sou · GPB337 · 2002-01-01 00:00:00 — I sådana situationer måste med gällande regler alltid ytter- ligare minst ett justitieråd och ett regeringsråd tas i anspråk för laggrans- kande uppgifter. En undersökning av förhållandena visar att Lagrådet har bestått av fyra avdelningar under sammanlagt åtta sam- manhängande perioder (totalt ) . Av dessa sammanhängande förordnanden (således inklusive förlängningar) hän- för sig sex till första . har Lagrådet be- stått av fyra avdelningar under två perioder, den senaste , varvid tjänstgöringen vid båda tillfällena omfattat . Av de nämnda undersökningsresultaten framgår att Lagrådet vid långt fler tillfällen bestått av tre avdelningar, i allmänhet i anslutning till arbets- toppar . tjänstgjorde Lagrådets tredje avdelning under sammanlagt 21 samman- hängande perioder (inklusive eventuella förlängningar av förordnande- na) eller sammanlagt . Av hänför sig mer än hälften till en sammanhängande period i inledningen av . Det senaste tillfället då tre avdelningar tjänstgjorde inträffade . Övrig tid har Lagrådet tjänstgjort på två avdelningar med undan- tag av fyra perioder (sammanlagt ca ), då Lagrådet endast bestod av en avdelning. Krympande bas för uppdrag i Lagrådet Det minskande antalet ledamöter i de högsta domstolarna har aktu- aliserat frågan hur kapaciteten och standarden i lagrådsgranskningen skall kunna vidmakthållas för framtiden utan att det går ut över den dömande verksamheten. En jämnare tillförsel av lagrådsremisser bör eftersträvas, men resultatet är osäkert. Tanken att lagrådsavdelning skall kunna bestå av endast två ledamöter avvisas. Den lösning som närmast bör prövas är att bredda basen för rekrytering av lagråds- ledamöter genom att vidga behörigheten för jurister som inte är ak- tiva ledamöter i eller Regeringsrätten. Den gjorda redovisningen visar, vid en jämförelse mellan antalet till- gängliga ledamöter för lagrådstjänstgöring i de båda högsta domstolar- na förr och , att utrymmet för att använda sig av aktiva justitie- och regeringsråd utanför domstolarna har minskat. Detta har sin förklaring i att domstolarna har tillgång till färre ledamöter. En annan viktig faktor är att måltillströmningen har varit fortsatt hög . Trots änd- rade regler i fråga om domförhet skulle de högsta domstolarnas verk- samhet påverkas negativt av att fler domare tas i anspråk för lagråds- tjänstgöring än vad som sker för tillfället, vilket med gällande bestäm- melser alltid blir fallet om regeringen förordnar att Lagrådet skall bestå av tre eller fyra avdelningar. I samband med den senaste lagändringen rörande ledamotsantalet för och Regeringsrätten pekade regeringen på att antalet ledamöter i dessa domstolar har betydelse också för Lagrådets granskning av regeringens lagförslag med hänsyn till att främst justitie- råd och regeringsråd tjänstgör i detta. Regeringen, som betonade att man på bästa sätt måste hushålla med Högsta domstolens och Rege- ringsrättens resurser, anförde att fler domare från de högsta domstolar- na inte fick tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgäng- ligen krävdes med hänsyn till lagstiftningsarbetet. Å andra sidan måste det enligt regeringen finnas så många ledamöter i de båda domstolarna att man klarar både den dömande och den laggranskande verksamheten (prop. 1995/96:116 s.13 f). Utredningen delar uppfattningen att laggranskningsarbetet inte skall få gå ut över verksamheten i landets båda högsta domstolar i större ut- sträckning än vad som är fallet . Huvudsysslan för domarna i dessa domstolar är och måste förbli dömandet, om kvaliteten i rättskip- ningen skall kunna garanteras. måste självklart de högsta domstolarna vara dimensionerade så att den i grundlag anvisade lag- rådsgranskningen kan fullgöras tillfredsställande. om och Regeringsrätten f.n. förfogar över den be- hövliga kapaciteten för detta. En ökning av ledamotsantalet med tanke på lagrådstjänstgöring innebär å andra sidan i längden knappast någon god lösning, om man nämligen vill bibehålla en rimlig proportion mel- lan de ledamöter som tjänstgör i dömande verksamhet och dem som deltar i laggranskningen. Med hänsyn till det sagda kan det problem som utredningen nu tar upp till behandling formuleras så att det gäller hur kapaciteten och standarden för laggranskningen skall kunna upp- rätthållas , trots att färre ledamöter potentiellt står till för- fogande än under tidigare perioder samt med beaktande av den fortsatta tendensen till minskning av ledamotsantalet i de högsta domstolarna. Detta får också anses vara det underförstådda temat i utredningens di- rektiv. Flera alternativ står till buds för att behålla och helst för- bättra förutsättningarna för laggranskningen. Ett sätt att angripa problematiken på är att se över de rutiner som styr planeringen av Lagrådets arbete. Regeringen fattar de flesta admi- nistrativa beslut som berör Lagrådet. Det är dessutom som ansvarar för sammanställningen av de arbetsuppgifter som skall överlämnas för behandling i Lagrådet. Med ledning av plane- ringsarbetet i får regeringen en inblick i den rådande och förväntade arbetsbelastningen och kan utifrån detta bestämma hur många avdelningar som skall tjänstgöra. Icke desto mindre förekommer kraftiga arbetstoppar under vissa tidpunkter av året, medan det vid and- ra tillfällen är svårt att sysselsätta de lagrådsavdelningar som är i tjänst. En slutsats som kan dras av dessa förhållanden är att arbetskapaciteten hos de tjänstgörande lagrådsledamöterna skulle kunna utnyttjas bättre om laggranskningsuppgifterna fördelade sig jämnare över året. Riks- dagens arbetsperioder och regelverk måste emellertid beaktas i detta sammanhang. Ett annat sätt att utnyttja det faktum att stiltje ibland rå- der i granskningsarbetet är att ytterligare underlätta för ledamöterna att tjänstgöra i den domstol som de tillhör (jfr 16 § lagrådslagen). I utred- ningens slutbetänkande kommer dessa frågor att behandlas närmare. Det är inte osannolikt att en del står att vinna i att strukturerna kring laggranskningen trimmas. tyder mycket på att dessa medel är otillräckliga för att komma till rätta med det grundläggande problemet. En lösning på det personella problemet skulle kunna vara att minska det normala antalet ledamöter per lagrådsavdelning till två, åtminstone för vissa ärenden. Därutöver kan det finnas skäl att överväga huruvida möjligheten för regeringen att besluta om att även en fjärde ledamot skall tjänstgöra på avdelning bör finnas kvar. Båda dessa uppslag nämns i utredningens direktiv. Mot en minskning av antalet ledamöter per avdelning till två talar att Lagrådets auktoritet otvivelaktigt skulle bli lidande. Dessutom har sammansättningar med tre ledamöter på avdelning visat sig vara lämp- liga för diskussioner. Med tre ledamöter har det också varit möjligt att besätta en majoritet av platserna med ledamöter som är mest hemma- stadda på det lagstiftningsområde som saken berör, utan att för den skull utesluta synpunkter från en tredje ledamot med annan bakgrund. Det kan här vara värt att notera att en lagrådsavdelning fram till ikraft- trädandet av lagrådslag skulle bestå av fyra ledamöter. Utred- ningen lutar redan nu åt att avstyrka alternativet med mindre än tre le- damöter. Ett avskaffande av möjligheten att anlita en fjärde ledamot kan i och för sig diskuteras. Mot bakgrund av att sammansättningar med fyra ledamöter är mycket sällan förekommande saknar frågan på det hela taget praktisk betydelse. Vad som tycks återstå är att bredda det personella underlaget för re- krytering av lagrådsledamöter. De möjligheter som lagstiftningen medger att anlita andra jurister än aktiva domare i de högsta domstol- arna förefaller, som framgår av den fortsatta redogörelsen, i stort sett redan vara väl utnyttjade. Därmed aktualiseras en ändring av behörig- hetsreglerna. Denna skulle kunna ta sikte på en vidgad användning dels av f.d. justitieråd och f.d. regeringsråd, dels av andra jurister, helt utan anknytning till de högsta domstolarna. lagstiftning och överväganden angående anlitande av utomstående När Lagrådet kom föreslogs i propositionen rörande Lag- rådets inrättande (21 § regeringsform) att detta skulle bestå av två ledamöter av och en av Regeringsrättens lagfarna ledamöter (prop. 1908:37 s. 2 och 40 ff). Vidare föreslogs att tre extra ordinarie ledamöter skulle kunna förordnas om det prövades nödvän- digt. Dessa skulle ha samma kompetens som krävdes för att kunna ut- nämnas till justitieråd. avstyrkte emellertid för- slaget beträffande utnämnande av tre extra ordinarie ledamöter och framhöll i stället att Lagrådet borde bestå av fyra ordinarie ledamöter, varav tre justitieråd och ett regeringsråd. Motiveringen till att samman- sättningen skulle vara denna var enligt KU att auktoriteten hos ett lag- råd borde stärkas (KU 1908:10 s.173 ff och 180). att ytterligare ledamot, som var känd för insikt, erfarenhet och redlig- het, skulle kunna förordnas till ledamot för att Lagrådet skulle få till- gång till den speciella sakkunskap som kunde krävas för att bedöma ett visst lagförslag. Kraven på den extra ledamoten var identiska med de allmänna kvalifikationerna för dem som skulle bekläda rikets högsta ämbeten. gick på KU:s linje och antog förslaget (rskr 1909:19). Grundläggande regler om sammansättningen togs upp i 21 § regeringsformen. redovisade i sitt förslag till regeringsform synpunkter på frågan om Lagrådets uppgifter och organisation. Utred- ningen fann att sammansättningen av Lagrådet inte borde anges på an- nat sätt i grundlag än att det i regeringsformen fastslogs att i Lagrådet tjänstgör ledamöter av högsta domstolen och av högsta förvaltnings- domstolen. Utredningen ansåg inte heller att det var påkallat att bi- behålla möjligheten att för visst ärende till ledamot av Lagrådet förord- na ytterligare en person (SOU 1963:17 s.359). 1964:140, som behandlade vissa grundlagsändringar, togs frågan om Lagrådets organisation upp till diskussion. Som allmän ut- gångspunkt framhölls att en förstärkning av Lagrådets arbetskapacitet borde ske i den formen, att Lagrådet skulle beredas möjlighet att vid behov arbeta på två avdelningar. Departemenstchefen förordade att antalet ledamöter, som obligatoriskt skulle delta i ärendenas behand- ling, alltjämt skulle vara fyra. – När det gällde lagrådsavdelnings sam- mansättning påpekade departementschefen att den vägledande princip- en fortfarande borde vara att ledamöterna till övervägande del rekryte- rades från de båda högsta rättskipningsorganen. En av de fyra obligato- riska ledamöterna på avdelning skulle vara regeringsråd. Maj:t skulle ha en möjlighet att i stället för ett av justitieråden förordna an- nan lagfaren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra som ledamot antingen på en eller på båda lagrådsavdelningarna. Departementschefen anförde vidare (s.82 f): Om övriga tre obligatoriska ledamöter, såsom nu är fallet, skall vara justitieråd, skulle detta medföra, att när lagrådet arbetar på avdel- ningar sex justitieråd mot nuvarande tre kommer att tagas i anspråk för laggranskande uppgifter. En så stor minskning av antalet döman- de ledamöter i högsta domstolen skulle säkerligen i regel icke kunna ske utan att menligt inverka på rättskipningens snabbhet i högsta in- stans. En ökning av antalet justitieråd bör å andra sidan så långt möjligt förebyggas. Härom har allmän enighet rått bland remiss- organen. Behovet av en sådan ökning skulle minska, om härför kva- lificerad person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets kunde tagas i anspråk för laggranskning i stället för något av Även utanför denna krets finnes nämligen personer, som är väl lämpade för en dylik uppgift. Jag tänker härvid exempel- vis på förutvarande justitieråd och regeringsråd med obruten arbets- kapacitet, erfarna och skickliga domare i första och andra instans samt framstående rättsvetenskapsmän och advokater. Propositionen innehöll i enlighet med departementschefens uttalande ett förslag om att i Lagrådet skulle tjänstgöra tre justitieråd och en av Regeringsrättens lagfarna ledamöter (21 § regeringsformen). I stället för ett av justitieråden skulle emellertid annan lagfaren, skicklig och oväldig person enligt Konungens förordnande få tjänstgöra såsom le- damot av Lagrådet. Som tidigare skulle ytterligare en för insikt, erfa- renhet och redlighet känd person få tjänstgöra i behandlingen av visst ärende utöver de fyra obligatoriska ledamöterna, där så prövades nöd- vändigt. Departementschefen framhöll att Lagrådet genom den före- slagna lösningen i huvudsak skulle bibehålla sin karaktär av en repre- sentation för de båda högsta rättskipningsorganen som medel skapades för att motverka en icke önskvärd ökning av antalet domare i högsta instans. – I två motioner som behandlades av Konstitutions- utskottet med propositionen framhölls att Kungl. Maj:t i lag- frågor av kontroversiell natur skulle kunna försäkra sig om visst gehör i det kommande lagrådsutlåtandet, om justitierådsersättare utsågs av Ko- nungen. I stället föreslogs i motionerna att ersättaren skulle utses av . KU delade inte farhågorna och motiverade sitt ställ- ningstagande med att det inte behövde befaras att Kungl. Maj:t skulle låta andra än rent sakliga bevekelsegrunder påverka personvalet. Där- emot uttalade KU att tjänstemän i Kungl. inte borde anli- tas för tjänstgöring i Lagrådet. Propositionsförslaget antogs av riksda- gen (KU 1964:19 s.38 ff och 1965:19, rskr 1965:162). lagrådslag innebar alltså att Lagrådet skulle kunna bedriva arbete på två avdelningar, en ordinarie och en extra. Den sistnämnda avdelningen skulle träda i tjänst om Kungl. Maj:t så förordnade. Detta tänktes bli fallet när arbetsbördan i Lagrådet kunde antas bli särskilt betungande (prop. 1965:27, 1LU 16, rskr 1965:157). Den tillkallade grundlagberedningen, som tillsatts för att fortsätta och slutföra det arbete på en total författningsreform som in- letts av författningsutredningen, föreslog i sitt betänkande (SOU 1972:15 s.24 och 166) att regeringsformen i fråga om Lagrådets sam- mansättning endast skulle föreskriva att det i Lagrådet skulle ingå do- mare i och Regeringsrätten samt att närmare be- stämmelser i ämnet skulle meddelas i lag. Departementschefen anförde i prop. 1973:90 ("Ny regeringsform och ny riksdagsordning, m.m.", s.326) att han i likhet med beredningen ansåg att Lagrådet liksom dit- tills borde bestå av domare från de två högsta instanserna men att det saknades anledning att grundlagsfästa de närmare reglerna om Lag- rådets sammansättning. Departementschefens ståndpunkt kom till ut- tryck i förslag till 8 kap. 18 § RF. Enligt dess lydelse skulle ett lagråd finnas för att avge yttrande till regeringen över lagförslag. I Lagrådet skulle ingå domare i och Regeringsrätten. Även riksdagsutskott skulle få inhämta yttrande från Lagrådet enligt vad som närmare angavs i riksdagsordningen. I övrigt hänvisades till bestäm- melser i lag. beslutade i enlighet med förslaget (KU 1973:26 s.55 f och 1974:8, rskr 1974:19). bestämmelser års regeringsform angående Lagrådet flyttades i sak utan ändring över till lagrådslag (prop. 1974:35, SFS 1974:578). tilkallades en särskild utredare för att utreda frågan om Lagrådets ställning och uppgifter. Utredningen, som antog namnet lag- rådsutredningen, behandlade i sitt betänkande (Ds Ju 1977:10, även SOU 1978:34 s.235 ff) bl.a. frågor om Lagrådets sammansättning och arbetsformer, om inriktningen av lagrådsgranskningen och om av- gränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde, allt med den i di- rektiven givna utgångspunkten att obligatorisk lagrådsgranskning skulle införas på vissa lagstiftningsområden. lämnades för- slag till ny lag om Lagrådet. I utredningens betänkande (SOU 1978:34 s.265 ff) konstaterades att möjligheten att ersätta ett justitieråd med an- nan lagfaren person begagnats . Nästan undantagslöst hade det då varit fråga om förordnanden för f.d. justitieråd eller f.d. re- geringsråd som tjänstgjort i stället för ett av justitieråden. I ett fall hade annan lagfaren person (en hovrättslagman) förordnats som ersättare. Enligt lagrådsutredningen hade befogenheten att anlita särskild fack- man utnyttjats mycket sällan. hade i anslutning till frågan om anlitande av andra lagfarna personer följande utgångspunkter: Beträffande lagrådets sammansättning inställer sig till en början frågan, om lagrådets karaktär av i princip en representation för hög- sta domstolen och regeringsrätten bör bibehållas. Ett annat alterna- tiv skulle vara att laggranskningen utfördes av andra kategorier ju- rister, t.ex. domare från andra domstolar, rättsvetenskapsmän och advokater. Mellanlösningar är naturligtvis också tänkbara. Som skäl för att laggranskningen skall utföras av ledamöter i högsta domstolen och regeringsrätten har brukat anföras främst vär- det av att den erfarenhet av den dömande verksamheten i högsta in- stans som dessa domare har förvärvat tillförs lagstiftningsarbetet, liksom den betydelse för rättstillämpningen som deltagandet i granskningen av lagförslag anses ha. ens område har visserligen ändrats väsentligt sedan lagrådet in- rättades. Bl.a. har lagstiftningen numera en helt annan omfattning än tidigare och lagreglering sker ofta på nya områden, inte sällan till följd av sociala omvärderingar eller tekniska framsteg. En stor del av lagstiftningen faller också utanför högsta domstolens och rege- ringsrättens verksamhetsområden, bl.a. till följd av att särskilt in- rättad domstol, såsom arbetsdomstolen, eller försäkringsdomstolen, är sista instans. Nyss anförda skäl för att lag- granskningen bör ankomma på domare i högsta domstolen och rege- ringsrätten är likväl enligt utredningens mening fortfarande i huvud- sak bärande. Till stöd för denna ordning kan också åberopas andra förhållanden. Verksamhet i någon av de båda högsta domstolarna är ägnad att ge stor förtrogenhet med rättssystemet och överblick över detta. Justitieråd och regeringsråd har också i allmänhet betydande erfarenhet av lagstiftningsarbete. Att laggranskningen åvilar leda- möter i högsta domstolen och regeringsrätten har dessutom ansetts utgöra en garanti för det granskande organets självständighet gent- emot regeringen och . Om laggranskningen i stället skall ankomma på andra kategorier av jurister, kan å ena sidan granskningskapaciteten i princip ökas i den utsträckning som anses önskvärd. Det kan å andra sidan inte uteslutas att en sådan ordning skulle kunna få konsekvenser i fråga om granskningens kvalitet. Följden skulle då kunna bli att lagrådets synpunkter inte tillmättes samma betydelse som . Om inte fasta tjänster inrättas i lagrådet [] skulle en principiellt viktig skillnad även följa av att ledamöterna i lagrådet för förhållandevis korta mandatperioder utsågs av regeringen. Lagrådets självständiga ställning gentemot regeringen och skulle därmed kunna äventyras. Det förtjänar också framhållas att anlitande i större ut- sträckning av andra jurister än domare i de högsta instanserna kan väntas föranleda praktiska svårigheter. Den personkrets som kan komma i fråga är troligen i praktiken inte särskilt stor. Det kan för- modas att i och för sig lämpliga personer inte alltid skulle vilja ställa sig till förfogande, t. ex. beroende på bostadsort eller svårig- heter att lämna ordinarie verksamhet. ståndpunkt blev att Lagrådet även i fortsättningen i huvudsak borde vara sammansatt av ledamöter i och Regeringsrätten. Utredningen tillade emellertid följande: Vad som har sagts i det föregående om att lagrådet i huvudsak bör bestå av domare i högsta domstolen och regeringsrätten utesluter inte att även jurister av andra kategorier kan i viss utsträckning ingå En sådan möjlighet finns redan enligt gällande bestäm- melser. De kategorier jurister som närmast kan komma i fråga är pensionerade justitieråd och regeringsråd, domare i hovrätt, kam- marrätt eller tingsrätt samt rättsvetenskapsmän och advokater. An- litande av sådana jurister bör ofta kunna medföra att laggranskning- en tillförs värdefulla synpunkter. Det kan också visa sig nödvändigt med en möjlighet att anlita andra jurister än justitieråd och rege- ringsråd, om arbetsbördan i lagrådet skall kunna bemästras. Av vad utredningen har anfört om att lagrådet i princip bör re- presentera de båda högsta domstolarna följer att antalet lagråds- ledamöter som rekryteras från annat håll bör vara lägre än antalet justitieråd och regeringsråd som ingår i lagrådet. Frågan hur stor del av lagrådet som bör kunna utgöras av andra jurister än justitieråd och regeringsråd är beroende av hur många ledamöter som skall in- gå i lagrådsavdelning [...]. De skäl som i det föregående har anförts till stöd för att andra än ledamöter i högsta domstolen och regeringsrätten inte bör i någon större omfattning ingå i lagrådet har mindre styrka i fråga om pen- sionerade justitieråd och regeringsråd. Beträffande allmänna kvali- fikationer är dessa givetvis jämställda med justitieråd och regerings- råd. Det kan därför diskuteras om inte pensionerade justitieråd och regeringsråd bör likställas med aktiva sådana domare i fråga om lag- rådets sammansättning. Från principiell synpunkt – bottnande i själ- va systemet med en pensionsålder – framstår det emellertid som mindre lämpligt med en myndighetsorganisation som delvis bygger på att pensionerade befattningshavare måste anlitas, särskilt som dessas medverkan måste vila på frivillig grund. Det finns dessutom vissa andra jurister som efter avgång ur aktiv tjänst särskilt kan komma i åtanke för tjänstgöring i lagrådet, t. ex. förutvarande justi- tiekansler, riksåklagare, justitieombudsman, hovrättspresident eller kammarrättspresident, utan att det är möjligt att särbehandla dem när det gäller lagrådets sammansättning. Utredningen har sålunda inte funnit tillräckliga skäl att beträffande lagrådets sammansättning likställa pensionerade justitieråd och regeringsråd med aktiva såda- na domare. En annan sak är att, när det är aktuellt att anlita annan än justitieråd eller regeringsråd för tjänstgöring i lagrådet, det är lämp- ligt att i första hand söka utnyttja den erfarenhet och kunskap som pensionerade justitieråd och regeringsråd besitter; därvid är inte minst att beakta att de regelmässigt har tidigare erfarenhet av lag- rådsarbete. När sådan person tjänstgör i lagrådet, saknas vidare an- ledning att i fråga om arbetsförhållandena göra skillnad mellan den- ne och de aktiva justitieråd eller regeringsråd som ingår i lagrådet. Enligt lagrådsutredningens förslag skulle lagrådsgranskningen utföras av avdelning med tre (mot tidigare fyra) ledamöter (1978:34 s.268 ff). Av dessa borde en kunna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitieråd och regeringsråd. En sådan ledamot borde emellertid enligt utredningen inte anlitas annat än när arbetsbördan i Lagrådet eller i eller Regeringsrätten krävde det. Pensionerade le- damöter borde användas på så sätt att ett f.d. justitieråd skulle träda i tjänst i stället för ett justitieråd och ett f.d. regeringsråd skulle tjänst- göra i stället för ett regeringsråd. Utredningen förordade att det även fortsättningsvis skulle vara möjligt att vid behov förordna en person för visst ärende, vars bedömande krävde särskild fackkunskap. En sådan s.k. fackman borde emellertid förordnas att biträda som särskild sak- kunnig, inte som ledamot. Därmed skulle en fackman kunna bistå Lag- rådet i den utsträckning som avdelningen fann lämpligt i stället för att delta i hela behandlingen av ärendet. Fackmannen skulle förordnas av regeringen på avdelnings begäran. Parallellt med lagrådsutredningen tillkallades en kommitté för att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de med- borgerliga fri- och rättigheterna (rättighetsskyddsutredningen). Enligt direktiven skulle kommittén bl.a. ta ställning till lagprövningens roll i rättighetsskyddet och utformningen härav.