sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och Det allmänna skall verka för Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir väg- att demokratins idéer blir väg- områden samt värna den en- lika rättigheter samt värna den Det allmänna skall verka för att enskildes privatliv och familje- uppnå delaktighet och jämlikhet Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Förhållandet till andra stater Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överens- kommelse utan att har godkänt denna, om överenskommel- sen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överens- kommelsen ingås. kan godkänna sådan överenskommelse som av- ses i första och tredje styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unio- nen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riks- dessa har ett fri- och rättig- som inte rör principerna för hetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i förutsätter att fri- och rättig- hetsskyddet inom det samarbets- angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grund- sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den genom beslut, varom minst tre gående skydd för de mänskliga fjärdedelar av de röstande för- rättigheterna och de grund- också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. genom beslut, varom minst tre beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riks- dagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller sam- fällighet. får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Regeringen skall fortlöpande informera och sam- råda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten med- delas i riksdagsordningen. Regeringen skall fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikes- ärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Denna lag träder i kraft . 2Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att 10 kap. 1 § skall ha följande lydelse. Regeringen skall fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen samt till lämna en skri- velse med berättelse över verk- samheten i Europeiska unionen. Regeringen skall till lämna en skrivelse med berättelse över verksam- heten i Europeiska unionen. Denna lag träder i kraft . Våra ursprungliga direktiv beslutades av regeringen (dir. 1999:71), se bilaga 1. I dessa direktiv gavs vi i uppdrag att lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket RF, utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick, samt närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF. Genom tilläggsdirektiv – beslutade av regeringen (dir. 2000:21), se bilaga 2 – gavs vi vidare i uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF. Dessutom har vi genom ytterligare tilläggsdirektiv beslutade av regeringen (dir. 2000:61) fått i särskilt uppdrag att lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU- frågor, se bilaga 3. Härutöver kan tilläggas att vi genom tilläggsdirektiven har getts i uppdrag att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § RF samt att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Uppdraget såvitt avser dessa valfrågor skall dock inte redovisas förrän . Vi inledde vårt arbete . I denna etapp av utrednings- arbetet har vi tagit upp samtliga frågor utom de valfrågor som enligt våra direktiv skall redovisas (se avsnitt 1.1). Vi har haft elva kommittésammanträden. den 9–höll vi dessutom ett internatsammanträde i . Vi har till olika sammanträden bjudit in personer som har lämnat för utredningsarbetet värdefulla upplysningar. Vid vårt sammanträde deltog som föredragshållare utrikesrådet , professorn och journalisten . De gav bl.a. sin syn på hur EU-samarbetet kan komma att utvecklas . Vid vårt sammanträde gav f.d. justitierådet , f.d. hovrättspresidenten , f.d. justitierådet , juristen () och länsordföranden () bl.a. sin syn på tolkningen av den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF. Vid sammanträdet deltog som föredragshållare vice ordföranden () och chefsjuristen (), varvid de bl.a. gav sin syn på tolkningen av den nämnda bestämmelsen. Vi har studerat synen i andra medlemsländer inom EU på det natio- nella parlamentets ställning och inflytande, framför allt med avseende på samarbetet inom den andra och tredje pelaren (avdelning V resp. VI i Unionsfördraget). Information om sådana förhållanden har inhämtats från ambassader i utomnordiska medlemsländer. Vidare har ledamoten och sekreterarna tillsammans med experterna besökt och för att erhålla information om motsvarande förhållanden i resp. . UD har överlämnat en promemoria angående de s.k. Petersbergs- uppgifterna i EU och några konstitutionella aspekter på detta sam- arbete, se bilaga 4. Slutligen har inkommit skrivelser från och från en enskild person. Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 29 Del I Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 30 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 31 Enligt våra tilläggsdirektiv (se avsnitt 1.1) skall vi överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall komma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 § RF. Det anges därvid särskilt att det ingår i uppgiften att bedöma om bara personer med funktionshinder skall framhållas eller om även andra grupper uttryckligen skall omnämnas. I detta kapitel lämnas i avsnitt 2.2 en redogörelse för den närmare innebörden av det nuvarande program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Vidare redovisas i avsnitt 2.3 vissa tidigare utrednings- förslag som på olika sätt rör utsatta grupper i samhället. Därutöver redogör vi kortfattat för pågående utredningsarbete (avsnitt 2.4) och för de senaste årens utskottsbehandling av frågan om grundlagsskydd för utsatta grupper (avsnitten 2.5 och 2.6). I avsnitt 2.7 redovisar vi bl.a. vissa internationella åtaganden på området. Våra överväganden och förslag när det gäller ett förstärkt grundlagsskydd för funktionshindrade och andra utsatta grupper redovisas i kapitel 3. 2.2Den närmare innebörden av program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen Det s.k. program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF tillkom (prop. 1975/76:209 s. 97 ff., 127 ff. och 136 ff. samt bet. KU 1975/76:56 s. 41 f.) och ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning. Stadgandet är dock inte rättsligt bindande (se prop. 1973:90 s. 194) och ger alltså inte upphov till några rättigheter för medborgarna av samma slag som reglerna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF. Det bör dock i samman- hanget påpekas att en del av stadgandena i 1 kap. 2 § RF följs upp av bindande rättighetsregler i 2 kap. RF. Paragrafen har följande lydelse. 32 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Paragrafen inleds i första stycket med ett allmänt uttalande om för- hållandet mellan den offentliga maktutövningen och den enskilde indi- viden. Anvisningarna – som riktar sig till alla som utövar offentlig makt, dvs. såväl normgivande organ som rättstillämpande myndigheter av olika slag – kompletteras genom ytterligare förhållningsregler i 1 kap. 9 § RF, där domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen erinras om kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Härefter följer i andra stycket bestämmelser om de grundläggande målen för den offentliga verksamheten. Dessa, s.k. sociala rättigheter, anges som den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Beträffande dessa stadganden uttalade departementschefen i proposi- tionen 1975/76:209 (s. 99) bl.a. att särbehandlande lagstiftning på olika områden är ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen och att det i själva verket förhåller sig så att sådan lagstiftning på exempelvis de sociala och ekonomiska områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle. Departementschefen uttalade vidare följande. Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter att göra sådana avvägningar mellan olika gruppers intressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt min mening kommer en sådan målsättning bäst till uttryck genom programmatiska stadganden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Som framgår används inte uttrycket den enskildes sociala välfärd i stycket, utan i stället föreskrivs i styckets andra mening särskilt att det skall åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbild- ning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Rätten till utbildning förstärks dessutom genom en be- stämmelse i 2 kap. RF (21§). Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 33 Tredje stycket inleds med en föreskrift om att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Enligt förarbetena (a. prop. s. 138) slår denna bestämmelse fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället. Denna princip måste särskilt uppmärksammas av alla offentligt anställ- da (se och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 21 f.). Enligt och innebär detta att alla offentligt anställda i sitt arbete måste vara verksamma i denna riktning och att den som t.ex. är mot- ståndare till de idéer om demokratin som omfattas av folkmajoriteten inte får utveckla sina tankar i sitt arbete. Som exempel nämner och att en lärare är skyldig att inte förhålla sig neutral till olika samhällsåskådningar i sin undervisning utan i denna endast verka för demokratins idéer. Det har dock riktats kritik mot detta synsätt (se artikel om målsättningsstadgandet i FT 1984 s. 300). anser därvid att och Ragnmalms synsätt förefaller vara alltför extensivt. Enligt Nymans mening torde även en annan uppfatt- ning av innebörden av demokratins idéer än den existerande folkmajoritetens kunna svara mot grundlagens bud i stycket. I tredje stycket återfinns vidare målsättningsstadganden som ålägger det allmänna att tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt att värna den enskildes privatliv och familjeliv. Stadgandet om jämställd- het mellan könen följs upp av könsdiskrimineringsförbudet i 2 kap. 16 § RF. Förbudet mot diskriminering på grund av kön, som är riktat till normgivaren, är dock inte undantagslöst. Ett missgynnande får enligt 2 kap. 16 § RF nämligen ske, om en lag eller annan föreskrift utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor (exempelvis tillåts s.k. positiv särbehandling genom t.ex. kvotering) eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. I paragrafens fjärde stycke anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Stadgandet kan ses som ett komplement till rasdiskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § RF. Även detta förbud gäller normgivningen. Det kan också nämnas att förbudet enbart gäller till förmån för en minoritet. Det är alltså tillåtet att gynna en minoritet på majoritetens bekostnad samt att gynna en minoritet utan att ge en annan minoritet samma förmån. I motiven framhålls (a. prop. att ordet kultur i detta samman- hang skall ges en vidsträckt tolkning och sålunda innefatta bl.a. den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt 34 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper (se också 2 kap. 20 § RF, där det ges en särskild grundlagsförankring för reglerna om samernas renskötselrätt). I sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52 s. 135 ff. och 537) föreslog Handikapputredning att reglerna på fri- och rättighetsområdet i 2 kap. RF skulle kompletteras med en ny paragraf där det sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av funktionshinder. Förebilderna för den föreslagna bestämmelsen var förbuden mot ras- resp. könsdiskri- minering i 2 kap. 15 och 16 §§ RF. I betänkandet uttalade utredningen att en bestämmelse av detta slag bör kunna ge ett betydelsefullt bidrag för att förstärka funktionshindrades rättigheter. Utredningen anförde vidare följande. Visserligen är det svårt att med tillräcklig grad av precision formulera vilken omfattning en bestämmelse om diskrimineringsförbud i fråga om funktionshindrade skall ha. En sådan bestämmelse får ses som ett allmänt uttryck för handikappolitiken i samhället. Stadgandet kan hindra att ny diskriminerande normgivning i fråga om funktionshindrade kommer till stånd och också få betydelse som ett incitament för utgallring av befintliga regler om särbehandling. Flera av remissinstanserna – bl.a. Försäkringsöverdomstolen, Kammar- rätten i , Hovrätten för , JO och Statskontoret – menade emellertid att utredningens förslag gav anledning till invändningar från rättsliga utgångspunkter och avvisade förslaget (se Remissammanställning över slutbetänkande [SOU 1992:52] Ds 1993:95 s. 43 ff.). Bl.a. anfördes att begreppet funktionshindrade är svårt att tydligt definiera och avgränsa. Vidare hävdades att bestämmelsen skulle behöva förses med särskilt angivna undantag eller ett mer generellt undantag med tanke på förhållanden där det av lämplighets- eller säkerhetsskäl krävs att vissa funktions- hinder inte finns. Som exempel nämndes att det är oundvikligt med i viss mån diskriminerande kvalifikationskrav i reglerna om körkort och flygcertifikat samt att det är svårt att förutse vilka nya sådana krav som den tekniska utvecklingen kan komma att medföra. För att i praktiken kunna införa ett diskrimineringsförbud skulle man därför behöva före- Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 35 skriva om undantag som möjliggör särbehandling på sakliga eller objektivt godtagbara grunder. Utredningens förslag bereddes inom , men kom efter remisskritiken inte att skrivas in i RF (se bet. 1995/96:KU8 s. 12 och prop. 1999/2000:79 s. 74). 2.3.2Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder () tog fasta på kritiken mot Handikapp- utrednings förslag och föreslog i stället i sitt slutbetänkande nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktions- hinder (SOU 1999:21 s. 34 f.) en komplettering av program- stadgandekaraktär i 1 kap. 2 § RF. I motiven till den föreslagna kompletteringen uttalades följande. Jag anser att det finns starka motiv för att slå fast rätten till delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder. Det behövs en övergripande bestämmelse i grundlagen med klar adress till riksdag, regering och olika myndigheter att verka för att målet om full delaktighet och jämlikhet uppnås. En sådan viljeinriktning från statsmakternas sida bör komma till uttryck i form av ett programstadgande i 1 kap. 2 §, andra stycket, rege- ringsformen (RF). Eftersom ett stadgande om att eftersträva delaktighet och jämlikhet i samhället bör gälla mer generellt föreslår jag att man i paragrafen också omnämner andra utsatta grupper. Innebörden i stadgandet bör vara att lagar och föreskrifter skall utformas på ett sådant sätt att alla medborgare, oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet kan uppnå full delaktighet och jämlikhet. Det finns naturligtvis argument mot ett sådant resonemang. En bestäm- melse i grundlagen skulle t.ex. inte ha någon effekt, och det faktum att regeringen planerar lagstiftning mot diskriminering på olika områden, skulle göra en ändring av grundlagen onödig och kanske t.o.m. motverka det pågående arbetet inom området. Jag vill understryka att en grund- lagsändring inte utesluter behovet av ytterligare lagstiftning av det slag som förbereds. Men redan det faktum att samhället i regeringsformen klart ger uttryck för att ingen medborgare får ställas utanför samhällets gemen- skap på grund av funktionshinder har i sig en viktig normbildande effekt. Det är också en viktig markering av hur samhället vill att medborgarna skall bemötas. Mot denna bakgrund föreslogs att 1 kap. 2 § andra stycket RF skulle erhålla följande lydelse. 36 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö och för att alla medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Även denna lösning kritiserades, bl.a. av Kammarrätten i , Länsrätten i och som ansåg att bestämmelsen i dess nuvarande lydelse tillsammans med speciallagstiftning på ett tillräckligt klart sätt uttrycker vad som ville uppnås med förslaget. De flesta remissinstanserna, bl.a. Länsrätten i , tillstyrkte dock förslaget. Några instanser, t.ex. Handi- kappombudsmannen, och Handikapp- förbundens samarbetsorgan ville dessutom gå längre och skriva in rätten till delaktighet i 2 kap. RF för att få en rättsligt bindande para- graf och därmed ett bättre skydd för den enskilde. Utredningsförslaget togs upp i regeringens proposition 1999/2000:79 om nationella mål och inriktning för handikappolitiken (se s. 75 ff. samt bet. 1999/2000:KU11 s. 42), utan att något förslag om reglering i grundlagen lades fram. I propositionen hänvisades i stället till våra tilläggsdirektiv (dir. 2000:21). 2.3.3Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m. Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m. föreslog i betänkandet Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd – (SOU 2000:88 s. 237 ff.) bl.a. att det skall vara straffbart att genom hot, hån, smädelse eller på annat sätt nedvärdera homosexuella som grupp. I betänkandet diskuterades (s. 241 ff.) bl.a. om kriminaliseringen skall avse hets mot just homosexuella eller om den skall avse även hets mot personer med annan sexuell lägg- ning. Kommittén redogjorde därvid bl.a. för den definition av begreppet sexuell läggning som återfinns i 2 § lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och som innebär att begreppet används som en lagteknisk, övergripande term för hetero-, homo- och bisexualitet. Man hänvisade vidare till den nämnda lagens för- arbeten (prop. 1997/98:180 s. 21 ff.), där det uttalas bl.a. att redan som en följd av lagens avgränsning till sexuell läggning faller olika sexuella Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 37 beteenden och sexuella variationer som finns hos såväl hetero-, homo- som bisexuella personer utanför lagens diskrimineringsförbud, t.ex. pedo- fili. Därefter uttalade kommittén följande (s. 242). Det är möjligt att man genom användande av begreppet sexuell läggning i och för sig kan avgränsa nykriminaliseringen så att den avser hets mot grupper av personer på grund av deras heterosexuella, homosexuella eller bisexuella läggning utan att därmed ge skydd för alla former av sexuellt beteende.