sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — Av betänkandet framgår att kommittén erfarit att lägger ned betydligt större resurser än tidigare på att söka klarlägga asylsökandes identitet. Vidare framgår att verket från antagit en instruktion med ett åtgärdsprogram som bl.a. innebär att en handläggningsplan skall göras upp i varje asylärende. Till instruktionen har fogats en åtgärdslista som upptar bl.a. ett stort antal möjliga åtgärder vid utredningar när identiteten är oklar, som ex. skriftligt medgivande från sökanden för kontroll i annat land eller med t.ex. UNHCR och kontroll i andra länder via svensk beskickning. I propositionen 1997/98:36 om återkallelse av uppehållstillstånd uttalar regeringen i avsnittet om tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet bl.a. följande (a. prop. s. 14): "Regeringen har i den migrationspolitiska propositionen understrukit vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för det har - - - utlänningslagen ändrats så att fingeravtryck och fotografi från får tas från samtliga asylsökande. Det har gått för att det nu skall vara meningsfullt att försöka göra någon utvärdering av denna lagändring. Sannolikt kommer också bestämmel- serna om fingeravtryck att få någon större effekt först sedan det inom EU pågående arbetet slutförts med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Lagändringen har dock redan nu fört med sig det goda att det i praktiken är omöjligt för en person att söka asyl i flera olika identiteter i . En lika självklar som viktig utgångspunkt är således att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehålls- tillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det bättre att satsa resurser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Regeringen välkomnar därför att lägger ned större resurser än tidigare på att försöka klarlägga de asylsökandes identiteter och ser mycket positivt på de ansträngningar som görs från verkets sida att förbättra asylutredningarna med de positiva följder detta kan förväntas ha för rättssäkerheten. - - - Regeringen utgår slutligen från att sköter utredningarna på ett sådant sätt att säkerheten för skyddsbehövande inte äventyras." I slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden, som alltjämt är föremål för beredning i , redogör NIPU i ett bakgrundsavsnitt om förfarandet i utlännings- och medborgarskaps- ärenden och anför om inhämtande av information i enskilda ärenden följande (a. bet. s. 125 f.) "De tillståndsgivande myndigheterna, och , ber i relativt stor utsträckning om utlandsmyndigheternas hjälp med kontroll av uppgifter som asylsökande lämnat. Det kan gälla exempelvis uppgifter om en tidigare okänd oppositionsgrupp, om en åberopad händelse inträffat och rapporterats i massmedia som uppgivits eller om en åberopad handling kan bedömas vara äkta. I vissa fall kan förfrågningarna besvaras direkt av utlandsmyndigheterna med den allmänna kunskap som finns där. måste dock utlandsmyndigheten göra förfrågningar. Förutsättningarna för att få fram korrekta uppgifter varierar starkt mellan olika länder. De länder som asylsökande kommer från är ofta relativt slutna. är inte alltid offentliga. Rapporteringen i massmedia kan vara otillförlitlig. En förfrågan kan inte ställas direkt till myndigheterna i landet, eftersom det skulle kunna innebära risk såväl för sökanden själv vid en återkomst som för repressalier mot släktingar som finns kvar i landet. kan i stället få vända sig till en advokat och be honom eller henne försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna. Kontakter med andra ambassader kan också förekomma. Uppgifter som hämtas in i enskilda ärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Uppgifter om de källor ambassaden använt för att hämta in underlaget kan vara sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (s.k. utrikessekretess). Tillförlitligheten för uppgifter i enskilda ärenden varierar, framför allt beroende på de varierande möjligheterna att få fram säkra uppgifter." Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen över den offentliga verksamheten är i huvudsak inriktad på en rättslig efterhandskontroll av hur olika uppgifter har fullgjorts. Ärenden som rör uppehållstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) av (). UtlL innehåller även regler om att uppehållstillstånd får meddelas också av och om att regeringen eller i vissa fall kan besluta om uppehållstillstånd. Med stöd av UtlL har i utlänningsförordningen (1989:547) föreskrivits att beskickningar och konsulat får bevilja uppehållstillstånd under högst i viss omfattning. Med asyl avses i 3 kap. 1 § UtlL uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting. Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall lämnat det land där han är medborgare av vissa i 3 kap. 3 § UtlL angivna skäl. Motsvarande gäller den som är statslös och som befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vistelseort. Uppehållstillstånd skall enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL ha sökts och beviljats före inresan i och en ansökan om uppehållstillstånd får inte beviljas efter inresan. Undantag gäller dock bl.a. för flyktingar och andra skyddsbehövande. Sekretess innebär enligt 1 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100, SekrL) förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Enligt 1 kap. 2 § SekrL får uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lagen inte röjas för enskild i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar. Gäller enligt SekrL sekretess för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får uppgiften enligt 1 kap. 3 § första stycket SekrL inte heller röjas för en annan myndighet i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar. Av tredje stycket samma lagrum framgår att uppgift för vilken sådan sekretess gäller inte heller får röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Enligt 1 kap. 5 § SekrL utgör sekretess inte hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. I 1 kap. 6 § SekrL föreskrivs att förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. 7 kap. 14 § SekrL innehåller sekretessregler till skydd för utlänningar. Första och andra styckena har följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjandet av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretess dock endast för uppgifter i skälen. 14 kap. SekrL innehåller bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Enligt 14 kap. 1 § SekrL hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av en lag eller en förordning. Genom bestämmelserna i 2 § samma kapitel möjliggörs att uppgifter lämnas mellan myndigheter för vissa bestämda syften, bl.a. att bekämpa eller beivra brott. Av 3 § samma kapitel följer att sekretessbelagda uppgifter, med vissa i andra stycket samma lagrum angivna undantag, får lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda (den s.k. generalklausulen). Enligt 14 kap. 4 § SekrL gäller sekretess till skydd för enskilda inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom, om inte annat följer av bestämmelse i SekrL. Skaderekvisitet enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL är rakt, dvs. presumtionen är för offentlighet. Enligt förarbetena till sekretesslagen (se prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.) innebär detta att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida ramar. Avsikten är att skadebedömningen i dessa fall i huvudsak skall göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Detta innebär enligt förarbetena att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Som exempel på uppgifter av detta slag nämns i förarbetena utlännings adress eller civilstånd. Konstruktionen med skaderekvisitet innebär emellertid att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. Om det t.ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift om utlännings adress kan antas använda denna uppgift för att utsätta vederbörande för trakasserier, skall uppgiften just i den situationen anses vara omfattad Avsikten är enligt förarbetena emellertid inte att tjänstemannen normalt skall försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger i ett visst utlämnandefall. En sådan åtgärd bör förekomma endast om det finns särskild anledning till det, t.ex. om en tjänsteman har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte (se a. prop. s. 81). Av förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket SekrL framgår vidare bl.a. följande (se a. prop. s. 208 f.). Sekretesskyddet för utlänningar bör förhindra att röjandet av uppgift om utlänning leder till skada som just hänger samman med hans särskilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet. Skadan kan också ha sin upprinnelse i motsättningar mellan olika invandrargrupper. Bestämmelsen är tillämplig inom hela den offentliga förvaltningen, låt vara att den torde få sin största betydelse för invandrarverket, polismyndigheterna, utrikesförvaltningen och kommunernas invandrarbyråer. Endast relativt allvarlig skada, "övergrepp eller annat allvarligt men", skall leda till sekretess. Det kan å andra sidan inte krävas någon högre grad av sannolikhet för sådan skada för att sekretessen skall gälla. Redan en beaktansvärd skaderisk är tillräcklig. Skadans särskilda samband med utlänningens ställning har i bestämmelsen uttryckts så att skadan skall vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Enligt "Sekretesslagen En kommentar", 1998, av G. , M. och S. har regeringen beträffande uppgifter i flera ärenden enligt utlänningslagstiftningen prövat frågan om sekretess hos regeringen och funnit att förutsättningar för sekretess enligt detta stycke har förelegat (se s. 7:72). Härutöver gäller som sagts enligt andra stycket i 7 kap. 14 § SekrL sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar bl.a. för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Skaderekvisitet är omvänt, dvs. utgår från att sekretess är