sou · GPB393 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta leder i sin tur till en osäkerhet om i vilken utsträckning som utred- ningsåtgärder får vidtas utan att förundersökning måste inledas. Hos polis och åklagare finns uppfattningen att rekvisitet innebär en onödig begränsning av tillämpningsområdet vilket i praktiken leder till att formella förundersökningar genomförs avseende brott som från utredningssynpunkt inte motiverar detta. Som exempel på brott som i stor utsträckning skulle kunna utredas inom ramen för ett förenklat förfarande men där detta på grund av begränsningen inte är möjligt kan anges misstankar om alkoholrelaterade trafik- nykterhetsbrott. Det förhållandet att tillräckliga skäl för åtal måste finnas innebär med andra ord en begränsning av tillämpningen av 23 kap. 22 § RB både och rum. Bestämmelsen kan tillämpas enbart när utred- ningen kan göras klar direkt på platsen i samband med ingripandet. enligt 23 kap. 1 § RB då det skall ske en bedömning av om förundersökning skall inledas, är det sällan så att tillräckliga skäl för åtal kan anses föreligga. För det andra krävs enligt 23 kap. 22 § RB att det brott som utreds inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter i det enskilda fallet. Rekvisitet innebär visserligen att förfarandet, efter en lagändring som trädde i kraft , kan tillämpas på brott som har fängelse i straffskalan. Begränsningen till påföljden böter i det en- Utredning enligt 23 kap. 22 § RB skilda fallet kräver dock att den ingripande polismannen i samband med utredningen på plats gör en sannolikhetsbedömning i på- följdsfrågan, vilket ofta är svårt att göra vid det tillfället. Dessutom utesluter rekvisitet att en hel del vardagsbrott utreds på det förenklade sättet. Det gäller många tillgreppsbrott, som stöld och tillgrepp av fortskaffningsmedel, enklare bedrägerier och hälerier, trafiknykterhetsbrott och enklare narkotikabrott. I många fall måste alltså en formell förundersökning inledas trots att utred- ningen i sig inte motiverar detta. För det tredje finns begränsningar i möjligheten att använda straff- processuella tvångsmedel enligt 24-28 kap. RB under en utredning enligt 23 kap. 22 § RB. JO har senast behandlat frågan i beslut , dnr 4614-1999. JO tog på eget initiativ upp ärendet som avsåg brott mot lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål och där utredningen hade skett enligt reglerna i 23 kap. 22 § RB. I ärendet hade den aktuella kniven tagits i beslag. JO:s slutsats var att ett straffprocessuellt tvångsmedel enligt 24-28 kap. RB bara kan användas under en brottsutredning inom ramen för en förunder- sökning. Gällande rätt utesluter enligt JO användning av straffpro- cessuella tvångsmedel inom ramen för den förenklade utredningen enligt 23 kap. 22 § RB. Det har från polishåll framförts att JO:s slutsats innebär en klart försämrad effektivitet, eftersom det förenklade förfarandet i många fall inte kommer att kunna tillämpas trots att det med tanke på ut- redningen vore naturligt. Som exempel på brott, där det ofta fram- står som omotiverat med en formell förundersökning men där an- vändning av tvångsmedel så gott som alltid aktualiseras, har brott mot knivlagen nämnts. Ett föreläggande av ordningsbot föregås i regel inte av en förun- dersökning utan av en utredning enligt 23 kap. 22 § RB. Så är även fallet i en hel del av de ärenden som mynnar ut i ett strafföreläg- gande av åklagare. I samband med ordningsbot och strafföreläg- gande är det möjligt att förelägga bl.a. förverkande av egendom (se 48 kap. 2 § tredje stycket RB med begränsning i 5 § ordningsbots- kungörelsen [1968:199]). Även mot den bakgrunden har det framförts till oss att viss tvångsmedelsanvändning måste bli tillåten i den förenklade utredningsformen. SOU 2001:93 Utredning enligt 23 kap. 22 § RB För det fjärde saknas bestämmelser i om hur en utredning enligt 23 kap. 22 § RB skall handläggas. Bestämmelser rörande doku- mentationen finns dock i 24 och 25 §§ FuK och vissa tillämp- ningsföreskrifter ges i FAP 404-1. I övrigt är tillämparen hänvisad till att använda bestämmelserna om förundersökning analogt. Detta skapar en osäkerhet som bl.a. leder till att förundersökningar genomförs trots att det inte är motiverat. Förslag: Ett förenklat brottsutredningsförfarande skall komma till användning i större utsträckning än . Den utredningsformen skall benämnas förenklad brottsutredning. Som framgick av föregående avsnitt används den förenklade utred- ningsformen enligt 23 kap. 22 § RB inte alls i den omfattning som är formellt möjlig. Även om så skulle ske innebär de begränsningar som finns att en mycket stor del av vardags- och mängdbrotten inte kan handläggas i den ordningen, trots att en sådan handlägg- ning sakligt sett skulle vara fullt tillräcklig. Detta är givetvis otill- fredsställande från effektivitets-, kvalitets- och rättssäkerhetssyn- punkt. För att råda bot på detta och åstadkomma för- kortade genomströmningstider för brottmålsärenden, ser vi det som angeläget att ytterligare utveckla de tankegångar om en ut- vidgning av förfarandet som fanns i prop. 1994/95:23 om ett effek- tivare brottmålsförfarande. Förfarandet kan bygga på nuvarande reglering i 23 kap. 22 § RB men utformas så att nackdelarna med nuvarande ordning i största möjliga utsträckning undviks. 4.2Effektivitetshämmande faktorer under en förundersökning Som redan nämnts finns det i förfarandet enligt 23 kap. 22 § RB en del begränsningar som hämmar effektiviteten. Vi har genomfört omfattande intervjuer med åklagare och poli- ser runt om i landet för att utreda deras syn på vissa frågor om för- undersökning och utredning enligt 23 kap. 22 § RB. Vi har som ett resultat av de intervjuerna fått vår uppfattning bekräftad om vilka de största effektivitetshindren i bestämmelserna om förundersökning är. Det är kravet på dokumentation av vad som har kommit fram under förundersökningen och kravet på slutdelgivning, alltså kravet på att den misstänkte skall underrättas om den genomförda utredningen. Vad först gäller dokumentationsskyldigheten är det framför allt dokumentationen av förhörsutsagor som tar mycket tid i anspråk och som upplevs som ett onödigt arbets- och tids- krävande moment. Från polis- och åklagarhåll har det framförts till oss att det finns stora effektivitetsvinster att hämta genom att öpp- na en möjlighet för fler brott att utredas i ett förenklat förfarande som innefattar lättnader i dokumentationsskyldigheten. Bestämmelsen i 23 kap. 18 § första stycket RB innebär en un- derrättelseskyldighet gentemot den misstänkte och dennes försvara- re om deras rätt att, innan åtal beslutas, ta del av utredningen i dess helhet. Åtal får inte beslutas förrän de har erhållit en sådan under- rättelse och fått skäligt rådrum för att t.ex. begära komplettering av utredningen. Även denna skyldighet upplevs från polis- och åklagarhåll som onödigt arbets- och tidskrävande. Trots att bestämmelserna medger olika sätt för underrättelse, t.ex. förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428), har det visat sig att skyldigheten orsakar dröjsmål. En misstänkt har inte sällan ett intresse av att hålla sig undan och fördröja lagfö- ringen och uppger därför en felaktig bostadsadress eller underlåter att meddela en ny adress. Konsekvensen blir att polisen får lägga ner en hel del arbete på att nå den misstänkte för slutdelgivning innan ärendet kan redovisas till åklagare. Det faller sig naturligt att dessa ärenden har en tendens att bli liggande utan åtgärd . Ofta visar det sig även nödvändigt att byta handläggare inom polismyndigheten. Så kan bli fallet t.ex. när förflyter utan att den misstänkte påträffas men också när den ingripande polismannen har färdigställt utredningen på plats och en utredningsman behöver ta över ärendet enbart för att slutdelge den misstänkte eller bevaka en utsatt tidsfrist för eventuell erinran eller begäran om komplettering. Att ärendet byter handläggare innebär i sig en risk för att ärendet blir liggande i onödan. det skäl för den nye handläggaren att sätta sig in i ärendet själv och kontrollera om de åtgärder som han anser är motiverade har vidta- gits, vilket innebär ytterligare effektivitetsförluster. Som framgick av avsnitt 3.2 erbjuder det nuvarande förfarandet enligt 23 kap. 22 § RB en möjlighet att dokumentera förhörsutsa- gor på ett förenklat sätt och att underlåta slutdelgivning. Som vi redan har varit inne på innebär en förundersökning ett be- tydande merarbete för de brottsutredande myndigheterna jämfört med det förenklade utredningsförfarandet (se avsnitt 3.2, jfr av- snitten 2.6-2.9). Om en del av de brott som utreds inom ra- men för en förundersökning i stället kunde utredas inom ramen för ett förenklat utredningsförfarande skulle därmed resurser kunna frigöras. Vi har därför funnit anledning att närmare undersöka den frågan. I det arbetet har vi haft vissa utgångspunkter. Till en början måste slås fast att ett sådant utvidgat förenklat förfarande givetvis bör ha samma syften som förundersökning (se bl.a. 23 kap. 2 § RB). Utredningen skall med andra ord ge svar på frågorna om brott har begåtts, vem som har begått brottet och om det finns enskilda anspråk. Dessutom skall utredningen ge tillräck- ligt underlag för åtalsbeslut och bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Den miss- tänkte skall även i det förenklade förfarandet ges möjlighet till in- blick i åklagarens bevismaterial. Utredningen skall också ge möjlig- het för den misstänkte att förbereda sitt försvar. Även de grundläggande principerna för brottsutredningar, dvs. principerna om objektivitet, hänsyn och skyndsamhet (23 kap. 4 § RB) bör naturligtvis gälla även i ett mer utvidgat förenklat förfa- rande. Vi menar att en av utgångspunkterna vid utformningen av ett förslag om ett utvidgat förenklat förfarande måste vara att brott skall utredas inom ramen för det förfarande (en förundersökning eller en förenklad utredning) som utredningen motiverar med hän- syn till faktorer som brottets karaktär och svårigheten att utreda detta. Med andra ord skall de brottsutredande myndigheterna inte alls i samma utsträckning som av formella skäl vara tvingade att använda förundersökningsförfarandet, om det alltså inte finns sakliga skäl för detta. En grundläggande utgångspunkt måste naturligtvis vara att samhället inte skall använda mer resurser för en brottsutredning än som behövs i det enskilda fallet. Om en större andel av brottsut- redningarna kan göras i ett förenklat förfarande, frigörs resurser som kan användas för att utreda fler brott. En annan positiv effekt är att utredning i förenklad form i regel kan antas gå snabbare än en förundersökning. Genomströmningstiderna kan alltså komma att förkortas. Vid våra överväganden har vi också haft vissa andra utgångs- punkter. De kan sammanfattas på följande sätt. Ordningen med två olika brottsutredningsmodeller, förundersökning och utredning enligt 23 kap. 22 § RB, skall behållas. Vi instämmer i den delen i de synpunkter vi har fått från polis och åklagare om att detta på ett klart bättre sätt främjar effektiviteten framför en ordning där all brottsutredning sker enbart inom ramen för en förundersökning. Förundersökningsförfarandet skulle med en sådan ordning behöva göras allt för flexibelt för att bli effektivt och enkelt att tillämpa. Tillämpningsområdet för förfarandet enligt 23 kap. 22 § RB bör i stället utvidgas så att fler brott av vardagskaraktär kan utredas i den formen. Det innebär även att de nuvarande begränsningarna ses över, exempelvis rörande tvångsmedelsanvändning. Förfarandet bör i första hand användas för situationer när det finns förutsättningar att snabbt komma till ett avslut och skall in- nebära att utredningsarbetet förenklas i jämförelse med om förun- dersökning hade ägt rum. En självklar utgångspunkt bör vara att ett brott får utredas i den förenklade formen enbart om den misstänktes rättssäkerhet inte äventyras. De nämnda utgångspunkterna hänger naturligtvis ihop på ett eller annat sätt. Om t.ex. kraven på dokumentation inte ställs högre än nödvändigt och om den misstänkte inte behöver underrättas om den slutförda utredningen skapar detta förutsättningar för att ut- redningen skall kunna slutföras snabbt, helst på platsen för brottet. Ärendet behöver därmed inte heller lämnas vidare till annan hand- läggare och kontroll kommer att äga rum vid ett enda tillfälle innan redovisning sker till åklagare. Vi har valt att benämna den utredningsform vi tänker oss för- enklad brottsutredning. 