sou · GPB365 · 2002-01-01 00:00:00 — Med andra mer fantasifulla ordningar skulle man kunna ta hänsyn till det faktum att kommuner är till karaktären mycket olika och står inför olika problem. Genom att låta VWUDWLILHUD de rullande valomgångarna efter olika kommunegenskaper skulle exempelvis alla storstadskommuner anordna kommunval och alla glesbygdskommuner vid ett annat tillfälle. Argumentet är att man på det sättet skulle kunna göra de kommunala valkampanjerna till en riksangelägenhet som man styr de lokala valkampanjernas innehåll: hela kan delta i en diskussion om storstadskommunernas problem i samband med storstadskommunernas val; och hela kan diskutera glesbygdskommunernas problem i samband med glesbygdskommunernas val. Ett annat argument är att det kan bli mer naturligt för riksmedier och rikspolitiker att delta i stratifierade kommunala valkampanjer: riksaktörerna uppmuntras genom valordningen att delta i ett samtal om specifika kommunala problem snarare än nationella problem. I vårt uppdrag ingår egentligen inte att presentera och utvärdera samtliga tänkbara valordningar med skilda valdagar. Presentationen av några alternativa ordningar fäster dock uppmärksamheten vid det faktum att debattörerna trots en stor uppslutning kring en ordning med skilda valdagar nästan helt har undvikit en diskussion om olika DOWHUQDWLYD valordningar där skilda valdagar är ett huvudinslag. 2 I det norska valglovsutvalget, som presenterade sitt betänkande (NOU 2001:3), diskuterades fyra huvudalternativ för valdagarnas placering. a) gemensam valdag för alla val, b) samtidiga val till storting och fylkesval, c) rullande system med årliga kommunval där stortingsvalåret hålles fritt från kommunval och d) helt fri valordning där kommunerna bestämmer själv. Flertalet av ledamöterna i valglovsutvalget ville dock behålla den existerade norska ordningen med växelvis kommun/fylkesval och stortingsval vart annat år. )UnJDQ RP YnUYDO Förslaget om att flytta tidpunkten för de allmänna valen från den klassiska tredje söndagen till har egentligen två ursprung, dels praktiska problem med anslutning till den nya statliga budgetprocessen, dels ett principiellt argument om att förändrade maktförhållanden efter ett riksdagsval så snabbt som möjligt skall kunna få märkbara genomslag i den förda regeringspolitiken (läs: statsbudgeten). Såväl målet att få snabbare genomslag av valresultatet som att undvika disharmoni mellan höstens budgetarbete och septembervalen kan, enligt förslagsställarna, uppnås genom att riksdagsvalen anordnas tidigare . Huvudförslaget är alltså att flytta riksdagsvalen . Få motionärer i frågan ger någon vägledning om de tänker sig att allmänna val skall kunna äga rum. Det enda förslag som förekommer är att vårvalen anordnas , när riksdagsarbetet avslutas. I kapitel 10 görs en utvärdering av i vilken utsträckning vårval är förenligt med våra idéer om den goda valrörelsen och diskuterar ett antal olika alternativa lämpliga tidpunkter för vårval. Frågan om vårval har inte nödvändigtvis någon koppling till frågan om skilda valdagar. Vårval kan införas helt oberoende av införande av skilda valdagar, och tvärtom. I princip skulle vissa val kunna förläggas medan andra val anordnas enligt nuvarande ordning. De framförda argumenten för vårval – snabbare genomslag- argumentet och budgetprocessargumentet – pekar dock i riktning mot att VDPWOLJD val, inte bara riksdagsvalen, i så fall skulle flyttas från Den kommunala och statliga budgetprocessen är nämligen, efter omläggningen av den statliga, numera i fas med varandra kalenderårsvis. $WW VLD RP IUDPWLGHQ Forskare har, lika litet som någon annan, tillgång till några kristallkulor. Någon säker kunskap om framtiden kan inte åstadkommas. I det här sammanhanget är forskningens uppgift att stärka politikers beslutsunderlag och lämna ett värdefullt bidrag till den pågående författningspolitiska debatten. Med värdefullt bidrag avses i det här fallet a) en aktuell översikt över det internationella forskningsläget, b) en kartläggning av de för- och motargument som förts fram såväl historiskt som i 1990-talsdebatten och c) empiriskt grundad kunskap om nuvarande förhållanden i , i jämförbara länder och, så långt det är möjligt, i familjen av demokratiska länder. I de delstudier som här presenteras kommer såväl anhängare som motståndare till förslagen om skilda valdagar och vårval att kunna finna stöd för egna uppfattningar. Flera av forskningsresultaten kommer att fungera som korrektiv i den pågående debatten och därmed bli en del av en för debattörerna gemensam verklighetsuppfattning. De slutsatser och värdeomdömen som framförs i rapporten är våra egna i egenskap av oberoende forskare. Mot bakgrund av forskningsresultaten är det sedan möjligt för debattörer och allmänhet att värdera giltigheten i huvudargumenten för och emot en reformering av det svenska valsystemet. I vilken utsträckning är argumentet grundade i rimliga verklighetsbeskrivningar och i vilken utsträckning handlar det om önsketänkanden? I vilken utsträckning kan de framtidsscenarier för den svenska demokratin som målas upp vinna stöd i empirisk forskning? )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 19 2 Från skilda valdagar till gemensam Frågan om valen till riksdag samt regionala och kommunala fullmäktige bör ske på eller vid skilda tillfällen kan i förstone synas vara en teknisk institutionell fråga. Men som mycket forskning har visat är institutionella lösningar av stor betydelse i ett politisk system. Detta av i huvudsak två skäl. För det första reglerar institutionella ordningar hur den politiska makten fördelas mellan olika aktörer och organisationer i ett politiskt system. Ett vanligt exempel i dessa sammanhang är valsystem som på ett tydligt sätt påverkar olika partiers möjlighet att få en plats i parlamentet och därmed påverkar politiken. För det andra utgör dessa institutionella lösningar normativa ordningar, som visar på hur man i ett politiskt system uppfattar att makt bör fördelas. Till exempel ger regleringen av de olika politiska organens uppgifter och relationer till varandra i en konstitution uttryck för hur man i detta system uppfattar att maktfördelningen mellan dessa organ bör se ut. Den säger något om synen på det goda styret i ett politiskt system (se t. ex. 1986, 1986, 1988, och 1989, Skocpol 1992, Steinmo och Thelen 1992, 1992, Weir 1992, Pierson 1993, Pierson 2000). Varför är då detta konstaterande relevant för forskningen om skilda valdagar? Det är relevant därför att det påverkar utgångspunkten för kapitel 2 och 3, nämligen att valdagens placering inte bör betraktas som en enbart teknisk fråga utan en fråga som är relaterad till frågan om KXU PDNW I|UGHODV RFK E|U I|UGHODV mellan olika nivåer i ett politiskt sy- En ändring i denna institutionella ordning kan därför ha konsekvenser för politikens sätt att fungera i ett politisk system. Hela denna antologi handlar just om att undersöka på vilket sätt valdagens placering påverkar det politiska systemet på olika beslutsnivåer i det poli- tiska systemet. I kapitel 2 och 3 läggs grunden för de övriga empiriska undersökningarna i antologin. Här görs dels en historisk genomgång av de viktigaste förändringarna i regleringen av valdagens placering , dels en analys av vilka lösningar partierna i den politiska 20 )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ debatten har förordat och med vilka argument de har försvarat och kritiserat olika lösningar. I detta kapitel redovisas huvuddragen i den förändring som skett vad gäller regleringen av valdagens placering . Syftet med genomgången är att ge en bild av KXU GHQ LQVWLWXWLRQHOOD RUGQLQJHQ IDNWLVNW KDU VHWW XW Dessutom tjänar den till att identifiera de tillfällen då valdagens placering har diskuterats i . Som utgångspunkt för kapitlet diskuterar jag först hur valdagen kan placeras i ett politiskt system och vilka beslutsnivåer som är relevanta att inbegripa då vi talar om gemensam valdag respektive skilda valdagar. Även om termerna i den svenska debatten har fått en mycket bestämd innebörd är det ändå viktigt att fästa uppmärksamheten vid att det finns olika varianter av skilda valdagar och gemensamma valdagar. 3ODFHULQJ DY YDO Sn ROLND EHVOXWVQLYnHU ± KXU NDQ GHW VH XW" Placeringen av valdagarna till politiska församlingar på olika politiska nivåer är inte en stor fråga i den litteratur som finns kring valsystemens utformning. I denna litteratur är det primärt frågor kring proportionellt eller icke-proportionellt valsystem, mandatfördelningsmetoder, samt nominerings- och kandidatprocedurer som upptar det mesta av utrymmet. Även om de flesta som forskar kring valsystem menar att regelverket kring valsystemen är viktigt för att bestämma villkoren för politiken, så är det framför allt system på nationell nivå som har studerats. Hur de lokala och regionala valen är utformade i relation till de nationella valen och dess betydelse uppfattas som mindre intressant (se t. ex. Grofman & Lijphart 1986, Reeve & Ware 1992, Lijphart 1994, Blackburn 1995, 1998). Valdagens placering uppfattas inte som en principiellt viktig fråga. I de flesta länder är frågan överhuvudtaget inte aktuell. Med utgångspunkt från det som trots allt finns skrivet går det snabbt att konstatera att en ordning som den svenska, där den gemensamma valdagen för , landstingen och kommunerna är reglerad i vallagen alltjämt är unikt. Detta framgick bland annat av den översikt över valsystem i olika länder som gjordes i samband med arbete (se t. ex. DsJu 1986: 1). I den mån det i andra länder finns samordning mellan val på olika nivåer är det främst mellan delstatlig nivå, regional nivå och nivå. Men denna samordning är sällan reglerad i lag utan är resultatet av ett det är praktiskt att förlägga val som hålls under till . Resultatet är att det ibland hålls val gemensamt, ibland inte. )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 21 I diskuterades ett införande av gemensam valdag, i samband med Valglovsutvalgets utredning av det norska valsystemet (NOU 2001:3). representant i utredningen förordade en övergång till ett system med gemensam valdag för att få upp valdeltagandet i kommunvalen. Majoriteten var dock för ett bibehållande av den skilda valdagen. Den ordning som tillämpas i liknar den som hade innan införandet av enkammarriksdagen 1970. Lokala och regionala val hålls på var fjärde år. Man har alltså gemensam valdag för kommunstyres- och fylkestingsvalen, men dessa val är i sin tur skilda från det nationella valet. Stortingsvalet hålls överlappande med kommunvalen , vilket innebär att val hålls . Valens placering regleras i såväl grundlagen som vallagen (Grunnloven §54). Vilken vecka som valet ska förläggas till regleras inte, men vad gäller veckodag är riktmärket att valet bör hållas (Valgloven §24). Regleringen är precis och lämnar inte något utrymme för de regionala och kommunala politiska församlingarna att själva lägga fast tiden för när val ska hållas. Dessutom är tidpunkten , september månad, densamma för valen på alla nivåer vilket gör att det finns en regelbundenhet i valen som ger stabilitet och förutsägbarhet. I finns inte någon upplösningsmöjlighet av parlamentet, eller av lokala och regionala församlingar. Detta gör att val i princip aldrig hålls i någon annan månad än september eller med mer eller . Man kan alltså säga att man i har haft den motsatta diskussionen till den vi nu har i , men att nackdelarna med gemensam valdag jämfört med skild valdagar ändå ansågs för stora. I den norska utredningen, precis som i den tidigare svenska debatten, om valdagens placering blir det tydligt att gemensam valdag och skilda valdagar finns i olika varianter. Vid analysen av den svenska regleringens utveckling är det därför viktigt att tänka igenom alternativen till dagens gemensamma valdag, där val till riksdag, landsting och kommuner hålls på . Hur skulle det kunna se ut? Skilda valdagar finns i många olika varianter, eftersom det är möjligt att hålla alla val eller att slå ihop några av dem. Till exempel kan kommunalval och landstingsval hållas på , men separat från riksdagsvalen. Eller så kan de regionala landstingsvalen hållas som riksdagsvalen, men separat från 22 )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ Graden av samordning mellan olika val kan alltså variera även i system med skilda valdagar. Vad gäller termen gemensam valdag så innebär den i princip att alla val på olika politiska nivåer hålls . I det nutida svenska språkbruket handlar det här om valen på lokal, regional och rikspolitisk nivå. De kyrkopolitiska valen har i varit åtskilda från övriga val och alltså inte inkluderats i termen gemensam valdag. Dessutom har det svenska EU-medlemskapet inneburit att vi också måste ta ställning till om gemensam valdag ska inbegripa EU-nivån. Så som termen vanligen används inbegrips inte denna nivå när man talar om gemensam valdag i den svenska kontexten. Däremot tas den federala nivån med i diskussion när man i tidigare utredningar har tittat på valdagens placering i federala stater som till exempel och (se t.ex. DsJu 1986: 1). Den analysram som ligger till grund för analysen av regleringen av valdagens placering ser ut som i figur 2.1. Jag utgår här ifrån fyra viktiga nivåer i det politiska systemet: den federala/konfederala, den statliga, den regionala och den lokala (se t. ex. Hague, Harrop och Breslin 1998). Valen till dessa nivåer kan antingen ske på en gemensam valdag för alla valen eller olika varianter av skilda valdagar. EU-valen tas med i diskussionen från det att blev medlem i EU. Termen gemensam valdag förbehåller jag dock till de tre övriga nivåerna, eftersom det är den vedertagna definitionen i den svenska terminologin och det dessutom är denna terminologi som används i utredningsdirektiven. Om mandatperioden för EU-valen hade varit densamma som för övriga svenska val hade den gemensamma valdagen även kunnat innefatta EU som beslutsnivå. Eftersom så inte är fallet är den enda samordning som är möjlig att lägga valen . Då skulle de kunna hållas gemensamt . 1 Dessutom kan man ha ordningar med successiv förnyelse av folkvalda församlingar (som t. ex. den amerikanska senaten där en tredjedel av ledamöterna väljs ). En annan variant är att ha ett system med rullande val. I skulle det kunna innebära att en fjärdedel av kommuner gick till val . )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 23 )LJXU Olika beslutsnivåer och valdagens placering 2 *HPHQ VDP YDOGDJ 6NLOGD YDOGDJDU L ROLND YDULDQWHU Valssystemets utseende och placeringen av valdagen har behandlats i flera olika lagar. De viktigaste av dessa är regeringsformen, riksdagsordningen, vallagen för och kommunala vallagar (numera en enda vallag). Vilka lagar som tagit upp frågan om valdagens placering samt regleringens innehåll har varierat . Den bild av utvecklingen som tecknas i detta kapitel visar att vi har gått från ett system där valdagens placering reglerades i en rad olika lagar och där samordningen mellan val på olika nivåer var obefintlig, till dagens system med en gemensam valdag som är reglerad i vallagen. Utvecklingen har gått från ett system med olika placering av valdagar och olika mandatperioder för olika politiska nivåer, till ett system där alla borgerliga val förutom EU-valet hålls på . Det har skett en avsevärd koncentrering av valen. En lång trend som vid ett återinförande av skilda valdagar skulle brytas. 2 Kyrkovalen i , som var en statskyrka, ingår fram i de lokala valen, eftersom de högre nivåerna inom kyrkan valdes indirekt genom val på kyrkokommunal nivå (kyrkofullmäktigevalen). Den federala/konfederala nivån har också tagits med, eftersom numera är medlem i EU. Under den tidigare delen av regleringens utveckling i är dock denna kategori inte relevant 24 )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 7LGHQ I|UH ± /LWHQ VDPRUGQLQJ DY YDOHWV SODFHULQJ Före omläggningen av valsystemet 1907-1909 var rösträtten starkt begränsad och graderad. Valsystemet var byggt på ett majoritetsvalssy- stem och valdagens placering var inte föremål för reglering i en central vallag utan var reglerad i lagstiftningen för respektive politisk nivå. Endast allmänna bestämmelser återfanns i riksdagsordningen. infördes en specifik vallag med detaljerade regler för hur riksdagsvalen skulle gå till i hela landet (1990: 110, vallag för ). Standardiseringssträvandena från statens sida blev tydligare och en viss inskränkning skedde därmed i kommunernas bestämmanderätt i dessa frågor. Hur reglerades då valdagens placering lag om val till samt i vallagarna för regional och lokal politisk nivå? Valen till andra kammaren, och vissa städer, samt till kommunfullmäktige var placerade på olika delar av året. till andrakammaren skedde , landstingsvalet samt stadsfullmäktigevalet till hölls och kommunfullmäktigevalet hölls (SOU 1965:74).Vid sidan av denna spridning över året var dessutom valen förlagda till olika år. Mandatperioden för andra kammaren var medan mandatperioden till landstingen respektive stads- och kommunfullmäktige var fyraårig. De regionala valen genomfördes dessutom rullande, vilket innebar att hälften av ledamöterna i dessa församlingar valdes . Följaktligen genomfördes landstingsvalen och kommunfullmäktigevalen under , medan andrakammarvalet vanligtvis hölls ett annat år. I figur 3 sammanfattas de viktigaste dragen i regleringen vad gäller valdagens placering. Den ordning som gällde innebar en långtgående spridning av valen och att val genomfördes relativt ofta. genomfördes hela 14 val . 3 Denna mängd val ledde till ett lågt valdeltagande och en valtrötthet hos både väljare och partier. Detta faktum bildade tillsammans med rösträttsreformerna bakgrunden till de krav som började resas i på att förlänga mandattiden till andrakammarvalet samt till en strävan mot en större koncentrering av de olika valen vad gällde dess placering . 3 Det stora antalet val berodde även på de andra förändringar som gjordes i valsystemet och i rösträtten vilket innebar att det blev en tillfällig anhopning av val i slutet av . )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 25 )LJXU Lagstiftning 1909-1919 månad, med en dag över hela riket. de städer som inte deltog i landsting. av 1/6 av 1912/1914, 1916/1918 1914, 1917, 1920 (successiv förnyelse, 1912/1914, 1916/1918 (successiv förnyelse, .lOORU: Regeringsformen 1809, Riksdagsordningen 1866, Lag om val till 1909. Förordning om landsting 1862, Förordning om kommunalstyrelse på landet 1862, Förordning om styrelse i stad 1862. ± PRW NRQFHQWUHULQJ DY YDO VRP HQ NRQVHNYHQV DY GHPRNUDWLQV LQI|UDQGH Frågan om att samordna valdagarna på olika nivåer vad gäller valdag, började drivas i 1917 och framåt. Varför dök då frågan upp just ? Det uppenbara svaret är att ett sammanförande av valdagarna blev akut som en konsekvens av rösträttsreformen och 26 )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ det nya valsystem som infördes genom beslut av 1907 och 1909. Under det följande decenniet genomfördes dessutom ytterligare utvidgning av rösträtten, bland annat till kvinnor och på nivå. Genom dessa reformer blev de tidigare institutionella anordningarna omoderna vilket ledde till praktiska problem. Det tidigare röstningsförfarandet var nämligen anpassat till en begränsad valmanskår. Med fler väljare blev den administrativa apparaten kring valen otymplig och nya krav ställdes på partiernas sätt att driva en aktiv valkampanj (1990). Systemets otymplighet ledde till vad man i debatten kallade YDO |WWKHW bland såväl medborgarna, partierna och de som skötte admini- strativa uppgifter kring valens utförande. Demokratiseringen ledde därför till ytterligare reformer som syftade till att koncentrera och få ned antalet val (SOU 1965:54 bilaga 22). lades motioner fram med förslag på en förlängning av mandatperioden för andra kammaren från tre till (Mot. – 17, 18 , nationella partiet/). genomfördes en sådan förlängning av mandatperioden. förlängdes mandatperioden för första kammaren från 6 till . beslutade nu också att