sou · GPB315d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta i kombination med ökade krav på dialoger, redovisning och återrapportering har försvårat situationen för flera frivilligorganisationer, speciellt de mindre, eftersom för- troendevalda i sådana organisationer behöver gå ifrån sitt ordinarie arbete i allt större utsträckning. Utredningen anser att denna fråga i första hand bör lösas genom överenskommelser mellan frivillig- organisationen, berörd myndighet och berörd arbetsgivare. Om detta inte är möjligt bör en ny bestämmelse i förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga tillämpas. Utredningen läm- nar förslag om en sådan bestämmelse i kapitel 12. Om frivilligresurser tas i anspråk enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) gäller de ersättnings- och förmånsbestämmelser som anges i räddningstjänstlagen och räddningstjänstförordningen (1986:1107). Det finns emellertid flera exempel på att frivillig- resurser som har använts i en räddningsinsats också har utnyttjats efter att det att insatsen har upphört att vara räddningstjänst. Vid sådana insatser är inte räddningstjänstförordningen (1986:1102) tillämpbar. Alla frivilliga, oavsett vad den frivilliges insats består av och oavsett om den frivillige är civil eller militär personal, bör ha rätt till förmåner enligt ett tydligt system. Det finns här två möjliga alternativ till förmåns- och ersätt- ningssystem. Det ena är att ersätta förlorad arbetsinkomst för de frivilliga med dagpenning. Denna princip fungerar även för arbets- lösa eftersom de enligt uppgift också har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) fastställd av . Det andra alter- nativet är att motsvarande ersättnings- och förmånsbestämmelser som gäller vid räddningstjänst i princip bör gälla även för frivilliga, som tas i anspråk vid extraordinära situationer, då räddnings- tjänstlagen (1986:1102) inte är tillämplig. Utredningen förordar det andra alternativet, eftersom det sannolikt skapar både rättvisa, större enhetlighet och dessutom ger en mer rimlig ersättning till den enskilde än vad det första alternativet gör. Ersättnings- och förmånsbestämmelserna skulle då vara lika oavsett om det är räddningstjänst eller om insatsen är i en fas där räddningstjänstlagen (1986:1102) inte är tillämplig. De för- ändringar i förmånsförordningarna för hemvärnsmän respektive frivilliga som regeringen beslutade om följer också detta alternativ. Genom att utredningen förordar att hänsyn skall tas till lokala förhållanden är det upp till varje kommun att bestämma ersätt- ningar vid andra insatser än räddningstjänst i fredstid. Utredningen kan dock konstatera att det sannolikt skulle underlätta för alla inblandade om förmånssystemet för deltidsbrandmän kunde tillämpas konsekvent, och förordar därför att en sådan rekommendation utfärdas. Vid internationella insatser i kris- och katastrofsituationer (freds- främjande och humanitära insatser) rekryterar staten genom ansvarig myndighet frivillig personal och ansvarar därmed för ersättning och försäkringsskydd enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. Denna princip är ändamålsenlig, eftersom fri- villiga tas i anspråk av statliga myndigheter vid sådana insatser. staten bör på motsvarande sätt som ansvara för för- månssystemen (ersättningar, försäkringar m.m.) när frivilliga tas i anspråk vid höjd beredskap, vid statlig räddningstjänst och internationella fredsfrämjande eller humanitära insatser, systemet med dagersättning och dagpenning bör gälla även i fortsättningen för fredstida utbildnings-, övnings- och kompe- tensutvecklingsinsatser för frivillig personal, som är krigs- placerad eller kommer att bli det under ett anpassningsskede. Detta ersättningssystem bör liksom vara knutet till för- måner för totalförsvarspliktiga, instruktörer inom frivillig försvarsutbildning bör få rätt att betrakta bostaden som tjänsteställe, enligt förslag i betänkandet (1999:94) från Utredningen om avdrag för ökade levnadskost- nader m.m., när Försvarsmakten kommenderar yrkesofficerare eller reserv- officerare, som är inkallade för tjänstgöring, såsom instruktörer till frivillig försvarsutbildning eller i uppdragsdialoger åtar sig att tillhandahålla instruktörer, bör yrkesofficerarna och reserv- officerarna behålla Försvarsmakten som arbetsgivare och där- med få ersättning som statsanställda. Om däremot en frivillig totalförsvarsorganisation utnyttjar en yrkesofficer eller en reservofficer efter frivilligt åtagande, bör frivilligorganisationen svara för resor, kost, logi m.m. för instruktören. Den tid som en sådan instruktör ägnar åt frivillig totalförsvarsverksamhet kan då inte betraktas som ordinarie arbetstid för instruktören i fråga. Utgångspunkt för förmånsberäkningarna bör vara instruktörens ordinarie mantalsskrivningsort, Försvarsmakten och får i upp- drag att i enlighet med utredningens förslag och i samråd utfärda erforderliga interna tillämpningsföreskrifter till förord- ningen (1994:522) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning för militärt respektive civilt försvar, frågan om ledighet från ordinarie arbetsplats, då en frivillig tas i anspråk för andra insatser i fred än räddningstjänst, bör lösas lokalt genom avtal/överenskommelse mellan den frivillige, kommunen/myndigheten och arbetsgivaren (arbetsmarknadens parter), frågan om rätt till ledighet för förtroendevalda i första hand bör lösas genom överenskommelser mellan frivilligorganisationen, berörd myndighet och berörd arbetsgivare. Om detta inte är möjligt bör en ny bestämmelse i förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga tillämpas. kompetensutvecklings-, utbildnings- och övningsverksamhet, som erfordras för frivilliga, som planeras tas i anspråk i kom- munal insatsstyrka, bör bekostas med delar av de beredskaps- medel som kommunerna tilldelas enligt förordningen om civilt försvar, kommuner bör ansvara för förmånssystemen (ersättningar, för- säkringsskydd m.m.), när kommunen tar frivilliga i anspråk vid andra insatser i fred än räddningstjänst. Det bör lämnas stort utrymme för lokala variationer med hänsyn till rådande förut- sättningar och förhållanden, principerna och nivåerna för ersättning enligt räddnings- tjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107) bör vara vägledande för kommunernas och de statliga myndigheternas ersättning till frivilliga, som tas i anspråk vid andra insatser än räddningstjänst i fredstid. 11 Finansiering och styrning Den statliga finansieringen av frivilliga försvarsorganisationer omfattar dels organisationsstöd, dels uppdragsersättning. Utredningen konstaterar att det i dagens finansieringssystem saknas generella kriterier som kan tillämpas för fördelning av organisationsstöd. Således har myndigheterna inte haft några principer att följa vid fördelning av stödet. Utredningen har därför ställt upp kriterier för konstruktion av ett nytt system för fördelning av statliga stödmedel till frivillig totalförsvarsverksam- het. Utredningen föreslår ett finansieringssystem som inte bara knyter an till organisationernas omfattning och inriktning utan också till frivilligorganisationernas kompetens och förmåga att medverka i samhällsberedskapen samt till hur omfattande deras engagemang är i totalförsvarssammanhang. Grunden i den statliga finansieringen bör, som , vara organisationsstöd, dvs. stöd till folkrörelsen frivilliga totalförsvarsorganisationer enligt kriterier som regeringen fastställer. Organisationsstödet bör omfatta grundbidrag, ungdomsbidrag och kompetensbidrag. Grund- kriteriet för att godkännas som frivillig totalförsvarsorganisation bör vara att organisationen informerar sina egna medlemmar om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar. Liksom tidigare kan frivilliga totalförsvarsorganisationer även ta uppdrag från statliga myndigheter och kommuner. För sådana uppdrag till organisationerna bör gälla full kostnadstäckning. I direktiven till utredningen