sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppen anser att större resurser behöver avdelas för utvecklingsinsatser inom området, och att dessa bör inordnas i ett samlat forsknings- och utvecklingsprogram. Ett sådant program bör omfatta inte bara eldningsteknik, sotbildning och brandrisker, utan också innefatta frågor som rör emissioner, hälsa och miljö, inklusive bränsleekonomi. bör i samverkan med andra centrala myndigheter, branschorganisationer och Brandforsk ta initiativ till ett sådant FoU-program. En långsiktig kunskapsuppbyggnad i dessa frågor är väsentlig för att skapa intresse och förtroende för sotningsväsendet sotningssystemet hos inte minst de ansvariga objektsinnehavarna, men också bland utövarna. En ökad kunskap om sambanden ger också möjligheter att förbättra metoder och tekniker och att successivt anpassa sotnings- och besiktningsintervaller samt innehållet i verksamheten. Staten bör genom bl.a. säkerställa att utbildning sker med rätt kvalitet och volym sett till behoven av sotnings- och besiktningstjänster. Om inte andra utbildningsproducenter kan tillskapas måste som kunna erbjuda denna yrkesutbildning. Utbildningsfrågorna belyses vidare i avsnitt 5.3. Förändringen av ansvarsförhållandena kommer som sagt att leda till ett stort behov av och en stor efterfrågan på information. Inte minst övergången i sig kommer att kräva stora informationsinsatser för att få genomslag. i samverkan med kommunerna och andra aktörer har här viktiga uppgifter. Då erfarenheterna talar för att det ofta är brister i kunskap och felaktig hantering som orsakar eldstadsrelaterade bränder, är det också angeläget att använda ansvarsförändringen som en bas för en mera omfattande informationssatsning på brandskyddsfrågor. Även informationsfrågorna behandlas ytterligare i kommande avsnitt (avsnitt 5.4). En reformering av sotningsväsendet med nya ansvarsförhållanden innebär ofrånkomligen förändringar och osäkerheter som under en övergångstid kräver skärpt uppmärksamhet, uppföljning och tillsyn. För att förenkla och underlätta uppföljningen och tillsynen är det angeläget att enhetliga hjälpmedel och rutiner utvecklas. I detta syfte kan t.ex. , i samverkan med kommunerna och branschen, utveckla gemensamt och samordnat IT-stöd för att stödja protokollföring, statistikhantering och rapportering i samband med besiktningsverksamheten samt för att stödja kommunerna i deras uppföljning, tillsyn och statistikhantering. Ett sådant gemensamt, samordnat IT-stöd är, enligt arbetsgruppens bedömning, ett mycket väsentligt element i ett reformerat system för sotningen. Därutöver finns orsak att följa upp den föreslagna reformeringen av sotningen och brandförebyggande åtgärder i syfte att få underlag för att rätta till eventuella oönskade effekter. I tidigare avsnitt har arbetsgruppen tagit ställning till och lagt förslag om vilka principer som bör tillämpas i ett framtida reformerat sotningsväsende. Förslagen innebär ett antal grundläggande förändringar jämfört med nuvarande system. Dessa förändringar måste hanteras i ett genomförande av övergången till nytt system så att problemen blir så små som möjligt och övergången blir smidig. En övergång kan ske i ett sammanhang eller stegvis i etapper. Behoven av särskilda övergångslösningar och övergångsregler måste övervägas. Tidplanen för ett genomförande måste beakta behoven av olika slags förberedelser hos berörda aktörer. Nuvarande sotningsväsende inrymmer kvalificerade resurser, kompetens och erfarenheter. Systemet är etablerat och har skapat ett stort mått av förtroende hos allmänheten. Det är därför synnerligen viktigt att resurser och kompetens kan tillvaratas på bästa möjliga sätt även i ett reformerat system. Arbetsgruppen har strävat efter lösningar som medger detta. De förslag som här läggs om reformerat sotningsväsende skall regleras i räddningstjänstlagstiftningen. Som tidigare nämnts håller denna lagstiftning på att ses över. De förslag till författningsmässig reglering som