sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — För det första gäller de inte koncessioner som beviljats andra innehavare innan nu gällande regler infördes. För det andra kan koncession beviljas annan innehavare om den avser en ledning med mindre betydelse för det samlade överföringsnätet. Svenska kraftnäts bedömning är att utlandsförbindelser på lägre spänningsnivåer än är av mindre betydelse för det svenska elnätet, såväl vad gäller elhandeln med andra länder som för möjlig- heterna att upprätthålla elförsörjningen. Det är endast utlands- förbindelserna med 400 och spänning som ansluter till det svenska stamnätet. Därmed är det också endast kostnaderna för dessa som kan räknas in i kostnaderna för stamnätstariffen. Detta är en skillnad jämfört med vissa av grannländerna där också utlandsförbindelser på lägre spänningsnivåer förvaltas av de systemansvariga företagen. Nätområdena på och tillhör funktionellt det svenska elnätet eftersom de ansluter på regionnätsnivå och är anslutna genom växelströmsförbindelser. Överföringen sker normalt i en riktning – från till respektive . I dessa avseenden är förutsättningarna desamma som för svenska lokalnätsområden. En skillnad är dock att det på både och finns produktionsreserver för att kunna klara avbrott i överföringen från . I detta avseende finns likheter med ett svenskt lokalnätsområde, det gotländska. Förbindelserna till och ägs fram till anslut- ningspunkterna i helt av de danska och finska nätföretagen Østkraft respektive . Dessa utlandsförbindelser förvaltas således inte gemensamt av operatörerna på båda sidorna av gränsen, vilket är normalt på högre spänningsnivåer. Medan nätområdena funktionellt tillhör det svenska elnätet omfattas de av dansk respektive åländsk ellagstiftning. De svenska regionnätsföretag till vars nät Bornholms- och Ålandskablarna ansluter, och , tillämpar reguljära regionnätstariffer för anslut- ningarna. Från dansk och finsk sida har synpunkter framförts innebärande att kostnaderna för dessa anslutningar bör regleras enligt samma eller liknande villkor som de som gäller för utlands- förbindelser på stamnätsnivå. Motiven därför, liksom förutsätt- ningarna i övrigt, överensstämmer dock inte helt för och , varför de nedan redovisas var för sig. Våra synpunkter på hur dessa utlandsförbindelser bör hanteras redovisas i avsnitt 7.6. Enligt dansk lagstiftning förvaltas samtliga danska utlandsför- bindelser av det systemansvariga företaget. är systemansvarigt företag för Östdanmark till vilket hör. Kabeln mellan och ägs av företaget fram till anslutningspunkten i , men det är som betalar de kostnader som Østkraft har för att driva linjen. betraktar Bornholmsanslutningen som en sedvanlig regionnätsanslutning. Avgifter och villkor för anslut- ningen reglerades t.o.m. genom ett äldre avtal som är uppsagt. Samma punkttariff tillämpas nu för denna anslutning som för de svenska kundernas anslutning till region- nätet. Detta innebär bl.a. att man från också betalar för tillgång till överliggande nät, dvs. det svenska stamnätet och de svenska utlandsförbindelserna. Från har följande synpunkter lämnats till utred- ningen. I enlighet med dansk ellagstiftning räknas Bornholms- anslutningen som en utlandsförbindelse. har egen produktionskapacitet motsvarande hela förbrukningen och betalar för denna kapacitet. Anslutningen är en anslutning av utlandsförbindelse som bör ha andra villkor vid anslutningen till det svenska nätet än anslutningen av svensk förbindelse. Ett par huvudargument för detta har framförts. Ett sådant är att lagstiftningen inte definierar en utlands- förbindelse efter spänningsnivå. har ansvar för effektbalansen i det svenska systemet. Genom definitionen av systemansvar i ellagen (se 8 kap. 1 §) räknar lagstiftaren med fungerande marknadskrafter men bortser från den långsiktiga försörjningssäkerheten. Skrivningen att balansen mellan produk- tion och förbrukning kortsiktigt upprätthålls berör inte effekt- problematiken på . Möjlighet finns att vid behov