sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — regeringens samtycke, sluta fördrag med främmande stater (artikel 32 punkt 2). Som grundregel gäller således att förbundspresidenten, utan sam- tycke från parlamentet, kan ikläda folkrättsliga förpliktelser. I artikel 59 punkt 2 GG föreskrivs dock vissa betydelsefulla undantag från denna grundregel. Av denna bestämmelse följer att förbundsdagen först skall lämna sitt samtycke till vissa typer av internationella fördrag. , som representerar delstaternas intressen, skall på motsvarande sätt lämna sitt samtycke i fall då sådana fördrag berör delstaternas lagstiftningskompetens. Samtycke skall på så sätt lämnas till fördrag som reglerar politiska förhållanden, t.ex. fördrag som reglerar ett tyskt medlemskap i (Nato). Vidare skall sådant samtycke lämnas till s.k. lagstiftnings- fördrag, dvs. fördrag som kräver lagstiftning för sitt inomstatliga genomförande. I det sistnämnda fallet finns även en möjlighet för parlamentet att lämna sitt anteciperade samtycke till folkrättsliga över- enskommelser som kräver uppfyllelse genom nationella lagstift- ningsåtgärder. På så sätt kan lagstiftaren genom en s.k. öppningsklausul föreskriva att en folkrättslig överenskommelse skall tillämpas. Sådant anteciperat samtycke kan även lämnas till framtida ändringar av folkrättsliga fördrag som har tillträtt i fall då det är möjligt att ändra fördraget genom s.k. förenklade fördragsändringar. Innebörden av sådana fördragsbestämmelser beskrivs närmare i avsnitt 12.1.4. Enligt det tyska inrikesministeriet krävs inte parlamentets med- verkan enligt artikel 59 punkt 2 GG vid beslutsfattande i EU:s andra och tredje pelare. För parlamentets medverkan i detta samarbete gäller, trots den mellanstatliga karaktären, särregleringen i artikel 23 GG. Enligt artikel 23 punkt 2 GG är skyldig att informera såväl förbundsdagen som förbundsrådet rörande dessa frågor. har dock inte någon rätt till samråd beträffande frågor i andra pelaren, vilka betraktas som en federal ange- lägenhet. Regeringen måste enligt punkt 3 i artikeln ge förbundsdagen möjlig- het att yttra sig över förslag till EU-lagstiftning. skall beakta synpunkter från förbundsdagen i förhandlingsarbetet inom EU. Med begreppet EU-lagstiftning avses inte bara sekundära gemenskapsrättsakter, utan också andra EU-frågor. Begreppet EU- lagstiftning avser således även beslut eller överenskommelser i andra och tredje pelaren. I artikel 45 GG föreskrivs en möjlighet för förbundsdagen att dele- gera sin beslutanderätt enligt artikel 23 till ett utskott för EU-frågor. Förbundsdagen kan också i lagform avge för regeringen rättsligt 196 funktion som beslutsorgan... bindande yttranden i frågor som har beröring med förbundsdagens kompetens som lagstiftare. Genomförandet av bestämmelserna i artikel 23 GG regleras närmare i en särskild lag, Gesetz über die und Ländern in vom 12. März 1993, BGBl. I S. 313. Enligt § 5 i denna lag skall ta hänsyn till förbundsrådets yttrande vid sitt agerande inom EU. Enligt är det dock inte fråga om någon juridiskt bindande skyldighet för . När det gäller EU-frågor som direkt berör förbundsländernas lagstiftningsbefogenheter skall emellertid för- bundsrådets uppfattning tillmätas avgörande vikt. kan med andra ord slutligt avgöra vilken position i sådana fall skall inta. Detta följer av artikel 23 punkt 5 GG. Slutligen skall, i fall då delstaternas exklusiva lagstiftningskompentens är direkt berörd, federationen delegera rätten att företräda som medlemsstat till en av förbundsrådet utsedd företrädare för delstaterna (artikel 23 punkt 6 GG). Till grund för ursprungliga anslutning till gemenskaps- samarbetet låg artikel 24 punkt 1 GG, som har följande lydelse: kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Ein- richtungen übertragen. Bestämmelsen föreskriver sålunda att federationen genom lag kan över- föra suveränitetsrättigheter (beslutsbefogenheter) till mellanstatliga institutioner. Inför ratifikationen av Unionsfördraget krävdes en rad ändringar i den tyska konstitutionen. Enligt betrak- tades den europeiska unionen inte längre som enbart en zwischen- staatliche Einrichtung i GG:s mening, utan fastmera som en Staaten- verbund resp. Staatengemeinschaft. Mot denna bakgrund infördes i GG artikel 23 punkt 1, vilken före- skriver bl.a. att , för att förverkliga ett enat , deltar i utvecklingen av Europeiska unionen som, anges det, är förpliktad att iaktta demokratiska, rättsstatliga, sociala och federativa principer liksom också subsidiaritetsprincipen samt också innefattar ett skydd för grundläggande rättigheter som i det väsentliga är jämförbart med det som den tyska konstitutionen ger. Vidare föreskrivs bl.a. följande: kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. För överlåtelse av beslutsbefogenheter krävs alltså lagform. Sådan lag kräver utan undantag förbundsrådets samtycke. Detta gäller också i fall funktion som beslutsorgan... då överlåtelsen avser områden som faller inom förbundsdagens exklusi- va lagstiftningskompetens. I fall då en överlåtelse förutsätter ändringar eller tillägg i den tyska konstitutionen, fordras kvalificerad majoritet (två tredjedelar) både i förbundsdagen och förbundsrådet. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i artikel 65 i den österrikiska federala konstitutionen, Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). Enligt denna be- stämmelse ingås sådana överenskommelser av förbundspresidenten. Befogenheten för förbundspresidenten att på egen hand ikläda folkrättsliga förpliktelser är dock underkastad betydelsefulla begränsningar. Av artikel 50 B-VG följer att vissa typer av fördrag får ingås endast efter godkännande av den nationella kammaren, National- rat. Kravet på godkännande omfattar dels politiska fördrag, dels för- drag som förutsätter lagstiftningsåtgärder. Parlamentets ställnings- tagande kan enbart mynna ut i antingen ett avslag eller ett godkännande med eller utan förbehåll om uppfyllelse genom nationella lagar eller förordningar. Vid parlamentets godkännande av fördrag som kräver grundlagsändringar tillämpas en särskild beslutsordning. Utanför EU-samarbetet finns inga andra instrument för parlamentets godkännande av internationella överenskommelser. kan så- lunda tillträda överenskommelser som blir bindande redan genom undertecknandet endast i de fall då det rör sig om fördrag som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 50 i B-VG, t.ex. olika former av överenskommelser avseende förvaltningsuppgifter. Likaledes finns i B-VG en allmän bestämmelse om anslutning till överstatligt samarbete. Enstaka beslutsbefogenheter som tillkommer staten kan överlåtas till mellanstatliga myndigheter och deras organ. Överlåtelse kan ske genom lag eller genom en internationell överens- kommelse som godkänns i särskild ordning (artikel 9 i B-VG). Denna bestämmelse har emellertid inte ansetts utgöra tillräckligt konstitutio- nellt stöd för den suveränitetsöverföring som följer av unionsmedlem- skapet. Eftersom ett EU-medlemskap berörde vissa grundprinciper i den österrikiska författningen, krävdes att lag stiftades i särskild ord- ning för att skulle kunna bli anslutet till EU. Den särskilda ordningen innebar dels krav på folkomröstning, dels krav på kvalifice- rad majoritet i parlamentet. I enlighet med detta förfarande antogs en anslutningslag, Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union, BGBl Nr 744/1994 (Beitritts-BVG). Genom antagandet av Beitritts-BVG, som är utformad som en fullmaktslag, 198 funktion som beslutsorgan... skapades nödvändiga konstitutionella förutsättningar för en österrikisk anslutning till EU. Även när skulle tillträda Amsterdamfördraget krävdes att lag stiftades i särskild ordning, vilket förutsatte kvalificerad majoritet i parlamentet (artikel 50 Abs. 3 i B-VG). Detta skedde genom Das Bundesverfassungsgesetz über den Abschluss des , BGBl I Nr. 76/1998. Genomförandet av denna lag har anförtrotts åt . På detta sätt har den österrikiske lagstiftaren möjliggjort överlåtelse av beslutsbefogenheter – och därmed suveränitet – inom ramen för Amsterdamfördraget, utan att närmare ange vilka beslutsbefogenheter som kan bli föremål för en sådan överlåtelse. Frågan i vilken utsträck- ning sådan överföring äger rum har inte varit föremål för någon närmare diskussion. Enligt det österrikiska utrikesministeriet kan en överföring av suveränitet dock teoretiskt sett anses äga rum i de fall då staten som bärare av suveränitet – i förekommande fall också mot sin, dvs. statsorganens, vilja – kan bli bunden folkrättsligt resp. unions- rättsligt genom beslut av EG/EU-organ. Inom den andra pelarens område kräver beslut som huvudregel enhällighet. Genom möjligheten att göra ett s.k. konstruktivt avstående kan en medlemsstat undvika överföring av suveränitet. Beslut kan dock i vissa fall fattas med kvalificerad majoritet. För det första kan beslut tas med kvalificerad majoritet på grundval av en med enhällighet beslutad gemensam strategi. För det andra kan beslut med kvalificerad majoritet avse genomförande av en med enhällighet beslutad gemen- sam åtgärd eller gemensam ståndpunkt. I båda dessa fall överförs enligt bedömning suveränitet genom det enhälliga beslut som bildar grundvalen för efterföljande majoritetsbeslut. En råds- medlem kan visserligen göra gällande viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik för att förhindra sådana majoritetsbeslut. In- skränkningen till viktiga och uttalade skäl synes dock, enligt Utrikes- ministeriets uppfattning, medföra att denna bestämmelse inte är ägnad att utesluta suveränitetsöverföring i strikt mening. Även inom den tredje pelarens område kräver beslut som huvud- regel enhällighet. Beslut kan dock fattas med kvalificerad majoritet när det gäller vissa genomförandeåtgärder resp. i procedurfrågor. Enligt finns det därmed anledning att utgå från att suveräni- tet överförs inom de sistnämnda områdena i och med grundbeslutet. I B-VG finns särskilda bestämmelser om parlamentets rätt till med- verkan vid den nationella beredningen av EU-frågor i andra och tredje pelaren. Regeringsmakten i baserar sig enbart på Nationalrat (se SOU 1996:42 s. 40). Denna kammare företräds i dessa sammanhang av ett särskilt utskott (Hauptausschuss). Utskottet kan binda regeringen funktion som beslutsorgan... för en viss position. Regeringen kan visserligen avvika från denna position, dock endast av tvingande utrikes- och integrationspolitiska skäl. Eventuella avvikelser skall ske i samråd med en mindre beredning inom utskottet. Om det unionsbeslut som förbereds innebär en ändring av den gällande österrikiska grundlagen, är en avvikelse emellertid tillåten endast om Nationalrat inte gör någon invändning inom viss föreskriven tidsfrist. Genom denna reglering har Hauptausschuss möjlighet att ta ställning till kommande beslut inom EU. Däremot är det enligt österrikisk rätt inte nödvändigt att inhämta samtycke från parlamentet i plenum. funktion som beslutsorgan... 201 12 Överväganden och förslag 12.1Riksdagens funktion vid ingåendet av internationella överenskommelser I våra direktiv konstateras att samarbetet inom den andra och tredje pelaren i EU är mellanstatligt. De gemensamma besluten, som i andra pelaren kan vara t.ex. s.k. gemensamma åtgärder och i tredje pelaren t.ex. rambeslut, fattas normalt med enhällighet. Medlemsstaterna är bundna av besluten på samma sätt som följer av annat internationellt samarbete. Besluten är därför att jämställa med internationella överens- kommelser i RF:s mening (se SOU 1972:15 s. 181 f.). Regeringens befogenhet att biträda ett beslut i andra och tredje pelaren begränsas därmed av bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF som reglerar regeringens befogenhet att ingå en internationell överenskommelse. Därför kan regeringen inte biträda ett beslut i rådet på dessa områden som