sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — väcker dock en intressant fråga när hon pekar på att detta med att politikerna i beredningsgrupperna ska formulera visioner inte varit helt problemfritt. Det har, enligt henne, funnits en tendens till att politikerna har tagit på sig tjänstemannauppgifter när de arbetat i beredningsgrupperna. Hon säger att det kan bero på att somliga tror att man kan göra lite som man vill nu när kommunen befinner sig i en nybyggarfas. menar att detta sannolikt hänger samman med att så många oerfarna förtroendevalda kommit in i kommunpolitiken. Hennes uppfattning är att många av de nya tror att saker och ting är enkla i politiken, att problem bara kan fixas. rör sig i samma tankebanor när hon säger att hon i början kände att det fanns ett väldigt egenintresse i de nya politikernas engagemang: Det kändes som om att folk passade på och engagerade sig för att driva sådana frågor som gynnade dem själva och missade kanske lite poängen med politikens villkor. sätter också fingret på detta när han uppmärk- sammar att det ibland kan vara ett problem att många av de mindre erfarna politikerna inte alltid inser att demokrati tar tid. tror att det kommer att krävas tid att komma till rätta med detta, och att det krävs tid för de nya politikerna att lära sig att stå för sin politikerroll. anser till om med att detta tillhöra de stora problemen med den nya kommunen. väcker en annan fråga beträffande relationen mellan politiker och tjänstemän i den lilla kommunen. Han påpekar att det finns en baksida med närheten mellan politiker och medborgare som går ut på att vänskapsband kan komma att påverka politikerrollen. Han konstaterar att Det är klart, man måste sin passa sin tunga som politiker när vänner och grannar kommer och frågar om saker så att man inte lovar att fixa deras problem. Även tar upp risken med närheten mellan politiker och invånare, och menar att det finns exempel på folk som är vänner med politiker som tror att de, tack vare sin position, kan påverka politiken genom sina vänskapsband. Ännu en aspekt förtjänar att tas upp som inte direkt anspelar på demokratitemat, men återkom i flera av intervjuerna när frågan ställdes Vilka nackdelar har det varit med kommundelningen?. Många pekade på att kommunen hade blivit betydligt mer sårbar efter delningen jämfört med innan. pekade på att kommunen troligen kommer att få det oerhört svårt att klara ekonomin , och att alla större projekt måste finansieras via kraftiga lån. Även kretsade kring sårbarhetstemat och konstaterade att en () nackdel är att vi är ganska sårbara, bara en sådan enkel sak som att få tag på personal till vissa saker, som exempelvis personliga assistenter. Lundbom menade också att ett ytterligare problem hade att göra med den egna kompetensen, som han inte tyckte var ordentligt uppbyggd ännu: Till exempel får vi ordna jurist- och informationsansvarig från annat håll. Även kommunchefen underströk sårbarheten i den lilla kommunen, och gav ett konkret exempel: Här i förvaltningen blir det ju tydligt med den sämre vikariesituationen. En avslutande punkt att ta upp hör samman att en av de två resterande referensgrupperna (de var sex ursprungligen) kallas ytterdelsgruppen. Det är en grupp som försöker tillvarata ytterdelarnas intressen gentemot centralt, och de frågor som dryftas där rör avfarter, skolskjutsar, friskolor och järnvägs- övergångar. En orsak till att över huvud taget nämna detta är att det funnits tendenser i samtliga de övriga undersökta fallen som pekat mot att en ny inomkommunal geografisk konflikt blossat till liv efter delningen, och en mindre ort i den nya kommunen har känt sig förfördelad. anser dock inte att det finns några förutsättningar för en sådan konflikt i , främst för att Taxinge inte är någon egentlig tätort. chefredaktör, , vittnar dock om att tidningen mottagit upprörda insändare från Taxingebor som irriterar sig på att bara satsar på centralorten medan ytterdelen – Taxinge – försummas. I linje med detta menar att det är viktigt att ta tillvara Taxinges intressen, så att de inte utvecklas till en periferi i kommunen . Även om den politiska organisation som skapade efter delningen inte riktigt motsvarade förväntningarna att skapa kontaktytor mellan medborgare och invånare som gör invånarna mer delaktiga i beslutsfattandet, så är grundtonen i intervjuerna att kommundelningen i sig fått goda kommundemokratiska effekter. De indikationer som tas till intäkt för detta är bland annat att fler politiker per hundra invånare innebär att beslutsfattarna har fler öron ute i kommunen att ta in synpunkter med, att det skapats ett nytt parti som har ett starkt väljarstöd och att politikerna blivit mer lättillgängliga. Till yttermera visso visar en opinions- undersökning gjord i de åtta Södertörnskommunerna att invånarna i anser sig ha större möjligheter till inflytande i sin egen kommun jämfört med vad invånarna i de andra sju ansåg. Vad relationen mellan politiker och förvaltning beträffar, är slut- satsen att många nya, oerfarna politiker kommer i systemet, kombinerat med den ökade närheten mellan politiker och med- borgare, har potential att fördunkla rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän. Somliga uttryckte också oro för vad som skulle ske om det dök upp stora, obudgeterade utgiftsposter. Några pekade på att ytter- ligare ett problem med litenheten var att utbudet av personal hade blivit mindre, vilket till exempel bidragit till en sämre vikarie- situation i kommunen. Kommunen har helt enkelt blivit mer sårbar för sjukdomsfall och oförutsedda utgifter. Här ska kortfattat några tentativa slutsatser dras utifrån de fem fallstudierna. Vilka erfarenheter har de fem kommundelarna gemensamt? Vilken sorts principiell problematik finner vi som kan ha generell bäring för såväl forskare som praktiker som intresserar sig för kommundelningsfrågan? Ett övergripande gemensamt drag hos de intervjuade i samtliga kommuner är uppfattningen om att kommunpolitikern, och där- med också politiken, blivit mer synlig tack vare den närhet som uppstått mellan beslutsfattare och de som berörs av besluten. Många av de intervjuade politikerna vittnar om ett ökat intresse för kommunpolitiska frågor och exemplifierar inte sällan med att de efter delningen kommit i en mer naturlig, spontan dialog med medborgarna när de möter invånarna på gator eller i affärer. Ofta används synlighetsargumentet för att stärka påståenden om för- bättrad närdemokrati, till exempel att fler politiker per hundra invånare innebär att det finns fler kontaktytor mellan väljare och valda i kommunen, att politikerna blivit lättillgängliga för med- borgaren och att det därför blivit enklare att ta in synpunkter från kommuninvånarna i allmänhet. förefaller problemet kvarstå i de nya kommunerna vad beträffar att få i gång ett mer organiserat medborgerligt engage- mang kring kommunpolitiska frågor. En inte helt ovanlig uppfattning bland respondenterna är att det stora flertalet inte utnyttjar de möjligheter litenheten skapar. Flera respondenter menar att det är en svår uppgift att engagera medborgare som inte redan före delningen hade ett politiskt intresse. Emellertid vittnar många om att engagemanget och den politiska diskussionen fått en förnyad vitalitet bland dem som hade ett visst mått av politiskt engagemang redan före delningen, samt att den del av de redan politiskt intresserade som tyckte att det var för långt till beslutsfattarna i den större kommunen har fått det lättare att nå fram med sina åsikter efter delningen. Något som är tankeväckande i sammanhanget är att respon- denterna i två av fallen, och , upp- märksammade att den stora skillnaden för medborgaren i allmänhet inte var att medborgarens tillgång till beslutsfattarna hade underlättats, utan snarare att kommundelningen inneburit en förbättrad service till kommuninvånarna. Kommunens leverans- förmåga av service ansågs ha förbättrats som följd av delningen, medan medborgarengagemanget föreföll spela en lite mindre roll. Två av fallen får anses utmärka sig från de övriga. Det kanske mest uppseendeväckande är att kommun är den enda av de undersökta kommunerna som på allvar verkar ha ställt sig frågan: Hur gör vi för att få in medborgaren i kommunpolitiken, nu när vi ska skapa en ny organisation? Även om den organisation som skapades efter delningen inte riktigt motsvarade för- väntningarna – att göra fler invånare mer delaktiga i besluts- fattandet – så var grundtonen i intervjuerna att kommundelningen i sig fått goda kommundemokratiska effekter. Framför allt pekar man på två indikatorer för att föra detta påstående till bevis: att det bildats ett nytt parti i kommunen som fått många medlemmar och starkt väljarstöd, samt att den opinionsundersökning som gjordes i de åtta Södertörnskommunerna visade att invånarna i anser sig ha större möjligheter till inflytande i sin kommun jämfört med vad invånarna i de andra sju ansåg att de själva hade. Fallet var speciellt i det avseendet att det var svårt att få någon av respondenterna att helhjärtat vittna om kommun- delningen som en omvälvande deltagardemokratisk reform. De som intervjuades andades samtliga besvikelse, och det föreföll som att deras förväntningar inför delningen inte hade infriats. De flesta menade visserligen att kommundelningen skapat en alldeles ut- märkt plattform och de facto är en fantastisk möjlighet att dra in medborgaren i beslutsprocessen. Men denna potential har inte förlösts, ansåg respondenterna. Snarare är deras intryck att medborgarengagemanget inte ökat nämnvärt efter delningen. Detta förklaras på två diametralt olika sätt. Å ena sidan menar de att människor inte är intresserade av att engagera sig politiskt, för- utom när något händer som berör individen direkt. Å andra sidan hävdar de att politikerna varit dåliga på att dra nytta av litenheten och inte aktivt arbetat för att få in medborgarna i kommun- politiken. I somliga intervjuer, framför allt i , vittnas det om att det starka medborgerliga engagemang som ackompanjerade kommundelningskampanjen successivt övertagits av en vardags- lunk som infunnit sig efter nyhetens behag. Detta skulle kunna vara en indikation på att Kolam & (1992) har rätt i sin iakttagelse, att det ökade medborgerliga engagemanget efter 1980- talets kommundelningar ökade efter delningen, för att återgå till samma nivå som förut. Vidare är det värt att uppmärksamma att många av de intervjuade säger att litenheten i kombination med den ökade andelen oerfarna politiker bidragit till att det blivit för mycket fokus på sakfrågor. Detta har bidragit till brist på långsiktighet och lett till ett minskat inslag av ideologisk politik, vilket bekräftar tidigare erfarenheter (, 1997). Somliga säger sig därför sakna ideologiska bollplank och en mer grundläggande ideologisk diskussion efter delningen. I några av kommunerna menar man att en bieffekt av detta blivit att privata käbbel mellan politiker fått större betydelse på den substantiella politikens bekostnad. Inte så få respondenter vittnar om att relativt hårda personliga schismer kommit att prägla kommunpolitiken sedan delningen. En intressant, och inte helt oväsentlig not, är att ingen av respondenterna ångrar delningen. Vad gäller de förvaltningsrelaterade frågorna är ett uppenbart gemensamt drag för alla kommunerna att rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker luckrats upp efter delningen. Roll- upplösningen sägs bero på kombinationen av många nya, oerfarna politiker i kommunpolitiken samt att omorganisationen även inneburit ökad närhet mellan politiker, tjänstemän och med- borgare. Flera menar också att detta hänger samman med det ökade inslaget av sakpolitik och den motsvarade minskningen av ideologisk politik. Rollupplösningen beskrivs och värderas dock på lite olika sätt. Enligt de flesta intervjuade är det vanligast förekommande att poli- tikerna tar sig in på tjänstemännens områden genom att ägna sig åt det som de flesta refererar till som cykelställsfrågor eller att de lovar mannen på gatan att ordna deras problem rakt över bord. Men någon pekar också på att det finns exempel på motsatsen, att tjänstemännen agerar som politiker och formulerar långsiktiga visioner på bekostnad av de mer oerfarna, lite svagare politikerna. Här finns det uppenbara likheter med effekterna av stadsdels- och kommundelsreformerna, där forskning på olika sätt har pekat på hur rollfördelningen mellan grupperna påverkas som följd av stadsdels- eller kommundelsreformer (t.ex. , 2000; , 1997; jfr , 1994). Enligt somliga respondenter är en av de mest positiva effekterna att förvaltningen blivit betydligt smidigare och mer effektiv. Förvaltningen har blivit mer flexibel och kommunen sägs kunna ha ett bättre grepp över kommunen som helhet. Utöver detta lyfter somliga intervjuade fram att förvaltningen blivit mer lyhörd för medborgarens behov och att det därför blivit lättare att följa kommuninvånarens vilja. Här är dock återigen ett undan- tag, där flera uttrycker besvikelse med att förvaltningsapparaten inte anpassats till litenheten så att de önskade effektivitetsvinsterna uteblivit. Emellertid har den smidighet som följer av litenheten en baksida som samtliga respondenter, med något enstaka undantag, upp- märksammar. Det övergripande problemet i de nya kommunerna verkar vara att förvaltningen blivit mer sårbar för oförutsedda händelser och/eller obudgeterade utgifter. Många nämner också den svagare spetskompetensen som exempel på denna sårbarhet och det faktum att många tjänster får köpas utifrån. Denna iakt- tagelse bekräftar de slutsatser som dragits i studier som fokuserat specifikt på förvaltningen i de delade kommunerna. (1996) drar slutsatsen att en uppenbar effekt av kommundelning är just att kommunerna tappar förutsättningarna för att bibehålla intern specialistkompetens. En viktig aspekt beträffande kompetensfrågan är att samtliga kommuner i ett eller annat skede – företrädesvis strax efter delningen vid det hastiga byggandet av en ny organisation – har haft svåra problem med att rekrytera högre tjänstemän. Ett an- tagande är att detta rimligen haft negativa effekter för kommunens handlingskraft. Det finns ytterligare några dimensioner som bör diskuteras, men som inte självklart hör samman med förvaltningen eller medborgarengagemanget. Somliga respondenter väcker frågan att närheten mellan beslutsfattare och de som berörs av besluten medför en risk att antipatier och sympatier kan komma att styra besluten på bekostnad av lagar och förordningar, eller rena realpolitiska hänsyn för den delen. En annan dimension hänger samman med att samtliga kommuner har en erfarenhet av att en gammal byfejd väckts till liv efter delningen. I uppstod en konflikt med rörande hur kommunvapnet skulle se ut och vad kommunen skulle heta. I kommun knorras det i över att centralt investerar för lite därute och för mycket i centralorten. Samma problematik aktualiseras i , där Töllsjöborna är missnöjda med hur de har behandlats av politikerna i . Även har haft en liknande fråga på dagordningen, där det ibland uppstår spänningar med en ort vid namn Mullhyttan. Månne är det så att en kommundelning är som en rysk docka – strax efter att kommunen delats väcks samma geografiska spänningar i den lilla kommunen som i den större, fast i miniatyr. 5 Värdet av kommundelningar I detta avsnitt ska effekterna av 1990-talets kommundelningar värderas ur ett demokratiperspektiv. Synen på vad demokrati är och borde vara går vitt isär, och är till stor del ideologiskt betingad. Därför jämförs inte effekterna mot en demokratimodell, utan mot tre alternativa modeller som betonar olika dimensioner av demokrati. Modellerna kallas konkurrensdemokrati, deltagar- demokrati och gemenskapsdemokrati. Begreppet demokrati kan inte bara betyda olika saker för olika personer. Dessutom riskerar flera värden att komma i konflikt med varandra i demokratin. En klassisk illustration av ett demokrati- dilemma, som passar särskilt väl i detta sammanhang, brukar hämtas från . Dahls och . Tuftes Size and Democracy (1973). Illustrationen ser ut som följer. Om ett politiskt system vill göra anspråk på att tillgodose en enskild individs egenintresse, menar att det bör leva upp till två saker, nämligen (1) medborgareffektivitet (förmågan att registrera individernas preferenser) och (2) systemkapacitet (för- mågan att förverkliga de preferenser som systemet registrerar). Häri finns ett dilemma inbyggt. Medborgareffektiviteten gagnas av få medlemmar i det politiska systemet, medan systemkapaciteten gagnas av många. Skolboksillustrationen av detta demokrati- dilemma är att man vid bildandet av politiska enheter kan välja mellan att medborgaren antingen får mycket inflytande över lite eller lite inflytande över mycket. Symptomatiskt för denna problematik är att når slutsatsen att ingen storlek är optimal för att nå de två demokra- tiska målen medborgareffektivitet och systemkapacitet.10 SNS demokratiråd uttrycker sig i liknande termer när de påpekar att demokrati inte bara innebär medborgarstyre, utan även rätts- säkerhet och handlingskraft. Den slutsats som forskning, utförd i en mängd olika kontexter, upprepas gång på gång är viktig att ha i åtanke när vi går vidare för att diskutera kommundelningarnas effekter för demokratin: Storleken spelar inte nödvändigtvis någon avgörande roll för att stärka eller försvaga demokratin (t.ex. m.fl., 1997; , 1992:147; , 1982; , 1985; jfr även , 1991). Ytterligare ett exempel på de svåra avvägningar som proble- matiken rörande storlek och demokrati för med sig har att göra med relationen mellan minoriteter och majoriteter i politiska enheter. Det klassiska antagandet inom demokratiteorin – från och , genom Montesquieu och fram till (1977:60) – har, som nämnts, varit att förutsätt- ningen för ett demokratiskt styrelsesätt är förekomsten av små politiska enheter. kritiserade detta och menade att mindre enheter ökade risken för majoritetstyranni och ökade däri- genom minoritetsgruppernas utsatthet. 10 Med medborgareffektivitet menas: citizens acting responsibly and completely fully control the decisions of the polity. Systemkapacitet innebär: the polity has the capacity to respond fully to the collective preferences of the citizens (, 1973:20). heterogenitet som präglar stora enheter bidrog till att minimera denna risk, och därför var en förutsättning för demokrati (m.fl., 1961:83 ff.). Dessa illustrationer uppmärksammar bara några dilemman inom demokratiteorin, dilemman som rör diskussionen om storlek och demokrati. Det finns givetvis ännu fler motstridiga krav som kan ställas på en demokrati, vilket givetvis gör det problematiskt att utvärdera vad som är bra och vad som är dålig demokrati (jfr hela diskussionen i m.fl. 1997:30). Därför har en studie av det här slaget, som rör demokratiska erfarenheter av kommun- delningar, mycket att vinna på att vi skapar en demokratiteoretisk referensram till vilken resultaten i föregående kapitel kan relateras. Syftet med detta avsnitt blir därför tudelat. Dels visas att kommundelningar syftar till att gynna en viss typ av demokrati- värden, som inte alltid är helt oomtvistade eller oproblematiska. Dessutom lyfts diskussionen om kommundelningar till ett mer övergripande plan och kommundelningarna relateras till en mer principiell demokratidebatt. Inledningsvis presenteras en demokratimodell som kan sägas ha väldigt lite att göra med de värden delningsförespråkarna efter- strävar (jfr avsnitt 3). Just därför fungerar den som en utmärkt utgångspunkt för en demokratidiskussion då den företräder delvis en annan människosyn än de därpå följande modellerna. Modellen kallas ibland för konkurrensdemokrati, ibland för elitdemokrati. Utgångspunkten för denna modell kan sägas vara det faktum att medborgarna är splittrade – dels för att de är med- lemmar av olika grupper, dels för att de är olika individer som ofta saknar en klar uppfattning om vad de själva vill. Av detta drar konkurrensdemokraten slutsatsen att det aldrig kan finnas en genuin folkvilja eller ett övergripande allmänintresse. Därför blir politikernas uppgift att i den politiska processen utforma folkviljan. Bo Lindensjö (1999) använder för att illustrera detta sätt att resonera, och skriver att för Schumpeter är demokrati en metod, ett institutionellt arrangemang för att uppnå politiska beslut, där individer i konkurrens om folkets makt förvärvar makt att besluta. Enligt en konkurrensdemokrat kan demokrati aldrig innebära att medborgarna styr, åtminstone i någon meningsfull definition av begreppet styra. I stället innebär demokrati att folket erbjuds möjligheter att godkänna eller underkänna de eliter som kandiderar till beslutande organ. Medborgarnas inflytande stannar sålunda vid att folket vid återkommande val väljer ledare som sedan fattar besluten (jfr , 1999:164). Lindesjö sammanfattar denna demokratisyn på följande sätt: Demokrati är politikerstyre och konkurrens om ledarskap dess känne- tecken. Det demokratiska elementet i Schumpeters lära är alltså begränsat till att medborgarnas val mellan eliter kan tolkas som uttryck för samtycke. I denna demokratisyn finns implicit en mindre hoppfull människo- syn. Modellen förutsätter att människor inte har ett intresse av att delta i politiken och att de inte har den kunskapsnivå som krävs för att ingå i den politiska processen. Så länge som det finns tillräckligt kompetenta eliter och välfungerande institutioner kan demokratin antas fungera alldeles utmärkt. Inte sällan ser författare som sluter sig till denna demokratisyn ett lågt deltagande eller politisk likgiltighet i form av lågt engagemang som något gott. Inte sällan pekar man på erfarenheter eller den ryska revolutionen för att understryka faran med ett utbrett deltagande – antidemokratiska krafter skulle gynnas om alltför många engage- rades och okunskapen, eller den rena känslan, skulle få alltför stort inflytande över politiken (t.ex. Lipset, 1960:100 ff.; jfr Lindesjö, 1999; , 1995:198). En fundamentalt annorlunda, mer positiv människosyn jämfört med konkurrensdemokraternas ligger till grund för den så kallade deltagardemokratiska traditionen. tillhör dem som åberopas när deltagardemokratiska argument ska radas upp. För innebär varje medborgares deltagande i den politiska beslutsprocessen mer än bara det faktum att välja en representant i periodiskt återkommande valhandlingar. För honom är det politiska deltagandet framför allt knutet till de psykologiska effekter deltagandet antas ha för de enskilda medborgarna, något som till exempel betecknar som deltagar- Om medborgarna upptäcker att de har en möjlighet att påverka, så ökar också sannolikheten att de verkligen engagerar sig i politiska frågor (jfr , 1999:164). En forskare som i högsta grad knyter an till i sitt försvar för deltagardemokrati, är (1970). Detta gör hon när hon beskriver hur de mikrofördelar som finns med ett utbrett deltagande och politiskt intresse kan spridas till en högre samhällsnivå och leda till att det höga, utbredda deltagandet blir större än summan av delarna. Hon konstaterar att deltagandets centrala funktion hos är den utbildande funktionen. Del- tagandeprocessen ska just leda till att skapa ansvarskännande socialt och politiskt handlande hos medborgarna. Huvudpoängen är att individen i deltagandeprocessen lär sig att sätta det gemensammas bästa före egenintresset. Individen blir en medborgare som lär sig väga in större, mer principiella frågor och även andra intressen än de som enbart rör privatlivet. Individen blir en medborgare som även lär sig att offentliga och privata frågor är intimt sammanlänkade. As a result of participating in decision-making the individual is educated to distinguish between his own impulses and , he learns to be a public as well as private citizen (Pateman, 1970:24). För var medborgarnas politiska deltagande mycket önskvärt, eller i själva verket ett direkt självändamål när han bidrog till att formulera den klassiska liberala demokratiteorin.