sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Sekretessbestämmelsen skulle kunna utformas så att sekretess gäller för uppgift som utgör ett upphovsrättsligt skyddat verk om verket inte offentliggjorts i upphovsrättslig mening och om verket lämnats in utan samtycke av rättighetshavaren. För erhållande av fullt skydd för upphovsrätten skulle bestämmelsen behöva omfatta samtliga upphovsrättsliga förfoganden över verket. För att bestäm- melsen inte skulle vara onödigt inskränkande med avseende på handlingsoffentligheten bör den dock endast omfatta de fall där upphovsmannens kan antas komma att lida upphovsrättslig skada om uppgiften röjs. En variant på sekretesslösning skulle kunna vara att begränsa exemplarframställning genom att endast tillåta till- handahållande av verket på stället hos myndigheten (jfr bestämmelsen i 5 kap. 6 § SekrL om sekretess i mål om bl.a. barnpornografibrott). Grundlagslösningen ur principiellt och praktiskt perspektiv Den ovan presenterade grundlagslösningen innebär att skyddet för upphovsrätten utformas som en regel i 2 kap. TF, varigenom en viss kategori av handlingar undantas från att vara allmänna hand- lingar. Med en sådan lösning bibehålls tryckfrihetsförordningens systematik intakt. Dessutom skulle systemet, med för allmänhetens insynsrätt tillåtande bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och inskränkande bestämmelser i sekretesslagen, behållas oförändrat. faktorer är viktiga vid val av lösning eftersom grundlagsstrukturer inte bör ändras utan mycket starka skäl. Genom grundlagslösningen skulle för de verk som omfattas av den föreslagna bestämmelsen skydd ges både för upphovsmannens ekonomiska och ideella rättigheter. Dessutom skulle de verk som kom att omfattas av bestämmelsen skyddas från att anses offent- liggjorda i upphovsrättslig mening. Verken skulle genom att undantas från att vara allmänna handlingar inte omfattas av någon lagstadgad skyldighet för myndigheten att tillhandahållas som all- männa handlingar. Grundlagslösningen har en tydlig nackdel i det att de verk som träffas av bestämmelsen till alla delar skulle komma att undantas från reglerna om allmänna handlingar, alltså från exempelvis regler om registrering och arkivering. Detta är i sig en negativ effekt för möjligheterna till insyn. Man skulle alltså inte ens kunna utröna om handlingen finns hos myndigheten. Denna lösning har så betydande nackdelar att vi inte kan förorda den. Praktiska effekter av sekretess- och upphovsrättslösningarna Sekretess- och upphovsrättslösningarna har i princip samma praktiska konsekvenser och effekter för skyddet av upphovsrätten. Genom båda lösningarna skulle man kunna undanta inte offent- liggjorda verk från den insyn och exponering för allmänheten som handlingsoffentligheten annars medför. Båda lösningarna skulle kunna medföra skydd för både den ekonomiska och ideella delen av upphovsrätten. Vidare skulle genom dessa lösningar den risk som annars föreligger för att verk betraktas som offentliggjorda i upphovsrättslig mening genom att de tillhandahålls som allmänna handlingar minskas. Handlingen skulle genom båda dessa lösningar behålla sin karaktär av att vara allmän handling och behandlas som sådan i alla avseenden. Detta innebär att tryckfrihetsförordningens, sekretess- lagens och arkivlagens regler skulle gälla fullt ut. Eftersom dessa lösningar uppvisar stora likheter vad gäller de praktiska effekterna återstår att söka en lösning ur ett principiellt perspektiv. En upphovsrättslig lösning ur ett principiellt perspektiv Från ett upphovsrättsligt perspektiv kan det tyckas att en upphovs- rättslig lösning har den fördelen att bestämmelsen avser att tydliggöra att skyddet avser just upphovsrätten som sådan, genom att det skulle införas ett eget undantag från handlingsoffentlig- heten i 2 kap. TF till förmån för upphovsrätten. Emellertid har det vid tidigare lagstiftningsärenden ansetts viktigt att begränsningarna i handlingsoffentligheten anges noga i en särskild lag. I förarbetena till den utbrytning av de materiella sekretessreglerna ur tryckfrihetsförordningen som skedde 1937 be- tonade de sakkunniga som utrett frågan, att förbud mot utlämnan- de av allmän handling måste ges i en särskild lag där alla områden på vilka sekretess skall förekomma uttömmande bör anges (SOU 1935:5 s. 32 och prop. 1936:140 s. 24). Man ville skapa en garanti för att inskränkningar i handlingsoffentligheten inte skulle komma att vidtas utan tillbörligt beaktande av deras principiella betydelse. Departementschefen instämde helt i de sakkunnigas resonemang (prop. 1936:140 s. 28). Även i samband med ändringar som vidtogs i 2 kap. TF anförde departementschefen att tanken bakom kravet på att sekretessreglerna skall hållas samman i en särskild lag är att lagstiftare, myndigheter och allmänhet utan svårighet skall kunna bilda sig en uppfattning om samtliga de begränsningar som gäller i principen om allmänna handlingars offentlighet och få ett begrepp om reglernas inbördes sammanhang och systematik (prop. 1975/76:160 s. 78). Om man ger upphovsrätten ett eget undantag i tryckfrihets- förordningen med hänvisning till upphovsrättslagen så bryter man det väl genomtänkta och inarbetade systemet. Här kan en jämförelse med det resonemang som fördes vid införandet av den s.k. personuppgiftssekretessen i 7 kap. 16 § SekrL (13 § i dåvarande lagen [1937:249] om inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar) vara av värde som illustration (se prop. 1973:33 s. 101). Till de principiella nackdelarna med en upphovsrättslig lösning hör framför allt att man inför en möjlighet i 2 kap. TF att begränsa handlingsoffentligheten vid sidan av den möjlighet som ges i 2 §, vari föreskrivs att sådana begränsningar skall angivas noga i en särskild lag. Denna lösning innebär ett sådant genombrott i 2 kap. TF att systemet med tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen som regelverk för handlingsoffentligheten bryts sönder. Upphovs- rätten skulle härigenom ges en särställning i förhållande till andra mot handlingsoffentligheten stående intressen. Dessa omständig- heter är av sådan principiell vikt att de måste beaktas vid ett val av lösning. Som ovan framhållits är rättssystematiska frågor särskilt viktiga, eftersom väl förankrade grundlagsstrukturer inte bör ändras utan mycket starka skäl. Ett annat principiellt problem som uppstår om man väljer att lösa konflikten med en förfaranderegel enligt här diskuterad modell är att verket inte skulle omfattas av bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Önskar man att verket skall omfattas av tystnadsplikt krävs en kompletterande regel om det i sekretesslagen. En bestämmelse som förbjuder tillhandahållande enligt bestämmelserna i 2 kap. TF, av handlingar som innehåller viss typ av upphovsrättsligt skyddade verk, innebär ju endast att det blir förbjudet att tillhandahålla verket just på de sätt som avses i 12 och 13 §§. Ett sådant förbud innebär inte att det blir förbjudet för en tjänsteman att muntligt framföra ett verk som ingår i en allmän handling. De principiella invändningarna mot den upphovsrättsliga lösningen innebär att denna lösning inte bör komma i fråga. En sekretesslösning ur ett principiellt perspektiv Man uppnår rättsystematiska fördelar om man väljer att lösa konflikten genom en sekretesslösning. Genom en sådan lösning skulle själva systemet för handlingsoffentligheten med tillåtande bestämmelser i 2 kap. TF och alla begränsningar angivna i en särskild lag kunna bevaras oförändrat. Det har ett värde i sig att finna en lösning som så långt det går bevarar det fungerande systemet för handlingsoffentligheten intakt. Den aktuella kon- flikten har inte heller sådan dignitet att den bör föranleda större ingrepp i den svenska grundlagen än vad som är oundgängligen påkallat. En sekretesslösning är dock inte helt oproblematisk. För det första måste undersökas om 2 kap. TF ger möjlighet att skapa skydd från insyn för upphovsrätten till verk. Under utrednings- arbetet har diskuterats huruvida det finns grund i 2 kap. TF för att införa en begränsning i handlingsoffentligheten till skydd för upphovsrätten. För det andra krävs särskilda överväganden i frågan om hur sekretesslagens uppgiftsbegrepp går att förena med I följande avsnitt skall de nu angivna förutsättningarna för valet av lösning analyseras närmare. Vilket utrymme ger 2 kap. 2 § TF? Bestämmelsen i 2 kap. 2 § TF har varit utformad på i stort sett samma sätt , när utbrytningen av de materiella I samband härmed infördes lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att ta del av allmänna Departementschefen anförde i förarbetena till detta lagstiftningsärende att det torde vara bättre att i tryckfrihets- förordningen stadga att i rätten att få ut allmänna handlingar skall gälla endast de inskränkningar vilka påkallats av vissa intressen 1936:140 s. 29). Även vid grundlagsändringar i mitten på påpekade departementschefen vikten av denna utform- ning av systemet för handlingsoffentligheten (prop. 1975/76:160 s. 2 kap. 2 § TF innebär enligt dessa förarbetsuttalanden att alla av lagstiftaren anvisade skäl för vilka man får inskränka handlings- offentligheten skall framgå av denna bestämmelse. ningarna skall angivas noga i en särskild lag. Under utredningsarbetet har den uppfattningen framförts att 2 kap. 2 § TF inte kan utgöra grund för att begränsa handlings- offentligheten till förmån för annat än uppgifter i allmänna Enligt denna uppfattning kan man inte med stöd av 2 kap. 2 § TF undanta upphovsrättsligt skyddade verk från hand- lingsoffentligheten eftersom det inte är verkets informations- innehåll (uppgifterna) som skall skyddas utan verket som sådant. 2 kap. 2 § TF handlar naturligtvis om inskränkningar i insynen i informationsinnehållet i handlingar. Men upphovsrätten till verk i detta sammanhang handlar om verk såsom det kommit till uttryck i Det upphovsrättsligt skyddade verket utgör alltså i detta sammanhang informationsinnehåll i den allmänna hand- Ur bestämmelsen i 2 kap. 2 § TF kan således inte i sig utläsas något hinder mot att införa en sekretessgrund som syftar till att inskränka handlingsoffentligheten till förmån för upphovsrätten. Sekretesslagens uppgiftsbegrepp tar sikte på den hemliga informationen Nästa fråga är om sekretesslagens uppgiftsbegrepp är förenligt med upphovsrättens verksbegrepp. Det som framstår som en svårighet när man skall skapa ett sekretesskydd för upphovsrättsligt skyddade verk är att det upphovsrättsliga skyddet avser skydd för verket i dess yttre och inre form, men däremot inte skydd för de enskilda uppgifterna i verket, alltså inte verkets ämne, motiv eller idé och inte heller de tankar eller uppgifter om fakta som presenteras i verket (SOU 1956:25 s. 68). Handlingsoffentligheten och sekretesslagen är annorlunda utformade. Skydd från insyn sker genom att vissa uppgifter i handlingarna omfattas av sekretess, vilket medför att en handling helt eller delvis inte lämnas ut. En rimlig tolkning av sekretesslagen och dess förarbeten innebär att det är den hemliga informationen som uppgiftsbegreppet i sekretesslagen tar sikte på. Stöd för en sådan tolkning kan sökas bl.a. i förarbetena till sekretesslagen, vari bl.a. uttalas som ett skäl till varför det rättstekniskt inte förelåg något hinder mot att sammanföra reglerna om handlingsoffentlighet och tystnadsplikt, att det i båda fallen är fråga om åliggande för myndigheterna och deras personal att hålla viss information hemlig (prop. 1979/80:2 Del A s. 67). Uppgiftsbegreppet i sekretesslagen syftar alltså primärt till den hemliga informationen. Tanken leder fel om man tänker sig att sekretesslagens uppgifts- begrepp tvingar fram ett sekretesskydd för de enskilda uppgifterna i ett upphovsrättsligt verk. Genom en sådan lösning skulle man åstadkomma ett skydd för upphovsrättsliga verk som sträcker sig längre än vad upphovsrätten gör. Det är naturligtvis inte önskvärt eftersom man då skulle åstadkomma en onödigt omfattande begränsning av insynsrätten utan att erhålla något vidgat skydd för det upphovsrättsliga verket. Det skydd som eftersträvas är ju inte heller ett skydd för uppgifterna i verket utan ett skydd mot att det upphovsrättsligt skyddade verket som sådant röjs. Det kan här också vara av intresse att notera att uppgifts- begreppet i sekretesslagen är tämligen brett; t.o.m. ett föremål kan vara en uppgift. Av det ovan förda resonemanget framgår att det inte är nödvändigt att bryta systemet med handlingsoffentligheten och en sekretess- reglering för att erhålla ett ändamålsenligt skydd för upphovs- rätten. Det är således fullt genomförbart att enligt gällande system införa en inskränkning i handlingsoffentlighet till skydd för upp- hovsrätten till verk och att under sekretesslagens uppgiftsbegrepp innefatta även upphovsrättsliga verk. Om man önskar ett skydd för upphovsrätten, från den insyn handlingsoffentligheten innebär, bör skyddet av principiella skäl skapas genom en reglering i sekretesslagen. Följaktligen anser vi att det inte finns något lagtekniska hinder mot att 8 kap. 27 § SekrL får fortsatt giltighet. En sekretesslösning innebär emellertid att även verk med lågt upphovsrättsligt skyddsvärde skulle omfattas och därmed undantas från handlingsoffentligheten. Även gällande bestämmelse i 8 kap. 27 § SekrL har denna effekt. Genom en sekretessregel blir undantagen från insyn definitiva i den mening att när skada för upphovsmannen föreligger omfattas verket av sekretess oavsett ett starkt allmänt insynsintresse. Vi har därför övervägt om det inte vore en framkomlig väg att inom ramen för en sekretess- bestämmelse kunna göra en intresseavvägning mellan allmänhetens insynsintresse och upphovsrätten. Härigenom skulle man kunna undvika att sekretessen blir definitiv, i den mening som ovan angetts, och skapa en möjlighet att balansera de olika rättigheterna mot varandra. Ett starkt intresse av insyn i verk som omfattar samhälleligt angelägna frågor skulle få vägas mot styrkan av intresset att skydda upphovsrätten (jfr det s.k. Manifestfallet, NJA 1985 s. 893, se avsnitt 5.2 i del III). Vi har vidare övervägt möjligheten att endast begränsa rätten att få ut en avskrift eller en kopia av en allmän handling som innehåller ett upphovsrättsligt skyddat verk. Reservation av ledamoten () Utredningen föreslår att det i TF 2:13 skall införas en skyldighet för myndigheter att lämna ut uppgifter elektroniskt om dessa finns lagrade i elektronisk form och sekretess inte föreligger. Elektroniskt utlämnande av allmänna uppgifter innebär en positiv förstärkning av offentlighetsprincipen, som det också kan komma att få konsekvenser för frågor som rör den personliga integriteten. Skyddet för den personliga integriteten har alltid varit en viktig fråga för . I har allmänintresset automatiskt ställts mot den enskildes intressen, där individen oftast ansetts vara underordnad. Enligt Europakonven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna och genom EG-rättsliga principer som gäller till följd av medlemskap i har vi dock åtagit oss att uppfylla stadganden om att individen skall tillförsäkras vissa grundläggande rättigheter som inte får inskränkas genom nationell lag. Rätten till skydd för den personliga integriteten är en av dessa rättigheter. anser därför att den enskilde medborgaren skall ha rätten att själv bestämma över sina personliga uppgifter och i så stor utsträckning som möjligt avgöra vad som är ett intrång i hans eller hennes personliga integritet. Utredningen föreslår att ändringarna i TF skall träda i kraft . Jag delar utredningens uppfattning att den ändring som föreslås i TF är oundgänglig, men anser att man bör avvakta med ikraftträdandet till dess att nödvändiga lagändringar och eventuella konsekvensanalyser vidtagits. Detta eftersom det är osäkert vilka återverkningar förslaget får för såväl offentlighets- principen som för den personliga integriteten, bl.a. på grund av att registerförfattningarna, myndigheternas utbildningsbehov och sekretesslagen måste ses över. Jag menar därför att det är lämp- ligare att föreslå att ändringarna i TF skall träda i kraft när följande åtgärder vidtagits och att man, med den kunskap man då inhämtat, beslutar om ikraftträdandet. Registerförfattningarna måste ses över och det kan alltså uppstå behov av nya registerförfattningar till följd av de föreslagna ändringarna. Sekretesslagen måste ses över. Avgiftsförordningarna måste också ses över. Antalet efterfrågningar när det gäller elektroniskt uttagande kommer med stor sannolikhet att bero på hur avgiftssystemet utformas. Utbildningsbehovet behöver ses över. Efter en övergångsperiod upphör datalagen helt . Myndigheterna kan då kan luta sig mot Datainspektionens tillstånd vid tillämpningen av 7:16 SekrL. Myndigheterna kommer istället själva att tvingas genomföra sådana prövningar. Trots att offentlighet och sekretess är de minsta gemensamma nämnarna för alla offentlig anställda är kunskapen om dessa regler mycket begränsad. En allmän utbildning bör genomföras. Ytterligare oklarheter som förstärker kravet på senare ikraft- trädande är att Kommittén i sitt resonemang stödjer sig mot 7 kap 16 § SekrL. Någon klar domstolspraxis finns emellertid ännu inte och dess räckvidd är därmed osäker. PUL heller inte har prövats vad gäller offentlighetsprincipens förhållande till EG-rätten, vilket är ännu en osäkerhetsfaktor. Utredningen föreslår alltså att det i TF införs en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form om inte hinder i form av sekretess föreligger. Jag delar som sagt den upp- fattningen men menar att Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar underlättar massuttag och kartläggning av enskilda personer. Dessa kon- sekvenser är inte heller utredda. Utredningen har t.ex. inte analyserat tillräckligt vilka konsekvenser möjligheten att få ut allmänna handlingar elektroniskt kan få när det gäller viss brottslig verksamhet. För den som vill innebär den nya tekniken nya och enkla möjligheter att sammanställa en stor mängd uppgifter som finns lagrade i elektroniska handlingar och sedan med enkla sökbegrepp kartlägga vissa personer och/eller sprida uppgifterna. Med hjälp av den nya tekniken är det betydligt lättare än om man skulle göra motsvarande sammanställning av dokument i pappersform och därför något som måste analyseras ytterligare. Ett exempel på detta är att vissa kriminella grupper kommer att få lättare att spåra misshagliga journalister eller poliser. Det kan också bli lättare för män att hitta sina fruar eller sambos, som fått skyddad adress till följd av misshandel e.d., via barnens klasslistor, skolor etc. Det kan också komma att innebära ökade möjligheter för företagare att följa en konkurrents rörelse via ett större antal var för sig harmlösa uppgifter. Detta borde analyserats ytterligare. Lagstiftning i stället för förordning Enligt min mening bör normgivningsdelegation inte ske i frågor som rör offentlighetsprincipen och skyddet för den personliga integriteten. Jag anser att det ligger i allmänhetens intresse att bestämmelser som rör väsentliga medborgarintressen, som dels utlämnande av allmän handling i elektronisk form, dels skydd för intrång i den personliga integriteten, regleras av genom lagstiftning. Regeringens möjligheter att meddela förordningar istället för lag bör inskränkas. Reservation av ledamoten () I betänkandet föreslås att begränsning av rätten att få ut allmänna handlingar i elektronisk form ska kunna ske genom bestämmelse i lag eller förordning. Enligt min mening innebär möjligheten för regeringen att genom bestämmelser i förordning begränsa den grundlagsfästa rätten till elektroniskt utlämnande en försvagning av medborgarnas rätt till insyn. Ett elektroniskt utlämnande enligt handlingsoffentligheten ska endast kunna begränsas om det för myndigheten finns en bestämmelse i av stiftad lag som förbjuder det. Särskilt yttrande av ledamoten () Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Kommittén föreslår att det i tryckfrihetsförordningen införs en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, om inte hinder möter i form av sekretess. Ut- lämnande i elektronisk form är i de flesta fall det mest effektiva sättet för såväl myndigheten som den enskilda. Jag delar därför bedömningen att övervägande skäl talar för att denna skyldighet bör införas men vill för min del lyfta fram hur förslaget kan påverka skyddet för enskilda kvinnors och mäns personliga integritet eller vilka följder det kan få för t.ex. brottslig verksamhet. Enligt direktiven ska kommittén se över bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. En utgångs- punkt är att allmänhetens tillgång ska vara oberoende av hur myndigheterna valt att registrera informationen och att det ska råda en god balans mellan användning av ny teknik och skyddet för den personliga integriteten i form av känsliga uppgifter. Vidare ska ekonomiska och andra konsekvenser noggrant analyseras. Möjligheterna att sammanställa en stor mängd uppgifter i elektroniska dokument och sedan med enkla sökbegrepp kartlägga en viss person eller sprida uppgifterna är betydligt enklare än att genomföra samma sökning i dokument i pappersformat. Visser- ligen ger den nya tekniken möjlighet att föra över information från papper till elektroniska dokument, vilket också kommittén konstaterar. Jag bedömer att det är betydligt enklare att genomföra automatiserad behandling för den som får tillgång till handlingarna elektroniskt redan från början jämfört med den som på teknisk väg ska överföra informationen. Detta borde ha analyserats ytterligare. Jag vill i sammanhanget även hänvisa till den promemoria av , , som tillställts kommittén. Jag är för min del inte övertygad om att den generella skydds- lagstiftning som finns i sekretesslagen och personuppgiftslagen är tillräcklig för t.ex. misshandlade kvinnor som behöver skydd. Jag är inte heller övertygade om att den föreslagna skyldigheten att lämna ut handlingar elektroniskt inte kan komma att ge utökade möjligheter för organiserad brottslig verksamhet eller liknande och jag anser att detta borde ha analyserats ytterligare. Särskilt yttrande av ledamoten () Myndigheters försäljning av personuppgifter Myndigheternas försäljning av personuppgifter har ökat i stor om- fattning de senaste fyra – fem åren och övertrampen blir fler och fler. Grundprincipen bör vara att samtycke från enskilda måste ske före utlämnande/behandling av personuppgifter om det inte är ett led i en nödvändig myndighetsutövning. SPAR bör avvecklas och myndig- heters försäljning av personuppgifter bör ses över. En ordning med en lista vilken innehåller namn på personer som uppgivit att de vill ha direktreklam bör istället införas. Företagen skall då vara skyldiga att endast skicka reklam till de som anmält sig till listan. (En ordning liknande den som har skulle kunna vara ett alternativ till gällande ordning. I använder man sig av en s k Robinson- lista, vilken innehåller namn på personer som uppgivit att de inte vill få direktreklam. Företagen är enligt bestämmelsen skyldiga att konsultera denna lista innan de skickar ut reklam.) Särskilt yttrande av ledamoten () Kommitténs förslag om att införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form i tryckfrihetsförordningen är en nödvändig och välkommen anpassning av handlingsoffentligheten till de möjligheter som den nya informationstekniken innebär, men även till myndigheternas ökande hantering av elektronisk informa- tion. 7 kap. 16 § SekrL fick en ändrad lydelse i och med att person- uppgiftslagen trädde i kraft och därigenom en betydligt vidare tillämpning . Enligt den nya lydelsen är bestämmelsen tillämplig vid alla utlämnanden från en myndighet som innefattar personuppgifter, oavsett varifrån i myndighetens informationstillgångar som uppgifterna hämtas. Dessutom ska det nu bedömas om ett utlämnande strider mot personuppgiftslagen.