sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Innebär en bestämmelse om samråd ett brott mot principen om självstyrelse såsom den formulerats i regeringsformen och i kommunallagen? Strider en bestämmelse om samråd mot de grundläggande motiven för den kommunala självstyrelsen? Historiskt sett har ett antal motiv angivits för den kommunala självstyrelsen. De motiv som främst brukar nämnas är decentralise- ringstanken, idén om demokratisk skolning eller medborgarfostran samt idén om medborgarinflytande och medborgarnas aktiva delta- gande. Decentraliseringstanken bygger på att uppgifter utförs bättre om de kan anpassas till lokala förhållanden. Tankegången brukar i modernare skrifter delas in i ett effektivitets- och ett demokrati- relaterat argument. Det effektivitetsrelaterade argumentet bygger bland annat på att lokala självstyrande organ är billigare och smidi- gare än en utvidgad central organisation. Det demokratirelaterade argumentet innebär att det lokala styret ger förutsättningar för medborgarnas inflytande och ett mer aktivt deltagande i verksam- heten. Det kan hävdas att den kommunala självstyrelsen är ett nöd- vändigt villkor för den demokratiskt styrda kommunen eller lands- tinget. Om kommunerna och landstingen helt saknar handlingsut- rymme förlorar den kommunala demokratin sitt innehåll. Idén om medborgarfostran innebar tidigare att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare genom aktivt deltagande och lokalt ansvarstagande. Liknande tankegångar förkommer även senare, till exempel i anslutning till regeringsform (prop. Konsekvenser av förslaget SOU 2001:89 En modernare beteckning på tankegången är demokratisk skolning. Kommitténs bedömning är att det inte föreligger någon konflikt mellan en bestämmelse om samråd och de ovannämnda motiven. De demokratiska motiven kan i stället stärkas om samrådsregeln medför mer av medborgerligt deltagande och medborgar- inflytande. Detta förutsätter dock att regeln inte utformas på ett sådant sätt att den i praktiken förhindrar att kommunerna eller landstingen fattar vissa typer av beslut eller att beslutsfattande som går i en politisk riktning försvåras jämfört med beslutsfattande som går i en annan politisk riktning. Vi återkommer till detta nedan. Begränsar en bestämmelse om samråd kommunernas och landstingens handlingsutrymme? Det framstår som självklart att principen om självsty- relse förutsätter att det föreligger någon grad av kommunalt hand- lingsutrymme i förhållande till staten. Det som har diskuterats är hur långt detta handlingsutrymme sträcker sig och vilka områden det omfattar. Någon klar gränsdragning mellan kommunens och statens ansvarsområden existerar ej i dagens lagstiftning. I stället framhålls i propositionen till grundlagsreform att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga preciserade gränser i grundlag kring en själv- styrelsesektor (prop. 1973:90 s. 190). Den kommunala självstyrel- sens omfattning kan alltså variera . Som Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd påpekar kan den kommunala självstyrelsen aldrig vara total och kommunernas och landstingens frihetsgrad kan variera. Saker som kan påverka graden av handlingsutrymme är hur detaljerad statens lagreglering av kommunerna eller landstingen är. I betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen pekas på utformningen av den lagstiftning som styr kommunernas och landstingens specialreglerade kompetens samt deras organisation och arbetssätt. Ju mer detaljreglerad denna lagstiftning är desto större är risken för statlig styrning som innebär ett minskat hand- lingsutrymme för kommunen eller . på att utvecklingen gått i olika rikt- ningar. Å ena sidan har det på flera områden skett en allmän avreg- lering samt en övergång från detaljreglerad lagstiftning till ramlag- stiftning. Å andra sidan har staten ökat användningen av rättig- hetslagstiftning främst på det sociala området. Innebär en bestämmelse om samråd en begränsning av kommu- nernas och landstingens handlingsutrymme? Det kan hävdas att varje statlig reglering av kommunernas eller landstingens verksam- het i högre eller lägre grad innebär en sådan begränsning. Det framstår dock som självklart att det föreligger stora skillnader mellan olika typer av regleringar. Vissa är mer ingripande och påverkar kommunernas och landstingens handlingsutrymme i större utsträckning än andra. Till den för handlingsutrymmet ingripande kategorin hör främst speciallagstiftning som detalj- reglerar den kommunala verksamheten inom vad som ibland betecknas som kommunernas eller landstingens obligatoriska sektorer. Man kan hävda att staten här med hjälp av regleringar styr inriktningen av kommunernas och landstingens verksamheter. Andra regleringar, speciellt de som kommer till uttryck i kommunallagen, är snarare att betrakta som processregler för det lokala styrelseskicket. Syftet med dessa är inte främst att styra verksamheten i någon speciell riktning utan att skapa förutsätt- ningar för ett demokratiskt och rättssäkert lokalt beslutsfattande. En bestämmelse om samråd har inte till syfte att styra kommu- nernas eller landstingens verksamhet, och tillhör därför den senare typen av statlig reglering. En regel om samråd skulle kunna utfor- mas så att den kan verka styrande när det gäller vilken politik som kan bedrivas. Om till exempel bestämmelsen endast gäller vid för- säljning av offentlig egendom men inte vid offentliga investeringar kan regeln komma att gynna en expansiv politik på bekostnad av en mer restriktiv sådan. För att undvika en politisk styrande effekt kommer den före- slagna bestämmelsen endast att tillämpas när vissa allmänna krite- rier är uppfyllda. Kriterierna har utformats så att de uppfyller två krav. För det första är de utformade på ett ur politisk synvinkel så neutralt sätt som möjligt, det vill säga så att inte något speciellt partipolitiskt intresse gynnas. För det andra är de utformade så att de inte möjliggör en ökad statlig styrning av kommunernas eller landstingens verksamhet. Bestämmelsen om samråd kan inte betraktas som en så ingripande regel, att den försvårar för eller för- hindrar kommunerna eller landstingen att fatta beslut av en viss Kommitténs bedömning är därför att det presenterade försla- get endast i mycket begränsad utsträckning påverkar kommunernas och landstingens handlingsutrymme. Innebär en bestämmelse om samråd ett brott mot principen om kom- munal självstyrelse såsom den formulerats i regeringsformen och i kommunallagen? Principen om den kommunala självstyrelsen skrevs in i regerings- formens portalparagraf i samband med grundlagsreform. Enligt denna skall den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kom- munal självstyrelse. kommunallag anges att kommuner och landsting på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lag eller i särskilda föreskrifter. Själv- styrelsen begränsas alltså av de lagar som staten stiftar, vilket gör att den aldrig kan vara total. Vad som utgör ett brott mot principen om självstyrelse är därför svårbedömt. Vår bedömning är dock att bestämmelsen om samråd inte utgör ett sådant brott. Vi bygger denna slutsats på följande resonemang. Principen om självstyrelse, såsom den formulerats av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, handlar om relationen mellan stat och kommun. Den innebär att kommuner och landsting inom vissa gränser ges rätt att själva fatta beslut beträffande sina egna angelägenheter. Kommitténs bedöm- ning är att denna relation, samt kommunernas respektive lands- tingens handlingsutrymme, i mycket begränsad utsträckning påverkas av en bestämmelse om samråd. Som tidigare nämnts kan man argumentera för att varje statlig reglering av den kommunala verksamheten innebär en begränsning av kommunernas och landstingens handlingsutrymme. Kommit- téns bedömning är att den begränsning av kommunernas och landstingens handlingsutrymme som en bestämmelse om samråd kan föranleda inte är så stor att den kan anses utgöra ett brott mot principen om självstyrelse såsom den formulerats i regeringsformen och i kommunallagen. Det finns två skäl till detta. För det första är kommunernas och landstingens verksamhets- former och organisation något som enligt regeringsformen tillhör statens ansvarsområde. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår att kommunernas (inbegripet landstingens) organisation och verk- samhetsformer bestäms i lag. Att staten i lag reglerar kommunernas och landstingens beslutsformer ligger därför i linje med regeringsformen och står inte heller i strid med kommunal- lagen. För det andra behöver inte smärre begränsningar av kommuner- nas eller landstingens verksamhet utgöra ett brott mot principen om självstyrelse. Som tidigare nämnts kan den kommu- nala självstyrelsen inte vara total och friheten kan variera med angelägenheternas art. Mindre begränsningar av handlingsutrym- met får därför anses vara förenliga med principen om självstyrelse. Kommitténs bedömning är att en bestämmelse om samråd är förenlig med syftena bakom principen om självstyrelse. En sådan bestämmelse begränsar inte heller i någon större utsträckning kom- munernas eller landstingens handlingsutrymme. Med hänsyn tagen till detta samt det faktum att kommunernas och landstingens verk- samhetsformer och organisation är något som enligt regeringsformen bestäms i lag är vår bedömning att en bestämmelse om samråd inte utgör ett brott mot principen om självstyrelse. 8.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 5 kap. 34 b § Förslaget har behandlats i avsnitt 5.1 och 5.2. Paragrafen är ny. I kommitténs betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveck- ling i kommuner och landsting, föreslås en ny paragraf med beteck- ningen 5 kap. 34 a §, vilket är anledningen till beteckningen av denna paragraf. Genom denna regel ges allmänheten vidgade möjligheter att genom synpunkter bidra till beredningen inför beslut i viktiga kommunala frågor. Kommuner och landsting blir skyldiga att samråda med sina i kommunen eller inom folkbokförda medlemmar inför beslut som medför dels långsiktiga effekter, dels att de förhållan- den som rått före beslutet inte kan återställas utan stora ekono- miska konsekvenser. Avgränsningen till folkbokförda medlemmar innebär å ena sidan att samrådet inte behöver riktas till den som är kommun- eller landstingsmedlem endast på grund av att han eller hon äger fast egendom i kommunen eller eller är taxe- rad till kommunalskatt där. Å andra sidan innebär avgränsningen att samrådet skall rikta sig även till alla folkbokförda medlemmar som inte fyllt eller som är utländska medborgare. Med att ett beslut medför långsiktiga effekter avses att det medför åtgärder som är av permanent natur eller som är avsedda att bestå bortom det andra följande kommunal- eller landstingsvalet, det vill säga sådana åtgärder som inte kan återställas relativt snabbt av en ny politisk majoritet. När det gäller kriteriet att ett beslut skall ha stor ekonomisk betydelse, så är det avgörande inte vad en åtgärd kostar att vidta eller vad den kan ge för intäkter till kommunen eller utan vad det skulle kosta att återställa de förhållanden som rått innan åtgärden vidtas. Det kan röra sig om ett fysiskt återställande men också om att bryta en avtalsbindning. Om kostnaden för ett återställande blir så hög att det inte är troligt att fullmäktige, under några omständigheter och oavsett politisk majoritet, skulle besluta att återställa de tidigare förhållandena, så är detta kriterium upp- fyllt. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till kommunens eller storlek. Båda dessa kriterier – beslutets ekonomiska vikt och dess lång- siktighet – skall vara uppfyllda för att ett beslut i en fråga skall vara tvunget att föregås av samråd. Detta hindrar emellertid inte att samråd äger rum även i andra frågor. Vidare framstår det som lämpligt att en kommun eller ett landsting beslutar om samråd även i de fall där det framstår som tveksamt om kriterierna är uppfyllda. I 3 kap. 9 § anges de ärenden där endast fullmäktige får fatta beslut (jämför 3 kap. 10 §). Alla ärenden som täcks av kriterierna i 34 b § täcks även av kriterierna i 3 kap. 9 §. Det senare lagrummet har dock en betydligt vidare tillämpning än 34 b §. Exempel på beslut som kan omfattas av bestämmelsen – bero- ende på omständigheterna i det enskilda fallet – är stora invester- ingar i infrastruktur, vissa stora investeringar i fastigheter, stora försäljningar av kommunala tillgångar, storskalig avveckling av verksamhet eller kommunala bolag samt avtal med annan om drift av verksamhet av stor omfattning. Har ett kommunalt bolag fattat beslutet, avser samrådsskyldigheten fullmäktiges beslut att godkänna bolagsbeslutet (jämför kom- mitténs betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting). I de fall där besluten gäller upphandling, är det principbeslutet om upphandling som kan omfattas av bestämmelsen. Återställningskostnaden kommer i dessa fall att utgöras av den ersättning som kommunen eller måste utge till en avtalspart, om avtalet sägs upp . En bedömning skall alltid göras i varje enskilt fall av om kriteri- erna för samråd är uppfyllda, varvid hänsyn tas bland annat till kommunens eller storlek. Är kriterierna uppfyllda i andra fall än de som nämnts som exempel ovan, skall samråd äga rum även där. Det är alltså kriterierna som är avgörande, inte exemplen ovan. Beslut som alltid kan antas falla utanför kriterierna är sådana som avser skattesats, budget, avgifter och ersättningar till för- troendevalda. Även organisationsfrågor kan oftast antas falla utanför kriterierna. Bestämmelsen gäller även kommunalförbund. En kommun eller ett landsting gör sin bedömning av huruvida ett samråd skall genomföras med utgångspunkt i de förslag som väckts. Finns det anledning att förmoda att ett förslag inte blir antaget, så saknas det normalt sett anledning att ha samråd i frågan. I de fall där det är tveksamt om ett förslag kan komma att antas, framstår det dock som lämpligt att ha samråd. En domstol skall däremot göra sin bedömning av huruvida ett samråd borde ha genomförts med utgångspunkt i det beslut där ärendet avgjorts. Det kan mycket väl förekomma att flera beslut av samma karaktär, vilka alla uppfyller de båda kriterierna, fattas under en kortare eller längre tidsperiod. Exempel på detta kan vara försäljning av ett antal fastigheter till bostadsrättsföreningar eller entreprenadavtal om drift av äldreomsorg. I sådana fall bör det vara möjligt att fatta ett principbeslut, som ligger till grund för ett antal därpå följande beslut i sakfrågor. Ett principbeslut kan även ligga till grund för ett enstaka beslut, som uppfyller kriterierna. Om samråd genomförts inför ett principbeslut behöver inte ytterligare samråd genomföras inför beslut i sakfrågor, om dessa är en konsekvens av principbeslutet. Med principbeslut menar vi här ett beslut som innebär ett grundläggande ställningstagande inför ett eller flera följande beslut. Exempel kan vara beslut att en kommun skall arbeta i riktning mot att sälja ut sina allmännyttiga bostäder eller mot att bygga ett större antal nya allmännyttiga bostäder, mot att satsa stort på uppförande av idrottsanläggningar och på annan idrottsverksamhet eller mot att avveckla sitt engagemang i föreningslivet, och så vidare. Om fullmäktige avser att fatta ett beslut som medför dels lång- siktiga effekter, dels att de förhållanden som rått före beslutet inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser, och det beslutet är en konsekvens av ett tidigare principbeslut som före- gåtts av samråd, behöver således inte något nytt samråd ske. En förutsättning för detta är dock att principbeslutet varit så konkret att dess konsekvenser stått klara för de samrådsberättigade. Även om utrymmet för direkt inflytande för dem som är folkbok- förda i en kommun eller ett landsting vidgas genom de föreslagna ändringarna, så är grunden för den kommunala beslutsprocessen fortfarande den representativa demokratin. Med hänsyn till detta är samråd inte obligatoriskt i de fall där fullmäktiges närvarande ledamöter är ense om ett beslut. Detta hindrar inte att samråd ändå kan genomföras även i en sådan situation. 5 kap. 34 c § Förslaget har behandlats i avsnitt 5.3. Paragrafen är ny och be- handlar formerna för ett samrådsförfarande enligt 34 b §. Vissa minimikrav ställs upp för att ett samråd skall anses ha ägt rum. Dessa är dels ett kungörande av samrådet och dess former, dels att samrådet skall pågå under en viss minsta tid, dels upprät- tandet av en samrådsredogörelse. När samrådet kungörs, skall det finnas ett skriftligt underlag som innehåller den bakgrundsinformation och de alternativ som behövs för att samrådet skall kunna bli meningsfullt. Även de for- mer samrådet skall genomföras i skall redovisas. Vid kungörandet bör strävan vara att så många som möjligt av dem som samrådet riktar sig till skall nås av information om samrådet. Informationen skall därför offentliggöras på motsvarande sätt som gäller för full- mäktigesammanträden. Detta betyder att kungörelse om samråd skall anslås på kommunens eller anslagstavla samt in- föras i den eller de ortstidningar som fullmäktige eller styrelsen beslutar. Om minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna be- gär att uppgiften skall införas i en viss ortstidning, skall uppgiften införas i den tidningen. Ofta är även ytterligare informationsinsatser lämpliga. Det kan röra sig om affischering eller information till hushållen. Har kom- munen eller en webbplats på Internet, bör samrådet offentliggöras även där. Berör en viss fråga en viss del av kommu- nen eller eller en viss del av befolkningen i högre grad än vad den berör de övriga, finns det inget hinder mot att rikta sär- skilda informationsinsatser till dem som är mest berörda, så länge minimikraven är uppfyllda. Det andra minimikravet är att samrådet skall ha pågått ; de som samrådet riktar sig till skall ha reella möjligheter att delta i samrådet. Minsta skäliga tid är . Tiden för samrådet skall räknas från den dag kungörelsen skedde på ovan angivet sätt till den dag som synpunkter senast kan lämnas. Det tredje minimikravet är samrådsredogörelsen. Denna skall innehålla en sammanställning av de synpunkter som kommit in inom ramen för samrådet. Dessutom skall kommunstyrelsen redo- visa hur man beaktat de inkomna synpunkterna. Om man inte be- aktat en synpunkt, skall man tala om varför. Samrådsredogörelsen skall fogas till handlingarna i ärendet. Om personer som inte ingår i den krets samrådet riktar sig till vill delta i samrådet, skall de inte förhindras att göra det. Sådana personer får exempelvis inte ute- stängas från samrådsmöten. Även deras synpunkter skall redovisas i samrådsredogörelsen. Det kan röra sig om kommun- eller lands- tingsmedlemmar som inte är folkbokförda i kommunen eller inom , men även om andra personer som inte är medlemmar i kommunen respektive . Utöver minimikraven är det normalt sett lämpligt med ytterli- gare åtgärder. Det kan röra sig om offentliga möten med medlem- marna där även de politiskt förtroendevalda deltar, paneldiskussio- ner, seminarier, telefonväkteri eller så kallad chatt (samtal på Inter- net). Även utställningar på skolor, arbetsplatser och bibliotek där medlemmarna kan lämna synpunkter, kan vara en del av ett samråd. Möjligheterna till samrådsförfaranden på Internet bör särskilt beaktas, som kommunen eller måste säkerställa att även de som är folkbokförda i kommunen eller inom och som inte har tillgång till Internet får reella möjlig- heter att delta i samrådet. Även om minimitiden för ett samråd begränsar sig , kan det ofta finnas skäl för längre samrådstid än så. Samråd kan äga rum även genom folkomröstning. Därvid tilläm- pas lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar och vad som där stadgas om rösträtt i en sådan omröstning. Den enda sam- rådsåtgärd som krävs om en kommun eller ett landsting väljer att anordna en folkomröstning, är att man skall upprätta en samråds- Denna kan då begränsas till resultatet av folkomröst- ningen. Av 5 kap. 34 § femte stycket framgår det att kommunal- förbund inte får anordna folkomröstning. Extra omsorg bör ägnas grupper som på grund av exempelvis funktionshinder eller svårigheter att behärska svenska språket har särskilda svårigheter att delta i ett samråd. Utgångspunkten är att alla som är folkbokförda i kommunen eller inom skall kunna delta i samrådet på likvärdiga villkor. 6 kap. 4 § Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2. Samråd bör ske i beredningsprocessen. Sty- relsen är därför det organ som normalt sett skall besluta om sam- råd. Det är därefter, enligt 3 kap. 9 §, fullmäktige som avgör det ärende där samråd ägt rum. Har styrelsen inte beslutat om samråd, är fullmäktige ändock oförhindrat att göra det ända fram till beslutstidpunkten. Beslutar fullmäktige på ett sent stadium om samråd, skall styrelsen återuppta beredningen av ärendet. Ett sty- relsebeslut om samråd är ett beslut av rent förberedande art, som enligt 10 kap. 2 § inte får överklagas. Anser styrelsen att samråd bör äga rum genom en folkomröst- ning, följer det av 3 kap. 9 § första stycket åttonde punkten att sty- relsen måste föra upp frågan om samråd till fullmäktige. Även detta bör i så fall ske i beredningsprocessen. Styrelsen skall även svara för upprättandet av en samrådsredogö- relse, oavsett om det är styrelsen eller fullmäktige som beslutat om samrådet. 10 kap. 2 a § Förslaget har behandlats i avsnitt 5.4. Paragrafen är ny. Det är först när ett ärende har avgjorts som det slutgiltigt står klart om det medför långsiktiga effekter och de förhållanden som rått före beslutet inte kan återställas utan stora ekonomiska konse- kvenser. En domstolsprövning kan således inte äga rum före full- mäktiges beslut i själva sakfrågan. Därför får ett beslut i frågan om samråd inte överklagas separat utan endast i samband med ett över- klagande av det beslut där själva ärendet avgjorts. Principbeslut enligt 5 kap. 34 b § andra stycket skall vid tillämp- ningen av denna paragraf anses som sådana beslut där själva ärendet avgörs. Den angivna ordningen innebär att en domstol kommer att pröva samrådsfrågan genom en prövning av huruvida det beslut där själva ärendet avgjorts tillkommit i laga ordning. Om beslutet borde ha föregåtts av samråd men så inte har skett, har det inte till- kommit i laga ordning. I ett sådant fall skall det beslut där ärendet avgjorts undanröjas. Kommunen eller har därefter att fatta ett beslut om att genomföra samråd. Har ett samrådsbeslut fattats utan att kriterierna för samråd i 5 kap. 34 b § varit uppfyllda, är beslutet ändå lagligt, eftersom det står en kommun eller ett landsting fritt att anordna ett samråd även i sådana fall. Beslut om upphandling som inte föregåtts av samråd kan enligt 7 kap. 5 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling inte över- klagas genom laglighetsprövning. En domstol har möjlighet att förordna att det beslut där ärendet avgjorts tills vidare inte får verkställas, så kallad inhibition, om kra- ven för detta är uppfyllda. 8.2Förslaget till lag om ändring i (1987:10) 4 kap. 3 § Förslaget har behandlats i avsnitt 5.5. Syftet med ändringen är att tydliggöra att alla som är folkbok- förda i kommunen skall beredas tillfälle till samråd inför antagande eller ändring av en översiktsplan. Anledningen till ändringen är att det bör slås fast att kretsen av dem som är berättigade att delta i ett samråd i denna situation inte skall vara mindre än kretsen av sam- rådsberättigade vid sådana beslut som avses i 5 kap. 34 b § kommu- nallagen (1991:900). Även vid antagande eller ändring av regionplaner skall samråd äga rum enligt regelns nya utformning. De som är folkbokförda i de kommuner som omfattas av regionplanen skall då beredas till- fälle till samråd.