sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Till exempel drev RSMH, patientorganisationen, 1982 en kampanj, Vägen tillbaka, på temat att 10 000 människor tvingades leva på slutna psykiatriska institutioner främst på grund av brister i samhällets utbud av stöd. Beklagligtvis måste konstateras att förnyelsen i psykiatrin i huvudsak gått mycket trögt. Den övergripande strukturen med resurserna koncentrerade till mentalsjukhusen och de äldre sjuk- hemmen kvarstår huvudsakligen oförändrad... som slu- tenvårdsplatserna har minskat i antal har öppenvårdsverksamheten inte kommit igång, eftersom de anställda ställt orealistiska krav på resurser för att starta sådan. 1984 tog regeringen initiativ till den s.k. 24-kronan: Lands- tingen och kommunerna tilldelades per invånare i statliga medel för att underlätta en utveckling mot öppnare vårdformer inom psykiatrin. Den grupp som skulle prioriteras var de långtidsvårdade. De områden som skulle prioriteras var psykiatrisk behandling, boendeformer, social service och syssel- sättning. /87, tog RSMH initiativ till en nu lands- omfattande kampanj under mottot Tillbaka till vad?. Huvud- poängen med kampanjen var att visa på att de utskrivna patien- terna övergavs av psykiatrin och . De psykiskt stördas sociala isolering hamnade i fokus. , då regeringen tillsätter en , som senare skulle bli psykiatriutredningen, sker en viss utbyggnad av behandlings- och stödverksamheter med inriktning på långtidssjuka patienters sociala situation. Träfflokaler för att bryta ensamheten och isoleringen, arbets- verksamheter med syfte att skapa ett mellansteg mellan passivi- teten och de krav som och den ordinarie arbetsmarkna- den ställde för att ta emot människor samt olika former av boen- destöd och kollektiva boendeformer, för dem som hade svårt att klara vardagens bestyr helt på egen hand. Denna utveckling var dock ojämnt fördelad över landet. Utredningen fick därför i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder i syfte att förbättra de psykiskt stördas livssituation och öka deras möjlighet till gemenskap och delaktighet i samhällslivet. tillkomst hade redan av platserna på mentalsjukhus avvecklats, som framgår av nedanstående diagram. Från psykiatriutredningens delbetänkande Rätt till bostad (SOU 1991:92). Det kan tilläggas att processen med avinstitutionalisering inom den psykiatriska vården har sina paralleller inom snart sagt varje vårdsektor. Avinstitutionaliseringen inom psykiatrin kan i själva verket betecknas som något av en sista fas i en allmän avinstitu- tionalisering inom vården. I motiven för psykiatrireformen åter- kommer också ofta argumentet att psykiskt funktionshindrade bör få samma rättigheter, stöd eller delaktighet i samhället som andra funktionshindrade. Således föregick också de senaste stora reformerna för äldre och för människor med utvecklingsstörning psykiatrireformen. Den så kallade Ädelreformen, trädde i kraft Den innebar bl.a. att ansvar fördes över från landsting till kommuner för mer än trettiotusen vårdplatser. Vidare betonades de sociala inslagen i vården och omsorgen. En bra och anpassad bostad skulle göra det möjligt att bo kvar hemma, hålla uppe sina sociala kontakter och stärka den enskilda människans självbe- stämmande. För personer med utvecklingsstörning inleddes en process med överföring av huvudmannaskap till kommunerna 1991. psykiatrireform föregicks av ett omfattande utrednings- arbete. Detta inleddes i enmansutredningen kommittén (tillsatt ) och fördes vidare av den parla- mentariska kommitté som () kom att ersätta enmansutredningen. Arbetet redo- visades i nio betänkanden och med rapporten och val- frihet – service, stöd och vård för psykiskt störda som huvud- betänkande (SOU 1992:73). hade enligt sina direktiv i uppdrag att överväga och föreslå olika åtgärder för att uppnå en förbätt- rad och effektivare service och vård till psykiskt störda. Bl.a. skulle den överväga ·roller och former för samarbete mellan vårdsektorn och andra samhällssektorer och former för samverkan med frivilligorgani- sationer och närstående, ·behov och utformning av en samordnande funktion för psykiskt långtidssjuka med beaktande av bl.a. behovet av stöd till var- aktiga kontakter med arbetsmarknaden, ·behov och utformning av en samordnande funktion för tidigt störda barn och ungdomar, ·psykoterapins och psykoanalysens ställning i vården, ·den geropsykiatriska kompetensens roll och ställning, ·den specialiserade psykiatriska vårdens utformning och avgräns- ning mot andra vårdområden inkl. bedömning av behovet av specialisering exempelvis i form av särskilda katastrofresurser, ·åtgärdande för en förbättrad forskning, utvärdering och upp- följning beträffande psykiatrins förändring. Det kan vara värt att notera att frågan om boendeförhållanden knappast alls uppmärksammas i direktiven. De nämns endast i följande passus: Behovet av samordning och samverkan gäller främst den primär- kommunala i form av både individ- och familje- omsorg och samt landstingens primärvård men även andra organ såsom bostads-, och arbetsförmedling, skyddade arbetsplatser, försäkringskassa, polis, kriminalvård, fackliga och andra frivilliga organisationer. Även de tilläggsdirektiv som tillkom i samband med att enmans- utredningen ändrades till en parlamentarisk kommitté berör boendeförhållanden mycket kortfattat: De psykiskt långtidssjukas behov av boende, sysselsättning och kvalificerat stöd i öppenvård skall belysas. Därvid bör framgå hur insatser inom olika samhällssektorer kan göras bättre tillgängliga för de psykiskt långtidssjuka. I ett delbetänkande Rätt till bostad – om psykiskt stördas boende (SOU 1991:92) sammanfattar utredningen ett semina- rium kring boende och bostadsplanering för gruppen. I förordet anges att Mot bakgrund av den målmedvetna satsningen på avinstitutionali- sering och den betydelse boendet har för dessa förändringar är det enligt utredningens mening anmärkningsvärt att boendefrågorna för psykiskt störda rönt en sådan liten uppmärksamhet i det utvecklingsarbete som genomförts. Genom att ge ut den här rap- porten vill psykiatriutredningen bidra till att stimulera utvecklingen så att boendet och boendestödet får en lika självklar plats för de psykiskt störda som detta har när det gäller t.ex. omsorgen om äldre. Vår förhoppning är också att rapporten kan ge stimulans till framtagande av ytterligare kunskaper om de psykiskt stördas boende, behov av boendestöd och sysselsättning samt om sam- bandet mellan dessa funktioner och behov av sluten vård, tvångs- vård, medicinering och möjligheter till rehabilitering. I rapporten ges en allmän orientering om reformen och om bostadssituationen för psykiskt störda. Här redovisas även goda exempel från och på planering och förverk- ligande av ett gott boende. Rapporten innehåller också en täm- ligen utförlig genomgång av faktorer att uppmärksamma vid fysisk planering och bostadsprojektering samt illustrationer till hur olika slag av boende kan arrangeras; enskild bostad, egen lägenhet i gruppboende, kollektivlägenhet och vårdhem/tillfälligt boende. I sitt slutbetänkande konstaterar utredningen åter att det är anmärkningsvärt att boendefrågorna för psykiskt störda rönt så liten uppmärksamhet och att mycket lite finns dokumenterat. I betänkandet refereras vidare en slutenvårdsinventering av SoS (1991) som angav att drygt hälften av alla psykiskt störda inskrivna på institutioner saknade egen bostad. För dem som vistades på enskilt vårdhem och var saknade 70 pro- cent egen bostad. av samtliga patienter (eller cirka 5 000) i sluten psykiatrisk vård bedömdes vara färdig- behandlade men fanns kvar inom vården främst på grund av att lämpliga boendealternativ saknades för dem. Utredningen fram- höll också att många psykiskt störda levde kvar hemma hos sina föräldrar långt upp i åldrarna och att även dessa kunde sägas vara bostadslösa. Utredningen konstaterade även att det egna boendet inte fun- gerade för en hel del av dem som ibland togs in i slutenvården och hade egen bostad därför att det saknades ett boende med boendestöd anpassat efter deras behov. Den anförde vidare att kommunerna rapporterade om vräk- ningar av psykiskt störda som ett ökande problem. Utredningen framhöll också att kommunerna skall göra s.k. bostadssociala inventeringar med syfte att ta reda på kommuninnevånarnas behov av t.ex. gruppbostäder eller kollektivt boende. Inventeringarna skall givetvis också gälla behoven hos kommuninnevånare som för tillfället bor på insti- Detta fungerar inte när det gäller psykiskt stördas behov av anpassat boende. Utredningen erinrade även om att psykiskt störda hade svårig- heter att själva hävda sig på bostadsmarknaden både när det gäller att få en bostad och att kunna behålla den. Det rättsliga skyddet i bl.a. hyreslagen för dem som redan har en bostad är inte tillräckligt för psykiskt störda framhöll den vidare. I dess överväganden och förslag till åtgärder anfördes att det fanns behov av ett starkare lagskydd när det gäller rätten till ett anpassat boende med särskild service för dem som är psykiskt störda. Utredningen föreslog att alla svårt psykiskt störda skulle ges rätt till en egen lämplig bostad med service. Vidare föreslogs att långvarigt psykiskt störda skulle få rätt till ett personligt ombud och att kommuner och landsting skulle ges skyldighet att gemensamt upprätta individuella planer för alla långvarigt psykiskt störda. Utredningen betonade också att kommunens skyldighet att fortlöpande bedriva en bostadsförsörjningsplanering måste om- fatta även de psykiskt störda. Den framhöll vidare att boen- debehovet skulle uppmärksammas i upprättande av individuella planer och att detta material kunde användas som underlag för den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen. Utredningen föreslog också stimulansbidrag för nybyggnad, ombyggnad eller anpassning av bostäder för psykiskt störda. Vidare föreslogs att och gemensamt skulle få i uppdrag att följa upp erfarenheter och utvecklingen av olika boendeformer och boendestöd till psykiskt störda samt att på lämpligt sätt återföra erfarenheterna till kommuner och landsting för att på så sätt stimulera utvecklingen. I frågan om bristerna i hyresgästers besittningsskydd framhöll utredningen att den instämde i de förslag till förbättrat besitt- ningsskydd som framlagts av hyresrättskommittén. I den proposition som följde på utredningen (prop. 1993/94:218, Psykiskt stördas villkor) tog regeringen fasta på förslaget att avsätta stimulansbidrag för att åstadkomma ett utbud av bostä- der lämpade för psykiskt störda. Den föreslog att skulle avsättas av de stimulansmedel för äldre- omsorgen som beslutats om fr.o.m. /95. I propositionen kommenterades däremot inte vad utredningen framhållit om bristerna i besittningsskyddet eller om utveck- lingen av vräkningar. har också föreslagit att kommunerna särskilt skall uppmärksamma psykiskt stördas bostadsbehov i sin bostads- försörjningsplanering samt att och gemen- samt får i uppdrag att följa upp erfarenheterna av utvecklingen av olika boendeformer och olika boendestöd till psykiskt störda. Enligt vår mening är de åtgärder som vi i övrigt föreslår i denna proposition tillräckliga för att psykiskt stördas behov skall upp- märksammas på motsvarande sätt som gäller för andra utsatta grup- per i kommunernas bostadsförsörjningsplanering. Vi vill också erinra om att redan har i uppdrag att inom ramen för Ädel-uppföljningen även följa upp utvecklingen av alternativa boendeformer för långvarigt psykiskt störda. Hänvisningen till i propositionen föreslagna åtgärder som skulle skapa tillräckliga garantier för att uppmärksamma de psykiskt stördas villkor i kommunernas bostadsförsörjningsplanering gäller av allt att döma i första hand de föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen och lagen om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. Med det senare förslaget förtydli- gades kommunernas betalningsansvar för medicinskt färdigbe- handlade patienter i psykiatrisk vård. Med ändringen i social- tjänstlagen förtydligades att ansvar för män- niskor med funktionshinder avsåg såväl dem med fysiska som med psykiska hinder. Den nya lydelsen av socialtjänstlagens 21 a § föreslogs bli; skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållan- dena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funk- tionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om social- tjänstens verksamhet på dessa områden. Kommunen skall planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kommu- nen samverka med samt andra samhällsorgan och orga- nisationer. I författningskommentarer anförs; Genom de föreslagna ändringarna förtydligas att kommunernas skyldighet enligt paragrafen omfattar människor med såväl fysiska som psykiska funktionshinder. En viktig uppgift för kommunerna är att genom uppsökande verksamhet kartlägga vård- och service- behov hos människor med funktionshinder som inte själva söker kontakt med . Detta gäller inte minst i förhållande till de människor med psykiska störningar som inte heller har kontakt med psykiatrin. Kartläggningen skall syfta till att människor med funktionshinder får del av den service och den vård som de har rätt till. Kommunerna skall också fortlöpande bedöma om givna insatser är de rätta för den hjälpbehövande. Med beaktande av den enskildes rätt till integritet har kommunerna sedan i förekommande fall att initiera att behövliga insatser förmedlas till den enskilde. Syftet med kommunernas planering skall vara att tillgodose funktionshindrade människors behov av boende, service och vård. I planeringsarbetet skall kommunerna sträva efter att samordna de insatser som genomförs för den enskilde. Med iakttagande av sek- retesslagens bestämmelser skall kommunerna i detta arbete sam- verka med landstingen samt andra samhällsorgan och organisa- tioner. arbete med utvärdering av reformen har varit omfattande. I slutrapporten och valfrihet? samman- fattas ett undersökningsmaterial redovisat i ett tjugofemtal rap- Flera brister påtalas och rekommendationer lämnas för fortsatt reformarbete. Bl.a. av slutrapporten framgår att merparten av reformarbetet har gällt samverkan mellan vård- och stödorganisationer i lands- ting och kommun liksom med frivilligorganisationer och anhöriga, utveckling av försök med boendestöd och personliga ombud samt kompetensutveckling bl.a. i psykiatri. Utpräglade boendefrågor har utgjort en tämligen liten del i reform- och utvärderingsarbetet. Mest uppmärksammas boendefrågor i Års- rapport för psykiatrireformen 1998 – Reformens första tusen dagar. Sammanfattningsvis anges i denna att Utvärderingen visar att de flesta psykiskt funktionshindrade bor i egen bostad. De medicinskt färdigbehandlade inom psykiatrisk slu- tenvård som fördes över till kommunerna i samband med psykiatri- reformen har samtliga ett boende om än en stor andel i olika typer av vård-/sjukhem. Det har visat sig svårt att bygga upp och etablera nya boendealternativ för psykiskt funktionshindrade. Personer som vårdats i psykiatrisk slutenvård har en mycket förhöjd risk () att bli föremål för vräkning. Vräkningarna för denna grupp är lika vanliga över hela landet. Det gäller främst personer med primärt missbruk och inte i så hög utsträckning övriga inom psykiatrirefor- mens målgrupp. De psykiskt funktionshindrade som är hemlösa är i stort behov av socialtjänst- och psykiatriinsatser. bedömning är att boendestödet är lika viktigt som boendeformen. Det är viktigt att många olika boendeformer med differentierade stödinsatser etableras. En fortsatt utveckling av mobila team i kommunerna är därför angelägen. Samverkan mellan och den psykiatriska öppenvården måste utvecklas i boendestödet. Därigenom ökar möjligheterna att ge adekvata insat- ser i ett tidigt skede för klienter som försämras vilket skulle för- hindra vräkning eller intagning till slutenvård. Det finns inga belägg för att en ökad hemlöshet bland psykiskt funktionshindrade personer orsakas av nedläggning av platser på mentalsjukhus eller genomförandet av psykiatrireformen. Det är dock angeläget att öka kunskaperna om de sociala processer som leder till utstötning av de psykiskt funktionshindrade från samhället. fortsatta utvärdering kommer att följa verksam- hetsutbyggnaden vad gäller boenden för psykiskt funktionshindrade i kommunerna samt hur boendesituationen generellt förändras för målgruppen. Kompetensutveckling, mobila team och medicinska insatser i boendet kommer att följas. Fortsatta analyser av de hem- lösa psykiskt funktionshindrade personernas livssituation kommer att göras. Den aktuella livssituationen för medicinskt färdig- behandlade inom psykiatrisk slutenvård kommer att belysas. Utvecklingen av bostadspolitiken och boendefrågan för psykiskt funktionshindrade Som framgått framhöll psykiatriutredningen vikten av att upp- märksamma psykiskt funktionshindrades situation vid kommu- nal bostadsförmedling liksom betydelsen av att gruppen upp- märksammades vid den planering som kommunerna var ålagda enligt bostadsförsörjningslagen. På grundval av en proposition (1992/93:242) om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor har emellertid fattats beslut bl.a. om att avskaffa den kommunala skyldigheten av upprätta bostadsförsörjningsplaner. Propositionens innehåll sammanfattades enligt följande; I propositionen föreslås att de särskilda regler i bostadsförsörj- ningslagen om skyldighet för en kommun att upprätta och redovisa bostadsförsörjningsprogram tas bort. Detsamma gäller reglerna om skyldighet att informera om bostadsmarknadsläget. Varje kommun får själv bestämma i vilka former den vill bedriva sådan verksamhet i fortsättningen. Det föreslås också att reglerna om skyldighet att förmedla ansökningar om statliga lån och bidrag samt i övrigt med- verka i administration av statens stöd till bostäder slopas. Vidare föreslås att de särskilda reglerna i bostadsförsörjnings- lagen om skyldighet för en kommun att anordna avgiftsfri bostadsförmedling tas bort, liksom möjligheten för regeringen att förordna om bostadsförmedling. En kommun får själv besluta om den skall bedriva bostadsförmedling och om avgifter skall tas ut för förmedlingens tjänster. Reglerna om avgifter för yrkesmässig bostadsförmedling tillämpas även i fråga om kommu- nernas avgiftsuttag. Också reglerna om bostadsanvis- ningsrätt föreslås avskaffade. Bostadsförsörjningslagen och lagen om anvisnings- rätt föreslås bli upphävda vid utgången av . En regel om rätt för en kommun att använda kommunala medel för att lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd till boendet tas vid samma tid- punkt in i en särskild lag. 1995 fattades beslut om att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att göra en översyn av bostadspolitiken. Enligt direktiven (Dir. 1995:20) skulle den bl.a. utvärdera hur de senaste årens förändringar i de bostadspolitiska regelsystemen har inverkat på kommunernas formella och reella möjligheter att ta ett övergripande ansvar inom bostadsförsörj- ningen. Utredningen skall därefter överväga vilka medel som kan vara nödvändiga för kommunerna för att trygga den framtida bostadsförsörjningen, motverka segregation och öka valfrihet i boendet. I sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156) anför utredningen att det inte finns behov av att åter t.ex. lagstifta om anvis- ningsrätt. Kommunerna kan enligt utredningen driva en aktiv bostadspolitik genom att utveckla och använda befintlig styr- medel. Någon ytterligare lagreglering anses inte motiverad. Vi har under vårt arbete inte kunnat påvisa några allvarliga och generella missförhållanden i kommunernas sätt att hantera de bostadspolitiska frågorna. Vi har också konstaterat att bostads- marknadsläge och problembild skiljer sig mycket mellan kommuner av olika storlek och mellan kommuner i olika delar av landet. Kom- mittén anser därför att motiv saknas för att genom generell lagstift- ning ytterligare lagreglera kommunernas bostadspolitiska ansvar. Kommittén har också bedömt att kommunerna inte behöver tillföras nya styrmedel för att kunna driva en framgångsrik bostads- politik. Utveckling och lokal anpassning av befintliga styrmedel, framförallt samhällsplaneringen, är en viktigare uppgift som löses bäst av respektive kommun. Kommittén har särskilt övervägt om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen motiverar att kommunerna återfår en lagstödd möjlighet att nå förmedlingsrätt till privata hyresbostäder. bedömt att ett sådant behov inte finns . En lagstiftning som inte kan motiveras med konkreta missförhållanden skulle för- svaga kommunernas möjligheter att nå samförstånd och samverkan med fastighetsägarna. Kommittén vill dock framhålla att hänsynen till de utsatta hus- hållen kräver att kommuner och fastighetsägare kommer överens om förmedlingen av bostäder. Om kommunernas förmåga att upp- fylla sitt bostadssociala ansvar allvarligt hotas och förutsättningarna för en lösning i samförstånd med fastighetsägarna inte finns, bör kommunerna återfå en lagstödd möjlighet att få anvis- ningsrätt. Kommitténs slutsatser grundades bl.a. på vad som framkommit i en arbetsgrupp och anförde: När lagen om bostadsanvisningsrätt upphävdes 1993 till- satte den dåvarande regeringen en arbetsgrupp med uppdrag att följa bostadsförsörjningen för hushåll som kan ha svårt att göra sig gällande på bostadsmarknaden (Arbetsgruppen med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll). Arbetsgruppen är fort- farande verksam och består av företrädare för flera departement och statliga myndigheter. Även och före- trädare för fastighetsägare och hyresgäster finns representerade. Arbetsgruppen sorterar under . Arbetsgruppen har fortlöpande tagit del av de kartläggningar och utredningar som gjorts av bostadsförsörjningen för svaga grup- per. Arbetsgruppens slutsatser är att kommunerna klarar att få fram bostäder åt svaga grupper. Situationen kan dock ändras om bostadsmarknadsläget skulle skifta från överskott till brist på bostä- der. Sammantaget tycks kommunerna även med nuvarande regelverk ha goda möjligheter att driva en aktiv bostadspolitik och klara sitt bostadssociala ansvar. I stället för återinförande eller nyinrättande av lagreglering för- ordar utredningen bl.a. upprättande av lokala program för ut- veckling av utsatta bostadsområden. Den föreslår också statligt stöd till lokalt utvecklingsarbete; Kommittén föreslår att stat och kommuner gemensamt inleder en långsiktig satsning på lokalt utvecklingsarbete i utsatta bostadsom- Bilaga 5 SOU 2001:27 Utvecklingsarbetet föreslås byggas upp kring ett lokalt utvecklingsprogram i varje utsatt bostadsområde. Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att säkra alla människors rätt att oavsett kön, ålder, funktionshinder, ekonomiska förutsätt- ningar, etnisk och kulturell bakgrund ha en god boendemiljö. Även landets mest utsatta bostadsområden skall utvecklas så att kommit- téns övergripande mål för bostäder och boendemiljöer uppfylls. De viktigast aktörerna i ett utvecklingsarbete är de människor som bor och verkar i de utsatta områdena. Utvecklingsprogrammen måste vara en produkt av deras behov och önskemål. Utvecklingen måste komma underifrån och inte planeras fram i traditionell mening. Kommittén fäster överlag stor vikt vid ökad samverkan mellan olika lokala aktörer och anför bl.a.: En särskilt viktig fråga som behöver lösas genom samverkan är bostadsförsörjningen för hushåll med en svag ställning på bostads- marknaden. Denna uppgift löses ofta via det kommunala bostads- företaget. De kommunala bostadsföretagens huvudansvar för utsatta hushålls boende har tillsammans med en ibland oklok för- delning av hushållen varit en bidragande orsak till segregation och till en negativ utveckling i vissa bostadsområden. För att på både lång och kort sikt kunna motverka boendesegregationen måste de utsatta hushållens boende lösas inom ramen för ett samarbete där även privata fastighetsägare samt bostadsrättsföreningar ingår.