sou · GPB3106 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter, formulera mål och visioner samt föreslå förändringar av organisation, regelverk och dylikt av betydelse för kollektivtrafikens utveckling och ett ökat kollektivt resande. Kommittén skall vidare utgöra ett forum för samarbete mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Tyngdpunkten i dess arbete skall ligga på den lokala och regionala kollektivtrafikens område och tidsramen för dess bedömningar skall omfatta tiden fram . Med stöd av bemyndigandet och med riksdagspartiernas förslag som grund förordnades landstingsrådet som ledamot och ordförande. Som ledamöter förordnades kommunalrådet , adjunkt , riksdagsledamot , gatuborgarrådet , politiska sekreteraren , riksdagsledamot , rektor , riksdagsledamot , kommunalrådet , riksdagsledamot , kanslichefen , ombudsman , kommunalrådet , landstingsrådet , riksdagsledamot , civilekonom samt civilekonom . förordnades som huvudsekreterare professor och som sekreterare departements- sekreterare . Vi har antagit namnet . Härmed överlämnar vi delbetänkandet Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2001:106) Organisation av kollektivtrafik, några huvuddrag ................. Avreglering av busstrafiken..................................................... 1.4Trafikhuvudmännens ansvar för trafik utmed 1.5 Samordning av allmän och särskild kollektivtrafik ................ 1.6Har målen för kollektivtrafiken i de olika reformerna Kollektivtrafiken – Problem och utmaningar .......... Säkerhet och miljö.................................................................... Mål och roller för kollektivtrafiken ................................ Tillgänglighet och positiv regional utveckling....................... Säkerhet och miljö................................................................... Kollektivtrafiken – vision och framtidsbilder ..... Vision av kollektivtrafiken ......................................... En möjlig framtidsbild ............................................................ Prioriterade frågeställningar och fortsatt arbete ............. Prioriterade frågeställningar och fördjupade studier ............ Organisation av fortsatt arbete............................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................... Bilaga 2 Aktörernas syn på kollektivtrafiken.................................. Bilaga 3 Källförteckning ................................................................... Enligt kommitténs direktiv skall vi redovisa ett delbetänkande samt ett slutbetänkande . Kommittén avgör själv hur redovisningen av dess uppgifter skall fördelas på del- respektive slutbetänkande. Kommittén har valt att i huvudsak utforma delbetänkandet som en lägesrapport och att avstå från konkreta förslag i delbetänkandet. Arbetet har haft fokus på åstadkomma en för kommittén någorlunda gemensam kunskapsbas och problembild, dels genom att lyssna på aktörerna på området, dels genom att göra en beskrivning av och analys av kollektivtrafikens utveckling sedan slutet av 1970- talet. Detta är redovisat i delbetänkandets två första kapitel och i bilaga 2. Vi har även diskuterat kollektivtrafikens mål och roll samt formulerat en vision 2020. Visionen är konkretiserad i en möjlig framtidsbild. Vision och framtidsbild är preliminära och kommer att utvecklas i det fortsatta arbetet. Slutligen har vi beskrivit inriktningen av det fortsatta arbetet och hur vi kommer att arbeta. Kommittén har två huvuduppgifter. Det handlar dels om utredningsuppgiften dels om att kommittén skall arbeta som ett forum för samarbete och dialog mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Det kommer bl.a. ske i form av seminarier, workshops och konferenser om olika frågeställningar. Vi har även ambitionen att använda detta delbetänkande i vår kommande kommunikation och dialog med kollektivtrafikens aktörer och intressenter. Delbetänkandet kan då bli ett