sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En annan insats är att utarbeta ett förslag till hur målen för offentlighetskampanjen kan följas upp. Data- och offentlighetskommittén (DOK) anförde i sitt betänkan- de Integritetsskyddet i informationssamhället 5 att offentlig- hetsprincipen måste skyddas och hållas levande om den skall kunna fylla sina syften (SOU 1988:64 s. 65 f.). Kommittén pekade på det stora behov av utbildning om offentlighetslagstiftningen som den funnit föreligga. Enligt kommittén var behovet sannolikt större än man från statsmakternas sida riktigt hade kunnat göra sig en föreställning om. En starkt bidragande orsak till att anställda i ansvarig ställning hos myndigheterna ansåg offentlighetsprincipen vara omgärdad av osäkerhet kunde enligt kommitténs uppfattning sökas i denna brist på utbildning och information om regel- systemet. Denna osäkerhet hade ett naturligt samband med att flertalet myndigheter och tjänstemän endast i undantagsfall ställdes inför problem med offentlighetsprincipens tillämpning. Enligt kommitténs uppfattning underströk bristen på erfarenhet genom praktiskt tillämpning behovet av en förbättrad utbildning såväl hos den handläggande personalen som hos ansvariga på högre nivå. Kommittén anförde att därav följde att man även på systemutveck- lingsnivån saknade tillräckliga kunskaper på området. I proposition 1990/91:60 anslöt sig departementschefen till uppfattningen att det behövdes mer information och kunskap om offentlighetslagstiftningen (s. 25 f.). Vidare erinrade departements- chefen om att det i den senaste datapolitiska propositionen (prop. 1987/88:95, avsnitt 3.4) konstaterats att det aktuella regelsystemet på offentlighets- och sekretessområdet kunde vara svårt att tillämpa vid det fåtal tillfällen myndigheterna i stort hade anledning att befatta sig med det. I samma proposition hade frågan om åtgärder för att främja en god och effektiv användning av informa- tionsteknik inom statsförvaltningen behandlats. Departements- chefen hade där betonat (s. 20 ff.) bl.a. vikten av att myndigheterna såg kompetensutveckling i ADB-frågor som en lika viktig och nödvändig investering som investeringar i utrustning och programvara samt av att utbildningsbehoven behandlades som en del i den samlade investeringen i ett nytt utökat datorstöd. Vidare framhölls vikten av att myndigheternas ADB-system anpassades till offentlighetsprincipen och inte tvärtom. När det gällde statsförvaltningens chefsutbildning hade departe- mentschefen i den datapolitiska propositionen bedömt det som särskilt viktigt att öka kunskaperna om informationsteknologin hos denna personalkategori. Endast därigenom kunde man säkra att verksamhetens krav blev styrande för ADB-stödets utformning. Viktiga inslag i utbildningen borde också vara kraven på offentlig- het, sekretess, integritet och säkerhet i samband med ADB- användningen. hade anslutit sig till dessa uttalanden (FiU25, rskr. 1990/91:60 anförde departementschefen vidare att regeringen därefter gett Statskontoret i uppdrag att utforma en praktisk vägledning, som visar hur myndigheterna med bibehållna krav på offentlighet kan tillgodose krav på säkerhet och sekretess i sina ADB-system (s. 26). Statskontoret hade redovisat sitt arbete i tre separata häften, som hade karaktären av allmänna råd (Offentlighet & ADB, 1989:41–43). Enligt departementschefen borde Statskontorets allmänna råd och handledning i ADB-säkerhetsfrågor ge myndigheterna en god vägledning vid tillämpningen av bl.a. TF:s och sekretesslagens regler om offentlighetsprincipen och ADB. Departementschefen ansåg att de i hög grad borde ge kunskaper på olika nivåer inom statsförvaltningen om ADB-frågor och om offentlighetsprincipens innehåll. I våra direktiv anges att syftet med den översyn av offentlig- hetsreglerna som kommittén skall göra är att förstärka offent- lighetsprincipen genom att säkerställa att den kan tillämpas under nya förutsättningar. Vi vill inledningsvis instämma i DOK:s uttalande om att offentlighetsprincipen måste skyddas och hållas levande om den skall kunna fylla sina syften. Detta är i högsta grad relevant när det gäller offentlighetsprincipens tillämpning i informationssamhället. Som redan påpekats ovan ger informationstekniken upphov till ett enormt flöde av information. Användningen av IT som ett lagringsmedium för information innebär vidare att åtgärder måste vidtas i ett tidigt skede för att ett visst informationsinnehåll på ett önskat sätt skall kunna lagras och återsökas samt kommuniceras. Annars finns en risk för att offentlighetsprincipens tillämpning vid den enskilda myndigheten i praktiken anpassas till datasystemen och inte tvärtom (jfr ovan ang. den datapolitiska propositionen 1987/88:95). Nämnda egenskaper hos informationstekniken innebär således att det finns ett särskilt behov av att hålla en hög beredskap för att såväl skydda offentlighetsprincipen som hålla den levande. En nödvändig åtgärd för att förstärka offentlighetsprincipen i IT-samhället är därför att säkerställa att såväl enskilda tjänstemän som anställda på ledningsnivå har god kännedom om offentlig- hetsreglerna och om hur de skall tillämpas i praktiken. En självklar utgångspunkt för vår översyn av gällande offentlighetsregler är därför att reglerna skall vara så tydliga och enkla att tillämpa som möjligt. En förenklad regelstruktur kan dock inte som ensam åtgärd resultera i en ökad kunskap hos anställda inom förvaltningen om offentlighetsreglerna och deras tillämpning. Vi har under vårt utredningsarbete erfarit att det, oaktat de åtgärder i form av Statskontorets arbete som redovisats i föregående grundlagsärende, fortfarande finns ett stort behov av utbildning om offentlighetsreglerna inom förvaltningen. Trots att en ändring av grundlagsreglerna gjordes för snart tre decennier sedan i syfte att göra det klart att handlingsoffentligheten också omfattar ADB- och andra upptagningar, finns ännu stora brister när det gäller myndigheters insikt om att också upptagningar i myndigheters datasystem utgör allmänna handlingar. De uttalanden om behovet av utbildning om offentlighetslagstiftningen som gjordes i föregående grundlagsärende har således i hög grad giltighet också . Som omvittnats ovan går den informationstekniska utvecklingen med rasande fart och steget till en helt elektronisk förvaltning är inte långt borta. Det är därför av stor betydelse att nödvändiga utbildningsinsatser vidtas . I annat fall finns en påtaglig risk för att allmänhetens möjligheter till insyn kommer att minska. En sådan utveckling skulle således kunna innebära att förvaltningens användning av informations- teknik medför en försvagning av offentlighetsprincipen. Mot bakgrund av vad som har sagts ser vi det som positivt att regeringen har påbörjat en offentlighetskampanj med syfte att öka kunskapen och medvetenheten i samhället och bland de anställda i förvaltningen om offentlighetsprincipen och dess roll för öppenhet och demokrati. Enligt vår uppfattning bör kampanjens tänkta samarbete med resultera i riktade utbildningsinsatser för såväl enskilda tjänstemän som anställda på ledningsnivå. Utbildningsinsatserna bör naturligtvis i första hand avse de grundläggande reglernas innehåll och hur de skall tillämpas i praktiken. Enligt vår uppfattning finns det dock ett behov av att man i utbildningen också sätter verksamheten vid den egna myndigheten i fokus. särställning i myndighetens informationsverksamhet i stort bör därvid lyftas fram och tydliggöras. Vidare måste utbildnings- insatser vidtas på ledningsnivå så att myndigheten kan fungera som kravställare gentemot sin leverantör av IT-system (se vidare avsnitten 6.3.1 och 6.3.2.4 nedan). Som framgått ovan anger våra direktiv (dir. 1998:32) inte några särskilda problem med gällande lagstiftning som kommittén åläggs att lösa. I direktiven till (dir. 1995:91) angavs däremot att kommittén särskilt skulle överväga om begreppet handling i TF är ändamålsenligt eller om det borde ersättas. Med utgångspunkt i arbete och direktiven för detta har vi valt att undersöka om begreppet handling i 2 kap. TF är ändamålsenligt i relation till en offentlighetsinsyn som skall kunna fungera under nya förutsättningar och vilka konsekvenserna för offentlighetsinsynen kan bli med en förändrad begrepps- apparat. 2.2Allmänt om begreppet handling Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF förstås med handling fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar har funnits grundlagsreglerad i ända sedan 1766 års tryckfrihets- förordning. Till en början tog denna rätt sikte på alla typer av skriftliga framställningar. TF tillades att med handling avsågs även karta, ritningar och bild. Enligt förarbetena till denna lagändring avsåg man härmed inte att göra någon ändring i vad som redan tidigare gällt, utan endast att göra ett förtydligande (prop. 1948:230 s. 121 och 125). I förarbetena anfördes att för att be- greppet handling skulle erhålla nödig fasthet samt för att osäkerhet om dess räckvidd inte skall uppkomma, borde detta begrepp bygga på att alla hos statlig eller myndighet förvarade handlingar är allmänna, vare sig de inkommit till myndigheten eller blivit upprättade där. Det väsentliga hos en handling är dess betydelseinnehåll. Emellertid måste detta innehåll också vara fixerat på något slags medium (, Allmänna handlingar , s. 63). Regerings- rätten uttryckte i rättsfallet RÅ 1971 ref 15 saken så, att man har att göra med en handling, så snart fråga är om en form för att lagra och bevara upplysningar. Sättet för framställningens tillkomst saknar alltså betydelse för frågan om dess karaktär av handling och inte heller fästs något direkt avseende vid det material varpå informationen samlats, förutsatt att informationen och inte materialet är det huvudsakliga (prop. 1975/76:160 s. 120). Inte heller läggs det någon direkt vikt vid framställningens kvalitet eller skick. Även preliminära utkast liksom ofullständiga anteckningar är att anse som handlingar (a.a., s. 64). I äldre lagförarbeten har hävdats att framställningen måste vara av viss beskaffenhet för att över huvud taget kunna betecknas som handling (bet. s. 174). Detta betraktelsesätt tog tryckfrihetssakkunniga avstånd från och framhöll – under åbe- ropande av det handlingsbegrepp av vidare innebörd som vunnit insteg i straff- och processrätten – att från handlingsbegreppet inte borde uteslutas något skriftligt meddelande, i vilken form det än framträder (SOU 1947:60 s. 73). Eftersom en handlings egentliga funktion är att bära informa- tion, kommer i princip sådana typer av framställningar, vilkas huvudsyfte är att förmedla rent estetiska intryck, att falla utanför TF:s handlingsbegrepp (, a.a. s. 63). Avgränsningen blir emellertid beroende av i vilket sammanhang föremålet före- kommer. Framställningar eller upptagningar av konstnärlig art kan alltså utgöra handlingar i TF:s mening, om de har samband med myndighetens verksamhet. 2.2.3Begreppen handling och allmän handling Begreppet handling utgör själva grunden för handlingsoffentlig- heten. I denna mening är handlingsoffentligheten utan begräns- ningar, dvs. den innefattar varje informationsinnehåll hos myndig- heten som fixerats på något slags medium, oavsett i vilken form det än framträder. Begreppet allmän handling utgör en begränsning i handlingsoffentligheten. Det har ingen annan betydelse när det gäller själva den grundläggande definitionen av handling. I stället syftar den till att skilja ut de handlingar som har nått ett sådant handläggningsstadium att de skall betraktas som allmänna (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 33). Enligt 2 kap. 3 § första stycket andra meningen TF är en handling allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. 2.2.3.3Inkommen eller upprättad handling En handling skall enligt 2 kap. 3 § första stycket TF anses som antingen inkommen eller upprättad hos myndigheten för att vara allmän. När handlingen har nått någon av dessa handläggnings- stadier är den alltså en allmän handling. Av 2 kap. 6 § första stycket TF framgår att i princip alla till en myndighet inkomna handlingar är att anse som allmänna. Redan genom att komma in till myndigheten har alltså handlingen uppnått det handläggsstadium som innebär att den skall anses som allmän, oavsett i vilket skick den har kommit in. Det har alltså ingen betydelse om den ur avsändarens synpunkt framstår som en färdig produkt eller enbart som ett utkast eller liknande (, a.a. s. 57). I 6 § andra och tredje styckena har undantag dock föreskrivits för vissa särskilda typer av handlingar. , anbud eller annan sådan handling blir allmän vid en viss senare tidpunkt än då den kom in till myndigheten (andra stycket). Vidare finns ett undantag för handlingar som har återkommit till en myndighet efter teknisk bearbetning eller lagring (tredje stycket). Av 2 kap. 4 § framgår vidare att privata brev, dvs. som till sitt innehåll rör personliga förhållanden hos den som har befattning vid en myndighet, inte är att anse som en allmän handling. I 7 § regleras i vilka fall en av myndigheten själv framställd hand- ling skall anses upprättad och därmed allmän. Genom ordet upprättad har man velat markera att handlingen blir allmän först då den föreligger i sitt definitiva skick. utgör den myndighetsinternt arbetsmaterial (, a.a. s. 66). Enligt huvudreglerna i 7 § första stycket anses en handling upprättad i första hand när den har expedierats. Det krävs ingen mer formbunden åtgärd för att en handling skall anses expedierad. Utgångspunkten är att handlingen har expedierats så snart den har avsänts från myndigheten (, Allmänna handlingar, s. 141). Det är dock inte helt nödvändigt att handlingen verkligen sänds iväg från myndigheten, utan den anses också expedierad i de fall då den hålls tillgänglig för avhämtning hos myndigheten (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 67). Det sistnämnda torde t.ex. innebära att en handling som myndigheten lägger ut på sin hemsida via Internet i allmänhet blir expedierad och därmed en allmän handling i och med detta, om inte handlingen har varit att betrakta som allmän. I flertalet fall har ju den som besöker hemsidan möjlighet att skriva ut eller ladda ned till sin egen dator den information som finns på hemsidan. Saknas sådan åtkomlighet till informationen, torde en handling som lagts ut på en hemsida ändå vara att betrakta som upprättad och därmed allmän enligt någon av de övriga huvudreglerna i 2 kap. 7 § första stycket TF (se nedan). Av 2 kap. 7 § första stycket framgår vidare att en handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilken den hör har slutbehandlats. Har handlingen varken expedierats eller hör till ett visst ärende, blir den upprättad när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten. Från huvudreglerna i 7 § första stycket finns undantag i andra stycket. Dessa undantag tar sikte på vissa kategorier av handlingar. Det gäller för det första diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande (1). Ett annat undantag tar sikte på dom och annat beslut, samt protokoll och annan handling som hör till sådant beslut (2). Vidare finns ett undantag för annat myndighetsprotokoll och därmed jämförliga anteckningar (3). I 2 kap. 9 § TF finns vidare undantag från reglerna i 7 § om upprättad handling när det gäller dels minnesanteckningar, dels s.k. Minnesanteckningar blir allmänna handlingar endast om de har antingen expedierats eller arkiverats. Detsamma gäller s.k. mellanprodukter, dvs. utkast eller koncept till en myn- dighets beslut eller skrivelser. Här har dock ordet expediering getts en speciell juridisk innebörd. En mellanprodukt anses nämligen inte expedierad och därmed allmän även om den har överlämnats till någon utomstående, om detta har skett uteslutande i samrådssyfte (a.a. s. 84). Om det är en myndighet som har konsulterats, anses mellanprodukten inte heller som inkommen till den myndigheten. Detsamma gäller när handlingen återkommer till myndigheten som har utarbetat den (a.a. s. 65). 2.2.3.4Generella undantag från begreppet allmän handling Enligt 2 kap. 10 och 11 §§ TF undantas vissa kategorier av hand- lingar generellt från begreppet allmän handling I 2 kap. 10 § finns ett undantag som ansluter till undantaget från huvudregeln om inkomna handlingar i 2 kap. 6 § tredje stycket TF. Det innebär att en handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, inte utgör allmän handling hos den myndigheten. Bestämmelsen i 2 kap. 11 § första stycket TF innehåller en uppräkning av vissa kategorier av handlingarna som generellt undantas från att utgöra allmän handling. Det första undantaget tar sikte på fall då en myndighet bedriver verksamhet som innefattar befordran av meddelanden (1). Därefter följer ett undantag för de fall då myndighet bedriver tidnings- eller tidningsutgivarverk- samhet, som syftar till att undvika kollision mellan reglerna om handlingsoffentlighet och reglerna om anonymitetsskydd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (2). Vidare undantas handling som ingår i bibliotek eller som enskild har tillfört allmänt arkiv (dvs. arkivmyndighet) uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål (3). Enligt samma bestämmelse kan privata handlingar överlämnas även till annan myndighet (än allmänt arkiv) och överlämnandet kan göras även av annan än enskild. För att handlingen skall behålla sin privata natur förutsätts att handlingen har överlämnats till myndigheten uteslutande för sådant ändamål som angetts. Från regeln om bibliotek undantas dock i 11 § andra stycket databaser som en myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. Handlingar i sådana databaser anses alltså som allmänna. biblioteksregeln kommer att behandlas mer utförligt i ett senare avsnitt (se avsnitt 4.3.3). 2.3Framställningar i skrift eller bild Av 2 kap. 3 § första stycket TF framgår att med handling förstås för det första framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar. Härvid åsyftas handlingar i traditionell bemärkelse, dvs. som kan uppfattas visuellt utan hjälp av teknisk apparatur (, a.a. s. 64). Som handling betraktas alltså alla typer av skriftliga framställningar, såsom promemorior, tabeller och blanketter. När det gäller framställningar i bild uppställs inget krav på att framställningen skall vara försedd med text, utan också rena bilder t.ex. röntgenbilder och fotografier, utgör handlingar (jfr t.ex. JO 1969 s. 313 och JO 1986/87 s. 195). Som framgått ovan är det inte av något direkt intresse vilket material en framställning har som underlag eller framställningens kvalitet eller skick. Det är för handlingsbegreppet likaså oväsentligt om en text har framställts för hand, genom stencilering, tryckning eller på annat sätt. Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF förstås med handling också upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Det som kännetecknar en upptagning är följaktligen att den inte kan uppfattas eller förstås utan något tekniskt hjälpmedel. Utvecklingen på det tekniska området ledde till att myndigheterna fick tillgång till andra medel än framställningar i skrift eller bild för att samla och lagra information. Den automatiska databehandlingen (ADB) började vinna insteg i allt fler verksamhetsgrenar , bl.a. i statsförvaltningen. Också andra typer av mekaniska och elektromagnetiska upptag- ningar har kommit att fungera som informationsbärare. De frågor som härigenom kommit att bli aktuella för lagstiftaren har gällt huruvida de tekniska upptagningarna skall omfattas av offentlig- hetsregleringen och om de skall ses som handlingar i TF:s mening (, Allmänna handlingar s. 65). Genom Regeringsrättens praxis utvidgades sedermera handlings- begreppet och som handlingar kom att betraktas de magnetband, vilka SCB:s centrala företagsregister bestod av (RÅ 1965 ref 25), liksom ett magnetbandregister som fördes av en länsstyrelse (RÅ 1971 ref 15). I det senare fallet framhöll Regeringsrätten särskilt att ordet handling inte skulle ges en så begränsad betydelse att det inte omfattade en sådan upptagning som det var fråga om i målet. Om en dylik upptagning inte ansågs vara en handling i grundlagens mening, skulle enligt Regeringsrätten den av teknikens utveckling betingade nya ordningen för lagring av upplysningar medföra en stark begränsning i den principiellt fria tillgång till myndigheternas handlingar, som varje svensk medborgare är tillförsäkrad enligt TF. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén () kom dock i sitt betänkande Data och integritet (SOU 1972:47) till slutsatsen att de för handlingar givna reglerna i 2 kap. TF inte borde tillämpas på ADB-upptagningar. Kommittén framhöll att datatekniken var ett från tidigare metoder artskilt sätt att bevara uppgifter och därför krävde sin egen lagtekniska reglering (s. 55). föreslog att regleringen beträffande datamedier i stället så långt som möjligt gjordes parallell med regleringen av handlingar (s. 72 f.). Detta förutsatte enligt kommittén att inte heller de nya reglerna tog sikte på själva informationen utan på ett konkret föremål, motsvarande handling. Ett konkret föremål, som på detta sätt kunde utväljas som regelns objekt, var enligt den upp- tagning i vilken uppgifterna fixerats i ett minne, ett datamedium, exempelvis magnetband eller skivminne. Förslaget innebar att en uppdelning gjordes i reglerna i 2 kap. TF mellan olika slag av upptagningar beroende på om de var avsedda för ADB eller inte. De ändringar som gjordes i 2 kap. TF i samband med grundlagsärende kom dock i fråga om upptagningarna att innehålla en lösning som skilde sig från den som föreslagit. Den lagtekniska lösningen blev att det i 2 kap. TF föreskrevs att kapitlets regler om handling jämväl skulle tillämpas på upptagning för ADB eller annan upptagning som kunde läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Någon skillnad gjordes alltså inte på ADB-upptagningar och andra upptagningar. Upptagningarna betraktades dock inte uttryckligen som handlingar. I propositionen 1973:33 anförde departementschefen att det med hänsyn till angelägenheten att bibehålla handlingsbegreppet som objekt för offentlighetsprincipen var mindre lämpligt att, som föreslagit, sidoställa ADB-upptagningar med handlingar och göra dem till föremål för en vidsträckt särreglering (s. 73). konstaterade att det i praxis redan slagits fast att upptagningar för ADB i princip föll under TF:s handlingsbegrepp. Enligt hans mening fanns det inte någon anledning att vid en lagreglering under pågående översyn av TF gå ifrån denna praxis. Även om det visserligen rent språkligt var mindre tillfredsställande att låta upptagningar för ADB utgöra en form av handlingar, så kunde det inte anses föreligga något hinder från språklig synpunkt att samma bestämmelser som gäller för handling skulle tillämpas på upp- tagning för ADB. Departementschefen anförde vidare att den av föreslagna uppdelningen mellan ADB-upptagningar och andra upptagningar torde redan kunna ge upphov till gräns- dragningsvårigheter, och svårigheterna kunde komma att förstärkas i takt med den tekniska utvecklingen (s. 74). Han anförde att man därför så långt som möjligt borde låta samma regler gälla för alla slag av upptagningar som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Beträffande begreppet upptagning anförde departementschefen att det i och för sig vore önskvärt att ge begreppet en helt och hållet konkret innebörd, motsvarande begreppet handling (prop. 1973:33 s. 74 f.) Stora svårigheter uppstod emellertid när det gällde att finna ett lämpligt konkret objekt. Enligt hans mening borde i stället med upptagning avses själva informationsinnehållet, dvs.