sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — En före- dragning ger dessutom ledamöterna möjlighet att bedöma föredragan- dens kunnighet i ämnet, förtrogenhet med det aktuella ärendet och förmåga att lägga fram det väsentliga i beslutsunderlaget. Kravet på föredragning har även en annan sida. För den försäkrade ligger det med denna utformning av lagbestämmelsen nära till hands att anta, att det beslutsorgan som på statens vägnar avgör den enskildes rätt till en viss ersättning också fattar sitt beslut efter det att ärendet gåtts igenom vid sammanträdet. För honom eller henne måste det framstå som främmande att det beslutande organet i själva verket ofta avstår från att diskutera de enskilda fallen och i stället bygger sitt ställningstagande på en förmodan att alla deltagare på förhand satt sig in i varje ärende så långt att ingen genomgång av ärendet behövs. Förfar ett beslutsorgan på det viset, betyder det i själva verket att man valt en annan beslutsordning än den som den försäkrade med fog förväntar sig. Den förenklade ordningen för beslutsfattande i socialförsäkrings- nämnderna skulle möjligen kunna förklaras av att beslutsfattarna i så hög grad förlitar sig på den utredning som gjorts av handläggare i att någon närmare presentation av underlaget för föredragandens förslag till beslut inte erfordras. Vid utredningens intervjuundersökning (se bilaga 8, underbilaga 3) har framkommit att samtliga undersökta försäkringskassor lägger stor vikt vid föredragan- dens förslag och att nämnden ytterst sällan fattar beslut i strid mot förslaget. Godtas denna förklaring generellt, kan emellertid starkt ifrågasättas om inte ordningen med beslutsfattande i socialförsäkrings- nämnd är alltför vidlyftig för att tjäna sitt ändamål. Ett alternativ skulle kunna vara att förbehålla nämnden sådana avgöranden där utgången i ärendet är tveksam eller av principiell betydelse. En sådan organisato- risk förändring kräver dock en undersökning beträffande alla ären- deslag där nämnd är inkopplad, något som faller utanför utredningens uppdrag. Utredningen återkommer till organisatoriska spörsmål i kapitel 12. Det som anförts ger emellertid anledning att ställa frågan hur kravet på föredragning i 18 kap. 18 § tredje stycket AFL skall uppfat- 306 De särskilda förfarandefrågorna Skall det förstås som en oundgänglig förutsättning för att fatta beslut i ett ärende hos socialförsäkringsnämnd eller skall det tilläggas annan innebörd? Bör vidare från handläggningssynpunkt i lag förtydli- gas vad ett krav på föredragning innebär? Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att kravet på föredragning bör stå kvar. De ärenden som skall avgöras av socialför- säkringsnämnd avviker till sin karaktär inte från förvaltningsrättsliga ärenden på andra områden där beslut skall fattas av flera gemensamt vid ett sammanträde. Man bör då också följa samma beslutsprocedur som vanligen tillämpas när ärenden rörande enskildas förhållanden skall prövas av ett beslutskollektiv. Som har anförts i det föregående talar också rättssäkerhetsskäl av olika slag för en sådan ordning. Kravet på föredragning står inte heller i motsats till önskemål om effektivitet; den synpunkten kan tillgodoses genom en viss flexibilitet i fråga om föredragningens omfattning. Godtas utredningens resonemang så här långt, återstår att fråga sig om det från handläggningssynpunkt vore till fördel att i lag förtydliga vad ett krav på föredragning innebär. Det finns flera skäl att göra så. Redan den omständigheten att socialförsäkringsnämnderna tillämpar gällande lagbestämmelse olika talar för att det behövs ett sådant förtydligande. Det har också ett värde för den som är föredragande i ett ärende att det slås fast vad som utgör minimum för vad en föredragning skall innehålla. Även för ledamöterna i en nämnd kan det vara av betydelse att det i lag anges ett sådant minsta innehåll i en föredrag- ning. Vid planeringen av ett sammanträde kan det vidare vara av värde för såväl ordföranden som föredraganden att på förhand kunna uppskat- ta den tid som kan beräknas gå åt för att varje ärende skall kunna ges tillräcklig tid. Ytterst skulle ett förtydligande av kravet på föredragning kunna medverka till att risken för felaktiga beslut hålls nere. Det bör anmärkas att utredningens tilläggsuppdrag gäller endast förtidspensionsärenden. De svar som beträffande föredragningsmomen- tet lämnats vid utredningens undersökningar har emellertid haft en mer generell syftning. Det bör därför inte möta något hinder att i en generell förfarandelag införa en bestämmelse i det nu aktuella ämnet. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att det i en generell förfarandereglering bör ingå en grundläggande bestämmelse om innehållet i en föredragning inför socialförsäkringsnämnd. När ett ärende föredras inför nämnd skall föredraganden i behövlig omfattning redogöra för omständigheterna i ärendet och skälen för det förslag till beslut som läggs fram. Som utredningen ser saken är det inte lämpligt att statsmakterna uttryckligen anger ett visst antal ärenden som skall tas upp vid ett sammanträde med en socialförsäkringsnämnd. Hur många ärenden som De särskilda förfarandefrågorna 307 hinns med, beror av sådana omständigheter som föredragandens och ledamöternas rutin och ärendenas mer eller mindre invecklade beskaf- fenhet. Det bör ankomma på nämnderna själva att avgöra vad som är ett lämpligt antal ärenden vid det enskilda sammanträdet. Antalet kan självfallet växla från sammanträde till sammanträde. Utredningens förslag: Nuvarande särregel i lagen om inkomstgrundad ålderspension om obligatorisk kommunikation innan vissa beslut om omprövning fattas skall upphävas. I 17 § FL regleras förvaltningsmyndigheternas skyldighet att kommu- nicera materialet i ett ärende innan detta avgörs. Bestämmelserna gäller som huvudregel på socialförsäkringsområdet, och RFV har också erinrat försäkringskassorna om denna skyldighet (se bl.a. Vägledning 1999 s. 26 f.). Bland annat utredningens besök vid vissa försäkrings- kassor visar att kassorna är väl medvetna om kommunika- tionsskyldigheten. Med hänsyn härtill saknas skäl att i en ny enhetlig reglering av förfarandet hos kassorna ta med någon allmän erinran om denna skyldighet. Utredningen har emellertid vid sin aktgranskning av förtidspen- sionsärenden observerat att försäkringskassorna i vissa hänseenden brister i kommunikationsskyldigheten enligt 17 § FL och dessutom tillämpar bestämmelserna därom olika (se bilaga 8 samt avsnitt 11.2). Det är av grundläggande betydelse att försäkringskassorna lägger sig vinn om att uppfylla det krav som förvaltningslagen ställer i detta avseende. Med hänsyn härtill och till den kritik som bl.a. JO (se avsnitt 7.3) riktat mot att kassorna ibland underlåtit att kommunicera sådant material i ärenden som den försäkrade borde ha fått del av finns det skäl att överväga om man bör förtydliga räckvidden av kommunikationsplik- ten. Som närmare redovisats i avsnitt 4.2 passar undantaget från kom- munikationsplikten i 17 § första stycket 1 FL, dvs. att kommunicering kan undvaras om avgörandet inte går parten emot, mindre väl på situationer där själv initierat ett ärende. I dessa fall torde kommunikation endast undantagsvis kunna underlåtas. Vid utredningens besök vid vissa kassor uppgav också alla kassorna att materialet i ett ärende som initierats av kassan alltid kommunicerades med den försäkrade (se bilaga 8). Detta styrks av utredningens aktgranskning , vars resultat är att kom- municering sker i genomsnittligen av sådana ärenden. 308 De särskilda förfarandefrågorna nu anförda visar att det inte behövs något förtydligande av bestämmel- sen i 17 § FL för ärenden som kassan själv inlett. Däremot har utredningen erfarit att det är oklart hur försäkringskas- sorna tillämpar bestämmelserna om kommunikation i ärenden som inletts av den försäkrade genom ansökan. Härvid syns också skillnader mellan kassorna (se bilaga 8 underbilaga 1 samt avsnitt 11.2). Mot den bakgrunden kan ifrågasättas om det inte skulle vara av värde för kassorna att i lag förtydliga när kommunicering skall ske i ett ansök- ningsärende. Emellertid visar utredningens intervjuundersökning att orsaken till att föreskriven kommunikation inte sker delvis har sin förklaring i att kassorna inte undersöker vad den försäk- rade ansöker om, och därför inte vet om förslaget till beslut går den försäkrade emot. Dessutom är det kassornas uppfattning att den försäk- rade inte styr över vilken av pensionsförmånerna (sjukbidrag eller förtidspension) som beslutet skall avse och att ett beslut om pension därför inte anses gå parten emot, även om det avser en annan pensions- förmån än vad ansökan avser. Med utredningens utgångspunkt att en ansökan innefattar en begäran om ett visst beslut och att ansökan därför utgör den yttre ram inom vilken handläggningen skall hållas, måste kassan i varje enskilt ärende undersöka vad ansökan avser (se avsnitt 9.2.2). Härigenom kommer det berörda tillämpningsproblemet beträf- fande kommunikationsplikten att minska väsentligt. Det måste ankom- ma på kassorna själva och på RFV i verkets tillsynsfunktion att se till att den försäkrades avsikt med ansökan klarläggs så att också kommu- nicering sker där så är föreskrivet och att tillämpningen av kommunika- tionsreglerna blir enhetlig. Med hänsyn till det nu anförda anser utredningen att det i en ny för- farandereglering inte bör tas in någon särregel beträffande kommunika- tionsplikten i socialförsäkringsärenden. Utredningen erinrar om vad som sagts om att det inte föreligger någon skyldighet att kommunicera föredragandens förslag till beslut (se bl.a. avsnitt 4.3.5). Om man av serviceskäl vill utvidga service på denna punkt, bör tillses att rutinerna är enhetliga inom kassaområdet och att den beaktar den komplikation som kan följa av att kassan ändrar det utsända beslutsförslaget. Som redovisas i avsnitt 4.1 är förvaltningslagen en baslag, innebä- rande att den träder tillbaka för avvikande föreskrifter i annan lag eller författning. Beträffande kommunikationsplikten finns en sådan avvi- kelse för vissa ärenden om beslut om pensionsrätt, pensionspoäng och vårdår (15 kap. 3 § första stycket andra meningen LIP, jfr även avsnitt 4.3.5). Orsaken till denna inskränkning är att kommunicering av sådana uppgifter som lämnas automatiskt – och på vilka fattar beslut – från vissa myndigheter till kassan skulle bli för omfat- De särskilda förfarandefrågorna 309 tande (se prop. 1997/98:151 s. 491 f.). Dessutom får den försäkrade vanligen underrättelse om uppgifterna från den myndighet som lämnat uppgiften till kassan. Några skäl att nu göra en annan bedömning har utredningen inte funnit. Utredningen föreslår således ingen förändring i nu diskuterat hänseende. I andra stycket i nämnda paragraf stadgas att beslut om om- prövning på initiativ av inte får fattas utan att den enskilde fått tillfälle att yttra sig. RFV har i en till regeringen ställd begäran om lagändring (dnr S 2000/5169/SF) framhållit att det med nuvarande bestämmelser är oklart var gränsen går mellan initiativären- den och följdändringar samt att kommunikationsskyldigheten, som går längre än förvaltningslagen, inte rimligen kan gälla för följdändringar av administrativa skäl. På grund härav har verket föreslagit att bestäm- melsen i andra stycket skall utgå. Genom utredningens förslag till omprövningsregler (se avsnitt 9.11) är s.k. följdändring en omprövning utan samband med överklagande. De svårigheter som RFV påtalat vad gäller möjligheten att skilja dessa situationer från varandra undanröjs inte med utredningens förslag. Det är vidare svårt att se vilket sakligt skäl som skulle ligga bakom ett utvidgat krav på kommunicering för ett fall av omprövning på initiativ av men inte för ett annat. Det sagda talar för att situationen regleras på ett enhetligt sätt. Som RFV framhållit torde det inte minst av administrativa skäl vara uteslutet att ha en bestämmelse om obligatorisk kommunikation vid följdändringar. Som utredningen nämnt bör utgångspunkten dessutom vara att förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation är tillräcklig. Någon särskild be- stämmelse om obligatorisk kommunikation vid omprövning på initiativ av bör alltså inte finnas kvar. Utredningens förslag: Avgörs ett ärende av en socialförsäkrings- nämnd utan att det inletts genom ansökan, skall beslutet alltid innehålla de skäl som har bestämt utgången. avgörande i ett ärende skall framgå av en hand- ling eller kunna återskapas i en sådan. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.3.6 har frågan om motivering av försäkringskassornas beslut från rättslig synpunkt två sidor: när krävs motivering och hur skall den se ut. I det förra hänseendet gäller det krav på att ange skälen för ett beslut som föreskrivs i 20 § FL. Det är av stor vikt att kassorna bemödar sig om att uppfylla 310 De särskilda förfarandefrågorna den minimistandard som förvaltningslagen också på denna punkt ger uttryck åt. Inte minst genom vad som förekommit med anledning av ett beslut av JO 1997 har motiveringskravet tilldragit sig ökad uppmärk- samhet, bl.a. genom tillkomsten av RFV:s beslutsmodell. Behovet av beslutsmotivering tillhör även det som särskilt kommer att bevakas genom det system med kvalitetskontroll efter beslut som berörts i avsnitt 3.2.2 och som avspeglas i RFV:s Allmänna Råd 1998:13. Med hänsyn till det anförda saknas skäl att i en ny enhetlig reglering av förfarandet hos kassorna uttryckligen erinra om motiveringsskyldighe- ten. Man kan ändå fråga sig om det inte för försäkringskassorna skulle vara av värde att förtydliga räckvidden av 20 § FL i socialförsäkrings- ärenden. Vad som väcker denna fråga är det undantag som i den paragrafen finns för det fallet att det är uppenbart obehövligt att upply- sa om skälen för ett beslut (punkten 1). Innebörden av undantaget liksom dess praktiska tillämpning har behandlats av utredningen i avsnitt 4.3.6 (jfr även 4.2). Som framgår där tillämpas undantags- regeln inte på ett enhetligt sätt. Medan en del kassor generellt lämnar en motivering till sina beslut även när det inte är föreskrivet i förvalt- ningslagen, gör andra för varje ärende en prövning av om kassans beslut går den försäkrade emot och upplyser om skälen när så är fallet. Ytterligare variationer förekommer. Den omständigheten att somliga försäkringskassor lämnar ett större mått av service gentemot de försäkrade än som föreskrivs i förvalt- ningslagen är – som framhållits i avsnitt 8.3 – inte något som behöver stå i motsats till statens önskemål om enhetlighet och rättssäkerhet i förfarandet. Den enskilde tillförsäkras ju den kvalitet på handläggning- en som är föreskriven och får därutöver ytterligare information om hur kassan sett på ärendet. Om kassan inom sitt område sörjer för enhetliga rutiner beträffande motiveringskravet, finns det enligt utredningens mening inte anledning att reagera mot regionala avvikelser av det slag som är i fråga. Det som kan föranleda tvekan i sammanhanget är hur man skall stäl- la sig till det förfarandet att en försäkringskassa inte lämnar någon beslutsmotivering när den ex officio beslutar om t.ex. förtidspension enligt 16 kap. 1 § andra stycket AFL (de s.k. utbytesfallen). Utredning- en har erfarit att motivering utelämnas hos en del kassor i sådana fall. En anledning till detta kan vara att det är svårt att slå fast om beslutet då går den försäkrade emot eller inte. Som har framhållits i avsnitt 4.2 beträffande motsvarande avgränsning av kommuniceringsplikten i 17 § FL passar uttrycket inte går parten emot mindre väl på fall då kassan själv tagit initiativ till ett ärende. Med tanke på förtidspensionens ingripande karaktär torde det emellertid – oavsett hur man ser på frågan De särskilda förfarandefrågorna 311 om beslutet är till fördel eller till nackdel för den försäkrade – i de flesta fall inte vara uppenbart obehövligt att lämna en beslutsmotiver- ing (liksom inte heller att underlåta kommunikation). Mot nu angivna bakgrund kan ifrågasättas om det inte skulle vara av värde för försäkringskassorna att lagstiftaren uttryckligen slog fast den förordade rättstillämpningen. Att göra så beträffande en viss grupp av beslut på socialförsäkringsområdet är dock i och för sig tveksamt. Redan avgränsningen till initiativärenden är så till vida behäftad med en oklarhet som det i sådana ärenden också kan förekomma en ansökan från den försäkrade. Vidare bör framhållas att initiativärenden kan vara av flera olika slag (se avsnitt 4.3.1). Medan ärenden om förtidspension är av ingripande natur, kan andra initiativfall vara sådana att någon egentlig beslutsmotivering inte är nödvändig, t.ex. vid utbetalning av allmänt barnbidrag. Frågan om en motivering skall lämnas till ett beslut bör för övrigt bedömas individuellt för varje ärende. En rättstillämp- ningsfråga av nu förevarande slag lämpar sig mindre väl för att lösas genom en generell lagreglering. Vissa initiativärenden är emellertid till sin natur så ingripande att de bör behandlas i särskild ordning. Som utvecklats i avsnitt 9.2.2 skall utgångspunkten för anhängiggörandet av ett ärende i vara ansökan. Endast när det är särskilt föreskrivet skall kassan kunna ta upp ett ärende ex officio. I de fall en sådan möjlighet har öppnats i sådana ärenden som faller under socialförsäkringsnämndernas besluts- kompetens, är besluten regelmässigt ingripande för den enskilde. Det kan då inte anses obehövligt att motivera besluten, även om det till äventyrs skulle förhålla sig så att beslutet inte går den enskilde emot. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att det i en ny förfa- randereglering inte bör tas med någon generell särregel rörande moti- veringskravet i socialförsäkringsärenden. Vid initiativ ex officio i sådana ärenden som skall avgöras av socialförsäkringsnämnd bör dock motiveringsplikt uttryckligen föreskrivas. Vid utredningens besök hos kassorna 2000 framkom att dessa mera sällan motiverar beslut i initia- tivärenden. Avgörs ett ärende av en socialförsäkringsnämnd utan att det inletts genom ansökan, bör beslutet således alltid innehålla de skäl som har bestämt utgången. När det gäller motiveringens innehåll har utredningen vid sina un- dersökningar konstaterat att försäkringskassorna visserligen i stor utsträckning följer RFV:s beslutsmodell men att kvaliteten på motiver- ingarnas innehåll växlar. I regel används någon form av mall eller annan standardiserad text för att upplysa om skälen för besluten. Liksom framhållits beträffande motiveringskravet lämpar sig frågan om hur försäkringskassorna skall motivera sina beslut mindre väl för lagstiftning. Det bör i princip ankomma på RFV att genom 312 De särskilda förfarandefrågorna fortsatt kvalitetssäkring och kvalitetskontroll verka för att kassorna anger skälen för sina beslut så fullständigt och tydligt som möjligt. En ytterligare väg att höja standarden på kassornas beslutsmotiveringar är att RFV i allmänna råd ger några förklarande exempel på hur beslut kan utformas i vanligen förekommande situationer. I ett särskilt avseende kan det dock diskuteras om det inte skulle vara av värde med en regel om motiveringens innehåll. Det gäller betydelsen av att det av avgörande innehåller uppgifter om vad sökanden har begärt och kassans inställning till begäran. Utredningen har tidigare (se avsnitt 9.2.2) framhållit att utgångspunkten för anhängiggörande av ett ärende bör vara ansökan och den viljeförklaring denna innebär. Det kunde då också te sig följdriktigt att i en generell förfarandelag ta med en föreskrift som inskärper vikten av att ett avgörande också innehåller uppgifter i nu nämnda avseenden. Inom utredningen har emellertid påpekats att en föreskrift av det diskuterade slaget skulle innefatta en alltför detaljerad reglering och kunna medföra praktiska problem i den masshantering av ärenden som förekommer inom socialförsäkringen. Att förse en sådan föreskrift med vissa undantag eller på annat sätt göra den fakultativ är inte en från rättssäkerhetssynpunkt lämplig utväg. Med hänsyn till det anförda avstår utredningen från att föreslå någon lagregel i ämnet. Det ankom- mer på RFV att lämna behövlig vägledning om betydelsen av att sökandens begäran och inställning till denna klar- görs i beslutet. Av vad utredningen inhämtat förekommer inga muntliga beslut (se bilaga 6). Som utredningen anfört i avsnitt 9.2.2 bör ansökan i ett ärende ske skriftligt. Det kan hävdas att det då är följdriktigt att även beslut bör avfattas skriftligt samt att detta bör regleras i handläggnings- lagen. Något sådant generellt skriftlighetskrav finns emellertid inte . Enligt vad utredningen erfarit skulle ett sådant krav vara administ- rativt ogenomförbart med de datasystem som används för flera olika massbeslut. I dessa system lagras nämligen beslutet endast elektroniskt. I vissa ärendeslag – sjukpenning och föräldrapen- ning – fattas dessutom inte något formligt slutligt beslut (se avsnitt 4.3.1.1). En annan sak är att underrättelsen om beslut är skriftlig när sådan sker. Med hänsyn till det anförda avstår utredningen från att föreslå en lagregel av nu berört slag. Från rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid betydelsefullt att det i efterhand går att utröna innehållet i ett beslut av . Rättssäkerhetsaspekten gör sig gällande även för massbeslut. Den naturliga utgångspunkten är att avgörande i ett ärende skall framgå av en handling. Detta innebär, till skillnad från ett De särskilda förfarandefrågorna 313 skriftlighetskrav, att beslutet kan vara elektroniskt lagrat (jfr 2 kap. 3 § första stycket TF) och således kunna läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Ett absolut minimikrav är i vart fall att ett beslut skall kunna återskapas i en handling. Som utred- ningen har redovisat i avsnitt 6.5.2 uppfylls nu nämnda krav inte i fråga om alla beslutstyper. En bestämmelse i ämnet bör återfinnas i en generell handläggningslag. Det bör påpekas att en bestämmelse av nu nämnda slag bara försva- rar sin plats i fråga om slutliga beslut. Detta kan på ett enkelt sätt uttryckas genom att bestämmelsen anges gälla avgöranden. I bl.a. arkivlagen (1990:782) och föreskrifter finns be- stämmelser för försäkringskassorna om gallring av allmänna handling- ar. Med hänsyn härtill har någon uttrycklig tidsbegränsning av skyldig- heten att kunna återskapa beslut inte ansetts nödvändig. Ett alternativ skulle kunna vara att i handläggningslagen föra in ett uttryckligt bemyndigande för regeringen eller för RFV att meddela föreskrifter för tiden och sättet för att bevara handlingar. 9.8Beslut genom automatisk databehandling Utredningens förslag: Möjligheten för försäkringskassorna att fatta beslut med hjälp av automatisk databehandling skall inte vara författ- ningsreglerad. I den mån beslut skall fattas på sådant sätt skall det fattas av den försäkringskassa som i övrigt är behörig att handlägga ärendet. Utredningens bedömning: När en försäkringskassa fattar ett beslut med hjälp av automatisk databehandling bör av beslutet alltid framgå vilken försäkringskassa som fattat beslutet. Av avsnitt 4.3.7.2 framgår att det för skatteförvaltningen samt för vissa beslut på socialförsäkringsområdet finns uttryckliga bestämmelser som ger skattemyndighet, och försäkringskas- sorna rätt att fatta beslut genom automatisk databehandling (ADB). I utredningens ursprungsdirektiv sägs att beslut genom ADB förekom- mer även i andra sammanhang utan att detta är författningsreglerat samt att utredaren bör överväga om sådan reglering bör införas i större omfattning än . 314 De särskilda förfarandefrågorna Av den kartläggning RFV genomfört samt av den uppföljning som därefter gjorts, se bilaga 9 och avsnitt 6.5, framgår att beslut genom ADB66 fattas i ett tiotal ärendeslag förutom sådana beslut som täcks av författningsstöd i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Gemensamt för samtliga ärendeslag är att det rör sig om s.k. massärenden.