anges, att det i uppdraget ingår att utvärdera och vid behov föreslå ett nytt system för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna med hänsyn till ny inriktning och nya uppgifter samt att föreslå en ända- målsenlig prioritering vid tilldelning av medel. Vidare ingår att särskilt undersöka i vilken mån det nu gällande finansierings- systemet möjliggjort resultatstyrning av verksamheten och vid behov ange hur ett framtida förändrat finansieringssystem skall utformas för att förbättra möjligheterna till resultatstyrning. Utredningen har uppdragit åt Statskontoret att utvärdera i vilken mån det nu gällande finansieringssystemet möjliggjort resultatstyrning av de frivilliga försvarsorganisationernas med- verkan i totalförsvaret. Vidare ingick i uppdraget att, vid behov, undersöka hur ett nytt system för den statliga finansieringen av frivilligorganisationerna med hänsyn till ny inriktning och nya uppgifter skall utformas i syfte att förbättra möjligheterna till resultatstyrning. Den statliga finansieringen av frivilliga försvarsorganisationer har behandlats i ett par utredningar, nämligen (SOU 1992:132) Frivillig verksamhet för totalförsvaret och (SOU 1997:70) Totalförsvaret och frivilligorganisationerna – uppdrag, stöd och ersättning. På grundval av den sistnämnda utredningen gav regeringen i regleringsbrev för i uppdrag till Försvarsmakten och Över- styrelsen för civil beredskap att utveckla en modell för fördelning av Försvarsdepartementets anslag D6 Stöd till frivilliga försvars- organisationer inom totalförsvaret. De båda myndigheterna bildade en för ändamålet gemensam arbetsgrupp, vilken tog hjälp av () att utveckla en modell för värdering och fördelning av D6-anslaget. Den av FOA konstruera- de modellen redovisades i metodrapporten för organisationsstöd till frivilligorganisationerna (). Ytterligare ett par utredningar av mer generell karaktär med inriktning på statens bidrag till och styrning av ideella organisa- tioner förtjänar att nämnas i sammanhanget. Dessa är (SOU 1993:71) Organisationernas bidrag och (Ds 1997:36) Resultatstyr- ning av Föreningsbidrag. Samtliga dessa utredningar har utgjort underlag till frivillig- organisationsutredningens överväganden om utformning av en ny modell för finansiering av frivilliga försvarsorganisationer. 11.3Huvuddragen i nuvarande finansieringssystem Syftet med statlig finansiering av de frivilliga försvarsorganisa- tionerna är att rikta ekonomiska resurser till sådan verksamhet som bidrar till totalförsvarets folkliga förankring och demokratins utveckling i totalförsvarssammanhang. Den statliga finansieringen syftar också till att stimulera de frivilliga organisationernas enga- gemang och insatser i totalförsvaret såväl i fred som i krig samt i det avseendet vara en form av ersättning till organisationerna för utfört arbete genom uppdrag från statliga myndigheter. De frivilliga försvarsorganisationernas finansiering grundas, utöver organisationernas egen finansiering, på statliga medel för den del av deras verksamhet som enligt förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet främjar totalförsvaret och som om- fattar försvarsupplysning, rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. De statliga medlen till de frivilliga försvarsorganisationerna finansieras över statsbudgeten via olika anslag inom Utgifts- område 6 Totalförsvar, inom politikområdet Försvarspolitik. Försvarsmakten och Överstyrelsen för civilberedskap skall stödja de frivilliga försvarsorganisationerna så att organisationernas verksamhet främjar försvarsviljan och ger försvarsverksamheten en bred förankring. Den statliga finansieringen omfattar dels organisationsstöd, dels uppdragsersättning. Försvarsmakten bereder och beslutar om stöd till frivilliga för- svarsorganisationer med uppgifter inom den militära delen av totalförsvaret, medan bereder och beslutar om stöd till frivilligorganisationer med uppgifter inom det civila försvaret. har det övergripande samordningsansvaret för frivilligfrågor inom det civila försvaret. Finansiering av stödet har skett från anslaget D6 Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret. Anslaget för året har disponerats på följande sätt: Försvarsmakten Fördelningen av organisationsstödet till de frivilliga försvarsorganisationerna framgår av figur 11.1. Fördelning av organisationsstöd till frivilliga försvarsorga- nisationer från anslaget D6 (tkr) Svenska Arméns och Flyg- SOU 2001:15 Finansiering och styrning Stöd till militära tidskrifter Av de frivilliga försvarsorganisationerna är fjorton samlokaliserade på Artillerigården i anslutning till i . Dessa får där hyressubventioner motsvarande , som bekostas av Försvarsmakten ur anslaget 6:18. Därutöver stödjer Försvarsmakten ett antal militära tidskrifter med medel ur samma anslag. Organisationsstödet, anslaget D6, är avsett som finansierings- stöd för de frivilliga försvarsorganisationernas ledning och administration, information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar, rekrytering och även för funk- tionärsutbildning för den egna organisationen samt ungdomsverk- samhet. Stödet skall ge möjlighet till kontinuitet och stabilitet i organisationernas grundläggande verksamhet. Stödet fördelas efter dialog med de frivilliga försvarsorganisationerna. Organisations- stödet utgår för ur anslaget 6:18 (tidigare D6) Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret. Uppdragsersättning utgår till organisationerna för att täcka deras samtliga kostnader, även overhead-kostnader, för den utbildning av frivillig personal till myndigheters m.fl. krigs- och beredskapsorganisation som frivilligorganisationerna genomför. För utbildningsuppdragen erhåller organisationerna också bistånd/stöd från myndigheterna (främst Försvarsmakten) i form av instruktörsstöd, tillgång till fri lokal, materiel, transporter m.m. Ersättningarna är uppdragsstyrda, dvs. uppdrag, handlingsregler och resurser anges av respektive myndighet i dialog med berörda organisationer. Fördelningen av uppdragsmedel från respektive myndighet framgår av figur 11.2. Fördelning av uppdragsmedel till frivilliga försvarsorganisationer från anslagen A1, B1, B3 och B6 (tkr) (anslag A1) (anslag B6) (anslag B3) (anslag B3) (anslag B1) (anslag A1) (anslag B6) (anslag B3) (anslag B3) (anslag B1) Två frivilliga försvarsorganisationer får varken organisationsstöd eller uppdragsersättning från de ovan nämnda anslagen. Dessa organisationer är som till- delades i statsbidrag från Kulturdeparte- mentet och som tilldelades i statsbidrag via . Uppdragsersättningar utgår för ur anslaget 6:1 (tidigare A1) Förbandsverksamhet och beredskap m.m., som förvaltas av Försvarsmakten, anslaget 6:4 (tidigare B1) Civil ledning som för- valtas av som funktionsansvarig myndighet, anslaget 6:6 (tidigare B3) där har en anslagspost och funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst med som funktionsansvarig myndighet har en annan samt anslaget 6:9 (tidigare B6) funktionen Hälso- och sjukvård m.m. med som funktions- ansvarig myndighet. För de organisationer som på uppdragsbasis bedriver stödjande verksamhet i , , , och utgår medel efter särskilda beslut av regeringen. Underlag för rege- ringsbeslut bereds av Försvarsmakten respektive , vilka sedan har att fördela och utbetala medel till organisationerna för denna verksamhet. Den verksamheten är ett led i att medverka till uppbyggnaden av ett demokratiskt system i länderna och ett försvar under demokratisk kontroll. För ända- målet avseende har Försvarsmakten tilldelats och . Den verksamhet som omfattar hemvärnet finansieras helt inom Försvarsmaktens anslag. har avsatts cirka 535 miljoner En översiktlig bild av den statliga finansieringen av frivilliga försvarsorganisationer och hemvärnet finns i bilaga 10. 11.4Synpunkter på dagens finansieringssystem Vid utredningens konferenser med de frivilliga försvarsorganisa- tionerna framfördes relativt få synpunkter om nuvarande finan- sieringssystem. Följande principiella synpunkter lyftes emellertid fram. Det nuvarande finansieringssystemet är statiskt, bl.a. på grund av att myndigheterna inte gör någon genomgripande ompröv- ning av de krav som bör ställas på de frivilliga försvarsorga- nisationerna och att det är tveksamt om det som utförs svarar mot de reella behov som finns. Det statliga bidragets totala omfattning har varit oförändrat . Brist på flexibilitet har medfört att nya orga- nisationer inte tagits upp i kretsen av frivilliga försvarsorganisa- tioner eller att nuvarande antal organisationer omprövats. Organisationsstödet bör såsom föreslagits av Försvarsmakten och bestå av en fast del och en rörlig del. Båda bör förhandlas fram. Den fasta delen bör täcka kostnader för ledning, administration och rekrytering och omfatta minst ett treårsperspektiv. Den rörliga delen skall vara ett verksamhetsstöd som utgår efter prestation. Stödet till organisationerna bör inte vara lika för alla utan variera beroende på bl.a. medlemsantal, antal avtal och uppdragens antal och omfattning. Organisationer bör få betalt efter prestation, eftersom bidrag gör organisationerna till passiva mottagare och mindre benägna att utvecklas. En enklare finansieringsmodell än den som FOA har föreslagit bör tas fram. Försvarsmakten respektive har för meddelat föreskrifter till organisationerna angående användning av organisationsstödet, utbetalning av detta samt krav på rapportering och redovisning av genomförd verksamhet, bl.a. halv- och helårsrapporter såsom organisationernas årsberättelser och revisionsberättelser/revisorsintyg. När det gäller uppdragsmedel är regeln den att uppdragsgivande myndighet och uppdragstagande organisation i dialogform och skriftligt preciserar syftet och målet för uppdraget, vad det skall omfatta samt tid och kostnad för detsamma. Beträffande uppdrags- medel har det ansetts både naturligt och möjligt att resultatstyra verksamheten. Resultatstyrningen sker genom dels de uppdrags- avtal som tecknas, dels myndigheternas uppföljning av vad orga- nisationerna presterat. Uppdragsersättningen utgår huvudsakligen till utbildningsupp- drag grundade på behov av personal och utbildning för Försvars- makten enligt Försvarsmaktsplan. Uppdrag och medel för sådan frivilligutbildning ges respektive fördelas till organisationerna av Högkvarteret/Grundorganisationsledningen. Organisationerna är redovisningsskyldiga till Försvarsmakten för erhållna medel och uppnådda resultat. Uppdrag till de frivilliga försvarsorganisationerna lämnas i fråga om det civila försvaret främst från , och samt i mindre omfatt- ning från . Fördelningen av uppdragsmedel till frivilligorganisationerna utgår från behov men också – i högre grad än vad som gäller för Försvarsmakten – från förslag till uppdrag som organisationerna lämnar till myndigheten. Behoven är inte lika tydligt definierade och hårt styrande på den civila sidan som inom det militära försvaret. Ett stort antal frivilligorganisationer har uttalat till utredningen att de önskar en fastare och mera konsekvent styrning från myn- digheternas sida. Enligt organisationernas uppfattning är det nu alltför mycket slentrian i uppdragsgivningen, eftersom organisa- tionerna själva i stor utsträckning föreslår uppdrag åt sig och myndigheterna samtycker. Organisationerna efterlyser en djupare uppdragsdialog som mer än utgår från beskrivna, faktiska behov. Försvarsmakten och har föreslagit en modell, framtagen av FOA, för för- delningsprinciper för organisationsstöd till frivilliga försvarsorga- nisationer. Enligt modellen skall ett differentierat organisations- stöd utgå från organisationernas nytta för totalförsvaret i den av regeringen fastställda prioritetsordningen väpnat angrepp, anpass- ning, svåra påfrestningar, internationella insatser och fredsnytta. Enligt modellen skall organisationerna själva ange sina förmågor (mycket god, god, någon, eller ingen) för respektive situation. Utifrån organisationernas förmågor beräknas sedan det differen- tierade organisationsstödet genom olika beräkningsskalor. Enligt utredningens uppfattning är det inte organisationerna själva, utan statsmakterna som skall ange vilka grundförmågor som organisationerna skall ha och upprätthålla för användning i sam- hällsberedskapen, och för vilka de får statsmedel. I samband med de intervjuer och konferenser som utredningen har genomfört har det också framkommit att flertalet organisationer ställer sig tvek- samma till modellen. Mot den bakgrunden avfärdar utredningen den modellen. 11.5Behov av ett nytt finansieringssystem I kapitel 3 konstaterar utredningen att den frivilliga totalförsvars- verksamheten står inför betydande utmaningar och förändringar avseende uppgifter i fred och krig. Det är bl.a. en följd av att Försvarsmakten ändras mot en insatsorganisation, att säkerhets- och beredskapsarbetet måste bedrivas enligt en helhetssyn samt att frivilligorganisationerna behöver och kan tas i anspråk i större omfattning i det civila samhället. Detta sammantaget och brister i nu gällande finansieringssystem talar för att en till de nya förutsättningarna mer anpassad styrnings- och finansieringsmodell bör utvecklas. Detta innebär dock inte att de nuvarande stöd- och ersättningsformerna bör utmanövreras helt, utan att de bör anpassas till nya förutsättningar. Statsmakterna har funnit det angeläget att ekonomiskt och på andra sätt stödja de frivilliga försvarsorganisationerna. Den statliga finansieringen syftar till att främja långsiktigheten och stabiliteten i de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet och insatser med avseende på samhällsberedskapen och totalförsvaret. De främsta syftena med den statliga finansieringen är att skapa goda förut- sättningar för att organisationerna skall bidra till totalförsvarets folkförankring och demokratiska utveckling, totalförsvarets anpassningsförmåga i fred och krig, att stärka individens och samhällets förmåga att förebygga och hantera extraordinära situationer i fred och krig, att stärka totalförsvarets förmåga i krig, att utveckla de frivilliga totalförsvarsorganisationernas kompe- tens och engagemang i totalförsvaret i fred och krig samt att främja långsiktigheten och stabiliteten i det frivilliga arbetet för samhällsberedskapen och totalförsvaret. För att kunna nå dessa syften har utredningen funnit behov av att ställa upp vissa kriterier för konstruktion av bidragssystem och för fördelning av statliga stödmedel till frivillig försvarsverksamhet. Utredningen konstaterar att motsvarande kriterier saknas i dagens finansieringssystem. Således har myndigheterna inte haft några principer att följa vid fördelning av statliga bidrag. Utredningen har bedömt det ändamålsenligt att bygga upp ett finansieringssystem i moduler, som knyter an till inte bara organisationernas omfattning och inriktning utan fastmer till fri- villigorganisationernas kompetens och förmåga att medverka i samhällsberedskapen samt till hur omfattande deras engagemang är i totalförsvarssammanhang. Ett system som är uppbyggt på så sätt skapar enligt utredningen en flexibilitet. Systemet kan därför bättre än anpassas till antalet frivilliga totalförsvarsorganisationer. Vissa av dessa kan uppträda som enbart främjande och understödjande organisationer, medan andra kan vara både främjande organisationer och åta sig uppdrag och ingå på olika sätt i samhällets totala beredskaps- organisation. Detta öppnar möjligheterna till att ansluta fler fri- villiga totalförsvarsorganisationer. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna kan såsom åta sig uppdrag för både statliga myndigheter och kommuner. För sådana uppdrag förutsätts ekonomisk ersättning utgå för full kostnadstäckning. Ju större ansvar en organisation förmår åta sig och leva upp till inom ramen för uppdragsverksamheten, desto stabilare bör dess ekonomi kunna bli. De frivilliga försvarsorganisationernas grundfinansiering utgörs av organisationernas egna medel.