sou · GPB365 · 2002-01-01 00:00:00 — I har av tradition reformer på det konstitutionella området genomförts med varsamhet. En genomgående strävan har varit att finna lösningar som kunnat samla en bred politisk majoritet. I fråga om tid för val innebär den nuvarande ordningen att ordinarie val till och ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige skall hållas . Valdagen, som är gemensam för dessa val, infaller den tredje söndagen . efter den partiella författningsreformen åren 1968–1969 har dessa frågor utretts i olika omgångar och varit föremål för ingående överläggningar mellan riksdagspartierna. Enighet har därvid kunnat uppnås om en förlängning av mandatperioden från tre till med början års val. Några ytterligare reformer har inte genomförts på det aktuella området. Det har dock funnits olika ståndpunkter och åtskilliga argument såväl för som emot en övergång till skilda valdagar och val . Frågan om skilda valdagar utreddes senast av folkstyrelsekommittén, som hade tillgång till en omfattande statsvetenskaplig forskning kring frågeställningar med anknytning till den gemensamma valdagen. Den forskning som folkstyrelsekommittén inhämtade avser huvudsakligen perioden –1985. Stora förändringar har ägt rum . När det gäller samhällsutvecklingen i stort står särskilt medlemskapet i Europeiska unionen i blickpunkten. Viktiga förändringar har också skett i det konstitutionella ramverket. Framför allt märks här det nämnda införandet av den fyraåriga mandatperioden samt personvalsreformen. Till bilden hör också senare tids tendens till minskande valdeltagande och att allt fler uppgifter har lagts på kommunerna. En annan aspekt är att det parlamentariska läget är ett helt annat än . finns det sju partier i stället för fem representerade i . En parlamentariskt sammansatt kommitté, författningsutredning (Ju 1999:13), har bl.a. fått i uppdrag att utreda vissa frågor som har anknytning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen. Mot den angivna bakgrunden har kommittén därvid fått i uppdrag att bl.a. utreda frågorna om skilda valdagar och vårval. Vidare har i kommitténs tilläggsdirektiv (Dir. 2000:21) framhållits att ny forskning bör inhämtas som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyser bl.a. vilka effekter skilda valdagar och val kan ha på valdeltagandet i allmänna val. Sådan forskning skall också inhämtas som ur ett internationellt perspektiv belyser effekter och erfarenheter av skilda valdagar och vårval. Denna forskning bör enligt tilläggsdirektiven ligga till grund för de sakliga och politiska överväganden som kommittén har i uppdrag att redovisa. Forskare med anknytning till och masskommunikation vid har därför anlitats för att på olika områden utföra undersökningar och författa rapporter som belyser de tidigare angivna frågeställningarna. Detta har skett inom ramen för forskningsprojektet valdagar och vårval?. Kommitténs ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i rapporterna som har författats inom detta projekt. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras i antologin och varje författare ansvarar själv för innehållet. Forskningsrapporterna som presenteras i denna antologi kommer att utgöra ett mycket värdefullt underlag för kommitténs kommande överväganden. Jag är även förvissad om att de kommer att visa sig utgöra ett betydelsefullt bidrag till valforskningen och till det fortsatta offentliga samtalet kring demokratins funktionssätt och problem. 8OI /|QQTYLVW Från skilda valdagar till gemensam valdag....................... Debatten om valdagens placering ..................................... Mot ett lägre valdeltagande i kommunvalen?................... Röstdelning – skilda valdagar........................................... )RONH -RKDQVVRQ En vitaliserad demokrati? 6WHIDQ 6]FV Partiernas fotfolk om skilda valdagar. Finns den kommunala medievalrörelsen?....................... Vad tycker medborgarna om skilda valdagar?................ +HQULN 2VFDUVVRQ 1LFNODV +nNDQVVRQ Skilda valdagar och vårval? – En sammanfattning......... gav ett forskarlag vid , CEFOS (Offentlig Sektor) och Masskommunikation (JMG) vid i uppdrag att med hjälp av befintlig forskning belysa de sannolika konsekvenserna av att införa ett system med skilda valdagar respektive en flyttning av de allmänna valen . vid har varit ledare för projektet. I denna antologi redovisas resultatet från forskargruppens arbete. En inventering av tidigare forskning och av redan insamlat material vid de tre forskningsmiljöerna visade att det fanns goda möjligheter att åstadkomma en bred belysning av vad ett införande av skilda valdagar skulle kunna ge för effekter på tre av demokratins viktigaste aktörer: väljare, partier och medier. Uppdraget underlättades av att Göteborgsbaserade val- och medieforskare har deltagit i liknande forskningsprojekt för statliga utredningar, kommittéer och valråd. Som exempel på forskarrapporter från tidigare uppdrag kan nämnas (SOU 1987:6), (SOU 1993:63), (SOU 1995:14), (SOU 1996:66) samt Rådet för utvärdering av val (SOU 1999:92). 'HQ JRGD YDOU|UHOVHQ En gemensam utgångspunkt för forskarna inom projektet har varit idén om den goda valrörelsen. De allmänna valen och valrörelserna har alltid utgjort kärnverksamheten i den representativa demokratin. Det är vid dessa regelbundet återkommande tillfällen det är meningen att offentlig makt skall utgå från folket och överlämnas till de folkvalda I likhet med många andra svenska statsvetare betraktar vi valrörelserna som ett ´HQDVWnHQGH WLOOIlOOH DWW XW|YD GHQ OLEHUDOD GHPRNUDWLQV LGHDO VMlOYVWlQGLJW UHIOHNWHUDQGH PlQQLVNRU VRP XQGHU MlPOLND YLOONRU I|UVW I|U HQ GLVNXVVLRQ RFK VHGDQ IDWWDU EHVOXW L GH IUnJRU GH VMlOYD IDVWVWlOOHU VRP JHPHQVDPPD DQJHOlJHQKHWHU´ (m fl 1995:42). De flesta bedömare är eniga om att svenska valrörelser blir alltmer betydelsefulla redskap för aggregering och artikulering av medborgarnas politiska preferenser. Vad som äger rum under fyra, fem intensiva kampanjveckor blir successivt allt viktigare för individuellt röstningsbeteende och för utgången av valen. Huvudorsaken är att traditionella, stabila förklaringsfaktorer till individuellt röstningsbeteende – såsom politisk socialisation och olika former av parti-, grupp- och klassidentifikationer – har försvagats. Medborgarnas partipreferenser påverkas i allt större utsträckning av mer kortsiktiga faktorer såsom partiernas ställningstaganden i aktuella sakfrågor, politiska händelser och omständigheter samt utspel under valrörelserna. Empiriska demokratistudier ägnar sig i huvudsak åt frågor om i vad mån demokratins olika aktörer – medborgare, partier, politiker, tjänstemän, medier – lever upp till högt ställda krav formulerade med utgångspunkt från någon eller några demokratiteorier. Principen är att först upprätta normativa önskelistor över vad som betraktas vara för demokratins funktionssätt fördelaktiga egenskaper. I nästa steg granskas i tur och ordning i vilken utsträckning de ofta högt ställda kraven är uppfyllda. En av de flitigast utnyttjade modellerna för politisk representation i partidominerade demokratier är modellen med det ansvarstagande partiet, eller PDQGDWPRGHOOHQ (eng: 5HVSRQVLEOH 3DUW\ 0RGHO RI 3ROLWLFDO 5HSUHVHQWDWLRQ) (1996). Mandatmodellen definierar tre grundläggande V\VWHPNUDY: 1) det måste finnas olika partier med olika partiprogram, 2) den interna sammanhållningen och partidisciplinen i partierna måste vara tillräckligt stor för att de skall kunna implementera sina partiprogram, 3) väljarna röstar rationellt, det vill säga på det parti vars program står närmast deras egna preferenser (vilket endast är möjligt om väljarna faktiskt har politiska preferenser och att de är medvetna om skillnaderna mellan partiernas politiska program), och 4) det parti/de partier som erhållit flest röster i valet bildar regering (1999; jfr även SOU 1987:6 s.98). Utifrån mandatmodellen kan åtminstone två minimikrav på demokratiska valrörelser formuleras: 1) valrörelsen måste