sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I utredningens direktiv definierar regeringen ett antal problem som uppges finnas med nuvarande planeringssystem för det civila för- svaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Ett av dessa problem är att den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap ofta är diffus. Med detta avses att i stort sett samma åtgärder krävs oavsett om anledningen är störningar som inträffar i fred eller om anledningen är vapeninsatser i krig. Som exempel på områden inom vilka sådana problem uppträder nämns el- och teleområdena. Ett annat problem är att de former för planering som tillämpas inte främjar en rationell avvägning av resurser mellan satsningar som avser svåra påfrestningar på samhället i fred och satsningar som mer specifikt avser kriget som hotbild. Detta befaras leda till att samhället kan komma att ha otillräcklig förmåga att hantera krissituationer som i svårighetsgrad ligger mellan normala påfrestningar på samhället och väpnat angrepp. I sammanhanget påpekas att de åtgärder som i dagens system vidtas för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred inom respektive samhällssektor avvägs mot åtgärder som avser mer normala påfrestningar. Däremot avvägs de inte mot åtgärder som vidtas inom det civila försvaret för att möta de krav som ställs vid höjd beredskap. Dessa åtgärder avvägs istället mot varandra inom det civila försvarets ekonomiska planeringsram. Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet De problem som framhålles i direktiven är relaterade till de svå- righeter som i praktiken finns att tillämpa en helhetssyn på hot och risker i samhället. De understryker också betydelsen av att skapa processer som möjliggör rationella resursavvägningar såväl inom som mellan olika sektorer. Först då kan man uppnå en rationell an- vändning av de medel som olika samhällsaktörer totalt sett dispo- nerar för säkerhets- och beredskapsarbete. 2.2.2Erfarenheter från faktiska krisförlopp Olika myndigheter samt forskare vid universitet och högskolor har undersökt faktiska krisförlopp för att kunna dra lärdom av vad som har inträffat. De krisförlopp som har under- sökts sinsemellan är mycket olika vilket medför att erfarenheterna ibland kan vara svåra att generalisera. Trots detta har värdefulla slutsatser kunnat dras. I en FOA-studie som har genomförts på uppdrag av ÖCB redo- visas en del erfarenheter från kriser av större omfattning som har inträffat . Med kris avses i studien ett tillstånd som hotar grundläggande värden i samhället och som inte kan hanteras på ett acceptabelt sätt med standardförfaranden eller stan- dardprocedurer. Begreppet kris har inte begränsats till den natio- nella nivån utan kan också tillämpas på en händelse som berör en begränsad del av landet om konsekvenserna för den berörda lands- delen är mycket allvarliga. En allmän erfarenhet som redovisas på grundval av vad som har hänt i de undersökta krisförloppen är att samarbetet mellan olika aktörer fungerar väl så länge som dessa tillhör samma funktion. Däremot har problem uppstått vid hanteringen av kriser på den na- lednings- och samordningsnivån. Vidare uppges vissa oklarheter finnas i ansvarsfördelningen mellan den nationella nivån och regionala och lokala organ. Bl.a. har det uppstått diskussioner om när och i vilka former som centrala myndigheter, utöver att lösa sina myndighetsuppgifter, också skall ge stöd till kommuner som drabbats av olika händelser. Också informationsarbetet i samband med kriser kan vålla problem. Estoniakatastrofen framhålles som exempel på en mindre lyckad hantering av informationsfrågorna vilket har medverkat till en förtroendekris mellan grupper av anhöriga och myndigheterna. Också informationsöverföringen mellan olika myndigheter som är Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet berörda av en kris har skapat problem i vissa fall – särskilt i inled- ningsskedet i några av de krisförlopp som har undersökts. Vidare påpekas att man i vissa fall har skapat särskilda kris- grupper eller andra tillfälliga ledningsorgan som haft uppgifter som avvikit från den ordinarie ansvarsfördelningen. Detta har ibland skett utan att man före krisen har klarat ut vilket mandat som dessa organ skall ha. Resultatet har blivit att osäkerhet har uppstått om ansvarsfördelningen. betonas att det inte går att på för- hand skapa absolut klarhet om hur ansvarsfördelningen mellan olika krisaktörer skall utformas. Varje kris är speciell och kan kräva särlösningar. 