sou · GPB370d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Om det är uppenbart att det i själva verket inte finns några effektiva rättsmedel, t.ex. på Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands grund av att myndigheterna saknar vilja att agera, brukar dock kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel inte upprätthållas. Enligt folkrätten utformar staterna själva sina lagar om med- borgarskap. De bestämmer alltså självständigt vilka som har deras medborgarskap. Enligt för lösanden av konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) kan en person, som har dubbelt medborgarskap, anses som med- borgare av båda staterna. Staterna får inte lämna diplomatiskt skydd åt sina medborgare gentemot en annan stat, i vilken de också är medborgare. En annan sak är att de ofta brukar försöka hjälpa sådana personer på något annat sätt. 2.3.2Bestämmelser om konsulär verksamhet i om konsulära förbindelser om konsulära förbindelser innehåller vissa all- männa regler om konsulär verksamhet. Reglerna är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskick- ning. Det konsulära skydd som kan lämnas med stöd av bl.a. Wien- konventionen om konsulära förbindelser skiljer sig från det diplo- matiska skydd som en stat utövar med stöd av sin jus protectio- nis. Det konsulära skyddet avser enbart åtgärder som gäller skyddet av en enskilds person, inte hans eller hennes egendom. De konsulära uppgifterna anges utförligt i artikel 5. Där framgår att de konsulära uppgifterna bl.a. består i att utfärda pass och vi- seringar och att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. Med medborgare avses både fysiska och juridiska personer. Uppräkningen i är inte uttömmande. Till de konsulära uppgifterna räknas också alla andra uppgifter, som inte är förbjudna i den mottagande staten eller som denna stat motsätter sig. Med den mottagande staten avses den stat, där ambassaden eller konsulatet är verksamt. I artikel 36 fastslås en konsuls rätt att besöka och kommunicera med anhållna, häktade eller fängslade landsmän inom konsulatets distrikt. Artikeln ålägger också verksamhetslandets myndigheter att på den anhållnes, häktades eller fängslades begäran, utan dröjs- mål underrätta konsulatet om frihetsberövandet . Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands 2.3.3Bestämmelser i förvaltningslagen om myndigheternas skyldighet att hjälpa enskilda medborgare Förvaltningslagen (1986:223) innebär vissa skyldigheter för ut- landsmyndigheterna när det gäller att hjälpa enskilda svenska med- borgare i utlandet. Enligt förvaltningslagen ska alla myndigheter ge allmänheten service på ett aktivt sätt så att det blir lättare för de enskilda att ha med myndigheterna att göra. Bestämmelserna gäller även för utlandsmyndigheterna vid kontakter med både svenska och utländska medborgare. Det kan t.ex. gälla upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. Tillämpningen av reglerna om service och samverkan ska anpassas till vad omständigheterna kräver. Av 4 § förvaltningslagen följer att en utlandsmyndighet är skyldig att lämna råd och vägledning i ärenden som rör myndig- hetens verksamhetsområde. Det innebär t.ex. att den kan ange de förhållanden som är relevanta i sammanhanget. 2.3.4Bestämmelser i instruktionen för utrikesrepresentationen om utlandsmyndigheternas skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet Utlandsmyndigheterna har en allmän skyldighet att ta tillvara intressen och svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. De ska även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt skydda deras intressen. Det framgår av för- ordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). Vad som menas med skälig omfattning får avgöras från fall till fall. Med svenska medborgare likställs svenska juridiska personer, dvs. företag och organisationer m.fl. Flyktingar och statslösa som är bosatta i har också rätt att få hjälp. Utrikesrepresentationen utgörs dels av utlandsmyndigheterna, dels av honorärkonsulaten. Med utlandsmyndigheter avses be- skickningar (ambassader), representationer vid internationella or- ganisationer och karriärkonsulat. I IFUR finns också bestämmelser om vad utlandsmyndigheterna ska göra i krissituationer. Om en naturkatastrof inträffat, ska de genast undersöka om någon svensk medborgare avlidit eller Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands skadats eller om någon svensk egendom skadats. De ska också underrätta UD. I krigs- eller krissituationer ska de hålla kontakt med och bistå svenska medborgare, svenska fartyg och luftfartyg samt svenska företag inom verksamhetsområdet. Utlandsmyndigheterna är skyldiga att vidta åtgärder inte bara på grund av bestämmelser i författningar eller enligt instruktioner eller på framställningar från enskilda. De är också skyldiga att på eget initiativ gripa in. En utlandsmyndighet eller en tjänsteman kan dock inte uppträda som personligt ombud eller fullmäktig för en enskild part. De har inte heller någon allmän skyldighet att lämna råd i enskildas angelägenheter. 2.41973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Innan lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska med- borgare i utlandet m.m. tillkom fanns det regler om bistånd till svenska medborgare i utlandet i två författningar, instruktionen (1967:83) för utrikesrepresentationen och i de allmänna föreskrif- terna för utrikesrepresentationen (AFUR) som utfärdats av utri- kesministern . Bestämmelserna i lagen, som i fortsättningen kallas lag, ansluter sig i huvudsak till vad som redan tidigare gällde. Till grund för lagen låg en UD-promemoria. Ett skäl till att en särskild lag infördes var enligt förarbetena (prop. 1972:132 s. 151 och 200) bl.a. att biståndsverksamheten fått en sådan omfattning och betydelse att det var lämpligt att de viktigaste bestämmelserna fastslogs i lag. I lagen ändrades gällande regler för bistånd i brottmål så att de skulle överensstämma med principerna för den rättshjälpsreform, som genomfördes som lag. Lagen har ändrats fem gånger ( SFS 1975:1303, 1978:273, 1982:28, 1994:58 och 1995:29). Lagtexten i den senaste lydelsen återges i bilaga 2. Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands 2.4.2Gällande bestämmelser om ekonomiskt bistånd De grundläggande normerna om ekonomiskt bistånd finns lag. Bestämmelserna i lagen har delats upp efter de båda formerna av bistånd, allmänt ekonomiskt bistånd och bistånd i brottmål. Allmänt ekonomiskt bistånd kan enligt 1 § i lagen lämnas antingen i form av tillfälligt ekonomiskt bistånd eller i form av varaktigt ekonomiskt bistånd. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan lämnas i akuta nödsituationer medan varaktigt ekonomiskt bistånd kan betalas ut i form av periodiskt understöd till svenska medborgare, som är bosatta utomlands och som på grund av ålder, sjukdom eller annan omständighet inte kan försörja sig. Bestämmelserna om varaktigt ekonomiskt bistånd behandlas närmare i kap. 12.2. Lagen innehåller i 4 § bestämmelser om ekonomiskt bistånd i brottmål. Enligt bestämmelsen är en svensk medborgare, som är bosatt i och som anhållits, häktats eller av någon annan anledning berövats friheten genom beslut av domstol eller annan myndighet i utlandet, berättigad att få ekonomiskt bistånd i den utsträckning som behövs för att han eller hon ska beredas ett till- fredsställande rättsskydd. Biståndet får omfatta kostnad för utred- ning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångs- biträde, ombud eller tolk. Innehållet i denna bestämmelse be- handlas närmare i kap. 14.3.3. I 4 a § i lagen finns en bestämmelse om rätt till ekonomiskt bistånd till den som blivit utsatt för våldsbrott utomlands. Bistånd ska lämnas om det behövs för att personen ska kunna ta till vara sin rätt. Denna bestämmelse behandlas närmare i kap. 15.3. Både när det gäller tillfälligt ekonomiskt bistånd och varaktigt ekonomiskt bistånd är biståndstagaren i princip återbetalnings- skyldig. UD kan dock jämka eller efterge betalningsskyldigheten. För återbetalning av bistånd i brottmål och bistånd till brottsoffer gäller särskilda bestämmelser. Bestämmelserna om när biståndet ska betalas tillbaka finns i 2, 5, 5 a och 6 §§ i lagen. Dessa be- stämmelser behandlas närmare i kap. 25.2.1. Enligt 8 § kan bistånd enligt bestämmelserna i lagen lämnas till en flykting eller statslös person i den utsträckning som regeringen bestämmer. Frågan om när bistånd kan lämnas till den som är flykting eller statslös behandlas närmare i kap. 13. Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands Lagen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare före- skrifter om det allmänna ekonomiska biståndet. Regeringen har i IFUR delegerat till () att utfärda sådana föreskrifter. UD har utfärdat föreskrifter om följande ämnen: ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. (UF 1990:2), åtgärder vid dödsfall i utlandet (UF 1987:12), överföring av medel till nödställda i utlandet (UF 1988:6), ekonomiskt bistånd i brottmål m.m. (UF 1990:3) bistånd till medborgare i medlemsländerna i Europeiska unionen (1996:9) bistånd åt medborgare i och (UF 2000:7). UD har också lämnat allmänna råd till föreskrifterna i Rättshand- bok åt enskilda och myndigheter (RättsH I). Huvudsyftet med det tillfälliga ekonomiska biståndet är att göra det möjligt för en svensk medborgare som är bosatt i att återvända till efter en tillfällig utlandsvistelse. En svensk medborgare som är bosatt utomlands kan därför normalt inte få sådant bistånd. Enligt UD:s praxis anses en person ha hemvist utomlands om han eller hon avregistrerats från folkbokföringen som utflyttad. Man väger också in andra faktorer som vistelsetiden och avsikten med vistelsen utomlands, vederbörandes anknytning till ett vistelseland genom arbete, släktrelationer, fastighetsinnehav m.m. Om den biståndssökande befinner sig i ett annat nordiskt land eller i ett land till vilket han eller hon har stark anknytning, kan tillfälligt ekonomiskt bistånd bara beviljas om det föreligger sär- skilda skäl (2 § UF 1990:2). Bakgrunden till det är enligt kommen- tarerna i RättsH I (p. Om man vistas i ett annat nordiskt land bekostar det nordiska vistelselandet som regel sjukvård och hemsändning av personer, som inte själva har möjlighet att betala detta. Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands sker i enlighet med överenskommelser som har ingåtts mellan de nordiska länderna. Den som har en nära anknytning till vistelselandet, t.ex. genom anhöriga som är bosatta där eller som själv är eller har varit medborgare i vistelselandet, har oftast möjligheter att på egen hand reda upp sin situation med hjälp av anhöriga eller landets myndigheter. För att tillfälligt ekonomiskt bistånd ska kunna beviljas måste sökanden vara nödställd. Med nödställd avses en person som på grund av sjukdom, stöld, rån eller någon annan olycklig omständighet saknar medel för sin hemresa och nödvändiga utgifter i samband med resan eller för sjukvård (2 § UF 1990:2). Med uttrycket olycklig omständighet avses enligt praxis att en sökande utan att själv rå för det har råkat i en situation som han eller hon inte kan klara av. Om den situation man hamnat i kan anses som självförvållad, får man som regel inte något bistånd. En person som ger sig ut på en utlandsresa utan att vidta rimliga försiktighetsåtgärder för att kunna återvända, t.ex. genom att förse sig med en returbiljett, teckna en reseförsäkring eller ha med sig resecheckar eller kreditkort kan inte utan vidare få ekonomiskt bistånd. En annan förutsättning för att bistånd ska kunna lämnas är att sökanden har reglerat eventuella tidigare skulder till UD och inte har missbrukat tidigare bistånd. Vad får tillfälligt ekonomiskt bistånd avse? Av UD:s föreskrifter (UF 1990:2) och allmänna råd (RättsH I) framgår att tillfälligt ekonomiskt bistånd får avse: 1.Kostnader för hemresa på billigaste sätt till närmaste svenska gränsort. Bistånd för resa till hemorten i kan medges om det finns särskilda skäl. Man kan inte få bistånd för att kunna fortsätta vistelsen utomlands eller för att betala hotell- skulder eller andra skulder. Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands 2.Nödvändiga utgifter för kost och logi före hemresan om den inte kan påbörjas . Det kan t.ex. vara fråga om en person som har en hemresebiljett som inte går att boka om. 3.Andra nödvändiga utgifter för hemresan, t.ex. kostnader för provisoriskt pass, passfoto och visering. 4.Kostnader för sjukvård och hemtransport av sjuka. I vissa fall kan också den som blir sjuk eller skadas i utlandet få bistånd för läkar- och sjukhusvård. Det gäller under förutsätt- ning att vederbörande inte själv kan ordna så att vården betalas. Det ska vara fråga om billigast möjliga vård utan att omsorgen om tillfrisknandet åsidosätts. I första hand ska vistelselandets skyldigheter att lämna vård t.ex. på grund av avtal med , utnyttjas. Bistånd för att transportera hem en sjuk eller skadad person som är bosatt i , kan också ges om sjukdomen eller skadan är allvarlig och adekvat vård inte ges på plats. Det gäller om personen är oförsäkrad och själv saknar pengar att betala transporten. Bistånd kan också lämnas om sjukdomen kan väntas bli långvarig och de vårdkostnader som garanteras av utrikesförvaltningen blir höga. 5.Bistånd kan också lämnas för evakuering till en säker plats i samband med en krigs- eller krissituation. Det behöver inte vara fråga om en resa till , utan det kan ofta räcka med en transport till en säker plats inom landet eller till ett grann- land. Med tanke på att det ekonomiska biståndet, som ju är ett lån från staten av skattemedel, är en yttersta utväg gäller det att i första hand se till att den som söker hjälp själv klarar upp sin situation. Det kan t.ex. ske genom råd om hur man kan föra över pengar från . kan hjälpa till med att kontakta an- höriga eller försäkringsbolag. Den kan bistå vid en nödsituation, olyckshändelse, akut sjukdom och dödsfall. Många utlandsmyndig- heter har utarbetat handledningar i hur man på respektive ort ska kunna kontakta banker, hotell, sjukhus, advokater, polisstationer m.m. Först när alla möjligheter till självhjälp är uttömda kan det i nödfall och under de förutsättningar som beskrivits ovan bli aktuellt att lämna ekonomiskt bistånd. Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands kan hjälpa till med att föra över pengar från . Det kan röra sig om medverkan vid förmedling av skadeer- sättning från ett försäkringsbolag eller överföring av privata medel för något angeläget ändamål, t.ex. hemresa eller sjukvårdskost- nader. Det får bara ske om myndigheten bedömer att överföringen inte kan ske på något annat lämpligt sätt (UF 1988:6). 2.7Åtgärder vid dödsfall utomlands De åtgärder som en utlandsmyndighet ska vidta vid dödsfall varierar mycket beroende på t.ex. om den avlidne var bosatt i eller i utlandet, om de närmast anhöriga är bosatta i eller i utlandet och om den avlidne hade en gällande försäkring eller inte. Utlandsmyndigheterna och UD har ofta en viktig uppgift när det gäller att se till att de anhöriga blir skyndsamt underrättade om dödsfallet. Det kan också röra sig om att förvissa sig om den avlidnes identitet, skaffa fram ett intyg om dödsorsaken, underrätta försäkringsbolag och ombesörja hemsändning av den avlidnes kvarlevor eller lokal begravning (UF 1987:12) . Lokal begravning på statsverkets bekostnad medges som regel när en i bosatt avliden svensk medborgare var oförsäkrad och medellös och varken anhöriga eller landets myndigheter kan bekosta eller svara för hemtransporten av kvarlevorna eller en lokal begravning. Detsamma gäller undantagsvis när en svensk med- borgare bosatt i utlandet avlider. Det kan t.ex. förekomma ifråga om en person som fått varaktigt ekonomiskt bistånd. När en i bosatt utländsk medborgare har avlidit utomlands bekostas den lokala begravningen endast i yttersta undantagsfall. Utlands- myndigheten uppdrar åt en lokal begravningsbyrå att ordna billigaste värdiga begravning. 