sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — landsting har en fortsatt pressad ekonomi och det kan enligt komma att dröja innan samtliga landsting har uppnått balans. beräknar i sin senaste bedömning av skatte- underlagets utveckling åren 2000–2004 med att underlaget ökar och . –04 bedöms skatteunderlaget öka i genomsnitt med en markant topp 2003 (7,). (EkonomiNytt13/01) 2.6.4Kommunernas och landstingens egna bedömningar En enkät genomfördes av . Enligt enkäten räknade (261 kommuner) av kommunerna med ett positivt eller nollresultat . räknade ytterligare ett tiotal kommuner med att nå dit. 32 kommuner avsåg att åberopa synnerliga skäl i bokslutet , eventuellt också ytterligare 36 kommuner. För landstingens del var prognosen beträffande budgetbalans sämre än för kommunerna. Endast 7 av 20 landsting trodde sig uppnå minst nollresultat 2000. Dubbelt så många räknade med att uppnå ett sådant resultat 2001. räknade 18 landsting med att ett noll- eller positivt resultat. 3Förhållandena i , och De nordiska länderna uppvisar stora likheter när det gäller den offentliga sektorns uppbyggnad och organisation. Bakgrunden till dessa likheter står att finna i vår historiska, kulturella och språkliga gemenskap. Det finns också en tradition av omfattande utbyte och umgänge mellan de nordiska länderna som sannolikt har bidragit till att likartade system formats. Särskilt utmärkande för de nor- diska länderna är den kommunala förvaltningens organisation och ställning. Merparten av de gemensamt finansierade uppgifterna hanteras av kommunala eller regionala självstyrelseorgan i samtliga nordiska länder. Den ekonomiska utvecklingen har också varit i stort sett likartad i de nordiska länderna under långa perioder, vilket har medfört att den offentliga förvaltningen i dessa länder har ställts inför i stort sett samma problem. Mot denna bakgrund finns det anledning att studera hur dessa problem hanteras i de enskilda länderna. Naturligtvis finns det också skillnader i den offentliga organisa- tionen, dess förutsättningar och regelverk. Graden av statlig styr- ning och kontroll varierar och därmed utrymmet för den kommu- nala självstyrelsen. Lagstiftningen som styr den ekonomiska för- valtningen är förvisso till stora delar likartad i sin konstruktion men även i detta avseende finns det avgörande skillnader. Olik- heterna har dock också varit ett motiv för att studera grann- ländernas hantering av de kommunalekonomiska frågor som utredningen har att utreda. I syfte att finna nya infallsvinklar i utredningsarbetet har utredningen genomfört studieresor till Dan- mark, och och sammanträffat med representanter för respektive lands ansvariga departement och motsvarigheterna Förhållanden i , och I det följande redogörs för respektive lands regelverk för den ekono- miska förvaltningen i kommunsektorn samt för utvecklingen inom kommuner och motsvarigheterna till de svenska landstingen. De danska kommunerna och amtskommunerna skiljer sig organisa- toriskt från de övriga nordiska länderna. De leds av ett fullmäktige som är betydligt mindre, 15–21 ledamöter, och ordföranden, borg- mästaren, är också ansvarig för den administrativa ledningen. Borg- mästaren är dessutom ordförande i motsvarigheten till kommun- styrelsen, økonomiudvalget. Dessa faktorer bidrar sannolikt till att också de problem som är förknippade med ledning och styrning har en annan karaktär i den danska kommunsektorn. Det är uppenbart att den kommunala självstyrelsen inte är av samma omfattning i som i . Regeringen och folke- tinget har ett betydande inflytande och regleringen av den kommu- nala sektorn är omfattande, även om många uppgifter har flyttats över till kommunerna . I finns en lång tradition av budgetsamarbete mellan kom- munerna/amtskommunerna och regeringen, som har sin bakgrund i synsättet att den kommunala ekonomin är av sådan omfattning att den måste inordnas i den samlade ekonomiska politik som fastställs av regering/folketing. Samarbetet har ändrat karaktär från