sou · GPB320d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Dialog kan leda till ökad insikt om vinna-vinna-lösningar. Flera erfarenheter tyder på att det kan behövas tydliga marknadsincita- ment för att nå miljöeffektiva överenskommelser, om staten vill undvika att behöva hota med styrmedel som lagar och regler. Lagstiftning är en viktig bas i miljöpolitiken men det räcker inte som drivkraft. Överenskommelser är inte heller en patentlösning för alla miljöproblem. slutsats om miljööverens- kommelser är att de bör ses som ett komplement till andra styr- medel. Verket anser att frivilliga överenskommelser främst bör användas inom de områden där det är svårt att införa andra styr- medel eller där befintliga styrmedel inte bedöms som tillräckliga. Överenskommelser kan också användas om andra styrmedel anses för resurskrävande för att nå uppsatta mål. Miljömålsarbetet visar vilken miljökvalitet som måste uppnås i ett hållbart . Miljövårdsberedningen anser att i arbetet med att få ett långsiktigt miljöarbete i näringslivet kan dialog mellan staten och näringslivet vara ett kostnadseffektivt verktyg. Våra två pilotprojekt /Bo och Framtida handel har, utifrån det arbete som redan genomförts, goda förutsättningar att resultera i frivilliga miljööverenskommelser innehållande åtaganden och handlingsplaner. Miljövårdsberedningen anser att dialog och överenskommelser kan vara ett kostnadseffektivt sätt att driva på näringslivets miljö- arbete och att dessa instrument har en väsentlig plats som styrmedel i dagens miljöpolitik. Det gäller framför allt i det mer långsiktiga arbete som behöver bedrivas för att sporra näringslivet till utveckling av nya miljöanpassade lösningar och till större för- ändringar eller paradigmskiften. Genom att skapa arenor för Ett näringsliv för hållbar utveckling aktörer från olika sektorer och led i olika produktkedjor, finns möjlighet att utveckla nya lösningar. Vi anser att dialog och överenskommelser bör ses som ett viktigt och utvecklingsbart komplement till lagstiftning och ekonomiska instrument för att driva på utvecklingen och öka miljömedvetenheten i näringslivet. Uppföljning av genomförda överenskommelser är givetvis en förutsättning för att använda dialog och överenskommelser i större skala. 4.4.10Förslag till riktlinjer för överenskommelse och dialog skriver i sin rapport att om överenskommelser ska användas mer systematiskt bör öppenhet, insyn och demokratisk legitimitet säkerställas. Miljövårdsberedningen anser utifrån de dialoger vi fört att dessa aspekter kan tillgodoses. Riktlinjer behövs dock för att säkerställa insyn och demokratisk legitimitet åt överenskommelserna. Vi anser inte att överens- kommelserna behöver vara juridiskt bindande utan de kan vara fri- villiga till sin utformning. Följande punkter bör ingå i riktlinjerna: Alla som vill bidra ska ges möjlighet att delta i överens- kommelsen. Processen måste medge öppenhet och insyn. Mål kan tas fram i dialog för att skapa delaktighet och förståelse. Det ska säkerställas att målen ligger i linje med samhällets övergripande mål och att överenskommelsen inte strider mot nationell eller EU-lagstiftning. Mål och åtgärder bör vara kvantifierade och tidssatta för att möjliggöra uppföljning. Överenskommelsens relation till andra styrmedel och even- tuella behov av stöttande styrmedel för att komma åt fri- passagerare inom området bör diskuteras. Överenskommelsen får inte utformas på ett sådant sätt att konkurrensen sätts ur spel. Överenskommelsen bör tydligt definiera ansvarsfördelningen mellan de deltagande aktörerna. Ansvaret för uppföljningen måste vara tydligt och det ska klargöras hur uppföljningen ska ske och hur den ska redovisas. Vid långsiktiga överenskommelser bör även frågan om even- tuell revision ut. Ett näringsliv för hållbar utveckling Det bör klargöras vad som ska ske om åtagandet inte kan fullföljas. Om dessa förutsättningar är uppfyllda anser vi att det finns goda förutsättningar för att lyckas med dialoger och överenskommelser. Det