sou · GPB381 · 2002-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgiften att utreda möjligheterna till en effektivisering av utbeta l- ningen av aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen genom att en och samma organisation svarar för utbetalningen. Bl.a. skulle frågan om en överföring av utbetalningsuppdraget från Riksförsäkringsve r- ket/försäkringskassorna till arbetslöshetskassorna utredas. Regeringen utsåg Bo Jangenäs till särskild utredare. utsågs och till sekret e- rare i utredningen. Härmed överlämnas utredningens betänkande Utbetalning av aktivitet s- stödet, som innehåller förslag till framtida utbetalningsorganisation för aktivitetsstödet och förslag i frågor som hänger samman med utbeta l- ningssystemet. Uppdraget är härmed slutfört. Sammanfattning, förslag .................................................................... Utredningens förslag till ny utbetalningsorganisation ....................... 1.Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om 2.Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:100) om Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ........... Aktivitetsstödet; nuläge ............................................................... Utformning, regler .................................................................. Administration, rutiner och system – en sammanfattning ........ Kostnader för aktivitetsstöd .................................................... Reseersättningar; nuläge .............................................................. Ersättningsregler och nuvarande hantering .............................. Administration, rutiner och system.......................................... Kostnader för resor m.m. i samband med program .................. Arbetslöshetskassor och arbetslöshetsersättning, nuläge .............. Utformning, regler .................................................................. Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen fr.o.m. Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen fr.o.m. Administration, rutiner och system.......................................... 6.Skillnader mellan arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd i sam- ordning med andra inkomster ...................................................... Olika typer av förmåner/reduceringar ...................................... 7.Utredningens förslag till utbetalningsadministration och rutiner för Utbetalningssystem och rutiner ............................................... Modell för genomförande ........................................................ 7.3.1 Bestämd övergångsperiod (ca 6 mån) med två parallella 7.3.2 Ny hantering utan övergångsperiod .................................. Statlig tillsyn och revision av arbetslöshets-kassorna ................... RRV:s granskning av arbetslöshetskassornas verksamhet ........ Statlig revision av arbetslöshetskassorna ................................. Särskilt behov av sekretesskydd .............................................. 9.Behov av förändringar i förordningen (1996:1100) om Informationsutbyte för säkerställande av kvalité i handläggning och Informationsutbyte och kontroll ....................................... Kvalité i beslut ................................................................. Kvalité i utbetalning ......................................................... Från länsarbetsnämnd till arbetslöshetskassor ................... Från arbetslöshetskassor till länsarbetsnämnd ................... 10.6.Från länsarbetsnämnd och arbetslöshetskassa till RFV .....58 Från arbetslöshetskassor till RFV ..................................... Från RFV till arbetslöshetskassor ..................................... Från länsarbetsnämnd till CSN ......................................... Mellan CSN och arbetslöshetskassa .................................. Mellan RFV och CSN ...................................................... Avvecklings- och initialkostnader................................................ RFV:s övergångs- och avvecklingskostnader .................... Ersättning till arbetslöshetskassorna för utbetalningstjänsten ....... Olika modeller för ersättning ............................................ Föreslagen modell för arbetslöshetskassan ........................ Form för överenskommelse .............................................. Förslag till administration för utbetalning av reseersättningar i samband med arbetsmarknadspolitiska program .......................... Rutiner och utbetalningssystem ........................................ Utredningens uppgift har varit att redovisa de möjligheter som finns att effektivisera utbetalningen av aktivitetsstödet och bl.a. utreda alternat i- vet att föra samman utbetalningsadministrationen av arbetslöshetsfö r- säkringen och aktivitetsstödet till en organisation, arbetslöshetskasso r- na. Vidare har ingått i utredningsuppdraget att pröva möjligheterna att samordna ersättningsregler och utbetalningsrutiner mellan de båda stö d- formerna. Utredningsarbetet har skett i samråd med berörda myndigh e- ter och organisationer. Ekonomiska uppgifter etc. har hämtats från den information som bl.a. () och Arbetslöshet s- kassornas () lämnat till utredningen. Nuvarande ordning innebär att respektive länsarbet snämnd/arbetsför- medling anvisar deltagare till arbetsmarknadspolitiska program där ak- tivitetsstödet är ersättningen till den enskilde. Aktivitetsstödet uppgår vanligtvis - för de som har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsä k- ringen vid arbetslöshet - till samma belopp som från arbetslöshetskassa. Försäkringskassornas beslut om aktivitetsstödets storlek för den enski l- de utgår därför från uppgifter som arbetslöshetskassorna lämnar om nivån på arbetslöshetsersättningen. Aktivitetsstödet betalas ut av försä k- ringskassorna mot bakgrund av en närvaroredovisning från anordnarna av olika arbetsmarknadspolitiska program. var aktivitetsstödet försörjningskälla under kortare eller för ca 459 000 pe r- soner med sammantaget ca 1,2 miljoner enskilda utbetalningar av er- sättningen . Frågan har således varit om det finns möjligheter till en effektivisering av utbetalningen av stödet till deltagarna i arbetsmarknadspolitiska pr o- gram. Det handlar både om effekterna för staten och för den enskilde mottagaren av aktivitetsstöd. För staten handlar det främst om kostn a- derna för utbetalningssystemet samt kontroll och överblick över ett e r- sättningssystem som betalar ut i storleksordningen av statliga medel till enskilda deltagare i arbetsmarknadspolitis- ka program. För den enskilde handlar det om att utbetalningen ska vara korrekt och komma mottagaren till del i rätt tid samt att informationen om aktivitetsstödet är tillräcklig. Utredningens förslag till ny utbetalningsorganis ation ·Utbetalningen av aktivitetsstödet förs över från RFV/ försäk- ringskassorna till arbetslöshetskassorna Efter en ingående granskning av alternativen med utgångspunkt från regeringens direktiv redovisas i denna rapport förslaget att uppgiften att beräkna och betala aktivitetsstödet till deltagare i arbetsmarknadspol i- tiska program flyttas från RFV/försäkringskassorna till arbetslöshet s- kassorna. Anvisning av deltagare till arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd ska även fortsättningsvis fattas av länsarbet s- nämnd/arbetsförmedling. Bakgrunden till förslaget är framför allt att statens kostnader för utb e- talningarna kan minskas avsevärt vid en sådan förändring av utbeta l- ningsansvaret. Men även andra viktiga faktorer talar för en sådan fö r- ändring. I det följande redovisas de förändringar en sådan överföring av utbetalningsansvaret bör leda till och effekterna av dessa. ·Avsevärt minskade kostnader för staten Utbetalningen av aktivitetsstödet flyttas således enligt utredningens förslag från försäkringskassorna till arbetslöshetskassorna. Respektive arbetslöshetskassa (det finns 38) föreslås betala ut aktivitetsstödet till sina medlemmar. Alfa-kassan