sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Basindustrier som metallverk och massa- och pappersindustri ökar i kalkylerna sin produktion med 1,5–, men de minskar sina andelar av den totala produktionen. Den högsta tillväxten registreras i kalkylerna för verkstads- industrin och den kemiska industrin. Också den privata tjänstesektorn uppvisar relativt snabb tillväxt. Utvecklingen av försörjningsbalansen i scenariot med oförändrad miljöpolitik beskrivs i följande tabell. Försörjningsbalansens utveckling –2030. Tillväxt, % , Andel % av BNP, löpande Sammansättningsförändringarna hos produktion och efterfrågan bedöms ge gynnsamma förutsättningar för höjd material- och energiproduktivitet. Men ger tendenserna i fråga om relativa faktorpriser incitament främst för arbetskraftbesparande teknikförändringar – i betydligt mindre grad för hushållning med råvaror och energi. Beskrivningen av råvaruanvändning begränsas här till att omfatta produkter från jordbruk, fiske, skogsbruk, och gruvindustri samt energiråvaror (kol och råolja). Jämfört med den historiska redovis- ningen i kapitel 5 saknas gruppen baskemikalier, som inte har kun- nat särskiljas i modellkalkylerna. ökade användningen i hela den svenska ekonomin av de här medtagna råvarorna , dvs. I den följande tabellen görs jämförelsen med som är basår för modell- kalkylerna. Råvaruanvändning i – kalkylresultat. Index, 1993 = 100 BNP, fasta priser Procent av BNP: I genomsnitt över hela perioden –2030 beräknas råvaru- användningen öka med , vilket är något snabbare än –1996. Den specifika råvaruanvändningen, räknad i förhållande till BNP, minskar med eller . I stort rör det sig således om en utveckling liknande den som redovisats i kapitel 5 för – material- produktiviteten höjs påtagligt, men inte tillräckligt för att ta ut till- växtens volymeffekt på användningen av råvaror. Minskad råvaru- användning i absoluta tal skulle förutsätta en väsentligt starkare relativprisutveckling för råvarorna, som följd av ökad knapphet och/eller politiska åtgärder vilka ger utslag i prisbildningen. Som framgått av kapitel 6 har den totala energianvändningen i (räknad utifrån verkningsgrad i eltillförseln) ökat med . har en markant förskjutning i sammansättningen skett, från olja till el. Den totala användningen av oljeprodukter minskade med men har därefter åter ökat något. Förutsättningarna för fortsatt oljeersättning i måste nu betraktas som väsentligt mindre gynnsamma än . Användningen av oljeprodukter domineras nu i allt högre grad av transportsektorn, inklusive hushållens produktion av transporter. Nya tekniska lösningar på drivmedelssidan – alterna- tivt en drivmedelsbeskattning som kraftigt begränsar efterfrågan på (framförallt) persontransporter – skulle här krävas för att bryta den stigande trenden. De relativt ogynnsamma betingelserna för minskning av den specifika energianvändningen (särskilt användningen av bränslen och drivmedel) speglas också i de framåtriktade kalkylerna. I tabell 8.3 nedan sammanfattas kalkylresultaten på energisidan för fallet med oförändrad politik. Energianvändning – kalkylresultat. Index 1998 = 100. Näringsliv & offentlig sektor Näringsliv & offentlig sektor Näringsliv & offentlig sektor Elanvändningen ökar i alternativet med oförändrad politik med , eller med sammanlagt . I kalkylerna förutsätts att en motsvarande ökning av eltillförseln kan åstadkommas i huvudsak genom inhemsk produk- tion baserad på förnybara energikällor. Ett tänkbart alternativ är att den ökade elefterfrågan i tillfredsställs genom import. Det skulle förutsätta en elimport i storleksordningen . För den svenska ekonomin i stort, för elpriset och för olika användarsektorer skulle detta inte innebära någon påtaglig skillnad jämfört med huvudalternativet. Däremot skulle troligen utsläppen av bl.a. koldioxid bli väsentligt större, eftersom elproduktionen på marginalen i det nord- europeiska elsystemet kan antas vara baserad på fossila bränslen . Denna utsläppsökning skulle visserligen