sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat? I samband med delningen gjordes försök att organisera arbetet på ett delvis annorlunda sätt än enligt den traditionella modellen med nämnder kopplade till förvaltningar. I stället inrättades så kallade beredningsgrupper. Varje parti i fullmäktige hade en representant i respektive beredning. Tanken med denna modell var att de för- troendevalda, och inte som tidigare tjänstemännen, skulle formu- lera de övergripande, strategiska målen och visionerna samt att medborgarnas inflytande skulle öka. Till beredningsgrupperna knöts initialt sex referensgrupper med vanliga medborgare. Referensgrupperna arbetade med de frågor som respektive bered- ningsgrupp hade ansvar för, och den första uppgift som referens- grupperna fick var att besvara frågan Vad vill vi med ?. Många förslag väcktes, men merparten av dem resulterade inte i några beslut eller åtgärder utan samlades i en pärm. upplöstes fyra av de sex referensgrupperna. Det råder delade meningar om huruvida upplösningen av referensgrupperna skall ses som ett misslyckande. Många av dem som deltagit i referens- grupperna kom i stället att engagera sig i partierna. En tänkbar förklaring till varför referensgrupperna inte fungerade är att medborgarna helt enkelt inte har tid att engagera sig i lokal- demokratiska frågor, och att medborgarnas engagemang är täm- ligen begränsat så länge det mesta fungerar bra i kommunen. Till fördelarna med delningen hör att den inneburit fler för- troendevalda per kommuninvånare. Detta bör i sin tur innebära att fler kommuninvånare känner någon som är förtroendevald och att det därigenom skapas fler kontaktytor mellan de förtroendevalda och övriga kommuninvånare. Kommundelningens effekter på förvaltningen Efter delningen har många nya förtroendevalda utan tidigare erfarenhet av kommunala förtroendeuppdrag kommit in i de poli- tiska församlingarna. Detta har medfört svårigheter i några avseen- den. Rollfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänste- männen har varit oklar. En del av de nya förtroendevalda har inledningsvis också haft svårt att inse att demokrati är något som tar tid. En nackdel som uppkommit till följd av delningen är att kommunen har blivit mer sårbar. Detta tar sig uttryck i bland annat svårigheter att rekrytera personal och upprätthålla viss specialistkompetens i den egna organisationen. Begreppet demokrati kan betyda olika saker för olika personer. Dessutom riskerar flera värden att komma i konflikt med varandra i demokratin. Utifrån olika ideologier går också synen på vad demokrati är och borde vara isär. Det finns flera motstridiga krav som kan ställas på en demokrati som gör det problematiskt att utvärdera vad som är bra och vad som är dåligt. Ett antal effekter av kommundelningar, som kan anses vara positiva för demokratin, framkommer i undersökningen. En vinst med kommundelningar är att kvoten förtroendevalda per invånare ökar. Detta ökar det reella värdet av den enskilda medborgarens röst vid valhandlingen och underlättar därmed ansvarsutkrävandet. Denna vinst med kommundelningar kan fast- ställas med fullständig matematisk säkerhet. En annan vinst med kommundelningar är det förbättrade infor- mationsflödet i kommunen. Informationsflödet förbättras på två plan. Sannolikheten att man umgås privat med en politiker eller chefstjänsteman ökar. Vidare tycks rapporteringen av kommunal- politiska frågor i lokala medier ha vitaliserats i samband med delningarna. Effekterna på detta område är dock osäkra. Dels har de bara kunnat iakttas i vissa av de delade kommunerna, dels kan det mediala intresset misstänkas vara av övergående karaktär efter- som delningen i sig haft ett påtagligt, men troligen avtagande, nyhetsvärde. Kommundelningarna får anses ha haft positiva effekter på medborgarnas möjligheter till personlig utveckling genom aktivt deltagande i offentliga angelägenheter. Fler förtroendeuppdrag har tillkommit, vilket i sin tur gett fler möjligheter