sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För de allmänna domstolarnas del brukar som ett skäl för rättskraft framhållas parternas intresse av att ett avgörande inte kan rubbas genom en ny rättegång. Ett annat skäl som vanligen anförs är det process-ekonomiska, nämligen att parternas vilja att från början se till att tvisten blir ordentligt utredd främjas av vetskapen att det inte går att återkomma i samma sak. För förvaltningsbeslut gör sig normalt inte samma motstående partsintressen gällande – möjligen med undantag för vissa situationer i flerpartsärenden – eftersom staten i olika skepna- der regelmässigt är den ena parten. För den enskilde kan dock, beträf- fande gynnande beslut, trygghetsskälet hävdas med viss styrka. Å andra sidan kan det uppfattas som otillfredsställande om ett beslut som är uppenbart felaktigt eller till och med olagligt skall få fortsätta att gälla. Särskilt om den försäkrade inte längre uppfyller förutsättningarna för rätt till en viss förmån framstår det som otillfredsställande, om inte staten i vissa lägen skulle kunna ompröva beslutet om att förmånen skall utgå. Här kan påpekas att den nu berörda intresseavvägningen har aktuali- tet främst beträffande lagakraftvunna beslut av . Om kassan uppmärksammar ett fel i beslutet , upp- kommer inte så stora praktiska olägenheter för kassan att rätta till felet. Inte heller för den enskilde gör sig trygghetssynpunkten gällande med samma styrka som när det gått efter beslutet och denne hunnit inrätta sig efter detta. Det åtagande från statens sida som socialförsäkringen innefattar, att erbjuda de försäkrade vissa förmåner etc. under förutsättningar som är föreskrivna i författning har, som ovan antytts, två viktiga inskränk- ningar i sin räckvidd. För det första sträcker sig detta inte längre eller omfattning än den försäkrade uppfyller förutsättningarna. Gör han eller hon inte längre det och betalar staten ändå ut ersättning, sker det 352 De särskilda förfarandefrågorna inte därför att rätt till sådan föreligger utan därför att staten inte tillräckligt kontrollerat hur det förhåller sig med det. För det andra måste det för de försäkrade stå klart, att deras rätt till en förmån eller bidrag beror av att de uppfyller de föreskrivna förutsättningarna. Gör de inte det, kan de heller inte göra anspråk på att en ersättning skall betalas ut. Med viss generalisering kan hävdas att nuvarande regelsystem ger uttryck åt det nu sagda. Om det förhåller sig så, att beslut redan från början vilar på felaktiga förutsättningar, kan beslut rivas upp t.ex. enligt 20 kap. 10 a § AFL. Denna paragraf innehåller visserligen både vissa preciseringar av villkoren för omprövning och ett uppenbarhetsrekvisit, men i princip bygger den på tanken att ett kassa- beslut som är oriktigt inte längre skall få bestå. På samma sätt har lagstiftaren med olika grad av tydlighet beträf- fande en del förmåner, bidrag och andra ersättningar föreskrivit att senare inträffade ändringar skall medföra en omprövning av utgåen- de förmåner eller bidrag. Vid reform uttalades, som angetts inledningsvis (avsnitt 9.11.1), att det ansågs ligga i sakens natur att ett beslut kunde omprövas om något nytt inträffar, som påverkar förmå- nen. Utgångspunkten synes ha varit att en reglering härav var obehöv- lig. En sådan utgångspunkt motsägs emellertid av det faktum att det på åtskilliga områden finns regler för när sådan omprövning kan ske. Exempel lämnar lagen om allmän försäkring 3 kap. 4 b § andra stycket (upphävande av beslut om sjukpenning vid långtidssjukdom), 3 kap. 17 § (nedsättning och indragning av sjukpenning vid försummelse av den försäkrade), 8 kap. 10 § (omprövning av rätt till särskild efterle- vandepension), 16 kap. 7 § (ändring av förutsättningarna för förtids- pension), 16 kap. 7 a § (ändring av förutsättningarna för särskild efterlevandepension) och 20 kap. 3 § (indragning eller nedsättning av ersättning enligt lagen på grund av brott e.d. från den försäkrades sida). En del av de exemplifierade reglerna är på grund av hänvisning i specialförfattningar tillämpliga också i situationer utanför lagen om allmän försäkring, se t.ex. 9 och 15 §§ lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare och 18 § lagen (1993:389) om assistansersättning. Det sagda visar att det länge har ansetts finnas ett behov av om- prövning ex officio såväl vid ursprungliga felaktigheter som vid ändrade förhållanden. Som utredningen utvecklat inledningsvis bör man dock tydligt skilja mellan å ena sidan ett förfarande varigenom en myndighet på nytt undersöker om ett tidigare meddelat beslut är materiellt riktigt och å andra sidan en granskning av rätten till eller storleken av en förmån för framtiden, exempelvis för att förhållandena för den som uppbär förmånen har förändrats (det i avsnitt 9.11.1 nämnda fall 3). Med omprövning avser utredningen som nämnts De särskilda förfarandefrågorna 353 tidigare endast det först nämnda förfarandet, vilket alltså tar sikte på att ett ursprungsbeslut av något skäl visat sig vara oriktigt. En särskild fråga är om det även för de bestämmelser som gäller för rätten till en senare prövning av en förmån för framtiden går att nå ett förenhetligande. En kärnfråga är härvid om det över huvud taget krävs en reglering för att skall ha rätt till en sådan pröv- ning. Som nämnts tidigare uttalades vid reform att det ansågs ligga i sakens natur att ett beslut kunde omprövas om något nytt inträffar, som påverkar rätten till förmånen (se SOU 1976:53 s. 138). Detta skulle kunna grundas på uppfattningen att statsmakternas åtagan- de för socialförsäkringen begränsas av att den som inte längre uppfyller villkoren för en förmån inte heller skall ha rätt att uppbära den, även om ett fattat gynnande beslut inte är försett med ett uttryckligt förbehåll. Vissa av de bestämmelser som reglerar dessa förhållanden ger stöd för ett sådant synsätt. Andra har emellertid utsträckt statens åtaganden längre, exempelvis bestämmelsen om förtidspension i 16 kap. 7 § AFL, som ställer krav på en väsentlig förändring för att minskning eller indragning av förmånen skall få ske. Som synes också av exemplifieringen ovan är regleringen långt ifrån enhetlig. Det är inte lätt att finna någon enkel förklaring till detta faktum. En förklaring skulle kunna vara att de olika möjligheterna till omprövning tjänar olika syften. Bestämmelserna i 20 kap. 3 § AFL, som överfördes från den tidigare pensions- och sjukförsäkringslagstift- ningen, har närmast uppfattats som sanktionsbestämmelser med syfte att komma till rätta med situationen då den försäkrade själv framkallar försäkringsfallet eller förhindrar eller fördröjer sitt tillfrisknande (jfr t.ex. Hamdahl m.fl., Lagen om allmän försäkring, 1965, s. 258). Andra bestämmelser, exempelvis den i 16 kap. 7 § AFL om ändring av rätt till förtidspension, har andra syften, som närmast är en materiell begräns- ning av förmånens räckvidd. Denna gränsdragning har inte varit enhetlig för samtliga förmåner, vilket i sin tur möjligen kan förklaras av den spännvidd som finns på socialförsäkringsområdet och som leder till att det samhälleliga åtagandet får avgränsas på olika sätt för olika förmåner. Utredningen har i avsnitt 8.3 konstaterat att det system som social- försäkringen utgör bygger på ett åtagande från statens sida att erbjuda de försäkrade vissa förmåner, bidrag eller andra ersättningar enligt fastlagda förutsättningar. Det får då anses naturligt att försäkringskas- san även utan uttryckligt lagstöd kan ändra ett beslut för framtiden om förutsättningarna för beslutet ändras väsentligt. Vad gäller möjligheterna för en samlad reglering av denna fråga är utredningens slutsats att även om det i nu gällande regler finns avse- värda olikheter och denna oenighet i sig är ett starkt motiv för att 354 De särskilda förfarandefrågorna överväga en enhetlig lagstiftning, torde omprövning på grund av ändrade förhållanden som avses i fall 3 inte kunna regleras samlat för socialförsäkringslagstiftningen, i vart fall inte utan att de materiella gränserna för förmånerna förändras. Som utvecklas i avsnitt 9.12 gäller detsamma för sanktionsbestämmelserna om indragning och minskning av ersättning. Närmare om utformningen av omprövningsskyldigheten En generell reglering av omprövning utan samband med överklagande bör utformas som en skyldighet för att, under vissa förutsättningar, ompröva sitt beslut. omprövnings- skyldighet får anses vara uttömmande reglerad i lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. Någon återstående omprövningsskyldighet enligt förvaltningslagen föreligger alltså inte (se prop. 1985/86:73 s. 32 f. och t.ex. JO:s beslut av , dnr 2238–1994 och 4010–1994). Som utredningen anfört inledningsvis finns det skäl att behålla denna systematik även i en ny förfarandelagstiftning (jfr även författningskommentaren till 1 § handläggningslagen). En given utgångspunkt bör vara att om en enskild begär omprövning skall besvara denna begäran. Detta följer redan av grunderna för minimibestämmelsen i 27 § FL (jfr även / s. 304). Man kan i och för sig hävda att en enskild, för att få sätta i gång en omprövningsprocedur, skall visa att det finns ett befogat intresse av detta. Ett sådant resonemang skulle leda till att rätten till omprövning skulle begränsas till vissa mer kvalificerade situationer, exempelvis att det verkligen inträffat ändrade förhållanden eller att beslutet har fattats på felaktigt underlag. Anledningen till att begränsa inte bara skyldighe- ten att ändra ett beslut efter omprövning utan redan rätten att få en omprövning till stånd skulle närmast vara en farhåga att försäkrings- kassan annars riskerar att mötas av ett större antal obefogade framställ- ningar. Mot ett sådant resonemang kan till en början anföras att det av den omständigheten att negativa beslut inte vinner rättskraft följer, att möjligheten att ansöka om samma förmån upprepade gånger är obe- gränsad . Inte heller för en ansökan om resning – ett förfarande som har tydliga paralleller med det nu diskuterade – uppställs några särskilda kvalifikationskrav. Ett problem av rättsteknisk natur med en sådan lösning är dessutom att om man villkorar omprövningsmöjlighe- ten av att fel av en viss typ eller visst allvar skall föreligga, förutsätter bedömningen av detta ofta att en omprövning de facto sker. Ett annat argument mot en kvalificering av rätten att begära omprövning är att ett De särskilda förfarandefrågorna 355 sådant rekvisit – som det visat sig i tillämpningen av 20 kap. 10 a § AFL – ofta är svårtillämpat i praktiken. Det anförda leder till att en bör vara skyldig att ompröva ett beslut utan samband med överklagande om en enskild begär det. En underförstådd förutsättning är att den som begär ompröv- ning är saklegitimerad. Även RFV bör kunna få en omprövning utan samband med överkla- gande till stånd till den enskildes förmån. Enligt nuvarande bestämmel- ser i lagen om inkomstgrundad ålderspension är i och för sig RFV förhindrad att begära omprövning. Ett skäl för denna begränsning som framhålls i förarbetena till den lagen är att det får anses olämpligt att en tillsynsmyndighet kan begära omprövning av beslut som har fattats av den som myndigheten har att utöva tillsyn över (se prop. 1997/98:151 s. 497). Uttalandet, som är generellt formulerat, får emellertid ses mot bakgrund av att det på pensionsområdet inte görs någon skillnad på omprövning med anledning av överklagande respektive utan anledning av överklagande. Det kan i vart fall inte anses finnas någon beaktan- svärd konflikt på grund av RFV:s tillsynsroll i att verket tillerkänns en möjlighet att begära omprövning av ett lagakraftvunnet beslut. Möjlig- heten att efter det ett beslut vunnit laga kraft få ett beslut omprövat till den enskildes nackdel bör dock begränsas till de fall då försäkringskas- san ex officio kan göra en sådan omprövning. Att är skyldig att ompröva sitt beslut på begäran av enskild eller RFV besvarar givetvis inte frågan i vilken utsträckning kassan skall ändra sitt beslut. Någon begränsning i kassans rätt att ändra ett beslut till den enskildes förmån – oavsett vems initiativet till omprövning är – torde i praktiken inte föreligga och bör inte heller införas i en reformerad lagstiftning. blir när- mast aktuell när det gäller skyldigheten – och möjligheten – att ändra ett beslut till den försäkrades nackdel. Som framgår av avsnitt 4.3.10 har denna fråga lösts med olika teknik i lagen om allmän försäkring och lagen om inkomstgrundad ålderspension. En närmare jämförelse av de olika regelkomplexen visar på några skillnader. Enligt 20 kap. 10 § andra stycket AFL får inte på grund av en enskilds begäran om omprövning ändra ett beslut till dennes nackdel. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Där finns i stället beträffande andra beslut än beslut om pensionsrätt, pensionspoäng eller vårdår en allmän regel med innebörden att beslut endast får omprövas till den enskildes fördel om inte vissa undantagssituationer är uppfyllda (jfr 13 kap. 13 § LIP). I lagen om inkomstgrundad ålderspension är det således inte av intresse i detta sammanhang om omprövningen initieras av enskild, av eller av annan berörd myndighet. 356 De särskilda förfarandefrågorna sionsrätt, pensionspoäng och vårdår kan emellertid omprövas ex officio såväl till fördel som till nackdel för den enskilde. I propositionen anges att eftersom det inte är alldeles klart om en omprövning är till fördel eller till nackdel för den enskilde bör någon begränsning inte göras i det avseendet av dessa beslut (se prop. 1997/98:151 s. 497). När det gäller beslut om annat än pensionsrätt, pensionspoäng och vårdår kan enligt 13 kap. 13 § LIP omprövning i vissa situationer ske även till nackdel för den enskilde. Den omprövningssituation i lagen om inkomstgrundad ålderspen- sion som närmast har sin motsvarighet i lagen om allmän försäkring är att ett beslut har blivit oriktigt och att det efter beslutstillfället har visat sig att det fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl. I förarbetena till bestämmelsen tas som exempel att beslutet blivit fel på grund av felaktigheter i ett register eller på grund av ett systemfel. Det påpekas att eftersom det krävs ett uppenbart fel eller synnerliga skäl torde bestämmelsen inte komma att tillämpas särskilt ofta (jfr prop. 1997/98:151 s. 754). I jämförelse med motsvarande bestämmelse i lagen om allmän för- säkring synes regeln i lagen om inkomstgrundad ålderspension vara mer begränsad. Denna begränsning skall dock ses mot bakgrund av att det finns en obegränsad skyldighet för att ompröva ett beslut enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension inom tidsfris- terna till den enskildes fördel samt – beträffande beslut om pensionsrätt m.m. – även till den enskildes nackdel. Enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension kan ett beslut om- prövas utan inskränkning i tiden om det har blivit felaktigt på grund av oriktiga uppgifter. Härutöver finns i 14 kap. LIP bestämmelser om åtgärder på grund av felaktig utbetalning av pension. I lagen om allmän försäkring finns motsvarande bestämmelser om återkrav i 20 kap. 4 §. Någon särskild bestämmelse om omprövning av beslutet har emellertid inte tagits in i den lagen. Ett sådant beslut står således i princip fast trots att därefter meddelar ett beslut om återkrav. En utgångspunkt vid tillkomsten av omprövningsinstitutet i lagen om allmän försäkring var att ett beslut inte skall kunna ändras till den enskildes nackdel för förfluten tid, men däremot för framtiden (se SOU 1976:53 s. 179 och prop. 1977/78:20 s. 96). Detta har lösts så att det i 20 kap. 10 a § tredje stycket AFL har tagits in en bestämmelse att ett beslut inte får ändras till den försäkrades nackdel såvitt förmånen förfallit till betalning. Motsvarande begränsning finns inte i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Grunden härför är dock troligen att söka i förmånens karaktär av att tjänas in för att betalas