inte ske i , men den skulle vara orsakad av svensk elanvändning. Ökningen av den totala energianvändningen i kalkylerna, med , kan ställas mot en ökning av BNP med och av privat konsumtion med . Energiproduktiviteten beräknas alltså stiga, men i relativt långsam takt. Det rör sig om en minskning av den specifika energianvändningen med något , såväl i hushållssektorn som i näringslivet. Ungefär en femtedel av produktivitetshöjningen för energi i näringslivet beror på sammansättningsförändringar i produktionen på hög nivå – dvs. omfördelning från energiintensiva sektorer som t.ex. massa/pappers- och metallindustri till verkstadsindustri och tjänsteproduktion. Återstoden förklaras av teknikförändringar och förändringar i produktionens sammansättning på mer detalje- rad bransch- och varugruppsnivå. På samma sätt som då det gäller råvaror förutsätts inte produk- tivitetstillväxten på energisidan få någon draghjälp från höjda relativpriser. antas relativpriset på råvaror – räknat i förhål- lande till prisnivån för varor och (privata) tjänster i allmänhet – vara 10–lägre än , medan energipriserna antas ha utvecklats ungefär i takt med den allmänna prisnivån. Motsvarande relativpris på arbetskraft (dvs. reallönen) beräknas däremot ha mer än för- dubblats . Det är mot den bakgrunden man måste se skill- naderna i produktivitetsutveckling: för arbetskraft att jämföras med 1,3 respektive för råvaror och energi. Utsläppen i av koldioxid och kväveoxider har minskat kraftigt , till stor del som följd av skärpt beskattning och andra miljö- och energipolitiska åtgärder. De fram- åtriktade kalkyler som redovisas i detta avsnitt avser utvecklingen beträffande utsläpp av koldioxid och kväveoxider vid oförändrad politik, bl.a. oförändrade miljöskattesatser. Det är mot den bak- grunden knappast överraskande, att kalkylerna inte ger till resultat någon fortsatt minskning av utsläppen. Som framgår av tabell 8.4 blir resultatet i stället en påtaglig ökning, även om denna är väsent- ligt mindre än tillväxten i produktion och konsumtion (85–). Utvecklingen av vissa emissioner 1980–2030. Ökning i %1998–2030 Här finns emellertid anledning att påpeka en svaghet hos den typ av modell (jämviktsmodell) som används för kalkylerna. Kalkylerna utgår från antagandet att ekonomin befinner sig i jämvikt såväl startåret (1993) som slutåret (2030). Det innebär bl.a. att företag och hushåll har hunnit anpassa sin resursanvändning fullständigt till de politikförändringar som genomförts. Men sådan anpassning, t.ex. av maskin- och fordonsutrustning tar tid. Det är troligt att de skärpningar av miljöpolitiken, som genomfördes och , delvis får effekt . Troligen underskattas därför i kalkylerna den anpassning mot mindre miljö- störande resursanvändning, som vid oförändrad politik uppkom- mer under kalkylperiodens första del. Särskilt gäller detta utsläppen av kväveoxider, där tillgången på emissionsbegränsande åtgärder är större än för koldioxid. Trots denna reservation är det troligt att utsläppen av koldioxid och kväveoxider kommer att öka på lång sikt, om inte starkare styrmedel sätts in för att begränsa dessa utsläpp. Konsekvenser av en fortsatt höjning av skattesatserna för koldioxid ska diskuteras i nästa avsnitt. 8.2Effekter av höjd koldioxidskatt I en bilaga till den senaste redovisades beräk- ningar, genomförda med EMEC-modellen, avseende effekter av höjningar av koldioxidskatten (alternativt införande av överlåtbara utsläppsrätter). Höjningarna, eller tilldelningen av utsläppsrätter, är så avpassade att de medför ett uppfyllande av Kyoto-protokollets krav beträffande begränsning av utsläppen. Det innebär att de svenska utsläppen av koldioxid (exkl. utsläpp från biobränslen) begränsas till 58 milj. ton. Enligt kalkylerna för- utsätter detta ungefär en tredubbling av de nuvarande skatte- satserna för koldioxid. Bilagan innehåller också uppskattningar av skattehöjningens inverkan på andra utsläpp, bl.a. av svaveldioxid och kväveoxider. har på utredningens