sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För att uppnå detta krävs ett aktivt agerande dels av svenska myndigheter nationellt och i internationella fora, dels av transportnäringen själv i syfte att kontinuerligt utveckla sin konkurrenskraft och kompetens på den öppna gemensamma transportmarknaden. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att statsmakterna utformar sina rikt- linjer för en sådan process i samverkan med näringslivet. En väl fungerande konkurrens bidrar till effektivitet och förnyelse i näringslivet och kommer även konsumenterna till godo i form av bättre varuutbud och lägre priser. Konkurrensen på den svenska transportmarknaden har skärpts, bl.a. genom inträde i EU. Hur svenska företag klarar sig till följd av hårdnande konkurrens från utlandet varierar dock beroende vilket trafikslag man ser till. Det är främst inom rederi- och åkeribranschen som det visat sig svårt att konkurrera med utländska aktörer. Delegationen behandlar dessa branschers speciella situation under avsnitt 8.3 nedan. Vad gäller järnvägssektorn har konkurrensen mellan operatörer på godssidan i rört företag med bas i . Det skall dock inte uteslutas att en förändring av denna situation kan komma att ske . i ett europeiskt perspektiv har en trend mot internationella företag uppstått, trots att järnvägs- Näringspolitik för svensk transportnäring marknaderna ännu inte är öppnade. Ett exempel är tyska Railion (f.d. ) som även äger f.d. nederländska och danska statsbanornas godsverksamhet. Flygfrakt utförs av såväl svenska som utländska företag. Vad gäller den inter- kontinentala (globala) flygfrakten styrs denna som framgått i kapitel 6 i många fall av bilaterala luftfartsavtal. Godstransportdelegationen anser att en övergripande riktlinje bör utformas för regeringens arbete med transportsektorns näringsfrågor. Även om situationen skiljer sig åt mellan olika trafikslag vilket leder till att delvis skilda medel måste tillgripas, bör rimligtvis en liknande syn på transportföretagen gälla oavsett vilket trafikslag som företagen verkar inom. Det bör också noteras att som tidigare framhållits en uppbyggnad pågår av integrerade internationella logistikföretag som verkar på trans- portmarknaden horisontellt med transportlösningar som omfattar mer än ett trafikslag. Även denna utveckling talar för att närings- politiken för svensk transportnäring bör ges en generell överbygg- nad. Godstransportdelegationen föreslår följande övergripande rikt- linje för regeringens arbete med näringspolitik inom transport- sektorn: Svenska transportföretag bör minst ha likvärdiga verksam- hetsvillkor som våra grannländers företag på en gemensam transportmarknad. Det långsiktiga målet bör vara att bidra till utveckling av en konkurrenskraftig svensk transportbransch som spelar en viktig roll i utvecklingen av ett effektivt och lång- siktigt hållbart godstransportsystem. 8.3Statsstöd till branscher – är det lämpligt eller ens möjligt? Särskilt utformade statliga stöd till företag inom vissa branscher är något som ifrågasätts alltmer, både i och internationellt. Vid tal om stöd i vilken form det än ges – via bidragssystem eller särskilda skatterabatter – måste man överväga vad stödet riktar sig till och vad som motiverar ett visst stöd. Alla former av statsstöd innebär ett marknadsingripande, och positiva och negativa effekter av stödet måste analyseras både . Näringspolitik för svensk transportnäring Statsstöd till en viss bransch motiveras traditionellt oftast av att branschens företag, i de fall stödet inte utgår, skulle riskera att slås ut av utländska konkurrerande företag pga. exempelvis ojämlikhet mellan staternas skatte- och bidragssystem eller för stora skillnader i det allmänna pris- och löneläget. Problemet är att definiera när skillnader på en liberal marknad anses bli så stora att de inte kan accepteras som en normal del av konkurrens, som alltid ytterst bygger på marknadsfördelar vilka enligt accepterad national- ekonomisk teori leder till ett effektivt handelsmönster och näringsliv. Ett annat problem är att definiera branschen, eftersom viss typ av produktion av varor och tjänster ofta kan ske i näraliggande branscher eller i företag som är verksamma i mer än en bransch. Motiven för stöd har ofta gällt konkurrens på global nivå, t.ex. sjöfarten, och statsstödet används i dessa fall för att garantera att en viss näring lever kvar och att det finns kompetens på området att tillgå inom landet. Sådana stöd betraktas allt mer som provisoriska lösningar i avvaktan på långsiktiga mer generella åtgärder. Det andra verktyget som staten kan ta till för att gynna företagen är den allmänna näringspolitiken i form av inkomst- och företagsbeskattning. Dessa typer av skatter påverkar samtliga företag oavsett vilken bransch de befinner sig i och anses därför ge mindre problem med avgränsningar etc. Effekten av dessa åtgärder brukar numera ofta benämnas i termen företagsklimat. Det kan konstateras att statsstöd till enskilda branscher i princip är bannlyst inom EU, eftersom de inte anses vara i linje med unionens grundläggande tankar om en gemensam öppen marknad. Dock finns vissa definierade undantag, där jordbrukssektorn ju är det mest framträdande. Statsstöd har också tillåtits inom varvssek- torn av i stort sett samma skäl som för sjöfarten. Riktade stöd till transportsektorn i övrigt, vare sig i form av bidrag eller skattesubventioner, är alltså som princip förbjudna inom EU. Att det dock finns en viss gråzon har delegationen erfarit i sam- band med studier av de åtgärder som vidtagits från olika länder som svar på omfattande protestauktioner från åkeriernas sida mot höga bränslepriser. Skatter och avgifter på bränsle och fordon, som till sin karaktär påverkar just transport- sektorns företag särskilt utan att för den skull uppfattas som branschspecifika, används uppenbarligen av regeringar som instrument för att påverka transportföretagens konkurrenskraft näringspolitiskt. Näringspolitik för svensk transportnäring Godstransportdelegationen anser att den långsiktiga riktlinjen för regeringens arbete i näringspolitiska frågor bör vara att arbeta för borttagande av branschspecifika statsstöd. Närings- politik bör så långt möjligt bedrivas med generella styrmedel. I den mån särskilda motiv finns i enlighet med vårt föreslagna övergripande näringspolitiska mål inom godstransportsektorn och möjlighet skapats inom EU:s ram bör svenska företag dock ges möjligheter till stöd i effektivast möjliga form. Den transportnäring där konkurrensproblem funnits är sjöfarten. Den globala konkurrensen framför allt från låglöneländer i tredje världen har lett till åtgärder från svenska och många andra länders regeringar för att över huvud taget möjliggöra en fortsatt nationell handelsflotta. Inom rederinäringen är problemen tudelade. Det gäller dels den globalt konkurrensutsatta handelsflottan, dels den mera lokalt konkurrensutsatta färjenäringen. Eftersom marknaden för gods- transporter till sjöss är global utsätts samtliga EU-länders handels- flottor för konkurrens ifrån tredjelandsflottor och bekvämlighets- flaggor. Lägre bemanningskostnader genom låga löner, inga eller obetydliga löneskatter och sociala avgifter samt negligerbar företagsskatt i de länder som tillåter bekvämlighetsregister innebär ett betydligt lägre kostnadsläge. Dessutom utnyttjas lägre säker- hets- och miljökrav som ytterligare ett konkurrensmedel jämfört med de krav som ställs i bl.a. EU-länderna. Den speciella konkurrenssituation som råder inom sjöfartsnär- ingen har inneburit att europeiska länder infört olika former av stöd till sin respektive rederinäring, antingen i form av särskilda öppna skeppsregister som medgivit låglönebesättningar och andra undantagsbestämmelser på fartyg registrerade i resp. europeiskt land, eller, vilket är fallet i , givit stöd via stats- budgeten till rederierna för att kompensera för delar av merkostna- den jämfört med konkurrenterna. Regeringarna har funnit skäl att på detta sätt begränsa utflaggningen av den nationella rederinär- ingen, vilken ansetts hota arbetstillfällen och ge mindre påverkansmöjligheter inom den internationella sjöfarten, ur bl.a. beredskaps-, säkerhets- och miljösynvinkel. Näringspolitik för svensk transportnäring För att söka sätta gemensamma ramar för medlemsstaternas nationella åtgärder för att värna om sina handelsflottor fastställde nya riktlinjer för statligt stöd till sjöfartsnäringen, innebärande betydligt utökade möjligheter till stöd än vad som gällt tidigare. Sjöfartsnäringen har helt enkelt undantagits från de konkurrensregler som i övrigt gäller inom EU. Totalt får stödet till ett lands sjöfartsnäring inte överskrida vad som motsvarar summan av skatter och sociala avgifter för de ombordanställda och rederiföretagen. Den andra typen av konkurrens är den som råder mellan respek- tive EU-länders sjöfartsnäringar trots dessa gemensamma regel- verk. Det råder här en slags kapprustning i stöd till näringarna bl.a. genom att skapa förmånliga skeppsregister. Så beslutade det danska , som svar på en ökad konkurrens från bl.a. , att utvidga det danska internationella skeppsre- gistrets () tillämpningsområde så att även färjor i trafik mellan danska och utländska hamnar numera kan registreras i och därmed uppnå betydande kostnadsfördelar. Detta beslut påverkar starkt den svenska färjenäringens konkurrenssituation. Den föreslog därför i prop. 2000/2001:127 att också färjenäring skall kunna åtnjuta ett ekono- miskt stöd. Från ändras dels det hittillsvarande rederistödet för lastsjöfarten från s.k. bruttostöd (bidrag via anslag på statsbudgeten) till nettostöd i form av kreditering på skatte- konto, dels inkluderas även färjesjöfarten i det nya systemet. Totalt beräknas statsstödet till den svenska sjöfartsnäringen efter denna reform att uppgå till ca . Regeringen anser enligt propositionen att ett bibehållet svenskt sjöfartskunnande är mycket betydelsefullt för centrala svenska politikområden som sjösäkerhet och miljöfrågor samt möjligheter att även fortsättningsvis vara en pådrivande kraft i det internationella arbetet inom dessa områden. geografiska belägenhet och starka sjöfartsberoende i utrikeshandeln leder också till slutsatsen att en tillräcklig sjöfartskompetens är nödvändig för en positiv utveckling av hela den svenska transportsektorn och strävan mot intermodala transportlösningar med sjöfart som en viktig länk i transportkedjan. Enligt Godstransportdelegationen är det uppenbart att hela sjö- fartsnäringen har hamnat i en ond cirkel av stöd och bidrag. För att inte förlora sina skeppsregister har i stort sett alla sjöfartsnationer i den utvecklade världen infört olika typer av förmåner eller skatte- rabatter. Sjöfarten är naturligtvis viktig för alla de människor som Näringspolitik för svensk transportnäring arbetar antingen direkt eller indirekt med sjöfartsrelaterad verk- samhet. För del uppskattas drygt 500 företag med 30 000 anställda vara verksamma i det man traditionellt räknar till sjöfart- näringen. Det bör noteras att en stor del av transporterna sjöledes till och från , till följd av den ökade konkurrensen sker med fartyg med annan flagg (dvs. registrerade i annan stats sjöfartsregister) än den svenska. En stor del av de rederier som har sin bas i har även utlandsflaggade fartyg i sin flotta. Det svenska näringslivets transportbehov förefaller således i huvudsak kunna tillgodoses även med en krympande svensk andel av fartygen. Däremot delar Godstransportdelegationen den syn som regeringen givit uttryck för i proposition 2000/2001:127 att det finns fördelar i ett bredare näringspolitiskt synsätt med att bibe- hålla en sjöfartskompetens i landet. Godstransportdelegationen anser att det långsiktiga målet bör vara att genom internationellt arbete på många olika nivåer – inom EU samt IMO, m.fl. organisationer – förändra villkoren för den internationella sjöfartsnäringen så att motiven för särskilda statsstöd till de nationella rederierna bortfaller och en sund konkurrenssituation kan uppnås utan sådana stöd. I av- vaktan på detta långsiktiga arbete motiverar den ovan nämnda övergripande riktlinjen om i huvudsak likvärdiga verksamhets- villkor med våra närmaste grannländer emellertid att staten stöder den svenska sjöfartsnäringen i lämplig form inom ramen för de möjligheter som ger. Svensk åkerinäring har blivit alltmer utsatt för en hård internationell konkurrens. I och med EU-medlemskapet 1995 blev den internationella konkurrensen än mer tydlig då möjlighe- terna till cabotagetrafik – inrikes transporter i annat land - successivt öppnades upp. släpptes cabotaget fritt inom EU, vilket innebär att det inte längre krävs något särskilt till- stånd för ett åkeriföretag inom EU som önskar bedriva inrikes godstransporter i annat land. Inom bara kan EU dessutom vidgas österut i en första omgång. I så fall får åkare från t.ex. och , med betydligt lägre kostnader än de svenska åkerifö- retagen, fullt tillträde till EU:s transportmarknad. Näringspolitik för svensk transportnäring visade två av varandra obero- ende undersökningar att svensk åkerinäring har en betydande kost- nadsnackdel i förhållande till åkerier i viktiga konkurrentländer såsom t.ex. , och . Den ena undersökningen utfördes av 1998 och den andra av 1999. Undersökningarna kommer fram till liknande resultat. Svensk åkerinäring uppvisar ett kostnadsläge som ligger mellan 10–över det i viktiga konkurrentländer. Mot denna bakgrund är det inte oväntat att svensk åkerinäring upplever ett kraftfullt konkurrenstryck på den öppnade transportmarknaden. Ett tecken på åkerinäringens betydelse för ekonomi är att den är representerad i landets alla regioner och att den där spelar en viktig roll för sysselsättningen. Vägtransportnäringen sysselsätter direkt cirka 80 000 personer och indirekt minst 100 000 personer. Tillsammans med andra transport- och logistikbranscher och underleverantörer till dessa branscher bildar den i många regioner viktiga logistikkluster, dvs. nätverk av företag som är beroende av varandra. Genom åkerinäringens förankring och närvaro i landets alla delar spelar den också en viktig roll för den regionala utvecklingen. Svensk åkerinäring är dessutom världsledande när det gäller miljöanpassade godstransportlösning- ar. Att stärka svensk åkerinärings konkurrenskraft kan därför också ge fördelar från miljösynpunkt. Mot denna bakgrund har regeringen presenterat ett handlingsprogram med 14 olika åtgärder i avsikt att stärka svenska åkeriers konkurrenskraft. Några bransch- specifika stödåtgärder av typ sjöfartsstödet är dock inte aktuella, eftersom konkurrensen i detta fall i huvudsak gäller medlemsstater i eller ansökarländer till EU och eftersom EU:s normala statsstöds- regler är tillämpliga för åkeriföretag. Godstransportdelegationen delar regeringens syn på betydelsen av en svensk åkerinäring och anser att det är angeläget att behålla och stärka denna näring. Svensk åkerinäring har tagit på sig ett större ansvar än många andra länders åkerinäringar när det gäller miljö och säkerhet och är förmodligen världsledande när det gäller miljöanpassade godstransport- lösningar. Inte minst mot denna bakgrund, och i enlighet med vår allmänna riktlinje att svenska företag bör ges likvärdiga konkurrensförutsättningar med våra närmaste grannländers, anser delegationen att det är angeläget att regeringen verkar för en harmonisering inom EU av skatter och avgifter samt Näringspolitik för svensk transportnäring regelverk och deras tillämpning. I regeringens handlings- program för svensk åkerinäring föreslås ett antal åtgärder som på framför allt kan stärka svensk åkerinärings konkurrenskraft. Det är viktigt att punkterna i handlings- programmet genomförs men även kompletteras med åtgärder som leder till konkurrensförbättringar för svensk åkerinäring på kort sikt. Ett första steg mot en harmonisering skulle kunna vara en sänkning av den fasta fordonsskatten på tunga lastbilar till EU:s miniminivå som bl.a. förordat och vilket även GTD föreslagit regeringen i en särskild skrivelse. 8.4Allmän företagsbeskattning – generell fråga eller transportföretagens huvudproblem? Som nämnts ovan har regeringen utöver rena branschvisa statsstöd, vilka medför både praktiska och teoretiska problem samt är kringskurna av EU:s statsstödslagstiftning, även som instrument i sin näringspolitik de mer generella ekonomiska styrmedlen i form av beskattning av företag och anställda. Beskattningen inom EU är endast i liten utsträckning reglerad i gemensam lagstiftning, vilket innebär att medlemsstaterna i stort beslutar själva inom detta fält. Den nationella skattelagstiftningen inom detta område är generell mellan branscher, och transportsektorn utgör enbart en mindre del av det näringsliv, det företagsklimat, som beskattningen är av- sedd att påverka. Det är helt klarlagt och närmast självklart att denna beskattning spelar en roll vad gäller svenska transportföretags konkurrens- förutsättningar gentemot länder med annorlunda utformning och nivå på skatteuttaget. Som nämnts ovan har skillnaderna i kostnader för rederiföretagen att anställa arbetskraft enligt svenska villkor respektive villkor som gäller i andra länder länge varit ett huvudproblem för denna bransch. Givetvis utgör skillnader i beskattning en del av detta problem. studie av åkeri- branschfrågorna 1999 pekade också på att generella skatter och sociala avgifter utgjorde den största delen av det kostnads- handikapp som kunde relateras till statliga pålagor. Som jämförelse spelar alltså beskattning av fordon, bränslen, infrastruktur etc., sådana indirekta skatter och avgifter som är trafikrelaterade snarare än företagsrelaterade, en mycket mindre roll för konkurrens- situationen. är det notoriskt svårt att jämföra kostnads- lägen i alla delar mellan olika länder. Skillnader i andra regelverk än Näringspolitik för svensk transportnäring skattelagstiftningen, t.ex. vad som ingår i sociala avgifter i olika länder och i många andra avseenden måste beaktas vid en sådan jämförelse. Godstransportdelegationen inser att företagsbeskattning måste ses som en del i den allmänna näringspolitiken – att skapa ett gott företagsklimat för företagande i , alltmer öppet i konkurrens med andra länder på en globaliserad marknad. Dele- gationen anser att generellt goda villkor för svenskt näringslivs verksamhet även kommer transportnäringen till del och är att förorda framför branschspecifika insatser. Transportföretagen är en del av företagandet i , och har möjligen, även om det legat utanför delegationens mandat att analysera djupare, särskilda förutsättningar vid konkurrensutsättning. Produk- tionsmedel i form av fordon/fartyg är enkla att omregistrera mellan länder för att skapa konkurrensfördelar och konkurrent- länders transportföretag kan utföra sin tjänsteproduktion i i många fall helt utan att vara etablerade som företag i landet. Delegationen anser därför att regeringen i sina näringspolitiska strävanden bör sätta ett ökat fokus på effekter för svenska godstransportföretag vid analys av befintliga och vid utformning av förändrade generella svenska beskattningsregler inom företagssektorn. 8.5Näringspolitiska riktlinjer för transportnäringen 8.5.1Dansk näringspolitisk strategi för godstransportnäringen Redan tidigt i delegationens arbete påpekades från transport- industrins representanter i Godstransportdelegationen det arbete som från dansk sida genomförts i näringspolitiska sammanhang inom transportsektorn. Delegationen har tagit del av denna och även andra länders liknande dokument. Godstransportdelegationen anser att särskilt det danska dokumentet är intressant eftersom det rör ett grannland. Det tidigare redovisade förslaget till övergripande riktlinje för näringspolitiska insatser fäster ju stort avseende på att skapa likvärdiga verksamhetsförutsättningar med transportföretag i våra närmaste grannländer. Näringspolitik för svensk transportnäring näringsminister presenterade 1998 en näringspolitisk strategi för transportnäringen2. Strategin har utarbetats i nära samarbete med både godstransportnäringen och transportköparna och den har som mål att skapa ett långsiktigt partnerskap mellan näring och myndigheter med syfte att forma sådana offentliga ramar att den danska transport- och logistiknäringen kan uppnå världsklass. Den danska regeringen konstaterar att den danska transportin- dustrin är en servicenäring i stark tillväxt och att dansk logistik och transport generellt sett hävdar sig väl i konkurrensen med andra länder. Det konstateras också att transportnäringen inte bara är en viktig näring i sig utan att den även fungerar som en katalysator för resten av näringslivet. Transportnäringen möter emellertid nya utmaningar. Transport- köparna ställer högre krav på flexibilitet, snabbhet och säkerhet i transporterna som konkurrensen från omvärlden hårdnar. Visserligen är det i första hand näringen själv som måste möta de nya kraven men eftersom offentliga beslut i hög grad på- verkar förutsättningarna för näringens utveckling och konkur- rensförmåga finns ett behov av en strategi för hur dessa beslut bör fattas. Strategin delas in i områdena offentlig reglering, tillgång till kunskap, tillgång till kapital, offentligt - privat samspel samt internationella konkurrensvillkor. Inom varje område lämnas en rad förslag och viljeyttringar syftande till en positiv utveckling av transportnäringen. Inom området offentlig reglering betonas behovet av att gemen- samma internationella spelregler skapas med syfte att höja kraven på miljöhänsyn, säkerhet och arbetsmiljö. Detta för att motverka konkurrens från länder (utanför EU) där kvaliteten på transporter spelar en mindre viktig roll. har som ambition att i största möjliga mån göra danska transportlösningar till inter- nationell standard. Särregleringar måste undvikas i de fall de kan medföra strängare villkor för den inhemska transportnär- ingen jämfört med konkurrenterna. I de fall nya regleringar är motiverade bör dessa utarbetas i tätt samarbete med näringen. Beträffande tillgång till kunskap konstateras att konkurrensen på transportmarknaden tvingar transportnäringen att ut- veckla sina tjänster vilket i sin tur ställer krav på högre kompetens hos företagens personal. Staten ansvarar för att kunskap inom om- 2 Logistik og godstransport – erhvervspolitisk strategi for transporterhvervet Näringspolitik för svensk transportnäring råden som exempelvis miljö och säkerhet finns tillgänglig genom utbildningar, forskning, rådgivning och utvecklingsprojekt. Den offentligt tillhandahållna utbildningen och forskningen måste hålla en hög kvalitet, vara relevant och lättillgänglig. Utbild- ningar och forskningsprogram bör därför utvecklas i samarbete mellan kunskapsinstitutioner och näringslivet. Regeringen stöttar samarbete mellan olika universitet och forskningsinstitut och ser till att en rad utvecklingsprojekt startas upp inom områden som multimodala transporter, miljö och säkerhet samt IT. Strategin ger också förslag till hur vidareutbildning av personal inom transport- sektorn kan stödjas. Tillgången till kapital är central för att transportnäringen skall kunna växa och utvecklas. Vissa förändringar på skatteområdet, t.ex. en gradvis sänkning av bolagsskatten, lämnas i strategin. Det viktigaste tycks ändå vara att transportnäringens och det övriga näringslivets konkurrenskraft beaktas vid beskattning av gods- transporter. Vidare föreslår strategin ett antal åtgärder för att en väl fungerande kapitalmarknad skall finnas transportnäringen till handa. Statliga stöd förordas generellt sett inte men förslag ges till hur i första hand små och mellanstora företag på ett lätt sätt skall få tillgång till kapital, t.ex. genom förmånliga lånevillkor. Staten har även ett garantiprogram för riskkapitalbolag som innebär att staten ersätter riskkapitalbolagen för en del av förlusten då en verksamhet går i konkurs. Staten tillhandahåller även lånekapital till forsknings- och utvecklingsprojekt genom en s.k. tillväxtfond.