sou · GPB362d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta skift mellan de stabiliseringspolitiska med- len har, genom lägre räntor och inflationsförväntningar, bidragit till att skapa bättre tillväxtförutsättningar. 62OECD (2001a). 63EU-kommissionen (2001). te , då penningpolitiken, mätt med förändringen i den reala korträntan, fick en mer expansiv inriktning, delvis som svar på en stram finanspolitik. har inneburit en motsatt tendens – lättare finanspolitik och stramare penningpoli- tik. Det senare blir särskilt tydligt om ränteutvecklingen relate- ras till den underliggande inflationen, där effekterna av oljepris- höjningen rensats bort. Den relativa försvagningen av finanspolitiken förklaras främst av de skattesänkningar som äger rum i flera euroländer. För eu- roområdet som helhet beräknas skatterna som andel av BNP minska med drygt en procentenhet , vilket framgår av Figur 5:2. Offentliga sektorns inkomster och utgifter i Procent av BNP Finanspolitiken har således fått en svagt procyklisk inriktning. Trots att tillväxten blev högre än väntat utnyttjades inte detta i alla länder till att förstärka de offentliga finanserna. I de allmänna riktlinjer för den ekonomis- ka politiken som antogs av framhölls att finanspolitiken i allmänt sett var alltför svag mot bakgrund av det relativt starka konjunkturläget. Även vid sitt möte i uttalade rådet vikten av att undvi- ka en procyklisk finanspolitik, framför allt genom att hålla till- baka de offentliga utgifterna. Med hänsyn till att en åldrande be- folkning kommer att ställa större krav på de offentliga utgifterna, menade att det i många länder finns starka skäl för att nu ytterligare minska statsskuld och räntebe- talningar. Flera medlemsstater har dock prioriterat skattesänk- ningsprogram, i syfte att stärka sysselsättningen och de långsik- tiga tillväxtförutsättningarna, och bedömt det som politiskt svårt att skära ned utgifterna i den omfattning som skulle bli nödvän- dig med en stramare finanspolitik. Mot bakgrund av att konjunkturen i mattats av , kan det dock visa sig att en något lättare finanspolitik 2001 är motiverad. 6Stabiliseringspolitiken i ett nationellt perspektiv 6.1Konvergens och asymmetri i valutaunionen Vid stora skillnader i makroekonomisk utveckling mellan med- lemsstaterna, skapas spänningar i en valutaunion med gemensam penningpolitik. För en nation vars konjunkturläge skiljer sig markant från genomsnittet för de andra medlemsstaterna, kom- mer penningpolitiken inte att fylla någon stabiliserande roll; sna- rare finns risken att den bidrar till att förstärka konjunktursväng- ningarna. Graden av symmetri i den ekonomiska utvecklingen mellan medlemsstaterna är därför en central fråga för valutauni- onen. I vilken utsträckning det uppkommer asymmetrier i den eko- nomiska utvecklingen och därmed skillnader i den stabiliserings- politiska situationen bestäms av flera faktorer. -I vilken utsträckning som makroekonomiska störningarna är gemensamma och tidsmässigt synkroniserade för alla länder respektive länderspecifika (asymmetriska). -Hur snabbt och med vilken styrka effekterna av en stör- ning i ett land sprids till de andra länderna. -Strukturella skillnader mellan länder som innebär att an- passningen till en störning kan se olika ut och ta olika . -I vilken mån de stabiliseringspolitiska reaktionerna, främst finanspolitiken, skiljer sig mellan länder. -I vilken mån reaktionerna på den gemensamma penning- politiken skiljer sig mellan medlemsländerna. Generellt har EU-ländernas konjunktursvängningar tenderat att bli alltmer synkroniserade under de tre . Så t.ex. framgår av en studie från ECB att avvikelserna från trendtillväxten i och industriproduktion blivit allt starkare korrelerade mellan de olika medlemsländerna.64 Det har även skett en påtaglig konvergens av inflationstakten (se Figur 6:1). Denna har dock ägt rum inför bildandet av valutaunionen och utgjorde ett krav för att ett land skulle kvalificera sig för med- lemskap. I valutaunionen