sou · GPB359 · 2002-01-01 00:00:00 — I (se avsnitt 2.2) är erfarenheten från frivår- dens sida att man upplever det som lättare att få de misstänkta att medverka till personutredningen, om den kan genomföras nära inpå den händelse som är föremål för en brottsutredning. Det gäller oavsett om brottet är erkänt eller ej. Enligt uppgift är det snarare så att de misstänkta upplever det som positivt att personutredning och brottsutredning bedrivs parallellt på det sätt som föreslås. I ungdomsmålen gäller ju att yttrande får inhämtas innan åtal har väckts vid domstol (10 § LUL). I förarbetena till LUL anges att en allmän utgångspunkt bör vara att beslut om att hämta in yttrande fattas (prop. 1994/95:12 s. 71). Vi har även övervägt om det, efter mönster från vad som gäller i ungdomsmålen, överhuvudtaget inte skall gälla några begränsningar när det gäller tidpunkten för personutredningens införskaffande under förundersökningen. Vi har dock stannat för att inte föreslå någon ändring i denna del. Ett viktigt skäl till det är att vi inte vill riskera att det utförs personutredningar i onödan. Så har visserligen inte skett i ungdomsmålen, vilket kan bero på att det överhuvudtaget inte är så vanligt förekommande att yttrande från frivårdsmyndigheten begärs in av åklagaren (se ovan avsnitt 2.5.3). Mot bakgrund av vad vi nu har anfört föreslår vi att åklagaren skall ges behörighet att besluta om att inhämta yttrande från fri- vårdsmyndigheten enligt 1 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Beslut skall i dessa fall som regel fattas redan under förundersökningen. För detta skall alltjämt fordras att den miss- tänkte har erkänt gärningen eller att det annars finns sannolika skäl för misstanken att han har begått brottet. I det sistnämnda hän- seendet föreslås således inte någon förändring i förhållande till gäl- lande rätt. Bedömning: Det övergripande ansvaret för att det finns ett till- räckligt underlag för att avgöra påföljdsfrågan bör ligga kvar hos rätten. Vi vill något utveckla den mer övergripande frågan som handlar om rättens processledning i brottmål. Vi eftersträvar inte någon större förskjutning när det gäller vem som skall ha det övergripande ansvaret för att det finns ett tillräck- ligt underlag för att kunna avgöra påföljdsfrågan i domstol. Detta ansvar ligger även med vårt förslag alltjämt på rätten. Vårt förslag innebär inte att rätten fråntas sin behörighet att begära in yttranden från frivårdsmyndigheten. Vi återkommer till detta i det följande. Förslaget tar inte heller sikte på de former av personutredningar som är mest ingripande från integritetssynpunkt för den enskilde. Rätten skall således alltjämt ensam ha beslutanderätt när det gäller läkarintyg enligt 7 § lagen om särskild personundersökning i brottmål m.m. och rättspsykiatriska undersökningar. Det avgörande för vårt förslag har för oss varit ambitionen att få till stånd en snabbare genomströmning i brottmålen, utan att för den skull äventyra rättssäkerheten. Om förslaget genomförs kom- mer den liggetid som består i att mål inte kan sättas ut till huvud- förhandling av det skälet att personutredning skall införskaffas att försvinna. är regelsystemet utformat så att om yttrande skall ges in till rätten än en månad rätten skall samråda med den lokala (1 § andra stycket förordningen om särskild personutredning i brottmål, m.m.). Mellan är den tid som rätten regelmässigt brukar bestämma för yttranden. Ett alternativ skulle naturligtvis vara att behålla nuvarande ord- ning med att rätten ensam har hela ansvaret för utredningens inför- skaffande och i stället föra in en särskild kortare tidsfrist, om t.ex. , inom vilken yttrande från frivårdsmyndigheten skall ges in till rätten. Det har emellertid vid våra kontakter med frivården framhållits att det finns risk för att kvaliteten på yttrandena skulle kunna avse- värt försämras, om det överlag infördes mer snäva tidsgränser för att avge sådana. Detta framstår därför inte som en framkomlig väg, i vart fall inte när det gäller den stora massan av yttranden. Fram- hållas skall att har frivården ibland snävare tidsgränser än en månad till sitt förfogande. Det gäller t.ex. i mål med häktade. Vi vet också att det i en del andra fall i praktiken tas fram en per- sonutredning än en månad. Vårt förslag innebär således inte att rätten skall fråntas sin beslutanderätt när det gäller att införskaffa yttranden från fri- vårdsmyndighet. Om åklagaren skulle vara tveksam till om yttrande skall inhämtas, skall han kunna vända sig till rätten med en begäran om att viss utredning skall inhämtas. Motsvarande gäller för övrigt i ungdomsmålen (prop. 1994/95:12 s. 71 f). En annan situation när rätten bör besluta om yttranden från fri- vårdsmyndigheten är i de fall den misstänkte begärs häktad. Det framstår som naturligt att åklagaren då avvaktar med att besluta om personutredning och framställer ett yrkande om det vid häkt- ningsförhandlingen, om han anser att behov av personutredning föreligger. Det kan också inträffa att åklagaren bedömer att ett yttrande inte behöver inhämtas, men att rätten har en annan uppfattning i den frågan när målet väl kommer in dit. Självfallet skall rätten då kunna besluta om sådan personutredning. Det kan naturligtvis hävdas att vårt förslag i denna del kan med- föra att den personutredning som har beslutats redan under förun- dersökningen riskerar att bli för gammal när målet väl skall avgöras. Vi har därför övervägt om förslaget i denna del skall kombineras med ett förslag om särskilda tidsfrister för när huvudförhandling i tingsrätten skall äga rum i de fall beslut om personutredning har meddelats innan åtal har väckts. I ungdomsmålen finns en särskild tidsfrist för beslut i åtalsfrågan (4 § LUL). Den tidsfristen börjar löpa för delgivning av brottsmisstanke enligt bestäm- melsen i 23 kap. 18 § första stycket RB. Det finns också en särskild tidsfrist för när huvudförhandling skall hållas i dessa mål (29 § LUL). Tidsfristerna gäller endast vid brott av en viss svårighetsgrad. Vid våra kontakter med företrädare för polis-, åklagar- och dom- stolsväsendena har vi ställt denna fråga. Efter vad vi har förstått avråder man där bestämt från att överhuvudtaget införa tidsfrister för ytterligare brottsutredningar eller mål. Vi lämnar bl.a. mot denna bakgrund inte något sådant förslag. Vi har här även beaktat vad som särskilt hålls fram i våra direktiv, nämligen att frågan om tidsfrister är komplicerad bl.a. eftersom det skulle komma att inne- bära en ytterligare prioritering av vissa brottmål vid sidan av de pri- oriteringar som redan finns. Vi vill i detta sammanhang också framhålla att det inte finns någon anledning att redan på ett tidigt stadium under förundersök- ningen driva fram en personutredning när det kan förutses att för- undersökningen kommer att ta i anspråk. Bör polismyndigheten få besluta om personutredning? Bedömning: bör inte ges behörighet att in- hämta yttrande från frivårdsmyndigheten. leds förundersökningen antingen av polismyndigheten eller av åklagaren. Bestämmelser om detta finns i 23 kap. 3 § RB. Där föreskrivs att beslut om att inleda förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagaren. Har förundersökning inletts av polismyndighet och är saken inte av enkel beskaffenhet skall led- ningen av förundersökningen avseende brottet övertas av åklaga- ren, så snart någon är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren skall även i annat fall överta ledningen, när det är påkallat av sär- skilda skäl. Riksåklagaren och har i samråd utfärdat all- männa råd om ledningen av förundersökning i brottmål (det s.k. fördelningscirkuläret, RÅFS 1997:12 och FAP 403:5). Dessa går ut på att polisen skall vara förundersökningsledare i ärenden som gäller vardagsbrottslighet och att åklagarna skall koncentrera sig på de mer komplicerade ärendena. Den närmare fördelningen mellan åklagare och polismyndighet om ansvaret för förundersökningen bör enligt de allmänna råden beslutas