sou · GPB3100 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är här viktigt att påpeka att direktåtkomst enligt våra förslag inte får förekomma till identitetsuppgifter, t.ex. namn på den som delgivits en handling eller kallats till förhandling, efter det att ett mål eller ärende har avgjorts. Elektroniska handlingar intar, som vi redovisar i avsnitt 6.2.3, något av en särställning, eftersom det inte finns någon egentlig kontroll över vilka uppgifter sådana handlingar innehåller. De måste därför i allmän- het anses särskilt känsliga. Vi kan inte heller se något påtagligt behov för en domstol att ha direktåtkomst till andra domstolars inkomna och upprättade handlingar. Därför är vi av den bestämda uppfattningen att direktåtkomst till elektroniska handlingar inte bör förekomma mellan domstolar eller nämnder över huvud taget. Det bör här påpekas att en sådan ordning enligt vår bedömning inte i någon större omfattning skulle påverka nyttan av att en domstol med hjälp av saken eller ären- demening kan söka efter intressanta avgöranden i andra domstolar ge- nom direktåtkomst. När den sökande domstolen har hittat ett intressant avgörande och vill ha tillgång till en dom i fulltext, kan den efter begä- ran hos den domstol som avgjort målet få domen direkt översänd till sig i elektronisk form (jfr. Avslutningsvis bör också påpekas att en domstol eller nämnd, i egenskap av personuppgiftsansvarig, naturligtvis alltid får och måste ha åtkomst till samtliga uppgifter och handlingar i egna mål och ärenden. Samtliga begränsningar av direktåtkomsten avser med andra ord endast åtkomst till andra domstolars och nämnders uppgifter och handlingar i databaserna. Direktåtkomst för andra myndigheter och advokater m.fl. Myndigheters direktåtkomst till andra myndigheters elektroniskt lagra- de uppgiftssamlingar, dvs. register eller databaser, har länge ansetts vara integritetskänsligt. Detsamma gäller utlämnande genom direktåt- komst till andra än myndigheter. Vi delar den uppfattningen och vill särskilt peka på de risker från integritetssynpunkt som direktåtkomst medför dels genom att den utlämnande myndigheten inte har möjlighet att i varje enskilt fall ta ställning till om de eftersökta uppgifterna bör lämnas ut, dels genom att de uppgifter till vilka det förekommer direkt- åtkomst blir allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening vid samtliga myndigheter som har direktåtkomst. Vi anser därför att det finns starka skäl för att vara återhållsam med att tillåta myndigheter utanför domstolsväsendet att ha direktåtkomst till domstolarnas och nämndernas databaser. I första hand bör i stället andra metoder för en effektiv informationshantering övervägas. Hur stor restriktivitet som skall tillämpas i fråga om direktåtkomst till en viss databas måste avgöras med hänsyn till ett flertal omständig- heter. För att direktåtkomst över huvud taget skall medges bör det en- ligt vår uppfattning först konstateras att åtkomsten leder till ökad effek- tivitet av betydelse för mottagaren eller att åtkomsten på annat sätt är till särskild nytta för samhället. Det är således enligt vår mening inte lämpligt att medge direktåtkomst till domstolarnas och nämndernas databaser, om det inte kan förutses att mottagarna kommer att hämta in uppgifter från databasen i betydande omfattning. Bedömningen av om direktåtkomst skall medges eller inte för myndigheter utanför dom- stolsväsendet måste således utmynna i en avvägning mellan behovet av effektivitet i olika samhällsfunktioner och enskildas behov av ett starkt integritetsskydd. I de fall direktåtkomst övervägs är det viktigt att den begränsas till att endast avse uppgifter av direkt betydelse för mottaga- ren. Av olika skäl, främst allmänhetens och myndigheternas behov av en effektiv ärendehantering, kan det vara lämpligt att en myndighet har direktåtkomst till en domstols register eller databaser. Som exempel kan nämnas att ärendehanteringen hos förvaltningsmyndigheter skulle kunna bli säkrare och