sou · GPB386 · 2002-01-01 00:00:00 — Det finns också en mycket stark koppling mellan ledning, samordning och information. Utredningen har föreslagit en ny myndighet1 med bl.a. samordnande planeringsuppgifter vad avser beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. En särskild organisationskommitté skall närmare utarbeta former för hur planeringsmyndigheten skall utföra sitt arbete. Detta gör att planeringssystemet i stor utsträckning faller utanför framställ- ningen i denna promemoria. Det nuvarande systemet för beredskapsplanering har byggt på ett traditionellt områdesansvar och ett funktionsansvar. 1 Regeringen har i prop. 2001/02:10 föreslagit att en ny planeringsmyndighet inrättas. varande ansvarsformerna bör vara områdesansvar, bevaknings- ansvar och samverkansansvar. Med områdesansvar avses att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen an- passas till de behov som finns inom det aktuella geografiska ansvarsområdet och att de aktörer som finns inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. Områdesansvaret gäller hela hotskalan från fredstida kriser till höjd beredskap. Områdesansvar skall utövas på nationell, regional och lokal nivå. Det underlag som de samverkansansvariga myndigheterna tillhandahåller har betydelse i fred för utövandet av områdesan- svaret på nationell nivå. Områdesansvar innehåller omvärldsana- lyser, omvärldsbevakning, risk- och sårbarhetsanalyser med in- riktning på bl.a. teknisk och samhällsviktig infrastruktur och olika typer av IT-relaterade hot. Scenarioteknik kan användas för att skapa ett bättre underlag för olika typer av krisförberedelser. På regional och lokal nivå skall länsstyrelserna och kommunerna vara ansvariga. I förberedelse- och planeringsskedet inför en kris innebär områdesansvaret att tillse att planeringen utgår från enhetliga förutsättningar och att de åtgärder som genomförs av olika organ stödjer varandra på ett effektivt sätt. I en akut krissituation ankommer det på det ansvariga organet att initiera och underlätta den samverkan som krävs för att tillgängliga resurser skall kunna mobiliseras och utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen. Områdesansvaret kommer på den lokala nivån där det prak- tiska utförandet är mest påtagligt att vila på kommunerna. Det är den väsentligaste enskilda ansvarsformen. Utredningen har angivit utgångspunkter för ändringar i kommunallagen för att underlätta för kommunerna att tillsätta särskilda krishanterings- organ och för att etablera, underlätta och effektivisera samverkan kommuner emellan. Detta har avsett även det fallet att samverkan över kommungränserna behövs för att en eller flera kommuner skall kunna fortsätta att fullgöra sina uppgifter. Dessa frågor har beröringspunkter med det arbete som utförs av en utredning som under arbetar med mot- svarande frågor. Med bevakningsansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att genomföra den omvärldsbevakning och att upprätt- hålla den kompetens som krävs för att myndigheten inom sitt verksamhetsområde skall kunna åstadkomma anpassnings- förmåga och i övrigt tillgodose de krav som ställs på myndig- hetens verksamhet vid höjd beredskap. Bevakningsansvar har att göra med möjligheterna till en fram- tida försämring av det säkerhetspolitiska läget och risker för en försämring av hotbilden. En erforderlig förmåga till anpassning förutsätter att totalförsvaret kan avläsa och korrekt tolka de för- ändringar som inträffar i landets säkerhetspolitiska situation. Vissa myndigheter inom det civila försvaret behöver ha möjlig- het att medverka i den omvärldsbevakning som krävs. De behöver också ha möjlighet att upprätthålla viss kompetens som enbart är inriktad på förhållandena vid höjd beredskap. Med den konstruktion av ansvarsformer som utredningen föreslår är det i detta sammanhang tveksamt om systemet med beredskaps- myndigheter skall behållas. Antalet myndigheter som tilldelas samverkans- eller bevakningsansvar kan troligen bli betydligt färre än nuvarande antal beredskapsmyndigheter. Kravet på an- passningsförmåga hos totalförsvaret fastställs i totalförsvars- besluten och regeringens inriktningsbeslut. Dessa övergripande krav får sedan brytas ned i ansvar och uppgifter för enskilda myndigheter. Allmänna krav på myndigheter och deras verk- samhet vad gäller anpassningsförmåga bör anges i myndig- heternas instruktioner. Mer specifika och resursberoende krav bör formuleras som uppdrag i de årliga regleringsbreven. Med samverkansansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att samverka med andra organ i syfte att tillgodose de krav på samordning som finns inom vissa sakområden som har betydelse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Samverkansansvaret skall komplettera områdesansvaret när det gäller att tillgodose behovet av tvärsektoriell samordning och samverkan. I vissa fall finns dock också ett behov av fackmässig samordning och samverkan i krissituationer. samordning saknar en geografisk dimension och gäller själva verksamheten oavsett på vilken plats eller nivå som denna bedrivs. Mellan olika verksamhetsområden kan finnas starka ömsesidiga beroendeförhållanden. Bland annat kan det finnas behov av att utgå från vissa gemensamma förutsättningar vid genomförandet av utbildnings- och övningsverksamhet för den personal som är verksam inom det aktuella området. Det kan också finnas behov av att anpassa kommunikationsstöd, utrustning och anläggningar till en gemensam teknisk standard eller till vissa minimikrav på förmåga att fungera under störda förhållanden. I akuta krisförlopp kan det finnas anledning att bl.a. samordna expertstöd och rådgivning från centrala myndig- heter till regionala och lokala organ. Också informationen till allmänheten behöver samordnas i ett akut krisförlopp. Utred- ningen har lämnat ett flertal exempel på verksamheter och situationer där starka ömsesidiga beroendeförhållanden kan tänkas råda. Tyngdpunkten för samverkansansvaret kommer att ligga på förberedelse- och planeringsstadiet, men det bör också omfatta verksamheten i en akut krissituation. När det gäller forskning för civilt försvar och beredskapen mot allvarliga kriser har utredningen sett ett ökat behov av forskning och utveckling i syfte att förbättra samhällets förmåga att klara hantering av kriser. föreslås fungera som beställare av sådan forskning. Den bör också svara för att sammanställa behovet av tvärsektoriell forskning och utveckling inom området. För att främja detta bör bland annat följande åtgärder vidtas. En mångfald av forskargrupper bör uppmuntras. Många organ engageras som beställare och mottagare av forskning och studier. Mångfalden av utförare och beställare knyts samman i ämnes- eller problemformulerade nätverk tvärs över myn- digheter och forskargrupper. I fråga om en strategi för IT-säkerhet har utredningen förordat En funktion för samordning på nationell nivå av åtgärder mot allvarliga IT-relaterade hot och IT-incidenter. En funktion för kvalificerad omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom IT-säkerhetsområdet. En funktion för hantering av IT-incidenter (bevakning, statistik och varning av berörda systemägare). En teknikkompetensfunktion inom IT-säkerhetsområdet (expert- och stödfunktion med hög teknisk kompetens). Ett system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter och IT-system. Utredningen skall enligt tilläggsdirektiv, som är utgångspunkt för framställningen i detta betänkande (dir. 2001:54), ange exempel på organ och myndigheter som bör pekas ut som områdes-, samverkans- respektive bevaknings- ansvariga. Utredningen skall vidare, ur ett totalförsvars- perspektiv, lämna förslag till de ändringar av beredskapsför- ordningen (1993:242) och lagen (1994:1720) om civilt försvar som föranleds av förslagen i huvudbetänkandet, samt lämna för- slag på följdändringar i de myndighetsinstruktioner som föran- leds av förslagen. 1.5Utredningsuppdrag angående kommunernas och landstingens organisation Regeringen har i direktiv till en särskild utredare (dir. 2001:40) lämnat uppdrag att göra en översyn och ge förslag till de lag- ändringar som behövs för kommunernas och landstingens organisation och beslutsfattande vid extraordinära händelser i samhället i fred. Frågan när en sådan reglering får tillämpas och hur detta avgörs i varje situation skall också utredas. I uppdraget ingår också att överväga om det med hänsyn till kommunernas och landstingens behov finns anledning att förtydliga de regler som styr deras planering inför extraordinära fredstida händelser och, om så är fallet, lämna förslag till författningsändringar. 2Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och bevakningsansvar Sårbarhets- och säkerhetsutredningen föreslog i sitt huvud- betänkande att myndigheternas ansvar vid allvarliga kriser i sam- hället och vid höjd beredskap skall regleras genom att myndig- heter som har viktiga uppgifter under dessa förhållanden tilldelas ett samverkansansvar och/eller ett bevakningsansvar. föreslog utredningen att vissa myndigheter eller andra organ skall tilldelas ett områdesansvar avseende verksamhet på lokal, regional och central nivå. Som en följd av dessa förslag föreslog utredningen också att det civila försvarets funktionsindelning skall avskaffas och att beredskapsförordningen skall omarbetas eller ersättas med en ny förordning. I följande kapitel preciseras begreppen samverkansansvar och bevakningsansvar. Vidare beskrivs dessa begrepps roll vid statsmakternas styrning av myndigheternas krishanterings- arbete. Begreppen tillämpas också på några verksamheter som har stor betydelse vid hanteringen av allvarliga kriser i fred och/eller vid höjd beredskap. Syftet är att ge konkreta exempel på begreppens innebörd i några enstaka fall. Avsikten är dock inte att ta fram fullständiga listor på myndigheter som bör ha samverkans- och/eller bevakningsansvar eller att redovisa slutliga förslag avseende de områden som anförs som exempel. Ett slutligt beslut om vilka myndigheter som bör ha Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och SOU 2001:86 samverkansansvar eller bevakningsansvar kräver fortsatt beredning. Den funktionsindelning som finns inom det civila försvaret tillkom i samband med att ett nytt system för ledning och samordning infördes inom den civila delen av totalförsvaret. Då etablerades också ÖCB som samordnande myndighet inom det civila försvaret. Funktionsindelningen har endast förändrats obetydligt sedan den infördes. Bl.a. har antalet funktioner minskats något och en diskussion har vid olika tillfällen förts om vilken ställning som funktionen Civil ledning bör ha. Funktionsindelningen tillkom i syfte att renodla ansvaret för myndigheternas beredskapsförberedelser och verksamhet vid höjd beredskap. Som en följd härav indelades samhällsverksam- heten i ett antal för totalförsvaret viktiga funktioner med en central statlig myndighet som ansvarigt organ. I en funktion in- går dock ofta verksamhet som bedrivs av andra organ än statliga myndigheter, t.ex. kommuner, företag, organisationer och en- skilda. Tre kriterier har anförts för när en verksamhet bör ges ställ- ning som funktion: 1.Det bör röra sig om en verksamhet som har stor betydelse för totalförsvaret vid höjd beredskap. 2.Det bör röra sig om en verksamhet som kräver någon form av central statlig styrning. 3.Det bör röra sig om en verksamhet som omfattar flera stat- liga myndigheter och andra organ och som behöver sam- ordnas i olika avseenden. Det första kriteriet betonar att funktionsindelningen har inrikt- ning på höjd beredskap och att den bör vara relaterad till de upp- gifter som det civila försvaret har under dessa förhållanden. Ändrade uppgifter för det civila försvaret kan därför medföra ett krav på förändringar i funktionsindelningen. Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och dock endast små förändringar i funktionsindelningen genom- förts . Det andra kriteriet är själva grunden för att staten över- huvudtaget skall engagera sig i den aktuella verksamheten. Verksamhet som också vid höjd beredskap fungerar utan statliga ingripanden behöver inte organiseras i funktioner. Detta gäller verksamhet som andra samhällsaktörer än staten kan klara helt på egen hand. Det tredje kriteriet innebär att den aktuella verksamheten kräver samordningsåtgärder som inte kommer till stånd spontant. Ett skäl till detta kan vara att den normala fredstida verksamheten inte behöver samordnas utan kan bedrivas av varje myndighet utifrån sina egna förutsättningar. Detta är också ett skäl till att en funktion sällan omfattar en enda myndighet. I sådana fall finns redan samordningsmekanismer genom den ordinarie ledningsstruktur som finns inom myndigheten. Innebörden av funktionsansvaret regleras i beredskapsförord- ningen (1993:242). I en bilaga till denna förordning anges vilka myndigheter som är funktionsansvariga och vilka övriga myndigheter som ingår i respektive funktion. I förordningen anges också vilka myndigheter som är beredskapsmyndigheter utan att ingå i en funktion. Med beredskapsmyndighet avses en myndighet vars verksamhet har stor betydelse för totalförsvaret. Dessa myndigheter skall upprätthålla sin verksamhet vid höjd beredskap. Myndigheter som inte är beredskapsmyndigheter skall vid höjd beredskap fortsätta sin verksamhet så långt som det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. 2.3Motiv för förändringar av funktionsindelningen Funktionsindelningen - liksom beredskapsförordningen i stort - är inriktad på förhållandena vid höjd beredskap. Andra allvarliga kriser än höjd beredskap regleras inte i förordningen. Gällande beredskapsförordning har därför en grundkonstruktion som inte överensstämmer med de krav på helhetssyn vid hanteringen Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och av olika typer av kriser som bör eftersträvas . Höjd bered- skap uppfattas som ett tillstånd som är tydligt åtskiljbart från såväl normala som icke-normala fredsförhållanden. Beredskapsförordningen innehåller detaljbestämmelser för en rad områden, bl.a. åtgärder som myndigheterna skall vidta vid olika beredskapsnivåer. Vissa av dessa åtgärder utgår från plane- ringsdoktriner som uppfattas som föråldrade eller orea- listiska. Ett exempel på detta är bestämmelserna om utflyttning till krigsuppehållsplats. Detta skall ske vid högsta beredskap om myndigheten delar krigsuppehållsplats med Försvarsmakten. I annat fall lämnas myndigheten en viss handlingsfrihet. Utgångs- punkten för dagens planering är istället att myndigheterna så långt som möjligt skall stanna kvar på sina fredsuppehållsplatser. Det är uppenbart att huvuddelen av bestämmelserna i bered- skapsförordningen har tillkommit med storkriget som domine- rande hotbild. Detta gäller också det civila ledningssystemet i stort. Då detta ledningssystem infördes var ett storskaligt väpnat angrepp som syftade till en ockupation av hela eller delar av landet dimensionerande för planeringen. Också funktionsindelningen är uppbyggd med detta hot som grundförutsättning. Vissa funktioner omfattar en verksamhet som främst har betydelse vid långvariga krigsförlopp och vid stridshandlingar av stor omfattning som även utsätter civilbefolkningen för risker. Vidare har synen på vissa samhällsverksamheter förändrats. Ett exempel är synen på den tekniska infrastrukturen. Då funktionsindelningen infördes var transportväsendet den viktigaste infrastrukturen. betonas elförsörjningen, tele- kommunikationerna och viss IT-verksamhet som grundläggande för samhällets funktionsförmåga. Också vissa ekonomiska system som betalningssystemet har stor betydelse. Av betydelse är också att funktionsindelningen tillkom i ett samhälle då synen på ekonomiska regleringar var en helt annan än vad den är . Ett exempel på detta är att det från början fanns en funktion som omfattade prisregleringsåtgärder. Regleringsinslag kvarstår dock som en väsentlig del av verksam- heten i många av de funktioner som finns . Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och är funktionerna Utrikeshandel, Livsmedelsförsörjning, Energi- försörjning och Försörjning med industrivaror. En stor del av de regleringsåtgärder som planerades kan vara omöjliga att genomföra med hänsyn till medlemskap i . Andra lösningar än traditionella regleringar måste därför eftersträvas för att skapa försörjningstrygghet och att undvika störningar i ekonomin. Exemplen visar att systemet med funktionsansvar för myndigheter till stor del är föråldrat och att det inte kan läggas till grund för ett modernt krishanteringssystem. Detta är bakgrunden till Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att funktionsindelningen skall avvecklas och ersättas med ett styrsystem som bygger på begreppen samverkansansvar och bevakningsansvar. 2.4Begreppen samverkansansvar och bevakningsansvar Statsmakterna har också i fortsättningen behov av att kunna styra myndigheternas planering vad gäller det civila försvaret och allvarliga kriser i fred. Detta måste kunna ske med utgångspunkt från en helhetssyn på olika typer av kriser. Ett övergripande krav på styrsystemet är därför att det kan hantera alla typer av kriser som är så allvarliga att de kräver sektorsövergripande åtgärder på samhällsnivå och inte kan genom åtgärder inom en enskild myndighets verksamhets- område. Mindre allvarliga kriser bör kunna inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet och förberedas genom tillämpning av ordinarie planeringsrutiner. De ansvarsbegrepp som utredningen föreslog i sitt huvudbetänkande - områdesansvar, samverkansansvar och be- vakningsansvar - syftar till att precisera roller och ansvar för olika organ i det nya krishanteringssystemet. Systemet är hel- täckande i den meningen att det lägger fast ansvaret för alla de åtgärder som behöver vidtas före, under och efter en allvarlig fredstida kris samt före och under ett krig. Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och Områdesansvaret utövas enligt förslaget på lokal, regional och central nivå och gäller såväl vid allvarliga kriser i fred som vid höjd beredskap. Samverkansansvaret avser i första hand centrala statliga myn- digheter och gäller verksamheten vid allvarliga kriser i fred och vid förberedelserna inför sådana situationer. Bevakningsansvaret gäller förberedelse- och anpassnings- åtgärder inför höjd beredskap samt verksamheten under höjd beredskap. Det skall utövas av centrala statliga myndigheter. Utredningen har också använt begreppet planeringsansvar. Planeringsansvaret har använts för att beskriva icke-statliga organs ansvar i krissituationer. I och med att det rör sig om icke- statliga organ krävs lagstiftning för att en aktör skall kunna åläggas en uppgift. Det viktiga i denna situation är att lägga fast att den aktuella aktören har ett ansvar för att vidtaga förberedelseåtgärder inför en kris eller ett krig och att aktören har ett ansvar för att upprätthålla verksamheten under dessa förhållanden. Innebörden av planeringsansvaret kan grovt sett anses svara mot summan av de samverkans- och bevaknings- ansvar som bör tilldelas vissa statliga myndigheter. Det samverkansansvar som har föreslagits av utredningen avser myndighetens förberedelser inför och verksamhet under allvarliga krissituationer. Till skillnad från verksförordningens samverkansansvar gäller detta samverkansansvar i en specifik situation och syftar till att se till att den sektorsövergripande samverkan och samordning som behövs i denna situation kommer till stånd. Ytterligare ett syfte med att tilldela en myndighet samverkansansvar på det sätt som utredningen har föreslagit är att betona att den aktuella myndigheten bedriver en verksamhet som är mycket väsentlig för samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser. Enligt beredskapsförordningen avses med beredskapsmyndig- het en myndighet vars verksamhet har stor betydelse för total- försvaret. Verksamheten skall därför upprätthållas vid höjd beredskap. Med det beredskapsansvar som läggs fast enligt beredskapsförordningen följer krav på att berörda myndigheter skall genomföra ett stort antal planerings- och förberedelse- Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och åtgärder av relativt detaljerad natur (17–43 §§ beredskapsförord- ningen). I beredskapsförordningen regleras också vilka åtgärder som skall vidtas av myndigheter som inte är beredskapsmyndig- heter (44–51 §§ beredskapsförordningen). Det bevakningsansvar som utredningen föreslår avser - liksom beredskapsförordningens beredskapsansvar - myndigheternas förberedelser inför höjd beredskap och verksamhet under dessa förhållanden. Det förändrade säkerhetspolitiska läget medför dock att förberedelserna får ett helt annat innehåll än vad de hade då den dimensionerande hotbilden var ett storangrepp som syftar till en ockupation av hela landet eller en del av detta. De långa anpassningsperioderna och osäkerheten om ett framtida krigs förlopp medför att huvuddelen av den detaljplanering som förutsätts genomföras av en beredskapsmyndighet kan skjutas eller helt utgå. Det bevakningsansvar som utredningen föreslår tar fasta på detta och betonar förberedelseåtgärder som syftar till att skapa förmåga att höja beredskapen om detta skulle bli nödvändigt . I bevakningsansvaret ligger dock också ett krav på att berörda myndigheter skall ha omedelbar förmåga att möta ett begränsat angrepp av det slag som nuvarande planering avser. Till sådana förberedelseåtgärder kan räknas en kvalificerad omvärldsbevakning med inriktning på säkerhetspolitiska förhållanden, systematiska risk- och sårbarhetsanalyser inom myndighetens verksamhetsområde, kompetensupprätthållande åtgärder inom områden som är särskilt väsentliga vid höjd beredskap samt investeringar i anläggningar och utrustning för höjd beredskap om anskaffningstiden är mycket lång, dvs. så lång att anskaffningen inte kan förskjutas till en anpassningsperiod. Ingenting hindrar att en myndighet tilldelas både samverkans- ansvar och bevakningsansvar. Det torde tvärtom vara en vanlig situation att en myndighet som har viktiga uppgifter vid allvar- liga kriser i fred också har det vid höjd beredskap. Man kan dock tänka sig situationer då en myndighet endast har samverkansan- svar vid allvarliga kriser i fred utan att ha bevakningsansvar avseende höjd beredskap. Också den omvända situationen kan Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och Systemet med två typer av ansvar skapar således flexibilitet som kravet på en helhetssyn vid hanteringen av allvarliga kriser i fred och vid höjd beredskap beaktas. Det kan också finnas kopplingar mellan ett samverkansansvar som tillkommer ett antal myndigheter och ett bevakningsansvar som tillkommer samma eller delvis andra myndigheter. Ett exempel på detta är det samverkansansvar som utredningen före- slår beträffande åtgärder mot stora epidemier/epizootier och det bevakningsansvar som föreslås beträffande NBC-skydd (se avsnitt 3.1 och 4.3). Beredskapsförordningen innehåller även bestämmelser avseende myndigheter som inte är beredskapsmyndigheter. Man får förutsätta att myndigheter som varken har samverkans- eller bevakningsansvar vidtar vissa grundläggande säkerhetsåtgärder i sin verksamhet. Detta följer av de allmänna krav på effektivitet och god resurshushållning som ställs på statliga myndigheter. Regelgivningen i beredskapsförordningen för dessa myndigheter kan därför vara allmänt hållen och kortfattad. Om det förslag som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har redovisat genomförs kommer de statliga myndigheterna att kunna indelas i fyra grupper vad gäller hanteringen av allvarliga kriser i fred och vid höjd beredskap. Följande grupper kommer att finnas: 1.Myndigheter som har samverkansansvar inom ett eller flera områden och bevakningsansvar inom ett eller flera områden. 2.Myndigheter som endast har samverkansansvar inom ett eller flera områden.