sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För- utom att vara ett verksamt medel mot segregationen ger ett sådant samarbete också en allmänt säkrare grund för att uppfylla kommu- nens ansvar för bostadsförsörjningen. En förutsättning för samver- kan med privata fastighetsägare är att kommunen via främst social- tjänsten följer upp hur boendet fungerar för de utsatta hushållen och stödjer fastighetsägarna i det ansvar de frivilligt åtagit sig. Ytterligare en fråga som kräver aktiv samverkan är ansvaret för människor som hotas av vräkning. Många kommunala och privata bostadsföretag har av fastighetsekonomiska skäl börjat tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder. En hyresskuld leder snabbare till vräkning. Här måste ett samarbete mellan bostadsföretag och socialtjänst etableras som gör att preventiva insatser kan sättas in. En hyresgäst bör inte kunna bli vräkt utan att ha fått ett personligt besök av bostadsföretagets representanter/som klargör hotet om vräkning samt erbjuder t.ex. en avbetalningsplan för den som är beredd att försöka Grunden för ett sådant samarbete är lagd i befintlig lagstiftning. Hyresvärdar är enligt hyreslagen skyldiga att informera socialnämnden om någon hotas av vräkning. Social- tjänstlagen ger sedan socialnämnden skyldighet att utan dröjsmål inleda utredning i frågan. Överhuvudtaget innebär ansvaret för bostadsförsörjningen för svaga grupper att de måste finnas en nära koppling mellan kommu- nernas socialpolitik och bostadspolitik. har en viktig roll för att få till stånd en sådan koppling. måste delta aktivt i kommunens bostadsförsörjningsplanering och allmänt bevaka de svaga gruppernas situation och möjligheter att få en bostad. Det kan noteras att kommittén i sitt betänkande inte särskilt kommenterar situationen för människor med psykiska funk- tionshinder. Dock nämns att stimulansbidrag utgått bl.a. för gruppboende och kollektivboende för långvarigt psykiskt störda. Socialpolitiken och boendefrågan för psykiskt funktions- hindrade tillsattes en enmansutredning med uppgift att göra en översyn av vissa frågor om socialtjänstlagen och uppgifter. Utredaren skulle analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, finansiering, uppgift att främst bistå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem och formerna för tillsynen över . Genom tilläggsdirektiv fick utredaren även till uppgift bl.a. att överväga en tydligare lagreglering av anhö- rigstödet och att analysera effektiviteten i tillsynen av vård, stöd och service till psykiskt störda. Därvid ska särskild uppmärk- samhet ägnas åt samordningen mellan och läns- styrelsernas verksamheter. I slutbetänkandet från utredningen i utveckling (SOU 1999:97) ges i en bakgrundsbeskrivning av utveckling bl.a. en redogörelse för insatser för personer med psykiska funktionshinder. Utredningen redogör för psykiatrireformen och utvärdering av denna. Utredningen föreslår inga genomgripande förändringar i socialtjänstlagen. Dess slutsats är att socialtjänstlagens grund- läggande struktur och konstruktion inte bör förändras; Förslaget till ändringar innebär att vissa bestämmelser ändras till sin innebörd. Men lagens struktur består. Efter övervägande föreslås omfattande redaktionella förändringar i den befintliga lagen. Ett förslag med direkt betydelse för psykiskt funktionshind- rade gäller en ny paragraf (11 §) med regler om anhörigstöd; skall genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående. I författningskommentarer anges; I nuvarande lag motsvaras paragrafen delvis av 5 § andra stycket som föreskriver att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka, äldre eller som har funktionshinder. Till skillnad från det nuvarande stödet som är frivilligt ska kommunerna enligt den nya bestäm- melsen vara skyldiga att bistå de som vårdar anhöriga. Genom att bestämmelsen inte nämner vissa definierade målgrupper ska den skyldigheten gälla för alla målgrupper. Det innebär att tillämpningsområdet utökas att även avse stöd till de anhöriga som vårdar missbrukare eller de som är psykiskt sjuka men inte kan få del av insatserna enligt lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. Vad gäller frågan om tillsyn anförs att regering och riksdag i olika sammanhang uttalat att tillsynen över behöver effektiviseras. Det gäller framför allt tillsynen över äldreomsorgen och stödet till personer med psykiska funktionshinder. Social- utskottet har efterlyst en skarpare tillsyn som inriktas på frågor om laglighet och rättssäkerhet och på att säkra kvaliteten i vården och omsorgen (bet. 1996/97:SoU13). har också givit rege- ringen tillkänna att den bör överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl som hälso- och sjuk- vården för att på så sätt skapa en slagkraftigare organisation. Utredningen anför i denna fråga att den inte är beredd att i detta sammanhang föreslå en så omfattande omorga- nisation av den statliga tillsynen över och hälso- och sjukvården att all tillsyn över dessa verksamheter samordnas. Den lösning utredningen föreslår bygger i stället på att den nuvarande ordningen behålls tills vidare. Länsstyrelserna är alltså operativt ansvariga för tillsynen över och Socialstyrel- sen operativt ansvarig för hälso- och sjukvården. Men för att åstad- komma en bättre samordning ska ha en tydlig vägle- dande roll vid tillsynen av . Det innebär att styrelsen ska ha en formell rätt att styra länsstyrelsernas verksamhet på ett sådant sätt att en reell samordning i praktiken kan ske. Av intresse i sammanhanget är även vad utredningen anför beträffande oklarheter i fördelning av betalningsansvar. Frågan problematiseras i en diskussion om den s.k. Ädelreformen men problematiken framstår som lika relevant för psykiatrireformen. Utredningen förordar en översyn som bör handla om behov av anpassningar till nya förutsättningar, i syfte att få en fungerande vårdkedja. Den anför vidare att en översyn bör se på hela behovet av samverkan mellan akutsjuk- vård, primärvård och kommuner i utslussning av patienter från slu- tenvården. Det är därför en översyn som i praktiken torde ligga inom ramen för det uppdrag som regeringen redan givit (dir. 1999:42) om landstingens och kommunernas samverkan kring vård och omsorg. Slutsatser för fortsatt arbete De kortfattade direktiven öppnar som nämnts för många tolk- ningsmöjligheter. De för på tal frågan om fördelning av ansvar mellan landsting och kommun. De väcker frågan om brister i stöd och uppföljning vid utflyttning från slutna institutioner. De pekar inte direkt på specifika bostadspolitiska problem. Ovan har sökt orienteras om vad senare års arbete med psy- kiatriska reformer inneburit och vilka bostadspolitiska fråge- ställningar som aktualiserats i detta arbete. Vidare har redovisats vissa förändringar dels i bostadspolitik dels i allmän socialpolitik. Nedan formuleras några sammanfattande slutsatser av denna genomgång. Planera för långsiktiga åtgärder Under nästan hela efterkrigstiden har pågått ett reformarbete med syfte att skapa en vård och omsorg för psykiskt funktions- hindrade i öppna former och ute i samhället. Sedan mycket länge har slutna vårdinstitutioner lagts ned bl.a. med ambitionen att psykiskt sjuka skall kunna leva ett mera självständigt liv och delta i samhällsgemenskap som andra. Trots att denna process pågått länge kunde många brister konstateras vid slutet av åttio- talet. Den psykiatriutredning som då tillkom påvisade många ytterligare brister. Dess arbete ledde efterhand fram till genom- förandet av psykiatrireformen som bl.a. innebar en betydande ekonomisk stimulans för att förbättra uppföljning och stöd. I sin slutvärdering av reformarbetet sammanfattar Socialstyrel- sen utvecklingen som att psykiatrireformen har fått en god start men ännu inte satt sig. Den pekar ut en mängd problemområ- den där mycket arbete återstår för att fullfölja reformens inten- tioner. Reformarbetet är långtifrån avslutat. pla- nerar nu att i