sou · GPB339 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen skall övergripande redovisa sina re- sultat och ställningstaganden i de frågor uppdraget nu omfattar samt lämna förslag till inriktningen på det fortsatta arbetet i dessa frågor. I uppdraget ingår inte heller längre att behandla frågan om lämpliga sanktionsformer eller bevisregler. Historiskt har frågan om funktionshindrades ställning behandlats som en medicinsk och social fråga. har emel- lertid handikappolitiken allt mer tagit sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter och rätten till delaktighet. De sex stora FN - konventionerna om mänskliga rättigheter och omfattar även funk- tionshindrade. är det emellertid endast FN:s konvention om barnets rättigheter som uttryckligen nämner handikapp1 som en grund för icke-diskriminering. Vi behandlar här vissa av de internationella åtaganden som specifikt tar sikte på funktionshindrade. antog 1993 enhälligt ett förslag om internatio- nella regler om funktionshindrades rätt till delaktighet och jämlikhet (standardreglerna). Standardreglerna har till syfte att säkerställa att per- 1 Konventionstexten använder begreppet handikapp. Det torde dock vara liktydigt med funktionshinder. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... soner med funktionshinder som medborgare har samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i samhället. Standardreglerna är inte juridiskt bindande, men anses kunna kom- ma att bilda internationell praxis när de används av ett stort antal stater som en folkrättslig regel. Reglerna innebär ett moraliskt och politiskt åtagande från staternas sida att anpassa samhället till människor med funktionsnedsättning. Standardreglerna, som är 22 till antalet, uttrycker tydliga principi- ella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar på olika samhällsområden. De innehåller även konkreta förslag avseende hur ett land kan undanröja hinder för funktionshindrade personer och skapa ett tillgängligt samhälle. De förutsättningar som krävs för att uppnå delaktighet anges i de fyra första reglerna. I de följande åtta reglerna pekas viktiga huvudområden för delaktighet ut. De sista tio reglerna beskriver möjliga redskap som kan användas vid reglernas ge- nomförande och anger hur dessa kan omsättas i praktiskt handlande. Här skall endast standardregel nr 15, som avser lagstiftning, nämnas särskilt. Enligt regeln har staterna ansvaret för att det skapas en rättslig grund för åtgärder som leder till delaktighet och jämlikhet för männi- skor med funktionsnedsättning. Regeln har fortsättningsvis följande ly- delse: 1.All lagstiftning som behandlar medborgares rättigheter och skyldigheter bör också omfatta rättigheter och skyldigheter för personer med funktionsnedsättning. Staterna är skyldiga att göra det möjligt för dem att utöva sina mänskliga, medborgerliga och politiska rättigheter på samma sätt som andra medborgare. Sta- terna måste se till att handikapporganisationerna engageras såväl när nya lagar som rör människor med funktionsnedsättning och deras rättigheter förbereds som när sådan lagstiftning fortlöpan- de utvärderas. 2.Lagstiftning kan behövas för att undanröja förhållanden som kan inverka negativt på människor med funktionsnedsättning och de- ras liv som t.ex. ofredande eller våldshandlingar som riktas mot dem. All diskriminering av människor med funktionsnedsättning måste undanröjas. Lagstiftning bör innehålla regler om sanktio- ner mot kränkningar av principen om icke-diskriminering. 3.Lagstiftning om rättigheter och skyldigheter för människor med funktionsnedsättning kan utformas på två olika sätt. Antingen in- förlivas deras rättigheter och skyldigheter i den allmänna lag- stiftningen eller också lagfästs dessa i speciella lagar. 146 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... SOU 2001:39 speciella lagar för människor med funktionsnedsättning kan stiftas på olika sätt: a)genom lagar som uteslutande behandlar handikappfrågor. b)genom att handikappfrågor tas in i lagstiftning som rör speci- ella områden. c)genom att människor med funktionsnedsättning nämns i de texter som skall tolka viss lagstiftning. En kombination av dessa olika sätt att lagstifta kan vara önskvärd. m.m. samt genomförandeplaner kan också be- hövas. 4.Staterna kan överväga att inrätta en formell besvärsordning för att skydda människor med funktionsnedsättning och deras intressen. Till standardreglerna har kopplats ett system för övervakning och upp- följning. Övervakningsarbetet sker under ledning av en särskild rap- portör som är utsedd av FN och som till sin hjälp har en expertpanel vars medlemmar i stor utsträckning hämtas från de internationella han- dikapporganisationerna. För svenskt vidkommande har () till uppgift att utvärdera de åtgärder som vidtas för att genomföra standard- reglerna i . På initiativ av påbörjades utar- betandet av en europeisk social stadga som komplement till Europa- konventionen. Stadgan, som har ratificerats av , trädde i kraft . I en första del innehåller stadgan en rad principer som konventions- staterna skall sträva efter att förverkliga. Där anges bl.a. att var och en skall ha möjlighet att förtjäna sitt uppehälle i ett fritt valt arbete, att alla arbetstagare äger rätt till skäliga arbetsvillkor samt till trygga och sunda arbetsförhållanden. I en andra del (art. 1-19) anges konventionsstater- nas förpliktelser med avseende på olika rättigheter. har förbun- dit sig till bl.a. art. 15. Denna anger att för att trygga fysiskt och psy- kiskt handikappade personers rätt till yrkesutbildning, rehabilitering och social återanpassning förbinder sig de fördragsslutande staterna att Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... vidta erforderliga åtgärder dels för att bereda de handikappade möjlig- het till yrkesutbildning, dels för att placera handikappade i arbetslivet. rapporterar regelbundet om tillämpningen av konventionen till granskningsorgan. Den sociala stadgan har omarbetats och föreligger den reviderade sociala stadgan. Den undertecknades av den öppnades för undertecknande. I den reviderade versionen har art. 15 omarbetats och ändrats på så sätt att den inte längre behandlar en- dast yrkesmässig rehabilitering utan även funktionshindrades rätt till oberoende, social integrering och deltagande i samhällslivet i allmän- het. har tillträtt den nämnda stadgan i relevanta delar. utfärdade ministerrådet en rekommendation om anställning av personer med funktionshinder i gemenskapen.2 I denna rekommen- deras medlemsstaterna att vidta åtgärder för att främja jämlika möjlig- heter för personer med funktionshinder till arbete, yrkesutbildning och rehabilitering. Genom rekommendationen fastställdes en vägledande ram, i vilken ges exempel på positiva åtgärder för att främja anställning och utbildning av personer med funktionshinder. har därutöver, , utfärdat en resolu- tion3 om lika möjligheter för människor med funktionshinder. I denna uppmanas medlemsstaterna att undanröja hinder så att det blir möjligt för människor med funktionshinder att till fullo delta i samhällslivet och fostra den allmänna opinionen så att den blir mottaglig för den förmåga personer med funktionshinder besitter. Genom resolutionen uppmanas kommissionen att när så är lämpligt och i enlighet med för- dragets bestämmelser ta hänsyn till de principer som anges i resolutio- nen när kommissionen lägger fram förslag till lagstiftning, program el- ler initiativ på gemenskapsnivå. antog rådet ett direktiv om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet.4 Direktivet omfattar dis- krimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, ål- der och sexuell läggning. Fortsättningsvis behandlas endast diskrimine- ringsgrunden funktionshinder. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får införa regler som går längre när det gäller att ta tillvara likabehand- 86/379 EEG. 97/C 12/01. 2000/78/EG. 148 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... lingsprincipen än vad som anges i direktivet (art. 8). Direktivet omfat- tar såväl den privata som den offentliga sektorn och täcker både direkt och indirekt diskriminering. Även trakasserier som har samband med funktionshinder skall anses vara diskriminering. Vidare skall en före- skrift att diskriminera någon på grund av funktionshinder anses vara diskriminering (art. 2). Inom ramen för gemenskapens befogenheter omfattar direktivet villkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egenföretagare, till yrkesutövning, tillträde till yrkesvägledning och yrkesutbildning inklusive yrkespraktik, anställnings- och arbets- villkor samt medlemskap i och förmåner tillhandahållna av fackföre- ningar, arbetsgivarorganisationer och andra yrkesorganisationer. Be- träffande funktionshindrade personer föreskriver direktivet att arbets- givaren, under vissa förutsättningar, skall vidta rimliga anpassningsåt- gärder för att göra det möjligt för dem att i det konkreta fallet få tillträ- de till, delta i och göra karriär i arbetslivet eller genomgå utbildning, såvida sådana åtgärder inte medför en oproportionerlig börda för ar- betsgivaren (art. 5). Viss särbehandling som omfattas av direktivet är tillåten. Det gäller särbehandling som kan motiveras med att en viss egenskap som har samband med funktionshindret utgör ett verkligt och avgörande yr- keskrav (art. 4). Direktivet innehåller även bestämmelser om positiv särbehandling, som innebär att medlemsstaterna får behålla eller be- sluta om särskilda åtgärder för att förhindra att personer missgynnas på grund av någon av de diskrimineringsgrunder som direktivet omfattar eller att kompensera för ett sådant missgynnande (art. 7). Direktivet föreskriver att alla som anser sig ha blivit diskriminerade skall ha tillgång till ett rättsligt och/eller administrativt förfarande (art. 9.1). Med den klagandes tillstånd skall även föreningar, organisationer eller andra rättsliga enheter kunna engagera sig i sådana förfaranden (art. 9.2). Medlemsstaterna åläggs att införa bestämmelser som skyddar enskilda mot repressalier på grund av att de framfört klagomål eller inlett ett rättsligt eller administrativt förfarande (art. 11). Vid prövning- en av om diskriminering har förekommit skall bevisbördan placeras på ett sådant sätt att, om den som anser sig ha blivit diskriminerad lägger fram fakta som ger anledning att anta att diskriminering har förekom- mit, det åligger den som påstås ha diskriminerat att visa att diskrimine- ring inte förekommit (art. 10). Denna bevisbörderegel gäller dock inte straffrättsliga förfaranden. Slutligen skall här nämnas att medlemsstaterna skall bestämma vilka sanktioner som skall tillämpas och vidta alla åtgärder som kan behövas för deras genomförande. Sanktionerna, som kan bestå av skadestånd till den utsatta personen, skall vara effektiva, proportionerliga och av- skräckande (art. 17). Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 2 decem- ber 2003 med undantag för bestämmelserna om diskriminering på grund av ålder och funktionshinder. För dessa diskrimineringsgrunder har medlemsstaterna, om det behövs, till sitt förfogan- de. Även EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna förbjuder all diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder.5 6.3Nationell lagstiftning, m.m. 6.3.1Lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder trädde lagen (1999:132) om förbud mot diskrimine- ring i arbetslivet av personer med funktionshinder i kraft. Den är den enda svenska lagstiftning som innehåller ett diskrimineringsförbud av- seende funktionshindrade personer. Med funktionshinder avses i lagen varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå (2 §). Lagen omfattar förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering och gäller oberoende av en diskriminerande avsikt hos arbetsgivaren (3 och 4 §§). Förbudet mot diskriminering av arbetssökande omfattar hela rekryteringsförfarandet och oavsett om det fattas ett anställningsbeslut. Förbudet omfattar även arbetsgivarens beslut om befordran, utbildning för befordran, tillämpning av löne- och andra anställningsvillkor, ar- betsledningsbeslut och beslut om uppsägning, permittering eller annan ingripande åtgärd (5 §). Förbudet mot direkt diskriminering gäller även då en arbetsgivare vid anställning, befordran eller utbildning för be- fordran genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder (6 §). Arbetsgivaren har en utrednings- och åtgärdsskyldighet vid trakas- serier mellan arbetstagare på grund av funktionshinder. Med trakasseri- er på grund av funktionshinder avses sådant uppträdande i arbetslivet som kränker en arbetstagares integritet och som har samband med ar- Utkast till europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2000/C 364/01). 150 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... betstagarens funktionshinder (9 §). Lagen innehåller även ett förbud mot repressalier i anledning av en anmälan om diskriminering (8 §). Påföljderna för överträdelse av förbuden i lagen är skadestånd och ogiltighet (10-15 §§). () har en processförande roll med rätt att föra talan i Arbetsdomstolen. HO skall också se till att lagen följs och kan vid vite förelägga en arbetstagare att komma in med vissa upp- gifter (17-25 §§). Vi har i avsnitt 2.3.5.2 redogjort för lagens definitioner av direkt och indirekt diskriminering och för den bevisbörderegel som indirekt framgår av dessa definitioner. Som där framgått föreskriver förbudet mot direkt diskriminering att en arbetsgivare inte får missgynna en ar- betssökande eller en arbetstagare med funktionshinder genom att be- handla honom eller henne mindre förmånligt än arbetsgivaren behand- lar eller skulle ha behandlat personer utan sådant funktionshinder i en likartad situation, om inte arbetsgivaren visar att missgynnandet saknar samband med funktionshindret. Förbudet mot direkt diskriminering gäller, som framgått ovan, även då arbetsgivaren vid