sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att utse en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära händelser i samhället i fred. Statsrådet utsåg riksdagsledamoten som särskild utredare. förordnades som sakkunniga förbundsjuristen från och förbundsjuristen från . Som experter utsågs departementsrådet , kammarrättsassessorn , departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren och departements- sekreteraren . Som sekreterare förordnades jur. . Arbetet har bedrivits under namnet Utredningen om kom- munernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser i samhället. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Extraordinära händelser i kommuner och landsting (SOU 2001:105). Utrednings- uppdraget är därmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande .............................. 2.3.2 Fullmäktiges uppgifter samt delegation från 2.3.3 Beslutsfattande i nämnd och delegation från 2.3.4 ....................Delegation av brådskande ärenden 2.3.5 ...........Godkännande i efterhand (ratihabering) 2.4Beslutsfattande och kompetens enligt speciallag- 2.4.2 Lagen om civilt försvar ....................................... Hälso- och sjukvårdslagen.................................. 2.5 Samverkan över kommun- och landstingsgränser ......... 2.5.4 Regioner inom hälso- och sjukvården................ Frågans tidigare behandling .......................................... hot- och riskutredning ...................................... 3.3Propositionen 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred...................................... 3.4Skrivelsen (2000/01:52) om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred...................................... sårbarhets- och säkerhetsutredning.................. Exempel på extraordinära händelser ............................ II Överväganden och förslag .................................................. Svenska Kommunförbundets framställning ................... Flexibiliteten hos dagens reglering.................................. 5.4Dagens reglering med avseende på extraordinära 6.2Definitioner av kriser och påfrestningar enligt tidigare 7.1En ny lag för hantering av extraordinära händelser i kommun och landsting .................................................... Utökat krav på krisplanering........................................... Tillskapande av ett krisledningsorgan ............................ 7.5Samarbete över kommun- och landstingsgränser vid en extraordinär händelse............................................ 7.6Bistånd till enskilda som drabbas av extraordinär Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen .......... Konsekvenser för småföretagens villkor ........................ Konsekvenser för jämställdheten.................................... En rad extraordinära händelser har inträffat som ställt kommuner och landsting inför särskilda utmaningar. Översvämningen i kommun, tågolyckorna i och med efterföljande evakueringar och giftutsläppet vid i är några exempel på sådana händelser som har ställt mycket höga krav på kommunernas och landstingens ledningsförmåga. Många rapporter och utredningar har upprättats med anledning av ovan nämnda och andra extraordinära händelser. Den erfarenhet som har vunnits är att kommunerna har lyckats väl med sin krishantering. Emellertid kan den rättsliga grunden för kom- munernas agerande upplevas som otydlig och otillräcklig eller t.o.m. som ett hinder. Det finns också exempel på extraordinära händelser där situationens allvar har framtvingat beslutsfattande i direkt strid mot kommunallagens bestämmelser. De formella kraven på kommunens agerande är desamma oavsett om det råder ett normalt tillstånd eller kris. Endast när det råder höjd beredskap finns möjligheter att göra undantag från kommu- nallagens regler om kommuners och landstings organisation och beslutsfattande. Kommunallagen bygger på att verksamheten är uppdelad på ett flertal nämnder som sinsemellan är oberoende av varandra. Det kan då bli svårt att samordna de olika nämndernas verksamhet, vilket kan vara nödvändigt då snabba åtgärder måste vidtas och flera nämnders verksamhet är berörda. Kommuner och landsting får heller inte bistå annan kommun som drabbats av en extraordinär händelse, eftersom lokaliseringsprincipen i kommu- nallagen och hälso- och sjukvårdslagen innebär att verksamheten skall vara inriktad på det egna medlemskollektivet. Det finns således ett flertal punkter där dagens lagstiftning behöver modifieras för att möjliggöra en effektiv, rationell och rättsenlig hantering av extraordinära händelser i kommuner och landsting. har mot denna bakgrund i en skrivelse till regeringen begärt att den vidtar de lagändringar som behövs för att kommunernas kompetens och befogenhet vid extraordinära händelser skall klarläggas. Utredningen skall enligt sina direktiv göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser. Frågan när en sådan reglering får tillämpas och hur detta avgörs i varje fall skall också utredas. I uppdraget har också ingått att överväga om det finns anledning att förtydliga de regler som styr kommunernas och landstingens planering inför extraordinära fredstida händelser och, om så är fallet, lämna förslag till författningsändringar. Vidare har utredningen haft i uppdrag att se över om det föreligger behov av att kommuner och landsting ges möjlighet att vid extraordinära händelser lämna enskilda ekono- miskt stöd av mindre omfattning inom områden som normalt inte täcks av civilrättsliga försäkringar. Utredningen lämnar förslag till en ny lag, Lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid, som ger kommuner och landsting särskilda befogenheter. Kommun- eller skall inrätta ett kris- ledningsorgan, i lagförslaget benämnt krisledningsnämnd. Denna nämnd, som kan vara kommun- eller , träder i funktion när dess ordförande beslutar att situationen är sådan att kommunen eller har drabbats av en extraordinär händelse. får överta verksamhetsområden eller delar därav från andra nämnder i den utsträckning som fullmäktige har beslutat i reglementet för nämnden. Intill dess att nämnden har hunnit sammankallas får ordföranden fatta de beslut och vidtaga de operativa åtgärder som är synnerligen brådskande. Härigenom skapas de rättsliga förutsättningarna för en samordnad ledning för hanterandet av den extraordinära händelsen. Utredningen föreslår alltså att det är fullmäktige som ger kris- ledningsnämnden dess mandat. Av förslaget följer också att kris- nämnden skall anmäla sina beslut vid närmast följande full- mäktigesammanträde och kontinuerligt informera fullmäktige om krisens förlopp. Vidare får fullmäktige rätt att besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra, varvid de upp- gifter som krisledningsnämnden må ha övertagit från andra nämnder återgår till dem. Syftet härmed är att skapa en yttersta spärr mot att krisledningsnämndens ledamöter missbrukar sina befogenheter. Kommuner och landsting åläggs ett planeringsansvar för extraordinära händelser. Fullmäktige skall minst en gång per mandatperiod fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen eller . Planeringsskyldig- heten anknyter till nämndernas verksamhetsansvar och innebär att privata aktörer, som utför uppdrag för nämndens räkning och som bedöms kunna komma att beröras av en extraordinär händelse, också bör ingå i planeringen. Detsamma gäller hel- eller delägda kommunala bolag i den mån deras verksamhet kan vara av betydelse för krishanteringen. Utan att lägga något förslag i den delen framhäver utredningen vikten av att kommunerna och landstingen regelbundet genomför övningar av olika tänkta krisförlopp med utgångspunkt från planen. Kommunallagens s.k. lokaliseringsprincip mjukas upp så att möjligheten för kommuner och landsting att bistå annan kommun vid extraordinära händelser utökas. Den kommun eller det landsting som på begäran har bistått en drabbad kommun har rätt till skälig ersättning av den andra kommunen för kostnader på grund av biståndet. En rätt att i begränsad omfattning bistå enskilda som drabbats av en extraordinär händelse införs. Bistånd får bara ges om det föreligger synnerliga skäl och om det är att betrakta som ett led i kommunens eller egen krishantering. Förslaget syftar till att skapa en möjlighet för kommunen eller att frivilligt bistå enskilda vid extraordinära händelser men inte någon rättighet för kommun- eller landstingsmedlemmarna. Huvud- principen avses även framledes vara det i kommunallagen stadgade förbudet mot stöd till enskild. Lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag reglerar kommuners och landstings särskilda organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i freds- tid. Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller . Lagen gäller inte vid höjd beredskap. 2 § Fullmäktige skall för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen eller 3 § Fullmäktige skall inrätta en av ärenden som rör extraordinära händelser. En sådan nämnd benämns i denna lag krisledningsnämnd. Kommun- eller landstingsstyrelse kan utgöra krisledningsnämnd. Närmare regler om krisledningsnämnden finns i denna lag. I övrigt gäller kommunallagens (1991:900) bestämmelser i tillämpliga delar. 4 § får överta verksamhetsområden eller delar därav från övriga nämnder. Sådant övertagande skall endast ske i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. beslutar när sådant övertagande skall ske. Så snart förhållandena det medger skall krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit skall återgå till ordinarie nämnd. 5 § Fullmäktige skall fastställa ett reglemente för krislednings- nämnden. Av reglementet skall framgå vilket verksamhetsområde eller del därav som krisledningsnämnden får överta från övriga nämnder. 6 § Ordföranden i krisledningsnämnden, eller vid förfall för honom vice ordföranden, beslutar när en sådan situation föreligger som föranleder att nämnden skall träda i funktion. Om synnerlig brådska föreligger får ordföranden, eller vid förfall för denne vice ordföranden, fatta beslut i nämndens ställe och vidtaga de övriga förvaltningsuppgifter som krävs tills nämnden hunnit sammanträda. Sådana beslut skall anmälas till nämnden. 7 § beslut skall anmälas vid närmast följande fullmäktigesammanträde. 8 § Fullmäktige får besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden eller delar därav som krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd. 9 § Kommuner och landsting får på begäran bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Om en kommun eller ett landsting har lämnat sådant bistånd har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . När en enskilds vistelse i en kommun är föranledd av sådana förhållanden som avses i denna lag har vistelsekommunen också rätt till ersättning för sådana kostnader som uppkommit på grund av lagstadgade skyldigheter gentemot dem som vistas i kommunen. 10 § Om det finns synnerliga skäl får kommuner och landsting som ett led i sin krishantering i begränsad omfattning stödja enskild som drabbats av extraordinär händelse. 11 § Om kommuners och landstings möjlighet att bistå annan kommun och annat landsting med sjukvårdsresurser vid extra- ordinär händelse finns stadgat särskilt i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härmed föreskrivs att 3 kap. 3 § kommunallagen (1991:900) skall ha följande lydelse. Fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen be- hövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Särskilda regler för kommuner och landsting ifråga om planering och hantering av extraordinära händelser finns i lag (2003:000) om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid. Denna lag träder i kraft den Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Härigenom föreskrivs att det i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skall införas en ny paragraf, 30 a §, samt närmast före 30 a § en ny rubrik av följande lydelse. Hälso- och sjukvård vid extra- ordinära händelser i fredstid ställa sjukvårdsresurser till för- fogande för att bistå annan kom- mun eller annat landsting som drabbats av en extraordinär hän- Vid sådant bistånd skall landsting omfattas av kom- heter enligt denna lag. Denna lag träder i kraft den 1Uppdraget och dess genomförande har ett flertal mer eller mindre extrema händelser inträffat som ställt särskilda krav på kommuners och landstings organisation och beslutsfattande. Som exempel på sådana händelser kan nämnas utrymningen av tätorterna i kommun i samband med ett befarat ammoniakutsläpp , giftutsläppet från tunnelbygget i i , snöovädret i kommun , olyckan i kommun då ett tåg med sex vagnar lastade med gasol spårade ur, översvämningarna som drabbade norra samt södra och mellersta och elavbrottet i nordvästra . Kännetecknande för dessa händelser var att kommunen, och i vissa fall landstingen, ställdes inför en svår akut ledningsuppgift, vars syfte var att så långt möjligt minska konsekvenserna av det inträffade för kommunens eller invånare. Om en sådan händelse inträffar är det viktigt att kommunen har planerat hur verksamheten skall bedrivas samt har en beredskap att hantera även långdragna krisförlopp. Vissa rättsliga oklarheter och hinder finns dock för en effektiv och rationell krishantering. I kommunallagen saknas särskilda regler för situationer där krav reses på extremt snabbt beslutsfattande. De sedvanliga reglerna om t.ex. kallelse av nämndens ledamöter, beslutsförhet m.m. gäller nämligen oavsett om den uppkomna situationen är extraordinär. Vid en extraordinär fredstida händelse kan den normala organisationen för beslut och verkställighet behöva anpassas så att ledningen kan svara upp mot kraven på snabbt agerande och samordning av kommunens eller åtgärder. Ställs en kommun eller ett landsting inför en extraordinär händelse är det viktigt att kommunens och ledning har möjlighet att Uppdraget och dess genomförande skyndsamt besluta om och vidtaga de åtgärder som situationen kräver. För att inte åtgärder av akut karaktär skall försenas kan kommunen eller behöva ha lagliga möjligheter att fatta nödvändiga beslut utan iakttagande av de formföreskrifter som gäller under normala förhållanden för att så långt som möjligt minska konsekvenserna av det inträffade för kommunens eller invånare. Vid höjd beredskap finns bestämmelser rörande kommunernas och landstingens ledning och organisation i bl.a. lagen (1994:1720) om civilt försvar och i räddningstjänstlagen (1986:1102). I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ges kommuner vissa möjligheter att fatta beslut utan iakttagande av alla formföreskrifter som gäller under normala förhållanden. Styrelsen har då en central roll och har befogenhet att genom ställ- företrädarskap fatta beslut i frågor som normalt ankommer på fullmäktige. Motsvarande regler för fredstida extraordinära händelser saknas dock. Slutsatserna av senare års extraordinära händelser i kommuner och landsting är att lagstiftningen behöver ses över. har i en skrivelse till regeringen (dnr 1999/2929) begärt att regeringen vidtar de lagändringar som behövs för att kommunernas kompetens och befogenhet vid sådana extraordinära händelser skall klarläggas. Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn och lämna förslag till de lagändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära händelser i samhället i fred. Frågan när en sådan reglering får tillämpas och hur detta avgörs i varje situation skall utredas. Vidare skall utredningen se över de regler som styr kom- munernas och landstingens planering inför extraordinära fredstida händelser. Utredningen skall också se över om det föreligger behov av att utöka kommuners och landstings rätt att vid extraordinära händelser ge visst ekonomiskt stöd till enskilda som drabbats. Utredningens direktiv återges i sin helhet som bilaga till betänkandet. Uppdraget och dess genomförande Utredningen tillsattes genom regeringsbeslut . På grund av omständigheter som utredningen inte kunde påverka kunde det verkliga arbetet inte påbörjas förrän . Utredningstiden var satt vilket redan det var knappt. Den inledningsvis förlorade tiden gjorde att tidsramen blev ännu knappare. Utredningsarbetet har därför bedrivits under tidspress. Enligt direktiven skulle utredningen inhämta erfarenheter från kommuner och landsting som drabbats av extraordinära händelser. Detta har gjorts dels genom direktkontakt med berörda kommuner och landsting och dels genom inhämtande av den rikhaltiga skriftliga information som finns att tillgå i form av rapporter, utvärderingar m.m. både från statliga myndigheter och från drabbade kommuner och landsting. Utredningen har avlagt besök i och kommuner. Under arbetet har utredningen haft kontakt och samråd med Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (dir. 1999:63) samt med Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94). Utredningen har haft sju sammanträden med experter och sak- kunniga. Kommunallagen, socialtjänstlagen, räddningstjänstlagen och viss annan lagstiftning tilldelar kommunerna ett generellt ansvar för medborgarnas trygghet och säkerhet i olika avseenden. Detta ansvar gäller oavsett om ett normaltillstånd råder eller om kommunen befinner sig i kris. Härutöver har kommunerna och landstingen uppgifter inom det civila försvaret som dels gäller beredskapsförberedelserna i fredstid, dels avser verksamheten vid höjd beredskap. De grundläggande reglerna för kommuners och landstings organisation och beslutsfattande återfinns i regeringsformen. Dessa regler är dock relativt allmänt hållna och övergripande till sin natur. Mer detaljerade regler återfinns i kommunallagen (1991:900) som utgör den huvudsakliga kommunalrättsliga regleringen. Kommunallagens regelverk kan sägas utgöra en grundlag. Till kommunallagens regler skall också läggas de talrika speciallagar som reglerar kommunens kompetens inom särskilda sakområden. Regleringen av kommuner och landsting i regeringsformen är begränsad. Den i sammanhanget väsentligaste regeln återfinns i 1 kap. 7 § regeringsformen som slår fast att beslutanderätten i kom- munerna utövas av folkvalda församlingar. Med detta avses kommun- och . Utgångspunkten i regerings- formen är således att fullmäktige utgör det beslutsfattande organet. Det är de folkvalda representanterna i fullmäktige som skall fatta de för kommunen och väsentliga besluten Det finns således en konstitutionell begränsning av möjligheten att delegera uppgifter från fullmäktige till nämnder och andra organ. Denna regel återspeglas i kommunallagens förbud mot delegation av vissa typer av ärenden från fullmäktige till nämnd- nivån (3 kap. 9-10 §§). Det är fullmäktige som skall besluta om kommunalskattens storlek, organisationens utseende och andra ärenden av större vikt eller principiell betydelse för kommunen eller . De exakta gränserna för delegationsutrymmet från fullmäktige till nämndnivå är svåra att utröna. Någon rättspraxis som belyser saken i konstitutionellt hänseende finns inte. Det finns dock en rikhaltig praxis som belyser gränserna för kompetensfördelningen mellan fullmäktige och nämnder enligt kommunallagen. Undantag från huvudregeln kan göras då höjd beredskap råder. Av 13 kap. 13 § regeringsformen framgår att beslutanderätten då kan regleras genom lag. I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. framgår att kommunstyrelsen i sådana situationer kan överta fullmäktiges uppgifter. I 11 kap. 7 § regeringsformen stadgas självständighetsprincipen. Den innebär att ingen myndighet får bestämma hur annan myndighet skall besluta i ärenden som innefattar myndighets- utövning mot enskild. Det innebär att det finns konstitutionella begränsningar ifråga om att låta visst organ överta beslutanderätt från andra myndigheter. I kommunallagen regleras kommuners och landstings organisation i kapitel 3. I kapitel 5 regleras fullmäktiges uppgifter och besluts- fattande. I kapitel 6 återfinns motsvarande reglering för styrelsen och övriga nämnder. 2.3.2Fullmäktiges uppgifter samt delegation från fullmäktige Fullmäktige har en exklusiv kompetens att fatta beslut i för kommunen eller och dess medlemmar särskilt viktiga frågor. Denna exklusiva kompetens härrör ytterst från den konstitutionella principen om det folkvalda organets överhöghet i kommunens och organisation. Utgångspunkten i kommunallagen är att fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Detta framgår av 3 kap. 9 § kommunallagen. Stadgandet anknyter till regeringsformens bestämmelse att beslutanderätten i kommunerna och landstingen skall utövas av valda församlingar. Det finns dock viss möjlighet att delegera beslutanderätt till nämnderna. I 3 kap. 10 § kommunallagen anges att sådan delegation är tillåten om inte beslutanderätten särskilt förbehållits fullmäktige. Av 3 kap. 9 § framgår vissa typer av ärenden som inte får delegeras. Det gäller bl.a. beslut om nämndernas organisation och verksamhetsformer. Även specialförfattningar kan innehålla delegationsförbud. Exempelvis anges i 21 § räddningstjänstlagen (1986:1102) att räddningstjänstplanen skall antas av fullmäktige. Det finns således inget utrymme att delegera sådant beslut till en nämnd. I 3 kap. 10 § kommunallagen stadgas att fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Med beaktande av de ovan nämnda be- gränsningarna finns således möjligheter att delegera beslutanderätt från fullmäktige ned till nämndnivå. Möjligheten att delegera viss kompetens till andra organ ger en mer flexibel organisation och till viss del en möjlighet att anpassa kommunens eller organisation till lokala förhållanden. Delegering av viss beslutande- rätt kräver ett formellt beslut från det delegerande organet, dvs. delegationen måste vara gjord i förhand. Det finns en skyldighet för nämnden att återrapportera till fullmäktige hur nämnden har fullgjort sitt uppdrag. 2.3.3Beslutsfattande i nämnd och delegation från nämnd Nämndernas primära uppgift är att handha kommunens eller . Delegation från nämnd regleras i 6 kap. 33-38 §§ kommunallagen. Beslutanderätt kan delegeras till utskott, enskild förtroendevald eller tjänsteman. I 34 § stadgas vilka typer av ärenden som nämnden inte får delegera. Där anges att nämnden skall fatta alla beslut rörande verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Vidare gäller att nämnden inte får delegera beslutanderätt avseende sådana ärenden som innebär myndighets- utövning mot enskild som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Det finns även här en skyldighet att till nämnden anmäla beslut som fattas på delegation. Friheten att delegera beslutanderätt från nämnd till utskott m.m. är således tämligen omfattande. En av nyheterna i den nu gällande kommunallagen var också att delegeringsmöjligheten skulle utökas för att förbättra flexibiliteten i den kommunala organisationen.