sou · GPB361d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En hållbar utveckling kräver en helhetssyn och samspel mellan en socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling i världen. Alla fyra aspekterna förutsätter varandra och ingen ger ensam långsiktig hållbarhet. Frågorna är globala och perspektiven decennier, men behoven av åtgärder på kort sikt för att börja vrida utvecklingen åt rätt håll desto viktigare. Den politiska tröghet som ofta kritiseras i dessa sammanhang är i sig en del av problembilden. Transportsektorn är viktig på många sätt i detta arbete. Transporterna genererar själva icke oväsentliga problem ur hållbar- hetssynpunkt, bl.a. ekologiskt, men är del av en lösning på andra delar av den långsiktiga hållbarheten vad gäller ekonomisk och social hållbarhet. Godstransporterna utgör inget undantag därvidlag. Det är därför naturligt att analysera godstransport- systemet utifrån dessa begrepp. En ekonomiskt hållbar utveckling ställer krav på ett gods- transportsystem med hög kvalitet, tillförlitlighet, tillgänglighet och kapacitet i hela landet men också internationellt. Dessa frågor tilldrar sig naturligt intresse för Godstransportdelegationen i och med fokus på kundernas krav. I föregående avsnitt behandlades frågor om kraven på kvalitet och tillförlitlighet m.m. I kapitel 5 behandlas frågor och lämnas förslag om infrastruktur, tillgänglighet och kapacitet etc. En socialt hållbar utveckling förutsätter en god tillgänglighet för alla befolkningsgrupper i hela landet och på att transporterna är säkra så att liv och hälsa inte riskeras. I en kulturellt hållbar utveck- ling bidrar transporterna till att försörja kulturbygder och bevara kulturmiljöer m.m. Båda dessa områden berör godstransport- systemet på flera sätt. Bl.a. anknyter de till de frågor som Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 behandlas nedan i avsnitt 4.4.5 om godstransporternas betydelse för regional tillväxt. Andra delar berör närmast miljö- och trafiksäkerhetsfrågorna nedan i detta och följande avsnitt. En ekologiskt hållbar utveckling av godstransportsystemet förut- sätter att miljön skyddas från oönskade effekter från trafik och dess infrastruktur samt att energi och andra naturresurser både används effektivt inom sektorn och har en långsiktigt hållbar försörjning. Här finns enligt de flesta bedömare stora problem att arbeta med. För att uppnå hållbarhet måste godstransporter som en del av transportsystemet i stort: Tillåta att grundläggande behov och utveckling för individer, före- tag och samhälle kan uppfyllas på ett sätt som är överens- stämmande med livskvalitet för människor och ekosystem och stöder rättmätiga krav inom och mellan generationer; Operera effektivt, till rimliga kostnader, stödja en ekonomiskt hållbar utveckling och regional utveckling; Begränsa påverkan av emissioner och avfall till vad naturen tål, använda förnyelsebara resurser högst så mycket som kan regenereras, använda ändliga resurser motsvarande högst den grad av regenerering som ges av förnyelsebara substitut, samt minimera markanvändning och bullerpåverkan. Delegationen konstaterar att det teoretiskt finns motsättningar mellan samhällsekonomisk effektivitet och långsiktigt hållbar utveckling. Den förra tar sin utgångspunkt i välfärdsteori och individens val, den senare i ovanstående politiska mål om långsiktig hållbarhet. Ett viktigt instrument för att överbrygga skillnaden och kunna uppnå bägge målen är kostnadsansvaret. Därvid krävs dels att man strävar efter en korrekt prissättning på infrastrukturanvändningen, där externa effekter internaliseras på ett likvärdigt sätt inom alla transportslag, dels att man utvecklar styrmedel som balanserar samhällsekonomisk effektivitet på kort sikt respektive hållbarhet. Om individernas val inte styr mot den eftersträvade hållbarheten bör de värden som tillämpas vid samhällsekonomisk kalkylering ändras. Man måste också se på fördelningseffekterna - om de som har nytta av effekterna kan göra de finansiella uppoffringarna eller om samhället bör betala för uppnådda värden. I det följande belyser delegationen sin syn på hållbarhets- frågorna ur ett principiellt perspektiv. SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål sedan i betänkandet med förslag till inriktningar som ligger i linje med denna övergripande syn. 4.3.1Godstransporter ur balans med miljö och trafiksäkerhet? Transportsektorn bidrar bl.a. till klimatpåverkan främst genom utsläpp av koldioxid (CO2) från förbränning av fossila bränslen i fordon, fartyg och flygplan. Även utsläpp av mindre mängder metan och dikväveoxid sker från förbränningsmotorer samt visst läckage av halogenerade fluorkarboner (HFC) från klimat- och kylanläggningar i bilar och fartyg. Av de svenska koldioxidutsläppen, som utgör av världens samlade utsläpp, står transporterna (inklusive bunkring för internationellt flyg och sjöfart) för . Ca hälften av dessa utsläpp genereras av personbilar, medan lastbilar och internationell sjöfart svarar för en femtedel vardera och övriga godstransporter för mindre delar. En beräkning av godstransporternas samlade andel av de svenska koldioxidutsläppen ger (se fig. 4.1). Transportsektorn bidrar också till miljöproblem genom utsläpp av kvävedioxider (NOx), svaveldioxid (SO2) och partiklar vid förbränning i motorer, samt med trafikbuller m.m. antog femton miljökvalitetsmål (luft, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vatten- drag, Myllrande våtmarker, Hav i balans och levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Begränsad klimatpåverkan). Se propositionen svenska miljömål (1997/98:145). Dessa mål är avsedda att bilda grunden för miljöpolitiken på olika områden utifrån utgångspunkten vad naturen tål. Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 Figur 4.1 Sammanställning över utsläpp till luft för totalt, alla sektorer 1). -Person- och godstransporter 2). --Varav vägtrafik totalt ---Tunga lastbilar & bussar 3). --- Varav tunga lastbilar 5). Totala utsläpp inom alla samhällssektorer, inklusive utsläpp från bunkring för internationell flyg och sjöfart. Mobila källor exklusive arbetsmaskiner men inklusive utsläpp från bunkring för internationell flyg och sjöfart. Samtliga lastbilar samt bussar med dieseldrift. ingår dieselbussar i samma grupp som diesellastbilar. Koldioxid exklusive biobränslen. Källa: SCB och , Statistiska meddelanden MI 18 . Regeringen fastställde transportpolitiska proposition följande etappmål för miljöarbetet inom transportsektorn: Utsläppen av koldioxid från transporter i bör ha stabiliserats nivå. Utsläppen av kväveoxider från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. Utsläppen av svavel från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från transporter i bör ha minskat med räknat års nivå. SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål Trafikbuller vid nybyggnation av bostäder eller nybyggna- tion/väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur bör normalt inte överskrida (A) ekvivalentnivå inomhus, (A) maximal- nivå inomhus , (A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) och (A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. (vidare även specificering av mål för vägtrafikbuller, buller från järnvägstrafik resp. flygbuller ). Är dessa målsättningar möjliga att uppnå? för hela transport- sektorn gjorde i rapport 1998:8 följande bedömning av läget fram . Koldioxidutsläppen från transportsektorn förväntas enligt de bedömningar som trafikverken gjort avseende trafikarbete, energi- förbrukning och teknisk utveckling av fordon, bränsle m.m. komma att öka inom samtliga transportslag. Ökningen är störst i absoluta tal inom vägtrafiken. Etappmålet om en stabilisering nivå bedöms inte möjligt med de nu beslutade transportpolitiska åtgärderna. Först bedöms en sådan stabilisering vara möjlig. Med samma förutsättningar förväntas däremot transportsektorns utsläpp av kväveoxider, svavel och VOC ha minskat minst i den utsträckning som krävs för att uppnå etappmålen för resp. ämne. Bullermålet för nybyggnation kommer även att kunna uppfyllas i de flesta fall. Däremot kommer inte de preciserade bullermålen för vägtrafik och järnvägstrafik att nås med nuvarande medelstill- delning, medan motsvarande mål för flygbuller kommer att kunna nås. De stora kvarstående problemen i förhållande till etappmålen utgör alltså koldioxidutsläppen, som har täta kopplingar till bränsle- och motortekniken, och i avvaktan på nya genombrott i den delen har ännu tätare koppling till trafikökningen totalt, och buller i befintlig miljö, som anknyter till infrastrukturutvecklingen m.m. Transportsektorns inverkan på miljön sträcker sig dock utöver vad som täcks in genom fastställda etappmål. Trafikens hälsoeffekter och inverkan på tätortsmiljöer hör således till de områden där och trafikverken bedömer vara kritiska sett till delmålet som helhet. Tilltagande trafik tenderar att motverka tekniska förbättringar och medföra både höga luftförorenings- halter och störande buller utefter högtrafikerade stråk. Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 inverkan på natur- och kulturvärden genom ingrepp i grönområden eller värdefulla kulturmiljöer kan heller inte bortses från. Ovanstående bedömningar gäller transportsektorn som helhet. Skiljer sig då godstransporter från dessa bedömningar? Godstransportarbetet i har av och trafikverken i den strategiska analysen (SAMPLAN rapport 1999:2) bedömts komma att öka med 17 miljarder tonkm till 100 miljarder tonkm, en ökning . Vägtrafiken (lastbilar) bedöms enligt samma progos öka till 46 miljarder tonkm, järnvägstrafik till 21 miljarder tonkm, färjor och annan sjöfart (totalt 33 miljarder tonkm). Som framgår bedöms vägtrafiken stå för en överväldigande del av till- växten . De avgaskrav som tillämpar för tunga fordon följer av direktiv /77/EEG. Kraven har skärpts successivt genom att detta direktiv har ändrats. Genom direktiv /542/EEG infördes de kravnivåer som ursprungligen ingick i det svenska miljöklass- systemet. De motsvarade beteckningarna Euro I och Euro II i det informella Euro-systemet som används frekvent i branschen, men inte är definierat i EG-rätten och delvis är tvetydigt. Det så kallade Auto/Oil-programmet har kommit att spela en central roll för utvecklingen av framtida avgaskrav för både lätta och tunga fordon. Det första fordons- och oljeprogrammet markerade ett nytt steg i EU:s miljöpolitik genom att låta aktörerna delta i ett tekniskt program för att ta fram de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa överenskomna luft- kvalitetsmål. Grundtanken med programmet är att fordons- och bränslekrav skall utvecklas och att de föreslagna kostnaderna skall vara kostnadseffektiva. Projektets första del har lett till att tre direktiv antagits: Direktiv /69/EG med skärpta avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar och bussar. Direktiv /70/EG med de första gemensamma miljökraven för fordonsbränslen. Direktiv /96/EG med skärpta avgaskrav för motorer till tunga fordon. Auto-Oil II:s mål och syfte är att slutföra bedömningsarbetet när det gäller den framtida luftkvaliteten och lägga fast en ram för bedömning av olika strategiska alternativ med utgångspunkt i principerna om kostnadseffektivitet, en gedigen vetenskaplig SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål grund och öppenhet. Auto-Oil II skall också tillhandahålla den analytiska grunden och ingångsdata för ett begränsat antal återstående gemenskapsåtgärder som skall gälla från omkring 2005 samt tillhandahålla grundläggande data och modeller för övergången till mera långsiktiga luftkvalitetsstudier som täcker alla utsläppskällor. De beslutade EU-kraven för bränslen får i praktiken en mycket liten effekt för utsläppen från tung trafik i då svensk diesel miljöklass 1 är renare än den diesel som blir standard inom EU 2005. De avgaskrav som infördes i för personbilar års modell innebar att utsläppen från nya bilar minskade kraftigt i ett enda slag. Avgaskraven för tunga fordon har inte varit lika effektiva. har trenden därför varit att de tunga bilarna har svarat för en allt större andel av vägtrafikens utsläpp av främst kväveoxider och partiklar och framstår som den viktigaste fordonsgruppen att åtgärda. Direktiv /96/EG innebär på denna punkt ett trendbrott. Avancerad reningsteknik kommer att införas även i tunga bilar. Genom direktivet fastläggs att EU:s gemensamma avgaskrav skärps i tre steg: Kraven för kan med optimering av konventionell dieselteknik. kommer i praktiken alla nya tunga dieselfordon att förses med partikelfälla och EGR-system (avgasrecirkulation). krävs i praktiken ett system för avancerad rening av kväveoxider. I samtliga fall genomförs kravskärpningen det angivna året. Kraven börjar gälla vid nya typgod- kännanden. Till dessa tre kravnivåer kommer att det i direktivet även anges en frivillig kravnivå, EEV, för fordon med mycket låga utsläpp, i praktiken fordon som drivs med alternativa bränslen. Avsikten är att medlemsländerna skall kunna gynna bilar med motorer som klarar den kravnivån med ekonomiska styrmedel. Sammantaget betyder detta att de tunga bilarna nu står inför en teknisk utveckling som innebär att de reglerade utsläppen per transporterad enhet kommer att minska mycket kraftigt. Den tekniska eftersläpningen gentemot lätta bilar betyder dock att de likväl kommer att vara vägtrafikens största källa till kväveoxider och partiklar. Utvecklingen innebär dock att det Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 miljöförsprång som exempelvis järnväg och sjöfart har kommer att minska om inga tekniska åtgärder genomförs inom dessa sektorer. Det olösta utsläppsproblemet är de tunga fordonens utsläpp av koldioxid. Den enda verksamma åtgärden är i detta fall att minska förbrukningen av fossila bränslen, antingen genom nya bränslen (jämför avsnitt 4.4.4 nedan) eller genom minskad förbrukning, bl.a. genom utbildning – exempel är projektet körning (Heavy Ecodriving) som drivs av åkerinäringen. Sjöfartens utsläppsproblem är kväveoxider, svaveldioxid och partiklar. På grund av den höga energieffektiviteten är koldioxid- utsläppen per fraktat ton ganska låga. Det finns teknik som kan eliminera problemen med kväveoxider, svaveldioxid och partiklar till en jämförelsevis låg kostnad. Problemet är att branschens, inklusive oljebranschens, internationella karaktär och konkurrenssituationen förhindrat genomförandet av modern teknik respektive gynnande av lågsvavlig bunkerolja. utsläppsproblem är i första hand knutna till diesel- drift. Eftersom eldrift dominerar i har utsläppen från järnvägstrafiken nationellt sett varit små. studerar dock frågan eftersom dieseldriften är mer utbredd i EU:s övriga medlemsländer. Det kan dessutom noteras att en kommande avreglering av godsmarknaden på järnväg i , med förväntad ökning av gränsöverskridande godståg, kan öka användningen av diesellok, eftersom problemen med skilda elsystem mellan ländernas bansystem annars kräver kostsamma investeringar i speciallok. Den teknik som kan utnyttjas för att rena dieselavgaser från fartyg kan även utnyttjas i diesellok. Ett problem i detta fall är att förnyelsen av lokparken är mycket långsam, varför åtgärderna får genomslag först , eftersom ny teknik sätts in antingen i nya lok eller vid stora ombyggnader. Som framgår förorsakar godstransporterna en mindre men icke oväsentlig del av transportsektorns miljöbelastning. De huvud- sakliga problemområdena för godstrafiken är i stort de samma som för transportsektorn som helhet, även om karaktären på bl.a. motorer och fordonsstorlekar ger en delvis annan karaktär på utsläpp och buller. Koldioxidutsläpp och bullerproblem, samt intrångsproblem till följd av behov av utbyggnader vid trängsel i befintlig infrastruktur är centrala även för godstransporterna. SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål En slutsats man kan dra av denna problembild är att ett av dessa fält är utpräglat globalt – koldioxiden - medan de andra områdena mestadels skapar regionala eller lokala problem. Utvecklingen inom godstransporterna och de miljöproblem som skapas är inte unika för . Inom EU har beräkningar gjorts av transporternas andel av miljöproblemen. Bl.a. har utsläppen från vägtrafik beräknats med utgångspunkt i ett referensscenario som tagits fram inom ramen för arbetet med en Auto-Oil II- överenskommelse. Resultaten visar att utsläppen av traditionellt reglerade ämnen kommer att sjunka till av nivåer, medan koldioxidutsläppen kommer att fortsätta att öka åtminstone . Frånsett enskilda källor såsom stora kol- eller oljeeldade kraftverk eller sopförbränningsan- läggningar saknar övriga sektorer i samhället egentliga mot- svarigheter till vägtransportsektorns obligatoriska och kvantitativa utsläppsnormer för de föroreningar som omfattas av Auto-Oil II. Rapporten bedömer att utsläppsminskningarna är mindre i andra sektorer och de är dessutom i allmänhet svårare att förutsäga. De resultat från andra källor än vägtransport som presenteras i tycks ändå visa att vägtransportutsläppens andel av de sammanlagda utsläppen av de sex föroreningar som omfattas av Auto-Oil II (exkl. koldioxid) kommer att minska kraftigt och därmed att övriga sektorers relativa betydelse kommer att öka. Det kan noteras att bullerproblemen och de effekter som trängsel i infrastrukturen skapar (i huvudsak ett tillgänglighets- problem, men tillkommande infrastruktur skapar även intrångs- problem) tillmäts en större tyngd i den europeiska debatten än i . Som framgått är koldioxidproblemet emellertid övergripande även för . Den Europeiska Unionen har bl.a. i Kyoto- överenskommelsen 1997 åtagit sig att gemensamt minska de sammanvägda utsläppen av koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), HFC, FC och SF6 till 2008–2012 (olika år för olika ämnen, alla jämfört med nivå). Detta gemensamma åtagande har sedan fördelats mellan medlemsstaterna genom en s.k. bördefördelning. När man i de internationella förhandlingarna diskuterar hur man på bästa sätt kan minska utsläppen av koldioxid betonar EU vikten av att man gör åtgärder på resp. hemmaplan. Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 Inom kommissionen har man startat ett arbete i syfte att utarbeta gemensamma styrmedel inom alla områden som har betydelse för klimatproblemet för att bidra till att medlemsstaterna skall kunna nå sina respektive åtaganden. Detta projekt, European Climate Change Programme (ECCP) har bl.a. en arbetsgrupp som studerar transportfrågor. Målet är konkreta direktivförslag från kommissionen. Det kan nämnas att arbetsgruppen även studerar hur godstransporterna inom unionen kan effektiviseras. Kommissionen arbetar även med att ta fram ett förslag till vitbok om transportpolitik, där de ekologiska hållbarhetsfrågorna kommer att behandlas. Delegationen återkommer nedan i avsnitt 4.4.3 till miljöfrågorna och våra förslag till en strategi för ett ekologiskt hållbart gods- transportsystem. Delegationen kan sammanfattningsvis konstatera att även om stora framsteg görs i arbetet med att nedbringa godstransport- ernas negativa miljöeffekter återstår flera problem med den ekologiska hållbarheten i godstransportsystemet i och . Det enskilt viktigaste problemet gäller utsläpp av koldioxid. Regeringens etappmål för trafiksäkerhetsarbetet enligt proposition innebär att antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor fortlöpande bör minskas för alla trafikant- kategorier och skall en halvering ha skett av antalet dödade. För järnväg, luftfart och sjöfart har regeringen lagt fast att en halvering av antalet allvarliga olyckor/haverier skall ske . har i rapport 1998:1 bedömt att de fastlagda trafik- säkerhetsmålen går att uppnå. För vägtrafikens del är dock detta mycket svårt med hänsyn bl.a. till trafiktillväxten och tillgängliga resurser. Vad gäller godstransporternas andel av trafiksäkerhetsproblemen kan konstateras att tunga lastbilar svarar för av trafikarbetet i fordonskilometer. av dem som dör i trafiken gör det i olyckor där tung lastbil varit inblandad. En stor del av dessa olyckor är mötesolyckor. Våldsnivåerna är höga och risken att SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål dödas är mycket stor. Studier talar för att de tunga lastbilarna endast i en mindre andel av olyckorna är den vållande parten. Som nämnts ovan förväntas enligt SIKA-prognosen lastbilarnas trafikarbete öka med i perioden 1997- 2010. väntas personbilstrafiken öka med . Man kan vänta sig kraftigt ökad friktion mellan olika trafikantkategorier på många vägavsnitt. Det kan handla om trängselsituationer med nedsatt hastighet på delar av vägnätet, men också en annan sorts trängselproblem som mera handlar om obehag, stress, irritation och ökad trafiksäkerhetsrisk. T.ex. sjunker på smala, kurviga och backiga delar av vägnätet lastbilarnas hastighet i motluten och det kan vara svårt att köra om på grund av dålig sikt och mycket mötande trafik. Vad gäller vägtrafiken kan alltså konstateras att tunga fordon har vissa särskilda trafiksäkerhetsproblem och att utvecklingen med kraftig tillväxt av godstransporter på väg inger oro. Vad gäller situationen inom EU finns inga konkreta etappmål eller åtaganden, men trafiksäkerhetsfrågorna tilldrar sig även här ett ökande intresse. Detta gäller även den tunga trafikens kraftiga tillväxt och konsekvenserna av den. ligger i Europatopp vad gäller trafiksäkerhetsarbetet, och antalet dödade och skadade i trafikolyckor är i många EU-länder väsentligt högre även med hänsyn tagen till befolkning och trafikvolymer. Även i innebär en kraftfull trafiktillväxt för tunga fordon särskilda svårigheter att komma tillrätta med trafikolyckorna. Delegationen kan sammanfattningsvis konstatera att trots det omfattande arbete som utförs är den nuvarande utvecklingen inom godstransportsektorn inte långsiktigt hållbar vad gäller trafiksäkerheten (speciellt inom vägtrafiken) vare i eller – i ännu mindre grad – inom EU. 4.4.2Kundernas krav – pådrivande eller bromsande i hållbarhetsarbetet? Godstransportdelegationen har som framgått i föregående avsnitt som en utgångspunkt i sitt arbete att varuägaren, slutkunden måste vara i centrum. I avsnitt 1.2.3 konstaterades bl.a. att transporterna bör ses som en integrerad del av produktions- och distributions- Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 I ett samhällsperspektiv måste emellertid den helhetssyn och det kostnadsmedvetande som är utmärkande för det logistiska synsättet enligt delegationens mening även omfatta de krav som ställs på transporterna i stort, inklusive alla de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer. En central fråga för vår analys är då om kunderna som utnyttjar godstransportsystemet har en korrekt information (t.ex. sam- hällsekonomiskt korrekta relativpriser) och således kan agera rationellt vid valet av godstransport. Kan kunderna lätt jämföra olika transportalternativ ur hållbarhetssynpunkt? Leder kundernas krav till en hållbar utveckling av godstransportsystemet? I avsnitt 2 redovisades slutsatserna i den studie av transport- köparnas krav på transportsystem som utfört på uppdrag av delegationen. I rapporten 2000:8 sägs därvid: