sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommittén bedömer att huvuddelen av det svenska landbaserade biståndet kommer att kanaliseras i andra former än via generellt budgetstöd, t.ex. via projekt och sektorstöd. Gradvis kan sedan detta övergå i en ny fas, generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar. Ett sydperspektiv innebär också att man som komplement till bistånd med självständigt resultatansvar bör utveckla en mångfald av samarbetsformer som präglas av ömsesidighet på alla nivåer inom många områden. Då detta är av ömsesidig nytta bör kostna- derna för den svenska delen i detta inte enbart belasta biståndsbud- geten. 2.2.3Rättighetsperspektiv och betydelsen av demokratiska processer Som ett centralt förhållningssätt i formulerandet av en svensk poli- tik för global utveckling, har kommittén valt att, tillsammans med sydperspektivet, anlägga ett rättighetsperspektiv. Det finns en ge- mensam vision och ett gemensamt mål för de mänskliga rättighe- terna (MR) och strävan att främja utveckling i vid mening – att ga- Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling rantera frihet, välbefinnande och människovärde för alla människor överallt i världen. Både mänskliga rättigheter och främjandet av ut- veckling handlar om att garantera grundläggande friheter. Den svenska utrikespolitiken syftar till att öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Målet är att människor också i andra länder skall få del av garanterade friheter, skydd mot över- grepp och en tillfredsställande levnadsstandard. Detta är också något som förbundit sig till att arbeta för genom vårt med- lemskap i FN. ger oss både möjlighet och förpliktelse att agera i dessa frågor. Parallellt med att en bredare syn på begreppet fattigdom växt fram, har den senaste tioårsperioden också inneburit en ökad sam- syn när det gäller de mänskliga rättigheterna. Fokus har koncentre- rats till att formulera och fastställa grundnormer. En gemensam syn har slagit igenom, nämligen att de mänskliga rättigheterna – civila, ekonomiska, kulturella, politiska och sociala – är universella, ömse- sidigt samverkande och delar av samma helhet. råder så gott som enighet om att det inte går att gradera rättigheterna utifrån en generell uppdelning i politiska eller ekonomiska rättigheter. De olika kategorierna både förstärker och förutsätter varandra. Detta åskådliggörs bl. a. av konventionen om avskaffandet av all slags dis- kriminering av kvinnor, konventionen om barnets rättigheter och senast i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, där olika rättigheter behandlas i samma dokument och i ett samman- hang6. Alla rättigheters lika legitimitet kan ändå innebära att en prioritering måste göras när det gäller arbetet för att förverkliga olika rättigheter i en konkret situation. Med en flerdimensionell fattigdomsdefinition är det även svårt att säga att vissa rättigheter är viktigare än andra i den övergripande strävan att utrota fattigdomen. Det krävs en helhetssyn på männi- skan och hennes behov – oavsett om det är demokratisträvanden eller materiell fattigdomsminskning som står högst på agendan. Ekonomiska, sociala och kulturella omständigheter kan helt och hållet avgöra människors reella möjlighet att delta i det offentliga samtalet, på samma vis som en förstärkt demokrati kan vara en av de viktigaste metoderna för människor att trygga sina mest grund- läggande ekonomiska och sociala behov7. Brist på ekonomisk till- växt är ingen ursäkt för att inte uppfylla de medborgerliga och po- 6För ett mer utvecklat resonemang om EU:s arbete för mänskliga rättigheter se Nyman- Metcalf, 2001 7Johnsson, C., 2001 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Inte heller får ekonomisk tillväxt vara en ursäkt för att åsidosätta mänskliga fri- och rättigheter. De mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks i FN: s olika kon- ventioner, täcker de centrala komponenterna i den vidgade fattig- domsdefinitionen. Kommitténs uppfattning är att dessa rättigheter kan operationaliseras ytterligare och därmed utgöra en grund för prioriteringar och målsättningar för den globala utvecklingspoliti- ken. Den samlade rättighetskatalogen ger en vision av ett värdigt liv och kan ses som en långsiktig internationell dagordning för ut- veckling. FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, och en del av de efterföljande konventionerna, har en i stort sett global anslut- ning av världens länder varför dessa instrument anses tillhöra sed- vanerätten. Med visst fog kan därför hävdas att de utgör en gemen- sam global värdegrund. Mänskliga rättigheter som värdebegrepp har också fått stor spridning hos den breda allmänheten i många länder och det finns en tendens att använda sig av rättighetstermer för att ge starkare uttryck åt krav, önskemål eller förhoppningar. Försiktighet bör dock iakttagas för att man inte ska urgröpa den juridiska basen för de mänskliga rättigheterna. För att kunna för- verkliga de mänskliga rättigheterna, och för att dessa ska tillföra något i det praktiska arbetet, krävs konkreta referensramar – något som internationell rätt och de juridiskt bindande MR-konventio- nerna erbjuder. Även om en alltför legalistisk attityd måste undvi- kas, speciellt i det praktiska utvecklingssamarbetet, krävs kunskap om och förståelse för både folkrätten och FN-systemet och dess mekanismer samt de olika regionala instrumenten med dess dom- stolar och kommittéer. Kommittén vill återigen betona att tillämp- ningen av ett rättighetsperspektiv bygger på de mänskliga rättig- heterna såsom de är formulerade i de internationella FN-konven- tionerna. Med den flerdimensionella fattigdomsdefinitionen kan således fattigdom betraktas som en situation där de mänskliga rättighe- terna inte är uppfyllda. Omvänt måste således uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna vara ett centralt element i all politik som strävar efter att reducera fattigdomen. Kommittén anser att detta samband är viktigt att lyfta fram och betona. Det finns ett antal bärande principer i de mänskliga rättigheternas multilaterala regel- verk som bör användas tydligare inom ramen för den globala ut- vecklingspolitiken och i arbetet med att minska fattigdomen. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Dessa principer har stor potential att förstärka och effektivisera fattigdomsbekämpande strategier: N Ett rättighetsperspektiv understryker grundtanken att alla männi- skor, män, kvinnor och barn, har rätt till ett liv utan fattigdom och att insatser som befrämjar detta skall utgå från denna utgångs- punkt och inte vara beroende av solidaritet eller en önskan att be- driva välgörenhet. N Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus och betonar hennes rätt till inflytande över sin situation. N Ett rättighetsperspektiv lägger grunden för kravet på demokrati som styresform. N Det normativa regelverket beaktar samtliga de delkomponenter som ingår i den breda definitionen av fattigdom. N Principen om icke-diskriminering betonar behovet att uppmärk- samma särskilt utsatta grupper och sträva efter lösningar som inte lämnar någon utanför. N Ett rättighetsperspektiv medför krav på ett jämställt samhälle då lika rättigheter för alla, män och kvinnor, är utgångspunkten. N Ett rättighetsperspektiv fastställer ansvaret för genomförandet. De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan statsmakten och den enskilda människan. Rättigheterna beskriver statens ansvar såväl när det gäller att respektera individens friheter, att skydda henne mot kränkningar och att tillgodose individens grundläggande materiella behov utan diskriminering. Ett rättighetsperspektiv ställer således den fattiga människan i cent- rum. För att kunna avgöra hur MR-situationen påverkas av olika politiska beslut, dvs. hur olika grupper av människor och individer inom dessa grupper påverkas, krävs studier som söker synliggöra effekterna på individnivå. Eftersom människor har olika förutsätt- ningar kommer olika åtgärder att få olika resultat, beroende på hur situationen för den enskilde ser ut. Ett rättighetsperspektiv medför ett naturligt fokus på diskriminerade, exkluderade och marginalise- rade individer och grupper. Det förstärker möjligheten att identifi- era de åtgärder som krävs för att män, kvinnor, barn, ungdomar, gamla, funktionshindrade, människor med olika etnisk tillhörighet eller olika sexuell läggning, stadsbefolkning eller boende på lands- bygden skall kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Det hjälper också till att identifiera var särskilda åtgärder kan behövas sättas in för att effekter av olika beslut ska bli så rättvisa som möjligt. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling ett rättighetsperspektiv blir också individen ett subjekt i meningen att man utgår ifrån att individen själv är bärare av sina rättigheter – inte objekt, och därmed föremål för olika åtgärder. Rättighetsperspektivet innebär en perspektivförskjutning både till utvecklingsländer och till den enskilda individen. Hela proces- sen kräver en genuin och aktiv delaktighet på olika nivåer i samhället i de berörda länderna. Lokala och internationella enskilda organisa- tioner, politiska partier, fackföreningar och andra representanter för det civila samhället kan spela en viktig roll i att ge röst åt de svaga grupperna, men också i att stärka dessa grupper och individer så att de själva kan göra sin röst hörd. Det blir en del i en demokra- tiseringsprocess där en demokratisk kultur gynnas av, och förut- sätter att, människor är engagerade i frågor som berör dem och samhället de lever i. Övergripande mål för utvecklingsansträngningarna finns redan formulerade i konventionstexterna. De stater som ratificerat kon- ventionerna har accepterat att sträva mot att uppfylla dessa mål. Som komplement till konventionstexten finns ett omfattande material med kommentarer och slutsatser från de olika kommitté- erna i FN-systemet, vilka har till uppgift att bevaka hur staterna uppfyller sina åtaganden under de olika konventionerna. Som un- derlag för sitt arbete använder kommittéerna dels staternas egna rapporter, dels information från forskare, enskilda organisationer och andra rapportörer. Frivilligorganisationernas nätverk är mycket viktiga informationskällor. Även rapporter från FN:s speciella rap- portörer kan bidra till både ökad kunskap om rättigheternas inne- håll och en analys av staternas skyldigheter att förverkliga rättig- heterna. Detta material kan även vara till stor hjälp i en utvärde- ringsprocess av utvecklingssamarbetet. Det internationella regel- verket för mänskliga rättigheter, inklusive dess uppföljningssystem och kontrollmekanismer, är därför ett användbart system med, i de flesta fall, bra indikatorer på huruvida stater uppfyllt sina legala skyldigheter. Systemet kan fungera som en av flera utgångspunkter för utvärderingar av hur mottagarstaten och givare lyckats i sina målsättningar8. I detta sammanhang måste även de regionala konventionerna och mekanismerna nämnas. Dessa innehåller i grunden ett skydd för 8 I Frankovits, 2001 samt i Sida-rapporterna Working Together del 1 och 2, redovisas några av de erfarenheter som finns av ett tillämpat rättighetsperspektiv i utvecklingssamarbetet, samt konkreta förslag hur MR-systemet bättre kan användas i detta arbete. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling samma universella rättigheter, men de kan ibland agera mer kraft- fullt eftersom de har tillgång till domstolar och kommittéer som i vissa fall kan fatta beslut som är bindande för staterna. Utgångspunkten i de internationella konventionerna innebär också att det finns en given ansvarsfördelning. De stater som un- dertecknat konventionerna är skyldiga att respektera, försvara och skydda samt främja och stegvis genomföra de rättigheter som anges. Regeringen är ytterst ansvarig gentemot den enskilde, men regeringen måste naturligtvis dessutom involvera och säkerställa en lång rad andra aktörers medverkan. Det sätter fokus på behovet att fastställa vilka institutioner som har medansvar på olika nivåer – från regering till den enskilda människan, de olika aktörernas upp- gifter och roller samt samspelet mellan dem. För att det globala samfundet i praktiken ska kunna hålla värl- dens länder ansvariga krävs mekanismer som ställer de ansvariga till svars. Det innebär både politiska och rättsliga anordningar, men också stöd till kompetensutveckling, personalutveckling och ar- betsledning samt oberoende media. Fungerande mekanismer för övervakning som är tillgängliga, transparenta och effektiva är en förutsättning för en effektiv implementering av de mänskliga rät- tigheterna. De mänskliga rättigheterna är en universell angelägenhet, även om denna omsorg om människor i andra länder inte alltid har varit en självklarhet. Förhållandet mellan en stat och dess medborgare har länge betraktats som en i huvudsak intern angelägenhet. Detta syn- sätt har förändrats. ger, som tidigare nämnts, en legi- tim grund för en dialog om dessa frågor. Genom ESK-processen (Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen) och Helsing- forsavtalet utvecklades en politisk acceptans som gjorde det möjligt att både kritisera MR-situationen i andra länder, och också arbeta för en förbättring. Ett annat exempel är som lägger ett kompletterande ansvar på det internationella samfundet för förverkligandet av sådana rättigheter som kräver mer resurser än som finns tillgängliga i ett land. I betonas att det särskilt gäller barn med handikapp och barns rätt till utbildning och hälsa. Att använda ett rättighetsperspektiv inom olika politikområden innebär en möjlighet att använda sig av konventionerna om de mänskliga rättigheterna, och det faktum att de utgörs av juridiskt bindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden. Det innebär också att inför politiska beslut göra en analys av kon- Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling sekvenserna av hur beslut inom det egna politikområdet påverkar andra staters möjligheter att uppfylla sina åtaganden på MR-områ- det. Ett exempel på möjligheten att använda sig av ett rättighetsper- spektiv är () och dess arbete via Högkommissarien för nationella mino- riteter (HCNM). Högkommissariens arbete kan sägas ha utveck- lats till ett konfliktförebyggande instrument, som strävar efter att identifiera minoritetssituationer där insatser från Högkommissa- rien har potential att främja integrering och minska spänning. HCNM betonar i sin verksamhet vikten av att de internationella normerna följs. Det gäller allmänna principer som främjande av demokrati, mänskliga rättigheter och utvecklandet av en rättsstat, samt specifika normer om rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Arbetet med att främja mänskliga rättigheter är ett mål i sig men också ett medel för att uppnå ökad säkerhet. Ett annat sätt att tillämpa ett rättighetsperspektiv, inom exem- pelvis handelspolitiken, skulle kunna innebära att diskussionen breddas om olika besluts effekter på MR-situationen i andra länder, t.ex. vid beslut om statliga exportkrediter. Frågan som bör belysas är huruvida det svenska beslutet att med statliga medel subventio- nera en viss typ av export, är förenligt med det importerande lan- dets möjligheter att uppfylla sina skyldigheter vad gäller mänskliga rättigheter. Ett konkret exempel är dammprojektet i där frågan om statliga exportkreditgarantier är aktuell. Ett rättighetsperspektiv innebär inte att en sådan garanti inte kan ges, men en tillämpning av rättighetsperspektivet skulle avkräva be- slutsfattarna en konsekvensanalys ur ett MR-perspektiv, ungefär på samma sätt som en miljökonsekvensanalys görs . Resultatet av en sådan analys är sedan en av flera olika utgångspunkter för be- slutet. I vissa fall kommer tydliga målkonflikter att uppenbaras, och det blir den demokratiska processens uppgift att säkerställa att prioriteringar görs i enlighet med demokratiska principer. Ett tyd- liggörande av ett besluts fördelningsmässiga effekter vad avser främjandet av mänskliga rättigheter i förhållande till andra legitima målsättningar främjar en debatt och är en central komponent i det demokratiska samhället. När det gäller biståndet bör ett stegvist genomförande av de mänskliga rättigheterna för alla människor oberoende av kön, ålder, funktionshinder etc. vara ett villkor för svenskt stöd till ett samar- betslands budget. Som ett led i att främja ett ökat ansvarstagande, Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling och som ett stöd till pågående demokratiska processer, är det nöd- vändigt att länderna mer självständigt får välja de medel och den politik som de anser bäst främjar de mål som de satt upp för sin utveckling och för uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna. Detta medför att , liksom övriga givarsamfundet, måste ge ett utrymme för flexibilitet i politikval och ha en beredskap för misslyckanden. måste allt stöd grunda sig på en bedöm- ning att landet ifråga är fast beslutsamt att genomföra de mänskliga rättigheterna. I de olika konventionerna uppmärksammas det fak- tum att detta arbete ibland är avhängigt ett lands tillgång på resur- ser och utvecklingsnivå och att flera av rättigheterna kan behöva genomföras stegvis. I en situation med begränsade resurser måste prioriteringar göras. Rättighetsperspektivet ger dock liten vägledning om vilka rättigheter som skall prioriteras i en situation med resursbegräns- ningar. Detta gäller även prioriteringar som rör fördelningen mellan nu levande individer och kommande generationer. En rad poli- tikval, som syftar till att förbättra förutsättningarna för framtida generationer att få sina mänskliga rättigheter uppfyllda, kan med- föra att förutsättningarna för nuvarande generationer försämras och vice versa. Rättighetsperspektivet är ett viktigt verktyg för att betona beho- vet av rimlig kunskap om de fördelningsmässiga effekterna av olika politikval, men det ger ingen direkt vägledning om vilka medel som är de mest effektiva för att uppnå målen. Kunskap om, och synlig- görande av, att en åtgärd påverkar olika grupper av individer olika, ger dock ett bättre underlag för politiker och myndigheter att göra prioriteringar. Vikten av att ha en fungerande demokratisk process som låter kvinnor och män välja mellan olika kombinationer av pri- oriteringar är ett centralt komplement till en rättighetsbaserad ansats. Ur demokratisk synvinkel är det viktigt att olika priorite- ringars fördelningsmässiga effekter och konsekvenser synliggörs och utreds så långt det är möjligt. Detta kan ske antingen i offentlig regi eller med hjälp av andra aktörer i det civila samhället och inom media. Användandet av ett rättighetsperspektiv måste gå hand i hand med stöd till demokratiska strukturer, enskilda organisatio- ner, media etc. För att kunna avgöra huruvida en regering eller en annan aktör lyckats i sin måluppfyllelse krävs ett visst mått av mätbarhet av målen. Ett fortsatt arbete med att utveckla indikatorer och mått på måluppfyllelse avseende de mänskliga rättigheterna bör därför Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling eftersträvas för att underlätta och befrämja utvärdering mot de uppsatta målen avseende mänskliga rättigheter. En samordning med den operationalisering av de internationella utvecklingsmålen som pågår (se avsnitt 2.3.4) bör eftersträvas. Bristen på mätbarhet av måluppfyllelse är intimt förknippat med den kritik som återfinns bland t.ex. företag som av olika skäl vill bidra till att främja de mänskliga rättigheterna. De internationella regelverken uppfattas ibland som alltför vida och svårtolkade. som arbetet med att utveckla bättre mätinstrument måste fortsätta, bör kunskapen om de riktlinjer, tolkningshjälp och uppföljningssystem som ändock finns spridas på ett mer aktivt sätt. Likaså måste metoder som säkerställer att framtida generationers rättigheter vägs in ut- vecklas. Sammanfattningsvis kan konstateras att de mänskliga rättighe- terna konkretiserar dagordningen för mänsklig utveckling. De fäster uppmärksamheten på ansvaret att respektera, skydda och uppfylla de mänskliga rättigheterna för alla människor. Människorättstradi- tionen har rättsliga verktyg och institutioner som kan trygga frihet och mänsklig utveckling. Rättigheterna ger också legitimitet åt målet om mänsklig utveckling och tillför principen om social rätt- visa. Rättighetsperspektivet bidrar till att de mest utsatta och ut- slagna prioriteras, framför allt de som drabbas på grund av diskri- minering. Det fäster även uppmärksamheten på att behovet av in- formation och en politisk röst åt alla människor är en utvecklings- fråga. Förverkligandet av medborgerliga och politiska rättigheter är alltså centrala delar av utvecklingsprocessen. Fattigdomsstrategier som har sin utgångspunkt i de normativa regelverken och i ett rättighetsperspektiv kommer enligt kommit- tén att sannolikt vara mer effektiva, hållbara, inkluderande, rättvisa och meningsfulla för dem som lever i fattigdom. För att detta skall förverkligas måste hänsyn tas till de mänskliga rättigheterna i alla processer och politikval som formar den globala utvecklingspoliti- ken. har man inom det multilaterala systemet framför- handlat konventioner, deklarationer och generella principer rörande mänskliga rättigheter. En lång rad övervakningsorgan har bildats. Kommittén anser att det nu är hög tid att koncentrera an- strängningarna på att implementera de mänskliga rättigheterna. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling proposition nr 100 antogs av 1962 har det övergripande målet för bistånd varit att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Kring denna huvudinriktning har det rått en bred partipolitisk enighet. Detta mål bekräftades bl.a. av biståndspolitiska utredning, vars förslag till fortsatt biståndspoli- tisk inriktning senare antogs av . Denna utredning for- mulerade också fyra delmål för biståndet, vilka senare antogs av . Dessa delmål skulle inte vara inbördes rangordnade. 2.Ekonomisk och social utjämning 3.Ekonomisk och politisk självständighet Dessa kompletterades med ytterligare två delmål 1988 respektive 1996: 6.Jämställdhet mellan kvinnor och män Fattigdomsminskning har alltså varit den officiella och oomstridda ledstjärnan för svenskt utvecklingssamarbete . Trots detta har fattigdomsminskning endast sällan utgjort ett uttalat strategiskt fokus i landstrategier eller ett klart definierat huvudmål för olika projekt10. I de fall där fattigdomsminskning har angetts som huvudsakligt mål (på projektnivå), saknas vanligen länkar mellan detta mål och projektens aktiviteter. Det är alltså knappast förvånande att studier angående fattigdomsperspektivet i uppfölj- ningsrapporter och utvärderingar av Sidafinansierade projekt kon- staterar att dessa dokument endast sällan innehåller någon analys av verksamhetens effekt vad gäller fattigdomsminskning11. Bristen på fattigdomsminskning som strategiskt fokus i enskilda projekt och program påpekas även i DAC:s genomförda översyn av det svenska biståndet12. 9 En fylligare historik och en redogörelse för fattigdomsmålets uttolkning återfinns i kapitel 6. 10Peck och , 2000; Booth m.fl., 2001; Frühling, 2001 11Frühling, 2001; Peck och , 2000 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Orsaken till detta är bland annat att övergripande riktlinjer för arbetet saknas och att de fyra centrala regeringsskrivelserna av poli- cykaraktär som utarbetats, behandlats, beslutats och redovisats av endast delvis fokuserat på fattig- domsminskning13. I jämställdhetspropositionen14 berörs inte sambandet och kopplingarna mellan jämställdhet och fattigdomsbekämpning på något ingående sätt. Jämställdhetsarbetet nämns som ett av fyra prioriterade områden inom Sida (vid sidan av fattigdomsbekämp- ning).