sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — Sekretesslagen bygger emellertid på att rutinmässigt uppgiftsutbyte mellan myndigheter som regel skall vara författnings- reglerat. En författningsreglerad uppgiftsskyldighet innebär att någon sekretessprövning inte behöver göras. Den prövning som görs avser i stället vilka uppgifter som skall lämnas ut till följd av författnings- regleringen. I de fall uppgiftslämnandet inte är författningsreglerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat måste däremot en sekretess- prövning ske. Vid rutinmässiga informationsöverföringar innebär detta att den intresseavvägning som skall göras enligt generalklausulen måste ske på förhand. Den behöver alltså inte avse prövning av individuella fall. Vid prövningen av om ett utlämnande bör ske skall i stället den mottagande myndighetens behov av uppgifterna vägas mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser (prop. 1979/80:2 del A, s. 327). Generalklausulen är inte tillämplig i fråga om all sekretess. I andra stycket finns vissa undantag från bestämmelsens tillämpningsområde. Som redan nämnts är generalklausulen inte tillämplig om frågan om uppgiftslämnande i det speciella fallet regleras särskilt i lag eller förordning. Har t.ex. i lag föreskrivits att en viss myndighet för sin verksamhet kan få del av uppgifter som omfattas av sekretess hos en annan myndighet under vissa angivna villkor, skall det inte komma i fråga att uppgifterna lämnas ut med stöd av generalklausulen när de särskilt angivna villkoren inte är uppfyllda (m.fl. s.14:30 f.). När det gäller utlänningssekretessens område kan generalklausulen komma att tillämpas i fall där uppgifter som omfattas av sekretess behöver överlämnas till en annan myndighet men där en sekretess- brytande regel som särskilt reglerar informationsutbytet mellan de berörda myndigheterna saknas. 3.7.5Parts rätt att få ta del av sekretessbelagt material Parter i mål och ärenden måste för att kunna ta tillvara sin rätt få ta del även av handlingar som annars omfattas av sekretess. Regler som begränsar sekretessen för att tillgodose detta syfte finns i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Denna bestämmelse reglerar kollisionen mellan rätten till partsinsyn som kan finnas föreskriven på annat håll än i sekretesslagen och sekretesslagens bestämmelser om sekretess (m.fl. s. 14:40). Handlingsoffentlighet och sekretess 47 Enligt första stycket hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Undantag från regeln gäller dock i den mån det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en uppgift som omfattas av sekretess inte röjs. I ett sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om materialets innehåll i den mån det behövs för att han skall kunna ta tillvara sin rätt och att det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt andra stycket hindrar sekretess aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av domen eller beslutet i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i parternas rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller ärende. Bestämmelserna reglerar endast frågan i vad mån sekretess hindrar att myndigheter och domstolar lämnar ut handlingar till parter, däremot inte frågan om parters rätt till insyn och kommunikation i mål och ärenden. I paragrafen anges endast att sekretessen viker för parts rätt till insyn i handläggningen och hur långt sekretesskraven efterges. Huruvida en part är berättigad att få del av material i ett mål eller ärende framgår av regler i annan lag eller av rättspraxis eller allmänna principer om förfarandet vid myndigheter (prop. 1979/80:2 del A, s. 333 f.). Bestämmelser om detta finns när det gäller förvaltningsärenden i bl.a. 16 och 17 §§ förvaltningslagen. 