sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är följaktligen svårt att avgöra om situationen hade kunnat hanteras annorlunda, bland annat samordningsfrågorna, om katastroftillstånd utropats. Även om den lagstiftning som skall gälla i samband med civila kriser genomgår en omfattande revidering i de tyska delstaterna, är det fort- farande troligt att varje delstats specifika lagstiftning tillsammans med starka lokala strukturella variationer i hög utsträckning påverkar hur en kris eller naturkatastrof hanteras. I tas beslut om införande av katastroftillstånd av regeringen. Om särskilda omständigheter föreligger, kan delar av katastroflagstiftningen aktiveras utan att generellt katastroftillstånd förklaras. Samma beslutsform som vid generellt katastroftillstånd krävs dock. Tanken med denna delvisa implementering av katastroflagstiftningen är att den skall kunna tillämpas i relativt småskaliga kriser där det skulle vara olämpligt att utfärda generellt katastrofstillstånd. Det kan nämnas att i samband med översvämningarna 1993 blev situatio- 157 Under fredstida kriser och katastrofer råder motsvarigheten till den svenska ansvarsprincipen, d v s ordinarie rutiner för samhällsverksamhet skall upprätthållas. nen förklarad som nationell katastrof 158. Lokalt katastroftillstånd proklamerades också av ett flertal borgmästare för att förebygga plundring och för att ge polisen större befogenheter att hantera den ström av katastrofturister som kom till området. Under översvämningarna 1995 beslutade lokala borgmästare tidigt att evakuera stora delar av befolkningen i det aktuella området. En uppmaning om evakuering gick ut men ignorerades till stor del av de personer som berördes av denna. Då läget förvärrades deklarerades snabbt katastroftillstånd i flera byar längs med den översvämmande floden och genom att detta gjordes, kunde tvångsevakuering av ett stort antal invånare genomföras (& t , 1998:108). I finns inga förutsättningarna för att utfärda katastroftillstånd i samband med en fredstida samhällspåfrestning. De åtgärder som en räddningstjänstledare kan vidta med stöd i Räddningstjänstlagen gäller enbart åtgärder på plats och är fokuserade på den akuta situa- tionen Det är svårt att med ledning av den information som författarna haft tillgång till för denna studie kunna uppskatta hur framgångsrika de ansvariga varit i hanteringen av händelserna och hur detta har avspeglat sig i allmänhetens reaktioner. Den kritik som författarna lyft fram får ses som fragment ur en enbart delvis känd empiri. Trots detta ger kritiken en god illustration till de dilemman som beslutsfattare ställs inför bland annat när de skall hantera såväl geografiskt som administrativt gränsöverskridande händelser. En av styrkorna i det franska krishanteringssystemet är det effektiva allokeringssystemet för resurser, inte minst genom civil-militära samverkan. Vana vid att hantera och samverka vid stora naturkatastrofer, inte minst vid de stora skogsbränder som inträffar , stärker systemet. Att franska staten ersätter skador som vållats av naturkatastrofer, visserligen enligt en strikt juridiskt-administrativ procedur, har sin grund i de solidaritets och jämlikhetsprinciper som den franska konstitutionen vilar på. Det offentliga ansvartagandet är i detta hänseende tydligt sanktionerat i till skillnad mot förhållandena i och . Att man dessutom i departementet Ardennes, på ett mycket genomtänkt sätt föregrep drabbade näringsidkares ersättningsanspråk genom Handelskammarens agerande, förstärker intrycket av ett starkt offentligt ansvarstagande, även om kritiken mot central- regeringens agerande ibland blev svidande. Svagheterna i det tyska krishanteringssystemet och den inverkan som dessa har haft på måluppfyllelsen i samband med översvämningarna, kan troligen delvis förklaras med de stora lokala variationerna i utformningen, med det juridiska regelverkets specifika utformning i de olika delstaterna. Dessutom har den federala nivåns bidrag till delstaternas