effektivare, om myndigheterna hade tillgång till uppgifter om relevanta avgöranden i allmän förvaltningsdomstol. Om direktåtkomst i sådana fall leder till en snabbare genomströmning av ärenden och fler korrekta avgöranden i förvaltningsmyndigheterna, är det tveklöst till nytta för såväl samhället i stort som de enskilda parter- na. På motsvarande sätt skulle positiva effekter uppstå om advokater och andra juridiska rådgivare och ombud tilläts ha direktåtkomst till information om domstolars avgöranden. Ett stort antal rättsliga tvister förs nämligen aldrig till domstol, eftersom parterna ofta kommer över- ens på ett tidigare stadium. Det är däremot inte säkert att de positiva effekterna överväger de risker för integritetsintrång som kan bli följden för de registrerade personerna, om förvaltningsmyndigheter och advo- kater m.fl. tillåts ha direktåtkomst till domstolarnas och nämndernas databaser. En viktig aspekt i detta sammanhang är att direktåtkomst till myn- digheter utanför domstolsväsendet kan leda till att sekretessen för upp- gifter, på grund av överföringssekretess eller avsaknad av sådan, kan bli annorlunda i den mottagande myndigheten än i den utlämnande domstolen. Det utgör dessutom enligt vår mening ett betydande integri- tetsproblem att uppgifter vid direktåtkomst blir allmänna handlingar hos alla myndigheter som har tillgång till dem, eftersom det innebär att ofta känsliga uppgifter om enskilda sprids i större omfattning och blir mer lättåtkomliga för stora grupper i samhället. Om advokater och and- ra enskilda skulle få tillgång till uppgifterna skulle dessa visserligen inte utgöra allmänna handlingar hos mottagaren, men å andra sidan skulle uppgifterna helt sakna det skydd som sekretesslagen kan ge när uppgifter lämnas ut till myndigheter. Det är också viktigt att beakta att advokater och andra enskilda juridiska aktörer inte omfattas av någon speciallagstiftning som, vid sidan av personuppgiftslagen, reglerar de- ras behandling av personuppgifter. En annan omständighet som vi anser måste vägas in i bedömningen, är domstolarnas speciella ställning i samhället. Domstolarnas arbets- uppgifter avser till stor del olika former av tvistlösning mellan offentli- ga och enskilda intressen. I allmän domstol är en åklagarmyndighet part i brottmål där motparten är en enskild person. I allmän förvalt- ningsdomstol förekommer nästan uteslutande mål där myndigheter och enskilda, som vanligtvis inte företräds av advokater eller andra ombud, är motparter. Det är därför enligt vår uppfattning mycket viktigt att domstolarna kan vidmakthålla allmänhetens förtroende som helt obero- ende och objektiva instanser. Starka skäl talar därför enligt vår bedöm- ning för att domstolarna – och även hyres- och arrendenämnderna – inte bör tillhandahålla förvaltningsmyndigheter information genom den fria tillgång till vissa uppgifter eller uppgiftskategorier som direktåt- komst innebär. Vid en samlad bedömning av fördelarna och nackdelarna med att tillåta myndigheter utanför domstolsväsendet att ha direktåtkomst till domstolarnas och nämnderna databaser, anser vi att de negativa konse- kvenserna för integritetsintressena överväger de positiva effekterna för de myndigheter som kan tänkas ha nytta av att använda sig av direktåt- komst som ett sätt att få information från domstolar och nämnder. Vi föreslår därför att direktåtkomst, med ett undantag, inte skall tillåtas för enskilda eller myndigheter utanför domstolsväsendet. När en enskild eller en myndighet är part i ett mål eller ärende anser vi att direktåt- komst till vissa uppgifter bör kunna tillåtas, under förutsättning att alla parter ges motsvarande möjligheter. Vi återkommer till den frågan längre fram i detta avsnitt. Avslutningsvis måste frågan om behov av direkt- åtkomst beröras. I princip anser vi att samma överväganden om direkt- åtkomst bör gälla för som för förvaltningsmyndigheter utanför domstolsväsendet. Verket intar emellertid en särställning i egenskap av central förvaltningsmyndighet för domstolarna och nämn- derna. En viktig uppgift för i den egenskapen, är att sammanställa statistik från domstolar och nämnder i olika administrati- va syften, t.ex. som underlag för beslut i organisations- och budgetfrå- gor. Vi anser därför att i mycket begränsad omfattning bör medges direktåtkomst till domstolarnas och nämndernas databaser. Vad vi åsyftar är åtkomst till uppgifter om mål och ärenden för fram- ställning av statistik. Sådan direktåtkomst bör enligt vår uppfattning kunna medges, under förutsättning att enskilda inte kan identifieras genom de uppgifter verket får del av. I detta sammanhang bör det också påpekas att i viss omfattning måste ha tillgång till domstolarnas och nämndernas dator- system i egenskap av systemansvarig servicemyndighet. Sådan åtkomst behöver enligt vår uppfattning inte regleras i lagstiftningen. Vi vill dock markera att åtkomsten självfallet skall vara begränsad dels till uppgifter som behövs för skötseln av datorsystemen, dels genom att endast de som har ansvar för dessa frågor får åtkomst till systemen, oavsett om det är verkets egen eller extern inhyrd personal. Parter i mål och ärenden behöver ofta få uppgifter från domstolar och nämnder, framförallt i fråga om handläggningen. Det gäller t.ex. infor- mation om när ett mål beräknas bli avgjort eller när en förhandling skall hållas. Om parter ges möjlighet att ha direktåtkomst till uppgifter i egna mål och ärenden skulle tid kunna sparas både för parterna och för domstolarna eller nämnderna. Främst skulle en sådan informationsmöj- lighet vara till nytta för dem som regelbundet är parter eller partsom- bud i rätten, dvs. advokater och åklagare i allmän domstol och förvalt- ningsmyndigheter i allmän förvaltningsdomstol. De skulle då direkt kunna få uppgifter om när olika mål som de är inblandade i kan antas komma i fråga för olika åtgärder från domstolens sida. Vi ser inga egentliga integritetsproblem med att en part får direktåt- komst till uppgifter i egna mål och ärenden, under förutsättning att det finns möjlighet att blockera uppgifter som inte bör lämnas ut på det sättet. Det kan t.ex. röra sig om vittnens skyddade adressuppgifter eller vissa uppgifter om andra parter i mål med flera inblandade. I fråga om direktåtkomst till elektroniska handlingar gör vi i princip samma be- dömning som vid direktåtkomst inom domstolsväsendet, nämligen att åtkomst till sådana handlingar inte bör tillåtas. I och för sig är det inte lika riskfyllt från integritetssynpunkt att låta parter få ta del av elektro- niska handlingar endast i egna mål och ärenden, men det finns andra problem som måste beaktas. För att direktåtkomst skulle kunna medges till handlingar i ett mål eller ärende, skulle domstolen eller nämnden vara tvungen att i förväg gå igenom samtliga handlingar för att bedöma om det i dem förekommer uppgifter som inte bör lämnas ut till en part, t.ex. skyddade adressuppgifter i inlagor från motparten. Detta skulle innebära en ökad arbetsbörda för domstolar och nämnder som inte är rimlig. Många problem kan säkerligen komma att lösas med ny teknik , och det kan då finnas anledning att återkomma i frågan. Hur omfattande direktåtkomsten till uppgifter i en databas bör vara för parter, är enligt vår uppfattning till stor del en fråga om vilka tek- niska lösningar som finns till hands för att lösa eventuella problem med blockering av uppgifter. Vi föreslår därför att det i lag anges att en part får ha direktåtkomst till uppgifter i egna mål och ärenden, om regering- en meddelar föreskrifter om det. Därigenom kan regeringen öppna de rättsliga möjligheterna till direktåtkomst efter hand som det finns tek- niska lösningar som garanterar att inte t.ex. sekretesskyddade uppgifter lämnas ut. Det är viktigt att markera att direktåtkomst för olika parter till upp- gifter i databaserna enligt vår mening inte får innebära att en part ges sådana fördelar i förhållande till en annan part, att de inte har samma förutsättningar i rättsprocessen. Vi återkommer till frågan om parters direktåtkomst i avsnitt 6.4.3. Vårt förslag: Vid sökning efter identitetsuppgifter skall känsliga personuppgifter inte få användas som sökbegrepp. Identitetsuppgifter skall inte få användas som sökbegrepp tillsam- mans med uppgifter som beskriver ett mål eller ärende. Parter skall vid sökning efter ett mål eller ärende få använda endast mål- eller ärendenummer som sökbegrepp. Vid sökning efter elektroniska handlingar skall som sökbegrepp få användas endast uppgifter om datum när en handling kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning på en handling samt från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expe- dierats. Regeringen kan föreskriva att andra sökbegrepp får vara tillåtna efter att uppgifter eller handlingar har överlämnats till en arkivmyn- dighet. Begränsningar vid sökning efter uppgifter i databaser Vid sidan av innehållet i och åtkomsten till register och databaser, är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas en av de viktigare från integritetssynpunkt. Ju större möjligheter det finns att i olika kon- stellationer sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir ris- kerna för otillbörliga intrång i enskildas integritet. Den metod som främst används för att förhindra att det görs oönskade samman- ställningar, är begränsningar av sökmöjligheterna. Detta kan illustreras med ett exempel. I ett tänkt brottmålsregister registreras uppgifter om parters namn och adress samt uppgifter om rättens avgörande, bl.a. brottsrubricering och påföljd. Utan sökbegränsningar skulle det vara tillåtet att söka på uppgifter om den dömdes adress samt brottsrubriceringen. Resultat av en sådan sökning kan bli en samman- ställning av exempelvis namn och adressuppgifter för samtliga perso- ner som bor i och som har dömts till fängelsestraff för sexuella övergrepp på barn. Ett särskilt problem från integritetssynpunkt finns i fråga om just domstolar och nämnder, eftersom uppgifter om parter och avgöranden är offentliga. De möjligheter som domstolar och nämnder har att söka i sina databaser får därmed också utnyttjas av allmänheten, vilket bety- der att utan sökbegränsningar skulle vem som helst kunna göra en så- dan sammanställning som den ovan nämnda genom att vända sig till domstolarna i de aktuella områdena. Med nuvarande sekretessregler – och vi föreslår inte några förändringar av domstolssekretessen – finns det med andra ord särskild anledning att noga överväga vilka sökbe- gränsningar som skall finnas. Det är framför allt i två avseenden som vi anser att det av integri- tetsskäl finns anledning att ha rättsliga begränsningar för vilka uppgif- ter som skall få användas vid sökning efter uppgifter i en databas (för elektroniska handlingar redovisar vi särskilda överväganden nedan). För det första gäller det de känsliga personuppgifter som enligt våra lagförslag får registreras tillsammans med identitetsuppgifter i domsto- larnas och nämndernas databaser, dvs. uppgifter om nationalitet och språk samt, för allmän förvaltningsdomstol, utfärdandeland för körkort. Enligt vår mening bör det inte vara möjligt för allmänheten att med hjälp av avancerade datorsystem få tillgång till sammanställningar över vilka personer av en viss nationalitet eller språktillhörighet som är regi- strerade vid domstolar och nämnder. Det finns enligt vår bedömning inte heller någon anledning för domstolarna och nämnderna att använ- da dessa uppgifter som särskilda sökbegrepp. Vi föreslår därför att det vid sökning efter identitetsuppgifter inte skall vara tillåtet att använda känsliga personuppgifter. Den andra begränsning som enligt vår uppfattning bör finnas vid sökning efter uppgifter, hör samman med de stora möjligheter som domstolar och nämnder bör ha att söka efter uppgifter om saken m.m. i mål och ärenden för att kunna göra sammanställningar av intressanta avgöranden. Enligt vår mening bör det inte vara möjligt att göra sam- manställningar där man kombinerar personliga uppgifter