sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessa normer och rekommendationer ges ut i form av bila- gor (annex) till Chicagokonventionen och syftar till att säkerställa största möjliga likformighet i medlemsländernas nationella regel- verk. har varit representerat i genom något av de nordiska länderna ända sedan bildades. Man har från nordisk sida sett det som väsentligt att samarbeta om en sådan re- presentation för att kunna verka för nordiska luftfartsintressen i ett globalt perspektiv. Liksom inom sjöfarten har arbetet inom organisationen sin tyngdpunkt i flygsäkerhetsåtgärder, inkl. flygtrafikledning, men numera även på miljöområdet. Bl.a. har bullerfrågorna lett till överenskommelser om utfasning av äldre bullrande flygplanstyper. Till skillnad från sjöfarten finns inom luftfarten utöver även en europeisk organisation, ECAC ( Conference) som grundades och som har 38 medlemsstater. ECAC är ett samrådsorgan för europeiska luft- fartsmyndigheter och har som målsättning att gynna utvecklingen av ett säkert, effektivt och hållbart europeiskt flyg. Även ECAC utfärdar rekommendationer som inte är juridiskt bindande men som förväntas inkorporeras i den nationella rättsordningen. EU kommissionen samarbetar ofta med ECAC i luftfartsfrågor, bl.a. inom miljöområdet. Gemensamma ståndpunkter från ECAC har relativt stor tyngd även i ICAO-arbetet. Ett FN-organ som i övrigt har viss roll inom godstransportom- rådet är Economic Commission of Europe (ECE) bildat , en av FN:s regionala kommittéer med 55 medlemsstater. Dess primära mål är att uppmuntra ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna. ECE:s aktiviteter innefattar politiska analyser, utveckling av överenskommelser, regler och standarder samt teknisk assistans. ECE har bl.a. engagerat sig i integration av transport- och miljöfrågor på europeisk nivå och i trafiksäkerhetsarbete. Även har en viss roll vad gäller bl.a. sjöfartens frågor om anställdas villkor etc. Godstransportdelegationen anser att FN-organen, särskilt inom sjöfarten men även inom luftfart och landtransporter, har en viktig roll att fylla för att åstadkomma globala överens- kommelser inom bl.a. säkerhets- och miljöområdena. bör verka för att detta arbete drivs vidare i den takt som är nöd- vändig för att åstadkomma ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. När så bedöms nödvändigt för att på- skynda arbetet kan dock även europeiska lösningar parallellt sökas vid sidan av FN-organens. 10.3.3Andra internationella organisationer av betydelse Utöver de nämnda internationella organisationerna har enligt vad Godstransportdelegationen kunnat utröna ytterligare en lång rad organisationer roller att spela för utvecklingen av olika delar av transportsektorn. Det ligger utanför delegationens arbetsområde att närmare analysera var och en av dessa och dess betydelse och hur de kan och bör användas för att driva svenska frågor. Nedan- stående bör därför enbart betraktas som några exempel, i vissa fall av mer specifik karaktär. På ett övergripande plan kan givetvis nämnas organisationer som WTO som arbetar med tjänstehandelsavtal m.m. (Organi- sation for Economic Cooperation och Development) med 30 medlemsstater har bl.a. en utredande roll inom transportområdet utifrån sitt ekonomiska och sociala perspektiv. ECMT (European Conference of Ministers of Transport), liksom med säte i , är en mellanstatlig organisation för transportfrågor med 39 medlemsstater som behandlar bl.a. trafiksäkerhets- och yrkestra- fikfrågor och som haft en ökande roll som bered- ningsorgan för länder i som inte är medlemmar i . Inom näringslivet finns också internationella och europeiska or- ganisationer som fungerar som beredningsorgan bl.a. för EU- arbetet. Viktiga sådana varuägarorganisationer är och dess motsvarigheter i andra världsdelar. Ett särskilt övergripande område som bör nämnas är standardiseringsfrågor, som har betydelse för godstransporter, t.ex. vad gäller lastbärare. Huvudorgan är ISO () och på europanivå (European Committé for Standardisation). Standardiseringsarbetet koordineras numera i genom ett nybildat organ SSR (Svenskt standardiseringsorgan) med deltagande av såväl staten, kommuner som näringslivet. Inom de olika trafikslagens företag förekommer givetvis även internationella branschorganisationer som spelar en roll bl.a. i EU- arbetet men även i andra sammanhang. Bl.a. kan nämnas IRU (In- ternational Road Transport Union), med huvudkontor i som är den internationella organisationen för den yrkesmässiga trafiken med buss, taxi och lastbil inklusive den s.k. firmabilstrafi- ken (transporter med egna lastbilar och eget gods). Ett ökande in- tresse kan bl.a. noteras för hållbarhetsfrågorna inom denna organi- sation. Vidare kan nämnas den som i det europeiska sjösäkerhetsarbetet i många viktiga frågor drivit en gemensam pådrivande europeisk linje i sjösäkerhetsfrågor i IMO. En annan redarorganisation är International Chamber of , som har som mål att säkerställa att det regelverk som styr näringen leder till effektivitet och hög kvalitet inom branschen och i förhållande till omvärlden. Inom hamnområdet finns ESPO - som representerar och företräder hamnbolag, hamnförvaltningar och hamnorganisationer i samtliga EU-länder, samt FEPORT - . Hamnar är en aktiv medlem i båda dessa organisationer, som driver de europeiska hamnpolicyfrågorna gentemot EU:s institutioner. Organisationerna samarbetar t.ex. när det gäller att få till stånd riktlinjer för statsstöd till hamnarna. Det förtjänar också att nämnas, att ESPO är synnerligen pådrivande vad gäller att höja ribban för hamnarnas miljöarbete. Det som eftersträvas är naturligtvis ett gemensamt förhållningssätt och ökade insatser i riktning mot en bättre miljö. Vad gäller väghållande organ finns bl.a. PIARC () som har en omfattande verksamhet på många olika områden med anknytning till vägar och vägtrafik. Bl.a. behandlas ekonomiska styrmedel och finansiering i organisationen. organisationer har ett särskilt intresse mot bakgrund av delegationens tidigare konstaterade behov av europeisk avregle- ring och harmonisering. järnvägar har traditionellt samar- betat inom , , och den europeiska lobbyorganisationen of , . Dessa har intagit en relativt konservativ samarbetslinje i förhållande till EG:s satsning på öppnad konkur- rens inom järnvägstransportsystemet. har UIC ett stort inflytande genom långtgående överenskommelser om teknisk stan- dardisering, vagnsregister och regelverk för gränsöverskridande trafik. Medlemskap i är närmast en nödvändighet för tillträde till marknaden för internationella järnvägstransporter. En organisation för samordning av tidtabeller för internationell trafik finns i Forum , FTE. Dess roll i samband med implementering av de nya järnvägsdirektiven är un- der utredning. Nordiska banhållare samverkar i , Nordic In- frastructure Managers, och för finns också ett löst organiserat samarbete i EIM, European Infrastructure Managers. Mellanstatlig reglering av internationell järnvägstrafik sker genom konventionen COTIF (Convention concerning Internatio- nal Carriage by Rail) och dess organisation . Ett aktivt delta- gande från berörda organisationer i UIC:s arbete är enligt delega- tionen viktigt för utvecklingen av internationella järnvägstrans- porter, men UIC:s roll som företrädare för de gamla nationella järnvägsföretagen måste neutraliseras. Delegationen anser att en orientering mot EU och COTIF är nödvändig för att övervinna de stora problem gränsöverskridande transporter dras med. En svensk ratificering av COTIF är angelägen. På luftfartsområdet kan utöver de ovan berörda organisationerna nämnas Eurocontrol inom flygtrafikledningen och JAA () på flygsäkerhetsområdet. nerna har numera ett mycket nära samarbete med EU. Flygbolags- branschens världsorganisation bör också nämnas. Godstransportdelegationen anser att bör utnyttja olika internationella organ i syfte att presentera och förankra svenska synsätt och förslag på lösningar i arbetet med utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. En gemensam plattform för svenskt agerande i dessa sammanhang, från staten och när- ingslivet, stärker framgångsmöjligheterna. Agerandet inom de enskilda organisationerna kan variera i intensitet i enlighet med en prioritering av var olika centrala frågor hanteras vid olika tid- punkter. – sammanfattande förslag och analyser 11.1Godstransportdelegationens syn på fortsatt samverkan stat och näringsliv i godstransportfrågor Godstransportdelegationen tillkom som ett led i den strävan av regeringen som framgick av transportpolitiska beslut att öka samverkan mellan staten och näringslivet i transportsamman- hang samt åstadkomma ett kundperspektiv på godstransporterna. Det är delegationens åsikt att den under sin existens har fungerat väl som ett samlande forum i godstransportfrågor med myndighe- ter, transportföretag och varuägare representerade. Utöver arbetet med godstransportstrategin har delegationens verksamhet även inneburit diskussioner om initiativ i godstransportfrågor till regeringen, ofta på initiativ av näringslivet, samt remissbesvarande och beredning av ståndpunkter i EU-arbetet. Delegationen har enligt sitt direktiv bl.a. uppgiften att lämna förslag till lämpliga institutionella förutsättningar, bl.a. utveck- ling av trafikslagsövergripande synsätt och arbetsmetoder, samverkan med näringslivet och former för hur skall kunna påverka ut- formningen av främst det europeiska regelverket på detta område. I sin tidigare i detta betänkande redovisade godstransportstrategi har delegationen i flera fall föreslagit att regeringen resp. olika myndigheter bör ta initiativ till fortsatta överväganden tillsammans med näringslivet. Det gäller bl.a. frågor om näringspolitik för svensk transportnäring (kapitel 8), farleds- och hamnavgifter (kapitel 7), tullfrågor, farligt gods och järnvägsregler (kapitel 6), terminalfrågor (kapitel 5) och utveckling av det transportpolitiska delmålet om transportkvalitet (kapitel 4). Delegationen har också fäst stor vikt vid regeringens arbete i internationella organ (kapitel 10) och behovet av samordning av svenska positioner i dessa sammanhang. En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och anlayser GTD har noga övervägt frågan om dessa uppdrag och strategier kan hanteras av resp. myndighet var för sig eller om det finns skäl att samordna näringslivets och statens samverkan i ett trafikslagsö- vergripande forum av den typ som Godstransportdelegationen re- presenterar. Delegationen anser att det finns ett mervärde i att kopplingarna mellan olika former av godstransportfrågor tydlig- görs genom ett gemensamt forum, som dessutom liksom GTD kan fungera även för diskussion och samlade initiativ även om andra aktuella frågor med godstransportanknytning. Den tyngd delega- tionen fäst vid arbetet med bl.a. kostnadsansvarsfrågorna i EU motiverar också ett samlat forum för att underlätta utarbetande av svenska positioner och koordinerat internationellt agerande. Godstransportdelegationen anser därför att regeringen bör ge en delegation med liknande sammansättning som GTD i övergripande uppdrag att följa det fortsatta genomförandet av den samlade godstransportstrategi dom redovisats i detta betänkande, samt i lämpliga former delta i eller själv genomföra de närmare analyser beträffande olika frågor som framgår av betänkandet. Godstransportdelegationen anser att det finns övervägande skäl för ett samlande forum i godstransportfrågor med myndigheter, transportföretag och varuägare även efter att GTD avslutat sin nuvarande verksamhet. Delegationen föreslår att ett sådant organ får i uppdrag att följa och koordinera genomförandet av den samlade godstransportstrategin nationellt och internatio- nellt inklusive de uppdrag om ytterligare analyser och övervä- ganden i samverkan stat och näringsliv som framgår av strategin. 