en ny arbetsfas initiera utvecklingsarbete m.m. i de delar den funnit att reformarbetet brister. Att döma av socialministerns uttalande i anslutning till ett TV-reportage om psykiskt sjuka och hemlöshet finns dessutom tankar på att intensifiera reformarbetet och att tillskjuta mera medel till psykiskt funktionshindrade. De historiska erfarenheterna visar på att det kan ta mycket och krävas ett omfattande arbete för att komma önsk- värt väl tillrätta med olika problem för psykiskt funktionshind- rade. Problemen ter sig knappast vara av sådant slag att de snabbt skulle kunna utmönstras med hjälp av mindre kompletteringar till de åtgärder som redan vidtagits. Utifrån detta förefaller finnas skäl att överväga långsiktiga åtgärder för att förbättra förhållandena för gruppen. Knyt an till det reformarbete som kommer att fortsätta I reformarbetet har boendet eller bostadsfrågan utgjort ett vik- tigt inslag. kan sägas att andra mera nära ting har stått i förgrunden. Det har i första hand gällt personligt stöd från anhö- riga och andra närstående, från personliga ombud eller från per- sonal. Det har gällt sysselsättning, socialt liv, omsorg och vård. Det har gällt förbättrat samarbete mellan vårdprofession i lands- ting och anställda i . Det kan ifrågasättas om inte mer utpräglade boende- eller bostadspolitiska frågor förtjänar mera uppmärksamhet än vad som blivit fallet i reformarbetet. Det är också just ett sådant ifrå- gasättande som direktiven till den boendesociala beredningen är uttryck för. För det fortsatta reformarbetet förefaller det lämpligt att överväga former där bearbetning av vård- och socialpolitiska frå- geställningar i högre grad kompletteras med bearbetning av bostadspolitiska problem och där sådant arbete samordnas väl. I ett sådant arbete har en självklart central roll. I den grupp på styrelsen som arbetat med utvärdering av psy- kiatriutredningen finns en omfattande kunskap samlad. Gruppen har också byggt upp ett mycket rikt nätverk omfattande såväl verksamma med vård och omsorg i länsstyrelser, landsting och kommuner som verksamma i forskning, utveckling och utbild- ning. Det förefaller lämpligt att ta upp en ingående diskussion med om hantering av boendefrågor i fortsatt reform- arbete. En sådan diskussion är om inte annat befogad för att undvika dubbelarbete. Bl.a. har redan initierat och planerar flera ytterligare studier i boendefrågor. Den är emellertid också befogad för att överväga hur boendefrågor bäst behandlas på i fortsatt reformarbete. föreslog som framgått att boendefrågor skulle följas upp och utvärderas av och i samarbete. Denna ordning kom emellertid aldrig till stånd. I propositionen anförde regeringen att det var tillräckligt att ge ett uppdrag att följa och utvärdera utvecklingen. Den hänvisade även till att redan hade ett upp- drag att inom ramen för Ädeluppföljningen följa upp utveck- lingen av alternativa boendeformer för långvarigt psykiskt störda. Även om regeringen tidigare ansett det onödigt att inlemma i uppföljning och utvärdering förefaller det lämpligt att på nytt aktualisera frågan i en diskussion med och . har samma självklart centrala roll och kom- petens i frågor om boende och bostadspolitik som Socialstyrel- sen i frågor om socialpolitik. Upplys om psykiskt funktionshindrade och om reformarbete Trots att reformarbetet varit omfattande och bl.a. medfört en riklig dokumentation om psykiskt funktionshindrade råder av allt att döma ännu en betydande okunnighet om gruppen. Den framstår fortfarande som en länge gömd och glömd minoritet. Även åtgärder för den är av allt att döma i mycket okända. Inte minst förefaller okunnigheten om psykiatrireformen att vara stor. I anslutning till genomförandet av reformen har betydande insatser gjorts för att sprida kunskap bl.a. om psykisk sjukdom från professioner i till dem i den kommunala social- tjänsten som med reformen fått ett tydligare ansvar för gruppen. Det framstår som angeläget att föra denna process vidare såväl