sou · GPB379d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärds- bokslut över (dir. 1999:7, se Bilaga 1). Med stöd av bemyndigandet förordnades docent som ordförande samt docent , docent , docent , professor (intill 010115), professor samt docent som övriga leda- möter i kommittén. Som sekreterare för kommittén har fil (990301-000229), fil kand (990501- 010531), fil kand (000207-001006), fil (000501-), fil (000920-), fil (010101-010630), fil (010101- 010630) och fil (010129-) verkat. Kommittén antog namnet Kommittén Välfärdsbokslut. Regeringen fattade senare beslut om att ge kommittén tilläggsdirektiv att avge slutbetänkande (dir. 2000:59, se Bilaga 2). Föreliggande slutbetänkande baserar sig i huvudsak på de 13 del- betänkanden som med början överlämnats till statsrådet (se Bilaga 4). har varit kom- mittéassistent och sammanställt slutbetänkandets bilagor. Kom- mittéassistent har färdigställt slutbetänkandets text, tabeller och figurer. Kommitténs ledamöter har själva utfört och sammanställt forsk- ning på olika områden, men också uppdragit åt ett antal externa forskare att utarbeta översikter inom sina respektive forsknings- områden. SCB har givits särskilda uppdrag att analysera frukt- samhetsutveckling och inkomstfördelning. Kommittén har gjort analyser av och baserat sina beskrivningar på resultat från SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden (), SCB:s Longitudi- nella databas (), SCB:s Arbetsmiljöundersökningar, SCB:s Inkomstfördelningsundersökningar, Socialmedicinska databasen vid , samt Levnadsnivå- undersökningarna (LNU) vid , . Kommittén har i sitt arbete även använt sig av kunskapsöversikter och analyser sammanställda av Riksförsäk- ringsverket, och . Ett stort tack riktas till alla som bidragit med underlag till kom- mittén och till det stora antal experter som läst och kommenterat de underlag som betänkandet baserats på. Samtliga slutsatser och bedömningar är dock kommitténs egna. Kommittén överlämnar sitt slutbetänkande Välfärdsbokslut för 1990-talet. Uppdraget är härmed slutfört. Välfärdsbokslut för 1990-talet - en sammanfattning ................ Bokslut över välfärden................................................. Individuella resurser och institutionella förändringar ........... 1.2Individuella resurser I: Huvuddrag och breda 1.2.3 Arbete, arbetsförhållanden och löner .......................... 1.2.4 Inkomst och ekonomiska resurser............................... 1.2.5 Social förankring, trygghet och politiska resurser ...... Anhopning av ofärd ...................................................... 1.3Individuella resurser II: Utvecklingen för särskilda 1.3.9 Särskilt utsatta grupper och sociala problem............... Sammanfattning: Individuella resurser ................................... Institutionernas förändringar: Välfärdstjänster...................... Individ- och familjeomsorg ....................................... Institutionernas förändringar: Försörjning ......................... 1.6.3 Ekonomisk ersättning vid arbetslöshet..................... 1.6.5 Försörjningssystemens roll för befolkningens Sammanfattning: Institutionernas förändringar.................. 1.8.2 Förändringar i ekonomin och på 1.8.3 Centrala beslut och utvecklingslinjer 1.8.4 Utvecklingen i den kommunala sektorn................... Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik ............. Kunskapsluckor om välfärdstjänster .................................... Kostnader och personal ............................................. Kvalitet och tillgänglighet.......................................... Kunskapsluckor om försörjningssystem.............................. 2.3Kunskapsluckor om individers resurser och 2.4Slutsatser: Välfärdsbevakning, uppföljning och 2.4.2 Angelägen kunskap och centrala Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar........ Demografi: Mot ett åldrande samhälle ................................. Åldrande och statsfinanser ......................................... 