sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — De förslag till förändringar som presenteras i Materielförsörjningen i olika perspektiv rapporten berör bl.a. budgetdokumentens roll som styrdokument, dvs. den styrning som regeringen och utövar i den årliga budgetsprocessen. Förslagen avser på detta område beslut om mål och kostnader i en verksamhetsstruktur, beslut om anslag, hantering av investeringar samt vissa nödvändiga förändringar av utgiftstakets konstruktion som en konsekvens av förslagen. Utifrån perspektiv är försla- gen om framtida hantering av investeringar särskilt intressanta. Grundprinciperna i förslagen är att alla investeringar skall följa samma regler, att investeringar skall behandlas på samma sätt i budget och redovisning och finansieras antingen med lån i Riks- gäldskontoret eller genom kapitaltillskott över anslag. I normal- fallet skall anläggningstillgångar beläggas med avkastningskrav. Dessa principer är i vissa avseenden nya och får konsekvenser för hur investeringarna hanteras i den årliga budgetprocessen. I det fortsatta utredningsarbetet i skall en de- taljerad genomgång göras av förutsättningarna och möjligheterna att tillämpa ovanstående principer på enskilda politikområden. Detta arbete får utvisa om och hur principerna kan tillämpas på investeringar i försvarsmateriel. 3.2.4Anskaffningsformernas betydelse för graden av bindningar En fråga som har avgörande betydelse för hur snabbt planerade åtgärder inom ramen för materielförsörjningen kan förändras är de cykeltider som gäller för utveckling och produktion av materielen och hur omfattande och långvariga kontrakt som tecknas med leve- rantörerna. Cykeltider och kontraktsformer varierar starkt mellan olika typer av materiel och med olika marknadsförutsättningar. Inköp av standardmateriel från en internationell marknad där är en av många kunder kan göras med korta cykeltider och utan långa kontraktsbindningar. Exempel kan vara anskaffning av personbilar. Större serier, särskilda arrangemang för underhåll m.m. kan medföra pris- och funktionsmässiga fördelar men medför då också längre cykler och bindningar. Det blir fråga om en avväg- ning mellan olika för- och nackdelar. Ett sätt att minska bindningar genom investeringar i standard- materiel, kan vara att i stället för att anskaffa materielen köpa tjänsten att få materielen tillhandahållen . Det kan också vara ett sätt att få underhåll utfört på ett professionellt och effek- Materielförsörjningen i olika perspektiv Många länder prövar nya former för samarbete mellan statlig och privat verksamhet inom försvarssektorn. Det kan vara av intresse att pröva också i för att minska behovet av investeringar och egna specialister, öka handlingsfriheten genom anknytning till en civil marknad och möjligen också sänka kostnader. Utveckling av komplexa system till speciella svenska krav kräver långa utvecklingstider. En efterföljande anskaffning från en indu- stri som har som enda eller dominerande kund kräver också långa kontraktstider för att industrins risktagning och där- med prisnivån skall bli rimlig. Ett extremt exempel utgör anskaff- ning av stridsflygsystem som medför cykeltider och bindningar som kan utryckas . Den handlingsfrihet som finns att avväga mot andra mål inom ramen för anskaffningar av detta slag hänför sig till gradskillnader inom en helhet som förblir mycket långsiktig. Ett svenskt deltagande i internationella samarbetsprojekt där vi går samman med andra länder om utveckling och anskaffning av större system torde också vara förknippad med både långa cykler och långa bindningar. Erforderliga serier för vår del kan i detta fall dock bli mindre som utvecklingskostnaderna, även om de totalt sett blir större, ändå kan fördelas på flera parter. Samar- betsprojekt kan därför förväntas medföra något lägre ekonomiska åtaganden än egenutvecklingar men medföra längre cykel- tider genom de långa tider som i regel erfordras för att komma överens om och leda mångnationella projekt. Kortare cykeltider och begränsade kontraktstider kan uppnås om vi i stället anskaffar materiel som redan har utvecklats av andra länder och som tillverkas för många kunder. Nackdelar finns då i stället i att vi i ringa grad kan påverka systemutformningen, att vi får bristande insyn i systemets funktion och blir mer utlämnade åt marknadens tillgång på produkter och prissättning av dem. Ytterligare problem med att anskaffa från en marknad samman- hänger med svårigheterna att få tillgång till all information om de produkter man anskaffar. Allt mer av systemens egenskaper bestäms av programvara och leverantörerna kan av kommersiella eller säkerhetspolitiska skäl vara ovilliga att ge en köpare tillgång till källkod. Därigenom skapas osäkerheter om systemens funktion och försvåras möjligheterna till vidareutveckling utan den ur- sprunglige leverantörens medverkan. I samarbetsprojekt kan insyn i en komplex systemfunktion och tillgången till källkod i allmänhet tillgodoses mycket bättre. Materielförsörjningen i olika perspektiv Handlingsfriheten i materielförsörjningen kommer alltså att sammanhänga med i vilken utsträckning som vi anser det väsentligt att själva påverka utformningen av materielen, att kunna utnyttja modern teknologi och att ha god leveranssäkerhet. Avstår vi från anspråk på dessa områden kan cykeltider och kontraktstider bli kortare. Den just diskuterade handlingsfriheten i planeringen är en viktig faktor för de ekonomiska möjligheterna till anpassning. Väl så vik- tigt som att ha råd att genomföra en anpassning är att veta vad som behöver och kan göras för att förändra försvarsförmågan i olika lägen. En mängd åtgärder kan vidtas för att på olika sätt skapa en god uppfattning om utvecklingen i omvärlden och dess konse- kvenser för försvar och om möjligheter att på olika sätt utveckla och förändra försvarsförmågan. Särskilda åtgärder kan behöva vidtas för att säkerställa eller åtminstone förbättra tillgång till den kompetens som behövs. Inom materielförsörjningen är det väsentligt att ha en överblick över den internationella utvecklingen av sättet att bedriva militär verksamhet och hur det beror av och påverkas av materielsyste- mens egenskaper. Den tekniska utvecklingen ger förutsättningar för nya militära tillämpningar. Möjligheterna ökar att militärt ut- nyttja den mycket snabba civila teknikutvecklingen särskilt inom informationsteknologin. Vi måste kunna förstå vart utvecklingen är på väg och kunna be- döma vilka åtgärder som skulle kunna genomföras för att utveckla just det svenska försvarets operativa förmåga i olika avseenden. För att det skall vara möjligt måste vi bedriva en egen forsknings-, tek- nikutvecklings-, studie och försöksverksamhet. Egen kunskap och kompetens utgör också en nödvändig förutsättning för att kunna upprätthålla ett internationellt kontaktnät och vara en intressant samarbetspartner. Det är viktigt att det finns ett sammanhängande system av verk- samheter som tillsammans skapar anpassbarhet av försvarsförmå- gan. Inom ramen för materielförsörjningen bedrivs studier och försök, forskning och teknikutveckling med sikte på att kunna utveckla och anskaffa nya typer av materiel, modifiera befintlig materiel och lösa militära funktioner på ett nytt sätt. Dessa verksamheter måste som påpekats i föregående avsnitt 3.1 knytas Materielförsörjningen i olika perspektiv till den mer allmänna studie- och planeringsverksamhet som be- drivs inom ramen för Försvarsmaktens perspektivplanering och annat underlagsarbete för långsiktiga försvarsbeslut. Det bör finnas en spårbarhet i materielförsörjningen från de mer övergripande målen och alternativen för försvarets utveckling i stort. Men det bör också finnas förslag och idéer, prövade och värderade lösningar från materielförsörjningens tidiga faser som underlag för de mer allmänna övervägandena. Behovet av en god anpassningsförmåga är alltså ett av skälen till att lägga stor vikt vid materielförsörjningens tidiga faser. Lyckligtvis har den tekniska utvecklingen medfört nya möjligheter att med utnyttjande av modern teknik bedriva sådan verksamhet på ett effektivt sätt. Informationstekniken har skapat långt större möjligheter än tidigare att arbeta med simulering och modellering såväl på teknisk nivå som för att testa och värdera system- utformningar på högre systemnivåer inkluderande den operativa nivån. Det har blivit möjligt att testa nya tekniska lösningar med hjälp av demonstratorer och en blandning av försök, simulering och i vissa fall experimenterande i fältmässig taktisk miljö. Förmåga till anpassning beror emellertid inte bara av god kunskap och goda förberedelser för att ta fram nya system. Av stor vikt är också att kunna vidareutveckla befintliga system. Genom vidareutveckling kan ofta den operativa funktionen av befintliga system förbättras högst avsevärt. För att detta skall bli möjligt är det väsentligt att redan i utgångsläget planera för uppgraderings- och utvecklingsmöjlig- heter. Det kan ske genom att redan från början i detalj planera sådana förändringar. Men viktigare är kanske att ha en sådan sys- temuppbyggnad i stort, en sådan systemarkitektur, att den lämpar sig för senare förändringar. Ofta kan det handla om att modifiera mjukvara, byta ut delsystem eller tillföra nya. Viktiga aspekter är då att ha en modulariserad uppbyggnad, väl definierade och stan- dardiserade gränssnitt för samverkan mellan delsystem, förberedda utrymmen och energiförsörjning för tillkommande utrustning etc. 3.2.6Möjligheter att genomföra anpassning För att faktiskt kunna genomföra anpassningsåtgärder är det givet- vis av stor betydelse att också vid genomförandetillfället ha tillgång till tillräcklig systemkompetens för att kunna leda arbetet och att ha tillgång till den industriella kompetens och kapacitet som be- Materielförsörjningen i olika perspektiv Med en försvarsindustri som blir alltmer mångnationell och med komplexa system med många delsystem och komponenter är detta ingen självklarhet och i varje fall något som kan bli förenat med höga kostnader. Angelägna anpassningsåtgärder, t.ex. i ett för- sämrat säkerhetspolitiskt läge eller till följd av ett tekniskt genom- brott som skapat nya möjligheter, kan förväntas bli aktuella samti- digt inte bara i utan i ett flertal länder. Marknaden kan då i hög grad fungera på säljarens villkor och komma att styras av nationella hänsyn. På vissa områden kommer en inhemsk industriell förmåga att vara nödvändig för att en anpassning skall kunna genomföras. Det gäller främst områden som av sekretesskäl är omöjliga att få insyn i eller som vi vill ha full kontroll över inom landet. I övrigt är det vår bedömning inom utredningen att i första hand måste söka säkerställa tillgång till industriell kompetens och kapacitet genom att utveckla ett förtroendefullt samarbete och bygga upp ett brett kontaktnät under normala fredstida förhållanden. Vi kommer knappast att i strikt mening kunna skapa ett ömsesidigt beroende mellan oss och alla de på materielområdet dominerande länderna. Ett etablerat samarbete med länder, som har likartade säkerhets- politiska intressen som vi, skapar både förtroende och gemen- samma värden. Samarbetet bör ha goda förutsättningar att fortsätta också under mer krisartade tider. Genom att vara en intressant samarbetspartner i fred skapar vi förutsättningar för att förbli det i kris. Ett etablerat samarbete i fred bör vara vägen till leverans- säkerhet i kris. 3.3.1Beslutskedjor, nätverk och ansvar Den process som leder till att det militära försvaret försörjs med materiel är mycket komplex. Den sträcker sig för varje enskilt materielsystem i regel över och den berör en mängd olika instanser. Det är för att materielförsörjningen skall bli effektiv naturligtvis viktigt att denna process kan löpa någorlunda smidigt och att ansvarsförhållanden, roller och kommersiella villkor är utklarade. är det för materielens funktion i den militära verksamheten väsentligt att alla samband och beroenden har blivit övervägda och att systemet utformas på ett bra sätt för att bidra till den samlade operativa förmågan. Materielförsörjningen i olika perspektiv Allt detta gör att det angeläget att lägga ned en viss möda på att utforma materielförsörjningens process så att den blir effektiv. Det är också något som har stått i fokus för intresset i många länder . Som framgår av redogörelserna i bilaga 3 har bl.a. och genomfört reformer på området. En offentlig utredning som med sina förhållandevis begränsade resurser har knappast möjlighet att i någon större detalj penetrera och värdera den process som finns. Vad vi försökt att göra är att skaffa oss en upp- fattning om hur medveten man är om processaspekterna och att få en bild av hur pass smidigt processen verkar fungera. Det vi kan komma fram till är snarare indikatorer som pekar i olika riktningar än en djupare värdering om hur processen bör förändras för att bli mer effektiv. Vi redovisar i det följande några iakttagelser. Processen att anskaffa materiel formas främst kring en lång kedja av aktörer. Regeringen styr försvarspolitikens förverkli- gande. Försvarsmakten leder sin egen utveckling i stort i Hög- kvarteret genom Strategiledningen som inriktar varefter Krigsför- bandsledningen planerar och styr materielförsörjningen. sammanhåller på ett försvarsmaktsövergripande plan materielförsörjningen genom Systemledningen medan den kon- kreta ledningen av försörjningen med enskilda system sedan hand- has av Produktionsledningen. Industrin genomför slutligen pro- duktutveckling, konstruktion och produktion. Alla aktörerna i denna kedja har sina speciella roller och kompetenser. Till detta kommer stödjande bidrag från Försvarsmaktens kommandon, skolor och förband när det gäller studier m.m. samt från Total- , andra forskningsorgan och industri när det gäller forskning och teknikutveckling. På flera nivåer finns också ett utlandssamarbete som skall inlemmas i den samlade processen. Vägen är onekligen ganska lång i denna kedja. Skulle materielförsörjningen bedrivas i strikt successiva steg i kedjan skulle den bli omständlig, tidsödande och stel. Risken skulle vara stor att man i kedjans senare delar skulle ha föga förståelse för de överordnade målen. Omvänt skulle erfarenheter, idéer och lös- ningar som kommer fram i senare länkar ha svårt att återkopplas till de tidiga inriktande delarna av processen. Vissa effekter av detta slag kan iakttas men det görs också en hel del för att kortsluta pro- cessen och skapa kontakter av ett mer nätverksbetonat, informellt slag. Viktiga för att underlätta detta är de materielsystemansvariga på Högkvarteret respektive . Materielförsörjningen i olika perspektiv En viktig fråga för effektiviteten i materielförsörjningen är utformningen av de upphandlingsformer som används. De mycket speciella förhållanden som råder inom försvarssektorn skiljer sig från marknadsvillkor i allmänhet. Leverantörerna är i varje fall av större system få och kunderna är i princip endast stater. Säkerhets- politiska hänsyn begränsar öppenheten i marknaden. Frågor om sekretess och säkerhet har stort inflytande. Att under dessa förutsättningar upprätthålla en effektiv upp- handling med konkurrens och sunda kommersiella relationer har i många länder uppfattats som en utmaning. Reformer av olika slag har genomförts i syfte att öka konkurrens och pressa priser. De har bl.a. omfattat privatisering av försvarsindustri, långt driven kon- kurrensupphandling och särskilt i mycket höga krav på redo- visning. har dessa strävanden dock inte medfört förväntade effekter. Långt driven konkurrens har medfört att de företag som vunnit anbuden inte förmått genomföra sina åtaganden. Det har visat sig nödvändigt att senare korrigera upphandlingens tidiga kravspecifikationer, vilket medfört höga tillkommande kostnader. Omständliga procedurer och försvarsspecifika krav har avhållit civilt inriktade företag från att över huvud taget engagera sig i för- svarsrelaterad verksamhet. har det bl.a. i och vuxit fram en mer nyanserad syn på relationerna till industrin. Fort- farande är strävan efter konkurrens väsentlig, men vad som bedöms som konkurrenskraftigt är inte bara pris utan också andra faktorer. Strävan är att bygga mer långsiktiga samarbetsrelationer med industrin och att arbeta med andra metoder för att nå god effektivitet, bl.a. incitament, krav på konkurrens mellan underleve- rantörer och insyn. Vi har inom försökt att skaffa oss en bild av hur medvetet val av upphandlingsformer och arbets- sätt görs av . Vårt allmänna intryck är att medvetenheten är god, något som bl.a. tar sig uttryck i att sättet att genomföra upphandlingen varierar starkt mellan olika produktom- råden och att ansträngningar görs att öka effektiviteten. Den om- organisation som genomförts har bl.a. haft till syfte att med hjälp av en mer matrisbetonad organisation kunna utnyttja personalen effektivare och att få en tydligare rollfördelning mellan kund, upphandlare och leverantör. Det vi möjligen saknar är en Materielförsörjningen i olika perspektiv fortlöpande uppföljning av reformernas funktion i praktiken och utvärdering av upphandlingarnas effektivitet. Huvuddelen av den upphandling som genomförs av rör försvarssekretess eller försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning. Sådana upphandlingar regle- ras i 6 kap. lagen om offentlig upphandling (). Det finns två olika upphandlingsförfaranden enligt detta kapitel, förenklad upphandling och direktupphandling. Förenklad upp- handling är huvudregeln och avvikelse från denna genom direkt- upphandling är endast tillåten vid låga upphandlingsvärden och force majeure-liknande förhållanden. Förenklad upphandling innebär kortfattat att skriftliga anbud infordras genom annons eller skrivelse, varvid existerande konkur- rens skall sökas i enlighet med lagens huvudregel om affärsmässig- het. Den upphandlande enheten tillhandahåller anbudsgivarna ett förfrågningsunderlag med administrativa, kommersiella och tek- niska villkor för upphandlingen. Anbudsgivarna ges skälig tid för att lämna anbud och därefter genomförs som regel en förhandling om villkoren i de mest förmånliga anbuden med aktuella anbuds- givare. Den anbudsgivare som uppfyller de för upphandlingen fast- ställda kvalifikationskraven och lämnat det anbud som bäst uppfyller angivna utvärderingskriterier tilldelas upphand- lingen. När det föreligger försvars- och säkerhetspolitiska intressen som nödvändiggör upphandling på annat sätt än enligt 6 kap. kan undantag från kapitlets bestämmelser medges. Sådana undantag får beslutas av regeringen eller den upphandlande enhet som för vissa fall fått delegation från regeringen att besluta om erforderliga un- dantag. I princip har denna möjlighet utnyttjats restriktivt och främst för att styra upphandlingar till viss industri där det bedöms finnas ett direkt behov av verksamhet för att kunna behålla eller utveckla för det militära försvaret väsentlig kompetens. av den totala andelen upphandlingar som gör för Försvarsmaktens behov sker med stöd av regeringsbeslut om undantag enligt 6 kap. 17§. Däremot utgör denna riktade upphandling av den totala kostnaden. Vad som utgör försvars- och säkerhetspolitiska intressen när det gäller försörjning med materiel till det svenska försvaret kan vari- era över tiden och utgår i första hand från de uttalanden som statsmakterna gör i anslutning till ett försvarsbeslut. Vi har inom utredningen i våra kontakter med dem som prak- tiskt sysslar med upphandling av försvarsmateriel funnit delade Materielförsörjningen i olika perspektiv meningar om möjligheterna att med lagen som grund i alla lägen bedriva en effektiv upphandling. En del anser att lagen kan vara svår att tillämpa t.ex. i samband med utlandssamarbete eller evolu- tionär utveckling. Andra anser att de undantagsmöjligheter som lagen anger är tillräckliga för att upphandlingen skall kunna genomföras på ett effektivt sätt och så att försvars- och säkerhets- politiska intressen tillgodoses. Vi ansluter oss inom utredningen till den senare bedömningen i synnerhet om möjligheterna till delegation utnyttjas. Det kan dock vara befogat att pröva frågan i anslutning till den successiva utveckling av upp- handlingsformerna som kan förväntas ske. Den säkerhetspolitiska, försvarspolitiska och tekniska utvecklingen gör att det blir alltmer nödvändigt att samarbeta internationellt om försvarsmateriel. Frågan är hur ett sådant arbete bäst skall bedrivas från svensk utgångspunkt så att vi säkert och till rimliga livstids- kostnader får tillgång till den materiel vi behöver. 3.4.1Förutsättningar för internationellt samarbete Marknaden för försvarsmateriel är i många avseenden speciell. De flesta länder har särskilda restriktioner som i olika avseenden regle- rar handel och samarbete om försvarsmateriel. Protektionismen är fortfarande ganska stark av såväl säkerhetspolitiska som närings- politiska skäl även om det finns en trend mot större öppenhet och ökat samarbete. De stora länderna och de stora företagen har en dominerande ställning och länder som kan ha svårt att inom ramen för samprojekt hävda sig, få gehör för sina önskemål och få sina behov tillgodosedda. En viktig förutsättning för att nå inflytande är att besitta en i internationell jämförelse hög kompe- tens i varje fall inom vissa teknikområden. har dock en god utgångspunkt i att vi har kompetenta myndigheter och en kvalificerad industri med anseende att tillsam- mans kunna ta fram tekniskt kvalificerade produkter på ett kost- nadseffektivt sätt. Det svenska försvaret har också visat sig väl kapabelt att medverka till de olika typer av krishantering som står i centrum för intresset . Den svenska marknaden är inte så stor, men kan ändå vara intressant som kund, samarbetspartner Materielförsörjningen i olika perspektiv och referens genom att vi länge visat god förmåga att utnyttja ny teknik för militära ändamål på ett kompetent och effektivt sätt. har tillsammans med , , , Storbri- tannien och , den så kallade sexnationskretsen eller LoI- kretsen (efter den gemensamma avsiktsförklaringen, Letter of Intent, ), undertecknat ett ramavtal om olika åtgärder för att underlätta materielsamarbete. medverkan kan ses som ett uttryck för att vi betraktas som en mycket kompetent aktör i inom försvarsmaterielområdet. En fördel för försvarsindustriell verksamhet i är också den starka internationella position som landets IT-industri har. Det informationsteknologiska innehållet i försvarssystem tenderar att bli allt större och möjligheterna att utnyttja civilt framtagen teknologi, civila komponenter och delsystem ökar. samarbetsmöjligheter begränsas möjligen i några fall av vår militära alliansfrihet, som – även om den inte är relevant i sam- band med krishantering – ändå i några länder som är medlemmar i eller eftersträvar sådant medlemskap uppfattas som en viss nackdel. Många av de andra begränsande faktorer som kan finnas när det gäller sekretess och säkerhet, leveranssäkerhet, exportregler m.m. bör för sexnationskretsens del i stor utsträckning kunna hanteras av det ovan nämnda ramavtalet. Tänkbara samarbetspartner värderar oss mot bakgrund av graden av uppslutning kring vår politik på försvars- och försvarsmateriel- områdena. Man vill säkerställa att försörjningen till det egna landet eller samarbete med tredje part inte skall kunna äventyras av bristande stabilitet i förutsättningarna för samarbetet med . Av betydelse är också storlek och den bedömda långsiktiga överlevnaden hos i verksam industri och möjligheter att långsiktigt tillhandahålla stöd till köpare av i utvecklad eller tillverkad materiel. har visat intresse för viss förenkling av sitt synnerligen omfattande och svårhanterliga regelverk för samarbete om försvarsmateriel med andra länder. Det torde dock ännu vara lång väg att gå innan samarbete med går att genomföra utan en omfattande tillståndsprocedur och inträngande kontroll från ame- rikanska myndigheters sida.