sou · GPB357d3 · 2002-01-01 00:00:00 — När det gäller sambandet mellan de sociala utgifternas storlek och ekonomisk tillväxt är slut- satserna mer osäkra, men något robust negativt samband mellan dessa båda variabler (dvs. att länder med höga sociala utgifter har lägre ekonomisk tillväxt) har inte kunnat beläggas (för en översikt över dessa studier, se Bénabou 1996; Aghion m.fl. 1999, 1999; Temple 1999). Även om denna typ av studier bidrar med mycket intressant information, reser de också viktiga frågor (Agell 1999; 1999). Dessa länderjämförelser arbetar med högt aggregerade mått på såväl de sociala utgifternas storlek som inkomstfördelning och ekonomisk tillväxt. Det är dock rimligt att anta att eventuella kausala effekter inte verkar direkt mellan å ena sidan andelen av ett samhälles ekonomiska resurser som avdelas till sociala utgifter och å andra sidan ekonomisk effektivitet och tillväxt, utan att dessa effekter istället verkar genom den institutionella utformningen av skatte- och transfereringssystem, i form av t.ex. ersättningsnivåer, karensdagar, kvalificeringsvillkor och marginalskatter. För att få en mer fullständig bild av sambanden mellan välfärdsstatens utseende och utformning och ekonomisk effektivitet och tillväxt är det därför viktigt att också undersöka, i vilken mån de grundläggande mekanismerna bakom de påstådda sambanden på makronivå kan beläggas. Med andra ord och med detta kapitels syfte i åtanke, på vilket sätt påverkar skatte- och transfereringssystemets utseende individers arbetsutbud? Först då vi klarlagt sambanden på såväl makro- som mikronivå kan vi med bättre precision uttala oss om på vilket sätt storleken på och utformningen av den svenska välfärds- staten inverkar på den svenska ekonomins funktionssätt, och vilken roll incitamenten i skatte- och transfereringssystemet spelat för den på många sätt dramatiska utvecklingen i ekonomin och på arbetsmarknaden i . 5.3Incitamentsstrukturer och incitamentseffekter i de svenska skatte- och transfereringssystemen I följande avsnitt kommer vi att beskriva utseendet på och viktiga förändringar i centrala delar av det svenska skatte- och transfere- ringssystemet , samt redovisa resultat från studier som försökt uppskatta dessa systems betydelse för individers beteende, och främst då deras arbetsutbud. Som inledningsvis nämnts kommer vi inte att göra en genomgång av alla relevanta studier, utan begränsa oss till studier som belyser vad vi uppfattar som centrala resonemang. De system vi kommer att gå igenom är (i tur och ordning) arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring och förtidspensioner, samt skattesystemet. I det avslutande avsnittet kommer vi att med utgångspunkt i familjepolitiken och de eko- nomiska incitament som barnfamiljer möter, försöka ge en bild av hur olika skatte- och transfereringssystem samverkar. Arbetslöshetsförsäkringen i består av två delar; en grund- försäkring som utgår med ett belopp som är lika för alla mottagare och en frivillig inkomstrelaterad försäkring, där storleken på ersättningen beror på den inkomst man hade innan man blev arbetslös. Grundförsäkringen har ersatt det kontanta arbets- marknadsstödet (KAS) som fanns till 1998. Vilket form av ersätt- ning som en arbetslös person är berättigad till beror på vilka villkor hon eller han uppfyller. För att vara berättigad till den inkomst- relaterade ersättningen måste den arbetslöse uppfylla tre villkor; grundvillkoret, arbetsvillkoret samt medlemsvillkoret.6 Grundvillkoret innebär i huvudsak att den arbetslöse skall vara anmäld som arbetssökande hos arbetsförmedlingen, aktivt söka arbete samt vara beredd att ta ett lämpligt arbete om sådant erbjud- ande ges eller börja i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som arbets- förmedlingen anvisar. Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse för att få rätt till ersättning måste ha arbetat ett visst antal månader (referensperiod) före arbetslöshetsperioden. Medlemsvillkoret, slutligen, innebär att en person måste ha varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under en samman- hängande tid av för att ha rätt till inkomst- relaterad ersättning. De arbetslösa som uppfyller grund- och arbetsvillkoret men inte medlemsvillkoret kan ansöka om ersätt- ning från grundersättningen (tidigare KAS). Tabell 1 ger en över- sikt över utvecklingen av grundersättningen och den inkomst- relaterade ersättningens storlek samt förändringar i arbetsvillkoret för den inkomstrelaterade ersättningen. 6 Det finns även ett s.k. studerandevillkor, som innebär att grundbeloppet kan betalas till dem som fullföljt och avslutat utbildning på heltid över grundskolenivå, som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiestöd. Ersättningsnivåer i grundersättning/KAS och inkomst- relaterad ersättning samt arbetsvillkor i det inkomstrelaterade systemet (kr./dag) cent av tidigare lön) (kr./dag) (arbetade månader/ 210/198 b a75 dagars arbete (minst ) . bMellan och var den maximala ersättningen i KAS , därefter . cMellan och var den maximala ersättningen i arbetslöshetsersättningen , där- efter . d75 timmar i arbete/månad eller minst /månad . e80 dagars arbete (minst ). fErsättningen var fram till . g70 timmar i arbete (dessa månader behöver ej vara sammanhängande) eller totalt i arbete av6 månader (varav som minst /månad). Som synes sänktes den formella ersättningsnivån i det inkomst- relaterade systemet stegvis från av den arbetslöses tidigare lön 1996, för att 1997 höjas till 80 pro- cent. Förekomsten av en gräns för den maximala ersättning som kan utgå i händelse av arbetslöshet (det s.k. taket) innebär dock att den faktiska ersättningsnivån för en stor andel arbetslösa är Incitament och arbetsutbud SOU 2001:57 lägre än vad den formella procentsatsen anger.7 Som visas av Tabell 2 har denna andel ökat . Andel över inkomsttak (procent) och genomsnittlig ersättningsnivå (procent av tidigare lön) för olika socioekonomiska grupper 1992 och 1997 Andelen löntagare med en inkomst över inkomsttaket är betydande i alla socioekonomiska grupper ; från nästan en fjärdedel i gruppen okvalificerade arbetare upp till över fyra femtedelar i gruppen högre tjänstemän. Andelen löntagare över inkomsttaket ökade också i alla socioekonomiska grupper (förutom i gruppen tjänstemän på mellannivå där andelen var i princip ) . Noterbart är att ökningen var störst inom arbetaryrken och bland lägre tjänstemän. Dessa grupper, som normalt inte ses som höglönegrupper, har alltså i ökad utsträckning fått ett urholkat inkomstskydd vid arbetslöshet. Förekomsten av ett inkomsttak gör också att den faktiska ersättningsnivån ligger under den formella för alla socioekonomiska grupper, och i genomsnitt var den faktiska ersättningsnivån nära 10 procent- enheter under den formella både 1992 och 1997. Diskussionen rörande eventuella incitamentseffekter av arbets- löshetsförsäkringen har främst rört den inkomstrelaterade ersätt- ningen. En viktig fråga är därför hur många av de arbetslösa som täcks av denna typ av ersättning. –1995 var i genomsnitt av de arbetslösa som var registrerade hos arbetsförmedlingen berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen (SOU 1996:51, sid. 51). Under senare delen av 1990- 7 höjdes den maximala ersättningen i grundersättningen till per dag, och i den inkomstrelaterade ersättningen till per dag . talet steg denna andel, men i slutet av detta decennium var det fort- farande av de arbetslösa som inte var berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen (SOU 2000:3, sid. 77).8 Bland individer som blivit arbetslösa är den andel som erhåller den inkomstrelaterade ersättningen ännu lägre; enligt m.fl. (1996) mottog av dessa inkomst- relaterad arbetslöshetsersättning . Liknade siffror rapporteras av m.fl. (1998) för perioden 1996. Det faktum, att inte alla arbetslösa är berättigade till den inkomst- relaterade ersättningen vid händelse av arbetslöshet som de empiriska studierna av arbetslöshetsersättningens eventuella incitamentseffekter framför allt behandlar detta system, måste tas i beaktande när man försöker översätta de empiriska skattningarna till effekter på den aggregerade arbetslöshetsnivån.9 De incitamentsproblem som förknippas med arbetslöshets- försäkringen brukar, i brist på en svensk översättning, samman- fattas under det engelska begreppet moral hazard. Moral hazard, som föreligger på många försäkringsmarknader men kanske framträder med extra tydlighet i fallet arbetslöshets- försäkring, innebär att individer själva kan påverka sannolikheten för den händelse som försäkringen avser skall inträffa (i arbets- löshetsförsäkringen är denna händelse arbetslöshet). I fallet arbetslöshetsförsäkring kan en individ dels säga upp sig för att bli arbetslös, dels påverka sannolikheten att få ett arbete när han eller hon väl blivit arbetslös. har så kallade sökmodeller (job-search models) kommit att dominera den empiriska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter på individers beteende och pro- blemet med moral hazard (för en beskrivning av denna typ av modell, se 1977 och 1990; och 1991; 1998). Ett grundläggande antagande i denna typ av modell är att individer ser den fritid som uppstår på grund av 8Att det kan förekomma betydande regionala och lokala variationer i den andel arbetslösa som är berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen demonstreras av den s.k. Stock- holmsstudien, som visar att av de som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i fick sin försörjning via den inkomstrelaterade ersättningen (Ds 1999:54, sid. 68). 9En möjlig effekt av arbetslöshetsförsäkringen som inte kommer att behandlas i detta avsnitt är att en generös arbetslöshetsersättning kan leda till ett tryck uppåt på lönerna (och därmed högre arbetslöshet), eftersom en generös arbetslöshetsförsäkring kan lindra de eko- nomiska konsekvenserna av arbetslöshet (se t.ex. Snower 1996). Om man i en modell som försöker beräkna denna effekt inte räknar med att arbetslöshetsförsäkringen inte täcker alla löntagare kommer man att överskatta arbetslöshetsförsäkringens effekt på reservationslönen och därmed på trycket på lönerna (Manning 1998). arbetslöshet som något positivt, som lönearbete värderas negativt. Vidare antas de arbetslösa ha en reservationslön, och en arbetslös individ kommer bara att acceptera ett jobberbjudande om lönen som är förknippad med detta jobberbjudande överstiger denna reservationslön. I praktiken jämställs den ersättning som betalas ut i händelse av arbetslöshet med denna reservationslön, vilket alltså innebär att arbetslösa individer bara kommer att accep- tera jobberbjudanden med en lön som överstiger ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Tre hypoteser som kan härledas från denna typ av modell har väglett de empiriska studierna av arbetslöshetsersättningens incita- mentseffekter. Den första hypotesen är att de arbetslösas reser- vationslön kommer att stiga i takt med att arbetslöshets- ersättningen blir mer generös, dvs. ju högre ersättningsnivån i arbetslöshetsersättningen är, desto högre lön måste de jobberbjud- anden som en arbetslös möter ha för att den arbetslöse ska accep- tera dessa. Den andra hypotesen är att de arbetslösas reservationslön kommer att sjunka då de arbetslösa närmar sig den tidpunkt då hon eller han blir utförsäkrad. Eftersom den arbetslöse då antingen blir helt utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller, vilket kanske är mer troligt, tvingas söka behovsprövade bidrag (i socialbidrag) för att trygga sin försörjning, kommer hon eller han dels att acceptera jobberbjudanden med en lägre lön, dels att söka efter arbete mer intensivt. Detta innebär också att ersättnings- periodens varaktighet är en viktig komponent i arbetslöshets- försäkringen – ju kortare varaktighet, desto mer intensivt kommer de arbetslösa att söka efter arbete (se t.ex. Ackum Agell m.fl. 1995). Den tredje hypotesen är att en ökning i generositeten hos arbetslöshetsersättningen kommer att göra det mer attraktivt för individer (både arbetslösa och de utanför arbetskraften) att genom arbete att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Arbetslöshets- försäkringen kan ses som ett sätt för individer att försäkra sig mot risken för inkomstbortfall i händelse av arbetslöshet. Om man antar att individer, åtminstone till en viss del, vill minimera de risker de möter i sina liv, är det rationellt för människor att genom arbete kvalificera sig för arbetslöshetsersättning och därmed skaffa sig denna försäkring mot inkomstbortfall. Denna mekanism innebär också att en ökning i arbetslöshetsersättningens nivå kommer att få en arbetslös individ, som erhåller arbetslöshets- ersättning och som närmar sig utförsäkring, att acceptera jobb- erbjudanden med en lägre lön (m.a.o. sänka sin reservationslön). Denna effekt uppkommer genom att det för individer som närmar sig utförsäkring kommer att vara attraktivt att ta ett jobb även med lägre lön för att därigenom kvalificera sig för ytterligare ersätt- ningsperioder. Förutom de ovan redovisade effekterna har även stort intresse riktats mot de eventuella varaktighetseffekter (duration effects) som längre sammanhängande arbetslöshets- perioder kan medföra (se t.ex. Layard m.fl. 1991; och 1994; 2001). Med dessa varaktighetseffekter avses vanligtvis förändringar i de arbetslösas färdigheter, moti- vation eller den intensitet varmed de söker arbete som en funktion av varaktigheten av deras arbetslöshet.10 Dessa varaktighets- effekter pekar på att eftersom av arbetslöshet kan medföra att människors förlorar färdigheter och/eller motivation, kommer arbetslösa att ha mindre möjlighet att få ett nytt arbete ju de tillbringar i arbetslöshet. De totala effekterna på flödena in i och ut ur arbetslöshet av dessa varaktighetseffekter är emellertid inte entydiga. Å ena sidan kan förekomsten av dessa varaktighetseffekter minska inflödet från arbete till arbetslöshet, eftersom personer med arbete inser att de kommer att ha betyd- ande svårigheter att få ett nytt jobb om de skulle bli arbetslösa, särskilt i perioder med hög arbetslöshet. Å andra sidan kommer de som blivit arbetslösa att ha större chans att få arbete än de som varit arbetslösa , vilket kan öka inflödet från arbete till arbetslöshet. Den eventuella förekomsten av dessa varaktighetseffekter pekar på att inte bara ersättningsnivån, utan även ersättningsperiodens längd kan ha betydelsefulla effekter på arbetslösheten och kanske speciellt på hur långtidsarbetslösheten utvecklas efter en ekonomisk lågkonjunktur. Hur arbetslöshetsersättningen är utformad, bl.a. i termer av ersättningsnivåer och varaktighet, kan alltså påverka individers beteende på olika sätt, och det är inte möjligt att på förhand teore- tiskt bestämma vilken av dessa effekter som kommer att dominera. Intuitivt är det inte orimligt att tänka sig att förekomsten av arbetslöshetsförsäkring tillåter arbetslösa att vara mer kräsna ifråga om vilka arbeten de är villiga att acceptera, eller att en gene- 10 De arbetslösa behöver de facto inte drabbas av dessa varaktighetseffekter, utan det räcker med att arbetsgivarna tror att de arbetslösa förlorar t.ex. sina färdigheter ju de är arbetslösa för att dessa effekter skall ha betydelse. rös arbetslöshetsersättning bidrar till att de arbetslösa söker arbete något mindre intensivt än om ersättningen varit mindre generös. Men det är inte heller orimligt att tänka sig att många människor ser det inkomstbortfall som är förknippat med arbetslöshet som ett stort problem och ett reellt hot och att de därför anstränger sig att genom arbete kvalificera sig för denna försäkring. Man kan också tänka sig att det behövs en viss inkomst för att effektivt kunna söka jobb och att arbetslöshetsförsäkringen därför ökar de arbets- lösas förmåga och möjlighet att få ett jobb. De förändringar som skett i arbetslöshetsersättningen , främst då i ersättningsnivåer, borde utgöra en bra grund för att testa de olika hypoteserna om arbetslöshetsförsäkringens incitamentseffekter. De flesta studier har undersökt ersättnings- nivåns effekt, eller effekten av förändringar i ersättningsnivån, individer tillbringar i arbetslöshet. Resultaten från dessa studier är blandade: ett flertal studier baserade på svenska data pekar på att det finns ett positivt samband mellan dessa båda variabler, dvs. att individer tenderar att tillbringa i arbetslöshet ju högre ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen är (se t.ex. m.fl. 1998), men det finns också studier som tyder på att arbetslöshetsförsäkringens generositet inte har någon eller endast en försumbar effekt individer är arbetslösa (se t.ex. 1989; 1993). En samlad bedömning av forskningen inom detta fält är att en majoritet av studierna hittar de teoretiskt förväntade effekterna, men att dessa effekter är relativt svaga och att uppskattningarna ofta är utan större precision (1991; Bean 1994; 1998; Manning 1998; Strøm 1998). Dessa slutsatser gäller även de s.k. varaktighetseffekterna av arbetslöshet (se t.ex. 2001). Noterbart är också att vi inte funnit någon studie som undersökt huruvida förändringar i generositeten i arbetslöshetsförsäkringen har en effekt på sökintensiteten eller viljan att acceptera jobberbjudanden hos individer, som inte är kvalificerade för arbetslöshetsersättning, i syfte att därigenom kva- lificera sig för denna ersättning (dvs. hypotes 3 ovan). Svårigheter med såväl det teoretiska ramverk inom vilket dessa empiriska prövningar är gjorda som de datakällor som används vid dessa prövningar kan möjligen förklara avsaknaden av robusta empiriska resultat. För det första är, som vi sett, ett grundläggande antagande i den typ av modell som dominerar den empiriska forsk- ningen, att den fritid som uppstår på grund av arbetslöshet värderas positivt av den arbetslöse. Många studier inom bl.a. sociologi pekar dock på att värdet av denna fritid, på grund av de negativa psyko- sociala effekterna av arbetslöshet för den arbetslöse, är negativt. Därutöver beaktas sällan det faktum att lönearbete för många individer har ett positivt värde utöver själva lönen (se t.ex. Jahoda 1982; 1987; 2001). För det andra ignoreras i dessa studier ofta arbetsgivarnas beteende och mer generellt efterfrågesidan i ekonomin. Det är rim- ligt att anta att applicerbarheten av modeller som bygger på sökintensitet och reservationslön har begränsad giltighet med hög arbetslöshet och få lediga jobb, något som kännetecknat under stora delar av (2001). För det tredje har de negativa effekterna som kan uppkomma av en arbetslöshetsförsäkring på människors vilja att söka arbete varit kända för lagstiftarna alltsedan den första arbetslöshetsförsäk- ringen infördes i . För att i ett och samma system kunna förena skydd mot inkomstbortfall i händelse av arbetslöshet med starka incitament att arbeta, eller att söka arbete i händelse av arbetslöshet, har det alltid ställts hårda krav för att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring. Det finns också ett regelverk för de sanktioner som kan tillgripas mot dem som inte följer dessa regler.11 Förekomsten av dessa regler och sanktioner gör det rimligt att ifrågasätta ett grundläggande antagande i många av de modeller som försöker uppskatta incitamentseffekterna av arbetslöshetsför- säkringen, nämligen att individer har ett fritt val mellan att arbeta och att uppbära ersättning från arbetslöshetsförsäkringen (1998). För det fjärde pekar mycket på att olika positioner både på och utanför arbetsmarknaden är betydligt mer heterogena än vad som vanligen medges i denna typ av studier. Till exempel varierar den 11 Det är i huvudsak arbetsförmedlingen som har ansvaret för att det s.k. grundvillkoret efterlevs (dvs. att arbetssökande skall aktivt söka arbete samt ta lämpligt arbete om sådant erbjuds). Denna kontroll sker främst genom att sökande som uteblir från avtalat besök avanmäls och genom att meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt skall skrivas, om den arbetslöse avvisar lämpligt arbetserbjudande eller åtgärd. Enligt lagen om arbetslöshets- försäkring är avstängningstiden mellan 10 och ; (1999) anger att 60 dagars avstängning är den vanligaste påföljden. En enkätundersökning utförd av () visar att av tjänstemännen på arbetsförmedlingarna avanmäler sökande om dessa inte dyker upp vid det första tillfället och om detta inträffar senare (2000). När det gäller benägenheten att skriva rapport säger av tjänste- männen att de skriver en rapport om en arbetslös vid upprepade tillfällen avvisar erbjudande om lämpligt arbete; motsvarande siffra för dem som första gången avvisar ett lämpligt arbete är . typ av arbeten som de arbetslösa både kommer ifrån och därför rimligen söker under sin arbetslöshetsperiod (1991). Den analys som genomfördes av m.fl. (1998) av effekter- na av sänkningen i den inkomstrelaterade arbetslösersättningens nivå 1996 och som reanalyserats av och (2000), illustrerar några av svårigheterna med att empiriskt uppskatta incitamentseffekter av förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. I m.fl. (1998) används en ansats där man särskiljer mellan berörda (experimentgrupp) och icke-berörda (kontrollgrupp) av sänkningen i ersättningsnivån. Man jämför sedan övergångs- frekvensen från arbetslöshet till arbete före respektive efter sänk- ningen i ersättningsnivå för både experimentgrupp och kontroll- grupp. Förändringen i övergångsfrekvensen för experimentgruppen jämförs sedan med motsvarande förändring för kontrollgruppen. Skillnaden i förändringen i övergångsfrekvens mellan dessa båda grupper anses sedan utgöra effekten av sänkningen av ersättnings- nivån. Det huvudsakliga resultatet i denna studie är att sänkningen i ersättningsnivå ledde till en ökning i övergången från arbetslöshet till arbete om för dem som drabbades av sänkningen. och Seléns (2000) reanalys av samma datamaterial pekar emellertid på att kontroll- och experimentgrupp i denna studie i väsentliga avseenden var mycket olika – medan experi- mentgruppen till övervägande del bestod av yngre kvinnor som friställts från den offentliga sektorn bestod kontrollgruppen av äldre högavlönade män. Detta innebär dels att de arbetsmarknads- förhållanden som kontroll- och experimentgrupp stod inför de år som det empiriska materialet är hämtad ifrån (mitten av ) troligen är väsentligt olika, dels att det troligen finns betydande beteendeskillnader mellan dessa båda grupper – yngre kvinnor respektive äldre män som just blivit arbetslösa har sannolikt olika syn på att uppta reguljära studier eller att övergå till arbets- marknadspolitiska åtgärder. När det faktum att de arbetslösa övergår till olika positioner på arbetsmarknaden (reguljärt arbete, återgång till annat arbete, tillfällig timanställning, annat) tas i beaktande, försvinner effekten av sänkningen i arbetslöshets- ersättning. De motstridiga resultat, baserade på samma datamaterial och samma grundläggande modell, som nåtts av m.fl. (1998) respektive Selén och (2000) bekräftar den allmänna bild som framträder vid en genomgång av empiriska studier av arbets- löshetsersättningens incitamentseffekter gjord på såväl svensk som utländsk data: de effekter man hittar är vanligtvis i den förväntade riktningen men så svaga och utan precision att några mer exakta slutsatser inte kan dras angående arbetslöshetsersättningens effekt på individers beteende och arbetsmarknadens funktionssätt. Inom sjukfrånvaroforskningen brukar ersättningsnivån och konjunkturläget – framför allt arbetslöshetsnivån – framhållas som avgörande för incitamentsstruktur och beteende. Även om fokus här ligger på försäkringssystemet måste därför också konjunktur- effekter beröras, i synnerhet när vi diskuterar beteendeeffekter. Incitamentsstrukturen inom sjukförsäkringssystemet och dess beteendeeffekter kan inte heller diskuteras isolerat från andra system. Sannolikt påverkas sjukskrivningsmönster av förändrade regler för förtidspension (Lidwall & 2000). Likaledes finns det åtminstone teoretiska skäl att tro att sjuför- säkringssystemets incitamentsstruktur till viss del är beroende av hur reglerna för tillfällig föräldrapenning ser ut (se t.ex. Edgerton 1997).