sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — 58 Omfattningen av Försvarsmaktens stöd Principiella beslut fattas inom Försvarsmakten av myndighetsled- ningen. Stöd av mindre omfattning och betydelse eller av juridiskt okomplicerad natur beslutas som regel av chefen för det förband eller det militärdistrikt som har mottagit begäran om att utföra stöduppgif- ten. I tveksamma fall kan emellertid även beslut om sådant stöd lyftas upp till central nivå för avgörande. Stora eller på annat sätt komplice- rade insatser liksom utförande av helikopterinsatser för polisen beslutas av operationsledningen inom operativa insatsledningen eller av Hög- kvarteret. Om det begärda stödet rör helikopterinsatser för polisen eller avser insatser som kan behöva granskas rättsligt, skall dessutom samråd ske med juridiska avdelningen i Högkvarteret. Med undantag för vissa lokala förbandsåtaganden leds sedan de faktiska stödverksamheterna som regel av chefen för det aktuella militärdistriktet, dock med stöd från operativa insatsledningen och Högkvarteret. Statsmakternas tidigare ställningstaganden 59 Försvarsmaktens främsta uppgift har i modern tid varit att försvara mot anfall i händelse av krig. Statsmakterna har emellertid också i viss omfattning godtagit att de militära resurserna utnyttjas för civila ändamål. Det har främst varit fråga om räddningsinsatser av olika slag. Försvarsmaktens personal har emellertid fram till början av 1930- talet också givits rent polisiära uppgifter, som att skingra upplopp och upprätthålla allmän ordning. Då det gäller uppgifter som kräver an- vändning av tvång eller våld mot civila har statsmakternas syn på För- svarsmaktens roll och medverkan i samhället påtagligt förändrats. I detta kapitel skall en kortfattad redogörelse lämnas för den utveckling som reglerna om möjligheten att utnyttja Försvarsmaktens resurser för civil verksamhet genomgått. Vidare skall statsmakternas syn på För- svarsmaktens uppgifter då det gäller stöd åt andra myndigheter så som dessa formulerats i propositioner och riksdagsbeslut från och med för- svarsbeslutet för redovisas. 4.2Användning av militär för upprätthållande av allmän ordning Enligt 10 kap. 12 § strafflag kunde krigsmanskap användas för upprors stillande. Bestämmelsen innehöll vissa begränsningar då det gällde rätten att bruka vapen mot civila. Således fick vapen inte an- vändas mot upprorsmän förrän den på stället varande civilmyndighet ljudeligen i Konungens namn befallt dem att genast åtskiljas, vid äventyr att vapenmakt eljest användes. Om militären hastigt möt- tes av våld från upprorsmännens sida kunde dock vapenmakt genast 60 Statsmakternas tidigare ställningstaganden En allmän begränsning var att vapnen inte fick brukas längre än vad civilmyndigheten fann nödvändigt för att stilla upproret. För det fall någon civilmyndighet - härmed avsågs landshövding, landsfogde eller ortens polischef samt dessas ställföreträdare - inte var närvarande och det var fara i dröjsmål, hade den högste närvarande militäre befäl- havaren rätt att förfara på sätt som var stadgat för civilmyndigheten. Strafflagens bestämmelse kompletterades till en början av särskilda föreskrifter angående militärhandräcknings rekvirerande hos arméför- delningscheferna. Dessa föreskrifter ersattes av förordningen angående användande av militär personal till upprätt- hållande av allmän ordning samt för eldsläckning och andra dylika än- damål samt kungörelsen angående vad militär personal har att iakttaga vid upprätthållande av allmän ordning m.m. Behörighet att begära militärhandräckning tillkom enligt de nämnda bestämmelserna i första hand länsstyrelserna. I fall då skyndsamhet var av nöden och medverkan inte kunde avvaktas hade emellertid magistratens ordförande, polismästare i stad och landsfiskal på landet rätt att begära militärhandräckning direkt hos militärbefälha- varen. Som en följd av händelserna i ändrades förordning år 19321. Möjligheten att använda militär för stillande av upplopp bibehölls men Kungl. Maj:t förbehölls i princip ensam rätten att besluta om militärhandräckning. Undantag gjordes dock för vissa fall då militärhandräckning var oundgängligen erforderlig för stillande av upplopp eller ordningens upprätthållande och sådan skyndsamhet var av nöden att Konungens beslut inte utan fara eller större olägenhet kunde avvaktas. I dessa fall bibehölls bestämmelserna för- ordning om civilmyndigheternas rätt att begära handräckning hos mili- tärbefälhavarna.2 4.2.21942 års utredning om polismans rätt att bruka våld m.m. Frågan om militär personals användande till upprätthållande av allmän ordning och säkerhet togs på nytt upp till relativt ingående behandling i 1Kungörelse (nr 450), se