sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessutom tillgodoses behovet av att kunna etablera en smidig samverkan mellan och myndigheterna i en allvarlig krissituation. Om en kris skulle kräva att det nationella krishanteringsorganet tilldelas beslutsbefogenheter bör detta ske genom ett regerings- beslut i varje särskilt fall. De överläggningar som krishanterings- organet initierar inom ramen för sin samordningsuppgift kan givet- vis också resultera i att någon eller några av de myndigheter som deltar i överläggningarna väljer att hänskjuta beslut av principiell betydelse till regeringen för avgörande. Regeringen har givetvis också möjlighet att delegera beslutsrätt till de myndigheter som i det aktuella krisläget deltar i det nationella krishanteringsorganets arbete. Det nationella krishanteringsorganet bör aktiveras i allvarliga krissituationer som främst berör den nationella nivån och som skapar samordningsproblem av en sådan omfattning att berörda myndigheter och andra organ inte kan förväntas klara situationen på egen hand genom samverkan. Det bör ankomma på krishante- ringsorganet att i akuta lägen självt ta ställning till när det skall aktiveras. Detta bör också kunna ske genom ett beslut av rege- ringen eller på begäran av en myndighet eller annat organ som ser ett behov av krishanteringsorganets insatser. Ett sådant beslut eller en sådan begäran bör dock inte vara en förutsättning för att kris- hanteringsorganet skall aktiveras i en krissituation. Krishanteringsorganet skall kunna verka såväl vid svåra på- frestningar på samhället i fred som vid höjd beredskap. Då inträder vissa beslutsbefogenheter som följer av olika beredskapsförfatt- ningar. Också i detta fall kan regeringen besluta att krishanterings- organet skall tilldelas särskilda beslutsbefogenheter. Ett skäl till att ett sådant beslut fattas kan vara att regeringen bedömer att en krigsorganisation till större eller mindre del inte bör träda ikraft. Grundstruktur för krishantering i samhället I ett skärpt säkerhetspolitiskt läge med andra typer av krigshot än dem som är aktuella kan krishanteringsorganet också ha en uppgift i ett skymningsläge före ett krigsutbrott. I ett sådant läge har krigsorganisationen inte satts upp. Behov kan ändå finnas av samordningsåtgärder som inte kan åstadkommas inom ramen för fredsorganisationen. Det nationella krishanteringsorganet kan då fungera som en brygga mellan fredsorganisationen och den krigs- ledning som sätts upp efter en mobilisering. På detta sätt kan kris- hanteringsorganet användas för att komplettera den krigsorganisa- tion som finns inom det civila försvaret. I sådana situationer använder man sig av krishanteringsorganets möjligheter att börja verka tidigt i en kris och innan den exakta innebörden av krisen är klarlagd. Dessa möjligheter kan ha betydelse också i andra allvar- liga krissituationer än dem som har säkerhetspolitisk bakgrund. Det nationella krishanteringsorganet bör således i första hand ha samordningsuppgifter. Tvingande beslut kommer endast ifråga om regeringen genom särskilda beslut har tilldelat krishanterings- organet beslutsbefogenheter. Detta medför att det inte är nöd- vändigt att på förhand exakt definiera de situationer som bör för- anleda att krishanteringsorganet aktiveras. Att ta ställning till när en aktivering bör ske kan som nämnts överlåtas till krishanterings- organet självt att bedöma. Det är sedan en fråga för regeringen om och när krishanteringsorganet skall tilldelas särskilda beslutsbe- fogenheter. Den föreslagna lösningen medför också att det inte är nödvändigt att fullständigt precisera ansvarsfördelningen mellan krishanteringsorganet och andra krisaktörer. Tvärtom finns det anledning eftersträva en viss flexibilitet i detta avseende. Krishanteringsorganets verksamhet i ett krisläge Det nationella krishanteringsorganet skall träda i funktion i mycket allvarliga situationer som främst berör den nationella nivån. Sådana situationer inträffar förhoppningsvis inte särskilt ofta. Det nationella krishanteringsorgan som finns i har aktiverats ungefär en gång . Det är möjligt att det av utredningen föreslagna krishanteringsorganet inte kommer att aktiveras oftare. Aktiveringsperioden under en kris kan dock vara relativt lång då behov i vissa fall kan finnas av krishanteringsorganets insatser under ett återställningsskede efter en kris. Grundstruktur för krishantering i samhället Det finns också situationer då krishanteringsorganet inte bör engagera sig direkt i den operativa hanteringen av en kris utan istället bör ta på sig en stödjande roll i förhållande till organ på lokal eller regional nivå. Detta kan vara befogat i mycket allvarliga kriser som berör ett begränsat geografiskt område. Detta gäller sär- skilt om det finns anledning att befara att krisen i ett senare skede kan komma att utvidgas och då beröra också den nationella nivån. Det kan också vara befogat att det nationella krishanteringsorganet engagerar sig på detta sätt om en lokal eller regional kris kräver speciella informationsinsatser. I ett akut krisläge bör det nationella krishanteringsorganet ha tillgång till ett kriskansli. Kriskansliet bör vara direkt underställt krishanteringsorganet och ha till uppgift att tillhandahålla det stöd som krishanteringsorganet behöver i detta läge. Stöd behöver tillföras inom fyra fackområden. Dessa är läges- och analysverk- samhet, framtagning av möjliga handlingsalternativ för olika kris- lägen, tillhandahållande av administrativt och tekniskt ledningsstöd samt information till allmänhet och media om krisens utveckling och genomförda åtgärder. Läges- och analysfunktionens uppgift bör vara att samla in och analysera uppgifter om händelseutvecklingen i den pågående krisen. Läget bör redovisas fortlöpande för krishanteringsorganet. Redovisningen bör innehålla bedömningar och prognoser vad gäller krisens utveckling. Underlag för de rapporter som lämnas bör inhämtas från de myndigheter och alla de aktörer som har beröring med den operativa krishanteringen på fältet. Den operativa funktionens uppgift bör vara att utarbeta underlag vad gäller handlingsalternativ och samordningsåtgärder mot bak- grund av det krisläge som råder. Detta bör ske i samråd med de aktörer som är direkt engagerade i krishanteringen på fältet. Kris- hanteringsorganet kan i en krissituation sätta upp arbetsgrupper med företrädare för de viktigaste aktörerna för att få fram expert- bedömningar inom olika områden. Den operativa funktionen kan då fungera som sekretariat för arbetsgrupperna. Ledningsstödsfunktionen bör svara för de praktiska förutsätt- ningarna för krishanteringsorganets verksamhet. Ledningsstöds- funktionen bör också ha tillgång till kvalificerad kompetens vad gäller krishanteringsmetodik. Vidare bör ledningsstödsfunktionen svara för att krishanteringsorganets sambandssystem och IT-stöd fungerar och att erforderliga säkerhets- och skyddsåtgärder vidtas för krishanteringsorganet och annan berörd verksamhet. Grundstruktur för krishantering i samhället situationer kan krishanteringsorganet tvingas att lämna ordinarie uppehållsplats. Detta bör kunna ske utan att krishanteringsorga- nets verksamhet påverkas negativt. Informationsfunktionens uppgift bör vara att ta fram underlag och svara för krishanteringsorganets informationsinsatser under krisen. En viktig del i arbetet bör vara att samverka med informa- tionsfunktioner hos övriga krisaktörer i syfte att ta fram snabb, korrekt och entydig informationen till allmänhet och media om krisen. Informationsfunktionen bör därför fungera som pressekre- tariat åt krishanteringsorganet. Kriskansliets omfattning och sammansättning måste anpassas till krisens art. Detsamma gäller de arbets- och samverkansgrupper som krishanteringsorganet kan komma att organisera under krisen. Den personal som skall bemanna kriskansliet bör hämtas från och från centrala myndigheter som har expert- funktioner inom områden som är relevanta vid hanteringen av allvarliga kriser. Exempel på