sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen har denna dag beslutat att en särskild utredare skall kartlägga behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och föreslå de åtgärder som behövs för att den rättsliga regleringen skall vara väl anpassad till personuppgiftslagen (1998:204), dir. 2001:108. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningsuppdraget bör begränsas så att det inte längre skall omfatta överväganden om författningsreglering och eventuella andra åtgärder för en modifierad central databas hos som innehåller uppgifter om utlänningar. Två beslut av Justitiekanslern Ifrågasättande av Svensk beskicknings anlitande av och utlämnande av uppgifter om enskild till utländsk advokat i utlänningsärende I en skrivelse, som kom in hit , har advokaten , som är ombud för medborgaren i , anfört klagomål mot befattningshavare vid i , . Klagomålen går ut på att den sekretess som gällt till skydd för vissa uppgifter om A skall ha brutits i samband med att ambassaden medverkade till prövningen av ett ärende om asyl för A i . J har hemställt om att Justitiekanslern skall utreda om handläggningen vid ambassaden innefattar brottslig gärning. Han har också hemställt om att Justitiekanslern skall vidta sådana åtgärder att sekretesskyddet för utlänningar, som söker asyl i , garanteras även i utrednings- förfarande hos svenska utlandsmyndigheter. J:s skrivelse med tillhörande bilagor överlämnades till Utrikes- departementet med hemställan om yttrande efter hörande av beskickningen i . Med en skrivelse har överlämnat det begärda yttrandet. J har kommit in med ytterligare skrivelser. Justitiekanslern har i detta ärende samtalat med ambassadören , chef för den svenska beskickningen i . Samtal med företrädare för har också ägt rum. Från har Justitiekanslern låtit inhämta vissa upplysningar per telefon i anslutning till vad som anförts från sida. Innehållet i akt UN 9312-0478 har varit tillgängligt för Justitiekanslern vid prövningen av detta ärende. Även SIV:s dossier 6-621115 har varit tillgänglig här. Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten är i huvudsak inriktad på en kontroll i efterhand från rättsliga utgångspunkter av hur olika uppgifter fullgjorts. Vad som för ett sådant ändamål blir av betydelse i detta ärende kan sammanfattas på följande sätt. A reste in i och ansökte då om asyl. Han lämnade i samband därmed vissa uppgifter till (). hänvände sig till ambassaden i med en hemställan om medverkan till en bedömning av ärendet. Hänvändelsen gjordes genom en skrivelse i vilken A:s uppgifter återgavs. Ambassaden anlitade en advokat i . Uppdraget var att kontrollera A:s fall med utgångspunkt i vad denne hade berättat i . Uppdraget ledde till en rapport till ambassaden i vilken redovisades vad advokaten utrönt om sanningshalten i A:s uppgifter. Rapporten var skriftlig. Dess innehåll vidarebefordrades i erforderliga delar till och ingick i underlaget för SIV:s beslut i asylärendet. SIV:s beslut fattades och innebar att A:s ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd m.m. avslogs och att A avvisades från . Sedan A överklagat SIV:s beslut har avslagit överklagandet. Advokaten i utförde sitt uppdrag genom kontroll av ett militärt register och frågor till en officer. Särskilt genom frågorna till officeren har enligt den mening J framfört uppgifter om A röjts på ett sätt som kan framkalla allvarlig fara för dennes personliga säkerhet. J är medveten om att det förekommer att advokater anlitas för kontroll av uppgifter som lämnas av asylsökande från . Vid de del vuxit fram med SIV:s och samtal som Justitiekanslern har fört med företrädare för den svenska utrikesförvaltningen har det bekräftats att en sådan ordning tillämpas. De advokater som anlitas kallas ofta förtroendeadvokater. Det har också framkommit att även andra länders utrikesförvaltningar går till väga på motsvarande sätt, bl.a. vid undersökningar i . Denna praxis har för regeringens goda minne. Det kan också förekomma att människorätts- organisationer eller något FN-organ anförtros uppgiften att kontrollera asylsökandes berättelser. Såvitt gäller ambassaden i har det vidare framkommit att ärenden av det slag som det nu är fråga om är tämligen vanliga där. Ambassadens egen personal medverkar normalt inte själv vid undersökningar i asylärenden, men ambassaden torde genom mängden av ärenden ha förvärvat stora kunskaper rörande hanteringen av dem. Advokatväsendet i är uppbyggt efter engelskt snitt. Den svenska ambassadens uppdrag i asylärenden i landet lämnas till vissa välansedda advokater och ambassaden har gått igenom förutsätt- ningarna för uppdragen med dem. Därvid har vikten av konfidentialitet klargjorts. Uppdragen lämnas som regel inte i skriftlig form, utan advokaten får en översättning av den skrivelse i vilken begär bistånd i ärendet. Inte heller ges normalt några närmare muntliga instruktioner om hur advokaten skall gå till väga; detta bedömer advokaten själv utifrån sin kunskap om förhållandena i landet och förutsättningarna för uppdraget. Advokatens rapport lämnas i skriftlig form och vidareförmedlas till som ambassadens svar på framställningen om medverkan i asylärendet. Innan rapporten vidarebefordras översätts den till svenska, varvid det kan förekomma att namn på personer som advokaten talat med utelämnas för att sådana personer skall skyddas från efterräkningar för att de lämnat uppgifter. För de advokater som får uppdrag från den svenska ambassaden i gäller en tystnadsplikt som grundas på det formlösa avtalsförhållandet med ambassaden och vad som gäller för advokater i landet, dvs. den advokatetiskt grundade tystnadsplikten. I det ärende som gällde A är det klart att en advokat i under utförande av det uppdrag som lämnats från den svenska ambassaden besökt i för en genomgång av vissa förteckningar och att advokaten kontaktat en major och av denne fått vissa uppgifter angående A. J gör gällande att advokaten för majoren röjt uppgifter om A som äventyrar dennes personliga säkerhet. Genom blotta förfrågan avslöjas enligt vad J har anfört att A befinner sig i . J anser därför att någon som tillhör ambassadpersonalen måste ha åsidosatt den sekretess som gällde för A:s uppgifter. Det kan enligt J:s mening inte ha stått klart för ambassadpersonalen att A:s uppgifter kunde röjas utan att han eller någon honom närstående skulle lida men. Det bör också antecknas att man inom den svenska utrikesförvaltningen brukar informera utländsk lokalanställd personal vid beskickningarna att iaktta den sekretess som följer av den svenska sekretesslagens föreskrifter. Vidare brukar man, enligt vad som framgår av utrikes- förvaltningens handböcker, synbarligen också i samband med anställningsavtalet förpliktiga sådan personal att iaktta sekretessen. Sekretess innebär förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (1 kap. 1 § sekretesslagen /1980:100/). Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Enligt andra stycket av samma bestämmelse gäller, utöver vad som följer av första stycket, sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess enligt bestämmelsen också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i andra stycket gäller sekretessen enligt bestämmelsen dock endast för uppgifter i skälen. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. 1 kap. 6 § sekretesslagen lyder på följande sätt: Förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. 14 kap. 9 § sekretesslagen lyder på följande sätt: Finner myndighet att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet, som enligt bestämmelse om sekretess utgör hinder att lämna uppgift till enskild, kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, skall myndigheten uppställa sådant förbehåll när uppgiften lämnas till honom. Samtycker enskild till att uppgift, för vilken sekretess gäller till skydd för honom själv, lämnas till annan enskild endast under förutsättning att förbehåll som anges i första stycket uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut. Den medverkan som förtroendeadvokaten i lämnat till ambassaden i kan inte i rimlig mening anses ha inneburit att advokaten deltagit i ambassadens verksamhet. Det får i stället anses att advokaten verkat som en självständig uppdragstagare. Härav följer att överlämnandet av en översättning av SIV:s skrivelse till advokaten blir att anse som ett utlämnande av en allmän handling. Handlingen har inte skolat vara tillgänglig för envar, dvs. den har omfattats av sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Utlämnandet får antas ha bedömts vara nödvändigt för att ambassaden skall kunna fullgöra sin uppgift i asylärendet. Det kan alltså konstateras att utlämnandet till advokaten inte behöver ha innefattat något åsidosättande av den sekretess som skolat iakttas. J:s klagomål synes bygga på tanken att advokatens uppdrag inte skulle ha kunnat utföras utan att känsliga uppgifter om A röjdes eller i vart fall att ambassadens utlämnande av uppgifterna har skapat en risk för att något sådant skulle ske. Något sådant förbehåll som avses i 14 kap. 9 § sekretesslagen har inte förekommit i samband med utlämnandet, något som med tanke på hur svårt det skulle kunna bli att utkräva straffrättsligt ansvar för en överträdelse av den tystnadsplikt som förbehållet hade syftat till att åstadkomma ter sig ganska naturligt. Garantierna för att advokaten inte skulle röja uppgifterna har som förut framgått i stället legat i ambassadens avtal med advokaten och i dennes yrkesroll. I vad mån sekretessen för uppgifterna om A verkligen har åsidosatts i samband med advokatens efterforskningar kan Justitiekanslern inte avgöra på det underlag som är tillgängligt i ärendet; här kan dock konstateras att den berättelse om sina förehavanden i som A har lämnat inför och inte har ansetts trovärdig av dessa svenska myndigheter. Justitiekanslern har inte funnit tillräckliga skäl att för egen del göra någon närmare bedömning av A:s uppgifter i sak. Mot bakgrund av det som har anförts och med hänsyn till att utlämnandet av handlingen till advokaten inte utan vidare kan anses ha varit felaktigt, anser jag mig kunna lämna frågan huruvida sekretessen har åsidosatts vid ambassadens handläggning av asylärendet genom åtgärden att lämna uppgifterna i samband med uppdraget till advokaten. Det får dock anses finnas anledning för ambassaden att bedöma om advokatens sätt att utföra uppdraget ger anledning till några ändringar av rutinerna från ambassadens sida. J:s klagomål har fäst uppmärksamheten på en handläggningsordning som utan tvivel förtjänar att skärskådas från rättssäkerhetssynpunkt. Tydligt är att praxis att anlita advokater kan ha betydande fördelar och kanske också vara det enda möjliga sättet att kontrollera asylsökandes uppgifter. En inhemsk advokat kan uppenbarligen ha helt andra förutsättningar att genomföra diskreta kontroller än vad som är möjligt för de anställda vid en ambassad. Den kritiska frågan blir därför i vad mån det går att hysa ett sådant förtroende för den advokat som anlitas att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas till denne för uppdragets skull. Ett sådant uppdrag är mycket grannlaga och fordrar känsliga avvägningar i fråga om hur det bör utföras. Det synes mig finnas anledning att hävda att uppdragen bör föregås av närmare överväganden från svenska myndigheters sida varvid sekretess- och rättssäkerhetsaspekter på den utredningsteknik som övervägs beaktas särskilt. Utredningsmetoder får inte användas slentrianmässigt utan fordrar varsamhet i tillämpningen. Vad som vidare möjligen skulle kunna övervägas är om det vore av värde att i högre grad än som synes ha skett sörja för att den tystnadsplikt som åläggs förtroendeadvokaterna dokumenteras. Kanske skulle något stå att vinna för ambassaderna själva med en sådan dokumentation. Dokumentationen skulle möjligen också kunna bli värdefull för asylförfarandet som helhet. Fördelarna skulle närmast bestå i att ambassaderna skulle ha en bättre grund för sanktioner mot eventuellt felande förtroendeadvokater. På så sätt skulle den allmänna tillliten till förfarandet i asylärenden möjligen stärkas. Jag anser mig emellertid inte ha underlag för att uttala någon mera generell mening om vad som kan anses lämpligt i detta hänseende. J har slutligen med utgångspunkt från A:s ärende begärt att Justitiekanslern vidtar åtgärder för att sekretesskyddet för utlänningar som söker asyl i skall garanteras även i utredningsförfarandet hos svenska utlandsmyndigheter. Rättssäkerhetsfrågor i asylprocesser har behandlats i betänkande (SOU 1995:46). Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Den av J aktualiserade frågan behandlas inte i betänkandet. Det finns emellertid möjlighet att i samband med beredningen av betänkandet i Arbetsmarknads- departementet föra fram synpunkter även på denna fråga. Jag finner för min del skäl att överlämna detta beslut bl.a. till Arbetsmarknads- departementet men skiljer mig nu från detta ärende med gjorda uttalanden. Klagomål på utlandsmyndigheters tillvägagångssätt vid identitetskontroll av asylsökanden Med gjorda uttalanden och förslag överlämnas beslutet till () för de åtgärder som där kan anses behövliga. Ärendet är därmed avslutat här. har i en skrivelse som kom in hit uppmanat Justitiekanslern att undersöka huruvida svenska myndigheter förfar rättsstridigt i sin behandling av asylsökanden. Enligt är det vanligt att svenska myndigheter gör förfrågningar hos svenska beskickningar angående utlänningars identitet. Vid kontakt med svenska ambassaden i har det framkommit att ambassaden skriftligen gör en förfrågan om en asylsökande direkt hos myndigheter i dennes hemland. menar att detta förfaringssätt måste äventyra den asylsökandes säkerhet och torde därmed stå i strid med 7 kap. 14 § sekretesslagen. Till skrivelsen har fogats en kopia av en förfrågan till i () om rutinerna och ambassadens svar. Av ambassadens svar framgår följande. "När vi får förfrågningar från svenska myndigheter för att fastställa en persons identitet får vi kopior och ibland original av personens identitetshandlingar, som pass eller . En av våra medarbetare går sedan med en skriftlig förfrågan till den myndighet som utfärdat handlingen för att försöka fastställa äktheten och få ett skriftligt svar om handlingen är äkta eller ej. Ofta visar det sig att handlingarna är förfalskade. Sedan har vi också fall med personer utan ID-handlingar som befinner sig i . Där får man med hjälp av födelsedatum och uppgifter om familj och adress i se om man kan få fram några handlingar från myndigheterna här som verifierar uppgifterna." har efter hörande av närmaste berörda beskickningar avgett två remissyttranden i ärendet. Det första yttrandet har departementet, enheten för konsulära frågor, inkommit med efter hörande av i (). Till yttrandet har fogats ambassadens redogörelse för handläggningen av frågor rörande asyl och fastställande av dokuments äkthet. andra yttrande har avgivits efter hörande av ytterligare fyra utlandsmyndigheter med olika ärendetyper, i (), (), () och (). Till yttrandet har fogats de hörda ambassadernas svar till departementet och tre olika cirkulär från departementet till utlandsmyndigheterna. bedömer att i handlägger ärenden på ett för den asylsökande betryggande sätt. Departementet har också anfört att övriga hörda ambassaders tillvägagångssätt vid identitetskontroll av asylsökande i är representativa för handläggningen av sådana ärenden. Departementet menar att ambassadernas tillvägagångssätt i anda och handling överensstämmer med rapporteringen från ambassaden i . Handläggningen är enligt departementet också i överensstämmelse med tidigare allmänna instruktioner för liknande ärenden, bl.a. i cirkulär 1977, 1982 och 1984. cirkulär från (Nr 71 R 68) behandlar utlandsmyndigheternas utredningar i asylärenden. Av cirkuläret framgår att när en utlänning som befinner sig i ansöker om uppehållstillstånd här av politiska skäl eller när fråga uppkommer om avvisning eller utvisning av en utlänning som åberopar politiska skäl för att få stanna i landet förekommer det ofta att () som ett led i utredningen begär yttrande från en utlandsmyndighet. En sådan begäran görs också ibland av i ärenden som gäller prövning av avlägsnandebeslut meddelade av eller domstol. I cirkuläret framförs bl.a. den synpunkten att utlandsmyndigheterna inte får bedriva utredningen så att någon skada, t.ex. i form av repressalier från anställningslandets myndigheter, kan komma att tillfogas den som begärt uppehållstillstånd i eller dennes anhöriga. Med hänsyn härtill lämnas vidare den synpunkten att det i många fall är olämpligt att inhämta upplysningar från anställningslandets myndigheter och att det noga måste övervägas, om en lokal advokat kan anlitas i ärendet eller om en lokalanställd tjänsteman vid utlandsmyndigheten kan få i uppdrag att biträda i utredningen utan att risk för skada uppkommer. har inkommit med synpunkter på yttrandena. Synpunkterna fogas till detta beslut som bilaga (här utesluten). Justitiekanslern har tagit del av relevanta delar ur handboksserie dels från - Pass - Viseringar - Uppehålls- och arbetstillstånd - Namnfrågor - Folkbok- föring - Körkort, , dels från och privilegier - Offentlighet och sekretess - Förvaltningslagen - Internatio- nella överenskommelser - Protokollära frågor - Sjöfartsärenden m.m., . I uttalas om asylutredningar bl.a. följande. "En viktig del av UM:s [utlandsmyndigheternas] arbete är att rapportera om allmänna förhållanden i verksamhetslandet, om mänskliga rättigheter och medborgarskapsfrågor etc. Rapporterna