2.2.3Erfarenheter som har redovisats vid utredningens resor, besök, seminarier och intervjuer Utredningen har genomfört flera utländska studiebesök, ett stort antal besök hos myndigheter och andra organ, ett antal seminarier och en serie av djupintervjuer med olika företrädare för total- försvaret. Dessa aktiviteter har bl.a. haft till syfte att samla in erfa- renheter om krisförlopp och krishantering i samhället. Detta har skett med särskild inriktning på svårare kriser och på situationer som förutsatt medverkan från flera olika samhällssektorer. De intryck som utredningen har fått i dessa sammanhang för- djupar och bekräftar de erfarenheter som har redovisats tidigare i detta kapitel. En väsentlig erfarenhet är att kriser som endast berör enstaka myndigheter oftast hanteras väl medan mer komplexa situ- ationer som berör flera olika samhällssektorer och ledningsnivåer i samhället vanligen vållar bekymmer. Detta gäller i synnerhet situa- tioner som kräver insatser från den nationella nivån. Man kan där- för konstatera att samhällets förmåga att hantera svåra kriser som berör många samhällssektorer och som dessutom kräver en om- fattande insats från den nationella nivån måste stärkas. Vad gäller nuvarande organisation för ledning och samordning inom det civila försvaret har framkommit att relativt stora för- ändringar kan komma att krävas för att anpassa verksamheten till den förändrade hotbilden. Det har bl.a. visat sig att funktions- ansvaret och funktionsindelningen upplevs som alltför starkt kopplade till den hotbild som gällde då nuvarande system för led- ning och samordning infördes . Det står också klart att den funktionsövergripande samordningsfunktionen inte har givits möjlighet att utveckla tillräcklig styrka under årens Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet Förmågan till omprioritering från traditionella områden som befolkningsskydd och försörjningsberedskap till nya verksamhets- områden som att öka robustheten i den tekniska infrastrukturen har inte heller visat sig vara tillräcklig. Oklarhet råder dessutom om hur beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred skall hanteras i förhållande till de åtgärder som avser höjd beredskap. Ett nytt system för att hantera denna typ av allvarliga kriser måste byggas upp. Det finns också ett behov av att precisera områdesansvariga organs roller och ansvar mot bakgrund av den sårbarhet och de nya krav som gör sig gällande. Detta gäller samtliga nivåer. Vad gäller kommunerna har det påpekats att dessa kommer att få en vidgad roll i kris- hanteringen i det nya läge som råder. Nedtoningen av kriget som hotbild har förskjutit fokus i krishanteringen från den nationella nivån till den lokala. Utredningen har också kunnat konstatera att lagstiftningen i många fall måste reformeras för att kunna hantera den sårbarhet som finns i många samhällssystem. En anpassning av regelverket måste också ske till de krav som finns på en förbättrad helhetssyn i säkerhets- och beredskapsarbetet. Detta är också en erfarenhet som har gjorts i de sektorsvisa genomgångar som f.n. genomförs inom . Vidare har utredningen kunnat konstatera att formerna för planering och finansiering av säkerhets- och beredskaps- satsningarna måste förändras och utvecklas i flera olika avseenden. Vissa av dessa problem har också tagits upp i utredningens direktiv. Behov finns också av att förnya formerna för planeringen bl.a. i syfte att bredda deltagandet till fler aktörer än . Det kan också konstateras att nuvarande principer för finansiering av beredskaps- satsningar inom det civila försvaret tillämpas inkonsekvent och att det inte har klargjorts vilken roll som staten bör ha vid finansie- ringen av svåra påfrestningar på samhället i fred. Också inom detta område krävs ett nytänkande. Också rekryterings-, utbildnings- och övningsverksamheten be- höver förnyas. Denna verksamhet har tills nu i mycket stor ut- sträckning varit inriktad på att öva hantering av olyckor och krig. och det militära försvarets behov har i hög grad präglat utbildnings- och övningsverksamheten. Det finns be- hov av att bredda inslaget av sektorsövergripande utbildnings- och övningsverksamhet för att på så sätt skapa en mer generell kris- hanteringsförmåga i samhället. Det är också angeläget att i väsent- ligt större utsträckning än nu ta upp kriser som genereras inom den Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet Behov finns också av att skapa ett system för grundläggande säkerhetsutbildning i samhället. En sammanvägning av det material som har insamlats samt de syn- punkter och erfarenheter som utredningen har tagit del av visar att nuvarande system för krishantering i samhället är behäftat med brister. De viktigaste av dessa är: Kravet att en helhetssyn skall tillämpas vid planeringen för olika typer av krissituationer har inte fått ett tillräckligt genomslag i det säkerhets- och beredskapsarbete som bedrivs i samhället. Det system för ledning och samordning som finns inom det civila försvaret är inte anpassat till dagens hotbild. Vissa inslag i systemet – bl.a. funktionsansvaret och funktionsindelningen – framstår som föråldrade och svåra att anpassa till de nya förut- sättningarna. Det finns svagheter i samhällets förmåga att hantera komplexa krissituationer. Detta gäller i första hand kriser som har en sådan svårighetsgrad och karaktär att de kräver medverkan från flera samhällsorgan på olika nivåer och inom olika sektorer. Det saknas ett system för hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred. Ett sådant system bör integreras med det system för ledning och samordning som bör finnas inom det civila försvaret. De brister som finns i samhällets krishanteringsförmåga är tydligast på nationell nivå. Det finns dock ett behov av att pre- cisera och utveckla områdesansvariga organs roller och ansvar också på andra nivåer. Kommunernas roll har särskilt betonats. Formerna för planering och finansiering av säkerhets- och beredskapsarbetet måste förnyas. Nuvarande system och prin- ciper är alltför starkt kopplade till kriget som hotbild. Systemet måste anpassas till de behov som genereras av allvarliga freds- tida kriser. Den lagstiftning och det regelverk som har betydelse för samhällets krishantering behöver ses över. Brister finns fram- förallt i de bestämmelser som är tillämpliga på hanteringen av allvarliga kriser som inte är krig. Också den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs inom säkerhets- och beredskapsområdet måste förnyas. Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet nuvarande verksamheten utgår i alltför stor utsträckning från fredsräddningstjänstens och det militära försvarets perspektiv. 3Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället Utredningen skall enligt sina direktiv lämna förslag till över- gripande målformuleringar för samhällets förmåga under höjd be- redskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta skall ske med utgångspunkt från den organisationsstruktur som utred- ningen föreslår. I detta avsnitt redovisar utredningen sin principi- ella syn på hur målen för krishanteringsarbetet bör konstrueras och tillämpar resonemanget på ett delområde som är mycket väsentligt från krishanteringssynpunkt (elförsörjningen). Med krishantering avser utredningen alla de åtgärder som före, under eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och mot- verka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. När enbart de förebyggande och förberedande insatserna avses använder utred- ningen begreppet säkerhets- och beredskapsarbete. Med säkerhets- och beredskapsarbete avses således de åtgärder som genomförs före en akut krissituation i syfte att förhindra att krisen uppstår och att skapa förmåga hos en organisation eller verksamhet att hantera akuta krissituationer. När enbart insatserna i en akut krissituation avses använder utredningen begreppet operativ krishantering. I flertalet fall torde det vara lätt att dra gränsen mellan säkerhets- och beredskapsarbete och operativ krishantering. Däremot kan det vara svårare att exakt klargöra vilka insatser efter en kris som bör räknas som krishantering och vad som bör räknas som normalt återställningsarbete efter en olycka eller skada. En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som krishan- Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället tering bör dock vara att arbetet startar efter det att krisens akuta skede är över och att det är tydligt kopplat till krisens konsekvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som är relativt omfattande och klart och tydligt avviker från det normala arbetet i berörda organisationer eller verksamheter. Som exempel kan nämnas att psykologiskt omhändertagande av offer och anhöriga efter en svår olycka eller katastrof bör räknas som krishantering. Att däremot bygga upp hus som har skadats i samband med olyckan eller katastrofen kan knappast räknas som krishantering. Utredningens uppgift är att pröva frågor om krishantering på samhällsnivå, dvs. situationer som kräver tvärsektoriell samordning och samverkan. Grundläggande för utredningens krishanterings- modell är också att krishanteringen bör ha en sådan flexibilitet att alla typer av allvarliga krissituationer på samhällsnivå kan hanteras. I detta avseende gör utredningen ingen skillnad mellan det som i olika sammanhang kallas svåra påfrestningar på samhället i fred och på olika typer av väpnade angrepp mot landet. Det är också väsent- ligt att krishanteringssystemet har förmåga att hantera oväntade och oförutsedda situationer – inte endast det som har förutsetts och övats. På ett övergripande plan bör målet för krishanteringsarbetet vara att så långt som möjligt förebygga att allvarliga kriser uppstår och att – om de uppstår – i möjligaste mån begränsa skadeverkningarna . Det är också väsentligt att det i