sou · GPB31d1 · 2002-01-01 00:00:00 — När överföringen skett har aktierna sålts, varvid försäljningslikviden förts till ett konto som kunnat disponeras av brottslingarna. Enligt uppgifter från polisen rapporterades de första fallen av denna typ av brottslighet eller 1997 och förfarandet har kommit till användning i 8-10 fall. I samtliga dessa fall har det rört sig om aktier för miljonbelopp; i något fall hade aktierna ett marknads- värde på . Eftersom försäljningslikviden inte är disponibel utan först efter ett antal bankdagar har aktieägarna i vissa fall av VPC blivit underrättade om innehavsför- ändringen innan gärningsmännen hunnit lyfta beloppet vilket givit polisen möjlighet att avslöja dem innan brottet fullbordats. Vid andra tillfällen har gärningsmännen kommit över ansenliga summor. Uppgifterna i aktieboken om vem som äger aktier i bolaget kan alltså missbrukas. Det är i och för sig ett förhållande som inte är unikt för aktieboken. Varje offentligt register som innehåller uppgifter om egendom av värde torde kunna utnyttjas för ekonomisk kriminalitet. Som exempel kan nämnas att uppgifter ur inskrivningsregistren har utnyttjats för bedrägerier som genomförts med hjälp av falska köpebrev som givits in till inskrivningsmyndigheten för erhållande av lagfart på fastigheter. Därefter har bedragarna sålt fastigheterna utan att de rättmätiga ägarna haft en aning om saken. Som ett annat exempel kan nämnas att uppgifter ur bilregistret används som ett led i brottslig verk- samhet som går ut på att stjäla och exportera lyxbilar från vårt land till framför allt . Av vad som sagts nu följer inte att samhället skall acceptera miss- bruk av offentliga register. Blir missbruket omfattande kan det motivera att ett register stängs för obehöriga. En sådan åtgärd bör emellertid inte vidtas utan att man är förhållandevis säker på att den verkligen förebygger den aktuella brottsligheten och att stängningen inte heller innebär allvarliga olägenheter för enskilda eller det all- männa. Den första frågan är därför om det skulle innebära ett effektivt hinder mot bedrägerier av det slag som har beskrivits i det föregående om aktieboken i avstämningsbolag i högre utsträckning än hölls hemlig i förhållande till allmänheten. Det kan då konstateras att det beträffande de större ägarna i de större aktiebolagen finns regler som innebär att ägarna skall namnges med uppgift om storleken på aktieinnehaven. Vid sidan av flaggnings- reglerna finns exempelvis bestämmelser om att emissionsprospekt och insiderregister skall innehålla ägaruppgifter. I årsredovisningen för ett börsbolag redovisas regelmässigt vilka som är de största aktieägarna i bolaget. Till saken hör också att nära nog varje dags- och veckotidning innehåller namn och bilder på förmögna personer som förknippas med välkända svenska bolag. Den som är intresserad av vilka som äger också små aktieposter i ett avstämningsbolag kan dessutom vända sig till PRV och ta del av protokollet över den senaste bolagsstämman inklusive röstlängden. Alternativt kan han köpa en aktie i bolaget och därmed försäkra sig om en aktieägares rätt att se den fullständiga aktieboken i samband med bolagsstämma. För den som planerar ett bedrägeri av det slag som beskrivits ovan behövs alltså inte någon aktiebok för att finna lämpliga brottsoffer. Inte heller i övrigt innehåller aktieboken information som är en nödvändig förutsättning för ifrågavarande bedrägerier. innehåller exempelvis inte uppgift om på vilket VP-konto aktierna finns registre- rade. Enligt kommitténs bedömning skulle en hemligstämpling av upp- gifterna i aktieboken därför inte vara någon effektiv brottsföre- byggande åtgärd. Av intresse i detta sammanhang är också att kommittén av integritetsskyddsskäl föreslår att begränsningsregeln (se nedan), som innebär att endast aktieägare med mer än 500 aktier skall tas med i den offentliga aktieboken, skall ändras på det sättet att gränsen höjs väsentligt i alla avstämningsbolag. Därigenom tillgodoses i någon mån de önskemål som ligger bakom framställningen till regeringen och kommitténs uppdrag. Det är emellertid enligt kommitténs mening inte möjligt att gå längre och hemlighålla hela aktieboken för allmänheten. Som utvecklas i det följande ger nämligen aktieboken såvitt avser de större aktieposterna viktig information om ägarstrukturen i det svenska näringslivet. Det är inte heller rimligt att med hänvisning till ett tiotal bedrägerifall upphäva offentligheten rörande de stora och medelstora ägarnas innehav och därmed försvåra det offentliga samtalet om ägarstrukturerna i de viktigaste företagen i , i all synnerhet som det framstår som övervägande sannolikt att åtgärden skulle få en högst obetydlig brottsförebyggande effekt. På grund av det anförda föreslår kommittén att en utskrift av aktie- boken i avstämningsbolag även i fortsättningen skall hållas tillgänglig för allmänheten. I 3 kap. 13 § första stycket sista meningen ABL föreskrivs att en ut- skrift av aktieboken i avstämningsbolag, som har mer än en aktieägare, inte får innehålla uppgifter om aktieägare som har högst 500 aktier i bolaget (begränsningsregeln). Denna regel kom till i samband med lagen (1970:569) om förenklad aktiehantering och motiverades med att varken samhället eller allmänheten har något berättigat intresse av att känna till namnet på de personer som har små aktieposter och saknar möjlighet att påverka bolagets förvaltning (se prop. 1970:99 s. 60). Begränsningsregeln har emellertid alltsedan den infördes fortlöpande varit föremål för diskussion. Begränsningsregeln kritiserades sålunda i en rörande det s.k. VP-Projektet. Regeln ansågs stelbent och tog inte hänsyn till de skiftande förhållandena i de enskilda aktiebolagen. Många bolag hade genomfört s.k. split, vilket fått till följd att många små innehav kommit att överskrida 500-gränsen och förts in i den offentliga aktieboken. Det medförde i sin tur att de offentliga aktie- böckerna blev mycket omfattande och svåra att hitta i. De omfattande aktieböckerna ledde också till att bolagen och de som beställde kopior av aktieboken drabbades av stora kostnader. Ett bolag med mindre än 500 aktier kunde dessutom mörklägga sin aktiebok genom att införa ett avstämningsförbehåll. I rapporten diskuterades huruvida begränsningen i stället skulle kunna knytas till en viss andel av aktiekapitalet eller till en viss del av röstetalet för samtliga aktier i bolaget eller till bådadera. En annan möjlighet som övervägdes var att basbeloppsrelatera offentlighets- gränsen med utgångspunkt i aktiernas nominella värde. Uttalandena i rapporten ledde inte till lagstiftning utan departe- mentschefen hänvisade i propositionen 1987/88:108 om ett konto- baserat system för registrering av aktier m.m (s. 45 f.) till att frågor om insyn i värdepappershandeln och bolagens ägarförhållanden skulle behandlas av (Fi 1987:03). föreslog i betänkandet Värde- pappersmarknaden (SOU 1989:72 s. 133 f.) dels att en ut- skrift av aktieboken i avstämningsbolag inte skulle få innehålla uppgifter om aktieägare som innehade aktier med ett marknadsvärde som understeg fyra basbelopp, dels att uppgifter om aktieägare med aktier motsvarande minst en tusendel av antalet aktier eller röster i bolaget skulle vara offentliga. Förslaget har inte lett till lagstiftning. har i betänkandet Bulvaner och annat (SOU 1998:47 s. 150 f.) föreslagit att begränsningsregeln skall relateras till aktiekapitalet i bolaget, se ovan under 5.4. Begränsningsregeln har till syfte att skydda namnet på personer som har små aktieposter och saknar möjlighet att påverka bolagets förvaltning. Regelns utformning har emellertid kritiserats . Kommittén har i det föregående anfört att uppgifterna i den offentliga aktieboken är viktiga av olika skäl. Många avstämningsbolag spelar en betydelsefull roll i samhället och dominerar näringslivet på de orter där de bedriver verksamhet. För anställda, leverantörer, kunder och andra intressenter i bolaget är det viktigt att veta vem