sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett förbehåll i beslut eller avtal för vad fullmäktige kommer att uttala för uppfattning framstår inte som rimligt. Fullmäktiges yttranderätt är närmast av politisk karaktär och binder inte på något sätt bolaget. Bolaget kan fatta vilket beslut man vill oavsett innehållet i fullmäktiges yttrande. Den rättsliga påföljd som kan aktualiseras är att fullmäktige avsätter styrelsen. Det beslut som bolaget fattat ligger dock fast även om så sker. tillämpning av dessa bestämmelser visar främst två saker. För det första att det knappast förekommer att kommunala bolag går emot fullmäktiges uppfattning i viktiga frågor. För det andra att flera kommuner gått längre än vad kommunallagen kräver och i bolagsordningarna skrivit in att fullmäktige skall godkänna vissa beslut. Det finns inga belägg för att detta kommit i konflikt med associationsrättsliga bestämmelser. Varken regeringsformen eller annan lagstiftning förbjuder att särregler, som avviker från vad som annars gäller inom associa- tionsrätten, tillskapas för kommunala företag. Detta har i realiteten redan skett genom den särreglering som infördes kom- munallag och därefter genom de särregler som gäller för offentlig- het och meddelarfrihet i kommunala företag som infördes . Det kan i vissa fall affärsmässigt sett vara en nackdel för aktie- bolaget att behöva invänta ett godkännande från fullmäktige, men genom möjligheten att villkora ett beslut eller avtal så att det förut- sätter fullmäktiges godkännande, har den nackdelen i princip kun- nat undanröjas. anser att fullmäktiges ställning som kommunens eller högsta beslutande organ måste stärkas. Det måste finnas en garanti för att fullmäktige alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller . Det kan inte finnas någon rimlig anledning för en kommun eller ett landsting att frivilligt driva verksamhet över vilken fullmäktige inte är tillförsäkrad ett avgörande inflytande i viktiga frågor. Det skall inte spela roll om Fullmäktiges ställning SOU 2001:48 kommunen eller väljer att driva verksamhet i förvaltningsform eller i bolagsform. Detta är motivet till att fullmäktiges godkännande bör krävas när kommunala bolag fattar sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. När det gäller vilka beslut som skall anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt finns ingen anledning att ändra gällande principer. De beslut i verksamheten som bör om- fattas av kravet på godkännande av fullmäktige skall vara de som omfattas av kravet på fullmäktiges yttrande innan beslut fattas. kommunallagskommitté anförde i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att vissa slag av beslut alltid bör underställas fullmäktige. Det gäller särskilt beslut om ändring i bolagsordning, stiftelsestadgar eller samarbetsavtal. Som exempel på andra beslut som regelmässigt bör godkännas av fullmäktige nämndes ändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv och försäljning av fastighet över viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Det är fullmäktiges uppgift att i samband med att vården av en angelä- genhet överlämnas till ett privaträttsligt organ precisera vilka beslut som skall förbehållas fullmäktiges godkännande. Om det i något fall skulle råda osäkerhet om en fråga är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt är det naturligt att föra upp frågan för fullmäktiges godkännande. Frågor som rör den löpande driften skall emellertid inte heller omfattas av denna bestämmelse. Fullmäktiges godkännande kan, som tidigare nämnts, inhämtas innan beslutet fattas eller i efterhand. I det sistnämnda fallet måste beslutet fattas med förbehåll för fullmäktiges godkännande. Inne- bär beslutet till exempel att ett avtal tecknas med ett annat rätts- subjekt måste ett förbehåll för fullmäktiges godkännande tas in i avtalet. Kravet på fullmäktiges godkännande av beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, bör