sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det som har sagts avser RFV:s möjligheter att genom ett bättre underlag kunna välja ut prejudikatfrågor som kan drivas domstolsvägen. Som nämnts ovan tar processföring genom flera instanser emellertid tid. Skulle instanskedjan kunna förkortas skulle man på ett snabbare sätt kunna få upp prejudikatfrågor till prövning av Regeringsrätten. För allmänna domstolar finns reglerat (se 56 kap. 13 § RB) att tingsrätt kan hänskjuta en viss fråga i ett mål till avgörande av (). Kraven för ett sådant hänskjutande är att det rör sig om ett dispositivt mål och att målet faller under HD:s normala kompetensområde. Bestämmelsen är fakultativ, vilket innebär att det ligger i tingsrättens hand att avgöra om och när ett hänskjutande av frågan skall ske. En fråga som hänskjutits på detta sätt kan inte prövas av HD utan att prövningstillstånd har beviljats. Sådant tillstånd får endast ges om målet gäller en prejudikatfråga. Vid bestämmelsens tillkomst gällde även att parterna skulle ha avtalat om att inte överklaga tingsrättens dom. För en utförligare beskrivning se SOU 1986:1 s. 144 f., prop. 1988/89:78 s. 61 f., SOU 1995:124 s. 302 f. samt prop. 1998/99:37 s. 35 f. Nämnda bestämmelse innebär ett nytt sätt att föra fram prejudikatfrå- gor till HD. Avsikten var dels att till HD få fram sådana typer av prejudi- katfrågor som sällan kom dit, dels att möjliggöra att prejudikatfrågor av- gjordes snabbt. Bestämmelsen kom att utformas på så sätt att endast dispo- sitiva tvistemål skulle omfattas bl.a. med hänsyn till att det då rådde en prejudikatbrist på det avtalsrättsliga och förmögenhetsrättsliga området. Det finns som redan utvecklats en brist på prejudikat på förtidpension- sområdet. Vidare har berörts nackdelarna av de långa handläggningstider- na i kombination med den snabba lagstiftningstakten. Detta skulle kunna tala för att en motsvarande bestämmelse för länsrätt i förtidspensionsären- den skulle kunna medföra ökad och snabbare praxisbildning. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 423 Det finns dock vägande skäl mot att söka sig fram på sådan väg. Fristå- ende prövning av prejudikatfrågor är för det första ett spörsmål som inte är specifikt för förtidspensionsärenden. Det har bäring också på socialförsäk- ringsområdet som helhet och för övrigt på hela den offentliga förvaltning- ens område (jfr även lagen 1998:189 om förhandsbesked i skattefrågor). För det andra kan ifrågasättas om man kan jämföra förhållandena i ett dis- positivt tvistemål, där parterna förfogar över tvisteföremålet, med förhål- landena i ett förtidspensionsärende, vilket utmärks av att staten av sociala skäl åtagit sig att utge en förmån till dem som på grund av sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan saknar möjlighet att försörja sig genom förvärvsarbete. För det tredje kan uppstå en obalans i processen hos allmän förvaltningsdomstol, eftersom den försäkrade ofta lär sakna både förmåga och intresse av att urskilja en prejudikatfråga och denna uppgift därför torde få ankomma närmast på staten som motpart, med risk att denna part uppfattas som den som styr processen. En möjlighet till fri- stående prövning av prejudikatfrågor är inte heller någon garanti för att fler prejudikat kommer till stånd (jfr prop. 1998/99:37 s. 35). Också andra skäl av processuell och praktisk natur komplicerar bilden. På grund av det anförda anser utredningen att det inte utan grundlig undersökning bör övervägas att införa en möjlighet för länsrätt att hän- skjuta prejudikatfrågor på förtidspensionsområdet till Regeringsrättens prövning. Vad utredningen tagit upp har haft ett myndighetsperspektiv, dvs. avsett RFV:s möjligheter att på olika vägar få fram flera prejudikat. Man kan också tänka sig en annan infallsvinkel, nämligen att främja pre- judikatbildningen genom att den enskilde ges möjlighet att få ersättning av allmänna medel för kostnader som han eller hon ådrar sig i ett socialför- säkringsärende till följd av att en principiellt viktig talan fullföljs genom flera instanser. Ett sådant system finns sedan ett tiotal år på skatteområdet, se lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. En av de situationer då en skattskyldig kan få ersättning för exempelvis ombudskostnader är enligt 3 § 2 i nuvarande lydelse av lag att ärendet eller målet avser fråga som är av betydelse för rättstil- lämpningen (se prop. 1993/94:151 s. 135 f. och 174). I motiven till denna bestämmelse har pekats på prejudikatfall och liknande mål. Att införa en motsvarande ordning för socialförsäkringsmål är dock inte problemfritt. När det gäller skatteområdet har vid reform särskilt erinrats om att det kan framstå som stötande att en enskild, som nödgas lägga ner avsevärda kostnader för juridisk hjälp i en skattefråga och vinner bifall till sin talan, inte kan få ersättning för sina kostnader. Vidare har nämnts den ökade komplexiteten i skattelagstiftningen (se prop. 1988/89:126 s. 7 och 15 f.). Det är diskutabelt om motsvarande skäl för en rätt till ersättning för kostnader kan anföras på socialförsäkringsom- 424 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Här rör det sig för övrigt om en gynnande lagstiftning, inte som på skattesidan en betungande sådan. I de särskilda situationer då en försäkrad åsamkas kostnad med anledning av en utredningsåtgärd av en försäkrings- kassa finns bestämmelser om ersättning av allmänna medel, se t.ex. 7 kap. 3 b § femte stycket AFL. Vid reformeringen 1994 av lagen om rätt till ersättning för kostnader i skattemål har visserligen prejudikatfallen ägnats större uppmärksamhet . Man kan också förvänta sig att enskilda skattskyldiga, däribland företag, är beredda att lägga ner avsevärda kostnader för att få viktiga principfrågor på området besvarade av högsta instans. Förhållandena på socialförsäkringsområdet kan inte utan vidare jämföras med dem på skat- tesidan. De försäkrade saknar oftast intresse av att driva sin sak längre än att de tillerkänns den förmån eller ersättning som de anser sig berättigade till i det enskilda fallet. Som nämnts förut har därför uppgiften att urskilja och driva prejudikatfrågor ansetts vara något som staten själv får svara för genom RFV. Den nu berörda frågan gäller inte heller bara praxisbildning i förtidspensionsärenden utan hela socialförsäkringsområdet. Av nu anförda skäl anser utredningen det falla utanför sitt uppdrag att närmare undersöka frågan om rätt till ersättning för försäkrad i socialför- säkringsmål. Det bör påpekas att det är av stor betydelse hur högsta instansen utfor- mar sina domskäl för att avgörandet också skall bli vägledande. Som nämnts i avsnitt 11.4.2 är det tyngden av de skäl som den högsta instansen redovisar som är avgörande för vilket genomslag ett prejudikat får. Det avgörande som refererats i RÅ 1997 ref. 3 ger viss vägledning för avgö- rande av liknande fall, även om kammarrätten i sina skäl, vilka Regerings- rätten fastställt, inte är helt tydlig i vilken omfattning arbete skall kunna utföras i hemmet utan att det påverkar rätten till hel förmån. Försäkrings- överdomstolens domskäl hade vidare emellanåt inte den tyngd som krävs för att avgörandena skulle få tillräcklig genomslagskraft. RFV har t.ex. i en rättslägesanlys 1995 behandlat samtliga domar av Försäkringsöver- domstolen under 1989-1993 som gäller bedömningen av arbetsförmågans nedsättning avseende försäkrade under (se RFV Anser 1995:2). RFV konstaterar att det inte gått att gruppera domarna efter någon indelnings- grund. Slutsatsen RFV drar är att det inte är möjligt att dra några speciella eller vägledande slutsatser av de behandlade domarna. Flertalet av dessa domar hade dock prövats på grund av ändringsdispens. I detta sammanhang skall också observeras att kammarrätten inte alltid meddelar prövningstillstånd i mål där det finns såväl en från prejudikat- synpunkt intressant fråga att pröva som skäl för ändringsdispens. Vid ut- redningens besök i påtalades att kammarrät- terna borde meddela prövningstillstånd i fler mål än som sker och att Re- Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 425 geringsrätten utan att sådant tillstånd meddelats får svårare att urskilja prejudikatfrågan (se bilaga 4). 