sou · GPB384 · 2002-01-01 00:00:00 — Program med inslag av våld eller hot som saknar illusorisk verkan träffas således inte av förbudet. Med rekvisitet på sådant sätt avses program som sänds okrypterade. Det förhållan- det att krypteringen får betydelse innebär inte, enligt förarbetena, att en betal-TV-kanal med krypterade sändningar kan sända pro- gram innehållande grovt våld eller pornografi på bästa sändningstid utan att riskera att bryta mot bestämmelsen. En samlad bedömning skall göras av det skadliga innehåll sändningen har, vid vilken tid- punkt sändningen skett samt den allmänna tillgängligheten av sändningen. Ytterligare omständigheter som bör beaktas kan vara hur programmet sänts och även i vilket sammanhang detta skett. Om det av särskilda skäl är försvarligt kan program med våld och pornografi även i andra fall få sändas. Ett nyhets- eller debatt- program som visar krigsskildringar eller pornografi torde därför vara tillåtet även om det sänds okrypterat under tidig , om det föregås av en varning om att programmet kan innehålla sekven- ser som kan vara skadliga för barn.29 Såsom framgår av bestämmelsen krävs vidare inte att det måste visas att ett barn i en viss ålder faktiskt har sett ett program som 1997/98:184 s. 52. 2710 kap. 9 § första stycket 8 och andra stycket radio- och TV-lagen. 1980/81:176 s. 14 och prop. 1986/87:151 s. 95 f. 1997/98:184 s 52 och prop. 1995/96:160 s. 96. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll misstänks vara oförenligt med bestämmelsen, utan det får beaktas med hänsyn till tiden för sändningen om det finns en betydande risk för att en viss ålderskategori av barn tittar på TV just då.30 Bestämmelsen gäller alla televisionssändningar som omfattas av lagen, såväl genom marknätet, satellit och kabel. När det gäller frågan om en kanal har följt bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL skall bedöma om kanalen tillräckligt tydligt varnat för pornografiskt eller våldsamt innehåll. Nämnden skall som tidigare nämnts även anmäla till Justitiekanslern () om den finner att en sändning innehåller våldsskildringar eller porno- grafi i strid med bestämmelsen. har i sin praxis funnit att sändningar av pornografiska filmer utan sexuellt våld som sänts i en kodad kanal inte strider mot bestäm- melsen. har mottagit fem anmälningar från allmänheten mot pornografisk film, varav fyra avsåg filmer som sänts i kabel- eller satellit-TV, vid vilka nämnden bl.a. haft att pröva sändningarna i förhållande till regeln i 6 kap. 2 § RTL.31 I två av fallen fann att filmerna inte innehöll pornografi eller våld av sådan karaktär som medförde att bestämmelsen blev tillämplig. I de övriga tre fallen konstaterade att sändningarna varit krypte- rade och skett varför inte heller de bedömts strida mot bestämmelsen 6 kap. 2 § RTL. Enligt 3 kap. 2 § 9 RTL får ett sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med ett villkor om skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sänd- ning av program. Med uttrycket ljudradions och televisionens sär- skilda genomslagskraft avses att medierna vänder sig till hemmen och till en stor allmän publik där alla åldrar är företrädda och att 1995/96:160 s. 97. 31SB 496/97, SB 301/99, SB 297/00, SB 390/00 och SB 391/00. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll programmen kan påverka lyssnare och tittare starkt. Det har därför ansetts naturligt att de ansvariga för sändningarna iakttar varsamhet med program som har sådan karaktär att man kan förstå att delar av publiken kommer att uppröras eller skrämmas.32 Bestämmelsen innehåller tre bedömningsgrunder, nämligen att hänsyn skall tas till mediets genomslagskraft när det gäller pro- grammens ämnen, utformning samt tiden för sändning av pro- grammen. Program som kan verka skrämmande eller upprörande kan exempelvis innehålla våldsinslag eller inslag med sexualskild- ringar, spegla bruket av alkohol eller narkotika på ett felaktigt sätt samt uppenbart kränka ettdera könet eller människor med viss hudfärg, nationalitet eller religion, uppenbart kränka människor med olika former av handikapp och sjukdomar, uppmana till brott eller spegla sådana handlingar på ett felaktigt sätt.33 Enligt förar- betena får inte kravet på varsamhet drivas så långt att program- företagen sviker sin uppgift att meddela nyheter och stimulera till debatt. Det är t.ex. rimligt att bedömningen av våldsinslag är mindre restriktiv då det inte rör sig om underhållsprogram utan om nyhetsförmedling eller samhällsbevakning. Även vid program av senare slaget bör dock programbolagen ta hänsyn till sändnings- tiden och till att publiken bör förberedas på vad som kommer.34 Enligt sändningstillstånden är SVT, SR, UR, TV4 och de pro- grambolag som erhållit tillstånd att sända markbunden digital-TV skyldiga att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Bestämmelsen om mediets genomslagskraft innebär som framgått bl.a. ett krav på återhållsamhet i fråga om våldskildringar och våldsinslag, som sänds då barn kan förutsättas ta del av programmen. Nämnden har i sin praxis tillämpat en strängare bedömningsnorm när det gäller program eller inslag som sänts före än när det gäller sändningar efter detta klockslag. har dock funnit att är en väl sen tidpunkt att tillämpa vid bedömning av våldsskildringar i nyhetsprogram. För att inte lägga alltför stora hinder i vägen för nyhetsförmed- lingen har nämnden därför ansett att huvudregeln för våldsskild- 1990/91:149 s. 142. och SOU 1994:105. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll ringar i nyhetsprogram bör vara att programbolagen vid nyhets- sändningar före skall visa stor återhållsamhet i framställ- ningssättet.35 Dessutom beaktar nämnden vid sin bedömning i vilken mån tittarna förvarnats om förekommande vålds- eller sex- scener. Av betydelse för bedömningen är vidare tillståndsbestäm- melserna där public service-företagen åläggs att ge allsidig informa- tion i samhälls- och kulturfrågor, att stimulera till debatt i viktiga frågor samt att bevaka och granska händelser och utveckling på kulturlivets olika områden. Till detta hör att t.ex. sexuella avvikel- ser måste kunna skildras och belysas i programverksamheten. När det gäller kravet på återhållsamhet i förhållande till avan- cerade sexuella framställningar har nämnden vid sin bedömning beaktat bl.a. programsammanhanget, sändningstidpunkten samt om programmet/inslaget föregåtts av någon introduktion av vilken karaktären tydligt framgått. har i ett fall prövat om en betal-TV-kanal sänt pornografisk film i strid mot bestämmelsen om televisionens särskilda genomslagskraft. Nämnden konstaterade i beslutet att sändningen var krypterad och att den dessutom sänts och kunde mot den bakgrunden inte finna att programmet sänts i strid mot bestämmelsen.36 När det gäller pornografiska filmer som sänds i krypterade kanaler synes Granskningsnämn- den således inte göra någon annorlunda bedömning i förhållande till nu aktuell bestämmelse än vad som görs i samband med pröv- ning av bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. Skillnaden mellan dessa bestämmelser framgår då tydligare av nämndens avgöranden beträffande våld. har nämligen funnit att program med våldsskild- ringar som inte har ansetts strida mot bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTL dock har stridit mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft. Följande två ärenden hos illustrerar detta. Det första ärendet,37 som även utgör ett exempel på vilka vålds- skildringar som kan tillåtas och vilka som innebär ett brott mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft, avsåg en amerikansk serie som visades på , Beach. 35Se beslut SB 469/97 och 470/97. 36SB 539/95. Prövningen gällde bestämmelsen i 12 § andra stycket i tidigare gällande satellit- lagen (1992:1356) som föreskrev att varje satellitprogramföretag vid utformningen av en programtjänsts innehåll, när det gällde programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen, skulle ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft. 37SB 205/00. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll upp fyra avsnitt som hade sänts – , samtliga med starttid . I det första avsnittet visades bl.a. en scen med en maskerad man beväpnad med en kött- krok och en annan scen där samma maskerade man överföll en kvinna och hotade henne med kniv. I nästa avsnitt förekom scener med hot och slagsmål mellan kvinnan och mannen. Avsnittet där- efter visade en fortsättning på slagsmålet under vilket mannen tog struptag på kvinnan och hotade henne med kniv. I det sista av- snittet som var under nämndens bedömning förekom realistiska slagsmål mellan två män. Slagsmålen innehöll inslag med stryptag och knivhugg. Det framgick klart enligt nämnden att den ena mannen stack kniven i den andres mage och hur den andre mannen gjorde likadant i motståndarens bröstkorg. TV4 anförde i ett yttrande att de aktuella scenerna inte kunde anses utgöra några ingående, långvariga eller påträngande vålds- skildringar och att sändningarna därför inte kunde anses strida mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft. kunde inte finna att programmen innehöll våldsskildringar av sådan karaktär som medförde att bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL blev tillämplig och konstaterade därför att sänd- ningen av programmen inte stred mot föreskriften om varning i denna bestämmelse. När det gällde programmens överensstämmelse med bestämmel- sen om mediets särskilda genomslagskraft konstaterade nämnden att programmen sänts då varsamhet skall iakttas i