sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Som exempel kan nämnas att en myndighets krigs- organisation ofta förutsätter att vissa funktioner tillförs mer personal eller att andra förstärkningar genomförs. Detta kan i sin tur ställa krav på organisatoriska förändringar. Innebörden av likhetsprincipen är att sådana förändringar inte skall göras större än vad som krävs med hänsyn till krisens eller krigets karaktär. Denna princip innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avses att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet normalt skall svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man skall kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Krishanteringen bör endast lyftas till högre nivåer om detta krävs för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån. Beträffande fredstida kriser torde detta i många fall innebära att kommunen och kommunledningen är en lämplig krishanterings- nivå. beslut om säkerhets- och försvarspolitiken år 1995 och 19963 innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. De resurser som avdelats för mer traditionella säkerhets- politiska hotsituationer skall kunna utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra på- frestningar. Mot bakgrund därav skall totalförsvarsresurserna ut- formas så att de även kan användas vid internationella fredsfräm- jande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Sedan försvarsbeslutet (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337) har ett flertal utredningar haft till uppgift att lämna förslag om planering, finansiering och ut- formning av civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Följande avsnitt är en kort sammanfattning av ett par av dessa utredningar. Hot- och riskutredningen tillsattes för att ut- reda påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Utredningen utarbetade ett antal scenarion som beskrev påfrestningar och risker i det fredstida samhället. Utredningen skildrade vad som skulle kunna hända vid t.ex. stora flyktingströmmar, en långvarig brist på vatten, el eller elektronikkomponenter, nedfall av radioaktiva ämnen inom ett stort jordbruksområde, och ett omfattande utsläpp av ammoniak. I sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle kon- staterar utredningen att påfrestningar av de slag som beskrivs i sce- nariona orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället och att allmänhetens krav på åtgärder från samhällets sida därför blir mycket stora. Det blir enligt utredningen framför allt nödvän- 1995/96:12, bet. 1995/96 UFöU1, rskr. 1995/96:44, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45–46 och prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:36. digt att koordinera det som bl.a. myndigheter och företag gör. I annat fall är risken stor att aktörerna fattar oförenliga beslut och att allmänheten får motsägelsefulla besked. Bristen på avvägningar mellan olika hjälpbehov kan också leda till att den personal och materiel som står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt som gagnar helheten. Utredningen föreslår bl.a. att räddningstjänstla- gens bestämmelser skall kunna användas för de allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner som skildras i scenariona. I förslaget ges en definition av de allvarliga störningar i samhällsfunktionerna för vilka åtgärder föreslås. Om det till följd av sådana störningar är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa får regeringen besluta att de föreslagna bestämmelserna skall sättas i tillämpning. Vid ett sådant beslut kan enligt förslaget åtgärder vidtas med stöd av bestämmelser i förfogandelagen (1978:262). Den nuvarande tjänsteplikten i räddningstjänstlagen föreslås utvidgad. Utredningen tar även upp vilka principer som bör gälla för styrningen av samhällets resurser inom kommuner, län och på central nivå vid allvarliga störningar. Som ett led i beredningen av Hot- och riskutredningens betän- kande utarbetades inom Försvarsdepartementet en promemoria (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian innehåller förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. I lagförslaget avses med en svår påfrestning på samhället en allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion till följd av en olycks- händelse, naturkatastrof eller sabotage som innebär att möjlig- heterna att tillgodose en stor del