sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Om den sökande begär att få ut en allmän handling i elektronisk form är det alltså myndigheten som själv avgör i vilken form handlingen skall lämnas ut. När det gäller utlämnanden i elektronisk form kan man tänka sig en mängd olika varianter, t.ex. på diskett, cd-rom, via elektronisk post m.m. Det kommer således finnas anledning för myndigheten att utveckla rutiner för i vilken form det elektroniska utlämnandet bör göras, bl.a. mot bakgrund av vad som är lämpligast utifrån den verksamhet som myndigheten bedriver och hur myndighetens informationsverksamhet i övrigt ser ut. En annan fråga som en myndighet har anledning att fundera över är hur myndigheten skall ställa sig till förfrågningar om att få ut allmänna handlingar via elektronisk post. Eftersom sekretessprövningar ibland gör det nödvändigt för myndigheten att få veta identiteten på den sökande, är det lämpligt om myndigheten har utformat rutiner för hur förfrågningar via elektronisk post skall hanteras. När det gäller förfrågningar som avser information som innehåller personuppgifter kan det vidare vara av vikt att veta i vilket land den sökande befinner sig i, eftersom det är olika En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar skyddsregler som gäller för personuppgifterna beroende på om den sökande är från , från ett land inom EU eller som har anslutit sig till dataskyddskonvention, eller om den sökande kommer från ett tredje land (se avsnitt 5.2.4.3). TF regleras rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt förutsätter att det dels framställs handlingar, dels att hand- lingarna finns bevarade så att det går att ta del av dem upprepade gånger. När det gäller den förstnämnda förutsättningen tar denna sikte på myndigheternas dokumentationsskyldighet. Den andra förutsättningen avser myndigheternas skyldighet att registrera och arkivera allmänna handlingar, såväl inkomna som av myndigheten upprättade. TF finns emellertid varken regler om doku- mentationsskyldighet, registrering och arkivvård. Sådana regler återfinns i stället i vanlig lag eller i annan författning. Oaktat att sådana bestämmelser inte finns i grundlagen, är bestämmelserna av avgörande betydelse för handlingsoffentligheten. erinrade om arkivreglernas stora betydelse för offentlighetsprincipen (SOU 1997:39 s. 582 f.). Kommittén före- slog därför att detta skulle komma till uttryck genom en hänvisning i 2 kap. TF. Bestämmelsen skulle ge upplysning om att det fanns regler dels om bevarande och gallring av allmänna uppgifter, dels om att handlingar och databaser skall överlämnas till arkivmyndighet. Vidare föreslog att myndigheternas upp- gifter skulle anses tillhöra arkivet så snart de var allmänna. Vidare förordade kommittén att det gjordes en översyn som syftade till att samordna arkivlagen med 15 kap. SekrL. Skälen för en samordning var enligt kommittén att bestämmelserna i huvudsak fyller samma syften samt överlappar varandra (s. 587). Det kunde därför ifrågasättas vilka regler som primärt borde ses som arkivregler respektive regler rörande offentlighetsinsyn. I en del av denna kommittés uppdrag ligger att överväga om det är ändamålsenligt med en uppdelning mellan å ena sidan bestämmel- serna i 15 kap. SekrL om registrering av allmänna handlingar m.m. och å andra sidan arkivlagens bestämmelser om registeringens betydelse för arkivvården m.m. Med anledning av detta har gett i uppdrag att utveckla sin syn på problemen med nuvarande lagstiftning och behovet av en samordning av bestämmelserna. uppdrag har resul- terat i promemorian Insyn i medborgarnas tjänst – Samordning av vissa bestämmelser i arkivlagen, 15 kap. sekretesslagen, m.m., 1998. Regeringen har överlämnat promemorian till kommittén. I promemoria pekas på ett antal fall där sekretesslagen, arkivlagen och föreskrifter över- lappar varandra. I promemorian anförs att det bör vara möjligt för den som har god kännedom om bestämmelserna att samläsa dem med verksamhetsspecifika bestämmelser till en samlad rättslig kravbild (s. 26 f.). Det framhålls att det är särskilt nödvändigt att ha en god helhetsbild i IT-sammanhang där ställningstaganden måste göras redan i planerings- och utvecklingsstadiet och ofta under tidspress. Vidare konstateras att i de fall en myndighet har kompetens och resurser att avsätta inför anskaffandet av exempel- vis ett nytt system för dokument- och ärendehantering kan jurister, arkivarier, registratorer och verksamhetsansvariga tillsammans fungera som kravställare gentemot myndighetens IT- avdelning eller systemleverantör. Enligt promemorian är det dock i praktiken långt ifrån alla myndigheter som besitter en sådan kompetens. Följden blir att de är hänvisade till externa konsulter och systemleverantörer vars kunskaper inom det offentligrättsliga området ofta är begränsad. Vidare redovisas i promemorian att vid Riks- och landsarkivens inspektion av samtliga myndigheter –1995 uppvisade av myndigheterna brister i arkivredovisningen. Exempelvis hade endast några få myndigheter förtecknat och dokumenterat sina ADB-system på ett lämpligt sätt, trots att de flesta framställde ADB-register och andra digitalt lagrade handlingar. Vid en uppföljning –1997 hade av myndigheterna fort- farande inte åtgärdat bristerna. I en sammanställning av läget inom i distrikt konstateras att redovisningen av ADB-upptagningar är dålig och helt otillräcklig för att uppfylla offentlighetsprincipens krav på tillgång till allmänna handlingar. Som skäl nämns bl.a. svaga insikter hos myndigheterna om att upptagningarna utgör allmänna handlingar, frånvaro av kompetens för redovisning och dokumentation av systemen, samt inadekvata och otillräckliga anvisningar om hur redovisningen skall gå till. Det konstateras i promemorian att den situation som råder ute hos myndigheterna således är långt ifrån tillfredsställande. I promemorian framhålls att man bör ta till vara alla möjligheter för att nå ut med de krav som skall tillgodose allmänhetens rätt till insyn i förvaltningen. Ett sätt är att göra lagstiftningen mer lättbegriplig och konsistent, vilket skulle underlätta både för myndigheter och systemleverantörer. Man delar därför Datalags- kommitténs förslag att det bör göras en översyn av de över- lappande reglerna i arkivlagen och 15 kap. SekrL. Resultatet skulle enligt promemorian kunna bli en lag om redovisning, arkivering, m.m. av allmänna handlingar. Några generella regler om myndigheternas dokumentations- skyldighet finns inte. I stället synes denna skyldighet följa som en självklar konsekvens av det svenska förvaltningssystemet. Detta system är uppbyggt med fristående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar. I ett sådant system kan man inte nöja sig med muntliga besked och yttranden (prop. 1975/76:160 s. 70 f.). I stället blir det i stor ut- sträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut, yttran- den och direktiv, även när dessa inte riktar sig till någon utanför kretsen av myndigheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kontroll. Särskilda bestämmelser om dokumentationsskyldighet före- kommer i författningar där förfarandet hos myndigheterna regle- ras. Ett exempel på detta är 30 kap. 5 § , enligt vilken dom skall avfattas skriftligen. Ytterligare ett exempel är 15 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt denna bestämmelse skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. En annan bestämmelse som har uppfattats ta sikte på myndig- heternas dokumentationsskyldighet är 15 kap. 14 § SekrL (tidigare 14 § datalagen). Om en myndighet för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatisk databehandling, skall enligt bestämmelsen upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. I 15 kap. SekrL finns regler om registrering av allmänna handlingar. Syftet med dessa bestämmelser är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till handlingarna. I praktiken innebär de därför att också myndighetens åtkomst till handlingarna underlättas. Enligt 15 kap. 1 § första stycket SekrL skall en allmän handling registreras utan dröjsmål när den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Detta gäller dock inte handlingar som inte är sekretessbelagda, utan för dessa är det tillräckligt om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Vidare gäller som ett generellt undantag att handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för en myndighets verksamhet inte behöver registreras eller därmed på annat sätt hållas lättillgängliga. Om särskilda skäl föreligger får enligt 15 kap. 1 § andra stycket SekrL regeringen föreskriva undantag från registreringsskyldig- heten enligt första stycket i fråga om handlingar av visst slag som förekommer hos en myndighet i betydande omfattning. Myndigheterna har stor frihet att själva besluta hur dess registrering av allmänna handlingar skall ordnas i den mån inte särskilda regler gäller. I 15 kap. 2 § första stycket SekrL anges dock vissa minimikrav som måste uppfyllas vid registreringen. Enligt denna bestämmelse skall registret innehålla uppgift om datum då handlingen kom in eller upprättades (1), handlingens diarienummer eller annan beteckning (2), i förekommande fall från vem handlingen har kommit in till myndigheten eller till vem den har expedierats (3) samt i korthet vad handlingen rör (4). Enligt 15 kap. 2 § andra stycket SekrL skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna visas för allmänheten. I tredje stycket sägs att regeringen beträffande visst register får föreskriva att föreskriften i andra stycket inte skall tillämpas, om denna annars skulle omfatta flertalet handlingar som har tagits upp i registret. När det gäller register för automatisk databehandling som är tillgängligt för flera myndigheter gäller inte reglerna om registre- ring enligt 15 kap. 1 § SekrL för var och en av dessa myndigheter. I stället finns en särskild regel i 15 kap. 13 § SekrL. Enligt denna bestämmelse är endast den myndighet som för in en ADB- upptagning i ett sådant register registreringsskyldig enligt 1 §. Som påpekats ovan finns i 2 kap. TF varken några regler om att allmänna handlingar skall bevaras eller på vilket sätt det skall ske. Bestämmelser om detta återfinns i stället i arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) samt i föreskrifter. Vidare innehåller arkivlagen bestämmelser om gallring av allmänna handlingar. Denna lag gäller för statliga och kommunala myndig- heter samt för vissa andra organ. föreskrifter gäller dock endast för statliga myndigheter, men delar av regelverket kan tillämpas även av kommunala myndigheter efter särskilt beslut. Enligt 3 § första stycket arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF (minnesanteckningar, utkast och koncept) som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. ADB-upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. I 3 § andra och tredje styckena anges syftena med arkivbild- ningen. Där sägs att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Vidare skall arkiven bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna hand- lingar, behovet av information för rättskipningen och förvalt- ningen, och forskningens behov. Regler för arkivvården anges i 4–6 §§. Av dessa framgår att varje myndighet ansvarar för vården av sitt arkiv, om inte en arkiv- myndighet har övertagit detta ansvar (4 §). Som grund för arkiv- vården skall myndigheterna vid registreringen av allmänna hand- lingar ta hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård (5 § 1). Vidare skall myndigheterna vid framställningen av hand- lingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet (5 § 2). I 6 § finns vidare be- stämmelser om hur arkivet skall organiseras, om skyldighet att upprätta arkivbeskrivning och arkivförteckning, om skyldighet att skydda arkivet, om skyldighet att avgränsa arkivet samt att verk- ställa föreskriven gallring. Enligt 3 § första stycket arkivförordningen skall myndigheterna arkivera de allmänna handlingarna i ett ärende när ärendet har slut- behandlats hos myndigheten. I samband därmed skall myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF skall tas om hand för arkivering. I 9–12 §§ arkivlagen finns bestämmelser om i vilka fall myndig- heter får avhända sig allmänna handlingar. Enligt 9 § har en arkivmyndighet rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn. Hela ansvaret för det övertagna arkivmaterialet övergår därmed till arkivmyndig- heten. Vidare sägs i 10 § arkivlagen att allmänna handlingar får gallras. Vid gallringen skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § tredje stycket. Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning gäller dessa bestämmelser. Därutöver finns i 11 och 12 §§ vissa särskilda bestämmelser om statliga arkiv. I 11 § finns bestämmelser om ansvaret för arkivet hos en myndighet som har upphört. Vidare finns hänvisningar till lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring samt lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Utöver vad som följer av 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet enligt 12 § avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller med stöd av särskilt beslut av Detta gäller dock inte handlingar som en myndighet har fått som lån. I 14–16 §§ finns vissa särskilda bestämmelser om kommunala arkiv, som i huvudsak motsvarar reglerna i 11 och 12 §§. Vid sidan av de allmänna reglerna om registrering av allmänna handlingar och om arkiv finns bestämmelser i 15 kap. 9–12 §§ SekrL som syftar till god offentlighetsstruktur när det gäller myndigheternas IT-verksamhet. I 9 § föreskrivs att myndighet som i sin verksamhet använder ADB skall ordna denna verksamhet med beaktande av rätten enligt TF att ta del av allmänna handlingar. Vidare sägs att myndigheten i detta sammanhang särskilt skall beakta att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar. Också bör skyddet av sekretessbelagda uppgifter i upp- tagningar som är allmänna handlingar vara sådant att insynen enligt TF inte försvåras. Därutöver sägs att uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen. Myndigheten skall också beakta att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som är allmän handling och, om de ändrats eller gallrats, detta har skett. I 10 § regleras den enskildes rätt att själv få använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten. Bestämmelsen kompletterar de regler i 2 kap. 12 § TF som anger på vilket sätt en allmän handling skall tillhandahållas allmänheten på stället. Enligt 15 kap. 10 § SekrL skall en myndighet på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av ADB-upptagning. Sådan skyldighet föreligger däremot inte, om sökanden därigenom får tillgång till upptagning som inte anses som allmän handling hos myndigheten. Vidare kan hinder möta på grund av bestämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Av 10 § andra stycket framgår att en myndighets beslut att avslå en enskilds begäran att själv få använda terminal kan överklagas i samma ordning som gäller för beslut om enskilds begäran att få ta del av allmän handling. Domstolens prövning är begränsad till frågan om de förutsättningar som anges i första stycket är uppfyllda eller inte. Alltså kan domstolen vid sin prövning inte ha några synpunkter på hur myndigheten borde ha ordnat sin databehandling (, m.fl., Kommentar till sekretesslagen, 1998, 15:32). I 11 § finns särskilda regler om dokumentationsskyldighet beträffande ADB-register som myndighet har tillgång till. I första stycket föreskrivs att varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig en beskrivning av de register, förteckningar och andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av ADB (ADB- register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB- register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Någon skyldighet för myndigheten att ha en beskrivning föreligger inte heller om den uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse från offentlighetssynpunkt. I 11 § andra stycket anges vad en beskrivning över myndighetens ADB-register skall innehålla. Enligt 12 § skall myndigheten på begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av en ADB-upptagning som anses som allmän handling hos myndigheten. Skyldigheten går utöver den serviceskyldighet som föreskrivs i andra bestämmelser, t.ex. 15 kap. 4 § SekrL och 4 § förvaltningslagen (, m.fl., Kommentar till sekretesslagen, 1998, 15:37). För att myndigheten skall anses ha uppfyllt sin upplysningsskyldighet räcker det inte med att myndigheten till- handahåller den beskrivning av ett ADB-register som skall finnas enligt 11 §. Därutöver skall myndigheten lämna uppgifter om hur den enskilde rent praktiskt skall gå till väga för att kunna utnyttja sin rätt att ta del av ADB-upptagningar som är allmänna hand- lingar. Någon upplysningsskyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. Kommitténs förslag: Det bör införas en ny bestämmelse i 2 kap. TF så att arkivreglernas anknytning till detta kapitel för- stärks. Syftet med en sådan bestämmelse är att arkivreglernas betydelse för rätten att ta del av allmänna handlingar skall komma till klarare uttryck. Den materiella regleringen bör dock som hitintills finnas i lagar och andra författningar, varför den nya bestämmelsen bör utgöra en hänvisning till dessa bestämmelser. Kommitténs bedömning: För att innebörden av arkivreglerna bättre skall nå ut till de tillämpande myndigheterna är det inte tillräckligt att betona reglernas betydelse genom en bestämmelse i grundlagen. Det är också av avgörande betydelse att regelstrukturen är så enkel och lättöverskådlig som möjligt. Det finns därför ett behov av att bestämmelserna i arkivlagen och i 15 kap. sekretesslagen samordnas till en enhetlig reglering. En sådan reglering bör i så stor utsträckning som möjligt vara teknikneutral. Vidare bör regleringen visa på samtliga krav som ställs på en myndighet under hela processen med att bevara de allmänna handlingarna. Några förslag till en sådan enhetlig reglering läggs dock inte fram , utan kommittén återkommer till frågan senare i sitt arbete. 6.3.1Arkivreglernas anknytning till 2 kap. TF bör förstärkas genom att komma till uttryck i grundlagen I förarbetena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 32) framhölls att rätten till insyn enligt bestämmelserna om handlingsoffentlighet givetvis inte kunde tillgodoses utan ett välordnat arkiv. Redan dessa bestämmelser gav därför, enligt departementschefen, grunderna för en arkivreglering. De medför krav på att allmänna handlingar i princip skall bevaras, att de ordnas så att det går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inte skingras eller förstörs. Som framgått ovan saknas dock i 2 kap. TF uttryckliga regler om att myndigheterna är skyldiga att bevara allmänna handlingar och om på vilket sätt detta skall ske. Bestämmelser om detta finns i stället i arkivlagen m.fl. författningar. En förutsättning för att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF skall kunna utnyttjas är naturligtvis att det finns några handlingar bevarade hos myndigheterna att ta del av. De nu gällande arkivreglerna är därför av avgörande betydelse för hand- lingsoffentligheten. I dessa regler uttrycks bl.a. kraven på hur en handling skall framställas (arkivbeständighet), förvaras och skyddas. Där finns också bestämmelser om gallring och annat av- händande av allmänna handlingar. Det kan noteras att det sist- nämnda rent faktiskt utgör ett större ingrepp i insynsrätten än sekretessbeläggning, vars grunder noga regleras i 2 kap. 2 § TF. De skyddsintressen som ligger till grund för bestämmelserna i arkivförfattningarna aktualiseras redan innan de allmänna hand- lingarna har behandlats färdigt av myndigheterna. Detta har sin särskilda vikt i IT-sammanhang där åtgärder oundgängligen måste vidtas i ett tidigt skede. Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF förutsätter att handlingarna bevaras i ursprungligt skick, dvs. med det innehåll de hade då de kom in till myndigheten eller upprättades där. I annat fall finns endast förvanskningar av de ursprungliga handlingarna att ta del av. I den konventionella miljön behöver dock inte en ändring i en handling innebära att den ursprungliga handlingen helt har gått förlorad. Det går i allmänhet att skilja ändringarna från det ursprungliga informationsinnehållet. I den elektroniska miljön kan inkomna och upprättade handlingar däremot lätt förvanskas utan att handlingen visar något spår av den ändring som skett. Den ursprungliga handlingen har därmed gått förlorad. Som också påpekats ovan (se avsnitt 3.3.6.2) är det inte heller i den elektroniska miljön givet att man på samma sätt som i den konventionella miljön kan leta fram en handling som inte från början har förvarats på ett lämpligt sätt. För att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet gör sig alltså de skyddsintressen som syftar till att allmänna handlingar skall bevaras i än högre grad påminda när det gäller myndigheternas IT-verksamhet. I och med att myndigheterna i allt större utsträckning går över till IT i sin verksamhet i stället för att använda konventionella metoder för att framställa dokument, kommunicera samt inhämta information får arkivreglerna därför en allt mer ökad betydelse. En annan komplicerande faktor som bör framhållas i detta sammanhang är att myndigheternas informationsmängder numera uppgår till mycket stora volymer. Informationsinnehållet blir vidare allt mer komplext. Mot bakgrund av vad som sagts finns det enligt vår uppfattning ett behov av att på ett starkare sätt än tidigare betona arkivreglernas betydelse för offentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF. Arkivreglernas anknytning till 2 kap. TF bör därför förstärkas. Någon detaljreglering i grundlagen om på vilket sätt allmänna handlingar skall bevaras bör dock inte komma ifråga. Däremot bör arkivreglernas betydelse för rätten att ta del av allmänna handlingar komma till klarare uttryck genom en ny grundlagsbestämmelse i 2 kap. TF. Den materiella regleringen om kraven på myndigheterna i samband med handlingarnas bevarande bör dock också i fortsättningen finnas i lagar och andra författningar. grundlagsbestämmelsen bör därför utgöra en hänvisning till sådana bestämmelser. 6.3.2Det finns ett behov av att samordna arkivregler och bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen 6.3.2.1Dokumentationsskyldighet och att bevara allmänna handlingar Som redovisats ovan saknas generella regler om myndigheternas dokumentationsskyldighet.