sou · GPB362d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Automatiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik inom EMU* * Författarens kontaktadress: (), Box 5501, 114 85 . Författaren tackar utredningens ledamöter för syn- punkter. Ett speciellt tack går till , , , , och . och har bidragit med värdefull data. I händelse av ett framtida svenskt medlemskap i den tredje etap- pen av Ekonomiska och Monetära Unionen (EMU) kommer möjligheten att föra en självständig penningpolitik att försvinna. När den nationella valutan ersätts av euron kan därmed finans- politikens roll som stabiliseringspolitiskt instrument komma att bli viktigare för . som denna uppgradering av finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll kan ske, finns emel- lertid tydliga begränsningar av utrymmet för stabiliseringspoliti- ken. För det första finns ett antal institutionella begränsningar, såsom Stabilitets- och tillväxtpakten (SGP), samt även det själv- påtagna utgiftstaket och överskottsmålet för de offentliga finan- serna, vilka lägger tydliga restriktioner på finanspolitiken. Därtill kan snabba ökningar i offentliga underskott och statsskuld i sig påverka utrymmet för en stabiliserande finanspolitik. Även om ingen av dessa restriktioner direkt är kopplad till en övergång till den gemensamma valutan så kommer de att begränsa utrymmet för finanspolitik. En central fråga vid ett fullt deltagande i är huruvida en traditionell svensk stabiliseringspolitik är förenlig med ett EMU-medlemskap. För att analysera denna fråga kommer vi att studera hur konjunktursvängningar påverkar den automatiska stabiliseringspolitiken (de automatiska stabilisatorerna) och därmed det offentliga sparandet. Denna konjunkturkänslighet i det offentliga sparandet kommer tillsammans med storleken på eventuella störningar att vara central för om den automatiska stabiliseringspolitiken är förenlig med kravet på stabila offentliga finanser, dvs. att underskottet i det offentliga sparandet ej får överstiga av BNP utom vid plötsliga och kraftiga stör- ningar. Om konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna inte är förenliga med SGPs mål står valet mellan att minska den automa- tiska stabiliseringspolitikens roll, att bedriva en procyklisk aktiv finanspolitik, att bryta mot SGPs mål, eller att introducera ett ännu ambitiösare långsiktigt saldomål. Analysen visar att det inte räcker med att studera hur känsliga de offentliga finanserna är för ekonomins svängningar utan att det är den ac- kumulerade nedgången som är viktig för effekten på det offentliga sparandet. Dessutom kommer olika störningar av samma storleksordning att få olika effekt på det offentliga spa- randet, där t.ex. en exportstörning får en betydligt mindre stats- finansiell effekt än vad en inhemsk sparstörning (konsumtions- störning) får. Givet de begränsningar på finanspolitiken som sätts av institu- arrangemang, såsom SGP och utgiftstaken, blir det än mer viktigt att den stabiliseringspolitik som förs är effektiv. Därmed blir en analys av olika typer av finanspolitiska instru- ments effektivitet viktig. Framför allt blir kombinationen av au- tomatiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik viktig. Bör stora automatiska stabilisatorer eftersträvas eller skall de automatiska stabilisatorernas storlek minskas för att ett större utrymme skall lämnas för den aktiva finanspolitiken? 2Vad är automatiska stabilisatorer? Den offentliga sektorns sparande påverkas i hög grad av kon- junkturutvecklingen. När BNP faller tenderar även skattebaserna att minska, vilket i sin tur medför att skatteintäkterna faller. som intäkterna faller tenderar de offentliga utgifterna att öka, bl.a. som en följd av en ökande arbetslöshet. Totalt sett innebär denna utveckling att det offentliga sparandet är starkt procykliskt (se Figur 1).1 Primärt och totalt offentligt sparande som andel av BNP samt tillväxt i BNP, (1980-1999). 1 Om ej annat uppges så har använd data tillhandahållits av . En viktig orsak till den starka pro-cykliciteten i det offentliga sparandet är förekomsten av automatiska stabilisatorer. En auto- matisk stabilisator är en regelkonstruktion som innebär att den aggregerade efterfrågan i ekonomin med automatik hålls nere vid en hög tillväxttakt och uppe vid en låg tillväxttakt. Exempel på automatiska stabilisatorer är inkomstberoende skatter samt ar- betslöshetsunderstöd som jämnar ut hushållens disponibla in- komster över konjunkturcykeln.2 Det är viktigt att betona auto- matiken i effekterna. En aktiv finanspolitik som genomförs i ett visst konjunkturläge och som påverkar hushållens disponibla inkomster och/eller den offentliga konsumtionen kan förvisso stabilisera ekonomins utveckling men är ingen automatisk stabi- lisator då den bygger på diskretionära politiska beslut. De auto- matiska stabilisatorerna är därmed bara en stabiliseringspolitisk komponent och en del av de svängningar som observeras i det offentliga sparandet beror istället på en aktiv stabiliseringspoli- tik. Braconier & Holden (2001) visar t.ex. att av för- sämringen i primära offentliga sparande härrörde från finanspolitiska beslut. De automatiska stabilisatorernas storlek skiljer sig mellan oli- ka typer av efterfrågestörningar. Således kommer t.ex. en export- ledd BNP-ökning att påverka de offentliga finanserna annorlun- da än en ökning som följd av ökande inhemsk konsumtion, bl.a. genom att den senare ökningen genererar momsintäkter. Slutligen är det viktigt att påpeka att ett visst regelsystem, så- som en inkomstskatt, kan verka inkomststabiliserande över kon- junkturcykeln utan att aggregerad efterfrågan stabiliseras i sam- ma utsträckning. Om hushållen är framåtblickande kan de förut- se att en skattesänkning medför att statsskulden ökar och därmed kommer framtida ränteutgifter att öka. Dessa ökade framtida kostnader innebär i sin tur att skatten kommer att höjas och således sker ingen förändring av hushål- lens livstidsinkomst. I extremfallet leder denna s.k. Ricardo- ekvivalens till att den aggregerade efterfrågan inte alls förändras 2 Ett exempel på en automatisk stabilisator som inte har någon direkt koppling till det offentliga sparandet är importen. som en följd av lägre skatter, då hushållen sparar den ökade in- komsten för att betala de höjda skatterna . Mer gene- rellt gäller att förändringen i aggregerad efterfrågan kan skilja sig från effekten på det offentliga sparandet. 3De offentliga finansernas konjunkturkänslighet och de automatiska stabilisatorernas storlek: Teori och metod Schematiskt kan förändringar i det offentliga sparandet sägas bero på förändringar i den underliggande ekonomin (automatis- ka förändringar) samt förändringar i den aktiva finanspolitiken (diskretionära förändringar). Dessutom kan dessa förändringar ha en cyklisk (temporär) eller strukturell (permanent) effekt på de offentliga finanserna, vilket ger en matris över källor till för- ändringar i de offentliga finanserna (Tabell 1). Uppdelning av effekter på de offentliga finanserna (förändrad politik) Tabell 1 är en naturlig utgångspunkt för en principiell diskus- sion om hur de offentliga finansernas konjunkturkänslighet kan analyseras. (A) omfattar förändringar som kan hänföras till de automatiska stabilisatorernas verkan, där en konjunkturned- gång genom ökande arbetslöshet och minskande skattebaser ger en försämring av det offentliga sparandet vid givna regler. I (B) innefattas diskretionära beslut av cyklisk natur, såsom en aktiv arbetsmarknadspolitik. Genom att kombinera (A) och (B) skulle därmed den totala cykliska effekten på det offentliga sparandet kunna beräknas. På samma sätt skulle faktorer som påverkar spa- randet strukturellt kunna delas upp (dekomponeras) i en induce- rad (C) och en diskretionär (D) komponent. Den förra kunde då exemplifieras av förändringar i demografi, arbetskraftsutbud samt trendtillväxt, medan exempel på diskretionära strukturella förändringar kan vara skattereformen samt övergången till ett (delvis) fonderat pensionssystem. På samma sätt som en vertikal summering ger cykliska respektive permanenta förändringar i det offentliga sparandet ger en horisontell summering (A)+(C) den automatiska komponenten och (B)+(D) den diskretionära komponenten, som då mäter förändringar i finanspolitikens in- riktning. Då denna studie fokuserar på det offentliga sparandets kon- junkturkänslighet, är vi framför allt intresserade av (A) och (B). I ett konjunkturcykelperspektiv tycks det relativt enkelt att sär- skilja (A) från (C), då strukturella förändringar i ekonomin ofta sker relativt långsamt.3 När det gäller att skilja ut konjunkturella effekter på sparandet som en följd av diskretionär politik (B) uppstår dock flera problem. För det första kan det vara svårt att i praktiken dela upp förändringar i finanspolitiken i en cyklisk och en strukturell komponent. Ett exempel kan här vara den s.k. värnskatten, som initialt infördes som en temporär åtgärd, men som senare fortlevt under något ändrade former. Ett annat prak- tiskt problem som uppstår är att diskretionära åtgärder av struk- turell natur rent slumpmässigt kan samvariera med konjunktur- utvecklingen. Därmed kan cykliciteten i den aktiva stabilise- ringspolitiken över- eller underskattas. Ett exempel på det förra är de skattesänkningar som följde av skattereformen och som råkade sammanfalla med konjunkturnedgången i början av 1990- talet. Ett exempel på det senare är den procykliska finanspolitik som fördes i t.ex. och , som en följd av anpassningen till EMU-medlemskap. Dessutom är vissa diskretionära förändringar av sparandet ett resultat av rena engångseffekter, vilka knappast kan kategoriseras 3 Ett möjligt undantag här vore dock utvecklingen i , där de statsfinansi- ella effekterna av ett strukturellt fall i trend-tillväxten sammanfallit med en konjunkturell försvagning av budgetsaldot. Generellt torde effekterna av utbudschocker vara svåra att dela upp i (A) och (C). som en traditionell aktiv stabiliseringspolitik. Här är det också viktigt att påpeka att då vi studerar det offentliga sparandet kommer den diskretionära komponenten också att inkludera för- ändringar som sker utanför statsbudgeten, t.ex. på nivå, vilka inte är någon del av den aktiva finanspolitiken. Slutli- gen uppstår fördröjningseffekter i den aktiva stabiliseringspoliti- ken mellan att identifiera behov av åtgärder och tills åtgärderna får effekt. Denna fördröjning medför att även om statsmakten har en välformulerad strategi för den aktiva stabiliseringspoliti- ken så kommer träffsäkerheten i politiken variera över tiden. Utifrån de problem som finns angående den aktiva finanspoli- tiken kommer vi därför primärt i denna studie att fokusera på de automatiska stabilisatorerna (A) när vi analyserar de offentliga finansernas konjunkturkänslighet. Denna uppdelning gör det möjligt att studera hur de offentliga finanserna påverkas av t.ex. en konjunkturnedgång givet att finanspolitiken inte förändras. Ett ytterligare skäl till att göra denna uppdelning är att de indu- cerade och diskretionära förändringarna styrs av olika faktorer, vilket gör att de förändras i olika riktning och takt. Framför allt tycks den diskretionära komponenten vara betydligt mindre kor- relerad med konjunkturcykeln som denna korrelation varierar över tiden. När det gäller den diskretionära komponen- ten spelar politiska faktorer, prognoser samt externa restriktio- ner (som t.ex. Maastrichtkriterierna) en viktig roll. Slutligen kan uppdelningen motiveras med att de två komponenterna kan för- väntas ha olika stabiliseringspolitisk effekt. I den mån vi analyse- rar effekter av den aktiva finanspolitiken på det offentliga spa- randet så kommer vi att betona osäkerheten, både vad gäller möj- ligheterna att mäta politiken och vad gäller möjligheten att den finanspolitiska reaktionsfunktionen skulle vara densamma i och utanför EMU. 3.1Uppdelning av förändringar i det offentliga sparandet Ett enkelt sätt att dela upp förändringar i offentligt sparande är att postulera vissa samband mellan å ena sidan olika inkomst- och utgiftskomponenter och å andra sidan makroekonomiska variabler som kan antas vara styrande för deras utveckling, t.ex. skattebaser, eller utgiftsbaser.4 Utifrån observerade utfall vad gäller t.ex. en skatt och dess skattebas delas sedan för- ändringen upp i en automatisk (ekonomiberoende) och en disk- retionär (förändrad politik) komponent. Konkret kommer vi här att anta att skatteintäkterna är proportionella mot skattebasen vid en politik, vilket innebär att den automatiska för- ändringen i skatteintäkter är proportionell mot skattebasens för- ändring. Den diskretionära förändringen blir den del av föränd- ringen i skatteintäkter som inte förklaras av förändringen i skat- tebasen. Eftersom skatterna antas vara proportionella mot skat- tebasen vid en oförändrad politik så följer att om de faktiska skatteintäkterna växer snabbare än den automatiska förändringen så tolkas den positiva differensen som en skattehöjning, eller en diskretionär förbättring av sparandet. På ett övergripande plan delar vi upp det offentliga sparandet i primära intäkter, primära utgifter samt nettoränteutgifter. Den offentliga sektorns primära intäkter delas in i fyra poster, där oförändrad politik definieras som Direkta skatter är proportionella mot hushållens inkomster före skatt. Socialförsäkringsavgifter är proportionella mot den totala lönesumman. 4 Det är värt att påpeka att denna dekomponeringsmetod bygger på en relativt grov ap- proximation där t.ex. relativt stora skatteposter kopplas till enskilda skattebaser. Detta innebär i sin tur att om delar av en stor skattepost inte är kopplade till denna skattebas så kan därmed mätfel uppstå, vilket i sin tur medför att detta mätfel överförs till den diskre- tionära komponenten. Detsamma gäller om progressivitet finns i skattesystemet. I me- todutvecklingen har stor vikt lagts vid enkelhet, både i termer av att allmänt tillgänglig data kan användas som ett minimum av beräkningar och ekonometriska skatt- ningar skall behöva användas. Braconier & Holden (1999) diskuterar mer utförligt för- och nackdelar med olika metoder. Indirekta skatter är proportionella mot den privata konsum- tionen. Övriga primära intäkter är proportionella mot BNP. När det gäller utgiftssidan definierar vi oförändrade primära utgifter som Primära utgifter (exklusive arbetslöshetsunderstöd) är proportionella mot trend-BNP. Arbetslöshetsunderstöd, som andel av trend-BNP, är pro- portionella mot arbetslösheten. Totalt sett innebär oförändrad politik under dessa antaganden att de primära intäkterna följer ekonomins utveckling i nominel- la termer, medan utgifterna växer med prisutveckling och trend- tillväxt.5 Detta innebär att vid en temporär real störning, som inte påverkar trendtillväxten, kommer utgifterna i reala termer att växa i takt med trendtillväxten.6 Slutligen klassificerar vi alla förändringar i nettoränteutgifter som automatiska förändringar. Orsaken till detta är att den offentliga sektorns skuldsättning i hög grad är förutbestämd som räntan inte direkt styrs av statsmakten. I Appendix 1 redovisas metod, definitioner och data för den utförda dekomponeringen. I Figur 2 visas uppdel- ningen av förändringen i det offentliga sparandet som andel av BNP. 5Trendtillväxten har satts till den genomsnittliga tillväxttakten under de 15 föregående åren. 6En annan fråga, är i vilken grad en koppling av utgifterna till trendtillväxten faktiskt överensstämmer med oförändrade regler. Vad gäller t.ex offentlig konsumtion kunde en real volym vara en naturlig referenspunkt, vilket t.ex. skulle motsvara en kon- stant offentlig sysselsättning. För transfereringsutgifter kan dessa till en del antas vara konstanta i nominella termer, en del konstanta i reala termer samt en del konstanta som andel av trend-BNP. Effekterna av valet av olika referenspunkter analyseras i Braconier & Holden (1999). Uppdelning av förändring i offentligt sparande som andel av BNP, 1981-1999 Diskretionär förändring i primärt sparande Förändring i offentligt sparande Inducerad förändring i primärt sparande Förändring ränteinkomster (netto) Not: Egna beräkningar. En slutsats som direkt följer av Figur 2 är att en stor del av va- riationen i det offentliga sparandet förkla- ras av diskretionära förändringar, dvs. en aktiv finanspolitik. Detta innebär i sin tur att den automatiska förändringen i saldot förklarar en relativt liten del av svängningarna i det offentliga sparandet, vilket syns tydligt både under krisåren 1990-1993 samt under återhämtningen i de offentliga finanserna 1995-1998. 4Konjunkturkänsligheten i det offentliga sparandet När vi vill analysera konjunkturkänslighet i det offentliga spa- randet uppstår ett antal avgränsningsproblem. Som diskuterats i avsnitt 3 kan det vara svårt att kvantifiera den cykliska delen av den aktiva finanspolitiken (ruta B). Trots detta kan det vara av intresse att studera hur det offentliga sparandet totalt, dvs. de automatiska stabilisatorerna tillsammans med den aktiva finans- politiken, samvarierat med konjunkturcykeln. Konjunkturkäns- ligheten skattas med hjälp av regressionsanalys där förändring i det primära sparandet, estimeras som en funktion av skillnaden mellan faktisk tillväxt och trendtillväxt i BNP år t och t-1.7 De estimerade koefficienterna mäter trendförändring i primärt sparande ( 0 ), konjunkturkänsligheten avseende innevarande års ( 1 ) och föregående års ( 2 ) avvikelse från trendtillväxt.0 visar därmed hur det primära sparandet förändras när eko- nomins tillväxt ligger på trend. 1 + 2 ger den totala konjunk- tureffekten på det primära sparandet . Resultaten i Tabell 2 visar att en tillväxttakt som underskrider trendtillväxten med en procentenhet är korrelerad med en försämring av primär- saldot som andel av BNP beroende på om vi enbart studerar effekten av BNP-tillväxt under inneva- 7Regressionsekvationen som estimeras är + 1 (( yr )t ( yr )t (( yr )t 1 )t 1 )+ e där Yt ) är förändringen i det primära sparandet), yr är den faktiska BNP- tillväxten och yr* är trendtillväxten i . De estimerade koefficienterna mäter trend- förändring i primärt sparande ( 0 ), konjunkturkänsligheten avseende innevarande års ( 1 ) och föregående års ( 2 ) avvikelse från trendtillväxt. 1 + 2 ger den totala konjunktureffekten på det primära sparandet . rande år eller den totala tvåårseffekten.8 Resultaten bör dock tol- kas med försiktighet, då det är troligt att vi skattar ett tvåvägs- samband, där även förändringar i det offentliga sparandet påver- kar tillväxttakten.9 Mer specifikt kommer finanspolitikens effek- tivitet vad gäller att stabilisera ekonomin att påverka den upp- mätta konjunkturkänsligheten. Antag att en initial negativ efter- frågestörning drabbar ekonomin och att en kontracyklisk fi- nanspolitik förs, där de automatiska stabilisatorerna tillåts verka som den aktiva finanspolitiken förändras i expansiv riktning. Ju svagare effekt finanspolitiken har på efterfrågan i ekonomin, desto större blir den observerade förändringen i till- växt. Därmed blir den observerade konjunkturkänsligheten, som mäts som förändring i det offentliga sparandet i relation till utfall för BNP, mindre ju svagare effekt finanspolitiken har.10 Då stabi- liseringspolitikens effektivitet kan skilja sig mellan olika typer av störningar och mellan olika typer av finanspolitiska instrument bör regressionsresultaten tolkas med försiktighet.11 Vad regres- sionsresultaten dock visar är att den totala effekten på det of- fentliga sparandet av en förändring i tillväxttakten är klart större än de resultat som presenteras för de automatiska stabilisatorer- na i Tabell 3. Detta resultat kan tolkas som att den aktiva finans- politiken varit kontracyklisk i . Regressionsresultat, 1981-1998. ring ( 0 ) rande år ( 1 ) ende år ( 2 ) ( 1 + 2 ) 0,00 (0,01) 1,23 (0,34) -0,00 (0,01) 1,14 (0,38) 0,23 (0,38) Not: Värden inom parentes är standardavvikelser. Fetstil innebär att koefficienten är signifikant skild från noll. 8Lindh & (2000) beräknar att den motsvarande konjunkturkänsligheten i sta- tens finanser är 0,75-1,25 . 9Det bör påpekas att analysen bygger på observerade utfall i termer av tillväxt och inte på den initiala störningens storlek. 10En annan slutsats som följer är att om finanspolitik har en stabiliserande effekt så kommer länder med en starkt kontracyklisk finanspolitik att uppleva en mindre variabili- tet i BNP. Gali (1994) finner stöd för att så är fallet. 11Giavazzi m.fl. (2000) samt Alesina och Ardagna (1998) analyserar stabiliseringspoliti- kens effektivitet i termer av olika instrument och olika utgångspunkter. 4.1 Automatiska stabilisatorer och konjunkturkänslighet i det offentliga sparandet En enkel tumregel vad gäller konjunkturens påverkan på det of- fentliga sparandet säger att länder med en hög offentlig utgifts- andel tenderar att ha stora konjunktursvängningar i det offentli- ga sparandet som andel av BNP, vilket kan illustreras med ett enkelt exempel. Antag att skatterna är proportionella mot nomi- nell BNP, medan utgifterna antas vara oberoende av BNP-utfall. Om vi skriver det primära offentliga sparandet (B) som andel av BNP (Y), som en funktion av skatter (T) och utgifter (G) får vi B Y = T Y G Y . Antag att både skatter och utgifter som an- del av BNP initialt uppgår till 0,5, vilket innebär att det offentli- ga sparandet initialt är i balans. Vid en real störning där BNP faller , sjunker skatterna i takt med BNP, vilket innebär att T/Y är oförändrad (49,5/99=0,5). Vad gäller utgiftskvoten faller BNP medan utgif- terna är konstanta, vilket innebär att utgiftskvoten ökar till 50/99=0,505 och därmed förändras det offentliga sparandet med förändringen i utgiftskvoten (0,5-0,505=-0,005), dvs. med -0,av BNP. I detta enkla exempel blir därmed konjunktur- känsligheten proportionell mot utgiftskvoten. Tendensen att höga utgiftskvoter medför en hög konjunkturkänslighet syns tydligt i jämförelser mellan länder även om andra faktorer, såsom skattesystemets progressivitet, skattestrukturen, arbetslöshetsre- laterade utgifter samt statsskuld självklart är viktiga (Braconier & Holden, 1999; van den Noord, 2000). Flera studier har analy- serat hur de automatiska stabilisatorerna påverkar det offentliga sparandet. Några resultat visas i Tabell 3. I samtliga studier antas ekonomin drabbas av en balanserad efterfrågestörning, som den aktiva finanspolitiken antas vara oförändrad. I jämförel- se med både andra samt de nordiska länderna tycks de automatiska stabilisatorerna vara stora i , vilket följer naturligt av den höga nivån på offentliga utgifter i förhål- lande till BNP.12 Som väntat tycks det totala sparandet vara mer konjunkturkänsligt än det primära, vilket följer av att nettoskul- den ökar vid låg tillväxt som realräntorna tenderar att vara höga. Förändring i det offentliga sparandet (som andel av BNP) som en följd av en förändring i real BNP med en procent. Effekt på totalt sparande Effekt på primärt sparande 0,6-0,8 Not: och resultat har beräknats utifrån en ökning i gapet mellan BNP och potentiell BNP med en procent. BH (1999) syftar på Braconier & Holden (1999).1 syftar på regressionsresultat baserade på historisk data. 2 syftar på en hypotetisk efterfrå- gechock. 3 följer från simuleringar utförda i simuleringsmodell FIMO/. , IMF samt BH:1 är beräknade utifrån data från . Även om olika studier baserade på olika metoder ger liknande skattningar på storleken på de automatiska stabilisatorerna vid en balanserad efterfrågestörning, så kommer olika typer av efter- frågestörningar att påverka budgetsaldot i olika hög grad. Det är till exempel uppenbart att en exportstörning kommer att ha en mycket mindre statsfinansiell effekt än vad en motsvarande för- ändring av den privata konsumtionen skulle få, delvis på grund av skillnader i momsintäkter. De studier som beskrivits ovan analyserar hur en genomsnittlig störning påverkar sparandet, vilket medför att enskilda störningar kan få en väsentligt annor- lunda effekt på det offentliga sparandet än vad genomsnittet ger