sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Mer allmänna hänvisningar till principen om den kommunala självstyrelsen görs genomgående. I tidigare skeden har särskilt bristande kom- munal kompetens och bristande kommunala resurser påverkat förslagen. I senare skeden märks i större utsträckning insikten om att olikheterna i kommunernas behov och förutsättningar varit för mångskiftande för att en central styrning skall var effektiv. Ytterst har det också varit en fråga om hur kom- munerna skall använda sina resurser på det mest ändamålsenliga sättet. Remissinstansernas synpunkter har i mångt och mycket kretsat kring hithörande frågeställningar. IIKommunens bostadsplanering och dess allmänna ansvar för bostadspolitiken Enligt den upphävda lagens lydelse skulle en kommun fort- löpande bedriva bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen fick en egen bostad av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen inom kom- munen förbereddes och genomfördes. Bostadsförsörjningspla- neringen skulle komma till uttryck i ett program som skulle antas av kommunfullmäktige (3 § första och andra styckena). Kravet på en bostadsförsörjningsplan i den ursprungliga lagen Regeringen liksom utredning och flertalet remissinstanser var ense om att genomförandet av efterkrigstidens bostadspolitiska program skulle kräva en aktiv medverkan från kommunernas sida (SOU 1945:63, prop. 1947:259, utl. De få remiss- instanser som ifrågasatt en lagreglering av kommunernas ansvar på området gjorde detta i allt väsentlig med utgångspunkt i svårigheterna att inom mindre kommuner skapa en tillfreds- ställande organisation. Enligt det för framlagda lagförslaget skulle det fin- nas skyldighet för kommunen att sörja för en tillfredsställande tillgång på fullvärdiga bostäder inom kommunen. För detta ändamål skulle kommunen enligt en uttrycklig bestämmelse åläggas att vidta alla erforderliga åtgärder i fråga om bygg- nadsproduktionens planläggning, initiativtagande till bildandet av allmännyttiga bostadsföretag och ledning av bostadsproduk- tionen. Denna bestämmelse om det kommunala bostadsförsörj- ningsansvaret betecknade lagutskottet som lagstiftningens viktigaste nyhet och lagens centrala bestämmelse. avstyrkte emellertid att förslaget i denna del skulle genomföras. Lagen antogs också utan denna bestämmelse och kvar stod endast en följdbestämmelse om att vissa något större kommuner skulle upprätta en bostadsförsörjningsplan till ledning för kom- munens framtida åtgärder med avseende på bostadsproduktionen inom kommunen. Värdet av den föreslagna lagstiftningen beskrevs framför allt ligga i att bostadsbyggandet inte längre, som dittills i princip hade varit fallet, till sin omfattning och inriktning helt skulle vara beroende av enskildas ur olikartade motiv framsprungna initiativ på området. Kommunerna skulle i stället bli ansvariga för en ur allmän synpunkt tillfredsställande planmässig reglering av bostadsproduktionen. Regeringen framhöll att det för det bostadspolitiska programmets genomförande var nödvändigt att fastslå att kommunerna bar ansvaret för att bostadsbehovet blev tillgodosett och att en fortlöpande höjning av bostadsstandarden skulle äga rum utan att bostadskostnaderna drevs i höjden eller andra ogynnsamma verkningar inträdde. Bestäm- mande för denna ståndpunkt hade bl.a. varit att några centrala organ inte kunde bemästra den mängd av lokala problem som var förbundna med byggandet och förvaltandet av bostäder med offentligt stöd. Enligt utredningen fick realiserandet av program- met inte bero på en av den ena eller andra anledningen växlande benägenhet hos kommunerna att förverkliga statsmakternas intentioner. En viss ojämnhet var ofrånkomlig; det fanns frik- tioner, som inte med ett slag kunde försvinna, men sådana ansåg utredningen, måste metodiskt undanröjas. Ståndpunkten för- stärktes av konjunktur- och sysselsättningshänsyn som bedöm- des nödvändiga att ingå i den bostadspolitiska målsättningen. Det ansågs