finns dock frågor som vi inte närmare haft möjlighet att utreda. Det gäller förhållandet mellan och miljö- överenskommelser och där anser vi, liksom och , att detta bör utredas närmare. Vi anser också att det bör utredas vilken legal status som de föreslagna riktlinjerna för frivilliga miljööverenskommelser ska ha. Vi förslår att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppgift att se över dessa frågor. De överenskommelser som gjorts i bör också utvärderas. Vi anser att man bör utvärdera om målen nåtts, vilka alternativ som fanns till en överenskommelse och om överenskommelserna kan anses effektiva både miljömässigt och ekonomiskt. Ett näringsliv för hållbar utveckling 4.5Ansvar för framtida dialoger och överenskommelser för hållbar utveckling 4.5.1Dialog och överenskommelser på olika nivåer i samhället Erfarenheterna av Miljövårdsberedningens dialoger Bygga/Bo och Framtida handel är goda och vår bedömning är att denna modell för dialog med fördel kan användas i fler sammanhang. Vi anser att det finns ett behov av framtidsinriktade samtal i alla sektorer och på alla nivåer i samhället. förs dialoger på olika nivåer i samhället och med olika initiativtagare, vilket exemplifieras i det följande. Regionala och lokala initiativ Det lokala Agenda 21-arbetet kan sägas vara en form av dialog. I detta arbete kan t.ex. kommunen i dialog med det lokala närings- livet arbeta för att företagen på orten åtar sig vissa åtgärder i arbetet för hållbar utveckling. Lokalkännedom och personliga kontakter kan underlätta konstruktiva dialoger på lokal nivå. En konstruktiv lokal dialog är också viktig för kommunernas utveckling. I lokala dialoger finns naturligtvis inte möjligheten att samla företag från en hel bransch som det går att göra i en nationell dialog. Lokala dialoger kan i gengäld få en bredare sammansättning av företag. Ett sådant exempel är i . , när samarbetet startade på initiativ av för- säkringar och kommunens Agenda 21-samordnare, har företag och fastighetsägare i arbetsområdet Vreten arbetat med ett gemensamt miljöprogram. Bland resultaten syns miljöbedömning av fastigheterna, inredning av kretsloppsrum i alla fastigheter och KRAV-certifiering av en personalrestaurang. Dialoger och överenskommelser kan initieras av ideella organisa- tioner som exempelvis Världsnaturfonden och Naturskyddsföre- ningen eller av någon branschorganisation. Ett exempel där dialog Ett näringsliv för hållbar utveckling mellan olika parter gett goda resultat är () – certifieringen av uthålligt skogsbruk. Utgångs- punkten för FSC är att kommersiellt skogsbruk och naturvård inte utesluter varandra. FSC arbetar för ett uthålligt skogsbruk som är ekonomiskt bärkraftigt som det tar hänsyn till miljö och sociala frågor. I arbetet med att utveckla en svensk FSC-standard har bl.a. representanter från miljöorganisationer, fackföreningar, samerna, skogsindustrin och trävaruproducenter deltagit. Arbetet har drivits fram av marknadens efterfrågan på miljöanpassade skogsprodukter. är av skogsareal FSC– certifierad och efterfrågan ökar på certifierade produkter. Detta system har varit en drivande kraft för ett hållbart skogsbruk. Ideella organisationer kan driva enskilda miljöfrågor hårdare än staten eftersom de oftast endast företräder ett intresse. TCO:s 6E-märkning och Bra miljöval, som utvecklats av i samarbete med handeln, är andra exempel på samarbete där fackförbund och ideella organisationer delvis i dialog med näringslivet tagit fram miljömärkningssystem som drivit på utvecklingen. Staten kan initiera dialog och samverkan som ett sätt att få till stånd en samhällsförändring. Av myndigheterna har bl.a. Natur- vårdsverket och tagit fram överenskommelser med branscher eller enskilda företag. Ett annat exempel på samverkan mellan stat och näringsliv är dia- log med näringslivet som resulterat i ett partnerskap för forskning och utveckling inom energi- och miljöområdet. har tidigare ingått en överenskommelse med bilindustrin och undersöker möjligheterna att sluta avtal med den energiintensiva industrin om minskade utsläpp av växt- husgaser. Byggbranschens åtagande om producentansvar och dia- logerna Framtida handel och Bygga/Bo är exempel på dialoger och åtaganden som tagits fram i kommittéer. Ett näringsliv för hållbar utveckling 4.5.2Fortsatt arbete med Bygga/Bo och Framtida handel Dialogerna Bygga/Bo och Framtida handel har förts utan hot om lagstiftning. Ett stort antal företag har ändå sett det som värdefullt att delta i dialogerna för att skapa konsensus om framtidens miljöarbete. De två parallella projekten har resulterat i visioner, mål, strategier och förslag till fortsatt arbete. I rapporterna från dialogerna (de särtryckta bilagorna 2 och 3) föreslås att det inom Bygga/Bo-dialogen etableras upp till åtta arbetsgrupper och inom Framtida handel fem grupper för att för- djupa och konkretisera arbetet inom de strategiska åtgärds- områdena (beskrivs i kapitel 3). I dessa delprojekt engageras fler företag, relevanta myndigheter och forskare. Dialoggrupperna föreslås fortsätta som styrgrupper för de delprojekt som startas. I dialogerna har framkommit att företagen kan åta sig att genomföra en rad åtgärder men att det också behövs förändringar i styrmedelsarsenalen. Deltagarna i Bygga/Bo-dialogen har t.ex. föreslagit miljöklassning av byggnader kopplat till ett differentierat skatteuttag som ett verkningsfullt sätt att driva på miljöarbetet i bygg- och fastighetssektorn. Miljö- respektive näringsministern har genom särskilda samver- kansdokument kommit överens med företagen att dialogerna ska fortsätta till. Av dokumenten framgår att det gemen- samma arbetet ska fördjupas inom de strategiska åtgärdsområdena med sikte på att till nå fram till överens- kommelser om konkreta åtgärder inklusive utveckling och upp- följning. En av regeringen utsedd huvudman har fått ansvar för den fortsatta dialogen fram till överenskommelser. Denna huvudman rapporterar till en statssekreterargrupp och får sekretariatsstöd från och från berörda myndigheter. Den viktigaste anledningen till att dialogerna Bygga/Bo och Framtida handel nu fortsätter direkt inom är att Miljövårdsberedningen inte har mandat att förhandla om statliga åtgärder med företagen. Den som ska ansvara för en förhandling om åtaganden och överenskommelser måste också förfoga över de medel som kan finnas att förhandla om. Det handlar bland annat om styrmedel som skatter och andra ekonomiska incitament och om lagar och regler. Vissa av dessa styrmedel förfogar inte ens regeringen över. Lagar och skatter beslutas av men i allmänhet efter förslag från regeringen. Genom att ansvaret för Ett näringsliv för hållbar utveckling samtalen förs in i finns bättre möjligheter att förankra eventuella förslag till förändringar. Det är viktigt att resultaten från de påbörjade dialogerna sprids och kan leda till dialoger också regionalt och lokalt. Tänkbara kanaler är regionala och lokala företagsföreningar eller bransch- organ. För Bygga/Bo är t.ex. de lokala kretsloppsråden en viktig kanal för att skapa ett brett engagemang. Miljövårdsberedningen avser att i samarbete med () arrangera en seminarieserie för att visa exempel på insatser för att göra bygg- och fastighetssektorn mer hållbar. 4.5.3Nationell motor för samverkan om hållbar utveckling Miljövårdsberedningen anser att framtidsinriktade dialoger om hållbar utveckling behöver föras på flera nivåer i samhället. Vi anser att det av fem till framöver behövs en särskild satsning brett i samhället på samtal om vilken framtid vi vill ha. Vi menar att regeringen bör gå i spetsen för ett sådant arbete. Därför föreslår vi att regeringen inrättar en sammanhållande funktion med uppdrag att dels främja sådana samtal brett i sam- hället, dels genomföra sektorsövergripande dialoger. I det följande presenteras några olika alternativ till hur en sådan funktion kan organiseras. Ansvaret kan ligga inom , på myndig- heter, på en särskild delegation eller på en annan ny organisation. Företagen i våra två dialoger har uttryckt önskemål om att samtalen bör fortsätta med regeringen eftersom de ansett att man måste diskutera inte bara vad företagen kan åta sig utan också vilka statliga incitament som behövs. Den nära kopplingen till rege- ringen har bidragit till att få deltagare på en hög nivå i företagen. Det har i sin tur varit en förutsättning för att resultatet av dialogen ska få genomslag i företagen. För att stödja de kommuner som drabbas av försvarsned- äggningarna har man i inrättat en särskild omställningsgrupp. Denna tillhör organisatoriskt en enhet i linje- organisationen på som den har ett tydligt mandat och är avgränsad från departementets övriga ären- Ett näringsliv för hållbar utveckling Detta skulle kunna vara en modell för att organisera ett fortsatt arbete med dialog och frivilliga överenskommelser. Alter- nativt kan en egen enhet i linjen skapas som hanterar dialog och överenskommelser. I finns t.ex. en särskild enhet som handhar de lokala investeringsprogrammen (LIP). Den organisation som satts upp för det fortsatta arbetet med Bygga/Bo och Framtida handel, där en huvudman har ansvar för arbetet och rapporterar till en statssekreterargrupp, skulle kunna utvecklas och bilda en särskild grupp för dialog om hållbar ut- veckling. I har man ibland satt ihop grupper av hand- läggare från olika departement i samband med att propositioner tas fram. I en grupp för dialog och överenskommelser för hållbar utveckling skulle kontakten mellan olika departement kunna fördjupas genom en sådan organisation. I har man arbetet med att ta fram överenskom- melser (Covenants) med industrin (beskrivs i kapitel 4.4). Detta arbete har bedrivits på heltid av en grupp i VROM (Plan- och ) på ca 8 personer. Budgeten har legat på ca 10 miljoner guilders (ca ) . Större belopp har funnits för studier som lagts ut på konsulter, institut och forskare. Fördelen med att lägga denna typ av projekt i är att det där finns en överblick över flera områden. I arbetet med överenskommelser behöver också den statliga parten ha en möjlighet att diskutera förändringar i olika styrmedel. Arbetet integreras i myndigheternas arbete har 24 myndigheter sektorsansvar för en ekologiskt hållbar utveckling vilket innebär att de ska vara pådrivande i miljöarbetet. har föreslagit att regeringen i myndigheter- nas instruktioner ska precisera deras ansvar för miljömålsarbetet. Dessutom har 138 myndigheter fått i uppdrag att ta fram miljöledningssystem för sin verksamhet. Myndigheterna har upparbetade kanaler till de sektorer de verkar i och de har också djup sakkunskap inom sina respektive områden. Om dialog och överenskommelser ska börja användas mer på myndighetsnivå bör regeringen ge specifika myndigheter i uppdrag att inleda detta arbete. För alla områden finns dock inte någon Ett näringsliv för hållbar utveckling Det gäller t.ex. för dialogen Framtida handel. Ett alternativ kan vara att lägga ansvaret för övergripande dia- loger och överenskommelser liksom ansvaret för att främja dialoger brett på en särskilt utpekad myndighet som t.ex. (tidigare Swecol). Denna har ett snävare uppdrag kopplat till de lokala investeringsprogrammen och ska framför allt arbeta med informationsspridning och vara en länk mellan forskning och kommuner. Det är viktigt att det utvecklas en sådan kontaktpunkt mellan forskare och praktiker. Vi bedömer att det finns risk att detta viktiga arbete inte kan fokuseras tillräckligt om myndigheten också får i uppdrag att föra dialoger. Den kunskap och det kontaktnät som byggs upp vid bör kunna bli till hjälp vid framtida dialoger. Ett annat alternativ skulle vara att lägga ansvaret i en nyskapad fristående organisation. I har man inrättat GRIP-center – produktion och förbrukning som startades . står för Grönt Näringsliv i Praxis. Grundfinan- sieringen kommer från i och utgår i taget medan projekten under finansieras på annat sätt. fick 16 miljoner NOK från miljö- departementet. får inte konkurrera med konsultbranschen utan syftar till att vara en