uppdrag utsträckt dessa modellkalkyler till att också omfatta . Beräkningarna utgår från antagandet att skattesatserna för koldioxid återigen ungefär tredubblas, och att den ytterligare höjningen genomförs stegvis –2030. Det handlar således om kraftiga skattehöjningar, sammanlagt nästan en niodubbling . Räknat som andel av BNP skulle koldioxidskatten öka från nuvarande till . Bensinpriset skulle ungefär fördubblas jämfört med nivå. Skattehöjningens beräknade effekter på utsläppen beskrivs i tabell 8.5. Förutom koldioxid har också kväveoxider medtagits, eftersom koldioxidskatten har relativt stor inverkan också på dessa utsläpp (liksom f.ö. också på utsläpp av svaveldioxid och vissa metaller). Det måste naturligtvis understrykas att effektkalkyler av det här slaget är synnerligen osäkra. Skattehöjningar som innebär relativ- prisändringar av den här aktuella storleksordningen kan på lång sikt t.ex. driva fram teknikförändringar, som dramatiskt förändrar bilden i fråga om miljöpåverkande utsläpp. Det gäller särskilt om åtgärderna samordnas mellan olika länder, t.ex. genom ett väl fungerande system med utsläppsrätter för koldioxid. Näraliggande exempel på tänkbara tekniska genombrott i det här sammanhanget kan gälla fordonsmotorer och drivmedel, såsom tekniker baserade på bränsleceller eller metan. Över en kan förändringar av det slaget svårligen förutses och byggas in i samhällsekonomiska modellkalkyler. Det bör således återigen framhållas att vad som här redovisas är räkneexempel avsedda att illustrera anpassningsmekanismer i frånvaro av oförut- sedda teknikgenombrott. I det avseendet får de anses förmedla en försiktig (eller pessimistisk) bild av framtida utveck- lingsförlopp. Ett annat område, där kalkylerna ger endast en ofullständig bild av möjligheterna att åstadkomma en mer miljövänlig och samhälls- ekonomiskt effektiv produktion, är tillförseln av el. Som diskute- rats i kapitel 6 skulle en internationellt samordnad politik (t.ex. baserad på överlåtbara utsläppsrätter) här väsentligt kunna för- bättra möjligheterna för effektivisering och minskning av miljö- påverkande utsläpp på global nivå. Effekter på vissa utsläpp av höjd koldioxidskatt. 2015: vid nuvarande skattesatser 2030: vid nuvarande skattesatser Om utsläppsreduktionerna för koldioxid och kväveoxider betraktas i ett 50-årsperspektiv, över tidsperioden –2030, handlar det också med skärpt beskattning endast om storleksordningen faktor 2, räknat i absoluta tal. Som jämförelse kan nämnas att minsk- ningen för svaveldioxid motsvarat nästan faktor 10. Om utvecklingen i stället jämförs med begreppet faktor 4 (eller snarare eko-effektivitet), som avser naturresursanvändning i för- hållande till produktionstillväxten, blir bilden annorlunda i fråga om utsläppen av koldioxid och kväveoxider. Med utsläpps- produktiviteten satt till 1 för erhålls följande värden (faktormått) : Utsläppsproduktivitet för koldioxid och kväveoxider. 2015: nuvarande skatt 2030: nuvarande skatt Faktor 4 framstår således, utifrån dessa kalkyler och i ett tids- perspektiv om 35–, som realistiskt när det gäller utsläpp av koldioxid och kväveoxider. Skattehöjningens effekter på utsläppen – en reducering med – förklaras givetvis i huvudsak av minskad fossil energianvändning. Den totala energianvändningen är lägre i alternativet med högre skatt, och huvuddelen av minsk- ningen faller på oljeprodukter. Kalkylerna ger följande procentuella minskningar som följd av skattehöjningen: Procentuell minskning av energianvändning . Den kraftiga minskningen av hushållens bensinförbrukning får ses som den kombinerade effekten av flera slags anpassning, främst kortare körsträckor och mer bensinsnåla bilar. Men effekten bör också ses i perspektivet av den stora ökning av bensinanvändningen som beräknats uppkomma i fallet med oförändrad beskattning. Jämfört med hushållens bensinförbrukning är nivån 2030 i fallet med höjd skatt lägre. I näringslivet uppkommer skattehöjningens effekt delvis genom ändrad produktionsteknik, men