sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Tillgången på naturresurser kan vara en viktig förklaring till att olika länders handelsmönster ser ut som de gör. När ett företags möjligheter att utnyttja naturmiljön som recipient begränsas ge- nom regleringar uppfattas det som att en viktig produktionsfaktor begränsas, fördyras eller går förlorad. Med krympande möjlighet att använda miljön skulle företaget förlora sin konkurrensfördel och resultatet bli en minskad försäljning och en minskad export. Detta tänkbara samband har föranlett en rad studier som undersö- ker förhållandet mellan miljöregleringar och förändrade handels- flöden. Den stora svårigheten med den här typen av analyser är den bristande tillgången på data om olika länders miljöskyddskostna- der, speciellt utvecklingsländernas, samt hur man mäter skillnader mellan länder i miljöskyddskostnader. Den huvudsakliga slutsatsen av analyserna är att det knappast finns något som tyder på något systematiskt samband mellan hög miljöstandard och försämrad konkurrenskraft i föroreningsintensiv industri. Totalt sett har industriländerna behållit sina fördelar i förore- ningsintensiv industri. Detta förklaras av att miljöskyddskostna- derna utgör en så liten del () av de totala kostna- derna. Studierna antyder dessutom att högre krav på miljöstandard är en källa till strukturomvandling – länder vilkas industri anpassar sig snabbt till att internalisera föroreningskostnaderna samt inve- sterar i miljöskyddsteknologi kan upprätthålla sin konkurrensför- del i den föroreningsintensiva industrin. 5 Pollution haven=fristad för föroreningar. Samband mellan tillväxt och miljö I lokaliseringsstudierna söker författarna efter belägg för hypote- sen att miljökrav leder till att viss verksamhet flyttar till länder med låga miljökrav, eller att nyinvesteringar tenderar att förläggas där. Detta skulle kunna bero på en rad olika faktorer. Det är emellertid svårt att finna enskilda skäl till varför en investering lokaliseras till en speciell plats eller att en industri flyttar från ett land till ett an- nat. Det är mer troligt att motiven är flera och att vad som betrak- tas som utflyttning inte är så tydligt. Ett exempel kan vara ett fö- retag slutar att expandera i ett land och inleder en expan- sion i ett annat land. Detta är inte lätt att observera i statistiken för utlandsinvesteringar, eftersom expansionen i land nummer två kan ske med lokala finansiärer (återinvestering av vinster, lokal kapi- talmarknad etc.). Det finns heller ingen anledning att anta att en expansion av en viss industrigren i ett land skulle göras av samma multinationella företag som ursprungligen producerade i ett land med strängare miljökrav. Man kan se det som en process där vissa industrigrenar krymper (över – och av ett stort antal skäl) och där samma industrigren eller liknande industrigrenar växer eller blir större i andra länder, dvs. en naturlig strukturomvandling. Stränga miljörestriktioner kan påverka konkurrensförmågan både direkt och indirekt, via påverkan på löner, räntor, priser, väx- elkurser, efterfrågan på reningsteknologi och teknisk utveckling m.m. De mycket komplicerade sambanden gör att teoretiska mo- deller kan ge starkt skiftande resultat beroende på vilka antaganden som gjorts. Frågan om miljöregleringars positiva eller negativa på- verkan på ekonomin måste därför avgöras genom empiriska studier. Utländska investeringar borde vara den indikator som snabbast ger utslag, eftersom det tar innan investeringsbeslut sätter sina spår i handelsbalansen. Trots varningar om en industriell flykt till andra länder visar stu- dier att endast ett fåtal industrier påverkats av mil- jöregleringar på ett sätt som satt signifikanta spår i deras lokalise- ringsmönster. Dessa industrier är framförallt kemiindustrin och gruvindustrin. (1988) konstaterar att de industrier som valde att flytta p.g.a. miljöinvesteringar gjorde detta istället för att investera i modern teknik, finna alternativ till produkterna eller in- stallera dyr reningsteknik. Men detta gäller inte för hela branscher Samband mellan tillväxt och miljö utan endast för ett fåtal företag. I de allra flesta fall har industrin svarat på miljökraven med teknologiska innovationer, effektivare kontrollsystem, ändrade produktionsprocesser, förändrade råmate- rial eller andra anpassningsåtgärder. Man har från industrin ansett att andra faktorer än en strängare miljöstyrning varit viktigare för lokalisering av verksamheten, såsom marknader, transportmöjlig- heter, tillgång på råmaterial, kostnaden för arbetskraft och politisk stabilitet. Andelen föroreningsintensiva företag i har ökat. Men inget tyder på att det är graden av miljöregleringar som styr valet av lokalisering för en industri. Om efterfrågan spås fortsätta att vara stark och teknologiska innovationer framstår som möjliga flyttar företagen oftast inte utomlands. Däremot ökar riskerna för utflytt- ning av företag, enligt studie, om efterfrågan är statisk eller vikande och inget viktigt teknologiskt genombrott kan för- väntas för att minska föroreningarna. I produktivitets- och lönsamhetsstudier undersöks om företagens lönsamhet påverkas av stränga miljöregleringar. Jämförelser görs mellan företag med höga och låga miljökrav. hittas inga signifikanta samband för att anläggningar med låg miljöstandard skulle vara mer lönsamma än anläggningar med hög miljöstandard. Det finns snarare en svag motsatt tendens. Men det finns också studier som stödjer hypotesen att de direkta effek- terna har sänkt den totala faktorproduktiviteten genom ökade kostnader utan någon märkbar minskning i produktionen. Om man däremot försöker justera det traditionella produktivi- tetsmåttet genom att inte bara räkna kostnaderna, utan också be- räkna miljönyttan av företagens miljöinvesteringar, blir resultatet ett annat (se även diskussionen i kapitel 3.3.6).6 Miljönyttan uppskattas monetärt och adderas till företagets övriga produktion. Mätt med detta mått har produktiviteten ökat mer än den konventionella produktiviteten (se bilaga 2). 6 Se t.ex. Repetto m.fl. (1996). Samband mellan tillväxt och miljö 4.4Porterhypotesen – en optimistisk utmanare Porters teori utgår ifrån en skarp kritik av större delen av den be- fintliga forskningen om miljö och konkurrenskraft, framför allt för att denna är statisk. Med ett statiskt synsätt ses teknologi, pro- dukter, konsumentbehov m.m. som konstanta faktorer, och miljö- regleringar ger per definition upphov till kostnader. Om man istäl- let anlägger ett dynamiskt perspektiv och utgår från att alla dessa faktorer ständigt förändras, kan man se företagens innovationsför- måga och kapacitet till förbättringar som den verkliga källan till konkurrenskraft. Utgångspunkten: innovationernas betydelse för konkurrens- kraften Porters teori om miljöregleringar och konkurrenskraft baseras på hans tidigare arbete kring konkurrenskraft7. Traditionellt anses fak- torvillkoren (tillgången till och priserna på arbetskraft, naturresur- ser, energi och kapital) vara avgörande för konkurrenskraften. Porter menar dock att faktorpriserna har en mer begränsad och komplex roll än vad som vanligen antas. Genom att skilja mellan olika typer av produktionsfaktorer ökar man möjligheterna att förstå deras betydelse för konkurrenskraf- ten. Basfaktorer (naturresurser och okvalificerad arbetskraft) blir allt mindre nödvändigt i många typer av produktion. finns ett växande utbud av dem i många länder och de blir alltmer tillgängliga för internationella bolag. Generella faktorer som infra- struktur, en fungerande kapitalmarknad och gymnasiekompetent arbetskraft är nödvändiga men inte tillräckliga för att skapa en ut- hållig konkurrenskraft. Det viktigaste är att ha tillgång till avance- rade och specialiserade produktionsfaktorer (framför allt högutbildad och specialiserad kompetens). Dessa resurser ärvs inte, utan är ett resultat av kontinuerliga fysiska och ickefysiska investeringar, inte minst utbildning. Porter menar att lönenivåer, växelkurser, ränta och inflation m.m. är resultat av en god konkurrenskraft, snarare än dess orsaker. Den samhällsekonomiska diskussionen borde därför inte inriktas så 7 Porter, (1990). Samband mellan tillväxt och miljö starkt på dessa makroekonomiska förhållanden, utan mer handla om vad som främjar en kreativ företagsutveckling. Med ett dynamiskt synsätt kan i själva verket enskilda faktor- nackdelar bli fördelar . Höga energipriser kan exempelvis tvinga företagen att utveckla energisnåla metoder – försprång som de sedan kan utnyttja på världsmarknaden. Enskilda nackdelar tvingar fram effektiviseringar och innovationer, eftersom det finns synliga flaskhalsar och tydliga mål för förbättringar. Ett ogynnsamt klimat har t.ex. bidragit till att växthusnäringen utvecklats så väl i , anser Porter. En alltför god tillgång på billiga produk- tionsfaktorer kan däremot underminera snarare än förbättra konkurrenskraften, eftersom företagen inte tvingas att ständigt ef- fektivisera produktionen. har länge haft höga bensinpriser, vilket har bidragit till att man där har utvecklat världens mest ben- sinsnåla bilar och annan energisnål teknik, vilket står i skarp kon- trast till utvecklingen i exempelvis . Porter identifierar också ett antal faktorer som bidrar till att stärka företagens konkurrenskraft, och som visar vilken uppgift staten bör ha: det måste finnas en påtaglig konkurrenskraft på hemmamark- naden, högkvalitativa produktionsfaktorer måste finnas tillgängliga med hjälp av främst utbildning och forskning, efterfrågan på avancerade produkter måste hållas hög, med hjälp av t.ex. stränga kvalitets-, säkerhets-, och miljökrav samt genom statlig upphandling. Ur ett dynamiskt perspektiv framstår förmågan att anpassa sig till förändringar och att göra innovationer som nyckeln till företagens framgång och konkurrenskraft. Lite förenklat innebär Porterhy- potesen att ju svårare utmaningen är för en given bransch eller in- dustri i ett givet land desto större är sannolikheten att denna bransch eller industri kan klara den globala konkurrensen. I korthet innebär Porterhypotesen att miljöregleringar av rätt sort stimulerar innovationsprocesser, vilka i sin tur neutraliserar de kostnader som regleringarna åsamkar företagen.8 Hypotesen bygger på antagandet att det finns outnyttjade möjligheter att för- bättra och effektivisera företagens produktion och organisation. I stället för den målkonflikt som man vanligen föreställer sig ser Porter alltså möjligheter till förbättrad uppfyllelse av både produk- 8 Porter och , (1995). Samband mellan tillväxt och miljö tions- och miljömålet. Detta kan ske genom en effektivare resurs- användning eller genom innovationer och teknisk utveckling. Porter pekar på två typer av innovationer. Dels kan innovationer leda till en förbättrad hantering av föroreningar och avfall, vilket reducerar miljöskyddskostnaderna och därmed minskar de negativa effekterna av regleringar. Dels kan innovationer som uppstår på grund av miljökrav leda till förbättringar av produkten eller produktionsprocessen, och därmed till förbättrad konkur- renskraft. Den senare typen av innovationer kan få en rad olika uttryck: förbättrad produktkvalitet, säkrare produkter, billigare insatsvaror, effektivare resursanvändning, ökad återanvändning och återvinning, säkrare processer med färre produktionsavbrott, minskad använd- ning av skadliga insatsvaror etc. Möjligheterna begränsas enligt Porter enbart av människornas bristande fantasi, miljömedvetenhet och kunskaper om de potentiella vinster som innovationsprocessen kan ge. De innovativa företagen har också fördelen av att vara först med förändringar som andra kan komma att genomföra senare, s.k. first mover-fördelar. Till dessa positiva effekter kan dessutom läg- gas de möjligheter som en växande miljömedvetenhet hos konsu- menterna skapar. På vissa marknader är det möjligt att få marknadsfördelar och högre priser för miljöanpassade varor. Porter menar att miljölagar kan fylla olika syften: Ge företagen signaler om att det finns effektivitetsvinster och tekniska förbättringar att göra. En stringent miljöpolitik kan uppmuntra företaget att kritiskt granska sina teknologier, pro- duktionsprocesser och produkter, vilket kan leda till en effekti- vare produktion. Bidra till att företagen, men också allmänheten och därmed konsumenterna, blir mer miljömedvetna. Reducera den allmänna osäkerhet som förknippas med inve- steringar. Underlätta övergångsperioden till innovationsbaserade lös- ningar, genom att free rider-beteende hos producenterna för- svåras. (Detta argument förutsätter emellertid att miljöregle- ringarna faktiskt orsakar kostnader, åtminstone på kort sikt). Samband mellan tillväxt och miljö Porter betonar att inte vilka miljöregleringar som helst bidrar till att stärka konkurrenskraften. Rätt sorts miljöregleringar är enligt Porter: 1) förebyggande, 2) marknadsbaserade och 3) ej teknologi- bundna. Miljöpolitiken bör alltså inte ställa särskilda krav på en viss teknologi, utan snarare vara resultatbaserad, vilket uppmuntrar till ett ifrågasättande av teknologi, produktionsprocess och produkt. Porter ifrågasätter därmed den amerikanska miljölagstiftningens inriktning på bästa tillgängliga teknik (BAT), eftersom den riske- rar att konservera vissa tekniska lösningar, snarare än att stimulera innovationer. Det är slutligen viktigt att miljöregleringarna så långt som möjligt undanröjer osäkerhet om framtiden. Rätt utformade kan miljöregleringar leda till att ineffektivitet avslöjas, och att maximala förutsättningar skapas för företagen att vara innovativa (en genomgång av svenska förhållanden ges i kapitel 10). Alla dessa rekommendationer är välkända råd från ekonomer, och innebär att generellt sett är ekonomiska styrmedel att föredra, eftersom de är marknadsbaserade och inte ställer särskilda krav på viss teknologi. Detta innebär att man kan undvika teknikinlås- ningseffekter, eftersom företagen ges ekonomiska motiv för att kontinuerligt anpassa sig genom att använda den bästa tillgängliga tekniken. Detta gynnar såväl miljön som teknisk utveckling, strukturomvandling och tillväxt. Den huvudsakliga invändningen mot Porterhypotesen är att det inte finns något som hindrar företagen att frivilligt göra de inve- steringar och andra förändringar som regleringarna sägs utlösa9. Det faktum att företagen inte frivilligt har valt att göra dessa för- ändringar antyder att de inte betraktar dem som lönsamma. Det kan inte heller uteslutas att även om de miljödrivna investeringarna är lönsamma, så kan de tränga undan andra investeringar som hade varit mer lönsamma. Förekomsten av de outnyttjade förbättrings- möjligheter som Porter pekar på kan förklaras av informationsbrist, trögheter i organisationer och av företagens bristande förmåga att hantera information. Betydelsen av informationsbrist pekar emel- lertid mot behovet av ökad informationsspridning, snarare än lag- stiftning, menar kritikerna. Den ineffektivitet som Porter fokuserar kan också bero på att företagen i praktiken inte vinstmaximerar fullt ut, utan snarare 9 , (1997), Oates m.fl. (1993). Samband mellan tillväxt och miljö Eftersom Porter frångår den nationalekonomiska teorins gängse antaganden – fullständig information, samt att fö- retagen vinstmaximerar och agerar optimalt och rationellt – är det inte möjligt att med nationalekonomisk teori vare sig finna stöd för eller förkasta hans hypotes. Genomgången visar att inget generellt stöd har kunnat ges för vare sig Porterhypotesen eller emigrationshypotesen. Man kan då fråga sig om det kan finnas förutsättningar för att emigrationshypotesen kan gälla på något avgränsat område? För att denna hypotes skall gälla måste varan vara homogen och det får inte finnas några geo- grafiska eller andra förutsättningar för prisdiskriminering. Ett exempel utgör mjukvaruutveckling inom IT-relaterad indu- stri, där produktionen kan förläggas på annan plats och vara tillgänglig för kunden. Ett annat exempel är el, där produktionen kan ske utanför nationsgränserna och matas in i det nationella elsystemet. I det första fallet kan man knappast härleda några stora miljöef- fekter av produktionens lokalisering; det kan man däremot vad gäller elproduktion10. Den svenska elproduktionen sker på en öppen nordeuro- peisk marknad, där de rörliga kostnaderna styr vilka anläggningar som tas i bruk dvs. vilken driftsordning som gäller. Vattenkraft som har lägst rörliga kostnader körs i första hand och exempelvis fossilbränsleeldade kraftverk i sista hand, på marginalen. Eftersom den svenska elmarknaden är en delmängd av den nord- europeiska kommer kostnadsökningar, oberoende av orsak, i svenska anläggningar att förskjuta dessa till att komma in senare i en given driftsordning. Överföringsförbindelser, andra tekniska begränsningar och tillgång på vatten etc. gör givetvis att det inte finns något givet resultat av kostnadsökningar. Principiellt kan man dock säga att de svenska anläggningarnas konkurrenskraft försäm- ras om regleringarna här är hårdare än i andra länder, men att ef- fekten av detta ibland mildras av omständigheter som förhindrar fullständig konkurrens11. 10 Till skillnad från fallet IT så finns naturligtvis vissa geografiska restriktioner för elproduktion såsom ledningskapacitet etc. 11 En lösning på problemet kan vara införande av handel med utsläppsrätter se SOU 2000:45. Samband mellan tillväxt och miljö Dagens situation med överkapacitet och jämförelsevis små kost- nader att starta och stänga driften gör att emigration av produktion kan ske i det närmaste momentant. Eftersom el är en homogen vara, blir möjligheten att ha olika kostnadsnivåer starkt begränsad av konkurrensskäl. med harmoniserade miljökrav kan det dock komma att visa sig att länder som haft relativt höga miljökrav som exem- pelvis kan hävda sig bättre på en gemensam elmarknad än länder som haft en lägre ambitionsnivå. Vid en utveckling mot harmoniserade miljökrav på en nivå som motsvarar den svenska eller högre skulle det kunna visa sig att den ansats som Porter an- lägger inte nödvändigtvis är felaktig. En mer utbredd marknad för grön el skulle också kunna gynna bl.a. svenska elproducenter ge- nerellt framför länder med lägre miljökrav. De studier som redovisats i avsnitt 4.2 ger inte något stöd för hy- potesen att det förekommer en generell miljöKuznetskurva – me- dan däremot samband som liknar en sådan kurva kan skönjas för t.ex. svavelutsläpp. En möjlig hypotes är att den industrialiserade världen ännu inte har kommit över puckeln på kurvan och därför fortfarande uppvisar ett positivt samband mellan ökande BNP per capita och miljöbelastning. Men det går uppenbarligen inte att slå sig till ro med att konstatera att en ökande medelinkomster kom- mer att generera en bättre miljö; det krävs även en aktiv miljöpoli- tik. Möjligen kan man förvänta sig att en högre levnadsstandard medför en ökad efterfrågan på en bra miljö som i sin tur driver fram en aktiv miljöpolitik. Det finns två delvis motverkande krafter, effektivare användning av resurser och ökad efterfrågan hos konsumenterna. Den av dessa krafter som är starkast har hitintills verkat vara konsumenternas efterfrågan, dvs. resurseffektiviseringen har ätits upp av ökande konsumtion (se t.ex. diskussionen om koldioxid i kapitel 7). Inte några av de empiriska studierna som har refererats har kunnat visa på något tydligt stöd för emigrationshypotesen eller att miljö- regleringar skulle försämra länders eller företags konkurrenskraft. Genomgående påpekas att miljöskyddskostnaderna är för små i jämförelse med andra kostnader för att kunna påverka beslut om lokaliseringen av investeringar och produktion. Samband mellan tillväxt och miljö Det bör noteras att alla studierna har utgått från de miljökrav som tillämpas , när det i praktiken inte finns särskilt stora skillnader mellan miljöskyddskraven i . Det är inte säkert att slutsatserna skulle kvarstå om ett lands miljöpolitik blev mycket striktare än sina viktigaste handelspartners. Det finns stora metodproblem i denna typ av undersökningar. Det är mycket svårt att finna bra mått på hur sträng miljölagstift- ningen är, hur stora investeringar i miljöskydd som görs, hur föro- renande olika industrier är etc. och tillgången på data är ofta mycket bristfällig. Det är också svårt att statistiskt särskilja effekter av en relativt sett mindre betydelsefull faktor som miljökraven. Ett annat problem är att statistiken över och studier av miljöinveste- ringar utgår från att dessa alltid orsakar kostnader – lönsamma miljöinvesteringar registreras i allmänhet inte som miljöinveste- ringar utan som produktiva investeringar. Alla empiriska studier måste med nödvändighet utgå från effek- ter av befintlig miljöpolitik, dvs. i hög grad fel sorts styrmedel enligt Porter. Internationellt sett saknas erfarenhet av strikt resul- tatorienterad miljölagstiftning, dvs. sådan som enbart ställer krav på utsläppsmängder i stället för användning av viss teknik och vissa metoder. Forskare och debattörer tycks ibland blanda ihop frågan om miljöregleringar kan ge konkurrensfördelar med frågan om ett ak- tivt miljöarbete rent allmänt sett är lönsamt för företagen. Det finns en växande samsyn om att (frivilligt) miljöarbete i många fall är lönsamt. Frågan om huruvida tvingande lagstiftning kan framkalla sådana fördelar fortsätter dock att vara kontroversiell. 5.1Kapitlets innehåll och uppläggning En huvuduppgift för utredningen är att belysa hur materialproduk- tiviteten och hushållningen med naturresurser (råvaror och energi- varor) i har utvecklats i ett historiskt perspektiv. Mot bak- grund av kravet på en långsiktigt hållbar utveckling är det viktigt att undersöka hur ekonomisk tillväxt och förändringar i efterfrå- gans sammansättning har påverkat resursanvändningen, men också hur marknadsmekanismen har fungerat vid ökad knapphet på olika slags resurser. Input-outputdata1 är en viktig informationskälla för undersök- ningar av detta slag. Utredningen har låtit sammanställa data från SCB:s input-outputräkenskaper för med en indelning i 60 varugrupper. Utredningen har också tillgång till data på mindre detaljerad nivå (26 varugrupper) för en tidigare pe- riod med början – för vilket input-outputbe- räkningar genomförts i . När det gäller energianvändningen har () redovisat ett omfattande material beträffande utvecklingen i olika delar av den svenska ekonomin. Un- dersökningsresultaten beträffande energihushållning kommer att redovisas i nästa kapitel. Det statistiska underlaget för belysning av produktionens och konsumtionens miljöeffekter skall diskuteras i kapitel 7. Miljöräkenskaperna är då en viktig källa till information om utvecklingen det senaste årtiondet. Utredningen har dessutom initierat en studie av bränsleanvändning i ett långt historiskt per- spektiv, baserad på historiska nationalräkenskaper och energistati- stik. 1 Se bilaga 3. Syftet med detta kapitel är i första hand att illustrera hur till- gängliga informationskällor kan utnyttjas för att analysera olika aspekter av hushållningen med råvaror. Det handlar då till stor del om relativt översiktliga beräkningar av användningen olika år – to- talt i ekonomin och som insatsvaror i näringslivets produktion – av åtta kategorier råvaror: 6.Andra mineraler exklusive energiråvaror 7.Energiråvaror (råolja och uran) Här skall också mer specifikt beskrivas hur användningen av viktiga insatsvaror har utvecklats för några enskilda branscher. Ett exempel är verkstadsindustrins användning av järn och stål och andra me- taller. Ett annat är massa- och pappersindustrins hushållning med skogsråvara, kemikalier och elkraft. De beräkningar av råvaruanvändningen, som skall redovisas i det följande, baseras således i huvudsak på input-outputstatistik. Det handlar då dels om förändringar räknat i löpande priser, dels om volymförändringar (värdeförändring i fasta priser). Men det måste understrykas att också volymtalen i input-outputstatistik utgår från monetära värden.