krishanter- ingssystemet finns inbyggt en förmåga till lärande, dvs. att man i varje särskilt fall analyserar vad som har inträffat och drar slutsatser av det skedda för framtiden i syfte att förhindra att liknande hän- delser inträffar på nytt. I övrigt krävs en förmåga hos krishanter- ingssystemet att i en akut krissituation åstadkomma den tvär- sektoriella samordning och samverkan som erfordras för att hantera krisen. Detta måste kunna ske på ett flexibelt sätt och an- passat till den situation som råder i varje särskilt fall. Detta förut- sätter i sin tur att förberedelser genomförs i form av utbildnings- och övningsverksamhet, investeringar i utrustning och anlägg- ningar, etc. Vad gäller det civila försvaret har mål fastställts dels på över- gripande nivå i form av olika uppgifter som det civila försvaret skall klara vid höjd beredskap dels på funktionsnivå avseende de funk- tioner som verksamheten f.n. är indelad i. Också funktionsmålen avser höjd beredskap även om vissa tilläggskrav har formulerats vad gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Dessa mål bryts sedan ned i en hierarki av mer precisa mål. Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället ning finns det anledning att också i fortsättningen formulera mål för den verksamhet som är inriktad på höjd beredskap. Dessa mål måste givetvis anpassas till det säkerhetspolitiska läge som råder och de krav på anpassning inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge som statsmakterna formulerar. Vidare måste målstrukturen an- passas till den organisationsstruktur som utredningen föreslår. Som framgår av kapitel 5 kommer utredningen att föreslå att det civila försvarets funktionsindelning avvecklas. Detta innebär att funktionsmålen måste utgå och ersättas med andra typer av mål. Enligt utredningens uppfattning bör separata mål för samhällets förmåga att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred inte for- muleras. Anledningen är att detta tillstånd inte går att avgränsa till- räckligt tydligt och att de åtgärder som behöver vidtas för att möta detta tillstånd i många fall liknar eller sammanfaller med de åtgärder som behöver vidtas för att säkra förmågan vid höjd beredskap. En bättre metod är att fastställa grundläggande krav på prestationsförmåga eller säkerhet för verksamheter som har särskild betydelse för samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser eller som själva kan generera allvarliga kriser på samhällsnivå om väsentliga system eller funktioner inom verksamheten bryter samman. Exempel på sådana verksamheter är samhällets strukturer för ledning och information vid allvarliga kriser, verksamheter som har skadehanterande uppgifter vid olyckor och katastrofer, den tekniska infrastrukturen – särskilt elförsörjningen, vissa delar av transportsystemet och varudistributionen samt betalningsväsendet och värdepappershandeln. Säkerhetskraven bör uttryckas som krav på en viss lägsta funk- tionsförmåga hos system och verksamheter under olika typer av störda förhållanden. På en övergripande nivå bör kraven formuleras i måltermer - inte som ett krav på att vissa tekniska lösningar skall användas. Möjlighet bör dock finnas för berörda tillsynsmyndigheter att utfärda föreskrifter om detta i de fall då det är lämpligt. Om det är fråga om tillstånds- eller koncessionspliktig verksamhet är det naturligt att säkerhetskraven arbetas in i koncessionskraven. Det är utredningens uppfattning att det inom vissa av de områden som räknades upp ovan finns anledning att gå längre än vad samhället har gjort då det gäller att formulera grundläggande säkerhetskrav. Detta gäller framförallt väsentliga delar av den tekniska infrastrukturen. Till denna verksamhet räknar utredningen elförsörjningen, telekommunikationerna, vissa IT- system samt den tekniska distributionen av radio- och TV- program. Av dessa system har elförsörjningen en särställning med Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället hänsyn till att övriga system – liksom flertalet andra samhällsfunktioner – är beroende av el för att kunna upprätthålla verksamheten. Resonemanget visar att det finns anledning att formulera olika typer av mål för krishanteringsarbetet. En typ av mål bör avse kris- hanteringssystemet som sådant och kan uttryckas som krav på samordningsförmåga, förmåga att klara såväl väntade som oväntade krissituationer, förmåga att lära av misstag som har begåtts i sam- band med tidigare kriser, etc. Ytterligare en typ av mål bör ut- tryckas i form av grundläggande säkerhetskrav på samhällsviktig verksamhet, dvs. verksamhet som kan generera allvarliga kriser i samhället och/eller har stor betydelse för samhällets förmåga att hantera sådana kriser. En tredje uppsättning av mål bör avse det civila försvaret, dvs. förberedelserna för