sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Som utredningen berört i avsnitt 11.4.5 kan försäkringskassorna aktivt medverka till att fler prejudicerande avgöranden på området skapas såväl genom att själv överklaga beslut av länsrätt och kammar- rätt som att informera RFV om beslut som fattats där rättsläget är oklart eller frågan av annan anledning kan behöva prövas prejudikatvä- gen. I detta sammanhang bör erinras om att det i vart fall på förtidspen- sionsområdet inte finns tillräckligt många prejudikat (jfr även bilaga 3). För att öka möjligheterna att få fram prejudikat är det därför viktigt att det i kassorna finns den kunskap och kompetens som krävs för att avgöra om ärendet omfattar en sådan rättsfråga som bör prövas av Regeringsrätten. Med hänsyn till det nu anförda vore det en fördel om det hos försäk- ringskassan fanns juridiskt utbildad personal. Även om det som ovan nämnts finns en tendens att anställa fler högskoleutbildade tjänstemän i kassorna är de jurister som finns emellertid vanligen anställda som handläggare eller har till uppgift att vara myndighetens förvaltningsju- rist. I viss – ökande – utsträckning kan det förekomma att juristen i kassan arbetar med att ge råd och stöd i den löpande verksamheten till övriga tjänstemän, men det är ovanligt att juristen kan ge vägledning för hur en bestämmelse skall tillämpas i det enskilda ärendet. Vid utredningens besök vid tio lokalkontor uppgav flertalet av de intervjuade tjänstemännen att det finns ytterligare behov av hjälp och stöd från en eller flera jurister (se bilaga 8). Även några ledamöter i socialförsäkringsnämnd uppgav att de saknade en kompetent jurist som kunde ge tjänstemännen råd och stöd under handläggningen. Det är naturligtvis inte vare sig möjligt eller önskvärt att samtliga handläggare och föredragande i är jurister. Däremot bör dessa tjänstemän i större utsträckning än nu kunna få råd och stöd rörande juridiska frågor i sitt löpande arbete och i enskilda fall. Råd bör också kunna ges om hur praxis skall tolkas och i vilka avseenden avgöranden från länsrätt och kammarrätt kan ha betydelse för andra ärenden med i allt väsentligen liknande frågeställningar. Vissa organisatoriska frågor 439 om förvaltningslagen och de grundläggande förvaltningsrättsliga principerna bör också finnas i kassorna. En jurist kan också verka för att fler vägledande avgöranden kom- mer fram dels genom att informera RFV om beslut som innefattar en i prejudikathänseende intressant fråga, dels överklaga fler länsrätts- och kammarrättsavgöranden i sådana fall. Det kan synas onödigt att förstärka försäkringskassornas kompetens med ytterligare jurister när utredningen bedömt att det finns ett behov av kompetensförstärkning av föredragandena och att ordföranden i socialförsäkringsnämnd har juridisk examen. Den senare är dock inte anställd i kassan. Han eller hon är inte verksam i kassans löpande arbete och har därför endast ansvar för de beslut som fattas av nämn- den. För det fall föredraganden kommer att ha en juristexamen minskar naturligen behovet av ytterligare juristförstärkning. Emellertid kommer föredragandena med utredningens bedömning ha annan utbildning än juridisk. 12.3Socialförsäkringsnämnds beslutsbefogenhet, m.m. Utredningens förslag: En socialförsäkringsnämnd skall fatta beslut i samtliga frågor i de ärenden som ankommer på nämnden. En socialförsäkringsnämnd får bemyndiga en tjänsteman vid försäk- ringskassan att 1.företräda nämnden i domstol, 2.fatta interimistiska beslut i ärenden som skall avgöras av nämnden, 3.besluta att vid omprövning av nämndens beslut någon ändring inte skall ske, 4.besluta om avräkning enligt 17 kap. 1 § AFL eller motsvarande bestämmelse i annan författning, 5.besluta om indragning eller minskning av ersättning, enligt 20 kap. 3 § AFL eller motsvarande bestämmelse i annan författning, och 6.besluta om återkrav. Enligt 18 kap. 17 § första och andra styckena AFL fattar socialförsäk- ringsnämnd beslut om rätten till vissa