sou · GPB379d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Fallande inflation till- sammans med höga nominella räntor i kronkursförsvarets spår ledde till mycket höga realräntor, vilket i sin tur fick till följd att den inhemska konsumtionen minskade och att sparandet ökade. Ytterligare incitament till ökat sparande och minskat låntagande hade också skapats genom skattereformen. Den höga realräntan tillsammans med den minskade konsumtionen ledde till ytterligare nedgång av investeringarna i bland annat byggsektorn och en om- fattande utslagning av industrier och arbetstillfällen inom framför allt varuproducerande sektorer som var inriktade på hemmamark- naden. Vid det här laget hade därmed sysselsättningsnedgången och arbetslösheten spritt sig från de exportberoende sektorerna av eko- nomin till de sektorer som var mer inriktade på hemmamarknaden. I detta läge, , inledde den borgerliga regeringen förhandlingar med den socialdemokratiska oppositionen om en krisuppgörelse. Resultatet, som kallats krispaket 1, presenterades , och innebar att statens budget skulle för- stärkas med genom en kombination av in- komstökningar och utgiftsminskningar. Läget på ränte- och valuta- marknaderna förblev dock instabilt, bland annat beroende på att krisen i banksektorn blev alltmer akut. presenterades därför krispaket 2 för att förbättra näringslivets konkurrenskraft och därmed förbättra förutsättningarna, och därmed tilltron till, den fasta växelkursen. Paketet innehöll bland annat förslag om kortare semester och lägre arbetsgivaravgifter. Oron på valuta- marknaderna fortsatte dock och var i princip hänvisad till att stödköpa kronor för att försvara den fasta växelkursen, eftersom nya räntehöjningar skulle skyndat på den ekonomiska nedgången. Stödköpen visade sig dock vara verknings- lösa, och släpptes kronan fri. När kron- försvaret släpptes bromsades sysselsättningsnedgången i export- industrin och de importkonkurrerande sektorerna upp och den skarpa nedgången i den svenska ekonomin kunde brytas. Som påpekats var inflationsbekämpning den ledande principen för den ekonomiska politiken under det tidiga för såväl de borgerliga som socialdemokratiska regeringarna. Därför sökte man inte angripa de budgetproblem som sysselsättningsnedgången i den privata sektorn gett upphov till genom att motverka arbetslösheten eller öka sysselsättningen, eftersom man menade att detta kunnat äventyra inflationsbekämpningen. Istället sågs nedskärningar i statens utgifter, eller budgetsanering som det kom att kallas, som en nödvändig förutsättning för ekonomisk återhämtning med stigande sysselsättning och sjunkande arbetslöshet i kombination med låg inflation. Under resten av den borgerliga mandatperioden fortsatte därför regeringen att lansera budgetbesparingar, och presenterades den så kallade Nathalieplanen med syfte att fungera som en långsiktig plan för budgetsaneringen. Valet 1994 innebar att en socialdemokratisk regering kom till makten, som till utgiftsnedskärningar även lade inkomstökningar som ett medel för att bringa statens finanser i balans. Regeringen kom också att ange tydliga mål för den offentliga sektorns finanser och senare också för utvecklingen på arbetsmarknaden. Statskulden som andel av BNP skulle stabiliseras (ambitioner som senare kom att höjas till att stabiliseringen skulle ske ) och de offentliga finanserna skulle vara i balans 1998. I det så kallade Konvergensprogrammet , vilket i stort sett överensstämde med de konvergenskriterier som upprättats av EU inför bildandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU), angavs dessutom att underskottet i den offentliga sektorn inte fick överstiga av BNP 1997. Vidare angavs att den offentliga bruttoskulden inte fick överstiga av BNP eller, om denna nivå överstegs, skulle den minska i tillfredsställande takt (Regeringens proposition 1994/95: 25; Regeringens proposition 1994/95:150). angav den socialdemokratiska regeringen i sin rege- ringsförklaring målet att den öppna