sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett sätt att lösa detta är att förse kommunens områdesansvar inom krishanteringen med samma typer av begränsningar som har formulerats vad gäller kommunernas planerings- och samordningsansvar inom det civila försvaret. Enligt lagen om civilt försvar skall kommunen verka för att de beredskapsåtgärder som vidtas inför höjd beredskap har en enhetlig inriktning. Kommunen har således inget ledningsansvar i förhållande till aktörer utanför kommunens egen verksamhet. Kommunen skall istället verka för att erforderlig samordning kommer till stånd. När den kommunala krisorganisationen planeras och upprättas är det viktigt att de kommunala företagen inlemmas däri. I formell mening är de kommunala hel- och delägda företagen skilda från kommunen som rättssubjekt. Emellertid är de privaträttsliga verksamhetsformerna endast alternativa driftsformer i förhållande till den sedvanliga nämndformen. I kommunalrättsliga samman- hang brukar begreppet den kommunala koncernen användas. I detta begrepp inräknas, vid sidan av de kommunala nämnderna med tillhörande förvaltningar, även de kommunala företagen. Det är angeläget att detta görs även i krisplanerings- och krishanteringssammanhang. Användandet av privata entreprenörer i kommuner och landsting är omfattande. Flera väsentliga funktioner fullgörs, helt eller delvis, genom upphandling av tjänster eller varor från privata företag. Inom hälso- och sjukvården kan en betydande del av verksamheten vara utlagd på entreprenad. Förekomsten av privata entreprenörer måste därför också beaktas i den kommunala krisplaneringen. Många av de extraordinära händelser som har inträffat har i första hand berört den kommunala nivån. Som redovisats i föregående avsnitt har dessa händelser med framgång kunnat hanteras av berörda kommuner var för sig eller i samverkan. Detta visar att den kommunala organisationen har god förmåga att hantera allvarliga kriser. De problem som har uppstått på nivå kan dels hänföras till en bristande samordning mellan centrala statliga myndigheters agerande, dels till vissa brister i den kommunala beslutsorganisationen. De senare gäller framförallt möjligheterna att effektivt och snabbt leda den kommunala verksamheten och organisationen. Det finns endast begränsade möjligheter att organisera och inrätta något slags organ för samordning och ledning av den kommunala krishanteringen. Den sammanfattande bilden av krishantering vid extraordinära händelser visar följande behov: –Anpassa dagens regelverk för att åstadkomma möjligheter till effektiv samordning och snabbt beslutsfattande inom den kommunala organisationen. –Öppna möjligheter för interkommunal samverkan för ökad resurstillgång och effektiv resurshantering. –Utöka det kommunala ansvaret för krisplanering. Gemensamt för de händelser av mer eller mindre extrem natur som har drabbat ett antal kommuner är att de satte den kommunala organisationen och beslutsfattandet på särskilda prov. Det externa och interna trycket på ansvariga beslutsfattare var stort. Även om de flesta sådana händelser hanterades framgångsrikt uppdagades vissa problem. Den inledande svårigheten ligger i att närmare söka definiera dessa händelser. Detta blir särskilt viktigt om ett speciellt regelverk skall träda in för att underlätta hanteringen av dem. 6.2Definitioner av kriser och påfrestningar enligt tidigare utredningar m.m. Hot- och riskutredningen hade till uppgift att analysera påfrest- ningar i det fredstida samhället och överväga om bered- skapsåtgärderna var tillräckliga. I sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle säger utredningen att en situation som medför svåra påfrestningar kännetecknas av att den –avviker från det som betraktas som normalt, –uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning, –hotar grundläggande värden, och –kräver snabba beslut och nödvändiggör koordinerade och kon- centrerade insatser av flera instanser. Hot- och riskutredningen arbetade med en scenarieteknik. Ut- gångspunkten för utredningens diskussion var följande tänkta situationer: –Nedfall av radioaktiva ämnen –Svåra störningar i elförsörjningen –Svåra störningar i telekommunikationerna –Svåra störningar i hälso- och sjukvårdens el- och vatten- försörjning –Svåra störningar i vattenförsörjningen –Svåra störningar inom radio/TV –Översvämningar och dammbrott –Massflykt av asyl- och hjälpsökande till –Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. –Säkerhet i samhällsviktiga datasystem Hot- och riskutredningen föreslog en utvidgning av rädd- ningstjänstlagen. Förslaget syftade till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. De scenarier som utredningen utgick från utgjorde förebilder för förutsättningar som skulle gälla för att det föreslagna nya regelverket skulle få tillämpas. Någon mer exakt definition av de händelser som avsågs gjordes inte. I departementspromemorian Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället (Ds 1996:4) före- slogs att bestämmelser för svåra påfrestningar i fred skulle tas in i en särskild lag. I lagförslaget avses med en svår påfrestning på samhället en allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion till följd av en olyckshändelse, naturkatastrof eller sabotage som innebär att möjligheterna att tillgodose en stor del av landets invånares behov av nödvändiga förnödenheter, t.ex. livsmedel, vatten, energi eller husrum, allvarligt försvåras eller helt omöjliggörs och som kan befaras leda till fara för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. Även en överhängande fara för en sådan störning jämställs med en svår påfrestning. Som en svår påfrestning på samhället betraktas även en så omfattande tillströmning av flyktingar till att det, för att förhindra fara för deras liv, personliga säkerhet eller hälsa, krävs en särskilt stor insats från samhället för att tillgodose behovet av medicinsk vård och husrum. I betänkandet Totalförsvarsplikt för det nya försvaret (SOU 2000:21) lämnade förslag till en lag om tjänste- plikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Med allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner avses omfattande avbrott i kommunikationerna eller försörjningen med livs- nödvändiga förnödenheter eller tjänster om avbrottet medför all- varlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. Både i Hot- och riskutredningens betänkande och i pro- memorian används begreppet svår påfrestning. Detta begrepp avser primärt den nationella nivån och endast sekundärt, om ens alls, allvarliga krissituationer som berör ett begränsat geografiskt område, t.ex. en kommun eller ett län. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen använder i sitt betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) begreppet krishantering. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen avser därmed alla de åtgärder som före, under eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och motverka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. I betänkandet görs inget försök att närmare definiera vad som kännetecknar en kris. I skrivelse 2000/01:52 bygger regeringen i allt väsentligt vidare på rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred och propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) och framhåller att det inte finns behov av en mer preciserad definition av begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. I skrivelsen redovisas beredskapsläget och behov av åtgärder för det tiotal exempel på svåra påfrestningar där det enligt statsmakterna är särskilt viktigt att det finns en tillräcklig beredskap. Utöver de händelser som tidigare behandlats, som radioaktivt nedfall, elförsörjning, telekommunikationer, försörjning med vatten, radio och TV, översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande till , allvarlig smitta, terrorism, kemikalie- olyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss samt övergripande informationssäkerhet, tar skrivelsen även upp störningar i olje- försörjningen och kraftiga störningar på samhällsekonomin. Genomgången av dessa försök att definiera eller beskriva olika typer av krissituationer visar att betydande svårigheter föreligger därvidlag. Vissa definitioner är vaga och mångordiga, medan andra är konkreta men kanske för snäva. Emellertid är det önskvärt att söka ge de begrepp som används någon slags fasthet. Utredningen har enligt sina direktiv i uppgift att närmare analysera krishantering på kommun- och landstingsnivå och avge förslag till lagändring där så behövs. Begreppet svår påfrestning är därvidlag för snävt. Det har kommit att bli ett vedertaget begrepp för kriser som lamslår en hel region eller praktiskt taget hela landet så att en nationell samordning av insatserna krävs. Utredningen har erfarit att det i förbereds en proposition, som går under arbetsnamnet den civila propositionen, med förslag som avser civilt försvar och svåra påfrestningar. En svår påfrestning är omfattande och kan drabba ett stort geografiskt område och drabba många olika samhällssektorer. I regeringens skrivelse till (Skr. 2000/01:52) sägs: Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationer och därmed begränsa kon- sekvenserna. Utredningens uppdrag tar emellertid sikte på händelser av mindre