3.7.6Utlämnande av information med visst förbehåll För att det skall vara möjligt för en myndighet att i angelägna fall lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess finns i sekretesslagens 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen bestämmelser som innebär att myndigheten kan göra vissa förbehåll när de lämnar ut uppgifter. Gemensamt för de olika fallen är att ett förbehåll bara får förekomma när uppgifter lämnas till en enskild. Lagen ger inte någon möjlighet att uppställa ett förbehåll när mottagaren är en myndighet (prop. 1979/80:2 del A, s. 348). Om ett förbehåll uppställs uppkommer en tystnadsplikt för den person som förbehållet riktar sig till. Den som bryter mot ett förbehåll kan därför, enligt 20 kap. 3 § , straffas för brott mot tystnadsplikten. Bestämmelsen i 9 § behandlar det fallet att en myndighet finner att den skaderisk, som enligt en sekretessbestämmelse hindrar att en uppgift lämnas ut, kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker 48 Handlingsoffentlighet och sekretess mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den. Eftersom det i den situationen inte längre finns någon anledning att hemlighålla uppgiften i förhållande till mottagaren skall myndigheten uppställa ett sådant förbehåll när uppgiften lämnas ut. Ett förbehåll får meddelas bara om det behövs. Om en handling kan lämnas ut utan att en sådan skaderisk som föranlett sekretessen uppkommer, får något förbehåll naturligtvis inte uppställas. I 10 § regleras tre speciella fall när förbehåll kan meddelas. Ett av dessa fall behandlar frågan om utlämnande av uppgifter till parter m.fl. med stöd av bestämmelserna i 5 § om partsinsyn. Många av sekretessreglerna är begränsade till verksamhet av ett visst slag, till ärenden av en angiven art eller till en viss myndighet (primär sekretess). Sekretesslagen innehåller inte någon generell regel om att sekretessen följer med då en hemlig uppgift lämnas ut till en annan myndighet. Uppgiften kan emellertid i många fall vara hemlig även hos den mottagande myndigheten på grund av en sekretessbestämmelse som gäller för den myndighetens verksamhet. Sekretessen följer då med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. Särskilda bestämmelser om s.k. överföring av sekretess finns i 11, 12 och 13 kap. sekretesslagen. Det sekretesskydd som uppkommer till följd av reglerna om överföring av sekretess kallas i förarbetena sekundär sekretess. Begreppet innebär att en sekretessregel på grund av en särskild föreskrift tillämpas utanför sitt område. Sekretesskyddet vid primär och sekundär sekretess grundar sig alltså på en och samma materiella sekretessregel. Om uppgifter som omfattas av sekretess lämnas från en myndighet till en annan och den mottagande myndig- heten inte kan åberopa vare sig en särskild sekretessregel eller en regel om överföring av sekretess blir en uppgift som var hemlig hos den utlämnande myndigheten offentlig hos den mottagande myndigheten. 4 Enkät till utlandsmyndigheter Som vi redogjort för under avsnitt 2.3.2 förekommer det att utlännings- myndigheterna i anlitar utlandsmyndigheterna för att kontrol- lera uppgifter som en utlänning har lämnat i sin ansökan. begärde i 331 fall uppgifter av utlands- myndigheterna (siffror rörande 1999 och 1998 saknas). Motsvarande siffror för var 30 förfrågningar , 46 och 55 . Vi har skickat en enkät till ett antal utlandsmyndigheter för att få närmare upplysningar om i vilken omfattning, i vilka situationer och på vilket sätt som utlandsmyndig- heterna medverkar i utredningar av utlänningsärenden. I enkäten ställdes följande frågor: 1.Hur många förfrågningar/begäran om utredningar erhölls från utlänningsmyndigheterna i , 1999 respektive 2000? (Om statistik saknas, ange ett ungefärligt antal) 2.Vilka uppgifter är de vanligaste som och efterfrågar om man bortser från viseringsfrågor? Går det att dela in frågorna i olika grupper, t.ex. allmänna respektive individrelaterade frågor? Om ja – hur fördelar sig frågorna på respektive grupp? 