sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen har vidare genomfört ett studiebesök hos i för att diskutera renodling av polisverksamheten där. I utredningen har samråd skett med Beredningen för rätts- väsendets utveckling och den utredare som biträder Justitie- departementet med att göra en översyn av användningen av ordningsvakter och väktare. Arbetets uppläggning och avgränsning Det är slutligen att notera att vi av redaktionella skäl i betänkandet jämställer kommun med myndighet. 2.1Allmän ordning och säkerhet Innan polisens förstatligande definierades polisverk- samheten i lagen (1925:170) om polisväsendet i riket. Av denna lag framgick att med polisverksamhet avsågs upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet, verkställande av spaning och annan undersökning angående brott. Dessutom ingick sådan verksamhet som på grund av särskilda stadganden eller hävdvunnet bruk ålåg polispersonal. Huvuduppgiften för den polisära verksamheten var således att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Så var det också års lag och så har det fortsatt att vara. Bestämmelserna har fått en annan struktur, vissa arbetsuppgifter har specificerats och vissa har betonats på ett annat sätt än tidigare, men den grundläggande uppgiften har så länge det funnits författningar om polisiär verksamhet varit densamma. Det är för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten som vi byggt upp en polisorganisation i landet. Av huvuduppgiften den som ibland kallas egentlig polis- verksamhet eller kärnverksamhet följer att tyngdpunkten i det polisiära arbetet ligger på övervakning och brottsutredning. Detta är också utgångspunkten för indelningen i ordnings- och kriminalpolis. Huvuduppgiften har styrt myndighetsstrukturen, det sätt på vilket polisen är organiserad, de särskilda befogenheter som tilldelats polisen och den kompetens som byggts upp inom polisväsendet. I den polisiära yrkesrollen betonas därför funk- tionen som offentlig tjänsteman med särskild kompetens och särskilda befogenheter för att fullgöra de uppgifter som följer av polisens funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (prop. 1989/90:155, s. 26 f.). Det innebär, fortsätter departements- chefen i vad som brukar kallas förnyelsepropositionen, att en polisman i första hand bör användas för sådana arbetsuppgifter som kräver polisutbildning. Dit hör bl.a. att patrullera på allmän plats, att ingripa vid lagbrott och ordningsstörningar, att utföra spaning och att svara för kvalificerade brottsutredningar. 2.2...samt service och annan hjälp Men polisen gör så mycket mer än sådant som är direkt relaterat till själva kärnuppgiften. En betydande del av polismyndigheternas resurser används för uppgifter av skilda slag inom området för allmän förvaltning, det som kallas polismyndighetsärenden. Polisens uppgifter är här bl.a. att pröva ansökningar om tillstånd för viss verksamhet eller liknande. Det kan gälla tillstånd beträffande vapen eller sprängämnen men också om tillstånd att nyttja allmän plats, t.ex. för att ställa upp en container på sådan mark. Polismyndighetsärenden omfattar också att tillgodose krav på särskild service åt andra myndigheter och åt allmänheten. Polisen svarar t.ex. för tillsyn av vissa verksamheter, utredning och handräckning åt andra myndigheter, och hantering av hitte- godsärenden. Ytterligare exempel är polisens skyldighet att i vissa fall svara för omhändertagande, transport och avlivning av djur liksom att ansvara för tillsyn och stängsling kring gruvhål där det föreligger risk för att människor och djur kommer till skada. Vidare är polisen landets passmyndighet vilket innebär att det är polisen som utfärdar och i förekommande fall återkallar pass. Polisens serviceverksamhet innefattar också ett ansvar enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) för fjällräddning och för att i övrigt efterforska personer som försvunnit under sådana om- ständigheter att det kan antas föreligga fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Polisen medverkar även i vid t.ex. bränder genom trafikreglering, avspärrning och utrymning. Dessutom lämnas ibland biträde vid brandsyn och annan tillsyn. Polisen har således såväl en repressiv som en preventiv och hjälpande funktion i samhället. 2.3Samhällsutvecklingen och polisens arbetsuppgifter Vid reform underströks vikten av att organisations- frågorna blev föremål för kontinuerlig översyn och att polisens uppgifter och inriktning måste anpassas till förändringar i samhällsbilden. De utredningar om polisens uppgifter m.m. som därefter tagit upp frågan om polisens verksamhetsinriktning har alla beskrivit hur strukturella förändringar i samhället, som t.ex. urbaniseringen och den förändrade befolkningssammansättningen, såväl direkt som indirekt påverkat polisens arbetsuppgifter. Den informella sociala kontrollen har minskat och kraven på den formella kontrollen har i motsvarande grad ökat, inte minst har det påverkat förväntningarna på de rättsvårdande myndigheternas insatser. Ökad brottslighet och minskad uppklaring Antalet polisanmälda brott har sedan efterkrigstiden ökat kraftigt i . Motsvarande utveckling finner vi i andra europeiska länder. ökade antalet anmälningar med och uppgick till något över 1,2 miljoner. Därefter har kurvan planat ut. Statistiken över det totala antalet anmälda brott säger naturligtvis inget om den faktiska nivån, men enligt de bedömningar som gjorts speglar utvecklingen av de anmälda brotten relativt väl den faktiska brottsutvecklingen1. Antalet uppklarade brott har inte ökat i samma takt som antalet anmälda brott. Det innebär att uppklaringen minskat. Upp- klaringsprocenten för samtliga brott har minskat från till som . En av förklaringarna till denna negativa utveckling är att polisens resurser för utrednings- verksamhet inte ökat i samma takt som brotten. Nya typer av brottslighet Brottsligheten har också till viss del antagit nya former. Den brottslighet där ny teknik som t.ex. IT används, brottslighet med rasistiska förtecken och den MC-relaterade brottsligheten - för att bara nämna några av de olika brottstyper som ökat i omfattning – ställer stora krav på de rättsvårdande myn- digheternas förmåga till anpassning. Värderingarna i fråga om vilka prioriteringar som bör göras har också förskjutits. Som exempel kan nämnas att s.k. vardagsbrottslighet ges hög prioritet och att brottsoffrens situation ska uppmärksammas mer . Vidare förväntas polisen ta aktiv del i de s.k. lokala brottsförebyggande 1 2001:10: Brottsutvecklingen i 1998-2000. råd som inrättats i ett stort antal av landets kommuner . medlemskap i den Europeiska unionen liksom nu senast det operativa deltagande i har ställt nya krav på polisen. Polisen ska också i övrigt delta i och utveckla det internationella polissamarbetet, bl.a. inom ramen för Östersjö- samarbetet, vilket tar resurser i anspråk. Kommunala förändringar påverkar polisen Förändringar inom den kommunala förvaltningen såväl som i landstingsförvaltningen har också betydelse för polisens arbets- uppgifter. En trend inom kommun och landsting som har påverkat polisens arbete är den avinstitutionalisering som ägt rum när det gäller missbrukare och psykiskt sjuka. Miss- brukarvården har traditionellt i varit mycket starkt inriktad på långa institutionsvistelser. Detta mönster kom att ifrågasättas och antalet missbrukare som var inskrivna på behandlingshem per dag sjönk från ca 5 1991 till strax över 3 000 . Särskilt drastisk har minskningen av tvångsvården för vuxna missbrukare varit. Antalet inskrivna i s.k. LVM-vård sjönk från i genomsnitt drygt 700 per dag till 1999. Avinstitutionaliseringen inom psykiatrin har pågått ända . Då fanns närmare 40 000 slutna vårdplatser inom psykiatrin mot ca 5 000 . I samband med psykiatrire- formen skrevs runt 4 000 personer med långvariga psykiska funktionshinder, främst psykoser, ut från institutioner. Kommunerna tog över ansvaret för dem. För många missbrukare och psykiskt funktionshindrade har denna avinstitutionalisering haft positiva effekter och den ökade integreringen i samhället har fungerat bra. Men det finns också grupper som man inte kunnat ge erforderlig omvårdnad och stöd. Detta påverkar polisens arbete eftersom de får ingripa när missbrukaren eller den psykiskt sjuke blivit störande eller riskerat att skada sig själv eller andra. Samhällsutvecklingen har således påverkat polisens arbets- uppgifter på olika sätt. Polisen har, vilket understryks i betänkandet av polisutredning (SOU 1979:6) Polisen, en uppenbar hjälpande uppgift i förhållande till allmänheten, men också, och det i allt högre utsträckning, till andra myndigheter. att kunna utföra sina uppgifter är t.ex. socialvårdande myndigheter beroende av hjälp från polisen. Det motsatta gäller också; polisen är i kraft att vara en av länkarna i samhällets samlade insatser för att bereda allmänheten trygghet, beroende av stöd från och samarbete med andra organ i samhället. Men polisens uppgifter har också delvis en annan inriktning än dem som åligger t.ex. , kriminalvården, kommunerna och länsstyrelserna. Polisen ska aktivt ingripa mot brott och andra ordningsstörningar. Därför har polisen särskilda befogenheter för att kunna genomföra en tjänsteåtgärd och i sista hand att använda våld. Dessa befogenheter är vanligen skälet till varför t.ex. sociala myndigheter begär handräckning av polisen, men