sådana myndigheter är ÖCB, Försvarsmakten, , , Rikspolis- styrelsen, , , Post- och tele- styrelsen samt olika myndigheter inom transportsektorn. Ledningsstödsfunktionen bör till en del vara organiserad redan under normala förhållanden. Den eller de lokaler som skall an- vändas av krishanteringsorganet under en kris måste – liksom sam- bandssystem och annan erforderlig utrustning – vara tillgängliga. Vidare måste larmlistor och annat finnas för att man snabbt skall kunna kalla in berörd personal i ett krisläge. Dessa uppgifter bör skötas av ledningsstödsfunktionen. Krishanteringsorganets verksamhet under normala förhållanden Kravet på en kort insatstid medför att det nationella krishante- ringsorganet måste vara organiserat också under normala för- hållanden. Med normala förhållanden avses de perioder då sam- hället inte befinner sig i en akut krissituation. Detta innebär att krishanteringsorganets ledamöter bör vara utsedda och tillgängliga med kort varsel via larmlistor. Ersättare måste vara utsedda för att möjliggöra en dygnetruntfunktion hos krishanteringsorganet. Det bör också vara möjligt att snabbt sätta upp det kriskansli som behövs för att krishanteringsorganet skall kunna bedriva sin verk- samhet. Detta förutsätter att grundbemanningen i dessa stöd- funktioner är utsedd och att berörd personal med kort varsel kan Grundstruktur för krishantering i samhället frigöras från sina ordinarie arbetsuppgifter. Uppgiften att ingå i det nationella krishanteringsorganets kriskansli bör därför betraktas som en obligatorisk tilläggsuppgift för den personal som innehar vissa befattningar inom eller vid vissa myndig- heter. Hänsyn till detta bör tas redan då den aktuella personalen rekryteras. Detta sätt att bemanna det nationella krishanteringsorganet och kriskansliet gör det möjligt att hålla en hög beredskap i verksam- heten. Att hålla sig beredd att ingripa är givetvis krishanterings- organets viktigaste uppgift under lugna perioder då verksamheten i samhället fungerar normalt. Denna stand by-uppgift bör dock inte likställas med ett passivt väntande. Istället bör krishanteringsorga- net under normala förhållanden ha vissa uppgifter som underlättar en snabb start av verksamheten i ett akut krisläge. En av dessa uppgifter bör vara att noga följa utvecklingen inom områden och verksamheter som kan ge upphov till allvarliga kris- situationer. Krishanteringsorganet bör också kunna initiera studier och undersökningar av krisförlopp inom sådana områden och verk- samheter (inom och utom landet). Besök på platsen för allvarliga krisförlopp inom och utom landet bör också ingå i uppgiften att hålla sig informerad om händelseförlopp och arbetsmetoder inom krishanteringsområdet. Krishanteringsorganet bör också utveckla scenarier vad gäller tänkbara krisförlopp och genom övningar och spel utvärdera och förbereda olika handlingsalternativ i sådana krisförlopp. Underlag bör hämtas från risk- och sårbarhetsanalyser som utförs av olika organ i samhället. Vidare bör metodik för att hantera oförutsedda och oväntade krissituationer utvecklas. Ytterligare en uppgift för krishanteringsorganet bör vara att tillse att den personal som krishanteringsorganet kan komma att engagera i ett krisläge har erforderlig kompetens och är utbildad och övad för sina uppgifter. Krishanteringsorganet skall också se till att stödsystem, utrustning och lokaler kan tas i bruk med några timmars varsel. Slutligen bör krishanteringsorganet bygga upp ett samarbete med krishanteringsorgan på nationell nivå i andra länder och med den krishanteringsverksamhet som är under uppbyggnad inom EU och som finns inom olika FN-organ. Ett sådant samarbete är väsentligt både för att utbyta erfarenheter i förebyggande syfte och för att kunna samarbeta operativt i krisförlopp som berör flera länder. Grundstruktur för krishantering i samhället Under en akut kris skall det nationella krishanteringsorganet kunna verka dygnet runt. Det skall också kunna hantera kriser som har mycket olika karaktär. Detta ställer speciella krav på krishante- ringsorganets sammansättning. Det kan vara lämpligt att en del av ledamöterna i krishanterings- organet är fasta i den meningen att de alltid ingår i krishanterings- organet oavsett vilken krissituation som är aktuell. Återstoden av ledamöterna bör variera beroende på vilken typ av kris som är aktuell. Antalet ledamöter i krishanteringsorganet i en given krissituation bör inte överstiga 15. Av dessa bör högst hälften vara fasta. Bland dessa bör ingå företrädare för och vissa myndigheter. Krishanteringsorganets ordförande, vice ordförande och övriga fasta ledamöter bör utses av regeringen. För samtliga ledamöter bör några ersättare utses för att göra det möjligt för krishanterings- organet att bedriva dygnetruntverksamhet. Genom denna konstruktion uppnås en god samordning mellan krishanterings- organet och planeringsmyndigheten såväl i ett normalläge som i ett krisläge. Krishanteringsorganets ledamöter skall ha erfarenhet av säker- hets- och beredskapsarbete samt av operativ krishantering. De bör också ha fackkunskaper inom områden eller sektorer inom vilka det kan uppstå situationer som kan skapa allvarliga kriser. På ord- föranden, vice ordföranden och dessas ersättare ställs särskilda krav. Det bör röra sig om personer som har ledaregenskaper, kompetens inom krishanteringsområdet och som dessutom har förmåga att skapa förtroende bland krisens aktörer och hos allmän- heten. Det nationella krishanteringsorganets organisatoriska ställning har översiktligt redovisats i figur 1. Av figuren framgår att krishante- ringsorganet skall vara en del av myndigheten . Tekniskt kan detta lösas på flera sätt. En möjlighet är att kris- hanteringsorganet inordnas i ett departement. En annan möjlighet är att krishanteringsorganet ges ställning som ett gemensamt organ inom . Utredningen anser att de praktiska skill- Grundstruktur för krishantering i samhället naderna mellan dessa båda alternativ är små. Båda alternativen bör kunna ge krishanteringsorganet goda arbetsförutsättningar. Det nationella krishanteringsorganets kansli bör i ett normalläge vara en del av den planeringsmyndighet som utredningen anser skall finnas på nationell nivå. Anledningen är dels att uppgifterna som sådana har myndighetskaraktär dels att det finns starka verk- samhetssamband mellan de uppgifter som det nationella krishante- ringsorganet bör ha i ett normalläge och de uppgifter som ankom- mer på planeringsmyndigheten. Risk finns därför för dubbelarbete om krishanteringsorganets kansli också i ett normalläge skulle ingå i . I ett krisläge som medför att det nationella krishanteringsorga- net aktiveras behöver kansliet byggas ut kraftigt. Personal till kris- kansliet bör då hämtas från och ett antal centrala myndigheter. I ett krisläge finns också ett behov av en mycket nära samverkan i en dygnetruntbedriven verksamhet mellan krishante- ringsorganet och kriskansliet. Kriskansliet bör av dessa skäl vara direkt underställt krishanteringsorganet och liksom detta ingå i . I ett sådant läge bör kvarvarande delar av plane- ringsmyndigheten – liksom ett antal andra centrala myndigheter – biträda krishanteringsorganet med utredningsinsatser, lägesrap- porter, m.m. Som framgått ovan finns det vissa planeringsuppgifter inom kris- hanteringsområdet som inte bör läggas på . An- ledningen är att det rör sig om uppgifter som har en sådan karaktär och omfattning att de närmast hör hemma på myndighetsnivå. Det finns dessutom en allmän ambition i att begränsa departe- mentens omfattning och att hålla så litet som möjligt. Det vore då olämpligt att lägga uppgifter som lika gärna eller bättre kan skötas av en myndighet utanför . Följande planeringsuppgifter behöver utföras på myndighets- nivå: 1.framtagning av underlag för regeringens beslut om fördelning av de särskilda medel som utredningen anser bör avsättas för beredskapen mot allvarliga kriser i samhället 2.genomförande av omvärldsbevakning och omvärldsanalyser samt risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå och med ton- Grundstruktur för krishantering i samhället vikt på förhållanden inom och utom landet som kan generera allvarliga kriser 3.samordning av forsknings- och utvecklingsinsatser som har in- riktning på krishantering på samhällsnivå. Som nämnts bör planeringsmyndigheten även fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet under normala förhållan- den, dvs. i de situationer då landet inte befinner sig i en allvarlig kris. bör också ha kansliuppgifter åt det samordningsorgan för IT-säkerhet som utredningen föreslår i kapitel 7. Anledningen till att dessa uppgifter bör läggas på planeringsmyndigheten är bl.a. de verksamhetssamband som finns mellan kansliuppgifterna och planeringsuppgifterna. Om kansli- uppgifterna lades på ett organ inom skulle det vara nödvändigt att dubblera vissa kompetenser vilket medför onödiga kostnader. Ytterligare ett skäl är att en väsentlig del av personalen vid det kriskansli som det nationella krishanterings- organet sätter upp då organet aktiveras sannolikt bör hämtas från planeringsmyndigheten. Den förstnämnda av de planeringsuppgifter som nämndes ovan omfattar framtagning av underlag för regeringens beslut om in- riktning och prioritering av de insatser som genomförs med de särskilda medel som bör avsättas för beredskapen mot allvarliga kriser i samhället. Som framgått ovan avser utredningen med all- varliga kriser också väpnade angrepp mot landet. I denna plane- ringsuppgift ingår också att genomföra kvalificerade utvärderingar av de satsningar som olika aktörer genomför med de medel som har avsatts för ändamålet. De medel som ingår i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret bör ingå i de särskilda medel som bör avsättas för allvarliga kriser i samhället. De erfarenheter som finns av planeringsprocessen inom det civila försvaret bör utnyttjas vid utformningen av den nya planerings- processen. Utredningen föreslår i kapitel 15 ett fortsatt arbete med att utveckla planeringsprocessen. Den breddade hotbilden medför att omvärldsbevakning och omvärldsanalys samt risk- och sårbarhetsanalyser behöver genom- föras med högre ambitionsnivå och med större bredd . Dessa uppgifter bör även omfatta bevaknings- och analysuppgifter inom IT-säkerhetsområdet. Den närmare innebörden av dessa upp- gifter framgår av kapitel 7. uppgift i detta sammanhang bör vara att genomföra analyser som har särskild Grundstruktur för krishantering i samhället inriktning på företeelser som kan ge upphov till allvarliga kriser i samhället. Det bör röra sig om problem och företeelser som är tvärsektoriella till sin karaktär och som inte blivit analyserade med tillräcklig bredd och med tillräckligt djup i de studier som bedrivs på annat håll i samhället. Den omvärldsbevakning som planerings- myndigheten bör bedriva under normala förhållanden har en natur- lig koppling till den läges- och analysverksamhet som det nationella krishanteringsorganet måste bedriva i ett akut krisläge. Den tredje planeringsuppgiften – samordning av forsknings- och utvecklingsinsatser som har inriktning på krishantering på sam- hällsnivå – är väsentlig för kunskapsuppbyggnaden inom landet vad gäller krishantering. Forskningen inom detta område befinner sig i ett utvecklingsskede och kan ge väsentliga bidrag till samhällets möjligheter att förebygga och begränsa skadeverkningarna av all- varliga kriser. bör också ha egna medel för forsknings- och utvecklingsändamål inom krishanteringsområdet. Myndigheten kan då uppträda som beställare av forskning och ut- veckling inom detta område. I planeringsmyndighetens uppgifter bör också ingå att hålla samman och utveckla planeringsprocessen. Det övergripande syftet med detta arbete bör vara att ge regeringen ett bättre underlag för de avvägningar som behöver göras vad gäller satsningarna på att förbättra samhällets krishanteringsförmåga. Ett annat syfte bör vara att förbättra dialogen mellan olika myndigheter om bedöm- ningar och prioriteringar i det förebyggande och förberedande arbetet. Det är också angeläget att det praktiska arbetet inom planeringsprocessens ram löper smidigt och effektivt. Detta gäller i synnerhet som utredningen anser att deltagandet i processen be- höver breddas väsentligt jämfört med det förfarande som till- lämpas inom det civila försvaret. I en krissituation bör en del av planeringsmyndighetens personal ingå i det nationella krishanteringsorganets kriskansli (som då bör vara en del av ). Detta gäller inte endast den personal som är verksam vid det kansli som det nationella kris- hanteringsorganet bör förfoga över under normala förhållanden. Också personal som under sådana förhållanden arbetar med plane- ringsuppgifter kan behöva tillföras kriskansliet. Detta medför att planeringsmyndighetens ordinarie arbetsuppgifter kan behöva ned- prioriteras i en akut krissituation. uppgifter behandlas närmare i kapi- tel 13. Grundstruktur för krishantering i samhället 5.2.4Myndigheter med samverkans- och/eller bevaknings- ansvar Utredningen har tidigare redovisat ett antal exempel på områden som har stor betydelse vid hanteringen av allvarliga kriser i sam- hället och där det finns starka beroendeförhållanden mellan olika myndigheters verksamhet. Inom sådana områden bör berörda myndigheter tilldelas ett instruktionsbundet samverkansansvar. Innebörden av detta ansvar bör vara att myndigheterna skall sam- verka i syfte att åstadkomma en enhetlig inriktning av planeringen av beredskapen för allvarliga kriser som berör området och att de i en akut krissituation skall kunna uppträda samordnat. Myndig- heterna bör också etablera samverkan med icke-statliga organ som kan ha viktiga uppgifter inom området vid allvarliga kriser. Denna samverkan bör så långt som möjligt organiseras av de aktuella myndigheterna och övriga berörda organ själva. Om myndig- heterna inte klarar denna uppgift kan regeringen uppdra åt plane- ringsmyndigheten att ingripa. Detta bör då ske på ett uttryckligt mandat från regeringen avseende den aktuella situationen. Myndigheter som kan behöva upprätthålla en viss verksamhet och en viss kompetens för att skapa förmåga hos det civila försvaret att anpassa sig till ett skärpt säkerhetspolitiskt läge och att klara övriga uppgifter inom det civila försvaret bör tilldelas ett instruktionsbundet bevakningsansvar med denna innebörd. I många fall torde en myndighet komma att tilldelas både samverkans- och bevakningsansvar. Kravet på anpassningsförmåga hos totalförsvaret fastställs i totalförsvarsbesluten och i de inriktningsbeslut som regeringen kan komma att fatta med stöd av dessa. Dessa övergripande krav får sedan brytas ned i ansvar och uppgifter för enskilda myndigheter. Allmänna krav på myndigheten och dess verksamhet vad gäller anpassningsförmåga bör anges i myndighetens instruktion. Mer specifika och resursberoende krav bör formuleras som uppdrag i de årliga regleringsbreven. Utredningen kommer inte att redovisa några kompletta listor på myndigheter som bör ha samverkans- och/eller bevakningsansvar. Det bör också betonas att de exempel som har redovisats på tänkbara planerings- eller samverkansområden är preliminära och kan behöva revideras vid en närmare analys. En sådan analys bör genomföras inom ramen för det genomförandearbete som bör Grundstruktur för krishantering i samhället påbörjas då statsmakterna har tagit ställning till utredningens för- slag. Inom ramen för genomförandearbetet bör även beredskapsför- ordningen (1993:242) ses över eller ersättas med en ny författning. Anledningen är att samverkans- och bevakningsansvaren över- lappar det ansvar som många myndigheter har i egenskap av beredskapsmyndigheter. Antalet myndigheter som tilldelas samverkans- och/eller bevakningsansvar bör också kunna minskas väsentligt jämfört med det antal myndigheter som f.n. är beredskapsmyndigheter. I detta kapitel har utredningen lagt fram preciserade förslag vad gäller det nationella krishanteringsorganets uppgifter, arbetssätt och organisation.