3.1.2 Demografiska utmaningar för socialpolitiken........... Investeringar för framtiden ........................................ Arbetsliv och arbetsmarknad................................................. 3.3.1 Sysselsättning, arbetsutbud och incitament för 3.4Ojämlikhet och ofärd som utmaningar för Inkomstojämlikhet och inkomstfattigdom ............... Skilda livsvillkor – bestående skillnader ..................... Förskjutningar i välfärdens fördelning ...................... 3.5 Välfärdspolitikens legitimitet ................................................ 3.6 Välfärdspolitiska modeller och handlingsalternativ ............. Den svenska socialpolitiska modellen ........................ Nedskärningar och reformer ...................................... Kunskap och värderingar ............................................ Källhänvisningar till tabeller i avsnitt 1.2 och 1.3 Underlag till Kommittén Välfärdsbokslut Välfärdsbokslut för 1990-talet en sammanfattning Kommitténs uppdrag har varit att beskriva och göra en samlad bedömning av utvecklingen av människors välfärd i . Välfärd har av kommittén definierats med utgångspunkt i individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. Fokus i beskrivningarna ligger på det som är mest socialpolitiskt relevant, det vill säga bristande välfärd. Välfärdsutvecklingen beskrivs utifrån uppgifter om lev- nadsförhållanden såsom hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygg- het, sociala relationer och politiska resurser. Utgångspunkten för beskrivningen av de olika välfärdsstatliga institutionerna för social- försäkringar, bidrag och välfärdstjänster har varit deras förmåga att utgöra resurser för individerna. Centralt i detta sammanhang är insatsernas tillgänglighet och kvalitet. Befolkningens levnadsförhållanden har genomgått ett flertal stora förändringar . Detta kommer främst till ut- tryck i att andelen av befolkningen som har olika former av ofärds- problem har ökat. Vid sidan av ökad arbetslöshet och minskad sysselsättning har också arbetets villkor förändrats i flera avseen- den. Negativa psykosociala arbetsförhållanden och tidsbegränsade anställningar har blivit vanligare. Allt större grupper har upplevt ekonomiska svårigheter och låga inkomster. På hälsans område finner vi i vissa fall tydliga försämringar, framförallt när det gäller psykiskt välbefinnande. Ifråga om varaktig ofärd kan vi konstatera att det långvariga socialbidragstagandet ökat väsentligt. Det är viktigt att peka på att också förbättringar skett. Reallönerna har ökat snabbare än på många årtionden. Dödligheten har fortsatt att sjunka allmänt sett och spädbarnsdödligheten har nästan halverats. Befolkningens utbildningsnivå har höjts. På andra områden är välfärden generellt sett på samma nivå vid slutet som vid början av decenniet. Befolkningens disponibla inkomster är ett sådant exempel, människors sociala förankring ett annat. Välfärdsbokslut för 1990-talet en sammanfattning fanns det mycket tydliga klass- och könsskillnader i individuella välfärdsresurser. Arbetare och kvinnor hade såväl mer hälsoproblem som lägre löner och större ekono- miska problem. I huvudsak kvarstod dessa skillnader i levnads- förhållanden vid decenniets slut. Det relativa löneläget har försämrats i den offentliga sektorn där kvinnor är överrepresenterade. Det har också skett en ökning av jäkt och negativ stress för anställda inom välfärdstjänsteområdet, varav de flesta är kvinnor. Ensamstående mödrar framstår som en särskilt utsatt grupp. Framförallt gäller detta försörjningssidan där de ensamstående mödrarna hade en betydligt sämre situation jämfört med dess början. Detta skall ses mot bakgrund av att denna grupp redan vid ingången hade sämre inkomster, större försörjningsproblem, högre arbetslöshet och lägre löner än befolkningen i övrigt. Utrikes födda är en annan grupp som har haft stora svårigheter på arbetsmarknaden . I likhet med många andra grupper som tappade