sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — I utvecklingsländer där större delen av befolkningen består av barn och ungdomar blir fokusering på barnens rättigheter och behov en förutsättning för utvecklingen. 35 Arhan, 2001 och , 2001 bör fortsätta att lyfta fram barns villkor, främja deras möj- ligheter och visa på metoder för deras deltagande och bidrag till förändring. Människor med funktionshinder. Svensk handikappolitik håller på att utvecklas från att ha varit en omsorgsfråga till att vara en rättig- hetsfråga. FN har fastställt standardregler för att tillförsäkra män- niskor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Med ett rättighetsperspektiv måste detta synsätt få ännu större genom- slag också i internationella agerande och i dialogen med utvecklingsländerna. Liksom utbildning är hälsa ett av de självklara områden där praktiskt taget alla större biståndsgivare engagerar sig. Kommittén utgår från att även fortsättningsvis kommer att engagera sig inom hälsosektorn, såväl bilateralt som i den globala kampen mot smittsamma sjukdomar m.m. Hiv/aids-problemet är just nu den stora ödesfrågan som måste angripas från många ut- gångspunkter. har under 90–talet deltagit aktivt i ansträng- ningarna internationellt att förebygga spridningen av hiv och också gjort insatser på landnivå för att stärka vården av de sjuka. I detta sammanhang är det angeläget att uppmärksamma det stora svenska kunnandet kring sexuell och reproduktiv hälsa och frågor kring sexu- alupplysning och familjeplanering. Den svenska mödra- och barnhäl- sovården har varit framgångsrik i att minska barnadödlighet och mödradödlighet (barnsängsdödlighet). Dessa båda områden tillhör också de övergripande internationella utvecklingsmålen (avsnitt 2.3.4). Här finns alltså anledning att tro att ännu mer aktivt skulle kunna bidra till måluppfyllelsen genom kunskapsöverföring och forskningssamarbete. Alkohol och droger som utvecklingshinder. Historiskt sett har alkoholbruket i varit ett utvecklingshinder. Insikten om detta gör att vi tillsammans med de nordiska länderna, till skillnad från t.ex. övriga , betraktar alkoholbruket som en folkhäl- sofråga av stor vikt. pågår en utvecklingsrelaterad forskning på detta område i , och kommittén understryker därför vikten av att dessa insikter och kunskaper involveras i ut- vecklingssamarbetet. Även denna fråga har stor bärighet på kampen mot hiv/aids. Mainstreaming/integration. har under de senaste årtion- dena strävat efter att vissa synsätt och intressen skall genomsyra hela det politiska beslutsfattandet och verkställandet, för att ga- rantera att rättighetsperspektivet och kravet på hållbar utveckling skall få genomslag. Omvänt torde det vara så, att när rättighetsper- spektivet alltmera vinner mark i fattigdomsbekämpningen så kom- mer utvecklingsländernas önskan att ta del av erfarenheter och kunnande på dessa områden att öka. Sammanfattningsvis menar kommittén att följande områden kom- mer att vara viktiga svenska profilfrågor inom biståndet. Y Kunskapsöverföring genom insatser för utbildning, inte minst vuxenutbildning. Y Forskningssamarbete för utvecklande av utvecklingsländer- nas egen forskningskapacitet. Y Teknologisk kunskapsöverföring och produktutveckling med särskild inriktning på miljö, energi, transporter, vatten och ICT. Y bör verka för att varje by i ett antal av de långsiktiga samarbetsländerna har tillgång till Internet . Y Kapacitet för god offentlig förvaltning genom byggande av effektiva demokratiska institutioner och rättssamhällen som bygger på öppen redovisning och insyn. Y Stöd till folkrörelsearbete, flerpartisystem och utvecklandet av den lokala demokratin. Y Näringslivssamarbete för att utveckla utvecklingsländernas egna näringsliv. Y Samarbete kring arbetsmarknadsfrågor. Y Hälso- och socialfrågor med speciell betoning på sexuell och reproduktiv hälsa samt alkohol och droger. Y Jämställdhet mellan kvinnor och män. Y Barns och funktionshindrades rättigheter och möjligheter. 7 Aktörer med nya roller 7.1Ökade behov av utvecklingsfinansiering Minskande biståndsflöden och stagnerande samt geografiskt starkt differentierade privata flöden har ökat behovet av att finna nya former av utvecklingsfinansiering. Det finns en växande enighet kring uppfattningen att finansieringen måste komma från en mängd olika källor, men att den interna resursmobiliseringen i utvecklingsländerna utgör basen. Ökat sparande kommer att spela en allt viktigare roll i takt med ländernas ekonomiska utveckling. Biståndet är ett viktigt komplement i denna process. Därtill behövs ökade privata flöden i form av utländska direkt- och portföljinve- steringar. Ökad handel är också avgörande för utvecklingsländers möjlighet att generera egna resurser för sin utveckling. Remitte- ringar från exilboende är en allt viktigare inkomstkälla, som nämnts i avsnitt 3.1.5. En annan betydelsefull finansieringsform utgörs av skuldlindring. Skuldavskrivning har blivit en viktig fråga i den allmänna debatten och opinionsbildningen för en rättvisare värld. Frågan har drivits av många folkrörelser bland annat genom Jubel 2000. Nya innovativa finansieringslösningar behöver också övervägas. Privata stiftelser står för en stadigt ökande andel av internatio- nella utvecklingsinsatser. Ett antal unika partnerskap mellan när- ingslivet och den offentliga sektorn har vuxit fram , t.ex. den globala alliansen för vaccin och immunisering (GAVI). Det behövs dock mer kunskap om vilka komparativa för- delar de olika aktörerna har, hur aktiva de skall vara i olika skeden i processen samt hur styrningen av finansieringens användning skall organiseras. Andra förslag på nya finansieringslösningar är internationell beskattning i olika former. Ett flertal olika skattebaser har diskuterats som skatt på kolutsläpp, avgift på internationell luft- Aktörer med nya roller transport eller skatt på internationella valutatransaktioner, den s.k. Tobinskatten (avsnitt 4.1.3). För att generera ökad finansiering för utveckling måste nya re- surser identifieras och de olika existerande resurskällorna samverka bättre. Därför finns det också behov av att se över systemfrågorna och hur det internationella ekonomiska systemet är strukturerat. Frågans betydelse understryks av att en internationell konferens om utvecklingsfinansiering kommer att äga rum i . Konferensen är unik i så motto att den förutom FN:s med- lemsstater och de multilaterala aktörerna (FN, , , WTO etc.) också kommer att samla privata företag, banker, en- skilda organisationer m.fl. för att gemensamt behandla finansie- ringsfrågan. har länge varit internationellt aktivt för att finna nya former av finansiering för utvecklingsändamål. Ett särskilt finansie- ringsprojekt har bl.a. pågått inom , där ett flertal internationellt uppmärksammade studier om finansiering av det multilaterala systemet tagits fram. Dessutom har intagit en ledande roll i förberedelserna inför den interna- konferensen om utvecklingsfinansiering (FfD). För att en ökad utvecklingsfinansiering skall bidra till minskad fattigdom krävs ett effektivt och väl fungerande multilateralt system. FN, EU och de internationella finansiella institutionerna utgör centrala kanaler för tillförsel av resurser och för deras effek- tiva användning. bör i samarbete med andra lika- sinnade länder ta initiativ till nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till utvecklingsländerna. Förslag om att inrätta en fond som IMF och skall hantera har förts fram av den brittiska regeringen. Fonden föreslås omfatta ett årligt bidrag på och syfta till att främja uppfyllan- det av de internationella utvecklingsmålen . Tanken är att medlen skall vara kopplade till precisa och bestämda krav på ut- vecklingsländerna vad avser åtgärder mot korruption, för transpa- rens, demokrati och främjande och respekt för mänskliga rättighe- ter. Aktörer med nya roller Y Det svenska biståndet bör nå av BNI . Y bör aktivt arbeta för ökat internationellt bistånd och för att FN:s 0,7 procentmål uppnås av fler länder samt uppmuntra nya former av utvecklingsfinansiering, framförallt inom EU och i bilaterala kontakter med andra . Särskild uppmärk- samhet bör ägnas finansiering av globala nyttigheter. Y bör, tillsammans med andra likasinnade länder, ta initiativ till nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till utveck- lingsländerna. Y bör verka för snabbare och mer kraftfulla internationella skuldavskrivningar för de fattigaste och mest skuldtyngda län- derna. Det svenska biståndet till skuldavskrivningar bör öka i en- lighet med det internationella HIPC-initiativet och bilateralt gent- emot enskilda länder. 7.2.1Utvecklingshänsyn inom samliga politikområden I en alltmer globaliserad värld växer behovet av starka, trovärdiga, effektiva och universellt legitima internationella organisationer. Många delar av det multilaterala systemet är emellertid splittrade med oklara roller och mandat mellan olika organisationer. Systemet i dess helhet är underfinansierat både med hänsyn till de globala uppgifterna och de faktiska krav som medlemsländerna ålägger organisationerna. Det är i vissa delar ineffektivt med stora tunga byråkratier och otidsenlig eller bristande personalkompetens. Reformer är således nödvändiga för att åstadkomma ökad effekti- vitet. Det multilaterala systemets legitimitet är dessutom ifrågasatt av vissa utomstående aktörer. Mandaten och förutsättningarna skiljer sig markant åt mellan de olika organisationerna. Inom ramen för ursprungliga stadgar har stor kraft lagts på reformering och effektivisering av det multilaterala systemet. FN har, med sin globala legitimitet - ett land, en röst - och kopp- lingen mellan politiskt mandat och ekonomiskt ansvarstagande, en unik roll att spela. Finansiella svårigheter har dock begränsat orga- nisationens möjligheter att agera. Att finansieringen sker på frivillig basis komplicerar bilden och motverkar långsiktighet och hållbara Aktörer med nya roller I syfte att effektivisera FN:s verksamhet behöver refor- mer genomföras avseende FN:s och fackorganens styrelsearbete, ledningskultur, inklusive rekrytering av personer på chefsnivå. Tilltron till FN har emellertid stärkts och FN står nu starkare . Framsteg har gjorts i reformarbetet och samordningen inom FN-systemet har förbättrats. FN:s världskon- ferenser inom utvecklingsområdet har haft stor betydelse för att skapa global enighet om hållbar utveckling med fattigdomsbekämpning som övergripande mål. De två konferen- serna om utvecklingsfinansiering och hållbar utveckling (WSSD) blir viktiga för länders och organisationers fortsatta arbete för global utveckling. Konferenserna får dock inte bli självändamål i sig. Det viktiga är att deras resultat blir genomförda. På svenskt initiativ driver EU linjen att nya former skall utvecklas för uppföljning av världskonferenserna. FN har varit framgångsrikt i sitt normativa arbete att fastställa globala mål och formulera konventioner om exempelvis mänskliga rättigheter. Organisationen har däremot kritiserats för att ägna för mycket tid och resurser åt verksamhet som andra möjligen kan sköta bättre och som den inte ursprungligen var avsedd för. Vissa bedömare menar att FN bildades för att övervaka världshändelser, men inte för att driva bistånds- och utvecklingsprogram1. Det har funnits en misstro mot FN:s bistånd inom delar av givar- samfundet. Avsevärda neddragningar i bidragen från ett antal cen- trala biståndsgivare har gett upphov till allvarliga finansiella kriser i flera organ, som , UNDP. UNDP är dock ett organ som gått från kris till återhämtning och åter anförtros ledande uppdrag inom världssamfundet. UNDP har en roll och potential som bör kunna utnyttjas mer vad gäller såväl samordning av biståndsgivarna som samarbetet mellan de rika län- derna och utvecklingsländerna. UNDP:s möjligheter att företräda de fattiga ländernas intressen bör även stärkas. De internationella finansiella institutionerna, IMF, och de regionala utvecklingsbankerna, lider inte av motsvarande resursbrist. De