kompletteras med en bestämmelse som innebär att en på beslutet grundade rättshandling blir ogiltig om fullmäktige inte godkänner aktiebolagets beslut. Denna bestämmelse aktualiseras naturligtvis endast i de fall full- mäktige inte godkänt beslutet i förväg. Utan en sådan bestämmelse finns risk att det kan uppstå en situation som innebär att till exempel ett avtal blir civilrättsligt bindande men kommunal- rättsligt ogiltigt. Bestämmelsen avser att undanröja möjligheten att sådana problem uppkommer. Rättsäkerhetsskäl talar vidare för att fullmäktiges beslut om godkännande bör fattas inom en inte orimligt . En tidsperiod från det att beslutet underställdes fullmäktige framstår som en rimlig avvägning mellan en avtalsparts intresse av ett snabbt besked och kommunens eller möjligheter att bereda ärendet och avgöra det i fullmäktige. Fullmäktiges rätt att yttra sig innan beslut fattas om en viktig fråga i verksamheten brukar regleras genom en särskild bestämmelse om detta i bolagsordningen. Kravet på fullmäktiges godkännande av viktiga beslut förutsätts regleras på samma sätt. 17.3.2Lyftningsrätt införs i kommunallagen Fullmäktiges rätt att delegera till nämnderna innebär att fullmäk- tige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller viss grupp av ärenden. Detta gäller alla ärenden om det inte anges i kommunallagen eller någon annan författning att ett ärende skall avgöras av fullmäktige. Denna omfattande dele- gationsmöjlighet tillkom i och med kommunallag. Rege- ringen motiverade förändringen med den kommunala verksam- hetens expansion samt att uppgifterna blivit alltmer differentierade och komplicerade. Mot denna bakgrund ansågs det nödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellan fullmäktige och nämnder (prop. 1990/91:117). framhölls i propositionen att det av kommunaldemo- kratiska skäl är viktigt att slå vakt om fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet. Detta skulle ske främst genom att fullmäktige behåller finansmakten och anger övergripande mål och riktlinjer för verksamheten. Vidare framhölls att nämnderna måste lämna verksamhetsredovisningar och att fullmäktige faktiskt kan återkalla ett uppdrag. erfarenheter av dessa bestämmelser visar att möjlig- heten till delegation är väl utnyttjad, vilket skapar möjligheter till ett effektivt beslutsfattande. Detta har lett till att full- mäktiges ledande ställning i beslutssystemet i viss mån urholkats. Alltfler beslut fattas längre ifrån den folkvalda församlingen och utan direkt insyn. Framför allt har beslut i allt större utsträckning kommit att fattas av styrelsen, men i viss utsträckning också av nämnder. Öppna sammanträden förekommer endast i begränsad utsträckning när det gäller nämnderna och i princip aldrig när det gäller styrelsen. Det finns mot denna bakgrund anledning att överväga om och hur fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet åter kan stärkas och om detta kan ske utan att delegationsrätten och möjlig- heten till ett effektivt beslutsfattande inskränks. Fullmäktige kan, som ovan nämnts, alltid återkalla ett uppdrag från styrelsen eller en nämnd. Detta skulle emellertid framstå som en drastisk åtgärd och en kritik av styrelsen eller nämndens agerande. Ett beslut som fattas av en nämnd eller styrelse och sedan verkställts kan inte heller återställas genom indragen delegation i efterhand. Att minska fullmäktiges möjligheter att delegera ärenden till nämnder och styrelse, eller att förändra reglerna för hur detta skall gå till, framstår därför inte som ändamålsenligt. Det kan i sammanhanget vara intressant att erinra om den danska kommunallagens bestämmelse om standsningsrätt. Inled- ningsvis bör noteras att den svenska och den danska kommunal- lagen avviker från varandra och att några enkla jämförelser inte låter sig göras. Den danska kommunalbestyrelsen kan sägas motsvara vårt kommunfullmäktige medan dess utskott närmast motsvarar våra nämnder. Det finns i