sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Förändringar i arbetskraftsdel- tagande och medelarbetstid har stor betydelse för arbetskrafts- utbudet. I internationell jämförelse har ett högt arbetskrafts- deltagande. En förklaring till detta är att svenska kvinnor i alla åldrar förvärvsarbetar i hög utsträckning. ökade andelen kvinnor i arbetskraften i alla åldersgrupper. En annan förklaring till det höga arbetskraftsdeltagandet i är att äldre män, , har ett jämförelsevis hög arbetskraftsdeltagande. Liksom i andra länder har dock arbetskraftsdeltagandet för äldre män sjunkit kraftigt under . 1970 arbetade av männen . 1990 var siffran 64 pro- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar cent och 1999 . Bland de yngre männen och kvinnorna () har arbetskraftsdeltagandet fallit kraftigt under 1990- talet. 1990 låg arbetskraftsdeltagandet på för båda könen. 1999 var siffran för unga kvinnor och för unga män. Bland unga svenskar finns dock inte någon långsiktigt nedåtgående trend när det gäller arbetskrafts- deltagande (/2000a). Framtidens finansieringsproblem aktualiserar flera möjliga socialpolitiska strategier. En strategi är att påverka utgiftssidan genom att minska generositeten i transfereringar och välfärds- tjänster eller genom att ytterligare effektivisera resursanvänd- ningen. En annan är att via de socialpolitiska systemen påverka inkomstsidan i positiv riktning, i första hand genom att förstärka incitamenten för arbete. Det kan konstateras att , i jämförelse med många andra länder, tidigt påbörjade arbetet med att anpassa pensionssystemet till en ny demografisk situation. Det nya pensionssystem som infördes är konstruerat för att bättre än ATP-systemet kunna klara av framtida samhällsekonomiska och demografiska förändringar, som till exempel ett ökat antal pen- sionärer i relation till antalet yrkesverksamma. 3.1.2Demografiska utmaningar för socialpolitiken I ett medellångt tidsperspektiv (10 ) framstår tre demo- grafiska utmaningar som särskilt centrala för svensk välfärdspolitik: åldrandet, 1990-talets stora barnkullar samt invandringen. Den första och största utmaningen, såväl på kort som på lång sikt, är tveklöst åldrandet. Stora resurser och en väl genomtänkt äldrepolitik krävs för att säkra en god välfärdsutveckling för de stora äldrekohorter, som under de närmaste decennierna går in i pensionsåldern. Ett centralt offentligt åtagande, som åligger kom- munerna, är god kvalitet i vård och omsorg. Med bibehållen ambitionsnivå kommer volymökningar att krävas inom dessa om- råden, även om de äldres hälsa har utveck- lats positivt (/2000b). Verksamheterna är personalintensiva och rymmer små möjligheter till produktivitets- ökningar. I ljuset av det minskande antalet förvärvsaktiva, kan rekrytering av personal bli en särskild svårighet – i tillägg till de arbetsmiljöproblem och den löneutveckling inom den Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar offentliga sektorn som diskuteras i avsnitt 3.2 nedan. En annan viktig välfärdsfråga, med betydelse också för välfärdens långsiktiga finansiering, handlar om de äldres delaktighet i arbetslivet och möjligheterna att fortsätta ett aktivt yrkesliv efter uppnådd pen- sionsålder. Detta är en av de frågor som just nu behandlas av regeringens särskilda kommitté för framtidens äldrepolitik, Senior 2005 – äldrepolitik för framtiden. Det är rimligt att anta att det växande antalet äldre inte bara kommer att påverka verksamhetsområden som sjukvård och äldreomsorg. Om statens finanser försämras på det sätt som många befarar kan prioriteringsfrågorna komma att ställas på sin spets också inom andra verksamheter. Särskilt betydelsefullt i detta sammanhang är avvägningen mellan behoven hos olika ålders- grupper. Av kommitténs arbeten framgår att 1990-talets ekono- miska kris i många avseenden slog hårt mot den unga generationen. Den påtagligt negativa inkomstutvecklingen för yngre medborgare såväl som i ett längre tidsperspektiv väcker frågor om möjligheterna att värna de yngres välfärd i en situation med en åldrande befolkning och knappare resurser. Med en växande andel äldre i valmanskåren och ökande behov av insatser för en åldrande befolkning kan det bli svårare att få gehör för social- politiska satsningar riktade mot de yngre, till exempel familje- och arbetsmarknadspolitik (1999; 2001). Den andra stora demografiska utmaningen för , vars betydelse understryks av den potentiella konflikten mellan de yngres och de äldres behov, är 1990-talets babyboom. 