ligga i sakens natur att omfånget och intensiteten av de åtgärder som krävdes från kommunernas sida var vitt skilda, beroende på lokala förhållanden. Den allt överskuggande frågan var att avskaffa bostadsbristen i tätorterna. Regeringen betonade dock att kommunerna skulle ha framförhållning för andra åtgärder som skulle vidtas när bostadsbristen hade avskaffats. Som en naturlig konsekvens av det kommunala ansvaret följde enligt regeringen att kommunerna skulle göra upp en bostads- försörjningsplan som grund för de kommunala åtgärderna med avseende på bostadsproduktionen under en följd av år. Rege- ringen skulle meddela närmare föreskrifter. I lagen togs en föreskift in om att det bostadspolitiska centralorganet skulle medverka när planen upprättades och erhålla del av denna när den färdigställts. Uttryckligt angavs också att planen skulle lända till huvudsaklig efterrättelse beträffande bostadsproduktionen samt att det vid mera väsentliga avvikelser fordrades att en ny plan skulle upprättas. Det har redan framgått att bristavvecklingsmotivet var centralt för bostadspolitiken. Den bostadssociala utredningen förut- skickade att detta motiv alltmera måste ersättas av ett standardhöjningsmotiv. Kommunernas verksam- het måste då förskjutas från att vara mer passiv, huvudsakligen omfattande förmedlingsverksamhet av lån m.m., till ett aktivt initiativtagande vad gällde en planmässig verksamhet för ortens bostadsförsörjning. Insatser av det aktiva slaget konstaterade utredningen hade saknats tidigare. Exempel på detta var att kom- munerna hade ordnat markfrågor, vidtagit kompletterande stöd- åtgärder i växlande former, ingått uppgörelser med byggföretag och kooperativa företag om bostadsbyggen samt byggt i egen regi. Inverkan av den allmänna byggnadsregleringen konstatera- des ha givit kommunernas verksamhet en mera planmässig karaktär. De kommunala organens verksamhet hade alltmer kommit att utvecklas i riktning mot verklig planläggning av bostadsbyggandet. Bostadsplaneringens betydelse för arbets- och regionalpolitiken värderades också. Kommunernas planerings- beredskap för åtgärder som kunde hålla i gång byggnadsindustrin när det blev ett bostadsöverkott poängterades mycket noggrant. hade anfört flera olika skäl för sitt avstyrkande av den specifika lagregleringen av det kommunala bostads- försörjningsansvaret. Utskottet befarade att regleringen skulle komma att utgöra grund för en omfattande expro- priationsrätt och att pågående överväganden om expro- priationsinstitutet skulle föregripas. Enligt utskottet skulle dess avstyrkande ses som ett förslag om uppskov som skulle sakna betydelse. Under uppskovet skulle vissa ytterligare överväganden hinna göras. Lagregleringens verkningar behövde utredas liksom omfattningen av de kommunala skyldigheterna. Också statens möjligheter till ingripanden mot kommunerna önskade utskottet undersökta. Utskottet ansåg att endast fall av uppenbar vanvård av en kommuns bostadspolitiska ansvar borde kunna föranleda ett statligt föreläggande. Enligt beslut lagreglerades således endast kommu- nernas skyldighet att upprätta en bostadsförsörjningsplan. Denna skyldighet gällde kommuner med mer än 10 000 invånare och annan kommun som regeringen med hänsyn till bebyggel- sens snabba utveckling eller andra särskilda omständigheter be- stämt. bedömde det vara nödvändigt att ett mycket omfattande planläggningsarbete skulle komma i gång med anledning av de krav som ställdes på att bostadsbristen i tätorterna skulle lösas. Bestämmelsen om bostadsförsörjningsplaner var inriktad på städer med stark tillväxt och då särskilt större städer. Den kommunala bostadspolitiska verksamheten bedömdes ha nytta av om de åtgärder som kunde komma i fråga samlades och sam- ordnades i en plan. Det gällde t.ex. beräkning av befolk- ningstillväxten, undersökningar av boendeförhållandena och invånarnas betalningsförmåga, inventering av undermåliga lägen- heter, iordningställandet av exploateringsfärdig mark, initiativ till byggande och fastighetsförvaltning genom kommunen själv, halvkommunala bolag eller andra företag, uppgörelser med byggande organisationer och företagare samt förberedelser för stadsplanemässig sanering. Planerna förutsattes bli kontinuerligt reviderade. Förutom att planerna skulle ge större stadga och konsekvens för kommunernas åtgärder skulle de dessutom ge staten underlag för den statliga bostadspolitiken. Lagens krav på ett bostadsbyggnadsprogram (1967) hade föreslagit att planeringen av bostadsbyggandet skulle läggas om. Styrelsen framhöll att bostadsförsörjningsplaner hade upprättats för endast ett fåtal kommuner och att det förelåg betydande brister i fråga om samordningen mellan å ena sidan bostadsbyggandet och dess planering och å andra sidan övriga investeringar och bebyggelse- planeringen. Förslaget innebar att skyldigheten för små och medelstora kommuner att upprätta bostadsförsörjningsplaner skulle ersättas av ett åliggande för i princip alla kommuner att inrätta bostadsbyggnadsprogram. Dessa skulle avse en femårs- period och revideras . Bostadsförsörjningslagen föreslogs ändrad i enlighet med detta. Regeringen ansåg att förslaget var värt att pröva (prop. 1962:1, bil 7, s. 272-274). Innan erfaren- heter vunnits av verksamheten borde dock någon lagändring inte Regeringen uppfattade att den hade befogenhet att inom ramen för den gällande lagen utfärda de nödvändiga före- skrifterna för en försöksverksamhet. Försöksverksamheten inleddes i enlighet med föreskrifter som meddelades i en kungörelse (SFS 1962:655). hade verksamhet med bostadsbyggnadsprogram be- drivits . Cirka 400 kommuner var då skyldiga att upprätta program. Verksamheten bedömdes ha varit av stor betydelse som medel att skapa en realistisk grund för kommunernas plane- ringsåtgärder. Även i övrigt hade erfarenheterna varit goda. Regeringen räknade med att programverksamheten skulle fort- sätta på ungefär samma sätt som förut. Regeringen ansåg dock att den skulle ges en fastare förankring i lagen eftersom den avvek från de former för bostadsbyggnadsplaneringen som för- utsattes vid bostadsförsörjningslagens tillkomst. Den förändrade lagbestämmelsen avsåg att tillgodose att program skulle upprättas i kommuner där ett kontinuerligt bostadsbyggande av någon omfattning förekom eller kunde förutses (prop. 1967:101, utl. Den invånargräns som angivits i den ursprungliga lagen togs bort och regeringen fick i varje särskilt fall bestämma om en kommun skulle vara skyldig att upprätta ett program. Skyldigheten skulle komma att omfatta i stort sett samma kommuner som . I den omfattning regeringen bestämde skulle kommunen fortlöpande upprätta bostadsbyggnadsprogram i syfte att främja att bostads- byggandet inom kommunen förbereddes och genomfördes på ett ändamålsenligt sätt. Programmet skulle upprättas efter samråd med myndighet som regeringen bestämde och också tillställas denna myndighet. Närmare föreskrifter skulle meddelas av regeringen. blev samtliga kommuner skyldiga att upprätta bostadsbyggnadsprogram. Detta åstadkoms genom en ändring i kungörelsen (1962:655) angående kommunala bostadsbyggnads- program (SFS 1973:533). Drygt 100 kommuner blev dessutom skyldiga att komplettera dessa program med särskilda bostads- saneringsprogram. Dessa program skulle innehålla uppgifter bl.a. om det äldre bostadsbeståndets skick och en översiktlig plane- ring för en sanering. Kommunerna och hyresgästerna gavs ett ökat inflytande över ombyggnadsverksamheten genom bostadssaneringslagen (1973:531). Genom en ändring av bostadsförsörjningslagen togs regeringens möjligheter att göra undantag för vissa kommuner bort (prop. 1975:15, bet. Kravet på ett bostadsförsörjningsprogram (1978) Vid nästföljande reform av bostadsplaneringen, (prop. 1977/78:93, bet. 1977/78:CU28), beskrevs åter igen ansvaret för samhällets åtgärder inom bostadspolitiken som delat mellan staten och kommunerna i allt väsentligt enligt de grunder för uppgiftsfördelningen och organisationen inom bostadspolitiken och plan- och byggnadsväsendet som i princip lagts fast redan i mitten och slutet av . Ansvaret för planering, produk- tionsinitiativ samt ett ändamålsenligt byggande och en ända- målsenligt förvaltning låg på kommunerna medan staten i huvud- sak stod för de finansiella insatserna för att förverkliga de bostadspolitiska målen. På ankom bl.a. att bedöma bostadsbyggan- dets omfattning. var central förvaltningsmyn- dighet för statens verksamhet och hade till uppgift bl.a. att främja bostadsbyggandet och bostadsförsörjningen. Den var också chefmyndighet för länsbostadsnämnderna som hade hand om den statliga bostadslåne- och bidragsverksamheten inom länen. Styrelsen bistod kommunerna och andra genom råd och anvisningar m.m. Styrelsen fördelade låneramarna för bostads- byggandet på länen och storstadsområdena. Den lokala verksamheten låg i kommunerna där kommunernas förmedlings- organ hade hand om verksamheten. var det centrala ämbetsverket för fysisk planering och byggnadsväsen- det. Regionalt handlades dessa uppgifter av länsstyrelsernas På nivå låg ansvaret i första hand hos byggnadsnämnderna. Vid reformen anförde regeringen att staten bör ha ett över- gripande ansvar för att kunna påverka samhällsutvecklingen i stort men att kommunerna bör lämnas betydande frihet att själva bestämma den aktuella verksamhetens omfattning och innehåll. Uppfattningen utgick från synpunkter om den kommunala själv- styrelsens stora betydelse. Det hade då gjorts möjligt för kom- munerna att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftan- de lokala förhållanden och behov. Utredningsinsatser om decentralisering inom den statliga organisationen höll på att genomföras. (SOU 1976:26) liksom de s.k. boendeutredningarna (SOU 1975:51 och 52), vilka tre utredningars arbete bildade underlag proposition, konstaterade att kommunernas inflytande och ansvar för bostadsfrågorna hade ökat efter hand. Knappast några bostadsförsörjningsåtgärder (inkl. byggande) kunde vidtas utan kommunens medverkan. Bostadsförsörjningen hade därför en central plats i kommunernas planering och spelade en stor kom- munalpolitisk roll. Boendeutredningarnas syn på rollfördel- ningen mellan stat och kommun innebar att statsmakterna angav ramarna för kommunernas verksamhet i lagstiftning, vilket på detta område i huvudsak skedde genom bostadsförsörjnings- lagen, samt genom att anvisa finansieringsmöjligheter och lämna bidrag. Statsmakterna lade således fast de allmänna intentionerna medan verkställandet förutsatte en växelverkan mellan statliga och kommunala åtgärder. Utredningarna fäste mycket stor vikt vid att olika bostadsförsörjningsåtgärder skulle genomföras så att alla kunde erhålla i vid mening goda bostadsförhållanden och så att bostadssegregationen motverkades. Utredningarna ville mot den angivna bakgrunden ställa krav på kommunerna som gick längre än bostadsförsörjningslagen. För- slagen var vittomfattande och innebar att bostadsförsörjnings- lagen skulle ersättas med en ny lag. Det var fråga om en del av ett paket av förslag till förmån för ett ökat kommunalt inflytande över bostadspolitiska frågor och en motsvarande minskning av statens kontrollerande och granskande uppgifter. Den statliga styrningen skulle ske genom råd, information och stödjande verksamhet. Sättet att nå de allmänna målen ansågs i hög grad få bli beroende av de lokala förutsättningarna i kommunerna. Förslaget från boendeutredningarna tog sikte på att uttryck- ligen i lag framhålla och klarlägga kommunens lokala ansvar. Det lokala ansvaret för bostadsförsörjningen ansågs av regeringen redan i praktiken ha godtagits av det överväldigande antalet kommuner . Remissopinionen gav rege- ringen stöd för uppfattningen att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun var tillräckligt klar utan att en särskild lag- reglering behövdes. Boendeutredningarna hade vidare föreslagit att en mer pre- ciserad målsättning för den kommunala bostadsförsörjnings- politiken skulle lagfästas. Enligt förslaget skulle kommunen an- svara för bostadsförsörjningen inom kommunen och verka för att befintliga och tillkommande invånare fick tillgång till rymliga, väl utrustade och ändamålsenliga bostäder och en i övrigt god bostadsmiljö. Vidare skulle kommunen ges i uppgift att verka för att en allsidig hushållssammansättning inom bostadsområdena kom till stånd. Regeringen förde aldrig fram förslaget till riks- dagen och grundade detta på en princip om att mål av det all- männa slag som utredningen angett inte bör föranleda lagstift- ning. Regeringen delade därmed remissopinionens åsikter. En del remissinstanser hade därutöver framfört att lagen skulle komma att innehålla begrepp som det skulle vara svårt att tolka objek- tivt. Även om inte boendeutredningarnas målsättningsstadgande fick lagform ansåg regeringen liksom att målen var viktiga utgångspunkter för bostadspolitiken, särskilt betonades målen avseende boendemiljön och en allsidig hushållssamman- sättning. De delar av utredningarnas förslag som genomfördes – främst avseende bostadsplaneringen – arbetades in i den befintliga lagen. betraktade de dittills varande kommunala bostadsbyggnadsprogrammen som en länk i den kommunala planeringen mellan översiktlig fysisk planering och detaljplanering. Deras samband med annan investe- rings- och detaljplanering underströks. I programmen skulle kommunerna ange behovet av bostäder, precisera målen för bostadsbyggandet och utarbeta en plan för hur dessa skulle till- godoses. Bostadsbyggnadsprogrammen var avsedda att på detta sätt ge viktiga utgångspunkter för den fysiska detaljplaneringen. (Motsvarande samband gällde även i fråga om de kommunala bostadssaneringsprogrammen.) I bostadsbyggnadsprogrammen togs hänsyn till bl.a. marktillgång, planberedskap, fastighets- bildning, planering och byggande av gator samt vatten och avlopp. Programmen grundades vidare på översiktliga planer på lägre nivå, områdes- och dispositionsplaner. I vissa avseenden gav programmen i sin tur viktiga förutsättningar för denna pla- nering. Målsättningar och riktlinjer beträffande lägenhetsstor- lekar, hustyper och projektstorlekar för ett rationellt byggande blev således beaktade i arbetet med sådana planer. Programmen innebar en konkretisering av genomförandet av den etapp som låg närmast i tiden i den översiktliga fysiska planeringen. Kom- munernas planering för markförvärv – som syftade till att hålla kostnaderna nere för bostadskonsumenterna – var förankrad i bostadsbyggnadsprogrammen liksom i den översiktliga plane- ringen. En önskad utökad samordning av de olika momenten i den kommunala planeringsverksamheten m.m. skulle gagnas av väsentligt utökade befogenheter för kommunerna inom bostads- politiken och plan- och byggväsendet. I syfte att markera en helhetssyn på kommunernas insatser för bostadsförsörjningen fördes bostadsbyggnadsprogrammen och bostadssaneringsprogrammen samman till ett nytt program som kallades bostadsförsörjningsprogram. Det skulle vara fråga om samlade handlingsprogram för bostadsförsörjningen. Åtgärderna skulle i dessa baseras på inventeringar av befintliga brister. Den fortsatta saneringen av bostadsbeståndet motiverade inte längre särskilda planeringsmetoder. Avvägningarna mellan ny- och ombyggnad skulle ske i ett sammanhang för att de tillgängliga resurserna skulle utnyttjas bättre. De insatser och den verk- samhet som bedrivits i saneringsprogrammen kunde tas till vara för att utveckla en enhetlig planeringsverksamhet. En helhetssyn skulle prägla den fortsatta ny- och ombyggnadsverksamheten. Lagbestämmelsen ändrades endast på det sättet att bostads- byggnadsprogram byttes ut mot bostadsförsörjningsprogram. Det med programmet i lagen angivna syftet att främja att bostadsbyggandet inom kommunen förberedes och genomföres på ett ändamålsenligt sätt kvarstod oförändrat. Intentionerna som omfattade ett samlat grepp över ny- och ombyggnader fick kanske därigenom ett mindre klart uttryck. De nya bostadsförsörjningsprogrammen var inte bara fråga om ett namnbyte eller en sammanslagning av två programformer utan om ett utvidgat instrument. De skulle ange de inves- teringar inom bostadssektorn i form av kompletteringar och förändringar av befintliga miljöer samt om- och nybyggnad av bostadslägenheter som skulle genomföras . Programmen skulle vidare tjäna som instrument när det gällde särskilda problemställningar men även utgöra ett hjälpmedel för en vidare syn på bostadsfrågorna. Så skulle bl.a. problemen med de utsatta bostadsområdena uppmärksammas. erhöll ett särskilt uppdrag i frågan med åliggan- de att beakta kommunernas varierande förutsättningar för pro- gramverksamheten i denna del. Programmen skulle vidare avse vissa energihushållningsproblem. Lokalförekomsten skulle också ägnas uppmärksamhet. Det gällde barnstugor, social service, skolor, butiker m.m. Programmen var inte avsedda att ersätta annan sektorsplanering men var ändå en integrerad del av denna. De kunde betraktas som ett av de många sektorsprogram som kommunerna arbetade med. Programmen skulle också utgöra en informationskälla för staten och därmed ett underlag för beslut i olika frågor av över- gripande natur. De synpunkter på programmen som länsbostads- nämnderna lämnade vid sin årliga granskning var ett exempel på att staten kunde göra kommunen uppmärksam på vissa om- ständigheter i planeringen utan att därmed ingrepp gjordes i den kommunala självstyrelsen. Lagen kom aldrig att innehålla några föreskrifter om att bostadsförsörjningsprogrammen skulle bygga på bostadssociala inventeringar. Sådana skulle enligt Boendeutredningarnas förslag avse dels bostadsförhållandena, dels bostadsmiljön och förutsätt- ningarna i fråga om kontakt mellan de boende, dels de boendes tillgång till och behov av verksamheter och arbetsplatser i bostadsområdet. Inventeringarna skulle ha betydelse som ett gemensamt planeringsunderlag för olika kommunala förvalt- ningar och bostadsföretag samt som en kanal för att fånga upp de boendes synpunkter. Erfarenheter på central nivå förutsattes komma till användning. Även om förslaget inte genomfördes ansågs det naturligt att en bostadssocial inventering grundlade programmens utformning. Det antogs att sådana inventeringar skulle komma till stånd utan att de gjordes obligatoriska. Remissinstanserna hade bl.a. pekat på kommunernas bristande resurser för sådana inventeringar. Genom att inte lagfästa skyldigheten undveks statliga regleringar som en anpassning till den enskilda kommunens förutsättningar blev möjlig. skulle utan formalisering vara kommu- nerna behjälpliga med råd och anvisningar. I övrigt omfattade Boendeutredningarnas ej genomförda för- slag bl.a. att som en viktig målsättning skulle anges i lagen att det skulle finnas ett lägenhetsutbud disponibelt för flyttning inom eller till kommunen. Till detta kom att kommunens ansvar också skulle omfatta uppsökande verksamhet, dvs. att söka upp hushåll med dåliga bostadsförhållanden och ge upplysningar om möjlig- heter till bättre bostad; se nedan under . Reformerad bostadsförsörjningsplanering (1984) hade den kommunala bostadsförsörjnings- planeringen byggts ut. skulle de kommunala bostadsförsörjningsprogrammen ge uttryck för en samlad syn på behovet av nybebyggelse och förnyelse samt andra bostads- försörjningsåtgärder (se ovan). var den allmänna bostadsbristen inte längre ett problem, invånarantalet hade stabiliserats och urbaniseringen hade avtagit. Hushållen hade inte ett ekonomiskt utrymme för att efterfråga en väsentligt högre bostadsstandard. Behovet av en rymlig och välutrustad bostad hade tidigare stått i förgrunden. Understandard och trångboddhet hade minskat väsentligt. kom kvaliteter i den fysiska och sociala miljön, tillgången på service och kommunikationer att tillmätas allt större betydelse. Bostadsbehoven hade också förändrats. Bl.a. hade det blivit fler småhushåll, andelen äldre hade ökat och hänsynstagandena till de funktionshindrade ställde förändrade krav på boendemiljön.