sou · GPB328d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kompletteringen skall göras så snart tillgängliga resurser medger. Komplettering i efterhand får endast ske när det inte är möjligt att ange avsnitten i samband med beslutet om beslag. I TF:s och om skyldighet att sända bevis om beslag görs ett tillägg om att detta skall göras så snart det kan ske för att klargöra att JK får dröja med underrättelsen tills det är klart vem den skall sändas till. 2 C Några tryckfrihetsrättsliga begrepp m.m. I sin framställning till regeringen tar JK upp problem med vissa begrepp vid tolkningen av grundlagarna, t.ex. upplaga, och efterlyser förtydligan- den av begreppsapparaten i YGL. JK påtalar även vissa oklarheter och tillämpningssvårigheter beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands. I uppdrag ingår att behandla de av JK påtalade problemen och att se över YGL:s begreppsapparat så som JK efterlyst. I kommitténs direktiv nämns också uttrycket skrift som framställts i tryckpress som ett avgränsningsproblem. Kommitténs överväganden och förslag Uttrycket skrift som framställts i tryckpress i 1 kap. 5 § TF Svårigheter med att avgöra om en skrift framställts i tryckpress i TF:s me- ning kan föreligga i två avseenden. Det kan dels vara tveksamt vad som avses med begreppet tryckpress i TF, dels kan det vara svårt att avgöra vilken teknik som använts vid framställningen. anser att uttrycket tryckpress i TF får an- ses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet, t.ex. en tryckplåt, till tryckbäraren, t.ex. papper, genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem. Detta innebär att många nya tekniker omfattas av begreppet tryckpress. Skrifter som framställs på annat sätt kan få grundlagsskydd enligt stencilregeln (1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF) om de mångfaldigas och förses med sådana uppgifter som anges i regeln. Kommittén anser att det inte är möjligt att i lagtexten närmare precisera vad som avses med tryckpress och att det även bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra denna fråga. Svårigheterna att fastställa vilken teknik som använts vid framställ- ningen av en skrift är ett bevisproblem. Kommittén anser att problemet i vart fall är av begränsad betydelse men har ändå övervägt om det kan och bör undanröjas eller minskas genom någon ändring i TF. Eftersom privat kommunikation måste hållas utanför TF:s tillämpnings- område är det inte möjligt med en regel som ger alla skrifter automatiskt grundlagsskydd. Ett krav på en viss upplagestorlek är inte heller någon lösning på problemet eftersom det skulle ge stora bevisproblem. En som gäller för alla skrifter är inte heller tänkbar eftersom det skulle innebära en försvagning av det grundlagsskydd som gällt för skrifter som framställts i tryckpress och skulle kunna beröra många skrifter. Detsamma gäller om man skulle utforma en regel för alla skrifter efter förebild av en presumtionsregel i 1 kap. 10 § YGL (som av- ser förekomsten av s.k. ursprungsuppgifter i tekniska upptagningar). Efter- som bevisproblemets omfattning och betydelse får anses tämligen begrän- sad och de diskuterade lösningarna innebär ingripande ändringar i TF, anser att grundlagsskyddet för skrift som framställts i tryckpress inte bör ändras. Man bör inte heller i TF införa en presumtionsregel efter förebild av 1 kap. 10 § YGL för skrift som framställs genom stencilering, fotokopie- ring eller liknande tekniskt förfarande för att åstadkomma en större likhet i behandling av skrifter som framställts i tryckpress och andra skrifter. An- ledningen är att en presumtionsregel skulle innebära en viss ökad svårighet för t.ex. polis och åklagare att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte eftersom även andra omständigheter än förekomsten av ursprungs- uppgifter då skulle behöva beaktas. Kommittén föreslår ingen reglering av begreppet upplaga men redovisar följande synpunkter på detta. När det gäller skrift som framställts i tryckpress skall TF anses till- lämplig även när endast något exemplar lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Ett sådant fall föreligger t.ex. då ett tryckt plakat förs omkring i en folksamling. När det gäller skrifter som framställts genom stencilering, fotokopie- ring eller liknande tekniskt förfarande krävs för att TF skall vara tillämplig att skriften verkligen är eller avses bli mångfaldigad. Hur många exemplar som krävs får bedömas mot bakgrund av att skriften skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. För tekniska upptagningar gäller detsamma som för skrifter som fram- ställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande när spridning avses ske genom utlämning av exemplar och inte genom t.ex. offentlig uppspelning av ett videogram. Olika innehåll ger olika upplagor, och olika framställningstillfällen ger också olika upplagor. Utgivningstidpunkten enligt TF och YGL Utgivningstidpunkten, dvs. den tidpunkt då ingripande mot yttrandet tidi- gast får ske, för tekniska upptagningar enligt YGL uppnås, liksom för skrifter enligt TF, först när i vart fall ett exemplar av den tekniska upptag- ningen framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som be- finner sig i en mindre, sluten krets. Utgivningstidpunkten är alltså inte nådd redan när endast beredvilllighet att på beställning producera och sprida upptagningar föreligger eftersom en sådan tolkning skulle strida mot bl.a. förbudet mot censur som innebär att framställning och spridning av skrifter och tekniska upptagningar inte får villkoras av förhandsgransk- ning av det allmänna och att ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand. För att klargöra att utgivningstid- punkten nås först när i vart fall ett exemplar av den tekniska upptagningen framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets införs i YGL en regel som anger att en teknisk upptagning ges ut då den utlämnas för att spridas till allmänheten. Som en följd av denna ändring justeras ordalydelsen i YGL:s regel om preskrip- tion. Kommittén har här följande uppfattning. Med teknisk upptagning skall förstås en upplaga av en teknisk upptagning och varje ny upplaga anses utgöra en ny teknisk upptagning. Exemplar och mångfaldiga har samma betydelse som i normalt språkbruk. Den som låtit framställa får anses avse den som planerar, organiserar och genomför produktionen av de för sprid- ning avsedda exemplaren. Varje framställning, t.ex. genom kopiering, av en ny upplaga är en ny produktion. Några förslag läggs inte fram i denna del. Tekniska upptagningar som framställts utomlands Bestämmelserna i om att ursprungsuppgifter skall sättas ut skall inte gälla för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning i , eftersom skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt dessa bestämmelser åvilar den som framställer upptagningen och denne inte är åtkomlig eftersom han finns utomlands. I stället införs i YGL en särskild regel om ursprungsuppgifter på sådana utländska upptagningar. Enligt regeln skall upptagningarna förses med uppgifter om vem som här i landet lämnat ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Skyldigheten åvilar importören. I tillämpningslagen införs en särskild re- gel om att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar skall fullgöras på samma sätt som när det gäller upptagningar som fram- ställts här om det är möjligt. När det inte är möjligt får skyldigheten full- göras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål. Om förlagan till en teknisk upptagning tillverkas i och de för spridning avsedda exemplaren tillverkas utomlands och importeras hit får upptagningen enligt kommitténs mening anses framställd utomlands. Skyndsam behandling av tryck- och yttrandefrihetsmål understryker att det är viktigt att bestämmel- serna i TF och YGL om skyndsam behandling av mål enligt grundlagarna efterlevs. Bestämmelsen om skyndsam handläggning i TF gäller uttryckligen för tryckfrihetsmål och annat mål om brott mot bestämmelserna i denna för- ordning. Enligt den hänvisning som finns i YGL till denna bestämmelse skall dock vad som sägs där gälla i fråga om yttrandefrihetsmål. Ut- formningen av hänvisningen innebär alltså att regeln om skyndsam be- handling endast gäller för yttrandefrihetsmål och inte för andra mål enligt YGL. Enligt mening finns det inte anledning till en sådan skillnad mellan TF och YGL. Kommittén föreslår därför en omformulering i YGL så att regeln om skyndsam behandling gäller för samma typer av mål enligt YGL som enligt TF. 3 Brottskatalogen i TF Kommittén skall ta ställning till om brottet olaga hot och andra kriminali- serade yttranden där olaga hot ingår som ett led bör upptas i brottskatalo- gen i TF så att sådana yttranden blir straffbara som tryck- och yttrandefri- hetsbrott om de begås i medier som omfattas av TF eller YGL. Bakgrun- den till uppdraget är det s.k. Aftonbladsmålet som gällde publicerade hotbilder. Den fråga som skall besvaras är om ytterligare brott bör föras in i brotts- katalogen i TF (som gäller också enligt YGL) och i så fall vilka. Frågan gäller främst brott där hot ingår som ett led. Kommittén har sett det som naturligt att låta analysen omfatta samtliga brottsbalksbrott. Det kan ju finnas ansvarsbestämmelser som till konstruktionen liknar hotbrotten och som det kan vara motiverat att behandla likadant vid överväganden om Vid bedömande av frågan om utvidgning måste man utgå från det materiella tillämpningsområde TF ansetts ha en- ligt