har en unik ställning genom sin finansiella resurs- mobilisering och sin globala utvecklingskunskap. Den traditionella långivningen har ändrat karaktär från infrastruktur till fattigdoms- inriktade insatser. Dessutom har institutionerna alltmer kommit att utvecklas till rådgivningsorgan som ger stöd till kapacitetsupp- 1 , F., 2001b Aktörer med nya roller byggnad, institutionell utveckling, kunskapsöverföring och tillhan- dahållande av regionala och globala nyttigheter. Däremot har de finansiella institutionernas mandat ifrågasatts från flera håll med krav på förändringar. Somliga anser att de inte längre behövs i en värld där alltmer finansiering kanaliseras via pri- vata källor. Andra menar att de tar för liten hänsyn till sociala och miljömässiga aspekter i sin verksamhet, liksom att de bör utgå från demokrati och mänskliga rättigheter i sitt arbete. Institutionerna har också kritiserats för att vara odemokratiskt uppbyggda i sin styr- ning med medlemsländernas relativa röststyrka baserad på främst ekonomiska grunder. Dessutom behöver bankerna bredda sitt utbud av produkter och tjänster för att svara mot framväxande efterfrågan från låntagarna. Hit hör krav på ökad prisdifferentiering, höjd andel gåvofinansiering samt en ökad roll vad gäller finansiering av globala nyttigheter. Interna reformer och ökande öppenhet har allt mer präglat orga- nisationernas arbete . har genomgått en grundläggande förändring mot fokus på fattigdomsminskning. Verksamheten har i stor utsträckning decentraliserats till låntagar- länderna och program för skuldlindring har påbörjats. Banken har också tagit flera initiativ för att förbättra samordningen mellan givarna och för att biståndsgivarnas verksamhet skall bygga på utvecklingsländernas egna strategier och planer för fattigdoms- minskning. Allmänt sett behövs ett integrerat synsätt för att öka förståelsen för sambanden mellan olika ekonomiska, sociala, miljömässiga och andra faktorer som påverkar utvecklingen. Den existerande upp- delningen av de multilaterala institutionerna på enskilda sakfrågor förmår inte skapa de integrerade lösningar som krävs. En fortsatt koncentration på enskilda sakområden leder till suboptimala lös- ningar. Arbetet borde struktureras kring att finna allsidiga lös- ningar på de viktigaste problemen, snarare än att utgå från den funktionella uppdelning som råder. Det händer t.o.m. att regeringar får motstridiga råd från olika internationella organisa- tioner. Samordningen mellan de olika organens verksamhet behöver stärkas och flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för spe- cifika frågor bildas. Det vore önskvärt med en gemensam plattform som alla organ kan relatera sitt eget arbete till. En sådan bas börjar ta form genom tillkomsten av nationella fattigdomsstrategier i utvecklingsländer, FN-systemets UN Development Assistance Aktörer med nya roller Framework och Comprehensive Development Framework. Ansvarsfördelningen mellan utvecklingsbankerna och FN-syste- met är en central fråga. Varje organisation har väl upparbetade ver- tikala kanaler med mottagarländer och bilaterala samfinansiärer. Däremot har den horisontella integrationen mellan de multilaterala organisationerna varit mycket svag. Flera organisationer är dessutom verksamma inom samma ämnesområden. Klarare ansvarsfördelning och bättre samordning bör bidra till att ineffektivt dubbelarbete undviks. Huvudansvaret för att förbättra samordningen ligger på medlemsländerna själva. En starkt bidragande orsak till den oklara ansvarsfördelningen beror förmodligen på att organisationerna har olika huvudmän i medlemsländerna. Dessa är ofta inte samordnade sinsemellan. Det är exempelvis inte ovanligt att enskilda länder har olika uppfattningar i samma fråga i olika organisationer. Det är medlemsländerna som slutligen bestämmer vad de olika institutio- nerna skall göra. En förbättrad samordning kan dock skönjas. Samarbetet mellan FN och har utvecklats mycket inom områden som konflikthantering och hiv/aids. Processen