om parter och andra aktörer med uppgifter om ett mål eller ärende, t.ex. saken eller utgången. Orsaken är dels att det, som framgår av exemplet ovan, skul- le kunna innebära risker för otillbörliga integritetsintrång, dels att det inte finns något klart påvisbart behov för domstolarna och nämnderna att utnyttja sådana sammanställningar. Vilka enskilda personer som varit inblandade i ett visst avgörande är av underordnad betydelse när man vid handläggningen av ett mål söker efter avgöranden i likartade mål. För att så långt som möjligt tillgodose domstolarnas behov av att söka efter intressanta avgöranden, som hänsyn tas till integri- tetsriskerna, föreslår vi därför att uppgifter som beskriver ett mål eller ett ärende inte får användas som sökbegrepp tillsammans med parters och andra aktörers identitetsuppgifter. Det innebär t.ex. att man vid sökning på saken eller ärendemeningen inte får använda sig av uppgif- ter om namn, adress, nationalitet e.d. Denna begränsning hör nära samman med de regler vi föreslår om vilka uppgifter som skall få regi- streras i en databas (se avsnitt 6.2.2). Särskilda sökbegränsningar för parter som har direktåtkomst Vi redovisar i avsnitt 6.2.5 de skäl som ligger bakom vårt förslag att ge parter möjlighet att ha direktåtkomst till uppgifter i egna mål och ären- den. Det finns enligt vår bedömning ingen anledning att tillåta parter som har sådan direktåtkomst andra sökmöjligheter för att hitta sitt eller sina mål eller ärenden, än att använda sig av ett mål- eller ärendenum- mer. Den uppgiften är alltid känd av parterna och fullt tillräcklig för att de skall få tillgång till uppgifter i ett visst mål eller ärende. När en part genom angivande av exempelvis ett målnummer väl har fått tillgång till de uppgifter som finns i ett visst mål vid en domstol, bör det emellertid vara möjligt för parten att på samma sätt som domstolen söka sig fram till olika uppgifter som finns registrerade i målet, t.ex. uppgifter om handläggningen eller om åtgärder som vidtagits i målet. Sökbegränsningar vid sökning efter elektroniska handlingar Som vi redovisar i avsnitt 6.2.3 anser vi att behandlingen av person- uppgifter i elektroniska mål- och ärendehanteringssystem kan innebära risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Vi anser därför att det är nödvändigt att ställa upp vissa särskilda regler för han- teringen av elektroniska handlingar. Det bör enligt vår uppfattning inte vara möjligt att med hjälp av helt fri sökning göra sammanställningar av uppgifter i elektroniska handlingar i ett mål- och ärendehanterings- system. Beroende på de tekniska förutsättningarna skulle en sådan möj- lighet kunna innebära att sammanställningar kan göras av samtliga mål hos t.ex. en länsrätt, där de enskilda parterna i skrivelser som finns lagrade elektroniskt har åberopat psykisk sjukdom som skäl för t.ex. avdrag vid taxeringen eller undanröjande av förseningsavgift. Något påtagligt behov av att kunna göra sammanställningar av den karaktären finns inte och bör enligt vår mening av integritetsskäl inte heller tillå- tas. Därför bör det sättas upp begränsningar för sökmöjligheterna i mål- och ärendehanteringssystem. För att mål- och ärendehanteringen skall kunna skötas på ett effek- tivt sätt är det dock nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter såväl ett mål eller ärende som enskilda handlingar, t.ex. med an- givande av ärendebeteckning eller beteckning på en specifik handling. Däremot anser vi att integritetsskälen väger tyngre än effektivitetsskä- len när det gäller mer sofistikerade eller exakta sökmöjligheter. Vid sökning efter en handling i databasen bör därför enligt vår uppfattning endast de uppgifter som enligt 15 kap. 2 § första stycket 1–3 sekre- tesslagen skall anges i ett diarium få användas som sökbegrepp. gäller uppgifter om datum då en handling kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts en handling samt i förekommande fall från vem en handling har kommit in eller till vem den har expedierats. Med en sådan begränsning kan det inte komma i fråga att möjliggöra sökning på olika känsliga uppgifter för att hitta en viss handling. Däremot finns det enligt vår bedömning skäl att se annorlunda på frågan när en handling väl är identifierad och direkt tillgänglig för en handläggare. Att i den situationen inte tillåta de sökmöjligheter som ges i ordbehandlingsprogram, t.ex. för att finna ett speciellt textavsnitt i längre dokument, framstår inte som befogat. Det är av effektivitetsskäl inte rimligt att en handläggare när han eller hon arbe- tar med en omfattande elektronisk handling i ett mål eller ärende skall lägga ner tid på att på egen hand söka sig fram till ett önskat textav- snitt, i stället för att genom ett enkelt sökkommando låta datorsystemet utföra det arbetet. Några faror från integritetssynpunkt med att tillåta ett sådant förfarande föreligger knappast. De uppställda sökbegräns- ningarna bör därför gälla vid sökning efter elektroniska handlingar, men inte i handlingarna när de väl har identifierats. Till elektroniska akter kan det höra ett indexregister, dvs. ett dag- boksblad eller motsvarande handling, av vilket det framgår vilka hand- lingar som finns i en akt. Om ett sådant register är en integrerad del av ett mål- eller ärendehanteringssystem, och således en del av den elek- troniska akt som det avser, kan indexregistret enligt våra förslag omfat- tas av samma regler som övriga elektroniska handlingar i akten. Under förutsättning att ett indexregister inte innehåller känsliga personuppgif- ter eller andra uppgifter som endast får förekomma i elektroniska hand- lingar som hör till ett mål eller ärende, föreligger dock inga hinder från integritetssynpunkt mot att uppgifterna även behandlas som enskilda uppgifter i den informationsbaserade delen av en databas. Ett sådant förfarande innebär att indexregistret kan göras tillgängligt utan att den elektroniska akten öppnas och registret kommer då inte att omfattas av de begränsningar i sökmöjligheter som gäller för övriga handlingar i akten. Det innebär även att uppgifter i indexregistret kan göras åtkom- liga genom direktåtkomst för andra domstolar eller nämnder, utan de särskilda begränsningar för sådan åtkomst som vi föreslår skall gälla för elektroniska handlingar (se avsnitt 6.2.5). Sökning vid en arkivmyndighet De begränsningar som vi föreslår skall gälla vid sökning efter uppgifter och handlingar i en databas, är helt föranledda av de integritetsrisker som fri sökning i ett omfattande elektroniskt material kan medföra. Av naturliga skäl avtar dessa risker med tiden och det kan därför finnas anledning att överväga om inte begränsningarna bör kunna hävas efter att uppgifter och handlingar, som inte gallrats, har överlämnats till en arkivmyndighet. Vinsten med detta skulle vara att det då ges utökade möjligheter att utnyttja äldre, och därför mindre känsligt, elektroniskt lagrat domstolsmaterial för t.ex. historisk forskning vid och landsarkiven. Vi kan inte se några hinder för en sådan ordning, under förutsättning att det slås fast en rimlig tidsgräns för när begränsningar- na vid sökning skall förändras i mildrande riktning eller helt upphöra. Därför föreslår vi att regeringen ges möjligheter att föreskriva att fler sökbegrepp skall få vara tillåtna efter att uppgifter eller handlingar har överlämnats till en arkivmyndighet. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.4.5. Vårt förslag: Uppgifter och handlingar i ett mål eller ärende skall, beroende på mål- eller ärendetyp, gallras antingen två eller efter utgången av det kalenderår då målet eller ärendet avslutades. Uppgifter som behövs för återsökning av vägledande avgöranden samt innehållet i avidentifierade domar och beslut skall få gallras , dock senast efter utgången av det ka- lenderår då målet eller ärendet avslutades. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall få fö- reskriva att uppgifter eller handlingar skall gallras vid en senare tid- punkt eller bevaras.