kan drivkrafterna på nationell nivå att hålla tillbaka inflationen vara svagare än tidigare, efter- som den gemensamma penningpolitiken förankrar den långsikti- ga inflationstakten oberoende av den nationella utvecklingen. Det kan noteras att spridningen i konjunkturläge, mätt med ni- vån på BNP-gapet, mellan har minskat under 1990- talet, men att den inte är mindre än . Spridning i BNP-tillväxt och BNP-gap (vänster axel) respektive inflation (höger axel) 64 Angeloni och Dedola (1999). indikerar ECB:s studie att trenden mot en ökad synkronisering i EU-ländernas ekonomiska utveckling inte gäller de underliggande makroekonomiska störningarna. Den starkare korrelationen i makroekonomiska variabler förklaras i stället av att spridningseffekterna av störningar tenderat att bli starkare, bl.a. som en följd av ett ökat handelsutbyte och en allmänt när- mare ekonomisk integration. tycks den ekonomisk- politiska reaktionen på gemensamma störningar ha blivit mer likartad i olika länder. Den ekonomiska integrationen mellan EU-länderna är en långsiktig process, som har förstärkts av den s.k. inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital, arbete som besluta- des . Valutaunionen kommer att bidra till att för- stärka den processen, bl.a. genom reducerade transaktionskost- nader och ökad jämförbarhet av priser och löner i olika länder. Men det är inte självklart hur stort valutaunionens bidrag är i detta avseende. De tre åren med valutaunion tycks inte inte ha medfört minskade skillnader i ekonomisk utveckling mel- lan valutaunionens medlemmar. De tolv har haft en po- sitiv makroekonomisk utveckling, som bl.a. visas av att arbets- lösheten reducerats i samtliga medlemsländer, se tabell 6:1 och 6:2. Men det har också funnits icke obetydliga skillnader både i utgångsläget före valutaunionen och i utvecklingen efter dess start, som skapat vissa spänningar i stabiliseringspolitiken. BNP-tillväxten har, som framgår av tabell 6:1, skiljt sig tämli- gen markant mellan . Särskilt utvecklingen i skiljer ut sig markant från de andra länderna genom en påtagligt högre tillväxt och även en högre inflationstakt. har å andra sidan haft en ganska svag tillväxt. Spridningen i BNP-till- växt mellan har varit un- gefär lika stor som (se figur 6:1 ovan). Skillnader i tillväxt och inflation mellan länder kan, på samma sätt som skillnader mellan regioner inom ett land, ha strukturella förklaringar som inte är relaterade till olikheter i konjunktur- utveckling och därför inte utgör något stabiliseringspolitiskt problem. Med skillnader i nivån på BNP per capita eller syssel- satt i olika länder är det naturligt med skillnader i tillväxttakt. Länder med låg BNP per capita har en potential, bl.a. genom att introducera ny teknik, att nå en högre tillväxttakt och gradvis hämta in försprånget för länder med högre BNP per capita. över har det också inom EU ägt rum en sådan konvergens eller upphämtareffekt, så att tidigare fattiga län- der som , och haft högre BNP-tillväxt per capita än genomsnittet. Denna konvergensprocess innebär att den trendmässiga tillväxten skiljer sig mellan länderna. Ett ofta använt mått på konjunkturläget är BNP:s avvikelse från trendtillväxten, det s.k. BNP-gapet. Med mått på BNP-gapet har konjunkturen för- stärkts i samtliga euroländer, med undantag för (se ta- bell 6:3). -5,9 -4,0 -2,8 -2,1 -1,8 -1,7 -1,6 -1,5 -1,5 -1,0 -0,3 I den mån inflationsskillnaderna avspeglar skillnader i kon- junkturläge utgör de ett stabiliseringspolitiskt problem för de länder som har högre inflationstakt. Penningpolitiken ger då ett mindre bidrag till att hålla tillbaka inflationsimpulserna än vad fallet skulle ha varit med en väl fungerande penningpolitik utan- för valutaunionen. Det finns ett visst samband mellan nivån på BNP-gapet och inflationstakten i respektive land. Men det är uppenbart att inflationsskillnaderna inte helt kan för- av olikheter i konjunkturutveckling. SOU 2001:62 6 Nationella perspektiv BNP-gap (nivå) -0,1 -1,7 -0,4 -0,3 -2,1 -1,1 -2,0 -1,0 -0,7 -1,6 -0,6 -0,1 -2,0 -1,2 -1,1 -0,2 -0,5 Inflationstakten kan också skilja sig mellan länder av struktu- rella skäl. Konsumtionens sammansättning är inte densamma i varje land, vilket innebär att varor och tjänster vars priser stiger snabbt väger olika tungt i olika länder. Beräkningar tyder på att denna sammansättningseffekt kan förklara en del av höga inflation , med ett bidrag till prisökningarna på 0,7 procentenheter.65 De stigande oljepriserna påverkade konsumentpriserna i varierande grad i olika länder. På samma sätt som en utjämning av skillnader i BNP-nivå mellan länder ger upphov till naturliga skillnader i tillväxttakt kan en utjämning av prisnivån förklara inflationsskillnader. I takt med en ökad ekonomisk integration tenderar priserna att utjäm- nas för varor och tjänster som är föremål för internationell han- del, vilket kan innebära skillnader i inflationstakt under anpass- 65 Alberola (2000). Tabell 6:4 visar tydligt på en sådan mekanism i ett längre tidsperspektiv. Denna tendens har emellertid motverkats av att prisskillnaderna på inhemska varor och tjänster i stället tenderat att öka. Figur 6:2, som relaterar inflationstakten till ett index på prisnivån , tyder dock på en viss utjämning av prisnivån med valutaunion, eftersom inflationen tenderat att vara högre i länder med låg prisnivå. Spridning av prisnivå bland EU-länderna Varor och tjänster i handel Källa: , Hufbauer och (2001). Konvergensen mellan länder med olika ekonomisk standard kan vara en tredje strukturell förklaring till inflationsskillnader. Ett land med låg BNP per capita som hämtar in andra länders försprång tenderar att få en särskilt snabb produktivitetstillväxt i de konkurrensutsatta delarna av ekonomin, där priserna sätts på en internationell marknad. Detta leder i sin tur till höga löneök- ningar, som sprider sig till de delar av ekonomin som inte är ut- satta för internationell konkurrens, t.ex. tjänstesektorn, där pro- duktivitetstillväxten normalt är lägre. Priserna i dessa branscher tenderar därför att stiga förhållandevis snabbt, vilket också med- för en hög genomsnittlig prisökningstakt. Denna mekanism, ofta benämnd Balassa-Samuelson-effekten, har gett ett visst bidrag till inflationen i . Men även för , som haft stora skillnader i produktivitetstillväxt mellan konkurrensutsatta och icke-konkurrensutsatta branscher, kan denna faktor ha spelat roll. Det är dock sannolikt att bara en mindre del av de senaste årens inflationsskillnader i euroområdet kan förklaras av upp- hämtningseffekter. Prisnivå och inflation i Index för prisnivå i Källa: ECB och (2001a). Nivåskillnader i priser och BNP per capita kan således ge upp- hov till naturliga skillnader i inflationstakt, som inte utgör något stabiliseringspolitiskt problem. Om dessa strukturella faktorer har betydelse ställs penningpolitiken dock inför dilemmat att ett alltför lågt satt inflationsmål inom euroområdet ger ett snävt ut- rymme för prisökningar i de länder som har högst BNP per capi- ta och/eller prisnivå. Med hänsyn till att nominella löner är trög- rörliga nedåt kan det därvid uppstå tendenser till alltför snabba reallöneökningar, som går ut över sysselsättningen, i dessa länder (t.ex. ).66 Även om strukturella faktorer kan ha spelat en viss roll för in- flationsskillnaderna är dock slutsatsen att det har funnits icke obetydliga skillnader i konjunkturläge under valu- taunionens första tid. Detta har talat för att motsvarande skillna- der borde finnas i finanspolitiken, med en förhållandevis stram 66 Se och (2001). politik i , , och och en mer expansiv politik i . Den irländska ekonomin visar tydliga tecken på en överhett- ning. Enligt beräkningar har ett mycket stort positivt BNP-gap, dvs. produktionen överstiger klart den lång- siktiga trenden, och arbetslösheten ligger markant under den jämviktsnivå som är förenlig med stabila priser. har pris- och löneökningarna varit höga. Situationen i är dock svårbedömd. Landet har haft en excep- tionell