sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — I de fall handläggaren använder ADB-systemet som stöd för att ska- pa ett beslut och har fullständig kontroll över det beslut som skickas till den försäkrade benämns beslutet beslut som fattas med ma- skinellt stöd. Projektgruppen för maskinella beslut fick i uppdrag att göra en översyn av rutinerna för maskinella beslut/ automatiserat beslutsfattan- de i försäkringsärenden. Projektgruppen skulle kartlägga och beskriva förekomst, utformning och dokumentation av besluten, bedöma om det förekom några problem med föreliggande rutiner med avseende på till- lämpningen av lagstiftningen inom förvaltningsrätten, offentlighets-, sekretess-, data/registerlagsområdet och arkivområdet samt lämna för- slag till eventuella åtgärder. I probleminventeringen har framkommit att N det är oklart om rätt att fatta automatiska beslut inom socialförsäk- ringsadministrationen föreligger, N det är oklart vem som ansvarar för ett automatiskt beslut, N det inte av alla beslut som genereras från försäkrings- och bidrags- systemen framgår vilken försäkringskassa som har fattat beslutet el- ler vem hos kassan som har fattat beslutet, N en del beslut inte är försedda med korrekt omprövnings- /överklagandehänvisning, N besluten inte uppfyller förvaltningslagens (1986:223) och JO:s krav (vilka finns sammanställda i den s.k. beslutsmodellen, Meddelande Im 1997:99) besluten inte alltid dokumenteras, det saknas författningsmässiga förutsättningar att helt övergå från papperbaserad ärendehantering till elektronisk sådan. Projektgruppen konstaterar att: N den försäkrade skall tillställas beslutsdokumentet i syfte att undvika bristande överstämmelser mellan beslutet och den handling han er- håller, N alla beslut som kan överklagas skall vara försedda med korrekt om- prövnings- eller överklagandehänvisning. Om ett beslut inte kan överklagas skall beslutet förses med information om detta, N en utbetalning som helt överensstämmer med ett tidigare fattat be- slut, som den försäkrade underrättats om, är inte ett beslut utan en verkställighetsåtgärd, N alla beslut skall dokumenteras och arkiveras, N av automatiska och maskinella beslut samt beslut som fattas med maskinellt stöd skall framgå vilken försäkringskassa som fattat be- slutet, N av maskinella beslut och beslut som fattas med maskinellt stöd skall framgå vem hos som fattat beslutet, N besluten skall vara utformade så att de överensstämmer med be- slutsmodellen, N beslut skall dokumenteras så att alla relevanta uppgifter som ingår i det går att återge. Projektgruppen föreslår att: N försäkrings- och bidragssystemen utvecklas så att alla beslut kan fattas med maskinellt stöd dvs. att handläggaren, när det inte är frå- ga om automatiskt beslut, har fullständig kontroll över det beslut som skickas till den försäkrade, N rätten att fatta automatiska beslut inom socialförsäkringsadministra- tionen författningsregleras, N i författning anges att direktör är ansvarig för ett automatiskt beslut, N i författning ges en möjlighet att upprätta beslut som elektroniskt dokument. tillsattes en projektgrupp som under ledning av , ADB-avdelningen fick i uppdrag att göra en översyn av rutinerna för maskinella beslutsmeddelanden/automatiserat beslutsfattande i för- säkringsärenden. Sekreteriat funktionen har fullgjorts av lagenheten. I projektgruppen har ingått: , FFG (t.o.m. ) , FP (t.o.m. ), FFG , FY och UP Projektgruppen har avhållit nio sammanträden. En referensgrupp med representanter från fyra försäkringskassor har varit knuten till projektet. I referensgruppen har ingått: Deta Kinding, allmänna försäkringskassa , allmänna försäkringskassa , läns allmänna försäkringskassa , läns allmänna försäkringskassa Referensgruppen har träffat projektet . Projektgruppen har haft i uppdrag att kartlägga och beskriva före- komsten av maskinella beslut inom olika försäkringsområden, hur de maskinella besluten är utformade, hur de maskinella besluten lagras och hur de kan återskapas samt hur tjänstemannens beslut dokumente- ras i akten i de fall tjänstemannen genererar beslutet. Gruppen har haft att bedöma om det föreligger några problem med föreliggande rutiner med avseende på tillämpningen av lagstiftningen inom förvaltningsrät- ten, offentlighets-, sekretess-, data/registerlagsområdet och arkivområ- det och i förekommande fall beskriva dessa. Slutligen har gruppen haft i uppdrag att lämna förslag på eventuella åtgärder som kan behöva vid- tas för att säkerställa att upprätthåller de rättsliga kraven i fråga om rutinerna för de maskinella beslutsmeddelandena och förutsättningarna för automatiskt beslutsfattande inom socialförsäk- ringsadministrationen. Gruppen avgav en delrapport med kartläggning och beskrivning av förekomsten av maskinella beslut inom socialförsäk- ringsadministrationen. Före den slutliga utformningen av rapporten har berörda avdel- ningschefer och enhetschefer beretts möjlighet att lämna synpunkter. Flera olika slags beslut inom socialförsäkringsadministrationen fram- ställs med hjälp av ADB-stöd och distribueras direkt till den enskilde med hjälp ADB-rutiner. Besluten kan delas in efter hur besluten genereras i ADB-systemen. En del av besluten genereras automatiskt, dvs. besluten fattas och skickas till den enskilde utan att någon tjänsteman är involverad i be- slutsprocessen. När det till bidragsregistret inkommer uppgift från folkbokföringsregistren om att en person fått barn leder detta exempel- vis till att vissa kontroller görs i andra register, uppgifter bearbetas och ett beslut om barnbidrag skickas till personen. Denna typ av beslut be- nämns i fortsättningen automatiska beslut. Andra typer av beslut genereras genom någon form av impuls från tjänsteman. En handläggare kan exempelvis lägga in ett antal uppgifter i ADB- registret varefter ytterligare uppgifter hämtas från andra register, upp- gifterna bearbetas och resulterar sedan i ett beslut som skickas till den enskilde. Handläggaren har då inte fullständig kontroll över innehållet i det beslut som skickas till den försäkrade. Dessa beslut benämns ma- skinella beslut. I de fall handläggaren använder ADB-systemet som stöd för att ska- pa ett beslut och har fullständig kontroll över det beslut som skickas till den försäkrade benämns beslutet beslut som fattas med ma- skinellt stöd. Behörig att fatta beslut som distribueras till en försäkrad med hjälp av ADB kan vara tjänsteman eller socialförsäkringsnämnd hos försäk- ringskassan, se vidare under 4.1. När handläggaren fastställt att rätt till sjukpenning föreligger läggs uppgiften in i sjukförsäkringsregistret, varifrån ett beslut i form av ex- empelvis en utbetalningsavi skickas till den försäkrade. I dessa fall är det fråga om maskinella beslut. Underrättelse om beslut av socialförsäkringsnämnd som åtföljs av ett beslut av tjänsteman sker maskinellt i vissa fall. Normalt rör det sig om situationer i vilka socialförsäkringsnämnden beviljat en förmån till den försäkrade och där nämndens beslut åtföljs av ett ma- skinellt beslut om förmånens storlek. Exempel är förtidspension, sjuk- bidrag, handikappersättning och vårdbidrag. Ett automatiskt beslut eller ett maskinellt beslut kan generera ett an- tal andra automatiska beslut. Exempelvis leder beslut om hel förtids- pension till ett automatiskt beslut om ändring av sjukpenninggrundande inkomst. I lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och andra författningar inom socialförsäkringsområdet finns bestämmelser om vilken försäk- ringskassa som är behörig att fatta beslut. I varje försäkringskassa skall enligt AFL finnas styrelse och en eller flera socialförsäkringsnämnder. Beslut i ärende hos försäkringskassa fattas av tjänsteman eller social- försäkringsnämnd. Speciella bestämmelser för omprövning och överklagande av beslut gäller inom socialförsäkringsadministrationen. Bestämmelserna åter- finns i AFL och andra författningar. Enligt AFL får beslut av en allmän försäkringskassa eller Riksför- säkringsverket i ärende enligt AFL överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos försäkrings- kassan får dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har om- prövats hos kassan. I övrigt gäller bestämmelserna bl.a. i förvaltningslagen (1986:223) (FL), tryckfrihetsförordningen (KK 1949:105) (TF), sekretesslagen (1980:100) (SekrL) och i arkivlagen (1990:782). För registrering av beslut gäller bestämmelserna i socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) och datalagen (1973:289) (DL). FL innehåller generella bestämmelser om myndigheters handläggning av ärenden. Bl.a. innehåller FL bestämmelser om vad ett beslut skall innehålla samt om myndighetens skyldighet att underrätta part om be- slutet. En sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehål- let i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Underrättelseplikten kan lösas genom att parten erhåller en kopia av beslutshandlingen eller ett utdrag ur protokollet där beslutet har tagits in. Inget hindrar dock att underrättelsen lämnas i någon annan skriftlig form t.ex. ett brev från myndigheten till parten där innehållet i beslutet samt fullföljdshänvisning och avvikande mening redovisas.1 Part behöver enligt FL inte underrättas om det är uppenbart obehöv- ligt. är skyldig att underrätta den försäkrade om be- slut som kassan fattat. underrättas den försäkrade om beslut på flera olika sätt. Det dokument som skickas till den försäkrade kan vara själva beslutsdoku- mentet. Men underrättelsen kan även ske genom att en avskrift av be- slutet skickas till den försäkrade. Det kan exempelvis vara avskrift av ett beslut ur socialförsäkringsnämndens protokoll. FL ställer samma krav på underrättelse om innehållet i ett beslut oavsett hur den sker. Inom socialförsäkringsadministrationen brukar ett dokument som åter- ger ett beslut kallas för beslutsmeddelande. JO har vid flertal tillfällen, bl.a. i samband med inspektioner av för- säkringskassan, anmärkt på brister i överensstämmelse mellan beslutet i socialförsäkringsnämndens protokoll och den underrättelse om nämn- dens beslut som skickas till den enskilde. Det beslut som nämnden har fattat framgår av nämndens protokoll. När underrät- tar den försäkrade om beslutet är det beslutet enligt protokollet som den försäkrade skall underrättas om. om beslut är generellt utformade och innehåller litet av detaljreglering. De bygger dock på grundsatsen att beslut fattas och att beslutet redovisas för den enskilde på ett förutsägbart och reglerat sätt. Ett beslut skall enligt FL med vissa undantag innehålla de skäl som bestämt utgången om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Om beslutet går parten emot skall han även underrättas om hur han kan överklaga beslutet. Underrättelsen skall även innehålla upplys- ning om avvikande mening. Den mer precisa innebörden av vad FL innebär för myndigheter under regeringen har kommit till uttryck i verksförordningen (1995:1322). För varje beslut skall enligt verksförordningen finnas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Bestämmelserna i verksförordningen bör mot denna bakgrund tjäna till ledning vid 1 /, Förvaltningslagen med kommentarer, fjärde uppl, s. 257 grund tjäna till ledning vid tillämpning av bestämmelserna i även när det är fråga om organ på vilka väl FL men inte verksförordningen är direkt tillämplig. Ett beslut får enligt FL överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Frågan vilka beslut av en förvalt- ningsmyndighet som får överklagas är oreglerad i viktiga avseen- den. Praxis innebär flera viktiga inskränkningar i överklagbarheten. För överklagbarhet har det brukat krävas att beslutet skall ha någon form av rättslig verkan. Det står klart att man i praxis har ansett att det går att överklaga inte bara sådana beslut som har bindande ka- raktär utan också vissa andra beslut som mera väsentligt påverkar nå- gons personliga eller ekonomiska ställning. Det finns anledning att skilja mellan slutliga beslut, dvs. beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende i sak eller avvisar en talan/avskriver ett ärende, samt bered- nings- och verkställighetsbeslut.2 Beslut under beredningen av ett ärende är i regel inte möjliga att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet. Beslut på verkställighetsstadiet kan normalt inte överklagas.3 Om däremot ett verkställighetsbeslut innefattar en självständig prövning av moment, som inte prövats, torde beslutet kunna överklagas.4 En utbetalning kan vara att anse som en verkställighetsåtgärd i vissa fall. Så kan vara fallet om en utbetalning har föregåtts av att den för- säkrade har underrättats om ett beslut av vilket framgår det belopp som utbetalats. 4.2.3Behov av särskilt författningsstöd I förarbetena till FL konstateras att myndigheterna i allt större utsträckning kommit att använda datorer i sin ärendehandlägg- ning. Detta hjälpmedel kan i vissa fall användas så att själva handlägg- ningen automatiseras helt eller delvis. FL är tillämplig även i dessa fall. När man utarbetar rutiner för handläggning genom automatisk databe- handling skall man alltså inte bara beakta de tekniska och ekonomiska 2Hellners, s. 263 ff 3Hellners, s. 275 - 276 4Hans Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s.582 De rättssäkerhetskrav som gäller enligt FL måste också tillgodoses. Det erinras också om att det även finns andra föreskrifter som ställer särskilda krav på myndigheter som handlägger ärenden med hjälp av datorer.5 I betänkandet av IT-utredningen6 föreslås att definitioner av begrep- pen elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel förs in i FL. Genom en användning av digitala signaturer och stämplar kan nämligen rättsregler skrivna för traditionell pappersbase- rad uppgiftshantering, med endast smärre justeringar, tillämpas också i IT-miljö, utan att de allmänna principerna för en rättssäker ärendehand- läggning behöver rubbas. För de fall där en förfaranderegel i lag om handläggning i förvaltningsärenden föreskriver något som medför att elektronisk dokumenthantering inte kan användas, t.ex. att handlingar skall vara egenhändigt undertecknade, föreslås en bestämmelse om att regeringen får föreskriva att digitala dokument eller, när det kan anses tillräckligt, elektroniska handlingar utan digital signatur eller stämpel får användas. En fråga som tas upp i betänkandet är om FL:s föreskrif- ter om att underrättelse om beslut skall ske skriftligt om parten begär det och att beslut överklagas skriftligt skall anses innebära att elek- troniska rutiner är uteslutna. Det konstateras att begreppet skriftligt i svenska författningar, när det ansetts lämpligt, har tolkats så att även elektroniska rutiner innefattas. Utredningen förslår ingen ändring av 21 § tredje stycket FL, enligt vilket underrättelse alltid skall ske skriftligt, om parten begär det. Begreppet skriftligt bör även här anses innefatta elektroniska rutiner. Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes i tax- eringslagen (1990:324) bestämmelser om att grundläggande beslut om årlig taxering får fattas genom ADB i det fall skälen för beslutet enligt 20 § första stycket 1 FL får utelämnas. En motsvarande bestämmelse infördes också i uppbördslagen och lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt AFL. Det är fråga om beslut som skall fattas helt automatiskt på grundval av de uppgifter som finns i skatteregistret. Beslutet förses genom ett tekniskt förfarande med ett lås så att det inte senare kan ändras annat än i form av ett omprövningsbe- slut eller ett överklagande. Sådana beslut signeras inte och kan därför inte knytas till någon bestämd beslutsfattare. Istället anses beslut ge- nom ADB fattade av länsskattechefen. Beslut om mervärdesskatt anses enligt 15 kap. 2 § mervärdesskattelagen (1994:200), om deklaration inkommit i rätt tid, fattade i enlighet med angiven deklaration.7 5Regeringens proposition 1985/86:80 Ny förvaltningslag, s. 57 6Betänkande av (SOU 1996:40) Elektronisk dokumenthantering 1994/95:93, Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen Bestämmelser om hur beskattningsbeslut skall sättas upp fanns inte i lag utan i de förordningar som knöt an till lagstiftningen. Regeringen ansåg mot bakgrund härav att bestämmelser om att beslut fick utformas i ett elektroniskt dokument lämpligen borde tas in i de förordningar som knöt an till skattelagarna. Att författningsstöd har införts bl.a. inom skatteväsendet talar för att det krävs att rätten att fatta automatis- ka beslut framgår av en författning. En stor mängd beslut fattas med hjälp av ADB-stöd inom soci- alförsäkringsadministrationen. ADB-stödet har varit nödvändigt att införa för att socialförsäkringsadministrationen skall kunna fungera. ADB-stödet underlättar och effektiviserar försäkringskassornas arbete. Några författningsbestämmelser som reglerar rätten att fatta beslut med stöd av ADB finns dock inte. Av FL följer att ett beslut måste kunna härledas till den myndighet som fattat beslutet. JO anser att det av beslut skall fram- gå om tjänsteman eller socialförsäkringsnämnd fattat beslutet. Verks- förordningen innehåller en bestämmelse, enligt vilken det av en hand- ling skall framgå vem som har fattat beslutet, vem som varit föredra- gande och vem som varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Såsom utvecklats under 4.2.1 får principerna i den- na bestämmelse anses gälla även för försäkringskassorna. Av beslut skall som ovan angetts framgå vilken myndighet beslutet eller verkställighetsåtgärden utgår från. Av beslutet skall även framgå vem som fattat beslutet. Om någon tjänsteman inte fattat beslutet, så- som är fallet vid automatiska beslut, saknas en bestämmelse om vem som inom socialförsäkringsadministrationen är beslutsfattare i sådana fall. Det bör regleras i en författning på motsvarande sätt som inom skatteområdet. Som serviceåtgärd kan det vara lämpligt att till beslutet även bifoga information om hur man kan komma i kontakt med , exempelvis telefonnummer till handläggaren som kan besvara eventuella frågor. JO har i sina beslut och i protokollen från inspektio- ner av försäkringskassorna tagit upp bristerna i bl.a. kassornas beslut. JO begärde att RFV som tillsynsmyndighet skulle vidta åtgärder för att försäkringskassorna slutligen skulle kunna komma till rätta med bris- terna. Detta resulterade bl.a. i att RFV fastställde en modell för hur beslut inom socialförsäkringsadministrationen skall vara utfor- made (Meddelande Im 1997:99). Beslutsmodellen innebär sammanfatt- ningsvis att beslut alltid skall innehålla uppgift om beslutsmyndighet, ärendemening, själva beslutet, tillämpade bestämmelser samt överkla- gande/omprövningshänvisning. Eventuell information skall redovisas efter överklagande/omprövningshänvisning. Skäl skall alltid anges vid helt eller delvis avslag. Därutöver kan konstateras att FL ställer samma krav på underrättel- se om beslut, oavsett om detta sker genom beslutsdokumentet eller ett dokument som återger beslutet. Det dokument varigenom den försäkra- de underrättas om ett beslut borde därför för tydlighets skull alltid kal- las för beslut. Begreppet beslut kommer därigenom inte att omfatta enbart själva beslutsfattandet. TF avgränsas vad som utgör en myndighets allmänna handling- ar. Syftet med avgränsningen är att klargöra vilka delar av myndighe- ternas handlingar som kan vara öppna för insyn utifrån. Vissa nyckel- begrepp används i TF för att göra denna avgränsning. Det skall röra sig om en handling som förvaras hos myndigheten och som enligt vissa regler antingen är inkommen eller upprättad. Med handling förstås så- väl traditionella pappershandlingar som tekniska upptagningar. Regler- ingen är med vissa undantag oberoende av vilket medium som används för dokumentation av uppgifter. Det specifika med en ADB-upptagning som utgör allmän handling är att det inte är den fysiska databäraren, t.ex. disketten, som utgör handlingen. Avgörande är istället det logiska sambandet mellan lagrade uppgifter och möjligheterna att rent faktiskt göra uppgifterna läsbara. I ADB-sammanhang gäller med andra ord ett logiskt handlingsbegrepp och inte, såsom i fråga om traditionella handlingar, ett fysiskt. I förar- betena till den ändring som genomfördes av TF definierades en upptagning som varje konstellation av sakligt sammanhängande upp- gifter.8 Genom förarbetsuttalanden och genom avgöranden i praxis har handlingsbegreppet avseende ADB-upptagningar snävats in så att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myn- dighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten under förutsättning att sam- manställningen kan göras med rutinbetonade åtgärder. För personre- gister gäller dessutom begränsningen att det i lag eller förordning kan föreskrivas vilka sammanställningar som får göras. 1975/76:160, om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handling- ars offentlighet, s. 90 Huvudregeln i TF är att en handling upprättas när den expedieras. Med detta avses när en handling har sänts iväg från myndigheten eller hålls tillgänglig där. En upptagning expedieras när det tekniskt har ar- rangerats så att någon utomstående kan få tillgång till informationen så att den kan läsas eller på annat sätt uppfattas. För journaler, register och andra förteckningar som förs fortlöpande gäller att dessa anses som allmänna handlingar redan när de är färdigställda för anteckning eller införing. Statskontoret anger som en enkel huvudregel att man kan utgå från att uppgifterna i alla informationssystem till stöd för en myndig- hets utåtriktade verksamhet (sakverksamheten) är allmänna handlingar och att bara sekretesslagen begränsar allmänhetens insynsrätt.9 Begreppen handling i FL respektive TF har inte exakt samma inne- börd, men detta är av mindre betydelse eftersom handlingsbegreppet i TF är vidare. Ett beslutsdokument t.ex. i ett ärende som enligt FL inne- fattar myndighetsutövning mot någon enskild blir alltså även allmän handling när det upprättas. Konsekvensen av att uppgift i ett försäk- ringsregister även utgör allmän handling har uppmärk- sammats under beredningen av sjuk- och socialförsäkringsregisterla- garna och även påverkat systemutvecklingen av Lokala S. Att ett beslut har dokumenterats är viktigt när någon vill ta del av beslutet. En ADB-upptagning, som är allmän handling och som inte är sekretessbelagd, skall lämnas ut i läsbar form på stället, dvs. hos myn- digheten, eller som utskrift. Den som begär att få ta del av upptagning- en på stället skall få göra det utan avgift genast eller så snart som möj- ligt genom rutinbetonade åtgärder. Om det är möjligt och lämpligt kan myndigheten låta den som begär att få ta del av en upptagning att få använda någon av myndighetens terminaler. I annat fall får myndighe- ten visa en utskrift av den begärda upptagningen. Det finns vissa un- dantag från rätten att få del av allmän handling på stället. Insynsrätten enligt offentlighetsprincipen förutsätter att man kan få veta vilka beslut som en myndighet har fattat. Ett beslut som en part underrättas om blir i och med att det expedieras allmän handling och skall därför alltid registreras hos myndigheten enligt 15 kap. SekrL. Försäkringskassorna är enligt sekretessförordningen (1980:657) undan- tagna från registreringsskyldigheten enligt 15 kap. SekrL i fråga om handlingar i försäkringsärenden samt samlingsräkningar med bilagor för tandvård, läkarvård eller annan sjukvård. 9 Statskontoret, Offentlighet & IT, s. 19 I praktiken är det omöjligt att i förväg kunna förutse och registrera alla datorlagrade uppgiftssammanställningar i en myndighets informa- tionssystem som uppfyller rekvisiten för allmän handling.