sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I och i Fosie är med- borgarna garanterade att få upp ärendet på nämndens dagordning för en politisk behandling. Utan en sådan förpliktande bestäm- melse är medborgarna beroende av de förtroendevaldas goda vilja för att få en skrivelse upptagen till behandling. Stads- och kommundelsnämnder har goda möjligheter att skapa sina egna rutiner för hantering av medborgarinitiativ. Dessa kan innebära att nämnden bestämmer sig för att medborgarna får väcka ärenden i nämnden, att nämnden fastställer regler för hur sådana ärenden skall hanteras och beredas samt att nämnden informerar medborgarna om möjligheten att väcka initiativ. Om ett ärende i en fråga inte ligger inom nämndens kompetensområde, men det vid den politiska behandlingen framkommer att nämnden instämmer i förslagsställarens yrkanden, kan nämnden själv föra detta ärende vidare till fullmäktige. 19.5Ökat intresse för medborgerlig initiativrätt Frågan om medborgerlig initiativrätt har diskuterats i olika sam- manhang, inte minst i anslutning till Demokratiutvecklings- kommitténs förslag. har ett ökat intresse för någon form av medborgerlig initiativrätt vuxit fram. Önskemål om att få genomföra försöksverksamhet med medborgerlig motionsrätt har i skrivelser till framförts av kommun och . kommun har infört en rätt för alla som bor i kommunen att lämna medborgarförslag till fullmäktige. Kommunallagens regler innebär dock att medborgarförslagen måste behandlas innan Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige fullmäktiges sammanträde öppnas. Detta framstår inte som ända- målsenligt och talar för att reglerna bör ändras så att medborgar- förslagen kan behandlas under sammanträdet. och avstyrkte förslag om medborger- lig motionsrätt. I det remissvar som organisationerna gemensamt lämnade på betänkande (SOU 2000:1) framhölls emellertid att det finns kommuner och landsting som på försök vill införa motionsrätt eller andra former av direktkontakt, att de hinder som finns bör omprövas och att staten bör öppna möjligheterna för lokalt och regionalt experi- menterande. I en urvalsundersökning riktad till kommunalt förtroendevalda, som låtit göra, ställdes frågor om politikernas inställning till olika förslag att reformera demo- kratin. Ett av förslagen gick ut på att ge alla väljare i kommunen förslagsrätt till kommunfullmäktige. Undersökningen visade att det var fler förtroendevalda som var positiva () än som var negativa () till förslaget. Övriga tog inte ställning (2000c). I den undersökning om medborgarnas uppdragsvillighet som har gjort och som närmare redo- visats i kapitel 5, ställdes också följande fråga: Om det skulle vara möjligt för kommuninvånare att lägga förslag/motioner i olika frågor direkt till kommunfullmäktige, skulle du då använda dig av denna möjlighet? På denna fråga svarade ja och nej. Övriga var tveksamma. Även om detta resultat kan innehålla en viss överskattning, tyder det ändå på att det finns ett stort folkligt intresse för en medborgerlig initiativrätt. 19.6En medborgerlig initiativrätt bör införas har identifierat ett tydligt och ökat intresse för en reform som ger kommun- och landstingsmed- lemmar möjlighet att väcka ärenden i fullmäktige. En genomgång av effekterna med avseende på medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin och kommunernas och landstingens arbetsbelastning, visar att en sådan initiativrätt har både för- och nackdelar. Sammantaget är det vår bedömning att fördelarna är klart övervägande. De nackdelar som kan befaras är inte så stora att Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige de rimligen kan anses utgöra skäl att förhindra de kommuner och landsting som vill införa en medborgerlig initiativrätt att göra detta. Ett annat skäl att införa medborgerlig initiativrätt är att det kan leda till att bra förslag kommer fram. Inte minst erfarenheterna från de stadsdelsnämnder som inrättat en möjlighet att lämna medborgarförslag visar att goda förslag väckts som antagligen inte hade kommit fram utan en sådan möjlighet. I våra allmänna överväganden i kapitel 2 framhöll vi att utveck- lingen av den lokala demokratin i första hand är en fråga för kom- munerna och landstingen och att det inte finns en demokratimodell som passar alla. vill möjliggöra för kommuner och landsting att utveckla den lokala demokratin utifrån lokala förhållanden och medborgarnas önskemål. Vi föreslår därför att kommunallagen tillförs en bestämmelse som gör det möjligt för fullmäktige att bestämma att ärenden får väckas av kommun- och landstingsmedlemmar. Det är också vår bedömning att reformen har störst förut- sättningar att bli framgångsrik i de kommuner och landsting där fullmäktige anser att medborgerlig initiativrätt kan vara ett bra sätt att öka medborgarnas delaktighet och få fram nya förslag inom det kommunala området respektive landstingsområdet. 19.7Den närmare utformningen av förslaget Alla kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom skall ha initiativ- rätt i fullmäktige om fullmäktige så beslutar. Initiativrätten skall emellertid inte vara någon obligatorisk rättighet. Varje fullmäktige- församling beslutar om medlemmarna i kommunen respektive skall ha initiativrätt. Initiativrätten kan, som tidigare nämnts, utövas av en nämnd, en ledamot, revisorerna, en fullmäktigeberedning och av styrelser i vissa företag om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Om ett initiativ tas av en ledamot skall det ske genom en motion. De initiativ som tas av kommun- eller landstingsmedlemmar som inte är ledamöter bör särskiljas från motioner och i stället benämnas medborgarförslag. Möjligheten att lämna medborgarförslag bör inte begränsas till dem som är röstberättigade, utan tillkomma alla kommun- och Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom . En av Kommun- demokratikommitténs uppgifter är att lämna förslag till åtgärder som kan göra barn och ungdomar mer delaktiga i den kommunala demokratin. En initiativrätt som tillkommer även barn och ungdomar bör i hög grad kunna bidra till detta och även ha den effekten att barn och ungdomar får bättre kunskaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen fungerar. Detta är huvudskälet till att initiativrätten inte bör begränsas till de röstberättigade kommun- och landstingsmedlemmarna. Om initiativrätten tillkommer alla kommun- och landstings- medlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom innebär det att personer med utländsk bakgrund, som ännu inte fått rösträtt, kommer att ha initiativrätt. har i sitt betänkande Med- borgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) föreslagit att alla folkbokförda i som har fyllt skall ha rösträtt i kommunal- och landstingsval. har i kapitel 10 instämt i detta förslag. Gentemot de föreslagna nya reglerna innebär förslaget om initiativrätt för alla kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom således ingen avvikelse. Initiativrätten föreslås omfatta endast de medlemmar som också är folkbokförda i kommunen respektive i en kommun som ingår i . Som medlem i en kommun räknas även den som äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Vi anser att initiativrätten bör begränsas till de medlemmar som stadigvarande bor i kommunen. Ett medborgarförslag skall kunna undertecknas av en eller flera kommun- eller landstingsmedlemmar. Möjligheten att samla ett flertal kommun- eller landstingsmedlemmar bakom ett medborgar- förslag är viktig, eftersom den kan leda till samtal och diskussioner om kommunal- och landstingspolitiken bland medborgarna. Den ger också medborgarna en möjlighet att ge initiativen en större tyngd genom att redovisa ett stort folkligt stöd. Den medborger- liga initiativrätten bör exklusivt tillkomma kommun- och lands- tingsmedlemmar och inte föreningar, sammanlutningar, råd eller olika slags organisationer. Däremot finns det naturligtvis inget som hindrar att det i medborgarförslaget anges att yrkandena har stöd av till exempel en organisation eller en förening. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige Den som har lämnat ett medborgarförslag skall inte ha någon automatisk yttranderätt när ärendet behandlas i fullmäktige. Utomståendes medverkan i fullmäktiges överläggningar regleras i 5 kap. 21 § kommunallagen. Enligt denna avgör fullmäktige om andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningarna. Någon ändring av denna bestämmelse föreslås inte. Bestämmelsen i 5 kap. 21 § kommunallagen öppnar formellt en möjlighet för fullmäktige att tillåta att även andra än fullmäktiges ledamöter deltar i överläggningarna. Lagstiftarens avsikt har emellertid inte varit att fullmäktige skall ge närvarande kommun- eller landstingsmedlemmar en generell yttranderätt, utan främst att ge fullmäktige frihet att bestämma över vilka som skall få yttra sig. Det föreligger således inget hinder för fullmäktige att föreskriva att den som väckt ett medborgarförslag skall ha rätt att yttra sig i ärendet. Enligt 5 kap. 25 § kommunallagen skall fullmäktige besluta i alla ärenden som väckts i fullmäktige. Enligt 5 kap. 26 § kan ett ärende avgöras av fullmäktige först sedan det beretts av en nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Dessa bestämmelser kommer att gälla även ärenden som väckts i fullmäktige genom medborgarförslag. Som tidigare nämnts beror emellertid omfattningen av bered- ningen på ärendets karaktär. Det ligger i sakens natur att bered- ningsarbetet i olika ärenden kan göras mer eller mindre omfattande och utförligt. Detta står inte i motsats till att vissa grundläggande kvalitetskrav skall iakttas. Det är de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunder- laget är tillfyllest. Några närmare föreskrifter om beredning av medborgarförslag bör inte föras in i kommunallagen utan fastställas av varje kommun respektive landsting. Om fullmäktige föreskriver att ärenden får väckas genom medborgarförslag, skall därför föreskrifter om hand- läggningen av dessa tas in i fullmäktiges arbetsordning. Kommunallagens regler om beredningsfrist för motion bör gälla också för beredning av ett medborgarförslag. Det innebär att med- borgarförslag normalt bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut från det att förslaget väcktes. 20 Utökad medborgerlig insyn Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en stiftelse om att utföra en angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs. Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intres- sen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksam- hetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt. Allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall inte avse hand- lingar hos entreprenören. Insynen möjliggörs i stället genom att kommunen eller i entreprenadavtalet kommer överens med entreprenören om att vissa uppgifter skall lämnas till kom- munen respektive . Allmänhetens insyn tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos kommunen eller . Den som är huvudman för en fristående förskoleklass, grund- skola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av har rätt till kommunalt bidrag, skall regel- bundet lämna sådan information till , som behövs för att ge allmänheten insyn i skolverksamheten. Närmare föreskrifter om vad informationen bör innehålla skall utfärdas av eller annan myndighet. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att den information som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos . För att underlätta tillgängligheten till denna informa- tion skall skicka en kopia av handlingarna till den kommun där skolan är belägen. Om en skolhuvudman inte fullgör sin informationsskyldighet bör en sanktionsmöjlighet finnas i form av vitesföreläggande eller återkallande av rätten till bidrag. Den närmare utformningen av sådana sanktionsmöjligheter bör utredas av . Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall föreslå åtgärder för att garantera medborgerlig insyn i verk- samheter som kommuner och landsting lägger ut på entreprenad. Förslagen skall även innefatta föreningsdriven och kooperativ verksamhet samt åtgärder som garanterar medborgerlig insyn i bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att organisera sin verksamhet eller bedriva sitt arbete. En avvägning skall göras mellan å ena sidan krav på offentlighet och å andra sidan berättigade krav på sekretess och tystnadsplikt som kan motiveras inom olika verksamheter. 20.2Insyn i kommunala entreprenader Gällande regler för insyn i verksamhet Den medborgerliga insynen i verksamhet tillgodoses genom offentlighetsprincipen. En viktig del av denna princip är handlingsoffentligheten, vilken regleras i tryckfrihetsförordningen. Handlingsoffentligheten innebär i korthet att handlingar som antingen inkommit till eller upprättats hos en myndighet betraktas som allmänna handlingar. Varje medborgare har en principiell rätt att på begäran få ta del av allmänna handlingar, om de inte omfattas av sekretess. Allmänna handlingar skall i princip registreras i ett diarium eller liknande, vilket också är att betrakta som en allmän handling. I begreppet handling innefattas inte bara pappersdokument med text, utan alla framställningar i skrift eller bild samt upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel. En handling anses inkommen när den anlänt till myn- digheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. En handling anses upprättad när den expedierats, justerats av myndig- heten eller på annat sätt färdigställts. Myndighetsbegreppet innefattar både förvaltningsorgan och nämnder. I detta sammanhang likställs också beslutande försam- lingar i kommuner och landsting med myndigheter. För kommu- nala myndigheter finns en dokumentationsplikt som garanterar att vissa typer av handlingar, till exempel protokoll, upprättas. I myn- digheternas arbetssätt ingår även att i övrigt dokumentera arbetet genom att göra promemorior, aktanteckningar och skriftliga beslutsunderlag etc. Sekretess avser viss uppgift och innebär att uppgiften inte får röjas, varken muntligt eller genom utlämnande av handling som innehåller hemlig uppgift. Sekretess kan endast gälla om det är påkallat med hänsyn till någon av de sju sekretessgrunder som anges i tryckfrihetsförordningen. Handlingsoffentligheten gäller också i tillämpliga delar hand- lingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestäm- mande inflytande. Med rättsligt bestämmande inflytande avses enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att kommuner eller landsting ·ensamma eller tillsammans äger aktier i aktiebolag eller andelar i ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, ·har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av styrelseleda- möterna i ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stif- telse, eller ·utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Detta innebär att handlingsoffentlighet alltid gäller i ett av en kommun eller ett landsting helägt bolag eller annan juridisk person som man kontrollerar fullt ut. I delägda bolag eller andra juridiska personer som kommunen eller inte själv kontrollerar fullt ut gäller handlingsoffentligheten endast om kommunen eller utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. bolag eller andra juridiska personer där kommunen eller inte utövar ett rättsligt bestämmande inflytande gäller inte med automatik någon handlingsoffentlighet. Däremot skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § kommunallagen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Rättsliga förutsättningar för överlämnande av uppgift Kommuner och landsting får enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, efter beslut av fullmäktige, lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Med en angelägenhet menas en uppgift som ligger inom ramen för den kommunala kompetensen. Från denna grundregel finns vissa undantag. På de special- lagsreglerade områdena får en angelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en författning angetts att ett visst kommunalt organ skall handha den kommunala angelägenheten. En förvaltningsuppgift som innefattar myndig- hetsutövning får överlämnas till ett privaträttsligt organ endast om det finns lagstöd för det. Bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommunallagen tillkom ursprung- ligen för att reglera förutsättningarna för att lägga ut verksamhet på kommunala företag. Bestämmelsen har emellertid getts en sådan utformning att den allmänt reglerar förutsättningar för kommuner och landsting att lämna över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga subjekt, till exempel genom avtal om entreprenaddrift (prop. 1993/94:188). Genom en lagändring klargjordes att det krävs två beslut för att åstadkomma ett överlämnande av en angelägenhet. Fullmäktiges beslut utgör den kommunalrättsliga grunden för att ett överlämnande över huvud taget skall få ske. Efter det att fullmäktige har fattat ett sådant beslut är det möjligt för nämnder att lägga ut verksamhet på entreprenad och i samband med detta uppställa de närmare villkor som skall gälla. Kommuner och landsting utnyttjar i stor utsträckning andra aktörer som producenter av varor och tjänster. Kommunernas och landstingens marknadsutnyttjande kan ske antingen direkt eller indirekt. Ett direkt marknadsutnyttjande innebär att kommunen eller överlämnar vården av angelägenheten till en annan juridisk person. Ett indirekt marknadsutnyttjande sker när kommuner och landsting själva vårdar en angelägenhet, men köper in varor och tjänster, utnyttjar underleverantörer eller hyr lokaler och maskiner. har sammanställt aktuella uppgifter om kommunernas marknadsutnyttjande – 1999 (2001b). Motsvarande uppgifter har inte sammanställts för landstingen. För att fånga in hela det kommunala marknadsutnyttjandet använder man begreppet externa resurser. Med externa resurser avses sådan verksamhet där personalen inte är anställd av kom- munen och där produktionsresurserna inte ägs av kommunen. Med en sådan definition uppgick kommunernas externa resurser till , vilket motsvarade av den sammanlagda justerade driftskostnaden. Den del av verksamheten som avsåg entreprenader utgjorde bara en begränsad del, men uppgick ändå till , motsvarande av den justerade driftskostnaden. Entreprenaderna har ökat kraftigt, om man ser till deras andel av kommunernas driftskostnader. stod entreprenaderna för av driftskostnaderna. Ökningen till motsvarar en andelsökning med drygt 50 pro- cent. Räknat i nominellt penningvärde var tillväxttakten . Några tecken på avmattning har inte kunnat konstateras, utan ökningen har skett successivt . Andelen entreprenaddriven verksamhet har ökat främst inom områdena pedagogisk verksamhet och vård och omsorg där volymtillväxten sammantaget uppgick till drygt 13 miljarder. Den relativt sett största ökningen har dock skett inom området infrastruktur. levererades av entreprenadtjänsterna av den privata sektorn och av den offentliga sektorn (andra kommuner, kommunala företag, landsting och stat). var bilden den omvända. prenadtjänsterna av den privata sektorn och av den offentliga sektorn. Bland leverantörer av entreprenadtjänster inom den privata sektorn är det främst privata företag som har ökat sin andel. levererade de privata företagen av det totala värdet av alla entreprenader. Även föreningslivet har stärkt sin ställning som leverantör och stod för av alla levererade entreprenadtjänster. Det skall dock noteras att entre- prenadbegreppet här motsvarar inte bara huvudverksamhet utan också stödverksamhet som till exempel städning. De statistiska uppgifter som föreligger möjliggör inte någon särredovisning. Sammanfattningsvis kan konstateras att entreprenader utgör en begränsad men kraftigt ökande andel av kommunernas verksamhet. Bland leverantörerna är det främst de privata företagen som ökar sin andel. Såväl volymen som ökningen är störst inom så kallade mjuka verksamhetsområden men betydande också inom området infrastruktur. Behov av och motiv för insyn Den insyn i verksamhet som offentlighetsprincipen ger möjlighet till är en viktig del av demokratin och rättssäkerheten. När verksamhet läggs ut på entreprenad till annan än ett helägt företag undandras verksamheten från offent- lighetsprincipen, vilket innebär att ett demokratiskt underskott uppstår. Det viktigaste motivet för en utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader är att motverka detta demokratiska underskott. Ett annat skäl är att entreprenadverksamheten omsätter för- hållandevis stora summor av offentliga medel. Det är både önskvärt och rimligt att medborgarna tillförsäkras goda möjligheter till insyn i hur de offentliga medlen används. Frågan om medborgerlig insyn är således av principiell natur. Det är också vår bedömning att den blir alltmer angelägen att lösa, ju större andel av kommunernas verksamhet som bedrivs på entre- prenad. Mycket talar också för att tydliga regler om medborgerlig insyn i kommunala entreprenader skulle bidra till att ytterligare öka andelen entreprenaddriven verksamhet. gäller vissa allmänna bestämmelser om kontroll och upp- följning av verksamhet på entreprenad. När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till någon annan än ett kommunalt företag eller en stiftelse skall fullmäktige, enligt 3 kap. 19 § kommunallagen, se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Denna bestämmelse syftar dock endast till att möjliggöra för en nämnd att kontrollera och följa upp verksamhet som lagts ut på entreprenad. Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen har nämnderna alltid ett ansvar för verksamheten inom sitt område, oavsett om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller på entreprenad. Bestämmelsen om att fullmäktige skall se till att kommunen eller tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten är därför en förutsättning för att nämnderna skall kunna fullgöra sitt ansvar härvidlag. Bestämmelsen ger däremot inte allmänheten någon rätt till insyn i verksamheten. skall kontrollera och följa upp verksamheten regleras i det enskilda entreprenadavtalet. Detta kan till exempel ske genom att entreprenören sänder vissa handlingar till kom- munen eller . Dessa handlingar utgör allmänna hand- lingar hos kommunen eller och kan därför lämnas ut till allmänheten om inga hinder möter vid sekretessprövning. De handlingar som entreprenörer lämnar till kommuner och landsting för att de skall kunna följa upp och kontrollera verk- samheten, har emellertid inte den omfattningen och det innehållet att allmänheten genom dessa kan sägas tillförsäkras en rimlig insyn i verksamheten. Det har inte heller varit syftet med bestämmelsen. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning bör det därför införas bestämmelser som utgår från att medborgarnas möjligheter till insyn i kommunala angelägenheter inte skall vara beroende av vilken form kommuner väljer att bedriva verksamheten i. Syftet med sådana bestämmelser bör vara att motverka uppkomsten av ett demokratiskt underskott.