sou · GPB347d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade genom beslut dåva- rande statsrådet i att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av de pro- cessuella regler som gäller inom socialförsäkringen, se över Riksför- säkringsverkets roll samt kartlägga rutinerna för beslut som fattas ge- nom automatisk databehandling. Till särskild utredare förordnades f.d. kam- marrättslagmannen . Sedan denne på grund av sjuk- dom entledigats från sitt uppdrag förordnades f.d. hovrättslagmannen som ny särskild utredare. Utredningen antog namnet utredningen (S 1998:06) om en översyn av processuella regler inom socialförsäkringen, m.m. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, enligt vilka uppdraget utvidgades till att omfatta en under- sökning och analys av beslutsprocessen i förtidspensionsärenden. Ti- den för redovisning av uppdraget förlängdes till . Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades avdelningschefen , direktören , kammarrättsassessorn , kammarrättsassessorn , numera kanslirådet , kammarrätts- assessorn och socialförsäkringsombudet . entledigades och förordna- des numera rådmannen som sakkunnig. entledigades och ämnesrådet förordnades i hans ställe. entledigades och kammarrättsassessorn förordnades i hennes ställe. förordnades överläkaren och försäkringschefen att biträda utredningen som experter. förordnades numera rådmannen och hovrättsassessorn att fr.o.m. respektive dag vara sekreterare i utredningen. Härmed överlämnas utredningens betänkande En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47). Utredningen har slutfört sitt arbete. Bakgrund och nuvarande förhållanden De generella ..........................................................direktiven En översikt ......................................över socialförsäkringen Begreppet ............................................socialförsäkring m.m Socialförsäkringens ......................omfattning och kostnader Ekonomisk .............................trygghet för familjer och barn 2.3.8 ......................................Bidrag vid adoption av barn Förmåner ..................................vid sjukdom och handikapp Förmåner vid ålderdom m.m. ................................................ 2.5.2 Förmåner till vuxna efterlevande.............................. Bostadstillägg till pensionärer .................................. Vissa EG-rättsliga förhållanden, m.m. .................................. Allmänt om socialförsäkringens administration, m.m........... De allmänna försäkringskassorna.......................................... RFV:s tillkomst .................................................m.m 3.2.2 RFV:s nuvarande ...........uppgifter och organisation 3.2.3RFV och IT-verksamheten inom socialförsäkringens De allmänna förvaltningsdomstolarna m.m......................... Förfarandet i socialförsäkringsärenden ............................. Föreskrifterna i förvaltningslagen ....................................... Föreskrifterna i författningar om socialförsäkring ............. 4.3.1 Anhängiggörande av ärenden samt akthantering.... Den försäkrades skyldighet att med- 4.3.3Den försäkrades skyldighet att anmäla 4.3.4 Föredragning av ett ärende ..................................... Allmänt om olika beslutsformer ........... 4.3.4.2Sättet för avgörande i socialförsäkrings- Skyldigheten att motivera beslut........... 4.3.7 Beslut genom automatisk databehandling (ADB) .. Beslut genom ADB ............................... 4.3.7.3Behörigheten att fatta beslut genom 4.3.8 Underrättelse om samt expediering av beslut............. Underrättelse enligt 21 § FL ................. Preliminära beslut om bostadsbidrag.... Överklagande och omprövning............................... Något om rättskraft m.m. ...................... 4.3.10.4Omprövning och ändring enligt lagen om allmän försäkring ............................ 4.3.10.5Omprövning enligt lagen om inkomst- grundad ålderspension m.m. ................. 4.3.10.6Omprövning vid ändrade förhållan- 4.3.11 Minskning och indragning av ersättning ................ 4.3.12.2 Bestämmelserna i lagen om allmän 4.3.12.3Bestämmelserna i lagen om inkomst- 4.3.12.4 Övriga bestämmelser om återkrav ........ 4.3.13 När ett beslut blir gällande...................................... Viktigare förändringar i reglerna om förtidspension Förändringar av villkoren för rätt till förtidspension........... Kartläggning av nuvarande regeltillämpning. 6.3Undersökningen angående försäkringskassornas organisa- tion och handläggningsrutiner ............................................. 6.4Undersökningen av beslutsprocessen i förtidspensions- ADB .......................................på socialförsäkringsområdet Kartläggningen av beslut som fattas genom ADB..226 1996/97:SfU12........................................................ 