mer tvingande ingrepp till avtal som bygger på frivilliga förhand- lingar. I avtalen slår man fast målen och ramarna för framför allt den ekonomiska utvecklingen. I avtalet för begränsades den kommunala utgiftsökningen till och de områden som priori- teras är barnomsorg och skola. I avtalen kommer man också över- ens om nivån på den kompensation som betalas ut till kommunerna för kostnadskrävande ny lagstiftning och om de generella förut- sättningarna för kommunernas budgetarbete, bl.a. utvecklingen av skatteunderlaget. Avtalsperioderna är förlängda från ett till . I realiteten sker dock en omförhandling och avtalen följs också upp kvartalsvis. Förhållanden i , och Utvecklingen i den danska statens ekonomi kan sägas ligga före den svenska. ekonomi gick in i en djup svacka innan den svenska krisen inträffade – talet och återhämtningen kom också tidigare. har ut- vecklingen varit positiv. Från detta år har ett underskott i den offentliga ekonomin på ca vänts till ett över- skott på ca . De huvudsakliga förklaringarna till den gynnsamma utvecklingen är dels den avsevärt förbättrade situa- tionen på arbetsmarknaden, dels lägre ränteutgifter till följd av en minskande statsskuld och ett lägre ränteläge. Den danska rege- ringen har dock valt att inte använda de stigande överskotten till att sänka skatterna i någon större omfattning, vilket grundar sig på insikten att man inom en inte avlägsen framtid kommer att få kraftigt stigande kostnader till följd av den demografiska utveck- lingen. Den offentliga sektorns utveckling i uppvisar i övrigt stora likheter med den svenska. Efter en kraftig expension fram till in på 1980–talet skedde en utplaning och stagnation (i ). –talet utgjorde de offent- ligt anställda av den samlade arbetskraften. ökade andelen till och den nivån har i stort sett varit kons- tant . Den kommunala utvecklingen har följt samma kurva med en kraftig ekonomisk tillväxt –talet –talet. Sedan den stora kommunreformen 1970, då antalet kommuner minskade från 1 365 till 375, har en lång rad uppgifter förts över till kommuner och amtskommuner. De kommunala nettoutgifternas andel av BNP ligger på (exkl. och ). I absoluta tal har utgifterna ökat med åren 1996–98 men deras andel av BNP har sjunkit med drygt en procentenhet . De stigande utgifterna beror i första hand på ett ökat socialbidragsbehov och ökade bo- stadsbidrag. har stora besparingar gjorts i den kommu- nala servicen, bl.a. på skolområdet. Den danska kommunsektorn saknar i princip de balansproblem som finns i de svenska kommunerna och man har inte heller några utpräglade regionala skillnader liknande de svenska. Det övergri- pande problemet är en skattespiral som lett till att den kommunala utdebiteringen (inkl. amtskommunerna) ökat från till 32,5 Förhållanden i , och % –talet. Det finns en medvetenhet i både regeringen och i de kommunala förbunden om att denna utveckling inte kan fortsätta men några konkreta lösningar har inte presenterats. I kommuner och amtskommunerna finns en uppfattning att det är som driver upp kostnaderna i kommunsektorn genom nya beslut om tillkommande uppgifter och åtaganden och man vänder sig också mot ovilja att pröva andra finansie- ringsformer än skatt. Det finns ett starkt traditionellt motstånd mot t.ex. avgifter i . Skatteuttaget är, som nämnts ovan, i kommunerna igenomsnitt. I amtskommuner och kommuner sammantaget ligger den genomsnittliga nivån på . aviserades en höjning på , till . 2001 har 150 kommuner samma skattesats som föregående år, 121 kommuner har höjt skatten och 2 kommuner har sänkt. Höjningen var väntad mot bakgrund av att många kommuner har haft problem med budgetprocessen och det faktum att många av de förutsättningar som angavs i det ekono- miska avtalet mellan regeringen och Kommunernes har förändrats. Som nämnts ovan är den danska kommunsektorns ekonomi i princip i balans. De problem man står inför är den ständigt stigande utdebiteringen och den demografiska utvecklingen med en ökande andel äldre och relativt sett allt färre i produktiv ålder. Vad gäller den långsiktiga planeringen och beredskapen finns en medvetenhet om problemen men konkreta åtgärder har inte vidtagits i någon omfattning. Det förs dock en diskussion om ökande samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och amtskommuner för att öka effektiviteten. Kommuner och amts- kommuner tillämpar fyraårsplanering men fokus ligger på och de övriga tre åren är inte bindande och ges inte samma uppmärksamhet. Enligt den danska kommunallagen – Lov om kommunernes styrelse – skall den kommunala budgeten be- handlas i kommunalbestyrelsen (fullmäktige) två gånger . Frågan om granskning av strävandena efter god ekonomisk hus- hållning och revisionens roll i denna granskning har inte samma aktualitet i som i . Den statliga granskningen gör att systemet i sig kan sägas vara självgranskande. Förhållanden i , och dock en roll när det gäller kontroll av hur kassakreditregler och andra låneregler efterföljs. Någon förtroendemannarevision finns inte i . En dansk motsvarighet till balanskravet kan sägas vara en kombi- nation av olika regler. Kommunerna har mycket restriktiva regler vad gäller upptagande av lån. Bortsett från tekniska anläggningar som gas, värme, avlopp och el får kommunerna inte ta upp lån utan godkännande. Huvudprincipen är att investe- ringar skall skattefinansieras omgående. Ytterligare en regel är att kassakredit får användas om den kompenseras med positiv likvidi- tet under andra perioder, dvs. att tillfällig underbalansering godtas om genomsnittet är positivt . Den danska lagstiftningen har en sanktionsmöjlighet mot kom- muner som hamnar i allvarlig obalans. kan sätta en kommun under administration. Det är en ovanlig åtgärd som tillgrips och det handlar företrädesvis om små kommuner. Undantaget är som på 1990–talet ställdes under statlig administration. I praktiken är det en stödåtgärd som delvis kan jämföras med insatserna från Kom- mundelegationen i . Uteslutande vidtas administrationen i samförstånd mellan staten och den aktuella kommunen varför möjligheter till överklagande kan anses överflödiga. Några legala möjligheter till prövning finns dock inte. Åtgärden innebär bl.a. att kommunen får lov att låna enbart under förutsättning att utgifterna inte ökar , att ingen nyanställning av personal görs, att skatten inte höjs eller att den följer en fastställd plan, att kommunen bygger upp likviditet enligt en fastställd tre- årig plan. Dessutom skall kommunen kvartalsvis inrapportera ut- vecklingen till inrikesministeriet. I saknas regler som begränsar möjligheterna att använda intäkter från försäljningstillgångar i driften. I de fall det är aktuellt går dessa medel in i den löpande redovisningen som andra drifts- intäkter. Något behov av reglering anses inte heller finnas. De be- gränsningar som finns beträffande försäljningsintäkter är att rea- Förhållanden i , och vinster vid försäljning av aktier i gas- och elbolag reducerar de generella statsbidragen. Det finns också en regel som säger att In- rikesministeriet måste godkänna att anläggningstillgångar säljs och leasas tillbaka. Det danska pensionssystemet är försäkringsbaserat. Kommunen betalar löpande pensionsförsäkringspremier till pensionskassor och försäkringsbolag. Någon växande pensionsskuld finns därför inte. För en mindre grupp högre tjänstemän betalas pensionen via den löpande driften. Kommunen ska i sina räkenskaper redovisa hur stora pensionsutgifter som inte är täckta via försäkringssystemet. Uppföljningen i det danska systemet kan till stor del sägas vara ett statligt ansvar genom den starka kontrollerande roll som staten har. I kommunernas egen uppföljning görs delårsrapportering som tas upp i kommunalbestyrelsen. På basis av vad som framkommer i delårsrapporteringen fattas bl.a. beslut om tilläggsanslag. Andra in- slag i uppföljningen som framhålls som viktiga är arbetet med att analysera verksamheternas kvalitet och innehåll. På lokal nivå finns i 452 kommuner. På denna nivå har den finska