sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Författaren menar att eftersom det är som fattar beslut om avlivning eller försäljning av omhändertagna djur och att det där, till skillnad från polismyndigheten, finns både juridisk- och djurskyddskompetens, borde ta över ansvaret för verkställigheten. En sådan förändring skulle också ge samordningsvinster och en effektivare handläggning av ärendena. skulle polisiära resurser kunna frigöras. Förslag om att ska ta över skyldigheten att verk- ställa omhändertagandet av djur, har också framförts i en departementspromemoria (Ds 1997:11) från Jordbruksdeparte- mentet. Skälen som anfördes för detta var bl.a. att en sådan ordning Polisens uppgifter – eller inte? skulle vara fördelaktig från djurskyddssynpunkt. Eftersom beslutet fattas av kan polismyndigheten sällan förutse upp- giftens omfattning och därmed inte göra någon ekonomisk eller personell planering för verksamheten. Verkställigheten av läns- styrelsens beslut har därför, enligt utredningen, i vissa fall blivit fördröjd eftersom polisens resurser vid tillfället varit ianspråktagna av andra arbetsuppgifter. Vidare har polismyndigheten sällan den kompetens som måste anses utgöra en förutsättning för ett från djurhälso- och djurskyddssynpunkt bra omhändertagande. I departementspromemorian föreslogs att polisen ska befrias från uppgiften att verkställa beslut om omhänder- tagande. Denna uppgift ska enligt förslaget i stället åvila själv. Utredningen menade att detta skulle ge uppen- bara samordningsvinster genom att då skulle ha ett totalansvar för djurskyddsfrågorna. Bland annat skulle möjlig- heterna att engagera distrikts- och länsveterinärer vid om- händertagandet öka betydligt. Polisens roll i sammanhanget skulle enligt förslaget begränsas till att på begäran ge den handräckning som krävs för att verkställande myndighet ska kunna genomföra uppgiften. Förslaget om att skulle ta över polisens uppgift att verkställa beslut om omhändertagande av djur möttes av kritik från . Bland annat anfördes att det inom förelåg en ovilja mot att behöva inrätta någon form av beredskap för åtgärder under icke expeditionstid. Vidare menade man att många ärenden beträffande omhändertagande av djur har sin grund i sociala problem och misstro mot myndigheter, varför de skulle vara svåra att hantera för annan än polis. Enligt direktiven till Utredningen om hur djurskyddet skall vara organiserat (dir. 2000:31), sades att denna skulle överväga in- rättandet av en fristående djurskyddsmyndighet. I uppdraget ingick också att se över de problem och oklarheter som kan finnas be- träffande olika myndigheters ansvarsområden när det gäller djurskydd, samt att föreslå förbättringar. Utredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 2000:108) Ett förbättrat djurskydd, att kommunernas ansvar för den lokala djurskyddstillsynen och länsstyrelsernas beslutsbefogenheter att omhänderta djur, ska föras över till staten i form av en ny djur- skyddsmyndighet. Utredningen förordade också att Jordbruks- verkets ansvar för djurfrågor samt Centrala försöksdjursnämndens ansvar förs över till den nya myndigheten. En av anledningarna till förslaget att inrätta en ny central statlig myndighet är att vissa av Polisens uppgifter – eller inte? på djurskyddsområdet förutsätter att en central behörig myndighet ska ha ansvar för t.ex. kontroller av djur- transporter, fastställande av djurskyddskrav för kalvar osv. Enligt utredningen kan en djurskyddsmyndighet komma att bestå av ca 150 årsarbetskrafter centralt och ca 270 regionalt placerade distriktsveterinärer samt ca 250 årsarbetskrafter som till- synspersonal. I enlighet med direktiven lämnade utredningen också fyra förslag till organisation av myndigheten som föreslås bli inrättad . I sitt yttrande över betänkandet påpekade (/01) att utredningen helt förbigått att också polisen är en stor aktör på djurområdet. Vidare framfördes uppfattningen att de flesta av de uppgifter som åligger polisen på området som t.ex. omhändertaganden, förvaring, värdering, försälj- ning, avlivning m.m., inte är sådana uppgifter där ett ordnings- och säkerhetstänkande ingår som en väsentlig del. Ofta aktualiseras också frågor som poliser inte är utbildade för, t.ex. om djuren är i sådan kondition att de kan transporteras, vilket transportsätt som är lämpligt med hänsyn till djuren och ekonomin. Rikspolis- styrelsens bestämda uppfattning var därför att djurskyddsuppgifter bör lyftas bort från polisen och föras över till den nya djurskydds- myndigheten. De enda uppgifter som även i fortsättningen bör ankomma på Polisen enligt djurskyddslagen, tillsynslagen, lagen om märkning och registrering av hundar och andra djurskydds- lagar, är sådana där det kan bli fråga om att ingripa mot farliga djur och fall där det kan antas att våld måste användas för att skilja djur från sina ägare, dvs. Bedömning: Begränsad polisiär relevans Polisens arbetsuppgifter med inriktning mot djur spänner över ett relativt stort fält. Dessa uppgifter består dock av relativt liknande moment. Uppgifterna diskuteras därför nedan i generella ordalag utan att hänföras till sitt författningssammanhang. Däremot fordras ibland att diskussionen struktureras med hänsyn till de olika skyddsintressen som motiverar uppgifterna. Polisens uppgifter i samband med djur består bl.a. i att besluta om omhändertaganden, verkställa andra myndigheters omhänder- tagandebeslut, avliva, försälja, värdera, förvara och bedöma lämpliga transportsätt med hänsyn till djurens hälsa m.m. Utöver det historiska arvet från tiden före förstatligandet, när polisen Polisens uppgifter – eller inte? ansvarade för exekutionsärenden, torde en viktig anledning till att polisen tillförts dessa uppgifter vara polisens geografiska täckning och tillgänglighet under alla dygnets timmar. Som nämnts tidigare kan emellertid sådana omständigheter inte ensamt få avgöra om en uppgift ska åligga polisen. Att utredningen anser att polisens uppgifter enligt hittegodslagen ska lyftas bort framgår av tidigare avsnitt. Denna slutsats innefattar naturligtvis även polisens hantering av upphittade djur. För polisens övriga uppgifter i djurskyddssyfte kan generellt sägas att de inte fordrar ett sådant ordnings- och säkerhetstänkande som förutsätter en polismans utbildning och kompetens. Utred- ningen anser därför att också dessa uppgifter bör lyftas bort från polisen. Emellertid bör polisen ha kvar sin handräcknings- skyldighet, men bara i den utsträckning begäran om bistånd kan motiveras utifrån polisens särskilda befogenheter. De åtgärder som kan bli aktuellt för polisen att biträda andra myndigheter med är att skilja omhändertagna djur från ägare som motsätter sig detta och att genomföra husrannsakan. Vad gäller omhändertagande av hundar enligt lagen om tillsyn över hundar och katter, är bristen på polisiär relevans inte lika tydlig. Av texten framgår att lagens syfte är att förebygga skador och avsevärda olägenheter som kan orsakas av lösspringande hundar med benägenhet att bita människor och hemdjur. Ett av lagens skyddsintressen är således den allmänna ordningen och säkerheten. Den form av ordnings- och säkerhetstänkande som bör ankomma på polisen bör dock också poliserna i princip vara utbildade för. För ingripanden av detta slag har poliser ingen särskild utbildning. Även uppgiften att fånga in bitska hundar bör således lyftas bort från polisen, men även för utförandet av denna uppgift bör polisen ha en skyldighet att vid behov lämna biträde. Det kan t.ex. uppkomma behov av trafikreglering i sådana situationer. Resonemanget bör också gälla polisens uppgifter enligt den näraliggande lagstiftningen om märkning och registrering av hundar. Frågan om vilken eller vilka myndigheter dessa uppgifter bör föras över på kan diskuteras. Som huvudregel bör gälla att en myndighet bör ha ett sammanhängande ansvar för hela djur- skyddsområdet. En möjlighet skulle kunna vara att ge och övriga nuvarande tillsynsmyndigheter ansvaret för verksställig- heten för sina egna beslut. Det skulle ge vissa samordningsvinster i förhållande till nuläget. Emellertid framgår av betänkandet (SOU 2000:108, s. 35) Ett förbättrat djurskydd att att med Polisens uppgifter – eller inte? nuvarande uppgiftsfördelning inte kan uppfylla och att en djurskyddsmyndighet därför bör inrättas. Utredningen delar också den uppfattning som för fram i sitt yttrande över betänkandet, att denna djur- skyddsmyndighet även bör kunna ta över ansvaret för de flesta av polisens uppgifter på området. Om och när en central djurskyddsmyndighet blir inrättad är dock oklart. är det angeläget att polisen blir frigjord från dessa uppgifter. I avvaktan på att situationen klarnar stöder utredningen därför förslag , att verkställighetsuppgiften till följd av ett omhändertagande flyttas från polisen till . De farhågor som flera länsstyrelser har beträffande behovet av att ha jour dygnet runt för att i alla lägen kunna omhänderta djur, anser utredningen inte bör vara ett hinder. Uppgiften att omhänderta bitska hundar är starkt knuten till en kommuns geografiska område och till kommuninvånarna. Därför bör kommunen svara för sådana uppgifter. Detsamma bör gälla omhändertaganden enligt lagen om märkning och registrering av hundar. Lämpligtvis kan dessa uppgifter läggas ut på entreprenad till den lokala kennelklubben eller liknande. Även här bör dock polisen ha en handräckningsskyldighet när våld mot person måste användas. Bestämmelserna om nedlagda gruvhål finns i 13 kap. minerallagen (1991:45). Enligt lagen förlorar koncessionshavaren rätten till marken som han har på grund av markanvisningen, när brytningen (bearbetningskoncessionen) upphör. Koncessionshavaren förlorar rätten till sådana byggnader och annat, inklusive stängsel som innehavaren varit skyldig att hålla. Sådana anläggningar ska lämnas kvar på platsen. Vidare ska anläggningar som lämnas kvar vara av sådant skick att det inte uppkommer fara för allmänheten. Stängsling ska vara utförd så att den består varaktigt efter det att koncessionen upphört. Slutligen sägs i kapitlet att regeringen får meddela föreskrifter om skyddsåtgärder vid nedlagda gruvhål och om kontrollåtgärder till skydd mot ras och sättningar vid nedlagda gruvor. Polisens uppgifter – eller inte? Regeringen har dock inte utfärdat några sådana föreskrifter. Polisens ansvar för stängsling av gruvhål kan i stället härledas från . Av det beslutet framgår att staten ska bekosta och underhålla skyddsanordningar kring gruvhål där det föreligger en uppenbar risk för människor eller husdjur att komma till skada. Enligt skrivelsen åligger det polismyndigheten att då behov av skyddsanordning föreligger, verkställa erforderlig utredning och överlämna ärendet till läns- styrelsen. Finner att det finns behov av skyddsåt- gärder kring gruvhålet, ska ombesörja utförandet av skyddsanordningar. Kostnaderna för detta arbete ska belasta polisen. Hur många övergivna gruvhål som finns runt om i landet finns det inga sammanställningar av. Vad man tror sig veta är att antalet överstiger 10 000 och att de är koncentrerade till kommunerna i bergslagsområdet. Vid en inventering av förekomsten av övergivna, oskyddade gruvhål , redovisade att ett behov av skyddsåtgärder förelåg för minst 2 700 objekt runt om i landet3. Vid ytterligare ca 3 000 gruvhål förelåg behov av skyddsanordningar men där åtgärder kunde anstå tills vidare. har nya gruvhål tillkommit, bl.a. som en följd av projekte- ringar för nybyggnation eller vid t.ex. skogsarbete. Det före- kommer också att mark rämnar ovanför gruvgångar utan särskild inverkan av människan. Verkställigheten av beslut om stängsling av gruvhål kan för polismyndigheten betyda att man måste vidta vissa åtgärder, t.ex. spärra av området i fråga eller anordna med bevakning till dess skyddsanordningar har kommit på plats. Annat polisarbete måste stå tillbaka för dem som involveras i uppgiften. Maj:ts ämbetsskrivelse till länsstyrelserna angående föreskrifter om stängsling av gruvhål m.m. nämns beträffande till- vägagångssättet att stängsel bör uppföras av stållina, upphängd på järnstolpar, eller annat varaktigt material. utarbetade ett kompendium med råd och anvisningar för skyddsåtgärder vid oskyddade gruvhål, som fortfarande används. 3 (1975): Oskyddade gruvhål o. dyl. Råd och anvisningar för skyddsåtgärder. SNV PM 665. Polisens uppgifter – eller inte? Det praktiska arbetet med att sätta upp skyddsanordningar utförs sällan av polismyndighetens egen personal utan av arvodeskontrak- terad personal. Vissa polisiära insatser krävs dock, såväl vad gäller besiktning som efterkontroll och liknande. Antalet ärenden beträffande stängsling av gruvhål kan variera högst betydligt från till ett annat, varför en skattning av hur stora personalresurser som polisen använder för denna verksamhet knappast låter sig göras. Enligt poliser som är vana handläggare av sådana ärenden rör det sig i genomsnitt om färre än en handfull årsarbetskrafter . Problemet med stängsling av gruvhål är således inte att verksamheten tar stora personalvolymer i anspråk, utan snarare att kostnaderna belastar polismyndighetens budget. Eftersom det är som beslutar om åtgärder och polisens ansvar är att verkställa besluten, har man från polisens sida små möjligheter att planera för vilka kostnader det kan röra sig om från till ett annat. Som exempel på detta kan återges ett ärende som redovisar i en uppsats från i . Ärendet gällde ett gruvhålsras i ett äldre dagbrott. Ett stort hål, med i diameter, uppstod endast från ett bostadshus varför polisen vidtog åtgärder för att spärra av området. ombesörjdes själva stängslingen, vilken utfördes i samarbete med bl.a. bergmästaren, räddningstjänsten och kommunen. Stängslingen och upptagning av besiktningshål belastade polismyn- dighetens budget med ca . I slutbetänkande (SOU 1998:59) I , Rädda Och Skydda, presenterades förslag om vissa ändrade ansvarsförhållanden beträffande inhägnad av övergivna gruvhål. Utifrån den föreslagna principen att uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom bör ligga på kommunen, ansåg att kommunen bör 44 , G. (1998): Är polisen rätt förvaltningsmyndighet för: Omhändertagande och försäljning eller avlivning av djur samt tillsyn av gruvhål? Uppsats i förvaltningsrätt. Polisens uppgifter – eller inte? ha ansvar för att anmäla behov av stängsling samt att utföra arbetsuppgiften. Anmälan ska ske till som också i fortsättningen ska ha ansvar för skyddsanordningarna kring gruv- hål, men med den skillnaden att – och inte polisen – bör finansiera verksamheten. Författaren till den ovan nämnda uppsatsen från kom till samma slutsats som , dvs. att eftersom staten tagit på sig ansvaret för övergivna gruvhål, oavsett om staten är markägare eller inte, bör också ha det regionala ansvaret för dessa gruvhålsärenden. Författaren ifråga- sätter också varför inte dessa frågor regleras i räddningstjänstslagen (1986:1102) där andra olycks- och skadeförebyggande åtgärder regleras. Att polisen tilldelats tillsynsansvaret menar författaren sannolikt kan förklaras av samma orsaker som gäller för polisens ansvar beträffande omhändertagande av djur enligt djurskydds- lagen, nämligen att varit länets högsta polisorgan och att polisen ansvarat för exekutionsärenden. Slutligen kan nämnas att i en skrivelse (2001- 01-24) till regeringen föreslagit att polisens betalningsansvar för stängsling av nedlagda gruvhål överförs från polismyndigheten till en myndighet med regionalt ansvar för miljövård och skyddsfrågor. I skrivelsen berörs dock inte polisens ansvar för själva verk- ställigheten av inhägnaden av gruvhål. Bedömning: Ingen polisiär uppgift Uppgiften att kontrollera nedlagda gruvhål och ansvara för och bekosta skyddsanordningar kring dessa, kan i mycket liten ut- sträckning motiveras utifrån polisens ansvar att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Inte heller kräver uppgiften den kompetens som polisen har eller de speciella befogenheter som polisen tilldelats. Polisen har visserligen en skyldighet att ingripa i akuta situationer i samband med olyckor m.m., men utöver denna skyldighet måste det ansvar som polisen tilldelats för stängsling av gruvhål anses vara en verksamhetsfrämmande uppgift. Utredningen menar därför att det inte finns några skäl för att polismyndigheten ska ansvara och bekosta skyddsanordningar kring nedlagda gruvhål. Det finns som utredningen ser det ingen som helst polisär relevans i denna uppgift, utöver den som följer av uppgiften att ingripa i akuta situationer. Utredningen vill därför till fullo instämma i det föreslag som lagts fram av Räddningsverks- Polisens uppgifter – eller inte? utredningen och som innebar att ansvaret för skyddsanordningar kring gruvhål ska ligga på , att kommunen åläggs ansvaret att utföra själva stängslingen och att ska bära kostnaderna för denna. Som tidigare nämnts används en betydande del av polisens resurser för uppgifter av olika slag inom området allmän förvaltning, det som kallas polismyndighetsärenden. Enligt årsredovisning för redovisade polismyndigheterna drygt 1,5 miljoner polismyndighetsärenden. Passärendenas antal uppgick till nästan 840 000 och handräckningsuppdragen tillsammans med redovisade delgivningar var närmare 225 000 till antalet. Utöver dessa grupper av ärenden ingår i resultatområdet polismyndighets- ärenden, hantering av tillstånd av olika slag. Resultatområdet i sin helhet svarade för av den totala kostnaden för landets polismyndigheter, vilket motsvarar . I detta avsnitt beskrivs närmare polisens arbete med tillståndsärenden. Polismyndigheternas verksamhet beträffande passhantering, delgivning och handräckning tas upp i andra avsnitt i detta kapitel. Polisen har att hantera ett stort antal olika typer av tillståndsärenden. För att ge några exempel kan nämnas att för att få inneha skjutvapen krävs polismyndighetens tillstånd och detsamma gäller om en person vill importera eller i övrigt hantera explosiva varor. Den som önskar bedriva larminstallationsverk- samhet ska först erhålla tillstånd för detta. Den som har för avsikt att hoppa fallskärm över eller i omedelbar närhet av tättbebyggda samhällen måste ha tillstånd för detta av polisen. För införsel av föremål som t.ex. batonger och karatepinnar krävs polisens tillstånd. Offentlig plats inom detaljplanerat område får inte utan polismyndighetens tillstånd användas för trottoarservering, cykel- ställ, glasstånd m.m. Tillstånd krävs också för att anordna offentliga tillställningar på allmän plats eller allmänna sammankomster, t.ex. för en demonstration. Ytterligare ett exempel på polisens uppgift inom området tillståndsärenden är att om en person vill driva hotell- eller pensionatrörelse som är avsedd att ta emot nio eller fler gäster krävs att polismyndigheten ger tillstånd för detta. Polisens uppgifter – eller inte? Polismyndigheterna tar med stöd av den materiella författningen ut en ansökningsavgift för handläggningen av tillståndsansökan, vilken erläggs i samband med att ansökan lämnas in till myn- digheten. Hur stor avgiften är framgår av avgiftsförordningen (1992:191). Avgift tas ut även om polismyndigheten ger avslag på ansökan. beräknades polismyndigheternas avgifts- intäkter från tillståndsgivningen uppgå till (prop. 2000/01:1, bil. Intäkterna tillfaller inte polismyndig- heterna utan levereras in till staten. Det huvudsakliga skälet till att just polisen är den myndighet som handlägger tillståndsärenden, är att ansökan ska prövas ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv. Som vi kommer att återkomma till, har det dock i olika sammanhang ifrågasatts om inte tillståndsprövningen – i vart fall för vissa typer av ärenden och ärendegrupper - kan göras i annan ordning än att polisen är tillståndsmyndighet. Det kan här nämnas att det finns ett område som har en alldeles uppenbar relevans för ordning och säkerhet där tillståndsansökan handläggs av kommunen, nämligen alkoholut- skänkningstillstånd. Ordnings- och säkerhetsaspekterna garanteras i sådana ärenden i stället genom remissförfarande till polis- myndigheten. Normalt finns vid varje polismyndighet en särskild enhet där tillståndsansökningar handläggs. Hur man valt att organisera handläggningen varierar dock mellan myndigheterna. Det är inte ovanligt att ärenden enligt ordningslagen handhas vid en särskild avdelning eller är uppdelade på närpolisområden, medan vapen- ärenden, tillstånd för spränglov och liknande, handläggs vid en särskild central enhet. Vid tillståndsenheterna kan också andra polismyndighetsärenden handläggas, som t.ex. utfärdande av pass och förordnanden av ordningsvakter. Den stora majoriteten av de tillståndsärenden som polismyndig- heterna har att ta ställning till, gäller tillstånd beträffande innehav m.m. av vapen, följt av ianspråktagande av offentlig plats och av tillstånd för allmän sammankomst eller offentlig tillställning. I det följande ges en närmare beskrivning av polisens arbete med dessa typer av ärenden. Därefter berörs övriga tillståndsärenden. Polisens uppgifter – eller inte? För att ha rätt att utöva jakt krävs tillstånd av olika slag. infördes krav på jägarexamen och utöver detta krävs tillstånd av markägaren att utöva jakt inom visst område. Jägare ska innan jakt ha löst ett s.k. statligt jaktkort. Dessutom krävs att den som jagar har tillstånd att inneha vapen. Till skillnad från övriga sådana tillstånd och licenser är det polismyndigheten som utfärdar vapentillstånd. Enligt vapenlagen (1996:67) krävs tillstånd för att inneha eller föra in skjutvapen eller ammunition till , driva handel med skjutvapen, yrkesmässigt ta emot skjutvapen för reparation eller översyn och för att ta emot skjutvapen för skrotning. Huvudsyftet med lagstiftningen är att förhindra okontrollerade vapeninnehav samt att motverka missbruk och olyckor med skjutvapen och ammunition. Lagstiftningen bygger på värderingen att endast ansvarskännande personer som har tillräckliga kunskaper att hantera vapen på ett för sig själva och omgivningen betryggande sätt ska kunna anförtros vapen. Tillstånd kan under vissa förutsättningar återkallas, t.ex. om innehavaren dömts för brott av mer allvarligt slag, missbrukat eller på annat sätt åsidosatt bestämmelser om förvaring av vapen eller drabbats av exempelvis allvarlig ålders- eller personlighetsförändring som inverkar på förmågan att hantera vapen. Bristande behov, t.ex. av målskytte- vapen om aktivt medlemskap i skytteförening , kan också vara skäl för återkallelse. Tillstånd att driva handel med skjutvapen kan återkallas på i tillämpliga delar samma grunder som vapen- innehav. Skjutvapen eller ammunition ska inlösas av staten under vissa förutsättningar, t.ex. om innehavaren har avlidit eller tillståndet återkallats utan att egendomen förverkats eller tagits i beslag. prövar även frågor om inlösen. I polisens uppgift ingår även att föra lokala register över tillstånds- pliktiga vapeninnehav och beslut enligt vapenlagen. /2001 är tanken att alla polismyndigheter ska vara anslutna till ett riksomfattande vapenregister. Polisens uppgifter – eller inte? ändamål att dels ge information om sådana uppgifter som behövs för att förebygga, upptäcka och utreda brott med anknytning till skjutvapen, dels underlätta handläggningen av frågor om tillstånd enligt vapenlagen. Vidare ska föra separata centrala register över de personer och organisationer som enligt vapenlagen har meddelats tillstånd att inneha skjutvapen eller ammunition samt personer som är hemvärnsmän och som av försvarsmakten tilldelats skjutvapen för förvaring i bostaden (vapeninnehavarregistret). Register ska också föras över de skjutvapen för vilka tillstånd till innehav har meddelats enligt vapenlagen samt skjutvapen som upphittats eller anmälts stulna eller försvunna (vapenregistret). Ett tredje register ska innehålla uppgifter om personer och organisationer som har meddelats tillstånd enligt vapenlagen att bedriva handel med skjutvapen eller ta emot skjutvapen för översyn, reparation eller skrotning (vapenhandlarregistret).