inför den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering har även lett till ett när- mande mellan FN-organen och Bretton Woods-institutionerna (IMF och ). EU är FN:s största finansiär, men det saknas etablerade former för ett närmare samarbete mellan FN och Europeiska kommissionen. Samarbetet bör kunna förbättras efter det att Rådet antagit ett antal slutsatser rörande formerna för samarbetet och dess finan- siering utifrån ett meddelande från Europeiska kommissionen2. diskuteras också om medel ur EG:s budget skall kunna kanaliseras som grundbidrag till FN:s arbete, utöver de nationella bidragen från EU:s medlemsländer. Förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan EU och har förändrats sedan det slut. Grunden för detta samarbete har lagts genom att ett antal östeuropeiska län- der blivit medlemmar i banken och även sökt medlemskap i . En formell samordningsgrupp har bildats för ändamålet. Samarbetet omfattar även finansiering i olika utvecklingsländer samt utveckling av policies. 2 Europeiska kommissionen, 2001 Aktörer med nya roller De omfattande skillnaderna mellan olika globala nyttigheter talar för att olika typer av institutionella lösningar behövs för olika nyt- tigheter. Varje sakfråga måste bedömas utifrån sina egna meriter. Utifrån ett integrerat synsätt på globala problem går det inte på förhand att bestämma vilka internationella organisationer som skall bära huvudmannaskapet för olika nyttigheter. Ökad beredskap bör även finnas för mer samverkan mellan privata och offentliga aktörer kring olika frågor, vilket är fallet inom t.ex. hälsoområ- det och ICT-området. Existerande mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemensamma globala problem är fortfarande outvecklade. Det saknas dessutom institutioner för ett växande antal frågor och många av de befintliga institutionerna är dåligt samordnade. Vid en tänkt arbetsfördelning mellan olika aktörer för att produ- cera globala nyttigheter kan man skilja mellan sådana som arrange- rar produktionen globalt, sådana som stödjer lokala aktiviteter för försörjningen av nyttigheterna (kapacitets- och kunskapsuppbygg- nad, utveckling av institutioner) och sådana som finansierar pro- duktionen. Enligt ett förslag till fördelning skulle FN och de regi- onala organisationerna kunna utgöra det institutionella ramverket och spela en nyckelroll i att arrangera produktionen av nyttighe- terna. De internationella finansiella institutionerna borde tillsam- mans med utvecklingsländerna stå för stödet till uppbyggnad av lokal och nationell kapacitet. Höginkomstländerna skulle då till- sammans med FN och finansieringsinstitutionerna svara för finan- sieringen3. kanaliserar av det totala biståndet genom multilaterala organisationer, en andel som motsvarar ge- nomsnittet för DAC:s medlemsländer. Andelen har inte förändrats sedan trädde in som medlem i EU 1995. FN:s ekonomiska och sociala verksamhet tar ungefär hälften av anslaget till de multi- laterala organisationerna i anspråk medan en tredjedel går till de internationella finansieringsinstitutionerna. 3 Bezanson och Sagasti, 2001 Aktörer med nya roller har aktivt verkat för att bredda organisationernas agenda, förmå dem att fokusera på fattigdoms- bekämpning och att lyfta in hänsyn till miljö och jämställdhet i sitt arbete. Tillsammans med de nordiska länderna har också arbetat för att reformera styrningen och ledningen av FN-organens arbete, liksom förordat bättre koordinering av FN:s aktiviteter på fältet. Förutom direkt svenskt stöd till de olika organisationernas bud- get och externa verksamhet förekommer samfinansiering av en- skilda projekt i stor omfattning. uppgick samfinansie- ringen till . De multilaterala organisationerna spelar en viktig roll för utveck- lingen i utvecklingsländerna. Verksamheten kan antas öka i bety- delse till följd av ökade krav på förbättrad givarsamordning, har- monisering av givarnas procedurer, nya krav på finansiering av glo- bala nyttigheter liksom samstämmighet i de