ekonomisk utveckling, med en BNP-tillväxt på i genom- snitt . Arbetslösheten har reducerats från 1987 till . Därtill har haft en stor nettoimmigration, som har underlättat en snabb expansion. Detta medför att uppskattningar av BNP-gap och jämviktsar- betslöshet är särskilt osäkra för . Det kan vidare noteras att trots snabb prisökning inte haft någon stegring av de relativa kostnaderna per producerad enhet gentemot övriga euroländer eftersom produktivitets- tillväxten varit hög. har heller inte några bytes- balansproblem. I sitt bidrag till kommitténs seminarium om finanspolitik i EMU bedömer dock att det finns tydliga tecken på ett ansträngt resursutnyttjande, med risk för en överhettning, i Irland.67 Han pekar bl.a. på att fastighetspriserna stigit kraftigt och att den höga inflationen kan ha dragit upp de långsiktiga in- flationsförväntningarna. Det kan vidare noteras att löneökning- arna har accelererat och beräknas hamna uppemot 10 pro- cent.68 Av bilaga till detta betänkande (bilaga 2) framgår att den allmänna trenden bland mot ökad synkronisering av konjunkturerna inte tycks gälla för , vars ekonomi snarare har tenderat att bli allt mindre synkronise- rad med euroområdets. Historiskt har också haft krafti- gare konjunktursvängningar än andra europeiska länder. 67Barry (2001). förklaras bl.a. av en produktionsstruktur med stark koncentra- tion till några få branscher. Men även den procykliska finanspoli- tiken, med strikt inriktning på budgetbalans, kan ha spelat en roll. Även präglades av stora konjunktursvängningar. De senaste årens höga tillväxt, näst och den högsta bland , är en återhämtning efter den mycket djupa recession som drabbade . Denna återhämtning, som varit starkt koncentrerad till tele- kommunikationsbranschen, ledde till ett högt re- sursutnyttjande och en löneökningstakt på . Även har haft en god tillväxt . Den har till stor del burits upp av den inhemska efter- frågan och lett till en snabbt växande sysselsättning, medan pro- duktivitetsutvecklingen varit tämligen svag. Inflationstakten, som var betydligt högre än i andra EU-länder, konver- gerade mot den genomsnittliga nivån inför prövningen av med- lemskap i valutaunionen, men har därefter åter ökat. har den spanska inflationen legat ca en procentenhet över genomsnitt. Även löneökningstakten har va- rit hög, vilket tillsammans med den låga produktivitetsutveck- lingen försämrat konkurrenskraften. Utrikeshandeln har också gett ett negativt bidrag till den spanska tillväxten. Inflationen i beräknas överstiga euroområ- dets med . Därav beror emellertid drygt hälften på en omläggning av beskattningen från direkta till indi- rekta skatter, vilken fick effekt vid årsskiftet.69 Skatteomlägg- ningen höjer de disponibla inkomsterna som prisnivån justeras upp. Men även bortsett från denna effekt är inflations- takten nu högre i än i övriga euro-området. Ett annat tecken på överhettning är att lönerna stigit dubbelt så snabbt som för euroområdet i genomsnitt. har haft en tillväxt på och resurs- utnyttjandet har stigit. Arbetslösheten beräknas hamna strax av arbetskraften. 69 (2001a). För innebar anslutningen till valutaunionen en mycket kraftig stimulans via fallande ränta och växelkurs. BNP-tillväxten ökade från . har en historia med mycket hög inflation, som reducerades påtagligt och ledde till att konvergens- kriteriet för deltagande i valutaunionen kunde uppfyllas. har inflationstakten legat ca en procenten- het över genomsnittet för hela euroområdet. Med fri kapitalrörlighet över nationsgränser och en gemensam valuta kan räntenivån inte skilja sig nämnvärt mellan medlems- länderna i en valutaunion. Redan före valutaunionens start kon- vergerade också nominella räntor, både korta och långa, mot en gemensam nivå. Detta medförde att den nominella räntan föll kraftigt i några länder, bl.a. , och Spani- en, som på detta sätt fick en penningpolitisk stimulans av ränte- konvergensen. Skillnaderna i inflationstakt förstärkte den asym- metriska effekt som övergången