och verksamheten vid höjd beredskap. Dessa mål måste också ta upp det civila försvarets för- måga till anpassning inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Utredningen återkommer till frågan om målen för krishanter- ingsarbetet i kapitel 4 och i bilaga 2. I kapitel 4 redovisar utred- ningen en målstruktur för krishanteringsarbetet och beskriver hur målstrukturen bör vara kopplad till planeringsprocessen. I bilaga 2 redovisas ett exempel på en målhierarki. De principiella resone- mang som har förts i detta avsnitt vidareutvecklas dock redan i nästa avsnitt. Detta sker i form av ett tillämpningsexempel som är hämtat från elförsörjningen. Avsikten är framförallt att tydliggöra vad utredningen menar med begreppet grundläggande säkerhets- krav. 3.1.3Elförsörjningen – ett tillämpningsexempel Mål för beredskapsarbetet inom elförsörjningen och förmågan vid höjd beredskap har fastställts av statsmakterna i form av funk- tionsmål, delfunktionsmål och kompletterande mål på lägre nivåer i målhierarkin. Målet för elförsörjningen vid höjd beredskap är att totalförsvarets och samhällsviktiga användares behov av el skall kunna tillgodoses under dessa förhållanden. Vidare skall de resurser och den beredskap som skapas också kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. För att finansiera de satsningar som behövs för att skapa erfor- derlig förmåga vid höjd beredskap disponeras avgiftsmedel som genereras av en elberedskapsavgift. Omfattningen av de satsningar Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället som behöver göras för att skapa erforderlig förmåga vid höjd be- redskap är beroende av den grundläggande säkerhet som finns hos elsystemet i fred. Ju större brister som finns i den grundläggande säkerheten i fred ju större satsningar krävs för att åstadkomma till- räcklig förmåga vid höjd beredskap. Det finns därför ett direkt samband mellan den grundläggande säkerheten i systemet och omfattningen av de tilläggsåtgärder som behöver genomföras för att skapa förmåga vid höjd beredskap. Säkerhetskrav på elsystemet i fred kan riktas mot nätägare och andra elföretag med stöd av ellagen. Möjligheterna att göra detta behöver dock förbättras jämfört med . Också tillsynen inom området behöver utvecklas och fördjupas. Tillsynsmyndigheter är , och inklusive Nätavdelningen Ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter behöver förtydligas vad gäller tillsynen. En effektivare tillsyn förutsätter dock att man i ellagen och andra författningar formulerar tydliga krav på säkerhet i elsystemet. Utan sådana krav har myndigheterna svårt att driva tillsynsarbetet med tillräcklig kraft. Utredningen anser att det krävs förtydliganden också i detta avseende. Elförsörjningen är en verksamhet som har betydelse också vid den typ av väpnade angrepp som totalförsvaret skall ha omedelbar förmåga att möta. Detta medför att endast ett fåtal beredskapsåt- gärder inom elförsörjningen kan förskjutas till en anpassnings- period. De beredskapsmål som fastställs för elförsörjningen bör delas upp i el-operativa mål och mål för användarnas förmåga att upprätthålla samhällsviktig verksamhet vid omfattande och långva- riga bortfall av el. Med el-operativa mål avser utredningen krav på en viss förmåga hos elförsörjningens produktions-, överförings- och distributionssystem att leverera el till prioriterade användare under störda förhållanden. Vad gäller den fredstida verksamheten finns det enligt utred- ningen anledning att skärpa de grundläggande kraven på leverans- säkerhet i elsystemet. Detta bör dels ske genom krav på en ökad störningstålighet hos överförings- och distributionssystemet (nät- funktionen) dels som vissa krav på effektreserver i elsystemet (produktionsfunktionen). Vissa krav bör också ställas på elanvän- darna, att verksamheter som inte kan vara utan el skall vara försedda med reservkraft. Sådana krav kan ställas i ellagen, elbered- skapslagen eller i andra författningar. Dessa åtgärder bör bekostas av elföretagen och elanvändarna. Statens roll bör enligt utredningen vara att ställa krav på säkerhet och att genom en aktiv Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället tillsyn försäkra sig om att gällande författningar och föreskrifter efterlevs. 3.2Det offentliga åtagandet inom krishanteringsområdet Ingen ifrågasätter att det är en statlig uppgift att inrikta, prioritera och till stor del finansiera de beredskapsförberedelser som genomförs med inriktning på ett väpnat angrepp mot . Där- emot är det offentliga åtagandet inte lika självklart i andra allvarliga krissituationer. Det är rimligt att ett företag som i sin verksamhet är starkt elberoende anskaffar reservkraft för att upprätthålla vitala funktioner om konsekvenserna av ett elavbrott blir omfattande och kostsamma för företaget.