arbetslösheten skulle vara (Regeringens proposition 1995/96:207). I budget- propositionen fastställdes dessutom ett kompletterande mål för sysselsättningen, som innebar att andelen reguljärt syssel- 53 Detta avsnitt bygger i huvudsak på (1997); (1997, 1999); Regeringens proposition 2000/01:100 bilaga 5. satta av befolkningen skulle vara (Regeringens proposition 1998/99:1). Åtgärderna för att uppnå långsiktigt hållbara offentliga finanser innefattade även en tydligare målformulering för budgetpolitiken genom införandet av mål för det offentliga finansiella sparandet och utgiftstak. Utgiftstaken för den offentliga sektorn är nominella och sträcker sig och omfattar alla utgifter i statsbudgeten (förutom räntor på statsskulden), inklusive utgifter för de socialförsäkringar som redovisas utanför statsbudgeten (Regeringens proposition 1994/95:150). Målet om ett långsiktigt överskott i det offentliga finansiella sparandet, motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, lades fast i vårpropositionen 1997 (Regeringens proposition 1996/97:150). Målet för kom senare att revideras . Även för det kommunala finansiella sparandet sattes restriktioner upp genom införande av det så kallade balanskravet, som innebär att kommuner och landsting skall upprätta sin budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. En viktig del i saneringen av statens budget var det så kallade Konsolideringsprogrammet som genomfördes 98 och som innebar en permanent förstärkning av de offentliga finan- serna med , motsvarande av BNP, inklusive de 18 miljarder som det redan fattats beslut om under föregående mandatperiod. Konvergensprogrammet innebar bud- getförstärkningar på ytterligare sammanlagt . Konsolideringsprogrammet kom till att bestå av utgiftsnedskärningar. Till större delen () bestod dessa utgiftsnedskärningar av minskade transfe- reringar till hushållen, medan andra delar av utgiftsminskningarna berörde offentlig konsumtion och minskade subventioner. Stats- bidragen till kommuner och landsting undantogs dock i stort sett från besparingar, vilket inte innebar att kommuner och landsting var skyddade från ekonomiska påfrestningar då kommunernas och landstingens skattebas urholkats genom den höga arbetslösheten som deras utgifter, bland annat för socialbidragen, ökat. Inkomstförstärkningarna kom till cirka en tredjedel att utgöras av höjda egenavgifter, vilka ökade från 1994 till 6,95 pro- cent 1998. Den så omdebatterade värnskatten, som innebar en höjning av den statliga skatten från på inkomster över en viss nivå, utgjorde av inkomstförstärk- ningarna. Återställare 1997–2000 I spåren av budgetnedskärningarna och det så kallade Konsolide- ringsprogrammet förbättrades de offentliga finanserna markant efter 1994, och 1998 var statens finansiella sparande (det vill säga skillnaden mellan inkomster och utgifter) positivt. Dessa förbättringar i statens finanser hade givit utrymme dels för att återställa en del av de försämringar som gjordes inom transfereringssystemen tidigare , dels för satsningar inom den offentliga, och främst då den kommunala, sektorn och för utvidgade åtgärder mot arbetslösheten. Inom transfereringssystemen kom de flesta av dessa s.k. åter- ställare att gälla familjepolitiken, och innefattade bland annat höjt barnbidrag och återinförandet av flerbarnstillägg. Även ersättnings- nivåerna inom föräldraförsäkringen, liksom inom sjukförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringen, höjdes. För pensionärerna för- stärktes bostadstillägget (BTB). Förutom dessa s.k. återställare inom transfereringssystemen skedde också resursförstärkningar inom den kommunala sektorn och utbildningsväsendet. En stor del av dessa satsningar ingick i det fempunktsprogram för arbete och utbildning som den socialdemokratiska regeringen presenterade i samband med ekonomiska vårproposition. Resurstill- skottet till den kommunala sektorn var i storleksordningen 1997 och under pe- rioden –2000. Regeringens ambition var att detta resurstill- skott skulle användas för satsningar inom vård, skola och omsorg, bland annat för att minska väntetiderna i sjukvården, höja kva- liteten inom äldreomsorgen samt till stöd för elever med särskilda behov i skolan. Förhoppningen var att dessa satsningar skulle skapa ett utrymme för att sysselsätta cirka 25 000 personer fler än vad som annars varit möjligt. I budgetpropositionen års ekonomiska vårproposition utökades tillskottet till kommuner och landsting till att sammanlagt omfatta . Sysselsättningsminskningen och ökningen av antalet arbetslösa satte arbetsmarknadspolitiken på hårda prov. började den öppna arbetslösheten att sjunka, men bromsades förbättringen på arbetsmarknaden upp, vilket ställde nya krav på insatser för att regeringens mål om fyra procents öppen arbetslöshet skulle nås. Utbildningspoli- tiken kom i detta sammanhang att inta en central plats. Som ett led i denna inleddes det så kallade , som bland annat syftade till att skapa 100 000 platser inom vuxenutbildningen, främst för vuxna arbetslösa utan fullständig gymnasieutbildning, samt 30 000 nya permanenta platser inom högskolan. Även nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillkom, bland annat speciella åt- gärder för att minska arbetslösheten bland lågutbildade ungdomar, åtgärder som syftade till att arbetslöshetsersättningen skulle kunna användas på ett mer aktivt sätt. Därtill infördes olika former av regelförenklingar. 1.8.4Utvecklingen i den kommunala sektorn För utvecklingen av det vi valt att kalla välfärdstjänster är det viktigt att följa vad som händer i kommuner och landsting (det vill säga i primärkommuner och landstingskommuner). som lokala och regionala politiska beslut har en mycket långtgående självständig inverkan på viktiga välfärdstjänster, är man inom hela den kommunala sektorn mycket påtagligt beroende av beslut som fattas på nationell nivå. Beroendet gäller såväl resursutrymme som graden av självstyre och autonomi. Resursutrymmet påverkas av de bidrag som staten ger och hur olika regleringar påverkar kom- munernas möjligheter att ta ut eller tillgodogöra sig skatt. Hand- lingsutrymmet bestäms av ett flertal olika parametrar: stats- bidragens grad av öronmärkning, lagstiftningens innehåll och utformning samt vilka strukturer som upprättats (via till exempel statliga verk) för implementering och uppföljning av statens intentioner på olika områden. Utöver detta finns det i kommuner och landsting ideologiska strömningar som på olika sätt förändrar förutsättningarna för de tjänster som förmedlas. Ett av decenniets mer uppmärksammade utvecklingsdrag har, vid sidan av marknadsinfluerade modeller för arbetets organisering, handlat om ökade inslag av privata produk- tionsformer inom välfärdstjänstesektorn. Denna fråga behandlas mer ingående nedan, liksom de generella ekonomiska förutsätt- ningarna för kommunerna och landstingen . Kommunerna har ett huvudansvar för centrala sektorer som barnomsorg, skola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Hur kvalitet och tillgänglighet utvecklas i dessa verksamheter är i högsta grad avhängigt mer generella processer och förändringar i sådant som kommunernas ekonomi, organisering och grad av självständighet gentemot staten. Under hela den svenska välfärds- statens framväxt har detta varit områden där de grundläggande villkoren förändrats i relativt hög takt. utgör inget undantag härvidlag och i det följande skall vi övergripande beskriva årtiondets viktigaste förändringar i termer av decentralisering, privatisering och finansiering. Även om någon allmängiltig definition av begreppet decentralise- ring inte står att finna så utnyttjas begreppet i de allra flesta sammanhang för att beskriva en förskjutning inom ramen för en vertikal maktfördelning, från högre till lägre nivåer i samhället. Det rör sig med andra ord om en förflyttning av politiska eller admi- nistrativa befogenheter från centrala till lokala sammanhang eller, om man så vill, ett tillbakadragande av nationalstatens ansvars- tagande