verktyg som hjälper oss att tillsammans med få fram goda och realistiska förslag , som kan bidra till kollektivtrafikens utveckling. I kommitténs direktiv sägs att: En kommitté tillsätts med uppgift att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter, formulera mål och visioner samt föreslå förändringar av organisation, regelverk och dylikt av betydelse för kollektivtrafikens utveckling och ett ökat resande. Kommittén skall utgöra ett forum för samarbete mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Tyngdpunkten i kommitténs arbete skall ligga på den lokala och regionala kollektivtrafikens område och tidsramen för dess bedömningar skall omfatta tiden . Kommitténs vision av kollektivtrafiken Kollektivtrafiken utgör en naturlig del av människors vardag och trafiken har en sådan omfattning, kvalitet och flexibilitet att den är huvudalternativet för allt fler människors resande. Andelen kollektivt resande har ökat kraftigt. Kollektivtrafiken bidrar därför i betydligt större utsträckning än tidigare till uppfyllandet av de transportpolitiska målen och de övergripande målen om ett långsiktigt hållbart transportsystem och samhälle. Kollektivtrafiken har utvecklats till ett i alla avseenden attraktivt och effektivt transportsystem med ett trafikutbud som bidrar till tillväxt, jämlikhet, jämställdhet och rättvisa. Kollektivtrafikens utveckling sedan Trafikhuvudmannareformen Trafikhuvudmannareformen beslutades av 1978 efter förslag av regeringen i dess proposition Om åtgärder för att förbättra lokal och regional persontrafik (proposition 1977/78:92). Utgångspunkten var uppfattningen att en tillfredsställande trafikförsörjning i landets olika delar inte kunde uppnås utan en väl utbyggd kollektivtrafik. Beslutet innebar att det i varje län bildades en huvudman med ansvar för den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg dvs. Huvudmannens huvudsakliga uppgifter var att besluta om trafikutbud och taxor. Vidare skulle huvudmannen ta ställning till hur driften borde ske. Som organisation föreslogs interkommunal samverkan mellan kommuner och landsting. Huvudmannalagen ersattes 1997 med Lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Bestämmelserna om organisationsformerna var i stort sett oförändrade med den skillnad att kommunerna och landstingen nu benämndes länstrafikansvariga. 1985 beslöt om propositionen Om rätt att bedriva lokal och regional kollektivtrafik på väg (proposition 1984/85:168). Den innebar att trafikhuvudmännen gavs trafikeringsrätt för den trafik som de hade ansvar för. upphörde tidigare meddelade trafikeringstillstånd att gälla. Huvudmännen fick därigenom möjligheter till samordning och effektivisering av trafiken. Ansvaret för länsjärnvägarna lades också över på trafikhuvudmännen. infördes en ny lagstiftning för den särskilda kollektivtrafiken. Lagen ger huvudmännen möjlighet att efter överenskommelse också ansvara för färdtjänst och riksfärdtjänst. Trafikhuvudmannareformen har haft många positiva effekter. Trafiken kunde effektiviseras med bättre fordonsutnyttjande. Trafikutbudet ökade och resandet (mätt i personkm.). Rabattkort infördes i flertalet län. Avregleringen av busstrafiken innebar att merparten av trafiken kom att upphandlas i konkurrens. De första upphandlingarna medförde kostnadssänkningar på . Upphandlingarna har dock inneburit ökade kostnader. Upphandlingarna har även medfört att krav ställts på miljöprestanda, kvalitet och tillgänglighet bl.a. har andelen bussar med lågt golv eller låg entré ökat. En negativ effekt har varit att lönsamheten i branschen försämrats och att operatörernas incitament att tillgodose resenärernas behov och önskemål minskat. Det har också blivit svårare att rekrytera förare. Hänsynen till resenärernas behov har man försökt tillgodose genom att införa avtal med incitament och nettoavtal. sker av resorna och av reslängden med kollektivtrafik. Biltrafiken svarar för och kollektivtrafiken