sou · GPB386 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna skyddsform är den som mest utpräglat utgår från den äldre hotbilden, där ett storkrig hotar en nations existens och där omfattande militära angrepp görs mot en i stort sett försvarslös civilbefolkning, t.ex. genom flygangrepp från en stormakt eller motsvarande mot tätbe- folkade områden i stort sett utan förvarning. Åtgärderna kräver mycket stor framförhållning. Likaså är det nödvändigt att närmare klargöra förhållandet till regler i 9 kap. plan- och bygg- lagen (1987:10) för nybyggnation och om ekonomiska konse- kvenser. Nuvarande skyddsformer kommer att ändras. Det kan dock antas att under ett övergångsskede kommer förberedelser för de skyddsformer som anges i lagen om civilt försvar att göras mera återhållsamt och begränsat . Detta är en följd av den förändrade hotbilden. Det finns som har framgått en rad betänkligheter mot att nu helt omgestalta det nuvarande planeringssystemet sådant detta framgår av lagen om civilt försvar. Betänkligheterna är av såväl principiellt, lagtekniskt, politiskt som ekonomiskt slag. Ändringar i lagen om civilt försvar skulle kunna tänkas för att komplettera det inte systematiskt i lag reglerade område som består i att det inte finns övergripande regler för fredstida Utredningens överväganden angående författningsändringar skulle detta område anknytas till det redan reglerade område som syftar till beredskap för krig. Detta skulle få konsekvenser särskilt för det som stadgas i lagens 1–2 kap. om inledande bestämmelser och om inriktning av beredskapsförbe- redelserna. Det kan emellertid betvivlas att lagändringar i dessa delar av lagen om civilt försvar skulle få något påtagligt materiellt inne- håll. Lagen omfattar förberedelser för beredskap och krig enligt den traditionella hotbilden. Ändringar bör ske i anslutning till en samlad översyn av systemet för beredskap och krig. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens uppdrag gäller i första hand fredstida förhållanden. Utredningens slutsats är att förslagen i huvudbetänkandet i vart fall inte nu föranleder några ändringar i lagen om civilt försvar. Beredskapsförordningen (1993:242) ansluter till vad som före- skrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. I lagen ges bestämmelser bl.a. om höjd beredskap av olika grader: skärpt beredskap och högsta beredskap. Vidare åläggs kommuner och landsting att vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Motsvarande åligganden gäller för enskilda subjekt som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig. (Se 1 och 7 §§.) I de delar som är aktuella för Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningens uppdrag gäller beredskapsförordningen för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Försvars- Utredningens överväganden angående författningsändringar Nedan ges en översiktlig och förenklad beskrivning av förordningens innehåll. Enligt 8 § skall vid beredskapslarm ett antal beredskapsför- fattningar börja tillämpas i sin helhet. Av 9 § följer att motorreparationstjänsten, byggnads- och reparationsbered- skapen samt skall börja sina verk- samheter. I 12–13 §§ finns regler om myndigheternas beredskapsplane- ring. Varje myndighet skall i sin verksamhet beakta totalför- svarets krav. Myndigheternas planering av sin verksamhet för totalförsvaret skall ske i samverkan med de statliga myndigheter, kommunala organ, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. Enligt beredskapsförordningen är beredskapsmyndigheter sådana som skall fortsätta sin verksamhet under krig. Vissa myndigheters verksamhet hänförs till funktioner enligt en bilaga till förordningen. Av bilagan framgår också vilka myndigheter som är ansvariga för en viss funktion. Det finns myndigheter som är beredskapsmyndigheter utan att hänföras till någon funktion. (Se 14-16 §§). I 17–51 §§ anges hur myndigheter skall handla under fredstid, skärpt beredskap och högsta beredskap. Myndigheternas skyl- digheter utgår från i vad mån de har egenskapen att vara bered- skapsmyndigheter, om de har ansvar för en viss funktion eller är centrala myndigheter. Bland de åtgärder som under fredstid eller olika grader av be- redskap bör genomföras finns följande. Åtgärder som börjar vidtas redan under fredstid Samordning av beredskapsförberedelser och planering samt budgetering för dessa Tillvaratagande av ansvar för utbildning och övning av personal Utredningens överväganden angående författningsändringar Redovisning till regeringen av beredskapsläget Verksamhetsplanering för höjd beredskap och planering för övergång till krigsorganisation planering för flyttning av verksamheten till en särskild krigs- uppehållsplats Åtgärder som börjar vidtas främst vid skärpt beredskap överföring av uppgifter och personal till andra myndigheter, bl.a. med stöd av 5 § förordningen (1988:1215) om förfaran- det hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna under krig eller krigsfara m.m. underrättelse till andra myndigheter om övertagande av upp- gifter säkerställande av att dator- och kommunikationssystem fungerar krigsplacering hos en beredskapsmyndighet av personal som inte tas i anspråk för totalförsvaret i övrigt information till regeringen om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom respektive ansvarsområde mottagande och sändning av krypterade meddelanden ominriktning av beredskapsmyndighetens verksamhet till uppgifter med betydelse för totalförsvaret organisation och utsändande av förberedelsegrupper till krigsuppehållsplatser tillhandahållande av underlag från , För- svarets materielverk, , Försvarshög- skolan, och Totalförsvarets forsk- ningsinstitut till Försvarsmakten för uppfyllande av infor- mationsskyldigheten enligt 8 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten Utredningens överväganden angående författningsändringar Åtgärder som främst avser högsta beredskap eller utrymning arkivering, undanförsel och förstöring av handlingar flyttning till krigsuppehållsplatser, behörighet att besluta härom samt beaktande av tillgång på skyddsrum och arbets- möjligheter När det gäller myndigheter som inte är beredskapsmyndigheter skall dessa enligt 45 § ha en plan för hur myndighetens verksam- het skall bedrivas under höjd beredskap. I planen skall anges 1.hur myndighetens uppgifter skall prioriteras, om brist på personal eller förhållandena i övrigt framtvingar en begräns- ning av verksamheten, 2.de åtgärder som skall vidtas om myndighetens verksamhet helt måste avvecklas, däribland åtgärder för bevakning och skydd av tjänstelokaler och utrustning samt för arkivering, undanförsel och förstöring, 3.de uppgifter som i förekommande fall skall föras över till en annan myndighet och tjänstemän som bör beordras att tjänstgöra vid denna myndighet då uppgifterna förs över dit samt 4.de tjänstemän som enligt 44 § skall krigsplaceras vid myndigheten. För planläggningen tillämpas 21 och 22 §§. I 52 § finns ett bemyndigande för skap att meddela verkställighetsföreskrifter, utom i fråga om , , Försva- rets materielverk, Försvarshögskolan, och . Utredningens överväganden angående författningsändringar 5.2.2Utredningens överväganden om reformbehovet En vägledande princip för införandet av ett nytt regelverk är att reformarbetet syftar till att lägga grunden för det rättsliga område som gäller hantering av fredstida kriser. Någon reglering i övergripande form finns inte . Detta har särskilt stor relevans för omstruktureringen av det normsystem som finns i beredskapsförordningen. De föreslagna reglerna skall åskådliggöra att planeringen skall ske så att den avser hantering av en hotskala från svåra påfrestningar på samhället i fred (eller liknande händelser med lokal eller regional anknytning) till beredskap för krig. är det, såväl av rättsliga som av praktiska och politiska skäl, inte fråga om att skapa en reglering som kommer in på det område av normer som styrs av bestämmelserna i 13 kap. regeringsformen om krig eller krigs- fara. I och med att den nya förordningen kommer att ha betydelse även för fredstida händelser medför det att tillämpningsområdet bör preciseras så att tillämpningen inte tar över eller står i strid med lag eller annan förordning. Detta kan gälla exempelvis verksamhet som regleras i polislagen eller räddningstjänstlagen. Två allmänna utgångspunkter som är väsentliga för ändrings- arbetet är följande. Etablering av en helhetssyn som skall prägla all planering för krishantering Graden av detaljrikedom i nuvarande beredskapsplanering bör minskas Tydliggörandet av hotskalan som en helhet bör få genomslag även som bakgrund till beskrivningen av ansvarstyperna. Utred- ningen vill här anknyta till vad som har sagts såväl i huvudbetänkandet som i det aktuella betänkandet om svårigheter att definiera situationer som innebär en svår