sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — För att skapa en övergripande modell för att vid behov indela de framtida frivilliga försvarsorganisationerna i undergrupper har utredningen använt sig av två underkategorier, enligt definition ovan i detta kapitel. De två underkategorierna till huvudbegreppet frivilliga totalförsvarsorganisationer har främst tillkommit för att närmare kunna avgränsa och styra den verksamhet som helt eller delvis bekostas av statliga eller kommunala finansiärer. Frivilliga bemanningsorganisationer och frivilliga främjandeorganisationer kan således sägas representera olika ambitionsnivåer avseende förmåga att uppfylla samhällsberedskapens behov. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna får inte bli så beroende av offentligt stöd att de övergår till att bli rena annex till de beredskapsansvariga samhällsorganen. Organisationerna måste kunna bevara ett starkt medlemsinflytande, som de utvecklar sin verksamhet och profilerar sig som viktiga aktörer i totalförsvaret. Det innebär att de frivilliga totalförsvarsorga- nisationerna inte bör bli för beroende av finansiering från en enda beredskapsmyndighet. Egenfinansiering i form av medlems- avgifter, intäkter från föreningsaktiviteter, gåvor från enskilda och företag bör kombineras med offentlig finansiering för att prestera (riktad ersättning samt ersättning för utförda uppdrag) och existera (generella bidrag). Exempel på generella bidrag är olika former av skattelättnader. De skattelättnader som gäller för ideella föreningar skall självfallet tillämpas på de frivilliga försvarsorganisationerna. Därutöver skall de kunna ges stöd för att de generellt sett är viktiga för samhällsberedskapen. Riktade ersättningar kan ges för att en frivillig totalförsvars- organisation utvecklar och tillhandahåller kompetenser och tjänster som är betydelsefulla för de beredskapsansvariga myndigheterna. Information om samhällets säkerhet och beredskap samt total- försvar är ett kriterium för att en organisation skall kunna be- nämnas frivillig totalförsvarsorganisation. Alla organisationer som bedriver sådan grundläggande information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar bör få ett organisationsstöd. Orga- nisationsstödet är främst uttryck för statsmakternas vilja att stimu- lera en aktiv medverkan i samhällsberedskapen och att skapa en folkförankring kring säkerhets- och försvarsfrågor. Informationen om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar, som frivilliga totalförsvarsorganisationer skall bedriva för att få organisationsstöd, måste till viss del vara samordnad från statens sida för att skapa en nationellt enhetlig syn på samhällets skydd, beredskap och säkerhet. Mer fördjupad information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar för att fylla t.ex. en kommuns eller statlig myndighets specifika informations- behov bör också kunna ges av de frivilliga totalförsvarsorganisa- tionerna, men sådan verksamhet bör främst bedrivas i form av särskilda uppdrag där uppgiften preciseras och resurser tilldelas. Frivilliga bemanningsorganisationer måste ha förmåga att ställa personal med rätt kompetens till de beredskapsansvarigas förfogande i extraordinära situationer. Detta bör konkretiseras, antingen i form av ett åtagande (t.ex. beredskapskontrakt) mellan enskild och beredskapsmyndighet att besätta en viss befattning i en beredskapsorganisation eller i form av en överenskommelse (t.ex. beredskapsförbindelse) mellan frivilligorganisation och beredskaps- myndighet att tillhandahålla en viss mängd personal med angiven kompetens i syfte att kunna förstärka den ordinarie organisationen vid extraordinära situationer i hela skalan från fred till och med krig. Därutöver skall frivilliga bemanningsorganisationer kunna utföra andra uppdrag av betydelse för samhällsberedskapen samt bedriva information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar. Frivilliga totalförsvarsorganisationer