sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — utgör sanktionen ett pristak för certifikaten och därmed ett slags konsumentskydd. Dessutom införs en avtagande prisgaranti (golv). Pris- garantin utgör under introduktionsfasens en statlig garanti för producenter av el från förnybara energikällor att erhålla ett lägsta pris för certifikaten. införs också en över- gångslösning för befintliga vindkraftverk tagna i drift före . Syftet med övergångsreglerna är att säkerställa produktion från befintliga vindkraftverk samt att ge ägarna till befintliga vindkraftverk rimliga återbetalningstider för gjorda investeringar. Vidare föreslås att den nuvarande subventionen av nätkostnader för småskaliga produktionsanläggningar med en effekt om högst 1 500 kW tas bort. t.o.m. utgår ett separat stöd till befintliga småskaliga produktionsanläggningar. Frågan om kvotplikt för den s.k. elintensiva industrin har hänskjutits , då det finns ett allsidigt beslutsunderlag tillgängligt från . För tiden fram till att dessa samlade bedömningar kan göras föreslår vi att anläggningar inom elintensiv industri (massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metall- verk samt gruvindustri) med en abonnemangseffekt över- stigande 10 MW tilldelas kvotplikten noll. Vår övergripande uppgift är att utforma ett system för certifikat- handel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Det innebär att står inför en omställning av formerna för att stödja el från förnybara energikällor. energibeslut innehöll det s.k. korta och det s.k. långa programmet. Det långa programmet löper t.o.m. , och har fokus på forskning och utveckling, medan det korta pro- grammet löper åren 1997–2002 och innehåller ett antal åtgärder för att främja utvecklingen av elproduktion från förnybara energi- källor, bl.a. investeringsstöd. Investeringsstöden är för vind- kraft och småskalig vattenkraft och för biobränslebaserad elproduktion i kraftvärmeverk och industriella mottrycksanlägg- ningar. I budgetpropositionen föreslår regeringen att nivån för vattenkraft och vindkraft sänks till . För den småskaliga elproduktionen från vatten- och vindkraftverk med en effekt mindre än 1,5 MW finns dessutom driftbidrag. är driftbidraget /kWh för dessa anläggningar. För vindkraftanläggningar med en effekt mindre än 1,5 MW utgår dessutom en s.k. miljöbonus som motsvarar den allmänna energi- skatten på el, dvs. /kWh för . En förenklad karakte- risering av nuvarande stöd kan således göras på följande sätt: Tabell 5–1 Statligt stöd till produktion av el från förnybara energikällor, 2001. Vattenkraft (<1,5 MW) Vindkraft (< 1,5 MW) Av tabell 5–1 framgår att profilen för nuvarande stöd varierar mellan kraftslagen. Biobränslebaserad kraftvärme får enbart inve- steringsstöd. För vindkraftens vidkommande är profilen den mot- satta, dvs. har elmarknaden avreglerats och internationaliserats. Prisbildningen sker på en nordisk nivå och elpriset bestäms såsom jämviktspriset mellan utbud och efter- frågan. Våra direktiv speglar en ambition att inom fastställda ramar utforma marknadsmässiga styrmedel för att främja elproduktion från förnybara energikällor. Sammantaget blir konsekvenserna en ny situation för den svenska elmarknadens aktörer. Investerare och producenter av el från förnybara energikällor får framöver göra en bedömning av utvecklingen på två separata marknader för sina in- vesterings- och driftbeslut. För kunderna innebär det att kostna- derna för att främja el från förnybara energikällor tydliggörs i anslutning till elinköpet och inte såsom nu betalas via skattsedeln. Övergången till marknadslösningar för att främja el från förny- bara energikällor innebär att förutsättningar skapas för en effektiv konkurrens mellan olika former av el från förnybara energikällor. En effektiv konkurrens leder till kostnadseffektivitet och till fram- komsten av nya tekniska lösningar. Målsättningarna för det svenska energisystemet liksom för hela det europeiska energisystemet är att öka andelen el från förnybara energikällor. För att uppnå dessa mål är effektivitet i vid mening nödvändig för att minimera kostna- derna. I detta avsnitt återfinns förslaget till ett svenskt certifikatsystem. Det föreslagna systemet för handel med certifikat bygger på ett tvång för användare av el eller deras företrädare att anskaffa en viss mängd certifikat. I ett utbyggt certifikatsystem kommer den totala intäkten för en producent av el som deltar i handelssystemet att bestå av summan av elpris och det pris som erhålls för försålda certifikat. dessa båda intäkter som ska täcka producentens produktionskost- nad inkl. avkastningskrav. Om elpriset stiger behövs ett mindre tillskott från certifikatintäkterna för att ge oförändrat ekonomiskt utfall för producenten. Likaså kan de framtida produktionskostna- derna för elproduktion från förnybara energikällor komma att minska på grund av konkurrens och teknisk utveckling. Det mins- kar också behovet av certifikatintäkt vid oförändrat elpris. De motiv och överväganden som beskrivs i detta avsnitt har föl- jande innehåll: ·Motiven för certifikat i förhållande till nationella och internatio- nella målsättningar. ·Förutsättningar för att uppnå en nordisk och en europeisk mark- nad för kvotbaserade certifikat . ·Förslag till en nationell kvotbaserad marknad – med övergångslösningar. 5.1.1Motiven för certifikat i förhållande till nationella och internationella målsättningar Vår slutsats är att ett kvotbaserat system för handel med certifikat för el från förnybara energikällor är ett effektivt sätt att uppnå mål- sättningen om en större elproduktion från förnybara energikällor. Vår huvuduppgift är att skapa ett system för handel med certifi- kat i syfte att stimulera utbyggnaden av elproduktion från förny- bara energikällor. Eftersom certifikat är ett generellt styrmedel är det också väsentligt att beakta såväl samspelet med andra generella och riktade styrmedel som de nationella och internationella mål och åtaganden som ska uppfyllas. De nationella miljökvalitetsmålen antogs av (prop. 1997/98:145 Svenska miljömål, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målen preciserar vilket miljötillstånd som ska vara uppnått inom en generation. De omfattar hälso-, kultur- och annan miljöpåverkan. Målen syftar till en ekologiskt hållbar utveckling, definierar de ekologiska aspekterna och ska ge ledning för att bedöma vad en hållbar utveckling innebär. De femton mil- jömålen beskriver vilket tillstånd miljön måste befinna sig i för att vi ska ha en hållbar utveckling. Delmålen utgör utgångspunkter för att precisera mål och strategier såväl geografiskt som inom olika samhällssektorer. Målet om en Begränsad klimatpåverkan är ett av de svåraste målen att uppnå och tvingar oss att tänka i ett mycket långt tidsperspektiv. Det svenska målet om begränsad kli- matpåverkan har sin internationella grund i klimatkonventionen35. Kyoto-protokollet anger kvantitativa åtaganden för industri- länderna att minska eller begränsa utsläppen av växthusgaser. Sam- mantaget innebär protokollet att utsläppen från industriländerna ska minska från till och med perioden – 2012. EU ska minska utsläppen . Här har EU-länderna åtagit sig att dela på den börda som avtalet innebär för tiden fram –2012. Energisektorns utmaning är att stimulera en utveckling i riktning mot ett ekologiskt och ekonomiskt uthål- ligt energisystem. Reduktion av koldioxidutsläppen är den enskilt mest betydelsefulla åtgärden för energisektorn eftersom den bidrar till att målet om en begränsad klimatpåverkan kan nås. EU stödjer en utveckling med målet att öka andelen energi från förnybara energikällor från . För elsek- torn har denna ambition förverkligats i direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor36. Innehållet i direktivet beskrivs närmare i kapitel 4. Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv energianvänd- ning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta om- ställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i . En konsekvens av energi- och miljöpolitikens inriktning är att den svenska energisektorn alltså ska sträva mot målen: ·En ökad andel el från förnybara energikällor ·Minskade utsläpp av växthusgaser, främst koldioxid Dessa båda mål har samma inriktning men är inte identiska till sin karaktär. Målen kan också kräva olika styrmedel för att man på ett effektivt sätt ska kunna uppnå målen. Metoder som kan använ- das/används inom kraftsektorn för att uppnå ovanstående mål: ·Skatter – energi-, CO2- och svavelskatt 35Klimatkonventionen: United Nations Framework Convention on Climate change. 36Kommissionens förslag , KOM(2000) 279 slutlig; Rådets Gemensamma ståndpunkt i Parlamentets beslut . ·Miljöavgifter – NOx- avgift 37 ·Flexibla mekanismer – handel med utsläppsrätter, gemensamt ge- nomförande (JI) och mekanismen för en ren utveckling (CDM) då hade en elmarknad i monopol och miljöfrågorna hade ett lokalt och regionalt perspektiv utgjordes styrmedlen av skatter, avgifter och bidrag av olika slag. Därefter har de flexibla mekanismerna och certifikathandel fått ökad aktualitet genom klimatfrågornas internationella karaktär och genom att energimarknaderna avreglerats och internationaliserats. Investerings- och driftbidrag är styrmedel som inriktas mot ut- valda tekniker. Det finns en inbyggd fara i att såväl investerings- som driftbidrag varken leder till teknikutveckling eller till en effek- tivitetsskapande konkurrens mellan olika tekniker. Om bidragen ligger på en hög nivå kan de också vara utvecklingshämmande och kostnadsdrivande för den specifika tekniken. Vindkraftindustrins reaktion på ändringen 1997 i regler för inve- steringsstöd till vindkraft visar på sådana tendenser. som bidragsnivån för investeringar sänktes från till sjönk den bidragsgrundande kostnadsnivån 38. Det är rimligt att anta att det på både den nationella nivån och den internationella nivån kommer att utvecklas en ömsesidig påverkan och kanske också en konkurrens mellan framförallt kvot- baserade certifikat och utsläppsrätter för CO239. En avgörande skillnad är att de senare direkt påverkar utsläppen av växthusgaser medan certifikaten har en indirekt påverkan. Denna indirekta påverkan innebär att el från förnybara energikällor kommer att slå ut el från fossilbaserade energikällor. De båda styrmedlen fungerar också något olika gentemot energieffektivisering som en annan möjlighet att reducera utsläppen av växthusgaser. 37NOx-avgiften är ett exempel på en miljöavgift. Dess användning syftar emellertid till andra mål än de här angivna. 38En del av effekten beror sannolikt på att de nya bidragsreglerna ställer högre krav på Miljöbonusen höjdes också betydligt : från /kWh till /kWh . 39 Se E. S. , J. B. : : some simple analytical results. Energy Economics 23 (2001) sid. 489–509. För att få ett rationellt utnyttjande av den nordiska produktions- apparaten som leder till minimal miljöpåverkan krävs en harmoni- sering av skatter och miljöavgifter i . Den nuvarande elproduktionen i har mycket små utsläpp av växthusgaser jämfört med elproduktionen på kontinenten. Sve- rige står på lång sikt inför den dubbla utmaningen att uppfylla internationella åtaganden om växthusgaser som kärn- kraftens andel av eltillförseln ska minska. Forskningsprojekt på nordisk nivå 40 visar att det finns samhällsekonomiska vinster av att göra en nordisk bubbla och tillåta fri handel med el och utsläpps- rätter jämfört med ett fall där varje nation försöker klara sina egna åtaganden. För att långsiktigt och effektivt klara en omställning av den svenska elproduktionen är det önskvärt att certifikatsystemet kompletteras med åtminstone ett nordiskt och helst ett internatio- nellt system för handel med utsläppsrätter. Ett isolerat svenskt system för utsläppsrätter inom elsektorn skulle troligen få mycket små effekter. Starkt koncentrerat kan certifikatsystemet karaktäriseras på föl- jande sätt: ·Överbryggar skillnaden mellan samhällsekonomisk lönsamhet och företagsekonomisk lönsamhet ·Utgör en marknadsmässig lösning på behovet att internalisera miljöfördelar i priset, med möjlighet för det politiska systemet att ange målsättningar ·Utgör en marknadslösning som kan samverka med en avreglerad och internationell elmarknad utan att störa elmarknadens funktion ·Är en generell metod för att främja produktion av el från förny- bara energikällor som stimulerar till kostnadseffektivitet och tek- nikutveckling genom att befrämja konkurrens mellan förnybara kraftslag. Certifikaten är alltså ett medel som främst anknyter till målet om att öka andelen el från förnybara energikällor. Syftet med detta mål är att på lång sikt uppnå ett uthålligt energisystem byggt på förny- bara energikällor. För del är en sådan utveckling avgörande för att klara elsystemets omställning i samband med att kärnkraften kommer att fasas ut. behöver alltså agera för att införa medel som direkt leder till minskade utsläpp av växthusgaser 40 NORDLEDEN, Inst. för energiteknik, Avd. för systemanalys, . (handel med utsläppsrätter) och medel som skapar ett långsiktigt hållbart elsystem (certifikat). Även om certifikat ej funnits som benämning på miljöfördelarna hos el producerad från förnybara energikällor har det sedan elmarknaden avreglerades funnits olika frivilliga initiativ som erbjudits elkunderna. De sammantagna erfarenheterna av dessa strävanden är att betalningsviljan hos elkunderna för just dessa egenskaper har varit svag. Den har i varje fall inte varit på nivåer som kan överbrygga skillnaden mellan de företagsekonomiska och samhällsekonomiska kostnaderna för att skapa tillkommande el- produktion baserad på förnybara energikällor. Vår slutsats är där- för, i likhet med regeringens och , att det krävs ett tvång, dvs. ett kvotbaserat certifikatsystem, för att få till stånd ett främ- jande av produktionen av el från förnybara energikällor som kan ersätta dagens stödsystem, som omfattar investeringsstöd, drift- stöd, skattesubventioner och nätanknutna subventioner. 5.1.2Förutsättningar för att uppnå en nordisk och en europeisk marknad för kvotbaserade certifikat En idealisk situation skulle innebära en kvotbaserad certifikathan- del på minst en europeisk nivå. Ett europeiskt system innebär också att det finns deltagande länder och aktörer med skilda förut- sättningar, vilket i sig är ett gynnsamt utgångsläge för handel. Ett europeiskt system som innehåller ett stort antal aktörer både på säljsidan och på köpsidan innebär goda förutsättningar för en väl fungerande marknad. Systemet skulle bygga på ett gemensamt regelverk. De certifikat som avses i denna utredning baseras på införande av kvoter. Det betyder att någon aktör av staten åläggs en skyldighet att inneha certifikat. Handeln som sker med kvotbaserade certifikat baseras på kvotskyldigheten. Trots att det finns ett antal delfrågor att lösa vid utformningen av ett sådant nationellt system finns inga svårbemästrade juridiska problem vid ett införande. Riksdag och regering beslutar om systemets utformning och de rättigheter och skyldigheter som finns förknippade med systemet. När det gäller möjligheterna att införa en internationell handel med kvotbaserade certifikat finns däremot ett antal frågor, som kräver uppmärksam- het och överenskommelser mellan de stater som ska omfattas av systemet. Exempel på sådana frågor är: ·Principutformning av det internationella systemet ·Frågan om hur olika nationella stödnivåer ska beaktas ·Vilket land ska få den politiska krediten, dvs. kunna tillgodo- räkna sig möjligheten till måluppfyllelse, om certifikatet produce- ras och konsumeras i olika länder? Kommissionen har arbetat med frågan om en harmonisering av ett kvotbaserat certifikatsystem i samband med förslaget till direktivet om elproduktion från förnybara energikällor. I direktivet finns inget förslag eller någon skiss till hur ett sådant system kan komma att utformas. Enligt direktivet ska kommissionen efter det att direktivet trätt i kraft utvärdera och rapportera tillämp- ningen av de nationella systemen. Om kommissionen finner att det behövs, kan den föreslå ett gemensamt stödsystem som i praktiken kan införas . Kvotbaserade certifikat kan karakteriseras som generella stödsy- stem med en marknadsfunktion inom det regelverk, som lagts fast av riksdag och regering. Certifikatsystemet och en avreglerad elmarknad har ett samband i det att certifikatsystemet ska kom- plettera de intäkter elmarknaden tillhandahåller. Vid i diskuterades tidplanen för en kommande marknadsöppning av elmarknaden. Arbetet med direktiven på området går vidare men en slutsats är att det finns tecken som tyder på att avregleringen av elmarknaden inte kommer att vara fullt ut genomförd inom hela EU inom den närmaste fem- årsperioden. Stora medlemsländer såsom , och väljer att införa s.k. fasta tariffer för vindkraft41 i motsats till den introduktion av marknadsorienterade stödsystem som sker i bl.a. , , och . Möjligheter till en harmonisering inom De fyra nordiska länderna , , och har integrerat sina elmarknader alltmer. finns en gemensam nordisk elmarknad med väl fungerande prisbildning. 41 För närmare detaljer om systemen i respektive land, se kapitel 2. gynnsam förutsättning för att bygga ett gemensamt kvotbaserat certifikatsystem. Däremot framgår det av beskrivningen i kapitel 2 att det finns stora skillnader inte bara mellan de olika ländernas energisystem utan också mellan de fyra staternas metoder att främja produktionen av el från förnybara energikällor. Även om intresset för och utvecklingen av system för certifikat- handel ännu inte kommit till samma stadium i och som i och ser vi en möjlighet att även dessa länder snart kan ingå i en gemensam nordisk certifikathandel. Det är kan- ske lättare att få till stånd ett harmoniserat system tillsammans med och , som ännu inte lagt fast några riktlinjer för ett sådant, än med länder som redan kommit långt i införandet av egna, nationella system. I teknisk mening är det nordiska land som ligger när- mast i ambitionen att införa kvotbaserade certifikat. Men det finns också specifika nationella övergångsregler och stödnivåer, som gör det svårt att direkt harmonisera ett svenskt och ett danskt system. Ett tecken på svårigheterna är de danska reglerna för till- godoräknande av import av el från förnybara energikällor42 . kommer att införa ett kvotbaserat certifikatsystem. Men på grund av omfattande och långvariga övergångsregler för befintlig vindkraft kommer det att bli en relativt begränsad mark- nad för certifikat . Det norska Olje- och har på begäran av startat en generell studie av ett kvotbaserat certifikatsystem. Rapporten till ska ske lämnas i början på av . Därefter avgörs frågan om det ska bli en officiell norsk utredning om certifikat. Bilaterala överenskommelser mellan och andra länder – en större gemensam marknad för kvotbaserade certifikat Mot bakgrund av beskrivningen ovan gör vi bedömningen att pro- cessen för en harmonisering av handeln med kvotbaserade certifi- kat inom EU kommer att gå relativt långsamt. Slutsatsen stöds även av de resultat som redovisats i en EU-finansierad studie av 42 En importör, som kan visa att importerad el genererats från förnybara energikällor, godkända som sådana i , får reducera underlaget för kvotplikten med den importerade mängden el från förnybara energikällor. system för handel med certifikat43. Däremot finns en möjlighet att de länder som infört eller står i begrepp att införa nationella certifi- katsystem gradvis kommer att harmonisera sina system och bilda ett slags certifikatkärna inom EU. Till dessa länder hör , och . En större geografisk marknad är önskvärd eftersom den minskar riskerna för imperfektioner i form av otillbörlig marknadsmakt och bristande likviditet. Det finns ej någon fysisk prestation kopplad till själva handeln. Länder på stora geografiska avstånd kan alltså mycket väl samverka i en harmonisering. Den möjlighet som vi finner mest näraliggande är, förutom dis- kussioner med och , en bilateral överenskommelse med . Det förslag till certifikatsystem som vi nu lägger fram har i sin grundkonstruktion klara likheter med det danska systemet. Vidare finns i grunden en gemensam nordisk elmarknad. Eftersom det också finns en uttalad politisk viljeinriktning till sam- verkan om ett kvotbaserat certifikatsystem, bedömer vi förutsätt- ningarna gynnsamma för en gradvis harmonisering mellan det svenska och det danska systemet under den inledande femårsperio- den. Med ett gemensamt danskt - svenskt system ökar också förut- sättningarna att få ett ökat intresse från de övriga nordiska länderna att deltaga. Motsvarande utveckling på elmarknaden har tagit räknat från den svenska avregleringen . Utvecklingen i är intressant ur harmonise- ringssynpunkt. Det system som utvecklas där har många ele- ment gemensamma med de system som och byg- ger upp. Även det system som är i funktion i kan komma att erbjuda möjligheter till samverkan och harmonisering. Det nederländska systemet har emellertid en delvis annan utformning än de svenska och danska. Systemen kräver därför förhållandevis mycket förändringar för att de ska passa varandra. En utökad internationell marknad fordrar aktivt engagemang från svensk sida. Det finns också internationella strävanden i form av RECS () som kan med- verka till en internationalisering. De internationella förhållandena beskrivs i kapitel 2. Genom att svenska företag aktivt deltar i RECS finns en anknytning till elcertifikatsystemet. Vi anser också att be- 43 Options for design of tradable green certificate systems. Schaeffer, , , , Timpe & Cames. ECN Report ECN-C--00-032, , 2000. rörda sektorsmyndigheter, i detta fall främst , ska få i uppdrag att aktivt söka samarbete med motsvarande organ i andra länder där kvotbaserade certifikatsystem införts eller där man planerar att införa kvotbaserade certifikatsystem. Det långsiktiga syftet är naturligtvis att försöka utöka marknaden för kvotbaserade certifikat. 5.1.3Förslag till en nationell kvotbaserad marknad – med övergångslösningar I tidigare avsnitt har påpekats att certifikat är ett verktyg för att på lång sikt uppnå ett uthålligt energisystem byggt på förnybara ener- gikällor. Eftersom det är långa ledtider för att förändra ett natio- nellt elsystem krävs att verktygen skapas och implementeras sna- rast. Vi bedömer därför att det nationella systemet för kvotbase- rade certifikat bör startas . Det ger då goda möj- ligheter att dels utveckla det nationella systemet men inte minst att snabbt påbörja dialogen med andra länder för att få till stånd en internationell handel med kvotbaserade certifikat. Den s.k. kvotplikten åläggs formellt slutkunderna. I de fall slut- kunden inte aktivt väljer att fullgöra sin kvotplikt övergår kvot- plikten till slutkundens elleverantör. Vi föreslår följande principer för certifikatsystemet: ·Kvotplikten fastställs för åren 2003–2010 och däremel- lan. Kvoten uttrycks i procentenheter av totalt använd elenergi. ·Inriktningsmålet föreslås vara en ökning av elproduktionen från förnybara energikällor med . Ungefär hälften bedöms komma från expansion av existe- rande produktion och hälften från nya anläggningar. Följande elproduktionsanläggningar ska vara certifikatberättigade om de uppfyller kravet att el produceras från förnybara energikällor och de uppfyller uppställda miljökriterier, inklusive uppställda bränslekrav där el produceras med hjälp av 4.vissa typer av biobränsle, 6.vattenkraft i befintliga anläggningar som vid lagens ikraftträdande kan leverera en effekt om högst , 7.vattenkraft i anläggningar vilka inte varit i drift efter men som tas i drift efter lagens ikraftträdande, 8.ökad installerad effekt i befintliga vattenkraftanläggningar i den utsträckning som effekten ökas genom åtgärder som vidtagits efter , samt