sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — För avgifter som tas ut enligt 4 § får myndigheten själv, inom ramen för full kost- nadstäckning, besluta om grunderna för avgiftssättningen, om inte re- geringen har beslutat något annat. En myndighet får bestämma avgif- tens storlek endast efter särskilt bemyndigande. Myndigheten får dock själv besluta om storleken av de avgifter som tas ut för varor och tjänster enligt den gjorda uppräkningen. Avgiftsförordningen reglerar ett stort antal fall av myndigheters ut- åtriktade verksamhet av förhållandevis enkelt slag. 146 Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas gälla även för Försvarsmakten. Avgiftsförordningen tillåter utlåning av tillfällig natur eller som är av mindre omfattning. I fråga om utrustning anser vi att Försvarsmaktens verksamhet har en så hög grad av speciali- sering att regleringen i den av oss föreslagna förordningen om under vilka förutsättningar och på vilka villkor tillhandahållande får ske bör gälla även när fråga är om utlåning av tillfällig natur eller mindre om- fattning. Också detta bör framgå av den förordning vi föreslår. Till frågor om prissättning för stöd med utrustning och för stöd av annat slag återkommer vi i avsnitt 11.2. En ny förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet bör dels ge uttryck för de principer som bör råda för dessa frågor, dels in- nebära en systematisering av regelverket. Den nuvarande förordningen om militär medverkan i civil verksam- het bygger på principen att vissa närmare uppräknade verksamheter anges som tillåtna. Detta har lett till osäkerheter i tillämpningen och diskussioner i efterhand angående om en viss insats fallit in under det som är tillåtet eller ej. Som sagts i avsnitt 8.6 saknas det enligt vår me- ning – bortsett från frågan om användande av våld eller tvång – skäl att generellt utesluta någon form av stöd. I stället bör Försvarsmakten ges möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser. På så sätt undvi- ker man också mer eller mindre krystade tolkningar av vad som kan anses falla in under olika begrepp – som t.ex. transporter. Däremot bör möjligheten till stöd från Försvarsmakten göras beroende av ett antal olika faktorer. Som vi konstaterat redan i kapitel 8 bör Försvarsmaktens personal aldrig användas i situationer där det kan finnas någon risk för att personalen kan hamna i situationer där den kan komma att använda våld eller tvång mot enskilda. I följande avsnitt i detta kapitel och i kapitlen 10 och 11 diskuterar vi vilka faktorer som bör vara gränssättande för Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. 9.5Försvarsmaktens verksamhet och betydelsen av lämpliga resurser I våra direktiv sägs att stöd från Försvarsmaktens sida inte får vara di- mensionerande för dess verksamhet. Det skall vara fråga om ett effek- Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas 147 tivt utnyttjande av resurser, inte om att tillskapa nya verksamheter inom Försvarsmakten eller om att utöka det allmännas åtaganden totalt sett. Det säger sig närmast självt att stöd inte kan komma i fråga om inte Försvarsmakten har tillgång till lämpliga resurser i fråga om materiel eller personal. En första fråga är därför huruvida resurser alls finns hos Försvars- makten. Nästa fråga är om resurserna behövs för annan verksamhet som åligger myndigheten, såsom utbildning av personal och incident- beredskap. Sådan verksamhet liksom Försvarsmaktens deltagande i verksamhet som framgår av lag, inte minst räddningstjänst och verk- samhet enligt skyddslagen, måste i första hand få ta resurserna i an- språk. En annan fråga är om det för stöd från Försvarsmakten skall krävas att den som begär stödet saknar egna resurser. Ekonomiska motiv eller knapphet i allmänhet är inte detsamma som att resurser saknas. Princi- piellt bör statliga och kommunala myndigheter lösa sina uppgifter med egna tillgängliga resurser. Det är från principiella och demokratiska synpunkter olämpligt att resurser som anvisats för viss verksamhet an- vänds för andra ändamål. Vid en bedömning av om stöd bör lämnas bör man därför också väga in vilka resurser som eventuellt finns hos den som begär stöd. Vi anser det dock inte lämpligt att i författningstext försöka kvalifi- cera behovet av stöd hos det civila organet. Enligt vår mening bör i stället en avvägning göras i varje enskilt fall av behovet hos den som begär stöd i förhållande till i vad mån lämpliga resurser finns tillgäng- liga hos Försvarsmakten. Det finns vidare en tidsmässig aspekt på frågan om resurser. För- svarsmakten kan tänkas påbörja en viss stödinsats för att därefter av- sluta denna så snart adekvata och tillräckliga resurser blivit tillgängliga hos den som begärt stöd. 9.6Skyldighet eller frivillighet för Försvarsmakten Den nuvarande regleringen i förordningen om militär medverkan i civil verksamhet av Försvarsmaktens stöd till samhället i övrigt bygger på en skyldighet för Försvarsmakten att lämna stöd i ett speciellt fall, nämli- gen med helikoptertransporter i nödsituationer. I övrigt anges ett antal verksamheter eller mottagare av stöd, i fråga om vilka Försvarsmakten har möjlighet men inte skyldighet att lämna stöd under vissa närmare angivna förutsättningar. 148 Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas Redan av våra direktiv följer att de regler som gäller för stöd med helikopterflygning för sjuktransporter bör fortsätta att gälla. Däremot måste ställning tas till frågan om skyldighet eller frivil- lighet för Försvarsmakten att lämna stöd i andra situationer. En skyldighet för Försvarsmakten att lämna stöd i vissa situationer kan tänkas ha vissa fördelar. Det skulle t.ex. kunna hävdas att stöd kunde förutses med en högre grad av säkerhet, att prioriteringar i vissa situationer skulle komma till tydligare uttryck eller att frågan om För- svarsmaktens stöd inte skulle bli föremål för en skönsmässig bedöm- ning. Enligt vår mening bör dock det slutliga avgörandet av om stöd skall lämnas eller ej alltid ligga hos Försvarsmakten. Det är den myndighe- ten som har fått resurserna sig tilldelade av statsmakterna för att lösa vissa angivna uppgifter. Den bör då också ha rätten att avgöra om det är möjligt och lämpligt att använda resurserna för annan verksamhet i en viss situation. Det är också Försvarsmakten som har ansvaret för sin personal och materiel och därför bör ha rätt att säga nej till verksamhet som man bedömer som riskfylld eller olämplig. Vidare är det svårt att tänka sig att slutlig ställning till om lämnande av stöd är författnings- enligt eller ej skulle kunna tas av någon annan än Försvarsmakten. Som vidare framgår av våra direktiv intar polisen, och en särställning när det gäller frågor om stöd från För- svarsmakten. Dessa myndigheter bedriver verksamhet av sådant slag att stöd med Försvarsmaktens resurser kan ligga närmare till hands för deras del än för andra myndigheter eller samhällsorgan. Vi har därför övervägt i vad mån denna särställning bör komma till uttryck i författ- ningstext. Vi har framför allt diskuterat om Försvarsmakten i förhållande till polisen, och borde ha en skyldighet att lämna stöd – under förutsättning givetvis att lämpliga resurser finns tillgängliga och att stöduppgiften inte faller utanför vad som är tillåtet eller lämpligt. Vi har dock stannat för att inte föreslå någon sådan sär- reglering. Det i det föregående förda resonemanget har relevans även här: statsmakterna har givit Försvarsmakten resurser för att myn- digheten skall kunna lösa sina egna uppgifter. Det skulle då te sig un- derligt om frågan om hur dessa resurser bör disponeras i vissa lägen skulle läggas i händerna på andra myndigheter. Det bör således enligt vår mening alltid – även i förhållande till de nämnda myndigheterna – ligga på Försvarsmakten att avgöra om man skall hörsamma en begäran om stöd eller inte. I 2 § förordningen med instruktion för Försvarsmakten anges att Försvarsmakten skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svå- Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas 149 ra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndig- heter och kunna ställa resurser till förfogande. Denna reglering innebär dock inte någon skyldighet för Försvars- makten att konkret agera i vissa situationer och den står därför på intet sätt i strid mot vårt förslag att Försvarsmakten skall ha rätt att avgöra om stöd skall lämnas eller inte.. Självfallet har dock regeringen alltid möjlighet att genom ett särskilt beslut uppdra åt Försvarsmakten att – inom ramen för vad grundlag och lag tillåter – ställa sina resurser till samhällets förfogande. Försvarsmakten är liksom mycken annan statlig verksamhet finansierad med skattemedel. Dess resurser bör därför endast användas när det gagnar ett allmänt samhälleligt intresse. Statliga myndigheter, kommuner och landsting skall enligt den lag- stiftning som reglerar deras verksamhet endast ägna sig åt verksamhet som är av intresse för befolkningen och samhället. Ett stöd från För- svarsmakten till dessa offentliga organ får därför alltid anses vara till gagn för samhället. Även enskilda organ bedriver i stor utsträckning verksamhet som får anses ha ett stort samhälleligt intresse. Detta torde för övrigt vara fallet i än större utsträckning , eftersom verksamhet som förr sköttes av de offentliga organen numera i enlighet med rådande prin- ciper om renodling av statlig verksamhet (se prop. 1997/98:136 s. 35- 36) i många fall har förts över till privata aktörer. På den privata sidan bedrivs dock därutöver åtskillig verksamhet som antingen klart kan sägas sakna allmänt samhällsintresse eller där det i vart fall kan råda delade meningar om något sådant intresse föreligger eller inte. Som exempel på verksamhet på den privata sidan där stöd från För- svarsmakten kan ifrågakomma men där det också ter sig tveksamt om det verkligen föreligger något samhällsintresse kan nämnas olika typer av idrottsarrangemang. Enligt vår mening kan man i dessa fall i all- mänhet inte anse att verksamheten omfattas av något allmänt intresse från samhällets sida. Det kan dock finnas skäl för Försvarsmakten att stödja verksamhet även om kravet på allmänt samhällsintresse inte är uppfyllt, om man härigenom ges utbildnings- och övningsmöjligheter som man annars inte skulle ha. En förutsättning måste dock givetvis alltid vara att den bedrivna verksamheten från allmänna utgångspunkter är lämplig. En annan sak är att Försvarsmakten kan ha ett eget intresse av att i olika sammanhang sprida information om sin verksamhet bl.a. i syfte 150 Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas att främja rekrytering vid t.ex. mässor och idrottsevenemang. I dessa fall är syftet dock inte att stödja annan verksamhet. 9.8Nivåer för framställningar och beslut om stöd Det stöd som kan bli aktuellt från Försvarsmakten till offentliga eller enskilda organ kan ta sig många former och kan också skilja sig åt vä- sentligt vad gäller inriktning och omfattning. När det gäller begäran från ett enskilt organ om stöd, går det knap- past att reglera på vilken nivå man skall besluta om att begära stöd. Vad beträffar offentliga organ skulle man däremot kunna tänka sig en sådan nivåreglering. Detta skulle dock inom det statliga området strida mot den ståndpunkt som statsmakterna numera intagit vad gäller styr- ningen av den statliga förvaltningen. I princip åligger det en myndig- hetschef att delegera beslutsbefogenheterna inom myndigheten. Det saknas skäl att se saken på något annat sätt när det gäller frågan om begäran av stöd från Försvarsmakten. Inte heller vad beträffar kommuner och landsting finner vi skäl till någon specialreglering. Självfallet bör dock berörda chefer se till att dessa frågor hanteras på hög nivå, framför allt i de fall där det är fråga om att begära stöd av inte enbart enklare slag eller ringa omfattning. För polisens del råder speciella förhållanden. De lokala polisor- ganen är statliga myndigheter och har – om inte någon särreglering görs – rätt att begära stöd till sin verksamhet. Så länge fråga är om stöd i mindre omfattning får detta anses vara en rimlig ordning. Vi anser däremot att begäran från polisens sida om ett mer omfattande stöd från Försvarsmakten bör kanaliseras via . Denna centrala nivå har överblick över dels landets samlade polisresurser, dels de re- surser som kan finnas hos andra myndigheter. På så sätt får man garan- tier för en för hela landet enhetlig syn på dessa frågor och minskar ris- ken för att militär utrustning och personal efterfrågas för uppgifter där sådant stöd antingen inte behövs eller också inte är lämpligt. Vad därefter gäller frågan på vilken nivå inom Försvarsmakten som beslut om stöd skall fattas måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av enhetlighet i bedömningarna och å andra sidan praktiska hänsyn. Överbefälhavaren bestämmer i stor utsträckning – på samma sätt som andra myndighetschefer – hur myndighetens beslutsbefogenheter skall fördelas inom myndigheten. Om regeringen önskar göra undantag Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas 151 från denna ordning, krävs en uttrycklig författningsreglering. En sådan har gjorts i 29 § förordningen med instruktion för Försvarsmakten så- vitt avser beslut om utlämnande av allmänna handlingar. Enligt vår mening bör frågan om mer omfattande militärt stöd till civil verksamhet hanteras på central nivå inom Försvarsmakten. På så sätt skapas förutsättningar för en enhetlig hantering. Vi anser att detta är så väsentligt att regeringen bör i förordning föreskriva denna särskil- da beslutsordning. Beslut i dessa frågor bör därför fattas inom Hög- kvarteret eller Operativa insatsledningen. Framställningar om mindre omfattande stöd måste dock av praktiska skäl hanteras ute i Försvarsmaktens regionala eller lokala organisation. Beslut bör dock alltid fattas av chefen för berörd organisationsenhet; dessa frågor lämpar sig inte för delegering. 9.9Frågor om ledning och samordning av en insats Arten och omfattningen av samt antalet deltagare i en stödinsats från Försvarsmakten kommer att variera. Detta ger anledning att närmare överväga frågan huruvida deltagare ur Försvarsmakten uppträder som enskilda deltagare eller som en sammanhållen enhet. Det förra fallet, där enskilda deltagare kan stå under ledning av en civil chef, utgör inte något särskilt problem. För det senare fallet be- hövs däremot normgivning. Enligt nuvarande synsätt skall en enhet ur Försvarsmakten stå under befäl av en militär chef. 9.9.2Civila och militära regelsystem Det finns olikheter i Försvarsmaktens och andra myndigheters förhåll- nings- och arbetssätt vid lösandet av en uppgift. Detta är också fullt naturligt med hänsyn till de grundläggande skillnaderna vad gäller verksamheternas syften. I avsnitt 2.11 har vi redogjort för uppbyggnaden av och principerna bakom säkerhetsbestämmelser som gäller för Försvarsmaktens verk- samhet. Försvarsmakten skall bl.a. utbilda personal för krigstjänstgöring. Detta innebär i fred att personalen under kontrollerade former övas för att i helt annorlunda situationer kunna uppnå ett visst givet mål. Detta kommer till uttryck i 1 § förordningen med instruktion för Försvars- 152 Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas Det anges där att grunden för Försvarsmaktens verksamhet skall vara förmågan till väpnad strid, dvs. verksamhet i krig. Olikheter finns i synsätten även i fråga om säkerhetsbestämmelser, t.ex. om säkerhetsavstånd vid verksamhet som innebär särskilda risker eller i fråga om vilken verksamhet som får utföras i tätbebyggt område. Försvarsmaktens övnings- och utbildningsverksamhet avser ytterst en krigssituation. När en stödinsats i civil fredstida verksamhet kom- mer i fråga måste myndigheten ta ställning till om uppgiften ligger in- om ramen för vad som gäller för stödinsatser och om den därmed går att lösa med Försvarsmaktens medel och metoder. Råder tvekan om detta skall Försvarsmakten avböja att lämna stöd. Polisen, och har inte möjlighet att på samma sätt avböja en uppgift. Tvärtom har de en på tjänsteansvar vi- lande skyldighet att handla i de olika situationer som regleras i lag. De- ras verksamhet gör det väsentligt att nå ett mål med en särskilt nog- grann avvägning i förhållande till de resurser, medel och metoder som står till buds. I vissa situationer kan detta innebära mindre säkerhets- marginaler för den verksamhet som utövas av polisen och andra civila myndigheter än den verksamhet som Försvarsmakten utövar i fred. Det skulle emellertid vara en orimlig generalisering att säga att den ena el- ler den andra typen av regel- eller säkerhetssystem vore mer eller mind- re rigoröst än det andra. Tillämpningen av regelsystem som är tänkta för så vitt skilda situa- tioner innebär att risk för misstag med skadliga eller icke godtagbara effekter skulle uppstå om den ena av två samverkande myndigheter skulle verka enligt ett annat regelsystem än i sin ordinarie verksamhet för vilken man är utbildad och övad och som man har praktisk erfaren- het av. När Försvarsmakten lämnar stöd bör man därför tillämpa sina egna interna regelsystem. En stödinsats från Försvarsmaktens sida får anses lämnas av myn- digheten som sådan. Om Försvarsmakten skulle lämna stöd åt civila myndigheter under villkor som innebär att myndigheten skulle handla enligt regler som inte är förenliga med vad som gäller för myndighe- tens ordinarie fredstida verksamhet, kan detta vara ett skäl för att den önskade stödinsatsen skall avböjas. Som vi anfört i avsnitt 9.5 bör För- svarsmakten alltid ha det slutliga avgörandet vad gäller om stöd skall lämnas eller ej. I de båda närmast föregående avsnitten har vi behandlat frågor om vil- ka problem som kan uppstå när två eller flera myndigheter med olik- Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas 153 heter i regelsystem och krav på snabb anpassning till svåra situationer skall samverka med varandra och någon eller några av dem skall lämna stöd för en viss uppgift. De resonemang vi fört rubbar inte de uppfatt- ningar som finns om att Försvarsmakten behöver kunna uppträda under enhetlig ledning och ej heller grundsatsen att civil verksamhet skall bedrivas och ledas av civila organ. Det är enligt vår mening väsentligt att den avvägning som återgivits inledningsvis i avsnitt 9.9.1 kommer till tydligt uttryck. En insats från exempelvis polisen, eller skall alltid stå under respektive civil myndighets ledning. skall en stödjande enhet ur Försvarsmakten närmast ledas av en militär chef. Detta innebär att en stöduppgift som Försvarsmakten åtar sig bör formuleras som ett uppdrag med vissa ramar eller begränsningar. Om nya beslut fattas eller nya besked lämnas från polisen skall För- svarsmakten följa dessa ändringar, om de ligger inom ramen för det ursprungliga beslutet att stödja som myndigheten har fattat. Skulle uppgiften däremot ändra karaktär och komma att ligga utanför det tidi- gare uppdraget måste ett nytt beslut fattas av Försvarsmakten i frågan om stöd får lämnas eller inte. Principen att ansvaret för ledningen av en insats alltid skall vara ci- vil finner vi så självklar att det inte ens framstår som erforderligt att den återges i förordningstext. Däremot bör regeln om att en enhet ur Försvarsmakten alltid skall stå under ledning av en militär chef i klar- hetens intresse framgå uttryckligen i den förordning vi föreslår. Om den myndighet som behöver stöd inte har egen personal som be- härskar användningen av den militära materiel som man vill låna, är man beroende av att även få disponera Försvarsmaktens personal. Det kan också finnas behov av att få disponera Försvarsmaktens personal bara på grund av dess unika kunskaper. En väsentlig fråga är då i vad mån det är möjligt att använda sig av Förvarsmaktens personal när myndigheten lämnar stöd till civil verksamhet. Försvarsmaktens personal kan grovt sett delas in i anställd personal, totalförsvarspliktig personal och personal som tecknat avtal om s.k. frivillig tjänstgöring. Närmare bestämmelser om personal som tjänstgör i Försvarsmakten finns i förordningen med bestämmelser för Försvars- maktens personal. Med totalförsvarspliktig personal avses, enligt nämnda förord- ning, totalförsvarspliktiga som enligt lagen om totalförsvarsplikt har skrivits in eller krigsplacerats för tjänstgöring i Försvarsmakten och som inte är yrkesofficerare, reservofficerare eller officersaspiranter. Totalförsvarspliktig personals tjänstgöringsskyldighet regleras helt och hållet av lagen om totalförsvarsplikt. Detta innebär att totalför- svarspliktig personal inte är skyldig att delta i all verksamhet som För- svarsmakten skall utföra. Övrig personals arbetsskyldighet regleras av deras respektive avtal. Totalförsvarsplikten omfattar alla som bor i från början av det kalender år som han eller hon fyller till slutet av det kalen- derår när han eller hon fyller . En totalförsvarspliktig är bland annat skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Sådan tjänst- fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värn- plikt och civilplikt omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, be- redskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Värnplikten fullgörs hos Försvarsmakten och skall alltid inledas med grundutbildning. Skyldig- heten att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska med- borgare och gäller från början av det kalenderår då en man fyller till slutet av det år han fyller . Kvinnor som, efter antag- ningsprövning enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning, skrivits in för värnplikt är därefter skyldiga att fullgöra värnplikt. 10.2.2Grundutbildningens och repetitionsutbildningens omfattning Regeringsformen garanterar varje medborgare ett skydd gentemot det allmänna mot frihetsberövanden och vissa andra begränsningar i rörel- sefriheten. Begränsningar i rörelsefriheten får göras i lag endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Be- gränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Reglerna om totalförsvarsplikt är att betrakta som begränsningar av rörelsefriheten. Bestämmelserna om utbildningsplikt motiveras av att den som är totalförsvarspliktig är skyldig att fullgöra beredskaps- och krigstjänst. Grundutbildningen syftar till att ge de totalförsvarspliktiga en sådan grundläggande utbildning att de kan fullgöra de uppgifter som det för- band eller den organisation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll styrs av detta mål. För att inte komma i konflikt med den grundlagsskyddade rörelse- friheten finns särskilt angivet i 5 kap. 3 § lagen om totalför- svarsplikt att grundutbildningen skall ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. Frågan om grundutbildningens och repetitionsutbildningens innehåll och därmed omfattningen av de totalförsvarspliktigas tjänstgörings- skyldighet har varit föremål för granskning av Pliktutredning, se betänkandet Totalförsvarsplikten, SOU 2000:21. Härefter har rege- ringen redovisat sin syn på utbildningspliktens omfattning i propositio- nen Bättre villkor för totalförsvarspliktiga 2001/02:11. Regeringens uppfattning är, såsom den har redovisats i propositio- nen, att utbildning som inte korresponderar med en skyldighet att tjänstgöra går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med utbildningen. Regeringen konstaterar också i nämnda proposition, att utgångspunkten alltjämt skall vara att det måste finnas en koppling mellan utbildningen och en tjänstgöringsplikt. Avsaknaden av en sådan koppling bryter den grundläggande ordning som nuvarande utbild- ningsplikt bygger på. Den begränsning i rörelsefriheten som följer av utbildningsplikten skulle därmed gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett utbildningsplikten.