sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — vissa närmare angivna förutsättningar tillfälligt upphäva de rättigheter som en medlemsstat åtnjuter enligt fördraget. innebär dessutom en möjlighet att utfärda en rekommendation till en medlems- stat som riskerar att bryta mot unionens grundläggande värderingar. 10.6.2Förfarandet vid beslut inom första pelaren (gemenskapssamarbetet) Samarbetet i den första pelaren utgörs av gemenskapssamarbetet inom de tre europeiska gemenskaperna med EG-fördraget, Kol- och stål- fördraget och Euratomfördraget som grund. Av gemenskaperna är Europeiska gemenskapen den klart viktigaste. Inom dess ram sker allt ekonomiskt och socialt samarbete i vidsträckt bemärkelse utom det som gäller kol- och stålindustrin och utnyttjandet av atomenergi. Gemen- skaperna är konstruerade på likartade sätt, fastän beslutsfattandet går något annorlunda till inom den först tillkomna av dem, Kol- och stålgemenskapen. Vidare har gemenskaperna gemensamma institutio- ner och fungerar väsentligen som en enhet, och det är inte alltid nödvändigt att göra åtskillnad mellan de tre gemenskaperna. och rådet är två av gemenskapernas fem institutioner. De övriga är kommissionen, som i stort sett har ensamrätt på att lägga fram beslutsförslag och som är gemenskapens verkställande och rätts- ligt övervakande organ, , som i de flesta fall deltar i beslutsfattandet och annars har en rådgivande roll, samt revisionsrätten, som granskar genomförandet av den gemensamma budgeten. På vissa områden har medlemsstaterna genom fördragen till gemen- skaperna överlåtit vissa beslutsbefogenheter som ger gemenskaperna möjlighet att utfärda föreskrifter och i övrigt meddela beslut som är direkt bindande inom de anslutna staterna och kan åberopas direkt av enskilda och företag inom dessa stater. Sådana beslutsbefogenheter till- kommer framför allt rådet, som alltså har befogenheter av lagstiftnings- karaktär. I åtskilliga fall har rådet dessutom möjlighet att fatta beslut som en minoritet inom rådet motsätter sig (majoritetsbeslut). På grund- val av dessa fördrag har också en särskild rättsordning – gemenskaps- rätten eller EG-rätten – utvecklats. För att skall kunna överlåta beslutanderätt till gemen- skaperna i den utsträckning som ett medlemskap fordrar ansågs det nödvändigt att införa en särskild bestämmelse i 10 kap. 5 § första stycket RF om att kan överlåta beslutanderätt till EG (se avsnitt 10.4.7). I samband med införandet av denna bestämmelse funktion som beslutsorgan... uttalade regeringen att det genom bestämmelsen klargörs att det finns normer som gäller här i riket utan att kunna härledas ur de överordnade normerna i RF – utom såvitt avser dess regler om överlåtelse av be- slutanderätt – utan vilka i stället har sin grund i EG-rättens principer (prop. 1993/94:114 s. 23). Beträffande verkningarna av att besluts- befogenheter överlåtits till gemenskaperna hänvisade regeringen i propositionen 1993/94:114 (s. 21) till följande uttalande från Grund- lagsutredningen (EG och våra grundlagar, SOU 1993:14, s. 140 f.). När så väl en svensk överlåtelse skett till gemenskaperna kan dessa, inom ramen för gällande fördrag, utnyttja den kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är nödvändig. Detta gäller oavsett vilka be- slutsformer som tillämpas inom gemenskaperna. Det råder således inte någon principiell skillnad mellan gemensamma beslut som fordrar en- hällighet och sådana som kan fattas med kvalificerad majoritet. Någon överlåtelse inför t.ex. ett visst rådsbeslut kan alltså aldrig komma i fråga. Inte heller torde någon ytterligare överlåtelse vara nödvändig i det fallet att redan ett gällande fördrag förutser en framtida utveckling av samarbetet, i vart fall om den utvecklingen inte förutsätter något ställningstagande från medlemsstaternas sida utan endast ett beslut av gemenskapernas insti- tutioner ... Ytterligare överlåtelser bör alltså endast bli aktuella om framtida gemenskapsfördrag sluts som tillägger gemenskaperna eller unionen beslutsbefogenheter som inte återfinns i de redan gällande fördragen. Det ligger i varje medlemsstats hand att bedöma om ett nytt fördrag har ett sådant innehåll att ytterligare befogenhetsöverlåtelser är nödvändiga. I sitt betänkande ägnade även särskild upp- märksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetet som var förknippade med att beslutsbefogenheter hade överlåtits till EG (s. 176 ff.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7 kap. 3 § RF, enligt vilken regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Utredningen konstaterade emellertid att stats- råds deltagande vid beslutsfattande i rådet i dessa fall inte förutsatte samtycke genom ett formligt regeringsbeslut. Därvid konstaterade utredningen följande (s. 179). Ur svensk konstitutionell synvinkel utgör ett statsråds deltagande i ett råds- möte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som tillträtt och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna. 158 funktion som beslutsorgan... Som har nämnts är rådet – i många frågor tillsammans med – det lagstiftande organet. De viktigaste besluts- förfarandena för rådet är samrådsförfarandet och medbeslutande- förfarandet. De olika beslutsförfarandena används vid olika frågor i enlighet med vad som anges i fördragen. Samrådsförfarandet innebär att rådet, innan det fattar beslut, skall inhämta yttrande från och, i förekommande fall, från Ekonomiska och sociala kommittén samt från . Förfarandet förekommer inom ett stort antal politikområden och är den enda formen för beslutsfattande inom jordbruksområdet. I övriga egentliga lagstiftningsfrågor tillämpas som huvudregel medbeslutandeförfarandet (artikel 251 i EG-fördraget). Detta förfarande ser ut på följande sätt: Förslag från kommissionen. Yttrande från med enkel majoritet (och i förekommande fall yttrande från Ekonomiska och sociala kom- mittén och ). Rådet antar en gemensam ståndpunkt med kvalificerad majoritet. Undantag görs dock för områdena kultur, fri rörlighet för med- borgare, social trygghet och samordning av regler om yrkesutövande där enhällighet krävs. Den gemensamma ståndpunkten skall delges , som skall yttra sig (fristen kan förlängas med högst en månad). Om godkänner den gemensamma stånd- punkten, eller inte fattar något beslut inom tidsfristen, skall rättsakten i fråga anses som antagen i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Om med en absolut majoritet av sina leda- möter avvisar den gemensamma ståndpunkten, skall den före- slagna rättsakten anses som icke antagen. Om med en absolut majoritet av sina ledamöter föreslår ändringar i den gemensamma ståndpunkten, skall den ändrade texten översändas till rådet och kommis- sionen skall yttra sig över ändringarna. funktion som beslutsorgan... Rådet beslutar med kvalificerad majoritet om parlamentets änd- ringsförslag och med enhällighet om kommissionen har avvisat ändringarna. Om rådet efter att ha mottagit ändringarna med kvalificerad majoritet godkänner alla parlamentets ändringar, skall rättsakten i fråga anses som antagen (fristen kan förlängas med högst en månad). Om rådet inte godkänner alla ändringar, skall en förliknings- kommitté sammankallas (fristen kan förlängas med högst ). skall bestå av 15 företrädare för rådet och lika många företrädare för . Kommittén biträds av kommissionen, som spelar en medlande roll. skall behandla den gemensamma ståndpunkten på grundval av de ändringar som parlamentet föreslagit. Den har på sig att utarbeta ett gemensamt utkast (fristen kan förlängas med högst ). Om förlikningskommittén inte godkänner något gemensamt utkast inom den angivna tidsfristen, skall den föreslagna rätts- akten anses som icke antagen. När förlikningskommittén godkänner ett gemensamt utkast, skall detta hänskjutas till rådet och parlamentet för godkännande. och rådet har på sig för att godkänna rättsakten i fråga (fristen kan förlängas med högst ). Rådet beslutar med kvalificerad majoritet och parlamentet med absolut majoritet av de avgivna rösterna. Rättsakten anses som antagen om rådet och parlamentet god- känner utkastet. Om någon av de båda institutionerna inte antar den föreslagna rättsakten, avslutas förfarandet med att den anses som icke antagen. Tiden före det formella sammankallandet av förlikningskommittén används vanligen för informella kontakter mellan företrädare för de tre institutionerna. Sådana informella kontakter äger rum även före första läsning för att möjliggöra ett beslut i samband med den första behandlingen i rådet och parlamentet. 160 funktion som beslutsorgan... noteras att de tidsbegränsningar som finns reglerade i samband med den andra läsningen och förfarandet i förlikningskommittén saknas i samband med den första läsningen. Som redan har nämnts kan rådet enligt medbeslutandeförfarandet vanligen fatta beslut med kvalificerad majoritet. För att fatta beslut med kvalificerad majoritet krävs 62 röster av 87 i ministerrådet. har fyra röster i rådet (artikel 205 i EG-fördraget). Nice- fördraget kommer dock att innebära vissa förändringar på denna punkt. För att fatta beslut med kvalificerad majoritet kommer att krävas dels en majoritet om av det totala antalet röster i ministerrådet, dels att dessa röster lämnas av en majoritet av med- lemsstaterna. I vissa fall kommer t.o.m. att krävas att dessa röster lämnas av två tredjedelar av medlemsstaterna. Vidare kan en med- lemsstat begära att den kvalificerade majoriteten dessutom skall repre- sentera av befolkningen inom EU. Röstfördelningen enligt baserar sig på ett EU med 27 medlemsstater. Av totalt 345 röster i ministerrådet kommer därvid att förfoga över tio röster. Rådet skall enligt artikel 203 i EG-fördraget bestå av en företrädare för varje medlemsstat på ministernivå med befogenhet att fatta bindande beslut för denna medlemsstats regering. Alla punkter på dagordningen för ett ministerrådsmöte skall enligt artikel 207 i EG-fördraget och rådets arbetsordning förberedas av de ständiga representanternas kommitté (Coreper). En särskild ordning gäller dock för vissa jordbruksfrågor som förbehandlas i Särskilda jord- brukskommittén (SJK). Det huvudsakliga arbetet sker emellertid i de när- mare 300 rådsarbetsgrupperna. Flertalet arbetsgrupper bemannas med tjänstemän från medlemsstaternas departement eller myndigheter medan en del grupper består enbart av tjänstemän från de nationella representationerna vid EU. Coreper uppträder i två olika konstellationer. Coreper I förbereder följande möten i rådet: inre marknaden, konsument och turism, industri och energi, transport och telekommunikation, sysselsättning och social- politik, miljö, fiske, utbildning och ungdom, kultur, hälso- och sjuk- vårdsfrågor, forskning och vissa jordbruksfrågor. Coreper II hanterar institutionella och övergripande politiska frågor samt förbereder följan- de möten i rådet: allmänna rådet, ekonomiska och finansiella frågor, rättsliga och inrikes frågor samt räddningstjänst, budgetfrågor och funktion som beslutsorgan... företräds i Coreper II av chefen för ständiga representation vid EU och i Coreper I av dennes ställföreträdare. Den preliminära dagordningen inför varje möte i Coreper fastställs av ordföranden, vanligen veckan före mötet. Dag- ordningen innehåller två delar, I och II. Punkter under del I benämns följaktligen I-punkter och de under del II benämns II-punkter. Del I innehåller ärenden om vilka samförstånd nåtts inom rådsarbetsgruppen och som därför kan godkännas av Coreper utan diskussion, såvida ingen delegation motsätter sig detta. Skulle någon delegation motsätta sig att ärendet beslutas som I-punkt tas ärendet upp som II-punkt vid påföljande Coreper. Del II innehåller ärenden som kräver sakbehand- ling av Coreper. Frågor kan även behandlas under dagordningspunkten Övriga frågor, men dessa frågor kan inte leda till några beslut. Dagordningen för rådsmötet är på samma sätt som Coreper-dag- ordningen uppdelad i två delar – en A-del och en B-del. Under A-delen behandlas A-punkter som är dagordningspunkter som rådet kan anta utan överläggning såvida ingen rådsmedlem motsätter sig detta. Det skall alltså röra sig om frågor om vilka samförstånd nåtts i Coreper eller rådsarbetsgruppen. En vanlig A-punkt är det formella antagandet av EG-rättsakter, främst förordningar och direktiv. En A-punkt kan antas av vilket ministerråd som helst. Under B-delen behandlas ärenden som kräver sakbehandling i rådet, dvs. ärenden där man inte har lyckats komma överens på lägre nivåer. Ärenden där rådet inte kommer överens kan återförvisas för fortsatt beredning i rådsarbetsgrupp eller i Coreper. Allmänt om information och samråd mellan regering och riksdag Medlemskapet i EU innebär att normgivningsmakt som enligt RF annars tillkommer på vissa områden överförts till EG. En konsekvens av detta är att det inte är aktuellt att inhämta godkännande enligt 10 kap. 2 § RF av ett kommande rådsbeslut. Mot den bakgrunden har i 10 kap. 1 § RO föreskrivits att regeringen fort- löpande skall informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU samt till lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i EU. utskott åläggs enligt 10 kap. 3 § RO att följa arbetet i EU inom sina respektive ämnesområden. Av 4 kap. 10 § RO följer dessutom att regeringen på begäran av ett utskott skall lämna information om arbetet inom EU på områden som ligger inom utskottets ämnesområde. Utskottet skall anmoda regeringen att lämna sådan information på begäran av minst fem ledamöter. En sådan begäran behöver inte ha något samband med behandlingen av ett 162 funktion som beslutsorgan... Utskottet får dock avslå en begäran om upplys- ningar eller yttrande, om den framställts vid behandlingen av ett ärende och utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Enligt 10 kap. 4 § RO skall inom sig för varje valperiod tillsätta en med regeringen i frågor som gäller EU (). Enligt 10 kap. 5 § första stycket RO skall regeringen underrätta om frågor som avses bli behandlade i rådet. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelse- fulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Begär minst fem av ledamöterna i att regeringen skall rådgöra med nämnden enligt enligt den nämnda bestämmelsen skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men (10 kap. 5 § andra stycket RO). Tidig information gemensam för utskotten och Utskotten och skall på ett tidigt stadium av besluts- processen inom EU ges möjligheter att identifiera och bevaka för angelägna frågor. Den svenska representationen i skickar kopior av samtliga kommissionsdokument till kammarkansli. Det gäller bl.a. förslag till nya rättsakter och ändringar i gällande rättsakter. Departementen skall även överlämna kopior av andra dokument som kan vara av intresse för (avsnitt 2.1.1 i cirkulär 2 angående samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Information till fackutskott lämnas normalt av stats- sekreteraren eller av en annan tjänsteman från det berörda departe- mentet, oftast på ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Formerna för denna tidiga muntliga information varierar mellan berörda ämnes- områden och utskott (avsnitt 6 i cirkuläret). Huvudansvarigt departement skall i en s.k. faktapromemoria redo- göra för innebörden av kommissionens förlag till bl.a. viktigare rätts- akter och hur svenska bestämmelser påverkas. Faktapromemorian skall innehålla uppgifter om förslagets innehåll och en beskrivning av hur det förhåller sig till svenska regler på området. Konsekvenserna för om förslaget genomförs skall belysas. Tidpunkten för när arbetet i rådsarbetsgruppen inleds, liksom andra relevanta tidpunkter för beredning av ärendet, bör också anges. Om regeringens syn på för- slaget är färdigberedd bör regeringens ståndpunkt anges i promemo- rian. I annat fall bör regeringens preliminära ställningstagande ändå funktion som beslutsorgan... Regeringen kan även redogöra för sin syn i en annan handling eller muntligt vid de kontakter som äger rum med de berörda utskotten. Faktapromemorian skall lämnas över till kammar- kansli från det att kommissionens aktuella förslag överlämnats till rådet i svensk översättning. För s.k. viktiga förslag skall, om substantiella förändringar har skett, faktapromemorian aktua- liseras och överlämnas till kammarkansli när kommissionen har presenterat ett reviderat förslag med anledning av Europaparla- mentets första yttrande. Det bör då framgå vilken inställning Europa- parlamentet har i frågan (avsnitt 2.1.2 i cirkuläret). Information och samråd med inför ställnings- taganden i rådet, m.m. sammanträder normalt för att samråda med regeringen inför den kommande veckans ministerråd. På nämndens sammanträden föredrar normalt det ansvariga statsrådet de viktigaste ärendena på rådsmötets dagordning. Om ett statsråd inte kan vara när- varande är det oftast berörd statssekreterare som samråder med nämn- den. I propositionen om medlemskap i (prop. 1994/95:19) anfördes att regeringen skall vara skyldig att ta initiativ till samråd med i frågor som regeringen finner betydelsefulla. Därutöver skall regeringen vara skyldig att samråda med nämnden i vilken annan fråga som helst som nämnden anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum. På så sätt får det slutliga ställningstagandet be- träffande vad som anses vara en betydelsefull fråga och tolkningstvister undviks. Den exakta avgränsningen får ske genom en fortlöpande dialog mellan och regeringen (s. 536 f.). har framhållit att man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet (bet. 1994/95:KU22 s. 15 och bet. 1996/97:KU2 s. 28). För att regeringen skall få avvika från nämndens mandat måste det enligt föreligga mycket goda skäl för en sådan avvikelse (bet. 1997/98:KU25 s. 40). I cirkulär 2 angående samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (avsnitt 5 i cirkuläret) anges att regeringen skall avrapportera samtliga ministerrådsmöten och infor- 164 funktion som beslutsorgan... mella ministermöten till kammarkansli med kopia direkt till efter mötets avslutning. Återrapporterna följer i allmänhet dagordningspunkterna vid det aktu- ella ministerrådsmötet. 10.6.3Förfarandet vid beslut i andra pelaren EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) i sin nu- varande utformning tillkom genom Unionsfördraget. Samarbetet i GUSP regleras i artiklarna 11–28 i Unionsfördragets avdelning V. Enligt artikel 12 skall målen för GUSP förverkligas genom principer och allmänna riktlinjer, gemensamma strategier, gemensamma åtgär- der, gemensamma ståndpunkter och ett systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna. fastställer generella riktlinjer för samarbetet inom GUSP (artikel 13.1 i Unionsfördraget). Samma råd skall besluta om gemensamma strategier på områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen (artikel 13.2). Rådet i dess sammansättning av medlemsstaternas utrikesministrar (det s.k. allmänna rådet) fattar de verkställande besluten på grundval av Europeiska rådets riktlinjer. Samma råd skall också rekommendera gemensamma strategier och genomföra dessa, särskilt genom att besluta om gemen- samma åtgärder och anta gemensamma ståndpunkter (artikel 13.3). Beslut om gemensamma åtgärder fattas när medlemsstaterna förut- sätts agera gemensamt i någon form (artikel 14.1). Gemensamma åtgärder kan avse exempelvis valövervakning eller kontroll av tekniskt bistånd med militär slutanvändning. De beslut som fattas är bindande för medlemsstaterna (artikel 14.3). Det allmänna rådet kan anmoda kommissionen att föreslå vad som bör göras inom ramen för GUSP för att säkerställa genomförandet av en gemensam åtgärd (artikel 14.4). Beslut om gemensamma ståndpunkter skall avse unionens inställning vad avser ett geografiskt område eller en särskild fråga. Medlems- staterna skall se till att deras nationella politik överensstämmer med de gemensamma ståndpunkterna (artikel 15). Enligt artikel 17.1 i Unionsfördraget skall den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken omfatta alla frågor som gäller unionens säker- het, inklusive den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspoli- tik som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om beslutar det. skall i så fall rekommendera med- lemsstaterna att anta ett sådant beslut i enlighet med deras konsti- funktion som beslutsorgan... Andra stycket i artikeln reglerar förhållandet mellan EU och Västeuropeiska unionen (VEU). Ett införlivande av VEU med unionen anges här som en möjlighet. Ett beslut om detta skall fattas enligt samma procedur som gäller för beslut om ett gemen- samt försvar, dvs. genom enhälligt beslut i och beslut i medlemsstaterna i enlighet med resp. stats konstitutionella be- stämmelser. Samarbetet enligt denna artikel skall, på det sätt som medlemsstaterna anser lämpligt, stödjas av samarbete mellan dem på krigsmaterielområdet. Formuleringarna om en gemensam försvarspoli- tik i artikel 17.1 första stycket innebär inga åtaganden av medlems- staterna vare sig att successivt utveckla ett gemensamt försvar inom unionen eller att integrera VEU med EU. Om en- hälligt skulle fatta ett beslut om ett gemensamt försvar och rekommen- dera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut, skulle frågan i underställas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. RF (prop. 1997/98:58 s. 106 f.). I regeringens proposition 1997/98:58 angående Amsterdamfördraget (s. 16) gjordes bedömningen att medlemsstaterna i samarbetet är bundna av de gemensamma besluten på samma sätt som normalt följer av ett internationellt samarbete enligt folkrättsliga regler. Utrikes- utskottet konstaterade liksom Lagrådet och att det inte skedde någon överföring av beslutanderätt till EU (se bet. 1997/98:UU13 s. 24 samt även prop. 1997/98:58 s. 20). Utrikes- utskottet slog vidare fast att rådet har karaktären av en mellanstatlig konferens mellan företrädare för suveräna stater när rådet samlas för att fatta beslut inom detta samarbetsområde (a. bet. s. 29 f.). Ur svensk statsrättslig synvinkel är således bestämmelserna i 10 kap. 1 – 4 §§ RF tillämpliga. Ett svenskt statsråd kan därför samtycka till för bindande beslut i andra pelaren först sedan regeringen har fattat formligt beslut om sådant samtycke. Regeringen måste också inhämta godkännande enligt 10 kap. 2 § RF av beslut som antas inom andra pelaren i de fall då beslutet förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om det i övrigt gäller ett ämne i vilket äger besluta. Vidare skall regeringen även i annat fall inhämta godkännande om beslutet är av större vikt (se även avsnitten 10.2 och 10.6.4). I princip gäller ett krav på enhällighet för samtliga beslut inom GUSP (artikel 23.1 i Unionsfördraget). I syfte att effektivisera beslutsfattandet i andra pelaren har emellertid genom Amsterdamfördraget införts 166 funktion som beslutsorgan... beslutsfattande med kvalificerad majoritet för vissa beslut (artikel 23.2 i Unionsfördraget). Det gäller beslut i rådet som fattas inom ramen för en gemensam strategi eller som gäller genomförandet av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. Alla beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser skall dock fattas med enhällighet. Vad som avses är de s.k. Petersbergsuppgifterna, dvs. humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder (artikel 17.2 i Unionsfördraget). Även i fall då ett beslut inte har militära eller försvarsmässiga kon- sekvenser, kan en medlemsstat alltid motsätta sig att beslutet fattas med kvalificerad majoritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik.