sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 48 d1 Regeringen beslutade att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. förordnades som ordförande kommunalrådet . förordnades som ledamöter kommunalråden och , ombudsmannen , organisationschefen , regionrådet , riksdagsledamöterna samt statsvetaren . förordnades som sakkunniga departementsråden och samt utvecklings- cheferna . förordnades som experter departementssekreterarna (senare entledigad till ), kammarrättsassessorn och kanslirådet . förordnades som expert kammarrättsassessorn . förordnades som expert handläggaren . förordnades som expert departementssekreteraren . förordnades som expert departementssekre- teraren . förordnades som expert avdelningschefen . anställdes som huvudsekreterare socionom och som sekreterare fil. anställdes som sekreterare jur. kand. . anställdes som expert fil. kand. Mirjaliisa Lukkarinen till och med . anställdes som expert pol. lic. till och med . anställdes som sekreterare fil. Utredningens assistent har varit fil. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Till betänkandet fogas en gemensam reservation av , , och samt enskilda reservationer av och . Till betänkandet fogas även ett gemensamt särskilt yttrande av , , och , ett gemensamt särskilt yttrande av och samt enskilda särskilda yttranden av , , , och . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Uppdraget är att utreda behovet av särskilda bestäm- melser för avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Kommitténs arbete fortsätter i enlighet med tilläggsdirektivet. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ..... Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)............... Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)..... Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)................................................................................. Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ....... Förslag till ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)........ Inledning och allmänna överväganden Rapporter och uppsatser.......................................................... 2.1Omvärldsförändringar som påverkar kommuner och 2.2 Den kommunala självstyrelsen................................................ 2.3De politiska partierna och den representativa 2.4 Att möjliggöra lokal demokratiutveckling ............................ 2.5Att förena deltagardemokrati och representativ Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen............ Demokrati i kommunallagen .................................................. Demokrati och kommunalt förändringsarbete ............. 3.5Kommunal demokrati och självstyrelse förutsätter Vikten av demokrati lyfts in i kommunallagen ..................... 4.2Social representativitet bland de förtroendevalda ur ett 4.2.1 Social representativitet .................... 4.2.2 Social representativitet .................... 4.2.3 Social representativitet .................... 4.2.4 Representation i kommunfullmäktige – en jäm- Social representativitet kontra andra slag av Betydelsen av god social representativitet ............................. 4.5.1 Partierna bör beakta behovet av god social 4.5.2 De förtroendevalda bör klargöra att de är 5.2Vikten av många förtroendevalda och att uppdragen 5.3Antal förtroendeuppdrag och förtroendevalda ur ett 5.4 Tilltagande rekryteringsproblem.......................................... 5.5.1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu 5.5.2 Attityd till olika uppdrag............................................ 5.5.3 Skäl att inte åta sig kommunala förtroende- 5.5.4 Förändring av skäl att inte åta sig Partierna och rekryteringsprocessen .................................... Social representativitet i rekryteringsprocessen................... 5.8.1 Vilka är de nya förtroendevalda? 5.8.2 Hur och varför blir man förtroendevald? 5.8.3 som förtroendevald ............................... 5.9Vad kommittén anser att kommunerna och partierna 5.9.1 Nya politiska organ, fler förtroendeuppdrag och 5.9.2 Partierna bör bredda rekryteringsarbetet.................. Att vara förtroendevald.............................................. Att hinna med förtroendeuppdraget .................................... 6.2.1 Tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag.... 6.2.2 Uppdraget i relation till den privata sfären ............... Är förtroendeuppdraget meningsfullt? 6.3.1 Har man något att säga till om?................................. Relationen till heltidspolitikerna ............................... 6.3.3 Styrelsens, fullmäktiges och nämndernas roll........... Relationen till tjänstemännen .................................... 6.3.5 Betydelsen av kommunala beslut............................... 6.3.6 Relationen mellan staten och kommunerna.............. Avhopp från förtroendeuppdrag........................................... 6.4.1 Omsättningen av förtroendevalda ur ett 6.4.2 Förtida avhopp ur ett historiskt perspektiv .............. 6.4.3 Skäl till förtida avhopp ............................................... 6.4.4 Erfarenhet av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag....................................... 6.5Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsförhållanden och inflytande ........................................ Se över tidsåtgången för förtroendeuppdrag ............ Stärk fritidspolitikernas inflytande............................ 6.5.3 Stärk fullmäktiges roll i beslutsprocessen ................ 6.5.4 Åtgärder för att motverka förtida avhopp................ Ekonomiska förmåner för förtroendevalda ......................... 7.3.2 Motiv till gällande reglering....................................... 7.3.4 Frågans behandling i tidigare utredningar ................ 7.4.4 Kostnader vid uppdragets fullgörande...................... 7.5.1 Förtroendevaldas rättigheter och den kommunala 7.5.2 Från frivilliga ersättningar till obligatoriska 7.5.3 Harmonisering med ersättning från 7.5.4 Möjligheten att använda schablonersättningar......... De förtroendevalda och informationstekniken .............. Informationsteknik i den kommunala demokratin............. 8.2.1 Informationsteknikens intåg i demokratin .............. 8.2.2 Informationstekniken som demokratisk resurs....... 8.2.3 Informationstekniken och lokala massmedier ......... Informationstekniken påverkar demokratin ............ 8.2.5 En demokratisk IT-strategi behövs .......................... Demokratiska resurser på kommunernas webbplatser ....... De förtroendevaldas användning av informations- Tillgång till informationsteknik ................................ Dialog med medborgarna .......................................... 8.4.4 Diskussion och beslutsfattande på sammanträden .. Kunskapsinhämtning och nätverksbyggande........... Deltagande i den kommunala demokratin Personer med funktionshinder ................................... Funktionshindrade i den kommunala demokratin .............. Olika slags funktionshinder och deras Den nationella handlingsplanen för handikapp- Hur ser det ut ? Politisk aktivitet hos personer med funktions- Situationer som kräver åtgärder ............................................ Komma till och från kommunalpolitiska möten ...... Kunna ta sig in i och vistas i en möteslokal............... Medverka i politiska sammanträden .......................... Ta del av information.................................................. Delta i den politiska debatten mellan samman- Överväganden och åtgärder som bör vidtas ......................... Ersättning för resor till och från sammanträden Ökad tillgänglighet till och i sammanträdes- Beslutsunderlag och debatt skall vara tillgängliga för alla förtroendevalda .............................................. Myndigheters skyldighet att anpassa information.... Partierna måste tillse att det partiinterna arbetet Personer med utländsk bakgrund ............................... Personer med utländsk bakgrund – vilka avses? Personers med utländsk bakgrund deltagande i den Övriga politiska aktiviteter ........................................ Den kommunala demokratin i introduktionsutbildningen för nyanlända ........................... De politiska partierna och personer med utländsk 10.7.2 Allmänt om undersökningen..................................... 10.7.6 Finns det särskilda svårigheter för personer med utländsk bakgrund?.................................................... 10.7.7 Generella reflektioner ................................................ Exempel på praktiskt demokratiskt arbete .......................... 10.10Sammanfattning och slutsatser............................................. 10.12Kommitténs bedömningar och förslag ................................ 10.12.1 Demokratifrågorna i introduktionsutbildningen .. 10.12.2 Delaktighet på lokal nivå......................................... 10.12.3 Partiernas arbete för mångfald på alla nivåer ......... 10.12.4 Organisationernas roll............................................. 10.12.5 Rösträtt vid val till fullmäktige ............................... 10.12.6 Rösträtt i kommunala folkomröstningar ............... 10.12.7 Främja ökat valdeltagande....................................... Barn och ungdomar................................................... Barns och ungdomars inflytande i demokratin ................... 11.2.2 Ungdomarnas demokratikommission ...................... 11.2.3 Projektet i demokratin ....................................... 11.2.4 Ungas valdeltagande, representation och avhopp från kommunala uppdrag........................................... Barns och ungdomars rätt till inflytande ............................. 11.3.1 FN:s konvention om barnets rättigheter.................. kommuner och landsting........................................... 11.3.4 och barns roll i samhällsplaneringen......... Kommitténs överväganden och förslag på åtgärder ............ 11.4.1 Använd skolan som mötesplats................................. 11.4.2 Initiativrätt till fullmäktige även för kommun- 11.4.3 Möjlighet att kvarstanna på förtroendeuppdrag 11.4.4 Rösträtt och möjlighet att bli vald till förtroende- uppdrag från och med det år man fyller ........... Skolan i den kommunala demokratin ................................... 11.5.1 De nationella styrdokumenten och demokrati......... 11.5.2 Undervisningen har betydelse för elevers 11.5.3 Demokrati i undervisningen ...................................... 11.5.4 Kravet på allsidighet i undervisningen och skolans kontakter med omvärlden............................. 11.5.5 Yttrandefrihet i skolorna............................................ 11.6.1 Flernivåperspektivet bör betonas i 11.6.2 Samhällskunskapsundervisningen och lärarnas fortbildningsbehov bör ses över ................................ 11.6.3 Demokratidagar i skolan ............................................ 11.6.4 De politiska partierna och/eller de politiska ungdomsförbunden bör medverka i under- 11.6.5 Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas........................................ Omfattning av kommundelsnämnder .................................. Erfarenheter av kommundelsnämnder ................................. 12.4.1 Kunskap om kommundelsnämnder........................... 12.4.2 Syn på kommundelsnämnder..................................... 12.4.3 Politiskt deltagande .................................................... 12.4.4 Medborgarnas förtroende .......................................... 12.4.5 Massmedierna och kommundelsnämnder................. 12.4.6 Effekter för förtroendevalda och politiska partier ... 12.4.7 Indelningen i kommundelsnämnder ......................... 12.4.8 Sammanfattande diskussion ....................................... 12.5.2 Exemplet Kallbygden ................................................. Frågan om direktval ............................................................... 12.6.1 Attityder till direktval................................................ 12.6.2 Erfarenheter av direktval till kommundelsnämnder i och ........ 12.6.3 Möjligheten till direktval med gällande 12.7.1 Kommundelsnämnders demokratiska effekter ........ 12.7.2 Kommundelsnämndernas uppgifter ......................... 12.7.3 Lokala utvecklingsgrupper......................................... 12.7.4 Direktval till kommundelsnämnder.......................... Erfarenheter av kommundelningarna under Lokala erfarenheter av de genomförda kommun- Effekter av kommundelningar.............................................. Syftet med en demokratiredovisning ................................... 14.3.1 Att mäta demokrati................................. 14.3.2 Att granska demokrati ............................ 14.3.3 Att värdera demokrati............................. Exempel på demokratiredovisningar.................................... 14.4.2 Statskontorets utvecklingsprojekt ............................ 14.4.3 Interkommunalt utvecklingsprojekt......................... Erfarenheter av medborgarpaneler ....................................... 15.3.1 Medborgarpaneler i andra länder ............................... 15.3.2 Medborgarpaneler i ........................................ Andra slags medborgarråd..................................................... Kommitténs slutsatser och överväganden............................ Verksamhet och organisation................................................ Representativitet och rekrytering ......................................... Kontakt med kommunen och den övriga omgivningen...... Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning ...................... 17.3.1 Fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i 17.3.2 Lyftningsrätt införs i kommunallagen ...................... 17.3.3 Möjlighet till återremiss införs i kommunallagen..... Folkinitiativ till folkomröstning .................................. 18.2.1 Framväxten av det kommunala 18.2.2 Framväxten av det kommunala 18.2.5 Intresset för kommunala folkomröstningar ............. Erfarenheterna av folkinitiativ .............................................. 18.3.1 Skälen till att folkinitiativ avslagits............................ 18.3.2 De samlade erfarenheterna av folkinitiativ ............... Överväganden och förslag ..................................................... 18.4.1 Folkinitiativet blev ingen lyckad reform................... 18.4.2 Folkinitiativ bör leda till folkomröstning ................. 18.4.3 Den närmare utformningen av förslaget ................... 18.4.4 Kostnad för att anordna en folkomröstning ............ Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige ........................ 19.2.1 Nuvarande reglering................................................... 19.2.4 Medborgerlig initiativrätt i .......................... 19.2.5 Medborgarförslag till stadsdelsnämnder .................. Överväganden kring medborgerlig initiativrätt .................. 19.3.1 Medborgarnas delaktighet ......................................... 19.3.2 Representativ demokrati............................................ 19.3.3 Kommunernas och landstingens arbetsbelastning... 19.3.4 Sammanfattning av överväganden............................. Kommuner med kommundelsnämnder ............................... Ökat intresse för medborgerlig initiativrätt ........................ En medborgerlig initiativrätt bör införas............................. Den närmare utformningen av förslaget.............................. Utökad medborgerlig insyn ........................................ Insyn i kommunala entreprenader ....................................... 20.2.3 Allmänna överväganden............................................. 20.2.4 Kommitténs förslag.................................................... 20.2.5 Insyn i föreningsdriven och kooperativ verk- Insyn i fristående skolor ....................................................... 20.3.2 Allmänna överväganden............................................. 20.3.3 Kommitténs förslag.................................................... 20.3.4 Den närmare utformningen av förslaget .................. Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar ........... Gällande rätt avseende öppna sammanträden...................... Förfarandet vid kommunala indelningsändringar.......... Processen vid indelningsändring........................................... 22.2.1 Ansökan och utredning.............................................. 22.2.2 Ekonomisk reglering .................................................. Möjligheter att förenkla proceduren vid 22.4.1 Ikraftträdande av indelningsändringar ...................... 22.4.3 Ny röstsammanräkning eller extraval........................ 22.4.4 Övriga åtgärder som skulle kunna förenkla Konsekvenser av förslagen......................................... Allmänt om konsekvenser..................................................... Konsekvenser för den kommunala ekonomin ..................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar......... Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män..... Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)............................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) ......... 24.5.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) ................................................................... 24.5.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).......................................... 24.5.3 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ................................................................... 24.5.4 Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102).............................. Reservationer och särskilda yttranden................................. Styckkostnader för hjälpmedel för personer med Medverkande i kommitténs referensgrupp.......................... uppdrag har varit att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och delta- gande i den kommunala demokratin och som stärker den kommu- nala representativa demokratins funktionssätt och former. Kommitténs konkreta överväganden och förslag baseras på idén om representativ demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokratisyn som argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Kommittén instämmer också i Demokratiutvecklingskom- mitténs uppfattning att viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens, kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta. Deltagardemokratin och den representativa demokratin kom- pletterar varandra. Att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemo- kratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen. De lokala förhållandena och medborgarnas önskemål skiljer sig mellan olika kommuner och landsting, och det finns inte en demo- kratimodell som passar överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör dock vara lika över hela landet och därför även omfattas av kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar. Kommittén vill därför göra det möjligt för kom- muner och landsting att i stor utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer som föreslås på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande. Kommittén har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna konkreta förslag. Enligt kommitténs bedömning är det endast i en del av dessa frågor som en lagändring kan bidra till att lösa problem och främja en önskvärd utveckling. I många fall kan problemen knappast förklaras med brister i lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika aktörer, och det vore av flera skäl felaktigt att föreslå ny eller ändrad lag- stiftning på dessa områden. Detta innebär att betänkandet i vissa fall innehåller förslag till ny eller ändrad lagstiftning och i andra fall bedömningar om vad som bör göras. Adressaten för förslagen och bedömningarna är inte bara staten, utan också kommunerna och landstingen samt de politiska partierna. Kommittén vill inledningsvis slå fast att kommuners och lands- tings verksamhet vilar både på den kommunala självstyrelsens grund och på principen om demokrati. Kommittén föreslår därför att principen om demokrati införs i kommunallagens inlednings- paragraf. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken. Kommittén har haft i uppgift att analysera och föreslå förbättringar av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet. Det har särskilt handlat om åtgärder för att för- bättra representativiteten, öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering och motverka förtida avhopp. Kommitténs analys visar att flera medborgargrupper är under- representerade bland de förtroendevalda. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Kvinnor är fortfarande något underrepresenterade, men sett har kvinnornas representation förbättrats avsevärt. bedömning är att de politiska partierna i större utsträckning än bör beakta behovet av god social representativitet vid nomine- ringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar. Det är också angeläget att de förtroendevalda klargör att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Kommitténs studier visar att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under i princip hela den senaste . Enligt kommitténs bedömning är detta en negativ utveckling som bör vändas så att antalet förtroendevalda ökar. Att det finns en förhål- landevis stor grupp förtroendevalda har inte bara ett egenvärde i en demokrati utan bidrar framför allt till att underlätta folkviljans för- verkligande, öka den samlade demokratiska kompetensen i sam- hället och minska risken för maktmissbruk. Kommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Denna andel har inte minskat , utan är i stort sett . De tilltagande svårigheter som flera partier uppger sig ha när det gäller att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag beror till stor del på att partierna har färre medlemmar . Enligt kommitténs undersökning finns det emellertid ett flertal uppdragsvilliga medborgare som också skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en förhållandevis stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men inte har blivit tillfrågade. Kommitténs bedömning är att kommuner och landsting bör inrätta nya politiska organ och fler förtroendeuppdrag. Det är viktigt att partierna verkar för att förtroendeuppdragen sprids till fler personer.