sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — tid ny en i Säkerhet i en ny tid F - , T - Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningens uppdrag har därefter utökats genom tilläggsdirektiv som beslutades och . Med stöd av bemyndigandet förordnades till sär- skild utredare med början . Till sakkunniga utsågs generaldirektören , dåvarande överdirektören , verksjuristen och verkställande direktören och f.d. sektionschefen samt ämnesrådet . Som experter förordnades filosofie dok- torn och f.d. medicinalrådet . Konsulten har fungerat som sekreterare i ut- redningen . Därutöver förordnades hovrätts- assessorn som sekreterare –och – och kammarrätts- fiskalen . Som resurspersoner i utredningen har medverkat överingenjören och professorn såvitt avser IT- säkerhet och skydd mot informationsoperationer respektive kris- hantering och forskning. Utredningen har tagit namnet Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningen. Utredningen har genomfört besök, intervjuer och kartläggningar i syfte att definiera nuläge och problem inom utredningens arbets- område. Intervjuer om erfarenheterna av nuvarande beredskapssy- stem och behovet av förändringar har utgjort en viktig del av arbetet, liksom genomförd kartläggning och analys av gällande lag- stiftning och de utredningar och rapporter som berör utredningens arbetsområde. Under arbetets gång har ett antal beskrivande och analyserande promemorior utarbetats. Dessa dokument har disku- terats i samband med seminarier som anordnades och tidigare i vår. Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 2001:41) Säkerhet i en ny tid. Sakkunniga , Bo Riddarström, och har var för sig avgett särskilt ytt- rande. Referat av direktiven..................................................... Vissa förutsättningar för utredningsarbetet........................... Utvecklingstendenser och problembild inom 2.1En ny sårbarhet och förändrade säkerhetspolitiska 2.1.1 Beslut och utvecklingstendenser inom sårbarhets- och säkerhetsområdet ............................... 2.1.2 Några inslag i samhällsutvecklingen - trender och 2.2 Brister i samhällets nuvarande krishanteringsförmåga .......... 2.2.1 Problembild enligt utredningens direktiv ................... 2.2.2 Erfarenheter från faktiska krisförlopp under 2.2.3 Erfarenheter som har redovisats vid utredningens resor, besök, seminarier och intervjuer ....................... Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i Mål för krishanteringsarbetet ................................................. 3.1.3 Elförsörjningen – ett tillämpningsexempel ................ Det offentliga åtagandet inom krishanteringsområdet......... 3.2.2 Generella motiv för offentliga åtaganden ................... 3.2.3 Möjliga uppgifter för offentliga organ i olika skeden av en allvarlig kris ............................................ Principer för krishantering i samhället .................................. Sammanfattning och förslag ................................................... Finansiering och planering av samhällets insatser Finansiering av samhällets krishanteringsinsatser................. 4.1.2 Nuvarande finansieringsprinciper inom det civila försvaret och för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred ................................. 4.1.3 Problem med nuvarande finansieringsprinciper inom det civila försvaret och för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred ................ 4.1.4 Alternativa finansieringsmetoder för offentligt bedriven eller offentligt reglerad verksamhet ............ 4.1.5 Ett nytt finansieringssystem för samhällets Sammanfattning och förslag........................................ Planering av samhällets krishanteringsinsatser...................... 4.2.2 Nuvarande planeringssystem inom det civila 4.2.3 Krav på ett nytt planeringssystem............................... Målformulerings- och inriktningsprocess för System för kunskapsuppbyggnad.............................. 4.2.6 System för avvägning och resursstyrning................. 4.2.7 System för uppföljning och utvärdering ................... Ansvarsfördelningen i planeringsprocessen.............. Sammanfattning och förslag....................................... Grundstruktur för krishantering i samhället ................. Huvuddragen i ett nytt krishanteringssystem ..................... 5.1.2 Nuvarande system för ledning och samordning inom det civila försvaret ............................................. 5.1.3 Nuvarande ordning för hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred ................................ 