sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En studie av arbetet i samrådsgrupper 2000). De flesta av dem bildades i syfte att främja samarbetet i ärenden om sexuella övergrepp mot barn. Många av grupperna behandlar numera även ärenden som rör våld mot barn. I samrådsgrupperna diskuteras endast avidentifierade ärenden. Vanligtvis är det som initierar ärenden i samråds- grupperna. Här är det alltså som regel fråga om stöd som ges till när en anmälan redan gjorts. ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om in- formation till den som gjort en anmälan enligt 71 § SoL (fr.o.m. : 14 kap. 1 §). Något som utgör ett stort problem är att den som gjort en anmälan ofta inte får någon återkoppling från . Såväl olika rapporter och undersökningar som synpunkter som framförts direkt till kommittén visar att benägenheten att anmäla ökar om lämnar någon form av återkoppling. Vi anser att varje socialnämnd bör ha som rutin att alltid svara på en anmälan. Ett skäl till att yrkesverksamma emellanåt avstår från att anmäla till socialnämnden är att de upplever det som frustrerande att inte få veta vad anmälan leder till; man saknar en återkoppling i någon form. Enskilda personer som gjort en anmälan kan känna samma Den som ingenting får veta kan tolka frånvaron av reaktion som att anmälan inte lett till några åtgärder över huvud taget. Nästa gång det uppstår misstankar om att ett barn far illa, kanske man bedömer att det inte är någon idé att anmäla. Det finns lagliga hinder Att återkoppling inte förekommer i någon större utsträckning är delvis en konsekvens av att bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) hindrar socialnämnden från att fritt lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden (7 kap. 4 §). Huvudregeln är att sekretess gäller såväl mot andra myndigheter som mot enskilda. Rent allmänt kan konstateras att sekretessbestämmelserna inte alltid är förenliga med barnets bästa. Exempelvis kan konstateras att det i en anmälningssituation enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) är lättare för skolan, förskolan etc. att förstå och stötta det barn som anmäls, om man har möjlighet till insyn i socialnämndens utredning. Enligt dagens bestämmelser förutsätts i princip samtycke från vårdnadshavaren för att uppgifter om barnets situation skall kunna lämnas ut från . Offentlighets- och sekretesskommittén arbetar f.n. med en översyn av sekretesslagen (dir. 1998:32). I uppdraget ingår bl.a. att se över de sekretessbestämmelser som reglerar möjligheterna att lämna uppgifter om enskilda mellan samverkande myndigheter. Vi anser att frågan om sekretess vid samverkan i ärenden som rör barn som far illa bör prövas i detta sammanhang och avstår därför från att lämna förslag till ändring i sekretesslagen. Vi har i stället i en skrivelse till Offentlighets- och sekretesskommittén gjort kommit- tén uppmärksam på de särskilda sekretessproblem som kan före- ligga när myndigheter skall samverka kring barn som far illa. Viss återkoppling är ändå möjlig Vi vill emellertid poängtera att sekretessbestämmelserna inte hind- rar varje form av utlämnande av information från socialnämndens sida. Ingenting hindrar exempelvis att anmälaren underrättas om att socialnämnden tagit emot en anmälan. Uppgift kan också lämnas om vem som handlägger ärendet och om handläggarens telefonnummer. I normalfallet bör den som utreder ärendet hos socialnämnden också ha behov av att kontakta anmälaren för att få Även ett sådant samtal kan ses som en form av återkoppling, trots att sekretessbestämmelserna hindrar social- sekreteraren från ett fritt uppgiftslämnande. Problemet med bristen på återkoppling är inte nytt. Förutom i olika undersökningar, rapporter etc., har problemet uppmärk- sammats även i lagstiftningssammanhang. I regeringens propo- sition 1996/97:124, Ändring i socialtjänstlagen, sägs uttryckligen att regelmässigt bör bekräfta mottagandet av anmäl- ningar (s. 111). Den uppmärksamhet som frågan fått i olika