sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — De anger att det i två tredjedelar av fallen är politikerna som tar initiativ när det gäller förändringar i verk- samheten. Om man för in begreppet målstyrning i frågan så blir politikerna emellertid klart mindre benägna att betona en ledande roll och poängterar i stället sin brist på kunskap om detaljer och att de där litar på tjänstemännen. Situationen är annorlunda i . Där är det osäkert om det finns någon tendens till ökat politiker- inflytande. Det finns snarare en tendens till ett större beroende av tjänstemännen och det är tjänstemännen som framför allt tar initiativ. Införandet av kommundelsnämnder innebär normalt fler poli- tiska poster och uppdrag för fler personer . Kontaktytan mellan allmänhet och politiker ökar. Man uppnår ett delmål. Det framgår också klart att politikerna är positiva till kommundels- nämnder i allmänhet och positiva till de bredare uppgifter som de nya nämndernas ledamöter får i jämförelse med sektoriella nämnder. Man uppskattar rollen som allmänpolitiker, och denna roll bidrar till stark lokalanknytning och ofta stark lojalitet med kommundelen. I första hand den bättre lokalkännedomen, men kanske också uppdragsbredden, bidrar till att stärka politikernas position i förhållande till tjänstemännens. Ett par i detta sammanhang relevanta syften med en lokal parti- organisation är att fånga upp medborgarnas och medlemmarnas åsikter och att kunna rekrytera nya medlemmar och nya före- trädare. finns vid införande av kommundelsnämnder en helt eller till större delen överensstämmande partiorganisation, men i flertalet fall förefaller partierna ha fått överväga anpassning av lokal organisationsstruktur. I är bilden vad gäller partierna mycket positiv i den första utvärderingen efter införande av kommundelsnämnder. Enligt samstämmiga uppgifter från de politiska partierna i de olika kommundelarna har den partipolitiska aktiviteten ökat. Diskus- sionen har fördjupats vad avser de lokala frågorna. Intresset och engagemanget bland de redan aktiva politikerna har ökat. Man anser sig också ha bättre kunskap om lokala problem, önskemål och förutsättningar (1989). När politikerna erfarenhet tillfrågas om samma sak säger den största gruppen kommundelspolitiker (42–) att det inte skett någon förändring. En något mindre del (32–) tycker sig se en liten ökning av den lokala partiaktiviteten i de olika kommun- Kommunstyrelsen tror däremot mer på en sådan aktivi- tetsökning (utvärdering ). Vad beträffar representativitetsfrågan så bor i totalt av politikernai den egna kommundelen. Det finns emellertid ett litet antal förtroendevalda i kommunen () som inte säkert vet i vilken kommundel de bor. Möjligen är detta ett tecken på att gränserna inte upplevs som naturliga (utvärdering ). I en annan kommun, , bor ungefär tre fjärdedelar av KDN-ledamöterna i sina nämndområden. Av okänd anledning gäller detta dock inte för någon av ordförandena (i .) I konstaterar man att det faktum att politiker bor i kommundelen, känner invånarna och också känner till den kom- munala verksamheten har inneburit en förbättring. Kommundels- organisationen har stärkt det lokala partiarbetet, om än olika mycket i olika delar av kommunen (Översyn av kommundels- nämndsorganisationen. kommun, 1998). Nämndledamöterna i ser en vitalisering av partiarbetet. De mer näraliggande frågorna har stimulerat den politiska aktiviteten. Det har blivit fler förtroendevalda, men framför allt fler med närkontakter. Den geografiska spridningen har varit väsentlig. Nämndens arbetsformer har underlättat kontakter med medborgarna. Väsentligt har härvid varit dels information före besluten, dels att man haft möten på olika orter och då kunnat diskutera med medborgare. Åtminstone nämndledamöterna tycker sig se att det politiska inflytandet ökat. Ett skäl skulle kunna vara att politikerna är beroende enbart av tjänstemännen som idégenererare (Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i ). Den nya kommundelsnämnden i är varken bättre eller sämre när det gäller social representativitet än den centrala social- nämnden. Givetvis finns det som alltid en avsevärd diskrepans mellan personsammansättningen i nämnderna/bland politiker och i befolkningen. Grupper som yngre och äldre, kvinnor, ensam- stående, låginkomsttagare icke förvärvsarbetande och människor utan fastighet är underrepresenterade i båda nämnderna (och ). Man tycker inte att partiarbetet i förändrats i någon större utsträckning på grund av KDN-reformen. Dock diskuteras KDN-frågor på de flesta möten vilket i sig leder till viss ökning av aktiviteten. Man tror inte heller att fler personer rekryteras som politiker av denna anledning. Både borgerliga och socialdemo- kratiska ledamöter tycker sig ha fått lättare att driva sina frågor i kommundelsnämnden de förra därför att partibindningen inte är lika stark utan man kan mer resonera i termer av bygdens bästa, vilket inte möter samma motstånd, de senare därför att det går smidigare att få igenom sina önskemål i KDN. Vid utvärderings- tillfället, som alltså ligger efter starten konstateras dock att partiarbetet i viss mån vitaliserats i kommundelen (och ). I har man gjort en test av åsiktsöverensstämmelse, det vill säga om medborgare och representanter prioriterar på samma sätt mellan olika typer av service, för kommundelen /Stäket. Medborgarnas prioriteringar är konstanta . Det visar sig att politikernas liknar invånarna i kommundelen något mer än vad de liknar hela kommunbefolkningen. Skillnaderna är dock måttliga (Jenslin m.fl. 1984). Det finns alltså vissa tecken på en åsiktsmässig lokal representation. KDN-politikerna i anser att de uppnått ett något större inflytande över verksamheten i KDN än i andra nämnder. Orsakerna är dels bättre kommunikation med tjänstemännen, dels att den plattare ger bättre möjligheter att hålla sig informerad om verksamheten (Jenslin m.fl. 1984). I har antalet politiska möten/partimöten centralt och lokalt inom kommunen enligt partiernas egen uppgift sannolikt ökat något. Partierna anser också att kontakterna mellan väljarna och den lokala föreningen ökat. Däremot har inte antalet lokala föreningar påverkats. De enskilda politikerna är mer positiva. Tre fjärdedelar av ledamöterna i kommundelsnämnderna anser att de politiska partierna ökat sin aktivitet efter KDN (Kommundels- reformen kommun 1990). Vad gäller rekryteringen i har man prioriterat lokal- anknytningen. Fyra av fem ledamöter i stadsdelsnämnderna bor i stadsdelen och av återstoden har åtskilliga någon annan form av anknytning till den aktuella stadsdelen. Det är mer varierande med den organisatoriska anknytningen. Endast de större partierna säger sig ha kunnat anpassa sin organisation till stadsdelarna. Vad gäller mindre partier finns inte alltid tillräckligt underlag i en enskild stadsdel. Aktiviteten i dessa lokala partiavdelningar är normalt låg. Däremot är det helt klart att arbetet som bedrivs koncentreras på lokala frågor. Partiets företrädare i stadsdelsnämnden ses som en lokal representant. När det gäller konkreta beslut kan det dock uppstå en risk för konflikt med partiet centralt (m.fl. 1995). I ökar politikernas lokala förankring med införandet av stadsdelsnämnder. Något mer än hälften av alla politiker har uppdrag enbart i SDN, en av fem har uppdrag enbart centralt och ungefär en av sju har uppdrag på båda nivåerna. Politikerna i den sistnämnda gruppen har ofta statuspositioner som ordförande eller vice ordförande. De säger sig oftare än andra se sig som företrädare för den egna stadsdelen och de har också oftare än andra kontakter med lokala föreningar och företag. Denna politikergrupp utgör en viktig länk mellan den centrala och den lokala nivån i kommunen (och och 2001). När det gäller partiorganisationernas utseende i relation till stadsdelarna så intar olika partier olika ståndpunkter, väsentligen beroende på att de har olika utgångslägen. anser sig redan ha en partiorganisation som knyter an ganska väl till