sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Jag konstaterar att av de mål som byggsektorn satte upp är endast ett mätbart, mål nummer 8 om halverade deponimängder . Jag betraktar de fyra första målen som verktyg eller medel för att driva på miljöarbetet inom byggsektorn. Vidare betraktar jag mål 5–7 som medel för att nå målet att halvera mängderna till deponi kombinerat med ett miljöanpassat omhändertagande där farligt avfall särskiljs från det övriga. Jag vill poängtera att uppföljningen och utvärderingen blir svår när målen inte är mätbara. Det ger mig anledning att överväga vilken form av mätbarhet som bör finnas för frivilliga åtaganden. Jag återkommer till detta i kapitlet som handlar om ett eventuellt utvidgat producentansvar. I den redovisning som följer utvärderas målen 5–9 under rubri- ken Miljöeffekter. Målen 1–4 utvärderas under , företagens deltagande. Där undersöker jag vilken ut- formning de verktyg/medel som använts har haft och i vilken om- fattning företag inom byggsektorn har varit delaktiga i att tillämpa dem. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jämfört med andra branscher så kom miljö- och kretsloppsarbetet igång ganska sent i byggsektorn. fanns det emellertid en livlig miljödebatt om hur byggandets materialval, kvalitetsbrister i byggandet och om hur den byggda miljön i övrigt påverkar människors hälsa. Dessutom hade byggsektorn , understödd av statliga stödpengar, arbetat med energihushåll- ning. Nedan redovisas några exempel baserade på den bakgrunds- beskrivning som utarbetades till av då handlings- planen togs fram (1995). Många fastighetsägare hade fastställt miljöprogram och handlings- planer som behandlade avfallshantering, energiförsörjning, energi- effektivisering och kemikaliehantering. Allt fler byggherrar och fastighetsägare insåg att tydliga och verifierbara krav behöver ställas vid upphandling. Många företag hade utvecklat särskild miljöledning för en mer systematisk bevakning och utveckling av miljö- och kretsloppsfrågorna. I det befintliga byggbeståndet började man utföra miljöinvente- ringar för att dokumentera beståndets miljöstatus för att t.ex. fasa ut material som är omotiverat resurs- eller underhållskrävande eller kan ifrågasättas ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Genom avtal började krav att ställas på att entreprenörer skulle källsortera avfall vid både byggande och rivning. Arkitekt- och ingenjörsföretagen (AI-företagen) AI uppmanade i sin miljöpolicy medlemsföretagen bl.a. att höja medarbetarnas kompetens att i uppdragen verka för att resurssnål- het och kretsloppsfrågor lyfts fram samt att miljömål och miljö- konsekvenser beskrivs. Ett antal enskilda företag hade dessutom redan formulerat egna miljöpolicies och inlett arbetet med att bredda kompetensen genom utbildning och genom anställning av experter, miljöchefer etc. Bland uppdragen började beställarna ställa krav på miljökunskap hos konsulterna. Miljöanalyser – pro- gram och planer – började integreras i projekten eller utfördes som Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Flera företag började bedriva externa och interna utvecklingsarbeten för projekteringshjälpmedel och miljöstyrning. Byggmaterialindustrin arbetade med att hitta lösningar utifrån de krav som är förknippade med ett resurssnålt samhälle och optimalt utnyttjande av naturresurser. De traditionella råvarorna började bytas mot återvunna produkter från andra branscher och produkt- områden. Exempel på det är returglas som går till glasulltillverk- ning och skrotbilar som blir armeringsjärn. Man började också att tillsammans med sina kunder anpassa produkter och emballage samt att utvecklas leveranssystem i syfte att minimera avfallet vid nyproduktion. Dessutom började man att utveckla material- deklarationer som kan ligga till grund för kunders specifika frågor och önskemål. Byggindustrin utvecklade snabbt sitt miljöarbete. Företagen börja- de bygga upp sina miljöorganisationer, införa miljöpolicy, ut- vecklade inköpsstrategier och att miljömärka sina produkter. Detta innebar att man började ställa miljökrav på sina leverantörer och underentreprenörer. Man började ställa krav på fakta när det gäller miljö- och kretsloppsanpassning av material och produkter. Vid rivning och ombyggnad började man att källsortera avfallet. Den stora förändringen var emellertid att bygg- företagen började källsortera på byggarbetsplatser och att minimera materialspillet. begränsades kommunernas möjlighet att utvidga sitt renhållningsansvar till att gälla enbart farligt avfall. Byggsektorn ansåg detta vara en viktig utgångspunkt för att det frivilliga åtagandet skulle kunna utvecklas. 3.6.3 Marknad och aktörer Till byggsektorn räknas i vid mening alla som bidrar till att ett byggnadsverk uppförs. Det kan vara företag som bedriver fastig- hetsförvaltning, byggnadsverksamhet, bygghantverkföretag, bygg- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat materialindustri, byggvaruhandel, grossister, arkitekter och kon- sulter. Dit kan också räknas distributions- och transportföretag, kommuner, banker, värderingsinstitut och försäkringsbolag. Byggsektorn kan delas in i en mängd olika marknader med sins- emellan mycket olika karaktäristika. Marknaderna för byggtjänster och byggmaterial är bara några av de delar som tillsammans bildar det system som kallas byggsektorn. Mer än 400 000 personer är verksamma inom byggsektorn. I ett från grus till hus perspektiv kan byggsektorns värdekedja beskrivas enligt nedan. Det finns cirka 10 000 byggentreprenörer. De största är , , , JM och . av företagen, cirka 50 stycken, står för av omsättningen. Underleverantörerna är oftast installationsföretag och bygghant- verksföretag, t.ex. VVS-installatörer, elinstallatörer, ventilations- installatörer, måleriföretag, smidesföretag, plåtslageriföretag och isoleringsföretag. Som exempel kan nämnas att det finns drygt 2 000 företag inom VVS-installation och service, 3 500 inom el- installation. Distributionskanalerna från tillverkare till förbrukare av bygg- material är omfattande. Företagsstrukturen i distributionsledet kan indelas i grossister, regionala distriktsombud, lokala återförsäljare, rikstäckande bygg- varuhandelskedjor samt mindre lokala bygghandlare. Byggmaterialindustrins bredd är stor och företagen erbjuder allt från bulkprodukter till hela konstruktionssystem. Det finns mellan 45 000 och 50 000 olika byggvaror. Flera byggmaterialmarknader kännetecknas av fåtalsdominans. Importkonkurrensen är begränsad och förmedlas främst genom stora företag och agenter. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Byggsektorn är komplex och innehåller en mycket stor mängd företag med varierande storlek och olika typer av verksamheter. Kunskapsspridning där alla aktörer ska nås kan bli mycket svår, om inte omöjlig. Det är därför intressant att se om det finns några mål- grupper som är särskilt viktiga. Enligt min mening finns det några grupper av aktörer som har en nyckelroll, byggmaterialindustrin, byggentreprenörerna och byggherrarna i synnerhet. Byggmaterialindustrin i början av kedjan står för utbudet och byggentreprenörerna kan ses som de slutliga beställarna som även kan påverka mellanleden. Jag konstaterar att just dessa grupper har en sådan struktur att de relativt lätt kan nås med information och följas upp. Inom byggentreprenörerna står 50 företag för av omsättningen. Inom byggmaterial- industrin är det vanligt att ett fåtal företag står för tillverkningen av en viss produktgrupp. I min utvärdering kommer jag att titta närmare på hur Byggsektorns Kretsloppsråd har arbetat mot dessa nyckelgrupper. 3.6.4 Utvärdering av miljöeffekter Här följer en redovisning av byggsektorns mål 5–8, som har nära knytning till målen med producentansvaret, hur arbetet har be- drivits, vad som har uppnåtts och slutsatser om viktiga erfaren- heter. Texten under respektive mål är en sammanställning av egen utvärdering av hur sektorn har klarat sina åtaganden enligt handlingsplanen, såvida inte annan källa anges. Identifiera (miljö)farligt avfall från nybyggnad, underhåll, ändring och rivning samt källsortera detta för att avfallet ska kunna omhändertas på ett miljöriktigt sätt När handlingsprogram skrevs användes fort- farande beteckningen Miljöfarligt avfall. Den beteckningen har ändrats till Farligt avfall. Farligt avfall om- fattas av särskilda regler. Exempel på farligt avfall är avfall som innehåller träskyddsmedel, PCB, kvicksilver och andra tung- metaller. valde att inom detta område inte genomföra något särskilt program. Arbete pågick och frågorna är dessutom Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat reglerade i lag och hanteras särskilt i de upphandlingsdokument som upprättas i anslutning till varje bygg- och rivningsentreprenad. t.ex. maskinentreprenörerna har genomfört utbildning av sin personal och börjat ställa krav på dem som be- ställer rivningar. konstaterar i en rapport att det råder osäkerhet inom byggsektorn om vad som är farligt avfall eller riskamaterial och att det finns svårigheter att identifiera farliga ämnen. uppskattar att högst av det farliga av- fallet tas om hand regelrätt vid rivningsarbeten och att uppgifterna om mängderna byggavfall är osäkra. Byggsektorns kretsloppsråd anser att det är främst de större byggherrarna, både offentliga och privata som har arbetat med att hävda kraven på en korrekt han- tering av det farliga avfallet. Fastighetsägare har givit ut en handbok , filter och gamla lysrör- kretsloppstänkande inom fastighetsförvalt- ningen, som visar hur farligt avfall som uppstår inom fastighets- förvaltningen ska tas om hand. I anslutning till detta mål har ett nytt delprojekt, projektet i byggnader, tillkommit i anslutning till handlingsplan. Projektet startades /. antog ett handlingsprogram som innebär att fastighetsägarna frivilligt åtagit sig att inventera förekomsten av PCB i byggnadsbeståndet och att /2003 sanera bort de öppna spridningskällor för PCB som bedöms innebära stor risk för hälsa och miljö. har inneburit informationsinsatser, tekniskt ut- vecklingsarbete, kurser och konferenser, en innehållsrik och väl- strukturerad webbplats med mycket hög besöksfrekvens m.m. arbete sker i nära samverkan mellan alla berörda inom byggsektorn och på myndighetssidan, framförallt Natur- vårdsverket. I anslutning till har det också uppstått ett flertal forsknings- och utvecklingsprojekt, utveckling av ny teknisk ut- rustning m.m. vilka integrerats väl med projektet. Projektet har fungerat väl. pågår en saneringsverksamhet. Ett antal företag engagerar sig i PCB-inventeringar, laboratorie- analyser och PCB-saneringar. De större fastighetsföretagen, både privata och offentliga, har i stort sett samtliga genomfört PCB-in- venteringar och är i färd med att genomföra sina saneringar. SOU 2001:102 Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat också sannolikt i dessa bestånd som de största PCB-depåerna finns. Projektet har emellertid haft svårt att nå ut till de små fastighets- ägarna – bostadsrättsföreningar och små privata fastighetsföretag. För de små fastighetsägarna är också finansieringen av åtgärderna ett stort problem då det inte finns någon form av statligt stöd inom detta område. Bäst resultat förefaller ha nåtts i de kommuner där kommunerna aktivt har följt upp det frivilliga åtagandet, goda exempel är här t.ex. och . genomförde en enkätundersökning bland 800 företag, då 800 personer intervjuades, den s.k. BITE- undersökningen. Syftet var att mäta hur företagen lyckats genom- föra sina åtaganden i handlingsplanen. Resultatet av utvärderingen presenteras generellt på en skala 1 till 5, alternativt 1–7, där 1 står för i mycket hög grad och 5 respektive 7 står för inte alls. Drygt hälften av företagen ansåg att de arbetar med att identifiera farligt avfall enligt 1–3. Detta resultat är inte tillfredsställande. Det finns ett antal väsentliga problem som måste hanteras. Det finns fortfarande en alltför liten kunskap om vad farligt avfall är och hur det ska hanteras. Detta gäller både hos mindre byggherrar/beställare och hos dem som på fältet hanterar det farliga avfallet. Det finns stora kostnader förknippade med hantering av det farliga avfallet och dessa kostnader drabbar olika delar av fastighetsägarkollektivet ojämnt. Flertalet fastighetsägare saknar möjligheten att fördela ut kostnaderna på ett större bestånd. Det finns i huvudsak endast negativa ekonomiska incitament. Risken för upptäckt är liten för dem som fuskar. Kostnaderna är höga och reglerna krångliga för hanteringen av det småskaliga farliga avfall som uppstår i mindre entreprenader och fastighetsförvaltning. Det behövs finansieringsmodeller som underlättar för fastig- hetsägare att bära kostnaderna för t.ex. PCB-sanering. Kost- naderna för saneringsarbetet kan bli betungande för en liten fastighetsägare eller bostadsrättsförening. Reglerna för småskalig hantering av farligt avfall behöver för- enklas. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Ett dåligt omhändertagande av farligt avfall medför risker att det avfall som ska återvinnas blir förorenat. Även om farligt avfall inte ingår i min utredning så påverkar det indirekt mitt utrednings- område, att skapa rena materialflöden. Det har skett förbättringar i sektorns sätt att hantera det farliga avfallet men det krävs fortfarande ett omfattande förändrings- arbete inom byggsektorn. Resultatet är inte godtagbart. Jag anser att byggsektorn måste engagera sig djupare i denna fråga och driva på utvecklingen. Inte minst behövs verktyg/medel som säkrar att identifiering, utsortering och omhändertagande sker på ett regelrätt sätt. Den arbetsmodell och rollfördelning som använts i PCB-pro- jektet är en viktig erfarenhet som kan tas tillvara i ett fortsatt arbete med frivilliga åtaganden. Jag gör bedömningen att PCB-pro- jektet var ett bra initiativ som tyvärr inte fullföljdes när det gäller själva genomförandet. Källsortera (restprodukter) avfall senast , bl.a. för att förbättra förutsättningarna för återvinningsindustrin Byggsektorns åtagande omfattar underhållsåtgärder och många ändringsarbeten som t.ex. utrivning vid byte av ytskikt, inredning och utrustning i kontor, butiker m.m. har valt att inte göra några särskilda aktiviteter inom detta område. Bygg-industrin hade redan startat arbetet och börjat utbilda sin personal och dessutom lagt ner resurser och en- gagemang på att få systemet att fungera. Det har i många fall funnits starka ekonomiska incitament att källsortera byggavfallet. Behandlingsanläggningarnas avgifter har gjort det lönsamt att käll- sortera. Avfallsskatten har också bidragit till utvecklingen. Källsorteringen hanteras särskilt i de upphandlingsdokument () som upprättas i anslutning till bygg- och rivnings- entreprenader. Källsorteringen har i många fall följts upp av byggföretagen genom internutredningar, examensarbeten m.m. har det skett en snabb utveckling av källsorte- ringen av avfall på våra byggarbetsplatser. En välorganiserad bygg- arbetsplats kan innehålla containers för upp till ett 10-tal olika avfallsslag. Det finns emellertid stora variationer över landet. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Källsorteringen är förutsättningen för att målet att halvera deponi- mängderna ska kunna nås. har dock identifierat följande problem mycket av dagens byggproduktion är ombyggnader och i trånga innerstadslägen där det ofta är svårt att få plats med rationella sorteringsstationer. Sortering måste då ofta ske på någon avfallsstation, det finns inte någon fungerande avfallsstatistik och återrap- portering. Jag konstaterar att källsorteringen inom byggsektorn har ökat och att det finns hanteringsproblem på små byggarbetsplatser där ut- rymmet för containers är begränsat. Jag konstaterar även att det finns betydande brister i statistik och återrapportering. Tillse att avfall endast lämnas till avfallslämnare, god- kända enligt byggsektorns regler En arbetsgrupp utarbetade på uppdrag ett system för godkända avfallslämnare (GAL). Syftet var att säkerställa att avfall från bygg- och fastighetssektorn tas om hand på rätt sätt. Endast godkända avfallslämnare skulle ha rätt att lämna avfall till deponi. GAL skulle fungera som ett filter som sorterar materialet, skickar återvinningsbart material till deponi och farligt avfall till företag med tillstånd. hade precis slutfört arbetet med att utforma riktlinjer för godkända avfallslämnare, när regeringen lade en pro- position, Prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55, med förslag till ändringar i bl.a. renhållningslagen SFS 1997:1197). bedömning var att långtgående regler på av- fallsområdet riskerade att göra GAL-systemet överflödigt. Krets- loppsrådet beslutade därför att tillsvidare avstå från införandet av GAL tills utformningen av regelverket klarnat. Det finns emellertid fortfarande ett stort intresse från renhållningsföretagen att certifiera sin verksamhet enligt ett GAL-system. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Med hänvisning till bedömning om hanteringen av farligt avfall inom byggsektorn och vad som framkommit i Bygg- sektorns Kretsloppsråds egen utvärdering anser jag att det finns behov av ett trovärdigt certifieringssystem för inventerare och av- fallslämnare. I dialogen mellan och Kretsloppsdelegationen fick utfästelsen att halvera deponimängder stor betydelse. Ett problem i sammanhanget är att deponimängden inte är sär- skilt väl definierad, bl.a. definierades inte om man avsåg ett nor- malår eller specifikt . I framställning som redovisas nedan diskuteras därför halveringen av avfallsmängderna till deponi på två sätt utvecklingen av den totala mängden avfall som går till deponi mätt enligt statistik. Den statistiken ställs även mot byggvolymen, andelen avfall på den enskilda byggarbetsplatsen som går till deponi. Byggsektorns åtagande om halverade deponimängder fram förutsatte två viktiga förändringar. Dels att avfallet från byggande, förvaltning och rivning går till återvinning i stället för till deponi och dels att användningen av returmaterial ökar, t.ex. vid nybyggnad. har inte inom detta område genomfört några särskilda aktiviteter. Verksamheten har helt och hållet hanterats genom företagen och deras organisationer. Tyvärr saknas en fungerande statistik som gör det möjligt att få en fullständig bild av hur effektiv reduktionen av deponi- mängderna är. Diskussioner förs mellan , Natur- vårdsverket och SCB om hur en bättre uppföljning av deponi- mängderna ska kunna uppnås. Enligt Renhållningsverksförenings statistik har totalt sett mäng- den bygg- och rivningsavfall till deponi minskat från (1995) till (1998). ökade emellertid avfalls- mängderna på nytt till nivån . Ökningen mellan och kan delvis förklaras med en uppgång i byggkonjunktu- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat ren men kan också bero på införandet av noggrannare mätmetoder. Införandet av avfallsskatten har sannolikt inne- burit att sättet att mäta bygg- och rivningsavfallet förbättrats . De totala deponimängderna har endast minskat med i storleks- ordningen 20–och det finns också ett tydligt samband mellan byggproduktionsvolymen och mängden byggavfall till de- poni. Möjligheten att halvera deponimängderna är i stor utsträckning be- roende på hur avfallsbolagen fungerar. Det finns här stora skillna- der mellan olika delar av landet. I finns flera exempel på väl- fungerande system där endast av byggavfallet går till deponi. Avfallsmottagaren är organiserad att ta emot i stort sett alla sorters avfall. Källa: SYSAV och NSR (Nordvästra hållnings AB). I – går 45–av avfallet till deponi. pågår en viss försämring på grund av svårigheten att få avsättning för det brännbara avfallet. Källa: Intern utredning via . I är transportavstånden till deponierna långa och av- sättningsmöjligheterna för restprodukter av avfallet sämre. Ett exempel på uppföljning finns från . Det visar att mängden avfall till deponi minskade mellan och . Källa: och i . har identifierat några problem som har noterats i samband minskningen av avfall till deponi. Det är svårt att få avsättning den brännbara fraktionen utanför eldningssäsong. Förbränningskapaciteten är otillräcklig sam- tidigt som konkurrens med billigt importerat avfall gör det svårt att få hanteringen lönsam. Allt större krav ställs på fyllnadsmassornas innehåll vilket gör att mer av denna fraktion styrs om till deponiavfall. Ett av skälen till detta är att tillsynsmyndigheten ställer allt större krav på fyllnadstipparna vilket i sin tur leder till allt större krav på det som läggs på dessa tippar. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat är väl medvetet om de svårigheter som den brist- fälliga statistiken skapar och i den nya handlingsplan för Krets- loppsrådet som är under utarbetande tar man klart ställning för att sektorn själv måste se till att det finns fungerande statistiksystem. pekar på höga ambitioner och goda resultat. På en skala 1 till 7, där 1 står för obetydlig andel och 7 står för en betydande andel så ansåg tre fjärdedelar av de svarande att de arbetar med att källsortera avfall enligt 5–7. Sannolikt beror det på att det finns starka ekonomiska incitament att sortera avfallet. Det har generellt sett varit svårt att få till stånd en fungerande statistik när det gäller bygg- och rivningsavfall. Avfallet är av varie- rande karaktär beroende på hur projektet ser ut. är avfallet kompakt (betong) och ibland skrymmande (blandat rivningsavfall) och vägning måste i regel göras på avfallsanläggningen. Avfalls- bolagen har ofta svårt att följa upp den enskilda avfallsleveransen och detta medför stora svårigheter för redovisning och statistik. Allt avfall som sorteras på deponin redovisas som deponi. Enligt sker en utsortering av återvinningsbart avfall på i stor- leksordningen 20–. Statistiken kan såldes vara miss- visande. Införandet av avfallsskatten innebar att man nu väger avfallet mera noggrant. Schablonuppskattningar har ersatts av verkliga väg- ningar, vilket skulle kunna förklara en del av den ökning av deponimängderna som redovisas i statistik . Jag konstaterar att genom källsorteringen har framsteg gjorts men den totala mängden deponerat bygg- och rivningsavfall har endast minskat med i storleksordningen 20–. Mängden avfall är konjunkturberoende och siffrorna är mycket osäkra. Jag konstate- rar att målet inte har nåtts. Resultaten i olika delar av skiljer sig kraftigt. Andelen avfall till deponi kan genom en välfungerande källsortering och väl- organiserade avfallsanläggningar minskas . Sådana exempel finns i och . En vanlig nivå i Stockholms- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat området är att andelen avfall till deponi är medan det är betydligt mer som deponeras i . Jag drar slutsatsen att resultaten för byggsektorns del är beroende av hur väl andra aktörer utformar lokala och regionala system för hantering av annat avfall. Byggsektorn blir alltså beroende av hur väl andra aktörer utformar olika delar i den nödvändiga infrastrukturen. Jag gör bedömningen att deponiförbudet mot utsorterat brännbart avfall som träder i kraft på bör öka förutsättningarna för att nå uppsatta mål. Jag noterar att uppföljningen av byggsektorns avfallsstatistik inte har fungerat tillfredställande. Det bör från början framgå hur målen ska följas upp vid frivilliga åtaganden samt vem som ska ha ansvar för detta. Jag återkommer till förslag om hur avfalls- statistiken ska förbättras. 3.6.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande I BITE-undersökningen, som tidigare refererats, har följande resul- tat erhållits då 800 företag fick svara på hur de hade följt upp sina åtaganden enligt handlingsplanen. Texten som följer under respek- tive mål är en sammanställning av egen utvärde- ring, om inte annan källa anges. Förbättra kompetensen och kunskapen i miljöfrågor och intensifiera de påbörjade utbildningsinsatserna , men med tyngdpunkt , har ett omfattande utbildningsarbete pågått i hela byggsektorn.