sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 47 d3 Vissa organisatoriska frågor 429 12 Vissa organisatoriska frågor Som utredningen redan har berört är regelsystemet som styr socialför- säkringen synnerligen omfattande och svåröverskådligt (se bl.a. kapitel 8). Systemet har också undergått mycket stora förändringar (se t.ex. kapitel 5 om förtidspension). Förändringar har skett av både de materiella bestämmelserna och handläggningsreglerna. Dessutom har ett flertal förmåner tillkommit . Därtill kommer ett antal organisatoriska reformer vad gäller försäkringskassornas administra- tion, och även de enskilda kassornas interna omorganisationer. Trots de ständiga reformerna arbetar försäkringskassornas personal hårt för att upprätthålla en god kvalitet i handläggningen av ärendena. RFV:s kundundersökning 1999 visar också att kassorna får ett gott betyg i kundservicen (se RFV Redovisar 2000:5). I undersökningen tillfrågades de försäkrade om vilken uppfattning de hade om servicen, dels totalt i form av en helhetsbild, dels i fråga om fem olika kvalitets- områden (tillgänglighet, bemötande, information, kompetens och tillförlitlighet). Resultatet av undersökningen visar att kassorna i genomsnitt fick betyget 3,9 på en femgradig skala beträffande helhets- bilden. De tillfrågade kunderna är enligt undersökningens resultat nöjda med bl.a. att utbetalningarna kommer , att kassan bevarar sekretessen samt att personalen är vänlig och hjälpsam. Även tilliten till att kassan följer lagar och regler i ärenden är stor. Lägst betyg fick kassorna för information (medelvärde 3,4). Som redovisats i avsnitt 11.2 har utredningens aktgranskning och utredningens besök vid vissa försäkringskassor emellertid visat att det finns brister i handläggningen av förtidspensionsärenden, inklusive beslutsunderlagen (se även bilaga 8). Utredningen har också bedömt att dessa brister utgör en risk för att felaktiga beslut fattas. Resultatet av nämnda undersökningar visar också att handläggningen inte är enhetlig. Det nu anförda ger belägg för att det arbete som försäkringskassor- nas personal lägger ned, den interna ut- och fortbildning av personalen som pågår samt den kvalitetskontroll och kvalitetssäkring som sker inte 430 Vissa organisatoriska frågor har gett ett fullgott resultat vad avser handläggningen av förtidspen- sionsärenden. Även om utredningens aktgranskning enbart omfattat denna ärendegrupp, finns det goda skäl att anta att utredningens iakttagelser har generell giltighet. För detta talar redan de svar utredningen fick vid sin intervjuundersökning (se bilaga 8, underbilaga 3). Svaren tog visserligen i första hand sikte på förtidspensionsärenden, men de berörde också andra områden. Ett ytterligare skäl att tillägga iakttagelserna mera generell räckvidd är att de nära överensstämmer med resultatet av utredningens kartläggning av nuvarande regeltillämpning samt utredningens undersökning angående försäkringskassornas organisation och handläggningsrutiner (se bilaga 6 och 7). Till detta kommer att liknande observationer gjorts av bl.a. RFV i verkets tillsynsverksamhet (se bl.a. avsnitt 3.2.2.3) och JO (se avsnitt 7.3). Det omfattande regelsystem som försäkringskassorna har att tilläm- pa är naturligen en förklaring till den ibland bristfälliga handläggning- en av ärenden. Andra förklaringar är att kassorna inte getts tillräckliga resurser dels för utbildning av personal i samband med ny lagstiftning, dels för att täcka behovet av personal vid den ständigt ökade ärende- mängden. En ytterligare orsak till att kritik kunnat riktas mot ärendehandlägg- ningen är att försäkringskassorna i stor utsträckning saknar högskoleut- bildad personal. Som utredningen berört i avsnitt 11.2 och 11.4 är den formella utbildningsnivån i försäkringskassorna allmänt sett låg. Vanligen har inte heller föredragandena formell utbildning eller annan särskild kunskap och kompetens än den de har förvärvat genom längre erfarenhet av arbete i kassan (jfr även bilagorna 6 och 7). Även uppdelningen av beslutsfattandet mellan tjänstemän och soci- alförsäkringsnämnd avseende de förmånsslag där nämnden fattar beslut om själva rätten till förmånen men förmånens storlek beslutas av tjänsteman kan påverka handläggningens kvalitet. Bland annat har kritik riktats mot försäkringskassornas ibland bristfälliga eller felaktiga tillämpning av förvaltningslagens bestämmelser om kommunicering när nämnden fattar beslut i strid mot föredragandens förslag. JO har också vid ett flertal tillfällen anmärkt att kassans beslutsmeddelanden inte alltid stämmer överens med nämndens beslut (se avsnitt 7.3.3.2). Enligt utredningens direktiv ankommer det inte uttryckligen på ut- redningen att närmare undersöka försäkringskassornas organisation. Tilläggsuppdraget beträffande förtidspensionsärenden utesluter dock inte överväganden på det organisatoriska planet. Även enligt ur- sprungsdirektiven ges möjlighet att lämna förslag till de förändringar med anknytning till förfarandet som anses påkallade. Som påpekats är utredningens iakttagelser om brister i kassornas ärendehanter- Vissa organisatoriska frågor 431 ing av generellt slag. Eftersom bristerna är allvarliga, kan utredningen inte underlåta att redovisa sina bedömningar av hur beslutsprocessen genom vissa organisatoriska förändringar skulle kunna förbättras och hur förutsättningarna för att materiellt riktiga beslut fattas därmed skulle öka. I det följande diskuterar utredningen först frågan om en kunskaps- och kompetensförstärkning i (avsnitt 12.2). Därefter lämnar utredningen förslag till hur förutsättningarna för en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringssystemet skulle förbättras genom en organisatorisk förändring av beslutsfattandet vad avser de ärenden där beslut fattas av en socialförsäkringsnämnd (avsnitt 12.3). 12.2Kunskaps- och kompetensförstärkning hos försäkringskassorna Utredningens bedömning: Hos försäkringskassorna bör inrättas särskilda föredragandetjänster. Föredraganden bör ha högskole- eller universitetsexamen. Föredraganden bör – utöver uppgiften att föredra ärenden för social- försäkringsnämnden – ansvara för kvalitetskontrollen och kvalitetssäk- ringen av ärendehandläggningen. Behovet av ordförande (och vice ordförande) med juridisk examen i socialförsäkringsnämnderna bör övervägas. Hos försäkringskassorna bör finnas flera jurister för att ge råd och stöd till handläggare och föredragande. Kvaliteten på ärendehandläggningen hos en myndighet beror som framgår av föregående avsnitt av en rad olika faktorer. Kunskaps- och kompetensnivån hos försäkringskassornas tjänstemän är en av dessa. Är denna inte tillräckligt hög, kan t.ex. strävanden att förenhetliga och förtydliga handläggningsreglerna lätt förfela sitt syfte. Det ankommer inte på utredningen att analysera vilka kunskaps- och kompetenskrav som generellt bör ställas upp för tjänstemännen. Enligt vad som uttala- des vid reform beträffande socialförsäkringens administration, m.m. är det en uppgift för styrelse att se till att det finns en arbetsorganisation och fastslagna principer om nämnda krav som bl.a. säkerställer att tjänstemän har de rätta kunskaperna för att kunna handlägga och avgöra ärenden så att målen för verksamheten nås (se prop. 1997/98:41 s. 68). 432 Vissa organisatoriska frågor När det gäller de grupper av ärenden som prövas av socialförsäk- ringsnämnd är emellertid önskemålet om tillräcklig kunskap och kompetens hos dem som har det avgörande inflytandet på beslutsfat- tandet särskilt starkt. Det rör sig här om ärenden som har väsentlig betydelse för den enskilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet (se a. prop. s. 91). Både med tanke på effektivitet och rättssäkerhet är det angeläget att beslut i dessa ärenden fattas på ett riktigt beslutsunderlag och efter en tillräcklig genomgång av omständigheterna i de enskilda fallen. För utredningen har det mot nu angivna bakgrund framstått som naturligt att redovisa vissa synpunkter på vilka möjligheter som står till buds för att höja kunskaps- och kompetensnivån hos de tjänstemän som har ett speciellt ansvar för handläggningen av ärenden som avgörs av socialförsäkringsnämnd, nämligen föredragandena. Utredningen skall därför först uppehålla sig vid denna fråga. Nära anknytning till denna har spörsmålet om det bör ställas upp något särskilt kunskapskrav på ledamöterna i nämnden, exempelvis på ordföranden. Enligt utredning- ens mening bör detta spörsmål inte förbigås, även om man därmed nalkas den allmänna frågan om tillsättande av socialförsäkringsnämn- der (jfr a. prop. s. 93 f.). Slutligen finns anledning ställa frågan om man även i övrigt bör överväga någon form av kompetensförstärkning. Enligt 18 kap. 18 § tredje stycket AFL avgörs ett ärende i en socialför- säkringsnämnd efter föredragning av en tjänsteman hos försäkringskas- san. Några särskilda föredragandetjänster finns inte inrättade, men i stort sett samtliga kassor har i svar på utredningens organisationsenkät uppgett att de har organiserat sin verksamhet med särskilda föredra- gande (se bilaga 7), även om vissa av dessa också arbetar som handläg- gare. Föredraganden har som en viktig uppgift att för ledamöterna i en socialförsäkringsnämnd redogöra inte bara för omständigheterna i de enskilda ärendet utan också för gällande lagstiftning och praxis. De har även till uppgift att kvalitetskontrollera handläggningen och ansvara för kvalitetssäkringen av de ärenden som nämnd fattar beslut i. Föredra- ganden svarar i vissa fall även för kvalitetssäkringen och kvalitetskon- trollen av ärenden som en tjänsteman fattar beslut i, men sådan säkring och kontroll kan även göras av annan sakkunnig hos försäkringskas- san. Vissa organisatoriska frågor 433 I den nu nämnda kvalitetssäkringen ingår bl.a. att före beslut och utbetalning säkerställa kvaliteten i handläggningen, att rätt person erhåller rätt ersättning på rätt sätt och att handläggningen skett i enlig- het med bestämmelserna i förvaltningslagen och lagen om allmän försäkring jämte RFV:s föreskrifter och på området rådande praxis (jfr RFFS 1998:39). Syftet med kvalitetssäkringen är att förebygga före- komsten av felaktiga beslut och utbetalningar samt bidra till en likfor- mig och rättvis tillämpning. Med kvalitetskontroll avses den interna kontrollen av kvaliteten i handläggningen av försäkrings- och bidrags- ärenden efter beslut och utbetalning. Syftet med kvalitetskontrollen är att kassorna systematiskt skall kontrollera att ärendehandläggningen uppfyller kraven på god kvalitet i handläggningen och därmed grunden för en likformig och rättvis tillämpning.82 Med hänsyn till det nu anförda bör föredraganden ha goda kunska- per om såväl det enskilda ärendet som gällande lagstiftning och praxis (jfr RFV Rekommenderar 1998:11 s. 12 f.). Redan i samband med införandet av socialförsäkringsnämnder uttalade sig Socialförsäkrings- utskottet om betydelsen av föredragandenas kunskaper om gällande lagstiftning och den praxis som råder (se bet. 1985/86:SfU12 s. 10 f.). Vid den senaste reformeringen av organisationen för socialförsäkring- ens administration betonades i förarbetena att det är av stor betydelse att föredraganden har goda kunskaper, erfarenhet och en allsidig kompetens (se prop. 1997/98:41 s. 89). En strävan skulle vara att långsiktigt fördjupa kunskaperna om socialförsäkringsrätt och förvalt- ningsrätt hos de föredragande. Regeringen ansåg att styrelse i särskilt beslut borde ange vilka kunskaps- och kompetenskrav som skulle ställas på den som utses som föredragande men att frågan inte behövde regleras särskilt. Utredningens aktgranskning och intervjuundersök- ning visar att föredragandenas kunskaper och kompetens behöver stärkas ytterligare (se bilaga 8). Sålunda har framkommit att föredragandena inte alltid har den tillräckliga kunskap och kompetens som krävs för att fullgöra den önskvärda kvalitetssäkringen. Trots de utbildningsinsatser som genomförts – såväl av de enskilda försäkrings- kassorna som genom RFV:s försorg (se bl.a. bilaga 7 om utbildning av tjänstemännen) – visar utredningens aktgranskning att de av bl.a. RFV tidigare påtalade bristerna i handläggningen alltjämt kvarstår.83 Hand- läggningen har således inte blivit väsentligt bättre. Vad avser föredra- gandens uppgift att föredra ärenden inför socialförsäkringsnämnd har utredningen föreslagit att man i lag skall förtydliga vad kravet på 82Se RFV Rekommenderar 1998:13 s. 7 f. och 15 f. 83Se RFV Anser 1995:13 och RFV Redovisar 1997:4 samt avsnitt 11.2. 434 Vissa organisatoriska frågor föredragning av ett ärende i nämnden innebär (se avsnitt 9.5). För att utredningens förslag i denna del skall få genomslag måste föredragan- den – utom nödvändiga personliga egenskaper – ha erforderlig kunskap om föredragningsteknik. Av utredningens intervjuundersökning framkom vidare att nämnden ytterst sällan frångår föredragandens förslag till beslut. Även detta innebär att det är av stor vikt att föredra- ganden har de kunskaper som krävs för att ett riktigt beslut skall fattas. Vad utredningen erfarit är utvecklingen i försäkringskassorna sådan att det numera finns fler tjänstemän med högskoleutbildning än förut. En kassa har i sitt svar på utredningens organisationsenkät uppgett att det ställs krav på att föredraganden skall ha viss högskoleutbildning och en annan att det i kassans interna utbildningsprogram ingår att föredraganden skall genomgå vissa kurser på högskola (se bilaga 7). Vissa kassor uppgav att det också fanns föredragande med högskolepo- äng liksom föredragande med högskole- eller universitetsexamen. Den vanligaste utbildningen bland föredragandena har av en kassa uppgetts vara socionomutbildning. Flertalet kassor uppgav dock att föredragan- dena inte har någon formell utbildning. Sammantaget anser utredningen att för att handläggningen hos för- säkringskassorna skall bli mer effektiv, likformig och rättssäker bör man höja kunskapsnivån hos föredragandena.84 Eftersom det i huvudsak är bestämmelser i lag eller annan författ- ning som tillämpas vid handläggningen av socialförsäkringsärenden skulle det vara en fördel om föredraganden var en jurist. Emellertid är det också viktigt att föredraganden har en bred försäkringsmässig kompetens.85 Detta inte minst med tanke på föredragandens uppgifter att kontrollera att handläggningen är korrekt även före det att beslut fattas samt att vara handläggarna behjälpliga med råd och stöd i det löpande arbetet. Föredraganden måste vidare kunna analysera och ifrågasätta skriven text. Med hänsyn till det anförda bör föredraganden kunna rekryteras även bland personer med annan högskoleexamen än genomgången juristutbildning, exempelvis socionomexamen.86 RFV har rekommenderat försäkringskassorna att kvalitetssäkringen och kvalitetskontrollen görs av annan än den som handlagt ärendet (se 84Jfr även RFV Redovisar 1997:4 s. 16. 85RFV har definierat begreppet försäkringsmässig kompetens enligt följande. Kunskap om lagar, förordningar, RFV:s föreskrifter, praxis inom aktuellt sakområde samt även kunskap om olika stöd i handläggningen som finns i form av RFV:s allmänna råd, rättslägesanalyser, domsregister och RFV:s övriga uttrycksmedel (se RFV Rekommenderar 1998:13 s. 9). 86Här kan nämnas att har bedömt att föredraganden och/eller ordföranden i arbetsskadeärenden bör ha juridisk utbildning, SOU 1998:37 s. 148 f. Vissa organisatoriska frågor 435 RFV Rekommenderar 1998:13). Med utredningens bedömning av behovet av förstärkning av föredragandenas kunskap och kompetens bör kvalitetskontroll och kvalitetssäkring så långt möjligt göras av en föredragande. fanns särskilda föredragande för pensionsärenden, men som nämnts inledningsvis finns inga särskilda tjänster som föredragande (för utförligare redogörelse hänvisas till avsnitt 3.1.2). Om man godtar utredningens bedömning i fråga om behovet av att höja kompetensnivån hos föredragandena, ser utredningen en vinst med att särskilda föredragandetjänster inrättas. Härigenom tydliggörs dels att det ställs formella krav på att vara föredragande, dels att föredraganden har en särskild ställning i förhål- lande till handläggaren av ärendet. I de ärenden som socialförsäkringsnämnden avgör har nämndens ledamöter det yttersta ansvaret för att beslutsunderlaget är tillräckligt och att beslut fattas i enlighet med gällande lagstiftning och rådande praxis (se prop. 1985/86:73 s. 22). Nämnden ansvarar t.ex. för att föreskriven kommunikation sker i ärendena liksom att handläggningen i övrigt äger rum i enlighet med förvaltningslagen. En förutsättning för att riktiga beslut fattas och för en rättssäker tillämpning är således att inte bara föredraganden utan också nämndledamöterna har tillräcklig kompetens. Som nämnts är det ovanligt att socialförsäkringsnämnd frångår det förslag som föredraganden lämnat, och detta även om beslutsunder- laget är bristfälligt. Vid utredningens besök vid tio lokalkontor framkom att ledamöterna sällan ställer kompletterande frågor till föredraganden (se bilaga 8). Det är också ovanligt att nämnden återre- mitterar ärenden för kompletterande utredning. Vid utredningens besök lämnades också uppgifter om att det hände att nämndledamöterna frångick försäkringsläkarens och även den behandlande läkarens bedömning av varaktigheten av den försäkrades nedsatta arbetsförmåga utan att beslutsunderlaget på annat sätt stödde en sådan ståndpunkt. Det kan i detta sammanhang nämnas att det inte heller är vanligt att före- draganden anmäler avvikande mening i beslut fattade av nämnd (1999 förekom t.ex. 57 fall av avvikande mening i beslut om förtidspension i fråga om totalt 75 673 beslut). 436 Vissa organisatoriska frågor Med hänsyn både till det nu anförda och till vad som i övrigt fram- kommit rörande handläggningen i socialförsäkringsnämnd anser utredningen att det finns anledning att överväga att förändra nämnder- nas sammansättning genom att tillföra juridisk kompetens. Även om ett genomförande av den kunskaps- och kompetensförstärkning hos föredragandena, som utredningen bedömt behövlig, skulle innebära en bättre garanti för att handläggningen sker i enlighet med gällande lagstiftning, bör kontrollen även vid själva beslutsfattandet öka. Som nämnts är det nämnden som har det yttersta ansvaret för att beslutet fattas i enlighet med gällande lagstiftning och praxis. Föredra- gandens uppgift är att se till att nämnden får ett erforderligt underlag att fatta beslut på och information om tillämplig lagstiftning, men inte att ansvara för att riktiga beslut fattas. Dessutom bör det inom nämnden finnas sådan kunskap att den kan ifrågasätta föredragandens förslag och också peka på de brister underlaget har. Om man godtar att det finns ett behov av att tillföra socialförsäk- ringsnämnderna juridisk kompetens, inställer sig först frågan vilket utrymme härför som finns inom ramen för nuvarande system för att tillsätta nämnderna. Dessa består av förtroendevalda ledamöter med erfarenheter och kunskaper från olika områden, där ingen särskild yrkesgrupp ges företräde enbart på grund av sina yrkeskunskaper (för utförligare redovisning se avsnitt 3.1.2). Ledamöterna i nämnden utses av styrelse. Svaren på utredningens organisations- enkät visar att i flertalet försäkringskassor utses ordföranden och vice ordföranden i nämnden med hänsyn till den politiska sammansättning- en efter landstings- eller kommunalval (se bilaga 7). Det är ovanligt att man tar hänsyn till vederbörandes kvalifikationer. Såväl vid reformen 1986 som 1998 betonades att de förtroendevaldas praktiska erfarenhe- ter och kunskaper från olika områden var ett viktigt komplement till tjänstemännens kunskap om försäkringens regler, och att de förtroen- devaldas medverkan ökade insynen i verksamheten och beslutsproces- sen (se prop. 1985/86:73 s. 20 f. och prop. 1997/98:41 s. 81 f.). Det förhållandet att ledamöterna i socialförsäkringsnämnd är förtro- endevalda står inte i omedelbar motsats till önskemålet att tillföra ordförandena (och vice ordförandena) en bättre kompetens när det gäller att pröva frågor av socialförsäkringsrättslig eller förvaltnings- rättslig natur. Något hinder möter inte mot att man redan vid nomine- ringen av ledamöter tar hänsyn till vederbörandes särskilda kompetens i sådant hänseende. Det är dock orealistiskt att man på denna väg skulle kunna uppnå någon nämnvärd förändring. Vad som kommer i blick- punkten är i stället om man genom att ställa särskilda krav på ordföran- dens (respektive vice ordförandens) kompetens skulle kunna tillgodose det nu diskuterade behovet. Vissa organisatoriska frågor 437 Utredningen är medveten om att ett fullföljande av den nu väckta tanken skulle innebära att man fick i viss mån frångå nuvarande ord- ning med ett renodlat lekmannaorgan som beslutsfattare i nu aktuella typer av ärenden. Man bör emellertid hålla minnet att just de skäl som anförts för att ha en särskild beslutsordning i dessa ärenden (se ovan) också talar för att beslutsorganet bör ha tillräcklig kompetens för att meddela riktiga beslut. Här kommer särskilt ordförandens roll in i bilden. Ordföranden har ansvaret för att leda nämndens sammanträden och skall se till att ärendena blir så genomgångna att inga betydelseful- la fakta utelämnas. Inte minst med tanke på regelsystemets komplexa karaktär finns goda skäl att kräva att ordföranden har någon formell utbildning som gör att nämnden inte blir beroende av föredragandens kompetens och förmåga att lägga fram ärendet. Det anförda talar för att ordföranden (och vice ordföranden) bör ha juridisk examen. Detta gäller även om man förverkligar utredningens bedömning om kompe- tenshöjning av föredragandena, eftersom det kan innebära att han eller hon har annan examen än juridisk. Det är naturligtvis möjligt att – liksom på skatteområdet (jfr 2 kap. 6 § första stycket taxeringslagen 1990:324) – föreskriva att ordföranden skall vara tjänsteman i försäk- ringskassan. Även med en sådan ordning bör dock denne ha juridisk examen. Utredningens bedömning att ordföranden (och vice ordföranden) i socialförsäkringsnämnden bör besitta en särskild sakkunskap innebär att lekmannainflytandet i beslutsfattandet i viss mån minskar. En bakomliggande orsak till reformen 1987 att läkare, enbart i deras egenskap som sakkunniga, inte skulle ingå i nämnden var att deras synpunkter kunde ges alltför stor betydelse. På samma sätt kan det anföras att en juridiskt utbildad ordförande skulle få en för domi- nant ställning nämnden. Emellertid har ordföranden som nämnts en särskild funktion i nämnden. Den juridiska sakkunskap som ordfö- randen skulle besitta torde dessutom vara en fördel för övriga ledamö- ter, t.ex. genom att han eller hon kan förklara rättsläget m.m. för dem. Detta kan få betydelse i situationer där vägledande avgöranden saknas eller föredraganden anser att det råder oklarhet i fråga om rättsläget. har utredningen bedömt att en kunskaps- och kompetensför- stärkning hos föredraganden och att ordföranden i en socialförsäk- ringsnämnd bör ha juridisk examen skulle bidra till en högre kvalitet i ärendehandläggningen och att förutsättningarna för ett rättssäkert 438 Vissa organisatoriska frågor SOU 2001:47 beslutsförfarande skulle bli bättre. Frågan är om kunskapsnivån i försäkringskassorna behöver stärkas ytterligare. De flesta beslut i fattas av en tjänsteman, vanli- gen en handläggare. Som tidigare fler gånger nämnts är det regelsystem som försäkringskassorna har att tillämpa komplext och svårtillgängligt. Flera av de ärendetyper som kassan har att fatta beslut i har också komplicerade juridiska frågeställningar. Därtill kommer att den väg- ledning lagmotiven ger inte alltid är tillräcklig samt den snabba lag- stiftningstakten. Hur såväl äldre som nytillkommen lagstiftning skall tillämpas diskuteras därför oftast internt inom i skilda nätverk.