sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — För honom var förekomsten av deltagande, aktiva, kunniga och intresserade samhällsmedborgare inte bara av stor betydelse – själva deltagandet kunde i själva verket betraktas som demokratin i sig (Djerf, 1988:3). För en författare som C. B. Macpherson (se , 1995:308 ff.) är detta en direkt avgörande poäng: Verklig frihet och individuell utveckling kan bara uppnås om medborgarna kontinuerligt engageras i det direkta styret av samhället. Det råder inga tvivel om att det deltagardemokratiska synsättet betonar medborgarnas centrala plats i demokratin. Om dessa rela- tivt abstrakta resonemang konkretiseras, ska medborgarnas relation till de förtroendevalda karakteriseras av en dialog mellan någorlunda jämbördiga parter. Helst ska beslutsfattandet ske utifrån en dialog om de olika handlingsalternativen där med- borgaren har fått föra fram sina krav och sina önskemål. Utifrån den mer abstrakta litteraturen på området ställer och (2000:59) upp ett antal konkreta krav på medborgarnas medverkan i den lokalpolitiska processen: Medborgarna bör vara väl informerade om de olika handlings- alternativ som står till buds och de bör rent allmänt ges goda möjligheter till att vara väl upplysta om det demokratiska systemets handlingsprocesser. Medborgaren bör ges goda möjligheter att gentemot besluts- fattarna föra fram sina synpunkter och deras initiativ bör väl tas om hand av det lokaldemokratiska systemet. Medborgaren bör ha goda möjligheter att påverka det lokal- demokratiska systemet och möjligheterna bör leda fram till så stort reellt inflytande som möjligt. De liberala idéerna har länge fungerat som kollektivistiska idéers antites. Många demokratiteorier har utgått från liberalismen och satt individen och dennes förmåga att välja mellan en mängd alternativ i första rummet. Man har ansett att samhällsgemenskap ska följa av individernas ömsesidiga respekt för individuella rättig- heter. Den nyliberala versionen av denna demokratiuppfattning drogs till sin spets , då nyliberalerna formulerade denna tanke i termer av kapitalism och marknadsmekanismer, där individual citizens and their interests have come to be described largely by way of entrepreneurs and consumers, goods and quantifiable services (Vertovec, 1998-10-10:4). Kommunitära teoretiker har ifrågasatt den liberala traditionens utgångspunkter. Kommunitaristerna förkastar liberalismens fokus på individualismen, som de anser vara alldeles för atomistisk och instrumentell. Kommunitarismens rötter kan sägas sträcka sig till- baka till tanke om att man is a political animal (citat i Lipset, 1960:VII) och idé om att lycka handlar om gemenskap, förtrolighet, närhet, om att känna sina rötter, om familj och en känsla av att höra hemma någonstans. I linje med detta menar kommunitarister att vi alla borde ha djupa band till mindre sociala grupper, band som ska upprätthållas av de normer och värderingar gruppen i fråga utandas. De efterlyser en politik som skapar och bibehåller starka gemenskaper, gemenskaper som kan bilda en grund för ett starkt civilt samhälle, till exempel fri- villiga organisationer, kyrkor, grannskap och skolor. Mot denna bakgrund hävdar den kommunitära traditionen att en stark demokrati kräver en motsvarande gemenskap bland in- vånarna. Gemenskapskänslan fungerar då som ett förenande kitt mellan medborgarna. I samhällen där det saknas grundläggande gemenskapskänsla tenderar demokratin att få legitimitetsproblem. (1999:2) konkretiserar: I det mest långtgående scenariot leder bristande gemenskapskänsla till att subgrupper med egna starka identiteter ställer krav på separation för att få bilda en egen politisk enhet. Om en gemensam identitet saknas i en poli- tisk enhet kan därför användandet av majoritetsprincipen antas förr eller senare att leda till att konflikt uppstår mellan enhetens olika grupper. I denna del ska resultaten från den empiriska undersökningen i avsnitt 4 ställas mot de tre refererade demokratimodellerna. Resul- taten kan sorteras in i de fördelar och nackdelar som sållats fram i intervjumaterialet. Värderingen av nackdelarna är till stor del obe- roende av vilken demokratimodell som används, varför dessa redo- visas separat utan att vi tar på oss de demokratiteoretiska glasögonen. Värderingen av fördelarna är däremot avhängig vilken demokratisyn som förespråkas, vilket gör att dessa måste analyse- ras i tre steg. Den negativa kommundelningseffekt som mest tydligt tonar fram ligger på förvaltningssidan. Rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän har blivit mer oklar efter delningen, och många respon- denter har beskrivit hur politiker engagerats i frågor som normalt hör tjänstemännens område till. Detta har bidragit till en upp- lösning av rågången mellan politiker och förvaltning. Men att detta skulle vara odelat negativt råder det delade meningar om. Hur denna förändring ska värderas beror förstås på var tonvikten läggs. Den som söker svar i den teoretiska litteraturen på området finner inga tydligt redovisade förhållningsregler på temat hur relationen mellan politiker och tjänstemän bör se ut. Inom området förvaltning och demokrati finns en rad olika traditioner som förordar olika typer av rollfördelning. En tradition går under namnet politikerskolan och bygger på att tjänstemännen ska vara ett politiskt neutralt verktyg som instrumentellt utför de politiska direktiven. Idén bygger på att tjänstemännen inte avgör om politi- kerna har rätt eller fel – det ska folket göra i de allmänna valen. Tjänstemannen ska lägga sina egna värderingar åt sidan och försöka fatta beslut som om de vore ett lydigt verktyg i politikerns tjänst. Problemet med denna tankeskola är till exempel situationer när politikerna går in och detaljstyr, där experten uppenbarligen borde fått avgöra, exempelvis vilka böcker barnen ska läsa i skolan. En andra tradition går under beteckningen expertskolan, vilken menar att tjänstemännens expertkunskaper ska vara avgörande. Här är beslutsprocessen en problemlösningsprocess där tjänstemannens expertis anses vara grundläggande. Problem uppstår när den repre- sentativa demokratin får stryka på foten till förmån för ett tjänste- mannavälde och när viktiga politiska, värdeladdade beslut fattas av människor som varken har mandat eller som det går att utkräva ansvar av (jfr , 1998:107 ff.). Den sammanfattande slut- satsen måste bli att detta är ett bekymmer som kan värderas på lite olika sätt och kan – om så önskas – åtgärdas i det långa loppet genom till exempel utbildningsinsatser. En annan framträdande effekt av kommundelningarna är att de nya kommunerna upplevt ökad sårbarhet. Små administrativa en- heter med snäva budgetramar har sämre möjligheter att hantera till exempel oförutsedda kostnader. Vidare vittnar respondenterna om att det blivit svårare att upprätthålla nödvändig specialist- kompetens. Emellertid kan denna nackdel kompenseras genom interkommunal samverkan, entreprenader och konsulttjänster. Dock kvarstår vissa luckor som svårligen kan kompenseras på detta sätt. Exempel som nämnts är frånvaron av stadsarkitekt och verk- samhetsintegrerad juridisk expertis. Då utvärderingens fokus främst ligger på demokratiaspekterna av kommundelningarna kan inga säkra slutsatser dras, men frågan bör tas på allvar eftersom denna kommundelningseffekt har potential att negativt påverka den kommunaldemokratiska handlingskraften. Något som antytts av vissa respondenter är att de nya kommu- nernas litenhet inte bara bidrar till positiv närhetskänsla mellan beslutsfattare och medborgare, utan även ökar risken för att ovid- kommande personliga hänsyn tas vid beslutsfattandet. Privata sympatier och antipatier kan föra in godtycklighet i besluts- fattandet och underminera rättssäkerheten. Tendenser i denna riktning har framkommit i materialet, men några långtgående slut- satser kan inte dras. Vidare vittnar många respondenter om ökade personliga motsättningar såväl inom som mellan partierna efter kommundelningen. Flera menar bestämt att det ökade inslaget av personlig pajkastning i politiken hänger intimt samman med liten- heten. Konkurrensdemokratin betonar bland annat medborgarnas möjlig- het till politiskt ansvarsutkrävande vid politiska val. Den stora konkurrensdemokratiska vinsten med kommundelningar skulle därmed vara – åtminstone om den nya kommunen inte väljer en fundamentalt annorlunda politisk organisation än den traditionella – att kvoten politiker per capita ökar. Detta ökar det reella värdet av den enskilda medborgarens röst vid valhandlingen och under- lättar därigenom ansvarsutkrävandet. Den enskilda rösten betyder helt enkelt mer. Detta torde en konkurrensdemokrati se som demokratistärkande. En annan vinst med kommundelningar som en konkurrens- demokrat skulle ta fasta på är det förbättrade informationsflödet i kommunen som många respondenter vittnar om. Om bara informationsflödet flyter på bra i ett samhälle kommer förnuftet alltid att styra eliterna, som då kommer att fatta politiska beslut som inte inkräktar på grundläggande medborgerlig rättvisa och frihet (jfr Berglez, 1999:79). Informationsflödet kan sägas ha förbättrats på två plan i de delade kommunerna. Sannolikheten att man umgås privat med en politiker eller chefstjänsteman – eller åtminstone känner till politiker eller chefstjänstemän – har ökat. Detta gör att medborgarens information om kommunala angelä- genheter troligen förstärkts jämfört med hur det såg ut innan delningen. Vidare tycks den lokala mediebevakningen ha vitalise- rats i samband med delningen. Emellertid är effekten på medie- planet osäker. Dels har den bara uppträtt i vissa av de delade kommunerna, dels kan medieintresset misstänkas vara av över- gående karaktär då delningen i sig har ett påtagligt, men troligen avtagande, nyhetsvärde. Deltagardemokratin betonar medborgarens personliga utveckling genom aktivt deltagande i offentliga angelägenheter. Kommun- delningarna har i detta avseende haft positiva effekter. Fler politiska uppdrag har tillkommit, vilket i sin tur givit fler möjlig- heter för den enskilde medborgaren att engagera sig politiskt. Vidare har kommunpolitikens synlighet förbättrats, och det före- faller som om politikerna – och därav också kommunpolitiken – har avanonymiserats, vilket i sin tur har underlättat en mer naturlig dialog mellan väljare och valda. De omorganiseringar som följer med en kommundelning, kombinerat med den följande medie- bevakningen, tycks på flera håll ha vitaliserat kontakten mellan medborgarna och det offentliga. En indikator på den ökade med- borgerliga aktiviteten efter delningen är att nya lokala partier bildats i direkt anslutning till delningen i två av de nya kommuner- na, partier som dessutom fått starkt stöd i kommunalvalet. Det finns emellertid indikationer på att vitaliseringen av det medborgerliga engagemanget kan vara av övergående karaktär. Nyhetens behag styr inte bara medias intresse utan rimligen också medborgarnas. efter delningen präglas inte sällan av en nybyggaranda som bidrar till en kampanda, som i sin tur leder till att det politiska intresset är högt till en början. Om inte det initiala medborgarengagemanget tillvaratas finns det skäl att för- vänta sig att det kommer att avta . Denna slutsats bekräftas i andra studier (Kolam & 1992; jfr SOU 1993:90). Gemenskapsdemokratin betonar sambandet mellan politiska en- heter och gemenskapskänslor hos medborgarna: demokratin mår bra av vi-känsla. Gemenskapsdemokraten skulle kunna peka på en tydlig vinst med de kommundelningar som genomförts på 1990- talet. Såväl opinionsundersökningar som folkomröstningar inför delningarna visade på starkt folkligt stöd för självbestämmande i den utbrytande kommundelen. Kommundelningarna skulle kunna beskrivas som en anpassning av den politiska geografin till den sociala och mentala kartbilden. En rimlig förväntning är att detta leder till starkare sammanhållning i den nya kommunen, vilket en gemenskapsdemokrat skulle beskriva som en demokrativinst. Denna demokrativinst är emellertid inte alls självklar och kan ifrågasättas. Orsaken är att ny(gaml)a geografiska spänningar tycks uppstå i de delade kommunerna. Gemenskapskänslan var primärt formulerad negativt som ett utanförskap i kommundelen gentemot huvudorten. När kommundelen brutit sig loss faller därför gemen- skapsgrunden och nya spänningar tenderar att uppstå. I samtliga undersökta fall finns indikationer på sådana spänningar. En risk förefaller alltså vara att kommundelningsprocessen får karaktären av en rysk docka, där kopior av tidigare gemenskapsproblem upp- står i miniatyr i de nya enheterna. I detta sammanhang förtjänar också tilltagande personliga schis- mer i de nya enheterna att uppmärksammas. Många respondenter har vittnat om att personlig politisk pajkastning har fått otillbörligt stort utrymme efter delningarna. Detta, menar många, har skett på den substantiella politiska diskussionens bekostnad. Detta under- minerar naturligtvis den politiska gemenskapen och medborgarnas respekt för den kommunala demokratin. 5.6Kommundelningar – ett lämpligt recept? Framstår kommundelningar som ett lämpligt botemedel mot den omtalade tomgångsdemokratin? Med risk för att tråka ut läsaren med upprepningar måste det åter sägas att svaret givetvis beror på hur nackdelarna och fördelarna värderas mot varandra, men också hur avtagande nackdelarna respektive fördelarna bedöms vara. Det finns ett antal uppenbara fördelar med kommundelningar. Delningarna tycks gjuta nytt liv i engagemanget hos medborgarna. Delningarna skapar också bättre förutsättningar för den enskilde att aktivera sig i kommunpolitiken. Denna studie ger dock vid handen att det finns skäl att misstänka att det ökade engagemanget främst gäller sådana personer som redan före delningen hade ett visst mått av politiskt engagemang. Emellertid är respondenterna överens om att möjligheten till politiskt deltagande ökat genom kommundelning. Om vi får tro respondenterna förefaller dock inte den stora allmänheten vara intresserad av att utnyttja dessa nya påverkanskanaler, alternativt har politikerna varit dåliga på att slå deltagardemokratisk mynt av potentialen. Utöver detta kan vinsterna rörande medborgarens ökade engagemang befaras vara av tillfällig karaktär, och värderingen av effekten är dessutom till stor del avhängig vilken demokratisyn som bedömaren förfäktar. Mot bakgrund av föreliggande undersökning återfinns även ett antal nackdelar med kommundelningarna. Oklar rollfördelning mellan politiker och tjänstemän samt ökad ekonomisk och kompe- tensmässig sårbarhet i den nya kommunen är inslag som verkar vara svåra att undvika. Dessa effekter har uppträtt i samtliga undersökta kommuner, varför resultatet får betraktas som ganska säkerställt, även om rollfördelningsproblematiken är av sådan karaktär att den kan åtgärdas – givet att rollfördelnings- problematiken uppfattas som problematisk. Ytterligare en dimen- sion är att man också kan befara tendenser till ökad nepotism på rättssäkerhetens bekostnad när avståndet mellan beslutsfattare och medborgare minskar. Det är sålunda vanskligt att dra några säkerställda slutsatser om hur kommundelningarna ska värderas. Trots att ingen av respon- denterna säger sig ångra kommundelningen – även om man saknar till exempel spetskompetensen och mer grundläggande ideologisk debatt – kan dock följande sägas: Det är utifrån tillgängligt material svårt att argumentera för att kommundelningar är universalmedlet som automatiskt stärker den lokala demokratin. Vi ska nu slutligen återvända till utvärderingens tre inledande frågeställningar: (1) Vad har aktörerna försökt uppnå med kommundelningarna? (2) Vilka demokratiska effekter har kommundelningarna haft? (3) Hur ska effekterna värderas? Sammantaget – vilka mer generella lärdomar kan dras av 1990- talets kommundelningar? Förespråkarna för kommundelningar har huvudsakligen använt sig av två slags positiva argument för delning.11 Deltagarargumentet tar sikte på att en delning kan öka medborgarnas politiska engage- mang. Här menar man att det är lättare att nå fram till besluts- fattare i en liten kommun. Vidare är det troligare att medborgare engagerar sig politiskt i små kommuner eftersom frågorna berör dem mer direkt. Gemenskapsargumentet beskriver en dissonans mellan den politiska enheten och den upplevda samhällsgemenskapen. Här ses kommundelningen som en sorts avkolonialisering, eller att en mer naturlig samhällsenhet befriar sig från de administrativa bojor som storkommunen bundit den berörda kommungemenskapen i. Det är viktigt att ha i åtanke att de slutsatser som här presenteras är tentativa och inte utan vidare kan generaliseras till alla fall av kommundelningar. Dock tror jag att den inventering som här gjorts av de nya kommunernas erfarenheter skapar en fördjupad förståelse för vilka aspekter av delningseffekterna som är mest relevanta att uppmärksamma. Därför kan dessa slutsatser fungera som en utmärkt utgångspunkt för fortsatta diskussioner på kommundelningstemat. För att ro hem poängen om att värderingen av huruvida kommundelningarna leder till förbättrad eller försämrad demokrati är avhängig vilken demokratisyn bedömaren sluter sig till, har kommundelningarnas positiva demokratieffekter sorterats in i tre kategorier: konkurrensdemokratiska, deltagardemokratiska och gemenskapsdemokratiska. Den stora konkurrensdemokratiska vinsten är att antalet politiker per capita ökar (givet att den nya kommunen inte organiserar sig på ett fundamentalt annorlunda sätt än vad de svenska kommu- nerna i allmänhet gör). Detta torde därför vara en säkerställd demokrativinst som följer närmast med en naturlags nödvändighet. Politikertätheten underlättar väljarnas ansvarsutkrävande och förbättrar representativiteten, vilket torde vara önskvärt ur en 11 Positiva argument till skillnad från missnöjesargument om samarbetet med centralorten. För missnöjesargument, se (1999). Vidare förbättras troligen informationskanalerna från det politiska rummet till kommun- invånarna, vilket sannolikt också ger medborgarna bättre besluts- underlag när de ska välja sina representanter. Till de deltagardemokratiska fördelarna som framkommit hör framför allt det ökade antalet politiska uppdrag. Detta ger med- borgaren fler möjligheter att engagera sig politiskt. Utöver detta leder kommundelningen närmast definitionsmässigt till en ökning av antalet förtroendevalda per capita. Därmed ökar också sannolik- heten för att en slumpvis utvald medborgare känner, eller åtmins- tone känner till, en förtroendevald. Ett rimligt antagande är att man diskuterar mer samhällspolitiska frågor om någon i bekantskapskretsen är politiskt engagerad. Följden av delningen skulle därför bli ett ökat samtal om kommunpolitiska frågor, vilket därmed kan betraktas som en deltagardemokratisk vinst. Resultatet av denna studie bekräftar delvis dessa antaganden, då många respondenter antyder att det förefaller som om samtalet om den nya kommunens angelägenheter ökat som följd av delningen. Den gemenskapsdemokratiska vinsten hör samman med att den politiska enhetens gränser bättre stämmer överens med den sociala gemenskapens. Att kommundelningarna dessutom har haft starkt folkligt stöd kan också sägas vara ett uttryck för att utbrytar- kommunernas invånare uppfattar sig själva som ett demos i opposition till den kommun man lösgör sig från. Det starka engagemang som skapades före delningen har troligen stärkt samhällsgemenskapen. Kommundelningarna har även haft ett antal mindre efter- strävansvärda effekter. De mest framträdande ligger på förvalt- ningssidan. Framför allt vittnar respondenterna om att det skett en upplösning av rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän. Det går dock att argumentera för att (a) detta inte är att betrakta som ett problem eller (b) att detta är en problematik som kan åtgärdas genom utbildningsinsatser. En annan framträdande effekt är att de utbrutna kommunerna blivit mer sårbara och fått sämre möjligheter att hantera oförutsedda händelser och