överföra kraft från till . Likaväl som har nytta av effektkapaciteten på kan således kapacitet på nyttjas i ansträngda försörjningssituationer. Förbind- elsen med bör därför inte betraktas annorlunda än förbindelsen med övriga . Andra synpunkter gäller organisationen av försörj- ning med el. systemansvar för Östdanmark omfattar flera öar, inklusive såväl som . Östdanmark bör ses som ett gemensamt område med ett antal utlandsförbindelser där alla förbindelserna bör bedömas samlat. har systemansvaret på , varför förbindelsen redan av denna anledning inte kan betraktas som en svensk regionnätsanslutning. Förbindelsen ingår i den samlade nordiska marknaden. Den el som används på tas ut från det svenska systemet, som i sin tur matas med motsvarande kvantiteter För utnyttjas således inte den möjlighet som anslutningen medger, att upphandla el inom hela det nordiska systemet, utan försörjs från genom vad som kan benämnas en transitering genom regionnät. är via kabel anslutet till Regionnät AB:s nät. äger hela kabeln inklusive nätstationen på svensk sida. Här har inte tidigare funnits något transiteringsavtal, utan var före avregleringen elkund hos . tillämpar samma punkttariff för denna anslutning som för svenska kunders anslutningar till regionnät. Liksom vad gäller Bornholmsanslutningen betalar alltså Kraftnät för tillgång till det svenska stamnätet och de svenska utlandsförbindelserna. I detta fall är det av större omedelbar betydelse eftersom den ellagstiftning som trädde i kraft på ger kunder med mätning möjlighet att handla fritt och använda hela det åländska elnätet inklusive förbindelsen till . av den el som användes på importerades över Sverigekabeln. Det åländska elnätet kan också vara anslutet till det riksfinska elnätet genom en mindre förbindelse som når fastlandet i . Denna ledning kan endast svara för en mindre del av den åländska elförbrukningen () och är av störst betydelse för landskapets östligaste delar. är ett självstyrt landskap i och ålänningarna har behörighet att stifta lagar om sina inre angelägenheter och att utöva budgetmakt. har lagstiftningsrätt på el- och energiområdet. Kraftnät är systemansvarigt företag på och är fristående från det finska systemansvariga företaget . Från åländsk sida anförs följande. Överföringsledningen mellan och bör betraktas som en utlandsförbindelse. All handel över kabeln till sker av avräkningsskäl i form av fasta leveranser. samordnar balansavräkningen på och svara för avräkningen mot , med vilken ett systemdriftsavtal tecknats. Växelströmsförbindelsen till tillåter överföring i bägge riktningarna. Detta innebär förutom att svenska elhandlare kan sälja el till även att åländsk produktion kan säljas västerut. bör därför svara för överföringskostnaderna på det svenska regionnätet, vilka därmed skulle ingå i Svenska kraftnäts tariff.4 Man understryker också att kostnaderna för överföringen från är en mycket väsentlig del av de åländska nätavgifterna. De utgör av stamnätskostnaderna på . En ännu större andel utgörs av kostnaderna för att hålla reserver för försörjningen från . 4 Till har kommit in en skrivelse från med begäran om att ledningen till skall betraktas som en utlandsförbindelse och med förslag om avskaffande av gränstariffer mellan och , dnr N 1999/11367. Vissa problem med nuvarande reglering och dess tillämpning har redovisats i föregående kapitel. I detta kapitel presenteras våra överväganden och förslag till lösningar. 7.1Allmänt om tänkbara lösningar Vi har pekat på områden där nuvarande bestämmelser för regionnät i ellagen, eller vissa tolkningar av dessa, medför tillämpningsproblem som försvårar såväl tariffsättningen som tillsynen. På några specifika punkter anser vi att behov av klargöranden tydligt framkommit. Det kan emellertid också diskuteras om ett alternativ vore att minska skillnaderna mellan bestämmelserna om tariffsättning för lokalnät och regionnät, dvs. att inte bara göra förändringar i specifika bestämmelser utan att dessutom åstadkomma en harmonisering mellan bestämmelserna för lokal- och regionnät. Det som talar för en större harmonisering mellan principerna för tariffsättning på de olika näten är att det inte finns någon avgörande skillnad mellan lokal- och regionnät, förutom att låg- spänning vanligen finns i lokalnäten. Tekniskt och ekonomiskt fungerar de på samma sätt. Till regionnät inmatas el från stamnätet och från direkt anslutna produktionsanläggningar. Från regionnätet tas el ut av lokala nätföretag och större industrianläggningar som är anslutna direkt till regionnätet. Till lokalnät inmatas på motsvarande sätt el från regionnätet och från mindre produktionsanläggningar som är direkt anslutna till lokalnätet. Från lokalnätet tas el ut av slutförbrukare såsom mindre industrier, kommersiella lokaler och hushållskunder. Vanligen ingår i regionnätsföretag ledningar och stationer med spänningar mellan och medan lokalnät omfattar spänningsnivåer från och nedåt. lokalnätsföretag kan emellertid svara för överföringen på i stort sett alla leveransspänningar på högspänning. Vissa överföringar på högre spänningsnivå kan också, om ledningarna kan anses organisatoriskt och tekniskt ingå i ett lokalnät, redovisas ekonomiskt tillsammans med detta nät. Det kan hävdas att det med denna sammanblandning i praktiken borde finnas ett mer harmoniserat regelverk för att uppnå samma förutsättningar för prissättning i lokalnät och regionnät. Det kan konstateras att ellagen i sin nuvarande utformning innehåller vissa särskilda regler för nättariffer för område respek- tive nättariffer för linje. är utgångspunkten för bedöm- ningen av nättariffers skälighet densamma (4 kap. 1–2 §§ ellagen). Utredningen har tidigare i delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) föreslagit en ny definition av begreppet skäliga nättariffer. Vi kan även konstatera att vissa regler som särskilt gäller regionledningar är önskvärda, och inte utan vidare låter sig harmoniseras med reglerna för områdesnät, t.ex. den bestämmelse som innebär att stamnätstariffens lägesberoende skall föras vidare på regionnivå (4 kap. 8 § 1). Vidare finns ett krav att regionnätsföretagets övriga kostnader skall bedömas samlat över hela landet, medan detta uttryckligen inte gäller för lokal- nätsföretag. Vi har redan i vårt delbetänkande avvisat att denna princip skulle införas också på områdesnivån. Utredningen har därför valt att i de följande avsnitten diskutera förslag till lösningar av de specifika problem som tidigare redo- visats i kapitel 6 utan någon ambition att harmonisera reglerna för tariffsättning på region- och lokalnätsnivåerna. På vissa punkter innebär våra förslag ändå en ökad harmonisering mellan pris- sättningsprinciperna för lokalnät och regionnät. Förslag: Möjlighet att söka dispens för nya redovisningsenheter införs. En grundläggande förutsättning för att en dispens skall beviljas är att den nya redovisningsenhet som skapas utgör en organisatoriskt och tekniskt sammanhållen enhet. För att erhålla stabilitet i tariffsättningen bör en meddelad dispens kunna upphöra endast när någon av de koncessioner som berörs löper ut eller annars synnerliga skäl föreligger. Nuvarande bestämmelser om tariffsättning tar inte hänsyn till vilken funktion nätverksamheten har utan är beroende av om verksamheten bedrivs med stöd av nätkoncession för linje eller nätkoncession för område. Det är således vilken typ av koncession som är meddelad som styr tariffsättningen. Ellagen reglerar vidare frågan om nättariff – förutom de generella bestämmelserna i 4 kap. – särskilt för område (4 kap. 3 och 4 §§), regionledning (4 kap. 5– 8 §§) och stamledning (4 kap. 9 §). Detta kan som vi skisserat i föregående kapitel få till följd oönskade resultat vid tariffsätt- ningen. I utredningen har diskuterats om uppdelningen i regionnät och lokalnät kan ha en annan utgångspunkt än vilken koncession som har meddelats. För koncessioner är det i första hand fråga om att finna en lämplig gräns för när det krävs koncession för linje. Detta