sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — De två orga- nisationerna samarbetar i om barn- och djursäkerhet inom bl.a. lantbruket. De frivilliga försvarsorganisationernas utvecklingsstöd till , och finansieras på två vägar. Huvuddelen kommer från utgiftsområde 6 Totalförsvar och slussas via Försvarsmakten eller till organisationerna. Dessutom har verksamhet finansierats av av budgetmedel som anslagits till myndigheten. Försvarsmakten tilldelades för utvecklingsarbete och internationell verksamhet för frivilliga försvarsorganisationer. har Försvarsmakten tilldelats . har Försvarsmakten fördelat . tilldelades och för har summan ökat till . De totala anslagen från båda myn- digheterna bedöms bli ungefär lika stort för , medan fördelningen mellan organisationerna däremot kan komma att ändras. 2.5.4Frivilliga försvarsorganisationer och internationella fredsfrämjande och humanitära insatser Utredningen skall enligt sina direktiv utreda de frivilliga försvars- organisationernas möjligheter att medverka i internationell verk- samhet. Detta omfattar internationella insatser som statsmakterna beslutar att skall delta i. Det rör sig därmed om annan verksamhet än respektive organisations internationella verksamhet. Utredningen har haft kontakter med ett flertal personer med lång erfarenhet av internationellt arbete. Dessa har redovisat sina synpunkter till utredningen. En genomgående inställning är att frivilliga försvarsorganisationer i första hand bör betraktas som resurser ur vilka enskilda personer kan rekryteras för interna- insatser. Frivilligorganisationerna bör därmed anpassa sin utbildning till att stödja sådan verksamhet. En sådan utveckling har påbörjats genom att det t.ex. finns planer hos vissa organisationer att genomföra internationellt anpassade stabskurser. En annan genomgående inställning hos de internationellt erfarna personerna är att frivilligorganisationerna inte bör sändas iväg som egna aktörer. internationella fredsfrämjande och huma- nitära insatser bör koordineras långt mer än vad som sker . Frivilligorganisationernas internationella utvecklingssamarbete i närområdet behöver samordnas inbördes och med berörda myn- digheter. Även på regeringsnivå bör en tydligare inriktning anges. Det är nödvändigt att koordinera internationella freds- främjande och humanitära insatser. Det är, enligt utredningens uppfattning, också angeläget att man betraktar frivilliga försvars- organisationer som resurser ur vilka enskilda personer kan rekry- teras för internationella insatser. 2.6Frivilligorganisationerna och värderingar i samhället 2.6.1Frivilligorganisationernas rekrytering och medlemsutveckling Den tidigare rekryteringen enligt den så kallade 47-årsprincipen, där alla män som skrevs ut ur värnpliktssystemet placerades i valfri frivillig försvarsorganisation, gäller inte längre, men har påverkat både ålders- och könsstrukturen i ett flertal frivilligorganisationer. De flesta frivilliga försvarsorganisationerna upplever problem med att rekrytera nya medlemmar, i första hand ungdomar. Flera organisationer, t.ex. , Frivilliga Skytterörelsen, Förbundet , , Kustartilleriets Reservofficers- förbund, , , , och , har vikande medlemssiffror . , Frivilliga radioorga- nisationen, Svenska Blå Stjärnan och Svenska är exempel på organisationer som, med vissa variationer, har haft i stort sett samma antal medlemmar . I Skytterörelsens , som i sin tur är en rekryteringsbas för Frivilliga Skytterörelsen, och , ökar däremot antalet medlemmar stadigt. Organisationer för människor med viss yrkes- kompetens, t.ex. och , har inte heller några större problem med att attrahera nya medlemmar. , Fri- villiga , Frivilliga Flygkåren, Fri- villiga , Hemvärnsbefälets riks- förbund, och har också ökat räknat i antal medlemmar. Enligt de undersökningar som utredningen har tagit del av har ungdomars engagemang och preferenser i viktiga samhällsfrågor förändrats.10 Det kan vara en möjlig orsak till att många frivilliga försvarsorganisationers medlemsantal