även prop 1932 nr 178 s. 50 f. samt bilaga A till propositionen (P.M. rörande reservpolis och statspolis m.m.) s. 42 och bilaga B till propositionen (remissammanfattningen) s. 30 f. 2Med militärbefälhavare avsågs arméfördelningscheferna, militärbefälhavarna på och för samt chefen för brigaden och kom- mendanterna för och fästningar. Statsmakternas tidigare ställningstaganden 61 en utredning om polismans rätt att bruka våld m.m.3 år 1942. Utred- ningen hade föranletts av en händelse i , då en militär befattningshavare, som stört ordningen på allmän plats, under flykt från en militärpatrull blivit skjuten till döds av eld från patrullen. Utredningsmännen föreslog att bestämmelserna om militärhandräck- ning skulle omarbetas och samlas i två nya författningar, en om använ- dande av militär personal till upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och en om användande av militär personal till avvärjande av överhängande fara för liv eller egendom samt för eldsläckning. Då det gällde den förstnämnda författningen borde den gälla även då beslutet om militär handräckning meddelats av Konungen. Endast särskilt kvalificerad och utbildad trupp skulle få användas; utrednings- männen avvisade särskilt tanken att använda hemvärn för dessa upp- gifter. Den militära personalens rätt att bruka våld skulle vara densam- ma som den civila polisens rätt i liknande situationer. Utredningen utarbetade fullständiga förslag till författningstext för en kungörelse angående användning av militär personal för att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet och en kungörelse angående använd- ning av militär personal för att avvärja överhängande fara för liv eller egendom samt för eldsläckning. Utredningens förslag ledde dock inte till några författningsändringar. 4.2.31948 års strafflagsreform samt tillkomst I samband med den partiella reform av strafflagen som genomfördes och avsåg brotten mot staten och allmänheten flyttades bestäm- melserna i 10 kap. 12 och 13 §§ strafflagen om militär personals an- vändning för upplopps och upprors stillande till 4 § a lagen (nr 451) om införande av lagen om ändring i strafflagen m.m. Den enda materiella ändring av bestämmelserna som därvid företogs var att kravet på att skingringsbefallning skulle ges ljudeli- gen i Konungens namn ersattes med att civilmyndigheten högt och tydligt skulle befalla deltagarna i upploppet att skingras4. Enligt 14 § lagen (nr 163) om införande av skulle bestämmelserna i 4 § a lag fortsätta att gälla. 1948 nr 80 s. 347 62 Statsmakternas tidigare ställningstaganden aktualiserades frågan om att upphäva eller ändra den års strafflag hämtade bestämmelsen. I proposition till riksdag5 föreslog regeringen en lag om ändring i lagen om införande av med innebörd att 4 § a lag upphävdes. Som motiv för förslaget anförde departementschefen6: är det en vedertagen uppfattning att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter. Det ankommer på polisen, som förstatligats och förenhetligats, att upprätthålla allmän ordning. Bestäm- melserna om militär medverkan vid stillande av upplopp har saknat aktu- alitet. I propositionen uttalas även att förordning och meddelade fö- reskrifter för militär trupps användning av vapen för upprätthållande av allmän ordning m.m. måste upphävas. Förslaget till ändring i lagen om införande av remitte- rades till lagrådet, som yttrade7: I första hand ankommer det på polisen att upprätthålla allmän ordning. Maj:t, som ytterst bär ansvaret för ordningens upprätthållande i landet, kan dock vara nödsakad att använda militär personal, för den hän- delse polisens samlade resurser skulle visa sig otillräckliga. Detta gäller även om den föreslagna lagändringen genomföres. Lagrådet har med detta påpekande inte något att erinra mot förslaget. I motioner till riksdag förslog företrädare för i båda kamrarna8 att , vid ställningstagandet till proposition nr 12 om militär medverkan vid stillande av upplopp måtte ansluta sig till vad lagrådet i sammanhanget hade anfört. Motionärerna instämde i det olämpliga i att engagera militär för stillande av upplopp och i att det är en vedertagen uppfattning att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter samt att det ankom på den nu för- statligade polisen att upprätthålla allmän ordning. Motionärerna ansåg emellertid att en självklar förutsättning måste vara att polisen är stark nog och utrustad med tillräckliga resurser för att ensam kunna fylla den 8Motionen i Första kammaren nr 912 och likalydande motionen i Andra kam- maren nr 1969. Statsmakternas tidigare ställningstaganden 63 Man konstaterade att polisens resurser redan syntes ha utnyttjats till bristningsgränsen och anförde därefter: Försvaret av vår demokratiska samhällsordning, tryggande av medborgarna mot våld och övergrepp, är dock en primär samhällsuppgift som med alla medel måste upprätthållas. Av stort intresse är i sammanhanget lagrådets angående det föreliggande lagändringsförslaget avgivna yttrande. Däri sä- ges:- - - I till propositionen fogat protokoll säges endast att justitieministern redogör för lagrådets utlåtande och upplyser, att lagrådet lämnat lagförsla- get utan erinran. Något klart ställningstagande till lagrådets på-pekande, som dock kan tänkas bli av stor betydelse i en kommande kritisk situation, återfinnes inte i propositionen. Även med hänsyn till den militära skyldig- heten, som sålunda skulle fortbestå om förhållandena så krävde, synes klar- het böra eftersträvas om lagändringens innebörd. Då lagstiftningsärendet behandlades i Första lagutskottet9 tillstyrkte ut- skottet bifall till propositionen samt framhöll i anledning av motionerna att utskottet delade den uppfattning som kommit till uttryck i lagrådets yttrande och som också lämnats utan erinran av departementschefen. Av det nu anförda framgår att lagstiftare, även efter det att be- stämmelserna om militär personals användning för stillande av upplopp hade upphävts, ansåg det möjligt att i extraordinära situationer använda militär personal för att upprätthålla ordningen i landet. Så tolkades rättsläget också av . Frågan blev föremål för en in- terpellationsdebatt riksdag10. Riksdagsmannen i (s) anförde att riksdag med bifall till proposition nr 12 och därutöver med anslutning till ett uttalande från lagrådet hade fastställt att det i första hand ankom på polisen att upprätthålla allmän ordning men att Kungl. Maj:t, som var ytterst ansvarig för ordningens upprätthållande, kunde vara nödsakad att använda militär personal, för den händelse polisens resurser skulle visa sig otillräckliga. Riksdags- mannen i ansåg inte att invändningar kunde re- sas mot att militär personal användes för uppgifter av ren ordningsvakt- skaraktär, t.ex. vid större publikevenemang och konstaterade att inte heller så många torde bestrida regeringens rätt att sätta in militär för att 9Första lagutskottets utlåtande nr 1969. 64 Statsmakternas tidigare ställningstaganden skydda den demokratiska samhällsordningen om denna skulle hotas av quislingkupp i anslutning till utifrån kommande hot. i anförde att farhågor i annat sammanhang hade uttalats för att militär personal skulle kunna utkommenderas även vid konflikter som kan förekomma i ett fredssamhälle och framställde till justitiemi- nistern frågan om statsrådet var beredd att medverka till skapan- de av ökad klarhet i fråga om rätten att använda militär personal i en krissituation. Justitieministern besvarade interpellationen genom att re- ferera vad som sagts lagstiftningsärende och tillade: Det är polisen som har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och sä- kerhet. Med utgångspunkt i förhållandena i vårt land kan jag inte tänka mig någon situation då inte polisen skulle kunna fullgöra denna uppgift på ett helt tillfredsställande sätt. I vad gäller den rent rättsliga situationen lagändring bör i detta sammanhang erinras om innebörden av den nya regeringsformen. De grundläggande fri- och rättigheterna och det skydd som i övrigt där tillför- säkras medborgarna, t.ex. demonstrationsrätt, rörelsefrihet och skydd mot att utsättas för påtvingat kroppsligt ingrepp av myndighet, får enligt ut- trycklig föreskrift begränsas endast genom lag. Någon starkare rättslig ga- ranti än grundlagens skydd i förening med det förhållandet att varje avvi- kelse därifrån får beslutas endast av kan jag för min del inte tänka mig. Fram har användning av militär personal för att upprätthålla allmän ordning varit författningsreglerad. har det emellertid rått en bred parlamentarisk enighet om att militär personal inte skall användas vid sociala konflikter. De möjligheter som författningsbestämmelserna erbjöd att nyttja Försvarsmaktens resurser för att upprätthålla allmän ordning har heller kommit att tillämpats se- dan . Även efter det att författningarna om militär personals an- vändande för att skingra upplopp upphävdes, synes dock statsmakterna inte ha uteslutit möjligheten att under extraordinära förhållanden an- vända Försvarsmaktens personal för att upprätthålla allmän ordning. Genom tillkomsten av regeringsform har emellertid ett krav på lagstöd för att utnyttja försvarets resurser för dessa ändamål tillkommit. Någon lagstiftning med sådant innehåll finns inte . Statsmakternas tidigare ställningstaganden 65 4.3Bestämmelser om militär medverkan i annan civil verksamhet Med stöd av den i föregående avsnitt nämnda förordningen av angående användande av militär personal till upprätt- hållande av allmän ordning samt för eldsläckning och andra dylika än- damål kunde civilmyndigheten göra framställning om militärhandräck- ning även för släckning av mera betydande brand. Sådan framställan kunde också göras av andra än dem som enligt förordningen var behö- riga att begära militärhandräckning men framställningen skulle endast bifallas om personen som gjorde denna också förband sig att gottgöra all skada på kronans egendom och ersätta de kostnader som uppstod eller om befälhavaren fann det oundgängligen nödvändigt att lämna handräckning. förordning gällde fram , då den, såvitt avser räddningstjänst, ersattes av Kungörelsen om militär räddningstjänst m.m. Enligt denna förordning skulle militär hjälp läm- nas på begäran av länsstyrelse, polischef eller brandchef för att avvärja överhängande fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom om inte särskilda militära förhållanden hindra- de det. Beslutet om militär hjälp skulle som huvudregel meddelas av överbefälhavaren. tillkom förordningen (1983:479) om militär medverkan i civil verksamhet. Denna reglerade bl.a. Försvarsmaktens befogenhet att åta sig att bygga vägar och broar, utföra transporter, att upplåta fast egendom samt att hyra ut, låna ut eller sälja lös egendom m.m. I för- ordningen föreskrevs att de nämnda arbetena eller åtgärderna inte får utföras om de innebär intrång som inte är ringa i konkurrensförhållan- den inom näringslivet eller på arbetsmarknaden. förordning ersattes av förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. 66 Statsmakternas tidigare ställningstaganden 4.4Statsmakternas syn på Försvarsmaktens stöd åt andra myndigheter I detta avsnitt skall återges något av den politiska eller idémässiga bak- grunden till frågor om Försvarsmaktens stöd åt andra myndigheter un- der . Utgångspunkten tas i försvarsbeslutet för . Därefter refereras uttalanden som gjorts i propositioner och skrivelser till fram till och med budgetpropositionen 2000/01. 4.4.2Försvarsbeslutet för , etapp 1 Propositionen Totalförsvar i förnyelse11, som överlämnades till riks- dagen , präglades av det förändrade säkerhetspolitiska läge som uppstått efter och slutet på det . Totalförsvarets uppgifter föreslås fortsättningsvis styras av ett vidgat säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot och risker vid sidan av väpnade anfall. Regeringen understryker att det moderna svenska sam- hället kan komma att ställas inför en rad allvarliga hot, risker och oför- utsedda händelser, som innebär svåra nationella påfrestningar utan att vara militära hot. Som exempel på sådana icke-militära hot och på- frestningar nämns avbrott i elförsörjningen, kärnkraftsolyckor, natur- och miljökatastrofer och internationell terrorism liksom stora flykting- strömmar och folkomflyttningar. För att möta de hot och påfrestningar, som det svenska folket kan ställas inför, krävs en helhetssyn på sam- hällets hantering av yttre och inre hot och påfrestningar i fred och krig.12 Sammanfattningen av förslaget till helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig innehåller bl.a. följande. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Totalför- svarets resurser får dock inte nyttjas så att det inverkar menligt på förmågan Statsmakternas tidigare ställningstaganden 67 att möta hot mot vårt lands frihet och oberoende. Militär personal får inte ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda.13. Under rubriken av en helhetssyn anför regeringen: De särskilda resurser som avdelats för totalförsvaret bör därmed så långt möjligt och ändamålsenligt utnyttjas även för att bidra till att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Utnyttjandet av resurserna får dock inte ske på ett sådant sätt att det inverkar menligt på beredskap och förmåga att lösa uppgiften att bevara vårt lands frihet och oberoende. Den i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör en annan självklar begränsning. En annan sak är att resurser kan utnyttjas till stöd för andra myndighe- ter som är lagligen berättigade att använda tvång eller våld. De militära re- surserna bör dock i sådana situationer nyttjas på så sätt att det inte kan upp- fattas som ett avsteg från de begränsningar som här angetts. Principiellt bör utnyttjandet av totalförsvarets resurser kunna ske i form av bistånd vid akuta påfrestningar av större slag då samhällets resurser i övrigt är otillräckliga och behöver kompletteras. För ett effektivt utnyttjande bör förberedelser ske på alla nivåer i samhället. Ett mer regelbundet och plane- rat utnyttjande kan i vissa fall också vara lämpligt. Även integrerade resur- ser, dvs. resurser som dimensioneras och utnyttjas för uppgifter i såväl fred som krig, bör kunna övervägas.14 I propositionen sägs vidare att de särskilda resurser som avdelas för totalförsvarsändamål vid behov bör användas för att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera katastrofer och andra extra- ordinära situationer i fred. Inom det militära försvaret utgörs de grund- läggande tillgångarna av god beredskap, lednings- och personalresur- ser, förplägnads- och förläggningsförmåga samt transportresurser och materiel. Beträffande de särskilda resurser som avdelats för det civila försvaret torde bl.a. reservkraft, reservbroar och vissa lager kunna ut- nyttjas i fred. För att vid extraordinära situationer i fred effektivt kunna utnyttja de resurser som nämnts ovan kan vissa kompletterande åtgär- der behöva vidtas. Detta gäller t.ex. utbildning av anställd personal och totalförsvarspliktiga samt modifiering av transportresurser och materi- el. 68 Statsmakternas tidigare ställningstaganden I kapitlet Inriktningen av totalförsvaret föreslås att det militära försvarets uppgifter skall vara att försvara landet mot väpnade angrepp, hävda vår territoriella integritet, kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred. I fråga om den sistnämnda uppgiften anför regeringen: Regeringen anser att uppgiften att ställa resurser till förfogande vid kata- strofer eller andra extraordinära situationer i fred inte bör styra det militära försvarets utveckling i stort. Däremot bör stor hänsyn till denna uppgift tas vid t.ex. utformningen av materielsystem och vid verksamhetsplaneringen. Det bör framhållas att såväl organisationens innehåll och beredskap som den militära utbildningen (sjukvårdstjänst, fältarbeten, brandskydd, etc.) gör det militära försvaret till en värdefull och nödvändig resurs i många sammanhang. Ett effektivt utnyttjande av denna resurs förutsätter dock för- beredelser inom både det militära försvaret och aktuella civila myndigheter. Förberedelserna bör i vissa fall omfatta samövning. framställde inte någon erinran i frågor som tar sikte på Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter.15 4.4.3Försvarsbeslutet för , etapp 2 Regeringen anförde i propositionen Totalförsvar i förnyelse, etapp 216, som en utgångspunkt att totalförsvarets resurser även skulle kunna användas för fredsfrämjande verksamhet och humanitära insatser. Sta- tens räddningsverk föreslås få ansvar för internationella katastrof- och räddningsinsatser. Så långt det är ändamålsenligt samordnas utbild- ningen av civila och militärer. Totalförsvarets resurser skall enligt pro- positionen bidra till att förebygga svåra påfrestningar i fredstid och till att bemästra dem om de trots allt skulle inträffa. I och med det nya för- svarsbeslutet blir det tydligare än att försvaret är en viktig del av samhället även i fredstid. 151995/96:FöU1 s. 25 Statsmakternas tidigare ställningstaganden 69 4.4.4Propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred17 Regeringen redovisade i propositionen sin ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Ett antal svåra påfrestning- ar återgavs mot vilka enligt regeringens mening en särskilt god bered- skap bör finnas, nämligen: Nedfall av radioaktiva ämnen Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. Störningar i samhällsviktiga datasystem När det gällde användning av totalförsvarsresurser betonade regeringen betydelsen av att totalförsvarets resurser bättre kan utnyttjas vid freds- tida påfrestningar. Regeringen ansåg att det behövdes fördjupade studi- er och analyser på flera delområden för att få en tillfredsställande upp- fattning om förutsättningar m.m. för att kunna utnyttja totalförsvarets resurser på bästa sätt i fredstid. Vidare avsåg regeringen att ge Försvar- smakten och i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur totalförsvarsresurser skall kunna utnyttjas i totalförsvarsplaneringen. framställde inte någon erinran18 men tillade att ledningsprinciperna borde vara klara och att det är mycket angeläget att åtgärda oklarheter om vilka befogenheter som finns vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred. I propositionen föreslogs att regeringen i samband med budgetpropositionen skulle lämna en redogörelse för beredskapsläget då det gällde olika slag av påfrestningar. Sådana redogörelser har där- efter lämnats i propositioner eller särskilda skrivelser. 1996/97:11, se även Skr. 1998/99:33 s. 4 och prop. 1999/2000:30 s. 122 vad gäller senare beskrivningar av påfrestningarna 70 Statsmakternas tidigare ställningstaganden 4.4.5Regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred19 Regeringen redovisade i skrivelsen beredskapen på de områden där det enligt prop. 1996/97:11 skulle finnas särskilt god beredskap.