kommunala förvaltningen stora likheter med den svenska, vad gäller terminologi, regelverk och organisation. Den kommunala självstyrelsen är långtgående och kommunerna har stor frihet att forma den egna organisationen. har den kommu- nala förvaltningen förenklats och antalet obligatoriska nämnder har minskat. Den finska kommunala förvaltningen på regional nivå skiljer sig från de svenska, norska och danska genom avsaknaden av direkt- valda regionala organ. På denna nivå finns 252 samkommuner. Dessa styrs av ett fullmäktige utsett av medlemskommunerna. Samkommunerna är organiserade sektorsvis, för t.ex. hälsovård, Förhållanden i , och utbildning och socialvård. Kommunerna kan vara medlemmar i flera olika samkommuner. Samkommunerna saknar beskattnings- rätt och finansieras med avgifter från medlemskommunerna. Kom- munerna kan bilda samkommuner för skötseln av obligatoriska uppgifter såväl som frivilliga. Den kommunala ekonomin har utvecklats som den nordiska i övrigt, med en kraftig expansion fram till slutet av 1980–talet. ökade antalet anställda i kommunerna för att därefter minska något. har antalet anställda varit i stort sett . –talet försämrades kommunernas ekonomi avsevärt. En avgörande orsak till denna utveckling var en kraftig minskning av de s.k. statsandelarna. Statsandelssystemet i innehåller både inkomstutjämning och riktade bidrag till områden som socialvård, hälso- och sjukvård, utbildning och investeringar. Statsandelarna för den kommunala driften baseras på faktorer som åldersstruktur, arbetslöshet, be- folkningstäthet. –talet har statsandelsbeloppet minskat med . Detta har i sin tur lett till att kommunernas skatteinkomster har ökat i betydelse i motsvarande grad. I ingår i kommunernas skattebas inkomstskatter, företagsskatter och fastighetsskatter. 1993 utgjorde skatteintäkterna av kom- munernas samlade intäkter. De senaste årens gynnsamma ekonomiska utveckling, med stigande skatteintäkter som följd, har dock till stor del kompenserat bort- fallet av statsandelar. Efter en nedgång i skatteintäkterna 1999 beräknades dessa åter öka med . Den genomsnittliga kommunala utdebiteringen i är . 1999 visade den kommunala sektorn ett finansiellt underskott på 1,6 miljarder mark. förväntades sektorn visa ett mindre överskott och 2001 skulle detta öka enligt prognoserna. Skill- naderna mellan de finska kommunerna är dock omfattande. De regionala skillnaderna är stora och glesbygdskommuner med minskande befolkning har problem. Allmänt sett är utsikterna för den kommunala sektorn på kort sikt goda, men särskilt små kommuner med mindre än 15 000 invånare har problem. På finns det en ökande osäkerhet beträffande hur statens ekonomi kommer att utvecklas. Det gäller inte minst frågan om statens stora låneskuld. Förhållanden i , och Den nu gällande kommunallagen är och ger kommunerna stor handlingsfrihet. Vad gäller den ekonomiska förvaltningen och revision gäller nya regler . Den kommunala redovisningen regleras i tillämpliga delar av bokföringslagen. Motiven bakom denna förändring var att modernisera kommunernas redovisning och underlätta jämförelser. Begreppet god ekonomisk hushållning är inte närmare preciserat i lagstiftningen. Det anses rymmas i 65 § kommunallagen vad gäller bestämmelserna om budget och ekonomisk planering. Den finska kommunallagens 65 § föreskriver att budget och eko- nomiplan upprättas så att förutsättningarna för skötseln av kom- munens uppgifter tryggas. För den praktiska tillämpningen av be- stämmelsen finns restriktioner rörande det egna kapitalets för- ändring enligt balansräkningen. När lagen trädde i kraft fast- ställdes ett utgångsläge med avseende på det egna kapitalet. Detta innebär att det egna kapitalet i princip skall utgöra ett grundkapital som inte ska kunna minskas utan synnerliga skäl. Positiva resultat efter 1997 tillförs det egna kapitalet som ett fritt eget kapital som kommunen får disponera för att täcka eventuella negativa resultat eller för andra ändamål som kommunen beslutar om. Vid ikraftträdandet frystes den ekonomiska ställningen vad av- såg grundkapitalet. Detta innebar att kommuner, som tidigare hade haft positiva resultat, i princip inte kunde använda sig av dessa reserver. Kommuner med den omvända situationen förutsattes i stället öka grundkapitalet om detta understeg genomsnittet för kommunsektorn. komplettering av kommunallagen förutsatte inte något krav på balans ett enskilt år utan . trädde nya bestämmelser i kraft med syfte att förtydliga ba- lanskravet och i första hand begreppet planperiod. Den nya 65 § anger att budgetåret är planperiodens första år och med planperiod avses de år som ingår i ekonomiplanen. Planperioden skall vara inklusive budgetåret. I de nya bestämmelserna stadgas Förhållanden i , och också att det vid godkännande av budget och ekonomiplan skall fattas beslut om åtgärder genom vilka underskott i föregående års balansräkning och underskott som beräknas uppkomma det år budgeten görs upp kan täckas (skyldighet att täcka underskott). En intention är att underskott inte skall acku- muleras i balansräkningen. Därför preciseras det mer noggrant i den nya lagstiftningen när det uppstår skyldighet att täcka under- skott och när och i vilket sammanhang åtgärder för täckande av underskott skall föreslås. Enligt uppgifter som inhämtats vid ett studiebesök i finns det ett antal kommuner, osäkert hur många, som har svårig- heter att uppfylla kravet på balans. Regeringen disponerar 450 miljoner mark som används för att förbättra enskilda kommuners obalanser. Bidraget skall sökas i särskild ordning. 200–250 kommuner har sökt, och ca 150 har be- viljats medel, företrädesvis avsides belägna kommuner. Rege- ringen kan ställa villkor för utbetalningen av stödet. Sanktionsmöj- ligheter gentemot kommuner som inte klarar balanskravet finns i form av minskade statsbidrag eller att en f.n. vilande lagstiftning om tvångsförvaltning tas i bruk. Det finns inga särskilda regler om hur försäljningsmedel från för- säljning av anläggningstillgångar får hanteras. Sådana medel får an- vändas fritt. Det vanligaste sättet är att man fonderar intäkterna från försäljningen. Pensionssystemet, som är avtalsbaserat (KTAPL), förvaltas av ett bolag som ägs av kommunerna tillsamman. Det finansieras genom avgifter från arbetsgivare och arbetstagare. De medel som inte betalas ut i pensioner överförs till en särskild fond för täckande av framtida pensionsansvar. Placeringarnas marknadsvärde var vid slutet av ca 75 mil- jarder mark. KTAPL–systemet är ett fördelningssystem, där utgifterna täcks med årets inkomster. På årsnivå har inbetalningarna inget samband med det växande pensionsansvaret; sambandet uppkommer på lång Förhållanden i , och Problemet med den stigande avgiftsnivån dämpas genom fondering (se ovan). svarar för uppföljningen av kommunernas eko- nomi, dels avseende hela landet, dels avseende enskilda kommuner. I den första delen omfattar uppföljningen årsbidrag, nettoinveste- ringar, lånestock och överskott (årsbidrag + tillfälliga poster – nettoinvesteringar). I den andra delen omfattar uppföljningen kassamedel, finansiell egendom jämförd med skulder, skulder jäm- förda med inkomsterna i driftsekonomin, årsbidrag jämfört med avskrivningar samt räkenskapernas över- eller underskott. Beräk- ningarna utförs av Delegationen för ekonomi och för- valtning vid . För de enskilda kommunerna finns inga bestämmelser om rapportering, delårsrapporter o. dyl. Emellertid är det närmast en självklarhet i åtminstone de större kommunerna att upprätta en till två rapporter . 3.4.1Kommunal organisation och ekonomi är indelat i 18 fylken och 435 kommuner. Drygt tre fjärde- delar av kommunerna har mindre än 10 000 invånare. Den norska kommunsektorn har en god ekonomi och uppvisar i sin helhet stora årliga överskott. –talet har det skett en expansion inom kommunsektorn bortsett från en mindre nedgång 1995. Den kommunala sektorns ekonomiska volym väntas öka med ytterligare år. Vid en jämförelse med de nordiska grannländerna kan dock konstateras att man för och har fört en tämligen restriktiv reformpolitik inom det offentliga området, med beaktande av den ekonomiska styrka som det norska samhället har. Denna politik är väl förankrad och har stöd i både kommuner och fylkeskommuner. Det finns en regional obalans men inte av samma omfattning som i . Vissa kommuner i norra är utsatta för en om- fattande utflyttning men kustkommunerna har överlag en god Förhållanden i , och ekonomi främst tack vare fiskeindustrin. Längs hela den norska kusten finns också starka och expansiva centra som t.ex. . –talet har en distriktspolitik tillämpats för att minska de regionala obalanserna, med bl.a. en differentierad arbetsgivar- avgift. Distriktspolitiken har dock gradvis kommit att minska i betydelse. har även ett utjämningssystem baserat på kost- nadsindex. Man eftersträvar tydlighet i uppdelningen mellan ut- jämning och regionalpolitiskt stöd. Kommunalskatten står för av kommunernas intäkter. Resterande intäkter består av statsbidrag, som är uppdelade i fria, , och bundna, . Den genomsnittliga kommunalskatten är och den genomsnittliga skatten i fylkeskommunerna är . Fylkeskommunerna har i stort sett samma uppgifter som de svenska landstingen med den skillnaden att man även ansvarar för gymnasieutbildningen. Till följd av beslut kommer sjukhusen att förs över till statliga regionala hälsoföretag. Fylkeskommunerna får ett fortsatt och utökat ansvar för regional- politik och regional utveckling samt gymnasieutbildningen. har av tradition haft en betydligt starkare statlig styrning inom kommunsektorn än vad som är fallet i . har dock kommuneloven ändrats på ett sätt som medför att ramen för det kommunala självstyret ökar. Den nya lagen är en ramlag som fokuserar på övergripande frågor, med omfattande förenklingar vad gäller reglerna för den ekonomiska förvaltningen. har samma demografiska förhållande som med en stigande andel äldre och bristen på arbetskraft i den kommunala sektorn är det stora framtidsproblemet. Regeringen arbetar med långtidsprogram och man gör också långsiktiga analyser för hur framtidens uppgifter ska lösas, utifrån olika utvecklings- alternativ. Den förnyelse av den kommunala sektorn som anses nödvändig förväntas ske genom att den kommunala sektorn får större frihet att lösa sina egna problem, vilket förändringarna i kommunallagen är ett uttryck för. Förhållanden i , och skall den statliga detaljstyrningen minskas och andelen fria stats- bidrag öka på bekostnad av de bundna. Även kommunerna och fylkena arbetar med rullande fyraårs- planer. Kommuner och fylkeskommuner får själva avgöra om man vill göra årsbudget och långsiktig ekonomiplan vid samma tillfälle. Den fyraåriga långtidsplanens övergripande utformning är reglerad i kommunallagen och skall innehålla uppgifter om förmodade in- täkter och utgifter samt prioriteringar. Lagen säger också att bud- geten skall vara överskådlig och brukarvänlig. I förhållande till tidigare lagstiftning är de nya reglerna dock avsevärt mindre detal- jerade. En tendens är att flerårsplaneringen ökar i betydelse. I lagstiftningen anges inte någon nivå för eller definition av be- greppet god ekonomisk hushållning. Förståelsen för vikten av en god ekonomisk hushållning uppges dock vara omfattande i de norska kommunerna och fylkeskommunerna. En definition av begreppet finns i de allmänna riktlinjerna för fylkeskommunernas ledning – Fylkesmansvägledningen – som säger att det bör finnas en marginal i resultatet på av intäkterna. En annan definition är att ett bra tjänsteutbud skall upprätthållas utan att framtida skatte- betalare belastas. Det finns ett balanskrav i den norska lagstiftningen och det har skärpts i den nya kommunallagen. Enligt lagtexten skall det budge- teras med ett driftsresultat som minst är tillräckligt till att täcka räntor, avdrag för lån (avskrivningar) och nödvändiga avsättningar. skall vara balanserat. Even- tuellt underskott skall hämtas in året efter. Ansökan kan göras om att få respit.