förarbeten, doktrin och praxis. Gränsen för tillämpningsområdet kan dock inte anses klar. anser att följande grundläggande utgångs- punkter bör gälla vid övervägandena om ett visst brott är av den arten att det i princip skulle kunna föras in i TF:s brottskatalog. Brottet måste kun- na begås genom ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium. Yttrandet skall vara straffbart i sig vilket innebär att brottet i princip inte får inne- hålla något moment som står utanför den ensamansvariges kontroll, dvs. man ska i princip med ledning av enbart själva yttrandet kunna bedöma om det är straffbart eller inte. Yttrandets innehåll skall också kunna anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd, som därvid skall tolkas vidsträckt. Detta innebär att man utgår från att begagnandet av grundlagsskyddade medier som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst ej kräver grundlagsskydd, varför t.ex. bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning inte skall upptas som tryckfrihetsbrott. Man måste också bedöma om det kan anses sannolikt att brottet skall begås i ett grundlagsskyddat medium, om det aktuella straffstadgandet är sådant att det kan missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten och om det aktuella brottet går att beivra enligt de tryck- frihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna. Vid tillämpning av dessa utgångspunkter på straffstadgandena i brotts- balken har kommittén kommit fram till att olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rätts- sak och brott mot medborgerlig frihet är brott av ett sådant slag att de skulle kunna upptas i brottskatalogen. Huruvida så också bör ske kräver emellertid ytterligare överväganden. Kommittén har funnit att det inte med någon högre grad av säkerhet kan sägas hur ett införande i brottskatalogen av dessa brott skulle påverka möjligheterna för massmedierna att rapporte- ra om sådana brott men att det inte kan uteslutas att det skulle medföra en viss hämsko på nyhetsrapporteringen. Enligt vad kommittén kunnat utröna finns det inte tillräckligt underlag för någon säker uppfattning om hur vanligt förekommande de aktuella brotten är på Internet. Kommittén har stannat för uppfattningen att det inte finns tillräckliga skäl, i vart fall , för att föreslå någon utvidgning av brottskatalogen. Kommit- tén föreslår alltså inte att något ytterligare brott nu skall upptas i brottska- talogen. Kommittén har även övervägt frågan om försök, förberedelse och stämpling bör upptas i brottskatalogen - för den händelse ovan angivna brott skulle tas med - och frågan om brotten bör föranleda undantag från ensamansvaret och meddelarfriheten, om de skulle upptas i brottskatalo- gen. The Commissions main proposals: –The current so-called database rule (Chapter 1, Article 9, Fundamental on Freedom of Expression - YGL) is extended so that it also covers direct transmission on request, print on demand and push technology. For mass-media enterprises, the protection shall, as previously, be automatic. For others, an opportunity is introduced to obtain voluntary protection through a publishing licence (as for periodicals). These amendments in- volve a further development of the existing constitutional rules but make them less dependent upon technology. –The existing rule concerning so-called must carry-principle (contained in Chapter 3, Article 1, YGL) is supplemented. –The limitation period for offences against freedom of expression con- tained in technical recordings without information on origin shall only be that according to the Penal Code and becomes thereby more extensive than according to the existing main rule of one year. However, prosecution must be instituted within two years from when the Office of the Chancel- lor of (JK) became aware of the recording. –The limitation period for databases shall be one year and computed from when the provision of information ceased. However, if the so-called supplement rule (contained in Chapter 1, Article 7, Freedom of the Press Act - TF) applies, the period shall be six months from when the provision of information commenced. A new rule affords the Court an opportunity to decide on the removal of a criminal expression from a database to which the supplement rule applies. –amendments are made to the seizure rules, among other things, the right to judicial consideration is laid down in the Constitution. –As regards technical recordings, an amendment is made which clarifies that – in a corresponding as under the TF – intervention on the grounds of freedom of expression offences may only occur after when, in any case, one copy after production is released for distribution. –As regards technical recordings that are produced abroad, an obligation is introduced for the importer to state certain information on the recording. –No extension is made of the list of offences contained in the TF. The terms of reference of the Commission can be divided into three parts, –the issue of a more technology-independent constitutional regulation of freedom of expression –application problems concerning the Freedom of the Press Act (TF) and the Fundamental on Freedom of Expression (YGL), comprising inter alia the issue of whether the limitation periods applicable to press and freedom of expression offences should be extended, certain issues concerning seizure under the TF and YGL and questions concerning some freedom of expression legal concepts and terms, and –the issue of whether further offences, among others, unlawful threat, should be included as press and freedom of expression offences. Problems with application have been pointed out by the JK in a presenta- tion made to the Swedish Government, see Appendix 2 to this report. The presentation shall, according to the directives, serve as a starting point and information base for discussion for the deliberations of the Commission. 1Greater technology-independent constitutional regulation of freedom of expression The Commission shall analyse the need of and the pre-conditions for a greater technology-independent constitutional regulation of the freedom of expression. It is stated in the directives that the printed word has an ex- ceptional position in the free formation of opinion and public discourse and that the starting point therefore is that the current division into two constitutional laws should remain and that the TF should also in the future be the constitutional law that provides protection for expression in the form of the printed word. The primary task for the Commission relates to communication with the aid of electro-magnetic waves, i.e. information transfer that occurs in other ways than through physical data bearers being transferred between transmitter and recipient. It is thereby the develop- ment with, for example, the Internet and through telecommunications that are in the foreground. It is stated in the directives that the introduction of the term technical recordings in the YGL may be expected to cover in a satisfactory the technical developments as regards recordings of such expressions that the YGL is intended to protect. However, certain adjustments may nonetheless need to be made regarding both the TF and YGL in order to ensure that the rules are adapted to developments within the information technology sector, for example, the availability of so- called print on demand. The assignment in this respect can be viewed as a continuation of that part of the earlier Media Commissions assignment concerning the constitutional protection for new media (see Official Go- vernment Report - SOU 1997:49). Are these new services covered by the current constitutional rules on Freedom of Expression? The Commission has investigated what new services may be used for communication with the public. The TF applies to written matter that is produced in printing presses and written matter that is duplicated by , photocopying or other similar technical procedure provided a pub- lishing licence applies for the written matter or it is endorsed with certain information concerning the duplication. The TF also contains a rule (Chapter 1, Article 7, second paragraph, referred to here as the supplement rule), which affords protection to radio programmes and technical recor- dings referred to in the YGL when they are used by the owner of a perio- dical in order to disseminate unaltered the whole or parts of the content of the periodical. The radio programme or the technical recording should in such a case be equated with a supplement to the written matter. The YGL applies to audio radio, television and certain similar transfers together with films, videotapes, audio recordings and other technical recordings. Certain similar transfers means other transfers that take place with the aid of electro-magnetic waves than audio radio and television, for example, telefax and videotex (the latter was at the time the YGL was passed the title of a kind of database). The YGL also contains in Chap- ter 1, Article 9, a rule (here referred to as the database rule) which provi- des constitutional protection for databases whereby the public are provi- ded with information on special request with the aid of electro-magnetic waves subject to the pre-condition first that the database is run by an edi- tor for a periodical or for radio programmes, an enterprise for the profes- sional production of technical recordings or a news agency, second that the recipient cannot alter the content in the register. The Commission deals with portals, messaging services, electronic mail, meeting places, discussion fora, publication and information agency services, linking, push-technology, web transmissions, search and naviga- tion services, monitoring services, filtering services, access services and print on demand. As regards the question of whether these services are subject to the TF or YGL, the question is more specifically whether they fall within the scope of any of the following rules; namely, the main rule concerning radio programmes contained in Chapter 1, Article 6, YGL, the database rule in Chapter 1, Article 9 of the same constitutional law or the supplement rule contained in Chapter 1, Article 7, second paragraph, TF; alternatively, the rules applicable to written matter in the TF or technical recordings contained in the YGL. The main rule concerning radio programmes contained in Chapter 1, Article 6, YGL applies for broadcasts of radio programmes that are direc- ted at the public and intended to be received with the aid of technical equipment. As regards the requisite directed at the public the Commis- sion concludes that this means that the broadcast should be directed at a broad circle of recipients, which is basically open to anybody, and that the broadcast must be started by the transmitter. If the broadcast is started by the recipient, it consequently falls outside the scope of this Article. As regards the database rule contained in Chapter 1, Article 9, YGL, the Commission concludes that this Article also applies to transfers that are made with the aid of electro-magnetic waves provided: 1. the public thereby upon a special request are provided with information directly from a register with recordings for automatic data processing; and 2. it is such a mass-media enterprise as referred to in the Article that attends to the pro- vision and the recipient cannot alter the content of the register. The Media Constitutional considers that the requirement that the transfer should occur upon request involves a requirement that the recipi- ent starts the transfer. This rule relates to traditional mass-media enterpri- ses and does not cover actors who only run database operations. If a tradi- tional mass-media enterprise places its database activities with a separate legal person, for example a new corporation, the issue of whether this en- tails the activity falling outside the database rule is determined, in the Commissions opinion, by whether or not the mass-media enterprise can still be deemed to be the person who provides the public with the infor- mation. It should thus be the objective criteria and not the formal circum- stances that are decisive. As regards the supplement rule (Chapter 1, Article 7, second pa- ragraph, TF), the Commission considers, as did the Media Commission, that the expression in the form of a radio programme or a technical recording that is referred to in the Fundamental on Freedom of Ex- pression means that even such transfers from databases as are subject to the database rule and which thus take place on the request of the recipient, may be subject to the supplement rule, provided it is the owner of a perio- dical who disseminates or allows the dissemination of the whole or part of the content of the written matter unaltered in this way. However, in order for the supplement rule to apply in such a case, it is required that the data- base only contains the whole or parts of the content of the periodical. This probably means that the supplement rule in practice applies less often to databases. A website from which an audio file with an audio newspaper can be collected for a computer of a person with visual impairment is an example of a database that may be considered to fall within the supple- ment rule. It is another question what may be deemed to comprise a data- base when, for example, material from several different periodicals is av- ailable on the same www address. In the opinion of the Media Constitu- tional , the content from a periodical may be deemed to comprise its own database if it is separated in its own file in such a way that it is natural to regard it as its own section. In such case, the supple- ment rule would therefore also be applicable to that part of the database. This approach means that it is important that the database owner arranges the activity in a properly structured so that various parts of the database are clearly identifiable and possible to distinguish from other parts. When applying these constitutional law rules with the interpretation ascribed here to new services for communication to the public, the Media Constitutional has drawn the following conclusions.