sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen skall enligt direktiven utvärdera det nuvarande utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur samt se över utbildningsvolymerna. Utred- ningen har valt att för utvärderingen av utbildningssystemet anlita en fristående konsult, . Konsultrapporten är ett viktigt underlag för detta kapitel. I avsnitt 10.3 lyfter utredningen fram några för utredningen centrala iakttagelser och resonemang ur rapporten. Rapporten bifogas i sin helhet som bilaga 4 till detta betänkande. I detta avsnitt går utredningen kort igenom nuvarande utbildnings- system. Det bygger på att officeren skall få en successiv utveckling mot allt mer kvalificerade uppgifter i sitt arbete. Utbildning vid skolor varvas med tjänstgöring av olika slag och kopplas till befordringssystemet. På det här sättet skapas en tydlig karriärväg i en chefskarriär. Det finns också utbildningar som i sig inte kopplas till befordran. Utredningen anser det ändamålsenligt att beskriva utbildningssystemet med utgångspunkt i denna uppdelning i nivåhöjande resp. icke nivåhöjande utbildning. Grunden i nuvarande utbildningsstruktur för yrkesofficerare är det s.k. yrkesofficersprogrammet. Det tvååriga programmet, som är obligatoriskt för alla yrkesofficersaspiranter, leder fram till yrkes- officersexamen där den unge officeren får tjänstegraden fänrik. Programmet motsvarar 80 poäng enligt 8 § officersförordningen. Det är inte fråga om akademiska poäng enligt högskole- förordningen, men anger ändå omfattningen räknat i kursveckor (, i enlighet med arbetstidsberäkningen i den civila högskolan). Utbildningen sker vid militärhögskola och omfattar i princip dels en försvarsmaktsgemensam period om en termin, dels en försvarsgrensgemensam period om en termin. innehåller försvarsgrensgemensam och även truppslagsinriktad utbildning. Under programmets gång avsätts av tiden (20 poäng) för individuellt valda specialkurser. Med nuvarande planering följer 3–4 en befattningsutbildning på funktionsskola som inte är poängsatt och omfattar ytterligare 1–2 terminer. Utbildningen blir därför i praktiken treårig. Det bör noteras att de första fänrikarna, som utbildats i det nya yrkesofficersprogrammet, utexamineras . Efter en mellanliggande period (varunder befordran till löjtnant sker efter antagning som officers- aspirant) genomförs nästa skolsteg, det taktiska programmet, vid militärhögskola. Det omfattar enligt 8 § officersförordningen 40 poäng och har samma uppläggning som yrkesofficers- programmet, dvs. försvarsmakts- och försvarsgrensgemensam utbildning samt befattningsutbildning. Enligt officersförordningen får endast den som genomgått det taktiska programmet befordras till kapten. Programmet är i och med detta formella krav för befordran nivåhöjande. Att ha genomgått programmet och befordrats utgör också en förutsättning för att kunna antas till nästa skolsteg. Det bör här tilläggas att väl vitsordad tjänstgöring av olika slag också krävs för befordran. Därefter följer en period, normalt 3–, när officeren tjänstgör på förband, skolor och staber och meriterar sig för att kunna antas till nästa skolsteg, som är stabsprogrammet och genomförs vid . Detta program omfattar enligt 16 § officers- förordningen 40 poäng. Fullgjort stabsprogram är en förutsättning för befordran till major/örlogskapten. Efter ytterligare en väl meriterad tjänstgöringsperiod kan officeren antas till chefsprogrammet, som enligt 16 § officersförordningen omfattar 100 poäng. Fullgjort chefsprogram är en förutsättning för att officeren skall kunna befordras till överstelöjtnant/kommendörkapten. Med nuvarande system är det som framgått ovan inte möjligt att i ett sammanhang genomgå de olika skolstegen. militära utbildningssystemet från de civila utbildningar på hög- skolenivå, som syftar till en profession. Antalet personer som antogs till yrkesofficersprogrammet var 482 och antalet som avlade yrkesofficersexamen var 304 (kurs 98–00). Stabsprogrammet fullgjordes av 231 yrkesoffi- cerare. Till chefsprogrammet antogs 74 officerare och 85 utexamin- erades. Den målbild som f.n. gäller är att 600 elever skall antas till YOP, 400 till TaP, 150 till Stabs- och 80 till chefsprogrammet . Fackprogrammet, som är under uppbyggnad, är en nytt koncept i förhållande till tidigare utbildningsstruktur i Försvarsmakten. Det är en kompetenshöjande utbildning inom definierade fackområden och saknar koppling mellan utvecklingsmöjligheter och tjänstegrad. Det är m.a.o. icke nivåhöjande. Programmet omfattar minst 40 poäng enligt högskoleförordningen eller officersförordningen. Ansvarig för programmet är Försvarshögskolan, men det berör alla Försvars- maktens skolor. Samverkan sker med det civila högskoleväsendet. Syftet med fackprogrammet är att stimulera till personlig utveck- ling inom områden där Försvarsmakten har ett kompetensbehov. Det skall ge officeren möjlighet att utvecklas inom ett ämnesområde som denne har särskilt intresse eller fallenhet för och ge en ökad tillfredsställelse i yrkesrollen. Det är inte obligatoriskt. Enligt Försvarsmaktens bestämmelser kan fackutbildning påbörjas tidigast efter att officeren fullgjort yrkesofficersprogrammet, efter fullgjort taktiskt program och efter stabs- respektive chefsprogrammet. En officer får endast avlägga en fackexamen och är oförhindrad att gå vidare i den vanliga nivåhöjande utbildningen. Vissa utbildningar inom fackprogrammet är även öppna för civilanställd personal. För att antas till utbildning inom fackprogrammet måste den enskilde uppfylla särskilda behörighetskrav för utbildningen. Dessa fastställs av Högkvarteret. Antagningen sker också centralt. var antalet elever på fackprogrammet 226. 10.3Utvärdering av nuvarande utbildningssystem I detta avsnitt återges i sammandrag den utvärdering av utbild- ningssystemet som gjorts på utredningens särskilda uppdrag. Utvärderingen innefattar en oberoende bedömning av Försvars- maktens utbildningssystem. Utvärderingen är oberoende i dubbel bemärkelse; dels är den oberoende i förhållande till Försvarsmakten och dels är den oberoende i förhållande till Personalförsörjnings- utredningen. Den grundläggande frågan är om de officerare, som vid skilda steg i sin karriär tar del av utbildningen vid Försvarets skolor, får en ändamålsenlig och effektiv utbildning. Ändamålsenlig och effektiv innebär i det här sammanhanget att utbildningen skall bereda dem för de uppgifter som Försvarsmakten har, samt att utbildningen skall ge dem nödvändiga kunskaper, färdigheter och attityder till lägsta möjliga kostnad. Eftersom utvärderingsuppdraget har varit begränsat i tiden var det viktigt att avgränsa det mot andra utredningsområden. Det är också viktigt att påpeka det som är speciellt för denna utvärdering; den bedömer inte utbildningssystemet i förhållande till de mål det utformades för att uppnå (eftersom målbilden förändrats). Följ- aktligen är inte utvärderingen inriktad på effekter i den nuvarande organisationen. Utvärderingen fokuserar på det formella utbild- ningssystemet, och behandlar andra strukturer och processer kring organisatoriskt lärande som komplement till utbildningssystemet. Det nuvarande utbildningssystemet tillkom efter förslag från den skolutredning, som lade fram sitt betänkande 1998. föreslog en gemensam struktur för alla utbildningsnivåer, där Försvarshögskolan fick en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbetet med det övriga högskoleväsendet, samt för den röda tråden i utbildningen. anförde att kraven på framtidens officer innebär att han eller hon kommer att verka i en svårförutsägbar miljö där den tekniska utvecklingen är snabb och där internationella inslag kommer att bli regel snarare än undantag. förslag innebar en omfattande förändring som avsåg både innehåll och struktur. intentioner har genomförts. Utbildningssy- stemet har på ett snabbt och effektivt sätt förändrats. De strukturella förändringarna med nya kurser inrättades , efter utredningen lade fram sitt betänkande. Kursinnehållet har förnyats. De som påbörjade officersutbildning får en i väsentliga avseenden annorlunda utbildning. Militärhögskolornas program är mera flexibelt, rymmer ämnesblock som svarar mot försvarets nya uppgifter, och har en omfattande samverkan med civila högskolor. Det är ovanligt att ett högre utbildningssystem förändras så snabbt och grundligt som Försvarsmaktens officersutbildning har förändrats . Förändringseffektiviteten har varit hög. Utvärderingen delar skolutredningens syn på Försvarsmaktens nya uppgifter och de därmed förändrade kraven på officerarnas yrkesutbildning. En bred utbildning, som inför vetenskaplig metod, kritisk reflektion, förmåga att identifiera och tillfredställa kunskapsbehov, bör på ett bättre sätt än tidigare ge officerarna en god grund att stå på . är det viktigt att grund- läggande kompetens att leda förband i väpnad strid inte urholkas. Den risken är stor när nya ämnen tillförs, och gamla tas bort. Förbandschefer och andra som är verksamma i fredsorganisa- tionen utanför skolorna, ger enhälligt uttryck för farhågor att färdigheter som behövs; t.ex. i navigation, leda stridskjutning med värnpliktiga, och liknande, saknas. Visserligen kan man inte veta, eftersom ingen ännu genomfört ett helt program. Efter det tvååriga yrkesofficersprogrammet följer en befattningsutbildning, som är kring lång. Det är först efter denna som de nya officerarna kommer ut på förband. Den grundläggande utbildningen är därmed treårig snarare än tvåårig, även om inte är poängsatt. Effekten av detta är att grundutbildningen i praktiken har förlängts. Skolchefer och lärare är enhälligt övertygade om att den nya utbildningen är bra, och kommer att ge Försvarsmakten skickliga och självständiga officerare. Inställningen bland eleverna varierar, många är positiva till utbildningen och uppskattar den frihet den ger. Inslagen av studier på civila högskolor har varit motiverande för en del att söka sig till utbildningen. Andra är mera skeptiska, tycker att utbildningen är för lång, och skulle helst se enbart militära ämnen. Det återstår ett antal problem med officersutbildningen. Särskilt på tre huvudområden behövs anpassningar. (1)En del av dem som påbörjar officersutbildningen får en för lång utbildning, som innehåller moment av sekundär vikt för deras omedelbara yrkesroll. Det finns en önskan hos eleverna, och en efterfrågan på förbanden, på officerare som kan ta sig an utbild- ningen av värnpliktiga omgående. som utbildningstiden blivit förlängd, och en del kunskaper förs över till förbanden att förmedla som on-the-job training upplevs en stor brist på officerare. (2)En del av dem som påbörjar officersutbildningen får en utbild- ning som inte ställer tillräckligt höga krav vad gäller djup, abstrak- tion och kritiskt förhållningssätt. Militärhögskolornas program når inte tillräckligt många poäng i enstaka ämnen. De efterföljande programmen på Försvarshögskolan kommer alltför sent. Det finns anledning för en del att genomgå teoretiska delar snabbare och mer koncentrerat. Utbildningstiden är även för dessa lång, och den borde kunna göras kortare i sin helhet genom att pressas samman i tiden – då går inte så mycket tid bort på repetition, och det vore lättare att utveckla en röd tråd i utbildningen, vilket skulle stärka fördjupningen inom ämnena. Det skulle också vara lättare att ställa höga krav i examinationen. (3)En alltför stor del av utbildningssystemets resurser läggs på den nivåhöjande utbildningen. Det antyder att den yttre effektiviteten, ändamålsenligheten, i resursanvändningen är låg. Utvärderingens beräkningar indikerar att enbart av de totala resurserna för utbildningen används för att utveckla fackprogram- met. Det är alldeles för lite, eftersom fackprogrammet borde kunna stå för den mest flexibla kompetensutvecklingen inom systemet. framstår programmet som alltför låst i sin struktur, och frågan är om det är lämpligt att vara bundet till just 40 poäng per kurs. Det är viktigt att kursutbudet utvecklas snabbt, och på ett flexibelt sätt anpassas både till försvarsmaktsgemensamma och försvarsgrensspecifika behov. Ledningen av skolsystemet är komplicerad. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsdepartementet, medan Militärhögskolorna är underställt Högkvarteret; andra skolor är underställda respektive taktiska kommando, och andra är underställda förbandschefer. I ett sådant system är det risk att kvalitetssäkring och samordning blir svag. Beställarfunktionen är i princip tydlig, om än komplicerad. Det saknas dock intellektuell kraft; en arbetsstyrka på 2 personer är otillräckligt för att ge skolsystemet nödvändiga direktiv. Försvarsmakten genomförde en analys av kost- naderna för officersutbildningen. Den visar att den sammanlagda kostnaden för Försvarsmaktens skolor 1 764 miljoner (baserat på anslagsavräkningar) Det är värt att notera att siffrorna enbart avser kostnader för utbildningens genomförande – siffrorna inkluderar inte resor, traktamenten, bostadskostnader och liknande. Försvarshögskolans årsredovisning (1999) anger kostnaderna för den militära chefs- och specialistutbildningen till , och budgeterar 254 miljoner för . Här tas enbart upp de kostnader som direkt redovisas för chefs- och specialistutbildningen. Tabellen nedan summerar resultatet. Kostnaderna för Försvarsmaktens officersutbildning. angav att de föreslagna förändringarna skulle inne- bära en besparing på . Högkvarterets promemoria konstaterar att besparingarna torde bli avsevärt mindre än vad som ansatts. Tabellen ovan visar att de faktiska kostnaderna när reformen genom- förts har ökat , vilket kan föranleda en viss tveksamhet till att det överhuvudtaget skall kunna realiseras några besparingar. Vid en beräkning av den yttre effektiviteten i en verksamhet ställs kostnaderna i relation till något yttre värde, t.ex. operationella mål för ett förband. Kostnaderna kan också ställas i relation till samhälls- ekonomiska effekter. Här uppkommer mycket svåra mätproblem. Man kan på ett enklare sätt inleda en diskussion om resurserna används på rätt sätt genom att diskutera hur resursförbrukningen faktiskt sker. Figuren nedan ger en enkel illustration av utbildnings- systemets arkitektur. Kostnaderna avser , men det är värt att notera att t.ex. fackprogrammets kostnader beräknas öka till det dubbla . Kostnadsfördelning på olika nivåer i utbildningssystemet (). (miljoner kr) De sammanlagda kostnaderna för officersutbildningen befanns ovan vara . Mot bakgrund av Högkvarterets analys och Försvarshögskolans årsredovisning har resurserna för- delats på de olika skedena i utbildningssystemet. Med de grova mått som använts här har de totala kostnaderna fördelats i relation till produktivitetstalen i årsredovisningen, och i förhållande till elev- antalet på övriga utbildningar. Det finns betydande felkällor, inte minst genom att befattningsutbildningen vid funktionsskolorna här ser ut att tillhöra YOP och TAP. Det är i och för sig en rättvisa i det, eftersom utbildningen de facto är en del av den kompetensutveckling som bör ske innan en ny officer tillträder sin första tjänst i produktionen. Frågan är då om detta är en optimal fördelning av resurserna i utbildningssystemet? Bör fördelningen se ut så i ett modernt Svaret är nej. Visserligen är det bra att en stor del av resurserna läggs på grundutbildning, eftersom en bra grund är en förutsättning för en effektivt bedriven utbildning i senare skede. Men det är en mycket stor andel av de totala kost- naderna (sammanlagt !) som är relaterade till den nivåhöjande utbildningen. Fackprogrammet står inte för av de totala kostnaderna. I ett längre perspektiv framstår det som att betydligt större del av resurserna borde användas på fackprogrammet, som troligtvis har större förutsättningar att på ett flexibelt sätt svara upp mot växlande kompetensbehov än vad de mera låsta nivåhöjande utbildningarna har. Kvaliteten i utbildningen är bra, särskilt när det gäller de militära områdena, men påverkas negativt av ett antal strukturella faktorer. Läraromsättningen är mycket hög, och det gör att den ämnesmässiga förkovran och beprövade erfarenhet som leder till kvalitetshöjningar blir svag. Kursplanerna består i vissa fall av små block, och processen att föra fram dem till sammanhängande helheter är inte klar. Det är också svårt att samordna delarna från den civila högskolan med andra delar, bl.a. eftersom Militärhögskolorna strävar efter att ta en kurs/1 poäng i taget. På andra håll läser man integrerat, flera ämnen på samma gång. Eftersom det är långt mellan stegen i den nivåhöjande utbildningen är det svårt att bygga upp och vidmakthålla en röd tråd. Mycket tid går åt för repetition. Det är risk att utvecklingen i enstaka ämnen går långsamt, och att kostnads- effektiviteten blir låg. Utvärderingssystemen är i sitt embryo. Högkvarteret har tagit initiativ att inrätta en arbetsgrupp för att följa utvecklingen av utbildningssystemet. Försvarshögskolan driver ett projekt för självvärdering på skolorna. Inom respektive skola har man olika former av enkäter för att följa vad eleverna tycker om utbildnings- situationen. Men det saknas systematisk utvärdering av hur kunskapen tillämpas i organisationen och för Försvarsmaktens olika syften. Det finns inte heller någon systematisk koppling mellan moment i utbildningen och effekter i organisationen. Den utvärdering som görs är intern, och någon extern värdering av utbildningen har inte gjorts. Utbildningstiden kan bli väldigt lång för en officer som också följer en civil högskoleutbildning som en del av sin befattningsutbildning. I jämförelse med andra utbildningar kan det framstå som en ovanligt omfattande utbildning även för officerare som följer den normala gången i systemet. Under utvärderingens arbete har många exempel kommit fram där en stor del av officersutbildningen sker på civila högskolor. Ett exempel är utbildningen av försvarets meteorologer till försvarets vädertjänst. Förutom stegen i officersutbildningen som beskrivits ovan går en blivande meteorolog en civil utveckling på en teknisk högskola. Innan utbildningen är klar har en sådan person gått på militära program, och ytterligare 4 till på en teknisk högskola. Man kan ställa frågan om det är fullt nödvändigt med skolutbildning för de uppgifter som meteorologen får. Poängen med det sagda är dock först och främst att Försvarsmakten verkar ha utnyttjat de möjligheter till utbildning vid civila högskolor som finns. Problemet är att minska den militära delen av utbildningen – om inte i motsvarande mån, så åtminstone för att åstadkomma en snabbare genomströmning för individerna. Det kan inte råda någon tvekan om att en del av de som påbörjar yrkesofficersprogrammet får ta del av en utbildning som i ovanligt hög grad ger dem kunskaper som kan vara bra att ha, men som inte är helt nödvändiga för det arbete de kommer att ha. Kanske vore det mera ändamålsenligt med en något kortare utbildning, som bibringar de kunskaper, färdigheter och attityder som behövs för trupptjänst och liknande uppgifter på förbanden. Som ett komplement skulle det behövas ett mera omfattande och flexibelt fackprogram än dagens. Kursutbudet är relativt begränsat, och det är också upplåst till att vara just 40 poäng. Genom att låsa antalet arbetsveckor löper man stor risk att föda in moment i en utbildning som inte är helt nödvändiga, just för att det skall summera . Det är mycket troligt att en del fackprogram i så fall skulle göras kortare, men något fåtal skulle göras längre. Ytterligare en aspekt på utbildningens längd är mellanrummen mellan de olika programmen. Det finns riktlinjer för hur långa dessa skall vara, och som regel varierar de . En av de intervjuade deltagarna följde TAP efter att ha genomfört YOP, och efter att själva ha varit lärare på YOP . det är nödvändigt att vänta så långe med att fortsätta med mera kvalificerad utbildning? Det finns flera skäl som talar för en mera forcerad utbildnings- takt; det är lättare at ta till sig mera teoretiska och abstrakta ämnen ; det är lättare att ställa krav i utbildningssituationen, och det kan vara lättare att hålla en röd tråd genom de olika ämnenas utveckling. Samma ämnen återkommer på alla de fyra stegen i den nivåhöjande utbildningen. Det skall finnas en röd tråd mellan delarna, och det är Försvarshögskolans ansvar att utveckla och förmedla den röda tråden. I korthet innebär det att ämnet skall successivt fördjupas, men inte snabbare än att deltagarna kan följa det. Det skall heller inte ske några onödiga överlappningar mellan kurserna. Deltagare i utbildningar har en hel del kritik angående den röda tråden. Några menar att det förekommer onödigt mycket repetition från den ena kursen till den andra. Lärarna är medvetna om problemet, men har också att beakta att deltagarna varit borta från skolmiljön minst ett par . Det kan därför vara nödvändigt att ta om en stor del av innehållet från förra utbildningstillfället. Problemet blir att behovet av repetition varierar mellan individer, och beror på hur länge sedan det var man tog den förra kursen. Resultatet blir att utbildningen framstår som mindre effektiv än den annars kunde varit. Det bör också vara avsevärda pedagogiska och kunskapsmässiga problem att utforma en röd tråd för ett ämne, där utbildningen påbörjas exempelvis , men där en deltagare kanske inte påbörjar sista delen, chefsprogrammet, . Ämnes- innehållet har sannolikt förändrats avsevärt. Vidare sker en snabb rotation på lärartjänsterna, det vanliga är att förordnas till en skola. Förbandscheferna ansvarar för att skolorna bemannas med lärare. Utbildningssystemets betydelse för kårandan Vid jämförelser mellan utbildningssystem brukar det sägas att just officersutbildning skapar en stark och sammanhållen kåranda mellan deltagarna (överallt – det är inget specifikt svenskt fenomen). Utbildningar kan sägas ligga på en skala, där vissa mera effektivt bygger upp en kåranda, en skråkänsla om man så vill, men andra inte. Längst ut på denna skala ligger officersutbildning. Läkarutbild- ningar sägs också bidra till att skapa en yrkeskår som har många starka och gemensamma värderingar, och även de skall fungera i en påfrestande och kaotisk miljö. Handelshögskolor, skogshögskolor och några andra mindre utbildningar har en del av dessa särdrag med. De allmänna utbildningarna på har inte alls sådana effekter. Jurister, statsvetare, sociologer m. fl. lämnar sin utbildningar med betydligt färre gemensamma nämnare. Det är viktigt att värna om officersutbildningens socialiserande effekter. Det är sannolikt så att desto fler delar som förläggs utanför det militära systemet, desto mindre tid blir kvar att bygga upp den nödvändiga kårandan. Det är ett fenomen som är för lite belyst i utbildningsdebatten, som man inte vet tillräckligt mycket om. Framtida reformer, som eventuellt kan minska tiden för att utveckla kårandan, bör noga beakta så att man inte försakar systemets funktionsmöjligheter för rationaliteten i att tillgodose specifika kompetensbehov på ett kortsiktigt rationellt sätt. Det internationella perspektivet i utbildningen En av Försvarsmaktens viktigaste uppgifter är att delta i inter- nationella krishanteringsoperationer. En av de stora förändringarna i utbildningen är kravet att explicit bibringa kunskaper, färdigheter och attityder för de internationella uppgifterna. Vid flera av utvärderingens intervjuer varnade dock förbands- chefer med flerårig internationell erfarenhet för att lägga in för mycket utbildning på sådana områden redan på militärhögskolorna. Bland annat sades att grunden för det internationella är fortfarande grundläggande kunskaper i att leda plutoner och kompanier , det är ingen större skillnad på att göra det utomlands och i , kunskap i kärnområdena, kring väpnad strid, är avgörande för att lyckas vid internationella uppdrag – det kan i och för sig vara bra med annan kunskap också, men det är skillnad på vad officeren måste kunna – och