denna arbetsgrupp lägger kommer att bilda underlag till och vävas samman med andra förslag inom området skydd mot olyckor. Denna helhet skall sedan beredas i gängse ordning innan beslut om ny lag kan tas i . Arbetsgruppens arbetshypotes är att en sådan ny räddningstjänstlag kommer att träda i kraft tidigast . De författningsförslag som redovisas i denna promemoria är emellertid redovisade som ändringar i nuvarande räddningstjänstlagsstiftning. I de följande avsnitten behandlas viktigare frågor och åtgärder i samband med övergången till föreslagen reformering av sotningsväsendet. Avslutningsvis redovisas en översiktlig tidplan för genomförandet. 5.2 System för certifiering, godkännande och etablering 5.2.1 Ackreditering och certifiering Arbetsgruppens förslag är att den personal som utför yrkesmässig sotning respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler skall vara behörig för dessa uppgifter genom certifiering av ett ackrediterat organenligt lagen om teknisk kontroll, eller ingå i för uppgifterna ackrediterade företag enligt lagen om teknisk kontroll. En sådan personcertifiering innebär att varje person skall uppfylla vissa krav på utbildning och kompetens, prövas för uppgiften och godkännas genom tilldelning av ett certifikat, som är giltigt , t.ex. , och för vissa arbetsuppgifter. omprövas kompetens och lämplighet med hänsyn till nya kunskapsbehov, genomförd fortbildning etc., innan nytt Certifieringen mot myndighetsvisa regler ger riksbehörighet att utöva angivna tjänster. Certifieringen utförs av ett certifieringsorgan. Dessa organ skall vara godkända, ackrediterade, av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC. Certifieringsorganen kan löpande följa upp den certifierades kompetens och besluta om indragning av utfärdat certifikat om skäl finns för detta. SWEDAC utövar tillsyn av certifieringsorganen, bl.a. genom årliga tillsynsbesök. Som alternativ till personcertifiering kan företag ansöka om ackreditering som kontrollorgan hos SWEDAC. Det är då företagets skyldighet att tillse att kompetent personal utför sotningen respektive brandskyddsbesiktningen. SWEDAC utövar tillsyn över de ackrediterade företagen och kan återta utfärdade ackrediteringar. Arbetsgruppen bedömer att förutsättningarna är goda för att ett eller flera certifieringsorgan skall vilja åta sig uppgiften att utföra certifiering inom sotnings- och besiktningsverksamheten. 5.2.2 Godkännande för lokal behörighet Det är arbetsgruppens uppfattning att ett ackrediterings- och certifieringsförfarande för riksbehörighet måste förberedas och införas successivt . En samtidig certifiering av all nu verksam personal eller ackreditering av företag inom sotningsväsendet skulle vara svår att praktiskt genomföra, kunna uppfattas som onödig och dessutom kostnadshöjande. Det behövs en övergångslösning i form av godkännande för lokal behörighet . Arbetsgruppen föreslår att, efter lagens ikraftträdande, kommunen kan fatta beslut om lokal behörighet för sotnings- respektive besiktningstjänster. Behörigheten skall vara personlig och innebär rätt att utföra tjänsterna inom berörd kommun. Ett grundläggande krav för behörighet skall vara godkänd yrkesexamen inom nuvarande system för sotningsutbildningen eller motsvarande utbildning i tidigare system. Det innebär att det krävs skorstensfejarexamen för behörighet till sotningstjänsterna samt examen till skorstensfejartekniker eller skorstensfejaringenjör för behörighet till brandskyddsbesiktningen. Kommunen skall, om särskilda skäl finns, även kunna fatta beslut om indragning av lokal behörighet. Förslaget till övergångslösning innebär en praktisk och smidig övergång från dagens sotningsväsende till reformerat system. Nuvarande personal i sotningsväsendet kan utan omfattande insatser och kostnader slussas in i det nya systemet. Nyutbildad personal bör efter hand ges behörighet genom certifiering till riksbehörighet. Inom fem efter förändringen bör all personal ha riksbehörighet genom certifiering alternativt ackreditering. Förslaget till ackrediterings- och certifieringssystem med riksbehörighet leder till att all certifierad personal har fri etableringsrätt och kan utöva tjänsterna i öppen konkurrens. Möjligheterna att bilda småföretag bedöms som goda. Certifiering och ackreditering enligt lagen om teknisk kontroll ger också utövare inom EU möjligheter att konkurrera i varandras länder om vissa standarder uppfylls och tillämpas. Övergångslösningen med lokal behörighet efter kommunalt godkännande innebär också att befintlig personal ges etableringsmöjligheter inom kommunen. Kraven på att skorstensfejarmästaren skall vara ansvarig för verksamheten inom sitt distrikt utgår. Det finns inga formella hinder för att nya företag skall kunna bildas. Det finns heller inga hinder för att examinerad personal söker och får lokal behörighet i annan kommun än den egna. Hur utbildningen av ny personal för sotning och besiktning skall utformas för att bl.a. stödja nyetableringar redovisas i det följande avsnittet. Det finns en väl fungerande yrkesutbildning för personal inom sotningsverksamheten. Utbildningen bedrivs vid skola i . avlägger ca 50 elever skorstensfejarexamen, ca 25 elever examineras från teknikerlinjen medan ca 25 elever avslutar sin ingenjörsutbildning . Antalet elever som genomgår yrkesutbildning är som synes förhållandevis lågt. I ett reformerat system för sotningsverksamheten blir behovet av utbildningsplatser svårare att förutse, då efterfrågan kommer att ske utifrån en mindre reglerad företagsstruktur som kommer att förändras i ett övergångsskede. Den specialutbildning som behövs bör bygga på en central utbildningsanläggning i syfte att säkerställa lärarkompetens och utbildningsanordningar för bl.a. praktiska moment i utbildningen. Från fackligt håll har till arbetsgruppen starkt framhållits betydelsen av en kvalitativ och sammanhållen utbildning. bör även fortsättningsvis meddela riktlinjer för utbildningens innehåll och genomförande samt i erforderlig omfattning säkerställa tillgången till utbildningsplatser. Möjligheterna till samverkan med andra utbildningsorgan bör även prövas. En effekt av förslaget att dela upp sotningsverksamheten i de två separata momenten sotning och kontroll, är att det kommer att ställas olika krav på utbildningens innehåll och omfattning. Vad gäller utbildningen av de personer som skall utföra sotning bör det övervägas om denna utbildning kan ske i samverkan med och delvis genomföras inom ramen för gymnasieskolans nationella program. I sådant fall skulle lämplig programinriktning kompletteras med ovan nämnd specialutbildning och relevant arbetsplatspraktik. Nuvarande antagningskrav på anställning inom sotningsdistrikt bortfaller. Utbildningen för de personer som skall utföra besiktning i det nya systemet skall vara mer omfattande än för de som utför sotningen. Denna utbildning bör vara av eftergymnasial karaktär. Det bör övervägas om denna utbildning kan utgöra en särskild studiemedelsberättigad utbildningslinje i likhet med den framtida föreslagna yrkesutbildningen för personal inom räddningstjänsten. Yrkesutbildning för personal inom räddningstjänsten är föremål för utredning i samband med den pågående översynen av räddningstjänstlagen. Arbetsgruppen har också noterat erfarit att regeringen beslutat har för avsikt att ge i uppdrag att, i samråd med bl.a. , ytterligare utreda framtida yrkesutbildning inom räddningstjänsten. I uppdraget ingår även att utreda, inklusive framtida sotningsutbildning. Uppdraget skall redovisas . Arbetsgruppen har därför inte utvecklat förslagen om utbildningen inom sotningsväsendet ytterligare. En reformering av sotningsverksamheten i enlighet med vad som föreslagit i tidigare avsnitt kräver kraftfulla informationssats- ningar såväl initialt som på . Den föreslagna reformeringen av sotningsverksamheten påverkar, om än i olika omfattning, alla de aktörer som nämns i avsnitt 3.2. De som mest påverkas av förändringarna är fastighetsägarna, sotnings- branschen