som inte har avtal/kontrakt eller överenskommelser om personalförsörjning eller kompetens- intyg kan inte benämnas frivilliga bemanningsorganisationer. Utredningen har emellertid identifierat ett flertal organisationer som i andra viktiga avseenden stödjer totalförsvaret. Sådana organisationer, som t.ex. främjar totalförsvaret genom information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar eller traditionsbevarande verksamhet, bör i stället hänföras till gruppen frivilliga främjandeorganisationer. De bidrar genom sin verksamhet till totalförsvarets folkförankring och deras medlemmar kan ut- nyttjas, om deras kompetens är efterfrågad i extraordinära situa- tioner, utan att detta är reglerat i formella avtal. Främjande- organisationer bör självfallet också kunna ta uppdrag om de motsvarar uppdragsgivarens krav. Frivilliga totalförsvarsorganisationer kommer i många fall att bedriva en omfattande verksamhet riktad mot ungdomar. I denna del bör de omfattas av samma regler som gäller för statligt stöd till ungdomsverksamhet. Stödet bör utgå som ungdomsbidrag inom ramen för organisationsstödet (riktad ersättning) till huvudorga- nisationen, men skall tilldelas och utnyttjas enligt en principiell modell liknande den som tilläm- par för övriga bidragsberättigade ungdomsorganisationer. Frivilliga totalförsvarsorganisationer skall också kunna utföra särskilt angivna uppdrag. Att bemanna en viss krigsorganisation eller att utveckla kompetens av betydelse för krigsorganisationen eller samhällsberedskapen bör vara ett sådant uppdrag som utfor- mas i dialog mellan berörda frivilligorganisationer och ansvariga myndigheter. I denna del måste organisationerna var för sig fungera som kompetenta och efterfrågade leverantörer. Uppdragen blir således ett mått på respektive organisations förmåga att uppfylla samhällets och samhällsberedskapens behov av speciell kompetens. Denna finansieringskälla kan därmed komma att variera över tiden. Organisationsstödet bör däremot vara mera stabilt och långsiktigt som det skall följas upp och kontrolleras. Här bör samma regler tillämpas, som gäller för övriga föreningsbidrag. Finansieringssystemet behandlas ytterligare i kapitel 11. 3.7.2Värdering av granskade organisationer i förhållande till kriterier för frivilliga totalförsvarsorganisationer Alla organisationer som utredningen har granskat och fört dis- kussioner med under utredningsarbetet, uppfyller de viktigaste allmänna kriterier som utredningen anser bör vara styrande för att statsmakterna skall kunna överväga att godkänna dem som frivilliga totalförsvarsorganisationer, nämligen att de är medlemsstyrda med demokratiskt vald ledning och antagna stadgar, har regelbundna medlemsaktiviteter samt har en verksamhet som har eller skulle kunna få betydelse för totalförsvarets folkförankring och samhällsberedskapen. Vissa organisationer bedöms ha en sådan verk- samhetsinriktning att de endast kan komma i fråga som främjande- organisationer. Av dessa ansluter en – och Försvar – endast organisationer, företag och myndigheter som medlemmar. Andra organisationer såsom Allmänna Försvarsföre- ningen och Föreningen och Sjöförsvar samt Frivilliga radioorganisationen är öppna för enskilda medlemmar, men kan enligt sina stadgar också ansluta organisationer, företag eller i vissa fall myndigheter. Det övervägande antalet organisa- tioner är endast öppna för enskilda personer, som efter ansökan blir upptagna som medlemmar. Utredningen anser att ytterligare ett kriterium för att tillhöra kretsen frivilliga totalförsvarsorganisationer bör vara uppfyllt. Det är att organisationens stadgar medger enskilt medlemskap. Det hindrar inte att och Försvar alltjämt skulle kunna uppbära statligt stöd för sin verksamhet, eftersom den är av stor betydelse för opinionsbildning och folkförankring. Detta stöd bör dock inte utgå i form av organisationsbidrag till frivillig försvarsorganisation, utan efter särskild prövning enligt dagens system. Till organisationer med enskilt anslutna medlemmar kan orga- nisationsstöd däremot utgå. Utredningen förordar att kollektivt anslutna organisationer, företag eller myndigheter inte skall utgöra grund för att beräkna organisationsstödets omfattning till total- försvarsorganisationer som medger sådan anslutning. Endast de medlemmar som anslutit sig enskilt bör utgöra grund för beräkning av organisationsstöd. För vissa stora organisationer har endast en del av medlemmarna en inriktning mot totalförsvarsverksamhet. I dessa fall bör organisationsstöd för totalförsvarsändamål utgå endast till dessa medlemmar. Organisationsstöd för övriga medlemmar bör – inom ramen för den samlade folkrörelsepolitiken – i sådana fall kunna utgå från andra utgiftsområden än totalförsvar. Dubbla organisa- tionsstöd bör inte kunna uppbäras. Av det årliga budgetarbetet bör framgå dels vilka organisationer som skall ingå i kretsen frivilliga totalförsvarsorganisationer, dels i vilken form och i vilken omfattning som organisationsstöd skall utgå till de enskilda totalförsvarsorganisationerna. För att skapa ett underlag för översiktliga kostnadsberäkningar av utredningens förslag har utredningen gjort en bedömning av vilka organisationer som skulle kunna komma i fråga nu eller senare om de övriga kriterier, som utredningen har satt upp, är uppfyllda. Detta framgår av bilaga 8. Bygg samhällsberedskapen underifrån med ett starkt lokalt engagemang som grund. Utnyttja frivilligorganisationerna och stärk deras förmåga att engagera gamla och nya medlemmar för totalförsvaret. Skapa nya definitioner av begreppet frivillig försvarsverksamhet och se över nuvarande definition av begreppet totalförsvar. Anpassa författningsstödet till totalförsvarets förändrade inrikt- ning så att möjligheterna att utnyttja frivilligorganisationer ut- ökas. Uppmuntra frivilligorganisationernas förmåga att anpassa sin verksamhet till samhällsutvecklingen och de nya behov som uppkommer när totalförsvaret förändras. Uppdra åt statliga myndigheter och kommuner att ta frivilliga i anspråk. Systematisera samarbetet med frivilligförsvaret genom dialoger och en tydlig mål- och resultatstyrning. Skapa samarbetsorgan mellan myndigheter och frivilligorganisa- tioner på lokal, regional och central nivå. Anpassa finansieringssystemet i syfte att målinriktat stärka samhällets beredskap i såväl fred som krig med frivilligresurser. Kräv att frivilligorganisationerna samordnar sig för att utnyttja helt eller delvis statligt finansierade resurser på bästa sätt. Begreppet hemvärnet bör, liksom , avse en del av Försvars- maktens krigsorganisation som rekryteras på frivillig basis. Föreningsverksamhet skall inte bedrivas under myndighets huvudmannaskap. Det innebär bl.a. att föreningsverksamhet som bedrivs i anslutning till hemvärnsförband skall hållas åtskild från Försvarsmakten. Dessa hemvärnsföreningar sammantagna – hemvärnsrörelsen – bör betraktas som en frivillig totalförsvarsorganisation, som i hög grad bidrar till totalförsvarets folkförankring och främst Försvarsmaktens personalförsörjning. I det avseendet bör de kunna få offentliga bidrag enligt samma normer som övriga frivilliga total- försvarsorganisationer. Dessa frågor och hithörande problemområden har diskuterats ingående med frivilligorganisationer, statliga myndigheter och kommuner. En generell bedömning är att flertalet organisationer, kommuner och statliga myndigheter delar uppfattningen att det nu är nödvändigt att lösa ovanstående problemområden. Förslagen i följande kapitel skall ses mot denna bakgrund. 4Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret Frivillig totalförsvarsverksamhet bör betraktas som en av många folkrörelser i samhället. Det finns inget undantag för frivillig- försvaret när det gäller krav på mål- och resultatstyrning eftersom det rör sig om delvis statligt finansierad verksamhet. Dialoger och uppdrags- och resultatstyrning inom den frivilliga totalförsvars- verksamheten bör utvecklas och koordineras på ett bättre sätt än . Med tanke på att det rör sig om stora ekonomiska belopp som staten direkt eller indirekt betalar ut till ett stort antal frivilligorganisationer, är det nödvändigt att regeringen (Försvars- departementet) kan ha en överblick över att verksamheten står i överensstämmelse med den övergripande politiska inriktningen för den frivilliga totalförsvarsverksamheten. 4.2.1Problem- och behovsanalys en grund för tydliga mål och resultatkrav Regeringen föreslår i budgetpropositionen (2000/2001:1) för att ett antal politikområden bör införas.1 Ett av dessa be- nämns folkrörelsepolitik. Målet för folkrörelsepolitiken är att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Regeringen vill genom en aktiv folkrörelsepolitik bidra till att stärka den sociala 1 Detta beslutades av , betänkande 2000/01:FiU1 och riksdagsskrivelse 1999/2000:150: Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret ekonomin2 och till att utveckla, fördjupa och bredda demokratin. Folkrörelsepolitik omfattar fyra områden: 1.generella frågor kring principer och system för samt uppföljning och utvärdering av statsbidrag till föreningar och folkrörelser, 2.lagstiftning inom olika områden samt finansiella villkor för föreningar och folkrörelser, när det gäller t.ex. möjligheterna till självfinansiering och tillgång till externt kapital, 3.regeringens och statsförvaltningens dialog och samverkan med föreningar och folkrörelseorganisationer, 4.statistik, forskning och övrig kunskapsbildning om föreningar och folkrörelser. Enligt budgetpropositionen (2000/2001:1) för införs poli- tikområden för att bättre kunna koppla mål, kostnader och resul- tat till varandra. Eller helt enkelt det skall bli lättare att se vad pengarna går till. Det framgår vidare av budgetpropositionen, utgiftsområde 6 Totalförsvar, att det svenska försvaret skall kännetecknas av ständig utveckling och förnyelse, hög teknologisk nivå, ekonomisk effektivitet och folkförsvar. Den politiska ambi- tion som dessa citat uttrycker illustrerar de grundtankar som ligger bakom besluten om en tydligare mål- och resultat- styrning i samhället. Det finns i det avseendet inget undantag för frivilligförsvaret. Samspelet mellan statsmakternas och myndigheternas behov respektive frivilligorganisationernas förmågor kan utvecklas med hjälp av en tydlig problem- och behovsanalys. Uppdragsgivarna måste kunna formulera tydliga och mätbara effekt- och produk- tionsmål utifrån statsmakternas övergripande mål (inriktningsmål) för frivillig totalförsvarsverksamhet. Inriktningsmål uttrycker statsmakternas krav på den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Exempel på sådana mål är att bidra till folkupplysningen rörande samhällets hot och risker, att stärka samhällets beredskap att hantera extraordinära situationer eller att förebygga omfattande skadeverkningar på liv, hälsa, miljö och egendom. Försvarsdepartementet har här en viktig roll i att ut- arbeta sådana inriktningsmål för frivillig totalförsvarsverksamhet. 2 Begreppet social ekonomi används ofta som beteckning för att ideella och frivilliga organisationer utför eller bidrar till att utföra sådant som tidigare utfördes inom offentlig sektor, t.ex. vård, omsorg eller socialt arbete. Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret Effektmål anger vilka effekter man vill att verksamheten skall ha. För frivilliga totalförsvarsorganisationer skulle ett effektmål kunna vara att sprida information om samhällets säkerhet och beredskap i syfte att öka enskilda människors riskmedvetande. Produktionsmål anger att ett visst antal tjänster eller vissa akti- viteter skall vara utförda . För frivilliga totalförsvarsorganisationer skulle ett produktionsmål kunna vara att under X år rekrytera och utbilda Y antal personer för befatt- ningar i Försvarsmaktens krigsorganisation. Uppdragsgivarna måste således utifrån sina respektive behovs- och problemanalyser konkretisera vilka effekter som skall uppnås inom deras respektive områden. Det är alltså uppdragsgivarens uppgift att bryta ned inriktningsmålen till effektmål för sitt område. Därefter följer dialoger med uppdragstagare (frivillig- organisationer) om hur produktionsmål bör utformas för att man skall kunna nå de utlovade effekterna. Vidare är det uppdrags- givaren som, utifrån bedömda behov och formulerade mål, skall sätta kvalitetskraven på uppdragstagaren. Utredningen bejakar vad tidigare utredningar kring frivillig- försvaret konstaterat i sina betänkanden (1992:132, s. 59 64 och 1997:70, s. 58 63) om mål- och resultatstyrning och planerings- och budgetprocessen. Dagens system för mål- och resultatstyrning har, enligt utredningens uppfattning, inte varit tillräckligt stringent. Med de delvis nya förutsättningar som kommer att gälla för uppdragsverksamhet till frivilliga totalförsvarsorganisationer, ser utredningen behov av att utveckla mål- och resultatstyrningen enligt de principer som gäller för flera andra folkrörelser. Utredningen anser bl.a. att dialoger, uppdrags- och resultat- styrning inom den frivilliga totalförsvarsverksamheten måste utvecklas och koordineras på ett bättre sätt än . Det finns, enligt utredningens uppfattning, stöd för en utvecklad verksam- hetsstyrning hos huvuddelen av de intervjuade organisationerna, som på ett eller annat sätt förordar renodlade anslag som omfattar organisationernas stöd och ersättning för uppdrag, tydligare, mer konkreta och långsiktiga uppdrag som utformas i dialoger med statliga myndigheter, uppdrag grundade på behov, Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret tydligare och mer funktionella system för uppföljning och ut- värdering av genomförda uppdrag och tydliga och mätbara mål för uppdragen. 4.2.2Dialoger om kontrakt/åtagande m.m. De offentliga bidrag som riktas till frivilligförsvaret, är till sin huvuddel styrda dels av statsmakternas önskan om en stark folklig uppslutning kring frivilligförsvaret, dels av en övertygelse om att en aktiv totalförsvarsinriktad folkrörelse är av stor betydelse för samhällsberedskapen. De bidrag som ges till frivilliga totalförsvarsorganisationer, inne- bär att staten i dessa avseenden utövar en verksamhetsstyrning, där de organisationer premieras, som uppfyller de kriterier (enligt kapitel 11) som statsmakterna anger för att kunna upptas i kretsen av frivilliga totalförsvarsorganisationer. Dessa kriterier bör spegla statsmakternas allmänna krav på frivilligförsvaret men också hur de på ett kostnadseffektivt sätt bör kunna bidra till att skapa ett samhälle, som är robust och motståndskraftigt mot de hot och risker som finns eller kan uppstå. Övrig verksamhet som de frivilliga totalförsvarsorganisationerna bedriver finansieras också till del av offentliga medel (uppdrags- ersättning) som tilldelas för att lösa en särskilt angiven uppgift åt beredskapsansvariga instanser. Flera av de frivilligorganisationer som huvudsakligen utför uppdrag åt Försvarsmakten kan komma att utföra uppdrag även för civila uppdragsgivare. Därför måste samordningen mellan Försvarsmakten, Över- styrelsen för civil beredskap och övriga beredskapsmyndigheter utvecklas och fördjupas. bör således ges i uppdrag att göra en behovssamman- ställning över hur civila, statliga myndigheter och kommuner avser utnyttja frivilliga. Motsvarande redovisning bör åläggas Försvars- makten. För att få en bättre bild över myndigheternas bemanningsbehov, styrning av uppdragsgivandet till de frivilliga totalförsvarsorga- nisationerna, kostnader samt hur uppdragsmedlen fördelas är det utredningens uppfattning att någon form av funktionssamordning bör ske på civil sida. Utredningen anser att en lämplig sam- ordningsmyndighet för detta är . Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret Berörda myndigheter måste ange tydliga mål och konkreta kost- nadsramar för uppdragen, men det krävs också ett system för åter- rapportering och resultatstyrning till regeringen (Försvarsdeparte- mentet) så att verksamheten står i överensstämmelse med den övergripande politiska inriktningen för den frivilliga totalförsvars- verksamheten. Det har vid utredningens kontakter med många frivillig- organisationer framkommit att det i vissa fall inte genomförs tillfredsställande dialoger mellan uppdragsgivare och uppdrags- tagare. I vissa fall har det inte skett någon egentlig dialog inför ett nytt verksamhetsår utan i stället har myndigheter rent slentrian- mässigt meddelat vilken ekonomisk ram och vilka handlingsregler som gäller. Vidare har det från många håll framförts till utred- ningen att redovisning och återrapportering av genomförda upp- drag ofta sker på ett omfattande och komplicerat sätt. Utredningen konstaterar att kraven på bokföring, redovisning och återrapportering generellt har ökat i samhället. Det är emellertid varje uppdragsgivande myndighet som har att formulera sina krav på redovisning och återrapportering, inom ramen för de krav som statsmakterna har ställt upp. Utredningen konstaterar också, efter diskussioner med både frivilligorganisationer och myndigheter, att kunskapsnivån om de olika frivilligorganisationerna är varierande och på vissa håll mycket låg. Frivilligorganisationerna är många och sinsemellan mycket olika och det kan därför vara svårt att hålla kunskapen om olika organisationers skilda förhållanden, kompetenser, förmågor och resurser aktuell hos dem som skulle kunna utnyttja dem som en resurs inom samhällsberedskapen. Det kan vara en orsak till uteblivna dialoger och otydliga uppdrag. Många frivilligorganisationer efterlyser långsiktiga uppdrag. Det bör naturligtvis vara möjligt att ge frivilligorganisationer även kortsiktiga uppdrag, men det är önskvärt att en stor del av upp- dragen har en långsiktig karaktär, , för att de frivilliga total- försvarsorganisationerna skall kunna ha en rimligt stabil grund för sin interna verksamhetsstyrning. Myndigheter inom beredskapsområdet måste i sina planerings- processer bli bättre på mål- och resultatstyrning inklusive uppfölj- ning och utvärdering av de uppdrag som de frivilliga totalförsvars- organisationerna tilldelas. Detta förutsätter att konstruktiva dia- loger mellan myndigheter och organisationer måste genomföras och resultera i kontrakt/överenskommelser om vilka uppdrag som Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret Vid dessa dialoger bör lagen (1992:1528) om offentlig upphandling beaktas. Av uppdragen måste framgå vad som är uppdragsgivarens respektive uppdragstagarens ansvar, vem skall eller får göra vad inom uppdragets ram, samt kostnader för och finansiering av respektive uppdrag. Som princip bör uppdragen ha full kostnads- täckning, dvs. uppdragstagarna (frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner) måste i dialogerna med uppdragsgivarna ange alla admi- nistrations-, personal- och overheadkostnader som uppkommer i samband med uppdraget. Vidare bör det framgå hur uppdraget skall återredovisas för uppdragsgivaren. 4.2.3Uppdrag med upphandling? I 2 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () stadgas: Denna lag gäller vid upphandling som görs av staten, kommuner, landsting och sådana andra upphandlande enheter som avses i 5 och 6 §§. Lagen gäller enligt 2 § inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett avtal beträffande stationering av militär personal. Med upphandlande enhet avses enligt 5 § statliga, kommunala och andra myndigheter, beslutande församlingar i kommuner och landsting, sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som anges i 6 § och, såvitt avser upphandling enligt 4 och 6 kap., sådana enheter som avses i 4 kap. 1 § andra stycket och 6 kap. 1 § tredje stycket, sammanslutningar av sådana myndigheter, beslutan- de församlingar, bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enheter samt församlingar och kyrkliga samfällig- heter i fråga om verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144).