sou · GPB377d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Produktionen av primära bränslen från skogs- och jordbruk måste ske inom ramen för nationella miljömål och rekommenda- tioner för markvård och naturhänsyn, liksom för EG-direktiv och internationella avtal om art- och biotopskydd. Om bränslet är biprodukt från de areella näringarna är det endast själva bränsle- uttaget som skall granskas. För importerade skogsbränslen kan kriterier av typen FSC-märkt skogsbruk vara en hjälp i att bedöma om miljöhänsyn tagits vid produktionen. I bedöms uttag av skogsbränsle tillsammans med virkes- uttag medföra behov av askåterföring eller annan näringskompen- sation, på grund av att den svenska skogsmarken vanligen har låg vittringshastighet. anser därför att man bör kompenserar skogsmarken för dessa näringsförluster. Askåter- föring är det mest näraliggande alternativet. Systemet för elpro- duktion ska vara förenligt med kraven på att skogsmark kompense- ras för näringsförluster i samband med bränsleuttag. Vid återföring av aska måste man försäkra sig om att ingen nettotillförsel av tungmetaller sker till skogen. Konsekvenser av detta kan vara att rena biobränslen inte bör blandas med fossila eller förorenade. Alternativa sätt att ordna näringskompensationen är att rena askan från tungmetaller, eller att använda andra näringsämnen. är inte självklart klimatneutral men utgör en svensk energi- resurs och kan betraktas som förnybar om uttaget inte överstiger nybildningen. Genom att välja myrar med hög metanproduktion och lämpliga efterbehandlingssätt kan torvens klimatpåverkan minskas. kan fungera som stöd för biobränslen: inblandning av torv minskar problemen med påslag i pannan vid fliseldning, vilket ökar tillgängligheten i fliseldade energianläggningar. Vid be- hov av inblandning av energitätare bränslen i biobränslepannor kan torv ersätta kol och olja, och det är lättare att finna argument för att denna blandaska kan återföras till skogmark än då biobränslen sameldas med fossila bränslen. konstaterar att klimatkonventionens antagna regler för beräkning av antropogena utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser innebär att koldioxidutsläpp från förbrän- ning av torv ska räknas in i den nationella utsläppsstatistiken av koldioxid. Klimatkriterierna gör därför att torveldning som typfall inte är berättigade till att ge ut certifikat. Detta innebär att torv och biobränslen ur stöd- och bidragssynpunkt tills vidare behandlas på samma sätt som . De generella villkoren för att anläggningar blir berättigade att emittera certifikat bör vara; Skogstyrelsens allmänna råd och riktlinjer för skogsbruket, inklusive uttag av skogsbränsle, när- ingskompensation och askåterföring ska följas. Utsläppsvillkor och andra villkor enligt nationellt Andra bränslen med biologiskt ursprung, såsom vissa avfall, restprodukter mm. Skärpta utsläppsvillkor i linje med EG-direktivet Askan ska hanteras på ett sätt som godkänts av För hushållsavfall ska avfallet uppfylla Natur- vårdsverkets sorteringsföreskrifter med stöd av renhållningsförordningen Gemensamt gäller att det alltid ska föreligga ett absolut samband mellan den energi som producerats av förnybara bränslen och om- fattningen av certifikaten. En anläggning som nyttjar av sin energi från biobränslen kan därför inte utfärda mer certifikat än som motsvarar av energiproduktionen. De föreslagna villkoren följer gällande praxis för stöd till inve- steringar i biobränsleeldade kraftvärmeverk, men är preciserade vad gäller utsläppsvillkor från avfallsförbränningsanläggningar och hän- visning till berörda råd och riktlinjer som antagits av Skogsstyrel- sen respektive . energigrödor, eller skogsbränslen i form av röjnings, gallrings eller slutavverkning och rena biologiska biprodukter såsom biogas, obehandlat träavfall, lignin, talloljor, lutar, spån och bark SOU 2001:77 Bilaga 2 Exempel på möjliga tillämpningar av kriterierna produkter, spån, bark, även lutar klarar krav på naturhänsyn ofta högt upptag av förbränns med låga Cd- ej tungmetaller, ej god förbränning, låga halogenföreningar (?) 4Villkor principiellt samma som för avverkningsrester etc., men eftersom energisektorn inte råder över skogsbruket kan i praktiken inga villkor om detta ställas. certifikat bör inte gynna att returbränslen exporteras endast pga. olikheter i syn på avfallsförbränning mellan länder 6Om man källsorterat och återvunnit avfall så långt som kan anses praktiskt rimligt. bör anges för hur mycket det certifierade avfallsbränslet får innehålla av material som helst borde återvinnas. Bilaga 2 SOU 2001:77 låg emissioner, hantering av aska, total energi- och för el?) Stöd till förnybar el i andra länder Gröna certifikat, fastpris och subvention – ett urval har beslutat att inrätta ett nytt system för att främja förnybar elproduktion. Det nya systemet ska träda i kraft . Systemet skall bygga på en skyldighet att inklu- dera en viss andel förnybar el i elleveranser eller elinköp. För sådan el utfärdas certifikat i förhållande till produktionen. Certifikaten kan sedan säljas till de kvotpliktiga separat från försäljningen av elen. Utredningen om utformning av ett system för certifkathandel baserad på kvoter för användning av el från förnybara energikällor (N 2000:07) har regeringens uppdrag att utreda de tekniska frågeställningarna och föreslå behövliga ändringar i lagstiftningen. Utredningen har bett bistå med beskriv- ningar av förutsättningar och villkor avseende elproduktion. En deluppgift var att beskriva stöd till elproduktion från förnybara källor i andra länder. Beskrivningarna har koncentrerats på system som innehåller så kallade gröna certifikat. Beskrivningarna omfattar även fastprisstöd samt traditionella stöd genom subventioner eller skatterabatter. Tyngdpunkten ligger på EU:s medlemsländer och de länder som ingår i den nordiska elmarknaden. Marknadsbaserade stödsystem för el från förnybara källor har medvind. Det innebär att utvecklingen på området går snabbt. Nedanstående beskrivning ger en bild av läget framför allt . Vissa kompletteringar och uppdateringar har gjorts . I arbetet med denna sammanställning har deltagit , , , och , samtliga från Energimyndig- heten samt , miljöekonomi. har varit projektledare. Därefter har varit projektledare och i arbetet biståtts av . Arbetet med rapporten har följts av arbets- grupp för gröna certifikat. Arbetsgruppen består av , , , , och som projektledare. Rapporten har överlämnats till utredningen men Energimyndig- heten anser att den är av sådant allmänt intresse att vi önskar ge ut den till en bredare läsekrets. Typer av styrmedel ........................................................................ Styrmedel och mål ......................................................................... Utformning av stöd i ett urval länder .................................... Utvecklingen inom EU ...................................................... om Energi från förnybara källor............................. Direktiv om förnybar el............................................................... RECS och andra initiativ .............................................................. Statistik över el från förnybara källor 1985–1998............... Olika typer av styrmedel för el från förnybara källor (förnybar el) kan i princip indelas i sådana som påverkar priset på eller kvanti- teten av el. Stödformen fastpris innebär att priset för el från förny- bara källor fastställs på central nivå. Mängden el beror på hur mycket el från förnybara källor producenterna är villiga att produ- cera vid denna prisnivå. För stöd genom så kallade gröna certifikat kombinerad med kvotplikt fastställs kvantiteten för el från förny- bara källor på central nivå. Marknaden bestämmer priset. Målet att öka produktionen av el från förnybara källor kan vara del i en övergripande klimatstrategi och i en hållbar samhälls- utveckling. El från förnybara källor kan i vissa fall även bidra till ökad försörjningstrygghet eller sysselsättning. Mål som formuleras som andel av produktionen ger ökad inhemsk produktion medan mål som formuleras som andel av användningen även ger stimulans för import och energieffektivisering. Olika styrmedel får olika effekter på statsbudgeten, acceptansen för stödsystemet, utbygg- nadstakt och kostnadseffektivitet. Nedan beskrivs utformningen av stöd till el från förnybara källor i ett urval länder. Tyngdpunkten ligger på EU:s medlemsländer och de länder som ingår i den nordiska elmarknaden. Beskrivningarna har koncentrerats på de system som innehåller så kallade gröna certifikat. Sådana system tillämpas eller diskuteras förutom inom EU även i , , och . Beskrivningarna av system med certifikat omfattar samtliga aktuella EU-länder samt och . Utöver kvotsystemen inom EU:s medlems- länder beskrivs även stöd genom fastpris i och samt traditionella stöd genom subventioner eller skatterabatter i de nordiska länderna. Före avregleringen har många länder tillämpat åtgärder för att stödja el från förnybara källor och småskalig produktion genom plikt att köpa upp el eller prioriterat tillträde till näten. Den pågående avregleringen av elmarknaderna inom EU ska öka kon- kurrensen bland elproducenter och ge konsumenter lägre priser. El från förnybara energikällor kan i regel inte konkurrera med konventionell el utan särskilda åtgärder. finns behovet att främja denna form av elproduktion både för att främja en hållbar utveckling och för att uppnå åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Utvecklingen har ökat behovet av att finna nya stödsystem som inte snedvrider elmarknaden. Utgångspunkten för systemen med gröna certifikat är att också marknaden för el från förnybara källor ska styras av marknadsbaserad prisbildning. De flesta länder som har undersökts tillämpar fortsatt prioriterat tillträde för el från förnybara källor. Det gäller dock inte för , och . I gäller garante- rat tillträde, vilket innebär tillträde till nätet, men däremot inte någon garanti att elen blir såld. Vid prioriterat tillträde har elpro- duktion, till skillnad från ett system med garanterat tillträde, före- träde framför konventionell el. I grunden ligger skillnader i den procedur som länderna tillämpar för att genom en börs, pool eller central, köpa in och sälja el. De flesta stödsystemen som baseras på gröna certifikat planeras att starta , eller . har , 1998–2000, haft ett frivilligt, icke kvotbaserat, system med gröna certifikat. har startat sitt certifikatsystem och planerar att starta . Certifikat ska kunna ges för elproduktion från vattenkraft, vind- kraft, biomassa, solel, geotermisk el, tidvatten- och vågkraft. För vattenkraft har man satt kapacitetsgränser i vissa länder. I , och omfattas vattenkraft under 10 MW och i vattenkraftsanläggningar med kapacitet under 15 MW. I planeras certifikat för endast en produktionsteknologi, nämligen småskalig vattenkraft. För bio- massa varierar definitionerna något, särskilt när det gäller avfall. I , , och kvalificerar elpro- duktion från avfall inte för certifikat medan så är fallet i och . I och är definitionen ännu inte klar. I ingår viss solvärme och i finns planer på att senare införa certifikat för värme. I och finns inga begränsningar avseende anläggningens ålder. I finns en direkt koppling till eftersom certifikat ges för ny kapacitet . I ska anläggningen ha tagits i drift . I omfattas anläggningar byggda först av certifikatsystemet, eftersom anläggningarna är berättigade till ett fast prisstöd. De flesta undersökta länder har mål för el från förnybara källor som anges i procent. För de länder som ingår i EU finns dessutom målsiffror i procent i enlighet med direktivförslaget för el från förnybara källor som väntas bli helt klart . I och finns målen angivna i TWh. angivna i TWh för varje enskilt år. Mot bakgrund av antaganden om framtida användning och kapacitetsuppbyggnad , fast- ställs sedan kvoten . Kvoten ska i de flesta länder justeras . Flera stora förny- bara energikällor är beroende av väderförhållanden, såsom elpro- duktion baserad på vind- och vattenkraft. Dessutom ska en årlig kvot kunna justeras med hänsyn till förändringar i användningen av el, värmebehov, tekniska framsteg och uppnådd kapacitetsut- byggnad. I fastställs kvoten årsvis och med en prognos för en rullande tioårsperiod. De flesta länder tillämpar en kvotplikt. är det enda landet som har ett frivilligt system där incitament för köp av el från förnybara källor skapas genom en skatterabatt. I och ligger plikten att uppfylla kvoten direkt på slutkonsumenten, men i praktiken är det elleverantörerna som kommer att se till att plikten uppfylls och som handhar certifikaten för det stora kundkollektivet. I , , och ligger plikten enligt lag direkt på elleverantörerna. avviker genom att lägga skyldigheten att inneha certifikat på producenter och importörer. Certifikatens enhet är för flera länder 1 MWh. I gäller 100 kWh och i 100 MWh eller större. Flertalet länder före- slår vidare att certifikaten ska kunna sparas. De flesta länder har eller planerar för elektroniska register för certifikaten. I ska certifierade producenter själva kunna anmäla sådan produktion som ska kvalificera för certifikat. Systemansvarig kontrollerar att inkomna uppgifter överensstämmer med övriga data om elproduk- tion, inmatning på elnätet m.m. Dessutom utförs stickprovs- kontroller i enskilda företags uppgifter och på plats. Efter sådan granskning godkänns och genereras certifikaten. Med undantag för anges inte något lägsta pris för certifikaten. Maxpriset för certifikaten styrs i regel av den straff- avgift som gäller om den obligatoriska kvoten inte uppfylls. I finns ett så kallat friköpspris för aktörer som inte vill eller kan köpa certifikat. I finns ett referenspris som baseras på stöd med fasta tillförseltariffer och i bestäms certifikatens pris av skattebefrielsen. I har upp- märksammats att certifikatens maximala pris kan komma att över- stiga straffavgiften. Det beror på att kostnaden för certifikaten är avdragsgill medan så inte är fallet för straffavgiften. Dessutom kommer företag som inte fullgör kvotkravet att publiceras på en Listan är inte avsedd som ett straff men kan eventuellt även medföra betalningspremie för certifikat om företag inte vill synas på listan. De flesta länder är öppna för handel med certifikat via en börs, bilateralt eller via mäklare. Handeln med certifikaten ska ske på marknaden och i möjligaste mån vara fri från statlig inblandning. I har diskuterats om handeln ska ske på en börs med monopol att handla certifikat. Bakgrunden är att en väl fungerande handel på en börs förväntas ge ett transparent system med minst snedvridningar och lägst transaktions-kostnader. För och är internationell handel med certifikat inte aktuell. Inom EU kommer däremot de flesta länder troligen att öppna för handel med utländska certifikat. Kommissionen har tydligt markerat, bland annat genom granskningen av stödsystem, att stöd genom certifikaten inte enbart kan omfatta inhemsk produktion. Däremot krävs en del samordningsarbete för att internationell handel med certifikat ska kunna fungera, t.ex. med avseende på de variationer i definitioner som tillämpas. Ett sådant samordningsarbete pågår inom Renewable Energy Certifi- cate System, RECS. och har stödsystem med fasta tillförseltariffer för elproduktion baserad på förnybara källor. Tarifferna är i fall bestämda utifrån produktionskostnaderna för olika teknologier och kompensation utgår . I är tarifferna inte tidsbegränsade och är till viss del beroende av mark- nadspriset för konventionell el. Systemen ger stöd till bland annat vindkraft, solel och geoteotermisk el. Vattenkraftsanläggningar med en kapacitet upp till 50 MW är i berättigade till stöd medan tillförseltariffer endast medger stöd till anlägg- ningar upp till 5 MW. I bägge länderna omfattas även avfall av stödsystemen men i fall ingår endast biologiskt, giftfritt avfall till skillnad från där avfall inte är definierat på det specifika sättet. I betalas de fastlagda tillförseltarifferna av den närmaste nätoperatören som har skyldighet att köpa in all el från förnybara källor som produceras i dess närområde. Kostnaderna vältras sedan över i flera steg på elmarknadens olika aktörer: Den närmaste nätoperatören blir kompenserad av stamnätsoperatören uppströms. Stamnäts-operatörerna sprider i sin tur kostnaderna för den gröna elproduktionen mellan sig utifrån en lagstadgad fördel- ningsmekanism. I slutändan fördelas kostnaderna på samtliga av republikens elleverantörer vilka producerar och levererar el på kon- ventionellt sätt. I är det eldistributörer som ligger närmast elprodu- centen som är skyldiga att köpa den förnybara elen samt stå för kostnaderna för den extra premie som producenter av förnybar el är berättigade till. För elleveranserna mottar producenten dels marknadspriset på el dels ett tillägg som beror på produktions- teknologi. Producenten kan också välja en enhetlig premie som är oberoende av marknadspriset. Både och har sett en mycket kraftig expansion av investeringarna i vindkraftsanläggningar under den senare delen av . I försöker man nu öka vindkraftinvester- ingarna även i för detta ändamål sämre belägna områden. Genom de nya tarifferna är producenter i inlandet berättigade till högre stöd än producenter i kustområden med bättre förutsätt- ningar för denna teknologi. Det sker en utveckling till fördel för el från förnybara källor inom EU. I sin granskning av det tyska stödsystemet har EG- domstolen gjort bedömningen att systemet varken kan klassificeras som statsstöd eller handelshinder. Även i den mån statsstödsbestämmelser är tillämpliga, har villkoren för stöd som ska främja miljömål blivit mer tillåtande. Nya statsstöds- bestämmelser för miljöskydd antogs . En del av stödsystemen har prövats i enlighet med de nya bestämmelserna. fick exempelvis klartecken för fastprisstöd för vissa anläggningar under en övergångstid. Direktivet för att främja el från förnybara källor väntas bli helt klart . Före avregleringen av elmarknaden har många länder tillämpat stödåtgärder för el från förnybara källor (förnybar el) och små- skalig produktion såsom köpplikt eller prioriterat tillträde till näten. Den pågående avregleringen av elmarknaderna inom EU ska öka konkurrensen bland elproducenter och ge konsumenter valfri- het och lägre priser. El från förnybara energikällor kan i regel inte konkurrera med konventionell el utan särskilda åtgärder. finns behovet att främja el från förnybara källor för att uppnå en hållbar utveckling och åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Utveck- lingen av fri konkurrens på elmarknaderna har ökat behovet av att finna nya stödsystem för el från förnybara källor som inte snedvrider marknaden. Utgångspunkten för systemen med så kallade gröna certifikat kombinerad med kvotplikt är att också marknaden för el från förnybara källor ska styras av marknads- baserad prisbildning. I det följande beskrivs några av de stöd som ges till elproduktion från förnybara källor i ett urval länder. Utgångspunkten för dessa stödsystem är att man på central nivå bestämmer antingen priset på den gröna elproduktionen eller också vilken kvantitet el från förny- bara källor som ska uppnås i produktionen. har de vanligaste stödmodellerna utgått från olika system som påverkar priset för el från förnybara källor, exempelvis fastpris, nedsatt skatt eller skatt på fossila bränslen som påverkar relativ- priserna för el från olika källor. Även investeringsbidrag och subventioner syftar indirekt till att påverka det pris till vilket producenter kan leverera el från förnybara energikällor. I samtliga fall är det en myndighetsuppgift att fastställa lämplig nivå för fastpris, skattenedsättning eller subvention. Modeller med kvoter och certifikatsystem bygger istället på att man fastställer, frivilligt eller genom ett obligatorium, vilken kvantitet eller andel av el från förnybara källor som ska finnas i systemet. Utöver det elpris som gäller på elmarknaden fordras en ytterligare ersättning som täcker eventuella merkostnader för elproduktion från förnybara källor jämfört med annan elproduk- tion. På en certifikatmarknad ska marknaden och prismekanismen fastställa den ytterligare ersättning som är nödvändig för att uppnå den bestämda andelen eller mängden. I upphandlingsmodeller ges producenter möjlighet att erbjuda leverans av el från förnybara källor. De producenter som uppfyller vissa krav, t.ex. lågt pris, erbjuds kontrakt. Kvoterna kan vara obligatoriska i den meningen att elkonsu- menter eller andra utvalda aktörer är skyldiga att konsumera en viss mängd el från förnybara källor. Om kvoten inte uppfylls utgår någon form av sanktion, t.ex. en straffavgift. Det finns även frivilliga system som innehåller någon form av incitament för att få aktörerna att delta. Incitamenten kan vara att köp av grön el ger en fördel i marknadsföringen, att undvika tvingande lagstiftningen eller att deltagandet medför en skatterabatt. Ur strikt samhällsekonomisk synvinkel bör valet av styrmedel styras av det mål som ska uppnås. Om målet är minskade kol- dioxidutsläpp, är koldioxidskatt eller handel med utsläppsrätter de styrmedel som direkt kan styra mot minskade emissioner av koldioxid. En högre andel el från förnybara källor i den totala elanvändningen eller produktionen leder inte nödvändigtvis till minskade utsläpp, såvida inte den totala elanvändningen minskar eller förblir . En annan viktig faktor är utrikeshandel med el. Om det sker en ökad import av el, oavsett om den är från förnybara eller från konventionella källor, påverkas den inhemska emissionsstatistiken inte alls. Däremot kan förbättrade förutsättningar för el från förnybara källor bidra till att koldioxidmål kan nås. En större andel förnybar el kan därmed vara ett delmål i en mer övergripande klimatstrategi. Förutsättningen är att förnybar el ersätter konventionell el och att den totala elanvändningen inte ökar snabbare än den förnybara. Utvecklingen drivs dessutom av att en ökad andel förnybar energi är ett delmål i arbetet för en hållbar utveckling. Ett mål för förnybar el som formuleras som andel av elanvänd- ningen ger incitament till effektiviseringsåtgärder i elanvändningen, import av grön el och ökad grön elproduktion. Om målet formu- leras som andel av elproduktionen styr det mot ökad grön produk- tionskapacitet i landet. En ökad produktionskapacitet för el från förnybara källor kan ge andra önskade samhällsekonomiska fördelar. Sådana fördelar kan vara förbättrad försörjningstrygghet genom ökad inhemsk produk- tionskapacitet, ökad sysselsättning, sparande av ändliga fossila bränslen och uppbyggnad av en hemmamarknad för en inhemsk industri inom t.ex. vindkraft m.m. Vid val av styrmedel kan utöver målstyrningsförmågan även en rad andra egenskaper beaktas. Vilka konsekvenser har stödet för statsbudgeten? Traditionella investeringsstöd eller skatterabatter innebär en statsfinansiell kostnad. Däremot är gröna certifikat respektive fastpris enligt tysk modell budgetneutrala stödsystem, där kostnaden belastar elkunder och eventuellt elhandelsföretag i stället för kollektivet av skatte- betalare. Val av styrmedel kan få fördelningspolitiska konsekvenser. När stödet inte finansieras via statsbudgeten belastas andra grupper i samhället av kostnaden i stället för skattebetalarkollektivet. Detta påverkar vilken acceptans systemet får bland dem som berörs. När stöd till el från förnybara källor inte ges via statsbudgeten kan kostnaden bli mer synlig för elkonsumenterna. Kostnaden kan uppfattas som ytterligare en pålaga utöver energi- och miljöskatter. I är det elleverantörerna som drabbas av kostnaden för fastprisstödet. Missnöjet bland elhandelsföretagen har bland annat föranlett att stödet har överklagats till . En annan aspekt är utbyggnadstakten. Hur snabbt sker utbygg- naden av produktionskapacitet för el från förnybara källor?