sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Om något land inlägger veto på detta sätt, skall beslut inte fattas. Rådet kan dock, med kvalificerad majoritet, besluta att föra frågan vidare till som fattar beslut med enhällighet (artikel 23.2 i Unionsfördraget). Innebörden av dessa bestämmelser är i praktiken att medlemsstaterna accepterar att kunna bli nedröstade i frågor av begränsad räckvidd. Vetorätten består dock eftersom varje medlemsstat själv avgör vilka frågor som är av sådant nationellt politiskt intresse att vetorätten måste utnyttjas (a. prop. s. 102). Det anges i fördraget att det faktum att en personligen närvarande eller företrädd rådsmedlem avstår från att rösta inte hindrar att beslut fattas (artikel 23.1 första stycket i Unionsfördraget). Också en råds- medlem som har avstått från att rösta blir enligt huvudregeln bunden av det beslut som fattas. I fördraget öppnas dock en möjlighet att motivera sitt avstående (s.k. konstruktivt avstående). I ett sådant fall är med- lemsstaten i fråga inte bunden av beslutet, men accepterar att unionen blir bunden och förbinder sig att avstå från att handla i konflikt med övriga medlemsstaters beslut (artikel 23.1 andra stycket). Konstruktivt avstående utgör ett komplement till vetorätten inom ramen för en- hälliga beslut och syftar också till att effektivisera beslutsfattandet (a. prop. s. 102). Om de rådsmedlemmar som avstår på detta sätt företräder mer än en tredjedel av rösterna kan rådet dock inte fatta något beslut (a. artikel). I regeringskonferensen –1997 diskuterades möjligheten att göra unionen till en juridisk person i likhet med vad som gäller för de tre gemenskaperna (EG, Europeiska kol- och stålgemenskapen samt Europeiska atomenergigemenskapen). Inte alla medlemsstater kunde emellertid acceptera att gå så långt som att uttryckligen göra unionen till en juridisk person, något som ansågs kunna riskera den mellan- statliga karaktären av unionssamarbetet (a. prop. s. 105). Enighet kunde i stället nås om en procedur (artikel 24 första stycket i Unionsfördraget) funktion som beslutsorgan... som innebär att rådet – om det är nödvändigt för att genomföra GUSP – genom ett enhälligt beslut kan bemyndiga ordförandelandet att inleda förhandlingar med tredje part. Beslutet om att ingå avtalet skall sedan fattas av rådet med enhällighet. Möjlighet finns därvid för varje medlemsstat att inte bli bunden av avtalet så länge nödvändiga interna konstitutionella förfaranden inte har genomförts. I en gemensam för- som antogs vid regeringskonferensen i anslutning till denna artikel i fördraget understryks att varken fördraget eller de avtal som det kan resultera i skall innebära någon överföring av behörighet från medlemsstaterna till EU (gemensam förklaring nr 4 som är bifogad slutakten till Amsterdamfördraget). Kommissionen deltar i samarbetet inom GUSP och har vid sidan om medlemsstaterna rätt att lägga förslag (artiklarna 18.4, 20, 22, 24 och 27 i Unionsfördraget). Vidare har kommissionen en viktig roll, särskilt vid genomförandet av beslut (artikel 14.4 i Unionsfördraget). Europa- parlamentets roll i GUSP är begränsad till att ordförandelandet skall höra parlamentet om de viktigaste frågorna i GUSP. Parlamentet har också rätt att ställa frågor och lämna rekommendationer till rådet (artikel 21 i Unionsfördraget). Utrikesministrarna i EU:s medlemsstater sammanträder som regel en gång i allmänna rådet. En gång per ordförandeskap inbjuder ordförandelandets utrikesminister till ett informellt möte . För en närmare redogörelse för formerna för arbetet i rådet hänvisas till avsnitt 10.6.2. Det löpande arbetet i GUSP sker i ett antal arbetsgrupper, indelade efter geografiska områden och ämnesområden. En viktig roll har den s.k. politiska kommittén (POCO), som består av höga tjänstemän i medlemsstaternas utrikesministerier. Kommittén skall bl.a. övervaka den internationella situationen på de områden som omfattas av GUSP och bidra till att utforma den gemensamma