fråga om våldsskildringar och att det i programmen förekom vissa scener som kunde verka skrämmande för barn. Nämnden fann dock att scenerna i de tre första programmen inte var av sådan karaktär att de stred mot bestämmelsen. De scener som förekom i det sista avsnittet var emellertid enligt nämnden av så verklighets- trogen karaktär att programmet med hänsyn till sändningstiden stred mot bestämmelsen. Det andra nu aktuella ärendet38 avsåg tredje avsnittet av en TV- version av den isländske filmskaparen spel- film och som sändes i SVT1 kl. 20.00–20.55. I avsnittet dömdes två män, en far och hans son, till döden för häxeri. Vid själva avrättningen, som visades in i programmet, fördes männen upp på en jordkulle intill vilken ett bål hade byggts. Bålet tändes och männen störtades under höga ångest- 38 SB 80/01. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll skrik ned i elden. lyckades den yngre mannen brinnande ta sig ut ur bålet och vacklade ned mot ett vattenbryn. Svårt medtagen fördes han åter upp på jordkullen, överhälldes med tran och störtades ånyo ner i bålet. Framställningen var enligt tämligen långdragen och innehöll flera när- bilder av männen samt deras ångestskrik. Programpresentatören sade i påannonsen följande:och vi vill varna för att våldsamma och obehagliga scener förekommer. SVT anförde i ett yttrande bl.a. att filmen hade klippts om med tanke på att TV-versionen skulle sändas med början , var- vid de våldsammaste scenerna togs bort och ersattes med mindre upprörande bilder sedda på håll. SVT ansåg vidare att risken för att barn skulle kunna identifiera sig med berättelsen var mycket liten och att filmens innehåll inte var så våldsamt att den med hänsyn till bestämmelsen om televisionens särskilda genomslagskraft inte kunde visas med början . fann i sitt beslut att programmet inte innehöll våldsskildringar av sådan karaktär som medförde att bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL blev tillämplig och att sändningen av programmet därför inte stred mot föreskriften om varning i denna bestämmelse. När det gällde programmets överensstämmelse med bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft konsta- terade nämnden emellertid att programmet sändes då varsamhet skall iakttas ifråga om våldsskildringar. Scenerna när de båda männen brändes levande på bål var enligt nämnden så påträngande och skrämmande att programmet med hänsyn till sändningstiden, oavsett förekommande varning, stred mot bestäm- melsen. Det kan således konstateras att använder sig av en strängare bedömningsnorm vad avser våldsskildringar vid prövning av bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft än vid prövning av bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. Det finns i och för sig inget stöd för en sådan tillämpning i lagens förarbeten. Skillnaden i tillämpningen torde dock kunna förklaras med att det ställs högre krav på de bolag som sänder med stöd av tillstånd av regeringen och framförallt på SVT och TV4 som genom det analoga marknätet i princip når hela befolkningen. skulle tillämpa samma bedömningsnorm i förhållande till de båda bestämmelserna förlorar bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft således sin funktion i fråga om våldsskildringar. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll har fattat 19 fällande beslut angående våldsskildringar i olika program, varav 17 av besluten avser s.k. underhållningsvåld och 2 verklighetsvåld i nyhetsprogram. Samtliga program har fällts med stöd av bestäm- melsen om mediets särskilda genomslagskraft. I två av fallen39 har nämnden även fällt för utebliven varning enligt bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. Samtliga beslut avser program som sänts i SVT eller TV4. Det förhållandet att t.ex. filmkanalerna inte finns med i stati- stiken när det gäller våldsskildringar beror i första hand på att det i princip inte förekommer några anmälningar mot dem i detta avse- ende och att enligt egen uppgift inte fått några indikationer på att det där sänds våld eller pornografi . Eftersom inte något program innehållande våldsskild- ringar som sänts i en betal-TV-kanal har prövats i förhållande till bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL kan det slutligen konstateras att det heller inte finns någon vägledning i praxis vilken självständig bety- delse det har för bedömningen att en sändning varit krypterad. En krypterad sändning som sänds på sen , dvs. , strider dock som framgått ovan inte mot bestämmelsen oavsett sändningens innehåll. 39 SB 368/99 och SB 21/01. 