3.Beskriv utlandsmyndighetens rutiner för att handlägga förfråg- ningar från utlänningsmyndigheterna 4.Förekommer det att utlandsmyndigheten anlitar förtroende- advokater och andra enskilda utanför myndigheten vid genom- förandet av utredningarna? Om ja – i vilken utsträckning och i vilka fall? 50 Enkät till utlandsmyndigheter 5.Hur väljer myndigheten ut de förtroendeadvokater och andra enskilda som anlitas? 6.Vilka fördelar/nackdelar finns det med att anlita förtroende- advokater och andra enskilda vid utredningarna? 7.Vilken information lämnas ut till förtroendeadvokater och andra i samband med att de medverkar i en utredning? 8.Försöker man att avidentifiera uppgifterna i den information som lämnas? 9.Förekommer det att uppgifter som rör en enskild utlännings identitet lämnas ut? Om ja – i vilken utsträckning och varför? 10.Vilka konkreta uppgifter kan det röra sig om? 11.I vilken form överförs uppgifterna? 12.Finns det någon information som myndigheten medvetet avstår ifrån att lämna ut till förtroendeadvokaterna m.fl.? Om ja – vilka uppgifter avser detta och varför? Enkäten skickades till ambassaderna i , , , , D.C, , , , , , , , och . Svar inkom från elva ambassader. Nedan redovisas en sammanfattning av svaren. 4.2Omfattningen av utlandsmyndigheternas medverkan Flera av utlandsmyndigheterna uppgav att man inte exakt kan ange hur många förfrågningar som har erhållits eftersom det inte har förts någon statistik. Svaren bygger därför på uppskattning. Det framgår att antalet förfrågningar varierar stort mellan de olika länderna. Det kan röra sig om allt från ett tiotal förfrågningar upp till cirka 60 stycken i vissa länder. Enkät till utlandsmyndigheter 51 De flesta av utlandsmyndigheterna uppgav att frågorna, grovt sett, kan delas in i två olika kategorier – dels frågor som enbart har bäring på det enskilda fallet (individrelaterade frågor), dels sådana frågor som har en mer allmän karaktär. De individrelaterade frågorna uppgavs vara vanligast. Individrelaterade frågor kan gälla om en viss handling är äkta, om en person har ett visst medborgarskap, om personen är/har varit medlem i en viss organisation eller om en viss person är född eller bor/har bott på en viss plats. De allmänna frågorna kan vara frågor om den humanitära och politiska situationen i landet, risken för förföljelse på grund av olika skäl, frågor om en viss typ av handling, t.ex. en dom, brukar se ut på ett visst sätt, frågor om straffbarhet, straffskalor och praxis samt allmänna medborgarskapsfrågor. Vidare förekommer det frågor om olika sakförhållanden i landet såsom t.ex. om det har förekommit kravaller på en viss angiven tidpunkt och plats. 4.4Rutiner för handläggningen av förfrågningarna Flera av utlandsmyndigheterna försöker i möjligaste mån att inhämta de efterfrågade uppgifterna på egen hand genom att ta i anspråk myndighetens egen samlade kompetens. Detta görs genom telefonsamtal, korrespondens eller i vissa fall besök hos myndigheterna i landet. I de fall myndighetens personal inte kan få fram de efterfrågade uppgifterna vänder sig ambassaden i stället till någon utomstående. sker samråd med andra ambassader om lämpliga tillvägagångs- sätt. I andra fall förekommer det kontakter med företrädare för MR- organisationer, UNHCR, politiska partier, inhemska myndigheter eller andra utomstående. Åtta av de tio myndigheter som besvarade enkäten uppgav att myndig- heten ibland anlitar förtroendeadvokat i samband med utredningarna. Sådana kontakter förekommer framför allt när myndigheten inte på 52 Enkät till utlandsmyndigheter egen hand kan besvara förfrågan, t.ex. när det gäller att bedöma äktheten av vissa dokument. De personer som anlitas är välkända för myndigheten tillbaka och valet bygger som regel på förtroende eller rekommendationer. Det är ofta fråga om inhemska experter, som kan klargöra rättslägen och andra förhållanden som ambassadens egen personal har svårt att reda ut på annat sätt. Förtroendeadvokaterna har goda etablerade kontaktnät och möjlighet att få fram den information som önskas. Vidare känner en förtroendeadvokat väl till den lokala kulturen och de tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att erhålla nödvändig information. En förtroendeadvokat väcker också mindre uppmärksamhet vid förfrågningar hos t.ex. domstolar och polismyndig- heter. Några utlandsmyndigheter uppgav, att det ofta inte finns någon annan utväg än att anlita en förtroendeadvokat om den ställda frågan skall kunna besvaras. Utlandsmyndigheterna angav också vissa nackdelar med att anlita förtroendeadvokater, främst att det alltid finns risk för att en förtroendeadvokat läcker information och att informationen kommer i orätta händer och därför kan påverka vad som händer utlänningen vid ett eventuellt återsändande. Några myndigheter påtalade också att det är ett kostsamt förfarande, att det kan vara svårt att hitta oberoende/neutrala advokater samt att det kan vara svårt att bedöma sanningshalten i en utredning som utförts av en förtroendeadvokat om man inte känner advokaten väl. Flera utlandsmyndigheter förklarade att de vid anlitande av förtroendeadvokater lämnar ut så lite information som möjligt beträffande den enskilde individen och att de försöker undvika att lämna ut känsliga uppgifter. Innan informationen lämnas ut avidentifie- ras uppgifterna så långt det är möjligt. Några myndigheter har framhållit att det i vissa fall, särskilt vid identitetskontroller och äkthetskontroller av dokument, kan vara svårt att utelämna uppgifter om en persons identitet eller andra känsliga uppgifter om svar skall kunna erhållas. I dessa fall är det vanligt att man lämnar ut uppgifter som namn, födelsetid och ort, namn på föräldrar och förmodat medborgarskap. Slutligen har några utlandsmyndigheter uppgett att information till förtroendeadvokater som regel lämnas muntligt medan andra har uppgivit att det förekommer såväl muntliga som skriftliga kontakter. Några utlandsmyndigheter har också förklarat att det i vissa fall förekommer att myndigheten lämnar ut kopior av aktuella handlingar till förtroendeadvokaten. 5 Överväganden och förslag Som tidigare framhållits (se avsnitt 2.3) är det av stor vikt att utredningen i ett utlänningsärende blir så fullständig som möjligt. Upplysningar från utlandsmyndigheter är ofta en väsentlig del av beslutsunderlaget. I våra direktiv anges att det är en självklarhet att ambassader och andra utlandsmyndigheters expertkunskaper och etablerade nätverk i ifrågavarande land skall användas för att skaffa fram bästa möjliga beslutsunderlag i enskilda utlänningsärenden. Vi utgår därför från att utlandsmyndigheterna även i fortsättningen skall medverka i enskilda utredningar när det finns behov av det, men har att överväga under vilka former och i vilken omfattning en sådan medverkan skall förekomma. Det finns också anledning att närmare undersöka behovet av författningsreglering av utlandsmyndigheternas medverkan. Utlänningar, som söker tillstånd att resa in i eller stanna i , måste ofta lämna ingående uppgifter om sig själva och sina anhöriga i den utredning som görs av utlänningsmyndigheterna innan beslut fattas i det enskilda ärendet. Det kan vara fråga om uppgifter som, om de kommer till annans kännedom, kan leda till allvarliga repressalier mot utlänningen eller hans närstående. Effektiva sekretessbestämmelser är därför av stor vikt. Redan risken för att uppgifter som lämnas i utredningen kan komma till kännedom hos myndigheterna i hemlandet torde upplevas som djupt oroande. Detta kan gälla även beträffande uppgifter som här i normalt kan anses som tämligen harmlösa. Utredningen i de enskilda ärendena kan påverkas av om sekretess kan garanteras för de uppgifter som lämnas. En riktig bedömning av ett utlänningsärende försvåras väsentligt om inte utlänningen kan förvissas om att sekretessen är betryggande. Det föreligger en uppenbar risk för att en utlänning, som vet att hans uppgifter kan skada honom själv eller andra, inte lämnar sådana uppgifter om han inte är övertygad om att