sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Resultatet av denna typ av överväganden kan bli ett medvetet politikval, där vi både ger biståndsfinansierat stöd till att bygga upp utvecklings- ländernas förhandlingskapacitet inom olika internationella organ- isationer och formulerar en svensk position som bitvis skiljer sig från förväntade utvecklingslandspositioner. En tydlighet i att detta parallella agerande är helt i linje med svensk PGU skulle kunna underlätta diskussionerna bland dem som ansvarar för sakfrågor ur olika perspektiv. Vikten av att ta utvecklingshänsyn i alla berörda politikområden kan enligt kommittén exemplifieras med behoven av sådana hänsyn i handelspolitiken. måste säkerställa att framtida handels- politiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behov sätts i fokus. I den nya förhandlingsrundan måste rådande obalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå. För hantering av departementsöverskridande frågor krävs en in- ventering av vilka frågor som berör olika departement och hur ak- tuella samråd sker, vilken ansvarsfördelning och vilka målsättningar som styr. Ansvaret för att så sker skulle kunna ligga på den koordi- neringsfunktion som ovan nämnts. Väsentligt är att funktionen dels har en nära koppling till högsta politiska nivå, dels har tillgång till en djup och kompetent analysfunktion. Om detta saknas kan koherensen undergrävas och möjligheten att bedriva politisk och parlamentarisk kontroll försvåras liksom möjligheten att göra prio- riteringar. Kommittén har valt att exemplifiera koherensfrågorna med ett antal politikområden och frågor, där målen för PGU bör uppmärk- sammas mer utförligt i förarbeten och, i förekommande fall, i poli- tikutformning. Huvudförslaget i detta betänkande består dock av ett nytt angreppssätt, som syftar till att säkerställa att utvecklings- hänsyn tas i samtliga de frågor och politikområden som har åter- verkningar på fördelningen och fattigdomen i världen. Med en politik som understryker behovet av samstämmighet inom samtliga berörda politikområden i en gemensam strävan mot de mål som formulerats för PGU, tror kommittén att förutsätt- ningarna ökar att erhålla stöd från alla dem som är kritiska mot globaliseringen. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden Y Det första målet för PGU, en rättvisare global utveckling, skall gälla för alla politikområden som hanterar frågor med internatio- nella effekter. Y Ansvaret att bidra till uppfyllandet av de internationella utveck- lingsmålen åvilar hela regeringen. Relevanta operativa internatio- nella utvecklingsmål, MDT, skall inkluderas i fackdepartementens verksamhetsplanering samt i regleringsbrev till berörda myndig- heter, med krav på återkommande återrapportering om hur man avser att bidra till måluppfyllelse samt påföljande resultatrapporte- ring. Y En löpande inventering skall göras inom respektive politikområde av hur olika instrument inom politikområdet kan bidra till upp- fyllandet av det första målet för PGU samt operativa internatio- nella utvecklingsmål. Kunskap om u-landspositioner skall hållas aktuell där så bedöms relevant. Y Vid formulering av ny politik bör konsekvensanalyser genom- föras, där internationella fördelningseffekter med fokus på fattiga människor och fattiga länder uppskattas så långt det är möjligt. En skattning av effekterna på kort, medellång och lång sikt bör efter- strävas. Om möjligt bör effekterna brytas ner med hänsyn till olika fattiga gruppers speciella behov. Y Kommittén understryker vikten av att framtida handelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behov sätts i fokus. Nya beslut behövs där utvecklingsländernas intressen tas tillvara och förutsättningarna görs mer anpassade till olika län- ders behov. Y Kommittén menar att berörda politikområden i ökad utsträckning bör dra nytta av ett aktivt engagemang från svenska företag, en- skilda organisationer och individer i det internationella samarbetet för att utnyttja deras kompetens i utvecklingsfrågor. Y Kommittén föreslår att nya projektidéer testas och nya organisa- tionsmodeller utvecklas för att förbättra koordineringen mellan de olika stödformer som staten förfogar över. Aktörerna bör i en ökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersöka möjligheterna att skapa mervärden genom samarbete, s.k. win- win-lösningar, baserat på en princip om samfinansiering från olika budgetposter. Strävan skall vara att skapa synergier i form av större utvecklingseffekt samt förstärkt uppfyllande av andra Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden nationella svenska mål. Biståndets roll som katalysator skall utnyttjas till fullo. Y skall kräva att även EU genomför konsekvensanalyser inom samtliga politikområden vad gäller utvecklingseffekter. Arbetet med koherensfrågor bör förstärkas ytterligare i /DAC. 4.1Globala nyttigheter – en strävan mot gemensamma mål I takt med globaliseringen måste regeringar öka sitt internationella samarbete för att få kontroll över gemensamma globala angelägen- heter vars effekter är gränsöverskridande och som således karaktä- riseras av att de får följder som når över nationsgränser. Detta gäller både höginkomstländer och utvecklingsländer. Det kräver nya samarbetsformer och koalitioner både på nationell och inter- nationell nivå. I många fall är en aktiv medverkan från utvecklings- länder en förutsättning för att avsett resultat skall uppnås. En snabb idéutveckling har skett kring dessa problem. I centrum har funnits diskussionen om s.k. globala nyttigheter1. Man har kon- staterat att allt fler nyttigheter – som är nödvändiga för utveckling och för att bekämpa fattigdomen – karaktäriseras av att vara just globala. Externaliteterna2 bärs i ökande omfattning av männi- skor i andra länder. En rad initiativ har tagits med utgångspunkt i de grundläggande idéerna bakom begreppet globala nyttigheter, som den teoretiska diskussionen om dess tolkning fortsatt i många andra fora.3 Debatten har kommit att fokusera på definitionsfrågor och föranlett kritiker att ifrågasätta begreppets användbarhet. Sammanfattningsvis verkar det dock finnas en enighet om att syn- sättet på ett påtagligt sätt bidrar till förståelsen av en rad fenomen som följt i globaliseringens spår i form av s.k. externaliteter eller spill-overs. Detta synsätt bidrar också till att fokusera på behovet 1I fotnot 1 i Kapitel 2 ges en förklaring av begreppen global public goods och global public bads. I detta kapitel används den svenska beteckningen global nyttighet respektive nationell allmän nyttighet även om andra benämningar används i ekonomisk litteratur. 2En externalitet uppstår när en aktör inte måste ta alla kostnader för en viss handling eller på motsvarande sätt inte kan åtnjuta all den nytta han/hon producerar med sin handling. De två olika fallen benämns följaktligen positiva och negativa externaliteter. 3Bezanson och Sagasti, 2001 av internationell samverkan för att få en ökad tillgång på globala nyttigheter. Om utvecklingspolitiken är ensidigt inriktad på land- specifika projekt och nationella allmänna nyttigheter i utveck- lingsländer finns en stor risk att regionala och globala nyttigheter inte skapas i tillräcklig mängd. I ett försök att söka klassificera den typ av frågor som kan be- tecknas som globala nyttigheter kan följande indelning användas4. Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globala gemensamma tillgångar N Minskning av växthusgaser N Biodiversitet N Skydd av ozonlagret N Minskning av luftföroreningar N Avfallshantering N Kontroll av jorderosion N Bevarande av naturområden N Säker vattenförsörjning N Bevarande av fiskebeståndet N Tillgång till vattenvägar och transportnät N Säkerställande av ett fredligt användande av yttre rymden N Bevarande av kulturarvet Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globala poli- tikval N Finansiell stabilitet och undvikande av ekonomiska chocker N Förhindrande av konflikter N Förhindrande av att smittsamma sjukdomar sprids N Vård till hiv/aidssjuka N Säkerställande av livsmedelssäkerhet N Bekämpande av internationell brottslighet och terrorism N Bekämpande av korruption Nyttigheter som är relaterade till internationell eller global kunskap N Framställande av statistisk information N Forskning N Skapande av vacciner N Generering och spridande av kunskap och tekniker som är rele- vanta för utvecklingsländer. 4 Urval ur en uppställning som återfinns i Bezanson och Sagasti, 2001 Det finns en tendens i debatten att klassificera allt fler områden som globala nyttigheter. För att begreppet skall bibehålla sin analyskraft är det därför viktigt att det uteslutande används för de sakfrågor som tydligt karaktäriseras av de egenskaper som kän- netecknar en global nyttighet. Användningen bör koncentreras till de nyttigheter vars nytta kan spridas över gränser, över människor och över folkgrupper. En nationell allmän nyttighet kännetecknas i sin renaste form av två egenskaper. För det första förbrukas inte nyttigheten i samband med att den konsumeras. En individs konsumtion av nyttigheten påverkar således inte andras möjligheter att konsumera densamma5. Kunskap och luft fri från föroreningar är exempel på sådana nyttig- heter. För det andra kommer en allmän nyttighet alla tillgodo6; fred är ett tydligt exempel. Allmänna nyttigheter är på grund av dessa egenskaper svåra att prissätta, och det är svårt att besvara frågor om vem som skall betala för produktionen av nyttigheten och hur mycket som skall produceras. Dessa oklarheter leder till vad man brukar kalla ett utbudsproblem. Allmänna nyttigheter produceras ofta i för liten mängd, eftersom det är oklart vem som ska produ- cera, respektive betala för dem och vilket som är deras korrekta pris. Orsakerna till för låg produktion av allmänna nyttigheter brukar förklaras med en free rider-mentalitet hos olika aktörer, dvs. att aktören mer än gärna åtnjuter fördelarna med en allmän nyttighet – t.ex. ett tunnelbanesystem eller ren luft, en viktig målsättning i miljöpolitiken – som denne litar på att andra bekostar produktionen av nyttigheten. I bästa fall leder detta till en orättvis kostnadsbörda, men i värsta fall leder det till att dylika nyttigheter inte produceras i tillräckligt hög grad, vilket är ett uppenbart mark- nadsmisslyckande. Sådana marknadsmisslyckanden är särskilt van- liga inom områden som hälsa, miljö och fred.7 För individuella aktörer är således ofta den mest rationella strategin att låta andra tillhandahålla nyttigheten och sedan nyttja den utan avgift. Detta problem förstärks när det gäller kollektivt agerande på global nivå. Därmed finns också ett rationellt argument för ingripanden i marknadsmekanismen, dvs. att säkerställa att dessa nyttigheter produceras och att marknader skapas. På det nationella planet exi- sterar lagstiftning, som oftast är tvingande, samt tillgång till 5icke-rivalitet, se , 2000 och Mkandawire, 2001 6icke-ekluderande, se , 2000 och Mkandawire, 2001 7Kaul m.fl. ,1999 I ett internationellt sammanhang saknas där- emot ofta samma tvingande överstatliga makt, liksom system för övervakning och sanktioner, samt finansiella resurser för att täcka kostnaden för de globala nyttigheternas produktion. Problemet med underproduktion av många viktiga globala nyttigheter måste således åtgärdas genom att man skapar kraftfulla globala regelverk samt ökar tillskottet av medel för nyttigheternas produktion. För att en varaktig produktion av en specifik global nyttighet skall äga rum krävs att två fundamentala villkor måste vara upp- fyllda8: N Alla länder som påverkas av bristen på nyttigheten måste vilja bidra till nyttighetens produktion. Huruvida ett land vill bidra beror på en rad faktorer, som t.ex. kulturella skillnader, regionala överväganden, villigheten att bidra till internationellt samarbete och landets utvecklingsnivå. För fattiga människor ser avvägning- arna ofta annorlunda ut än för människor i välmående länder, bl.a. på grund av att betalningsförmåga och prioriteringar varierar med utvecklingsnivå9. N Alla berörda länder måste ha kapacitet att bidra. Som ett illustrativt exempel kan fördelningen av världssamfundets satsningar på forskning och utveckling nämnas. Utvecklingsländer svarar för endast av dessa. Detta medför en snedfördel- ning när det gäller vilka frågor som prioriteras. Drivkraften att anslå medel till utvecklingslandsspecifika problem är ofta svag pga. en förväntad låg avkastning på investerat kapital. Den sneda fördelningen av resurser – i kombination med utvecklings- ländernas skriande brist på resurser – påverkar således försörj- ningen av globala nyttigheter, både i termer av mängd och innehåll. Eftersom prioriteringarna kan skilja sig markant mellan länder och människor på olika utvecklingsnivå måste en internationell demo- kratisk process säkerställas, när det gäller beslut om vilka globala nyttigheter som skall prioriteras. Det är alltså utomordentligt vik- tigt att valet av prioriteringar görs i enlighet med villkoren för grundläggande demokratiska processer på såväl nationell, regional som global nivå. förutsätter en satsning på en utökad produktion av globala och regionala nyttigheter handlingskraftiga 8World Bank, 2000b regeringar och starka stater. Det är fortfarande till stor del stater som sluter fördrag och som övervakar och implementerar dessa. Valet av vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, samt hur finansiering av deras produktion skall fördelas, är skilt från frågan hur den globala nyttigheten i praktiken skall produceras. Vissa nyttigheter kan produceras i samarbete med utvecklingsländer, och andra kan produceras i samarbete med privata aktörer eller med det civila samhället.10 Den geografiska lokaliseringen av produktion av globala nyttigheter kommer att variera beroende på dess art. I många fall kommer en säker tillgång på nyttigheter att förutsätta lokala insatser i utvecklingsländer, bilateralt finansierade insatser i dessa länder eller regionalt samarbete. Inom många sakområden kan konstateras att utvecklingsländers medverkan vid implementeringen av avtal och överenskommelser är central för att avsett resultat skall uppnås och för att en varaktig tillgång till en global nyttighet skall komma till stånd. Krav förs ibland fram på att insatser som bidrar till givarländer- nas egen nytta bör delfinansieras över andra budgetanslag än bistån- det. Om detta genomförs, ökar antalet nationella aktörer på den internationella arenan, som finansieringsbasen breddas. Ett breddat samarbete inom nationella regeringar, bl.a. genom samfinansiering, skulle även bredda kunskapsbasen och förstärka möjligheten att skapa synergieffekter över politikområden. Sammanfattningsvis kan konstateras att en satsning på produk- tion av globala eller regionala nyttigheter gynnar många länder. gynnar det i princip alla länder, t.ex. vid insatser mot miljö- förstöring. I andra fall gynnar det en mer begränsad grupp länder, t.ex. vid insatser som syftar till att häva en avgränsad regional kon- flikt. I de allra flesta fall kan dock konstateras att insatser leder till att välfärden höjs både i och för människor i en rad andra länder, liksom för kommande generationer. Detta faktum bör tjäna som en utgångspunkt för hur vi som nation handlägger och finansi- 10 Kanbur och Jayaraman särskiljer tre olika typer av globala nyttigheter (Kaul m.fl., 1999): En global nyttighet som förutsätter att flera olika nationer samarbetar – exempelvis för att reducera koldioxidutsläpp. begränsas utbudet av en global nyttighet av den svagaste länken i kedjan av medaktörer. Detta kan t.ex. vara fallet vid bekämpandet av en smittsam sjukdoms spridning eller bekämpandet av internationell terrorism. Vägrar ett land att delta försvåras skapandet av den globala nyttigheten, dvs. en värld fri från en viss sjukdom eller en värld fri från terrorism. Motsatsen till en situation med en svag länk är när skapandet av den globala nyttigheten till största del beror på den aktör som är bäst lämpad att producera nyttigheten, till exempel i fallet med skapandet av ett vaccin. erar insatser för att hantera gemensamma globala problem. Kom- mittén lämnar ett antal generella förslag i slutet av detta kapitel. Tre svagheter kan således identifieras i det nuvarande systemet för tillhandahållande av globala nyttigheter11: N Bristande regelverk. Verktygen finns främst på nationell nivå, medan problemen är gränsöverskridande och behöver samar- betslösningar; N Bristande demokratiskt beslutsfattande. De fattigas och de svagas, det civila samhällets och den privata sektorns röster har svårt att göra sig hörda; N Bristande incitament. Det operationella genomförandet av många avtal, dvs. produktionen av den globala nyttigheten haltar och för- litar sig i alldeles för hög utsträckning på biståndsmedel. Kommittén har valt att lyfta fram de områden som tillhör de mest brännande problemområdena och där angreppssättet redan används. Kommittén har även lyft fram områden där angreppssättet kan och bör appliceras . Genom dessa exempel önskar kommittén belysa områden på vilka kommitténs generella förslag kan appliceras. 4.1.1Konfliktförebyggande, konflikthantering och humanitära insatser Det humanitära biståndet verkar i två skilda miljöer; i samband med väpnade konflikter, som behandlas i detta avsnitt, och vid natur- katastrofer (se avsnitt 4.1.2). Gränslinjen mellan dessa är inte alltid helt klar. Naturkatastrofer kan ha politiska dimensioner och orsaka politiska spänningar, speciellt om den drabbade befolkningen anser att ansvaret, för en ogenomtänkt fysisk planering eller ett statligt sanktionerat överutnyttjande av naturtillgångar, ligger hos den po- litiska ledningen. Fredsfrämjande utrikespolitik, miljöpolitik, flyk- tingpolitik och biståndspolitik har alla en given beröringspunkt i de humanitära frågorna.12 Trots att en viss överlappning finns gäller emellertid olika normsystem. Delvis är olika aktörer involverade och det är olika aktiviteter som krävs. Kommittén har därför valt att dela upp de humanitära frågorna på två avsnitt, 4.1.1 och 4.1.2. 11Kaul m.fl., 1999 12UD, Humanitärpolitiska perspektiv. Människors oförmåga att lösa konflikter torde vara ett av de största hoten mot nutida och framtida generationers välfärd, framför allt i av snabb teknisk utveckling av vapen.13 –talet, i av stora politiska förändringar efter det upplösning och globaliseringens framväxt, har nya mönster för väpnade konflikter utvecklats. De väpnade konflikter som i hu- vudsak utspelat sig inom länder har visat sig svåra att lösa och har fått gränsöverskridande effekter. De har hotat den regionala stabi- liteten och därmed internationell fred och säkerhet, dvs. vår säker- het. Många av dem är lågintensiva och långvariga konflikter. Vålds- användningen har drabbat civilbefolkningen särskilt hårt och gra- den av brutalitet har föranlett FN att göra de enskilda människor- nas säkerhet – human security – till en angelägenhet för . Hela säkerhetsbegreppet har fått en bredare innebörd kopplad till grundläggande mänskliga rättigheter och respekt för den humanitära rätten. En illegal ekonomi har utvecklats som en del av många av dagens väpnade konflikter. Hit hör droghandel, okontrollerad exploatering av naturresurser som timmer och mineraler samt spridning av lätta vapen och utbredd korruption. Nya former för att säkra finansie- ringen av krigshandlingar har vuxit fram utan statlig kontroll. Trots de uppenbara etniska och/eller religiösa motsätt- ningarna i dagens konflikter är det angeläget att inte förenkla kon- fliktanalysen till att primärt handla om etniska motsättningar. Bara kriget i Bosnien krävde mer än 200 000 människoliv. Två miljoner människor tvingades iväg från sina hem. En miljon har flytt till olika länder i , däribland 95 000 till . Kostna- den för det internationella samfundet för militära och civila insatser i f.d. beräknades fram till inledning till per år.14 Till det kan läggas kostnader i form av uteblivna utvecklingsmöjligheter, både för dem som är direkt drabbade vid en konflikt, men också för internationella aktörer i form av utebliven handel och investeringar. Våra samlade ekonomiska och mänskliga resurser måste kunna användas bättre för att förebygga konflikter. Förutom att konflikternas karaktär har förändrats har också det internationella samfundets ambitionsnivå i själva konflikthanter- ingen höjts betydligt. Framför allt är det kravet på de internatio- nella organisationerna att administrera konfliktområden som ska- pat dessa behov. Multifunktionella insatser kräver en helhetssyn där många faktorer – militära, civila, humanitära, politiska m.fl. – skall kunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på kon- flikten skall uppnås.15 Det kräver också en bättre medvetenhet om hur olika former av bistånd och andra stödåtgärder kan påverka eller utnyttjas av parterna i en konfliktsituation.16 skall, enligt kommitténs uppfattning, ej ge bilateralt bistånd till reger- ingar som bedriver anfallskrig. Världssamfundets engagemang har lett till att FN, EU, , Nato och andra internationella och regionala organ prioriterar åt- gärder för konfliktförebyggande och krishantering. Brister i det internationella samfundets beredskap har emellertid blivit tydliga, och det är nödvändigt att förbättra effektiviteten i fredsfrämjande insatser då behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedöms vara fortsatt högt i framtiden.17 Dagens säker- hetspolitiska utmaningar fordrar samarbetsbaserade metoder både för att förebygga väpnade konflikter och för att möta nya hot mot säkerheten som t.ex. miljöproblem, organiserad brottslighet, terro- rism och ekonomiska sammanbrott. Samordning och rollfördelning mellan olika organisationer och aktörer i en insats har blivit allt viktigare. Detsamma gäller behovet av samverkan mellan militära och civila enheter i krisområden.18 Flera av 1990–talets fredsoperationer har varit mycket komplice- rade, eftersom man i flera fall engagerats i krig eller konflikter som inte resulterat i en vinnande sida. Fredsöverenskommelserna var i stället framtvingade av internationella påtryckningar, men ledar- skapet och/eller delar av befolkningen har inte alltid varit allvarliga i sina strävanden att försöka lösa konflikten utan våld. De internationella fredsinsatserna kan därför inte sägas ha arbetat i postkonfliktsituationer utan de har haft uppgiften att skapa en postkonfliktsituation. Detta kräver givetvis en annan kompetens hos de internationella styrkorna, vilket måste påverka såväl mandat som personalrekrytering, för att de ska vara kapabla att genomföra sitt uppdrag samt skydda sig själva, andra delar i missionen och missionens mandat.19 I den här typen av multifunktionella fredsoperationer behövs också generellt en bättre genderbalans. Efter ett krig är ofta 15Christoplos och , 2001 16Anderson, , 2000 17SOU 2000:74, Ds 1999:24 18Almén och , 2001 kvinnor i majoritet i befolkningen. Det blir därför oerhört viktigt att nå ut till kvinnorna i en befolkning för att förankra en framtid utan väpnad konflikt. I många situationer kan det vara lättare för kvinnor att lyssna till andra kvinnor, varför det är en stor tillgång att kvinnor ingår i fredsoperationens personalstyrka. Vi kan räkna med fortsatta krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering, både materiellt och personellt. Detta i sin tur ställer krav på ökad kunskap, bättre koordinering, klarare mandat för militära respektive civila insatser och behov av långsiktighet i planering och åtgärder. För att bättre kunna stå upp mot dessa krav från svensk sida, kan ett steg vara att förbättra samordningen när det gäller rekrytering, utbildning och uppföljning av svensk personal i olika typer av internationella insat- ser – något som också påpekats i tidigare utredningar.20 Våra grundläggande värderingar om demokrati, respekten för mänskliga rättigheter samt en övertygelse om att rätt går före makt, innebär en strävan att upprätthålla folkrätten även i politiserade konflikter.