4Myndigheter med särskild anknytning till barn och media 4.1Rådet mot skadliga våldsskildringar () växte en stark opinion fram mot det s.k. video- våldet. Föräldrar slöt sig samman lokalt och bildade aktions- grupper, genomförde namninsamlingar m.m. Föreningar och orga- nisationer förde upp videovåldet på sina dagordningar och många kommuner tillsatte särskilda mediagrupper. inrättades efter riksdagsbeslut bl.a. för att gå nämnda opinion till mötes. Regering och riksdag var inte beredda att införa en obli- gatorisk förhandsgranskning av videogram eftersom det inte bedömdes som effektivt. De flesta extremvåldsfilmer fanns nämli- gen på den svarta marknaden. Det ansågs däremot att ett organ som samordnade olika insatser från statliga och andra myndigheter, organisationer och näringslivet skulle ha större möjligheter att – i nära samarbete med folkrörelser och med skilda lokala grupper – påverka och förändra utbudet. Inrättandet av ansågs vara en markering från staten att vissa inslag i den dittills- varande utvecklingen inte accepterades. arbete skulle inte enbart avse extremvåldet, utan frågan om våldsskildringar skulle ses i perspektiv av hela det utbud av rörliga bilder som når barn och ungdomar. Här nämndes bl.a. nyhetssändningarna i TV och det s.k. underhållningsvåldet samt det framväxande utbudet av data- och TV-spel, vilka ofta utformas med inslag av våld och brutalitet. arbete skulle i huvudsak verka för att barn och ungdomar själva skulle klara av att orientera sig i och kritiskt granska det stora utbudet. Arbetet skulle således i första hand inriktas mot kunskap och information. Med anledning av rådsrekommendationen (98/560/EG)om en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga och för den mänskliga värdigheten fick genom tilläggs- Myndigheter med särskild anknytning till barn och media direktiv regeringens uppdrag att informera berörda branscher om innehållet i rådets rekommendation, följa bransch- ernas självreglerande arbete med de frågor som rekommendationen omfattar samt, om branscherna så önskar, fungera som stöd och samtalspartner i frågor som rör skydd av barn och den mänskliga värdigheten (dir. 1998:110). huvudsakliga uppgifter är således: N att följa marknadsutvecklingen och den tekniska utvecklingen på medieområdet N att följa massmedie- och påverkansforskning inom området och sprida populärvetenskaplig information N att ta initiativ till projekt inom forskning, utbildningsväsende och föreningsliv N att informera de audiovisuella branscherna om rådsrekom- mendationen (98/560/EG) samt stödja och följa branschernas arbete med självreglering N att stödja, uppmuntra och konkret hjälpa organisationer och grupper som engagerar sig i frågorna om våld i media N att verka för en förbättrad mediekunskap i skolan och i lärarut- bildningen. har kontinuerligt följt upp omfattningen av våldsskildringar i det svenska TV-utbudet och har låtit genomföra ett antal studier på området som publicerats i dess skriftserie. har bl.a. låtit genomföra tre undersökningar som systematiskt kartlagt förekomsten av våldsskildringar i TV.40 De viktigaste resultaten från dessa undersökningar redovisas under avsnitt 6.6. har däremot ansett sig förhindrat att självt ta initiativ när det gäller programföretagens självreglering eftersom det anges i tilläggsdirektivet att skall verka som stöd och samarbetspartner om branscherna så önskar. har därför valt att hålla en låg profil gentemot programföretagen och väntat på initiativ från branschen. Dialoger mellan och branschen har i huvudsak kommit 40 , , Våldsskildringar i TV-nyheter. Produktion, utbud, publik, Våldsskild- ringsrådets skriftserie nr 9, , 1994; Cronström, och , , – en studie av våld i sex svenska TV-kanaler, skrift- serie nr 14, 1996; Cronström, J, Gränslöst, skriftserie nr 21, 1999. Myndigheter med särskild anknytning till barn och media till stånd i samband med att olika rapporter har publicerats. Enligt bildar dessa kontinuer- ligt återkommande rapporter en naturlig öppning för dialog med branschen.41 4.2Barnombudsmannen (BO) Svenska barn och ungdomar upp till har en egen ombudsman, barnombudsmannen. BO har till uppgift att bevaka frågor som angår barn och ungdomars rättigheter och intressen. Ombudsmannen skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med åtaganden enligt . skall inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till åtgärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rättigheter och intressen, företräda och stödja barn i den allmänna debatten, hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungdomars rättigheter och intressen skall tillgodoses samt ta initiativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barn och ungas säkerhet. BO:s ansvarsområde täcker således i princip alla frågor som rör barn och ungdomar och grunden för arbetet är . Så snart en viss fråga regleras i konventionen faller den inom ombudsmannens kompetensområde. Även frågor som faller utan- för konventionens bestämmelser eller svensk lagstiftning kan dock tas upp av ombudsmannen, om de rör den rättighets- och intres- sesfär som ombudsmannen skall bevaka enligt lagen.42 Frågor om barns rätt till yttrandefrihet och tillgång till informa- tion och även skydd mot information som kan vara till skada för barnets välfärd faller således självklart inom BO:s kompetens- område. BO har på detta område utarbetat en studiehandledning för personal i barnomsorg och barnhälsovård när det gäller frågan om små barn och våld på TV. Ombudsmannen har även givit ut en informationsbroschyr till småbarnsföräldrar i samma ämne. I övrigt har BO enligt uppgift från myndigheten valt att inte arbeta aktivt med dessa frågor bl.a. med hänsyn till arbete på området. 41Samtal med rådets huvudsekreterare . 1992/93:173, s. 10. Begreppet självreglering kan sägas vara ett samlingsbegrepp för de åtgärder som företag i en bransch, en organisation eller liknande vidtar för att skapa goda förhållanden inom det område de verkar. Inom tidningsbranschen utgör t.ex. inrättandet av och Allmänhetens pressombudsman exempel på en sådan självreglering. Frivilliga åtgärder av detta slag beror ofta på en önskan att undvika lagstiftning. Inom området för TV-sändningar innebär självreglering bl.a. en möjlighet för programföretagen och programdistributörerna att själva skapa och kontrollera olika skyddssystem för innehållet i TV. Den enklaste formen av självreglering utgörs givetvis av program- företagens val av program och vid vilken tid de väljer att sända pro- grammen. Det kan emellertid även handla om att ange ålders- gränser för olika TV-program, lämna fördjupad programinforma- tion till tittarna, skapa varningssystem eller system som gör det möjligt att på teknisk väg begränsa barns tillgång till visst utbud. 5.2Tekniska möjligheter till föräldrakontroll i samband med digitala sändningar Det finns inte något enhetligt eller väl fungerande filtrerings- system avseende TV-sändningar, dvs. ett tekniskt system med vars hjälp TV-konsumenten kan välja bort en viss typ av program. När det gäller analoga sändningar är förutsättningarna för ett sådant system begränsade och har, enligt vad utredningen erfarit, aldrig introducerats i . Den digitala tekniken ger dock bättre möj- ligheter till att utveckla filtreringssystem. En utvecklingstendens är att TV-konsumenten ges allt större möjlighet att välja vad han eller hon vill se och när han eller hon vill se det. Som exempel kan nämnas pay-per-view som är en form av betal-TV som innebär att TV-konsumenten endast betalar för spe- cifika sändningar som han eller hon beställer av programdistri- butören. Det kan t.ex. vara ett sportevenemang eller en konsert. Near-video-on-demand (NVOD) är ett exempel på ett system som gör det möjligt för TV-konsumenten att ur ett specifikt utbud välja vad denne vill se. TV-konsumenten kan även inom vissa tidsramar ange när han eller hon vill se programmet. Tjänsten bygger på att den digitala tekniken ger förutsättningar att sända flera filmer eller program i samma frekvensutrymme med viss tidsför- skjutning. TV-konsumenten kan härigenom välja bland ett antal filmer presenterade i en meny, varefter denne kort därefter kan se den valda filmen eller programmet. TV-konsumenten upplever tjänsten som interaktiv, men det handlar i realiteten om en utsänd- ning som startas av den sändande där den valda filmen endast utgör en av flera utsändningar av samma film som sänds ut oavsett om någon väljer att se dem eller inte. Video-on-demand (VOD) är där- emot ett system som på ett helt annat sätt är interaktivt. Till skill- nad från NVOD innebär VOD att TV-konsumenten väljer t.ex. en långfilm ur en databas och genom sin beställning sätter igång upp- spelningen av filmen för sändning till sig själv. TV-konsumenten påverkar således här på ett helt annat sätt vilket program han eller hon skall se och när programmet skall ses. NVOD men inte VOD omfattas av RTL:s regler.43 Det förändrade medielandskapet (se avsnitt 6) och den digitala utvecklingen innebär bl.a. att de traditionella metoder som har utvecklats för att försöka skydda barn mot olämpligt programinne- håll, t.ex. genom programföretagens val av program och regler för när vissa program får sändas, till viss del förlorat i betydelse. Även om t.ex. system med vattendelare grundade på sändningstid allt- jämt fyller en viktig funktion för skyddet av barn mot olämpligt programinnehåll måste således även nya skyddssystem börja komma till användning som kompletterar och i en del fall kanske helt ersätter nuvarande system och som skapar möjligheter för TV- konsumenterna att mer aktivt välja det programutbud som passar dem. Det handlar bl.a. om att utöka och förbättra informationen om de program som sänds genom att klassificera innehållet, t.ex. 43 Jfr prop. 95/96:160, s. 65.