sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Jag anser att det kan ske dels genom att bilägarens skyldigheter ska betonas tydligare, dels gen- om att avställningsmöjligheterna begränsas i jämförelse med , dels genom att även bilar som inte omfattas av ekonomiskt produ- centansvar blir berättigade till kostnadsfri inlämning. Bilskrotningsbranschen har , med stöd från bilindustrin, föreslagit att bilägarens skyldigheter resp. avställningsmöjligheter- na ska skärpas genom följande åtgärder: -möjlighet att avregistrera fordon administrativt ska upphöra. -Tillfällig avställning ska accepteras endast . a)Ett skrotintyg utfärdas. b)Fordonet återregistreras och betala skatt och försäkring. Undantag kan ges vid synnerligen goda skäl. Bilägaren ska intyga att fordonet förvaras på ett förnuftigt och miljö- vänligt sätt. -Möjligheterna att på annat sätt avregistrera fordon tas bort eller begränsas kraftigt. Jag bedömer att förslagen är av intresse och bör utredas närmare. Angående kostnadsfri inlämning, se 11.3.2. Hur ska visionen nås? Överväganden och förslag om hur miljöbehandlingen hos bil- skrotare ska förbättras Se nedan under Konkurrens. Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjlig- heterna i syfte att förhindra nedskräpning med skrotbilar. 11.3.2Aktörernas roller och systemens effektivitet Konsumenternas inlämning av uttjänta bilar fungerar inte helt bra. Förslag angående detta, se 11.3.1. Överväganden och förslag rörande det ekonomiska systemets effektivitet Jag har i avsnitt 3.2 konstaterat att kritik mot bilskrotningsfond- systemet som det är uppbyggt har framförts från flera håll . En faktor som kritiserats är att den inte ger någon avkastning. Regeringen har i propositionen 2000/01:47 uttalat en avsikt att ändra detta genom att överföra fonden till Kammarkolle- gium att förvalta. Detta problem förväntas därför vara inaktuellt . Ett annat problem har varit att premiesystemet har tenderat att styra mottagningsavgiften för bilarna. Det har tydligt manifesterats vid premiehöjningen , då många bilskrotare höjde priset för skrotning, dvs. mottagningsavgiften, direkt i samband med höjningen. Regeringen uppskattade i proposi- tionen den genomsnittliga mottagningsavgiften till . Bil- industrin har senare, tillsammans med bilskrotningsbranschen tagit fram underlag för att bestämma skrotningskostnaden för en bil som inte har några positiva värden i form av återanvändbara begagnade reservdelar. Underlag och beräkningar har diskuterats mellan bil- och bildemonteringsbranscherna och accepterats av båda parter. Det visar att normal kostnad , innan den utökade demonteringen påbörjas, är 900–per bil. Hur ska visionen nås? gäller den s.k. miljöbehandlingen av en uttjänt bil som fallit för åldersstrecket. Jag bedömer att en kostnadsfri inlämning av bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, skulle råda bot även på den ineffektiva användningen av till sista bilägaren som medel att ersätta bilskrotarna för skrotningskostnaden. En sådan lösning skulle innebära att producentens kompetens och kännedom om metoder och kostnader för bilens behandling kommer till nytta i förhandlingen om vilken ersättning som ska betalas till bil- skrotaren. Bilägaren skulle få ut en incitamentsdel av premien ograverad, och den totala utbetalningen för varje bil skulle minime- ras. Lindhqvist (2001) har framhållit att det inte finns någon bak- grund till bilskrotningspremiens incitamentsnivå, . Jag finner också att producenterna har ifrågasatt om överhuvudtaget behövs. De anser också att i det fall att premien finns kvar, måste dess storlek vara bättre underbyggd. Jag anser att regeringen bör utreda om det finns behov av en premie i den nya situation som uppstår med kostnadsfri inlämning av uttjänta fordon, och i så fall hur stor den behöver vara. EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar saknar en acceptabel lös- ning. En möjlighet är att betalning till bildemonterarna sker direkt från bilskrotningsfonden med hjälp av en upphandlingsprocess i stället för via bilägare med en premie. Ett sätt att genomföra detta kan vara att förfina systemet med differentierade utbetalningar från bilskrotningsfonden och utnyttja kompetensen hos de producenter som är märkesrepresentanter i utarbetande av premienivåerna. Bilproducenterna anser att bilindustrin kan agera som huvudaktör och prisförhandlare. För de privatimporterade bilarna kan de specifika märkesrepresentanterna förhandla för statens räkning om