valdagen för andrakammarvalet skulle ske i hela landet, den tredje söndagen . Skälet till att förlägga valet till var att detta var veckans enda arbetsfria dag, vilket underlättade för väljarna att ta sig till vallokalen. Dagens placering av riksdagsvalet lades således fast redan här. Parallellt skedde en reformering av valen till lokala och regionala församlingar. För det första togs den successiva förnyelsen av dessa organ bort. Alla kommunala församlingar kom nu att väljas i sin helhet på en och samma gång. För det andra fattades beslut om koncentrering och samordning av val. till kommunala organ (alltså både på regional och lokal nivå) och val till andrakammaren hölls nu alternerande , med fyraåriga mandatperioder. Här var dock inte regleringen lika specificerad som för andrakammarvalet där val hölls på i hela landet. Kommunal- och stadsfullmäktigevalen hölls till , medan landstingsvalet i princip hölls som andrakammarvalet (SOU 1965:54 bilaga 22). Kommunal- och stadsfullmäktigevalen var fortfarande tidsmässigt separerade från landstingsvalen. Detta var något som i debatten kom att kritiseras. Flera motionärer menade att reformen att förlägga valen ungefär , det vill säga , inte ledde till de fördelar som var syftet med reformen. Om man bodde långt från vallokalen blev det inte lättare om valen hölls med någon månads mellanrum än om de )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 27 hade hållits vid separata år och tidpunkter 4. Resultatet blev att det 1926 öppnades upp för ett frivilligt sammanförande av landstingsval och kommunfullmäktigeval, något som inte hade varit tillåtet. sattes ut som första dag för kommunalval, vilket ledde till att de regionala och lokala valen i allt större utsträckning kom att hållas av praktiska skäl. sammanfördes stadsfullmäktigevalen i hela landet och landstingsvalen till , tredje söndagen . Det innebar att andrakammarvalen och val till de församlingar som valde förstakammaren ägde rum på , men inte (prop 1936 – 12, socialdemokratisk regering). togs beslut om att även val till kommunfullmäktige skulle hållas tredje söndagen , alltså som valen till stadsfullmäktige och landsting. Därmed hade den ordning som gällde fram till enkammarriksdagens införande lagts fast. Som framgått gick vi i under loppet av , 1919-46, från ett system där valen hölls såväl vad gällde de lokala och regionala valen samt andrakammarvalen till ett system där val på samtliga nivåer hölls på . Eftersom de inte hölls och förstakammarvalet var indirekt och successivt går det dock inte att tala om gemensam valdag i dagens mening.5 Det hade skett en samordning, en koncentrering av valdagen, men vi hade fortfarande ett system med skilda valdagar6. 4se t.ex. Mot AK 1921-27: 1-2, socialdemokrat, . AK 1924- 12: m.fl. socialdemokrat, . AK 1925-23 m.fl. socialdemokrat. 5Fortfarande var dock valen till kyrkofullmäktige och municipalsamhällena åtskilda från övriga val. Municipalsamhällen var en organisatorisk enhet som var underordnad kommunerna och hade vissa beslutsbefogenheter. 6Systemet är i stort sett det samma som har (NOU 2001:3). 28 )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ )LJXU Valdagens placering 1919-1968 1/8 av mandaten eval fick nu hållas en i alla städer kommunala val (val ge undantaget, 1:a 1926, 1930 osv 1928, 1932 osv 1926, 1930 osv .lOOD: Regeringsformen 1809 (med ändringar ), Riksdagsordningen 1866 (med ändringar ), Lag om val till 1920 , SFS 1920:796, SFS 1921:16, vallag 1930:253, SFS 1936:76, SFS 1942:177, SFS 1968:183, Kommunallag )UnQ VNLOGD YDOGDJDU WLOO JHPHQVDP YDOGDJ 29 1953:753, 1968:184. *HPHQVDP YDOGDJ VRP UHVXOWDWHW DY NRPSURPLVV Efter ändringarna av valdagens placering 1942 förändrades inte regleringen av den . Då beslutade att införa enkammarriksdag och en gemensam valdag för kommunval, landstingsval och riksdagsval. Beslutet fattades i samband med den partiella författningsreformen i vilken valsystemet, kammarsystemet och den gemensamma valdagen ingick som viktiga komponenter.