politiken genom att avge yttranden och förslag till rådet (artikel 25 i Unionsfördraget). Re- kommendationer från POCO i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utgör en viktig del av rådets beslutsunderlag. Stats- och regeringscheferna drog vid toppmötet i upp riktlinjerna för hur den nya organisationen i för civil och militär krishantering skall se ut. Organisationen består i stora drag av en kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, som under sig har dels en civil, dels en militär kommitté. En militär stab bidrar med underlag och analys. Det slogs vid toppmötet fast att EU:s krishantering skall ske i 168 funktion som beslutsorgan... enlighet med principerna i . Vid rådets generalsekretariat har en enhet för politisk planering och tidig varning (den s.k. policy- enheten) upprättats. Enheten, som lyder under rådets generalsekretare, skall bl.a. ha till uppgift att ge tidig förvarning om uppblossande konflikter. Information och samråd mellan regering och riksdag Skyldigheten att samråda med gäller även inför ställningstaganden i rådet i andrapelarfrågor (se avsnitt 10.6.2). I cirkulär 2 angående samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (avsnitt 2.2 i cirkuläret) anges att det är angeläget att får tidig information om viktigare för- slag inom GUSP. En utgångspunkt bör vara, att de rutiner som gäller för den s.k. första pelarens område följs i tillämplig utsträckning (se föregående avsnitt). Beredningen inom UD inför ett möte i allmänna rådet sker enligt följande. före rådets möte inkommer dagordningen. före mötet med rådet överlämnas ett skriftligt underlag till beträffande samtliga B-punkter, dvs. diskussionspunkter, på dagordningen. före mötet i rådet, dvs. , gör utrikesrådet för politiska frågor på utrikesutskottets begäran en föredragning i utskottet av de utrikespolitiska frågorna på rådets dag- ordning. samråder utrikesministern med . I början av sammanträdet med överlämnas en skriftlig förteckning över de frågor som troligen kommer att tas upp som A-punkter vid rådets möten. Efter sammanträdet med hålls på UD en briefing för EU-ländernas ambassader i om den svenska ståndpunkten i de ärenden som finns på rådets dagordning. Inför de informella mötena sker normalt inget samråd med (bet. 1998/99:KU10 s. 30). 10.6.4Förfarandet vid beslut i tredje pelaren Urprungligen omfattade samarbetet i tredje pelaren asylpolitik, gräns- kontroller och vissa andra invandringspolitiska frågor, kampen mot narkotikamissbruk och bedrägerier, civilrättsligt och straffrättsligt sam- arbete, tullsamarbete och polissamarbete. Amsterdamfördraget har inneburit att flera av dessa samarbetsområden har flyttats till första funktion som beslutsorgan... Det gäller samarbete om yttre gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring samt samarbete i civilrättsliga frågor. Kvar i tredje pelaren är polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete. I artikel 34 i Unionsfördraget regleras beslutsfattandet inom tredje pelaren. I första punkten i artikeln anges att medlemsstaterna skall informera och samråda med varandra i rådet och upprätta ett samarbete mellan behöriga nationella myndigheter. Enligt artikelns andra punkt skall rådet vidta åtgärder och främja samarbete som bidrar till att uppnå unionens mål. Detta skall ske genom att rådet på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen enhälligt fattar beslut om att anta gemensamma ståndpunkter som anger unionens inställning i en viss fråga, att fatta rambeslut om tillnärmning av nationell lagstiftning som skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; rambeslutet skall inte ha direkt effekt, att fatta andra beslut som överensstämmer med målen för avdelning VI (med undantag för tillnärmning av nationell lagstiftning); be- sluten skall vara bindande och inte ha direkt effekt; åtgärder som behövs för att genomföra sådana beslut kan antas med kvalificerad majoritet, att upprätta konventioner, som medlemsstaterna