sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — Möjligheter skall finnas för enskild person att själv få utföra sotning av egen anläggning. Ett borttagande av det kommunala sotningsmonopolet, och införande av certifierings- och ackrediteringssystem för utövarna av sotning (rengöring) respektive brandskyddsbesiktning, ger möjligheter till fri etablering och öppen konkurrens på båda dessa områden. Konsumenten kan fritt välja bland behöriga leverantörer. Fri prisbildning skall gälla. Nuvarande krav på anställning för att få genomgå kompetensutbildning tas bort. Kommunen skall ha tillsyn över att ägare och innehavare fullgör sina skyldigheter vad avser brandskyddet, inklusive sotning (rengöring) och brandskyddsbesiktning. Inom ramen för tillsynen skall kommunen utöva stöd till ägare och innehavare. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande sotning och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall vidare vid behov kunna genomföra tillsynsbesök och kunna förelägga vite och besluta om användningsförbud. I kommunens tillsynsansvar ingår att övervaka att sotningen och brandskyddsbesiktningen fungerar. Arbetsgruppen har särskilt övervägt och beaktat de problem som kan uppstå i glesbygd. Det är ett starkt samhälleligt intresse att sotnings- och besiktningsverksamheten fungerar även i glesbygdsområden. Kommunen bör därför ges det yttersta ansvaret för att det finns resurser tillgängliga för sotning och besiktning i de fall marknadens utbud av dessa tjänster skulle vika. Staten är normgivande för brandskyddet inklusive sotning och brandskyddsbesiktning. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall föreskriva om vilka objekt som skall brandskyddsbesiktigas och med vilka intervaller besiktningar skall ske. Vidare skall föreskrivas vilken kompetens som minst krävs för behörighet till brandskyddsbesiktning samt vad innehållet i brandskyddsbesiktningarna skall vara. Staten skall också säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig. insatser är viktiga, särskilt i anslutningen till genomförandet av ansvarsförändringen. När det gäller tidsplanen för ett genomförande av den föreslagna reformen har Arbetsgruppen ansett att det efter ett beslut om genomförande krävs för att vidta erforderliga förberedelser inför övergången till den föreslagna ordningen. Förberedelserna gäller det statliga arbetet med bl.a. föreskrifter och allmänna råd samt information till allmänheten som behöver utarbetas. Även kommunerna och de verksamma sotningsföretagen har bedömts behöva för förberedelser och anpassning innan en förändring träder i kraft. En fråga som enligt Arbetsgruppen dock kan särskiljas från reformeringen i övrigt och ges ett tidigare ikraftträdande är förslaget om ett borttagande av den författningsmässigt reglerade sotningen av imkanaler i bostadskök m.m. Enligt kan en omreglering av sotningsväsendet övergångsvis medföra vissa omställningsproblem. Inledningsvis kan det enligt Arbetsgruppen förväntas att en brist på konkurrens lokalt kan ge höjda styckpriser för sotnings- och besiktningstjänster. Det stora flertalet innehavare av eldstäder bedöms dock få lägre totalkostnader. kan den föreslagna fria konkurrensen enligt Arbetsgruppen utvecklas och medverka till dels lägre styckpriser, dels högre kvalitet i tjänsteutbudet. Den rättsliga grunden för de nuvarande entreprenadavtalen mellan kommunerna och skorstensfejarmästarna om utförandet av sotningsverksamheten kommer att falla bort om det nuvarande sotningsmonopolet upphävs och ansvaret för sotning och brandskyddskontroll förs över från kommunen till ägarna eller innehavarna av byggnader och andra anläggningar. När beslut tas om ändring av lagen i detta avseende kan kommunerna säga upp avtalen med denna motivering. Skorstensfejarmästarna och deras företag bedöms emellertid enligt Arbetsgruppen ha goda förutsättningar att fortsätta och även utveckla sin verksamhet i det reformerade systemet. Avtalen bör därför inte enligt gruppen utgöra något hinder för förslagens genomförande. Arbetsgruppens förslag till en reformerad sotningsverksamhet bedöms av gruppen komma att medföra ett totalt sett bättre brandskydd till totalt lägre kostnader. 5Nuvarande regler för sotnings- verksamheten Sotningsverksamheten är som redan har framgått enligt nuvarande regler en angelägenhet. Verksamheten är reglerad i RäL och i den till RÄL knutna RäF. Dessutom finns det föreskrifter rörande verksamheten som har meddelats av och kommunerna. De bestämmelser beträffande verksamheten, som har krävt lagstiftning, är de som rör obligatoriska uppgifter att rengöra och kontrollera vissa eldstäder m.m. Dessa åtgärder har till syfte att förebygga brand. (Se prop. 1985/86:170 s. RäL innehåller såsom framgår av 1 § första stycket i lagen till största delen regler om samhällets skyldigheter i fråga om räddningstjänst. Enligt andra stycket i 1 § RäL finns också i RäL bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder som riktar sig både till samhället och till enskilda. Sotnings- verksamheten är en sådan förebyggande åtgärd. Enligt 7 § RäL, som återfinns bland de allmänna bestämmelserna om kommunens skyldigheter har varje kommun enligt RäL ett övergripande ansvar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. I detta övergripande ansvar ligger bl.a. att se till att ägare eller innehavare av byggnader och andra anläggningar uppfyller sin skyldighet enligt bestämmelserna i 41 § RäL om enskildas ansvar att förebygga bränder och skador till följd av bränder (se bl.a. m.fl., Lagkommentar , s. 84). Bland de allmänna bestämmelserna om kommunens ansvar enligt RäL finns i 10 § bestämmelser om att det i varje kommun skall finnas en eller flera nämnder för räddningstjänsten. framgår nedan har en sådan nämnd uppgifter att fatta beslut i frågor som bl.a. rör den kommunala sotningsverksamheten. Bland de allmänna bestämmelserna om kommunens ansvar finns bestämmelser i 11 § om delegering av den kommunala nämndens beslut som bl.a. berör sotningsverksamheten. Sålunda får enligt 11 § första stycket RäL ett uppdrag att besluta på nämndens vägnar inte omfatta förelägganden eller förbud vid vite eller verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad. Däremot får nämnden enligt 11 § andra stycket överlåta befogenheten att meddela förelägganden och förbud till den som utan att vara tjänsteman hos kommunen fullgör uppgifter åt nämnden. Det gäller enligt en hänvisning i bestämmelsen till 56 § första stycket RäL de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att RäL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL skall efterlevas. De som i första hand kommer i fråga för sådan delegation är skorstensfejarmästarna och deras biträden. Dessa är i regel inte kommunala tjänstemän. (Se prop. 1985/86:170 s. De föreskrifter i RäL, som är direkt inriktade på sotnings- verksamheten, är intagna bland gemensamma bestämmelser om brandsyn, sotning och brandskyddskontroll i 15-20 §§ RäL. Bestämmelserna återfinns under rubriken mot brand. De återspeglar att ansvaret för dessa åtgärder för att förebygga brand är kommunala angelägenheter och att vederbörande kommunala nämnd (jfr 10 § RäL) är skyldig att se till att det finns en organisation för bl.a. sotningsverksamheten och den till verksamheten knutna brandskyddskontrollen. I 15 § RäL anges att en sådan nämnd som enligt 10 § RäL skall finnas för räddningstjänsten också skall svara för att brandsyn och sotning utförs regelbundet. Brandsynen, som är en verksamhet vid sidan av sotning och brandskyddskontroll, innebär enligt 16 § RäL en kontroll av brandskyddet i byggnader eller anläggningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Den nyssnämnda kommunala nämnden utser enligt samma bestämmelser särskilda brandsyneförrättare för detta. De centrala bestämmelserna om sotning och brandskydds- ontroll finns i 17 § RäL. Genom sotning skall således eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar, rökkanaler