sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av om bestämmelserna om nätverksamhet i ellagen (1997:857) behö- ver ändras och att i så fall föreslå sådana ändringar (dir 1999:81). Genom tilläggsdirektiv (dir 2001:7) utökades uppdraget till att avse nättariffer för regionledningar. Direktören förordnades fr.o.m. som särskild utredare. Som sakkunniga förordades fr.o.m. ämnes- rådet , direktören , chefsjuristen , civilingenjören samt enhets- chefen . entledigades fr.o.m. och ersattes av enhetschefen . Planeringsingenjören förordnades som sakkunnig fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. departe- mentssekreteraren , avdelningschefen samt avdelningsdirektören . Direktören och departementssekreteraren förordnades som experter fr.o.m. respektive . förordnades kammarrättsassessorn till huvudsekreterare och avdelningsjuristen till sekreterare. entledigades från uppdraget fr.o.m. sedan utredningens första del slutförts. Utredningen, som antog namnet , överläm- nade delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90). Utredningen har därefter fortsatt sitt arbete med återstående frågor. Genom slutbetänkandet Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73), som härmed läggs fram, är upp- draget slutfört. Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Därför används ordet vi vid referens till utredningen. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. De sakkunniga och har avgett särskilt yttrande. 1.Förslag till lag om särskild förvaltning av vissa Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ........ Direktiven och dess genomförande ............................... Bakgrund och behovet av lagstiftning 3.2Ellagstiftningsutredningens förslag i slutbetänkandet Ny ellag (SOU 1995:108) ....................................................... 3.3 Bostadsförvaltningslagen (1977:792)..................................... 3.4Egendomsskyddet i regeringsformen och Förhållandet i andra nordiska länder ..................................... Överväganden och förslag ............................................ Förutsättningar för ingripande............................................... Föremålet för särskild förvaltning.......................................... Formen för ingripande ............................................................ 4.4.1 Lagen om offentlig upphandling................................. Valet av förvaltningsform ....................................................... Några särskilda frågor ............................................................. Handläggningsregler (tvångsförvaltning) .................. Fastighetsdomstol (tvångsförvaltning) ...................... (tvångsförvaltning) ...................... Förenligheten med egendomsskyddet i regeringsformen och äganderättsskyddet i ..................... Regionnätens funktion och uppbyggnad................................ 6.3Kort bakgrund till nuvarande principer för nättariffer delbetänkande SOU 2000:90 ................. Rapport om vissa regionnätsfrågor....................................... Hur sätts regionnätstariffer?................................................. 6.9Problem med nuvarande reglering och/eller dess Kunder på lokalnät som vill ansluta sig till Direkt ansluten till transformator ............................. 6.10 Särskilda frågor beträffande och .............. Allmänt om tänkbara lösningar ............................................ Direkt ansluten till transformator........................................ Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Förslaget till lag om särskild förvaltning av vissa Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) ............... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)... Särskilt yttrande och bilagor Avtal angående nätverksamhet.............................................. Utredning om vissa regionnätsfrågor ................................... Regionnät AB:s regionnätstariffer ...................... Nät AB:s regionnätstariffer......................................... Elnät Syd AB:s regionnätstariffer.......................... Regionnät AB:s regionnätstariffer ....................... Utredningen har haft i uppdrag att lägga fram ett förslag till lag- reglering om tvångsförvaltning av nätkoncession. I direktiven påpekas att bestämmelserna skall säkerställa en fortsatt leverans av el. Vi har tolkat denna del av vårt uppdrag så att vi skall ge förslag på regler som medger ett effektivare ingripande vid misskötsamhet eller oseriöst agerande från ett nätföretags sida. Genom tilläggsdirektiv har vi även fått i uppdrag att analysera behovet av och lämna förslag till ändringar av bestämmelserna om nättariffer för regionledningar. Uppdraget har också omfattat