2.8Efterforskning av försvunna personer Utlandsmyndigheterna kan också i vissa fall hjälpa till med att efterforska personer som tillfälligt vistas utomlands och som an- mälts som försvunna av anhöriga. Det kan ske genom kontakter med lokala polismyndigheter, gränsmyndigheter, platser där Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands svenskar brukar vistas, t.ex. vandrarhem, i utlandet (SKUT) och turist- eller ungdomscentra. UD och utlandsmyndigheterna kan också bistå på olika sätt i ärenden där svenska medborgare kidnappats och hålls som gisslan. 2.9Ärenden om olovligt bortförda barn UD handlägger flera ärenden om olovliga bortföranden av barn. Det gäller fall då en förälder utan lov för med sig sitt barn till ett annat land för att undanhålla den andra föräldern vårdnaden om barnet. Det kan också gälla fall då en förälder utan lov håller kvar barnet i ett annat land efter utgången av en umgängestid eller efter det att en domstol beslutat att den andra föräldern ska ha vårdnaden. De flesta ärendena handläggs enligt Haag- konvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (SÖ 1989:7).1 är ett 60-tal stater anslutna till konventionen. UD är centralmyndighet i för . Det innebär att UD korresponderar direkt med motsvarande central- organ i andra konventionsländer. Utlandsmyndigheterna blir därför i regel inte inblandade i ärenden som rör olovligt bortförda barn, om barnets förts till eller kvarhålls i ett land som är med i konventionen. Utlandsmyndigheterna kan dock bli inblandande i ärenden där ett barn förts till ett land som inte är anslutet till konventionen. kan då få till uppgift att försöka ta reda på var barnet befinner sig och undersöka om barnet kan återföras till . kan också på olika sätt bistå den drabbade föräldern med kontakter och upplysningar m.m. 1 Se Bortförda och kvarhållna barn i utlandet, i skriftserien UD info som kan beställas från UD. 3Socialförsäkring och konventioner om social trygghet I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att beskriva under vilka förutsätt- ningar svenska medborgare, som är bosatta i utlandet, omfattas av svensk socialförsäkring. De bestämmelser som är av intresse i detta sammanhang finns dels i den svenska lagstiftningen och principerna för samordning av EU-ländernas regler för social trygghet, dels i internationella konventioner om social trygghet m.m. som har anslutit sig till. Inom EU/EES-området gäller principen om likabehandling av medborgare i unionen i vilket land de än bosätter sig. De avtal om social trygghet som ingått med många länder, är olika till sitt innehåll bl.a. beroende på olikheter i ländernas sjukvårds- och socialförsäkringssystem. omfattas individen, då nationella villkor är uppfyllda, av bosättningslandets socialförsäkring. I länder med vilka inte har något avtal om social trygghet finns ingen garanti för likabe- handling med landets egna medborgare och ingen rätt att lägga samman intjänade förmåner från hemlandet med dem man kan tjäna in i bosättningslandet och heller ingen rätt att behålla en in- tjänad förmån när man flyttar. De som blir sjuka kan få vård i enlighet med de regler som gäller i det land där de bosatt sig. Endast i undantagsfall kan svenska staten ge bistånd till sjukvård enligt lag. Socialförsäkring och konventioner om social trygghet Från gäller en ny socialförsäkringslag (1999:799). Socialförsäkringen delas in i en bosättningsbaserad för- säkring, som avser garantibelopp och bidrag, och en arbetsbaserad som gäller vid inkomstbortfall. Bara ett försäkringsvillkor gäller för vardera försäkringsgrenen: bosättning eller arbete. Varken svenskt medborgarskap eller inskrivning i försäkringskassa är längre något försäkringsvillkor. Den som är bosatt i och lämnar landet ska anses vara bosatt här om det kan antas att vistelsen utomlands inte kommer att vara mera än . Undantag är arbetstagare som av en statlig arbets- givare skickas till ett annat land för att arbeta där för arbetsgivarens räkning. Arbetstagaren anses då bosatt i under hela utsänd- ningstiden. När en annan stat som arbetsgivare sänder någon att arbeta för arbetsgivarens räkning i ska denna person inte anses vara bosatt här. En biståndsarbetare, som arbetar för ett svenskt trossamfund eller en ideell organisation, ska betraktas som bosatt i om utlandsvistelsen planeras vara högst . Studenter som är bosatta i och bedriver studiestödsberättigad utbildning utomlands eller har utbildningsbidrag för doktorander i ett annat land anses som bosatta i så länge studierna pågår. Dessa regler gäller även medföljande make/maka, sambo och barn . Förmåner som baseras på bosättning är t.ex. föräldrapenning på garantinivå och folkpension i form av förtidspension och efter- levandepension beräknad i förhållande till det antal år, som man har tillgodoräknats som bosättningstid i . Hit hör också allmänna barnbidrag, bostadsbidrag, underhållsstöd och handi- kappersättning. Den som förvärvsarbetar i eller bedriver näringsverksamhet med fast driftställe här omfattas av de arbetsbaserade social- försäkringsförmånerna. Socialförsäkring och konventioner om social trygghet Arbete utomlands för en arbetsgivare som har verksamhet i räknas som arbete i om arbetstagaren är utsänd av arbetsgivaren och arbetet kan antas vara högst . Den som är bosatt i och av en statlig arbetsgivare sänds ut för att arbeta för arbetsgivarens räkning omfattas av de arbetsbaserade försäk- ringsförmånerna . Till de arbetsbaserade förmånerna hör bland annat sjukpenning och havandeskapspenning, arbetsskadeförsäkring, föräldrapenning över garantinivån och tillfällig föräldrapenning, inkomstgrundad ålderspension, tilläggspension i form av förtidspension och efter- levandepension beräknad efter det antal år som man får tillgodo- räkna sig pensionspoäng för tilläggspension. Den arbetsrelaterade försäkringen upphör att gälla efter det att arbetet har upphört av någon annan anledning än semester, ferier eller annat uppehåll (s.k. efterskyddstid). Försäk- ringen kan upphöra att gälla tidigare om man tar ett arbete i ett annat land och där omfattas av motsvarande försäkring. För biståndsarbetare som genom utlandsarbete inte omfattas av de arbetsbaserade förmånerna gäller att efterskyddstiden börjar löpa först vid återkomsten till om utlandsvistelsen varat högst . En viktig princip för den europeiska unionen är fri rörlighet för personer mellan länderna i unionen. Det innebär inte bara att direkta hinder för rörligheten över gränserna avskaffas, utan också att omständigheter som försvårar för människor att använda sig av den fria rörligheten, ska undanröjas. Dit hör risken att förlora sin sociala trygghet om man flyttar inom unionen. För att underlätta för dem som flyttar mellan länderna finns ett detaljerat regelsystem för samordning av ländernas regler för social trygghet. Ambitionen är inte att skapa enhetliga regler inom unionen men genom samordning kan man undvika att personer som tjänat in rättigheter till en förmåner i ett land, går miste om dem när de flyttar till ett annat land och man förhindrar att personer som flyttar mellan EU-länderna uppbär dubbla förmåner. Man kan också garantera den som flyttar till ett annat medlemsland rätt till socialförsäkringsförmåner i det nya landet i enlighet med de villkor som gäller där. Bestämmelserna gäller för den som flyttar Socialförsäkring och konventioner om social trygghet mellan EU/EES länderna och som är medborgare i något av länderna och som omfattas av ett eller flera av ländernas lagstift- ning för socialförsäkringar. Reglerna för samordning bygger på fyra principer: Om man är bosatt eller arbetar i ett annat EU/EES- land än det som man är medborgare i har man samma rättigheter och skyldigheter i socialförsäkringssystemet som landets egna medborgare.