sou · GPB315d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta bör till del finansieras med de beredskapsmedel som tilldelas kommunerna enligt 2 kap. 6 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och 2 kap. 5 § förordningen (1995:128) om civilt försvar, kommunens behov av förmågor för att stärka samhällsbered- skapen, dvs. kompetenser och resurser ur bl.a. frivilliga total- försvarsorganisationer, tydliggörs i de beredskapsplaner som skall upprättas enligt 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt för- svar och 2 kap. 1 § förordningen (1995:128) om civilt försvar, regeringen uppdrar åt att utveckla reglerna för fördelning och uppföljning av beredskaps- medel till kommunerna, länsstyrelserna i förordning (1997:1258) med länsstyrelse- instruktion får en tydligare roll som samordnande organ gentemot den frivilliga totalförsvarsverksamheten i länet. Utbildning och kompetensutveckling samt meritvärdering regeringen uppdrar åt Försvarsmakten, , , , och samt frivilligförsvarets centrala samordningsorgan att i samråd se över möjligheterna till samordning av utbildningar inom frivillig försvarsverksam- het och att vid behov föreslå lämpliga åtgärder för ökad sam- ordning och effektivitet, regeringen uppdrar åt , För- svarsmakten, , och frivilligför- svarets centrala samordningsorgan att i samråd utreda dels vilka utbildningar inom ramen för frivilligförsvaret som skulle kunna tillgodoräknas i samband med mönstring och garantera att den enskilde får rätt att göra värnplikt eller civilplikt, dels vilka krav som bör ställas på sådana utbildningar, regeringen uppdrar åt Försvarshögskolan att i samråd med fri- villigförsvarets centrala samordningsorgan utreda kriterier för meritvärdering av utbildningar inom frivillig försvars- verksamhet och hur sådana utbildningar kan relateras till likartade utbildningar i samhället i övrigt. Försvarsmakten alltjämt ansvarar för att utbildning och utrust- ning av frivilliga i krigsorganisationens förband uppfyller de krav som Försvarsmakten ställer. Försvarsmakten svarar för kostnaderna för denna verksamhet och ger uppdrag till behöriga totalförsvarsorganisationer att rekrytera och bemanna sådana förband, respektive myndighet, som har överlämnat överskottsmateriel eller annan materiel till en frivillig totalförsvarsorganisation, efter överlämnandet inte har några åtaganden för underhåll och reparationer. Dessa åtaganden åvilar respektive frivillig total- försvarsorganisation, Försvarsmakten och respektive frivillig bemanningsorganisation får i uppdrag att genom avtal eller överenskommelser reglera hur förbandsmateriel, som Försvarsmakten tillhandahåller de frivilliga bemanningsorganisationerna och hemvärnet, kan användas vid insatser i den fredstida samhällsberedskapen, uppdragsgivande kommun eller myndighet som tar frivilliga totalförsvarsorganisationer i anspråk vid insatser i den fredstida samhällsberedskapen, eller för utbildning/övning för sådana insatser, bör svara för uppkomna kostnader för användning av utrustning, fordon m.m. totalförsvarets myndigheter och organisationer svarar för sin respektive interna historiska dokumentation och traditions- bevarande verksamhet samt kostnader för detta, ges ett utvidgat tillsyns- och kvalitetsansvar för traditions- och minnesbevarande verksamhet inom totalförsvaret, regeringen uppdrar åt att i samråd med Försvarsmakten och utforma styrande riktlinjer för hur totalförsvarsinriktad tradi- tions- och minnesbevarande verksamhet skall bedrivas i berörda föreningar, organisationer och myndigheter, läns- respektive hembygdsmuseerna på regional och lokal nivå genom överenskommelser med , och Försvarsmakten anförtros uppgiften att tydliggöra och vårda även totalförsvarets kulturarv och att göra denna samhällssektor känd och förankrad hos breda medborgargrupper. Totalförsvarets myndigheter och frivilliga totalförsvarsorganisationer skall understödja den minnesbevarande verksamheten och medverka vid insamling, dokumentation och information, medverkar i arbetet med traditioner och minnen från hela totalförsvaret. Information om samhällets säkerhet och beredskap samt total- försvar regeringen uppdrar åt Styrelsen för psykologiskt försvar att i samråd med frivilligförsvarets centrala samordningsorgan, För- svarsmakten, , Statens rädd- ningsverk och utarbeta ett informa- tionspaket om information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar som stöd för frivilliga totalförsvars- organisationer. Uppdraget bör bedrivas i samverkan med , och i anslutning till det sam- arbete mellan Försvarsmaktens rekryteringscentrum och fri- villiga försvarsorganisationer som inletts. staten på motsvarande sätt som ansvarar för förmåns- systemen (ersättningar, försäkringar m.m.), när frivilliga tas i anspråk vid höjd beredskap, vid statlig räddningstjänst och internationella fredsfrämjande eller humanitära insatser, systemet med dagersättning och dagpenning gäller även i fort- sättningen för fredstida utbildnings-, övnings- och kompetens- utvecklingsinsatser för frivillig personal, som är krigsplacerad eller kommer att bli det under ett anpassningsskede. Detta ersättningssystem bör liksom vara knutet till förmåner för totalförsvarspliktiga, instruktörer inom frivillig försvarsutbildning får rätt att betrakta bostaden som tjänsteställe, enligt förslag i betänkandet (1999:94) från Utredningen om avdrag för ökade levnads- kostnader m.m., när Försvarsmakten kommenderar yrkesofficerare eller reserv- officerare, som är inkallade för tjänstgöring, såsom instruktörer till frivillig försvarsutbildning eller i uppdragsdialoger åtar sig att tillhandahålla instruktörer, behåller yrkesofficerarna och reservofficerarna Försvarsmakten som arbetsgivare. De får därmed ersättning som statsanställda. Om däremot en frivillig totalförsvarsorganisation utnyttjar en yrkesofficer eller en reservofficer efter frivilligt åtagande, svarar frivillig- organisationen för resor, kost, logi m.m. för instruktören. Den tid som en sådan instruktör ägnar åt frivillig totalförsvars- verksamhet skall inte betraktas som ordinarie arbetstid för instruktören i fråga. Utgångspunkt för förmånsberäkningarna föreslås vara instruktörens ordinarie mantalsskrivningsort, regeringen ger Försvarsmakten och i uppdrag att i enlighet med utredningens förslag och i samråd utfärda erforderliga interna tillämpningsföreskrifter till förordning (1994:522) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning, frågan om ledighet från ordinarie arbetsplats, då en frivillig tas i anspråk för andra insatser i fred än räddningstjänst, i första hand löses lokalt genom avtal/överenskommelse mellan den frivillige, kommunen/myndigheten och arbetsgivaren (arbetsmarknadens parter), frågan om rätt till ledighet för förtroendevalda i första hand löses genom överenskommelser mellan frivilligorganisationen, berörd myndighet och berörd arbetsgivare. Om detta inte är möjligt tillämpas en ny bestämmelse i förordningen om för- måner till frivilliga, kompetensutvecklings-, utbildnings- och övningsverksamhet, som erfordras för frivilliga som planeras tas i anspråk som kom- munal förstärkningsresurs, bekostas med delar av de bered- skapsmedel som kommunerna tilldelas enligt förordningen om civilt försvar, kommuner ansvarar för förmånssystemen (ersättningar, försäk- ringsskydd m.m.), när kommunen tar frivilliga i anspråk vid andra insatser i fred än räddningstjänst. Det bör lämnas stort utrymme för lokala variationer med hänsyn till rådande förut- sättningar och förhållanden, principerna och nivåerna för ersättning enligt räddningstjänst- agen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107) bör vara vägledande för kommunernas och de statliga myn- digheternas ersättning till frivilliga, som tas i anspråk vid andra insatser än räddningstjänst i fredstid. ett nytt system för fördelning av organisationsstöd till frivilliga totalförsvarsorganisationer införs, organisationsstödet indelas i grundbidrag, ungdomsbidrag och kompetensbidrag. Under en treårig övergångsperiod föreslår utredningen en annan fördelningsmodell för kompetensbidra- get, i form av en schablonmodell baserad på bemanningsorga- nisationernas medlemsantal, kriterier fastställs för respektive bidrag inom organisations- stödet, det av utredningen föreslagna Rådet för frivillig samhälls- beredskap tilldelas vissa myndighetsuppgifter och rätten att fördela organisationsstödet till frivilliga totalförsvarsorga- nisationer, regeringen (Försvarsdepartementet) i det årliga budgetarbetet, på förslag av Rådet för frivillig samhällsberedskap, fastställer dels vilka organisationer som skall ingå i kretsen frivilliga total- försvarsorganisationer, dels totalsumman av organisationsstöd som skall utgå, regeringen uppdrar åt berörda totalförsvarsmyndigheter, främst Försvarsmakten och , att lämna underlag till Rådet för frivillig samhällsberedskap för fördelning av organisationsstöd till de frivilliga totalförsvars- organisationerna, kostnaderna för Rådet med kansli finansieras inom ramen för utgiftsområde 6 Totalförsvar, anslag 6:18 Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret. texten i följande författningar revideras, enligt utredningens förslag i kapitel 12: förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, förordning (1994:523) om förmåner till frivilliga, förordning (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän, förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion, hemvärnsförordningen (1997:146), förordning (2000:278) om gåvor och överföringar av över- skottsmateriel hos Försvarsmakten, förordning (FFS 1987:8) om frivillig tjänstgöring vid För- svarsmakten, följande nya författningar införs, enligt utredningens förslag i kapitel 12: lag (2001:XX) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Rådet för frivillig samhällsberedskap, förordning (2001:XX) om statsbidrag och representation rörande frivillig totalförsvarsverksamhet, utredningens definitioner av frivillig totalförsvarsverksamhet, frivillig totalförsvarsorganisation och totalförsvar beaktas, då ställning skall tas till de förslag som kommer att lämnas av Ut- redningen om översyn av räddningstjänstlagen m.m. (Fö 1999:03), Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) och (Fö 1999:05). Av / Generalmajor, Utredningen lämnar i vissa avseenden förslag som jag finner ange- läget att särskilt kommentera. Rådet för frivillig samhällsberedskap Utredaren föreslår att ett Råd för frivilligverksamheten, med vissa myndighetsuppgifter, inrättas för att ge frivilligförsvaret bättre för- utsättningar att åstadkomma en bättre samordning av och större tyngd i för frivilligförsvaret gemensamma angelägenheter. Jag delar utredarens uppfattning att det är angeläget att så sker men anser att det kan åstadkommas på ett mindre kostnadskrävande och framför allt på ett sätt som kan upplevas stå i samklang med frivillig- rörelsens inneboende demokratiska styrningssätt. Jag förordar således i stället att dagens organ för central samordning och samverkan, (), ges ett större inflytande och tydlighet. Detta kan åstadkommas genom att FOS ges inflytande motsvarande utredarens förslag och att regeringskansli och myndigheter använder FOS som prioriterad remissinstans i frågor som påverkar frivilligförsvaret. FOS skulle också på detta sätt få ett stort inflytande för utformning och fördelning av organisationsstöd. Enligt min uppfattning finns det en tydlig gräns- dragning mellan den föreningsverksamhet som å ena sidan hem- värnsföreningarna och frivilligorganisationerna bedriver och å andra sidan den verksamhet som Försvarsmakten ansvarar för. Detta upplevs inte som ett problem inom Försvarsmakten och jag tycker det är oklart vad som motiverar utredarens förslag i detta avseende. Hemvärnsföreningarna skulle i detta avseende kunna jämställas med andra personalföreningar inom Försvarsmakten dvs. organise- rade direkt som resultat av Försvarsmaktens organisation. Jag anser därför inte att offentligt stöd skall ges till dessa föreningar på samma sätt som till frivilliga totalförsvarsorganisationer Styrning av stöd och uppdrag/Finansiering Utredaren vill ytterligare renodla vad som är organisationsstöd och vad som är att betrakta som uppdrag. Det är angeläget att stats- makterna enligt utredarens förslag uttalar vilka kriterier som skall gälla för organisationsstöd och uppdrag. Jag ser emellertid en väsentlig nackdel att separera ansvaret för styrning av organisa- tionsstödet från uppdragsstyrningen. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan stöd och uppdrag vilket ökar risken för att resurserna inte används rationellt eller att orättvisor uppstår. Denna helhetssyn har, utanför , myndigheterna Försvarsmakten och ÖCB de bästa förutsättningarna att utöva. Ett sätt att minska denna starka koppling mellan stöd och uppdragsstyrning är att stödet endast omfattar det föreslagna grundbidraget och inte omfattar beställning av utbildning och kompetenser. Figur 2.1 och nuvarande anslagsbeteckningar för frivillig försvarsverksamhet Figur 2.2 Försvarsmaktens behov av avtalspersonal Figur 2.3 Försvarsmaktens bedömda behov av frivilliga med avtal från frivilliga försvarsorganisationer samt hemvärnsmän med kontrakt Figur 2.4 Försvarsmaktens fördelning av organisationsstöd (tkr) Figur 2.5 Försvarsmaktens fördelning av uppdragsmedel (tkr) Figur 2.6 fördelning av organisa- tionsstöd (tkr) Figur 2.9 fördelning av uppdragsmedel (tkr) Figur 2.10 Den enskildes ersättning i relation till inkomst Figur 3.1 Nya definitioner av begreppen frivillig försvarsverksamhet och frivillig försvarsorganisation Figur 3.2 Ny definition av begreppet totalförsvar Figur 3.3 Personalkategorier i hemvärnet – tillgång och behov Figur 5.1 Organisation av FIG-grupp i Figur 5.2 Skiss över organisation av lokalt samverkansråd Figur 5.3 Sammanfattning av de tre alternativen till central samord- ningsform Figur 6.1 Struktur för rekrytering, ungdomsverksamhet och utbild- ning Figur 8.1 Försvarsmaktsanknuten museiverksamhet Figur 8.2 Uppgifter och aktörer i traditionsvården inom Försvars- makten Figur 8.3 Uppgifter och aktörer