sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den grundläggande problemställningen i begreppet ekologiskt fotavtryck har diskuterats i många sammanhang. En av de mest kända artiklarna som behandlar ämnet och som drar slutsatsen att den primära produktionen hos de terrestra ekosystemen inte räcker till är Vitousek m.fl. (1986). Framtidsutsikterna har dock bedömts betydligt ljusare i andra sammanhang27 där mänsklighetens negativa inverkan på primärproduktionen anses vara av liten betydelse för mänsklighetens överlevnad. Det finns också bedömningar som ger vid handen att den tillgängliga arealen för odling är upp till större än dagens användning.28 När man diskuterar bedömningar på denna aggregeringsnivå finns alltid utrymme för tolkningar, eftersom dataunderlaget med nödvändighet inte kan vara exakt. FAO:s statistik för matproduk- tionen i världen per capita visar på en ökande tillgång totalt men sjunkande i Afrika.29 Detta indikerar att problemen snarare är intra- generationella än intergenerationella. Sannolikt har politisk instabi- litet och väpnade konflikter en stor betydelse för livsmedelsför- sörjningen – någonting som inte ryms inom begreppet ett ekolo- giskt fotavtryck. I exempelvis Tillståndet i världen diskuteras or- 26Ny Teknik, (). 27Exempelvis i Beckerman, (1995). 28Preston, (1996). 29Neumayer, (1999). Mål och mått för resurshushållning saker till svält och det konstateras att brist på livsmedel inte främst orsakas av dåliga skördar och bristande tillgång på fruktbara jordar. Det som lyfts fram som den viktigaste orsaken till låg tillgång på mat är samhällets organisation. På mikronivå blir begreppet eventuellt mer användbart genom att på ett nytt sätt belysa resursåtgången för olika företeelser. är det nödvändigt att veta på vilket sätt de ytor som ingår brukas för att kunna bedöma miljöeffekterna. Liksom beträffande faktor 10 kan man ställa frågan: vad ska fot- avtrycken användas till? Begreppet har tydliga brister och avsaknad av viktning mellan olika sätt att använda ytor gör att jämförelser mellan länder blir missvisande. Länder som satsar på en miljövänli- gare produktion får inte med säkerhet ett mindre fotavtryck. Han- del mellan regioner gör också att varje enskild region i någon me- ning är självförsörjande i mindre utsträckning . Det be- höver inte vara negativt varken ur miljö- eller rättviseperspektiv vilket anspelas på i vissa skrivningar. I verkar diskussionen om risken för en minskad jord- bruksareal och medföljande mindre biodiversitet närmast peka i riktning mot en vilja att öka fotavtrycken. Ökade fotavtryck kan således vara positivt i vissa områden och negativt i andra. Dessa mått har karaktären av relativmått dvs. påverkan på miljö alternativt åtgången av resurser relateras till någon typ av aktivitet exempelvis ekonomisk och måtten blir därför ofta BNP-relaterade. Relativmått har fördelar när man vill mäta förändringar inom en verksamhet. Svagheten är att ett sådant mått inte säger något om totalnivån på exempelvis utsläpp. Faktor 4 är ett begrepp som skapats av Weizäcker m.fl. och be- greppet beskrivs i en rapport till . Med faktor 4 avses att vi kan och bör öka resursproduktiviteten fyra gånger – välfärden som erhålls från en viss mängd av en naturresurs kan fyrdubblas, dvs. vi kan fördubbla levnadsstandarden och samti- digt använda hälften så mycket naturresurser. Historiskt sett har en ökad arbetsproduktivitet varit synonymt med framgång. Mål och mått för resurshushållning främsta syftet med faktor 4- begreppet är att istället fokusera på produktiviteten i användandet av naturresurser. Det antas också att det finns möjligheter att effektivisera resurs- användningen till negativa kostnader, dvs. att effektiviseringen går med vinst. Genom att satsa på resurseffektivisering får företa- get/landet konkurrensfördelar gentemot andra länder och därmed en bättre ekonomisk utveckling än vad som annars vore fallet (jämför diskussionen av den s.k. Porterhypotesen i kapitel 4). Mycket av innehållet rör möjligheter till effektivisering av energi- användningen och detta diskuteras därför i kapitel 6. Resurseffektivisering inbegriper även ökad användning av förny- bar energi, även om detta inte ska ses som en allmängiltig lösning. I ett avsnitt diskuteras även koleffektivitet, dvs. samma eller ökad aktivitet men lägre utsläpp av koldioxid. All effektivisering som diskuteras i faktor 4-rapporten är dock inte energieffektivisering. Även minskad användning av bekämp- ningsmedel, konstgödsel inom exempelvis jordbruket behandlas. En ökad användning av perenna växter som är anpassade till klima- tet och befintlig jordmån på odlingsplatsen skulle kunna ge en kraftig resurseffektivisering. Effektivisering av transporter är också en central del i faktor 4 sammanhang. Framförallt förespråkas utfasning av gamla och inef- fektiva fordon samt en ökad andel kollektivtrafik och bättre plane- ring av bostadsområden. Författarna anser att man istället för statliga regleringar bör ut- nyttja marknadskrafterna (via ekonomiska styrmedel) för att genomföra resurseffektivisering. Det är dock nödvändigt att ta bort hinder samt förändra felaktiga incitamentsstrukturer för att för- bättra marknadens funktionssätt. En del av innehållet i begreppet faktor 4 rör nödvändigheten att internalisera de externa effekterna, m.a.o. sätta pris på miljön. Ut- redningen delar helt denna uppfattning. Detta fördes fram i exem- pelvis Miljökostnadsutredningen30 och har resulterat i en omfattande tillämpning av ekonomiska styrmedel i svensk miljöpolitik. Skatteväxling lyfts fram av Weizäcker m.fl. som en åtgärd för att förbättra ekonomins funktionssätt. Att priset styr resursanvändningen kan tala för en sådan åtgärd, men i prakti- ken finns också svårigheter med skatteväxling (se exempelvis SOU 1997:11). 30 SOU 1978:43. Mål och mått för resurshushållning Åtgärder som exempelvis syftar till öka utskrotningningstakten av bilar för att erhålla en mera effektiv bilpark kan vara relevanta (givet att driften har större miljöpåverkan än stocken). En sådan åtgärd går dock i en motsatt riktning mot vad som diskuteras i faktor 10-sammanhang, där det hävdas att apparaters varaktighet bör öka för att minska omsättningen av material i samhället. En ökning av andelen förnybar energi liksom höjd koleffektivitet (minskade utsläpp av koldioxid per BNP) är en förbättring i faktor 4-termer. Resonemanget ligger i linje med utredningens inställning men skiljer sig helt från resonemanget inom faktor 10, där använd- ningen av alla naturresurser skall minskas. Den viktigaste svagheten hos begreppet faktor 4 är att det är ett partiellt mått fokuserat endast på en typ av resurser. Eftersom det ändå innehåller en viss prioritering av vilka resurser som ska sparas blir måttet i den meningen mer meningsfullt än faktor 10. I hänvisas till WBCSD:s () definition av ekoeffektivitet. Med ekoeffektivitet menas där att i ett livscykelperspektiv gradvis kunna minska de ekologiska effekterna och den resursintensitet som följer av att under fri konkurrens kunna tillfredställa mänskliga behov av produkter och tjänster. De sammanlagda miljöeffekterna ska rymmas inom jordens bärkraft. Ekoeffektivitet definieras i (1998) mera rättframt som förädlingsvärde per den sammanlagda miljöpåverkan som uppstått under produktionen. Måttet är definie- rat på olika nivåer från företags-, och sektorsnivå upp till ett natio- nellt plan. När utredningen i fortsättningen diskuterar ekoeffekti- vitet är det utifrån : s definition. Måttet är ett produktivitetsmått som syftar till att belysa åt- gången av icke prissatta miljöresurser i produktionen och på flera sätt snarlikt faktor 4. Måttet tar således endast hänsyn till åtgången av miljöresurser och kan sägas vara missvisande i den meningen att det inte redovisar hushållningen med övriga resurser. Men givetvis är det lika missvisande att endast redovisa någon annan form av delproduktivitet som exempelvis arbetsproduktivitet. Om åtgärder ensidigt inriktas på att höja ekoeffektiviteten riskerar man att för- 31 , (1999). Mål och mått för resurshushållning skjuta problemen med misshushållning till andra områden (se dis- kussion om total resursproduktivitet i avsnitt 3.3.6). Resurseffektivisering med avseende på kemikalieanvändning kan vara en intressant ansats, även om ekoeffektivisering kan tänkas vara ett mer relevant begrepp i detta fall. Ansatsen skulle kräva en omfattande kartläggning och sammanvägning av kemikalier med hänsyn till deras miljöpåverkan för att kunna hanteras. För att kunna diskutera i termer av resurseffektivisering måste någon typ av sammanfattande mått definieras. Ett förslag har förts fram av EU: s miljöbyrå (EEA)32. Där presenteras en indikator som består av ett urval av kemikalier som sätts i förhållande till utveck- lingen av BNP och visar på en ökande trend. Ett sådant urval är naturligtvis mycket lätt att ifrågasätta och EEA:s förslag har tydliga brister. Det är ändå ett steg i rätt riktning för att hantera det kom- plexa problemområdet. Kemikalieinspektionen har skapat ett index för bekämpningsme- delsanvändningen33 som är mycket intressant. Måttet innehåller en viktning av farligheten hos de verksamma substanserna som kopp- las till försåld mängd och därför ger möjlighet att bedöma riskför- ändringar över tiden. Detta index var inledningsvis sjunkande men har visat en ökning. Orsakerna till detta bör utredas närmare, kanske framförallt betydelsen av den förändrade jord- brukspolitiken efter EU-inträdet och relativprisförhållandet mellan mekanisk (som beror bl.a. på dieselpriset) och kemisk ogräsbe- kämpning. Generellt kan sägas att det behövs stora arbetsinsatser i syfte att utveckla metoder ämnade att kommunicera förändringar av ut- släpp/hantering av kemikalier över tiden. I många sammanhang diskuteras om det över huvud taget är möj- ligt att värdera miljö i pengar. Det finns emellertid starka skäl för att använda kronor och ören som mått på värde också i detta sammanhang. I samhället används pengar som mått för att 32EEA, (1999). 33Se exempelvis , (1998). Mål och mått för resurshushållning prioritera mellan olika alternativ. Hur mycket som satsas på t.ex. trafiksäkerhet är egentligen inget annat än uttryck för en indirekt värdering av människoliv. I en värld av knappa resurser behövs ett mått för att väga ihop och prioritera mellan olika behov och värde- ring i pengar är det medel som används i de allra flesta fall. Det stora problemet är att det , fortfarande, trots stora framsteg inte finns någon objektiv metod för att sätta monetära värden på alla resurser. Det är möjligt att det aldrig kommer att finnas ett så- dant p.g.a. det normativa inslaget i värdering av miljöresurser. I av- vaktan på en brett erkänd metod finns inget realistiskt alternativ till dagens metoder, men givetvis kompletterade med känslighetskal- kyler. Nationalräkenskaperna används bl.a. för att beräkna bruttonatio- nalprodukten (BNP), dvs. summan av värdet av alla varor och tjänster som produceras för slutlig användning . Olika ansatser har gjorts för att justera BNP med avsikt att måttet bättre ska avspegla välfärdsutvecklingen. Bland de justeringar som ofta görs finns bl.a. anpassning av BNP till förslitning av miljön, samt att ta hänsyn till det obetalda arbetet som bidrar till människors välfärd. Begreppet "obetalt arbete" används ofta för att skilja hus- hållsarbete från fritid. Arbete kan definieras som sådant som kan överlåtas på annan person, till exempel matlagning och reparatio- ner. Sådant man gör som att sova, lyssna till musik eller motionera kan man inte överlåta till annan person, alltså är det inte arbete. Däremot är vård av en gammal och sjuk släkting arbete. har det förts fram krav på att BNP skulle justeras för de miljöproblem som produktionen ger upphov till. Kraven på en s.k. grön BNP ledde fram till ett förslag till för- ändringar i hanteringen av nationalräkenskaperna. Manualen för nationalräkenskaper reviderades . I samband med detta fördes det fram synpunkter