sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommunala bostadsförmedlingar har i övrigt varit ett frivilligt åtagande och antalet kommunala förmedlingar har växlat beroende på dels situationen på den lokala bostadsmarknaden, dels kommunernas ekonomiska situation. Regler om kommunernas skyldighet att ordna bostadsförmedling har införts, se avsnitt 6.3.2. Kommunerna har genom kommunala bostadsförmedlingar tagit ett stort ansvar för förmedling av bostäder baserat på bostadssociala hänsyn även med bostadsbrist. Rege- ringen konstaterar i prop. 2000/01:26 att i en besvärlig bostads- marknadssituation med brist på bostäder är en bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad (s. 19). Regeringen konstaterar dock vidare att bostadsförmedlingen i flertalet kommuner avvecklats eller skurits ner. På vissa håll har endast den delen av verksamheten som avser förtursförmedling behållits. har nya former utvecklats för hur bostadsförmedlingen i en kommun kan orga- niseras. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Omfattning av bostadsförmedling omkring Enligt en undersökning som genomförde fanns en bostadsförmedling i 105 kommuner eller i av kommunerna. Nästan alla kommuner med minst 50 000 invånare hade bostadsförmedling. Enligt betänkandet Bostadsförmedling i nya former (SOU 1992:71) hade 39 av 41 kommuner med mer än 50 000 in- vånare bostadsförmedling . Villkoren i sam- band med statligt stöd och överenskommelser med privata fas- tighetsägare var kommunernas viktigaste sätt att få fram lägen- heter till sin bostadsförmedling. Bostadsförmedlingen förfogade oftast av allmännyttans ny- och ombyggnad och successionslägenheter och normalt av ny- och ombyggda privata lägenheter och av successions- lägenheterna. Det var vanligt att kooperativa byggherrar lämnade en tredjedel av nybyggda lägenheter till kommunen för förmedling. När betänkandet överlämnades var en omprövning på gång i 34 av de 39 kommunerna. har sedan kommunerna i snabb takt avvecklat eller dragit ner på denna ser- vice till kommuninvånarna. Enligt bostadsmarknadsenkät fanns bostadsförmedling eller delvis kommunägd bostads- förmedling i 16 kommuner. Av dessa lade en kommun ner sin bostadsförmedling . Fem kommuner redovisar att det finns bostadsförmedling som drivs i samarbete mellan flera fas- tighetsägare. Vidare har 100 kommuner redovisat att det finns någon form av förtursverksamhet. Enligt saknar av kommunerna helt någon form av samordnad för- medling av bostäder. Av de 45 kommuner som redovisar Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering bostadsbrist har 6, varav 4 i , bostadsförmedling. Av de 15 kommuner som hade bostads- föremedling är det enligt kommitténs uppföljning 8 som för- medlar privata lägenheter. I 6 fall sker det genom exploaterings- eller förmedlingsavtal, bl.a. , (där förmed- lingen ägs gemensamt med två allmännyttiga företag och HSB), och . En kommun, , där bostadsförmed- lingen – BoForum ingår i , förmedlar bara privata lägenheter, eftersom det kommunala bolaget har hand om sin egen förmedlingsverksamhet. I , där bostadsförmedlingen är ett kom- munalt bolag, har privata hyresvärdar åtagit sig att lämna av sina lägenheter till den kommunala förmedlingen. har privata värdar dock svarat för en allt lägre andel av de lägenheter som lämnas till bostadsförmedlingen som det totala antalet lägenheter minskar. svarade privata värdar för av de 6 300 lägenheter som lämnades, medan de svarade för av de 5 000 lägenheter som lämnades. Antalet privata lägenheter minskade ytterligare , bl.a. till följd av minskad rörlighet på bostadsmarknaden och omvandlingar till bostadsrätter. De ekonomiska villkoren för de fastighetsägare som deltar i bostadsförmedlingen varierar mycket från kommun till kom- mun, liksom förmedlingens karaktär. Preliminära resultat från bostadsmarknadsenkät visar på en ökning i antalet kommuner som anger att de har bostadsförmedling från 16 till 28. Ökningen kan del- vis vara en följd av en definitionsändring i enkäten. Kommitténs uppföljning visar att tillkommande kommuner i regel bara förmedlar allmännyttiga lägenheter. Ofta sköts förmedlingen av det allmännyttiga företaget självt. Två undantag är och . hänvisar kommunen till det bestånd som ägs av , vilket äger merparten av hyresrätterna i kommunen, och är ett dotterbolag till . Lägenheter i Täbyhus bestånd anvisas av förvaltaren i första SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering hand efter kötid. I förmedlas i huvudsak bostäder från de kommunala bostadsföretagen, men vissa privata värdar har anslutit sig till förmedlingen. Knappt 100 kommuner anger vidare att det i kommunen finns bostadsförmedling i annan form än bostadsförmed- ling. I det stora flertalet fall rör det sig enligt preliminära uppgifter i BME endast om det kommunala bostadsföretagets förmedling av sina egna lägenheter. Bostadsförmedlingen i , Boplats , som ägs gemensamt av staden (), privata hyresvärdar () och större kommunala bostadsföretag (), ingår i denna grupp. Hur får kommunerna tag i lägenheter till förmedling? Kommunerna får tag i lägenheter till sin bostadsförmedling på en rad sätt Avtal med fastighetsägare, privata eller allmännyttiga, om förmedling. Successionslägenheter i samband med sin förmedling med stöd av 35 § hyreslagen. Villkor i exploateringsavtal. Villkor i samband med försäljning av kommunägda bostäder. Hyra själv i första hand. av kommuner har någon form av socialt eller kommunalt kontrakt för enskilda eller hushåll som behöver stöd på väg till ett eget boende. Köpa egna hem eller bostadsrätter. av kommunerna äger bostadsrätter eller egna hem. Av dessa sex alternativ handlar de två sista i princip helt om för- medling av bostäder till svaga grupper. Det behandlas därför i nästa avsnitt, 6.4.5. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Vad innebar tidigare statliga regler om bostadsanvisning och ackvi- sition? De tidigare statliga reglerna om förmedlings- eller anvisnings- rätter var inte tvingande för kommunerna utan gav kommunerna möjlighet att under vissa förutsättningar få tag i lägenheter till sin förmedling. Kommunen hade ingen skyldighet att använda de medel som staten ställde till förfogande. Reglerna kunde fungera som påtryckning för att få till stånd frivilliga överenskommelser med privata fastighetsägare. Reglerna närmast utvidgade den kommunala kompetensen. Tre olika sätt för kommunerna att få tillgång till bostäder att förmedla har funnits historiskt: Villkor som på begäran av kommunen ställdes av länsbostads- nämnden i samband med statligt lån eller räntestöd (). Bostadsanvisningslagen (1981:94) som var i kraft från till . Lagen ledde till beslut om bostadsanvisningsområden i cirka fem kommuner och till frivilliga avtal i 15 20 kommuner (se Ds Bo 1987:2). Erfaren- heterna av försök att tillämpa lagen ledde relativt snabbt till en översyn av den, vilket resulterade i en helt ny lag . Lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt som var i kraft från till . Lagen byggde på frivilliga avtal och en möjlighet för kommunen att vända sig till hyresnämnden om avtal inte kunde uppnås. Lagen om bostadsanvisningsrätt innehöll bestämmel- ser som gav en kommun rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostads- rätt. Lagen byggde på tanken att i första hand skulle frivilliga överenskommelser om anvisningsrätt skulle träffas mellan kom- munen och fastighetsägarna. Om parterna inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behövdes för bostadsförsörjningen. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering fick dock inte besluta om anvisningsrätt i den mån det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet, som kunde förenas med vite, innebar bl.a. ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen. Lagen innehöll vidare regler om ersättning till husägare för skada och om omprövning, ändring eller upphävande av beslut om anvisningsrätt. Kommittén har undersökt om hyresnämnderna fått några sådana ärenden. Alla 12 nämnderna har besvarat kommittén för- frågan; ingen av nämnderna har haft något sådant ärende. Kommunernas nuvarande syn på behovet av statliga regler om en bostadsanvisningsrätt Frågan om att återinföra någon form av statliga regler om bostadsanvisningsrätt till kommunernas generella bostadsför- medling har tagits upp med kommunerna i de tre storstads- regionerna, som kommittén har träffat. Den övervägande upp- fattningen bland företrädare för kommunernas stadsbyggnads- och bostadsfunktioner har varit att några sådana regler inte behövs för den generella bostadsförmedlingen och att reglerna till och med skulle kunna motverka sitt syfte. Kommunföre- trädarna hänvisar dels till behovet att bygga upp ett positivt klimat och en samsyn i kontakterna med fastighetsägarna, dels till de styrmedel och möjligheter till frivilliga överenskommelser som kommunerna redan förfogar över. En mer splittrad bild har kommit fram vid kontakterna med företrädare för kommunernas socialtjänst. Tveksamheter av olika skäl – praktiska, principiella, politiska eller erfarenhets- baserade – uttrycks oftast av företrädare till en bostadsanvisningsrätt. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering företrädare statliga ingrepp i form av regler om bostadsanvisning som en nära nog nödvändig åtgärd. Till bakgrunden hör att de bostadssociala problemen vuxit påtagligt i kommuner med stor bostadsbrist. Internationella erfarenheter av bostadsförmedling och bostads- anvisning Följande erfarenheter finns från forskarstudier om situationen i , , och samt genom kommitténs uppföljningar: förmedlingsrätt förekommer i samband med stat- ligt stöd till allmännyttan (både den privata och den offentligt ägda), stor lokal frihet ges vid tillämpningen av förmedlingsrätten, så att andra överväganden om bl.a. segregation, kan ges högre prioritet, mera marknadsliknande system för bostadsförmedling som kombinerar kötid med intresseanmälan för enskilda lägen- heter används allt oftare efter i första hand nederländsk före- bild, kommuner hyr in utsatta hushåll även i privat vinstdrivande hyresrätt, t.ex. en procent av den privata hyresrätt i Stor- , statligt stöd förekommer till kommuner att användas som incitament till privata vinstdrivande fastighetsägare som läm- nar bostäder till förmedling. I kan en kommun besluta om anvisningsrätt till var fjärde ledig lägenhet i den allmännyttiga sektorn för att lösa påträngande bostadssociala uppgifter, dvs. normalt akut bostads- nöd. Kommunerna gör mer än 6 000 sådana anvisningar . Olika regler finns om lokala anpassningar av denna anvisnings- rätt. Dessutom gör kommunerna 3 000 4 000 anvisningar till kommunägda hyresbostäder . SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Danska kommuner kan också få en anvisningsrätt till privata hyresbostäder för att ge kommunen möjlighet att säkra en balan- serad befolkningssammansättning i enskilda bostadsområden i kommunen. I lag ges kommunen möjlighet att mot ersättning till fastighetsägaren ingå frivilliga, tidsbegränsade avtal om anvisningsrätt till var fjärde lägenhet i privata hyresfastigheter i kommunen. Staten ersätter kommunens kostnad upp till 14 beroende på lägenhetens storlek. En uppföljning av de 50 kommunerna i har visat att kommunerna med stora bostadssociala problem använder anvisningsmöjligheterna mer än andra kom- muner i regionen. 6.4.5Stöd till enskilda hushåll, m.m. I detta avsnitt behandlas såväl insatser för en- skilda hushåll som bostadspolitiska insatser som riktar sig till alla hushåll i kommunen. Stöd till utsatta hushåll Boendesociala beredningen konstaterade att många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens eko- nomi. Beredningen noterade också att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder generell brist eller överskott i kommunen (SOU 1999:48, s. 121 f). Kommittén har undersökt kommunernas arbete med utsatta hushåll på två sätt. Dels genom underlag från bostads- marknadsenkäter, dels genom egna intervjuer med ett 15-tal kommuner, företrädesvis kommuner med bostadsbrist och Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering kommuner där enligt bostadsmarknads- enkät hade behövt flera lägenheter att anvisa till utsatta hushåll. Enligt bostadsmarknadsenkät för gavs våren sociala och medicinska förturer till bostäder i 35 pro- cent av kommunerna. Preliminära resultat från förevarande års bostadsmarknadsenkät visar en svag ökning till , eller 103 kommuner. Andelen kommuner med sådan verksamhet var . En majoritet av kommunerna arbetar med åtminstone någon form av sociala kontrakt för att kunna erbjuda bostäder åt perso- ner och familjer som inte blir godkända som hyresgäster på den öppna bostadsmarknaden. av kommunerna har enligt preliminära resultat från årets enkät ett regelbundet sam- arbete med allmännyttan för att få fram lägenheter till särskilt utsatta grupper, men har sådant samarbete med privata värdar. fick totalt sett omkring 3 500 särskilt utsatta hushåll bostad genom sådant samarbete mellan kommunerna och bostadsföretagen. Ofta behövs någon form av hyresgaranti vid förmedling till utsatta grupper, dvs. att kommunen garanterar hyresvärden att hyran betalas. En fjär- dedel av kommunerna, företrädesvis i storstadsregionerna, fick inte tag i det antal lägenheter de hade behövt anvisa till hushåll som inte själva kan få en bostad på bostadsmarknaden. Det är samma nivå som i förra årets enkät. av kommunerna har hushåll som bor med särskilda kontrakt, t.ex. i tränings- eller försökslägenheter eller på härbärgen. Totalt berördes drygt 20 000 hushåll enligt årets enkät. Den vanligaste formen är försöks- eller över- gångslägenheter, oftast inom allmännyttan. Sådana lägenheter förekom i av kommunerna och uppgick till 6 700 lägenheter. Hyresgarantier eller borgensåtaganden fanns för knappt 3 000 lägenheter i drygt 100 kommuner. Mer än var tredje kommun hade enligt förra årets enkät egna hyreslägen- heter för särskilt utsatta grupper. Totalt finns 1 700 lägenheter. Kommunerna har också 1 800 småhus och bostadsrätter som kan upplåtas till utsatta hushåll. Sådan verksamhet finns i SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering av kommunerna jämfört . Drygt 30 pro- cent av kommunerna har olika former av tillfälligt logi för utsatta hushåll. Totalt finns omkring 3 400 sådana tillfälliga bostäder. Kommitténs sekretariats intervjuundersökningar, som dock om- fattar relativt få kommuner, ger följande kompletterande bild. Sätten att arbeta med bostadssociala frågor skiljer sig mellan kommunerna liksom förutsättningarna för arbetet varierar. Den stora skillnaden föreligger mellan kommuner med bostadsbrist och kommuner som har tomma lägenheter eller balanserad bostadsmarknad. Skillnader finns också i organisationsformen och ansvarsfördelningen både inom socialförvaltningen och mellan socialförvaltningen och kommunens fastighetssida. Av- görande för situationen är ofta förhållandet till det egna bostadsbolaget både vad gäller det formella förhållandet och de personliga kontakterna. Givetvis är man också beroende av de ekonomiska ramar man arbetar inom. Förutom den allmänna bostadssituationen i kommunen är den politiska inställningen till frågekomplexet helt avgörande. Kommunerna skiljer på omsorgsbostäder och sociala bostäder. Flyktingbostäder är i flera fall en tredje urskiljbar grupp. Omsorgsbostäder är bostäder för psykiskt och fysiskt handi- kappade. Bostäderna byggs vanligtvis in i det normala bostads- beståndet som gruppbostäder. Men det förekommer också enstaka lägenheter i normalbeståndet. Bostäderna byggs i den omfattning kommunen anser sig ha råd. Gruppbostäder är per- sonalkrävande. Behovet är oftast större än tillgången. Bostadssociala lägenheter går framför allt till två olika grupper. Den ena är missbrukare och psykiskt störda. Den andra gruppen är hushåll som inte får lägenhet genom bostadsköerna av ekonomiska skäl eller som hamnat i en akut situation. Det är t.ex. vissa ungdomar, misshandlade kvinnor och barnhushåll med betalningssvårigheter som blivit vräkta. I förhållande till behovet är tillgången till sociala bostäder mycket sämre än tillgången till omsorgsbostäder. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Bostadssociala bostäder förekommer i alla former. De före- kommer som lägenheter i normalbeståndet och i särskilda fastig- heter. Kommunen liksom det allmännyttiga bostadsbolaget kan vara ägare. Mera sällan är det privata fastighetsägare som upplåter för bostadssocialt ändamål. Någon kommun köper systematiskt upp bostadsrättslägenheter. Handläggarna inom har normalt regelbundna kontakter med det egna bostadsbolaget. organiseras sam- arbetet i samverkansgrupper och bedrivs relativt formellt, ibland sker det enbart genom personliga kontakter. En viktig uppgift för bostadssekreterare kan vara att arbeta förebyggande för att förhindra vräkningar, som bl.a. skulle öka behovet av bostäder med särskilda kontrakt. Kommunens inställning till det egna bolaget i förhållande till de privata fastighetsägarna varierar. Det vanliga är att det egna bolaget tar merparten eller hela ansvaret för bostadsanskaffning, men . Någon kommun löser hela problemet med kommunägda bostäder. står socialförvaltningen för hyreskontraktet och sedan hyr ut i andra hand. Kontrakts- och uppsägningstiderna kan vara mycket korta. I några fall kommunen för förstahands- kontrakt. Kommunerna upplåter också bostäder för akutfall från natt till natt. Några kommuner har egna lägenheter för detta ändamål. I andra kommuner är det privata härbärgen eller vandrarhem som löser problemet. För missbrukare och andra störande hyresgäster organiserar flera kommuner en s.k. boendetrappa. Genom ett kvalifika- tionssystem kan den boende avancera från boende med ständig tillsyn till boende med eget kontrakt i det normala beståndet. I kommuner med stor bostadsbrist har de bostadssociala problemen vuxit påtagligt . En del handläggare förtvivlar. Handläggare i kommuner med god tillgång till bo- städer tycker i större utsträckning att det fungerar bra. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Av de kommuner som saknar bostadsförmedling erbjuder flertalet, eller , information eller rådgivning till bostadssökande. I två tredjedelar av kommunerna utan kom- munal bostadsförmedling kan de bostadssökande få en lista över lokala fastighetsägare med telefonnummer. Knappt var femte kommun uppger i årets bostadsmarknadsenkät att de inte ger någon service alls till bostadssökande. Enligt den numera upphävda bostadsförsörjningslagen skulle kommunen genom lämpligt organ fortlöpande samla uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen och på begäran underrätta bostadssökande om möjligheterna att få bostad i kommunen, bostädernas belägenhet, storlek och utrustning, bostadskostnader samt andra förhållanden som en bostadssökande behöver kännedom om (2 § andra stycket). Bestämmelsen byggde på den uppfattningen om att det är av vital betydelse för bostadsförsörjningen att den bostadssökande allmänheten får tillgång till allsidiga och sakliga upplysningar om bostadstillgången (prop. 1967:101, utl. Avskaffandet motiverades i nu aktuell del med att man kunde förutsätta att bostadsinformation tas fram av marknaden (prop. 1992/93:242, bet. 1992/93:BoU19). Uppgifter om olika upplåtelseformer och om enskilda lägenheter ansågs också lämnas bäst av respektive fastighetsägare eller där bostäderna faktiskt finns för visning. Kommunerna skulle själv få bestämma om informationsverksamheten. Bostadspolitiken har av flera skäl en regional dimension. Det handlar bl.a. om det ömsesidiga beroendet, på gott och ont, mellan kommuner inom en bostads- och arbetsmarknadsregion. Detta beroende ökar genom s.k. regionförstoring, dvs. processen där tidigare separata regioner knyts ihop till en ny Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering större region genom arbetspendling. Inom varje gemensam bostadsmarknadsregion har en kommuns åtgärder inom bostadspolitiken och även en rad andra politikområden konsekvenser för övriga kommuners bostadsmarknad. Antalet regioner minskar successivt. nästan halverades antalet lokala arbetsmarknader i från 187 till 110. En ny studie från pekar på en näraliggande framtid med ett 80-tal bostads- och arbetsmarknadsregioner. I denna framtid är det bara 24 kommuner i hela som bildar egen region. Av dessa finns 20 i . Bostadsförsörjningsfrågor hanteras t.ex. i regionalplaneringen i både och och i finns ett gemensamt allmännyttiga bostadsföretag för fyra kranskom- muner (, , och ). Bostadsfrågans betydelse för tillväxten inom en region uppmärksammas allt mer. En genomgång av aktuella regionala samarbeten som dokumenterats av bl.a. visar dock på ett mycket begränsat samarbete i boendefrågor. Lagstiftningen erbjuder möjligheter för samverkan mellan kommuner i en region. Det handlar t.ex. om regionplanering enligt PBL, om inrättande av kommunalförbund eller bildande av gemensamt ägda bolag. Samarbete inom bostadsförmedling och planering av bostadsförsörjning förordas vid behov. I ett fall ger kommunallagen det regionala organet, , möjlighet att ta en särskild roll i det interkommunala samarbetet inom bostadsförsörjningen (2 kap. 6 §). Det statliga utjämningssystemet för kommunerna lägger enligt de uppgifter kommittén hämtat in från Kommunför- bundet inga hinder i vägen för ett mellankommunalt samarbete i utvecklingen av bostadsområden, service och infrastruktur. Kostnader som en kommun drar på sig för att t.ex. erbjuda skola till barn i ett bostadsområde i en angränsande kommun eller annan service och infrastruktur kan ersättas mellan kommunerna utan att kommunerna sammantaget får mindre ersättning genom utjämningen. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 6.5Kommunernas uppgifter och styrmedel i en ny bostadspolitisk verklighet Förutsättningarna för kommunernas bostadspolitiska arbete har förändrats på centrala punkter . Avvecklingen av de statliga subventionerna har fått betydande konsekvenser för de kommunala bostadsföretagens ekonomi. har bostadsmarknaden avreglerats och mycket tyder på att segrega- tionen tilltagit på många bostadsmarknader. Strukturomvand- lingen i ekonomin har haft betydande effekter, både positiva och negativa, på kommunerna och deras bostadsföretag. De flesta kommuner har relativt svag ekonomi; de generella stats- bidragen till kommunerna har också minskat . I denna nya situation har bostadspolitiken haft låg prioritet på den politiska agendan i många kommuner. Det har inte funnits några incitament genom statligt stöd för arbete med bostadsför- sörjningsfrågor. Bostadsbyggande kan innebära kommunal- ekonomiska påfrestningar. Ofta hävdas att dessa påfrestningar inte beaktas tillräckligt i gällande system för transfereringar till kommunerna. Bostadsmarknaderna omfattar allt oftare flera kommuner. är satsningar på bostadspolitiken väsentliga i ett till- växt perspektiv. Dels kan attraktiva bostäder och bostadsmiljöer påverka företag att etablera sig i en kommun, dels behövs en tidig och tillräcklig utbyggnad av bostäder och service när näringslivet växer och inflyttningen ökar.