kunna förse medborgarna med ett relevant underlag att i efterhand utvärdera regeringens insats under den gångna mandatperioden, och 2) valrörelsen måste resultera i ett meningsfullt mandat/politiskt uppdrag inför den kommande valperioden (m fl. Med utgångspunkt från mandatmodellen kan man härleda ett antal DNW|UVNUDY, det vill säga en uppsättning allmänt formulerade önskvärda egenskaper hos den representativa demokratins huvudrollsinnehavare, i första hand partierna och medborgarna. Genom empiriska analyser försöker man sedan uppskatta i vilken utsträckning dessa egenskaper är närvarande inslag i det politiska systemet. Ju bättre överensstämmelse mellan norm och verklighet desto bättre betyg för den representativa partidemokratin. Aktörskrav 1: Partierna. I mandatmodellen ställs egentligen störst krav på SDUWLHUQD. Det är partiernas ansvar att a) presentera tydliga och ideologiskt sammanhållna alternativ för medborgarna i samband med valen och b) att föra en saklig debatt där de goda argumenten och det rationella samtalet står i centrum. De åligger t ex i första hand partierna att se till att valrörelserna handlar om rätt saker, det vill säga viktiga samhällsproblem som skall lösas under den närmaste mandatperioden och som kan hanteras på den politiska nivå som valet gäller. Partiernas valbudskap och deras partiorganisationernas kampanj- verksamhet bör bidra till en intresse- och kunskapstillväxt bland medborgarna under valrörelserna. Detta för att maximera möjligheterna för medborgarna att kunna delta i och begripa sig på diskussionerna före valet och sedan fatta rationella, väl övervägda röstningsbeslut. Aktörskrav 2: Medborgarna. Den goda valrörelsen ställer höga krav också på PHGERUJDUQD. Huvudkraven på medborgarna i mandatmodellen är att de inför röstningsbeslutet åtminstone har klart för sig a) vilka alternativ som finns att välja mellan, b) vad som skiljer alternativen åt och c) vad konflikterna mellan konkurrerande alternativ i huvudsak rör sig om (1998:1). För att medborgarna skall ha möjlighet att leva upp till dessa krav krävs ett upparbetat politiskt intresse och samhällsengagemang som producerar en beredvillighet att låta sig exponeras för partiernas valbudskap och mediernas valrörelsebevakning under valrörelserna. Utan sådan beredskap blir det svårt för partierna att åstadkomma en mobilisering av medborgarna under valrörelserna. Utvärderingar av mandatmodellen sker i första hand på medborgarnivå. För att undersöka om systemets aktörer gör sitt jobb undersöks medborgarnas kunskaper om partiernas ståndpunkter och politiska förhållanden, medborgaropinionens kvalitet, mognad och konsistens, och även i vilken utsträckning medborgarna har deltagit i den gemensamma diskussionen under valrörelsen. Medborgarnas politiska engagemang och deltagande i samband med valrörelserna blir här en viktig avstämning av hur väl valrörelsen har fungerat. Den goda valrörelsen bör nämligen ha en starkt mobiliserande effekt på medborgarna. Mobiliseringen är en absolut förutsättning för att valrörelserna skall kunna leva upp till det liberala demokratiidealet om självständigt reflekterande människor som under jämlika former fattar beslut. Aktörskrav 3: Medierna. Mandatmodellen är i sitt grundutförande kliniskt ren från medieaktörer. Det är olyckligt. I själva verket äger en mycket stor – och växande – andel av kommunikationen mellan partier och medborgare rum på mediearenan. Vi kan inte bortse från att medierna är både viktiga aktörer och viktiga arenor under en god Det är därför naturligt för oss att också specificera krav som bör ställas på PHGLHUQD för att förverkliga den goda valrörelsen. Massmedieforskarna urskiljer i allmänhet fyra funktioner massmedierna kan/bör ha i en demokrati (se t ex SOU 1975:78; 1992): a) informationsfunktionen, b) kommentarfunktionen, c) granskningsfunktionen, d) gruppkommunikationsfunktionen. Överfört till valrörelserna innebär LQIRUPDWLRQVIXQNWLRQHQ att massmedierna skall presentera för medborgarna