sou · GPB395d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Legal auktoritet grundas på rationella skäl och innebär att medlemmarna följer lagen, inte bestämda personer, och när de lyder auktori- tetspersoner är det inte dessa som individer utan den opersonliga ordning de uttrycker som respekteras. Byråkratin är en form av legal rationalitet som kännetecknas av klara grän- ser för kompetensområden, tydliga regler och yrkeskunnande (ibid., s. 146 ff.). 27Michael Lipsky har myntat begreppet street-level bureaucrats, vilket på svenska brukar översättas med gräsrotsbyråkrater, för att beteckna offentliganställda som interagerar direkt med medborgare och därvid har ett avsevärt handlingsutrymme (discretion) (Lipsky 1980, s. 3). Några exempel på sådana tjänstemän är lärare, poliser, domare och socialarbetare. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare tid då och att vi, vårt mål eller syfte med det är att se om vederbörande är i behov av någon form av insats eller hjälp ifrån . S2: Precis. Erbjuder oss som ett stöd och bistånd. Det är väldigt viktigt att man liksom inte, att man inte uppträder hotfullt på något sätt. Att vi inte kommer där och klampar på som, som för mycket myndighet. Även om vi ändå representerar en myndighet så är det viktigt att ändå ha S3: Vi är en myndighet men ändå inte. S2: Nej, för att få lov att liksom för att få lov att bistå så måste vi vara S3: En fri verksamhet. Inget myndighetsutövande så sett. För att kunna ge bistånd enligt socialtjänstlagen, till exempel soci- albidrag, måste de vara myndighetspersoner, men i den egenskapen kan de också agera på ett sådant sätt att det går klienten emot, och denna risk kan göra att klienterna reagerar negativt på deras besök. Mötet med hyresgästerna underlättas därför, enligt dessa socialar- betare, om myndighetsrollen och särskilt dess byråkratiska aspekt kan tonas ned till förmån för ett mer personligt förhåll- ningssätt, dvs. en tredje roll. Men det är inte givet att detta uppskattas av deras klienter. En kvinna, som i övrigt inte citerats i denna bilaga, berättade i en intervju att sådana socialarbetare oombedda och utan förvarning sökt henne i bostaden för att diskutera hennes uppsäg- ning från bostaden. Hon upplevde detta som mycket obehagligt, eftersom hennes barn inte visste om att hon var vräkningshotad. Ett särskilt problem är när tjänstemän inom en myndighet också binds upp till bostadsföretag och därmed får dubbla lojaliteter. JO behandlade ett fall där en bostadskonsulent, anställd inom , utan samtycke lämnat negativa uppgifter om en klients tidigare boende till ett allmännyttigt bostadsföretag, hos vilket han ansökt om en övergångslägenhet. Resultatet blev att kli- enten inte accepterades som hyresgäst (dnr 3828-2000). I ett annat fall klagade en man på att utan hans samtycke lämnat känsliga uppgifter (som dessutom var felaktiga) vidare till den förvaltning som i samarbete med hyresvärdar fördelar sociala kontrakt i kommunen (JO dnr 4019-1997). I båda fallen uttalade JO kritik för brott mot tystnadsplikt. Men i många likartade fall löses den juridiska frågan genom att klienten för att alls bli remitte- rad avkrävs samtycke till att uppgifter lämnas vidare till hyresvärdar eller samarbetsgrupper där hyresvärdar ingår. Socialarbetaren har fortfarande en eventuell dubbelroll som representant för bostadsfö- Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare retaget, förutom för den egna myndigheten, men den är då inte längre dold. Gräsrotsbyråkratens specifika position, handlingsutrymme och möjlighet till diskretionär makt gör att enskilda klienter kan upp- fatta myndigheters agerande och beslut som oförutsägbara, inkon- sekventa eller rent godtyckliga. Sekretessen gör det svårt för utom- stående att avgöra på vilka grunder personer i till synes likartade situationer behandlas olika, men även och reger- ingen (genom prop. 2000/01:80) har uttalat kritik över olikartade bedömningar i likartade ärenden. Socialbidragsprövningen är ... både till innehåll och karaktär komplex, vilket ger utrymme för den enskilde handläggarens personliga bedöm- ningar och värderingar även sedan hänsyn tagits till riktlinjer och praxis. Flera studier visar att socialbidragshandläggare som ställs inför en och samma fallbeskrivning kan göra mycket olika bedömningar, såväl vid jämförelse mellan handläggare i olika kommuner som mellan handläggare inom samma kommun (prop. 2000/01:80, s. 89). Det var alltså inte oväntat att många av intervjupersonerna ansåg sig ha blivit orättvist behandlade och att en del av dem särskilt betonade att de individuella tjänstemännen och deras sympati för klienten har stor betydelse för utfallet. IP63: Jag tycker att det ska vara lika, det ska vara lika för alla, ska det vara. Dom här normerna och prylarna eller fonder och sånt där, allt ska vara lika för alla. Tyvärr är det inte det. Jag vet det så himla väl och ändå så sitter hon (socialsekreteraren) och blånekar. /.../ Hade hon tyckt om mig mer – jag tror inte hon tycker om mig över huvud taget efter det jag sa till henne sist – men hade hon tyckt om mig, så hade jag säkert fått en splitter, stor ny TV. Problemet ur klienternas synvinkel är inte bara att de inte kan för- utsäga hur deras ärende kommer att behandlas, utan att myndig- hetspersonerna ofta inte vill medge att de har någon diskretionär makt över huvud taget. De hänvisar till regler när de säger nej men kan i själva verket göra en rad undantag från dessa – eller åberopa andra principer och regler – om de känner sympati för klienten. Och det går inte heller att avslöja detta genom att klaga inom myn- Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare digheten, menade den ovan citerade kvinnan, eftersom tjänstemän på olika nivåer håller ihop gentemot klienterna: IP63: Jag försökte prata med hennes chef. Men hennes chef då (namn) hon ... jag vet inte, hon ser ut som tjugoåring som tror att hon är på diskotek när hon går där uppe. Och sedan har ju (chefens namn) en chef då, men ... det är ju det att eftersom jag själv har arbetat (i närhe- ten), jag vet ju vad det handlar om, dom håller varandra bakom ryggen, gör dom. Dom kan få varningar och tillsägelser från cheferna. Men dom skulle aldrig säga det till typ mig då. Samma erfarenhet hade en man, som ville ha hjälp att klaga på en annan som vägrade anvisa lägen- het till honom eftersom han, ovetande om konsekvenserna, avböjt ett sådant erbjudande tidigare: IP72: Jag har ju bett henne (socialsekreteraren) att ansöka och prote- stera och jag har varit till hennes chef och sagt att Protestera! Ni måste ju säga någonting! Nej, ingenting. /.../ Dom vill inte trampa på dom sitter i knät, som jag säger, på och vill inte göra (något). En man ansåg sig orättvist behandlad jämfört med sin flickvän, som tidigare beviljats bistånd till rum på ett hotell. Samma handläggare vägrade att ge honom bistånd till rum på samma hotell med hänvis- ning till en princip, som uppenbart inte åberopats i hennes fall. IP68: Och skulle dom ordna in mig på ett hotell som min flickvän bodde på innan hon fick sin lägenhet då. /.../ Men det var ju bra så länge jag satt och pratade med honom, men sen när jag ringde upp och frågade hur det går: Jag godkänner inte såna boenden, säger han då. /.../ Det var samma socialkontor, hade (flickvännen) då som jag hade då, som jag har. /.../ Jamen herregud, sa jag, tjejen har ju bott där , det godkände ni ju! Ja, det är en annan sak. Vadå annan sak? Och det har jag inte fått svar på . Om klienterna betraktas som aktörer innebär givetvis också myn- dighetspersonernas diskretionära utrymme en möjlighet till infly- tande eller direkt manipulation. Är du bara tillräckligt slängd i käften så kan du ju få va fan som helst av det sociala. Medans dom då, som är lite halvt om halvt skötsamma, dom får ingenting av soc. (IP20). Och även om detta inte är sant eller en särskilt utbredd uppfattning visar det uttalandet också på brister i myndig- heternas legitimitet. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare Beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild skall, oavsett om de fattats av en nämnd eller av tjänstemän, vara tydliga och väl motiverade (20 § FL). JO har vid ett flertal tillfällen riktat skarp kritik mot tjänstemannabeslut i detta avseende (se Clevesköld, 2001, s. 157). Skäl för beslut som inte går någon part emot, exempelvis bifall på ansökan om bistånd, behöver inte anges enligt denna lag. Men i praktiken kräver socialnämnden minst lika utförliga motiveringar för beslut om bistånd till försörjning, boende eller behandling, eftersom de medför kostnader. () har enligt sin instruktion (SFS 1986:765, 1 §) tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Vem som helst kan klaga hos JO som i princip prövar alla klagomål; om de gäller bistånd inhämtas ofta bedömning.28 har den övergripande tillsynen över , medan länsstyrelserna utövar tillsyn över bland annat handläggningen av individärenden.29 Enskilda personer vän- der sig i allt högre utsträckning till , som utreder deras klagomål och meddelar beslut (Clevesköld, 2001, s. 250 ff.). Intervjupersonerna beskriver en rad olika situationer där de anser att myndighetspersoner handlat rättsvidrigt eller brutit mot sina egna regelsystem. En kvinna ansåg att tjänstemännen inom social- tjänsten över huvud taget handskades ovarsamt med information och berättade hur de inlett utredningar om hennes barn utan att informera henne. IP63: Helt plötsligt så ville inte den äldsta (dottern) då, hon ville inte gå dit (till daghemmet) längre, hon grät och jag fattade inte varför. Efter – det tog – så fick jag reda på varför, hon talade inte om det själv. Alla barnen hade tagit henne bakom huset och tvingat henne att klä av sig, och fröken visste om detta. Hon började kissa ner sig du vet, och dom anmälde mig till BUP, gjorde dom. Men då kom det ju fram varför – det här då – och så frågade jag varför dom 28Besluten är offentliga. När ärendehandläggningen föranleder kritik kan JO göra en anmä- lan till den instans som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. JO kan också på eget initiativ ta upp ett ärende för utredning och granska myndigheternas verksamheter genom återkommande inspektioner. 29Förutsättningarna för denna tillsyn kommer att utvidgas genom den lagändring som träder i kraft (prop. 2000/01:80, s. 99 f.). Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare väntat med att berätta den här grejen. Hon hade ingen för- till det. Hon tyckte inte hon behövde säga det . En tid senare hade barnens farfar anmält till att hon behandlade sina barn illa och dom trodde på det, vilket föran- ledde en ny barnpsykiatrisk utredning. Dom kom inte och sade det till mig, utan jag pratade med en präst där och han berättade. IP63: Det har gjort mig väldigt misstänksam och jag litar inte på dom, det gör jag inte. Men det hjälper inte att tala om det. Jag gjorde ju det, och ändå gick dom bakom ryggen på mig. Polisen anklagades av några intervjupersoner för att utan anledning jaga bort uteliggare från offentliga platser och för omhänderta- gande för fylleri utan grund. IP13: Och det var ett litet misstag, för jag var faktiskt inte berusad. Berusad var jag, men jag var inte världens ... Men dom gjorde en sån där räd, jag tror det var sju stycken som åkte in. Och det känns kymigt, jag brukar klara mig från det där. En annan intervjuperson hade omhändertagits i medvetslöst till- stånd men inte blivit förd till sjukhus eller tillnyktringsenhet. Poli- sen hade gjort fel, för dom har kört in mig i fyllecellen och säger att vi bryr oss inte om du dör (IP12). Behandlingen inom rätts- väsendet och dess efterverkningar föranledde bitter kritik av en annan man: IP6: Ja, jag vill utveckla detta: Jag hade fast arbete, ABC-körkort, hade allting – så åkte jag för ett brott som jag inte ens begått. Det vet dom om, han är överåklagare i X-stad , han har, han hjälper mig med allt. Han vet att dom har begått detta misstaget. Jag fick sitta – jag fick i och för sig minimalt straff då – fick fängelse, det var första gången, och alltså jag var inte ens skyldig till brottet. Nej men dom tog mitt körkort, jag fick tala om på mitt arbete vad jag hade gjort – då bröt dom tystnadsplikten, allt. Jag fick sluta. I de händelser och erfarenheter av myndighetskontakter som inter- vjupersonerna särskilt lyfte fram var ett vanligt tema att de kände sig lurade. De hade gått med på någon del i en plan mot löfte att beviljas något de ville ha men handläggaren hade sedan brutit sin Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare del av överenskommelsen. De hade litat på en myndighetsperson men senare insett att denne ljugit eller undanhållit information. De hade blivit förespeglade möjligheter och resurser som det sedan visade sig att myndighetspersonen i fråga inte hade befogenhet att besluta om. I dessa fall var det ibland bara enskilda tjänstemän som fördömdes, ibland sågs beteendet som symptomatiskt för hela myndigheten eller i värsta fall för hela systemet. Flera intervjupersoner gav långa, utförliga berättelser om hur de lurats av bostadsföretag, där de först avvisats med hänvisning till att de inte uppfyllt något kriterium för godkännande och sedan upptäckt att det inte hjälpte om de kunde avhjälpa bristen. Hyres- värdar – oavsett om det var privata, kommunala eller – kunde också ha vräkt dem utan tillräckliga skäl eller avvisat dem som bostadssökande med hänvisning till förhållanden som inte stämde med verkligheten. IP61: Jag har sökt på bostadsbolaget i (stadsdel) då. Jag hade en skuld på bostadsbolaget då, en tiotusen eller vad det är, och det fick min mamma då betala. Sen då när jag betalat den tänkte jag att man kanske kunde komma in med en fot där igen och få låna ... eller hyra en lägen- het, men det fick jag inte. En kvinna kände sig likaledes lurad när hon sade upp sin lägenhet och sedan inte accepterades som hyresgäst igen av bostadsföretaget med hänvisning till dels en reparationskostnad på 23 000 någon- ting för lägenheten // det stämmer inte – det är fantasisummor som dom har hittat på, dels försenade hyror. IP63: Jag har betalt in en sån här, halva hyran då, tog jag en och en halv, och sådana här . /.../ Två gånger tror jag det var då, men jag betalade ju in det. Så jag har inga hyresskulder, det har jag inte. Men det roligaste var att när dom skrev till socialen, (bostadsfö- retaget), så skrev inte dom att jag ringde ju dom, till kontoret, huvud- kontoret till (namn) och frågade om det gick bra att vänta och betala så, och (att) hon sa ja. Flera intervjupersoner berättade att de flyttat in på ett korttidsbo- ende och förespeglats bättre boendeformer och en egen bostad. Men detta löfte hade inte infriats. En man hade flyttat in för att han fått veta att han måste ha ett s.k. referensboende för att ha en chans att få ett eget kontrakt, men dom flyttade datumen och krävde ju att jag skulle visa att dom Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare kunde lita på mig liksom, men ingenting då att jag skulle kunna lita på dom (IP20). IP20: Jag skulle bo där , så skulle jag få ett eget kon- trakt. Det gick väl , så kom jag ner till sociala /.../ Och så säger min socialsekreterare så här: Ja, jag har skickat in papprena till bostadsanvisningsgruppen nu då. /.../ och så räknade dom med att det tar fem–på bostadsgruppen, då är vi uppe i 20 måna- der. Så det där jävla året hade tydligen blivit förlängt. Det är ju ! Och sen kom dom, för jag hade kommit och luktat alkohol en gång, så då hade dom skrivit nytt datum, inte från det jag flyttade in i första lägenheten, utan för att jag luktade alkohol, från det datumet. Så dom slopade, dom tog bort en helt plötsligt, utan att meddela mig eller nånting sånt. En annan man hade flyttat