sou · GPB322 · 2002-01-01 00:00:00 — I övrigt anser utredningen att lämnade förslag beträffande förbättringar av styrning och utvärdering först bör genomföras innan mera betydande omprioriteringar av FoU-resurser för olika ändamål övervägs. En fullständig redovisning av utredningens förslag beträffande statsmakternas styrning och prioritering av FoU finns i kapitel 7. Som tidigare nämnts är det utredningens uppfattning att bör styras och utvecklas med hjälp av inriktnings- och strategidokument på olika nivåer. Dokumenten utgör komplement till gängse styrdokument som regleringsbrev m.m. och bör utformas så att de ger en långsiktig grund för inriktning av FoU-verksamheten vid utförande myndigheter, men också som vägledning för berörda delar av industrin samt universitet och högskolor. FoU-strategin på statsmaktsnivån bör härvid, förutom att vägledning rörande den FoU som beställs direkt av regeringen, också utgöra en ram för de strategier som utformas för de beställande myndigheternas behov. Utredningen har tagit fram ett förslag till statsmakternas FoU- strategi. Förslaget redovisas i kapitel 8 och baseras på de beslut som fattat om inriktning av forskning och utveckling med anledning av regeringens proposition Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30, avsnitt 5.5.2). Förslaget bygger vidare på de bedömningar som regeringen redovisar i propositionen samt på de erfarenheter som utredningsarbetet givit och de konkreta förslag som lämnas i detta betänkande. Strategin bör, förutom de delar som ingår i utredningens förslag, innehålla uppgifter om hur roller och uppgifter för olika aktörer skall utformas. Det fortsatta arbetet med FoU-strategin bör ledas från Försvarsdepartementet i samverkan med berörda myndigheter, vilket förutsätter att departementet har tillgång till tillräckligt kompetens för att vara en fullgod dialogpartner. Innan strategin fastställs bör den bli föremål för en bredare remissbehandling, där förutom totalförsvarets olika myndigheter även universitet och högskolor och industrin ges tillfälle att yttra sig. Samordning bör också ske med de förslag som lämnas av (SOU 2001:21) i den del dessa förslag har bäring på . 1.3Åtgärder som regeringen bör vidtaga Utredningen vill särskilt framhålla betydelsen av att regeringen aktivt medverkar i arbetet med att inrikta och utvärdera . Härvid bör regeringen vidtaga följande konkreta åtgärder: 1.Beslut om FoU-strategi på statsmaktsnivå efter remissbehandling och ingående beredning. 2.Omfördela, inom sjätte utgiftsområdets anslag 6:3, medel av storleksordningen till anslagsposten för Forskning och teknikutveckling m.m. Medlen skall i huvudsak utnyttjas för uppbyggnad av ett demonstratorprogram i tidiga skeden av FoU- verksamheten. Av dessa medel avser höjning av ambitionsnivån och den demonstratorverksamhet av här avsedd karaktär som genomförs men finansieras inom materielanslaget. De cirka 100 miljonerna bör överföras. De cirka 400 miljoner , som avser höjd ambitionsnivå, bör successivt och överföras , med start , vilket innebär att eftersträvad nivåhöjning uppnås fullt ut . 3.Ge uppdrag till berörda myndigheter beträffande organisation och innehåll i totalförsvarets studieverksamhet och besluta om hur detta skall finansieras. 4.Ge uppdrag till berörda myndigheter att inkomma med förslag till gemensam infrastruktur som tillvaratar den potential som utnyttjande av modellering och simulering erbjuder. För detta ändamål bör, enligt utredningens uppfattning, regeringen inom sjätte utgiftsområdets anslag 6:3 avdela medel, inledningsvis . 5.Ge uppdrag till Försvarsmakten och att i samverkan utarbeta gemensam inriktning och samverkansformer (strategidokument) för FoU inom följande områden: -Skydd av samhällsviktig infrastruktur 6.Genomför översyn av möjligheterna att starta FoU- program på nationell nivå inom områden som är av fördel för totalförsvaret och som tillvaratar de synergieffekter som sådana gemensamma program kan erbjuda. 