sou · GPB352d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Skillnaderna i barnomsorgs- utnyttjande har minskat mellan olika samhällsklasser och mellan utrikes- och inrikesfödda föräldrar, vilket kan ses som ett steg mot ökad jämlikhet. har nya skillnader uppstått: det finns en klar överrepresentation av högutbildade och svenskfödda föräldrars barn i enskilda förskolor – särskilt i föräldrakooperativ. Ökningen av barnomsorg i privat regi kan därmed ha inneburit en minskad jämlikhet. Författarnas sammanfattande slutsats är dock att den svenska barnomsorgsmodellen i huvudsak är intakt, även om det har skett förhållandevis stora förändringar. Bokens avslutande kapitel – Omhändertagande av barn – är skrivet av (, ) och (socialt arbete, ). Utgångspunkten är det ökande antalet barn och ungdomar som placeras i vård utanför den egna familjen. Denna ökning innebär ett brott i en tidigare utveckling, där antalet minskat ända . Eftersom ökningen kan vara ett uttryck för ökad ofärd bland barn finns det all anledning att närmare studera förändringarna . Det visar sig att i princip hela ökningen gäller tonåringar. I åldersgruppen 13–har antalet omhändertaganden ökat , ungefär lika mycket för flickar som för pojkar. Studien visar att den kraftiga ökningen inte kan förklaras av att fler invandrarungdomar har placerats i samhällsvård. Tvärtom har ökningsakten varit starkare bland ungdomar med svenskfödda för- ldrar. Däremot är – – en betydligt större andel av barn och unga med föräldrar födda utanför gränser placerade i vård utanför hemmet. Författarna betonar att de inte har haft möjlighet att ta hänsyn till skillnader mellan utrikes- och svenskfödda familjer när det gäller sådant som bostadsområde, inkomster och anknytning till arbetsmarknaden. En sådan analys skulle sannolikt ge en annan bild. Tidigare studier (främst inter- nationella) visar nämligen att skillnaderna mellan in- och utrikes- födda är betydligt mindre om jämförelsen gäller familjer inom samma utsatta bostadsområde. Den ur ett välfärdsperspektiv viktigaste frågan är hur ökningen av barnavårdsinsatser ska värderas. Är den en följd av ökade problem bland ungdomar och/eller deras familjer, eller handlar det snarare om mer kraftfulla reaktioner från samhällets sida? Här är kunskapsläget fortfarande oklart. Det samma gäller den centrala frågan om effekten av placeringar utanför hemmet – i familjehem eller i institutionsvård. Vad som däremot är känt är att en stor del av dessa placeringar avslutas mot vilja. Detta är särskilt vanligt vid tonårsplaceringar (i vissa vård- former). En del av uppgången i antalet omhändertaganden kan därför förklaras av att samma tonåringar har flyttat mellan olika vårdmiljöer och blivit föremål för flera omhänder- taganden . Författarnas slutsats är att det är mycket viktigt att bevaka utvecklingen , och att utvärdera den rika av dygnsvård i olika ägandeformer. Att placera ett barn eller en ungdom utanför hemmet är ett stort ingrepp i familjens liv och därtill kostsamt för samhället. Detta understryker vikten av uppföljning och utvärdering. De sex kapitlen i denna volym har fördjupat kunskapen om välfärdstjänsternas utveckling , och bekräftar bilden av omvälvande förändringar inom många områden. Vi har dock tvingats konstatera att en rad frågetecken kvarstår. På många områden saknas underlag som gör det möjligt att bedöma föränd- ringarnas karaktär och konsekvenser. Framför allt gäller det frågor om tjänsternas kvalitet. En viktig uppgift vilar därför på ansvariga myndigheter att bevaka vad resursåtstramningar, decentralisering och marknadsorientering innebär för verksamheternas kvalitet och tillgänglighet. Också för samhällsvetenskaplig forskning borde det vara en central uppgift att analysera den turbulenta utvecklingen av välfärdstjänsternas organisering, både genomslaget av nya styr- former och expansionen av privata driftformer – inte minst vinst- syftande företag. Samtliga texter som ingår i denna volym har i tidigare versioner varit föremål för seminariebehandling och vetenskaplig granskning. Ett stort tack riktas till de forskare som har kommenterat de olika bidragen, i kapitelordning: , , , Finn , och samt . Varmt tack också till kommitténs huvudsekreterare och sekreterare som tillsammans med undertecknad har språk- granskat manus, samt till kommittéassistent som under tidspress har skött allt det praktiska arbetet med antologins publicering. 