mark gick invandrarna in i decenniet med från början sämre förutsättningar på de allra flesta områden: hälsa, psykiskt välbefinnande, sysselsättning, inkomster, social förankring och politiska resurser. Gruppens relativa position var ännu sämre , främst när det gäller syssel- sättning och förvärvsinkomster. Utrikes födda är emellertid en mycket heterogen grupp, där välfärdsnivåerna till stor del bestäms av ursprungsland och vistelsetid i . Ungdomar är en tredje grupp där vi redovisar en problematisk utveckling. Deltagandet i utbildning ökade visserligen men de ungas etablering i arbetslivet försköts markant uppåt i ålder, vilket medförde tydliga inkomstförluster för gruppen. Gene- rellt sett skedde en åldersförskjutning i välfärdens fördelning. Utvecklingen av inkomster och ekonomiska resurser tenderade att vara mer gynnsam ju högre upp i åldrarna man befann sig. En särskilt oroande trend för de yngre var den kraftiga ökningen av psykisk ohälsa och otrygghet. Våra analyser visar också att barn och barnfamiljer missgynnats av utvecklingen . Andelen barn i hushåll med mycket låga inkomster eller i avsaknad av kontantmarginaler har ökat något , liksom skillnaderna gentemot övriga grupper. Detta gäller framförallt yngre barn, i åldrarna 0 . Välfärdsbokslut för 1990-talet en sammanfattning till arbetare, utrikes födda samt ensamstående föräldrar lever sär- skilt ofta under knappa villkor. I likhet med utvecklingen av befolkningens välfärd är många av förändringarna i såväl försörjningssystem som välfärdstjänster påverkade av makroekonomiska förändringar. Försörjningssyste- men har genomgått ett mycket stort antal regeländringar , de flesta av begränsande karaktär. Sedan konjunkturen vände har ersättningsnivåerna justerats uppåt, om än sällan till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Reallöneökningarna har inneburit att allt större grupper har fått inkomster över de förmånsgrundande taken i de olika inkomstrelaterade försäk- ringarna, vilket innebär att dessa grupper inte längre kompenseras för inkomstbortfall i samma utsträckning som personer i lägre inkomstskikt. Detta har i sin tur ökat betydelsen av avtalslösningar och andra privata försäkringar. Kvalificeringskraven har skärpts för flera förmånsformer och som ett resultat av den lägre sysselsätt- ningsnivån har täckningsgraden i de inkomstrelaterade försäk- ringarna sjunkit. För socialbidragen har kraven successivt skärpts och ersättningarnas nivåer sjunkit, en utveckling som är en följd av såväl ändrad lagstiftning som ändrad tillämpning i kommunerna. Inom välfärdstjänstesektorn skiljer sig utvecklingen mellan olika områden. När det gäller organisatoriska förändringar finns dock några generella mönster. En sådan generell förändring är att decentraliseringen har ökat totalt sett, även om det finns exempel på det motsatta. De viktigaste decentraliseringsbesluten togs första hälft, medan decenniets senare del innehöll stat- liga initiativ som primärt syftade till att säkerställa nationella poli- tiska mål. Ett annat generellt drag är en ökad brukarfinansiering. Höjda och i ökad utsträckning inkomstrelaterade avgifter präglade barnomsorg och äldreomsorg. Patienternas utgifter för sjukvård ökade markant genom höjda patientavgifter och ökad egenfinansie- ring av läkemedel och tandvård. Privatisering av både finansiering och drift är alltjämt ett marginellt fenomen, medan offentligt finan- sierade tjänster, producerade av privata aktörer, ökade påtagligt inom alla välfärdstjänsteområden – barnomsorg, skola, sjukvård, äldreomsorg, missbrukarvård, barn- och ungdomsvård. Även inom den del av välfärdstjänsterna som är kvar i offentlig regi har marknadsorienterade styrformer fått ökad spridning. Sammantaget präglades således av ökad decentralisering, brukarfinan- siering och marknadsorientering. Välfärdsbokslut för 1990-talet en sammanfattning På barnomsorgens område kan vi se att andelen barn med plats i förskola och fritidshem ökade kraftigt som