sou · GPB3102d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av producentansvaret samt att föreslå garantier för producentansvarets fullföljande och funktion. Av dir. 2000:28 framgår att den särskilde utredaren också fick i uppgift att undersöka om ytterligare varugrupper skall kunna omfattas av producentansvar. Regeringen har vidare beslutat om tilläggsdirektiv (Dir. 2001:33). Av detta framgår att utredningen ska ske i samråd med i deras regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall och Utredningen om översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05). Riksdagsledamoten förordnades som särskild ut- redare . Att som experter biträda utredningen förordnades departementssekreteraren , verkställande direktören , numera organisations- direktören , departementssekreteraren , försäkringsjuristen , kanslirådet , verkställande direktören , enhetschefen , verkställande direktören , miljöansvariga , geologen , verkställande direktören samt , avdelningsdirektören . entledigades från och med den 29 no- vember 2000. entledigades från upp- draget samt till och med förordnades rättssakkunnige . Som sekreterare i utredningen har avdelningsdirektören tjänstgjort . har varit utredningens assistent. Den särskilde utredaren och experterna har enats om att inga särskilda yttranden lämnas i betänkandet. Härmed överlämnas utredningens betänkande Resurs i retur. Uppdraget ..................och utredningens genomförande Utredningens ...............................arbete; metod och process Underlag ...........................................för utredningens arbete 1.3.1 genomförda utredningar inom 1.3.4 Underlag som överlämnats till utredningen efter Samråd ...............................................med andra utredningar Mina .......................utgångspunkter och avgränsningar Syftet .................................................med producentansvaret 2.1.1 Generell beskrivning av syftet med 2.1.2 Tankarna bakom producentansvaret för olika Miljökvalitetsmålen ................och producentansvarets syfte 2.3.1 mål, 1 kap. 1 § stödjer syftena med Hur EU:s arbete och regelverk påverkar utredningen.......... 2.4.2 om integrerad produktpolicy...................... 2.4.3 Direktiv och andra pågående arbeten ......................... Mina grundläggande värderingar ............................................ Fokuseringar och avgränsningar i utredningen ..................... Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Utvärdering av förpackningar................................................. 3.1.1 Förordningen om producentansvar för 3.1.3 Beskrivning av marknad och aktörer .......................... 3.1.4 Utvärdering av systemens effektivitet och 3.1.5 Utvärdering av ekonomiska effekter ........................ Utvärdering av konkurrenssituationen..................... Utvärdering av bilar............................................................... 3.2.1 Förordningen om producentansvar för bilar............ Marknad och aktörer.................................................. Utvärdering av miljöeffekter ..................................... 3.2.5 Utvärdering av systemets effektivitet och 3.2.6 Utvärdering av ekonomiska effekter ........................ Utvärdering av konkurrens ....................................... Utvärdering av däck .............................................................. 3.3.1 Förordningen om producentansvar för däck ........... 3.3.3 Beskrivning av marknad och aktörer ........................ Utvärdering av miljöeffekter ..................................... 3.3.5 Utvärdering av systemens effektivitet och 3.3.6 Utvärdering av ekonomiska effekter ........................ Utvärdering av konkurrens ....................................... Utvärdering av returpapper ................................................... 3.4.1 Förordningen om producentansvar för 3.4.3 Beskrivning av marknad och aktörer......................... Utvärdering av miljöeffekter ..................................... 3.4.5 Utvärdering av systemens effektivitet och 3.4.6 Utvärdering av ekonomiska effekter......................... Utvärdering av konkurrens ........................................ 3.5 Utvärdering av frivilligt åtagande för kontorspapper.......... 3.5.1 Det frivilliga åtagandet för kontorspapper................ Marknad och aktörer .................................................. Utvärdering av miljöeffekter ..................................... 3.5.5 Utvärdering av systemens effektivitet och 3.5.6 Utvärdering av ekonomiska effekter......................... Utvärdering av konkurrens ........................................ 3.6 Utvärdering av frivilligt åtagande inom byggsektorn.......... 3.6.1 Det frivilliga åtagandet – Byggsektorns handlingsplan för ett utvidgat producentansvar ....... Marknad och aktörer .................................................. Utvärdering av miljöeffekter ..................................... 3.6.5 Utvärdering av systemens effektivitet och 3.6.6 Utvärdering av ekonomiska effekter......................... Utvärdering av konkurrens ........................................ Utvärdering av returdryckesförpackningar.......................... 3.7.1 Lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen om vissa Marknad och aktörer .................................................. Utvärdering av miljöeffekter ..................................... 3.7.5 Utvärdering av systemens effektivitet och 3.7.6 Utvärdering av ekonomiska effekter......................... Utvärdering av konkurrens ........................................ 3.8Beskrivning av producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (el-produkter) ................................ Regelverk för elektriska och elektroniska Kort historik – återvinningen av elektronik innan Beskrivning av marknad och aktörer ........................ Ändringar i av förordningar ...................................... Utvärdering av regelverken för blybatterier ........................ Regelverk för batterier............................................... Marknad och aktörer.................................................. Utvärdering av miljöeffekter ..................................... Utvärdering av systemens effektivitet och Utvärdering av ekonomiska effekter ........................ Utvärdering av konkurrens ....................................... Utvärdering av övergripande frågor och helhetssyn ........... 3.10.2 Återvinningsmålen – anpassning till EU:s regelverk och/eller regionalisering? 3.10.3Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen? 3.10.4Täcker producentansvaret och frivilliga åtaganden in varor med stor miljöpåverkan?............ 3.10.5 Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller 3.10.6 Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden?...................................... 3.10.7 Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och 3.10.8 Finns det inneboende målkonflikter vid 3.10.9 Hur påverkar systemen för producentansvar 3.10.10 Hur fungerar tillsyn och uppföljning?................ Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till "producenters ansvar" och en bedömning av deras 4.1Utgångspunkter för utvärderingen av styrmedel som bidrar till producenters ansvar ........................................... Styrmedel som bidrar till producentansvar .......................... 4.2.1 Översikt över styrmedel som bidrar till 4.2.2 Styrmedlens effekter på producentansvaret.............. 4.3.1 Definition och krav på utformningen ....................... 4.3.2 Hur är dagens frivilliga åtaganden konstruerade jämfört med utformningskriterierna? 4.3.3 Generella erfarenheter av frivilliga svenska Styrmedel, handel och konkurrens ....................................... Problemformulering – en syntes av utvärderingen ........ Syfte med kapitlet .................................................................. 5.2En sammanställning av utvärderingen av gällande producentansvar, frivilliga åtaganden och 5.3En sammanställning från utvärderingen av övergripande frågor och helhetssyn............................................................. 5.4Sammanfattande bedömning av utvärderingen av 5.5Utvärdering av samspelet mellan producentansvar och andra styrmedel samt utformningen av frivilliga Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden – tre visioner......................................... Bakgrund till visionerna......................................................... Jämförande översikt av visionerna ........................................ Exempel på trender i samhällsutvecklingen......................... Syftet med omvärldsscenarierna och arbetssätt................... Variabler som kännetecknar omvärldsscenarierna .............. Konsekvensanalyser av visionerna............................... Resultat – visionernas styrkor och svagheter ...................... Sammanfattning av konsekvensanalyserna .......................... Utgångspunkterna för visionen............................................ Min vision med några viktiga motiv..................................... Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden..................... Motiv till urval av varugrupper aktuella för ökat Val av kriterier som utgångspunkt för mina Varor med miljöpåverkan vid produktionen, i driftsfasen och i avfallsledet.................................................. 10.3.2 Tunga fordon.............................................................. Varor med miljöpåverkan vid produktionen och i avfallsledet och som innehåller kemikalier som kan spridas i samband med användningen av varan ................... 10.4.1 Virke impregnerat med vattenlösliga medel............. Varor med miljöpåverkan främst vid produktionen och i 10.5.3 Papper från spelprodukter ......................................... Utvidgat producentansvar i ett helhetsperspektiv............... Frivilliga åtaganden i stället för lagstadgat Frivilliga åtaganden behöver en nationell motor ................. Hur ska visionen nås? Förslag rörande övergripande frågor och helheten.............. 11.1.1 Förslag för att göra syftet och målen med 11.1.2 Förslag rörande ökad användning av återvunnen 11.1.3 Förslag till förbättringar sett ur konsumentperspektiv – aktörernas roller och 11.1.4 Förslag till åtgärder för att minska 11.1.5 Förslag rörande verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter ....................... 