4.4.1Brottet skall vara enkelt att utreda Förslag: En grundläggande förutsättning för att förenklad brottsutredning skall få användas skall vara att brottet är enkelt att utreda. Som vi nämnde i avsnitt 3.3 finns det i 23 kap. 22 § RB ett krav på att tillräckliga skäl för åtal skall finnas för att den förenklade utred- ningsformen skall få användas. Regeln tolkas och tillämpas så att det endast är begränsade utredningsåtgärder som får vidtas inom ramen för förfarandet. Det är fråga om sådana enkla och lättutred- da ärenden som i princip kan göras klara direkt på brottsplatsen. Den nuvarande bestämmelsens utformning innebär en onödig begränsning av tillämpningsområdet. Enligt vår uppfattning bör förenklad brottsutredning få använ- das endast vid de från handläggningssynpunkt enkla brotten som inte fordrar någon mer vidlyftig utredning. Ändamålet med en för- enklad brottsutredning skulle delvis gå förlorat vid ett mer exten- sivt användningsområde. Möjligheten att använda det förenklade förfarandet bör däremot inte begränsas av att utredningen helt eller delvis måste ske på annan plats än brottsplatsen och/eller än ingripandet. En allmän förutsättning för att det förenklade förfarandet skall få användas bör därför vara att brottet är enkelt att utreda. Till skill- nad från den nu gällande generella förutsättningen att tillräckliga skäl för åtal skall finnas, innebär det att fler utredningsåtgärder skall få vidtas inom ramen för förfarandet. Någon begränsning till tid och rum för åtgärderna bör inte ställas upp. Det skall alltså bli möjligt att använda det förenklade förfarandet även om vissa ut- redningsinsatser behöver vidtas på annan plats än brottsplatsen och än själva ingripandet. Det skall inte finnas något hinder mot att i och för sig använda förfarandet t.ex. efter det att ett misstänkt brott har anmälts genom skrivelse till polisen eller när den första utredningsåtgärden vidtas efter brottet och anmälan. Gemensamt för de brott som skall få utredas inom ramen för förenklad brottsutredning bör därutöver vara att utgången skall vara tämligen given. De faktiska omständigheterna skall med andra ord vara lättutredda och skuldfrågan juridiskt enkel (jfr FAP 404- 1). Någon anledning att principiellt skilja mellan brottsbalksbrott och specialstraffrättsliga brott finns inte. Lämpligheten får avgöras från fall till fall (se även nästa avsnitt). Det förenklade förfarandet bör inte användas om det krävs en mer vidlyftig utredning för att bevisa den misstänktes skuld eller för att klarlägga de faktiska omständigheterna vid brottet. Det är inte möjligt att här eller i författningstext precisera vilka och hur omfattande utredningsinsatser som bör få vidtas inom det förenklade förfarandet. Detta blir i stället en sak för polis och åkla- gare att bedöma i varje enskilt fall. Möjligheten att använda det för- enklade förfarandet bör vara beroende av brottets svårighetsgrad och av faktorer kopplade till hur omfattande och komplicerad ut- redningen är i det enskilda fallet. Sammanfattningsvis föreslår vi som en allmän förutsättning för förenklad brottsutredning, att brottet skall vara enkelt att utreda. Det kommer att innebära att ett klart större antal brott än för när- varande kan utredas inom ramen för ett förenklat förfarande. 4.4.2Ytterligare förutsättningar för förenklad brottsutredning Förslag: Som ytterligare förutsättningar för att få använda en förenklad brottsutredning skall gälla att 1.den misstänkte har erkänt gärningen och det inte förekom- mer anledning att anta att erkännandet är oriktigt, eller att 2.det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än fängelse . krävs att det brott som utreds inom ramen för det förenklade förfarandet enligt 23 kap. 22 § RB inte kan antas föran- leda någon annan påföljd än böter, även om fängelse ingår i straff- skalan för brottet. Från de brottsutredande myndigheterna har det framförts att begränsningarna medför effektivitetsförluster, efter- som många brott som inte motiverar en formell förundersökning utesluts från tillämpningsområdet. Det nämndes tidigare att de brott som bör få utredas inom ra- men för förenklad brottsutredning måste framstå som enkla att utreda. Utgången skall vara tämligen given. De faktiska omständig- heterna skall med andra ord vara lättutredda och skuldfrågan juri- diskt enkel. Utöver detta bör det krävas att brottet inte är av allt för allvarligt slag. Det följer även indirekt av den generella förutsättningen att brottet skall vara enkelt att utreda. Den utredningsinsats som be- hövs varierar i de flesta fall med brottets svårighetsgrad. Av bl.a. rättssäkerhetsskäl bör det dock framgå av lagstiftningen vilka brott som under alla omständigheter inte kan utredas inom ramen för en förenklad brottsutredning. Tillämpningsområdet bör avgränsas och inte göras vidare än att de avsedda effekterna med det förfarandet verkligen uppnås. En enkel och klar avgränsning förenklar dessutom tillämpningen och skapar förutsättningar för att förfarandet används i den omfattning som är möjlig. Vi har i våra diskussioner med polis och åklagare kommit fram till att det finns anledning att skilja mellan de situationer när den misstänkte erkänner gärningen och andra fall. Möjligheten att underlåta en förundersökning är särskilt starkt motiverad om den misstänkte erkänner gärningen och erkännandet framstår som materiellt riktigt. Ett erkännande bör därför stödjas av viss objektiv utredning som skall finns tillgänglig vid ingripandet eller som lätt kan inhämtas. Erkännandet skall således inte ges en större processuell betydelse än det har i brottmålssamman- hang. Om det finns omständigheter som tyder på att erkännandet är materiellt oriktigt, bör erkännandet i sig inte läggas till grund för bedömningen av om en förundersökning skall genomföras. Även relativt allvarliga brott bör kunna utredas inom ramen för ett förenklat förfarande. Som exempel kan nämnas en erkänd grov stöld, där det tillgripna godset återfinns i den misstänktes besitt- ning. Även enklare fall av grovt bedrägeri skulle vid ett erkännande med fördel kunna utredas genom ett förenklat förfarande. Det kan exempelvis gälla ett försök till grovt bedrägeri medelst urkunds- förfalskning där polis har kallats till brottsplatsen efter det att en post- eller bankkassör har fattat misstankar vid en uttagsbegäran. I kravet att brottet skall vara enkelt att utreda ligger att lagfö- ring av mycket allvarliga brott, som t.ex. mord, dråp och grov misshandel, alltid bör föregås av en formell förundersökning. Rättssäkerhetsskäl talar starkt för det. De krav på utredning som finns vid de grövsta brotten innebär att det alltid är påkallat att ut- redningen genomförs som en förundersökning. Det finns dessut- om vid sådan brottslighet ofta skäl att frihetsberöva den misstänkte genom anhållande och häktning, något som inte heller i fortsätt- ningen bör vara möjligt i den förenklade brottsutredningen (se av- snitt 5.7). I sådana fall kan det inte anses att brottet är enkelt att Då bör alltså ett erkännande inte kunna läggas till grund för att låta brottet utredas på det sättet. Med anledning av vad som har anförts har vi övervägt om det i lagtexten bör finnas en uttrycklig begränsning av tillämpningsom- rådet för förenklad brottsutredning vad gäller mycket allvarliga brott. Vi har emellertid kommit fram till att en sådan begränsning till vissa