lagen ingen direkt delegeringsregel, utan kommunalbestyrelsen bestämmer hur den vill fördela de kommu- nala uppgifterna. Kompetensfördelningen mellan utskotten kan närmast beskrivas som att kommunalbestyrelsen genom budget och andra åtgärder utövar en mer eller mindre långtgående instruk- tionsmakt över utskotten (2000). Standsningsrätten innebär att varje enskild medlem av ett utskott kan stoppa ett beslut och få avgörandet hänskjutet till kommunalbestyrelsen. Det fordras endast att en ledamot yrkar på detta. Någon begräsning till vissa ärendetyper finns inte heller. Standsningsrätten ger därmed utskottsminoriteter ett mycket starkt skydd. Att ge enskilda nämnd- och styrelseledamöter en motsvarande rätt framstår som ett alltför starkt minoritetsskydd. Risken ökar för att ett stort antal ärenden lyfts till fullmäktige och att den balans mellan fullmäktige och nämnder som man ville uppnå med kommunallag kantrar och urholkar nämndernas ställning. Den önskvärda tyngdpunktsförskjutningen tillbaka till fullmäk- tige kan i stället uppnås genom att en minoritet i styrelser och nämnder ges rätt att lyfta frågor till fullmäktige. Att avväga hur stor en sådan minoritet bör vara är inte enkelt. Krävs en alltför stor minoritet uppkommer vissa nackdelar; krävs en alltför liten mino- ritet uppkommer andra nackdelar. Det framstår därför som natur- ligt att återknyta till befintliga bestämmelser där en minoritet till- försäkras en rättighet. En sådan bestämmelse finns i kommunal- lagens regler för minoritetsbordläggning, vilket kan begäras av en tredjedel av ledamöterna. Denna regel är etablerad och knappast ifrågasatt. En lyftningsrätt som tillkommer en tredjedel av leda- möterna i nämnder och styrelser framstår därför som en rimlig avvägning. Genom att nämnden eller styrelsen själv hänskjuter ett ärende till fullmäktige, ändras inte fullmäktiges generella beslut att nämn- den eller styrelsen har rätt att fatta beslut i fullmäktiges ställe. Delegationen kvarstår således orubbad, utom i det ärende som hän- skjuts. Därmed skapas en möjlighet att lyfta viktiga och principiella frågor till fullmäktige utan att gällande delegationsordning föränd- ras. En lyftningsrätt kan, som tidigare nämnts, endast omfatta frågor som fullmäktige delegerat till styrelse och nämnder. Inom den ramen kan lyftningsrätten omfatta alla frågor eller begränsas till vissa frågor. En möjlig avgränsning skulle kunna vara till beslut som är av särskild vikt. Problemet med en sådan begränsning är att man kan förutsätta att ledamöterna inte alltid kommer att vara ense om huruvida en viss fråga är av särskild vikt eller inte. Det krävs i så fall regler för hur detta skall avgöras. Att reglera detta i lag skulle innebära en omfattande detaljreglering som ändå aldrig skulle kunna vara heltäckande. Detta framstår därför inte som ändamålsenligt. Ett alternativ skulle kunna vara att detta avgjordes av nämnden eller styrelsen. Även detta innebär problem; skall frågan avgöras med enkel majoritet urholkas minoritetsskyddet, skall frågan om vad som är av särskild vikt kunna avgöras av en tredjedel av leda- möterna blir bestämmelsen meningslös. Sammantaget talar detta för att det inte bör anges några begränsningar av vilka ärenden som skall omfattas av lyftningsrätten. Den enda begränsningen som föreslås är således att minst en tredjedel av ledamöterna i styrelsen eller nämnden måste rösta för förslaget. Om ett ärende lyfts från en nämnd eller styrelse innebär detta att nämnden eller styrelsen inte avgör ärendet. Beslutet innebär att ärendet hänskjuts till fullmäktige. Styrelsen eller nämnden skall bereda ärendet som vilket ärende som helst som skall behandlas av fullmäktige. Detta innebär att nämnden normalt kommer att lämna ett förslag till beslut. Nämndens förslag till beslut fastställs med enkel majoritet. Styrelsen skall, liksom i andra ärenden som skall avgöras av full- mäktige, ges tillfälle att yttra sig. Styrelsen skall vidare