till en gemensam penningpolitik innebar. I blev realräntan negativ och även och hade låga realräntor. För dessa län- der blev penningpolitiken destabiliserande genom att för- stärka konjunkturuppgång och inflationstryck. För , med ett svagare konjunkturläge, var räntenedgången mer välkommen. För å andra sidan blev penningpolitiken närmast åt- stramande, trots ett svagt konjunkturläge. Även nedgången i eurokursen har haft asymmetriska effekter, på grund av skillnader i handelsmönster. Medlemsländer som har stor handel med länder utanför euroområdet har fått en kraftiga- re stimulans av nettoexporten till följd av eurons depreciering än medlemsländer med stor del av handeln inom euroområdet. Det- ta gäller bl.a. för , där den effektiva (handelsvägda) växel- kursen deprecierat mer än andra euroländers, till följd av att Ir- land har en omfattande handel utanför euroområdet, främst med . -5,5 -8,3 -2,1 -8,8 -1,2 -4,6 -1,1 -5,2 -1,1 -6,8 -1,0 -4,3 -0,4 -4,2 -0,1 -6,9 -5,0 -6,9 -7,4 Anm.: Den första kolumnen visar hur mycket den korta räntan minus inflationstakten förändrats i respektive land . Den andra kolumnen visar förändringen i respektive lands växelkurs justerad för exportens fördelning mellan olika länder inom och utom valutaunionen. Som diskuterats i kapitel 2 är finanspolitiken mer central för den makroekonomiska stabiliseringen när ett land är med i en valutaunion än utanför unionen. Det är det instrument som står till buds i den mån utvecklingen skiljer sig från genomsnittet. Med en fast växelkurs är också finanspolitiken ett potentiellt mer kraftfullt medel att påverka ekonomin. Den offentliga sektorns finansiella sparande har förstärkts i samtliga euroländer . beräknar att , , och kommer att upp- visa överskott i de offentliga finanserna. Rensat för konjunktur- effekter och tillfälliga faktorer (bl.a. vissa länders inkomster från försäljning av UMTS-licenser) blir bilden av de offentliga finan- sernas utveckling mer splittrad. I och har det un- derliggande saldot förbättras påtagligt. Däremot har och fortsatta strukturella underskott som överstiger av BNP, vilket brukar betraktas som en gräns för att uppfylla Stabilitets- och tillväxtpaktens krav på ett medelfristigt mål med ett sparande nära balans eller i överskott. Finans- och penningpolitikens inriktning Förändring i primärt strukturellt sparande 98-01 Förändring i realränta och växelkurs 98-01 Anm.: Penningpolitikens inriktning mäts med ett viktat medelvärde av förändring i kort realränta (vikten 5/6) och förändring i effektiv växelkurs (vikten 1/6). Källa: och (2001). Som framgår ovan har valutaunionen medfört att utvecklingen av realränta och effektiv växelkurs skiljt sig markant mellan euro- länderna och dessa skillnader motsvaras inte av skillnader i kon- junkturläget. Detta har ställt höga krav på finanspolitiken att kompensera för dessa skillnader. I Figur 6:3 relateras förändring- en i det primära konjunkturrensade offentliga sparandet, som oftast används som mått på finanspolitikens inriktning, till ett mått på penningpolitikens inriktning (en sammanvägning av för- ändringen i realränta och växelkurs). Om finanspolitiken i de olika länderna har kompenserat för skillnader i monetära förhål- landen borde det finnas ett negativt samband, så att stora negati- va förändringar i realränta och växelkurs kombinerats med stora positiva förändringar i det primära strukturella sparandet. Men figuren tyder på att finanspolitiken inte har kompenserat för skillnader i monetära förhållanden. fattade beslutet att rikta en rekommendation till med innebörden att den irländska regeringen bör vidta åtgärder för att strama åt finanspolitiken med motsvarande av BNP. Den irländska re- geringens budget för bedömdes vara alltför expansiv och därför inte i överensstämmelse med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken som antagits . Kommissio- nens, men även den irländska regeringens egen, bedömning var att de skattesänkningar och utgiftsökningar som planeras