sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — som skall delta i förhandlingar om internationella överenskommelser samt utfärdar instruktioner för ombuden. Vid utskottsbehandlingen av en motion vid 1976/angående ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen gjordes vissa markeringar av intresse i sammanhanget. I motionen 1976/77:580 (fp) hade yrkats att skulle fatta beslut om att utreda sina arbetsformer i fråga om utrikesfrågor, med syfte att nå ett läge där de väsenliga frågorna prövas av innan regeringen deltar i internationella förhandlingar. Vidare hade i motionen fram- hållits att skulle få behandla förhandlingsfrågorna innan reella beslut fattas. skulle dra upp riktlinjer och ange de mål som svenska förhandlare borde ha inför FN-konferenser, andra kon- ferenser och viktigare bilaterala överläggningar. På regeringen borde därefter ankomma att så långt möjligt fullfölja och i detalj administrera den av beslutade utrikespolitiken. , som avgav yttrande till , erinrade om att både enligt tidigare och nuvarande grundlag betraktas utrikesärendenas handläggning som en riksstyrelsefunktion bland andra och att ansvaret för utrikespolitikens bedrivande därmed i första hand skall åvila regeringen. Vidare betonade utskottet att såväl grundlag- beredningen som regeringen i samband med författnings- reform hade framhållit att utrikespolitikens betydelse för rikets säker- het motiverar att försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande däröver. Därvid erinrade utskottet om att ett flertal former för insyn i och inflytande över utrikes- politiken hade vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs i grundlagen. Beträffande den aktuella motionen uttalade utrikesutskottet att den ytterst syntes syfta till att föra över styrningen av utrikes- politiken från regeringsmakten till . Utskottet betvivlade att en så stark styrning från sida skulle vara ändamålsenlig eller ens praktiskt hanterlig (bet. KU 1976/77:36 s. 15 ff.). Konstitutions- utskottet instämde i utrikesutskottets bedömning (a. bet. s. 8). Med ett system som – utan ändring i övrigt av regeringens konstitu- ställning – tilldelar en utpräglat aktiv roll i den utrikespolitiska beslutsprocessen, kommer att inta en ställ- ning som ligger mycket nära den roll som RF reserverar för regeringen när det gäller ingående av internationella överenskommelser. Gränsen mellan aktiv riksdagskontroll och aktivt deltagande i utrikespolitikens bedrivande – i form av exempelvis instruktionsgivning inför inter- nationella förhandlingar – kan därmed i praktiken komma att suddas ut. riskerar då att hamna i en konstitutionell gråzon när den drar upp riktlinjer och anger mål för svenska förhandlares agerande. Ur konstitutionell synpunkt torde det nämligen i många fall vara osäkert i funktion som beslutsorgan... 207 vilken utsträckning kan inskränka regeringens handlings- frihet i det aktuella sammanhanget, utan att inkräkta på konstitutionellt garanterade områden av regeringens riksstyrelsefunk- tion. Problemet kan komma att ställas på sin spets om regeringen och gör olikartade bedömningar av vilka konsekvenser som blir följden av de riktlinjer och mål som har angett för svenska förhandlares agerande. Exempelvis kan det röra sig om skilda be- dömningar beträffande behovet av lagändringar till följd av en viss linje som regeringen har ålagts att driva i förhandlingar. Ett tänkbart fall är att anser att den förhandlingslinje som den har lagt fast inte förutsätter några lagändringar medan regeringen anser att lagändringar krävs. I en sådan situation kan det hända att regeringen inte anser sig vara löst från det ansvar inför som följer av dess konstitutionella befogenheter enligt 1 kap. 6 § och 10 kap. 1 § RF. kan ju senare komma att ändra sin bedömning. Detta kan leda till att regeringen anser sig vara förhindrad att fullfölja förhand- lingarna. Osäkerhet kan således uppstå kring omfattningen av och regeringens konstitutionella befogenheter liksom beträffande omfatt- ningen av regeringens därmed förknippade ansvar inför . Detta vore i hög grad ägnat att göra det svårare för att ut- kräva ansvar av regeringen för det sätt på vilket regeringen driver en viss linje som har lagt fast för dess internationella agerande. Svårigheterna skulle uppstå oavsett om har beslutat en viss linje på förslag av regeringen eller på eget initiativ. En sådan ordning vore därför knappast heller ägnad att befrämja en aktiv riksdagskontroll av regeringens agerande i utrikespolitiska sammanhang. Som skäl för att införa ett system med s.k. förhandsgodkännande har i våra direktiv angetts att detta skulle kunna stärka både och roll i internationellt samarbete. En stärkt roll såväl för som för som nation i dessa sammanhang förutsätter emellertid enligt vår mening att kan ge regeringen ett starkt mandat i förhandlingarna. Den tidigare berörda nackdelen med en aktiv roll för är dock ägnad att försvaga regeringens förhandlingsmandat. Eftersom regeringen utåt företräder i internationella förhandlingar, skulle detta kunna få negativa åter- verkningar för – och därmed även – roll i inter- nationellt samarbete. Mot den anförda bakgrunden kan det enligt vår mening ifrågasättas om en utpräglat aktiv roll för i den utrikespolitiska beslutsprocessen över huvud taget är möjlig att förena med om regeringens konstitutionella befogenhet att ingå, ändra och säga upp internationella överenskommelser. 208 funktion som beslutsorgan... Fråga uppkommer då om det finns anledning att genomföra några mera djupgående förändringar när det gäller regeringens befogenhet på det internationella planet. Enligt vår mening saknas anledning att genomföra några sådana mera djupgående systemförändringar. Mot bakgrund av vad som har anförts ser vi då inte heller någon möjlighet till en ordning där kan bemyndiga regeringen att ingå internationella överenskommelser eller långt i förväg godkänna någon del av vissa överenskommelser. Detta ställningstagande utesluter dock inte att det inom ramen för gällande ordning bör kunna skapas ett system där regeringen på vissa områden, exempelvis EU-samarbetet, har möjlighet att erhålla ett förhandsbesked från sida som ersätter det godkännande som kan lämna till en redan färdigförhandlad överenskommelse. Lösningar som innebär att senare också skall godkänna överenskommelsen i dess slutliga skick är emellertid ägnade att försvaga regeringens förhandlingsmandat, t.ex. i frågor där inte har gett till känna någon uttrycklig viljeyttring vid meddelande av sitt förhandsbesked. Tilltron hos internationella motparter till rege- ringens förhandlingsmandat torde ytterligare komma att undergrävas om vägrar att slutligt godkänna en förhandlingsuppgörelse som har träffats med stöd av ett tidigare lämnat förhandlingsmandat. Därmed ökar risken för negativa återverkningar på och riks- dagens ställning i internationellt samarbete. Sådana lösningar torde också rent allmänt vara ägnade att ytterligare inskränka möjligheter att utkräva ansvar av regeringen för dess internationella agerande. Vår bedömning: Det bör inte ske några förändringar i den ordning som innebär att det är i plenum som godkänner inter- nationella överenskommelser som avses i 10 kap. 2 § RF. Vi tar allt- så avstånd från tankar som innebär att något annat organ än riks- dagen godkänner sådana överenskommelser. I direktiven anges som en utgångspunkt för vårt arbete att omfattningen av det riksdagsbundna området inte skall ändras. I 10 kap. 2 § RF anges förutsättningarna för regeringens stats- rättsliga kompetens att utnyttja sin behörighet att binda riket genom internationella överenskommelser. Bestämmelsen innebär att en inter- nationell överenskommelse eller förpliktelse – liksom uppsägning funktion som beslutsorgan... 209 därav – skall föreläggas för godkännande om den förutsätter ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras. Även annan internationell överenskommelse eller förpliktelse skall på motsvarande sätt före- läggas för prövning om den är av större vikt. Det är rege- ringen som under konstitutionellt ansvar avgör huruvida en inter- nationell överenskommelse är av större vikt. Prövningen i kan dock i det sistnämnda fallet ersättas med föregående samråd i om rikets intresse kräver det. Undantagsbestämmel- sen syftar bl.a. på dels fall då prövningen brådskar, dels fall som på grund av internationella hänyn inte bör komma till allmänhetens känne- dom (se och a. a. s. 348 samt avsnitt 10.2.3). Syftet med denna reglering är att förebygga att ställ- ningstagande föregrips genom internationella åtaganden som rege- ringen gör. Regleringen kan också ses som ett uttryck för den konstitu- logik som en gång drev fram en medbeslutanderätt för riks- dagen i frågor som direkt berörde områden där enligt RF hade rätt att fatta beslut ensam eller gemensamt med regeringen. Denna konstitutionella logik fordrar att inte utan sitt samtycke skall behöva se sin egen handlingsfrihet beskuren till följd av folkrättsliga åtaganden (se avsnitt 10.2). Ett nytt system för medverkan vid ingåendet av inter- nationella överenskommelser måste utformas med beaktande av denna grundsats. Vid dessa förhållanden är det inte möjligt att föreslå lös- ningar som innebär att ens i enskilda fall skall kunna av- hända sig befogenheten att godkänna att regeringen ingår åtaganden som förutsätter följdbeslut från sida. skall inte heller kunna avhända sig befogenheten att godkänna att regeringen i enskilda fall ingår sådana åtaganden som bedöms vara av större vikt. Med dessa utgångspunkter bör endast kunna lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en individuellt bestämd överens- kommelse. Det kan således inte komma i fråga att generellt bemyndigar regeringen att ingå överenskommelser i vissa situationer, t.ex. i brådskande fall. Lika lite kan det komma i fråga att regeringen erhåller befogenhet att ingå överenskommelser inom områden som inte är närmare specificerade. Det är sålunda uteslutet att t.ex. skulle kunna avgränsa mandatet till regeringen endast på så sätt, att regeringen medges befogenhet att ingå en överenskommelse om straff- rättsligt skydd av miljön. En annan naturlig följd av den nu beskrivna konstitutionella logiken är enligt vår uppfattning att beslutsbefogenheter enligt 10 kap. 2 § RF inte kan delegeras till något annat organ. Enligt vår mening skall beslut om godkännande alltid fattas av i plenum när det gäller internationella åtaganden – liksom uppsägning därav – som 210 funktion som beslutsorgan... SOU 2001:19 förutsätter riksdagsbeslut för sitt genomförande på det nationella planet. 12.1.4Behöver grundlagen ändras? Vår bedömning: Rådets beslut inom ramen för samarbetet i EU:s andra och tredje pelare blir ofta folkrättsligt bindande för medlems- staterna så snart de har antagits i rådet. RF bör ändras bl.a. i syfte att uttryckligen bekräfta den ordning som innebär att regeringen har möjlighet att inhämta godkännande också av preliminära förhandlingsöverenskommelser i mellanstatligt samarbete inom EU:s ram. Behovet av grundlagsändringar inskränker sig till EU- samarbetet. Beslutsfattande i andra och tredje pelaren före ikraftträdandet av Amsterdamfördraget Det redogörs i våra direktiv översiktligt för det beslutsfattande som ägt rum inom ramen för samarbetet i andra och tredje pelaren före ikraftträdandet av Amsterdamfördraget. I direktiven anförs följande. Inom ramen för samarbetet i andra pelaren är det vanligt att s.k. gemen- samma åtgärder och s.k. gemensamma ståndpunkter (artiklarna 14 och 15 i Unionsfördraget, f.d. artiklarna J 4 och J 5) beslutas. Syftet med dessa beslut är att genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken så effektivt som möjligt genom ett samfällt agerande. Som exempel kan nämnas den gemensamma ståndpunkten , fastställd av rådet på grundval av artikel J 2 i Fördraget om Europeiska unionen om förbud för jugoslaviska fraktplan att flyga mellan och Europeiska gemenskapen (98/426/GUSP). Det kan inte uteslutas att det kan bli aktuellt att fatta beslut inom andra pelaren som bedöms ligga inom det riksdagsbundna området. Inom ramen för samarbetet i tredje pelaren har det i flera fall antagits s.k. gemensamma åtgärder (f.d. artikel K 3.2b i Unionsfördraget) som syftat till lagharmonisering. Som exempel kan nämnas den gemensamma åtgärden om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet (96/443/RIF) och den gemensamma åtgärden om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (97/154/RIF). Dessa gemensamma åtgärder har emellertid varit så ut- formade att de inte inneburit att regeringen bundit att införa viss lagstiftning. åtagande i dessa fall kan snarare beskrivas på det funktion som beslutsorgan... 211 sättet att regeringen åtagit sig att föreslå att besluta om viss lag- stiftning. Beslutsfattande i andra och tredje pelaren efter ikraffträdandet av Amsterdamfördraget Genom Amsterdamfördraget, som med stor majoritet god- kände (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197), har samarbetet inom EU utvecklats. Som ett medel för att uppnå målet, ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har nya beslutsformer införts, varvid framför allt märks de s.k. rambesluten (artikel 34.2 b i Unionsfördraget) på tredje pelarens område. Det uttalade syftet med rambesluten är att närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra. Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De skall inte ha direkt effekt. Rambesluten medför alltså en folkrättslig förpliktelse för att vid behov genomföra de åtgärder som krävs för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De påverkar dock inte den grundläggande mellan- statliga karaktären av samarbetet. har ett rambeslut blivit antaget inom EU. Det rör sig om rådets rambeslut av om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder (2000/383/RIF). Vidare har enligt uppgift från ytterligare förslag till rambeslut lagts fram huvudsakligen i två arbetsgrupper i tredje pelaren. Det rör sig om sammanlagt sju eller möjligen åtta förslag till rambeslut som behandlar vitt skilda områden såsom illegal invandring, penningtvätt, offentlig upphandling, miljöskydd och brottsofferskydd. Inom ramen för samarbetet i andra pelaren har fattats ett beslut som ger upphov till ändring av den svenska lagstiftningen på området. Det rör sig om rådets gemensamma åtgärd av om kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning (2000/401/GUSP). Liksom tidigare rättsakter i tredje pelaren har denna gemensamma åtgärd dock varit så utformad att den inte har inneburit att regeringen bundit för att införa viss lagstiftning. åtagande kan snarare beskrivas på det sättet att regeringen åtagit sig att föreslå att besluta om viss lag- stiftning. Enligt uppgift från UD finns dock på flera håll inom EU en stark strävan efter att stärka de rättsliga instrumenten inom andra pelaren. Vid förhandlingar inom EU har det funnits ett visst motstånd 212 funktion som beslutsorgan... mot att begränsa åtagandena för medlemsstaterna till att enbart lägga fram förslag om genomförande. Från flera håll har uttryckts önskemål om att regler i andra pelaren i vissa fall borde utformas på samma sätt som rambeslut. Tilläggas kan att Unionsfördraget inte uppställer några formella hinder mot att exempelvis gemensamma åtgärder i andra pelaren ges en sådan utformning. Uttalanden i samband med behandling av Under riksdagsbehandlingen av propositionen 1997/98:58 rörande Amsterdamfördraget inhämtade yttrande från Lagrådet. I sitt yttrande framhöll Lagrådet bl.a. att rambesluten skulle komma att medföra en folkrättslig förpliktelse för att bl.a. vid behov genomföra lagstiftning som krävdes för att införliva beslutens innehåll i svensk rätt. Ett särskilt problem med rambesluten var emellertid att de till skillnad från exempelvis en konvention inte krävde någon efterföljande ratifikation. De skulle emellertid antas genom enhälligt beslut. Detta innebar enligt Lagrådet att regeringen inte kunde delta i ett sådant rambeslut om det behandlade riksdagsbundna frågor annat än om det redan fanns en svensk lag som täckte beslutet (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f). gav i sitt yttrande uttryck för samma inställning som Lagrådet. Utskottet anförde att regeringen bara borde komma att ingå rambeslut och andra bindande beslut som avser frågor som inte skall beslutas av resp. frågor där det redan finns en lag- reglering som täcker beslutet (a. bet. s. 159). uttalade att det återstod att se hur ram- besluten i praktiken skulle komma att hanteras. avsåg att följa utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att inflytande över besluten tillgodosågs (a. bet. s. 127). har i ett senare sammanhang haft att ta ställning till kopp- lingen mellan godkännandet av ett rambeslut och beslut om nödvändig lagstiftning. Detta skedde då behandlade regeringens propo- sition 1999/2000:85 om tillträde till vissa internationella överenskommelser för bekämpande av penningförfalskning m.m. (bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). I propositionen föreslogs bl.a. att skulle godkänna ett inom EU upprättat utkast till ram- funktion som beslutsorgan... 213 beslut om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. Regeringen gjorde bedömningen att rambeslutet föranledde ändring av lag (s. 18 ff.). Några förslag till lagstiftning med anledning av rambeslutet lades dock inte fram i propositionen. Regeringen valde att avvakta med förslag till lagstiftning under hänvisning till behovet av att inom EU snabbt få till stånd ett antagande av rambeslutet. Därvid aviserade regeringen att den avsåg att återkomma till i denna fråga (s. 4). konstaterade i sitt betänkande (1999/2000JuU20 s. 6) att hade att ta ställning till hur rambeslut enligt artikel 34.2 i avdelning VI i Unionsfördraget skall hanteras. Vidare noterade utskottet att rambeslutet torde medföra att svensk lag- stiftning måste ändras i vissa avseenden. I anslutning därtill hänvisade utskottet till Lagrådets tidigare nämnda uttalande under riksdags- behandlingen av Amsterdamfördraget. Utskottet uttalade därvid följan- de. Frågan blir då mot bakgrund av Lagrådets uttalande under riksdagsbehand- lingen av Amsterdamfördraget att regeringen inte kunde delta i ett ram- beslut som avsåg en riksdagsbunden fråga om det inte redan fanns en svensk lag som täckte beslutet om det är möjligt för att godkänna ett utkast till rambeslut och först därefter fatta beslut om den lagstiftning som nödvändiggörs av beslutet. Utskottet kan för sin del inte se några av- görande skäl häremot. Överensstämmer det av godkända utkastet till rambeslut med det beslut som sedan fattas av rådet, måste det anses att regeringen ingår denna för riket bindande internationella överenskommelse med godkännande. Att avvakta med lagstiftningen på det sätt som skett i förevarande ärende bör emellertid enligt utskottets mening inte ske annat än när det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutet. I förevarande ärende har regeringen valt att avvakta med förslag till lagstiftning under hänvisning till tidsplanen för rambeslutets antagande. Mot denna bakgrund har utskottet ingen erinran mot att nu endast föreläggs ett utkast till rambeslut för godkännande. Vårt ställningstagande till behovet av en reform Grundlagens regler om ingående och riksdagsgodkännande av inter- nationella överenskommelser återspeglar i stort sett det rättsläge som rådde redan före ikraftträdandet av den nu gällande RF. I fråga om överenskommelser som förutsätter riksdagsbeslut för sitt genomförande här i landet härleder den nuvarande regleringen sitt ursprung tillbaka till den konstitutionella praxis som växte fram , och som var etablerad vid tiden grundlags- 214 funktion som beslutsorgan... Uppkomsten av denna praxis kan ses mot bakgrund av att den internationella rätten fick allt större betydelse . Från att nästan uteslutande ha avsett rent politiska angelägenheter samt handel och sjöfart, kom mellanstatliga avtal att få allt större betydelse på områden där ägde besluta (se avsnitten 10.2.2 och 10.2.3). I sådant traditionellt mellanstatligt samarbete har överenskommelser i allmänhet kommit till stånd på så sätt att en fördragstext först utfor- mats av särskilda förhandlare. Detta arbete har avslutats med att den färdiga överenskommelsen har undertecknats av behöriga företrädare för staterna. För att bli bindande har emellertid överenskommelsen behövt underställas de nationella regeringarna och – i förekommande fall – parlamenten, vilka har ägt frihet att lämna eller vägra sitt god- kännande. Först genom genom en ratifikation e.d. har överens- kommelsen blivit bindande för staten (se t.ex. a. a. s. 23). Samarbetet i EU:s andra och tredje pelare är mellanstatligt till sin karaktär. Beslutsfattandet i dessa pelare skiljer sig emellertid från förfarandet i traditionellt mellanstatligt samarbete. Ett tydligt särdrag är att arbetet bedrivs inom samma institutionella ram som det överstatliga samarbetet i första pelaren (se avsnitt 10.6.1). Av särskilt intresse är vidare att beslutsförfarandet i många fall inte följer den tågordning som är karakteristisk för traditionellt mellanstatligt beslutsfattande. Rådets beslut blir nämligen folkrättsligt bindande så snart de har antagits i ministerrådet. Till skillnad från traditionellt mellanstatligt samarbete krävs alltså inte någon efterföljande nationell statsakt i form av t.ex. ett beslut om ratifikation för att medlemsstaterna skall bli bundna på det folkrättsliga planet av beslut som träffas i ministerrådet. I våra direktiv har uppmärksamheten i detta sammanhang riktats mot de nya besluts- former som har tillkommit genom Amsterdamfördraget, särskilt ram- beslut i tredje pelaren. Den föregående redogörelsen visar dock att det inte heller vid vissa beslut i andra pelaren förutsätts någon nationell statsakt för att medlemsstaterna skall bli bundna. har åtagande- na för medlemsstaterna i andra pelaren begränsats till att enbart lägga fram förslag om genomförande. Det har emellertid också framgått att det finns anledning att anta att andrapelarbeslut kan komma att medföra folkrättsliga förpliktelser för att vid behov genom- föra de åtgärder som krävs för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. Som har framgått har inte funnit att hinder före- ligger mot att först godkänner ett utkast till rambeslut och därefter beslutar om den lagstiftning som nödvändiggörs av ram- beslutet. Med en vidareutveckling och reglering i grundlagen av den ordning som redan har etablerats markeras ytterligare en bestämd vilja att anpassa samspelet mellan och regeringen till förändringar funktion som beslutsorgan... 215 av EU-samarbetet så att som folkets främsta företrädare ges inflytande över och får en god insyn i den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det bör alltså i RF införas en särskild reglering som uttryckligen behandlar godkännande av överenskommelser som inte föreligger i slutligt skick. Vid utform- ningen av denna reglering skall de faktorer som har angetts i avsnitten 12.1.2 och 12.1.3 beaktas. Det samarbete som äger rum inom ramen för EU framstår både till omfattning och djup som unikt och särpräglat vid jämförelse med annat internationellt samarbete som deltar i. Redan nu förekommer det dock i grundlagen en särreglering av visst annat internationellt samarbete. Enligt bestämmelsen i 10 kap. 5 § tredje stycket RF får riks- dagen, när en internationell överenskommelse införlivas med svensk rätt, föreskriva att framtida ändringar i överenskommelsen automatiskt skall gälla här i riket. kan fatta ett sådant beslut antingen i den ordning som gäller för stiftande av grundlag eller genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.