lägga fram förslag till beslut i ärendet, om inte någon annan nämnd eller full- mäktigeberedning gjort det. En konsekvens som skulle kunna uppstå i de fall denna lyft- ningsrätt tillämpas är en viss tidsfördröjning. Vilka effekter en sådan för med sig beror närmast på fullmäktiges sammanträdes- frekvens. Om fullmäktige har sammanträden relativt sällan kan det bli nödvändigt med något tätare sammanträden, vilket ur demokra- tisynpunkt knappast kan betraktas som en nackdel. Möjligheten till lyftningsrätt framstår som en rimlig avvägning mellan behovet av ett effektivt beslutsfattande och behovet av att stärka fullmäktiges ställning i beslutsprocessen. 17.3.3Möjlighet till återremiss införs i kommunallagen I uppdrag ingår att överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och eko- nomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut och att i samband med detta se över de bestämmelser som reglerar berednings- och beslutsprocesserna. En åtgärd som kan vidtas är att förbättra beslutsunderlaget i form av konsekvensanalyser och beskrivningar. Det är emellertid inte lämpligt att lagtekniskt reglera detta. Det är de förtroende- uppgift att avgöra om det underlag som finns tillgängligt har tillräckligt hög kvalitet för att kunna ligga till grund för ett beslut. I de fall fullmäktigeledamöterna anser att underlaget är otillräck- ligt kan frågan återremitteras. En återremiss innebär normalt att ärendet överlämnas för ytterligare utredning till det organ som lagt förslaget. Formerna för återremiss finns inte reglerade i kommu- nallagen. Enligt praxis tar fullmäktige ställning till ett yrkande om återremiss före ställningstagandet i sakfrågan. Bifalles yrkandet om återremiss behandlas ärendet inte vidare under sammanträdet. Finns det även ett bordläggningsyrkande brukar det behandlas efter yrkandet om återremiss, såvida det senare inte bifallits. Bordläggning av ett ärende innebär att man skall avvakta med beslut i det bordlagda ärendet . får ärendet inte beredas ytterligare. Det bordlagda ärendet får inte tillföras något nytt utan skall behandlas i oförändrat skick vid nästa sammanträde. regleras i 5 kap. 36–37 §§ kommunal- lagen. Ett ärende i fullmäktige skall bordläggas om det begärs av en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Ett bordlagt ärende skall, om fullmäktige inte beslutar annat, behandlas på nästa samman- träde. Möjligheten för en minoritet att få en bordläggning till stånd gäller endast ; skall ärendet bordläggas ytterligare en gång krävs enkel majoritet. Begäran om minori- tetsbordläggning är inte särskilt vanligt förekommande. Då det begärs handlar ärendet vanligen om en principiellt viktig fråga. Det kan antas att bordläggning ibland begärs som ett substitut för begäran om återremiss, eftersom en sådan inte kan beslutas av en minoritet. Bordläggning av ett ärende har således ingen effekt om syftet är att ärendet skall bli ytterligare berett. Skall konsekvenserna belysas bättre, djupare eller mer allsidigt genom ytterligare beredning framstår återremiss som mer ändamålsenligt. Möjligheten till åter- remiss bör därför regleras i kommunallagen. Det kan emellertid i fullmäktige råda olika uppfattningar om huruvida ett ärende är tillräckligt berett. För att rätten att begära återremiss skall vara meningsfull måste det vara möjligt för en minoritet att få till stånd ett sådant beslut, på samma sätt som en minoritet kan få till stånd en bordläggning. Vad gäller hur stor en minoritet bör vara för att få till stånd ett beslut om återremiss framstår det som naturligt att återknyta till kommu- nallagens regler för minoritetsbordläggning, vilket kan beslutas av en tredjedel av ledamöterna. Denna regel är etablerad och knappast ifrågasatt. En rätt till återremiss som tillkommer en tredjedel av ledamöterna i fullmäktige framstår därför som en rimlig avvägning. En möjlighet för en minoritet att få till stånd en återremiss kan kritiseras för att den ger en minoritet möjlighet att försena beslut. Detta förhållande får dock vägas mot den demokratisering och det minoritetsskydd som en sådan rätt till återremiss innebär. Yrkan- den om återremiss bör heller inte tillåtas vara alltför allmänt utfor- made. Det bör av yrkandet framgå i vilka avseenden som ärendet bör beredas ytterligare. Motivet till återremissen bör även framgå av beslutet. Det är dock den politiska majoriteten som bestämmer hur den fördjupade beredningen skall genomföras och som när ärendet åter behandlas i fullmäktige, avgör om ärendet då är till- räckligt berett. Möjligheten att få till stånd en minoritetsåterremiss bör vidare kopplas ihop med möjligheten att få till stånd en minoritetsbord- läggning. Ett och samma ärende skall av en minoritet endast kunna återremitteras eller bordläggas en gång. För beslut om återremiss eller bordläggning i ett ärende som varit återremitterat eller bordlagt till följd av ett minoritetsbeslut, skall enkel majoritet krävas. Därigenom uppstår i princip inte större effektivitets- nackdelar med en återremiss än med en bordläggning. har en möjlighet öppnats att ytterligare belysa ett ärende, fördjupa konsekvensanalyser, genomföra samråd etc. Om det vid ett ärendes behandling i fullmäktige skulle föreligga yrkande om såväl bordläggning som återremiss och båda alternati- ven stöds av minst en tredjedel av ledamöterna, uppstår en konflikt mellan två minoritetsrättigheter. Valet mellan bordläggning och återremiss måste då ske med enkel majoritet. En minoritets rätt till bordläggning eller återremiss undanröjs emellertid inte av ett sådant förfarande. Möjligheten för en minoritet att få till stånd en bordläggning eller återremiss kvarstår då frågan åter behandlas eftersom det tidigare beslutet fattats av en enkel majoritet och inte genom ett minoritetsbeslut. anser att en bestämmelse om rätt för en minoritet att få till stånd återremiss bör införas i kommu- nallagen. Detta bidrar till att fördjupa demokratin och motverka kortsiktigt framhastade beslut, utan att effektiviteten i berednings- och beslutsprocesserna försämras jämfört med dagens regler. Möj- ligheten till återremittering skapar ett större utrymme för samtal och samråd och bör rimligtvis stimulera en utveckling där ärenden som behandlas i fullmäktige är mer allsidigt beredda redan från början. 18 Folkinitiativ till folkomröstning Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige skall besluta att genomföra folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet, under förutsättning att frågan avser ett ärende som skall handläggas av fullmäktige. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen. Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid från det att ärendet väcktes. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall, mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av folkinitiativet, utvärdera dess användning och överväga såväl be- hovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta användning. 18.2.1Framväxten av det kommunala folkomröstningsinstitutet Det första förslaget om anordnande av kommunala folkomröst- ningar framlades av folkomröstnings- och valrättsutred- ning i betänkandet folkomröstning (SOU 1952:47). Kommittén såg inget större behov av kommunala folkomröst- ningar, men uteslöt inte att situationer kunde uppkomma då det i frågor av stort allmänt intresse skulle vara av värde att inhämta Kommittén föreslog att det i primärkommuner, men inte i landstingskommuner, skulle bli till- låtet att anordna rådgivande omröstningar i frågor som låg inom fullmäktiges kompetensområde. Förslaget ledde emellertid inte till någon proposition från regeringen. Drygt genomförde Kommunaldemokratiutred- ningen en noggrann undersökning av ett kommunalt folkomröst- ningsinstituts allmänna förutsättningar och tänkbara funktionssätt. Kommitténs slutsats blev att man inte föreslog något lagreglerat kommunalt folkomröstningsinstitut. I sitt betänkande demokrati (SOU 1975:41) hävdade kommittén att problemen var alltför svåröverskådliga och att behovet av lagstiftning inte var styrkt. konstaterade emellertid att rätts- läget var oklart beträffande en kommuns möjligheter att ordna en folkomröstning. I en dom från Regeringsrätten (RÅ 1967 ref. 57) klargjordes att ett kommunalt beslut om en sådan omröstning var olagligt, åtminstone om avsikten var att valnämnden skulle med- verka, medan ett beslut om en opinionsundersökning inte var olagligt. Utredningen menade att denna skillnad behövde undanröjas och att fullmäktige i kommuner och landsting som ett möjligt alter- nativ vid beredningen av ett ärende skulle ha rätt att inhämta med- lemmarnas synpunkter på det lämpligaste sättet. Regleringen skulle göras i kommunallagen, och bestämmelsen borde ges en sådan pla- cering och utformning att den också förmedlade insikten att det här var fråga om ett beredningsförfarande som var avsett att tillämpas bara i undantagsfall. I propositionen demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187) anslöt sig regeringen till utredningens förslag. Vid riksdagsbehandlingen, som skedde 1976, godtog majoriteten de bärande tankarna i förslaget. Dess- utom gjordes ett tillägg som innebar att synpunkter kunde inhäm- tas genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande för- farande. Bestämmelsen infördes kommunallag. Därmed klargjordes att det inte möter hinder att kommuner eller landsting inhämtar synpunkter från invånarna. kunde, som ett led i beredningen av ett ärende, besluta att inhämta synpunkter från medlemmarna i kommunen eller landstingskom- munen genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Dessutom bestämdes att valnämnden får anlitas om inte dess verksamhet i övrigt hindras därigenom. Avsikten var endast att uppnå denna tydlighet om vad kom- munen får göra, och inte att skapa ett lagreglerat kommunalt folkomröstningsinstitut. Omröstningar och opinionsundersök- ningar borde utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall. Remisser, offentliga möten och partiaktiviteter ansågs som betydligt mer lämpliga för att åstadkomma en vidgad medverkan från invånarna i den kommunala verksamheten. Bestämmelserna förs över till kommunallag Frågan utreddes ånyo av kommunallagskommitté. Utred- ningen framhöll i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att möjligheterna att ordna folkomröstningar är avsedda att vara ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet. Syftet är att tillhandahålla fullmäktige ett så brett beslutsunderlag som möjligt. Utredningen framhöll att fullmäktige genom att ordna en råd- givande folkomröstning vid behov kan få information om kom- munmedlemmarnas ståndpunkt i viktiga ärenden. För kommun- medlemmarna kan möjligheten att på detta sätt uttrycka sin åsikt vara betydelsefull, eftersom de i val närmast har möjlighet att på- verka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken. Ytterst måste det dock vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för beslutens innehåll. Den representativa demokratin kan därför inte förenas med någon form av beslutande folkomröstningar. Utredningens slutsats var att de gällande bestämmelserna skulle bibehållas utan någon utvidgning. Utredningen diskuterade även behovet av särskilda förfaranderegler för folkomröstningar. Slut- satsen blev dock att detta skulle innebära en onödig formalisering och rentav kunna motverka syftet att på ett relativt enkelt sätt få ett fördjupat beslutsunderlag i särskilt angelägna frågor. I regeringens förslag till om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) återkom samma motivering. Regeringen föreslog att de gamla reglerna i princip skulle föras över till den nya kom- munallagen. Detta blev också beslut. Även om de äldre reglerna i stort sett behölls fanns det en tydlig nyansskillnad i regeringens överväganden som de uttrycktes i pro- position 1975/76:87 respektive proposition 1990/91:117.