sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Vid regleringen skall medel motsvarande det negativa resultatet plus av detta tillföras det egna kapitalet. Större omstruktureringar och orealiserade kortsiktiga förluster i värdepapper bör kunna utgöra synnerliga skäl vid bedömningen av om ett negativt resultat skall regleras eller inte. Sambandet mellan den kommunala självstyrelsen och ekonomin förstärks. Styrelsen skall under ett valår i särskild ordning redo- visa kommunens eller ekonomiska situation. Revi- sorerna skall bedöma om den politiska majoriteten har levt upp till målet för den ekonomiska förvaltningen. En underlåtenhet att balansera ekonomin kan få konse- kvenser i frågan om ansvarsfrihet skall ges. Delårsrapporternas status höjs genom att de liksom årsredovis- ningen skall behandlas i fullmäktige. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hus- hållning Mål och policies för en god ekonomisk hushållning Utredarens förslag: Kommuner och landsting skall ange sär- skilda mål och policies för vad som utgör god ekonomisk hus- hållning. I flerårsplanen skall anges hur en god ekonomisk hus- hållning skall uppnås eller säkerställas. En utvärdering av i vad mån målen uppnåtts skall lämnas i årsredovisningen. Bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomisk hushållning bör enligt utredarens mening kompletteras och förtydligas. Syftet bör därvid vara att underlätta för kommuner och landsting att upp- nå eller vidmakthålla en god ekonomisk hushållning. I begreppet god ekonomisk hushållning bör det enligt utredarens mening inrymmas dels ett finansiellt perspektiv, dels ett verksam- hetsperspektiv. Utredaren menar också att det finns en risk för att balanskravet betraktas som ett mål och inte en lägsta nivå och att det därför finns skäl att betona att god ekonomisk hushållning ofta motsvarar en högre ambitionsnivå än vad balanskravet anger. Med beaktande av den framträdande roll som de kommunala företagen spelar i kommunernas och till viss del landstingens eko- nomi framhåller utredaren att tydliga och klara ägardirektiv bör utformas beträffande företagets mål och uppgifter, att kompetenta personer både inom och utanför politikerkollektivet rekryteras till företagens styrelser samt att det bör finnas ett visst personsamband mellan den politiska ledningen och företagens styrelser. Inrättande av ett statligt råd för ekonomi Utredarens förslag: Regeringen inrättar ett Statens kommunal- ekonomiska råd. Rådet skall bl.a. ha i uppdrag att följa och ana- lysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området. Vidare skall det tjänstgöra som samtalspartner och rådgivare till kommuner och landsting som har behov av experthjälp för att analysera sin ekonomiska situation, främst i de fall där staten kan komma att få spela en roll. Rådet skall också tjänstgöra som remissorgan till regeringen i ärenden som gäller relationen stat– kommuner. Rådet skall ha en ställning som en förvaltningsmyndighet under regeringen. Till styrelsen bör rekryteras personer med praktisk erfarenhet av ekonomi i ledande politisk eller administrativ ställning. Rådets operativa verksamhet skall skötas av ett mindre kansli. Rådet skall tilldelas medel över statsbudgeten. Mot bakgrund av att Kommundelegationen har upphört och att Bostadsdelegationen kommer att avvecklas samt det faktum att det även framledes kommer att finnas kommuner och landsting som inte klarar av att uppnå en balanserad ekonomi föreslår utredaren inrättandet av ett statligt kommunalekonomiskt råd. saknas ett forum där ekonomiskt problem- tyngda kommuner och landsting kan söka stöd och få råd och där ansökningar om ekonomisk hjälp kan beredas. Kravet på en balanserad budget Förslagen med anknytning till budgetbalans har flera syften. Av- sikten är att dels öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen, dels tydliggöra det politiska ansvaret. Intentionen är också att balanskravet skall kunna hanteras med större flexibilitet. Balans över en fyraårig period Utredarens förslag: Den rullande ekonomiska planens tids- mässiga omfattning ökas från tre till . En fast fyraårsplan, som sammanfaller med en mandatperiod, införs. Den fasta planen skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna . I den fasta planen skall det vara möjligt att underbalansera budgeten för ett enskilt år . Av planen skall framgå när och hur ett negativt resultat skall regleras under den innevarande mandatperioden. Ett negativt resultat skall regleras senast i mandatperioden. Om ett negativt resultat undantagsvis kvarstår , skall det regleras i den följande fyraårsplanen. Revisorerna skall yttra sig över om och hur ett sådant underskott skall påverka bedömningen i frågan om ansvarsfrihet. Den föreslagna förlängningen av planperioden, som avser den rullande planen, med till är ett sätt att öka lång- siktigheten i den ekonomiska planeringen. Ett annat sätt att öka den långsiktigheten är att höja statusen på den ekonomiska planen. Det sker genom att en fyraårig plan (den fasta planen) införs som anknyter till en mandatperiod. Även andra åtgärder bör införas med syfte att tydliggöra det politiska ansvaret och att underlätta ansvarsutkrävandet. Sådana åtgärder föreslås längre fram i betänk- andet. Utredaren menar också att de enskilda årsbudgetarna bör hanteras på samma sätt som de statliga budgetarna, d.v.s. att ett ut- giftstak anges och att flerårsplanen innehåller en preliminär för- delning på olika utgiftsområden. Fyraårsplanen bör antas av full- mäktige . Begreppet synnerliga skäl och skäl för avsteg från balanskravet Utredarens förslag: Den fasta fyraårsplanen skall, om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det, upprättas så att in- täkterna överstiger kostnaderna. Vad som skall anses som syn- nerliga skäl utökas till att också omfatta större omstruktu- reringsåtgärder samt orealiserade förluster i värdepapper. Ett viktigt skäl för den föreslagna ordningen är att det bör finnas en överensstämmelse i fråga om när synnerliga skäl kan åberopas mellan kommunallagens bestämmelser om budgetbalans och be- stämmelserna om reglering av ett negativt resultat. En sådan ord- ning bör också kunna dels minska benägenheten att lägga oreali- stiska budgetförslag, dels stimulera till långsiktigt tänkande. Den föreslagna utvidgningen av vad som skall kunna utgöra synnerliga skäl syftar till ökad flexibilitet beträffande tillämpningen av balans- kravet. Åberopande av synnerliga skäl bör också kunna bli föremål för laglighetsprövning. Reglering av ett negativt resultat Utredarens förslag/bedömning: Om ett negativt resultat pla- neras eller uppkommer under ett enskilt år i den fasta planen, skall medel motsvarande det negativa resultatet plus av detta tillföras det egna kapitalet, då det negativa resultatet regleras. Regeringen bör låta utreda frågan om åtgärder mot ett beteende som har karaktär av lagtrots och som har samband med bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat. Syftet med förslaget är att avhålla kommuner och landsting från att lättsinnigt underbalansera sina budgetar eller att inte tillräckligt energiskt följa upp budgetutfallet etc. Regeln utgör också en påminnelse om att ett nollresultat inte motsvarar kravet på god ekonomisk hushållning. Pålägget ger automatiskt ett sådant överskott som bör eftersträvas generellt. Ett tydligare samband mellan den lokala självstyrelsen och den kommunala ekonomin Utredarens förslag: En ny bestämmelse införs i kommunallagen om att styrelsen senast under valår skall redovisa kommunens eller ekonomiska situation. En ytter- ligare ny bestämmelse införs om att revisorerna får i uppgift att också bedöma om delårsrapporter och årsbokslut överens- stämmer med målen för den ekonomiska förvaltningen. Dess- utom skall, som föreslagits i ett tidigare avsnitt, revisorerna bedöma om en underlåtenhet att uppfylla balanskravet skall få konsekvenser i frågan om ansvarsfrihet. Syftet med förslagen i denna del är att tydliggöra länken mellan kommunalpolitiken och den kommunala ekonomin. Medlet är i detta sammanhang att kravet på ett balanserat resultat levandegörs och politiseras. Ett instrument i denna process är att revisionens roll som kontrollorgan stärks. Förvaltningen av pensionsmedel m.m. När det gäller förvaltningen av pensionsmedel föreslås inte några lagändringar. Utredaren rekommenderar dock att kommuner och landsting som inte har antagit ett särskilt reglemente för hante- ringen av pensionsmedel bör överväga att utforma ett policy- dokument i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 3 § kommunal- lagen för detta ändamål. Denna rekommendation grundar sig på det faktum att endast en tredjedel av kommunerna och landstingen har antagit ett pensionsreglemente. Utredaren menar också att de som inte öronmärkt tillgångar för pensionsåtaganden kan behöva lägga fast en strategi för hur hur kommande pensionsutbetalningar skall mötas. Regeringen rekom- menderas att följa och värdera vilka konsekvenserna från resurs- fördelningssynpunkt blir av att kommuner och landsting betalar ut realtivt stora summor för individuell förvaltning av pensionsmedel enligt avtalet PFA–98. Uppföljningen av ekonomi och verksamhet Utredarens bedömning och förslag: De nuvarande bestämmel- serna i redovisningslagen (1997:614) om att en delårsrapport skall upprättas minst en gång bör inte ändras. En ny regel bör införas i kommunallagen om att delårsrapporten skall be- handlas i fullmäktige. I utredningen framkommer att de flesta kommuner och landsting upprättar delårsredovisning minst , varför utred- aren inte finner anledning att föreslå någon lagändring i detta avseende. Förslaget om en obligatorisk fullmäktigebehandling av delårsrapporten syftar till att markera delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen. Utredaren rekommenderar också kommuner och landsting att införa ett system med månadsrapportering av strategisk ekonomisk information till styrelsen. Utredaren välkomnar de förslag som framförts av utredningen för en fortsatt utveckling av en databas i betänkandet SOU 2001:75 angående bl.a. nyckeltal, en nationell databas, upp- giftsinsamling, tvärsektoriella analyser och redovisning av bench- markingprojekt. Utredaren rekommenderar regeringen att inbjuda representanter för sektorsmyndigheterna och de båda kommun- förbunden till överläggning om inrättande av en nationell databas i enlighet med förslaget. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 4 § Kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten skall upp- rättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen. Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kost- naderna. Lag (1997:615) 5 § Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och eko- nomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkt- erna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade egna Budgeten skall också innehålla en rullande plan för verksamheten och ekonomin för en period av (planperioden). kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast föl- jande två åren. Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast då det negativa resultatet upp- kom. Om det finns synnerliga skäl kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. året skall därvid alltid vara periodens första år. I planen för verksamheten skall anges mål och policies för områden som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. I planen för ekono- min skall anges de finansiella målen för vad som är god ekono- misk hushållning. En utvärdering av i vad mån målen för en god ekonomisk hushållning har upp- nåtts skall lämnas i årsredovis- ningen. Budgeten skall också innehålla en plan för ekonomin för en period av . Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år. Lag (1997:615). Den fyraåriga plan som samman- faller med mandatperioden (den fasta planen)skall alltid börja året då val av fullmäktige skall förrättas i hela riket. Den skall, om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det, upprättas så att intäkterna överstiger kost- naderna. Om ett negativt resultat redovisas för ett enskilt budgetår , skall detta regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas . Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast för av fyraårsperioden. Skulle ett negativt resultat kvarstå , skall det regleras i budgeten för i den närmast följande fyraårsperioden. Det belopp som återställs skall överstiga det ursprungliga nega- tiva resultatet. Om det finns syn- nerliga skäl kan fullmäktige be- sluta att sådan reglering inte skall 21 § De år, då val av fullmäktige skall förrättas i hela riket, skall eller landstingens ekonomiska si- Därvid skall styrelsen med an- ledning av redovisningen presen- tera planer och förslag till åt- gärder inför den kommande plan- 22 § Delårsrapport som upprättas i enlighet med bestämmelserna i 9 kap. lagen (1997:614) om kom- över till fullmäktige och revi- rapport skall godkännas av full- Revisorerna skall bedöma om re- sultatet i delårsrapport som enligt 8 kap. 22 § skall behandlas av full- mäktige och årsbokslut är förenligt med de mål fullmäktige beslutat om i årsbudgeten och planen för skall biläggas delårsrapport eller delårsrapporter och årsbokslut. Om ett negativ resultat kvarstår i slutet av en fast planperiod, skall revisorerna särskilt yttra sig över detta förhållande. 8 § Ett överklagat beslut skall upphävas om 1.det inte har tillkommit i laga ordning, 2.beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , 3.det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4.beslutet strider mot lag eller annan författning. Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Något annat beslut får inte sättas i det överklagande beslutets ställe. Lag (1997:615). 1.1Statsmakternas beslut i vissa fall angående kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning m.m. kommunallag (1977:179) trädde i kraft . Den innebar i förhållande till den föregående kommunal- lag bl.a. att bestämmelserna om kommunernas ekonomiska förvalt- ning förenklades och liberaliserades och att reglerna om revision moderniserades och anpassades till den pågående utveck- lingen mot ökad förvaltningsrevision (m.fl. (1997), s. 18). beslöt regeringen att inleda arbetet med att utforma för- slag till en ny kommunallag. En principskiss till en ny kommunallag lades fram av demokratiberedning i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för en ny kommunallag. Sedan förslaget remiss- behandlats gavs en arbetsgrupp inom dåvarande i uppdrag att göra en juridisk–teknisk översyn av förslaget. Arbets- gruppen avlämnade betänkandet (Ds C 1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting och slutbetänkandet (Ds C 1988:52) Ny lag om kommuner och landsting. be- slöt regeringen att bemyndiga civilministern att tillsätta en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppgift att utarbeta ett för- slag till en ny kommunallag som skulle ersätta kommunal- lag. Kommittén (kommunallagskommitté) avlämnade betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag, som efter remissbehandling låg till grund för regeringens proposition (prop. 1990/91:117) Ny kommunallag, vilken överlämnades till . Till grund för beslut i ärendet låg betänkande (bet. 1990/91:KU38). Riks- dagen godkände i allt väsentligt regeringens förslag till ny kommu- nallag. kommunallag (1991:900) trädde i kraft . De viktigaste förändringarna kommunallag på området ekonomisk förvaltning m.m. var att kommunerna och landstingen ålades att ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet, att ett krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering infördes och att redovisningen gavs ökad betydelse, vilket manifesterades i bl.a. krav på att årsredovisningen skulle omfatta även kommunala företag. När det gäller den kommunala revisionen gjordes den änd- ringen att kretsen revisionsansvariga utökades till att omfatta också enskilda förtroendevalda i styrelsen, övriga nämnder och full- mäktigeberedningar. I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) föreslogs vad gäller mål för den ekonomiska förvaltningen bl.a. att den dittills- varande regeln om förmögenhetsskydd skulle ersättas med en all- män bestämmelse om att kommuner och landsting skulle ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Därtill skulle kommuner- na och landstingen åläggas att förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kunde till- godoses. Fullmäktige skulle meddela närmare föreskrifter om denna förvaltning (prop. s 108). Av propositionen framgick att det kommunala förmögenhets- skyddet reglerades i lag första gången i samband med kommunallagsreform. Lagregeln föreskrev att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades. Regeln om förmögenhetsskydd fördes i sak oför- ändrad över till kommunallag (4 kap. 1 §). I motiven till lagen (prop. 1975/76:187) sades att regeln om förmögenhets- skyddet fick anses att på ett lämpligt sätt ge uttryck för en av de principer som borde vara vägledande för en sund förmögen- hetsförvaltning. Enligt förslaget till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) innebar regeln om förmögenhetsskyddet närmast ett skydd för den nomi- nella förmögenheten, inte den reala; regeln ansågs enligt proposi- tionen inte innebära något absolut förbud att ta i anspråk medel ur kapitalfonder för driftsändamål eller att ta upp lån för sådana ända- mål. Även om regeln hade en målsättningskaraktär kunde man en- ligt regeringens mening inte bortse från att den hade bidragit till en god hushållning och stadga och stabilitet i kommunernas och landstingens ekonomi. Dock kunde de ibland behöva använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följde av be- stämmelsen om skydd av förmögenheten, och det var därför ange- läget att regleringen i en ny kommunallag inte inverkade hämman- de på sådana dispositioner. Regeln hade enligt propositionen upp- levts som alltför stelbent och ansetts vara ett hinder för strävan- dena att öka rationaliteten i den kommunala ekonomiska politiken. Bestämmelsen tillhörde enligt regeringen ett föråldrat synsätt och borde därför inte föras över till den nya lagen. I stället borde en regel införas som allmänt angav att kommuner och landsting skulle ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Enligt propositionen var det inte meningsfullt att i lagen ut- tömmande ange vad som kan anses höra till en god ekonomisk hushållning, och det torde inte heller vara möjligt. I stället borde regeln ha karaktär av ändamålsregel. Avsikten med bestämmelsen var inte att den skulle kunna ligga till grund för domstolsprövning av om kommunala beslut var förenliga med en god ekonomisk hushållning. I anslutning till denna del av propositionen föreslog regeringen också att en allmänt hållen regel om god ekonomisk hushållning skulle kompletteras med en regel om att kommunerna och lands- tingen skulle förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kunde tillgodoses. Det före- slogs också en bestämmelse om att fullmäktige skulle meddela när- mare föreskrifter om medelsförvaltningen. (Mera härom nedan.) Däremot avvisades i propositionen ett förslag från den parlamen- tariska kommitté som berett kommunallagsreformen om hur medel från försäljningar av anläggningstillgångar och försäkringsersätt- ningar för sådana tillgångar skulle användas. Kommitténs förslag innebar att sådana vederlag skulle användas till att antingen att in- vestera i andra anläggningstillgångar eller att betala långfristiga skulder om det inte fanns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål. Detta fick emellertid enligt propositionen inte innebära att kommunerna och landstingen därmed helt fritt fick använda medel av detta slag. I de flesta fall ingick det inte i en god ekonomisk hushållning att använda sådana medel för löpande behov. Det fram- hölls vidare i propositionen i detta sammanhang att det normalt sett inte kunde anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftskostnader med olika former av lån. En god ekonomisk hushållning borde enligt propositionen vara att de löpande intäkterna skulle täcka de löpande kostnaderna. I fråga om budgetens innehåll föreslogs i propositionen att de dåvarande reglerna skulle ändras så att det inte längre skulle krävas att budgeten skulle vara balanserad. Det föreslogs att det av bud- geten skulle framgå hur den ekonomiska ställningen beräknades vara vid budgetårets slut. Vidare föreslogs att ett krav skulle införas på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering. Den kom- munala budgeten föreslogs vara en bruttobudget även framgent. Dock skulle fullmäktige få anvisa nettoanslag till nämnderna. hade i sitt betänkande föreslagit att budgeten skulle vara i balans i ett treårsperspektiv, ett förslag som avstyrktes av de flesta remissinstanserna. Flertalet av de remissin- stanser som avvisade kommittéförslaget, bl.a. och , menade att det inte gick att lagstifta om verklig balans och att ett krav på nominell balans inte garanterade verklig balans och därför saknade betydelse. De före- slog i stället införande av ett krav på treårig ekonomisk planering, vilket enligt förslagsställarna skulle inrikta intresset på en kom- muns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling. I skälen till regeringens förslag anfördes i propositionen att man inte kunde bortse från att kravet på att budgeten skulle vara balan- serad hade bidragit till en god ordning som gett stadga och stabilitet i kommunernas och landstingens ekonomi. Av det skälet kunde det vara motiverat att behålla balanskravet. kunde det finnas ett behov, ansåg regeringen, hos kommunerna och lands- tingen av att kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder under olika år. Lagen borde inte hindra en kommun eller ett landsting från att under ett enstaka år t.ex. använda sig av ekonomiska reserver eller ökad upplåning i stället för att öka skattefinansieringen. Enligt propositionen hade någon balans i verklig mening inte be- hövt föreligga enligt bestämmelserna kommunallag, eftersom det formellt gått att uppfylla kravet på budgetbalans genom användning av s.k. budgetregleringsposter av olika slag. Mot den här redovisade bakgrunden hade regeringen slutligen stannat för att det dåvarande formella budgetbalanskravet inte skulle föras över till den nya lagen. En följd av att balanskravet slopades blev att även det då gällande kravet på att överskott och underskott enligt det senast avslutade budgetårets räkenskaper skulle regleras i nästkommande års budget skulle upphöra att gälla. Trots att balanskravet togs bort skulle det enligt propositionen även fortsättningsvis framgå av budgeten hur samtliga utgifter skulle finansieras. Av budgeten borde det också framgå hur den ekonomiska ställningen skulle beräknas vara vid budgetårets slut. Med hänsyn till att balanskravet tagits bort var det enligt regeringens mening extra betydelsefullt att en kommun eller ett landsting gjorde klart för sig hur den planerade verksamheten skulle komma att påverka kapitalanvändningen och kapitalanskaff- ningen. Enligt propositionen borde kommuner och landsting självfallet bedriva sina verksamheter så att de kunde upprätthålla en god och balanserad ekonomi, vilket krävde att de skaffade sig en god över- blick över verksamhet och ekonomi. Därvid borde de ägna sig av olika analyser i såväl budget- som uppföljningsarbetet. I detta sam- manhang pläderades i propositionen för användningen av verksam- hetsrelaterade och helst jämförbara nyckeltal.