för av persontrafiken. Det förekommer dock stora regionala skillnader. Andelen är högst i storstadsregionerna i och lägst i glesbygden med några procent. Enligt förväntas bussresandet öka svagt och tågresandet ganska mycket. Resandet med bil väntas dock öka snabbare så att andelen resor med bil ökar. Olika studier visar att resenärerna är mest missnöjda med snabbheten, pålitligheten, tryggheten och lyhördheten hos företagen. Kollektivtrafiken har en viktig roll att spela när det gäller möjligheterna att öka den regional tillväxten och balansen. Trots hög biltillgång är fortfarande en stor andel av befolkningen beroende av kollektivtrafik. Av befolkningen saknar körkort eller tillhör hushåll som inte disponerar bil. Totalt sett är av befolkningen helt eller delvis beroende av kollektivtrafik eller av att samåka med någon annan. Fler kvinnor än män är beroende av kollektivtrafiken och använder den mer. Kvinnorna är dock underrepresenterade i de organ som planerar och beslutar om kollektivtrafiken. Kollektivtrafiken behöver sålunda utvecklas på olika sätt för att jämställdhet skall kunna uppnås. uppgick länshuvudmännens samlade kostnader till varav kommuner och landsting bidrog med 7,1 miljarder eller . Bidragen har dock minskat . De senaste upphandlingarna har dock inneburit kostnadsökningar och ger viss anledning till oro . har lönsamheten hos operatörerna minskat. Den samlade förlusten var ca 600 miljoner varav merparten hos de stora operatörerna med linjetrafik i länshuvudmannaregi. och taxi har problem med att rekrytera personal. Statusen i branschen behöver höjas. Kollektivtrafiken uppvisar en mycket hög säkerhet. Den är i flertalet avseenden också miljövänlig och energieffektiv. Den är även yteffektiv, dvs. tar liten plats och minskar behovet av parkeringsplatser. Kollektivtrafiken är viktig för att erbjuda alla medborgare i landet tillgänglighet till olika viktiga aktiviteter i samhället som arbete, utbildning och service. Som nämnts ovan saknar fortfarande stora grupper tillgång till bil. Det gäller speciellt för kvinnor, varför kollektivtrafiken har en viktig roll att spela för att uppnå jämställdhet. Den bidrar till regional tillväxt och utveckling. Slutligen kan kollektivtrafiken också vara ett viktigt medel för att uppnå ett uthålligt transportsystem genom att den är säker, miljövänlig och energieffektiv. Kommittén kommer att arbeta med tre perspektiv: konsument, samhälle och producent. Konsumentperspektivet kommer att stå i centrum. Det gäller frågor som Vilka resbehov, krav och önskemål har olika grupper på kollektivtrafiken. Vad kännetecknar en attraktiv kollektivtrafik? Hur kan vi göra den mer attraktiv? I samhällsperspektivet behandlas frågor som Vad betyder kollektivtrafiken för det långsiktigt hållbara transportsystemet? Vad krävs för att öka dess betydelse? Slutligen fokuseras i producentperspektivet hur vi kan göra kollektivtrafiken effektivare och hålla resenären i centrum. I det följande redovisas vilka delområden som kommittén prioriterar för fördjupade studier. Prioriterade delområden under konsumentperspektivet är: Dagens och morgondagens resenärer Tillgänglighet för olika grupper av människor Samordning/hela resan Prioriterade delområden under samhällsperspektivet är: Finansiering, skatter och avgifter Prioriterade delområden under producentperspektivet är: Samordning av interregional och regional trafik 1Kollektivtrafikens utveckling sedan trafikhuvudmanna- reformen1 1.1Organisation av kollektivtrafik, några huvuddrag Ansvaret för utvecklingen inom kollektivtrafiken ligger på många olika organ. Statens roll är främst att säkerställa att de grundläggande transportbehoven kan tillgodoses samt att goda förutsättningar skapas för samordning och utveckling av kollektivtrafiken. Detta sker främst genom lagstiftningsarbete och genom investeringar i trafikens infrastruktur. Staten ger också bidrag till investeringar i kollektivtrafikanläggningar såsom bussterminaler och underbyggnad för tunnelbane- och spårvägs- trafik. Staten tar också initiativ till att tillsätta olika utredningar inför trafikpolitiska beslut av större omfattning. Ett exempel på en sådan utredning är den nu föreliggande utredningen, . Staten svarar också för stöd till forskning och utvecklings- verksamhet på transportområdet. I regeringens proposition (1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling preci- serades målen för transportforskningen och en prioritering av ett antal forskningsområden angavs. Bland sådana områden om- nämndes särskilt tillämpad transportforskning kring kollektiv persontrafik och offentligt betalda resor. Ett annat prioriterat område är forskning om transportinformatik i syfte att underlätta användning av kollektivtrafik. En förstärkning av insatserna för forskning om miljöanpassade transporter har också skett. Staten ger också visst ekonomiskt stöd till persontrafik. Detta sker bl.a. vid statens upphandling av kollektiv persontrafik på sådana järnvägssträckor där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. För upphandlingen svarar Rikstrafiken, en 1 Innehållet i detta avsnitt bygger på SLTF:s rapport i – samordning och konkurrens samt på Redovisning av kollektivtrafikutvecklingen . Kollektivtrafikens utveckling sedan trafikhuvudmannareformen myndighet som inledde sin verksamhet . Myndigheten administrerar också det statliga stödet till Gotlandstrafiken samt den statliga ersättningen till trafikhuvudmännen för att de övertagit ansvaret för persontrafiken längs vissa länsjärnvägar. Något statligt driftsbidrag till den lokala och regionala kollektivtrafiken ges inte. Finansieringen sker i stället genom underskottstäckning från kommunerna och i respektive län. De statliga myndigheterna och har i kraft av sitt sektorsansvar för väg- respektive järnvägstrafiken en viktig uppgift i att driva på utvecklingen av kollektivtrafiken. Kollektivtrafiken i präglas av att den är samordnad länsvis under en trafikhuvudman som är ekonomiskt och politiskt ansvarig för all lokal och regional kollektivtrafik inom länet. I landet finns 21 trafikhuvudmän med ansvar för lokal och regional trafik inom respektive län. Den lokala och regionala kollektivtrafiken kan ses som en del av den grundläggande samhällsservicen och har stor betydelse för uppfyllandet av de transportpolitiska målen såsom de formulerades i regeringens proposition om Transportpolitik för en hållbar utveckling. Kollektivtrafiken sägs bidra till ökad välfärd, regional utveckling och jämlikhet genom att ge människor möjlighet att nå arbetsplatser, skolor och olika typer av service. Den bidrar även till bättre miljö och hälsa, bl.a. genom ökad trafiksäkerhet. En ökad andel kollektivt resande är därför också en viktig komponent i arbetet med att utforma ett långsiktigt hållbart transportsystem. Själva genomförandet av de nämnda besluten ligger i allt väsentligt på lokal och regional nivå. Tillkomsten av besluten har också i många fall varit resultat av viljeyttringar och påtryckningar från kommunala och regionala organ när dessa ställts inför olika slag av trafikpolitiska problem som måste lösas. Viktiga förändringar för kollektivtrafiken Organiseringen av kollektivtrafiken i har utvecklats genom följande riksdagsbeslut: Trafikhuvudmannareformen (riksdagsbeslut , proposition (1977/78:92) om åtgärder för att förbättra lokal och regional persontrafik). Kollektivtrafikens utveckling sedan trafikhuvudmannareformen Avregleringen av den lokala och regionala busstrafiken (riksdagsbeslut , proposition (1984/85:168) om rätt att driva lokal och regional kollektivtrafik på väg). Trafikhuvudmännen fick ansvar för trafik utmed länsjärnvägarna. Statlig driftsersättning under . Statliga bidrag till investeringar i kollektivtrafikanläggningar m.m. Proposition (1987/88:50) Trafikpolitiken inför 90-talet. Nya lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst ger trafikhuvudmännen möjlighet att samordna dessa trafiktjänster med kollektivtrafiken. Ett statsbidrag på skall öka tillgängligheten för funktionshindrade inom kollektivtrafiken (riksdagsbeslut , proposition (1996/97:115) Mer tillgänglig kollektivtrafik). Trafikhuvudmannareformen beslutades av efter förslag av regeringen i dess proposition (1977/78:92) Om åtgärder för att förbättra lokal och regional persontrafik. Riksdagsbeslutet innebar att det i varje län bildades en huvudman som ansvarar för den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg, dvs. busstrafik inom respektive län. Utgångspunkten för reformen var närmast att den trafik- politiska målsättningen om en tillfredsställande trafikförsörjning i landets olika delar inte kunde uppnås utan en väl utbyggd kollektivtrafik. För att förbättra kollektivtrafiken måste en effektivare samordning av tillgängliga resurser komma till stånd. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat samhällsansvar för kollektivtrafiken. Behovet av bättre samordning av kollektiv- trafiken var före reformen stort. Det kan illustreras med att stadstrafiken planerades för sig, landsbygdstrafiken inom varje kommun planerades för sig genom ett komplicerat statsbidrags- system, medan den regionala trafiken mellan kommunerna fick statligt stöd genom ytterligare ett statsbidragssystem. Antalet bussföretag var stort – det fanns län med över 100 företag – och nästan alla hade sina egna taxe- och biljettsystem. För resenärerna förväntades reformen medföra lägre taxor, samordnade biljettsystem, högre turutbud, kortare restider, högre komfort och bättre information. Till grund för propositionen låg den tillsatta utredningen om »regionalt gällande trafikrabatter« med dess betänkande (SOU Kollektivtrafikens utveckling sedan trafikhuvudmannareformen 1976:43) Länskort i kollektivtrafiken. Direktiven hade som sin utgångspunkt att det borde införas s.k. länskort för kollektivtrafiken i alla län. Sådant kort fanns redan i och möjliggjorde resor med alla färdmedel över hela länet till ett enhetligt pris , oberoende av reslängd. Utredningen som allmänt kallades »50-kortsutredningen« fann emellertid att införandet av länskort inte kunde ske utan att det fanns en huvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken i länet. Så blev också regeringens bedömning. I sin proposition till betonade regeringen att inte enbart respriset var en viktig faktor för kollektivtrafikens attraktivitet. Stor betydelse hade också beslut om linjenät, tidtabeller, fordonens komfort m.m. Beslut om sådana standardfaktorer borde inte tas genom statliga riktlinjer utan grundas på överväganden på lokal och regional nivå. Huvudmannens huvudsakliga uppgifter inom trafikförsörjning- en kan enligt riksdagsbeslutet sammanfattas i bestämmanderätten över trafikutbud och taxor. Vidare hade huvudmannen att ta ställning till hur driften av trafiken borde ske och besluta om fördelningen av eventuellt underskott i trafikrörelsen. I fråga om valet av lämplig huvudman övervägdes alternativ med i länet, kommunerna i länet tillsammans genom kommunalförbund eller aktiebolag eller och kommunerna i länet tillsammans genom kommunalförbund eller aktiebolag. För och nackdelar för de olika organisationsformerna redovisades i utredningen som, liksom senare regeringen i dess proposition, stannade för alternativet med interkommunal samverkan mellan kommunerna och i länet. Motivet var att det då skapades möjlighet att både de lokala och regionala trafikintressena kunde bli tillgodosedda. Det konstaterades också att många busslinjer användes både av lokala och regionala resenärer. Ett frivilligt åtagande som ett flertal trafikhuvudmän har gjort är att svara för båttrafik i skärgården. Störst omfattning har trafiken i , där läns landsting genom Waxholmsbolaget och dess entreprenörer svarar för 1,5 miljoner resor . Härtill kommer 2 miljoner resor i den s.k. hamntrafiken i