föreslås betala ut aktivitetsstödet till pr o- gramdeltagare som inte är medlemmar i arbetslöshetskassa. Det är svårt att få till stånd en exakt jämförbarhet av kostnaderna för utbetalning s- hanteringen mellan nuvarande verksamhet vid RFV/försäkrings- kassorna och det förslag SO redovisat till utredningen på arbetslöshet s- kassornas uppdrag. Arbetslöshetskassornas förslag innebär dock att kostnadsnivån för utbetalningarna kan sänkas till mindre än en femtedel av de kostnader RFV redovisar för nuvarande verksamhet. I RFV:s kostnadsredovisning ingår dock vissa gemensamma kostnader som inte helt bortfaller om utbetalningsuppdraget flyttas till annan huvudman. Arbetslöshetskassorna har erbjudit sig överta utbetalningen av aktiv i- tetsstödet . Den årliga självkostnaden för arbet s- löshetskassorna (priser och löner samt volymer nivå) up p- går till ca . RFV/försäkringskassornas motsvarande tota l- kostnad har till utredningen redovisats vara ca . ·Färre inblandade – enklare hantering Färre myndigheter/organisationer inblandade i utbetalningssystemet ger möjligheter till enklare handläggningsstöd och redovisningssystem inom . Nuvarande hantering innebär att beslut om deltagandet i program fattas av arbetsförmedlingen, som elektr o- niskt aviserar ärendet till arbetslöshetskassan och RFV/ försäkrings- kassan. Respektive arbetslöshetskassa redovisar till RFV/ försäkrings- kassa vilken dagpenning personen i fråga är berättigad till. En viktig del av nuvarande administrativa system svarar således redan arbetslöshet s- kassorna för. RFV förfogar över () anslag och bokför utgifterna. () får en redovi s- ning från RFV och fördelar därefter utgifterna på berörd länsarbet s- nämnd/arbetsförmedling. Varje arbetsförmedling har en fastställd bu d- get för aktivitetsstöden och den omständliga anslagshanteringen innebär särskilda problem. Hanteringen är således komplicerad med tre organisationer inblandade i hanteringen av varje enskilt ersätt- ningsärende. En minskning med en inblandad myndighet innebär i sig bättre förutsät tningar för en mer rationell administrativ hantering. För arbetslöshetskassornas del sker motsvarande informationshantering gentemot () vad gäller ersättning s- beloppets storlek för särskilt utbildningsbidrag. CSN:s verksamhet p å- verkas inte i övrigt av en överföring av aktivitetsstödet från RFV/försäk-ringskassorna till arbetslöshetskassorna. ·God service till ersättningstagarna Servicen till ersättningstagarna bedöms efter en överföring av utbeta l- ningsuppdraget till arbetslöshetskassorna sammantaget bli i stort sett oförändrad jämfört med nuvarande utbetalningssystem med försä k- ringskassorna som huvudmän. Båda alternativen har vissa fördelar vid en jämförelse. Enligt förslaget ska utbetalningarna ske inom ett och samma utbetalningssystem som arbetslöshetsförsäkringen och det resulterar i att antalet utbetalningar inom detta system ökar med i sto r- leksordningen en tredjedel. Förslaget innebär att väntetiden för deltag a- ren på den första utbetalningen efter påbörjat arbetsmarknadspolitiskt program kan minskas något beroende på de skillnader som finns mellan försäkringskassornas och arbetslöshetskassornas utbetalningssystem. Förslaget innebär också att utbetalningarna anpassas till arbetslöshet s- kassornas nuvarande utbetalningsrutiner med utbetalningar , men för den enskilde . Detta är en ambitionshöjning vad gäller utbetalningarna till programdeltagarna som ligger i linje med vad RFV och AMS tidigare fört fram till regeringen och de planer RFV haft för sådana förändrin gar. Förändringen skulle också innebära att överföringen av utbetalning s- uppdraget när en person går från arbetslöshet med arbetslöshetsersät t- ning till aktivitetsstödet kan ske smidigare än och utan de problem med långa väntetider som tidigare inträffat. Tillkommande kostnad för staten utgörs av räntekostnader till följd av en snabbare u t- betalning. Kostnaden beräknas med utgångspunkt från förhållandena till ca . ·RFV:s/försäkringskassornas avvecklingskostnader samt arbet s- löshetskassornas, AMS och CSN:s initialkos tnader Vid en överföring av utbetalningsuppdraget kvarstår vissa avveckling s- kostnader vid RFV/försäkringskassorna och smärre initialkostnader uppstår för arbetslöshetskassorna. Med hänsyn tagen till dessa kostn a- der är bedömningen ändå att det sammantaget för staten bör kunna up p- stå en viss kostnadsminskning redan första året och att hela vinsten, skillnaden i kostnadsnivå mellan RFV/FK och arbetslöshetskassorna, bör kunna realiseras efter en period efter beslut. Hur snabbt kostnaderna kan minskas hänger bl.a. samman med hur uppdrag och anslag utvecklas inom övriga verksamhetsdelar. En fråga som tagits upp av RFV vid det samråd som genomförts under utredningsarbetet och som har betydelse i detta sammanhang är frågan om tillämpningen av gällande EU-regler för när en arbetsgivare tar över verksamhet från en annan arbetsgivare. Denna fråga får dock hanteras vid ett eventuellt kommande beslut om en sådan överföring av utbetalningsuppdraget för aktivitetsstö det och behandlas i övrigt inte i denna utredning. I det följande antas att möjligheter att finansiera aktivitetsstödets pers o- nal- och övriga driftskostnader med annan tillkommande verksamhet inom RFV/försäkringskassorna inte finns. Vid sidan om kostnader för driftsorganisationen (personal, lokaler, utrustning, porton m.m. för u t- betalningssystemet), avskrivningar på investeringar etc. ingår andra gemensamma kostnader för RFV/försäkringskassorna som inte direkt kan hänföras till verksamheten med aktivitetsstödet och som åtminstone delvis kvarstår även om aktivitetsstödshanteringen upphör. Det handlar om aktivitetsstödets del redovisningsmässigt av olika gemensamma kostnader. Även dessa gemensamma kostnader bör dock betraktas som en avvecklingskostnad vad gäller aktivitetsstödets del. En avveckling av aktivitetsstödets andel av dessa kostnader förutsätter antingen att andra pågående eller tillkommande verksamheter kan bidra till kostnaderna med motsvarande belopp eller att dessa för RFV/försäkringskassorna gemensamma kostnader kan dras ned. Det har inte funnits någon grund i denna utredning för något antagande i dessa avseenden. Den princip i- ella synen bör dock vara att alla delar av redovisade kostnader för en verksamhet ska avvecklas när verksamheten upphör. Redan första året (2003) bör rimligen kostnaderna kunna dras ned med i storleksordningen , vilket innebär att arbetslöshetska s- sornas kostnader för utbetalning av aktivitetsstödet och övriga tillko m- mande kostnader fullt ut kan finansieras inom denna ram. bör således resterande del av RFV:s/försäkringskassornas kostnader för denna del av verksamheten kunna avvecklas, d.v.s. så att kostnadsned- dragningen totalt sett omfattar ca . Arbetslöshetskassornas initialkostnader består dels av kostnader för utbildning och dels av tillkommande kostnader för systemutveckling i arbetslöshetskassornas IT-system, OAS. Kostnaderna beräknas av SO till . Kostnaderna faller ut . Motsva- rande utvecklingskostnader för IT-system beräknas av AMS till ett e n- gångsbelopp på . CSN beräknar att en systemutvec k- lingskostnad till ett engångsbelopp på kommer att uppstå. Informationskostnader för att genomföra förändringen beräknas uppgå till ca . Det handlar om olika informationsinsatser om förändringen riktade direkt till de som berörs av förändringen, d.v.s. ersättningstagarna samt försäkringskassornas och arbetsförmedlingens personal. ·Utbetalningen av reseersättningar m.m. i samband med arbet s- marknadspolitiska program hanteras i sin helhet av AMS RFV/försäkringskassorna svarar även för utbetalningen av särskilt stöd till resor m.m. till personer med funktionshinder som deltar i vissa ar- betsmarknadspolitiska program. Motsvarande utbetalningar för andra deltagare i arbetsmarknadspolitiska program svarar AMS för. Det av AMS totalt utbetalda beloppet är mer än 6 gånger så stort som det för personer med funktionshinder. RFV har t i- digare begärt att hanteringen av särskilt stöd till resor m.m. till personer med funktionshinder ska flyttas över till AMS tillsammans med den del av RFV:s förvaltningsanslag som finansierar denna verksamhet. I r e- geringens direktiv angavs att även för denna verksamhet skulle prövas effekterna av att samordna dessa utbetalningar på motsvarande sätt som för aktivitetsstödet. Ett av alternativen har således varit att föra över denna hantering till arbetslöshetskassorna. SO har dock i skrivelse till utredningen uppgivit att denna verksamhet, som är av en annan art än aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen, inte passar in i arbetslö s- hetskassornas övriga verksamhet och att det därför inte finns något i n- tresse från arbetslöshetskassornas sida att ta över denna ver ksamhet. Därför föreslås att särskilt stöd till resor m.m. till personer med fun k- tionshinder förs över till AMS och samordnas med övrig motsvarande verksamhet. De beräknade kostnaderna för detta uppgår till , vilket är samma kostnader som redovisas för nuvarande ver k- samhet inom RFV/försäkringskassorna. Således föreslås att av anslaget till RFV/försäkringskassorna förs över till AMS vid en överföring av detta uppdrag. En sådan överföring kan ske . ·Självdeklaration som grund för utbetalning av aktivitetsstöd et Utbetalningen av aktivitetsstödet föreslås baseras på en självdeklaration från programdeltagarna motsvarande vad som gäller i arbetslöshetsfö r- säkringen. Obligatorisk närvaroredovisningen för utbildningar och vid andra program föreslås dock finnas kvar för att möjliggöra efterhand s- kontroll i olika former. Självdeklaration sker för aktivitet s- stödet i samband med start av näringsverksamhet och reguljär utbil d- ning. ·Tillsyn och statlig revision av arbetslöshetskassorna AMS tillsyn över arbetslöshetskassorna enligt lag (1997:238) om a r- betslöshetskassor föreslås - vid en överföring av utbetalningsansvaret för aktivitetsstödet till arbetslöshetskassorna - vidgas till att också o m- fatta aktivitetsstödet och med motsvarande lagregler som gäller för n u- varande tillsyn av arbetslöshetskassorna. En överföring av aktivitetsstödet till arbetslöshetskassorna föreslås kombineras med en särskild reglering av att ett statligt revisionsorgan ges rätt att sakgranska arbetslöshetskassornas verksamhet. Frågan om RRV:s granskning av arbetslöshetskassorna har diskuterats . gäller att hanteringen av enskilda ersättningsärenden i arbetslöshetsförsäkringen anses kunna omfattas av RRV:s grans k- ningsrätt, medan övriga aspekter av arbetslöshetskassorna verksamhet endast kan granskas via tillsynsmyndigheten, AMS. Utbetalning av aktivitetsstödet skulle innebära att en statlig verksamhet läggs på a r- betslöshetskassorna, vilket är ett starkt motiv till att förenkla grans k- ningsrätten för den statliga revisionen. Skillnaden jämfört med nuläget skulle således bli att ett statligt revisionsorgan kan granska olika delar i arbetslöshetskassornas verksamhet utan att behöva göra detta via AMS. Detta påverkar inte den normala revisionen inom arbetslöshetskassorna, som även fortsät tningsvis bör ske i enlighet med nuvarande ordning. ·Samverkan mellan arbetslöshetskassorna i aktivitetsstöds-hante r- ingen De 38 olika arbetslöshetskassorna måste samverka för att få till stånd ett samordnat och likformigt utbetalningssystem för aktivitetsstödet. AMS föreslås få meddela de föreskrifter som är nödvändiga för verkställi g- heten och att detta ska ske i samråd med den organisation för samve r- kan som avses i 88 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Den organisation som avses är Arbetslöshetskassornas (). ·Bättre kvalité informationsutbyte och kontroll Administrativ samordning och kontroll mellan ersättningssystemen kommer att kunna förbättras oberoende av vilken organisation som sv a- rar för utbetalningen av aktivitetsstödet. Det informationsutbyte som föreslagits i regeringens proposition (2000/01:129) Ökat information s- utbyte kommer att möjliggöra ett elektroniskt informationsutbyte me l- lan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet som inte varit möjligt. Detta informationsutbyte kommer att effektiv i- sera handläggningen och höja kvaliteten i fattade beslut. Det kommer även att medföra ökade möjligheter till systematiska kontroller för att förhindra missbruk och felaktiga eller dubbla utbetalningar. För möjli g- heterna till sådan kontroll har det ingen betydelse om utbetalningen av aktivitetsstödet sker genom arbetslöshetskassorna eller försäkringska s- sorna. Om utbetalningarna överförs till arbetslöshetskassorna måste vissa i informationsutbytesutredningen angivna informationsöverf ö - ringar fö rändras. ·Ersättningen till arbetslöshetskassorna vid övertagande av u t- betalningen av aktivitetsstöd Ersättningen till arbetslöshetskassorna för att betala ut aktivitetsstödet föreslås bestå dels av fast en del, som direkt kan hänföras till den fasta kostnaden för personal, lokaler, drift och avskrivningar, och delar av en rörlig del som är direkt avhängig den årliga aktivitetsstödsvolymen och därmed antalet utbetalningar och styckkostnaderna för dessa. skulle utredningens modell för ersättning ha inneburit att den fasta kostnaden skulle uppgå till och den rörliga till . Förslaget innebär att den fasta delens storlek således ska knytas till beräknat antal utbetalningar . Detta kan ske g e- nom att ett särskilt anslag till AMS på motsvarande sätt som gäller för Alfa-kassans nuvarande anslag. Den rörliga delen betalas ut vid varje utbetalningstillfälle för aktivitetsstödet. Storleken på ersättningen bör beräknas med utgångspunkt från faktiskt antal utbeta lningar. Genomförandet av en överföring av utbetalningsansvaret från RFV/försäkringskassorna till arbetslöshetskassorna föreslås ske genom en övergångsperiod med två parallella system . Det innebär att anvisningar, som är gjorda senast 31/12 2002 går till försä k- ringskassorna för beräkning och utbetalning av aktivitetsstöd. Försä k- ringskassorna fortsätter utbetalningen i dessa ärenden så länge anvi s- ningen varar, dock längst till 30/6 2003. Alla anvisningar, som görs fr.o.m. 1/1 2003 går till arbetslöshetskassorna för beräkning och utb e- talning av aktivitetsstöd. ·Samordning av förmåner och ersättningsregler I utredningen föreslås att de flesta av nuvarande samordningsregler mellan aktivitetsstödet och andra ersättningar ersätts med motsvarande regler i arbetslöshetsförsäkringen. Detta innebär att den enskilde ersät t- ningstagaren får samma ersättningsbelopp när hon/han går från arbet s- löshet med arbetslöshetsersättning till deltagande i program med akt i- vitetsstöd. Samordningsreglerna för arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet skiljer sig åt tekniskt, men det är sannolikt inte någon större skillnad i ersättningsbelopp. En grundläggande skillnad är att vissa inkomster vid sidan om aktivitetsstödet reducerar ersättningsbeloppet medan motsv a- rande tid med ersättning i arbetslöshetsförsäkringen betraktas som hi n- dertid och således inte ger någon ersättning alls. För pensionsbelopp finns också vissa skillnader vad gäller vilka pensionsförmåner som r e- ducerar ersättningsbeloppen i de båda stödformerna. Att i detalj utreda de ekonomiska konsekvenserna för staten och för den enskilde är ett mycket komplicerat och omfattande utredningsarbete, som inte varit möjligt inom ramen för föreliggande utredning. Det finns samordning s- regler som marginellt ger högre respektive lägre ersättningsbelopp i båda ersättningssystemen. Den sammantagna bedömningen är att en övergång till arbetslöshetsförsäkringens samordningsregler i båda e r- sättningsformerna sannolikt inte leder till påtagligt förändrade kostn a- der för st aten. 1.Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbet s- löshetskassor Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:239) om arbetslöshetska s- sor dels att 6 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas två nya paragrafer, 1 a och 89 a §§, av följande lydelse.