sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I sammanhanget kan även finnas skäl att som komplement eller alternativ överväga ett förslag om inrättande av vräknings- akuter som bl.a. skulle ha ekonomiska resurser till sitt förfogan- de. Förslaget (från vräkningsforskaren i DN- debatt) är bl.a. tillkommet mot bakgrunden att vräknings- processen är betydligt mera kostsam än vad ett åtgärdande av de ekonomiska problem som i de flesta fall föranleder vräkning skulle vara. (En vräkning kostar i genomsnitt medan den genomsnittliga hyresskulden i samband med vräk- ningar är . Ekonomiska problem utgör en vanlig vräkningsorsak vad gäller psykiskt störda). En fråga som framstår som angelägen att granska är vidare rättssäkerheten hos bl.a. människor med psykiska problem som lever med andrahandskontrakt vanligtvis med som innehavare av förstahandskontraktet (för s.k. övergångslägen- heter m.fl.). Sådana andrahandskontrakt kan innefatta långt- gående ordningsregler eller andra restriktioner för hyresgästen. Det finns av allt att döma många exempel på restriktioner som står klart i strid med eller som helt saknar grund i hyreslagstift- ningen. Det finns också frågetecken kring hyresgästens rätts- säkerhet eller besittningsskydd. Inte minst framstår frågan om skydd vid vräkning som än mer problematisk än vid fall med förstahandskontrakt. Motsvarande problem och ofta än mera påtagliga finns av allt att döma vid boende på privata vårdhem. Det förefaller även finnas anledning att granska om socialtjänst- lagstiftningen behöver ses över ånyo. Enligt en rättsvetenskaplig studie vid har den rätt som tidigare förelåg även för andra än äldre och handikappade helt försvunnit med den lag som trädde i kraft årsskiftet 1997/98 och kanske av skälet att den rätt som tidigare fanns inte har blivit ordentligt utredd. (Rätten till bostad - En komparativ undersökning av svensk och engelsk lagstiftning om rätt till bostad. Jur. 1998 sid. 71 ff). De sammanfattande slutsatserna i denna studie, som avsåg en jämförande analys av rättsutvecklingen under det skede med avreglering som förevarit i och , har ett intresse också i ett vidare sammanhang. Den engelska avregleringen visade sig enligt studien medföra ett så bristande skyddsnät för svaga grupper att ett införande av en omfattande lagstiftning om rätt till bostad efterhand ansågs nödvändig. I studien dras bl.a. följande slutsats efter tillkomsten av denna lagstiftning: Man kan nog säga att den rättsliga regleringen av hur bostäder skall fördelas i blivit alltför omfattande. Fördelningen av bostä- der har blivit överreglerad. Analysen av den svenska utvecklingen leder dock till en mot- satt slutsats; I finns det (frånsett rätten till specialanpassad bostad för äldre och handikappade) efter ingen rättslig reglering alls, ingen rätt till bostad ens för de mest utsatta indivi- derna, som aldrig kommer att kunna få en bostad på den vanliga marknaden. I kan man snarare tala om underreglering. Det kan också allmänt ifrågasättas om före perioden med avreglering var överreglerat. I propositionen om minskad statlig reglering av kommuner- nas ansvar för boendefrågor målas i inledningen helhetsbilden att Bostads- och byggmarknaderna har känne- tecknats av omfattande regleringar. Vad gäller reglering i lag kan denna bild ifrågasättas. Det kan vara av värde att måla en annan bild. Lagstiftning om fastighetsägares ansvar Svensk bostadspolitik har haft en tydligt generell inriktning. Ett överordnat mål har varit att åstadkomma ett utbud av goda bostäder tillgängliga för alla. Medlen för att förverkliga detta mål har emellertid inte i första hand utgjorts av en generellt tvingan- de lagstiftning. De har i stället tagit sig uttryck i att staten tillskjutit ekono- miska medel och i att en stark aktör på bostadsmarknaden till- skapats. Inrättandet av allmännyttiga företag har utgjort en hörnsten i politiken. Hela strategin kan sägas ha utgått från grundtanken att bostadsmarknaden är en fri marknad. En betydande mängd av de bostadspolitiska regleringar som funnits har varit formade som underordnade instrument i denna strategi. Regleringarna har i stor utsträckning tagit sig uttryck som villkor för de ekonomiska insatser som staten stått för. De har utgjort villkor för statliga lån och bidrag etc. I tämligen liten utsträckning har de tagit sig uttryck i allmän lagstiftning. När staten, på grund av det statsfinansiella läget, dragit undan sitt ekonomiska engagemang i boendefrågor och när en avreg- lering genomförts också på annat sätt och av andra skäl har stora delar av regleringen fallit bort. Det kan ifrågasättas om inte marknaden blivit underreglerad. I vad som nämnts tidigare om avskaffande och eventuellt återinförande av lagstiftning har de regler som ger kommunen skyldigheter eller medel stått i fokus. Det som anförs i social- tjänstlagen om kommunens ansvar har i olika utredningar och propositioner etc. ansetts vara tillräckligt vad gäller lagreglering för att få till stånd goda boendeförhållanden bl.a. för svaga grupper. Den nämnda rättsvetenskapliga studien väcker frågan om inte rätten till bostad har kommit att urholkas och om det inte finns skäl att mera uppmärksamma också den lagreglering som gäller individens rättigheter. Det kan även vara av intresse att uppmärksamma fastighets- ägares skyldigheter i lag. Det kan vara av intresse att överväga att stadfästa fastighetsägares skyldigheter i lag som alternativ eller komplement till lagstiftning om kommunens ansvar. Utgångspunkten för utmönstringen av tidigare lagstiftning om bostadsförsörjning mm angavs vara; en inrikt- ning att avreglera bostadsmarknaden och att lägga ansvaret för bostadsmarknaden och byggandet på olika fastighetsägare. 1992/93:242 Allmänna utgångspunkter). Det kan vara av intresse att överväga en lagfäst och likställd skyldighet för alla de skilda slag av företag som upplåter bostäder att bl.a. ta ansvar för svaga grupper. Det kan vara av intresse att överväga en lagstiftning som klar- gör alla fastighetsägares ansvar att bl.a. inte avvisa s.k. svaga grupper och som klargör fastighetsägares ansvar att vid problem visa sådan hänsyn och omsorg att de inte med avhysning för- orsakar hemlöshet. I utvärdering av psykiatrireformen konstateras allmänt att psykiatrireformen avtäckt nya problemområden som aktualiserar behov av FoU-insatser. Bl.a. efterlyses bättre kun- skap om (liksom bättre metoder för att beskriva) psykiskt funk- tionshindrade personers levnadsförhållanden och behov. Det saknas också kunskaper om marginalisering och hemlöshet, lik- som om integrerande och stödjande processer som verkar i posi- tiv riktning. Vidare redovisas att angett kärnom- rådena boende och sysselsättning som viktiga att forska om och att utveckla. Styrelsen efterlyser stöd för kompetensuppbyggnad och sär- skilt för tvärvetenskapligt arbete. Stöd behövs för att utveckla FoU på tre nivåer; stats-, läns- och kommunnivå. Styrelsen anför även att det är viktigt att flödet fungerar bra mellan dessa tre nivåer. Social- styrelsen skulle kunna göra en insats för att underlätta detta. , nätverksstöd, finansiering är exempel på tänkbara aktiviteter. Policyrollen är viktig. Kvalitetskriterier, riktlinjer mm hör till detta. Omfattande kunskaper har samlats inom Socialstyrel- sens utvärderingsgrupp som skulle kunna komma till ytterligare användning. Flera stora databaser har byggts upp baserade på både individ- och organisationsdata. Ytterligare uppföljningar kan genomföras över efter det att initialfasen är avslutad. Detta belyser den centrala roll som har även i FoU-frågor och vikten av att inte minst mot denna bakgrund knyta an till dess arbete för att uppmärksamma boendefrågor i fortsatt reformutveckling. Nedan diskuteras några förslag till problemområden som underlag till en mera ingående dialog med och om fortsatt FoU-arbete. De förhoppningar undertecknad haft att kunna bidra med en sammanställning av de studier som gjorts i samband med Social- styrelsens utvärdering har inte kunnat infrias. Utvärderings- materialet är så omfattande att det är tämligen svåröverskådligt och behandlingen av frågeställningar med bostadspolitisk rele- vans framstår som mycket spridd i materialet. Än mindre har förhoppningar om att också ställa samman bostads-, och socialpolitiska m.fl. studier av intresse kunnat infrias. Det kan emellertid ifrågasättas om inte ett sådant arbete när- mast bör betraktas som en lämplig forskningsuppgift. En lämplig forskningsuppgift kan även vara att göra en kvali- tativ sekundäranalys av sådant material med syfte att belysa sammanlagda effekter av förändringar i bostads-, social- och andra politikområden samt att belysa bostadspolitikens roll i ett sådant sammanhang. En sådan analys skulle inte minst kunna vara av värde för att belysa villkor vad gäller att fullgöra det omfattande ansvar för svaga gruppers boende som den allt tydligare tilldelats. Att bedrivet arbete i anslutning till psykiatrireformen som nämnts endast till mindre del avsett utpräglat bostadspolitiska problem hindrar inte att boendet eller bostadspolitiken är av helt grundläggande betydelse för psykiskt störda. gäller att bostadspolitiken är viktigare än för många andra grupper. Allmänt kan vidare ifrågasättas om inte generella bostadspoli- tiska åtgärder har en väl så stor betydelse som olika slag av spe- ciella insatser för att stödja gruppen. Bostadskostnaden/hyresnivån har exempelvis en avgörande betydelse. Tunga boendekostnader kan bl.a. påtagligt begränsa möjligheterna att bekosta adekvat vård. Psykiskt störda har i allmänhet mycket små ekonomiska resurser. På motsvarande sätt har det en avgörande betydelse att det finns ett tillräckligt utbud av bostäder lämpade för gruppen, och då inte minst ett utbud av mindre och billiga bostäder. (I detta finns således klara överensstämmelser med problemen för många ungdomar. I direktiven framhålls vikten av att skapa flyttströmmar som kan frigöra mindre och billiga bostäder. En aspekt på denna problematik berörs i bilaga 1) Den generella politiken kan även sägas ha en avgörande indi- rekt betydelse. Bostadspolitiska förändringar, skattereformen och andra allmänna ekonomisk-politiska förändringar har av allt att döma medfört att mycket stora grupper fått en starkt för- svårad situation . Detta har i hög grad påverkat ekonomi och arbetssituation. En betydande del av resurser har fått avsättas för att bistå mycket breda grupper. Den har tvingats avsätta resurser för stora grup- per som den tidigare inte haft anledning att ha kontakt med och som knappast kan sägas ha problem av det slag som social- tjänsten är avsedd att arbeta med. Detta har inneburit att arbetet med att bistå grupper med svåra problem, t.ex. psykiskt störda, åtminstone till en del kommit att åsidosättas. (Det är t.ex. närmast uppenbart att uppmärksamheten bl.a. på psykiskt stördas situation vid vräk- ningar har brustit i perioder när dessa varit många, dvs. i perioder när skatte-, hyres- och företagspolicyförändringar medfört många avhysningar snarare än att störningsproblem ökat.) Allmänt har av allt att döma fått ta på sig en betydande bostadssocial roll (förutom en stor roll att bistå breda grupper som blott har ekonomiska problem) när inte minst all- männyttiga företag p.g.a. olika förändringar kommit att spela en allt mindre central bostadssocial roll. kan bl.a. enligt forskare numera sägas stå för en hel (och växande) del- marknad på den allmänna bostadsmarknaden. Det finns skäl att instämma i bl.a. och inledningsvis återgivna synpunkter på beredningens direktiv vad gäller den betydelse som generella åtgärder och insatser har i för- stone för svaga grupper. (I sammanhanget kan för övrigt finnas anledning att kommen- tera skrivningar om generell politik i ESO:s rapport om hem- löshet. Vissa skrivningar kan lätt läsas som om generella åtgärder skulle ha varit verkningslösa eller rentav förvärrat situationen bl.a. för psykiskt störda. Även om författarna kan ha en viktig poäng i det senare avseendet när det gäller effekter av den generella skattereformen kan kommentarerna till den generella bostadspolitiken starkt ifrågasättas. Ett be- lysande exempel på hur vanskligt det kan vara att dra slutsatser om den generella politikens verkningar återges i av- handling om vräkningar. Han förklarar där det i förstone paradoxala förhållandet att vräkningar, inte minst p.g.a. stör- ningar, ökade parallellt med att antalet outhyrda bostäder ökade; Förekomsten av ett stort antal tomma lägenheter, beroende bl.a. av en omfattande bostadsproduktion som ett led i en generell politik, utgjorde en avgörande förutsättning för att många som inte haft möjlighet att efterfråga eller bilda ett eget boende kunde börja uppträda på den allmänna bostadsmarkna- den. Många av dessa visade sig emellertid medföra sådana problem att företagen såg sig tvungna att tillgripa vräkningar trots att de hade avsättningssvårigheter.) I betänkandet Bostadspolitik 2000 anfördes som framgått att bostadsmarknaden fortfarande befinner sig i ett övergångsskede och att detta försvårar att långsiktigt bedöma behovet av styr- medel. Kvalitativa analyser av skisserat slag borde bl.a. kunna bidra till att underlätta sådana bedömningar. Även rättsveten- skapliga studier borde kunna ge värdefullt underlag för över- vägande om lagreglering. Som nämnts är kontrollen över vad som händer individer vid och efter vräkning bristfällig. Överhuvudtaget brister kunskapen om boendekarriären för individer med psykiska funktions- hinder. ger redan pågående insamling och rapportering av statistik möjligheter att ordna en betydligt bättre löpande uppföljning. Med en sådan skulle överblicken av behov av åtgär- der kunna förbättras. Vidare skulle ges en bättre grund för att lokalisera speciella problem för fördjupade studier eller andra slag av insatser. I forskningen syns även råda brist på kvalitativa studier som ger önskvärt konkreta och levande beskrivningar av levnads- /boendeförhållandena för psykiskt störda. Sådana studier borde ha ett stort värde såväl för att skapa allmän förståelse som för att lokalisera strategiska problem. Åtgärder för att allmänt förbättra socialt liv i bostadsområden, för att öka tryggheten, för att motverka anonymitet och ensam- het, för att skapa träffpunkter och verksamhet etc. har stor bety- delse för breda grupper. De har säkerligen också större betydelse för psykiskt funktionshindrade än för många andra. I betänkandet Bostadspolitiken 2000 föreslogs att sådant arbete skulle stimuleras inom ramen för lokala utvecklingsprogram. Stimulansmedel har emellertid inte utgått i den utsträckning som kommittén föreslog. Det ter sig angeläget att på nytt väcka frå- gan om stimulans till utvecklingsverksamhet i dessa frågor. Vad är psykiskt störd eller psykiskt funktionshindrad? Psykiskt störd är egentligen en term som övergetts och ersatts av psykiskt funktionshindrad. Psykiskt störd utgjorde i sin tur ersättning för tidigare benämning psykiskt sjuk. Dessa för- ändringar återspeglar samma förskjutning i problemsyn som skett för många andra s.k. svaga grupper. De är uttryck för en strävan att inte se problematiken som begränsad till den enskilde individen (eller gruppen) utan som i hög grad beroende också av omgivningsfaktorer. Vanligtvis avses med psykiskt funktionshindrad en person där psykisk sjukdom eller grava problem utgör det mest framträ- dande eller uteslutande handikappet. Således menas som regel inte demenssjuka eller psykiskt utvecklingsstörda. (Detta är grupper som tidigare ofta behandlades tillsammans med psykiskt sjuka och som även administrativt etc. tillhörde samma kategori. finns emellertid bl.a. en särskild organisation i vård och stöd för de båda senare grupperna). Denna avgränsning gäller även för denna förstudie/PM. Det finns emellertid skäl att inte göra någon skarp åtskillnad, och i mycket är den problematik som behandlas giltig också för dementa etc. Den kan för övrigt i mycket vara giltig även för många med djupa psykiska problem t.ex. i samband med livskriser. Inte heller sådana psykiska problem innefattas emellertid i termen psykisk störning eller psykiskt funktionshinder. Benämningen har betydelse för allmän förståelse. Den har även politiska, juridiska, administrativa, ekonomiska och plane- ringstekniska implikationer. (För att t.ex. förtydliga det senare kan det ha betydelse om ett boende betraktas just som ett boende eller som en vårdinrättning bl.a. för behov av plan- ändringar eller grannars medgivande etc.) Gruppen ifråga är mycket heterogen. Att tala om den boende- sociala situationen för psykiskt störda är knappast enklare än att tala om den för kroppsligt sjuka – för knäskadade, för de med hjärtfel, för astmatiker, för sockersjuka, för reumatiker, för de med magsjukdomar etc., etc. Det underlättar knappast att tal om psykisk sjukdom hos många av oss lätt frammanar osäkerhet, rädsla eller fördomar. Psykisk sjukdom kan vidare till skillnad från många andra handikapp växla tämligen starkt över tiden. Den kan komma som svårartade skov mellan vilka den drabbade kan vara helt frisk. Den är vidare partikulär, dvs. den behöver inte innebära brister vad gäller allmänt förstånd. För t.ex. schizofreni gäller till och med att den förekommer i större utsträckning bland begåvade människor än hos andra. gäller emel- lertid att sjukdomen ibland utgör en del i komplex bild av multi- handikapp. Den kan finnas parallellt med somatiska sjukdomar. Människor med psykiska funktionshinder har också allmänt en tydligt sämre hälsa än befolkningen i allmänhet. Särskilt proble- matisk är bilden då den också innefattar missbruk och/eller kri- minalitet. På nästa sida visas ett diagram över olika grupper med psy- kiska funktionshinder. Grupper med psykiska funktionshinder Från Välfärd och valfrihet?. Slutrapport från utvärderingen av psykiatrireform. följer upp och utvärderar. Om initiering av flyttkedjor för att frigöra flera smålägenheter Bostadsfrågan har utgjort en av de stora samhällsfrågorna under hela seklet (och i länder som industrialiserades och urbaniserades tidigare än längre än så). I första hand har den gällt barnfamiljernas situation. har utgjort en hörnsten i bostadspolitiken och de tillkom också i första hand för att tillförsäkra ett tillräckligt utbud av . Poli- tiken fick sin höjdpunkt kring 1970 eller mitt i mil- jonprogrammet, dvs. det program under vilket byggde en miljon bostäder eller mest i världen. Då hade skett en väldig utveckling av bostadsstandarden. Vid seklets början kunde en familj vara nöjd om den fick till- gång till en egen vrå och ända in till var en lägenhet om ett rum och kök standard för en barnfamilj. Först med fyrtiotalet kom tvårummaren att etableras som standard och blev trerummaren den gängse för en barnfamilj. Med sjuttiotalet började fyrarummare bli ett allt vanligare inslag i byggandet av flerfamiljshus. Framför allt kom emellertid småhuset med fyra eller fem rum snabbt att etableras som bosta- den för en barnfamilj. I viss utsträckning kom ett allmännyt- tigt småhusbyggande till stånd. Den helt dominerande trenden blev emellertid att produktion av småhus kom att ske i privat eller egen regi. Detta kunde i stor utsträckning ske med hjälp av statliga subventioner både för produktion och konsumtion. Byg- gandet stöttades med förmånliga statliga lån och konsumtionen med gynnsamma skatteregler m.m. Bostadssituationen för andra än barnfamiljer har stadigt för- bättrats genom att de kunnat överta äldre då dessa lämnats av barnfamiljerna. (Således kan - om än tillspetsat - sägas att det helt övervägande flertalet enrummare inte byggts med tanke på andra än barnfamiljer. De enrummare som till- kommit är få i förhållande till det histo- riska lagret). Vid det läge då småhusvågen kom förändras emellertid situa- tionen tämligen snabbt. En mycket lång och stabil period av till- växt kom att avlösas av en instabil utveckling med djupa reces- sioner, stagnation och korta perioder med hyperaktivitet. Små- hushållens traditionella påfyllning av bostäder som övergivits av barnfamiljer (som flyttat till småhus) kom att avbrytas. Fenomenet tomma bostäder började att ge sig till känna. Med nittiotalet inträdde med utebliven eller mycket måttlig tillväxt och med tidigare oanad arbetslöshet. Sär- skilt hårt kom ungdomar att drabbas. En stor mängd ungdomar har aldrig fått sådana inkomster att de kunnat efterfråga en bostad. I stället har de bott kvar hemma. När de sökt en bostad har de vidare fått konkurrera med många andra slag av småhus- håll som i den vikande ekonomin avstått från att skaffa sig större bostäder och av allt att döma i viss utsträckning rentav flyttat ned sig till mindre. Allmännyttan har ett mycket ansenligt bestånd av helt omoderna familjelägenheter. Den sitter med ett berg av tomma trerummare. Den sitter i många avseenden sämre till än den pri- vate ägaren av flerfamiljshus som i allt väsentligt i första hand äger äldre, mindre och mera centralt belägna bostäder. Hur skall man då förhålla sig till detta berg? Fyra handlingsalternativ inställer sig: Riv det som är omodernt Bygg om så att mindre lägenheter tillskapas Bygg om så att större moderna familjelägenheter tillskapas Se till så att trerummare kan övertas av småhushåll (Givetvis är det intressant att diskutera kombinationer av olika alternativ) Rivning är bl.a. intressant för det fall att den omfattande pro- duktionen medfört att det blivit ett klart överskott av lägenheter. Ett överskott kan också ha uppstått på grund av att befolkningen minskat kraftigt. Rivning aktualiseras ibland även utifrån uppfattningen att bostäder i flerfamiljshus just i sin egenskap av kollektiva bostäder helt enkelt har så bristande egenskaper att de bör ersättas av småhus. aktualiseras ibland av att inslaget av flerfamiljshus i bostadsbeståndet är stort i ett inter- nationellt perspektiv. Bortses från de nationer som ingick i de tidigare så kallade är det i endast som haft ett större inslag av flerfamiljsbostäder i bostadsproduktionen. Skillnaderna bör emellertid inte överdrivas och tätpositionen innebär långtifrån något självklart och avgö- rande argument. (Den kan för övrigt inte heller hänföras enkelt till en socialistisk politik som framträtt som tydligast i det tidigare . Att inslaget av flerfamiljshus är stort i bör av allt att döma i första hand tillskrivas histo- risk/kulturell tradition. Historiskt har vi, via , haft en starkare beröring med den centraleuropeiska utveckling i vilken flerfamiljshuset utvecklats alltsedan romartiden än med den anglosaxiska kulturen, som är den sfär i vilket småhuset – via det engelska radhuset – vuxit fram.) Viktigt i sammanhanget är också att vi , så som det går att följa med tillförlitliga uppgifter, skilt oss från andra länder däri att vi haft en ovanligt småskalig hus- hållsstruktur, vilket av allt att döma kan härledas till faktorer som sekularisering, frihet/avsaknad av livegenskap/ och möjligt- vis även klimatologiska och andra geografiska faktorer. (Alltför ofta tillskrivs den svenska hushållsstrukturen förenklat sentida fenomen som skilsmässor eller rentav små bostäder i bostadsbe- ståndet. Sentida så kallad hushållssprängning mm har emellertid inte avvikit från den trend mot allt mindre hushåll som gällt i långt mera än .) Med en mycket småskalig hushålls- struktur utgör många lägenheter i flerfamiljshus en värdefull till- gång. Som redan framhållits finns redan ett stort lager av smålägen- heter. Ett ytterligare argument att inte tillskapa flera genom ombyggnad är att detta är dyrbart. Inte minst innebär det lätt att öka inslaget av de allra dyraste elementen i en bostad, dvs. bas- försörjningen med extra tjock (ljud- och brandisolerande) vägg- avgränsning och med extra kök, samt extra hygienrum respektive extra vatten-, avlopps-, ventilations- och elkanalisationer. Vid önskemål om balkonger tillkommer även sådana. Även alterna- tivet att partiellt riva större lägenheter så att de blir mindre fram- står som dyrbart. Även ombyggnad för att tillskapa större lägenheter innebär investeringar.