har minskat . Sammantaget ställer detta helt nya krav på de frivilliga försvars- organisationernas sätt att rekrytera och attrahera nya och unga medlemmar. Medborgarnas engagemang har generellt förändrats . Traditionella och breda folkrörelseorganisationer får alltmer stå tillbaka för organisationer och nätverk som på ett mer flexibelt sätt är inriktade mer mot enskilda frågor. Det framgår också av de undersökningar som utredningen har tagit del av att frågor om 10 Utredningen har tagit del av slutbetänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1), undersökningen av sistaårselever på gymnasiet som genomförde för elfte gången , av undersökningen som Pliktutred- ningen låtit göra, av SOM-undersökningarnas rapport Det nya samhället (nr 24, ) och av forskningsrapporter från (en del av ). totalförsvar och säkerhetspolitik knappast är det primära intresse- området för dagens ungdomar. Det samma gäller politik och partipolitik. Snarare verkar ungdomarnas samhällsengagemang riktas mot enskilda frågor, främst välfärdsfrågor som omsorg, sjukvård, utbildning, arbetslöshet men också miljöfrågor. En intressant iakttagelse är att ungdomarna, trots en tendens mot ökande individualisering, ändå förefaller känna ett relativt stort socialt ansvar. Det tycks ha skapats en sorts solidarisk individualism i samhället, för att låna en formulering från stats- vetaren . , föreståndare för forsknings- avdelningen vid , beskriver förändringen i liknande termer. Utvecklingen går enligt från orga- niserad kollektivism till organiserad individualism. Denna utveckling är viktig att beakta i diskussioner om folkrörelser, som traditionellt har setts som uttryck för kollektivt engagemang . Socialt kapital och medborgerligt engagemang skriver om det inom samhällsvetenskapen aktuella begreppet socialt kapital som ursprungligen fördes fram av den amerikanske statsvetaren i början av 1990-talet.11 Med socialt kapital menas normer om förtroende, tillit och nätverk av ömsesidighet mellan medborgarna. Ju mer människor engagerar sig och gör saker tillsammans i föreningar, nätverk och andra sammanslutningar, desto mer ökar det sociala kapitalet i samhället. I ett samhälle med stort socialt kapital existerar samarbete mellan människor därför att var och en litar på att alla andra ställer upp. Därmed är det värt att engagera sig på olika sätt eftersom man inte är ensam om det. Omvänt kan sociala fällor uppstå då människor väljer att inte engagera sig eftersom de inte litar på att andra gör det. Det är som påpekar förvisso hjältemodigt men knappast meningsfullt att vara den ende som försvarar landet. Måhända kan tänkandet om det sociala kapitalet också relateras till delar av samhället, t.ex. samhällsberedskapen. 11 Putman har studerat och utvecklingen av landets regioner . Studien redovisas i boken work Civic traditions in modern (1993). Enligt studien är det sociala kapitalet, dvs. ömsesidiga och förtroendefulla relationer mellan människor, högre i regioner där människor engagerar sig i föreningsaktiviteter jämfört med regioner där de inte gör det. Putman ser också en tydlig relation mellan socialt kapital och ekonomisk tillväxt. beredskap kan delvis sägas bygga på socialt kapital, eftersom en stor del av personalen i såväl fred som krig, vid sidan av pliktpersonal, består av frivilliga som engagerar sig för samhället. Människors engagemang kanaliseras då i första hand genom de frivilliga försvarsorganisationerna som, tillsammans med andra föreningar, bidrar till att öka det sociala kapitalet och stärka samhället. Värderingar och attityder i samhället kan påverka medborgarnas vilja att engagera sig i frivillig försvarsverksamhet. Förändrade värderingar kan vara en orsak till att många frivilliga för- svarsorganisationer och andra frivilliga organisationer tappar medlemmar. När totalförsvaret nu förändras och de frivilliga försvarsorganisationerna söker nya roller och uppgifter blir det därför ännu viktigare att organisationerna har förmåga att rekrytera nya och unga medlemmar. Det är viktigt att nyansera analys av det sociala kapitalet, inte minst därför att verkar i som på många sätt skiljer sig från . behandlar inte heller frågan om hur frivilligorganisationer, dvs. medborgarnas kanaler för enga- gemang, påverkas av förändringar i sina relationer med stats- makterna (se bl.a. kapitel 4). Den svenska befolkningens medborgerliga engagemang i fri- villigt arbete är i jämförelse med omvärlden stort, både i absoluta och relativa termer. Däremot finns det tendenser till vissa för- ändringar bland de aktiva. Forskning från visar t.ex. att människors utbildningsnivå verkar bli en allt viktigare faktor för att förklara frivilligt engagemang. Sannolikheten före- faller vara högre för att högutbildade engagerar sig frivilligt än att lågutbildade gör det. Det bör också påpekas att minskande antal medlemmar inte nödvändigtvis är det samma som minskade frivilliginsatser. Forskningen visar också att de frivilliga insatserna i generellt inte har minskat, trots att medlemsantalen i ett stort antal frivilligorganisationer inom traditionella folkrörelse- områden har minskat. En förklaring är att de medlemmar som är kvar har blivit mer aktiva. Det finns, enligt utredningens mening, en viktig aspekt på det frivilliga engagemanget och de ersättningar som utgår, nämligen det faktum att sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är beräkningsgrund för dagpenning som ersättning till frivilliga vid utbildning och vissa insatser (se kapitel 10). motsvarar dagpenning av SGI, som är fastställd till maximalt 7,5 basbelopp (basbeloppet för är ). Den maximala årsinkomsten blir 7,5 x 36 400 = , vilket motsvarar en månadslön på . Taket för ersättning blir av detta, dvs. Dagpenningen är fastställd till maximalt per dag. Ersättningen till den enskilde frivillige varierar därför beroende på vad vederbörande tjänar, vilket framgår av figur 2.10. Den enskildes ersättning i relation till inkomst Ersättning som av SGI i relation till olika löner 20475 20475 20475 20475 Som framgår av figuren förlorar enskilda som tjänar över taket för ersättning i praktiken ekonomiskt mer på att engagera sig. Detta skulle kunna antas medföra att sådana människor är mindre benägna att göra frivilliga insatser. Så är det emellertid inte. Forskare vid har bl.a. genomfört två stora undersökningar om medborgarnas frivilliga insatser 1992 och . Undersökningarna bygger på ett riksrepre- sentativt urval av befolkningen. Andelen tillfrågade som utfört frivilligt arbete ökade från år . Det är åldersgruppen 45 som är mest aktiv. Inom frivilliga försvarsorganisationer är frivilliginsatserna av samma om- fattning som medan det förefaller finnas tendenser till en liten ökning hos socialt inriktade organisationer (t.ex. föräldraföreningar eller kvinnoorganisationer). Undersökningarna visar att faktorn utbildningsnivå är betydligt mer framträdande jämfört med . Detta tyder på att högutbildade personer generellt är och blir allt mer benägna att göra frivilliga insatser än lågutbildade personer, trots att hög- utbildade med sannolikt högre inkomster måste vara mer ideella än lågutbildade, enligt figuren ovan. Idealiteten förefaller således inte vara direkt relaterad till ersättningsnivåerna. 2.6.3Enkäter om frivilligt engagemang Styrelsen för psykologiskt försvar – Opinion 2000 Utredningen har i dialog med Styrelsen för psykologiskt försvar medverkat i myndighetens årliga undersökning om svenskarnas syn på samhället, säkerhetspolitiken, omvärlden och försvaret med några frågor som gäller inställningen till frivilligförsvaret och viljan att engagera sig. Frågornas utformning diskuterades också med Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04). Mer informa- tion om undersökningen finns i bilaga 5. Till grund för studien ligger telefonintervjuer med ett repre- sentativt urval bosatta i i åldern . Totalt intervjuades 760 personer, vilka representerar 6.13 miljoner män- niskor. Bortfallet uppgick till . Intervjuerna genomfördes mellan den 4 och . För en fullständig redovisning av opinionsläget hänvisas till rapporten 2000 från Styrelsen för psykologiskt försvar. Utredningen konstaterar att drygt hälften, , av de tillfrågade anser att deras kunskaper om totalförsvaret är dåliga eller obefintliga, medan betecknar dem som mycket goda. Två tredjedelar, män oftare än kvinnor, kan namn- ge en eller flera av de cirka 40 frivilligorganisationer med inriktning mot säkerhet, försvar, internationellt fredsarbete och social omvårdnad som ingick i undersökningen. nämns hemvärnet, Svenska Röda Korset och . I övrigt ligger frekvenserna strax (, , , ) eller lägre. av de intervjuade uppger sig vara aktiva medlemmar i en frivilligorganisation med inriktning mot säkerhet, försvar, internationellt fredsarbete och social omvårdnad. Däremot kan av dem som inte är medlemmar tänka sig att engagera sig, och då främst inom området befolkningsskydd och räddningstjänst. svarar att det militära försvarets viktigaste huvud- uppgift är deltagande i internationella fredsfrämjande insatser. Därefter följer, i prioritetsordning, uppgiften att freda våra gränser mot illegala intrång, att stödja det civila samhällets förmåga att klara av svåra påfrestningar i fred och att möta ett väpnat angrepp mot vårt land. svarar Ja absolut eller ja kanske på frågan om de kan tänka sig att ställa upp som frivillig i en fredsfrämjande FN-insats någonstans i världen. framhåller att resurserna inom det civila försvaret bör läggas på att i fred kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera allvarliga samhällsstörningar, större olyckor och katastrofer. Därefter följer, i prioritetsordning, att i händelse av väpnat angrepp mot vårt land trygga den livsnödvändiga för- sörjningen, förmågan att bidra till fred och säkerhet i vår omvärld, dvs. internationella insatser, och att stödja det militära försvaret. – undersökning bland mönstrande Det årliga värnpliktsuttaget har minskat stadigt, även om nästan 50 000 ungdomar fortfarande mönstrar . I samband med mönstringen får de information om totalförsvaret. Det är viktigt att på olika sätt försöka fånga upp de mönstrande som inte tas ut till värnplikt, bl.a. som potentiella medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer. Det är här intressant och viktigt att undersöka vilken kunskap om frivillig försvarsverksamhet som de mönstrande har och i vilken utsträckning de är benägna att engagera sig i någon frivillig försvarsorganisation. Utredningen har därför låtit distribuera samma frågor som inkluderades i Styrelsen för psykologiskt försvars årliga undersökning till mönstrande vid Totalförsvarets pliktverks fem regionkontor. undersökningen omfattat drygt 530 personer. Mer information om undersökningen finns i bilaga 5. Resultaten från denna undersökning stöder i huvudsak resultaten från undersökningen från Styrelsen för psykologiskt försvar. Ett undantag är att andelen som svarar ja absolut och ja kanske på frågan om de kan tänka sig att delta i fredsfrämjande insatser, är något högre. Det är också något fler som kan namnge en eller flera av de cirka 40 frivilligorganisationer med inriktning mot säkerhet, försvar, internationellt fredsarbete och social omvårdnad som ingick i undersökningen. nämns , hemvärnet, Amnesty och Svenska Röda Korset. Även här är det mycket få som är medlemmar i någon sådan frivilligorganisation. De som kan tänka sig att engagera sig vill helst göra det inom befolkningsskydd och räddningstjänst, följt av vapenträning. Drygt hälften anser sig ha ganska dåliga eller mycket dåliga kunskaper om totalförsvaret. Det är nödvändigt att anlägga en helhetssyn på säkerhetsfrågorna och att planera och vidta åtgärder utan hänsyn till en svårbestämd gräns mellan fred och krigstillstånd. Att anpassa den frivilliga försvarsverksamheten till dessa nya förhållanden är angeläget. Behovet av frivilliga i samhällsberedskapen behöver tydliggöras, liksom gränsdragningen i förhållande till det ansvar som bered- skapsansvariga myndigheter har. Det gäller även vilka konkreta uppgifter i fred och krig som skall kunna lösas av medlemmar i frivilliga totalförsvarsorganisationer. Dessa organisationers roll och status i totalförsvaret behöver stärkas och konkretiseras om frivilligförsvaret skall kunna rekrytera och engagera lämpliga med- borgare. Det krävs ändringar i definitioner, författningar, styr- och sam- ordningsprinciper samt finansieringssystem om frivilligförsvaret skall kunna bli en värdefull komponent i det nya totalförsvaret. 3.2Övergripande slutsatser om förändringsbehov Av den granskning av frivilligverksamhet med anknytning till totalförsvarssektorn som har gjorts under utredningsarbetet kan några övergripande slutsatser dras. De speglar de områden där det finns eller kan uppstå behov av förändringar som skulle kunna ge bättre förutsättningar för den frivilliga verksamheten i framtidens totalförsvar. En första slutsats är att den svenska frivilligrörelsens betydelse ofta framhålls av riksdag, regering och ledande företrädare för olika statliga myndigheter och andra samhällsorgan. Det gäller inte minst dagens frivilliga försvarsorganisationer och hemvärnet. år lämnas också avsevärda skattefinansierade bidrag till denna sektor. Det stärker tesen att de frivilliga försvarsorganisationerna och hemvärnet gör en viktig samhällsinsats, men det är svårt att värdera om avvägningen mellan offentliga satsningar och frivilliga insatser är i balans. En andra slutsats är att uttalanden om de frivilliga försvars- organisationernas stora betydelse inte alltid har omsatts i konkreta uppgifter som de skall lösa för olika kommuner och statliga myn- digheter. Utan tydliga mål och uppdrag blir också mål- och resultatuppföljningen mera inriktad på formella redovisningar än den försvarseffekt i samhället som frivillig totalförsvarsverksamhet bidrar till. En tredje slutsats är att statsmakterna måste ha och ta ett över- gripande ansvar för totalförsvarets utveckling och samhällets beredskap. Det regelverk som styr verksamheten upplevs på många håll som otidsenligt. Det behöver nu anpassas bl.a. till ett vidgat säkerhetsbegrepp. En fjärde slutsats är att reglerna för att ge statligt och kom- munalt stöd till frivilliga organisationer inom totalförsvaret gör att organisationernas struktur och profilering i vissa fall styrs mera av regelverk och stödformer än målen för verksamheten. Exempelvis har vissa organisationer överfört sin ungdomsverksamhet till fristående organisationer för att ungdomssatsningen skall kunna få särskilt statligt stöd. Reglerna för kommunala beredskapsmedel nämner inte frivillig försvarsverksamhet, men en del av verksamheten finansieras ändå med sådana medel. Detta försvårar överblicken över vilka offentliga bidrag som egentligen går till området frivillig totalförsvarsverksamhet. En femte slutsats är att frivilligförsvarets status bör stärkas och att dess roll som folkrörelse bör bevaras. Verksamheten måste på olika sätt ges ett tydligt stöd av berörda samhällsorgan men den måste också främst bygga på det ideella engagemanget hos medlemmarna och deras vilja att utveckla den egna orga- nisationen. Ekonomiskt stöd från statliga myndigheter och kom- muner får inte bli så dominerande att organisationerna blir det som de offentliga bidragen gör dem till. En sjätte slutsats är att den frivilliga totalförsvarsverksamheten inte får fastna i sina traditionella roller. Det finns inom flera organisationer tydliga tecken på att det som organisationerna en gång bildades för inte längre upplevs som tillräckligt menings- fullt. Det leder bl.a. till svårigheter att behålla gamla och rekrytera finns det ett stort antal medborgare som engagerar sig i eller stödjer frivilligorganisationer som ligger utanför den krets som definieras som frivilliga försvars- organisationer eller hemvärn. Dessa organisationer bedriver ofta verksamhet som har stor betydelse för individens och samhällets skydd och säkerhet eller för att skapa förståelse för och förankra totalförsvarstanken bland breda medborgargrupper. Det förefaller alltså alltjämt vara möjligt att utveckla ett starkt ideellt engagemang om verksamheten uppfattas som angelägen och meningsfull. En sjunde slutsats är att totalförsvarsbegreppet enligt nu gällande definition bör vidgas. De framtida uppgifterna rör såväl lokala som nationella och internationella säkerhetsproblem. Det som upplevs som säkerhetsproblem i den lokala miljön eller förhållanden som vädjar till människors solidaritetskänsla är frågor, som engagerar breda befolkningsgrupper och olika generationer. Värderings- förändringar i samhället måste beaktas i detta sammanhang. Det bör påverka utformningen av en ny definition av både totalförsvar och frivillig totalförsvarsverksamhet. En åttonde slutsats är att säkerhets- och beredskapsarbetet i samhället måste ha en stark lokal förankring. Ansvar och befogen- heter måste föras långt ut i organisationen för att inte initiativkraft och engagemang skall kvävas. Beredskapen i samhället måste byggas nerifrån. En nionde slutsats är att de frivilliga försvarsorganisationerna alltjämt bör besätta befattningar i det militära respektive det civila försvarets beredskapsorganisation, om organisationerna kan er- bjuda personal med rätt kompetens. som respektive organisation naturligtvis skall ha ansvar för sin egen verksamhet och sina medlemmars kompetensutveckling behöver samarbets- formerna utvecklas mellan organisationer, ansvariga kommuner och statliga myndigheter. En tionde slutsats är att det är ett stort antal frivilligorganisa- tioner som bedriver verksamhet som berör totalförsvarssektorn. Det försvårar för kommuner och statliga myndigheter att effektivt samverka med och utnyttja frivilligrörelsen. En viss konkurrens mellan de olika organisationerna kan vara berikande, men fler gemensamma aktiviteter och kursutbud samt samordnat admi- nistrativt stöd bör kunna leda till en mer kostnadseffektiv verk- samhet. Frivilligorganisationerna inom totalförsvaret behöver skapa gemensamma samordningsorgan på lokal, regional och central nivå. Dessa övergripande slutsatser grupperar sig kring frågeställ- ningar som berör samhällets attityder till frivillig totalförsvarsverksamhet, frivilligförsvarets uppgifter, gränsdragningen mellan myndigheters ansvar och de frivilligas medverkan, former för samordning och samarbete, rekrytering och kompetensutveckling, det offentliga stödet till frivilligförsvaret och regelverk, definitioner och begrepp som påverkar frivillig- försvaret. Utredningen utvecklar dessa frågeställningar i det följande. 3.3Nya förutsättningar för framtidens frivilliga totalförsvarsverksamhet 3.3.1Attityder till frivilliga försvarsorganisationer Frivillig försvarsverksamhet har utgjort en betydande del av vårt totalförsvar. Frivilligorganisationerna med sin kompe- tens inom skilda samhällsområden och sin breda geografiska spridning och lokalkännedom har bidragit till en både bred och djup folkförankring av totalförsvaret, som de också har haft en viktig roll i att säkra totalförsvarets tillgång till personal. Dagens frivilliga försvarsorganisationer uppstod främst före och under som ideella folkrörelser. En särställning enligt dagens regelverk har hemvärnet som bemannas av frivilliga utan att för den skull hänföras till kretsen av frivilliga försvars- organisationer. Enligt hemvärnsförordningen (1997:146) är hem- värnet en del av Försvarsmakten. Frivilligorganisationers verksamhet bygger i allmänhet på med- lemmarnas egna insatser och de beslut som medlemmarna fattar. Det finns ett visst samarbete mellan olika organisationer men i huvudsak arbetar de fristående från varandra. Några frivilliga försvarsorganisationer har liksom hemvärnet en stark anknytning till det militära försvaret. Andra arbetar huvudsakligen åt det civila försvaret medan ytterligare andra löser uppgifter för både militärt och civilt försvar. I den ominriktning som inletts inom totalförsvaret söker många frivilligorganisationer en ny roll, som är anpassad till behoven av en framtida samhällsberedskap mot olika typer av hot och påfrestningar.