katalysator i olika utvecklingsprocesser. har som mål att bidra till ökad miljöeffektivitet i norska verksamheter och uppnå produktivt företagande med låg miljöbelastning. är en resurs för både privata och offentliga verksamheter som vill stärka sin konkurrensposition på en framtida miljöanpassad marknad. Centrat arbetar med projekt inom elva olika områden. I finns det inte någon liknade organisation. Ansvaret för fortsatta dialoger kan läggas på en särskild delegation eller kommitté. Miljövårdsberedningen har som kommitté bedrivit dialogerna Bygga/Bo och Framtida handel. Fördelen har varit att Ett näringsliv för hållbar utveckling beredningen, som är regeringens råd i miljöfrågor, kunnat få med strategiskt viktiga personer från företagen och också haft ett bra samarbete med de berörda myndigheterna. Beredningen har haft ett tydligt uppdrag att inleda dialoger med delar av näringslivet och har kunnat avsätta resurser för arbetet. Miljövårdsberedningen anser att erfarenheterna av de dialoger som beredningen initierat är goda. Vi bedömer att den metod vi valt för dialogerna – framtidsbaserad strategiteknik – har varit framgångsrik. Den har varit verkningsfull i att överbrygga gapet mellan det långsiktiga tänkande som behövs för att klara miljöutmaningarna och den kortsiktiga planeringshorisont som gäller för de flesta beslutsfattare. Den har också gjort det möjligt att nå konsensus om färdriktningen. Vi anser att det behövs fler framtidsinriktade dialoger av denna karaktär. Det behövs samtal brett i samhället om hur vi ska nå en hållbar utveckling. Dialoger bör därför bedrivas på alla nivåer och mellan olika parter i samhället. Vi ser det som en styrka om många aktörer tar initiativ till sådana samtal lokalt, regionalt och nationellt. Det kan vara kommuner, myndigheter, ideella organisa- tioner, fackförbund, företagsorganisationer eller andra aktörer. Vi anser vidare att staten har ett särskilt ansvar för att initiera processer som kan leda fram till idéer, förslag och åtaganden om åtgärder för en hållbar utveckling. Vi anser därför att det behövs en sammanhållande funktion som dels kan främja andras initiativ, dels ta egna initiativ. Den bör kunna inspirera och stödja andra aktörer att ta initiativ till dialoger om en hållbar framtid, t.ex. på liknade sätt som regeringen stöttar svenska lokala demokrati- utvecklingsprojekt. Den ska också kunna genomföra sektorsöver- gripande dialoger i syfte att förhandla fram miljööverenskom- melser. Det förslag till ramverk som vi presenterat i föregående kapitel bör vara utgångspunkt för arbetet. De mål som förhandlas fram bör givetvis ligga i linje med de nationella miljökvalitetsmålen och uppföljningen av överenskommelserna bör samordnas med upp- följningen av miljömålsarbetet. Vår erfarenhet är att det krävs tid för att inleda och etablera dialogprocesser och att det också är viktigt med kontinuitet. Ett näringsliv för hållbar utveckling därför en fördel om samma instans kan hantera dialogprocesserna från ett inledningsskede och fram till en överenskommelse. Hur det tar beror givetvis på dialoggruppens sammansättning och på miljöutmaningen som gruppen ska lösa. För dialoger som skall leda fram till överenskommelser är det viktigt att parterna har mandat att förhandla om de frågor som överenskommelsen skall avse. Vissa av de förslag som kommit fram i dialogerna Bygga/Bo och Framtida handel är exempelvis av en sådan karaktär att de måste beslutas av regering eller riksdag. Myndigheter har rätt att besluta om föreskrifter inom sina respektive områden. De har naturligtvis också möjlighet att föreslå förändringar i lagar och förordningar men det är bara regeringen som kan ändra förordningar. Lagar och skatter kan bara beslutas av och det är regeringen som genom propositioner kan föreslå sådana förändringar. Dialog och överenskommelser kan med fördel föras på initiativ av myndigheter när det gäller frågor inom deras sakområden. Överenskommelsen om införandet av blyfri bensin togs t.ex. fram av i dialog med oljeindustrin. Fördelen med myndigheter som dialogpart är att de har djup kompetens inom sina sakområden och ofta stora kontaktytor inom sina respektive sektorer. För att få igång ett framtidsinriktat arbete inom de sektorer som myndigheterna arbetar med kan den arbetsmodell som använts i Bygga/Bo och Framtida handel vara ett verktyg. Regeringen kan påskynda arbetet genom att ge sektorsmyndigheter i uppdrag att inleda dialoger. Oavsett var dialogerna bedrivs är det viktigt att det finns en beredskap i att ta hand om de förslag till styr- medel eller andra åtgärder som kan komma fram ur dialogerna om parterna inte själva förfogar över dessa medel. I dialogerna Bygga/Bo och Framtida handel har vi strävat efter en tvärsektoriell sammansättning av deltagare – detta för att det krävs gränsöverskridande samarbete för att hitta de nya hållbara lösningarna. Det har inneburit att dialogerna varit relevanta för ett stort antal myndigheter som vi har kopplat till dialogerna. Det är naturligtvis möjligt att ge en myndighet ansvar för att inbjuda näringslivet till en dialog i samarbete med andra myndigheter, men det kan i många fall underlätta om den sammanhållande parten ligger utanför myndighetssfären. För alla områden som kan bli aktuella finns inte heller en naturlig sektorsmyndighet. Ett näringsliv för hållbar utveckling För dialoger av sektorsövergripande karaktär kan det därför vara en fördel om initiativet kommer från eller någon organisation, t.ex. en delegation, med nära anknytning till rege- ringen. Detta gäller särskilt om dialogen ska omfatta hela håll- barhetsbegreppet dvs. de ekologiska, ekonomiska och sociala dimensionerna. För sektorsövergripande dialoger om ekologisk hållbarhet bör också kunna ta den samman- hållande rollen. För att få strategiska företag att delta på tillräckligt hög nivå kan det vara nödvändigt att det finns en dialogpartner med nära koppling till regeringsnivån. En nackdel med att lägga ansvaret i är att det kan vara svårt att i ett hårt belastat linjearbete finna utrymme för att driva det långsiktiga arbete som vi bedömer behövs. Det krävs att det finns kanslipersonal som kan ägna sig på heltid åt arbetet. För att ett lyckat resultat ska nås måste det finnas en kontinuitet i arbetet och det måste också finnas kansliresurser frikopplade från annat ansvar. Eftersom dialoger och överenskommelser är relativt nya sätt att påverka olika aktörer att vidta miljöåtgärder finns det fortfarande begränsad erfarenhet av hur de kan inlemmas i det befintliga arbetet i regeringskansli och myndigheter. Miljövårdsberedningen anser att nytänkande behövs för att hitta de rätta formerna efter- som dialog och överenskommelser också bör omsättas till ett löpande arbete som kontinuerligt följs upp och kanske ibland också revideras. Sammanfattningsvis anser beredningen att det behövs dialoger brett i samhället och att det av fem till fram- över kan behövas en nationell motor för detta arbete. En sådan funktion kan läggas i , i en delegation eller annan organisation nära eller på en myndighet. Ett sätt att bedriva det fortsatta arbetet kan vara att bygga på den modell med en huvudman i som tagits fram för att fortsätta dialogerna Bygga/bo och Framtida handel. Självfallet kommer även fortsättningsvis den mest omfattande verksamheten när det gäller att bedriva dialoger att ligga inom befintliga strukturer. Myndigheterna bör givetvis fortsätta sitt pådrivande arbete enligt sektorsansvaret inom sina respektive områden. Berörda myndigheter bör även vara en resurs för den sammanhållande funktion vi föreslår. Oavsett vilken organisationsform man väljer så bör denna funktion ha möjlighet att ta initiativ till sektorsövergripande dia- Ett näringsliv för hållbar utveckling loger om hållbar utveckling. Den bör kunna gå in på otraditionella ledder i samhället för att söka nya framkomstvägar i hållbarhets- arbetet. Den bör också på olika sätt stödja och inspirera andra aktörer till framtidsinriktade samtal och överenskommelser.