för den enskilde medborgaren att engagera sig politiskt. Vidare har kommun- politikens synlighet förbättrats, och det förefaller som om de för- troendevalda – och därmed också kommunpolitiken – blivit mindre anonyma, vilket i sin tur har underlättat en mer naturlig dialog mellan väljare och valda. De omorganiseringar som följer med en kommundelning, i kombination med den ökade mediala bevakningen, tycks på flera håll ha vitaliserat kontakten mellan medborgarna och det offentliga. Tydligast märks detta i de två kommuner där nya lokala partier bildats i direkt anslutning till delningen partier som dessutom fått starkt stöd i kommunalvalet. Det finns dock indikationer på att vitaliseringen kan vara av övergående karaktär. Nyhetens behag styr inte bara mediernas intresse, utan rimligen också medborgarnas. Om inte det initiala medborgarengagemanget tillvaratas på ett bra sätt, finns därför skäl att förvänta sig att det kan komma att avta . Sett utifrån sambandet mellan politiska enheter och gemen- skapskänslor hos medborgarna, finns det en tydlig vinst med de kommundelningar som genomförts . Såväl opini- onsundersökningar som folkomröstningar inför delningarna visade ett starkt folkligt stöd för självbestämmande i de utbrutna kom- mundelarna. Kommundelningarna skulle kunna beskrivas som en anpassning av den politiska geografin till den sociala och mentala kartbilden. Detta kan förväntas leda till starkare sammanhållning i den nya kommunen, vilket skulle beskrivas som en demokrativinst. Denna fördel kan dock ifrågasättas i och med att nya, eller ny- gamla, geografiska spänningar tycks uppstå i den delade kom- munen. Gemenskapskänslan var primärt formulerad negativt, som ett utanförskap i kommundelen gentemot huvudorten. När kom- mundelen bryter sig loss faller gemenskapsgrunden och nya spän- ningar kan uppstå. I samtliga undersökta fall finns indikationer på sådana spänningar. Utifrån denna bakgrund skulle man kunna dra slutsatsen att det skulle vara bättre att försöka bygga upp politiska gemenskaper kring existerande kommuner än att anpassa kom- munstorleken till gemenskaperna. I detta sammanhang förtjänar också tilltagande personliga schismer att uppmärksammas. Flera av de intervjuade har vittnat om att personliga motsättningar har fått otillbörligt stort utrymme efter delningarna. Detta har skett på bekostnad av den substantiella politiska diskussionen. Detta riske- rar naturligtvis att underminera den politiska gemenskapen och medborgarnas respekt för den kommunala demokratin. Effekter på den kommunala förvaltningen De negativa effekter av kommundelningar som tycks vara mest påtagliga hänger samman med den kommunala förvaltningen. Roll- fördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän har blivit oklar efter delningarna. Detta kan antas hänga samman med att många nya förtroendevalda, som inte har tidigare erfarenhet av förtroendeuppdrag, har kommit in i de beslutande församlingarna. Förvaltningen i de nya kommunerna har inte heller alltid anpassats till den nya kommunstorleken, och därför har möjligheten till effektivitetsvinster i vissa fall gått förlorad. En framträdande negativ effekt av kommundelningarna är att de nya kommunerna upplevt en ökad sårbarhet. Små administrativa enheter med snäva ekonomiska ramar har sämre möjligheter att hantera till exempel oförutsedda kostnader. Vidare vittnar de inter- vjuade om att det blivit svårare att upprätthålla nödvändig specialistkompetens. Denna nackdel kan emellertid kompenseras genom interkommunal samverkan, entreprenader och konsult- tjänster. Dock kvarstår vissa luckor som svårligen kan kompenseras på detta sätt. Exempel som nämnts är frånvaron av stadsarkitekt och verksamhetsintegrerad juridisk expertis. Den ökade sårbarheten kan leda till att kommunernas förmåga att verkställa politiska beslut påverkas negativt. Något som antytts av vissa av de intervjuade är att de nya kommunernas litenhet inte bara bidrar till en positiv närhetskänsla mellan beslutsfattare och medborgare, utan även ökar risken för att ovidkommande personliga hänsyn tas vid beslutsfattandet. Privata sympatier och antipatier kan föra in godtycklighet i beslutsfattan- det och underminera rättssäkerheten. Tendenser i denna riktning har framkommit i materialet, men några långtgående slutsatser kan inte dras. Vidare vittnar många av de intervjuade om ökade per- sonliga motsättningar efter kommundelningen, såväl inom som mellan partierna. Den genomförda undersökningen har, som tidigare anförts, haft sina begränsningar. anser att det trots detta är möjligt att dra vissa slutsatser av det som fram- kommit i undersökningen. Det kan konstateras att kommundelningarna i flera avseenden har haft påtagliga effekter för berörda kommuner. En del erfaren- heter är mycket likartade, men det förekommer också skillnader. En positiv effekt, som förefaller vara gemensam för de nybildade kommunerna, är att politiken har blivit mera synlig som en följd av det ökade antalet förtroendevalda och den närhet som uppstått mellan beslutsfattarna och dem som berörs av besluten. En återkommande reflektion är att det inte nödvändigtvis är så att det politiska intresset generellt sett har ökat hos kommuninvånarna, men däremot tycks de som redan är politiskt intresserade ha fått bättre möjligheter till delaktighet och inflytande. Ett ökat intresse för lokal politik har kunnat noteras efter delningen. Detta tycks dock ha avtagit . Ett gemensamt drag för de studerade kommunerna är att rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän, i vart fall , har luckrats upp. Denna rollupplösning sägs bero på att många, oerfarna förtroendevalda kommit in i kommunpolitiken. I några av de nya kommunerna uppges förvaltningen ha blivit mer flexibel och effektiv. Det har blivit enklare att få överblick över kommunen som helhet. En återkommande reflektion är att sårbarheten har ökat i de nybildade kommunerna, exempelvis när det gäller oväntade utgifter och svårigheter att rekrytera personal och upprätthålla specialistkompetens inom den egna organisa- tionen. Studien ger vid handen att det inte är möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de demokratiska effekterna av kommundelningar. Delningarna har i samtliga fall haft såväl posi- tiva som negativa effekter, både ur kommunaldemokratiskt och ett mer allmänt perspektiv. På den positiva sidan framträder sådant som ett ökat antal förtroendevalda, närhet, samhörighetskänsla, effektivitet och smidighet. På den negativa sidan återfinns sådant som rollupplösning, nya konflikter, sårbarhet samt beroende av andra aktörer i ekonomiskt och praktiskt hänseende. För att få en heltäckande bild av kommundelningar och deras konsekvenser , är det dock nödvändigt att belysa fler aspekter än de demokratiska, såväl i de nybildade kommunerna, som i de kommuner från vilka de nybildade kom- munerna brutit sig loss. Demokratiutvecklingen i kommuner och landsting kan främjas genom regelbundna demokratiredovisningar. En sådan redovisning innebär att demokratin mäts, granskas och värderas. Redovisningen bör inte begränsas till frågor som rör den offentliga verksamheten utan också inkludera andra förhållanden som tillsammans formar det lokala demokratiska klimatet. Granskningen ger möjlighet till jämförelser såväl med tidigare mätresultat från den egna kommunen eller som med på motsvarande sätt uppmätta värden i andra kommuner eller lands- ting. Eftersom förhållanden och åtgärder skiftar mellan olika kom- muner och landsting är redovisningen av den egna demokrati- utvecklingen av särskilt intresse. Men det kan också vara värdefullt att jämföra demokrativärden i olika kommuner och landsting med varandra. Därför är det önskvärt att det finns en gemensam kärna i demokratiredovisningarna. Värderingen av demokratin kan var och en göra utifrån sin demokratisyn. Vid värderingen av demokratin bör förutom partier- na även föreningar, organisationer, enskilda medborgare och mass- medier engageras. På så sätt kan ett kreativt samspel uppnås mellan deltagardemokratin och den representativa demokratin. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall studera de försök som görs med så kallade demokratibokslut i syfte att vinna erfarenheter inför regeringens fortsatta arbete med att följa förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rätts- Under arbetets gång har det emellertid visat sig att det ännu inte finns några färdiga demokratibokslut. Uppdraget har därför begränsats till redovisning av erfarenheter från pågående utvecklingsarbete och vissa allmänna överväganden kring mätning, granskning och värdering av demokratin i kommuner och lands- ting. Kommuner och landsting har alltid gjort ekonomiska redovis- ningar. Enligt 8 kap. 16–18 §§ kommunallagen har styrelsen skyl- dighet att upprätta en årsredovisning som skall godkännas av fullmäktige. Närmare bestämmelser om årsredovisningen finns i lagen om redovisning. Den ekonomiska årsredovisningen ger dock en snäv och begränsad bild av förhållandena. Privata företag kompletterar ibland årsredovisningen med till exempel en miljöredovisning eller balanserade styrkort. Kommuner och landsting har i ökande utsträckning börjat komplettera den ekonomiska redovisningen med till exempel en miljöredovisning eller en folkhälsoredovisning. Avsikten är då att ge dessa aspekter en större tyngd när verk- samheten granskas och värderas. I takt med att frågor om den kommunala demokratins möjlig- heter och problem aktualiserats alltmer, har behovet ökat av att också hitta former för att regelbundet redovisa demokratins tillstånd i kommunerna och landstingen. När det gäller ekonomiska redovisningar finns en lång tradition, ett omfattande regelverk, entydiga mått och en vedertagen ter- minologi. Detta är emellertid inte fallet vid redovisning av hur förhållandena ser ut och vilka resultat som har uppnåtts på demo- kratins område. Vad som skall mätas, granskas och värderas är således i stor utsträckning en öppen fråga. Vi har valt att använda begreppet demokratiredovisning och inte demokratibokslut. Med begreppet demokratiredovisning vill vi understryka dels att det handlar om att redovisa en kontinuerlig process, dels att mätning, granskning och värdering kan göras på olika sätt. Begreppet anknyter också till den terminologi som vanligen används inom redovisningsområdet, till exempel brukar det heta årsredovisning och miljöredovisning. 14.3Syftet med en demokratiredovisning Syftet med att upprätta en demokratiredovisning är att underlätta granskning och värdering av de demokratiska förhållandena. Redovisningen görs med hjälp av ett antal indikatorer eller demo- krativärden. Demokratiredovisningsprocessen kan – något för- enklat – delas in i tre steg. Det första steget är mätningen som innefattar insamling och sammanställning av uppgifter och beräk- ning av nyckeltal. Det andra steget är granskningen som innebär att mätresultaten jämförs med tidigare mätresultat från samma kommun eller landsting eller med på motsvarande sätt uppmätta resultat från andra kommuner eller landsting. Det tredje steget är värderingen som innebär att resultaten jämförs med hur det borde vara. En mätning omfattar insamling och sammanställning av uppgifter. Den enklaste formen av mätning är att undersöka om något förekommer eller inte. Redovisningen kan då innehålla värdena ja eller nej, alternativt 1 respektive 0. Exempel på detta kan vara förekomst av öppna nämndsammanträden, allmänhetens frågestund vid fullmäktigesammanträden, direktsändning av fullmäktigesammanträden, demokratiutbildning för förtroendevalda, ungdomsråd etc. Mätningen är enkel att göra, men den information som erhålls är mycket begränsad. En mer avancerad form av mätning är att avläsa ett kvantitativt värde. Exempel på detta kan vara valdeltagande, antal åhörare vid fullmäktige och öppna nämndsammanträden, antal debattinlägg på webbplatsens diskussionsforum, antal förtroendevalda, antalet bokningsbara mötesplatser, antal valmöjligheter, antal arrangerade medborgarmöten, antal förtroendeuppdrag, antal medborgarkon- tor, de förtroendevaldas representativitet etc. Dessa värden kan redovisas som absoluta tal, men de blir oftast intressantare om de redovisas som relativa tal, normalt i förhållande till antalet invånare. Därmed får man vad som brukar kallas nyckeltal. Mätningen är relativt enkel att göra och ger förhållandevis värdefull information som underlag för jämförelser. Redovisningen kan även ha en kvalitativ form. Exempel på detta kan vara att man i text beskriver ett förhållande som exempelvis dialogen mellan medborgare och politiker, hur medborgarkontoren fungerar, alternativa valmöjligheter, jämställdhet, kommunens organisation, utformningen av kommunens eller webbplats etc. En sådan beskrivning ger mycket information, men kan vara problematisk att lägga till grund för jämförelser. Olika personer kan beskriva saker på olika sätt, och det finns risk för att mätningen också får inslag av värdering. Det säger sig självt att det behövs vissa mått för att beskriva vissa saker och andra mått för att beskriva andra saker. Förmod- ligen är det nödvändigt att kombinera olika former av mätning för att kunna redovisa en allsidig bild av demokratins tillstånd och utveckling. Granskningen omfattar jämförelser av mätresultaten. En jämförelse som är naturlig att börja med är den med tidigare uppmätta värden i den egna kommunen eller det egna . Det går att på ett enkelt sätt se om och på vilka områden det skett förändringar. Jämförelsen kan göras oavsett vilken av de tre ovan nämnda mätmetoderna som tillämpats. En förutsättning är dock att de värden som mäts är långsiktigt hållbara så att mätningarna kan genomföras på samma sätt. Att granska demokratin genom en jämförelse med på mot- svarande sätt uppmätta värden i andra kommuner eller landsting är mer komplicerat. Orsaken till detta är inte främst att de lokala förhållandena skiftar, utan att mål och åtgärder skiftar. Skillnader i demokratisyn kan leda till inte bara olika åtgärder utan också olika sätt att mäta demokratin. Därtill kommer att de kvalitativa delarna av redovisningen inte är lika enkelt jämförbara som de kvantitativa. Att på grundval av demokratiredovisningar göra övergripande jämförelser mellan olika kommuner eller landsting är också kom- plicerat. I en ekonomisk årsredovisning kan kostnader på ett ställe balanseras av intäkter på ett annat. I en demokratiredovisning är det inte möjligt att på motsvarande sätt addera olika demo- krativärden. Till exempel kan inte omfattande kritik av Justitie- ombudsmannen mot kommunen balanseras av en bra webbplats, lika lite som lågt valdeltagande kan balanseras av att det finns ett ungdomsråd. I och för sig skulle detta problem kunna åtgärdas genom viktning av olika demokrativärden, men att hitta en generellt accepterad modell framstår inte som möjligt. Det uppstår således problem om man gör en interkommunal jämförelse. Enligt vår uppfattning är det därför inte ändamålsenligt att använda lokala demokratiredovisningar för att till exempel rangordna kommuner efter hur demokratiska de är. En sådan rang- ordning skulle bygga på alltför stora mått av godtycke. Däremot är det fullt möjligt att göra en meningsfull jämförelse mellan olika kommuner eller landsting när det gäller enskilda förhållanden där de har samma mål, och där samma mätmetoder kan användas. Exempel på sådana områden kan vara valdeltagande, de förtroendevaldas representativitet och kommunmedlemmarnas rättssäkerhet. Värderingen innebär att de uppmätta och granskade värdena jäm- förs med idealvärden. Hur ser den kommunala demokratin ut och hur borde den se ut? En sådan värdering blir ett värdefullt underlag för en diskussion om tänkbara åtgärder och behov av utveck- lingsarbete. Vi har tidigare pekat på att man kan värdera resultatet på olika sätt, inte minst beroende på olika demokratisyn. Vår uppfattning är att detta snarare är en tillgång än ett problem. Meningen med en demokratiredovisning är just att var och en, utifrån sin demo- kratisyn, skall kunna väga olika värden mot varandra och avgöra vad de skall jämföras med. I detta avsnitt beskrivs kortfattat några aktuella exempel på demokratiredovisningar. Inledningsvis refereras två genomförda forskningsprojekt. Därefter refereras ett pågående utvecklings- projekt hos Statskontoret. Avslutningsvis refereras ett pågående interkommunalt utvecklingsprojekt i vilket samt och kommuner medverkar. och samhälle (SNS) inrättade ett demokratiråd, som har givit ett antal fristående stats- vetenskapliga forskare i uppdrag att göra en samlad bedömning av läget i den svenska demokratin. Som grund för undersökningarna formulerades ett ideal om en handlingskraftig, demokratisk rättsstat. Utifrån dessa tre grundvärden har ett antal indikatorer tagits fram. Med hjälp av dessa indikatorer analyseras förhållandena med hjälp av två huvudmetoder: dels jämförs de faktiska förhållandena med de demokratiskt ideala förhållandena, dels analyseras utvecklingen . Metoden skulle förenklat kunna ses som en sammanvägning av en balans- och en resultaträkning. Det första grundvärdet – medborgarstyrelse – konkretiserades i följande indikatorer: kontroll över dagordningen, upplyst för- ståelse, effektivt deltagande, jämlikhet i beslut och medborgerlig tolerans. Det andra grundvärdet – rättsstat – konkretiseras i indi- katorerna fri- och rättigheter, rättssäkerhet och maktdelning. Det tredje grundvärdet – handlingskraft – samlade indikatorer som kon- troll över resurser, beslutsförmåga och kontroll över genomförandet. Dessa indikatorer använder generellt för att granska demokratin på olika nivåer (m.fl. 1995). rapport från undersöktes demokratin i kommunerna. Indikatorerna bröts då ned i ett antal konkreta och för detta ändamål lämpliga variabler, vilka skulle kunna mätas var för sig (m.fl. 1997). Inom området medborgarstyrelse operationaliserades indikato- rerna på följande sätt. Kontrollen över dagordningen mättes i medborgarnas möjlighet att föra fram frågor, fullmäktigesamman- trädenas frekvens och längd, fullmäktigeledamöternas initiativkraft och folkinitiativets förekomst och resultat. Den upplysta för- ståelsen mättes i spridning av mass- och etermedier, biblioteks- resurser, webbplatser, förekomst av öppna sammanträden och utsändningar av sammanträden. Effektivt deltagande mättes i val- deltagande, partimedlemskap, föreningsmedlemskap samt före- komst av studiecirklar, byalag och lokala styrelser. Jämlikhet i beslut mättes i valdeltagande och representation av kvinnor respek- tive personer med utländsk bakgrund. Medborgerlig tolerans mättes i förekomst av rasism, intolerans mot andra religioner än den kristna och intolerans mot homosexualitet. Inom området rättskommun operationaliserades indikatorerna på följande sätt. Fri- och rättigheterna mättes i kommunens för- måga att tillgodose barnens rättigheter och i hanteringen av . Rättsäkerheten mättes i hur många av kammar- rättens domar som gått kommunen emot i olika förvaltningsmål, hur ofta respektive framfört kritik mot kommunen och hur väl arkivlagen tillämpats i kom- munerna. Maktdelningen mättes i hur många ledamöter för- troendeuppdragen var fördelade på. Inom området handlingskraft operationaliserades indikatorerna på följande sätt. Kontroll över resurser mättes i kommunens soli- ditet och skuldsättning. Beslutsförmåga mättes i partisplittringen i fullmäktigeförsamlingen. Kontrollen över genomförandet mättes i indextal för service. Det visade sig under arbetets gång att flera av de uppgifter behövde ha tillgång till för mätningen inte var tillgängliga i användbar form ens med en rimlig arbetsinsats. Inom ramen för ett demokratiprojekt hos kommun- förbund har forskare vid upprättat ett slags demo- kratibokslut för 46 finska kommuner. Underlaget för dessa bokslut hämtades ur ett större forskningsprogram, kallat KommunFinland 2004. Demokratiredovisningen gjordes inom sex olika områden (2001).