eller vilka som äger bolaget och har makt att förändra. offentlighet gör det möjligt att föra ett på fakta grundat offentligt samtal om ägarstrukturen i det svenska näringslivet. För dessa ändamål behövs emellertid inte detaljerade uppgifter om aktieposter som inte representerar något nämnvärt inflytande i bolaget eller någon nämnvärd förmögenhet. Det är de stora aktieinnehaven och förmögenheterna som är av intresse i detta sammanhang. Offentligheten har också till syfte att ge aktieägarna information om vilka som äger aktier i bolaget, något som kan ha betydelse när aktieägare vill gå samman för att genomdriva ett beslut av visst inne- håll. Här är det självklart ägarna av de stora aktieposterna som är av störst intresse och det är naturligt att den som vill verka för ett stämmobeslut av visst innehåll uppvaktar dem före stämman och försöker påverka dem att lägga sin röst på ett visst sätt. Ett annat sätt att verka är att organisera fullmaktsinsamlingar bland dem som har små eller medelstora aktieinnehav. Erfarenhetsmässigt är det emellertid svårt att i ett avstämningsbolag få in fullmakter i en sådan omfattning att fullmäktigen kan avgöra utgången på stämman. Om begränsningsregeln ändras så att endast aktieägare med en betydande andel i bolaget tas med i den offentliga aktieboken måste det nuvarande sättet att organisera fullmakts- insamlingar bland småsparare göras om. Bland aktieägare som är med- lemmar av eller annan sådan organisation kan fullmakterna samlas in med utnyttjande av organisationens adressregister. Annars hänvisas den som vill samla fullmakter till att använda exempelvis dagspressannonsering. Till dem som kan ha anledning att söka information i en offentlig aktiebok hör också de som överväger att skaffa sig ett kontrollerande aktieinnehav i bolaget. De får emellertid antas lägga fokus på de stora aktieinnehaven eftersom det är dessa som ger det bestämmande in- flytandet i bolaget. Det finns därför inte någon motsättning mellan å ena sidan kravet på att aktieboken i avstämningsbolag skall vara offentlig och önskemålen om att skydda de små aktieinnehaven från samma offentlighet. I själva verket ger en aktiebok som inte innehåller mängder av aktieposter som saknar varje intresse från maktsynpunkt bättre information om den effektiva ägarstrukturen i bolaget. En rensad aktiebok kostar också mindre att skriva ut. Med detta som utgångspunkt framstår den nuvarande 500-gränsen som mycket låg, om man betänker att det finns många noterade av- stämningsbolag som har en aktiekurs som ligger . I ett sådant bolag ger en post på högst 500 aktier inte något inflytande och posten representerar inte heller något förmögenhetsvärde av allmänt intresse. skall sägas att det finns onoterade avstämningsbolag med få aktier och en begränsad ägarkrets. I ett sådant avstämningsbolag kan en post på 500 aktier ge ett betydande inflytande på bolagets för- valtning och representera en ansenlig förmögenhet. Det väcker frågan om det finns skäl att göra skillnad mellan sådana avstämningsbolag som är aktiemarknadsbolag och övriga avstämnings- bolag. Kommittén tror emellertid att det är möjligt att finna en lösning som är godtagbar för alla avstämningsbolag. Det är tydligt att den avgörande svagheten med den nuvarande begränsningsregeln är det fixa antalet aktier. Det framgår inte minst av att man i ett aktiebolag med högst 500 aktier och mer än en ägare kan undandra hela aktieboken från offentligheten genom att införa ett avstämningsförbehåll, ett förhållande som uppenbart kan utnyttjas för att dölja vilka som står bakom ett aktiebolag som nyttjas i brottsliga syften. För kommittén framstår det som klart att det inte räcker med att enbart höja den nuvarande 500-gränsen till ett högre värde. Det krävs en helt ny konstruktion av begränsningsregeln. Den nya regeln bör konstrueras med hänsyn till sitt syfte, nämligen att skydda namnet på personer som har små aktieposter och saknar möjlighet att påverka bolagets förvaltning. Gränsen bör alltså be- stämmas så att det i den offentliga aktieboken återfinns endast personer med förhållandevis stora andelar i bolaget. Makten i bolaget kommer emellertid inte nödvändigtvis till uttryck genom det värde aktierna har på marknaden. menar därför att det inte är lämpligt att utforma begränsningsregeln med hjälp av aktiernas marknadsvärde relaterat till basbeloppet såsom föreslog. En sådan regel skulle för övrigt vara svår att tillämpa, något som i sig är en avgörande invänd- ning. är det viktigt att den nya be- gränsningsregeln blir enkel, klar och lättillämpad. Traditionellt brukar man i aktiebolag räkna med att såväl röst- som kapitalstyrka har betydelse för maktförhållandena i bolaget. Det talar för att gränsen bör bestämmas genom en regel som kombinerar kapital- andel och röstandel. föreslog att uppgifter om aktieägare med aktier motsvarande minst en tusendel av antalet aktier eller röster i bolaget skulle vara offentliga. menar emellertid att begränsningsregeln inte behöver vara så finstämd. För de syften som regeln skall tjäna räcker det att gränsen bestäms med hänsyn till antingen kapital- eller röstandel. Maktförhållandena i bolagen kännetecknas i första hand av vilken andel varje aktieägare har av antalet röster i bolaget. I kon- sekvens med detta föreslår kommittén att den nya begränsningsregeln utformas som en ren röstandelsregel. Vad härefter gäller vilken andel av röstetalet som skall utlösa offentlighet menar att en tusendel av det totala antalet röster i bolaget skulle innebära lämplig avgränsning. På grund av det anförda föreslår kommittén att en utskrift av aktieboken i ett avstämningsbolag inte skall innehålla uppgift om en aktieägare vars aktieinnehav motsvarar en röstandel som är mindre än en tusendel av antalet röster i bolaget. Tabell 1 nedan illustrerar vad en sådan regel skulle innebära i fråga om det antal ägare som kommer med i en offentlig utskrift av aktieboken i de 20 avstämningsbolag som har flest aktieägare. De 20 avstämningsbolag som har det största antalet ägare med uppgift om hur många ägare som finns med i den offentliga utskriften av aktieboken enligt gällande rätt och hur många som skulle ha funnits med vid den av kommittén föreslagna regleringen. Antal ägare som enligt Antal ägare som med gällande rätt finns med i utskrift av aktieboken skulle finnas med i Uppgifter om ägarna till förvaltarregistrerade aktier ingår inte i aktieboken. Däremot har en förvaltare enligt 3 kap. 12 § lagen (1998: 1479) om kontoföring av finansiella instrument skyldighet att på begäran lämna uppgifter till den centrala värdepappersförvararen om de aktieägare vars aktier han förvaltar. Hos förvararen skall det finnas en sammanställning över aktieägare med mer än 500 förvaltarregistrerade aktier i bolaget. En utskrift av sammanställningen, som inte får vara äldre än , skall hållas tillgänglig för var och en på bolagets huvudkontor och hos förvararen (3 kap. 13 § lagen om kontoföring av finansiella instrument). Bestämmelserna motiverades vid tillkomsten med att innehav av högst 500 aktier i ett bolag borde åtnjuta sekretesskydd och att det saknades anledning att genom förvaltar- registrering vidga möjligheterna till sådant skydd (prop. 1970:99 s. 66). Ursprungligen fanns det inte någon skyldighet för utländska för- valtare att lämna uppgifter om förvaltarregistrerade aktier men en sådan skyldighet infördes (SFS 1996:179). Avsikten med reformen var att öka insynen i de svenska aktiebolagen. Reformen har emellertid inte fått avsedd effekt. Trots att mycket tyder på att svenska aktier i allt större omfattning förvaltas av utländska institut, före- kommer det nästan inte alls att utländska institut begär tillstånd som förvaltare hos (se prop. 1997/98:160 s. 124). prövas sådan fråga av VPC. Departementschefen anger i ovannämnda proposition flera orsaker till att så blivit fallet. Han anför bl.a.: Till en början kan man inte bortse från att de utländska instituten kan tänkas låta sig registreras på individuellt konto trots att aktierna innehas för annans räkning, och från VPC:s eller ett kontoförande instituts sida är det i sådana fall svårt att göra någonting åt saken. Till detta kommer att ett utländskt institut har möjlighet att anmäla sig som kund hos en svensk förvaltare. är sålunda den ägare som är registrerad hos en svensk förvaltare ett utländskt värdepappersinstitut som i sin tur innehar aktierna för annans räkning. Så t.ex. kan en svensk bank vara förvaltare för Euroclear, som innehar aktierna för en fransk banks räkning. Den sistnämnda banken är i sin tur förvaltare för en kund, vilken är den egentlige ägaren av instrumenten. I det angivna exemplet följer Euroclears och den franska bankens förvaltarskap utländska rättsordningar, som kan innehålla sekretessbestämmelser vilka gör det omöjligt att offentliggöra uppgifter om den verklige ägaren. Även om detta inte skulle vara fallet, ställs den svenska banken inför stora problem när det gäller att få fram uppgifter om de egentliga ägarna, och det är tveksamt om det över huvud taget finns en sådan skyldighet enligt nuvarande regler (prop. 1997/98:160 s. 124 f.). Departementschefen anvisade två vägar att gå för att komma till rätta med det beskrivna problemet, nämligen att återgå till den ordning som gällde före och undanta utländska förvaltare från uppgiftsskyldigheten eller att befria såväl utländska som svenska för- valtare från densamma. uppdrag får därför anses innefatta också en analys av förvaltarnas uppgiftsskyldighet. Kommittén har tidigare konstaterat att en offentlig aktiebok fyller viktiga funktioner i samhället och att andra tillgängliga uppgifter om ägarförhållandena i det svenska näringslivet inte är tillräckliga för att allmänheten skall få en klar bild av maktförhållandena. Nuvarande ordning innebär att aktieägare med någorlunda stora aktieinnehav inte kan dra sig undan offentligheten genom att låta förvaltarregistrera sina aktier. Därmed kan allmänheten få en helhetsbild av ägarstrukturen i de svenska aktiebolagen oavsett om aktierna är förvaltarregistrerade eller ej. Det kan visserligen hävdas att intresset av offentlighet inte gör sig lika starkt gällande beträffande förvaltarregistrerade aktier, eftersom ägarna till dessa inte har något inflytande i bolaget och därmed inte kan påverka bolagets förvaltning eller utöva de rättigheter som tillkommer aktieägarna på exempelvis en bolagsstämma utan omregistrering till individuella konton. Förvaltarregistrerade aktier betraktas därför i allmänhet endast som en finansiell tillgång för ägarna. Det kan emellertid finnas många orsaker till att en aktieägare låter förvaltarregistrera sina aktier. Ett skäl kan givetvis vara att han inte önskar att delta i bolagets förvaltning men aktieägaren kan också anse att bolaget styrs på ett för honom tillfredsställande sätt och att han inte har någon annan uppfattning än aktieägarmajoriteten i de frågor som behandlas på en bolagsstämma. I en situation då det på en bolags- stämma skulle komma upp en fråga av väsentlig betydelse för aktie- ägaren är det mycket enkelt för honom att tillfälligt eller permanent omregistrera aktierna till ett individuellt konto och då utöva det inflytande som tillkommer en aktieägare. I många fall är det säkert rent praktiska skäl som motiverar att aktieägaren låter förvaltarregistrera sina aktier. Som kommittén ser saken finns det inte något belägg för att inne- havare av förvaltarregistrerade aktier har mindre intresse av att påverka bolagets utveckling än aktieägare i allmänhet. Kommittén menar därför att samhällsintresset av att veta vem som innehar förvaltarregistrerade aktier är lika stort som intresset av upplysningar om andra aktieägare. En annan sak är att det inte är möjligt att kontrollera att utländska institut agerar i enlighet med den ordning som är avsedd och före- skriven. Det är givetvis inte godtagbart att utländska institut uppträder som bulvaner för de egentliga aktieägarna och låter sig själva registreras på ett individuellt konto. Ett sådant förfarande innebär bl.a. att institutet kan rösta på en bolagsstämma trots att det inte är ägare till aktierna. Förfarandet får förmodas inte heller vara helt riskfritt för det utländska institutet. En inte helt orimlig tanke är att den egentlige ägarens avsikt med det beskrivna upplägget är att undandra aktierna eller behållningen vid en försäljning från beskattning. Institutet kan därmed bli indraget i en skatteprocess eller till och med misstänkas för medverkan till skattebrottslighet. Men som departementschefen i det tidigare lagstiftningsärendet anfört är det svårt att komma till rätta med problemet. Mera allvarligt är om sekretessbestämmelser i utländska rättsord- ningar hindrar förvaltarna att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. För- valtarna ställs då inför problemet att olika rättsordningar kolliderar med varandra och att de inte kan uppfylla de krav som ställs på dem enligt lagen om kontoföring av finansiella instrument. En ordning som innebär att endast utländska förvaltare undantas skulle inte lösa problemet eftersom sekretessbestämmelser i utländska rättsordningar även kan hindra svenska förvaltare att lämna uppgifter om ägarna till aktierna. Emellertid finns det redan enligt nuvarande ordning en möjlighet för förvaltarna att söka dispens från kravet att lämna upp- gifter om ägare till förvaltarregistrerade aktier. Sålunda stadgas i 3 kap. 12 § fjärde stycket lagen om kontoföring av finansiella instrument att får medge förvaltarna undantag från nämnda upp- giftsskyldighet om det finns särskilda skäl. Om uppgifter inte kan lämnas med hänsyn till sekretessbestämmelser i utländska rättsord- ningar är det enligt kommitténs uppfattning en självklarhet att särskilda skäl föreligger. Den nuvarande lagstiftningen är således inte i formell mening oförenlig med utländska rättsordningars eventuella sekretess- bestämmelser. Kommittén har konstaterat att en ordning som innebär att endast utländska förvaltare undantas från uppgiftsskyldigheten inte skulle lösa de problem som har beskrivits. Dessutom skulle risken vara stor att olika regler om uppgiftsskyldighet beroende på om aktierna förvaltas av svensk eller utländsk förvaltare skulle leda till en över- strömning av uppdrag till utländskt förvaltarskap (prop. 1997/98:160 s. 125). Det alternativ som återstår att pröva är om det är lämpligt att befria såväl utländska som svenska förvaltare från all uppgiftsskyldighet. Kommittén har dock svårt att se vinsterna med en sådan ordning. Visserligen kan hävdas att förvaltarna skulle avlastas från ett administrativt krångligt merarbete och möjligen skulle utländska institut i större utsträckning begära tillstånd som förvaltare hos VPC. Det finns emellertid inte något självständigt intresse av det senast sagda. Däremot skulle nackdelarna vara betydande. I stort sett all insyn avseende ägandet av förvaltarregistrerade aktier skulle upphöra. Det skulle i sin tur kunna leda till att allt fler personer lät förvaltarregistrera sina aktier, vilket till slut skulle innebära att den offentliga aktieboken inte alls skulle utvisa maktförhållandena i bolaget. Mot den bakgrunden avvisar kommittén förslaget att undanta samtliga förvaltare från upp- giftsskyldighet. Något skäl att ändra lagen i detta hänseende föreligger alltså inte. 4 Vissa frågor rörande bolagsstämma I den allt intensivare debatten om, vad som med en engelsk term brukar kallas corporate governance har uppmärksamheten riktats bl.a. mot bolagsstämmans roll och funktionssätt i de stora, publika aktiebolagen. Från flera håll har framförts krav på att genom ändringar i regelverk och praxis skapa förutsättningar för mer aktiva bolagsstämmor. I ljuset av bl.a. denna debatt föreslog i be- tänkandet Aktiebolagets organisation (SOU 1995:44) nya bestämmel- ser om bolagsstämma i 9 kap. ABL. En uttalad strävan med förslaget var att skapa förutsättningar för en aktiv ägarfunktion i bolagen. För- slaget resulterade i lagändringar .