förmåner. Beslutet om förmånens storlek samt om och i så fall hur samordning skall ske med andra förmåner fattas av tjänsteman. Tjänsteman skall också fastställa om 440 Vissa organisatoriska frågor den försäkrade kan tillgodoräknas sådan försäkringstid som krävs för rätt till pension (se 18 kap. 17 § första stycket och 5 kap. AFL) Oavsett om kassan redovisar besluten samlat i ett beslutsmeddelande har kassan fattat två beslut (se RÅ 1999 ref. 51 samt avsnitt 7.3.3, särskilt JO:s beslut , dnr 1471–1996). Utgångspunkten vid avvägningen av vilka beslut som skall fattas av socialförsäkringsnämnden i har varit att endast sådana beslut som har stor betydelse för den enskildes trygghet och försörjning skall fattas av nämnden (se t.ex. prop. 1985/86:73 s. 34 och prop. 1997/98:41 s. 91). Av det skälet avgör socialförsäkringsnämnder- na endast vissa ärendeslag. Det är emellertid inte självklart att detta bör tas till intäkt för att nämnden inte skall fatta samtliga beslut i sådana ärenden. Den principiella utgångspunkten borde i stället vara att förmånens karaktär avgör i vilken sammansättning skall fatta besluten. Storleken av en förmån är för den enskilde av lika stor betydelse som rätten till förmånen, liksom om den försäkrade uppfyller förutsättningarna för rätt till pension enligt 5 kap. AFL. Redan det sagda talar med viss styrka för att nuvarande uppdelning mellan beslut av tjänsteman och beslut av nämnd i samma ärendeslag inte bör bibehållas utan att socialförsäkringsnämnden bör svara för samtliga beslut i de typer av ärenden som ankommer på den. För en sådan ordning talar även flera andra skäl. Som tidigare påpe- kats har kritik riktats mot att kassans beslutsmeddelande ofta inte stämmer överens med nämndens beslut. En förklaring till detta kan vara att beslutsmeddelandet ibland omfattar både beslutet om själva rätten till förmånen och beslutet om storleken därav. Eftersom det enligt vad utredningen föreslår inte krävs att ett beslut fattat av tjäns- teman skall expedieras är det möjligt att meddelandetidpunkten för nämndbeslut och tjänstemannabeslut även framöver skulle kunna bli olika. Detta skulle innebära att det kom att gälla olika tidsfrister för de båda besluten trots att de avser samma ärende. Nuvarande beslutsordning har vidare kritiserats för att det tagit från det att socialförsäkringsnämnden avgjort frågan om rätten till en ersättning till dess beräkningen av förmånens storlek har skett. Det har enligt vad utredningen erfarit även förekommit att sökanden i förtidspensionsärenden meddelats ett beslut om rätt till en förmån som han eller hon har fått besked om att beloppet fastställs till noll. Detta är följden av att nämnden i ett beslut har fastställt att den försäkrade uppfyller förutsättningarna för rätt till förtidspension enligt 7 kap. AFL, men att en tjänsteman hos kassan fastställt att den försäk- rade saknar försäkringstid enligt 5 kap., dvs. inte har tillgodoräknats pensionspoäng eller inte varit bosatt i under . Vissa organisatoriska frågor 441 Nuvarande uppdelning av beslutskompetensen mellan tjänsteman och socialförsäkringsnämnd leder även till gränsdragningsproblem. Vid utredningens kartläggning av hittillsvarande regeltillämpning har exempelvis framkommit att det har varit oklart om ett beslut som fattas av en tjänsteman efter delegation från nämnden skall ses som ett tjänstemannabeslut eller som ett beslut av nämnden (se bilaga 6). Frågan har praktisk betydelse eftersom ett beslut av tjänsteman enligt nu gällande bestämmelser skall omprövas innan överklagande får ske, medan ett beslut av socialförsäkringsnämnd får överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol (se 20 kap. 10–11 §§ AFL och för en närmare beskrivning avsnitt 4.3.10). I avsnitt 9.11.2–3 föreslår utred- ningen i och för sig mer enhetliga regler vad avser överklagande. Med utredningens förslag skall samtliga överklagbara beslut kunna överkla- gas direkt till förvaltningsdomstol, oavsett i vilken sammansättning har fattat beslutet. Kassan skall dock alltid – oavsett sammansättningen vid avgörandet – ex officio ompröva beslutet i samband med överklagandet förutsatt att det är den enskilde som har klagat. Den praktiska konsekvensen av i vilken sammansättning försäk- ringskassan skall anses ha fattat ett beslut blir härigenom mindre. Själva förekomsten av gränsdragningssvårigheter visar emellertid på brister i nuvarande system. Att socialförsäkringsnämnden avgör samtliga frågor i vissa ären- deslag leder till en tydligare reglering av vad som gäller och förslaget ligger i linje med utredningens uppdrag att förtydliga och förenkla förfarandet. Att inte göra en uppdelning av beslutsbefogenhe- ten torde även stämma överens med vad som vanligen gäller för be- slutskompetens inom förvaltningen. En konsekvens blir dessutom att rätten till och storleken av en förmån kommer att meddelas i ett beslut i stället för två eller flera, vilket, särskilt sett ur den enskildes perspektiv, torde vara en avsevärd förenkling. Enligt utredningens uppfattning talar således övervägande skäl för att en socialförsäkringsnämnd bör fatta beslut i samtliga frågor i de ärenden som ankommer på nämnden att avgöra. Det bör påpekas att i tanken om att nämnden skall fatta beslut om storleken av en förmån ligger att nämnden även har att bedöma sådana samordningsfrågor som regleras i 17 kap. 2 § AFL eller motsvarande bestämmelser i andra författningar. Även sådan avräkning som regleras i 17 kap. 1 § AFL ankommer på socialförsäkringsnämnden att pröva. Man måste dock fråga sig om det finns några praktiska eller formel- la hinder mot nu förordade system. Den främsta anledningen till att rätten till vissa socialförsäkringsförmåner beslutas av nämnd är att avgörandet inrymmer betydande inslag av skälighetsbedömningar (se bl.a. prop. 1985/86:73 s. 27). Avgörandet om förmånernas storlek 442 Vissa organisatoriska frågor inrymmer emellertid inte sådana bedömningar. Beräkningen är snarare en teknisk åtgärd som styrs av mer eller mindre detaljerade regler. För att klara av uppgiften att beräkna förmånens storlek krävs därför sådan sakkunskap som nämndledamöter mer sällan besitter. För att ledamöterna skall kunna fatta beslut även om förmånens storlek måste en tjänsteman hos lämna förslag till beslut härom. Detta utgör emellertid ingen principiell skillnad mot dagens förhållan- den, där föredraganden lämnar förslag till beslut om själva rätten till förmånen. Vid utredningens besök vid vissa försäkringskassor lämnades uppgifter om att i de flesta fall är i vart fall en preliminär beräkning av förmånens storlek redan gjord när ärendet tas upp för beslut i nämnden. Detta innebär således att nu diskuterad ordning inte torde innebära längre handläggningstider eller omfattande förändringar av nuvarande administrativa rutiner. För det fall nämnden fattar beslut i strid mot föredragandens förslag till beslut beträffande själva rätten till förmånen, måste i och för sig ärendet återremitteras för ny beräkning, vilket sin tur medför en viss tidsutdräkt. Detta kan emellertid inträffa även med dagens system, eftersom en redan gjord preliminär beräkning måste räknas om för det fall nämnden fattar beslut i strid mot föredra- gandens beslut vad avser med vilken andel, på vilket underlag eller motsvarande förmånen skall beviljas. Vid utredningens besök uppgav också flertalet nämndledamöter att det inte skulle utgöra något problem att nämnden även fattade beslut om förmånens storlek (se bilaga 8). Några ledamöter uttalade att det snarare skulle vara positivt att nämnden också får se effekten av sitt beslut, men påtalade risken för att det i landet kan finnas ledamöter som skulle kunna påverkas negativt av att se kostnadseffekten. Det kan anmärkas att om de kompetensförstärkningar som utredningen förordat genomförs, torde nämnden härigenom få ökad möjlighet att kontrollera även mer beräkningstekniska underlag. Med hänsyn till det nu anförda anser utredningen att det varken finns formella eller praktiska hinder mot nämnda förslag. Det skall betonas att förslaget innebär att beslut under handläggningen som inte kan överklagas särskilt även fortsättningsvis skall fattas av tjänsteman hos . Vad som har diskuterats har rört frågan när i ett och samma ärende både rätten till en förmån och storleken av den avgörs. Det bör påpekas att förslaget innebär att även frågor som handläggs som ett nytt ärende, exempelvis indragning eller minskning av en ersättning enligt 20 kap. 3 § AFL eller återkrav enligt 20 kap. 4 § AFL, omfattas av utredningens förslag och alltså ankommer på nämnden att avgöra. Som utredningen återkommer till nedan bör det dock i vissa delar vara Vissa organisatoriska frågor 443 möjligt för en socialförsäkringsnämnd att bemyndiga en tjänsteman hos att fatta beslut för nämndens räkning. Om ett beslut som fattats av socialförsäkringsnämnd överklagas skall nämnden enligt nuvarande regler företräda vid allmän förvaltningsdomstol, men nämnden får bemyndiga en tjänste- man vid kassan att företräda nämnden (se 18 kap. 17 § tredje stycket AFL). En socialförsäkringsnämnd får också bemyndiga en tjänsteman vid kassan att fatta interimistiska beslut (se bl.a. 20 kap. 2 a § fjärde stycket AFL och 13 § lagen 1993:389 om assistansersättning). Social- försäkringsnämnderna har getts denna möjlighet till delegation bl.a. för att prövningen av om provisorisk ersättning skall utges inte får dra ut (se prop. 1982/83:3 s. 72). Utredningen föreslår inga föränd- ringar i nu nämnda avseenden. I avsnitt 9.11.3–4 föreslår utredningen att en socialförsäkrings- nämnd skall ompröva sitt eget beslut med anledning av att beslutet överklagas av enskild eller att omprövning aktualiseras utan samband med överklagande. För att nämnden inte skall belastas för hårt och tidsutdräkten inte bli för stor bör emellertid nämnden besparas från att ompröva samtliga ärenden som enskild överklagat eller där ompröv- ning av beslutet av annan anledning blir aktuell. Socialförsäkrings- nämndens hantering av omprövning bör kunna förenklas genom be- myndigande till tjänsteman hos . Bemyndigandet bör emellertid inte avse en sådan omprövning som innebär att beslutet också ändras. I stället bör nämnden kunna ge tjänstemannen rätt att pröva om beslutet bör ändras eller inte. Om någon ändring av nämn- dens beslut enligt tjänstemannens bedömning inte skall ske, bör tjäns- temannen kunna bemyndigas att fatta ett sådant beslut. Med hänsyn till att ett bärande skäl för att ta bort nämndens omprövningsskyldighet var att ändringsfrekvensen var låg, torde en sådan ordning leda till att många ärenden inte når nämnden. Skulle tjänstemannen komma fram till att beslutet bör ändras, måste ärendet dock lämnas vidare till . Som nämnts bör socialförsäkringsnämnden fatta en rad beslut om förmånen som är mer eller mindre fristående från ursprungsbeslu- tet, som beslut om indragning och minskning, avräkning samt återkrav. Ett ärende om indragning eller minskning av en förmån enligt 20 kap. 3 § AFL initieras av en tjänsteman hos . Ett sådant beslut påverkar emellertid inte själva rätten till förmånen. Beslut avseende indragning eller minskning avgörs dessutom utan några 444 Vissa organisatoriska frågor skälighetsbedömningar av det slag som förekommer vid bestämmande av t.ex. rätt till förtidspension. Villkoren för när sådana sanktionsåtgär- der får vidtas är reglerade mer i detalj. Med hänsyn till det nu anförda och för att nämndens arbete inte skall bli för betungande föreslår utredningen att nämndens bemyndigande till en tjänsteman skall kunna omfatta även rätten att fatta slutligt beslut om indragning eller minsk- ning enligt 20 kap. 3 § AFL eller motsvarande bestämmelser i annan författning. Vad gäller avräkning enligt 17 kap. 1 § AFL är det enligt vad utred- ningen erfarit inte möjligt att fullt ut göra denna – ens preliminärt – inför ett avgörande i nämnden. En eventuell avräkning för den period som ligger närmast beslutstidpunkten måste alltid ske med viss efter- släpning. Av detta skäl bör det kunna delegeras till tjänsteman att slutföra avräkningen och fatta beslut härom. När det gäller beslut om återkrav innefattar det en prövning av rät- ten till en ersättning för förfluten tid. Ett beslut om återkrav har dessut- om en stor betydelse för den enskildes trygghet och försörjning. Med hänsyn till det nu anförda kan övervägas om inte nämnden bör fatta det slutliga beslutet vid återkrav. Vad utredningen erfarit råder osäkerhet om i vilken sammansättning skall fatta beslut om återkrav. Vissa försäkringskassor anser att beslut om åter- krav enligt 20 kap. 4 § AFL av en förmån som faller inom socialförsäk- ringsnämnds kompetensområde skall beslutas av nämnd, medan andra kassor anser att det alltid är ett tjänstemannabeslut. Av regeringens uttalanden i propositionerna 1985/86:73 (s. 43) och 1997/98:41 (s. 92) torde kunna utläsas att det varit regeringens avsikt att beslut om åter- krav inte bör belasta socialförsäkringsnämnderna. Dessutom initieras ett ärende om återkrav ex officio av , dvs. ett ärende om återkrav blir inte aktuellt om inte en tjänsteman vid kassan observe- rar att förutsättningarna för återkrav föreligger. Nämnden saknar således ofta i praktiken möjlighet att själv initiera ett ärende om åter- krav. Redan med hänsyn till det nu anförda finns skäl att förorda att en tjänsteman efter nämndens bemyndigande skall få fatta även det slutliga beslutet om återkrav. Dessutom skulle en ordning utan full delegeringsmöjlighet beträf- fande återkrav kunna innebära en administrativ belastning för nämn- dens arbete. Som nämnts föreslår utredningen att nämnden dels skall fatta beslut om storleken av förmånen, dels ompröva sina egna beslut. Därtill kommer att utredningens förtydligande av vad en före- dragning skall innehålla innebär att sammanträdestiden kommer att öka. Vissa organisatoriska frågor 445 Det är således utredningens bedömning att en socialförsäkrings- nämnd bör ges möjlighet att ge en tjänsteman hos bemyndigande att även fatta beslut om återkrav. Utredningen har inte lämnat förslag om vilken tjänsteman i försäk- ringskassan som en socialförsäkringsnämnd bör bemyndiga att fatta beslutet. Detta får ankomma på respektive försäkringskassa att be- stämma. Det skall också betonas att bestämmelserna om delegering inte innebär en skyldighet för nämnden att delegera beslutsfattandet till en tjänsteman vid kassan. Det är nämnden som avgör om delegering skall ske och också vilken omfattning denna skall ha. 446 Vissa organisatoriska frågor Utredningen har i det föregående föreslagit att vissa för försäkringskas- sorna gemensamma förfarandebestämmelser skall samlas i en ny, enhetlig lag. Motsvarigheter till flera av bestämmelserna i den nya lagen återfinns i de grundläggande lagarna på området – särskilt lagen om allmän försäkring och lagen om inkomstgrundad ålderspension – och i det stora antalet specialförfattningar som har utfärdats beträffande olika förmåner. Eftersom avsikten med utredning- ens förslag att flytta över åtskilliga av dagens handläggningsbestäm- melser till en för kassorna gemensam förfarandelag är att handlägg- ningen skall bli bättre och mer enhetlig, torde reformen inte innebära någon kostnadsökning för försäkringskassornas administration, utan snarare tvärtom åtminstone göra den billigare. Med mer enhetli- ga och generella bestämmelser bör handläggningen också bli mer effektiv, eftersom det därmed blir enklare och går snabbare att ta del av vilka bestämmelser som gäller för handläggningen av ett socialförsäk- ringsärende. Utredningens förslag innebär emellertid även vissa förändringar i nuvarande förhållanden, t.ex. i fråga om ordningen för överklagande och omprövning av försäkringskassornas beslut. Även om avsikten med utredningens förslag även i dessa avseenden är att handläggningen hos försäkringskassorna skall bli mer enhetlig och effektiv, kan vissa förslag få kostnadsmässiga konsekvenser. Utredningen föreslår även förändringar i socialförsäkringsnämndernas beslutsbefogenhet. Även om utredningen