att överväga om särskilda regler behövs beträffande vissa utländska nätområden, och , som är anslutna till och i huvudsak försörjs med el från det svenska elsystemet. De möjligheter som finns att ingripa mot oseriösa nätföretag är i huvudsak förelägganden vid vite eller återkallelse av nät- koncession. Möjligheten att återkalla en nätkoncession begränsas emellertid i praktiken av att lagen inte anger hur den fortsatta elförsörjningen skall ske om koncessionen återkallas. I detta betänkande lämnas förslag på en helt ny lag om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar. Som utgångspunkt för vårt arbete har vi haft bostadsförvaltningslagen (1977:792). Vi har emellertid gjort en omfattande anpassning efter de speciella för- hållanden som gäller för nätverksamhet. Nätverksamhet inbegriper i stort två slag av funktioner som är av olika karaktär men båda mycket viktiga. I nätverksamhet ingår såväl en skyldighet att ombesörja den fysiska överföringen av el av god kvalitet som att utföra de mätningar och beräkningar av överförd el som krävs för att elhandeln skall fungera effektivt och för att balansansvaret på elmarknaden skall kunna regleras ekonomiskt. Misskötsel i det senare fallet kan skada andra aktörer på elmarknaden och hindra en effektiv konkurrens, vilket i allvarligare fall kan hota elmarknadens funktion. Förutsättningar för ingripande och föremålet för särskild förvaltning Enligt lagförslaget är ett av kraven för ingripande att anläggnings- innehavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen (1997:857) eller enligt föreskrifter eller villkor för konces- sion som har meddelats med stöd av den lagen. Mot bakgrund av att ett beslut om särskild förvaltning innebär ett väsentligt ingrepp för den enskilde efter myndighetsbeslut har vi som ytterligare rekvisit för lagens tillämpning föreslagit att det bör krävas att det föreligger hot mot elförsörjningen eller elmarknadens funktion. Genom utformningen av rekvisitens för lagens tillämpning anser vi att det är möjligt att i praktiken ingripa när missförhållanden har uppstått som rättssäkerhetsaspekter tillgodoses. Föremål för särskild förvaltning kan enligt förslaget bli elektriska anläggningar som används för överföring av starkström till den del de avser nätverksamhet som bedrivs med stöd av koncession. Det är nätmyndigheten som hos länsrätten skall ansöka om särskild förvaltning. Vi har valt att föreslå att två ingripandeformer införs, förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning. Särskild förvaltning är ett samlingsbegrepp för de båda förvaltnings- formerna. Förvaltningsföreläggande är den mildare formen av särskild för- valtning och innebär att man genom länsrättens medverkan kan få till stånd en förvaltning som bygger på ett samarbete mellan anläggningsinnehavaren och en förvaltare. Anläggningsinnehavaren skall föreläggas att inom lämna över förvaltningen till en av honom själv föreslagen förvaltare och därmed se till att en tillfredsställande förvaltning uppnås. Ett skriftligt förvaltningsavtal skall ges in till länsrätten för godkännande. Detta avtal skall normalt avse en period . I och med godkännandet av förvaltningsavtalet upphör länsrättens befattning med ärendet och istället skall nätmyndigheten bevaka att avtalet följs. Samma grundrekvisit skall gälla för förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning men tvångsförvaltning är en mer långtgående åtgärd. För dess tillämpning skall gälla att det kan antas att ett förvaltningsföreläggande inte är tillräckligt för att en tillfreds- ställande förvaltning skall kunna ordnas. En förvaltare skall utses av rätten i samband med att tvångsförvaltningen beslutas. För- valtaren får ställning som legal ställföreträdare för anläggnings- innehavaren och anläggningsinnehavaren skall vara så gott som helt skild från förvaltningen. Förvaltarens kontakter med anläggningsinnehavaren skall hållas minimala. Förvaltaren bör i princip få vidta varje åtgärd som kan anses förenlig med en ändamålsenlig förvaltning och dessa åtgärder blir bindande för anläggningsinnehavaren. Förvaltaren bör emellertid inte få överlåta anläggningen eller ta upp större lån utan länsrättens tillstånd. Den primära uppgiften för en förvaltare skall vara att anläggningen får en tillfredsställande skötsel. Förvaltaren skall verka för att de brister och missförhållanden som föranlett beslutet om tvångsförvaltning kommer att undanröjas. Till skyldigheterna hör också att verka för att anläggningen förbättras i den omfattning som behövs samt att på ett allmänt plan verka för att anläggningen ger skälig avkastning. Anläggningsinnehavarens ekonomiska ansvar är inte begränsat till det kapital som finns nedlagt i anläggningen och den avkastning den ger. På begäran av förvaltaren skall länsrätten kunna besluta att anläggningsinnehavaren skall betala visst belopp som förvaltaren behöver för att genomföra sitt uppdrag. skall vidare ha möjlighet att förskottera visst belopp. måste vanligen bestämmas till . Länsrätten skall ha möjlighet att såväl förlänga tiden som besluta att förvaltningen skall upphöra . Förvaltningen skall stå under tillsyn av och för- valtaren skall till både och anläggningsinnehavaren lämna en redovisning för sitt uppdrag. Anläggningsinnehavaren kan erhålla skadestånd från en försumlig förvaltare. Förvaltarens arvode skall i första hand betalas med den avkast- ning som anläggningen ger men vid behov skall nätmyndigheten vara skyldig att förskottera arvodet. När en tvångsförvaltning framstår som allt annat än meningsfull skall en möjlighet finnas för staten att lösa in anläggningen. Det kan t.ex. vara aktuellt när det inte går att skaffa fram behövligt kapital för anläggningens upprustning eller för säkerställande av anläggningen funktioner. Som förutsättning för inlösen gäller att en tillfredsställande förvaltning inte kan uppnås. Förvaltaren bör då kunna ta upp frågan om försäljning av anläggningen med inne- havaren och om inlösen med nätmyndigheten. Länsrätten bör – förutom att pröva frågan om särskild förvaltning skall få tillgripas – pröva flertalet av de frågor som lagförslaget reglerar. Vi föreslår att mål enligt lagen koncentreras till en länsrätt. Mot bakgrund av nätmyndighetens lokalisering föreslår vi Länsrätten i . Eftersom ett beslut om ingripande enligt den föreslagna lagen rör stora värden och länsrätten är första instans samt eftersom mål enligt lagen inte förutses bli vanligt förekommande, föreslår vi att ifrågavarande mål inte skall vara underkastade bestämmelser om prövningstillstånd. Med beaktande av de allvarliga konsekvenser för bl.a. elförsörjningen som kan befaras om lagens rekvisit är uppfyllda och inget ingripande hunnit ske bör vidare mål enligt lagen handläggas med förtur. Med anledning av den nya lagen föreslår vi ändringar i 2 kap. 18 § punkten 2 ellagen (1997:857) om återkallelse av nätkoncession. Vi föreslår också att två nya paragrafer införs i ellagen avseende dels att kravet på nätkoncession inte utgör hinder för särskild för- valtning, dels att förvaltarens uppdrag omfattar de skyldigheter som följer av ellagen. Vidare införs en ny bestämmelse i sekretess- lagen (1980:100) som begränsar utomståendes insyn i enskilda företags eller personers ekonomiska förhållanden i ärenden enligt lagen. En möjlighet för nätföretagen att hos nätmyndigheten söka dispens för att få redovisa delar av elnätet på annat sätt än det som följer av meddelad koncession införs. Dispens skall kunna ges för ledningar som helt eller delvis går utanför ett koncessionsområde att redovisas ihop med området. På motsvarande sätt bör en områdeskoncessionerad ledning efter ansökan kunna ingå i regionnätet. En grundläggande förutsättning för att en dispens skall kunna meddelas är att den nya redovisningsenhet som skapas utgör en organisatoriskt och tekniskt sammanhållen enhet. Genom förslaget kan större hänsyn tas till anläggningarnas funktion i elnätet. En meddelad dispens bör endast kunna upphöra när någon av de koncessioner som berörs löper ut eller annars synnerliga skäl föreligger. Bestämmelsen i 4 kap. 8 § punkten 2 som anger att vid bedöm- ningen av nättariffen för en regionledning skall koncessions- havarens kostnader för nedtransformering bedömas samlat för hela landet inom varje normalt spänningsintervall när lika många ned- transformeringar utförts för att nå detta spänningsintervall föreslås upphöra. Ändringen innebär att nätkoncessionshavarens hela verksamhet, förutom kostnaderna för anslutning till stamnätet och eventuella andra regionledningar, skall bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för dennes samtliga regionledningar i hela landet. Förenklingen av paragrafen medför att bestämmelser som i detalj anger hur nätföretagens kostnader skall bedömas tas bort. Utredningen har särskilt övervägt möjligheten att införa en särskild reglering av nättariffen för regionnätskunder som matas med el från flera anslutningspunkter. Enligt utredningens mening bör dock de problem som finns i denna fråga kunna lösas inom ramen för gällande regelverk. Vi avstår därför från att föreslå en lagändring i denna del. Direkt ansluten till transformator En bestämmelse införs i ellagen innebärande att nättariffen för en kund, som på regionledningsnivå är ansluten direkt till trans- formator, får utformas med utgångspunkt i nättariffen för högre spänning med tillägg för nedtransformeringen. Vidare föreslås en bestämmelse med samma innebörd att gälla