1 Den lokala välfärdsstaten? Frågan om hur makt och ansvar skall fördelas mellan nationalstat och lokalsamhälle har på olika sätt varit närvarande genom flera århundraden av den svenska historien (1993). I de skan- dinaviska länderna har också kommunerna (tidigare socknarna) historiskt haft ett huvudansvar för de offentliga åtaganden som funnits på välfärdsområdet. Med välfärdsstatens utbyggnad kom också den kommunala sektorn att växa i omfång och betydelse som de verksamheter som ut- vecklades i huvudsak var ett resultat av beslut som fattats på natio- nell nivå. Å ena sidan etablerades således kommunerna på ett helt annat sätt än tidigare som betydelsefulla administrativa och poli- tiska enheter, å andra sidan var detta en tillväxt under villkor som staten i allt väsentligt bestämde. Resultatet var en integration av den kommunala sfären i välfärdsstaten (Seip 1991) och ett ansvars- tagande som på det hela taget var så omfattande att man i vissa sammanhang (t.ex. Premfors 1996; Kröger 1997) funnit det moti- verat att utnyttja begreppet välfärdskommuner för att beskriva sektorns utökade betydelse.1 Vad som kännetecknar vid en jämförelse med övriga , är att vi har få och förhållandevis stora kommuner. Vidare svarar här utgifterna för kommunernas verk- samhet för en större del av såväl BNP som de samlade offentliga utgifterna (SOU 1993:90; 1994). Övriga nordiska länder har liknande särdrag och när man talar om en nordisk modell för det kommunala systemet, brukar man utöver detta också inbegripa beskattningsrätt, kommunalt självstyre inskrivet i grundlagen (gäller ej ) och en allmän kompetens som ger 1 Andra författare, t.ex. Grønlie (1991), har tidigare använt begreppet för att beskriva det relativt sett omfattande ansvar som kommunerna (i ) hade före välfärdsstatens utbyggnad. Den lokala välfärdsstaten? kommunerna rätt att inom vissa ramar själva definiera vad som är kommunala angelägenheter (1999). Gemensamt är också att man vid sidan om detta har en mängd speciallagsreglerade uppgifter och att graden av handlingsfrihet när det gäller utformningen av dessa är beroende av det spelrum som central- makten tillåter. Ett utvecklingsdrag som inte bara är gemensamt för de nordiska länderna utan även för i övrigt är att politiken under allt mer kommit att inbegripa beslut som innebär, eller anses innebära, en decentralisering av makt och ansvar på olika nivåer i samhället. I vissa länder står ansvars- förskjutningen från stat till region i centrum för denna utveckling, men i har det i huvudsak kommit att handla om kommunerna – deras grad av handlingsfrihet, deras ekonomiska beroende av staten samt olika modeller för ökad decentralisering inom den kommunala sfären. I det följande skall decentralisering på välfärdsområdet i behandlas. Fram- ställningen begränsas dock till beslut och händelser som inneburit att ansvar överförts till kommunerna från överordnade nivåer (främst staten men också från landstingen) samt sådant som inne- burit att det kommunala handlingsutrymmet ökat – en utveckling som emellanåt brukar sammanfattas som kommunalisering. Den interna kommunala decentralisering som vi under kunnat bevittna i form av exempelvis stads- eller kommundelsreformer behandlas inte här. Syftet med kapitlet är i första hand att beskriva de händelser som på olika sätt förändrat kommunernas ansvar och grad av självstyre, och att studera i vilken utsträckning utvecklingen kan kännetecknas av ökade kommunala variationer i olika avseenden. Däremot finns inga ambitioner att närmare försöka beskriva drivkrafterna bakom utvecklingen, eller dess mer specifika konsekvenser för de människor som utnyttjar de kommunala välfärdstjänster som be- rörts. 1.2Vad är decentralisering? Av litteraturen på området framgår att någon entydig innebörd av begreppet decentralisering knappast existerar (1972; 1987), och vad som är att betrakta som hög respektive låg decentraliseringsgrad i ett samhälle tycks variera med olika för- Den lokala välfärdsstaten? fattares preferenser ifråga om lokalt inflytande (1991). Å andra sidan är de flesta förekommande definitionsförsök i huvud- sak variationer på ett och samma tema; med innebörden att decentralisering handlar om en förskjutning av vertikal makt- fördelning från högre till lägre nivåer i samhället. Det rör sig med andra ord om en förflyttning av politiska och administrativa be- fogenheter från centrala till lokala sammanhang eller, om man så vill, ett tillbakadragande av nationalstatens ansvarstagande till för- mån för lokalt inflytande. Med en sådan vid definition som utgångspunkt, är det rimligt att påstå att hela den senare halvan av präglats av beslut som på olika sätt möjliggjort den kommunala sektorns expansion, växande självständighet och ökande betydelse som välfärdspolitisk arena. I allt väsentligt handlar det om beslut fattade på nationell nivå, med innebörden att kommunerna övertagit uppgifter från staten eller att kommunerna tilldelats ansvaret för imple- menteringen av välfärdspolitiska reformer. En viktig förutsättning för denna utveckling var kommunindelningsreform, där omfattande kommunsammanslagningar gjordes i syfte att skapa stabila och bärkraftiga kommuner. Efter att en andra kommun- indelningsreform genomförts i olika etapper 1962–1974, hade antalet primärkommuner i landet minskat till 1974, att jäm- föras med 2 1951.2 Utbyggnaden av en modern socialvård, som skulle kunna genomföra statsmaktens efterkrigspolitiska intentioner, förefaller ha varit det viktigaste motivet bakom reformerna (SOU 1945:38; 1999).3 Frågan om små- kommunernas avskaffande drevs inom regeringen inte av det stats- råd som ansvarade för kommunfrågorna, utan av socialministern . Välfärdsstatens ambitioner sprängde den gamla kommunstrukturen, som och (1997:21) uttrycker det. Den decentralisering som skulle följa på nationell nivå har således i hög grad möjliggjorts av den lokala centralisering som kommunindelningsreformen innebar. I takt med den svenska välfärdsstatens tillväxt har också kommunernas ansvar ökat. Graden av lokalt självbestämmande har dock varit avhängig vilken form av uppgifter staten gjort sig av med och hur långtgående den statliga styrningen av 2En liknande utveckling kunde iakttas också i övriga nordiska länder (med undantag av ), men ingenstans var sammanslagningen så långtgående som i (1999). 3I den senare kommunindelningsreformen var utbyggnaden av den reformerade ett huvudmotiv (1999). Den lokala välfärdsstaten? kommunernas verksamhet varit. (1987) identifierar tre vari- abler för att beskriva decentraliseringens omfattning och karaktär – huvudmannaskap, reglering och finansiering. Kommunalt över- tagande av huvudmannaskap, det vill säga administrativt och opera- tivt ansvar för en viss verksamhet, representerar på ett sätt den mest långtgående formen av decentralisering. Inte sällan handlar det dock om ett ansvarstagande inom ramar som staten angett och om vissa begränsningar avseende ambitionsnivå och utförande. Graden av statlig reglering utgör decentraliseringens andra dimen- sion. Genom lagstiftningen kan staten utöva en mer eller mindre långtgående detaljreglering eller, alternativt, formulera allmänna mål gentemot vilka kommunerna förväntas inrikta verksamheten. Regleringen upprätthålls bland annat genom olika former av tillsyn och genom den kommunala överklagningsrätten, där enskilda med- borgare, med hänvisning till nationella bestämmelser, kan få rätt mot kommunerna på vissa områden. Formerna för den kommunala sektorns finansiering inbegriper i sig viktiga regleringsfunktioner i balansen mellan specialdestinerade och generella statsbidrag. Vidare har den övergripande frågan om hur kostnader mellan stat och kommun skall fördelas varit central i de senaste decenniernas debatt om ett ökat kommunalt ansvarstagande. Från kommunalt håll har det här riktats kritik mot staten, med innebörden att man inte fått tillräcklig ekonomisk kompensation för de nya uppgifter som ålagts. Genom har kommunerna slagits hårt för den så kallade finansieringsprincipen, vilken innebär att full kostnadskompensation skall utgå för de verksamheter som övertas (Statskontoret 1998; 2000). Ju viktigare sakområden som handhas lokalt och ju större andel av samhällets totala värdefördelning som avgörs inom den kommunala sektorn, desto större är decentraliseringsgraden (Stjernquist & 1988). Graden av decentralisering kan också betraktas som högre ju mer indirekt, oprecis och allmän styrning som utövas av staten och ju svagare och mer passiv den statliga kontrollen är. Inom ramen för det regelverk och det ansvarstagande som staten formulerat för kommunerna har de senare alltid haft en viss handlingsfrihet. Med minskad detalj- reglering blir gränserna för kommunernas rättigheter och skyldig- heter mer diffusa och, följaktligen, spelrummet för olikartade tolkningar av sådant som vilken servicenivå som skall upprätthållas och vilka rättigheter kommuninvånarna har allt större. Detta är å ena sidan den grundläggande idén bakom decentralisering och ökat Den lokala välfärdsstaten? kommunalt självstyre, men å andra sidan också det som skapar konflikter i förhållande till nationella politiska mål. Maktdelningen mellan stat och kommun är fastlagd i grundlagen. Den svenska folkstyrelsen skall förverkligas genom ett repre- sentativt statsskick och genom självstyrelse (RF 1 kap. 1 §). Andra bestämmelser i ger emellertid riks- dagen rätt att genom lagstiftning inskränka och utvidga kommunernas uppgifter och politiska manöverutrymme. I ett avseende kan man därför hävda att staten besitter den yttersta makten när det gäller avgöranden om hur långt decentraliseringen skall drivas. kan också genom nya lagar ändra spelreglerna för kommunerna i situationer där man uppfattar att de nationella målen hotas eller åsidosätts. Graden av decentralisering är emellertid inte enbart en återspegling av det formella regelverk som omger kommunerna, utan också en effekt av hur dessa faktiskt agerar inom ramen för dessa strukturer – i vilken utsträckning man testar gränserna och hur den handlingsfrihet man har utnyttjas. Överföringen av ansvar och befogenheter till kommunerna har drivits fram av såväl ideologiska som ekonomiska motiv. De- centralisering har med tiden kommit att bli ett inte bara mycket gångbart begrepp i det politiska språket, utan också något av ett honnörsord mot vilket ytterst få har haft några invändningar.4 Föreställningen om decentralisering som ett sätt att fördjupa och förstärka den offentliga demokratin är av den offentliga debatten att döma mycket väletablerad, liksom tilltron till de lokala en- heternas förmåga att anpassa verksamheterna till medborgarnas önskemål och behov. Demokratiargumentet vilar framförallt på uppfattningen att självstyrelse flyttar beslutsfattandet närmare medborgarna och att man därmed uppnår en bättre överensstämmelse mellan människors önskemål och den offentliga verksamhetens innehåll. Den representativa lokala demokratin och möjligheterna att utkräva ansvar vad gäller den genomförda poli- tiken anses ge en väsentligt bättre anläggningsyta gentemot folkviljan än vad som uppnås genom nationella val. Det finns också föreställningar om att en decentraliserad förvaltning stärker med- 4 Premfors (1996) påpekar att decentralisering i betydelsen ökat lokalt inflytande förordats från såväl höger som vänster under . Den lokala välfärdsstaten? borgarnas medvetenhet om det demokratiska styrelseskicket och att den därför också medverkar till ett ökat engagemang (SOU 1998:166; SOU 1999:97). Vid sidan av de demokratiska argumenten finns också ett antal mer instrumentella bevekelsegrunder. Centralstyrning uppfattas i många sammanhang som ineffektiv, kostsam och byråkrati- genererande i jämförelse med en decentraliserad förvaltning. anses ge större utrymme för anpassnings- förmåga och flexibilitet i förhållande till brukarnas skilda förut- sättningar och behov. Närheten mellan beslut och verkställighet förväntas leda till tidsbesparingar, färre mellanled och minskad administration. Ett annat, mer långsiktigt, argument är att den mångfald som uppstår ur en mer självständig lokal praxis leder till förnyelse och möjligheter att utveckla verksamheten genom systematiska jämförelser mellan olika modeller. Decentralisering kan också vara ett led i statens försök att spara pengar (1987; Sharpe 1988). När lokala organ tar över inte bara huvudmannaskap, utan också det finansiella ansvaret för verksamheterna kan balansen i statsbudgeten förbättras – förutsatt att en full kompensation via ökade statsbidrag inte sker. I har decentralisering under en relativt varit ett mycket gångbart begrepp i den politiska retoriken. Till viss del är detta en erfarenhet vi delar med de flesta västeuropeiska länder. De Vrijes (2000) har dock i en komparativ studie visat att ju större ett land är till ytan, desto större är stödet för decentralisering bland lokala beslutsfattare. I samma studie framkommer att lokala beslutsfattare framförallt är benägna att förorda en långtgående decentralisering på områden där de själva är verksamma. Vilka argument talar då mot en långtgående maktspridning? Vad finns det för skäl att bibehålla statligt inflytande på det lokala självstyrets bekostnad? Med statens övergripande ansvar för väl- färden i landet följer också ett ansvar för att vissa lägstanivåer när det gäller service eller individuella levnadsförhållanden inte under- skrids. Det innebär till exempel att skolan förväntas hålla en viss standard eller att socialbidragen inte underskrider en given norm. Genom att fastställa högsta nivåer för olika typer av avgifter kan staten också försäkra sig om att tillgängligheten för vissa tjänster Den lokala välfärdsstaten? inte begränsas för mycket. Sammanhängande med frågan om lägstanivåer är förväntningarna på ett visst mått av lika service eller likvärdig standard oberoende av var i riket man bor. Stora skillnader i faktisk välfärd eller i möjligheter att få vård och omsorg som avgörs av på vilken sida av kommungränsen man bor, kan på goda grunder uppfattas som ett rättviseproblem. Argumentationen för lika standard kan också utsträckas till de system där krav på mot- prestationer förekommer, till exempel i socialbidragshanteringen eller i de delar av den aktiva arbetsmarknadspolitiken som över- tagits av kommunerna. Decentralisering i sig innebär inte nödvändigtvis att nationellt beslutade lägstanivåer underskrids eller att variationen ökar oacceptabelt mycket. Det är framförallt när lokala mål och priorite- ringar avviker från de nationella som utvecklingen – åtminstone med statens ögon – kan bli problematisk (2000). Målkonflikter av detta slag kan till exempel uppstå när kommuner, trängda av ett minskande ekonomiskt utrymme, priori- terar sparmål och budgetbalans framför nationellt fastlagda väl- färdsmål.5 Kommunala variationer i välfärdsförmånernas kvalitet eller tillgänglighet kan också följa av att de nationella målen är allt för vaga eller av att kompetensen på den lokala nivån är för låg. Det förra är ett förhållande som potentiellt kan förväntas öka i be- tydelse i takt med att detaljlagstiftning ersätts av ramlagar och målstyrning (1997). Det senare kan följa av det faktum att tjänstemän och politiker på den lokala nivån i många fall förväntas kunna hantera en mängd olika lagstiftningar, vilket leder till att specialistkompetensen – och rättssäkerheten för den enskilde – kan bli lägre än i ett centraliserat system (2000). För med- borgarna kan också svårigheterna att utkräva ansvar för en service öka när ambitionsnivån sätts på statlig nivå men produktionen handhas av kommuner med ett relativt stort spelrum (SOU 2000:1). Argumentationen till förmån för ett tydligt statligt ansvars- tagande, garanterade lägstanivåer och en någorlunda likartad till- gänglighet oberoende av kommuntillhörighet har ofta också förts med det sociala medborgarskapet som utgångspunkt. (1999) talar om det lokala självstyrets arrogans i sin karaktäristik över hur medborgarrätten åsidosatts inom ramen för det kommu- nala självbestämmandet. (2001) beskriver i en översikt 5 bör det påpekas att staten kommunallag ålade kommunerna att ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet (Stjernquist 2000). Den lokala välfärdsstaten? av rättstillämpningen i två svenska kommuner hur den enskildes rätt till socialbidrag försvagats genom en praxis som avviker från de statliga intentionerna. I kritiken mot decentralisering av offentliga verksamheter tillbakavisas ofta också anspråken på att ökat lokalt inflytande skulle medföra en högre grad av effektivitet. Ökade kunskaper om lokala förhållanden åtföljs inte självklart av en bättre eller ens lik- värdig kunskapsnivå när det gäller komplexiteten i de sakfrågor som berörs. Den närhet och flexibilitet som det lokala samman- hanget i bästa fall erbjuder kompenserar inte, menar man, för den kompetensuttunning som följer när strategiska beslut sprids på för många händer (1997). Vidare hävdas att utvecklingen av lokala modeller inte självklart leder till mångfald och förnyelse, utan lika gärna till upprepningar av tidigare prövade grepp och att tid och energi förbrukas på att återuppfinna hjulet (de Vrijes 2000). 1.5Former för statlig styrning Även om Regeringsformen föreskriver kommunalt självstyre så framgår av förarbetena till grundlagsreform att lagstiftaren medvetet argumenterade för att formerna för själv- styrelse inte närmare skall anges (2000). I den propo- sition om ny Regeringsform som överlämnades till 1973 skrev det föredragande statsrådet på följande sätt: I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelse- sektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste istället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. 1973:90, sid. 190) Någon ovillkorlig eller en gång för alla fastslagen handlingsfrihet är med andra ord inte stadfäst. Därmed saknar också kommunerna egentlig möjlighet att åberopa grundlagens portalparagraf i syfte att hävda sin rätt till självstyrelse eller påvisa Den lokala välfärdsstaten? (statligt) åsidosättande av densamma (1977).6 Denna omständighet tillsammans med det faktum att merparten av de uppgifter som kommunerna handhar är ålagda dem av staten, har fått vissa författare att mena att självstyrelse är ett oegentligt begrepp och att till exempel självförvaltning vore en mer adekvat beteckning (Montin 1996). De delar av den svenska välfärdssektorn som kommunerna ålagts att sköta befinner sig i varierande grad under statlig kontroll. Själva kontrollen utövas genom ett antal olika styrinstrument, vars verkan kan beskrivas som mer eller mindre direkt eller tvingande. Utvecklingen mot ökad decentralisering vi bevittnat innebär i första hand en övergång till styrning av mer indirekt och mindre detaljerad art – inte att den statliga kontrollen undan- dras helt och hållet. Strävan att minska den statliga detalj- regleringen har, oberoende av politisk majoritet, funnits hos stats- makten allt (1999). Vilka är då de styrinstrument som staten förfogar över? Ser vi till vad som är mest betydelsefullt utgör styrning genom lagar och förordningar, så kallad författningsstyrning, det främsta instrumen- tet.