skall rekommen- deras att anta (första stycket) och som skall kunna träda i kraft så snart de har tillträtts (ratificerats) av minst hälften av medlems- staterna (andra stycket). Ikraftträdandet gäller naturligtvis endast de stater som har tillträtt konventionen. Åtgärder som krävs för att genomföra en konvention skall beslutas inom rådet med en majoritet av två tredjedelar av de fördragsslutande parterna. I artikel 34.3 anges vad som skall gälla i fråga om röstviktning när rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet i stället för med en- hällighet. Medlemsstaternas röster skall vägas på samma sätt som vid beslut med kvalificerad majoritet enligt EG-fördraget, varvid rådets beslut skall fattas med minst 62 röster från minst tio medlemsstater. I fjärde punkten i samma artikel föreskrivs att beslut i procedurfrågor skall fattas med enkel majoritet. 170 funktion som beslutsorgan... Inför regeringskonferensen –1997 var det en utbredd uppfatt- ning bland medlemsstaterna att samarbetet i tredje pelaren inte hade fungerat tillräckligt bra. En orsak ansågs vara såväl kravet på enhällig- het för beslut som kravet på efterföljande ratifikation av medlems- staterna. Förhandlingsarbetet syftade därför bl.a. till att ändra förut- sättningarna för samarbetet i de frågor som blev kvar i tredje pelaren (prop. 1997/98:58 s. 109). Rambesluten och besluten, som alltså ut- tryckligen skall vara bindande för medlemsstaterna, är ett led i strävan- dena att göra arbetet i tredje pelaren mer effektivt (a. prop. s. 119). I regeringens proposition 1997/98:58 angående Amsterdamfördraget (s. 16) gjordes bedömningen att medlemsstaterna i samarbetet är bundna av de gemensamma besluten i tredje pelaren på samma sätt som normalt följer av ett internationellt samarbete enligt folkrättsliga regler. Vidare anförde regeringen att bestämmelserna i i vissa delar innebär en överföring av beslutsbefogenhter till EG, dock inte till EU (s. 26). konstaterade liksom Lagrådet och att det inte skedde någon överföring av be- slutanderätt till EU (bet. 1997/98:UU13 s. 24). slog vidare fast att rådet har karaktären av en mellanstatlig konferens mellan företrädare för suveräna stater när rådet samlas för att fatta beslut inom detta samarbetsområde (a. bet. s. 29 f.). Slutligen konstaterade att de beslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med kvalificerad majoritet i tredje pelaren måste antas avse endast praktiska frågor som i allt fall inte ankommer på svenska myndigheter (a. bet. s. 148). Ur svensk statsrättslig synvinkel är således bestämmelserna i 10 kap. 1–4 §§ RF tillämpliga. Ett svenskt statsråd kan därför samtycka till för bindande beslut i tredje pelaren först sedan regeringen har fattat formligt beslut om sådant samtycke. Regeringen måste alltså inhämta godkännande enligt 10 kap. 2 § RF av beslut som antas inom tredje pelaren i de fall då beslutet förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne i vilket äger besluta. Vidare skall regeringen även i annat fall inhämta godkännande om beslutet är av större vikt (se även avsnitten 10.2 och 10.6.3). Enligt artikel 38 kan sådana avtal som avses i artikel 24 (se avsnitt 10.6.3) även omfatta tredjepelarfrågor. I artikel 36 anges att en särskild samordningskommitté, den s.k. ar- tikel 36-kommittén, bestående av högre tjänstemän från medlems- staterna skall samordna den gemensamma verksamhet som rör polis- samarbete och straffrättsligt samarbete. Kommittén skall på rådets begäran avge yttrande men kan också yttra sig på eget initiativ. Vidare skall kommittén bidra till att förbereda rådsmöten angående tredje- pelarfrågor, dock utan att inkräkta på Corepers verksamhet som allmänt funktion som beslutsorgan... förberedande organ för rådets möten. Enligt andra punkten i artikeln skall kommissionen delta fullt ut i arbetet med tredjepelarfrågor på samma sätt som vad gäller samarbete inom den andra pelaren. Amsterdamfördraget har inneburit ett ökat inflytande för Europa- parlamentet på tredjepelarområdet. roll regleras i artikel 39. Enligt denna artikel skall rådet höra innan rådet fattar beslut enligt artikel 34.2 b–d, dvs. beträffande rambeslut, beslut och konventioner. skall avge sitt yttrande inom en tidsfrist som rådet bestämmer. Tidsfristen får dock inte vara kortare än . Om yttrande inte har avgivits , får rådet ändå fatta sitt beslut. Enligt andra punkten i artikeln skall ordförandelandet och kommissionen regelbundet underrätta om överläggningar inom tredjepelarsamarbetet. får vidare enligt artikelns tredje punkt ställa frågor eller avge rekommendationer till rådet. Möjlighet till närmare samarbete Genom Amsterdamfördraget öppnas en möjlighet till ett närmare sam- arbete (s.k. flexibel integration) mellan medlemsstaterna. Bestäm- melser om ett sådant samarbete i tredje pelaren finns i artikel 40. Bestämmelserna kompletterar de allmänna reglerna för ett närmare samarbete som finns i artiklarna 43–45. Enligt första punkten i artikel 40 kan medlemsstater som avser att ingå ett närmare samarbete med varandra på ett område som omfattas av tredjepelarsamarbetet bemyn- digas att – i enlighet med artiklarna 43 och 44 – använda de institu- tioner, förfaranden och mekanismer som gäller enligt fördragen. Förut- sättningarna för detta är att det närmare samarbetet dels respekterar EG:s befogenheter och de mål som uppställs i avdelning VI, dels syftar till att göra det möjligt för EU att snabbare utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I andra punkten i artikeln föreskrivs att bemyndigande enligt första punkten meddelas av rådet, som skall besluta med kvalificerad majoritet på begäran av berörda medlems- stater och efter att ha uppmanat kommissionen att yttra sig. Begäran skall också överlämnas till . Om en medlemsstat av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik motsätter sig att tillstånd ges, skall någon omröstning inte äga rum. Frågan kan då i stället – efter beslut med kvalificerad majoritet – hänskjutas till för enhälligt beslut. Det föreligger alltså en vetorätt för varje medlemsstat. Enligt artikelns tredje punkt skall varje med- lemsstat som önskar delta i ett närmare samarbete anmäla sin avsikt till rådet och kommissionen. Kommissionen skall avge yttrande till rådet 172 funktion som beslutsorgan... och rådet skall fatta beslut från anmälan. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta att vilande- förklara ärendet, men måste då motivera sitt beslut och bestämma en ny tidsfrist för ärendets behandling. Fjärde punkten i artikeln innehåller en bestämmelse om att artiklarna 29–41 skall tillämpas på ett närmare samarbete, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Möjlighet till överflyttning till första pelaren Artikel 42 ger rådet möjlighet att flytta över hanteringen av vissa frågor från tredje pelaren till första pelaren. För att rådet skall kunna fatta ett sådant beslut krävs enhällighet. Rådet skall fastställa vilka omröstningsregler som skall gälla för hanteringen av de överflyttade områdena. Såväl kommissionen som en enskild medlemsstat har rätt att lägga fram förslag om sådant beslut. Tredjepelarfrågor behandlas av Rådet för rättsliga och inrikes frågor samt räddningstjänsten (). Det är huvudsakligen justitie- ministern som företräder i detta råd. Också ministern med ansvar för asylfrågor kan emellertid ha anledning att närvara . För en närmare redogörelse för formerna för arbetet i rådet hänvisas till avsnitt 10.6.2. Information och samråd mellan regering och riksdag Skyldigheten att samråda med gäller även inför ställningstaganden i rådet i tredjepelarfrågor (se avsnitt 10.6.2). I cirkulär 2 angående samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (avsnitt 2.2 i cirkuläret) anges att det är angeläget att får tidig information också om initia- tiv och meddelanden från kommissionen som rör polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Vidare anges att det är angeläget att får tidig information också om övriga viktiga utspel, initiativ m.m. avseende detta samarbete. En utgångspunkt bör vara att de rutiner som gäller för den första pelarens område följs i tillämplig utsträckning (se avsnitt 10.6.2). funktion som beslutsorgan... 