sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Den närmare utformningen av förslaget Om ett samråd genomförs i form av en opinionsundersökning, måste även de synpunkter som kommer in vid sidan av undersök- ningen redovisas i samrådsredogörelsen. Därmed uppfylls kravet på att alla skall kunna delta på likvärdiga villkor. Det finns inget som hindrar att informationsinsatser och offent- liga möten riktas till de medlemmar i kommunen eller som anses särskilt berörda, men detta får inte utesluta möjligheten för alla som är folkbokförda i kommunen eller inom att delta på likvärdiga villkor. Naturligtvis kan också särskilda insatser riktas till föreningar, organisationer, nätverk och andra samman- slutningar – givetvis också det under förutsättning av att alla kan delta på likvärdiga villkor. Det kan ibland förekomma ärenden som berör också andra än dem som är folkbokförda i kommunen eller inom . Det kan till exempel handla om personer som bor i en angränsande eller närbelägen kommun, men som nyttjar viss verksamhet eller arbetar i den aktuella kommunen. Frågan om vilka som skall anses vara berörda av ett visst beslut är komplicerad, och att utreda detta ingår inte i kommitténs uppdrag. Vår uppfattning i detta fall är emellertid följande. En kommun eller ett landsting skall aldrig behöva vända sig till andra än de som är folkbokförda i den egna kommunen eller inom det egna lands- tinget när ett samråd skall genomföras. Om personer som är folk- bokförda i en annan kommun eller inom ett annat landsting på eget initiativ deltar i ett samråd, bör deras synpunkter behandlas på samma sätt som synpunkter från de som är folkbokförda i kom- munen respektive inom . Efter att ett samråd har genomförts skall det som framkommit sammanställas i en samrådsredogörelse. Denna skall även innehålla styrelsens förslag med anledning av de avlämnade synpunkterna. Samrådsredogörelsen skall fogas till handlingarna i ärendet. Ett samråd har, som tidigare nämnts, en rådgivande funktion. Det innebär att de förtroendevalda kommer att tolka resultatet och avgöra vilken hänsyn man tänker ta till detta. Den första tolk- ningen görs av styrelsen som avgör på vilket sätt resultatet skall prägla den fortsatta beredningsprocessen. Den slutliga tolkningen av resultatet gör fullmäktige när frågan avgörs. Likaså är det fullmäktige som avgör om de former i vilka ett samråd genomförts varit tillräckliga. Om fullmäktige skulle anse att formerna varit otillräckliga, kan fullmäktige med enkel majoritet besluta att genomföra ett nytt samråd i andra former. Den närmare utformningen av förslaget I och med att formerna för ett samråd inte regleras närmare kan frågan uppkomma om huruvida ett visst förfarande är att betrakta som samråd. Detta kan till exempel aktualiseras om styrelsen genomfört ett samråd, men de åtgärder som i praktiken har vidta- gits varit av så begränsad omfattning att det kan hävdas att något samråd i praktiken inte har ägt rum. Därför bör, som tidigare nämnts, vissa minimikrav ha uppfyllts för att ett visst förfarande skall betraktas som samråd. För det första skall samrådet kungöras. Denna kungörelse skall innehålla uppgifter om vad samråd avser, samt i vilka former och det kommer att genomföras. För kungörandet bör gälla samma formkrav som för kungörelse om fullmäktigesam- manträde. Detta betyder att kungörelse om samråd skall anslås på kommunens eller anslagstavla samt införas i den eller de ortstidningar som fullmäktige eller styrelsen beslutar. Om minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär att uppgiften skall införas i en viss ortstidning, skall uppgiften införas i den tidningen. konstaterade i sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting att den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. Den kan framför allt bidra till att göra information mer lättillgänglig och till att underlätta diskussion och kommunikation i olika former. Det är sannolikt också fler kommun- och landstingsmedlemmar som regel- bundet besöker kommunens respektive webbplats, än som studerar deras respektive anslagstavlor. Det är därför angeläget att samrådet också offentliggörs på webbplatsen, förutsatt att kom- munen respektive har en sådan. För det andra skall samrådet pågå att medlem- marna har tid att ta till sig underlaget, ställa frågor och få dessa besvarade samt lämna synpunkter. Hur som ett samråd bör pågå beror på ärendets art och lokala förhållanden, som till exempel kommunens eller storlek. Tiden för samrådet bör räknas från den dag kungörelsen skedde på ovan angivna sätt till den dag som synpunkter senast kan lämnas. Inte i något fall bör understiga . För det tredje skall det som framkommit sammanställas i en samrådsredogörelse. Denna skall även innehålla styrelsens förslag Den närmare utformningen av förslaget med anledning av de avlämnade synpunkterna. Samrådsredogörel- sen skall fogas till handlingarna i ärendet. Om en kommun eller ett landsting väljer att genomföra ett sam- råd i form av en folkomröstning skall den genomföras i enlighet med lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. I ett sådant fall behöver inte de ovan angivna kraven på kungörelse och för genomförandet tillämpas. Det är tillräckligt att resulta- tet av folkomröstningen redovisas i samrådsredogörelsen. får emellertid inte anordna folkomröst- ningar. Däremot är det fullt möjligt för de i ett kommunalförbund ingående kommunerna att inför ett beslut i förbundsfullmäktige eller i förbundsdirektionen välja att genomföra samrådet i form av folkomröstningar och låta resultatet av dessa redovisas i samråds- redogörelsen. Ett beslut om samråd bör kunna överklagas på samtliga grunder som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen. Eftersom ett samråd alltid får genomföras, oavsett om de föreslagna kriterierna är uppfyllda eller inte, blir det i praktiken fråga om överklaganden dels av beslut att inte ha samråd, dels av beslut att ha samråd där det hävdas att minimikraven inte iakttagits. Av särskilt intresse är givetvis möjligheten att överklaga ett beslut att inte genomföra samråd, på annan grund än vad avser lag- ligheten i den formella hanteringen av ärendena. I praktiken kom- mer ett sådant överklagande att handla om huruvida ett beslut borde ha föregåtts av samråd eller inte. Vid ett sådant överklagande genomför förvaltningsdomstolen en laglighetsprövning. Finner domstolen då att ärendet är av den karaktären att samråd borde ha skett innan beslutet fattades, så skall ett beslut att inte genomföra samråd upphävas. I normalfallet kommer styrelsen att, som ett led i beredningen av ärendet inför fullmäktiges handläggning, ta ställning till om beslutet kan komma att uppfylla kriterierna och därmed om samråd skall genomföras. Styrelsens ställningstagande i denna fråga är att betrakta som ett beslut av rent föreberedande art. Sådana beslut får enligt 10 kap. 2 § kommunallagen inte överklagas. När fullmäktige sedan handlägger ärendet föreligger antingen den situationen att ett samråd har genomförts eller den situationen Den närmare utformningen av förslaget att ett samråd inte har genomförts. I det förstnämnda fallet uppstår inget problem. I det sistnämnda fallet kan yrkanden om samråd framläggas. Om fullmäktige avslår sådana yrkanden kan detta beslut överklagas på den grunden att det strider mot kommunal- lagens bestämmelser om samråd. Oavsett om ett sådant yrkande väcks eller inte, och oavsett om ett sådant beslut överklagas eller inte, kan alltid fullmäktiges beslut i sakfrågan överklagas. Ett sådant överklagande skulle ta fasta på att beslutet inte tillkommit i laga ordning. Felet skulle i detta fall bestå av brister i beredningen, närmare bestämt att samråd inte genom- förts i beredningen av ärendet i enlighet med kommunallagens bestämmelser. Oavsett vilket beslut som överklagas – beslutet i sakfrågan eller ett beslut att inte genomföra samråd – är det samma sak som dom- stolen har att ta ställning till, nämligen om ett beslut i en viss fråga skall föregås av samråd eller inte. Vidare bör det framhållas att det undantagsvis kan förekomma att fullmäktige har att ta ställning till frågan om genomförande av samråd än när sakfrågan avgörs. Ett skäl till detta kan vara att styrelsen önskar att fullmäktige gör ett ställ- ningstagande i frågan. Ett annat skäl kan vara att styrelsen vill att samrådet skall genomföras i form av en folkomröstning, vilket är ett beslut som endast fullmäktige får fatta. Sådana beslut av full- mäktige får överklagas även om de är av rent förberedande art. Det är emellertid, som tidigare nämnts, inte möjligt att slutgiltigt avgöra om ett beslut bör ha föregåtts av samråd, förrän fullmäktige har avgjort sakfrågan. Först då går det att bedöma beslutets effekter och konsekvenser. Det är därför inte möjligt att efter överklagande göra en laglighetsprövning av ett beslut att inte genomföra samråd, så länge inte sakfrågan är avgjord. Beslut om samråd bör därför inte kunna överklagas separat, utan endast i samband med ett överklagande av beslutet i sakfrågan. Beslut om upphandling som inte föregåtts av samråd kan enligt 7 kap. 5 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling inte över- klagas genom laglighetsprövning. Den närmare utformningen av förslaget 5.5Beslut om åtgärder som har stora effekter på den fysiska miljön För alla beslut om åtgärder som har stora effekter på den fysiska miljön krävs stöd i fastställda planer. Inför fastställande eller änd- ring av sådana planer skall, som tidigare nämnts, samråd genom- föras enligt bestämmelser i (1987:10) och i (1998:808). Det är vår bedömning att dessa bestäm- melser i allt väsentligt uppfyller de intentioner som finns i direkti- vet till . Det finns emellertid anled- ning att överväga vilka som skall beredas tillfälle till samråd i arbe- tet med översiktsplaneringen. Enligt skall varje kommun ha en aktuell över- siktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområ- den samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan kan därför betraktas som ett principbeslut. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får endast om- fatta en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmel- ser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt tillgodoses. Vidare får fastighetsplaner antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. För samordning av flera kommu- ners planläggning får regionplaner antas. I finns bestämmelser som innebär att samråd skall ske när dessa planer utarbetas. Innehållet i dessa bestämmelser skiljer sig något, beroende på vilken slags plan det handlar om. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprät- tas, skall kommunen samråda med samt regionplane- organ och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsent- ligt intresse av förslaget, skall beredas tillfälle till samråd. Den närmare utformningen av förslaget slag till detaljplan upprättas, skall kommunen samråda med länssty- relsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs av för- slaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget, skall beredas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt förslagets innebörd och konsekvenser redovisas. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som framförts, skall redovisas i en samrådsredogörelse. Efter samrådet men innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut planförslaget . I utställningen skall ingå planbeskrivningen, samråds- redogörelsen, gällande översiktsplan samt sådant planeringsunder- lag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget. Även detaljplaner skall ställas ut innan de antas. Utställningstiden för dessa är minst . Den som vill lämna synpunkter på förslag till översikts- respek- tive detaljplan skall göra detta skriftligen . Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de av- lämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny utställning ske. Översiktsplanen och ändringar av den antas av kommun- fullmäktige, som dessutom minst en gång under varje mandat- period skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Detalj- planer antas också av fullmäktige och har en genomförandetid . Den formaliserade beslutsprocessen i planfrågor tillkom ursprungligen för att tillgodose behovet av rättssäkerhet hos sakägarna, främst ägare av fastigheter. Inför en revidering av konstaterades att även ett mer allmänt medborgarinflytande utvecklats inom ramen för denna process. Regeringen framhöll att medborgarinflytandet är ett viktigt komplement till den representativa demokratin och att beslut som tillkommit utan att allmänheten beretts möjlighet att medverka ofta har svårt att bli allmänt accepterade. Allmänhetens medverkan ansågs också nödvändig för att garantera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt (prop. 1994/95:230). Den närmare utformningen av förslaget Det konstaterades vidare att det finns en skillnad mellan beslut som rör en särskild krets av intressenter och beslut som rör kom- munmedlemmarna i allmänhet. Den förstnämnda typen av beslut innefattar sådana som har direkta rättsverkningar, det vill säga beslut om detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan samt beslut i ärenden om lov. Rätten att överklaga sådana beslut är i regel förenad med en rätt att beredas tillfälle till samråd. Den sistnämnda typen av beslut avser översiktsplaner, vilka kan överklagas genom laglig- hetsprövning. I propositionen framhölls att det är önskvärt med ett vidare medborgarinflytande i översiktsplanearbetet. Vidare framhölls att den