nättariffen för den som driver ett s.k. icke-koncessionspliktigt nät och som är ansluten direkt till transformator inom ett lokalnät. Vi anser inte att det finns skäl att införa särskilda bestämmelser avseende nättarifferna för anslutningarna av och elnät till det svenska elnätet. The task of this commission was to come up with proposals for the legislative regulation of compulsory administration of network concessions. The directives make it clear that the regulations shall guarantee the continued supply of electricity. We have interpreted this part of our task to mean that we were to propose rules that allow for more efficient intervention in the event of mismanagement or irresponsible actions on the part of a network company. Our supplementary directives also specified that we were to analyse the need for changes to the regulations concerning network tariffs for regional power lines and propose such changes. Our task has also been to consider whether special rules are needed for certain non-Swedish network areas, such as and , which are connected to the Swedish electricity system, which is also their main supplier of electricity. The existing possibilities of intervening against irresponsible network companies mainly involve formal injunctions carrying a penalty for failure to comply, as well as the withdrawal of network concessions. The possibility of withdrawing a network concession, however, is in practice limited by the fact that the law does not specify how the continued power supply is to be guaranteed if the concession is withdrawn. This report outlines proposals for a completely new law concerning the special administration of certain electrical facilities. We used the Swedish Act on the Administration of Housing (Bostadsförvaltningslagen, 1977:792) as the starting point for our work. We have, however, made major adjustments to this law to fit the special conditions applying to network operations. Network operations basically comprise two kinds of function, and although both are vital, their nature is different. Network operations include the obligation to ensure the physical transmission of high-quality electricity, as well as the obligation to perform the measurements and calculations on the electricity transmitted necessary to ensure that the electricity trade can function efficiently and that balance responsibility on the electricity market can be economically regulated. Mismanagement in the latter case may injure other players in the electricity market and form an obstacle to efficient competition. In more serious cases, this could pose a threat to the functioning of the electricity market. Conditions governing intervention and the object of special administration Our legislative proposal states that one of the requirements for intervention is that the facility owner fails in important ways to fulfil the duties pursuant to the Swedish Electricity Act (Ellagen,1997:857), or to the provisions or terms and conditions for the concession stipulated on the basis of this Act. Bearing in mind the fact that a decision concerning special administration entails a major intervention for the individual after an authority decision, we have also proposed a further prerequisite for applying the law, which is that there should be an existing threat to the electricity supply or to the functioning of the electricity market. By formulating such a prerequisite for the application of the law, we believe that it is possible in practice to intervene in the event of mismanagement while at the same time ensuring the rule of law. The proposal specifies that the object of special administration may be any electrical facilities used for the transmission of high voltage power provided that they involve network operations conducted on the basis of a concession. The network authority shall submit an application for special administration to the county administrative court. We have chosen to propose the introduction of two forms of intervention, an administrative injunction and compulsory administration. administration is a collective term used to refer to both administration forms. An administrative injunction is the milder form of special administration. With the co-operation of the county administrative court, it can be used to enforce a form of administration that is based on collaboration between the facility owner and an administrator. The facility owner shall receive an injunction to hand over the administration to an administrator within a given delay, thus ensuring satisfactory administration. A written administration agreement shall be submitted to the county administrative court for approval. This agreement shall normally apply for a period of three years. Once the administration agreement has been approved, the county administrative courts dealings with the case cease and the network authority shall instead monitor all compliance with the agreement. The same basic prerequisite shall apply to administrative injunctions and to compulsory administration, although the latter measure is a more far-reaching form of intervention. In order for compulsory administration to apply, conditions must be such that it can be assumed that an administrative injunction would not be sufficient to ensure satisfactory administration. An administrator shall be appointed by the court in connection with decisions concerning compulsory administration. The administrators position is that of legal representative of the facility owner and the facility owner shall in principle be totally separated from all administration. The administrators contacts with the facility owner shall be kept to a minimum. The administrator should in principle be able to implement any measure that is considered conducive to appropriate administration and these measures are then binding on the owner of the facility. The administrator should however not be empowered to transfer the facility or to raise larger loans without the permission of the county administrative court. The primary task of an administrator shall be to ensure that the facility is satisfactorily managed. The administrator shall make every effort to ensure that the shortcomings and mismanagement that led to the decision concerning compulsory administration are eliminated. The administrators duties also include ensuring that the facility is improved as required. At the general level, these duties also include ensuring that the facility yields an adequate return. The facility owners financial responsibility is not limited to the capital tied up in the facility and the return on this capital. At the request of the administrator, the county administrative court shall be empowered to decide that the facility owner shall pay certain sums required by the administrator in order to carry out necessary tasks. Authority shall additionally be able to pay certain sums in advance. Decisions concerning compulsory administration should normally apply for several years. The county administrative court shall be able both to extend this period and to decide that such administration should cease ahead of time. All such administration shall be supervised by the county administrative board and the administrator shall report on the assignment to both the county administrative board and the facility owner. The facility owner can put in a claim for damages if the administrator is negligent. The administrators fees shall primarily be paid from the return yielded by the facility. If necessary, the Network Authority shall be obliged to pay these fees in advance. In the event that compulsory administration is considered to be of no use, it shall be possible for the state to redeem the facility. This may occur, for example, in cases where it proves impossible to raise the necessary capital to repair and improve the facility or to guarantee its functions. One of the prerequisites for redemption should be that it is impossible to achieve a satisfactory form of administration. The administrator should in such a case be empowered to raise the question of the sale of the facility with its owner and of redemption with the Network Authority. Apart from reviewing whether special administration should be implemented, the county administrative court should also be the legal body of most of the issues regulated by this legislative proposal. We propose that cases relating to this law should be concentrated to one county administrative court. Bearing in mind the location of the Network Authority, we propose that this court should be the County Administrative Court. Since a decision concerning intervention pursuant to the proposed law involves substantial values and the county administrative court is the first instance, and since cases relating to this law are not expected to be commonplace, we propose that the cases concerned should not be subject to the regulations governing review permits. Bearing in mind the serious consequences to the electricity supply, amongst others, that may be expected if the prerequisites for applying this law are met and if it takes too long to intervene, cases relating to this law should be prioritised for review by the court. In connection with the new law, we propose changes to chapter 2, paragraph 18, item 2 of the Swedish Electricity Act (1997:857) concerning the withdrawal of network concessions. We also propose that two new paragraphs be introduced into the Electricity Act.