sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala repre- sentativa demokratins funktionssätt och former. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget var att utreda behovet av särskilda bestäm- melser för avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. beslutade regeringen om ytterligare tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget var att se över förutsätt- ningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kom- munindelningen samt förfarandet vid ändringar i länsindelningen. förordnades som ordförande kommunalrådet . förordnades som ledamöter kommunalråden och , ombudsmannen , organisationschefen , regionrådet , riksdagsledamöterna samt statsvetaren . förordnades som sakkunniga departementsråden och samt utvecklings- cheferna . förordnades som experter departementssekre- terarna , och (senare entledigad till ), kammarrättsasses- sorn och kanslirådet . förordnades som expert numera kanslirådet . förordnades som expert handläggaren . förordnades som expert departementssekreteraren . förordnades som expert departementssek- reteraren . förordnades som expert avdelningschefen . anställdes som huvudsekreterare socionomen och som sekreterare fil. anställdes som sekreterare jur. kand. anställdes som expert fil. kand. Mirjaliisa Lukkarinen till och med . anställdes som expert pol. lic. till och med . anställdes som sekreterare fil. anställdes som sekreterare pol. mag. anställdes som sekreterare hovrättsassessorn . anställdes som sekreterare kammarrättsasses- sorn . Utredningens assistent har varit fil. Utredningen har antagit namnet . överlämnade kommittén sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89). Till betänkandet fogas reservationer av och samt ett särskilt yttrande av . Kommitténs arbete fortsätter i enlighet med tilläggsdirektivet Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ..... Förslag till lag om ändring i (1987:10)................................................................................... Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt .......... 2.2.1 regler om kvalificerad majoritet i 2.2.2 Befintliga särskilda beslutsregler ................................. Viss utländsk rätt...................................................................... Vilken metod bör väljas? Berednings- eller beslutsregler? Folkomröstning eller samråd? Vissa överväganden rörande samråd....................................... 4.6.2 Generell regel eller minoritetspåkallande? Den närmare utformningen av förslaget......................... 5.1.2 Utgångspunkter för allmänna kriterier....................... 5.1.3 Tillämpningen av de allmänna kriterierna .................. 5.1.5 Beslutet i sakfrågan avgör om kriterierna är Samrådets plats i berednings- och beslutsprocessen............. Former för samråd................................................................... 5.3.1 Allmänt om genomförande av samråd........................ Minimikrav på samråd.................................................. 5.5Beslut om åtgärder som har stora effekter på den fysiska 5.5.2 Samråd enligt ............................. 5.5.3 Kretsen av samrådsberättigade i översiktsplanearbetet bör vidgas ................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................... Konsekvenser av förslaget............................................ Allmänt om konsekvenser ...................................................... Konsekvenser för den kommunala ekonomin....................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................. 8.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ................................................................................ 8.2Förslaget till lag om ändring i (1987:10) .................................................................................. Reservationer och särskilda yttranden .................................. Särskilda besluts- och beredningsregler i utländsk rätt ....... fick i sitt ursprungliga direktiv i uppdrag att överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsik- tigt framhastade beslut. Avsikten var att slå vakt om det demokra- tiska inflytandet över centrala frågor. Vidare skulle kommittén överväga behovet av att införa särskilda beredningskrav för vissa särskilt betydelsefulla fullmäktigebeslut. Kommittén fick i ett tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda behovet av särskilda bestämmelser för avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Om kommittén skulle finna att det finns ett sådant behov skulle kommittén i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslutande församlingen med mellanliggande val. Det stod dock kommittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittén skulle även analysera hur förslagen förhåller sig till principen om den kommunala självstyrelsen och se till att de förslag som lämnas inte kommer i konflikt med denna princip. Representativ demokrati och särskilda beslutsregler Den praktiska tillämpningen av den representativa demokratin innebär att ärenden avgörs av folkvalda företrädare genom beslut med enkel majoritet . Från principen om beslut med enkel majoritet finns i olika sammanhang ett antal undantag för särskilt viktiga frågor. Kommittén har undersökt förekomsten av sådana undantagsregler i tidigare svensk kommunalrätt, i nu gäl- lande svensk rätt och i viss utländsk rätt. fanns bestämmelser i kommunallagarna om krav på kvalificerad majoritet i vissa frågor. Bestämmelserna hade till syfte att motverka en ekonomiskt riskfylld politik. Dessa togs bort . Bestämmelser om beredning och bordläggning av ärenden ansågs utgöra en tillräcklig garanti mot oöverlagda beslut. De regler om kvalificerad majoritet och om likalydande beslut som finns inom svensk rätt och i svenska föreningars stadgor syftar till att skydda enskilda och till att konstitutionella och grundläggande bestämmelser inte skall kunna ändras utan noggranna överväganden. Regler som syftar till att skydda minoriteter före- kommer också i viss utsträckning inom svensk rätt. I de europeiska länder som kommittén studerat finns flera undantagsregler från principen om beslut med enkel majoritet. Vissa avser förhållandet mellan staten och kommunerna, medan andra avser förhållandet mellan kommunerna och deras invånare. Det finns regler som fördröjer beslutsprocesser och regler som värnar en minoritets intressen. Vanligast är, trots grundlags- skyddad självstyrelse, att staten givits en kontrollerande roll i förhållande till det kommunala beslutsfattandet. har en utveckling inletts, där medborgarnas direkta inflytande i beredningsprocessen får allt större betydelse. I den representativa demokratin har de politiska partierna den cen- trala rollen. De politiska partierna har en mängd uppgifter, men allra viktigast är att forma ideologi och handlingsprogram och att ur ett virrvarr av förslag och ståndpunkter skapa sammanhang och göra prioriteringar. Det finns ingen annan aktör som kan ta ett långsiktigt helhetsgrepp, samordna politiken samt göra avvägningar och prioriteringar på det sätt som politiska partier kan. Kommittén har i sitt tidigare betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting betonat vikten av ett fungerande samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin. De förslag som kommittén lade fram i detta betänkande, om att stärka folkinitiativet till folkomröstning och om medborgerlig initiativrätt i fullmäktige, har båda en sådan inriktning. Dessa förslag innebär att kommun- och landstingsmedlemmarna ges betydligt större möjligheter att delta i beredningsprocessen och därigenom påverka besluten, som det slutliga avgörandet även i fortsättningen helt vilar på de förtroendevalda. I betänkandet fanns även tre förslag vilkas syfte var att motverka kortsiktigt framhastade beslut i viktiga frågor: möjlighet för en minoritet att få till stånd en återremiss, lyftningsrätt i nämnderna och fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i helägda bolag. Enligt kommitténs bedömning är det särskilt angeläget att stärka medborgarnas möjligheter till inflytande när det handlar om ären- den av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse, eftersom sådana avgöranden kan sägas binda framtida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige. Våra tidigare lämnade förslag bör därför kompletteras med bestäm- melser som bidrar till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska dis- kussionen inför sådana avgöranden. Rådrum innebär att det finns tid för eftertanke, diskussion, debatt, samråd och förankring innan besluten fattas. Inom den fysiska planeringen finns en väl utvecklad lagstiftning för att främja medborgarnas deltagande. Denna ordning utgör ett viktigt komplement till den representativa demokratin. Likartade bestämmelser kan mycket väl tillämpas även på andra områden in- för avgöranden som binder en kommun eller ett landsting . Detta skulle kunna garantera hög kvalitet på besluts- fattandet och ett stort demokratiskt inflytande, vilket är angeläget i frågor som binder framtida politiska majoriteter och kommande generationer. Sådana bestämmelser måste emellertid utformas så att de inte skadar den representativa demokratins funktionssätt. De får inte göras så ingripande att de förhindrar majoriteter att fatta beslut eller försvårar det politiska ansvarsutkrävandet. Metoder för att skapa rådrum och främja medlemmarnas del- tagande Kommitténs bedömning är att det finns flera metoder som skulle kunna bidra till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska diskussio- nen inför avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Det kan handla dels om särskilda beslutsregler som till exempel krav på två beslut med mellanlig- gande val, två beslut utan mellanliggande val eller kvalificerad majoritet, dels om särskilda beredningsregler som till exempel krav på samråd eller folkomröstning. Mellan dessa metoder finns en väsentlig skillnad. Alternativen med dubbla beslut, med eller utan mellanliggande val, och med kvalificerad majoritet innebär att särskilda bestämmelser skall tillämpas när beslut i sakfrågan fattas. Alternativen med samråd och rådgivande folkom- röstning innebär särskilda regler avseende beredningen av ett ärende, men påverkar inte formerna för hur ärendet avgörs. Särskilda beslutsregler bidrar främst till att skapa rådrum och till att konservera rådande förhållanden, men knappast till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande. Ett sådant rådrum blir endast en tröghetsfaktor som försenar beslutsfattandet. Särskilda beredningsregler skapar däremot inte bara rådrum utan öppnar också en möjlighet att fylla detta med tid för eftertanke, debatt och diskussion genom att processen öppnas för kommunens eller medlemmar. anser därför att särskilda beredningsregler är den mest ändamålsenliga åtgärden för att skapa rådrum och främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför viktiga avgöranden. De särskilda beredningsreglerna – folkomröstning och samråd – har båda för- och nackdelar. En folkomröstning samlar sannolikt fler deltagare än ett samrådsförfarande i en given fråga, men medför betydligt större kostnader. Ett samråd sker normalt på ett tidigare stadium i beredningsprocessen och ger medlemmarna bättre möjligheter att delta på ett djupare och mer engagerat sätt i beredningsprocessen. De som deltar i ett samråd kan själva tillföra något mer än att bara ta ställning till förutbestämda alternativ. Ett samråd kan riktas inte bara till röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar, utan även till barn och ungdomar. Ett krav på samråd framstår således som den mest ändamålsenliga bestämmelsen. Kommittén föreslår därför att en bestämmelse om samråd förs in i kommunallagen. När bör samråd genomföras? De ärenden som skall omfattas av bestämmelsen om samråd bör avgränsas genom vissa allmänna kriterier. Om ett beslut som upp- fyller kriterierna inte föregåtts av samråd skall det kunna över- klagas av detta skäl. Dessa allmänna kriterier bör omfatta beslut som medför långsiktiga effekter och som innebär att de förhållanden som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekono- miska konsekvenser. Inför ett sådant beslut skall, som ett led i beredningen av ärendet, samråd äga rum med dem som är folk- bokförda i kommunen eller inom . Med långsiktiga effekter menas att den beslutade åtgärden skall vara permanent eller bestå längre än till tidpunkten för det andra följande kommunal- eller landstingsvalet. Med att förhållanden inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser menas att kostnaden för att göra detta skall vara orimligt hög – så hög att det, av ekonomiska skäl, inte framstår som troligt att fullmäktige under några omständigheter och oavsett politisk majoritet skulle besluta att återställa åtgärden till det för- hållande som rådde innan beslutet verkställdes. Huruvida kriterierna är uppfyllda eller inte skall bedömas i varje enskilt fall. I denna bedömning skall hänsyn tas till kommunens eller storlek. En given återställningskostnad som framstår som orimligt hög i en mindre kommun, kan mycket väl framstå som rimlig i en större kommun. Om flera beslut av likartad karaktär uppfyller de allmänna krite- rierna kan de föregås av ett principbeslut. Ett principbeslut innebär ett grundläggande ställningstagande inför ett eller flera beslut. Om samråd ägt rum inför ett sådant principbeslut, krävs inget ytterli- gare samråd inför varje enskilt beslut. Ett samråd skall vara öppet för alla som är folkbokförda i kommu- nen eller inom och de skall kunna delta på likvärdiga villkor. Detta innebär att samrådet skall vara öppet för alla personer som är folkbokförda i en kommun eller inom ett landsting oavsett medborgarskap. Vidare innebär det att samrådet också skall vara öppet för alla oavsett ålder, vilket betyder att även barn och ungdomar skall kunna medverka. Ett samråd bör genomföras i de former som är lämpliga med hänsyn till ärendets karaktär och de lokala förhållandena. Det kan genomföras på olika sätt, till exempel i form av ett offentligt möte, en utställning eller ett rådslag på Internet. Om kommunen eller så önskar kan ett samråd ske i form av en folkomröstning. Tre minimikrav bör dock uppställas på ett samråd. Samrådet skall kungöras. Kungörelse om samrådets innehåll och hur det kommer att genomföras skall ske på samma sätt som kungörelse om fullmäktigesammanträde. Samrådet skall pågå att de som samrådet riktar sig till har reella möjligheter att delta. Samrådet skall därför pågå . Det som framkommit i samrådet skall sammanställas i en sam- rådsredogörelse. Den skall innehålla en redovisning av de syn- punkter som framkommit i samrådet, samt de kommentarer och förslag som synpunkterna ger anledning till. Samråd i den fysiska planeringen Kommitténs bedömning är att behovet av samråd inför beslut om åtgärder som har stora effekter på den fysiska miljön i allt väsent- ligt uppfylls av plan- och bygglagens bestämmelser om samråd och utställning. Demokratiska skäl talar emellertid för att samrådskret- sen vid arbetet med översiktsplaneringen bör vidgas och jämställas med den krets som omfattas av den i kommunallagen föreslagna bestämmelsen om samråd. Kommittén föreslår därför att alla som är folkbokförda i kommunen skall beredas tillfälle till samråd, när förslag till översiktsplan eller till ändring av sådan plan upprättas. Kommitténs förslag om samråd kommer att leda till vissa kostna- der för kommuner och landsting. Hur stora dessa blir för den enskilda kommunen eller det enskilda beror på de lokala förutsättningarna, på hur ofta samråd kommer att genomfö- ras samt i vilka former. Kommitténs bedömning är att en bestämmelse om samråd är förenlig med syftena bakom principen om själstyrelse. En bestämmelse om samråd begränsar inte heller i någon större ut- sträckning kommunernas eller landstingens handlingsutrymme. Med hänsyn till detta, samt till det faktum att kommunernas och landstingens verksamhetsformer och organisation bestäms i lag, är kommitténs bedömning att en bestämmelse om samråd inte utgör ett brott mot principen om självstyrelse. lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 6 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 34 b § och 34 c § samt 10 kap. 2 a §, av följande lydelse. Om ett beslut i ett ärende medför 1. långsiktiga effekter och 2. att de förhållanden som rått före beslutet inte kan återställas utan stora ekonomiska konse- kvenser, skall som ett led i bered- ningen av ärendet samråd äga rum med dem som är folkbok- förda i kommunen eller inom . Första stycket gäller inte, om beslutet är en konsekvens av ett tidigare principbeslut och samråd ägt rum inför principbeslutet. Första stycket gäller inte heller, om samtliga närvarande leda- möter är ense om beslutet. 1 Lagen omtryckt 2000:277. Kungörelse om samråd enligt 34 b § skall anslås på kommunens eller anslagstavla och införas i den eller de ortstid- ningar som fullmäktige eller sty- relsen beslutar. Om minst en tredjedel av de närvarande leda- möterna begär att uppgiften skall införas i en viss ortstidning, skall uppgiften införas i den tidningen. Kungörelsen skall innehålla upp- gift om det ärende som samrådet avser och i vilken form samrådet kommer att genomföras. Samrådet skall pågå från kun- görelsedagen. Efter samrådet skall kommu- nen eller samman- ställa de avlämnade synpunkter- na och redovisa sina förslag med anledning av dem i en samråds- redogörelse, som skall fogas till handlingarna i ärendet. Det åligger styrelsen särskilt att 1.bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige med de begräns- ningar som framgår av 5 kap. 29–32 §§, 2.ha hand om den ekonom- iska förvaltningen, 3.verkställa fullmäktiges be- slut, och 4.i övrigt fullgöra de uppdrag Det åligger styrelsen särskilt att 1.bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige med de begräns- ningar som framgår av 5 kap. 29–32 §§, 2.tillse att samråd genomförs enligt 5 kap. 34 b § och att en samrådsredogörelse upprättas, 3.ha hand om den ekonom- iska förvaltningen, som fullmäktige har lämnat över till styrelsen. 4. verkställa fullmäktiges be- slut, och 5. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen. Beslut i fråga om samråd enligt 5 kap. 34 b § i ett ärende får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut genom vilket fullmäktige avgjort ärendet. –––––––––– Denna lag träder i kraft . lag om ändring i (1987:10) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 3 § (1987:10)2 skall ha följande lydelse. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upp- rättas, skall kommunen samråda med samt region- planeorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndig- heter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upp- rättas, skall kommunen samråda med samt region- planeorgan och kommuner som berörs av förslaget. De som är folkbokförda i kommunen samt de myndigheter och de samman- slutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. –––––––––– Denna lag träder i kraft . Om samråd har inletts före ikraftträdandet, gäller paragrafen i sin äldre lydelse. 2Lagen omtryckt 1992:1769. 3Senaste lydelse 1995:1197. fick i sitt ursprungliga direktiv (dir. 1999:98) i uppdrag att överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyd- das mot kortsiktigt framhastade beslut. Avsikten var att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor. En viktig utgångspunkt för arbetet skulle vara att det kommu- nala beslutssystemet skall innefatta garantier för att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller . Kommittén skulle därför överväga behovet av att skärpa kraven i de bestämmelser i kommunallagen som reglerar berednings- och beslutsprocesserna. I direktiven konstaterades slutligen att kommunallagens bered- ningsregler avseende ärenden som skall handläggas av fullmäktige endast avser intern beredning, vilket innebär att kommunstyrelsen och berörda nämnder skall höras i ärendena. Mot denna bakgrund skulle kommittén överväga behovet av att införa särskilda bered- ningskrav för vissa särskilt betydelsefulla fullmäktigebeslut. Kommittén fick i sitt tilläggsdirektiv (dir. 2001:36) i uppdrag att utreda behovet av särskilda bestämmelser för avgöranden på kom- munal nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och eko- nomisk betydelse. Om kommittén skulle konstatera att det finns ett sådant behov skulle kommittén i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslutande försam- lingen med mellanliggande val. Det stod dock kommittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittén skulle även analysera hur förslagen förhåller sig till principen om den kommunala självstyrelsen enligt regerings- formen och se till att de förslag som lämnas inte kommer i konflikt med denna princip. Kommittén har studerat ett antal tänkbara förändringar av bestämmelserna om beredning och beslut när det gäller ärenden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Kommittén har vidare studerat hur dessa tänkbara förändringar förhåller sig till principen om självstyrelse. Kommittén har även studerat förekomsten av särskilda berednings- och beslutsregler i vissa andra länder. Sedan kommittén gjort den bedömningen, att det finns skäl att införa särskilda beredningsregler men inte beslutsregler när det gäller ärenden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse och att en samrådsmodell är mest ändamåls- enlig, har arbetet inriktats på att utforma en sådan. Kommitténs studier och metodbeskrivningar har behandlats vid ett seminarium med forskare, praktiker och förtroendevalda. Vidare har samråd skett med Utredningen om vårdens ägarformer – vinst och demokrati (S 2000:08). Inledningsvis redovisas översiktligt förekomsten av särskilda berednings- och beslutsregler i svensk rätt och föreningspraxis samt i viss utländsk rätt (kapitel 2). Därefter redovisas kommitténs allmänna överväganden om särskilda bestämmelser (kapitel 3). I det följande kapitlet diskuteras vilken metod som bör väljas (kapitel 4) och därefter den närmare utformningen av kommitténs förslag (kapitel 5). I det följande kapitlet behandlas frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 6). Avslutningsvis redovisas konsekvenser av förslaget (kapitel 7) och författningskommentarer (kapitel 8). I bilaga 1 och 2 redovisas kommitténs direktiv. I bilaga 3 redovisas förekomsten av särskilda berednings- och beslutsregler i några andra länder mer utförligt. 2Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt Den praktiska tillämpningen av den representativa demokratin innebär att ärenden avgörs av folkvalda företrädare genom beslut med enkel majoritet . Från denna princip finns i olika sammanhang ett antal undantag för särskilt viktiga frågor.