är främst en miljöfråga. Vid tariffsättningen är fokus istället vilken funktion elnätet har. Projektgruppen inom föreslog (se avsnitt 6.6) att begreppen regionöverföringsfunktion och områdes- överföringsfunktion införs och att nättariffen skulle utformas mot bakgrund av en lednings funktion och således oberoende av vilken slags koncession som är meddelad. Fördelarna med en sådan lösning skulle vara att tariffsättningen blir mer lika för likartade kunder. En svårighet är emellertid att finna nya heltäckande och hållbara definitioner. Utredningen kan konstatera att koncessionsinstitutet inte är en ideal grund för regleringen av nättariffer. En uppdelning i funktioner skulle emellertid kräva en mer ingående analys än vad som ryms inom vårt uppdrag. Det är också vår uppfattning att de problem som finns inte är så stora att det krävs en genomgripande förändring av regelverket. Probleminventeringen i föregående kapitel har tvärtom givit vid handen att problem knutna till ledningens redovisning föreligger i ett mindre antal specifika fall. Det förefaller därför rimligt att om möjligt finna lösningar på dessa, snarare än att överväga en helt ny grund för tariffregleringen. vill vi påpeka att utvecklingen med tiden kan komma att leda till ändrade förutsättningar, främst beträffande meddelande av koncession, som gör att ett särskiljande av grunderna för koncession och tariffsättning förefaller mer önskvärt och naturligt Även strukturförändringar kan komma att påskynda behovet av en förändring av bestämmelserna. För att komma till rätta med redovisade problem kan ökade möjligheter att medge undantag (jfr 3 kap. 3 § ellagen och 11 § förordningen (1995:1145) om redovisning) övervägas. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, skulle ges rätt att utfärda föreskrifter. Sådana föreskrifter kan dock bli svåra att konstruera eftersom förutsättningarna i de enskilda fallen är vitt skilda. En föreskrift blir vidare inte flexibel och därmed inte helt ändamålsenlig. En annan lösning är då att införa möjligheter till dispens. Dispens skulle kunna ges för ledningar som helt eller delvis går utanför ett koncessionsområde att kunna redovisas ihop med området. Detta innebär en viss utvidgning jämfört med gällande bestämmelser. Vi har emellertid också övervägt om det bör finnas en motsvarande dispensmöjlighet att redovisa delar av elnätet inom ett område som regionnät. En områdeskoncessionerad ledning skulle således efter ansökan kunna ingå i regionnätet liksom en regionledning på samma sätt ingå i ett områdeskoncessionerat nät. Företagen bör alltså ges möjlighet att inkomma till nätmyndigheten med en ansökan om de anser att någon del av elnätet bör redovisas på annat sätt än det som följer av meddelad koncession. skall sedan fatta beslut på grundval av ansökan. En grundläggande förutsättning för att en sådan dispens skall medges bör vara att den nya redovisningsenhet som därmed skapas utgör en organisatoriskt och tekniskt sammanhållen enhet. Därmed kan större hänsyn tas till de berörda anläggningarnas funktion i elnätet. Nackdelar med en dispensmöjlighet är att vissa kunder, som vid alla förändringar, initialt kan drabbas vid tariffsättningen. Vidare läggs hela initiativet på företagen. Fördelar är att ett sådant system skulle möjliggöra en större flexibilitet än dagens regler. Det är viktigt att den tariffsättning som möjliggörs genom en beviljad dispens blir varaktig över tiden. Grunderna för de avgifter elkunderna betalar får inte ändras alltför ofta. En meddelad dispens bör därför kunna upphöra endast när någon av de koncessioner som berörs löper ut eller annars synnerliga skäl föreligger. Sådana synnerliga skäl kan t.ex. vara att ledningen fått en annan funktion än den hade när undantaget beviljades eller att en försäljning har lett till förändringar utan att koncessionen upphört. Förslag: Bestämmelsen i 4 kap. 8 § punkten 2 skall upphöra att gälla. Nätkoncessionshavarens hela verksamhet, utom kostnaderna för anslutning till stamnätet och eventuella andra regionledningar, skall således bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för dennes samtliga regionledningar i hela landet. Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2000:90) föreslagit att pröv- ningen av skäligheten i nättariffer inte längre i första hand skall utgå från en bedömning av elnätföretagens kostnader. Prövningen av skäligheten i nättariffer skall istället ske genom en jämförelse av nätkoncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation. I lydelsen av 4 kap. 8 § ellagen beträffande skälighetsbedöm- ningen av nättariffen för en regionledning betonas nätkoncessions- havarens kostnader. Som en följd av vårt tidigare lämnade förslag anser vi att bestämmelsen bör ändras så att inriktningen också här är den prestation, dvs. tillhandahållen spänningsnivå, som kunderna betalar för. Principen om kostnadsriktighet har vidare på flera andra områden fått ge vika för kravet på utjämning mellan kunder. Också detta är således skäl att ändra bestämmelsen. Även projektgruppen inom ifrågasatte bestämmelsens riktighet och föreslog att den skulle upphävas (se avsnitt 6.6). Bestämmelsen i 4 kap. 8 § ellagen delar in nätkoncessions- havarens kostnader i tre delar; punkten 1 anger att kostnader till överliggande nät skall bedömas samlat regionvis, punkten 2 anger att kostnader för transformering skall bedömas samlat för hela landet inom varje normalt spänningsintervall när lika många nedtransformeringar utförs för att nå detta spänningsintervall och punkten 3 anger att övriga kostnader skall bedömas samlat per spänningsintervall över hela landet. Det är alltså i 4 kap. 8 § punkten 2 ellagen som kostnader för nedtransformering regleras. Kostnaderna för nedtransformering till samma spänningsnivå kan skilja sig åt mellan olika ledningar eftersom det kan ha använts olika många nedtransformeringar till samma spänningsnivå. I förarbetena (prop. 1996/97:136 s. 156) uttalas följande beträf- fande kostnaderna för nedtransformering till samma spänningsnivå. Någon fullständig utjämning av dessa kostnader på alla konces- sionshavarens regionledningar får inte äga rum. Däremot skall en indelning av ledningarna göras efter antalet nedtransformeringar till de olika spänningsnivåerna. Ledningar med en nedtransformering till en viss spänningsnivå förs till en grupp, ledningar med två nedtrans- formeringar till en viss spänningsnivå förs till en annan grupp osv. Inom varje sådan grupp skall kostnaderna för nedtransformering bedömas samlat. Någon utjämning mellan grupperna får däremot inte äga rum. Det kan påpekas att en strikt tolkning av denna bestämmelse i vissa fall är omöjlig att efterfölja, nämligen i de fall en uttagspunkt matas med el från flera överliggande ledningar med olika trans- formeringsstrukturer. Antalet transformeringar kan i ett sådant fall bli olika beroende på driftläggningen mellan transformator- stationerna. Enligt ovan citerade förarbeten bör tariffen i sådana fall variera beroende på hur elen överförs till uttagspunkten, dvs. beroende på den faktiska driftläggningen. För att komma till rätta med dessa problem är ett förslag att nättariffen bör återspegla den faktiska förädlingsnivån, dvs. Kunderna skulle alltså betala efter konsumtion och inte med hänsyn till hur nätet är byggt, dvs. hur många trans- formeringar som föreligger i det enskilda fallet. På detta sätt skulle nätföretagen få ökade incitament att effektivisera nätet. Nackdelar kan vara att ett antal befintliga transformeringsanläggningar av företagsekonomiska skäl blir oanvända eller att det ges incitament för vissa lokalnätsföretag att bygga egna ledningar för att nå en anslutning högre upp i spänningskedjan. Vi föreslår att bestämmelsen i 4 kap. 8 § punkten 2 skall utgå. Kostnaderna för nedtransformeringar skulle därmed ingå i den kostnadsmassa som omfattas av nuvarande punkt 3. Detta innebär att nätkoncessionshavarens hela verksamhet, förutom kostnaderna för anslutning till stamnätet och eventuella andra regionledningar, bedöms samlat inom varje normalt spänningsintervall för dennes samtliga regionledningar i hela landet. Utredningen har tidigare föreslagit en ändrad inriktning på tillsynen av nätverksamhet, innebärande bl.a. att prövningen av skäligheten i nättariffer skall ske genom en jämförelse av nät- koncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation (SOU 2000:90). Konkret innebär förslaget en ändring av 4 kap. 1 § ellagen. I konsekvens med detta förslag föreslår vi också en ändrad lydelse av hela 4 kap. 8 §. I sin nuvarande lydelse anger bestäm- melsen hur kostnader av olika slag skall bedömas. Mot bakgrund av vårt tidigare förslag till ändring av 4 kap. 1 § föreslår vi också att huvudprincipen i 4 kap. 8 § skall vara att nätkoncessionshavarens hela verksamhet skall bedömas samlat inom varje normalt spän- ningsintervall för dennes samtliga regionledningar i hela landet. Vad gäller nätkoncessionshavarens kostnader för anslutning till stamnätet och eventuella andra regionledningar skall dock kost- nadsbegreppet bibehållas i paragrafen. I detta fall är den uttryckliga avsikten att de avgifter koncessionshavaren har för dessa anslut- ningar skall föras vidare till kunderna. Denna förenkling av ellagens 4 kap. 8 § skulle innebära att bestämmelser som i detalj anger hur nätföretagens kostnader skall bedömas tas bort. Bedömning: Det behövs inte någon särskild lagreglering beträffande nättariffer för s.k. flerpunktsleveranser. De problem som uppstår när en kund har ett flertal uttagspunkter inom ett begränsat geografiskt område bör kunna lösas inom ramen för gällande regelverk. Någon särskild reglering av flerpunktsleveranser finns inte i dagens lagstiftning. Frågan får således behandlas inom ramen för den allmänna skälighetsbestämmelsen och saklighetsbedöm- ningen av tariffen. Skillnaderna i nätföretagens tariffutformning gör att behovet av en särskild reglering kan bedömas vara olika stort i detta avseende. Enligt vad vi vet är det endast ett region- nätsföretag som i större utsträckning berörs. Det är vidare vanligen när regionnät möter lokalnät som påtagliga problem kan uppstå. har i rapporten beträffande regionnätstariffer föreslagit att tariffen vid flerpunkts- matning endast skulle gälla det antal uttagspunkter som krävs för att överföringen av el skall kunna ske effektivt och tillförlitligt. Avgiften för kundens övriga uttagspunkter skulle motsvara den skäliga kostnad nätföretaget har för att tillhandahålla dessa uttags- punkter. I utredningen har flera möjliga principer diskuterats för tariff- utformningen (i bilaga 4 beskrivs ett flertal möjliga principlös- ningar). Den princip som tillämpades innan den nya lagstiftningen infördes hade överenskommits mellan kraftföretagen och . Den byggde på att överförings- avgiften beräknas utifrån avståndet mellan inmatningspunkterna på så sätt att en fast avgift tas ut för en huvudanslutningspunkt med avståndsberoende tillägg för överföring och transformering till övriga anslutningspunkter. Därmed blev avgiften negativt kor- relerad med kundens kostnader för att bygga bort anslutnings- punkter. De fiktiva kostnadsberäkningarna avgjorde också vilka av kundens uttagspunkter som skulle ingå i flerpunktsleveranserna, och vilka som betraktades som singulära leveranspunkter. En tillämpning av denna princip skulle innebära att en avstånds- beroende nätprissättning uttryckligen infördes för vissa kunder. Det är en möjlig lösning, men vi anser att det vore bättre att söka undvika sådana bestämmelser. Prissättningens direkta koppling till nätets existerande uppbyggnad skulle dessutom kunna innebära att incitamenten för teknisk förnyelse reducerades. En alternativ prissättningsprincip är att tariffen vid flerpunkts- leverans sätts så att kunder med flera närbelägna uttagspunkter på något sätt kan sammanlägga dessa till en enda vid avgiftsberäk- ningen. För samma uttag skulle alltså samma avgift erläggas oberoende av antalet uttagspunkter, förutsatt att leveransen sker med samma tillförlitlighet.