ger finanspolitiken en expansiv inriktning 2001. Mot bakgrund av att motsvarande situation även gällde för innebar de allmän- na riktlinjerna då att borde strama åt finanspolitiken redan detta år. visade det sig att det offentliga sparandet i blev högre än beräknat, på grund av oväntat höga skattein- täkter. gör bedömningen att finanspolitiken, mätt med förändringen i det strukturella sparandet, var kontraktiv 2000, liksom den varit . räknar med att skatteintäk- terna underskattas även och beräknar, till skillnad från Kommissionen och irländska regeringen, att finanspolitiken får en närmast neutral inriktning 2001.70 70 (2001b). Den offentliga sektorns finansiella sparande, faktiskt respektive konjunk- turrensat (i kursiv stil) -2,2 -2,1 -1,1 -0,6 -2,1 -2,1 -1,7 -0,7 -0,9 -0,7 -2,7 -1,6 -1,3 -0,5 -1,8 -1,2 -1,4 -1,3 -2,1 -1,4 -1,7 -1,1 -0,4 -0,5 -1,3 -2,5 -1,8 -0,9 -1,5 -1,0 -0,6 -2,8 -1,8 -0,3 -1,3 -2,0 -0,8 -0,9 -0,8 -0,7 -0,8 -2,3 -2,0 -1,4 -1,2 -2,4 -2,1 -1,9 -1,1 -2,6 -1,2 -0,3 -1,6 -1,0 -0,5 -0,1 Källa: , Economic Outlook 2001. offentliga finanser har stärkts kraftigt av de sjunkande räntorna och en minskad finansiell nettoskuld. Det primära of- fentliga sparandet, då räntebetalningar och ränteinkomster ex- kluderas, ger därför en annan bild av finanspolitiken. Enligt prognos blir det primära offentliga sparandet lika stort som 1998, trots ett minskat BNP-gap. Det innebär att det konjunkturrensade primära sparandet minskat och att den disk- retionära finanspolitiken med detta mått haft en klart expansiv inriktning. påpekar i sitt bidrag till kommitténs inter- nationella seminarium, att har en lång tradition av stram finanspolitik, betingad av en rädsla för att bygga upp en stats- skuld som kan göra landet alltför beroende av omvärlden.71 Den snabba tillväxten och lättnaden i monetära förhållanden har ock- så kompenserats av en mycket stram finanspolitik, som resulterat i ett stort strukturellt överskott i de offentliga finanserna. Ett annat motiv för ett högt offentligt spa- rande är den relativt höga risken för en asymmetrisk utveckling i den finska ekonomin. Det kan även noteras att de finska buffert- fonderna i nationalräkenskaperna räknas till den offentliga sek- torn, varför den fonduppbyggnad som ägt rum har bidragit till ett högt redovisat offentligt sparande. fattade beslut om en omfattande skatteomläggning, som bl.a. innebär sänkta inkomstskatter i syfte att stimulera arbetsutbudet. Reformen finan- sieras endast delvis med bl.a. höjda indirekta skatter och minska- de utgifter och medför en försvagning av det offentliga sparan- det, trots tendenser till överhettning. I förefaller strukturpolitiken ha prioriterats framför stabiliseringspolitiken. har fört en stram finanspolitik, bl.a. genom att inom ra- men för den offentliga sektorn bygga upp en fond för att möta effekterna av en åldrande befolkning. Problemen med en gemensam penningpolitik som ska passa alla länder i valutaunionen har varit tydliga. förefaller det i flera länder ha varit svårt att få till stånd en finanspolitik som är tillräckligt stram för att kompensera för asymmetrier i konjunkturutvecklingen. Det irländska exemplet illustrerar svå- righeterna med den multilaterala övervakningsproceduren. Även om det finns goda skäl för en stramare finanspolitik i är det svårt att se att den irländska utvecklingen har påverkat de övriga medlemsländerna på något negativt sätt. Rekommenda- tionerna till måste emellertid bedömas mot bakgrund av 71 Pekkarinen (2001). risken att utvecklingen blir ohållbar och ger spridningseffekter till andra länder. Vidare kan rekommendationerna ses som en markering mot tendenserna till pro-cyklisk finanspolitik i andra länder. Den tid som förflutit sedan valutaunionen startade är för kort för att medge någon utvärdering av de stabilise- ringspolitiska konsekvenserna för medlemsländerna. De interna- makroekonomiska förutsättningarna har varit relativt gynnsamma och unionen har inte utsatts för någon mer dramatisk störning.