brottstyper, brottets svårighetsgrad eller till förväntad påföljd kan ge sakligt otillfredsställande resultat. Det finns enligt vår mening inte några lämpliga generella gränser. I stället bör det avgöras från fall till fall om brottet är av det mycket allvarliga slag som gör att brottsutredningen inte kan sägas vara enkel. I andra fall, t.ex. när den misstänkte förnekar brottet eller när det finns anledning att ifrågasätta ett erkännandes riktighet, bör tillämp- ningsområdet avgränsas. Det bör ske med utgångspunkt i straff- skalan för brottet. Ett straffmaximum på högst fängelse täcker väl in de brott där det bör kunna vara aktuellt att använda en förenklad brottsutredning. Genom en sådan avgränsning kommer de flesta brott som utred- ningsförfarandet främst är avsett för att omfattas av tillämpnings- området. Det rör sig med andra ord om enklare vardagsbrott, ex- empelvis enklare former av misshandel, olaga hot och ofredande. Det gäller även stöld, snatteri, tillgrepp av fortskaffningsmedel, enklare bedrägerier och hälerier, olovligt brukande, skadegörelse samt våld, hot och förgripelse mot tjänsteman, olovlig körning, trafiknykterhetsbrott, narkotikabrott av normalgraden, brott mot lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål och ringa vapenbrott samt olika former av bötesförseelser. Det är främst med tanke på narkotikabrott av den s.k. normalgraden som vi har valt gränsen fängelse. På detta sätt undviks de nuvarande problemen där polisen måste göra sannolikhetsbedömningar i påföljdsfrågan, alltså antaganden om att påföljden i det enskilda fallet inte kommer att bli annan än böter. JO har redovisat den synpunkten att förfarandet enligt 23 kap. 22 § RB, generellt sett, är mindre väl ägnat för utredning av brottsbalksbrott, eftersom man där ofta möter rättsliga problem av olika slag (JO 2000/2001 s. 137). JO anser att frågan om man be- träffande ett sådant brott skall använda det förenklade förfarandet måste avgöras från fall till fall av en befattningshavare med tillräck- lig juridisk kompetens. Som vi nämnde i förra avsnittet finns det enligt vår mening ingen anledning att i tillämpningsområdet för det förenklade förfarandet göra principiell skillnad mellan brottsbalks- och specialstraffrättsli- ga brott. Frågan om ett förenklat förfarandet skall användas vid utredning av brott mot måste kunna avgöras från fall till fall. Vi anser dock att JO har en för restriktiv syn på möjligheten att utreda brottsbalksbrott i den ordningen. Vi har under vårt arbete inte fått några synpunkter från åklagarhåll på att ett förenklat förfa- rande skulle vara från mer principiell utgångspunkt mindre väl lämpligt för utredning av brottsbalksbrott. Tvärtom har det kon- staterats att tillämpningsområdet för förenklade utredningar inte alls behöver vara så snävt som det kanske en gång var tänkt i samband med RB:s tillkomst. Vi instämmer i detta och menar att det finns goda skäl för att ha en mer vidgat tillämpningsområde. Effektiviteten i utredningsverk- samheten är ett sådant skäl, särskilt som vi inte kan se att den en- skilde drabbas av några försämringar från rättssäkerhetssynpunkt. Ett annat skäl är att poliser numera, förutom den praktiska erfa- renheten av brottsutredningar, har en gedigen utbildning i straff- och processrätt. Ytterligare ett skäl är möjligheten att faktiskt an- passa utredningsåtgärdernas omfattning i varje enskilt ärende. För- utsättningarna i det enskilda fallet får avgöra t.ex. dokumentatio- nens omfattning. Skulle åklagaren finna att dokumentationen inte är tillräcklig som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan, har åklagaren möjlighet att besluta om ytterligare förhör, eventuellt inom ramen för en förundersökning. Förundersökning bör i regel genomföras, om det finns flera misstänkta i ärendet och dessa förnekar brott eller lämnar motstri- diga uppgifter. Det finns då ofta skäl att höra de misstänkta mot varandra och detta görs bäst inom ramen för en formell förunder- sökning.