sou · GPB322 · 2002-01-01 00:00:00 — systemområden krävs dock alltjämt egna FoU-insatser för att säkerställa nödvändig kompetens. En annan viktig följd av utvecklingen inom IT-området är de ökade möjligheterna att simulera tänkbara framtida systemlösningar. Det har också blivit möjligt att över geografiska och organisatoriska gränser hålla samman utveckling av olika delsystem och att snabbt kunna sätta samman de olika delsystemen till fungerande helheter. För det tredje ges bättre möjligheter att studera hur integrerade system kommer att fungera under olika driftförhållanden samt att kunna integrera olika system i ett större sammanhang ("system av system") där de operativt skall ingå. Dessa och andra frågor rörande den tekniska utvecklingens betydelse för inriktning och omfattning verksamhet beskrivs utförligare i utredningens delbetänkande (SOU 2000:84, kapitel 8). 3.5Totalförsvarets framtida behov av FoU-stöd Den satsning som inom ramen för totalförsvarets anslag görs på FoU syftar till förnyelse och utveckling. Syftet uppnås genom att FoU-verksamheten följer och försöker förstå utvecklingen utanför försvaret samt tar fram olika handlingsmöjligheter och bidrar till att förverkliga dessa. FoU utgör således en förändringskraft och bör därvid representera ett utifrånperspektiv. Den fångar upp såväl hot som möjligheter i den säkerhetspolitiska, samhälleliga och tekniska utvecklingen. FoU utgör därmed ett komplement till de krafter som ur ett inifrånperspektiv vill fortsätta försvarsverksamheten enligt vunna praktiska erfarenheter. Det är viktigt att dessa båda perspektiv får mötas och att utvecklingen av totalförsvaret omfattar båda perspektiven. Mötet mellan dessa båda krafter leder ofta till successiv utveckling på basis av praktiska erfarenheter. I tider av förändrad inriktning, som just nu är för handen, är det emellertid särskilt viktigt för framgång att FoU- verksamheten, utifrån sina utgångspunkter tillför ett kritiskt och prövande förhållningssätt och att den genererar alternativa handlingsmöjligheter som får påverka utvecklingen. Den förnyelse av totalförsvaret som beslutat sätter därmed FoU- verksamheten i fokus. Effektivitet och genomslag för FoU- insatserna blir av avgörande betydelse för totalförsvarets möjligheter att möta nya krav och uppgifter. FoU-satsningarnas tyngdpunkt skall förskjutas i riktning mot de nya behoven. Nya utgångspunkter för FoU Några drag i utvecklingen innebär nya eller accentuerade behov och kan därför kräva särskilda insatser avseende inriktningen av FoU-verksamheten. Sålunda kräver det vidgade säkerhetsbegreppet fortsatt satsning på omvärldsbevakning för att identifiera nya hot och möjligheter och forskning för att konkretisera den nya uppgiftsbilden för totalförsvaret. Ökade och breddade FoU- insatser krävs för att följa, förstå och klargöra konsekvenserna för totalförsvaret av bedömda förändringar i den säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen. Dessa insatser ger underlag för att identifiera de möjligheter som utvecklingen i olika avseenden kan innebära. Förändring av FoU- verksamheten i denna riktning har redan inletts. Totalförsvaret står inför en situation med betydande osäkerheter om vilken framtid som man har till uppgift att hantera. Den enda framkomliga vägen är då att försöka beskriva de olika sätt på vilka framtiden kan gestalta sig och fundera över vilket totalförsvar som behövs för vart och ett av dessa fall. Vidare måste man försäkra sig om att man verkligen har förmågan att förverkliga flera olika utformningar av totalförsvaret. För att lyckas med det senare måste beskrivningar av alternativa framtidsalternativ prövas genom forsknings- och teknikutvecklingsinsatser på stor bredd, kompletterade med demonstratorer syftande till att skapa handlingsfrihet och förbereda åtgärder för anpassning inom ett brett spektrum av handlingsalternativ. En av de viktigaste uppgifterna för FoU-verksamheten blir därför att dels åstadkomma en så fullständig bild som