sou · GPB393 · 2002-01-01 00:00:00 — Det står t.ex. klart att det finns skillnader mellan storstadsom- råden och övriga landet som påverkar möjligheterna att åstadkom- ma ett snabbare förfarande. Det innebär att det kan bli fråga om olika lösningar beroende på var i landet en brottmålsprocess äger rum. I storstadsområdena finns med hänsyn till det stora antalet brott, brottsutredningar, åtal m.m. avsevärt gynnsammare förut- sättningar för att bygga upp ett särskilt snabbförfarande för vissa typer av brott. Även om det alltså kan finnas förutsättningar för att skapa ett särskilt snabbförfarande för storstadsområden, fann vi i vårt tidiga- re betänkande att det var angeläget att undersöka om inte också förfarandet i landet i övrigt skulle kunna ske snabbare, om än inte i samma utsträckning, så att genomströmningstiderna i brottmål förkortas även där. Den frågan behandlade vi i det tidigare betän- kandet, SOU 2001:59. Vi begränsade oss till polismyndighet, åkla- garmyndighet och domstol. De förslag vi lade fram avsåg att skapa en möjlighet för myndigheterna att vidta åtgärder som sammanta- get förkortar genomströmningstiderna. Eftersom förutsättningarna lokalt i landet kan vara mycket olika, såg vi det inte som lämpligt att göra annat än att öppna en möjlighet för polismyndighet, åkla- garmyndighet och tingsrätt att lokalt ordna sin handläggning i vissa avseenden så att genomströmningstiderna förkortas. Det är således de lokala enheterna i rättsväsendet som har avgö- randet i sin hand när det gäller i vilken utsträckning som de av oss föreslagna nya regelramarna skall tas i anspråk. I betänkandet behandlade vi vad vi ansåg vara ett huvudalterna- tiv för hur ett snabbförfarande kan se ut och nämnde att vi avsåg att undersöka möjligheterna att för vissa situationer, och då fram- för allt för storstadsområden, skapa ett ännu snabbare förfarande än huvudalternativet. 1.5Något om RRV:s utredningar och förslag nämndes något om RRV:s slutsatser i rapporterna Rätts- kedjan, , och Brottmålskedjan – i och andra länder, . RRV fann då bl.a. att ärendena befann sig hos polisen och att utredningar av de relativt okomplice- rade brottstyperna snatteri och trafikbrott i princip tar lika att handlägga som det genomsnittliga brottet. RRV framhöll att förenklade förfaranden, attritioner (se avsnitt 1.3) och administra- tiva ansatser var viktiga när det gäller att angripa problemen med långa genomströmningstider. Det finns många ärenden där brottsutredningarna i stort sett färdigställs eller i vart fall är möjliga att färdigställa direkt på brottsplatsen. Det sker genom polisens s.k. förstahandsåtgärder, dvs. utredningsåtgärder som särskilt beträffande vardagsbrottslig- heten kan göras direkt på plats, exempelvis förhör och säkrande av viss teknisk bevisning. Många ärenden kräver mycket begränsade utredningsinsatser efter att polisanmälan har gjorts. Trots detta blir ärendena med dagens system ofta liggande un- der . RRV har i rapporten – rättsadminist- rativ analys med internationella jämförelser konstaterat att den ak- tiva tiden med förhör, bevissäkring, åtalsprövning, huvudförhand- ling och administrativ hantering av ärendet inom och mellan myn- digheterna står för en mindre del av genomströmningstiden. En stor del av består i stället av väntan på nästa åtgärd eller på att nästa aktör skall ta över ärendet. RPS har konstaterat att en- dast av polisens utredningstid består av aktiva åtgärder, dvs. tid då polisen faktiskt arbetar med ärendet. RRV räknade i rapporten (RRV 2001:4 s. 127) upp några orsa- ker till långa genomströmningstider och många avskrivningar. ·Långa utredningstider för ärenden med utpekad gärningsman be- ror främst på att ärendena efter polisens förstahandsåtgärder inte genast blir föremål för vidare utredning, andrahandsåtgärder. ·Beslut hos både polis, åklagare och domstol i ärenden om mängd- brott fördröjs ofta på grund av att andra viktigare uppgifter måste gå före. ·Polis och åklagare lägger i stor