medför t.ex. en skyldighet att införa ny lagstiftning eller att ändra en befintlig lag utan att först inhämta godkännande. Vidare anges i direktiven att EU-samarbetet fortlöpande förändras. I anslutning därtill anförs bl.a. följande. Samspelet mellan och regeringen måste anpassas till dessa för- ändringar så att som folkets främsta företrädare alltjämt ges inflytande över och får en god insyn i den process i EU som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut ... Det är framför allt när det gäller det mellanstatliga arbetet i den andra och tredje pelaren som det kan finnas skäl att se över gällande ordning ... Ett sätt att stärka roll inom det mellanstatliga arbetet i den andra och tredje pelaren är att det införs en möjlighet för regeringen att på förhand, dvs. innan förhandlingarna i rådet har avslutats, inhämta godkännande till att regeringen ingår en viss bindande internationell överenskommelse. Ett förhandsbesked skulle alltså kunna ersätta det godkännande som bara kan lämnas till en redan färdigförhandlad överenskommelse. För att ett på förhand lämnat besked skall kunna användas i förhand- lingsarbetet i EU är det en förutsättning att det kan lämnas relativt snabbt. En lösning som gör det möjligt för regeringen att på förhand och utan att 202 funktion som beslutsorgan... alltför tas i anspråk få godkännande skulle –förutom att stärka roll – också stärka roll i unionssamarbetet. Behovet av att stärka roll genom en möjlighet för regeringen att på förhand inhämta godkännande till en internationell över- enskommelse kan tänkas uppstå också i annat internationellt samarbete. Även detta talar för att det nu finns skäl att undersöka om ett system med förhandsgodkännande går att förena med regeringsformens övriga bestäm- melser om förhållandet till andra stater och, om så skulle visa sig vara fallet, lämna förslag till hur en sådan regel bör utformas. Mot denna bakgrund anges i direktiven att vårt uppdrag omfattar att utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick. Det står oss fritt att lämna förslag på under vilka förutsättningar och i vilka former ett sådant godkännande kan lämnas. I våra direktiv anges dock som en utgångspunkt för vårt arbete att om- fattningen av det riksdagsbundna området inte skall ändras. Vidare anges i direktiven att beskedet om godkännande bör kunna lämnas rela- tivt snabbt. För den fortsatta diskussionen är det enligt vår mening nödvändigt att inledningsvis ta ställning till vilka faktorer som måste beaktas vid utformningen av ett system för medverkan vid ingåendet av internationella överenskommelser. Dessa frågor kommer att behandlas i avsnitten 12.1.2 och 12.1.3. Därefter kommer vi i avsnitt 12.1.4 att ta ställning till behovet av förändringar i grundlagen. Slutligen kommer vi i avsnitten 12.1.5 – 12.1.7 att diskutera utformningen av ett särskilt system för godkännande av internationella överenskommel- ser inom ramen för EU-samarbetet. 12.1.2Regeringen företräder i mellanfolkliga relationer Vår bedömning: Det saknas anledning att genomföra några mera djupgående förändringar när det gäller regeringens befogenhet på det internationella planet. Vårt ställningstagande utesluter dock inte att det inom ramen för gällande ordning bör kunna skapas ett system där regeringen inom vissa områden, exempelvis EU-samarbetet, har möjlighet att erhålla ett förhandsbesked från sida som ersätter det godkännande som kan lämna till en redan färdigförhandlad överenskommelse. Lösningar som innebär att först skall ge regeringen ett bindande förhandlings- funktion som beslutsorgan... 203 mandat och sedan ändå ta ställning till det slutliga resultatet är enligt vår mening ägnade att försvaga förhandlingsmandatet. Så- dana lösningar torde också rent allmänt vara ägnade att ytterligare inskränka möjligheter att utkräva ansvar av regeringen för dess agerande på det internationella planet. Enligt våra direktiv skall vi undersöka om ett system med förhands- godkännande går att förena med RF:s övriga bestämmelser om för- hållandet till andra stater. Av särskilt intresse i sammanhanget är om regeringens konstitutionella befogenhet att ingå, ändra och säga upp internationella överenskommelser. Uppgiften att företräda en stat i mellanfolkliga relationer ligger främst på statsledningen, för vårt lands vidkommande på regeringen, i vissa fall med en formell medverkan av statschefen. Att statsledningen har en sådan behörighet på det internationella planet följer av folk- rättsliga principer, särskilt om diplomatiska för- bindelser och om traktaträtten (se t.ex. och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 341). Det har hävdats att det för den interna svenska rättens del inte skulle vara nödvändigt med någon särskild grundlagsregel om regeringens uppgift att företräda riket utåt; att regeringen har denna kompetens följer av att, som det sägs i 1 kap. 6 § RF, regeringen styr riket (se t.ex. och a. s. samt avsnitt 10.2.4). Regeringens statsrättsliga kompetens att binda riket genom internationella överens- kommelser har dock blivit uttryckligen grundlagsfäst såväl regeringsform som i den nuvarande RF. I nu gällande RF har så skett genom bestämmelsen i 10 kap. 1 § RF om att överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Av 4 § samma kapitel framgår uttryckligen att regeringens befogenhet också omfattar åtagande av internationell förpliktelse i annan form än överenskommelse samt uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse. Enligt 3 § i kapitlet kan regeringen i vissa fall delegera dessa sina befogenheter till förvaltningsmyndighet. Utrikes- ärendenas handläggning betraktas således som en riksstyrelsefunktion bland andra. Ansvaret för utrikespolitikens bedrivande åvilar med andra ord i första hand regeringen. Regeringens riksstyrelsefunktion regleras i 1 kap. 6 § RF. Däri föreskrivs att regeringen styr riket samt att den är ansvarig inför riks- dagen. Regeringens handlingsutrymme och ansvar inför sammanfaller sålunda med dess riksstyrelsefunktion. Frågan blir då i vad mån riksstyrelsefunktionen påverkas av aktiviteter. Denna fråga berördes av Utredningen med uppdrag att göra en översyn 204 funktion som beslutsorgan... av 10 kap. 5 § regeringsformen (SOU 1984:14 s. 39 f.), som anförde bl.a. följande. För det första synes det stå klart, att den i RF 1:6 uttryckta principen om regeringens styrande funktion endast i mycket begränsad omfattning kan anses innefatta en självständig kompetensregel. Det är tänkbart, att regeringen i speciella fall direkt på detta stadgande kan stödja beslutande- rätt, som helt saknar förankring i andra normer ... Uttrycket, att regeringen styr riket, synes i övrigt endast markera summan av de funktioner som tillkommer regeringen, i första hand enligt RF men också enligt andra författningar, som tillkommit enligt . (Jfr SOU 1972:15 s. 121, prop. Åtskilliga stadganden i RF medger, att delegerar uppgifter till regeringen. Den konstitutionella befogenheten, den på RF grundade beslutanderätten, tillkommer då , inte regeringen. Sker delegation med stöd av sådan bestämmelse, kommer regeringens kom- petens inte primärt att baseras på RF utan på föreskrift i vanlig lag eller, vilket ibland är möjligt, på ett riksdagsbeslut i det konkreta fallet ... innehar alltså enligt RF beslutanderätten men kan välja om man själv vill utöva den direkt eller om man i stället vill gå vägen via regeringen Även den berörda frågeställningen har ett samband med RF 1:6. Föreskriften i bestämmelsens senare led, att regeringen är ansvarig inför , har inte heller något självständigt innehåll utan innefattar en sammanfattande beskrivning av relationen mellan de båda centrala organen såsom den kommer till uttryck i andra grundlagsstadganden. Den yttersta konsekvensen framgår av reglerna om misstroendeförklaring, men beroen- det av avspeglas också i åtskilliga andra stadganden, som berör regeringens verksamhet Utmärkande för RF:s uppbyggnad är, att riks- styrelsen påverkas till både omfattningen och inriktningen av aktiviteter. Att regeringens kompetens i betydande mån framstår som ett slags restfunktion visar sig bl.a. i regler av ovan nämnd typ, där beslutande- rätten tillkommer men med möjlighet till delegation. kan ju här teoretiskt minimera utrymmet för riksstyrelse genom att under- låta att delegera kompetens till regeringen eller återtaga givna bemyn- diganden. Samma effekt kan emellertid inträda som en följd av en helt annan typ av regler, nämligen sådana som uttryckligen tilldelar regeringen en bestämd uppgift, men som ger möjlighet att ingripa även inom detta regeringens primära område. Regeringens direkt på RF grundade förordningsmakt kan t.ex. sättas ur spel genom att väljer att lagstifta inom därav omfattade områden (RF 8:13–14). Betydelsen av den regeringen tillerkända rätten att disponera över statens tillgångar är på liknande sätt beroende av hur långt vill gå i detaljreglering (RF 9:2, 8, 9) ... Det förhållandet, att regeringens grundlagsstadgade kom- petens i sådana fall de facto kan komma att variera, beroende på i vilken utsträckning utnyttjar sina möjligheter att agera på samma verk- samhetsområde, påverkar inte regeringsfunktionens karaktär av konsti- tutionell befogenhet. Till skillnad från vad som är fallet beträffande den funktion som beslutsorgan... 205 tidigare berörda delegerade beslutanderätten, rör det sig här om befogen- heter, som vilar direkt på RF. Riksstyrelsefunktionen enligt RF kan således sägas vara sammansatt av dels regeringens konstitutionella befogenheter, dels restfunktioner som ytterst baseras på konstitutionella befogenheter. I det senare fallet kan i princip inskränka eller sätta ur spel vilka som helst av restfunktionerna som tillkommer regeringen. Därmed bortfaller regeringens handlingsutrymme och konstitutionella ansvar inför riks- dagen i motsvarande mån. I det förra fallet rör det sig emellertid om befogenheter som vilar direkt på RF. Sådana konstitutionella befogen- heter kan inte avlägsna från regeringen utan grundlagsänd- ring. kan ingripa inom området för regeringens konstitutio- nella befogenheter endast i den utsträckning som själv har konstitutionell befogenhet att agera på samma verksamhetsområde. I annat fall behåller regeringen det handlingsutrymme och det konstitu- ansvar inför som följer av dessa befogenheter, oav- sett vilka åtgärder vidtar. om förhållandet till andra stater i 10 kap. till- delar regeringen rätten att ingå överenskommelse med eller på annat sätt ikläda riket förpliktelse gentemot annan stat eller mellanfolklig organisation. Även om medverkan krävs i vissa fall (2 §) är det således här fråga om en del av regeringens riksstyrelsefunktion som vilar direkt på RF, dvs. en av regeringens konstitutionella befogenheter. saknar egna konstitutionella befogenheter inom området för regeringens traktatstiftande makt. Därmed kan inte utan grundlagsändring påverka innehållet i denna del av regeringens riksstyrelsefunktion. Frågan blir då vilka moment utöver själva avtalsslutet som inne- fattas i den konstitutionella befogenhet som tillkommer regeringen enligt om den traktatstiftande makten. Denna fråga har inte närmare berörts i förarbetena till nuvarande RF. I aktuellt hänseende anfördes endast att bestämmelserna härom inte innebar något avsteg från den i gällande rätt fastslagna grundsatsen, att internationella över- enskommelser skall ingås av regeringen (prop. 1973:90 s. 359). innebär dock att det är regeringen som före- träder vid överenskommelser med främmande makt, oavsett om överenskommelsen kräver godkännande eller inte. Det är därför rimligt att anta att regeringens konstitutionella befogenheter innefattar sådana moment som med nödvändighet är knutna till arbetet med att förhandla fram en överenskommelse som kan bli folkrättsligt bindande. Exempel på sådana moment är att regeringen utser ombud 206 funktion som beslutsorgan...