rika ländernas politik- utformning för att bidra till minskad fattigdom. Y Reformarbetet inom FN-institutionerna bör i första hand inriktas på effektivisering av styrelsearbetet och ledningsstrukturen. bör aktivt verka för att UNDP:s roll att företräda de fat- tiga ländernas intressen stärks. Y Kommittén anser att de multilaterala organisationerna bör bedriva en så samordnad och samstämd politik som möjligt. Det gäller såväl inom organisationerna som mellan organisationers olika verksamhetsområden. Ledande organisationers verksamhet inom exempelvis områdena handel, miljö och utveckling måste vara koherent. Y Samordningen mellan de multilaterala institutionerna bör utgå från utvecklingsländernas egna prioriteringar och planer för fattig- domsminskning. Med utgångspunkt från organisationernas olika mandat bör utvecklingsländerna själva bestämma vilka organisa- tioner de önskar samarbeta med. Länderna bör även svara för den lokala samordningen mellan bilaterala och multilaterala givare. Y Kommittén anser att det svenska stödet till och via de multilaterala organisationerna bör spela en betydelsefull roll. Denna torde komma att öka i samband med en gradvis övergång till ett generellt budgetstöd i det landdestinerade biståndet och ett Aktörer med nya roller utökat finansiellt stöd till globala nyttigheter. Ett ökat utnyttjande av de gemensamma multilaterala kanalerna ligger också i linje med strävan att förbättra samordningen av biståndet till enskilda länder samt som ett uttalat stöd till den multilaterala tanken. Den Europeiska Unionen (EU) är en stark och viktig aktör på den globala arenan som avsätter betydande resurser för utvecklingsar- bete. Organisationen har anslutit sig till de internationella utveck- lingsmålen (millenniemålen) och slutsatserna vid de olika FN- konferenserna. Biståndet har emellertid präglats av bristande effektivitet och koherens. EU har många styrkor, där de viktigaste kan anses vara följande: N EU är en stor internationell aktör med världens största marknad. Den inre markanden utgör 370 miljoner invånare och är den vikti- gaste handelspartnern för flertalet utvecklingsländer. N EU är världens största biståndsgivare och finns representerad i fler utvecklingsländer är någon annan. N EU har ett särkilt handels- och utvecklingsavtal med 77 utveck- lingsländer i , och Stilla havsområdet4. 7.3.1Brister i EU:s politik I detta betänkande har konstaterats att man inte kan bekämpa fattigdom enbart med bistånd. Det behövs en samverkan med andra politikområden. Den Europeiska Gemenskapen (EG)5 och EU har ett regelsystem som ger medlemsstaterna möjlighet att tillsammans formulera, främja och kombinera idéer, värderingar och aktiviteter inom en rad olika politikområden och detta gent- emot en rad olika länder och fora. Potentialen för en sammanhållen politik där olika områden samverkar är alltså stor till exempel inom handelspolitiken samt vad beträffar konfliktförebyggande åtgärder och demokratiseringsinsatser. Gentemot ansökarländerna har EU 5EG betecknar gemensamma frågor inom unionen. De gemensamma EG-frågorna vilar på vad som kallas första pelaren inom EU, vilket bl.a. gäller fri rörlighet av varor, tjänster och kapital. I huvudsak hör utvecklingssamarbetet till första pelaren. Aktörer med nya roller också använt sig av ett brett register av åtgärder som alla verkar för samma mål6. Kommitténs uppfattning är dock att det inom EU finns uppen- bara brister i samstämmigheten när det gäller utvecklingspolitik och fattigdomsbekämpning. Den mest uppenbara svagheten är bristen på koherens mellan handels- och jordbrukspolitiken och utvecklingspolitiken. Detta har också framförts till kommittén och i den allmänna debatten vid ett flertal tillfällen. som EU är den största biståndsgivaren så för unionen en handels- och jordbrukspolitik som är protektionistisk gentemot de varor där utvecklingsländerna kan vara konkurrenskraftiga. Som medlem i den Europeiska Gemenskapen deltar nu fullt ut i dess handels- och jordbrukssamarbete.