utsträckning ner mängdbrottsären- den, bl.a. med hänvisning till svårigheter att få fram tillräckliga be- vis. ·Långa domstolstider beror till stor del på att mängdbrott admini- streras i tur och ordning oavsett om målet är av enkel eller kom- plicerad beskaffenhet. I mängdbrottsärenden med misstänkt och med goda förutsättningar att hanteras snabbt, kan hanteringen förlora i kvalitet genom att vittnen och andra berörda inte längre har färska minnesbilder när huvudförhandlingen väl genomförs. ·Att delge den tilltalade stämning och kallelse till rättegång innebär ofta svårigheter. RRV såg sammanfattningsvis följande problem när det gäller att öka genomströmningen för mängdbrott. ·En andra linje hos polisen för omedelbar utredning av mängdbrott saknas. ·Det finns en bristande ärendesortering i realtid. Det bör finnas en funktion som kan sortera ärendet så att det kommer på rätt spår. Ärendesorteraren kan då skilja ut ärenden som är komplicerade, kräver spaning eller som kan skrivas av direkt. ·Åklagarkapacitet saknas tidigt i hanteringen. ·Det finns bristande förutsättningar att snabbt komma till huvud- förhandling i domstol. Problemen rör bl.a. domstolarnas balanser, delgivning och att misstänkta uteblir från huvudförhandling. Här kan nämnas något om definitionen av mängdbrott och var- dagsbrott. Mängdbrottsärenden innefattar vardagsbrottslighet av mindre komplicerad karaktär och är ofta enkla att utreda och lagfö- ra men tar inte sällan att handlägga. Det finns inte någon allmänt vedertagen uppfattning om gränserna mellan grövre brott och vardagsbrott eller mellan vardagsbrott av mer respektive mind- re komplicerad karaktär. Det anmäls drygt en miljon brott i landet. Av de anmälda brotten är det ca en femtedel som har åtminstone en utpekad gär- ningsman i anmälan (RRV 2001:4 s. 172). har andelen anmälda brott som årli- gen upp pendlat kring . Ett brott redovisas som uppklarat när det har fått ett klarläggande hos polis och åklagare (se vidare BRÅ:s hemsida på Internet . Antalet ärenden som redovisats till åklagare har kontinuerligt minskat från ca 385 1995 till ca 185 2000. av polisens ärenden överlämnas till åklagare mot . Det totala antalet lagföringar för brott uppgick till drygt 300 000. Av dessa avser omkring 40 000 strafförelägganden och 200 000 förelägganden av ordningsbot. Huvuddelen av all lag- föring sker således utanför domstolarna. anmäls cirka 60 000 snatterier och stölder i butik. Totalt lagfördes ca 13 000 snatteribrott . Av dessa meddelades dom i ca 3 000 fall, strafföreläggande i ca 7 000 fall och åtalsunderlåtelse i ca 3 000 fall (). Åklagarna hanterar ca 185 000 ärenden. Knappt hälften av förundersökningarna i dessa ärenden leds av polismyndighet. Övriga leds av åklagare. När det gäller färdiga utredningar fördelar sig åklagarnas beslut på så sätt att väcktes åtal i av fallen, strafföreläggande utfärdades i , åtals- underlåtelse meddelades i och i av fallen be- slutades att åtal inte skulle väckas. Uppgifterna har under novem- ber 2001 hämtats från RÅ:s hemsida på Internet (). Vid tingsrätterna handläggs ca 8 000 s.k. notariebrott- mål, dvs. mål som endast rör brott för vilka det inte är föreskrivet svårare straff än böter och som får handläggas av tingsnotarie med viss behörighet. Det handlar om brott som i de allra flesta fall kan beivras med föreläggande av ordningsbot, förutsatt att den miss- tänkte godkänner ett sådant. Ytterligare kanske 10 000 brottmål avser brott där strafföreläggande har utfärdats men där åtal har väckts på grund av att föreläggandet har bestritts, inte besvarats eller inte blivit delgivet (se promemorian Ett snabbförfarande för notariebrottmål, Kallelser till den tilltalade, från av arbetsgrupp för processrättsliga frågor). 