församlingsgränserna och därmed enligt moderat bedömning i allt väsentligt till stadsdelarna. Socialdemokraterna genomförde en större omorganisation för att åstadkomma en ny organisation som passade till den nya kommunala organisationen. Detta parti genomförde också en mycket omfattande satsning på internutbildning inför stadsdelsnämndsarbetet. Med något enstaka undantag så svarar man samstämmigt i att det lokala partilivet inte alls vitaliserats som en följd av stadsdelssystemet. Det enda undantaget, en folkpartiförening på , har inte heller attraherat några nya medlemmar utan bara lyckats aktivera befintliga medlemmar. Det har när det gäller partierna allmänt uppstått konflikter mellan de lokala föreningarna och nämndrepresentanterna. De senare är inte alltid villiga att underordna sig de lokala föreningarna. Det kan konstateras att relationen mellan dessa båda grupper är helt oreglerad. En skillnad kan iakttas när det gäller arbetets inriktning mellan moderater och socialdemokrater. Medan de förra och även folkpartister, i sitt lokala politiska arbete framför allt vänder sig till medlemmar och sympatisörer/väljare så riktar sig socialdemokraterna till medborgarna i allmänhet och inte speciellt till egna väljargrupper (1999). De lokala partiorganisationerna i har anpassats i någon utsträckning men det är inte fråga om någon större aktivitet. Den huvudsakliga bilden är att partiernas lokalavdelningar snarare för- svagats än förstärkts av kommundelsnämndsreformen. inga tecken på ökade kontakter med medborgarna som en följd av reformen. Partigruppsmötena uppfattas däremot som viktiga och på det lokala planet har också kontakterna mellan partierna utökats, framför allt inom det borgerliga blocket. Kommundels- nämnderna/stadsdelsfullmäktige ordnar i någon utsträckning så kallade temamöten som väcker intresse och drar besökare. De principer man använt för indelning av en kommun i kommun- delsnämnder torde ha stor betydelse för framgången. Medborgar- nas möjligheter att identifiera sig med en kommun eller en kommundel är klart beroende av om de ser kommu- nen/kommundelen som en naturlig och klart avgränsad enhet. I begreppet identifikation med en enhet ligger också ett mått av avståndstagande från andra enheter, något som innebär att ett identifikationsmål inte är oproblematiskt. Detta är särskilt uppen- bart när det gäller kommundelar. Optimalt borde man där ha en identifikation med den egna kommundelen som man bibehåller en identifikation med hela kommunen. Identifikationen med kommunen finns sannolikt i avsevärd utsträckning. Under alla omständigheter har det funnits förutsättningar för uppbyggande av en sådan identifikation förutsättningar som troligen varit bättre än de som finns för uppbyggande av iden- tifikation med kommundelar. I en sådan konkurrenssituation har kommundelarna ett dåligt utgångsläge. Det är inte självklart att kommunerna alltid ses som naturligt avgränsade enheter. Speciellt i storstadsområden torde det finnas påtagliga problem (jfr diskussion i och ). Kommunerna har dock funnits så länge att det byggts upp en form av acceptens bland medborgarna. När man ska dela in kommunerna i kommundelar och vill nå en acceptens snabbt, måste man rimligen sett knyta an till befintliga, naturliga inomkommunala indelningar. Detta har man såvitt det går att utläsa oftast gjort om än med större eller mindre framgång. Det finns emellertid också undantag. Ett tydligt sådant utanför är . Där gjorde man indelningen i bydelar med det uttalade syftet att det efter hand skulle skapas en känsla av identitet inom respektive delar. Man var klar över att en sådan inte existerade från början. Det är uppenbart att det ibland finns klart avgränsade delar av en kommun, kanske separata tätorter, som har en egen identitet och som är mycket naturliga kommundelar. Det är lika uppenbart att det i vissa fall är mycket svårt att dra gränser som ses som självklara av invånarna. Likaväl som separata tätorter kan vara lätta att ha som grund