ut i efterhand, snarare än i någon principiell skillnad i synsätt. De särskilda förfarandefrågorna 357 Det torde vara ofrånkomligt att ha kvar en motsvarande begräns- ning. Socialförsäkringens karaktär gör att den enskilde med fog bör kunna inrätta sig efter att det som beslutats av som huvudregel inte skall kunna upphävas för förfluten tid, när det är fråga om ursprungliga fel. Risken för att det från början uppstår fel bör med andra ord åvila staten, inte den enskilde. En annan sak är att vilseledande e.d. från den försäkrades sida lik- som bör föranleda återbetalningsskyldighet beträffande ersätt- ning som utgått obehörigen eller med för högt belopp (20 kap. 4 § AFL). Beträffande reglerna om återkrav se vidare avsnitt 9.13. Vad därefter gäller frågan om omprövningsskyl- dighet bör begränsas i ytterligare hänseenden, gör utredningen följande överväganden. Som utvecklats ovan bör en enskild som beslutet angår alltid kunna begära omprövning oavsett orsak. Någon anledning att inskränka skyldighet att ompröva ett beslut till den försäkra- des fördel synes inte föreligga med hänsyn till det grundläggande rättssäkerhetsmotiv som finns bakom regleringen. Samhällets intresse av att inte vidmakthålla felaktiga beslut har emellertid också viss styrka. Vid en intresseavvägning ter det sig rimligt att försäkringskas- san också skall kunna ompröva ett beslut till den enskildes nackdel. Åtminstone bör det inte ställas upp några särskilda kvalifikationsgrunder, som t.ex. att beslutet är uppenbart felaktigt. Samma invändningar av rättsteknisk natur som utvecklats ovan för omprövning på begäran av enskild, kan resas när det gäller kvalifika- tioner för ex officioprövning. Det har vidare visat sig svårt att tillämpa de nuvarande kvalifikationsvillkoren på ett strikt sätt, jfr redovisningen av utredningens besök hos vissa försäkringskassor, bilaga 8. Enligt utredningens uppfattning bör omprövningsskyldig- het ex officio inte begränsas genom en särskild kvalificering av om- ständigheterna. I sammanhanget bör erinras om den viktiga inskränk- ning som finns beträffande en förmån som har förfallit till betalning. Att man undviker att närmare kvalificera under vilka omständighe- ter en försäkringskassa skall ompröva ett beslut innebär givetvis inte att detta kan ske godtyckligt. Utgångspunkten för att ett initiativärende skall tas upp till prövning är att uppmärksammar att ett fel av en icke bagatellartad karaktär har begåtts. Att en annan handläggare än ursprungshandläggaren exempelvis har avvikande mening i en bedömningsfråga är inte en sådan omständighet som innebär att omprövningsskyldigheten aktualiseras. Även om särskilda kvalificerande bestämmelser för när omprövning skall få komma i fråga inte bör införas som huvudregel, kan man överväga att begränsa omprövningsskyldigheten , en lösning som 358 De särskilda förfarandefrågorna valts i nuvarande bestämmelser. Med hänsyn till att det krävs en koppling till ursprungsbeslutet kan det hävdas, att det ligger i sakens natur att det inte är aktuellt att återkomma i ett ärende, vare sig för eller för den enskilde. Det får antas att mera väsentliga fel normalt uppmärksammas åtminstone inom ett eller . Det är också en fördel från administrativ synpunkt att i tiden begränsa skyldighet att initiera en om- prövning. Även av hänsyn till trygghetsintresset för den enskilde är det av värde att införa en tidsgräns. Utredningen föreslår att försäkrings- kassan normalt inte skall vara skyldig att ta upp en fråga till prövning förflutit från den dag då beslutet meddelades. Man måste emellertid beakta att det kan finnas skäl för en ompröv- ning i vissa undantagssituationer, där möjligheten till omprövning och ändring – såväl till den enskildes fördel som till dennes nackdel – bör stå kvar . I vissa situationer leder en förnyad prövning av ett beslut på ett om- råde till att ett beslut på ett annat område till följd härav skall justeras. Ett beslut kan med andra ord komma att behöva förändras i