sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Slopandet av kravet på att budgeten skulle vara balanserad fick enligt propositionen inte innebära att kommunerna och lands- tingen undergrävde sin ekonomi genom konsekvent underbalanse- ring av budgeten. Ett sådant handlande var enligt regeringens mening inte förenligt med god hushållning. över någon tid av inte alltför lång varaktighet måste kommunerna och landstingen därför ha balans mellan inkomster och utgifter. Som nämnts i det föregående ansåg regeringen inte att förslaget från kommunallagskommittén om införande av ett krav på budget- balans i ett treårsperspektiv vara en bra lösning utan föreslog i stället att det infördes ett krav på treåriga ekonomiska planer. En sådan plan borde enligt propositionen vara rullande och budgetåret alltid utgöra i perioden. Planen för andra och tredje året borde inte vara bindande på samma sätt som för första året utan borde kunna revideras fortlöpande av fullmäktige. Planen borde närmast ha karaktären av riktlinjer som antagits av fullmäktige. Vad planen borde innehålla ansåg regeringen inte behöva anges i lagen. En flerårig plan för ekonomin borde enligt propositionen inriktas på en kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling och därigenom ge upphov till en tydlig och öppen politisk diskussion om den kommunala ekonomin. Planen borde kunna ligga till grund för beslut om förändringar av verk- samheten och revisorernas bedömning av hur nämnderna uppfyller sina åligganden. Propositionens förslag i fråga om bestämmelserna om räken- skapsföring och redovisning innebar en skräpning i förhållande till kommunallag på det sättet att redovisningen gavs ökad betydelse. De nya reglerna innebar bl.a. att årsredovisningen skulle innehålla uppgifter om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen . Års- redovisningen föreslogs också omfatta sådan verksamhet som drivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag, dvs. den skulle svara mot vad man brukar be- nämna koncernredovisning. En bestämmelse om att årsredovis- ningen skulle upprättas med iakttagande av god redovisningssed föreslogs också. I kommunallagspropositionen föreslogs flera nya regler angå- ende revisionen. En ny lagregel föreslogs enligt vilken den enskilde revisorns oberoende ställning framhölls. Vidare föreslogs att det i den nya kommunallagen skulle anges på ett tydligare sätt än i den då gällande lagen att det är den verksamhet som bedrivs inom nämndernas ansvarsområden som skulle granskas och inte bara det arbete som nämnderna själva utfört. Revisorernas förhållande till de specialreglerade verksamheterna i nämnderna föreslogs göras klarare. Lagreglerna om revisorernas rätt att få upplysningar m.m. förslogs ändras så att inte bara nämnderna utan också de anställda angavs i lagen som skyldiga att lämna revisorerna upplysningar m.m. I propositionen föreslogs också att kretsen av revisions- ansvariga skulle utökas till att omfatta också enskilda förtro- endevalda i styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar. Alla förtroendevalda med revisionsansvar, oavsett om de är leda- möter i fullmäktige eller inte, föreslogs få rätt att delta i full- mäktiges överläggning när revisionsberättelsen över den verksam- het som de deltagit i behandlas. (1990/91:KU38 s. 75) biföll i allt väsentligt proposi- tionen i här aktuella delar med ett förtydligande (bet. 1990/91:KU38 s. 75). Det gällde den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 3 §, vari angavs att fullmäktige skall meddela närmare före- skrifter om medelsförvaltningen. Utskottet ville här tillägga att sådana föreskrifter bör avse placering och upplåning av medel och även sådana organisatoriska regleringar som kan vara påkallade. Med detta förtydligande tillstyrkte utskottet förslaget i den del som avsåg mål för den ekonomiska förvaltningen (8 kap. 1–13 §§ KL). I fråga om avsnittet räkenskapsföring och redovisning (8 kap. 14–23 §§ KL) avstyrkte utskottet en centerpartistisk motion med innebörd att borde uttala att delårsredovisningar borde ske kvartalsvis. I detta sammanhang föreslog utskottet en ändring i 8 kap. 17 § enligt vilken årsredovisningen borde ge upplysning om kommunala borgensförbindelser och liknande garantiförpliktelser, eftersom sådana upplysningar enligt utskottet är av vikt för bedöm- ningen av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning (bet. s. 76 f.). följde utskottet i dessa delar (rskr. 1990/91:360). 1.1.2Förändringar av det statliga bidrags- och utjämnings- systemet I del II av kompletteringspropositionen (prop. 1991/92:150) lade regeringen fram förslag om den kommunala ekonomin som byggde på den kommunalekonomiska kommitténs betänkande ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat hand- lingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Proposi- tionen innehöll bl.a. ett förslag till ett nytt generellt statsbidrag för kommunerna och landstingen. Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget var enligt proposi- tionen att det skulle skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar mellan kommunerna. Bidraget avsågs vara ett komplement till kommunernas skatteinkomster och skulle utgå oberoende av vilken verksamhet som kommunen bedrev. Skillnaderna i skatte- uttag skulle spegla skillnader i service, avgifter och effekti- vitet. Tolv av de dåvarande specialdestinerade bidragen föreslogs av- skaffas och ersättas av ett nytt generellt statsbidrag. Det särskilda systemet för mellankommunal kostnadsutjämning som infördes med anledning av äldrereformen förslogs upp- höra som ett nytt statsbidragssystem skulle träda i kraft. föreslogs avskaffas , varvid rundgången av pengar mellan stat och kommuner skulle upphöra. Det nya s.k. utjämningsbidraget bestod av tre delar: –ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå uttryckt som andel av en uppräknad medelskattekraft, –tillägg till respektive avdrag från bidrag på grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden samt –tillägg för befolkningsminskning. Övergångsregler föreslogs införas för att begränsa omfördelningseffekterna av det nya systemet. En expertgrupp skulle tillsättas för att vidareutveckla systemet med av- seende på utjämning av strukturkostnaderna. En ändring i denna del avsågs kunna träda i kraft . Det inomregio- nala utjämningssystemet i föreslogs bibehållas och prövas i samband med ställnings- tagandet till en reviderad strukturutjämning . För landstingens del innebar förändringarna att sex special- destinerade bidrag avvecklades liksom skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten. 1993 skulle den tillfälliga indragningen från landstingen som gjordes 1992 återbetalas. Effekten av dessa för- ändringar skulle kvittas mot utgiftsramen för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen. kvarstod en reducerad skatte- utjämningsavgift. Ändringar i dåvarande system för ersättningar till sjukvårdshuvudmännen planerades träda i kraft . Smärre förändringar föreslogs i skatteutjämningsbidraget med hän- syn till de kopplingar som fanns till det nya generella utjämnings- bidraget till kommunerna. tillstyrkte förslagen i propositionen (1991/92:FiU29) och följde utskottet (rskr. 1991/92:345). Nytt statsbidrags- och utjämningssystem Regeringen föreslog i proposition 1995/96:64 att ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och lands- ting skulle införas . Förslaget till utjämningssystem innebar att en utjämning av skillnader i skatteinkomster (inkomstutjäm- ning) och för skillnader i strukturella förhållanden (kostnadsutjäm- ning) skulle göras så att de kommuner och landsting vilkas skatte- kraft eller mätbara strukturella förhållanden var sämre än genom- snittet för riket skulle få ett utjämningsbidrag från staten. Kom- muner och landsting vilkas skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden var bättre än genomsnittet för riket skulle betala en utjämningsavgift till staten. Avgiften borde enligt förslaget be- räknas så att de sammantagna avgiftsinkomsterna i princip skulle bli lika stora som utjämningsbidraget. Eftersom såväl bidrag som avgift skulle baseras på skattekraft respektive strukturella för- hållanden var för sig kunde en kommun eller ett landsting komma att såväl få bidrag som betala avgift. I propositionen föreslogs också att det vid sidan av utjämnings- bidraget och utjämningsavgiften skulle införas ett generellt stats- bidrag till kommuner och landsting som skulle betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. Detta bidrag avsågs bl.a. fungera som ett instrument för generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner respektive landsting. Därmed skulle inte det dåvar- ande invånarbaserade avdraget från kommunernas respektive lands- tingens skatteinkomster behövas. Därför föreslogs detta system inte förlängas. Regeringen föreslog i propositionen att särskilda införanderegler skulle tillämpas åren 1996–2003 avseende det nya statsbidrags- och utjämningssystemet. tillstyrkte propositionens förslag (bet. 1995/96:FiU5) och följde utskottet (rskr. 1995/96:116). föreslog regeringen i proposition 1998/99:89 vissa för- ändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting . De grundläggande principerna för utjämningen av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive lands- tingen borde enligt regeringens mening ligga fast. De föreslagna förändringarna berörde endast de delar av utjämningssystemet som utjämnar strukturellt betingade kostnadsskillnader (kostnadsut- jämning). De största förändringarna i förhållande till det då gällande systemet för kostnadsutjämning föreslogs ske för hälso- och sjukvården och individ- och familjeomsorgen. Vidare föreslogs att en kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk bakgrund skulle införas. Inga förändringar föreslogs i inkomstut- jämningssystemet. I samma proposition aviserade regeringen även ett fortsatt arbete med uppföljning och utveckling av utjämningssystemet. Det före- slogs att en delegation skulle tillsättas med uppgift att svara för en fortlöpande uppföljning av utjämningssystemet och att kontinu- erligt utvärdera de enskilda delarnas träffsäkerhet samt lämna för- slag till förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen. Ett antal frågor borde enligt propositionen bli föremål för fortsatt utredning, främst inkomstutjämningen, möjligheter till förenkling av systemet samt frågan om alternativa lösningar för tiden efter införandeperiodens slut . tillstyrkte propositionens förslag i denna del (bet. 1998/99:FiU25) och följde utskottet (rskr. 1998/99:253). Den delegation som nämndes i föregående avsnitt fick sina direktiv (Fi 2000:11, dir. 1999:57) och tillsattes . Delegationen skulle behandla vissa frågor med förtur: befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin och frågan om merkostnader för hälso- och sjukvården i storstadsregioner och glesbygd beaktades på ett rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Även behovet av en kom- pensation för befolkningsminskning för landsting skulle övervägas. I denna del överlämnade delegationen en delrapport (dnr. Fi2000/607), innehållande dels ett förslag till omställnings- bidrag för vissa landsting med befolkningsminskningar, dels ett förslag till förändring av inkomstutjämningen i syfte att eliminera de negativa effekterna i det dåvarande systemet. I den efterföljande propositionen (prop. 1999/2000:115) före- slogs vissa förändringar i utjämningssystemet avseende inkomstut- jämningen. Avgiften respektive bidraget för de kommuner och landsting som hade en länsvis skattesats som översteg av den egna skattesatsen föreslogs justeras så att förändringen av skatteinkomster efter inkomstutjämningen mellan till skulle motsvara den procentuella förändringen av det genomsnittliga skatteunderlaget i riket plus av för- ändringen av kommunens eller egen skattesats. För de landsting som haft en befolkningsminskning om föreslogs att ett särskilt omställnings- bidrag skulle införas tillfälligt . till- styrkte förslagen (2000/2001:FiU9, rskr. 2000/01:26). Den i det föregående nämnda delegationen (Fi 2000:11) skulle vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen som kunde eliminera eller minska de negativa marginaleffekterna och analysera jämställdhetsaspekterna av utjämningssystemet samt läm- na förslag till sådana förändringar av olika delar av utjämnings- systemet som kunde anses nödvändiga utifrån utrednings- och utvärderingsarbetet eller som föranleddes av beslutade förändringar av det kommunala åtagandet. Delegationen skulle i denna del slut- redovisa sitt arbete . överlämnade delegationen sitt slutbetänkande Rättvis utjämning (SOU 2000:127). I betänkandet före- slogs att den nuvarande kompensationen för befolkningsminskning behålls, vilket innebär att drygt 130 kommuner får fortsatt kom- pensation för kraftig befolkningsminskning. Det föreslogs vidare att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en samlad bedömning av vilket ekonomiskt stöd som kan behövas för att kommuner med långsiktigt vikande folkmängd och en utsatt regional position ska kunna upprätthålla en godtagbar kvalitet i sin verksamhet. Delegationen ansåg att om befolkningsminskningen i vissa särskilt utsatta kommuner fortsätter och kompensationen för detta behöver öka, bör staten ta ansvaret för detta. Kommuner med snabb befolkningstillväxt föreslogs kunna få förskott på förväntade ökade intäkter till följd av befolkningsförändringen. Kompensationen för befolkningsminskning i landsting bör enligt delegationen inordnas i utjämningssystemet , dvs. då det tillfälliga omställningsbidraget utgår. Den nu- varande modellen för kostnadsutjämning avseende hälso- och sjuk- vården bör enligt förslaget behållas. Endast en uppdatering av be- folknings- och kostnadsdata behöver göras. Modellerna för hälso- och sjukvård i gles bebyggelsestruktur bör uppdateras och utplaceringen av vårdcentraler och ambulansstationer . Beräkningsgrunden för sjukresor föreslogs ändras så att den bygger på avstånd till vården. För vårdcentraler med mer än 8 mil till närmaste sjukhus bör en kompensation för beräknade merkost- nader utgå. Främst skogslänen gynnas av dessa förändringar i hälso- och sjukvårdsmodellen. Utredningen föreslog också att jämställdhetsaspekterna ytter- ligare tydliggörs vid den fortsatta hanteringen av utjämningssy- stemet. Delegationen föreslog att det bildas ett samarbetsorgan under ledning av för att sköta den löpande uppfölj- ningen och utvärderingen av utjämningssystemet och för att säkra kunskapsuppbyggnaden kring modeller och system för utjämning. Genomgripande översyner av utjämningen bör även i fortsätt- ningen göras på politisk nivå. beslöt regeringen också ge direktiv (dir. 1999:58) till en expertgrupp med uppgift att undersöka möjligheterna att för- enkla utjämningssystemet och att göra systemet mer stabilt. Expertgruppen (Fi 1999:10) tillsattes . Expert- gruppen lämnade sitt betänkande Förenklad utjämning (SOU 2000:120). I betänkandet föreslogs bl.a. att utfallet av utjämningen i fort- sättningen skulle redovisas på tre faktorer: åldersstruktur, en social faktor och en geografisk faktor, i stället för på de 16 faktorer eller fyra modeller (i landstingssystemet) som f.n. används. Vidare före- slogs att sådana delmodeller som har mer eller mindre regional- politiska inslag och där besluten om ersättningsnivåerna bygger på politiska bedömningar skulle utgå ur utjämningssystemet. Mot- svarande ersättning skall utbetalas i form av ett regionalpolitiskt statsbidrag. Expertgruppen lämnade också förslag om vissa för- enklingar i de enskilda beräkningsmodellerna och att en del av de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen inte ska räknas om år- ligen. Vad gäller de fasta införandetilläggen föreslog expertgruppen två åtgärder för att ersätta bortfallet av dessa tillägg: kommuner och landsting som har högre skattekraft än genomsnittet kompen- seras genom en sänkning av kompensationsgraden i inkomstut- jämningen till ; kommuner och landsting i utsatta regioner föreslogs få ersättning för de avskaffade fasta införandetilläggen inom ramen för det regionala statsbidraget. Till de sju kommuner samt ett landsting som gynnas mest av den föreslagna åtgärden skall inte utgå något regionalpolitiskt bidrag. Enligt budgetpropositionen (prop. 2001/02:01) avser regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda vissa frågor angående det kommunala bidrags- och utjäm- ningssystemet. Kommitténs uppgift blir främst att se över kost- nadsutjämningen för kommuner och landsting och särskilt beakta effekterna av befolkningsminskningar. I kommitténs uppdrag ingår även att lämna förslag till hur intäktsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av ändringar av statsbidrag och utjämningssystem skall hanteras. 1.1.3Lagstiftning om krav på budgetbalans I proposition 1996/97:52 föreslogs bl.a. ändringar i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985:894) innebärande att kommuner, landsting och kommunalförbund skulle upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om ett negativt resultat uppstod skulle detta regleras i budgeten senast två det negativa resultatet uppkom. I för- valtningsberättelsen skulle anges när och på vilka sätt regleringen kan göras. Propositionen innehöll också förslag till en redovisningslag. Förslaget i denna del behandlas i detta betänkande i ett särskilt avsnitt. kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil 7 s. 77 f.) förklarade regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bakgrunden till detta var att de nya bestämmelser i kommunallagen, som redovisats i det föregående, hade varit i kraft och att en uppföljning av hur lagens bestämmelser hade tillämpats borde ske. En rad kommunalekonomiska förutsättningar hade kommit att aktualiseras , bl.a. de allmänt ökade svårigheterna att åstadkomma balans mellan inkomster och ut- gifter. En arbetsgrupp som tillsattes avlämnade rapporten ekonomi i balans (Ds 1995:57). I rapporten föreslogs att det borde införas ett i kommunallagen stadgat krav på budgetbalans och att det även skulle införas en särskild bokföringslag. träffade regeringen en överenskommelse med och om den kommunala ekonomin syftande till att kommuner och landsting skulle ges stabila förutsättningar att be- driva sin verksamhet (prop. 1995/96:150 s. 186). Frågan om ett lagstadgat balanskrav togs upp i överens- kommelsen och regeringen åtog sig att införa ett sådant krav först för kommunerna och för landstingen. I proposition 1996/97:52 föreslogs ändringar dels i 8 kap. kommu- nallagen (1991:900), dels i kommunalförbundslagen (1985:894). De föreslagna ändringarna redovisas fortlöpande i den fortsatta fram- ställningen. I den allmänna motivtexten i propositionen (s. 28 f.) anförde regeringen bl.a. att det i förarbetena till kommunallagen uttryckts att statsmakterna skulle överväga behovet av en stramare lagreg- lering om den ökade friheten inom det ekonomiska området som gavs genom den nya kommunallagen skulle leda till oönskade konsekvenser (prop. 1990/91:117 s. 21). Regeringen bedömde det, mot bakgrund av de gångna årens erfarenheter av ökade svårigheter för kommunerna och landstingen att uppnå balans i sina budgetar och det faktum att kommunallagen inte haft en tillräcklig styr- effekt, som angeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skulle vara i balans. Regeringen ville skapa ett instrument som dels förhindrade en fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapade grundför- utsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn. Detta var enligt propositionen inte minst viktigt om den kommunala sektorn skulle hantera sina framtida utbetalningar av pensioner utan att av den anledningen tvingas dra ner på sin verksamhet. Regeringens förslag angående en ekonomi i balans var i huvudsak följande (prop. 31–40). I propositionen föreslogs ett tillägg till 8 kap. 4 § KL med inne- börd att kommuner och landsting skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. I skälen för regeringens förslag anfördes bl.a. att slopandet av det tidigare kravet kommunallag på balanserad budget inte hade inneburit att lagstiftaren hade övergett tanken på att kommunernas och landstingens ekonomi skulle vara i balans. Även tankarna på den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskyddet levde enligt propositionen i viss mån kvar. Enligt regeringens mening var det inte lämpligt att återgå till vare sig det balanskrav som gällde före införandet av den nya kommunallagen eller att knyta an ett balans- krav till det förmögenhetsskydd som gällde tidigare. Den gamla ordningen innebar inte att någon balans i reell mening inte behövde föreligga, vilket regeringen såg som en allvarlig brist. Det framlagda förslaget till ändring i kommunallagen innebar i praktiken enligt propositionen ett förtydligande av vad som redan gällde. Dessutom utgick balanskravet från den budget- och redovisningsmodell som tillämpades av kommunerna och landstingen. I propositionen redogjorde regeringen för den närmare inne- börden av kravet på budgetbalans. Enligt regeringen skulle balans- kravet ses som ett instrument för att förhindra fortlöpande ur- gröpning av kommunernas och landstingens ekonomi. Den skulle ge grundförutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveck- ling. Den bakomliggande tanken var att garantier skulle skapas för att varje generation bär kostnaderna för den service som genera- tionen själv beslutat om och själv konsumerar. Det skulle också skapa förtroende hos t.ex. kreditgivare och leverantörer för kom- munernas och landstingens förmåga att fullgöra sin ekonomiska åtaganden. Det övergripande syftet med att ställa krav på budgetbalans var enligt regeringens mening att de löpande intäkterna skulle täcka de löpande kostnaderna, vilket innebar i normala fall att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen – dvs. skillnaden mellan samtliga in- täkter och kostnader eller med andra ord förändringen av eget kapital – måste vara positivt. Kravet att resultat 3 skulle vara posi- tivt var enligt regeringen ett minsta godtagbart balanskrav. Måttet resultat 3 var vedertaget och anslöt till uppbyggnaden av den gällande budget- och redovisningsmodellen. Kravet på ett positivt resultat 3 innebar också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver finansieras med lån. Den syn på användningen av medel från försäljning av en an- läggningstillgång som kommit till uttryck i förarbetena till kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 211), innebärande att sådana medel i vissa fall borde kunna få användas för löpande behov, borde enligt propositionen gälla även . Huvudprincipen skulle enligt regeringens mening vara att en realisationsvinst inte skall inräknas i balanskravet. Den kunde dock medräknas om det stod i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. om det var ett led i en omstrukturering. Huvudprincipen när det gällde en realisationsförlust skulle enligt propositionen vara att denna skulle medräknas i balanskravet. Undantag kunde göras i de fall en för- säljning och användandet stod i överensstämmelse med god eko- nomisk hushållning, t.ex. när en försäljning medförde framtida lägre kostnader. Ett balanskrav borde enligt propositionen relateras till resultat- räkningen och inte till balansräkningen. Därigenom skulle enkla och ändamålsenliga restriktioner skapas. Vad gäller balanskravets förhållande till kravet på god ekonomisk hushållning anfördes i propositionen att ett nollresultat avseende resultat 3 inte var tillräckligt utan att resultatet i normalfallet borde ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderade ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav var då att reinvesteringar på lång sikt kunde göras utan finansiering med nya lån.