till dem som är verksamma i bostadspolitik och bostadsföretag som till hyresgäster och andra boende eller till den breda allmän- heten. De psykiskt funktionshindrades problem är en fråga som berör och kommer att beröra alla och envar. Det krävs ett stort mått av empati, flexibilitet och samverkan från alla parter för att bemästra problematiken. Bred upplysning kan krävas för att motverka okunskap, rädsla och fördomar och få till stånd ökad förståelse och inlevelse. Allmänt framstår det bl.a. som angeläget att med bred upplys- ning öka kunskapen om psykiskt sjuka, om deras levnadsvillkor och om det arbete som görs för att ge gruppen vård, omsorg och stöd. Det ter sig också angeläget att samtliga berörda i samverkan för att bota och lindra får fördjupade insikter i varandras arbets- områden och villkor. Utbildning behövs av allt att döma inte minst för verksamma i bostadsföretag. Även för verksamma i socialtjänst och psykiatri kan emellertid viss utbildning i boen- defrågor och om villkor för verksamma i bostadsföretag vara av värde. Upprepa tidigare initiativ till utveckling i boendefrågan Stimulansbidrag för utveckling av gott boende Som en del i psykiatrireformen avsatte staten medel för utveck- ling av gott boende (i t.ex. gruppbostäder). En ansenlig del av dessa medel utnyttjades aldrig av kommuner och bostadsföretag (190 av 300 miljoner). finns inga stimulansbidrag. De tillkom ursprungligen som en del i den s.k. Ädelreformen och gällde enheter som färdigställdes –1995. Beslut fattades även om bidrag för viss ombyggnad av sjukhem m.m. /93 /97. förslag medförde att en särskild del av dessa medel (dvs. 300 miljoner) avsattes för psykiskt funktionshindrade. Att en stor andel av avsatta medel aldrig kom att utnyttjas kan tolkas som att kommunerna bedömt att behovet av alternativa boformer redan är tillgodosett. Som framhållits utgör emellertid avvecklingen av slutna vårdenheter för psykiskt funktionshindrade något av en sista fas i en allmän avveckling av vårdinstitutioner. Det kan ifrågasättas om inte bidragen tillkom i ett skede när psykiatrireformen vun- nit otillräckligt genomslag i kommunerna, i ett skede när de var otillräckligt förberedda för att utnyttja dem. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att åter överväga att avsätta särskilda stimulansmedel för inrättande av alternativa boendeformer för psykiskt funktionshindrade. Seminarium och skrift med goda exempel på olika boende- former Som nämnts publicerade psykiatriutredningen ett särskilt betän- kande om boendefrågor Rätt till bostad. Som motiv anförs att mot bakgrund av den målmedvetna satsningen på avinstitutio- nalisering och den betydelse boendet har för dessa förändringar är det anmärkningsvärt att boendefrågorna rönt en sådan liten uppmärksamhet i det utvecklingsarbete som genomförts. Genom att ge ut den här rapporten vill psykiatriutredningen bidra till att stimulera utvecklingen så att boendet och boende- stödet får en lika självklar plats för de psykiskt störda som detta har när det gäller t ex omsorgen om äldre. I rapporten belyses de psykiskt stördas boendesituation i samhället. Vidare redovisas exempel på konkreta lösningar vad gäller bostaden och boende- miljön mm. Rapporten var en dokumentation av ett seminarium med deltagare från psykiatriutredningen, , Bover- ket, kommuner och intresseorganisationer. Nästan har passerat sedan skriften kom till. förefaller det emellertid finnas mycket lite doku- menterat kring frågor om psykiskt stördas boende. Rapporten framstår som ett undantag. Ett sätt att råda bot på detta kan vara att upprepa det initiativ som psykiatriutredningen tog, dvs. att arrangera ett seminarium med sakkunniga företrädare för statliga organ, landsting, kommuner och intresseorganisationer m.fl. och att dokumentera detta i en skrift som bl.a. kan användas i sådan allmän upplysning och utbildning som berörts i föregående avsnitt. Mycket i rapporten framstår fortfarande som aktuellt och kan med mindre ändringar förtjäna att återupprepas. Utifrån omfattande utvärderingsarbete bör också kunna hämtas långt flera exempel på hur ett gott boende kan arrange- ras. Som framgått betonade psykiatriutredningen vikten av att kom- munerna uppmärksammade psykiskt funktionshindrade i de bostadsförsörjningsprogram som de var ålagda att upprätta uti- från lagen om bostadsförsörjning. Vidare betonades vikten av att de utnyttjade sina instrument att skaffa tillgång till bostäder. Den framhöll även att vräkningar utgjorde ett ökande problem och att det rättsliga skyddet bl.a. i hyreslagen inte var tillräckligt. Som också framgått har emellertid en stor del av den lagstift- ning som utredningen efterlyste ett mera aktivt utnyttjande av utmönstrats. Bl.a. avskaffades lagen om bostadsför- sörjning och den om anvisningsrätt 1993 (Prop. 1992/93:242). Det har också redovisats att den senaste parlamentariska över- synen av bostadspolitiken avvisade ett återinförande av reglering. Kommittén framförde som alternativ till lagstiftning samverkan och frivilliga avtal bl.a. med bostadsföretag liksom arbete med lokala utvecklingsprogram. Den anförde bl.a. att av betydelse i sammanhanget är att bostadsmarknaden fortfarande befinner sig i ett övergångsskede. Nya regelverk, förändrade eko- nomiska villkor, rollförskjutningar mellan aktörer osv. har inte fått fullt genomslag och det är ännu svårt att urskilja vilka förändringar på bostadsmarknaden som kommer att visa sig mera varaktiga. Detta minskar givetvis möjligheterna att långsiktigt bedöma beho- vet av att tillföra nya styrmedel. Den anförde vidare; Det förefaller som om kommunernas bostadspolitiska styrmedel snarare behöver anpassas än kompletteras. Särskilt i ett avseende finns dock stor anledning att fortlöpande följa upp kommunernas behov av ytterligare styrmedel. Detta gäller kommunernas möjlig- heter att upprätthålla sitt ansvar för bostadsförsörjningen för svaga hushåll utan någon lagstödd möjlighet att nå anvisningsrätt. Både arbetsgruppen med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll och har här ett viktigt ansvar att följa utveck- lingen i kommunerna. Det tycks dock inte finnas skäl att nu åter- införa någon särskild lagstiftning till stöd för kommunerna. De allra flesta kommuner tycks kunna lösa bostadsförsörjningen utan alltför stora problem. Det är också angeläget att kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen i första hand säkras genom ett samarbete med fastighetsägarna som bygger på frivillighet och förtroende. En återinförd lagstiftning som inte kan motiveras utifrån några kon- kreta missförhållanden kan snarare försvaga än förstärka kommu- nernas möjligheter att nå samförstånd och samverkan med fastig- hetsägarna. Kommittén anförde också att; Överhuvudtaget innebär ansvaret för bostadsförsörjningen för svaga grupper att det måste finnas en nära koppling mellan kommu- nens socialpolitik och bostadspolitik. har en viktig roll för att få till stånd en sådan koppling. måste delta aktivt i kommunens bostadsförsörjningsplanering och allmänt bevaka de svaga grupperna situation och möjlighet att få en bostad. Kommittén uppmärksammar således bl.a. ansvar att få till stånd en koppling mellan social- och bostadspolitik i kommunerna och att den måste delta aktivt i kommunens bostadsförsörjningsplanering. För att skall kunna fullgöra ett ansvar kan ifrågasättas om den inte måste ges ett stöd i lagstiftning. Lagstiftning om planering av bostadsförsörjning och om anvisning Det kan ifrågasättas om inte lagstiftning kan krävas för att få till stånd en egentlig planering av bostadsförsörjningen för social- tjänsten att anknyta till. Förslag om att på nytt aktualisera en lag om bostadsförsörjning har också redan lämnats av beredningens ordförande och utvecklats i PM 19991104. I denna klargörs att aktiviteten vad gäller planering av bostadsförsörjning är mycket liten i en stor mängd kommuner. Flertalet av de kommuner som bedriver en aktiv planering gör vidare detta inom ramen för översiktsplaneringen. Upprättande av översiktsplaner är emellertid bl.a. en tämligen intermittent företeelse. I ett avsevärt antal kommuner har nya planer inte upprättats . För att få till stånd en önskvärd planering av bostadsförsörjningen bl.a. för svaga grupper inom ramen för översiktsplaneringen kan ifrågasättas om inte nya och tydliga krav på vad denna skall avse och under vilka former den skall bedrivas måste till. (I sammanhanget kan även var värt att erinra om de allmänna svårigheterna att få till stånd en god samordnad social och fysisk planering. Dessa har bl.a. belysts i en forskningsrapport om hela oenigheten – en fallstudie om planeringens sociala insida(och 1989:34). I studien visas inte minst den brist på status som tjänstemän från har i förhållande till dem i den fysiska planeringen.) Kommittén nämner även ansvar för att följa utvecklingen av behovet av styrmedel för att åtgärda situationen för svaga grupper. (Den hänvisar även till arbetet i Arbets- gruppen med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga grupper. Denna upplöstes redan innan kommitténs betänkande publicerades.) Vikten av att öppna ingående diskussioner med och om en långsiktig gemensam uppföljning har framhållits i tidigare avsnitt. I sådana diskussioner ter det sig naturligt att även aktualisera frågan om ett ev. återinförande av lagstiftning om anvisningsrätt. Argumentet att en sådan lagstiftning kan försvaga snarare än förstärka kommunernas möjligheter att nå samförstånd och samverkan med fastighetsägarna framstår som bräckligt. För detta argument anförs inga konkreta missförhållanden. Däremot ställs krav på att påvisa konkreta missförhållanden för att åter- införa en anvisningslag. I diskussioner med och Social- styrelsen bör för övrigt redas ut om inte redan utförda under- sökningar kan sägas påvisa sådana missförhållanden att ett åter- införande av lagen är befogad. Att attityden från många bostads- företag (och inte minst allmännyttiga) hårdnat betydligt inför människor med problem är allmänt omvittnat. Den allmänna lagstiftning mot diskriminering som finns förefaller inte heller kunna vara något verksamt instrument för att motverka hård- nande attityder från bostadsföretag. Lagstiftning om avhysning och besittningsskydd Även lagstiftningen vad gäller vräkning eller avhysning och besittningsrätt förtjänar av allt att döma att ses över på nytt. uttalade sitt stöd för hyresrättskommitténs förslag till ändringar i hyreslagen. (Ny hyreslag. Delbetänkande av hyreslagskommitté. SOU 1991:86). Detta förslag kom endast att genomföras delvis. 92/93:115) Människor med psykiska störningar är mycket starkt över- representerade bland vräkta liksom bland hemlösa. Vräkningstillfället utgör den sista kontrollstationen innan en funktionshindrad individ kan kastas ut i hemlöshet och förlora samhällskontakt (viktigast med vård och socialtjänst). Kontrollen fungerar nu av allt att döma klart otillfreds- ställande. Detta har belagts av flera och viktigast av Socialsty- relsen som närmast med förvånad bestörtning konstaterat brister bl.a. vad gäller i vilken utsträckning som engagerar sig i vräkningsärenden. (I ESO:s rapport om hemlöshet hävdas att engagerar sig i blott en bråkdel av ärendena. Detta är en grov överdrift men förhållandena är av allt att döma klart otillfredsställande. I bakgrunden kan bl.a. skönjas att varit hårt belastad med andra ärenden under ett allmänt kärvt nittiotal.) Det borde ses som oanständigt i ett civiliserat samhälle att sjuka människor görs hemlösa. De enda rimliga alternativen borde vara vård eller beredande av en ersättningsbostad. Fullt rimliga krav på att kunna flytta undan sjuka störande män- niskor borde kunna lösas på annat sätt än att de enligt en strafflagstiftning riskerar att kastas ut i hemlöshet. Såväl lagregler som rutiner för tillämpning bör av allt att döma ses över. förvarning och längre respit för att agera utgör ett par exempel på frågor att utreda.