sou · GPB384 · 2002-01-01 00:00:00 — Direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (ändrat genom direktiv /36/EG), som populärt brukar kallas Television utan gränser, syftar till att säkerställa fri rörlighet för TV-sändningar inom unionen.1 Direktivet fastställer de minimikrav på medlems- staternas regelverk som ställts för att den fria rörligheten skall kunna genomföras. I direktivet föreskrivs därför gemensamma regler på vissa områden. Inledningsvis anges i direktivet vilken lag som skall tillämpas på TV-sändningar. Direktivet innehåller vidare bestämmelser som syftar till att främja produktion och distribution av europeiska pro- duktioner. Medlemsstaterna åläggs härigenom att garantera att en 1 Rådets direktiv /552/EEG av om samordning av bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändnings- verksamhet för television, EGT L 298, 17.10.1989, s. 23 och och rådets direktiv /36/EG av om ändring av rådets direktiv om samordning av bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, EGT L 202, 30.7.1997, s. 60. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media viss del av sändningarna skall bestå av europeiska program. Vad gäller TV-reklam och sponsring reglerar direktivet hur stor andel av sändningstiden som får bestå av reklam, hur reklamen får sändas samt restriktioner och förbud mot sändning av viss reklam. Av sär- skilt intresse i detta sammanhang är direktivets regler till skydd för minderåriga samt de bestämmelser som syftar till att säkerställa att sändningarna inte innehåller något som uppmanar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. Slutligen innehåller direktivet också bestämmelser om rätt till genmäle som säkerställer att indivi- der och juridiska personer kan få upprättelse om de misskrediteras i en sändning. TV-sändningar definieras i direktivet som den ursprungliga över- föringen av TV-program avsedda för mottagning av allmänheten. Definitionen omfattar sändningar per tråd eller genom luften, inklusive överföring via satellit, oavsett om sändningen sker i okodad eller kodad form. Även överföring av program mellan före- tag för vidaresändning till allmänheten omfattas. Däremot omfattas inte kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra meddelanden som efterfrågas individuellt såsom telefax, databaser och andra liknande tjänster.2 Definitionen av TV-sändning kompletteras med en definition av programföretag, varmed avses den fysiska eller juridiska person som har det redaktionella ansvaret för sammansättningen av TV-program och som sänder ut dem eller låter sända ut dem genom tredje part.3 Direktivet är ett så kallat minimidirektiv. Detta innebär att medlemsstaterna har rätt att införa nationella regler som är mer detaljerade eller striktare inom de områden som omfattas av direk- tivet. Sådana regler måste dock alltid vara förenliga med gemen- skapsrätten i övrigt och får t.ex. inte stå i strid med allmänna gemenskapsrättsliga principer såsom principerna om icke-diskrimi- nering och proportionalitet. Nationella regler kan till exempel införas i syfte att uppnå språkpolitiska mål, för att skydda allmän- intresset i fråga om televisionens uppgift att tillhandahålla informa- tion, utbildning, kultur och underhållning eller för att säkerställa mångfalden hos informationsindustrin och media. Direktivet bygger på den så kallade sändarlandsprincipen. Detta innebär att varje medlemsstat skall säkerställa att alla TV-sänd- ningar som sänds av programföretag inom medlemsstatens juris- diktion överensstämmer med den lagstiftning som gäller för sänd- 2Artikel 1 a. 3Artikel 1 b, införd genom direktiv /36/EG. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media ningar avsedda för allmänheten i den medlemsstaten. I gengäld åligger det övriga medlemsstater att säkerställa fri mottagning av TV-sändningar och att inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater. Sändar- landsprincipen innebär alltså att det endast är en medlemsstat som har jurisdiktion över varje programföretag och att det är den med- lemsstaten som skall se till att bestämmelserna i följs. Det är också bara den medlemsstatens nationella regler som tilläm- pas på programföretagets TV-sändningar. Enligt direktivet har mottagarstaten därmed inte rätt att utöva någon egen kontroll av om programföretaget följer TV-direktivets regler eller den natio- nella lagstiftning som programföretaget lyder under. Direktivet innehåller emellertid en möjlighet för mottagarstaten att i vissa fall tillfälligt ställa in vidareutsändning av TV-sändningar som sänds av programföretag utanför mottagarstatens jurisdiktion. Denna möjlighet kan utnyttjas om sändningen uppenbarligen all- varligt och djupt överträder direktivets bestämmelser om skydd för barn och ungdom eller förbudet mot sändningar som uppmanar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. Alla sådana åtgärder sker enligt en särskild procedur, vilken närmare beskrivs i avsnitt 2.2.3. Någon möjlighet att hindra vidareutsändningar utöver att tillfälligt ställa in dem enligt den föreskrivna proceduren före- ligger inte. I detta sammanhang kan dessutom särskilt erinras om den allmänna gemenskapsrättsliga principen att en annan medlems- stat inte har rätt att ensidigt ingripa genom nationell lagstiftning i syfte att undanröja eller kompensera för en annan medlemsstats eventuella överträdelse av gemenskapsrätten.4 Medlemsstaternas åtgärder för att säkerställa att programföre- tagen inom deras jurisdiktion effektivt uppfyller bestämmelserna i direktivet skall omfatta lämpliga förfaranden så att en tredje part som är direkt berörd skall kunna vända sig till ett behörigt juridiskt organ eller annan myndighet för att se till att bestämmelserna efterlevs fullständigt i enlighet med nationella bestämmelser. Denna möjlighet skall gälla för alla unionsmedborgare.5 4Se mål C-11/95 Europeiska gemenskapernas kommission mot , 1996, s. I-4115. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media 2.2.2Närmare om reglerna för ansvarigt land Enligt direktivet kan och skall endast en medlemsstat vara ansvarig för att säkerställa att en TV-sändning uppfyller de minimikrav som ställs i direktivet liksom de ytterligare nationella regler som är tillämpliga för utsändningen. I ingressen till direktivet uttrycks detta på så sätt att det är nödvändigt och tillräckligt att alla sänd- ningar följer lagen i den medlemsstat, varifrån de härrör. Direk- tivet bygger således på den så kallade sändarlandsprincipen och reglerar de kriterier som gäller för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för sändningen. Direktivet innehöll ursprungligen ingen definitionen av begreppet jurisdiktion. kom dock att pröva ett antal mål som gällde just frågan om hur jurisdiktion skulle tolkas på den audi- ovisuella sektorn. Mot denna bakgrund ansågs det nödvändigt att klargöra detta begrepp genom lagstiftning. Bland de ändringar som infördes genom direktiv /36/EG återfinns därför också mer spe- cifika bestämmelser i jurisdiktionsfrågan. Enligt ändringsdirektivet skall etableringskriteriet vara huvud- kriteriet för att fastställa en enskild medlemsstats jurisdiktion. Enligt praxis innebär begreppet etablering ett fak- tiskt utövande av ekonomisk verksamhet genom en fast anläggning under en obegränsad tid.6 Enligt ändringsdirektivet skall detta gälla även på TV-direktivets område. Ändringsdirektivet innehåller emellertid vissa praktiska kriterier som i första hand är avgörande för var ett programföretag anses etablerat. Dessa kriterier är platsen där huvudkontoret är beläget, den plats där de redaktionella besluten om programsammansättningen fattas samt den plats där en betydande del av arbetskraften befinner sig. Om dessa praktiska kriterier inte kan användas för att avgöra jurisdiktionsfrågan får enligt ändringsdirektivet istället vissa tekniska kriterier, t.ex. vilken stat som upplåtit frekvensen, tillämpas. I sista hand innehåller änd- ringsdirektivet en hänvisning till de allmänna reglerna om etable- ring i artikel 52 och följande i EG-fördraget (numera artikel 43 EG och följande). Det skall dock nämnas att en mottagarstat har rätt att vidta åtgärder mot programföretag som etablerat sig i en annan med- lemsstat i syfte att undslippa nationella yrkesregler i mottagarstaten och där förvärvsverksamheten uteslutande eller huvudsakligen rik- 6 Se mål C-221/89 The Queen v The Secretary of State for Transport, ex parte , ECR 1991, s. I-3905. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media tas till mottagarstaten.7 I en sådan situation anses det vara fråga om ett kringgående av regelverket som inte omfattas av den fria etable- ringsrätten. I punkt 14 i ingressen till ändringsdirektivet anges föl- jande. Enligt domstolens fasta rättspraxis behåller en medlemsstat rätten att vidta åtgärder mot ett programföretag som är etablerat i en annan medlemsstat, men vars verksamhet uteslutande eller huvudsakligen riktar sig mot den första medlemsstatens terri- torium, om företagets etablering har gjorts i syfte att kringgå den lagstiftning som skulle ha varit tillämplig på detta företag om det hade etablerat sig inom den första medlemsstatens territorium. 