nödvändig information om partiers och kandidaters ställningstaganden i olika sakfrågor. Medierna skall också till de folkvalda politikerna förmedla information om enskilda medborgares och organisationers politiska preferenser. Den goda medieinformationens kännetecken är saklighet, bredd och djup. Mediernas NRPPHQWDUIXQNWLRQ innebär en mångsidig analys av partierna, deras partiprogram, samhällstrender och händelser under valrörelsen. *UDQVNQLQJVIXQNWLRQHQ innebär att medierna för allmänhetens räkning granskar och kontrollerar inflytelserika personer och grupper i samhället. innebär att de skall främja kommunikation inom och mellan politiska, fackliga och ideella grupper i samhället, främst genom att bereda plats för debatt och inlägg. Den goda valrörelsen karaktäriseras alltså av såväl kvalitet som kvantitet. .YDOLWHW i betydelsen tydlighet och koherens i partiståndpunkter, en saklig debatt, rationalitet i röstningsbeteendet och en saklig, allsidig och kritisk mediebelysning. .YDQWLWHW i betydelsen en omfattande mobilisering av parti- och kampanjorganisationer, en omfattande mediebevakning av valrörelserna som har god spridning, och en för de flesta medborgare intresseväckande, känslomässigt engagerande valrörelse med högt valdeltagande som resultat. 1 Vi är medvetna om att olika kvalitets- och kvantitetkrav i många avseenden är motstridiga. Flera forskare pekar på det omöjliga i att maximera saklighet och rationell argumentation och medborgerligt emotionellt engagemang och mobilisering. Många faktorer som kan bidra till ett elda på partifunktionärer och höja valdeltagandet (spännande val, ideologisk polarisering, nya utmanarpartier, färgstarka utspel, populära partiledare) kan i Såväl frågan om skilda valdagar som vårval fäster uppmärksamheten vid I|UXWVlWWQLQJDUQD för goda valrörelser. den goda valrörelsen skall bli verklighet krävs förstås ett stort mått av ansvarstagande från samtliga aktörer i syfte att göra valrörelserna till den manifestation av demokrati som det är tänkt. Men det krävs också att de LQVWLWXWLRQHOOD I|UXWVlWWQLQJDUQD för goda valrörelser är Det är vår övertygelse att institutionella förändringar på ett påtagligt sätt kan förändra förutsättningarna för demokratins aktörer att leva upp till dessa allmänt formulerade kraven på den goda valrörelsen. Frågorna om skilda valdagar och vårval handlar just om de institutionella förutsättningarna för goda valrörelser på såväl nationell som lokal nivå: , YLONHQ XWVWUlFNQLQJ NDQ GHQ JRGD YDOU|UHOVHQ I|UYHUNOLJDV Sn NRPPXQDO QLYn RP NRPPXQYDOHQ VNLOMV IUnQ ULNVGDJVYDOHQ" +XU I|UlQGUDV I|UXWVlWWQLQJDUQD I|U GHQ JRGD YDOU|UHOVHQ RP YDOHQ IO\WWDV IUnQ K|VWHQ WLOO YnUHQ" Huvudsyftet med forskningsprojektet valdagar och vårval är således att utvärdera sannolika konsekvenser av förändringar av valdagarnas periodicitet och förläggning mot bakgrund av idén om den goda valrörelsen. Vi kommer givetvis inte att kunna utvärdera alla de aspekter av den goda valrörelsen som listats ovan. Vår ambition med projektet har dock varit att täcka in några krav som kan ställas på valrörelsens tre huvudaktörer – medborgare, partier och medier. huvudfrågeställningar sammanfaller med tematiken i de viktigaste argumenten för och emot gemensam valdag/skilda valdagar som har förekommit i . Hit hör effekter av olika institutionella arrangemang – gemensam eller skild valdag – på medborgarnas valdeltagande i kommunvalen (se kapitel 4), medborgarnas möjligheter att fatta separata, välgrundade röstningsbeslut i riksdags- och kommunval (kapitel 5), sambandet mellan kommunaldemokratisk vitalitet och röstdelning (kapitel 6), beredskapen för att bedriva framgångsrika kommunala valkampanjer hos partiernas lokalt kampanjansvariga (kapitel 7), samt riks- och lokalpressens bevakning av kommunala kampanjer (kapitel 8). För våra analyser av förändringar har vi använt befintliga väljar-, kommun- och mediaundersökningar som genomförts av olika projekt vid de tre deltagande institutionerna. Hit hör bland annat serien av svenska valundersökningar, serien av kommunala valundersökningar och innehållsanalyser av mediernas kampanjbevakning. själva verket bidra till att det blir VYnUDUH att klara kraven på saklighet och rationell argumentation. Tre kompletterande undersökningar har genomförts inom ramen för projektet. 1)För det första har medborgaropinionen i demokratifrågor, däribland frågorna om skilda valdagar och vårval, kartlagts genom medverkan i riksrepresentativa postenkätundersökning som genomfördes . är ett undersökningsprojekt som drivs gemensamt av forskare från , Förvaltningshögskolan och JMG vid ( ). Medborgarnas åsikter om förslagen om skilda valdagar och vårval rapporteras i kapitel 9 och 10. 2)För det andra genomfördes en enkätundersökning till ett representativt urval av partiernas lokalt kampanjansvariga, det vill säga de partiaktiva som har haft erfarenheter av det lokala kampanjarbetet vid det senaste riksdagsvalet . Syftet med studien var att undersöka de lokalt valansvarigas inställning till förslagen om skilda valdagar och vårval, kartlägga deras för- och motargument samt konsekvensbedömningar av skilda valdagar-reformen samt att undersöka hur god beredskap för skilda valdagar som egentligen existerar bland partiernas lokalt kampanjansvariga. Resultaten av studien avrapporteras i kapitel 7. 3)För det tredje genomfördes innehållsanalyser av riks- och lokalpressens bevakning av den kommunala valkampanjen års val. Genom innehållsanalyserna kunde vi komplettera befintliga tidsserier över mediernas bevakning av kommunala valkampanjer. Resultat från innehållsanalyserna återfinns i kapitel 8. )UnJDQ RP VNLOGD YDOGDJDU Låt oss snabbt introducera de politiska förslag vars konsekvenser vi har fått i uppdrag att belysa. Förslaget att skilja kommun- och riksdagsval åt har förts fram vid upprepade tillfällen alltsedan den gemensamma valdagen blev verklighet 1970. Den mest omsorgsfulla riksdagsbehandlingen av frågan gjordes av (SOU 1987:6), som inte fann någon anledning att frångå den gemensamma valdagen. har representanter från VDPWOLJD riksdagspartier motionerat om att skilja valdagarna åt. Diskussionen om att behålla den gemensamma valdagen eller skilja valen åt bottnar i en genuin omsorg om den svenska folkstyrelsen. Även en mycket kort beskrivning av de olika ståndpunkterna visar dock att frågan är komplicerad. Den tangerar ett stort antal demokratimodeller, förhållandet mellan staten och kommunerna och om förutsättningarna att driva en generell välfärdspolitik i hela landet. Ideologiska positionstaganden upp av hotbilder och förhoppningar knutna till reformen att skilja valdagarna åt. Anhängarna till skilda valdagar vill vitalisera den kommunala demokratin genom att PLQVND ULNVSROLWLNHQV GRPLQDQV över Renodlade kommunala valkampanjer kan, menar de, öka de kommunmedborgarnas möjligheter att fatta UDWLRQHOOD U|VWQLQJVEHVOXW i kommunvalen och maximera möjligheterna till ett DQVYDUVXWNUlYDQGH på rätt nivå. Dessutom är skilda valdagar en medicin mot en negativ konsekvens av införandet av fyraåriga mandatperioder, nämligen att det förlöper alltför mellan valen. De långa perioderna mellan valen innebär en skadlig temposänkning i en demokrati vars huvudaktörer kräver regelbunden motion i samband med valrörelser. Anhängarna av gemensam valdag, det vill säga det nuvarande systemet, är bekymrade över att skilda valdagar kan producera ett avsevärt lägre YDOGHOWDJDQGH i de kommunala valen. val kan det internationellt sett höga valdeltagandet i försvaras. Samtidiga val uppmuntrat väljarna att göra en samtidig KHOKHWVEHG|PQLQJ av de olika partiernas politik på olika nivåer. Det maximerar väljarnas möjligheter att fatta PHGYHWQD U|VWQLQJVEHVOXW i val på olika nivåer. Gemensam valdag värnar det faktiska VDPEDQGHW PHOODQ ULNV RFK NRPPXQSROLWLN och maximerar möjligheterna att bedriva en HQKHWOLJ SROLWLN i hela landet, framför allt på de olika välfärdsområdena vård, skola och omsorg. Denna något korthuggna beskrivning av vilka