sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt propositionen skulle i delegationens uppgifter ingå att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och krav samt samordna olika insatser för att bistå med stöd. Det skulle ankomma på delegationen att från fall till fall bedöma vilka åtgärder som var mest lämpade med hänsyn till kommunens förutsättningar. Ett eventuellt statligt stöd skulle lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimerades. skulle vidare enligt propositionen ges rätt att utfärda kreditgarantier för lån som en kommun tar upp för att kunna fullgöra sina åtaganden för boendet. Regeringen skulle ges möjlighet att låta lämna lån till kommuner på samma sätt som andra kreditföretag. Regeringen skulle vidare enligt propositionen ge möjlighet att bilda ett bolag med uppgift att äga och förvalta bostadsföretag och fastigheter som skulle komma att övertas från kommuner. En kommun med svag eko- nomi skulle vidare under vissa förutsättningar erbjudas få sina borgensåtaganden till förmån för bostadsrättsföreningar avlösta. Kostnaderna för den föreslagna delegationen samt de övriga kostnader som staten skulle åsamkas för de nödvändiga stödin- satserna skulle enligt propositionen belasta anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Som en följd av beslut i ärendet inrättades Bostads- delegationen som en myndighet under regeringen med uppgift att hantera ärenden om stöd enligt förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Delega- tionens verksamhet reglerades genom förordningen (1998:667) med instruktion för Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Bostadsdelegationen leds av en styrelse med ordförande och tre ledamöter. in- rättades ett kansli för delegationen. Bostadsdelegationens verksam- het redovisas närmare i det följande (avsnitt 4.3.3). Stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet bedömde regeringen att det fanns ett antal kommuner och landsting med problem i första hand till följd av strukturella faktorer och där särskilda åtgärder behövde vidtas för att kravet på ekonomisk balans skulle kunna uppnås. Mot denna bakgrund till- satte regeringen en särskild delegation för att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett eventuellt ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå eko- nomisk balans och att därvid överlägga med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de borde vidta. Delegationen, som tillsattes , antog namnet Kommundelegationen (Fi 1999:09, dir. 1999:65). Delegationen har endast haft att bereda sådana ärenden som överlämnats till den efter särskilt regeringsbeslut. Delegationen har enligt sina direktiv haft att göra en grundlig analys av de enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation och föra en aktiv dialog med dem om vilka åtgärder som bör vidtas och vilka krav som måste ställas för att stöd skall bli aktuellt. Förslag till ekonomiskt stöd skulle enligt direktiven lämnas till regeringen endast för kommuner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och som till följd av strukturella faktorer hade problem att nå balans. Behovet av stöd skulle prövas både mot kommunens eller ekonomiska förutsättningar och mot åtgärdernas kostnader och ekonomiska effektivitet. I de ärenden där ekonomiskt stöd borde komma i fråga har dele- gationen haft att upprätta förslag till en överenskommelse om villkoren för stödet, vilket förutsattes kunna ligga till grund för En förutsättning för stöd var att förslaget till överenskommelse skulle godkännas av fullmäktige. Kommundelegationen lämnade sin slutrapport till regeringen. Innehållet i delegationens slutrapport redovisas i det följande (avsnitt 4.3.4). Regeringen har fattat beslut om åtgärder med anledning av delegationens förslag. Bidrag till kommuner och landsting med vikande befolknings- minskning I utjämningssystemet för kommuner finns en särskild kompen- sation för stor befolkningsminskning. Någon motsvarande kom- pensation finns inte i utjämningssystemet för landsting. Rege- ringen beslutade om bidrag till landsting som för- lorat av sina invånare . Sju landsting – , , , , , och – får tillsammans bidrag på 153,3 mil- joner kronor. Bidraget är tillfälligt och betalas ut . I budgetporpositionen (prop. 2001/02:1) anför rege- ringen att särskild uppmärksamhet bör riktas mot kommuner och landsting med vikande befolkningsutveckling. Regeringen avsåg att lämna förslag i den regionalpolitiska propositionen till hur de totalt som aviserades i vårpropositionen skall fördelas för detta ändamål. Reglering av kommunsektorns skuld till staten Regeringen förslog i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1) att den skuld till staten på som kommunsektorn hade dragit på sig inom det s.k. kommunkonto- systemet skulle avskrivas. Kommunkontosystemet är ett system för hantering av kommunernas och landstingens momskostnader. De avgifter som kommunerna och landstingen betalt in till systemet hade inte täckt utbetalningarna från systemet. Ett underskott hade därför byggts upp i form av en skuld till staten, och underskottet hade lånats upp i . Regeringen beslutade att statens fordran på kommunsektorn efterskänks. Regeringen avsåg också att låta se över kommun- kontosystemet. Regeringen avser enligt budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) att lämna en proposition med förslag till ett nytt system, innebärande en statlig i stället för en finansiering som planeras träda i kraft . 1.1.6Förvaltning av kommunala pensionsmedel ekonomiska vårproposition (1995/96:150 s. 189) avise- rade regeringen en översyn av reglerna om kommunernas och landstingens medelsförvaltning mot bakgrund av ett förslag om att införa ett krav på ekonomisk balans. Regeringen uttalade att kommuner och landsting inte borde avhända sig tillgångar avsedda för finansiering av framtida pensionsbetalningar. De medel som kunde komma att byggas upp för framtida pensioner borde i huvudsak användas inom den offentliga sektorn bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Regeringen beslutade om direktiv för en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av den kommunala medelsförvaltningen (dir. 1996:47). Utredningen lämnade betänkandet i kommuner och landsting (SOU 1997:78). Efter remissbehandling av betänkandet lade regeringen fram en proposition om förvaltning av kommunala pensionsmedel (prop. 1997/98:52). I propositionen föreslogs en ny bestämmelse i kommunallagen innebärande att fullmäktige i kom- muner, landsting och kommunalförbund skulle meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av avsatta pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skulle det bl.a. fastställas vilken risk vid placering av medel som skulle vara tillåten och hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skulle ske. Lagändringarna föreslogs träda i kraft men de fick börja tillämpas senare, dock senast för . Det beslut om införande av ett krav på ekonomisk balans som fattade medförde också krav på redovis- ningsmässiga avsättningar till framtida pensioner enligt en s.k. blandad modell. Lagen (1997:614) om redovisning, som trädde i kraft , avsåg att reglera bl.a. hur nyintjänade pensionsrättigheter skulle redovisas. (Närmare härom i avsnittet redovisningslag.) I propositionen redovisades en undersökning enligt vilken pensionsskulden för landstingen skulle komma att uppgå till ca och ca för kom- beräknades skulden uppgå till sammanlagt ca för hela kommunsektorn. Samtliga lands- ting och huvuddelen av kommunerna skulle enligt propositionen komma att ha börjat spara i värdepappersportföljer. och uppskattade enligt propositionen att två tredjedelar av sparandet fram skulle komma att användas i den egna verksamheten. Bland de skäl till förslaget som regeringens framförde i pro- positionen kan nämnas följande. Behovet av ett regelverk för kommunernas pensionsmedels- förvaltning motiverades av att kommuner och landsting hade ingen eller endast begränsad erfarenhet av en långsiktig medelsförvalt- ning, medan betydande tillgångar skulle komma att ackumuleras till följd av balanskravet och krav på redovisningsmässiga avsättningar till framtida pensioner. Regeringen betonade vikten av att kommu- ner och landsting från början byggde upp en väl fungerande hante- ringsordning för pensionsmedelsförvaltningen. De medel som avsågs i den föreslagna regleringen var de av- sättningar för pensionsförpliktelser som enligt lagen om redovisning skulle skuldföras enligt den blandade modellen. Be- stämmelserna skulle medföra att dessa pensionsmedel skulle sepa- reras från övrig medelsförvaltning. Enligt regeringens mening borde fullmäktiges föreskrifter om- prövas så snart det fanns skäl för detta. Det borde enligt proposi- tionen vara styrelsens uppgift att göra de framställningar till full- mäktige som behövdes från tid till annan. I propositionen föreslogs också att det i fullmäktiges föreskrifter skulle anges hur medlen skulle förvaltas, varvid den tillåtna risken vid placeringen av medlen skulle fastställas. Föreskrifterna om pensionsmedelsförvaltningen borde enligt regeringens mening utgå från vad som kunde anses vara god sed på finansmarknaden. Full- mäktige borde fatta beslut som innebar att medelsförvaltningen skulle följa mycket preciserade regler som i tillämpliga delar utgick från god sed på finansmarknaden. Fullmäktiges föreskrifter borde tas in i ett placeringsreglemente där en strategi för förvaltningen och hur åtagandena för pensionsförpliktelserna skulle täckas borde läggas fast. En viktig del i reglementet var begränsning och fast- ställande av tillåten risk. I riskbegränsningen ingick att fastställa begränsningar för vissa slag av tillgångar, maximala löptider och tillåtna emittenter enligt god sed på finansmarknaden. Det be- dömdes även som viktigt att placeringsstrategin och reglementet anpassades till de åtaganden som gjorts och att man följde upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt, t.ex. med hjälp av ett index. I propositionen förslogs vidare att det i fullmäktiges föreskrifter skulle anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen av pen- sionsmedel skulle ske. Utvärderingen kunde enligt propositionen ske internt eller läggas ut externt. En ingående utvärdering av placeringsverksamheten borde ske minst en gång . Fullmäk- tige borde i sina föreskrifter bl.a. förvissa sig om att styrelsen utformade instruktioner för kontroll av att reglerna för placerings- risker följdes liksom instruktioner för de operativa riskerna. Av årsredovisningen borde enligt propositionen framgå vilka till- gångsslag som pensionsmedlen placerats i, vilken avkastning som uppnåtts och hur medlen förvaltats vid återlåning av pensions- medlen till kommunen eller . Uppgifter om pensions- medelsförvaltningen borde redovisas i en not till årsredovisningen och kommenteras i förvaltningsberättelsen. Det borde enligt rege- ringens mening vara en uppgift för Rådet för redo- visning att lämna rekommendationer om hur externredovisningen av pensionsmedlen borde utformas. I propositionen förslogs också att de förtroendevalda revi- sorernas ställning borde stärkas vid revision av pensionsmedels- förvaltningen genom medverkan av sakkunniga med särskild sak- kunskap om medelsförvaltning. Den närmare utformningen av kraven på revision borde ankomma på den pågående utredningen om översyn av den kommunala revisionen (se avsnitt 1.1.7). godkände vad regeringen föreslagit i propositionen (bet. 1997/98:KU17, rskr. Regeringen bemyndigade chefen för mentet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en översyn av den kommunala revisionen samt att föreslå de lagändringar och andra åtgärder som kunde anses motiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de förtroendevalda revisorernas ställning (dir. 1997:56). Kommittén antog namnet (In 1997:10). Kommittén lämnade sitt betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). Regeringen beslutade efter remissbehandling av betänkande att inhämta Lagrådets yttrande över vissa lagförslag som aktualiserats av utredningen. överlämnades propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66) till . I propositionen lades fram förslag till ändringar i kommunal- lagen (1991:900), aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag, lagen (1987:667) om eko- nomiska föreningar, stiftelselagen (1994:1220), lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade och lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län. Propositionens förslag innehöll bl.a. följande nyheter. Reglerna om jäv i revision föreslogs skärpas. Detta innebar att kommunallagens bestämmelser för förtroendevalda och anställda i nämnder om s.k. sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdar- jäv, ombudsjäv och delikatessjäv skulle omfatta även de förtro- endevalda revisorerna. Dessa föreslogs få rätt att samfällt besluta i jävsfrågor. Besluten skulle få överklagas i samband med att det beslut varigenom fullmäktige eller revisorerna avgör ärendet över- klagas. Ett krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt biträde föreslogs införas i kommunallagen. De förtro- endevalda revisorerna skulle enligt förslaget i sin granskning själva välja de sakkunniga biträdena och anlita dem i en omfattning som de själva skulle bestämma. De sakkunniga skulle enligt förslaget ha den insikt och erfarenhet av revision som fordras för att uppdraget skulle kunna fullgöras. De sakkunniga biträdenas rap- porter skulle enligt förslaget bifogas de förtroendevaldas revisions- berättelse. I propositionen föreslogs vidare att de förtroendevalda revisor- erna skulle ges en rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktige- beredningar löpande väcka ärenden som rör gransk- ningen. Enligt propositionen skulle initiativrätten vara ett in- strument för revisorerna att snabbt kunna väcka ärenden i full- mäktige med anledning av frågor som uppkommit i gransknings- arbetet. Initiativrätten kunde t.ex. avse förhållanden som fram- kommit vid granskningen och som riskerade att föranleda an- märkningar, påpekanden eller förslag i revisionsberättelsen. Det framhölls i propositionen att revisorerna har rätt att närvara och delta i överläggningarna i fullmäktige på samma sätt som en ord- förande eller