2.2.3Skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten Enligt artikel 22 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar, inbegripet trailrar, från programföretag inom respektive stats jurisdiktion inte inklu- derar program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga. Detta gäller särskilt pro- gram som innehåller pornografi eller meningslöst våld. Sådana åtgärder skall vidtas även vad gäller program som inte innehåller pornografi eller meningslöst våld, om det inte genom val av sänd- ningstid eller genom tekniska åtgärder kan anses säkert att de minderåriga inom sändningsområdet normalt inte hör eller ser sådana sändningar. Dessutom skall medlemsstaterna se till att sådana program som sänds i okodad form föregås av en akustisk varning eller att de markeras med en visuell symbol . Direktivet innehåller inte några konkreta regler om vilket pro- graminnehåll som skall anses oetiskt eller skadligt. Det är därmed medlemsstaterna som har huvudansvaret för att göra den etiska bedömningen av programinnehållet. Direktivet ger därför utrymme för att värderingarna i etiska frågor kan skilja sig mellan olika med- lemsstater. Det är dock inte tillåtet att tillämpa diskriminerande etiska kriterier för programföretag som omfattas av medlems- statens jurisdiktion. Eftersom kontrollen över varje programföre- tag enligt sändarlandsprincipen endast utövas av en medlemsstat, måste denna stat se till att programföretagets utsändningar över- 7 Se mål C-33/74 v Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, ECR 1974, s. 1299 och mål C-23/93 v Commissariaat voor de Media, ECR 1994, s. I-4795. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media ensstämmer med direktivets och den medlemsstatens nationella krav oavsett om det är fråga om sändning avsedda att tas emot inom den statens territorium eller om sändningarna är avsedda för utlandet. En strikt hållning gentemot utsändningar avsedda för den egna staten och en tolerant syn på utsändningar avsedda för andra medlemsstater är alltså inte godtagbar. Som ett undantag från den allmänna regeln om fri mottagning och obegränsad vidaresändning ges medlemsstaterna enligt artikel 2a.2 i direktivet en möjlighet att genom ett särskilt förfarande vidta åtgärder mot programföretag som faller under en annan medlems- stats jurisdiktion. Mottagarstaten har enligt denna bestämmelse rätt att tillfälligt förbjuda mottagningen av en TV-sändning som kom- mer från en annan medlemsstat om den uppenbarligen, allvarligt och grovt överträder artikel 22 och/eller 22a i direktivet. Denna bestämmelse ger alltså mottagarstaten en möjlighet att skydda minderåriga från program som allvarligt kan skada deras fysiska, mentala eller moraliska utveckling och att se till att sändningarna inte innehåller något som uppmanar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. En förutsättning för att mottagarstaten skall ha rätt att utnyttja denna möjlighet är dock att programföretaget har överträtt bestämmelserna och att mottagarstaten skriftligen har underrättat programföretaget och kommissionen om överträdelserna och om de åtgärder som mottagarstaten avser att vidta om överträdelsen skulle inträffa igen. Samråd skall obligatoriskt ske med den sändande staten och med kommissionen. Om samråd inte leder till en uppgörelse efter den skriftliga underrättelsen, och överträdelsen fort- sätter, får mottagarstaten ensidigt vidta provisoriska åtgärder mot utsändningen. Kommissionen prövar sedan, från underrättelse om de åtgärder som vidtagits av medlemsstaten, om åtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten. Om kommissionen finner att så inte är fallet måste medlemsstaten skyndsamt avsluta åtgärderna i fråga. Som nämnts ovan är det medlemsstaterna som är huvudansvariga för den etiska bedömningen av programinnehållet. Kommissionens bedömning av de provisoriska åtgärder som en mottagarstat vidtagit enligt artikel 2a grundar sig därför på sakliga och rättsliga överväganden. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media 2.3Rekommendationer och utvärderingar av direktivets regler till skydd för minderåriga och för den mänskliga värdigheten 2.3.1Rådets rekommendation om en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga och för den mänskliga värdigheten lämnade Europeiska unionens råd (rådet) en rekom- mendation för främjande av nationella system som syftar till att uppnå en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga.8 Rekommendationen riktar sig till medlemsstaterna, berörda bran- scher och övriga parter samt kommissionen. Den omfattar alla audiovisuella tjänster och informationstjänster som görs tillgäng- liga för allmänheten, oavsett spridningssätt. I rekommendationen förespråkas huvudsakligen självreglering (se avsnitt 5.1 avseende detta begrepp). Medlemsstaterna rekommenderas att utveckla ett förtroendefullt klimat i syfte att främja utvecklingen av industrin för audiovisuella