sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Resultatförbättringen är till 60- hänförligt till kostnadsreduceringar och resten är inkomst- Organisering och styrning av kommuner och landsting förstärkningar genom ökad befolkning och ökade statliga bidrag. Som nämnts hölls investeringarna nere som en del av den eko- nomiska saneringen. De enda områden där man satsade investe- ringsmedel var IT inom skola och bibliotek. har dock ca investerats i infrastruktur, ut- veckling m.m. Den ekonomiska situationen för var sämre än i de flesta övriga landstingen –talet. var låneskulden högre, räntenettot sämre, soliditet sämre än genomsnittet, utdebitering var högre än genomsnitt första halvan av 1980–talet, lägre under andra halvan, och resultat bättre än genomsnitt första halvan av 1980–talet, lägre under andra halvan. Ett positivt inslag var att volymutvecklingen var lägre än genom- snitt. Om man räknar om efter dagens principer gick med överskott 1980–84 och därefter med underskott . Det egna kapital som hade funnits (som störst ca 1984) förbyttes i negativt eget kapital på ca minus 1992. –talet beslöt att decentralisera beslut och befogenheter. Varje förvaltning fick egen resultat- och balansräkning. Avskrivningar ingick i det ekonomiska ansvaret. Inom hälso- och sjukvården fanns tre direktioner som ansvarade för var sin geografisk del av . Resurstilldelningen till direktionerna var främst befolkningsbaserad. Interna serviceen- heter tillskapades som interndebiterade kärnverksamheterna. I början på 1980–talet påbörjades en satsning på ledarutveckling. Den nya redovisningsmodell som infördes i landstingsvärlden infördes i på varje förvaltning fullt ut. Varje för- valtning fick bära med sig hela sitt överskott eller underskott. –talet hade gjort slut på tidigare reserver, expanderat (om än mindre än andra landsting) utan att ha finansiering och stod utan reserver . Den ekono- miska krisen –talet ledde med automatik till sämre intäktsutveckling för i en situation när reser- verna var förbrukade. En beställar–utförarmodell infördes . Den innebar en cen- tralisering av den politiska makten eftersom samtliga lokala direk- tioner upphörde. innebar det en ytterligare decentralise- ring av produktionsorganisationen. I denna situation valde att ta kontroll över sin egen utveckling. Bedömning var att ingen annan än självt Organisering och styrning av kommuner och landsting hade ansvaret för att lösa problemet. Pensionsskulden infördes i redovisningen och har därefter inte tagits bort. förändrade den ekonomiska strategin och formu- lerade den på följande sätt: Minst noll i resultat Reserver som buffert för dåliga tider på ca 300–(beräk- nat för att täcka underskott) Strategin har därefter beslutats i närmast total politisk enighet varje budgetår. De nödvändiga neddragningarna genomfördes på följande sätt: Årliga generella reduceringar lades på en trovärdig nivå. Målet var att långsiktigt sänka kostnadsnivån. Besparings- betingen avslutades , då kostnaderna hade sänkts med . Decentraliserat genomförande där förvaltningscheferna ut- gjorde en viktig kraft. Centrala beslut och lösningar användes endast i undantagsfall. Beloppen för riktade besparingar var låga jämfört med de generella betingen. Serviceenheter och administration rationaliserades först och kärnverksamheter därefter. Rent spel – uppräkningar av ramar pga. löneökning och in- flation gjordes fullt ut. Förvaltningarna fick full lokal ekonomisk nytta av att gå ur lokaler. Hyresunderskotten hanterades centralt, och fastigheter som inte behövdes kunde säljas eller hyras ut. En övertalighetsförvaltning inrättades för att underlätta om- ställningen. var generöst med garantipensioner och strävade efter att ha ett gott samarbete med de fackliga organisationerna. Noggrann ekonomisk uppföljning där prognoser och delårsbokslut infördes. –2000 har enligt Lands- tingsförbundets redovisning (EkonomiNytt 14/01) rankats som nummer 1 bland samtliga landsting avseende ekonomisk styrka. Det betyder