7.Begär, i samband med myndigheternas årsredovisning 2002 allmän redovisning av dels insatser och resultat från FoU-verksamheten i förmågetermer, dels hur internationaliseringen fortskrider samt särskild redovisning av satsning på och resultat från demonstratorverksamhet inom de tidiga skedena av FoU- verksamheten. 8.Säkerställ dialog om även på högsta nivå mellan regeringen och berörda departement och myndigheter genom att inrätta en FoU-beredning under ledning av försvarsministern. Säkerställ att det finns tillräckliga beredningsresurser och kompetens vid Försvarsdepartementet för en sådan dialog. 2Uppdraget och dess genomförande Utredningen skall enligt sina direktiv analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning och utveckling skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret. Utredaren skall därvid kartlägga nuläge och förändringsfaktorer samt göra analyser och lämna förslag rörande inriktning, genomförande och omfattning av FoU för framtida behov inom totalförsvaret. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkt från de senare årens utveckling i omvärlden, ominriktningen av totalförsvaret samt principen om anpassning. I sin analys och sina förslag skall utredaren beakta såväl relationen mellan forskning och utveckling för behov inom totalförsvaret och annan forskning och utveckling som relationen mellan nationell och internationell forskning och utveckling. Utredaren skall enligt direktiven göra analyser och lämna förslag inom följande områden: -Hur inriktningen och omfattningen av forskning och utveckling bör förändras i ett nationellt och internationellt perspektiv. -Hur inriktningen och omfattningen av forskning och utveckling för framtida behov inom totalförsvaret fortlöpande skall hanteras samt hur åtgärder för ett effektivt nyttiggörande av resultaten skall utformas. -Vem eller vilka som skall utföra den forskning och utveckling totalförsvaret har behov av. -Berörda myndigheters roller liksom behovet av eventuella förändringar avseende organisation, processer och Uppdraget och dess genomförande finansieringsformer när det gäller verksamhet som rör forskning och utveckling. Utredaren skall vidare beakta relationen mellan forskning och utveckling för behov inom totalförsvaret och annan forskning och utveckling. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Utredaren redovisade i ett delbetänkande (SOU 2000:84) ett kartläggningsarbete avseende dagens processer för inriktning, genomförande, kvalitetssäkring och uppföljning av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som bedrivs inom totalförsvarets ram. I delbetänkandet redovisades vidare vissa konsekvenser av genomförd avgiftsfinansiering samt fördelningen av satsade resurser över olika kategorier av forsknings-, teknikutvecklings- och objektbunden utvecklingsverksamhet. De senaste årens utveckling i omvärlden, den nya inriktningen av totalförsvaret samt principen om anpassning analyserades utifrån ett FoU-perspektiv och presenterades i delbetänkandet som underlag för det fortsatta arbetet. Med utgångspunkt i utredningens direktiv och genomförd kartläggning redovisades vidare i delbetänkandet en probleminventering som grund för utredningens fortsatta arbete. Utredningen har i föreliggande slutrapport arbetat utifrån ett förändringsperspektiv och fokuserar därvid på sådan FoU som är av betydelse relativt de förändringar som statsmakternas nya inriktning av totalförsvaret innebär. Utredningen har i sitt arbete haft nödvändigt och värdefullt stöd av en utredningsgrupp med sakkunniga inom Försvars- och samt experter från närmast berörda myndigheter. För att få tillgång till fördjupat underlag som grund för utredningens förslag har utredningen härutöver engagerat en krets av experter med ingående kunskaper inom några speciellt utvalda områden. Underlagsarbetet organiserades i fyra projektgrupper med uppgift att närmare analysera hur bör styras och inriktas med avseende på följande områden: -Vidgat säkerhetsbegrepp, anpassningsförmåga samt statsmakternas