tjänster och informationstjänster genom att bl. a. som ett komple- ment till regelverket främja inrättandet av nationella system till skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten. Medlems- staterna rekommenderas också att stimulera programföretag under deras jurisdiktion att på frivillig grund bedriva forskning och prova ut nya sätt att skydda minderåriga samt att stimulera utnyttjandet av den tekniska utvecklingen. De berörda branscherna och övriga parter rekommenderas att samarbeta med myndigheter för att skapa strukturer som repre- senterar samtliga berörda parter, att samarbeta vid utarbetandet av uppförandekoder för skydd av minderåriga och den mänskliga vär- digheten, att på frivillig grund utveckla och prova ut nya sätt att skydda minderåriga och informera tittarna samt att delta i regel- bunden uppföljning och utvärdering av de initiativ som genomförs på nationell nivå. Kommissionen uppmanas i rekommendationen att underlätta skapandet av nätverk mellan de organ som ansvarar för utarbetan- det och genomförandet av de nationella självregleringssystemen samt underlätta utbytet av erfarenheter och goda metoder på 8 Rådets rekommendation 98/560/EG av om utvecklingen av kon- kurrenskraften hos den europeiska industrin för audiovisuella tjänster och informations- tjänster genom främjande av nationella system för att uppnå en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga och för den mänskliga värdigheten, EGT L 270, 07.10.1998, s. 48. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media Kommissionen skall också främja internationellt samarbete och tillsammans med nationella myndigheter utveckla en metod för utvärdering av de åtgärder som vidtagits med anledning av rekommendationen. 2.3.2Undersökning av föräldrakontroll av TV-sändningar Genom direktiv /36/EG infördes en bestämmelse att kommis- sion, i samarbete med de behöriga myndigheterna i medlems- staterna, skulle låta utföra en undersökning av eventuella för- och nackdelar med ytterligare åtgärder i syfte att underlätta för vård- nadshavare att kontrollera de program som underåriga får se. Undersökningen skulle bl. a. innefatta en bedömning av om det var önskvärt att kräva att TV-apparater utrustas tekniskt så att man kan spärra vissa program, att det upprättas lämpliga klassificerings- system för att bedöma medieinnehållets lämplighet med avseende på olika åldersgrupper samt att främja bl. a. åtgärder för utbildning och medvetandegörande. Erfarenheter på detta område i och utan- för skulle beaktas och åsikter från berörda parter inhämtas. Kommissionen uppdrog åt Universitets Programme in Comparative Media and Policy (PCMLP) att genomföra undersökningen. Undersökningen – Parental control of television broadcasting – offentliggjordes . Kommissionen har sammanfattat undersökningens viktigaste slutsatser enligt föl- jande.9 Barn tittar oftare ensamma på TV, och antalet TV-kanaler har ökat så mycket att det är svårt för myndigheterna att övervaka dem. Genom digital teknik kan tittarna själva bestämma de skall se olika program, och det är omöjligt att övervaka sändning via Internet. Den V-chip-teknik10 som används i och är inte tekniskt möjlig i . Eftersom TV-sändningarna redan håller på att gå över från analoga till digitala sändningsmetoder, bör de europeiska regleringsstrategierna ta fasta på de tillfällen och möj- 9Meddelande från kommissionen till rådet, och Ekonomiska och sociala kommittén – Undersökning om föräldrakontroll av TV-sändningar, KOM (1999) 371 slutlig, samt Rapport från kommissionen till rådet, och Ekonomiska och sociala kommittén om tillämpningen av direktiv /552/EEG, Television utan gränser, KOM (2001) 9 slutlig, s. 14 f. 10V-chipset – the Viewer Control Chip – är en modul som kan byggas in i TV-mottagaren och programmeras för att blockera vissa program. Den kräver en klassificering av allt inne- håll. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media ligheter som den digitala tekniken medför, med möjligheter att ut- veckla mycket mer tillförlitliga, avancerade och säkra filtreringssystem. Enbart tekniska lösningar kan åtminstone inte helt och hållet frita programföretagen från ansvaret för att skydda underåriga, särskilt när det gäller okodade TV-sändningar. måste därför även fortsatt hållas ansvarigt, och metoder som vattendelare grundade på sändningstid (watersheds) fortsätta an- vändas. När det å andra sidan gäller kodade tjänster, t.ex. betal-TV, pay-per-view och beställvideo, skulle tekniken kunna bidra med värdefulla hjälpmedel för att förhindra att underåriga utsätts för skadligt innehåll. Om sådana system skall kunna fungera effektivt krävs också att sändningsföretaget tar sitt ansvar. Set-topboxar och digitala TV-apparater skall vara driftskompatibla så att olika programvaror för att filtrera och spärra program kan in- stalleras på samtliga. Ett harmoniserat bedömningssystem är omöjligt pga. kulturella skillnader, men genom digital teknik kan man få filtersystemen att fungera på ett flexibelt och kulturellt anpassat sätt. Det finns ett stort behov av utbildningsåtgärder och åtgärder för att höja medvetenheten om skadligt innehåll i alla audiovisuella medier och om de skyddssystem som finns att tillgå. Slutligen behövs bättre överensstämmelse mellan bedömningssy- stemen för TV, bio, video, Internet och TV-spel. Kommissionen rådfrågade därefter The Digital Video (DVB-gruppen)11 om undersökningens tekniska konse- kvenser. DVB-gruppen gav PCMLP i uppdrag att utföra en upp- följningsundersökning för att undersöka vilka alternativ som finns för ett enhetligt synsätt på bedömning och filtrering av TV-sänd- ningar och på Internet. I uppföljningsundersökningen föreslås olika möjligheter att uppnå detta mål.12 DVB-gruppen har härefter framfört till kommissionen att Internet snabbt håller på att ut- vecklas till ett medium för videosändningar och att flera operatörer dessutom kommer att börja saluföra digitaldekodrar som ger tittaren tillgång till både traditionella sändningar och Internet på sin TV-apparat. DVB-gruppen anser därför att ett försök att införa ett nytt tekniskt system endast för digitala sändningar för att stödja föräldrakontroll skulle snedvrida marknaden för sändningsteknik i onödan. Det skulle medföra konkurrensnackdelar för de tradition- ella programföretagen och programdistributörerna. Enligt DVB- gruppen måste ett nytt system som stöder föräldrakontrollen gälla 11Ett konsortium som består av över 220 programföretag, tillverkare, nätverksoperatörer och tillsyndsmyndigheter i fler än 30 länder, inklusive Europeiska kommissionen. 12Se Parental Control in a Environment, Self-Regulation, Technical Devices and Meta-Information, Final Report for , October 2000. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media på samma sätt för alla medier med sändningar till hushållen. DVB- gruppens strategi är att rikta in sig på en långsiktig lösning och anser att en framtvingad konvergens mellan TV- och radiosänd- ningar och Internet genom en lösning som inte är lämplig för någondera skulle vara ett steg bakåt. För att säkerställa stöd från de berörda branscherna bör enligt DVB-gruppen ingenting åläggas marknaden retroaktivt som skulle kräva att den befintliga, install- erade basutrustningen ändras.13 2.3.3Kommissionens utvärderingsrapport avseende rådets rekommendation Kommissionen har publicerat en utvärderingsrapport14 om den i avsnitt 2.3.1 nämnda rekommendationens tillämpning i medlems- staterna. Rapporten bygger på ett antal frågor som kommissionen ställt till medlemsstaterna om bl.a. självreglering, etiska regler, tekniska åtgärder och utbildningsåtgärder. När det gäller medlems- staternas åtgärder på radio- och TV-området framkommer bl.a. följande. Enligt svaren från medlemsstaterna verkar självreglering vara vanli- gare när det gäller Internet än när det gäller TV- och radiosänd- ningar. har dock infört ett system som omfattar olika medier och inbegriper TV- och radiosändningar. Till följd av rekommendationen grundades nämligen i Neder- länderna audiovisuella medier – NICAM (Nederlands Instituut voor de ). NICAM sammanför public service-företag och kommersiella radio- och TV-organisationer, film- och videoproducenter, videobutiker, detaljhandlare och åter- försäljare av datorspel. Dessutom har ett stort antal högskolor och andra organisationer kontakt med NICAM genom medlemskap i en rådgivande kommitté eller oberoende reklamations- och över- 13Brev från , ordförande för , till kommissionen av refererat i Kommissionens utvärderingsrapport som anges under fotnot 14. 14Kommissionens utvärderingsrapport till rådet och om tillämpningen av rådets rekommendation av om skydd för minderåriga och mänsklig värdighet, KOM (2001) 106 slutlig. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media NICAM inrättades för att tillhandahålla ett effektivt och enhetligt klassificeringssystem för alla audiovisuella medier. NICAM utarbetar riktlinjer för klassifikationer, handläg- ger överklaganden och anses vara en viktig kunskapskälla när det gäller att skydda ungdomar mot audiovisuella mediers skadliga effekter. NICAM har vidare för avsikt att ge konsumenterna beskrivande information om datorspel, filmer eller TV-program som skall hjälpa dem att fatta beslut om den berörda produkten är lämplig eller inte för ungdomar. införde NICAM en gemensam klassifikation för film, , videokassetter, DVD och videospel.