möjligt av tänkbara framtida utvecklingar, dels att bidra till att utveckla de olika medel som behövs för att hantera alternativa händelseutvecklingar. Det är endast insatser av FoU-karaktär som kan ge oss detta och därför är FoU-verksamheten en av de mest centrala i det framtida totalförsvaret. I detta sammanhang är det viktigt att också beakta de svårigheter som omställningsarbetet i närtid innebär. För att säkerställa den omdaning av det militära försvaret som måste genomföras krävs att specifika resurser avdelas för den nödvändiga förnyelsen. Det finns nämligen en uppenbar risk att planeringen löper i de gamla spåren och att det nödvändiga utrymmet för åtgärder som skall lägga grunden för det nya ständigt skjuts . I synnerhet skulle detta kunna vara fallet när det gäller inriktningen av materielanskaffningen och den utvecklingsverksamhet som är direkt knuten till anskaffningen. Sådan verksamhet kräver flerårig framförhållning och planering Nya utgångspunkter för FoU samt stora resurser. Om en oförändrad andel av tillgängliga FoU- resurser tillåts intecknas för sådan objektbunden utvecklingsverksamhet blir detta ett hinder för den förnyelse av FoU-verksamheten som krävs för att realisera behovet av omdaning av försvaret enligt totalförsvarsreformens intentioner. FoU-satsningar som identifierar och tydliggör förnyelsemöjligheter är därför viktiga att få till stånd snabbt i avsikt att driva på omdaningen av försvaret. Möjligheter måste skapas, genom omfördelning av ekonomiska resurser, för sådan FoU och för att vid behov omsätta dess resultat i olika åtgärder för utveckling av det militära försvarets verksamhet. På motsvarande sätt ställs krav på FoU-insatser som stöd för planering och lösande av de nya uppgifter som genom totalförsvarsreformen tilldelats det civila försvaret, bl.a. kraven på åtgärder som skyddar befolkningen och samhällets infrastruktur i kris och krig. Den ökade ambitionen vad avser medverkan i internationella insatser kräver stöd av FoU inom flera olika områden. Stöd behövs genom kunskaps- och kompetensuppbyggnad på stor bredd, forskningsinsatser avseende krishanteringsförmåga och beslut under osäkerhet, utveckling av den operativa kompetensen i insatsorganisationen och förbandens tekniska kompatibilitet samt till utbildnings- och övningsverksamhet inför totalförsvarets medverkan i olika insatser. Medverkan i internationella insatser accentuerar också behov av forskning för att få kunskap om teknisk utrustning lämpad för speciella situationer. Exempel på områden som redan fått ökad aktualitet är övervakningssystem, vapen med graderad verkan, minskyddssystem och utrustning för strid i urban miljö. Internationell freds- och konfliktforskning samt forskning kring krishantering m.m. utgör en väsentlig grund för kunskapsinhämtning inom detta område. Denna kunskap är viktig för att kunna utveckla verksamhet i konfliktförebyggande och återuppbyggande syfte. En viktig grund för Försvarsmaktens ominriktningsarbete utgörs av den nya uppgiftsbild och de nya möjligheter att operera på det framtida stridsfältet som håller på att växa fram. Här finns behov att exploatera den civila teknikutvecklingen för militära tillämpningar. Exempelvis kan framtida ledningssystem byggda med hjälp av moderna sensorsystem och utvecklad sensor- och informationsfusion samt tekniskt stöd till operatörerna i systemet ge oanade möjligheter till flexibilitet i utnyttjandet av de tillgängliga resurserna för situationsanpassade insatser. Nya utgångspunkter för FoU tekniska utvecklingen ger vidare stora möjligheter att utveckla försvarets funktioner och system avseende förmåga till verkan och skydd. Möjligheter till ökad rörlighet på stridsfältet tillsammans med möjligheter till precisionsbekämpning på långa avstånd av noggrant utvalda mål utgör exempel på detta. Inom alla dessa områden ställs stora krav på stöd från försvarsinriktad, tillämpad FoU-verksamhet som exploaterar civila landvinningar inom grundläggande teknisk forskning. Till detta kommer att ett starkt inslag av FoU inom totalförsvarets olika verksamhetsområden tillför ett vetenskapligt förhållningssätt och att ett systematiskt och kritiskt granskande element kommer in i och får påverka totalförsvarets utvecklingsprocess. Detta senare element i forskningsverksamheten är speciellt viktigt inom försvaret eftersom den organisation och de resurser som byggs upp för att lösa olika uppgifter i de flesta fall inte blir prövade i de verkliga situationer de utformas för att klara av. Forskning och utveckling för totalförsvaret står alltså inför förändringar och behov av förnyelse. Särskilda ansträngningar måste därför göras för att FoU-satsningarnas tyngdpunkt skall inriktas mot de förändrade behoven. skall satsningarna spänna över nya framväxande områden av intresse för totalförsvaret. Det är helt klart att en ominriktning av forskning och utveckling redan pågår inom såväl det militära som det civila försvaret. Den tillgängliga kompetensen inom myndigheter och industri utgör en god bas för att hantera en förändrad probleminriktning inom FoU. Successivt ökade resurser för internationalisering avsätts inom berörda myndigheters verksamhetsområden, fokuseringen på nya hot och risker inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet ökar etc. Det är denna nya inriktning av FoU som statsmakterna måste stödja och säkerställa. Sammanfattningsvis bör enligt utredningens uppfattning den framtida FoU-verksamheten inriktas för att stödja totalförsvaret enligt följande: -Tillvarata de unika möjligheter som forsknings- och utvecklingsinsatser erbjuder för att fånga upp och beskriva framtida möjliga utvecklingsalternativ och för att finna och bidra till att realisera olika medel som erfordras för att möta olika händelseutvecklingar. -Följa, förstå och förklara viktiga trender i den säkerhetspolitiska, tekniska och samhälleliga utvecklingen Nya utgångspunkter för FoU samt aktivt klarlägga och tydliggöra konsekvenserna för totalförsvarets framtida utformning. -Identifiera, värdera och bidra till att förverkliga nya handlingsmöjligheter varigenom bl.a. kravet på ökad anpassningsförmåga kan konkretiseras. -Söka samarbeten, nationellt och internationellt, för att stödja totalförsvaret med kunskap som produceras i andra länder eller vid andra institutioner inom . -Stödja totalförsvarets internationella insatser. -Bidra till att säkerställa omdaningen av totalförsvaret -Inrikta materielanskaffningen och stödja vidmakthållandet av befintliga system. Denna inriktning gäller i huvudsak också , men utredningen bedömer att fokus behöver förändras i linje med totalförsvarsreformens intentioner. 3.6Krav på det framtida FoU-systemets ledning och struktur Det behov av omställning av FoU-verksamheten som skisserats ovan ställer krav på utveckling av FoU-systemet med dess olika processer och strukturer. Denna utveckling måste ske i samklang med de behov och möjligheter som finns i FoU-systemets omgivning och som systemet skall möta. Ett särskilt ansvar läggs då på de aktörer som inom systemets ram har till uppgift att styra och inrikta verksamheten, dvs. statsmakterna och de beställande myndigheterna samt ledningen för de institutioner som utför FoU-verksamheten. På behovssidan identifieras i huvudsak tre verksamhetsområden eller processer inom totalförsvaret som kräver stöd av FoU. Dessa är ledningsfunktionen avseende totalförsvarets utveckling (inkl. strategiutveckling, planering, studieverksamhet etc.), förbands-/funktionsutveckling och kompetensförsörjning inom totalförsvarets olika delar samt materielförsörjningen till det militära försvaret. Dessa områden ställer krav på stöd från FoU och att resultat från forskningsverksamhet, teknikutveckling och objektbunden utveckling kommer fram och levereras till olika beställare av FoU. För FoU-systemets behov pågår vidare en omfattande utveckling av kunskaps- och kompetensnätverk i syfte att så långt möjligt ta till vara de möjligheter som internationell samverkan och Nya utgångspunkter för FoU utnyttjande av civil teknikutveckling förväntas ge. Den egna FoU- verksamheten måste då inriktas mot bakgrund av det faktum att endast en liten del av totalförsvarets samlade behov av forskning och teknikutveckling kan tillgodoses genom egna FoU-satsningar. Dessa måste därför inriktas och genomföras så att de så långt som möjligt bidrar till överföring av kunskap och teknik från såväl civil FoU som försvarsrelaterad FoU i andra länder. Detta ställer särskilda krav på ledning och genomförande av FoU-verksamheten hos såväl beställare som producenter. Mot bakgrund av denna bild av FoU-systemet i sin omgivning vill utredningen peka på några problem- och frågeställningar som har speciell betydelse för utvecklingen av en effektiv FoU- verksamhet för totalförsvarets framtida behov. Det beställarsystem för FoU som infördes /95 innebär att regeringen ställer krav på myndigheterna och anger målen för FoU-verksamheten och att myndigheterna, inom ramen för en av statsmakterna bestämd rollfördelning, svarar för att dessa krav tillgodoses och att målen nås. Myndigheterna har fått stor frihet beträffande hur olika problem skall lösas. Detta beställarsystem har allmänt accepterats och ansträngningar görs på olika håll att utveckla och förbättra det. Utredningen anser därför inte att några grundläggande förändringar behöver göras. Däremot bör beställarsystemet vidareutvecklas. Utredningen har i sin analys identifierat tre aspekter som särskilt viktiga att beakta . För det första är det väsentligt att beställarnas behovsbild är tydlig för leverantörer och producenter av FoU. Detta är särskilt viktigt i av förändring, då risken för att förändrade omvärldsvillkor inte tillräckligt snabbt får genomslag hos alla aktörer. Klargörandet av behovsbilden kan åstadkommas genom framtagning och successiv uppdatering av inriktnings- och strategidokument samt genom effektivare spridning av innebörden av dessa dokument. Behovet finns inom alla viktigare verksamhetsområden och berör såväl statsmakterna som beställningsansvariga myndigheter. I strategidokumenten skall beställaren av FoU besvara frågor om kunskapsbehov och förväntade resultat. Strategidokumenten främjar den nödvändiga långsiktigheten i inriktningen av FoU-verksamheten som de utgör en viktig grund för samspel och dialog mellan beställare och leverantör. Vidare är det av största vikt att säkerställa att resultaten av beställd FoU överförs och kommer till nytta för avsedda ändamål. Nya utgångspunkter för FoU Ett sätt är här att koppla FoU-processen närmare till totalförsvarets planering. Här märks framförallt kopplingen till studieverksamheten samt till utbildnings-, utvecklings- och övningsverksamheten vid skolor och förband. Vidare utgör utnyttjande av demonstratorer av olika slag ett kraftfullt hjälpmedel för kunskaps- och tekniköverföring. Ett viktigt moment i att förbättra utbytet av gjorda FoU-satsningar är att beställande och producerande myndigheter i ökad omfattning utvärderar processerna för nyttiggörande av FoU-resultat. Ett tredje element i reformeringen av FoU-systemet är behovet av ökad samverkan såväl inom det traditionella FoU-systemet som med dess omgivning. Exempelvis måste samverkan etableras avseende gemensamma FoU-områden för det militära respektive det civila försvaret. Vidare eftersträvas ökad samverkan med internationell FoU-verksamhet samt med civil teknikutveckling och civila forskningsproducenter för att säkerställa tillgång till forskningsresultat och teknik av intresse för totalförsvaret som produceras utanför det egna FoU-systemet. 3.7Frågor som kräver särskild uppmärksamhet från regeringens sida Statsmakterna måste säkerställa att stödjer genomförandet av totalförsvarsreformen. kan FoU inte mål- och resultatstyras på samma sätt som annan verksamhet. Regeringens styrning bör utformas för att dels ange en inriktning för FoU, dels försöka undanröja de svårigheter som kan finnas att förverkliga denna inriktning, dels följa upp i vilken utsträckning myndigheterna lyckas. Uppföljningen av genomförda FoU- insatser skall utgöra grund för en dialog om förutsättningarna för fortsatt FoU-verksamhet. Ominriktningen av har redan inletts av myndigheterna. Mot bakgrund av ovanstående har utredningen dock funnit skäl att föreslå konkreta åtgärder för förbättringar och förnyelse av verksamheten. Förslagen avser dels olika delar av FoU-systemet som sådant, dels processerna som styr utbytet med dess omgivning. Följande frågor har av utredningen bedömts som speciellt viktiga att behandla: -Behovet att från statsmakternas och beställande myndigheters sida tydliggöra den strategiska inriktningen Nya utgångspunkter för FoU av FoU-verksamheten samt förbättra processerna för överföring av FoU-verksamhetens resultat. -Nationell och internationell samverkan. Vidareutveckling av arbetssätt och nätverk för FoU-samverkan såväl inom totalförsvaret som mellan militär och civil FoU, både inom och med andra länder. -FoU-verksamhet som stöd för anpassningsförmåga. Detta omfattar främst det militära samt demonstratorer i syfte att visa på framtida handlingsmöjligheter. Behovet av koppling till en väl utbyggd studieverksamhet betonas, liksom behovet att tillvarata de möjligheter som användning av modellering och simulering erbjuder. -Forskning som stöd för ledning av totalförsvarets utveckling och tydliggörande av det vidgade säkerhetsbegreppet. -FoU som stöd för medverkan i internationella insatser. -Samverkan mellan militärt och civilt försvar avseende gemensamma FoU-områden. För dessa områden ges i kapitel 4-6 en allmän beskrivning och problematisering grundad på nuläge och önskad utveckling inom området. Utredningens förslag till åtgärder inom respektive område redovisas. Förslagen omfattar dels synpunkter på vad myndigheterna skulle kunna göra för att förbättra och effektivisera styrning, inriktning och genomförande av FoU-verksamheten, dels och i synnerhet utredningens överväganden och förslag till vad regeringen kan och bör göra i samma syfte. Därefter redovisas, i kapitel 7, utredningens syn på statsmakternas styrning av FoU-verksamheten samt fördelning och prioritering av resurser för denna. Som stöd för styrning och inriktning av FoU-verksamheten lämnas också ett förslag till modell för uppföljning i förmågetermer. Avslutningsvis lämnar utredningen i kapitel 8 ett förslag till FoU-strategi som utformats för statsmaktsnivån. Utredningens samlade förslag till vad regeringen bör göra redovisas i sammanfattningen i kapitel 1. med denna utredning lämnar sitt slutbetänkande Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21), som behandlar likartade förslag. 4Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU Det system för uppdragsstyrning av verksamhet som infördes /95 har fungerat väl. I följande två avseenden bör dock förbättringar ske: Beställande myndigheter (inklusive ) bör tydligt ange sitt behov av kunskap och kompetens som kan tillgodoses genom FoU-insatser och i dialog med utförarna dokumentera detta. Sådana inriktnings- eller strategidokument skall utgöra underlag för de löpande beställningarna av FoU och skapa förutsägbarhet för främst utföraren och underlätta kompetensförsörjning och nätverksbyggande samt stimulera till sökande efter alternativa lösningar på beställarens problem. Dokumenten bör innehålla uppgifter om: Frågor och problemområden där beställaren bedömer att FoU kan ge väsentliga bidrag. Vilken nytta som förväntas av beställd FoU. Denna förväntan kan avse att FoU-kompetens skall byggas upp för eventuellt mera preciserade uppdrag senare, men kan också gälla konkreta behov av beslutsunderlag för att lösa aktuella problem. Uppgift om hur roller och samverkan skall utformas. Resultaten av FoU måste i större utsträckning överföras och komma till nytta. Detta kan ske genom att redan etablerade mekanismer och processer utvecklas för att bättre fånga upp och använda resultat av beställd FoU. Här utgör en väl utbyggd studieverksamhet, vidareutveckling och förnyelse av befintliga nätverk samt ökat utnyttjande av demonstratorer viktiga inslag. 4.1Dagens system för uppdragsstyrning Det system med utvidgad uppdragsstyrning som infördes /95 innebar att Försvarsmakten och ÖCB gavs Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU större ansvar än tidigare för att styra forskning och kvalificerad teknikutveckling för totalförsvarets behov. Som grund för regeringens beslut anfördes (prop. 1992/93:170) att olika instanser borde ges större inflytande över de kunskapsuppbyggande verksamheter som finansieras av försvarsmedel och som syftar till att främja totalförsvarets effektivitet och förmåga att lösa sina uppgifter. Som en följd av detta föreslogs att direkta anslag från regeringen till forskningsutförande och teknikansvariga myndigheter borde ges i mera begränsad utsträckning än tidigare och att anslagen till Försvarsmakten och ÖCB skulle anpassas till att också täcka insatser för forskning och teknikutveckling och behovet av kompetens och kapacitet att hantera materielanskaffningen. Av speciell vikt i sammanhanget var bl.a. att stimulera forskning som syftar till att förbättra förmågan hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Vidare påtalades behovet av att de styrande och beställande myndigheterna utvecklade sin kompetens att styra forskning och kvalificerad teknisk verksamhet. Den uppbyggnad och utveckling av systemet med uppdragsstyrning av som förevarit finns redovisad i utredningens delbetänkande (SOU 2000:84, kapitel 6 och 7). Där framgår också (kapitel 4) hur resurserna för FoU fördelas mellan anslag från regeringen och beställningar från uppdragsstyrande myndigheter. Under utredningens andra etapp har en fördjupad analys gjorts av erfarenheterna av uppdragsstyrningen. Analysen ger vid handen att systemet fungerat väl i många avseenden, men att förbättringar bör göras i främst två avseenden. För det första bör beställande myndigheter (inklusive ) tydligare än ange sitt behov av kunskaps- och kompetensuppbyggnad på lång sikt och i dialog med FoU- producenterna dokumentera detta. Sådana inriktnings- eller strategidokument skall utgöra underlag för beställningar av forsknings- och utvecklingsverksamhet och därmed skapa förutsägbarhet för främst producenterna. Därmed underlättas också rekrytering och kompetensförsörjning. För det andra måste resultaten från FoU-verksamheten i större utsträckning nyttiggöras genom att redan etablerade processer vidareutvecklas för att på ett effektivare sätt fånga upp och tillvarata resultat av beställd FoU. Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU Dessa två aspekter på hur uppdragsstyrningen bör förbättras behandlas vidare i följande avsnitt. Den fördjupade analysen av erfarenheter av uppdragsstyrningen redovisas i bilaga 2. 4.2Behov av strategisk inriktning och helhetssyn Utredningen har under sitt arbete funnit att det finns områden där det är angeläget att åstadkomma en bättre överblick över och samordning av de FoU-insatser som genomförs för totalförsvarets räkning. Detta kan åstadkommas på flera olika sätt, dels genom stöd till och vidareutveckling av den övergripande ledningen av FoU-verksamheten, dels genom utveckling av effektivare samverkansfunktioner inom FoU-systemets ram. Vidare bedöms utvecklingen av kunskaps- och kompetensnätverk innebära viktiga möjligheter i detta avseende. Frågor om styrning, inriktning och uppföljning av FoU- verksamheten måste behandlas och samordnas på högsta nivå. Detta är särskilt viktigt under det omställningsskede som kommer att råda och kräver ett väl fungerande och effektivt styrsystem, där den högsta ledningens inriktning och styrning genomsyrar hela organisationen. Den utmaning som nu står inför handlar om att dels nå ut med information om de nya förutsättningarna och villkoren för totalförsvarets utveckling, dels identifiera sådana FoU- områden som inte ligger i linje med den nya inriktningen för försvaret och därför kan avvecklas.