sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Att en make, som tar emot överförd premiepension, i och för sig skulle anses berörd av ett beslut om storleken av den överförande makens pensionsrätt, och därigenom indirekt av överföringens storlek, är inte uteslutet. Med en sakägarkrets i enlighet med den i förvaltningslagen skulle möjligen en make i en sådan situation kunna överklaga vissa beslut som avser den givande maken, vilket lagstiftnings-ärende har ansetts olämpligt. Frågan är emellertid om detta bör leda till att sakägarkretsen i stort skall skilja sig åt för ärenden om pension jämfört med ärenden enligt lagen om allmän försäkring – och därtill knutna författningar – eller ärenden enligt förvaltningslagen i stort. Om denna enda situation är det huvudsakliga skäl som ligger bakom den valda avgränsningen bör det enligt utredningens uppfattning finnas bättre lagtekniska lösningar, exempelvis ett uttryckligt överkla- gandeförbud (se författningskommentaren till 13 kap. 8 § LIP). Den omständigheten att skattemyndigheten är inblandad i beslutsprocessen skulle i sig kunna anföras som ett skäl för att ha en sakägarkrets som stämmer överens med den på skatteområdet. Enligt utredningens uppfattning överväger emellertid intresset av en enhetlig reglering för socialförsäkringsadministrationen i stort. Tillräckliga skäl för en särlösning på pensionsområdet föreligger inte. Enligt nuvarande regler har RFV möjlighet att överklaga försäk- ringskassans beslut oavsett om beslutet har gått den enskilde emot eller inte. Bestämmelserna, som varit oförändrade , bör överföras till en ny förfarandelagstiftning. gäller som huvudregel inom socialförsäkringen en tidsfrist för överklagande och begäran om omprövning . Bestäm- melsen, som har en viss motsvarighet på skatteområdet, skiljer sig från den treveckorsfrist som råder i förvaltningen i övrigt, jfr 23 § FL. En första fråga är om det på socialförsäkringens område finns skäl att bibehålla en sådan längre tidsfrist. Den nuvarande tidsfristen infördes i samband med inrättandet av försäkringsrätterna 1979. I propositionen anfördes att eftersom försäk- ringsrätterna inte avsågs få den möjlighet som RFV:s dåvarande besvärsavdelning haft att ex officio pröva försäkringskassebeslut skulle 334 De särskilda förfarandefrågorna det komma att bli mycket viktigare att iaktta gällande överklaganderegler. En förlängning av överklagandetiden ansågs underlätta för den enskilde att få beslut prövade i högre instans (se prop. 1977/78:20 s. 102). Beträffande frågan hur lång överklagandeti- den skulle vara hänvisades i utredningsbetänkandet som låg till grund för lagstiftningsärendet – Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol, SOU 1976:53 – till att en besvärstid var vanlig inom taxeringsprocessen och att var väl avvägd även för socialför- säkringens del (se s. 182 i det betänkandet). Härefter har tvåmånadersfristen övervägts , såväl för överklagande från förvaltningsmyndighet till domstol som inom förvaltningsprocessen. Den senare frågan var senast föremål för pröv- ning , se departementspromemorian Ds 1996:40 Översyn av förvaltningsprocessen och prop. 1997/98:101. Någon ändring av nuvarande tidsfrist för socialförsäkringsmål föreslogs – till skillnad från förslaget i promemorian – emellertid inte i propositionen. Regeringen anförde bl.a. följande (se a. prop. s. 98). Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelar med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en förenk- lad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en gene- rell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att av- görandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där överklagande- tiden nu är skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandeti- den i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedömningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av pro- cessreglerna som skett både i fråga om skattemålen och socialförsäk- ringsmålen samt vad som anförts om fördelarna med förslaget finner re- geringen att det vid bedömningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. och Riksförsäkrings- verket riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagandetid är svår att hantera för skattemyndigheterna och försäkringskassorna med den organisation som dessa myndigheter har, vilket i förlängningen medför en risk för merarbete även för dom- De särskilda förfarandefrågorna 335 Vi anser därför att det mot bakgrund av nuvarande förhållan- den inte finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse om en gene- rell treveckors överklagandetid. Det skäl som vid reformen åberopades vid införandet av tvåmånadersfristen för överklagande till domstol, dvs. att en förläng- ning av tidsfristen underlättar för den enskilde att få sin sak prövad i högre instans, får alltjämt anses giltigt. Härtill kommer att statsmakter- na har haft att ta ställning till frågan om en enhetlig överkla- gandetid i förvaltningsdomstol, men avvisat en föreslagen förkortning. Utredningen föreslår därför inte någon förändring av den nuvarande tvåmånadersfristen för överklagande av beslut. För beslut om pensionsrätt, pensionspoäng eller vårdår gäller enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension särskilda tidsfrister för om- prövning. Beträffande sådana beslut skall en enskild som huvudregel begära omprövning före utgången av året efter det fastställelseår som beslutet avser, dvs. Om den som begär omprövning gör sannolikt att han eller hon inte fått kännedom om beslutets innehåll före utgången av nämnda frist skall begäran om omprövning i stället ha kommit in från det att den som begär omprövning fick sådan kännedom (jfr 4 kap. 9 § andra stycket TL). För RFV finns motsvarande frister beträffande överklagande av sådana beslut, jfr 13 kap. 19 § LIP. En fråga är om dessa särskilda tidsfrister bör behållas i en ny, enhetlig förfarandelag. 1997/98:151 (s. 753) anmärktes att beslut om pensionsrätt m.m. skall följdändras om en ändring av taxeringen berör beslutet, varför tidsfristerna inte måste vara lika långa som inom taxeringsförfa- randet. En lagom avvägd tidsfrist ansågs vara efter fastställelse- året. Som ett självständigt skäl för en längre tidsfrist anfördes att sådana beslut som avses som regel får betydelse för den enskilde först men då å andra sidan för . För ett sådant beslut ansågs det inte tillfredsställande med en alltför för omprövning/överklagande (jfr prop. 1997/98:151 s. 496). Utredningen föreslår nedan i avsnitt 9.11.4 att ett beslut om följd- ändring skall kunna meddelas utan tidsfrist. Någon anledning att på grund av bindningen till den försäkrades taxering ha särskilt långa tidsfrister föreligger således inte. Inte heller skiljer sig enligt utred- ningens bedömning pensionsbeslutens karaktär så från beslut rörande övriga förmåner etc. att en särskilt lång tidsfrist är motiverad. Utred- ningen föreslår alltså att samtliga överklagbara beslut inom socialför- säkringen skall kunna överklagas inom samma tidsfrist från det att klaganden fick del av beslutet som gäller enligt lagen om allmän försäkring. 336 De särskilda förfarandefrågorna Av 24 § första stycket FL följer att efter rättids- prövning som huvudregel skall avvisa för sent inkomna överklaganden. Därvid spelar det ingen roll om klagoskriften har kommit in till den myndighet som skall pröva överklagandet i stället för till kassan. För socialförsäkringen gäller en viss utvidgning av den krets myndig- heter till vilka ett överklagande kan ha kommit in och ändå anses inkommet i rätt tid (se 20 kap. 13 § första stycket AFL). Detta är ändamålsenligt och bör gälla även i fortsättningen, särskilt mot bak- grund av att denna ordning nu gällt och att en inskränk- ning nu skulle kunna leda till rättsförluster. För pensionsärenden omfattar motsvarade bestämmelse i 13 kap. 12 § LIP ytterligare myn- digheter, nämligen skattemyndighet och . Utvidgningen får anses motiverad med hänsyn till den särskilda be- slutsordning som gäller för dessa förmåner. Att låta denna bestämmelse få generell giltighet för socialförsäkringsområdet är inte lämpligt. Däremot bör den fortfarande gälla för ärenden om pension enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension. Som utvecklas i avsnitt 9.11.3 skall , sedan rät- tidsprövning skett och överklagandet inte avvisats som för sent inkom- met, ompröva sitt beslut i samband med ett överklagande. Denna omprövning kan leda till att överklagandet bifalls helt eller delvis och det anses då förfallet i bifallen del. I 25 § FL finns intaget en bestäm- melse som innebär att en myndighet, efter rättidsprövning, skall över- lämna skrivelsen med överklagandet och övriga handlingar i ärendet till länsrätten, förutsatt att överklagandet inte skall avvisas som för sent inkommet eller förfaller på grund av myndighetens omprövning. Motsvarande bestämmelse bör tas in i en generell förfarandelagstift- ning. Dubbleringen motiveras närmast av att omprövningsförfarandet på ett i övrigt fullständigt sätt regleras i lagen. Enligt 30 § FL får ett avvisningsbeslut, som meddelats på grund av att överklagandet har kommit in , överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken. Bestämmelsen kan tolkas så att uttrycket i samma ordning som beslutet i huvudsaken syftar inte endast på instansordningen, utan även och sättet för överklagande (jfr /s. 319). På socialförsäkringsområdet är emellertid tillämpningen annorlunda. Vid införandet av omprövningsbestämmel- sen i 20 kap. 10 § AFL anförde departementschefen, att ett beslut av att avvisa en begäran om omprövning, exempelvis för att begäran kommit in , får anses avse en annan fråga än ett De särskilda förfarandefrågorna 337 ärende enligt lagen om allmän försäkring och att rättsmedlet därför är besvär, vilket alltså leder till att treveckorsfristen i förvaltningslagen skall tillämpas (se prop. 1981/82:88 s. 33). Motsvarande resonemang går igen i förarbetena till den särskilda avvisningsbestämmelse som finns för bostadsbidrag (jfr prop. 1992/93:174 s. 65). En viktig utgångspunkt vid en generell reglering av förfarandet bör vara att man i görlig mån har samma regler för alla förmånsslag. Det är också viktigt att undvika att olika bestämmelser gäller för överklagande av olika beslut i samma ärende. Det är svårt att se något bärande skäl bakom tillämpningen av treveckorsfristen vid överklagande av avvis- ningsbeslut. De särskilda intressen som motiverar en längre tidsfrist för ett överklagande av ett ärende i sak kan visserligen knappast hävdas med samma styrka när det gäller fullföljd mot avvisningsbeslut. Intres- set av enhetlighet väger emellertid tungt. Härtill kommer att fullföljd mot avvisningsbeslut i ärenden om ålderspension sker med en tvåmånadersfrist. Utredningen föreslår därför att ett avvisningsbe- slut överklagas enligt samma regler som beslutet i huvudsaken. En särskild fråga är vad som skall gälla för sådana beslut under handläggningen som kan överklagas särskilt. torde en treveckors- frist tillämpas för sådana beslut i den mån de förekommer (jfr RFV:s allmänna råd 1998:14 s. 10). Som ovan angetts bör samtliga beslut i ett ärende handläggas efter så likartade regler som möjligt. Även sådana beslut bör således överklagas enligt bestämmelserna som gäller för beslutet i huvudsaken. 9.11.3Omprövning med anledning av överklagande Utredningens förslag: Har ett beslut av överklagats, skall kassan ompröva beslutet. Detta gäller dock inte om överklagandet skall avvisas eller om RFV överklagar beslutet. Ett överklagande förfaller, om ändrar beslutet så som klaganden begär. Om ändrar beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta det nya beslutet. Kassan får inte med anledning av överklagandet ändra beslutet till den enskildes nackdel. 338 De särskilda förfarandefrågorna Behovet av särskilda omprövningsregler Omprövningsregler kan, förutom att syfta till att rätta till felaktigheter, sägas fylla behovet av att minska den tidsutdräkt och de kostnader som följer med en prövning i högre instans. På socialförsäkringens område finns, som redovisats ovan i avsnitt 4.3.10, ett utvecklat regelverk med omprövning som ett förstadium till överklagande. I många stycken går bestämmelserna här längre än för andra områden inom förvaltningen. Som utredningen har berört även inledningsvis (se avsnitt 9.11.1) ligger också rättssäkerhets- och effektivitetsmotiv bakom den form för omprövning som företas ex officio med stöd av 20 kap. 10 a § AFL. Även om det delvis är samma motiv som bär upp de två skilda formerna för förnyad saklig prövning av beslut har det synts utredningen lämpligast att behandla dem var för sig. Ett viktigt skäl härför är den nuvarande begränsningen av den enskildes fullföljdsrätt såvitt avser beslut som har fattats av en tjänsteman hos kassan. Sådana beslut får inte överklagas av den enskilde; fullföljdsrät- ten gäller endast kassans omprövningsbeslut. En grundläggande fråga är hur stort behovet av omprövning är för socialförsäkringen och om detta behov skiljer sig från andra områden. Vid införandet av reglerna om generell omprövning vid fullföljd på den försäkrades initiativ (nuvarande 20 kap. 10 § AFL) anfördes i Försäk- ringsdomstolskommitténs betänkande Försäkringsdomstolarnas arbets- läge att försäkringskassornas beslut ofta var dåligt motiverade och svåra att förstå för de försäkrade. För det andra hävdades att många beslut fattades under tidspress och av tjänstemän i förhållandevis underordnad ställning, varför det fanns en särskild risk för att besluten blev felaktiga, och att det mest rationella fick anses vara att i efterhand fånga upp och rätta så många som möjligt av de felaktiga besluten genom omprövning. Som ett tredje skäl hänvisades till att de försäkrade i relativt stor omfattning fortsätter att komplettera utredningen efter det att har meddelat sitt beslut (se Ds S 1981:9 s. 42 f.). Jämför man kommitténs motivering med regeringens resonemang framstår det senare som något motsägelsefullt. I den till prop. 1981/82:88 fogade, av regeringen gjorda sammanfattningen av betän- kandet redogörs i denna del bara för det första skälet som redovisats (se prop. s. 45 f.). I sammanställningen av remissvaren över betänkandet berörs praktiskt taget inte frågan varför man har behov av vidgade omprövningsregler utan redovisningen inriktas på rättstekniska frågor som vilken metod som bör väljas vid utformningen av reglerna etc. (se prop. s. 53 f.). Inte heller i departementschefens överväganden ges något direkt svar på frågan. Indirekt kan man utläsa att departe- mentschefen fäst vikt vid det andra skälet. Det heter nämligen att De särskilda förfarandefrågorna 339 förslaget att tjänstemannabeslut skall omprövas av en överordnad befattningshavare garanterar att fel som beror på bristande rutin m.m. rättas till utan att besvärsorganen behöver belastas (se prop. s. 19 f.). Och det första skälet berörs på det viset att det framhålls att en utförli- gare motivering av omprövningsbeslutet kan leda till att den försäkrade får förståelse för beslutet och därför avstår från att klaga. Oavsett hur man skall tolka lagstiftarens inställning vid den nämnda reformen får man fråga sig vilka skäl som skall bära upp ett generellt omprövningsinstitut i samband med fullföljd av ett beslut inom socialförsäkringen. Som berörts tycks man ha lagt viss vikt vid det förhållandet att beslutsmotiveringarna emellanåt inte håller måttet och att de försäkrade har svårt att förstå även i sig riktiga beslut. Det har gått både sedan den första förvaltningslagen med dess krav på beslutsmotivering infördes och sedan omprövningsreglerna i nuvarande 20 kap. 10 § AFL infördes. Man skulle kunna förvänta sig att motiver- ingarna i försäkringskassornas beslut blivit bättre . Ett sådant antagande motsägs dock av de uppgifter som JO lämnat i olika sammanhang (jfr avsnitt 7.3). Även utredningens egna undersökningar tyder på att det alltjämt förekommer brister i denna del. Oavsett hur det förhåller sig med beslutsmotiveringarnas kvalitet, kan man ställa frågan om hänvisningen till dålig beslutsmotivering är ett självständigt skäl för ett särskilt omprövningsinstitut inom social- försäkringen. Det finns inget undantag i lagen om allmän försäkring från motiveringsplikten enligt 20 § FL. Skulle en försäkringskassa anse att den haft rätt att utelämna skälen enligt undantagsreglerna i den paragrafen, är kassan skyldig att enligt paragrafens andra stycke upplysa om skälen i efterhand. Det synes vidare motsägelsefullt att motivera ett omprövningsinstitut med att i och för sig riktiga beslut är svåra att förstå för berörda parter. Brister i beslutsmotiveringen bör i första hand botas på annat sätt. I omprövningens natur måste rimligen ligga att det har förekommit något som ger anledning anta att beslutet är oriktigt. En omprövning fyller ju annars inte någon annan funktion än att myndigheten söker förklara beslutets innehåll bättre än som skett förut. En sådan service mot enskilda är kassorna skyldiga att lämna redan enligt 4 § FL. I sammanhanget bör erinras om riksdagsbehandlingen av Riksda- gens revisorers förslag 1998/99:RR4 angående socialförsäkringens administration. I det betänkande som avgett med anledning av förslaget (1998/99:SfU7; se avsnitt 7.1.4) anförs att RFV och försäkringskassorna påbörjat åtgärder för att förbättra kvalite- ten i ärendehandläggningen och att i regeringens regleringsbrev anges att insatser för likformighet, rättssäkerhet och kvalitet i 340 De särskilda förfarandefrågorna handläggningen skall prioriteras. Som ett mål för verksamheten anges i regleringsbrevet att 1999 skall av alla ärenden vara korrekta i beslutsunderlag, bedömning, beslut och utbetalning (se betänkandet s. 5 f.). I utskottets överväganden görs inga uttalanden som tyder på att man gjort någon annan bedömning av läget beträffande försäkringskassornas handläggning av ärenden än den som gjorts i regleringsbrevet. Det betyder att man räknat med att en viss del av ärendena inte handläggs på ett korrekt sätt. En annan sida av saken gäller frågan om behovet av ett ompröv- ningsinstitut bör ses i belysning av de beslutande tjänstemännens kompetens. Som nämnts i det föregående var det en omständighet som fann vara av betydelse. På denna punkt förekom ett uttalande av regeringen som ger anledning anta att reger- ingen den gången instämde i kommitténs bedömning. Här tycks läget alltjämt inge oro. Vid utredningens undersökningar rörande försäk- ringskassornas handläggning har framhållits att persona- lens kompetens inte i allo motsvarar vad som bör krävas av personer som har att hantera stora ärendemängder och många besvärliga avväg- ningsproblem. Det har också sagts att detta har att göra med kassornas tidigare rekrytering av personal och svårigheter att nu ändra personal- sammansättningen (se vidare bilaga 7). Mot denna bakgrund skulle man som ett skäl för ett särskilt om- prövningsinstitut inom socialförsäkringen kunna anföra, att man här måste räkna med en högre felfrekvens än inom andra områden. Om detta antagande är riktigt, betyder det att det är tveksamt om man kan tillämpa samma omprövningsregler som inom andra förvaltningsområ- den. Det kan också vara en förklaring till att omprövningsskyldigheten enligt 20 kap. 10 a § AFL kommit att tillämpas extensivt av försäk- ringskassorna. En fråga som inte berörts närmare när man i de nu nämnda sam- manhangen uttalat sig om kvaliteten på försäkringskassornas handlägg- ning är om det finns andra medel med vilka man kan möta problemen än omprövningsinstitutet. Det förhåller sig tveklöst så att ju mer man i ett ärende satsar på att göra utredningen fullständig och låta parten få del av beslutsunderlaget före beslutet, ju mindre blir behovet av att i efterhand rätta till felaktigheter. Ett viktigt syfte med införandet av förvaltningslagen var just att se till att kvaliteten på ärendehandlägg- ningen stärktes så att man minskade behovet av att i efterhand genom överklagande eller annat rättsmedel ta sig an fel och brister i besluten. Det är svårt att se varför inte detta synsätt också skulle kunna vinna tillämpning på socialförsäkringsområdet. Argumentet att en noggranna- re handläggning tar och kostar mera motsägs av att man genom en vidsträckt omprövning så att säga dubblerar arbetsinsatsen. De särskilda förfarandefrågorna 341 För de försäkrade kan det knappast vara någon att vara hänvi- sade till den ändå omständliga procedur som omprövning innebär jämförd med att från början få ett korrekt beslut. Och för tilltron till socialförsäkringens administration måste det vara en klar fördel att kunna påvisa en minskad frekvens ursprungliga fel i besluten. Utred- ningens förslag om utredningsskyldighet, den försäkrades skyldighet att medverka m.m. borde allmänt sett leda till en förbättring av läget. Utöver de diskuterade skälen för det vidgade omprövnings- institut som infördes hänvisade till att de försäkrade i stor omfattning fortsätter att komplet- tera utredningen även efter det att meddelat sitt beslut (se Ds S 1981:9 s. 44). Detta skäl berördes inte i regeringens proposition. Det synes också tveksamt om denna omständighet kan anföras som ett viktigare skäl för att utforma särskilda omprövnings- regler för socialförsäkringen. Rimligen måste liknande förhållanden råda på andra områden där enskilda, som inte biträds av någon jurist eller annan kunnig person, har svårt att uppfatta beslutsgången och bedöma när de skall åberopa utredning. Även om de skäl som anfördes vid tillkomsten av nuvarande regler kan ifrågasättas i vissa hänseenden, kan dock sammanfattningsvis konstateras att det alltjämt synes finnas vissa rättssäkerhets- och effektivitetsmotiv för att ha en för socialförsäkringsområdet särskild reglering av omprövning med anledning av enskilds överklagande. Här kommer särskilt hänsyn till försäkringskassornas resurser och ärende- hantering och personalens kompetens in i bilden. Förslaget till mer utvecklade omprövningsregler i departementspromemorian Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut (Ds 1998:42) innefattar inte en ändamålsenlig lösning för förevarande område. Behovet av särskilda omprövningsbestämmelser får således anses kvarstå. Omprövning av samtliga beslut? Enligt nuvarande regler om omprövning och överklagande varierar sättet för fullföljd av talan beroende på vem som fattar försäkringskas- sans beslut – en tjänsteman eller socialförsäkringsnämnd. Har beslut fattats av tjänsteman får det som nämnts förut inte överklagas. Uppdel- ningen är emellertid inte helt konsekvent, eftersom det erbjudna rättsmedlet vid fullföljd mot tjänstemannabeslut även är avhängigt av vem det är som fullföljer; vid enskilds fullföljd skall beslutet först omprövas, medan RFV har klagorätt direkt. Härtill kommer att social- försäkringsnämnden fattar beslut endast om rätten till en förmån, vilket 342 De särskilda förfarandefrågorna leder till att det i samma ärende normalt förekommer olika beslut med olika fullföljdsvägar. Systemet har lett till vissa problem i den praktiska tillämpningen på så sätt att det ibland har varit oklart vilken fullföljd som skall användas, särskilt vid provisoriska beslut.