för indelning så kan det vara svårt att dela den dominerande tätorten. Det finns flera exempel på att försöken att dela den centrala staden eller en del av den i flera kommundelar har lett till svårigheter. Ytterligare två avgöranden, vilka är nära kopplade, är antalet nämnder och storleken mätt i antal invånare per varje nämnd. Här är givetvis kommunstorleken central. I en liten kommun har man ofta lättare att finna naturliga enheter. Man tvingas inte heller göra enheterna stora för att hålla antalet nere. I en storstad så finns eventuellt färre naturliga gränser men framför allt är stadskärnan större. Detta innebär svårigheter med gränsdragning som ytter- ligare accentueras av att man ofta vill både begränsa antalet nämnder och nå målet att göra nämnderna små. Det är omöjligt att tillfredsställa alla önskemål. Vi kan se olika sätt att prioritera mellan mål och ändringar som framtvingats av att de lösningar man valt gör att nämnderna inte fått gränser som uppfattats som naturliga. Olika reaktioner från såväl politiker som tjänstemän är uttryck för dessa problem. En annan sida av saken skulle kunna vara att när enheterna båda ses som naturliga av medborgarna och fungerar effektivt så finns det risk för att den centrala kommunledningen tappar kontrollen. När det gäller indelningen av landet i kommuner så ser man numera socialt homogena kommuner som ett problem. Problemet kommer framför allt till uttryck i skillnader i skattekraft, något som inte är ett motsvarande problem på kommundelsnivå. Det kan dock också komma till uttryck i skilda prioriteringar och olika kostnadsbild för offentlig service. Dessa faktorer är relevanta också vad gäller konstruktion av kommundelar. I båda fallen försöker man (staten respektive kommunerna) att minska skillnaderna genom ekonomisk omfördelning något som bland annat gör skillnaderna mer uppenbara än tidigare och skapar missnöje i alla grupper. Detta gäller såväl de som får extra tillskott och anser att de får alltför lite som de som får avstå pengar och anser att de får avstå alltför mycket. (För en diskussion om dessa problem, se och .) I anser en majoritet av både förtroendevalda och tjänste- män att nuvarande indelning är lämplig. De politiker som uttrycker kritik vill i allmänhet minska antalet nämnder. Relationerna mellan facknämnder och kommundelsnämnder fungerar tillfredsställande i . Samverkan har blivit bättre . Kontakterna mellan kommundelsförvaltningarna har utvecklats mer än kontakt- erna med facknämnderna. Initiala samverkansproblem med social- förvaltning och skolförvaltning har minskat. Det finns emellertid en tendens att fackförvaltningarna glömmer bort kommundelsnämnder när det gäller till exempel remisser eller uppgifter i telefonkataloger (1989). I säger sig tjänstemännen vid kommundelsnämnderna dels få direktkontakt med politiker, dels ha kvar kontaktnät i området och kan ta emot förslag från allmänheten. De har sedan i sin tur lättare att kunna väcka ärenden direkt hos beslutsfattarna. Det är korta beslutsvägar. Politikerna i KDN har lokal förankring och goda medborgarkontakter och direktkontakt med tjänste- männen i området. De kan väcka en fråga och se till att den genomförs. Målet att bredda och öka demokratin har däremot inte uppfyllts (Utvärdering av kommundelsnämnder i ). I avskaffades kommundelsnämnderna . I slutdokumentet framhålls bland annat de positiva erfarenheterna av bättre närhet till lokala organ, något som speciellt gäller , en separat tätort med till centralorten och socialförvaltningen beslöt att bibehålla kommundelskontoren som lokalkontor (Ledningsgruppens slutrapport avseende försöksverk- samhet med kommundelsnämnder. Ett exempel på en situation där misslyckande med skapandet av naturliga kommundelsnämnder har haft stor betydelse är Eskils- tuna. Där införde man kommundelsnämnder och man hade ett heltäckande system . Kommundelarna vara skapade enligt något som kan beskrivas som tårtbitsprincipen. Det innebar att glesbygdsområden tillsammans med en sektor av den centrala staden bildade kommundelar. Dessa blev därmed heterogena och man lyckades inte skapa någon samhörighets- känsla. De ersattes därför med målgrupps- orienterad organisation. Ett undantag var dock kommundels- nämnden i , tidigare egen stad och en enhet som uppfattades vara naturligt geografiskt avgränsad (PM Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. I konstaterar man att man ville satsa på den lokala demokratin med kommundelsorganisationen. De positiva effekter man nått har varit störst i ytterkommundelarna. Dessa har genom kommundelsorganisationen i relation till centrum, vars frågor annars ses som om de rör hela kommunen. Det förefaller finnas en allmänt spridd uppfattning bland såväl tjänstemän som politiker i kommun att kommundels- organisationen lett till att kommunstyrelsen inte kunnat styra kommunen utan att starka KDN drar åt olika håll. Det har blivit tre kommuner i kommun, både på den politiska sidan och på förvaltningssidan (Förslag till politisk organisation och styr- ning i kommun 1996). Man anser att kommunstyrelsen inte klarat sina uppgifter medan däremot KDN klarat sina uppgifter bra. Nämndledamöterna anser att KDN har ett stort inflytande på alla frågor med lokal anknytning. Relationerna till facknämnderna var den minst begränsande faktorn vad gäller nämndens hand- lingsutrymme. Ekonomin var den viktigaste faktorn (och ). I anser närmare två tredjedelar, av politikerna, att kommundelsnämndsorganisationen är bra för kommun. En femtedel, , svarar att den är dålig. Närmare en tredjedel, , vill ha färre kommundelar, är nöjda med nuvarande antal medan vill ha fler. En femtedel vill inte ha några alls (Kommundelsreformen i ). I har man övervägt kommundelarnas antal men föreslår inte någon förändring. Problemet ligger i oklara/ej naturliga gränser i innerstaden. Alternativet att göra innerstaden till en enda kommundel uppfattas ändå vara orimligt. En sådan kommundel skulle bli alltför stor och dominerande i staden. Däremot föreligger förslag om att komplettera kommundelsnämndsorganisationen med någon form av brukarforum (Kommundelsreformen läges- rapport och förslag till fortsättning, kommun 1990). I har i första hand ställt krav på minskat antal kommundelsnämnder. De föreslagna siffrorna skulle innebära en minskning med uppemot två tredjedelar. Den nuvarande organisationen gjordes med anknytning till befintliga formella gränser och syftet var att nämnderna skulle bli så stora att de var för sig skulle bli självförsörjande när det gäller basservice, men inte så stora att de inte skulle gå att överblicka (jfr ). är också en socialt starkt segregerad stad och problemen med resursfördelning mellan olika stadsdelsnämnder har varit avsevärda, något som inneburit kritik från såväl resurssvaga som resursstarka stadsdelar. I diskuterade man sig politiskt fram till 20–25 stads- delar och beslutet vid starten innebar 24 stadsdelsnämnder. Det var givetvis från början uppenbart att en konsekvens skulle bli att man skulle få genomsnittligt avsevärt större stadsdelar än i någon annan stad. Det ansågs emellertid att det skulle innebära alltför stora styrningsproblem att arbeta med ett större antal. Utrednings- förslaget vad gäller de konkreta indelningarna anknöt till tidigare socialdistrikt. Bakom beslutet om stadsdelssystem låg stora förhoppningar om ekonomisk utdelning i form av effektivitets- vinster. Sådana resonemang var väsentliga också i samband med indelningsbesluten. Efter att nämnderna varit i funktion genomdrevs en sammanslagning så att antalet minskade från 24 till 18. Ett väsentligt skäl till sammanslagning var oklara och onaturliga gränser mellan stadsdelsnämnder i , framför allt vad gäller stadsdelen . De politiska motsättningarna var ovanligt klara i . Mode- raterna ville se ett . Uppdelningen sågs som en konstruk- tion. Den moderata hållningen var att alla skulle behandlas lika. Väljarinflytandet skulle bli bättre genom peng-system, det vill säga en marknadsorientering i