sou · GPB359 · 2002-01-01 00:00:00 — Viss brottsutredande verksamhet bedrivs centralt vid Riks- polisstyrelsen hos och Säkerhetspolisen. Även i den lokala polisens utryckningsverksamhet bedrivs brottsutred- ning i form av s.k. förstahandsåtgärder. arbetar av landets 16 200 poliser med brottsutredningar. Av dessa beräknas ca 1 200 vara närpoliser medan 3 700 arbetar vid kriminal- och länskriminalavdelningarna (Polisväsendets budgetunderlag för åren 2001–2003, avsnitt 7.3). En stor del av landets brottsutredningar avseende ekonomisk brottslighet bedrivs av poliser som är inkommenderade att tjänst- göra vid . – som är en åklagarmyndighet – inrättades . Inrättandet av har inneburit att två av länkarna i den s.k. brottmålskedjan i viktiga avseenden har kommit närmare varandra med betydande effektivitetsvinster som följd. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser och även andra specialister i nära samver- kan med varandra. tjänstgjorde i genomsnitt 387 personer vid . Av dessa var 194 anställda vid myndigheten. Övriga 193 var poliser. Även vid skattemyndigheterna bedrivs brottsutredande verksamhet. Denna verksamhet utförs vid skattebrottsenheterna, som inrättades . Enheterna har bedrivit operativ verksamhet med inriktning på skatte- och bokföringsbrott . tjänstgjorde ca 100 personer vid skattebrottsenheterna och en ytterligare utbyggnad planeras. Enheterna har inneburit ett resurstillskott för utredning av ekonomisk brottslighet. har ansvaret för utredning av alla smugglingsbrott. Brottsutredningarna verkställs av särskilda tullkriminalenheter inom verket. Enheterna är organisatoriskt åtskilda från den fiskala verksamheten. Personalen vid tullkriminalenheterna är tulltjänste- män som har fått kompletterande utbildning för handläggning av tjänstgjorde ca 94 personer vid enheterna. Uppklaringsprocenten för samtliga brott var . uppgick uppklaringsprocenten för brott mot brottsbal- ken till Andelen uppklarade brott har minskat succes- sivt, främst . Det har dock skett en tydlig förbättring (uppgifterna är hämtade ur Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik och Brottsförebyg- gande rådets tidskrift, APROPÅ nr 2/2000 s. 30 f). Det totala antalet ärenden som redovisades från polisen till åkla- gare minskade . Bety- dande minskningar i denna del gällde för tillgrepps- och skadegö- relsebrott, våldsbrott, övriga brott och ekobrott (uppgifterna är hämtade ur Polisens årsredovisning ). av polisens ärenden överlämnas nu till åklagare mot . Drygt en miljon ärenden lades ned eller skrevs av på grund av att spaningsuppslag saknades eller spaningarna inte gett något resultat (uppgifterna är hämtade ur den s.k. 991011 från ). har det, från olika håll, framförts vissa syn- punkter när det gäller den brottsutredande verksamheten. Riksåklagaren har konstaterat att möjligheten att klara upp ett brott väsentligt har minskat . Riksåklagaren framhåller att det inom hela åklagarorganisationen finns en oro för att polisens resurser för den brottsutredande verksamheten inte tillgodoser de krav som måste ställas på en av de kanske viktigaste funktionerna i ett rättssamhälle, nämligen att de brott som har begåtts skall upp och leda till lagföring. Det gäller en oro för såväl kvalitet som kvantitet. Riksåklagaren har från åklagarväsendet inhämtat att kvalitén på polisutredningarna ofta inte uppnår en godtagbar nivå och att det i mycket stor utsträckning krävs kom- pletteringar av utredningarna såväl vad gäller rena formella krav som mer materiellt inriktade uppgifter. Riksåklagaren uppger också att många åklagare upplever att de får kämpa om utredningsmän och att det blir allt svårare att driva utredningar med de krav som gäller i fråga om förbättrad lagföring och kortare handläggningstider (uppgifterna är hämtade ur Riksåklagarens budgetunderlag för ). i anledning av brottsutredningen efter mordet på har i sitt betänkande pekat på brister och oklarheter i brottsutredningssystemet (SOU 1999:88). I betänkandet behandlas således frågor om bl.a. ansvars- eller roll- fördelningen mellan polis och åklagare samt förundersöknings- ledarskapets innebörd. När det gäller frågan hur utredningsverksamheten hos polisen bör vara organiserad har i ett tillkännagivande till reger- ingen uttalat att regeringen bör se över denna fråga och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma en specialisering av utredningsverksamheten inom närpolisen (bet. 1999/2000:JuU11, rskr. 1999/2000:211). har uppgett att den brottsutredande verksam- heten, till följd av resursläget, inte är helt tillfredsställande (Polis- väsendets budgetunderlag för åren 2001–2003, avsnitt 6.4). Riks- polisstyrelsen har dock framhållit att en av orsakerna till att antalet ärenden som redovisats till åklagare har minskat är de nya reglerna om ledningen av förundersökningen i brottmål, det s.k. fördel- ningscirkuläret. Dessa har inneburit att polisen har fått större möj- ligheter att på egen hand slutföra handläggningen av vissa ärenden. Även förändringar i antalet till polisen inkomna ärenden har lyfts fram när det gäller antalet ärenden som redovisas till åklagare (upp- gifterna är hämtade ur Polisens årsredovisning för ). Det pågår arbete inom såväl polis- som åklagarväsendena för att förbättra den brottsutredande verksamheten. finns det skäl att i det fortsatta utvecklingsarbetet fokusera än mer på denna verksamhet. Det finns naturligtvis inget enkelt svar på frågan hur det går att uppnå en bättre fungerande sådan verksamhet. Ett brett angreppssätt bör därför anläggas där såväl ny lagstiftning som administrativa och organisatoriska förändringar övervägs. Även frågor om rollfördelning, utveckling av arbetsmetoder, möjlighet att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna övervägas i detta sammanhang. Sam- arbete och samverkan inom rättsväsendet bör utgöra ledstjärnor i arbetet. Vad gäller rättsväsendets och särskilt polisens arbetsmetoder finns det anledning att överväga om det behövs författningsänd- ringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott. Inte minst gäller det brott av organiserad eller annan allvarlig karaktär. I det sammanhanget kan det t.ex. fin- nas anledning att överväga frågor om tvångsmedel. Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet Vid sidan av de reformer som rör redovisade områden kan sägas ligga frågor om utbildning, kompetensutveckling och personalrör- lighet inom rättsväsendet. När det gäller den framtida utvecklingen bör dock på nytt framhållas att frågorna hör ihop på ett eller annat sätt. Frågor som rör utbildning, kompetensutveckling och perso- nalrörlighet bör således kunna vara aktuella även vid överväganden som gäller t.ex. minskade genomströmningstider i brottmål och den brottsutredande verksamheten. Brottsutvecklingen har inneburit att det ställs allt större krav när det gäller kompetens, skicklighet och effektivitet. Rättsväsendets myndigheter utvecklar också fortlöpande sin verksamhet för att kunna möta dessa krav. Här redovisas i korthet vad som pågår på detta område inom polis-, åklagar- och domstolsväsendena. Polisutbildningen har genomgått stora förändringar . Den nya grundutbildningen startade vid i . Ett nytt antagningssystem tillämpas och utbildningen bygger på en ny metodik. har fått ansvaret att vid sidan av bedriva grundutbildning för poliser. Inom övervägs nu om utbildningen också skall förläggas till ytterligare någon eller några orter i de södra delarna av landet. Polismyndigheterna har utarbetat chefsförsörjningsprogram och planer för kompetensförsörjning. Flera myndigheter har ett samar- bete i dessa frågor med universitet och högskolor. Ledarskapscent- rum vid har tillkommit för att stödja polismyndig- heterna i deras arbete med chefsförsörjning och chefsutveckling. erbjuder vidareutbildning till samtliga polismyn- digheter och flera av utbildningarna är öppna för civilanställd per- sonal och deltagare från övriga rättsväsendet. Även åklagarväsendet utvecklar fortlöpande sin verksamhet för att kunna möta de krav som ställs på en modern organisation inom rättsväsendet. Inom åklagarväsendet genomförs därför betydande utbildningssatsningar för åklagarna. Det finns numera ett stort antal åklagare med specialistkompetens på de kriminalpolitiskt pri- oriterade områdena. har alla specialiståklagare påbörjat en 3-årig högre åklagarutbildning som bl.a. tar sikte på olika brottstyper, t.ex. gränsöverskridande grov brottslighet, grova vålds- och narkotikabrott samt grova sexualbrott mot barn. Dess- utom får samtliga åklagare som genomgått grundkursen för åkla- gare fortlöpande vidareutbildning . ökade anta- let utbildningsdagar från 4 till 17. Utvecklingen inom åklagarväsendet har fört med sig att det numera finns goda möjligheter till individuell utveckling och verksamhetsanpassad kompetens för åklagarna. Inom domstolsväsendet genomförs nu utbildningsåtgärder i enlighet med en av tillsammans med domstolarna utarbetad plan för domstolsanställda. Genom denna nya utbild- ningsplan kommer antalet kurser att utökas för samtliga personal- kategorier. Utbildningsinsatser för icke ordinarie domare kommer sannolikt att utökas ytterligare till följd av det uppdrag som reger- ingen lämnade till i regleringsbrevet för avseende utformningen av domarutbildningen. Ordinarie domare kommer att kallas till sammanlagt fem veckors obligatorisk utbildning. Samtliga domare kommer fortsättningsvis att kallas till en veckas återkommande utbildning . I övrigt erbjuds ett omfattande utbud av fördjup- ningskurser och specialkurser i olika ämnen. Samarbetet med universitet och högskolor kommer att utökas. Enligt utbildnings- planen kommer även övrig personal att kallas till baskurser, grund- kurser, påbyggnadskurser och återkommande utbildning. När det gäller domarutbildningen har regeringen fattat beslut om att den praktiska tjänstgöringen i underrätt skall förlängas från ett till . Regeringen har dessutom för avsikt att i särskild ord- ning se över domarutbildningen i ett bredare perspektiv (se reger- ingens skrivelse [1999/2000:106] Reformeringen av domstols- väsendet – en handlingsplan). Här kan också nämnas den högre utbildning i tillämpad krimi- nologi som bedriver tillsammans med kriminologiska institutionen vid . Utbild- ningen, som startade , ger 40 universitetspoäng och vänder sig till all personal inom rättsväsendet. har 110 personer antagits till utbildningen. Det finns även i fortsättningen skäl att följa det arbete som pågår – i detta sammanhang – för att förvissa sig om att utvecklingen sker samordnat och med en helhetssyn för ögonen. Ett reformbehov inom nu aktuellt område kan handla om allt från gemensam utbildning och utbytestjänstgöring till behörighetskrav för de olika yrkesbanorna och arbetsuppgifter inom ramen för dem. En annan fråga gäller myndigheters lokalisering. Vid överväganden om myndigheters lokalisering innebär det anlagda helhetsperspek- tivet att myndigheternas planering av var viss verksamhet skall lokaliseras måste samordnas. Om t.ex. kriminalvården planerar var häkten skall lokaliseras får detta konsekvenser även för polisen när det gäller t.ex. lokalisering av arrester. Å andra sidan är kriminal- vårdens transportorganisation beroende av var tingsrätterna är lokaliserade. Även åklagarna är beroende av och tjänar på korta avstånd till tingsrätterna etc. Medborgarperspektivet innebär i detta sammanhang att det inte skall vara orimliga geografiska avstånd mellan medborgarna och rättsväsendets myndigheter. Å andra sidan bör man beakta att myndigheternas verksamhet ställer olika krav på närhet. Detta för- hållande leder till att vissa av rättsväsendets myndigheter bör finnas lokaliserade till många orter över hela landet. De omorganisationer av framför allt polis- och åklagarväsendena som ägt rum har på många orter fått till följd att de geografiska avstånden mellan utredningspersonalen och åklagarna har ökat. Det har framförts att det i sin tur har inneburit försäm- ringar när det gäller det faktiska utredningsarbetet och samarbetet mellan polis och åklagare. Det finns nu skäl att överväga vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att i möjligaste mån över- brygga de hinder som uppstått genom organisations- förändringarna. Här kan nämnas att i det arbete som pågår i särskild ordning med att reformera tingsrättsorganisationen utgör bl.a. den geogra- fiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter en vik- tig komponent. Även för övriga delar av rättsväsendet och alldeles oavsett om organisationsförändringar har ägt rum finns det skäl att ägna lokaliseringsfrågor särskild uppmärksamhet. En fråga som bör vara aktuell att överväga i detta sammanhang är om det finns behov av ett särskilt samordningsforum för lokaliseringsfrågor inom hela rättsväsendet. Vid ett sådant forum skulle myndigheterna ha att t.ex. presentera sina såväl kortsiktiga som långsiktiga planer i loka- liseringsfrågor. Även andra frågor som hör samman med var viss verksamhet skall vara lokaliserad bör kunna diskuteras och sam- ordnas inom ramen för ett sådant forum. En särskild beredning tillkallas med uppgift att verka för rätts- väsendets utveckling. En huvuduppgift för beredningen blir att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. En viktig uppgift för beredningen är att bidra till att utvecklings- arbetet inom rättsväsendet sker samlat och utifrån ett helhetsper- spektiv. Målet för beredningen skall vara att bidra till att uppnå en ökad kvalitet i vid bemärkelse inom hela rättsväsendet. Beredningen skall därvid särskilt uppmärksamma frågor om en effektivare lagföring för brott och kortare genomströmningstid för mål och ärenden. I det sammanhanget skall beredningen överväga om det behövs förändringar i de regelsystem som styr främst polisens spanings- och utredningsverksamhet, åklagarnas verksamhet samt rättegångsförfarandet. Beredningen bör även överväga om det behövs några organisatoriska åtgärder på detta område. Beredningen skall kontinuerligt kartlägga och följa det utveck- lingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. Resultaten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts i olika sammanhang bör analyseras och beaktas. Beredningen skall fort- löpande identifiera organisatoriska, administrativa och författ- ningsmässiga hinder för en rationell och effektiv verksamhet. Beredningen skall vidare bedöma och utveckla andras och egna för- slag och idéer och därefter initiera det arbete som krävs. Här skall framhållas att den formella kompetensen att genomföra föränd- ringar i vissa fall ligger hos myndigheterna och i andra fall hos regering och riksdag. Beredningens uppdrag innebär i detta hän- seende självfallet ingen förändring. I många fall kan beredningen fullgöra sitt uppdrag genom att ta initiativ till att myndigheterna uppmärksammas på att det finns ett behov av förändring och sedan överlämna åt myndigheterna att själva besluta om åtgärder eller om att lägga fram förslag. I andra fall krävs att beredningen själv lägger fram förslag. Det får bli en uppgift för beredningen att från fall till fall ta ställning till vilken väg som bör väljas. En del frågor som ligger inom ramen för beredningens uppdrag kan vara föremål för redan pågående arbete inom eller hos någon myndighet. Det är inte avsikten att sådant arbete skall avstanna eller försenas genom tillsättandet av beredningen. I sådana fall förutsätts i stället att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet i fortsättningen skall bedrivas. som beredningen arbetar kan det också framträda nya områden där ett reformbehov föreligger. Även i sådana fall får det förutsättas att beredningen och berörda parter kommer överens om hur arbetet skall bedrivas. En aktiv medverkan från rättsväsendets myndigheter är en nöd- vändig förutsättning för att utvecklingsarbetet skall kunna bli framgångsrikt. Hinder för ett snabbt och effektivt flöde genom rättskedjan identifieras bäst med hjälp av dem som rent faktiskt arbetar inom rättsväsendet. Beredningens arbete skall således ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. För detta ändamål skall inrättas särskilda referens- och arbetsgrupper. Inom de områden som här redovisas bör det finnas utrymme för förändringar av olika slag. Beredningen är oförhindrad att ta upp även andra frågor som arbetet ger anledning till och som gäller utvecklingen av rättsväsendet. För domstolarnas del kan det t.ex. gälla handläggningen av tvistemål och övriga domstolsuppgifter. Beredningens arbete skall dock, åtminstone tills vidare, såvitt gäller domstolsväsendet endast omfatta verksamheten vid de all- männa domstolarna. Detta hindrar emellertid inte att beredningen när den lägger fram sina förslag kan ta hänsyn till att de lösningar som tas fram kan komma till användning också inom domstols- väsendet i övrigt. I det följande redovisas några frågor som beredningen särskilt bör uppmärksamma inom ramen för sitt arbete. Minskade genomströmningstider i brottmål En huvuduppgift för beredningen är att se över rättsväsendets hantering av brottmål i syfte att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förkorta den totala genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Beredningen bör här kunna lämna förslag till åtgärder av olika slag. Dessa förslag kan komma att innefatta allt från att identifiera behov av författningsändringar till att ta fram färdiga förslag till sådana. Även förslag till förändringar av såväl administrativ som organisatorisk karaktär bör kunna ingå i beredningens överväganden. Frågor om utbildning och kompetensutveckling skulle också kunna bli aktuella att överväga i detta sammanhang. Det är också en uppgift för beredningen att överväga på vilket sätt den moderna tekniken på ett bättre sätt än kan stödja brottmålsprocessen och därigenom också bidra till bl.a. kortare genomströmningstider. Uppdraget i denna del innefattar även att undersöka om det i lagstiftningen finns hinder mot ett effektivt utnyttjande av IT-stödet i rättsväsendets verksamhet. Den brottsutredande verksamheten m.m. En annan huvuduppgift för beredningen, som hör nära samman med den föregående, är den brottsutredande verksamheten. En väl fungerande brottsutredningsverksamhet torde vara en grundförut- sättning för en hög uppklaringsprocent samt ett snabbare flöde genom brottmålskedjan. Beredningen skall överväga på vilket sätt denna verksamhet kan förbättras. Frågan bör närmas utifrån ett brett angreppssätt och kan komma att innefatta överväganden som innebär förslag till för- ändringar av såväl författningsmässig som administrativ och organisatorisk karaktär. Även frågor om rollfördelning, utveckling av arbetsmetoder, möjligheter att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna ingå i övervägandena. För att nå målen när det gäller kriminalpolis- verksamheten är det nödvändigt att beredningen också i viss utsträckning behandlar frågor om ordningspolisverksamheten. Det är emellertid inte avsikten att beredningen mera allmänt skall göra någon översyn av arbetsmetoderna inom ordningspolisverksam- heten. Beredningens överväganden när det gäller frågor av författ- ningsmässig karaktär kan innebära allt ifrån att identifiera behov av författningsändringar till att presentera färdiga förslag till sådana. Såvitt avser beredningens överväganden av författningsmässig karaktär och frågor om arbetsmetoder är det motiverat att även in- begripa och skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet i beredningens uppdrag. När det gäller frågor av organisatorisk karaktär skall det i bered- ningens uppdrag även ingå att se över frågan om en specialisering av utredningsverksamheten inom närpolisen och jämföra detta med andra alternativ. Beredningen skall vidare beakta de synpunkter som framförs i betänkande (SOU 1999:88) såvitt gäller den brottsutredande verksamheten. Det innebär att bered- ningen skall ha till uppgift att bl.a. se över frågan om ansvarsför- delningen mellan polis och åklagare. Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet Beredningen skall följa det arbete som pågår inom rättsväsendet när det gäller utbildning, kompetensutveckling och personal- rörlighet. Beroende på resultatet av denna kartläggning bör beredningen kunna lämna förslag som syftar till att uppnå största möjliga samordning även inom detta område. Beredningens överväganden kan komma att handla om gemensam utbildning och gemensamma utbildningsinstitutioner samt olika former av utbytestjänstgöring inom rättsväsendet. Även frågor om behörighetskrav för yrkesbanorna inom rättsväsendet eller för fullgörandet av särskilda uppgifter där kan ingå i övervägandena. Beredningen skall överväga om det finns anledning att ta några ini- tiativ när det gäller att få till stånd en ökad samordning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Det kan t.ex. ifrå- gasättas om det finns behov av ett särskilt samordningsforum där myndigheterna hade att presentera såväl sina kortsiktiga som lång- siktiga planer i lokaliseringsfrågor. Om beredningen kommer fram till att så är fallet bör man också kunna redovisa på vilket sätt och i vilka former ett sådant forum skulle kunna verka. Förutom att beredningen skall arbeta med referens- och arbets- grupper bör beredningen särskilt uppmärksamma behovet av sam- råd med dels berörda myndigheter inom rättsväsendet, dels sådana utredningar som initieras under beredningens arbete och som kan ha samband dess uppdrag. Beredningen bör samråda med - rättegångsutredning (Ju 1999:11), -utredningen om genomförandet av polisregisterlagstiftningen (Ju 2000:01) samt -Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (dnr Ju96/3163). Beredningen bör dessutom hålla kontakt med den arbetsgrupp inom domstolsväsendet som arbetar med processrättsliga frågor. Beredningen bör hålla sig informerad om den fortsatta bered- ningen med anledning av betänkandena Den centrala polisen (SOU 2000:25) och Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd – (SOU 2000:88). Förslag skall presenteras i delbetänkanden av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbetet.