sou · GPB375 · 2002-01-01 00:00:00 — N Staten tar det finansiella ansvaret för att bygga och därefter driva och vidareutveckla den kommunala databasen. Kostnaderna för rådet finansieras av staten. Utvecklingskostnaderna beräknas uppgå till . Därtill kommer kostnader för rådet, löpande produktion, drift och underhåll av databasen som har beräknats till . Kommunsektorns insatser består i första hand av att samla in och till statistikansvariga myndigheter i rätt tid leverera efterfrågad statistik. N Kostnaden finansieras ur statsbudgetens anslag för Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting under utgifts- område 25, Allmänna bidrag till kommuner. På samma sätt som intresset och nyttan av kommundatabasen är delat mellan staten och kommunerna fördelas kostnaden för upp- byggnad och drift av kommundatabasen mellan staten och kom- munsektorn. Staten tar det finansiella ansvaret för att bygga och därefter driva och vidareutveckla den kommunala databasen. Medan kommunsektorn svarar för att leverera uppgifter till data- basen. De statistikansvariga myndigheterna har konstaterat att fram- tagande av nya uppgifter/variabler, främst avseende kvalitets- nyckeltal, kräver ett omfattande utvecklingsarbete. Med hänsyn till antalet nya variabler kan kostnaden för detta uppskattas till . Utvecklingskostnaderna består i övrigt av provisorisk drift under initialskedet och kostnader för utformning och utveckling av den permanenta databasen. De totala utvecklingskostnaderna, inklusive ersättning till de statistikansvariga myndigheterna, beräknas uppgå till . Insamling av nya uppgifter från kommuner och landsting medför nya kostnader för dessa och initialt också merarbete. läm- nar kommunerna underlag till närmare 7 000 statistikuppgifter, vilka förändras fortlöpande och ställer därmed ofta krav på insam- ling av nya uppgifter. Ytterligare något över 30 uppgifter som följer av förslaget om databas torde inte påverka uppgiftsläm- narbördan och kostnaderna i någon betydande omfattning. Det är dock ingen tvekan om att den samlade uppgiftslämnarbördan i sig är ett problem som hotar kvaliteten i uppgifterna. I linje med utredningen direktiv och förslag om och statlig samver- kan rörande en databas innehåll och användning, före- faller det mig naturligt att utredningen följs upp med motsvarande arbete kring den totala uppgiftsinsamlingen så att den bättre länkar in i och stödjer såväl kommunala som statliga intressen. Det har inte legat inom utredningens ram att föreslå heltäckande åtgärder avseende uppgiftslämnarbördan. Däremot föreslår jag att särskilda åtgärder sätts in vad gäller snabbare inrapportering som också för- väntas underlätta uppgiftsinsamlingen hos kommunerna och där- med också ge lägre kostnader. Kommunernas kostnader bör mot denna bakgrund följas upp i särskild ordning. Den förväntade kostnadsminskningen till följd av nytt tekniskt stöd för uppgiftsinlämningen skall vara i nivå med den kostnadsökning som det ökade antalet uppgifter till databasen för med sig. Om så inte blir fallet bör kommunerna kompenseras för den ökade nettokostnaden. Den löpande produktionen innefattar vidareutveckling och utvidgning av databasen under de inledande åren. För detta har beräknats följande kostnadsnivå : 2 900 kkr. Chef 1,0; handläggare 2,5; dataansvarig 0,5 Insamling av data för nya nyckeltal, ersättning till statistikansvariga myndigheter 1 000 kkr. Lokaler, resor m.m. 2 900 kkr. 6 000 kkr. Den sammanlagda årliga driftkostnaden på före- slås finansieras av staten, inledningsvis ur statsbudgetens anslag för Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting under utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner. Kommunernas kostnader består av att i första hand samla in och till statistikansvariga myndigheter i rätt tid leverera efterfrågad statistik. Initialt kan kostnader därför uppstå för anpassning och utveckling av redovisningssystem och andra statistiksystem. Från rådets kansli kommer personal att medverka och tillsammans med systemleverantörer och intressenter driva anpassningen och utvecklingen av redovisnings- och verksamhetssystemen. Arbets- rutiner och tidsplaner måste ändras och utbildning genomföras. Vissa arbetsmoment kan därför behöva tidigareläggas, vilket eventuellt kan få en engångseffekt i kostnadshänseende. De initiala kostnadsökningarna uppvägs av att förändringarna syftar till en stabilisering av statens inhämtning av information genom att skapa en fastare struktur. En ökad aktivitet i olika benchmarkingprojekt innebär också att besparingspotentialer kan skapas i verksamheten eller att kostnadsökningarna i den kommu- nala verksamheten kan begränsas. av Uta , , , , , och , Gemensamt särskilt yttrande från sakkunniga representerande och samt experter representerande och i utredningen utveckling av en databas samt tvär- sektoriell uppföljning och utvärdering av verksamhet: Vi delar inte kommitténs uppfattning kring vissa framförda förslag i betänkandet och vidhängande bilagor av främst följande skäl: 1.Den föreslagna tidplanen för vidare hantering av kommitténs förslag medger inte normal tid för beredning inom regerings- kansliet eller remiss till av förslagen berörda instanser, t ex kommuner, landsting m.fl. Förslagen i betänkandet bör enligt vår uppfattning granskas i ett brett remissförfarande. Vi tar principiellt avstånd ifrån att föreslå en tidplan för fortsatt hand- läggning som inte medger tid för den förändring som en remiss- behandling innebär. 2.Förslaget till organisation för en databas har lagts utifrån utgångspunkten att ansvaret för databasen är främst ett ansvar för att information används på bästa sätt. Vi anser däremot att det är av stor vikt att innehållets bredd och kvalitet av kommunala nyckeltal garanteras för de tilltänkta använ- darna (kommuner och landsting, riksdag och regering, sektors- och statistikansvariga myndigheter, forskare mm, media och med- borgare). En annan viktig arbetsuppgift är att uppmuntra kom- muner till användning av nya tekniska lösningar för en kvalitativt säkerställd och snabb inrapportering av uppgifter till statistik- ansvariga myndigheter. En tredje är att utveckla och förbättra data- basens användarrutiner så att de inbjuder till flitig användning av kommundatabasen. För detta krävs å ena sidan bred sakkompetens, statistisk kompetens och teknisk kompetens och å andra sidan en representation av kommuner/landsting respektive tydliggöra den kommunala sektorns behov av nyckeltal med information som stödjer den övergripande styrningen i kommu- nerna. Utifrån denna utgångspunkt bör det föreslagna rådets sammansätt- ning ändras på följande sätt: Regeringens relevanta sakkompetens (berörda departement) bör vara representerad i rådet liksom även samtliga tre statistik- ansvariga myndigheter , och . De statistikansvariga myndigheterna bör vara representerade för att garantera den detaljerade sakkunskapen på det statistiska materialet inom de olika verksamhetsområdena, den tekniska kompetensen samt den statistiska metodkompetensen. Representationen från kommuner och landsting bör ha sådant antal att balans uppstår mellan statlig och representation i rådet för att garan- tera att kommunernas/landstingens behov av kommunlednings- stödjande information tillgodoses. Den föreslagna forska- rrepresentationen förutsättes kvarstå oförändrad för att ytterligare öka rådets kompetens. Ett alternativ till det föreslagna fristående rådet hade varit att låta SCB ta hand om databasen och inom denna myndighets ram inrätta ett råd med uppgift att styra verksamheten på det sätt som be- skrivits ovan. 3.Stimulans till kvalitetsjämförelser och till tvärsektoriella analyser i syfte att studera det ekonomiska resultatet och måluppfyllelsen i den kommunala verksamheten bör i första hand ske genom tillhandahållande av många fler nyckeltal för att kunna belysa alla olika viktiga aspekter av kvalitet inom alla områden. Utförandet av analyser bör sedan kunna initieras av alla de organisationer (statliga eller kommunala, m.fl.) som finner det angeläget. Rådets uppgift bör i första hand vara att uppmuntra till användning av den kommunala databasen genom en bra marknadsföring samt att informera om de sektorsövergripande analyser och kvalitetsjämförelser som gjorts på basis av bl. uppgifterna i kommundatabasen. Vi vill poängtera att de statistikansvariga myndigheterna har det yttersta ansvaret för analyser inom sina egna sakområden. 4.Vi ställer oss inte bakom att Vision om ny teknik presenteras som bilaga i utredningen. Presentationen av dessa idéer är inte genomarbetade. Vi ifrågasätter lämpligheten av att material presenteras i en statlig finansierad databas för all- män användning som inte har kvalitetskontrollerats av statistikmyndigheterna. Därutöver vill och sakkunnige samt expert lämna följande särskilda yttrande: 1.Vi ställer oss inte bakom de exempel av frågeblanketter av typ Nöjd.-.Kund- Index som bifogas i särskild bilaga eftersom dessa inte har föregåtts av ett samarbete med för sakområdet ansvariga sektorsmyndigheter. Vi tar inte avstånd från idén att utveckla förslag till frågor och metoder för brukarundersök- ningar som mäter brukarnas attityder till verksam- het som de får del av. Vi menar dock att detta är en uppgift som får tas fram i kommande utvecklingsprocess med beak- tande av det utvecklingsarbete avseende kvalitet som pågår inom ramen för olika politikområden. Det förutsätter också att det är de för sakområdet statistikansvariga myndigheterna som också i fortsättningen svarar för att den typen av underlag tas fram. av , , , och , Det initiativ som tagits att arbeta fram en nationell databas ser vi som bra. I huvudsak delar vi också utredarens förslag. På en punkt vill vi emellertid göra en särskild markering. Rådet bör fokusera den administrativa uppgiften Skall databasen bli ett instrument som uppfattas ha ett värde för kommuner-na är det viktigt att databasen inte får karaktären av ett statligt kontrollsy-stem. Det är därför viktigt att fundera igenom vilka uppgifter som skall tilldelas den organisation som admini- strerar databasen. Det finns en risk att uppgiften att genomföra tvärsektoriella studier kommer att uppfattas som att rådet tilldelas en kontrollerande roll. Problemet bör dock kunna undvikas om utredningens förslag fullföljs och att rådet därmed ges en samman- sättning som innebär en balans mellan statliga, kommunala och övriga representanter. Fortsatt utveckling av en databas samt tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av verksamhet Beslut vid regeringssammanträde . En utredare tillkallas för att hantera den fortsatta utvecklingen av en kommunaldatabas samt vissa frågor som gäller tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av verksamhet. N genomföra och utvärdera den utvidgade försöksverksamheten med en databas, N genomföra en förstudie avseende den mjuk- och hårdvara som behövs för hantering av en databas, inklusive mjuk- vara för kommunernas analys av information hämtad ur den kommunala databasen, N i samverkan med statistikansvariga myndigheter föreslå åtgär- der som möjliggör att information rapporteras in tidigare i den utvidgade försöksverksamheten med en databas, N i samverkan med statistikansvariga myndigheter definiera, utvärdera och vidareutveckla kvalitetsmått för berörda kom- munala verksamheter. Utredaren skall lämna förslag till ansvarsfördelning och organisa- tion när det gäller N drift och underhåll av databasen, N styrning, vidareutveckling och samordning av databasen efter den utvidgade försöksverksamheten, N arbetet att i samarbete med kommuner och landsting stimulera kvalitetsjämförelser, N arbetet med att sektorsövergripande studera det ekonomiska resultatet och måluppfyllelsen i den samlade kommunala verk- samheten. Statsbidragsreformen 1993 och 1996 har inneburit förändrade för- utsättningar för uppföljningen av verksamhet och ekonomi i kom- muner och landsting. har en arbetsgrupp inom , Arbetsgruppen för utvecklad uppföljning av kommuner och landsting (In 1998:B), haft i uppdrag att bl.a. lämna förslag för att åstadkomma en väl fungerande uppföljning av måluppfyllelse och resursanvändning i kommuner och landsting. Arbetsgruppens uppdrag är att utifrån befintlig statistik om den kommunala verksamheten och ekonomin förbättra underlaget för en samlad bedömning av utvecklingen i kommuner och landsting. Arbetsgruppen gavs fyra deluppdrag inom följande områden: för- bättrad användning av befintlig statistik, förtydligande av nationella mål och utvecklad uppföljning, utveckling av en data- bas, utvecklad uppföljningen av produktivitet och effektivitet. Arbetet har bl.a. varit inriktat på att förbättra underlaget för den skrivelse som regeringen lämnar till om utveck- lingen inom den kommunala sektorn. Skrivelsen skall i första hand belysa ekonomi och resursutnyttjande samt utvecklingen inom olika verksamheter i förhållande till de nationella målen. De natio- nella målen för verksamhet är inte genomgående for- mulerade på ett sätt som gör det möjligt att mäta hur väl målen uppfylls i kommuner och landsting. Arbetsgruppen har konstaterat att de nationella målen bör förtydligas och göras lättare att mäta och följas upp så att det går att förbättra möjligheterna att studera effektivitet och produktivitet. pågår också en översyn av mål och mål- strukturer (den s.k. tvåårsöversynen) inom statsbudgetens utgifts- områden. För att säkerställa att relevant resultatinformation finns tillgänglig kommer strategier för att följa upp och utvärdera statlig verksamhet att utarbetas. Som ett led i arbetet med att utveckla uppföljningen av kommu- ner och landsting startades ett projekt inom Finans- departementet med uppgift att ta fram ett förslag till en databas med uppgifter som beskriver vad kommunerna gör, hur mycket det kostar, och vilka effekter verksamheten ger. Bakgrun- den till uppdraget var att möjligheterna till en samlad uppföljning av kommunernas verksamhet behövde förbättras. Det gäller såväl kommunernas egen uppföljning och utvärdering som statens upp- följning av sektorn som helhet utifrån nationella mål för olika verk- samheter. Projektet har avslutats och redo- visas i rapporten och riktigt, utvalt och viktigt (Ds 2000:48). Statistikansvaret för offentlig verksamhet är fördelat på olika myndigheter. Ansvaret för den ekonomiska statistiken om den offentliga sektorn är delat mellan fyra myndigheter. Dessa myn- digheter är enligt förordningen (1992:1668) om den officiella stati- stiken , , Riksförsäk- ringsverket och . () ansvarar för statistiken om kom- munernas finanser. Statistiken omfattar resultat- och balansräk- ning, finansieringsanalys, drift- och investeringsredovisning samt externa utgifter och inkomster. Räkenskapssammandraget, som omfattar ovanstående ekonomiska uppgifter, innehåller samman- lagt ca 2 700 variabler per kommun. Räkenskapssammandragets uppgifter definieras på ett enhetligt sätt (enligt den s.k. Kommun- Bas 98) och uppgifterna skall kunna hämtas direkt från kommu- nernas bokföring. Ansvaret för den kommunala verksamhetsstatistik som berörts av projektet med att utarbeta förslag till en databas är fördelat mellan (skolväsende och barnomsorg) och (individ- och familjeomsorg samt äldre- och handi- kappomsorg). Därtill har SCB ansvar för befolkningsstatistiken. Verksamhetsstatistik presenteras bl.a. genom publikationer som Jämförelsetal för barnomsorg och skola, Jämförelsetal för samt Vad kostar verksamheten i din kommun?. Flertalet uppgifter om verksamheterna finns dessutom åtkomliga via de två myndigheternas hemsidor. ekonomiska vårproposition begärde regeringen medel för fortsatta utredningsinsatser för att utveckla uppföljningen av verksamhet och ekonomi. Insatserna bör bl.a. ta sikte på de möjligheter som den kommunala databasen skapar. Andra tänkbara uppgifter är att regeringen i samarbete med kommuner och landsting bedriver ett utvecklingsarbete för att stimulera kvalitetsjämförelser (s.k. benchmarking) i syfte att göra den kom- munala verksamheten mer effektiv samt att bedriva tvärsektoriella studier av effektiviteten i den kommunala verksamheten. Förslag till databas i Ds 2000:48 I rapporten (Ds 2000:48) presenteras ett förslag till vad en kom- munal databas skulle kunna innehålla i ett första skede. Databasen föreslås innehålla knappt 200 olika nyckeltal och mått som be- skriver följande verksamheter: förskola, grund- och gymnasieskola, skolbarnsomsorg, vuxenutbildning, individ- och familjeomsorg samt omsorg om äldre och funktionshindrade. Varje verksamhet beskrivs med mått och nyckeltal om ekonomi, volymer och kvalitet. De uppgifter som föreslås ingå i den kommunala databasen har på försök rapporterats in från de deltagande kommunerna. För presentationen av dessa uppgifter har en enkel databasprototyp tagits fram. En av utgångspunkterna har varit att databasen så långt som möjligt skall bygga på befintlig och tillgänglig statistik. Ett av syftena med projektet har även varit att försöka finna nya mått som beskriver kvalitet, måluppfyllelse eller resultat för olika kommunala verksamheter. Förslaget till databas innehåller ett tjugotal sådana nya kvalitetsnyckeltal. Databasen är inte primärt avsedd som underlag för djupare analyser, utan för att ge en övergripande och koncentrerad infor- mation om den kommunala verksamheten (volymer och kvalitet) och ekonomin. För att uppgifter om verksamhet och ekonomi skall kunna användas som ett bra beslutsunderlag, för såväl kommun som stat, måste publicerade uppgifter vara aktuella. I rapporten presenteras en tidsplan, för inrapportering och presentation av uppgifterna i databasen, som skulle innebära en påtaglig tidigareläggning av kommunernas inrapportering jämfört med vad som är fallet . För att detta skall bli möjligt krävs att ett antal åtgärder vidtas såväl hos statistikansvariga myndigheter som hos de enskilda kommu- nerna. Rapportens förslag till fortsatt utvecklingsarbete I rapporten redovisas även förslag till hur fortsatt arbete med att utveckla en fullskalig databas kan bedrivas, vilket inne- fattar följande aktiviteter: N Utvidgad försöksverksamhet. Alla kommuner har blivit erbjudna att delta i en utvidgad försöksverksamhet med en databas , avseende . N Ett nytt datahanteringssystem för att hantera en ny, fullt utbyggd databas behöver utvecklas parallellt med den utvidgade försöksverksamheten. N Databasen föreslås utvidgas , till att omfatta samtliga kommuner samt ytterligare verksamhetsområden. N Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling av de olika mått som finns framtagna i provdatabasen. Om en fullskalig databas skall kunna utformas och utvecklas på ett framgångsrikt sätt behövs enligt rapporten, utöver driftsansvaret, något organ som kan hålla ihop och styra den fortsatta utveck- lingen av databasen samt verka för att kunskapen om den sprids och används samt förankra de krav som ställs på myndigheter och kommuner för att basen skall uppfylla sina syften. Behovet av förbättrad uppföljning och utvärdering av den kom- munala verksamheten Regeringen har i olika sammanhang framhållit vikten och be- hovet av ett förbättrat kunskapsunderlag om den offentliga sektorn och av att resultat från forskning skall komma till användning i praktiskt samhällsarbete. Ett viktigt forskningsområde inom vilket det finns ett behov av fördjupade kunskaper är det om offent- liga sektorns effektivitet och produktivitet. I det s.k välfärdsbokslutet (Välfärd vid vägskäl, SOU 2000:3) påtalades att det finns stora kunskapsluckor när det gäller utveck- lingen, resultaten och effekterna av många av de kommunala verk- samheterna. Bland annat identifierade utredningen kunskapsluckor i fråga om effekterna av specifika förändringar eller reformer i den offentliga sektorn, men även brister i statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten, dvs. Såväl staten som kommunerna, som är den kommunala data- basens primära målgrupper, behöver bättre kunna följa hur de verk- samheter som finansieras med offentliga medel fungerar. I och med att regeringen beslutar dessa direktiv föreslås att arbetsgruppen för utvecklad uppföljning av kommuner och lands- ting avvecklas. Arbetsgruppen har avrapporterat sitt arbete med att förtydliga de nationella målen. Uppdraget att utveckla uppföljning av effektivitet och produktivitet hos den samlade kommunala verk- samheten har ett nära samband med resultatet av ett fortsatt arbete med att förtydliga de nationella målen, men även med en förbättrad tillgång till statistik om den verksamheten. Resultatet av uppdraget att förbättra användningen av befintlig statistik har presenterats i regeringens årliga skrivelse till om utveck- lingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97). Regeringen bedömer att det är angeläget att den kommunala databasen utveck- las och utvidgas samt att detta arbete bör ha hög prioritet. Vad görs när det gäller uppföljning och utvärdering? Olika statliga myndigheter, främst och (SoS), bedriver tillsyns och uppföljning inom sina respektive sektorer. Inom SoS har det inrättats ett särskilt ekonomiskt sekre- tariat som arbetar med bl.a. finansierings- och effektivitetsfrågor inom det sociala området samt inom hälso- och sjukvårdsområdet. Statskontoret bedriver visst utredningsarbete på stat-kommun- området, dels i form av egna projekt, dels i form av uppdrag åt och vissa utredningar. Statskontoret är också engagerat i olika projekt som rör bl.a. produktivitet och statistik- frågor inom offentlig sektor. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att bl.a. arbeta fram ett system för kvalitetsjämförelser för vissa delar av den offentliga sektorn samt att föreslå ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av väsentliga nyckeltal för olika organisations-, styr- och verksamhetsformer. Inom både och pågår också olika typer av utredningar och utvecklingsarbete, bl.a. i syfte att förbättra underlag och instrument för jämförelser och analys av utvecklingen i ekonomin och i olika verksamheter ur främst ett kommun- och landstingsperspektiv. Därutöver bedrivs olika typer av studier och utvecklingsarbete vid universitet och högskolor (ekonomi vid särskilda institutioner i , och , vid olika ekono- miska institutioner i , osv), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), och samhälle (SNS) m.fl. Utredningsinsatser för förbättrad uppföljning Den nuvarande uppföljningen är främst sektorsinriktad, den tvär- sektoriella uppföljningen är mer sporadisk och kunskapen om t.ex. sambandet mellan finansiella förutsättningar och den samlade verk- samhetens kvalitet är mycket begränsad. Detta har försvårat möjligheterna att dra slutsatser om effektivitet i den offentliga verksamheten och gör det, ur statsmaktens synvinkel, svårt att få en samlad bild av hur väl kommuner och landsting lever upp till de nationella målen inom nuvarande ekonomiska ramar. Möjligheterna att skapa en sådan samlad bild bör förbättras. Resultatet av en utvecklad uppföljning skulle komma såväl kommunerna som staten till godo. Kommunerna skulle få ett bra material för jämförelser med sig själva över tiden samt med andra kommuner. Inte minst bör kvalitetsjämförelser mellan olika kom- muner stimuleras. Staten skulle få bättre indikatorer på måluppfyl- lelsen i de kommunala verksamheterna. Såväl staten som kommu- ner skulle kunna använda den ökade kunskapen vid t.ex. resursför- delning: kommunerna vid fördelning av resurser mellan olika verk- samheter och staten vid beslut om nivån på statsbidragen. Ett utvecklat uppföljningsarbete kan förhoppningsvis även möjliggöra studier av effektiviteten inom den kommunala sektorn. präglas stora delar av den kommunala verksam- heten av sammansatta och komplexa mål, som till viss del även kan vara motstridiga. Begreppet effektivitet blir i denna mening därför svårhanterligt. Värderingen av de nyckeltal, indikatorer och andra data som en databas genererar förutsätter såväl en djupgående kun- skap om verksamheten inom de olika sektorerna som att uppgif- terna sätts i relation till de lokala politiska prioriteringarna.