sou · GPB330 · 2002-01-01 00:00:00 — Angelägna kompletteringar Den stora bristen som funnits i tidigare lagstiftning och blivit så uppenbar är att överva- kande myndighet inte haft något enkelt instrument som kan kontrolle- ra brott mot trafiknykterheten. Regeringens egen synpunkt i sitt lag- förslag var att man skulle tillsätta en utredning som ytterligare skulle analysera frågan om införandet av ett gränsvärde som gav grund för att också beivra onykterhet till sjöss som inte var att beteckna som grovt. Det som är viktigt är att den översyn som regeringen tidigare föreslog och ställde sig bakom genomförs för att kunna ge underlag för ett förslag som snabbt skulle kunna antas av . Det är angeläget att en ny lagstiftning kan träda i kraft inför en ny båtsäsong. Utredningsmaterial finns det gott om och tidigare undersökningar och förslag kan underlätta ett sådant arbete. Väg- och sjöfyllerikommittén (SOU 1992:131) har ett gott underlag som un- 72 överväganden av frågan... derlättar denna översyn. Påpekas kan att många rättsinstanser tidigare stött riksdagsframstötar om att det principiella upplägget borde vara att promillelagstiftningen på sjön jämställs med regler i landtrafik. Så- dana krav fick stöd av juridiska fakulteter, motororganisationer, regi- onåklagarna i våra största städer, kust- och tullmyndigheter, m.fl. tra- fiksäkerhetskunniga instanser. De hävdade att den lägre promillegrän- sen för sjöfylleri – som inte är grovt – också parallellt borde ha kunnat införas. Det är detta som återstår och som juridiskt/tekniskt borde vara enkelt att komplettera med och som skulle betyda mycket för sä- kerheten både i sjön och för dem som drabbats av "onykterbuskörning" utmed badstränder och i tät skärgårdstrafik. års trafiknykterhetsutredning tog i sitt betänkande (SOU 1953:20) upp ett förslag till en bestämmelse i trafikbrottslagen av innebörd att den som vid förande av maskindrivet fartyg – eller el- jest vid utövande av sådan befattning hos sjöfartsföretag, varav trafik- säkerheten var beroende – varit så påverkad av starka drycker eller an- nat berusningsmedel att han företett tecken därpå, eller haft en alkohol- koncentration i blodet av eller däröver skulle straffas så- som för rattfylleri. Till grund för förslaget åberopades bl.a. att förandet av maskindrivet fartyg – trots olikheterna i förhållande till trafiken till lands – enligt utredningens uppfattning var från säkerhetssynpunkt lika maktpåliggande som förande av motorfordon, varför nykterhetskraven borde ställas lika och ansvarsreglerna vara desamma. Någon begräns- ning till person i förarställning borde enligt utredningen inte äga rum. förslag avstyrktes både från principi- ella och praktiska utgångspunkter – med några få undantag – av re- missinstanserna. Bl.a. framhölls att förhållandena inom sjöfarten var alltför mångskiftande för att en så förenklad lagskrivning som den som genomförts för vägtrafikens del skulle kunna tillämpas på detta områ- de. Vidare framhölls att en promilleregel inte skulle vara möjlig att till- lämpa. Förslaget ledde inte till någon lagstiftning. föreslog i sitt betänkande (SOU 1965:18) bl.a. en bestämmelse om straff för onykterhet på fartyg, men avvisade överväganden av frågan... 73 tanken på att införa en promilleregel. Kommittén hävdade att en regel av innebörd att viss alkoholkoncentration skulle konstituera straffbarhet inte skulle vara generellt genomförbar för sjötrafikens del på grund av de särpräglade förhållandena på sjön (s. 66). Redan valet av promillegräns skulle, framhöll kommittén, vara förenad med svårig- heter eftersom till sjöss starkt skiftande trafikförhållanden samt skilda slag av fartyg och sysslor ombord rimligen ställde olika starka krav i nykterhetshänseende. Vidare pekade kommittén på att handelsflottans och i viss mån även fiskeflottans personal inte endast tjänstgjorde om- bord utan också bodde ombord och tillbringade den mesta av sin fritid där. Från rent praktisk utgångspunkt ifrågasattes också om ändamåls- enlig blodprovstagning skulle kunna äga rum annat än i undantagsfall. Kommitténs ståndpunkt i denna del vann så gott som allmän anslutning under remissbehandlingen. Någon promilleregel föreslogs inte heller i den härefter följande be- handlingen av kommitténs betänkande i , se ytterligare härom i avsnitt 2.2 ovan. Inte heller (SOU 1974:95) var beredd att föreslå införandet av en särskild promilleregel för förare av fritidsbåtar. Orsa- kerna härtill var flera. Utredningen ansåg till en början att dåvarande 325 § sjölagen i stor utsträckning tillgodosåg kravet på en reglering av alkoholförtäringen på sjön. Denna bestämmelse omfattade dessutom inte bara förare utan kunde även avse annan ombordvarande med uppgift att bistå vid navi- gering och framförande av farkosten. Man pekade också på att kon- trollen och övervakningen inte var tillräcklig och att den inte kunde jämföras med vad som gällde för motsvarande lagstiftning för vägtrafi- ken, samt att det torde krävas en mycket omfattande och kostnadskrä- vande utbyggnad av bevakningsresurserna och en väsentligt utökad in- formation om en promilleregel skulle få någon nykterhetsfrämjande ef- fekt. Speciellt svårlösta ansåg utredningen bevakningsproblemen vara beträffande landets insjöar där en mycket stor del av fritidsbåtarna fanns och ett stort antal olyckor inträffade. Vidare framhöll utredningen att tillgänglig statistik inte utgjorde något tillfredsställande underlag för en skärpning av lagstiftningen eller för att ge denna en annan inriktning. Man pekade också bl.a. på att den överväldigande delen av fritidsbåtbeståndet var av den storleksord- ningen och karaktären att båtarna knappast med fog kunde hävdas utgö- ra någon större sjösäkerhetsrisk för andra sjötrafikanter, även om de 74 överväganden av frågan... skulle framföras av en alkoholpåverkad förare. Dessutom framhöll ut- redningen att båtlivets speciella villkor kunde skapa särskilda problem vad gäller efterlevnaden av en promilleregel; ett stort antal båtar an- vändes för övernattning och även vid alkoholförtäring i en förtöjd båt – vilket utredningen ansåg inte rimligen kunde förbjudas – kunde väder- leksförhållanden m.m. nödvändiggöra flyttning och förande av båten. fann det också svårt att från säkerhetssyn- punkt argumentera för en strängare bestämmelse för fritidsbåtarna än för yrkessjöfartens del; den skada en berusad person i ansvarig ställ- ning ombord kan vålla torde vara så mycket mindre i en fritidsbåt än i ett fartyg. Vidare skulle en promillebestämmelse med all sannolikhet få anknytas till föraren vilket ansågs vålla problem från bevissynpunkt. Som inledningsvis redogjorts för föreslog inte att promillegränser skulle införas vid framförandet av fritidsbåt. Där- emot föreslog utredningen en starkt intensifierad och utbyggd informa- tion till båtägare, dels om gällande bestämmelse (dåvarande 325 §) i sjölagen, dels om de allmänna risker som är förenade med alkoholförtä- ring inte bara i samband med förande av fritidsbåt utan även vid vistel- se ombord. Den av utredningen föreslagna båtregistreringen ansågs kunna skapa en ny och viktig möjlighet till direktkontakt med båtägar- na vilket borde kunna öka effekten av sådan information. framhöll i sitt betänkande Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss (SOU 1990:15) att olyckor som inträffat till sjöss aktualiserat frågan om att införa en promillegräns för den som framför fartyg eller eljest på fartyg fullgör uppgifter av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss. Enligt kommissionen borde bestäm- melserna om straff för onykterhet till sjöss ses över och samma pro- milleregler införas för onykterhet till sjöss som för onykterhet i vägtra- fik. Kommissionen konstaterade vidare att övervakningen skulle kunna underlättas genom de förenklade provtagningsmetoder som då tagits i bruk. I departementspromemorian Sjöfylleri m.m. (Ds 1990:52), som utarbe- tades inom och som låg till grund ändringar i sjölagen, diskuterades även frågan om införande av pro- överväganden av frågan... 75 milleregler för sjötrafiken. Något förslag till ändrad lagstiftning i denna fråga presenterades emellertid inte. I promemorian konstaterades att ett införande av promilleregler för sjötrafikens del är förenat med åtskilliga problem av såväl praktisk som principiell natur. Sammantagna bedömdes dessa ha en sådan styrka att det då inte ansågs finnas tillräckliga skäl för sådana regler. Detta ute- slöt emellertid inte, framhölls det, att det mot bakgrund av den fortsatta utvecklingen, främst trafiken med snabba motorbåtar, och de ställ- ningstaganden den kan medföra när det gäller frågan om kompetens- krav eller andra behörighetsvillkor, kunde finnas anledning till förnya- de överväganden kring frågan om promilleregler. I promemorian framhölls bl.a. att alkoholpåverkan allmänt sett inte var förenad med lika stora faror för medtrafikanterna i sjötrafiken som i vägtrafiken. Som de främsta orsakerna härtill nämndes i promemorian att de flesta båtar har begränsade fartresurser, att trafiken inte är lika tät som på vägarna och att medtrafikanterna ofta skyddas av de farkoster de färdas i. Utifrån kriminaliseringens skyddsintresse och de faror som alkoholpåverkade förare kan medföra på detta område torde det dock, enligt promemorian, vara uppenbart att viktiga delar av sjötrafiken väl kan jämställas med motorfordonstrafiken på land. Sjölagens bestäm- melser om onykterhet till sjöss är emellertid, framhölls det, tillämplig på alla former av fartyg, från det största handelsfartyget till minsta ka- not eller jolle och gäller dessutom inte endast förare utan också andra som fullgör någon uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss. Om promillegränser skulle införas för sjötrafikens del framstod det, med hänsyn till straffbestämmelsens vida tillämpningsområde, som oundgängligen nödvändigt att reglerna begränsades på något sätt, ex- empelvis till vissa typer av fartyg. Även en sådan begränsad reglering måste dock, enligt promemorian, bygga på någon form av schablonise- ring som kunde vara svår att förstå och försvara. Ett annat problem som framhölls i promemorian var att sjötrafiken allmänt sett är väsentligt mindre reglerad än vägtrafiken t.ex. vad gäller behörighet. I promemorian diskuterades möjligheten att införa promil- leregler som inskränker sig till den del av sjötrafiken för vilken särskil- da behörighetsvillkor eller kompetenskrav gäller eller att anknyta reg- lerna till fartyg som är registreringspliktiga i skeppsregistret eller re- gistret för båtar för yrkesmässig sjöfart. Dessa lösningar bedömdes emellertid i promemorian som inadekvata, eftersom de inte skulle träffa de delar av sjötrafiken där problemen med alkoholpåverkan torde vara störst och de processuella fördelar som promilleregler kan erbjuda skulle vara mest påtagliga. Knöts promillereglerna även till fartyg som skulle registreras i fritidsbåtsregistret hade visserligen inte dessa in- vändningar längre någon bärkraft men – framhölls det i promemorian – 76 överväganden av frågan... var det uppenbart att en sådan avgränsning framstod som mer eller mindre tillfällig (utan närmare anknytning till olycksrisker), att en mängd fall som knappast kunde jämställas med motorfordonstrafik på väg skulle omfattas samt att regleringen med hänsyn till övriga regler om kompetens och aktsamhet skulle framstå som en principiellt tvek- sam särreglering. Inte heller denna lösning kunde därför, enligt pro- memorian, förordas. Slutligen pekade man i promemorian på bevakningsproblemen, sär- skilt vad gäller landets insjöar där en mycket stor del av fritidsbåtarna finns och där ett stort antal olyckor inträffar. Det framstod därför, en- ligt promemorian, som tveksamt om det var möjligt att uppnå någon nykterhetsfrämjande effekt utan att bevakningsresurserna byggdes ut väsentligt. Regler vars efterlevnad inte kunde kontrolleras innebar, framhölls det i promemorian, inte endast risk för att dessa regler inte skulle efterlevas, utan även risk för att respekten för och viljan att följa andra regler urholkades. Majoriteten av de instanser som avgav remissyttranden över depar- tementspromemorian delade bedömningen i den. Många remissinstan- ser förordade dock att någon form av promilleregler för sjötrafiken skulle införas. Argumenten för promilleregler var av skiftande slag. Många instanser pekade på de processekonomiska vinster som skulle bli följden av en sådan reglering. I den därefter följande propositionen (prop. 1990/91:128) gjordes den bedömningen att det då inte fanns ett tillräckligt beredningsunder- lag för att föreslå promilleregler för sjötrafiken och att frågan därför borde bli föremål för förnyade överväganden av en utredning. Lagut- skottet delade departementschefens uppfattning och poängterade bl.a. att sjölagens trafiknykterhetsbestämmelser har ett betydligt mer vid- sträckt tillämpningsområde än trafikbrottslagens och att det därför var- ken är lämpligt eller motiverat att införa promilleregler för sjötrafiken som omfattar samtliga fartyg eller alla ombordvarande som den nu gällande trafiknykterhetsbestämmelsen kan tillämpas på (bet. 1990/91:LU35). Kommittén föreslog i sitt betänkande Grovt rattfylleri och sjöfylleri (SOU 1992:131) inget nedre gränsvärde när det gällde enkelt sjöfylleri. Kommittén ansåg att straffbarheten även i fortsättningen skulle prövas genom s.k. klinisk bedömning. Däremot föreslogs ett övre gränsvärde som skulle gälla för grovt sjöfylleri. Gränsvärdet föreslogs vara det- samma som för grovt rattfylleri (1,alkohol i blodet). överväganden av frågan... 77 Regeringen bedömde dock att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa ett gränsvärde för sjötrafiken liksom att de problem som är för- knippade med införandet av ett gränsvärde inte kunde lösas på rimligt sätt (prop. 1993/94:44). Vidare hänvisade regeringen till att BRÅ först skulle utvärdera de bestämmelser om sjöfylleri som infördes innan man var beredd att föreslå en promillegräns.6 Vid ärendets behandling i anförde (1993/94:LU1y) i ett yttrande till bl.a. att effekterna av tämligen omfattande lagändringar för sjöfylleri borde klarläg- gas innan man övervägde att ytterligare skärpa lagstiftningen på områ- det i form av t.ex. en promillereglering. anförde i sitt betänkande (bet. 1993/94:JuU11 s. 26) över regeringens proposition bl.a. att utskottet delade regeringens be- dömning att promillegränser för sjöfylleri inte då borde införas samt att utskottet inte hade något att erinra mot att BRÅ fick i uppdrag att göra en utvärdering av ändringar i sjöfyllerilagstiftningen. hade i uppdrag att analysera möjligheterna att ytterligare utveckla säkerheten inom sjöfarten. I betänkandet Hand- lingsprogram för ökad sjösäkerhet (SOU 1996:182) framhöll kommit- tén att frågorna om nykterhet till sjöss är väsentliga från sjösäkerhets- synpunkt. När det gäller lämpligheten av att införa en nedre promille- gräns för sjöfylleri ansåg kommittén – i överensstämmelse med den be- dömning regeringen redovisade i prop. 1993/94:44 Grovt rattfylleri m.m. – dels att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa ett nedre gränsvärde, dels att de problem som kan förknippas med införandet av ett sådant gränsvärde inte kunde lösas på ett rimligt sätt. När det gällde frågan om ett gränsvärde för grovt sjöfylleri ansåg sig inte kommittén, mot bakgrund av sina direktiv, kunna tillföra något nytt till den pågående debatten. Kommittén framhöll emellertid att det var angeläget att frågan fick en lösning. I sammanhanget pekade kommittén på att i handelsflottan ingår hela besättningen i fartygets säkerhetsorga- nisation. 6 Regeringen beslutade att uppdra åt BRÅ att utvärdera effekterna av ändringar i bestämmelserna i sjölagen om onykterhet till sjöss. En redogörelse för BRÅ:s utvärdering återfinns i avsnitt 2.6. 78 överväganden av frågan... Frågor med viss anknytning till sjöfylleri har också som framgått av det föregående behandlats av . Utredningen ha- de i uppdrag att utarbeta förslag till författningsändringar som skapar förutsättningar för effektivare ingripanden mot drogpåverkade förare, dvs. förare som är påverkade av annat medel än alkohol. Utredningen redovisade resultatet av sitt arbete i betänkandet Droger i trafiken (SOU 1996:125). Utredningen har bedömt möjligheterna till att införa dels en ordning med gränsvärden för andra trafikfarliga medel än alkohol, dels en noll- gräns antingen för samtliga sådana medel eller endast för vissa av dem. I fråga om införande av gränsvärden för sådana medel fann utred- ningen att det saknades tillräckligt vetenskapligt underlag för att koppla en viss koncentration av en drog i blodet till en viss grad av trafikfarlig påverkan. Utredningen anförde att en sådan ordning skulle innebära att varje medel, i den mån det alls är möjligt, skulle behöva åsättas en sär- skild gräns. När det gällde införandet av en absolut nollgräns, antingen beträf- fande samtliga eller endast en del av de trafikfarliga medlen, anförde utredningen bl.a. att det måste finnas ett klart belägg för att en sådan gräns har effekt på trafiksäkerheten, eftersom det finns förare som på grund av sjukdom är beroende av läkemedel som omfattas av lagstift- ningen. I avsaknad av sådant underlag avvisade utredningen tanken på ett totalförbud. Utredningen föreslog i stället en skärpning av det s.k. kliniska ratt- fylleriet på så sätt att den som under eller efter färd med motordrivet fordon eller spårvagn har en sådan koncentration av annat medel i blo- det att han därmed kan antas vara typiskt sett påverkad, skall dömas för rattfylleri. Utredningen ansåg det inte ingå i uppdraget att genomföra det om- fattande arbete som krävdes för att kunna göra meningsfulla övervä- ganden om lämpligheten av ändringar i sjölagen. Regeringen ansåg inte att utredningens förslag om en skärpning av det kliniska rattfylleriet var möjlig att genomföra (prop. 1998/99:43 s. 20). Man ansåg inte heller från regeringens sida att det var möjligt att införa en reglering med gränsvärden för andra trafikfarliga medel än alkohol. Som redogjorts för i avsnitt 2.2 under rubriken /99 antog regeringens förslag om bl.a. en nollgräns för narkotika. överväganden av frågan... 79 Frågan om onykterhet till sjöss har aktualiserats även inom . Social- och miljöutskottet behandlade vid sina möten i och i ett med- lemsförslag om samordnade insatser för minskat alkoholbruk i (A 846/s). I medlemsförslaget hemställdes att skulle re- kommendera att utarbeta ett tidsbestämt ak- tionsprogram for att uppfylla () mål om en 25-procentig minskning av alkoholkonsumtionen , men dessutom bl.a. att samma regler som tillämpas på land avseende promillegränser och påföljder i trafiken skulle rekommenderas att gälla även till sjöss. Social- och miljöutskottet inskränkte sin hemställan till till att omfatta det ovan angivna aktionsprogrammet. beslutade att följa Social- och miljöut- skottets rekommendation. I Social- och miljöutskottets betänkande uttalades emellertid att den starkt ökande trafiken med fritidsbåtar och antalet alkoholrelaterade båtolyckor gjorde det rimligt att frågan om samma promillegränser till sjöss som vid trafik till lands skulle utredas i samband med aktionspro- grammet. Med anledning av rekommendationen har i meddelande redovisat vilka åtgärder som vidtagits i , , och samt anfört att det inte är möjligt att utlova något tidsbestämt aktionsprogram för att uppfylla WHO:s mål. Som ett första led i ett mer omfattande handlingsprogram för att minska alkoholkonsumtionen presenterade Social- styrelsen ett program för förebyggande insatser. Bland de åtgärder och delmål som i första hand ville prioritera för att uppnå 25-procentmålet angavs i programmet att man skulle ver- ka för att ingen alkohol konsumerades i situationer som ställde särskil- da krav på reaktionsförmåga och omdöme. I detta hänseende föreslog bl.a. att regeringen borde verka för att lagstiftningen jämställer onykterhet till sjöss med onykterhet i biltrafiken samt att kontrollen ökas av nykterheten hos båtförare. 80 överväganden av frågan... Som redogjorts för gav regeringen i uppdrag att utvärdera ändringar av bestämmelserna i sjölagen om onykterhet till sjöss. Utvärderingen skulle enligt regeringsbeslutet ta sikte på i vad mån lagändringar på sjöfyllerilagstiftningens område hade påver- kat beteendet till sjöss och sjösäkerheten. (Ändringarna innebar bl.a. att brottet delades in i två svårhetsgrader: ett enkelt och ett grovt brott.) Utvärderingen skulle vidare belysa lagändringarnas betydelse för dom- stolarnas påföljdsval, särskilt om valet av påföljd för grovt sjöfylleri respektive grovt rattfylleri enligt 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott har träffats enligt enhetliga normer på sätt som förut- sattes i förarbetena till ändringar av sjöfyllerilagstiftningen. BRÅ:s utvärdering redovisades (BRÅ-PM 1996:1, Sjöfylleri). Underlaget för BRÅ:s bedömning var studier av 365 tingsrättsdomar avseende de aktuella brotten, varvid BRÅ kunde konstatera följande. När det gäller lagändringarnas betydelse för dom- stolarnas påföljdsval ansågs utvärderingen ge stöd för slutsatsen att på- följden för grovt sjöfylleri hade träffats enligt relativt enhetliga normer. Andelen fängelsedomar hade mer än fördubblats efter reformen och på- följderna villkorlig dom och skyddstillsyn hade också använts i större utsträckning. Andelen fall av sjöfylleri som hade upptäckts genom tips från allmänheten översteg vida det antal fall som hade upptäckts av polisen, förutsatt att gärningsmannen inte varit inblandad i någon sjö- olycka. Vidare fann BRÅ, efter en genomförd enkätundersökning hos båtklubbar och båtsällskap samt sjöpolisen och i Sve- rige, att stödet för en promillegräns vid grovt sjöfylleri var mycket ut- brett. av båtklubbsordförandena, alla sjöpolisenheter utom en och av dem som svarade hos uttalade sitt stöd för införandet av en sådan gräns. Enkäten behandlade inte frågan om att införa ett nedre gränsvärde för sjöfylleri av normal- graden. BRÅ drog sammanfattningsvis slutsatsen att lagändringarna hade medfört en förhöjd upptäcktsrisk men att de inte hade varit till- räckliga för att ha en avgörande betydelse för beteendet till sjöss. En- ligt BRÅ:s uppfattning utgör en förhöjd upptäcktsrisk antagligen det effektivaste medlet för att förebygga brottsligheten. 3.14 § trafikbrottslagen (1951:649) Gällande bestämmelser om rattfylleri återfinns i 4 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott och lyder enligt följande. 4 § Den som för ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i så stor mängd att alkoholkoncentra- tionen under eller efter färden uppgår till i blodet eller per liter i utandningsluften döms för rattfylleri till böter eller fängelse . För rattfylleri enligt första stycket döms också den som för ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha intagit narkotika som avses i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) i så stor mängd att det under eller efter färden finns något narkotiskt ämne kvar i blodet. Detta gäller dock inte om narkotikan intagits i enlighet med läkares eller annan behörig receptutfärdares ordination. För rattfylleri enligt första stycket döms också den som för ett motordrivet fordon eller en spårvagn och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker att det kan antas att han eller hon inte kan framföra fordonet på ett betryggande sätt. Detsamma gäller om föraren är lika påverkad av något annat medel. Första och andra styckena gäller inte förare av motordrivet fordon, som är avsett att föras av gående. Första, andra och tredje styckena gäller inte om förandet av fordonet ingår som ett led i en vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning till vilken tillstånd har lämnats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 3.1.1Rattfylleri – första stycket