Utredningens överväganden angående författningsändringar påfrestning på samhället i fred. Svårigheterna har avsett att formulera ett enhetligt rättsligt begrepp. Regeringen redovisade i prop. 1996/97:11 sin ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. har regeringen i Skr. 1998/99:33 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redovisat sin uppfattning om vad som avses med svåra påfrestningar på samhället i fred. I den skrivelsen finns en redogörelse för övervägandena och förslagen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationer och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i prop. 1996/97:11 är exempel på sådana situationer. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker situationerna ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Regeringen angav i skrivelsen 1998/99:33 att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten och att det inte fanns något behov av en mer preciserad definition av begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. hade ingen erinran mot regeringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3, rskr. 1998/99:161). Utredningens överväganden angående författningsändringar Senast i skrivelsen 2000/01:52 har regeringen lämnat en återkommande redovisning av beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Av det som anförts där framgår att redogörelsen i skrivelsen 1998/99:33 fortfarande äger giltighet. Nedan anges de områden som t.ex. kan omfatta sådana svåra påfrestningar i fred mot vilka en särskilt god beredskap bör finnas. Nedfall av radioaktiva ämnen Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. Utredningens översyn av beredskapsförordningen syftar till att skapa nya utgångspunkter för planeringen av samhällets krishantering i stort. Reglerna skapar skyldigheter för det allmänna i framtida lägen om vilka man inte kan veta något säkert, men vilka statliga myndigheter måste sträva efter att förutse med så stor precision som det är möjligt. Olika element i tidigare beskrivningar av svåra påfrestningar på samhället i fred kan få betydelse såväl för att ange arten av tänkbara verkningar som för de sakområden där verkningarna kan bli särskilt kännbara. Elementen i beskrivningarna kommer då till an- vändning på ett annat sätt än tidigare, från en ny infallsvinkel rättsligt sett. Det handlar nu inte om att skapa en definition av ett läge där statens befogenheter gentemot enskilda förändras. I stället är det fråga om att skapa en arbetsmetod för statens Utredningens överväganden angående författningsändringar verksamhet till gagn för enskilda genom att klargöra att verksamheten så långt som det över huvud taget är möjligt skall bedrivas med samma kvalitet och i samma omfattning som under normala förhållanden. Ett sådant mål blir en väsentlig del i en beskrivning av tillvägagångssätt för statliga myndigheter . Som tidigare angivits har utredningen funnit att den nuva- rande funktionsindelningen bör avskaffas. Samverkans- strukturen bör vara flexibel. Tilldelningen av bevaknings- eller samverkansansvar enligt en ny bilaga till förordningen skall kunna ändras när detta visar sig motiverat. Styrning härutöver av myndigheternas verksamhet skall kunna ske genom reglerings- brev eller tilldelning av enskilda uppdrag. När det gäller höjd beredskap bör det dock liksom anges särskilt vilka krav som gäller. I ett skärpt säkerhetspolitiskt läge kan regeringen komplettera samverkansområden, tilldela flera myndigheter än tidigare samverkansansvar och klargöra ansvars- och arbets- förhållanden mellan sådana myndigheter. Föremålet för framställningen i detta betänkande är bevak- nings- och samverkansansvar och klargörandet härav i en ny för- ordning. Områdesansvaret kommer i mycket väsentlig utsträckning att vila på kommuner och länsstyrelser. Ålägganden för kommuner kräver lagform. Regler för länsstyrelser ges genom förordning. Ansvarsformen utreds i annan ordning under Justitiedeparte- mentet såvitt gäller kommunerna. Utredningen har i huvudbe- tänkandet angivit vissa utgångspunkter för lagtekniska lösningar såvitt gäller dessa (avsnitt 12.4.6). Utgångspunkterna utgår från en närmare precisering av den kommunala kompetensen. Såvitt gäller länsstyrelserna har utredningen i huvudbe- tänkandet (avsnitt 5.3 och 12.4.8) anfört att länsstyrelsernas uppgifter vid fredstida kriser i första hand kommer att avse bistånd vid planering, koordinering och samordning. Behovet av reformer gör sig inte lika tydligt gällande när det gäller länssty- relserna som när det gäller kommunerna. Situationer bör upp- märksammas där länsstyrelsernas bistånd till kommunerna försvåras eller hindras av oklarheter i fördelning av uppgifter i konkreta fall mellan flera länsstyrelser. Utredningens överväganden angående författningsändringar anfört om möjligheter att lösa tvistigheter mellan kommuner gäller i viss utsträckning även länsstyrelsernas samordnande roll. I huvudbetänkandet drog utredningen bl.a. följande slutsats om tänkbara ändringar i länsstyrelseinstruktionen. Regeringen bör ha möjlighet att förordna att flera länsstyrelsers insatser skall ledas av en av dessa, om det är oundgängligen påkallat för att vidmakthålla flera länsstyrelsers stödjande eller koordinerande insatser gentemot kommuner. Ett förtydligande av stödjande roll gentemot kommunerna bör tas in som en komplettering till nuvarande regler i länsstyrelseinstruktionen. Behovet av förändring i läns- styrelseinstruktionen kan komma att påverkas av förslag från den pågående utredningen om kommuners och landstings beslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser i samhället (Ju 2001:40), varför utredningen avstår från eget förslag i denna del. När det gäller bevaknings- och samverkansansvar är det nöd- vändigt att närmare definiera dessa ansvarsformer. Mot bakgrund av vad utredningen anfört i huvudbetänkandet bör dessa definitioner innehålla följande beståndsdelar. en utgångspunkt i förmåga till anpassning till en förändrad hotbild och planering för en förändrad säkerhetspolitisk situation genomförande av omvärldsbevakning, risk- och sårbarhets- analyser samt utvecklingsinsatser genomförande av eller medverkan i säkerhetsrevisioner Utredningens överväganden angående författningsändringar Samverkan med statliga myndigheter, kommunala organ, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda Initiativ till forsknings- och utvecklingsinsatser Konsekvenser för förordningens struktur och grad av detaljering har gällt att myndigheter under regeringen skall planera för att deras verksamheter skall inskränkas och att de myndig- heter som är beredskapsmyndigheter skall utgå från att fortsätta sin verksamhet, eventuellt med prioriteringar. Med den hotbild som efter hand vuxit fram bör utgångspunkten nu bli den om- vända, nämligen att samtliga myndigheter skall planera för prio- riteringar av sin verksamhet utifrån arten och graden av en allvarlig kris. Vissa grundläggande regler bör ges i anslutning till nuvarande regler i beredskapsförordningens stadganden i 12– 13 §§ om hänsynstagande till totalförsvarets intressen. Bland annat härigenom kan man få till stånd ett förenklat och mindre detaljerat regelverk . Åtgärder som i nuvarande utformning av beredskapsförord- ningen åläggs beredskapsmyndigheter för fredstid och för olika grader av beredskap bör i mindre detaljerad form än tidigare anges för bevakningsmyndigheterna. Det finns också möjligheter för regeringen, vilka står till buds vid styrning av underställda myndigheter, att genom regleringsbrev och inriktningsbeslut styra myndigheternas verksamhet. Detta är en anpassning till att de styrformer och åtgärder som finns i förordningen kommit att användas i allt mer begränsad omfattning. Planering för flyttning av en myndighet till en krigsuppehållsplats förekommer exempelvis alltmer sällan. Det sagda innebär att innehållet i den nya förordningen kommer att minska väsentligt i omfattning jämfört med beredskaps- förordningen. På fem punkter anser utredningen att det är nödvändigt att detaljer beträffande styrmedel för beredskapsmyndigheter be- hålls i en ny förordning för att tillgodose bevakningsmyndighe- Utredningens överväganden angående författningsändringar ternas möjligheter att verka såväl vid fredstida kriser som vid beredskap och krig. Uttagning, utbildning och övning av personal Tillfredsställande förmåga för dator- och kommunikations- system (nuvarande 22a §) Krigsplacering av personal med utgångspunkt från anställ- ningsavtal (nuvarande 23 §) Möjlighet att utväxla krypterade meddelanden (nuvarande 26 §) Anskaffning av förnödenheter och utrustning De myndigheter som är beredskapsmyndigheter utan att till- höra någon funktion intar i viss mån en särställning. Regler om dessa myndigheter finns nu i 16 § beredskapsförordningen, bl.a. för allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. Dessa myndigheter har i stor utsträckning uppgifter där det råder allmän enighet om att uppgifterna bör utföras av staten. Deras uppgifter vid allvarliga kriser bör i och för sig inte förändras i förhållande till vad som gäller. Utredningen anser emellertid att nuvarande bestämmelser i 29 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. är tillräckliga och att några särskilda regler för fredstida kriser inte är erforderliga. Dessa situationer är möjliga att lösa inom ramen för tilldelning av samverkans- eller bevakningsansvar, såväl när det gäller domstolar som när det gäller de andra myndigheter som nämns i 16 § beredskapsförordningen. Med det som sagts nu har utredningen inte avsett att ta ställning till den exakta fördel- ningen av nya ansvarsformer på de aktuella myndigheterna. Tilläggsdirektiv till utredningen om principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (Fö 1999:04) Beslut vid regeringssammanträde . Utredaren skall ange exempel på organ och myndigheter som bör pekas ut som områdes-, samverkans- respektive bevakningsansvariga. Utredaren skall vidare, ur ett totalförsvars- perspektiv, lämna förslag till de ändringar av beredskapsför- ordningen (1993:242) och lagen (1994:1720) om civilt försvar som föranleds av förslagen i rapporten i ny tid, samt lämna förslag på följdändringar i de myndighetsinstruktioner som föranleds av förslagen. I erforderlig utsträckning skall samråd ske med berörda myndigheter. Med hänsyn till bl.a. de nya uppgifter som utredaren nu får förlängs tiden för utredarens uppdrag till . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir.1999:63). Utredningen har antagit namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen. I tilläggsdirektiv har föreskrivits att uppdraget skall redovisas (dir.2000:49). Utredaren har lämnat rapporten (SOU 2001:41) Säkerhet i en ny tid. Utredningen lämnar i sin rapport i en ny tid förslag till ett nytt krishanteringssystem. Förslaget innebär bl.a. förändringar för de olika myndigheter som har ansvar för beredskapsplaneringen inom det civila försvaret. Nuvarande system med funktions- indelning och funktionsansvariga myndigheter föreslås avvecklas. I stället bör det nya systemet bygga på områdesansvar, sam- verkansansvar och bevakningsansvar. Med områdesansvar menas att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska ansvars- området och att de aktörer som finns inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. Med samverkansansvar menas att en central statlig myndighet åläggs att samverka med andra organ i syfte att tillgodose de krav på samordning som finns inom vissa sakområden som har betydelse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Med bevakningsansvar menas att en central statlig myndighet åläggs att genomföra den omvärldsbevakning och att upprätthålla den kompetens som krävs för att myndigheten inom sitt verksamhetsområde skall kunna åstadkomma den ökning av förmågan vid höjd beredskap som krävs för att tillgodose stats- makternas krav på anpassningsförmåga och i övrigt tillgodose de krav som ställs på myndighetens verksamhet vid höjd beredskap. Byggnads- och reparationsberedskapen är en beredskapsorgani- sation som har till uppgift att utföra nybyggnads-, reparations- och röjningsarbetet för totalförsvaret. Beredskapen skall omfatta byggbranschen och vara uppbyggd av bygg-, maskin-, installations- och konsultföretag genom avtal eller andra överenskommelser med staten. I fred skall Försvarsmakten i samverkan med berörda myndigheter sluta överenskommelse med så många företag som möjligt. I regleringsbrevet uppdrog regeringen åt Över- styrelsen för civil beredskap att i samverkan med Försvarsmakten genomföra en översyn av byggnads- och reparationsberedskapen. I slutredovisningen från lämnar Överstyrelsen förslag om att ansvaret för byggnads- och reparationsberedskapen bör överflyttas från Försvarsmakten till en civil funktionsansvarig myndighet. I uppdraget till Sårbarhets- och säkerhetsutredningen ingår bl.a. att pröva om behovet av funktionsindelning kvarstår. Mot bakgrund av detta överlämnade regeringen det ovan nämnda ärendet till utredaren. I betänkandet Säkerhet i en ny tid behandlar utredaren emellertid inte denna fråga utan avser att i en särskild promemoria redovisa sin syn på den organisatoriska hemvisten för byggnads- och reparationsberedskapen.