sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Föreskrifter som direkt tar sikte på relationer till mellanfolkliga orga- nisationer förekommer nämligen i 1, 5 och 8 §§ i detta kapitel. 15 Konsekvenser av våra förslag Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansiering skall föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. De förslag som vi lägger fram bör såvitt vi kan bedöma inte medföra några omedelbara ekonomiska konsekvenser. I 15 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt bestämmelsen gäller det- samma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi anser inte att de framlagda förslagen har någon sådan betydelse som avses i 15 § kommittéförordningen på de nämnda områdena. Någon redovisning av sådana konsekvenser är därför inte aktuell. 16.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 1 kap. Statsskickets grunder Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet. Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskri- minering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell lägg- ning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I stadgandet har två nya målsättningar för det allmännas verksamhet lagts till. Den närmare innebörden av det nuvarande program- och mål- sättningsstadgandet har presenterats i avsnitt 2.2. De nu föreslagna tilläggen har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitten 3.2 och 5.2. I andra stycket har lagts till en föreskrift om att det allmänna också skall trygga rätten till hälsa. Avsikten med detta är att ersätta den hälsoaspekt i form av förebyggande hälsoarbete o.d. som får anses ligga i begreppet en god levnadsmiljö i det nuvarande stadgandets andra stycke. Vidare har det nämnda begreppet en god levnadsmiljö tagits bort och ersatts dels av kravet på att det allmänna också skall trygga rätten till hälsa, dels av den mening som utgör det föreslagna tredje stycket. I den föreslagna meningen – som anknyter till de miljömål som uttrycks 1 kap. 1 § – framhålls särskilt två av dessa miljö- mål, nämligen det centrala miljöpolitiska begreppet hållbar utveck- ling samt principen om solidaritet med kommande generationer. Den målsättning som uttrycks i bestämmelsen innefattar även de miljömål som i övrigt framgår av 1 kap. 1 § (se avsnitt 4.2). I det förslagna fjärde stycket har den nuvarande lagtexten komplet- terats med en föreskrift om att det allmänna skall verka för att alla män- niskor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det har vidare lagts till en föreskrift om att det allmänna skall motverka diskri- minering av människor på grund av ett antal uppräknade orsaker som anknyter till den enskilde som person. Innebörden av föreskriften om delaktighet och jämlikhet har behandlats i avsnitt 3.2. Genom den i stycket gjorda uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder markeras att målsättningen om delaktighet och jämlikhet naturligtvis är av störst betydelse för människor som tillhör grupper som jämfört med andra grupper har en utsatt position i samhället. Uppräkningen är dock inte uttömmande, utan skall bara ses som exempel på olika åt- skillnadsgrunder som omfattar grupper av människor som för närvaran- de riskerar eller rent faktiskt utsätts för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. Den ifrågavarande bestämmelsen grundas inte på någon internatio- nell konvention e.d. Med hänsyn härtill och till att begreppet ras numera inte kan anses vetenskapligt förankrat, används inte termen ras i det nu föreslagna stadgandet. Med orden hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung torde man dessutom täcka vad som normalt brukar anses ligga i begreppet ras. Uttrycket funktionshinder anknyter naturligtvis till de definitioner av begreppet som återfinns i lagstiftningen (se t.ex. lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagen [1999:132] om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktions- hinder). Uttrycket sexuell läggning i stadgandet överensstämmer helt med den definition av begreppet som återfinns i 2 § lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, dvs. med sexuell läggning avses homosexuell, bisexuell och hetero- sexuell läggning. Härmed inbegrips alla människor, eftersom alla indi- vider hör till någon av de tre kategorierna heterosexuell, homosexuell eller bisexuell (se prop. 1997/98:180 s. 21). Däremot faller olika sexu- ella beteenden och sexuella variationer, t.ex. pedofili, som finns hos såväl hetero-, homo- som bisexuella personer utanför den föreslagna bestämmelsens skyddsområde. Genom att begreppet ålder tas upp i förteckningen markeras ett krav på att det allmänna på olika sätt skall verka mot diskriminering av äldre. Vidare avses att betona att barn i princip skall bemötas som jäm- lika individer och att de skall ha rätt till medinflytande enligt sin ut- vecklingsnivå när det gäller frågor som rör dem själva. Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer I rubriken till detta kapitel har gjorts tillägget och mellanfolkliga organisationer. Tillägget har närmare motiverats i avsnitt 14.2. Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkän- nandet av överenskommelsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har god- känt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. Förslaget till nytt sista stycke i paragrafen har utförligt behandlats sär- skilt i avsnitt 12.1.7 i den allmänna motiveringen. Av skäl som närmare har utvecklats i avsnitt 12.1 kodifieras i detta stycke en handläggnings- ordning som ligger i linje med vad justitieutskottet har förordat och som har anslutit sig till. Förslaget innebär att regeringen också fortsättningsvis skall vara skyldig att inhämta godkännande av en överenskommelse i de situationer som avses i 10 kap. 2 § RF. För att regeringen skall kunna ingå internationella överenskommelser inom ramen för EU-sam- arbetet krävs alltså att har lämnat sitt godkännande i de fall då sådana överenskommelser kräver följdbeslut av – t.ex. om lagstiftning – eller annars är av större vikt. Det slås dock uttryckligen fast i grundlagen att skall kunna godkänna en ännu inte träffad överenskommelse inom EU-sam- arbetet med det innehåll som enligt regeringens mening kommer att bli det slutliga och bindande förhandlingsresultatet. Som har an- förts innebär detta bl.a. att kan behandla frågan om godkän- nande av en överenskommelse redan innan förhandlingarna mellan medlemsstaterna formellt sett är slutförda. Med andra ord kan riks- dagen slutligt godkänna innehållet i en överenskommelse som ännu inte formellt har avhandlats som en punkt på dagordningen vid något möte mellan medlemsstaternas ministrar församlade i rådet. skall också ha möjlighet att lämna sitt godkännande före den tidpunkt då tar ställning till nödvändiga följdbeslut, t.ex. om lagändringar. Detta innebär att inte behöver ta ställning till exempelvis konkreta lagförslag vid det tillfälle då den godkänner innehållet i en ännu inte träffad överenskommelse. Det beslutsunderlag som regeringen presenterar bör dock innehålla en redogörelse för vilka lagändringar som förutsätts vid en för riket bindande överenskom- melse. godkännande skall anses omfatta också senare ändringar i överenskommelsen som är oväsentliga för . Härmed avses bl.a. sådana ändringar som tagna för sig faller utanför det riksdags- bundna området. Som ett annat exempel kan nämnas ändringar i en överenskommelse som i och för sig faller inom det riksdagsbundna om- rådet genom att de påverkar t.ex. lagstiftningsåtgärder, men som framstår som oväsentliga från perspektiv som lag- stiftare. Ändringar av sådant slag behöver inte underställas för godkännande. Rent praktiskt får detta betydelse bl.a. så till vida att inte behöver kallas in för att pröva sådana ändringar då kammaren annars gör uppehåll i sitt arbete, t.ex. . I enlighet med gällande grundsatser skall regeringen under konstitu- tionellt ansvar få avgöra om en senare ändring i överenskommelsen behöver underställas för godkännande eller inte. Vi vill i sammanhanget understryka att regeringens informations- och samråds- skyldighet i EU-frågor omfattar också de nu aktuella överenskommel- serna. Bestämmelserna i det nya sista stycket i paragrafen förhindrar inte tillämpningen av bestämmelserna i paragrafens tredje stycke. ändringar i en överenskommelse som är av större vikt skall således alltid underställas för godkännande. Regeringen är konsti- tutionellt ansvarig för att sådana överenskommelser föreläggs riks- dagen för godkännande. Av tredje stycket följer dock att regeringen – likaledes under konstitutionellt ansvar – kan underlåta att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överens- kommelsen ingås. Samrådet i kan således inte ersätta överläggning med beträffande internationella överens- kommelser som är av större vikt. Däremot kan vissa frågor som be- handlas i också komma att tas upp i (se bet. 1994/95:KU22 s. 19). Bestämmelsen i det nya sista stycket är inte tillämplig på godkännande av de fördrag som ligger till grund för EU-samarbetet. Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande för- enar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella över- enskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. An- gående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riks- dagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i över- enskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärde- delar av de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan över- låtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Förslaget till ändrad lydelse av bestämmelsen i första stycket har utför- ligt motiverats i avsnitt 12.2. Syftet med ändringen är att skall ha möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för allt unionssamarbete. Överlåtelse kan dock endast ske av sådan beslutande- rätt som inte rör principerna för statsskicket. Vad som avses härmed har beskrivits i avsnitt 12.2.7. Det överlåtbara området är således oför- ändrat, även om möjligheten att överlåta beslutanderätt inte är inskränkt till vissa i lagtexten utpekade mellanfolkliga organisationer. I övrigt bibehålls de särskilda formerna för beslut om över- låtelse av beslutsbefogenheter liksom kravet på ett fri- och rättighets- skydd motsvarande det som ges i RF och i . Regeringen skall fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och sam- rådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Regeringen skall fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Förslaget till nytt första stycke i paragrafen har närmare har motiverats i avsnitt 14.2. Bestämmelsen reglerar på ett övergripande sätt rege- ringens skyldighet att informera och samråda med i EU- frågor. De närmare bestämmelserna om hanteringen i skall även i fortsättningen meddelas i RO. 16.2Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen Behandlingen av frågor i Europeiska unionen Regeringen skall till lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. Ändringen i 10 kap. 1 § RO, som har behandlats närmare i avsnitten 13.3 och 14.2, föranleds av förslaget till en ny bestämmelse i 10 kap. 6 § första stycket RF. Reservation av () Regeringsformens program- och målsättningsstadgande Jag reserverar mig mot utredningsmajoritetens förslag till ny lydelse av 1 kap. 2 § regeringsformen. Det är inte möjligt att i en grundlag för- teckna och definiera alla de målsättningar som anses vara eftersträvans- värda. Paradoxalt nog blir oklarheten större om vad lagstiftaren egentligen avsett ju fler målsättningsstadganden som räknas upp och ju större detaljeringsgraden blir i grundlagstexten. Frågan uppstår naturligen varför vissa målsättningar förtecknas i grundlag medan andra inte. Det finns därför enligt min mening anledning till försiktighet med att öka antalet målsättningsstadganden i regeringsformen. Detta så mycket mer som ett stadgande saknas om den viktigaste frågan, jämte demokratins principer, som vägledande för vårt stats- skick, nämligen om marknadsekonomin och den enskilda äganderätten som grund för den ekonomiska utvecklingen. Det förefaller märkligt med en regeringsform som räknar upp en rad målsättningar utan att nämna det som utgör grunden för materiella välstånd. Därför bör i 1 kap. 2 § regeringsformen införas ett stadgande med följande lydelse: Marknadsekonomins principer och enskild äganderätt skall utgöra grunden för samhällets ekonomiska utveckling. Reservation av () funktion vid ingåendet av internationella överenskommelser; föreslagna förändringar i RF 10:2 och RF 10:5 I korthet har författningsutredning att utifrån en bedömning av om samarbetet i Europeiska unionen tenderar att gå mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unions- samarbetet, överväga och pröva behovet av en förändring av RF 10:5, dvs. vem som skall vara adressat vid överföring av nya beslutsområden till EU. först analysera graden av eventuellt tilltagande överstatlighet i EU-samarbete, därefter och utifrån den analysen föreslå eventuella förändringar. Vidare skall kommittén utreda förutsättningarna att ändra riks- dagens, såsom varande det främsta statsorganet, hantering av regeringens rätt att ingå internationella avtal, främst med avseende på samarbetet i Europeiska unionen. Dessa två deluppdrag är kärnpunkterna författningsutred- nings arbete med avseende på svensk grundlags anpassning till det faktiska och till det kommande EU- samarbetet. I direktiven och i utredningens texter betonas att de föreslagna förändringarna skall stärka inflytande över EU-sam- arbetet. Emellertid kan inte finna att utredningen fullgjort upp- draget att först noggrant analysera graden av överstatlighet. Be- tänkandet har istället tagit fasta på vad man i tidiga PM och skrivningar menade vara en risk, nämligen att den dels skulle uppfattas som en bromsklots i samarbetet och dels inte röna full europeisk respekt, såsom handlingskraftig nog. Endast i direktiven, i hänvisningar till tidigare lagars förarbeten och utredningar, samt i olika remissvar, anas att den tilltagande