och kommunerna. Innehållet i den information som sprids måste anpassas till de olika mottagarnas behov och formerna för distribution av informationen kommer även den att behöva utformas olika beroende av vem mottagaren är. bör ha ges ett övergripande ansvar för utformning och produktion av informationsmaterial av ett samlat informationsprogram. Spridning av materialet informationsmaterial bör ske via lämpliga kanaler. Dessa kan vara , fastighetsägarorganisationer, och , , utövarna av sotning och besiktning m.fl. Information om eldningsteknik, sotnings- och besiktningsfrågor samt hälso- och miljöfrågor bör också göras tillgänglig via Internet, bl.a. på webbplats och via den gemensamma portal för säkerhet som är under uppbyggnad. bör även initialt genomföra utbildningsinsatser riktad mot berörda statliga och kommunala myndigheter samt berörda bransch- och intresseorganisationer. I det reformerade systemet kommer även de fastighetsägare till enfamiljshusägare till privatbostadsfastigheter som vill utföra sotning av egen anläggning att behöva viss kompletterande utbildning. Denna utbildning kan bedrivas i studiecirkelform eller motsvarande. Underlag för utbildningen bör tas fram av . En annan variant är att utveckla ett utbildningssystem i likhet med vad som gjorts av försäkringsbranschen inom området heta arbeten. Det är arbetsgruppens bestämda uppfattning att informationsfrågorna har en avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotningsväsendet. En överföring av ansvaret till ägarna och innehavarna kräver i sig en omfattande informationskampanj för att få genomslag. Ett utövande av ansvaret förutsätter kunskap som i sin tur kräver utbildnings- och informationsaktiviteter samt lättillgänglig information. En bra informationsverksamhet förutsätter samverkan mellan stat, kommun, branschorganisationer och näringsutövarna. Staten bör ha ett samordnande ansvar och avdela särskilda resurser för gemensamma informationsaktiviteter. Bland annat bör övervägas att bedriva frivilligutbildning i eldstadshantering i samma former som bedrivs för s.k. självskyddsutbildning i bl.a. brandskydd. I detta sammanhang bör nämnas de förslag till informationsinsatser som , i samråd med och , lämnat i sin rapport till regeringen om åtgärder för att minska utsläpp från småskalig vedeldning (rapport 5687). Det torde finnas stora fördelar i att samordna informationen om hälso-, miljö och säkerhetsfrågor till enskilda som eldar med biobränslen. Arbetsgruppen föreslår att försöksverksamhet inleds med detta syfte. 5.5 Hantering av nuvarande avtal Enligt nuvarande lagstiftning är kommunen skyldig att svara för att sotning utförs regelbundet. Kommunen skall indelas i ett eller flera distrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En kommun kan välja om sotningen skall ske i egen regi med anställd personal eller om den skall ske på entreprenad genom avtal med skorstensfejarmästare. Frånsett ett tiotal kommuner, som driver verksamheten i egen regi, har kommunerna valt entreprenadformen med avtal. Det innebär att det finns drygt 300 avtal mellan kommuner och skorstensfejarmästare. Många nu gällande avtal är tecknade för tiden fram till skorstensfejarmästarnas pensionsavgång, i de flesta fall . Övriga avtal är tidsbegränsade för , t.ex. . har huvudsakligen tidsbegränsade avtal tecknats med nyutsedda skorstensfejarmästare. Avtalen reglerar åtagandena för skorstensfejarmästaren respektive kommunen. Utgångspunkten för avtalen är kommunens lagstadgade skyldighet att svara för sotningen och den föreskrivna verksamhet som är knuten till denna. Det finns inget i nuvarande avtal som reglerar hur avtalen skall hanteras om dessa grundläggande utgångspunkter, som avtalen bygger på, skulle förändras. Arbetsgruppens förslag innebär att kommunens ansvar för sotning och brandskyddsbesiktning överförs till byggnadsägare och objektsinnehavare. En sådan förändring medför att grunden för nämnda avtal faller bort. Om och när tar beslut om