krishanteringsstrukturer minskat påverkat hanteringsutrymmet. Att detta har påverkat personalresurserna visade sig inte minst i samband med händelserna 1993 när julledigheter gjorde stora hål i personalstyrkan på den lokala och regionala nivån. Att man dessutom förlitade sig på en planering som låg flera årtionden tillbaka i tiden, underlättade vare sig resursallokering, beslutsgång eller informationsförmedling. Att krishanteringen i , trots sin relativt sett rigida hanteringsstruktur, fungerade så väl som den gjorde, beror troligen på att man i hög grad kunde förlita sig på frivilliga insatser. Avsaknaden av privata försäkringar för att täcka vattenskador tillsammans med det blygsamma ekonomiska stöd som delstatsnivån bidrog med, tycks inte ha spelat någon 158 National disaster means that damages would be compensated for as long s the budget would allow this. (, U. & ´t , P. (Eds). , 1998: and in Western Europe) dramatisk roll i efterförloppet. Tvärtom har stödet från informella nätverk liksom den stora tåligheten hos allmänheten varit en framträdande faktor i hanteringen och har troligen varit en av huvudorsakerna till att utfallet blev så gynnsamt som det blev. Att det system för krishantering som införts i för att öka flexibiliteten i beslutsgång och samordning inte fungerade särskilt väl under översvämningarna, framgår tydligt av tidigare beskrivningar. Att systemet inbjuder till ad hoc lösningar kan i många fall ses som en fördel. Den stora nackdelen med detta system är det glapp mellan ansvarsnivåerna som systemet ger upphov till genom att beredskapsplaner saknas för kommunöverskridande händelser, liksom att regioner enbart är administrativa begrepp. Glappet förstärks dessutom av att den faktiska regionnivån, d v s provinsnivån, inte har något planeringsansvar annat än för samordning. Dessa faktorer förklarar sannolikt till del bristerna i hanteringen av över- svämningarna. Dessa brister har sannolikt bidragit till att de samordnande organen NCC och inrättades på den nationella nivån för att på så sätt stärka kris- hanteringssystemet. I såväl , och har en offentlig diskussion förts om de under- liggande orsakerna till översvämningarna och i samtliga länder har regeringen till viss del setts som ansvarig. I samtliga länder har man från allmänhetens sida höjt rösten mot samhällets sätt att förbereda sig för naturkatastrofer. Man skall dock hålla i minnet att de flöden som man hade att hantera i de tre länderna både under översvämningarna 1993 och 1995 var mycket ovanliga. Även om man i och var bättre förberedda vid översvämningarna 1995, är detta ingen garanti för att man hade hanterat situationen bättre. I det svenska fallet kan målet med krishanteringen sägas ha nåtts med utgångspunkt från den definition av situationen som man gjorde, dvs. att situationerna i samtliga fall definierades som räddningsotjänst. I samband med översvämningarna 2000 förelåg ett starkt samförstånd mellan aktörerna när det gällde att definiera situationerna som räddningstjänst. Då behov av att hänskjuta beslut till en högre beslutsnivå uppstår av olika skäl, finns inget annat alternativ än att definiera situationen som räddningstjänst, då detta är den enda situation som möjliggör länsstyrelseingripande. Var gränsen ska dras mellan kommunala uppgifter och ansvar å ena sidan och räddningstjänstuppgifter och ansvar å den andra blir föremål för diskussion så snart något inträffar i samhället som beror på exempelvis svåra väderförhållanden. Politiska följdverkningar av hanteringen av översvämningarna När vattnet sjunker undan efter en översvämning, sjunker inte alltid krisstämningarna undan i samma takt. Efterfasen är en period som karaktäriseras av turbulens, frustrationer, mot- sägelser och kontroverser. Evakuerade återvänder hem, affärer öppnas, uppröjning och reparationer inleds i drabbade kommuner. Den kollektiva stress som generats av händelsen har allt annat än försvunnit. Till att börja med finns åtskilliga som inte bara skadats fysiskt utan