sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Beroendeförhållandena mellan verksamheterna för det civila försvaret medför att det inte är meningsfullt att ta ställning till inriktningen av de olika verksamheterna var för sig. Det civila försvaret är starkt beroende av i vilken utsträckning det fredstida samhället har en inbyggd uthållighet och förmåga till omställning. Ett sårbart samhälle kräver mer långtgående och om- fattande beredskapsförberedelser än ett samhälle som präglas av robusthet och flexibilitet. De senaste årens samhällsutveckling har inneburit en ökad användning och därmed även beroende av sårbara tekniska infrastruktursystem såsom elförsörjning, telekommunikationer och informationsförsörjning. Beroende- förhållandena gör att svåra störningar på ett område snabbt kan medföra allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga. Nämnda områden kan därmed även i stor utsträckning bedömas vara gränssättande för det civila försvarets och därmed totalförsvarets förmåga. Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (1998/99:74) redovisat sin syn på utvecklingen av informa- tionsteknik och dess påverkan på samhällets sårbarhet. Mängden information ökar i samhället och information i olika former kan förmedlas snabbare och till en allt större grupp mottagare. Samti- digt som systemen utvecklas och förbättras blir de allt mer sam- mansatta. Beroendet av IT-system gör att många vitala samhälls- funktioner har svårigheter att lösa sina uppgifter om datasystem slås ut. Det finns i många fall både förmåga och vilja att på illegal väg få tillgång till informationssystem för att därmed kunna för- vränga eller förstöra viktig information. Detta kan vara en del i en krigsaktivitet men det kan också vara ett medel som utnyttjas av grupper eller enskilda aktörer i annat syfte. Informationskrigföring bedöms potentiellt vara en viktig metod för att försöka påverka ett lands lednings- och informationssystem. Regeringen har i samma proposition redovisat en bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen och redogjort för vilka konsekvenser utvecklingen haft för totalförsvarets bered- skap, omfattning, utveckling och förnyelse. Av propositionen framgår att regeringen inte anser att det finns någon risk för inva- sion syftande till ockupation av under den närmaste tioårs- perioden, förutsatt att har en grundläggande förmåga till försvar. Vad avser förmågan till anpassning anger regeringen att det civila försvaret på kort sikt (enstaka år) skall kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall kunna bidra till den samlade förmågan att på medellång sikt () kunna möta ett väpnat angrepp som innebär omfattande militära opera- tioner och att på lång sikt () kunna möta flera olika typer av väpnade angrepp. Svåra påfrestningar på samhället i fred beslutade om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Regeringen har i skr. 1998/99:33 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redovi- sat sin uppfattning om synen på begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. I skrivelsen finns en redogörelse för övervägan- dena och förslagen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och be- fogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exempli- fieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker om- rådena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att defini- era en sådan generell gräns. Regeringen har i skrivelsen angett att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten. delade regeringens be- dömning (bet. 1998/99:FöU3). Planeringen mot svåra påfrestningar är inte en del av totalför- svarsplaneringen utan genomförs inom ramen för berörda depar- tements och myndigheters reguljära planering. Enligt totalförsvarsbeslut skall emellertid totalförsvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra fredstida påfrestningar. Någon samordnande myndighet för beredskap mot fredstida på- frestningar är inte utsedd. har Försvarsde- partementet ett samordnande ansvar. Beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred kan karaktäriseras som ett system som syftar till att kunna bedöma samhällets förmåga att förebygga och hantera extrema fredstida situationer samt att vid behov kunna vidta åtgärder för att förbättra denna förmåga. Planeringen i fråga om förebyggande åtgärder genomförs av sektorsansvariga myndig- heter medan förberedelser för krishantering sker hos både sek- torsansvariga myndigheter