sou · GPB362d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det främsta skälet till detta är att nödvändiga förändringar av relativa löner och priser kan ha svårt att komma till stånd vid mycket låga inflationstal. Det beror på att nominel- la priser och löner tycks vara trögrörliga nedåt.6 Om inflationen är mycket låg och de nominella lönerna trögrörliga nedåt, är det svårt att sänka reallönerna i en djup lågkonjunktur. Reallöneni- vån kan därmed bli för hög för vissa företag och arbetslösheten riskerar att bli varaktigt högre.7 blir det svårt att åstad- komma negativa realräntor vilket ibland kan vara nödvändigt 5Se t.ex. Heikensten och Vredin (1998) och (SOU 1996:158) för en dis- kussion om bevekelsegrunderna för valet av inflationsmål. 6Detta diskuteras mer utförligt i avsnitt 2.3. Se även (2000) där trögheter i nomi- nella löner och priser förklaras av att incitamenten att ändra löner och priser är svaga vid mycket låg inflation. Ju högre inflationstakt desto oftare justeras nominella löner och priser för att de relativa lönerna och priserna ska hamna på önskade nivåer. 7Akerlof, och (1996). för att stimulera en ekonomi vid en djup recession eftersom den nominella räntan i praktiken inte kan sjunka under noll. Även om ECB:s målformulering i princip innebär en lägre ge- nomsnittlig inflation än inflationsmål, förefaller det dock tveksamt om skillnaden är tillräckligt stor för att denna typ av problem ska ha relevans för bedömningen. Ett annat skäl för att skillnader mellan ECB:s och Riksban- kens penningpolitik skulle kunna uppkomma även vid en likartad makroekonomisk utveckling är att en given ränteändring kan ha olika stor effekt i olika länder. På grund av skillnader i länders ekonomiska struktur, t.ex. beträffande det finansiella systemets utformning, hushållens förmögenhetsställning, ekonomins öp- penhet, osv., kan de ekonomiska aktörernas räntekänslighet skil- ja sig åt mellan länder. En styrränteförändring kan därmed få andra effekter i än på andra håll. Det är dock svårt att bedöma hur stort detta problem är i praktiken. Ett tredje argument som förekommit i diskussionen är att eventuella skillnader mellan ECB:s och långsiktiga trovärdighet skulle kunna medföra olika stort stabiliseringspoli- tiskt utrymme. Ett vanligt argument har varit att ECB skulle ha ett större utrymme för expansiv penningpolitik än , därför att trovärdigheten för en låginflationspolitik är större. Utvecklingen tyder dock på att detta argu- ment knappast längre bör tillmätas någon större vikt. Förtroen- det för den svenska inflationsmålspolitiken har successivt ökat inte minst genom beslutet att från ge Riks- banken en mer självständig ställning och förefaller vara väl så etablerat som för ECB:s politik. En rimlig bedömning är att mer väsentliga skillnader i pen- ningpolitiken mellan medlemskap och icke-medlemskap i valuta- unionen främst uppkommer om den makroekonomiska utveck- lingen i av olika anledningar skulle avvika från den i övri- ga euroområdet. Eftersom t.ex. en svag utveckling i enbart Sveri- ge har en liten påverkan på euroområdets inflation är det troligt att ECB skulle avstå från att vidta de åtgärder som skulle ha vidtagit för att stimulera svensk produktion och syssel- På motsvarande sätt skulle ECB inte bry sig om att vid en isolerad svensk överhettning genomföra de räntehöjningar som skulle ha genomfört för att dämpa den ekono- miska aktiviteten. Frågan om de penningpolitiska konsekvenserna av en anslut- ning till valutaunionen hänger därför nära samman med frågan om den svenska ekonomin kommer att utvecklas annorlunda än unionen i övrigt. En aspekt på denna fråga är vilken typ av stör- ningar landspecifika (asymmetriska) respektive gemensamma (symmetriska) som kan förväntas dominera. Men det är inte enbart störningarna som spelar roll. Även en i huvudsak gemen- sam störning kan ge upphov till en olikartad makroekonomisk utveckling i olika länder, om de olika länderna anpassar sig på olika sätt därför att ekonomiernas struktur är olika. Vidare kan ECB:s räntereaktioner på en gemensam störning, som vi konsta- terat ovan, ge olika effekter i olika länder. Konsekvenserna för svenskt vidkommande av att överlåta penningpolitiken på ECB beror alltså på såväl de störningar som ekonomin kommer att utsättas för som hur ekonomin och den ekonomiska politiken anpassar sig till dessa. Frågan om i vilken mån den makroekonomiska utvecklingen i olika länder är tillräckligt likartad för att de med fördel ska kun- na använda en gemensam valuta vilket brukar beskrivas som att de utgör ett s.k. optimalt valutaområde har givit upphov till en omfattande empirisk forskning . Även om denna forskning i strikt mening behandlar både stör- ningar och anpassningsmekanismer, har vi valt att diskutera den samlat i avsnitt 2.2. Stabiliserande finanspolitik kan bedrivas endera genom att reger- ingen aktivt beslutar om förändringar av skatter eller offentliga utgifter eller via s.k. automatiska stabilisatorer. Med en automa- tisk stabilisator avses skatteintäkter eller offentliga utgifter som automatiskt påverkas av ekonomins svängningar, dvs. några aktiva beslut behöver tas om ändringar av t.ex. skattesatser eller ersättningsnivåer. Exempel på automatiska stabilisatorer är inkomstberoende skatter och arbetslöshetsunderstöd. Eftersom skatteinkomsterna är höga och de offentliga utgifterna låga i högkonjunkturer och det omvända gäller i lågkonjunkturer, har de automatiska stabilisatorerna en konjunkturstabiliserande ef- fekt. När det gäller finanspolitiken är konsekvenserna av en anslut- ning till valutaunionen inte lika påtagliga som för penningpoliti- ken. En anslutning kommer inte på något uppenbart sätt att för- ändra den uppsättning instrument som finanspolitiken har att tillgå, dvs. olika typer av skatter och offentliga utgifter. Möjlig- heterna att använda dessa instrument i konjunkturstabiliserande syfte är dock i viss mån begränsade. Skälet är dock inte i första hand att medlemskapet i valutaunionen i sig innebär i grunden annorlunda restriktioner på finanspolitiken än ett utanförskap. EU:s finanspolitiska regler, t.ex. Maastrichtsfördragets regel om att underskottet i de offentliga finanserna inte får överstiga av BNP, gäller samtliga EU-länder oavsett om de deltar i valutaunionen eller inte. De formella sanktionsmöjligheterna mot ett land som bryter mot de finanspolitiska reglerna är dock större om landet deltar i valutaunionen. Det faktum att man ge- nom olika politiska procedurer strävar efter att uppnå en samsyn på stabiliseringspolitikens inriktning i de olika medlemsländerna kan dessutom i sig utöva ett tryck på ett enskilt land att inte föra en alltför avvikande finanspolitik. Även om de finanspolitiska instrumenten inte påverkas i nå- gon större grad av ett deltagande i valutaunionen, kommer effek- ten av finanspolitiska åtgärder att vara annorlunda i en valutauni- on. Finanspolitiken har nämligen större möjligheter att påverka aktivitetsnivån i ekonomin under en fast växelkurs än under en rörlig. Under en rörlig växelkurs kan t.ex. en expansiv finanspoli- tik som höjer aktivitetsnivån leda till högre räntor och en appre- ciering av valutan. Detta gör att efterfrågan förskjuts från in- hemska till utländska produkter och därmed dämpas stimulans- 8 Se Braconier (2001) och (2001) för mer utförliga diskussioner. effekten av de ökade offentliga utgifterna. Under den infla- tionsmålsregim som råder skulle en överdrivet expansiv fi- nanspolitik som leder till ett högre efterfrågetryck och ökad in- flation dessutom föranleda att reagera med ränte- höjningar. I en valutaunion däremot, där ett enskilt litet lands agerande inte har någon påtaglig effekt på ränte- och växelkurs- utvecklingen, uppkommer inte dessa motverkande effekter. Den inhemska finanspolitiken får därmed, allt annat lika, större effekt i en valutaunion. När det gäller möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik har förutsättningarna för finanspolitiken i vissa avseenden för- ändrats . En slutsats i (SOU 1996:158) var att överväganden om vilken stabiliseringspolitisk roll som finanspolitiken kunde spela förmodligen var av mindre betydelse för , eftersom manöverutrymmet ändå var mycket begränsat efter de föregående årens kraftiga ökning av den offentliga skuldsättningen. Den konsolidering av de offent- liga finanserna som ägt rum har varit anmärkningsvärt framgångsrik och innebär att finanspolitiken har förutsätt- ningar att spela en större roll som konjunkturstabiliserande in- strument än . Skillnader i finans- och penningpolitikens praktiska förutsättningar Sammantaget skulle en anslutning till valutaunionen således in- nebära en förskjutning av den nationella stabiliseringspolitiken från den inhemska penning- och valutapolitiken vars styrin- strument helt försvinner till den inhemska finanspolitiken vars verkningsgrad i stället förmodligen ökar i många situationer. För att studera hur ett deltagande i valutaunionen påverkar för- utsättningarna att bedriva stabiliseringspolitik vid landspecifika störningar kan det därför vara värt att betona några viktiga skill- nader när det gäller penning- och finanspolitikens praktiska för- utsättningar. En skillnad rör de olika typer av tidsfördröjningar som såväl finans- som penningpolitiken är förknippade med. vanligtvis tala om tre typer av fördröjningar en som har att göra med svårigheter att identifiera och kvantifiera störningen, en som beror på att det kan ta tid att besluta om och faktiskt genomföra en åtgärd samt en som hänger samman med den tid det tar från det att åtgärden vidtagits till dess den får effekt på ekonomin.9 När det gäller svårigheterna att identifiera störningen finns inga uppenbara skillnader mellan penning- och finanspolitik. Det är rimligt att centralbank och finansdepartement besitter ungefär samma analyskapacitet. Fördröjningar som har att göra med be- slutet om åtgärden och dess genomförande är dock sannolikt väsentligt längre för finanspolitik än för penningpolitik; medan en centralbank kan fatta beslut om att ändra styrräntan med ganska kort varsel, kan förändringar av skatter och offentliga utgifter bli föremål för utdragna politiska förhandlingar. Tidsfördröjningarna i det finanspolitiska beslutsfattandet ökar risken för att åtgärder kommer att vidtas i ett konjunkturellt sett felaktigt läge och att de därför förstärker än dämpar kon- junkturfluktuationerna. Men fördröjningar förknippade med att det tar tid innan den vidtagna åtgärden får effekt är sannolikt i genomsnitt kortare för finanspolitiken än för penningpolitiken; medan åtminstone vissa skatter och offentliga utgifter snabbt påverkar den aggregerade efterfrågan är problemet med penning- politikens långa och varierande tidsfördröjningar (long and va- riable lags) väl känt. Det går emellertid knappast att enbart på basis av vår kunskap om olika tidsfördröjningar sluta sig till att endera finans- eller penningpolitik är att föredra som stabilise- ringspolitiskt instrument. För de automatiska stabilisatorerna brukar hävdas att tidsför- dröjningen vad gäller såväl identifikationen av störningen som genomförandet av åtgärden är liten, som effekterna på ekonomin sannolikt kommer förhållandevis snabbt. Det ter sig mot den bakgrunden lockande att dra slutsatsen att automa- tiska stabilisatorer borde ges en relativt sett större roll vid en an- slutning till valutaunionen. Ett problem i detta sammanhang är 9 Se t.ex. (2001). dock att de automatiska stabilisatorerna i är betydande i ett internationellt perspektiv, vilket bl.a. kan öka risken att de leder till en utveckling som kommer i konflikt med EU:s finanspolitiska regler. Det kan också finnas tidsfördröjningar även med automatiska stabilisatorer. Detta har dels att göra med att vissa skatter och utgifter reagerar på ekonomiska variabler som kan ligga förhål- landevis sent i konjunkturcykeln. Vissa automatiska stabilisato- rer t.ex. utgifter för arbetslöshetsersättning börjar verka först när arbetslösheten ökar. Eftersom ökningen kan bero på ett kraf- tigt efterfrågebortfall på produktmarknaden som bara gradvis resulterar i högre arbetslöshet, kommer i dessa fall den stabilise- rande effekten också här med viss eftersläpning. Tidsfördröj- ningarna kan dessutom vara längre än för en aktiv (diskretionär) finanspolitik som ett resultat av att den senare ofta baseras på prognoser av den ekonomiska utvecklingen. Antag t.ex. att det inträffar någon typ av störning som gör att en överhettning kan förväntas . En finanspolitisk kontraktion som vidtas som ett svar på en sådan prognostiserad överhettning kan då i princip förhindra att den överhuvudtaget uppstår. Efter- som automatiska stabilisatorer reagerar först på faktiska föränd- ringar av aktivitetsnivån i ekonomin, är tidsfördröjningen från störning till reaktion under dessa antaganden längre än för aktiv finanspolitik.10 En annan skillnad mellan finans- och penningpolitikens prak- tiska förutsättningar är att man vid utformningen av finanspoli- tiken måste ta hänsyn till att förändringar i skatter och offentliga utgifter inte enbart påverkar produktion och sysselsättning utan också storleken på underskotten och den offentliga skulden. Om skulden t.ex. redan i utgångsläget är betydande kan finanspolitis- ka åtgärder som ytterligare försämrar skuldsituationen vara svår- genomförbara och t.o.m. få negativa konsekvenser på den aggre- 10 En penningpolitisk motsvarighet till en automatisk stabilisator skulle i detta fall vara en regel som föreskriver att styrräntan ändras på ett visst sätt då observerad inflation och BNP ändras i stället för att, som är fallet , prognostiserad inflation och BNP styr räntebeslu- ten. Om man ser prognostillfället som den tidpunkt då störningen identifieras, är det uppen- bart att det kan finnas en betydande tidsfördröjning som är förknippad med identifikation och genomförande av politiken. Några motsvarande hänsyn till de stabilise- ringspolitiska instrumentens tidigare utveckling behöver inte tas i penningpolitiken; styrräntan kan i princip förändras utan att man behöver beakta vilka värden den tidigare antagit.11 Finans- politiken är med andra ord historieberoende på ett sätt som pen- ningpolitiken inte är. Problemet blir särskilt tydligt i när man i hög grad förlitar sig på automatiska stabilisatorer eftersom dessa, vid en ihållande ogynnsam ekonomisk utveckling, riskerar att driva fram stora underskott i de offentliga finanserna som kan bli svåra att hantera. Det bör betonas att problemet med finanspoli- tikens historieberoende är mindre än tidigare eftersom de offentliga finanserna är väsentligt bättre än . En tredje skillnad mellan finans- och penningpolitiken är att finanspolitiska åtgärder ändringar av specifika skatter och ut- gifter i regel har större fördelningseffekter än ränteförändring- ar. En följd av detta kan bli att vissa åtgärder visar sig politiskt svårgenomförbara och kan ge upphov till den typ av tidsfördröj- ningar i beslutsprocessen som diskuterats ovan. Konjunkturpoli- tiska åtgärder i finanspolitiken kan komma att blockeras eller försenas av en utdragen politisk diskussion om exakt vilka skat- ter och utgifter som ska justeras, eftersom fördelningskonse- kvenserna kan vara mycket olika. Det grundläggande problemet är att finanspolitiken har såväl stabiliserings- som fördelningspo- litiska uppgifter och att dessa i vissa fall kan komma i konflikt med varandra. En fjärde skillnad mellan finans- och penningpolitiken rör olikheter i de institutionella ramverken. genomförde en rad länder, däribland , institutionella för- ändringar som syftade till att ge en mer självstän- dig ställning. Det grundläggande motivet till denna utveckling var att en onödigt hög inflation kan uppkomma som ett resultat av att det föreligger en ständig frestelse för ekonomisk-politiska beslutsfattare att kortsiktigt stimulera ekonomin. 11 Penningpolitiska beslutsfattare kan dock vilja undvika alltför stora svängningar i räntan eftersom det kan ge upphov till fluktuationer i aktie-, obligations- och fastighetsvärden och därmed till förmögenhetseffekter. Det historieberoende som härigenom uppkommer också i räntepolitiken är emellertid av mycket mindre betydelse än för finanspolitiken. se kan t.ex. bero på att den i genomsnitt rådande arbetslöshetsni- vån (den jämviktsarbetslöshet som ekonomin tenderar att röra sig mot) uppfattas som hög och att en sänkning av den faktiska arbetslösheten även om den endast blir temporär upplevs som politiskt fördelaktig. Det är lätt att föreställa sig att denna frestelse kan vara speciellt stark i vissa situationer, t.ex. inför ett val. Genom att delegera penningpolitiken till en inom givna ramar självständig centralbank skapas en institutionell ram som kan garantera det långsiktiga perspektiv i penningpolitiken som krävs för att prisstabilitetsmålet skall vara trovärdigt; det är betydligt lättare för en centralbank att motstå frestelsen att kortsiktigt expandera ekonomin än för en regering som löpande måste fatta beslut under trycket från viktiga intressegrupper. Enligt vedeta- gen teori blir den långsiktiga effekten en lägre inflation utan att den genomsnittliga arbetslösheten blir högre. ökar de- legeringen utrymmet för att bedriva stabiliseringspolitik. Om ekonomins aktörer litar på att en räntesänkning inte är ett tecken på att givit upp låginflationspolitiken, ökar ut- rymmet för att sänka räntan i en lågkonjunktur. Motsvarande frestelse att stimulera ekonomin alltför kraftigt kan finnas även inom finanspolitiken. Denna frestelse kan i för- sta hand ta sig uttryck i stora budgetunderskott och växande of- fentlig skuldsättning.12 Det är till och med möjligt att denna fres- telse skulle kunna öka i en valutaunion, eftersom kravet på en- skilda länder att föra en stram finanspolitik i syfte att stabilisera växelkurs och långa räntor och underbygga förtroendet för lågin- flationspolitiken minskar kraftigt. I en valutaunion kan det också tänkas att ett land kanske inte räknar med att behöva bära hela kostnaden själv i händelse av en statsfinansiell kris. Det kan inte helt uteslutas att övriga länder för att undvika att unionens framtid sätts på spel är villiga att bära en del av kostnaden, en- dera genom att de tar över betalningsansvaret eller genom att den gemensamma köper upp landets statspapper, 12 Se Agell m.fl. (1996). Eftersom ECB inte skulle reagera på samma sätt som på en expansiv finanspolitik enbart i , är det dock möjligt att den svenska prisnivån kan komma att stiga i förhållande till prisnivån i övriga euroområdet. trots att man genom olika stadganden försökt skapa juridiska spärrar mot en sådan utveckling. Det finns också en rad andra skäl till att finanspolitiken kan bli alltför expansiv och leda till en växande offentlig skuldsätt- ning.13 En tänkbar förklaring har att göra med att fördelarna med ökade offentliga utgifter ofta är koncentrerade till specifika grupper. I den mån budgetunderskotten ska betalas med ökade skatter är det sannolikt att dessa skatter fördelas mer jämnt över befolkningen och de kan dessutom komma att belasta framtida generationer. Det politiska motståndet mot ökade ut- gifter är därför i många situationer betydligt svagare än de kraf- ter som vill genomföra dem. En annan förklaring kan vara att en regering kan välja att skapa budgetunderskott av strategiska skäl. En anledning kan vara att man i länder där regeringsmakten ofta växlar vill inskränka hand- lingsmöjligheterna för kommande regeringar. Genom att det parti som för tillfället sitter vid makten ökar de utgifter som man själv vill prioritera, kan de grupper som partiet representerar gynnas som räntebetalningar och amorteringar försvå- rar för kommande regeringar av annan partifärg att öka de of- fentliga utgifterna på ett sådant sätt att deras väljare får fördelar. En tredje förklaring till att alltför stora budgetunderskott kan uppkomma, är att beslutsprocessen innan man kan komma över- ens om hur bördorna för en budgetsanering ska fördelas kan vara förknippad med avsevärda trögheter. Olika grupper kan ha ett intresse av att skjuta upp anpassningen, eftersom man på så sätt hoppas kunna övervältra bördan på andra. Långsiktig trovärdighet kontra kortsiktig flexibilitet i finanspolitiken De ovan diskuterade problemen har fått motivera olika typer av åtgärder som på samma sätt som inom penningpolitiken syf- tar till att öka trovärdigheten för en långsiktigt hållbar utveckling 13 Se kapitel 7 i (SOU 1996:158). även inom det finanspolitiska området. Åtgärderna har vidtagits såväl på EU-nivå t.ex. regel om ett under- skott i de offentliga finanserna på högst av BNP som av enskilda länder t.ex. det svenska utgiftstaket.14 Det ovan nämnda problemet med att länder kanske räknar med att kunna lämpa över en del av bördan på andra vid en statsfinansiell kris har hanterats med s.k. no bail-out-regler som uttryckligen för- bjuder EU och enskilda medlemsländer att ta över betalningsan- svaret för ett medlemslands skulder och som förhindrar ECB att ge stöd till en enskild medlemsstat. Förutom dessa åtgärder har även olika metoder att minska finanspolitikens trovärdighets- problem som knyter närmare an till den penningpolitiska lös- ningen med en frikoppling från den dagsaktuella politiken bör- jat diskuteras alltmer, såväl inom akademiska kretsar som i den allmänna debatten. På samma sätt som en delegering av penningpolitiken kan ge större stabiliseringspolitiskt utrymme genom att skapa förtroen- de för en långsiktigt hållbar utveckling, kan de finanspolitiska reglerna ge större utrymme för en expansiv finanspolitik i en lågkonjunktur. lägger dock reglerna i sig restriktioner på hur mycket finanspolitiken kan utnyttjas i stabiliseringspoli- tiskt syfte. I Braconiers underlagsrapport till denna utredning behandlas bl.a. frågan om i vilken mån EU:s finanspolitiska regler lägger restriktioner på stabiliseringspolitiken.15 Konjunkturkänslighe- ten i de offentliga finanserna undersöks genom att effekterna på budgetunderskottet av olika typer av efterfrågebortfall studeras i en modell. Ett resultat är att om det initiala överskottet uppgår till av BNP, så kan de automatiska stabilisatorerna och den aktiva arbetsmarknadspolitiken tillåtas verka fullt ut även vid en större störning (definierad som ett ackumulerat BNP-bortfall på ) utan att stipulerade gräns för underskott på högst av BNP överskrids. Braconiers slutsats är därför att om det medelfristiga målet på 2 procents överskott i de offentliga finanserna verkligen uppnås, så förefal- 14Se kapitel 5 eller (2001) för en genomgång av för finanspolitiken. 15Braconier (2001). ler risken för en konflikt mellan normal svensk stabiliserings- politik och EU:s finanspolitiska regler vara relativt liten. Även Bergman16 tar i sin underlagsrapport upp frågeställning- en om i vilken mån EU:s finanspolitiska regler lägger restriktio- ner på stabiliseringspolitiken. Utifrån bl.a. en genomgång av ti- digare studier gör bedömningen att de finanspolitiska reglerna inte i någon större omfattning påverkar möjligheterna för ett enskilt land att bedriva stabiliseringspolitik. Arbetsgivaravgifter som ett stabiliseringspolitiskt instrument Vi noterade ovan att den uppsättning instrument som finanspoli- tiken har att tillgå sannolikt inte kommer att påverkas i någon högre grad av ett deltagande i valutaunionen. Det är således i princip möjligt att tänka sig att ett stort antal skatter och offent- liga utgifter skulle kunna användas i stabiliseringspolitiskt syfte. Ett av de instrument som diskuterats mest främst som ett alternativ till större växelkursjusteringar är vari- ationer av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Tanken är att statsmakterna genom att variera arbetsgivaravgifterna skulle kunna åstadkomma flexibilitet i lönekostnaderna och därigenom stabilisera sysselsättningsutvecklingen. Eftersom de lagstadgade arbetsgivaravgifterna uppgår till av lönesumman finns en förhållandevis stor potential för avgiftssänkningar i ett krisläge. Förändringen av arbetsgivaravgifterna kan i princip göras på två sätt.