även psykiskt. Att man blir omhändertagen i det akuta skedet är i de flesta fall ställt utom allt tvivel, men garantier för omhändertagande i efterkrisfasen ges sällan. Dessutom börjar man i efterfasen att försöka hitta den underliggande orsaken till det inträffade och här böljar debatten kring orsakerna till katastrofen. Är det naturkrafter som är boven i dramat eller är det den mänskliga faktorn? Tillkortakommanden och valhänta försök till hantering förstärker bilden av att en katastrof inte enbart beror på en nyckfull natur. Detta tillsammans ger grogrunden för syndabockstänkande och fingerpekande. I blev händelserna 1995 snabbt en punkt på den politiska dagordningen genom att premiärministern i och med sitt engagemang i hanteringen framhöll situationens allvar. Hanteringen i sig blev också en känslig punkt för honom personligen, eftersom han kandiderade till presidentposten i valen 1995. Missnöjet med hanteringen av händelserna kom inte bara från de borgmästare som tyckte sig ha blivit överkörda och inte fått möjlighet att hantera situationen till allmänhetens bästa, som de bedömde det hela, utan även från olika intressegrupper. Att man från nationell politisk nivå bidrog till att skapa medel för ekonomisk ersättning till de drabbade, fick heller inte något större positivt gehör hos allmänheten och missnöjet med centralregeringens roll i hanteringen växte. Intressant att notera är också att man i hade börjat skylla översvämningarna på den mänskliga faktorn. I tog denna debatt fart på allvar 1995 när media blåste upp en storm kring orsakerna till översvämningarna och talade om växthuseffekt och skogsskövling och överbebyggda flodnära områden. De erfarenheter man fått från översvämningarna 1993 ledde dock fram till att systemet för tidig varning anpassades till snabba översvämningsförlopp. Man kan tycka att detta var något som skulle inverka gynnsamt inte minst på den allmänna opinionen. Så blev dock inte fallet, utan det hela gav stället upphov till en intensiv debatt, inte minst med ekonomiska förtecken, om det nödvändiga i att förbereda sig för något som teoretiskt och statistiskt inte kan inträffa, d v s upprepade hundraårsflöden. Denna debatt fick nytt bränsle i samband med översvämningarna 1995 eftersom vattennivåerna höll sig lägre än under händelserna 1993 och att inte heller översvämmades. Det är intressant att se likheterna mellan den debatt som fördes i och den som förberedelserna inför generellt gav upphov till där argument av typen onödiga och kostsamma föreberedelser gång på gång fördes fram. I var det framför allt evakueringsproblematiken som orsakade en häftig debatt och man tog så stora ord i sin mun som policy fiascos när beslutsturerna mellan provins- och lokalnivån blev offentliga. Att man dessutom hade en beredskapsplanering med siktet inställt på hotet från havet och inte på det hot som de europeiska floderna skulle kunna utgöra, gjorde inte saken bättre. Centralregeringen utsattes i slutänden inte bara för denna kritik utan också i hög grad för sitt agerande i ersättningsfrågan, vilken dock löstes på ett relativt smidigt sätt genom inrikesministerns ingripande. I har hanteringen av översvämningarna ännu inte avslutats och ersättningssidan är långt ifrån reglerad. Frågor som skulle kunna ge politiska följdverkningar handlar mycket om myndigheters och allmänhetens förväntningar på ersättning. Eftersom ingen ersättning utgår från det allmänna till enskild för skador som uppstått på egendom i samband med en rädd- ningstjänstsituation, eller för skador som orsakat av själva olyckshändelsen, är valet av för- säkringsbolag vara a och o för den enskilde som drabbas av exempelvis översvämnings- skador. Det är stor skillnad mellan större och mindre bolags klausuler, men vilkoren för självrisk är ofta densamma, vilket dock kan innebära stora skillnader om skadan gäller delar av egendom eller hela egendomen. Ett av de stora problemen i ersättningssammanhanget rör den så kallade eftervården t e x ansvaret för uppröjning efter en händelse. Att räddningstjänsten tar hand om det akuta skeendet och under detta kan göra ingrepp i enskilds rätt är sanktionerat. har dock inte något ansvar för uppröjnings och återställningsarbetet. Den som är ersätt- ningsskyldig för räddningstjänstingreppet är den till vars förmån ingreppet gjorts, något som lätt blir kontroversiellt och svårlöst i krisens efterförlopp. Om hundraårsflöden skulle drabba vart och och om myndigheter inte ändrar sin kompensationspolitik, kommer översvämningar även i fortsättning att inte minst ekonomiskt drabba de som lever och arbetar i sjö- och flodnära områden hårt. Man kan förvänta sig ett ökande gap mellan politikernas och allmänhetens upplevelse av upphovet till flodöver svämningar och myndigheternas hantering av flodskador samt ett växande missnöje hos allmänheten inför vad som ses som myndigheters passivitet, förnekande och t o m nonchalans. Syftet med denna utblick är att peka på de generella problem som uppstår när samhällens energisystem kollapsar och vilka konsekvenser sådana händelser har för samhällsstrukturen, framför allt i krisens akuta fas men även i efterförloppet. I det kanadensiska fallet var orsaken till händelsen en naturkatastrof, i det nya zeeländska fallet var infrastruktursystemet i sig orsaken. (högsommartid), drabbades staden i av ett stort elavbrott när samtliga fyra elhuvudkablar en efter en kollapsade. The Central Business District (CBD) förlorade därmed tillgången till el-försörjning i över . CBD omfattar ett cirka tre och område i och är centrat för stadens politiska ledning (the governmental hub of the city) och hjärtat i landets kommersiella och finansiella verksamhet. Elavbrottet ledde snabbt till en svår kris för stadens ledning och övrig samhällsviktig verksamhet, inte minst drabbade den el-leverantören och stadens affärsverksamhet. De skador som uppstod var i första hand ekonomiska. Inga övriga allvarliga skador eller förluster av människoliv in träffade, delvis tack vare ett intensivt räddningsarbete. Dock utgjorde el-avbrottet ett allvarligt hot mot människors hälsa och välbefinnande liksom den allmänna ordningen och säkerheten. Dessutom var allmänhetens förtroende för el-leverantören och ytterst stadens ledning all- varligt hotat. I Aucklandfallet ansåg borgmästaren, liksom fallet var i , att man kunde hantera situationen på lokal nivå. I tyckte man dock annorlunda på provins- nivån. Till skillnad från hur man agerade i , valde de lokala myndigheterna på att inte föra upp hanteringen till en högre nivå. Även om hanteringen på lokal nivå i mångt och mycket byggde på improvisation och frivillig hjälp, kan inte situationen jämföras med den i under översvämningarna, där frivilliga insatser är inbyggda i de etablerade krishanteringsstrukturerna . I föll det på de lokala beslutsfattarnas lott att försöka hantera situationen på de sätt som stod till buds. Detta skedde inte konfliktfritt men konflikterna stannade på den lokala nivån och inte som och att konflikter främst uppstod i kontakten med lägre och högre hanteringsnivåer. Man kan säga att både i de kontinentaleuropeiska fallen och i Aucklandfallet var gråzonen som beslutsfattarna hamnade i när man inte hade klart för sig hur krishanteringsstrukturen var uppbyggd och fungerade, som orsakade konflikterna och konkurrensen mellan aktörerna. Liksom i de europeiska länderna fann man i Aucklandfallet att man behövde justera och an- passa mycket i den krishanteringsstruktur som man hade planlagt för, eftersom en till synes helt ny situation hade inträffat och som man på intet sätt varit förberedd för. Till skillnad från situationen i , där regeringen tog en stor del av skade kompen- sationsansvaret i brist på andra täckande försäkringar, gick den nationella regeringen i Aucklandfallet hårt ut och avsade sig allt ekonomiskt och politiskt ansvar för det inträffade. Regeringen pekade snabbt ut elbolaget som ekonomiskt ansvarigt för den inträffade. Isstormarna i östra 1998 De isstormar som drabbade östra och nordöstra hade ingen tidigare motsvarighet vad gäller intensitet och förödelse. Stora mängder underkylt regn, motsvarande två gånger den normala nederbördsmängden i regionen föll av . Marken kom att täckas av ett sjuttiofem kompakt istäcke och situationen förvärrades av de starka vindar som blåste och en stadigt sjunkande temperatur. Tjugofem personer miste livet till följd av isstormen. De två kanadensiska provinserna, och , drabbades hårdast av ovädret och skadorna i dessa provinser blev mycket omfattande. Flera miljoner invånare i provinserna drabbades av strömavbrott, många av dem långvariga- Under en månad hade tusentals människor hade ingen tillgång till elström. Det tunga istäcket fick många transformatorer och elstolpar att välta och falla sönder. Den huvudsakligen fransktalande staden , i drabbades värst. Händelsen under- blåste den redan existerande regionala, socioekonomiska, kulturella och språkliga splittringen i . Femton tusen kanadensiska trupper sattes in för att hjälpa till i det omfattande räddningsarbetet. De ekonomiska förlusterna till följd av stormen var enorma och isstormen 1998 blev visade sig bli den mest kostsamma katastrofen i kanadensisk historia. På samma sätt som i och skedde förändringen av beslutsansvaret i samband med hanteringen av isstormarna i enlighet med etablerade strukturer och regelverk för krishantering. I samband med det kanadensiska fallet genomfördes förändringarna dock betydligt snabbare. Till största delen hanterades händelsen på provinsnivå och lokal nivå enligt de beredskapsplaner som styr verksamheten. Reglerna som styr förändring av besluts- ansvaret till högre nivåer i det kanadensiska systemet, bygger på samma principer som i , d v s på situationens allvar och omfattning. Det finns i det kanadensiska systemet inget direkt utrymme för den federala regeringen att ingripa i hanteringen på lägre nivå, som fallet är i det i det holländska systemet. Trots att katastrofen hanterades i stort sett uteslutande enligt den etablerade strukturen för krishantering i försköts beslutsansvaret i samband med isstormarna snabbt till premiärministernivån. Den enhet på federal nivå som motsvarar det svenska och/eller ÖCB - Emergency Preparedness (EPC) -, informerades om den rådande situationen av efter det att ovädret slagit till i . Den nationella nivån underrättades därmed som de lokala myndig- heterna tog kontakter på provinsnivån. Regeringen höll vidare ett heldagsmöte för att diskute- ra situationen i östra så tidigt som efter det att de provinsmyndig heterna och EPC hade blivit uppmärksammade på att läget såg ut att bli allvarligt. Att man mycket snabbt uppfattade och förstod krisens allvar och omfattning, samt att den federala nivån underrätta- des så snabbt, ledde till att ett kriscenter inrättades vid EPC – . Den stränga kylan dom drabbade provinserna bidrog troligtvis till högre hanterings nivåers snabba ingripande. Lokala utfärdanden av undantagstillstånd till följd av en katastrof är en förutsättning för den lokala nivån skall få provinsiellt och federalt stöd och kompensation. Sammanlagt 257 kommuner i provinserna utfärdade katastroftillstånd. I fallet med isstormarna förefaller det som om de underliggande politiska spänningarna mellan den kulturellt och språkmässikt särpräglade provinsen och den federala rege- ringen var den främsta drivkraften i de konflikter som uppstod mellan olika de beslutsnivåer- na. En av anledningarna till att man i inte valde att deklarera undantagstillstånd i hela provinsen var troligen de motsättningar som finns mellan provinsen och den federala regeringen, i vilken premiärminister drivit kamp för separation från resten av . Att be om hjälp från de federala regeringen var ett politiskt nederlag som Bouchard ändå delvis fick genomlida då man var starkt beroende av federala resurser som det kanadensiska försvaret under det akuta skedet av händelserna Spänningarna mellan de provinsiella och federala premiärministrarna () pågick under hela krisen. Sammanfattningsvis kan sägas att stora kulturella och administrativa skillnader föreligger vad gäller krishanteringsstrategierna i de fyra europeiska länder som studerats, även om likheterna är många. Tilläggas bör att de krishanteringsstrukturer som studerats i , och var de som rådde . Ett vanligt förekommande operativt problem i samband med krishantering är samordning. Att stärka samordningen genom att deklarera katastroftillstånd är dock inte nödvändigt i . Implementeringen av de departementala krishanteringsplanerna ger en departe- mentsprefekt nära nog oinskränkta möjligheter att hantera en krissituation. Implementeringen gör det vidare möjligt för prefekten att göra ingrepp i enskilds rätt samt att begära nära nog vilket stöd som helst från samtliga samhällsnivåer. Anledningen till att katastroftillstånd ändå deklarerades i samband med översvämningarna i , var att denna procedur krävs för att ersättning via den statliga försäkringsgarantin skall kunna utgå. Även finns möjligheten att deklarera katastroftillstånd i samband med en sam- hällspåfrestning, men denna formella procedur utnyttjas sällan. Översvämningarna hanterades dock, paradoxalt nog, som om katastroftillstånd rådde, dock inte formellt. Detta rådde dock inte bot på de sambands- och kommunikationsproblem som uppstod. Trots att man i har möjlighet att utropa katastroftillstånd såväl på lokal som nationell nivå, visade sig detta vara en otillräcklig åtgärd för att kunna komma tillrätta med samordningsproblemen, som anses utgöra huvudproblematiken i den holländska kris- hanteringsstruktur som rådde . Vare sig samordning av de operativa akuta insatserna eller specifika samordningsproblem under översvämningarna 2000 har tilldragit sig någon särskild uppmärksamhet i den svenska dokumentation som författarna haft tillgång till eller förts fram i de intervjuer som gjorts. Ett problem som däremot tydligt framkommer, gäller ersättningsfrågor i samband med insatserna. Det kan konstateras att för att kunna reglera sådana kostnader som uppstår i samband med exempelvis översvämningsinsatser, förefaller Räddningstjänstlagen vara det enda lagstöd som kan tillämpas. Det förefaller vidare som om Räddningstjänstlagens lagrum i samband med insatser ofta blir föremål för vid tolkning såväl i förebyggande som i akut verksamhet. I det holländska systemet, som är konstruerat för att underlätta en smidig förflyttning av beslutsbefogenheter till högre nivåer, förekommer ad hoc-lösningar och -ageranden på såväl lokal- som på provinsnivå betydligt oftare än i motsvarande tyska och franska strukturer. Fördelen med ad hoc-lösningar är att de ökar flexibilitet och situationsanpassning men nackdelen är risken för hastigt uppkomna lösningar med oanade och svåröverblickbara konsekvenser som följd. Flexibilitet och anpassningsförmåga inom ramen för vad som definierades som räddnings- tjänstsituationer, karaktäriserade hanteringen av översvämningarna i . Den fas av krishanteringen som studerats i de svenska fallen är uteslutande den akuta fasen. Hanteringen av efterkrisfasen och då speciellt med inriktning på den s k eftervården, där ersättningsfrågor hamnar högt på dagordningen, har inte närmare kunnat belysas i den svenska delen av studien. Detta beror på att såväl den akuta fasen som efterfasen i samband med händelser som har med väderförhållanden att göra, kan pågå , vilket är fallet bland annat i . Några av de problem som framkommer i samband med samtliga studerade översvämningsfall, gäller tillgången på och samordning av väder- och flödesprognoser. Samtliga länder vittnar om att sådana korttidsprognoser, som kan göras med relativt hög tillförlitlighet, inte ger tillräckligt tidsutrymme för att förebyggande åtgärder skall kunna vidtas på ett effektivt sätt, exempelvis i samband med utdragna regnperioder. Att i förebyggande syfte kunna samla in och förmedla information om väder- och flödesförhållanden i angränsande länder och regioner i förvarningssyfte, är ytterst angeläget.