en vice ordförande i en nämnd som inte är ledamot i fullmäktige; för revisorernas del gäller det oavsett om det är fråga om behandlingen av revisionsberättelsen eller om det är en fråga om deras förvaltning. Enligt propositionens förslag skulle de förtroendevalda revi- sorerna åläggas en skyldighet att anmäla misstanke om brott till berörd nämnd. Om nämnden inte anmäler ett misstänkt brott till åklagare skall revisorerna anmäla denna underlåtenhet till full- mäktige. Nämndernas ansvar för den interna kontrollen i nämnderna föreslogs lagfästas. Detta skulle ske genom en ändring i 6 kap. 7 § KL, varav det skulle framgå att det är nämnderna själva som an- svarar för att den interna kontrollen som utförs inom nämnderna är tillräcklig. I propositionen hänvisades till en rapport från Justitie- kanslern (), i vilken betydelsen av tydliga och ändamålsenliga kontrollsystem understrukits och där vikten av den egna interna kontrollen inom nämnder och styrelser framhållits. Överlämnande av årsredovisningarna till fullmäktige och revi- sorerna samt beslut i fråga om ansvarsfrihet skulle enligt förslaget tidigareläggas. I fråga om årsredovisningarna innebar förslaget en tidigareläggning till i stället för året som redovisningen avser. Beträffande beslutet om ansvarsfrihet föreslogs en tidigareläggning med , från senast utgången av året som redovisningen avser till senast utgången av juni månad. I propositionen anfördes att kommuner och landsting på samma sätt som bl.a. stora börsnoterade företag borde kunna klara att färdigställa sina årsredovisningar . Enligt förslaget i propositionen borde revisionsuppgiften preci- seras i syfte att tydliggöra att den kommunala verksamheten skall revideras . Förslaget innebar att revisorerna i den omfattning som följer av god revisionssed skall granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. I propositionen föreslogs också ökade möjligheter till informa- tionsutbyte mellan revisorer och lekmannarevisorer i kommunala företag och förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting i syfte att möjliggöra en samordnad revision i en kom- mun eller ett landsting. Lagändringarna föreslogs träda i kraft . tillstyrkte propositionens förslag (bet. 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210). De direktiv (dir. 2000:30) som varit styrande för utredningsarbetet återges i sin helhet i bilaga 1. I den fortsatta framställningen återges den del av direktiven där utredarens uppgift beskrivs. I denna del skall utredaren göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning. Utredaren skall överväga vilka tillvägagångssätt och instrument som kommuner och landsting använder för att öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen och nå en god ekonomisk hus- hållning. En viktig aspekt är enligt direktiven att kommun- och landstingsspecifika förutsättningar därvid måste beaktas, t.ex. när det gäller demografisk utveckling, riskexponering, skuldsättning samt behov av ny- och reinvesteringar. Utredaren skall vid behov föreslå förändringar i nuvarande bestämmelser. Utredaren skall enligt direktiven också överväga hur revisionen kan ges en mer aktiv roll för att kommunen eller uppfyller kraven på ekonomisk balans och för en god ekonomisk hushållning. Ut- redaren skall vidare lämna förslag till tydligare krav på ekonomisk och verksamhetsmässig planering, framför allt när det gäller den s.k. treårsplanen. Utredaren kan enligt direktiven även i övrigt lämna förslag till förändringar i reglerna för den kommunala budgeten som syftar till att främja en god ekonomisk hushållning. Utredaren skall enligt direktiven undersöka behovet av att ytterligare förtydliga och eventuellt modifiera balanskravet och begreppet synnerliga skäl utan att ge avkall på de intentioner som ligger bakom balanskravets tillkomst. Bl.a. skall konsekvenserna undersökas av att tillåta kommuner och landsting som medvetet har byggt upp ett avsevärt eget kapital att ett enskilt år göra avsteg från kravet på en budget i balans. Möjligheterna skall också undersökas om kommuner eller landsting som byggt upp reserver kan medges att på annan grund få ta dessa reserver i anspråk. Utredaren skall överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en balanserad budget och ekonomi. Därvid skall särskilt övervägas om vissa beslut av långtgående ekonomisk betydelse i sådana kommu- ner bör bli föremål för överprövning, t.ex. i form av ett under- ställningsförfarande. Även andra möjligheter bör prövas. Frågan om hur balanskravet bör tillämpas i de fall en kommun eller ett landsting har ett program för att genomföra en strukturförändring för att få sin ekonomi i balans bör övervägas. Erfarenheter i de övriga nordiska länderna på detta område bör studeras. Utredaren skall också analysera vilka ekonomiska effekter den s.k. blandade modellen för hanteringen av pensionsåtaganden har på utifrån nu aktuella kalkylförutsättningar. I denna del skall utredaren överväga om det finns behov av att tydliggöra hur kommunerna får använda försäljningsmedel som inbringats vid försäljning av anläggningstillgångar och vid behov utarbeta förslag till regler för detta. Utredaren skall enligt direktiven i denna del följa och analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden. Utredaren skall analysera kommunernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet och därvid överväga behovet av regler för delårsrapportens beredning samt behovet av ytterligare förändringar. Utredaren är fri att även lämna andra förslag till förändringar av 8 kap. i kommunallagen som främjar en god ekonomisk hushållning i kommun och landsting. Utredaren skall samråda med utredningen för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin (dir. 1999:98), . Resultatet av arbetet skall redovisas . Mindre delegationer inom utredningen har och gjort studiebesök i tre landsting (, lands- tinget i och i ) och fyra kommuner (, , och ). Inför studiebesöken hade utredningens kansli översänt listor med frågor som baserades på direktiven och med den inriktning som redovisas i kapitlen 4–7 under rubriken i denna del och fråge- ställningar för utredningsarbetet. Studiebesöken genomfördes i form av samtal med kommunledningen (ledande politiker och tjänstemän) och dokumenterades i skriftliga rapporter. Svaren på de frågor som lämnades från de berörda kommunerna och landstingen redovisas i kapitel 4-7 under . Urvalet av kommuner och landsting gör inte anspråk på att vara representativt, och därför skall de svar som redovisas inte uppfattas som något annat än exempel på hur man vid tiden för besöken analyserade och bedömde kommunalekonomiska problem i några kommuner och landsting. Vid studieresor till , och och har uppgifter om kommunerna och mot- svarigheten till de svenska landstingen inhämtats vad gäller deras ekonomiska villkor, styrmedel etc. Därvid har delegationer från utredningen sammanträffat med representanter för ansvarigt departement samt för motsvarigheten till Svenska kommunför- bundet och . En referensgrupp bestående av politiska företrädare och ledande tjänstemän i kommuner och landsting har biträtt utredaren i utredningsarbetet. Gruppen har haft nio medlemmar, av vilka fem representerat kommunerna och fyra landstingen. Vilka personer som ingått i referensgruppen framgår av missiviet till detta be- tänkande. Referensgruppen har varit samlad för överläggningar med utredaren, sakkunnig och experter : , . Utredningen har i enlighet med vad som sägs i direktiven samrått med (Ju 2000:03, dir. 1999:98). Samrådet ägde rum i form av ett möte mellan ut- redningsmannen och ordförande i närvaro av respektive sekretariat. Samråd har också skett med ordföranden i utredningen om fortsatt utveckling av en databas samt tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av verksamhet (Fi 2000:08, dir. 2000:69). Utredningsmannen har uppdragit till att utföra vissa beräkningar av kommunernas och landstingens pensions- åtaganden på kort sikt () och lång sikt (). Pensions- åtaganden och pensionskostnader har redovisats enligt såväl den blandade modellen som fullfonderingsmodellen. Även en prognos över utbetalningarna har redovisats. Resultatet av uppdraget har redovisats för utredningen fortlöpande . I kapitel 5 återges resultaten i huvuddrag. Till Kommunforskning i har uppdragits att utföra en vetenskaplig studie avseende kommuner med ekonomiska problem. Resultatet av uppdraget har redovisats i rapporten rika – ett institutionellt perspektiv på kommuners ekonomiska utveck- ling (Brorström och (2001a)). Rapporten och dess resultat återges i huvuddrag i kapitel 8. I kapitel 1 ges en allmän bakgrund i form av dels en översikt över sådana beslut av statsmakterna som haft betydelse för kommunernas och landstingens ekonomiska förvalt- ning m.m., dels direktiven för utredningen. I kapitel 2 redovisas översiktligt kommunsektorns ekonomi –2000 med avseende på främst finansierings- källor, resultat och ställning samt koncernredovisning. I detta kapitel redovisas också prognoser fram . Förhållandena på det kommunalekonomiska området i – mark, och är temat för kapitel 3 som avslutas med en sammanfattande jämförelse mellan och de nämnda länderna. I kapitel 4–7 redovisas på ett enhetligt sätt de centrala delarna av utredningsarbetet deskriptivt och analytiskt. I dessa kapitel be- handlas begreppet god ekonomisk hushållning (kapitel 4), budget- balanskravet (kapitel 5), förvaltningen av pensionsmedel (kapitel 6) och uppföljning av ekonomi och verksamhet (kapitel 7).