sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det krishanteringssystem som utredningen föreslår bygger på att det skall finnas tre typer av ansvar: områdesansvar, samverkans- ansvar och bevakningsansvar. Områdesansvar bör finnas på natio- nell, regional och lokal nivå. Av störst betydelse vid hanteringen av akuta krissituationer är områdesansvaret. Med områdesansvar avses att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska ansvarsområdet och att de aktörer som finns inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. Med samverkansansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att samverka med andra organ i syfte att tillgodose de krav på samordning som finns inom vissa sakområden som har betydelse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Med bevakningsansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att genomföra den omvärldsbevakning och att upprätthålla den kompetens som krävs för att myndigheten inom sitt verksam- hetsområde skall kunna åstadkomma anpassningsförmåga och i övrigt tillgodose de krav som ställs på myndighetens verksamhet vid höjd beredskap. Inriktningen av en myndighets samverkans- och/eller bevak- ningsansvar bör enligt utredningens förslag läggas fast i myndig- hetens instruktion. Kompletterande anvisningar kan vid behov ges i myndighetens regleringsbrev vad gäller verksamheten under ett förberedelse- och planeringsskede. På nationell nivå bör områdesansvaret utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Det nationella krishan- teringsorganet bör knytas till och främst ha sam- ordnande uppgifter. En del av ledamöterna i krishanteringsorganet bör vara fasta i den meningen att de bör ingå i krishanterings- organet oavsett vilken typ av kris som är aktuell. Övriga ledamöter kan variera. I en akut och allvarlig krissituation bör ett kriskansli sättas upp med ett permanent organiserat kansli på myndighetsnivå som grund. I kriskansliet bör inrymmas de stödresurser som det nationella krishanteringsorganet behöver för att kunna arbeta effektivt under krisen. Under normala förhållanden bör det natio- nella krishanteringsorganet ha en stand by-funktion. Denna funk- tion innebär att krishanteringsorganet skall följa utvecklingen inom och utom landet vad gäller situationer som kan ge upphov till allvarliga kriser, hålla kontakt med krishanteringsorgan i andra länder och svara för att den egna organisationen är utbildad och övad, bl.a. utgående från scenarion som beskriver allvarliga krissituationer. På nationell nivå bör också finnas planeringsresurser för omvärldsbevakning med inriktning på sårbarhets- och säkerhets- problem av stor betydelse för samhället samt framtagning av ett samlat planeringsunderlag för avvägningen av de särskilda medel som krävs för att skapa förmåga att hantera mycket allvarliga kriser i samhället. En funktion bör också finnas med uppgift att samordna det forsknings- och utvecklingsarbete som avser krishantering på samhällsnivå samt risk- och sårbarhetsanalyser som avser förhållanden som kan ge upphov till kriser på denna nivå. bör också ha uppgifter vad gäller informationshantering under allvarliga kriser. Utredningen ser en stark koppling mellan lednings-, samordnings- och informationsuppgifterna i sådana situationer. Dessa uppgifter - liksom uppgiften att fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet - bör läggas på en planeringsmyndighet. På regional nivå bör områdesansvaret utövas av . Utredningen konstaterar att länsstyrelsernas ansvar inom krishan- teringsområdet behöver breddas och förtydligas. roll bör framförallt inriktas på stöd åt kommunernas krishantering samt samordning av centrala myndigheters engagemang i krisför- lopp på lokal och regional nivå. Tyngdpunkten i uppgifter i en krissituation bör ligga på samordning, samverkan och stöd – inte i första hand på övertagande av beslutsansvar från andra organ i samhället. Länsstyrelserna bör