sou · GPB374 · 2002-01-01 00:00:00 — Det kan sålunda tänkas att uppgifter i en anmälan legat till grund för att Konkurrens- verket inlett en utredning och kanske givits tillstånd till att genomföra en undersökning enligt 47 eller 48 § konkurrenslagen. Allteftersom utredningen fortlöper kanske uppgifterna i anmälan får minskad betydelse för det företag som berörs. En prövning av intresset av partsinsyn mot uppgiftslämnarens intresse av anonymitet kan i ett sådant läge komma att utfalla till förmån för uppgiftslämnarens intresse av anonymitet. Motsvarande bedömning torde kunna bli aktuell i de fall en utredning läggs ned. Utredningen finner sammanfattningsvis att behovet av sekretes- skydd för uppgiftslämnare är stort som ett företags intresse av insyn i ärendet tillgodoses genom existerande regler om partsinsyn. Det finns därför utrymme att införa ett sekretesskydd för uppgiftslämnare i konkurrensärenden. Gällande bestämmelser om sekretess till skydd för en enskild som gör en anmälan avser fall där en enskild anmäler en annan enskild till en myndighet (se avsnitt 5.2.3). Med enskild avses i sekretesslagen såväl fysiska som juridiska personer. Bestämmelserna om anmälarskydd tar dock sikte på sådana situationer att enskild i dessa bestämmelser får anses åsyfta fysiska personer. Det är alltså fråga om ett sekretesskydd för fysiska personer som anmäler andra fysiska personer. Skade- rekvisiten är därför utformade på så vis att det krävs – för att sekretess skall gälla – att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men. Anmälningar till avser juridiska personer som står under verkets tillsyn. Den som skulle kunna anmäla en juridisk person till står i många fall i något slags beroendeförhållande till den juridiska personen i fråga. Som har nämnts i det föregående kan man räkna med två huvudkategorier av anmälare, dels företag som har affärsförbindelser med företaget i fråga eller är konkurrenter, dels anställda eller tidigare anställda i det berörda företaget. Om en anställd eller tidigare anställd anmäler företagets inblandning i en kartell, kan anmälaren bli utsatt för repressalier av såväl ekonomisk som mer personlig art. Ett företag som anmäler en konkurrent eller affärspartner kan däremot drabbas bara ekonomiskt. Även i ett sådant fall är det dock en fysisk person som i praktiken vidtar de åtgärder som leder till en anmälan; därmed riskerar han personliga repressalier inte bara av ekonomiskt slag. Skaderekvisitet i en ny sekretessbestämmelse bör därför innefatta både skada och men. I de befintliga bestämmelserna om anmälarskydd är skaderekvisitet kvalificerat så att det krävs fara för våld eller annat allvarligt men för att sekretess skall gälla. Därmed avses repressalier av mer allvarligt slag. Sekretesskyddet skall gälla, utöver rena våldsövergrepp, t.ex. telefonterror eller andra allvarliga trakasserier (se m.fl. s. 7:37 f.). Ett så begränsat sekretesskydd för den som anmäler en kartell skulle sannolikt kunna verka avhållande på dem som överväger att göra en anmälan. Det skulle motverka de positiva effekterna av ett system med nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift. Med hänsyn härtill och då behovet av partsinsyn tillgodoses genom bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen, förordar utredningen att skaderekvisitet inte kvalificeras på det angivna sättet. För att sekretess skall gälla bör det räcka att det kan antas att anmälaren lider skada eller men, om uppgiften röjs. 5.3Utbyte av information med utländska konkurrensmyndigheter När skall utbyta information med utländska konkurrensmyndigheter aktualiseras främst följande sekretessbestäm- melser: 1 kap. 3 § tredje stycket, 8 kap. 4 § och 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen. Även bestämmelserna i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess kan undantagsvis bli tillämpliga. Lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler ger den behöriga svenska myndigheten, dvs. , behörighet att på begäran av kommissionen inhämta uppgifter från företag. Utlämnande av uppgifter till utländsk myndighet Bestämmelser om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, annat än om utlämnandet har reglerats särskilt i lag eller förordning. Exempel på sådana regleringar är lagen (1990:313) om Europaråds- och OECD- konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden samt förordningar om bl.a. uppgiftsutbyte som beslutats med anledning av bilaterala överenskommelser. Uppgiften får vidare lämnas ut om den i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet förutsättning är emellertid att