sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Därför kunde det visa sig nödvändigt att inom särskilda områden överföra delar av svensk statsmyndighet på inter- nationella organ. Det kunde vara fråga om delegation av befogenhet som enligt grundlag tillkom , regeringen eller annan myndig- het. Mot denna bakgrund ansåg utredningen att det var motiverat att regeringsform tillskapa en rättslig grundval för ingåendet av överenskommelser med sådant innehåll. Därvid anfördes att det låg i sakens natur att sådan överlåtelse av befogenheter genom traktat inte kunde få ske i obegränsad omfattning. Beslut om godkännande av den aktuella typen av överenskommelser borde enligt författningsutredningen fattas i samma ordning som vid stiftande av grundlag. Med hänsyn till behovet av att snabbare kunna fatta beslut i brådskande situationer föreslog utredningen emellertid också en kompletterande regel. Denna kompletterande regel gjorde det möjligt för att godkänna en överenskommelse genom ett be- slut, förutsatt att minst fem sjättedelar av riksdagsledamöterna förenade sig om beslutet. Utredningen föreslog vidare att de aktuella befogen- heterna endast skulle få delegeras i visst ämne. I fråga om rätten att stifta grundlag föreslogs ett uttryckligt förbud mot delegation. Enligt utredningens bedömning inrymde den förslagna regleringen möjlighet till sådan överföring av befogenheter som kunde bli aktuell vid en svensk anslutning till EEC (a. bet. s. 251 f.). I proposition 1964:140 konstaterade regeringen att mellanfolkliga överenskommelser var av skiftande art och att de berörde en mångfald olika områden. Därvid anfördes bl.a. följande (s. 102). I det traditionella mellanfolkliga avtalet, som regeringsform närmast tar sikte på, upptages preciserade rättigheter och förpliktelser för de avtalsslutande parterna. De skyldigheter som åvilar de kontraherande staterna är sålunda fullständigt bestämda i själva traktaten. Av allmänna folkrättsliga principer följer att varje fördragsslutande stat är skyldig att tillse att dess interna rätt är sådan att staten kan fullgöra samtliga åtaganden den gjort. Vid genomförandet av lagreglering, som kan påkallas av viss traktats innehåll, har varje stat självfallet att iaktta sina konstitutionella bestämmelser. Allteftersom det mellanfolkliga samarbetet med tiden kommit att bli intimare, har nyssnämnda form av internationella överenskommelser, som grundar sig på principen om absolut suveränitet för de avtalsslutande staterna, kompletterats med en ny typ av traktater, vari staterna i viss utsträckning efterger denna sin absoluta självbestämmanderätt. Som regel sker detta därigenom att staterna åtager sig att underkasta sig framtida 130 funktion som beslutsorgan... beslut av oftast upprättade mellanfolkliga organisationer. Staterna blir genom dessa traktater folkrättsligt förpliktade att ställa sig organisa- tionernas beslut till efterrättelse. I de fall organisationerna äger träffa av- göranden genom majoritetsbeslut blir besluten förpliktande även för den stat som röstat däremot. I propositionen konstaterades vidare att var medlem av ett stort antal internationella organisationer av skiftande karaktär samt att medlemskapet i allmänhet inte syntes ha medfört några konstitutionella problem (s. 102). Vidare anfördes följande (s. 103). Efter det har ett tredje slags traktater kommit i blick- fånget, vilka manifesterar strävanden mot ett ännu närmare mellanfolkligt samarbete, framför allt i . Genom dessa traktater upprättas mellanfolkliga organisationer, vilka tillerkännes en betydligt mer omfattan- de beslutanderätt än den som tillkommer den tidigare nämnda gruppen av organisationer. Framför allt karakteriseras dessa efterkrigstidens orga- nisationer emellertid av att de avtalsslutande parterna på dem i större eller mindre utsträckning överlåter egna konstitutionella befogenheter. Dessa nya organisationers beslut skapar sålunda rättigheter och förpliktelser ej blott för medlemsstaterna själva utan understundom även direkt för deras myn- digheter och enskilda rättssubjekt. I den mån som befogenhet på det lag- stiftande, dömande eller verkställande området avstås till organisationen får medlemsstaternas organ och myndigheter vidkännas en inskränkning i sina egna konstitutionella befogenheter. Beträffande EEC anfördes i sammanhanget bl.a. följande (s. 104). De förpliktelser ålägger medlemsstaterna kan uppdelas i två huvudgrupper. Fördraget upptar dels förpliktelser för medlemsstaterna av sedvanlig folkrättslig art, vilka binder staternas handlingsfrihet, och dels åligganden för medlemsstaterna att överlåta delar av sin statsmyndighet på organisationen. Departementschefen konstaterade i propositionen att en reform aktuali- serades i första hand av det faktum att hade ansökt om associering till EEC. Därvid förordade han att det regeringsform skulle införas ett fullmakts- eller ramstadgande som inom vissa gränser gav regeringen och i förening befogenhet att genom lag utan grundlags karaktär överlåta konstitutionell be- slutanderätt på internationellt organ. Med denna konstruktion skulle grundlagen komma att ange ramen och formerna för överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ medan själva befogenhetsöverlåtelsen skulle komma att ske genom lag utan egenskap av grundlag (s. funktion som beslutsorgan... Departementschefen anförde vidare i propositionen (s. 133 f.) att delegation endast borde kunna ske till mellanfolkliga organisationer som hade till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verk- samhetsområden. Som villkor för att konstitutionell beslutanderätt skulle få överföras på mellanfolklig organisation borde vidare gälla att anslutit eller skulle ansluta sig till organisationen, vare sig anslutningen skedde i form av fullt medlemskap i organisationen eller i annan form. Beträffande det överlåtbara området anförde departe- mentschefen att det i princip borde vara möjligt att överlåta sådana befogenheter som i avsaknad av det föreslagna fullmaktsstadgandet inte skulle kunna fråntas svenska statsorgan utan ändring av regeringsform. Beslutanderätt i grundlagsfrågor borde dock inte kunna överlåtas till mellanfolklig organisation. Däremot borde delegation i och för sig kunna komma i fråga på övriga områden. I samband därmed förordade departementschefen att det i grundlagen uttryckligen borde anges att konstitutionell befogenhetsöverlåtelse endast skulle få ske i begränsad omfattning. Därvid anförde han följande (se även bet. KU 1964:19 s. 61). Därmed bör så mycket bli klart, att stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter som att stifta lag, besluta skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets själv- ständighet i stort. Mot den anförda bakgrunden föreslog departementschefen ett tillägg till 81 § regeringsform som innebar att beslutanderätt som enligt grundlagen tillkom Kungl. Maj:t och gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, skulle kunna överlåtas i begränsad omfattning genom lag utan grundlags karaktär. Överlåtelse skulle kunna ske på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken var eller skulle bli anslutet. Vidare föreslogs att lag varigenom konstitutionell beslutanderätt delegerades till mellanfolklig organisation skulle stiftas antingen i den ordning som gällde för grundlag eller genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och en riksdag, varvid skulle krävas att minst fem sjättedelar av de röstande riks- dagsledamöterna i vardera kammaren hade förenat sig om ett sådant beslut. En delegationslag borde däremot kunna upphävas eller ändras i inskränkande riktning utan att dessa särskilda beslutsformer behövde iakttas (a. prop. s. 134 f. samt även bet. KU 1964:19 s. 62). Departe- mentschefen uttalade dessutom (a. prop. s. 134) att den generella begränsningen, i begränsad omfattning, inte var så precis som hade varit önskvärt. Det låg då, uttalade denne, 132 funktion som beslutsorgan... ... desto större vikt på att grundlagen uppställer så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för stiftande av sådan lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse sker till mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ju ändrar eller modifierar innehållet i regeringsformens kom- petensregler, bör icke komma till stånd utan att saken underställs folket i val eller, om detta med hänsyn till tidsåtgången vållar bestämda olägen- heter, att åtgärden uppbäres av en bred folkopinion, sådan denna kommer till uttryck i . Vid riksdagsbehandlingen (bet. KU 1964:19 s 60 f.) gjordes vissa förändringar i regeringens förslag. Kravet på lagform vid delegation slopades. Vidare tillfogades, i enlighet med grunderna för författnings- utredningens förslag, ett krav på att minst tre fjärdedelar av leda- möterna i vardera kammaren måste instämma i ett delegationsbeslut. Den nya bestämmelsen i 81 § tredje stycket regeringsform, som infördes , fick följande lydelse. Beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen och , gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och ej avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag, må i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet. Beslut