och imkanaler göras rena. I samband med sotningen skall enligt samma bestämmelser det som rengörs samt skorstenar och tak med därtill hörande byggnadsdelar också kontrolleras från brandskyddssynpunkt. En sådan kontroll, brandskyddskontroll, skall också göras av kanalanslutna eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar, som är inrättade för eldning uteslutande med gas, och av därtill hörande avgaskanaler. En tillsynsmyndighet (se 54 § RäL) kan enligt 17 § RäL besluta om brandskyddskontroll också i andra fall. I 17 § RäL föreskrivs vidare att sotning och brandskydds- kontroll skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av en skorstensfejare som biträder denne (det s.k. sotningsmonopolet, jfr SOU 1983:77 s. 585). I fråga om speciella anläggningar och enstaka avlägset belägna bostadshus får en sådan nämnd, som anges i 10 § RäL, medge att någon annan utför sotningen och kontrollen. Sålunda skall ägaren till t.ex. stora industribyggnader som har egna resurser kunna se till att sotningen blir sakkunnigt utförd. Även avlägset liggande bostadshus skall kunna sotas på samma sätt. 1962:12 s 88 f.) I 18 § RäL anges att kommunfullmäktige får föreskriva att avgift skall erläggas för brandsyn, sotning och brandskyddskontroll enligt 17 §. Av 19 § RäL följer att den som förrättar brandsyn och den som utför sotning och brandskyddskontroll har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs och även har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs. skall enligt samma bestämmelse lämna det biträde som behövs. Genom 20 § RäL har i enlighet med 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om frister för brandsyn, sotning och brandskyddskontroll Regeringen har även med stöd av 8 kap. 11 § RF givits ett bemyndigande att överlåta åt en myndighet eller åt en kommun att meddela sådana föreskrifter. Som redan har framgått har ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar enligt 41 § RäL skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga brand och för att förhindra eller begränsa skador till följd av brand. Paragrafen, som tillsammans med 43 § reglerar ägarens och innehavarens skyldigheter enligt RäL att vidta olycks- och skadeförebyggande åtgärder, ligger bl.a. till grund för den kontroll av brandskyddet som skall utövas vid brandsyn och sotning. De krav på att ägaren eller innehavaren skall vidta åtgärder, som kan bli resultatet av brandskyddskontrollen i samband med sotningen grundar sig på dessa regler. (Se prop. 1985/86:170 s. 48 f och 84.) I 54-57 §§ RäL ges bestämmelser rörande tillsynen över efterlevnaden av RäL och av de föreskrifter som meddelas med stöd av RäL. En tillsynsmyndighets uppgifter enligt dessa bestämmelser är att med olika medel se till att de skyldigheter som anges blir fullgjorda. skall ingripa vid konstaterade missförhållanden. En viktig uppgift för tillsynsmyndigheten är också att skaffa sig information och kunskaper om hur bestämmelserna i lagstiftningen efterlevs och att på grundval härav ge råd och rekommendationer. (Se bl.a. prop. 1985/86:170 s. Enligt 54 § RäL gäller att den i 10 § angivna kommunala nämnden skall utöva den omedelbara tillsynen inom varje kommun. Sålunda har nämnden tillsynsuppgifter bl.a. när det gäller åtgärder för att förebygga bränder (se prop. 1985/86:170 s. 59). Inom länet utövas tillsynen av . Den centrala tillsynen utövas av . Enligt 55 § RäL gäller att en tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar och att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. har också, som redan har framgått, enligt 56 § RäL rätt att meddela förelägganden och förbud men också att förena dessa med vite. har vidare enligt sistnämnda bestämmelser rätt att, om någon underlåter att vidta en åtgärd som tillsynsmyndigheten har ålagt honom, vidta åtgärder på den försumliges bekostnad. Enligt 57 § RäL skall polismyndigheten lämna det biträde som behövs för tillsynen. I 58 § RäL