troligen till en större del genom förändringar av produktionens sammansättning inom olika bran- scher. Däremot uppvisar kalkylresultaten inga stora effekter på produktionens fördelning mellan branscher. Bland de större, energiintensiva branscherna registreras visserligen nedåtriktade effekter, men det rör sig för endast om för massa- och pappersindustrin, för metallverk och för samfärdsel- sektorn. För verkstadsindustrin och den privata tjänstesektorn uppkommer inga nämnvärda effekter på produktionsvolymen. Effekterna på makronivå, dvs. på den samlade produktionen och utrymmet för privat och offentlig konsumtion, kan knappast upp- skattas med rimlig grad av precision i detta slags modellkalkyler. Resultaten pekar dock på en kostnad i bemärkelsen minskning av BNP i storleksordningen för och för . Trots de invändningar som från metodsynpunkt kan riktas mot sådana modellkalkyler som presenterats i detta kapitel, illustrerar de enligt utredningens mening några viktiga förutsättningar för naturresurs- och miljöpolitiken. Om den nuvarande politiken på detta område behålls i huvudsak oförändrad – t.ex. då det gäller skattesatser för energi och emissio- ner – är det sannolikt att råvaruanvändning, energianvändning och miljöpåverkande utsläpp kommer att öka betydligt under de när- maste årtiondena. Detta gäller framförallt för koldioxid. Man kan inte förvänta sig en vändning nedåt i enlighet med en miljöKuznetskurva som en spontan anpassning vid oförändrad politik. Den eventuella förekomsten av en miljöKuznetskurva får i stället ses som resultatet av att ökade preferenser för miljö ger utslag i en miljöfrämjande politik. Råvaru- och energipriser kommer säkerligen att stiga betydligt långsammare än priset på arbetskraft, vilket motverkar en sådan anpassning. Visserligen kommer resurseffektiviteten i bemärkelsen produktiviteten för naturresurser och energi att fortsätta stiga, men inte tillräckligt snabbt för att motväga volymeffekten av ökad produktion och konsumtion. Av detta följer att en väsentlig skärpning av miljöpolitiken – med kraftiga höjningar av exempelvis koldioxidbeskattningen – krävs, om man vill åstadkomma en minskning av fossil bränsleanvändning och medföljande miljöpåverkande utsläpp i absoluta tal under . Om en sådan politikförändring kan genom- öras stegvis och i samarbete med andra länder, behöver den dock inte ge några dramatiska effekter på näringslivets struktur eller hushållens konsumtionsmöjligheter. Skogssituationen i är gynnsam åtminstone om man ser till den totala skogstillgången och uthålligheten i skogsbruket. Den har få motsvarigheter i ett globalt perspektiv, med och som möjliga undantag. I och , är situationen en annan. Båda dessa nationer har visserligen fortfarande mycket stora skogstillgångar, men skogsbruket kan ej kallas uthålligt. I har man under insett att skogstillgångarna ej är outtömliga, och de nordiska länderna ses som föregångsländer i skogsvårdssammanhang. I är aktiv återbeskogning efter avverkning ett i stort sett okänt begrepp. I både och förstörs dessutom stora virkesmängder i omfattande skogs- bränder. Den totala arealen skogsmark i världen uppskattas till 3,4 miljarder hektar, vilket motsvarar en dryg fjärdedel av jordens to- tala landyta. Av dessa skogar finns ungefär hälften i de s.k. utveck- lingsländerna där även problemen med avskogning är störst. Den årliga avskogningen i dessa länder var ca 16 miljo- ner hektar, vilket motsvarar av den totala skogsarealen i dessa länder, eller drygt hälften av skogsareal. Den viktigaste orsaken till avskogningen är behovet av ny jordbruksmark, vilket även leder till omfattande skogsförstörelse genom bränder. Enligt den officiella statistiken står skogsprodukter för av BNP i utvecklingsländerna.2 Denna BNP-andel är i nivå med 1 Detta kapitel bygger på Bostedt och Holgén (2000). motsvarande siffra för , men den ger inte en rättvisande bild av situationen. För det första inklu- derar det traditionella BNP-måttet inte betydelsen av att