också grunden till varför samarbete med andra organ, som framför allt har preventiva och hjälpande och inte repressiva uppgifter, ibland kan uppfattas som svårt. Ingen detaljreglering av polisens uppgifter Polisen har skilda roller; den repressiva, den preventiva och den hjälpande. Det innebär att trots att man har samma övergripande målsättning som de myndigheter med vilka man samarbetar, hamnar den enskilde polismannen ibland i en svår dubbelroll. polisutredning diskuterades relativt utförligt huruvida en lösning på detta skulle kunna vara att i lag försöka precisera och avgränsa polisens roll i samhället. Förespråkare för en sådan ordning menar att detta skulle underlätta arbetet för polisen, eftersom det kunde antas minska rollkonflikten för den enskilde polismannen och därmed motverka obefogad kritik och underlätta samarbetet mellan polisen och andra samhällsorgan. fann dock att det mesta talade emot en detaljreglering av polisens arbetsuppgifter och fick stöd i denna inställning av dåvarande chefen för (prop. 1980/81:13). Skälen emot var att en sådan reglering skulle behöva bli synnerligen detaljrik men ändå knappast kunna göras så uttömmande att det skulle kunna vara av värde för myndigheterna inom polisen eller för den enskilde polismannen. Vidare förändras arbetsuppgifterna i takt med samhällets utveckling varför en detaljreglering skulle försvåra anpassningen av polisarbetet till ändrade förutsättningar och krav. Justitieministerns uttalande i propositionen lämnades senare utan erinran i principbeslut (bet. 1980/81:JuU24, rskr. 1980/81:210). 2.4Polislagen (1984:387) Innan den nuvarande polislagen trädde 1984 fanns de grundläggande bestämmelserna om polisen i polisinstruktionen (1972:511). Uppgiften att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten fanns angiven i 2 § instruktionen. I paragrafens första stycke, ibland kallad generalklausulen, specificerades uppgiften genom att det föreskrevs att det ålåg polisen att söka förebygga brott, hindra att ordning och säkerhet störs samt att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Polisen skulle också upptäcka och utreda brott samt vidta de åtgärder som behövs när ordning och säkerhet blivit kränkt på annat sätt än genom brott. I likhet med vad som tidigare föreskrivits ålåg det också polisen att fullgöra den verksamhet som ankom på polisen enligt särskilda bestämmelser. I 3 § polisinstruktionen angavs att i polisens uppgifter ingick att samarbeta med åklagarmyndigheten och andra myndigheter och organisationer vars verksamhet berörs av polisverksamheten. Bland de senare pekades de sociala myndigheterna särskilt ut. Samma målsättning – ny struktur De gällande bestämmelserna om ändamålet med polis- verksamheten och om de uppgifter som åvilar polisen, finns i polislagen (1984:387). Av förarbetena till lagen (se bl.a. SOU 1979:6, prop. 1980/81:13 och SOU 1982:63) framgår att det inte funnits några skäl att på ett avgörande sätt frångå den då gällande ordningen när det gäller metoden att beskriva polisens uppgifter. Även om förändringar i samhället på ett djupgående sätt påverkat polisens konkreta arbetsuppgifter liksom dess organisation och inriktning, har det inte på något avgörande sätt förändrat den allmänna målsättningen för polisverksamheten. I stället föreslogs i betänkandet års polisberedning (SOU 1982:63) Polislag, en ny struktur på polisens uppgifter i den nya polislagen. Beredningen menade att det blir klarare om man i lagen skiljer mellan å ena sidan polisverksamhetens ändamål och å andra sidan de uppgifter som faller på polisen för att målen ska uppnås. Ändamålet skulle, som tidigare, vara att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Arbetsuppgifterna föreslogs bli beskrivna på ett sätt som överensstämde med den verksam- hetsplanering som tillämpades inom polisen, men i sak frångick beskrivningen inte vad som föreskrevs i 2 § polisinstruktionen. I 1 § polislagen beskrivs ändamålet med polisverksamheten: Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan I 2 § polislagen görs en uppräkning av polisens arbetsuppgifter. Enligt paragrafen hör det till polisens uppgifter att: 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Polislagen i denna del är således en allmän hållen reglering med vida ramar. Utöver vad som anges i polislagen finns polisens uppgifter närmare reglerade i en mängd olika författningar. När det gäller t.ex. förundersökning med anledning av brott finns närmare bestämmelser i . I förarbetena till polislagen framhålls att uppdelningen i preventiv och repressiv verksamhet har övergetts till förmån för en funktionell beskrivning av polisens arbetsuppgifter. Denna be- skrivning avsågs