geografisk omfattning, där en kommun eller ett landsting, eller ett par grannkommuner, har drabbats av en kris. I direktiven nämns översvämningar, tågolyckor m.m. Utredningen har därför valt att använda begreppet extraordinära händelser, vilket för övrigt också är det uttryck som används i direktiven. Utredningens förslag till ny lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid avses gälla vid alla sådana händelser som ligger mellan normal- tillstånd och höjd beredskap, dvs. även då det enligt ovanstående beskrivning råder ett tillstånd av svår påfrestning som kan beröra en hel region. Det innebär att det som i varje kommun för sig är att anse som en extraordinär händelse kan sammantaget och ur ett nationellt perspektiv vara en svår påfrestning. Kännetecknande för en extraordinär händelse är bland annat att den är svår att förutse och extremt ovanlig för den kommunala organisationen. Vid en närmare betraktelse synes de händelser som redovisas i kapitel 4, vara var och en unika till sin natur med ett särpräglat och speciellt händelseförlopp i varje fall. Svårigheten att närmare fastställa en rättsligt hållbar definition av extraordinära händelser är därför betydande. Risken med att göra en definition alltför vid och abstrakt är att det kan bli svårt att avgöra när undantagsbestämmelserna är tillämpliga. En alltför konkret och tydligt definition riskerar å andra sidan att exkludera framtida händelser där särskilda bestämmelser verkligen skulle behövas. Om några särskilda regler skall ta vid är det nödvändigt att dra upp vissa riktlinjer även om dessa blir vaga. Då det är svårt att karaktärisera händelsernas art är det lättare att iaktta vissa gemensamma nämnare vad gäller händelsernas art och verkningar. En är att händelsens verkningar berör flera av kommunens verksamheter. Det är således fråga om en tvärsektoriell påverkan. Detta innebär att ett flertal nämnder, vanligen likställda varandra, med exklusiva beslutsbefogenheter inom respektive sakområden har att hantera den uppkomna situationen. Påtagliga samordnings- och ledningsproblem kan därvid uppkomma. Kommun- eller har enligt kommunallagen vissa ledande och styrande funktioner. Den brukar också ha hand om kommunens centrala informationsverksamhet. Styrelsen saknar dock formella befogenheter att tvinga övriga nämnder till en effektiv samordning av resurs- och informationshanteringen. I vissa fall kan det, utöver den tvärsektoriella påverkan, även påverka flera kommuner sam- . Det ställer krav på möjligheter till interkommunal sam- verkan. En annan gemensam nämnare är att det föreligger påverkan på liv, hälsa, miljö eller omfattande materiell skada eller allvarlig fara för sådan påverkan. Denna fara kräver ofta insatser utöver kommunens egen räddningstjänsts kapacitet och resurser. Ett sådant läge kan kräva att kommunen kan samordna sina resurser med en annan kommuns. Vidare kräver verkningarna av en extra- ordinär händelse insatser som går utöver räddningstjänsten kompetensområde. insatser är ju relativt skarpt avgränsade och rum. Ofta kräver dessa händelser mer om- fattande insatser. Vidare är händelseförloppet vanligen snabbt och svårt att överblicka. Svårigheten att förutse de faktiska effekterna av händelsen kan vara betydande. Det innebär ibland att det först i ett senare läge står klart för de kommunala organen att den inträffade händelsen är att uppfatta som en extraordinär sådan och därför kräver insatser av extraordinär natur. Ett exempel på detta är översvämningen i , som drabbades av ovanligt mycket nederbörd. Det fortsatta regnandet gjorde att situationen eskalerade för att ha utvecklats till en veritabel kris. De kommunala beslutsfattarnas förmåga att rätt uppfatta situationen kan vara avgörande betydelse. Den uppkomna situationen kräver ofta en snabbhet i besluts- fattandet som går utöver den ordinarie beslutsprocessen, åt- minstone i initialskedet. Detta är vanligen fallet då det är fråga om att förebygga eller förhindra att omfattande skador uppstår. Situationen innefattar då ett allvarligt hot mot liv, hälsa, miljö eller egendom och detta hot är av större omfattning. Gemensamma och kritiska beröringspunkter är behoven av en effektiv ledning, samordning och informationshantering. Det är därför nödvändigt att tillskapa viss särreglering som tar sikte på extraordinära händelser. Med stöd av bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen blir det möjligt att begära prövning av lagligheten av kommunens eller beslut under krishanteringen. Det finns dock inte skäl att anta att antalet laglighetsprövningar blir så frekventa att det kommer att uppstå någon rättspraxis att tala om som slår fast vad som är en extraordinär händelse och vad som inte borde ha behandlats som en sådan. Däremot har det som framgår av kap. 4 efter varje extraordinär händelse som redovisas där gjorts omfattande utvärderingar av de faktiska händelseförloppen och olika aktörers agerande under krisen. Det är utredningens uppfattning att denna typ av analyser på ett verksamt sätt kommer att bidra till att ge begreppet extraordinära händelser erforderlig stadga. 7.1En ny lag för hantering av extraordinära händelser i kommun och landsting Utredningens förslag: Kommuner och landsting ges i en ny lag befogenheter inrätta en särskild organisation för hanteringen av extraordinära händelser. De extraordinära händelser som inträffat visar ofta att det uppstår ett behov av att snabbt kunna fatta nödvändiga beslut och vidta de övriga åtgärder som situationen påkallar. Särskilt i krisens inledningsskede kan snabbheten i beslutsfattandet vara viktig. Kommuner och landsting behöver också kunna samarbeta över kommun- och landstingsgränser. Snabba och effektiva beslutsvägar kan i vissa fall hindras av kommunallagens regelverk. Detta bygger på att den kommunala verksamheten är indelad i ett flertal områden där varje nämnd är verksam- hetsbedrivare och ansvarig för sin del. Det finns ingen nämnd som har ett övergripande verksamhetsansvar eller som kan utöva någon befälsrätt över övriga nämnder. Att samordna verksamheten i kommuner och landsting på ett snabbt och effektivt sätt kan därför ibland vara svårt. har vissa uppgifter enligt kommunallagen som gör att den får en speciell ställning i för- hållande till andra nämnder. Den skall enligt 6 kap. 1 § KL leda och samordna förvaltningen av kommunens eller ange- lägenheter. Bl.a. ingår det i styrelsens ledningsfunktion att leda och samordna informationsverksamheten i kommunen eller lands- tinget. Bestämmelsen i 6 kap 1 § ger dock inte styrelsen några extraordinära maktmedel. Det ligger inte inom styrelsens befogen- heter att i en annan nämnds ställe besluta att en viss åtgärd skall vidtas, att inhibera något som en annan nämnd har beslutat eller att gripa in i den myndighetsutövning som tillkommer en annan nämnd. Kommunallagen och de specialförfattningar, t.ex. socialtjänst- lagen, som reglerar kommunernas och landstingens verksamhet, innehåller i princip inga särregler för händelser av mer extrem natur. Kommunen och skall i alla delar iaktta det formella regelverk som styr verksamheten i normalfallet. I princip är det enda undantaget när det råder höjd beredskap. Utredningen är dock av uppfattningen att det finns händelser av extrem natur, extraordinära händelser, som kräver ett särskilt regelverk som öppnar upp för en flexibel anpassning av organisationen till de rådande omständigheterna. Ett sådant regelverk bör dels ge sär- skilda befogenheter till kommunen och , dels möjlighet att inrätta en organisation där snabba och effektiva beslutsvägar kan erhållas. Utgångspunkten för utredningens arbete var att översynen av den kommunalrättsliga lagstiftningen skulle leda till förslag om ändringar i kommunallagen. Under arbetets gång har det emellertid visat sig att de lagändringar som krävs blir så omfattande att de inte naturligt kan infogas i kommunallagen utan att skapa obalans i denna. Utredningen har därför stannat för att föreslå en ny lag, Lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid. En hänvisning till den särskilda lagen föreslås i 3 kap 3 § kommunallagen. Det är väsentligt att denna nya lag uppmärksammas av kommuner och landsting. Utredningen föreslår därför en hän- visning i kommunallagen till lagen för hantering av extraordinära händelser. Avsikten med denna hänvisning är att skapa en ökad medvetenhet hos beslutsfattare i kommuner och landsting om den nya lagens existens och att skapa en ökad medvetenhet generellt om extraordinära händelser. Utredningens förslag: Lagen skall tillämpas när en extraordinär händelse föreligger. Med extraordinär händelse avses en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller . Lagen skall inte tillämpas vid höjd beredskap. Den föreslagna lagen skall träda i tillämpning då en extraordinär händelse uppstått. Det är därför nödvändigt att närmare söka ange vad som avses med en extraordinär händelse. Definitionsfrågor diskuteras också i avsnitt 6.3. Med en extraordinär händelse avses en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller . Att störningen skall avvika från det normala innebär till att börja med att den skall vara svår att förutse. En kommun eller ett landsting kan självfallet drabbas av händelser som allvarligt stör verksamheten. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m. kan påverka och störa kommunens eller verksamhet. Flertalet störningar av mer normal omfattning skall dock kunna hanteras inom ramen för normalorganisationen. De flesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör enligt utredningens mening betraktas som normaliteter. Verkligheten är till viss del turbulent och det bör uppfattas som normalt. Vad som är normalt skall ställas i relation till en mängd omständigheter. Exempelvis torde mycket omfattande snöfall och sträng kyla uppfattas som mer normalt i de norra delarna av än i de södra. Vad som i norra anses som normalt kan alltså i vara att betrakta som en extraordinär händelse. För att händelsen skall klassificeras som en extraordinär händelse krävs det enligt utredningen att kommunens eller möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas på ett negativt och omfattande sätt. I annat fall saknas behov av en särskild lagreglering. Härtill bör läggas kravet att någon eller flera viktiga samhällsfunktioner hotas. Det kan exempelvis vara hot mot sjukvårdsverksamheten, energiförsörjningen, vatten- och avlopps- nätet eller vägnätet. De olika händelser som utredningen har analyserat är skilda åt i art och omfattning. Exempel på sådana händelser är större olyckshändelser, omfattande driftstörningar i energiförsörjningen m.m. Med större olyckshändelse avses sådana som i större omfattning hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Normalt är inte enstaka bränder tänkta att omfattas av de föreslagna undan- tagsreglerna medan erfarenheterna från diskoteksbranden i talar i en motsatt riktning. En större skogsbrand, som hotar bebyggelse eller liknande, och som kräver betydande insatser utöver räddningstjänsten, torde vara att anse som en extraordinär händelse. Typiska händelser som avses är väderrelaterade händelser av större omfattning, som t ex större översvämningar, ras som en följd av längre tids nederbörd och omfattande snöoväder. En gemensam faktor är att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen, i vart fall i krisens inledningsskede. Ett av syftena med den föreslagna regleringen är just att skapa förutsättningar för snabba beslut i den kommunala organisationen. Ett sådant behov är därför en av förutsättningarna för lagens tillämplighet. Lagen omfattar inte höjd beredskap. Sådana situationer är särskilt reglerade. Detta regleras i lagen (1994:1720) om civilt försvar samt lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara. 7.3Utökat krav på krisplanering Utredningens förslag: Kommuner och landsting ges en utökad skyldighet att planera för extraordinära händelser. Fullmäktige skall fastställa en plan för hur sådana händelser skall hanteras i kommunen eller . En sådan plan skall antas av full- mäktige för varje ny mandatperiod. Kommuner och landsting är skyldiga att tillse att verksamheten fungerar väl oavsett vilka yttre omständigheter som råder. Särreglering finns endast avseende höjd beredskap, t.ex. i lagen om civilt försvar. För att kommuner och landsting på ett effektivare sätt skall kunna hantera uppkomna extraordinära händelser föreslår utredningen att det skall införas en skyldighet att planera för sådana händelser. Därigenom kan en ökad bered- skap uppnås och möjligheterna att på ett framgångsrikt sätt hantera extraordinära händelser ökar. Utredningen föreslår därför att fullmäktige minst en gång per mandatperiod skall fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen eller . Att detta sker regelbundet säkerställer att planen är uppdaterad och aktuell. Innehållet i en sådan plan måste anpassas till de särskilda förhållanden som råder i kommunen eller . En grund- läggande utgångspunkt i denna planering bör dock vara att kommunen och skall ha en helhetssyn på sin organisa- tion och verksamhet. Det innebär bl.a. att av kommun eller landsting hel- eller delägda företag skall ingå i planeringen. de privata entreprenörer som anlitas av kommunen eller bör ingå i planen för extraordinära händelser beträffande den del av verksamheten som bedrivs åt kommunen eller . Enligt 6 kap 7 § kommunallagen gäller att nämnderna var och en inom sitt område skall se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt. I varje nämnds verksamhetsansvar bör därför ligga ett ansvar för att företa någon form av risk- och såbarhetsanalys som visar risken för att en extraordinär händelse inom nämndens område skall inträffa. Sådana analyser utgör ett nödvändigt underlag för den plan som fullmäktige fastställer och som skall omfatta hela verksamheten i kommunen eller . Samverkan med andra potentiellt berörda aktörer bör beaktas i planen.