1990-tals- barnen, som befinner sig i , har mycket påtagligt påverkats av 1990-talets ekonomiska kris. De har varit barn med minskande resurser i förskola, grundskola och fritids- hemsverksamhet och med en starkt negativ inkomstutveckling för flerbarnsfamiljer och ensamstående föräldrar. kommer denna stora kohort att passera igenom gymnasiet. Under 2009 beräknas antalet elever i gymnasieskolan att vara som högst, högre . Att värna gymnasieskolan framstår med utgångspunkt från 1990-talsbarnens utsatta situation som särskilt ange- läget. Gymnasieskolan drabbades inte i samma utsträckning som av minskade kostnader per elev eller minskad lärartät- het . Risken finns dock att gymnasieskolan blir nästa problemsektor. , slutligen, kommer 1990-tals- kohorten successivt att göra sin entré i högskolan och på arbets- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Därmed accentueras behovet av särskilda satsningar på högskolan. 1990-talets babyboom aktualiserar en problematik som är sär- skilt angelägen att uppmärksamma i : kohortstorlekens betydelse för den enskilde individens livschanser. Eftersom födelsetalen i har varierat kraftigt , är också variationen i kohortstorlekar stor. I forskningen har kohort- storlekens betydelse uppmärksammats bland annat när det gäller ungdomars inträde i vuxenlivet. Man har till exempel påvisat att det finns en tendens att ungdomar som tillhör stora kohorter utbildar sig längre, eftersom de möter större konkurrens på arbetsmark- naden. Motsatsen gäller för små kohorter (1986). En aspekt av kohortvariationen som har rönt mindre uppmärksamhet, men som ur socialpolitiskt perspektiv har stort intresse, handlar om i vilken mån individer ur olika kohorter ges tillgång till välfärds- statens resurser på rimligt jämlika villkor. Detta gäller i synnerhet välfärdstjänsterna, inklusive utbildning. Dessa är särskilt svåra att kontinuerligt anpassa efter skiftande kohortstorlekar. Att individer i olika kohorter får tillgång till välfärdsstatens resurser på jämlika villkor är en rättvisefråga, men också en samhällsekonomiskt central aspekt av välfärdspolitiken (se vidare avsnitt 3.1.3 nedan). Den tredje demografiska utmaningen, vars omfattning är svårare att bedöma, består i fortsatt flyktinginvandring, anhöriginvandring och en eventuellt ökad arbetskraftsinvandring. SCB bedömer att invandringen kommer att öka . Enligt prognosen kommer nettoinvandringen att stiga till en nivå om cirka 18 000 personer (SCB 2000d). Den framtida invandringens storlek är dock mycket osäker. Det finns ett starkt migrationstryck mot från länder utanför EES-området (de 15 EU-länderna samt , , och ). Detta tryck gäller inte bara flyktinginvandring, utan i hög grad också ekonomiskt motiverad migration. och är regioner med många ungdomar som har svårt att finna försörjning, och de högre inkomstnivåerna i utövar en stark dragnings- kraft. Migrationen från länder utanför EES-området är dock hårt reglerad. Huvudmöjligheten är att söka asyl. Därutöver finns möjlighet till anhöriginvandring. Ett fåtal personer får till- stånd att bosätta sig i som arbetskraftsinvandrare, gäst- studerande eller adoptivbarn. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar När det gäller flyktinginvandringen beror den framtida invand- ringen till såväl på svårförutsägbara händelser i vår omvärld som på den svenska migrationspolitiken. Även vad arbetskrafts- invandringen beträffar är framtiden oviss. Troligt är dock att oro för arbetskraftsbrist, i liksom i i stort, kan leda till växande krav på en mer liberal attityd till arbetskraftsinvandring. Därtill innebär EU:s östutvidgning att mönstren för arbetskrafts- invandring kan komma att förändras. Västvärldens åldrande befolkningar har skapat en oro för fram- tidens ekonomi, som kan komma att förstärka ett samhällsekono- miskt perspektiv på frågor som till exempel migration och barna- födande. Det finns en fara att ett instrumentellt synsätt därmed tar överhanden, och att politiska åtgärder i ökande grad motiveras med ekonomiska överväganden om en avlägsen och i grunden svår- bedömbar framtid. I mötet med det åldrande samhällets ut- maningar är det därför väsentligt att tydliggöra det fokus på individens resurser och handlingsutrymme, som bör utgöra social- politikens värdegrund. Makroekonomiskt motiverade strategier måste enligt detta synsätt vara förenliga med framsteg ifråga om individuella välfärdsresurser. Inom socialpolitiken har barnafödandet rönt särskilt intresse ur ett långsiktigt investeringsperspektiv. Sjunkande födelsetal, i kombination med sjunkande dödlighet, ligger bakom utvecklingen mot åldrande befolkningar i hela . Därmed är det naturligt att barnafödandet nu har kommit upp på den politiska agendan som en samhällsekonomisk fråga. Att motverka åldrandet i befolkningen genom ökat barnafödande är dock inte någon okomplicerad strategi, inte ens ur ett renodlat samhällsekonomiskt perspektiv. Det finns alternativ till ett ökat barnafödande, som invandring och ökat arbetskraftsdeltagande, och ännu saknas mer omfattande studier av effekterna av alternativa mönster för befolkningstillväxt och sysselsättning. Mycket talar dock för att samhället bör verka för att möjliggöra föräldraskap, oavsett hur de samhällsekonomiska kalkylerna under de närmaste decennierna kan komma att se ut. För det första bör socialpolitiken när det gäller barnafödande, liksom ifråga om andra livsval, i första hand värna individens resurser och handlings- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Att kunna skaffa barn, om man vill, måste tveklöst ses som en betydelsefull aspekt av människors välfärd. För kvinnor, som inte kan skjuta på familjebildningen till senare i livet, är det särskilt betydelsefullt att valet att föda barn kan realiseras . Men även för män måste möjligheten att bilda familj i de unga vuxenåren betraktas som väsentlig ur välfärdssynpunkt. Att i högre grad än beakta faderskapets villkor framstår som en viktig uppgift för framtidens välfärdspolitik (2001; Plantin 2001). Ur ett demografiskt perspektiv är det, för det andra, viktigt att notera att dagens globala demografiska situation, med ett stort migrationstryck från låginkomstländer med unga befolkningar, inte är stabil. Nuvarande trender ifråga om barnafödande tyder tvärtom på att födelsetalen kommer att falla i flertalet länder i världen under de kommande decennierna. Ett troligt scenario är att vi får födelsetal i de flesta länder som ligger på samma nivå som i dagens industrialiserade länder, det vill säga under reproduktionsnivån (2,1 barn per kvinna). är ett exempel på ett utvecklingsland som ligger under reproduktionstalet. Bara i de allra fattigaste länderna förväntas höga födelsetal bestå under över- skådlig tid (United Nations 2000). Med beaktande av dessa för- väntade långsiktiga förändringar, framstår det som en rimlig ut- gångspunkt att varje samhälle bör kunna skapa förutsättningar för sin egen reproduktion. Dagens låga födelsetal i uppmärksammas just nu av en särskilt utredning inom Socialdepartementet1 och kommer därmed inte att bli föremål för någon fördjupad analys här. Mot bakgrund av barnafödandets nära relation till välfärdsfrågor i bred mening finns det dock anledning att även i detta betänkande något stanna upp inför barnafödandet som socialpolitisk utmaning. Låga fruktsamhetstal är ett kännetecken för ekonomiskt utveck- lade länder. Variationerna i barnafödande länder emellan är dock relativt stora. För alla länder, vars födelsetal börjar falla, tycks slutresultatet bli en fruktsamhet som ligger klart under reproduk- tionsnivån. I har den långsiktiga nedgången i fruktsamhet varit mindre än i många andra euro- peiska länder. har dock tidpunkten för det första barnet successivt skjutits upp. var förstagångsföderskan i medeltal . var medelåldern för förstföderskor . 1 Kommittén har för arbetet med detta avsnitt kunnat ta del av arbetsmaterial från Arbets- gruppen för analys av vilka faktorer som påverkar barnafödandet (S 2000:3), se Bilaga 4. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Trots att kvinnor har skjutit upp barnafödandet har dock det slutliga antalet barn, i genomsnitt per kvinna, legat ganska stabilt i . Mödrar födda har fått i genomsnitt ungefär två barn. Det är troligt att kvinnor födda också kommer att ha fått ungefär två barn per kvinna när deras fertila period är över. För kvinnor födda och senare, däremot, gör SCB bedömningen att det slutliga antalet barn kommer att bli lägre än för tidigare kohorter. Utmärkande för , inte minst , har å andra sidan varit stora variationer i barnafödandet. låg den summerade fruktsamheten i mycket lågt (1,6 barn per kvinna). Kort därefter steg fruktsamheten och nådde en ur europeiskt perspektiv mycket hög nivå på omkring 2,1 barn 1992 (Figur 3:1). Därefter sjönk fruktsamheten återigen till 1,5 barn per kvinna , vilket är den lägsta nivå som någonsin registrerats i . Den nedgång som skett i förstabarnsfruktsamheten har varit särskilt markerad bland kvinnor . Det betyder att den lång- siktiga tendensen att barnafödandet skjuts uppåt i åldrarna har förstärkts. Summerad fruktsamhet (antal barn per kvinna), 1940– 2000 Källa: SCB. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar är det fler som avlider än som föds i , vilket inte har varit fallet . Detta har aktualiserat frågan om den framtida utvecklingen av barnafödandet. Är vi på väg in i en ny fas, med lägre födelsetal? Har synen på barn och föräldraskap förändrats? Eller är detta bara en av många svackor i de svenska födelsetalen? Mot bakgrund av de allmänt låga födelsetalen i kan ett scenario med ännu lägre födelsetal framstå som rimligt (United Nations 2000). Med tanke på de stora variationerna i fruktsamhet måste dock 1990-talets ned- gång i – om än dramatisk – betraktas som alltför kortvarig för att tillåta några mer långtgående slutsatser. SCB gör i sin be- folkningsprognos bedömningen att en ytterligare nedgång i de svenska födelsetalen knappast är sannolik. Motivet för bedöm- ningen är att , i jämförelse med de länder i som har en mycket låg fruktsamhet, har en väl utbyggd arbetsmarknads- och familjepolitik. Även om den svenska välfärdsstatsmodellen på avgörande punkter skiljer sig från de kontinentala och sydeuropeiska väl- färdsregimerna, framstår det dock som angeläget att närmare granska i vilken mån som 1990-talets låga födelsetal kan relateras till försämrade livsvillkor eller mer grundläggande förändringar i de svenska välfärdsinstitutionerna. Har potentiella föräldrar haft tillräckliga individuella resurser och det handlings- utrymme som behövs för att förverkliga planer på föräldraskap? Analyser av 1990-talets fruktsamhetsfall visar att nedgången var starkt relaterad till sysselsättningskrisen. Det kan i detta sammanhang noteras att den svenska föräldraförsäk- ringen är starkt knuten till arbetsmarknadsdeltagande. Till icke förvärvsarbetande, bland annat studerande, utbetalas endast per dag (garantinivån). Det finns också samband mellan anställningsform och fruktsamhet. Fast anställda var under 1990- talet mer benägna än tidsbegränsat anställda att skaffa barn (SCB 2001e). Mot bakgrund av detta samband är det värt att notera att tidsbegränsade anställningar ökade , och särskilt bland ungdomar. Likaså bör det observeras att ungdomsgruppen, 16 , upplevde en särskilt svår arbetsmarknadssituation, med höga arbetslöshetstal och sjunkande inkomster (se avsnitt 1.3.2). steg etableringsåldern, uttryckt som den ålder då av en årskull har sysselsättning, från 21 till för män och från 21 till för kvinnor. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Utöver sysselsättning och anställningsform är det rimligt att anta att en rad andra faktorer har bidragit sjunkande fruktsamhet. Försämringar i stödet till barnfamiljer är en sådan faktor, liksom ökande boendekostnader. En ökande otrygghet, sär- skilt bland de yngre, kan ha spelat in. Av betydelse för nedgången i födelsetal kan också vara de accentuerade ålders- förskjutningarna i inkomst- och förmögenhetsfördelning. De höga inkomsterna, liksom förmögenheterna, tillföll i ökande grad de medelålders och äldre medborgarna. har föräldraskapet kommit att förknippas med ökande risker, i syn- nerhet för kvinnor. Att bli ensamstående mor, till exempel, blev en ur välfärdssynvinkel alltmer problematisk erfarenhet. Denna förändrade riskbild aktualiserar den potentiella konflikten mellan å ena sidan föräldraskap och å andra sidan jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. Vid slutet av decenniet har vissa av de negativa förhållanden, som kan ha bidragit dramatiska fruktsamhetsfall, för- svagats. Den akuta arbetslöshetskrisen är över, även om syssel- sättningen är lägre än vid decenniets början. Familje- stöden har åter stärkts, och när det gäller barnomsorg är situa- tionen , vad tillgänglighet beträffar, bättre än för ett årtionde sedan. När det gäller andra faktorer av betydelse, som arbetsvillkor och boendekostnader, finns dock inte några tydliga tecken på för- ändringar i en för barnafödandet positiv riktning. Frågan om unga vuxnas handlingsutrymme när det gäller föräldraskap kvarstår där- med som en i högsta grad aktuell socialpolitisk fråga. Det är inte bara barnafödandet som kan betraktas i ett inves- teringsperspektiv. Även utgifter för hälsa och utbildning kan ses som investeringar . Åtstramningar inom dessa områden kan därmed ha negativa konsekvenser ur ett långsiktigt tillväxt- perspektiv. Här har viktiga bidrag kommit från den ekonomiska forskningen. Internationellt riktas intresset i ökande grad mot samspelet mellan humankapitalinvesteringar, ökad livslängd och ekonomisk tillväxt. Särskilt hälsans betydelse betonas (1993; Bloom & Canning 2000). Perspektivet i dessa analyser är långsiktigt. Resultaten visar att hälsoinvesteringar, liksom utbild- ningsinvesteringar, ger full utdelning först på några decenniers sikt. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Ovan diskuterades i korthet svårigheterna med att göra demo- grafiska prognoser. Det torde dock vara än svårare att göra till- förlitliga prognoser om arbetslivets och arbetsmarknadens utveck- ling. Arbetsmarknadens karaktär är i stor utsträckning beroende av såväl internationell konjunktur som inhemsk efterfrågan och utbud. Vi kommer därför i det följande att avstå från några mer långtgående förutsägelser angående utvecklingen. Det är dock inte enbart långsiktiga prognoser om arbetsliv och arbetsmarknad som är svåra att göra. Även kortsiktiga sådana kan ofta vara osäkra, eftersom konjunkturens svängningar och effekter är så pass svåra att förutse. Eftersom större strukturella förändringar i allmänhet utgör de största utmaningarna för välfärdsstatens anpassningsförmåga, ska vi ändå i det följande diskutera några av de mest påtagliga för- ändringarna inom 1990-talets arbetsliv och arbetsmarknad i dessa termer. Detta sker i beaktande av svårigheterna med att bedöma vilka av de förändringar som redan skett som kan betraktas som konjunkturorsakade och vilka som kan betraktas som mer per- manenta strukturella förändringar. Diskussionen berör generella förändringar på arbetsmarknaden vad gäller sysselsättningsgrad och arbetslöshetsnivåer. Arbetskontraktens och kvalifikationskravens förändring diskuteras också, liksom arbetsmiljö- och reallöne- utveckling. Ett genomgående tema för diskussionen är de problem som välfärdstjänstesektorn drabbats av och de utmaningar denna sektor står inför . Som betonats i flera avsnitt i denna volym har utvecklingen arbetsmarknad varit synnerligen dramatisk. Den öppna arbetslösheten gick från en nivå på 1990 till på endast . minskade sysselsättningen med 500 000 jobb. Som framgått fick sysselsättningskrisen inte bara direkta konsekvenser i form av försämrade materiella för- utsättningar och försämrad psykisk hälsa för de drabbade, utan kan också ha fått följder i form av ett minskat barnafödande och en, i vissa sektorer, påtagligt äldre arbetskraft. Sedan krisåren har arbetslösheten sjunkit och sysselsättningen ökat. Årsmedeltalet för den öppna arbetslösheten var . Huruvida detta är den nivå som arbetslösheten framgent kommer att variera kring är ännu för tidigt att svara på. Månads- statistiken visar dock att arbetslösheten 2001 är lägre än 2000 då Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar den i sin tur var lägre än 1999. Andelen sysselsatta har ökat på motsvarande sätt. I och med att arbetslösheten fortsätter att sjunka går det inte att med säkerhet hävda att 1990-talets arbetslöshetskris har inneburit en omfattande strukturell förändring på svensk arbetsmarknad när det gäller sysselsättnings- och arbetslöshets- nivåer generellt sett. tycks det dock som att vi , inledande år, går in i en ny lågkonjunktur med en initial arbetslöshet kring , det vill säga en betydligt högre nivå än den som föregick 1990-talets kris. Detta innebär att det finns en påtaglig risk för att en högre grundnivå för arbetslösheten etableras mer permanent. Som nämnts i föregående avsnitt var sysselsättningsminskningen betydligt större bland ungdomar än bland de äldre på arbetsmarknaden. Även om det sker en återhämtning är sysselsättningsgraden bland ungdomar så pass mycket högre vid årtiondets slut (se avsnitt 1.3.2) att en återgång till det tidiga 1990-talets nivåer förefaller svåruppnåeligt. För ungdomarna har visserligen utbildning i hög utsträckning varit ett alternativ till att söka sig ut på en osäker arbetsmarknad, och om en låg syssel- sättningsnivå har sin orsak i att fler ungdomar utbildar sig framstår sysselsättningsminskningen som mindre allvarlig. De fortsatt höga arbetslöshetstalen tyder dock på att detta är långt ifrån hela för- klaringen. I den mån den utbildning som förvärvas är anpassad till och kan användas på arbetsmarknaden kommer dock ungdomarna att komma tillbaka på arbetsmarknaden som en star- kare grupp jämfört med den kohort som var i motsvarande åldrar åren före krisen. I ett kortare perspektiv kan det ändå konstateras att den stora sysselsättningsminskningen bland unga på arbets- marknaden har inneburit – trots fallande sysselsättning även i åldersgruppen 60 – att arbetskraften i allmänhet, och de sysselsatta inom välfärdstjänstesektorn i synnerhet, som grupp be- traktat blivit betydligt äldre (2001). Om 1990-talets utbildningssatsningar visar sig vara dåligt anpassade till framtidens krav kan det medföra stora rekryteringsproblem när de stora äldre kohorterna på arbetsmarknaden går i pension. Förutom förändringen av den demografiska sammansättningen av deltagarna på arbetsmarknaden , har det också skett vissa sektorsvisa förskjutningar, vilka redogjordes för i av- snitt 1.8.2. Den enda sektor där antalet sysselsatta ökat är den privata tjänstesektorn (exklusive privat hälso- och sjukvård), vilken därmed passerat tillverkningsindustrin i detta Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Övriga sektorer minskar sett över hela årtiondet. Att den privata tjänstesektorn passerat tillverkningsindustrin i storlek kan möjligen ses som en symboliskt viktig händelse, men huruvida detta är en bestående förändring är ännu för tidigt att uttala sig om. Däremot förfaller det sannolikt att välfärdstjänstesektorn kommer att öka något . (2001b) räknar med antalet sysselsatta inom skola samt primär- kommunernas vård och omsorg kommer att öka med , på grund av demografiska förändringar och de ökade behov det leder till (se avsnitt 3.1.2).