11.4.6Prejudikatens genomslag hos försäkringskassorna Ombudsenheten hos RFV har även till uppgift att informera försäkrings- kassorna om domstolarnas praxis i socialförsäkringsmål. Detta sker bl.a. genom att RFV sammanställer avgöranden från högsta instans och vid konferenser med kassorna där RFV presenterar av domstol meddelade beslut. I ett för kassorna och RFV internt datanät finns också ett s.k. doms- register där samtliga avgöranden från högsta instans finns in- tagna. RFV hänvisar också till praxis i bl.a. RFV Anser och RFV Redovi- sar. Utredningen har genom sina undersökningar erfarit att försäkringskas- sorna rättar sig efter den praxis som RFV informerat kassorna om. För att prejudikaten också skall få det genomslag som är avsett och rättstillämp- ningen därigenom bli mer enhetlig måste RFV också ge närmare vägled- ning om vad prejudikaten innebär. För att försäkringskassorna skall tillämpa lagbestämmelserna i enlighet med rättspraxis måste handläggare och beslutsfattare förstå innebörden av prejudikaten. är det föredragandena som har ansvaret för att beslut fattas i enlighet med gällande ordning. Det är emellertid ovanligt att en föredragande är jurist eller har annan högskoleutbildning som innebär att denne på sådant sätt fått kunskap om hur man skall granska och tolka ett juridiskt avgörande (se avsnitt 3.1.2). Personalen på försäkringskassorna och då främst föredragandena bör ges ytterligare utbildning i lagbestämmelsernas innebörd och i rättsfalls- tolkning. Detta skulle inte bara få betydelse för att prejudikat skall få ge- nomslagskraft i kassorna utan också öka förståelsen av innebörden av av- göranden från länsrätt och kammarrätt. Även om dessa avgöranden inte utgör prejudikat har de ett värde vid rättstillämpningen. kan ett avgörande från främst kammarrätten ha sådan betydelse att det bör be- aktas i andra väsentligen liknande fall. Utredningen återkommer till kompetensfrågorna i kapitel 12. Utredningens bedömning: Riktlinjer bör utformas för när efterkontroll bör ske, hur arbetet skall utföras och vem som skall delta i detta. 426 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Enligt 7 kap. 3 b § tredje stycket AFL skall i samband med ett beslut om förtidspension också bedöma om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras , s.k. efterkontroll. Bestämmelsen trädde i kraft (se prop. 1994/95:147 s. 42 f, bet. 1994/95:SfU10 s. 75 f., rskr. 1994/95:343), men möjligheten fanns , och RFV rekommenderade också kassorna att göra efterkon- troll. Som närmare redovisats i avsnitt 5.3 var orsakerna till lagstiftningen att man ville strama upp beredningen av beslut om förtidspension, och att om efterkontroll inte åtföljts av kassorna. Här- igenom skulle stora samhällsekonomiska och mänskliga vinster kunna uppnås. Att verbet skall valdes i lagtexten beror på att bestämmelsen på så sätt skulle vara mer uppfordrande i förhållande till kassan och inte en- bart ge kassan en möjlighet. I propositionen ges inte några direkta besked om när efterkontroll skall ske eller vilken omfattning en sådan kontroll skall ha, annat än att efterkontroll är särskilt viktigt för yngre personer så att dessa inte permanent utestängs från arbetslivet. Resultaten av utredningens undersökningar visar att målet med lagstift- ningen om efterkontroll inte uppnåtts. Enligt utredningens aktgranskning har i samtliga granskade akter en bedömning av behovet om efterkontroll gjorts i . Härvid syns också skillnader mellan grupper- na. I storstadsområden har sådan bedömning gjorts i mot i områden med glesbygd och/eller hög arbetslöshet. Vid utred- ningens besök uppgav flera lokalkontor att det är ovanligt med beslut om efterkontroll och