sou · GPB358 · 2002-01-01 00:00:00 — Det gäller särskilt med tanke på de förhållandevis begränsade för- varsvolymer det är fråga om när det gäller kvicksilveravfall. För det andra anser vi att det är lämpligast att i första hand pröva möjligheterna att utnyttja ett befintligt schakt för att nå det lämpliga för- varsdjupet. Detta skulle kunna bidra till att hålla kostnaderna för ett djupförvar för kvicksilveravfall på en skälig nivå. Förvaret skulle exem- pelvis kunna lokaliseras till en lämplig granitkropp i anslutning till en befintlig eller nedlagd gruva. Ett krav blir då att förvaret förses med en fullgod förslutning mot gamla gruvgångar och schakt för att förhindra att dessa blir en enkel transportväg för kvicksilver till biosfären. 1 Se t.ex. Djupförvar för använt kärn- bränsle. SR 97 – Säkerheten efter förslutning Utredningens överväganden och slutsatser 61 Det har i remissyttrandena till in- vänts att en lokalisering av ett slutförvar i anslutning till en gruva skulle vara mindre lämplig, bl.a. med hänsyn till sannolikheten för framtida in- trång i förvaret. Vi finner dock sådana invändningar mindre tungt vägande. Dels innebär exempelvis en borrkärna från ett hål oavsiktligt borrat i undersökningssyfte inga särskilda arbetarskyddsproblem, vilket skulle vara fallet med en borrkärna från slutförvar för använt kärn- bränsle. Dels är det inte skäligt att kräva en skyddsnivå som skall skydda mot medvetna och avsiktliga intrång från kommande generationer. Varje generation måste ta ansvar för sina beslut. Den ansvarsbördan måste varje generation bära och det är något annat än att den nuvarande gene- rationen inte skall lägga bördor på kommande generationer i form av un- derhåll och övervakning av ett slutförvar. För det tredje visar erfarenheter att lokalisering av anläggningar för behandling och förvaring av miljöfarligt avfall kräver att den lokala sam- rådsprocessen bedrivs med stor omsorg. Detta har visat sig vara en nöd- vändig förutsättning för att det skall gå att nå ett väl förankrat lokalt samtycke till lokaliseringen. Lärdomar från andra områden, t.ex. kärn- avfallsområdet, bör tas tillvara av både företag och myndigheter. 8.2.3Vad kommer ett djupförvar att kosta? Följande kostnadsuppskattningar är mycket grova och skall endast be- traktas som en fingervisning om var kostnaderna kan hamna. I utredning uppskattades kostnaderna för ett djup- förvar med en kapacitet i området 1000-20 000 ton höghaltigt kvicksil- veravfall till ca vilket grovt skulle motsvara ca per ton rent kvicksilver2. (Den högre siffran avser depo- nering av blandat avfall såsom processavfall med kvicksilverhalter i om- rådet .) En stor del av kostnaderna är fasta kostnader för iordningställande av schakt och utsprängning av tillträdes- och förvars- tunnlar, där dock själva förvarsvolymen inom intervallet bara påverkar totalkostnaden till en mindre del, uppskattningsvis . Härav följer att betydande kostnadsfördelar uppnås om berörd industri kan samarbeta om en gemensam förvarslösning. Kostnaden för att lägga avfall på en klass 1 ytdeponi ligger på ca per ton avfall eller ca för . Det innebär således att ett djup- förvar blir ca 15 gånger dyrare än ett ytförvar. 2 Detta innebär att slutförvarskostnaden per kilo skulle bli upp mot tio gånger världsmarknadspriset för kvicksilver. 62 Utredningens överväganden och slutsatser Till själva förvarskostnaderna kommer kostnaderna för eventuell upparbetning och stabilisering. Dessa är starkt beroende på avfallstyp och önskad slutprodukt. I rapporten från utredningens konsultuppdrag anges typiska kostnader på per kilo avfall, för vissa avfallsty- per och behandlingsformer dock upp mot per kilo. Det skulle in- nebära att kostnaderna för upparbetning och stabilisering av det svenska avfallet med kvicksilverhalter över en procent (ca ) skulle bli av samma storleksordning som kostnaderna för själva djupförvaret. Det bör noteras att man kan förvänta sig i stort sett samma kostnader för upparbetning och stabilisering vid en ytnära förvaring. Med de kostnader det här är fråga om finns det således starka skäl att finna optimala lös- ningar för hela kedjan upparbetning – stabilisering – slutförvar för att hålla kostnaderna nere som skyddskraven uppfylls. Ansvaret för att finna sådana optimala lösningar vilar på avfallsinnehavarna. Det har framkommit att de ekonomiska avsättningar som gjorts i fö- retagen för en slutlig hantering av kvicksilveravfall inte är tillräckliga. Det gäller de företag som mellanlagrat kvicksil- veravfall i avvaktan på en slutlig lösning. Företagen har anfört att det för detta kvicksilveravfall inte haft anledning att räkna med ett krav om djupförvaring. De avsättningar som gjorts har beräknats med utgångs- punkt från att avfallet slutligt skulle läggas på en ytdeponi. Eftersom djupförvaring är 15 gånger dyrare än ytförvaring är de gjorda avsätt- ningarna inte tillräckliga. Ett annat problem skulle vara att det inte heller har varit möjligt för företagen att göra tillräckligt höga avsättningar, ef- tersom det har varit svårt för företagen att göra dessa höga kostnader sannolika för skattemyndigheterna. Enligt uppgift skulle skattemyndig- heterna ställt som krav att företagen kunde visa att avsättningen hade stöd i avtal eller lag för att godkänna den. När det gäller det första problemet utvecklar vi vår syn på det i ka- pitel 10. För att försöka åtgärda det andra problemet har vi övervägt om vi skulle föreslå en specialreglering för kvicksilveravfall i kommunal- skattelagen på sätt som gäller för kärnavfall. Det skulle vara fråga om en särreglering av avdragsrätten för kostnader för kvicksilveravfall där vi skulle föreslå konkreta belopp. Ett sådant förslag skulle dock endast kunna ta sikte . En svårighet för utredningen är vidare att vi inte kan ange de exakta kostnaderna för djupförvaring och därmed skulle det vara svårt att föreslå konkreta belopp. De kostna- der som vi angett ovan är preliminära och vi är övertygade om att indu- strin kommer att kunna pressa dessa när metoderna utvecklas industri- ellt. Vidare är det så att det kommer att vara lättare för före- tagen att få igenom sina avdrag, eftersom vi, som kommer att framgå i kapitel 9, kommer att lägga ett förslag om en tvingande lagstiftning om Utredningens överväganden och slutsatser 63 Med en sådan lag som stöd bör det inte vara svårt för företagen att göra kostnader för djupförvaring sannolika. Sam- mantaget anser vi att övervägande skäl talar för att det är obehövligt med en ändring i kommunalskattelagen och att det i vart fall är för tidigt i processen för att föreslå konkreta belopp. Vi har därför stannat för att inte föreslå en ändring i kommunalskattelagen. 8.3Kriterier för att kräva djupförvaring 8.3.1Principiella utgångspunkter för att fastställa kriterier har i sin rapport angett att i första hand befintligt och kommande avfall från kvicksilverhaltiga varor och produkter, avfall från kloralkaliindustrin samt delar av AB:s avfall bör djup- förvaras. Allt detta avfall skulle ha en högre kvicksilverhalt än en pro- cent. Enligt direktiven ankommer det på utredningen att föreslå de kriterier som bör gälla ifråga om kvicksilverhaltigt avfall som skall förvaras i ett djupt bergförvar. Frågan är då hur dessa kriterier skall utformas. Den grundläggande principen är bestämmelser om att bästa möjliga teknik skall användas vid yrkesmässig verksamhet. Detta gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt. Vid den bedömning- en skall nyttan jämföras med kostnaderna. Avgörande är alltså den mil- jömässiga nyttan i förhållande till de ekonomiska kostnaderna. I kapitel 5 diskuterade vi översiktligt olika förvarstypers möjligheter att erbjuda skydd för hälsa och miljö, också över mycket långa tidsrym- der. En slutsats härav är att den miljömässiga nyttan av att djupförvara kvicksilver i normalfallet får anses vara hög. Som framgår av Natur- vårdsverkets rapport är kvicksilver vidare ett av de farligaste miljögif- terna. Varje tillskott av kvicksilver är olämpligt. Det är därmed inte möjligt att påstå att avfall med en mycket låg kvicksilverhalt är ofarligt. Detta innebär vidare att vi anser att det är angeläget att djupförvara en stor andel av det totala kvicksilverhaltiga avfallet. En slutsats av detta skulle vara att det i normalfallet är först när de ekonomiska kostnaderna blir orimligt höga som djupförvaring är olämp- ligt. 64 Utredningens överväganden och slutsatser 8.3.2Den miljömässiga nyttan av djupförvaring Inledningsvis kan undersökas hur stor andel av det kvicksilverhaltiga av- fallet som innefattas vid den gränssättning om en procent som Natur- vårdsverket valt. Som tidigare framgår skulle det om gränsen sattes vid en procent föreligga kvicksilver från kloralkaliindustrin och från det dolda lagret i samhället. Vidare skulle Mi- neral AB med denna gräns bidra med ca kvicksilver och med . Totalt skulle detta avfall uppgå till ca kvicksilver. Det är i huvudsak avfall med en kvicksilverhalt som vida överstiger en procent. Kloralkaliindustrins avfall utgörs av metalliskt kvicksilver. Bolidens AB:s lagrade kvicksilver per dagens datum om ca återfinns i knappt avfall, vilket ger en medelhalt om . lagrade kvicksilver om skulle återfinnas i drygt avfall, vilket ger en medelhalt om . Den totala avfallsmängden skulle grovt uppskattat uppgå till . Som vidare framgår av kapitel 3 finns det därutöver övrigt kvicksil- verhaltigt avfall som uppskattningsvis motsvarar ca rent kvick- silver. Det är i huvudsak låghaltigt avfall från gruvindustrin. innehar utöver vad som anges ovan avfall som motsvarar kvicksilver. av detta finns i avfall med en kvick- silverhalt om 0,och i avfall med en kvicksilver- halt om 0,1- . I övrigt är det fråga om avfall med halter som vida understiger . Det är fråga om ca kvicksilver som finns i en total avfallsmängd som enligt uppskatt- ningar skulle överstiga . Vid bedömningen av den miljömässiga nyttan bör man även beakta miljöeffekterna av en förbehandling av avfallet och behovet av transport av avfallet. Från avfallsägarnas sida har anförts att utsläppen av kvick- silver till luft kommer att vara betydande vid en förbehandling av avfal- let. Som en jämförelse kan nämnas att har tillstånd att vid be- handling av kvicksilveravfall släppa ut ett-två kg kvicksilver till luft. behandlar då betydligt mindre mängder kvicksilveravfall än vad som skall gå till ett djupförvar. Enligt avfallsägarnas uppfattning bör detta utsläppsvärde sättas i relation till de mycket ringa utsläppen som ett djupförvar ger. Bara nuvarande utsläpp för behand- ling skulle motsvara ett djupförvars utsläpp under . Enligt avfallsägarna talar jämförelsen för att ett djupförvar skulle vara en alltför ambitiös lösning. Enligt vår uppfattning är det värdefullt att jämföra utsläpp från be- handling av kvicksilveravfall med utsläpp från slutförvaringen, eftersom jämförelsen kan ge perspektiv på värdena. är det så att det är Utredningens överväganden och slutsatser 65 viktigt att notera att höga utsläppsvärden från behandling i sig inte kan vara ett argument mot djupförvaring. Kvicksilveravfall måste oavsett slutförvarsmetod först förbehandlas. Förbehandlingen är nödvändig för att säkerställa mycket låga utsläpp från en deponi, oavsett typ. Det inne- bär att även om avfallet skulle läggas på en ytdeponi skull det vara nöd- vändigt med behandling med relativt höga utsläpp till luft som effekt. Vidare är jämförelsen inte relevant, eftersom recipienterna för utsläppen olika. Vid beräkningen av tillåten utsläppsmängd från ett förvar har vi med stöd av och utgått från att hela utsläppet hamnar i en näringsfattig sjö, eller når en brunn, medan ut- släpp till luft har en helt annan spridningseffekt. Slutligen vill vi också anlägga en principiell invändning mot argu- mentationen om att jämförelsen med utsläpp till luft talar för att ett djup- förvar skulle vara en alltför ambitiös lösning. Innehållet i argumentatio- nen är förenklat uttryckt att eftersom man vid behandling ändå släpper ut mycket kvicksilver borde man även kunna tillåta högre utsläppsvärden från ett förvar. Regeringens policy är dock att kvicksilvrets belastning på miljön måste minska och varje ytterligare tillskott undvikas. Vid en så- dan bedömning måste varje källa till utsläpp behandlas för sig i enlighet med bestämmelser. 8.3.3Skälighetsbedömning - den miljömässiga nyttan i förhållande till kostnaderna Vår uppfattning är att miljöskäl talar för att så stor andel som möjligt av det kvicksilverhaltiga avfallet bör djupförvaras. är det dock uppenbart att kostnaderna för djupförvaring är höga. Som redovisats skulle ett djupförvar vara 15 gånger dyrare än en ytdeponi. Frågan är då för vilket avfall som det framstår som rimligt och skä- ligt att kräva djupförvar, när man skall göra en avvägning mellan den miljömässiga nyttan och de höga kostnaderna för ett djupförvar. Enligt tidigare redovisade sammanställningar finns av den totala mängden kvicksilver i avfall med kvicksilverhalter över en procent. Sät- ter man en undre gräns vid en kvicksilverhalt av får man med av den totala kvicksilvermängden. ökar de totala avfallsmängderna från ca till ca . Resteran- de är till helt övervägande del utspädd i mycket stora av- fallsvolymer – många hundra miljoner ton. Det går således en mycket klar skiljelinje mellan det avfall som Na- turvårdsverket pekat ut från kloralkaliindustrin, och del av Bo- liden AB:s avfall å ena sidan samt det mycket låghaltiga avfallet 66 Utredningens överväganden och slutsatser å andra sidan. För det avfall som pekat ut gäller att det är fråga om en begränsad mängd avfall som delvis har mycket höga kvicksilverhalter och som innehåller en huvuddel av den totala kvicksil- vermängden. Motsatsen gäller för det avfall som har en kvicksilverhalt understigande . Det är fråga om mycket stora mängder avfall som dels har en mycket låg halt av kvicksilver, dels innehåller en be- gränsad del (ca en fjärdedel) av den totala mängden kvicksilver. Redan vid en första anblick talar därför en avvägning mellan den miljömässiga nyttan i förhållande till kostnaderna för att det framstår som orimligt att djupförvara de mycket stora mängder avfall som har mycket låg kvick- silverhalt. Vidare är det också klart att det saknas anledning att frångå bedömning om att avfall med en kvicksilverhalt över- stigande en procent skall djupförvaras. Vad som gäller avfallet med en kvicksilverhalt om 0,kvicksilver är det svårare att ha en ge- nerellt giltig uppfattning om lämplig förvarsmetod. Om det för det en- skilda avfallsslaget finns behandlingsteknik och behandlingskapacitet tillgänglig och avfallsvolymerna är måttliga är det dock sannolikt skäligt att djupförvara. Vi finner att frågan om djupförvaring är rimligt för den- na grupp av avfall bör bedömas i det enskilda fallet av ansvariga myn- digheter. 8.4Förslag till organisatorisk lösning Som vi anfört inledningsvis ingår det i vårt uppdrag att utarbeta ett för- slag till organiserad samverkan mellan olika intressenter. Det skulle allt- så vara fråga om en samverkan mellan i första hand , , och . För att åstadkomma detta har vi överlagt med dessa avfallsägare. Vår utgångspunkt har varit att avfallsägarna vid sökandet av en lämplig samverkansform för slutförvaring av kvicksilver bör ta tillvara de erfarenheter som finns om samverkan för slutförvaring av kärnavfall. Vi inledde därför överläggningarna med avfallsägarna med att presentera lösningar från kärnavfallsområdet som tänkbar förebild. Den lösning som då i första hand skulle kunna utgöra en förebild är den förenklade modell som kärnkraftsföretagen byggt upp för att ta hand om låg- och medelaktivt driftavfall som exempelvis filtermassor från kärnkraftver- ken. Samverkan skulle innebära att avfallsägarna bildade ett gemensamt aktiebolag med enda syfte att omhänderta kvicksilveravfallet. Utredningens överväganden och slutsatser 67 tillgångar skulle utgöras av medel som sköts till av de enskilda bolagen. Medlen skulle motsvara kostnaderna för att omhänderta kvicksilverav- fallet. Eftersom bolagen äger olika mängder avfall av olika typer skulle tillskotten fastställas i förhållande till andel och typ av kvicksilveravfall. Avfallsägarna skulle kunna överlåta sitt kvicksilveravfall till detta bolag som därefter ensamt skulle kunna ansvara för avfallet. Om detta inte skulle anses önskvärt borde det självfallet även vara möjligt att skapa en alternativ juridisk lösning. Exempelvis ger en jämförelse med kärnavfall vid handen att de ursprungliga avfallsägarna behållit ett sekundärt an- svar för kärnavfallet. Detta följer dock av lag. Vi har dock utgått från att vid en frivillig samarbetslösning som enbart skulle ha stöd i ett avtal och inte förankras i lag att de ursprungliga avfallsägarna skulle komma att befrias från ansvaret för avfallet. Det skulle sedan ankomma på det gemensamma aktiebolaget att uppföra och driva ett djupförvar eller att uppdra åt annan att göra detta. Det ge- mensamma bolaget skulle också kunna driva viss gemensam teknikut- veckling, t.ex. teknik för stabilisering av metalliskt kvicksilver. Med en sådan lösning skulle de enskilda avfallsägarna inte längre behöva belasta sina egna bokslut med osäkra framtida kostnader för att omhänderta kvicksilveravfall. Den närmre utformningen av ett avtal mellan avfalls- ägarna skulle behöva utarbetas i samråd med dessa. Det har dock till ut- redningen från avfallsägarna som en första synpunkt anförts att ansvars- förhållandena och statens medverkan i ett sådant avtal skulle behöva klarläggas. 8.4.2En utveckling av det juridiska ansvaret för avfallet Vi har i vår analys av ansvaret för kvicksilveravfall utgått från gällande lag. Det är dock viktigt att inledningsvis notera att ett djupförvar kom- mer att finnas under i princip all framtid och att den gällande lagstift- ningen i detta tidsperspektiv kommer att förändras om. Vi kan därför bara ge en ögonblicksbild av hur ansvaret kommer att ge- stalta sig. Det är en självklar utgångspunkt enligt gällande rätt att varje avfallsägare ansvarar för sitt avfall. Det innebär att den juridiska person som äger avfallet även ansvarar för detta. I ansvaret ingår att omhän- derta det på sätt lagstiftningen föreskriver. En fråga som bör begrundas inför ett avtalsslut som ovan skissats är om detta ansvar på något sätt skulle kunna upphöra innan avfallet hunnit överlåtas till det gemensam- ma bolaget. Det som i första hand skulle kunna inträffa är att ett av de berörda företagen överlät sin verksamhet på annan. 68 Utredningens överväganden och slutsatser skulle endast ha en mindre inverkan på ett framtida gemensamt avtal om djupförvaring, eftersom i ett sådant fall den nye verksamhetsutövaren skulle ansvara för avfallet och därmed kunna träda in som avtalspart. Annorlunda skulle det dock förhålla sig om någon avfallsägare försattes i konkurs innan kvicksilveravfallet lagts ner i ett djupförvar. Inlednings- vis skulle konkursboet träda in som verksamhetsutövare. Efter en avslu- tad konkurs skulle det dock kunna uppstå en situation där ingen var an- svarig för avfallet. I ett sådant fall skulle dock de försäkringar som gäll- er för farligt avfall aktualiseras. Enligt förordningen om farligt avfall är varje avfallsägare som mellanlagrar kvicksilveravfall skyldiga att ställa ekonomisk säkerhet som skall täcka kostnaderna för bortskaffandet av avfallet. Dessa medel skulle i ett sådant fall kunna användas för djupför- . Förvaringen skulle dock i det fallet ske genom myndigheters för- sorg. Om avfallet skulle komma att överlåtas på ett gemensamt bolag skulle den juridiska personen även komma att överta ansvaret för avfal- let. Det skulle därför vara angeläget att säkerställa att det bolaget inne- hade tillgångar som motsvarade kostnaderna för djupförvaring. Om det bolaget därefter åtog sig att driva ett djupförvar skulle bolaget formellt ansvara för den verksamheten så länge förvaret genererade utsläpp, vil- ket teoretiskt skulle kunna innebära miljoner år. Det skulle dock i prakti- ken knappast vara möjligt eller skäligt för en myndighet att utkräva an- svar av en verksamhetsutövare om tillstånden följts och alla skyldigheter fullgjorts i form av ett väl tillslutet djupförvar. Det in- nebär enligt vår uppfattning att samhället kommer att tvingas att ta ett ansvar för ett förvar. När det gäller kvicksilveravfall är statens roll komplicerad. Staten har låtit samla in batterier. Dessa mellanlagras hos som kvicksilveravfall. Staten äger inte dessa batterier, men har ett kostnadsansvar för dem. Staten är också beredd att betala slutförva- ringen av batterierna. För detta finns det medel avsatta i batterifonden, som förvaltas av . Beloppet uppgår till och det framstår därför som om beloppet mycket väl skulle täcka en djupförvaring. Vi drar av det anförda den slutsatsen att staten beträf- fande batterierna är att jämställa med en avfallsägare. Staten skulle där- med enligt vår uppfattning kunna ingå som en avtalspart vid bildandet av det gemensamma bolaget för slutförvaring av kvicksilver. Utredningens överväganden och slutsatser 69 En annan fråga är dock om staten utöver sitt ansvar för batterierna även av något skäl skulle bära ett ansvar för övrigt kvicksilveravfall eller för ett djupförvar. Som anförts ovan skulle statens ansvar för det övriga kvicksilveravfallet endast kunna aktualiseras om någon avfallsägare för- sattes i konkurs innan djupförvaring var ett faktum. Vi har vidare ovan anfört att staten kommer att tvingas att ta någon form av långsiktigt ansvar för ett djupförvar. Formellt är det verksam- hetsutövaren som ansvarar för ett förvar utan tidsbegränsning. I prakti- ken kommer det dock vara svårt att kunna utkräva an- svaret. Därmed kommer rimligen samhället att tvingas överta detta an- svar. Om staten inte formellt kommer att ta på sig detta ansvar kommer det att bli fråga om ett dolt efteransvar. Staten skulle också vid exempel- vis ett avtalsslut om djupförvaring kunna välja att uttala att det har ett efteransvar för ett djupförvar. Så har skett för kärnkraftsavfall. 8.4.4Avfallsägarnas inställning till ett avtal Avfallsägarna har under vissa förutsättningar ställt sig positiva till en samverkan. har förklarat sig beredd att omgående inleda för- handlingar. Ett skäl för detta är att detta bolag ägs av , vilket har positiva erfarenheter av samverkan om kärnkraftsavfall. och kloralkaliindustrin har anmält att man inte avvisar tanken på en samverkanslösning, men har förklarat att man inte ser några förutsättningar för konkreta förhandling- ar innan det har klargjorts vilket avfall som kommer att omfattas av kra- ven på djupförvaring och förutsättningarna såvitt avser ansvaret för be- rörda parter. Kloralkaliindustrin förordar dock en annan lösning. Som framgår av kapitel 1 har regeringen anmält ett förslag till förordning med förbud mot användning av kvicksilver i kloralkaliindustrin till EU. Vi anser att användningsförbudet medför att kloralkaliindustrins kvick- silver kommer att betraktas som avfall. accepterar i och för sig att det införs ett användningsförbud för kvicksilver, men öns- kar att avfallshanteringen samordnas med övrig kloralkaliindustri i Eu- ropa. Även eftersträvar en sameuropeisk lösning. Bolaget vill att ett användningsförbud av konkurrensskäl träder i kraft i hela och arbetar för en gemensam avfallslösning. Skälen för bolagens hållning är följande: Det finns redan en välutvecklad europeisk organisation som företräder kloralkaliindustrin, nämligen Eu- roChlor. Förekomsten av organisationen gör det möjligt för kloralkaliin- dustrin att ingå konkreta avtal. 70 Utredningens överväganden och slutsatser cals AB är det lättare och mer rationellt att samarbeta med andra kloral- kaliföretag i än med företag inom främmande branscher i Sveri- ge. Inom den totala kloralkaliindustrin i finns det vidare en mycket hög teknisk kompetens som skulle kunna utnyttjas, t.ex. för sam- verkan kring metodutveckling. EuroChlor har utarbetat ett förslag som är rationellt även ur en miljöaspekt enligt bolaget.