anslutning till de centrala delarna i . En omfattande passagerartrafik finns också i Kollektivtrafikens utveckling sedan trafikhuvudmannareformen skärgård, i , till öarna och , i samt utanför . Från början gjordes undantag för s.k. kompletteringstrafik i glesbygd. Sådan trafik skulle enbart kommunerna svara för. Med kompletteringstrafik avses linjebunden kollektivtrafik, i regel med minibuss eller personbil, som visserligen bedrivs enligt turlista men som utförs endast efter särskild beställning av resenären. Ansvaret för kompletteringstrafiken överfördes senare till trafikhuvud- mannen . Huvudmannaskapslagen trädde i kraft . Landstingen och kommunerna fick välja när de skulle åta sig huvudmannaskapet, dock . Genomförandet av reformen skedde snabbare än vad som förutsattes i riksdagsbeslutet. En anledning till att så många gick in i huvudmannaskapet var troligen att det fanns stora behov av att inom länen kunna samordna trafikresurserna och på så sätt få bättre trafikförsörjning. Det fanns också goda referenser från län där samordningen medfört en mer rationell trafikuppläggning. Av betydelse för ett »tidigt« huvudmannaskap var också att ett högre statsbidrag erbjöds i det nya systemet. Ansökningsförfarandet var också förenklat jämfört med tidigare bidragsformer. I propositionen underströks att genomförandet av länshuvudmannaskapet skulle ske med en betydande flexibilitet och valfrihet vad gäller formerna för huvudmannaskapet och sättet att fördela uppkommande underskott i rörelsen. Huvudmannalagen har ersatts år 1997med en ny lag, benämnd Lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Bestämmelserna för organisationsformerna är i stort sett oförändrade, med den skillnaden att och kommunerna nu benämns »länstrafikansvariga«. Sådana »länstrafikansvariga« skall finnas i varje län och skall ansvara för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Grundregeln säger att interkommunal samverkan skall ske genom kommunalförbund. I alla län, med två undantag, har de länstrafikansvariga i stället kommit överens om att samverka genom ett helägt aktiebolag. Undantagen är dels där samverkan sker genom kommunalförbund, dels där Kollektivtrafikens utveckling sedan trafikhuvudmannareformen Skånetrafiken som är en regional nämnd är utsedd av i . Särskilda regler gäller för , där ensamt är ansvarigt för trafiken. I är kommunen ensam ansvarig. Det finns även 9 primärkommunala trafikhuvud- män som genom avtal eller andra överenskommelser har inflytande över lokaltrafik i respektive kommun. Kostnaden för verksamheten tas i sin helhet av i och regionen i län. Kostnaden för trafiken på tas av kommunen. I övriga delar av fördelas kostnaden för trafiken mellan landsting och kommuner enligt flera olika modeller för underskottsfördelning. I flera län pågår diskussioner om underskottsfördelning och ägarnas möjlighet att påverka trafikutbudet. I har en uppdelning gjorts så att kommunerna beställer och betalar trafik inom kommunen medan beställer och betalar trafik mellan kommunerna. I län och i tar respektive regionen ett större ekonomiskt ansvar för den regionala trafiken än för övrig trafik i länen. Bildandet av trafikhuvudmän i alla län fick många positiva effekter såsom bättre planering av trafikutbudet och ökat resande. Trafiken kunde effektiviseras i form av bättre fordonsutnyttjande och högre beläggningsgrad i fordonen. Kostnader och intäkter påverkades också starkt. Sådana effekter ägde i första hand rum efter tillkomsten av trafikhuvudmän, dvs. Därefter har förändringarna varit mer måttliga. Utvärderingar som gjorts visar att en kraftig förbättring av kollektivtrafiken ägde rum efter huvudmannaskapsreformen. Detta gäller i första hand i den regionala trafiken utanför de större tätorterna där kollektivtrafik- standarden tidigare inte var så hög. Totalt sett ökade trafikutbudet mätt i vagnkilometer för länshuvudmannatrafiken och resandet mätt i personkilometer med –1984.