sammanhang har emellertid inte lett till att förhållandena för- bättrats, utan problemet kvarstår. Andra åtgärder krävs därför. har utarbetat ett särskilt formulär, Bekräftelse – Mottagande av anmälan, avsett att användas av socialnämnderna i syfte att ge återkoppling efter en anmälan. Formuläret innehåller uppgift om handläggare m.m. och är tänkt att skickas rutinmässigt till den som gjort en anmälan. Detta formulär används av vissa men långt ifrån alla kommuner. Varje kommun bör ha som rutin att alltid ge återkoppling på en anmälan. Därigenom kan tilltron till öka och som en följd av detta även benägenheten att anmäla. Det måste poängteras att en sådan rutin måste ses som ett minimikrav. Rutinen syftar till att garantera någon form av återkoppling i de ärenden där en mer omfattande samverkan inte visat sig erforderlig eller möjlig. Det är därför vi föreslår att ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om information från socialnämnden till den som gjort en anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §). Uppgifter kan också lämnas med den enskildes samtycke När det gäller socialnämndens möjligheter att lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden får det inte heller glömmas bort att sådana uppgifter alltid kan lämnas med den enskildes samtycke. Den enskilde kan vara både barn och vårdnadshavare. När barnet uppnått en ålder om 12–kan det bli aktuellt med samtycke från både barnet och vårdnadshavaren. Erfarenheten har visat att vårdnadshavare sällan motsätter sig samverkan mellan olika myndigheter i det egna barnets intresse. bör självklart sträva efter att få till stånd en sådan samverkan. 6.6Hänvisning till 71 § socialtjänstlagen i andra lagar Hänvisning till 71 § SoL (fr.o.m. : 14 kap. 1 §) införs i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i polis- lagen (1984:387). att en reglering av anmälningsskyldigheten (14 kap. 1 §) är otillräcklig. arbete, och den är främmande för de stora yrkes- grupper som delar barnens vardag. Vi syftar här i första hand på förskolorna, skolorna, fritidshemmen, barnhälsovården och barn- sjukvården. Även tandvården – särskilt folktandvården – möter många barn. Vidare har även polismyndigheterna särskild anledning att uppmärksamma anmälningsskyldigheten i social- tjänstlagen. Hänvisningar till 71 § SoL (14 kap. 1 §) bör därför införas i skollagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i polislagen. Vi förutsätter att de verksamheter som berörs av lagändringen gör de ändringar i respektive interna styrdokument som bedöms nödvändiga. skall informera om anmälningsskyldigheten har en allmän skyldighet att informera om sin verksamhet (5 § SoL, fr.o.m. : 3 kap. 1 §). I denna allmänna skyldighet ingår att informera om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 71 § (14 kap. 1 §). Vikten av att socialnämnden informerar om skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter till nämnden har understrukits i bland annat lag- stiftningssammanhang (prop. 1996/97:124 s. 107). Ändå finns det senare uppgifter som visar att kommunerna inte alltid lämnar sådan information. har exempelvis i en rapport följt upp de ändringar i socialtjänstlagen som trädde i kraft (följer upp och utvärderar 1999:2). Lagändringen innebar bland annat att anmälningsskyldig- heten utvidgades till att omfatta samtliga anställda inom både offentlig och enskild verksamhet som berör barn och ungdom inom hälso- och sjukvårdens och område. I rapporten konstateras att det i många kommuner inte förekommer någon regelbunden information till de personalkategorier som om- fattas av anmälningsskyldigheten. Enligt rapporten har många av de kommuner som omfattades av undersökningen inte heller gjort några särskilda informationssatsningar med anledning av lagändring. Enligt vår uppfattning är det orimligt att tro att socialnämnden skall kunna informera alla som omfattas av anmälningsskyldig- heten. Uppgifter som framförts till kommittén bekräftar att social- nämnden har svårt att nå ut med information. Även i fortsättningen måste det vara en angelägen uppgift för socialnämnden att aktivt verka för att öka medvetenheten om anmälningsskyldigheten och dess närmare innebörd, både till de anmälningsskyldiga och till dem verksamheten berör, dvs. Det är också angeläget att de myndigheter som utövar tillsyn över verksamheterna uppmärksammar frågor som rör anmälningsskyldigheten i tillsynsarbetet. De otillräckliga kunskaperna om anmälningsskyldigheten och de låga anmälningsfrekvenserna visar emellertid att även andra åtgärder måste till. Anmälningsskyldigheten behöver lyftas fram ytterligare Bland yrkesgrupper som träffar barn – lärare, förskole- personal och personal inom skolbarnsomsorgen – känner nästan alla till att de omfattas av anmälningsskyldigheten. Vad många däremot inte känner till är att skyldigheten inte bara gäller i fall där det klart kan konstateras att barn far illa. Det finns uppgifter som pekar på att ungefär hälften i dessa yrkesgrupper är ovetande om att även svårbedömda eller obestyrkta uppgifter skall anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av åtgärder från social- nämndens sida (1999:24). Många är också osäkra på hur anmälningsskyldigheten skall fullgöras. har uppfattningen förts fram att ansvaret för att anmäla när det finns grundad anledning att misstänka att ett barn far illa bör tydliggöras. En hänvisning till 71 § SoL i olika lagar som berör verksamheter utanför har föreslagits. Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72 annat har i sitt slutbetänkande (SOU 1998:31) föreslagit att en sådan hänvisning tas in i skollagen, hälso- och sjukvårdslagen samt i den numera upphävda lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården. Betänkandet har remissbehandlats. Vi anser att det allmänt sett framstår som rimligt att anmäl- ningsskyldigheten inom de verksamheter som möter stora grupper av barn inte bara framgår av socialtjänstlagen, utan också av den lagstiftning som närmast rör de aktuella verksamheterna. Hänvisningsbestämmelser som motsvarar de vi föreslår före- kommer i exempelvis . Vad som talar för sådana bestäm- melser är bland annat att varje yrkesgrupp kan antas ha en större kunskap om och känna sig mer berörd av sin egen lagstiftning än av socialtjänstlagen. Frågor som rör anmälningsskyldigheten kan sannolikt också få större uppmärksamhet såväl från verksamhets- ledning som från andra håll, om skyldigheten regleras på detta sätt. I detta sammanhang måste också beaktas att utvecklingen har gått mot ett allt större inslag av enskilt bedrivna verksamheter. Privata driftsformer är vanliga såväl inom förskoleverk- samheten och som inom den öppna hälso- och sjuk- vården. Vad gäller exempelvis förskoleverksamheten är kommunen enligt skollagen skyldig att erbjuda de barn som bor i kommunen sådan verksamhet men det är inte längre säkert att kommunen själv bedriver verksamheten. Bestämmelser om förskoleverksamhet finns numera i skollagen i stället för socialtjänstlagen. Såväl den faktiska som den juridiska kopplingen till kan där- med sägas ha upphört. När socialtjänstlagen trädde i kraft bedrevs nästan all verksamhet som rörde barn och ungdomar av det all- männa. är förhållandena så förändrade att en reglering av anmälningsskyldigheten enbart i socialtjänstlagen – som är en offentligrättslig lag – framstår som otidsenlig. De flesta av de remissinstanser som yttrat sig över Barn- psykiatrikommitténs förslag till hänvisningsbestämmelser har också ställt sig positiva till förslagen. Flera har dock påpekat att det utöver lagändringar också behövs information, utbildning, tydliga och klara rutiner osv. Den negativa kritik som förts fram har varit förhållandevis begränsad. Några av remissinstanserna har ansett att regleringen i socialtjänstlagen är tydlig nog. Ett par av remiss- instanserna har framfört synpunkter när det gäller den närmare utformningen av de föreslagna hänvisningsbestämmelserna. Dessa synpunkter har vi tagit till oss. En jämförelse kan göras med den anmälningsskyldighet som gäller för poliser. Dessa omfattas dels av 71 § SoL (14 kap. 1 §), dels av en bestämmelse i polislagen som innehåller en allmän skyldighet för polisen att underrätta myndigheterna inom social- tjänsten om förhållanden som bör leda till någon åtgärd av dem (3 § polislagen). Det är främst de poliser som arbetar specialiserat med utredningar om barn som känner till anmälningsskyldigheten enligt SoL. Övriga poliser behärskar polislagens bestämmelse långt bättre. är bestämmelsen i polislagen utformad som en generell uppgiftsskyldighet utan någon särskild ställning för barn som behöver skydd eller stöd. Den skiljer sig från socialtjänst- lagens bestämmelse även genom att uppgiftsskyldigheten åvilar polisen, inte var och en som är anställd. Detta torde i praktiken ofta innebära att en enskild polisman som upptäcker ett barn som kan behöva skydd av socialnämnden rapporterar detta till sitt befäl i stället för till socialnämnden. Befälet tar därefter ställning till om en anmälan skall göras till nämnden. Ett sådant förfaringssätt ökar risken för att anmälan blir fördröjd eller helt uteblir. Även inom polisväsendet behövs därför en ökad kunskap om anmälnings- skyldigheten i 71 § SoL (14 kap. 1 §). Den som inte anmäler riskerar påföljd Även ur de anmälningsskyldigas egen synvinkel är det angeläget att skyldigheten framgår tydligt av lagstiftningen. Den som låter bli att anmäla kan nämligen riskera straffansvar enligt eller disciplinpåföljd enligt arbetsrättsliga bestämmelser. 6.7Påföljd när någon låter bli att anmäla Frågan om straffansvar för enskilt verksamma personer som låter bli att göra anmälan till socialnämnden enligt 71 § SoL (fr.o.m. : 14 kap. 1 §) blir föremål för utredning i särskild ordning. Det är ett allvarligt problem att många yrkesverksamma inte fullgör sin anmälningsskyldighet. Problemet måste angripas på bred front, i första hand genom att öka kunskapen om anmälnings- skyldigheten. Straffrättsliga åtgärder eller andra sanktioner framstår däremot som mindre ändamålsenliga. Att det behövs utökade möjligheter för samhället att reagera när yrkesverksamma inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt SoL är något som ofta framförs. har i en skrivelse som kom in till föreslagit bl.a. att det i socialtjänstlagen införs ett specialstraffstadgande för den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet. Skrivelsen har remiss- behandlats. har i en skrivelse som kom in till departementet föreslagit att det återinförs en bestäm- melse om disciplinpåföljd för personal inom hälso- och sjukvården som låter bli att göra anmälan. Båda skrivelserna har överlämnats till Kommittén mot barnmisshandel. Företrädare för har upplyst kommitténs sekre- tariat om att frågan om sanktion vid utebliven anmälan ännu inte är slutligt utredd inom och att mycket talar för att man i ett slutligt förslag till – i stället för specialstraffstadgande – kommer att föreslå att möjligheten att ålägga disciplinpåföljd återinförs. Att socialnämnden får veta när barn far illa är en förutsättning för att barnet skall kunna få hjälp. Barnet har därför ett stort intresse av att anmälningsskyldigheten fullgörs. Ur det enskilda barnets perspektiv är det däremot av mindre intresse om den som låter bli att göra en anmälan döms till någon form av påföljd för detta eller inte. Sanktionsmöjligheter kan däremot gagna barn i en vidare bemärkelse genom att en sanktion kan innebära en press på de yrkesverksamma att anmäla och därmed bidra till en ökad anmäl- ningsfrekvens. kan rädslan för en sanktion riskera att tvinga fram snabba anmälningar för säkerhets skull, vilket inte gagnar barnet. Svårigheterna att få yrkesverksamma att anmäla när barn far illa måste bekämpas på bred front, t.ex. genom information, utbild- ning, tydliga rutiner, förbättrad samverkan mellan myndigheter osv. Det framstår däremot allmänt sett som mindre ändamålsenligt att införa en straffsanktion utöver de sanktioner som står till buds när någon låter bli att fullgöra sin anmälnings- skyldighet. I vart fall finns det skäl att avvakta med detta. Flera av våra förslag – såsom förslaget om hänvisning till 71 § SoL (14 kap. 1 §) i andra författningar samt förslagen om rutiner om barnmisshandel inom verksamheter där man arbetar med barn och ungdomar – är ägnade att förbättra kunskaperna om anmälningsskyldigheten. Den utbyggda samverkan mellan olika verksamheter som vi föreslår kan också förväntas påverka anmälningsfrekvenserna i positiv riktning. En uppföljning och utvärdering av de föreslagna lagändringarna bör lämpligen göras efter ikraftträdandet. Skulle en sådan ut- värdering visa att lagändringar och andra åtgärder inte givit avsedd effekt kan frågan om en ny straffsanktion övervägas på nytt. Här kan slutligen också nämnas att många av de remissinstanser som yttrat sig över förslag till departementet om ett specialstraffstadgande har ställt sig negativa till en sådan lös- ning. Bland annat har det praktiska värdet av en straffbestämmelse ifrågasatts. 6.7.2Vilka sanktionsmöjligheter finns ? Den som låter bli att göra en anmälan kan riskera att dömas till ansvar för tjänstefel enligt eller åläggas disciplin- påföljd enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Det kan också finnas bestämmelser i kollektivavtal som gör det möjligt för arbetsgivaren att vidta disciplinåtgärder. Personal inom förskola och skola omfattas t.ex. av kollektivavtalet för kommunalt anställda (AB 95). Där sägs bl.a. att arbetstagare som i anställningen gjort sig skyldig till fel eller försummelse kan åläggas disciplinpåföljd i form av skriftlig varning eller – vid svårare eller upprepade förseelser – löneavdrag. Bestämmelser om brott och brottspåföljder finns i . Påföljderna (straffen) är böter, fängelse, villkorlig dom, skydds- tillsyn och överlämnande till särskild vård. Straffansvar prövas i allmän domstol, dvs. tingsrätt, hovrätt och . bestämmelse om tjänstefel är tillämplig om någon med uppsåt eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsido- sätter vad som gäller för uppgiften och gör det antingen genom en handling eller genom underlåtenhet (20 kap. 1 §). att anse som ringa, skall det inte dömas till ansvar. Med myndig- hetsutövning brukar avses utövning av en befogenhet att för enskilda bestämma om bl.a. förmåner, rättigheter, skyldigheter eller något annat jämförbart förhållande. Detta innebär att be- stämmelserna om tjänstefel som regel endast träffar yrkesutövare i allmän tjänst. Straffet för tjänstefel är böter eller fängelse i högst . Anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen brukar nämnas som ett exempel på myndighetsutövning. Den som åsidosätter skyldigheten kan därför i vissa fall fällas till ansvar för tjänstefel (H. och K. 1999, M. 2000 samt JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 319 och s. 391). I litteraturen går man inte särskilt in på vilka bestämmelser som gäller när de som arbetar inom verksamheter som bedrivs i enskild regi låter bli att anmäla. Det torde dock knappast kunna hänföras till myndighetsutövning att personal inom fristående skolor, enskilda förskolor etc. låter bli att anmäla. Bestämmelserna i om disciplinpåföljd för tjänsteförseelse omfattar huvudsakligen bara statsanställda. Den avgörande skillna- den mellan bestämmelser och de i är att inte förutsätter myndighetsutövning. Disciplinpåföljderna är var- ning eller löneavdrag (15 §). Påföljd får inte meddelas om felet är ringa (14 §). är det inte särskilt många av de anmälningsskyldiga som är statsanställda. Bestämmelserna i är därför endast sällan till- lämpliga. Det har inte varit möjligt att få en klar bild av hur vanligt det är att en utebliven anmälan leder till påföljd enligt någon av bestäm- melserna. Vår erfarenhet är dock att de möjligheter som finns att döma ut påföljd utnyttjas mycket sparsamt. Verksamheter som bedrivs i enskild regi Det har blivit allt vanligare att verksamheter där man arbetar med barn bedrivs av enskilda fysiska eller juridiska personer. Som redan sagts kan det knappast hänföras till myndighetsutövning när per- sonalen i sådana enskilda verksamheter låter bli att göra anmälan till socialnämnden. Den privatanställda personalen kan därmed inte fällas till ansvar för tjänstefel. Det framstår principiellt sett som felaktigt att frågan om straff- ansvar vid utebliven anmälan bedöms olika beroende på om den anmälningsskyldige är verksam i allmän eller enskild tjänst. Att personer som är anställda i enskild regi låter bli att anmäla kan generellt sett inte anses som mindre allvarligt än att anställda i allmän tjänst gör det. Vi kan inte se att det finns varken kriminal- politiska eller andra skäl som talar för att frågan om straffansvar bör bedömas efter olika principer. Mycket talar således för att en straffbestämmelse, motsvarande bestämmelsen om tjänstefel, borde införas. En sådan bestämmelse skulle emellertid knappast kunna begränsas till att vara tillämplig endast vid underlåten anmälan enligt socialtjänstlagen. Rimligen bör även andra situationer kunna uppkomma där det finns ett liknande behov av att ställa personer inom enskilt bedrivna verksamheter till ansvar för brott motsvarande tjänstefelsbrottet. Frågan om en eventuell lagreglering kräver därmed överväganden som det ligger utanför denna kommittés uppdrag att göra. Vi föreslår att regeringen tillser att frågan blir föremål för särskild utredning och prövning. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas att andra möjlig- heter än straffsanktioner kan stå till buds när personer som driver enskilda verksamheter låter bli att följa de lagar och andra be- stämmelser som gäller för verksamheten. Enskilda fysiska eller juridiska personer som vill bedriva för- skole- eller skolverksamhet är nämligen beroende av tillstånd eller godkännande från antingen stat eller kommun för att få bedriva verksamheten. Som regel är de också beroende av statliga eller kommunala bidrag för att kunna bedriva verksamheten. Samtliga enskilt bedrivna verksamheter står vidare under någon form av tillsyn. Den som vill driva en fristående skola på grundskolenivå måste exempelvis först få skolan godkänd av , som är tillsynsmyndighet. Att skolan godkänts för med sig en rätt till kommunalt bidrag för varje elev som får sin utbildning i skolan. Skulle det i tillsynsarbetet komma fram att verksamheten i skolan inte uppfyller de krav som ställs i lagar och andra författningar riskerar skolan ytterst att godkännandet återkallas. För andra verksamheter än fristående skolor gäller likartade bestämmelser. Den som bedriver enskild verksamhet har genom risken att förlora tillstånd eller godkännande ett eget intresse av att följa såväl socialtjänstlagens bestämmelser om anmälningsskyldighet som de övriga bestämmelser som gäller för verksamheten. kan denna risk utgöra ett skäl till att man i stället väljer att inte anmäla. Att det saknas straffrättslig sanktion gör det extra ange- läget att tillsynsmyndigheterna observerar frågor som rör barn som far illa i tillsynen av de enskilt bedrivna verksamheterna. Frågan bör också uppmärksammas i de avtal som ingås mellan berörda myndigheter och den enskilde fysiska eller juridiska personen. 6.7.3Disciplinpåföljd för hälso- och sjukvårdspersonalen Det har tidigare funnits laglig möjlighet att ålägga disciplinansvar för hälso- och sjukvårdspersonal som låter bli att anmäla till social- nämnden enligt 71 § SoL. När lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. upphörde att gälla den 1 okto- ber 1994 upphörde också möjligheten att ålägga disciplinansvar vid underlåtenhet att anmäla. Frågan är om det finns skäl att återinföra denna möjlighet. Detta skulle i så fall ske genom en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelserna om disciplinpåföljd enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS. Hälso- och sjukvårdspersonalens ställning är speciell Hälso- och sjukvårdspersonalens ställning är speciell av flera skäl.