sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då produ- centen gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig av- kastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, obe- roende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknads- mässig avkastning på undansatta medel ska erhållas. Med utgångspunkt från en fördjupad analys angående möjlig- heterna att använda en traditionell försäkringslösning vid produ- centansvar konstaterar jag följande: Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäk- ringslösningar för producentansvaret. Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsätt- ningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa. Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns. Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbola- get behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste in- hämtas från produktens tillverkare. En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten. Jag gör bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Mitt förslag är, enligt kapitel 10, att en kommitté eller delegation tillsätts för att i dialog och samråd utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher över- väga olika typer av ekonomiska garantier. Representanter för och har på uppdrag av denna utredning analyserat för- och nackdelar med olika sätt att skapa ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas. De har särskilt analyserat försäk- ringslösningar. Här följer delar av arbetsgruppens resultat. I kapitlet har också vägts in andra synpunkter som inkommit till utredningen. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande 12.2Jämförelse mellan olika finansieringsformer Omhändertagande av uttjänta produkter medför att återvin- ningsföretag kräver ersättning för de kostnader som uppkommer vid omhändertagande av produkten. Generellt kan det antas att det är producenten som åläggs ansvar för betalning. Här följer en redogörelse för olika finansieringsformer som skulle kunna vara aktuella för att skapa garantier för producent- ansvarets fullföljande samt en beskrivning av för- och nackdelar med de olika alternativen. Studerade alternativ är försäkring, för- säkring genom captive, producenten gör avsättning i egen respek- tive statlig fond samt direkt finansiering via materialbolag. De olika alternativen har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av. En försäkringslösning har från samhällets synpunkt den fördelen att verksamheten övervakas av en särskild myndighet. Försäkrings- bolagens verksamhet är reglerad i lag och i föreskrifter utfärdade av . Endast sådana bolag som har tillstånd från Fi- nansinspektionen (koncession) eller motsvarande tillstånd i annat EES-land får bedriva försäkringsrörelse i . Vid en konces- sionsansökan görs en ingående prövning av huruvida bolagets verk- samhet kan komma att uppfylla kraven i de författningar som styr verksamheten samt att ägare och ledning kan anses lämpliga och ha den kompetens som krävs. Inspektionen granskar även en, av bola- gen lämnad, ekonomisk prognos . har därefter en kontinuerlig tillsyn över bola- get utifrån olika väsentliga aspekter. En huvuduppgift är här att be- vaka att verksamheten bedrivs med en tillfredsställande soliditet, likviditet och riskhantering i syfte att säkerställa att bolagen kan infria sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna och andra er- sättningsberättigade. Bolagen lämnar löpande olika typer av eko- nomiska rapporter. Bland annat kontrolleras att bolagens kapital- placering sker på ett betryggande sätt i enlighet med de begräns- ningsregler som återfinns i försäkringsrörelselagen (1987:713) och Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande att bolagen har tillräckligt med kapital för att kunna infria sina förpliktelser. De åtaganden som försäkringsbolaget kommer att göra avseende producentansvar kommer till stor del återförsäkras på världsmark- naden, vilket är en vanlig strategi för försäkringsbolagen att fördela risker och med dem följande kostnader. Återförsäkrings- marknaden kommer i sin tur att granska försäkringsupplägget och innebär därmed en extra kontroll på att åtagandena är korrekt beräknade. Arbetsgruppen anser att försäkringslösning näst statlig lösning utgör det säkraste alternativet. Försäkringssystemet ger möjlighet att kunna förränta genom kapitalförvaltning, vilken övervakas och föreskrivs av Fi- nansinspektionen. Förräntning leder till att de avsatta medlen för återvinning kan hållas låg. Försäkringsbolagen har även en organisation som är dimen- sionerad för att handha omfattande ersättningsanspråk. Producent- ansvaret kan således säkras inom befintliga försäkringssystem. Incitament för miljömässiga produktförbättringar föreligger vid försäkringslösning. Miljömässiga produktförbättringar som under- lättar återvinningen kommer att ge lägre försäkringskostnad, vilket i sin tur leder till billigare försäljningspris på produkten. Det producerande företaget kan avsätta medel för varje produkt de sätter på marknaden. Medel som sätts i en särskild fond för att kunna tas i bruk när produkt inlämnas för återvinning. Dessa in- satta medel kan kapitalförvaltas fram till att återvin- ningen ska betalas. Enligt förhandsbesked från medges avdragsrätt för fondering av medel till framtida producentansvar avseende bilar. Avdragsrätten är be- roende av producentens förhållanden i det enskilda fallet. En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten. Enligt arbetsgruppens syn har denna lösning riskmoment. Om företaget fritt kan disponera över fonden finns risk att fonden för fullgörande inte har tillräckligt kapital för åtagan- det. En rad situationer kan uppkomma som leder fram till att Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande fonden är utnyttjbar. Som exempel på sådana situationer kan nämnas. Vid företagets insolvens finns risk att medel i fonden utnyttjas för andra ändamål än som var tänkt. kan gå snett och medel förloras, varvid fullgörande ej kan ske. Risk finns att producenten inte avsätter tillräckligt kapital för fullgörandet av producentansvaret. Det kan dock i stor ut- sträckning motverkas genom att bolagets revisor kontrollerar och rapporterar avvikelser. Företag lägger ner sin verksamhet i . Ovanstående risker gäller främst den grupp av producenter/impor- törer som inte är officiella märkesrepresentanter. De officiella re- presentanterna kan dels anses vara mer stabila företag, dels har tillverkaren här, oavsett lagkrav, ett direkt intresse av att behålla ett gott renommé för märket på marknaden. För att motverka ovanstående risker anser arbetsgruppen att det krävs en tillsyn från myndighets sida. Någon myndighet som na- turligt kan åta sig denna tillsyn finns inte . Men inte ens med tillsyn kan garanteras att pengar finns kvar till att betala återvinningsåtagandet. Arbetsgruppen anser att en pro- ducents fondlösning måste säkras med någon form av garanti. Till exempel kan producenten försäkra det fall att han ej kan fullgöra sitt åtagande genom försäkring eller via en bankgaranti. Även i detta fall måste en tillsyn finnas som förvissar sig om att garanti- åtagande finns. Vidare bör påpekas att eventuell direktimport faller utanför lös- ningar när producenten fonderar. har ett intresse av att behålla kapital inom koncernen i stället för att erlägga till fri- stående försäkringsbolag. Stora företag anser sig kunna bära de skador som inträffar med sitt eget kapital och väljer därför att bara försäkra sig för större skador. Ett sätt för företag att uppnå detta är att starta egna försäkringsbolag, s.k. captive. Företaget kan då genom att behålla risker i captivet se till att kapitalet stannar i kon- cernen. Denna möjlighet används dock ofta endast i begränsad Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande omfattning då captivet normalt återförsäkrar merparten av riskerna externt och bara behåller en mindre del för egen räkning. Svenska captivebolag står under samma tillsyn som övriga svenska försäkringsbolag. Ofta etableras dock captiven i skatte- mässigt fördelaktiga domiciler. Om captivet har sitt säte i annat land inom EES kan det försäkra svenska risker med stöd av den etableringsfrihet, alternativt den rätt till gränsöverskridande handel, som gäller inom EES. har då visserligen inte den finansiella tillsynen över captivet men tillsynen sker efter motsvarande regler som i . Om captivet är hemmahörande i ett land utanför EES regleras dess verksamhet av de regler som gäller i detta land vilka inte är samordnade med svenska regler. Sådant captive står inte heller under Finans- inspektionens tillsyn. Vanligtvis är ett captive ett återförsäkringsbolag (normalt för den egna koncernens risker) men det förekommer även att man har koncession för direktförsäkring. En koncerns producentansvarsrisk kan försäkras hos ett fri- stående direktförsäkringsbolag. Detta bolag kan välja att återför- säkra del av risken i producentens egna captive om man bedömer captivets säkerhet som tillräcklig. Direktförsäkringsbolaget svarar då primärt för producentansvaret. Captivets eventuella betalnings- oförmåga vid skada drabbar i detta fall endast direktförsäkrings- givarens återkravsrätt av captivet. Skulle ett captive uppträda som direktförsäkrare av den egna koncernens producentansvar anser arbetsgruppen att det finns en risk i bristen på armlängds avstånd mellan producent och garant. Om försäkring av den egna koncernens producentansvar är captivets enda eller huvudsakliga verksamhet finns inte något för- säkringsbestånd avseende andra slags risker som kan balansera ett oväntat skadeutfall. Vidare skulle i så fall, och om producenten upphör med verksamheten, captivet endast ha ett avvecklingsbe- stånd, utan möjlighet att balansera ett ogynnsamt resultat med ny- inkommande . Incitament för miljömässiga produktförbättringar bör föreligga även vid captivelösningar. Det torde ju ligga i bolagets intresse att minska kostnaden på sin produkt. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Med statlig fond menar arbetsgruppen att staten eller myndighet får i uppdrag att genom avgift samla in medel till finansiering av framtida återvinning. Ett sådant system skapar dock inga incita- ment för producenten att vidta miljömässiga produktförbättringar. En fördel med en statlig fondlösning är att producentansvaret ga- ranteras. För att uppnå de mål som eftersträvas med producentansvar måste medel separeras för varje producent så att incitament skapas till produktförbättringar. Arbetsgruppen menar att det är enklare och mer kostnadseffektivt att utnyttja redan befintliga möjligheter. Vad gäller just producenter av elektroniska produkter har dess branschorganisation ställt sig bakom bildandet av ett så kallat materialbolag som ska svara för att det finns en logistik för in- samling av förbrukade produkter och för att det upprättas avtal med kommunerna som ska genomföra skrotningen. Materialbolaget kommer att finansiera sin verksamhet genom löpande debiteringar till berörda producenter. Kostnaderna för- delas på producenterna efter deras marknadsandel i nyförsälj- ningen. Modellen innebär en enkel hantering av godset eftersom det inte krävs att olika fabrikat eller tillverkningsår registreras i samband med skrotningen. Ur miljöstyrningsaspekter är det angeläget att den enskilde pro- ducentens avgifter speglar kostnaden för återvinningen av dennes produkter. I exemplet från elektronikområdet har man inte en sådan avgiftssättning. Det hindrar inte att man skulle kunna tänka sig en kollektiv lösning med ett materialbolag med differentierade avgifter. Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för att garantera produ- centansvarets fullföljande. Alternativen är traditionell försäkrings- lösning, försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Dessa alternativ har analyserats med Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller full- görande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkast- ning på det kapital som producenten sätter av. Jag konstaterar att största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut. Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då produ- centen gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser, för att mark- nadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas. 12.3Fördjupad analys av försäkringslösning 12.3.1Obligatorisk eller frivillig försäkringslösning Då producenten har valfrihet att välja försäkring eller annan lös- ning för sitt producentansvar, finns en viss risk att producenten inte gör nödvändiga avsättningar för att kunna leva upp till det lagstadgade ansvaret. Svårigheter kan uppkomma när producenten inte längre bedriver verksamhet, försätts i konkurs, är oanträffbar eller saknar likvida medel till sin ansvarsskyldighet. Det väsentliga är att producentansvaret kommer att kunna full- göras för när produkten är uttjänt. Arbetsgruppen, anser att staten bör förvissa sig om att tillräcklig säkerhet finns för att producentansvarsåtagandet kan uppfyllas. Det är således staten som utifrån den säkerhetsnivå man vill sätta som får avgöra huruvida en obligatorisk försäkringslösning ska föreslås. 