uppgifterna inte 54 Överväganden och förslag kommer till hemlandets kännedom. Det är därför viktigt att utlänningen kan upplysas om att de uppgifter han lämnar i ärendet är skyddade mot insyn. Det är mot denna bakgrund av central betydelse att det föreligger en betryggande sekretess i utlänningsärendena. Det har ifrågasatts om sekretessreglerna i sin nuvarande utformning ger ett tillräckligt skydd för de uppgifter som framkommer i olika ärenden när utlandsmyn- digheter medverkar i utredningen. Justitiekanslern, , har således i beslut uttalat att bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) i sin nuvarande lydelse inte är tillämplig hos en utlandsmyndighet när denna medverkar med utredning i ett ärende som handläggs av en utlänningsmyndighet. Den enskilde utlänningen omfattas då inte av samma skydd i sekretess- lagstiftningen när utlandsmyndigheterna medverkar i enskilda ärenden, som då uppgifterna finns hos en utlänningsmyndighet (ifrågavarande beslut samt beslut av JK återfinns i bilaga 3). Vi behandlar därför frågan om det finns behov av att ändra de sekretessregler som gäller för utlandsmyndigheterna vid medverkan i utlänningsärende. En annan fråga är i vilken utsträckning uppgifter i ett ärende kan lämnas ut till en utlandsmyndighet som underlag för myndighetens medverkan i en enskild utredning. Hänsyn måste givetvis alltid tas till den enskildes behov av att sekretesskyddade uppgifter inte lämnas vidare. För att utlandsmyndigheternas medverkan skall kunna bedrivas effektivt krävs emellertid att uppgifter kan utbytas mellan utlännings- myndigheterna och utlandsmyndigheterna. Generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen ger ett visst utrymme för det utbyte av uppgifter som omfattas av sekretess som förekommer mellan utlänningsmyndig- heterna och utlandsmyndigheterna i samband med att utlandsmyndig- heterna medverkar i enskilda utlännings- eller medborgarskapsärenden. Det finns anledning att närmare belysa dels när information skall få lämnas, dels om generalklausulen är tillräcklig för att erforderligt informationsutbyte skall kunna ske mellan utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna. Slutligen behandlar vi även den problema- tik som hör samman med utlandsmyndigheternas möjligheter att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till uppdragstagare utanför utlandsmyndigheten. De problem som har beskrivits, och som vi närmare kommer att återkomma till senare, rör främst asylutredningar. Information som rör en enskild utlänning och som framkommer i denna typ av ärenden torde nämligen allmänt sett, vara känsligare än vad som gäller för motsvarande uppgifter i t.ex. ett ärende om svenskt medborgarskap. Överväganden och förslag 55 Vad nedan sägs gäller emellertid i princip även andra utredningar i utlänningsärenden och ärenden om svenskt medborgarskap. 5.2Formerna för utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna Vi föreslår inte några författningsändringar när det gäller formerna för utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden. Vi framhåller emellertid att utgångspunkten bör vara att utlands- myndigheterna endast skall medverka i handläggningen när det är nödvändigt för en riktig bedömning av ett ärende och när uppgifterna inte kan inhämtas i . Vi visar också på hur rutinerna vid inhämtande av upplysningar kan förbättras. Den hjälp utlandsmyndigheterna kan tillhandahålla vid utlännings- myndigheternas utredning av enskilda ärenden kan bestå i så skiftande saker som tillhandahållande av allmän information om förhållandena i verksamhetslandet och kontroll av en viss bestämd persons aktiviteter eller personliga förhållanden i hemlandet, dvs. Det finns enligt vår uppfattning inte några bärande invändningar mot att allmän information inhämtas. Det kan visserligen ibland före- komma att allt inhämtat material inte vidarebefordras till utlänningen. Det kan i sådana fall vara fråga om så känslig information att uppgifterna på grund av reglerna om utrikessekretess inte kan lämnas till part i sin helhet eller ursprungliga form. Vi anser emellertid att de bestämmelser som finns om utlämnande av relevanta uppgifter till part, se vidare avsnitt 3.7.5 och 3.7.6, är tillräckliga för att tillgodose partsintresset. Det finns större anledning att ifrågasätta om uppgiftskontrollerna skall få omfatta även mer individrelaterad information. Frågorna kan gälla om en viss person är känd som deltagare i viss grupp, om han eller hans familj bor på visst ställe, om han utpekats i massmedia som anhängare av viss politisk riktning eller som deltagare i demonstration eller om han dömts för visst brott. En vanligt förekommande fråga är om en viss av den enskilde ingiven dom eller efterlysningsorder är äkta. Denna typ av frågor kan ibland besvaras av ambassadens egen personal med hjälp av egna kunskaper eller kanske med hjälp av information från andra ambassader eller kontakter i landet. Det är emellertid inte 56 Överväganden och förslag ovanligt att informationen måste inhämtas genom anlitande av en person som inte är anställd av ambassaden, en s.k. förtroendeadvokat. Detta medför vissa sekretessproblem, som vi återkommer till i avsnitt 5.4.3. Som vi tidigare redovisat är det endast i en mycket liten andel av utlänningsärendena som utlänningsmyndigheterna ställer frågor till utlandsmyndigheterna. Det är enligt vår mening också viktigt att understryka att utlänningsmyndigheterna endast bör begära hjälp från utlandsmyndigheterna när detta är nödvändigt för att göra en riktig bedömning av det enskilda ärendet och när svaret inte finns i . Varje fråga som ställs till en utlandsmyndighet måste därför föregås av ingående överväganden beträffande behovet av informationen, möjlig- heten att tillgodose den på annat sätt och den risk som kan uppkomma för den enskilde genom att frågan ställs. Ett slentrianmässigt inhämtan- de av uppgifter får inte förekomma, jämför JK:s bedömning i beslut (se bilaga 3). Vi vill också framhålla vikten av att den frågande myndigheten noga anger vilken uppgift den behöver. Myndigheten bör också tillse att uppgifter som identifierar den ifrågavarande utlänningen inte lämnas ut annat än när detta är helt nödvändigt. Det är i många fall möjligt att ställa helt individrelaterade frågor utan att ange vilken person det gäller. Som exempel kan nämnas att en uppgift om att en viss person namngetts i en tidning såsom deltagare i en demonstration kan kontrol- leras genom att man efterhör vilka personer som namngetts. Den frågande myndigheten måste också beakta att vissa uppgifter kommer att lämnas vidare till förtroendeadvokater med de problem detta medför ur sekretessynpunkt (se vidare avsnitt 5.4.3). Det måste som regel vara väsentligt lättare för den frågande myndigheten än för utlandsmyndig- heten att avgöra vilka uppgifter som det är nödvändigt och acceptabelt att föra vidare till personer utanför utlandsmyndigheten. Om det är fråga om uppgifter som inte under några omständigheter bör lämnas vidare till en förtroendeadvokat bör utlänningsmyndigheten klart ange detta när frågan ställs. Av de uppgifter som vi har inhämtat från utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna framgår att förfrågningar i utlänningsären- den i allt väsentligt handläggs enligt de riktlinjer vi ovan redovisat. Det kan också nämnas att det i handböcker1 under- stryks, att utlandsmyndigheterna inte får bedriva utredningarna så att någon enskild person kan komma att tillfogas skada. Det framhålls också att myndigheterna noga måste överväga de risker som kan finnas 1 , , s. 91 f. Överväganden och förslag 57 om lokala myndigheter, advokater, lokalanställd personal eller anhöriga till den asylsökande ombeds att medverka i utredningen av ärendena. På grundval av de upplysningar som lämnats från vissa advokater (se bilaga 4) finner vi emellertid anledning att framhålla behovet av i viss mån ändrade rutiner.