lagändring med denna innebörd bör, enligt arbetsgruppens mening, kommunerna säga upp avtalen med hänvisning till kommande lagändring. Frågan uppstår då om en sådan uppsägning kan bedömas strida mot avtalens innebörd och leda till skadeståndskrav. Denna fråga har studerats och genomlysts i tidigare utredningar utan att någon entydig och säker bedömning kunnat redovisas. Det är inte förrän det föreligger ett eventuellt lagakraftvunnet domstolsavgörande i det enskilda fallet som frågan mer slutligt kan bedömas. Enligt arbetsgruppens uppfattning talar dock övervägande skäl för att det inte skulle finnas grund för skadeståndsanspråk. De expertbedömningar som denna arbetsgrupp har kunnat inhämta har gett uttryck för samma uppfattning. Sammantaget innebär dessa bedömningar att sannolikheten är liten för att skadestånd för kommunerna skulle krävas och utdömas, och skulle mot förmodan sådana fall inträffa torde anspråken begränsas till inlösen och ersättning för investeringar i utrustning och eventuella fastigheter eller hyresavtal. Arbetsgruppen bedömer att förslagen till reformering av sotningsväsendet ger skorstensfejarmästarna och deras företag goda förutsättningar att fortsätta och utveckla sin verksamhet i det reformerade systemet. I samband med avtalens uppsägning bör kommunen kunna hantera beslut om vilken personal som skall ges lokal behörighet för sotning och brandskydds- besiktning inom kommunen. I vissa kommuner kan det också bli aktuellt att anställa nuvarande skorstensfejarmästare som förstärkning i kommunens tillsyn av brandskyddet. En samlad bedömning är därför att avtalen inte utgör något hinder för att genomföra förslagen till reformering. Några särskilda åtgärder för att hantera avtalsfrågan, t.ex. lagstiftning om inlösensnämnd, finns inte heller skäl att förbereda innan eventuella behov av sådana åtgärder tydliggörs. 5.6 Tidplan för beslut och genomförande De viktigare aktiviteter som måste genomföras i samband med genomförandet av förslagen till reformering framgår översiktligt av nedanstående tabell. Anpassning av resurser och Utveckling av nya rutiner för Utveckling och införande av stöd för uppföljning, erfaren- De olika aktiviteterna ovan har olika karaktär och utsträckning i tiden. Vissa är av engångskaraktär, medan andra är kontinuerliga. En del kan förberedas och genomföras separat medan andra är en följd och beroende av andra aktiviteter. En samlad, genomarbetad tidplan kan utarbetas först när ställning tagits till principförslagen och när beslut tagits om tiderna för genomförande i stort. Hänsyn måste här tas till planerings- och budgetprocesserna i staten och kommunerna. En allmän bedömning, som arbetsgruppen kan göra, är att det krävs minst ett verksamhetsår efter principbeslut för att planera och genomföra erforderliga förberedelser inför en övergång till reformerat system. Det gäller det statliga arbetet med förordning, föreskrifter och allmänna råd samt övrigt underlag som behöver utarbetas. Även kommunerna och de verksamma sotningsföretagen kan bedömas behöva för förberedelser och anpassning innan en förändring träder i kraft. Utifrån förutsättningen att ett riksdagsbeslut om lagändring kan tas /2002 bedöms en reformering kunna ske tidigast . Den föreslagna reformeringen bör om möjligt ske i ett sammanhang. Förslagen till ändrade principer bildar en sammanhängande helhet. Ett samlat genomförande underlättar också informationsinsatserna som behövs i samband med övergången. En eventuell samordning i tiden med den reformerade räddningstjänstlagstiftningens ikraftträdande skulle också kunna ha vissa fördelar från informations- och utbildningssynpunkt. En fråga som kan särskiljas från reformeringen i övrigt är förslaget om ett borttagande av den nu författningsmässigt reglerade sotningen och kontrollen av imkanaler i bostadskök m.m. Rent tekniskt finns inget som hindrar att denna fråga bryts ut och hanteras tidigare genom en enkel ändring i nuvarande räddningstjänstlagstiftning med åtföljande ändring i gällande föreskrifter. En sådan separat ändring bör kunna genomföras och träda i kraft . Av praktiska skäl, och för att öka förutsättningarna för konkurrens när reformeringen i sin helhet genomförs, kan det emellertid finnas fördelar i att genomföra samtliga förslag vid en och samma tidpunkt. Ett planeringstekniskt problem i samband med genomförandet är hur systemet med brandskyddsbesiktningarna skall införas i tiden. Besiktningarna för de eldstadsobjekt som har fleråriga intervaller, frister, bör läggas ut successivt över tiden för jämna ut belastningen på besiktningsresurserna. I de centrala föreskrifterna bör därför regleras under vilket år olika typer av objekt senast skall ha genomgått en första besiktning. För att fördela belastningen jämnt över åren kan det t.ex. vara lämpligt att gruppera objektstyp och byggnadstyp, som bl.a. lokaleldstäder i fritidshus, enfamiljshus alternativt flerfamiljshus, i en sådan fördelning. En enhetlig sådan fördelning, där vissa typer av eldstäder i given byggnadstyp skall besiktigas ett visst år, kan också fungera som en kollektiv påminnelse och underlätta både för fastighetsägarna och för kommunens tillsyn. Värdering av effekter och kostnader 6.1 Allmänt om osäkerheter Arbetsgruppens förslag till reformering av sotningsväsendet innebär genomgripande förändringar av nuvarande system. Förändringarna gäller ansvarsfördelningen, formerna för rengöringen respektive brandskyddskontrollen samt också ersättningen av det kommunala monopolet med ett system där konkurrens råder mellan fria näringsutövare på en öppen marknad. Övergången från ett etablerat, myndighetsstyrt system till ett kraftigt förändrat, oprövat system med många självständiga aktörer inrymmer ofrånkomligen osäkerheter. Sådana osäkerheter diskuteras nedan. Förändringarna och osäkerheterna påverkar påtagligt kostnaderna – för den enskilde och för samhället. De påverkar också konsumenternas och näringsutövarnas förutsättningar och prisbildningen för Även brandskyddet påverkas av förändringarna och därmed samhällets kostnader för eldstadsrelaterade brandskador. Ett försök att värdera konsekvenserna för kostnader, prisbildning och brandrisker framgår av de följande avsnitten. Den mest grundläggande förändringen rör överföringen av huvudansvaret för sotningen och brandskyddsbesiktningen till ägaren och innehavaren. Många remissinstanser i tidigare behandling av motsvarande förslag har framhållit riskerna och ifrågasatt det lämpliga i en sådan ansvarsfördelning. Bland annat har hänvisats till erfarenheterna från den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, där efterlevnaden efter införandet legat på av föreskrivna kontroller. Det är givetvis svårt att förutsäga enskilda individers beteende i förhållande till de rekommendationer om sotning och de föreskrifter om brandskyddsbesiktning som myndigheterna kommer att utfärda. Häri ligger en osäkerhet som dock kan begränsas genom information och påminnelser från myndigheter och näringsutövare. I jämförelse med OVK är det inte fråga om ett helt nytt kontrollsystem, utan en ändring av ett etablerat system för sotning och brandskyddskontroll, där tidigare yrkesutövare kommer att vara fortsatt verksamma, om än i andra roller. Det kan också finnas skäl att tro att individernas efterlevnad blir större i ett system som hanterar brandriskerna, eftersom det personliga ansvaret i detta ger direkta konsekvenser för liv och egendom. Som jämförelse kan nämnas systemet för hissbesiktning. Arbetsgruppens förslag innebär att det i första hand är kommunen som genom sin tillsyn skall kontrollera att ägarna och innehavarna fullföljer sitt ansvar för sotning och brandskyddsbesiktning. Vad detta ansvar innebär i arbetsvolym är osäkert och beror främst på hur berörda individer fullföljer sitt ansvar. Statens och kommunernas insatser i form av information, rådgivning och uppföljning blir särskilt viktiga vid övergången och i tiden därefter för att reformeringen skall bli framgångsrik.