sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna bedömning utgår från utredningens grunduppfattning att sårbarheten i samhället inom vissa områden är för hög och att det är angeläget att öka säkerheten innan samhället drabbas av en svår påfrestning i detta uttrycks egentliga bemärkelse. Utredningen uppfattar också planeringsmyndigheten som ett strategiskt verktyg för regeringen i arbetet med att förebygga sådana händelser eller förlopp. föreslås ta över vissa av de uppgifter som ÖCB och SPF har . Vissa uppgifter behöver också föras över från SRV till planeringsmyndigheten. I de flesta fall kommer såväl uppgifternas innehåll som sättet att arbeta med dem att förändras. skall också arbeta över ett bredare krisspektra än dessa myndigheter. För vissa av de uppgifter som förs över behöver ambitionsnivån dessutom höjas väsentligt. Detta gäller bl.a. inom områden som omvärldsbevakning och omvärldsanalys, metodutveckling inom krishanteringsområdet samt uppföljning och utvärdering av genomförda insatser. Trots dessa skillnader ger den nuvarande dimensioneringen av de uppgifter som bör föras till planeringsmyndigheten en viss vägledning för dimensioneringen av planeringsmyndighetens framtida uppgifter inom detta område. Däremot är det svårare att bedöma hur de helt nya uppgifter som tillförs planeringsmyndigheten skall dimensioneras. Enligt utredningens uppfattning bör man beträffande dessa uppgifter tillämpa en försiktighetsprincip, dvs. börja med en relativt liten bemanning för att sedan utöka om bemanningen visar sig vara otillräcklig. Generellt gäller också att den personal som planerings- Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag myndigheten har anledning att knyta till sig bör vara högt kvalifi- cerad vilket medför att det kan ta tid att bemanna myndigheten. Ytterligare en omständighet som påverkar dimensioneringen är planeringsmyndighetens möjligheter till att upphandla tjänster från andra organ. Inom delar av verksamheten torde det enligt utred- ningens uppfattning ligga nära till hands att ha en begränsad egen personalstyrka och istället förfoga över medel för att lägga ut upp- drag på eller köpa tjänster från forsknings- och sektorsmyndig- heter, universitet och högskolor och konsultföretag. Om man väger samman dessa omständigheter anser utredningen att c:a 100 årsarbetskrafter kan vara ett rimligt riktmärke för plane- ringsmyndighetens dimensionering i ett utgångsläge. Till detta kommer resurser vid den tekniska enhet som ÖCB har regeringens uppdrag att organisera. Denna verksamhet bör knytas till plane- ringsmyndigheten utan att ingå i planeringsmyndighetens organi- sation. En lämplig organisationsform kan vara att den tekniska enheten ges en relativt självständig ställning och att planerings- myndigheten görs till chefsmyndighet för den tekniska enheten. 13.4Översikt över utredningens organisationsförslag I det följande redovisar utredningen konsekvenserna för den be- fintliga myndighetsstrukturen av de förslag som utredningen har lämnat. Framställningen begränsas till den centrala myndighetsni- vån. Anledningen är att inga strukturella åtgärder krävs för att genomföra utredningens förslag på lokal och regional nivå. Konse- kvenserna för kommunerna bör dessutom göras till föremål för överläggningar mellan staten och kommunerna. Utredningen tar inte heller upp de organisatoriska konsekven- serna av att ett nationellt krishanteringsorgan och ett samord- ningsorgan för IT-säkerhet inrättas inom . Dessa konsekvenser torde organisatoriskt vara relativt begränsade. Ut- redningen begränsar sig till att konstatera att olika organisatoriska lösningar är möjliga men kommenterar inte närmare hur dessa organ bör infogas i organisation. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag ÖCB är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret och skall även samordna den frivilliga försvarsverksam- heten inom denna verksamhet. ÖCB skall i fred leda och samordna beredskapsförberedelser vid övriga funktionsansvariga myndighe- ter. Vidare skall myndigheten analysera och konkretisera en rad för det civila försvaret gemensamma frågor och verka för ett enhetligt uppträdande bland myndigheterna i dessa frågor. ÖCB svarar vidare för studier och planering samt för samordningen av funk- tionsövergripande forskning. ÖCB har i olika former utvecklat stödet till de områdesansvariga organen, dvs. länsstyrelser och kommuner. ÖCB har även regeringens uppdrag att utveckla och förlägga en teknisk enhet till , huvudsakligen för drift och underhåll av olika tekniska system. ÖCB är dessutom funktionsansvarig myndighet för funktionen Civil ledning (CL), Försörjning med industrivaror (IF) och Trans- porter (Tp). Utredningens förslag innebär att flertalet uppgifter som ingår i den s.k. samordningsrollen förs över till planeringsmyndigheten. Uppgifternas innehåll samt arbetssättet måste dock anpassas till de nya förutsättningar som gäller för planeringsmyndigheten. Funk- tionerna CL, IF och Tp avvecklas enligt utredningens förslag. Huvuddelen av de samordningsuppgifter som ÖCB har inom det civila försvaret räknas till funktionen Civil ledning. Huvuddelen av dessa samordningsuppgifter överförs till planeringsmyndigheten. Även vissa uppgifter som rör utbildnings- och övningsverksamhet samt tekniskt ledningsstöd bör överföras till planeringsmyndig- heten. Också vissa frågor om civil-militär samverkan samt utveckling av ledningssystem bör överföras till myndigheten. Funktionens uppgifter vad gäller försörjning med industrivaror, beredskapslagring och försörjningsavtal med företag avvecklas. Den informationssamverkan med näringslivet som utvecklats inom ramen för ÖCB:s samordningsroll bör överföras till planerings- Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Uppgifterna bör koncentreras till omvärldsanalyser med särskild inriktning på näringslivs-, bransch- och sårbarshets- analyser. verksamhet bör renodlas och dess roll vid hantering av försörjningskriser preciseras. Försörjnings- kommissionen är en renodlad beredskapsmyndighet som inte be- driver någon verksamhet i fred. Kommissionen bör administrativt knytas till planeringsmyndigheten. Den internationella verksamheten omfattar dels samverkan med och genom särskilda avtal dels visst förtroendeska- pande samarbete inom PFF och NATO:s Planning boards and Committees. Dessa uppgifter bör överföras till planeringsmyndig- heten. ÖCB har inom ramen för sitt funktionsansvar inom transport- området svarat för viss omvärldsbevakning och samordning avseende transportsektorns beredskapsförberedelser. Delar av denna verksamhet bör överföras till planeringsmyndigheten. Ett internationellt samarbete har utvecklats inom ramen för PFF och NATO:s olika transportkommittéer. Denna verksamhet bör överföras till planeringsmyndigheten. Frågor som rör det civila försvarets personalförsörjning bör över- föras till planeringsmyndigheten. Detta innebär att frågor som rör kontakter med frivilliga försvarsorganisationer och andra icke- statliga organisationer samt frågor som rör civilplikt bör övertas av den nya myndigheten. De uppgifter vid ÖCB som inte förs över till planeringsmyndig- heten bör enligt utredningens uppfattning avvecklas. Utredningen vill dock betona att den beskrivning som har gjorts av planerings- myndighetens uppgifter inte är definitiv eller i alla avseenden uttömmande. Ett slutligt förslag om vilka uppgifter som pla- neringsmyndigheten bör ha och vilka uppgifter som bör föras över från ÖCB till planeringsmyndigheten bör utarbetas av den organisationskommitté som utredningen föreslår i kapitel 15. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag SPF är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret. Myndigheten skall leda och samordna planläggningen av det psykologiska försvaret, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa områden. Myndighe- ten skall också bistå andra myndigheter genom att utarbeta råd och rekommendationer för informationsverksamheten vid svåra på- frestningar på samhället i fred. SPF skall följa och analysera medie- beredskapen under dessa förhållanden och lämna underlag för regeringens beslut inom detta område. I uppgifterna ingår också forskningssamordning inom verksamhetsområdet. SPF har bidragit med värdefulla kunskaper vad gäller informationshantering under kriser och sambandet mellan denna verksamhet och lednings- och samordningsuppgifter under dessa förhållanden. Den kompetens som SPF har byggt upp inom detta område bör tas tillvara inom ramen för det nya krishanter- ingssystemet och inom den nya planeringsmyndigheten. SPF:s uppgifter inom detta område bör därför överföras till planerings- myndigheten. övertar även ansvaret för de uppdrag som regeringen tidigare gett till SPF med anledning av Estonia samt har ansvar för och beredskap för eventuellt kommande regeringsuppdrag rörande Estonia. SPF är funktionsansvarig myndighet för funktionen Psykolo- giskt försvar. Utredningens förslag innebär att funktionen Psykologiskt försvar avvecklas. Viss beredskapsverksamhet med inriktning på det civila försvaret bör dock kvarstå och överföras till planeringsmyndigheten. I första hand gäller detta uppgifter som har betydelse i samband med anpassningsåtgärder inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. För att säkerställa massmediaföretagens beredskapsplanering och samverkan med regeringen föreslås att en särskild Media- kommission inrättas. Denna bör organiseras som en vilande beredskapsmyndighet i fred (jfr ). bör - i likhet med - utgöra en egen myndighet och ha en av regeringen utsedd chef. Denne bör rekryteras bland personer som har en central roll inom massmediaföretagen. Kommissionen bör dock inte bedriva någon utåtriktad verksamhet under normala förhållanden (utöver Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Den bör i likhet med Försörjnings- kommissionen administrativt knytas till planeringsmyndigheten. De uppgifter vid SPF som inte förs över till planeringsmyndig- heten bör enligt utredningens uppfattning avvecklas. Utredningen vill dock betona att den beskrivning som har gjorts av planerings- myndighetens uppgifter inte är definitiv eller i alla avseenden uttömmande. Ett slutligt förslag om vilka uppgifter som planeringsmyndigheten bör ha och vilka uppgifter som bör föras över från SPF till planeringsmyndigheten bör utarbetas av den organisationskommitté som utredningen föreslår i kapitel 15. SRV är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt rädd- ningstjänstlagen, landtransporter av farligt gods, anordnande av skyddsrum och skyddade utrymmen, räddningstjänst samt sanering av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning om detta inte är en uppgift för någon annan myndighet. SRV är även central tillsynsmyndighet enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I SRV:s uppgifter ingår att samordna samhällets verksamhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänst- lagen samt inom räddningstjänsten. SRV har inom dessa områden angelägna uppgifter för bl.a. metod- och kompetensutveckling SRV är funktionsansvarig myndighet för funktionen Befolk- ningsskydd och räddningstjänst. Utredningens förslag innebär att funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst avvecklas. SRV:s uppgift att svara för produktionen av platser för ledning bör överföras till planeringsmyndighetens tekniska enhet i . Övergripande frågor vad gäller fysiskt skydd för befolk- ningen bör överföras till planeringsmyndigheten. Enligt utredning- ens uppfattning är det väsentligt att ett enhetligt synsätt tillämpas inom det civila försvaret vad gäller fysiskt skydd. Frågor som kan lösas genom normgivning inom byggnadsområdet bör överföras till . SRV bör behålla de beredskapsuppgifter som myndigheten har vad gäller krigsräddningstjänsten. RRV har i sin avslutade granskning av SRV1 redovisat vissa brister i ansvarsfördelningen mellan SRV och ÖCB. Gransk- ningen genomfördes på uppdrag av regeringen. 1 Hinder för ett effektivare resursutnyttjande. RRV nr 2001:9. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag länsstyrelser upplever enligt RRV de båda myndigheternas roller som oklara. Det uppges också finnas ett konkurrensförhållande mellan myndigheterna som försvårar samverkan. SRV uppges inte heller underordna sig ÖCB:s samordningsansvar inom det civila försvaret. För egen del konstaterar utredningen att LEMO-utredningen2 riktade uppmärksamheten mot liknande problem. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att oklarheter av detta slag inte förs över till den nya organisationen. SRV:s uppgif- ter bör därför renodlas till att avse kompetensutveckling samt fack- och sektorsuppgifter inom de områden som SRV svarar för enligt sin instruktion. Detta kan medföra att vissa samordnings- och poli- cyuppgifter inom riskhanteringsområdet och det internationella området bör överföras från SRV till planeringsmyndigheten. Det bör ankomma på den organisationskommitté som utredningen föreslår i kapitel 15 att närmare precisera gränssnittet mellan SRV och planeringsmyndigheten. Utredningen har tidigare i betänkandet framhållit att kommu- nerna bör ges en vidgad roll i krishanteringsarbetet. Utredningen ser också ett behov av resursförstärkningar på lokal nivå för att kommunerna skall klara de nya uppgifterna. Det är därför väsent- ligt att utbildningen inom säkerhets- och beredskapsområdet byggs ut och anpassas bättre till kommunernas behov. Utredningen anser att SRV:s skolverksamhet med en annan inriktning och ett annat huvudmannaskap skulle kunna användas för detta ändamål. Utredningen föreslår att regeringen prövar möjligheterna att åstadkomma ett gemensamt huvudmannaskap mellan staten och kommunerna för skolverksamheten. Praktiskt skulle detta kunna ske genom att lösgöra skolverksamheten från SRV och att överlåta skolorna till ett aktiebolag som ägs gemensamt av staten och kommunerna. En sådan åtgärd skulle förbättra kommunernas inflytande över den utbildning som behövs för att kommunerna skall kunna ta på sig en vidgad roll inom krishanteringsområdet. 13.4.5Konsekvenser för PTS, FRA och FMV Utredningen föreslog i kapitel 7 att PTS, FRA och FMV skall ges vissa uppgifter inom IT-säkerhetsområdet. Dessa uppgifter innebär dels ett uppdrag från regeringen att organisera berörda IT-säker- 2 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag hetsfunktioner dels ett uppdrag att svara för driften av dessa funk- tioner. PTS bör enligt utredningens förslag ges i uppdrag att organisera och driva IT-incidenthanteringsfunktionen. FRA bör ges motsva- rande uppdrag vad gäller teknikkompetensfunktionen. FMV bör ges i uppdrag att organisera ett system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter. Berörda myndigheter bör tillföras särskilda medel för att genomföra dessa uppdrag. Det bör ankomma på respektive myn- dighet att förutsättningslöst pröva dimensioneringen av respektive IT-säkerhetsfunktion. Utredningens bedömning är att berörda funktioner totalt kan komma att kräva ett trettiotal årsarbetskraf- ter. 13.4.6Konsekvenser för övriga myndigheter Med övriga myndigheter avser utredningen centrala statliga myn- digheter som har funktionsansvar eller beredskapsansvar enligt beredskapsförordningen (1993:242). Utredningen föreslog i kapitel 5 att den funktionsindelning som finns inom det civila försvaret skall avvecklas. Därmed försvinner också det funktionsansvar som ett antal myndigheter inom det civila försvaret har. Funktionsansvaret medför att den funktionsan- svariga myndigheten skall samordna verksamheten inom funktio- nen. Den funktionsansvariga myndigheten svarar också för funk- tionsövningar och viss annan verksamhet som är inriktad på funktionens gemensamma behov. I det krishanteringssystem som utredningen föreslår tilldelas vissa centrala myndigheter samverkans- och/eller bevakningsan- svar. Dessa åligganden bör regleras i en särskild förordning och i berörda myndigheters instruktioner. Kompletterande anvisningar kan meddelas i regleringsbreven. Samverkansansvar innebär att myndigheten skall samordna sitt arbete vad gäller allvarliga kriser med andra organ som är verk- samma inom ett område som är samhällsviktigt och där det finns starka beroendeförhållanden mellan olika organs verksamhet. Bevakningsansvar innebär att myndigheten skall upprätthålla kompetens och vidtaga de övriga åtgärder som krävs för att kunna upprätthålla en verksamhet vid höjd beredskap. Bevakningsansvaret har beröringspunkter med det beredskaps- ansvar som uttrycks i beredskapsförordningen men medför inte Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag samma långtgående krav som denna vad gäller planeringsåtgärder. Däremot bör uttryckliga krav ställas på att myndigheten skall ha anpassningsförmåga inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Utred- ningen anser att beredskapsansvaret bör ersättas av ett bevaknings- ansvar för vissa myndigheter. Det är inte möjligt att nu redovisa en komplett lista över de myndigheter som bör ha samverkans- och/eller bevakningsansvar. Utredningen föreslår i kapitel 15 att en översyn skall genomföras av beredskapsförordningen och att en ny förordning bör tas fram. Då bör också ut vilka myndigheter som bör ha samverkans- och/eller bevakningsansvar och den närmare innebörden av dessa ansvar i det enskilda fallet. I detta kapitel har utredningen redovisat de organisatoriska konse- kvenserna av de förslag som lämnats. Tonvikten har lagts på den centrala nivån. Anledningen är att förslagen på denna nivå får strukturella konsekvenser med nybildning av vissa myndigheter och nedläggning av andra som följd. Lokala och regionala organ ges vidgade uppgifter och ett vidgat ansvar. Detta förutsätter resursförstärkningar i krishanteringsorganisationen på lokal och regional nivå (kommuner och länsstyrelser). Utredningen har föreslagit ett antal strukturella förändringar på central nivå. nybildas två organ: ett natio- nellt krishanteringsorgan och ett samordningsorgan för IT-säker- het. På central myndighetsnivå nybildas en planeringsmyndighet och vissa IT-säkerhetsorgan. De senare omfattar en IT-incident- hanteringsfunktion, en teknikkompetensfunktion och ett system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering. Förslagen medför att ÖCB och SPF bör läggas ned. En stor del av de uppgifter som dessa myndigheter har inom planerings- och samordningsområdet respektive informationsberedskapen bör dock överföras till planeringsmyndigheten. Begränsade uppgifter kan också behöva överföras från SRV till planeringsmyndigheten. Utredningen föreslår också att ett nytt huvudmannaskap införs för SRV:s skolverksamhet. Anledningen är att utredningens förslag förutsätter en ny inriktning av den utbildningsverksamhet som riktar sig till kommunerna och ett ökat inflytande för dessa över utbildningens inriktning. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Bildandet av planeringsmyndigheten samt nedläggningen av ÖCB och SPF frigör 50–60 årsarbetskrafter jämfört med dagens organisation. Bildandet av de IT-säkerhetsorgan som knyts till PTS, FRA och FMV kräver dock ett nytillskott om 30–35 årsar- betskrafter. Förstärkningen av länsstyrelsernas resurser inom kris- hanteringsområdet kan beräknas kräva ett resurstillskott på om- kring 20 årsarbetskrafter. Detta innebär att de förändringar som utredningen föreslår inom den statliga myndighetsorganisationen totalt sett kan genomföras utan personalförstärkningar. Däremot krävs ett nettotillskott av resurser till den kommunala krishanteringsverksamheten. Utredningen vill inte ange någon storlek på detta resurstillskott med hänsyn till de överläggningar som bör hållas med kommunerna. Däremot anvisar utredningen i kapitel 14 en möjlig finansieringskälla till de resurstillskott som erfordras i den kommunala krishanteringsverksamheten. 14Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag Vissa av utredningens förslag medför ökade kostnader. Det rör sig dels om de ökade satsningar på sårbarhetsreducerande åtgärder inom den tekniska infrastrukturen som utredningen föreslog i kapitel 6 dels om det nettotillskott av resurser som krävs för att kommunerna skall kunna axla sin nya roll i krishanteringssystemet. Dessutom sker en betydande omfördelning av kostnader inom den statliga myndighetsorganisationen. Bl.a. sker en minskning av kostnaderna vid de nuvarande verksamheterna vid ÖCB, SPF och SRV. ökar kostnaderna för IT-säkerhet, den regionala krishanteringsorganisationen och för vissa andra uppgifter. Utredningen är angelägen om att redovisa ett förslag som är kostnadsneutralt. Utredningen vill därför anvisa möjliga finansie- ringskällor till de kostnadsökningar som föreslås inom vissa områden. Vad gäller den statliga myndighetsorganisationen inom de områden som berörs av utredningens förslag har detta redan gjorts i kapitel 13. Kostnaderna för myndighetsorganisationen som sådan minskar enligt utredningens förslag något trots de nya upp- gifter som tillkommer. Däremot krävs resurstillskott för kommu- nernas satsningar inom krishanteringsområdet. Resurstillskott krävs också för att klara de ökade satsningar på sårbarhetsmins- kande åtgärder i den tekniska infrastrukturen som utredningen föreslår. I sammanhanget bör erinras om att utredningen i kapitel 4 har föreslagit att avgiftsfinansiering bör användas i ökad utsträck- ning för att bekosta säkerhetsåtgärder vad gäller den tekniska infrastrukturen. Utredningen föreslår därför att resurstillskotten finansieras på följande sätt: 1.Omfördelning inom det civila försvarets ekonomiska planeringsram bl.a. genom minskade anslag till försörjningsbe- redskap och skyddsrumsbyggande Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag 2.Realisering av vissa besparingsmöjligheter i SRV:s skolverk- samhet Regeringen har i Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74) gjort bedömningen att satsningar på åtgärder vad gäller försörjningsberedskapen och skyddsrumsbyggandet bör kunna minskas väsentligt. Regeringens bedömning har givetvis sin grund i det förändrade säkerhetspolitiska läget. De områden som nämns omfattar satsningar som är avsedda för höjd beredskap och som knappast bidrar till förmågan att klara fredstida kriser. Mot denna bakgrund borde medel kunna frigöras från dessa områden och tillföras de ändamål som utredningen vill främja. Dessa åtgärder bör kunna genomföras inom den ekonomiska planerings- ram som finns avsatt för ändamål inom det civila försvaret. RRV gör i den granskning av SRV som omnämndes i kapitel 13 bedömningen att det finns överkapacitet i SRV:s skolverksamhet. Kapacitetsutnyttjandet i denna verksamhet uppgick enligt RRV:s granskning till . Dessutom är viss pliktutbild- ning enligt RRV överdimensionerad. Kostnaderna för SRV:s skol- verksamhet uppgick till . Delar av verksamheten är avgiftsfinansierad. SRV förutser också en utvidgning av viss utbild- ning. Det underlag som RRV har redovisat visar att medel kan fri- göras från SRV:s skolverksamhet genom en anpassning av produk- tionskapaciteten. Utredningens slutsats är således att de nettotillskott av resurser som utredningen anser behövs inom vissa områden utan olägenhe- ter kan finansieras genom omfördelning från vissa ändamål inom det civila försvarets ekonomiska planeringsram och genom bespa- ringar inom SRV:s skolverksamhet. De förändringar som i övrigt sker inom den statliga myndighetsorganisationen kan finansieras genom omfördelning av förvaltningskostnader. Utredningen har haft ett omfattande uppdrag. Utredningens direktiv berör flertalet av de frågor som har anknytning till beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och verksamheten inom det civila försvaret. I utredningens uppdrag har dessutom ingått att belysa vissa IT-säkerhetsfrågor.