huvudargument som står mot varandra i debatten om skilda valdagar följs av en betydligt mer detaljerad i nästföljande två kapitel. I kapitel 2 redogör för vilka förändringar av valdagarnas förläggning och periodicering som genomförts under det gångna seklet. I kapitel 3 följs den historiska genomgången upp av en analys av de många författningspolitiska debatter som förts i vårt land i samband med dessa förändringar. Debattanalysen bildar en enligt vår uppfattning ehövlig historisk fond till den aktuella debatten om skilda valdagar. båda kapitel fungerar som ett historiskt minne som ger diskussionerna en nödvändig historisk ram. Med skilda valdagar avses i denna forskarantologi – där inget annat anges – en valordning där samtidiga kommun- och landstings/- regionval anordnas och där tidpunkten för dessa val infaller mitt emellan de ordinarie riksdagsvalen. I ett sådant system anordnas alltså allmänna val den tredje söndagen vartannat 14 ,QOHGQLQJ SOU 2001:65 år, växelvis kommunval och riksdagsval. Detta motsvarar i huvudsak det förslag som förespråkarna för skilda valdagar framfört i en lång rad Ett system med växelvis kommun- och riksdagsval vart annat år kan betraktas som en slags återgång till den SHULRGLFHULQJ av och valen som gällde i . (Någon återgång till tvåkammarsystem eller till ett system med successiv förnyelse av valda församlingar är dock över huvudtaget inte aktuellt i det här sammanhanget). Förändringar av tidpunkter för de allmänna valen i kräver inga förändringar i grundlagen. Däremot är det ett rimligt krav att väljare i mycket god tid får kännedom om för hur de väljer sina kommunpolitiker. Vid en eventuell övergång till skilda valdagar enligt förslaget ovan är de minst krångliga alternativen att ha en tvåårig eller en sexårig mandatperiod efter det sista gemensamma kommunvalet. Här torde det första alternativet – – vara att föredra framför en sexårig mandatperiod. Som tidigast skulle det sista gemensamma kommunvalet i så fall infalla med riksdagsvalet , det första kommunalvalet skilt från riksdagsvalen anordnas , därefter . Argumentet emot en tvåårig mandatperiod för kommunerna i övergången mellan gemensam och separata val är att den korta perioden riskerar att lägga hämsko på politiken i kommuner . Det skulle kunna innebära en oförtjänt dålig start på ett system med skilda valdagar. Ett övergångsalternativ skulle kunna vara en slags LQIDVQLQJVSHULRG med två efter varandra följande WUHnULJD mandatperioder i kommunerna. Med en sådan infasning av skilda valdagar skulle det anordnas kommunval med riksdagsvalet , separata kommunval 2009 och 2012, och därefter separata kommunval . Det olyckliga i sammanhanget är möjligen att kommunvalen 2009 får dela valår med Europaparlamentsval. Det saknas förstås inte andra tänkbara alternativa periodiceringar av separata kommunval. Skilda valdagar behöver inte nödvändigtvis innebära en ordning där kommunvalen anordnas mitt emellan de ordinarie riksdagsvalen. De flesta alternativen skulle emellertid innebära en starkt komplicerad valordning, med allt vad det innebär av svårigheter att bedöma konsekvenserna av dess införande. Det mest radikala alternativet är att låta kommunerna själva bestämma när kommunval skall hållas. En IUL YDORUGQLQJ skulle rimligen endast gälla tidpunkten för kommunvalen och i så fall vara begränsad av en för alla kommuner gemensam längd på mandatperioderna, . Principen med fri valförläggning skulle förstås även kunna gälla för landstings/regionvalen. satsning på en flernivådemokrati där samtliga allmänna val hålles separat från varandra skulle kunna öka medborgarnas möjligheter till ansvarsutkrävande på varje nivå, men innebära ett mycket stort avsteg från dagens valordning. Olika former av UXOODQGH V\VWHP för kommunala val av den typ som existerar i bland annat är också tänkbara. En alternativ valordning är rullande kommunval i en tredjedel av kommuner (t ex 2003, 2004 och 2005) med avbrott för riksdagsval under det fjärde året (t ex 2006).