11.1.7 Förslag rörande tillsyn och uppföljning.................... Förpackningar – förslag till förändringar ............................. 11.2.1 Målnivåer och miljöeffekter ....................................... 11.2.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet............ 11.2.3 Ekonomiska effekter .................................................. 11.2.5 Tillsyn och uppföljning .............................................. Bilar – förslag till förändringar.............................................. 11.3.1 Målnivåer och miljöeffekter ....................................... 11.3.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet............ 11.3.3 Ekonomiska effekter .................................................. Däck – förslag till förändringar............................................. 11.4.1 Målnivåer och miljöeffekter ....................................... 11.4.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet............ 11.4.3 Ekonomiska effekter .................................................. 11.4.4 Förslag rörande konkurrensproblem ........................ Returpapper – förslag till förändringar................................. 11.5.1 Målnivåer och miljöeffekter ....................................... 11.5.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet............ 11.5.3 Överväganden och förslag rörande fastighetsnära 11.5.5 Tillsyn och uppföljning.............................................. Kontorspapper – förslag till förändringar............................ Bygg- och rivningsavfall – förslag till förändringar ............ Returdryckesförpackningar – förslag till förändringar ....... 11.8.1 Målnivåer och miljöeffekter ...................................... 11.8.2 Aktörernas roller och systemens effektivitet........... 11.8.3 Ekonomiska effekter.................................................. Elektriska och elektroniska produkter – förslag till Ekonomiska garantier för producentansvarets Jämförelse mellan olika finansieringsformer ....................... Fördjupad analys av försäkringslösning............................... 12.3.1 Obligatorisk eller frivillig försäkringslösning .......... 12.3.2 Kontroll att försäkring tecknas ................................. 12.3.3 Är producentansvarsförsäkring ekonomisk garanti eller styrmedel?.............................................. 12.3.4 Analys av vilka produktgrupper som passar för 12.3.5 Två olika typer av försäkringsskydd ......................... 12.3.6 Försäkringsrisken för producentansvar.................... 12.3.7 Subsidiär lösning ........................................................ 12.3.8 Erfarenheter från försäkringar av Förslag till lag om ändring av (1998:808) ....... Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper.............. Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:1236) om producentansvar för däck.......................... Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:185) om producentansvar för förpackningar............. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar.......................... Förslag till lag om ändring i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium ............ 13.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och 13.9 Förslag till ändring i renhållningsförordningen (1998:902)............................................................................... Mitt uppdrag består av flera delar. Jag ska utvärdera gällande pro- ducentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, systemen för returdryckesförpackningar, de frivilliga åtagandena för kontorspapper och byggsektorn, samt vid behov ge förslag till förbättringar. Jag har också i uppdrag att överväga om det lag- stadgade producentansvaret ska utvidgas till ytterligare varugrup- per. Därutöver ska jag utreda och lämna förslag till ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande. De miljöpolitiska syftena med producentansvaret har varit ut- gångspunkt för både utvärderingen och mina förslag. Målsätt- ningen är att minska mängden avfall till deponi, minska miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens livscykel, minska användningen av farliga kemiska ämnen, Andra viktiga utgångspunkter för utvärderingen och mina förslag är aktörernas roller och systemens effektivitet, samhällsekono- miska effekter och konkurrensaspekter som t.ex. problem med fri- åkare och monopoltendenser. Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall har nåtts på ett tillfred- ställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är vissa för- packningsslag och byggsektorns frivilliga åtagande. De miljöpolitiska huvudsyftena med produ- centansvaret har nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hus- hållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att depo- nering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömäs- siga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små, t.ex. för pappersförpackningar. Producentansvaret har lett till minskad användning av farliga kemiska ämnen men här har även annan lagstiftning haft stor betydelse. Pantsystemet för dryckes- förpackningar har bidragit till minskad nedskräpning. Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser. Aktörernas roller och systemens effektivitet. Jag konstaterar att de problem som finns i systemen ofta handlar om oklarheter i aktörernas roller, vilket i sin tur påverkar samarbetet negativt. Systemen för insamling från hushållen är relativt nya och behöver utvecklas vidare bl.a. för att underlätta för konsumenterna. Produ- centansvaret har byggts ut stegvis för olika varugrupper. I fortsätt- ningen behövs mer helhetstänkande kring hur systemen hänger samman och ett starkare fokus på konsumenten som är en viktig länk i producentansvarskedjan. Det lagstadgade producentansvaret har givit upphov både till monopoltendenser och problem med friåkare, dvs. produ- center som inte tar sitt ansvar. Andra problem är otillräcklig tillsyn och uppföljning. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nu gällande produ- centansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motive- rat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet. Kopplingen till andra styrmedel. Förordningarna om producent- ansvar är beroende av andra styrmedel för att fungera bra. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Förordningarna behöver även kombineras med ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter för ökad återvinning t.ex. skatt på deponering. Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så bra att lagstiftning inte behövs. finns en blomstrande återvinningsmarknad. Framstegen har huvudsakligen gjorts genom en omfattande satsning på frivilliga åtaganden inom näringslivet i dialog och samråd med staten. Producenterna tänker i livscykelperspektiv när produkterna utformas. De uttjänta produkterna hanteras på fungerande marknader. En mångfald av nya tekniska lösningar för sortering och återvinning av olika materialslag har växt fram. De logistiska systemen byggs upp i samarbete mellan producenter, kommuner, fastighetsägare, handel, återvinnare och andra berörda. Konsumenten står i fokus som en viktig länk i producentansvarskedjan. är avfallet en resurs med ett värde och inte ett kvittbliv- ningsproblem. Förslag rörande utvidgat lagstadgat producentansvar och fri- villiga åtaganden Jag har valt att göra mina överväganden om utvidgat producent- ansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varu- grupper har gjorts med utgångspunkt i en nyligen gjord kunskaps- sammanställning, Miljöpåverkan från olika varugrupper, men även utifrån önskemål från olika aktörer. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggbranschen. de viktigaste är den stora mängden material och varor som produceras och hanteras av branschen, som stora mängder avfall genereras. Ytterligare ett skäl för att införa produ- centansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som bygg- material kan innehålla. Vidare finns det en stor potential att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hus- hållning har påbörjats och mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om de frivilliga åtagandena till alla aktörer. Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades . Målen är mätbara både med avseende på när åtagandet ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en be- skrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen. Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta . Motivet är att sektorn har pre- senterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck. Jag konstaterar att tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en fun- gerande marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dess- utom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft . Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbar avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lag- stadgat producentansvar. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara för virket vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av bat- terier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan och . Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstift- ning i form av ett lagstadgat producentansvar. De materialströmmar som uppstår i samband med kon- sumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt per- spektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad an- vändning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta ma- terialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livs- längd är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstadgat producent- ansvar. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. bygg- branschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker sparas ibland från generation till generation varför det inte är själv- klart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhänderta- gande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lag- stadgat producentansvar. Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser. En mycket stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på producen- terna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU. Pappersprodukter från spel.