sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att dels utvärdera effekten av vissa jordpolitiska bestämmelser, dels komma med förslag till ändringar i dessa bestämmelser. Med stöd av detta bemyndigande förordnades kommunfullmäktigeordföranden att vara sär- skild utredare. förordnades till experter i utredningen numera utvecklingschefen , departementsrådet , länsjägmästaren , departe- mentssekreteraren och avdelningschefen . Som sekreterare förordnades konsulten och som biträdande sekreterare numera kanslirådet . Efter att erhållit begärt entledigande anställdes filosofie kandidaten som ny sekreterare. För att under sjukledighet upprätt- hålla sekreterarfunktionen anställdes f.d. lant- bruksdirektören . Utredningen, som antagit namnet , har slutfört sitt uppdrag. Jag får härmed överlämna betänkandet Ägande och struktur inom jord och skog SOU 2001:38. Förslag till lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) ............ Den statliga rationaliseringspolitiken ..................................... Utvecklingen i glesbygden ...................................................... Nya jordbruks- och skogspolitiska riktlinjer......................... Ändrad jordpolitisk lagstiftning ............................................. 2.7Nuvarande statliga riktlinjer för jordbrukets och Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och Arealer inom jord- och skogsbruket ...................................... 3.5Boende på landsbygden och sysselsättningen vid Omsättning av jordbruksfastigheter ...................................... 4.2.2 Huvuddragen i gällande regelverk .............................. 4.3.2 Jordpolitisk satsning ........................ Utvärdering och förslag........................................................... Förvärv i glesbygd......................................................... Förvärv i omarronderingsområden.............................. Juridiska personers förvärv .......................................... Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering ............ Skötsellagstiftning inom jordbruket .............................. Utvärdering och förslag........................................................... Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och Utvärdering och förslag........................................................... Allmänt om skogsavdrag.............................................. Skogsavdrag vid rationaliseringsförvärv ...................... Utvärdering och förslag......................................................... Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk...................... Utvärdering och förslag ........................................................ 10.2.1 Jordpolitiken och oseriöst skogsbruk .................... Kommentar till förslag om lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) ....................................................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................ Förteckning av inbjudningar till utredningens Karta över områden som är glesbygd enligt jord- förvärvsförordningen (1991:736)................................... Mot bakgrund av ett antal uppmärksammade fall av klipperi beslutade 1998 att som sin mening ge regeringen till- känna att en utvärdering av bestämmelserna i jordförvärvslagen och fastighetsbildningslagen borde genomföras. Med klipperi menas fall där en skogsfastighet förvärvas för att sedan snabbt skövlas. Det har ofta i den allmänna debatten gjorts gällande att det var liberaliseringen av den jordpolitiska lagstiftningen under 1990- talets första år som öppnade för denna form av oseriöst skogsbruk. har regeländringar i skogsvårdslagen och till denna anknutna bestämmelser gjorts för att stävja klipperi. uttalade dock att ytterligare ansträngningar borde göras för att främja ett ansvarsfullt brukande av skog. Direktiven innebär att utredningen har till uppgift att se över jordförvärvslagstiftningen i sin helhet. På grund av det nära sam- bandet med jordförvärvslagen har utredningen också tagit upp berörda delar av skogsvårdslagstiftningen, skötsellagstiftningen för jordbruksmark och skattelagstiftningen vid förvärv av skogsbruks- fastighet. Även verksamheter knutna till jordfonden, anslaget för bidrag till yttre rationalisering och lantmäteriets omarronderingar har ett så nära administrativt samband med jordförvärvslagen, att det har varit nödvändigt att beakta också dessa i utredningsarbetet. Vad gäller fastighetsbildningslagen skall utredningen enligt direktiven utröna om de ökade möjligheterna att bilda mindre skogsbruksfastigheter har fått från skogsvårdssynpunkt menliga effekter. Fastighetsmarknaden för juridiska personer har varit reglerad och för fysiska personer . Den jordförvärvslag som trädde i kraft innebar en förhållandevis långtgående reglering av förvärv av jord- och skogsbruksfastigheter. Lagen hade flera syften. Tyngst vägde dock rationaliseringsaspekten, dvs. lagen som ett medel i den statliga rationaliseringspolitiken. Lagen hade dock kvar det gamla släktskapsundantaget. Då avskaffades t.ex. den tidigare priskontrollen. Ytterligare ändringar i avreglerande syfte gjordes 1991. Dessa innebar en anpassning till den då nya livsmedels- politiken. , som gått sedan lagändringen 1991, har prövats 700 800 ärenden om förvärvstillstånd i glesbygd. Av dessa har 15 30 avslagits. har antalet avslag legat under 20. I cirka 700 fall har möjligheterna till anmälan utnyttjats av person som uppfyllt kravet på tidigare boende i gles- bygd inom den aktuella kommunen. I cirka 200 ytterligare fall har möjligheterna till anmälan utnyttjats av personer som i stället för prövning skrivit på bosättningsåtagande. I 30 fall har länsstyrelserna till anmält att brott mot sådant åtagande konstaterats. I sammanlagt åtta fall har in- lösensförfarande tillämpats. Problem kring anmälningsförfarandet har funnits sedan det infördes. Problemen hänför sig främst kring åtagandena om bosättning. I vissa fall har åtagandet varit inkörsport till klipperi. Jag bedömer att det är för lätt att med hjälp av anmäl- ningsförfarandet kringgå lagen. Den direkta effekten av vägrade förvärvstillstånd är blygsam. Även om den indirekta effekten torde vara mångdubbelt större anser jag inte att jordförvärvslagens glesbygdsbestämmelser i sin nuvarande utformning fungerar tillfredsställande. Om dessa be- stämmelser skall utgöra ett verksamt medel att utveckla gles- bygden, måste de göras mera långtgående. I ett sådant alternativ krävs en mångdubbel förstärkning av de administrativa resurserna. Mot bakgrund av den utvärdering jag gjort finner jag det inte tillräckligt meningsfullt att ha kvar de nuvarande reglerna. Det föreligger enligt min bedömning stora svårigheter att få ett skärpt alternativ att fungera effektivt, inte minst från resursmässiga utgångspunkter. Rent allmänt synes jordförvärvslagen vara ett tungarbetat instrument för glesbygdsutveckling. Jag förordar där- för att glesbygdsbestämmelserna i jordförvärvslagen slopas. I vissa delar av landet finns en långt gången ägosplittring. Sådana områden finns framför allt i . Även i och i finns områden med liknande problem. Syftet med den av lantmäteriet bedrivna omarronderingsverk- samheten är att i de ägosplittrade områdena åstadkomma för- hållanden, som är likvärdiga med de i övriga delar av landet. För den enskilde markägaren innebär omarronderingen ett ordnat ägande med gynnsammare förutsättningar att bedriva skogsbruk och i förekommande fall jordbruk. Från skogspolitiska utgångspunkter ger omarronderingarna markägarna bättre möjlig- heter att uppfylla både skogspolitikens produktionsmål och dess miljömål. En sanerad fastighetsindelning med klarare ägareför- hållanden underlättar också verksamheten vid en rad myndigheter. Enligt min bedömning är omarronderingen angelägen för såväl enskilda markägare som för samhället. Verksamheten bör därför fortgå, helst i ökad takt. Den nuvarande arbetsmodellen bör ligga till grund för det fortsatta arbetet. Inte minst jordfonden är då av central betydelse. För att verksamheten skall kunna bedrivas snabbt och kostnadseffektivt bör förenklingar av verksamheten systematiskt eftersträvas. En förutsättning för att takten i verksamheten skall kunna öka är att markägarna medverkar på ett aktivt och konstruktivt sätt. Bestämmelserna om prövning enligt jordförvärvslagen i berörda områden bör kvarstå men begränsas till att gälla de projekt som sätts igång inom den närmaste tioårsperioden. Marknaden för juridiska personers förvärv av jordbruks- och skogsfastigheter har varit reglerad genom först bolagsförbudslagen och senare genom jordförvärvslagar. Huvudsyftet med denna reglering har varit att bibehålla balansen mellan olika ägarkategorier. äger fysiska personer inklusive dödsbon av skogsmarken. Inom gruppen juri- diska personer ökade aktiebolagen sitt innehav 1994 med 3,3 miljo- ner hektar då denna areal fördes över från staten till det nybildade AssiDomän. I övrigt har fördelningen i stort sett varit oförändrad . Om jordförvärvslagens begränsningar skulle tas bort anser jag det inte otroligt att de juridiska personerna på lång sikt skulle öka sina innehav av skogsmark. Jag anser att det från samhällsekono- misk synpunkt är angeläget att man genom ett omfattande privat ägande kan säkerställa en mångfald av olika brukningsmetoder i jord- och skogsbruket. Även från regionalpolitisk utgångspunkt är det en fördel med ett spritt ägande av skogsmark. Ett ökat bolags- ägande innebär att mark undandras från fastighetsmarknaden på ett otillfredsställande sätt. Med stöd av det anförda anser jag att begränsningar i de juridiska personernas rätt att förvärva jordbruks- och skogsfastigheter även bör finnas . De nuvarande bestämmelserna bör dock moderniseras och förenklas. Tolkningssvårigheter som uppdagats bör också redas ut. Eftersom förvärv mellan juridiska personer inte rubbar ägar- balansen bör sådana förvärv kunna ske utan prövning. Juridiska personer bör få köpa mark av fysiska personer i den utsträckning som de avstår mark till denna ägarkategori. bestämmelser om att bara mark som är av betydelse för jordbrukets eller skogs- brukets rationalisering får åberopas som kompensation bör utgå. I stället bör all mark som avstås till fysisk person kunna åberopas som kompensation. De nuvarande bestämmelserna om kompensationsfria förvärv i 5 § andra och tredje styckena jordförvärvslagen bör ersättas av ett nytt stycke. I detta bör det föreskrivas att om förvärvet avser huvudsakligen skogsmark och om förvärvaren är juridisk person som bedriver industriell verksamhet i vilken egendomens avkast- ning behövs får denne göra kompensationsfria förvärv på orten. Slutligen bör det finnas möjligheter att bifalla förvärvsansökningar utan att kompensationsmark lämnas om särskilda skäl föreligger. 4 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering Både jordfonden och bidraget till yttre rationalisering har spelat en central roll för de statliga insatserna för jord- och skogsbrukets rationalisering. Genom beslut om ny livsmedelspolitik och med detta förknippade följdbeslut ändrades dock förutsätt- ningarna för arbetet med dessa som rationaliseringsinstrument. Fondkapitalet har minskats kraftigt. Ramen för bidraget till yttre rationalisering har skurits ned. Båda instrumentens huvudsakliga användningsområden är i omarronderingsverksamheten. Fonden nyttjas även för lösen och inlösen enligt jordförvärvslagen. Jag bedömer att inga ändringar i regelsystemet nu behöver göras. Om mitt förslag genomförs så att prövningsplikten för fysisk persons förvärv i glesbygd upphävs, bortfaller behovet av fond- kapital för inlösen och lösen. Jag har även förordat en ökad fondverksamhet i omarronderingsområdena som stöd till förrättningsverksamheten. De båda posterna torde ta ut varandra. 5 Skötsellagstiftningen inom jordbruket Genom beslutet om ny livsmedelspolitik upphävdes den tidigare tillståndsplikten att ta brukningsvärd jordbruksmark ur produk- tion. I stället infördes en anmälningsplikt för dem som vill ta jord- bruksmark ur produktion. Med införandet av de EU-relaterade landskapsvårdsstöden har behovet av en sådan anmälningsplikt minskat. Ett slopande av denna bör därför övervägas. 6Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv Efter förvärv av skog och skogsmark får skogsavdrag göras vid inkomsttaxering. Är förvärvaren en fysisk person, som genom intyg från länsstyrelse eller på annat sätt kan visa att förvärvet är ett led i jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering, medges förmånligare skogsavdrag genom att endast hälften så stora virkesuttag som vid vanliga förvärv behöver göras för att utnyttja hela avdragsutrymmet. Skogsavdragen underlättar bl.a. finansiering av fastighetsförvärv. De har sannolikt också en inte obetydlig höjande effekt på fastig- hetspriserna. Speciellt vid vanliga förvärv stimulerar de också till mycket höga virkesuttag. Det kan inte uteslutas att behovet av att finansiera höga med avdragsgilla skogsintäkter spelat en avgörande roll i vissa av de s.k. klipperifallen. Jag finner att starka skäl talar för en översyn av regelverket kring skogsavdragen i skattelagstiftningen. Genom ändringar i fastighetsbildningslagen 1991 och 1994 kom skyddsreglerna för jord- och skogsbruket att inta en centralare roll än vad de tidigare haft. Syftet med skyddsregeln för skogsbruket är att den skall utgöra en spärr mot skadlig uppdelning av skogsfastig- heter och sätta en gräns för hur små skogsfastigheter som bör kunna accepteras vid ny- eller ombildning. Som ett riktmärke för denna nedre gräns angavs i förarbetena att fastigheten skulle ha en årlig tillväxt på skog. Miniminivån skulle dock inte vara statisk. Riktmärket skulle kunna över- och underskridas allt efter förhållandena i det enskilda fallet. Eftersom innebörden av begreppet skadlig uppdelning varierar, har det inte varit möjligt att få fram ett statistiskt underlag för min bedömning av huruvida tillämpningen fått från skogsvårdssyn- punkt menliga effekter. Genom de kontakter jag haft under utred- ningsarbetet och genom att ta del av material från rättstillämp- ningen bedömer jag dock att bestämmelsen varit väl avvägd och fungerat tillfredsställande. Å ena sidan har det hävdats att riktmärket från skogspolitiska utgångspunkter redan från början satts för lågt. Miljöhänsyn, som fått en allt större tyngd, underlättas oftast av mera samman- hängande ägarförhållanden. Detta talar för att riktmärket bör höjas. Å andra sidan hävdas från glesbygdsintressesidan att bestämmelsen tillämpas alltför stelt för att kunna tillgodose glesbygdsintresset i de enskilda fallet. För min del anser jag att riktmärket har blivit styrande vid tillämpningen i långt större utsträckning än vad som avsetts. Mot den bakgrunden anser jag att det är angeläget att en inom justi- tiedepartementet planerad utvärdering av vissa regler kring fastig- hetsbildningen kommer till stånd. En viktig uppgift vid utvärde- ringen bör vara att ompröva och differentiera riktmärket för vad som är skadlig uppdelning av skogsmark. Miljöintresset bör också vägas in med större tyngd än vid utformningen av ett nytt riktmärke. 8 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk Förekomsten av en rad uppmärksammade s.k. klipperifall spelade en avgörande roll för tillsättandet av denna jordförvärvsutredning. har i en rapport redovisat en studie över s.k. exploaterande fastighetsförvärv. av de rena marknadsmässiga förvärven bedömer styrelsen ha hamnat hos exploatör. I analysdelen av studien framhålls att de exploaterande fastighetsförvärven totalt sett inte berör så stora arealer men att de i de enskilda fallen röner stor uppmärksamhet och att de ibland får negativa konsekvenser för orten. menar att det är framför allt avregleringen av jordförvärvslagen som utgjort en inkörsport till flertalet av de mest uppmärksammade klipperifallen. Jag delar denna uppfattning. Det är dock enligt min bedömning inte möjligt att nu med en skärpning av jordförvärvslagen angripa de exploaterande förvärven. I första hand bör de negativa konsekvenserna av sådana förvärv motverkas genom en striktare tillämpning av vissa bestämmelser i skogsvårdslagen. lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) Härigenom föreskrivs i fråga om jordförvärvslagen (1979:230) dels att 3 b, 10–11 och 15–17 §§ skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 3 a, 4, 8, 9, 12–14 och 18 §§ skall betecknas 4 och 6–12 §§, dels att 1–3 §§, den nya 4 §, 5 § och de nya 6, 9 och 11 §§ skall ha följande lydelse. I denna lag avses med lant- bruksegendom: fast egendom som är taxerad som lantbruks- enhet, glesbygd: stora sammanhäng- ande områden med gles bebygg- else och långa avstånd till syssel- sättning eller service och skär- gårdsområde, om det är av regio- nalpolitisk betydelse att sysselsätt- ning eller bosättning inom områ- dena främjas, omarronderingsområde: om- råde med mycket stark ägo- splittring för vilket har fastställt en plan för ratio- nalisering av ägostrukturen. I denna lag avses med lant- bruksegendom: fast egendom som är taxerad som lantbruks- enhet, omarronderingsområde: om- råde med mycket stark ägo- splittring för vilket har fastställt en plan för ratio- nalisering av ägostrukturen. Regeringen bestämmer vilka kommuner eller delar av kom- muner som skall vara omarron- deringsområden. kommuner eller delar av kom- muner som skall vara glesbygd och omarronderingsområden. Lagen gäller förvärv av lant- Lagen gäller förvärv av lant- bruksegendom som sker genom bruksegendom som sker genom köp, byte eller gåva, köp, byte eller gåva, tillskott till bolag eller före- bolag eller förening, bolag eller förening. fusion enligt 14 kap. aktiebolagslagen (1975:1385). Lagen gäller också då någon genom köp, byte eller gåva förvärvar ett dödsbo i vilket ingår lantbruksegendom eller då någon, som genom köp, byte eller gåva har förvärvat en andel i ett sådant dödsbo och inte på någon annan grund är delägare i boet, tillskiftas den fasta egendomen eller en del av den. från staten genom överlåtelse av från staten genom överlåtelse av av staten genom annan myndig- av staten genom annan myn- dighet än statens affärsdrivande egendomen från staten eller ut- egendomen från staten eller ut- övar förköpsrätt enligt för- övar förköpsrätt enligt för- köpslagen (1967:868), köpslagen (1967:868), av kreditinrättning som enligt lag eller enligt reglemente eller lag eller enligt reglemente eller bolagsordning, som regeringen har fastställt, är skyldig att åter har fastställt, är skyldig att åter 5. om förvärvaren är gift med 5. om förvärvaren är gift med överlåtaren och inte heller om överlåtaren och inte heller om förvärvaren eller, när makar för- förvärvar gemensamt, någon av dem är överlåtarens avkomling, dem är överlåtarens avkomling, allt under förutsättning att över- låtaren inte är skyldig att avyttra egendomen enligt 16 §, 6. om egendomen enligt de- stämmelser är avsedd för annat melser är avsedd för annat än- damål än jordbruk eller skogs- 7. om förvärvet omfattar om- 7. om förvärvet omfattar om- råde som är avsett för annat än- råde som är avsett för annat än- damål än jordbruk eller skogs- damål än jordbruk eller skogs- bruk eller sådan fastighet som bruk eller sådan fastighet som har nybildats för annat ändamål har nybildats för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk och än jordbruk eller skogsbruk och som därefter inte har undergått som därefter inte har undergått 8. om andel i fastighet förvär- 8. om andel i fastighet förvär- vas av någon som redan äger till vas av någon som redan äger till andel i fastigheten och som inte andel i fastigheten, eller är skyldig att avyttra sistnämnda 9. om förvärvet sker genom in- andel enligt 16 §. rop på exekutiv auktion. fordras för förvärv av lantbruks- fordras för förvärv av lantbruks- 1. förvärvet avser egendom i 1. förvärvaren är glesbygd och 3 b § inte är person som förvärvar egendomen från en fysisk person, eller 2. förvärvet avser egendom i 2. förvärvet avser egendom i 3. förvärvaren är juridisk per- Tillstånd fordras dock inte om förvärvet sker genom inrop på exekutiv auktion. Juridisk person får lämnas förvärvstillstånd endast om 1.förvärvaren avstår eller kan antas komma att avstå egendom som är av betydelse för jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering och i storlek eller värde ungefär mot- svarar den egendom som avses med förvärvet, 2.förvärvet medför att egen- dom som redan tillhör förvär- varen blir mer ändamålsenlig, 3.egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, 4.annat särskilt skäl förelig- Avser förvärvet huvudsakli- gen skogsmark och är förvärva- ren juridisk person som be- driver skogsindustriell verksam- het i vilken egendomens virkes- avkastning behövs, får utan hinder av första stycket tillstånd lämnas, om inte egendomen bör ägas och brukas av någon annan juridisk person som redan be- driver skogsindustriell verksam- het på orten av betydelse för sysselsättningen där. Tillstånd enligt andra stycket får inte meddelas om egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person som är bosatt på orten. Juridisk person får lämnas förvärvstillstånd när förvärvet sker från en fysisk person endast om 1.förvärvaren avstår, kan an- tas komma att avstå eller under de fem föregående åren har av- stått lantbruksegendom till en fysisk person och den egendomen iproduktionsförmåga ungefär motsvarar den egendom som avses med förvärvet, 2.egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, eller 3.annat särskilt skäl förelig- gen skogsmark och är förvärva- ren juridisk person som på orten bedriver industriell verksamhet i vilken egendomens virkesav- kastning behövs, får utan hinder av första stycket tillstånd läm- nas. Tillstånd till förvärv av egen- dom i glesbygd får vägras, om egendomen behövs för att främja sysselsättningen eller bosättningen på orten. Tillstånd till förvärv av egen- dom i omarronderingsområde får vägras, om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra rationaliseringen av ägostruktu- ren. Tillstånd till förvärv av egen- dom i omarronderingsområde får vägras, om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra rationaliseringen av ägostruktu- ren. Anmälan enligt 3 b § skall göras från det förvärvet skedde. Förvärvstillstånd skall sökas från det förvärvet skedde, om inte frågan om förvärvstillstånd enligt 10 kap. 3 § andra stycket fastighetsbildningslagen (1970:988) skall underställas till- ståndsmyndigheten av lantmäterimyndigheten. Fråga om förvärvstillstånd får Fråga om förvärvstillstånd får inte prövas förrän förvärvet skett utom I fall som avses i 2 § skett utom i fall som avses i 2 § 2–4. 2–4. värv som skett genom köp eller värv som skett genom köp eller byte får inte heller prövas eller byte får inte heller prövas eller på grund av återkallelse avskri- på grund av återkallelse avskri- vas innan det avgjorts huruvida vas innan det avgjorts huruvida (1967:868) äger rum, om det (1967:868) äger rum, om det inte är uppenbart att förköpsrätt inte är uppenbart att förköpsrätt inte kommer att utövas. på offentlig auktion enligt 17 § lämnas före auktionen. Blir ett köp ogiltigt till följd av att förvärvstillstånd vägras enligt 4 § är staten skyldig att Blir ett köp ogiltigt till följd av att förvärvstillstånd vägras enligt 6 § är staten skyldig att lösa egendomen till det pris som lösa egendomen till det pris som har avtalats, om säljaren begär har avtalats, om säljaren begär dock inte, om köpeskillingen dock inte, om köpeskillingen eller annan ersättning inte en- eller annan ersättning inte en- dast obetydligt överstiger egen- dast obetydligt överstiger egen- domens värde med hänsyn till domens värde med hänsyn till dess avkastning och övriga om- dess avkastning och övriga om- ständigheter eller om avtalsvill- ständigheter eller om avtalsvill- koren i övrigt är oskäliga. koren i övrigt är oskäliga.