sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Som framgått tidigare beslutade försvarsbe- slut om ett betydande antal undantag från grundprinciperna. Ytter- ligare undantag tillkom . Undantagen beror i grunden på att andra behov än att vara tydlig har styrt stats- makternas agerande i vissa fall. Statsfinansiella skäl har givetvis varit ett av dessa. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att ta fasta på de problem som har uppstått vid tillämpningen av de finansieringsprinciper som fastställdes . De visar att det finns många olika behov som måste tillgodoses vid överväganden om finansieringen av en verksamhet. Det finns också anledning att beakta att staten ibland befinner sig i en förhandlingsposition i för- hållande till andra huvudmän vid finansieringen av en verksamhet. I många fall gäller det att komma överens med andra huvudmän om en viss medfinansiering. Det är då inte rätt utgångspunkt att hänvisa till att staten har fastställt vissa finansieringsprinciper som inte är förhandlingsbara. En viss flexibilitet måste därför alltid finnas vid tillämpningen av finansieringsprinciperna. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Ytterligare ett problem med nuvarande finansieringsprinciper är att de endast täcker en mindre del av det område som utredningen räknar till samhällets krishantering. De omfattar endast de kom- pletterande åtgärder som avser höjd beredskap och dessutom endast de förberedande åtgärderna inför detta tillstånd. Beträffande höjd beredskap råder dessutom enighet om att staten finansiellt bör ta ett huvudansvar för verksamheten. Nuvarande finansierings- principer för det civila försvaret ger ingen vägledning om hur sats- ningar avseende andra allvarliga krissituationer än krig bör finansieras. Inte heller ges någon vägledning för hur kostnaderna för den operativa krishanteringsinsatsen eller för återställnings- arbetet bör fördelas. Enligt utredningens uppfattning är det framförallt inom dessa områden som klargöranden behöver ske. Sedan 1987 års finansieringsprinciper fastställdes har betydande delar av den offentliga verksamheten avreglerats, bolagiserats eller privatiserats. Dessa åtgärder har i stor utsträckning berört verk- samheter som har betydelse från säkerhets- och beredskapssyn- punkt. Ett exempel på detta är den tekniska infrastrukturen där statliga affärsverk tidigare hade en monopolställning. Ytterligare ett exempel är delar av transportsektorn inom vilken samma utveckling har ägt rum. Avreglering, bolagisering och privatisering skapar också behov av nya finansieringsformer. Ett exempel på detta är telekommunikationerna vars beredskapsverksamhet tidi- gare finansierades med anslag från dåvarande . finan- sieras verksamheten med avgifter som bekostar Post- och tele- styrelsens upphandling av beredskapstjänster från teleoperatörerna. Sammantaget medför detta att det enligt utredningens upp- fattning finns en rad motiv för att se över de finansieringsprinciper som fastställdes försvarsbeslut vad gäller det civila för- svaret. Skäl finns också att utforma principer för hur finansieringen av åtgärderna mot andra allvarliga kriser än höjd beredskap bör ske. Dessa principer bör inte begränsas till att omfatta skedet före en kris. Också finansieringsansvaret för de operativa krishanteringsin- satserna och för återställningsarbetet bör tas upp. 4.1.4Alternativa finansieringsmetoder för offentligt bedriven eller offentligt reglerad verksamhet I princip finns det tre sätt att finansiera en offentligt bedriven verksamhet eller en offentligt reglerad verksamhet som bedrivs av en annan huvudman än staten: (1) skattefinansiering i kombination Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet med anslag eller bidrag till verksamheten, (2) offentligrättsligt re- glerade avgifter som endast får användas för att finansiera en viss verksamhet eller ett visst åläggande av stat eller kommun och (3) egenfinansiering av verksamheten med intäkter som den verksam- hetsansvarige själv genererar genom försäljning av varor eller tjänster på en marknad. I en skattefinansierad verksamhet behandlas såväl intäkts- som kostnadssidan av en verksamhet i det offentliga organets budget. Detta ger det offentliga organet goda möjligheter att styra den aktuella verksamheten. Privata huvudmäns egenfinansierade verk- samhet redovisas dock inte över det offentliga organets budget. Styrningen sker i detta fall genom lagstiftning som ålägger en aktör att vidtaga vissa åtgärder. Avgiftsmedel redovisas ibland över det offentliga organets budget men kan inte användas fritt för olika ändamål. Skillnaden mellan skatter och avgifter är att de senare i princip är kopplade till en motprestation från det offentligas sida och att de endast får användas för ett visst ändamål. Begreppet motprestation kan dock ges en relativt vid tolkning. Denna fråga diskuterades in- gående vid remissbehandlingen av betänkande. Vissa remissinstanser hävdade då att de avgifter som utredningen hade föreslagit i realiteten var att betrakta som skatter. Vid valet mellan olika finansieringsmetoder måste hänsyn i regel tas till en rad omständigheter. fanns det en stark strävan att föra bort verksamheter från stats- budgeten för att minska budgetunderskottet. förslag utgick bl.a. från dessa behov. Statsfinansiella eller kommu- nalekonomiska skäl kan således tala emot skattefinansiering. Enligt utredningens uppfattning är denna finansieringsmetod främst lämplig om goda styrmöjligheter eftersträvas. Detta gäller i synner- het om den kombineras med offentlig produktion av varan eller tjänsten. Egenfinansiering bör enligt utredningens uppfattning tillgripas om staten anser att de krav som åläggs verksamheten bör ingå som en naturlig del av en aktörs verksamhetsansvar och att kostnads- ansvaret bör fördelas i förhållande till konsumenternas förbruk- ning av varan eller tjänsten. Nackdelen med denna finansierings- metod är enligt utredningen främst att konkurrensförhållandena mellan olika företag på en marknad kan snedvridas om åliggandena slår ojämnt mot företagen. Risk finns också för att konflikter kan uppstå med inhemsk konkurrenslagstiftning eller med inom detta område. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Avgiftsfinansiering har enligt utredningen fördelen att kost- naden för att producera nyttigheten eller att tillgodose de krav som ställs av ett offentligt organ tydliggörs och hålls isär från den verk- samhetsansvariges rörelseintäkter från försäljning. Det är också lättare att tillgodose kraven på konkurrensneutralitet mellan olika företag i en bransch än vid egenfinansiering. Däremot kan sned- vridningseffekter uppstå mellan företag i olika länder. Också i detta fall finns därför risk för konflikter med om avgiftssystemen utformas på ett olämpligt sätt. Inom det civila försvaret har i första hand skattefinansiering an- vänts. Avgifter används dock för att finansiera beredskapssats- ningar inom elberedskapen och telekommunikationerna. Egenfi- nansiering tillämpas endast undantagsvis. Det främsta exemplet på egenfinansiering inom detta område är kanske att näringslivet har valt att inte kräva ersättning för vissa beredskapskostnader inom planerings-, utbildnings- och övningsområdet. Utredningen anser att samtliga de finansieringsmetoder som har berörts i detta avsnitt bör komma ifråga vid överväganden om finansieringen av krishanteringsåtgärder (åtgärder före, under och efter en kris). En prövning av för- och nackdelarna med respektive metod bör göras i varje särskilt fall. Enligt utredningen kan man inte hävda att någon av finansieringsmetoderna i alla sammanhang skulle vara bättre än de övriga. Detta gäller även för de satsningar som görs inom det civila försvaret. Även om staten måste anses ha ett huvudansvar för att finansiera säkerhets- och beredskapsåtgär- derna inom detta område utesluter detta inte att andra finansie- ringsmetoder används också inom det civila försvaret. Som exempel kan nämnas att utredningen inte har några principiella invändningar emot att använda avgiftsfinansiering i större utsträck- ning än nu för att finansiera beredskapsåtgärder inom den tekniska infrastrukturen. Såvitt utredningen har kunnat inhämta så har erfarenheterna också varit goda av de avgiftssystem som används inom el- och teleområdena. 4.1.5Ett nytt finansieringssystem för samhällets krishantering Principer eller ad hoc-beslut? Mot bakgrund av de många avsteg som har gjorts års finansieringsprinciper är det rimligt att fråga sig om det över- huvudtaget finns anledning att fastställa några finansierings- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet principer för krishanteringsområdet. Ett alternativ är givetvis att inte fastställa några principer alls och att istället göra en bedöm- ning från fall till fall eller låta resultatet av förhandlingarna med andra huvudmän styra utfallet. Mot en sådan uppfattning kan invändas att det kan vara praktiskt att ha vissa principer att utgå ifrån. Sådana principer underlättar förhandlingarna med andra huvudmän och kan bidra till att skapa en gemensam grund för samarbetet mellan huvudmännen. Utredningen anser därför att det finns anledning att fastställa vissa grundprinciper för finansieringen av krishanterings- åtgärderna. finns det anledning att vara flexibel vid tillämpningen av principerna. Behov och förutsättningar varierar starkt mellan olika delar av krishanteringsområdet. Man måste därför acceptera vissa avsteg från grundprinciperna. Finansierings- principerna bör således vara ett riktmärke för statens handlande inom krishanteringsområdet – inte en restriktion som försvårar effektiva åtgärder. Finansieringen av det civila försvaret Utredningen anser att staten också i fortsättningen bör ha ett huvudansvar för att finansiera beredskapsåtgärder inom det civila försvaret. Finansieringen bör i flertalet fall ske med skatter eller avgifter. Avgifter bör enligt utredningens uppfattning främst komma ifråga inom infrastrukturområdet. Anledningen är att infrastruktursystem som elförsörjningen, telekommunikationerna och delar av transportsystemet utnyttjas av så gott som alla människor och har stor betydelse för flertalet funktioner i sam- hället. Det kan då vara naturligt att finansieringen av beredskaps- åtgärderna sker i proportion till hur mycket man använder varan eller tjänsten. Detta blir konsekvensen av ett lämpligt utformat avgiftssystem. Utredningen ser ingen anledning att behålla de kostnadsslags- orienterade finansieringsprinciper som fastställdes för- svarsbeslut. Den medfinansiering som består i att den verksam- hetsansvarige finansierar sina administrativa beredskapskostnader bör dock behållas. De administrativa beredskapskostnaderna är i regel ganska små och fördelar sig dessutom relativt jämnt över olika beredskapsansvariga. Enligt utredningens uppfattning har det också ett värde att alla som skall upprätthålla en viss verksamhet Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet vid höjd beredskap har ett visst medansvar också finansiellt för beredskapsåtgärderna inom det civila försvaret. Kommunerna får f.n. ekonomisk ersättning från staten för sin medverkan inom det civila försvaret. En sådan ersättning bör enligt utredningens uppfattning betalas ut också i fortsättningen. Principerna för fördelningen av ersättningen mellan kommunerna bör dock ändras. Ersättningen bör också kunna användas för planeringen inför andra allvarliga kriser än höjd beredskap. Nuvarande fördelningsnycklar för kommunbidraget bygger på en riskgruppering av kommunerna som gjordes . Risk- grupperingen utgick från en bedömning av hur stor risk att beröras som olika kommuner löper vid ett s.k. strategiskt överfall mot . Denna hotbild är föråldrad. Utredningen föreslår därför att förhandlingar tas upp med kommunerna om utformningen av ett nytt finansieringssystem för planeringen av kommunernas åtgärder vad gäller höjd beredskap och beredskapen mot andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Satsningarna på skyddsrumsbyggande har minskat kraftigt . Detta beror på flera faktorer, bl.a. det förändrade säker- hetspolitiska läget, ett minskat byggande, ändrade skyddsfilosofier och ny vapenteknik. konstaterade år 19982 att en annan finansieringsprincip för skyddsrumsbyggandet bör övervägas om den framtida omfattningen av det fysiska skyddet minskas på det sätt som utredningen föreslog. Räddnings- verksutredningen ansåg att det borde övervägas att låta byggherren själv finansiera det fysiska skyddet så som skedde . Sedan betänkande redo- visades har regeringen3 understrukit att skyddsrumsbyggandet bör nedprioriteras i förhållande till andra ändamål inom det civila för- svaret, t.ex. åtgärder i den tekniska infrastrukturen. Utredningen anser att det fysiska skyddet för befolkningen – med den begränsade omfattning som nyproduktionen av skydds- rum nu har – är ett område som lämpar sig för egenfinansiering. Detta kan ske på så sätt att byggherren inom vissa delar av landet vid nybyggnad åläggs att genomföra enklare förstärkningar av käl- larkonstruktionerna i flerfamiljshus. Denna kostnad torde inte vara särskilt betungande – i synnerhet inte som det bör göras en nog- grann prioritering av vilka geografiska områden som bör komma ifråga för sådana åtgärder. 2Räddningstjänsten i – Rädda och skydda. 3Förändrad omvärld – omdanat försvar. Proposition 1998/99:74 Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Finansieringen av krishantering vid andra allvarliga kriser än höjd beredskap Det civila försvaret är speciellt i den meningen att det är accepterat att staten har ett huvudansvar för att finansiera de beredskapsåt- gärder som avser höjd beredskap. Detta gäller oavsett vem som utför beredskapsåtgärderna. Som framgick av kapitel 3 är förutsätt- ningarna annorlunda vad gäller andra allvarliga kriser än höjd be- redskap. Statens ansvar för åtgärder som vidtas före, under och efter en allvarlig krissituation bör enligt detta kapitel begränsas till vissa situationer och uppgifter. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att finansieringsansvaret begränsas i motsvarande mån. En första princip för statens finansieringsansvar vid andra allvar- liga kriser än höjd beredskap bör därför vara att staten inte bör ta på sig kostnader för händelser som privata aktörer kan skydda sig emot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhets- åtgärder. Kostnaden för att tillgodose grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör därför belasta den verksamhetsansvarige. Detta gäller även i de situationer då staten definierar säkerhets- kraven genom lagstiftning. Alla samhällsmedborgare har således ett ansvar för att på egen bekostnad vidta vissa grundläggande åtgärder för att skydda sig emot konsekvenserna av allvarliga kris- situationer. Extrema händelser med låg sannolikhet och med mycket allvar- liga och långtgående konsekvenser är svåra att hantera på ett ratio- nellt sätt för andra aktörer än staten. Ett skäl till detta är att det är svårt att bedöma sannolikheten för att de skall inträffa. Det är också svårt att sätta sig in i vad som händer om de faktiskt in- träffar. Ytterligare ett skäl är att de motåtgärder som erfordras för- utsätter resurser som endast staten kan uppbåda. Effektiva mot- åtgärder förutsätter att ett antal nationella system eller funktioner engageras i krishanteringsarbetet. Detta kan endast staten ombesörja. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att statens finansieringsansvar inom krishanteringsområdet främst avser åtgärder som är specifikt inriktade på denna typ av situatio- ner. Statens ansvar för finansieringen av åtgärder som avser höjd beredskap kan för övrigt ses som ett specialfall av denna princip. Utredningen identifierade i kapitel 3 ett antal uppgifter som ut- redningen anser bör ingå i det offentliga åtagandet inom krishan- teringsområdet. Det rör sig om uppgifter som engagerar både staten och kommunerna och som utförs före, under och efter en Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Enligt utredningen bör de uppgifter som syftar till att ge sam- hället erforderlig krishanteringsförmåga på lokal, regional eller na- tionell nivå bekostas av staten eller kommunerna. Detta gäller t.ex. kostnaderna för den krishanteringsorganisation som byggs upp på olika nivåer. Det gäller också vissa förberedelser i form av risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå samt vissa planerings-, utbild- nings- och övningsinsatser som avser allvarliga krissituationer. Däremot anser utredningen att kostnaderna för grundläggande säkerhetsåtgärder i administrativa, tekniska och fysiska system i samhället normalt bör åvila den verksamhetsansvarige (som ibland kan vara staten, kommunerna eller landstingen). Undantag från denna princip kan göras om det är uppenbart orimligt att den verk- samhetsansvarige och/eller systemägaren bekostar åtgärderna. Detta kan vara fallet om konkurrensförhållandena inom en bransch påverkas starkt eller om berörda aktörer kan hamna i ekonomiskt obestånd om de tvingas att genomföra åtgärderna. En särskild fråga är hur kostnadsansvaret för åtgärder vad gäller andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap bör fördelas mellan staten och kommunerna. Enligt utredningens uppfattning bör kommunerna ta på sig ett huvudansvar för att finansiera de åt- gärder som syftar till att skapa krishanteringsförmåga på lokal nivå. Statlig ersättning bör främst komma ifråga för att stödja kommu- ner som p.g.a. sin riskutsatthet drabbas av särskilt stora kostnader för förebyggande åtgärder inom krishanteringsområdet. Detta gäller särskilt om det är fråga om mindre kommuner med begrän- sade ekonomiska resurser. Kommunerna bör dock själva bekosta den grundberedskap som samtliga kommuner bör ha för att möta andra allvarliga kriser än höjd beredskap. Detta ligger i linje med de krav som bör ställas på företagen att bekosta grundläggande säker- hetsåtgärder i de produktionssystem som företagen svarar för. I kapitel 3 berörde utredningen frågan om staten bör ersätta dem som har drabbats vid en allvarlig kris för de skador som de har lidit. Detta kan ske genom att medel avsätts till någon typ av katastroffond. Ersättningssystem av detta slag finns i vissa andra länder, t.ex. . Utredningen konstaterar att det har funnits situationer då svenska staten har ersatt de drabbade för skador som har uppstått vid allvarliga olyckor och katastrofer. Denna ersätt- ning har dock i regel inte betalats ut till enskilda personer eller företag. Den ersättning som betalades ut för översvämnings- skadorna i gick till berörda kommuner och vissa statliga myndigheter. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att se re- striktivt på statens ansvar för att ersätta skadelidande för konse- kvenserna av olika typer av allvarliga händelser. Ett skäl till detta är att det finns anledning att stimulera andra aktörer i samhället att ta ett eget ansvar för att genom förebyggande insatser lindra konse- kvenserna av allvarliga händelser. Ett annat skäl är att staten inte bör handla på ett sådant sätt att förutsättningarna för privata för- säkringslösningar elimineras (i de fall som sådana försäkringslös- ningar är möjliga). Mot detta kan invändas att det finns situationer då enskilda företag eller kommuner drabbas mycket hårt av en hän- delse och står utan egna möjligheter att klara situationen. Det är då förståeligt om anspråk ställs på ekonomisk ersättning från staten. Enligt utredningen är det önskvärt med en större grad av konse- kvens vid bedömningen av om staten bör ta på sig ett ersättnings- ansvar för skador som har inträffat i samband med allvarliga hän- delser. I vissa fall har tillfälligheter tillåtits att få för stort in- flytande på bedömningarna. Det är därför angeläget att man utvecklar en policy för i vilka situationer som staten bör ta på sig ett ersättningsansvar. Utredningen anser att den planerings- myndighet som utredningen föreslår i kapitel 5 bör belysa olika system för en sådan ersättning och utarbeta ett förslag till policy för när ersättning bör betalas ut. Utredningen anser att nackdelarna överväger fördelarna med att inrätta en katastroffond. Det går inte att på förhand bedöma vilken ersättning som kan bli aktuell att betala ut i en viss situation. Be- hållningen i katastroffonden kan knappast heller vara styrande för ersättningsbeloppens storlek. Däremot finns det en viss risk för att medlen i en katastroffond görs tillgängliga också i situationer som inte är så allvarliga. Förekomsten av en katastroffond torde i sig bidra till att ge upphov till ersättningskrav. Detta gäller i synnerhet om utbetalningskriterierna för de medel som finns i fonden är oklara. Inom kärnkraftsområdet är den s.k. atomansvarighetslagen tillämplig vid ersättning för skador efter en eventuell kärnkrafts- olycka i . Detta är dock en speciell situation som samman- hänger med den finansieringsmodell som har använts i just detta fall. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Utredningen har i detta avsnitt redovisat ett antal generella princi- per för finansieringen av samhällets insatser före, under och efter en allvarlig kris. Utgångspunkten för utredningens överväganden har varit de resonemang som utredningen förde i avsnitt 3.3 om det offentliga åtagandet. Utredningen har också utgått ifrån att staten också i fortsättningen bör ha ett huvudansvar för att finansiera åt- gärder som avser höjd beredskap. Utredningen konstaterar att det finns tre sätt att finansiera offentligt bedriven eller offentligt reglerad verksamhet inom kris- hanteringsområdet: skatter, avgifter och egenfinansiering. Enligt utredningens uppfattning är ingen av dessa finansieringsmetoder i alla sammanhang överlägsen de övriga. En prövning av vilken metod som bör användas bör därför göras i varje särskilt fall. Ut- redningen anser dock att avgifter bör kunna användas i större om- fattning än nu – särskilt vid finansieringen av säkerhets- och bered- skapsåtgärder inom infrastrukturområdet. Utredningen konstaterar också att statens finansieringsansvar inom krishanteringsområdet främst bör avse extrema och osanno- lika händelser med mycket allvarliga och långtgående konsekvenser som är svåra att hantera på ett rationellt sätt för andra aktörer än staten. Statens finansieringsansvar för åtgärder som avser höjd be- redskap kan ses som ett specialfall av denna princip. I övrigt bör staten i första hand svara för de kostnader som krävs för att skapa krishanteringsförmåga på regional och nationell nivå. Kommu- nerna bör ha motsvarande ansvar på lokal nivå. Vidare konstaterar utredningen att skadeståndsfrågor vid kärn- kraftsolyckor regleras i den s.k. atomansvarighetslagen. Utredningen har i övrigt redovisat följande förslag: att förhandlingar upptas med kommunerna om utformningen av ett nytt ersättningssystem vad gäller kommunernas plane- ringsinsatser beträffande höjd beredskap och andra allvarliga krissituationer att kostnaderna för det fysiska skyddet till stor del bör finansieras genom egenfinansiering av byggherren vid nypro- duktion att det är angeläget att man tar fram en policy för ersättning till dem som har drabbats av konsekvenserna av allvarliga kris- situationer. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet 4.2Planering av samhällets krishanteringsinsatser Enligt direktiven skall utredaren föreslå hur planeringen för civilt försvar och för svåra påfrestningar på samhället i fred skall utfor- mas . En utgångspunkt bör därvid vara att planeringen skall utformas så att den inom varje område kan ses som ett sam- manhängande system för hanteringen av olika typer av hot.