stället för den deltagardemokratiska som kan sägas karakterisera anhängarna av kommundelsreformen. Socialdemokraterna utgjorde tyngdpunkten i gruppen anhängare (och 2000). Det råder ingen tvekan om att denna ideologiska motsättning återfinns också på andra håll, men den blev ovanligt tydlig i det politiska klimat i som karakteriseras av tydliga parti- och blockmotsättningar (jfr ). Identitetsskapande och närhet har varit uttalade mål med indelningen i . Åtminstone en stadsdel, , är väl avgränsad. Denna stadsdel har varit en egen kommun. Tre innerstadsdelar har förhållandevis oklara (= ej naturliga) gränser. Det har också gått att i dessa stadsdelar utläsa ett större missnöje bland politiker med själva indelningen (och 2000). 10 Demokratiutveckling – direktval Formerna för val av ledamöter i stadsdelsnämnderna har varit föremål för diskussion. I SOU 1996:162 föreslogs att kommunen skulle kunna ha möjlighet att anordna direkta val till kommundels- nämnder. Termen direktval har oftast utnyttjats för att karakte- risera det alternativ som flertalet kritiker av den nuvarande ord- ningen säger sig föredra. Ordvalet är egentligen mindre lyckat med tanke på att vad som kritiserats är inte valsättet, direkt eller indirekt, utan det faktum att andra än de som har rösträtt i stads- delsnämndsområdet kan påverka valet av ledamöter. Enligt gällande regler väljs SDN-ledamöterna av fullmäktige på samma sätt som alla andra ledamöter i kommunala nämnder. Detta innebär att majoriteten i normalfallet blir densamma som i hela fullmäktige och alltså kan avvika från väljarmajoriteten i den aktuella stadsdelsnämnden. Anhängare av det rådande systemet resonerar i styrningstermer. De anser att fullmäktige inte skulle kunna genomföra sina intentioner om det fanns från fullmäktige- majoriteten avvikande majoritet i vissa SDN. Kritikerna av systemet anser att det ur principiell demokratisk synpunkt är naturligt och att det skulle stärka medborgarnas känsla för SDN, om det i stället är den lokala majoriteten som blir avgörande. Det skulle också utgöra en garanti för åtminstone en viss form av väljarrepresentativitet bland nämndledamöterna. Vi använder fortsättningsvis trots allt den etablerade termen direktval. Införande av direktval på försök har också föreslagits av Demo- kratiutredningen (SOU 2000:1), och det förtjänar att nämnas att diskussionen om direktval inte är ny. Redan året efter införandet, i den första utvärderingen av en kommundelsnämnd i , förespråkar ett par borgerliga ledamöter att man bör överväga direktval. Motiven skulle vara dels att öka intresset för KDN, dels att ge icke partianknutna medborgare bättre möjligheter till inflytande (och ). Den politiska diskussionen i vad gäller frågan om direktval har förts till stor del efter blocklinjer. Socialdemokrater och vänsterpartister har varit motståndare till förslaget och de borgerliga är mer positiva. På den borgerliga sidan är dock intresset för direktval litet bland moderater, eftersom man i allmänhet ser minskande inflytande för eller avskaffande av kommundels- nämnder som något mer önskvärt. I det politiska kompromissandet inför införandet av stadsdelsnämnder i kom man överens om att gå in till regeringen och begära speciallagstiftning för att möjliggöra försök med direktval. Regeringen avslog dock begäran utan någon motivering. I har den socialdemokratiska ledningen helt avvisat förslaget om direktval med motiveringen att direktval skulle vara meningslöst om det inte åtföljdes av beskattningsrätt (jfr diskussion i och , m.fl. 1998). Attityden till direktval är mycket positiv bland medborgarna och ganska positiv bland politikerna i den begränsade utsträckning som den blivit undersökt. Bland kommunmedborgare generellt i så ansåg 1991 nio av tio bland dem som hade någon uppfattning att man skulle ha direktval av kommundelsnämnder. En tredjedel av de svarande saknade uppfattning.1 Stödet för direktval bland kommunmedborgare i var något över hälften 1996 () men sjönk sedan till 1999.