sou · GPB395d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksam- het. Kommittén har antagit namnet . I kapi- tel 1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta. Kommitténs direktiv (dir. 1998:108) åter- ges i bilaga 1. Som ordförande i kommittén förordnades förre riksdagsledamoten . Statsrådet beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. : , , , (t.o.m. ), , (t.o.m. ) samt . Som nya ledamöter utsågs fr.o.m. och fr.o.m. . Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. de- partementssekreteraren (t.o.m. ), departementssekreteraren (t.o.m. ), departementssekreteraren fr.o.m. t.o.m , departementssekreteraren fr.o.m. . Som experter i kommittén förordnades fr.o.m. samhällspedagog , projektchef (t.o.m. ), kriminalvårdsinspektör , utredningssekreterare samt utredare . är docent förordnad som expert i kommittén. har t.o.m. tjänst- gjort som assistent åt kommittén. Fr.o.m. tjänstgör som kommitténs assistent. Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. (t.o.m. ). Fr.o.m. förordnades socionomen till ny sekreterare i kommittén (t.o.m. ). Fr.o.m. har åter förordnats som sekreterare i kommittén. Kommittén överlämnade sitt delbetänkande Om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14). Kommittén har initierat utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (, 2000) med och som antologiredaktörer. överlämnar härmed sitt slutbetänkande Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället (SOU 2001:95). Reservation mot delar av kommitténs förslag har lämnats gemensamt av ledamöterna . Särskilt yttrande har läm- nats av experten . Utredningens uppdrag är genom överlämnandet av detta betän- kande slutfört. Kommitténs uppdrag och verksamhet ........................ Uppdrag och direktiv ........................................................... Samverkan med kommuner, organisationer m.fl................ Kunskapsspridning och opinionsbildande roll ................... Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet ............... 1.7Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseen- Perspektiv och utgångspunkter.................................. Föreställningar om hemlöshet och hemlösa ....................... Behov av bredare definition ................................................. Hemlös – bostadslös............................................................. Behov av kunskap och metodutveckling ..................... Hemlösa och hemlöshet .................. Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten .......... Kartläggning av antalet hemlösa m.m.................................. 4.5.1 Omfattning och orsakssamband ............................... 4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet................... På männens villkor ................................................. 4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor ........................ Ett barn- och familjeperspektiv........................................... Överväganden och förslag ................................................... Rätt till bostad ........................................................ Rättigheter gentemot det allmänna..................................... De sociala rättigheterna enligt regeringsformen ...... Konkretisering av bostadspolitiken .......................... Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen ............... Överväganden och förslag ................................................... Staten och hemlösheten ........................................... Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund........... Kompensation för ökande boendekostnader ..................... Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag........... 6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende....................... 6.3Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga 6.4Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning lagstiftning om bostadsanvisning............... Utvecklingen : färre frivilliga 6.5Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen Överväganden och förslag ................................................... Kommunerna och hemlösheten ................................. 7.1Centrala uppgifter för den kommunala 7.2Kommunernas ansvar för en väl fungerande vård och omsorg – exemplet hemlösa med allvarliga missbruks- 7.3Kommunernas ansvar för en väl fungerande 7.3.1 Kommunala instrument för en fungerande bostadsplanering och bostadsförsörjning ................. Tillgång på bostäder.................................................... Kommunens ansvar för särskilda grupper................. 7.4Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser.................. 7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning............. 7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad.......... Föreställningen att klara eget boende .................. En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse .............. 7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende......... Överväganden och förslag.................................................. Vården och hemlösheten ........................................ Hälso- och sjukvården........................................................ Psykiatrin och hemlöshet – avinstitutionalise- Psykiskt störda missbrukare .................................... samarbete med vuxenpsykiatrin: 8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för 8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa .... 138 Överväganden och förslag ................................................. Kriminalvården och hemlösheten............................. 9.1Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårds- 9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag .. 144 9.3Alternativa vägar för att främja återintegration i sam- Internationella erfarenheter – exemplet .. Överväganden och förslag ................................................. Arbetsmarknaden och hemlösheten.......................... Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden............. Samordnings- och samverkansvinster med Socsam......... Vräkning – utveckling och praxis.............................. Vem vräks – och vilka får bo kvar? Vräkning till vad? Samverkan socialtjänst – bostadsföretag .......................... Överväganden och förslag ................................................. Hyresvärdarna och hemlösheten .............................. Avhysning från bostaden................................................... 12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran .............................. 12.2.2 Störningar i boendet............................................... Överväganden och förslag ................................................. 12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden................. Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist...... Rättelseanmaning till hyresgäst och under- rättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång........... Rättelseanmaning till hyresgäst och under- rättelse till socialnämnden även vid särskilt allvarliga störningar i boendet .............................. Frivilligorganisationerna och hemlösheten ................ Frivilligt socialt arbete........................................................ Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt........... Överväganden och förslag.................................................. Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv................. EU- och EG-rätten............................................................. Handlingsplan mot social utslagning ................................ 14.4Kampen mot hemlöshet – goda exempel från Forskarsamhället och hemlösheten.......................... Reservation och särskilt yttrande ....................................... Bidrag till olika projekt som efter beredning av har beviljats av regeringen.... Bakgrund till statistiska analysmodeller som använts vid beräkningar i SOU 2001:95, avsnitt (PM av , statistiker) ....................... 1Kommitténs uppdrag och verksamhet Hemlöshet är ett sammansatt och komplicerat samhällsproblem. Det finns inga enkla lösningar. Framför allt finns det inte bara En Lösning. Våra förslag till åtgärder syftar till att såväl förebygga hemlöshet som till att på ett bättre och mer genomtänkt sätt bistå de medbor- gare som är hemlösa. Hemlöshetsfrågans komplexitet innebär att den berör såväl välfärdspolitik av mer generell natur likaväl som riktade och specialiserade insatser. Våra förslag är där- för av både direkt och indirekt karaktär. En av de riktigt stora och avgörande drivkrafterna för hemlös- hetsutvecklingen är det närmast obefintliga byggandet av hyresbo- städer i landets tillväxt- och inflyttningsregioner. En annan grund- läggande fråga är kvalitén, omfattningen och långsiktigheten i det sociala arbetet. Utvecklingen inom båda dessa samhällsområden har både direkt och indirekt betydelse för hemlöshetsfrågan i sin hel- het. Kommittén har arbetat i nära samverkan med kommuner, fors- kare, frivilligorganisationer, länkrörelser, bostadsföretag, landsting, statliga myndigheter och med enskilda personer med erfarenhet av hemlöshet. Vår öppna och breda genomgång av de delar av vårt samhälle som enligt vår mening har betydelse för hemlösheten och för hemlösa, har visat på behov av förnyelse och förändring inom många områden. I de delar av vårt slutbetänkande som omfattar det sociala arbetet riktar sig förslagen i huvudsak till samhället i stort. Vi har inte fun- nit några stora behov att föreslå omfattande förändringar av de nu gällande lagarna. Socialpolitiker, fältarbetare och tjänstemän i kom- muner, organisationer och landsting kan dock finna många intres- Kommitténs uppdrag och verksamhet santa och tänkvärda förslag i det betänkande som vi nu publicerar. Kommitténs utredningsarbete har bland annat visat på stora behov att utveckla samhällets attityder till och insatser för hemlösa kvin- nor. Kommittén understryker vikten av att myndigheter och orga- nisationer mer organiserat beaktar barn- och familjeperspektivet i hemlöshetsarbetet. Inom det socialpolitiska området föreslår vi dessutom att regeringen skall lägga förslag som gör det lagligt och möjligt att bilda gemensamma nämnder mellan i första hand kom- muner och landsting. Genom de gemensamma nämnderna kan mycket av dagens ineffektiva rundgång mellan olika huvudmän undvikas och förebyggas. Ansvaret för olika former av hälso- och sjukvård, missbrukarvård, boenden och omsorg som vänder sig till de mest utsatta bör, enligt våra förslag, organiseras under en ge- mensam och lokal huvudman. Kommittén har också funnit det angeläget att i sitt betänkande rikta uppmärksamheten på arbetsmarknaden och dess betydelse för många hemlösas återhämtning och rehabilitering till värdiga och självständiga livsvillkor. Det är dock inom det bostadssociala området som vi funnit mest anledning att lägga förslag till författningsändringar. Ett exempel är vårt förslag om att bistånd enligt den nya socialtjänstlag som träder i kraft även skall innefatta rätt till bistånd till fast bostad för personer som är att betrakta som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Andra förslag är inriktade på att exempelvis förebygga vräkningar. Andra bland de hemlösa lider, utöver bostadsfrågan, av brist på kvalificerad och persontillvänd vård och omsorg. Därför finns inbyggt i vårt slutbetänkande ett grundläggande förslag om en utveckling av det lokala ansvaret för såväl en väl fungerande vård och omsorgsverksamhet som en väl fungerande bostadsmarknad. Frivilligorganisationer och sociala rörelser i stort är av stor bety- delse för hemlöshetsfrågan och dess lösning. På samma sätt är age- randet från privata och offentliga bostadsföretag oerhört viktigt. De förslag om förändringar av gällande lagstiftning som vi presen- terar i detta betänkande, har alla inriktningen att försöka underlätta positiva insatser från de olika samhällsaktörerna. En utveckling som kan minimera hemlösheten i allmänhet och fasa ut långtids- hemlösheten i synnerhet, kräver nämligen deltagande och engage- Kommitténs uppdrag och verksamhet mang från en mängd intressen, myndigheter och organisationer i samhället. Framför allt eftersträvar vi genom våra förslag en mer långsiktig och kontinuerlig uppmärksamhet på hemlöshetsfrågan. Hemlös- hetsintresset har varit alltför trendkänsligt och många insat- ser har lidit brist på kunskapsunderbyggnad, uppföljning och tål- modighet. Kapitel 1: Kommitténs uppdrag och verksamhet föreslår att förberedelsearbetet för en registerbaserade FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden sär- skilt beaktas, samt att ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har rele- vans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper med en svag position på bostadsmarknaden. Kapitel 3: Behov av kunskap och metodutveckling har för åren 2002–2004 anslagit för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insat- ser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jäm- lik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångs- punkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge och i uppdrag att organisera en verksam- het som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorgani- sationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisa- tioner. Kommitténs uppdrag och verksamhet Kapitel 4: Hemlösa och hemlöshet Kommittén föreslår att den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis . En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kun- na följa och beskriva utvecklingen . Ansvaret för genom- förandet bör gemensamt åvila och . anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en uppmärksamhet som kommunerna kan följa utvecklingen . Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvin- nor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hem- lösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familje- perspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivil- ligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov. Kapitel 5: Rätt till bostad Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Kapitel 6: Staten och hemlösheten Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att sti- mulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, lång- siktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. föreslår en särskild lag om bostadsan- visning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande Kommitténs uppdrag och verksamhet regler i lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fas- tighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den ut- sträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bo- stadsförsörjning. Kommittén föreslår vidare att regeringen som en generellt stöd- jande åtgärd framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensam- stående personer kan ansöka om bostadsbidrag. Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bi- dragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift. föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad. Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd. Kapitel 7: Kommunerna och hemlösheten Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslä- genheter är det väsentligt att öka tryggheten och självständigheten i boendet för andrahandshyresgästen. Detta uppnås bland annat genom att tillämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vid- hängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel för andra kommuner och bostadsföretag vill Kommitténs uppdrag och verksamhet framhålla den modell som i och det kommunala bostadsföretaget har utvecklat . Västeråsmodellen kännetecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall tillämpas. vill dock i första hand uppmana kom- muner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bostadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klien- ter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras. Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inle- dande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal . Kommittén vill framhålla, att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjnings- stöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exempel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bostadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal . Kapitel 8: Vården och hemlösheten Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet i enlighet med det förslag som Samverkansut- redningen har presenterat i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114). Kapitel 9: Kriminalvården och hemlösheten Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunför- bundet och gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter. Kommitténs uppdrag och verksamhet Kapitel 10: Arbetsmarknaden och hemlösheten Kommittén rekommenderar arbetsförmedlingen och att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. understödjer social- försäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbets- marknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa. Kapital 11: Vräkning – utveckling och praxis Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyres- värdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av uppgifter och ansvar enligt soci- altjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Parterna bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi för bedriva en uppsökande verksamhet i syfte att så långt det är möjligt förhindra vräkning. Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som upp- kommer genom upprepade betalningsförsummelser. Kapitel 12: Hyresvärdarna och hemlösheten Kommittén föreslår följande: En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överfö- res till hyresnämnden. Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist . Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social- nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar. Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social- nämnden skall ske även vid särskilt allvarliga störningar i boendet. Kommitténs uppdrag och verksamhet Kapitel 13: Frivilligorganisationerna och hemlösheten Kommittén föreslår att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor som rör hemlöshet, skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metod- arbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Social- styrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation. Kapitel 15: Forskarsamhället och hemlösheten Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta medel för ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning knutet till Forsk- ningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Regeringen beslöt att tillsätta en parlamen- tarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hemlöshet. Direktiven (1998:108) framgår av bilaga 1. Kom- mittén har enligt direktiven haft två centrala uppgifter: Arbetet skall bidra till att utveckla nya metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet, vilket skall ske i en dia- log med berörda myndigheter och organisationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. För detta ändamål har avsatt för vardera bud- getåren 1999–2001.