bibehålla skogsekosystemen som många människor på landsbygden är bero- ende av för sitt uppehälle. I tropikerna lever av den totala befolkningen i skogsområden av torrskogstyp. För det andra inräknas en stor del av de transaktioner och konsumtion som är relaterade till skogen ej i BNP-kalkylerna. Det kan bero på att dessa transaktioner aldrig sker på en öppen monetariserad mark- nad, eller på brister i de nationella statistiska beräkningssystemen. I den fortsatta framställningen måste de naturgeografiska skill- naderna mellan norra och tas i särskilt beaktande. Gränsen mellan dessa regioner kommer inte att definieras strikt, men följer i stort den s.k. limes norrlandicus, Norrlandsgränsen. Denna naturgeografiska gräns löper genom mellersta och län, samt södra och . Norr om den utbreder sig del av taigan – den boreala barrskogsregi- onen. Området söder om den utgörs av den nemorala och boreo- nemorala vegetationszonen i . Nordgränsen för bestånds- bildning av ett flertal ädellövträd, såsom ek och ask sammanfaller i stort sett med limes norrlandicus, och norr om den blir även lind och lönn ovanliga. upplevs dock troligen inte vegetations- skillnaden som lika stor som , eftersom skogen sö- der om limes norrlandicus utsatts för stora förändringar och blivit mer taigalik. Uppdelningen mellan norra och har även andra skogligt intressanta aspekter. Efterfrågan på lämplig skogsmark för närrekreation, jakt, bär- och svampplockning är betydligt större i , beroende på den högre befolkningstätheten. Ägandet av skogsmark skiljer sig också kraftigt mellan norra och . I norrlandslänen, och norra är staten och de stora skogsbolagen de huvudsakliga ägarna (av skogs- marken), medan ägandet i domineras av privata skogsägare (av skogsmarken). Att analysera frågan om hur skogen som naturresurs skulle kunna användas mer effektivt är en synnerligen omfattande upp- gift. Resultatet nedan ger snarare indikationer än exakta svar på vilka förändringar som kan behöva genomföras. Centralt för analy- sen blir i vilken utsträckning nyttjandet av skogen är effektivt om 2Persson, (1998). 3Skogsstyrelsen, (2000). man beaktar de nyttigheter skogen kan tillhandahålla utöver vir- kesproduktionen. Trädslagssammansättningen i har förändrats kraftigt . Lövskog med tallinslag dominerade skogar . I de sydligaste delarna av lan- det växte rika blandädellövskogar medan norra täcktes av rik blandskog av tall, björk samt ädla lövträd. I norra och norrut dominerade barrskogen. finns nästan inget kvar av forna, stora lövskogar. Granen är det dominerande trädslaget i hela , följt av tallen. Endast i finns fortfarande små rena lövskogsfläckar kvar. Den kanske största för- ändringen har skett då skogs- bruket bidragit till att öka granandelen kraftigt. Fram till och med 1700-talet hade den mänskliga påverkan på skogsekosystemen i norra varit tämligen begränsad och hu- vudsakligen bestått i jordbruk längs kusten och i älvdalarna, begyn- nande järnbruk, samt samernas renskötsel och avverkning för hus- behov. I inland fanns ännu stora områden med urskog av främst gran och tall. Den största påverkan på skogarna hade de omfattande skogsbränder som brände av stora områden med jämna mellanrum (40–). första decennier började det marknadsoriente- rade utnyttjandet av de stora skogstillgångarna i norra . Det kom att omfatta nästan all skogsmark i regionen inom en 100-års- period. hade successiva avverkningar av de största träden på ett dramatiskt sätt förändrat strukturen, ålders- fördelningen och artsammansättningen i större delen av skogar. För att förhindra denna rovdrift introducerades en målin- riktad skogsskötsel i . första skogs- vårdslag med återbeskogningsplikt trädde 1903. Det totala virkesförrådet har ökat i mellan 1920 och 19954 milj. skogskubikmeter (m3sk), en ökning med . Andelarna löv- och barrträd har inte föränd- rats nämnvärt. Uppdelat på landsdelar och med jämförelseåren 1926 och 1985 kan konstateras att virkesförrådet per hektar ökat mest i . Arealen äldre skog i har ökat något, medan arealen äldre skog minskat kraftigt i under de se- naste 15 åren. Det senare har betydelse bl.a. för renskötseln, vilket belyses närmare längre fram i kapitlet. Anledningarna till att virkesförrådet i skogar ökat så kraftigt är flera. Lagen om återbeskogning och en kontinuerlig utveckling av skogsskötseln är faktorer som lagt grunden för en uthållig virkesproduktion. Delvis förändrad mark- användning är en annan orsak. Betydande arealer jordbruksmark och annan trädlös mark har omförts till skogsmark bl.a. genom omfattande granplanteringar i . Under de senaste de- cennierna har den (ökande) årliga tillväxten oftast varit större än de avverkade volymerna. är den totala årliga till- växten i landets skogar ca 100 milj. m3sk, medan avverkningen lig- ger på ca 70 milj. m3sk. Det totala virkesförrådet i skogar ligger på ca 3 miljarder m3sk, fördelade på ca vilket motsvarar av totala landareal. I mellersta är andelen skog så hög som 70–. Att de klassiska nationalräkenskaperna är otillräckliga för att be- döma frågan om en viss konsumtionsnivå är uthållig eller inte har varit känt . Den teoretiska utvecklingen kring miljöjusterade nationalräkenskaper har varit mycket omfattande sedan Weitzmans klassiska artikel om hur en grön nettonationalprodukt kan användas för välfärdsbedömningar.5 Miljöräkenskapsutred- ningen6 föreslog att skulle ta fram miljöräkenskaper där hänsyn tas till nettoförändring av naturkapitalstockar samt löpande 4Skogsstyrelsen, (2000). 5Weitzman (1976), (1998) samt , . Det fortsatta ansvaret för att utveckla miljöräkenska- per har lagts på , se vidare avsnitt 3.4.1. I en bilaga till Miljöräkenskapsutredningen7 presenterade Hultk- rantz en beräkning av inkomsten från skogstillgångar en- ligt principerna för miljöjusterade nationalräkenskaper för ett en- skilt år (1987). En uppdatering av denna beräkning för , kombinerat med en utveckling med avseende på skogens funktion som kolfälla gjordes av (1994). Dessa studier är de enda försöken i att beräkna en miljöjusterad nationalinkomst från en specifik sektor. De utgör därför ett rimligt avstamp för en diskussion av effektiviteten i utnyttjandet av naturresursen skog. och delar in skogsinkomsten i tre kompo- nenter: virkesproduktion, övrig varuproduktion i skogen samt för- ändring i miljötillgångar. I virkesproduktionen ingår som bas det bruttoproduktionsvärde som ligger till grund för nationalräkenska- perna. Till detta har lagts den brännved som inte omsätts på mark- naden. Därefter har skogsbrukets köp av insatsvaror från andra branscher samt skogsvårdskostnaderna subtraherats. Till detta netto har därefter värdet av det aktuella årets ökning av timmerför- rådet adderats, eftersom det utgör en form av investering. I komponenten övrig varuproduktion i skogen ingår värdet av tillvaratagen bär och svamp, där även de volymer som inte mark- nadsförts har medtagits. I övrig varuproduktion ingår även kött- värdet av jakt på skogsdjur; värdet av älgkött utgör 65–av denna delpost. Slutligen ingår värdet av den årliga lavproduktionen värderat till alternativkostnaden för renskötseln som antas vara kostnaden för stödutfodring. Förändring i miljötillgångar innefattar kostnaden för avsaknad av skydd för artdiversitet på grund av ej tillgodosedda reservatsbehov, värderat enligt alternativkostnadsmetoden till rotnettot av den skogsmark som skulle behöva avsättas. Vidare ingår värdet av den koldioxidbindning som den årliga nettoskogstillväxten ger upphov till. Den monetära omräkningen ges här av koldioxidskatten som antas representera samhällets värdering av bindningen av ett kg koldioxid. Dessutom ingår kostnaden för den årliga försurningen av skogsmarken, värderat till kostnaden för kalkningsbehovet samt kostnaden för minskad lavproduktionsförmåga. Resultatet sammanfattas i tabell 9.1.1. Som tabellen visar ger inte de miljömodifierade skogsräkenskaperna någon dramatisk föränd- ring av skogsinkomsten. De största enskilda posterna som inte in- 7 SOU 1991:38.