vid ett kontor uppgavs att sådana beslut fattas i mindre utsträckning sedan efterkontrollen reglerats i lag. Några lokalkontor uppgav att beslut om efterkontroll kunde fattas för unga per- soner och om diagnosen är sådan att sjukdomen kan självläka. Vid ett lokalkontor uppgavs att beslut om efterkontroll kunde fattas när den för- säkrade är egen företagare. I samtliga försäkringskassor vid utredningens besök upp- gavs att arbetet med själva efterkontrollen har en låg prioritet och ett lo- kalkontor uppgav att efterkontroll på grund av resursbrist över huvud inte företogs, trots fattat beslut därom. I de flesta fall sker efterkontrollen på så sätt att handläggaren ringer upp den försäkrade, frågar hur han eller hon mår, och antecknar svaret på journalbladet. och vid nå- got lokalkontor har även försäkringsläkare varit delaktig i arbetet med efterkontroll. Vid samtliga besökta lokalkontor uppgavs att efterkontrollen nästan aldrig leder till att beslutet omprövas. Sammanfattningsvis kan konstateras att efterkontrollen inte fungerar på sätt som varit avsett. Till stor del torde detta ha sin förklaring i bristande resurser. Men det beror också på att det inte finns några direkta riktlinjer om när och hur en efterkontroll skall ske, samt vem som bör vara delaktig i Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 427 Med hänsyn härtill finns i och för sig skäl att närmare under- söka om ordningen med efterkontroll bör regleras på annat sätt än . Utredningens uppfattning är att man inte genom en lagreglering skulle uppnå syftet med efterkontroll, eftersom det inte på förhand torde gå att bestämma vilka beslut som bör kontrolleras. Detta måste avgöras i det enskilda fallet eftersom det är just den försäkrades arbetsförmåga som kontrollen skall avse. En möjlig väg är däremot att reglera att man redan vid beslutet om att efterkontroll skall ske bestämmer vilka åtgärder som senare skall vidtas och vem som skall medverka i efterkontrollen. En så- dan mer preciserad reglering lämpar sig dock mindre väl för lagstiftning. I stället för en skyldighet för att bedöma om efter- kontroll senare skall ske, skulle kunna övervägas att i lag ange att efter- kontroll av beslut om förtidspension alltid skall ske. Detta kan likställas med en obligatorisk omprövning (jfr t.ex. nuvarande reglering för särskild efterlevandepension i 8 kap. 10 § AFL som upphör att gälla , se SFS 2000:463). En sådan obligatorisk efterkontroll/omprövning skulle i praktiken innebära att förtidspension, liksom sjukbidrag, blir en tidsbegränsad förmån. Eftersom detta skulle innebära en väsentlig föränd- ring av de materiella villkoren för rätt till förtidspension, anser utredning- en att det faller utanför utredningens uppdrag att ta ställning till en sådan förändring (jfr även den föreslagna reformen). Hur arbetet med efterkontroll skall ske bör i stället klargöras i annan ordning. Redan den enskilda har här ett ansvar. På riks- planet ankommer det på RFV att enligt instruktionen för verket meddela den ytterligare vägledning som behövs för tillämpningen av lagstiftningen (jfr RFV Allmänna råd 1997:4). Det bör särskilt uppmärksammas att kas- sorna redan vid beslutet om efterkontroll anger vad syftet med den är och vilka åtgärder som bör vidtas. Det kan erinras om att kassorna även i detta skede har möjlighet att bl.a. begära in nytt läkarintyg, begära att den för- säkrade undersöks av viss läkare samt infordra yttrande från viss sakkun- nig. Även försäkringsläkaren med sin medicinska sakkunskap är en till- gång vid efterkontrollen. Slutligen bör anmärkas att eftersom beslut om efterkontroll vanligen fattas för yngre personer som beviljas förtidspension innebär regeringens förslag 2001 om aktivitetsersättning, som är en tidsbegränsad förmån som utges till personer , att bestämmelsen om efterkontroll kan komma att förlora en del av sin betydelse (se prop. 2000/01:96 samt av- snitt 5.4). 428 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden