sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — När det gäller förutsättningarna för att lämna ut en uppgift om enskilds personliga förhållanden för vilken gäller sekretess enligt andra stycket första meningen måste det således stå klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Oavsett hur man ser på frågan om tillämpligheten av 7 kap. 14 § andra stycket SekrL inställer sig spörsmålet huruvida en utlandsmyndighet som ombetts medverka i ett asylärende kan röja sekretessbelagda uppgifter som rör utlänningen för ex. en utländsk myndighet, en internationell organisation eller någon självständig uppdragstagare. Genom den tidigare nämnda bestämmelsen i 1 kap. 5 § SekrL har lagstiftaren skapat ett visst utrymme för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra än till svenska myndigheter när det saknas en i lag eller förordning föreskriven uppgiftsskyldighet (jfr 14 kap. 1-3 §§ SekrL). Detta får emellertid endast ske om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Det förtjänar att särskilt understryka att även om uppgifterna lämnas till en utländsk myndighet kommer någon svensk sekretess inte att gälla hos den som mottar en sådan uppgift (jfr 1 kap. 3 § SekrL). Vid tillkomsten av 1 kap. 5 § SekrL framhölls att en restriktiv tillämpning av bestämmelsen borde iakttas (a. prop. s. 465 och 494). Av förarbetena till bestämmelsen framgår också att sekretessen får efterges endast i de fall då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att sekretess- belagda uppgifter lämnas ut. Blott och bart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får enligt förarbetena inte leda till att sekretessen åsidosätts. Avgörande för om uppgifterna över huvud taget kan lämnas ut är alltså dels den verksamhet som myndigheten är satt att fullgöra, dels om ett utlämnande kan anses nödvändigt för att myndighetens åligganden skall kunna fullgöras. Såvitt gäller utlandsmyndigheterna saknas som tidigare nämnts författningsbestämmelser om att dessa skall medverka med kontroll av uppgifter under handläggningen av asylärenden. Jag har då gjort den bedömningen att denna medverkan inte kan anses ingå i den verksamhet som utlandsmyndigheterna är ålagda att bedriva. Med detta ställningstagande följer att jag anser att 1 kap. 5 § SekrL inte ger möjlighet för en utlandsmyndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Det nu sagda gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL. När det gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket SekrL har jag som framgår ovan den uppfattningen att sekretessen enligt den bestämmelsen inte kan anses gälla hos en utlandsmyndighet såvida uppgifterna inte hänför sig till ärende om uppehållstillstånd som handläggs av myndigheten. Som en konsekvens av detta ställningstagande synes uppgifter, som i och för sig borde omfattas av denna strängare sekretess men enligt min mening inte gör det, fritt kunna lämnas ut av utlandsmyndigheterna. Vissa utlandsmyndigheter har av ombetts att yttra sig i ärendet. Yttrandena utvisar att beskickningarna som regel tycks vara införstådda med utredningarnas känslighet. Sekretess- reglernas betydelse vid de utredningar som utlandsmyndigheterna genomför har dock inte berörts i yttrandena. Detta kan uppfattas så att myndigheterna inte anser att 7 kap. 14 § SekrL gäller hos dem. Jag har också uppmärksammat att det i avsnittet om asylutredningar i utrikesförvaltningens , som får anses ha ersatt cirkulär till utlandsmyndigheterna om utredningar i asylärenden, inte sägs någonting om vilka sekretessregler som är tillämpliga. Även detta förhållande skulle kunna tala för att utlandsmyndigheterna inte anser sig bundna av utlänningssekretessen eller i vart fall för att frågan inte uppmärksammats av dem. Jag har inte underlag för att hävda att utlandsmyndigheterna förbiser utlänningssekretessen vid sina utredningar i asylärenden. jag underlag för att påstå att man bryter mot den tystnadsplikt som gäller. Såvitt jag kan bedöma på grundval av de yttranden som avgivits i detta ärende synes utlandsmyndigheterna generellt sätt genomföra utredningarna på ett sådant sätt att de asylsökandes skyddsintresse inte träds för när. För övrigt är jag som tidigare framgått av den uppfattningen att 7 kap. 14 § andra stycket SekrL inte gäller hos utlandsmyndigheterna. Det finns därför enligt min mening inte heller något hinder mot att uppgifter som omfattas av denna stränga sekretess röjs för utomstående. Däremot gäller ju 7 kap. 14 § första stycket även hos utlandsmyndigheterna. Som sagts ger 1 kap. 5 § SekrL inte utlandsmyndigheterna något stöd för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess hos dem. Det innebär att uppgifter om en utlänning får röjas endast om utlämnandet av uppgiften inte kan antas skada honom eller hans närstående. En bedömning måste alltså göras i varje enskilt fall. Av ett av yttrandena från utlandsmyndigheterna () framgår att ambassaden i fråga för kontakterna med berörda angolanska myndigheter anlitar en medhjälpare som besöker myndigheten med ett brev från ambassaden i vilket framgår vilken information som önskas men inte skälet härför. Härav kan man få det intrycket att detta är ett förfarande som regelmässigt tillämpas. Om så skulle vara fallet är det inte acceptabelt. Med hänsyn till risken för skada och den tystnadsplikt som gäller kan ett sådant tillvägagångssätt naturligtvis inte användas slentrianmässigt. Detsamma gäller också andra utredningsmetoder. En bedömning måste därför ske i varje enskilt fall. Det kan härvid påpekas att i vissa känsliga fall kan det vara tillräckligt att syftet med förfrågan avseende en viss person röjs för att sekretess skall anses föreligga enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL. Endast den omständigheten att ett främmande land har intresse av att få identitetsuppgifter beträffande en medborgare i ett annat land bekräftade kan också föranleda sådan sekretess. Som tidigare framgått sägs det i utrikesförvaltningens i avsnittet om asylutredningar ingenting om vilka sekretessregler som är tillämpliga. Upplysningar om sekretessbestämmelser av betydelse för den verksamhet som bedrivs av och inom utrikesrepresentationen återfinns i stället i en annan handbok, nämligen , i vilken bl.a. 7 kap. 14 § första och andra stycket SekrL omnämns. Att tillämpliga sekretessregler inte behandlas och inte ens är omnämnda i den del av rättshandböckerna som behandlar asylutredningar anser jag vara en brist som borde åtgärdas. Sammanfattande synpunkter och förslag Sammanfattningsvis gör jag den bedömningen att sekretessreglernas betydelse för utlandsmyndigheternas medverkan i asylutredningar inte tycks ha fått den uppmärksamhet som borde krävas. Frågan har tagits upp i ett tidigare beslut av Justitiekanslern som överlämnats till . Någon närmare analys av frågan synes emellertid inte ha kommit till stånd. Utredningen i det nu aktuella ärendet föranleder mig att uttala att bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket SekrL i sin nuvarande lydelse enligt min bedömning knappast kan tolkas så vidsträckt att den kan anses tillämplig också hos utlands- myndigheterna vid denna deras medverkan. Om medverkan av utlandsmyndigheterna skall utgöra en del av utredningsarbetet i asylärenden anser jag att det närmast är självklart att samma sekretessregler skall gälla hos dessa myndigheter som hos de myndigheter som behöver deras bistånd i sin verksamhet. För att uppnå detta krävs enligt min mening en lagändring. Vidare anser jag att utrymmet enligt 14 kap. 3 § SekrL för att lämna ut uppgifter till en annan myndighet är mera begränsat när det gäller uppgifter som omfattas av 7 kap. 14 § andra stycket SekrL än när det är frågan om uppgifter som avses i paragrafens första stycket. Skälet härtill är att sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket SekrL enligt min mening inte med visst undantag torde gälla hos en utlandsmyndighet. Jag gör också den bedömningen att SekrL inte tillåter att en utlandsmyndighet när denna medverkar i en asylutredning röjer uppgifter rörande en enskild asylsökande för vilka sekretess gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL. Enligt min mening är det därför inte acceptabelt att en beskickning vid medverkan i en asylutredning själv eller genom någon medhjälpare regelmässigt vänder sig till verksamhetslandets myndigheter för kontroll av dokuments äkthet. Ett sådant tillvägagångssätt bör med hänsyn till risken för skada och brott mot tystnadsplikten inte användas slentrianmässigt. Detsamma gäller även andra utredningsmetoder. I detta sammanhang har jag noterat att tillämpliga sekretessregler inte behandlas och inte ens är omnämnda i den del av utrikesförvaltningens rättshandböcker som behandlar asylutredningar vilket jag anser vara en brist som borde åtgärdas. Avslutningsvis vill jag göra () uppmärksamt på att utredningen i ärendet talar för att det finns behov av att de närmast berörda utlandsmyndigheterna erinras om sekretessreglernas betydelse vid deras medverkan i asylutredningar i avvaktan på att sådana åtgärder som jag förordat i detta beslut övervägs. Med gjorda uttalanden och lämnade förslag skall detta beslut överlämnas till () för de åtgärder som där kan anses behövliga. samt och tillställs för kännedom var sin kopia av detta beslut. Synpunkter från vissa advokater Utredningen har beträffande dels utlänningsmyndigheternas inhämtan- de av upplysningar från utlandsmyndigheter, dels användande av s.k. fullmakter med samtycke inhämtat upplysningar från fem advokater med mångårig erfarenhet av asylärenden – Hans Bredberg, de , , och . Vid samtalen framfördes i huvudsak följande synpunkter. Det är i princip endast de individrelaterade frågorna som föranleder problem. Det är alltid förknippat med viss risk för en asylsökande när kontroller görs i hemlandet. Risken är särskilt påtaglig när representanter för hemlandsmyndigheter får veta att frågorna ställs av företrädare för svenska myndigheter. En asylsökande som åberopar ett dokument som vid kontroll visar sig vara falskt kan utsättas för repressalier vid ett återsändande redan på grund av den gjorda kontrollen. Det är endast undantagsvis som ombuden får veta att utlännings- myndigheten avser att ställa en fråga. Som regel får ombudet kännedom om frågan först när svaret har kommit. Det skulle medföra flera fördelar om ombuden regelmässigt fick kopia av frågor senast när de skickas till utlandsmyndigheten. I en del fall skulle ett ombud förmodligen kunna få fram kompletterande svar från den asylsökande, svar som skulle kunna undanröja behovet av frågan. I andra fall kan ett ombud behöva framhålla de särskilda risker som föreligger med en viss fråga eller att vissa omständigheter inte har framkommit eller missupp- fattats. Det förekommer också att ombudet eller den asylsökande själv har kunskap om vissa förhållanden i det aktuella landet som den som skall besvara frågan bör veta eller som kanske visar det meningslösa i att ställa den. Även behovet av att ställa kompletterande frågor kan undvikas om ombudet redan från början ges möjlighet att påpeka vilket ytterligare material som kan komma att behövas. Det är också viktigt att utlandsmyndigheterna får ett tillräckligt fylligt bakgrundsmaterial. Ett annat problem med frågorna är att utlänningsmyndigheterna ibland inte vill redovisa på vilket sätt svaret har tagits fram. Det är således inte alltid möjligt att få veta om det varit utlandsmyndigheten själv eller någon av dem anlitad person som tagit fram svaret. Det förekommer också att utlänningsmyndigheten inte ens själv förefaller veta eller i vart fall inte vill tala om på vilket sätt efterforskningarna bedrivits. Det är inte ovanligt att en asylsökande inte förstår innebörden av att han samtycker till att information får inhämtas om honom. Det skulle vara mer acceptabelt om sådant samtycke införskaffades först sedan ombud förordnats och om det dessutom avsåg vissa särskilt angivna åtgärder. Advokat har utvecklat sina synpunkter ytterligare enligt följande: 1.Jag anser att det alltid finns faror ur sekretessynpunkt när undersökningar görs av svenska myndigheter i den asylsökandes hemland beträffande den asylsökandes personliga förhållanden. Om den asylsökande ges korrekt information om att sådana under- sökningar kan komma att göras är det stor risk att han/hon inte vågar berätta om alla asylskäl. Min grundinställning är att sådana under- sökningar inte bör göras. Undersökningar beträffande generella förhållanden innebär inte sådana sekretessproblem och kan därför godtas. 2.Om undersökningar görs bör de i vart fall aldrig handläggas av medborgare i den asylsökandes hemland (lokalanställd personal på ambassaden, s.k. förtroendeadvokater) Där blir riskerna ur sekretesskyddssynpunkt särskilt stora. 3.Om undersökningar görs är det för sent om frågorna skickas till ombudet som de skickas till ambassaden. Då förloras möjligheten för ombudet att ge synpunkter på vilka frågor som bör ställas.