sou · GPB3100 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi konstaterar i avsnitt 5.2 att det kan uppstå integritetsproblem när stora mängder uppgifter om enskilda personer samlas i databaser eller register hos domstolar och andra myndigheter, i synnerhet som dagens teknik tillåter att avancerade sammanställningar av information kan göras på ett enkelt sätt. En metod för att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en verksamhet inte finns kvar i myndigheternas databaser eller register. För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring av uppgifter eller om överlämnande av uppgifter till en arkivmyndighet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det dock hållas i minnet att för att offentlighetsprincipen inte skall bli verkningslös mås- te vissa uppgifter bevaras och vara tillgängliga . Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. Även efter en genomförd gallring måste arki- ven således kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättsskipningens och förvaltningens behov samt forskningens behov. Det är alltså inte så enkelt som att bara ange att samtliga uppgifter skall gallras när de inte längre behövs för verksamheten. Tvärtom behövs en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintresset. Detta är viktigt inte minst då mängder av uppgifter finns endast i elektronisk form. En total gallring av uppgifter i en databas kan med andra ord omöjliggöra en senare rekonstruktion av ett händelseförlopp. Integritetsintresset tjänas inte alltid bäst av att så många uppgifter som möjligt gallras. I vissa fall har bevarandet av känsliga uppgifter visat sig vara till stor fördel för enskilda. Som exempel kan nämnas den utredda steriliseringsfrågan (SOU 1999:2 och 2000:20). stort antal personer har fått upprättelse för tidigare all- varliga integritetskränkningar, just på grund av att känsliga medicinska och sociala uppgifter bevarades och därigenom kunde utgöra underlag för att rekonstruera historiska händelseförlopp. Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av uppgif- ter hos myndigheter finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i arkiv- lagen (1990:782). kompletteras dessa regler ofta med särskilda bestämmelser i registerförfattningar och annan lagstiftning om behand- ling av personuppgifter. Enligt vår bedömning finns det behov av klara och enkla regler om gallring i de lagar som skall reglera behandling av uppgifter i domstolarnas och nämndernas rättsskipande och rättsvår- dande verksamhet. Hur dessa bestämmelser bör utformas kan bero på sådana omständigheter som omfattningen av och integritetskänslighe- ten hos de registrerade uppgifterna. Huvudregel för gallring av uppgifter och handlingar Det finns olika alternativ att välja mellan vid övervägandet av hur gall- ringsbestämmelser i lag skall utformas för domstolarnas och nämnder- nas databaser, nämligen –att inte ha några särbestämmelser alls, –att ange endast att regeringen eller får besluta om när uppgifter skall gallras, –att som huvudregel ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, men ge regeringen eller möjlighet att före- skriva undantag, –att i detalj ange vilka uppgifter som skall gallras eller bevaras och när det skall göras, men ge regeringen eller möjlighet att före- skriva undantag, eller –att ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, utan möjlighet för regeringen eller att föreskriva undantag. Vilken metod som är lämplig att använda i ett visst sammanhang kan bero på flera omständigheter, t.ex. hur känsliga uppgifterna är, hur stora databaserna är och hur lätt eller svårt det är att förutse ett framtida behov av uppgifter i verksamheten. För databaser som är mer integri- tetskänsliga, t.ex. domstolarnas och nämndernas, anser vi att det lämp- ligaste är att tillämpa en metod som innebär att det i lag anges huvud- regler för när gallring skall ske, men att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. sannolikt , ges möjligheter att föreskriva eller fatta beslut om undantag när det anses motiverat. Det alternativet gör det möjligt att ta hänsyn till såväl offentlighets- som integritetsintressen, utan att det kräver en omfattande eller tillkrånglad lagreglering. Det finns inte någon enhetlighet i fråga om utformningen av gallringsbestämmelser för datoriserade register såvitt avser domstolar- na och nämnderna. För allmänna domstolar och länsrätter finns det bestämmelser i registerförordningar. För så- väl Regeringsrätten och kammarrätterna som hyres- och arrendenämn- derna har frågor om gallring däremot reglerats endast i föreskrifter från eller i tillstånd från Datainspektionen. Vår utgångspunkt för fastställandet av huvudregler för gallring av uppgifter och handlingar vid allmänna domstolar har varit de bestäm- melser som gäller enligt förordningen (2001:639) om registerfö- ring m.m. vid allmänna domstolar med hjälp av automatiserad behand- ling. Vi anser således att det är lämpligt att uppgifter och handlingar i ett tvistemål eller ett ärende gallras senast efter utgången av det kalenderår då målet eller ärendet avslutades. För brottmål bör motsva- rande gallringstid vara . För de allmänna förvaltningsdomstolarna har utgångspunkten varit de tidsgränser som slås fast för länsrätter i förordningen (2001:640) om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling. Det innebär att en sexårsregel, motsvarande den för tvistemål i allmän domstol, bör gälla för mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds-, folk- bokförings-, och bilregisterförfattningarna samt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. För övriga mål i allmän förvaltningsdomstol bör en tvåårsregel gälla. När det gäller ärenden vid hyres- och arrendenämnderna gör vi den bedömningen att handlingar och uppgifter bör gallras som gäller för tvistemål och ärenden i allmän domstol. Det innebär alltså att uppgifter och handlingar i ett ärende skall gallras senast efter utgången av det kalenderår då ärendet avslutades. Vi har för alla tre lagförslagen valt en metod som innebär att gall- ring enligt de olika huvudreglerna måste ske endast en gång , nämligen två eller efter utgången av det kalenderår då ett mål eller ärende har avslutats. Detta på grund av att vi av praktiska skäl anser att det är viktigt att gallringsförfaranden inte skall behöva vidtas . Med att ett mål eller ärende har avslutats avser vi att målet eller ärendet har vunnit laga kraft eller att det har överklagats och överlämnats till högre instans eller att det på annat sätt har upphört att vara föremål för handläggning vid domstolen, t.ex. genom att det överlämnats till en annan domstol eller myndighet. Om ett mål har avslutats i t.ex. en tingsrätt genom att det överklagats till hovrätt och uppgifter och handlingar har översänts elektroniskt dit, börjar tidsfris- ten för gallring av handlingar och uppgifter i målet att löpa endast så- vitt avser tingsrätten. För uppgifter i målet vid hovrätten börjar tiden inte att löpa förrän det målet har avslutats där. Från de nu redovisade huvudreglerna för gallring får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva undantag, som innebär att uppgifter och handlingar antingen skall gallras eller bevaras. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.4.5. Gallring av avidentifierade domar och beslut m.m. I vissa avseenden kan det vara värdefullt för domstolar och nämnder att få bevara elektroniskt material än två eller . Vad vi i första hand tänker på är uppgifter som behövs för återsökning av vägledande avgöranden, dvs. uppgifter om målgrupp, måltyp och sa- ken. Sådana uppgifter bör kunna få vara tillgängliga för domstolarna och nämnderna . Enligt vår bedömning är det rimligt att de skall gallras först . Efter den tiden minskar normalt bety- delsen av icke refererade avgöranden, och uppgifterna bör inte bevaras under mycket långa tider i onödan. Motsvarande argumentering anser vi kan föras såvitt avser elektro- niska handlingar i form av innehållet i en dom eller ett beslut, under förutsättning att handlingarna har avidentifierats på ett sådant sätt att enskilda kan identifieras endast med hjälp av mål- eller ärendenummer. Även sådana handlingar bör få bevaras . Kravet på avidentifie- ring innebär att namn, personnummer, adresser och andra identitets- uppgifter (jfr. avsnitt 6.2.2) inte får finnas kvar i handlingarna efter den tidpunkt som gäller för gallring enligt huvudregeln. Ett ytterligare krav som vi anser bör vara uppfyllt för att en handling skall få bevaras , är att innehållet i den aktuella domen eller beslutet inte är sekretess- belagt. Innebörden av dessa gallringsregler är att domstolar och nämnder får möjlighet att bygga upp egna rättsfallsdatabaser med intressanta avgöranden, som får sparas . Funktionen hos dessa rättsfallsda- tabaser måste ses mot bakgrund av vilka bestämmelser som gäller för innehållet i, åtkomsten till och sökmöjligheterna i databaserna. 6.2.8Avgifter vid elektroniskt utlämnande Vårt förslag: En domstol eller nämnd skall få ta ut avgifter för att lämna ut uppgifter eller handlingar från en databas. Regeringen skall meddela närmare föreskrifter om avgiftsuttag. Rätten för domstolarna och myndigheterna att ta ut avgifter skall inte få innebära någon inskränkning i rätten för enskilda att enligt tryckfrihetsförordningen ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av en allmän handling En utökad elektronisk hantering av uppgifter och handlingar vid dom- stolar och nämnder, innebär att det på ett enkelt sätt är möjligt att över- föra information på olika medier till enskilda och myndigheter. Som vi redovisar i avsnitt 6.2.4 anser vi att det i lagstiftning om behandling av personuppgifter m.m. inte bör sättas upp några rättsliga hinder för ut- lämnande till myndigheter av uppgifter och handlingar på medium för automatiserad behandling. Vi föreslår också att regeringen skall få meddela föreskrifter om att andra än myndigheter skall kunna få upp- gifter och handlingar utlämnande till sig på elektronisk väg. som ett elektroniskt förfarande i många avseenden inne- bär att det blir arbetsmässigt lättare för domstolarna och nämnderna att lämna ut uppgifter och handlingar, så kan det enligt vår bedömning i andra avseenden innebära ett visst merarbete. Det kan t.ex. inte uteslu- tas att myndigheter, eller enskilda om regeringen tillåter det, begär att från en domstol få ta del av sammanställningar av uppgifter eller hand- lingar, t.ex. intressanta avgöranden i vissa frågor, som av praktiska skäl är intressanta att ta del av endast i elektronisk form. Domstolarna är i och för sig inte skyldiga att lämna ut uppgifter elektroniskt, men det kan i vissa fall vara praktiskt såväl för domstolen som för mottagaren. Vi anser därför att det bör finnas möjligheter för domstolar och nämn- der att ta ut avgifter för det arbete som domstolen lägger ned med an- ledning av utlämnandet, på motsvarande sätt som det finns regler om avgiftsuttag för utlämnande av allmänna handlingar enligt tryckfrihets- förordningen i form av t.ex. datautskrifter. Bestämmelser om att sådana avgifter får tas ut skulle i och för sig kunna beslutas av regeringen i förordning, men enligt vår bedömning bör möjligheten slås fast i lag. Det bör också i lag markeras att rätten att ta ut avgifter inte får inskränka enskildas rätt att enligt offentlig- hetsprincipen ta del av allmänna handlingar. Vi anser däremot att när- mare bestämmelser om avgifter bör regleras i förordning och vi åter- kommer till den frågan i avsnitt 6.4.6. Till skillnad från de bestämmelser som avser databaser, är de särskilda bestämmelser om enskildas rättigheter som redovisas i detta avsnitt endast tillämpliga på behandling av personuppgifter. Det är med andra ord endast fysiska personer som är i livet (jfr 3 § personuppgiftslagen) som kan kräva information om utförd behandling eller rättelse av felak- tiga uppgifter, som kan överklaga domstolarnas och nämndernas beslut i sådana frågor och som med stöd av den lagstiftning vi föreslår kan kräva skadestånd av den personuppgiftsansvariga domstolen eller nämnden. Vårt förslag: Personuppgiftslagens bestämmelser om information som skall lämnas självmant till den registrerade när uppgifter har samlats in från honom eller henne själv och om information som skall lämnas efter ansökan av den registrerade, skall i huvudsak till- lämpas vid behandling av personuppgifter vid domstolar och nämn- der. Information om elektroniska handlingar i ett mål eller ärende, som behandlas i en databas och som den enskilde har tagit del av, behö- ver inte omfatta annat än uppgift om att handlingarna behandlas i databasen. Om den enskilde begär det skall dock informationen om- fatta även de handlingar som behandlas. Personuppgiftslagens bestämmelser om information Innehållet i personuppgiftslagens bestämmelser om information till den registrerade redogör vi kortfattat för i avsnitt 2.2.3. Av 23 § personuppgiftslagen framgår att den personuppgifts- ansvarige självmant skall informera en enskild om behandling av upp- gifter som samlas in från den enskilde själv. Den information som skall lämnas är uppgifter om den personuppgiftsansvariges identitet, ända- målen med behandlingen samt övrig information som behövs för att den registrerade skall kunna ta till vara sina rättigheter. Bestämmelsen har sin grund i artikel 10 i dataskyddsdirektivet och någon möjlighet att inte låta bestämmelsen vara tillämplig på behandling av personuppgif- ter i domstolar och nämnder har vi inte funnit. Annorlunda är det med 24 § personuppgiftslagen, där det i enlighet med artikel 11 i dataskyddsdirektivet anges att den registrerade skall informeras även när uppgifter har samlats in från någon annan källa än honom själv. Sådan information behöver nämligen inte lämnas om det finns bestämmelser om registreringen i en lag eller annan författning. När behandling av personuppgifter hos en myndighet regleras i särskild lagstiftning på det sätt som vi föreslår för domstolar och nämnder, med bestämmelser om vad som får registreras och hur uppgifter i övrigt får hanteras, krävs det enligt personuppgiftslagen således inte att sådan information ges. Vi har inte funnit några skäl för att domstolar och nämnder trots detta skall lämna sådan information. Bestämmelsen i personuppgiftslagen bör således inte tillämpas på behandling enligt den av oss föreslagna lagstiftningen. En av de från integritetssynpunkt viktigaste bestämmelserna i data- skyddsdirektivet återfinns i artikel 12 a, och innebär att enskilda har rätt att få information av den personuppgiftsansvarige om personupp- gifter som rör den sökande behandlas eller inte. Om uppgifter behand- las skall information lämnas om vilka uppgifter det rör sig om, varifrån uppgifterna har hämtats, ändamålen med behandlingen och till vilka mottagare eller kategorier av mottagare som uppgifterna lämnas ut. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 26 § personuppgiftslagen, där enskilda garanteras denna rätt till information efter ansökan. I nämnda paragraf anges även att information inte behöver lämnas om person- uppgifter i löpande text som inte har fått sin slutliga utformning när ansökan gjordes eller som utgör minnesanteckning eller liknande, un- der förutsättning att uppgifterna inte har lämnats ut till tredje man. Bestämmelsen i personuppgiftslagen bör vara tillämplig vid behandling av personuppgifter enligt den av oss föreslagna lagstiftningen. I ett avseende anser vi emellertid att det finns skäl att ha särskilda regler om informationsskyldigheten, nämligen i fråga om information om elek- troniska handlingar (se längre fram i detta avsnitt). Även 27 § personuppgiftslagen anser vi skall vara tillämplig på behandling av personuppgifter vid domstolar och nämnder. Det innebär att om det i lag eller annan författning eller i beslut som har meddelats med stöd av författning särskilt har föreskrivits att uppgifter inte får lämnas ut till den registrerade, så gäller inte de ovan redovisade be- stämmelserna i personuppgiftslagen om information. Vem är informationsskyldig? Informationsskyldighet enligt personuppgiftslagen åligger den som är personuppgiftsansvarig. Vi föreslår att en domstol eller nämnd skall vara personuppgiftsansvarig för den behandling som domstolen eller nämnden utför eller som det åligger domstolen eller nämnden att utföra (se avsnitt 6.1.4). I praktiken innebär det att t.ex. en länsrätt är person- uppgiftsansvarig för de personuppgifter som behandlas i mål vid den domstolen. En begäran från en registrerad om att länsrätten skall lämna information, innebär således att domstolen skall lämna information om behandling av personuppgifter om den registrerade i mål vid länsrätten, dvs. uppgifter för vilka den domstolen har personuppgiftsansvaret. Om den registrerade förekommer i mål även vid en kammarrätt, får han eller hon vända sig till kammarrätten för att få del av information om uppgifter som behandlas där, även om länsrätten genom direktåtkomst har tillgång till alla eller vissa av uppgifterna i kammarrätten. En annan sak är att reglerna i tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar är tillämpliga på alla de uppgifter som länsrätten har tillgång till. När en domstol eller nämnd samlar in uppgifter från den enskilde själv, skall domstolen eller nämnden enligt personuppgiftslagens regler lämna information om behandlingen av uppgifterna till den enskilde. Skyldigheten att lämna sådan information gäller enligt vår uppfattning även när informationen lämnas på initiativ av den enskilde själv. Som vi uppfattar rättsläget är det tveksamt hur långt denna informations- skyldighet sträcker sig. Vi redovisade i vårt delbetänkande hur vi anser att informationsskyldigheten skall uppfattas och konstaterade då att information inte behöver lämnas om sådant som den enskilde redan känner till (SOU 2001:32, s. 124 ff.). Med hänsyn till att i stort sett samtliga myndigheter använder sig av någon form av datoriserat stöd för handläggning av ärenden m.m., bör det enligt vår mening kun- na förutsättas att alla som vänder sig till exempelvis en domstol, redan känner till eller förstår att uppgifter registreras i någon form av automa- tiserat register. Under förutsättning att de uppgifter som registreras endast används för det ändamål för vilket de samlades in, t.ex. i ett visst mål eller ärende, skulle med stöd av denna tolkning någon infor- mation normalt inte behöva lämnas för att den enskilde skall kunna ta tillvara sina rättigheter i samband med behandlingen. Som vi anför i delbetänkandet är vi emellertid inte helt övertygade om att dataskydds- direktivets och personuppgiftslagens bestämmelser kan tolkas på det sättet. Enligt vår uppfattning skulle det vara av stort värde om Datainspek- tionen, efter samråd med , utarbetar vägledning för hur domstolarna och nämnderna skall hantera sin informationsskyldighet, både i fråga om när information skall lämnas, på vilket sätt det skall göras och vad som skall omfattas av informationen. Information om elektroniska handlingar i databaser En viktig del av våra förslag till lagar om behandling av uppgifter vid domstolar och nämnder gäller möjligheten att behandla elektroniska handlingar i databaser. Under förutsättning att det konstrue- ras datorsystem för domstolar och nämnder, som innefattar en avance- rad elektronisk mål- och ärendehantering, kommer stora mängder hand- lingar att kunna finnas elektroniskt lagrade i domstolarnas och nämn- dernas databaser. Det kan gälla elektroniska dokument i form av upp- rättade domar och beslut, elektroniskt inkomna stämningsansökningar eller överklaganden, handlingar från enskilda eller myndigheter som skannats och lagrats som bilder samt digitala ljud- och bildupptagning- ar. Liknande system finns vid vissa myndigheter. När en registrerad begär att få information enligt personuppgiftslagen kan det, utan särskilda bestämmelser för elektroniska handlingar, bli nödvändigt för domstolen eller nämnden att skriva ut och skicka papperskopior av samtliga dessa elektroniska handlingar till den registrerade. Vi ifrågasätter värdet av en sådan informationshantering. Enligt vår uppfattning finns det inte några starka skäl från integritetssynpunkt för att informera en registrerad om genomförd behandling genom att skicka ut kopior av handlingar som han eller hon redan har tagit del av under ett måls eller ärendes handläggning. Eftersom antalet elektronis- ka handlingar i olika databaser med stor sannolikhet kommer att öka väsentligt , finns det dessutom en risk att den som begär information om vilka uppgifter som behandlas om honom eller henne hos olika myndigheter, får del av så stora mängder uppgifter att det kan vara svårt att tillägna sig informationen. Under förutsättning att den registrerade får tydlig information om att handlingar som han eller hon har skickat in till eller fått från dom- stolen eller nämnden finns registrerade samt att han eller hon får en förteckning över dessa handlingar, finns det enligt vår mening inte några starka argument mot att göra undantag för de elektroniska hand- lingarna. För att en bestämmelse om ett sådant undantag skall vara tillämpbar i praktiken bör det vara tillräckligt att den personuppgiftsan- svariga domstolen eller nämnden finner det sannolikt att den registre- rade har tagit del av handlingarnas innehåll. I fråga om handlingar som inte har skickats in av den enskilde själv, bör det således räcka att det hos myndigheten finns anteckningar om att handlingen har expedierats till den registrerade. Enligt vår uppfattning skulle en modell som den nu beskrivna inte strida mot dataskyddsdirektivets bestämmelser om information till regi- strerade. Modellen har dessutom accepterats av i och med införandet av de lagar om behandling av personuppgifter som gäller för skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och (se prop. 2000/01:33, bet. 2000/01:SkU20, rskr. 2000/01:76 ). Vi föreslår såle- des att elektroniska handlingar inte behöver lämnas ut till en enskild i samband med att en personuppgiftsansvarig myndighet fullgör sin in- formationsskyldighet enligt 26 § personuppgiftslagen, om den enskilde har tagit del av handlingens innehåll. Vi anser emellertid att enskilda inte helt skall fråntas rätten att med tillämpning av 26 § personuppgiftslagen ta del av elektroniska hand- lingar som de har gett in eller som har expedierats till dem. Det är i och för sig möjligt för enskilda att ta del av handlingarna med stöd av be- stämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen eller processuella be- stämmelser om partsinsyn. Till skillnad från vad som gäller enligt 26 § personuppgiftslagen ger emellertid inte dessa bestämmelser den enskil- de rätt till kostnadsfri skriftlig information. Dessutom ger de inte heller den enskilde rätt till särskild och direkt upplysning om vilka handlingar som lagras elektroniskt. I viss mån kan enskilda få sådan information genom de förteckningar över handlingar som en myndighet skall föra enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen och 6 § 2 arkivlagen, men inte i den omfattning som följer av informationsskyldigheten enligt personupp- giftslagen. De nämnda bestämmelserna kan enligt vår uppfattning där- för inte ersätta personuppgiftslagens bestämmelse om rätt till informa- tion om elektroniska handlingar. Vi föreslår därför att fullständig in- formation om vilka uppgifter som behandlas, således även utskrifter av elektroniska handlingar, skall lämnas om den enskilde särskilt begär det. I detta sammanhang bör något sägas om informationsskyldigheten vid behandling av personuppgifter om enskilda i mål och ärenden i vilka de inte parter. Personer som finns omnämnda i elektroniska hand- lingar som hör till ett mål eller ärende i vilket de inte själva är part, omfattas inte av en sådan undantagsbestämmelse som vi föreslår, om de inte själva har gett in en handling.