inte att anser sig ha god ekonomi, bl.a. därför att ekonomiska reserver saknas och det egna kapitalet är negativt. Dock kan konstateras att övriga landsting har en sämre ekonomi än . Organisering och styrning av kommuner och landsting 8.6.1Kommunal organisation och kommunalt förändringsarbete har antalet nämnder och fullmäktigeberedningar minskat inom både kommuner och landsting. För kommunernas del hänger detta delvis samman med att ansvaret för verksamheten flyttats över från särskilda nämnder till kommunstyrelsen. För landstingens del är orsaken bl.a. att antalet landsting har minskat till följd av att länsorganisationen i södra och västra ändrats. F.n. är förändringsbenägenheten begränsad i fråga om verksam- hetens organisering och styrning. Intresset för utvärdering har dock ökat . 8.6.2 Ekonomistyrningen och dess effekter Den kommunala budgeten har ett flertal funktioner, bl.a. resursfördelning, styrning, samordning och kontroll. Några exempel på budgeteringstekniker är nollbasbudgetering, rambudge- tering, behovsbaserad budgetering och prestationsbudgetering. Budgetprocessen kan liknas vid ett rollspel, där väktare och förkämpar innehar huvudrollerna. Väktarna vaktar bokstavligen kassakistan, medan förkämparna värnar om verksamheten och ten- derar därför att vilja öka utgifterna. Även rollen som hamstrare eller superväktare har identifierats i budgetrollspelet. Vanligt förekommande styrsystem i kommuner och landsting är målstyrning, beställarstyrning, resultatenheter och balansräknings- enheter, som alla är uttryck för reformer med anknytning till eko- nomistyrning i vid mening. När det särskilt gäller styrningen av hälso- och sjukvården inom landstingen, är traditionell styrning något vanligare än beställarstyrning. Studier av styrsystemet visar närmast att det inte har så stora effekter på verksamheten, eftersom inarbetade rutiner står emot förändringar och motverkar syftet med reformerna. Inom forskarvärlden är man relativt enig om att orsakerna till styrsystemens begränsade genomslagsförmåga står att finna i bl.a. avståndet mellan ledningen och personalen på den operativa nivån. Organisering och styrning av kommuner och landsting 8.6.3 Vad kännetecknar problemkommuner? har kommuner och landsting med ekonomiska svårigheter blivit föremål för en omfattande analys i samband med att de ansökt om särskilt ekonomiskt stöd från staten. Kommun- delegationen och Bostadsdelegationen, som berett ansökningarna, har genomlyst de sökande kommunerna och landstingen med avseende på egenskaper som direkt eller indirekt kan antas ha sam- band med en dålig ekonomi. Enligt Kommundelegationen skilde sig de hjälpsökande kommunerna i stort geografiskt och struk- turellt inte från andra kommuner. Delegationen fäste stor vikt vid ledarskapets betydelse både på det politiska och det administrativa området, när det gällde en kommuns eller ett landstings förmåga att lösa sina problem, oavsett vilka förutsättningarna är. Befolk- ningsutvecklingen tillmättes betydelse för den ekonomiska utveck- lingen i dessa kommuner och landsting. revisorers analys av de här aktuella kommunerna har visat att de hade bl.a. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och högre skattesats än kommuner i allmänhet. De hade också en mer omfattande verksamhet och mer personal samt högre kostnader än vad som motiverades av de strukturella förutsättningarna. Enligt en studie som genomfört är sambandet mellan befolkningsförändringar och det ekonomiska resultatet i kommunerna mycket svagt. Viktigare för kommunernas ekonomiska situation är bl.a. effekterna av saneringen av statens finanser, förändringar i befolkningens sammansättning, som på- verkar efterfrågan på service, och ny rättighetslag- stiftning. Även kommunerns förmåga eller oförmåga till an- passning av verksamheten till resurserna tillmäts betydelse i detta sammanhang. De 36 kommuner och 4 landsting som fått särskilt statligt stöd för att kunna åstadkomma ekonomisk balans har studerats inom ramen för