i en nedläggningssituation Figur 10.1 Principer för ersättning och försäkring inom frivillig- försvaret Figur 11.1 Fördelning av organisationsstöd till frivilliga försvarsorga- nisationer från anslaget D6 (tkr) Figur 11.2 Fördelning av uppdragsmedel till frivilliga försvarsorganisa- tioner från anslagen A1, B1, B3 och B6 (tkr) Figur 11.3 Indelning i storleksklasser för grundbidrag Figur 11.4 Indelning i storleksklasser för ungdomsbidrag Figur 11.5 Indelning i storleksklasser för kompetensintyg Figur 11.6 Indelning i storleksklasser för kompetensbidrag Den frivilliga försvarsverksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall lämna förslag om den frivilliga försvars- verksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalför- svaret. I uppdraget ingår att -utreda vilken roll den frivilliga försvarsverksamheten skall ha inom totalförsvaret, -utreda den frivilliga försvarsverksamhetens betydelse och upp- gifter vid situationer där vårt land hotas av eller blir utsatt för ett väpnat angrepp, -utreda vilken roll de frivilliga försvarsorganisationerna skall ha när det gäller att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, -utreda de frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att medverka i internationell verksamhet, -utvärdera och vid behov föreslå ett nytt system för den statliga finansieringen av frivilligorganisationerna med hänsyn till ny inriktning och nya uppgifter och även föreslå en ändamålsenlig prioritering vid tilldelning av medel. Vid utvärderingen skall utredaren särskilt undersöka i vilken mån det nu gällande finansieringssystemet möjliggjort resultatstyrning av verksamheten och vid behov hur ett framtida förändrat finansieringssystem skall utformas för att förbättra möjligheterna till resultatstyrning, -utreda möjligheterna att rekrytera till de frivilliga försvars- organisationerna samt hemvärnet så att dessa kan lösa de upp- gifter eller krav totalförsvaret ställer, -utreda och vid behov föreslå förändringar som rör ersättningar, försäkringar, utrustning, materiel samt frivilligavtalets för- hållande till ordinarie arbetsgivare för frivilliga, hemvärnsmän och frivilliga instruktörer samt -utreda behov av och former för förstärkning av de frivilliga försvarsorganisationerna med materiel som framledes avvecklas från Försvarsmakten. Den frivilliga försvarsverksamhetens uppgifter Den frivilliga försvarsverksamheten omfattar militära och civila frivilliga försvarsorganisationer samt hemvärnet. De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Enligt förordningen avses med frivillig försvarsverksamhet sådan verk- samhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupp- lysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. Hemvärnets verksamhet regleras bl.a. i hemvärnsförordningen (1997:146). De frivilliga försvarsorganisationerna medverkar, var och en på sitt sätt, till den del av totalförsvarets samlade verksamhet som baseras på anställningsavtal eller pliktlagstiftning. I samarbete med berörda myndigheter rekryterar, informerar och utbildar de fri- villiga försvarsorganisationerna frivilliga för beredskaps- och krigs- organisationen samt vidareutbildar personal inom totalförsvaret. Redan i samband med den ändrade inriktning av totalförsvaret som lades fast totalförsvarsbeslut (prop.1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109) förutspåddes de frivilliga försvarsorganisationerna få förändrade uppgifter och förutsätt- ningar. Detta främst mot bakgrund av reduceringen av den militära grundorganisationen och användningen av totalförsvarsresurser för att dels genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, dels stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. I den totalförsvarspropositionen framhöll regeringen bl.a. att de frivilliga försvarsorganisationerna genom sitt starka engagemang och sin breda kompetens inom skilda områden i samhället utgör en viktig resurs för landets försvar. Regeringen ansåg det vara en tillgång för landet att ha ett folkförsvar där var och en efter sin förmåga och kunskap bidrar till landets försvar. Behovet av en utredning Ändrad inriktning av totalförsvaret påverkar den frivilliga försvars- verksamheten I regeringens propositioner 1998/99:74 Förändrad omvärld om- danat försvar och 1999/2000:30 Det nya försvaret konstateras att det förändrade omvärldsläget måste innebära en ändrad inriktning och struktur för landets framtida försvar. är ett invasionsföretag syftande till ockupation av inte möjligt att genomföra så länge har en grundläggande försvarsförmåga. Vi kan däremot inte avskriva väpnade angrepp mot begränsade mål i . Inriktningen av det militära och civila försvaret har utgått från hotet om ett väpnat angrepp i form av en militär invasion. Det militära försvaret skall alltmer utvecklas mot en insatsorganisation, som främst skall bestå av krigsförband för att försvara landet mot ett väpnat angrepp, hävda territoriell integritet samt kunna delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Regeringen anser att förmågan att lösa de operativa uppgifterna, inom militärt respektive civilt försvar, är av betydande vikt för vår förmåga att motstå begränsade angrepp till exempel i form av sabotageattacker eller med fjärrbekämpningsvapen. Det är av stor vikt att den frivilliga försvarsverksamhetens roll förnyas i takt med totalförsvaret i övrigt och att denna verksamhet utvecklar nya förmågor och kompetenser för att kunna bidra till vår förmåga att möta nya hot och risker. Totalförsvarets ändrade inriktning innebär ett behov av nya förmågor och kompetenser. Detta innebär att de prioriteringar, förmågor och satsningar på kompetensutveckling som gäller för totalförsvaret också påverkar de frivilliga försvarsorganisationerna. Hemvärnet är en del av Försvarsmakten. Med sin anpassade beredskap utgör hemvärnet en viktig resurs vid väpnat angrepp samt kan stödja samhället i fred såväl vid svåra påfrestningar som vid mer normala händelser inom till exempel räddningstjänsten. Förnyelse av hemvärnet måste ske i samma takt som övriga delar av Försvarsmaktens kompetens breddas och fördjupas. Såväl militärt som civilt försvar måste kunna anpassas till nya säkerhetspolitiska lägen i omvärlden och tillväxt skall kunna ske . alltid finnas en förmåga att genomföra förändringar om och när förutsättningarna ändrats. När det gäller inriktningen av planeringen inom civilt försvar anger regeringen i prop. 1998/99:74 Förändrad omvärld omdanat försvar och prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret att civilt försvar skall kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga sam- hällsfunktioner att samhället kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall även på kunna bidra till den samlade förmågan att möta ett väpnat angrepp genom såväl mer omfattande militära operationer som nya typer av väpnade angrepp. Användning av frivilliga försvarsresurser i beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap skall totalförsvarsresurser utformas så att de även kan användas för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Dessa resurser skall även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar med anledning av propositionen Bered- skapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Enligt propo- sitionen är det bl.a. inom områdena nedfall av radioaktiva ämnen, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss, allvarlig smitta och svåra störningar i viktiga infrastruktursystem, till exem- pel elförsörjning, telekommunikationer och försörjning med vatten, särskilt viktigt med en god beredskap. Frågan om finansiering av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet Vad gäller den statliga finansieringen av de frivilliga försvars- organisationerna gäller ett system som har till syfte att ge organisationerna möjligheter att verka i en större ekonomisk trygghet och stabilitet . Detta sker genom att en del av de belopp som tilldelas organisationerna blir relativt oberoende av eventuella fluktuationer i utbildningsverksamheten. Genom införandet av systemet avsåg regeringen även att för- tydliga de frivilliga försvarsorganisationernas ställning som enskilda frivilliga sammanslutningar samt ge dem ökad självständighet. Ett annat syfte med det nya finansieringssystemet var att ge statsmakterna bättre möjligheter till resultatstyrning. Systemet innebär att statliga medel till de frivilliga försvars- organisationerna utgår dels som stöd till organisationerna i form av statsbidrag, dels som ersättning för den utbildning som bedrivs inom organisationerna för att tillgodose behov inom olika delar av totalförsvaret. Statsbidragsdelen avser bidrag till organisationernas ledning och administration till rekrytering och försvarsupplysning och finan- sieras genom ett särskilt anslag under sjätte utgiftsområdet. Den andra delen avser de frivilliga försvarsorganisationernas utbild- ningsverksamhet och finansieras från sjätte utgiftsområdets anslag till funktionerna Befolkningsskydd och räddningstjänst, Arbets- kraft samt Hälso- och sjukvård inom det civila försvaret samt från Försvarsmaktens anslag Förbandsverksamhet och beredskap m.m. inom det militära försvaret. Regeringen beslöt om direktiv till en särskild utredare med uppgift att pröva gällande finansieringssystem för tilldelning av statliga medel för de frivilliga försvarsorganisa- tionernas verksamhet (dir. 1996:102).