sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — 6.1.4Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (9 kap.) I 9 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller också miljö- balkens gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, bygg- nader eller fasta anläggningar som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Inte heller skall ordet verksamhet övertolkas. Begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv, vilket medför att exempelvis en soptipp som inte längre tillförs något avfall omfattas så länge den kan leda till en förorening. Det är verkningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgörande. Med stöd av ställer regeringen i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, krav på till- – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras stånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. I en bilaga till för- ordningen förtecknas sådan miljöfarlig verksamhet som kräver till- stånd vid miljödomstol, som skall tillståndsprövas av länsstyrel- serna respektive miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till läns- styrelsen eller kommunen. Även ändringar av pågående verksamheter kan vara tillståndsplik- tiga. I sådana fall skall en samlad prövning ske av hela verksam- heten. omfattade tillståndsprövningen av en miljöfarlig verk- samhet i princip bara utsläppen från verksamheten. Enligt miljö- balken kommer en bredare prövning att ske. Även frågor om resurshushållning och kemikalieanvändning skall prövas utifrån balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Det innebär att såväl försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen måste uppmärk- sammas vid prövningen. Enligt regeringen (prop. 1997/98:45, del 1, sid. 347) har det tidigare varit en brist att tillståndsmyndigheten, vid prövning enligt miljöskyddslagen, inte i större utsträckning på ett mera själv- ständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljö- farlig verksamhet. Endast i den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har kemikalieanvändningen prövats, och därför har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är enligt regeringen alltför statiskt och bygger på en för- åldrad syn på vad en prövning bör innebära. Därför ankommer det, enligt regeringen, på tillståndsmyndigheten att vid prövningen av en miljöfarlig verksamhet enligt , överväga använd- ningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. Enligt regeringen bör det betonas att det är fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte för att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana avgö- randen skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter i 14 kap. tillämpas. Villkoren bör därför utformas så att de inte omöjliggör för verksamhetsutövaren att själv tillämpa pro- duktvalsprincipen när verksamheten utövas. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras produktvalsprincipen fortlöpande skall tillämpas av alla verksam- hetsutövare, oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats. Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av mil- jöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om hus- hållning med råvaror och energi. Möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen bör enligt regeringen särskilt uppmärksammas. Inte heller här skall man bedöma huruvida den producerade varan bör få föras ut på mark- naden eller inte. Den ovan redovisade tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG-rätten. I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anges det i definitionerna i artikel 2 att punkterna i bilaga 4 särskilt bör beaktas när det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik. De viktigaste punkterna är användning av avfallssnål teknik, användning av ämnen som är mindre farliga, främjande av återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen som används i processen, hushållning med råvaror och energieffektivitet samt tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga kunskaper. 6.1.5Särskilda bestämmelser om kemiska produkter (14 kap.) regler om kemiska produkter innebär inga stora för- ändringar i förhållande till den tidigare lagen om kemiska produk- ter. För hantering och andra åtgärder med kemiska produkter gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Av särskild bety- delse är som vi har nämnt kraven på kunskap, försiktig- hetsmått och produktval. I 14 kap. finns dessutom sär- skilda bestämmelser om just kemiska produkter. Dessa regler kan utvidgas till att även omfatta varor (se vidare nedan). Förordningar som utfärdats om kemiska produkter och varor är bland annat: Förordningen (1985:837) om PCB m.m. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotek- niska organismer Förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i sam- band med hantering, införsel och utförsel av kemiska produk- ter. Även varor kan omfattas Med kemiska produkter avses enligt kemiska ämnen och beredningar av kemiska ämnen. Regeringen får även föreskriva att bestämmelserna om kemiska produkter skall tillämpas på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Exem- pel på sådana varor som redan regleras är träskyddsbehandlat virke, varor som innehåller asbest och kvicksilverhaltiga varor. Krav på miljö- och hälsoutredning Den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall se till att det finns en tillfredsställande miljö- och hälsoutredning. Utred- ningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta far- hågor och är fortlöpande. Den upphör således inte då produkten släpps ut på marknaden. Den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa eller miljön. Regeringen har föreskrivit att kravet också gäller för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egenskaper kan befaras medföra skador på människor eller miljön. Enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter skall hälso- och miljöfarliga kemiska produkter märkas. Vid överlåtelse till yrkesmässig användare skall även varuinformationsblad lämnas. När krav på märkning inte finns kan produktinformation lämnas på annat sätt, t.ex. genom att ett informationsblad bifogas den kemiska produkten. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller importeras hit skall registreras i ett produktregister i den utsträck- ning regeringen och Kemikalieinspektionen har föreskrivit det. Regler om förhandsanmälan, tillstånd och godkännande Krav på förhandsanmälan kan införas för tillverkning och import av kemiska produkter som inte tidigare varit i bruk i landet. Dessutom kan tillstånd krävas för import av särskilt farliga kemiska produkter från länder som inte är medlemmar i och vid yrkesmässig överlåtelse och annan hantering av särskilt farliga produkter. För kemiska bekämpningsmedel gäller särskilda krav. Sådana får inte importeras från länder utanför EU, släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkända. Kemiska produkter som inte har godkänts, eller som omfattas av ett undantag från kravet på godkännande, får användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors hälsa eller miljön. Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt på markna- den skall underrätta behörig myndighet om det kommer fram nya uppgifter om att produkten kan vara skadlig. Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssyn- punkt får kemiska produkter generellt förbjudas. Detta kan bli aktuellt även för produkter vars befarade skadeverkningar i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag, men som genom den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar. I förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter finns förbud som gäller bl.a.: kadmium (ytbehandling, stabilisator eller som färgämne), – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras vissa klorerade lösningsmedel, kvicksilver i bl.a. vissa varor (termometrar, viss utrustning, mätinstrument m.m.), metaller (kvicksilver, bly, kadmium, sexvärt krom) över vissa värden i förpackningsmaterial. Det finns även förbud som gäller vissa andra hälso- och miljöfarliga produkter och varor. 6.2Tillsynen över kemiska produkter Med tillsyn på kemikalieområdet avses här myndigheternas tillsyn över kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 14 kapitlet i (område D i bilagan till förordning (1998: 900) om tillsyn enligt ), över hanteringen av kemikalier inom försvarets verksamheter (område C i förordningens bilaga) och myndigheternas tillsyn enligt vissa EG-förordningar som rör kemikalier (område G i förordningens bilaga). Kemikalieinspektionen har ett visst tillsynsansvar över genteknik- frågor enligt 13 kap. . Vi behandlar dock inte denna tillsyn här. Här behandlas inte heller tillsynen över hanteringen av kemiska produkter och biotekniska organismer till skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön, eftersom arbetsmiljöfrågor enligt 1 kap. 3 § andra stycket , i huvudsak faller utan- för balkens tillämpningsområde (ansvaret åvilar Arbetarskyddssty- relsen och ). Bestämmelser om tillsyn finns huvudsakligen i 26 kap. och i förordning (1998: 900) om tillsyn enligt . I 26 kap. beskrivs bl.a. vilka uppgifter som ingår i tillsynen, vilka rättigheter och skyldigheter myndigheterna har samt vilka som är tillsynsmyndigheter. ansåg (SOU 1996: 103 del 1 s. 542) beträffande själva definitionen av tillsynsbe- greppet, att med tillsyn skulle förstås myndighetsutövande verk- samhet (myndigheternas kontroll, uppsikt och åtgärder för att vidta rättelse vid regelöverträdelser, med befogenhet att ingripa med tvångsåtgärder mot enskilda rättssubjekt). Myndigheterna skulle därutöver även syssla med annan verksamhet av stödjande – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras och främjande karaktär t.ex. information och rådgivning men dessa uppgifter skulle inte vara ett led i själva tillsynen. Regeringen före- slog dock i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98: 45 del 1 s. 493, bet. 1997/98: JoU20, rskr. 1997/98: 278) en vid definition av tillsynsbegreppet där båda slagen av verksamheter inkluderades. antog denna definition. Vad tillsynen innebär föreskrivs i 26 kap. 1 § . Tillsynen skall säkerställa syftet med och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsyns- myndigheterna skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att bal- kens ändamål skall kunna tillgodoses. Om det finns misstanke om brott, är myndigheterna skyldiga att till polis- eller åklagarmyndigheterna anmäla överträdelser av bal- kens regler eller av andra regler som utfärdats med stöd av balken (26 kap. 2 §). Regeringen menade i miljöbalkspropositionen att en anmälan skall göras så snart en straffbar överträdelse konstaterats, myndigheterna bör inte avvakta anmälan genom att försöka bedöma brottets allvarlighetsgrad eller om en fällande dom är tro- lig. De myndigheter som bedriver tillsyn har rätt att meddela de före- lägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken och tillhörande regler efterlevs (26 kap. 9 §). Förelägganden eller förbud kan bl.a. utfärdas med stöd av de all- männa hänsynsreglerna som stadgas i balkens 2 kap. De allmänna hänsynsreglerna har generell giltighet för hela och är rättsligt bindande. Dessa bestämmelser uppställer olika krav på kunskap, försiktighetsmått, val av produkter m.m. som den som utövar en verksamhet har att ta hänsyn till. De är tillämpliga på alla typer av åtgärder, inte endast åtgärder som förekommer i närings- verksamhet. Deras tillämpning begränsas dock till att omfatta åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras För att uppnå en så god tillsyn som möjligt stadgas i 26 kap. 6 § att tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra och med andra statliga och kommunala organ som inte är tillsynsmyndig- heter men som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksam- heten. Enligt 26 kap. 7 § ges kommunen rätt att avtala med en annan kommun om att den senare skall sköta kommunens tillsynsuppgifter. Uppgifter som kan överlåtas är inspektioner, mätningar och dylikt, dock inte befogenhet att meddela beslut. 6.2.2Vad menas med hanteringen av kemiska produkter? Med hantering av kemikalier åsyftas en rad olika slags verksam- heter och åtgärder. Under begreppet hantering inryms tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, transport, användning, saluförande, överlåtelse etc. av kemiska produkter (14 kap. 4 §). Tillsynen över hanteringen sker i flera led och bedrivs av olika myndigheter. Fördelningen av tillsynsansvaret på kemikalie- området bygger bl.a. på hanteringsled men är också geografiskt betingad. I Kemikalieinspektionens rapport, Kemikalietillsyn i leverantörsledet 4/94, beskrivs att hanteringskedjan består av primärleverantörer, återförsäljare och yrkesmässiga användare. Det första ledet utgörs alltså av primärleverantörer, med vilka menas tillverkare och importörer som sätter ut kemikalier på marknaden. Dessa är ofta större företag med internationell koppling vars verksamhetsområde omfattar hela eller stora delar av landet. Det andra ledet utgörs av återförsäljare. Hit räknas grossister och detaljister vilka främst finns lokalt och regionalt. Yrkesmässiga användare t.ex. tillverkare av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier, utgör det tredje ledet. Kemikalier hanteras även i ett ytterligare led, hos allmänheten. 6.2.3EG-kommissionens granskning av tillsyn över regler på bekämpningsmedelsområdet företog generaldirektoratet för hälsa och kon- sumentskydd (DG SANCO) en studie av de svenska kontrollsy- stemen för utsläppande på marknaden och användning av växt- skyddsmedel (inom ramen för Rådets direktiv /414/EEG av ). Studien ingick som en del i ett uppdrag att undersöka medlemsstaternas kontrollsystem för bekämpningsmedelsrester i – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras och på produkter av vegetabiliskt ursprung. Resultaten publicera- des i Europeiska kommissionens utkast till rapport med referens- nummer DG (SANCO)/1189/2000-MR (draft).1 Kommissionen fann vissa brister i det svenska kontrollsystemet. Bristerna bestod bl.a. i att det inte finns någon central organisering eller planering av kommunernas tillsynsaktiviteter. Den kommu- nala tillsynen kan variera i hög grad och kommunerna har ingen laglig skyldighet att rapportera påträffade överträdelser till Kemi- kalieinspektionen. har Kemikalieinspektionen inte lämnat den årliga rapport till kommissionen som krävs enligt artikel 17 direktiv /414/EEG. Skälet är bl.a. att det på central nivå inte har funnits sådan data tillgänglig som belyser kommuner- nas tillsynsaktiviteter på området. Kommissionen ansåg vidare att tillsynssystemet har visat begränsad effektivitet då tillsynsmetoder och tillvägagångssätt är oklart definierade, inspektörerna använder sig inte alltid av check-listor. Dessutom görs provtagningar sällan. Kommissionen påpekade också att det inte krävs särskild utbildning eller övning för de personer som saluför växt- skyddsmedel samt att inte har utfört någon laboratorie- analys av innehållet i produkterna . 6.2.4Dagens ansvar för tillsyn över kemiska produkter De myndigheter som har ansvar för tillsynen är enligt 26 kap. 3 § , generalläkaren, , andra statliga myndigheter och kommunerna. Myndigheternas respektive ansvarsområden utpekas inte i balken. Regeringen bemyndigas enligt 3 § första stycket att bestämma fördelningen av tillsynsan- svaret, dock stadgas i andra stycket vilket ansvar som åvilar kom- munerna. Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap., och över avfallshanteringen enligt 15 kap. 1 Draft report of a mission carried out in from to in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foodstuffs of plant origin. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Enligt bestämmelsen har kommunerna ett ansvar för hanteringen av kemikalier i alla hanteringsled, vilket avser allt ifrån tillverkning till användning av kemiska produkter. Kommunerna har även ett helhetsansvar för hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap., vilket följer av 4 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt . I och med tillkomst, delades myndigheternas ansvar upp på operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Denna åtskillnad existerade inte enligt lagen om kemiska produkter. Operativ tillsyn är enligt förordningens 3 § sådan tillsyn som utövas direkt gent- emot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Tillsy- nen kan utövas centralt, regionalt och lokalt. Med tillsynsvägled- ning avses däremot utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsyns- myndigheterna. Vägledningsansvaret