till förmån för lokalt inflytande. Att beskriva utvecklingen som en entydig rörelse mot ökat kommunalt självstyre och ökad decentralisering är knappast rätt- visande. Decenniet innehöll beslut och händelser som såväl ökade som minskade den kommunala handlingsfriheten och både ut- sträckte och begränsade det kommunala ansvarstagandet. Väger man samman allt som hände blir dock slutsatsen att decentraliseringen totalt sett ökade, även om relationen mellan stat och kommun är komplex och det är svårt att värdera olika ut- vecklingsdrag mot varandra. Man kan dock konstatera att de viktigaste decentraliseringsbesluten togs första hälft och att den andra halvan innehöll statliga initiativ som primärt syftade till att säkerställa nationella politiska mål. 54 Avsnittet om decentralisering bygger i huvudsak på (SOU 2001:52) underlag till kommittén, se Bilaga 4. Två reformer framstår som särskilt viktiga i sammanhanget. Den ena är införandet av den nya kommunallagen 1992 och det därmed ökade utrymmet för kommunerna att självständigt utforma sin interna organisation. Den andra är systemskiftet från öronmärkta till generella statsbidrag (se nedan), med vilket staten avstod en del av sina tidigare möjligheter att genom villkor och resursfördelning påverka fördelning och inriktning i de kommunala verksamheterna. Parallellt med detta övertog kommunerna genom Ädel-, handikapp- och psykiatrireformerna ansvaret för verksam- heter som varit en angelägenhet för landstingen och fick dessutom ett mer genomgripande ansvar för skolan. Inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken ökade det kommunala engage- manget under i stort sett hela decenniet. I spåren av den nya kommunallagen följde också snabba orga- nisatoriska förändringar i kommunerna. Visserligen präglades kom- munernas verksamhet av täta organisationsbyten, men med den nya lagen ökade takten och förändringarna kom allt mer att inbegripa den grundläggande nämndstrukturen. hade två tredjedelar av kommunerna övergivit den tra- ditionella sektorsindelningen för sina nämnder. Det totala antalet nämnder i landet minskade också som en följd av att kommuner av effektivitetsskäl valde att slå samman tidigare specialnämnder i mer övergripande beslutsorgan (SOU 1996:169, bilaga V). Utvecklingen kan inte heller helt förstås utan att man tar hänsyn till förändringar som genomfördes tidigare. Så måste till exempel det faktum att de svenska kommunerna gick in i den ekonomiska krisen med en – beroende på de ramlagar som införts – relativt oprecis styrning på många områden, betraktas som viktigt för den utveckling som sedan följde. Ett exempel på detta är socialbidragen där kommunerna, åtminstone fram till den revi- derade socialtjänstlagen 1998, kunde driva utvecklingen i riktning mot minskade rättigheter och utökade skyldigheter för den en- skilde. Bland de beslut som på olika sätt begränsat det kommunala handlingsutrymmet märks på finansieringssidan för det första det kommunala skattestopp som infördes och de incitament som staten också därefter arbetat med för att hålla de kommunala skattesatserna nere (se mer om detta nedan). För det andra finns det skäl att peka på hur staten under den senare delen av i ökad utsträckning började utnyttja riktade bidrag i syfte att stimulera kvalitet och tillväxt på särskilda områden. det tredje innebar revideringen av skatteutjämningssystemet att de möjligheter som kommuner med hög skattekraft tidigare hade att ta ut en väsentligt lägre kommunalskatt än andra be- gränsades. För det fjärde ändrades vissa lagar på ett sätt som inne- bar en ambitionshöjning utan att kommunerna fick full kompen- sation för de kostnadsökningar som följde, till exempel genom den utökade skyldigheten att erbjuda barnomsorg . En konsekvens som i många sammanhang tillskrivits utökat kommunalt självstyre är en större spridning kommunerna emellan ifråga om hur mycket resurser som satsas på olika områden och hur många som får del av de kommunala tjänsterna. Av kommitténs