av landets invånares behov av nödvändiga förnödenheter – t.ex. livsmedel, vatten, energi eller husrum – allvarligt försvåras eller helt omöjliggörs och som kan befaras leda till fara för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. En överhängande fara för en sådan störning jämställs med en svår påfrestning. Som en svår påfrestning på samhället betraktas även en så omfattande tillströmning av flyktingar till att det för att förhindra fara för deras liv, personliga säkerhet eller hälsa krävs en särskilt stor insats från samhället för att tillgodose flyktingarnas behov av medicinsk vård och husrum. Regeringen eller den statliga myndighet som regeringen bestämmer föreslås få rätt att vid svåra påfrestningar på samhället besluta om olika former av ingrepp i annans rätt samt tjänsteplikt för personer . beslutade om en ambition för beredskapen 1996/97:11, 1996:FöU5, rskr. 1996/97:203). Regeringen lämnar en redovisning till om läget när det gäller olika slag av på- frestningar. Redovisningar har lämnats i skr. 1997/98:4 och 1998/99:33, prop. 1999/2000:30 avsnitt 7.3 och senast i skr. 2000/01:52. 1998/99:33 redovisade regeringen sin syn på begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. I skrivelsen finns en redogörelse för övervägandena och förslagen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Regeringen har i skrivelsen angett att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten. delade regeringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3). I rapporten föreslogs vidare att berörda de-partement skall göra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred – för att bland annat belysa frågan om komplettering av respektive sektorslagstiftning med de särskilda befogenheter och skyldigheter som kan erfordras vid svåra fredstida påfrestningar. I denna genomgång skall varje departement se till att det finns ansvariga statliga myndigheter utsedda för att vidta förebyggande åtgärder för att minimera risker och för att vidta åtgärder i förväg för att minska konsekvenser av händelser som kan inträffa inom respektive verksamhetsområde, att ansvaret för att ha beredskap och förmåga inom respektive verksamhetsområde att hantera händelser som kan inträffa är tydligt, att tillräckligt författningsstöd föreligger för både de sektoriellt och de områdesvis ansvariga, så att befogenheter finns att exempelvis vid behov prioritera teletrafik, elförsörjning m.m. I rapporten framhålls att det områdesvisa ansvaret inte innebär att den sektoriella ledningen skall övertas, utan den sektoriella ledningen stöds, kompletteras och inriktas av de beslut som de områdesvis ansvariga fattar. Det sektoriella ansvaret skall preciseras och författnings-regleringen kompletteras med erforderliga skyldigheter och befogenheter för att klara händelserna. För händelser som inte kan hanteras inom ramen för det sektoriella ansvaret föreslås att befogenheter och skyldigheter ges till regeringen och berörda läns-styrelser att fatta beslut i sektors- gemensamma eller sektors-övergripande frågor, prioriteringsfrågor och ingrepp i enskilds rätt. Principerna för samordning på olika nivåer inom det civila för- svaret behandlades utförligt av Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) i delbetänkandet (SOU 1993:95) Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila för- svaret. Utredningen diskuterade innebörden av funktionsbegreppet och funktionsansvaret och föreslog en ny funktionsindelning. Ut- redningen behandlade särskilt samordningsbehoven för fredstida beredskapsåtgärder och frågan om ansvaret för samordning av myndigheternas beredskapsförberedelser i fred. Därutöver av- handlade utredningen bl.a. frågor om samordning av det civila för- svaret vid höjd beredskap och kommunernas ansvar och uppgifter inom det civila försvaret. lämnade Utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten sitt betän- kande (SOU 1996:86) Utvecklad samordning inom det civila för- svaret och fredsräddningstjänsten. Utredningen skulle enligt direkti- ven göra en översyn av uppgifterna i fred och krig hos de centrala myndigheterna inom det civila försvaret och fredsräddningstjäns- ten, i första hand , Räddningsver- ket och Styrelsen för psykologiskt försvar. Utredningen skulle analysera samordningsuppgifterna i fred och krig inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten och överväga vilka krav dessa verksamheter bör uppfylla. Utredningen skulle vidare överväga och lämna förslag till hur uppgifterna bör fördelas och hur gränsdrag- ningen i övrigt bör vara mellan myndigheterna. Förslagen skulle utformas med hänsyn till bl.a. den helhetssyn som anges i totalför- svarspropositionen. Utredningen redovisade förslag till ansvarsför- delning inom det civila försvaret och uppgifter för den centrala nivån. Utredningen lämnade även förslag i fråga om ansvaret för planering och genomförande av åtgärder i den operativa verksam- heten inför och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Därut- över behandlade utredningen bl.a. frågor om ansvar och uppgifter i fråga om internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt olika åtgärder för att öka kompetensen inom det civila försva- ret. fick i uppdrag att se över vilka kostnader som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret samt föreslå principer för finansiering av be- redskapsåtgärder. Utredningen lämnade rapporten (SOU 1996:58) Finansieringen av det civila försvaret. CFF-utred- ningen föreslog att ansvarsprincipen skall vara vägledande vid för- delning av kostnadsansvaret för det civila försvarets beredskapsåt- gärder. Beredskapsåtgärder bör inte betraktas som en tjänst som det ankommer på staten att upphandla från andra samhällsaktörer. Principen skulle dock tillämpas flexibelt eftersom hänsyn måste tas till faktorer som branschens och den verksamhetsansvariges eko- nomiska bärkraft, konkurrens- och rättviseaspekter etc. Utred- ningen menade att beredskapsåtgärder kunde finansieras genom statlig skatt, avgifter eller direkt av verksamhetsansvariga (egenfi- nansiering). Enligt utredningen borde avgifter och egen- finansiering användas i ökad utsträckning. Finansiering via skatter borde användas då avgifts- eller egenfinansiering är omöjligt eller olämpligt eller då regeringen har behov av att kunna detaljstyra hur beredskapsmedlen skall användas. Beredskapsinvesteringar borde enligt utredningen lånefinansieras genom lån i , och i anslutning därtill borde begreppet beredskapsinvesteringar definieras och lämpliga avskrivningstider för olika investeringar fastställas. I propositionen (prop. 1996/97:4, sid. 225) framförde regeringen – i enlighet med utredningens förslag – att man även framöver skall använda sig av den ekonomiska planeringsramen vid avvägningen mellan olika ändamål inom det civila försvaret, men att det finns anledning att utveckla ramens betydelse som avvägningsinstrument. Planeringsramen bör ha ett sådant innehåll och en sådan struktur att olika verksamheter ställs mot varandra och att relevanta prioriteringar tydliggörs. Avvägningar skall kunna möjliggöras mellan det civila försvarets huvuduppgifter, mellan olika funktioner samt mellan olika behov inom funktionerna. Ramen borde därför bl.a. omfatta så stor del som möjligt av de totala resurser som står till det civila försvarets förfogande. Regeringen ansåg vidare att den civila planeringsramen endast borde omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål. överlämnades betänkandet (SOU 1998:59) Rädd- ningstjänsten I , Rädda Och Skydda. Räddningsverksutred- ningen hade bl.a. till uppgift att pröva omfattningen och inrikt- ningen av det offentliga åtagandet inom verksamhetsområdet mot olyckor, att analysera (och eventuellt föreslå föränd- ringar av) fördelningen av uppgifter mellan staten och kommuner samt mellan statliga myndigheter, att se över formerna för statens ansvar för styrning och uppföljning, att utreda vilka av Räddnings- verkets verksamheter som bör ingå i det civila försvaret, att analy- sera och överväga mål och medel samt föreslå eventuella förändringar. Utredningen redovisade bland annat prin- ciper för fördelning av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga, mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter. För en del åtgärder föreslogs ett utökat finansieringsansvar för verksamhetsutövarna. Utredningen konstaterade vidare att det fanns behov av att inrätta nationella och regionala förstärkningsresurser i form av personal och materiel. Vidare lämnades förslag om att och statlig räddningstjänst skall genomföra olycksförloppsutredningar så att en stor kunskapsbank om åtgärder som förhindrar olyckor, skyddsåtgärder, åtgärder under insatser och i återställandeskedet kan byggas upp. Utredningen beskriver även ansvar och uppgifter och ger sin syn på framtida ansvar och uppgifter. Utredningen innehåller även förslag till gränsdragningar mellan och vissa andra myndigheter, om vilken del av nuvarande verksamhet som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret och om verksamhet under höjd beredskap. fick Utredningen om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp () i uppdrag att pröva hur samlade resurser för internationell katastrof- och flykting- hjälp kan effektiviseras för att möta framtida behov. Utredningen framhåller i sitt betänkande (SOU 1995:72) Svenska insatser för in- ternationell katastrof- och flyktinghjälp att grunden för deras övervä- ganden är att svenska insatser bör användas i de fall de är kostnads- effektiva och svarar mot behov och efterfrågan. visar bl.a. överväganden om ansvaret för genomförandet av den svenska hjälpverksamheten och olika myndigheters roller. 1995/96:12 framför regeringen att de humanitära insatser som genomförts har byggt på användningen av personal och ut- rustning som funnits i beredskap för räddningstjänst i fred och vid höjd beredskap men att även Försvarsmakten och andra organisa- tioner har ställt resurser till förfogande. Regeringen menade att vid sidan om detta bör också särskilda civila insatsstyrkor organiseras för internationella humanitära insatser. I det fortsatta arbetet skulle det närmare prövas hur insatser med civila styrkor i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kan systematiseras, organiseras och förberedas så att det civila försvarets kompetenser tas tillvara och utnyttjas också för internationella uppgifter och så att insatser kan göras snabbt och effektivt utifrån de behov som faktiskt föreligger. överlämnade utredningen om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål delbe- tänkandet (SOU 1995:29) Civilt bruk av försvarets resurser. Upp- draget omfattade att utvärdera erfarenheterna av det hittillsvarande fredstida utnyttjandet för civil verksamhet av resurser avsedda för försvarsändamål. Utredningen skulle dels belysa de eventuella tillämpningsproblem som gällande regler på området ger upphov till och dels lämna förslag till hur problemen kan lösas inom ramen för de principer som gällande regler bygger på. Därutöver skulle den fredstida användningen av försvarets helikoptrar för civila sjuktransporter lösas. 2Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet 2.1En ny sårbarhet och förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar 2.1.1Beslut och utvecklingstendenser inom sårbarhets- och säkerhetsområdet har sårbarheten i den tekniska infrastrukturen uppmärksammats alltmer. Med teknisk infrastruktur avses främst de övergripande tekniska system som hela samhället i större eller mindre grad är beroende av. Viktigast bland dessa system är elför- sörjningen, telekommunikationerna och IT-verksamheten. Logis- tiska system som transporter och varuförsörjning har också stor betydelse för att ett modernt samhälle skall fungera. Detsamma gäller huvuddelen av betalningssystemet och värdepappershandeln. Utvecklingen har medfört att dessa tekniska och ekonomiska system har fått allt större betydelse för samhället i stort som de har blivit alltmer sammanflätade och alltmer beroende av varandra. Samhällets beroende av den tekniska infra- strukturen har härigenom ökat vilket i sig har ökat sårbarheten. Det finns också en stark tendens i samhället att människornas acceptans för störningar och funktionsnedsättningar i de tekniska systemen minskar. Den normalt höga driftsäkerheten i dessa system har medfört att allmänheten tar för givet att de skall fungera och därför saknar mental beredskap för längre avbrott eller omfattande störningar i systemen. Detta ökar också sårbarheten. Förberedelserna för bidrog till att rikta upp- märksamheten mot IT-säkerhetsområdet som arbetet som sådant tillhandahöll en metodik för att hantera vissa av de sår- barhetsproblem som har uppstått. Sårbarheten inom IT-området genereras i stor utsträckning av behovet av kommunikation mellan olika datorer och system. Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet Den ökade Internetanvändningen är ett exempel på att data- kommunikationen har ändrat karaktär och ökat starkt i volym . Andra exempel är ett ökande antal system och databaser som har användare som är spridda över stora geografiska områden. Stora företags kundregister samt befolkningsregistret är några exempel på sådana system. Ett exempel på hög sårbarhet är också mobiltelefonsystemens centralväxlar. Mobiltelefonsystemen är uppbyggda på ett sådant sätt att de inte fungerar om den centralt placerade styrdatorn av någon anledning skulle slås ut. Utvecklingen inom IT-området är ett uttryck för att det numera inte är särskilt meningsfullt att skilja på IT, telekom- munikationer och rundradioverksamhet. Flertalet system – oavsett användningsområde – är digitala eller är på väg att bli det. är så gott som alla tele- och IT-system – trots satsningar på reservkraft – mycket känsliga för elavbrott – åtminstone om el- avbrotten varar än . Till detta kommer att el- försörjningen i sig är beroende av fungerande tele- och IT-system. Detta beroende tenderar att öka till följd av att driftledningen inom elförsörjningen alltmer centraliseras till några få platser i landet. Kommunikationsbehoven inom elförsörjningen är också stora i situationer då omfattande skador har inträffat på elnätet. Utvecklingen har således medfört att ömsesidiga och svår- överskådliga beroendeförhållanden skapas mellan tekniska system som var för sig har grundläggande betydelse för att samhället skall fungera. I detta sammanhang kan påpekas att utredningen har låtit Stats- kontoret göra en studie av ömsesidiga beroenden mellan elförsörj- ningen och telekommunikationerna. Syftet med studien var bl.a. att undersöka om det finns risk för att en s.k. moment 22-situation etableras. Med detta avses att långvariga avbrott i elförsörjningen kan leda till att telekommunikationerna till stor del slås ut och att detta i sin tur medför att det kan bli svårt eller omöjligt att inom rimlig tid starta upp elsystemet på nytt. Sådana effekter kan uppstå till följd av att elföretagens egna kommunikationssystem inte har tillräcklig kapacitet för att oberoende av publika telenät samordna ett omfattande reparationsarbete. Statskontorets studie visar att en moment 22-situation av detta slag f.n. inte kan uteslutas. Situatio- nen kan dock förbättras om man skulle bygga upp ett icke-publikt kommunikationsnät med s.k. TETRA-standard och bl.a. elföre- tagen ansluts till detta. TETRA-standarden innebär bl.a. ett krav på att kommunikationsnätet skall fungera uthålligt också vid ett lång- varigt och omfattande elavbrott. Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet vidare direktkommunikation mellan olika mottagar- och sändarenheter utan förmedling av en central styrdator. Samband kan därför etableras lokalt också om stora delar av det övriga nätet är utslaget. De politiska förändringar som har inträffat i vår omvärld har i grunden förändrat säkerhetspoli- tiska situation. Regeringen gör i Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) bedömningen att ett invasionsföretag som syftar till en ockupation av inte är möjligt att genom- föra under förutsättning att landet har en grundläggande försvarsförmåga. Väpnade angrepp av begränsad omfattning bedöms dock vara möjliga att genomföra också i nuva- rande omvärldsläge. Statsmakternas bedömning är att den för gynnsamma säkerhetspolitiska utvecklingen skall fortsätta även om osäkerheten om utvecklingen i kvarstår. Den säkerhetspolitiska utvecklingen har medfört att uppmärk- samheten gradvis har förskjutits från krigshot till andra typer av hot mot samhället. har flera utredningar genom- förts om andra typer av allvarliga händelser än krig. fattade beslut om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Med svåra påfrestningar brukar avses ett tillstånd som har en sådan omfattning att allvarliga störningar uppstår i viktiga samhällsfunktioner eller att grundläggande värden i sam- hället hotas. Tillståndet kräver att insatser från flera myndigheter och andra organ samordnas. Begreppet svår påfrestning avser sam- hället som helhet (den nationella nivån). Mycket allvarliga händelser som till sin karaktär liknar en svår påfrestning kan dock även inträffa inom geografiskt begränsade områden, t.ex. inom en kommun eller ett län. riksdagsbeslut utpekas ett antal områden inom vilka det har ansetts vara angeläget att ha en god beredskap för att mot- verka svåra påfrestningar. Hit hör bl.a. kärnkrafts- och kemikalie- olyckor, svåra störningar i de tekniska infrastruktursystemen, översvämningar och dammbrott, massflykt till , allvarlig smitta, terrorism samt IT-intrång och andra typer av IT-hot.