överensstämma med polisens verksamhets- planering, och således också med de olika verksamhetsgrenarna inom polisen. Sålunda motsvarar den första punkten i 2 § polislagen i huvudsak brottsförebyggande verksamhet, den andra punkten övervakningsverksamhet och den tredje kriminalpolis- Dessa tre punkter omfattar den typ av arbetsuppgifter som ibland brukar benämnas polisens kärnverksamhet. Visserligen har det mesta av vad polisen gör inom ramen för kärnverksamheten ett brottsförebyggande syfte. Sålunda har exempelvis allmän övervakning, gripanden och lagföring också preventiva syften. Men polisen deltar även i brottsförebyggande verksamhet i en mer direkt mening. Polisen har t.ex. deltagit i sådan verksamhet som i den kriminologiska litteraturen faller under vad som kallas primär prevention. Med detta avses sådana förebyggande verksamheter som riktar sig till personer som inte är föremål för rättsväsendets intresse på grund av brott. har också situationell brottsprevention, dvs. förebyggande genom sådana aktiviteter som minskar förekomsten av s.k. kriminogena eller brottsalstrande situationer, blivit allt mer vanligt förekommande. Det kan handla om åtgärder av polisen ensamt eller tillsammans med andra aktörer, som försvårar genomförandet av brott, som ökar upptäcktsrisken eller som minskar utbytet av sådana handlingar. I verksamhetsgrenen ordning och säkerhet ingår ingripandeverk- samheten, allmän och särskild övervakning, räddningstjänst samt sådan spaning som inte kan hänföras till något annat område. Det senare kan t.ex. omfatta s.k. socialpolisiär spaning. Med sådan spaning avses uppsökande verksamhet i syfte att på ett tidigt stadium upptäcka kriminalitet eller t.ex. missbruk hos personer eller grupper av personer som har särskilda anpassningsproblem eller som uppehåller sig i riskmiljöer av olika slag. I denna verksamhetsgren ingår också trafikövervakning, där polisen har i uppdrag att medverka till att uppnå de nationella trafiksäker- hetsmålen om färre skadade och dödade i trafiken. Utrednings- verksamheten omfattar i stort sett samtliga delar av en förunder- sökning, vilket innebär brottsspaning, kriminalteknisk undersök- ning och brottsutredning. Polisens allmänna övervakning omfattar bland annat områdes- övervakning, utryckningsverksamhet och objektsövervakning. Verksamheten syftar till att befinna sig på platser då största möjliga brottsförebyggande effekt kan uppnås. Den omfattar också att ingripa när brott eller ordningsstörningar sker. Gränserna mellan de olika aktiviteterna är inte så skarp som 2 § 1–5 polislagen kan låta påskina. I förarbetena till polislagen framhålls att en helhetssyn på polisens arbete är att föredra eftersom ett framgångsrikt polisarbete inte är betjänt av att man alltför mycket håller isär t.ex. övervaknings- och utredningsverk- Båda uppgifterna omfattas av uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Att gränserna mellan olika typer av polisiär verksamhet inte är skarp, manifesteras av det sätt på vilket polisens verksamhet redovisas i årsredovisningen. Redovisningen görs för tre huvudområden, där förebyggande och övervakning är ett, utredning och lagföring ett annat och övrig verksamhet ett tredje. De två övriga punkterna i 2 § polislagen omfattar polisens service- verksamhet. Punkten fyra avser den hjälpande och stödjande delen och den femte punkten berör i vid mening serviceuppgifter för polisen. Regeln i denna senare punkt syftar på bestämmelser om åligganden för polisen i andra författningar. Även många av de arbetsuppgifter som benämns service- verksamhet är kvalificerade uppgifter som kräver polismans utbild- ning och ibland, som vid t.ex. handräckning åt annan myndighet, polismans befogenheter att bruka våld. Av specialmotiveringen till polisberedningens förslag till polislag framgår dock att den hjälpande polisverksamheten i polislagen inte är att anse som ett led i uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I stället ska denna uppgift ses som ett självständigt syfte för polisverksamheten. Bestämmelsen i 2 § 5 polislagen syftar på bestämmelser om åligganden för polisen enligt en mängd olika författningar. Skälen som anförs till att polisen har tillagts sådana serviceuppgifter är flera. Ett av skälen är att det finns ett sakligt samband mellan polisens kärnuppgift och de ärenden som polisen handlägger enligt särskilda bestämmelser. Det kan gälla t.ex. ärenden om vapenlicenser och om tillstånd att använda allmän mark. Ett andra skäl är att myndigheter begär handräckning eftersom polisen har särskilda befogenheter att som en sista utväg bruka våld för att utföra en uppgift. Dessutom finns argument som i betydligt mindre utsträckning tar sin