efterhand även sedan en förmån har fastställts och storleken av denna har beräk- nats samt i förekommande fall även betalats ut. Denna typ av ompröv- ning – som vanligen benämns följdändring – förekommer främst inom pensionslagstiftningen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 13 kap. 7–8 §§ samt 13 § andra–tredje styckena LIP, 6 kap. 2 § lagen (1998:702) om garantipension och i 8 kap. 3 § lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn (se avsnitt 4.3.10.5). Ett exempel inom socialförsäkringen är att en taxerad inkomst ändras av skattemyndighe- ten eller förvaltningsdomstol vilket får till följd att ett beslut om pensionsgrundande inkomst samt därigenom även pensionsrätt och eventuellt tillgodoräknande av pensionsgrundande belopp skall ändras. I likhet med vad som gäller för omprövningssituationer i allmänhet rör det sig här om en för det senare beslutet ny, materiell omständighet som skall beaktas och ett nytt beslut som skall fattas. Någon principiell skillnad mot omprövning finns inte. Det som skiljer denna situation från en omprövning i ovan beskriven mening är att utgången av pröv- ningen är mer eller mindre given. Det råder alltså en sorts presumtion för ändring. Som utredningen utvecklat inledningsvis bör detta förfa- rande omfattas av omprövningsbestämmelserna. Motivet bakom bestämmelserna, vilka innebär att ett beslut kan änd- ras såväl till den enskildes fördel som till dennes nackdel utan begräns- ning , har angetts vara att eftersom den pensionsgrundande in- komsten enligt det nuvarande pensionssystemet skall bestämmas med ledning av den försäkrades taxering, kan ändringar i denna medföra att också den pensionsgrundande inkomsten behöver ändras (se prop. De särskilda förfarandefrågorna 359 1997/98:151 s. 490 f.). För garantipension i form av såväl ålderspen- sion som efterlevandepension kan exempelvis en ändring av den inkomstgrundande pensionen medföra att garantipensionen behöver ändras (se prop. 1997/98:152 s. 102 f., prop. 1999/2000:127 s. 94 och prop. 1999/2000:91 s. 257 f.). Det är en rimlig utgångspunkt att om ett beslut om en förmån eller ett bidrag ändras genom t.ex. myndighets beslut, och detta påverkar det beräkningsunderlag som legat till grund för det ursprungliga beslutet om ersättningen, skall även detta beslut kunna ändras. Med hänsyn främst till de långa överklagande- och omprövningstider som gäller för skatteförfarandet kan en sådan ändring inträffa efter det att beslutet om en förmån meddelades. Av rättviseskäl och för att skattesy- stemet och socialförsäkringssystemet skall ha en överensstämmelse sinsemellan är det dock angeläget att enighet råder när en förmån eller ett bidrag på ett eller annat sätt beräknas utifrån den taxerade inkoms- ten. Som utvecklats i avsnitt 4.3.10.5 ingår i respektive beräkningsun- derlag olika belopp och förmåner. Detta innebär också att i nuvarande bestämmelser om följdändring har man katalogiserat samtliga situatio- ner då följdändring får ske. Man måste därför ställa sig frågan om det är möjligt att förenhetliga dessa bestämmelser i en generell lagstiftning. Även om begreppet beräkningsunderlag inte uttryckligen förekommer i samtliga nu diskuterade bestämmelser, har alla det gemensamt att om de förmåner och belopp som legat till grund för beräkningen av ersätt- ning ändras skall även beslutet ändras. I och med detta uttryckssätt torde det på pensionsområdet kunna generellt antas att det i samtliga fall är en ändring av ett, på visst sätt, fastställt beräkningsunderlag som utgör grunden för ändring. Utöver vad som diskuterats om ändring av beslut till följd av ett ändrat beräkningsunderlag skall enligt nuvarande regler ett beslut om pensionsgrundande inkomst ändras efter ett beslut om ändring av ett beslut enligt skattebetalningslagen. Pensionsrätt och pensionspoäng skall ändras vid bristande betalning av ålderspensionsavgift och allmän pensionsavgift (se 13 kap. 7 § första och andra styckena och 13 § andra stycket sista meningen LIP).