analyser framgår dock att någon entydig eller allomfattande ökning av de kommunala variationerna inte skett . Det går inte heller att spåra några tendenser till att variationerna skulle ha ökat i kölvattnet på de beslut som ur ett decentraliserings- perspektiv kan anses viktigast, det vill säga under årtiondets första hälft. Konstateras kan dock att skillnaderna kommunerna emellan är mycket omfattande på många områden. inledning började många kommuner orientera sig mot en separering av politik och produktion i så kallade beställar-utförarmodeller och dela in verksamheten i resultat- enheter med ett utökat eget ekonomiskt ansvar. Med begrepp som kostnadseffektivitet genom konkurrensutsättning infördes nya kommunala förvaltnings- och organisationsformer där marknads- liknande förutsättningar förväntades resultera i ökad produktivitet. Denna utveckling var en internationell företeelse, mer uttalad i än i de nordiska grannländerna, men mer återhållsam än i vissa andra europeiska länder, exempelvis Stor- . De nya modellerna fick störst genomslag efter det borgerliga regeringstillträdet , då man proklamerade en valfrihets- revolution inom välfärdssystemen och genomförde en rad strate- giska lagändringar (till exempel den nya lagen om offentlig upp- handling) för att underlätta entreprenadisering av den offentliga verksamheten. Efter det socialdemokratiska regeringstillträdet vid 55 Avsnittet om privatisering bygger i huvudsak på (SOU 2001:52) underlag till kommittén, se Bilaga 4. valet skedde dock inte någon omfattande tillbakagång till tidigare system. hade marknadsoriente- ringen åtminstone i någon form fått genomslag i flertalet av landets kommuner och landsting, men i olika omfattning, och med mer eller mindre genomgripande förändringar av tidigare strukturer. Ett viktigt inslag i denna utveckling mot marknadsmodeller var privatisering av kommunernas verksamhet. Privatiseringstendensen innebar i allt väsentligt att utförandet (eller produktionen) av tjänster, som tidigare utförts av den offentliga sektorn, lämnades över till den privata sektorn – till en firma, ett bolag, ett kooperativ eller en ideell organisation – men med bibehållen offentlig finan- siering och kontroll. Överlåtelse av såväl finansiering som drift och kontroll från det offentliga till det privata var på det hela taget en mer marginell företeelse. Andelen anställda i privat drift inom de kommunala välfärds- tjänsterna mer än fördubblades . I Tabell 1:22 redovisas andelen anställda i så kallade alternativa driftsformer (anställda i privat drift, enmansföretag och i offentligt ägda aktie- bolag) 1993 och 2000. Vi kan konstatera att ökningen inte bara var olika omfattande i olika sektorer, utan dessutom utvecklades på mycket skilda nivåer. Den största relativa ökningen finner vi inom äldre- och handikappomsorg där det, från en initialt låg nivå, handlar om en uppgång på . Inom hem för vård och boende (som omfattar barnhem, jourhem, behandlingshem för omhändertagna ungdomar samt behandlingshem för missbrukare) var uppgången med relativa mått mätt mer begränsad, medan den uttryckt i procentenheter var högre (+ ) än för någon annan sektor. Andel verksamma i alternativa driftformer inom väl- färdstjänsterna samt den procentuella ökningen Hem för vård eller boende 1) För skolan avser jämförelsen 1994 och 2000, p.g.a. osäkerhet i data . Analyser av mer detaljerade data visar att ökningen var kraftigare för vinstsyftande företag än för icke vinstsyftande (till exempel föräldrakooperativ inom barnomsorg och skola). Vidare framgår att ökningstakten tenderade att accentueras i övergången mellan och . Om siffrorna bryts ned på nivå framkommer mycket stora variationer. Andelen anställda i privat drift varierade 1999 mellan . I drygt hälften av kommuner var av personalen inom välfärdstjänsterna anställda i privat drift detta år. Generellt sett var andelen privatanställda högre i kommuner med en hög andel moderatröster och med en jämförelsevis låg nivå på det kommunala serviceutbudet, medan den var lägre i kommuner med en hög andel lågutbildade i befolkningen. I samband med den kommunalekonomiska reformen 1993 genom- fördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner och landsting. Bland annat avskaffades de flesta special- destinerade statsbidragen till förmån för ett system med mer gene- rella bidrag. Kommunerna tilldelades en klumpsumma pengar, den 56 Avsnittet om finansiering bygger i huvudsak på (SOU 2001:54) och (SOU 2001:57) underlag till kommittén, se Bilaga 4. så kallade påsen, för att självständigt kunna prioritera mellan olika verksamhetsområden, men med bevarade åligganden i enlig- het med lagstiftningen. I runda tal av statsbidragen stoppades i påsen. Efter denna omläggning följde också en period där andelen som fördelades i det generella systemet växte, medan de specialdestinerade bidragen minskade i omfattning. De senare kom i huvudsak att utgå som ersättningar för tjänster som kom- munerna utförde åt staten, som till exempel flyktingbidraget och vissa arbetsmarknadspolitiska bidrag. Under senare delen av decen- niet och med fortsättning in på innevarande årtionde började dock staten i ökad utsträckning utnyttja öronmärkta pengar i syfte att stimulera tillväxt och kvalitetshöjningar på särskilda områden, sär- skilt inom skola, vård och omsorg. Ett nytt utjämningssystem för kommunerna infördes också 1993. Det nya systemet innehöll ett garanterat grundbelopp för att tillförsäkra kommunerna en viss lägsta skattekraft och ett tillägg eller avdrag till grundbeloppet för att kompensera för strukturella skillnader. Utöver detta betalades ett särskilt tillägg om kom- munens befolkning minskade med . Kritiken mot detta system var emellertid mycket stark, framförallt från storstadskommunerna. En revidering av systemet genomfördes , med innebörden att omfördelningen inte längre gjordes genom att en kommuns skatteinkomster till- fördes en annan kommun. Istället svarade staten formellt för utjämningskostnaderna, men finansierat genom en utjämnings- avgift uttagen från kommuner med hög skattekraft och gynnsam- ma strukturella förutsättningar. Mottagare av bidragen var kom- muner med relativt låga skatteinkomster respektive höga struktu- rellt betingade kostnader. Reformen implementerades successivt av , 1996 till 1998. De möjligheter som kommuner med hög skattekraft tidigare haft att ta ut en väsentligt lägre kommunalskatt än andra har begränsats med omläggningarna av skatteutjämningssystemet. En annan förändring som kringskar kommunernas finansiella hand- lingsutrymme var de inskränkningar som staten gjorde i möjligheterna att höja kommunalskatten. tog sig detta uttryck i ett kommunalt skattestopp. utgick en ersättning på sammanlagt 4,2 miljarder till de kommuner som avstod från att höja skatten. Påföljande år avstod staten från att aktivt motverka skatte- höjningar, och följdriktigt ökade den genomsnittliga kommunala skattesatsen påtagligt detta år. För gällde att kommuner som höjde sina skatter förlorade statsbidrag mot- svarande hälften av de ökade skatteintäkterna. För kommunerna var en period med svåra påfrestningar på såväl intäkts- som på utgiftssidan. På intäktssidan innebar den vikande sysselsättningen första hälft att kom- munernas skatteintäkter urholkades. Kostnaderna drevs upp av en ökad efterfrågan på kommunernas tjänster. Efterfrågan på platser inom barnomsorgen ökade, fler barn började skolan, trycket på äldreomsorgen ökade och kostnaderna för socialbidrag steg kraf- tigt. Dessutom gjorde en rad reformer, såsom till exempel barn- omsorgsgarantin och gymnasiereformen, att trycket ökade ytter- ligare på kommunernas utgifter. I Figur 1:11 redovisas kommunernas resultaträkning under 1990- talet. Vad vi ser är att kommunerna trots allt uppvisade ett relativt stabilt positivt resultat 99, medan resultatet i början av årtiondet var betydligt sämre. Under varje enskilt år är det emellertid de extra- ordinära posterna som bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.