finns ansvarsbestämmelser som bl.a. innebär att den som underlåter att ge upplysningar eller att lämna ut handlingar enligt 19 eller 55 § kan dömas till böter. Detsamma gäller den som lämnar oriktiga uppgifter om förhållanden som är av betydelse vid fullgörandet av den uppgiftsskyldighet som följer av dessa bestämmelser. Detaljerade föreskrifter om förebyggande åtgärder mot brand finns i 16-26 och 28-31 b §§ RäF. 27 § RäF har upphävts. Bestämmelserna i 16-21 §§ gäller brandsyn och 22-26 och 28-30 §§ gäller sotning och brandskyddskontroll. I 31 § ges vissa bestämmelser om rapportskyldighet i samband med bl.a. sotning. I 31 a och 31 b §§ finns vissa bestämmelser om erkännande av utländska yrkesbehörigheter för befattning inom verksamhet för bl.a. sotning. Med stöd av bemyndigandet i 20 § RäL har regeringen i 22 § RäF föreskrivit att skall meddela föreskrifter om hur ofta sotning och brandskyddskontroll skall göras. I anslutning till dessa bestämmelser har regeringen i 22 § också med stöd av bemyndigandet i 20 § RäL medgivit kommunen att meddela föreskrifter om kortare frister för sotningen och kontrollen. Enligt 23 § RäF skall den i 10 § RäL angivna kommunala nämnden föra en förteckning eller register (kallad kontrollbok) över de byggnader och anläggningar i kommunen där sotning och kontroll enligt 17 § RäL skall göras. För varje byggnad och anläggning skall enligt samma bestämmelse i RäF antecknas hur ofta sotning och kontroll skall göras, genomförda sotningar och kontroller samt de förelägganden och förbud som har meddelats. Ansvaret för att det förs en kontrollbok och för innehållet i denna ligger således på den kommunala nämnden. Skorstensfejarmästaren får emellertid vanligtvis i uppdrag att som en ren verkställighetsåtgärd svara för att kontrollboken förs och att uppgifter förs in i denna. m.fl., a.a.s. Enligt 24 § RäF skall det i en kommun finnas ett eller flera sotningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En skorstensfejarmästare skall enligt samma bestämmelse ha avlagt ingenjörsexamen för skortstensfejarmästare. 25, 26 och 27-30 §§ RäF innehåller föreskrifter om utbildning av personalen för sotningsverksamheten. skall enligt 25 § RäF inrätta utbildningslinjer som leder fram till skorstensfejarexamen, teknikerexamen och ingenjörsexamen för skorstensfejare. De följande paragraferna - 26, 28 och 29 §§ - innehåller föreskrifter om behörighet för att antas till respektive utbildningslinjer. Enligt 30 § RäF beslutar om antagningen till utbildning och utfärdar bevis om genomgången sådan. Om det finns särskilda skäl får verket enligt den sistnämnda bestämmelsen medge undantag från antagnings- kraven i RäF. 6Utgångspunkter för övervägan- den och förslag rörande ett reformerat sotningsväsende Enligt tilläggsdirektiven för Utredningen skall Utredningen lämna förslag till ett reformerat sotningsväsende genom ett delbetänkande. Detta skall innehålla förslag till nödvändiga författningsregler. Utgångspunkten för utredningens arbete skall enligt tilläggsdirektiven vara innehållet i Arbetsgruppens angivna promemoria rörande sotningsväsendet. Den inriktning, som regeringen gav för Arbetsgruppens uppdrag att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas och som har redovisats ovan under avsnitt 5, har också gällt för Utredningens uppgift. Sålunda skall den reform av sotningsväsendet som föreslås innebära att det inte längre skall finnas något lagfäst krav på att imkanaler i bl.a. bostadskök skall rengöras och kontrolleras regelbundet. Vidare skall reformen leda till en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader och andra anläggningar samt möjliggöra en ökad konkurrens på sotningsområdet. Som redan har framgått ingår det i Utredningens huvudsakliga uppdrag att göra en övergripande översyn av räddningstjänst- lagstiftningen att även se över de bestämmelser som rör sotningsverksamheten. Utredningen har därvid att lämna förslag till hur lagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten i fråga om bl.a. sotningsverksamheten kan minskas. Detta är således en av utgångspunkterna för Utredningens arbete rörande ett reformerat sotningsväsende. Inom ramen för Utredningens huvudsakliga uppdrag att se över räddningstjänstlagstiftningen och därmed även för uppdraget att se över sotningsväsendet ligger också att tydliggöra statens, kommunernas och enskildas ansvar och skyldigheter inom räddningstjänstområdet. Det har bl.a. framhållits att lagstiftningen bör återspegla principen om att enskilda personer och företag har ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och för att inte förorsaka olyckor. Först när den enskilde inte själv klarar av att skydda sig är det ett offentligt ansvar att ingripa. (Jfr prop. 1998/99:74 s. 193 och 195 samt SOU 1998:59 s. 10 och 41 ff.) Den enskilde har således ett principiellt och primärt ansvar för att vidta åtgärder för att förebygga olyckshändelser och för att hindra och begränsa skador. Det gäller inte minst ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att förhindra eller begränsa skador till följd av brand. Sotningen och brandskyddskontrollen är olycks- och skadeförebyggande åtgärder som den enskilde med angivet synsätt i princip bör ha det primära ansvaret för att de vidtas. Om den enskilde av brandskyddsskäl inte bedöms kunna bära ansvaret måste det emellertid förbli en offentlig skyldighet att såsom nu sker ombesörja såväl sotning och kontroll som tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen. Möjligheterna att skapa en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat inflytande för den enskilde blir då enligt både och Arbets- gruppen mycket begränsade. Det har således konstaterats att det nuvarande kommunala sotningsmonopolet och ensamrätten för anlitade skorstensfejare att utföra sotningsuppdragen lämnar ingen eller mycket liten frihet för den enskilde att påverka valet av entreprenör, tid för och omfattningen av samt pris för erforderliga sotnings- och kontrolltjänster. konstaterats att de möjligheter till ökad konkurrens som finns inom ramen för det nuvarande sotningsväsendet är starkt begränsade. Skall konkurrensintressena i praktiken kunna beaktas, kan det enligt och Arbets- gruppens uppfattning endast ske vid ändrade ansvarsförhållanden. och Arbetsgruppen har framhållit att frågan om den enskildes ansvar är en nyckelfråga vid utformningen av ett framtida sotningssystem. Frågan om den enskildes ansvar behandlas av Utredningen närmare nedan i avsnitt 9. En bedömning av vilken roll och vilket ansvar den enskilde kan och bör ha i ett framtida sotningsväsende har emellertid sin grund i vilka behov det finns av sotning och kontroll av brandskyddet ur brandsäkerhetssynpunkt och vilka krav som bör ställas på formerna för sådana åtgärder. Dessa frågor behandlas nedan under avsnitt 8. En bedömning av vilken roll den enskilde kan och bör ha i ett reformerat sotningsväsende bör emellertid i första hand göras med utgångspunkt i fördelarna och nackdelarna med ett genomförandeansvar för kommunen respektive den enskilde för sotning och kontroll. Denna fråga kommer att behandlas i det följande avsnittet (avsnitt 7). Den enskildes roll och ansvar i ett reformerat sotningsväsende aktualiserar frågan om behovet av det allmännas kontroll i dessa sammanhang. Enligt de direktiv som regeringen har givit skall en utgångspunkt vara att sotning och brandskyddskontroll har en brandförebyggande effekt och att det allmänna måste ha ett författningsreglerat ansvar för att en kontroll utförs. Denna fråga behandlas närmare under avsnitt 10. Det har i olika sammanhang påpekats att ett upphävande av sotningsmonopolet kan komma att innebära problem med en fungerande sotnings- och kontrollservice i framför allt glesbygd. Förslaget till ett reformerat sotningsväsende skall därför enligt regeringens direktiv beakta de särskilda förhållanden som kan gälla för glesbygd. Frågan behandlas nedan under avsnitt 11. Ett reformerat sotningsväsende med ändrade ansvarsförhållan- den när det gäller sotningsverksamheten innebär ett antal grundläggande förändringar jämfört med det nuvarande systemet för sotningsväsendet. Förändringarna måste i ett reformerat sotningsväsende hanteras på ett sätt så att övergången till ett nytt system blir så problemfri som möjligt. Frågan om genomförandet av ett reformerat sotningsväsende behandlas nedan under avsnitt 12. Nedan under avsnitt 13 behandlas kostnaderna och vissa effekter av ett reformerat sotningsväsende. Under avsnitt 14 behandlas förslag till författningsreglering. Som en allmän utgångspunkt vid en reglering från statens sida, som innebär skyldigheter eller ålägganden för kommuner, gäller att principen om självstyrelse skall beaktas. Principen, som finns uttryckt i regeringsformen och kommunallagen (1991:900), innebär bl.a. att kommunerna själva ombesörjer sina angelägenheter utan styrning från statens sida. Vissa inskränkningar kan dock vara befogade när det gäller viktiga nationella intressen som uppgiften att värna om människors liv och hälsa. Staten har också ett övergripande ansvar för att se till att medborgarna behandlas någorlunda likvärdigt oavsett var de bor. Det innefattar bl.a. ett hänsynstagande till de berörda förhållandena i glesbygd. Under Utredningens arbete med översynen av räddnings- tjänstlagstiftningen har det framförts synpunkter på att den nuvarande lagstiftningen innebär en alltför stark styrning och detaljreglering från statens sida av den kommunala räddningstjänstverksamheten och att detta strider mot reglerna om självstyrelse. Synpunkterna har också gällt bestämmelserna som rör skyldigheten för kommunerna att svara för sotningsväsendet. Principerna för den rättsliga regleringen av kommunernas verksamhet och principen om självstyrelse skall självfallet också vara en utgångspunkt vid den reformering av lagstiftningen som Utredningen har att lämna förslag till i fråga om sotningsväsendet. Hänsyn skall således bl.a. tas till att en reglering i fråga om kommunens ansvar för brandskyddet tar sikte på behovet av att gemensamma samhälleliga mål uppnås och att ett för hela landet likvärdigt skydd upprätthålls, men att det i övrigt lämnas åt kommunen att med hänsyn till de lokala förhållandena själva bevaka att brandskyddet upprätthålls. 7För- och nackdelar med ett genomförandeansvar för sotning och brandskydds- kontroll för kommunen respektive den enskilde Utredningen konstaterar att det är förenat med uppenbara fördelar om det kommunala sotningsmonopolet upphävs och om ansvaret för att sotning (rengöring) och brand- skyddskontroll vidtas kan föras över på den enskilde. Härigenom skulle den enskildes ansvar för brandsäkerhet stärkas och det skulle skapas en medvetenhet hos denne om den egna skyldigheten att förebygga brand och skador till följd av brand, vilket är ägnat att höja brandskyddet. Ett genomförandeansvar för den enskilde för rengöring och brandskyddskontroll är enligt Utredningen en förutsättning för att skapa en ökad valfrihet och flexibilitet för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningshavare samt för att möjliggöra en ökad konkurrens när det gäller sotningsväsendet. Eljest är dessa förutsättningar och möjligheter starkt begränsade. Om de nuvarande inslagen av myndighetsutövning i sotningsverksamheten upphävs genom att den enskilde ges ett genomförandeansvar öppnar det möjligheter att kombinera rengörings- och kontrolltjänster med andra serviceuppgifter bl.a. av brandskyddskaraktär till gagn för såväl den enskilde som för sotningsföretagen. Detta kan också gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstäder och därmed också brandsäkerheten. De förslag som , Sotningsutred- ningen och Arbetsgruppen har lämnat till ett reformerat sotningsväsende med ett ökat ansvarstagande för den enskilde, har också innefattat en genomgång av för- och nackdelarna med den nuvarande sotnings- och kontrollverksamheten.