sou · GPB334 · 2002-01-01 00:00:00 — Det finns emellertid betydande svårigheter när det gäller att fånga strukturella förändringar av detta slag i den ekonomiska statistiken. Som exempel på svårigheterna att beskriva den nya ekonomin kan nämnas problemen i samband med statistiken över informationsteknologi (IT). Enligt nationalräkenskaperna utgjorde bruttoinvesteringarna i mjukvaror totalt av de totala bruttoinvesteringarna . Motsvarande andel 1993 var . Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken Räknat i fasta priser ökade dessa investeringar med sammanlagt . Ett problem när det gäller att beskriva denna utveckling består i att få uppgifter om investeringar i programvaror från företagen eftersom denna typ av investeringar i deras redovisning betraktas som kostnader. Beräkningen av dessa investeringar i national- räkenskaperna är istället gjorda med en modell som skall täcka den totala tillgången på mjukvaror. Beräkningen baseras alltså inte på uppgifter direkt från företagen. Underlaget bygger istället på information om produktionen i datakonsultbranschen, vad man har producerat och till vem man sålt. Denna information samlas inte heller in . Ett annat problem är omräkningen till fasta priser för denna typ av investeringar, eftersom det saknas relevanta prisindex för olika programvaror. Nationalräkenskaperna använder istället löneindex för detta. Om nationalräkenskaperna istället skulle använda prisindex för programvaror liknande de som används i , skulle de svenska investeringarna i fasta priser behöva räknas upp med betydande belopp. Det skulle i sin tur påverka den redovisade BNP-tillväxten . Allmänt sett finns det betydande problem när det gäller att mäta prisutvecklingen, främst i tjänstesektorn. Ett exempel på ett område där det är särskilt svårt att mäta prisutvecklingen är konsulttjänster, eftersom de ofta är unika och därmed svåra att fånga i statistiken. I brist på andra uppgifter använder national- räkenskaperna ofta löneindex för olika typer av tjänster, t.ex. för datakonsulter. Det är också svårt att fånga kvalitetsförändringar på ett rättvisande sätt. Brist på uppgifter om hur kvaliteten förändras gör det svårt att uppskatta den faktiska prisutvecklingen och därmed volymutvecklingen för t.ex. IT-tjänster. Även vad gäller verksamhetsformer sker förändringar. Tenden- sen har varit en ökad specialisering mot kärnverksamhet, och därmed ökad s.k. outsourcing, men även s.k. insourcing av verksamhet. Företagen blir därmed alltmer beroende av varandra i produktionskedjan. Nya samarbetsformer och nätverk mellan företag skapar nya flöden av insatsvaror och tjänster i produktionen av en viss produkt. Detta pekar på behovet av att få fram nya s.k. input-output-tabeller, som visar flödet av varor och tjänster mellan olika sektorer i ekonomin. Senast det gjordes en heltäckande input-output-undersökning i var 1957 och senast nationalräkenskaperna publicerade en heltäckande input-output-tabell var 1985. Därefter har man för Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken vissa år ställt tilläggsfrågor om insatsvaror vid insamlingen av uppgifter till statistiken. Denna information täcker inte hela input- output-matrisen. I synnerhet är informationen om insatsstrukturen i tjänstesektorn bristfällig. Uppgifterna om andelen importerade insatsvaror och insatstjänster samt andelen importerade varor och tjänster för olika delar av efterfrågan (konsumtion, investeringar och export) är också föråldrade. De gamla input-output- sambanden fungerar dåligt i bl.a. prognossammanhang. Prognosmodeller med inbyggda input-output-samband ger resultat som inte längre stämmer med den faktiska utvecklingen i efterfrågan eller i produktionen. Ändrade förutsättningar för att samla in statistikuppgifter Bristande svarskvalitet och bortfall har blivit ett allt större problem i den ekonomiska statistiken. Globaliseringen, med avreglerade marknader, friare kapitalrörelser, friare handel med varor och tjänster, ökad internationalisering av företag och även ökat utlandsägande av företag i , leder till snabba för- ändringar av strukturen mellan och inom företag. En faktor, som har bidragit till en sämre svarsfrekvens bland företagen, är just den ökade internationaliseringen, som gör det svårare för företagen att särredovisa enbart den svenska delen av verksamheten. En annan faktor är att många företag har bantat sin administration för att minska kostnaderna. SCB har ägnat väsentligt större uppmärksamhet än tidigare åt metoder för att minska företagens uppgiftslämnarbörda. Särskilt gäller det de små och medelstora företagen. Den kanske viktigaste enskilda åtgärden är att administrativa data i större utsträckning har ersatt enkätundersökningar till företag. Det är emellertid inte problemfritt att gå över till att samla in uppgifter direkt från register, t.ex. från . Skillnader i definitioner mellan vad som finns i registren och vad som krävs för statistiken är ett betydande problem. Andra metoder för att minska det enskilda företagets uppgiftslämnande tillämpas också. En sådan är systemet för s.k. samordnad urvalsdragning (), som resulterar i en jämnare spridning av urvalen över populationen. fungerar bäst gentemot de små företagen. En ytterligare åtgärd för att minska småföretagens uppgiftslämnarbörda är användning av s.k. cut-off Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken Det innebär att företag under en viss storlek (ofta 10 och ibland 20 anställda) inte undersöks. Problemet med bortfall och sämre kvalitet i lämnade uppgifter har ökat särskilt bland de större företagen. Varje större företag ingår i praktiskt taget alla urval till den ekonomiska statistiken. De måste ingå eftersom de utgör en så betydande del av ekonomin. Det innebär att uppgiftslämnarbördan kan bli mycket stor för dessa företag. Bristande svarskvalitet eller felaktigt lämnade uppgifter från ett enda storföretag kan inverka kraftigt på den ekonomiska statistiken. Ett exempel på det är då ett svenskt bilföretag inklude- rade företagets tillverkning av lastbilar i utlandet i exporten från för . Det gav en exportökning för företaget mellan och mot- svarande period 1998. SCB kunde, efter intensiv bearbetning för att få rätt uppgifter från företaget, rätta till felet och revidera ned lastvagnsexporten med nära . Även i undersökningar riktade till hushåll har bortfallet ökat successivt under . Arbets- kraftsundersökningarna (), Hushållens inköpsplaner (HIP) och Utgiftsbarometern. Bortfallet i har ökat från till 1999. För Hus- hållens inköpsplaner (HIP) var bortfallet 1999 och för Utgiftsbarometern (Bortfallsbarometern nr 15, R&D Report 2000:3). Det finns flera orsaker till det ökade bortfallet. En är att antalet individundersökningar har ökat. En annan är ökad tidsbrist hos intervjupersonerna. En tredje är ökade svårigheter att få tag på intervjupersonerna, t.ex. i samband med den ökade användningen av mobiltelefoner, telefonsvarare eller hemliga telefonnummer. Andelen intervjupersoner som ej anträffats visar en successivt uppåtgående trend för flera intervju- undersökningar. Det finns emellertid också förändringar som underlättar upp- giftslämnandet och som ger möjligheter till förbättringar framöver. Nya metoder att samla in uppgifter med hjälp av datorer och dataprogram, och inte minst via Internet, är en sådan förändring. På detta område pågår en snabb utveckling, som kan leda till både snabbare och säkrare statistikuppgifter och minskad uppgifts- lämnarbörda. Den tekniska utvecklingen går här snabbt. Elektronisk dataöverföring används allt mer. Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken uppgifter i egna, centrala dataregister och databaser. Information inom och mellan företag sprids allt oftare via egna hemsidor på Internet och eller egna elektroniska nätverk. Ökade krav på snabb statistik Kraven från bland andra , och på att snabba upp statistikproduktionen och höja statistikens aktualitet har ökat . Bak- grunden är behovet av snabbare underlag för den ekonomiska politiken. EU:s finansministrar har drivit på frågan om att förbättra och snabba upp produktionen av kortperiodisk statistik inom valutaunionen. Som underlag för den europeiska () penningpolitik och det ekonomisk-politiska beslutsfattandet inom EU, är statistiken avgörande. För att kunna föra en gemensam penningpolitik för EMU-länderna krävs att statistiken i alla medlemsländer täcker berörda områden, att den kommer fram snabbt, att den är av god kvalitet och att den är jämförbar mellan länderna. Action Plan har tagits fram av i nära samarbete med Européiska () och fastställts av . Den anger inom vilka områden det är mest akut att länderna tar fram snabbare och bättre ekonomisk statistik. Denna aktionsplan håller nu på att genomföras, vilket kommer att leda till att man i medlemsländerna snabbar upp framtagningen av eko- nomisk statistik på vissa områden. Kraven på ökad snabbhet ställs främst på månads- och kvartalsindikatorer för ekonomiernas utveckling. Här måste det emellertid ske en avvägning mellan att upprätthålla hög kvalitet i statistiken och att få den snabbare. En tidigareläggning av statistik kan medföra mer ofullständigt underlag, vilket minskar tillför- litligheten. Inriktningen är att även den snabba statistiken måste vara tillförlitlig och att revideringar av statistiken skall minimeras. Från Programmet för nationalräkenskaperna vid har man framfört att en tidigareläggning av national- räkenskaperna inte är möjlig med det nuvarande statistiska underlaget och nuvarande metoder (se SOU 2000:61, sid. 114). Ett av skälen som nämns är att inslaget av gissningar och bedömningar skulle bli så stort att kvaliteten kraftigt skulle äventyras. Däremot menar man att en omställning eventuellt vore möjlig att genomföra Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken En förutsättning för att kunna göra detta anges vara att den primärstatistik, som används i nationalräkenskaperna, samt metoderna för beräkningarna av nationalräkenskaperna ses över i en utredning. Detta kommer att göras i föreliggande utredning om den ekonomiska statistiken. Statistikens ökade betydelse ur ett ekonomiskt-politiskt perspektiv En av de viktigaste orsakerna till varför kraven på statistiken har ökat är att det har ställts upp flera mål för den ekonomiska politiken både nationellt och inom EU, vilka anges i kvantitativa termer. Den svenska penningpolitiken styrs av ett inflationsmål, där målet är en inflation på , med en tolerans för avvikelser från nivån med plus/minus en procentenhet. Finanspolitiken styrs bl.a. av ett utgiftstak vars nivå fastställs i nominella termer framåt. Modellen med att fastställa utgiftstak började tillämpas budgetarbete. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är att det skall uppvisa ett överskott på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Mål anges också . I den ekonomiska politiken har mål även formulerats för arbetslöshet och sysselsättning. beslutade stats- makterna att den öppna arbetslösheten skulle reduceras till . Målet för sysselsättningen är att den skall uppgå till av befolkningen 2004. Kraven på EU-länderna för att kunna delta i den europeiska monetära unionen (EMU) har också formulerats i kvantitativa termer i de s.k. konvergenskriterierna. Till kriterierna hör att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld normalt inte får överstiga av BNP. Ett annat kriterium är att den offentliga sektorns budgetunderskott inte får överstiga av BNP. Ett tredje kriterium är att inflationen inte får överstiga genomsnittet för de tre medlemsstater som har lägst inflation med före prövning till valuta- unionen. Dessutom finns kriterier för räntor och växelkurser. Medlemsländerna har vidare kommit överens om den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten, som bl.a. föreskriver att statens budgetsaldo skall balanseras eller visa överskott. Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken 2.2Konsekvenser för olika aktörer och beslut Statistikens betydelse för penningpolitiken Penningpolitiken i kräver ett tillförlitligt statistiskt underlag. Särskilt gäller det beträffande prisutvecklingen. Det spelar exempelvis betydligt större roll om inflationen är istället för , eftersom målintervall är 1-3 procents inflation. Kraven på precision i prismätningarna har följaktligen höjts. är emellertid även beroende av god statistik om den ekonomiska utvecklingen i en mängd andra avseenden. Inte minst statistik över produktivitetsutvecklingen i ekonomin kan ha en avgörande betydelse. Om det råder osäkerhet huruvida statistiken ger en tillförlitlig bild av produktivitetsförändringar skapar det även osäkerhet i beslutsunderlaget för penningpolitiken. Statistikens betydelse för penningpolitiken kan exemplifieras med utvecklingen . förutspådde en högre inflation och en lägre BNP-tillväxt för än vad som faktiskt blev fallet. första prognos visade en BNP-tillväxt på lite och en inflation på . BNP-utfallet ligger nu på medan inflationen blev i genomsnitt . Att inflationen blev svagare än väntat kan knappast enbart förklaras av tillfälliga faktorer. Även den underliggande inflationen (UND1X) var lägre än vad hade räknat med i sin prognos (i UND1X exkluderas indirekta skatter, subventioner samt hushållens räntekostnader för egnahem). förklaring till överskattningen av inflationen 1999 är bland annat att de prisdämpande effekterna av Asienkrisen samt effekterna av olika avregleringar i inte tillfullo förutsågs. En annan orsak kan vara att tilltron till den förda penningpolitiken ökat snabbare än väntat. Mot bakgrund av kombinationen av oväntat hög tillväxt och oväntat låg inflation kan man inte heller utesluta att produktivitetsutvecklingen har underskattats i den ekonomiska statistiken. En indikation på att så kan vara fallet är att produktiviteten i svensk ekonomi, beräknad som produktionen per arbetad timme utifrån nationalräkenskaperna, ökade i genomsnitt långsammare än reallöneutvecklingen . En sådan utveckling är ohållbar på , eftersom produktivitetsutvecklingen inte ger utrymme för så stora reallöneökningar. Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken En orsak till att produktivitetsutvecklingen möjligen har underskattats i nationalräkenskaperna kan vara att man inte har förmått att tillfullo fånga de förändringar av mer genomgripande strukturell karaktär som den svenska ekonomin har genomgått . Det gäller exempelvis utvecklingen och spridningen av informationsteknologin, den ökade globaliseringen, konkurrensfrämjande avregleringar och strukturförändringar inom näringslivet. Statistikens betydelse för den svenska budgetprocessen Den nya budgetprocess, som började tillämpas 1996, med bland annat utgiftstak för staten och ramar för utgiftsområden, ställer ökade krav på de makroekonomiska prognoser som ligger till grund för regeringens budgetbeslut. Utgiftstaken syftar till att stärka budgetdisciplinen och att bidra till att ge budgetpolitiken en långsiktig inriktning. I den ekonomiska vårpropositionen fastställs utgiftstakets nivå i nominella termer framåt. Den nya budgetprocessen har medfört ökade krav på medelfristiga prognoser, dvs. Den ekonomiska statistiken, främst nationalräkenskaperna, har som utgångspunkt för prognoserna en avgörande betydelse för regeringens beslut om att öka eller minska statens utgifter. Som underlag för att bestämma utgiftstak m.m. behövs prognoser över nivåer för t.ex. BNP, KPI, timlöner och sysselsättning . Utgifterna påverkas främst av pris- och löneutvecklingen, som i sin tur påverkas indirekt av tillväxten. Revideringar av statistiken över tillväxten kan påverka prognoserna för skatte- intäkter och offentliga utgifter med stora belopp. Utifrån prognoser över den offentliga sektorns finansiella utveckling tas i den ekonomiska vårpropositionen beslut om på vilken nivå utgiftstaken för staten skall läggas . Om detta beslut tas med utgångspunkt från ett statistiskt underlag, som därefter revideras kraftigt så uppstår betydande problem. Regeringen kan få svårigheter att ändra nivån på beslutade utgiftstak. En sådan ändring kan uppfattas som en förändring i den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken. Dessutom fattas beslut om utgiftstaken av , vilket innebär att ett förslag om en ändring av det tidigare beslutet måste föreläggas . Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken I budgetlagen 42 § står det att om det finns risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Det är därför viktigt att signaler om att utgiftstaket eller utgiftsramarna är på väg att brytas kommer . Kvaliteten i det statistiska underlaget har stor betydelse för bedömningarna av utvecklingen av statens utgifter. Ekonomistyr- ningsverket (ESV) levererar prognoser över statsbudgetens inkomster och utgifter till regeringen. makroekonomiska prognoser används också som underlag, dels för ESV:s beräkningar, dels som underlag för egna bedömningar. prognosenhet utarbetar makroekonomiska prognoser, som underlag för budgetarbetet. ESV:s prognoser utgår i hög grad från prognoser för svensk ekonomi, som i sin tur baseras på nationalräkenskaperna. För bedömningen av enskilda poster i budgeten samt för analysen av helheten använder ESV ett brett urval av statistik. Statistikens betydelse för beslutsfattandet inom EU Även i det europeiska samarbetet inom EU har man blivit alltmer beroende av hög kvalitet på statistiken. Det gäller exempelvis vid beräkningar av konvergensvillkor, stabilitetskriterier och med- lemsavgifter. ECB:s penningpolitik är också beroende av ett aktuellt och tillförlitligt statistiskt underlag från medlemsländerna. konvergenskriterier bestämdes för att säker- ställa att deltagarländerna går in i med sunda offentliga finanser och med goda institutionella förutsättningar för att upprätthålla en låg inflation. Samtliga kriterier ställer höga krav på det statistiska underlaget för bedömningen av om ett land uppfyller konvergenskriterierna. Den ekonomiska statistiken har också stor betydelse för finansieringen av EU:s budget, såväl när det gäller taket för budgetens utgifter och finansieringsuttaget från medlemsländerna som när det gäller de enskilda komponenterna i avgiften. Taket för utgifterna och finansieringsuttaget från medlemsländerna fastställs i förhållande till bruttonationalinkomsten (BNI) i nominella termer. Förändringar i BNI får därmed betydelse för den möjliga Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken nivån för EU-budgetens utgifter och i förlängningen för den svenska avgiften till EU:s budget. Nationalräkenskapernas betydelse för de svenska avgifterna till EU kan tas som exempel på hur den ekonomiska statistiken får allt större betydelse för de administrativa systemen inom EU. EU- budgeten finansieras huvudsakligen av s.k. egna medel, d.v.s. uttag från medlemsländerna. Egna medel består enligt rådsbeslutet (94/728/EG, Euratom) om systemet för gemenskapernas egna medel av: -tullar och avgifter som fastställs avseende handeln med tredje land inom ramen för den gemensamma jordbruks- politiken, samt även bidrag och avgifter som föreskrivs inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker, -tullar enligt gemensamma tulltaxan, -uttag av en enhetlig procentsats på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt, där beräknings- underlaget inte får överstiga av BNI samt -uttag av en procentsats applicerad på BNI till mark- nadspriser. BNI-avgiften får en allt större roll i finansieringen av EU:s budget. Den utgör en restfinansiering. Det innebär att uttaget baserat på BNI fastställs som resterande finansieringsbehov sedan övriga inkomster beräknats. BNI-avgiften utgjorde av den totala EU-avgiften 1995 och beräknas utgöra av avgiften 2003. Den svenska avgiften till EU-budgeten uppgick totalt till . Orsaken till att BNI-avgiften ökar i betydelse är att andra avgifter minskar. Betalningarna av tullar, särskilda jordbrukstullar och sockeravgifter (s.k. traditionella egna medel) görs baserat på faktisk uppbörd. Enligt det nya beslutet om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (2000/597/EG, Euratom) kommer inbetalningarna av traditionella egna medel att minska till av uppbörden. Inkomstbortfallet för EU:s budget täcks av ökat uttag av BNI-avgift. I enlighet med det nya beslutet kommer även uttaget baserat på mervärdesskattebasen att minska. Också detta bortfall täcks av en ökad BNI-avgift. Flera upprevideringar av BNI har inneburit att i efter- hand har fått betala en högre avgift än tidigare beräknat. Även beslutet att redovisningen av offentlig förbrukning i national- räkenskaperna skall inkludera mervärdesskatt, medförde en högre Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken BNI-avgift i efterhand. I förhållande till statsbudgeten och utgiftstaket utgör dessa förhållanden ett problem. Utgiftsområde 27, som avser avgiften till EU, budgeteras under utgiftstaket. Stora revideringar av nationalräkenskaperna kan därmed påverka inte bara EU-avgiften utan även omfattningen av andra statliga utgifter. Den ekonomiska statistiken har också en viktig roll i fast- ställandet av beräkningsunderlaget för mervärdesskatt. Beräknings- underlaget fastställs med utgångspunkt i medlemslandets moms- inkomster under ett kalenderår. Dessa inkomster justeras för vissa tillåtna avvikelser från EU:s mervärdesskattedirektiv och divideras därefter med den s.k. vägda genomsnittliga skattesatsen, vilken beräknas med hjälp av input-output-tabeller t–2 och är en mycket betydelsefull faktor vad gäller basens storlek och därmed för avgiften till EU-budgeten. Tillgång till tillräckligt detaljerad information är därför väsentlig. I vissa fall måste medlemsländerna beräkna s.k. kompensationer till basen. Dessa är tillägg och avdrag som följer av att med- lemsstaterna har utnyttjat möjligheter i mervärdesskattedirektivet att undanta ett område från beskattning eller att beskatta på ett sätt som avviker från den normala hanteringen inom unionen. Eftersom beräkningsunderlaget skall vara enhetligt skall nämligen medlemsländerna i dessa fall beräkna skattebortfallet vid undantag från beskattning. De skall också lägga till uteblivna inkomster respektive dra bort ökade inkomster som följer av avvikelser vad gäller begränsningar i avdragsrätten. Det kan i vissa fall vara svårt att erhålla underlag för dessa kompensationer från skattesystemet. I dessa fall måste kompensationen beräknas med hjälp av statistiska data, bl.a. input-output-tabeller. I och med att blev medlem i EU 1995 har stått till förfogande för stöd till glesbygds- och landsbygdsområden samt industriregioner i enligt EU:s kriterier för vad som kan utgöra stödområden. För den innevarande programperioden fattades beslut om andel av strukturfondsbudgeten i . Beslut om de enskilda programmens innehåll, dvs. i förlängningen vad projekten som beviljas stöd ur programmen och därmed fonderna, skall innehålla, har fattats och kommer även att fattas för några mindre program. Urvalskriterierna för att få stöd ur programmen spänner över en rad områden. De olika programmens urvalskriterier skiljer sig åt. Projekt skall bland annat bedömas utifrån miljö-, jämställdhets- och sysselsättningsaspekter. Andra krav som ställs är att nationell Motiv för översynen av den ekonomiska statistiken offentlig medfinansiering är ordnad, att projektet bidrar till måluppfyllelsen i det program som projektägaren söker medel från m.m. Den ekonomiska statistiken spelar en viktig roll i denna process. Det gäller främst för bedömningen av vad beviljade projekt för- väntas resultera i samt vad projekt faktiskt resulterat i. Statistik från projekten samlas regelbundet in via datasystem och utgör underlag i flertalet utvärderingar, vilka i sin tur ligger till grund för beslut om eventuella ändringar i programmen under program- perioden. Det kan exempelvis gälla uppdelningen av budgeten på olika insatsområden. Ändringarna syftar till att målen i respektive program skall nås så bra som möjligt.