obudgete- rade utgifter samt fått försämrad spetskompetens. Vidare antyder undersökningen att det är tveksamt om den breda allmänheten blivit mer engagerad. I stället verkar det som att kommundelningen skapat en förbättrad plattform för medborgerligt deltagande, en plattform som den breda allmänheten inte till fullo väljer att nyttja (alternativt en plattform som politikerna i kommu- nen inte förmått bygga vidare på). Däremot förefaller det som om kommundelningen blåst liv i engagemanget hos den delen av kommunbefolkningen som redan före delningen hade en viss grad av politiskt engagemang. Slutligen kan vi fråga oss om kommundelningen verkligen är en gemenskapsdemokratisk reform av ett sådant slag som den beskrivs. Ny(gaml)a gemenskapsproblem tycks uppstå efter delningen. Det verkar som om processen fått karaktären av en rysk docka, där kopior av tidigare gemenskapsproblem uppstår i miniatyr i de nya enheterna. Sammantaget vore det fel att utifrån föreliggande material för- kasta kommundelningar som ett av många tänkbara recept för att stärka demokratin. Delningarna har uppenbarligen fört med sig vissa typer av demokrativinster. Å andra sidan ger denna studie inget underlag till att argumentera för att kommundelningar är undermedicinen som automatiskt stärker den lokala demokratin. Det finns nämligen en rad nackdelar som är gemensamma för de undersökta kommunerna. De är lätta att identifiera och bör rimli- gen också vägas in i kommundelningsdebatten. 6.3Demokratins chans eller egenintressets renässans? Regeringens inställning till kommundelningsfrågan har gått i vågor under . Det är svårt att argumentera mot att den huvudsakliga förklaringen till detta återfinns i det faktum att i två omgångar (1976–1982 och 1991–1994) haft borger- liga regeringar som i grunden varit positivt inställda till kommun- delningar. Ett enkelt mått på betydelsen av detta är att nio av tolv kommundelningar godkänts av borgerliga regeringar, trots att de borgerliga bara suttit i regeringsställning i 9 av de som för- flutit sedan senaste sammanläggningen. Låt oss bli mer teoretiska och lyfta blicken från våra enskilda fall och försöka se kommundelningarna ur ett fågelperspektiv. Kommundelningar är en historia om aktörer (här: kommundelar som vill bryta sig loss) som anpassar sig till struktu- rer (här: den sittande regeringen som reglerar möjligheterna att dela kommuner). I linje med denna förenklade analytiska tudelning kan det hävdas att de som utformar lagar och lokalpolitiska strukturer på olika sätt kan uppmuntra eller begränsa människors möjlighet att följa sin frihetssträvan, alternativt egenintresse. ringar in denna tanke på ett utmärkt sätt när han slår fast att: individuals perception of self-interest in a particular matter is governed in many ways by the structure in which they find themselves (Keating, 1995:124). Detta kan kopplas till . Esmans tankefigur, som menar att när aktörer – i detta fall delningsaktivister – kollektivt upplever att strukturen är mottaglig för deras idéer, tar de tillfället i akt och försöker flytta fram sina positioner. Grupper kan helt enkelt få stärkta incitament att kollektivt organisera sig när openings () appear in the political environment that afford collective benefits if the group can organize itself to claim them (, 1989:54). , centerpartisten från , klär dessa något omständliga teoretiska resonemang i enklare termer: Sedan (sammanläggningen) har vi aldrig riktigt känt att vi hör hemma i och vi har nog alltid ruvat på möjligheten att bryta oss loss. Man kan egentligen säga att vi tog chansen när möjligheten gavs. Esmans och Keatings teoretiska verktyg kan kasta ett förkla- rande ljus över varför vi har haft ett ökande antal kommun- delningsförsök . När strukturen förändras (den sittande, delningsnegativa regeringen byts mot en ut mer delnings- positiv dito), underlättas delningssträvandet för de grupper som upptäcker möjligheten att bryta sig loss ur kommuner. Därav det kommundelningsfenomen som utkristalliserats .