sou · GPB397 · 2002-01-01 00:00:00 — Närmare bestämmelser om denna granskning finns i lagen (1988:46) om revision av och myndigheter m.m. Den årliga revisionen sker regelmässigt med biträde av en revisionsbyrå som revisorer upphandlar. I lagen sägs också att finansutskottet svarar för att revision sker av revisorer. Även den revisionen sker med biträde av en revisionsbyrå. Granskning av och myndigheter under Mitt förslag: skall granska den verksamhet som bedrivs av och myndigheter under . Vidare skall utföra årlig revision av och ombudsmän. Den nuvarande inriktningen av granskningen av skall gälla även i fortsättningen. Av 2–4 §§ lagen med instruktion för revisorer följer att revisorer skall utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som och ombudsmän bedriver. Denna granskningsuppgift bör också ha. revisorer skall också enligt 2 § tredje stycket instruktio- nen utföra årlig revision av och ombudsmän. Granskning skall ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter (jfr 2 § lagen om revision av och myndigheter m.m.). Även denna granskningsuppgift bör ha. Även övriga myndigheter bör omfattas. Till skillnad mot vad som gäller för den årliga revisionen av exempelvis och Stiftelsen finns inga föreskrifter vare sig i lagen om revision av förvaltning och myndigheter m.m. eller i lagen med instruktion för revisorer om vad som skall uttalas i revisionsberättelsen. Enligt vad jag erfarit brukar rapporten (revisionsberättelsen) från revisionsbyrån innehålla ett uttalande om huruvida den löpande redovisningen och underlaget är tillförlitliga samt om huruvida årsredovisningen är rättvisande. revisorers uttalande begränsas till ett uttalande om huruvida årsredovsiningen är rättvisande. Jag ser ingen anledning att föreslå några förändringar av nuvarande ordning. De nuvarande bestämmelserna i lagen med instruktion för revisorer bör därför föras över till lagen om revision av statlig verksamhet m.m. har enligt lagen (1988:1385) om riksbank en intern kontroll- och revisionsorganisation som avviker från vad som normalt förekommer i statliga myndigheter. Således utövar riksbanksfullmäktige en kontrollerande funktion över direktion på direkt uppdrag av . Till sitt förfogande har fullmäktige en egen revisionsenhet. Revisionsenheten samverkar med den internrevision som bedrivs av internrevisionsavdelningen på uppdrag av direktionen. Den externa revisionen utövas av revisorer. När det gäller rapportering m.m. föreskrivs i 2 och 3 §§ lagen om riksbank att direktion skall avge årsredovisning till , revisorer och fullmäktige. Fullmäktige skall till och revisorer lämna förslag till disposition av vinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för penning- och valutapolitiken samt för hur har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende. Därutöver skall direktionen lämna bankens budget till finansutskott, revisorer och fullmäktige för kännedom. För varje avslutat räkenskapsår skall revisorer enligt 2 och 3 §§ lagen om revision av och myndigheter m.m. granska tillstånd, styrelse och förvaltning. Revisorerna skall avge berättelse till över revisionen av . Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning och utmynna i ett uttalande huruvida revisorerna anser att ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige och direktionen i . I berättelsen skall revisorerna också ta ställning till resultat- och balansräkningar. Granskningen skall enligt 2 § lagen med instruktion för revisorer ske i enlighet med god revisionssed och i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. avgör sedan om resultaträkning och balansräkning skall fastställas, och beslutar också hur bankens vinst skall disponeras. beslutar vidare om ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av . Motivet för den nu beskrivna utformningen av revisionen för är den självständiga ställning som banken har. Några skäl för att ändra på dessa förhållanden kan jag inte se. Den inriktning och de rapporteringsrutiner som externrevisionen haft under revisorer anser jag därför bör behållas för . De aktuella bestämmelserna bör därför föras över till den nya lagen om revisionen av statlig verksamhet m.m. I det här sammanhanget skall också beaktas det s.k. instruktions- förbudet i 9 kap. 12 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får ingen myndighet bestämma hur skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. Även sådana uppgifter utanför penningpolitiken som tillkommer det Europeiska centralbankssystemet omfattas av förbudet, se även 3 kap. 2 § lagen om riksbank. Det nu redovisade förbudet för ledamöterna i direktionen att söka eller ta emot instruktioner har gällt för revisorers rapportering och kommer givetvis att gälla också för revisionsrapporter. har i sitt yttrande över förslag (förs. 1999/2000:RS1) och den statliga revisionen framhållit att artikel 27 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet föreskriver att de nationella centralbankernas räkenskaper skall granskas av oavhängiga externa revisorer som det Europeiska centralbanks- systemets råd har rekommenderat och godkänt. Denna bestämmelse blir emellertid för del tillämplig först vid ett eventuellt svenskt deltagande i valutaunionen. Vad som närmare avses med uttrycket oavhängiga externa revisorer framgår inte av stadgan. Den organisatoriska utformning den nya som en oberoende revisionsmyndighet under får, torde under alla förhållanden innebära att det uppställda kravet i stadgan får anses uppfyllt. Enligt 3 § lagen om revision av och myndigheter m.m. skall revisionsberättelsen innehålla uttalande om huruvida balansräkning och resultaträkning bör fastställas och fullmäktige och direktionen bör beviljas ansvars- frihet. Denna bestämmelse bör föras över till lagen om granskning. I samma paragraf sägs vidare att revisorerna i sin berättelse över revisionen skall belysa omfattningen och inriktningen av granskningen. I 2 § tredje stycket lagen med instruktion för revisorer sägs att revisionen skall ske i enlighet med god revisionssed. Det senare innebär att granskningen skall vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Föreningen () har utarbetat rekommendationer avseende revisionsberättelsens innehåll och utformning (FAR, revisionsprocessen, avsnitt 2.5.4 revisionsberättelse). För utformningen av revisionsberättelsen innebär detta att den utförda revisionen skall beskrivas. En särskild regel i den nya lagen om granskning om att revisorerna i sin revisionsberättelse skall belysa omfattningen och inriktning av granskningen framstår därför som onödig. Mitt förslag: Den nuvarande inriktning av granskningen av Stiftelsen skall gälla även i fortsättningen. Stiftelsen som bildades förvaltar medel som från början avsatts och därefter fortlöpande överlämnas till stiftelsen av överskotten från rörelse. Tillskott till stiftelsen medel kan också ske genom donationer från enskilda. Stiftelsen har till ändamål att främja och understödja till anknuten vetenskaplig forskning. Stiftelsens verksamhet sköts av en styrelse bestående av tolv ledamöter. De väljs av . beslutar stiftelsens stadgar (RFS 1988:1). I stadgarna regleras närmare vilka villkor som gäller för förvaltningen och placeringen av stiftelsen medel. Styrelsen skall till och revisorer lämna berättelse angående stiftelsens verksamhet och förvaltning som gått. Verksamhetsberättelsen skall omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och redogörelse för anslags- beviljade projekt. revisorer skall enligt 2 § lagen om revision av och myndigheter m.m. för varje avslutat räkenskapsår granska verksamheten vid Stiftelsen . I sin berättelse över revisionen skall revisorerna enligt 3 § nämnda lag belysa omfattning och inriktningen av granskningen, men inte såsom är fallet vid granskningen av uttala om revisorerna anser att ansvarsfrihet bör beviljas stiftelsens styrelse- ledamöter eller förvaltare. Enligt 2 § lagen med instruktion för revisorer skall granskningen ske i enlighet med god revisionssed och i syfte att bedöma om underlaget är tillförlitligt och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Denna granskningsuppgift bör också ha. Bestämmelserna om revisorernas granskning av jubileumsfonden fick sin nuvarande utformning i samband med införandet av lagen om revision av och myndigheter m.m. I den då gällande lagen (1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen fanns en bestämmelse om att revisorerna skulle uttala sig i ansvarsfrågan. I lagstiftningsärendet (FiU 1987/88:4 s. 5) konstaterades emellertid att en stiftelse formellt sett är en självständig förmögenhet utan ägare och att det därför inte finns någon som med rättslig verkan kan bevilja styrelseledamöterna ansvarsfrihet. I och med att jubileumsfondens ställning som stiftelse nu markerades genom att den fick en från avskild egen förvaltning fanns därför inte längre någon anledning för revisorerna att uttala sig i ansvarsfrågan, ej heller för att ta ställning i denna fråga. gäller en ny stiftelselag (1994:1220). Av förarbetena (prop. 1993/94:9 s. 164) framgår att den nya lagen har till syfte att säkerställa och trygga en stiftelses möjligheter – trots avsaknaden av ägare eller medlemmar – att verka för det ändamål som stiftaren har angett i stiftelseförordnandet. Någon bestämmelse om att revisorerna skall uttala sig i frågan om ansvarsfrihet för styrelse- ledamöterna eller förvaltaren har inte tagits in i lagen till följd av att stiftelsens juridiska konstruktion inte medger någon som naturligen kan anförtros uppgiften att besluta i denna fråga. Det kan dock tänkas att revisorerna skall uttala sig i frågan enligt stiftelseförordnandet och då är de skyldiga att följa denna föreskrift. är undantagen från stiftelselagen. När det gäller frågan om huruvida revisorerna skall uttala sig om ansvarsfrihet för styrelseledamöterna i jubileumsfonden kan jag mot bakgrund av vad som redovisats i och för sig konstatera att det i princip torde vara möjligt att ställa uppe ett sådant krav i lag. Jag kan emellertid inte se att det finns något behov av någon ändring av det tidigare ställningstagandet. Mitt förslag: finansutskott skall svara för att granskning sker av . gäller att finansutskott ansvarar för upphandlingen av den årliga revisionen av revisorer. svarade revisorerna själva för denna upphandling. Mot bakgrund av det värde som låg i att försäkrade sig om en oberoende och högkvalitativ extern revision av eget revisionsorgan ansågs det lämpligt att något annat organ än revisorer upphandlade sin egen revision (bet. 1998/99:KU16). När det gällde frågan var ansvaret skulle ligga för den externa revisionen av revisorer hade inför ändringen övervägts flera alternativ. revisionsutredning som hade i uppgift att se över denna fråga förordade talmanskonferensen som det mest lämpliga alternativet. Som skäl anfördes att talmanskonferensen organisatoriskt var ett organ som stod över revisorer och därför hade möjlighet att ta sig an de problem som skulle kunna uppstå. ansåg emellertid att den mest lämpliga lösningen var att finansutskottet ansvarade för upphandlingen av externrevisionen av revisorer. Enligt utskottet var talmanskonferensen i huvudsak ett rådgivande organ åt talmannen och hade avgränsade befogenheter i interna arbete. å andra sidan beredde ärenden om revisorer och kunde i upphandlingen av externrevisionen ta hjälp av som också borde stå som formell kontraktspart. I sammanhanget framhöll också utskottet att frågan om den framtida parlamentariska ledningsorganisationen i kunde komma att ändras och att ansvaret för den externa revisionen av revisorer därför kunde behöva omprövas (se bet. 1998/99:KU16). anslöt sig till utskottets förslag (rskr. 1998/99:151–155). Den närmast till hands liggande lösningen såvitt avser den årliga revisionen av är givetvis att ha samma ordning som gäller för revisorer. Sedan den ordningen infördes har emellertid riksdagsförvaltningen ändrats. Den nya ledningsorganisatio- nen för riksdagsförvaltningen innebär att den nybildade riksdags- styrelsen har tagit över beslutsuppgifter från såväl talmanskonferensen som förvaltningsstyrelsen och blivit högsta beslutande organ i alla frågor som gäller riksdagsförvaltningen (1999/2000:TK och bet. 1999/2000:KU19). Den nybildade riksdagsstyrelsen skulle således kunna vara ett tänkbart alternativ till finansutskottet när det gäller ansvaret för revisionen av den nya . Mot riksdags- styrelsen talar emellertid det förhållandet att styrelsen har ett ansvar för . Att ha ansvaret för den årliga revisionen av den nya som har ansvaret för revisionen av bedömer jag som olämpligt. En sådan rollfördelning kan ge upphov till intressekonflikter. skall framhållas att de skäl som anfördes för att uppgiften skulle läggas på finansutskottet gäller alltjämt Jag föreslår därför att finansutskott skall svara för att revision sker av . En bestämmelse om detta bör tas in i lagen (1988:46) om revision av och myndigheter m.m. 5.4Kungliga Slottsstaten och Förvaltning har inte närmare berört frågan huruvida skall svara för granskningen av Kungliga Slottsstatens och Förvaltnings verksamhet och redovisning. Enligt 2 § första stycket jämförd med 3 och 4 §§ lagen (1987:518) med instruktion för revisorer får revisorerna utföra effektivitetsrevision av verksamheten vid Kungliga Slottsstaten och Förvaltning. Enligt 2 § tredje stycket i lagen skall revisorerna även utföra årlig revision av Kungliga Slottsstaten och Förvaltning. Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Mitt förslag: skall granska Slottsstaten och Förvaltning. bör ha samma granskningsuppgifter som revisorer har . I avsnitt 5.4.1 redovisade bestämmelser om revisorers granskning bör därför föras över till den nya lagen om revision av statlig verksamhet m.m. 5.5Statliga bolag och stiftelser Enligt skulle granskning omfatta också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Beslutsregler om tillägg eller undantag från denna grundregel skulle finnas i lagen (förs. 1999/2000:RS1 s. 40). Enligt KU skulle lagens utformas i enlighet med förslag (bet. 2000/01:KU8 s. 22). beslutade i enlighet med detta. En redogörelse för den rådande ordningen har lämnats i avsnitt 3. Både revisorer och har befogenhet att granska statliga aktiebolag eller stiftelser med stöd av 2 § första stycket lagen (1987:518) med instruktion för revisorer respektive 1 § lagen (1987:519) om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Kretsen tänkbara granskningobjekt har dock för begränsats till i första hand företag som svarar för väsentliga samhällsfunktioner eller myndighetsutövande eller andra myndighetsliknande uppgifter. De bolag och stiftelser som anges i förordningen (1993:958) om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser är de som har en i allmän författning eller genom särskilda regeringsbeslut reglerad verksamhet, företrädesvis i monopolställning, och sådana företag som för sin verksamhet huvudsakligen är beroende av fortlöpande tillförsel av statliga medel. Granskningen är effektivitetsinriktad. För revisorers del framgår det uttryckligen av bestämmelserna i 3 § instruktionen och av förarbetsuttalanden. revisorers granskning ansågs böra avse de förhållanden som hänger samman med företagens samhälleliga uppgifter och särskilda verksamhetsbetingelser, såsom monopolställ- ning, beroende av statlig finansiering m.m., medan bolagens och stiftelsernas revisorer kunde svara för granskningen av den rena affärs- verksamheten (prop.1986/87:99 s. 47). För del saknas en sådan uttrycklig föreskrift om granskningens inriktning när det gäller statliga bolag och stiftelser i såväl lagen om Riksrevisions- verkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser som i verkets instruktion, men av förarbetsuttalandena till lagen framgår att verkets granskning skall vara effektivitetsinriktad (a. prop. s. 48). redovisade regler ger således vare sig revisorer eller något mandat att svara för den årliga revisionen eller redovisningsrevisionen – dvs. att granska årsredovisning och bokföring samt förvaltning – av statliga aktiebolag och stiftelser enligt aktiebolagslagens (1975:1385) och stiftelselagens (1994:1220) bestämmelser om revision. Enligt 4 § 2 i instruktion (1998:418) skall dock verket utse revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enlighet med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar eller särskilda beslut, varvid revisorerna får vara anställda vid verket (se prop. 1992/93:150 bilaga 1 s. 61–65). Detta har skett i omkring 150 aktiebolag och stiftelser. finns 13 auktoriserade revisorer anställda vid verket. Revisorer utses bland dessa eller från privata revisionsbyråer. De sålunda utsedda revisorerna fullgör samma uppgifter som de av bolagsstämman eller på annat sätt utsedda revisorerna. Aktiebolags- lagen och stiftelselagen ger också regeringen i egenskap av aktieägare eller stiftare möjlighet att själv utse revisor från eller uppdra åt eller någon annan att utse revisor. Mitt förslag: skall ha rätt att granska samtliga bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. skall kunna utse revisorer i dessa bolag och stiftelser. Bolagen och stiftelserna skall ha en författningsreglerad uppgifts- skyldighet gentemot . Samtliga revisorer i sådana bolag och stiftelser skall också ha en författningsreglerad uppgiftsskyldighet gentemot . intresse av att få insyn och kontroll i statliga aktiebolag har understrukits (se t.ex. prop. 1986/97:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). har också särskilt framhållits vikten av att statens insyn och kontroll i statliga verksamheter inte skall påverkas negativt av valet mellan bolag och myndighet som verksamhetsform. Ett sådant synsätt på revision av statlig verksamhet ger också den s.k. Limadeklarationen (se bilaga 3) uttryck för. Den internationella organisationen för nationella revisionsorgan, Audit Institutions (INTOSAI), har med stöd av deklarationen uttalat att de nationella revisionsorganen skall kunna ge samma goda beslutsunderlag till respektive parlament även när statlig verksamhet har bolagiserats. All public financial operations, regardless of whether and how they are reflected in the national budget, shall be subject to audit by Supreme Audit Institutions. Excluding parts of financial management from the national budget shall not result in these parts being exempted from audit by the (se Article VII, section 18:3). revisorers granskningsmandat är i stort sett utan begränsning när det gäller statlig verksamhet i aktiebolag och stiftelser. All sådan verksamhet omfattas av revisorernas granskning om den är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Det innebär att det i praktiken inte gör någon skillnad ur granskningssynpunkt om en statlig verksamhet skulle övergå från att bedrivas i myndighetsform till bolagsform. granskningsmandat har emellertid när det gäller kretsen tänkbara granskningsobjekt begränsats. Begränsningen har gjorts med hänsyn till skillnaderna i syften, inriktning och utformning av revisionsverksamheten hos de båda myndigheterna. En sammanhållen statlig revision under innebär emellertid att någon sådan begränsning av granskningsmandatet inte kan motiveras. Den nya revisionsmyndighetens granskningsmandat bör därför vara lika omfattande när det gäller kretsen granskningsobjekt som revisorers mandat är . En bestämmelse med den innebörden bör således tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Granskningen av statlig verksamhet som bedrivs i aktiebolag och stiftelser skall vara effektivitetsinriktad enligt lagen (1987:518) med instruktion för revisorer och förordningen med instruktion för . revisorers granskning bör som nämnts främst avse de förhållanden som hänger samman med bolagets eller stiftelsens samhälleliga uppgifter och särskilda verksamhets- betingelser, såsom monopolställning, beroende av statlig finansiering m.m. medan den rena affärsverksamheten granskas av bolagens eller Grundläggande bestämmelser om Riksrevisions- verkets granskning ges i lagen (1987:519) om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Vilken inriktning verkets granskning skall ha har dock inte angivits i lagen. Av förarbetsuttalanden framgår det dock som tidigare nämnts att inriktningen i stort sett bör vara densamma som gäller för verkets effektivitetsgranskning av statliga myndigheter och deras verksamhet. Vad som sagts innebär att revisorers och Riksrevisions- verkets granskning av statlig verksamhet i bolag och stiftelser i princip getts samma inriktning. I lagen med instruktion för revisorer regleras ingående de villkor som gäller för effektivitetsrevision av statlig verksamhet i såväl bolagsform som myndighetsform. En närmare redogörelse för dessa regler har lämnats i avsnitt 3.2.1. En bestämmelse av motsvarande innehåll bör tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Skall medverka i den årliga revisionen? Utgångspunkten för revisorers granskning av statliga bolag m.fl. är som redan nämnts att bolagens och stiftelsernas egna revisorer skall svara för granskningen av bolagens respektive stiftelsernas årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens alternativt förvaltarens förvaltning. revisorer ägnar sig främst åt effektivitetsrevision och har således inte någon anledning att själva utse revisorer för någon årlig revision i bolagen och stiftelserna. För medverkan i granskningen av de statliga bolagen och stiftelserna gäller emellertid andra förutsättningar. Som har redovisats i avsnitt 3.2.2. omfattar denna granskning i praktiken även den årliga revisionen i de bolag där verket utser revisor eftersom de av verket utsedda revisorerna arbetar på samma villkor som övriga revisorer. som myndighet kan dock inte utses till revisor i de statliga aktiebolagen och stiftelserna. Enligt bestämmelser- na i aktiebolagslagen och stiftelselagen kan i och för sig en juridisk person utses till revisor, men bara om den juridiska personen är ett registrerat revisionsbolag. Annars gäller att endast den som är auktoriserad revisor eller godkänd revisor (kvalificerad revisor) kan väljas av bolagsstämman eller i annan ordning utses till revisor. Genom att har kvalificerade revisorer anställda kan dessa väljas eller utses till revisorer i de statliga bolagen och stiftelserna. Detta gör det möjligt för staten som ägare eller på annan grund att med stöd av bestämmelser i bolagsordningen utse revisor i statliga bolag. För statliga bolag kan det obligatoriska revisorsvalet av bolagsstämman för övrigt ske genom att en regeringstjänsteman med fullmakt av regeringen som representant för ägaren väljer en kvalificerad revisor antingen från någon privat revisionsbyrå eller från . Ett liknande förfarande med delegation från regeringen tillämpas också när revisor skall utses i statliga stiftelser. Den nu beskrivna ordningen såvitt gäller möjligheter att utse revisorer i de statliga aktiebolagen och stiftelserna kommer inte att kunna tillämpas för .