sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor som rör regeringsformen. Till ordförande i kommittén förordnades landshövdingen . förordnades justitiekanslern som ledamot. förordnades dessutom riksdagsledamöterna , förste vice talmannen , språkröret , riksdagsledamöterna , f.d. kammarrättspresidenten samt riksdagsledamöterna att som ledamöter ingå i kommittén. Att som experter biträda kommittén förordnades biträdande kammarsekreteraren , departementsrådet , numera kanslirådet och ämnesrådet . Till sekreterare förordnades hovrättsassessorn och kammarrättsassessorn . Kommittén har antagit namnet författningsutredning (Ju 1999:13). Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Betänkandet omfattar de delar av vårt uppdrag som hänför sig till bestämmelser dels i 1 kap. 2 § regeringsformen om skydd för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället, dels i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen om skydd för egendom. Vidare omfattar betänkandet frågan om förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick samt överväganden och förslag som hänför sig till frågan om en ändrad ordalydelse av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Slutligen omfattar betänkandet också den del av uppdraget som avser förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. regeringsformen som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Arbetet fortsätter nu med att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen samt att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Detta arbete beräknas vara slutfört . Del I Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 2.2Den närmare innebörden av program- och målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen..................................... Vissa tidigare utredningsförslag ................................................. Utredningen om bemötande av personer med 2.3.3Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, Kort om internationella åtaganden och Europeiska unionen...... Överväganden och förslag.......................................................... 3.2Förslag till stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper i 1 kap. 2 § regeringsformen ......................................................... Del II Grundlagsskydd för miljön Något om den internationella miljörättens framväxt.................. Kort om miljöpolitiken inom Europeiska unionen ..................... Något om och miljöskyddet...................... Överväganden och förslag.......................................................... 5.2Förslag till grundlagsskydd för miljön i 1 kap. 2 § Del III Regeringsformens egendomsskydd 6.1Kort om införandet av grundlagsregeln om skydd för Bakgrunden till revision............................................... Fri- och rättighetskommitténs förslag............................ Regeringens proposition 1993/94:117 .......................... Den nuvarande regleringen........................................................ Egendomsskyddet i regeringsformen.......................................... Inkorporeringen av konventionen.................................. 7.2.2 Konventionens skydd för egendom ............................... 7.3.2 Skyddet för fri- och rättigheter i gemenskapsrätten....... Diskussionen om regeringsformens bestämmelse om skydd för Den rättsvetenskapliga debatten revision ............ Diskussionen i samband med införande ............... Regeringens proposition 1997/98:45........................... yttrande 1997/98:KU8y ......... 1997/98:KU30 ............................................................. 9.2.2 Kort om några tänkbara preciseringar av bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen.................. Del IV funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete Inledning och sammanfattning.................................................. 10.2Funktionsfördelningen mellan regering och riksdag vid ingåendet av internationella överenskommelser ....................................... 10.3Vissa andra inslag i funktionsfördelningen mellan riksdag och Överlåtelse av beslutanderätt.................................................... 10.4.5 Förstärkning av fri- och rättighetsskyddet, m.m.......... 10.4.7 Ändringar inför ett svenskt medlemskap i 10.5.3 Vad är en internationell överenskommelse? 10.5.4 När blir en internationell överenskommelse bindande? 10.5.5 Förfarandet vid ingåendet av internationella Förfarandet vid beslut inom Europeiska unionen..................... 10.6.1 Översikt av unionssamarbetets struktur....................... 10.6.2 Förfarandet vid beslut inom första pelaren (gemenskapssamarbetet) .......................................................... 10.6.3 Förfarandet vid beslut i andra pelaren ......................... 10.6.4 Förfarandet vid beslut i tredje pelaren ......................... Regleringen i andra EU-länder................................................ Inledning och sammanfattning.................................................. Överväganden och förslag........................................................ 12.1Riksdagens funktion vid ingåendet av internationella 12.1.2 Regeringen företräder i mellanfolkliga Det riksdagsbundna området ....................................... Behöver grundlagen ändras? 12.1.5 Olika modeller för godkännande av 12.1.6 Regeringsformens krav på särskilda beslutsformer..... 12.1.7Förslag till ett nytt system för godkännande av internationella överenskommelser inom ramen för EU- 12.2 En ny överlåtelseregel .............................................................. Det överlåtbara området .............................................. 12.2.3 Fri- och rättighetsskyddet ............................................ 12.2.4 Formerna för beslut om överlåtelse ............................. 12.2.5 En överlåtelseregel bör spegla konsekvenserna av ett 12.2.7 Utformningen av en ny överlåtelseregel...................... Del V Informations- och samrådsskyldigheten i EU-frågor Innebörden av informations- och samrådsskyldigheten ........... Överväganden och förslag........................................................ Inledning med vissa utgångspunkter......................................... 14.2Förslag till informations- och samrådsregel i 10 kap. 6 § Konsekvenser av våra förslag .................................................. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ....................... Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen .................... De s.k. Petersbergsuppgifterna i EU och några konstitutionella aspekter på detta samarbete ....................... a. a. Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem a. prop. a. s. Comité des Représentants Permanents (Ständiga representanternas kommitté) Europeiska gemenskapen/Europeiska Fördraget om upprättandet av Europeiska Europeiska gemenskapernas officiella tidning Europeiska konventionen (d. skydd för de mänskliga rättigheterna och de Den europeiska domstolen för de mänskliga Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem Fördraget om Europeiska unionen Vi redovisar i detta delbetänkande våra överväganden och förslag i fråga om stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper (Del I), grundlags- skydd för miljön (Del II), RF:s egendomsskydd (Del III), funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete (Del IV) samt vårt förslag till reglering i RF av regeringens informations- och sam- rådsskyldighet i EU-frågor (Del V). I våra direktiv gavs vi i uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF, lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket RF, utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick, närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF, och lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper Det nuvarande s.k. program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF – som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för den sam- hälleliga verksamhetens inriktning – innehåller i första stycket ett stadgande om att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vårt uppdrag handlar om att förtydliga det skydd för utsatta grupper som redan kan sägas inrymmas i detta stycke. En bestämmelse om att delaktighet och jämlikhet skall eftersträvas i samhället bör enligt vår mening ha en generell utformning, dvs. i en sådan bestämmelse bör nämnas även andra utsatta grupper än personer med funktionshinder. Vi anser att detta bör ske genom att man i stadgandet räknar upp skilda otillåtna grunder för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. En uppräkning av förbjudna grunder för diskriminering bör främst omfatta grupper av människor som på olika sätt har diskriminerats på ett för ett demokratiskt samhälle oacceptabelt sätt. För att markera att uppräkningen inte är uttömmande bör det i stadgandet också anges att diskriminering på grund av andra omständigheter som är hänförliga till person är otillåten. Mot den angivna bakgrunden föreslår vi i kapitel 3 att det redan befintliga skyddet för utsatta grupper i 1 kap. 2 § första stycket RF kompletteras och förstärks med dels en föreskrift om att det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels en föreskrift om att det allmänna skall motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Genom den föreslagna föreskriften om delaktighet och jämlikhet uttrycks dels en princip om alla människors rätt till inflytande i frågor som rör dem själva, dels en princip om alla människors rätt till ett jämlikt bemötande som individer. Det föreslagna tillägget innebär vidare ett åliggande för det allmänna att undanröja de hinder som finns mot alla människors deltagande i samhällslivet på lika villkor. I kapitel 5 föreslår vi att betydelsen av skyddet för natur- och kultur- miljön samt människors hälsa – som är några av de allra viktigaste samhällsfrågorna – bör markeras genom ett nytt stadgande i 1 kap. 2 § RF om att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Den föreslagna föreskriften anknyter till målsättnings- paragraf (1 kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Det som enligt vår mening därvid bör lyftas fram är det miljöpolitiska begreppet hållbar utveckling. Begreppet speglar en miljöpolitisk ambition och är det övergripande målet för . Dessutom är det ett centralt miljöskyddsbegrepp dels inom den inter- nationella miljörätten, dels i EU:s miljörätt. Vi menar vidare att man i en övergripande miljöskyddsbestämmelse av föreslaget slag bör betona principen om solidaritet med kommande generationer. Det föreslagna stadgandet innefattar ett krav på en högt ställd ambitionsnivå och effektivitet när det gäller det allmännas miljö- skyddsarbete. Vidare innebär den föreslagna regeln ett åliggande för det allmänna att verka för att målsättningen i möjligaste mån för- verkligas, t.ex. genom att fortlöpande utveckla lagstiftningen på miljö- området. Stadgandet innebär dessutom ett krav på myndigheterna att aktivt verka för en god miljö och låta denna målsättning påverka de beslut som fattas. När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grundläggande utgångspunkt för vårt uppdrag att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Med beklagande kan konstateras att när det gäller den nu aktuella delen av vårt uppdrag har någon sådan bred enighet inte kunnat uppnås. Ett stort antal tänkbara lösningar har emellertid prövats på frågan. Vi diskuterar i kapitel 9 några tänkbara preciseringar av bestämmelsen om rätt till ersättning vid rådighets- inskränkningar i 2 kap. 18 § andra stycket RF. funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete Samarbetet inom EU grundas på fördrag som är att betrakta som internationella överenskommelser i RF:s mening. Dessa fördrag bildar en struktur för EU-samarbetet som brukar beskrivas som en över- byggnad med tre pelare. Samarbetet i den s.k. första pelaren utgörs av gemenskapssamarbetet med EG-fördraget, Kol- och stålfördraget (upphör att gälla ) och Euratomfördraget som grund. Gemen- skapssamarbetet inrymmer bl.a. allt ekonomiskt samarbete i vidsträckt bemärkelse, den inre marknaden och miljöpolitiken. Den s.k. andra pelaren (avdelning V i Unionsfördraget) inrymmer GUSP, dvs. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Slutligen inryms i den s.k. tredje pelaren (avdelning VI i Unionsfördraget) polissamarbete och straffrättsligt samarbete. funktion vid ingåendet av internationella överenskommelser I kapitel 10 behandlas vissa av bestämmelserna i 10 kap. RF om förhållandet till andra stater. Av redogörelsen framgår att regeringen har rätt att ingå överenskommelse med eller på annat sätt ikläda riket förpliktelse gentemot annan stat eller mellanfolklig organisation. I 10 kap. 2 § RF anges förutsättningarna för regeringens statsrättsliga kom- petens att utnyttja sin behörighet att binda riket genom internationella överenskommelser. Bestämmelsen innebär att en internationell över- enskommelse skall föreläggas för godkännande om den förutsätter ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras. Frågan huru- vida behöver godkänna en viss internationell överens- kommelse avgörs framför allt av reglerna i RF om hur normgivnings- makten och finansmakten är fördelad mellan riksdag och regering. En internationell överenskommelse skall också godkännas av om den är av större vikt. Regeringen kan dock i det sistnämnda fallet underlåta att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Av redogörelsen i kapitel 10 framgår också att om regeringens befogenhet att ingå internationella överenskommelser och om godkännande enligt 10 kap. 2 § RF av sådana överenskommelser är tillämpliga på det mellanstatliga samarbetet i andra och tredje pelaren. I kapitel 11 – som behandlar regleringen av de nu aktuella frågorna i andra EU-länder – konstateras att reglerna för det danska parlamentets, , prövning av sådana överens- kommelser påminner mycket nära om motsvarande svenska regler. Det konstateras också att dessa frågor inte har reglerats på något enhetligt sätt i EU:s övriga medlemsstater. Inledningsvis konstaterar vi i kapitel 12 att det saknas anledning att genomföra några mera djupgående förändringar när det gäller rege- ringens befogenhet på det internationella planet. Vidare tar vi också avstånd från tankar som innebär att något annat organ än i plenum godkänner sådana internationella överenskommelser som avses i 10 kap. 2 § RF. Vi tar dock ställning för en ändring av RF som innebär att regeringen har möjlighet att inhämta god- kännande också av preliminära förhandlings-överenskommelser i mellanstatligt samarbete inom EU:s ram. Därvid slår vi fast att en särskild reglering av prövning av sådana överenskommelser som utgångspunkt bör bygga på att det vid godkännandet står klart vilken slutlig överenskommelse har godkänt. Vi anser att kravet på tillämpande av grundlagsform bör bibehållas då godkänner överenskommelser som förutsätter ändring av grundlag. Enligt vår uppfattning talar också övervägande skäl mot ett avskaffande av den särskilda uppskovsmöjligheten enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF vid ställningstagande till överenskommelser som avser begränsningsbara rättigheter i 2 kap. RF. Enligt denna förfaranderegel skall sådana överenskommelser på yrkande av minst tio riksdags- ledamöter godkännas antingen genom två beslut med mellanrum eller genom ett beslut med fem sjättedels majoritet av de röstande riksdagsledamöterna. Vidare slår vi fast att behovet av grundlags- ändringar inskränker sig till EU-samarbetet. Med de nu angivna utgångspunkterna innebär vårt förslag att skall ha möjlighet att godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU med det innehåll som enligt regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet. skall ha möjlighet att besluta om nödvändiga lagstiftningsåtgärder . god- kännande skall omfatta också senare ändringar i utkastet till överens- kommelse i de fall då sådana ändringar saknar betydelse för . Regeringen bör under konstitutionellt ansvar få avgöra om en senare ändring kräver godkännande. Den föreslagna ordningen bör i RF komma till uttryck i ett nytt sista stycke i 10 kap. 2 § RF. Vi konstaterar att bestämmelserna om regeringens informations- och sam- rådsskyldighet i EU-frågor gäller även för de överenskommelser som handläggs enligt den nu föreslagna ordningen. Det överstatliga gemenskapssamarbetet i första pelaren kännetecknas av att medlemsstaterna genom folkrättsliga fördrag till EG har överlåtit vissa beslutsbefogenheter som ger gemenskaperna möjlighet att besluta om rättsakter som skall vara bindande för medlemsstaterna och en- skilda i dessa stater. I kapitel 10 behandlas möjligheten att till icke- svenska organ överlåta beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska statsorgan. Denna möjlighet regleras i 10 kap. 5 § RF. Vad gäller möjligheten att överlåta beslutsbefogenheter inom ramen för EU- samarbetet föreskrivs i bestämmelsens första stycke att sådan över- låtelse kan ske enbart till EG, dvs. Som konstateras i kapitel 11 har inte heller dessa frågor reglerats på något enhetligt sätt i de andra medlemsstaterna inom EU. I en del stater förekommer på EU- medlemskapet inriktade konstitutionella särlösningar medan det i andra medlemsstater förekommer olika former av mera allmänt hållna regler och principer som på det konstitutionella planet legitimerar gemensamt utövande av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. finns, som har nämnts, endast möjlighet att överlåta beslutanderätt till EG, dvs. Vi menar emellertid att gemenskapssamarbetet inte behöver vara den bästa formen för allt samarbete inom unionens ram som på något sätt kan komma att förut- sätta överlåtelse av beslutanderätt. Vid framtida fördragsförhandlingar skulle det svenska handlingsutrymmet utvidgas om hade möjlighet att överlåta beslutanderätt också i annat samarbete. I kapitel 12 tar vi därför ställning för en ändrad lydelse av 10 kap. 5 § första stycket RF som ger möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för hela unionssamarbetet. Vi anger emellertid också vissa utgångspunkter som enligt vår uppfattning drar upp bestämda ramar för en ändring av bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF. Också en ny överlåtelseregel bör enligt vår mening spegla konsekvenserna av ett svenskt deltagande i EU-samarbetet. Därför kan det inte anses ligga i vårt uppdrag att utforma förslag till en mera allmänt formulerad över- låtelseregel som även är tillämplig på annat internationellt samarbete än EU-samarbetet. Vidare slår vi fast att det inte bör bli möjligt att inom ramen för EU-samarbetet överlåta beslutsbefogenheter i större omfattning än vad som kan ske . Av grundlagen bör också uttryckligen framgå att överlåtelse inte kan ske av sådan beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. De särskilda beslutsformerna skall bibehållas. För ett beslut om överlåtelse skall alltså krävas antingen att tre fjärdedelar av de röstande riksdagsledamöterna ansluter sig till ett sådant förslag eller att beslut fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Likaså bör det för en sådan överlåtelse även fortsättningsvis krävas att fri- och rättighetsskyddet inom det sam- arbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och . Den föreslagna ordningen bör i RF komma till uttryck i en ändrad lydelse av de två första meningarna i 10 kap. 5 § första stycket RF. Informations- och samrådsskyldigheten i EU- frågor Som konstateras i kapitel 13 ålägger samverkansbestämmelserna i 10 kap. RO regeringen informationsskyldighet gentemot såväl riks- dagen som dess utskott och . I RO föreskrivs uttryckligen en skyldighet för regeringen att samråda med . har emellertid också betonat utskottens centrala roll i sammanhanget. I vissa fall kan det vara motiverat att samråd också sker med det berörda utskottet innan regeringen tar ställning. Förutom att lägga förslag om tillkännagivanden till regeringen i kammaren har utskotten därvid möj- lighet att direkt påverka regeringen i EU-ärenden vid informella samråd i utskotten. Uttalanden av eller av utskott binder inte kammare eller andra riksdagsorgan. Regeringen blir inte rättsligt bunden av uttalanden som görs i samrådet. Däremot har regeringen en långtgående politisk skyldighet att avstå från att före- träda en ståndpunkt som står i strid med vad en majoritet inom har gett uttryck för. Vi anser att det är av stort värde att det införs en bestämmelse i RF som klart ger uttryck för regeringens informations- och samråds- skyldighet i EU-frågor. Det faller dock utanför vårt uppdrag att överväga hur denna skyldighet skall fullgöras. I kapitel 14 föreslår vi därför att det införs en bestämmelse i RF som föreskriver att regeringen fortlöpande skall informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. I en sådan bestämmelse bör vidare enligt vår mening föreskrivas att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i RO. Denna bestämmelse bör enligt vårt förslag placeras in som ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF. I anslutning härtill föreslår vi även att rubriken till 10 kap. RF, som lyder: Förhållandet till andra stater, förses med tillägget och mellanfolkliga organisationer. På så sätt markeras att upprätthåller betydelsefulla relationer, inte bara med andra stater utan också med mellanfolkliga organisa- tioner såsom FN och . 1Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att 1 kap. 2 § samt 10 kap. 2, 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken till 10 kap. skall ha följande lydelse. Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. ekonomiska och kulturella väl- ekonomiska och kulturella väl- mål för den offentliga verksam- mål för den offentliga verksam- Det skall särskilt åligga Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbild- samt att verka för social omsorg ning samt att verka för social och trygghet och för en god omsorg och trygghet.