grad av överstatlighet som SOU 2001:19 Reservationer 283 varnat för och tagit som sitt uppdrag att fästa allmänhetens uppmärksamhet på, är reell och pågående. Detta faktum understryks också av ordvalet i de föreslagna föränd- ringarna av både RF 10:2 och RF 10:5, där kommittén valt att skriva ....inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, istället för ... med Europeiska Unionen. Man menar t.o.m. att frågan om mer eller mindre överstatlighet i ljuset av det till EU överlåtbara beslutsområdet, som bara utgörs av förstapelar-frågor, dvs. den gemensamma marknaden, saknar be- tydelse! Farhågan är att EU kan tillerkännas rättslig subjekts- status och att svensk grundlag därmed redan har öppnat för den möjligheten. Särskilt känsliga har vi bedömt att frågorna inom andra pelaren är, dvs. för det gemensamma säkerhets- och utrikespolitiken. Häri ryms risken att utan starkt folkligt-parlamentariskt inflytande, kan komma att lättvindigt överlåta t.ex. beslut om en gemensam armé i EU eller förändra landets neutralitetspolitik. 10 kap. 2 § stycke 4 i regeringsformen kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. I betänkandet föreslås att bör kunna godkänna en inter- nationell överenskommelse, med det innehåll som regeringen bedömer kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet, även innan för- handlingarna inom EU formellt sett är slutförda, i form av ett för- handsgodkännande eller ett förhandlingsmandat. Enligt förslaget skall inte behöva ta ställning till både överenskommelsen och därpå följande nödvändiga lagstiftningsåtgärder vid samma tillfälle. När regeringen har lagt fram en överenskommelse till för godkännande, anser utredningen att den inte bör vara skyldig att också underställa eventuella tillkommande ändringar i texten, om dessa avser endast mindre justeringar. Detsamma bör gälla även om sådana smärre ändringar i och för sig skulle påverka utformningen av en framtida lagstiftning. 10 kap. 5 § stycke 1 i regeringsformen kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket inom ramen för samarbete i Europeiska unionen. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen kan också överlåta beslutanderätt såväl till de Europeiska gemenskaperna och dess institu- tioner, som till Europeiska unionen, i händelse av att unionen i fram- tiden exempelvis skulle ges juridisk personlighet och behörighet att ingå för medlemsstaterna bindande överenskommelse med tredje land, på samma sätt som är möjligt enligt EG-fördraget. En överlåtelse med stöd av en sådan bestämmelse kan också avse någon institution eller annat organ i andra eller tredje pelaren, om institutionen eller organet i fördrag tilldelas beslutsbefogenheter, som annars skulle till- komma svenska statsorgan. Huruvida överlåtelse också kan komma att ske till exempelvis fysisk eller juridisk person i annan bemärkelse avhandlas eller begränsas inte i utredningsförslaget. 10 kap. 6 § stycke 1 i regeringsformen Regeringen skall fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om hur informations- och sam- rådsskyldigheten skall fullgöras meddelas i riksdagsordningen. Enligt 10 kap. 5 § första stycket Riksdagsordningen (RO) skall regeringen underrätta om frågor som avses bli behandlade i (ministerrådet). Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhand- lingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla eller i andra frågor som nämnden bestämmer. Begär minst fem av ledamöterna i att regeringen skall rådgöra med nämnden enligt första stycket skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men (andra stycket). Ett förhandsgodkännande av det slag som utredningen föreslår är i sig en god sak, som kan underlätta arbetet och informationsöverföringen, men som dock inte ensamt ger den parlamentariska och därmed folkliga förankring av viktiga överenskommelser mellan och EU, som ett starkt parlament erfordrar. Rätten till misstroendeförklaring av regeringens agerande är den möjlighet som anges, eftersom utrikespolitiken i princip åvilar rege- ringen under konstitutionellt ansvar. Men inget ansvarskännande parla- ment kommer lättvindigt att åberopa denna säkerhetsventil, och pariteten mellan behov av löpande kontroll över vilka över- enskommelser regeringen ingår för rikets räkning jämfört med de reella maktmedel den förfogar över om man är missnöjd, haltar därför. Vi gör inte heller bedömningen att avvägningen mellan regeringens och respektive konstitutionella befogenheter med denna förändring bevaras på ett nöjaktigt sätt. Vi menar det diametralt mot- satta, nämligen att förändringen av RF 10:2 stärker regeringen på bekostnad och därmed skapar en försvagning av svenskt folkstyre.