sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Anledningen till att gruppen bildades var de erfarenheter som dragits av översvämningarna i , då briser i samordningen mellan berörda aktörer blev tydlig. 106Höga flöden i . enskild aktör som ingår i gruppen exempelvis kraftverk, vattenregleringsföretag eller räddningstjänsten skall lösa sina specifika operativa uppgifter . Erfarenheter av tidigare händelser i södra Situationen i södra uppvisade stora likheter med den som rådde under sen- och som ledde till ett större dammbrott i Noppikoski. Extrem nederbörd i och medförde då kraftiga översvämningar i , vilket ledde till att dammen vid Noppikoski kraftverk raserades till följd av att en utskovslucka ej kunde öppnas. Ett parti av dammen spolades bort och cirka en miljon kubikmeter vatten strömmade ut. Kostnaderna för de skador som uppkom på anläggningen och på skogen längs älven samt för räddningstjänsten uppskattades till 107. Flödessituationen 2000 kan vidare jämföras med dem som uppstod 1993 och 1998 bl a i och 108. I samtliga dessa fall handlade det om kraftiga regn i förening med fyllda vattenmagasin och tillrinnande vatten som måste släppas vidare. "Därigenom uppstod ett flöde som motsvarade det som skulle ha inträffat om älvarna inte varit utbyggda. I vissa fall överträffades till och med detta flöde" 109. Skadorna i länet beräknades efter översvämningarna 2000 till c:a i , en summa som med stor sannolikhet kan komma att stiga när alla företag och kommuner räknat fram sina skadekostnader. Nederbörd föll i regionen kontinuerligt . Väderläget dominerades av ständiga lågtryckspassager med regn i stort sett , framför allt . De kommuner som i hög grad drabbades av dessa väder- förhållanden under hösten och vintern 2000-2001 var bland annat , och kommuner i . I berördes bland annat kommunerna . Eftersom nederbördsperioden var så utdragen (jfr 1995 i ), blev problemen störst i de sjörika vattensystemen. I början fungerade sjöarna som en buffert för regnvattnet, men eftersom tillflödena till sjöarna ökade på grund av det kraftiga regnandet, steg vattennivåerna alltmer. I och föll det upp mot sjuttio millimeter nederbörd under dygnen . Flödena i små och medelstora vattendrag steg snabbt. I många vattendrag nåddes nivåer med en återkomsttid på omkring . föll ånyo stora mängder nederbörd både i de redan utsatta områden i och i . De vattensystem som drabbades i såväl Västra Götalands- som är båda i första hand sjösystem, förbundna av älvar och åar. Miljön runt vattensystemen är relativt tätt- bebyggda, låglänta jordbruks- och skogsarealer. Det skall nämnas att hälften av den vatten- mängd som förs genom dessa vattensystem fram till utflödet, skall passera genom en trång sluss och kanalled. Dessutom tillkommer vatten från ett antal större och mindre sjösystem. 107www.risknet.foi.se/dammbr/ 108Bergström, S.: Höga flöden i reglerade älvar, Fakta nr 1, 109Höga vattenflöden i . Vattensystemen är delvis reglerade för kraftuttag, delvis för sjötrafik. Nivåskillnaden mellan och är c:a en meter eller lägre och systemet lämpar sig inte för kraftuttag, bortsett från sträckningen uppströms , där i huvudsak Kraft sköter regleringen. Ansvaret för slussarna till åvilar . Hårdast drabbad av sjöarna i var , där det höga vattenståndet ledde till stora problem med översvämningar i . Även var drabbad. fick under drygt sjuttio millimeter nederbörd , varav 35 . steg vattennivån i och med , vilket innebar en vattennivå över havet mot normala 110. Även i steg vattennivåerna dramatiskt. drabbades hårt av dessa förhållanden. Vattnets väg till beskrivs som en tratt 111. Tillflödet från många sjöar till går via 112. Tillrinningen var ungefär dubbelt så stor som avtappningen. tappades optimalt via och , men trots detta fortsatte vattennivån att stiga och nådde över havet, endast under rekordnoteringen , då den högsta noteringen sedan sjön reglerades i slutet av 1930- talet uppmättes. kulminerade på nivån 45,67 m över havet, vilket är över det tidigare högsta uppmätta nivån med nuvarande reglering (). räknade dock med att nivån inte skulle komma att kulminerar förrän i februari- . De områden i som drabbades av höga flöden och fortsättningsvis är mycket sjörika och omfattar till vissa delar reglerade vattendrag där ett antal skilda ägarintressen är representerade. Det handlar sammantaget om många aktörer på en liten yta. Någon egentlig harmonisering av verksam- heten inom och mellan de olika vattensystemen föreligger ej. Dessa förhållanden påverkar samordningen mellan olika intressenter d v s kommuner och kraftföretag 113. Även kom att överstiga den tidigare högsta nivån med nuvarande reglering (). Vattenståndet kulminerade på en nivå över normalt för december månad. Även i Nyköpingsåns avrinningsområde uppmättes höga vattennivåer. Längst ner i vattensystemet var flödena högre än vad som tidigare uppmätts med nuvarande reglering (). Nivåerna här kulminerade . Tätorten ligger i stort sett i höjd med nivå. Den översvämning som drabbade hade sitt ursprung i den höga vattenföringen i vattensystemen på norska sidan, där ingen reglering av sjöarna görs annat än i form av naturliga dammar. De reglerade sjöarna på den svenska sidan hade fyllts upp fyra gånger och det fanns inte möjlighet att dämma mer vatten i systemet. Till slut samlades allt vatten i . 110Försvarsmaktens insatser i . 111Pressinformation från kommun, 00-11-24 112Pressinformation från kommun, 00-11-24 Webbplats i . 113Intervju med företrädare för i . Vattnet från går sedan vidare via i kommun till . Vissa partier av ligger mellan bergssluttningar, där breddning inte kan ske. är normalt smal, men under översvämningarna uppgick bredden tillfälligt på vissa ställen till . Vattensystemet i hade tidigare inte betraktats som problematiskt. I den riskinventering som genomfördes vid revideringen av den kommunala beredskapsplanen 1998, sågs inte översvämningar som något akut problem att utreda. kommun bedömde att den tidigare maximinivån skulle behållas även fortsättningsvis. I samband med händelserna nåddes dock en vattennivå som uppmätts, med andra ord ett 200 årsflöde eller snarare närmare ett 500 årsflöde. Översvämningarna fick en rad konsekvenser. Värst drabbades den strandnära fritidshus- bebyggelsen, men även industrier och permanent bostadsbebyggelse skadades. De totala skadekostnaderna har inte kunnat beräknas fullt ut men de förväntas bli mycket höga. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer: När, var och hur förändrades beslutsstrukturerna och vilka blev kon- sekvenserna? ORSEC-planen implementerades inte 1993 beroende på att man hade tillräckligt med resurser för att hantera situationen på lokal nivå. Detta gjordes däremot under händelserna 1995. bedömde prefekten i departementet Ardennes att det fanns tillräckliga medel på den lokala nivån för att hantera den uppkomna situationen och planerade inte att implementera ORSEC planen, men situationen förvärrades när Meuse hade nått och implementerades planen. Anledningen till detta var bland annat att kunna ersätta den räddningspersonal som arbetat utan uppehåll och som behövde avlösning. Implementeringen av planen var även sätt att uttrycka situationens allvar, som inte heller minskades av premiärministerns aviserade besök. Att ORSECplanen implementerades var också ett sätt att flagga för de stora behoven av bistånd från den nationella nivån. Under översvämningarna 1993 hade det inte funnits några behov av att få militära förstärkningar, men 1995 var situationen annorlunda och zonnivån engagerades. Premiärministern meddelade vid sitt besök att naturkatastroftillstånd skulle proklameras. Översvämningen blev i och med premiärministerns besök en punkt på den politiska dagordningen och frågor om ekonomisk ersättning fick stort utrymme. Det här skapade sammantaget en politiskt känslig situation eftersom presidentvalet stod för dörren och att premiärministern var en av kandidaterna. De två stora städer som drabbades, och , fick omfattande skador till följd av översvämningarna. Under översvämningarna 1993 isolerades flera av de mindre samhällena utanför på grund av vattenmassorna, vilket ställde stora krav på ett flexibelt och decentraliserat ledarskap på den lokala och regionala nivån. Starka sociala nätverk och grannsamverkan i de drabbade samhällena innebar att man kunde hantera situationen relativt väl också på egen hand (& t , 1998:156). drabbades inte lika hårt av översvämningarna 1995. Även de stora frivilliga och privata åtagandena i samband med händelserna bidrog till att stärka hanteringen både på lokal och regional nivå. Inget ingripande från delstatsnivån skedde. Under översvämningarna 1993 blev den holländska centralregeringen på ett påtagligt sätt engagerad i krishanteringen. En av anledningarna till detta var att de försäkringsbolag som var inblandade översvämningen mycket tidigt gjorde klart att översvämningsskador betraktades som force majeur och följaktligen inte täcktes av försäkringar. Regeringen bekymrade sig över stämningen bland de drabbade och övervägde offentligt möjligheten att använda den nationella katastroffonden () för att täcka kostnaderna för översväm- ningsskadorna. Den dåvarande inrikesministern gick också ut och deklarerade att regeringen skulle vara frikostig med skadeersättningar (& t , 1997:105). Farhågor om en andra omgång översvämningar väckte ännu en het diskussion om kompensation för skador som orsakades av översvämningarna. Med anledning av detta vädjade man i en tevesändning om donationer till den nationella katastroffonden. Ett särskilt möte samman- kallades i andra kammare där formerna för skadeersättning diskuterades. Kostna- derna för de skador som rapporterats års översvämningarna uppskattades till 150- 200 miljoner . Under översvämningarna 1995 blev de rådande beslutsstrukturerna föremål för ifrågasättande. Det beslut som var mest iögonenfallande i hanteringen av denna översvämning rör evakue- ringen av omkring 250 000 invånare. När provinsguvernören grep in och rådde allmänheten i regionen att lämna sina hem hade de flesta redan gjort detta på eget initiativ. De uppmaningar om evakuering som borgmästarna å sin sida tidigare hade gått ut med till sammans med vattenmyndigheterna (Polder Boards), hade snarare haft motsatt effekt, d v s man lyssnade inte på varningarna och följde inte uppmaningarna att evakuera, utan valde istället att stanna hemma. Det här kan ses som en the paradox of upscaling114, d v s att högre nivåer väntar med att ingripa till dess att det är , för att inte ge intrycket av att köra över beslutsfattarna på lägre nivå. Hanteringen av evakueringsprocessen skapade i sig beslutsförvirring, men kunde ändå inte mäta sig med beslutsturerna kring återvändandet och som ledde till att inrikesministern utnyttjade sitt dekret att ingripa i beslutsprocessen i ett skede i händelseutvecklingen då vattenmassorna visserligen hade börjat sjunka undan, men där osäkerheten om hur det hela skulle utveckla sig fortfarande var stor. Genom att bemyndiga alla beslut som gällde återvändandet till de evakuerade områdena, satte ministern stopp både för den press som allmänheten utsatte lokala beslutsfattare för de rykten som cirkulerade kring tidpunkterna för återvändandet. räddningsledning skall senast efter en inträffad händelse kunna överta ansvaret för och utse lämplig räddningsledare och efter genomförd samverkan med berörda parter kunna samordna statlig och 115. 114Bezuyen, M. A researchers perspective on the situation in the . In: , I. och , P. ): Proceedings from the International Conference on at the National Level. 115Länsstyrelsens i ledningsorganisation: Försvarsdirektör . Länsstyrelsers roll i samband med exempelvis hanteringen av höga flöden och över- svämningar är att under pågående förlopp stödja sådana lokala beslutsfattare som utgörs av räddningstjänsten och kommunerna och dammägare samt att informera a beslutsfattare om det juridiska regelverket. Länsstyrelserna har ett tillsynsansvar men ytterst är det dammägaren som har möjlighet att påverka vattenföringen genom att på eget ansvar frångå vattendomens bestämmelser. Detta har dock visat sig ge allvarliga påföljder för vattenregleringsföretagen. Ett exempel på detta är en översvämningssituation i då berörda vattenregleringsföretag frångått gällande vattendom och ökat tappningen vilket ledde till höga böter men att åtgärden sannolikt varit den riktiga116. Hanteringen av översvämningarna i södra och skiljer sig åt när det gäller ansvaret för räddningstjänsten. Trots att de översvämningar som drabbade södra drabbade flera län tillika med att ett stort antal kommuner drabbades, överfördes ansvaret för räddningstjänsten inte till högre beslutsnivåer. I valde i och i att överta ansvaret för räddningstjänsten i enlighet med §34 RäF. I samband med översvämningarna i var Samordningsgruppen Höga Flöden en huvudaktör för samordningen under händelsen och agerade såväl utifrån ett strategiskt som operativt perspektiv. i , som ingår i Samord- ningsgruppen Höga Flöden, beslöt att låta ansvaret för räddningstjänsten kvarstå på den lokala nivån under arbetet med översvämningarna trots att händelserna var kommun- övergripande. "insatser innebar i huvudsak att utgöra ett bakre stöd till kommunerna och samordna länets övriga resurser []. Det operativa arbetet var aldrig inne i något skede där övervägde att ta över ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten"117. Länsstyrelserna i och analyserade gemensamt effekterna av ökande vattennivåer i . Analysen baserades på enkätsvar från berörda myndigheter och kommuner. Vid en maximalt olycklig kombination av stora nederbördsmängder och stark pålandsvind skulle , enligt de prognoser man hade till sitt förfogande, kunna komma att stiga , vågor oräknat. Risken för allvarliga översvämningar och olyckshändelser till följd av det höga vattenståndet i vattendrag som rinner ut i blev allt tydligare . I flera kommuner vid pågick räddningsinsatser till följd av de höga vattenflödena. i anförde i egenskap av tillsynsmyndighet för vattenverksamheten i skrivelse till att företaget borde vidta sådana åtgärder som bidrog till att tappningen från ökade, även om åtgärden skulle gå ut över vattendomens 118 bestämmelser. 116Länsstyrelsen i intervju, . 117Höga vattenflöden i i . 118www.o.lst.se Enligt vattendomen gäller följande: Avtappningen beräknas på den vattenföring som tappas från Lilla Edets kraftstation (max ) upp till att nivå stigit över havet. Vid nivåer från 44,85 till 45,15 beräknas tappningen i . Tappningen ska då hållas så nära som möjligt. Vid nivåer över 45,15 ska tappningen från hållas så nära som möjligt, För att en vattendom skall kunna frångås måste en situation klassas som räddningstjänst enligt RäL. Om en situation ej kan bedömas som räddningstjänst måste tappning ske enligt gällande vattendom. För ändrad tappning i situationer som ej är räddningstjänst krävs en omprövning av domen. När det gäller att frångå vattendom, beordra en överdämning eller att öka tappningen har en länsstyrelse en övergripande beslutsfunktion men situationen i fråga måste vara en räddningstjänstsituation. Enligt beslut av 2000-11-18119 tog i , efter samråd med i och sakkunniga från räddningstjänsten, polisen och , med stöd av §34 RäF, över ansvaret för räddningstjänsten i Norra 120 och som ansvarig utsågs räddningschefen (eller den som han kunde välja att förordna i sitt ställe). Motivet för detta var följande: "För att motverka överhängande fara för allvarliga översvämningar vid . Detta beslut gällde kl 0800 (och tills vidare). ålade enligt beslut av att, oavsett vad som föreskrevs i vattendom, öka tappningen från kraftverket vid så mycket som möjligt, dock utan att vattennivån vid mätpunkten i översteg nivån +1,90 m. i beslöt , efter samråd med räddnings- ledaren och räddningscheferna i och kommuner, att ta över ansvaret för räddningstjänsten i och kommuner. Till räddningsledare utsågs , kommun. Motivet till att i tog över ansvaret för räddningstjänsten i var att få mandat för att öka vattengenomföringen mot i kommun och därigenom förbättra förhållandena i . För att åstadkomma detta beslöt bland annat att den båtsluss i , för vilken 122 har det övergripande ansvaret, skulle öppnas. beslöt i 123 att frånträda ansvaret för räddningstjänsten i och kommuner vilket övertogs enligt beslut 11 15 . Länsstyrelsebeslutet att 2000 11 15 att utse räddningschefen , kommun, till räddningsledare skulle upphöra att gälla från samma datum. beslutade vidare att räddningsledare inom respektive kommun skulle bestämmas av respektive kommuns räddningschef124. Med anledning av de operativa beslut som togs i Samordningsgruppen Höga flöden lyckades verksamheten i vattensystemet från källa till hav upprätthållas inklusive samtliga dammar. Ett av de få missöden som inträffade gällde händelserna . tillfälligtvis plus minus av drifttekniska skäl. Genom beslut på har man ökat tappningen i förhållande till vad vattendomen medger. Tappningen regleras vid . 119Länsstyrelsen Beslut D nr 70-74553-2000 120I ingår kommunerna . 122Sjöfartsverket ansvarar för sjöfart i vattensystemen. Sjöfartsleder är utsatta ända in i . 124Till räddningsledare utsågs räddningschef Under sommarens höga flöden i var endast en av insatserna att beteckna som räddningstjänst med särskilt stöd i RäL. Detta gällde händelsen i . Här rörde det dock inte sig om en situation där övertog ansvaret för räddningstjänsten utan karaktäriserades som förebyggande räddningstjänst. Situationen innehöll inslag av ingrepp i annans rätt med stöd i RäL. Den hydrologiska prognosen visade att biflödet från Gimån skulle öka på flödet i med 30-35 m3/sek. En strandnära träfastighet hade över- svämmats och vattnet steg längs husväggarna. Om vattnet skulle stiga ytterligare, skulle huset komma att rasa ner i och fastna under en bro och sedan täppa till flöde, vilket skulle kunna medföra att en närliggande bensinstation och i värsta fall det närbelägna kraftverket skulle dras med av vattenmassorna. I detta läge hade räddningschefen två handlingsalternativ: 1.att göra upp med vattenregleringsföretaget att överdämma en damm uppströms för att på så sätt få tid för riva fastigheten. 2.att låta bränna ner fastigheten. Då flödesprognosen för visade att man skulle få en ökning av vattennivåerna med 35 m 3/sek, vilket skulle medföra att dammen vid en ytterligare överdämning skulle raseras, föll detta alternativ. Istället valde räddningsledaren att bränna ner fastigheten med stöd i RäL. , i sin egenskap av bakre stöd, framhöll i samband med beslutet att det var väsentligt att informera samtliga berörda parter från fastighetsägare och försäkringsbolag till myndigheter () om vilka åtgärder som beslutats samt sammankalla dem till ett möte, vilket också skedde. Inget ad hoc förfarande präglade beslutsstrukturen på länsstyrelsenivån under händelserna i . Informationsinhämtningen, underlagsberedningen och beslutsfattandet skedde dock med utgångspunkt från att ett eventuellt övertagande av räddningstjänstansvaret skulle bli aktuellt. Beslutsstrukturerna förändrades inte heller översvämningarna pågick. var den tätort som drabbades värst av översvämningarna. Många insatser genomfördes dock i etablerade former och detta på grund av att kommun tagit fram en ny beredskapsplan inför 2000-skiftet och som tillämpades och fungerade väl. Skillnaden mellan plan och verklighet var dock att kommunen inte planerat för en så stor insats som översvämningarna ledde till och inte heller för den form av stab som verkade från . Man fick anpassa planeringen till situationen och en beslutsstruktur uppstod ad hoc. Enligt räddningschefen i togs besluten om vad som var räddningstjänst efter hand. påbörjades stabsverksamheten i och man tog hjälp av länets brandförsvar (, och ). Runt den 19:e - 20:e november kom ett nytt nederbördsområde och de medverkande kommunernas brandförsvar tvingades åka hem och reda upp problemen i sina egna kommuner, vilket spädde på problemen i . som personal försvann blev problemen ännu mer uttalade p g a väderförhållandena. Personal från och Bergslagens räddningstjänster kallades in, vilket fungerade mycket bra. togs beslut om att skapa en ny, mer strukturerad organisation av lednings- staben efter förslag från räddningstjänst. inrättades en upplys- ningscentral vid staben där man även hanterade mediafrågor. Den höga vattenföringen i regionen gjorde att räddningschefen i och i hade dagliga telefonkonferenser för att försöka bilda sig en uppfattning om huruvida man kunde samordna verksamheten på ett bättre sätt. Med den norska sidan var samverkan dåligt upparbetad och det var svårt att få uppgifter från det kraftbolag som reglerar förhållandena på den norska sidan. Kraft hade inte tidigare beräknat hur de nu aktuella vattenmängderna skulle kunna påverka . Kraft använder enbart som regleringsmagasin men tar inte ut någon ytterligare kraft från systemet. Kraft stod för den kunskap som krävdes för att genomföra vattenmängdsberäkningar och bidrog på så sätt till samverkan. De strategiska beslut som togs gick ut på att situationen bedömdes som räddningstjänst. övertagande förändrade inte strukturen i ledningsstaben. bedömning var att problemen kunde vara övergående i övriga drabbade orter men inte i . prioriterade då hanteringen av problemen i sjösystemet runt och koncentrerade sig på Vänerproblematiken och samordningen mellan berörda kommuner och län. Om ansvaret för räddningstjänsten legat kvar på nivå hade, enligt den intervjuade räddningsledaren, den troliga utvecklingen blivit den att drabbade kommuner allt eftersom hade klassat den uppkomna situationen som räddningstjänst, men under denna process hade värdefull tid gått förlorad. Eftersom huvudproblemet låg i blev det inte någon egentlig skillnad i hanteringen av räddningstjänsten efter övertagande. Skillnaden blev dock att bidrog med en skadeplatschef istället för en egen räddningsledare 125. Anledningen till att i tog över ansvaret för räddningstjänsten i var att få mandat för att öka vattengenomföringen mot i kommun och därigenom förbättra förhållandena i . För att åstadkomma detta beslöt bland annat att den båtsluss i , för vilken 126 har det övergripande ansvaret, skulle öppnas. bidrog med att göra beräkningar av vad en öppning skulle innebära och verkställde sedan detta. Öppnandet som tog sammanlagt var en komplicerad och till viss del riskfylld insats. i agerade förutseende och tvingade upp tappningen till /sek och detta pågick , vilket i stor utsträckning gynnade hanteringen. I detta fall hade den bästa överblicken över problemen och kunde fatta strategiska beslut. Dessa åtgärder påverkade dock inte situationen i i nämnvärd utsträckning, menade räddningsledaren. I detta läge välkomnade man i första hand Krafts stödåtgärder. Kraft hade kommit med förslaget att dels helt stänga av ett vattendrag och dels hålla vattnet högre uppströms än vad man egentligen tyckte var förenligt med praxis för att minska belastningen i . Så skedde också. Det vattendrag som stängdes av fick dock senare öppnas på grund av ökade nederbördsmängder. 125Under räddningsledaren finns en skadeplatschef och under denne sektorschefer. Skadeplatschefen hadei detta fall till sin hjälp en räddningsstab för koordinering av frågor. Räddningsledaren har en stab för räddningsledarfrågor. Skadeplatschefen har mer operativa uppgifter både vad gäller information och övrig samverkan t ex med försvarsmakten. Sektorcheferna befinner sig på plats och samverkar med militären på den lokala nivån samt med kommunalteknisk personal. 126Sjöfartsverket ansvarar för sjöfart i vattensystemen. Sjöfartsleder är utsatta ända in i . En svag punkt i händelseutvecklingen på den strategiska och operativa nivån var att det i ledningsstaben fanns ett behov av en informatör som skulle sprida intern information om beslut som togs men att någon sådan inte gick att rekrytera. Problemet löstes dock genom att man skapade överrepresentation vid alla typer av möten. Sammanfattningsvis kan sägas att förändringarna i beslutsstrukturer var av två slag.