priset på samma sätt som man gör för de bilar man själv satt på marknaden efter . Producenterna anser att bilskrotningsfonden bör av- vecklas, men att den bör behållas tills vidare i ett övergångsskede, och att producenterna bör ha inflytande på fondens användning, bl.a. i fondens funktion som finansiär av skrotningskostnaden för de bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, på så sätt som beskrivits ovan. Eventuellt påfyllningsbehov till fonden anser bilindustrin ska arrangeras genom ett årligt uttag på hela bilparken i stället för genom avgifter på nya bilar. Hur ska visionen nås? inte behöva överstiga . Detta kan också ges formen av extra miljö- och säkerhetsincitament, genom att signalera till ägaren att bilen börjar bli gammal. Jag föreslår att denna fråga utreds närmare av regeringen. Jag bedömer också att bilindustrins förslag bör bli föremål för närmare utredning. Om förslagen är genomförbara skulle det kunna lösa frågan om kostnadsfri mottagning för den äldre bilparken. De större producenterna som har ansvar för en övervägande del av bilarna, av nybilsförsäljningen i , har tagit till sig producentansvaret dels med egna aktiviteter och avsätt- ningar, dels genom att samverka i frågor som inte är konkurrens- utsatta, inom BIL Producentansvar (BPS). Däremot finns ett stort antal små importörer som har hand om ett litet antal bilar, dessa känner förmodligen inte till producentansvarets krav. Se vidare under Konkurrens. Inom ramen för utredningen har en fördjupad studie gjorts av försäkringslösning som alternativ till fonder och producenternas egna avsättningar. Sammantaget visar studien att försäkringslösning kan tillämpas för bilar som ett frivilligt alternativ, men att det inte är aktuellt att föreslå obligatorisk producentansvarsförsäkring. Anledningarna är flera, bl.a. är det svårt att avgöra vad som är den bästa lösningen då alla aspekter beaktas. Det finns oklarheter som behöver redas ut, dels genom större praktisk erfarenhet, dels genom ytterligare analys. Jag anser också att producenternas möjlighet att ta sig an ansvaret utan särskild reglering ska ges möjlighet att verka och bidra till erfarenheterna. Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrot- ningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnads- fri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar. Hur ska visionen nås? Överväganden och förslag rörande kostnadseffektiv återvinning Återvinningsmålet bedömer jag kan nås med rimlig kostnad, förutsatt att det finns tillräcklig förbränningskapa- citet. Ett utvecklingsprojekt med LIFE-finansiering med bl.a. sor- tering av fragmenteringsavfall presenteras , och då resul- taten av detta kommer till nytta i praktiken förbättras situationen. För att nå målen på behöver samtliga berörda branscher satsa på FoU för att utveckla kostnadseffektiv material- återvinningsteknik och sorteringsteknik både i och utom- lands. För det ovannämnda planeras en fortsättning, inriktad på sortering. Utveckling av verktyg för glas- demontering har utarbetats i ett i av BPS, och en demonteringsstation för glas har ställts upp i de- monstrationssyfte. Ytterligare samarbeten, främst om plast, pågår. Det är väsentligt att samtliga de berörda branscherna samverkar i utvecklingen. Bilskrotningsfonden kan vara delfinansiär för erforderlig forsk- ning. Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats med syfte att finna kostnadseffektiva återvin- ningslösningar så att målen kan nås på . Överväganden och förslag rörande friåkare I avsnitt 3.2 har jag konstaterat att bland producenterna finns ett antal fristående importörer, som inte tycks känna till producent- ansvaret, än mindre ta det till sig. Det har inte gjorts någon samlad informationsinsats för att upp- lysa de mindre aktörerna, dvs. fristående bilimportörer, om producentansvaret. Det finns flera paragrafer som är förbundna Hur ska visionen nås? med lagkrav och med sanktioner i form av böter om de inte upp- fylls. Jag bedömer det som viktigt att alla producenterna infor- meras om sina skyldigheter. Inte minst gäller detta skyldigheten att ta tillbaka bilen kostnadsfritt. Revisorerna har ett ansvar att uppmärksamma sina kunder på behovet av att följa god bokförings- sed och lagar och att sätta av medel för kommande kända utgifter eller risker. De kan också rekommendera producenten att teckna en försäkring, om de inte anser att denne har gjort tillräckliga av- sättningar. De fristående bilimportörerna bör tills vidare uppmärksammas på de skyldigheter som anges i producentansvarsförordningen, lämpligen genom en informationsaktivitet från . En utvärdering bör sedan göras för att se om detta varit tillräckligt. I avsnitt 3.2 har jag konstaterat att tillsynen av bildemonterings- företag är bristfällig och att det har uppstått en snedvriden kon- kurrens i bilskrotningsbranschen. De bildemonterare som har en kortsiktig framtidsvy och som håller en låg miljöprofil kan hålla ett lägre pris än övriga i branschen. Bilskrotningsbranschen och bilindustrin har uppmärksammat utredningen, liksom även miljö- och näringsdepartementen, på att i denna situation blir bilskrotningspremien ett redskap som styr bilarna till en sämre miljöhantering. Med marknadskrafternas inverkan lämnar bilägarna sin skrotbil till den bildemonterare som håller lägst prisnivå. Detta innebär att de stora volymerna av skrotbilar hamnar för omhändertagande hos de bildemonterare som har en dålig miljöhantering. Det har med andra ord uppstått en situation där bilskrotningspremien finan- sierar bildemonterare som har en tveksam miljöhantering. En rimlig lösning på detta problem är att: -de nya föreskrifter om bildemonteringsverksamhet, som Na- turvårdsverket föreslagit, färdigställs skyndsamt samt träder ikraft möjligt, -tillsynen av auktoriserade bildemonterare förbättras avsevärt. Ur ett miljöperspektiv kan, anser bilskrotningsbranschen och bilindustrin, endast en situation i bilskrotningsbranschen ac- cepteras, där samtliga företag är auktoriserade och uppfyller gällande miljö- och verksamhetskrav. Hur ska visionen nås? Vidare bör kraven för att erhålla eller förnya auktorisation enligt bilskrotningsförordningen (1975:348) § 2 stärkas när det gäller kvalitets- och miljöledningssystem. SBR och bilindustrin föreslår därför att följande krav på kvalitets- och miljöledningssystem ska ingå i kraven för auktorisation: -, 2002 ska auktoriserade bildemonterare vara certifierade enligt något av de branschanpassade certifierings- systemen BPS- och SBR-certifiering alt. ISO-standard för kvalitet eller ISO-standard alt. EMAS för miljöledning. -, 2004 ska auktoriserade bildemonterare vara certifierade enligt ISO-standard för kvalitet samt ISO-standard eller EMAS för miljöledning. Detta krav på certifiering skulle vara i linje med EG-direktivets rekommendation att medlemsstaterna ska uppmuntra certifie- rade miljöledningssystem (2000/53/EC art. 6.5). in- förde krav på certifiering av bilskrotare. Branschen själv anser att de nya reglerna bör vara väl kända inom bilskrotningsbranschen, eftersom förslaget till föreskrifter har varit ute för remiss ett flertal tillfällen. Föreskrifterna innehåller dels implementering av för bilskrotningsanläggningar, dels tolkningar av andra regelverk om bilskrotning, samt anvis- ningar för tillsyn. Om man utgår ifrån de bildemonteringsföretag som uppfyller gällande krav, ska de nya föreskrifterna inte kräva för anpassning av verksamheten. Det är däremot viktigt att föreskrifterna kan träda ikraft så snabbt som möjligt med tanke på den snedvridna konkurrensen, där bildemonterare med tveksam miljöhantering gynnas gentemot övriga i branschen. Det är sannolikt att många företag i branschen kan slås ut. Det torde komma att röra sig om företag som inte valt att göra de investeringar som krävs för att leva upp till samhällets och kundernas krav. De företag som förväntas finnas kvar kommer att erbjuda fler arbetstillfällen och arbeta med utökad återvinning och förbättrad miljöhantering. En sådan konsekvens skulle avsevärt underlätta den lösning för kostnadsfritt mottagande som skissats i avsnitt 11.3.2. Hur ska visionen nås? Jag föreslår att genomför informationsaktiviteter för att öka kunskapen hos de mindre aktörerna i syfte att impor- törer som ej är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importör och producent. Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens. 11.4Däck – förslag till förändringar Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Omformuleringen innebär skärpta krav på att undvika deponering. Mitt förslag är att kraven på minskad användning av miljöskad- liga ämnen i däck bör drivas i anslutning till det fortsatta arbetet med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. Motivet är att huvud- delen av tillverkningen av däck sker utanför . Mitt förslag är att staten tillsammans med SDAB (Svensk Däck- återvinning AB) finansierar forskning som visar på miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika sätt att ta om hand ut- tjänta däck, återanvändning, materialåtervinning och energiutvin- ning. Syftet är att få bättre kunskaper om vilket omhändertagande som bör prioriteras. 11.4.1 Målnivåer och miljöeffekter Förslag till ändrade målnivåer för deponering I avsnitt 3.3.1 har jag konstaterat att målet för omhändertagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formuleringarna i för- ordningen (2001:512) om deponering av avfall. Där har bestäm- melser införts om vilket avfall som inte får deponeras. Bland detta avfall ingår hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än (8 § p. Enligt nu gällande förordning om producentansvar för däck (1994:1236) ska Hur ska visionen nås? av de däck som återlämnas tas om hand på annat sätt än deponering. Omformuleringen innebär sålunda skärpta krav på att undvika deponering. Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Förslag rörande minskad användning av miljöskadliga ämnen Enligt SDAB () har minskningen av miljöfarliga ämnen fått viss prioritet hos en del leverantörer, särskilt regummerare, som har lättare att ställa om produktionen. I övrigt är det svårt att förmå de stora leverantörerna att prioritera detta, då ju är en tämligen liten marknad. Det är svårt att få information om vad däcken innehåller för kemiska ämnen, efter- som det oftast är företagshemligheter. Här behövs harmonisering inom EU när det gäller krav på information om vad däck innehåller och krav på att produkterna miljöanpassas. Frågan bör drivas i anslutning till det fortsatta arbete med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. 11.4.2Aktörernas roller och systemens effektivitet Se avsnitt 11.3.2. I avsnitt 3.3.6 har jag konstaterat att det saknas underlag för att be- döma vad som kan anses som ett miljömässigt godtagbart om- händertagande av däck, om man bortser från alternativet depone- ring. Det behövs forskning för att kunna bedöma om energi- utvinning, användning av däck i mark och vatten och export för fortsatt användning kan anses som att förordningens intentioner uppfylls. Både miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika handlingsalternativ behöver belysas. Vidare behöver behövs analyser om konsekvenserna av att införliva andra typer av däck i förordningen som t.ex. flygplansdäck och cykeldäck. Mitt förslag är att staten tillsammans med SDAB finansierar forskning som syftar till att besvara dessa frågeställningar. Hur ska visionen nås? 11.4.4 Förslag rörande konkurrensproblem Förslag hur problem med friåkare ska minskas Jag har i avsnitt 3.3.7 konstaterat att det finns problem med fri- åkare. SDAB introducerade nya rutiner så att bil- demonterarna utan särskilda överenskommelser måste betala kon- tant vid leverans av däck till SDAB:s inlämningsstationer. Bil- demonterarna i BPS (BIL Producentansvar ) nätverk samt medlemmar erbjuds en faktureringsrutin med löpande rapportering till SDAB av inlämnade däck från skrotade bilar. SBR () bedömer att flertalet skrotbilsdäck där- med kommer att omfattas av faktureringsrutinen och bära sina kostnader på ett enkelt sätt gentemot SDAB, samt att övriga skrot- däck kommer att betalas kontant. Berörda organisationer påpekar att tillsynen är mycket viktig. Branschen är heterogen och företag som inte följer nuvarande eller kommande krav får otillbörliga konkurrensfördelar om tillsynen brister. Jag gör bedömningen att branschens egna åtgärder ger goda förutsättningar för att situationen ska förbättras. Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter Se avsnitt 11.1.4. Förslag rörande övriga konkurrensfrågor Jag har i avsnitt 3.3.7 konstaterat att det finns viss konkurrens mellan regummerare och producenter. Det finns inget under- lag för att ställa krav på hur stor återanvändningen genom regum- mering bör vara. Mitt förslag är därför att staten tillsammans med SDAB finansierar forskning för att se vilken återanvändningsnivå som är miljömässigt och samhällsekonomiskt försvarbar. Hur ska visionen nås? 11.5Returpapper – förslag till förändringar Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producent- ansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen. I avsnitt 3.4.4 har jag konstaterat att både återvinningsmålen och de miljöpolitiska syftena med producentansvaret för returpapper nås. Några förslag till åtgärder är därför inte aktuella. 11.5.2Aktörernas roller och systemens effektivitet Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen förpackningar och returpapper från hushåll. Se av- snitt 11.1.3. Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se av- snitt 11.1.3. Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastigehtsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3. Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas. Se av- snitt 11.1.3. Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3. 11.5.3Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling Se avsnitt 11.1.3. Hur ska visionen nås? Förslag hur problem med friåkare ska minskas I avsnitt 3.4.7 har jag konstaterat att huvuddelen av producenterna enligt förordningen om producentansvar för returpapper inte tar sitt ansvar. Pressretur representeras endast av tre stora pappers- producenter. Detta trots att antalet producenter enligt förord- ningens definition är mycket stort, cirka 9 000. Där ingår pappers- tillverkare, tidningspappersbruk, förlag och tryckerier, importörer och reklamföretag. Definitionen i den svenska förordningen är mycket vid. Se avsnitt 3.4.1. I motsvarande förordning i t.ex. definieras producent som tillverkare och importör. Med den snävare definitionen skulle antalet producenter sjunka till cirka 50. En sådan minskning av antalet producenter skulle under- lätta tillsynsfunktionen när det gäller friåkare. Nackdelen med den snävare definitionen är att de som impor- terar trycksaker inte skulle omfattas av producentansvaret. Det kan i sin tur ge en snedvriden konkurrenssituation för svenska tryckare eftersom det inte finns ett motsvarande producentansvar inom EU. Detta kan undvikas om importörer av tidningar inkluderas i definitionen förutom de som tillverkar och importerar sådant papper som tidningar trycks på. Med tidningar jämställs enligt för- ordningen tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorder- kataloger och liknande produkter av papper. Antalet producenter kommer med denna föreslagna definitionen att ungefär halveras till antalet jämfört med . Ändå kommer samma mängd retur- papper som tidigare att omfattas av förordningen. Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om produ- centansvar för returpapper så att definitionen av producent snävas in enligt det senare alternativet. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av an- svariga producenter. Syftet med ändringen är att få en bättre överensstämmelse mellan de ansvariga enligt förordningen och de producenter som är anslutna till Pressreturs verksamhet men också att tillsynen ska underlättas, genom att det blir färre producenter. Hur ska visionen nås? Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producent- ansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen. Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter. Se av- snitt 11.1.4. Konkurrens om producentansvarsmaterial. Se avsnitt 11.2.7. Se avsnitt 11.1.7. 11.6Kontorspapper – förslag till förändringar Jag föreslår att tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande som innebär höjda målnivåer för insamling av kontorspapper. Insamlingen av kontorspapper har fungerat bra och mitt förslag är att det bör fortsätta som ett frivilligt åtagande, men med utökad omfattning. Insamlingen kommer att utökas genom frivilliga åtaganden från organisationer som sätter pappersprodukter för spel på marknaden, dvs. Dessa frivilliga åtagan- den finns beskrivna i avsnitt 10.5.3. Jag gör bedömningen att insamlingen av kontorspapper kommer att intensifieras och utökas så att fler företag och verksamheter lämnar kontorspapper till återvinning. Ökad miljömedvetenhet verkar i den riktningen, liksom förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall och höjd skatt på avfall som deponeras. Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet bör kunna ökas avsevärt. Intressenterna bakom gällande frivilliga åtagande för kon- SOU 2001:102 Hur ska visionen nås? torspapper har diskuterat en ny målsättning med sikte på att materialåtervinning bör vara möjligt. Mitt förslag är att tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande med höjda målnivåer för insamling av kontorspapper. 11.7Bygg- och rivningsavfall – förslag till förändringar Mitt förslag är att byggsektorn fortsätter med ett nytt frivilligt åtagande. Det har beskrivits i avsnitt 10.3.1. Åtagandet beskrivs i form av mätbara mål, medel för att nå målen och hur målen ska följas upp. 11.8Returdryckesförpackningar – förslag till förändringar Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt defi- nieras som metallburkar.