det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen. intresse av samarbete med organet i fråga får beaktas vid den prövningen. I bedömningen skall beaktas även det intresse som sekretessen skall skydda. Bestämmelsen gäller till skydd inte bara för svenska fysiska och juridiska personer utan även för utländska fysiska personer och företag. Den medför inte någon skyldighet att lämna ut uppgifter utan reglerar endast i vilka fall uppgifter får lämnas ut. (m.fl. s. 1:12 f.) Uppgifter som inhämtats från en utländsk myndighet Av bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen framgår att sekretess gäller, i den mån godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillstånds- givning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Sekretessen är absolut. Föreskrif- terna i 14 kap. 1–3 §§ om sekretess mellan myndigheter får i fråga om denna sekretess inte tillämpas i strid med avtalet. Bestämmelsen tillkom främst med tanke på tillämpningen av (m.fl. s. 8:18 f.). Den omfattar både uppgifter som erhållits från utlandet och uppgifter som har inhämtats inom landet enligt avtalet. Bestämmelsen innebär att kan komma att tillämpa olika sekretessbestämmelser, beroende på om en uppgift har inhämtats enligt ett internationellt avtal eller enligt nationella regler. Det medför i sin tur att absolut sekretess gäller för uppgifter som verket har inhämtat med stöd av förordning 17/62. Har uppgifterna däremot inhämtats med stöd av konkurrenslagen skall sekretessen prövas enligt 8 kap. 4 § (tidigare enligt 8 kap. 6 § första stycket). Kammarrätten i har i två avgöranden överprövat beslut av att inte lämna ut uppgifter som tillställts verket av kommissionen. I båda fallen avslogs överklagandena. Uppgifterna hade inhämtats i det ena fallet med stöd av förordning 17/62 och i det andra fallet med stöd av förordning 4064/89 om kontroll av företagskoncentrationer (dom i mål 5823-1996 respektive dom i mål 1891-1995). Av 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Normalt är bestämmelsen inte tillämplig på en myndighets kontakter med en främmande stat, om förbindelserna rör myndighetens egna angelägenheter. Bestämmelsen har störst betydelse för regeringen, och utrikesrepresentationen men gäller för samtliga statliga myndigheter. (m.fl., a.a.s. 2:3 f.). Bestämmelsen torde normalt inte bli tillämplig på uppgifter som finns hos i dess löpande verksamhet. I stället kan bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen komma att aktualiseras. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § första stycket kan däremot bli tillämplig t.ex. på uppgifter som verket eller tjänstemän vid verket erhållit i samband med förhandlingar inom EU-samarbetet. Grundläggande bestämmelser om sekretess finns i artikel 287 i EG- fördraget. Av artikeln framgår att bl.a. medlemmar av kommittéer skall, även efter det att deras uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. Denna sekretessbestämmelse kan vara tillämplig på upplysningar som t.ex. en medlem av den rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor får del av (jfr artikel 10 i förordning 17/62). För konkurrensområdet finns också bestämmelser om sekretess i artikel 20 i förordning 17/62. Av artikel 20.1 framgår att upplysningar som inhämtats med stöd av artikel 11–14 får användas endast för det ändamål som avsetts med begäran eller undersökningen. har tolkat bestämmelsen så att medlemsländernas konkurrensmyndig- heter, oavsett om nationell lagstiftning eller EG:s konkurrenslagstift- ning tillämpas, inte får som bevisning använda icke offentliggjorda uppgifter som infordrats med stöd av artikel 11 i förordning 17/62. Motsvarande gäller icke offentliggjorda uppgifter som myndigheterna fått del av med stöd av artikel 14 i förordningen. Uppgifterna får dock användas för att motivera att ett förfarande på nationell nivå inleds. Kommissionen har enligt artikel 11 i förordning 17/62 rätt att inhämta upplysningar av medlemsstaternas regeringar och behöriga myndig- heter samt företag och företagssammanslutningar. Det kan ske på vilket stadium som helst under en utredning. Kommissionen är å sin sida enligt artikel 10 i samma förordning skyldig att utan dröjsmål till medlemsstaternas behöriga myndigheter översända kopior av vissa ansökningar och anmälningar enligt förordning 17/62 och de viktigaste handlingarna i ärendena. Vidare sker en mer formaliserad samverkan i den rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor. Kommissio- nen skall samråda med kommittén i ärenden där medlemsstaterna fått handlingarna översända. Förslag till ny tillämpningsförordning har presenterat ett