och geografiskt områdesansvariga myn- digheter. För finansieringen av åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred finns inte någon särskild ekonomisk ram avsatt. Finansieringen av åtgärder sker inom ramen för berörda myndig- heters ordinarie förvaltningsanslag. Regeringen beslutade att berörda departement skall genomföra sektorsvisa genomgångar av behovet av åtgärder och en översyn av författ- ningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället i fred. Problemen med nuvarande planeringssystem En central del totalförsvarsbeslut är att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Det civila försva- rets förmåga vid ett väpnat angrepp kan sägas utgöra summan av samhällets förmåga vid och beredskap mot såväl fredstida normala störningar som fredstida allvarliga störningar eller svåra påfrest- ningar samt samhällets åtgärder för de specifika krav som ett krig ställer. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred grundas genom basförmågan mot normala störningar och genom kompletterande beredskapsåtgärderna för ett krig. Endast inom vissa områden genomförs direkta åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Som exempel kan nämnas kärnenergiområdet. Den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra fredstida på- frestningar och krig upplevs som diffus. Som exem- pel kan nämnas el- och teleområdena. Oavsett anledningen till avbrott krävs i stort sett samma slag av åtgärder. Det är dessutom ofta samma aktörer som planerar alla åtgärder för att hantera alla händelser i hotskalan, dvs. från mindre olyckor över svåra påfrestningar till väpnat angrepp. Regeringen anger i regleringsbrev till myndigheterna dels funk- tionsmålen enligt försvarsbeslutet, dels verksamhetsmål som är en nedbrytning av funktionsmålen. Av funktionsmålen framgår att de resurser som skapas för det civila försvaret skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamhetsmålen är dock utformade utifrån målet för väpnat angrepp och krig i vår omvärld. Regeringen anger vidare i regleringsbrev särskilda mål för beredskapen mot svåra påfrestningar. En sektorsmyndighet som i flera fall även är funktionsmyndighet skall med utgångspunkt i en grundläggande förmåga mot vardagliga olyckor, utforma resurser för att ha en god beredskap i händelse av svåra påfrestningar på samhället i fred men också vidta ytterligare åtgärder som behövs för krigets specifika krav. Myndigheten skall dock ta hänsyn till båda målen och därmed göra avvägningar så att den totala nyttan med resurserna blir så stor som möjligt. De former för planering som tillämpas underlättar inte detta och kan därmed leda till olämplig allokering av resurser. Detta leder också till risk för att samhället inte har en god förmåga mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred. I planeringen har helhetssynen ännu inte börjat tillämpas i sär- skilt stor utsträckning. För att finansiera beredskapsåtgärder för att motstå ett krig finns som ovan nämnts särskilda medel avsatta inom den civila ekonomiska planeringsramen. De brister som suc- cessivt kan visa sig inom området svåra påfrestningar skall däremot avhjälpas genom att åtgärder vidtas och finansieras av respektive myndighets anslag inom andra utgiftsområden. Inom varje sam- hällssektor kommer således åtgärderna för att motstå svåra påfrestningar att avvägas mot åtgärder för andra mer normala fredstida uppgifter men inte mot andra beredskapsåtgärder. Åtgärder som vidtas för det civila försvaret med avseende på krigets krav utformas endast i mycket begränsad utifrån den nytta åtgärden kan ha vid svåra påfrestningar. De som satsas på det civila försvaret kan i och för sig ge viktiga effekter på förmågan vid svåra påfrestningar men det sker på ett indirekt och osystematiskt sätt. Den särskilde utredaren skall ta fasta på vad som sagts om svåra påfrestningar på samhället i fred i regeringens skrivelse 1998/99:33 och särskilt beakta följande frågeställningar: Hur planeringen för civilt försvar och svåra påfrestningar på samhället i fred bör utformas för att samhället skall få bästa möjliga beredskapsförmåga. Utredaren skall föreslå former för en systematisk planering som tillgodoser samhällets behov av förmåga när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, civilt försvar och att kunna bidra till internationella fredsfrämjande och humanitära in- Planeringen skall utformas så att den inom varje område, dvs. funktion/sektor, kan ses som ett sammanhängande system för olika former av hot. Med tillämpning av ansvarsprincipen skall beredskapen byggas underifrån, dvs. utgångspunkten skall vara samhällets basförmåga och den reguljära fredsverksamheten och att åtgärder sedan succes- sivt vidtas utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Det skall även prövas om det finns behov av att skilja på åtgärder vidtagna för krig respektive för en svår påfrestning på samhället i fred. En utvecklad helhetssyn i planeringen av beredskapsåtgärder kan innebära att behovet av att vidta åtgärder för höjd beredskap för- ändras. Utredaren skall belysa detta och därmed även ta hänsyn till den i prop. 1998/99:74 redovisade anpassningsfilosofin som inne- bär att beredskapsåtgärder för krig kan ominriktas och att åtgärder kan skjutas . Vilken organisatorisk eller strukturell indelning bör finnas? Myndigheter som har uppgifter när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har ofta även uppgifter inom någon av funktionerna för civila försvaret. Utredaren skall pröva om behovet av funktionsindelning kvarstår eller om funktionsbe- greppet skall få en ny innebörd. Om funktionsbegreppet skall bi- behållas skall utredaren, mot bakgrund av den förändrade hotbil- den, även analysera om det finns funktioner för det civila försvaret som inte längre behövs men också om det finns behov av nya funktioner. En analys skall även göras av vilka myndigheter som bör ingå i funktionerna. Utredaren skall, efter analys av nuvarande ansvars- och rollför- delning, föreslå hur utformningen av en tvärsektoriell samordning för IT-säkerhet och skydd mot informationskrigföring bör utfor- mas. Utredaren skall beakta vad regeringen redovisat i propositio- nen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74). Vilka mål skall gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred? försvarsbeslut fastställde uppgifter för det civila försvaret och mål för varje funktion. beslut om beredskapen i samhället i fred har regeringen i regleringsbrev för berörda myndigheter fastställt mål för olika slag av påfrestningar. Utifrån den organisatoriska struktu- rella indelningen som utredaren föreslår skall även förslag till över- gripande målformuleringar lämnas. Hur bör finansieringssystemet utformas? Utredaren skall lämna förslag för hur långt det statliga finansiella åtagandet skall sträckas när det gäller åtgärder mot svåra fredstida störningar. Ett statligt åtagande att säkerställa en beredskap mot svåra fredstida påfrestningar får i sig inte innebära att kommuner och landsting i minskad omfattning genomför grundläggande åt- gärder för att hantera och förebygga olika former av fredstida olyckor och störningar. Utredaren skall belysa följande alternativ: (1) att nuvarande finansieringssystem för civilt försvar respektive beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bibehålls men utvecklas, (2) att riktade medel avsätts för båda områdena inom en gemensam ekonomisk ram, (3) att riktade medel avsätts för båda områdena inom två separata ekonomiska ramar, (4) att medel för åtgärder för civilt försvar respektive för området svåra påfrestningar fördelas ut på respektive utgiftsområde utan krav på avvägning inom en civil ekonomisk planeringsram eller motsva- rande (5) annat alternativ som utredaren finner vara ändamålsen- ligt. Vilket behov av samordning finns? Utredaren skall överväga om nuvarande samordningssystem bör ändras när det gäller verksamhet för civilt försvar. I detta samman- hang skall även den internationella aspekten beaktas. Utredaren skall pröva om det är ändamålsenligt att ge någon myndighet vissa samordnande uppgifter för planeringen mot svåra fredstida stör- ningar. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2000:93) skall utredningen nära följa det arbete som bedrivs av , Försvarsmakten, Kust-bevakningen, , i och i enlighet med regeringens beslut om att belysa behovet av och möjligheterna till att utnyttja sina resurser gemensamt vid hantering av allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd på . Regeringen har därutöver beslutat att överlämna följande förslag till utredningen: Förslag från om översyn av funktionsindelningen inom det civila försvaret (beslut ). Förslag från om att åtgärder inom IT-säkerhetsarbetet bör prioriteras som syftar till att skydda de samhällsviktiga IT-systemen mot dataintrång, sabo- tage och andra former av fysiska angrepp (beslut ) Förslag från om att ansvaret för byggnads- och reparationsberedskapen bör överföras till en civil funktionsansvarig myndighet (beslut ). 1.2Vissa förutsättningar för utredningsarbetet Som framgick av föregående avsnitt har utredningen haft ett om- fattande och komplext uppdrag. Det är ett uppdrag som berör ett stort antal organ i samhället och som omfattar dessa organs upp- gifter och roller i situationer som är extrema och mycket svåra att föreställa sig under normala förhållanden. Behovet av kontakter och samverkan har därför varit stort i utredningsarbetet. Utred- ningen redogör i avsnitt 1.3 för de åtgärder som utredningen vidtog för att inhämta synpunkter från de organ som på olika sätt berörs av utredningens förslag. Utredningstiden var enligt de direktiv som regeringen fastställde tänkt att omfatta närmare . P.g.a. omständigheter som utredningen inte råder över var det inte möjligt att starta ut- redningsarbetet förrän . Utredningen medgavs en något förlängd tidsfrist, men en stor del av utredningstiden gick förlorad på grund av den försenade starten. Trots detta har utredningsupp- draget kvarstått oförändrat till sitt innehåll och t.o.m. utvidgats genom tilläggsuppdrag. Förseningen medförde att den ursprung- liga tidpunkten för avrapportering av IT-säkerhetsdelarna av Enligt de direktiv som fastställdes skulle denna del av uppdraget ha avrapporterats . Detta var av naturliga skäl inte möjligt att åstadkomma. Utredningen vill betona att det inte är möjligt att nästintill halvera utredningstiden för ett uppdrag av den omfattning och komplexitet som utredningen har haft utan att detta får konse- kvenser för arbetet och det slutliga arbetsresultatet. En av dessa konsekvenser är att utredningen inte har kunnat gå på djupet i vissa resonemang på det sätt som hade varit önskvärt om utredningsti- den hade varit tillräcklig. Utredningen har därför varit tvungen att koncentrera sig på övergripande och strukturella frågor för att på så sätt lägga grunden för ett fortsatt utvecklingsarbete. Ytterligare en konsekvens av den korta utredningstiden är att det inte har varit möjligt att avsätta tillräcklig tid för att diskutera igenom vissa förslag med alla dem, som berörs av förslagen. Detta kompenseras endast delvis av de omfattande kontakter med myndigheter och andra organisationer som utredningen hade , sommaren och hösten och de seminarier som utredningen genomförde och i början av detta år. Utredningsarbetet har dock präglats av en stor öppenhet och en vilja från utredningens sida att ta till sig synpunkter från utomstående. Tiden har också varit kort för den tekniska genomarbetning av betänkandetexten som alltid är nödvändig i ett utredningsarbete av detta slag. Utredningen har i ett första steg genomfört besök, intervjuer och kartläggningar i syfte att definiera nuläge och problem inom utred- ningens arbetsområde. Utredningsarbetet har omfattat besök vid ett femtiotal myndigheter och andra organ. Utredningen har även företagit studiebesök i , , och . Vidare har utredningen tillgodogjort sig andra internationella erfa- renheter, bl.a. från och Storbritannien.2 Intervjuer om erfa- renheterna av nuvarande beredskapssystem och behovet av föränd- ringar har utgjort en viktig del av arbetet, liksom genomförd kart- 2 Därutöver har utredningen erhållit en jämförande studie där fyra nationella strukturer för krishantering prövats utifrån inträffade översvämningar . Studien har genomförts av och vid samt vid /CRISMART. Jämförelsen återfinns som bilaga 5. Förutom den svenska hanteringen behandlar studien hanteringen av översvämningsfall i , och . läggning och analys av gällande lagstiftning och de utredningar och rapporter som berör utredningens arbetsområde. tidigare ett omfattande underlag på det här området. tänkanden och rapporter i SOU- och Ds-serierna har utredningen även gått igenom ett flertal rapporter som tagits fram av olika Nästa steg i utredningsarbetet har varit inventering, samman- ställning, diskussion och bedömning av alternativa planerings-, styrnings- och organisationsmodeller för samhällets förberedelser för allvarliga kriser och krig. Utredningen har tagit fram ett antal promemorior som beskriver och analyserar olika lösningar till dessa och andra frågor. Flertalet av de utarbetade dokumenten har diskuterats i anslutning till de seminarier som utredningen – ensam eller gemensamt med andra – har anordnat. utredningen genomfört sju olika seminarier som särskilt har berört lagtekniska frågeställningar, ledning och samordning samt planering och finansiering av samhällets säkerhets- och beredskapsarbete, roll i samhällets säkerhets- och beredskapsarbete, civil och militär samverkan, statens ansvar inom säkerhets- och beredskapsområdet, IT-säkerhet samt effekter och sårbarheter av klimatförändringar i . har utredningen arbetat med att utarbeta preli- minära förslag till lösningar på de problem som identifierats. förslag har behandlats vid sammanträden med inom utredningen utsedda sakkunniga och experter, men även inom en referensgrupp med representanter från berörda departement. Så långt möjligt har utredningen även sökt att diskutera igenom förslagen med berörda Utredningen har haft sammanlagt tolv sammanträden. Därutöver har sakkunniga och experter deltagit i flera av Utredningen har vidare haft samråd med Försvarsberedningen, (Fö 1999:06), Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen m.m. (Fö 1999:03) samt Post- och , såvitt avser dess uppdrag att utreda förutsättningarna för att inrätta en särskild funktion för IT-incidenthantering. Vid utarbetandet av betänkandetexterna har utredningen på grund av den begränsade utredningstiden till stor del fått koncent- rera sig på övergripande, principiella och strukturella frågor som grund för ett fortsatt arbete. De förslag om utredningen lämnar angående ett nationellt system för IT-säkerhet och skydd mot in- formationsoperationer är dock mer detaljerade. Utredningen redovisar här några av de grundläggande begrepp som utredningen använder i betänkandet. En del andra uttryck definieras i de olika kapitel där utredningen behandlar de frågor det gäller. Samtliga begrepp inom området IT-säkerhet definieras i in- ledningen till kap. 7. Med krishantering avser utredningen alla de åtgärder som före, un- der eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och motverka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. När enbart de förebyggande och förberedande insatserna avses an- vänder utredningen begreppet säkerhets- och beredskapsarbete. Med säkerhets- och beredskapsarbete avses således de åtgärder som genomförs före en akut krissituation i syfte att förhindra att krisen uppstår och att skapa förmåga hos en organisation eller verksamhet att hantera akuta krissituationer. När enbart insatserna i en akut krissituation avses använder utred- ningen begreppet operativ krishantering. I flertalet fall torde det vara lätt att dra gränsen mellan säkerhets- och beredskapsarbete och operativ krishantering. Däremot kan det vara svårare att exakt klargöra vilka insatser efter en kris som bör räknas som krishan- tering och vad som bör räknas som normalt återställningsarbete efter en olycka eller skada. En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som krishantering bör dock vara att arbetet startar efter det att krisens akuta skede är över och att det är tydligt kopplat till krisens konsekvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som är relativt omfattande och klart och tydligt avviker från det normala arbetet i berörda organisationer eller verksamheter. Som exempel kan nämnas att psykologiskt omhändertagande av offer och anhöriga efter en svår olycka eller katastrof bör räknas som krishantering. Att däremot bygga upp hus som har skadats i samband med olyckan eller katastrofen kan knappast räknas som krishantering. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha det i krig om verksamheten skall upprätthållas under dessa förhållanden. Ansvarsprincipen har i praktiken tolkats på så sätt att den myndighet eller det organ som har den i förhållande till krigsuppgiften mest näraliggande uppgiften har tilldelats ansvaret. Det ansvar som myndigheten eller organet på detta sätt har tilldelats innebär dels att myndigheten eller organet skall svara för uppgiften i krig dels att myndigheten eller organet i fred skall genomföra de beredskapsförberedelser som krävs för att krigsuppgiften skall kunna utföras. Ansvarsprincipen är styrande för planeringen inom det civila försvaret. Formuleringen av principen har relaterats till kriget som hotbild. Utredningen menar dock att ansvarsprincipen bör tilläm- pas också på uppgifter som har anknytning till svåra påfrestningar på samhället i fred. Likhetsprincipen är mer inriktad på de praktiska förutsättningarna för en verksamhet. Den kan formuleras på så sätt att verksamhe- tens organisation och lokalisering så långt som möjligt skall över- ensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser är dock nödvän- diga.