huvudregel, vilket innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. Av förarbetena till sekretesslagen framgår vidare om detta skaderekvisit bl.a. följande (se a. prop. s. 82 f.). I praktiken innebär detta rekvisit att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften. Uttrycket men har getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egen upplevelse. Enligt min mening är det ofrånkomligt att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men. Denna ståndpunkt är nödvändig för att sekretess skall kunna upprätthållas även myndigheter emellan. För att en enskild person skall lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet kan lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer. I enstaka fall kan det emellertid tänkas att en avidentifiering inte är tillräcklig för att hindra att sambandet mellan individen och uppgiften spåras. Huruvida en sådan risk föreligger får givetvis bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Vad som menas med personliga förhållanden måste givetvis bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd kan enligt min mening inte råda. I den ovan nämnda kommentaren till sekretesslagen anförs om 7 kap. 14 § andra stycket bl.a. följande (se a.a. s. 7:72 f.). öMed verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Som exempel på uppgifter som skyddas kan nämnas uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning. Även uppgifter om utlänningens ekonomiska förhållanden av mer personlig natur kan åtnjuta sekretesskydd. Inte bara uppgifter som är att hänföra till den utlänning som ett ärende avser omfattas av bestämmelsen utan också uppgifter om andra personers förhållanden, t.ex. en uppgiftslämnare. Vid bedömningen av frågan om vilka uppgifter som bör skyddas måste beaktas att uppgifter som i vårt land anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annat land uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller för hans närstående i hemlandet. - - - Regeringen har beträffande uppgifter i flera utlänningsärenden funnit att sekretess gäller enligt andra stycket.ö. I detta avsnitt behandlar jag först aktuella sekretessregler i förhållande till de av redovisade tillvägagångssätten vid medverkan i sådana utredningar som rör identitetskontroll av asylsökanden. Därefter sammanfattar jag mina synpunkter och förslag. Sekretess och tillvägagångssätt vid identitetskontroll av asylsökanden Inledningsvis vill jag påpeka att det inte är möjligt för mig att inom ramen för detta ärenden granska beskickningarnas tillvägagångssätt vid medverkan i sådana utredningar som rör identitetskontroll beträffande olika enskilda asylsökanden. Däremot lämnar jag synpunkter på de gällande sekretessreglernas betydelse generellt för utredningar av förevarande slag. Av utlänningslagen följer att det i första hand är som meddelar beslut om asyl. Ansvaret för att utredningarna i bl.a. flyktingärenden är tillfredsställande vilar således i första hand på . Som framgår av bakgrundsavsnittet ovan har utvecklingen gått i den riktningen att större resurser än tidigare läggs ned på att försöka klarlägga asylsökandes identitet. Det har i olika sammanhang förutsatts att utredningar skall ske i samarbete med utrikesförvaltningen och att utlandsmyndigheterna aktivt skall bistå när det gäller t.ex. identitetskontroller. Någon författningsreglering rörande denna medverkan finns dock inte och inte heller följer det av förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen att beskickningar och konsulat har att bistå i ärenden som rör flyktingar och andra skyddsbehövande. Bestämmelsen om utlänningssekretess i 7 kap. 14 § första stycket SekrL tar mera allmänt sikte på uppgifter som rör utlänningar och dess tillämpningsområde är inte begränsat till viss myndighet eller verksamhet. Som bestämmelsen är utformad följer sekretessen med uppgifterna och gäller otvivelaktigt hos såväl , , och utlandsmyndigheterna som andra myndigheter. Det innebär att sekretessen enligt första stycket gäller när utlandsmyndigheterna bistår med utredningar, identitetskontroller m.m. som rör utlänningar. Fråga uppkommer då huruvida också bestämmelsen i paragrafens andra stycke är tillämplig hos utlandsmyndigheterna. Enligt den bestämmel- sen gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar. Även om det inte klart framgår av sekretesslagen får uttrycket verksamhet anses syfta på sådana uppgifter som en myndighet enligt skilda författningar skall fullgöra. En sådan tolkning vinner också stöd av vad som anförts under förarbetena där det sägs att med verksamhet för kontroll av utlänningar avses förvaltningsärenden om t.ex. uppehållstillstånd samt kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Det är därför helt klart att denna sekretess gäller i verksamhet eftersom en av verkets författningsreglerade uppgifter är att handlägga förvaltningsärenden om bl.a. asyl. Detsamma bör vara fallet hos regeringen och . Att härifrån ta steget och säga att sekretessen också gäller hos en annan myndighet som medverkar vid kontrollen i t.ex. asylärenden låter sig inte göras utan vidare, särskilt om denna medverkan sker informellt och inte ingår bland de uppgifter som författningsvägen ålagts den medverkande myndigheten. När det gäller frågan om 7 kap. 14 § andra stycket SekrL kan tolkas så att bestämmelsen även skulle gälla hos utlandsmyndigheterna vill jag vidare framhålla följande. När lagstiftaren har avsett att sekretess för uppgifter skall gälla inte endast hos den myndighet som handlägger vissa slags ärenden eller bedriver viss verksamhet utan även hos andra myndigheter till vilka uppgifterna lämnas har man valt att ange detta genom olika formuleringar. I sådana fall används företrädesvis uttryckssättet "uppgift som hänför sig till" (jfr 5 kap. 1 §, 6 kap. 2 och 3 §§ SekrL). I de fall sekretess för en viss typ av uppgifter är bestämd att gälla i mål eller ärenden av visst slag förekommer i SekrL också tillägget "Motsvarande sekretess gäller i annan myndighets verksamhet" för att gå till handa med en viss utredning eller i ett visst ärende (jfr 7 kap. 22 och 23 §§ SekrL). På detta sätt utvidgas sekretessen till att gälla också hos de myndigheter som avger yttranden eller verkställer utredning. Det anförda leder mig till den uppfattningen att 7 kap. 14 § andra stycket SekrL inte är tillämplig hos utlandsmyndigheterna såvida det inte rör sig om uppgifter i ärenden om uppehållstillstånd som handläggs av dessa myndigheter i enlighet med utlännings- förordningen. Min uppfattning grundas även på att sekretessreglerna innefattar begränsning i den grundlagsskyddade handlings- offentligheten och av detta skäl inte kan ges en alltför vidsträckt tolkning. Jag saknar anledning att göra några uttalanden om lämpligheten av att utlandsmyndigheterna biträder vid andra myndigheters kontroll av olika uppgifter i asylärenden m.m. Om denna medverkan skall förekomma anser jag dock att det närmast är en självklarhet att samma sekretessregler skall gälla hos utlandsmyndigheterna som hos de myndigheter som behöver deras bistånd i sin verksamhet. För egen del anser jag därför att 7 kap. 14 § andra stycket SekrL bör ändras förslagsvis efter mönster av de ovan angivna bestämmelserna i som pekar ut att sekretess inte bara gäller i viss verksamhet. Som en konsekvens av vad jag nu sagt uppkommer frågan om i vilken utsträckning uppgifter i ärenden om asyl kan lämnas ut till utlands- myndigheterna som underlag för deras medverkan i enskilda utredningar. Bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen finns som tidigare nämnts i 14 kap. SekrL. När det saknas en i lag eller förordning före- skriven uppgiftsskyldighet är det i första hand den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL som är av intresse. Generalklausulen möjliggör att en myndighet efter en intresseavvägning lämnar ut vissa sekretess- belagda uppgifter till en annan myndighet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det härvid är av betydelse huruvida uppgiften blir sekretessbelagd hos den mottagande myndigheten (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 91). Härutöver finns det i 1 kap. 5 § SekrL en bestämmelse om att sekretess inte utgör hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Den sist nämnda bestämmelsen reglerar emellertid inte särskilt utlämnandet till en annan myndighet och blir därför inte tillämplig om ett sådant utlämnande möjliggörs genom bestämmelserna i 14 kap. Med hänsyn till att sekretessen enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL inte är begränsad till verksamheten vid en viss myndighet utan gäller var uppgiften än finns kan t.ex. finna stöd i 14 kap. 3 § SekrL för att lämna ut sekretessbelagda uppgifter i ett asylärende till en utlandsmyndighet. Däremot anser jag att utrymmet för att lämna ut uppgifter till en utlandsmyndighet kan vara mera begränsat när uppgifterna omfattas av sekretessen i 7 kap. 14 § andra stycket SekrL, något som följer av min uppfattning att sekretessen enligt den bestämmelsen inte kan anses gälla hos en utlandsmyndighet, bortsett då från vissa ärenden om uppehållstillstånd som handläggs där. I detta sammanhang bör nämnas att bestämmelserna i 14 kap. 4 § SekrL medger att sekretess helt eller delvis efterges av den som sekretessen är avsedd att skydda. Om så har skett utgör inte längre sekretessen ett hinder för utlämnande. Härvid bör dock erinras om att sekretessen i 7 kap. 14 § SekrL inte är inskränkt till att skydda endast den asylsökande själv utan även andra, såsom hans eller hennes nära anhöriga i hemlandet. Den skyddade kretsen betecknas i lagrummets första stycket "någon" och i andra stycket första meningen "den enskilde eller någon honom närstående". Om det kan antas att röjandet av en sekretessbelagd uppgift som rör en utlänning skulle medföra fara för att "någon" utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar är det alltså endast den som kan antas utsatt för denna risk som kan efterge sekretessen.