sou · GPB391 · 2002-01-01 00:00:00 — Frågor om arbetstidens längd och förläggning har funnits på den politiska dagordningen . har flera statliga utredningar tillsatts med uppdrag att se över lagstiftningen på området. Av olika skäl har emellertid inga större förändringar genomförts . har en ny parlamentarisk kommitté getts i uppdrag att pröva frågor om bl.a. arbetstidens längd och förläggning. arbetstids- och semesterregler inledde sitt arbete . Det är naturligt att arbetstidsfrågan har ett stort utrymme i den politiska debatten. Få frågor har så stor betydelse för allas tillvaro som just arbetstiden. Arbetstid står för mycket mer än den tid vi är på arbetet. Arbetstid har också stor betydelse för den tid vi inte arbetar, hur mycket tid vi kan ägna åt barn och familj, i vilken ut- sträckning vi kan ägna oss åt fritidsaktiviteter och föreningsliv. Arbetstiden har central betydelse för vår egen försörjning, för samhällsekonomin och vår gemensamma välfärd. Arbetstid är också en aspekt som bör undersökas när frågor om hälsa och jämställdhet i arbetslivet diskuteras. Arbetstidsfrågan griper alltså in i stort och smått och påverkar oss både som individer och samhällsmedborgare. För att belysa några av dessa aspekter på arbetstidsfrågan ger kommittén ut ett antal skrifter. Genom att ta upp några av de vanligaste frågeställningarna i arbetstidsdiskussionen, på ett lite mer lättillgängligt och kortfattat sätt än vad som brukligt är i statliga utredningar, hoppas vi att skrifterna skall stimulera en bred samhällelig diskussion. För innehållet i skrifterna svarar dess författare. Kommittén har inte tagit ställning till innehållet. Denna första skrift i serien tar upp frågan om arbetstiden bäst hanteras av staten i lag eller av arbetsmarknadens parter i avtal. Den är skriven av , chefsjurist på . är också expert i kommittén och har deltagit i tidigare utredningsarbete om semesterfrågor, som sekreterare semesterkommitté. Ordförande, arbetstids- och semesterregler (Knas) Vad det handlar om ...................................................... Lagstiftarens motiv för åtgärder.............................................. Arbetsmarknadsparternas syn på saken.................................. Utredningsperioden och framåt........................... Ett kortare mellanspel av lagstiftaren ..................................... Likheter och skillnader mellan arbetstidslagen och Parterna börjar träffa avtal .......................................... Lag eller kollektivavtal - fördelar och nackdelar ............. Lagstiftarens roll i det nya avtalslandskapet .................. Några avslutande reflektioner ...................................... 1 Vad det handlar om Få politiska frågor har återkommit lika envist som just frågorna om hur länge vi ska arbeta och hur lång semester vi ska ha. Bevekelsegrunderna för att väcka frågorna till liv har varierat liksom de politiska bedömningarna och motiven för att genomföra eller inte genomföra vissa åtgärder. Ett flertal offentliga utredningar har penetrerat olika aspekter på kortare arbetstid och längre semester. Trots allt utredande har det inte satts några bestående spår i lagstiftningen. 40-timmarsveckan infördes i arbetstidslagen 1973 och gäller fort- farande. Den årliga semestern är sedan 1977 års semesterlag alltjämt . års utredningar har allmänt förordat att arbetstidsför- kortningar bör åstadkommas avtalsvägen. tillsattes en ny parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av arbetstidslagen, semesterlagen och övrig ledighetslagstiftning. Av regeringens direktiv till kommittén framgår emellertid att lagstift- ningstanken åter har väckts till liv. Detta sker efter två decenniers offentligt utredande och när parterna på arbets- marknaden i ökad omfattning har börjat träffa avtal om minskad arbetstid. Har lagstiftaren övergivit uppfattningen att förändringar av arbetstidens längd ska göras genom kollektivavtal? Ska staten återigen träda in på arenan och lagstifta om nya normer på arbets- tidsområdet? Titeln på denna skrift antyder att det måste göras ett val mellan lag och avtal. Båda metoderna har sina givna fördelar och nackdelar. Den främsta fördelen med en allmän lagstiftning är att en sådan gäller för alla och från samma tidpunkt. Ingen ställs utanför. Hela arbetsmarknaden får en gemensam norm. är lagstiftning en trubbig metod, som inte tar hänsyn till olika branschförhållanden. Här är kollektivavtalet överlägset som regleringsinstrument. Nackdelen är att det endast gäller för dem Vad det handlar om som omfattas av avtalet. Därför är det en osäker och ofullkomlig metod för att åstadkomma likartade villkor för alla arbetstagare. Det borde inte finnas någon motsättning mellan lag och kollek- tivavtal. Det ena utesluter inte det andra. I själva verket är de beroende av varandra. Frågan om arbetstiden ska förkortas genom lag eller avtal har historiskt sett besvarats med både och. Svaret lär bli detsamma även , såvida inte någon av aktörerna på området väljer att abdikera. Syftet med denna skrift är belysa samspel och motsättningar mellan lagstiftare och parterna på arbetsmarknaden vad gäller arbetstidsfrågornas hantering. Framställningen begränsas till generella åtgärder avseende semester och arbetstid. Föräldra- ledighet och pensionsålder lämnas utanför. Till en början görs en genomgång av hur frågorna behandlades under arbetarskydds- och sociallagstiftningens framväxt. Det är värt att notera vilka skäl som har anförts för att förkorta arbetstiden, liksom vad som har åberopats emot en förkortning. Det är av intresse då ungefär samma argument på samma teman återkommer då lagstiftning om arbetstidsförkortning eller längre semester aktualiseras. Efter denna tillbakablick redovisas de ställningstaganden och förhållanden som har lett fram till den situation som råder . Avslutningsvis diskuteras lagstiftarens roll mot bakgrund av senare års kollektivavtal om arbetstidsförkortning. Lagstiftningen om 48-timmarsveckan (1920), fyra dagars semester (1931) och två veckors semester (1938) bars i första hand upp av arbetarskyddstanken. Arbetskraften skulle skyddas mot förslitning och olycksfall. Det var statens uppgift att åstadkomma detta och se till att arbetstagarna erhöll välbehövlig rekreation. sågs det som ett värde i sig att det skedde en utjämning mellan olika grupper av arbetstagare. Att vissa kategorier genom avtal hade er- hållit bättre förmåner blev närmast ett argument för att lagstiftaren skulle ingripa. Utjämningssyftet går som en röd tråd genom årens lopp. Det åberopas – tillsammans med rekreationstanken - vid lagstiftningen om tre veckors semester (1951). Men det avgörande skälet för för- längningen av semestern var den gången att arbetstagarna skulle få en standardförbättring och att de ville ta ut den i form av ledighet istället för höjd lön. 45-timmarveckan (1957) och fyra veckors semester (1963) motiverades på samma sätt. Arbetarskydds- aspekten och rekreationsbehovet hade nu fått träda i bakgrunden. Samma sak gällde vid införandet av 40-timmarsveckan (1970). Arbetstidsförkortningen var i första hand ett val mellan ökad fritid och högre lön. Men även utjämningsaspekten betonades. Förlängningen av semestern (1978) motiverades enbart av utjämningssyftet. Att vissa grupper genom kollektivavtal hade tillförsäkrats längre semester blev själva motivet för lag- stiftaren att ingripa. Argument, som gick ut på att lagstiftarens ansvar för arbetstid och semester borde upphöra och istället överlämnas till arbets- marknadens parter när inte åtgärderna längre kunde motiveras av hälsoaspekter och sociala skäl, rönte liten förståelse. Det framhölls från de olika departementscheferna att det var en etablerad metod i att reglera arbetstidens och semesterns längd genom lag- En sådan kommer alla till del och garanterar att den nya får direkt genomslag. Lagstiftning om arbetstid och semester 2.1Lagstiftarens motiv för åtgärder Den framväxande arbetarrörelsen samlades kring kravet på åtta timmars arbetsdag. Kravet var nära förknippat med vad som skulle ske när allmän rösträtt vunnits och demokratin genomförts. var kravet sprunget ur det faktum att arbetarnas arbetstid var mycket lång. Den ordinarie veckoarbetstiden var omkring . 1920 var 48-timmarsveckan genomförd lagstiftningsvägen. Det ska dock påpekas att arbetstidslagen inte gällde för alla grupper av arbetstagare. Den tog i första hand sikte på att förbättra industri- arbetarnas situation. Vissa verksamheter omfattades inte av lagen. Så var t.ex. arbete som bedrevs av staten undantaget. Även arbets- ledare och industritjänstemän föll utanför lagen. Ett motiv som anfördes för att begränsa veckoarbetstiden var att många andra länder redan hade gjort det. Med i bilden fanns också en uttalad risk för sociala oroligheter på grund av missnöjet med de långa arbetsdagarna. Vidare framhölls som ett argument att arbetarnas hälsa skulle skyddas eftersom olycksfallen ofta inträffade under arbetsdagens sista timmar. Slutligen hävdades arbetarnas behov av fritid för olika sociala ändamål såsom familje- liv, deltagande i medborgerliga angelägenheter samt att tiden kunde utnyttjas till förvärvande av kunskaper och bildning. Fyra dagars semester 1931 Arbetarskyddslagen kompletterades med en bestämmelse om fyra dagars semesterledighet. Ledigheten skulle utgå och vara förlagd i anslutning till sön- eller helgdag. Som främsta argument för åtgärden anförde departementschefen (prop. 1931 nr 40) att en årlig återkommande semesterledighet var av synnerlig vikt för bevarande av hälsa och arbetskraft samt att detta snart sagt gällde alla dem, som året runt var träget sysselsatta i arbete. Han menade vidare att detta var förhållanden som knappast behövde bli föremål för diskussion. Till stöd för sin argumentation hänvisade departementschefen också till de kollektivavtal på arbetarsidan, vilka innehåll regler om semester. Att semester var reglerad i vissa avtal ansåg departementschefen vara ett särskilt stöd för att lag- stifta om samma rätt för övriga arbetare. Man kan alltså konstatera att det i första hand var omsorgen om arbetarnas hälsa som motiverade lagstiftningen som ut- jämningsaspekten också framfördes som ett tungt vägande skäl. Att en del kollektivavtal innehåll regler om semester såg inte departementschefen som något hinder mot att samhället skulle ingripa och ställa upp en officiell norm för semester. Två veckors semester 1938 Lagen föregicks av semestersakkunnigas betänkande (SOU 1937:49). De sakkunniga lade fram ett lagförslag om två veckors semester. Förslaget motiverades i första hand med att det var nödvändigt för arbetstagarnas hälsa, både i kroppsligt och andligt hänseende, att de erhöll fullständig vila . I betänkandet noterades vidare att tjänstemännen – vilka i förhållande till arbetarna var få till antalet – hade lyckats förvärva mycket bättre semesterförmåner än vad arbetarna hade förmått. Det hade visat sig svårt för arbetarna att genom förhandlingar och stridsåtgärder förvärva sig semester av tillräcklig längd. Därför framhöll de sakkunniga att samhällets hjälp erfordrades och att detta var motiverat av synnerligen starka skäl, nämligen att det måste anses vara ett betydande samhällsintresse att medverka till att medborgarnas arbetskraft vidmakthålles. Detta ansågs väga tyngre än avtalsfriheten för parterna på arbetsmarknaden. En lag- stiftning på området var att se som en social skyddslagstiftning och betecknas som ett ur rekreationssynpunkter nödvändigt undantag från den principiella avtalsfriheten. Departementschefen (prop. 1938 nr 286) delade de sakkunnigas uppfattning. Två veckors semester fick anses utgöra minimum ur hälsosynpunkt. skulle det utgöra ett steg i rätt riktning mot en utjämning av arbets- och livsvillkoren för medborgarna. Invändningen att lagstiftning var ett ingrepp i avtalsfriheten avfärdades med att samhället alltid ansett sig böra inskrida till skydd för löntagarnas hälsa, familjeliv, fritidsbehov osv. och att semesterlagstiftningen uppbars av alldeles likartade motiv. I princip innebär en semesterlagstiftning ingenting annat än en ut- byggnad av vårt lagliga arbetarskydd. Det kan därför icke rimligen bekämpas med anlitande av sådana argument som att parterna på arbetsmarknaden såmedelst berövas sin avtalsfrihet beträffande de allmänna arbetsvillkoren. Tre veckors semester 1951 Vare sig i betänkande (SOU 1950:32) eller i propositionen (prop. 1951 nr 72) förs något resonemang om att semesterns längd bör vara en fråga för arbetsmarknadens parter att reglera i kollektivavtal. En av utgångspunkterna för tre veckors semester var – tillsammans med rekreationstanken och utjämnings- syftet – att det nu också var dags för löntagarna att få en standard- förbättring och att dessa hellre ville ta den i längre vilotid än i höjd lön. Det sades vara lagstiftarens uppgift att åstadkomma detta. arbetstidsreform (45-timmarsveckan) beslutades att veckoarbetstiden skulle förkortas . Lagstiftaren hade emellertid inte varit passiv sedan 48- timmarslagen 1920. För de grupper, som inte omfattades av den lagen, hade speciallagar om arbetstiden införts. Som exempel kan nämnas lantarbetstidslagen och arbetstidslagen för detaljhandeln. skedde en utveckling mot 45-timmarsveckan genom kollektivavtal och andra överenskommelser. Trots detta omfattades endast en tredjedel av arbetstagarna av någon arbetstidslag. Förkortning skulle ske successivt med och vara fullt genomförd . motiverades med ungefär samma argument som när semestern för- längdes . Men skyddet för arbetstagarnas hälsa och behovet av rekreation hade tonats ner. Istället sågs frågan om för- kortad arbetstid främst som en standardhöjning där valet stod mellan ledighet, andra sociala reformer och löneökningar. Från lag- stiftarens sida ansågs det dock att det var nödvändigt att reglera arbetstiden eftersom det var praktiskt att ha en enhetlig norm (prop. 1957 nr 80). Det rättspolitiska motivet hade nu förskjutits från att värna om arbetskraften till att åstadkomma ett tillskott till levnads- standarden. Eftersom det var frågan om att val mellan ledighet och löneökning, konstaterades att fritiden också hade ett pris. Konsekvenserna av detta blev att vissa delar av arbetstidslagen gjordes dispositiv. Arbetsmarknadens parter gavs frihet att genom kollektivavtal ersätta lagens begränsning av den maximala ordinarie arbetstiden. Den ordinarie veckoarbetstiden blev en norm, medan reglerna om övertidsarbete blev den yttre gränsen för hur mycket arbete en arbetsgivare kunde kräva av sina anställda. Fyra veckors semester 1963 Redan av direktiven till semesterkommitté framgick att kommitténs uppgift var att lägga fram förslag till lagändring så att semestern kunde förlängas. I direktiven hänvisades till den fort- skridande standardhöjningen och att arbetstagarna – enligt gjorda undersökningar – hade visat intresse av att ta ut sin del av standardhöjningen i form av ökad fritid istället för höjd kontant- lön. Kommittén föreslog fyra veckors semester (1962:44). I propositionen (prop. 1963 nr 68) kommenterades vissa erin- ringar mot förslaget. En invändning gick ut på att det inte var statsmakternas sak att bestämma om standardförbättringen skulle tas ut som ledighet eller löneökning. Det avgörandet borde ligga hos arbetsmarknadens parter, särskilt som en förlängning av semestern inte längre kunde motiveras med att arbetstagarnas hälsa skulle skyddas. Departementschefen höll i och för sig med om att en för- längning av semestern mindre var en arbetarskyddsfråga än en ekonomisk avvägningsfråga. Därmed an- såg han emellertid inte att lagstiftarens ansvar var uttömt, utan framhöll att staten sedan gammalt har del i ansvaret för utveck- lingen på arbetstidsområdet. Det åvilade lagstiftaren rent allmänt att utstaka normer för en minimistandard ifråga om arbetstid och semester samt att en lagstadgad norm slår igenom snabbt och full- ständigt. 42,5-timmarsveckan 1969 I likhet med förkortning av veckoarbetstiden genom- fördes den lagstadgade 40-timmarsveckan etappvis. Den första etappen verkställdes –68. Då förkortades arbetstiden så att totala vecko- arbetstiden blev och från . Det bör noteras att LO och SAF träffade en överens- kommelse om arbetstid. Avtalet innebar att veckoarbetstiden skulle förkortas stegvis och vara nere i och . Att arbetsmarknadens parter hade slutit avtal betraktade inte lagstiftaren som något hinder mot en lagstadgad förkortning av arbetstiden. Överenskommelsen och de förbundsvisa upp- görelser som den ledde fram till, innebar i själva verket att lagstiftningen påskyndades. arbetstidskommitté hade i uppdrag att reda ut i vilken utsträckning och i vilken takt en förkortning av arbetstiden var möjlig. När LO och SAF hade träffat sin överenskommelse, föreslog arbetstidskommittén att arbetstidslagen anpassades efter de förändrade förhållandena på arbetsmarknaden utan att den mera övergripande lagrevisionen avvaktades. Departementschefen delade den uppfattningen och ansåg att det föll sig naturligt att ta LO-SAF avtalet som en utgångspunkt för en sänkning av den ordinarie arbetstiden (prop. 1966 nr 137). Särskilt gällde detta då det var regeringens strävan att bereda arbetstagarna möjlighet att få del av en förbättrad levnads- standard i form av ökad fritid. Departementschefens argumenta- tion för lagstiftning var densamma som vid arbetstidförkortningen 1957 och vid förlängningen av semestern 1963. Lagen skulle fungera som en norm för vad som ansågs vara den maximala arbetstiden och de arbetstagare som inte omfattades av kollektivavtal skulle också tillförsäkras en förkortning av arbetstiden. Det hör också till bilden att arbetstidslagen inte gällde för alla arbetstagare. Relativt stora grupper föll utanför lagens tillämpningsområde. Departementschefen underströk att den genomslagskraft som arbetstidslagstiftningen besitter utanför sitt formella tillämpningsområde utgör en garanti för att arbetstids- förkortningen kommer alla till del. föreslog den kommitté som utredde frågan att arbetstiden skulle förkortas (SOU 1968:66). Kommittén konstaterade att hälsoaspekter och sociala skäl inte längre kunde anföras till stöd för en arbetstidsförkortning. Istället skulle arbetstidsförkortningen ses som val mellan ökad fritid och högre lön. hänvisades också till internationella rekom- mendationer om ett stegvis införande av 40-timmarsveckan. I och med att kommittén betraktade arbetstidsförkortningen främst som en val mellan fritid och andra sätt att se till att de an- ställda fick del av ett förbättrat produktionsresultat, hade flera remissinstanser hävdat att detta val skulle göras i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Departementschefen (prop. 1970 nr 5) deklarerade emellertid att det inte fanns skäl att överge den i vårt land tillämpade metoden att i huvudsak reglera arbetstidens längd genom lagstiftning. Dessutom framhöll departementschefen att han betraktade en utjämning av skillnader i arbetstidshänseende mellan olika samhällsgrupper som ett viktigt led strävandena efter ökad jämlikhet. beslutade att den lagstadgade veckoarbets- tiden skulle vara . Även skedde förkort- ningen etappvis och arbetstidsförkortningen var helt genomförd . Fem veckors semester 1978 I direktiven till semesterkommitté hänvisade departe- mentschefen bl.a. till en skrivelser från LO, i vilken det framhölls att många arbetstagare genom kollektivavtal är tillförsäkrade en längre semester än . LO såg det som ett rättvisekrav att skillnaderna i semesterförmåner utjämnades mellan olika kategorier av löntagare. Kommittén fick i uppdrag att utreda förutsättningarna att förlänga den lagstadgade semestern . I propositionen 1976/77:90 anförde departementschefen att den lagstadgade semesterrätten utgör en viktig del av den lagstiftningen som formar arbetslivets villkor. Lagstiftningen bör också medverka till att utjämna levnadsvillkoren mellan skilda grupper i samhället. Rättviseskäl talade för en förlängning av semesterledigheten. 