naturliga nivån för dem som bor eller är verksamma i ett område ofta ligger mellan den kommun- omfattande översiktsplanen och detaljplanen. Översiktplanerna är inte så detaljerade att människor känner sig berörda och detaljplanerna avser ofta begränsade byggnadsföretag. Eftersom det inte finns någon formaliserad mellannivå ligger lösningen på problemet i att arbeta med fördjupade översiktsplaner. När förslaget till översiktsplan eller till ändring av planen upp- rättas är kommunen, som tidigare nämnts, skyldig att samråda med , regionplaneorgan och kommuner som berörs av för- slaget. Därutöver föreligger en skyldighet att bereda vissa tillfälle till samråd. Ursprungligen var denna bestämmelse formulerad så att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. ändrades dock rekvisitet, så att de myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. 5.5.3Kretsen av samrådsberättigade i översiktsplanearbetet bör vidgas har övervägt huruvida de generella bestämmelser om samråd i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse som föreslås i kommunal- lagen också skall innefatta beslut om åtgärder som har stora effek- ter på den fysiska miljön. Vår bedömning är emellertid att plan- och bygglagens bestämmelser om samråd och utställning i allt väsentligt uppfyller behovet av samråd inför beslut i sådana frågor. Det finns emellertid vissa skillnader mellan gällande samråds- bestämmelser rörande översiktsplan i och de Den närmare utformningen av förslaget föreslagna bestämmelserna i kommunallagen. När det gäller enskilda personers möjligheter att delta i samråd föreslår vi att kommunallagen skall ange att synpunkter skall inhämtas från dem som är folkbokförda i kommunen. I 4 kap. 3 § plan- och bygg- lagen anges endast att enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Plan- och bygglagens bestämmelser vänder sig således till en mer begränsad krets. Allmänhetens synpunkter inhämtas huvudsak- ligen genom den utställning som sker efter att samrådet avslutats och ett planförslag upprättats. Det handlar då om att ta ställning till ett färdigt förslag. Enligt kommitténs bedömning är det angeläget att allmänheten bereds tillfälle att medverka redan i ett tidigare stadium av processen. I praktiken sker detta i viss utsträck- ning . Vår bedömning är emellertid att det bör tydliggöras att inte bara de som kan anses ha ett väsentligt intresse av förslaget, utan alla som är folkbokförda i kommunen, skall beredas tillfälle till samråd. Därmed kommer samma krets att omfattas av bestämmelser om samråd, oavsett om dessa bestämmelser återfinns i kommunallagen eller i plan- och bygglagens bestämmelser om översiktsplaner. Förslaget medför ingen inskränkning av den krets som omfattas av plan- och bygglagens samrådsbestämmelser. Översiktsplanen är, som tidigare nämnts, inte bindande och skall dessutom ses över av kommunfullmäktige minst en gång under varje mandatperiod. Detta innebär att beslut om översiktsplan inte uppfyller de allmänna kriterier för när samråd skall ske som före- slagits: att beslutet medför långsiktiga effekter och att förhållan- dena som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Demokratiska skäl talar emellertid för att samrådskretsen vidgas och jämställs med den som omfattas av de föreslagna bestämmelserna om samråd i kommunallagen. I detta sammanhang kan noteras att de aktuella bestämmelserna i också omfattar regionplanering (7 kap. 5 § ). Sådan planering kan ske genom frivillig sam- verkan mellan kommuner eller efter att regeringen utsett ett regi- onplaneorgan. För regionplanering för kommunerna i Den närmare utformningen av förslaget län finns särskilda bestämmelser, som innebär att är regionplaneorgan. Det föreslagna tillägget i medför därför att alla, som är folkbokförda i de kommuner som ingår i ett regionpla- neorgan, skall beredas tillfälle till samråd när förslag till regionplan eller till ändring eller upphävande av planen upprättas. I skall alla som är folkbokförda i en kommun inom på motsvarande sätt beredas tillfälle till samråd. Vi föreslår att lagändringarna träder i kraft . De ärenden som träffas av den nya bestämmelsen om samråd kan förväntas utgöra en relativt liten andel av det totala antalet ärenden. Om ett sådant ärende blir färdigberett för beslut enligt de gamla reglerna efter tidpunkten för ikraftträdande, bör beredningen göras om på så sätt att samråd äger rum. Den extra tidsutdräkt som detta i något fall kan medföra motiverar inte några övergångsbestämmelser. I fall där samråd inför upprättande eller ändring av en översikts- plan inletts före bör den tidigare lydelsen av 4 kap. 3 § (1987:10) tillämpas på samrådet, även om planen antas eller ändras först efter denna tidpunkt. Skälet för detta är att den utvidgning av samrådet som här föreslås är så begränsad, att den inte motiverar den extra tidsutdräkt som skulle bli fallet om samrådsförfarandet behövde göras om i de fall som träffas av den föreslagna övergångsbestämmelsen. 