11 Regleringen i andra EU-länder I våra direktiv berörs frågan om regleringen i andra EU-länder av de nationella parlamentens medverkan vid ingåendet av internationella överenskommelser. I detta kapitel beskrivs därför kortfattat hur dessa frågor har reglerats i andra medlemsstater, såväl från ett allmänt per- spektiv som från ett EU-perspektiv. Särskild tonvikt har därvid lagts vid EU-samarbetet i andra och tredje pelaren. Beskrivningen inbegriper emellertid också nationella regler om överlåtelse av statsrättsliga beslutsbefogenheter. Redovisningen baserar sig till stor del på underlag som har in- hämtats via ambassader i de olika EU-länderna. För att infor- mera sig om förhållandena i och har företrädare för kommittén besökt och . I har kommitténs företrädare därvid sammanträffat med representanter för Europaudvalg, , Justitie- ministeriet och . I har sammanträffande skett med justitiekansler samt med representanter för riks- dagen och . Förutom skriftligt källmaterial baserar sig redogörelserna i avsnitten 11.3 och 11.4 på vad som framkommit vid dessa sammanträffanden. När det gäller regleringen i andra EU-länder kan sammanfattnings- vis följande sägas. Det finns inte något enhetligt sätt på vilket EU:s övriga medlems- stater har löst de konstitutionella problem som medlemskapet på olika sätt reser. Det framgår att parlamenten i och behandlar överenskommelser i EU:s andra och tredje pelare på samma sätt som överenskommelser i annat mellanstatligt samarbete. Reglerna för prövning av sådana överenskommelser påminner mycket nära om motsvarande svenska regler. Det nederländska parla- mentet behöver däremot inte godkänna överenskommelser i andra pelaren. Vidare har detta parlament möjlighet att genom s.k. stilla- tigande samtycke godkänna överenskommelser i tredje pelaren. I flera medlemsstater förekommer någon form av samråd med parlamentet eller något av dess organ inför beslut i . 174 funktion som beslutsorgan... mer på regeringen i dessa länder att slutligt bestämma vilken stånd- punkt staten skall företräda i EU-samarbetet. I har dock delstatskammaren (förbundsrådet) i vissa fall möjlighet att slutligt bestämma vilken ståndpunkt skall företräda. Vidare kan ett österrikiskt parlamentsutskott binda regeringen för en viss ståndpunkt. När det gäller överlåtelse av statsrättsliga beslutsbefogenheter före- kommer på EU-medlemskapet inriktade konstitutionella särlösningar i , , , och . I övriga medlems- stater förekommer olika former av mera allmänt hållna regler och principer som på det konstitutionella planet legitimerar gemensamt utövande av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella fördrag finns i artikel 167 i konstitutionen. Enligt bestämmelsen ingår konungen internationella fördrag. Av bestämmelsen framgår vidare att sådana fördrag alltid skall godkännas av parlamentet. Det anges också att regioner och kulturella gemenskaper har möjlighet att ingå fördrag i frågor som faller inom dessas ansvarsområde. infördes artikel 168 i konstitutionen, enligt vilken parla- mentet har rätt att få information och att avge yttrande om varje revision av gemenskapsfördragen. Denna artikel tillämpades första gången när Amsterdamfördraget förhandlades fram vid regerings- konferensen – 1997. Såvitt avser den nationella beredningen av EU-frågor föreligger inte i övrigt något krav på parlamentarisk förhandsgranskning. Regeringen är dock skyldig att till parlamentet vidarebefordra förslag från EG- kommissionen. Vidare är regeringen skyldig att kommunicera proto- kollen från ministerrådets möten. Det föreligger dock inte någon skyl- dighet att vidarebefordra förslag från kommissionen eller övriga medlemsstater som avser samarbetet inom andra och tredje pelaren. (, De särskilda utskotten för EU-frågor vid med- lemsstaternas och ansökarländernas parlament, 1998, s. 12 ff.). Artikel 34 i konstitutionen möjliggör överlåtelse av specificerade beslutsbefogenheter till internationella institutioner. Detta kan ske genom fördrag eller lagstiftning. Bestämmelsen har tillämpats som rättslig grund för ratifikation av såväl Enhetsakten som Unionsfördraget (Jöel Rideau, The Constitutional Adaption of the Member States to , for , 26-27th of January 1994). saknade den belgiska konstitutionen bestämmelser om förhållandet mellan inter- funktion som beslutsorgan... nationell och inhemsk rätt. Frågan löstes emellertid i domstolspraxis. i civila mål slog i ett avgörande (, , 21 1971, [1972] CMLR 330) fast att gemenskapsrättsliga bestämmelser som har direkt effekt skall anses ha företräde framför motstridande nationell lag. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella fördrag m.m. finns i § 19 i Riges Grundlov af 5. (grundloven). Enligt bestämmelsen handlar konungen på rikets vägnar i mellanfolkliga angelägenheter. Regeringen stöder på så sätt sin be- hörighet i mellanfolkliga angelägenheter direkt på den danska konsti- tutionen. Befogenheten för regeringen att på egen hand ikläda folkrättsliga förpliktelser är dock underkastad betydelsefulla begräns- ningar. samtycke krävs bl.a. för att regeringen skall kunna ingå en förpliktelse, vars uppfyllelse kräver medverkan eller som i övrigt är av större betydelse. Samtycke kan meddelas genom lag eller genom beslut av Folke- tinget med enkel majoritet. Den rådande danska uppfattningen är att i princip skall samtycka till en färdigförhandlad överens- kommelse. Bestämmelsen om samtycke i § 19 torde således inte i någon nämnvärd omfattning kunna utnyttjas för att ge regeringen mandat att ingå överenskommelser som ännu inte är färdigförhandlade. Grundlovens § 20 innehåller en särskild bestämmelse om anslutning till överstatliga organisationer. Bestämmelsen tillåter över- låtelse av befogenheter som enligt grundloven tillkommer rikets myndigheter. Sådan överlåtelse kan i närmare bestämd omfattning (i nærmere bestemt omfang) ske till mellanfolkliga myndigheter som har upprättats genom en ömsesidig överenskommelse med andra stater i syfte att främja mellanstatlig rättsordning och samarbete. Vidare skall överlåtelsen av befogenheter ske genom lag. kan besluta om en sådan lag genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av leda- möterna förenar sig. Om denna majoritet inte uppnås, krävs att lag- förslaget blir godkänt i folkomröstning. Bestämmelsen i § 20 i grundloven är tillämplig om ett fördrag innebär att en mellanfolklig myndighet erhåller befogenhet att utfärda rättsakter i form av generella regler eller konkreta beslut som omedel- bart skall gälla för enskilda i . Det kan således vara fråga om överlåtelse såväl av lagstiftande och myndighetsutövande makt som av domsmakt. Bestämmelsen i § 20 är också tillämplig vid överlåtelse av 176 funktion som beslutsorgan... andra befogenheter som tillkommer regeringen enligt grundloven, exempelvis befogenheten att ikläda folkrättsliga förpliktelser (§ 19). Om enbart den mellanfolkliga myndigheten kan bli folkrättsligt förpliktad av de aktuella överenskommelserna, blir det däremot inte aktuellt att tillämpa § 20 i grundloven. anslutning till fördrag som ger EG kompetens att utfärda förordningar eller beslut på nya områden förutsätter tillämpning av § 20 i grundloven. Detta beror på att förordningar och i vissa fall även beslut enligt EG-fördraget gäller för enskilda i medlems- staterna. Likaså krävs en tillämpning av den nämnda grundlagsregeln vid fördragsändringar som ger EG kompetens att på nya områden ut- färda direktiv eller ingå avtal med tredje land m.m. Kravet på en tillämpning av grundlovens § 20 motiveras i dessa fall bl.a. av att direktiv enligt praxis kan ha direkt effekt. Med direkt effekt avses att direktiv kan ge enskilda rättigheter som direkt kan göras gällande gentemot nationella myndigheter.