1.7Något om utgångspunkter och effekter Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brotts- ligheten och öka människors trygghet (prop. 2001/02:1, utgiftsom- råde 4, avsnitt 4.3). De brott som har begåtts måste bli utredda och de som har be- gått brotten lagförda, allt på ett effektivt sätt och i så stor utsträck- ning som möjligt. En av våra huvuduppgifter är att med bibehållen rättssäkerhet än mer öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. I den uppgiften ligger att minska den genomsnittliga genomströmnings- tiden och förbättra den brottsutredande verksamheten. Som ett led i det arbetet har vi konstaterat att det finns ett be- hov av att göra en översyn bl.a. av brottsutredningsförfarandet med syftet att förenkla detta för vissa typer av brott. En stor majoritet av den mängd ärenden som hanteras av polis och åklagare innehål- ler vardagsbrottslighet av olika karaktär. Det finns som vi kan se det goda förutsättningar att effektivisera utredningsförfarandet för viss vardagsbrottslighet utan att rättssäkerhetsförluster uppstår. I detta betänkande lägger vi därför fokus på brottsutredningsförfa- randet och på att skapa ett utvidgat förenklat förfarande vid sidan om förundersökningar. Det skulle innebära ett mer effektivt och flexibelt system med större möjligheter att utreda brottsligheten på det sättet. Det skall framhållas att det inte finns några givna svar på frågan hur brottmålsprocessen kan effektiviseras och förbättras. Det kan ske på många sätt, t.ex. genom organisatoriska och administrativa förändringar men även genom förändringar av författningsmässig karaktär. Att göra effektivitetsbedömningar inom gällande regel- ramar ingår också alltid i myndigheternas ansvar. Regeringen framhåller i våra direktiv vikten av att genomström- ningstiderna i brottmål minskar. Den utveckling som ägt rum inom rättsväsendet syftar till att få en effektivare och snabbare hantering av ärenden med bibehållen rättssäkerhet. Ett ärende skall exempelvis inte handläggas på högre nivå än som är nödvändigt. Därigenom kan rättsväsendets resurser tas till vara på ett bättre sätt. En effektiv användning av resurserna för brottsbe- kämpningen förutsätter bl.a. att handläggningsformerna i olika av- seenden förenklas. Ett viktigt inslag i reformarbetet inom rättsvä- sendet har varit att i fråga om lindrigare brott minska belastningen på domstolarna och även på åklagarna. Regeringen konstaterade i våra tilläggsdirektiv att snatteribrot- ten genom sitt stora antal utgör en inte obetydlig belastning på rättsväsendet som dessa brott utgör en relativt homogen grupp. Därför menade regeringen att utredning och lagföring av snatteribrott är särskilt lämpade att studera från ett rationaliser- ings- och effektivitetsperspektiv. Det är som sagt en prioriterad fråga att öka effektiviteten i rättsväsendets arbete, framför allt när det gäller vardagsbrotten. RRV anser att en snabbare lagföring beträffande vardagsbrott med misstänkt bör leda till att rättsväsendet kan frigöra resurser för både de i lag prioriterade ärendena och de mer komplicerade ären- dena (RRV 2001:3 s. 11). Att så många ärenden aldrig blir föremål för någon utredning, eller bara en ytterst summarisk sådan, kan delvis förklaras med att de nödvändiga utredningsresurserna sak- nas. Ett flexibelt regelverk som medger att lättutredda brott hand- läggs i ett förenklat utredningsförfarande i jämförelse med förun- dersökningsformen är ett sätt att frigöra resurser som behövs för att utreda mer krävande brott. Fler vardagsbrottsärenden kommer då att kunna avgöras med mindre resurser. Därmed kan resurser frigöras för mer komplexa mål (jfr RRV:s slutsatser i rapporten 2001:3 s. 37-38). Vi instämmer därför i RRV:s bedömning och menar att en ökad användning av ett förenklat utredningsförfarande är ett sätt att minska de totala genomströmningstiderna och ytterligare öka ef- fektiviteten i handläggningen, bl.a. så att fler lagföringar sker. Förutom den ökade effektiviteten kan positiva effekter förväntas även på kvaliteten i rättsväsendets arbete. RRV har i en del punkter sammanfattat genomströmningstidernas betydelse för såväl rätt- skipningens kvalitet som rättsförluster för både misstänkta och målsägande (RRV 2001:4 s. 29-30). ·Med tiden glömmer vittnen viktiga detaljer rörande händelseför- loppet och omständigheterna när brottet begicks. Erfarenheterna visar att precisionen i vittnesutsagorna försämras kraftigt med ti- den, vilket minskar domstolens möjlighet att få en fullständig och klar (sann) bild av brottshändelsen. ·Brottsoffret vill gärna att gärningsmannen lagförs , vilket bland annat kan innebära att eventuell ersättning utbetalas . Brottsoffret vill ha den obehagliga händelsen överstökad och kunna lämna den bakom sig. ·En oskyldig person som blir delgiven misstanke om brott och in- förd i polisens misstankeregister, vill få en chans att visa sin oskuld i domstolen. Han/hon vill skyndsamt bli kvitt den orättvisa och kränkande situationen som offentligt utpekad miss- tänkt. ·Även en misstänkt som är skyldig till brott vill också i många fall att domen för exempelvis rattfylleri kommer snart, så att han/hon kan planera för att avtjäna straffet och eventuellt påbörja en be- handling för alkoholmissbruk (vilket i sin tur genom en snabb lagföring kan ge förutsättningar att rädda en pressad familjesitua- tion). ·En misstänkt som berövats sin frihet genom anhållande eller häkt- ning lider tillkommande rättsförluster ju går. Veder- börandes rykte, arbete, inkomstförhållanden och familjeförhållan- den undermineras av en långsamt arbetande brottmålskedja. till kan läggas den produktion som bortfaller i och med att den misstänkte hålls frihetsberövad. ·Tid är pengar. Dröjsmål på grund av ineffektiv samverkan i brott- målskedjan innebär ökade kostnader för de finansiella skattebeta- larna. Snabb lagföring är oftast mer kostnadseffektiv. ·En rimligt snabb lagföring medför mindre risk för att den miss- tänkte begår nya brott i väntan på domstolsförhandlingen. ·Om domen faller efter brottet så försvagas sambandet mellan gärningen och samhällets reaktion. Detta sänder signaler om bristande engagemang till både gärningsman och medborgarna i allmänhet. En snabb lagföring ökar rättsväsendets trovärdighet och verkar därmed brottspreventivt. Brott liknas ibland vid en färskvara. Om inte brott utreds och gärningsmän lagförs inom rimlig tid, kan exempelvis avgörande be- vis försvinna och vittnen glömma viktiga detaljer. Som RRV kon- staterade (RRV 2001:3 s. 11) leder den omständigheten att ärenden avgörs i rimlig tid sannolikt till högre kvalitet i rättskipningen och är också av vikt för medborgarnas tilltro till rättssystemet. Flera av de punkter som RRV har angivit har även bäring på rättssäkerhetsfrågan. Att en person som har råkat ut för ett brott kan få saken utredd av de brottsutredande myndigheterna och, i den mån inte lagföringen kan ske genom de förenklade förfaranden som finns, prövad i domstol inom rimlig tid är en rättssäkerhets- fråga. Även för målsägande innebär den långa väntetiden olägen- heter som inte sällan kan hänföras till bristande rättssäkerhet. Att långa väntetider också leder till försämrad bevisning är inte ovan- ligt. Inte minst från rättssäkerhetssynpunkt är det därför nödvän- digt att minska de totala genomströmningstiderna i brottmål. Ett förenklat brottsutredningsförfarande bör kunna bidra till det. Den ökning av effektivitet och kvalitet som kan förutses följa av det bi- drar till att rättssäkerheten i stort blir förbättrad. Med anledning av vad som har anförts drar vi således slutsat- sen att ett förenklat utredningsförfarande bör kunna bidra till att effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete ökar. Vad som bör undersökas är därför hur det skall kunna ske utan att rättssä- kerhetsförluster uppstår. Som en bakgrund till de följande avsnitten ges här en redogörelse för vissa av de nuvarande bestämmelserna om förundersökning. 2.1Åtalsplikt/förundersökningsplikt m.m. Brottmålsprocessen bygger på den s.k. ackusatoriska principen. Den kommer till uttryck i 20 kap. 1 § första meningen RB. Enligt den får fråga om ansvar för brott inte upptas av rätten om inte åtal har väckts för brottet. I finns s.k. absolut åtalsplikt. Den är förenad med en absolut förundersökningsplikt. Både åtalsplikten och förundersök- ningsplikten är försedda med undantag. Syftet med begränsningar- na är att koncentrera rättsväsendets resurser till de mest angelägna uppgifterna (prop. 1994/95:23 s. 43). Den absoluta åtalsplikten uttrycks i 20 kap. 6 § RB och anses innebära att åklagaren är skyldig att väcka åtal, om gärningen är straffbar och bevisningen tillräckligt stark för att ligga till grund för en fällande dom. Ett strikt system med en grundläggande princip om absolut åtalsplikt är enligt regeringen (prop. 1994/95:23 s. 43 f.) ägnat att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brottsutredning och åtalsprövning, som det i praktiken är orealistiskt att alla brott skall kunna utredas och beivras på samma sätt. Förundersökning skall enligt 23 kap. 1 § RB inledas så snart det finns anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har för- övats. Innan en misstanke om ett konkret brott har uppstått blir det fråga om s.k. allmän brottsspaning (se DsJu 1979:15 och SOU 1992:61 s. 271 f.). Sådan spaning sker med stöd av de allmänna be- stämmelserna i 2 § polislagen (1984:387) om polisens uppgifter, alltså som ett led i främst förebyggandet av brott och andra stör- ningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Mellan vad som kallas allmän brottsspaning och ett formellt inledande av förunder- sökning kan en rad åtgärder vidtas som hör till förundersökningens förstadium. Hit hör inte bara polismans rätt att göra en primärut- redning enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB (se om detta nedan i avsnitt 2.4), utan också sådana åtgärder som avser att skapa under- lag för en närmare prövning av om förundersökning skall inledas eller inte. De senare åtgärderna kallas inom polisen för kriminalun- derrättelseverksamhet eller kriminalunderrättelsetjänst. Detta finns inte uttryckligen reglerat i lagstiftningen förutom när det gäller behandling av personuppgifter i polisdatalagen (1998:622). Med kriminalunderrättelseverksamhet menas i huvudsak sådan polis- verksamhet som består i att samla in, bearbeta och analysera infor- mation i syfte att bl.a. klarlägga om brottslig verksamhet har eller kan komma att utövas eller att ge underlag för beslut om förunder- sökning. (SOU 1992:61) hade frågan uppe till över- vägande om det genom att minska insatserna under en förunder- sökning finns förutsättningar att förskjuta tyngdpunkten i förfa- randet från målets förberedande stadium till själva prövningen av målet (s. 360 ff.). Utredningen gjorde då följande uttalande. Vid övervägande angående förundersökningsplikten måste enligt vår mening noga skiljas mellan kravet på att en pröv- ning av målet skall föregås av en brottsutredning och den skyldighet som föreligger att dokumentera vad som fram- kommit vid utredningen. Med förundersökningsplikt måste avses utredningsskyldigheten som sådan. En slopad förun- dersökningsplikt innebär i denna mening ett slopande av kra- vet på att utreda brottet innan åtalsfrågan prövas och målet förs till domstol. Beträffande vuxna lagöverträdare skall för- undersökning som sådan inte ges något mer markerat krimi- nalpolitiskt egenvärde. I diskussioner om förundersöknings- plikten blandas inte sällan ihop kravet på förundersökning som sådan och vilka krav som gäller för dokumentation av förundersökningen. Det är inte utredningen som sådan som medför att förundersökningsprotokollen blir omfattande utan vad som redovisas av de olika utredningsåtgärderna och då särskilt redovisningen av hållna förhör. Regeringen angav i prop. 1994/95:23 (s. 43 och 73 ff.) som ett mål för de förslag som presenterades om förundersökningsförfarandet, att skapa ett effektivare förfarande som skulle leda till snabbare åtalsbeslut och en förkortad tid mellan brott och straff. Regeringen förde fram som en påtaglig nackdel att det grundliga förfarandet kan komma i konflikt med det skyndsamhetskrav som finns och att tiden mellan brott och straff ofta blir relativt lång. Regeringen nämnde bl.a. följande. Förfarandet kräver inte på samma sätt som domstolsproces- sen strikta förfaranderegler. Rättegången måste, för att upp- fylla rättssäkerhetskraven, präglas av ett stort mått av förut- sebarhet och formell ordning. Förundersökningsförfarandet däremot, som ju huvudsakligen har ett förberedande syfte, måste för att vara effektivt präglas av flexibilitet. Enligt re- geringens mening bör regelverket vara så utformat och med- ge så stor flexibilitet i förfarandet att det inte i något fall av formella skäl skall vara nödvändigt att lägga ner mer arbete på en utredning än vad som är sakligt motiverat för att medge en fullgod prövning av målet. Mot bakgrund av det anförda finns det anledning att undersöka om det går att minska kravet på de insatser som skall göras i varje enskilt ärende på förundersökningsstadiet och på det sättet skapa möjlighet att beivra fler brott och förkorta handläggningstiderna. Varje åtgärd som kan leda till att brottsutredningar sker med mer skyndsamhet utan att rättssäkerheten eftersätts är positiv för såväl den enskilda ut- redningen som för det samlade resursutnyttjandet. Reglerna om undantag från åtalsplikten är av två slag, särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse. Särskilda åtalsprövningsregler finns intagna under en del straff- stadganden och markerar en varierande grad av presumtion mot åtal. T.ex. får åtal i vissa fall väckas enbart om målsäganden har an- givit brottet till åtal. Enligt bestämmelserna om åtalsunderlåtelse medges åklagaren rätt att under vissa angivna förutsättningar un- derlåta att åtala (se bl.a. 20 kap. 7 § RB). Även förundersökningsplikten är försedd med undantag. Enligt 23 kap. 1 § andra stycket RB behöver förundersökning inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda eller det finns förutsättningar för s.k. förundersökningsbegränsning en- ligt 23 kap. 4 a § RB. Det sistnämnda kan röra det fallet att en ut- redning skulle kräva oproportionerligt stora kostnader eller att åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. RB i princip kan antas komma att meddelas. Detta utgör, tillsammans med den förenklade utred- ningsformen enligt 23 kap. 22 § RB (se avsnitt 3) och polismans möjlighet att besluta om rapporteftergift enligt 9 § polislagen un- dantag från i första hand förundersökningsplikten. Av 23 kap. 2 § RB kan läsas ut att förundersökningen har två hu- vudsakliga syften. Det ena är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för be- dömning av frågan om åtal skall väckas. Det andra huvudsyftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Ett tredje syfte, som inte är omnämnt i 23 kap. 2 § RB, är att ge den misstänkte en inblick i åklagarens bevismaterial och möjliggöra för honom att få detta justerat och berikat samt att därigenom un- derlätta för den misstänkte att förbereda sitt försvar. Ytterligare ett syfte med förundersökningen kan sägas vara att klargöra om det finns något enskilt anspråk och vilka omständig- heter det i så fall grundas på (22 kap. 2 § RB, SOU 1992:61 s. 269). De grundläggande principerna för förundersökning finns angiv- na i 23 kap. 4 § RB. Det är objektivitetsprincipen, enligt vilken omständigheter och bevis skall tas till vara oavsett om de är till den misstänktes för- el- ler nackdel. Även principen om hänsyn uttrycks i bestämmelsen. Enligt den måste förundersökningen bedrivas på det sättet att någon inte ut- sätts för eller drabbas av onödig misstanke, kostnad eller olägenhet. Förundersökningen måste också, enligt bestämmelsen, bedrivas så skyndsamt som möjligt, bl.a. med tanke på att påföljden för brott skall komma så fort som möjligt efter det att brottet har be- gåtts. 2.3Beslut om förundersökning och ledning av denna Inledandet av en förundersökning kräver ett beslut av polismyn- dighet eller åklagare enligt 23 kap. 3 § första stycket RB.