sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — 301-A) att den måste ta ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits samt att de tre reglerna har ett visst samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i ägande- rätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna prin- cipen som anges i den första regeln. För att någon skall få berövas äganderätten till sin egendom krävs det enligt den andra meningen i första stycket av artikeln att egendoms- berövandet vidtas i det allmännas intresse, att det sker i enlighet med förutsättningar som anges i lag och att folkrättens allmänna grundsatser iakttas. När det gäller det kravet att egendomsberövandet skall ske i det all- männas intresse är det i första hand de nationella organen – regering, parlament, domstolar osv. – som har att göra denna bedömning. Dessa har därvid tillerkänts en betydande bedömningsfrihet – of appreciation (se vidare Nergelius a. a. s. 534 f.). kan emellertid pröva om de nationella organen har utövat denna frihet på ett rimligt och proportionerligt sätt (se a. a. s. 319 f.). Dom- stolen kan dock enbart ingripa i situationer då de nationella organens bedömning av vad som är i det allmännas intresse uppenbarligen saknar rimlig grund (se t.ex. rättsfallen m.fl. mot och Pressos Compania Naviera S.A. m.fl. mot , dom , Ser. Vid prövningen av om ett äganderättsintrång är försvarligt gör en proportionalitetsbedömning. Resultatet av denna är avgörande för frågan om artikeln har kränkts eller inte. Kravet på proportionalitet innebär att – även om det i och för sig föreligger ett allmänt intresse som kan motivera ett berövande av egendom – dom- stolen vid sin prövning gör en avvägning mellan det allmännas intresse och det men som den enskilde lider. För att äganderätten skall få kränkas måste det föreligga en skälig balans mellan de olika intressena (se t.ex. Stran Greek Refineries och Stratis Andreadis mot , dom , Ser. Ingreppet får inte heller innebära att den enskilde åläggs en oproportionerlig börda (a. a. s. 320). Vid bedömningen av om ingreppet är proportionerligt är det av stor betydelse om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. När det gäller frågan om rätt till ersättning har slagit fast att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendomsberövande utan ersättning inte kan anses pro- portionerligt (a. Det krävs emellertid inte att full ersättning skall lämnas under alla förhållanden. Exempelvis har domstolen i rättsfallet m.fl. mot uttalat att då det gäller att genomföra sociala eller ekonomiska reformer kan det vara motiverat att ge ersätt- ning som inte motsvarar fulla marknadsvärdet. Den ersättning som har fastställts måste utbetalas utan alltför stort dröjsmål och rimlig dröjs- målsränta måste utgå (se t.ex. rättsfallet Akkus mot , dom 1997- 07-09, Rep. 43 s. 1300). Kravet på att egendomsberövande endast får ske under de förut- sättningar som anges i lag innebär inte bara att det skall finnas stöd för åtgärden i nationell lag (se a. a. s. 323 f.). Det ställs också krav på att den nationella lagen skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart samt att lagens innehåll tillgodoser rimliga rättssäkerhetskrav (se t.ex. rättsfallen m.fl. mot och m.fl. mot , dom , Ser. 102 samt Hentrich mot , dom , Ser. Även en åtgärd som inte formellt är en expropriation men som är av sådant slag att ägaren i realiteten berö- vas alla sina rättigheter som ägare (s.k. de facto berövande), kan lik- ställas med en expropriation som har lagligt stöd (se t.ex. rättsfallet Sporrong-Lönntroth mot ). Domstolen har dock visat stor restriktivitet med att konstatera berövanden av detta slag (se , SvJT 1998, s. 322 med vidare hänvisning i noterna 38–40 samt 42–44). har slagit fast att hänvisningen i artikeln till folk- rättens allmänna grundsatser endast gäller utlänningars rätt till ersätt- ning (se t.ex. rättsfallet m.fl. mot ). Enligt (a. a. s. 324) har betydelsen av detta förringats av att dom- stolen har klargjort att även statens egna medborgare i allmänhet skall ha rätt till ersättning när de berövas sin egendom. Frågan om försvarligheten av egendomsberövanden har behandlats av i ett flertal expropriationsmål eller mål av expro- priationsliknande karaktär (se t.ex. den uppräkning av rättsfall som görs av i Karnov /01 s. 70 f.). Enligt artikelns andra stycke får en stat i det allmännas intresse genom- föra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera ut- nyttjandet av egendom. Också när det gäller att avgöra frågan om en nyttjanderättskränkning är försvarlig tillämpar ett proportionalitetsresonemang (a. a. s. 325). Domstolen gör så- ledes även i dessa fall en avvägning mellan det allmännas intresse och den enskildes intresse, och om en rimlig balans inte uppnås, kan en in- skränkning i rätten att utnyttja egendom anses strida mot artikeln. När det gäller begränsningar av detta slag har domstolen enligt (a. dock anlagt ett för den enskilde relativt strängt synsätt, dvs. dom- stolen är mera överseende när det gäller rådighetsinskränkningar. (Be- träffande rättspraxis kan hänvisas till a. a. s. Som har framgått anges i den första meningen i första stycket av ar- tikeln att varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall respekteras. har slagit fast att denna bestämmelse har en självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln. Trots att det varken är fråga om ett egendomsberövande eller en in- skränkning i rätten att utnyttja egendom, kan det alltså ändå anses före- ligga en äganderättskränkning (se a. a. s. 329 samt även a. a. s. 250 f.). Bestämmelsen ansågs överträdd i rättsfallet mot , där det var fråga om två fastigheter i som hade varit belagda expropria- tionstillstånd och byggnadsförbud. konstaterade att det inte var fråga om något egendomsberövande. När det gällde bygg- nadsförbuden menade domstolen att det visserligen var fråga om en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men att detsamma inte kunde sägas om expropriationstillstånden. Däremot fann domstolen att de långvariga expropriationstillstånden och byggnadsförbuden hade skapat en situation som inte innebar en rimlig balans mellan det en- skilda och det allmänna intresset och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Det beaktades därvid också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att det inte fanns någon möjlig- het för fastighetsägarna att begära omprövning av expropriationstill- stånden och att de inte heller kunde erhålla skadestånd som kompensa- tion för olägenheter som de hade utsatts för. Enligt domstolen förelåg därmed en brist på respekt för fastighetsägarnas egendom (se vidare a. a. s. 330). Till skillnad från de flesta av medlemsstaternas grundlagar saknar den primära gemenskapsrätten – de tre grundläggande gemenskapsfördra- gen samt fördrag som innehåller ändringar och tillägg till de först nämnda fördragen – en katalog över grundläggande fri- och rättigheter. Enligt gemenskapsrätten har vidare gemenskapsrättsliga regler före- träde framför nationell rätt. Detta gäller oavsett den nationella regelns konstitutionella status och medför att en sådan gemenskapsrättslig, tillämplig, regel inte kan angripas utifrån det fri- och rättig- hetsskydd som ges i en nationell författning. EU är inte heller part till , vilket innebär att gemenskapsregler inte kan an- gripas hos . I Unionsfördraget finns emellertid en bestämmelse (artikel 6.2 [tidigare F.2]) om respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna. Artikeln har följande lydelse. Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, under- tecknad i , och såsom de följer av medlems- staternas gemensamma konstitutionella traditioner. I övrigt är de grundläggande fördragen sakorienterade, dvs. de anger hur gemenskapen och institutionerna skall handla inom olika politiska sakområden (se och , , Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 4 uppl, 1999, s. 113). På samma sätt som EG- domstolen i sin praxis har slagit fast vissa andra allmänna rättsprinciper har den dock även utvecklat ett gemenskapsrättsligt grundläggande fri- och rättighetsskydd. (För utförliga redogörelser rörande de grund- läggande fri- och rättigheternas ställning i gemenskapsrätten hänvisas till t.ex. och a. a. s. 113 ff., Nergelius a. a. s. 486 ff. eller Lammy m.fl., EU and Human Rights, 1998, s. 53 f.) 7.3.2Skyddet för fri- och rättigheter i gemenskapsrätten var inledningsvis ovillig att genom sin praxis utveckla ett rättighetsskydd. Som exempel kan nämnas ett avgörande (mål 1/58, mot Höga myndigheten [1959] ECR 43), där domstolen uttalade att den höga myndigheten enligt Kol- och stålfördraget (numera kommissionen), oavsett invändningar om att grundläggande fri- och rättigheter i nationell rätt kränktes, endast hade att tillämpa gemenskapsrätt. märktes dock en förändrad inställning från domstolens sida. Domstolens ändrade synsätt kom till uttryck i det s.k. Stauder-målet (mål 29/69, Stauder mot Stadt Ulm, svensk specialutgåva, volym 1, s. 421), där domstolen uttalade att den bestämmelse som målet gällde inte innehöll något som ifrågasatte de grundläggande mänskliga rättigheter som omfattas av gemenskapsrättens allmänna principer och vars iakttagande domstolen säkerställer. vidareutvecklade domstolen den gemenskapsrättsliga dok- trinen i det s.k. Internationale Handelsgesellschaft-målet (mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH mot Einfuhr- und Vorrats- stelle für Getreide und Futtermittel, svensk specialutgåva, volym 1, s. 503). I sitt avgörande underströk domstolen att regler som härrör från fördraget inte kan åsidosättas ens av nationell grundlag. Domstolen uttalade emellertid vidare att skyddet för de grundläggande rättigheter som i Stauder-målet angetts utgöra en del av gemenskapsrätten visser- ligen skulle grundas på medlemsstaternas gemensamma författnings- mässiga traditioner, men att det skulle säkerställas inom ramen för gemenskapens struktur och mål. Den gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsdoktrinen utvecklades ytterligare av domstolen i det s.k. andra Nold-målet (mål 4/73, Nold KG mot kommissionen, svensk specialutgåva, volym 2, s. 291), där domstolen uttalade att grundläggande rättigheter är en del av de all- männa rättsprinciper som domstolen skall säkerställa. Domstolen ut- talade vidare följande (a. När den säkerställer skyddet för dessa rättigheter är domstolen skyldig att stödja sig på medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och den får inte tillåta åtgärder som är oförenliga med de grundläggande rättigheter som är erkända och som garanteras genom dessa staters grund- lagar. I de internationella avtal rörande skyddet av de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna har varit med om att utarbeta eller anslutit sig till kan det också finnas anvisningar som man bör ta hänsyn till inom ramen för gemenskapsrätten. Den betydelse som domstolen enligt domen i Internationale Handels- gesellschaft-målet tillmäter fri- och rättighetsskyddet i medlemsstaterna tydliggjordes därefter i (mål 44/79, mot Land Rheinland-Pfalz, svensk specialutgåva, volym 4, s. 621). Målet gällde giltigheten av en EG-förordning som förbjöd viss nyplantering av vinplantor. Förordningen hävdades strida mot skyddet för äganderätten och för det fria utövandet av förvärvsverksamhet enligt den tyska författningen. I sitt avgörande citerade domstolen uttryckligen vissa relevanta bestämmelser i de tyska, irländska och italienska författningarna liksom stadganden i Europa- konventionen för att visa att äganderätten kunde begränsas av hänsyn till allmänna intressen och att den ifrågavarande förordningen inte gick utöver de begränsningar som var allmänt tillåtna. Av betydelse var därvid enligt domstolen bl.a. att det rörde sig om ett temporärt förbud mot nyplantering och att det mot den bakgrunden inte var fråga om någon otillbörlig begränsning varken av äganderätten eller det fria utövandet av förvärvsverksamhet. I avgörandet fördes dessutom pro- portionalitetsresonemang både när det gäller skyddet för äganderätten och för det fria utövandet av förvärvsverksamhet. Domstolen prövade därvid syftet med den omtvistade förordningen samt bedömde om det fanns ett rimligt samband mellan de åtgärder som föreskrevs i för- ordningen och den i detta fall eftersträvade målsättningen. Det bör emellertid betonas att avgörandet inte innebär att domstolen accepterar varje fri- eller rättighet som skyddas konstitutionellt i någon av medlemsstaterna (se t.ex. målen 46/87 och 227/88, mot kommissionen [1989] ECR 2859). Gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd gäller i första hand för gemenskapens regelgivning. Domstolen prövar således om gemen- skapsrättsliga förordningar, direktiv och beslut strider mot de grund- läggande fri- och rättigheterna. Gemenskapsrätten innefattar generellt sett inte några krav på medlemsstaternas normgivning när det gäller förenligheten med grundläggande fri- och rättigheter. Domstolen anser sig dock kunna bedöma nationell lagstiftnings förhållande till grund- läggande fri- och rättigheter om den nationella lagen avser ett område som omfattas av gemenskapens kompetens (se t.ex. och a. a. s. 117 f.). Domstolen har även i flera mål bedömt nationell lags förenlighet med gemenskapsrättsliga regler sådana dessa har tolkats med hänsyn till framför allt . Konsekvensen av detta kan således bli att gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd kan få betydelse för tolkningen av nationella lagar (a. a. s. 118). I sammanhanget bör understrykas att det gemenskapsrättsliga rättig- hetsskyddet är autonomt, dvs. i princip oberoende av nationell och internationell rätt. Domstolen är således i princip oförhindrad att ge någon av de grundläggande rättigheterna en annan tolkning än den som någon domstol i en medlemsstat har gjort. Inte heller är domstolen skyldig att följa de tolkningar av närmare inne- börd som framgår av avgöranden. En annan sak är att när den bestämmer EG-rättens närmare innebörd be- aktar även praxis (a. har alltså tillfört det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet åtskilliga av de element som innehåller, t.ex. rätten till dom- stolsprövning, yttrandefriheten, äganderätten, näringsfriheten, skyddet för privatlivet och föreningsfriheten (a. a. s. 120). Den i föregående avsnitt redovisade bestämmelsen (artikel 6.2) i Unionsfördraget om grundläggande fri- och rättigheter är en kodifie- ring av den praxis som domstolen har utvecklat. Endast stater som respekterar de principer som kommer till uttryck i artikeln får ansöka om att bli medlemmar av unionen (artikel 49 [tidigare O]). Vidare kan en medlemsstat som allvarligt och ihållande åsidosätter de grund- läggande principerna enligt en ny artikel i fördraget få sina rättigheter som medlem suspenderade (artikel 7). Domstolen har vidare genom en ändring av artikel 46 (tidigare L) getts behörighet att tolka och tillämpa artikel 6.2 inte bara enligt gemenskapsrätten, utan även inom de delar av tredje pelaren där dom- stolen har getts behörighet. Dessutom har rådet i en ny artikel i fördraget (artikel 13) getts behörighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. EU:s skyldighet att respektera de grundläggande fri- och rättigheterna har således bekräftats och definierats genom rätts- praxis. Vid säkerställandet av skyddet för dessa rättigheter stödjer sig domstolen, som har framgått av föregående avsnitt, på medlemsstater- nas grundlagar och på internationella fri- och rättighetskonventioner, dvs. på rättskällor som inte är en del av gemenskapsrätten. Denna ordning har emellertid kritiserats från ett flertal olika håll (se vidare i t.ex. Nergelius a. a. s. 498). Kritikerna kan något förenklat sägas föra fram två olika lösningar för att stärka de medborgerliga rättigheterna. Enligt förslagen bör en fri- och rättighetskatalog föras in i gemen- skapsrätten antingen genom att en egen rättighetskatalog utarbetas eller genom ett införlivande av . Den mest pådrivande kraften inom EU vad gäller frågan om en särskild rättighetskatalog för gemenskapen har varit Europaparlamen- tet, som föreslog att ett Unionsfördrag också skulle innehålla en gemenskapens fri- och rättighetskatalog (European Parliament: 1993 The New Treaties, 1991). Bland de fri- och rättig- heter som enligt det förslaget skulle skyddas märks, förutom de grund- läggande fri- och rättigheter som tas upp i ett flertal internationella instrument på området, också sådana rättigheter som motsvarar dem som tas upp i den europeiska sociala stadgan, bl.a. rätten att välja yrke och att erhålla yrkesutbildning och skydd mot godtyckliga avskedanden (se och a. a. s. 122 f.). Förslaget anses vara det mest ambitiösa och genomarbetade förslaget till en rättighetskatalog. togs ett nytt initiativ på området genom att uttalade att det på unionens nuvarande utvecklingsstadium är nödvändigt att utarbeta en stadga med de grundläggande rättigheterna. Enligt rådets uppfattning bör denna stadga omfatta bl.a. de grund- läggande fri- och rättigheter samt de processuella rättigheter som garanteras i . Vidare menar rådet att stadgan bör omfatta de grundläggande friheter som framkommer såväl genom med- lemsstaternas gemensamma författningstraditioner som de allmänna principer som gäller inom gemenskapsrätten. Uppdraget att utarbeta en stadga om grundläggande rättigheter i EU anförtroddes åt ett s.k. konvent som bestod av personliga företrädare för stats- och regerings- cheferna samt företrädare för de nationella parlamenten, Europa- parlamentet och kommissionen. deltog som observatörer. Konventet överlämnande stadgan till Europeiska rådets ordförande och konventets arbete torde därmed vara avslutat. Stadgan antogs vid i . Därefter skall övervägas om stad- gan skall vara rättsligt bindande. Rätten till egendom be- handlas i stadgans artikel 17, som har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berö- vas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust . Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. 2.Immateriell egendom skall vara skyddad. De givna rättigheterna kan dock i stor utsträckning begränsas enligt artiklarna 51–54 i stadgan. I diskussionen om ett förstärkt fri- och rättighetsskydd har även förts fram att EG eller EU borde försöka ansluta sig till Europa- konventionen. Som har framgått har konventionen inte införlivats i EG- rätten (se vidare och a. a. s. 123 ff. samt Nergelius a. a. s. 508 f.). Ett praktiskt betydelsefullt problem är därvid att endast stater (formellt sett endast medlemmar i ) kan ansluta sig till konventionen. En diskussion pågår emellertid om hur man skall ändra konventionen för att göra det möjligt för EU eller EG att ansluta sig. 8Diskussionen om regeringsformens bestämmelse om skydd för egendomsrätten 8.1Den rättsvetenskapliga debatten revision Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § RF har sedan tillkomsten varit föremål för en omfattande debatt i frågan om bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats. Diskussionen rörande stadgandets innebörd kan kortfattat sägas handla om olika metoder för grundlagstolkning. I en artikel i (1994 s. 920 ff.) har f.d. justitierådet kritiserat grundlagsregeln. När det gäller tolkningen av en rättighetsregel av nu aktuell typ menar att utgångspunkten självfallet bör vara regelns ordalydelse. framhåller vidare att om bestämmelsen i andra stycket tolkas efter ordalagen skulle den bl.a. komma att innebära att lagliga inskränkningar i olika miljöfarliga verksamheter enligt t.ex. den dåvarande miljöskyddslagen skulle med- föra rätt till ersättning i strid med vad som då gällde. Dessutom har i monografin och fastighets- rätten (1996) ifrågasatt om det stämmer med modern rättsuppfattning att låta motivuttalanden väga tyngre än lagens ordalydelse – allra helst som lagtexten ger den enskilde ett bättre skydd mot ingrepp från det allmännas sida. En tolkning med avvikelse från lagtexten till den en- skildes nackdel är enligt svår att acceptera. Han påpekar emellertid att en bokstavstolkning av den nu aktuella lagtexten å andra sidan onekligen kan leda till säregna, ibland stötande, resultat. Ersättning skulle om man följer grundlagens ordalydelse enligt kunna utgå i strid med gällande rätt vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen, och detta t.o.m. när ingreppet är starkt motiverat från miljö- eller säkerhetssynpunkt (se även i till , 1999, s. 1 ff. samt även recension av den nämnda boken i JT 1996–1997 s. 486 ff.). Nämnas kan också att i de ovanstående arbetena även har riktat kritik mot de två övriga styckena i 2 kap. 18 § RF. Innebörden av den nya bestämmelsen har även diskuterats av professorn (Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff.), som dock har kommit till en annan slutsats än . delar visserligen uppfattning att lagtexten måste gå före förarbetena om innehållet i rättskällorna framstår som oförenliga, men menar för sin del att ersättningsregeln måste läsas mot bakgrund av den rättsliga kontexten. Enligt har grundlagsregeln – som enligt honom alltså inte får läsas isolerat utan skall läsas mot bakgrund av att regeln har tillkommit med förebild i tidigare lagregler – samma räck- vidd som före grundlagsändringen (se även kommentar till artikel i 95:3 s. 345). I motsats till har , f.d. justitieråd, (SvJT 1996 s. 892 ff.) hävdat att det just vid tolkning av om fri- och rättigheter finns särskild anledning att beakta förarbetena. Enligt Vängby är det tradition i att stiftande av och ändringar i grundlagen bör ske i största möjliga parlamentariska enighet samt att detta ofta föranleder kompromisser som kan leda till svårtolkade grund- lagsstadganden. Vängby anför (s. 896) vidare följande. Grundlagarna utgör vår tids främsta dokument. Om domstolarna och andra rättstillämpande myndigheter vid tolkningen av dem inte skulle respektera den demokratiska ordning i vilka de tillkommit förs en del av den politiska makten över från till myndigheterna. Detta kan inte vara en god ordning. Vängby framhåller vidare (a. att bestämmelsens tillkomsthistoria och dess förarbeten – mot bakgrund av konstitutionell praxis vid till- komsten av ändringar i rättighetsbestämmelserna – talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF inte har medfört någon utvidgning av tidigare gällande rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar (se däremot replik till Vängbys artikel i 1996 s. 898 ff.). Docenten har kommenterat debatten mellan och och uttalat bl.a. (Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 249 f.) att det kan sägas att Vängbys argumentation för hänsyn till motiven nog har fog för sig. förklarar vidare att han dock inte är beredd att upphöja följsamhet mot förarbetena till en allmän princip vid grundlagstolkning. Även professorn har uttalat sig i tolkningsfrågan kring 2 kap. 18 § RF (Författning i utveckling, Rättsfondens skriftserie nr 33, 1998, s. 37). Sterzel menar att det strider mot huvudtendensen i dagens dömande att låta en lagtext vika för motivuttalanden samt att motiven på författningens område bör ha mindre betydelse än vanligt. F.d. hovrättspresidenten har dock framfört en annan upp- fattning i en recension av Sterzels arbete (JT 1999–2000 s. 218). I sammanhanget kan också nämnas att justitierådet i en artikel bl.a. om frågan om motiv som rättskälla har pläderat för ett lik- nande synsätt som Vängby (JT 1996–97 s. 352 ff.).