genom lokala överenskommelser. Något av verkligheten bakom bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB och det s.k. fördelningscirkuläret kan beskrivas på följande sätt. Åklagarna hanterar cirka 180 000 ärenden. Knappt hälften av förundersökningarna i dessa ärenden leds av polismyndighet. Övriga leds av åklagare. När det gäller färdiga brottsutredningar fördelade sig åklagarnas beslut på så sätt att väcktes åtal i av fallen, strafföreläggande utfärdades i , åtalsunderlåtelse meddelades i och i av fallen beslutades att åtal inte skulle väckas (uppgifterna är hämtade från Riksåklagarens hemsida på Internet ). Vi har övervägt om polismyndighet skall ges behörighet att be- sluta om sådana personutredningar som är aktuella. Vi har kommit fram till att polismyndighet inte bör ges denna behörighet. Det avgörande motivet har för oss varit att det skulle kunna medföra en påtaglig risk för att personutredningar infordras i onö- dan. De polisiära förundersökningsledarna har av naturliga skäl inte den erfarenhet och utbildning som en åklagare har när det gäller att bedöma relevant påföljd i varje enskilt fall. Eftersom ett beslut om att inhämta personutredning skall grunda sig på bl.a. en bedömning i påföljdsfrågan (jfr 46 kap. 9 § RB) anser vi att beslutanderätten, förutom hos rätten, endast skall finnas hos åklagare. Därtill kommer att det, oavsett vem som har lett den aktuella förundersökningen, endast är åklagaren som kan besluta om åtal skall väckas eller ej. I de brottsutredningar som inte leder till en efterföljande dom- stolsprocess behövs i regel inte någon personutredning av det nu aktuella slaget. När åklagaren t.ex. utfärdar ett strafföreläggande finns ju viss annan personutredning tillgänglig. Det rör sig bl.a. om vissa registeruppgifter och uppgifter om inkomst- och förmögen- hetsförhållanden. Även inför ett beslut om åtalsunderlåtelse måste ibland viss utredning om den misstänktes personliga förhållanden finnas tillgänglig. Inte heller då utgörs emellertid personutred- ningen av ett yttrande från frivårdsmyndigheten. En polisiär förundersökningsledare har oftast inte den erfarenhet att han eller hon med säkerhet kan bedöma vilka åtgärder en åklagare kommer att företa med anledning av resultatet av en färdig förundersökning. Om den av polismyndigheten till åklagaren redovisade förundersökningen, som har letts av polismyndigheten, resulterar i att t.ex. ett strafföreläggande utfärdas kommer ju en av polismyndigheten beslutad person- utredning att vara onödig. Vi utesluter inte att det senare kan finnas anledning att på nytt överväga denna fråga. En orsak till det är att man inom polisen ny- ligen har startat ett ambitiöst utbildningsprogram för polisiära för- undersökningsledare. Programmet omfattar bl.a. utbildning i straffrätt. Det kan således förväntas att kompetensnivån bland polisiära förundersökningsledare kommer att höjas. Rätt till domstolsprövning av åklagarens beslut Bedömning: Det finns inte skäl att ge den misstänkte rätt till domstolsprövning av åklagarens beslut om personutredning. Vi har också övervägt om det skall vara möjligt för den misstänkte att få ett av åklagaren meddelat beslut om att inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten prövat i domstol. Frågan har tidigare behandlats i förarbetena till 10 § LUL. Där konstaterades att det för ungdomsmålens del inte var nödvändigt att införa en sådan möjlighet till domstolsprövning. I stället fram- hölls att det inte fanns något hinder mot att den unge begär över- prövning av åklagarens ställningstagande hos högre åklagare enligt de allmänna regler som gäller om detta (prop. 1994/95:12 s. 72). Av samma skäl anser inte heller vi att det behöver finnas en möj- lighet till domstolsprövning av nu aktuella beslut. Förslag: Åklagaren skall kunna väcka åtal trots att ett begärt yttrande från frivårdsmyndigheten inte har kommit in. När ytt- randet har kommit in till åklagaren skall det genast ges in till rätten och en kopia skickas till den misstänkte. Åklagaren skall efter beslut i varje enskilt fall kunna delegera till annan arbetstagare inom åklagarväsendet att inhämta ytt- rande från frivårdsmyndigheten. I förordningen om särskild personutredning i brottmål m.m. är regleringen anpassad till att åklagaren i vissa fall kan inhämta yttrande från frivårdsmyndigheten. Beredningen föreslår endast en ändring i förordningen. I 7 § förordningen med särskild personutredning i brottmål, m.m. föreskrivs att frivårdsmyndigheten skall lämna in sitt ytt- rande till rätten i tre exemplar, eller om åklagaren har begärt ytt- randet, till denne. När rätten har fått in yttrandet skall en kopia av detta genast sändas till såväl åklagaren som den misstänkte. Om åklagaren har begärt yttrandet skall åklagaren genast sända en kopia av detta till den misstänkte. I samband med att talan väcks skall åklagaren ge in yttrandet till rätten. Förordningstexten i 7 § ger närmast vid handen att åtal inte får väckas förrän åklagaren har fått det av honom begärda yttrandet från frivården. Eftersom det kan ta upp till en månad innan frivår- den lämnar ett yttrande kan ett åtalsbeslut således fördröjas avse- värt av det skälet att begärt yttrande inte har avlämnats. För att ett åtalsbeslut inte skall fördröjas enbart av det skälet att det av åklagaren begärda yttrandet inte har kommit in föreslås att det i 7 § förordningen med särskild personutredning i brottmål, m.m. föreskrivs att åklagaren genast skall ge in yttrandet till rätten och sända en kopia av detta till den misstänkte. Om åtal inte har väckts, skall yttrandet dock ges in till rätten först i samband med att åtal väcks. Vi föreslår slutligen även en ändring i åklagarförordningen. Enligt vår mening bör även andra arbetstagare inom åklagarväsen- det än åklagare kunna ges behörighet att inhämta yttrande från fri- vårdsmyndigheten. En förutsättning för det bör emellertid vara att åklagaren har beslutat om det i det enskilda fallet. Vi föreslår att en sådan delegationsbestämmelse skrivs in i 20 § åklagarförordningen. Vi anser att ett snabbförfarande av det slag som föreslagits (se avsnitten 2.4 och 2.5) bör utgöra en huvudlinje för hur förfarandet i vissa brottmål – från brottsanmälan till dom i tingsrätten – bör utformas. Som redan har framhållits bör det vara de lokala polis- och åklagarmyndigheterna, tingrätterna och frivårdsmyndigheterna på respektive ort som gemensamt kommer överens om hur för- farandet skall se ut – beroende på geografiska förhållanden, befolk- ningstäthet och annat – på just deras ort. Med ledning av de erfarenheter som gjorts under försökspro- jekten är det vår bedömning att – om man gör de författningsänd- ringar som föreslagits i det föregående – tiden från det att ett brott med en utpekad gärningsman kommer till polisens kännedom och en utredning påbörjas till dess att dom faller i tingsrätt bör kunna förkortas avsevärt och i de flesta fall inte överstiga 8–. En erfarenhet som har gjorts i försöksprojekten är att det är av stor betydelse att en åklagare är inkopplad redan i ett tidigt stadium av en brottsutredning. () har i sin i avsnitt 2.1.2 nämnda rap- port (RRV 2001:3) också kraftigt understrukit behovet av att en åklagare är inne tidigt i brottsutredningen. I rapporten presenterar RRV en idé till ett snabbförfarande avsedd för mängdbrott med en utpekad gärningsman. Detta snabbförfarande innehåller följande ingredienser: en s.k. andra linje hos polisen, en ärendesorterare hos polisen, åklagarkapacitet tidigt i hanteringen samt åtgärder för att snabbt komma till huvudförhandling. Ärendesorteraren har i RRV:s modell till uppgift att sortera ärenden så att de redan från början kommer på rätt spår. I ett första skede skiljer ärendesorteraren ut de ärenden som är komplicerade, kräver spaning eller som kan skrivas av direkt från dem som skall hanteras i ett snabbförfarande. RRV menar att ärendesorteraren skulle kunna vara antingen en polisiär befattningshavare med erfarenhet av