sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Elleverantörer har vana vid handel med el vilket på flera sätt liknar handel med finansiella instrument. De har också ett avtalsförhållande med slutkonsumenterna. Vid en samlad bedömning förefaller det mest ändamålsenligt att utforma systemet så att yrkesmässiga elleverantörer åläggs kvot- plikt i förhållande till den mängd el de levererat i de fall slutkunden ej gjort ett aktivt val att agera kvotpliktig. Som övergångsregel bör gälla att i det fall konsumenten har ett långtidskontrakt med leve- rantören, vilket sträcker sig efter , ska leve- rantören ha rätt att debitera konsumenten för certifikatkostnaden enligt det volymsvägda medelvärde, som ligger till grund för fast- ställande av sanktionsavgiften. (Se avsnitt 5.6). I andra fall är han- deln med certifikat fullt ut konkurrensutsatt. Härigenom kommer handeln med certifikat att utgöra ytterligare ett konkurrensmedel för elhandlarna. För att elanvändaren ska kunna bilda sig en upp- fattning om de kostnader som kvotplikten medfört ska elleverantö- ren vara skyldig att särskilt redovisa det pris han debiterat sin kund för elcertifikaten. Nätföretagen är enligt förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el skyldiga att mäta mäng- den överförd el i bl.a. uttagspunkten. Uppgifterna rapporteras till den som levererat el i uttagspunkten. Uppgifterna om elanvänd- ningen skulle därmed kunna hämtas från nätföretagen. har vid behov möjlighet att begära uppgifter om elanvändningen från nätföretagen. Kvotens utformning – överväganden Kvoten bör inledningsvis bestämmas för åren 2003–2010 och däremellan. Det gör det möjligt för aktörerna att planera sin verksamhet långsiktigt. gör periodens längd det svårt att göra en exakt avvägning av kvotens lämpliga storlek . Därför bör kvoten om så erfordras ses över när beslutar om energipolitiska propositioner, vilket skett med mellanrum under . bör kvoter anges för tiden . Med utgångspunkten bestämd och inriktningsmålet angivet kan kvoten utvecklas på olika sätt. Kvoten be- stäms av den totala användningen av el (nämnaren) och av produk- tionen av el från förnybara energikällor (täljaren). Långsiktiga bedömningar av den totala användningen av el kan hämtas från de långtidsbedömningar som genomför i olika sammanhang, senast som underlag till och till den svenska nationalrapporten till . Be- dömningen av den önskvärda och möjliga produktionen av el från förnybara energikällor måste göras med utgångspunkt i det mate- rial, som redovisats i kapitel 3, där kostnader och potentialer för en sådan produktion beskrivs. Kvoten kan komma att utvecklas på några olika sätt. Figur 5.3 visar principen för några olika utvecklingsmodeller för den mängd certifikat som svarar mot en uppställd kvot: ·Linjär ökning över tiden ·Försiktig inledning, successiv ökning av takten ·Snabb inledning, avtagande ökningstakt ·Snabb inledning, avmattning av takten men med senare återhämt- ning Figur 5.3: Principiell modell för utvecklingen av mängden certifikat över tiden. Snabb inledning - avmattning - återhämtning Linjär ökning över tiden Det är inte troligt att kvotplikten bör förändras på detta sätt som . För kan ett antagande om linjär ökningstakt vara rimligt om det saknas ledig kapacitet i inledningen. För innebär det att man bortser från språng i teknik- och kostnadsutvecklingen. Försiktig inledning, successiv ökning av takten Om det saknas ledig kapacitet i inledningen kan en sådan föränd- ringstakt vara rimlig. Den återspeglar den tröghet som finns i ett nytt system. I vårt fall finns det redan anläggningar i drift och erfa- renheter att bygga vidare på. Därför är inte en sådan utveckling lämplig. Snabb inledning, avtagande ökningstakt En snabb inledning kan motiveras när det finns outnyttjad pro- duktionskapacitet som är lätt att sätta i drift och att det dessutom finns möjlighet att öka produktionen genom små investeringar. En ökning som därefter blir allt mindre , mätt i absoluta tal, är inte trolig och, framför allt, inte önskvärd. Snabb inledning, viss avmattning med påföljande återhämtning Efter en snabb inledning, som beskrivs i föregående stycke, har den lediga kapaciteten tagits i anspråk och de mest kostnadseffektiva investeringarna med korta ledtider genomförts. I avvaktan på att investeringar med längre ledtider kan komma till stånd sjunker ökningstakten något. Den långsiktiga teknik- och kostnadsutveck- lingen gör att ökningstakten återhämtas. Kvotperiodens längd och utformning Kvotperioden är den period för vilken kvotplikten anges. Avstäm- ning av certifikatinnehavet ska ske efter kvotperiodens slut. Perio- den bör vara och sammanfalla med kalenderår. En kvotperiod kortare än innebär att kvotens utformning även måste inrymma hänsyn till säsongsvariationer i elproduktionen. En kort kvotperiod innebär också att den årliga administrationen mångfal- digas utan att målet med certifikatsystemet nås lättare. En kvotperiod som sammanfaller med kalenderåret har fördelen att uppgifter om produktion och användning blir utjämnade med hänsyn till de säsongsmässiga variationer som förekommer i efter- frågan och utbud av el. För de elanvändare som har timvis mätning spelar kvotperiodens förläggning i tiden mindre roll, eftersom deras användning, i varje fall teoretiskt, kan redovisas för vilken tidspe- riod som helst. För elanvändare som omfattas av schablonmätning är situationen annorlunda. I princip mäts användningen för just perioden –endast för var tolfte användare eftersom avläsning sker en gång och efter ett rullande schema. Schablonmätningen ska emellertid göra det möjligt att redovisa användningen för tolvmånadersperioder eftersom mätning ska ske minst en gång . Det är inte möjligt att tillämpa en rullande kvotperiod när kvot- plikten fastställs för kalenderår. Förslag till kvot och kvotutveckling Certifikathandelssystemet ska bidra till att produktionen av el från förnybara energikällor ökar. Det viktiga är därför att värdet på täl- jaren i kvoten ökar. Kvoten är ett instrument för att enkelt och praktiskt göra det möjligt för den kvotpliktige att relatera det nationella målet till den egna elförbrukningen och att bilda sig en uppfattning om hur många certifikat han eller hon kommer att be- höva leverera på avstämningsdagen. Vi har uppskattat potentialen för elproduktionen från de certifi- katgrundande energikällorna i tabell 5–3. Bedömningen av potenti- alen i nyproduktion baseras på uppgifter om produktionskostna- derna i nya anläggningar inom de olika kraftslagen som utred- ningen tagit del av. Uppgifterna har som regel angivits i form av en potentiell produktion inom ett visst kostnadsintervall. På grundval av dessa uppgifter har kolumnen Nyproduktion i tabellen och figur 5.4 konstruerats. Vi har inte kunnat precisera den exakta tidpunk- ten för när potentialen är tillgänglig eftersom ledtiderna är olika för olika slag av investeringar. Potentialen är dock tillgänglig . Tabell 5–3 Bedömd befintlig produktion 2002 samt uppskattad produktion av certifikatgrundande el. 1) Nyproduktion inom kostnaden /kWh. 2) Källa: , bilaga 6. Vår bedömning är att tillförseln utöver den befintliga produktionen kan uppgå till , varav ungefär hälften genom expan- sion i befintliga anläggningar och hälften genom nyproduktion. Vi har analyserat kostnader och potentialer för de olika kraftsla- gen som är certifikatsgrundande. Vi har därvid kommit fram till nedanstående ganska grovt beskrivna utbudskurva. Kurvan visar elproduktionskostnaden för tillkommande elproduktion från för- nybara energikällor. Figur 5.4: Utbudskurva för elproduktion från tillkommande förny- bara energikällor. Vår bedömning är att expansionen i existerande anläggningar kan ske snart efter införandet av certifikatsystemet. Den kan ske med måttliga eller inga investeringar och små omställningsinsatser, t.ex. genom bränslebyten och ökad mängd fullasttimmar. Vi har dock valt att vara relativt försiktiga vid nivåläggningen av kvotplikten under för att ge alla aktörer en god möj- lighet att finna sig tillrätta i systemet. Investeringar i nya anläggningar kan innebära behov av längre ledtider mellan beslut och drifttagning. Det gäller särskilt vid eta- blering av storskaliga anläggningar, där ledtider på 2–kan vän- tas. Tillskottet från nyinvesteringar kommer över /år först . Ovanstående överväganden och överväganden om kurvfor- merna tidigare i avsnittet leder fram till förslaget i tabell 5–4, som visar det bedömda årliga tillskottet till produktionen av certifikat- grundande el med den bedömda situationen som bas. Tabell 5–4 Bedömd utveckling av total tillförsel och ackumulerat tillskott av certifikatgrundande elproduktion 2003–2010. Vi har ställt denna kurva mot den totala energianvändningen, så som den beskrivs i underlaget till med anledning av den tredje nationalrapporten till FN:s klimatkonven- tion, den s.k. . Om stora anläggningar inom elintensiv industri såsom definie- rats tidigare i avsnittet, tilldelas kvotplikten noll innebär det att nämnaren minskar från ca till ca . Kvo- tens utveckling exklusive deras anläggningar framgår av tabell 5-5: Tabell 5–5 Kvotens utveckling –2010, exklusive elintensiv industri. Sanktionen för ej fullgjord kvotplikt ska utgöras av en avgift (sanktionsavgift) som för varje kvotperiod (kalenderår) ska uppgå till av det volymvägda medelvärdet av certifikatpriset som föregår senaste inlämningsdag för uppfyllande av kvotplikten. Denna senare tidpunkt är året efter kvotperiodens (kalenderår) utgång. Sanktionsavgiften avse- ende åren 2003–2007 ska dock ej överstiga /certifikat. Den högsta gränsen för sanktionsavgiften och framåt ska förslagsvis bestämmas av . Eftersom sanktionsavgifter normalt ej är avdragsgilla i företagens redovisning blir i realiteten företagets nivå för sanktionsavgiften 200 x 1,28 = /certifikat i det fall företaget redovisar beskatt- ningsbar vinst (företagens skattesats är ). Med en flytande sanktionsgräns minskas risken för att sanktio- nen i sig blir prisnorm, speciellt för den inledande handeln . Den bör också motivera aktörerna att fullfölja kvotplikten istället för att i första hand ta straffet. En effektiv prisbildning kommer att innebära att certifikatpriset kommer att följa det jäm- viktspris som uppstår mellan utbud och efterfrågan av certifikat. Den utbudskurva som vi kommit fram till och de kvotkrav som föreslås innebär att jämviktspriserna för certifikat under den inle- dande femårsperioden ligger i intervallet 60–/certifikat. Efter kommer alltmer av nyproduktion att tas i anspråk för att uppfylla kvotkravet. Det kan därvid finnas ett behov av att se över den absoluta nivån för sanktionsavgiften. Den absoluta sank- tionsavgiften kan också ses som ett konsumentskydd för att inte riskera alltför höga sanktionsnivåer. Producentens intäkter består av elpris och certifikatpris. Det elpris som producenten kan få är starkt avhängigt den totala vat- tenkraftproduktionen i det nordiska systemet. Det betyder att ett våtår ger låga elpriser och ett torrår ger höga elpriser, allt relaterat till ett normalår. Prisbildningen på certifikat är också avhängig vattenkraftproduktionen . Genomslaget på certifikatpri- set torde dock vara mindre genom att vattenkraftens relativa andel av certifikatmarkanden är mindre och att det finns möjlighet att köpa sig i fatt samt att certifikaten är lagringsbara mellan torrår, våtår och normalår. Men även ur denna aspekt är en variabel sanktionsavgift att föredra framför enbart en i förväg bestämd absolutnivå. 5.7Golv – en statlig garanti Vid övergången från nuvarande stödsystem till ett mer marknads- baserat sätt att främja elproduktion från förnybara energikällor är det mycket viktigt att det nya certifikatsystemet uppnår en hög trovärdighet och uppfattas som stabilt. Vi har då funnit det angelä- get att ge producenterna ett pro- ducentskydd mot alltför låga certifikatpriser. Golvet avtrappas suc- cessivt och försvinner helt . har också kvotplikten ökats så att risken för mycket låga certifikatpriser torde vara väsentligt mindre. Golvet startar med en statlig prisga- ranti på /certifikat . Beloppen visas i tabell 5–6. Finan- sieringen av garantin behandlas i avsnittet 6.3. Tabell 5–6 Garantinivå. Kr per certifikat. Garanti (golv) Inlösen av certifikat enligt den statliga prisgarantin kan ske efter året efter kvotperiodens utgång. Utbetalningen av stö- det ska ha skett året efter kvotperiodens utgång. Vi har värderat möjligheterna att låta producenterna lösa in cer- tifikaten löpande . Fördelen med ett sådant arrangemang är, sett ur ett producentperspektiv, att det skulle ge producenten möjlighet till en bättre likviditet. Å andra sidan inne- bär en inlösen till det garanterade golvpriset under löpande kvotpe- riod att producenten avhänder sig möjligheten att sälja certifikaten till ett högre pris senare, varför det är sannolikt att denna möjlighet skulle utnyttjas i ringa grad. Nackdelen med en kontinuerlig inlö- senmöjlighet är att det kan ha en prispåverkande effekt eftersom staten löser in och annullerar certifikat . Det skulle finnas en teoretisk möjlighet att staten skulle kunna agera på certi- fikatmarkanden och inte annullera certifikat utan försöka sälja dessa inlösta certifikat. Vi har dock bedömt att staten inte bör vara någon direkt aktör på certifikatmarknaden, eftersom staten i sig kan uppfattas som en dominerande aktör. Vi har sammanvägt skä- len för en kontinuerlig inlösen mot att göra en inlösen efter kvot- periodens utgång. Vi har därvid funnit att skälen för en inlösen efter kvotperiodens utgång överväger skälen för en inlösen konti- nuerligt under kvotperiodens gång. Ett elcertifikat utgör ett bevis om att en megawattimme elektrisk energi producerats i en sådan anläggning för elproduktion från för- nybara energikällor som godkänts av Staten energimyndighet för användning enligt lagen om elcertifikat. Elcertifikatet är också ett värdepapper, som är avsett att omsättas på en marknad för elcertifikat. Genom att till Statens energimyn- dighet lämna in en tillräcklig mängd certifikat, som motsvarar kvotskyldigheten, undgår den kvotpliktige att erlägga den sank- tionsavgift som annars hade ålagts honom. Elcertifikaten utformas som elektroniska dokument, som lagras i en elektronisk databas. Certifikatens valör föreslås vara 1 MWh, dvs. för varje MWh el från en godkänd produktionsanläggning får ett certifikat utfärdas. Den minsta mängd information, som måste finns på certifikatet är ett unikt identifikationsnummer. Vid sidan om certifikatregistret kan en rad register ordnas, med information om produktionsan- läggningarnas egenskaper och producentföretagen. Med identifika- tionsnumret som nyckel kan rapporter skapas för att fylla skilda behov. Omvänt kan också rapporter skapas över certifikatpro- duktionen vid skilda anläggningar och inom olika företag. Med den föreslagna utformningen av certifikatens innehåll kan kraven på internationell harmonisering enkelt tillgodoses, vad gäller information om produktionssätt och -anläggningar. 5.8.2Certifikat – värdehandlingens tillkomst, avräkning och annullering Systemet bygger på att ger ut certifi- kat till godkända producenter i förhållande till dessas elproduktion. Annulleringen av certifikat görs av . Alla certifikat som redovisats inför respektive kvotpliktigs kvotplikt annulleras. Mätning och rapportering av elproduktion Enligt 3 kap 10 § ellagen (1997:857) är den som har nätkoncession som huvudregel skyldig att utföra mätning av mängden överförd el och dess fördelning över tiden. I paragrafens andra stycke stadgas att om en elanvändare har ett säkringsabonnemang om högst eller tar ut en effekt om högst vid lågspänning ska nätkoncessionshavaren i stället dels preliminärt beräkna mäng- den överförd el och dess fördelning över tiden (preliminär scha- blonberäkning), dels slutligt mäta mängden överförd el och be- räkna dess fördelning över tiden (slutlig schablonberäkning). Detta gäller enligt tredje stycket dock inte en elanvändare som begärt att mängden överförd el och dess fördelning övertiden ska mätas. En- ligt punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1999:770) om ändring i ellagen får inmatningen från producenter samt förbruk- ningen hos elkunder som inte omfattas av bestämmelsen i 3 kap. 10 § andra stycket till utgången av mätas och beräknas enligt den nämnda bestämmelsen. I budgetpropositionen 2000/2001:01 föreslås en förlängning av övergångsbestämmelserna såvitt avser inmatning av elproduktion till utgången av . Det pågår ett beredningsar- bete inom beträffande vad som ska gälla för mätning och rapportering avseende små elproducenter , där kostnaderna för timmätning framstår som oskäligt höga. Det åligger nätkoncessionshavaren att rapportera resultaten av mätningar och beräkningar till . När- mare bestämmelser om mätning och rapportering finns i förord- ningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el samt i Statens energimyndighets föreskrifter och all- männa råd om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (NUTFS 1999:2). I det nuvarande systemet är alltså flertalet produktionsanlägg- ningar timmätta. Rapportering av preliminära resultat till Affärs- verket sker dagen efter mätdyg- net. I rapporterna kan dock inte enskilda produktionsanläggningar identifieras. Slutliga rapporter skickas till den femte vardagen efter mätdygnet i aggregerad form. Ett antal anläggningar är inte timmätta. Här sker avläsning och rapportering minst en gång . Återrapportering till producen- ten av uppmätt produktion sker endast en gång om inte annat överenskommits. Vid införandet av ett system med elcertifikat föreslås ett antal förändringar och kompletteringar i hanteringen av mätvärden: ·All rapportering av inmatad elproduktion från förnybara energikällor måste ske på ett sådant sätt att den enskilde produ- centen kan identifieras. ·För elproduktionsanläggningar som är försedda med timmätning föreslås att certifikattilldelningen sker i den takt avräkningen av timvärden normalt behandlas inom . ·För icke timmätta anläggningar behövs underlag i form av avlästa mätvärden för att få tilldelning av certifikat. Önskemålet om frekvensen på tilldelningen av certifikat blir därmed styrande för avläsningsbehovet. I mätvärdeshanteringen för schablonavräknade anläggningar görs i dagens system en årsavräkning. Om ägaren till en sådan produktionsanläggning önskar en tätare avläsning, rap- portering och tilldelning av certifikat kan det avtalas mellan nätfö- retaget och ägaren av produktionsanläggningen. Efter avläsning rapporterar nätföretaget rapporterar dessa mätvärden vidare till . Registrering och utgivning av elcertifikat Systemet bygger på att elcertifikaten ska ges ut i dematerialiserad form, dvs. endast existera i form av kontoföring i ett register. Enligt avsnitt 6.3.3 blir ansvarig in- stans för registret, utgivningen av certifikat samt den prisinforma- tion, som är kopplad till verksamheten. ansvarar för att annullering sker av de certifikat som inlämnats till myndigheten för att uppfylla kvotplikten. Övriga utestående certifikat har obegränsad giltighetstid, se av- snittet nedan. 5.8.3Certifikatens giltighetstid - spara och låna certifikat Vi föreslår att certifikaten får en obegränsad giltighetstid. Certifikatens giltighetstid har betydelse för marknadens funk- Spara och låna certifikat är två företeelser som kan bidra till att göra efterfrågan på certifikat litet mera elastisk och under- lätta marknadens funktion. I engelskspråkiga sammanhang talar man om banking och borrowing. Under avsnittet om kvotplikt har beskrivits möjligheten att un- der året efter kvotplikten inträffar kunna handla in certifikat och därigenom kunna uppnå sin kvotplikt för kvalifikationsåret. Något oegentligt kan det kallas att låna, även om det sker med redan utgivna certifikat. Certifikatens giltighets- tid har också bärighet på prisbildningen och på likviditeten i mark- naden. Om alla certifikat som handlas på marknaden är lika mycket värda blir likviditeten bättre än om det finns certifikat, som har olika inbördes värde vilket blir fallet om de har olika giltighetstid. Marknaden blir då fragmenterad och likviditeten sämre. Å andra sidan finns det skäl som talar för att certifikatens giltighetstid ska vara begränsad. Ett skäl är att man på en begränsad marknad kan minska risken för olika marknadsimperfektioner. Ett annat skäl är att om giltighetstiden på certifikat är kort, så är det mer troligt att certifikaten snabbt kommer ut på marknaden och blir tillgängliga för köparna. Vi har värderat argumenten för och emot en begränsad giltig- hetstid. Vi har bedömt nackdelar såsom riskerna för marknadsim- perfektioner som mindre än de fördelar som en obegränsad giltig- hetstid har för att få maximal likviditet, men också för att kunna motverka svängningar mellan torrår och våtår. Förhållandet att certifikaten ges obegränsad giltighetstid bör inte förhindra en senare regeländring, exempelvis till följd av internationell harmoni- sering. 5.8.4Utländska certifikat – internationella förhållanden Då det gäller möjligheten att uppfylla kvotplikten genom import av förnybar el producerad i utlandet liksom då det gäller frågan om möjligheten att uppfylla kvotplikten med utländska elcertifikat fö- reslår vi att bemyndigar regeringen att meddela före- skrifter i dessa hänseenden. är certifikatsystem som i vissa avseenden liknar det svenska under utveckling i flera EU-länder. Innan det är möjligt att harmonisera de olika systemen fullt ut krävs dock överenskommel- ser beträffande bl. a. vilken elproduktion som ska berättiga till cer- tifikat, hur dubbelsubventionering genom att certifikat erhålls i flera länder undviks m.m. Vi anser att ett sådant harmoniseringsar- bete bör bedrivas skyndsamt eftersom en större marknad för elcer- tifikat skulle medverka till en ännu bättre prisbildning på certifika- ten. I harmoniseringsarbetet ligger också att definiera kraven på de utländska certifikat som ska kunna användas för att uppfylla kvot- plikten i . På motsvarande sätt kan definitionen av de svenska certifikaten behöva modifieras. För att inte fördröja en sådan process genom nytt lagstiftnings- arbete bör redan nu bemyndiga regeringen att meddela nödvändiga föreskrifter i dessa hänseenden. 5.9Nätsubventioner för småskalig elproduktion Före avregleringen 1996 bestämdes ersättningen till småskalig kraftproduktion (en elproduktionsanläggning som kan leverera en effekt om högst ) utifrån av Svenska Elverksföre- ningen utarbetade rekommendationer benämnda EKOVISAM. Den ersättningen byggde på eldistributörens alternativkostnad för inköp av råkraft. Dagens reglering som återfinns i 4 kap. 10 § ellagen och som innebär att småskalig kraftproduktion endast ska betala årlig avgift för mätning, beräkning och rapportering infördes i ellagstiftningen . (delbetänkande Ny elmarknad, SOU 1995:14 och prop. 1994/95:222. Begreppet be- räkning infördes i samband med schablonberäkningsreformen, se prop. 98/99:137). Detta innebär att sådana anläggningar inte betalar någon årlig avgift för själva överföringen av elen. infördes en bestämmelse om att innehavaren av en produktionsanläggning har rätt till ersättning av nätkoncessionsinnehavaren för den nytta i nätet som produktionsanläggningen medför (nuvarande 3 kap. 15 § ellagen). motiverade avsteget från kostnadsriktig- heten med att den småskaliga miljövänliga elproduktionen bör få ekonomiska villkor som stimulerar en fortsatt utbyggnad, och att utformningen av nättariffen för inmatningspunkter på lokalnäten kommer att få en avgörande betydelse för sådana produktionsan- läggningars lönsamhet. Nättariffen för dessa produktionsanlägg- ningar borde därför särskilt regleras i lag. I 4 kap. 10 § tredje stycket anges att om flera anläggningar som kan leverera en effekt om högst är belägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet ska an- läggningarna betraktas som separata anläggningar vid tillämpningen av denna paragraf.