5.1.4 Krav på ett nytt system för krishantering i Det nya krishanteringssystemet ................................ 5.1.6 Tillsyn och lärande i krishanteringsarbetet ............... Sammanfattning och förslag....................................... på nationell nivå ................... Det nationella krishanteringsorganet ........................ 5.2.4 Myndigheter med samverkans- och/eller Sammanfattning och förslag....................................... Länsstyrelsernas roll inom krishanteringsområdet.............. 5.3.1 Länsstyrelsernas nuvarande uppgifter inom 5.3.2 Behov av förändringar vad gäller nuvarande roll inom krishanteringsområdet............. 5.3.3 framtida roll inom 5.3.4 Samordning och samverkan över länsgränser ........... Sammanfattning och förslag....................................... Kommunernas roll inom krishanteringsområdet ................ 5.4.1 Kommunernas nuvarande uppgifter inom 5.4.2 Behov av förändringar vad gäller kommunernas nuvarande roll inom krishanteringsområdet............. 5.4.3 Kommunernas framtida roll inom 5.4.4 Samordning och samverkan över Sammanfattning och förslag...................................... Strategi för ökad robusthet i den tekniska 6.1.1 Teknisk infrastruktur - vad är det? 6.1.2 Utvecklingstendenser som påverkar sårbarheten inom den tekniska infrastrukturen ........................... 6.2.1 Beskrivning av det svenska elsystemet ..................... 6.2.2 Bedömning av sårbarheten inom elförsörjningen .... 6.3.1 Beskrivning av de publika 6.3.2 Bedömning av sårbarheten i 6.5Åtgärder för ökad säkerhet inom den tekniska Sammanfattning och förslag ................................................. Strategi för ökad IT-säkerhet och skydd mot 7.1.1 Samhällets beroende av informationsteknik (IT) .... Vision och strategi................................................................. 7.2.1 Vision: skall vara ett föredöme inom IT- Ansvar för IT-säkerhet .............................................. Säker teknisk infrastruktur........................................ 7.2.4 Grundläggande krav för IT-säkerhet......................... Samordningsorgan för IT-säkerhet....................................... Funktionen för teknikkompetens inom IT-säkerhet .......... 7.4.2 Motiv för ett statligt engagemang.............................. 7.4.4 Samverkan med andra organ ...................................... 7.5.2 Motiv för ett statligt engagemang.............................. Krav på IT-incidenthanteringsfunktionen ................ 7.5.4 Sammanfattning av förslagen i PTS rapport ............. 7.5.6 Förändringar jämfört med PTS rapport .................... Ett system för certifiering av IT-produkter ......................... Behovet av tillit ........................................................... Utvecklingen i omvärlden .......................................... 7.7.5 Utredningens förslag till certifieringsfunktion för IT-säkerhet i produkter........................................ Sammanfattning av förslagen ................................................ Civil - militär samverkan ........................................... Erfarenheter av civil-militär samverkan................................ 8.3Samhällets behov av stöd från Försvarsmakten vid olika Utnyttjande av militära resurser vid civil krishantering ...... Samutnyttjande av resurser på ................................ 8.5.1 Befintlig organisation och ledningsstruktur............. 8.5.2 Behov av och möjligheter till samutnyttjande av 8.5.3 Förändring av organisations- och 8.5.4 Syftet med en försöksverksamhet............................. Militär medverkan i humanitära biståndsinsatser................ Sammanfattning och förslag ................................................. Långsiktiga sårbarhetsfaktorer - klimat och bioteknik ... Effekter på sårbarhet, infrastruktur och hälsa..................... Forsknings och utvecklingsbehovet..................................... Forskning för civilt försvar och krishantering................ Resurser för nya uppgifter .................................................... Forskning till stöd för utbildning ........................................ Mellan kvalitet och relevans.................................................. Nuvarande hantering av forskning för det civila Förslag till överblick och kvalitet ......................................... Tillsyn i säkerhetsarbetet ........................................... Viktiga förutsättningar för att skapa en effektiv tillsyn...... Exempel på hur tillsynsuppgifter har reglerats på olika Utredningens principiella syn vad gäller förutsättningar för en effektiv tillsyn i säkerhetsarbetet ............................... Sammanfattning och förslag.................................................. Behovet av lagändringar m.m. ................................... 12.2.2 Fri- och rättigheter ..................................................... 12.2.3 Regler för beredskap och krig.................................... En generell definition av svåra påfrestningar på samhället i fred?...................................................................... 12.3.1 förslag till definitioner................................. 12.3.2 Utredningens slutsatser om teknik för lagändringar beträffande krishantering ..................... Regler för kommuner och länsstyrelser ............................... 12.4.1 Vissa huvuddrag i den kommunala 12.4.2 Hemställan från .......... 12.4.3 Närmare om innebörden av den kommunala 12.4.4 Allmänt om tänkbara styrmedel ................................ 12.4.5 När sätts samhällets krisåtgärder på särskilda 12.4.6 Närmare om omfattning och utformning av 12.4.7 Ändrade befogenheter inom en kommun eller 12.4.8 Samordning mellan två län ......................................... Resurser för sjukvården ......................................................... 12.5.2 Central ledning inom sjukvården .............................. 12.5.3 Bakgrund till reformbehov......................................... 12.5.4 Utredningens slutsatser om reformbehovet ............. 12.6.2 Närmare om bakgrunden till nuvarande Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag .. Översikt över utredningens organisationsförslag ............... 13.2.3 inom elområdet ................... Översikt över utredningens organisationsförslag ............... 13.4.2 Konsekvenser för ÖCB ............................................. 13.4.3 Konsekvenser för SPF ............................................... 13.4.4 Konsekvenser för SRV............................................... 13.4.5 Konsekvenser för PTS, FRA och FMV.................... 13.4.6 Konsekvenser för övriga myndigheter...................... Sammanfattning och förslag ................................................. Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag ....... Organisering av det nationella krishanteringsorganet Organisering av vissa IT-säkerhetsorgan............................. Organisering av en ny tillsynsorganisation inom Organisering av övriga delar av myndighetsstrukturen Etablering av ett nytt planeringssystem för Reformerad lagstiftning inom vissa områden ...................... Överläggningar med kommunerna om uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet......................... Sammanfattning och förslag.................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 3 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 4 En ny målstruktur ............................................................. Bilaga 5 Fyra nationella strukturer för krishantering prövas utifrån översvämningsfallen 1993, 1995 och 2000 ............... Sårbarhets- och säkerhetsutredningen skall enligt sina direktiv lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad hel- hetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I uppdraget har också ingått att bedöma vilken organisatorisk eller strukturell indelning bör finnas inom detta område och vilka mål som skall gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare har utredningen haft i uppdrag att föreslå åtgärder för en förbättrad IT-säkerhet och ett bättre skydd mot informationsoperationer. I linje med de krav på helhetssyn som betonas i direktiven har utredningen valt att utforma ett system som skall kunna fungera vid allvarliga kriser på samhällsnivå. Utredningens krisbegrepp omfattar därför såväl höjd beredskap som allvarliga kriser i fredstid. Utredningen har försökt att undvika att använda begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. Detta begrepp avser främst den nationella nivån och tenderar att nedtona mycket allvarliga krissituationer som berör ett begränsat område, t ex en kommun eller ett län. I betänkandet använder utredningen ofta begreppet krishanter- ing. Med krishantering avser utredningen alla de åtgärder som före, under eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och mot- verka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. När enbart de förebyggande och förberedande insatserna avses använder utred- ningen begreppet säkerhets- och beredskapsarbete. När enbart insatserna i en akut krissituation avses använder utredningen begreppet operativ krishantering. Utredningens uppdrag har varit omfattande och komplext. Utredningstiden var enligt de direktiv som regeringen fastställde tänkt att omfatta närmare . som utredningen inte råder över var det inte möjligt att starta utredningsarbetet förrän . En konsekvens av detta har varit att det inte har varit möjligt att gå på djupet i vissa resone- mang på det sätt som hade varit önskvärt om utredningstiden hade varit tillräcklig. Med dessa förutsättningar har utredningen valt att koncentrera sig på övergripande och strukturella frågor för att på så sätt lägga grunden för ett fortsatt utvecklingsarbete. Utvecklingstendenser och problembild inom krishanterings- området De säkerhetspolitiska förutsättningarna har förändrats radikalt . Inom den civila delen av totalförsvaret har detta medfört att verksamheter som syftar till att förbereda samhället för att möta ett storskaligt väpnat angrepp har tonats ned. har samhällsutvecklingen av helt andra skäl medfört att sårbarheten i den tekniska infrastrukturen har fått större betydelse som hotbild såväl i fredstid som vid en säkerhetspolitisk kris. Med teknisk infrastruktur avses främst elförsörjningen, telekommunikationerna och vissa typer av IT-system. En annan konsekvens av nedtoningen av kriget som hotbild är att relationerna mellan militärt och civilt försvar har förändrats. Betoningen av det civila försvaret som en stödjande resurs i förhål- lande till det militära försvaret har inte längre samma aktualitet. Det är inte osannolikt att den tekniska infrastrukturen, snarare än militära resurser, kan vara ett primärmål för en eventuell angripares insatser. Något som i detta sammanhang särskilt bör lyftas fram är möj- ligheterna för en angripare att genom intrång i eller skadegörelse på strategiska IT-system åstadkomma allvarliga störningar i vitala samhällsfunktioner. Mot denna bakgrund står det klart att dagens system för kris- hantering i samhället har brister. De viktigaste av dessa är: Kravet att en helhetssyn skall tillämpas vid planeringen för olika typer av krissituationer har inte fått ett tillräckligt genomslag i det säkerhets- och beredskapsarbete som bedrivs i samhället. Det system för ledning och samordning som finns inom det civila försvaret är inte anpassat till dagens hotbild. Vissa inslag i syste- met – bl.a. funktionsansvaret och funktionsindelningen – framstår som föråldrade och svåra att anpassa till de nya förutsättningarna. Det finns svagheter i samhällets förmåga att hantera komplexa krissituationer. Detta gäller i första hand kriser som har en sådan svårighetsgrad och karaktär att de kräver medverkan från flera samhällsorgan på olika nivåer och inom olika sektorer. Det saknas ett system för hantering av svåra påfrestningar på sam- hället i fred. Ett sådant system bör integreras med det system för ledning och samordning som bör finnas inom det civila försvaret. De brister som finns i samhällets krishanteringsförmåga är tydli- gast på nationell nivå. Det finns dock ett behov av att precisera och utveckla områdesansvariga organs roller och ansvar också på andra nivåer. Kommunernas roll har särskilt betonats. Formerna för planering och finansiering av säkerhets- och bered- skapsarbetet måste förnyas. Nuvarande system och principer är alltför starkt kopplade till kriget som hotbild. Systemet måste anpassas till de behov som genereras av allvarliga fredstida kriser. Den lagstiftning och det regelverk som har betydelse för samhäl- lets krishantering behöver ses över. Brister finns framförallt i de bestämmelser som är tillämpliga på hanteringen av allvarliga kriser som inte är krig. Också den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs inom säkerhets- och beredskapsområdet måste förnyas. Den nuvarande verksamheten utgår i alltför stor utsträckning från fredsrädd- ningstjänstens och det militära försvarets perspektiv. Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället Utredningen tar upp vissa principfrågor som har betydelse för uppdraget. Det gäller sättet att formulera mål för krishanterings- arbetet, det offentliga åtagandet inom krishanteringsområdet och vissa principer för organisation och ledning inom detta område. Vad gäller målen för krishanteringsarbetet anser utredningen att mål också i fortsättningen bör formuleras för verksamheten inom det civila försvaret. Däremot bör särskilda mål inte formuleras för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Istället bör skärpta säkerhetskrav ställas på verksamheter som kan generera allvarliga kriser i samhället. Av särskild betydelse i detta samman- hang är den tekniska infrastrukturen. Utredningen anser att offentliga organ bör ta på sig ett särskilt ansvar för krissituationer som privata aktörer endast i begränsad utsträckning kan skydda sig emot genom egna åtgärder eller genom försäkringslösningar. Utredningen konstaterar också att staten även i fortsättningen bör ta på sig ett särskilt ansvar för situationer som gäller höjd beredskap. Vad gäller de olika skedena i en kris anser utredningen att offentliga organ måste ta på sig ett ansvar för ledning, samordning och prioritering av krishanteringsinsatserna i akuta krissituationer. En grundstruktur för hur detta arbete bör organiseras redovisas i betänkandet. I övrigt bör ansvaret delas mellan staten, kommu- nerna och privata aktörer. Utredningen föreslår ett antal principer för organisation och ledning inom krishanteringsområdet. Utredningen anser att ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna bör vara vägledande för förändringsarbetet inom detta område. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksam- het under normala förhållanden skall ha motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Närhetsprincipen innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Utredningen redovisar ett antal generella principer för finansi- eringen av samhällets insatser före, under och efter en allvarlig kris. Utredningen har utgått ifrån att staten också i fortsättningen bör ha ett huvudansvar för att finansiera åtgärder som avser höjd beredskap. Utredningen konstaterar att offentligt bedriven eller offentligt reglerad verksamhet inom krishanteringsområdet kan finansieras genom skatter, avgifter och egenfinansiering. Enligt utredningens uppfattning är ingen av dessa finansierings- metoder i alla sammanhang överlägsen de övriga. En prövning av vilken metod som bör användas bör därför göras i varje särskilt fall. Utredningen anser dock att avgifter bör kunna användas i större omfattning än nu – särskilt vad gäller infrastrukturområdet. Utredningen konstaterar också att statens finansieringsansvar inom krishanteringsområdet främst bör avse extrema och osanno- lika händelser med mycket allvarliga och långtgående konsekvenser som är svåra att hantera på ett rationellt sätt för andra aktörer än Statens finansieringsansvar för åtgärder som avser höjd beredskap kan ses som ett specialfall av denna princip. Vad gäller finansieringen av samhällets insatser före, under och efter en allvarlig kris redovisar utredningen i övrigt följande förslag: förhandlingar bör upptas med kommunerna om utformningen av ett nytt ersättningssystem vad gäller kommunernas planeringsinsatser beträffande höjd bered- skap och andra allvarliga krissituationer kostnaderna för det fysiska skyddet till stor del bör finansieras genom egenfinansiering av byggherren vid det är angeläget att man tar fram en policy för ersättning till de som har drabbats av konsekvenserna av allvarliga Vad gäller planeringen redovisar utredningen ett förslag till nytt planeringssystem för samhällets insatser inom krishanterings- området. Utredningen anser att tre typer av mål bör formuleras för sam- hällets krishanteringsarbete: mål som avser krishanteringssystemets förmåga mål som avser den grundläggande säkerhetsnivån inom samhälls- viktiga områden mål som avser kompletterande åtgärder för höjd beredskap (civilt försvar) Utredningen tar också upp frågan om politikområdenas utform- ning inom krishanteringsområdet. Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att bilda ett nytt politikområde benämnt civil krishantering. Till detta politikområde bör föras de insatser som krävs för att förverkliga de mål som utredningen har formulerat för samhällets krishanteringsarbete. Till det nya politikområdet bör också föras den verksamhet som sker inom politikområdet skydd mot olyckor. Utgiftsområdet totalförsvar skulle då bestå av två politikområden: militärt försvar och civil krishantering. Enligt utredningens uppfattning bör utgiftsområdet totalförsvar dess- utom i fortsättningen benämnas säkerhet och beredskap. Detta återspeglar den vidgning av säkerhetsbegreppet som har skett . Utredningen anser att det också i fortsättningen bör finnas en ekonomisk planeringsram för vissa insatser inom krishanterings- området. Ramen bör omfatta de säkerhets- och beredskapsinsatser som genomförs med inriktning på allvarliga krissituationer i sam- hället och som bekostas av staten med skatte- eller avgiftsmedel. Detta innebär att den ekonomiska planeringsramen bör omfatta såväl medel som avser beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred som medel som avser det civila försvaret. Kostna- derna för de statliga myndigheternas administrativa säkerhets- och beredskapskostnader bör dock ligga utanför ramen. Detsamma gäller kostnaderna för operativa krishanteringsinsatser och kostna- derna för återställningsarbetet efter en kris. Grundstruktur för krishantering i samhället