sou · GPB337 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet, statsrådet , att tillsätta en särskild utredare för att se över de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Med stöd av detta utsågs f.d. hovrättspresidenten till särskild utredare. anställdes hovrättsassessorn Per Ols- son som sekreterare i utredningen. förordnades kammarrättsassessorn att som sakkunnig ingå i utredningen. Utredningen har antagit namnet lagrådsutredning. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Lagrådets sam- mansättning – Förslag till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37). Dimensioneringen av och Regeringsrätten........... Krympande bas för uppdrag i Lagrådet.............................................. lagstiftning och överväganden angående anlitande av Anlitande av utomstående ......................................... Lagrådets förankring i och Regeringsrätten ......... Vidgade möjligheter att använda f.d. justitieråd och f.d. Anlitande av andra jurister än aktiva eller avgångna justitieråd Utseende av f.d. justitieråd och f.d. regeringsråd till Lagrådet .......... Föreslagen ändring i regeringsformen................................................ Utdrag ur kommittédirektiv 2000:88.................................................. Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett Lagråd för att avge yttrande över lagförslag på begäran av regeringen eller ett riks- dagsutskott. Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i en särskild lag. Lagrådets ledamöter hämtas enligt huvudregeln bland domarna i Hög- sta domstolen och Regeringsrätten, dvs. justitieråden resp. regerings- råden. Utredningen har att se över de administrativa reglerna om Lag- rådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. I uppdraget ingår att undersöka vissa frågor om Lagrådets sammansättning. Lagrådet kan arbeta på en till fyra avdelningar. Normalt tjänstgör tre ledamöter på varje avdelning. Gällande regler innebär att det obliga- toriskt skall ingå ett justitieråd och ett regeringsråd i en avdelning. Som tredje ledamot kan emellertid regeringen förordna annan lagfaren per- son. Det är ganska vanligt att pensionerade justitieråd och regerings- råd anlitas. har antalet justitieråd och regeringsråd successivt minskats. F.n. finns 16 ledamöter i och 17 i Rege- ringsrätten. Minskningen är i första hand att tillskriva ändringar i dom- förhetsreglerna. Följden har emellertid blivit att svårigheter uppstår för de högsta domstolarna att tillgodose behovet av ledamöter för lagråds- granskningen. är att märka att Lagrådets arbetsbörda inte har minskat, vare sig man ser till antal ärenden eller deras svårighetsgrad, och att ärendetillströmningen är ojämnt fördelad över året. Normalt ar- betar Lagrådet på två avdelningar, men det är inte ovanligt att även en tredje avdelning måste anlitas. Mot denna bakgrund och utifrån förutsättningen att inte fler domare än nödvändigt skall tas i anspråk för arbete i Lagrådet har utredaren i direktiven ålagts att ta ställning till bl.a. följande frågor. Hur många le- damöter skall arbeta på en lagrådsavdelning? Kan man gå ifrån nu- varande regel om minst tre ledamöter? Bör fler ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd kunna tjänstgöra på samma avdelning än f.n., t.ex. två pensionerade justitieråd eller regeringsråd? Vilka person- kategorier skall tjänstgöra i Lagrådet – i större utsträckning jurister som inte är eller har varit domare i de högsta instanserna? Enligt utredningen är målet att lagrådsgranskningen skall behållas på nuvarande nivå i fråga om standard och kapacitet utan att det går ut över den dömande verksamheten i de högsta domstolarna. Flera medel bör prövas för detta syfte, bl.a. bör strävas efter en jämnare tillström- ning av ärenden till Lagrådet. Utredningen återkommer till ämnet i sitt slutbetänkande, som skall presenteras före utgången av . En åt- gärd som man under alla förhållanden bör vidta är emellertid att något vidga kretsen av de personer som kan tjänstgöra i Lagrådet. Eftersom detta, som framgår av det följande, kräver en grundlagsändring, måste frågan brytas ut till behandling i ett delbetänkande. Det skulle enligt utredningens mening på ett olyckligt sätt försvaga Lagrådets auktoritet, om antalet ledamöter på en avdelning fick under- stiga tre. Utredningen utgår också från att Lagrådet, liksom , skall ha karaktär av ett representantskap för de högsta domstolarna; några överväganden om ett helt fristående granskningsorgan görs alltså inte. Av detta följer att majoriteten, dvs. två av tre ledamöter, bör ha sin bakgrund i eller Regeringsrätten. Däremot anser utredningen att det inte bör möta något hinder mot att i viss omfattning jämställa pensionerade ledamöter ur de högsta domstolarna med aktiva i fråga om behörigheten att tjänstgöra i Lag- rådet. Dessa domare är lika kvalificerade som sina i tjänst varande kolleger, de har lång tjänstgöring i högsta instans bakom sig och de har även tidigare erfarenhet av lagrådsgranskning och, i de flesta fall, annat lagtstiftningsarbete. Resp. domstol bör utse även de pensionerade do- marna till Lagrådet. Utredningen menar emellertid att utgångspunkten fortfarande skall vara att Lagrådet besätts med aktiva domare ur och Regeringsrätten. Lagrådet kan annars tänkas förlora något av sin nu- varande karaktär. Först när det uppkommer svårigheter att anlita en ak- tiv domare bör en pensionerad vara ende representant för sin domstol i . Som en spärr bör gälla att åtminstone en ledamot på en av- delning skall vara tjänstgörande domare i någon av de högsta dom- stolarna. Dessutom bör i princip dras en gräns för lagrådstjänstgöring ; det kan erinras om att detta utomlands torde vara en ganska vanlig pensionsålder för höga domare. Utredningens förslag innebär att en lagrådsavdelning för framtiden skulle kunna bestå t.ex. av ett justitieråd, ett f.d. regeringsråd och en utomstående jurist, såsom en rättsvetenskapsman, eller av ett f.d. justi- tieråd och två (aktiva) regeringsråd, eller av ett justitieråd, ett f.d. justi- tieråd och ett f.d. regeringsråd. Enligt utredningens bedömning under- lättar förslaget, låt vara i begränsad omfattning, rekryteringen till Lag- rådet utan att de högsta domstolarna utsätts för besvärande störningar och utan att lagrådsgranskningen kan sägas förlora sin nuvarande ka- raktär. Som framgått kan som en tredje ledamot anlitas jurist utan anknyt- ning till de högsta domstolarna. Den ökade möjligheten att låta pensio- nerad domare ersätta aktiv ger emellertid indirekt också ett något ökat utrymme för en utomstående person att ingå i Lagrådet. Även denne bör givetvis omfattas av den nämnda åldersbegränsningen. De närmare bestämmelserna om Lagrådets sammansättning kommer att presenteras i slutbetänkandet, ev. tillsammans med överväganden om hur rekryteringen av ledamöter som inte är domare i de högsta in- stanserna kan underlättas. Vad som närmast är aktuellt är en ändring i 8 kap. 18 § regeringsformen. I första stycket av detta lagrum sägs att i lagrådet ingår domare i och Regeringsrätten. Denna passus kan enligt utredningens mening inte ges annan innebörd än att den innefattar ett krav på att i varje lagrådsavdelning skall tjänstgöra en aktiv domare från vardera domstolen. Utredningens förslag innebär emellertid att en av dessa domare kan vara en förutvarande ledamot i den domstol som skall representeras. Grundlagstexten föreslås därför få den lydelsen att det skall finnas ett lagråd, vari ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Förslag till ett första beslut om grundlagsändring inför riksdagsvalet måste enligt huvudregeln i 8 kap. 15 § regeringsformen om formerna för grundlagsstiftning anmälas i kammare senast . Detta är förklaringen till att frågan om sam- mansättningen av Lagrådet inte har kunnat uppskjutas till dess utred- ningen lägger fram sitt slutliga betänkande. 8 kap18 § För att avge yttrande över lag- förslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhäm- tas av regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riks- dagsordningen, av riksdagsut- skott. Lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 8 kap. 18 § skall ha följande lydelse. För att avge yttrande över lag- förslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare eller, vid be- hov, förutvarande domare i och Rege- ringsrätten. Yttrande från Lag- rådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riksdagsordningen, av riksdagsutskott. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan beslutar grund- lag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljud- radio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptag- ningar, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handling- ar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17- 19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår regeringen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande dess- förinnan inte inhämtats, skall regeringen för redo- visa skälen härtill. Att Lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. Lagrådets granskning skall avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i öv- rigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgö- ring meddelas i lag. Denna lag träder i kraft . Av utredningens direktiv (dir. 2000:88) framgår att den särskilde ut- redaren skall se över de administrativa reglerna om Lagrådets verk- samhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. I utredningens uppdrag ingår bl.a. att ta ställning till frågan om fler ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd skall kunna tjänst- göra på samma avdelning. Som ett exempel anges att utredningen skall pröva om två av tre ledamöter på avdelning skall kunna vara pensione- rade justitie- eller regeringsråd. Vid besvarandet av dessa frågor har ut- redningen enligt direktiven att beakta reglerna om Lagrådets samman- sättning i 8 kap. 18 § regeringsformen. Utredningens direktiv i nu aktuella delar har fogats till betänkandet som bilaga. I 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen anges att [f]ör att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i och Regeringsrätten. Enligt utredningens uppfatt- ning måste lagtexten, bl.a. i belysning av dess tillkomsthistoria, tolkas på så sätt att den uppställer ett krav på att såväl minst ett aktivt justitie- råd som ett aktivt regeringsråd skall tjänstgöra på avdelning. För att möjliggöra en härifrån avvikande sammansättning av lagrådsavdel- ningar måste följaktligen en ändring av regeringsformen komma till stånd. Enligt direktiven skall utredningens uppdrag redovisas . Eftersom val till kommer att hållas , måste emellertid en proposition om ändring av grundlagen i an- slutning till det valet anmälas i senast för att reglerna om grundlagsändring i 8 kap. 15 § första stycket och 17 § regeringsformen skall följas. För att utredningens förslag skall kunna remissbehandlas och bli föremål för propositionsskrivning inom den angivna tidsramen har utredningen valt att bryta ut frågan om grundlagsändring till behandling i detta betänkande. Samråd i frågan om grundlagsändring har skett med ordförandena för och Regeringsrätten samt med Lagrådets leda- möter. De grundläggande reglerna om Lagrådet och dess verksamhet finns, som berörts ovan, i 8 kap. 18 § regeringsformen. I denna föreskrivs att det skall finns ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. I Lagrå- det ingår domare i och Regeringsrätten. hämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdags- ordningen, av riksdagsutskott. I regeringsformen anges också vilka lag- förslag som bör föranleda att yttrande inhämtas från Lagrådet och vad laggranskningen skall avse. Slutligen framgår av lagtexten att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Lagen (1979:368) om lagrådet innehåller de administrativa och or- ganisatoriska bestämmelser som berör Lagrådet och dess verksamhet. De lagregler som i huvudsak berörs i detta betänkande är i korthet följ- ande (paragrafhänvisningarna avser lagen om lagrådet). Lagrådet består av högst fyra avdelningar. Det är regeringen som bestämmer om Lagrådet skall bestå av mer än en avdelning (1 §). Jus- titieråd och regeringsråd, sammanlagt högst nio vid ett och samma till- fälle, tjänstgör i Lagrådet (2 § första stycket). Vid behov kan emellertid även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot (2 § andra stycket). Varje avdelning består av tre eller – om särskilda skäl föreligger vid behandling av visst ärende – fyra ledamöter. I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Högst en annan lagfaren person får tjänstgöra på avdelning (3 §). Det ankommer på regeringen att bestämma hur många justitie- och regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet och hur dessa skall fördelas på avdelningar (4 §). De båda högsta domstolarna avgör emellertid själva vilka av deras respektive domare som skall vara ledamöter och vilken avdelning de skall tillhöra. Regeringen förordnar endast sådana lagfarna personer som anges i 2 § andra stycket och bestämmer även vilken avdelning en sådan ledamot skall tillhöra (5 §). för Lagrådets inrättande bestämdes i lag att Kungl. skulle utgöras av 24 justitieråd, av vilka tre skulle tjänstgöra i Lagrådet (SFS 1909:38 s.1). inrättades Regeringsrätten, som skulle utgöras av sju regeringsråd, av vilka en skulle tjänstgöra i Lagrådet (SFS 1909:38 s.3). Alltsedan den första lagrådslagens tillkomst har utgångspunkten för bestämmelserna om laggranskningen följaktligen varit att denna upp- gift skall skötas av domare från och Regeringsrätten. har principen luckrats upp, vilket öppnat vägen för att även sådana personer som inte är justitieråd eller regeringsråd kunnat tjänstgöra i Lagrådet. är utgångspunkten att andra lagfarna personer endast skall förordnas vid behov (2 § andra stycket lagrådsla- gen). har målsättningen att minska antalet ledamöter i de bå- da högsta domstolarna varit påtaglig. Visserligen har reformer genom- förts av bestämmelserna om laggranskningen vilka fått till följd att trycket på och Regeringsrätten att avstå ledamöter har minskat. Bl.a. kan nämnas att laggranskningen numera kan genom- föras med tre ledamöter i stället för fyra. Även möjligheten att anlita andra lagfarna personer än aktiva domare i de båda högsta domstolarna hör hit. Men har den ökade lagstiftningstakten inneburit att allt fler ärenden underkastats Lagrådets prövning. En följd av detta är att Lagrådet vid behov kan tjänstgöra på avdelningar. Ju fler avdelningar som tjänstgör, desto fler justitieråd och regeringsråd måste tas i anspråk för laggranskande uppgifter. I takt med minskning- arna av ledamotsantalet i de båda högsta domstolarna har den andel justitieråd respektive regeringsråd som kan tas i anspråk för laggransk- ningen ökat. Den särskilda lagen (1946:879) om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring ändrades 1968 i anledning av att Lagrådet, genom en provisorisk lösning, gavs möjlighet att arbeta på tre avdelningar. Det blev nu möjligt att utnämna ytterligare två justitieråd utöver dåvarande 25 (prop. 1968:15 s.10 f, SFS 1968:58). I samband med fullföljdsreformen 1971 minskades antalet justitie- råd till 22 (prop. 1971:45, SFS 1971:218). Bestämmelsen infördes i den då gällande särskilda lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring. En särskild övergångsbestämmelse innebar att antalet tills vidare kunde vara högre. Bestämmelsen fördes sedermera över till 3 kap. 4 § (SFS 1972:147). En lagändring 1974 i 3 kap. 4 § (prop. 1974:35, SFS 1974:573) fick till följd att skulle utgöras av 22 justitieråd eller det högre antal som av särskilda skäl fanns erforderligt. I specialmotiveringen anfördes att antalet ledamöter uppgick till 25 men att ambitionen borde vara att nedbringa antalet le- damöter till 22. upphävdes den särskilda lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring (SFS 1974:574). låg ledamotsantalet – trots ambitionen att minska antalet justitieråd – i allmänhet kring 25 ledamöter. Först i början av 1990- talet hade så få som 22 ledamöter (prop. 1993/94:190 s.110). En skrivelse från föranledde att antalet justitieråd minskades till 20 eller det högre antal som behövdes (prop. 1993/94:190, SFS 1994:1034). I skrivelsen betonades att de senaste årens ändringar i domförhetsreglerna, framför allt möj- ligheten till enmansprövning i dispensfrågor, hade möjliggjort minsk- ningar av ledamotsantalet, trots att tillströmningen av mål och ärenden fortsatt att öka. Vidare framhöll att det inte var ute- slutet med ytterligare minskningar av antalet ledamöter . påpekade därutöver att det var angeläget att inte lag- en lägger hinder i vägen för sådana minskningar. Vid lagändringen 1994 avskaffades i enlighet härmed kravet på att det skulle finnas sär- skilda skäl för att ha fler ledamöter i än minimian- talet. 1995/96:116 (s.10 ff) behandlades en ny skrivelse från Hög- sta domstolen i fråga om antalet ledamöter i domstolen. Högsta dom- stolen föreslog i skrivelsen att minimiantalet ledamöter skulle minskas till 16 och betonade att det inte borde finnas rättsliga hinder för en anpassning av ledamotsantalet till vad som behövs. Ändringsförslaget fördes fram i propostionen och föranledde sedermera att lydelsen i 3 kap. 4 § ändrades (SFS 1996:157). minskades antalet ledamöter som skulle ingå i ett s.k. halvt plenum från tolv till nio. Även domförhetsreglerna ändrades på så sätt att en avdelning av blev domför med en- dast en ledamot vid prövning av fler typer av frågor än vad som tidiga- re varit fallet. Enligt propositionen (s.12) var det från flera synpunkter önskvärt att undvika att mål och ärenden handlades i en mera kvalifice- rad sammansättning än saken krävde. Vidare skulle det innebära vissa administrativa lättnader om de mål och ärenden där en prövning av en ledamot framstod som fullt tillfredsställande också kunde handläggas i den formen. En sådan ordning var enligt propositionen ägnad att leda till snabbare avgöranden. Enligt uppgifter års verksamhetsplan för Högsta domstol- en avgår fyra justitieråd med ålderspension 2000-2002. Till följd av be- sparingskrav har gjort en framställning hos regering- en om att de två först avgångna inte skall ersättas. Detta innebär en minskning av antalet ledamöter från 18 till 16 (parentetiskt kan nämnas att domstolen hade 23 le- damöter). gällde enligt 1 § lagen (1909:38 s.3) om Kungl. Maj:ts regeringsrätt (regeringsrättslagen) att Regeringsrätten skulle bestå av 17 regeringsråd, detta efter en lagändring 1965 (SFS 1965:189). Särskilda lagar om tillfälliga förstärkningar hade emellertid gällt . En kraftig men, enligt förarbetena, tillfällig för- stärkning ägde även rum 1967, då lagen (1967:64) om tillfällig ökning av regeringsrådens antal infördes och tillfälligt satte regeringsrättslagen ur kraft. Enligt den nya förstärkningslagen skulle Regeringsrätten till och med utgöras av 21 regeringsråd för att därefter nedbringas till 17 i den mån det kunde ske till följd av inträffade ledig- heter (prop. Ökningen motiverades av Regeringsrättens stora balanser av oavgjorda mål. Regeringsrätten förstärktes även 1968, dock endast med en ledamot till 22 i stället för 21 regeringsråd (prop. 1968:15, SFS 1968:60). Genom införandet av lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar bestämdes att Regeringsrätten skulle bestå av högst 18 rege- ringsråd (3 §). upphörde regeringsrättslagen och lag om tillfällig förstärkning att gälla. Till bestämmelsen fanns fogad en övergångsbestämmelse av innebörd att Regeringsrätten fick bestå av fler än 18 regeringsråd till dess antalet gått ned till detta antal till följd av inträffade ledigheter samt att, om särskilda skäl förelåg, nya leda- möter fick utses . Antalet regeringsråd uppgick till 22. 1974 genomfördes en ändring i 3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ledamotsantalet bestämdes till 18 eller det hög- re antal som av särskilda skäl finnes erforderligt (SFS 1974:577). Enligt förarbetena var ledamotsantalet 23, men am- bitionen borde enligt departementschefen vara att nedbringa antalet till 18, även om man inte kunde utesluta att det också ibland kunde komma att föreligga behov av ett något större antal ledamöter (prop. När Högsta domstolens ledamotsantal 1994 minskades gjorde rege- ringen bedömningen att det fanns skäl att också minska minimiantalet regeringsråd med två ledamöter, dvs. från 18 till 16 (prop. 1993/94:190 s.110 f, SFS 1994:1042). I likhet med vad som kom att gälla för skulle emellertid Regeringsrätten kunna bestå av ett högre antal ledamöter om detta behövdes. Departementschefen betonade att någon faktisk minskning inte var aktuell för tillfället. I samband med att den senaste ändringen av Högsta domstolens sammansättning ägde rum skrev även Regeringsrätten till regeringen med en begäran om att minimiantalet ledamöter skulle minskas, nämli- gen från 16 till 14 (prop. 1995/96:116 s.12 f). Regeringsrätten förklara- de att den hade gjort bedömningen att arbetsbelastningen skulle vara sådan att 14 regeringsråd kunde hantera den. I propo- sitionen framhöll regeringen att det, på samma sätt som för Högsta domstolen, var viktigt att det inte fanns några rättsliga hinder mot att anpassa ledamotsantalet till vad som behövdes . Re- geringens förslag blev därmed att Regeringsrätten skulle bestå av 14 ledamöter eller det högre antal som behövs (3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar). Någon ändring av sammansättnings- reglerna föreslogs inte . Enligt planeras en ökning av ledamots- antalet med en, vilket skulle få till följd att Regeringsrätten kommer att bestå av 18 regeringsråd. Lagrådet har fått 1 000 remisser för laggransk- ning, vilket motsvarar ett genomsnittligt antal om 91 remisser (medianvärdet är 95 remisser ). Antalet remisser kan emellertid skifta stort . kom exempelvis endast 62 remisser in medan 107 stycken inregistrerades 1998. Antalet remisser var 91. Några klara tendenser i fråga om Lagrådets arbetsbörda för framtiden kan inte skönjas. Det torde emellertid stå klart att laggransk- ningen berör aspekter av juridiken, exempelvis åtaganden med anledning av medlemskapet i EU, som inte hade samma aktualitet för (se i till , s.449 ff). En inte alltför djärv bedömning av Lagrådets arbetssituation ger vid handen att arbetsbördan i vart fall inte kommer att minska, varken i fråga om mängden ärenden eller de enskilda ärendenas komplexitet. Lagrådets verksamhet är känslig för arbetsuppgifter av särskilt stor och tidskrävande omfattning. Även vid vissa återkommande tidpunkter , särskilt i anslutning till de s.k. stoppdagarna, kan arbets- belastningen på de tjänstgörande avdelningarna bli hög. Med stoppdag avses den dag en proposition senast skall vara avlämnad till för att vara färdigbehandlad (se i första hand 3 kap. 3 § riksdagsordningen). Å andra sidan kan det vid andra tillfällen råda i det närmaste stiltje i verksamheten. Belastningen på Lagrådet är alltså ojämn. Arbetstopparna föranleder ofta regeringen att tillsätta fler av- delningar.