sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 16 § sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. I våra direktiv har inte angivits att några särskilda konsekvens- beskrivningar skall redovisas i betänkandet. Med tanke på uppdragets karaktär framstår detta som naturligt. Utredningen har inte heller funnit skäl att göra några särskilda överväganden i dessa frågor. 10.1Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) I paragrafen har införts två nya stycken. Vidare har en redaktionell följdändring gjorts i sjunde stycket. Bestämmelsen i tredje stycket, som är nytt, får betydelse när utlandsmyndigheterna utför utredningar i enskilda ärenden på uppdrag av utlänningsmyndigheterna i . När en utlandsmyndighet medverkar i en sådan utredning gäller sekretess till skydd för den enskilde utlänningen enligt 7 kap. 14 § första stycket. Detta sekretesskydd är emellertid svagare än det skydd som gäller enligt paragrafens andra stycke. Andra stycket skall redan enligt nu gällande regler tillämpas när en utlandsmyndighet självständigt handlägger ett ärende med stöd av utlänningslagstiftningen. Förslaget innebär att samma sekretesskydd skall gälla även när utlandsmyndig- heten medverkar i handläggningen av ett enskilt ärende. Utlands- myndigheterna skall således även i dessa fall tillämpa ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. Därigenom skapas ett sekretesskydd hos utlandsmyndigheterna som motsvarar vad som gäller hos de tillståndsgivande myndigheterna i för samma typ av uppgifter. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 5.4.1. I det nya åttonde stycket framgår att sekretessen enligt första eller andra stycket inte hindrar att uppgift som avses där får lämnas till myndighet enligt vad som föreskrivs i utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap (se kommentaren till ändringen i 11 kap. 1 c § utlänningslagen och 29 § i lagen om svenskt medborgarskap. 10.2Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) I paragrafen har införts ett tillägg i första stycket som syftar till att klargöra att det är som har ansvaret för de förvars- tagna även när dessa tillfälligt vistas utanför förvarslokalen. Ändringen har kommenterats i avsnitt 7.2. Paragrafen har förtydligats så att det klart framgår att det åligger personal att ha uppsikt över de förvarstagna även när dessa vistas utanför förvarslokalen, t.ex. i samband med läkarbesök. Det kan då inte heller råda någon tvekan om att personal med stöd av 24 kap. 2 § straffritt kan bruka visst våld för att rymning skall hindras. Paragrafen är ny. Den innehåller regler om överförande av information mellan de myndigheter som samarbetar i ärenden rörande kontroll över utlänningar. Avsikten med bestämmelsen är att tillgodose det behov av utbyte av sekretessbelagda uppgifter som kan finnas mellan dessa myndigheter. Den ger tillsammans med 1 kap. 3 § sekretesslagen och den i 7 kap. 14 § samma lag föreslagna bestämmelsen möjligheter till sekretessgenombrott. Av första meningen i paragrafen framgår att där omnämnda uppgifter får lämnas till en utlandsmyndighet när denna medverkar i handläggningen av ett ärende. Det krävs dessutom att uppgiften behövs för utlandsmyndighetens utredning och att det föreligger särskilda skäl för att uppgiften lämnas. De uppställda kraven innebär att utrymmet för att lämna ut uppgifter är begränsat. Även om ett utlämnande framstår som motiverat av effektivitetsskäl får det således inte ske annat än om utlands- myndigheten har ett påtagligt behov av just den uppgiften för att kunna genomföra sin utredning. Behovet av uppgiften måste också vägas mot det men det kan innebära för den enskilde om uppgiften lämnas till utlandsmyndigheten. Den utlämnande myndigheten måste alltid pröva om uppgifterna verkligen behövs för att utlandsmyndigheten skall kunna besvara den aktuella förfrågan eller om frågan kanske kan besvaras ändå. inte förekomma att identitetsuppgifter eller andra identitetsavslöjande uppgifter slentrianmässigt överlämnas till utlandsmyndigheten. Även om utlandsmyndigheten i och för sig skulle kunna ha nytta av vissa uppgifter rörande en enskild skall uppgifterna ändå inte lämnas om utlandsmyndigheten kan fullgöra sitt uppdrag utan dessa. Det ankommer med andra ord på den utlämnande myndigheten att noggrant pröva hur stort behov utlandsmyndigheterna har av uppgifterna och varför det är nödvändigt att uppgifterna lämnas. Myndigheten måste därvid undersöka om det går att få fram de efterfrågade uppgifterna på något annat sätt eller om en aktuell fråga kan formuleras så att uppgifter som omfattas av sekretess inte behöver lämnas ut. Den myndighet som överväger att lämna ut en uppgift måste också i det enskilda fallet bedöma den risk för skada som uppgiftslämnandet medför för den enskilde och väga den mot behovet och nödvändigheten av att få en fråga besvarad. Särskild försiktighet måste iakttas beträffande uppgifter som sannolikt inte kan vara till hjälp för utlandsmyndigheten om inte denna myndighet lämnar dem vidare till någon utomstående. Som exempel på situationer där det kan vara meningslöst att ställa en fråga eller begära en utredning om inte utlänningens identitet eller andra uppgifter som ändå avslöjar identiteten framgår kan nämnas kontroll av om en åberopad handling är äkta (födelseintyg, domar, kallelser till militärtjänst etc.), om en person har ett visst medborgarskap, om en person är född eller folkbokförd i visst land eller har bott på viss plats eller om en person är medlem i viss organisation. Av andra meningen i paragrafen framgår att en utlandsmyndighet får lämna i första meningen omnämnda uppgifter till den myndighet som den biträder om uppgifterna behövs i myndighetens verksamhet för kontroll över utlänningar. Något krav på att det i denna situation måste föreligga särskilda skäl för att uppgifterna skall kunna lämnas ut har inte uppställts. Detta innebär att utlandsmyndigheterna i princip bör kunna återrapportera all relevant information som har framkommit vid deras utredning. Bakgrunden till förslaget redovisas i avsnitt 5.4.2. 10.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap Paragrafen är ny. I de fall en utlandsmyndighet, på uppdrag av en myndighet i , medverkar i ett ärende om svenskt medborgarskap bör det finnas en möjlighet för myndigheterna att lämna varandra de uppgifter som bedöms nödvändiga för att den begärda utredningen skall kunna genomföras. Se vidare kommentaren 11 kap. 1 c § till förslaget till lag om ändring i utlänningslagen. Sekretess hos utlandsmyndigheterna, författningsreglering av en central databas hos samt behandlingen av utlänningar i förvar En särskild utredare skall överväga under vilka former utlandsmyndig- heterna bör medverka i utlännings- och medborgarskapsärenden som handläggs vid utlänningsmyndigheterna i , liksom om det finns behov av att närmare författningsreglera hur denna medverkan skall gå till. Utredaren skall även ta ställning till om sekretesslagen behöver ändras för att det inte skall råda någon tvekan om att utlandsmyn- digheterna skall tillämpa samma utlänningssekretess som de utlänningsmyndigheter som handlägger de enskilda ärendena. Utredaren skall dessutom överväga författningsreglering och eventuella andra åtgärder för en modifierad central databas hos som innehåller uppgifter om utlänningar. Utredaren skall även ta ställning till om det finns behov av att ändra utlänningslagens bestämmelser om behandlingen av utlänningar i förvar. Ställningstagandet skall avse dels frågan om skall ges rätt att använda handfängsel, dels frågan om verket skall ges befogenhet att bevaka de förvarstagna även då de tillfälligt vistas utanför förvarslokalerna. För samtliga delar av uppdraget gäller att utredaren skall lägga fram förslag på författningsändringar, om slutsatsen blir att det finns behov av sådana ändringar. Utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighets- ärenden Allmänna bestämmelser om utrikesrepresentationen finns i förordning- en (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. I utrikes- förvaltningens , 1998, avsnitt 4.15, finns allmänna råd om denna medverkan. Frågan om utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsmyndig- heternas verksamhet i enskilda ärenden har ett nära samband med frågor om sekretess. Av särskilt intresse i detta sammanhang är bestämmelserna om sekretess till skydd för utlänningar i 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100). Enligt paragrafens första stycke gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. I andra stycket anges att utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Även andra bestämmelser i sekretesslagen liksom andra författning- ar kan ha betydelse för frågan om utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighetsärenden. centrala databas över utlänningar databas (System för tillstånd, asyl, mottagning och medborgarskap) innehåller ett stort antal personliga uppgifter om utlänningars rätt att vistas i . Uppgifterna kan vara integritetskänsliga. har angivit att systemet har drivits under med tillstånd av Datainspektionen. pågår ett projekt om IT-stöd för ärendehanteringen av ansökningar om visering samt uppehålls- och arbetstillstånd som lämnas in vid Stödet innebär bl.a. att flera myndigheter skall kunna registrera handlingar direkt i systemet. Bl.a. skall ansökningar om uppehållstillstånd kunna registreras i systemet av utlandsmyndig- heter i samband med att ansökningen görs. Behandlingen av utlänningar i förvar I 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen (1989:529, UtlL) anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. I 6 kap. UtlL finns bestämmelser om de tvångsåtgärder som tillsammans med bestämmelserna i 5 kap. samma lag har ansetts nödvändiga för utlänningskontrollen. övertog (numera ) huvudansvaret från polisen för de personer som tas i förvar och för de lokaler där de förvarstagna vistas. I samband därmed infördes 16–31 §§ i 6 kap. UtlL. I dessa paragrafer regleras huvudsakligen behandlingen av de utlänningar som hålls i förvar. Enligt 6 kap. 19 § första stycket UtlL har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Enligt 6 kap. 21 § första stycket UtlL får en utlänning som hålls i förvar hindras att lämna förvarslokalerna och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med förvaret tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Enligt 6 kap. 31 § första stycket UtlL skall en utlänning som hålls i förvar ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ samma lag. I paragrafens andra stycke föreskrivs att en utlänning som hålls i förvar och som behöver sjukhusvård skall ges tillfälle till sådan vård. Enligt tredje stycket skall verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas se till att eller den som förestår förvarslokalen genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. I förarbetena till förvarsbestämmelserna (prop. 1996/97:147 s. 28 och 32) anges särskilt att bestämmelserna inte medför att ges rätt att använda handfängsel. Utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighets- ärenden Justitiekanslern () har i två beslut uppmärksammat den rättsliga regleringen av formerna för utlandsmyndigheternas agerande då de på uppdrag av svenska utlänningsmyndigheter medverkar vid kontroll av olika uppgifter (beslut i ärende och beslut i ärende 3641-97- 21). De synpunkter som JK lämnat i det här sammanhanget kan kortfattat redovisas enligt följande. –Utlandsmyndigheternas agerande då myndigheterna på uppdrag av svenska utlänningsmyndigheter, som och , medverkar vid kontroll av olika uppgifter är inte reglerad i någon författning. –Frågan om sekretesskyddet i utredningsförfarandet hos utlandsmyn- digheterna i allmänhet bör utredas, särskilt mot bakgrund av att så kallade förtroendeadvokater anlitas i enskilda ärenden. I sekretess- hänseende är förtroendeadvokater att betrakta som självständiga uppdragstagare och att överlämna handlingar till en sådan person är att anse som utlämnande av allmän handling. –Bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen bör ändras. Bestämmelsen avser att skydda uppgifter om en enskild utlänning hos utlänningsmyndigheter som och . Bestämmelsen kan emellertid inte anses gälla exempelvis om en ambassad eller annan del av utrikesrepresentationen på uppdrag av medverkar vid en utredning om en persons identitet eller skyddsbehov. Enda undantaget är då utlandsmyndigheterna handlägger ett eget ärende om uppehållstillstånd. Innehållet i 14 kap. sekretesslagen om begränsning av sekretess ändrar inte denna uppfattning. Enligt JK är det närmast självklart att samma sekretess- regler skall gälla hos utlandsmyndigheterna som hos de myndigheter som behöver deras bistånd i sin verksamhet. För att och skall kunna fatta riktiga och väl underbyggda beslut behöver de ha ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Det förtjänar att påpekas att det även kan ligga i en sökandes intresse att hans eller hennes uppgifter om förhållanden i hemlandet eller annat land genom en utlandsmyndighets hjälp kan finna stöd och att den utredning som tagits fram senare kan vägas in i bedömningen av om den sökande är i behov av skydd. För att skaffa bästa möjliga beslutsunderlag är det en självklarhet att ambassaders och andra utlandsmyndigheters expertkunskaper och etablerade nätverk i landet i fråga skall användas. De uppgifter som efterfrågas rör ofta information om komplexa politiska sakförhållanden i avlägsna länder. Liksom i fråga om mer generell internationell rapportering är det av stor vikt att den som inhämtar informationen befinner sig i det berörda landet eller i dess närområde. Så arbetar t.ex. FN:s flyktingkommissarie (). Utlandsmyndigheterna spelar således en viktig roll när de medverkar i handläggningen av utlännings- myndigheternas enskilda ärenden. Erfarenheterna visar att svenska ambassader och andra delar av utrikesrepresentationen runt om i världen har haft stor betydelse för att skaffa fram kvalificerad information åt utlänningsmyndigheterna när de enskilda ärendena skall avgöras. Det kan handla om att den svenska ambassaden i den asylsökandes hemland får en förfrågan från om sökandens uppgifter om identitet kan bekräftas i landet i fråga. Ett annat exempel på medverkan kan vara att ambassaden ombeds yttra sig över sökandens specifika asylskäl och handlingar, domstolshandlingar och bevis om medlemskap i politiska partier i hemlandet, som sökanden har åberopat till stöd för att han eller hon är att anse som skyddsbehövande. är det viktigt att betona att en medverkan från utlands- myndigheterna aldrig får innebära att någon enskild person riskerar repressalier från landets myndigheter. Utlandsmyndigheterna måste i varje enskilt fall beakta de risker som kan finnas om lokala myndigheter, advokater, lokalanställd personal eller anhöriga till sökanden anlitas för att lämna information. Enligt regeringens uppfatt- ning är det viktigt att de frågor som tas upp i de två JK-besluten utreds. Utredningen bör omfatta såväl frågan om formerna för utlandsmyndig- heternas medverkan som frågan om sekretess. centrala databas över utlänningar I en skrivelse till regeringen begär (numera ) och att en utredning skall tillsättas om en författningsreglering av en central databas för registrering av uppgifter om utlänningars rätt att vistas i . Den centrala databasen hos , , innehåller uppgifter om utlänningar och flera myndigheter planeras få tillgång till STAMM. Myndigheterna anser att det även finns behov av att överväga andra åtgärder än författningsreglering. Behandlingen av utlänningar i förvar (numera ) har i en skrivelse som kom in till regeringen begärt vissa ändringar i utlänningslagens bestämmelser om behandlingen av utlänningar i förvar. I skrivelsen anförs bl.a. följande. Sedan Invandrarverket övertog ansvaret för förvarsverksamheten har man lyckats skapa ett förhållningssätt och en avspänd atmosfär med i stort sett bibehållen säkerhet. Lagstiftningen som reglerar verksamheten är huvudsakligen ändamålsenlig, men den har vissa brister. Mot bakgrund av ett antal situationer där användandet av handfängsel sannolikt hade varit den bästa metoden för att hindra förvarstagna från att skada både sig själva och andra, begär att man under vissa förhållanden skall ges rätt att använda handfängsel. I samma skrivelse förs fram att rättsläget är oklart vad gäller möjligheter att bevaka förvarstagna då de vistas utanför förvarslokalerna, t.ex. vid tandläkar- eller sjukhusbesök. Enligt har frågan diskuterats i olika sammanhang utan att någon klarhet har nåtts. Det oklara rättsläget innebär olika tillämpning vid olika förvarslokaler och verkets personal riskerar att göra fel såväl när de följer med de förvarstagna då de vistas utanför förvarslokalerna, som när de inte gör det. menar att regelverket för var gränserna går mellan olika myndigheters möjligheter att agera i situationer där tvång utövas måste vara fullständigt klart och att det av dessa regler eller av uttalanden i förarbetena klart bör framgå att det är verket som har ansvaret för de utlänningar som är tagna i förvar, även då de vistas utanför förvarslokalerna. Utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda utlänningsmyndighets- ärenden Utredaren skall till att börja med överväga under vilka former utlands- myndigheterna bör medverka i utlännings- och medborgarskaps- ärenden. Även frågan om det finns behov av att närmare författnings- reglera denna medverkan skall utredaren ta ställning till. Utredaren skall ta hänsyn till den betydelse som utlandsmyndigheternas medverkan har för kvaliteten i utlänningsmyndigheternas handläggning av enskilda ärenden och förutsättningarna för dessa att fatta materiellt riktiga beslut på ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Utöver frågan om en allmän reglering av denna form av medverkan skall utredaren särskilt ta ställning till om det finns behov av ändringar i sekretesslagstiftningen för att det inte skall råda någon tvekan om att den enskilde utlänningen alltid skall ha samma skydd av sekretess- lagstiftningen, såväl då utlandsmyndigheterna medverkar i ärendet som då uppgifterna finns hos en utlänningsmyndighet. Utredaren skall slutligen även beakta att sådan medverkan som avses även kan handla om handläggning hos eller andra myndigheter, t.ex. polismyndigheterna. Om utredaren kommer fram till att det finns behov av författnings- ändringar, skall förslag till sådana läggas fram. centrala databas över utlänningar Den föreslagna projektbaserade modifieringen av databasen avses bidra till ökad effektivitet i ärendehanteringen vid exempelvis utlandsmyndigheter, och . Det är betydelsefullt att den rättsliga regleringen av systemet uppmärksammas som databasen modifieras. Regeringen delar och uppfattning att det är av vikt att frågan om författningsreglering av den centrala databasen utreds. Det är vidare av värde att utredaren gör en helhetsbedömning med en närmare granskning av om den modifierade databasen föranleder att andra åtgärder bör vidtas, exempelvis om det från sekretessynpunkt kan innebära problem att flera olika myndigheter registrerar eller tar del av integritetskänsliga uppgifter från samma datasystem. En annan del av utredarens uppdrag är att överväga under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka vid kontroll av olika uppgifter i ärenden som handläggs vid svenska utlänningsmyndigheter. Den frågan kan ha ett nära samband med frågan om utlandsmyndig- heternas roll vid tillämpningen av den modifierade centrala databasen och bör särskilt uppmärksammas. Behandlingen av utlänningar i förvar Utredaren skall ta ställning till om skall ges rätt att använda handfängsel för de utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagens regler. Uppdraget omfattar även frågan om verkets personal skall ges rätt att hindra den som är i förvar att avvika när han eller hon inte vistas i förvarslokalerna, t.ex. vid tandläkar- eller läkarbesök. Regeringen erinrar om att användande av handfängsel är en form av våldsanvändning som i normalfallet endast är förbehållen polisen. En förutsättning för utredningen i denna del är därför att användande av handfängsel i verksamhet under alla förhållanden endast bör förekomma ytterst restriktivt i sådana undantagsfall då huvudalternativet polishandräckning inte är ett rimligt alternativ. Om utredaren finner att det finns ett behov av författningsändringar, skall förslag till sådana ändringar läggas fram. Utredaren skall beakta det internationella arbete som pågår inom området. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen (UD 2000:05) om sekretess hos utlandsmyndigheterna, författningsreglering av en central databas hos samt behandlingen av utlänningar i förvar Beslut vid regeringssammanträde den 20 Utredarens uppdrag begränsas på så sätt att utredningen inte längre skall omfatta överväganden om författningsreglering och eventuella andra åtgärder för en modifierad central databas hos som innehåller uppgifter om utlänningar. Regeringen beslutade att tillsätta utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna, författningsreglering av en central databas hos samt behandlingen av utlänningar i förvar (UD 2000:05, dir 2000:82). Enligt de ursprungliga direktiven skall utredningen – överväga under vilka former utlandsmyndigheterna bör medverka i utlännings- och medborgarskapsärenden som handläggs vid utlännings- myndigheterna i , –ta ställning till om sekretesslagen behöver ändras för att det inte skall råda någon tvekan om att utlandsmyndigheterna skall tillämpa samma utlänningssekretess som de utlänningsmyndigheter som handlägger de enskilda ärendena, –överväga författningsreglering och eventuella andra åtgärder för en modifierad central databas hos som innehåller uppgifter om utlänningar samt –ta ställning till om det finns behov av att ändra utlänningslagens bestämmelser om behandlingen av utlänningar i förvar. Regeringen förlängde utredningstiden. Utredningen skall redovisa uppdraget .