2.2Arbetsmarknadsparternas syn på saken Redan under arbetet med den första semesterlagen om två veckors semester framförde SAF sin principiella syn på lagstiftning inom ett område, som man menade borde vara förbehållet arbets- marknadens parter. Lagstiftningen ansågs vara ett ingrepp i löne- sättningen och försvårade parternas förhandlingar. I takt med att förlängningarna av semestern och arbetstidsförkortningarna inte längre kunde motiveras enbart av rekreations- och arbetars- skyddsaspekter, utan sågs som ett val mellan olika former av standardförbättringar, synes SAF:s inställning fått ökat gehör. har sålunda (1957 och 1970) när arbetstiden skulle förkortas, uttalat sig till förmån för avtalsvägen framför lagstiftning. TCO har dock tillstyrkt lagstiftning. Samma sak gäller LO, som inte bara har tillstyrkt. I flera fall har LO varit direkt pådrivande för att få till stånd en lagstiftning, då en sådan regelmässigt gynnat dess medlemsgrupper. när två veckors semester föreslogs framfördes in- vändningar från arbetsgivarhåll. SAF betecknade förslaget som extremt och målade upp ett katastrofscenario om förslaget skulle genomföras. Två veckors semester ansågs ägnat att föra närmare det tillstånd av oro och ekonomisk svaghet, som kännetecknade . befarade bl.a. en kraftig nedsättning av produktionskapaciteten, prishöjningar, äventyrad konkurrenskraft för exportindustrin och brådstörtade rationaliseringsåtgärder med kastningar i arbetstill- gången. Vidare ansågs förslaget medföra utomordentligt betänkliga konsekvenser för förhållandena på arbetsmarknaden. Det sades innebära ett ingripande i lönesättningen och gjorde det svårare för parterna att vid fria förhandlingar bestämma sina ståndpunkter om det fanns en risk för att statsmakterna i efterhand skulle lägga ytterligare ekonomiska bördor på arbetsgivarna. LO ställde sig av förklarliga skäl bakom förslaget, då ett av dess syften just var stödja arbetarna som inte hade lyckats åstadkomma semesterförbättringar avtalsvägen. I betänkandet,Tre veckors semester (1950:32), redovisades inhämtade uttalanden från arbetsmarknadens parter för och emot en förlängd semester. I huvudsak anfördes förväntade effekter för kostnader och produktion i stort och inom olika branscher. Några särskilda uttalanden, om förlängningen skulle ske genom kollektiv- avtal istället för lag, gjordes inte. Från SAF:s sida påpekades dock på att en semesterförlängning är ett alternativ till andra former av standardförbättringar och att frågan därför borde ses i ett större sammanhang. När det första steget togs från 48 till 45-timmarsveckan accepterade de flesta av arbetsmarknadens huvudorganisationer att förkortningen skedde lagstiftningsvägen. SAF förklarade uttryck- ligen att man, trots principiell anslutning till tanken på full avtals- frihet på arbetstidens område, inte ville motsätta sig att frågan om arbetstidsförkortningen löstes lagstiftningsvägen. Den enda organisation som direkt motsatte sig lagstiftning var , som ansåg att valet mellan kortare arbetstid och annan standard- förbättring, i första hand löneförhöjning, borde avgöras förhandlingsvägen. Man framhöll att arbetsmarknadens parter varit negativt inställda till lagstiftning om lönens storlek och att frågan om arbetstidsförkortning var ett spörsmål av i princip samma sak. Av remissvaren semesterkommittés förslag (SOU 1962:44) om att förlänga semestern framgår att en lagstadgad förlängning stöddes av LO, TCO och . SAF kunde inte tillstyrka förslaget utan ifrågasatte lämpligheten i att lagstiftaren ingrep. ansåg att avväg- ningen mellan längre sammanhängande semester, kortare arbetsdag eller ett antal fridagar var en standardfråga, som inte skulle regleras i lag utan genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter (prop. 1963 nr 68). När 42,5-timmarsveckan beslutades hade – som ovan nämnts – SAF och LO träffat en överenskommelse om arbetstids- förkortning. SAF avvisade förslaget att förkorta arbetstiden i lag. Man ansåg att arbetstidsfrågan helt och hållet borde överlämnas till arbetsmarknadens parter att lösa i förhandlingar.