sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Forskningen visar att det finansiella biståndet kan förstärka och förbättra ett reformåtagande, men sällan generera det om inte en inhemsk vilja föreligger7. genomförda landstudier med medverkan av afrikanska forskare och beslutsfattare delaktiga i ländernas politikutformning visar att länder med lyckosamma reformprogram ofta har genom- gått tre distinkta faser i reformgenomförandet8. I den första fasen förde länderna en ineffektiv utvecklingspolitik med svaga resultat som följd. Det statliga biståndet var knapphändigt och bestod framför allt av tekniskt bistånd, rådgivning, policydialog och visst projektbistånd. Omfattande finansiellt bistånd har under sådana omständigheter visat sig motverka sina syften då det har hjälpt länder att bibehålla rådande politik och att avstå från refor- mer. I en andra fas genomfördes omfattande reformer av tre–. Grunden för reformerna la- des av länderna själva, ofta i form av relativt nytillträdda regeringar. 7World Bank, 1998. 8Devarajan, m.fl., 2001. Det finansiella biståndet ökade kraftigt i takt med reformernas genomförande, vilket i sin tur stärkte dessa. I den tredje fasen drev länderna en egen vald och väl fungerande utvecklingspolitik. Finan- siellt stöd var fortfarande viktigt, liksom policydialog och efterfrå- gestyrt tekniskt bistånd. Det kan paradoxalt nog vara i just dessa situationer med god ut- vecklingspolitik och hög fattigdom som biståndet gör störst nytta vad gäller fattigdomsminskning. Tendensen har emellertid varit att biståndsgivarna har börjat dra tillbaka sitt stöd när länder befunnit sig i denna fas. Det kan möjligen bero på föreställningen att bistån- det inte längre behövs och att länderna kan klara sig på egen hand. Erfarenheterna pekar dock på att det tar innan privata flö- den och inhemsk resursmobilisering helt kan ersätta biståndet. Ut- ländska direktinvesteringar kan förväntas öka när förtroendet för landets ekonomi förbättras. Första tecknen på detta är ökade in- hemska investeringar och minskad kapitalflykt. Utvecklingsländerna har oftast en tunn kader av administratörer på hög nivå som är i stort behov av råd för att utarbeta olika poli- cies. Erfarenheterna visar att rådgivningen måste baseras på en genuin efterfrågan för att ha uthållig verkan. En stor del av det tek- niska biståndet har emellertid byggt på givarnas utbud och intressen och därmed haft låg effekt. Det externa stödet för olika reformprogram har ofta varit för- knippat med specifika villkor från biståndsgivarnas och långivarnas sida, s.k. konditionalitet. Utbetalning av stödet har knutits till att länderna skall uppfylla ett antal villkor, ofta av policykaraktär. Konditionalitetens roll för utveckling har ifrågasatts vad gäller förmågan att förmå länder att ändra sin politik. Erfarenheterna visat att biståndet har kunnat påverka ett lands regering att kortsiktigt genomföra reformer som man själv inte skulle förorda, men att sådana reformer ofta har återtagits när biståndet upphört. Villkorat stöd kan spela en viktig roll under uppbyggnadsfasen för att förstärka en reformsinnad regerings åtaganden. Konditionaliteten har emellertid spelat ut sin viktigaste roll när regeringarna själva driver och ansvarar för utvecklingspolitiken. I sådana skeden kan villkorsbindningen förhindra snarare än förstärka resultaten av olika reformer. Det kan uppfattas som att regeringen byggt sin politik på direktiv utifrån och inte på egen övertygelse eller på en inhemsk demokratisk process. Konditionalitet försvårar även processen att genomföra reformer som bygger på ett brett deltagande av olika grupper i samhället, t.ex. institutionsbyggande. Gångna decenniers erfarenheter av bistånd har mejslat fram en ökad medvetenhet om vad som karaktäriserar god utvecklingspoli- tik (se Kapitel 5). Biståndet fungerar bättre i länder där regeringen för en ekonomisk politik inriktad på tillväxt, fördelning och fattig- domsreduktion, och där det finns tillräcklig institutionell kapacitet att genomföra politiken. Frågan är vad biståndet kan göra i länder som av olika skäl saknar denna inriktning av politiken eller förmå- gan att genomföra en fattigdomsbekämpande politik. Emellanåt betecknas länder med sådan bristande förmåga eller vilja för poor performers. Bristerna kan bero på att den politiska viljan att prio- ritera fattigdomsminskning saknas. Länder kan ha låg inhemsk kapacitet att genomföra beslutade reformer beroende på svaga in- stitutionella, mänskliga och finansiella resurser. Svag policymiljö kan även orsakas av externa faktorer av ekonomisk art, som för- sämrade handelsvillkor och finanssektorskriser, eller av olika poli- tiska faktorer (regionala konflikter, sanktioner etc.). Ett lands politik förändras kontinuerligt över tiden inom olika sektorer i ekonomin. Utvecklingspolitiken präglas således inte av ett statiskt tillstånd med goda eller svaga förtecken vid varje given tidpunkt. Bedömningen av länders förmåga att effektivt bedriva en fattigdomsinriktad politik (dvs. performance) måste med nöd- vändighet utgå från komplexiteten i ekonomin och samhällsut- vecklingen. Den kan göras utifrån landets uttalade politiska åtagan- den, öppenheten och uppriktighet i den politiska dialogen, landets förhållande till internationella kreditgivare, demokratisk legitimitet, hur man lever upp till åtaganden i olika och olika indikatorer som pekar på skicket i samhällsstyrningen. Helst bör samma bedömningsgrunder finnas tillgängliga för samtliga externa aktörer. Kommittén anser att biståndet i första hand bör inriktas på de fattigaste länderna som för en fattigdomsbekämpande politik inom väsentliga ekonomisk-politiska och institutionella områden. Kom- mittén finner att biståndets möjligheter att påverka ett lands ut- vecklingspolitik är små, om det inte finns en beredskap hos landet att självt genomföra den politik som biståndsgivarna är beredda att stödja. Det går med andra ord inte att köpa utveckling. Därtill har biståndets sammansättning i olika faser av ett lands utveckling stor betydelse för dess effektivitet. Genom att anpassa inrikt- ningen, volymen och användandet av olika biståndsinstrument till de olika faserna i ett lands utveckling kan biståndet bättre och mer systematiskt stödja ett lands utveckling. Detta gäller framförallt i de länder som inte har egen förmågan att genomföra en god ut- vecklingspolitik. Dessa länder skall inte lämnas därhän men stödjas med olika kombinationer av kunskaps- och resursöverföringar ba- serat på det enskilda landets förutsättningar inom olika sektorer. Vidare menar kommittén att biståndet inte kan ges villkorslöst. Vill- koren måste dock utformas utifrån motpartens genuina vilja och förmåga att leva upp till dem. Villkoren bör utformas så att de stödjer olika inhemska åtaganden snarare än kräver nya åtgärder utan förankring i det berörda landet. Slutligen har frågan rests om fördelningen av biståndet mellan olika länder, givet fattigdomsnivå, skall baseras på utformningen av ländernas utvecklingspolitik eller på utfallet av förd politik. Förde- larna med en resultatorientering är att givarna överlåter åt motta- garna att forma sin egen politik och att resultatansvaret ligger hos mottagarlandets regering. Det kan dock ofta vara lättare att på kort sikt övervaka policybeslut än resultat. Det kan exempelvis ta innan statistik för utvecklingen av fattigdomen i ett land finns tillgänglig, medan policyutvecklingen (t.ex. jordbrukspolitiken, skattepolitiken) kan följas på kortare sikt. Därför måste uppfölj- ningen naturligen bygga på en kombination av bedömning av mät- bara resultat och utformingen av politiken. En bilateral samarbetsrelation bör bygga på en förtroendefull rela- tion för att ett genuint partnerskap skall kunna etableras. Även om man försökt utveckla partnerskapsrelationer i biståndet under se- nare år är en stor del fortfarande präglat av en givardominerad rela- tion. Den ojämna maktrelation som präglat biståndet, där en part förfogar över resurserna, bör förändras till ett samarbete där samarbetspartens makt ökar genom att framförallt självt råda över inriktningen och utformningen av sin politik. Syftet är att åstad- komma en effektivare fattigdomsbekämpande politik och att skapa bredare och mer jämlika relationer mellan givare och mottagare på alla nivåer. Det fordras ett tydligt ansvar hos samarbetsparten och att relationen tar sin utgångspunkt i samarbetspartens egna prioriteringar. Sydperspektivet bör därmed prägla partnerskapet. Partnerskap kan ingås på olika nivåer och av olika aktörer i givar- och samarbetslandet. Ofta får ett utvecklingslands styrelseskick en överordnad betydelse vid givarnas val av samarbetspartner. För- utom problemet att gradera demokratins tillstånd i världen ställs givarlandet inför utmaningen att identifiera vilka slags aktörer eller partners som är önskvärda att samarbeta med i landet9. tog 1998 fram nedanstående riktlinjer för hur partnerskap mellan stater kan förbättras och hur givarländernas procedurer inom biståndsgivningen kan förenklas och harmoniseras: 1.Samarbetsländerna bör själva formulera sina utvecklingsstrategier. 2.Mottagarna bör leda koordineringen av biståndet. 3.Givarnas och mottagarnas intressen skall redovisas öppet. 4.Givarna skall anpassa sina procedurer till de lokala procedurerna. 5.Biståndet till de minst utvecklade länderna bör avbindas från upp- handling endast i det aktuella givarlandet. 6.Givarna bör ge mindre projektstöd och mer program- och budget- stöd för att stödja ett lands utveckling. 7.Tekniskt bistånd bör utgå från lokala förutsättningar och lokal efterfrågan. 8.Uppföljning och utvärdering av biståndet bör i ökad utsträckning ske i nära samarbete mellan givare och mottagare. 9.Samstämmighet mellan givarnas olika politikområden bör efter- strävas. 10.Innovativa finansieringslösningar bör eftersträvas där biståndet kan spela en katalytisk roll för att generera och attrahera annan finansiering. 11.Givarna bör fortsätta lindra utvecklingsländernas skuldbörda. Framsteg kan noteras inom ett antal områden. Nationella fattig- domsstrategier är viktiga delar av den politiska agendan i flera låginkomstländer. Sådana strategier utgör allt oftare basen för multilaterala institutioners och givarländers bistånd. Här skulle UNDP, med sin inriktning på rådgivning, kunna spela en mer framträdande roll med stöd till utvecklingsländernas framtagande av strategier för fattigdomsminskning liksom för samordning av givarnas landstrategier. Givarkoordineringen har stärkts och sköts alltmer lokalt. Biståndet till de minst utvecklade länderna kommer till stora delar att avbindas . 9 Widmalm, 2001. anamma program- och sektorstöd. Initiativet att lindra skulderna för de mest skuldtyngda fattiga länderna har fördjupats, även om skuldproblematiken alltjämt är ett stort hinder för utveckling i de fattigaste länderna. Det återstår dock mycket att göra inom ett antal områden. Det gäller inte minst harmonisering och samordning av givarnas proce- durer och anpassning till de lokala förutsättningarna. Det viktiga arbetet med att söka samstämmighet mellan olika politikområden har bara påbörjats inom och hos ett fåtal givarländer. Det tekniska biståndet är fortfarande till stora delar utbudsorienterat. Uppföljning och utvärdering är dessutom fortfarande uteslutande en givarangelägenhet. Biståndet sjunker i volym medan de privata kapitalflödena till utvecklingsländer stagnerar. Många utvecklingsländer får ett omfattande bistånd men samord- ningen av biståndet är eftersatt, vilket beror på brister och ovilja såväl hos givare som hos mottagare. Givarna har inte alltid varit intresserade av att samordna biståndet och mottagarländerna har kunnat spela ut givare mot varandra i syfte att nå bättre villkor. Systemet har med andra ord inte uppmuntrat koordinering. Mot denna bakgrund har betydande ansträngningar gjorts –talet att förbättra koordineringen. Den mest framträdande givarsamordningen har för flertalet länder varit de konsultativa gruppmöten som arrangerats av , UNDP:s runda- bordsmöten samt lokalt arrangerad givarsamordning. De konsulta- tiva gruppmötena hölls tidigare så gott som uteslutande i väster- ländska huvudstäder. har flera möten förlagts till berörda länders huvudstäder. Därigenom kan lokala parlament, enskilda organisationer och lokala media delta i och följa mötena på nära håll. Hemlighetsstämpeln, när en liten regeringsdelegation förhandlade med givarsamfundet bakom lyckta dörrar, är på väg att försvinna. Öppenheten vinner inträde och delaktigheten stärks. Samarbetsländernas regeringar börjar också ta ett större ansvar för biståndskoordineringen. Mest effektiv blir samordningen av biståndet när alla givare samordnas lokalt. Sådan samordning sker naturligen mest effektivt när givarnas bistånd i dess olika former kanaliseras direkt via landets budget i stället för att kringgå denna i olika former av speciella administrativa arrangemang. Den ökade samsynen i givarsamfundet beträffande biståndets inriktning har bidragit till en bättre grund för samordningen. Det gäller framför allt bedömningen av ländernas ekonomiska utveck- ling. Efter det slut framförs också tydligare krav på demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter. Detta har i vissa fall bidragit till motstridiga uppfattningar mellan multilaterala institutioner och bilaterala givare om vad som bör göras i enskilda fall. Således har de internationella finansiella institutionerna i vissa lägen fortsatt att finansiera utvecklingsländer som de bilaterala gi- varna upphört att ge stöd till på grund av bristande demokrati och bristande respekt för mänskliga rättigheter. I andra fall har bilate- rala givare stött ett lands politik, vilken finansinstitutionerna inte funnit ekonomiskt hållbar. Givarnas eget uppförande bär stor skuld till den rådande bristen på samordning. Det har visat sig att rätt policymiljö inte är tillräck- ligt för att höja effektiviteten av biståndet10. Förutom förbättrad koordinering behöver biståndsgivarnas procedurer för biståndet harmoniseras. tär biståndsgivarna på partnerländernas knappa resurser med sinsemellan olika krav på rapportering, bokfö- ring, budgetering, underlag, mottagande av besöksdelegationer etc. De utomstående givarna styr flödet, snarare än anpassar sig till län- dernas egna förutsättningar och planering. Antalet externa aktörer växer medan biståndets totala volym sjunker. Utvecklingsländerna måste anpassa sig till givarnas planerings– och budgetsystem. Det lokala ansvarstagandet premieras knappast av att ett land måste ta hänsyn till 30–40 givares och internationella institutioners plane- ringscyklar när man skall fastställa sin budget. Givarna däremot, har oftast en landstrategiprocess, lika för all mottagarländer, när man i stället borde anpassa sin planering och sina strategier till sam- arbetslandets budgetcykel och speciella villkor. är ett exempel på ett land där givarsamordningen har gått relativt långt. Det gäller framför allt inom det makroeko- nomiska området där nio givare, däribland de skandinaviska län- derna, har ett gemensamt avtal med landets regering. Därtill samar- betar nära med genom samfinansierng av olika pro- jekt, gemensamma studier samt genom att komplettera varandras stöd till olika sektorer. 10 , M., 2001c. 6.2.1En historisk återblick i ett internationellt perspektiv Den svenska biståndspolitiken har varit tämligen konsistent under de som offentligt bistånd har givits till utvecklingsländer. Fattigdomsminskning har stått i fokus för biståndet ända sedan den grundläggande budgetpropositionen 1962:10011. 1960–talet karaktäriserades av en allmän framtids- och utveck- lingsoptimism. Ekonomisk tillväxt och finansiella resurser behöv- des för att uppnå avsedd utveckling. Den svenska biståndsmyndig- heten SIDA bildades och biståndets främsta uppgift blev att bidra till att fylla utvecklingsländernas finansieringsbehov. Orsa- kerna till underutveckling stod enligt den dåtida synen främst att finna i fattigdom, ojämlika handelsrelationer och befolkningsexplo- sionen. Det övergripande fattigdomsmålet skulle i första hand nås genom investeringar i utbildning och ökad kunskap, liksom mo- dernisering och uppgradering av fysisk utrustning. föredrog att kanalisera biståndet genom multilaterala kanaler i första hand. budgetproposition fastställdes en tidplan för att nå 1 pro- cent av BNP i bistånd. –talet började den internationella utvecklingsopti- mismen gradvis tryta. Utvecklingen hade inte gått framåt enligt de linjer som hade förutspåtts. Tillväxten hade inte spridits ner i folk- lagren. Inom utvecklingstänkandet skiftades fokus från tillväxt till fördelningspolitik och utvecklingens sociala dimensioner. Den ogynnsamma utvecklingen av utvecklingsländernas handelsvillkor ledde till förslag att stabilisera råvarupriserna. Krav på en ny eko- nomisk världsordning framfördes och basbehovsstrategin domine- rade biståndsdebatten. Det svenska biståndet till landsbygdsut- veckling ökade. De lägsta inkomstgrupperna i samhället skulle uppmärksammas mer. Ökat bistånd gick också till hälso- och un- dervisningssektorerna. Sektorstöd som biståndsform blev allt van- ligare. De enskilda organisationerna gavs en ökad roll i biståndet för att lättare nå målgrupperna. Landprogrammering blev den bärande principen för det svenska biståndet. En biståndspolitisk utredning12 ledde till att fyra delmål för biståndet etablerades: resurstillväxt, ekonomisk och social utjäm- ning, ekonomiskt och socialt oberoende samt demokratisk sam- 11Carlsson, 1998. Biståndet hade nu uppnått ansenliga nivåer och frågan om biståndets effektivitet började uppmärksammas. beslutades att en viss andel av biståndet skulle knytas till upphand- ling av svenska varor och tjänster, s.k. bindning av biståndet. Två nya institutioner (och Bits) skapades för att hantera direkt samverkan mellan parter i och i utvecklingsländer. avskrev 1978 utvecklingsländernas alla skulder knutna till de svenska biståndskrediterna. –talet hade situa- tionen i många utvecklingsländer försämrats drastiskt med stora budgetunderskott och externa obalanser. Med stigande oljepriser och överskott av utlåningsvilligt kapital växte skuldbördan drama- tiskt i många länder. Marknadens roll kom att ersätta statsledd till- växt som huvudspår för utvecklingstänkandet. Vikten av lokal kapacitet till egen forskning och kunskapspro- duktion i utvecklingsländerna var tidigt uppmärksammad i svenskt bistånd. inrättades en särskild myndighet (Swe- dish Agency for Research Cooperation with Developing Coun- tries) för att stödja forskningssamarbete. Genom svenskt stöd till lokala universitet stärktes möjligheterna i många länder att själv- ständigt genomföra problemanalyser och att utveckla nationella strategier på viktiga samhällsområden. I många fall har också ett fruktbart samarbete utvecklats med svenska institutioner. 1980–talet präglades av ekonomiska reformer och krav på struk- turanpassning från framför allt de internationella finansiella insti- tutionerna. Därmed kom givarna också att blanda sig i ländernas politiska och ekonomiska system. Det svenska biståndet började uppmärksamma makroekonomiska frågor, som t.ex. betalningsba- lansproblem och skuldfrågor. Andra viktiga områden för svenskt bistånd var bibehållandet av sociala skyddsnät av eko- nomiska anpassningsprogram liksom stöd till jordbruk samt reha- bilitering av industri och infrastruktur. Policyfrågor som prissätt- ning, institutionell uppbyggnad etc. blev allt viktigare inom respektive sektor. Landsbygdsutvecklingen framträdde som den viktigaste sektorn. Ett femte biståndsmål lanserades: miljöhänsyn. Behovet av stärkt givarkoordinering poängterades och det multilaterala samarbetet ansågs som en god grund för detta. 1990–talet kom att präglas av en begynnande global samsyn på utvecklingssamarbetet där fattigdomsminskning kom att bli det övergripande målet. Strukturanpassningsprogrammen hade ge- nomförts med stor okänslighet för de sociala effekterna. Statlig och krymptes till gränsen av kollaps. mokratiska legitimiteten undervärderades. kom också fokus att skifta från makroekonomiska förutsättningar (den s.k. consensus) till mer politiska och sociala dimensio- ner av utvecklingen. Betydelsen av institutioner och kapacitetsbyg- gande åtgärder tydliggjordes. Ett bredare synsätt på fattigdom in- troducerades, och demokratins betydelse för ett lands utveckling lyftes fram. Ett rättighetsperspektiv på utvecklingen började for- mas. Hållbar utveckling kom att bli ett tydligare begrepp efter i . Biståndsgivarna bör- jade intressera sig alltmer för samarbetsländernas policyutveckling. En omsvängning av det internationella biståndet kunde noteras. De realpolitiska förutsättningarna som hängde samman med stormak- ternas strävanden hade förändrats i grunden. Säkerhetspolitiken som tidigare till stor del styrde biståndets fördelning kom succes- sivt att ersättas av en inriktning mot utveckling. Däremot kom inte den förväntade ökningen av biståndet (peace dividend) att infrias utan biståndsvolymen sjönk i stället. En sammanhållen svensk biståndsmyndighet (Swedish In- ternational ) bildades genom en sammanslagning av SIDA, BITS, SwedeCorp, SAREC och . Ett sjätte svenskt biståndsmål antogs också : jämställdhet mellan kvinnor och män. Regeringen presenterade grundläggande policyskrivelser inom områdena fattigdom, demokrati, jämställdhet och hållbar utveckling –9713. Därmed breddades fattigdomsbegreppet och grunden för införande av ett rättighetsperspektiv började anta sina former. Till följd av statsfinansiella problem kom biståndets volym att tillfälligt sänkas under senare delen av årtiondet till en lägsta nivå på av BNI . Alltsedan 1962 har det övergripande målet för bistånd varit att höja de fattiga folkens levnadsnivå14. Kring denna huvudinriktning har bred partipolitisk enighet rått, och fattig- domsmålet bekräftades bl.a. av biståndspolitiska utred- ning. 1996/97:169, Skr 1997/:76, prop.1995/96:153 och Skr. 1996/97:2. Det övergripande fattigdomsmålet har senare kommit att for- muleras i form av nuvarande sex biståndspolitiska mål: N Ekonomisk tillväxt (1978) N Social utjämning (1978) N Ekonomisk och politisk självständighet (1978) N Demokratisk samhällsutveckling(1978) N Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön (1988) N Jämställdhet mellan kvinnor och män (1996) Utgångspunkten för målformulering har varit flerdimensionell och grundats i synen att fattigdomen måste angripas på många olika fronter med direkta såväl som indirekta och mer långsiktiga åtgär- der. Förutsättningar måste skapas som inte bara innebär höjda inkomster hos fattiga människor utan som också garanterar dem grundläggande rättigheter på det sociala området, ökade valmöjlig- heter, förbättrad miljö och säkerhet samt demokratiskt inflytande i samhällsliv och utvecklingsprocesser. I konsekvens med detta tän- kande har de sex biståndsmålen inte givits någon inbördes rang- ordning. De anses såväl separata, som i samverkan, bidra till det övergripande målet att minska fattigdomen. Förhållandet mellan det övergripande fattigdomsmålet och de sex delmålen har emellertid präglats av oklarhet. Delmålen, som närmast skulle utgöra riktlinjer för huvudsyftet, har i debatten kommit att ägnas långt större uppmärksamhet än det grundläg- gande syftet. Betydelsen av enskilda delmål har understrukits och olika delmål har ofta kommit att ställas mot varandra, exempelvis tillväxt mot utjämning15. –talet tenderade oklarheten mellan målen att öka i och med att fyra prioriterade områden - fat- tigdom, demokrati, jämställdhet och miljö - lyftes fram i policy- skrivelser från regeringen och i handlingsprogram från Sida och därmed i viss utsträckning kom att ersätta de sex delmålen. Hän- visningarna i regeringens instruktioner till Sida betonar inte heller alltid fattigdomsskrivelsens16 överordnade karaktär jämfört med övriga policyskrivelser.