12.3.2Kontroll att försäkring tecknas Arbetsgruppen anser att det måste finnas kontroll av att produ- centen säkrar sin producentansvarsskyldighet. Kontroll måste ske dels av att alla som ska säkra sitt producentansvar har garantier för Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande detta, dels att skyddet är tillräckligt i förhållande till antalet producerade varor. Ett särskilt problem uppkommer när produkter direktimpor- teras. Arbetsgruppen föreslår att den enskilde importören bör jämställas med producent, även då det är fråga om privatperson. Lösningar får här skapas utifrån vilken typ av produkt som importeras. Måhända bör möjlighet finnas att införskaffa produ- centansvarsförsäkring vid gränskontroll eller i vart fall få produkten registrerad. Krav på särskild ordning avseende säkrande av producent- ansvaret för importerade varor kan tänkas utgöra handelshinder och förhindra den fria rörligheten av varor över gränserna inom EU. Arbetsgruppen anser att detta inte torde gälla bilar och elek- troniska produkter som importeras då dessa är föremål för en EU- reglering, och att det är sannolikt att det inom EU samordnade producentansvaret även sprider sig till andra varugrupper. Föreligger registrering av de producerade produkterna anser arbetsgruppen att det är enkelt att koppla produkt till försäkring. Ett meddelande kan härvid registreras via data att produkten är producentansvarsförsäkrad och hos vilket bolag. För trafikförsäkr- ingspliktiga fordon som kan komma att omfattas av producent- ansvar skulle en kontroll enkelt kunna tas fram på data avseende vilka fordon i som står utan producentansvarsförsäk- ring. De produkter som ej registreras medför problem att kon- trollera. Arbetsgruppen anser att en lösning är att registrera pro- dukterna innan de släpps ut på marknaden och som ovan kon- trollera att produkten har en försäkring. En annan väg att utöva tillsyn är att kontrollera att de som tillhandahåller produkter på marknaden har införskaffat försäkringsskydd i erforderlig omfatt- ning. Är det försäkring som tecknats för producentansvaret är det naturligt att ett samarbete mellan försäkringsbolagen och tillsyns- myndigheten upprättas, varvid försäkringsbolaget meddelar till- synsmyndigheten vilka företag som tecknat producentansvarsför- säkring hos dem. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande 12.3.3Är producentansvarsförsäkring ekonomisk garanti eller styrmedel? Arbetsgruppen anser att en producentansvarsförsäkring får funk- tion som både ekonomisk garanti av fullföljande av producent- ansvaret och såsom ett styrmedel till miljöanpassade produkter. Arbetsgruppen menar att en försäkringslösning inte kommer att vara något större styrmedel gentemot konsumentens val av produkt, eftersom försäkringspremien kommer att ha en alltför liten inverkan på produktens totala pris, men att den kan ha be- tydelse för produktens utformning till följd av att små besparingar på stora serier medför stora vinster. Styrmedlet förutsätter att det finns en direkt koppling mellan producenten/ importören och tillverkaren. Arbetsgruppen anser att god konkurrens måste råda dels mellan producenter, dels mellan försäkringsbolag för att producent- ansvarsförsäkring ska medföra en produktpåverkan. Flera alternativa försäkringslösningar till olika pris och som är direkt avhängigt av återvinningskostnad måste stå till buds. I annat fall ges inte förutsättningar för produktförbättringar som leder till lägre pris och därmed förbättrat konkurrensläge för producenten. Detta innebär att en gemensam branschlösning skulle motverka förutsättningarna för miljöpåverkan. Vid försäkringslösning måste premien få sättas av bolagen utifrån reella kostnader för om- händertagande av produkter. Någon styrning av premienivåer från statens sida kan inte accepteras och torde för övrigt strida mot den princip om produktfrihet som gäller inom på försäk- ringsområdet. Försäkringsbolagen framhåller att alla förutsättningar finns för att konkurrens ska råda mellan försäkringsbolag avseende med- delande av producentansvarsförsäkring. Ett intresse för att meddela producentansvarsförsäkringar finns i branschen. 12.3.4Analys av vilka produktgrupper som passar för försäkringsalternativet Arbetsgruppen anger att vissa allmänna grundförutsättningar måste uppställas för att en försäkringslösning för uttjänta produkters omhändertagande ska kunna fungera. Dit hör produktens egna inneboende förutsättningar och att produkten kan sammankopplas med viss försäkring. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Den följande diskussionen utgår från att producentansvaret ligger på tillverkare eller importör, begreppet producent används för båda dessa aktörer. En förutsättning för genomförande av försäkringslösning är, enligt arbetsgruppen, att produkterna ur ett kundperspektiv lämpar sig för omhändertagande av återvinnings- och destruktionsföretag. Vissa produkter är t.ex. på grund av sin ringa storlek lättare att samla in än andra produkter, men små produkter hamnar troligen även oftare i hushållsavfallet än större. Dessutom blir transaktions- kostnaden för dessa varor alltför hög – i förhållande till varans pris – för att lämpa sig för försäkring. Varor med stor omsättnings- hastighet bör således hållas utanför försäkringslösning mot nämnda bakgrund. För dessa ofta omsatta varor är den källsortering som kommunerna bygger upp mycket bättre. Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg om- sättningshastighet anser arbetsgruppen däremot lämpliga för för- säkringslösningar. För att säkerställa att så många produkter som möjligt tas omhand bör register för identifiering av försäkringsgivare övervägas, efter- som olika försäkringsgivare kan finnas för varor sålda under skilda år. Varje produkts ursprung måste således kunna härledas tillbaka till den som tecknat en producentansvarsförsäkring. Identifiering av produkten möjliggör sådan koppling mellan uttjänt produkt och avtalad försäkringsgivare. Alternativt måste produkternas försälj- ningsår, tillverkningsår eller försäkrad modell kunna identifieras. Dessa uppgifter måste dessutom vara tillgängliga för återvinnings- och destruktionsföretag. Identifikation kan ske genom någon form av märkning. Vissa produkter uppfyller kravet på identifierbarhet. I andra fall måste någon form av krav på identifikation skapas antingen på frivillig väg eller via lagstiftning. Särskilda problem uppkommer vid direktimport, vilka måste definieras för varje produktområde. Arbetsgruppen anger två olika möjligheter att lösa identifika- tionen. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande En produkt kan registreras vid tillverkning/ försäljning och därigenom kan producentansvaret avläsas i till- gängligt register. Produkter kan ofta identifieras via sitt varumärke. Det måste även kunna fastställas till vilken försäkring produk- ten ska kopplas, vilket kan ske via angivande av tillverkningsår på produkten. Denna lösning innebär att det är tillverkaren som bär ansvaret för varumärkesrelaterat producentansvar. Arbetsgruppen anser att ytterligare en förutsättning för producent- ansvarsförsäkring är att det finns en befintlig återvinningsteknik att tillgå vid försäkringsavtalets ingående. Försäkringsbolagen anser att en försäkringslösning inte kan byggas upp på antagande om att viss teknik kommer att kunna finnas när det är dags för utskrotning. De anger att de vill redan vid avtalets ingående kunna sluta avtal med återvinningsföretag om omhändertagande av produkter, och bedömning av kostnaden för återvinning är en viktig del av premieberäkningen. Vilka varor är lämpliga Med utgångspunkt i de allmänna förutsättningarna har arbetsgrup- pen kommenterat några varugrupper. Producenter av förpack- ningar, däck, och lätta fordon är redan skyldiga att ansvara för att produkterna tas omhand. Förpackningar: försäkringslösning lämpar sig inte bl.a. mot bakgrund av att de är svåridentifierade, har stor omsättnings- hastighet och transaktionskostnaden för försäkring blir hög. Däck: däck är sannolikt en för kortlivad produkt för att produ- centansvarsförsäkring ska vara lämplig, enligt arbetsgruppen. Personbilar: Förutsättningarna för att kunna försäkra pro- dukterna är uppfyllda: De kan identifieras, de har lång om- loppstid, och ett stort värde. Andra produkter som kan komma att aktualiseras för producent- ansvarsförsäkring.