sou · GPB328d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Förutom tryckta skrifter, TV och radio föreslogs att sceniska framställningar, utställningar, yttranden på plakat eller andra anslag vid demonstrationer och anföranden vid allmänna sammankomster skulle omfattas av grund- lagsskyddet. Remissinstanserna var delade37 – några, däribland , föror- dade en generell reglering omfattande alla offentliga yttranden i princip oberoende av framställningsform. Flera remissinstanser förordade en sammanhållen, mediebunden grundlag i likhet med Yttrandefrihetsutred- ningens skiss A. vid framförde ett förslag om en sammanhållen grundlag som innehåller en inledande avdelning med generella regler för alla yttranden oavsett fram- ställningsform och en andra avdelning med detaljerade regler för de medier som typiskt sett har stor betydelse för yttrandefrihetens utövning. 35Se Ds Ju 1976:2, Remissyttranden över MMU:s betänkande. 1977:71, Ny yttrandefrihetsgrundlag, se SOU 1983:70,yttrandefrihe- ten, s. 346. 37Se remissammanställningen i Ds Ju 1980:5. Den kritik som slutligen medförde att förslaget om en sammanhållen grundlag skrinlades var oron för att en sådan grundlag skulle tunna ut det gällande skyddet för tryckta skrifter. Bakgrunden till kritiken var att TF:s grundprinciper inte kunde införas fullt ut för de nya medierna, t.ex. ansågs det inte möjligt att garantera etableringsfriheten för etersänd radio och TV p.g.a. det begränsade frekvensspektret. Inskränkningarna i tillämpning av de grundläggande principerna befarades medföra smittoeffekter på skyddet för tryckta skrifter. I slutbetänkande, yttrandefriheten, SOU 1983:70, hade utredningen tagit intryck av kritiken om att en sam- manhållen grundlag kunde medföra en uttunning av det befintliga grund- lagsskyddet för tryckta skrifter. Utredningen presenterade därför ett förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag som var avsedd att gälla vid sidan av TF och omfatta de nya medierna. Förslaget innebar ett grundlagsskydd enligt mönster från TF för yttranden som görs offentliga via program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sådana sceniska framställningar och utställningar som har en utgivare utsedd. Därtill föreslog vissa andra ändringar som inte hade direkt samband med grundlagsskyddets tillämpningsområ- de, såsom ett allmänt förbud mot censur, en regel om att det allmänna skall iaktta neutralitet gentemot olika åsiktsriktningar när stöd ges till offentliga framställningar, bestämmelser om skydd för rätten att inneha föremål som bär eller förmedlar yttranden samt regler till skydd för demonstrationer och allmänna sammankomster. diskuterar i betänkandet frågan om en generell och medieobunden yttrandefrihetsgrundlag och tar upp de förslag som framförts av bl.a. och vid universitet under remissbehandlingen av utredningens debattbetän- kande (se ovan).38 Utredningen menar dock att ett grundlagsskydd som omfattar samtliga offentliga yttranden som har betydelse från yttrandefri- hetssynpunkt skulle leda till stora tillämpningsproblem och jämför med de gränsdragningsproblem som har förekommit vid tillämpning av TF på reklam i tryckt skrift. Även en avgränsning till alla offentliga yttranden utan hänsyn till innehåll och form anser utredningen tvivelaktig och ifrågasätter dess praktiska värde för yttranden som inte är bundna till ett medium. Det är dessutom tveksamt om och i vilken utsträckning som de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna går att tillämpa på sådana yttranden, tillägger utredningen. kom således fram till att en generell yttrandefrihetsreglering omfattande samtliga offentliga yttran- den möter alltför stora praktiska svårigheter och avvisar därför de fram- förda förslagen. I frågan om grundlagsskyddet för de nya medieformerna 38 SOU 1983:70, yttrandefriheten, s. 83–87. borde tas in i TF eller införas i en ny, kompletterande grundlag, stannade utredningen, som nämnts ovan, för det senare alternativet; främst med hänsyn till farhågorna för en uttunning av skyddet för tryckta skrifter. Utredningen medgav dock att deras sympatier i ett längre perspektiv ligger hos förslaget om en sammanhållen grundlag under förutsättningen att en sådan lag även i sak och i princip är sammanhållen. En sådan lösning skulle bäst svara mot tanken att alla yttranden oavsett medium så långt som möjligt skall tillförsäkras samma grundlagsskydd. Remissutfallet på slutbetänkande blev tämligen kritiskt.39 Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i de principiella frågorna, instämde med förslaget om utvidgning av grundlags- skyddet till vissa nya medieformer. Däremot fanns det olika uppfattningar om hur detta på bästa sätt borde genomföras. Såväl som vid vidhöll sina tidigare framförda förslag om en sammanhållen grundlag. Liknande inställning framfördes av de flesta juridiska remissinstanser, medan en viss övervikt av samtliga instanser förordade förslag om ett bibehållande av TF och en ny, kompletterande grundlag för vissa nya medieformer. förslag till ny yttrandefrihetsgrundlag ledde inte direkt till lagstiftning. I ett antal lagstiftningsärenden om vissa nya medieformer infördes i stället regler som delvis gick emot Yttrande- frihetsutredningens förslag. utvidgades förhandsgranskningen till videogram som var avsedda att visas offentligt. beslutade regeringen om en lagrådsremiss på grundval av Yttrandefrihetsutredning- ens förslag i huvudbetänkandet, dock med en något annorlunda lagstift- ningsteknik. I stället för en fristående grundlag för vissa nya medieformer föreslogs att TF skulle byggas ut med en ny, andra avdelning med regler om skydd för yttrandefriheten vid eter- och kabelsändningar (tråd- sändningar) av TV- och radioprogram, visning av filmer, videogram och liknande bildupptagningar, uppspelningar av grammofonskivor, ljudkas- setter och andra ljudupptagningar samt spridning av ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder på annat sätt. I likhet med Yttrandefrihetsut- redningen ansåg departementschefen att behovet av grundlagsskydd för utövandet av yttrandefriheten i icke mediebundna yttranden, bl.a. sceniska framställningar och demonstrationer, var litet och att de praktiska svårig- heterna och oklarheterna i skyddets omfattning var betydande. Motive- ringen till denna avgränsning var också att sceniska framställningar och demonstrationer kan ha olika innehåll vid olika tillfällen och dokumenta- tion för ingripande i efterhand vanligtvis saknas. 39 Se sammanställningen i Ds Ju 1985:4, Remissyttranden över SOU 1983:70, yttrandefriheten. Ställer man kravet att grundlagsreglerna till skydd för yttrandefriheten skall vara så klara som möjligt är det viktigt att man bedömer skyddsmöjligheterna för varje uttrycksform för sig. Jag anser därför att man måste anpassa skyddet till de olika förutsättningar som gäller för olika sätt att begagna sig av yttrande- friheten. Ett så detaljerat grundlagsskydd som det TF ger kan bara skapas för uttrycksformer som har någorlunda likhet med tryckta skrifter. Vidare medför ett sådant krav på tydlighet i regleringen att det kan vara svårt att åstadkomma en mycket långtgående samordning av grundlagsreglerna i fråga om sådana olika uttrycksformer som skyddet bör omfatta eftersom den ena uttrycksformen skiljer sig från den andra. Dessa svårigheter blir större ju fler uttrycksformer man vill skydda.40 Lagrådet anslöt sig till uppfattningen att grundlagsskyddet borde avgrän- sas till de föreslagna mediebundna yttrandena. Vidare ansåg Lagrådet att en ny samlad grundlag var att föredra från allmänna, systematiska syn- punkter men att det inte går att avfärda den framförda oron för en försvag- ning av skyddet för tryckta skrifter. Av den anledningen stannade Lagrådet för det remitterade förslaget med en utbyggnad av TF med en särskild avdelning för nya medieformer. Det främsta skälet härför angavs vara att det tryckfrihetsrättsliga skyddet är själva grunden och utgångspunkten för regleringen och att tryckfrihetsförordningen har en lång hävd och en betydande förankring.41 lagrådsremiss ledde inte heller till någon lagstiftning i den delen den avsåg utvidgat grundlagsskydd för nya medier. I den allmänna debat- ten hade kritik framförts mot den föreslagna lagstiftningstekniska lösning- en med en kompletterande avdelning i TF och det framstod som osäkert huruvida det var möjligt att uppnå en sådan bred majoritet i som är brukligt i grundlagsfrågor. Bakgrunden till kritiken var återigen fruktan för att en sammanhållen grundlag skulle innebära att det tryckta ordet drabbas av krav på inskränkningar som i första hand riktar sig mot andra medier som, enligt förslaget, skulle regleras i samma grundlag.42 Fortsatt beredningsarbete aviserades i stället av regeringen. I samband med be- handlingen av övriga frågor i propositionen uttalade konstitu- tionsutskott att det fortsatta beredningsarbetet borde utgå ifrån det befint- liga utredningsmaterialet och inriktas på en lagteknisk lösning med en ny fristående grundlag för skyddet av yttrandefriheten i mediebundna yttran- den i linje med förslag. 1986/87:151, Ändringar i tryckfrihetsförordningen, s. 29. 1986/87:151, Ändringar i tryckfrihetsförordningen, s. 292. 1986/87:151, Ändringar i tryckfrihetsförordningen, s. 319. Den fortsatta beredningen skedde inom under med- verkan av företrädare för riksdagspartierna. 1990 resulterade arbetet i en proposition med förslag om en ny yttrandefrihetsgrundlag för ljudradio, TV och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptag- ningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Departementschefen drar i propositionen slutsatsen av det långa utredningsarbetet i frågan, att det utvidgade grundlagsskyddet bör grundas på det mönster som utvecklats i tryckfrihetsförordningen. Då de grundläggande tryckfrihetsrättsliga princi- perna om bl.a. etableringsfrihet, ensamansvar etc. knappast kan tillämpas på de icke mediebundna yttrandena ansåg departementschefen att den nya grundlagsregleringen måste begränsas till medieformer vars innehåll är tekniskt fixerat. Refererande till vad som sagts om den lagstiftningsteknis- ka frågan lagrådsremiss (se ovan) tillade departementschefen... [f]ör egen del anser jag att, när det nu gäller att på nytt pröva frågan om den nya grundlagsregleringens omfattning, kravet på klarhet i regleringen självfallet inte på något sätt bör efterges. Systemet bör också kunna överblickas. Om ett visst medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga mönstret utan besvä- rande komplikationer, bör det följaktligen lämnas utanför grundlagsskyddet. Men inom en så angiven ram bör strävan vara att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som möjligt. Detta uttalande sammanfattar inställningen som blev avgörande för utformningen av YGL som trädde i kraft och för det lagstiftningsarbete som har skett därefter. 3.3Materiella avgränsningar, exklusivitetsprincipen Den ursprungliga tanken med tryckfrihetslagstiftningen var att den skulle reglera allt, bokstavligt talat, som framställts med hjälp av en tryckpress. Möjligen var det inte den direkta avsikten och förmodligen formulerades lagen på detta sätt eftersom man vid det tillfället inte kunde tänka sig att den tryckta skriften skulle kunna användas för något annat syfte än sådant som ansågs omfattas av yttrandefrihetens ändamål. har dock ett antal avsteg gjorts från denna princip, den s.k. exklusivitetsprincipen,43 dels genom uttryckliga undantag införda i 43 TF definierades skrift som allt vad, genom tryck, under allmänhe- tens ögon lägges. Definitionen kompletterades med en garanti att fritt välja ämne. Se Axberger, Tryckfrihetens gränser (1984), s. 40. Även i de inledande paragrafer- na i nu gällande TF och YGL nämns att tryck- resp. yttrandefriheten enligt grund- lagarna gäller i vad ämne som helst. TF, dels genom en utveckling i praxis där gränsdragningen har skett utifrån TF:s syfte såsom det kommer till uttryck i TF 1:1, 2 st. – till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Publiceringen av vissa yttranden, såsom t.ex. bedrägeri, i tryckta skrifter har med hänvisning till detta ändamål inte ansetts utgöra ett bruk av den tryckfrihet som TF är avsedd att skydda och därmed inte heller missbruk av densamma. Exklusivitetsprincipen i TF 1:3 förbjuder ingripande utan stöd av TF mot missbruk av tryckfriheten. De angivna ändamålen i TF 1:1, 2 st. har fått ligga till grund för tolkningen av denna formulering. har det uttryckts på det sättet att saken (det påstådda brottet) inte har med tryckfriheten att göra. Bland de första frågor som på detta sätt ledde till materiella avgräns- ningar i TF:s formella tillämpning var bestämmelserna om den s.k. litterä- ra äganderätten (upphovsrätten), som 1876 lyftes ut från förordningen och i stället reglerades i vanlig lag. Därefter följde undantag som utvecklades i praxis för s.k. lotterimeddelanden och bedrägerier44 som begåtts via tryckta skrifter. När den första marknadsrättsliga lagen antogs 1931, lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, berördes frågan om TF:s tillämpning på reklam. Lagen innebar en kriminalisering av lämnandet av oriktig reklamuppgift, vilket inte ansågs kräva en ändring i TF med motiveringen att det inte var meddelandet i sig som var straffbart utan meddelandet såsom ett led i ett förfarande, vari ingå andra ur straffrättslig synpunkt betydelsefulla moment.45 I betänkandet av sakkunniga konstateras att den i tryckfrihetsförordningen uttryckta principen, att denna lag ensam regle- rar brottsligheten av tryckt skrifts innehåll, [har] en begränsad räckvidd. Den gäller icke i fråga om varje förfarande, i vilket skriftens innehåll, taget i bok- stavlig mening, ingår som ett led.46 Vissa förfaranden ansåg de sakkunniga vara brottsliga i annat avseende än såsom överskridande av yttrandefrihetens gränser och tillägger att [d]et är alltså tryckfrihetens innebörd och syfte som här måste vara avgöran- de. Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhets- förmedling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som för- anlett att tryckfriheten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, regle- ras i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en all- 44Se ang. bedrägeri begånget via annonsering i tryckt skrift, NJA 1900, s. 528 och NJA 1905, s. 364. 45Axberger, Tryckfrihetens gränser (1984), s. 46 med vidare hänvisningar. 46SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 119. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller med- delanden, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsförordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd.47 I proposition ansluter sig departementschefen till de sakkunnigas uttalan- den48 men behandlar även frågan om det är möjligt att i lagen utpeka de grundsatser som bör ligga till grund för bedömningen av vilka typer av förfaranden som skall bedömas enligt tryckfrihetsförordningens regler och vilka förfaranden som skall bedömas enligt vanlig lag. Han finner dock att formuleringen av ett sådant principstadgande möter stora svårigheter och menar att [v]ad som här avses är egentligen icke något annat än ett angivande av tryck- frihetens innebörd och syfte, vilket kommit till uttryck redan i 1 kap. 1 §. Att härutöver upptaga något ytterligare därom i detta kapitel [7 kap. Om tryckfri- hetsbrott] synes icke påkallat.49 Efter tillkomsten av TF har den näringsrättsliga lagstiftningen ökat i omfattning och ytterligare accentuerat gränsdragningsproblem som rör TF:s tillämpningsområde, särskilt vad avser reklam. Rättsutvecklingen har främst skett genom rättspraxis men frågan har även diskuterats i förarbeten i samband med ändringar i TF och vid lagstiftning på närlig- gande områden, t.ex. marknadsföringslagstiftning samt lagen (1978:800) om namn och bild i reklam. I ett antal rättsfall bl.a. från har några utgångs- punkter för bedömningen utvecklats.50 I det s.k. Helg-Extra-målet (NJA 1975 s. 589) ansåg att ett beslut av avseende ingripande mot en löpsedel för en tryckt periodisk skrift uppen- barligen stred mot lag och beviljade resning. hänvisade i domen till ett uttalande som hade gjorts i samband med införandet av lag om otillbörlig marknadsföring51 och som sedan återgivits i förarbetena till ändringar i TF då uttryckliga undantag gjordes i grundlagstexten för möjligheten att meddela förbud mot kommersiell annons för tobak eller alkohol (TF 1:9, p. 1) samt för offentliggörande av kreditupplysning (TF 1:9, p. Som ledande princip framhölls därvid, att 47SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 120. 1948:230, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 37. 1948:230, Förslag till tryckfrihetsförordning, s.172. 50Se rättsfallsöversikten i , Tryckfrihet och marknadsföring (1980). 51SFS 1970:412, prop. 1970:57, s. 65 ff och 129 ff. ingripanden utanför TF:s ram mot reklamåtgärder får ske endast i fråga om framställningar av utpräglat kommersiell natur och med rent kommersiella förhållanden till föremål. Frågan om omfattningen av undantaget för alkohol- och tobaksreklam (TF 1:9, p 1) har också diskuterats i samband med lagstiftningsarbetet angående s.k. indirekt tobaksreklam. En utredning i denna fråga kom till slutsatsen att ett förbud mot sådan reklam förutsätter en ändring i TF och YGL.52 antog och rådet direktivet 98/43/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, vilket bl.a. innefattade ett omfattande förbud mot s.k. indirekt tobaksreklam. I propositionen 1999/2000:111 kom regeringen till slutsatsen att direktivets förbud mot indirekt tobaksreklam kan införas utan grundlagsändring. Propositionen överlämnades till trots kritik från Lagrådet. Propositionen har sedermera återkallats då ovan nämnda EU-direktiv har ogiltighetsförkla- rats av EU-domstolen.53 Vad frågan främst handlar om här är innebörden av uttrycket kommersiell annons i TF 1:9, 1 p. jämfört med det i lagför- slaget använda uttrycket marknadsföring. Förslag om införande av regler i TF för att ge vägledning vid lösningen av dessa problem har förekommit i ett flertal utredningar.54 I propositionen 1986/87:151 (s. 45 ff.) förs ett omfattande resonemang om rättsläget. Något förslag om lagstiftning i frågan läggs dock inte fram, bl.a. med hänvisning till svårigheterna att formulera en tydlig och väl avvägd avgränsningsbestämmelse som å ena sidan inte går för långt och undantar exempelvis s.k. åsiktsreklam eller reklam för tryckt skrift, från TF:s skydd men å andra sidan inte heller begränsar möjligheterna till bl.a. konsument- rättsliga regleringar. Departementschefen menar att problemen får finna sin lösning i rättstillämpningen. En annan materiell avgränsning av TF:s och YGL:s tillämpningsområ- de gjordes i och med att barnpornografibrottet 1999 lyftes ut från grundla- garna. Brottet infördes i som TF:s brottskata- log kompletterades med motsvarande straffstadganden. I och med hänvis- ningen från YGL, som trädde i kraft , blev barnpornografibrottet även ett yttrandefrihetsbrott. Spridning av barnpornografisk bild via något av de grundlagsskyddade medierna kunde därför bestraffas endast enligt den ordning som föreskrivs i grundlagarna. I och med utvidgningen av det 52SOU 1995:114, 125 ff. 53Målen C-376/98 och C-74/99, 54Se förslag i SOU 1972:49, Tryckfriheten och reklamen, förslag till massmediegrundlag 9 § (SOU 1975:49, Massmediegrundlag) och förslag till yttrandefrihets- grundlag, 2 kap. 4 § (SOU 1983:70, yttrandefriheten). straffbara området för barnpornografibrottet till att bl.a. omfatta även innehav av barnpornografisk bild, kom straffstadgandet i konflikt med grundläggande tryckfrihetsrättsliga principer. Lösningen blev att helt undanta barnpornografibrottet från grundlagarnas tillämpningsområde genom att dels ta bort straffstadgandet från TF:s brottskatalog, dels införa ett uttryckligt undantag för skildring av barn i pornografisk bild i grundla- garna (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). 4.1Formellt tillämpningsområde med materiella avgränsningar Det nuvarande grundlagsskyddet för yttrandefriheten i tryckt skrift, , radio och vissa andra medieformer har utvecklats i av och har givit upphov till en stabil rättstradition vilken har skapat ett stort utrymme för yttrandefrihetens utövande i massmedier. Den speciella, och unikt svenska, lagstiftningstekniken med ett detaljerat skydd i grundlagsform för vissa utpekade medieformer vilka har ansetts ha störst betydelse för den fria opinionsbildningen har åstad- kommit en stabil och tydlig tillämpning av grundlagsskyddet. Skyddet har i princip inte varit beroende av en, mer eller mindre, skönsmässig bedöm- ning av vad som avses med tryck- eller yttrandefrihet. Flera undantag från denna grundläggande lagstiftningsteknik har dock utvecklats i praxis och genom ändringar i grundlagarna, särskilt , och görs exempelvis en materiell inskränkning av det formella tillämpningsområdet med hänsyn till bl.a. bedrägeri i tryckt skrift och för vissa former av kommersiell reklam. Även om dessa undantag kan betraktas som ett principgenombrott för den ursprungliga lagstiftningstek- niken i TF med formellt tillämpningsområde har principen om det for- mella tillämpningsområdet levt kvar som en övergripande princip – om än en försvagad sådan. Det brukar normalt sett krävas särskilt starka skäl för att inskränka tryck- och yttrandefriheten i de i grundlagarna angivna medieformerna. Grundlagsskyddets innehåll utgår från de s.k. grundläggande tryckfri- hetsrättsliga principerna, vilka fått sin nuvarande utformning huvudsakli- gen i och med TF men som bygger på en historisk utveckling som påbörjades med TF. Under vissa tidsperioder i grundlagsskyddets historia, särskilt under den s.k. gustavianska tiden och under andra världs- kriget, har tryckfriheten inskränkts, men dessa kriser har följts av reformer som återställt och tills viss del också vidareutvecklat de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna. Dessa principer har senare del ansetts vara så viktiga för den grundlagsskyddade yttrandefri- heten att man har strävat efter att utvidga tillämpningen av dessa till de massmedier som har fått en funktion som påminner om den tryckta skrif- tens. Utgångspunkten för denna utvidgning har varit att man skall använda samma lagstiftningsteknik som tryckfrihetsförordningen har byggt på sedan 1766 års TF, nämligen utpekande av vissa speciella medieformer. Svårigheter uppkommer dock då de nya medieformerna inte är lika enkelt avgränsningsbara som traditionella massmedier har varit. Innehållet i en tidning eller ett TV-program kan numera göras tillgängligt för allmänheten på många olika sätt. Ett alternativ har då varit att beskriva de aktuella kommunikationssätten i mer generella termer och därmed inkludera även mer lösa former av masskommunikation, med risk för en minskad förut- sägbarhet i tillämpningen av grundlagsskyddet och en generell försvagning av de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna då dessa inte har varit möjliga att överföra fullt ut till alla nya medieformer. Efter ett par försök med detta alternativ som inte ledde till lagstiftning har lagstiftarens inställning varit att de nya medieformer som inte utan besvärande komplikationer kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga systemet bör hållas utanför. Reformarbetet har däref- ter gått ut på att komplettera TF med ett fristående grundlagsskydd visser- ligen efter mönster från TF, men med något mer generella beskrivningar av medieformerna. som utvidgningen av grundlagsskyddet till nya medieformer har skett har behovet ökat av att avgränsa grundlagsskyddet i materiellt hänseende.