personal- tätheten och kostnaden per barn minskade och barngruppernas storlek ökade. Decenniet karakteriserades således av ökad univer- salism men också av resursuttunning. Även inom skolområdet, särskilt , finner vi en liknande resursuttunning. Inom äldreomsorgen har i stället präglats av en koncentration av resurser på de mest vårdbehövande, medan övriga gruppers hjälpmönster har förskjutits i riktning mot familj och marknad. Tendensen är liknande när det gäller insatser för funktionshind- rade: en ny rättighetslagstiftning samt kraftigt ökade ekonomiska resurser till detta område har inneburit förbättrade villkor för en grupp med mycket omfattande funktionshinder, som de med mindre behov i ökad utsträckning hänvisats till familjens insatser eller köp av tjänster. I kommitténs uppdrag har också ingått att identifiera områden där det saknas kunskap om välfärdsutvecklingen. I finns överlag ovanligt goda möjligheter att följa förändringar av välfärds- resurser och ofärd på individnivå genom väl utbyggd verk- samhetsstatistik, befolkningsregister samt de regelbundna stora intervjubaserade undersökningar om människors levnadsförhållan- den som ingår i den officiella statistikproduktionen. Trots detta finns ett antal områden där vi saknar betydelsefull kunskap om medborgarnas välfärd. Den kanske mest centrala kunskapsluckan gäller möjligheten att bedöma hur de olika välfärdsstatliga insti- tutionerna fungerar som resurs för medborgarna. Framför allt på välfärdstjänsternas område saknar de tillsynsansvariga myndig- heterna tillförlitliga uppgifter om verksamheternas kvalitet. De befolkningsbaserade intervjustudierna kan inte kompen- sera för dessa brister, eftersom det där i huvudsak saknas frågor om den enskildes möte med välfärdstjänstesektorn. Konsekvenserna för medborgarnas välfärd av 1990-talsutvecklingen i form av resurs- förändringar, nya styr- och driftformer och avgiftshöjningar är därför i huvudsak okända. Kunskapsluckor kring välfärd och välfärdspolitik är viktiga att åtgärda för att medborgarna skall kunna följa utvecklingen av lev- nadsförhållanden och verksamheter finansierade av skattemedel. För att tillfredsställa detta krav på kunskap krävs ett väl fungerande system med bevakningsfunktioner, utvärdering och uppföljning samt forskning. Alla dessa verksamheter kräver statistik och andra kunskapsunderlag av god kvalitet. Välfärdsbokslut för 1990-talet en sammanfattning Det välfärdsbokslut som kommittén nu överlämnar syftar till att ge underlag till diskussionen om välfärdspolitikens förutsättningar och framtida utmaningar. Den svenska samhällsstrukturen har genomgått viktiga förändringar . Befolkningens sammansättning har ändrats, både åldersmässigt och i fråga om födelseland. Arbetsliv och arbetsmarknad har ändrats i vissa av- seenden, delvis som avspeglingar av förskjutningar i näringsstruk- turen. Avregleringar i ekonomin och en ökad rörlighet för de olika produktionsfaktorerna, inte minst kapital, har förändrat spelregler och förutsättningar i ekonomin. Sammantaget utgör detta stora utmaningar för välfärdspolitiken. De skillnader som finns mellan olika grupper i samhället, och de förskjutningar av olika välfärds- resurser i samhällsstrukturen som resulterat i, är också en viktig del av de utmaningar som socialpolitiken står inför. På varje politikområde finns en rad olika handlingsalternativ som kan ställas mot dessa utmaningar. Den svenska välfärdspolitiken står således inför viktiga vägval vid inledningen . Syftet med de fjorton betänkanden som kommittén har överlämnat har varit att bidra med kunskap om vad inneburit i detta avseende. Kunskap är en viktig grund för att kunna göra väl- informerade val. Ytterst bör dock medborgarnas och de politiska partiernas ställningstaganden vägledas inte bara av faktabaserad kunskap, utan också av värderingsmässiga bedömningar av olika handlingsalternativ. 1 Bokslut över välfärden I betänkandets första kapitel redovisar Kommittén Välfärdsbokslut det bokslut över välfärdens utveckling i som varit dess huvuduppgift att sammanställa. Betänkandet i övrigt innehåller två kapitel. Det ena behandlar kunskapsluckor och det andra en diskussion av förändringar i samhällsstruktur och hand- lingsalternativ i socialpolitiken. I det inledande avsnitt som närmast följer, redogörs för kommitténs uppdrag och de underlag som slutbetänkandet grundats på. Här definieras kortfattat de centrala begreppsliga ställningstaganden som varit vägledande för kommit- téns arbete samt några av de avgränsningar som gjorts. Avslut- ningsvis skisseras hur betänkandet är disponerat. Kommitténs uppdrag har varit att beskriva och göra en samlad be- dömning av utvecklingen av människors välfärd i . Detta har gjorts mot bakgrund av hur de strukturella förutsättningarna och de socialpolitiska stödsystemen förändrats. Ett uttalat mål för arbetet har dessutom varit att identifiera viktiga kunskapsluckor samt att peka ut forskningsuppgifter av särskild relevans för kommande socialpolitiska utmaningar. Flera av de områden som kommittén förväntats belysa är, eller har varit, föremål för utredning i olika statliga uppdrag, eller är en del av de statistik- och rapporteringsuppdrag som åligger olika statliga myndigheter. Kommittén har mot denna bakgrund valt att ägna mindre uppmärksamhet åt områden som belyses i andra samman- hang. Slutbetänkandet grundar sig på underlag som dels har tagits fram direkt för kommittén, dels har funnits tillgängliga på annat sätt i statistik, forskning och andra utredningar. De underlag som tagits fram inom ramen för kommitténs arbete är av olika karaktär. För det första har kommittén gjort egna analyser och författat egna underlag och sammanställningar. För det andra har en rad forskare givits i uppdrag att producera underlag på olika områden. För det tredje har ett antal myndigheter bidragit med underlag. Flera analysuppdrag har därtill lagts på . Social- departementet har lämnat uppdrag till och Riks- försäkringsverket medan har uppdragit åt att ta fram översikter över 1990-talsutvecklingen. De underlag som tagits fram för eller av kommittén har diskuterats i seminarieform och granskats av externa experter. Slutbetänkandet baserar sig på det delbetänkande (SOU 2000:3) som överlämnades till regeringen och på de övriga underlag som publicerats i tolv andra betänkanden från kommittén eller som gjorts tillgängliga på annat sätt genom kommitténs försorg. Samt- liga underlag finns förtecknade i Bilaga 4. Kommittén definierar välfärd med utgångspunkt i individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. I linje med den svenska traditionen av väl- färdsforskning vilar vår bedömning av välfärdsutvecklingen på en analys av hur livsvillkoren utvecklats för enskilda medborgare. För en sådan analys krävs uppgifter om en rad levnadsförhållanden som hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygghet, sociala relationer och politiska resurser. Därtill behövs uppgifter om individers tillgång till resurser kopplade till olika gemensamma institutioner för exempelvis vård och försörjning. Här avses inte bara de välfärds- statliga systemen, utan också andra typer av kollektiva institutioner som frivilligorganisationerna, familjen, försäkringsbolagen och andra företag. Enligt kommitténs synsätt avgörs dessa institu- tioners värde i ett välfärdshänseende ytterst av deras förmåga att garantera medborgarna den typ av grundläggande resurser som be- hövs för att människor skall kunna kontrollera och styra sina liv. Kommitténs definition av välfärd tar vidare sin utgångspunkt i människan som en aktiv varelse. Eftersom människor har olika uppfattningar om vad som utgör det goda livet kan skillnader mellan människors levnadsförhållanden i viss utsträckning ses som resultat av de val individerna gjort. Det innebär vidare att välfärd, eller det goda livet, endast bör definieras indirekt. Detta – tillsammans med det faktum att tillstånd och situationer präglade av bristande välfärd är lättare att fastställa än välfärd i sig – leder också till att fokus i beskrivningarna bör ligga på ofärd. I avsnitten 1.1 och 1.2 motiveras definitionen av välfärdsbegreppet närmare, liksom hur det kan användas i ett 1990-tals perspektiv. Ett ekonomiskt bokslut består dels av en översikt över ett företags eller en förenings intäkter och kostnader , dels av en sammanställning av verksamhetens tillgångar och skulder vid periodens slut. Ett bokslut utgör ett underlag för bedömning av företagets verksamhet och därmed för beslut om dess framtida inriktning. Ett välfärdsbokslut syftar på samma sätt till att utgöra ett underlag för bedömningar av välfärdens utveckling och beslut om politikens framtida inriktning. Medan valutan i företagsekonomiska bokslut är kronor och ören, måste ett välfärdsbokslut i stället redovisa utvecklingen av flera olika slags valutor, som dessutom inte är konvertibla i gängse mening. Exempelvis är en individs dåliga hälsa liktydigt med ofärd även om hennes ekonomi är god. Vi kommer därför att betrakta människors resurser som de olika valutor med vars hjälp olika dimensioner av välfärd kan beskrivas. Bokslutet omfattar inte bara en översikt över tillgång till och fördelning av resurser i största allmänhet, utan särskild vikt kommer att läggas på bristande resur- ser, det vill säga ofärdsproblem av olika slag. Trots uppenbara skillnader mellan ekonomiska och sociala bok- slut finns det tankegångar i det traditionella bokslutsförfarandet som är användbara för en översikt av välfärdsutvecklingen . Ett bokslut ska präglas av en tydlig, men försiktigt hållen, beskrivning av relevanta förhållanden. Det ska i ett bokslut inte göras några explicita specifikationer eller analyser av vilka motiven eller orsakerna är bakom de utfall som kan observeras. Däremot är det brukligt att i den så kallade förvaltningsberättelsen beskriva viktiga händelser som inträffat under den studerade perio- den och som kan ha haft betydelse för det observerade utfallet. En förvaltningsberättelse översatt till en välfärdskontext består av bakgrundsbeskrivningar mot vilka välfärdsutvecklingen bör ses. För ett företag är det relevant att beskriva olika marknaders utveckling och andra omvärldsförändringar. På välfärdsområdet är det viktigt att beskriva såväl ekonomiska och demografiska för- ändringar som beslut kring socialpolitikens organisatoriska utform- ning. En vägledande och viktig princip i ett bokslut är att beskriv- ningen tydligt går att särskilja från bedömningarna av den. Vi har strävat efter att följa denna princip och att basera beskrivningen enbart på uppgifter som man med rimliga vetenskapliga anspråk kan anse stabila och rättvisande. I de fall vi gör bedömningar redo- visas detta tydligt i texten. Kommittén är genomgående samman- satt av forskare och en kritisk värdering av kunskapsunderlaget har varit central i arbetet med betänkandet. I ett bokslutsperspektiv ligger fokus på jämförelser av tillståndet vid ingången respektive utgången av den period som bokslutet omfattar. Det innebär att de förhållanden som förelegat mellan ändpunkterna ges mindre uppmärksamhet. är det uppen- bart att mellanliggande förändringar i vissa fall måste beaktas om bokslutet ska kunna utgöra ett underlag för framtida bedömningar. För det första kan det finnas skäl att observera tydliga negativa förlopp även i de fall då välfärdsnivåerna ligger förhållandevis nära varandra vid ändpunkterna. För det andra kan det finnas anledning att också identifiera starka trender mot slutet av perioden, som inte upptäcks vid jämförelser av ändpunkterna. För det tredje kan det vara motiverat att uppmärksamma sådana förändringar som kan antas ha gjort avtryck på människors förfogande av resurser, men där detta inte kan avläsas på den korta tid som det här är fråga om. Ett bokslut omfattar normalt sett ett budgetår. Välfärdsbok- slutet ska täcka en betydligt – ett årtionde. I allmänhet har vi strävat efter att jämföra .