sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — När ensamstående respektive samboende med barn studeras separat framgår att den genomsnittliga ekonomiska standarden ökar inom samtliga deciler för de ensamstående föräldrarna, oavsett om analysen är dynamisk eller ej. För de samboende barnfamiljerna är ökningarna inte lika stora och fördelnings- profilen mer tydligt progressiv. Vid en jämförelse med alternativ två är de statiska effekterna i decil ett och två av ensamstående föräldrar den största skillnaden. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Effekter för enskilda hushåll Ovan redovisas endast de genomsnittliga effekterna av de fyra alternativen. De genomsnittliga effekterna är nettot av effekterna på de enskilda hushållen. Inom de olika grupperna finns det de som får vidkännas betydande inkomstbortfall, men även sådana som får betydande inkomstökningar. För att få en bild av effekterna för dem som påverkas kraftigare än genomsnitten i respektive grupp, har en speciell analys genomförts. I denna delas individerna in dels i grupper efter olika karaktäristika och dels efter hur stor inkomst- ändring de beräknas få. Inom de flesta grupper finns både sådana som gynnas och sådana som missgynnas av de analyserade regelförändringarna, det är alltså svårt att identifiera typiska vinnare och förlorare. Det går dock att peka ut missgynnade grupper på basis av reglerna i sig, t.ex. samboende som inte studerar, har två barn, låga inkomster och höga boendekostnader. Analysen presenteras i bilaga 8. 17.2.5Effekter i olika typfamiljer För att illustrera effekterna av de fyra alternativen på ett mer lättillgängligt sätt har förändringarna beräknats för de typfamiljer som beskrivs närmare i kapitel 5. Exemplen visar familjer med låg inkomst och familjer med medianinkomst, dels med samman- boende föräldrar, dels en ensamstående förälder, i båda fallen med ett till tre barn. Typfamiljerna är på intet sätt representativa för befolkningen, utan skall enbart ses som illustrativa exempel. Ett stort antal antaganden måste göras om typfamiljernas inkomster och utgifter. Dessa antaganden sammanfattas i tabell 5.2. I tabell 17.6 sammanfattas effekterna av de föreslagna för- ändringarna i de fyra alternativen. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Tabell 17.6 Utrymme för övrig konsumtion efter bidrag och nödvändiga utgifter enligt nuvarande regler och förändring vid de fyra alternativen. Nuvarande regler kr/mån * G/S = gifta/samboende, E = ensamstående Anm.: Förutsättningarna för beräkningarna redovisas i kapitel 5. I tabell 17.7 redovisas effekterna av de föreslagna förändringarna för varje enskild bidragsform i de fyra alternativen. Varje enskild bidragsform kan sättas i relation till det utrymme som enligt nuvarande regler återstår till övrig konsumtion efter bidrag och nödvändiga utgifter. Familjen med sammanboende föräldrar berörs av ett fåtal av de föreslagna åtgärderna. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Tabell 17.7 Utrymme för övrig konsumtion efter bidrag och nödvändiga utgifter enligt nuvarande regler och förändring av bidrag vid de fyra alternativen. Kvar till övrig konsum- tion efter bidrag och Anm.: Förutsättningarna för beräkningarna redovisas i kapitel 5. Den ensamstående föräldern i exemplet berörs både av för- sämringar och av förbättringar. Eftersom ensamstående föräldrar oftare har bostadsbidrag och då med relativt höga belopp, Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet kompenseras inte ett slopat bostadsbidrag i alla exempel av det ensamföräldertillägg som föreslås. I kombination med studerande- tillägg kan utfallet bli en förbättring för föräldrar med fler än ett barn. Har den ensamma föräldern, eller de samboende föräldrarna, ett eller flera barn som är sexton eller , tillkommer för- bättringarna i barnbidraget genom att åldersgränsen höjs, eller totalt per barn och år. Samtliga samboende föräldrar får kännas vid den föreslagna sänkningen av barnbidraget i de två budgetneutrala alternativen. Generellt skulle samboendehushåll, där båda föräldrarna studerar, få en påtaglig förbättring av den ekonomiska situationen jämfört med nuvarande stödformer. Exempelvis skulle en tvåbarnsfamilj med två studerande föräldrar som lever på studielån, med förslagen enligt alternativ 4, få ett studerandetillägg med och ett inkomstprövat bidrag med (framgår inte av tabellen). Studerande med studielån skulle också i vissa fall få förbättringar genom att garantinivån i föräldraför- säkringen fördubblas till per dag. Som mest kan denna höjning ge . När de kostnader och fördelningseffekter, som har presenterats i tidigare avsnitt, har beräknats, har det antagits att en viss ökning av socialbidragen kommer att ske. Hur socialbidragstagandet påverkas av förändringar i andra bidragssystem är mycket svårt att förutsäga. Om en familjs inkomster på årsbasis understiger riksnormen för socialbidrag, är det ändå inte säkert att den är berättigad till socialbidrag. Socialbidrag ges ut efter en individuell prövning där hushållets hela situation bedöms. Förekomst av förmögenhet eller realiserbara tillgångar kan leda till att man inte får socialbidrag. Vidare är det inte säkert att hushåll, som skulle vara berättigade till socialbidrag, söker sådant. Omvänt kan ett hushåll med års- inkomster över socialbidragsnivån ändå vara berättigat till bidrag, på grund av tillfälligt låga inkomster (månadsperspektiv används) eller särskilda behov som inte ryms inom den schabloniserade . När ett teoretiskt beräknat socialbidrag jämförs med det faktiska bidragstagandet är överensstämmelsen dålig. Att konstru- era en beräkningsmodell som avgör om och hur stort socialbidrag Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet ett hushåll skall tilldelas under olika regelsystem är därför dömt att misslyckas. I den beräkningsmodell1 som används här, delas social- bidrag ut enligt en funktion som skattas med hjälp av det verkliga bidragstagandet. Hänsyn tas i denna funktion till skillnader i bete- ende mellan olika grupper och till om de enskilda hushållen i verkligheten har tagit emot socialbidrag . De bidrag som delas ut kan inte anses vara korrekta på hushållsnivå men när resultaten analyseras på gruppnivå, ger de en rimlig bild av hur bidragstagandet kan komma att påverkas. Det skall dock påpekas att socialbidraget beskrivs betydligt sämre av modellen, än andra typer av inkomster, även på grupp- och totalbefolkningsnivå. De regelförändringar som ingår i de fyra alternativen medför att vissa hushåll får ett större familjestöd än tidigare och att andra får ett lägre. Socialbidragstagandet kan påverkas på följande sätt: 1.Hushållet har inte socialbidrag i utgångsläget men söker, och beviljas, socialbidrag för att övriga bidrag minskar 2.Hushållet har socialbidrag i utgångsläget och lyfts upp ur socialbidragstagandet när övriga bidrag ökar 3.Hushållets socialbidrag minskar för att övriga bidrag ökar 4.Hushållets socialbidrag ökar när övriga bidrag minskar 5.Hushållets socialbidrag förblir oförändrat De flesta hushåll tilldelas enligt modellen inte socialbidrag, varken före eller efter regeländringarna. Punkt 5, där socialbidraget förblir oförändrat är mindre intressant. Av de övriga är de fall då socialbidrag utgår både före och efter regelförändringen (3 och 4) förhållandevis lätta att beräkna, medan framförallt de nytillkomna bidragstagarna (punkt 1) är svåra att fånga in med modellen. I samtliga alternativ beräknas det totala socialbidragstagandet öka något till följd av regelförändringarna (300–). Den största delen av denna ökning härrör från hushåll som redan har social- bidrag, endast någon enstaka procent av dem som har bostads- bidrag, omkring 1 000–2 000 hushåll, bedöms bli socialbidrags- tagare till följd av de ändrade reglerna. Antalet hushåll som lyfts upp ur socialbidragsberoende är också mycket litet. Bland de drygt 90 000 barnfamiljer som i analysmaterialet har socialbidrag bedöms, beroende på vilket alternativ som analyseras, mellan få ökat socialbidrag. Motsvarande andel som bedöms få mindre behov av socialbidrag varierar mellan 20 och 1 FASIT-modell beskrivs närmare i bilaga 7. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet , mycket få förblir opåverkade. I det budgetneutrala alternativ där bostadsbidraget helt avskaffas (alternativ 1) är antalet hushåll som efter regeländringarna behöver mer socialbidrag mer än fyra gånger så stor som den grupp vars bidragsbehov minskar. I alternativ 2, där kostnaderna ökas med , är gruppen med ökande behov av bidrag cirka en och en halv gång så stor som gruppen med minskat bidragsbehov, i det budgetneutrala alternativet med ett inkomstprövat stöd (alternativ 3) drygt så stor. I alternativ 4 är grupperna ungefär lika stora. Det är vanligare bland samboende att bidragsbehovet ökar och bland ensamstående att det minskar. Det alternativ som ger den lägsta ökningen av det totala social- bidragstagandet är alternativ 4. Om detta alternativ modifieras så att det särskilda inkomstprövade bidraget höjs till för barn nummer ett, för barn nummer två och för barn nummer tre ger modellen ingen ökning av socialbidragstagandet. Ökningen av den offentliga sektorns kostnader med ett sådant modifierat alternativ uppgår till . Med denna konstruktion blir gruppen som får ett minskat socialbidragsbehov nästan dubbelt så stor som gruppen med ökade socialbidrag. I stort sett skapas inga nya socialbidragstagare med denna konstruktion. En stor del av den minskning av marginaleffekterna som uppnås i de övriga alternativen går dock förlorad med en sådan konstruktion. Bostadsbidraget till barnfamiljerna minskar endast med 2 200 milj- oner kronor (). 18Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Detta kapitel innehåller utredningens förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet så att det blir mer generellt, i syfte att minska marginaleffekter och på så sätt motverka fattigdomsfällor. Inkomstprövningen bör minskas och konsumtionsstyrande inslag så långt som möjligt undvikas. Utredningen föreslår att anknytningen av bostadsbidraget till bostadskostnaden tas bort och att det ekonomiska familjestödet utvecklas i följande riktning: Bostadsbidraget till barnfamiljer ersätts helt eller delvis av generella, icke inkomstprövade stöd. Med delvis menas att den del som baseras på boendekostnaden tas bort, medan den icke bostadsanknutna delen behålls i vissa alternativ. Två nya tillägg till barnbidraget föreslås, ett till ensamstående med barn och ett till studerande föräldrar. Tilläggen betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med ensamstående res- pektive studerande föräldrar. Dubbla belopp betalas ut för varje barn om båda föräldrarna studerar. Ensamföräldertillägg och studerandetillägg kan utgå . Vidare bör ett särskilt behovsprövat och tidsbegränsat stöd införas för ensamstående som på grund av bristfällig utbildning har svag förankring på arbetsmarknaden. Eftersom detta stöd är tidsbegränsat och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre för på arbetsmarknaden kan detta stöd vara inkomst- prövat utan de nackdelar som vanligen följer med marginal- effekter. Garantinivån i föräldraförsäkringen föreslås höjd för de dagar som ersätts enligt inkomst- bortfallsprincipen. Åldersgränsen för det allmänna barnbidraget höjs från 16 till . Om utrymme för ett utökat ekonomiskt familjestöd anses föreligga bör även flerbarnstillägget höjas. En omläggning av denna omfattning behöver genomföras stegvis. Utredningen visar på tre olika typer av övergångs- lösningar. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Inkomstprövade stöd har en hög fördelningspolitisk träffsäkerhet till en jämförelsevis låg kostnad för det allmänna. Det är dock mer osäkert hur de påverkar beteendet hos bidragsmottagarna. In- komstprövade bidrag ger marginaleffekter som, om de är höga, begränsar mottagarnas möjligheter att påverka sin ekonomi. Sam- tidigt begränsar inkomstprövning minskningen av den disponibla inkomsten, när förvärvsinkomsterna minskar. Detta sker oavsett skälet till minskade förvärvsinkomster, som kan vara frivilligt t.ex. genom minskad arbetstid. Det är så att säga dyrt att gå upp och billigt att gå ner i arbetstid. Det kan underlätta för föräldrar att arbeta deltid, vilket kan vara bra, särskilt när barnen är mindre. Syftet med inkomstprövningen är emellertid att stödja låginkomst- hushåll, inte att underlätta deltidsarbete. Möjligheterna att miss- bruka inkomstprövade system är större än när det gäller generella bidrag. Balansgången mellan generella och inkomstprövade stöd är grannlaga. Det ligger i sakens natur att inkomstrelaterade stöd har en god fördelningspolitisk träffsäkerhet till en relativt begränsad kostnad, åtminstone så länge inkomstprövningen fungerar och avspeglar den verkliga ekonomiska bärkraften. På grund av de marginaleffekter som inkomstprövningen innebär, bör emellertid generella lösningar eftersträvas. Som framgår av direktiven skall pröva möjligheter att förändra de familje- ekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls eller ökar. Bostadsbidraget har de största marginaleffekterna och är det mest omfattande inkomstprövade systemet som rör barn- familjerna. Utredningen överväger därför lösningar, där bostads- bidraget ersätts med icke inkomstprövade inslag i familjestödet. Nedan redovisas utredningens synpunkter på övriga system som kan medföra marginaleffekter för barnfamiljer. Som utredningen har visat i tidigare avsnitt, är de samlade marginaleffekterna av skatter och bidrag högst i de inkomstslägen där inkomstprövade bidrag utgår, dvs. vid låga inkomster och lägre medelgoda inkomster. Bostadsbidragen bidrar med en marginal- effekt på i de inkomstlägen där de trappas av. Samlade marginaleffekter på 50–och även i vanliga inkomstlägen är inte bra. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet familjer som får bostadsbidrag – 172 500 av 226 600 familjer – är ensamstående föräldrar. De höga marginaleffekterna beror även på skattesystemets utformning. Utredningen avser inte att föreslå ändringar i inkomstskattesystemet, utan anser att man bör gå vidare på den väg som har valt , att ta hänsyn till försörjningsbördan inom de familjepolitiska stödsystemen i stället för i skattesystemet. Detta innebär självklart att skattesystemet och det ekonomiska familjestödet även framgent bör ses i ett sammanhang, som delar av en större helhet. Marginaleffekter förorsakas inte enbart av skatter och inkomst- prövade bidrag utan även av avgifter i barnomsorg och skolbarns- omsorg samt av återbetalning av studielån och underhållsstöd. Barnomsorgsavgifterna är i de flesta kommuner inkomst- relaterade. De lokala avgiftssystemen torde i stor utsträckning komma att ersättas av den nya s.k. maxtaxan för barnomsorgen, som kan ge marginaleffekter på mellan av in- komsten. Den månatliga avgiften är dock maximerad till vid ett barn, 1 900 vid två och vid tre eller flera barn. Att införa en enhetstaxa eller göra barnomsorgen avgiftsfri skulle lösa problemet med dessa marginaleffekter. Riks- dagen har () fattat beslut om det nya taxesystemet, som införs . Utredningen avstår därför från att nu föreslå några förändringar av avgiftsprinciperna för barnomsorg och skolbarnomsorg. Studielånen betalas tillbaka med ett belopp som motsvarar av inkomsten . Studiestödet har setts över och ett nytt system skall träda i kraft . Nuvarande inkomstrelaterade återbetalning ersätts med en annuitetsliknande. Återbetalningen skall ske med ett årsbelopp som baseras på skuldens storlek, räntan för året och det antal ytterligare år som återbetalningen beräknas pågå, samt med beaktande av att årsbeloppet skall räknas upp vid oförändrad ränta. Genom konstruktionen med en uppräkningsprocent blir återbetalningskravet lägre under den första delen av återbetalningstiden jämfört med ett traditionellt annuitetslån, för att sedan öka jämförelsevis långsamt. Studielånen skall i normalfallet betalas tillbaka under eller t.o.m. det år låntagaren fyller . Det finns ett inkomstrelaterat inslag kvar i studiestödet, nämligen en trygghetsregel som ger låntagaren möjlighet att få årsbeloppet nedsatt på ett sätt som tar hänsyn till låntagarens betalningsförmåga. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet beräknas då till av aktuell inkomst. Högre procentsats gäller vid högre ålder. Obetalda lån avskrivs det år låntagaren fyller . Marginaleffekter av studiestödet kommer alltså att finnas kvar, dels övergångsvis för dem som betalar tillbaka äldre lån, dels för dem i det nya systemet, som har så låga inkomster, att de kan begära att få årsbeloppet nedsatt. För dessa senare är marginaleffekten en till högre än . Studielånen måste betalas tillbaka på ett rättvist och någotsånär enkelt sätt. Utredningen anser att det finns starkare skäl för marginaleffekter av återbetalning av studiemedel än för inkomstprövade bidrag. Utredningen anser att det är mindre bra att även det nya studiestödet innehåller marginaleffekter, men kan acceptera dessa, då det inte finns någon uppenbar lösning utan sådana effekter. Återbetalningen av underhållsstödet räknas i procent av den återbetalningsskyldiges inkomst och är 14, per barn, om man har ett, två eller tre barn. Återbetalningsprocenten är således 14, vid betalning för ett, två respektive tre barn. Den ökar därefter med en procentenhet för varje ytterligare barn. Ut- redningen anser att det är önskvärt att minska marginaleffekterna vid återbetalning av underhållsstöd (se vidare kapitel 19). I föregående kapitel presenterar och analyserar utredningen en modell för att minska inkomstprövningen i det ekonomiska familjestödet. Skälen till den valda modellen redovisas likaså. Den stora fördelen med att fördela om resurser från inkomst- prövade till generella delar av familjestödet är att marginal- effekterna minskar för stora grupper i vanliga inkomstlägen och att det därmed finns större möjligheter för dessa att själva påverka sin ekonomi. Analysen av effekter på arbetsutbudet visar att det är rimligt att räkna med att arbetsutbudet skulle öka, även om det inte går att göra några mer exakta beräkningar av hur mycket. Detta förutsätter givetvis att det finns en efterfrågan på arbetsmarknaden. Omläggningen har en offensiv karaktär genom sin inriktning på studerande föräldrar (studerandetillägg), de äldsta barnen som kostar mest (höjd barnbidragsålder), föräldrar med små barn(höjd garantinivå i föräldraförsäkringen) och föräldrar Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet med många barn (höjda flerbarnstillägg, de nya tilläggen utgår per barn). Studerande föräldrar drar nytta av såväl studerandetillägget som den höjda garantinivån i föräldraförsäkringen. Samhället ger en positiv signal om vikten av att studera och utveckla sin kompetens och att detta är viktigt även för föräldrar. Inkomst- prövade system, särskilt om de omfattar så många som bostads- bidraget, är mer lindrande än lösande till sin karaktär och har allmänt sämre legitimitet än generella stöd. Det torde upplevas som mer positivt att få ett generellt bidrag än ett inkomstprövat. Den risk för inverkan på bostadskostnaden, som bostadsbidraget eventuellt kan ha, försvinner. Den forskningssammanställning, som utredningen har låtit göra, ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har lett till någon påtaglig höjning av boendekostnaderna (se bilaga 6). Mycket tyder på att eventuella effekter är förhållandevis små. Enligt utredningens mening kan bostadsbidraget huvudsak ses som ett allmänt konsumtionsstöd till hushåll med låga inkomster, kopp- lingen till boendekostnaden har mindre betydelse. Utredningen bedömer därför att barnfamiljernas boende inte skulle försämras nämnvärt om anknytningen till bostadskostnaden i familjestödet togs bort. Barnfamiljerna i har allmänt sett en god bostadstandard. Familjerna bör själva kunna göra det val, som är bäst för dem, mellan bostadskonsumtion och annan konsumtion. Till detta kommer att bostadsbidragets funktion som skydd mot de allra högsta bostadskostnaderna har minskat, genom att den övre hyresgränsen i bidragssystemet inte har följt prisutvecklingen på bostadsmarknaden. De höga kostnaderna för boende i ny- producerande bostäder är ett problem som bör angripas inom bostadspolitiken, snarare än med familjepolitiska medel. En utgångspunkt för utredningen är att så långt som möjligt undvika försämringar för dem som har bostadsbidrag . Tyvärr är det i det närmaste omöjligt att ersätta inkomstprövade stöd med icke inkomstprövade, utan att en del av dem, som har lägst inkomst och därmed högst stöd, får det sämre. Den väsentliga nackdelen är således att den fördelningsmässiga träffsäkerheten blir sämre vid oförändrad ekonomisk ram. Det är dock inte helt säkert att dagens fördelning är optimal. Det är grannlaga att avgränsa personkretsen för det föreslagna ensamföräldertillägget. Samma typ av problem finns med det nu- varande bostadsbidraget. Inga nya problem skapas, men fler skulle bli berörda. Ett liknande tillägg till ensamstående med barn finns Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet inom barnbidragssystemet inom alla de andra nordiska länderna. Utredningen har besökt och . De uppgifter som lämnades vid besöken tyder inte på att ensamföräldertillägget är särskilt omstritt i något av dessa länder. Utredningen har i viss mån haft de norska reglerna som förebild vid den närmare utformningen av reglerna, som behandlas i avsnitt 18.4. Givetvis finns en risk för att ensamföräldertillägget kan upp- fattas som en separationspremie, vilket skulle försämra dess legi- timitet. Alla analyser visar emellertid att ensamstående har en lägre försörjningsförmåga än samboende. Den främsta orsaken till detta är att sådana hushåll endast har möjlighet till en förvärvsinkomst. Om man vill minska marginaleffekterna och därmed öka möjlig- heterna för den ensamstående föräldern att själv påverka sin eko- nomi, är det enligt utredningens mening mest effektivt att införa ett riktat bidrag till ensamstående med barn. Bostadsbidraget, som bl.a. ett sådant riktat stöd skulle ersätta, har i praktiken fått en funktion som stöd till ensamstående, utan att detta har uttalats. Enligt de analyser av effekter på arbetsutbudet som utredningen redovisar, är det främst ensamstående kvinnor med barn som kan förväntas arbeta mer. Har föräldrar, och då framförallt ensam- stående med barn, i praktiken möjlighet att förvärvsarbeta mera? Med hänvisning till redovisningen i kapitel 8, som bl.a. grundar sig på den forskningssammanställning som har utförts för utredningen av docent (se bilaga 5), menar utredningen att netto- effekten av de förändringar av familjestödet, som analyseras i före- gående kapitel, med all sannolikhet blir att utbudet av arbetskraft ökar, trots de hinder som kan finnas i många fall. Ett hinder för förvärvsarbete kan vara kort utbildning. Ungefär var tredje förälder i de två lägsta inkomstdecilerna (tabell 15.1) har högst grundskoleutbildning. Bland föräldrar som är födda utom- lands är andelen ännu högre. Lågutbildade föräldrar är i större ut- sträckning ensamstående än högutbildade. Bland mödrar med endast förgymnasial utbildning är nästan en tredjedel ensam- stående. Dessa återfinns bland förlorarna i utredningens alter- nativ där bostadsbidraget avskaffas helt eller delvis. Ett sätt att aktivt stödja dem vore att införa ett behovsprövat stöd för att underlätta för ensamstående med barn att studera. Insatsens syfte skulle vara att ge bidragsmottagaren en utbildning nödvändig för den egna försörjningen. Stödet skulle utgå efter särskild prövning av utbildningsbehovet och vara tidsbegränsat. Åtgärden skulle aktivt följas upp . En sådan insats skulle Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet