sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessa motsvarar cirka 9 500 bidragsskyldiga. av de bidragsskyldiga hade en skuld . I tabellen redovisas också att av skulderna är betalda men ärendena har inte återkallats av berörd försäkringskassa. Att antalet skuldärenden ökade kraftigt då underhållsstöds- systemet infördes är sannolikt till stor del en följd av det nya regelsystemet. Ett syfte med reformen var att den åter- betalningsskyldige förälderns betalningsförmåga skulle tas i an- språk i större utsträckning . Denna skärpning har med- fört att statens kostnad har minskat, men är också en av för- klaringarna till att antalet ärenden hos kronofogdemyndigheten har ökat. En annan förklaring kan vara att antalet arbetslösa var som högst . Övergången till det nya underhållsstödet förde vidare med sig stora förändringar för försäkringskassornas arbete med återkrav av skulder. Reglerna för när en fordran överlämnas till indrivning skärptes kraftigt. I det gamla bidragsförskottssystemet doldes många skulder eftersom försäkringskassorna inte skickade över fordringar till kronofogden lika systematiskt som . Bidrags- förskottsskulder vilade på civilrättslig grund, och därmed låg ett större ansvar på att hantera förberedande ut- redningar i samband med indrivning av skulden. Försäkrings- kassans handläggare hade möjlighet att bevilja avbetalningsplaner som kunde vara förhållandevis generösa. I det nya systemet går alla obetalda fordringar, som inte omfattas av beslut om anstånd, med tvingande regler över till kronofogden eftersom en underhålls- stödsskuld vid indrivning handläggs som allmänt mål. De regler som styr indrivning av en sådan skuld regleras i indrivningsför- ordningen. Indrivning av skulder till staten som har förfallit till betalning, t.ex. obetalade skatter och parkeringsavgifter, skall över- lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning senast efter det att en fordran har förfallit till betalning. infördes en möjlighet för försäkringskassorna att förlänga tiden innan man lämnar över fordringar för indrivning, , om det kan antas att den bidragsskyldige kan slutbetala förfallna belopp (se närmare avsnitt 12.5.1). Vidare har reglerna ändrats från så att bidrags- Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar skyldiga med de lägsta inkomsterna har fått vissa lättnader genom att grundavdraget har höjts och procentsatserna justerats. Ökningen av antalet ärenden till kronofogden har dämpats kraf- tigt . Detta beror bl.a. på att nytillträdande bidragsskyldiga tar till sig det nya regelverket bättre än de som fick ställa om sig från det gamla till det nya. hade av de bidragsskyldiga även andra typer av skulder. , 25 500, hade andra skulder hos kronofogden när den första bidragsförskotts- eller underhållsstödsskulden lämnades över. Cirka 30 000 bidragsskyldiga hade inga skulder när underhållsstödsskulden lämnades över. Därefter hade emellertid andra skulder lämnats dit. Om detta beror på underhållsstödssystemet i sig eller på ändrade ekonomiska förhållanden hos dessa bidragsskyldiga är svårt att veta. I ett senare avsnitt i detta kapitel analyseras hur återbetalningsreglerna påverkar de bidragsskyldigas ekonomi. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar 12.5Utvärdering av underhållsstödet - hur var det tänkt och vad blev resultatet? Bidragsförskottet bestod av två sinsemellan olika stödformer. Förskottsdelen motsvarade det underhållsbidrag som hade fastställts enligt , . Denna del av stödet sågs som en trygghet för att barnet skulle få underhållsbidraget i rätt tid och med rätt belopp. Det allmänna tog över ansvaret för indrivning av beloppet hos den bidragsskyldige föräldern. Utfyllnadsdelen utgjorde ett tillskott som lämnades om underhållsbidraget understeg bidragsförskottsnivån – av gällande basbelopp (). Denna del av stödet kunde inte återkrävas från den bidragsskyldige utan var ett rent stöd från det allmänna. När ett underhållsbidrag hade fastställts, motsvarade tillskottet (utfyllnadsdelen) skillnaden mellan och underhållsbidraget. Om ett underhålls- bidrag inte hade fastställts eller hade fastställts till noll var ut- fyllnadsdelen Om det fastställda underhållsbidraget var högre än bidrags- förskottets belopp lämnades endast förskottsdelen på . Bidragsförskottet var inte behovsprövat och ut- gick alltså även om barnet hade egna inkomster. Inte heller föräldrarnas inkomster påverkade bidragsförskottet. 12.5.1Omläggningen av stödet till barn med särlevande föräldrar Utgångspunkter för det reformerade stödet I proposition om Underhållsstöd till särlevande föräldrar (prop. 1995/96:208) lämnade regeringen förslag till ett nytt stöd- system, underhållsstöd, vilket ersatte det tidigare bidragsförskotts- systemet. De grundläggande utgångspunkterna för förslaget var dels att samhällsstödet till barn vars föräldrar inte bor tillsammans skulle vara oberoende av regler om underhålls- bidrag, dels att reglerna skulle utformas så att statens kostnader skulle minska. Bidragsförskotten hade spelat en viktig fördelningspolitisk roll och gjort det möjligt för ensamföräldrar att ge sina barn en rimlig Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar ekonomisk standard och ett socialt väl integrerat liv. Av bl.a. dessa skäl fanns det anledning att behålla en ordning som innebar att det allmänna träder in och ger barn till särlevande föräldrar ett garanterat bidrag till deras försörjning. De nya reglerna borde ut- formas så att det tydligare framgick att det i första hand är för- äldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. Vidare skulle reglerna vara enkla och tydliga så att föräldrarna själva i en given situation, tex. vid skilsmässa, skulle kunna överblicka sina ekonomiska förpliktelser. Vid behandling av förslaget till underhållsstöd, till- styrkte utskottet regeringens förslag, men framhöll särskilt vikten av att frågan om vilka effekter reformen kan få med avseende på föräldrarnas ekonomi följs upp, samt att frågan om hur rese- kostnader vid umgänge skall beaktas bör få en lösning. () ansåg i sin utvärdering av tillämp- ningen, som gjordes 1998 (RFV anser 1998:2, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar vad avser systemets tillämpning), att de nya reglerna hade påtagliga fördelar jämfört med de tidigare. Som exempel nämndes bl.a. att reglerna för hur återbetalnings- skyldigheten skall fastställas är enkla, om än schablonartade. Verket framförde att många bidragsskyldiga ansåg att återbetalningsbeloppen var orealistiskt höga, vilket medförde ett stort antal framställningar om omprövningar, överklaganden och ansökningar om anstånd. RFV bedömde dock att systemet hade varit i gång för att verket skulle föreslå några genomgripande förändringar. RFV föreslog endast några mindre omfattande regeländringar och förde även fram synpunkter på några områden utan att lämna konkreta förslag till lösningar. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Förändringar har redan vidtagits inom systemet En del av de invändningar som fördes fram inför omläggningen visade sig relevanta och har redan föranlett justeringar. De väsent- ligaste ändringarna avser de bidragsskyldigas återbetalnings- förmåga och underhållsstödet då barnen bor växelvis hos föräldrarna. Den senare ändringen börjar inte verka förrän . Kraven på återbetalning av underhållsstöd lindrades för dem med lägst inkomst och skärptes för dem med högre inkomst fr.o.m. . – Delgivningskraven har begränsats och tiden för överlämnande av fordran till kronofogden har förlängts i vissa fall Efter förslag i Budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, UO 12 sid. 14) beslutade att kravet i 13 § lagen om underhållsstöd, att den bidragsskyldige skall delges meddelande om ansökan om stödet, tas bort. Vidare beslutade regeringen att ändra i indrivningsförordningen så att tiden för överlämnade till kronofogdemyndigheten av en fordran gällande återbetalning av underhållsstöd i vissa fall får förlängas från . – Grundavdraget har höjts och procentsatserna för återbetalningsbelopp har ändrats Mot bakgrund av bl.a. RFV:s utvärdering föreslog regeringen i propositionen (prop. 1998/99:78) Beräkning av återbetalnings- skyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m., en kraftig höjning av det grundavdrag som får göras vid be- räkningen av en bidragsskyldig förälders återbetalningsgrundande inkomst. Avdragsbeloppet föreslogs höjt från till . föreslog regeringen att de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppens storlek vid olika antal barn skulle höjas. Det främsta syftet med förslaget var att systemet skulle få en bättre fördelningspolitisk profil. De tidigare reglerna hade varit mer gynnsamma för inkomsttagare med högre inkomster och flera barn. De föreslagna reglerna innebar att återbetalningsbeloppen minskade för personer med låga inkomster, som bidrags- skyldiga som hade mer än ett barn med underhållsstöd fick åter- Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar betala detta i sin helhet vid en lägre inkomst . Bidrags- skyldiga som endast har ett barn skulle inte i något fall få höjda återbetalningsbelopp som en följd av reformen. beslutade (bet. 1998/99:SfU9) i enlighet med rege- ringens förslag, och de nya reglerna tillämpades första gången i fråga om återbetalningsskyldighet som avser tid efter . 2001 – Vid växelvis boende kan båda föräldrarna få underhållsstöd I sin utvärdering av underhållsstödet pekade också på att systemets regler vid växelvis boende skapar många konflikter mellan föräldrarna. Mot denna bakgrund utarbetade en arbetsgrupp inom ett förslag till ändrade be- stämmelser för hur underhållsstöd vid växelvis boende skall beräknas och fördelas mellan de båda föräldrarna. be- slutade om ändrade regler i enlighet med rege- ringens proposition Underhållsstöd vid växelvis boende (prop. 1999/2000:118 ). Bakgrunden till de tidigare reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende är att enligt ingen av föräldrarna normalt är skyldig att betala underhållsbidrag för barnet, när barnet bor växelvis hos båda föräldrarna. Varje förälder fullgör då normalt sin underhållsskyldighet genom att svara för kostnaderna för barnet barnet vistas hos honom eller henne. Enligt lagen om underhållsstöd fastställs inte heller efter ändringen någon återbetalningsskyldighet, om barn bor växelvis hos föräldrarna. Däremot görs en fiktiv beräkning. Skillnaden mellan fullt bidrag och det belopp den andra föräldern skulle ha återbetalat till staten, om barnet skulle ha bott endast hos den ena föräldern, kan lämnas som utfyllnadsbidrag till boföräldern, dvs. den förälder hos vilken barnet är folkbokfört. Om den bidragsskyldige föräldern skulle ha återbetalat hela bidraget lämnas inte något stöd. De nya reglerna innebär att vid växelvis boende kan under- hållsstöd i form av utfyllnadsbidrag lämnas med högst hälften av () per barn och månad till var och en av för- äldrarna. Beloppet reduceras därefter med hälften av vad föräldern skulle ha återbetalat till staten om barnet hade bott hos den andra föräldern. Bidraget sätts alltså i relation till hur hög inkomst var Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar och en av föräldrarna har och barnets folkbokföring styr inte längre till vem stödet skall betalas ut. De nya reglerna tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter . 12.5.2 Utvärdering av underhållsstödet Hur har syftet med reformen uppnåtts? Följande målsättningar var vägledande för statsmakternas beslut om utformning av det nya underhållsstödet: Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag skulle minska. Det skulle tydligt framgå av reglerna att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt. Reglerna skulle vara enkla och tydliga. Det aviserade besparingsmålet skulle uppnås. Besparingsmålet skulle uppnås genom att försörjnings- förmågan hos den förälder, som barnet inte bor hos, tas i anspråk i större omfattning än vad som var fallet i systemet med bidragsförskott. Reglerna fick inte bli så betungande för den bidragsskyldige att det allvarligt skulle försvåra umgänge med barnet. Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag skulle minska. Ett syfte med underhållsstödsreformen var att samhällsstödet skulle utformas så att sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och de civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag skulle minska. Det var angeläget att komma ifrån nackdelarna med bidragsför- skottsystemet, där det civilrättsliga systemet styrde det offentlig- rättsliga. Staten garanterade att ett barn fick stöd upp till en given bidragsnivå. Det statliga stödet utgjordes av skillnaden mellan det aktuella underhållsbidraget och det belopp som bidragsförskottet hade fastställts till (s.k. utfyllnadsbidrag). Underhållsbidragen var ofta låga och det fanns svaga incitament för en förälder att begära att ett underhållsbidrag omprövades, så länge det understeg den Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Om ekonomin hos den förälder som barnet bodde hos förbättrades, minskade den andre förälderns underhållsskyldighet vilket i sin tur innebar att underhållsbidraget sänktes. Eftersom staten garanterade en viss nivå, höjdes utfyll- nadsbidraget i de fall underhållsbidraget låg under den garanterade nivån. Statens kostnader för bidraget ökade. Konstruktionen inne- bar att staten hade mycket begränsade möjligheter att påverka sina utgifter. Omläggningen innebar att det statliga systemet i princip fri- kopplades från regler om underhållsbidrag. Därmed fick staten bättre möjlighet att kontrollera utgifterna för stödet. Underhållsskyldighetens omfattning bestäms enligt föräldra- balken av tre faktorer, nämligen de två föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets behov. Den förälder som har det bättre ställt ekonomiskt skall svara för en större del av barnets försörjning. Det nya underhållsstödssystemet vilar på offentligrättslig grund. Det har ett eget regelverk som huvudsakligen är frikopplat från . Återbetalningsskyldigheten bestäms av den bidragsskyldige förälderns ekonomi. Boförälderns ekonomi beaktas inte. Barnet garanteras en viss nivå och staten finansierar den del som den bidragsskyldige inte återbetalar. När den bidragsskyldiges återbetalningsförmåga bestäms, tas hänsyn endast till ett fåtal faktorer. När däremot underhållsbidrag beräknas, beaktas fler omständigheter, såsom boendekostnad, nettoränta på lån för inköp av bohag efter separation och särskilda kostnader på grund av sjukdom. Barnets behov fastställs i det enskilda fallet på grundval av vissa schablonbelopp. Det finns dock fortfarande några kopplingar mellan systemen. En bidragsskyldig förälder som är skyldig att återbetala ett belopp till anses enligt reglerna i ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till det belopp som barnet får i underhållstöd. Detta gäller oavsett hur stort det belopp är som skall återbetalas. Vissa regler i lagen om underhållsstöd har också sin grund i . Detta gäller t.ex. umgängesavdrag, fast- ställande av vem som är bidragsskyldig och den s.k. avbrottsregeln för rätt till förlängt underhållsstöd efter att barnet har fyllt . En konsekvens av frikopplingen, och av att olika regler gäller för återbetalning av underhållsstöd och för underhållsskyldighet enligt , är att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållstöd kan avvika från det underhållsbidrag som räknas Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Är underhållsbidraget lägre än åter- betalningsbeloppet får den bidragsskyldige till återbetala det högre beloppet. Ingen prövning sker ju av bo- förälderns ekonomi. Är underhållsbidraget högre än åter- betalningsbeloppet får den bidragsskyldige en rabatt. Från en rättsystematisk utgångspunkt kan det anses otillfredsställande att vi nu har två system som i regel ger olika resultat för den förälder som skall betala. I fall där underhållsbidraget ligger över den garanterade nivån, men där inbetalningarna av något skäl är osäkra, kan boföräldern genom att ansöka om underhållsstöd få en säker månatlig in- betalning. Boföräldern får från staten den del av underhållsbidraget som svarar mot underhållsstödet. Incitamenten att fastställa underhållsbidrag under den nivå som staten garanterar genom underhållsstödet är svaga. Detta åter- speglas i det låga antalet mål i domstol. Att antalet mål om under- håll har minskat är positivt. Mål om underhåll ger ofta upphov till konflikter eller förvärrar tidigare konflikter mellan föräldrarna eller mellan barnet och den bidragsskyldige. En annan sak är att det möjligen finns fall där ett barn skulle kunna få ett högre underhållsbidrag om boföräldern kände till reglerna. Syftet att tydliggöra, att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnet, är i så fall inte uppnått. Det rena bidraget från staten blir högst om barnet bor hos den förälder som har den högsta inkomsten. I fall där föräldrarna sam- arbetar kan de anpassa sig till detta och dela på vinsten. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Barn behöver inte gå till domstol och stämma den andre föräldern för att få det statliga stödet. Det finns heller ingen risk för rättsförluster om underhållsbidraget fastställs till ett för lågt belopp. Underhållsbidragets förekomst eller storlek har ingen betydelse för rätten till underhållsstöd eller för under- hållsstödet storlek. Stödet ökar inte om boföräldern får det bättre. Det minskar inte heller. Det kan dock finnas en risk för att en bo- förälder på grund av bristande kunskap inte kräver överskjutande underhållsbidrag. Reglerna skulle utformas så att det tydligt framgick att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och utformas på ett fördelningspolitiskt rimligt sätt. Reglerna borde vidare utformas på ett enkelt och tydligt sätt så att föräldrarna själva i Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar en given situation, t.ex. vid skilsmässa, skall kunna överblicka sina ekonomiska förpliktelser. Reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär att en förälder är skyldig att bidra till sina barns försörjning, om än med ett litet belopp, redan vid en mycket låg inkomst. På detta sätt markerar samhället att föräldern skall bidra. Vidare finns en regel som innebär en möjlighet att få anstånd med att återbetala under- hållsstödet. Anstånd kan vara aktuellt när inkomster eller andra förhållanden medför att föräldern annars inte skulle kunna försörja sig eller sin familj. Skyldigheten att betala för barnet upphävs därigenom inte, utan den bidragsskyldige förväntas återbetala be- loppet, när den ekonomiska situationen har förbättrats. Den årliga omprövningen av vad en bidragsskyldig förälder skall betala, innebär också en tydlig markering av den bidragsskyldige förälderns ekonomiska ansvar för sina barn. De ursprungliga reglerna om underhållsstödet kom till en del att uppfattas som orimligt hårda för bidragsskyldiga med låga inkomster. En kraftig höjning av det grundavdrag, som får göras vid beräkningen av en bidragsskyldig förälders återbetalnings- grundande inkomst, och en justering av de procentsatser, som be- stämmer återbetalningsbeloppens storlek vid olika antal barn, har genomförts. Det främsta syftet med justeringen var att systemet skulle få en bättre fördelningspolitisk profil. Förändringen innebar att återbetalningsbeloppen minskade för personer med låga in- komster, som bidragsskyldiga som hade mer än ett barn med underhållsstöd fick återbetala detta i sin helhet vid en lägre inkomst . uppfattning är att syftet med den senaste reformen, att få en bättre fördelningspolitisk profil, har uppnåtts. Utredningen anser dock att det finns risk för att återbetalnings- kraven för bidragsskyldiga föräldrar i vissa fall kan ha blivit så höga, att de försvårar för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Enligt utredningens mening är den ekonomiska situationen för majoriteten av de bidragsskyldiga, som skall återbetala underhållsstöd för tre eller flera barn, med nuvarande regler mycket ansträngd. Detta utvecklas i ett senare avsnitt i detta kapitel. Besparingsmålet skulle uppnås genom att försörjningsförmågan hos den förälder, som barnet inte bor hos, tas i anspråk i större omfattning än vad som var fallet i systemet för bidragsförskott. SOU 2001:24 Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Statens kostnader styrs av antalet barn med underhållsstöd, av de bidragsskyldiga föräldrarnas totala antal barn och av de bidrags- skyldigas förmåga att betala tillbaka underhållsstöd till försäkrings- kassan. , som bidragsförskottssystemet var i kraft, betalades ut i bidragsförskott. De bidrags- skyldiga föräldrarna skulle betala tillbaka avtalade eller av domstol fastställda underhåll på , vilket motsvarade av det utbetalade beloppet. Det faktiskt inbetalade be- loppet var , av det debiterade be- loppet. , då underhållsstödssystemet trädde i kraft, betala- des underhållsstöd ut med . De bidragsskyl- diga föräldrarna skulle enligt de nya reglerna återbetala () till staten. Andelen som faktiskt betalades var något lägre () än under föregående år. Övergången till nya regler innebar således att kravet på vad de bidragsskyldiga föräldrarna skulle betala, ökade från av det utbetalade beloppet, en ökning med 9 procent- enheter. Den senaste prognosen för visar att 4 583 miljoner betalas ut, 2 338 miljoner debiteras de bidragsskyldiga och väntas betalas in. Detta innebär att det de- biterade beloppets andel av det utbetalade har ökat ytterligare, till , och att även återbetalningsgraden väntas öka till . Syftet att i högre utsträckning ta till vara de bidragsskyldigas försörjningsförmåga har uppnåtts. Reglerna skulle utformas så att de inte blir så betungande för den bidragsskyldige att det allvarligt försvårar umgänge med barnet. En utgångspunkt för både och lagen om under- hållsstöd är att barnet har rätt till en nära och god kontakt med båda sina föräldrar, även om dessa har valt att inte leva tillsammans. De ändringar i regler om vårdnad, som har gjorts , har syftat till att främja samförstånds- lösningar och bereda vägen för gemensam vårdnad. Även när det gäller underhållsstödet har reglerna en sådan inriktning. Reglerna för underhållsstöd utformades så att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som varaktigt bor hos endast en av föräldrarna, som till barn som bor växelvis hos båda föräldrarna. Boföräldern fick ett bidrag vars storlek var kopplad till den andra förälderns ekonomi. Det förutsattes att föräldrarna kunde komma överens om hur bidraget eventuellt skulle fördelas mellan dem oavsett hur barnet Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Det visade sig dock att bidraget vid växelvis boende ofta skapade konflikter mellan föräldrarna. Detta är bakgrunden till de nya reglerna om utfyllnadsbidrag vid växelvis boende, som träder i kraft . Reglerna förutsätts minska konfliktrisken genom att halvt underhållstöd kan utgå till båda föräldrarna. Bidraget prövas därefter mot varje förälders egen ekonomi. Förslaget kan sägas innebära ett principiellt avsteg från grundprincipen att underhållsstödet är en garanti för barnets försörjning och inte ett bidrag kopplat till förälderns ekonomi. Bedömning av om växelvis boende är för handen eller ej kan också föranleda konflikt mellan föräldrarna. Frågan regleras i och avsikten är att underhållsstödssystemet skall följa den praxis som utvecklas vid tillämpning av . Enligt propositionen om Underhållsstöd vid växelvis boende (prop. 1999/200:118) har länsrätterna lämnat 57 av- göranden om växelvis boende enligt lagen om underhållsstöd. I endast nio av dessa fall (), har beslut ändrats. Resultatet tyder på att i stor ut- sträckning tolkar anvisningarna i allmänna råd i enlighet med utvecklad praxis. I propositionen om underhållsstöd påpekades att ekonomiska omständigheter kunde leda till att barn inte kunde umgås i önsk- värd omfattning med den förälder, som barnet inte bor hos.