sou · GPB385d3 · 2002-01-01 00:00:00 — 6 Omprövning av ubåtsfrågan Den period som kan kallas omprövningens tid inleddes i och med hanteringen av rapport. präglades säkerhets- politiskt av en uppvärmning av stormaktsrelationerna och den be- gynnande upplösningen av och i synnerhet av tilltagande svaghetstillstånd. Hotbilden ändrades också snabbt och intensiteten i de säkerhetspolitiska hoten avtog. Mer specifikt i ubåtsfrågan började sedermera tekniska analyser av inspelade ljudfenomen ge information om en radikalt ny bild av undervattenskränkningarnas kvantitativa omfattning. I fråga om bestämmandet av kränkande stats identitet gjordes med början ambitiösa, ehuru inte framgångsrika, försök att i svensk-ryska expertsamtal få ökad klarhet. 6.11987 års ÖB rapport överlämnade Överbefälhavaren general till regeringen ett dokument redovisande främ- mande undervattensverksamhet och svenska motåtgärder för andra och tredje kvartalet 1987 samt fogade till detta en redovisning av det allmänna kunskapsläget om den främmande verksamheten.1 I den alltid lika känsliga frågan om kränkande nationers identitet skrev ÖB att materialet pekar på att det i allt väsentligt är som svarar för den främmande verksamheten på svenskt territorium. Något entydigt bevis för att fastställa inkräktares nationalitet finns dock ej. 1 Rapport från Överbefälhavaren till Regeringen, Undervattensverksamheten som riktas mot vårt land, läge , (hädanefter benämnd ). beslöt man inom Försvars- staben att i anslutning till den periodiska rapporteringen för perioden april – uppdatera och redovisa kunskaps- läget avseende verksamhetens karaktär. Denna utvidgade redo- visning av kunskapsläge och bedömningar i stort var ett initiativ från Försvarsmakten, och alltså inget som beställts av regeringen. Den nye Överbefälhavaren önskade sätta sig in i ubåtsfrågorna, och överlät arbetet med rapporten åt försvars- stabschefen. Enligt missivet har rapporten utarbetats av en grupp inom Försvarsstaben med bred kompetens. spelade en viktig roll i analysarbetet. Därtill kom att Försvarsstaben i omfattande skala utnyttjade särskild operationsanalytisk expertis.2 Gruppen kom fram till att den främmande undervattensverk- samheten mot hade pågått , åt- minstone . Omfattningen ansågs svårbedömbar , men ansågs därefter enligt rapporten ha haft i stort sett omfattning och geografisk inriktning. Försvarsmakten tyckte sig nu börja få ett grepp om hur de främmande undervattens- operationerna bedrevs på svenskt territorium. Många indikationer ansågs uppvisa en likartad karaktär, vilket enligt rapporten talade för att det var samma system som användes och därmed en nation, som svarade för huvuddelen av kränkningarna. Materialet ansågs enligt vad som sägs i det av ÖB undertecknade missivet peka på att det i allt väsentligt var som svarade för den främ- mande verksamheten på svenskt territorium.3 I den av arbets- gruppen författade bilagan anfördes i den inledande sammanfatt- ningen att all vår tillgängliga information pekar på att det är som genomför den främmande undervattensverk- samheten på svenskt territorium. ÖB framhöll i missivet att något entydigt bevis inte finns för att fastställa inkräktarens nationalitet. Försvarsmaktens bedömningar avseende främmande under- vattensoperationer spelar en stor roll i rapporten. Dessa be- dömningar, sägs det, bör liksom användas för att reglera vår beredskap och verksamhet liksom uthålligheten i våra motåtgärder. 2Samtal med , ; och missivet till , som är undertecknad av och . 3Se missivet till . I rapporten gavs först en beskrivning och analys av den främ- mande undervattensverksamheten april – septem- ber, fördelad på de olika militärområdena. Därefter lämnades en mer detaljerad beskrivning av kunskapsläge och bedömningar. Den geografiska utbredningen hade i stort sett varit . En betydande ökning av antalet kränk- ningar hade skett , dock att omfattningen varit nära nog med vissa variationer årsvis. I ett längre perspektiv konstaterades att antalet företag och företagens längd hade ökat. omfattande minst april – novem- ber genomfördes ett antal ubåtsföretag mot . Dessa ansågs med stor sannolikhet följa en i förväg uppgjord plan. genomfördes flera företag och på en stor geografisk bredd riktade mot flera militärområden. Vissa områden var mer utsatta än andra, anfördes det i rapporten. Den verksamhet som riktades mot ägde rum med hjälp av ett system bestående av vanliga ubåtar, miniubåtar av olika typer samt dykare. Rapporten redogör i viss detalj för miniubåtarnas bedömda utseende enligt gjorda observationer och för deras prestanda och egenskaper. Vissa kunde närmast ses som ett transportmedel för personal och materiel långt in i skärgården, och hade begränsad uthållighet. Bland dessa fanns en miniubåt försedd med bandaggregat. Andra hade längre uthållighet och kunde själva genomföra företag mot våra kustområden. För en mer detaljerad redogörelse för uppfattningen om sovjetiska miniubåtssystem se avsnitt 9.2. De olika företagen, dvs. verksamheten vid den svenska kusten, bedömdes pågå och vara riktade mot olika områden. Försvarsmakten ansåg sig dessutom ha fått en uppfatt- ning om de olika företagens karaktäristika. Dessa karaktäristika ledde fram till slutsatser om uppträdande, taktik m.m. som i sin tur kom att påverka vår egen utveckling, såväl operativt/taktiskt som materielutveckling. Försvarsmakten ansåg sig också ibland kunna konstatera provocerande uppträdande, och att man navigerade med stor säkerhet inomskärs. Det beskrivna undervattenssystemet ansågs i princip uppträda autonomt. Vidare krävdes enligt rapporten stödsystem, basfunk- tioner och givetvis byggnation. Miniubåtar av de angivna typerna bedömdes ha uppträtt i svenska farvatten minst , men dylika indikationer hade avfärdats före , sägs det. upprepade undervattensoperationer med samma typ av materiel ansågs tala för att det rörde sig om en kränkande pakt eller nation. Med tanke på att vår insyn var god i väst ansågs ingen enskild västlig nation kunna genomföra verksamheten. Mot bakgrund av den erforderliga nivån av tekniskt kunnande var slutsatsen att det endast var som kunde producera ett sådant system. hade också enligt rappor- ten många sovjetiska miniubåtssystem observerats, även om inget överensstämde med de svenska observationerna. Varken materiel, organisation eller baser ansågs vara identifierade på ett tillförlitligt sätt. Den svenska ubåtsskyddsverksamheten var, sägs det, i princip av två slag, rutinmässig verksamhet, och större operativa insatser. De senare grundade sig på ett underrättelsebedömande, på aktuell resurstillgång och på rådande tidsförhållanden. Insatserna skedde antingen på förhand, dvs. på grund av en långsiktig bedömning av den främmande verksamheten, eller var reaktiva, dvs. de påbörjades när verksamhet indikerades. Syftet med insatserna kunde variera från underrättelseinhämtning och skydd mot inkräktarnas verk- samhet, till kraftsamlat ingripande med kvalificerade ubåtsskydds- resurser. Underrättelsebedömningar hade stor betydelse för effekten av ubåtsskyddet, betonades det i rapporten. För agerandeoperationer var prognostisering, dvs. långsiktig bedömning av tider och om- råden, för kommande kränkningar avgörande för operationernas framgång. För reaktiva insatser var det viktigt att kunna bedöma hur den främmande verksamheten skulle komma att fort- sätta och om ytterligare kränkningar förekom på andra håll. För den rutinmässigt pågående verksamheten var inriktning med hjälp av underrättelser också viktig för att man skulle kunna optimera utnyttjandet av resurser. I samtliga fall, konstaterades det, var således grunden för de svenska åtgärderna ett så långt möjligt korrekt underrättelsebedömande. Det långsiktiga underrättelsebedömandet, prognosen, kunde jämföras med den i efterhand gjorda utvärderingen av den främ- mande undervattensverksamheten. Utfallet kunde användas som effektivitetsmått på denna del av vårt ubåtsskydd, framhölls det i rapporten. hade flertalet perioder varit rätt prognostiserade. Utfallet av prognoserna ansågs tyda på ett återkommande uppträdande hos inkräktaren. Slutsatsen var att gjorda prognoser utgjort ett gott stöd för En risk var dock att den främmande makten upp- täckte vår förmåga (att prognostisera) och ändrade sitt uppträ- dande. Under rubriken rutinmässigt pågående verksamhet redogjordes i rapporten för de s.k. långtidsövningar som kustflottan gjort . Av dessa övningar hade två övergått till ubåtsskyddsoperationer. Ytterligare två hade genomförts i områden med indikationer på främmande undervattensverksamhet. Långtidsövningarna planerades som agerandeoperationer, som syftade till att vara på plats före kränkande ubåt. När indikationer uppträdde, vilket ofta blev fallet när resurser koncentrerats och be- redskapen skärpts, inkallades ubåtsjaktsstyrkan och långtids- övningen övergick till en skarp operation, en ubåtsskyddsinsats. Enligt det redovisade materialet erhölls ofta tydliga indikationer med dold övervakning och ubåtsjaktsstyrka, och en övning övergick då till en insats. Ett exempel på en aktivitet som utvecklades till en ubåtsskydds- operation var den s.k. Töre-incidenten. Syftet med den operationen var enligt rapport underrättelseinhämtning inklusive bottenundersökning samt bevakning med möjlighet till vapeninsats. Under operationens förlopp växlade operationsavsikten mellan underättelseinhämtning och bevakning beroende på erhållna indikationer. Militärbefälhavarens i resurser förstärktes under en del av operationen med bl.a. ubåtsjaktsflygplan och ubåtsjaktshelikoptrar. Merparten av ubåtsjaktsstyrkans personal hade dock semester och återkallades inte. I rapporten konstaterades att resultatet av åtgärderna inte kunde mätas utan måste uppskattas med avseende på om den främmande ubåtsjaktsverksamheten avbrutits, försvårats eller icke påverkats. Effektmåtten skilde sig också beroende på operationsavsikten, t.ex. ingripande med vapenmakt eller underättelseinhämtning. I det första fallet kunde avsaknaden av indikationer efter en första insats vara ett mått på att den främmande undervattensverksamheten avbrutits eller försvårats, till följd av svenska åtgärder. I det senare fallet var enligt rapporten antalet indikationer ett mått på effekten av spaningen. Sammanfattningsvis konstaterades att större krav ställdes på underrättelser, bedömningar och analyser på alla områden och att detta underlag så långt möjligt skulle användas till i första hand Genomförandet skulle känneteck- nas av flexibilitet och variation till tid och område i syfte att uppnå överraskning och insatserna fick inte vara för korta i tiden utan skulle ges en rimlig tidsutsträckning. De flesta större insatser, som hade genomförts hade varit på förhand planerade operationer, där man försökt ta initia- tivet. Det var emellertid ett frågetecken om tillgängligt under- rättelseunderlag hade utnyttjats optimalt eftersom insatserna i hög grad hade karaktäriserats av stark bundenhet till enskilda indika- tioner. Försvarsplanen, som var fastställd 1985 då de kvalificerade resur- serna var färre, gav med nödvändighet de svenska operativa in- satserna en ryckighet genom att resurserna ej utnyttjades optimalt och att man i efterhand övergick till att reagera, dvs. För- svarsmakten tappade initiativet. ÖB-order och inriktning hade emellertid inneburit att insatserna inte fick vara för korta, och att flexibilitet och variation skulle eftersträvas så att möjligheterna till överraskning och kraft- samling skulle tillvaratas. Detta konstaterades på operativ nivå innebära att indikationer skulle användas snarare till att kontrollera att gjorda underrättelsesbedömningar stämde än som ett motiv för att påbörja, förlänga, förändra eller avsluta ubåtsskyddsinsatserna. Målsättningen var att bli avhållande så att den främmande verk- samheten upphörde. Detta sades innebära t.ex. att man vid en underrättelseinhämtande insats inte var styrd att vidta åtgärder för att tvinga upp eller avvisa vid en befarad eller konstaterad kränk- ning. Ett ingripande enligt IKFN kunde ibland motverka insatsens syfte och målet att bli avhållande. Även vid andra incidenter kunde det finnas fördelar med att inte försöka tvinga upp eller avvisa. Insatsbeslut på den operativa nivån borde således fattas på ett mera fullständigt underlag än det som fanns utrymme för i för- fattningar och regelverk. Detta fick dock inte på lokal nivå för- hindra att tillfälle utnyttjades där förutsättningarna för ett fram- gångsrikt ingripande var goda. Huvudinriktningen för underrättelseverksamheten skulle vara att fortsätta att klarlägga hotbilden i alla dess aspekter. rapport gjordes vidare en genomgång av främmande makts syften med verksamheten. Denna motivstudie genomfördes med utgångspunkt i en klar nationsbestämning. Utgående ifrån att det i huvudsak var , som svarat för kränkningarna jämfördes ett antal hypoteser om tänkbara sovjetiska motiv, som anfallsförberedelser, positionsframflyttning, förhindra Nato-ut- nyttjande, och förberedelser för eget utnyttjande, med ett antal uppställda kriterier, såsom geografi i stort, geografi i detalj, tid och omfattning, intensitet, uppträdande och materiel, samordning med andra system, m.m. Slutsatser av denna hypotesprövning blev att anfallsförberedelser var det dominerande syftet i och , medan syftena att förhindra Nato och utnyttja skyddade platser var viktiga både i och i . Den fredstida under- vattensverksamhet, som dessa syften genererade, hette det vidare, kunde med sovjetiska ögon ses som en positionsframflyttning och efterhand som ett revirförsvarande. Felaktiga eller uteblivna signa- ler från kunde därmed ha gett en politisk dimension till de i övrigt militärt dominanta syftena, konkluderar rapporten i detta avsnitt. Utredarens bedömning av ubåtsjaktens metodik Den bild av ubåtsoperationerna i svenskt territorialvatten, som tonar fram ger intrycket att dessa genom- förts på ett föredömligt logiskt, konsekvent och skickligt sätt. fann emellertid i sin granskning av ÖB- rapporteringen att Försvarsmaktens företagsbedömningar hade givits en alltför kategorisk utformning.4 Det är svårt att inte dela denna värdering. Beskrivningarna av de olika företagen och den bild som framkom hade något av den spekulativa och hypotetiska karaktär som beskrivning av det sannolika händelseförloppet i hade omfattat. i betänkandet, särskilt i vad avser roll och i fråga om använd- ning av för operativa syften framtagna företagsbedömningar, har utredaren pekat på de problem, som uppstår när militära operativt motiverade företagsbedömningar med något av automatik och utan noggranna överväganden översätts till företagsbedömningar, som skall tjäna till underlag för strategier eller politiska överväganden. föreföll igen liknande systemfel ha smugit sig in, dvs. de operativt nödvändiga, men ofrånkomligt provisoriska, företagsbedömningarna tycks i den samlade värderingen bli den 4 SOU 1995:135, s. 273 275. nästan avgörande komponenten i den politiska företagsbedöm- ningen. Det innebär att ett antal observationer, indikationer och hypoteser, flertalet var och en för sig osäkra, adderades till något som gjorde anspråk på en betydande grad av sannolikhet. har visat på svagheter i den geografiska och tidsmässiga bild av upprepade undervattenskränkningar som För- svarsmaktens rapporter om företagsbedömningar beskriver. rapport ger ett intryck av att bilden påverkats av de egna in- satserna, något som också påpekats av reservanten i Ubåtskommis- sionen : En hypotes om att ett ubåtsföretag pågår eller kommer att igångsättas på en viss plats och leder till en ubåtsskyddsoperation. Denna följs i sin tur av ett antal observationer och dessa observationer anses visa att hypo- tesen var riktig. Det kan emellertid inte uteslutas att observa- tionerna har framkallats av den insatta ubåtsskyddsoperationen.5 Den redovisning som presenterades rapport var så- lunda inte begränsad till enskilda operationer. Fram tonade bilden av en hel verksamhet som levde något av ett eget liv, där man syste- matiskt genom agerandeoperationerna framkallade händelseför- lopp, verkliga eller förmodade, som fortsatt motiverade ytterligare agerande och insatser av resurser. Navet i denna konstruktion blev prognosticeringen. Det var i första hand prognosticeringen som avgjorde var och när insatser skulle sättas in eller avslutas – inte nödvändigtvis enskilda indikationer – de kom ändå när man väl satt igång, vilket tydligt framgår av de exempel som ges rapport. Prognoserna gjordes av analysgruppen på basis av ett material, vars grundelement var tidigare erfarenheter, alltså statistik över var och när kränkningar kunde ha ägt rum, dvs. tidpunkter och platser för tidigare indikationer, kanske i sin tur framkomna i samband med tidigare agerandeoperationer. En problematisk faktor var att inte endast prognosen utan också utvärderingen gjordes av analysgruppen. Den centrala frågan blev därvid om prognosticeringen varit riktig, dvs. om de egna insatser- na varit rätt inriktade och rum. De uppfångade indikationerna skulle användas snarare till att kontrollera att gjorda underrättelsebedömningar stämmer än som ett motiv för att påbörja, förlänga, förändra eller avsluta ubåtsskyddsinsatser. Det egna informationsinhämtandet, behovet av att fortsätta att klarlägga hotet främst vad avser organisation, taktik inklusive detaljuppträdande, materiel och baser blev ett huvudmål, till den 5 Ibid. s. 317. grad att denna målsättning kunde ta över ingripanden enligt IKFN, jfr ovan – ett ingripande enligt IKFN kan ibland motverka insatsens syfte. Följdriktigt konstaterades i rapporten att insatsbeslut på den operativa nivån borde fattas på ett mera fullständigt underlag än vad som fanns utrymme för i författningar och regelverk. Här tillades dock att detta inte fick förhindra att tillfällen lokalt utnyttjades där förutsättningarna för ett framgångsrikt ingripande kunde vara goda.6 Man kunde även se andra fördelar med att inte för- söka tvinga upp eller avvisa ubåtar framhölls vidare i Överbefäl- havarens rapport . I rapporten beskrivs en metod som s.a.s. föder sig själv, eller den perfekta rundgången om man så vill – den egna sidan avgjorde själv var insatserna skulle sättas in oberoende av samtidiga indikationer. Målsättningen blev att samla in så mycket information som möjligt för att underbygga hypoteserna om de främmande systemen. Detta förutsatte att man inte skrämde bort den förmodade inkräktaren genom onödiga vapeninsatser. Utvärderingen gjorde man själv med hjälp av de systeminbyggda indikationer, som nästan undantagslöst visade att man haft rätt. En risk låg enligt ÖB:s rapport i att den främmande makten fick insyn i ubåtsjaktens prognosticering och ändrade sitt beteende. I rapporten oroade man sig för de sekretessmässiga nackdelar som kunde uppstå om undrrättelseunderlaget för en bedömning del- gavs/diskuterades i en alltför stor krets. Därför måste man hålla en hög grad av sekretess om vad man gjorde. Den i sammanhanget centrala aktören, analysgruppen, måste sålunda dölja sig bakom omfattande sekretess för att utan störande insyn kunna prognosti- cera och utvärdera vidare. Därmed hade man skapat ett system inom systemet, en inre cirkel som styrde den yttre verksamheten med huvudinstrumenten prognosticering och utvärdering. Med ett sådant slutet system riskerade man att förlora kontakten med verk- ligheten. Kanske kan en del av den förtroendeklyfta som otvivel- aktigt var på väg att uppstå mellan å ena sidan Försvarsmakten, och å andra sidan regering, media och allmänhet, ha sin förklaring i dylika metoder. Särskilt anmärkningsvärt är att några av kränkningarna som in- dikerats inte föranledde insatser enligt IFKN utan att ubåtsjaktens prognosticeringsbehov i stället gavs förtur. Enligt kunde som ovan redovisats en insats enligt IKFN ibland motverka syftet med en underrättelseinhämtande insats. Det framstår för utredaren som svåracceptabelt att de operativt ansvariga ansåg sig ha frihet att åsidosätta sin skyldighet att avvisa en kränkande ubåt i syfte att på lång sikt verka avhållande. För det första framgår det av rapporteringen att ett sådant långsiktigt avhållande tog att realisera och för det andra fanns det i IKFN inget utrymme för ett sådant systematiskt åsidosättande av reglerna för direkta åtgärder mot intrång och främmande under- vattensfarkoster. Ehuru marinens ansträngningar att sålunda med prognosticering och agerande-operationer söka skapa en långsiktigt avhållande effekt hade delvis principiellt tveksamma inslag och metodmässigt svaga komponenter, bör konstateras att kapacitetsutbyggnaden och ubåtsjaktsinnovationerna efterhand började avsätta resultat. Hävringe-incidenten , som detaljerat beskrivs nedan måste ses som en styrkemarkering för ubåtsjaktens del. En snabb insats av ubåtsjaktsresurserna, som en konsekvens av omsorgsfull förplane- ring, god kommandostruktur och kraftfulla eldinsatser kunde till en kränkande nation signalera att risknivån för intrång i svenskt territorialvatten radikalt höjts . Detta kan enligt min bedömning ha bidragit till att den långsiktiga avhållande strategin började få effekt. Den förmodade minskningen av antalet kränkningar ned mot nollnivån , kan sålunda ha varit en effekt av skärpt ubåtsjakt- kapacitet, även om den samtidiga utvecklingen av det och sannolikt spelade en större roll. Överbefälhavaren slog alltså fast att entydig bevisning saknades för att fastställa nationaliteten. När han emellertid formulerade sin hypotes om som kränkande tog han som utgångs- punkt betänkande och dess, också av regeringen endosserade, utpekande av . Detta måste bedömas som en inte helt orimlig position , långt års torpederar Ubåtsskyddskommis- sionens nationalitetsbestämning. Enligt statsminister och dåvarande försvars- stabschefen hade Överbefälhavaren till regeringen framfört sin uppfattning att det var tid att offentligt redovisa en nationalitetsbestämning, dvs. I den rapport som ÖB överlämnat till rege- ringen underströk ÖB att entydigt bevis saknades för ett utpekan- de av , bl.a. sades att det tillgängliga underlaget inte medförde att man kunde göra en hundraprocentigt säker nationa- litetsbestämning. För en sådan skulle fordras att materiel och per- sonal identifierades, eller att organisation och baser kunde iden- tifieras på tillförlitligt sätt. I stället redovisades i dokumentet ett antal faktorer, som sammanfattningsvis pekade på att det var , som genomförde den främmande undervattens- verksamheten. Statsministern ville emellertid inte nöja sig med att utan vidare acceptera vad han uppfattat som försvarets propåer om utpekande. Han tillsatte i stället en egen granskningsgrupp i kanslihuset med uppgift att granska den analys som på ÖB:s order genomförts av en arbetsgrupp från Försvarsstabens operationsledning och marin- staben med visst tekniskt bistånd av . I granskningsgruppen ingick enligt , ambassadören i Statsrådsberedningen , chefen för mentets politiska avdelning , och generalmajoren i Försvarsdepartementet.8 Försvarsstabschefen, generallöjtnant skall också ha varit associerad med gruppen.9 Gruppen prövade systematiskt de olika elementen i utkastet till rapport och kom till slutsatsen att det inte fanns något hållbart underlag för att peka ut en viss nation eller pakt.10 Granskningsdokumentet utgör en värdefull sammanfattning av en seriös kritisk prövning av argument och indicier i nationalitets- frågan och bl.a. följande kan här redovisas från detta. Gransknings- gruppen noterade det stora antalet observationer och konkluderade att det föreföll osannolikt att alla skulle vara felaktiga. Det övervägande antalet rapporter baserades på optiska observationer varav flertalet från civila observatörer. Fotografiska eller andra entydiga bevis saknades. Det konstaterades att iakttagelserna påvisade att ett flertal olika typer av undervattensfarkoster varit i 7Samtal med , ; och samtal med , . Se även , Ur skuggan av (1999), s. 91. 8Carlsson, Ur skuggan av (1999), s.92f. 9Samtal med , .