förslag till en ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget1. Den föreslagna förordningen är avsedd att ersätta förordning 17/62. I förslaget finnsen bestämmelse om informationsutbyte mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och mellan de nationella konkurrensmyndigheterna inbördes (artikel 12). Bestämmelsen innebär att den information som utväxlas endast får användas för tillämpning av och att endast påföljder av ekonomisk natur får åläggas på grundval av de utväxlade upplysningarna. Den föreslagna förordningen innehåller också en bestämmelse (artikel 21.1) med innebörden att nationella konkurrensmyndigheter på sitt territorium får företa utredningsåtgärder enligt sin nationella rätt i en annan medlemsstats konkurrensmyndighets namn eller på dennas vägnar Det gäller alla sådana utredningsåtgärder som krävs för att konstatera att det föreligger en överträdelse av artikel 81 eller 82 i fördraget. Den myndighet som samlat in informationen skall översända alla upplysningar till den myndighet som begärt att få dem i enlighet med tidigare nämnda artikel 12 förslaget. I artikel 27 i den föreslagna förordningen finns särskilda sekretess- bestämmelser. Artikeln motsvarar artikel 20 i förordning 17/62. Den nya artikeln omfattar inte bara information som utväxlas mellan 1 Kommissionens förslag den 27.9.2000 till Rådets förordning om genom- förande av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget och om ändring av förordningarna (EEG) nr 1017/68, (EEG) nr 2988/74, (EEG) nr 4056/86 och (EEG) nr 3975/87, KOM(2000) 582 slutlig. kommissionen och medlemsstaterna utan även information som utväxlats mellan medlemsstaternas konkurrensmyndigheter inbördes. Förslaget innehåller även en bestämmelse med den innebörden att, i den mån både och nationella konkurrensregler är tillämpliga, endast får tillämpas (artikel 3). Förslaget behandlas i en rådsarbetsgrupp. Frågan om informationsutbyte mellan nationella konkurrensmyndig- heter har uppmärksammats av , som har antagit ett antal rekommendationer om notifikation, information och konsultation och senare också medling. Den rekommendation som tillämpas antogs år 19952. har också antagit en rekommendation om s.k. hard core cartels3. I den senare rekommendationen uppmanas medlems- staterna att vid behov utbyta information med varandra men även att ingå bilaterala eller multilaterala avtal om samarbete i kartellärenden. presenterade en rapport om core cartels. Rapporten, som har utarbetats av on Competition and Policy (CLP), tar upp frågan om samarbete mellan konkurrensmyndigheter och i synnerhet frågan om behovet av informationsutbyte mellan sådana myndigheter. I rapporten poängteras nödvändigheten av att konkurrensmyndigheter har möjlighet att utbyta information, även information av mer känsligt slag, med varandra. Det har ingåtts ett antal internationella avtal om samarbete på konkurrensområdet. Intressant i detta sammanhang är samarbetsavtalet mellan och . Avtalet ingicks ursprungligen mellan och kommissionen. Sedan konstaterat att kommissionen inte var behörig att ingå avtalet på Europeiska gemenskapens vägnar beslöt att ingå avtalet. Formellt sett är därför avtalet numera ingånget mellan å ena sidan och å andra sidan på Europeiska gemenskapens vägnar och kommissionen på Kol- och stålunionens vägnar. 2Revised Recommendation of the Council concerning Co-operation between Member Countries on Anticompetitive Practices affecting Trade [C(95)130/FINAL]. 3Recommendation of the Council concerning Effective Action against [C(98)35/FINAL]. innehåller bestämmelser om bl.a. notifikation, utbyte av information, samarbete och samordning men även bestämmelser om konsultation vid misstanke om kolliderande intressen. EG och har 1998 ingått ett avtal om tillämpning av principerna om aktiv hövlighet (comity) vid genomförandet av deras konkurrenslagstiftning4. EES- avtalet (artikel 56) innehåller bestämmelser om samarbete på konkurrensområdet mellan kommissionen och EFTA:s övervakningsmyndighet . Det finns även samarbetsavtal mellan EG och andra stater, bl.a. . mellan och har tillämpats i ett stort antal ärenden. Avtalet möjliggör emellertid inte utbyte av konfidentiell information utan tillstånd av de företag som uppgifterna avser. Enligt kommissionen hindras ett effektivt samarbete vid kartellbekämpning av att de olika myndigheterna inte kan utbyta sådan information5. Det har även ingåtts ett antal bilaterala avtal mellan enskilda stater om samarbete på konkurrensområdet, bl.a. mellan och , mellan och , mellan och och mellan , och . Avtalen innehåller bestämmelser om bl.a. notifikation och utbyte av information. Generellt gäller för dessa avtal att utbyte av information inte skall ske i strid med nationella sekretessregler, vilket i åtskilliga fall torde innebära att konfidentiell information inte får lämnas ut till myndigheter i en annan stat utan att den uppgiften rör ger tillstånd till utlämnandet. Av betydelse i sammanhanget är också the () mellan och . Avtalet tillämpas på straffrättens område men får betydelse för konkurrensrättsliga utredningar eftersom både och har kriminaliserat överträdelser av konkurrenslagstiftningen. innebär bl.a. att myndigheterna kan utbyta konfidentiell information med varandra. För att göra det möjligt för de amerikanska konkurrensmyndigheterna att i motsvarande utsträckning utbyta information även i de fall straffrättsliga regler inte är tillämpliga antog den amerikanska kongressen the International antitrust Assistance Act (IAEEA). har därefter ingått ett sådant avtal med Australien.6 4EGT L 173, , s. 26. 5Rapport från kommissionen till rådet och om tillämpning- en av avtalet mellan Europeiska gemenskaperna och om tillämpning av deras konkurrensbestämmelser, KOM(2000)618 slutlig. 6Se Parisi, Enforcement Cooperation among , s. 8 f. 5.3.5Problem med den nuvarande ordningen anför i sin rapport (s. 302 ff.): Företagens verksamhet har i allt högre grad kommit att sträcka sig utanför de nationella gränserna. Detta ställer krav på ett utvidgat samarbete mellan konkurrensmyndigheter i olika länder för att kunna ingripa mot konkurrensbegränsande åtgärder från dessa företags sida. Bevis för olagliga konkurrensbegränsningar kan finnas i ett annat land, t.ex. där moderbolaget är placerat. Informationsutväxlingen mellan konkurrensmyndigheter i olika länder kommer därför med säkerhet att utgöra ett allt viktigare inslag för att framgångsrikt kunna utreda misstänkta karteller. Företagsspecifik information och arbetsmaterial som tagits fram inom respektive myndighet kommer att behöva utväxlas för att ingripanden mot allvarligare konkurrensbegränsningar skall kunna göras. Denna typ av information omfattas vanligen av sekretess. På multilateral nivå har frågan om internationellt samarbete mellan myndigheter bl.a.. behandlats av som tagit fram rekommendationer till medlemsländerna om fördjupat samarbete bl.a. genom informationsutbyte för att mer effektivt kunna ingripa mot skadliga karteller. Också i arbetsgruppen för handel och konkurrens inom WTO har regler för samarbete mellan konkurrensmyndigheter identifierats som en nödvändig komponent i ett framtida multilateralt regelverk. Bilateralt finns avtal t.ex. mellan och och mellan och Europeiska unionen. Inom unionen finns regler för utväxling av information mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna. Det finns dock inga bestämmelser som medger informationsutbyte mellan de nationella myndigheterna inom unionen vid deras tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Kommissionens förslag till modernisering av förfarandereglerna innebär bl.a. att de nationella myndigheterna skall ges en större roll vid tillämpningen av artiklarna 81 och 82 för att effektivisera tillämpningen av förbudsbestäm- melserna. har i sitt yttrande över den s.k. vitboken föreslagit att detta samarbete möjliggörs bl.a. genom införande av sekretessregler i den nya rådsförordning som skall ersätta rådsförordningen 17/62. Vad som ovan sagts gäller endast utbyte av information mellan myndig- heterna inom unionen vid tillämpningen av artiklarna 81 och 82 men inte vid tillämpningen av nationell lagstiftning. Behov föreligger emellertid även på denna nivå, särskilt vad gäller samarbete mellan konkurrensmyndigheterna i . Många företag arbetar med som sin hemmamarknad och har i ett antal fall funnit att samma företag varit involverade i konkurrensbegränsande förfaran- den i ett eller flera nordiska länder. Med uppdrag att undersöka förutsättningarna för och möjligheterna till ett fördjupat samarbete har en nordisk arbetsgrupp med representanter från de nordiska konkurrensmyndigheterna tillsatts. Arbetsgruppen har i en rapport lämnat förslag till hur ett utvidgat samarbete kan etableras. I rapporten konstateras att även om vissa möjligheter till samarbete finns utgör ländernas sekretessregler det främsta hindret för att t.ex. kunna utreda misstänkta karteller med förgreningar i de olika länderna. Det bör enligt arbetsgruppen även vara möjligt att inom ramen för samarbetet erhålla hjälp från annat lands konkurrensmyndighet med att hämta in uppgifter vid misstänkt överträdelse av konkurrenslagstiftningen på begäran av ett annat lands konkurrensmyndighet. För att fullt ut kunna delta i det internationella samarbetet bör Konkurrens- verket dels ges möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter i konkurrens- frågor till annat lands konkurrensmyndighet, dels kunna skydda uppgifter som mottagits från sådan myndighet i ett annat land. Sådan uppgifter kan antingen vara inhämtade för egen räkning eller på begäran av konkurrensmyndigheten i ett annat land. Utredningens bedömning: Informationsutbyte mellan nationella konkurrensmyndigheter befrämjar en effektiv konkurrensövervak- ning. Med hänsyn till pågående förhandlingar inom EU kan utredningen inte lämna något förslag angående utbyte av information inom ramen för EU-samarbetet. En förutsättning för ett effektivt informationsutbyte med ett land utanför EU-samarbetet torde vara att det finns ett avtal om utbyte med landet i fråga. Sådana avtal kräver ingen ändring av gällande allmänna sekretess- bestämmelser. Förutsättningarna för internationellt utbyte av information mellan konkurrensmyndigheter är olika, beroende på om det är fråga om samarbete inom ramen för EU eller om informationsutbytet förekommer i ett annat sammanhang. EU-samarbetet kan föranleda informationsutbyte såväl mellan kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter som mellan nationella konkurrensmyndigheter inbördes. Utbyte av information mellan och styrs av EG-rätten. Kommissionens förslag till ny tillämpnings- förordning för artikel 81 och 82, jämför avsnitt 5.3.3, innehåller bestämmelser om informationsutbyte mellan kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter och mellan nationella konkurrens- myndigheter inbördes. Förslaget behandlas i en rådsarbetsgrupp. Resultatet av förhandlingarna går inte att förutse. Det är därför inte möjligt att redan nu ta ställning till vilka svenska åtgärder som bör vidtas för att genomföra ett system för informationsutbyte inom EU. Utbyte av information i andra fall Frågor om utbyte av information mellan nationella konkurrensmyndig- heter har tagits upp i olika internationella sammanhang, inte minst mot bakgrund av att det har visat sig förekomma karteller med förgreningar i olika länder. Det torde inte råda någon tvekan om att nationella konkurrensmyndigheters möjligheter att bedriva en effektiv övervak- ning av konkurrenslagstiftningen skulle förbättras, om myndigheterna fick utvidgade möjligheter att utbyta information med varandra. Bortsett från vad som gäller vid tillämpning av EG-rätten är inte bundet av några internationella förpliktelser i fråga om utbyte av information i konkurrensärenden. Motsvarande torde gälla även för många andra länders konkurrensmyndigheter. I grunden är det nationella intressen som styr viljan att lämna ut information i konkurrensärenden till andra länders myndigheter. En stat kan därför inte förväntas vara beredd att lämna ut information till en annan stat, om inte den mottagande staten i sin tur kan förväntas vilja lämna ut motsvarande information till den utlämnande staten. För ett effektivt informationsutbyte torde det därför krävas internationella avtal, bilaterala eller multilaterala. Så länge inte moderniseringsarbetet har nått ett resultat som föranleder en annan slutsats, bör det enligt utredningens uppfattning inte finnas något hinder mot att sådana avtal även omfattar utbyte av information som har betydelse för utredningar av överträdelser av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Utredningen ser inte som sin uppgift att uttala sig om det lämpliga i att ingår internationella avtal om informationsutbyte. Om ingår ett avtal med ett annat land om utbyte av information i konkurrensärenden, ger nuvarande sekretesslagstiftning möjlighet att lämna ut även sekretesskyddad information till konkurrensmyndigheterna i det landet. Förutsättningen enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen för att så skall få ske är att utlämnandet sker i enlighet med lag eller föreskrift. En bestämmelse om utlämnande av information kan tas in i en författning om ikraftträdande av avtalet. Under förutsättning att godkänt avtalet kommer uppgifter som förfogar över på grund av avtalet att omfattas av bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen, vilket innebär att absolut sekretess gäller för enskilds personliga eller ekonomiska omständigheter. Någon ändring av sekretesslagen torde därför inte behövas. En fråga som kan behöva regleras i ett eventuellt avtal är under vilka villkor den mottagande myndigheten skall få lämna ut uppgifter, exempelvis om ett utlämnande skall förutsätta att den myndighet som överlämnat informationen ger sitt tillstånd.