utgångspunkt i polisens kärnuppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Ett är att polisen finns tillgänglig på alla större orter i landet och är verksam dygnet runt. Ytterligare ett är att serviceuppgifter av detta slag skapar goda relationer till allmän- heten. Större delen av polismyndighetsärendena sköts av civilanställda Med polisman avses enligt 1 kap. 4 § polisförordningen (1998:1558) kommissarie, inspektör och polisassistent samt polisaspirant som under tjänstgöringstid fullgör aspirantutbildning vid en polismyndighet. Hit hör också länspolismästare, biträdande länspolismästare, polismästare, polisöverintendent, polisintendent och polissekreterare samt vissa andra befattningshavare vid . Civilanställd personal är den personal inom polisen som inte är polismän. Den civilanställda personalens arbetsområden inom polisväsendet är huvudsakligen sådana som inte kräver polismans utbildning eller befogenheter. Det rör sig framför allt om intern service och administration. Men även om sådana arbetsuppgifter som hör till polisen enligt 2 § 4–5 polislagen, dvs. att lämna allmänheten upplysningar och hjälp samt att fullgöra den verk- samhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Vid polismyndigheterna handlägger civilanställda t.ex. en stor del av de s.k. polismyndighetsärendena som passärenden, hittegods- ärenden, vapenlicenser och delgivningar. Ökad delegation för civilanställda Den polisutbildade personalen är främst sysselsatt med operativa uppgifter inom ramen för kärnverksamheten. Men det är inte ovanligt att polismän också används för arbetsuppgifter inom myndigheterna som är rent administrativa. Yrkesrollerna inom polisen går därför delvis in i varandra. Två utvecklingstrender kan urskiljas. Den ena utvecklingen är att polispersonalen avlastats uppgifter som inte kräver polisutbildning. Bland annat har delegations- möjligheterna utvidgats, vilket inneburit att beslutanderätten i t.ex. många tillståndsärenden delegerats till civilanställd personal. Denna utveckling förstärks av att civilanställd personal i viss utsträckning tas i anspråk för enklare brottsutredningar och för annan polisverksamhet som av tradition alltid varit förbehållen den polisutbildade personalen, t.ex. som operatörer vid kommunika- tionscentraler. Men det har också funnits en motsatt trend, en som innebär att poliser övertar civilanställdas arbetsuppgifter. hänger devis samman med minskningen av antalet civilanställda inom polisen . Civilanställda har blivit färre Antalet anställda poliser var ca 16 100 personer. Utöver dessa fanns i polisorganisationen ca 6 200 civilanställda. Av det totala antalet anställda om ca 22 300 var anställda vid någon central enhet inom polisen (som t.ex. säkerhetspolisen och ), övriga i någon av landets 21 polis- myndigheter. har antalet anställda inom polisen minskat, främst beroende på de besparingskrav som ålades polisorganisa- tionen . Minskningen av antalet civilanställa –uppgick till (antalet årsarbetskrafter). Detta genomfördes genom uppsägningar, vilket inte var fallet med den polisutbildade personalen. Antagningsstopp till polisutbildningen tillsammans med pensionsavgångar innebar att det totala antalet poliser minskade av årsarbetskrafterna. Minskningen av personalstyrkan har naturligtvis haft betydelse för arbetsbelastningen för den kvarvarande personalen. Antalet arbetsuppgifter försvann ju inte i samma takt som personalstyrkan minskade och ansträngningarna att rationalisera och effektivisera verksamheten kunde inte helt kompensera för detta. Dessutom påpekas från många håll att minskningen av den civilanställda personalen innebar att polisutbildad personal i allt högre utsträckning kom att användas för att fylla de luckor som den civilanställda personalen lämnade efter sig, vilket alltså innebar att poliser sysselsattes med administrativa göromål. En bidragande orsak till detta har varit att den genomsnittliga åldern i poliskåren ökat. Bland de äldre poliserna finns många som av olika skäl inte i full utsträckning tas i anspråk för den s.k. egentliga polisverksamheten. I och med nyanställningar av poliser har denna tendens visserligen avstannat, men är medelåldern hög. Vid utgången av var mer än var femte polis eller äldre och var . När det gäller att beskriva polisens funktion i samhället är det rimligt att skilja mellan å ena sidan polisens funktion och å den andra sidan den enskilde polismannens funktion. I en mening sammanfaller dessa båda och går man tillbaks i historien var detta betydligt mer tydligt än vad fallet är . Polisen har byggts upp för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten och det är polismannens funktion att fylla denna uppgift.