sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — ska således inte tilldelas uppgifter utifrån ett behov av att skapa arbetstillfällen, och lika litet ska sådana behov kunna stå i vägen för en överflyttning av en arbetsuppgift från polisen till en annan myndighet eller för att verksamheten helt ska upphöra. Ett annat argument som förts fram för att vissa polismyndighets- ärenden ska ankomma på polisen, oavsett graden av polisiär Renodling av polisens arbetsuppgifter relevans, är att frånvaron av dessa skulle kunna innebära att vissa poliskontor, särskilt i glesbygd, inte skulle inrymma tillräckligt med arbetsuppgifter för att motivera kontorens existens. Intresset av att ha ett poliskontor i närheten av sin bostad kan dock, enligt utredningen, sällan motiveras av polismyndighetsärendenas art. Exempelvis behöver en ansökan om pass normalt göras var tionde år och en ansökan om att få ta i anspråk offentlig plats är inte heller en särskilt frekvent företeelse för en vanlig medborgare. Betydelsen av närvaro av ett poliskontor ligger snarare i att det ger en känsla av trygghet bland de boende. Utan att på något sätt förringa betydelsen av upplevd trygghet, torde dock risken att falla offer för brott eller utsättas för ordningsstörningar och liknande, i endast mycket liten utsträckning påverkas av närvaron av polis- kontor. Dels är det poliser i yttre tjänst som upprätthåller ordningen och säkerheten i ett område, dels bemannas många av de lokala poliskontoren, särskilt i glesbygd, i stor utsträckning med civilanställd personal som inte har till uppgift att delta i den yttre tjänsten. Från ett medborgarperspektiv kan det naturligtvis vara av betydelse att ett poliskontor är beläget så nära de boende som möjligt. Det värde som ett poliskontor har för den upplevda tryggheten ska dock vägas mot de kostnader det innebär att bemanna ett sådant kontor. Utredningen kommer i slutbe- tänkandet att närmare behandla frågor som har att göra med polisens insatser i glest befolkade delar av landet. Beträffande den fråga som behandlas i detta delbetänkande, renodling av polis- verksamheten, menar utredningen att utgångspunkten bör vara att existensen av poliskontor inte ska ha en självständig betydelse för om en uppgift utan polisiär relevans ska vara ett åliggande för polisen. Som nämnts i tidigare kapitel har frågan om renodling av polisens arbetsuppgifter diskuterats och i ett antal olika sammanhang. Utöver att behovet av renodling har behandlats i betänkanden och propositioner, har frågan också tagits upp i ett antal utredningar. I kapitel 5, där vi redovisar kartläggningen av polisens arbetsuppgifter, presenteras även de förslag som tidigare utredningar lagt fram beträffande överföring av uppgifter från polisen till andra myndigheter. I det följande görs en kortfattad presentation av de tre undersökningar som i första hand kommer att presenteras förslag från. bemyndigade regeringen chefen för mentet att tillkalla en kommitté som skulle se över frågor rörande trygghet i lokalsamhället. Utredningen presenterade ett del- betänkande (SOU 1994:122) Trygghet mot brott i lokalsamhället, påföljande år och ett slutbetänkande (SOU 1995:146) Trygghet mot brott – Rollfördelning och samverkan, . hade i uppdrag att se över rollfördel- ningen mellan polisen, kommunerna och de enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott, särskilt vardagsbrottslighet, och ordningsstörningar. I uppdraget ingick också att överväga om kommuner bör ges en större möjlighet att organisera övervakning av ordning och trafik. Kommittén var enligt direktiven även fri att överväga en vidgad roll för kommunerna när det gäller tillstånd till upplåtelse av gatumark och andra liknande frågor. I utredningens delbetänkande presenterades kortfattat vissa synpunkter som ett antal olika kommuner lämnat om att kommunen bör få besluta om vissa tillstånd. Enligt utredningen är det en utbredd uppfattning bland stora kommuner att mycket står att vinna om en sådan möjlighet ges. Anledningen är att fast det är polisen som meddelar tillstånd, är det är kommunerna som gör huvuddelen av arbetet i dessa ärenden. Som exempel på tillstånd som skulle kunna meddelas av kommunen nämndes sådana som avser utnyttjande av offentlig plats, men även cirkustillstånd och tillstånd i ärenden om explosiva varor. Enligt utredningen fanns det kommuner som ville gå längre än så. Några lansbygdskommuner ifrågasatte t.ex. om inte kommuner på landsbygden bör få utfärda pass och meddela till- stånd för betrodda medborgare i kommunen att inneha jaktgevär. återkom till tillståndsfrågorna i slut- betänkandet och lämnade där förslag. Utredningen menade att det inte skulle vara mycket vunnet genom att byta ut det nuvarande systemet mot ett där kommunen blir tillståndsmyndighet med vetorätt för polisen. Man ansåg att en sådan ordning knappast skulle minska arbetet för vare sig den sökande, polisen eller kommunen. I stället föreslogs att vissa tillståndsärenden skulle flyttas över från polisen till kommunen, om polismyndigheten och kommunen kommer överens om detta. Systemet skulle således inte vara ett obligatorium, utan bygga på frivilliga överenskommelser mellan kommunen och polisen. underströk att lösningen i första hand är avsedd för fall då ordnings- och säkerhetssynpunkter normalt inte gör sig gällande. pekade man på att det inte går att bortse från att sådana synpunkter kan bli aktuella även i de ärenden som skulle omfattas av en överflyttning till kommunen. Utredningen föreslog därför att kommunen ska inhämta yttrande från polisen, om det inte är uppenbart att frågan ej behöver bedömas från ordnings- och säkerhetssynpunkter. I förslaget ingick också att om polisen avstyrker en ansökan, ska tillstånd inte meddelas. Den skisserade ordningen menade utredningen skulle leda till minskade kostnader för det allmänna och att kommunen skulle kunna svara för uppgiften utan några särskilda bidrag från polisen eller staten i övrigt. tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vilka förvalt- ningsuppgifter innefattande myndighetsutövning som lämpligen kan handläggas vid medborgarkontor. Med medborgarkontor avsågs kontor enligt lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Vid ett sådant kontor samlokaliserades och samorganiserades kommunala tjänster vid en gemensam servicedisk. Genom försökslagen gavs en kommun möjlighet att genom sin personal på uppdrag av andra myndigheter utföra några av dessa myndigheters enklare och mer frekventa förvaltningsuppgifter av servicekaraktär. Det kunde handla om allt från att ge enklare rådgivning eller ge information eller tillhandahålla blanketter och annat material. Gemensamt för uppgifterna var att det rörde sig om förvaltningsuppgifter som inte innebar myndighetsutövning. Utredarens huvuduppdrag var att analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som omfattar myndighetsutövning. presenterade en rapport (SOU 1995:61) Myndighetsutövning vid medborgarkontor, . Utred- ningen föreslog att tillämpningsområdet för samverkan skulle sträckas ut så att även statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting skulle ges rätt att träffa avtal om att vid ett medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räk- ning, eller för kommuners räkning. Samverkan förslogs vidare att sträckas ut till att även omfatta ett direkt personalsambruk. Detta skulle enligt förslaget t.ex. innebära att en polismyndighet skulle kunna ingå avtal med en kommun om verksamhet vid ett medborgarkontor, oavsett om där ska finnas någon redan anställd polispersonal eller inte. Utredningen föreslog att ett stort antal ärenden av enklare slag som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighets- utövning skulle få utföras vid ett medborgarkontor. Däribland fanns vissa ärendegrupper inom polisområdet. föreslog t.ex. att anmälan av enklare fall av förmögenhetsbrott skulle kunna tas upp vid ett medborgarkontor, att enklare passärenden skulle få handläggas där och att licens för jaktvapen i enklare fall skulle kunna utfärdas vid ett sådant kontor. Vidare menade utredningen att enklare ärenden om hittegods skulle kunna handläggas vid ett medborgarkontor och att den som tjänstgör vid ett medborgarkontor skulle kunna förordnas som stämningsman och därmed skulle ombesörja vissa delgivningar. Vissa tillståndsärenden menade kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Förutom tillstånd till offentlig tillställning och för att utnyttja offentlig plats, föreslogs också att vissa ansökningar om tillstånd att handha explosiva varor och att enklare fall av spränglov skulle kunna utfärdas vid ett medborgarkontor. gav länspolismästaren vid i i uppdrag åt utvecklingsenheten vid den polis- operativa avdelningen, att göra en översyn av polisens arbets- uppgifter i syfte att effektivisera verksamheten vid myndigheten. Syftet var att klargöra vilka typer av arbetsuppgifter som inte i fortsättningen borde utföras av polisen. Polisiär resurstid kunde på så sätt frigöras och utrymme skapas för att arbeta mot de övergripande verksamhetsmålen, dvs. att minska brottsligheten och öka tryggheten. Enligt direktiven till utredningen skulle redovisningen av arbetsuppgifterna delas in i tre olika kategorier. I den första skulle utredningsgruppen identifiera de arbetsuppgifter som det inte ankommer på polismyndigheten att utföra men som av olika skäl ändå utförs av polisen. Sådana uppgifter kan polismyndigheten själv besluta om att upphöra med. Den andra kategorin skulle innehålla arbetsuppgifter som borde upphöra men där ansvaret regleras i föreskrifter och allmänna råd (FAP). Förändringar i den delen kräver att genomför ändringar i FAP. I den tredje kategorin skulle redovisas arbetsuppgifter som det kan ifrågasättas om polisen ska utföra dessa men där ansvaret är reglerat i lag eller förordning. För- ändringar i den tredje kategorin kräver författningsförändringar om ansvaret skulle ankomma på annan myndighet eller privaträttsligt subjekt. Den utredningsgrupp som tillsattes skickade ut en enkät till 450 anställda inom polismyndigheten. Enkäten bestod av två frågor, en där respondenten ombads ange om han eller hon utförde några arbetsuppgifter som det borde ankomma på någon annan myndighet att utföra, och en där den svarande fick ange vilka arbetsuppgifter som han eller hon ansåg borde lyftas bort från Dessutom gjordes besöks- intervjuer med ett antal nyckelpersoner. Den övervägande delen av de förslag som arbetsgruppen fick del av tog sikte på arbetsuppgifter där ansvaret helt eller delvis regleras i lag och förordning (dvs. kategori tre). Många exempel berörde också arbetsuppgifter som polismyndigheten själv kunde besluta om (kategori ett). Endast ett mindre antal tog sikte på arbetsuppgifter som regleras i FAP (kategori två). Under arbetets bedrivande framkom exempel på uppgifter som inte kunde inrymmas i de tre kategorierna. En övrig-kategori bildades därför. Resultaten från utredningsgruppen redovisades i flera olika rapporter . ROPA-gruppens förslag sändes ut på remiss. Bland annat har verksledningen vid lämnat synpunkter på de förslag som lämnades (POB 101-2448/99). I ett beredningsunderlag som utarbetats vid vid lämnades också syn- punkter (101-0046/01). 1 Renodlat Polisarbete. En rapport från ROPA-gruppen. Renodling av polisarbetet. Polisoperativa avdelningen, Utvecklingsenheten. Renodla polisarbetet Genomförandefasen. Polisoperativa avdelningen, Utvecklings- enheten. (Samtliga med dnr. AA 160- 10368-98) 5 Polisens uppgifter – eller inte? I det följande redovisas resultaten av den kartläggning av polisens arbetsuppgifter som utredningen genomfört. I stället för att lägga kraft på att beskriva allt det polisen gör, har utredningen valt att lyfta fram ett antal olika verksamheter. Syftet är att kartläggningen ska kunna ligga till grund för konkreta författningsförslag om renodling av polisens arbetsuppgifter. Därför har det inte funnits anledning att också kartlägga den delen av polisens arbete som ingår i den s.k. kärnverksamheten. Vi gör dock inte anspråk på att ha gjort en uttömmande uppräkning av alla de uppgifter som , av någon, varit ifrågasatta därför att man menat att de inte hör till den polisiära kärnverksamheten. Under arbetets gång har vi från företrädare för polisen och andra blivit uppmärksammade på arbetsuppgifter som inte är polisiärt relevanta och som ibland tar stora resurser i anspråk. Den tid som stått till utredningens förfogande har i stor utsträckning utnyttjats för att mer i detalj beskriva sådana arbetsuppgifter, och dem tidigare utredningar, promemorior och betänkanden ifrågasatt om inte uppgiften bör ankomma på annan myndighet, eller helt upphöra. Beträffande flera av arbetsupp- gifterna har i tidigare utredningar konkreta förslag lagts fram om hur och av vem uppgiften bör utföras . Vi har gjort bedömningen att en mer noggrann beskrivning av arbetsupp- gifterna är nödvändigt för att komma vidare i frågan om vilka som bör föras över till annan huvudman. Så långt det varit möjligt har vi beskrivit verksamhetsområdena utifrån en gemensam disposition. Inledningsvis redogörs för regelverket, dvs. en beskrivning görs av de lagar och förordningar som polisen ska upprätthålla efterlevnaden av, respektive den lagstiftning som styr hur polisen ska genomföra uppgiften. Polisens uppgifter – eller inte? Därefter följer en beskrivning av hur polisen i praktiken arbetar med uppgiften. Beskrivningen av de olika verksamhetsområdena innehåller också en uppskattning av de resurser som polisen använder för respektive arbetsuppgift. I en enkät som distribuerats av utredningen till landets polismyndigheter och till de fackliga organisationerna in- gick frågor som avsåg att mäta hur stor andel av de årsarbetskrafter som används för vissa specificerade uppgifter, som utgörs av poliser respektive civilanställd personal. Det ska inledningsvis sägas att utredningen inte gör anspråk på att exakt ha mätt antalet årsarbetskrafter för en viss verksamhet och inte heller på att exakt ha angett fördelningen mellan olika personalkategorier. Polisverk- samheten är inte så indelad att detta låter sig göras med de metoder och under en så begränsad tid som stått till utredningens för- fogande. För att kunna bedöma trovärdigheten av resultaten av enkätsvaren, har en sammanställning av dessa diskuterats med ett stort antal personer med god inblick i de olika verksamheter som varit föremål för utredningens intresse. På grundval av dessa diskussioner gör utredningen den bedömningen att resultaten ger en god bild av de personalresurser som används för de olika verksamheterna och hur arbetsuppgifterna är fördelade mellan poliser och civilanställda. Som nämnts har flera av de arbetsområden som utredningen fokuserar på, tagits upp och ifrågasatts i tidigare utredningar. För var och en av de beskrivna arbetsuppgifterna ingår ett avsnitt där vi i korthet redogör för vad man där föreslagit. Därefter gör vi en bedömning av respektive arbetsuppgift utifrån de principiella utgångspunkter vi menar bör styra om en uppgift ska åligga polisen eller inte. Avslutningsvis diskuteras olika alternativa lösningar beträffande vilken annan myndighet som skulle kunna fungera som huvudman för uppgiften. En betydande del av polisens resurser används för att biträda andra myndigheter med s.k. handräckning. Handräckning regleras i ett stort antal författningar och innebär vanligen att polisen på begäran verkställer ett beslut som fattas av en annan myndighet eller lämnar biträde så att myndigheten kan fullgöra sina åliggande enligt en Polisens uppgifter – eller inte? Det grundläggande skälet till att andra myndigheter begär handräckning är att uppgiften inte anses kunna lösas på annat sätt än att polismans befogenheter att använda tvång eller våld måste utnyttjas. Visserligen har en del andra myndigheter, som t.ex. kronofogdemyndigheter och kriminalvårdspersonal, inom sina respektive områden viss möjlighet att inom snäva gränser använda maktmedel, men den allmänna befogenheten att använda våld för att lösa en uppgift ligger hos polisen. Över 80 olika författningar Polisens skyldighet att ge handräckning finns reglerad i över 80 olika författningar. Hälso- och sjukvården är en stor beställare. Polisens skyldighet att biträda personal inom hälso- och sjukvården regleras i flera olika författningar. Begäran om handräckning enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och till lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård hör till dem som är vanligast förekommande. Det kan bl.a. handla om att biträda läkare i allmän tjänst som ska genomföra en undersökning för vårdintyg, att föra patienten till en sjukinrättning efter att sådant intyg har utfärdats och om att efterforska och återföra en patient som avvikit från sådan inrättning. Andra exempel inom området är polismyndighetens skyldighet att på begäran av socialnämnden lämna biträde för att verkställa beslut om läkarundersökning och om vård eller omhändertagande av en ungdom. Vidare för att efterforska och återhämta den som avvikit från ett hem för vård av unga liksom att ombesörja någon annan förflyttning av honom eller henne. Ett annat stort område där polisen har skyldighet att lämna biträde är vid förrättningar av olika slag. Domstolar har t.ex. rätt att begära handräckning av polisen, bl.a. i de fall där en tilltalad eller ett vittne uteblivit från huvudförhandling och måste hämtas till rätten. Det hör också till polisens uppgift att hämta den som med tvång ska föras till avtjäna straff. Ett exempel från ett annat område är när polisen lämnar handräckning åt tjänsteman som utför avgiftskontroll vid t.ex. järnvägstrafik, när denne ska avvisa någon som vägrar lösa färdbiljett. Ytterligare ett exempel är bestämmelsen om polisens skyldighet att hämta ett barn när dom eller beslut om vårdnad eller umgänge ska verkställas. Ett stort antal myndigheter med tillsynsuppgifter har enligt lag rätt att begära handräckning av polis för att kunna fullgöra sina Polisens uppgifter – eller inte? uppgifter, t.ex. för att få tillträde till en lokal eller område för att inspektera viss verksamhet, ta prover, kontrollera föremål eller ta hand om egendom. , , , kronofogdemyndigheten, , , , och Alkoholinspektionen är bara några av dem som har behörighet att begära biträde av polisen. Ingen materiell bedömning möjlig Den praktiska hanteringen av handräckningsärendena varierar naturligtvis beroende på om det handlar om att biträda en tillsyns- myndighet eller om att verkställa en annan myndighets beslut. Variationen inom respektive uppgiftsområde kan också vara stora. Oavsett vilken uppgift som avses ska en begäran om handräckning innehålla information om den sökande och om den åtgärd som begärs och vem den riktar sig mot. Dessutom ska det lagstöd som åberopas anges. Polisen gör ingen s.k. materiell prövning av begäran utan denna sker helt på formella grunder. Detta innebär att polismyndigheten endast prövar lagligheten av begäran, dvs. kontrollerar om den sökta åtgärden ryms inom den bestämmelse som sökanden hänvisar till och om den person som framför begäran har befogenhet att göra detta. Om dessa två förut- sättningar är uppfyllda bifalles ansökan. Begäran om handräckning från läkare för att han eller hon ska kunna genomföra en undersökning för vårdintyg av en psykiskt sjuk person, är vanligt förekommande och kan ta i anspråk. är det fråga om akutärenden, eller att verk- ställigheten i vart fall måste ske utan några större dröjsmål. Annat arbete får då stå tillbaka för handräckningsuppgiften. Enligt de rutiner som finns bör poliser som utför en handräckningsuppgift bära civila kläder, men ofta förekommer det att man bl.a. på grund av tids- eller personalbrist bär uniform. Normalt är det två poliser som utför arbetsuppgiften. av fallen innebär upp- giften att polisen transporterar personen i fråga till läkare. Att sjukvårdspersonal medföljer transporten är sällan förekommande. Polisens uppgifter – eller inte? Transporter av sjuka personer vanliga Ett annat stort område är polisens uppgift att efter att ett vårdintyg utfärdats, transportera en psykiskt sjuk person till en vård- inrättning. Polisens skyldighet omfattar dock inte transporter mellan två olika vårdinrättningar, detta är ett åliggande för lands- tinget. Enligt de uppgifter utredningen tagit del av förekommer det dock att polisen i särskilda fall också utför sådana uppgifter. I praktiken innebär handräckningsuppgiften för polisen en skyl- dighet att ordna transporten, inte att själva utföra densamma. Är det fråga om akutärenden och om själva transporten kan ske utan att större resurser måste tas i anspråk, är det vanligt att poliser utför uppgiften. I andra fall, särskilt om det är fråga om en transport som kan planeras och om sträckan är lång, t.ex. till ett annat län, kan det förekomma att kriminalvårdens transporttjänst anlitas. Ytterligare ett område där det är vanligt förekommande att polismyndigheterna biträder annan myndighet är vid begäran om handräckning enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Bland annat ska polismyndigheten på begäran av den som förestår vården vid ett hem för särskilt noggrann tillsyn, ombesörja förflyttning av den unge, t.ex. mellan två olika vårdinrättningar. Även här förekommer att kriminalvårdens transporttjänst utför själva transporten, men för polismyndigheten kan uppgiften ändå innebära praktiska problem, särskilt i de fall verkställigheten måste ske akut. Särskilda regler gäller för om- händertagande och förvar av den unge, varför ibland stora polisresurser måste tas i anspråk i avvaktan på transport till en ungdomsinrättning. En inte ovanlig lösning är då att polisen själva utför transporten. Polisens uppgift att utföra handräckning enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall är en fjärde stor kategori handräcknings- uppdrag för polismyndigheterna. Den praktiska hanteringen är i stort densamma som gäller för uppdrag enligt lagen om vård av unga. Även i dessa fall ingår i polisens skyldigheter att utföra förflyttning mellan olika vårdenheter. Beträffande polisens uppgift att biträda tillsynsmyndigheter innebär uppgiften framför allt skydd åt myndighetspersonen i dennes tjänsteutövning och olika slag av frihetsberövanden. Det kan också förekomma att ärendet kräver beslut om husrannsakan. Polisens uppgifter – eller inte? Handräckningsuppdragen är uteslutande en uppgift för den polisutbildade personalen. I den mån civilanställda berörs av uppgifterna i fråga är det i fråga om administrativ hjälp. Det är svårt att beräkna omfattningen av de resurser som polisen lägger ned på handräckningsuppdragen. I redovisning av polismyndigheternas verksamhetsresultat för (EKB-900-3063/99) uppges att antalet redovisade hand- räckningsärenden inklusive delgivningar för landet i sin helhet var 244 134 stycken. Med utgångspunkt i fördelningen mellan antalet delgivningar och antalet övriga handräckningsärenden som utredningen tagit del av för ett antal polismyndigheter, uppskattas antalet övriga handräckningsärenden för landet i sin helhet till mellan 25 000 och 30 000. För att få ett mått på det antal årsarbetskrafter som åtgår för handräckning krävs uppgifter om tidsåtgången för olika typer av ärenden, i vad mån polisen utför uppdraget ensamt eller tillsammans med andra osv. Sådan information har emellertid inte inom ramen för denna undersökning kunnat samlas in i tillräckligt hög utsträckning för att kunna ligga som underlag för en skattning av resursåtgången. Än mindre har det varit möjligt att särredovisa de resurser som läggs ned på olika typer av handräckningsuppdrag. Som framgår nedan har den polisiära relevansen av vissa typer av handräckningar i olika sammanhang ifrågasatts. Möjligheterna att inom ramen för denna utredning avgöra hur omfattande olika typer av handräckningsuppdrag är, försvåras av att statistiken inte redovisas uppdelat efter olika insatser.