sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen har lagt fram en proposition (2001/02:41) som i stort sett överensstämmer med ut- redningens förslag. En hyresgäst som hyr en bostadslägenhet i andra hand av en hyresvärd som har hyrt lägenheten genom ett s.k. blockhyresavtal47 skall ha besittningsskydd som en förstahands- hyresgäst, även av hyresförhållandet, förut- satt att det har skett genom ett och samma avtal som det uttrycks i propositionen (s. 72).48 Motivet för förslaget är enligt utredningen att det kan förekomma – och i några enstaka fall har förekommit – missbruk av bestämmelserna om besittningsskydd (SOU 2000:76, s. 172 ff.). Regeringen menar att upplåtelser av lägenheter som omfattas av blockhyresavtal i flera avseenden (kan) jämställas med upplåtelser som görs direkt av en fastighetsägare. 47Blockhyresavtal innebär att en hyresgäst hyr minst tre bostadslägenheter för att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand (1 § sjätte stycket hyreslagen). 48Detta innebär att om förstahandshyresgästen ingår ett avtal dag 1 och ytterligare ett avtal dag 2 kan man inte addera antalet lägenheter i dessa avtal för att avgöra om de faller under regeln om blockuthyrning. Varje avtal skall betraktas självständigt (ett och samma avtal). exemplifieras att blockuthyrning främst förekommer i samband med upplåtelser som riktas till särskilda kategorier av hyresgäster såsom studenter, äldre, psykiskt sjuka, missbrukare och anställda i ett företag eller av en myndighet och enligt regeringen finns det inte anledning att ge dessa kategorier av boende – som i många fall redan har en socialt utsatt situation – ett sämre besittningsskydd än andra hyresgäster (s. 36). 7.4.7Logimarknaden – exemplet härbärgesboende Härbärge är en boendeform som ofta endast tillåter boende för i taget, och där gästen måste ha lämnat härbärget tidigt mor- gonen därpå. Man får inte vistas på härbärget . Klien- ten är inte garanterad någon sovplats för nästkommande natt, än mindre kan han eller hon förhandsboka en plats. Klienten måste i fysisk mening ställa sig i kö under senare delen av ef- termiddagen för att eventuellt kunna få en ny sovplats, oavsett i vilket psykiskt eller fysiskt tillstånd som den enskilde befinner sig. Gästen får inte lämna kvar sina personliga tillhörigheter eller ägo- delar och skulle det ändå ske tar personalen inget ansvar för tillhö- righeterna. På ett härbärge i en mellansvensk stad är man noga att markera att inte enbart den hemlöse skall befinna sig utanför en- trén , utan detsamma gäller allt som kan förknippas med den hemlöse. Härbärget som en osäker, otrygg och extremt tillfällig boendeform understryks av följande anslag som gästerna möts av på nu nämnda härbärge: Ta med era tillhörigheter när ni går härifrån. Kvarglömda saker kom- mer utan undantag att ställas utanför entrén. framhöll att samhället borde undvika att satsa på kravlösa härbärgen och andra boendeformer där problembilden tenderar att konserveras och fördjupas.49 Men, som har visat i sin forskning, härbärgesboende är ofta förenat med oproportionerligt stränga villkor som gästen måste efterleva för att få stanna kvar på härbärget. På det tidigare refere- rade härbärget har personalen utformat följande Härbärgesregler: 49 (1992), s. 93. För en historik utifrån ett Stockholmsperspektiv, se Franér, (1988). N Man får ej vistas i huset . Om du vill hälsa på någon i huset får det ske efter inskrivning (. N Man får ej ta in alkohol i huset. Det beslagtas och avstängning sker . N Den som synligt dricker eller tar droger utanför huset blir inte in- skriven den kvällen. N Den som langar till våra boende i huset blir portad från härbär- get och huset . Den som under portning påträffas i hu- set får ytterligare 1 veckas portning per gång. N Går man härifrån efter inskrivning eller går ut och dricker blir man portad . N Uppstår det bråk eller slagsmål efter inskrivning får alla inblan- dade gå härifrån för kvällen. N Är man hotfull eller aggressiv mot personal är man inte längre välkommen hit. Reglerna kan se väldigt olika ut, bland annat beroende på vilken typ av härbärge det är frågan om och vem som är huvudman. Intressant att notera är att de boende kan bli avstängda för företeelser som är normala i ett hem, men som är förbjudna på härbärget. Olika undersökningar i visar att hemlösa själva upplever miljön på härbärgen som otrygg och hotfull, och en un- dersökning visar att av uteliggarna i skulle inte acceptera en härbärgesplats, även om den fanns tillgänglig, med hänvisning till bland annat riskerna att dela ett boende med okända människor.50 Härbärget är tänkt att vara en nödlösning för människor som blivit akut och tillfälligt hemlösa för att förhindra att dessa sover under bar himmel, i trappuppgångar etc. Enligt kartläggning 1999 var (av totalt 8 440) att betrakta som ute- liggare eller härbärgesboende. Samma undersökning visar, att anta- let ökar ju längre hemlöshetsperioden har pågått. Av dem som varit hemlösa mindre än två är var det som tillhörde sist- nämnda kategori, medan motsvarande andel bland de som varit hemlösa mellan fyra och var . Härbärget brukar beskrivas som första steget i en boendetrappa som består av alltmer attraktiva boendeformer, och där det över- sta steget utgörs av ett eget förstahandskontrakt. De hemlösa skall kvalificera sig för nästa steg, och bör helst inte misslyckas efter- som deras möjligheter då minskar att komma ifråga för andra 50 Hutson (1999), s. 212–213. Hon refererar här till en studie av (1996) som dessa har gjort av Rough Sleepers Initiative i (för en kort beskrivning av detta projekt, se avsnitt 14.4 i slutbetänkandet). boendealternativ än vad som finns att erbjuda på logimarknaden i form av korttidsboende. De som inte bedöms vara förändringsbe- nägna eller motiverade får inte heller avancera i boendetrappan, utan tvingas alternera mellan olika typer av korttids- och jourboen- den (2001a). Sociologen (2001a) har i en undersökning om uteliggare kunnat visa att många av de klienter som är uteliggare tidigare bodde i olika kommunala boendeenheter i . Hemlösa kan också straffa ut sig från exempelvis korttids- och jourboende eller härbärge och därmed vara, som framgår av ovan refererade exempel från en mellansvensk stad, portade eller spärrade . Det finns skäl att påpeka, att kommu- nens ansvar och skyldigheter enligt socialtjänstlagen 3 § även gäller de personer som man medvetet väljer att exkludera från att få tak över huvudet under nattetid. Det är aldrig acceptabelt att en män- niska tvingas att sova utan tak över huvudet, vilket för övrigt Kammarrätten i fastslog i en dom (se vidare avsnitt 7.2 jämte nothänvisning). För många hemlösa har härbärget utvecklats till en permanent boendeform – en utveckling som kan noteras i såväl som utomlands. Enligt (1998) visar den internationella forsk- ningen att härbärgesboendet med sitt utvecklade kontrollsystem bland annat lär in normer som står i bjärt kontrast mot dem som gäller för lägenhetsboende. Härbärget omgärdas av en – för att an- vända Hans Swärds uttryck – hemlöshetskultur som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i sam- hället. (1995) framhåller i sin studie att de akuta boende- alternativen löser inte problemen utan kan i värsta fall för- svåra dem genom att en grupp fastnar i denna boendeform och kommer inte vidare.51 Långvarigt hemlösa tenderar att socialiseras in i en asocial livsstil. I en tillsynsrapport från i län () konstateras efter ett tillsynsbesök på ett härbärge i , att klienterna fastnar på Vallhem. Som exempel kan nämnas en man som placerades () 1994 och bor där fortfa- rande.52 51Remaeus (1995), s. 49. 52Tillsynsrapport (dnr 502-3760-01). I en rapport från socialtjänstförvaltningen om s.k. lång- liggare på natthärbärgen har följande synpunkter framkommit från dessa hemlösa:53 N Önskemål om egna bostäder bland annat för att kunna umgås med barn. N Önskemål om egen bostad med boendestöd, kombinerat med vårdinsatser. N Hjälpen från har varit otillräcklig. N Missbruk är nödvändigt för att orka bo på härbärgen. N Förhoppningarna om en bättre livssituation är små och många förutspår fortsatt boende på härbärgen. Resultatet av olika forskningsstudier och det sociala arbetets prak- tik visar entydigt på negativa effekter när agerar både i rollerna som hyresvärd och som hjälpare gentemot den enskilde klienten. Flera studier visar att den s.k. boendetrappan inte funge- rar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har någon garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav Flera kommuner rapporte- rar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få för- stahandskontrakt. anser därför att socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen. Dessa människors behov av en bostad bör tillgodoses genom förstahandskontrakt som hyres- gästen ingår direkt med bostadsföretaget, men detta avtal kan initi- alt ha karaktären av ett s.k. provkontrakt, dvs. att hyresavtalet löper (3 § andra stycket hyreslagen). Avtal på be- stämd tid upphör att gälla automatiskt vid hyrestidens utgång om hyresförhållandet54 har varat mindre än och avtalet inte innehåller någon klausul om att uppsägning skall ske vid hy- restidens utgång. Om avtalet däremot har varat mer än i följd måste emellertid avtalet sägas upp för att upphöra att gälla (3 § andra stycket hyreslagen). 53Johansson (2000), s. 11–12. Rapporten anmäldes i stads , 2001- 02-20. 54Med hyresförhållande avses den sammanhängande tid som hyresgästen genom eget kontrakt har disponerat lägenheten, vilket alltså kan inkludera olika förlängningsperioder av avtalet. Hyresavtal har den fördelen, jämfört med dagens ordning med andrahandsupplåtelse på den sekundära bostadsmark- naden, att hyresavtalet träffas direkt mellan hyresgäst och fastig- hetsägare/bostadsföretag och att hyreslagens bestämmelser om ex- empelvis skäliga avtalsvillkor gäller fullt ut. En annan fördel jämfört med det system som tillämpas i ett stort antal kommuner är att hyresavtalet inte längre villkoras med exempelvis deltagande i olika typer av aktiviteter eller att hyresgästen måste acceptera långtgående intrång i sin integritet för att erhålla bostad i andra hand (exempelvis påtvingad tillsyn/kontroll från och hyresvärdarnas sida). Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när fastighetsägaren/ bo- stadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett sedvanligt hy- resavtal . Enbart det förhållandet att en bostadssö- kande uppbär försörjningsstöd eller ersättning via socialförsäk- ringssystemet, utgör enligt kommitténs uppfattning inte ett god- tagbart skäl för att ingå ett avtal . Däremot kan det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella tillfredsstäl- lande bostadsreferenser vara ett skäl till att ingå ett hyresavtal . Detsamma gäller om den bostadssökande har blivit avhyst från tidigare lägenhet till följd av någon av de grunder som anges i hyreslagen. Ingenting hindrar att kommunen går in som borgensman för att garantera hyran så länge provkontraktet löper. Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bo- stadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och autonomin i boendet för andrahandshyresgästen genom att bland annat till- lämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyres- villkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Kommittén vill som ett gott exempel framhålla den modell som i och det kommunala bostadsbolaget har utvecklat avseende kommunens träningslägenhe- ter. Västeråsmodellen kännetecknas av väsentligt längre hyresti- der än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. 8 Vården och hemlösheten Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom kommunernas och landstingens vård- och omsorgsområde i en- lighet med det förslag som har presen- terats i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114). I detta kapitel används vården som ett samlingsbegrepp för dels den samlade missbrukarvård som kommun och landsting tillhanda- håller, dels hälso- och sjukvård inom . kartläggning visar att de personer som har rapporterats som hemlösa i stor utsträckning har alkohol- och drogproblem. Alkoholister och tunga drogmissbrukare, dvs. perso- ner som regelbundet injicerar narkotika, uppvisar både en hög översjuklighet i största allmänhet, men också en avsevärt högre överdödlighet jämfört med normalbefolkningen som helhet. Denna fråga belyses utförligt i bland annat Socialberedningens betänkande Missbrukarna, , Tvånget (SOU 1987:22) till vilken vi hänvisar. (dir. 1998:18) refererar i en av sina un- derlagspromemorier till studier som visar att överdödligheten för en intravenös heroinmissbrukare är 20 till 30 gånger högre än för icke-narkotikamissbrukare. Det är här frågan om en genomsnittlig siffra; överdödligheten är betydligt högre i de lägre åldersklasserna för att sedan sjunka med stigande ålder. Antalet narkotikarelaterade dödsfall uppgår till cirka 250 per år.1 Ökningen av de narkoti- 1 (PM nr 3, 1999), s. 2; SOU 1999:90, s. 55; SOU 2000:126 s. 162. karelaterade dödsfallen hänger i stort sett samman med försämrad hälsa och stigande ålder. Däremot har, konstaterar i sitt slutbetänkande, de akuta dödsfallen i samband med heroininjektion legat relativt i och enligt kommissionen talar mycket för att förhål- landet är likartat i övriga delar av landet.2 Bland de missbrukare som blir föremål för vård och behandling med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), dvs. som tillhör kategorin tunga missbrukare, är en rela- tivt hög andel bostadslösa även om en stor andel har egen bostad. Utvecklingen –2000 framgår av tabell 8.1. Huvudsaklig boendeform vid intagningstillfället för kli- enter på LVM-institution perioden –2000 (uttryckt i procent). Källa: Uppgifterna hämtade ur DOK-systemet vid . har i sin kartläggning 1999 av antalet hemlösa i Sve- rige gjort bedömningen att av samtliga manliga missbrukare som var intagna med stöd av LVM, totalt 392 2 SOU 2000:126, s. 162. personer,3 året därpå var hemlösa. Motsvarande andel bland kvinn- liga missbrukare var 50 %.4 De hemlösas andel av den samlade tvångsvården för missbrukare är alltså stor. Denna vårdform är ovanligare ju äldre klienterna är. Missbrukarvårdens innehåll och utformning är av central bety- delse för den stora grupp hemlösa som fångas upp genom Social- styrelsens nationella kartläggning. På grund av brister i den offici- ella statistiken är det svårt att få en bred och korrekt genomlysning av missbrukarvårdens utveckling . Det finns alltför många osäkerhetsfaktorer för att man skall kunna dra några tvär- säkra slutsatser. Tvångsvården har genomgått en remar- kabel utveckling: antalet vårdplatser har minskat från 793 till 350 mellan åren 1994 och som antalet LVM-institutioner har minskat från 25 till 15 . Den procentuella minskningen är i anta- let platser och vad avser antalet institutioner. har utvecklingen stabiliserats och antal LVM-hem och platser motsva- rar i stort nuvarande antal.5 En intressant utveckling är att andelen kvinnor har ökat medan andelen män har minskat: var för- delningen mellan intagna män och kvinnor 71 respektive , 2000 vara 67 respektive . Kommunerna ser inte länge institutionsvården som det enda vårdalternativet. Kanske har också den ambitionen reviderats, att de äldre socialt utslagna missbrukarna fullständigt skall kunna re- habiliteras, framhöll i en rapport från 1996.6 Istället har denna kategori missbrukare i ökad utsträckning erbjudits om- vårdnad på hemmaplan med insatser i skyddat boende och daglig verksamhet. Man kan anta att hemlösa med uttalade alkohol- och drogproblem ingår som en del i denna klientgrupp. Denna typ av insatser förespråkas av en del praktiker med motiveringen att det är viktigare att skapa en kontrollerad social situation än att i alla lägen eftersträva nykterhet och drogfrihet. En motsvarande uppfattning framförde alkoholforskaren , där hans rekommendation kan sammanfattas med devisen omsorg i stället för behandling. Omsorg i vid mening syftar på stödinsatser av enklare slag som tar sikte på den behövande personens hela livs- 3Socialstyrelsen (1999a), tabell 3, s. 25. 4Socialstyrelsen (2000), s 59. 5SiS (2001), s. 23 (tabell 2:1). Antalet baseras på genomsnittet . Genomsnittet för är beräknat på endast . Det faktiska antalet LVM-institutioner per den 31december 2000 är 14. 6Socialstyrelsen (1996a), s. 41. situation och sträcker sig över , skriver Lindström.7 En eftersatt grupp är bland annat äldre med missbruksproblem vilka i större utsträckning än vad fallet är borde erbjudas permanent omvårdnadsboende av den typ och med den inriktning som Berg- sjöhöjd särskilda äldreboende har i . Kommittén har un- der 2001 anordnat uppskattade seminarier i ett stort antal kommu- ner med f.d. föreståndaren för att sprida mer kunskap om denna typ av värdigt omvårdnadsboende för äldre missbrukare, vilka många har en långvarig hemlöshet bakom sig. belyste i en rapport kvaliteten i den öppna missbrukarvården som vänder sig till tunga missbrukare i två län. Dessa program var ofta ambitiöst upplagda och med ett brett utbud av olika stödinsatser. Men de insatser som dessa missbrukare kom i åtnjutande av var ganska få som det var sällsynt med uppföljning av kommunernas insatser (1999b). 8.2.1Psykiatrin och hemlösheten – avinstitutionaliseringens effekter Ett återkommande tema i debatten om effekterna av avinstitutio- naliseringen av mentalsjukvården är att många av dessa patienter efter utskrivningen från slutenvården har blivit hemlösa. Avinsti- tutionalisering kan i detta sammanhang ha två olika betydelser: (a) utflyttning från och nedläggning av psykiatriska institutioner (framför allt mentalsjukhus), samt (b) förändring av de attityder och maktförhållanden som rått på mentalsjukhusen och i samhället visavi de psykiskt funktionshindrade. Det finns hos vissa debattörer en tendens att försköna livet på mentalsjukhusen, men utifrån brukarnas eget perspektiv var detta som var liktydig med minimala möjligheter till självständig- het och oberoende. Brukarna kan se insatser som har varit nödvän- diga och som har bidragit till deras partiella återhämtning, men kan också se en vårdmiljö som i många fall har varit hämmande för de- ras utveckling (Topor 2001). (1995) har utifrån en svensk kontext, beskrivit patienters möte med mental- sjukhuset , och hon visar hur rutiner och ritualer har formats för att kontrollera och disciplinera 7 (1993), s. 38. I sin berömda essäsamling institutioner (1973) om livet på amerikanska mentalsjukhus , menar att detta var en värld som präglades av kontroll, godtycke och objektifiering. publicerades ett antal forskningsrapporter som peka- de på sambandet mellan vistelse på mentalsjukhus och utvecklingen av institutionsskador samt på mentalsjukhusets kontrollfunktion. Avinstitutionaliseringen är emellertid inte en process som på- börjades i och med psykiatrireformens successiva genomförande , utan flera årtionden tidigare. I påbörjades den stora utflyttningen strax efter slut, medan den i inte tog fart när landstingen övertog huvud- mannaskapet för mentalsjukvården. Redan före avinstitutionalise- ringen kunde (1962) rapportera om att en stor andel av de hemlösa i led av allvarliga somatiska besvär och allvarlig psykisk sjukdom. visade i sin avhandling att det inte hade skett någon allmän försämring av den psykiska och fysiska hälsan bland de hemlösa sedan publice- rade sin undersökning . Antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrisk vård började minska kraftigt8 – vårdades cirka 26 000 patienter på mentalsjukhus och totalt 35 000 i sluten psykiatrisk vård. Socialsty- relsens endagsinventeringar av inneliggande patienter visar att antalet patienter vid vuxenpsykiatriska kliniker (inklusive mentalsjukhus) minskade från 20 224 till 4 767, dvs. Dessutom minskade även antalet inneliggande patienter vid andra psykiatriska institutionstyper (tabell 8.2).9 8Observera att psykiatrisk slutenvård inte bara omfattar mentalsjukhus utan också enskilda vård- hem, sjukhem och psykiatriska kliniker. 9Topor & Karebo Larsén (2000) beskriver utvecklingen med exempel från Västra psykiatriska sektor. Inneliggande patienter vid endagsin- venteringar åren 1979–1997 fördelade på institutionstyp Sjukhem och behandlingshem inom Källa: Bearbetning av uppgifter i SOU 1992:37 s. 86, samt uppgifter som lämnats av . Olika studier har gjorts för att följa upp vad som har hänt med patienter som skrivits ut från mentalsjukhus: N I har Rivlin (1986) visat att 20–av de hemlösa har varit patienter som varit inlagda på psykiatriska kliniker. Re- sultaten från pekar emellertid i en annan rikt- ning: undersökningar har visat att bara 1–av de patienter som varit intagna på psykiatriska klini- ker sedan blivit hemlösa (HMSO 1995). Erfarenheterna från avinstitutionalisering utomlands varierar och måste beaktas utifrån den sociala kontexten i varje land. N i (KSL) och , , genomförde i samband med psykiatrireformens genomförande 1995 en om- fattande inventering i länets kommuner och inom psykiatrin för att få en uppfattning om bland annat aktuell livssituation och levnadsförhållanden för psykiatrireformens målgrupp, som huvudsakligen utgörs av människor som lider av psykos- problematik. I regeringens proposition definierades målgrup- pen som framför allt personer med långvariga och allvarliga psykiska störningar (prop. 1993/94:218). har uppskattat antalet personer med sådana funktionshinder till av den totala befolkningen (cirka 40 000-46 000 männi- skor).10 När det gällde boende/bostadssituationen för mål- gruppen i visade inventeringen följande re- sultat: 10 (1998), s. 20. Bostads-/boendesituation för 12 140 personer i län tillhörande psykiatrireformens målgrupp och som var kända av socialtjänst och/eller psykiatrin våren/ Bostads-/boendesituation* Egen bostad (förstahandskontrakt) Egen bostad (andrahandskontrakt)** Institution*** Ingen ordnad bostad **** TOTALT***** Bedömd av patientens/klientens närstående personal. I allmänhet kommunen med förstahandskontrakt. ***) Sjuk-, vård-, behandlingshem, kriminalvård, psykiatrisk familjevård, HVB-hem (dock ej inackorderingshem). ****) I de flesta fallen bostadslös. *****) Bortfall 127 personer (). Källa: Bearbetning av material vid . En mycket stor andel hade egen bostad. hade antingen egen bostad, tränings- eller försökslägenhet. bedömdes inte ha någon ordnad bostad, vilket i flertalet fall kan jämställas med bostadslöshet. Men är kriterierna svagare jämfört med definition av hemlöshet varför dessa två begrepp inte rakt över kan likställas. Vidare framgår inte av materialet som dessa personer skrev ut från psykiatrin; det är rimligt att anta att för den absoluta majoriteten har vårdtillfällena varit intermittenta och att utskrivningen från slutenvården inte har något samband med psykiatrireformens ge- nomförande. En av förklaringarna till deras hemlöshet kan vara att de blivit vräkta från sin bostad alternativt aldrig har erhållit en bo- stad på den vanliga bostadsmarknaden. Som framgår av avsnitt 8.2.3 nedan har både och forskarna kunnat påvisa att gruppen psykiskt funktions- hindrade är överrepresenterade bland vräkta hushåll. Sedan inven- teringen 1997 har boendestödet utvecklats och byggts ut inom so- cialtjänsten, varför det finns anledning att tro att andelen hemlösa bland psykiatrireformens målgrupp är väsentligt lägre. N undersökte vad som hade hänt med de drygt 2 200 patienter som 1995 hade anmälts till kom- munerna som medicinskt färdigbehandlade. Av dessa hade en stor andel avlidit (26,), den största andelen hade särskilda boendeformer (32,), många vårdades på enskilt sjukhem eller sjukhem eller HVB-institution ().