ledningsförmåga Uppdraget och dess genomförande -Ny operativ förmåga, inkl. teknisk anpassningsförmåga -Regeringens och myndigheternas styr- och beställarprocess för . Tre sammanträden har genomförts med varje projektgrupp. Resultatet av projektgruppernas arbete har inarbetats i föreliggande slutbetänkande. För att skapa dialog kring och så långt möjligt förankra utredningens uppläggning och förslag har utredningen vid ett eller flera tillfällen besökt de närmast berörda myndigheterna. Möten och diskussioner har vidare genomförts med , , , och . Diskussioner har under utredningsarbetet förts med andra pågående utredningar med beröringspunkter mot , nämligen , , Sårbarhets- och säkerhetsutredningen samt IVA:s utredning om Forskning och utveckling för industri och försvar. Jämförelser med motsvarande FoU-verksamhet i andra länder har gjorts i samband med besök i , och . Resultat från dessa besök har inarbetats på olika ställen i slutrapporten. För en fristående och mera komplett redovisning av teknik- och materielförsörjningsfrågor i ett internationellt perspektiv hänvisas till (SOU 2001: 21). Från 2001-01-01 inrättades en ny myndighet, () genom sammanslagning av () och Flygtekniska försöksanstalten (FFA). I texten används FOA respektive FFA när förhållanden behandlas. Vid beskrivning av förhållanden används FOI. 3 Nya utgångspunkter för FoU Uppgift och funktion för är att bedriva en aktivt sökande och prövande verksamhet med ett kreativt och kritiskt vetenskapligt förhållningssätt i syfte att bistå totalförsvaret med att: -följa, förstå och förklara den säkerhetsmässiga, tekniska och samhälleliga utvecklingen -identifiera nya handlingsmöjligheter -bidra till att förverkliga nya handlingsmöjligheter. Omvärldsutvecklingen och därav betingad totalförsvarsreform förändrar förutsättningar och villkor för verksamhet. Följande inslag i totalförsvarsreformen är av särskild betydelse: -Ett vidgat säkerhetsbegrepp, som ger nya förutsättningar för säkerhetspolitiken och innebär att hotbilden breddas och blir mera svårbedömd. -Fokuseringen på anpassningsförmåga, som innebär att särskilda insatser skall göras för att skapa handlingsfrihet för framtida anpassning. -Det internationella FoU- och materielsamarbetet skall öka. -Det svenska totalförsvaret skall i ökad utsträckning förberedas för internationell verksamhet. -Förändrade krav på FoU-samverkan mellan militärt och civilt försvar. -De nya möjligheter som särskilt den civilt drivna teknikutvecklingen erbjuder skall utnyttjas. FoU blir av avgörande betydelse för att förverkliga totalförsvarsreformen och den måste i än högre grad driva på förnyelsearbetet. Följande inriktningar av FoU måste säkerställas för att åstadkomma detta: -Tekniskt orienterad FoU skall i ökad grad skapa framtida handlingsfrihet. -Omvärldsbevakning skall inriktas mot att identifiera nya hot och risker, möjligheter och förutsättningar. -FoU som stöd för totalförsvarets internationella verksamhet får ökad betydelse. -Samverkan mellan det militära och det civila försvaret skall Nya utgångspunkter för FoU förstärkas inom gemensamma FoU-områden. -Nätverk för nationell och internationell FoU-samverkan skall vidgas och fördjupas. -Processer för styrning, inriktning, utvärdering och resultatöverföring av FoU skall ges större vikt. 3.1Ny inriktning av försvarspolitiken säkerhets- och försvarspolitik har gradvis förändrats. Den fokusering på självförsörjning och ett starkt invasionsförsvar som bas för denna politik som varit rådande har successivt ersatts av förändrade och nya krav på totalförsvaret. Den traditionella hotbilden försvann genom och . Utgångsläget och förutsättningarna för planeringen av det framtida totalförsvarets utveckling förändrades därmed radikalt. Det blev nödvändigt att analysera omvärldsutvecklingen i ett bredare perspektiv. Det vidgade säkerhetsbegreppet infördes som grund för planeringsarbetet. Förutom behovet att följa, förstå och tydliggöra den säkerhetspolitiska och militärtekniska utvecklingen måste också, i det nya perspektivet, andra utvecklingsfaktorer i omvärlden följas upp. Hit hör exempelvis den framtida samhälls- och befolkningsutvecklingen samt utvecklingen avseende nya aktörer i en globaliserad värld, där de gamla nationsgränserna inte längre har samma betydelse. Vidare måste den nationella viljan till självständighet balanseras mot ett ökande behov av internationalisering inom de flesta av . I den nya inriktningen ställs kraven på flexibilitet och anpassbarhet att möta ett vidgat spektrum av hot, risker och uppgifter i fokus. Nya typer av hot, som t.ex. angrepp från luften mot begränsade mål, olika typer av terrorangrepp, informationsoperationer, hot mot vitala samhällsfunktioner och sårbarheten hos civilbefolkningen i fred innebär nya krav. kvarstår uppgiften att möta ett väpnat angrepp mot vårt land. Uppgiften att kunna medverka i internationella insatser har fått ökad tyngd. Nya utgångspunkter för FoU Inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp har behovet av samverkan mellan militärt och civilt försvar delvis ändrats till sin karaktär. Gemensamma insatser, där totalförsvarets resurser samordnas på ett annat sätt än tidigare, kan bli aktuella att genomföra. Totalförsvarsreformens inriktning att dels anpassa totalförsvaret för nya uppgifter, dels upprätthålla förmåga att fortlöpande utveckla och förnya erforderliga resurser att lösa dessa uppgifter förutsätter att den svenska säkerhets- och försvarspolitiken blir mera öppen för djupare internationellt samarbete. Den snabba tekniska utvecklingen, totalt sett reducerade resurser och ett breddat uppgiftsspektrum för totalförsvaret gör detta nödvändigt. Vidare pekar regeringen i utredningens direktiv på nödvändigheten och vikten av att så långt möjligt säkerställa att civil forskning och civil teknikutveckling kan utnyttjas för militära tillämpningar som teknik framtagen inom ramen för görs tillgänglig för andra samhällssektorer. Vidgat säkerhetsbegrepp, internationalisering, anpassningsförmåga samt behovet att utnyttja civil teknik och civila resurser utgör således några av grundelementen i statsmakternas nya inriktning av totalförsvaret. Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar förutsätter en förmåga till anpassning som i sin tur bygger på att framtidsorienterade FoU-satsningar görs i syfte att underlätta förändringar vid behov. Det handlar här om att både tidigt förstå behov av förändringar för att möta nya situationer och att ha beredskap att faktiskt och tillräckligt snabbt skapa erforderliga resurser och att ha förmåga att vidtaga åtgärder inför dessa nya situationer. Utan målinriktade och kraftfulla satsningar på forskning och utveckling är detta, enligt utredningens uppfattning, inte möjligt. 3.2Krav på förnyelse inom totalförsvaret Den totalförsvarsreform som kortfattat beskrivits ovan är omfattande och ställer stora krav på förändringar på alla beslutsnivåer och inom i stort sett alla verksamhetsområden inom totalförsvaret. Av speciell betydelse för verksamhet är de nya krav som ställs på ledningen av Nya utgångspunkter för FoU materielförsörjning, myndigheternas kompetensförsörjning, organisation och resurser för utbildning och övning av insatsorganisationen samt åtgärder för att skydda civilbefolkningen och samhällets infrastruktur. Utgående från de nya uppgifter som statsmakterna formulerat för totalförsvaret (prop. 1998/99:74 och prop. 1999/2000:30) skall regeringen i samverkan med myndigheterna svara för ledning och samordning av den önskade utvecklingen. För detta krävs bl.a. omvärldsbevakning, förmåga att följa, förstå och utnyttja den tekniska utvecklingen, förmåga att samverka med andra länder såväl avseende studier, planering, övningsverksamhet och teknik- och materielförsörjning som vad avser genomförande av gemensamma operationer. Här ingår också behovet att vidareutveckla krishanteringsförmågan och statsmakternas beslutsförmåga i samband med svensk medverkan i internationella operationer. Försvarsmakten står inför betydande krav på förändringar av den operativa förmågan samt behov att genomföra åtgärder för att trygga kompetensförsörjningen. Parallellt härmed utgör den ökande internationaliseringen, ökad tonvikt på internationella insatser samt det vidgade säkerhetsbegreppet viktiga påverkansfaktorer vid utformning av den framtida Försvarsmakten. En stor del av behovet av kunskapsuppbyggnad är militärt specifikt och måste tillgodoses vid interna utbildningsenheter med stöd av bl.a. universitet och högskolor och Försvarshögskolan. Exempel på område där kunskapsuppbyggnaden måste breddas är inom det internationella området, där Försvarsmaktens personal skall kunna verka inom en bred internationell freds- och krishanteringsverksamhet. Ett annat område är Försvarsmaktens utökade uppgift att stödja samhället vid olika påfrestningar i fred och kris. För att kunna rekrytera tillräckligt kompetent personal är det av största vikt att utbildningen ligger i nivå med övrig högskoleutbildning. En viktig del av kompetensuppbyggnaden bör ske genom uppföljning av olika utvecklingstrender samt satsning på forskning, teknikutveckling, studieverksamhet, försöksverksamhet och demonstratorer av olika slag. En genomtänkt utbyggnad av kompetensnätverk och –centra skulle vidare ge Försvarsmakten tillgång till nödvändig information och kunskap och utgöra en värdefull plattform för internationell samverkan. Nya utgångspunkter för FoU Försvarsmakten har, i samverkan med övriga myndigheter, övervägt förutsättningar och möjligheter för arbete i kompetensnätverk och –centra, varvid också juridiska aspekter på samverkan i integrerade projektgrupper (IPT) har behandlats. Slutsatsen blir att arbetssättet bör vidareutvecklas inom ramen för gällande regler och begränsningar av juridisk karaktär. Ansträngningarna att arbeta i integrerade projektgrupper bör öka, varvid det är av särskild vikt att beställaren/användaren av resultaten medverkar i nära dialog med producenterna av resultaten. Vidare pågår en förändring av synen på materielförsörjningen till försvaret. Den traditionella fokuseringen på utveckling och anskaffning vid inhemsk industri tonas ner och följs av en ökande internationalisering. Teknikförsörjningen fokuseras mera på att, i ett internationellt samverkansperspektiv, upprätthålla strategiskt viktiga kompetenser och starka svenska industriella nischer. Det ökande utnyttjandet av civil teknik leder till betydande förändringar i det hittillsvarande mönstret för teknikupphandling från industriella leverantörer. Särskild vikt skall läggas vid att sammanlänka civil forskning och teknikutveckling med försvarets behov. Samverkansformerna mellan utförare och beställare av FoU skall utvecklas och internationell samverkan eftersträvas där detta är möjligt, kostnadseffektivt och förenligt med vår säkerhetspolitiska inriktning. För Försvarsmakten och FMV innebär detta nya krav på beställarkompetens, såväl vad avser utvecklingen av en ny utvecklingsmiljö för försvarets funktioner och system som vad avser det breddade industriperspektivet. En speciell utmaning innebär behovet att engagera civil IT-industri i utveckling, vidmakthållande och skydd av försvarets framtida informations- och ledningssystem. För det civila försvaret ställs krav på åtgärder som skyddar befolkningen och samhällets infrastruktur i kris och krig. Den nya uppgiftsställningen till totalförsvaret innebär vidare att behoven av samverkan och samordning mellan militärt och civilt försvar delvis har ändrat karaktär. Behoven varierar mellan olika områden och gäller allt ifrån informationsutbyte, gemensam beredning inom vissa FoU-områden, studie-, utbildnings- och övningsverksamhet till utveckling av ledningssystem för gemensamma operationer. Nya utgångspunkter för FoU Internationalisering är ett genomgående tema i pågående utveckling av totalförsvaret. Ur ett FoU-perspektiv är det främst två aspekter som här är av betydelse, nämligen dels den ökade tonvikten på svensk medverkan i internationella operationer, dels behovet att vidareutveckla och förstärka internationell FoU- samverkan. 3.3.1Medverkan i internationella operationer Vikten av att har förmåga och kompetens att medverka i internationella insatser av olika karaktär och med olika syften innebär nya krav på FoU-verksamheten. FoU som tidigare främst inriktats mot andra ändamål än internationella insatser skall nu på ett balanserat sätt inriktas mot såväl internationella insatser som mot andra forskningsuppgifter. Dessa frågor utvecklas vidare i kapitel 6, där FoU för stöd till internationella insatser behandlas mera i detalj. 3.3.2Internationell samverkan inom FoU Kunskaps- och teknikförsörjning till totalförsvaret har skett främst inom ramen för sektorns egna forskningsinstitut med stöd av universitet och högskolor och den traditionella försvarsindustrin. har internationell samverkan varit en naturlig och nödvändig del av denna process. Behovet och möjligheterna att samverka internationellt har dock, som en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen, ökat inom snart sagt alla områden. Vidare medger inte de ekonomiska förutsättningarna att vi enbart med inhemska resurser kan tillgodose behoven av kunskaps- och teknikförsörjning till totalförsvaret. Internationellt samarbete ger tillgång till resultat från forskning och teknikutveckling i en omfattning som inte vore möjlig på egen hand. Detta förutsätter dock en egen FoU- kompetens både för att vara en intressant part i samarbetet och för att kunna tillgodogöra sig tillgänglig kunskap och kompetens hos dem man samarbetar med. Här finns också en strävan från statsmakternas sida att söka åstadkomma ömsesidigt förtroende och gemensamma värden mellan och andra länder som stöd för vårt behov av teknik- Nya utgångspunkter för FoU och materielförsörjning till försvaret. De senaste årens överenskommelser om internationellt samarbete som träffats på politisk nivå, t.ex. svensk medverkan i FoU-samarbetet inom WEAG och det successivt framväxande samarbetet mellan de sex LOI-länderna utgör en betydande förändringsfaktor för FoU och bidrar till en ökad internationalisering av FoU-verksamheten. Det bör dock påpekas att WEAG-samarbetet endast omfattar av de samlade medlen för försvars-FoU i . LOI-initiativet framstår mot den bakgrunden som speciellt viktigt för att öka effektiviteten i och omfattningen av det europeiska FoU- och materielsamarbetet. Det alltmer omfattande deltagandet i det internationella FoU- samarbetet från svensk sida har tidigare belysts i utredningens delbetänkande (SOU 2000:84, kapitel 7 och 8). Vidare har en särskild utredning rörande internationell samverkan och samarbete genomförts av Statskontoret på uppdrag av (SOU 2001:21). Statskontorets utredning har granskat den svenska statsförvaltningens deltagande i internationella bilaterala och multilaterala försvarssamarbeten. Studien pekar på vissa brister på svensk sida, bl.a. beträffande formerna för styrning, samordning, uppföljning och utvärdering, regeringens förmåga att utöva sin ledande och samordnande roll samt brister i formulering av tydliga och långsiktiga mål och strategier. För en fullständig redovisning hänvisas till slutbetänkande, avsnitt 3.4.3 samt bilaga 4. Beträffande den tekniska utvecklingen och dess betydelse för inriktning och omfattning av kan konstateras att de tekniska förutsättningarna för utveckling av militära funktioner och system radikalt har förändrats. Detta beror främst på utvecklingen inom IT-området samt nya utvecklingstendenser inom den civila sektorn. Genombrott inom olika sektorer leder till militärt användbara lösningar, vilka kan integreras i militära system. Allt mindre av utvecklingsverksamhet på låga systemnivåer blir därmed specifikt militär. Försvaret kan i större omfattning övergå från att bedriva egen utveckling till att arbeta i nätverk internationellt och med allt högre grad av civil teknik som grund. Inom specifikt militära teknik- och Nya utgångspunkter för FoU SOU 2001:22