förundersökningsledning eller en åklagare. När det gäller frågan om att använda åklagare tidigt i hanteringen lämnar RRV förslag om att antingen inrätta särskilda s.k. beslutsåklagare eller särskilda s.k. beredningsåklagare. RRV framhåller att en erfaren åklagare relativt snabbt kan fatta beslut i åtalsfrågan när det gäller mängdbrottsärenden med en misstänkt gärningsman. Anledningen till att detta ändå inte görs snabbt är att andra arbetsuppgifter – tvångsmedelsbeslut, huvud- förhandlingar i rätten etc. – går före. Ett sätt att komma till rätta med denna nedprioritering av åtals- prövningar utan förtursmarkering skulle enligt RRV kunna vara att inrätta en funktion med beslutsåklagare. Beslutsåklagaren skulle då ha till uppgift att enbart arbeta med åtalsprövningar av mängd- brottsärenden. Som RRV framhåller förekommer detta system i . Ett annat sätt att få till stånd en snabbare genomströmning är, menar RRV, att koppla åtalsprövningen närmare förundersök- ningen. Detta skulle kunna ske genom att införa funktionen bered- ningsåklagare. Liknande funktioner finns i och . Som beredningsåklagare skulle enligt RRV en juridiskt kompe- tent och i brottmålsverksamhet erfaren tjänsteman kunna verka. RRV anser vidare att beredningsåklagaren skall vara förordnad som allmän åklagare enligt och anställd inom åklagar- väsendet. Han eller hon skall dock vara fysiskt placerad hos poli- sen. Denne åklagare skulle främst arbeta med enkla mängdbrott. När det gäller beredningsåklagarens arbetsuppgifter bör de enligt RRV:s förslag inriktas på såväl förundersökning som åtalsprövning. Denne åklagare skulle således fungera som juridiskt stöd åt ärendesorteraren, överta förundersökningsledarskapet från polisen när det krävs, besluta om åtal, strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller avskrivning. Därigenom skulle det vara möjligt för beredningsåklagaren att i större utsträckning utföra åtalsprövning parallellt med förundersökningen eller i omedelbar anslutning till dess slutförande. Denna ökade parallellitet i handläggningen skulle möjliggöra snabbare avgöranden i brottmålskedjan. Vid de förundersökningar där åklagare är En snabbare genomströmning SOU 2001:59 förundersökningsledare från början skulle beredningsåklagaren inte träda in. Vad RRV kommit fram till när det gäller behovet av åklagarkapacitet tidigt i hanteringen stöds också av erfarenheterna från försöksprojekten. Även Riksåklagaren () har i sitt budgetunderlag för understrukit behovet av en åklagarfunktion tidigt i brottmålspro- cessen. RÅ presenterar där bl.a. en modell för en förnyelse av brottsutredningsverksamheten. Modellen, som omfattar mängd- brottsligheten, sammanfattas av RÅ i följande tre punkter. Polisen ansvarar i huvudsak för s.k. förstahandsåtgärder. Med för- stahandsåtgärder avses de utredningsåtgärder som kan företas direkt på brottsplatsen. Det kan gälla t.ex. att genomföra förhör och att säkra teknisk bevisning. Åklagare skall finnas tillgänglig för att i ett tidigt skede kunna fatta sådana beslut om lagföring eller avskrivning som endast åklagare har behörighet till. I den mån polisen har sådan behörighet skall den utnyttjas. En funktion för ärendesortering, som kan bestå av en erfaren polis och en erfaren åklagare, skall i enlighet med de lokala överens- kommelserna som träffats om fördelningen mellan polismyndig- het och åklagare av förundersökningsledarskapet avgöra hur en fortsatt utredning skall genomföras. Vi delar uppfattningen att en tidig ärendesortering, gjord av en därtill kvalificerad befattningshavare, har betydelse för möjlighe- terna att åstadkomma ett effektivt snabbförfarande. Det kan också i övrigt ha stor betydelse för en brottsutrednings inriktning och genomförande. Vi tillstyrker därför att ett sådant arbetssätt införs. Det måste emellertid i första hand vara en sak för polis- och åklagarväsendena att komma överens om de närmare formerna för detta. Vi lämnar därför i detta betänkande inte några förslag som avser denna fråga. Det utesluter emellertid inte att vi i vårt fortsatta arbete kommer att få anledning att återkomma till saken. Det anmäls drygt en miljon brott i . Uppklarings- procenten för samtliga brott var . uppgick uppklaringsprocenten för brott mot till . Andelen uppklarade brott har minskat successivt, främst . Det har dock skett en tydlig förbättring . Det totala antalet ärenden som redovisa- des från polisen till åklagare minskade . Betydande minskningar i denna del gällde för till- grepps- och skadegörelsebrott, våldsbrott, övriga brott och eko- brott. av polisens ärenden överlämnas nu till åklagare mot . Drygt en miljon ärenden lades ned eller skrevs av på grund av att spa- ningsuppslag saknades eller spaningarna inte gett något resultat. Mot bl.a. denna bakgrund har Beredningen för rättsväsendets ut- veckling getts i uppdrag att undersöka möjligheterna att förbättra den brottsutredande verksamheten. Vi har redan nu funnit anled- ning att ta upp två frågor som gäller just detta. Det har från polishåll sagts att det är svårigheter att få personer som kallas till förhör under en förundersökning att inställa sig vid förhöret. Som ett sätt att komma till rätta med detta har framförts att sanktionssystemet vid utevaro borde effektiviseras. kan hämtningsinstitutet fungera som påtryckningsmedel när det gäller att få såväl misstänkta som målsäganden och vittnen att inställa sig till förhör under en förundersökning. Det är emel- lertid inte möjligt att kalla någon till ett sådant förhör vid äventyr av vite. Vi anser att tiden nu är mogen för att överväga denna fråga. En annan fråga som gäller reglerna om kallelse till förhör under en förundersökning är frågan om den maximala väglängden för hämtning till förhör. är den sträckan . Det finns anledning att nu överväga om denna sträcka bör utökas. I det följande berörs inledningsvis vitesinstitutet i generella ordalag. Därefter redovisas för vart och ett av områdena den mest centrala rättsliga regleringen och något om tidigare överväganden. Slutligen följer våra överväganden. 3.2Vitesföreläggande vid kallelse till förhör under förundersökning/motsvarande En myndighet anses i princip inte ha rätt att förelägga vite utan ut- tryckligt författningsstöd (prop. 1984/85:96 s. 19). Man brukar skilja mellan materiellt vite, som används när en myndighet avgör ett ärende och förfarandevite, som används under handläggningen av ett ärende. Ett materiellt vite kan användas t.ex. för att framtvinga rivning av en byggnad eller reparation av en bostadslägenhet. Förfarandevite kan användas t.ex. för att fram- tvinga personlig inställelse eller ingivande av vissa handlingar. I stort sett gäller samma regler för båda slagen av viten. I fråga om utdömande av förfarandevite gäller dock särskilda regler. Dessutom är det inte alltid möjligt att självständigt överklaga ett vitesföreläggande som meddelats under handläggningen av ett ärende. Vitesföreläggandet får då i stället omprövas i samband med att frågan om vitets utdömande prövas (, Allmän förvaltningsrätt, 20:e uppl., s. 135). Utdömandet av ett förelagt vite fyller ungefär samma funktion som en bötesdom. För utdömda viten gäller också i stort sett samma regler som för böter i fråga om t.ex. indrivning, förvandling och verkställighetspreskription. Från lagteknisk synpunkt ter sig straffhotet och viteshotet som alternativa påtryckningsmedel (, a.a., s. 136). I sammanhanget kan nämnas att kunde ett vittne som inte inställde sig till en förhandling dömas till böter. Först om målet sköts upp till ny förhandling, kunde vittnet kallas vid vitespåföljd (dåvarande 36 kap. 20 § RB). Förhör under förundersökning/motsvarande och inför domstol – regleringen i och förundersökningskun- görelsen Allmänna bestämmelser om viten i RB Rätten får, om en part eller någon annan bör komma tillstädes eller infinna sig personligen vid en förhandling, förelägga vite. Om någon särskild föreskrift om föreläggande har meddelats, skall den gälla (9 kap. 7 § första stycket RB).