sou · GPB385d3 · 2002-01-01 00:00:00 — I den informella grupp, som bildades i samband med Polen- krisen, och i vilken bla. kabinettsekreteraren, statssekreterarna i Försvars- och Justitiedepartementen samt försvarsstabschefen och C MUST ingick, gavs regelbundet orienteringar om inträffade undervattenshändelser. Även här uttrycktes betänksamhet och tvivel om vad som orsakat det stora antalet indikationer. bedrevs spaning i varunder en sonareffekt som liknade komprimerad kavitation registrerades. Det inspelade bandet insändes omgående till MUSAC för analys. MUSAC bedömde effekten som ubåt (1). med inspel- ningen hade emellertid i direkt anslutning till inspelningsområdet observationer gjorts av simmande mink. Denna upptäckt gjordes och orienterade omgående Statsrådsberedningen, kommendören 1. , som i sin tur informerade statsministern . Försvarsmakten genomförde prov med simmande mink och även om resultaten inte ansågs helt avgörande kunde det konsta- teras att simmande mink stundom kunde avge kavitationsljud. genomförde 1994/95 en förnyad granskning av de inspelade kavitationsljuden vilka ledde till rapporter om att forskningsanstalten i inget fall kunde bekräfta misstanken om ubåt. Försvarsmakten gjorde också för egen del en särskild analys av tidigare rapporter om kavitationsljud. I hade funnits registreringar av kavitationsljud så tidigt som . Av de 42 rapporterade händelserna som granskats kunde endast en bedömas som sannolik ubåt, en kunde ej bedömas och 14 hänfördes till biologiskt ljud, medan i 26 fall slutsatsen blev att främmande undervattensverksamhet inte kunde uteslutas. Överbefälhavarens samlade rapport konkluderade att den komprimerade kavitationseffekten hade inget eller ringa bevisvärde avseende en koppling till främmande undervattensverk- samhet. Överbefälhavaren tvingades därmed helt ompröva sin rapport om 1993 års påstådda kränkningar, och konstaterade där- med att ingen av de tre rapporterade kränkningarna kvarstod. Även om, som nämnts, vissa chefer inom marinen ställde sig frågande till den stora mängden typljuds- och kavitations- ljudsindikationer, bedömdes dessa i de flesta fall av MUSAC som ubåt (1). Då det inom landet bara fanns en analyscentral kom den bedömning, som MUSAC gjorde att i flertalet fall bli styrande för högre chefers bedömning, ytterst ÖB:s. Analyserna av ljudupptagningarna, som för Försvarsmaktens räkning genomförts också vid utländska institutioner, hade långt ifrån varit samstämmiga eller entydiga. Uppfattningarna ändrades även mellan analystillfällena. Från svensk sida lutade man sig mera mot en institutions uppfattning dels för att denna bedömdes ha en större kunskap i ämnet, dels därför att den i mindre grad än vid en annan tillfrågad institution trodde att ljuden hade ett biologiskt ursprung. Enligt vad utredningen har förstått har MUSAC bemannats med säkert skickliga hydrofonister, något som omvittnats även utom- lands. MUSAC:s bedömningar grundades på den analys av in- spelade band, etc. som sänts in till analyscentralen från de förband där registreringarna gjorts. Analyserna utmynnade i en bedömning enligt den sexgradiga skalan. Några djupare taktiska eller systemorienterade analyser har uppenbarligen inte förekommit, inte heller ett ifrågasättande av realismen i gjorda indikationer. Exempelvis, när en effekt som klassificerats som typljud, plötsligt upplöstes och försvann, borde detta ha väckt en betydande osäkerhet huruvida effektens ursprung verkligen kunde vara ubåtsrelaterad. Tveksamhet borde rimligtvis ha förekommit när man i ett begränsat område fick ett trettiotal kavitationsljud; även om det skulle gå att med ledning av dessa många indikationer konstruera förflyttnings- vägar, är det svårt att föreställa sig att enstaka miniubåtar skulle kunnat ha förorsakat så många indikationer. Statsminister anförde i brev i ubåtsfrågan till president att det låg nära till hands att tro att ansvaret för kränkningar av territorialvatten kunde ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiska strukturer eller aktionsmönster.51 Nedan återges de avsnitt i brevet som rör ubåtsfrågan: Till de frågor vi diskuterade vid vårt sammanträffande hörde frågan om de kränkningar av territorialvatten av främmande undervattensfarkoster som våra militära myndigheter konstaterat och vars förekomst efter noggranna studier bekräftats också av ryska militära experter. Vi var eniga om att göra vårt yttersta för att söka sanningen också om dessa kränkningars ursprung. När vi nu går mot en situation där det är min förhoppning att de återstående säkerhetsfrågorna i kan komma att regle- ras, är det av stor vikt att inse betydelsen som denna fråga har. Dessvärre har svenska militära myndigheter rapporterat till mig om att viss verksamhet av denna art på vårt territorialvatten förekom även . Den tekniska bevisningen för detta är övertygande. Det säger sig självt att de fortgående kränkningarna utgör ett oros- moment som lätt kan få mer vittgående konsekvenser. Det skulle vara orätt att inte informera Er om detta. Mot bakgrund av de erfarenheter vi haft med sovjetiska ubåtar ligger det dessutom nära till hands att tro att ansvaret för denna verksamhet kan ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiska strukturer eller aktionsmönster. 51 Brev från statsminister till president , daterat . Se även behandling av ärendet i 1994/95:KU30, s. och tillhörande bilaga A 11.3 och bilaga B 18. De gemensamma expertsamtalen mellan ryska och svenska experter i denna fråga har fortsatt och kännetecknas av stor profes- sionell kompetens och respekt. De svenska experterna har dock fått ett successivt allt starkare intryck av att de ryska representanterna inte har instruktioner eller befogenheter att gå utöver en viss gräns i öppenhet och information. Detta är beklagligt. I ljuset av den betydelse denna fråga måste tillmätas skulle jag en gång vilja be Er, , att med alla de befogenheter Ni har söka få klarhet i denna fråga. Jag har även nämnt den för utrikes- minister , som väl torde inse dess långsiktiga betydelse. Om intresse finns är jag beredd att låta chefen för den svenska expertgruppen, Kommendör 1 , i denna fråga sammanträffa med Edra personliga säkerhetspolitiska representanter för närmare diskussioner. Det är min övertygelse att ett klarläggande av denna fråga enbart kan få positiva konsekvenser för utvecklingen av goda relationer mellan och det demokratiska . Det gamlas vanor får inte tillåtas att begränsa framtidens förtroende. uppger att ÖB:s rapport till regeringen om kavitationseffekten i hög grad påverkade utformningen av statsministerns brev.52 Som tidigare nämnts hade ÖB rapporterat tre konstaterade ubåtskränkningar . Dock hade ÖB inte ut- pekat . Av det material denna utredning kunnat redovisa framgår att ett lands expertis haft vissa reservationer beträffande kavitationsljud och att man efter analysen av kavitationseffekten erinrat svenska Försvarsmakten om att det fanns många biologiska ljudkällor i vattnet och att expertis i ett annat land, som granskat inspelningar av förmodad komprimerad kavita- tion, hävdat att det var osannolikt att de inspelade ljuden härrörde från undervattensfarkost. Tidigt fann inom ramen för Försvars- maktens utredning om kavitation skäl att misstänka att ljudkällan låg nära vattenytan, vilket skulle innebära att ljudet inte härrörde från undervattensfarkost. Dessa betänkligheter framfördes dock vid detta stadium endast informellt till i en handskriven notering av FOA-experten . 1994 informerades om FOA:s misstankar om att kavitationen kunde ha biologiskt ur- sprung, misstankar som bekräftades . De s.k. typljuden fick aldrig samma bevisvärde, som den komprimerade 52 SOU 1995:135, s. 62. Se också KU betänkande 1994/95:KU30, s. 110. Den utländska expertisen var inte entydig och delvis skeptisk. Visserligen fanns det inom marinen vissa chefer som ställde sig tvivlande till främst det tämligen stora antalet typljuds- och kavitationsljudsindikationer. MUSAC:s analyser hade emellertid lett till bedömningen ubåt (1).53 genomförde 1995 en granskning av frågan om beredningen av statsministerns brev till president (1994/95:KU30). Utskottet, utskottsmajori- teten, uttalade som sin mening att statsministern borde ha överlagt med i detta ärende och att hans underlåtelse att så göra var olämpligt. Reservanterna (m) konstaterade att det åtgärder som vidtagits vid handläggningen av brevet varit korrekta från konstitutionell synpunkt. I vad avsåg beredningen av brevet uppgav Bildt för att förutom Statsråds- beredningen och även Försvars- departementet informerats. Utskottet hade emellertid i sin gransk- ning av arkivmaterialet kommit fram till att Försvarsdepartementet inte deltagit i beredningen av brevet . Bildt hade dock enligt egen uppgift hållit dåvarande försvars- ministern informerad.54 Enligt utskottets redovisning skulle en av de viktigaste faktorer- na bakom statsministerns brevinitiativ ha varit trögheten i de svensk-ryska ubåtssamtalen och ett därav följande be- hov att växla upp samtalen på en högre, politisk nivå. En annan faktor hade varit ÖB:s rapport om fortsatta in- trång i svenska farvatten under 1993.55 Man måste redan mot denna bakgrund sätta ett frågetecken för statsministerns initiativ att tillskriva president med direkta anklagelser om undervattenskränkningar. Statsministern som till Statsrådsberedningen hade knutit en av Försvarsmaktens främsta experter på ubåtsjakt, , borde rimligen ha varit medveten om att den av ledda tekniska gruppen fått förlängt mandat för fortsatt utred- ningsarbete och att därför ett slutgiltigt resultat från gruppen 53SOU 1995:135, s. 211-229. 541994/95:KU30. Det borde därför ha funnits anledning till eftertanke och ett avvaktande av gruppens rapport. Det framstår som märkligt att statsministern och Statsråds- beredningen inte orienterats om att resultaten från försvarets egna analyser gav anledning till tvivel om kavitationsindikationerna och att just dessa tvivel ökade för att mogna till visshet om dessas biologiska ursprung. Inom Försvars- makten fanns tillgång till resultaten av en utländsk analys som entydigt klassificerade indikationerna som orsakade av biologiska fenomen. Typljudsindikationerna var som nämnts också ifrågasatta, inte minst av marinens operativt ansvariga. MUSAC:s analysresultat hade accepterats som underlag för rapporter och politiska ställningstaganden utan taktisk eller systemorienterad prövning. Med alla dessa oklarheter måste sedan ÖB:s rapport om den främmande undervattensverksamheten i svenskt territorium betecknas som alltför långtgående, vilket dock inte kan frita statsministern från direkt ansvar. Frågan bör i sammanhanget ställas om de många tecknen från Försvars- makten verkligen beaktats med tillräcklig omsorg av statsministern och hans närmaste medarbetare eller om statsministern hållits ovetande om resultaten av det nationella och internationella analys- arbetet. Det bör därtill i sammanhanget anmärkas, att i denna rapport , liksom i föregående årsrapporter, slog fast att något bevis för att nationsbestämma kränkningarna inte förekommit. Försvarsministern borde därtill ha haft ett visst ansvar. Det har dock för utredaren framhållits att statsministern inom regeringen personligen hade förbehållit sig hanteringen av undervattenskränkningarna, varför det är svårt att klandra försvars- ministern för brister i de interna kommunikationerna i dessa frågor. I vad först ankommer på uttalanden att statsministern borde ha överlagt med i ärendet och att denna underlåtenhet var olämplig har utredaren ingen an- ledning hysa någon avvikande mening. Dock är det osäkert om statsministern nödvändigtvis hade haft en konstitutionell skyldig- het att innan brevet avsändes informera nämnden. Regeringen har en grundlagsenlig rätt, för att inte säga skyldighet, att självständigt hantera utrikes- och säkerhetspolitiken. Stats- ministern bör normalt ha handlingsutrymme att utan föranmälan eller förhandsgranskning förtroligt kommunicera med politiska ledare i andra länder, även om i ärenden av stor vikt en redo- visningsskyldighet för kan anses påkallad. I detta fall där direkta anklagelser av ett så allvarligt slag skulle riktas mot en annan stat, att denna varnades för vittgående konsekvenser, borde regeringen ha diskuterat frågan i innan brevet sändes. En sådan redovisning i nämnden skulle för övrigt ha skapat både rådrum och möjligheter för att politiska betänkligheter bland nämndens ledamöter skulle ha kunnat kyla ned stämningen och förmå statsministern att avstå från detta svagt underbyggda initiativ. I vad avser beredningen av ärendet hade expertis inom Stats- rådsberedningen och bidragit medan det är oklart i vilken utsträckning Försvarsdepartementet och försvars- myndigheterna varit engagerade. Emellertid var en av Försvars- maktens experter på ubåtsjakt, , knuten till Stats- rådsberedningen, vilket väl måste delvis ha kompenserat för den förmodade bristen på kontakt med Försvarsdepartementet och Försvarsmakten i övrigt i beredningen av brevet . Statsministerns starka personliga engagemang i fråga om undervattenskränkningar av svenskt territorium bör lovordas. Men därmed kan han inte heller undandra sig ansvar för frågornas hantering. Expertöverläggningarna med hade letts från Statsrådsberedningen, genom , under stats- ministerns direkta insyn. Det måste dock mot den bakgrunden anses märkligt att statsministerns brev till president avsändes innan det inledda interna analysarbetet avslutats. Den av marindirektören ledda arbetsgruppen om den komprimerade kavitationseffekten hade sålunda vid det första rapporteringstillfället inte kunnat lämna en fullständig redovisning utan fått förlängt mandat till slutet för att kunna genomföra en slutlig bedömning. Redan detta borde ha föranlett uppskov med varje diplomatiskt initiativ riktat mot främmande makt. Inom ramen för arbetsgruppen fanns dessutom som nämnts betänkligheter hos FOA , även om dessa inte tycktes ha rapporterats uppåt. Vidare fanns inom Försvars- makten, och troligen också i Försvarsdepartementet, kännedom om att analyser genomförda av olika utländska institutioner pekat i riktning mot den biologiska naturen av i synnerhet typljud men också av den komprimerade kavitationseffekten. Därtill ansåg som nämnts operativt ansvariga inom marinen att typljuden som indi- kation på undervattensfarkost var suspekta. Det är svårt att tro att inget av detta trängt fram till de i ämnet sakkunniga i Statsråds- beredningen och vidare via dem till statsministern. Och om så ej skett, handlade det om en påtaglig brist i organisation och bered- ning från vilken statsministern inte kan frånta sig ansvaret. Överbefälhavarens rapport om 1993 års kränkningar som färdig- ställts borde i högre grad än som blev fallet ha innehållit något om den utländska expertisens varningssignaler, lik- som om den egna expertisens växande skepticism. blev rapporten alltför långtgående och entydig. Med hänsyn till den utrikespolitiska expertis som fanns tillgänglig för statsministern borde det ha framstått som kontraintuitivt att skulle fortsätta, och i förhållande , även trappa upp omfatt- ningen av undervattenskränkningar av svenskt territorium. Även om redan osäkerheten om förekomsten av undervattenskränk- ningar ger anledning sätta frågetecken för statsministerns initiativ att tillskriva president finns det anledning resa än allvarligare betänkligheter mot att statsministern på otillräcklig grund gör en nationalitetsbestämning i vad avser de undervatten- skränkningar han tror sig ha bevis för. års granskningsgrupp tillsatt av statsminister hade konkluderat att inga hållbara bevis för sovjetiska kränkningar efter Hårsfjärden-incidenten fram hade kunnat företes. Granskningsgruppens konklusioner borde ha varit kända av expertisen i Statsrådsberedningen och manat till försiktighet i frågan om nationalitetsbestämningen. Ubåtskommis- sionen 1995 kom att gå än längre genom att efter en ingående granskning av rapporter och indicier och särskild underrättelse- orientering, fastslå att någon nationalitetsbestämning av konstate- rade kränkningar, med undantag av Gåsefjärden-incidenten, inte kunnat göras. I de svensk-ryska expertsamtalen hade den svenska sidan utan medhåll från motparten sökt övertyga denna om att ljudinspelningen utanför Mälsten uppfångat ljudet av två propellrar vilket skulle kunna ha tytt på sovjetisk ubåt. Den ryska sidan hade ihärdigt avvisat detta. 1995 noterade i sitt betänkande att inspelningen inte gav underlag för något säkert uttalande i frågan och att det inte fanns tillräcklig grund för de uttalanden om nationalitetstillhörighet som gjorts betänkande. Utredaren har för egen del, efter att ha konsulterat hydroakustisk expertis, anslutit sig till . fastslog därtill att det inte heller i de övriga fall, där den funnit klarlagt att främmande undervattensfarkoster kränkt svenska vatten, funnit underlag för något uttalande om från vilket land de främmande undervattensfarkosterna kommit. grundade sitt ställningstagande på FOA:s analyser 1993, dvs. material som var tillgängligt när statsministern formulerade sitt brev . Statsministern hänvisade sålunda i brevet till presi- dent, att det, mot bakgrund av erfarenheter med sovjetiska ubåtar , låg nära tillhands att tro att ansvaret för denna verksamhet kunde ligga i olika havererade ex-sovjetiska strukturer eller aktionsmönster. Till detta fogade statsministern alltså en varning av innehåll att fortsatta kränkningar lätt skulle få mer vittgående konsekvenser. Det är värt att notera att statsministern inte redovisade någon form av indicier för att belägga sina långtgående påståenden om ryskt ansvar för förmodade kränkningar utan nöjde sig med att hänvisa till erfarenheter, med sovjetiska ubåtar (obs pluralformen) . På denna grund riktade sedan statsministern en uppmaning till president att utnyttja alla de befogenheter Ni har för att söka klarhet. 1.ett sakligt icke underbyggt påstående om ryskt ansvar för svagt grundade farhågor om undervattenskränkningar, 2.en genomskinlig insinuation att president och den politiska ledningen hade tappat kontrollen över den egna för- svarsmakten, 3.en varning till om vittgående konsekvenser om kränkningarna fortsatte, 4.en uppmaning till statsöverhuvud att utnyttja alla sina befogenheter, kan knappast betecknas som ett diplomatiskt mästerstycke. Det var därför inte förvånande att president i sitt svarsbrev deklarerade att han sårats av statsministerns tanke på att presidenten skulle sanktionera kränkningar av suveränitet, något som omöjligen kunde hända utan statschefens vetskap.56 Presidenten fick därtill möjlighet att som milt talat 56 Brev från president till statsminister , daterat . naivt avvisa påståendet om kvarlämnade ex-sovjetiska strukturer utanför presidentens kontroll. Statsministerns precisa formulering om de kränkningar av territorialvatten av främmande undervattensfarkoster som våra militärer konstaterat och vars förekomst efter noggranna studier bekräftats också av ryska militärer gav president tillfälle till riposten att de ryska experterna inte bekräftat faktum om aktiviteter i svenskt territorialvatten av undervattensapparater; de har endast inte uteslutit en sådan möjlig tolkning av de av den svenska sidan framlagda ljudinspelningarna – under vissa antagan- den. Jeltsin betecknade som obegripligt den av det svenska brevet genomsyrade övertygelsen om ansvar för ubåtskränk- ningar i svenska territorialvatten. Presidenten var beredd att låta expertsamtalen fortsätta under förutsättning att den svenska sidan framlade nya uppgifter, annars vore, hävdade han, kanske tiden kommen att överlämna ubåts- dossiern för en internationell granskning t.ex. under ESK:s, Öster- sjörådets eller Internationella domstolens överinseende. En så långtgående åtgärd som att rikta en anklagelse mot en annan stat för grovt kränkande av det egna landets territorium bör företas endast efter noggrann beredning. Anmärkningsvärt är redan det förhållandet att detta skedde mot bakgrund av att Överbefälhavaren rapporterat att bevisning saknades för nationsbestämning. I vad avser brevet är det som framgår av ovan gjorda redovisning uppenbart att detta i sak inte beretts med tillräcklig omsorg. I vad avsåg de utrikespolitiska och diplomatiska aspekterna hade som f.d. statsminister i samband med framträdande i hävdat att brevet varit föremål för beredning bl.a. med den svenska ambassaden i . Ambassaden skulle sålunda i en skrivelse till pressat för behovet att behålla dynamiken i de svensk-ryska överläggningarna. I skrivelsen hade vidare dåvarande Moskva-ambassadören anfört att hänvisningar till Sovjettiden skulle göra det lättare för Jeltsin att erkänna felsteg. I övrigt hade han dock framhållit att det troligen vore bättre att framföra budskapen inom ramen för de pågående expertsamtalen. protestnote till hade den socialdemokratiska regeringen försökt en försiktig antydan om att den sovjetiska försvarsmaktens agerat på egen hand utan politiskt klartecken. Denna antydan hade inte fått något gensvar. Det kan ha varit statsministerns avsikt att på liknande sätt hålla dörren öppen för att lägga ansvaret på en oreformerad försvarsmakt i . Det är inte förvånande att detta påstående tycks ha upplevts som förolämpande för Jeltsin, som ju själv nästan egenhändigt stått för dekonstruktionen av . Det återstår alltså att konstatera att brevinitiativet blev ett miss- lyckande sakligt och politiskt. ÖB hade med sin kategoriska rapport om ubåtskränkningarna 1993 inte tillräckligt avlyssnat tendenserna i forskningsarbetet. hade, som Ubåtskom- missionen också framhållit, Försvarsmakten varit för senfärdig med att anlita utomstående expertis när det gällde olika former av ljudanalys och bandavlyssning. Jeltsin hade med sitt förslag om en internationell granskning politiskt satt på defensiven. Stats- ministern tycks, driven av en inre övertygelse om det sovje- tisk/ryska ansvaret för undervattenskränkningarna, inte haft tåla- mod att avvakta utfallet av det omfattande interna analysarbetet. I enlighet med Moskva-ambassadens rekommendationer kan statsministern ha velat söka skapa dynamik i de praktiskt taget resultatlösa svensk/ryska expertöverläggningarna för att rädda dem från ett komplett misslyckande. Den ambitionen utvecklades till ett problem som kom att överskugga de utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden som för del borde ha stått i centrum. Förslag om en ny utredning av ubåtsfrågan hade förekommit ända , men det var först under början av 1990- talet som det fick en konkret form. Socialdemokraterna hävdade i opposition åren 1991 1994 att en borde tillsättas. Förslaget avvisades dock av dåvarande statsminister med hänvisning till de svensk-ryska expertsamtalen. började regeringen att överväga frågan, men den kom att aktualiseras på allvar först i samband med den nya regeringen regeringsförklaring. krävde också Medborgargruppen i Ubåtsfrågan att en oberoende skulle tillsättas. I och med att överlämnade sin rapport om de svensk-ryska expertsamtalen till regeringen fanns det ingen anledning att längre skjuta på frågan om en oberoende utredning. När Försvarsmakten presenterade resultatet av den särskilda granskningen av kavitationseffekten blev en ny oundviklig. bemyndigade regeringen chefen för svarsdepartementet, försvarsminister . , att till- kalla . Av kommissionens utredningsuppdrag framgick att mot bak- grund av den uppmärksamhet som ubåtsfrågan rönt samt de delade meningar som fortfarande fanns om vilka slutsatser som kunde dras, det fanns behov av att granska vad som förevarit. Den huvud- sakliga uppgiften för kommissionen var att granska och offentligt redovisa en samlad bild av vad som förekommit. Kommissionen skulle i sitt arbete i första hand specifikt granska den ubåtsverk- samhet som rapporterats. Enligt direktiven skulle underlaget för kommissionens arbete utgöras av de rapporter om den främmande undervattensverksamheten, som försvarets myndigheter lämnat till