11.2Förslag till nationella åtgärder Nedan sammanfattas i punktform Godstransportstrategins centrala förslag och slutsatser beträffande nationella åtgärder. Inom paren- tes anges avsnitt i betänkandet vari frågan behandlats. Effektiva godstransporter är av central betydelse för svenskt näringsliv och därmed för tillväxt och välfärd. Vårt geografiska läge och näringslivets globalisering förstärker En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och analyser behovet av att ligger i täten vad gäller utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. Det transportpolitiska delmålet om transportkvalitet måste konkretiseras genom utformning av mått och riktmärkning (internationell benchmarking) som kan leda fram till utform- ning av lämpliga etappmål. Näringslivets egna transportkvali- tetsparametrar måste vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Delegationen föreslår att utformningen av lämpliga indikatorer och uppföljningen av dem, undersökningsfrågor etc. skall ske genom ett uppdrag till trafikverken i samverkan med trans- portbranschen och näringslivet i övrigt. En samlad godstransportstrategi måste genomsyras av kravet på säkra och miljöanpassade godstransporter. En långsiktig lös- ning på ekologisk hållbarhet kräver att staten agerar nationellt och internationellt. Det gäller stöd och incitament för teknik- utveckling av godstransporter, bättre brukande av existerande godstransportsystem och en aktiv samhällsplanering för optimering av godstransportbehoven inklusive utveckling av ett rättvisande kostnadsansvar. Ansvaret för utveckling av effektiva intermodala gods- transporttillämpningar åligger alla aktörer på marknaden gemensamt. För statens del gäller det att på många områden arbeta målinriktat med att skapa förutsättningar och riva hinder för den önskade utvecklingen. Förväntningarna på överföring av gods från vägtrafik till järn- väg och sjöfart skall inte överdrivas volymmässigt, men kan ge vissa positiva effekter för hållbarheten i transportsystemet. Arbetet med att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar bör koncentreras mot de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara gods- transporter som helhet. Staten bör stimulerar till utvecklingen av alternativa bränslen framför allt genom en långsiktighet i sitt handlande som ger förutsägbarhet för andra aktörer, och genom utformande av ramverk för en önskad marknadsdriven utveckling på området. Styrmedel och incitament på området bör också inriktas på att åstadkomma en så snabb och effektiv omställning av transport- En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och anlayser systemet som möjligt i den takt som nya mer miljövänliga bränslen kommer ut på godstransportmarknaden. Infrastrukturen är ett av de viktigaste instrumenten staten har som förutsättningsskapare. Att skapa tillräcklig kapacitet i infrastrukturen för effektiva och hållbara godstransporter måste därför vara en högt prioriterad fråga vid reursavväg- ningen inför den nu aktuella planeringsperioden. Den alldeles övervägande delen av godstransporter inom, till och från utförs i ett begränsat antal godsstråk. Enligt de undersökningar som GTD kunnat göra är dessa stråk robusta och torde inte i avgörande grad komma att ändras även om förhållandevis stora förändringar sker av marknaderna i vår omvärld eller av näringslivsutvecklingen i . Det är därför av största vikt att statens planering i första hand prioriterar kapacitet och kvalitet vad gäller infrastruktur i dessa huvudstråk för godstransporter. Infrastrukturkapaciteten inom sjöfartssystemet är i stort sett mycket god. Hamnarnas roll som intermodala nav kräver goda landanslutningar vilka bör planeras som en del i övergripande godsstråk. En särskild satsning bör ske på den del av järnvägens infrastruktur som är relaterad till godstransporter. Hänsyn bör därvid tas till de delvis helt olika krav som ställs på infrastruk- turen av tunggods, mellan/normalgods resp. lätt/expressgods. Betydelsen av godstransporterna i vägnätets huvudstråk bör inverka på prioritering av sådana infrastrukturåtgärder som kan öka kapaciteten och minska sådana trafiksäkerhetsproblem som kan uppstå där tung trafik samsas med intensiv personbiltrafik. Bristande underhåll, tjälavstängningar och dålig bärighet i det mindre vägnätet i landets inre delar skapar höga transportkostnader för bl.a. skogsindustri och handel i dessa delar av landet. En satsning på förbättring av detta vägnät är högst motiverad med hänsyn till transportpolitikens delmål om tillgänglighet, transportkvalitet och regional utveckling. En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och analyser En snabb och kraftfull förbättring av infrastruktursituationen måste genomföras i och samt i viss mån . Storstäderna finns med som stora nav i godsets huvud- stråk och den lokala trafiksituationen påverkar därför funktio- nen i hela landets godstransportsystem. Det gäller kapacitet för banor och vägar till terminaler och hamnar men också förbätt- rade möjligheter till genomfart och till distribution i tätorterna. Flygfrakten spelar och i ökad utsträckning under kommande planeringsperiod en viktig roll för transporter av det mest högvärdiga godset. Staten bör bidra till att knyta flyg- platser med omfattande flygfraktverksamhet till de övriga godsstråken på ett effektivt sätt. Möjligheterna att utnyttja snabba järnvägstransporter mellan huvudflygplatserna för flyg- frakten bör underlättas genom spåranslutningar av terminaler etc. (5.3.5) PPP-lösningar kan vara ett intressant inslag i infra- strukturfinansiering också för de investeringar som förordas av delegationen. Sådana finansieringslösningar bör därför prövas och utvärderas. Staten har flera roller vad gäller godsterminalnätet. Rollen som infrastrukturhållare för anslutningarna till och från termina- lerna gör det nödvändigt med en prioritering av de mest centrala naven i det svenska godstransportnätet. En särskild roll spelar staten dessutom beträffande terminalnätet för inter- modala transporter med järnväg (kombitrafik). Delegationen föreslår att den grundläggande infrastrukturen vid ett begränsat antal terminaler, som har betydelse för huvudgodsstråkens funktion, bör tillhandahållas på neutralt sätt av staten medan terminaloperationen bör skötas av separata terminalbolag. Regelsystemen för de olika trafikslagen vad gäller exempelvis lastsäkring och ansvar bör koordineras så att utvecklingen av intermodala transporter främjas. bör i partnerskap och samarbete med näringslivet fortsätta och intensifiera arbetet med att modernisera och för- enkla tullprocedurerna och höja verkets servicenivå. En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och anlayser bör ges i uppdrag att utveckla och modernisera gods- transportstatistiken i samråd med näringslivet bl.a. vad avser varugruppsindelning, trafikslagsövergripande statistik och enhetslaster. Det är viktigt att utvecklingsarbetet vad gäller regelverket för farligt gods fortsätter och att de svenska transportmyndighe- terna upprätthåller ett nära samarbete vad gäller tolkning och tillämpning av regelverken som styr transporter av farligt gods. Regeringen bör utreda en utveckling av självständiga kontrollorgan inom järnvägssektorn. Fördelningen av tåglägen kommer att få en avgörande betydelse för järnvägens möjlighet att utvecklas som ett attraktivt trafikslag för godstransporter. Det är av yttersta vikt att godsoperatörerna på rättvisa villkor kan konkurrera om tåglägen med persontrafiken. Regeringen bör enligt Godstransportdelegationen ta initiativ för att dels utreda hur ett moderniserat nationellt regelverk bör se ut på detta område. Dagens täta koppling mellan enskilda kommuner och hamnverksamheten innebär oklarheter i verksamhetsförutsätt- ningar i förhållande till bl.a. kommunallagen. Staten bör som förutsättningsskapare, bl.a. i infrastrukturplaneringssamman- hang, understödja en strukturell förändring av hamnverksam- heten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommu- ners situation. Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens i stuveriverksamheten har inneburit hinder för den utveckling av en effektiv hamnverksamhet och organisation och för hamnarna som intermodala nav. Den på- började förändringen av kollektivavtalstolkningar m.m. för att möjliggöra nya verksamhetsformer i hamnverksamheten är viktig och bör fortsätta. Det är viktigt att utifrån en bibehållen hög säkerhetsnivå så långt möjligt reducera kostnaderna för lotsning genom att ut- nyttja tekniska hjälpmedel, dispensmöjligheter samt en fortsatt rationaliseringsverksamhet och att lagstiftningen anpassas för att underlätta detta. Beträffande särkrav i svensk lagstiftning måste varje särkravs funktion övervägas noga. Regler som kan kringgås genom att utflaggning av svenska fartyg till andra EU-länders sjöfartsre- En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och analyser gister bör ifrågasättas. Svenska särkrav som bör ses över gäller i första hand bostadskungörelsen och vissa miljöregler rörande halon och freon. Rimlig kapacitet vid hårt belastade flygplatser även för flygfraktverksamhet måste tillförsäkras bl.a. genom Luftfarts- verkets bevakning av fördelning av slottider. De konstnadsansvarsprinciper som slogs fast svenska transportpolitiska beslut och som också genomsyrar Kommis- sionens vitbok om rättvis prissättning på transportinfra- strukturen bör vara en ledstjärna för en svensk godstransport- strategi vad gäller ekonomiska styrmedel och trafikens kost- nadsansvar. Principerna om user pays och samhällsekono- misk marginalkostnad bör tillämpas så brett som möjligt. I avvaktan på en harmoniserad tillämpning av principerna inom EU måste dock anpassningar kunna göras vad gäller svenska åt- gärder inom ramen för de principer delegationen förordar i övrigt. Ett nytt avgiftssystem för tung trafik på väg bör i ökad utsträckning bygga på principen om samhällsekonomisk marginalkostnad och vara mer direkt kopplat till utnyttjandet av infrastrukturen, och vara mer oberoende av transportörens hemvist än . En övergång från dagens fordons- och bränslebaserade beskattning mot en kilometerskatt torde ligga i linje med detta synsätt. Regeringen bör, med tanke på vägtrafikens stora betydelse för både frågor om effektiva och hållbara godstransporter, arbeta kraftfullt för ett snabbt infö- rande av en sådan mer effektiv prissättning av vägtransporter. Nuvarande modell för kostnadsansvar och avgiftssättning inom sjöfartssektorn innebär avsteg från de övergripande princi- perna. farledsavgifter bör därför så långt möjligt anpassas till samhällsekonomisk marginalkostnad. Delegatio- nen har redovisat en skiss på hur avgiftssystemet skulle kunna förändras som ett första steg. Djupare analyser krävs emellertid för att kunna ta fram ett slutgiltigt förslag. En utredare bör ges i uppdrag att i samverkan med och berörda parter fortsätta arbetet med att utveckla farledsavgifter som kan bidra till effektiva och hållbara godstransporter. En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och anlayser Förutsättningarna för finansieringsformen av bör vidare analyseras. Regionalpolitiskt motiverade åtgärder bör frikopplas från avgiftssystemet. Luftfartsavgifternas avsteg från huvudprincipen om samhällsekonomisk marginalkostnad innebär inte några stora snedvridningar ur flygfraktsynpunkt. Det bör övervägas att underlätta för utveckling av flygfraktverksamhet vid flygplat- serna genom avgiftssättningen. Regeringen bör arbeta för att ekonomiska styrmedel för gene- rella miljöproblem belastar samhällssektorer och EU:s med- lemsstater på rimligt lika villkor. Inom transportsektorn bör samtliga trafikslag på samma sätt behandlas likvärdigt. Särskilda ekonomiska styrmedel med syfte att som en andra- handslösning stimulera utvecklingen av intermodala transport- kedjor som alternativ till ren vägtransport är inte lämpliga. De är svåradministrerade och ger signalen att omlastning är ett självändamål snarare än att fokusera på kundnyttan.