ingår i de svenska utlänningsmyndigheternas bakgrundmaterial och ligger bl.a. till grund för bedömningarna i asylärenden. måste emellertid de enskilda utredningarna, som myndigheterna i gör i dessa ärenden, kompletteras med uppgifter som endast kan hämtas in från utlänningens hemland eller det land varifrån denne kommit till . Så har t.ex. kontrollen av asylsökandens identitet och äktheten hos företedda dokument blivit en allt viktigare uppgift för UM. UM:s utredning är ofta en väsentlig del av beslutsunderlaget för ett asylärende. Det är därför viktigt att innehållet blir fullständigt och att det är sakligt och väl underbyggt. får UM inte bedriva en utredning så att någon skada - t.ex. form av repressalier från verksam- hetslandets myndigheter - kan komma att tillfogas den som sökt asyl i eller dennes anhöriga. Myndigheten måste också noga överväga de risker som kan finnas om lokala myndigheter, advokater, lokalanställd personal eller anhöriga till den asylsökande ombeds att medverka i utredningen av dessa ärenden." I ett tillsynsärende som kom in till Justitiekanslern 1994 hade ifrågasatts om en svensk beskicknings anlitande av och utlämnande av uppgifter om en enskild till en utländsk advokat i ett asylärende stod i överensstämmelse med sekretesslagen. Anmälaren hade också begärt att Justitiekanslern skulle vidta åtgärder för att sekretesskyddet för utlänningar som söker asyl i skulle garanteras även i utredningsförfarandet hos svenska utlandsmyndigheter. I beslutet konstaterade att den aktualiserade sekretessfrågan inte tagits upp bland de rättssäkerhetsfrågor i asylprocesser som behandlats i betänkande (SOU 1995:46). Eftersom det emellertid fanns möjlighet att i samband med beredningen av betänkandet föra fram synpunkter även på denna fråga fann Justitiekanslern för sin del skäl att överlämna sitt beslut bl.a. till och skiljde sig från ärendet med gjorda uttalanden. Se JK-BESLUT 1995 A.6 (dnr , beslut ). Något om utrednings- och lagstiftningsarbetet efter Asylprocess- utredningens betänkande Regeringen beslutade att betänkande (SOU 1995:46) tillsammans med delbetänkandet Ett samlat verksamhets- ansvar för asylärenden (SOU 1995:55) skulle överlämnas till för beaktande. Denna kommitté lade fram betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). I den efterföljande propositionen 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv lämnade regeringen följande sammanfattande bedömning beträffande handläggningsfrågorna i utlänningsärenden (a. prop. s. 217). "Omständigheterna i ett utlännings- ärende bör klarläggas av myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt. Tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas. Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger. Den framtida utform- ningen av instans- och processordningen inom utlänningsrätten bör utredas." I samma avsnitt i propositionen anför regeringen beträffande identitetsproblematiken i ärenden om uppehållstillstånd bl.a. följande (a. prop. s. 220 f). "Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ett ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet av utlänningsfrågor kan i vissa fall vara ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheterna att utveckla metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde." Regeringen nämner slutligen även följande (a. prop. s. 222). "och kommer att samarbeta för att utveckla handläggningen av utlänningsärenden inom utrikesförvalt- ningen, bl.a. ärenden om visering och familjesammanföring. Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara tillgängliga resurser på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service." Den parlamentariska kommitté som därefter tillsattes fick enligt regeringens direktiv 1997:20 i uppdrag att lämna förslag till en ny instans- och processordning vid tillämpningen av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och att göra viss översyn av utlännings- lagen. Kommittén fick även i uppdrag att med förtur utreda om behov fanns av ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) har lämnat två betänkanden, dels delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), dels slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). Delbetänkandet har lett till vissa ändrade bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd på den grunden att utlänningar lämnar oriktiga uppgifter (SFS 1997:1224).