också ha uppföljnings- , utvärderings- och tillsynsuppgifter vad gäller den kommunala krishanteringen. På lokal nivå bör områdesansvaret främst avse kommunens egen verksamhet. Lednings- och samordningsansvaret bör utövas av kommunstyrelsen. Utredningen anser att kommunernas roll vid hanteringen av allvarliga kriser i samhället bör stärkas. Det är där- för väsentligt att tilldela kommunerna ett planeringsansvar också för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap. Vidare finns anledning att ändra lagstiftningen vad gäller möjligheterna att inrätta särskilda krisledningsorgan inom en kommun. Det finns också anledning att vidtaga åtgärder för att underlätta samverkan över kommungränser i en situation då en kris berör flera kommu- ner. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Utredningen konstaterar att det finns anledning att ta ett samlat grepp om säkerhets- och beredskapsfrågorna inom den tekniska infrastrukturen. Detta beror på att det finns starka beroendeför- hållanden mellan olika system och tjänster inom infrastruktur- området. Utredningen redovisar dels specifika bedömningar och slutsatser avseende elförsörjningen och telekommunikationerna dels en övergripande strategi för att öka säkerheten inom den tek- niska infrastrukturen. Vad gäller elförsörjningen konstaterar utredningen att säker- heten i denna verksamhet måste förbättras. Detta gäller såväl el- systemets förmåga att motstå olika typer av väderfenomen som dess förmåga att motstå sabotage och krigshandlingar. Lagstift- ningen inom detta område bör enligt utredningen förändras i syfte att skärpa säkerhetskraven. Vidare bör myndighetsorganisationen inom tillsynsområdet ses över i syfte att åstadkomma en effektivare tillsyn. Vad gäller telekommunikationerna har utredningen konstaterat att det råder en viss osäkerhet om hur sårbar denna verksamhet är. Digitaliseringen av telekommunikationerna och konvergensen mellan telekommunikationer och IT-verksamhet har medfört att sårbarheten för IT-relaterade hot har ökat. Utredningen konstate- rar vidare att telekommunikationerna är sårbara för omfattande och långvariga elavbrott. Utredningen redovisar en övergripande strategi för att höja säkerheten inom den tekniska infrastrukturen. Strategin omfattar nedanstående åtgärder: Lagstiftningen bör ses över i syfte att skärpa och precisera de säkerhetskrav som ställs på olika delar av den tekniska infra- strukturen. Tillsynen av olika verksamheter inom den tekniska infrastrukturen bör effektiviseras. Användare som har mycket höga krav på säkerhet i den tekniska infrastrukturen bör ställas inför skärpta krav på att de skall anskaffa reservanordningar. Planeringen av det säkerhets- och beredskapsarbete som gäller den tekniska infrastrukturen bör samordnas bättre . Ökade resurser bör satsas på säkerhets- och beredskapsarbete vad gäller den tekniska infrastrukturen. Elförsörjningen bör ges högsta prioritet i samhällets satsningar på säkerhets- och beredskapsarbete. Strategi för ökad IT-säkerhet och skydd mot informations- operationer Utredningen redovisar ett antal åtgärder för att öka IT-säkerheten och för att förbättra skyddet mot s.k. informationsoperationer. Utredningen konstaterar att - till skillnad från många andra länder - saknar ett sammanhållet system för att hantera allvarliga IT-hot. Nuvarande verksamhet inom detta område är uppsplittrad på många organ i samhället och ansvarsfördelningen mellan dessa är i många fall oklar. Detta gäller också statens satsningar inom IT- säkerhetsområdet. Med stöd av erfarenheter som har gjorts utomlands ser utred- ningen ett behov av följande funktioner inom IT-säkerhetsområ- det: En funktion för samordning på nationell nivå av åtgärder mot allvarliga IT-relaterade hot och IT-incidenter. En funktion för kvalificerad omvärldsbevakning och omvärldsana- lys inom IT-säkerhetsområdet. En funktion för hantering av IT-incidenter (bevakning, statistik och varning av berörda systemägare). En teknikkompetensfunktion inom IT-säkerhetsområdet (expert- och stödfunktion med hög teknisk kompetens). Ett system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT- produkter och IT-system. Utredningen anser att staten måste ta ett ansvar inom dessa områ- den. betonar utredningen att varje verksamhetsansvarig och systemägare har ett ansvar för att säkra de egna systemen mot IT-intrång och andra typer av IT-hot. Statens roll bör enligt utred- ningen vara att stödja detta arbete och att svara för funktioner som samhället i övrigt har svårt att organisera. Embryon till vissa av de funktioner som utredningen föreslår finns redan på vissa håll inom statsförvaltningen. Enligt utredning- ens uppfattning måste ambitionsnivån dock höjas och ansvaret tydliggöras. Utredningen föreslår följande ansvarsfördelning: Samordningsfunktionen bör handhas av ett beredande och råd- givande organ inom . Organet bör ha företrä- dare för departement, myndigheter och näringslivet. Omvärldsbevakningsfunktionen bör läggas på planerings- myndigheten och integreras i denna myndighets samhällsin- riktade omvärldsbevakning. IT-incidenthanteringsfunktionen bör ges en organisatoriskt fristående ställning med anknytning till PTS. Efter en tvåårspe- riod bör en utvärdering ske och slutlig ställning tas till huvud- mannaskapet. IT-teknikkompetensfunktionen bör ges en organisatoriskt fristående ställning med anknytning till FRA. Systemet för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter och IT-system bör byggas upp av FMV. I övrigt ser utredningen ett behov av författningsändringar för att stödja de förslag som utredningen har redovisat inom IT-säker- hetsområdet och skyddet mot informationsoperationer. Författ- ningsändringar erfordras för att tillgodose följande behov: En mycket hög sekretess behöver tillämpas inom IT- teknikkompetensfunktionen och IT-incidenthanteringsfunk- tionen. Detta kan kräva lagändringar. En aktiv IT-kontroll med sanktionerade intrångsförsök i vik- tiga system måste kunna bedrivas. De lagtekniska förutsätt- ningarna för detta behöver belysas. Regler om obligatorisk incidentrapportering bör införas inom statsförvaltningen. Denna skyldighet för myndigheterna bör författningsregleras. Civil-militär samverkan i krishanteringsarbetet Utredningen tar upp olika frågor om samverkan mellan det militära försvaret och det civila samhället vid allvarliga kriser i fredstid. Den genomgång som utredningen har gjort visar att det finns goda möjligheter att genom en sådan samverkan nå större effektivitet i utnyttjandet av samhällets samlade resurser för att hantera allvarliga krissituationer. Erfarenheten från olika krissituationer visar att det militära försvaret kan bidra med värdefulla insatser och att samverkanspotentialen ännu inte är fullt utnyttjad. Utredningen anser att vissa åtgärder bör vidtas för att utveckla samarbetet: En inventering av de författningsmässiga hinder som kan finnas mot en fördjupad civil-militär samverkan bör göras. Därefter bör de författningar som utan anledning lägger hinder i vägen ändras. Det är väsentligt att ge civila myndigheter en bättre överblick över vilka möjligheter och begränsningar som det militära för- svaret har att stödja det civila samhället vid allvarliga krissitua- tioner i fred. Gotlandsförsöket är ett exempel på att särskilda organisations- former i vissa fall kan utveckla samarbetet. Förutsättningar kan finnas för lokala insatser av detta slag också på andra håll. Utredningen anser att det finns anledning till ett utvecklat samarbete mellan militära och civila myndigheter också vid humanitära insatser under civil ledning utomlands. Långsiktigt verkande faktorer som påverkar samhällets sårbarhet Utredningen tar upp vissa faktorer som på lång sikt kan får avse- värda konsekvenser för samhällets sårbarhet. Det rör sig bl.a. om klimatförändringar dels om utvecklingen inom det biotekniska området. Teknisk infrastruktur anläggs ibland utan att tillräcklig hänsyn tas till väderhändelser som inträffar sällan med nuvarande klimat. Utredningen anser att det i samhällets säkerhets- och beredskaps- arbete bör ingå göra analyser av långa klimatologiska mätserier för att ge en bättre grund för bedömning av känslighet och sårbarhet i såväl nuvarande som framtida klimat. Den biotekniska utvecklingen medför både naturliga mutationer i virus och andra mikroorganismer och avancerade möjligheter att gentekniskt förändra växters, djurs och människors egenskaper. Utvecklingen inom detta område kan även få säkerhetspolitiska konsekvenser och bidra till att öka risken för allvarliga och omfat- tande epidemier. Samhällets säkerhets- och beredskapsarbete bör enligt utredningens uppfattning inrymma även dessa perspektiv såväl i planering som i insatser för forskning och utveckling. Inom båda dessa områden krävs enligt utredningens uppfattning att landet aktivt medverkar i ett långsiktigt inriktat internationellt samarbete. Det rör sig i båda fallen om globala förändringar som främst kan hanteras genom internationellt samarbete. Enligt utred- ningens uppfattning är det också angeläget att ha en hög ambi- tionsnivå i forskningen inom dessa områden och att beakta sårbar- hetsaspekterna vid genomförandet av olika typer av forskningsin- satser. Forskning för civilt försvar och beredskapen mot allvarliga kriser i fred Utredningen ser ett ökat behov av forskning och utveckling i syfta att förbättra samhällets förmåga att klara allvarliga kriser. Plane- ringsmyndigheten bör fungera som beställare av sådan forskning och bör svara för att sammanställa behovet av tvärsektoriell forsk- ning och utveckling inom detta område. I övrigt redovisar utredningen ett antal förslag för att främja forsknings- och utvecklingsverksamheten inom krishanteringsom- rådet: En mångfald av forskargrupper bör uppmuntras. Många organ bör engageras som beställare och mottagare av forskning och studier. Mångfalden av utförare och beställare bör knytas samman i äm- nes- eller problemfokuserade nätverk tvärs över myndigheter och forskargrupper. En sekretariatsfunktion krävs för att driva arbetet inom nätver- ken framåt, initiera studiegrupper, föreslå nya problemområ- den, ordna seminarier och konferenser. Utredningen ser skärpta säkerhetsbestämmelser inom vissa områ- den och en effektivare tillsyn som viktiga åtgärder för att åstad- komma en större säkerhet i samhället. Enligt utredningens upp- fattning är det väsentligt att säkerhetskraven formuleras tydligt, att tillsynsansvaret är klart definierat, att erforderlig kompetens och tillräcklig bemanning finns vid de tillsynsansvariga myndigheterna, att säkerhetsaspekterna ges ett tillräckligt utrymme i den tillsyn som bedrivs och att tillsynsorganen har tillräcklig självständighet gentemot den verksamhet som tillsynen avser. Mot denna bakgrund föreslår utredningen vissa förändringar i tillsynsorganisationerna på el- och trafikområdena. Utredningens förslag innebär: att en att en ny tillsynsmyndighet bildas inom elområdet genom en sammanläggning av , nätavdel- ningen vid och beredskapsfunktionen vid att en central tillsynsfunktion för dammsäkerhet avseende såväl kraftverksdammar som dammar för industriändamål bildas och knyts till den nya tillsynsmyndigheten inom elområdet att länsstyrelsernas tillsynsresurser inom dammsäkerhetsområ- det förstärks att trafikinspektionerna i princip bör vara organisatoriskt, eko- nomiskt och administrativt fristående i förhållande till respek- tive trafikverk. Behov av lagändringar, m.m. Utredningen har valt att i en resonerande text redovisa de behov av författningsändringar som förslagen ger upphov till. Vid genomfö- randet av dessa förändringar finns det anledning att beakta resulta- tet av andra pågående utredningar med inriktning på lagstiftnings- Vidare behöver en samordning ske med resultatet av de s.k. sektorsgenomgångar som pågår inom . Utredningen ser behov av författningsändringar inom främst tre områden: viss lagstiftning och andra författningar som gäller kom- munernas och länsstyrelsernas verksamhet under allvarliga kriser, möjligheterna att i allvarliga situationer omfördela resurser inom hälso- och sjukvården och behovet av skärpta säkerhetsbestämmel- ser och en effektivare tillsyn inom elförsörjningen. Dessutom ser utredningen ett behov av förändrad lagstiftning till stöd för vissa av de förslag inom IT-säkerhetsområdet som redovisats. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag De mest långtgående organisatoriska konsekvenserna av utredningens förslag sker på central nivå. De förslag som avser den centrala nivån får strukturella konsekvenser med nybildning av vissa myndigheter och nedläggning av andra som följd. Lokala och regionala organ ges vidgade uppgifter och ett vidgat ansvar. Några strukturella förändringar inträffar dock inte på denna nivå. De vidgade uppgifterna förutsätter resursförstärkningar i den lokala och regionala krishanteringsorganisationen (kommuner och länsstyrelser). nybildas två organ: ett nationellt kris- hanteringsorgan och ett samordningsorgan för IT-säkerhet. På central myndighetsnivå nybildas en planeringsmyndighet och vissa IT-säkerhetsorgan. De senare omfattar en IT-incidenthanterings- funktion, en teknikkompetensfunktion och ett system för säker- hetsinriktad evaluering och certifiering. Förslagen medför att ÖCB och SPF bör läggas ned. En stor del av de uppgifter som dessa myndigheter har inom planerings- och samordningsområdet respektive informationsberedskapen bör dock överföras till planeringsmyndigheten. Begränsade uppgifter kan också behöva överföras från SRV till planeringsmyndigheten. Utredningen föreslår också att ett nytt huvudmannaskap införs för SRV:s skolverksamhet. Anledningen är att utredningens förslag förutsätter en ny inriktning av den utbildningsverksamhet som riktar sig till kommunerna och ett ökat inflytande för dessa över utbildningens inriktning. Bildandet av planeringsmyndigheten samt nedläggningen av ÖCB och SPF frigör 50–60 årsarbetskrafter jämfört med dagens organisation. Bildandet av de IT-säkerhetsorgan som knyts till PTS, FRA och FMV kräver dock ett nytillskott om 30–35 års- arbetskrafter. Förstärkningen av länsstyrelsernas resurser inom krishanteringsområdet kan beräknas kräva ett resurstillskott på motsvarande 20 årsarbetskrafter. Sammantaget medför detta att de förändringar som utredningen föreslår inom den statliga myndighetsorganisationen kan genom- föras utan personalförstärkningar. Däremot krävs ett nettotillskott av resurser till den kommunala krishanteringsverksamheten. Ut- redningen vill dock inte ange någon storlek på detta resurstillskott m h t de överläggningar som bör hållas med kommunerna. Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag Vissa av utredningens förslag medför ökade kostnader. Det rör sig dels om ökade satsningar på sårbarhetsreducerande åtgärder inom den tekniska infrastrukturen dels om det nettotillskott av resurser som krävs för att kommunerna skall kunna axla sin nya roll i kris- hanteringssystemet. Som framgick ovan sker dessutom en bety- dande omfördelning av kostnader inom den statliga myndighets- organisationen. Utredningen föreslår att de ökade kostnaderna för sårbarhets- reducerande åtgärder inom den tekniska infrastrukturen och inom den lokala krishanteringsorganisationen finansieras genom omför- delning inom det civila försvarets ekonomiska planeringsram samt genom realisering av vissa besparingsmöjligheter i SRV:s skolverk- samhet. Utredningens bedömning av att det finns besparingsmöjligheter i SRV:s skolverksamhet bygger på det underlag som RRV har tagit fram på uppdrag av regeringen. Granskningen visar bl.a. att kapa- citetsutnyttjandet i SRV:s skolverksamhet uppgick till . Dessutom är viss pliktutbildning enligt RRV överdimen- sionerad. Utredningen har i betänkandet redovisat huvuddragen i ett nytt krishanteringssystem. Betänkandet kan – vad gäller detaljerings- graden – jämföras med den utredning som Försvarets rationaliser- ingsinstitut redovisade . Denna utredning bildade grund för det ledningssystem för det civila försvaret som ännu tillämpas i sina huvuddrag. Ett genomförandearbete återstår innan det nya krishanterings- systemet kan träda i kraft. Enligt utredningens uppfattning bör man prioritera de organisatoriska och författningsmässiga åtgärder som krävs för att etablera det nya krishanteringssystemet. Genomförandearbetet omfattar insatser inom bl.a. följande om- råden: Organisering av det nationella krishanteringsorganet och planeringsmyndigheten. Organisering av vissa IT-säkerhetsorgan. Organisering av en ny tillsynsorganisation inom elområdet. Organisering av övriga delar av myndighetsstrukturen inom krishanteringsområdet. Etablering av ett nytt planeringssystem för krishanterings- arbetet. Reformerad lagstiftning inom vissa områden. Överläggningar med om uppgifter och ersättning för kommunerna i det nya krishanterings- systemet. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen skall enligt regeringens upp- drag (dir. 1999:63) analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Följande avsnitt är en sammanfattning av direktiven och av de uppdrag som regeringen genom särskilda beslut har gett utred- ningen. En fullständig redogörelse för direktiven finns i Bilaga 1–3. beslut om säkerhets- och försvarspolitiken år 1995 och 19961 innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. De resurser som avdelats för mer traditionella säkerhetspo- litiska hotsituationer skall kunna utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra på- frestningar. Mot bakgrund därav skall totalförsvarsresurserna ut- formas så att de även kan användas vid internationella fredsfräm- jande och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Det vidgade säkerhetsbegreppet medför att det är svårt att dra en skarp gräns mellan vad som är säkerhetspolitiska hot i traditionell mening och vad som är risker i fredssamhället. 1995/96:12, bet. 1995/96 UFöU1, rskr. 1995/96:44, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45–46 och prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:36. Det civila försvarets förmåga grundas främst på samhällets innebo- ende stabilitet och flexibilitet inför skilda slag av störningar. Denna basförmåga kompletteras genom planeringen för det civila försvaret med de särskilda beredskapsåtgärder som vidtas med utgångspunkt i krav som ställs vid i första hand ett väpnat angrepp. En viktig grund för planeringen inom det civila försvaret är den s.k. ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha det i krig. Med utgångspunkt i ansvarsprincipen har statsmakterna för planeringsändamål delat in samhället i funktioner. Funktionerna är samhällssektorer som i krig är av särskild betydelse för total- försvaret. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet som har till uppgift att samordna planeringen inom funktionen. har till främsta uppgift att leda och samordna det civila försvarets beredskapsförberedelser vid de funktionsansvariga respektive områdesansvariga myndigheterna. har Försvarsdepartementet ett samordnande ansvar för totalförsvarsfrågor. Sedan 1987 års försvarsbeslut används en s.k. ekonomisk planeringsram som ett styr- och avvägningsinstrument. Planeringsramen omfattar främst investeringar för beredskapsändamål som bedöms så viktiga att de skall finansieras med särskilda medel över statsbudgeten. ingår 10 av de 18 funktionerna i den ekonomiska ramen. Övriga beredskapsåtgärder, främst planering, finansieras inom ramen för de ordinarie myndighetsanslagen. De skilda verksamheterna inom det civila försvaret är i flera fall starkt inbördes beroende. De har också i olika grad ett samband med det militära försvaret.