om sådan överlåtelse fattas antingen i den ordning som gäller för grund- lagsändring eller ock, om därmed förenad tidsutdräkt är till men för riket, samfällt av Konungen och en riksdag. I sistnämnda fall erfordras för beslut om överlåtelse, att i vardera kammaren minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna vid votering instämt i beslutet. Grundlagberedningen föreslog i sitt slutbetänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15 s. 185 f.) att bestämmelserna i 81 § tredje stycket regeringsform skulle föras över till den nya grundlagen utan väsentliga ändringar. I enlighet med principen i dess förslag om att lag skall stiftas av ensam borde emellertid enligt beredningen även befogenheten att besluta om överlåtelse av konstitutionell befogenhet läggas på ensam. Vidare ansåg beredningen att lagformen var den naturliga formen för beslut om överlåtelse. Den borde dock inte vara obligatorisk. Beredningen förklarade att de föreslagna överlåtelsebestämmel- serna, i likhet med då gällande ordning, avsåg befogenhet som i avsaknad av bestämmelserna inte skulle kunna fråntas ett i dem avsett organ utan ändring av RF. Principiellt ansågs även talmannens be- funktion som beslutsorgan... fogenheter med avseende på regeringens till- och avsättande höra till sådana befogenheter, liksom statsministerns befogenhet att förordna och entlediga ministrar. Enligt beredningen torde dock förbehållet om begränsad omfattning utesluta överlåtelse i dessa fall till mellan- folklig organisation. Den högsta domsmakten hörde också enligt beredningen till de befogenheter som inte utan grundlagsändring eller beslut om över- låtelse av konstitutionell befogenhet kunde överlåtas till mellanfolklig organisation. Bestämmelserna i beredningens förslag om Högsta dom- stolen och Regeringsrätten innebar visserligen att rätten att fullfölja talan dit kunde begränsas genom lag. De medgav emellertid inte att högre domstolsinstans inrättades. Beredningen nämnde vidare att res- ningsbefogenheten var lagd uteslutande hos de två högsta domstolarna. Att överföra tillämpning av svensk lag till utländska eller internatio- nella organ som var undandragna den kontroll som ligger i resnings- institutet skulle enligt beredningen innebära en begränsning av de högsta domstolarnas grundlagsenliga uppgifter och krävde därför ändring av grundlag eller – i tillämpliga fall – beslut om överlåtelse av konstitutionell befogenhet. Eftersom det inte var helt klart att uttrycket mellanfolklig organisation omfattade även mellanfolklig domstol, föreslog beredningen att bestämmelsen uttryckligen skulle jämställa mellanfolklig domstol med internationell organisation för fredligt sam- arbete. Beredningen erinrade vidare om att den aktuella regleringen inte var tillämplig på rättskipning mellan stater, sådan som utövas av den i . Därvid anförde beredningen följande. En sådan domstol kan väl sägas vara ett överstatligt organ; genom att er- känna den förbinder sig att utforma sitt interna regelsystem eller eljest fatta interna beslut så att de anpassas till domstolens utslag. Men bundenheten är enbart folkrättslig. Frågan om prövning av en överens- kommelse som innebär att underkastar sig en sådan domstols- jurisdiktion, beror enligt förslaget på 2 §. Beredningen anförde vidare i betänkandet ( s. 186 f.) att de i bered- ningens förslag intagna bestämmelserna om rättskipning och förvalt- ning innebar bl.a. att varken rättskipning eller förvaltning kunde över- låtas till utländska eller mellanfolkliga organ utan uttryckligt grund- lagsstöd. Det alltmer ökande internationella samarbetet gjorde det enligt beredningen önskvärt att kunna överföra rättskipnings- och för- valtningsuppgifter till icke-svenska organ i större omfattning och i något enklare form än vad som dittills varit möjligt. Beredningen pekade i detta sammanhang på de i avsnitt 10.4.2 omtalade överens- 134 funktion som beslutsorgan... kommelserna om gränstullsamarbete varigenom svenska förvaltnings- uppgifter i viss omfattning hade flyttats över till myndigheter i och . Mot denna bakgrund föreslog beredningen att det infördes en sär- skild bestämmelse som gjorde det möjligt för att överflytta rättskipnings- och förvaltningsuppgifter till icke-svenska organ. För sådan överföring skulle krävas antingen ett beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenade sig eller beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Enligt beredningen borde beslut med kvalificerad majoritet vara den normala beslutsformen i dessa fall. Beredningen framhöll vidare att den aktuella bestämmelsen hade utformats så att den i största möjliga utsträckning beaktade de skiftande former i vilka det internationella samarbetet bedrevs eller kunde komma att bedrivas. Beredningens förslag behandlades i regeringens proposition 1973:90. Departementschefen hade, bortsett från rent redaktionella ändringar, inget att erinra mot beredningens förslag såvitt avsåg en överföring av bestämmelserna i 81 § tredje stycket regeringsform till den nya RF. Han hade inte heller något att erinra mot vad beredningen hade uttalat om bestämmelsens innebörd. Därvid framhöll departementschefen att den föreslagna bestämmelsen skilde sig från gällande bestämmelse främst därigenom att den nya be- stämmelsen uttryckligen var begränsad till att avse beslutanderätt som tillkom sådana organ som var angivna i RF. Han framhöll dock att beredningens förslag i detta avseende närmast fick ses som ett tillägg i förtydligande syfte. Vidare förordade departementschefen att det in- fördes en särskild bestämmelse om överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter i enlighet med beredningens förslag (s. 364 f.). Vid riksdagsbehandlingen (bet. KU 1973:26, rskr. 1973:265, bet. KU 1974:8, rskr. 1974:19) gjordes endast ett förtydligande i lagtexten såvitt avsåg den särskilda bestämmelsen om överlåtelse av rätt- skipnings- och förvaltningsuppgifter. Det slogs uttryckligen fast att sådan befogenhetsöverlåtelse avser endast rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgift som inte enligt RF tillkommer , regeringen eller annat i RF angivet organ (bet. KU 1973:26 s. 68). I den nya regerings- formen, som antogs slutligt , infördes de aktuella bestämmel- serna i 10 kap. som behandlar förhållandet till andra stater. Den aktuella bestämmelsen (10 kap. 5 §) erhöll följande lydelse. Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer , rege- ringen eller annat i regeringsformen angivet organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken funktion som beslutsorgan... riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Rättskipnings- och förvaltningsuppgift som ej enligt denna regerings- form tillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen an- givet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om förordnar om det i ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. 10.4.5Förstärkning av fri- och rättighetsskyddet, m.m. I sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter – Regeringsformen (SOU 1975:75) föreslog fri- och rättighetsutredning att det i 10 kap. 5 § första stycket RF skulle införas ett förbud mot överlåtelse av befogenhet att begränsa någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF (s. 177 f. och 212). Förslaget godtogs utan erinringar och ändringen trädde 1977 (prop. 1975/76:209 s. 134 f. och 164 f., bet. KU 1975/76:56 s. 39 f., rskr. 1975/76:414, bet. KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2). föreslog i sitt betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) att möjlighet till beslutande folkomröstning skulle införas både i fråga om stiftande av grundlag och beslut som till följd av särskilda regler i RF fattas i grundlagsform. Detta krävde en mindre ändring av lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF (s. 153 och 214 f.). Förslaget godtogs utan erinringar och ändringen trädde 1980 (prop. 1978/79:195 s. 53 och 66, bet. KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr. 1979/80:2). I några lagstiftningsärenden , där en tillämpning av bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF aktualiserades, kunde konstateras att paragrafen gav upphov till vissa tolkningssvårigheter (se t.ex. prop. 1984/85:61 s. 7). Mot bl.a. den bakgrunden tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF. 136 funktion som beslutsorgan... I sitt betänkande RF 10:5 (SOU 1984:14) lade utredningen fram förslag som syftade till att klarare ange vilka offentligrättsliga uppgifter som kunde överlåtas och att precisera förutsättningarna för detta. Be- träffande 10 kap. 5 § första stycket RF föreslog utredningen att möj- ligheterna att överlåta konstitutionella befogenheter till icke-svenska organ skulle begränsas. I fråga om sådan beslutanderätt som direkt grundar sig på RF skulle överlåtelse av beslutanderätt kunna ske endast om den avsåg normgivnings-, finans-, eller traktatmakten (s.75 f.). Lagstiftning som rör riksdagsordningen och val till skulle undantas från det överlåtbara området (s. 77). Beträffande 10 kap. 5 § andra stycket RF föreslog utredningen att möjligheterna att till icke-svenska organ överlåta offentligrättsliga uppgifter som inte direkt grundar sig på RF skulle vidgas något. Kravet på särskild beslutsordning skulle reserveras för överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Vidare föreslogs att skulle få möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller annan myn- dighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse (s. 90 – 95). Utredningens förslag innebar också att det i 10 kap. 5 § RF infördes ett nytt andra stycke med bestämmelser som gjorde det möjligt för riks- dagen att i vissa fall besluta att framtida ändringar i en internationell överenskommelse automatiskt skall gälla här i riket. I samband därmed anförde utredningen att ett sådant beslut visserligen ger i princip samma effekt som en överlåtelse av normgivningsmakt, eftersom ett icke-svenskt organ i begränsad omfattning kommer att bestämma inne- hållet i föreskrifter som skall gälla här i landet. Utredningen fann dock att flera skäl – bl.a. lagtextens utformning och förarbetenas tystnad på denna punkt – med viss styrka talade mot att 10 kap. 5 § första stycket RF avsetts ta sikte på en situation som denna (s. 110 ff.). Det nära sambandet med den situation som i första hand omfattades av 10 kap. 5 § första stycket RF gjorde det dock motiverat att en ny bestämmelse placerades i denna paragraf (s. 113). Innehållet i denna bestämmelse, som således inte avser överlåtelse av beslutanderätt, kommenteras närmare i avsnitt 12.1.4. Utredningens förslag behandlades i regeringens proposition 1984/85:61. Regeringen godtog samtliga utredningens förslag utan er- inringar. Beträffande förhållandet mellan de högsta domstolarnas befogenheter och uttalade departementschefen där- vid följande (s. 18 f.). När det gäller den högsta domsmakten framgår det av 11 kap. 1 § RF att högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Det rör sig här om en principiell befogenhet som dock kan begränsas genom lag. Stadgandet får enligt utredningen direkt anses funktion som beslutsorgan... förbjuda dels att det inrättas högre organ med uppgift att överpröva högsta domstolens och regeringsrättens avgöranden, dels att rätten att fullfölja talan hos domstolarna begränsas i sådan omfattning att de inte längre mot- svarar grundlagens karakteristik – dvs. om de inte längre framstår som högsta instans inom sitt resp. kompentensområde På liknande sätt för- håller det sig enligt utredningen med den i 11 kap. 11 § RF föreskrivna resningsbefogenheten Resningsbefogenheten är alltså konstitutionell i den meningen att RF inte medger att högsta domstolen och regeringsrätten ersätts av utländska resningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkras emellertid i RF i övrigt endast den principiella befogenheten att bevilja res- ning i ärenden, som faktiskt handläggs av svenska myn- digheter. Den omständigheten att en viss rättskipnings- eller förvaltnings- uppgift överförs till ett icke-svenskt organ och att möjligheten att bevilja resning i ett ärende som omfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kan alltså inte anses påverka någon konstitutionell uppgift som framgår av 11 kap. 11 § RF. Offentligrättsliga uppgifter får dock inte överföras i en sådan omfattning att resningsinstitutet skulle sättas ur spel I den mån RF direkt tillägger högsta domstolen eller regeringsrätten beslutanderätt – vilket alltså endast i mindre utsträckning kan anses vara fallet – kan denna inte överlåtas till ett icke-svenskt organ. Detta följer av att dömande verksamhet inte inne- fattas bland de befogenhetsområden varifrån delegering av beslutanderätt i fortsättningen föreslås kunna ske enligt första stycket. Kärnan i de högsta domstolarnas befogenheter erhåller således ett skydd som inte kan begrän- sas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 § första stycket RF. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som tillkommer de högsta domstolarna men som endast har indirekt stöd i RF kan däremot föras över till en annan stat eller ett internationellt organ med tillämpning av reglerna i 10 kap. 5 § tredje stycket i mitt förslag (motsvarande det nuvarande sista stycket). Eftersom rättskipningsuppgifter generellt sett innefattar myndig- hetsutövning innebär detta att överlåtelse av sådana uppgifter endast kan ske enligt den särskilda beslutsproceduren med kvalificerad majoritet eller motsvarande. Vid riksdagsbehandlingen antogs de grundlagsförslag som hade redo- visats i regeringens proposition (bet. KU 1984/85:21, rskr. 1984/85:121, bet. KU 1985/86:1, rskr. 1985/86:1). Sedan ändringarna hade trätt 1986 erhöll 10 kap. 5 § RF följande lydelse: