sou · GPB361d1 · 2002-01-01 00:00:00 — För statens del gäller det att på många områden arbeta målinriktat med att skapa förutsättningar och riva hinder för den önskade utvecklingen. Ett trafikslagsövergripande synsätt bör genom- syra transportpolitiken. Det är viktigt att den utveckling och kunskap som tillkommer också anknyts till det gemensamma arbete som bedrivs inom EU i dessa frågor. Ett ökat svenskt engagemang i detta EU-arbete är önskvärt. 3.4.2Kommunernas ansvar på godstransportmarknaden Delegationen har konstaterat att det finns många olika aktörer som samverkar inom godstransportmarknaden. Varuägarnas, kundernas roll, liksom statens som förutsättningsskapare har redan berörts som centrala för delegationens analys. Det finns emellertid en samhällsaktör som bör nämnas ytterligare utöver staten. Samtliga svenska kommuner har ett stort och i vissa fall avgörande ansvar för godstransporterna. I besittning av det s.k. planmonopolet bestämmer varje kommun hur den egna kommunens infrastruktur skall utformas och vilken kapacitet som skall finnas. Även om andra myndigheter som t.ex. de statliga trafikverken och till- synsmyndigheterna har viktiga uppgifter för att tillgodose de övergripande kraven på en väl anpassad infrastruktur, är ett utvecklat och långsiktigt planarbete inom varje kommun av yttersta vikt för godstransportsystemets funktionssätt. Kraven från boende och de som vistas i kommunen på en god miljö med minsta möjliga störningar från trafiken måste med nödvändighet vägas av mot den i det moderna samhället så viktiga försörjningen av varor och gods. Trenden mot ett ökat transportarbete är, som bl.a. framgått av föregående avsnitt tydlig, vilket ställer allt större krav på flera av de kommunala myndigheterna. Godstransporterna har olika uppgifter enligt vad delegationen erfarit en allmän strävan i landets kommuner om god tillväxt i kommunernas och regionernas ekonomi. Det är därmed viktigt att kommunernas beredskap är god för effekterna av en sådan ökad ekonomisk aktivitet i form av omfattande transporter, såväl lokal distributionstrafik som tung trafik till och från hamnar och andra godstransportterminaler. Delegationen återkommer i kapitel 5 angående infrastruktur- frågorna till storstadskommunernas särskilda roll. En särskild roll spelar kommunerna vad gäller hamnväsendet i . Som framgått ovan passerade ca genom hamnarna på sin väg till eller från eller inom . Landets hamnar ägs till alldeles övervägande del av kommu- nerna. Det svenska hamnsystemet är i huvudsak organiserat på ett annorlunda sätt än vad som är vanligen förekommande i övriga . Sålunda drivs de flesta hamnarna – och alla de största – i aktiebolagsform, helt eller delvis ägda av respektive hamnkommun. Det finns enbart ett godshanteringsföretag i varje hamn, som utövar ett defacto-monopol på verksamheten i hamnen. Delegationen återkommer i kapitel 6 till de problem som finns med den nuvarande utformningen på hamnverksamheten i denna del. Prissättningen av hamntjänsterna innebär också enligt delega- tionens mening ett särskilt problemområde. Dessa frågor behand- las vidare i kapitel 7. Som delegationen återkommer till i avsnitt 5 är hamnarna centrala delar i ett nationellt godstransportsystem. Med dagens ägarstruktur kan det inte sägas finnas någon gemensam verksam- hetsstrategi hos de svenska hamnägarna. En beredvillighet har emellertid funnits från kommunerna att tillgodose kundkrav på investeringar i hamnanläggningar. Anledningen till kommunernas särskilda intresse i dessa sammanhang är dels det direkta ägarinflytandet, dels förhoppningar om att kommunerna skall tillföras nya verksamheter och sysselsättningstillfällen genom att erbjuda hamnfaciliteter. Erfarenheterna visar dock att det har varit svårt för kommunerna att bedöma lönsamheten i sådana investeringar. Delegationen återkommer i kapitel 5 till frågorna om framtida behov av hamnkapacitet och planering. Allmänt vill dock Gods- transportdelegationen påtala behovet av ett ökat regionalt sam- arbete mellan hamnarna. I vissa regioner förekommer numera ett fruktbart sådant samarbete, vilket har lett till att en ökad service- nivå har kunnat erbjudas kunderna och att rationaliseringar kunnat Godstransporterna har olika uppgifter genomföras och dubbelinvesteringar undvikits. Delegationen anser att sådana processer bör fortgå och i lämplig form uppmuntras av staten för att hamnväsendet skall kunna möta framtida förändrade kundkrav. Godstransportdelegationen understryker att kommunerna spelar en viktig roll på godstransportmarknaden som infra- strukturhållare samt i många fall som ägare av hamnverksamhet. Det är därför viktigt att även kommunnivån beaktas i en samlad godstransportstrategi för . 4Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål 4.1Att jämka samman mikro- och makroperspektiven I tidigare avsnitt har godstransporterna och analyserats, främst utifrån kundernas krav. Summeras samtliga företags krav på effektiva transporter till ett samhällsperspektiv leder det till slutsatsen att ett vitalt näringsliv i tillväxt kräver effektiva transporter och rationella logistikkedjor. Transporterna är en viktig del i hela näringslivets sätt att fungera och de är därmed ett betydelsefullt näringspolitiskt medel för ekonomisk tillväxt och välstånd. Blodomloppet används ofta som metafor för att peka på transporternas betydelse för näringslivets utveckling. I detta avsnitt kommer vi att redovisa delegationens syn på godstransportsystemet ur samhällets synpunkt – effektivitets- och hållbarhetsfrågorna. Företagen, både de transportköpande och de transportsäljande, respektive transportpolitiken, verkar på olika abstraktionsnivåer, mikro- respektive makroperspektiv. Båda dessa perspektiv måste beaktas som en grund för de analyser och förslag som redovisas i de följande avsnitten i betänkandet och som bildar den konkreta strategin. För att få en bred förståelse för vår godstransportstrategi gäller det att slå en bro mellan de olika perspektiven. Åtgärder inom transportpolitiken måste därför utformas helt i samspel med mekanismerna/drivkrafterna på mikronivån. Utan hänsynstagande till marknadens funktionssätt riskerar transportpolitiska förslag att bli verkningslösa och i värsta fall direkt kontraproduktiva. Men utan hänsyn till samhällets krav och övergripande målsättningar blir transportsystemet å andra sidan inte långsiktigt hållbart. Gränssnittet mellan de båda perspektiven måste i enlighet med Godstransportdelegationens i kapitel 1 redovisade uppfattning så långt möjligt överbryggas med marknadslösningar. Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 allmänna synsätt kan därmed beskrivas som att det i första hand bör vara en fråga för marknadskrafterna att uppfylla kundkraven. Emellertid består transportsektorn, som redan berörts i kapitel 2, av många aktörer med sinsemellan olika kompetens- och ansvarsområden. Staten och kommunerna är på olika nivåer och i skilda situationer delar i systemet, och krav kommer därför även att behöva ställas på stat/kommun i arbetet med transportkvalitet. Traditionellt kan sägas att många av dessa krav vad gäller gods- transporter har kommit att framföras från transportföretagen, dvs. Men endast genom den helhetssyn på transportkedjor och logistik vilken tidigare nämnts är en utgångs- punkt för delegationens arbete, kan transportkvaliteten ytterst bedömas. Därför blir återigen kundernas, varuägarnas kravbild central för delegationens analys. transportpolitiska riksdagsbeslut sattes kund- perspektivet i fokus. Ett av de mest tydliga tecknen på detta var det nya delmål som fastlades beträffande transportkvalitet för närings- livet och som berörts i kapitel 1. Genom detta delmål framgår tydligt godstransporternas stora betydelse för svenskt näringsliv och industri. Godstransporternas roll framför allt som tjänstenäring och stöd till näringslivet framgår lika tydligt – godstransporter är inget självändamål. Därmed blir kraven från kunderna, transportköparna, varuägarna, industrin avgörande för hur transportkvalitetsmålet inom transportpolitiken kan uppfyllas. Kunderna ställer krav på transporterna, som transportsektorn gemensamt har att uppfylla. GTD återkommer nedan i avsnitt 4.3 till vår närmare syn på detta transportpolitiska delmål. 4.2Alla transportpolitiska mål måste uppnås Det är givetvis rimligt och nödvändigt att Godstransport- delegationen i ett arbete med att utveckla goda godstransporter analyserar transportpolitiken som den kommer till uttryck i riks- dagens ställningstagande inom politikområdet. En central slutsats transportpolitiska beslut är att det inte finns någon inbördes prioritering av de delmål som satts upp för transportpolitiken. På lång sikt skall alla delmål uppnås. Det innebär å ena sidan att det delmål om hög transportkvalitet som ligger närmast Godstransportdelegationens egna kompetensfält inte har någon självklar prioritet i det transportpolitiska arbetet. SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål andra sidan kan inte heller en suboptimering ske av något eller några av de andra delmålen på bekostnad av kvalitets- delmålet. En långsiktig, med transportpolitiken förenlig strategi måste enligt vårt synsätt med nödvändighet sträva efter att både uppnå en effektiv godstransportförsörjning (samhällsekonomiskt, tillgänglighetsmässigt och med god kvalitet i förhållande till näringslivets behov) och en hållbar utveckling vad gäller samhälls- målen om minskad miljöbelastning från trafiksektorn, nollvisionen inom trafiksäkerhetsarbetet och transporternas bidrag till en positiv regional utveckling. Godstransportdelegationen anser att enbart en sådan balanserad strategi har möjlighet att ligga till grund för regeringens agerande . Vi vill påminna om att transporter utförs för att tillgodose behov i samhället utanför transportområdet. De är bl.a. till för näringslivets verksamhet och för att förbättra människors livskvalitet. Åtgärder som vidtas t.ex. för att minska transporternas miljöpåverkan måste därför rimligtvis analyseras längre än enbart till transportsektorn. Det framgår i och för sig av transportpolitik att en fokusering på vissa delar av transportpolitiken kan förväntas ske genom bl.a. regeringens etappmål inom olika områden. Delegationen menar dock, även med stöd i utvärdering av transportpolitiken (rapport 2000:1), att en sådan fokusering och prioritering av statens arbete inom transport- området inte bör styras av om det är lätt eller svårt att utveckla etappmål. Det synes föreligga vissa risker i att överföra t.ex. generella arbete inom miljöområdet till transportpolitiken utan att beakta behovet av ytterligare utveckling av balanserande etappmål för politiken inom de andra transport- politiska delmålen. Delegationen återkommer nedan till möjlig- heterna att konkretisera mått även på t.ex. delmålet för transportkvalitet för näringslivet. Även delmålen om tillgänglighet och positiv regional utveckling har en bristande utformning vad gäller etappmål. Trots detta är de centrala för utveckling av ett fungerande och hållbart godstransportsystem i . Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 4.3Hög transportkvalitet för näringslivet – vad är det? För Godstransportdelegationens del är det ovan nämnda målet om hög transportkvalitet för näringslivet givetvis av stor betydelse. Delegationens uppdrag kan som framgått ovan till stor utsträck- ning sägas ligga i linje med detta delmål i transportpolitiken. De etappmål som finns för transportkvalitetsmålet är ännu primitiva och helt kopplade till infrastrukturhållningen. Delegationen har deltagit i det arbete som på regeringens uppdrag utfört i syfte att vidareutveckla de transportpolitiska målen, och som redovisats i Rapport 2000:1. Beträffande kvalitetsmålet har strävan därvid varit att ta fram uppföljningsbara etappmål som på ett rimligt sätt speglar kundernas krav på effektiva transporter av hög kvalitet. I detta arbete har kunnat konstateras att de mest centrala måtten på transportkvalitet inom näringslivet är (utan närmare inbördes rangordning): kostnad (längsta möjliga pris i förhållande till övriga krav), (kort) transporttid, precision (rätt sak på rätt plats vid rätt tid) och låg miljöpåverkan och hög yttre säkerhet. Mixen mellan kraven kopplat till dessa mått kan dock variera högst väsentligt mellan olika branscher och även mellan enskilda före- tagsgrupper och företag. ifrågasätter i sin rapport allmänt om etappmål i enlighet med de principer som lades fast transportpolitiska beslut är möjliga eller ens lämpliga att utforma, samt konstaterar att det fortfarande återstår behov av ytterligare utvecklingsarbete innan eventuella nya etappmål kan utformas. Vad gäller delmålet om transportkvalitet konstateras i rapporten: Sammantaget kan dessa förhållanden tala för att det bör övervägas om det över huvud taget är ändamålsenligt att tänka sig etappmål inom detta område. Kanske bör man i stället inrikta sig på att utveckla olika mått och indikatorer för att följa upp utvecklingen på området. Ytter- ligare ett förhållande som kan tala för detta är att arbetsgruppen har kommit fram till att kopplingarna mellan de faktorer som näringslivet upplever som centrala för transportkvaliteten och övergripande transportpolitiska insatser är tämligen indirekta och kan väntas ge utslag först på relativt lång sikt. Denna slutsats --- är kanske mindre giltig i perspektivet av de samlade styrmedel som och regeringen förfogar över och där bl.a. skattepolitik och andra konkurrensfrågor får anses ingå. Ett förhållande som bör beaktas i detta sammanhang är vidare att näringslivets transporter i allt högre grad måste ses i ett internationellt SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål --- En tänkbar inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet inom området skulle kunna vara att försöka åstadkomma direkta jämförelser av transportkvaliteten i och viktigare konkurrentländer. På lång sikt är det kanske inte heller otänkbart att sådana jämförelser också skulle kunna läggas till grund för etappmål för utvecklingen av transportkvaliteten i . Godstransportdelegationen anser att arbetet med att konkretisera delmålet om en god transportkvalitet för näringslivet måste fort- sätta, eftersom målet var helt nyutformat riksdagsbeslut och nuvarande etappmål enbart är provisoriska. Kvalitetsmålet har en relativt tät koppling till delmålet om tillgänglighet i transportsystemet, och det är troligtvis mindre risk för målkonflikter mellan dessa delmål i transportpolitiken. En hög transportkvalitet i landets alla olika delar främjar i praktiken till- gängligheten för godstransporter till olika destinationer. Däremot fungerar delmålen inom transportpolitiken om god miljö och säkerhet ibland som restriktioner, åtminstone i kortare perspektiv. Även delmålet om positiv regional utveckling uppfattas i vissa fall (t.ex. i fördelningssammanhang) som en restriktion. måste politiken, som redan berörts, sträva mot att söka förena samtliga delmål, och det kan därför riskera att leda fel om man inte söker finna åtgärder som förenar de transportpolitiska delmålen och där dessa samverkar. Miljömässigt goda och säkra transport- lösningar kan också vara effektiva, och åtgärder för positiv regional utveckling ger bidrag till förbättrad tillgänglighet och transport- kvalitet för näringslivet i den aktuella regionen. I Godstransportdelegationens arbete med en samlad gods- transportstrategi måste de transportpolitiska målen beaktas när förslag läggs fram som rör åtgärder inom statens ansvarsområde. Det har varit en naturlig uppgift för de sektorsansvariga verken i delegationen att bevaka att så sker. I avsnitt 1.2.1 ovan har delegationen konstaterat att det transportpolitiska delmålet om hög transportkvalitet för närings- livet behöver konkretiseras. I konstateras att erfarenheterna från målutvecklingsarbetet visar att transport- politiken och sambandet mellan dess olika beståndsdelar kan uppfattas på skiftande sätt i olika delar av samhället och att tolkningen av de transportpolitiska riktlinjerna också kan skilja sig starkt åt mellan olika myndigheter. Enligt uppfattning finns det därför ett behov av att ytterligare klarlägga de prinicpiella Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 utgångspunkterna för målstyrningen på övergripande nivå och vilken roll etappmålen skall ha i transportpolitiken. Godstransportdelegationen instämmer i slutsats att regeringen bör tydliggöra målens roll. Delegationen anser att funktionen för transportkvalitetsmålet, som var ett nytillkommet delmål transportpolitiska beslut, måste vara att tydlig- göra och lyfta fram sambanden mellan näringslivsutvecklingen och transporterna. De etappmål som fastlades 1998 är, som nämnts, av helt produktionsinriktad/teknisk natur för trafikverken, och kan lämpligen överföras till att bli interna mått för verkens arbete inom detta område. Etappmål för transportkvalitet måste istället med nödvändighet kopplas tätare till kundernas krav på transporterna. I utredning (se kapitel 2) konstaterades att kvalitetsbegreppet hos företagen i stort behandlas som ett grundkrav på transportören, och att samma parametrar åter- kommer vid kvalitetsdefinitionerna. visar analysen att kraven på transporterna i realiteten skiljer sig mycket åt mellan olika företag beroende på vilken typ av produkt som skall transporteras och på vilken marknad företaget arbetar. Om regering och riksdag skall kunna bedöma om samhället erbjuder en hög transportkvalitet för näringslivet måste därför någon form av sammanvägning ske av de olika delparametrar som näringslivet bedömer transportkvaliteten efter. Godstransportdelegationen anser att en konkretisering av transportkvalitetsbegreppet bör vila på de mest centrala inslagen för kvalitet i näringslivets godstransporter, vilka bedöms vara: transporttiden, som skall vara tillräckligt kort för att bidra till att stärka konkurrensförmågan, leveransprecisionen (pålitligheten), som skall vara hög vad avser gods i rätt tid och på rätt plats, säkerheten, som skall vara hög för att undvika skador på gods och omgivning, informationen, som skall vara tillräcklig och snabb för att upprätthålla transporttider eller undvika förseningar, flexibiliteten, som skall vara tillräckligt god för att medge konkurrenskraftiga transportlösningar för olika varugrupper och marknader, samt effektiviteten, som skall vara tillräckligt hög för att överbrygga det svenska avståndshandikappet till huvudmarknaderna. SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål Kvaliteten definieras som framgått med utgångspunkt från in- gångna avtal mellan transportköpare och transportsäljare, där kvaliteten vägs mot kostnader. Transportavtalen kan innehålla olika krav på tider, frekvens, miljö, säkerhet m.m., vilka sedan återspeglas i de ekonomiska ersättningarna. Kvaliteten följs fortlöpande upp och måluppfyllelsen mäts och bedöms. Näringslivets transporter skall vara kostnadseffektiva. Med det menas att kostnaderna ur företagets perspektiv så långt möjligt skall vara låga för att genomföra överenskomna transportavtal, tidshållningen för transporterna vara exakt och tillförlitligheten vara stor för att godset på ett säkert sätt skall komma fram helt och rent. Dessa parametrar bör ligga till grund för politiska etappmål gällande transportkvalitet för näringslivet. Företagen tecknar transportavtal utifrån rådande transport- politiska läge. Ofta är transporten på svensk mark dessutom endast en del av den totala transporten. Kopplingen mellan de enskilda företagens kvalitetskrav på godstransporterna och transport- politiken är därför i huvudsak indirekt. Det är summan av enskilda företags agerande som beskriver den aggregerade nivån. Konkreta trafikåtgärder av stat/kommun, som begränsningar i framkomlig- het eller ökade avgifter, kan visserligen både underlätta och/eller försvåra att transportavtalen kan fullföljas. Men effekterna av politiska insatser är oftast mer långsiktiga och för tillbaka till resonemanget att politiken är förutsättningsskapande. Transportsystemets utformning och funktion skall enligt det fastlagda delmålet medge en hög transportkvalitet för näringslivet. Transportpolitiken förfogar i arbetet med att uppfylla delmålet över medel som infrastruktur, skatter/avgifter och regler. Andra politikområden omfattar också ekonomi, FoU, arbetsmarknads- frågor mm. Delegationen återkommer till dessa intstrument i de följande kapitlen. För att kunna utvärdera måluppfyllelsen för transportpolitiken krävs emellertid någon form av mått. Det lämpligaste sättet att mäta torde enligt delegationens uppfattning vara en s.k. bench- marking dvs. Utvärderingen bör således göras genom internationella jämförelser. Den svenska transportpolitiken jämförs därmed med motsvarande politik i andra länder. Delegationen bedömer däremot att det vore meningslöst att sätta upp absoluta mål. Kvalitetsfrågor på denna aggregerade nivå är relativa. Någon form av attitydundersökning som komplement till Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål SOU 2001:61 riktmärkningen kan dessutom genomföras för att få en helhetsbild av om näringslivet uppfattar att utvecklingen leder till de avsedda förbättringarna. Godstransportdelegationen anser att följande områden skulle kunna omfattas av en undersökning och att kontinuerliga jäm- förelser skulle kunna ge möjlighet att lägga fast etappmål i enlighet med transportpolitikens intentioner. Näringslivet skall fortlöpande uppleva en förbättrad transport- kvalitet. Målet bör följas upp och mätas med hjälp av attitydundersökningar. Uppföljningsarbetet skall också omfatta identifiering av kvalitetsbrister. Det är därför viktigt att kvalitetsmål som utformas för trafikverkens verksamhet är konkreta och mätbara med avseende på näringslivets krav. Kvaliteten i det svenska transportsystemet skall, mätt i termer av transporttid, förutsägbarhet, säkerhet, flexibilitet och informationstillgång vara minst lika bra som i övriga EU-länder. Kvaliteten bör mätas genom riktmärkning, benchmarking. Exempel på mått kan vara: genomsnittskostnad per tonkm inom resp. trafikslag (kostnader som kan hänföras till infrastruktur, beskattning, regelverk för lastförmåga etc.), genomsnittlig transporttid per km och trafikslag samt genomsnittliga avvikelser från planerad leveranstid. Valet av indikatorer måste delvis styras av möjligheter att erhålla jämförbara fakta. GTD anser sammanfattningsvis att det transportpolitiska del- målet om transportkvalitet måste konkretiseras genom utform- ning av mått och riktmärkning (internationell benchmarking) som kan leda fram till utformning av lämpliga etappmål. Näringslivets egna transportkvalitetsparametrar måste vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Delegationen föreslår att utformningen av lämpliga idikatorer och uppföljningen av dem, undersökningsfrågor etc. skall ske genom ett uppdrag till trafikverken i samverkan med transport- branschen och näringslivet i övrigt. SOU 2001:61 Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål 4.4Långsiktig hållbarhet – ett brett begrepp En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som till- fredsställer dagens behov utan att äventyra kommande genera- tioners möjligheter att tillfredsställa sina behov. Så lyder citatet ur Vår gemensamma framtid, en rapport från världskommissionen för miljö och utveckling under ordförandeskap av statsminister . Regeringen och , men även har vid upprepade tillfällen konstaterat behovet av att ta hållbarhets- frågorna på allvar i samhället, att inte fortsätta att låta framtida generationer betala våra tillkortakommanden inom en rad samhällsfält.