sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 6Godstransportpolitiska ramar och spelregler Som framgått har staten i sitt transportpolitiska arbete ut- över den grundläggande infrastrukturen ytterligare ett antal olika instrument. Ett av dessa utgörs av gällande transportpolitiska ramar och spelregler, dvs. lagar, förordningar, direktiv och andra föreskrifter som berör transportsystemet. Godstransport- delegationen har i sitt arbete ansett det viktigt att analysera hur detta regelverk fungerar utifrån delegationens allmänna utgångspunkter. Detta gäller särskilt i de fall regelverket kan orsaka onödiga fördyringar av transporterna eller där det på något annat sätt motverkar uppkomsten av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Avsikten med kapitlet är inte att leverera en heltäckande bild av vilka lagar, förordningar etc. som inverkar på transportmarknaden. Meningen är istället att belysa ett antal problemområden där svensk lagstiftning enligt delegationens mening är utformad så att den i någon mån kan utgöra ett hinder för tillväxt i eller försvårar utvecklingsmöjligheterna för svensk transportindustri. Vad gäller den senare frågan specifikt återkommer delegationen i kapitel 8, där även generella regelverk för företagande etc. behandlas. I det nu aktuella kapitlet fokuseras på den transportrelaterade lagstiftningen. Frågor om ekonomiska incitament och kostnadsansvar redovisas i kapitel 7. Under arbetet med inventeringen av regelverket har delegationen delvis frångått det trafikslagsövergripande perspektivet beroende på att regelverken i allmänhet avser enskilda trafikslag. På några områden är dock regelverken trafikslags- övergripande och en sammanställning av delegationens slutsatser för dessa följer i nästa avsnitt. Därefter redovisas slutsatser beträffande väg, järnväg, sjö- och luftfart. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Områden som har granskats närmare av delegationen är standard- frågor för lastbärare, tullprocedurer, statistikbehov samt transport- er av farligt gods. Utformningen av lastbärare har givetvis stor betydelse för gods- transportsystemet, inte minst för intermodaliteten, möjligheten att skapa effektiva transportkedjor med mer än ett trafikslag, något som tidigare framgått dels är en prioritet för delegationen att un- derlätta, dels är av stor betydelse för ett land som med få landförbindelser med omkringliggande transport- marknader. Lastbärarnas mått och vikter är i hög grad internationellt stan- dardiserade. De internationella standardiseringsorganisationerna med sina nationella organisationer har arbetat för att låsa containerstandarden till 40 respektive 20 fot. har man internationellt varit överens om att hålla fast vid de nu gällande containermåtten som grundstandard. Det är emel- lertid möjligt att förändringstrycket kan bli så stort att längre con- tainrar kommer att börja accepteras. Även om en sådan utveckling kan skapa mervärden i enskilda företags transportsystem skulle det , om det blir mer allmänt, kunna orsaka stora problem för transportindustrin och för myndigheter som väg- och järnvägshål- lare. Generellt kan sägas att de europeiska järnvägarna inte mött några fundamentala svårigheter att klara transporter av containrar och växelflak inom ramen för bannätens nu gällande mått- och viktregler. Högsta tillåtna axeltryck kan dock variera både inom och mellan länderna. Ett vanligt förekommande axeltryck är . Detta anses emellertid vara väl lågt och i arbetar med att höja den största tillåtna axellasten till på åtminstone de viktigare linjerna för godstrafik. Dimensioneringen av de europeiska huvudvägarna styrs av enhetslasttransporternas krav. De största tillåtna måtten för lastbil och släp är i EU 18,75 m längd, 2,55 m bredd och . I och tillåts dock fordon upp till 25,25 m i inrikes- trafiken under förutsättning av likabehandling av fordon från andra EU-länder. Den maximala bruttovikten inom EU är . Godstransportpolitiska ramar och spelregler missionen har försökt få acceptans för 44 tons total- vikt, men flera medlemsländer har starkt opponerat sig, särskilt . Det pågår en utveckling mot att inom vissa områden eller på vissa vägar i övriga EU kunna godta fordon som är längre än . Några betydande förändringar av mått- och viktreglerna är dock inte att vänta inom den närmsta framtiden. För exportindustrin är det nödvändigt att anpassa lastbärarvalet till mottagar- och transitländernas standardmått. Eftersom också importerar stora mängder varor som kommer i standardlast- bärare måste de svenska måtten vara desamma som de utländska, i första hand som de vanligaste inom EU. Det svenska lastbärar- och transportsystemet måste alltså vara internationellt anpassat, inte minst för att möjliggöra ökad användning av intermodala trans- porter. Enligt delegationens mening är det viktigt att samverkan mellan olika trafikslag underlättas. Detta bör i första hand ske genom att aktivt driver standardiserings- och harmoniseringsar- betet i internationella fora. Regelsystemen för de olika trafikslagen vad gäller exempelvis lastsäkring och ansvar bör koordineras så att utvecklingen av intermodala transporter främjas. Marknadskonkurrensen leder till växande krav från transport- kunderna på allt snabbare och effektivare transporter. Varuvärdena stiger och sändningarna blir mindre och mer frekventa. Kravet på leveransprecision stiger. För att den svenska industrin skall kunna hävda sig krävs därför att den gränsöverskridande handelns trans- porter flyter så smidigt och ostört som möjligt. I handeln med tredje land utgör då tullkontrollen ett riskmoment. Det är viktigt att godsflödet stoppas upp så litet som möjligt och helst inte alls vid gränsen. I de fall som godskontroller kommer att verkställas är det viktigt att detta i så stor utsträckning som möjligt görs efter överenskommelse med berörda företag. hade före anslutningen till EU ett i huvudsak väl funge- rande tullsystem med på många punkter förenklade procedurer. Den svenska EU-anslutningen innebar att blev styrande för den svenska tullens arbete. I detta regelverk, som del- Godstransportpolitiska ramar och spelregler vis var annorlunda uppbyggt saknades t.ex. flera av de förenklingar som tidigare i stor omfattning tillämpats i . Dessutom in- fördes en rad nya begrepp där det tidigare saknats svensk tillämp- ning och där blev tvungna att göra en bedömning av regelverket. Näringslivets företrädare har under delegationens arbete hävdat att vissa av dessa bedömningar gjorts onödigt snävt och begränsande. I det följande ges några exempel på hinder och störningar i gods- flödet vilka riskeras med anledning av tullprocedurer, såväl sådana som är en konsekvens av som de som har nationella orsaker. Vid export av vissa jordbruksvaror (bidragsgods) krävs att sänd- ningen passerar det avsändande företagets s.k. kontrolltullanstalt. Denna kan ligga på stort avstånd från avsändaren och i en helt annan riktning än efter vägen mot leveransorten. En sändning från t.ex. till måste först gå till för klarering och sedan samma väg tillbaka för att nå den norska gränsen. Vanligen utförs endast stämpling av medförda handlingar vid kon- trolltullanstalten. Någon fysisk kontroll av godset sker alltså inte. Att ändra i detta avseende är förmodligen en relativt omständlig väg att gå. Däremot borde det vara betydligt enklare att i det nationella regelverket jämställa gränstullkontor med kontrolltullanstalt i dessa sammanhang. Ett liknande problem rör export efter s.k. aktiv förädling. I dessa fall skall godset enligt EG-rätten befinna sig under tullkontroll efter det att proceduren avslutats. Det svenska tolkar detta som att godset under normalförfarandet måste transiteras mellan företagets kontrolltullanstalt och utförseltullkontoret, vilket liksom i föregående exempel ofta medför extra transportsträcka och extra hantering. Även i detta fall skulle pro- blemet kunna lösas genom att gränstullkontor i detta sammanhang jämställs med kontrolltullanstalt. Enligt uppgift från kommer kommissionen att presentera ett förslag om att ta bort kravet på transitering efter aktiv förädling, något som skulle kunna ske från . debiterar vid klarering utanför normal expeditionstid, dvs. och en förrättningsavgift (utom vid s.k. automatklarering). Näringslivet menar att eftersom staten genom kräver rapportering och redovisning av import och export så borde vara tillgängligt på de tider och de platser där godset rör sig. Det kan med viss rätt ifrågasättas om en myndighets expeditionstider skall påverka logistik och varuflöden. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Inte oväntat söker transportföretagen anpassa sin färdplane- ring så att avgiften kan undvikas. Följden kan bli logistiskt och miljömässigt suboptimerade transporter och köbildning vid gräns- tullkontoren vid vissa tider . Kraven på i dessa fall bör inte minst ses i ljuset av de omfattande krav på uppgiftslämnande som ställs på näringslivet i tulldeklarationer, där felaktigheter kan medföra mycket stora kost- nader för företagen liksom att de drabbas av i vissa fall ytterst hårda sanktioner i form av tulltillägg. Ett exempel på detta är att det i tulldeklarationer skall anges en procedurkod för vilket tullförfarande som en vara skall hänföras till. Ett felaktigt val går inte att korrigera eftersom anser att inte tillåter det. Följden av detta förhållande kan bli formellt korrekta men reellt felaktiga debiteringar av tull- och avgiftsbelopp, ibland uppgående till mycket stora belopp. Det är dock nödvändigt med en rättelsemöjlighet i de fall när oavsiktliga fel begåtts. vinnlägger sig numera om att höja sin servicenivå gentemot näringslivet, vilket är lovvärt. Det kvarstår emellertid att tullkontrollen enligt Godstransportdelegationen i vissa fall riskerar att utgöra ett hinder i godsflödet, vilket i den ständigt växande in- ternationella konkurrensen på marknaden kan utgöra en nackdel för det svenska näringslivet. Enligt Godstransportdelegationen är det viktigt att fortsätter sin strävan efter att förenkla tullprocedurer och höja servicenivån, att anpassa den till den snabba utvecklingen inom logistik och transporter. En vidare modernisering av tullhanteringen, bl.a. genom ökad IT- användning, är både möjlig och önskvärd. Exempel på pågående arbete är projekt och e-tull, det virtuella tullkontoret. Avsikten med dessa projekt är bl.a. att bidra till förenklingar av tullprocedurerna. Ett särskilt problemområde som delegationen studerat är tull- hanteringen i hamnarna. Tillgången på tullservice är enligt delega- tionens mening en viktig del av hamnverksamheten. Som tids- och kostnadstjuv i en transportkedja bör den inte underskattas. Delegationen har konstaterat två kända större problem med dagens tullhantering. Vid exportklarering krävs i vissa fall pappersdokument vid utför- seln över hamnar, vilket med tanke på den numera i andra samman- Godstransportpolitiska ramar och spelregler hang i stor utsträckning helt datoriserade dokumenthanteringen innebär antingen förseningar i hamn jämfört med optimal termi- naltid eller brister i klareringen. Problemet har bl.a. sin grund i bristande kompatibilitet mellan och övriga aktörers datasystem. Problemet är känt men har fortfarande ej lösts. Särskilt besvärande förseningar har enligt näringslivets upp- gifter uppstått i Hamn med järnvägstransporterat gods. Vidare räknas gemenskapsvaror som transporte- ras med inomeuropeisk sjöfart, som tredjelandsvaror om de inte åt- följs av ett tulldokument. Orsaken är att kustsjöfart på internatio- nellt vatten i tullsammanhang inte sker helt inom EU. Undantag gäller endast reguljära fartygslinjer med särskilt tillstånd. Detta innebär en ytterligare hantering som inte har någon motsvarighet vid t.ex. lastbilstransport. Tullprocedurer som upplevs som fördyrande av näringslivet kan naturligtvis tänkas vara administrativt dyra och onödigt resurskrä- vande även för tullen. Behovet av samordning och samarbete framkommer tydligt när man ser problemet med exportklarering i hamnar. Många parter är involverade och flera system måste fungera ihop för att inte varu- flödena skall fördröjas. Som exempel kan nämnas att det inom ramen för () finns en facilitation committee som arbetar med bl.a. tullfrågor. En förbättrad samordning mellan tullens, transport- sektorns och näringslivets representanter också i detta fora är önskvärt. Sammanfattningsvis finner Godstransportdelegationen det an- geläget att i partnerskap och samarbete med närings- livet fortsätter och intensifierar arbetet med att modernisera och förenkla tullprocedurerna och höja verkets servicenivå. Arbetet bör bedrivas såväl nationellt som inom EU. I hamnrelaterade tullfrågor krävs också en bättre samordning av det pådrivande arbetet inom IMO. I statens roll som förutsättningsskapare på godstransportområdet ligger även ett ansvar för att tillhandahålla en relevant och objektiv statistik av god kvalitet som en del i kunskapsuppbyggnad och som beslutsunderlag såväl för politiska åtgärder som för företagens och Godstransportpolitiska ramar och spelregler näringslivsorganisationers egna ställningstaganden och beslut. Godstransportdelegationen har vid ett flertal tillfällen diskuterat olika typer av problem som har med statistiken på godstransport- området att göra. Problemen har pekats ut av flera parter inom de- legationen – myndighetsrepresentanter, operatörer och varuägare. Den statistik som finns används endast i begränsad omfatt- ning av varuägarna. En anledning till detta tycks vara att statistiken inte är anpassad till varuägarnas behov. Varuägarna anser sig inte kunna dra nytta av den statistik som produceras och minskar också viljan att bidra till statistikens uppbyggnad. Många, framför allt mindre företag, har ofta inte tid och resurser att lämna de uppgifter som efterfrågas av statistikproducenterna. Dessutom anser många småföretagare att det ges för lite feedback från de sta- tistikproducerande myndigheterna. kationsanalys () har också kunnat notera att svarsfrekvensen vid datainsamlandet avtar, vilket naturligtvis är ett stort problem. Ett tunnare underlag leder till mindre tillförlitlig statistik som i sin tur reducerar nyttan av statistiken för användarna. Enligt delegationens mening bör statistiken göras attraktivare för uppgiftslämnarna. Dessa måste i högre grad både vilja och kunna använda den statistik de själva bidrar till. Detta kan ske ge- nom att statistiken görs mer tillgänglig, exempelvis genom att den i ökad utsträckning läggs ut på Internet. Delegationen har också erfarit att arbetar med att förbättra feedbacken genom skräddarsydda statistikredovisningar för mindre företags behov. Ytterligare en förutsättning för att statistiken skall vara intressant för uppgiftslämnarna är att den upplevs som en färskvara. Föränd- ringstakten i näringslivet är så snabb att statistik som baserar sig gamla uppgifter redan förlorat mycket av sitt värde för näringslivet. En tillförlitlig godstransportstatistik är av stor nytta vid plane- ring av åtgärder i transportsystemet. Godstransportdelegationen har under arbetet med stråkanalyserna (se kapitel 5) funnit att den varugruppsindelning som tillämpas vid sammanställningen av viss godstransportstatistik (ex. varutransporter med olika trafikslag) borde utvecklas så att varuslag som representerar ett stort värde men liten vikt tydliggörs i statistiken. Dagens varugruppsindelning baserar sig i huvudsak på de varuslag som traditionellt sett haft störst betydelse i svenskt näringsliv. Det innebär att nya produkter som tillkommit , och inte passar in i de befintliga varugrupperna, automatiskt hamnat i Övrigt-kategorin. Här återfinns numera ett stort antal produkter som visserligen inte har Godstransportpolitiska ramar och spelregler avgörande betydelse för infrastrukturens fysiska dimensionering men likväl utgör en betydande andel av värdet på svensk industri- produktion. En översyn av den varugruppsindelning som används är således önskvärd. Godstransportdelegationen har under arbetet med stråkanaly- serna haft ett trafikslagsövergripande synsätt. Målet för delegatio- nen har varit att peka ut ett antal huvudstråk i vilka godset trans- porteras oavsett trafikslag. Den statistik som finns tillgänglig har varit av avgörande betydelse för dessa studier. Delegationen har dock kunnat konstatera att vissa fördjupade studier inte kunnat genomföras p.g.a. att statistik saknas. Delegationen har saknat trafikslagsövergripande statistik, dvs. uppgifter som gör det möjligt att följa godsflödena från startpunkt till slutdestination. Delegationen har intresserat sig för hur godsstråken varierar beroende på om man utgår från godsets vikt eller värde. Ett pro- blem som uppenbarat sig vid denna analys är att en allt större del av godset transporteras i enhetslaster vilkas innehåll är okänt i statistiska sammanhang. Det enda vi någorlunda väl känner till är hur många ton som transporteras i containers. Vilka varugrupper innehållet ingår i är däremot i stort okänt. Ansvarig myndighet i för transportstatistik är . skall ta fram, bearbeta och redovisa den officiella statistiken1 på transport- och kommuni- kationsområdet. skall även ansvara för samordningen av övergripande undersökningar av kommunikationsvanor samt att ta fram nulägesbeskrivningar av trafik och kommunikationer. Kost- naderna för statistikverksamheten uppgår till ca . Huvuddelen av dessa kostnader avser upphandling av offici- ell statistik. Vidare är det uppgift att företräda i de statistiksammanhang där internationella åtaganden och förpliktel- ser föreligger. Statistikens omfattning och kvalitet varierar något mellan de olika transportsektorerna. Sjöfartsområdet anses bäst tillgodosett men även inom järnvägs- och luftfartsområdena finns ett tillfreds- ställande statistiskt material att tillgå. På vägtrafiksidan är statisti- ken undermålig, bl.a. beroende på att transporter med utländska lastbilar i , som blivit vanligt genom avregleringen inom EU, inte alls ingått i statistiken. Dock pågår ett arbete inom EU att förbättra transportstatistiken vad gäller cabotage vilket 1 I lagen (SFS 1992:889) om den officiella statistiken anges att officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Godstransportpolitiska ramar och spelregler kommer att förbättra vägtrafikstatistiken avsevärt. Delegationen anser att detta arbete bör påskyndas och drivas på från svensk sida. En betydande del av statistikproduktion grundar sig på EU-direktiv. användes av statistik- budget till produktion av statistik med direkt koppling till krav från EU. Denna andel tenderar dessutom att öka. I denna process riskerar godstransporterna att prioriteras ned. arbetar dock kontinuerligt med att förbättra statistiken. I verksamhetsplanen lyfts ett antal särskilt betydelsefulla områden fram. Vad gäller infrastruktur bör statistiken klarare kunna redovisa bl.a. volymen av de investeringar som görs av olika huvudmän. Att ytterligare förbättra beskrivningarna av operatörerna, deras struktur, sysselsättning och tjänsteutbud är viktigt mot bakgrund av den ökande avregleringen av de olika delmarknaderna inom kommunikationssektorn. Godstransportdelegationen vill understryka statistikens bety- delse för uppföljning och utveckling av godstransportmarkna- den. Delegationen motsätter sig därför förslag om nedpriorite- ringar av godstransportstatistiken. Delegationen anser att bör ges i uppdrag att utveckla och modernisera godstransport- statistiken i samråd med näringslivet bl.a. vad avser varugrupps- indelning, trafikslagsövergripande statistik och enhetslaster. Som framgått är det såväl ur samhällets som näringslivets utgångs- punkter viktigt att godstransporterna kan genomföras på ett säkert sätt, dvs. att undvika skador på godset och på omgivningen. Transporter av farligt gods i dess olika skepnader ställer givetvis särskilda krav som materialiserat sig i ett omfattande regelverk. Frågor rörande transport av farligt gods sammanfördes genom lagstiftning 1982 i en enhetlig reglering. Ansvarig transportmyn- dighet för landtransporter är , vilket innebär ett bemyndigande att utge de särskilda föreskrifter som skall gälla för dessa transporter. För sjö- och lufttransporter är resp. ansvarig transportmyndighet. Utgångspunkten för all reglering av transporter av farligt gods, oberoende av transportslag, utgörs av de s.k. FN-rekommendatio- nerna. Denna skrift arbetas fram inom ramen för FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC). Godstransportpolitiska ramar och spelregler underlag utarbetas de speciella regler som skall gälla för land-, sjö- och lufttransporter. Sedan anslutning till EU regleras landtransporterna (väg och järnväg) genom EU:s direktiv, ADR-direktivet (väg) resp. RID-direktivet (järnväg). Beträffande internationella sjötransporter utarbetas regelverket av den Internationella Sjöfarts- organisationen (IMO). Eftersom hamnar utgör en mötespunkt för sjö- respektive landregler och därför är en friktionsyta där samordningsproblematiken är speciellt påtaglig, kan nämnas att IMO även har utarbetat rekommendationer för hantering av farligt gods i hamnar. För luftfartens del utarbetas motsvarande rättsliga reglering av farligt gods av den Internationella Civila (). Dessa regler är bindande för de stater som liksom biträtt konventionen om internationell civil luftfart (Chicago-kon- ventionen). Därutöver har flygbolagen inom den internationella luftfartsassociationen () utarbetat närmare regler baserade på dessa ICAO-regler. Regelverken om transport av farligt gods har kritiserats för att vara för komplicerade och svåra att tolka. Kravet att inrikesreglerna skall vara harmoniserade med de internationella har dock haft prio- ritet vilket också inneburit att regelverket blivit mycket omfattande volymmässigt. Svenska transportmyndigheters tillämpning av regelverket bör dock inte avvika särskilt mycket från praxis i utlandet då detta skapar problem för svenska transportörer och avsändare. I vissa fall finns dock möjligheten att ge dispens för enskilda transporter. Alternativa säkerhetsåtgärder som inte fullt ut överensstämmer med regelverket kan tillåtas om säkerhetskraven kompenseras på annat sätt. Delegationen vill påpeka att en stor och ökande del av gods- transporterna sker med mer än ett trafikslag. Detta ställer krav på samarbete mellan de olika myndigheterna för att undvika bristande samordning av regelverken. Ett exempel på ett sådant område är surrningsregler för gods, som enligt delegationens mening borde vara trafikslagsövergripanden, något som icke är fallet. Det är också viktigt att myndigheterna tillser att transporter av farligt gods kan garanteras tillgång till de nationella infrastrukturnäten av banor, vägar och farleder. Lokala föreskrifter får inte förhindra nödvändiga sådana transporter. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Godstransportdelegationen har inte funnit skäl att detaljstudera regelverken som styr hanteringen av farligt gods vid trans- porter. Delegationen har dock kunnat konstatera att regel- verken är mycket komplicerade men att de också är nödvändiga och i stort fungerar tillfredsställande. Det har dessutom kommit till delegationens kännedom att det pågår ett kontinuerligt arbete med att utveckla och förenkla regelverken. Delegationen anser att det är viktigt att utvecklingsarbetet fortsätter och att de svenska transportmyndigheterna upprätthåller ett nära samarbete vad gäller tolkning och tillämpning av regelverken som styr transporter av farligt gods. Beträffande godstransporter på väg är de områden som särskilt granskats av delegationen tekniska krav på fordon, regleringar av fysisk infrastruktur samt regler som beträffar yrkestrafiken. Även om de aktuella regelverken således är mycket omfattande, har Godstransportdelegationen inte kunnat identifiera några allvar- ligare motsättningar mellan regelverkens utformning och funktion.