ligger centralt och regionalt. Vilket ansvar för den operativa tillsynen som åvilar myndigheterna föreskrivs i bilagan till förordningen (1998: 900) om tillsyn enligt . Den operativa tillsynen enligt ankommer i regel endast på en myndighet men när det gäller kemiska produkter och biotekniska organismer samt avfall och producent- ansvar (kategorierna D och E i bilagan), finns ett dubbelt ansvar. För varje tillsynsområde ligger alltså det operativa tillsynsansvaret enligt 14 kap. både hos kommunerna och en statlig myndighet (totalt sju statliga myndigheter). Av bilagan till förord- ningen framgår vidare att om två myndigheter har operativt tillsynsansvar, får de träffa överenskommelse om hur ansvaret skall fördelas. Nedan anges hur den operativa tillsynen enligt 14 kap. är spridd mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. Kemikalieinspektionen: Tillverkare och andra primärleverantörer, som släpper ut kemiska produkter, varor och biotekniska organis- mer på marknaden, utom där den operativa tillsynen utövas av och och då det gäller drivme- del och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras : Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter. : Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar. : Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, utom där generallä- karen har ansvar för den operativa tillsynen. : Tillsyn i fråga om sådana tillstånd att använda bekämpningsmedel som krävs enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen om biocidprodukter, i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen. : Frågor om skydd av den yttre miljön vid hanteringen av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i de fall det rör tillståndspliktiga verksamheter vilka utövar tillsyn över enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet och då tillsy- nen inte utövas av Kemikalieinspektionen. Generalläkaren: omständigheter föreligger beträffande tillsynsansvaret för frågor om kemikalier inom försvarssektorn. Med försvarssektorn avses Försvarsmakten, , samt . Ansvaret för den operativa tillsynen ligger då hos generalläkaren med vissa undantag. Tillsynsansvaret delas dock med kommunerna för de områden som regleras i kategori D i tillsynsförordningens bilaga. Generalläkaren har inte operativ tillsyn beträffande försvarssek- torns tillverkning samt in- och utförsel av kemiska produkter, varor eller biotekniska organismer, detta ansvarar istället Kemika- lieinspektionen och kommunerna för. Tillverkningen samt in- och utförsel av drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozon- skiktet, bl.a. HFC, och batterier ligger inte heller hos generalläka- ren, utan hos kommunerna. Undantaget är också försvarssektorns tillverkning samt in- och utförsel av kosmetiska och hygieniska produkter, och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar, som delas av och kommunerna respektive och kommunerna. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Operativ tillsyn över kemikaliehanteringen utövas vidare enligt vissa EG-förordningar. Här bedriver Kemikalieinspektionen tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser om tillverkare och importörers skyldigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 av om bedömning och kontroll av risker med existe- rande ämnen samt efterlevnaden av rådets förordning (EEG) nr 2455/92 av om export och import av vissa farliga kemikalier. De myndigheter som har tilldelats operativt tillsynsansvar måste enligt 7 § i förordningen avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn och ha personal med tillräcklig kom- petens för tillsynsarbetet. Det åligger dem också att göra en utred- ning om tillsynsbehovet som uppdateras , föra register över verksamheter som kräver återkommande tillsyn, för varje verksam- hetsår upprätta en plan för hur tillsynen skall bedrivas samt regel- bundet följa upp och utvärdera tillsynen. När det gäller ansvaret för tillsynsvägledning, regleras detta i för- ordningens 13–14 §§. Totalt nio statliga myndigheter utövar till- synsvägledning enligt 14 kap. . Hur ansvaret fördelas mellan dessa anges nedan. Kemikalieinspektionen: Tillverkning, införsel, utförsel eller annat utsläppande på marknaden av kemiska produkter, varor som inne- håller eller har behandlats med en kemisk produkt samt bio- tekniska organismer, utom i fråga om drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, HFC och batterier. Allmän- hetens hantering av sådana produkter eller varor som anges i före- gående mening. Skydd mot effekter i den yttre miljön vid sprid- ning eller annan användning av kemiska eller biologiska bekämp- ningsmedel. : Frågor enligt förordningen (1977: 994) om för- säljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m. samt enligt förordningen (1993: 1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras SOU 2001:4 : Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar. Arbetarskyddsstyrelsen: Frågor om tillstånd att använda bekämp- ningsmedel enligt förordningen (1998: 947) om bekämpnings- medel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter i de fall då tillståndsfrågan skall prövas av Arbetarskyddsstyrelsen. : Frågor som verket har reglerat med stöd av förordningen (1998: 941) om kemiska produkter och biotekniska organismer. : Frågor som verket beslutat om enligt förord- ningen (1998: 947) om bekämpningsmedel. : Frågor som beslutat om enligt för- ordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förordningen (2000: 338) om biocidprodukter.