in i ett tillfälligt boende mot löfte att få en egen lägenhet: IP67: På (boendeenheten) bodde jag utan att jag hade ett enda samtal om vad som kommer att hända framåt, eller vad som ska hända framåt. Nej, inget sånt. Inte ett enda med assistenten någonting va. så ringer det på dörren och så står kretschefen där och så säger han senast ska du vara ute. Samme man berättade att han varit på kriminalvårdsanstalt där ett villkor för permission var att kunna uppvisa en serie negativa drogtester. Men han fick aldrig några permissioner; det blev nya kvaltider eftersom han inte alltid förmådde leverera urinproven. Vid frigivningen åkte han till ett behandlingshem för att hälsa på sin flickvän och deras son, som han inte träffat , och vara med dom och sen sova över där . Men där avvisades han, anklagad för att ha använt droger. IP67: ... efter att jag har kommit fram där, så kommer chefen på stället och säger så här du får åka härifrån! Nej, nu måste du ta fel, säger jag, för jag ska stanna kvar . Nej, det ska du inte. Du har suttit här ute på altanen och rökt hasch, säger han då. Och det har jag inte gjort. // Detta är någonting som dom då har ... Ja, det låter sjukt va! Det låter inte sant heller. För man inbillar sig att det går inte till på det sättet. Men det här måste vara någonting som dom har bestämt sig för innan, innan jag har muckat. För dom kan ju inte neka mig till att komma. Men dom måste ju få i väg mig på något sätt har dom väl tänkt då. Så säger dom till mig och Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare jag är ju ganska förnuftig så jag fattar ju det att hur mycket jag än bråkar så blir det bara värre – men stanna får jag inte. Han sökte sig till ett boende för att få någonstans att övernatta. Vid ankomsten och inskrivningen lämnade han ett urinprov som var negativt. I hopp om att få rättelse och en ursäkt faxade han test- resultatet till chefen på behandlingshemmet. IP67: ... och så skriver jag att jag vill att han ska be (flickvännen) om ursäkt. Jag ber att han ska göra det inför hela kollektivet så det inte blir något tjafs om att ja, men han har kanske det ändå. Utan alla ska få reda på att det är ett misstag. Vet du vad som händer då? Då får jag ett fax tillbaka där han undrar vem jag trodde att jag var som trodde att jag kunde faxa vad jag ville till honom. Och jag tänkte vad i helvete! Överklagande skall enligt 23 § FL ske skriftligt med angivande av beslut och vilken ändring som begärs från det att den klagande fått del av beslutet. beslut (inklusive tjänstemannabeslut) kan överklagas genom förvaltningsbesvär (lämplighetsprövning) eller kommunalbesvär (laglighetsprövning) till länsrätten. Vid förvaltningsbesvär kan länsrätten pröva både om beslutet strider mot lagen (laglighetsprövning) och om det i övrigt är till- fredsställande (lämplighetsprövning). Länsrätten kan alltså upphäva beslutet och antingen fatta ett nytt beslut i frågan eller kräva att den instans som fattat det ursprungliga beslutet omprövar ärendet. kunde alla biståndsbeslut enligt 6 § SoL överklagas genom förvaltningsbesvär, men gäller det enbart beslut som rör försörjningsstöd enligt 6 b §, vägran eller nedsätt- ning av försörjningsstöd enligt 6 d §, annat bistånd enligt 6 f § (hemtjänst och särskilt boende för äldre och funktionshindrade) och ansökan enligt 6 h § (motsvarande i annan kommun) (73 § SoL). Enligt § SoL får socialnämnden ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, om det finns skäl för det. Men avslag på en ansökan enligt detta lagrum kan inte överklagas på annat sätt än genom kommunalbesvär. Om beslutet strider mot lag eller annan författning, inte tillkommit i laga ord- Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare ning, eller om beslutsfattaren överskridit sina befogenheter kan länsrätten upphäva, men inte ändra det. inskränkning av besvärsrätten har enligt flera länsstyrelser medfört att socialnämn- derna ibland felaktigt hänvisar till ett lagrum där besvärsrätt saknas. Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas med stöd av § trots att de borde höra hemma under 6 b §. Detta får till följd att den enskilde inte bara fått felaktig information om hur man överklagar, utan också gått miste om möjligheten att få sin sak prövad. 2000/01:80, s. 96). Att denna lagändring har haft en reell betydelse för intervjuperso- nernas upplevelse av rättssäkerhet framgick av flera berättelser; dom sparkar undan benen på dig fast man har rätt (IP27). En kvinna som hade viss vana vid överklaganden av beslut vittnade om lagändringens reella betydelse. IP63: Det är JO-anmälan i så fall /.../ det är det enda sättet. För gå till länsrätten och det, det kan nästan kvitta. /.../ var det lättare, nu är det jättesvårt, för nu ska man ju bevisa, och så måste man ju påpeka om det är hennes, socialsekreterarens, fel eller om det är (stadsdel) som jag går på, om det är den nämndens fel. Eller vilket fel det är. Det måste man påpeka det då, vad det är för fel enligt lagen då, om stöd så här. Och tar man inte rätt då, när man inte är advokat – så då är det kört. Eftersom man måste bevisa det själv. Det har jag ju gjort innan det gick igenom. Och jag hjälpte min dotter att överklaga och jag för- lorade en gång, tror jag, på fyra gånger. Men efter dom ändrade det här – det är omöjligt , då har jag gjort det en gång bara, för jag insåg det att det tar så mycket tid, gör det. Och det är papper och kopior och man måste lägga ner och försöka hitta ett sätt att förklara också. kommer rätten att överklaga beslut om bistånd i princip att återställas till vad som gällde , dvs. alla former av biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär (prop. 2000/01:80, s. 96). I intervjuerna förekom uppfattningen att det är tämligen hopp- löst att beslå myndigheter med fel. Först är det jävligt krångligt och sen när man gått igenom allihopa de grejerna, så blir det avslag i alla fall (IP27). Den man som förlorat sin stuga hade inte lyckats få ändring i beslutet fast han ägnat mycket tid och arbete åt det. IP27: Dom skönstaxerade mig jag hade socialhjälp. Hur fan kan dom göra det? Jag fattar inte det, hur dom – att göra en sån sak! /.../ det är för krångligt helt enkelt, systemet som det är upplagt. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare Att suga tag och göra nånting åt det – det är, det går inte – och så får man inte rätt i alla fall. // Så jag har allt försökt, men det är ingen idé. Det är bättre att ge fan i det från första början, så slipper man ångra sig det att man har slitit och försökt och krånglat med det, att man har jobbat med det och ändå fått avslag. Då är det bättre att skita i det från första början. En annan intervjuperson hade på olika sätt försökt påkalla upp- märksamhet till sitt fall, eftersom han ansåg att han inte fått den hjälp till bostad som han borde ha, inte minst med tanke på att han hade vårdnad om barn. IP72: Jag har hotat med att jag skulle JO-anmäla och ta upp det till . Jag har pratat med /.../ . Där sitter det en socialkonsulent men när jag har bett socialkonsulenten att ringa och påpeka att dom gör fel så har dom sagt att nej, det kan jag inte göra, vi kan bara rekommendera /.../ Han sa att jag skulle ansöka om pengar till det och få avslag och sen så skulle jag överklaga, pengar till att reglera min skuld då. Men // man ska inte behöva bli rättshave- rist för att man ska få en bostad och jag har liksom inte gett mig in i det där. Däremot har jag använt det som hot och jag har ju använt det som hot att jag skulle tälta utanför också. En man som var helt bostadslös och vid ett flertal tillfällen både skriftligen och muntligt ansökt om bistånd till boende klagade hos i O-län. Eftersom han aldrig fick något skriftligt avslag kunde han inte överklaga beslutet. fann här att borde ha meddelat honom skriftligt beslut med besvärshänvisning (dnr 502-159-2000). Rätt till bostad?