anställning, be- fordran eller utbildning för befordran genom att vidta stöd- och anpass- ningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådant funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder. Den sistnämnda bestämmelsen innebär att en arbetsgivare, i de angivna si- tuationerna, inte får fästa avseende vid arbetssökandens eller arbetsta- garens funktionshinder om det är möjligt och skäligt att genom att vidta stöd- eller anpassningsåtgärder försätta den funktionshindrade i en lik- artad situation som en person utan sådant funktionshinder. Som exempel på vad en arbetsgivare kan behöva åtgärda nämns i förarbetena arbetsplatsens utformning, såsom höga trösklar, heltäck- ningsmattor, avsaknad av hiss eller liknande.6 Det framhålls dock att det är orimligt att kräva att en arbetsgivare skall äga kännedom om alla de hinder eller begränsningar som till följd av ett funktionshinder kan uppstå i den miljö som finns på arbetsplatsen. De anpassningsåtgärder som kan vara nödvändiga att vidta kan i det enskilda fallet kräva mer tid, större kostnader eller större förändringar än vad som kan vara rim- ligt att kräva av en arbetsgivare. Mot bakgrund härav har arbetsgiva- rens skyldighet att vidta åtgärder för att undgå ansvar för diskrimine- ring inskränkts till fall när detta skäligen kan begäras av arbetsgivaren. I förarbetena sägs att vad som är skäligt får bedömas från fall till fall. Som en viktig faktor framhålls kostnaden för åtgärden och arbetsgiva- rens förmåga att bära denna. Vidare sägs att förhållandena på arbets- 1997/98:179 s. 54-55. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... platsen och vilken varaktighet anställningen kan förväntas få skall vä- gas in i skälighetsbedömningen. Förbudet mot indirekt diskriminering innebär att en arbetsgivare inte får missgynna en arbetssökande eller arbetstagare med visst funk- tionshinder genom att tillämpa en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar personer med sådant funktionshinder jämfört med personer utan sådant funktionshinder. Detta gäller dock endast såvida inte syftet med bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet inte kan motiveras av sakliga skäl och åtgärden är lämplig eller nödvändig för att syftet skall uppnås (3 §). Regeringen har i förarbetena uttalat att det krävs någon form av be- vislättnad eller delad bevisbörda för att diskrimineringsförbuden skall kunna upprätthållas.7 Beträffande direkt diskriminering har detta an- setts särskilt vara fallet beträffande orsakssambandet mellan funktions- hindret och den diskriminerande behandlingen. Lagens bevisbörderegel innebär följande. När det gäller direkt dis- kriminering skall den arbetssökande eller arbetstagaren styrka att han är funktionshindrad och att arbetsgivaren behandlat honom mindre förmånligt än arbetsgivaren behandlat eller skulle ha behandlat andra i en likartad situation. Detta innebär i ett första steg att en arbetstagare eller en arbetssökande har bevisbördan för de av honom påstådda fak- tiska omständigheterna. Steg ett i bevisprövningen skall alltså bestå i en bedömning av om käranden styrkt att det varit fråga om ett missgyn- nande. Om han lyckas därmed kan han sägas ha gjort antagligt att dis- kriminering föreligger. Om den påstådda diskrimineringen framstår som antaglig övergår bevisbördan till arbetsgivaren. Denne har då att styrka att det inte föreligger ett samband mellan missgynnandet och funktionshindret. Förutom brister i sambandet mellan missgynnandet och funktionshindret kan arbetsgivaren freda sig genom att visa att han inte känt till eller borde ha känt till funktionshindret. För att det skall kunna bli fråga om direkt diskriminering krävs alltså att arbetsgivaren haft insikt om funktionshindret. I sådana fall av direkt diskriminering då arbetsgivaren inte skapar en likartad situation genom att vidta såda- na stöd- och anpassningsåtgärder som skäligen kan krävas skall arbets- sökanden först visa att det varit möjligt att eliminera eller reducera den inverkan funktionshindret kan ha på arbetsförmågan genom att vidta dessa åtgärder. Om käranden fullgjort sin bevisbörda i detta avseende ankommer det på arbetsgivaren att visa att det inte kan anses skäligt att vidta åtgärderna. 1997/98:179 s.68-69. 152 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Även när det gäller frågor om indirekt diskriminering är utgångs- punkten att det är arbetstagaren eller den arbetssökande som skall göra antagligt att han blivit diskriminerad. Detta gör han genom att visa att det till synes neutrala kriteriet, bestämmelsen eller förfaringssättet sär- skilt missgynnar personer med det funktionshinder han anser sig ha jämfört med personer utan detta funktionshinder. Det åligger därefter arbetsgivaren att visa dels att syftet med bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet kan motiveras av sakliga skäl, dels att åtgärden är lämplig och skälig för att syftet skall uppnås. 6.3.2Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder, m.m. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder () hade till uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder. I utredningens uppgifter ingick att beskriva funktionshindrade personers erfarenheter av hur de bemöts och behandlas vid kontakter med myndigheter och andra offentliga organ och vilka möjligheter de har att få sina behov tillgodosedda. Utredningens uppdrag omfattade även en kartläggning och analys av i vilken mån faktorer i verksamheters organisation, ledar- skap och struktur samt personalens kompetens kan bidra till förbättrat bemötande och förbättrad kvalitet på insatserna. Utredningen avlämna- de sitt slutbetänkande nia - nio vägar att utveckla bemötan- det av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) i mars 1999.8 I betänkandet lägger utredningen fram förslag inom nio olika områ- den. Förslagen har mycket stor spännvidd och omfattar ändringar och förtydliganden i lagstiftningen, åtgärder för att öka kompetensen hos berörd personal och höja kvalitén i servicen, stimulans till handikapp- forskningen, utveckling av brukarstöd och insatser för att spegla och gissla fördomar. Ett av de lagförslag som utredningen lade fram avsåg ett tillägg till 1 kap. 2 § RF med den innebörden att det allmänna bör verka för att lagar och föreskrifter utformas så att alla medborgare kan uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället oberoende av kön, ål- Utredningen överlämnade även delbetänkandet När åsikter blir behandling - en kunskapsöversikt om bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1998:16) samt rapporterna Kontrollerad och ifrågasatt - intervjuer med perso- ner med funktionshinder (SOU 1998:48), Arbetsförhållanden och attityder - professionellas möten med personer med funktionshinder (SOU 1998:121), Kvinnor, män och funktionshinder (SOU 1998:138) samt En särskild utsatthet - om personer med funktionshinder från andra länder (SOU 1998:139). Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... der, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller reli- giös tillhörighet. konstaterade sammanfattningsvis att det finns stora brister i bemötandet av personer med funktionshinder. Ut- redningen pekar på den ringa uppmärksamhet som ägnas det faktum att människor med funktionshinder fortfarande utestängs från stora delar av samhällslivet. Man lyfter fram att handikapprörelsen sedan 1980- talet alltmer börjat tala om detta utanförskap som diskriminering. En- ligt utredningen är detta följden av politiska beslut, eller underlåtenhet att fatta de politiska beslut som är nödvändiga för att åstadkomma full delaktighet och jämlikhet. Som exempel på brister i detta avseende nämner utredningen bl.a. följande.9 Det är möjligt att utan rättsliga påföljder neka en person med funktionshinder inträde på restaurang med motiveringen att andra gäster kan bli illa berörda. Människor med vissa funktionshinder kan inte resa fritt, eftersom kollektivtrafiken i de flesta fall är otillgänglig. Människor med funktionshinder stängs ute från föreningsliv, kul- turliv och politisk verksamhet när hiss saknas till möteslokalen, när teckenspråkstolk inte finns att få, när hörselslinga inte installerats eller när byggnaden inte är allergisanerad. Att kunna ta del av information är en grundläggande förutsättning för att man skall kunna ta tillvara sina rättigheter. Utvecklingen av informationsteknologin har dubbla effekter. Å ena sidan har personer med funktionshinder fått nya möjligheter att ta tillvara skriven text, uttrycka sig själva och kommunicera med and- ra. ersätts personlig service på postkontor, banker, järn- vägsstationer, flygplatser etc. av olika slags automater utan tanke på funktionshindrade människors behov. Att kunna se, gå, höra och förstå krävs för att kunna delta i samhällslivet fullt ut. författningsutredning har haft i uppgift bl.a. att överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet skall komma till uttryck i det nämnda grundlagsstadgandet. I delbetänkandet Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) har Författ- ningsutredningen föreslagit att skyddet för utsatta grupper i 1 kap. 2 § nia - nio vägar att utveckla bemötande av personer med funk- tionshinder (SOU 1999:21) s. 117. 154 Ett förstärkt skydd mot diskriminering....