7 Konsekvenser av förslaget I detta kapitel redovisas våra bedömningar av vilka konsekvenser vårt förslag om samråd kan ha för den kommunala ekonomin och för den kommunala självstyrelsen. Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall konse- kvensbeskrivningar även redovisas när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Kommitténs bedömning är att förslaget om samråd inte har några konsekvenser i dessa avseenden. 7.2Konsekvenser för den kommunala ekonomin Kommitténs förslag innebär att kommuner och landsting skall genomföra samråd med dem som är folkbokförda i kommunen eller inom inför beslut som medför långsiktiga effekter och att de förhållanden som rått före beslutet inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Förslaget om samråd kommer att leda till vissa kostnader för kommuner och landsting. Hur stora dessa blir för den enskilda kommunen eller det enskilda hänger samman med hur ofta samråd kommer att hållas, hur samråden utformas samt vilka förutsättningar som finns i respektive kommun eller landsting. Kommitténs förslag innebär att formerna för samråd avgörs utifrån de lokala förhållandena och utifrån ärendets karaktär. Eftersom ett samråd kan genomföras på många olika sätt, till exempel genom offentliga möten, utställningar, paneldiskussioner eller rådslag på Internet, är det svårt att närmare bedöma vilka kostnader som kommer att uppstå. Det är inte heller möjligt att förutse antalet samråd, men det bör påpekas att obligatoriskt samråd endast aktualiseras inför beslut som uppfyller de två ovan nämnda kriterierna. När ett samråd genomförs uppstår kostnader framför allt för den arbetstid som måste läggas ned. Både tjänstemän och förtroendevalda kommer att behöva frigöra tid från andra arbetsuppgifter. I synnerhet tjänstemännen behöver avsätta tid för att ta fram underlag, förbereda möten, bearbeta resultat och sammanställa en samrådsredogörelse. Kostnader kan även uppkomma för till exempel skriftligt informationsmaterial, annonsering, Internet-tjänster, utställning och andra typer av informationsåtgärder. En mindre kostnad kommer att uppstå för annonsering av samrådskungörelsen i ortstidning. Denna kostnad varierar med hänsyn till storleken på den tidning i vilken annonsen införs, samt med hänsyn till hur mycket information som kommunen eller tar med i annonsen. För att medlemmarna skall kunna delta på likvärdiga villkor kan det också krävas att kommunen eller vidtar särskilda åtgärder riktade till exempelvis personer med funktionshinder eller personer med extra svårigheter att behärska svenska språket. Det kan handla om olika slags hjälpmedel för att bland annat anpassa information och för att underlätta deltagande i möten. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett enskilt landsting beror på vilka åtgärder som redan vidtagits och i vilken utsträckning det finns personer som har behov av hjälpmedel. Det kan även behövas anpassad information eller anpassade samrådsformer för att nå barn och ungdomar. 7.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt direktivet skall kommittén analysera hur förslagen förhåller sig till principen om den kommunala självstyrelsen samt se till att de förslag som lämnas inte kommer i konflikt med denna princip. Principen om självstyrelse har diskuterats i ett flertal offentliga utredningar och propositioner . Den kanske mest ambitiösa genomgången av principens innehåll och betydelse är den som Kommittén om den kommunala självstyrel- sens grundlagsskydd genomfört. Dess betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) har därför spelat en central roll i den analys vi har gjort. Hur förhåller sig en bestämmelse om samråd i frågor av långsik- tig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse till principen om självstyrelse? Vår bedömning bygger på en analys som kan delas in i följande tre frågeställningar: Strider en bestämmelse om samråd mot de grundläggande motiven för den kommunala självstyrelsen? Begränsar en bestämmelse om samråd kommunernas och landstingens handlingsutrymme?