inte föreslår några förändringar i kassornas organisa- tion anser utredningen vidare att det finns ett behov av att förstärka kompetensen hos tjänstemännen i kassorna samt i socialförsäkrings- nämnderna. I detta avsnitt diskuteras de kostnadsmässiga konsekvenserna för försäkringskassorna och de allmänna förvaltningsdomstolarna av utredningens förslag. Därefter berörs motsvarande fråga vid ett genom- förande av utredningens bedömning av behovet om förstärkning av kompetensen hos kassan. Som nämnts innebär utredningens förslag främst att vissa gällande förfarandebestämmelser flyttas till en särskild lag som skall vara gemensam för samtliga typer av ärenden som handlägger. I sakligt hänseende innebär emellertid förslaget också vissa ändringar. Bland annat tydliggörs i utredningens förslag att det är som bär ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett. De utredningsbefogenheter som därvid står kassan till buds kommer att gälla generellt (se avsnitt 9.3). Avsikten är emellertid inte att kassan skall tillämpa bestämmelserna härom i vidare omfattning än . Kassan skall vidta de utredningsåtgärder som står till buds endast när det är nödvändigt. Någon egentlig ändring i sak föreslås således inte i detta avseende. På samma sätt är det utredningens avsikt att bestämmelsen om parts rätt till ersättning vid vissa utredningsåtgärder inte skall tillämpas på annat sätt än som sker , även om bestäm- melsen flyttas över som en generell bestämmelse i den av utredningen föreslagna handläggningslagen. Däremot är tanken att principen om att det är sökandens vilja som styr handläggningen i ett ansökningsärende, skall gälla för handlägg- ningen av samtliga förmåner. Det innebär en viss ändring för de kassor som inte följer denna princip. En ytterligare ändring är att en ny enhetlig ordning för överklagande och omprövning av beslut föreslås. Den enskilde får med denna ordning alltid rätt att överklaga ett beslut direkt. föreslås att kassan vid ett överklagande skall ompröva beslutet. Ett förtydligande föreslås vidare i fråga om föredragning av ett ärende i socialförsäkringsnämnd. Slutligen föreslås en viss utvidg- ning av nämndens beslutsbefogenhet. Huruvida utredningens förslag om ansökans betydelse i ett ärende medför ökade kostnader är tveksamt. Vid utredningens besök vid tio lokalkontor uttalade t.ex. två kontor att de alltid undersö- ker vad ansökan avser och att detta ansågs vara arbetsbesparande (se bilaga 8). Härigenom underlättades kommuniceringsförfarandet, eftersom kassan alltid vet om ett förslag till beslut går den försäkrade emot eller inte och därmed om kommunicering är erforderlig. Ett annat kontor uppgav att det inte undersöker vad den försäkrade ansöker om och att det därför kommunicerar materialet i samtliga ärenden. Detta kontor ansåg att ett sådant förfarande besparade tjänstemännen arbete med att närmare undersöka den försäkrades vilja. Med utredningens förslag ankommer det på att alltid undersöka vad partens ansökan avser. Detta skapar bättre förut- sättningar för att tillämpa handläggningsreglerna. Tjänstemännen besparas arbete med kommunikation i ärenden där så inte är erforder- ligt. Förändrade ansökningsblanketter kan bidra till detta. Enligt utredningens mening torde förslaget om ansökans betydelse inte medföra några ökade kostnader för socialförsäkringsadministrationen. Den nya ordning som utredningen föreslår beträffande överklagan- de och omprövning innefattar visserligen en viktig ändring i fullföljds- systemet. Den innebär dock inte någon genomgripande förändring av försäkringskassornas arbete med ärendena. En nyhet är att även ett överklagande av ett beslut av en socialförsäkringsnämnd skall föranle- da en omprövning från nämndens sida. Detta innebär emellertid en mer enhetlig ordning än den nuvarande och bör – med utredningens förslag om delegering vid omprövning (se avsnitt 9.11.3 och 12.3) – inte medföra något egentligt merarbete för nämnderna. Antalet överklagade nämndbeslut är inte heller så stort.