sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — sägas ha ett egenvärde i en demokrati; det är i sig positivt att många direkt deltar i de beslut som rör våra gemensamma angelägenheter. Vidare underlättas folkviljans förverkligande om det finns många förtroendevalda. Förutsättningarna för social representativitet och åsiktsrepresentativitet ökar i takt med att förtroendemannakollek- tivet blir större. Resonemanget utgår från det kända förhållandet att sannolikheten för att finna en viss egenskap i en population ökar med populationens storlek. Folkviljans förverkligande under- lättas också genom att kontaktytan mellan den representativa nivån och medborgarnivån med matematisk nödvändighet blir större om det finns många förtroendevalda. Därigenom kommer de politiska företrädarna närmare medborgarna. Fler medborgare kommer då även att vara bekanta med förtroendevalda, vilket underlättar poli- tikerkontakten och möjligheten att framföra sin åsikt (jfr 1999, 2001). Ju fler förtroendevalda som finns i sam- hället, desto bättre är också förutsättningarna för att de förtroendevalda själva skall uppfatta även lokala problem, förutsättningar, önskemål och behov; representanternas samlade kunskap om lokalsamhället och de som bor där blir med andra ord sannolikt bättre om representanterna är många. Många förtroendevalda gagnar även den samlade demokratiska kompetensen i samhället. Utövandet av ett förtroendeuppdrag fun- gerar som demokratisk skolning för den enskilde (Pateman 1970, Sharpe 1970). I viss utsträckning torde personlig bekantskap med förtroendevalda ha en liknande, om än mindre, effekt. Att vara bekant med förtroendevalda kan tänkas leda till såväl bättre kun- skap om politik som större förståelse för politikens villkor – och många förtroendevalda innebär att fler också har förtroendevalda i sina bekantskapskretsar. Ytterligare ett skäl för många förtroendevalda framförs av i betänkandet En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Enligt utredningen minskar risken för maktmissbruk om det finns många förtroendevalda. Koncentration av makten till ett fåtal i kombination med långvarigt maktinnehav kan i värsta fall, vilket de senaste årens kommunala skandaler är exempel på, leda till oegentligheter och korruption. Sprids i stället makten på många förtroendevalda blir sådant beteende knappast möjligt. Många förtroendevalda innebär också att förtroendeuppdraget i sig bli mindre tidskrävande eftersom fler är med och delar på arbetsbördan. Ju färre förtroendevalda som finns i den kommunala organisationen, desto mer tidskrävande blir det således att vara för- Reduceras antalet förtroendevalda för mycket kan det politiska arbetet inte längre ske på fritidsbasis; det kommer i stället att krävas ett engagemang på hel- eller deltid. En sådan utveckling skulle riskera att ytterligare öka avståndet mellan väljare och valda. 5.3Antal förtroendeuppdrag och förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv har antalet kommunala förtroendeuppdrag och personer med kommunala förtroendeuppdrag minskat drastiskt. Det finns två huvudfaktorer som förklarar denna utveckling (2001a): kommunsammanslagningar och förändringar i kommunernas nämndorganisation. Kommunindelningsreformerna och åren 1962–1974 innebar att antalet kommuner i minskade från cirka 2 500 till 278. Antalet kommunala uppdrag beräknas ha varit 200 000. minskade det totala antalet förtroendeuppdrag, ordinarie och ersättare, från cirka 187 000 till cirka 75 000. Räknar man antalet förtroendevalda minskade dessa från cirka 200 000 till cirka 50 000. På vissa håll var minskningen i antalet förtroendevalda ännu mer dramatisk än så. För många små- kommuner innebar sammanläggningen med en större kommun att 8 av de förtroendevalda inte längre behövdes (1999). Ytterligare en orsak till att antalet förtroendevalda har blivit färre är att den kommunala förvaltningen har fått en allt större roll i kommunerna. som förtroendemannakåren minskat har tjänstemannakåren vuxit, och flera uppgifter som tidigare sköttes av förtroendevalda har tagits över av tjänstemän. Den kraftiga minskning av antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda som kommunsammanläggningarna innebar ledde till en motreaktion, vilken bland annat resulterade kommunallagsreform. Denna var i stora delar inriktad på att stärka den kommunala demokratin, vilket bland annat framgår av propositionens titel demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187). Ansträngningar på både lokal och nationell nivå sattes igång för att öka antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Fler nämnder inrättades i kommunerna och antalet ledamöter och ersättare ökade. Partierna verkade också för ökad spridning av uppdragen (1999). Tabell 5:1 Förändring av antal förtroendeuppdrag och antal för- troendevalda i kommunerna (1 000-tal) (1 000-tal) (1 000-tal) Källor: (1999), Hagevi (2000), (1975). tillkom lokala organ som kommundelsråd, kommundelsnämnder, distriktsnämnder och institutionsstyrelser. Genom dessa åtgärder ökade antalet förtroendeuppdrag från cirka 75 1974 till cirka 83 1980, och antalet förtroendevalda ökade ännu mer, från cirka 50 000 till cirka 70 000. låg antalet förtroendeuppdrag på en tämligen nivå. började emellertid kommunerna fokusera på andra frågor. Diskussionerna handlade om att kommunerna inte var tillräckligt effektiva, att politikerna detaljstyrde verksamheten i för stor utsträckning och att den offentliga sektorn var för stor (Montin 1993). Brister i demokratin sågs inte som det stora problemet. Betydelsen av att många med- borgare har förtroendeuppdrag tonades ned (jfr SOU 1993:90). Till följd av kritiken mot den offentliga sektorns storlek, och som en reaktion på den ekonomiska kris som rådde , valde många kommuner också att göra om den kom- munala organisationen. –1994 eller /95 genomfördes omorganiseringar i hela tre fjärde- delar av landets kommuner. Det handlade om införande av be- ställarutförarmodellen, satsningar på entreprenader, införande av möjlighet att välja mellan olika producenter av service samt en större andel avgiftsfinansierad verksamhet (1997). I samband med att den nya kommunallagen började gälla fick kommunerna också rätt att fritt bestämma över sin nämnd- organisation. har antalet nämnder i kommunerna minskat drastiskt. försvann totalt 896 nämnder i kommunerna, vilket motsvarar var fjärde nämnd. Som en direkt effekt av färre nämnder har också antalet förtroendeuppdrag minskat. försvann 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna, vilket är detsamma som nästan var femte uppdrag (Hagevi 2000). Eftersom uppgifter om antalet kommunalt förtroendevalda saknas går det inte att studera förändringar av dessa . minskade dock antalet för- troendevalda med 6 000. Sammantaget innebar satsningar på be- ställar–utförarmodellen, bolagisering, entreprenader, delegering etc. både färre nämnder, färre förtroendeuppdrag och färre för- troendevalda (jfr 1993). Även i landstingen minskade antalet förtroendeuppdrag (SOU 1996:169). I en forskarrapport till undersökte stats- vetarna och det lokala partiarbetet och hur detta har förändrats (Gidlund & 1999). Ett av resultaten i studien är att partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. uppgav av de tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till kommunfullmäktigevalet. Inför valet hade denna siffra minskat till . I samband med val till kommunfullmäktige hade andelen gått ned ytterligare till . Samtliga partier utom upplevde tilltagande rekryteringssvårigheter . Vidare hade rekryteringsproblemen ökat i så gott som alla sam- hällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekrytera kvinnor, ungdomar, invandrare och glesbygdsbor. När det gäller kvinnor och invandrare har dessa generellt sett inte blivit färre bland de förtroendevalda . Förklaringen till att just dessa grupper har blivit svårare att rekrytera uppges av forskarna vara att deras medverkan har blivit mer efterfrågad av partierna. Ytterligare ett tecken på att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag är relationen mellan antalet för- troendeuppdrag och antalet förtroendevalda. minskade både antalet förtroendeuppdrag och antalet för- troendevalda. Antalet förtroendevalda minskade dock mer än antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4 000 minskade antalet förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blev färre ökade alltså uppdragskoncentrationen , från 1,4 till 1,5 uppdrag per förtroende- vald (Hagevi 2000). 5.5.1Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och förr Hur stor är beredvilligheten bland medborgarna att åta sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en nämnd? Enligt den enkätundersökning som lät genomföra har av de boende i minst ett kommunalt förtroendeuppdrag. uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev tillfrågade. Det stora flertalet av dessa, , skulle både kunna tänka sig att sitta i kommunfullmäktige och i en nämnd. Majoriteten av de tillfrågade, , uppger antingen att de inte vill åta sig ett uppdrag i fullmäktige eller i en nämnd, eller att de är tveksamma till att åta sig sådana uppdrag. Det stora flertalet av dessa svarar att de inte vill åta sig ett förtroendeuppdrag. Samma fråga som ställdes i undersökning om attityder till kommunala förtroendeuppdrag ställdes i en undersökning av kommunaldemokratiska forskningsgruppen (, 1981), och runt års- skiftet 1988/89 i en undersökning av Förtroendeuppdrags- utredningen (SOU 1989:108). Av figur 5:1 framgår att den andel som uppger att de är positiva till att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag inte har minskat . 1 Avsnittet Medborgarnas uppdragsvillighet bygger på (2001). Figur 5:1 Attityd till kommunala förtroendeuppdrag 1979, 1988/89 och 2000 (procent) Kan tänka sig uppdrag uppgav att de hade förtroendeuppdrag i sin kommun. uppgav att de skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller i en nämnd. , /89, var ande- len som uppgav att de hade förtroendeuppdrag och andelen som skulle kunna tänka sig ett uppdrag . var motsvarande andelar . Om de som har och de som skulle kunna tänka sig ett för- troendeuppdrag slås samman till en gemensam kategori uppgår den andel av befolkningen som är positiva till kommunala förtroende- uppdrag vid de tre mättillfällena till 17, . Variationen är så liten att man inte kan tala om att någon förändring har ägt rum. Medborgarnas villighet att åta sig kommu- nala förtroendeuppdrag visar sig med andra ord vara lika stor som i slutet av 1970- respektive . 5.5.2Attityd till olika uppdrag I undersökning ställdes även frågor om attityd till förtroendeuppdrag i och till upp- drag i ett brukarråd. När det gäller attityd till förtroendeuppdrag i uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett sådant i fullmäktige och/eller en nämnd. Andelen som kan tänka sig ett landstingsuppdrag är alltså något lägre än andelen som kan tänka sig ett kommunalt uppdrag. Betydligt fler, , uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja om de blev erbjudna ett uppdrag i ett brukarråd. Män är mer positiva än kvinnor till att åta sig förtroendeuppdrag i kommuner och landsting, medan kvinnor är mer positiva än män till att åta sig brukaruppdrag. Hemmavarande barn har en positiv effekt både på kvinnors och mäns uppdragsattityder. Mönstret ser dock olika ut beroende på barnets ålder. Hemmavarande barn har en svagt negativ effekt på kvinnors uppdrags- attityd men en starkt positiv effekt på mäns. När barnen har kommit upp i skolådern avtar den positiva effekten av hemma- varande barn på manliga föräldrars uppdragsattityd. Bland kvinnliga föräldrar är mönstret det omvända; andelen positiva öka kraftigt när barnen har nått skolåldern. Kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern är något mer positiva än män i samma situation. I attityden till brukaruppdrag är kvinnor med hemmavarande barn i skolåldern betydligt mer positiva än män med hemmavarande barn i skolåldern. Både yngre och personer i yngre medelåldern visar sig vara förhål- landevis positiva till olika slags uppdrag. Bland personer sjunker andelen positiva. Minst andel positiva återfinns i den äldsta ålderskategorin i undersökningen, det vill säga personer . Mönstret är ungefär detsamma fast på en något lägre nivå när det gäller förtroendeuppdrag i . Mest positiva till brukaruppdrag är personer , följt av personer . Inrikes och utrikes födda Det visar sig inte finnas någon större skillnad mellan inrikes och utrikes föddas attityder till olika uppdrag. Det finns heller ingen större skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Urvalet i undersökningen är inte tillräckligt stort för att tillåta analyser upp- delade efter ursprungsland, men ett mönster är att personer födda i , och i viss mån även är mer positiva till förtroendeuppdrag än personer födda i och . Gruppen personer med utländsk bakgrund är alltså inte homogen utan rymmer stora variationer beroende på ursprungsland (jfr 1994). Statligt anställda är mer positiva än övriga anställda till förtroende- uppdrag i kommuner och i landsting. Minst positiva i båda avseen- dena är landstingsanställda. Privatanställda är lika positiva som genomsnittet. Egna företagare är däremot något mer positiva än genomsnittet medan arbetslösa är något mindre positiva. Mest positiva till brukaruppdrag är kommunalt anställda, följt av statligt anställda, landstingsanställda, privatanställda och egna företagare. Det finns tydliga samband mellan attityd till olika uppdrag och inkomst. Ju högre hushållsinkomst, desto större andel positiva. Förhållandet mellan inkomst och uppdragsattityd ser likadant ut för alla tre uppdragen. Andelen positiva bland dem som har en månadsinkomst i hushållet är ungefär dubbelt så stor som andelen positiva bland dem som har en månadsinkomst i hushållet på max . Kommunala förtroendeuppdrag utan partimedlemskap I undersökning ställdes också frå- gan om man skulle kunna tänka sig ett förtroendeuppdrag i kom- munfullmäktige och/eller en nämnd om man inte behövde vara medlem i ett politiskt parti. denna fråga var att få en uppfattning om ett uppluckrat krav på partimedlemskap skulle attrahera nya grupper av medborgare att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Andelen positiva till sådana icke partibundna förtroendeuppdrag visar sig vara ungefär lika stor som andelen positiva till mot- svarande partibundna uppdrag (). I ålders- gruppen 18 till ökar emellertid andelen positiva med över en tredjedel. Under förutsättning att det inte ställs krav på parti- medlemskap visar sig yngre vara mest positiva av alla åldersgrupper till kommunala förtroendeuppdrag. De som är positiva till att åta sig icke partibundna förtroende- uppdrag i kommunfullmäktige och/eller en nämnd är till viss del en annan grupp än de som är positiva till att åta sig motsvarande partibundna uppdrag. Av de förra svarar drygt en fjärdedel att de är negativa till kommunala förtroendeuppdrag om de också måste vara medlemmar i ett politiskt parti. Av de yngre som uppger att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till icke parti- bundna kommunala förtroendeuppdrag svarar hela en tredjedel att de är negativa eller tveksamma till motsvarande partibundna upp- drag. 5.5.3Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag De som i undersökning uppgav att de var negativa eller tveksamma till att åta sig kommunala för- troendeuppdrag fick svara på en följdfråga om varför de inte skulle tacka ja. Frågan bestod av 16 på förhand listade alternativ. Dess- utom fanns möjligheten att själv under annat skäl uppge ytter- ligare skäl till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeupp- drag. Det klart vanligaste skälet till att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag visade sig vara att man inte var tillräckligt intresserad av kommunalpolitik, vilket uppgavs av mer än hälften. De näst och tredje vanligaste skälen var att man inte var tillräckligt intresserad av partipolitik och att man inte kände sig tillräckligt kunnig. Alla dessa tre skäl kan beskrivas som politiska, då de är kopplade till förhållanden i det politiska systemet. Det vanligaste privata skälet – det vill säga skäl som har att göra med förhållanden utanför det politiska systemet – till att inte vilja åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag är att känna sig för gammal, vilket Tabell 5:2 Skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag Rangordning, skäl att inte åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag Jag är inte tillräckligt intresserad av kommunalpolitik ( po) Jag är inte tillräckligt intresserad av partipolitik ( po) Jag är inte tillräckligt kunnig (po) Jag är för gammal (pr) Jag hinner inte p.g.a. andra fritidsintressen (pr) Jag vill inte binda mig vid ett visst parti (po) Jag kan inte för mitt arbete (pr) Jag kan inte av familjeskäl (pr) Förtroendeuppdrag är meningslösa, man får ändå inget verkligt inflytande (po) Förtroendeuppdrag är otacksamma, man får bara kritik ( po) Jag är för ung (pr) Jag kan inte p.g.a. av mitt föreningsengagemang (pr) Jag kan inte av ekonomiska skäl (pr) Jag är intresserad men kan inte p.g.a. dåliga kunskaper i det svenska språket (pr) Jag är intresserad men har ett funktionshinder som gör kommunala uppdrag svåra att utföra (po) Jag har tidigare haft ett sådant uppdrag och vill lämna plats åt andra (pr) Kommentar: I tabellen ingår endast personer som är tveksamma eller negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Eftersom varje svarande kunde uppge flera skäl summerar tabellen till . Med (po) avses politiskt skäl och med (pr) avses privat skäl. uppges av knappt var femte negativ person. De privata skälen att inte kunna på grund av sitt arbete eller av familjeskäl åberopas av en mindre grupp medborgare. För övrigt kan noteras att förhållandevis få, , uppger att de inte vill åta sig förtroendeuppdrag på grund av att de känns meningslösa då man ändå inte får något verkligt inflytande. I de flesta avseenden är skillnaden mellan kvinnors och mäns skäl att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag liten. I båda grupperna dominerar de politiska skälen. På två områden skiljer sig emellertid könen markant åt. En större andel kvinnor än män uppger att de inte är tillräckligt kunniga för att inneha ett för- troendeuppdrag, medan andelen män som uppger att de inte kan på grund av sitt arbete är större än andelen kvinnor. Ålder visar sig ha stor betydelse för vilka skäl som anges. Bland personer dominerar de politiska skälen kraftigt. Framför allt uppges ointresse för kommunalpolitik som ett skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. I takt med stigande ålder sjunker andelen som uppger ointresse för kommunalpolitik. Resultatet ligger i linje med vad som konstaterats i tidigare forskning (1998, jfr även , 2001). Enligt denna är intresset för kommunalpolitik betydligt lägre hos yngre än hos äldre, medan intresset för nationell politik är ungefär lika stort i båda grupperna. Även ointresse för partipolitik uppges i betydligt större utsträckning av yngre än av äldre. Det tredje vanligaste skälet till att yngre inte vill åta sig kommu- nala förtroendeuppdrag är att man inte anser sig tillräckligt kunnig. Även här är skillnaden stor mellan olika åldersgrupper. Andelen som uppger detta skäl är betydligt lägre bland medelålders och i synnerhet äldre. Först på fjärde plats kommer det vanligaste personliga skälet bland yngre, nämligen att inte kunna på grund av andra fritids- intressen. Att vara för ung är det näst vanligaste privata skälet bland yngre, men andelen som uppger detta är förhållandevis liten (). Bland dem som är negativa till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag anser dock var femte person att han eller hon är för ung för att inneha kommunala förtroende- uppdrag. Värt att notera när det gäller yngre är att andelen som anför skälet att förtroendeuppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande är mycket liten (). Med undantag för de allra äldsta ökar andelen som uppger detta skäl i takt med åldern. Högst är andelen bland personer (). Yngre kan alltså inte sägas ha en mer negativ syn än övriga åldersgrupper på vad förtroendeuppdraget innebär i påverkansmöjligheter. Som framgått ovan är anledningarna till att yngre inte vill åta sig kommunala förtroendeuppdrag framför allt ointresse för kommunal- och partipolitik. Utmärkande för personer i medelåldern, i synnerhet för dem , är att de personliga skälen arbete och familj har större betydelse. Även i denna åldersgrupp dominerar dock de politiska skälen. Utmärkande för äldre är att de i betydligt mindre utsträckning än andra åldersgrupper anför politiska skäl för att inte vilja åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Till exempel är andelen äldre som uppger ointresse för kommunalpolitik och för partipolitik betydligt lägre än genomsnittet. Det skäl som anförs av flest äldre är i stället privat, nämligen att man känner sig för gammal för att för att åta sig ett förtroendeuppdrag. Inrikes och utrikes födda Utrikes födda uppger i betydligt mindre utsträckning än inrikes födda skälen att de inte är tillräckligt intresserade av kommunal- politik och partipolitik. I synnerhet det förra förhållandet, ointres- se för kommunalpolitik, förvånar något. I tidigare forskning har invandrade visat sig vara mindre intresserade än infödda av kom- munalpolitik, men lika intresserade av nationell politik och mer intresserade av internationell politik (1998). Denna under- sökning visar emellertid att utrikes födda inte i större utsträckning än inrikes födda anger ointresse för kommunalpolitik som skäl för att inte åta sig ett förtroendeuppdrag. På de flesta övriga områden är skillnaden mellan utrikes och in- rikes födda liten. Ekonomiska skäl uppges i något större utsträck- ning av utrikes födda medan andra fritidsintressen uppges av en något större andel inrikes födda. Ett särskilt hinder för personer med utländsk bakgrund som vill engagera sig är dock det svenska språket. Av de personer med utländsk bakgrund som ingår i undersökningen uppger en förhål- landevis stor grupp () att de är intresserade av att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men att de inte kan göra det på grund av dåliga kunskaper i svenska språket. Privatanställda kännetecknas av att de oftare än genomsnittet åberopar ointresse för kommunalpolitik. Även bland de kom- munalt anställda är det förhållandevis många som uppger ointresse. Att inte kunna på grund av sitt arbete uppges framför allt av egna företagare men också av statligt anställda. Minst uppges detta skäl av kommunalt anställda. Egna företagare kännetecknas också av att de i större utsträckning än övriga anför skälet att förtroende- uppdrag är meningslösa eftersom man ändå inte får något verkligt inflytande. 5.5.4Förändring av skäl att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag Av de 16 på förhand angivna skälen till att inte vilja åta sig kom- munala förtroendeuppdrag fanns 10 med i kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökning (, 1981) och i undersökning som gjordes /89 (SOU 1989:108). En jämförelse visar att förändringarna av skälen till att inte åta sig kommunala förtroendeuppdrag har varit relativt mått- liga . Andelen som uppger ekonomi och före- ningsengagemang som skäl att inte åta sig kommunala förtroende- uppdrag har gått upp respektive ner något, men förändringarna ligger inom felmarginalen och är alltjämt på en låg nivå. Inte heller har uppfattningen att förtroendeuppdrag är otacksamma på grund av att man bara får kritik ändrats nämnvärt. Det finns en svag ten- dens till att fler uppfattar kommunala förtroendeuppdrag som meningslösa på grund av att man ändå inte får något inflytande, men andelen som uppger detta skäl är fortfarande liten (). De två skälen familj och arbete har varken ökat eller minskat. Andelen som anser att de är för gamla för ett förtroendeuppdrag har minskat, men förändringen /89 är endast marginell. Skälet att inte vara tillräckligt kunnig minskade /89, för att sedan ligga kvar på samma nivå under 1990- talet.