på att göra det möjligt att justera eller komplettera nationalräkenskaperna så att hänsyn kunde tas till såväl miljöpåverkan som hushållsproduktion. Lösningen blev inte ett förändrat BNP-mått, utan ett system av s.k. satelliträkenskaper till nationalräkenskaperna. I kallas dessa miljöräkenskaper. Utvecklingen av miljöräkenskaperna är ett regeringsuppdrag som grundas på förslag från Miljöräkenskapsut- 34 Framställningen bygger på SCB (2000), Hushållen och miljön. Mål och mått för resurshushållning Regeringsuppdraget gavs till tre myndighe- ter, (), () och . SCB fick i uppdrag att utveckla fysiska miljöräkenskaper, KI att utveckla miljöekonomiska modeller samt ansvara för forskning och utveckling kring monetära miljöräkenskaper, att beskriva tillståndet i de svenska ekosystemen och hur dessa föränd- ras. Miljöräkenskaperna vid SCB syftar till att utveckla och förbättra miljöstatistiken samt att utveckla ett system för fysiska räkenska- per relaterat till ekonomiska aktiviteter som de beskrivs i national- räkenskaperna. I praktiken innebär detta att utveckla en miljö- och naturresursstatistik som kan kopplas till de bransch-, varugrupps- och sektorsindelningar som används i nationalräkenskaperna. I princip skall miljöräkenskaperna täcka in: Redovisning av naturresurserna samt deras förändringar för utvalda ändliga eller förnybara resurser. Frågor kring monetär värdering av detta naturkapital samt kvalitativa aspekter som inte värderas på marknader eller på annat sätt, t.ex. friluftsvär- den och biodiversitet. Flöden av material genom ekonomin samt de utsläpp och de avfall dessa flöden ger upphov till. har fokus framför allt legat på att beräkna utsläpp till luft, framför allt baserat på energianvändning. Detta gäller de flesta länder som arbetat med miljöräkenskaper, varför det finns ganska goda möjligheter att göra komparativa analyser. har även material- flöden, utsläpp till vatten och avfall börjat kopplas till räken- skaperna. Ekonomiska variabler i nationalräkenskaperna som är relevanta ur miljösynpunkt. Det kan å ena sidan gälla företags egna inve- steringar och andra utgifter för miljön i form av ny tek- nik/processer med miljöprofil, eller de miljöskatter de faktiskt betalar för utnyttjandet av miljön. Här handlar det således om att beskriva hur kostnader för miljön internaliseras. Å andra si- dan försöker man också klassificera verksamheter med miljö- profil för att bl.a. kunna se hur stora andelar av förädlingsvärde, sysselsättning, export etc. som genereras av företag som har en bättre miljö som affärsidé. 35 SOU 1991:37. Mål och mått för resurshushållning Miljöräkenskaperna redovisar bl.a. utsläppen till luft av koldioxid, svaveldioxid och kvävedioxider genom att räkna om förbrukningen av energi till emissioner. För mobila källor sker fördelningen av skattade utsläpp mellan olika typer av fordon och arbetsredskap, över produktionsbranscher och konsumtion. Processutsläppen be- räknas direkt mot bakgrund av den faktiska förbrukningen av energi, för de olika företagsenheterna och branschklassificeras på detta sätt. Utsläppsberäkningarna görs branschvis och det är denna branschfördelning som utgör kärnan i räkenskaperna. Den gör det möjligt att associera utsläpp till en specifik verksamhet och därmed till olika förädlingsvärdekedjor. All slutlig användning av varor och tjänster kan på detta sätt relateras till alla de utsläpp som de gett upphov till i olika förädlingsled. Den branschfördelade miljöstatistiken kan användas på olika sätt. Ett är att sätta utsläppen per bransch i relation till andra mått på branschnivå, som t.ex. förädlingsvärde, sysselsättning eller ex- portvärde. Detta ger s.k. miljöprofiler, som är en pedagogisk mo- dell för att illustrera nyckeltal. Förutom det arbete som sker inom ramen för miljöräkenska- perna görs en mängd andra analyser kring frågor som har att göra med hållbar utveckling och relationen mellan ekonomi och miljö. I vissa fall är det ekonometriska analyser av t.ex. sambandet mellan miljöskatter, utsläpp och sysselsättning eller produktion. I andra fall rör det sig om mer fullskaliga modellsimuleringar, där fokus kan ligga på effekter av förändringar i miljöskatter. Miljöräken- skapsdata behövs för flera slags modellkalkyler, och framför allt i s.k. flersektorsmodeller där varje produktionssektor förändrar pro- duktionsnivåer och därmed utsläpp p.g.a. ändrad efterfrågan och ändrade priser i ekonomin. Dagens miljöräkenskaper präglas av för låg detaljeringsgrad. För att kunna göra exempelvis ekonometriska studier av resursanvänd- ning krävs långa konsistenta tidsserier. Detta har inte beaktats i tillräcklig utsträckning, framför allt inom nationalräkenskaperna. KI:s roll är bl.a. att använda miljöräkenskapsdata från SCB för att genomföra framåtriktade kalkyler avseende ekonomisk tillväxt, miljöeffekter och inverkan av miljöpolitik. Sådana modellkalkyler har använts bl.a. för att beräkna effekterna för svensk ekonomi av Kyotoprotokollets krav på reduktioner i utsläpp, av långtidsutred- ningen36 och av denna utredning för att simulera framtidscenarier. 36 KI, bilaga 2 till (1999). Mål och mått för resurshushållning Flera analyser gjordes också i samband med den s.k. . Också dessa kalkyler genomfördes i en s.k. allmän jämviktsmodell. Analyserna tog fasta på dels övergripande välfärds- effekter37 (dvs. förändringar i total produktion och konsumtionsut- rymme), dels fördelningsinriktade studier avseende både konsu- menter38 och branscher. Monetära miljöräkenskaper tar endast hänsyn till årets utsläpp av valda ämnen per bransch. För att mäta om utvecklingen är hållbar måste man beräkna en nettonationalprodukt där kapitalförslitning (inklusive naturkapital) ingår. Ett så aggregerat mått som en miljöjusterad nationalprodukt i monetära termer är relativ ohanterligt ur policysynpunkt. Det ger dock en god bild av den totala utvecklingen och tack vare systema- tiken i uppbyggnaden går det att leta sig bakåt för att analysera för- ändringar i mindre aggregat. Det förtjänar dock att upprepas att det finns stora brister i sätten att uppskatta skadekostnader och kun- skapsluckor på många områden som gör att det inte är möjligt att operationalisera begreppet. Istället för att mäta marginella förändringar i en miljöjusterad na- tionalprodukt kan man mäta det samlade kapitalet – nationalför- mögenheten. Att mäta nationalförmögenheten, inklusive naturka- pital, gör det möjligt att se om nationens samlade tillgångar ökar eller minskar. Detta har diskuterats i många sammanhang.39 Om de samlade tillgångarna minskar visar det att utvecklingen inte är för- enlig med hållbar utveckling. Naturkapitalet är det sammanlagda värdet av de existerande na- turresurserna, både förnybara och ändliga. Det finns av förklarliga skäl svårigheter med värdering av de ingående beståndsdelarna i detta omfattande begrepp. De ändliga resurserna såsom exempelvis malm kan värderas utifrån sitt marknadspris, medan andra resurser som fungerande ekosystem oftast kräver andra typer av värde- ringsmetoder. I exempelvis LU 99/00 görs en omfattande genomgång av natur- och miljöresurser i ur detta perspektiv. 37Harrison & Kriström i SOU 1997:11. 38Hansson & Brusewitz i SOU 1997:11. 39SOU 1997:37, bilaga 11 till och exempelvis , (1992). Mål och mått för resurshushållning mer därför att inrikta sig på en kort och principiell diskussion med avseende på naturkapital. De ändliga resurserna och flera av de förnybara resurserna kan enligt ovan relativt enkelt värderas via sitt marknadspris. Den fort- skridande tekniska utvecklingen kommer dock att förändra an- vändningen och därmed också värderingen av dessa typer av natur- resurser. En form av användning av naturkapital som kanske inte inses är utnyttjandet av naturen som mottagare av avfall och föroreningar. Förenklat kan man dela in detta utnyttjande i två ty- per. För det första avfall som är i princip miljömässigt neutralt som exempelvis icke förorenade schaktmassor, biologiskt nedbrytbart avfall etc., för det andra utsläpp/avfall med direkt miljöpåverkan som t.ex. svaveldioxid. Det finns givetvis ingen knivskarp gräns mellan de två olika typerna men uppdelningen har klara fördelar för resonemanget. Den första typen av utnyttjande är i princip ett volymproblem dvs. avfallet tar plats, vilket innebär en kostnad eftersom man kun- nat utnyttja denna yta för andra ändamål. I likhet med utnyttjande av ändliga resurser är detta något som marknaden kan tänkas re- glera spontant via markpriserna. För den andra typen av utnytt- jande finns klara kopplingar till användandet av förnybara resurser. Vid ett överutnyttjande av naturens assimilationsförmåga kan en skada uppstå som ruckar balansen i systemet och omöjliggör vidare användning av resursen för samma eller andra ändamål. Det finns oftast heller ingen etablerad marknad för rätten att släppa ut vissa substanser och man kan därför inte förvänta sig att en optimal lös- ning ska uppstå spontant utan ingripande från exempelvis myndig- heter. För utnyttjande av resurser som endast är förnybara inom ett visst intervall, exempelvis fiskbestånd40 och assimilationsförmågan hos naturen, är det uppenbart att man inte kan förvänta sig att marknadens värdering av naturkapitalet med automatik skall över- ensstämma med samhällets. Hur bör då användningen dessa typer av naturkapital värderas och eventuellt regleras41 för att säkerställa en samhällsekonomiskt önskvärd situation? Detta har diskuterats utförligt i många sam- manhang och det sker en ständig fortsatt utveckling av dessa meto- der. Utredningen ger här en kortfattad beskrivning av olika tillvä- gagångssätt. 40Se kapitel 9 för vidare diskussion. 41Olika styrmedels för- och nackdelar diskuteras utförligt i kapitel 10. Mål och mått för resurshushållning Första steget är att identifiera de olika typer av värden som be- höver tas med förutom marknadsvärdet, som kan bestå av kostna- der för produktionsbortfall. De värden som brukar diskuteras är indirekt marknadsvärde (ekologiska funktioner som vattenrening i våtmarker), optionsvärde (ev. framtida värden som medicinråva- ror), arvsvärde (värde av att lämna resurser till kommande genera- tioner) och existensvärde (värde baserat på vetskapen om den fort- satta existensen av utrotningshotade arter). När man identifierat alla typer av värden kommer valet av metod för att uppskatta dessa. Exempel på värderingsmetoder är att: 1.Bedöma skadekostnaden genom att använda olika metoder för uppskattning av värdet av det förbrukade naturkapitalet, brukar benämnas skadekostnadsmetoden. Eftersom flera av de ingående värdena hos naturkapitalet inte har något mark- nadspris får man försöka att antingen räkna fram ett sådant genom att gå omvägar via varor tjänster som har ett mark- nadspris eller via en intervjuundersökning få individer att uppskatta värdet av skadan. Exempel på den första varianten är fastighetsvärderingsme- toden. Man studerar värdet på fastigheter i det påverkade om- rådet och jämför med ett opåverkat men i övrigt likvärdigt område. De skillnader i värdering som man avläser är en upp- skattning av minskningen av värdet på naturkapitalet. En metod som bara kan användas innan skadan har skett är rese- kostnadsmetoden. Den går ut på att man via besökskostnad och besöksfrekvens uppskattar värdet av ett bevarat natur- område. Den andra huvudinriktningen som bygger på en intervju- undersökning brukar kallas Contingent valuation method (CVM) här översatt till värdering på en hypotetisk marknad. Genom intervjuer/enkäter försöker man uppskatta betal- ningsviljan för att exempelvis bevara ett område opåverkat. En vanlig invändning är att framförallt CVM-metoden inne- bär en överskattning av värdet på grund av att intervjuperso- nen inser att han eller hon inte kommer att krävas på faktisk betalning av den summa som uppgetts vid intervjutillfället. 2.Uppskatta kostnaden av att undvika att skadan uppkommer och använda detta som en approximation på värdet av ska- dan, brukar benämnas undvikandekostnadsmetoden.