sou · GPB352d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till detta bidrar inte bara måttets relativa karaktär, utan också att det är rimligt att föreställa sig att rörelser uppåt eller nedåt inte sker i alla kommuner och att vissa dragspelseffekter därför kan förväntas.20 Det finns också skäl att vara återhållsam när det gäller hur förändringar i kommunala variationer skall tolkas. Nivåer avseende kostnader, hur många som får hjälp av ett visst slag eller andra mått på tillgänglighet och omfattning, påverkas inte bara av policy eller förändrat kommunalt handlingsutrymme. Mycket av detta står också i en direkt förbindelse med strukturella förhållanden av olika slag, och ökade variationer ifråga om sådant som socioekonomisk sammansättning eller demografisk profil i kommunerna leder med automatik till ökade variationer inom vissa av de områden som behandlas nedan. Med detta sagt att följande redovisning i huvudsak är deskriptiv och att säkra slutsatser om vad som förorsakat rörelser i olika riktning inte är möjliga. I en mer utvecklad analys bör eventuell påverkan av strukturella omständlig- heter hållas under kontroll, men av tidsskäl har detta inte varit möjligt att göra här. Barnomsorg är ett område där måste beskrivas som mycket händelserikt (se även och i denna 20 Att redovisa relativa i stället för absoluta variationer motiveras primärt av att man därmed får kontroll över de förändringar av spridning som följer av att nivåer (läs: medelvärden) förändras. Det är också ett dominerande sätt att handskas med motsvarande frågeställningar inom andra områden, till exempel i studier av inkomstfördelning, och det mått som primärt använts i tidigare beskrivningar av kommunala variationer i (; !983; Stjernquist & 1988). För den som vill ta del av hur de absoluta variationerna utvecklats redovisas i Figurerna AI-VI i appendix indexerade mått över standardavvikelsernas förändring , för ett urval av de figurer som följer nedan. Den lokala välfärdsstaten? Överföringen av ansvaret från socialtjänst till skola, de ut- ökade kommunala skyldigheterna lagstiftning och en demografiskt betingad efterfrågeökning medförde tillsammans med kommunala sparkrav att verksamheten genomgick en mängd betydelsefulla förändringar. De totala kostnaderna för verksam- heten låg emellertid i stort sett stilla, men eftersom antalet in- skrivna barn ökade med så skedde en rejäl minskning i de belopp som spenderades per barn. Utvecklingen mellan dessa år innebar också att barngruppernas storlek ökade och att antalet barn per anställd steg. Under slutet av årtiondet upphörde dock denna resursuttunning och förbyttes i en försiktig ökning ifråga om kostnad per barn (2000). I Figur 1 nedan visas hur variationen kommunerna emellan utvecklats när det gäller å ena sidan två viktiga resursmått – kostnad för samtliga barn med barnomsorg i hela barnomsorgen och antal barn per årsarbetare i förskolan – och å andra sidan avgiftsfinansieringsgrad som är ett mått av betydelse för såväl om- sorgens tillgänglighet som för hushållens ekonomi. Den lokala välfärdsstaten? Kommunala variationer i totalkostnad per barn 0–med barnomsorg, avgiftsfinansieringsgrad i hela barnomsorgen samt antal barn per årsarbetare i förskolan 1991–1999.21 Varia- tionskoefficienter22 Utvecklingen när det gäller de totala kostnaderna per barn i barnomsorgen går under större delen av den studerade perioden mot en minskad variation, det vill säga att olikheterna i hur mycket pengar som spenderades per barn var väsentligt större 1993 än de var under slutet av decenniet. Minskningen inleds således under de år då resurserna per barn var i neråtgående, men fortsätter också i det skede där kostnaderna stabiliseras och slutligen börjar vända uppåt.23 En försiktig ökning av variationen kan dock noteras 1999. Ser vi till antal barn per årsarbetare så är utvecklingen på det hela taget mer oregelbunden, men om någon form av tendens skall uttydas så handlar det om en ökning av variationen och då i första hand under årtiondets första hälft, vilket också är den fas där antalet barn ökar snabbast. 211990 finns inte med i serien då uppgifterna samlades in på ett annorlunda sätt. I totalkostnader räknas in vissa kommungemensamma kostnader, vilket tidigare inte var fallet. En viss omläggning av statistiken gjordes också 1998, då sättet att mäta antalet inskrivna barn förändrades (1999). Detta kan påverka jämförbarheten något. Noterbart är också att variabeln antal barn per årsarbetare vissa år uppvisar ett relativt stort bortfall. 22I denna och följande figurer redovisas variationskoefficienten multiplicerat med 100. 23Variationskoefficienterna för totala kostnader för barnomsorg per kommuninvånare har beräknats för . Också dessa beskriver en nedåtgående trend, om än på en något högre nivå. CV var här 21,4 och 1999. Den lokala välfärdsstaten? generellt sett ansenlig. Tar vi som exempel, så var det lägsta antalet barn per anställd 2,3 och det högsta 9,4. En kanske mer rättvisande jämförelse får vi om vi tittar på gränsvärden för den lägsta respektive högsta decilen (det vill säga gränserna för de högsta respektive lägsta ), som detta år låg vid 4,5 respektive 6,6 barn. Ett oregelbundet förlopp beskriver också variationerna i avgiftsfinansieringsgraden i verksamheten, även om vi här bevittnar en viss nedgång i början av perioden. Påpekas bör dock att det skett en mycket kraftig kontinuerlig ökning av den faktiska avgiftsfinansieringsgraden (en ökning med i ovägda kommunala medelvärden). Variationskoefficienten uttrycker relativa skillnader och bakom den försiktiga nedgång vi kan iaktta döljer sig en ökad spridning i absoluta tal, om än inte lika omfattande som den ökade avgiftsfinansieringsgraden i sig.24 Sammanfattningsvis tycks inte den turbulens som varit inom barnomsorgen, eller de kommunala förändringarna i stort, ha medfört att olikheterna mellan kommunerna har ökat. Det finns också skäl att påminna om att den lag som föreskriver en skyldighet för kommunerna att utan dröjsmål bereda plats till barn vars föräldrar arbetar eller studerar, är ett uttryck för en ökad statlig styrning på området, det vill säga recentralisering. Det är inte heller uteslutet att denna lag påverkade utvecklingen också , då innehållet i den var känt långt före dess ikraftträ- dande. finns skäl att vara litet försiktig i tolkningarna av det kostnadsmått som utnyttjas ovan. Detta är ett mycket övergri- pande mått som inte säger någonting om resursanvändningen inom olika delar av barnomsorgen. Vi kan med andra ord inte utesluta att det inom ramen för den försiktiga nedgång som illustreras ovan föreligger ökade skillnader ifråga om kostnader på mer specifika områden. Det faktum att den enda ökade variation vi kan avläsa i Figur 1 hänför sig till personaltäthet inom förskolan, det vill säga den enda mer avgränsade verksamhet som studeras här, är möjligen ett uttryck för just detta. 24 Standardavvikelsen för måttet ökade från 1993 till 3, 1999. Den lokala välfärdsstaten? Ett annat område där en mängd betydelsefulla förändringar skett är skolan. Vid sidan av de ansvarsförskjutningar som beskrivits i detta kapitel har också sådant som läropla- ner, betygssystem samt organisations- och driftsformer varit föremål för förändringar. Inom har det dess- utom, av demografiska orsaker, skett en kontinuerlig ökning av elevantalet som de ekonomiska resurser som tillförts sjunkit under första halvan av decenniet för att sedan öka under dess avslutande år, bland annat med hjälp av de så kallade Persson- pengarna (SOU 2000:3; 2000). Kostnaderna per elev i minskade till och med , var därefter förhållandevis konstanta och ökade slutligen . Kostnaderna för undervisning genomgick en liknande utveckling, om än med en relativt sett än mer markant minskning under nedgångsfasen. Kommunala variationer i totalkostnad per elev och under- visningskostnad per elev i 1991–1999. 25 Måttet totalkostnad per elev inbegriper , till skillnad mot föregående år, också kommunövergripande kostnader för administration m.m. Den synbara effekten av denna omläggning på medelvärden och spridning förefaller dock begränsad. I undervisningskostnad inkluderas kostnader för kompetensutveckling av lärare (en proportionellt sett blygsam post). En omräkning med kostnaderna för kompetensutveckling inlagda värden ger emellertid ingen påverkan på Den lokala välfärdsstaten? Variationerna i totalkostnader per elev är på det hela taget jämförel- sevis stabila. Noterbart är dock att det sker en minskning , det vill säga de år då själva nivåerna på kostnaderna stabiliserades. Variationen för totalkostnaderna är för större delen av perioden något högre än för undervisningskostnaderna, även om skillnaderna måste betraktas som små. Ser vi till spannet mellan högsta och lägsta kommunala nivå så sträckte sig det 1999 per elev, och gränsvärdena för den lägsta och högsta decilen gick vid 46 100 respektive . För undervis- ningskostnaderna kan vi annars konstatera att variationskoeffici- enten är som mest stabil i det skede där de största neddragningarna gjordes.26 Två andra mått på resurstilldelningen inom är kost- nader per elev för läromedel/bibliotek respektive elevvård. För de förra gäller att kostnaderna varit relativt konstanta genom större delen av och att de ökat kraftigt i slutet av decenniet, i huvudsak som ett resultat av IT-satsningen i skolan (Skol- verket 1999). När det gäller de senare har utvecklingen varit betydligt mindre gynnsam, med en kraftigt minskad tilldelning under i stort sett hela decenniet. Av Figur 3 framgår att varia- tionerna för dessa bägge kostnadsmått är avsevärt högre än för total- och undervisningskostnader. Det hack som kan avläsas beror således inte på den förändrade redovisningen. 26 Parallellt med att uppgifterna för variationer i totala kostnader per elev beräknats så har motsvarande tal för totalkostnader exklusive lokalkostnader tagits fram. Variationerna här följer i stort sett samma mönster och befinner sig, en aning oväntat, på ungefär samma nivå som för de totala kostnaderna. Den lokala välfärdsstaten? Kommunala variationer i kostnad för läromedel och biblio- tek per elev respektive elevvård per elev i 1991–1999. Inledningsvis kan vi konstatera att det här handlar om väsentligt högre relativa variationer i jämförelse med total- eller under- visningskostnader. Toppnoteringen nås för bägge måtten , med en variationskoefficient närmare 60 för elevvård och drygt 40 för läromedel och bibliotek. Man bör dock hålla i minnet att detta är kostnadsposter på en avsevärt lägre nivå än de som utgör grunden för beräkningarna i Figur 2. Den genomsnittliga kostnaden för elevvård uppgick till (ovägt kommunalt medelvärde), det lägsta belopp som utgick per elev till och det högsta till . För läromedel och bibliotek var motsvarande belopp detta år 2 330, 700 och . I övrigt ser vi också en uppåtgående trend i bägge kurvorna, med ett oregelbundet mönster för elevvård och ett mer jämnt förlopp för läromedel/bibliotek. I det förra fallet kan uppgången tillskrivas såväl sjunkande medelvärden som en ökad spridning i absoluta tal, i det senare är det framförallt spridningen som driver kurvan uppåt. De kraftiga rörelserna under periodens sista år kan möjligen förklaras av att vi här befinner oss i ett skede 27 Kostnader för läromedel och bibliotek redovisas separat i den offentliga statistiken , men har här slagits samman för att möjliggöra jämförelser över hela perioden. Undantag utgör där bibliotekskostnader inte ingår. Den lokala välfärdsstaten? när pengaflödet till området ökar, och att detta får genomslag olika snabbt i olika kommuner. De nedskärningar som genomfördes inom avspeglas bland annat i att lärartätheten sjönk märkbart, från 9,1 lärare per 100 elever 1991 till 7,5 lärare 1998 (SOU 2000:3). En försiktig uppgång skedde dock (Skol- verket 2000). Kommunala variationer i antal lärare per 100 elever i 1992–1999. Med reservation för att olika mått tillämpats och det tillfälliga fall som kurvan gör 1995, som statistiken läggs om, så kan vi konstatera att de kommunala variationerna framstår som jämförelsevis små och att perioden just i detta avseende som helhet präglas av stabilitet. Ser vi till mönstret så går det i genomsnitt 7,6 lärare per 100 elever (ovägt kommunalt medelvärde). Lägsta lärartätheten uppgick detta år till 5,9 och den högsta till 10,3, gränsvärdet för den första decilen till 6,9 och den sista till 8,5 lärare per 100 elever. 28 De mätmetoder som tillämpas 1990 och 1991 avviker på ett sätt som gör att dessa år inte tagits med i redovisningen. tillämpas ett annat sätt än tidigare att beräkna antalet heltidstjänstgörande lärare, vilket kan påverka jämförbarheten , även om någon avgörande förskjutning av medelvärden eller spridning inte kan iakttas . Den lokala välfärdsstaten? Summerar vi utvecklingen inom kan vi konstatera att någon ökad variation inte tycks ha följt i spåren på de decentraliserande beslut som togs , åtminstone inte om vi ser till de kvantitativt sett mest betydelsefulla områdena ovan. Viktigt att komma ihåg här är dock att de uppgifter vi använt oss av inte ger någon återspegling av hur kvaliteten utvecklats eller hur resurstillströmningen i relation till olika strukturella förut- sättningar sett ut. 1.12.3.1 Barn- och ungdomsvård En av de mest uppmärksammade åtgärderna inom barn- och ungdomsvård är otvivelaktigt den så kallade dygns- vården, det vill säga samhällsvård i form av omhändertaganden med placering i familjehem eller vid institution – frivilligt eller under tvång. För 1990-talet gäller här att andelen barn och ungdomar som var föremål omhändertaganden för dygnsvård var relativt stabil inledande år, men att det skett en tydlig ökning. var ungefär 10 500 barn placerade i dygnsvård, medan motsvarande siffra var 13 500. Ökningen var tydligast bland ungdomar 13–och i hög utsträckning koncentrerad till frivilliga omhändertaganden (se och kapitel i denna bok för en mer utförlig beskrivning). När det gäller placeringar i dygnsvård finns ett antal olika mått att tillgå. För att belysa årsvisa variationer och trendmässiga för- ändringar är antalet påbörjade insatser det mest lämpliga. Detta redovisas i den offentliga statistiken i antal omhänder- taganden per 1 000 barn och unga i befolkningen. De tal det handlar om är genomgående mycket låga och variationen, i relation till alla andra här redovisade mått, extremt hög. Ser vi till faktiska siffror så varierade antalet omhändertagna ungdomar i åldrarna 13–per 1 000 i befolkningen 1999 mellan 0 och drygt 13. Den lokala välfärdsstaten? Kommunala variationer i andel barn (0–) och unga (13–) som omhändertagits för dygnsvård (påbörjade insatser) 1990–1999. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Av figuren framgår att det inte bara handlar om mycket höga nivåer på variationen, utan också om en relativ instabil utveckling med kraftiga förändringar från till ett annat. För gruppen 0 till handlar det om variationskoefficienter mellan 75 och 89, utan någon tydlig trend och om en nivå som i slutet av decenniet i stort sett är i paritet med den som förelåg vid dess inledning. Också för dem i åldrarna kan vi avläsa stora svängningar, men här har vi ett mer trendmässigt förlopp där variationen i huvudsak förefaller att minska. I synnerhet gäller det om vi jämför 1993 (CV 84), det vill säga det år då omhändertagandena i gruppen började öka, med 1999 (CV 66). Vid en närmare granskning av data framkommer att minskningen mellan dessa år i huvudsak kan förklaras av att spridningen i absoluta tal varit relativt oförändrad, trots att nivåerna för omhändertaganden ökat påtagligt. En annan åtgärd av betydelse inom barn- och ungdomsvården är kontaktmannaskap. Genom att tilldela barn och föräldrar en kontaktperson eller kontaktfamilj, vanligtvis en lekman, kan social- tjänsten erbjuda en blandning av avlastning och socialt stöd. Detta är en form av bistånd som ökade med , från 4 400 påbörjade insatser till 7 500.29 I likhet med 29 Statistiken redovisas endast i form av aggregerade data och är inte jämförbar . Den lokala välfärdsstaten? dygnsvård handlar det här om mycket små tal och stora relativa variationer. Den lägsta nivån 1999 var 0 kontaktmannaskap per 1 000 ungdomar i åldrarna och den högsta i samma grupp var drygt 17. Variationer i andel barn (0–) och unga (13–) där kontaktmannaskap satts in som åtgärd (påbörjade insatser) 1990–1997. För den yngsta gruppen kan vi iaktta en förhållandevis tydlig neråtgående trend under hela den beskrivna perioden. Variations- koefficienten minskar från 1990 till 1997 – en minskning med . Också här kan mönstret i huvudsak förklaras av successivt höjda nivåer när det gäller hur stor andel barn som blivit föremål för åtgärden, som spridningen i absoluta tal varit relativt . Det sistnämnda gäller däremot inte för gruppen 13 till . Den uppgång i kontaktmannaskap som skett även här har åtföljts av ökad spridning, om än inte i sådan takt att variationskoefficienten helt förblivit på samma nivå. För barnavården som helhet gäller således att vi inte kunnat finna tecken på någon ökad variation med de mått vi haft till vårt förfogande. Tvärtom ser vi tecken på att de relativa skillnaderna minskar och då främst beroende på att avstånden mellan kommunerna inte ändras trots att de åtgärder som studerats ökat i antal. Den lokala välfärdsstaten? För alla uppgifter som kan utnyttjas för att mäta kommunala variationer gäller att de inte enbart är beroende av policy, utan också av strukturella förhållanden. Mer tydligt än på andra här behandlade områden gäller detta olika mått på social- bidragstagandets omfattning i kommunerna. Socialbidragen ökade mycket påtagligt och sjönk allra sista år (SOU 2000:3). Här kan av variationen kommunerna emellan direkt förklaras av skilda förutsättningar när det gäller sådant som skattekraft, hushålls- sammansättning, ej ersatt arbetslöshet och andel nyanlända invandrare (1998). Om skillnaderna mellan kommunerna förändras när det gäller relevanta strukturella förhållanden är det också rimligt att anta att variationen i bidrags- tagandet också påverkas. I en mer utvecklad analys borde därför detta ha hållits under kontroll. Av tidsskäl har detta inte varit möjligt att göra här. Därför bör de resultat som presenteras i Figur 7 tolkas med försiktighet – vi vet inte i vilken utsträckning den utveckling vi kan avläsa är ett uttryck för strukturella förändringar eller om de beror på att generositeten i bidragsgivandet, alternativt graden av framgång i arbetet med att hjälpa bidragstagare till självförsörjning, utvecklats olika i skilda delar av landet. Kommunala variationer i kostnad för socialbidragen per kommuninvånare 1990–1999. Den lokala välfärdsstaten? Tendensen här är relativt entydig. Det sker en ökning av varia- tionen , mer blygsam i den fas där bidragstagandet totalt sett stiger mest, och mer påtaglig under andra halvan av decenniet då bidragskostnaderna stabiliseras och sedermera vänder nedåt. Värt att notera är att introduktionen av den så kallade riksnormen 1998 (se avsnitt 9) inte har någon synbar effekt på utvecklingen, tvärtom är detta ett av de år då variationen ökar allra mest. Också i absoluta tal har spridningen ökat. Kostnaderna för socialbidrag per kommuninvånare var 1999 jämförbara 1993 och 1994, medan variationskoefficienten ligger på en betydligt högre nivå. I vilken utsträckning detta beror på att återhämtningen i ekonomin följer olika tidtabell i olika kommuner eller är en följd av ökade skillnader i policy får vi, mot bakgrund av ovanstående reservationer, låta vara osagt. I övrigt kan konstateras att varia- tionen generellt sett är mycket hög. Bottennoteringen 1999 var en socialbidragskostnad på per kommuninvånare, medan man som mest betalade . Genomsnittet låg på (ovägt kommunalt medelvärde) och gränsvärdena för den högsta respektive lägsta decilen på 306 och . 1.12.4Äldre- och handikappomsorg. Som framgått tidigare i detta kapitel är äldre- och handikapp- omsorgen ett område där det skett stora förändringar med avseende på organisation och huvudmannaskap. Vidare ökade antalet i befolkningen markant under hela de- cenniet, medan antalet sysselsatta inom hälso- och sjukvård sjönk (Szebehely 2000). Resurserna höll inte jämna steg med behoven på området och allt färre äldre beviljades hjälp i form av hemtjänst eller boende på institution (så kallat särskilt boende). Framförallt minskade täckningsgraden inom . Vill man sammanfatta kommunernas strategier när det gäller äldreomsorgen så kan man säga att de mötte de ökade behoven och de allt större finansieringsproblemen genom att göra striktare behovsprövningar och genom att prioritera de mest hjälpbehövande (Szebehely 2000). I Trydegårds (2000) analyser av hemtjänst till kommuninvånare , i såväl särskilt som ordinärt boende, kunde konstateras en ökad variation och framförallt då . I Figur 8 nedan beskrivs den kommunala variationen med avseende Den lokala välfärdsstaten? på hur stora andelar i gruppen som fick hemtjänst respektive plats i särskilt boende under det gångna decenniet. Kommunala variationer i andel äldre (80 år-) som beviljats hjälp i form av hemtjänst i ordinärt boende respektive andel i särskilt boende 1993–1999. Till att börja med kan vi konstatera att variationskoefficienten för hemtjänst generellt sett befinner sig på en hög nivå. varierar den mellan 24,4 och 28,1, vilket är i paritet med de nivåer som Trydegård kunde iaktta för gruppen . Också här ökar variationen under periodens mitt. Förändringen uppåt fortgår i en relativt jämn takt , då kurvan vänder. Ökningen beror framförallt på att allt färre får hjälp medan spridningen kommunerna emellan i absoluta tal är i stort sett oförändrad. Jämför vi nivåerna 1993 och 1999 så är dock skillnaden i variationskoefficienter inte särkilt stor. Att det alltjämt handlar om stora differenser kommunerna emellan 30 är inte korttidsvård inräknad i underlaget för särskilt boende. Även om detta inte påverkar de totala nivåerna i fråga om hur många som får hjälp, ger det ändå en viss osäkerhet när det gäller hur jämförbara variationskoefficienterna dessa år med serien i övrigt. I den officiella statistiken redovisas inte heller antalet med hemsjukvård 1998 och 1999 i uppgifterna avseende hemtjänst, vilket tidigare var fallet. Genom egna bearbetningar har detta dock kunnat räknas in (men ej ). Variationskoefficienten ökade genom detta med 0,2 vilket ger en fingervisning om en viss underskattning, men en inte allt för långtgående missvisning när det gäller hemtjänst. De uppgifter som finns att tillgå för åren 1990–1992 avviker av olika skäl så pass mycket att de inte är användbara för någondera serie. Den lokala välfärdsstaten? illustreras av att medan i genomsnitt av de äldre fick hemtjänst detta år (ovägt kommunalt medelvärde) så låg gräns- värdena för den första respektive sista decilen vid – vilket också kan uttryckas som att det finns betydande olikheter när det gäller täckningsgrad för sammantaget en femtedel av kommuner. Går vi över till särskilt boende ser vi att variationen också här är relativt hög, om än inte fullt i nivå med den för hemtjänst. Kurvan följer här ett annorlunda förlopp, med en svag nedgång och en uppåtgående tendens för perioden därefter (1999 undantaget). Som ytterligare en jämförelse kan sägas att i genomsnitt av dem fick hjälp i form av särskilt boende 1999 (ovägt kommunalt medelvärde) och att gränsvärdena för den högsta respektive lägsta decilen låg vid 16,2 och 26,6 procent.31 Att beskriva utvecklingen som en entydig rörelse mot ökat kommunalt självstyre och ökad decentralisering är knappast rättvisande. Decenniet innehåller händelser och processer som såväl ökar som minskar den kommunala handlingsfriheten och både utsträcker och begränsar det kommunala ansvarstagandet. På frågan om decentraliseringen totalt sett ökat bör svaret dock bli ja, även om relationen mellan stat och kommun är oerhört komplex och det är allt annat än enkelt att värdera olika utvecklingsdrag mot varandra.