1996/97:SfU6y........................................................ 1997/98:SfU8.......................................................... 1998/99:SfU7.......................................................... Propositionen 1997/98:41 Socialförsäkringens administration, m.m. ............................................... 7.2.2Förarbetena till det reformerade ålderspensions- ningsregler av förvaltningsbeslut, Ds 1998:42 ....... 7.3.2 Uttalanden ...................vid offentliga utfrågningar 7.3.3 Kritik i enskilda .........................................ärenden Övriga rapporter .................................och reformönskemål Utgångspunkter vid en samlad översyn av förfarande- Formen för en enhetlig reglering ......................................... De särskilda förfarandefrågorna ........................................ Anhängiggörande av ärenden samt akthantering................. 9.2.3 Avvisning av en ofullständig ansökan .................... Den försäkrades medverkan.................................... Partens skyldighet att anmäla ändrade förhållanden ........... Föredragning av ett ärende .................................................. Beslut genom automatisk databehandling ........................... Underrättelse om samt expediering av beslut...................... Överklagande och omprövning............................................ 9.11.3 Omprövning med anledning av överklagande ........ 9.11.4 Omprövning av annan anledning än över- 9.11.5 Vissa frågor om processen i förvaltnings- Indragning och minskning ................................................... När beslut blir gällande ....................................................... Tillkomsten av 20 kap. 12 § första stycket AFL, m.m........... RFV:s partsfunktion och ansvar för normgivning.................. RFV:s partsfunktion och tillsynsroll....................................... 10.5RFV:s partsfunktion och försäkringskassornas ställning Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden ...... Effektiv och likformig handläggning................................... 11.3.3 Behovet av försäkringsläkarbedömning och Övrigt om försäkringsläkaren ................................. Praxisbildning i förtidspensionsärenden ............................. Allmänt om prejudikatbildning............................... 11.4.3 Förutsättningar för prejudikatbildning i förtids- 11.4.6 Prejudikatens genomslag hos försäkrings- Vissa organisatoriska frågor............................................... 12.2Kunskaps- och kompetensförstärkning hos försäkrings- beslutsbefogenhet, m.m.............. Reformens ikraftträdande m.m. ........................................... 14.1Förslag till lag om handläggningen av ärenden hos de allmänna försäkringskassorna, m.m..................................... 14.2Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om 14.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om 14.4Förslag till lag om ändring i lagen (1947:529) om 14.5Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om Vissa statistiska uppgifter ................................... Underbilaga 1 Sammanställning av beslut av socialför- säkringsnämnd om förtidspension och sjukbidrag Underbilaga 2 Antalet av RFV överklagade beslut under åren 1994–2000.................................................... Underbilaga 3 Socialförsäkringsmål inkomna till FÖD/RR ........ Redovisning av utredningens besök i Frågor till Regeringsrätten ................................... Praxisbildning i förtidspensionsärenden .............. Kartläggning av nuvarande regeltill- Diskussions- och frågeunderlag ........................... Redovisning av utredningens undersökning Frågor till försäkringskassorna............................. Underbilaga 1 Undersökning av förtidspensionsärenden Underbilaga 1 A Frågeformulär....................................................... Underbilaga 1 B Manual.................................................................. Underbilaga 2 Djupgranskning av 51 akter i förtids- Underbilaga 3 A Diskussions- och frågeunderlag ........................... Underbilaga 3 B Frågor till försäkringsläkare................................. Underbilaga 3 C Vissa frågor om försäkringsläkarorganisationen m.m. i de allmänna försäkringskassorna .............. Lagen (1962:381) om allmän försäkring Förvaltningslagen (1986:223) Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring Lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension Nytt Juridiskt Arkiv Avd. I Socialförsäkringslagen (1999:979) Taxeringslagen (1990:324) Utredningens ursprungliga uppdrag har varit att göra en samlad över- syn av de förfaranderegler som gäller för olika förmåner, bidrag och andra ersättningar inom socialförsäkringen. I översynen har ingått en kartläggning av tillämpningen av nuvarande bestämmelser. Uppdraget har även innefattat en översyn av (RFV:s) roll enligt 20 kap. 12 § AFL samt en kartläggning av rutinerna för beslut som fattas genom automatisk databehandling inom socialförsäkrings- området, frågan hur beslutskompetensen bör fördelas mellan den myn- dighet som tillhandahåller datastödet och den myndighet som anses vara beslutsfattande och i vad mån hanteringen av beslut genom automatisk databehandling bör regleras i lag. Genom tilläggsdirektiv har utredningsuppdraget utvidgats beträf- fande beslutsprocessen i förtidspensionsärenden, se nedan. För att fullgöra uppdraget har utredningen funnit att det varit påkal- lat med en relativt omfattande genomgång av nuvarande förhållanden. I betänkandet ges i en första huvuddel inledningsvis en bakgrund i form av en översikt över socialförsäkringsadministrationen och förmåner etc. inom socialförsäkringen. Därefter redovisas det nuvarande förfarandet i socialförsäkringsärenden. Viktigare förändringar i reglerna om förtids- pension och sjukbidrag beskrivs mer utförligt. Slutligen redogörs för utredningens undersökningar och framförda reformönskemål. Betän- kandets andra huvuddel innehåller utredningens förslag och bedöm- ningar, såväl beträffande huvuduppdraget som tilläggsuppdraget. Förslagen med anledning av huvuduppdraget En ny handläggningslag för försäkringskassorna Utredningen föreslår att det – utöver bestämmelserna i förvaltningsla- gen – skall finnas en generell handläggningslag, som skall gälla för de allmänna försäkringskassorna och samt för RFV och skattemyndigheten i den mån dessa myndigheter handläg- ger socialförsäkringsärenden. I lagen regleras grunddragen för förfarandet i socialförsäkringsären- den, nämligen hur ett ärende inleds, utredningsansvaret, interimistiska beslut, föredragning av ett ärende, motivering av beslut, underrättelse om beslut m.m., överklagande, omprövning och när ett beslut blir gäl- lande. Lagen är utformad så att den i princip inte dubblerar förvalt- ningslagens bestämmelser. Även i fortsättningen kommer det dessutom att – utöver bestämmelserna i nu nämnda lagar – behövas vissa särreg- ler för speciella ärendeslag. I vissa avseenden innebär utredningens förslag till en ny handlägg- ningslag ett väsentligen tekniskt sammanförande av bestämmelser som regleras förmånsvis, utan att någon ändring i sak föreslås. I andra delar innebär förslaget betydande skillnader jämfört med vad som gäll- er . Beträffande vissa ämnen – den försäkrades skyldighet att an- mäla ändrade förhållanden, indragning och minskning av ersättning samt återkrav – har utredningen funnit att de har ett sådant samband med villkoren för ersättningarna att ett förenhetligande inte skulle vara möjligt utan att vissa av förmånernas omfattning påverkas. Av bl.a. detta skäl har utredningen ansett att tanken på ett förenhetligande i des- sa delar bör undersökas i annat sammanhang. Den försäkrades vilja får ökad betydelse Utredningen föreslår att ett ärende skall kunna inledas på initiativ av enskild endast genom en skriftlig ansökan. Sådan ansökan skall vara egenhändigt undertecknad. Uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och samvete. Ett ärende skall som regel kunna inledas på initiativ av endast när detta är särskilt föreskrivet. För ansökningsärenden skall ansökan och den viljeförklaring som den- na innehåller vara den yttre ram inom vilken ärendehandläggningen skall hållas. Det innebär att inte kan gå utöver en ansökan i ett ärende som initierats av den enskilde. Detta betyder gi- vetvis inte att kassan skall låta bli att närmare utreda vad den försäkra- de verkligen vill när detta är påkallat. Det kan ofta vara svårt för en- skilda att överblicka konsekvenserna av en ansökan om en förmån. På motsvarande sätt som gäller bör kassan informera och upplysa den enskilde om olika konsekvenser och alternativ. Oavsett vad den försäkrade stannar för har dock att acceptera dennes inställning i ärendet. Det nu sagda tydliggörs genom att utredningen föreslår regler om hur ett ärende inleds samt om att en ansökan som är så ofullständig att den inte kan prövas i sak skall avvisas. Ett enhetligt, förenklat system för överklagande och omprövning gäller olika regler för omprövning och överklagande beroende på i vilken sammansättning har avgjort ärendet. Ett be- slut som fattats av tjänsteman kan en enskild inte överklaga utan endast få omprövat i kassan. Omprövningsbeslutet kan sedan överklagas. Ett beslut som fattats av socialförsäkringsnämnd får däremot överklagas till länsrätt utan föregående omprövning. Utredningen föreslår att den- na skillnad tas bort och att beslut av skall kunna överklagas oavsett vem som fattat beslutet. Överklagas ett beslut skall ompröva beslutet. Nå- gon särskild begäran om omprövning skall inte göras, utan omprövning skall göras av av såväl beslut av socialförsäkrings- nämnd som av tjänsteman. Om RFV är klagande skall dock beslutet inte omprövas. I likhet med vad som gäller skall det finnas en möjlighet till omprövning av annan anledning än överklagande såväl på initiativ av den enskilde som av . Sådan omprövning avser ur- sprungliga fel i ett beslut. Utredningens förslag i denna del innebär att nuvarande regler förenhetligas och förenklas. Situationen att den försäkrade i efterhand uppfyller respektive inte längre uppfyller sådana faktiska förutsättningar som skulle ha förelegat för ursprungsbeslutet och att en prövning skall göras på nytt är en typ av omprövning som inte torde kunna regleras samlat för socialförsäkringen utan att de materiella gränserna för vissa förmåner förändras. Utredningen lägger inte fram något förslag i denna del. Ändrade bestämmelser om föredragning, underrättelse om beslut, expediering, m.m. har försäkringskassorna kritiserats, bl.a. av JO, för brister i handläggningen. Utredningen har genomfört flera undersök- ningar för att se hur ärenden handläggs i kassorna. Dels har ett större antal akter granskats som ett led i tilläggsuppdraget, se nedan, dels har utredningen genomfört besök hos ett antal försäkringskassor och all- männa förvaltningsdomstolar samt sänt ut flera enkäter till kassorna. Resultatet av utredningens undersökningar har bekräftat de brister som tidigare påpekats från flera håll. Det har lett till att utredningen föreslår bestämmelser om föredragningens innehåll, en utvidgning av motiveringsplikten för avgöranden av socialförsäkringsnämnd samt viss expedieringsbestämmelse. Utredningen gör även den bedömningen att försäkringskassornas akthantering bör ses över och förändras så att ett ärendes gång kan följas på ett tydligare sätt. Uppdelningen av beslutsbefogenheten mellan socialförsäkringsnämnd och tjänsteman förenklas Som ett led i ett förenklat förfarande vid avgörandet av ärenden och som ett sätt att minska risken för fel och brister i handläggningen före- slår utredningen att socialförsäkringsnämnden skall fatta samtliga be- slut i de ärendeslag som det ankommer på nämnden att avgöra. Det innebär att nämnden skall avgöra såväl rätten till en ersättning som storleken av den samt även t.ex. frågor om omprövning, återkrav eller avräkning. föreslås få ökad möjlighet till delegation av beslutskompetensen till tjänsteman, bl.a. när det gäller bedömningen av om någon ändring skall ske vid omprövning. Hur försäkringskassornas hantering av socialförsäkringsärendena går till måste ses också i belysning av den fortgående utvecklingen av sy- stem för mer eller mindre automatiserad behandling av olika handlägg- ningsmoment. Utredningen har inte haft till uppgift att lämna några förslag om möjligheterna att använda ett tekniskt utvecklat handlägg- ningsstöd, t.ex. i form av elektroniska dokument eller signaturer. Själv- fallet måste man emellertid vid avfattningen av nya förfaranderegler se till att dessa lätt kan kompletteras med sådana föreskrifter som krävs för att anpassa ärendehanteringen till ett slutligt utformat teknikstöd. Från lagteknisk synpunkt möter med utredningens förslag till ny hand- läggningslag inte något hinder mot det. Utredningen föreslår att möjligheten för försäkringskassorna att fat- ta beslut med hjälp av automatisk databehandling inte skall vara för- fattningsreglerad. Förslaget avser inte innebära någon inskränkning i möjligheterna att använda sig av sådan teknik. Beträffande fördel- ningen av beslutskompetensen vid sådana beslut föreslår utredningen att i den mån beslut skall fattas genom ADB skall det som huvudregel fattas av den försäkringskassa som i övrigt är behörig att handlägga ärendet. Nuvarande regel i lagen om inkomstgrundad ålderspension, att RFV i vissa fall fattar beslut för försäkringskassornas räkning, föreslås alltså upphävd. RFV:s roll enligt 20 kap. 12 § AFL skall vara oförändrad Utredningen har undersökt RFV:s roll med inriktningen om verkets uppgift som både central förvaltningsmyndighet och företrädare för staten i socialförsäkringsmål kan komma i konflikt med varandra. Ut- redningen har inte funnit att nuvarande ordning har några väsentliga nackdelar och föreslår inte någon förändring jämfört med vad som gäller . Utredningen fick tilläggsdirektiv. Enligt dessa har ut- redningen, utöver vad som omfattas av tidigare direktiv, haft att under- söka och analysera beslutsprocessen i förtidspensionsärenden. Arbetet har omfattat en beskrivning av viktigare förändringar över tiden i re- gelverk och ärendehandläggning samt frågor om beslutsunderlag och beslutsunderlagens kvalitet, efterkontroll, försäkringsläkarnas roll samt praxisbildning. Eventuella förslag skall enligt direktiven ha till syfte att uppnå en effektiv handläggning av ärenden, ett adekvat beslutsunderlag och förutsättningar för likformighet vid tillämpning av reglerna om förtidspension respektive sjukbidrag. Utredningen har genomfört en undersökning av be- slutsprocessen i förtidspensionsärenden. Denna har genomförts i flera led. Först har sammanlagt 800 förtidspensionsakter från landets samtli- ga försäkringskassor granskats i syfte att undersöka om det finns brister i beslutsunderlaget hos socialförsäkringsnämnden eller i det material som i övrigt har funnits i ärendet hos kassan. Vid akturvalet och redo- visningen av resultatet har utredningen delat in landets försäkringskas- sor i tre områden: storstad, glesbygd och områden med hög arbetslöshet samt övriga. Akterna har granskats av ett antal studerande vid . Resultaten har redovisats på ett av utredningen upprättat frågeformulär och därefter sammanställts och bearbetats av . Undersökningens resultat bekräftar i stort den bild som getts av tidi- gare undersökningar, nämligen att det i betydande omfattning finns brister i beslutsunderlagen för förtidspensionsärenden. Som ett andra led har utredningen försökt ta reda på varför det bris- ter i beslutsunderlagen. Detta har skett dels genom en djupgranskning av ett 50-tal av de utvalda akterna, dels genom besök på ett antal för- säkringskassor med intervjuer av handläggare, föredragande, försäk- ringsläkare och ledamöter i socialförsäkringsnämnd. Härutöver har försäkringsläkarbedömningen i nämnda akter granskats särskilt. Förslag med anledning av tilläggsuppdraget Förtidspension och sjukbidrag skall omfattas av bestämmelserna i handläggningslagen Utredningens förslag om mer enhetliga och tydliga handläggningsreg- ler i en ny handläggningslag skall gälla även för handläggningen av förtidspensionsärenden. Härigenom torde förutsättningarna för ett rik- tigt beslutsunderlag öka. Några nya särregler för handläggningen av förtidspensionsärenden föreslår utredningen inte. Försäkringsläkarens roll skall vara oförändrad Utredningen föreslår ingen förändring vad gäller försäkringsläkarens roll i . Denne skall alltjämt ha en hos kassan rådgi- vande funktion i medicinska frågor. Utredningen gör bedömningen att försäkringsläkarens arbetsuppgif- ter inte bör regleras i lag eller författning. Försäkringsläkarens uppgift är inte att undersöka den försäkrade. Något förslag om obligatorisk försäkringsläkarbedömning lämnas inte, men en sådan bör normalt fin- nas i förtidspensionsärenden. Försäkringsläkarbedömningen bör vara skriftlig och utformas enhet- ligt över hela landet. Fler vägledande avgöranden behövs Utredningen konstaterar att det finns ett behov av flera vägledande avgöranden från Regeringsrätten såväl på förtidspensionsområdet som för socialförsäkringen i stort. RFV bör enligt utredningens uppfattning ytterligare överväga formerna för försäkringskassornas rapportering rörande socialförsäkringsmål i syfte att få bättre underlag för att urskil- ja prejudikatfrågor. Verket bör också arbeta för att förstärka kompeten- sen i sin partsfunktion liksom för att ytterligare analysera vilka rätts- frågor som det är viktigt att få besvarade genom prejudikat. Efterkontrollen i förtidspensionsärenden fungerar inte som avsetts Utredningens undersökning visar att målet med lagstiftningen om ef- terkontroll inte har uppnåtts. Utredningens uppfattning är att man inte genom en lagreglering skulle uppnå syftet med efterkontrollen, efter- som det inte på förhand torde gå att bestämma vilka beslut som bör kontrolleras. Hur arbetet med efterkontroll skall ske bör i stället klargö- ras i annan ordning. Riktlinjer bör utformas för när efterkontroll bör ske, hur arbetet skall utföras och vem som skall delta i detta. Vissa kompetensförstärkningar bör övervägas Enligt utredningens mening är en förutsättning för en rättssäker och likformig handläggning inte endast en tydlig lagreglering utan även att denna reglering tillämpas på ett riktigt sätt. Mot denna bakgrund bör vissa kompetensförstärkningar hos försäkringskassorna övervägas. Utredningen anser att de eventuella kostnadsökningar som utredning- ens förslag om en ny handläggningslag – och till följd härav vissa or- ganisatoriska förändringar – kan innebära för försäkringskassornas administration motvägs av den förbättring av ärendehandläggningen som bör följa med de av utredningen föreslagna förfarandebestämmel- serna. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del torde utredningens förslag till regler om överklagande och omprövning av kassebeslut leda till en viss ökning av måltillströmningen i länsrätt.