sou · GPB328d3 · 2002-01-01 00:00:00 — JK pekar på att det sällan är möjligt att genomföra en förundersökning och väcka åtal efter exempelvis ett omfattande beslag av olika videogram som dessutom saknar ursprungsuppgifter till ledning för bedömningen av vem som kan bära det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det kan därför inträffa att JK måste avvakta med eller avstå från ett i och för sig motiverat konfiskeringsbeslag av upplagorna. Den i YGL angivna möjligheten till konfiskeringsbeslag innebär enligt JK således inte alltid någon reell möjlighet att förhindra fortsatt spridning av en framställning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott. JK framhåller att det i praktiken sällan påträffas mer än ett eller ett fåtal exemplar av ett videogram vid en husrannsakan. Dessa exemplar tas då i utredningsbeslag. De kan emellertid utgöra hela den kända upplagan och effekten av utredningsbeslaget kan bli densamma som vid ett konfis- keringsbeslag. Här finns dock möjlighet till förlängning av tiden för väck- ande av åtal. Detta visar enligt JK att gränsen mellan konfiskerings- och utredningsbeslag, trots den principiella skillnaden, i praktiken ofta är svår att upprätthålla. Enligt JK:s uppfattning bör YGL ändras så att tidsbegränsningen i TF inte blir tillämplig i fråga om filmer och ljudupptagningar enligt YGL. Ändringen, som avser utredningsbeslag, skulle då stämma överens med vad som gäller vid beslag enligt . Enligt JK:s uppfattning kan det inte anses helt klart att den enskilde har möjlighet att på sätt som anges i 27 kap. 6 § få ett utred- nings- eller konfiskeringsbeslag prövat i domstol innan åtal har väckts. Den enskilde bör ges en uttrycklig rätt att på sätt som anges i rättegångs- balken begära domstolsprövning av såväl konfiskerings- som utrednings- beslag i både tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Detta framstår enligt JK som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl, särskilt om regleringen av tiderna för åtal efter beslag ändras. Frågan om på visst sätt preciserade beslut om beslag m.m. Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Detta framgår av 7 kap. 3 § andra stycket YGL som är tillämpligt vid både konfiskerings- och utredningsbeslag. fens tredje stycke skall tilllämpas endast vid 10 kap. 8 § andra stycket och 14 § TF, och det innebär att bevis om att beslag har beslutats skall sändas till den som beslaget verkställts hos och till den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i framställningen som har föran- lett beslaget. I fråga om konfiskeringsbeslag innebär de angivna bestämmelserna i 7 kap. 3 § andra och tredje styckena YGL enligt JK att beslut om ett så- dant beslag inte kan fattas innan något exemplar först har tagits i utred- ningsbeslag och därefter har granskats. Vid utredningsbeslag kan emeller- tid skyldigheten att ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget inte fullgöras, eftersom framställningen måste granskas innan någon sådan uppgift kan lämnas. JK föreslår att skyldigheten att i varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget, skall upphävas i YGL såvitt avser utredningsbeslag. Motsvarande ändring bör däremot inte göras i TF. Skyldigheten att sända bevis om att beslag har beslutats till den som har låtit framställa upptagningen, bör enligt JK:s mening ändras. Det bör framgå att skyldigheten gäller endast när uppgift om vem som har låtit framställa upptagningen har lämnats i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket YGL eller det annars är känt vem denna person är. Också i TF bör det införas ett motsvarande undantag. Den tekniska utvecklingen med alla de nya kommunikationsvägar som har öppnats har ökat risken för att olaga hot framförs i sådana medier som omfattas av mediegrundlagarna. Det finns därför anledning att närmare överväga om olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led, exempelvis hot mot tjänsteman, bör införlivas i brotts- katalogen i TF så att sådana yttranden blir tryckfrihets- respektive yttran- defrihetsbrott. JK redovisar i promemorian Angående vissa problem vid tillämpningen av främst yttrandefrihetsgrundlagen (dnr Ju 97/1925) några åskådlig- görande verkliga exempel på de tidigare nämnda tillämpningsproblemen, bl.a. fall som avser cd-skivor. JK uppger också att det kan förtjäna att övervägas närmare om olaga hot bör införlivas i brottskatalogen i tryckfri- hetsförordningen så att det blir ett tryckfrihets- respektive yttrandefrihets- brott. Enligt JK kan olaga hot knappast anses som en sådan gärning som i likhet med t.ex. svindleri i tryckt skrift kan beivras med stöd av vanlig lag därför att gärningen faller utanför det område som TF är avsedd att skyd- da. Från principiella utgångspunkter synes brottet vara ett missbruk av tryck- eller yttrandefriheten och jämförbart med exempelvis förtal och uppvigling när det begås i sådana medier som grundlagarna är tillämpliga på. En konsekvens av den nuvarande ordningen kan vara att inte enbart den som är ansvarig för själva publiceringen av ett olaga hot i ett grund- lagsskyddat medium går fri utan också den som på olika sätt medverkat vid framställningen. Det kan, säger , inte uteslutas att hotelser av olika slag framförs med hjälp av de nya kommunikationsvägar som utvecklingen inom informationstekniken erbjuder, t.ex. via elektronisk post, och som i viss utsträckning omfattas av YGL. Frågan har aktualiserats i samband med ett massmedialt upp- märksammat åtal för olaga hot m.m. i medierna. Målet har till viss del kommit under Högsta domstolens (HD) prövning. HD har meddelat prövningstillstånd när det gäller frågan om straff och ska- deståndsskyldighet för olaga hot och hot mot tjänsteman kunnat ådömas utan hinder av om rätt att lämna meddelande för of- fentliggörande i tryckt skrift (B 4575-98). Det har visat sig att det råder olika uppfattningar hos olika rättstilläm- pare i frågan om brottet olaga hot ligger innanför eller utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområden. Om HD finner att olaga hot och hot mot tjänsteman ligger innanför dessa tillämpningsområden, utgör det ett skäl för att närmare överväga om olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led, exempelvis hot mot tjänsteman, bör införlivas i brottskatalogen i TF och därigenom bli tryckfrihets- re- spektive yttrandefrihetsbrott. En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten En parlamentariskt sammansatt kommitté skall närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Det tryckta ordet har emellertid en särställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Utgångspunkten är därför att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet. Preskriptionstidernas längd när det gäller tryckfrihets- och yttrandefri- hetsbrott Kommittén skall också analysera och ta ställning till om de preskriptions- tider som gäller för tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott bör för- Denna fråga ger anledning till omfattande överväganden av princi- piell art, och kommittén skall belysa frågan i ett brett perspektiv. Alla de medier som omfattas av TF:s och omfattas av uppdraget, men utgångspunkten är att de typiska nyhetsmedierna (periodiska skrifter samt ljudradio- och TV-program) även i fortsättningen bör ha en särskild ställning. Alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott om- fattas av uppdraget. Vissa tillämpningsproblem när det gäller främst YGL som JK har pekat på Kommittén skall utreda de tillämpningsproblem som JK redovisar i pro- memorian Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen (dnr Ju 97/1925). Uppdraget innebär i denna del att kommittén skall se över bestämmel- serna om beräkning av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tek- niska upptagningar, och vidare att kommittén skall se över YGL:s "begreppsapparat" så som JK har efterlyst. Kommittén skall vidare analysera vilka regler som gäller och bör gälla i den speciella situationen då en förlaga till en teknisk upptagning skapas i och de exemplar som är avsedda för spridning i sedan tillverkas utomlands och importeras hit. Uppdraget innebär också att kommittén skall se över åtalstiden efter utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott i tekniska upptag- ningar. I uppdraget ligger vidare att kommittén skall överväga om bestämmel- ser om rätt till domstolsprövning av konfiskerings- och utredningsbeslag behöver tas in i TF och YGL, och om skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag bör upphävas i fråga om utredningsbeslag. Även skyldigheten enligt YGL att sända ett bevis om att beslag har beslutats till den som har låtit framställa en upp- tagning skall ses över. JK:s promemoria skall tjäna som utgångspunkt och som ett diskus- sionsunderlag för kommitténs överväganden utan att kommittén därmed är bunden av de lösningar som JK har föreslagit. Kommittén skall vidare ta ställning till om brottet olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led bör införlivas i brottskatalogen i TF så att sådana yttranden blir tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. Gemensamt för uppdragets alla delar Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade och redovisa sitt uppdrag senast den 31 de- cember 2000. Kommittén skall beakta de överväganden och slutsatser som redovisas av (dir. 1997:95). Kommittén skall samråda med kommittén med uppdrag att utreda brottslighet med anknytning till vissa organisationer, m.m. (dir. 1998:66). Kommittén skall vidare samråda med den kommitté som får i uppdrag att utreda offentlighetsprincipen och IT samt att göra en översyn av sekre- tesslagen m.m. (dir. 1998:32). Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen I denna framställning redovisas vissa erfarenheter av tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagen och problem som därvid visat sig främst när det gäller ingripanden mot yttrandefrihetsbrott i videogram. Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det anledning att i sam- band med det lagstiftningsarbete som pågår på grundval av Barn- pornografiutredningens och förslag överväga några ytterligare frågor i syfte att förenkla handläggningen av ärenden angå- ende yttrandefrihetsbrott. I en bilaga till framställningen läggs fram förslag till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen men också i tryckfri- hetsförordningen. Ändringsförslagen innebär i huvudsak att det beträffande filmer och andra upptagningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen skall in- föras en presumtionsregel för beräkningen av preskriptionstiden vid yttrandefrihetsbrott. Presumtionsregeln skall avse endast upptagningar som saknar föreskrivna uppgifter om ursprung. Beträffande sådana upptagningar skall tiden för åtalspreskription räknas från det att upp- tagningen påträffades. Presumtionen kan brytas om det framkommer att exemplar lämnats ut för spridning tidigare. Syftet med regeln är att vis- sa tillämpningsproblem skall undvikas. Förslagets innebörd är främst att spridaren av brottsliga upptagningar inte skall på grund av avsakna- den av ursprungsuppgifter m.m. kunna hävda att upptagningen lämnats ut för spridning så tillbaka att preskription har inträtt. Vidare föreslås vissa förenklingar när det gäller reglerna om beslag och tiden för väckande av åtal efter beslag. Vid utredningsbeslag i ärenden om yttrandefrihetsbrott föreslås att den nuvarande skyldig- heten att ange exakt vilka avsnitt i en upptagning som omfattas av be- slaget slopas. Det föreslås också att den nuvarande regeln att åtal skall väckas efter ett utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott utgår. I syfte att tillgodose ett rättssäkerhetsintresse föreslås att den som drabbas av beslag i både tryckfrihets- och yttran- defrihetsärenden skall ges en uttrycklig rätt att påkalla rättens prövning av beslaget. Justitiekanslern har till uppgift att vaka över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överskrids. Han är ensam åklagare i bl.a. tryck- och yttrandefrihetsmål. Utvecklingen inom informationsteknologin har gått snabbt sedan yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) trädde 1992. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande förbättrats och utvecklats. Nya fysis- ka bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt och blir tillgängliga och användbara för i stort sett alla. skapas nya medel för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Till bilden hör också en fortgående internationalisering. Med anledning av utvecklingen främst på videogramområdet har Justitiekanslern tidigare antingen på regeringens uppdrag eller på eget initiativ tagit upp vissa frågor rörande ändringar i yttrandefrihets- grundlagen (YGL). Senast skedde det i en framställning till regeringen (JK dnr 706-96-32). har Barnpornografiutred- ningen framlagt sitt betänkande (SOU 1997:29) Barnpornografifrågan. Vidare har , vars uppdrag omfattat bl.a. Justitiekans- lerns ovan nämnda framställning , avlämnat sitt betänkande (SOU 1997:49) Grundlagsskydd för nya medier. I anslutning till den remissbehandling av betänkandena som pågår önskar Justitiekans- lern – utan att föregripa sina remissyttranden över betänkandena – ak- tualisera vissa särskilda frågor som inte föranlett några förslag från ut- redningarna men som i den praktiska tillämpningen medfört problem. Antalet ärenden rörande tryck- och yttrandefrihet har tidigare upp- gått till ca 250 . Under /96 inkom 406 ärenden inom denna ärendegrupp, varav 286 under . Arbetet med dessa ärenden har, under sådana arbetsveckor då tidmätning har ägt rum, beräknats ta av de personella resurserna i an- språk. Den verkliga siffran torde dock ligga betydligt högre. Praktiskt sett är det ärenden rörande yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring i videogram som har varit de vid myndigheten mest resurskrävande, såväl tids- som personalmässigt. Ärenden med stora beslag av videogram är förhållandevis frekventa. De be- gränsade resurserna vid myndigheten tillåter inte att allt för många ut- redningar av aktuellt slag bedrivs . Justitiekanslern påpekade i den nämnda framställningen svårigheter som dittills yppat sig vid tillämpningen av YGL och framhöll att frågorna är av väsentlig betydelse för möjligheterna att ingripa mot olaga våldsskildring, barn- pornografi, hets mot folkgrupp och andra yttrandefrihetsbrott. Justitie- kanslern underströk att det i det långa loppet blir ofrånkomligt att söka uppnå ett mera lätthanterligt rättstillstånd. Enligt framställ- ning kvarstod dock frågan huruvida inte ett sådant mål nås bäst genom en utveckling i praxis. Någon sådan utveckling kan emellertid inte sä- gas ha skett. Åtskilliga problem är fortfarande olösta och nya svårig- heter har uppdagats. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att man , i samband med eventuella grundlagsändringar på grundval av de båda nämnda kommittébetänkandena, försöker finna en rimligare ordning för handläggningen av ärenden rörande misstänkta yttrande- frihetsbrott än den som gällande lagstiftning på området får anses tillåta. I sammanhanget vill Justitiekanslern erinra om att Mediekom- mittén i sitt betänkande (SOU 1997:49 s. 329 f.) nämnt att man kan överväga att ge Justitiekanslern möjligheten att i enskilda fall överläm- na åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring i filmer. Även om en sådan – från Justitiekanslerns sida högst önskvärd – möjlighet till delegering införs framstår det som angeläget att handläggningen av ärenden rörande misstänkta yttrandefrihetsbrott kan underlättas. Justitiekanslern tar i denna skrivelse upp vissa särskilda, praktiska problem som har visat sig vid tillämpningen av YGL, främst i ärenden avseende misstänkta yttrandefrihetsbrott i videogram. Utgångspunkten för denna skrivelse är i första hand lagstiftningen på området i dess nu gällande lydelse. Vissa av de nedan beskrivna problemen kan möjligen – i vart fall delvis – komma att få en lösning genom det lagstiftnings- arbete som kan bli följden av förslagen i och betänkanden. Å andra sidan kan en del av de be- skrivna problemen komma att bli än mer påtagliga om t.ex. nya medier förs in under grundlagen. Justitiekanslern avser att i sina remissyttran- den över de nämnda betänkandena återkomma till eventuella ytterligare frågor rörande tillämpningen av YGL och i förekommande fall tryck- frihetsförordningen (TF). De problem som tas upp avser huvudsakligen dels svårigheterna att avgöra huruvida preskription har inträtt, dels vissa frågor rörande beslag och tiden för väckande av åtal. När det gäller preskriptionsfrågan bör det understrykas att beskriv- ningen av tillämpningsproblemen inte avser de s.k. skräddarsydda vi- deogrammen, dvs. sådana videogram som mestadels framställs på beställning genom hopklipp från olika förlagor efter en beställares specifika önskemål. Denna skrivelse tar i stället mera allmänt sikte på videogram som omsätts på marknaden och som saknar föreskrivna s.k. Ofta torde sådana videogram vara framställda ut- omlands och direktimporterade av olika uthyrnings- eller postorder- företag. Det kan emellertid också röra sig om videogram som lovligen eller olovligen kopieras i för spridning här. Vad som sägs nedan gäller också i viss mån ljudupptagningar. Pro- blemen beträffande sådana upptagningar har emellertid varit mer begränsade. Ljudupptagningar med brottsligt innehåll synes – så- vitt Justitiekanslern kan bedöma – inte ha omsatts i någon större ut- sträckning. De ingripanden som skett har avsett CD-skivor med rasis- tiskt innehåll och föranletts av misstankar om yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp. I några sådana fall har ursprungsuppgifter saknats eller varit bristfälliga. Förslag till sådana lagändringar som Justitiekanslern anser önskvär- da har tagits in i en bilaga till denna framställning. 1.Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i anonyma filmer och ljudupptagningar Allmänt om upplagebegreppet och om mångfaldigande Möjligheterna för Justitiekanslern att ingripa med stöd av YGL beror ofta av vilken innebörd som kan tilläggas olika begrepp eller lokutioner såsom filmen och ljudupptagningen (se t.ex. 3 kap. 13 § och 10 kap. 1 §), exemplar (se t.ex. 3 kap. 13 §, 4 kap. 4 § och 5 kap. 6 §), mång- faldiga (se 5 kap. 6 §) och den som har låtit framställa (se t.ex. 3 kap. 13 §, 7 kap. 3 § och 10 kap. 1 §). De olika begreppen och uttrycken i YGL är inte helt entydiga. Vägledning för hur olika väsentliga begrepp skall förstås ges inte heller alltid i förarbetena till denna grundlag. Ledning får oftast sökas i TF och i praxis och doktrin på tryckfrihetsrättens område. Filmen och ljudupptagningen torde sålunda vara att förstå på motsvarande sätt som skriften i TF (jfr t.ex. 10 kap. 1 § TF). Mångfaldiga och exemp- lar är vidare begrepp som förekommer också i TF (se 1 kap. 5 respekti- ve 10 kap. 8 § och 14 § TF). Ett begrepp som är av väsentlig betydelse för förståelsen av nämnda begrepp och lokutioner liksom för tolkning- en och tillämpningen av YGL i övrigt är upplaga. Detta begrepp före- kommer dock inte i vare sig YGL eller TF. Med upplaga förstås normalt en edition, tryckning respektive om- tryckning eller utgåva. Begreppet används vid tolkningen och tillämp- ningen av YGL (och TF) på så sätt att med exempelvis filmen eller ljudupptagningen skall förstås en upplaga av den grundlagsskyddade framställningen. Om innehållet i två videogram skiljer sig något åt är det fråga om två filmer. Två exemplar som har identiskt innehåll men som är framställda kan vara att hänföra till skilda upplagor (se t.ex. SOU 1997:49 s. 182 ff. och 221 f. med vidare hän- visningar). I sådant fall är det – oberoende av att framställningarna har samma titel, identiskt innehåll och förekommer på samma slag av in- formationsbärare – fråga om olika filmer i YGL:s mening. En konsek- vens av upplagebegreppets nämnda betydelse är att ny preskriptionstid börjar löpa när en ny upplaga ges ut, oberoende av att allmänt åtal inte längre får väckas för yttrandefrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll. Begreppet upplaga är hämtat från tryckfrihetens område där det, åt- minstone med hittillsvarande tryckteknik, har framstått som naturligt att använda. Beträffande både sådana medier som omfattas av YGL och sådana som kan komma att omfattas av YGL är dock tekniken för framställning av exemplar tillgänglig för envar på ett helt annat sätt och under helt andra förutsättningar än vad som åtminstone har gällt i fråga om tryckta skrifter. Det kan visserligen hävdas att utvecklingen av fotokopieringstekniken och liknande metoder för kopiering i större upplagor också har haft betydelse vid tillämpningen av TF. Genom en särskild reglering i 1 kap. 5 § TF rörande skrifter som mångfaldigas på annat sätt än genom tryckning synes man emellertid ha eliminerat de problem som annars kunde ha uppkommit på detta om- råde. Utvecklingen inom det område som täcks av YGL är som tidigare nämnts snabb. Det är troligt att den digitala tekniken kommer att möjliggöra för i stort sett alla att med en förhållandevis billig ut- rustning själva framställa CD-skivor. En motsvarande utveckling be- träffande framställningar som omfattas av TF är inte utsluten (jfr s.k. print on demand-framställning). Upptagningar av rörliga bilder på and- ra informationsbärare än filmer och videogram kommer också att bli vanligare och enklare att framställa med hög bild- och ljudkvalitet. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga om inte den tekniska utveckling- en vad gäller framställningen av exemplar har kommit och kommer att innebära att upplagebegreppet svårligen längre kan användas på samma sätt som tidigare och för alla slags informationsbärare som omfattas av grundlagarna. I allmänhet framställs än så länge tryckta skrifter och t.ex. CD- skivor som finns på den öppna marknaden närmast industriellt och i stora upplagor. från företagsekonomiska aspekter är det emellertid en fördel för företagen om lagerhållning kan undvikas och produktio- nen inriktas så att man inte behöver framställa fler exemplar än som krävs för ögonblicket och att ytterligare exemplar produceras först om efterfrågan ökar. När det i vart fall gäller sådana videogram med por- nografiskt innehåll som Justitiekanslern kommer i kontakt med vid misstanke om yttrandefrihetsbrott synes det vara mindre vanligt att produkterna hålls i lager. Betydligt vanligare tycks det vara att nya ex- emplar av videogrammen framställs vid olika tillfällen och tillhanda- hålls i takt med att beställningar görs. I fråga om importerade och där- efter i spridda videogram torde motsvarande förhållanden gäl- la. Stora distributörer kanske undantagsvis tar in en större upplaga. Det normala torde dock vara att endast ett mindre antal exemplar, som im- portören tror sig kunna omsätta relativt snabbt, importeras. Belysande är vad som framkommit vid utredningen i ett ärende rörande olaga våldsskildring. Ett inom branschen större företag, som ägnar sig åt ut- hyrning av videogram med pornografiskt innehåll, har regelmässigt köpt paket med videogram, innehållande tio olika titlar, från ett syn- barligen väletablerat och stort företag i utlandet. Genom att köpa ex- empelvis tre sådana paket har man erhållit tre exemplar vardera av till- hopa tio titlar. Vid ett ingripande mot detta företag på grund av miss- tänkt yttrandefrihetsbrott (olaga våldsskildring) är det alltså dessa upplagor av tio titlar som importören har att ansvara för. Skulle ett an- nat företag ha importerat exemplar av samma titlar torde det i YGL:s mening bli fråga om nya upplagor som tagits in i landet.