ett forskningsprojekt som initierats av utredningen. Undersökningen av dessa kommuner och landsting har kom- pletterats med en jämförande studie av ett tiotal kommuner som kan betecknas som framgångsrika samt en fallstudie på fyra kommuner och ett landsting. Enligt rapporten till utredningen (Brorström och (2001a)) finns det ett samband mellan framför allt befolknings- minskning och en svag ekonomi. Den politiska ledningen särskilt Organisering och styrning av kommuner och landsting på nämndnivå är svag i problemkommunerna, vilket kan bero på bristande ekonomikunskaper eller brister hos planerings- och styrsystemen. I de ekonomiskt svaga kommunerna har man också funnit brister i samarbetet mellan de politiskt förteoendevalda och tjänstemännen. Missnöjesyttringar vad gäller ekonomiska under- skott är mindre vanliga i de ekonomiskt svaga kommunerna. Dessa kommuner framstår emellertid som mer flexibla, nyskapande och entreprenörsinriktade än de ekonomiskt starka kommunerna. Fall- studierna har enligt vissa kommuners mening visat att sådana omständligheter som utjämningssystemets effekter kan bidra till passivitet i de svaga kommunerna. I dessa kommuner finns också en obalans mellan kontinuitet – dvs. obenägenhet till förändring – och förändring. Båda förhållningssätten är förknippade med problem och risker. Studien ger enligt författarna grund för antagandet att ett gott samarbete och rättvisa vad gäller fördelningen av den kommunala servicen är viktiga förutsättningar för att dels minska de kostnader som inte har direkt med verksamheten att göra (transaktions- kostnaderna), dels hantera de ekonomiska problem. Studien visar också på svårigheterna att handla i strid mot de grundläggande föreställningar som råder i kommuner med svag ekonomi. För- hållningssättet till de yttre förutsättningarna, t.ex. befolknings- minskning, kan också begränsa utrymmet och möjligheterna till förändring. 8.6.4 Vad kännetecknar framgångsrika kommuner? Enligt en vetenskaplig studie av framgångsrika kommuner – definerade som kommuner som lyckas bemästra svåra uppdrag och rådande finansiella förutsättningar – påverkas den kommunala ekonomin gynnsamt av bl.a. det lokala näringslivets utveckling, förekomsten av en högskola, en balanserad befolkningsutveckling och låg arbetslöshet. Den kommunala ekonomins effekter be- dömdes dock ha minskat till följd av utjämningssystemet. De ekonomiska förutsättningarna tillmättes som förklaring till fram- gång lägre vikt än bl.a. satsningar av typen högskoleutbildning, en god politisk ledning och ett väl fungerande samarbete. Dessa faktorer bidrar enligt forskarna till att skapa goda grundläggande villkor för verksamheten. Ett närmare studium av hur och varför sådana institutionella förhållanden förändras har visat att sådana egenskaper som för- Organisering och styrning av kommuner och landsting siktigthet och fokusering på ekonomi och samarbete utgör fram- trädande drag i detta sammanhang. Fundamentet för dessa egen- skaper är enligt forskarna strävan efter rättvisa, kostnadseffektivitet och öppenhet. Ett exempel på ett framgångsrikt landsting är , som har en omvittnat god ekonomisk ställning. Enligt egen bedömning har följande orientering av verksam- heten bidragit till den ekonomiska framgången: politisk samsyn, nej till beställarstyrning, tydlig fördelning av ansvar mellan politik och förvaltning, egenfinansiering av investeringar och tidig insikt om behovet av ett positivt resultat och pensionssparande. kommun, kommun och Öster- götlands läns landsting är exempel på kommuner och landsting som tagit sig ur en besvärlig ekonomisk situation. kommun ställde i mitten av 1990–talet upp tre finansiella mål: den löpande verksamheten skulle uppvisa ett positivt resultat, nyinvesteringar skulle finansieras med skattemedel och låneskulden skulle minskas. Målen antogs i politisk enighet. Kommunen lyckades gå från ett negativt resultat till ett positivt. En slutsats som kommunen dragit av arbetet med de finansiella målen är att budgetdisciplin och ekonomisk uppföljning spelat en avgörande roll för kommunens ekonomiska framgång. ekonomiska strategi var att man skulle minska kostnaderna, varvid helhetssyn, samverkan och framtidstro skulle vara vägledande begrepp. Även här strävade man efter politisk enighet i de strategiska besluten. Ett annat framträdande drag i kommunens förändringsarbete var att all verksamhet samlades under kommunstyrelsens direkta ledning. Kommunen har uppvisat ett betydande överskott. beslöt –talet att anta en ny ekonomisk strategi, där målen var nollresultat som ett minimum och tillskapande av reserver som kunde täcka underskott. Strategin har fått närmast total politisk uppbackning i fullmäktige varje budgetår. Bland åtgärder som vidtagits för att sänka kostnaderna kan nämnas att de årliga sparbetingen lades på en trovärdig nivå, att ansvaret för genomförandet decentrali- serades, att övertalighet i fråga om lokaler och personal hanterades centralt och att en noggrann ekonomisk uppföljning infördes. räknas f.n. som det ekonomiskt starkaste i landet. Organisering och styrning av kommuner och landsting I denna del skall göras ett försök att mera samlat analysera och bedöma sådana uppgifter som i den beskrivande delen av kapitlet angetts som utmärkande för kommuner och landsting med ekono- miska problem. I detta sammanhang uppmärksammas också sådana förhållanden och egenskaper som bedömts som utmärkande för framgångsrika kommuner och landsting främst med avseende på ekonomiska förhållanden. Generellt är det svårt att finna någorlunda säkra belägg för vilka förhållanden i eller utanför en kommun eller ett landsting som medför att de hamnar i ekonomiska svårigheter respektive blir framgångsrika. Svårigheterna beror på flera saker. En är att den vetenskapliga forskningen på området än så länge inte är särskilt omfattande. En annan är att de vetenskapliga data som finns har ett relativt begränsat förklaringsvärde. En tredje är att det i det här aktuella fallet är nödvändigt att använda uppgifter som är baserade dels på vetenskaplig forskning, dels på utredningar o.dyl., vilket innebär att de har olika bevisvärde. Det kan konstateras att det råder oenighet mellan olika iakt- tagare i frågan om det finns några yttre, strukturella skillnader mellan kommuner och landsting med ekonomiska problem och andra kommuner och landsting. Enligt Kommundelegationen skiljer sig problemkommunerna inte på något avgörande sätt strukturellt från kommunerna i genomsnitt, medan t.ex. Riks- dagens revisorer anser att problemkommunerna bl.a. har lägre sysselsättning och skatteunderlag än övriga kommuner. När det gäller frågan om befolkningsutvecklingens betydelse för ekonomin, tillmäter forskarna , Kommundelegationen och revisorer denna faktor viss betydelse för ekonomin i kommuner och landsting med ekonomiska problem, medan Svenska Kommunförbundets ekonomer anser att sambandet mellan befolkningsutvecklingen och ekonomin generellt sett är mycket svagt. Dock anser de att andra faktorer, som saneringen av statens ekonomi, förändringar i demografiska förhållanden och rättighetslagstiftning haft en större betydelse än befolknings- utvecklingen. I såväl Kommundelegationen som den nämnda vetenskapliga studie som utredningen initierat lyfts frågan fram om den politiska och administrativa ledningens betydelse för hur en kommun eller ett landsting förmår lösa ekonomiska problem. Organisering och styrning av kommuner och landsting delegationen är sättet på vilket ledningen utövas betydelsefullt i detta sammanhang. Forskarna framhåller att den politiska led- ningen är svag i problemkommunerna. Dessa iakttagelser kan sammantaget motivera antagandet att en mindre väl fungerande ledning kan vara en del av förklaringen till de ekonomiska problemen. De nämnda forskarna har också funnit brister i samarbetet i de ekonomiskt svaga kommunerna, och de anser att sådana brister kan ha betydelse för hanteringen av ekonomiska problem. En annan intressant observation i denna studie är svårigheterna för problem- kommunerna att dels frigöra sig från de yttre förutsättningarna och de grundläggande föreställningarna om vad som är orsaken till problemen, dels skrida till handling för att råda bot på problemen. Det finns här enligt forskarna ett motsatsförhållande mellan tradition och förnyelse. Dock är kommuner och landsting med ekonomiska problem mer flexibla och nyskapande än ekonomiskt starka kommuner, men orsakssambanden är oklara. Ser man till de framgångsrika kommunerna, finner man att de ekonomiska förutsättningarna av kommunerna själva inte tillmäts någon avgörande betydelse för framgång. Dock är fokusering på ekonomin tillsammans med försiktighet och samarbete fram- trädande drag i dessa kommuner. Erfarenheterna i kommuner och landsting som tagit sig ur svåra ekonomiska situationer antyder att politisk enighet om vilka åtgärder som skall vidtas, långsiktighet och uthållighet, budgetdisciplin och goda rutiner för ekonomisk uppföljning kan vara viktiga ingredienser i ett saneringsprogram som leder till framgång. Organisering och styrning av kommuner och landsting 9 Överväganden och förslag I det följande presenterar jag mina överväganden och förslag på fyra huvudområden: God ekonomisk hushållning (9.1) Balanskravet (9.2) Uppföljning av ekonomi och verksamhet (9.4). Mina överväganden resulterar inte genomgående i formliga förslag till t.ex. ändringar i kommunallagen. I vissa fall nöjer jag mig med att redovisa en analys och att dra vissa slutsatser av denna. I andra fall stannar jag vid att lämna vissa rekommendationer till regeringen eller kommuner och landsting. Regeringens direktiv har gett mig möjlighet att välja olika vägar i fråga om huvuduppgiften hur kravet på ekonomisk balans kan modifieras. Jag har i detta avseende valt en bred ansats, där min ambition har varit att låta den kommunala självstyrelsen och den politiska demokratin få ett större inflytande. Förslag till ändringar av vissa regler har varit ofrånkomliga, men dessa ändringar utgör inget självändamål. Min ambition har i stället varit att föreslå så- dana ändringar som är ägnade att lägga ett ökat ansvar för eko- nomin på de förtroendevalda själva och det politiska systemet som demokratins verkningsgrad höjs genom att med- borgarna och väljarna i de kommunala valen får ett avgörande in- flytande i ansvarsfrågan. Förslagen syftar också till att tillhanda- hålla effektiva verktyg för att åstadkomma en god ekonomisk hus- hållning. Mina förslag bör sammantaget kunna skapa större flexi- bilitet i hanteringen av balanskravet och bidra till en ökad budget- Den ökade flexibiliteten svarar mot kommunernas och landstingens önskemål. Budgetdisciplinen är enligt min mening en nödvändig förutsättning för uppnåendet av en god ekonomisk hus- hållning. Bland förslagen vill jag särskilt nämna några. Kommuner och landsting skall ange mål och policies för vad som utgör god ekonomisk hushållning. Regeringen bör inrätta , som får i uppgift att bl.a. följa och analysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området och att till kommuner och landsting som så önskar ge råd och hjälp med ekonomiska ana- lyser. Den rullande planen för ekonomin skall omfatta i stället för som . En fast fyraårsplan, som skall sammanfalla med mandatperioden, blir det viktigaste ekonomiska styrmedlet. Det skall vara möjligt att underbalansera budgeten ett enskilt år, men ett ev. negativt resultat skall regleras under mandat- perioden. Vid regleringen skall medel motsvarande det negativa resultatet plus av detta tillföras det egna kapitalet. Större omstruktureringar och orealiserade kortsiktiga förluster i värdepapper bör kunna utgöra synnerliga skäl vid bedömningen av om ett negativt resultat skall regleras eller inte. Sambandet mellan den kommunala självstyrelsen och ekonomin förstärks. Styrelsen skall under ett valår i särskild ordning redo- visa kommunens eller ekonomiska situation. Revi- sorerna skall bedöma om den politiska majoriteten har levt upp till målet för den ekonomiska förvaltningen. En underlåtenhet att balansera ekonomin kan få konse- kvenser i frågan om ansvarsfrihet skall ges. Delårsrapporternas status höjs genom att de liksom årsredovis- ningen skall behandlas i fullmäktige. 9.1Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning 9.1.1Allmänna överväganden om god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting Jag konstaterar i denna del att kommunsektorn som helhet (kommuner och landsting) förbättrat sitt resultat mellan 1999 och . Nettot för sektorn som helhet var ca , vilket innebär en förbättring jämfört med . Som framgått av kapitel 2 bedömer regeringen i budgetproposistionen (prop. 2001/02:1) att vissa kommuner och landsting även behöver ett särskilt stöd för att möjliggöra om- ställningar och långsiktigt hållbara åtgärder syftande till att klara balanskravet. Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att uppfylla balanskravet åren 2001–04. Bostadsdelegationens och Kommundelegationens arbete Bostadsdelegationens insats har enligt min mening varit betydelse- full bl.a. i det avseendet att de ansökande kommunernas ekonomi blivit föremål för en omfattande och kvalificerad analys. Denna in- sats får ses som ett viktigt komplement till Kommundelegationens arbete i denna del. De avtal om statligt ekonomiskt stöd och åtgärder från kom- munerna själva kommer troligen på kort sikt att bidra till att öka utsatta kommuners möjligheter att uppnå balans i sin ekonomi . Om effekterna av dessa åtgärder på är tillräckliga, är svårt att avgöra. Vad gäller Kommundelegationens arbete anser jag att de kom- muner och landsting som utgör de ekonomiskt mest utsatta fått statlig hjälp som kan bidra till en förbättring av deras ekonomi åtminstone på kort sikt. Med hänsyn till att den ekonomiska hjälpen är villkorad och att de planerade åtgärderna främst avser att anpassa verksamhetens struktur till en i de flesta fall minskande befolkning och därmed minskande efterfrågan på tjänster, bör den statliga hjälpen enligt min bedömning även ha positiva långsiktiga effekter. Hur långt dessa åtgärder räcker är svårt att avgöra i dags- läget. Jag konstaterar att de intryck och erfarenheter av Kommun- delegationens arbete som redovisats i samband med studiebesöken är blandade. Ett intryck är att de landsting och den kommun som fått stöd (och och kommun) har en något mer positiv syn på Kommundelegationens roll och resultatet av dess verksamhet än de som inte haft anledning att begära hjälp (och kommuner) eller fått avslag (). och samt kom- mun anser att det varit värdefullt att få det stöd i form av utom- ståendes bedömningar som delegationen tillhandahållit. Man upp- skattar också det åtgärdsprogram som tagits fram gemensamt med Kommundelegationen. , som fick avslag på sin an- sökan, anser att stödet till landsting och kommuner bör ske i annan form än den som Kommundelegationen representerar. menar bl.a. att kraven från staten på åtgärder i kommun- erna är betänkliga från demokratisynpunkt. , som är positivt inställd till Kommundelegationens metodik, anser att Kommundelegationen och dess arbete måste ses som något extraordinärt. Kommunernas och landstingens beredskap att möta framtida ökande behov Frågan om vilken beredskap man har i kommuner och landsting för att möta framtida växande behov av service har också diskuterats vid studiebesöken. Jag konstaterar att det inom de tre landsting som besökts råder osäkerhet om hur man skall klara sina åtaganden på . Ett osäkerhetsmoment är enligt de tre landstingen och några av de besökta kommunerna de ändringar av spelreglerna mellan staten och den kommunala sektorn som statsmakterna från tid till annan beslutar om. I och framhålls framtidsstudier, omvärldsbevakning och tidsperspektiv som sträc- ker sig betydligt längre än treårsplaneringen som viktiga instru- ment i arbetet med att möta framtida behov. En avgörande roll i bedömningen av framtida behov tillmäts generellt befolknings- utvecklingen, både i dess expansiva och kontraktiva skepnad.