sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och lands- tingens förvaltning. Enligt direktiven skall utredaren göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hus- hållning och dess tillämpning, och vid behov föreslå föränd- ringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verk- samhetsmässiga planeringen, utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras, utreda behovet av att tydliggöra reglerna för användandet av medel erhållna vid försäljning av anläggningstillgångar, utreda hur uppföljningen i kommuner och landsting kan för- stärkas, analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens för- valtning av medel för pensionsåtaganden. I direktiven anges att utredaren skall redovisa sina överväganden och förslag . Utredningen har antagit namnet Ekonomiförvaltningsutredning- en (EFU). förordnades generaldirektör som särskild utredare. förordnades som sakkunnig i utredningen , Länsrätten i . förordnades som experter i utredningen kammar- rättsassessorn , , departements- sekreteraren , , konsulten , , enhetschefen , , revisorn –, , ekonomen , , departementssekreteraren , , samt tf avdelningschefen , . Till utredningen har en referensgrupp varit knuten. Den har be- stått av tre representanter för kommunerna, tre representanter för landstingen/regionerna och tre representanter för tjänstemännen i kommuner och landsting. Följande personer har ingått i referens- gruppen: Kommunalrådet , kommun, kommunalrådet , kommun, kommu- nalrådet , , regionrådet , , landstingsrådet , , regionrådet , , kommunchefen , , landstingsdirektören , och stadsdirektören , kommun. förordnades som huvudsekreterare i utred- ningen föredraganden i konstitutionsutskott . Mellan och tjänstgjorde utredningssekreteraren som sekreterare i ut- redningen. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande God ekono- misk hushållning i kommuner och landsting, SOU 2001:76. Förslag till författningsändringar .......................................... 1.1Statsmakternas beslut i vissa fall angående kommunernas och landstingens ekonomiska Utredningsuppdraget enligt direktiven ............................ Kommunsektorns ekonomi 1991–2004................... 2.1Vissa grundäggande villkor för kommunernas och landstingens ekonomiska handlande.......................... Kommunsektorn och samhällsekonomin......................... Ekonomiskt resultat och ställning 1991–2000 ................. Prognoser för åren 2002–2004 .......................................... Förhållandena i , och ........... Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning................................... Direktiven i denna del och frågeställningar Iakttagelser och slutsatser............................................... Kravet på en balanserad budget ............................ Direktiven i denna del och frågeställningar Iakttagelser och slutsatser............................................... Förvaltningen av pensionsmedel m.m. ................... Gällande regler och avtal................................................. Direktiven i denna del och frågeställningar Iakttagelser och slutsatser............................................... Uppföljning av ekonomi och verksamhet................. Gällande regler och praxis............................................... Direktiven i denna del och frågeställningar Iakttagelser och slutsatser............................................... Organisering och styrning av kommuner och förändringsarbete – några tendenser .............................. Ekonomistyrning och dess effekter ............................... Vad kännetecknar problemkommuner?......................... Vad kännetecknar framgångsrika kommuner? Sammanfattning och slutsatser....................................... Överväganden och förslag..................................... 9.1Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning............................................. Kravet på en balanserad budget....................................... Förvaltningen av pensionsmedel m.m. ........................... Uppföljning av ekonomi och verksamhet ...................... Kommuner och landsting med Beräkningar och analys av kommunernas och landstingens pensionsåtagande....................... Kapitel 1 Allmän bakgrund Regeringen förordnade en utredare med uppgift att se över vissa frågor med anknytning till kommunernas och lands- tingens ekonomiska förvaltning. Utredningen antog namnet Eko- nomiförvaltningsutredningen. Utredningsuppdraget har sina rötter i den ekonomiska utveck- lingen –talet, då det visade sig att många kommuner och landsting inte hade lyckats att anpassa sina verksamheter till de försämrade ekonomiska förutsättningarna, trots kraftfulla åtgärder i många fall. Som en följd av de omfattande ekonomiska problemen i kommuner och landsting har reglerna i kommunallagen (1991:900) om god ekonomisk hushållning kompletterats med ett krav på en balanserad budget. Denna nya regel trädde 2000. I sam- band med beslut om kravet på ekonomisk balans infördes också en redovisningslag . I denna angavs nya regler för redovisning av kommunala avtalspensioner, den s.k. blandmodellen. En annan kosekvens av 1990–talets an- strängda ekonomi var inrättandet av Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Balanskravet har enligt regeringens bedömning haft en påtaglig effekt i kommuner och landsting. I utredningsdirektiven framhåller regeringen att fokus mer har hamnat på försök att uppnå detta minimikrav och mindre på att bygga upp en långsiktigt hållbar ekonomi. I direktiven pekar man på det faktum att en åldrande befolkning kommer att kräva ökande insatser inom vård och omsorg och att pensionsutbetalningarna kommer att öka i kommuner och landsting en bit in på 2000–talet. ställer detta stora krav på en långsiktig ekonomisk planering i den kommunala sektorn. uppdrag sammanfattas i direktiven i följande punkter: Göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hus- hållning och dess tillämpning, och vid behov föreslå föränd- ringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verk- samhetsmässiga planeringen. Utreda hur balanskravet och begreppet synnerliga skäl kan för- tydligas och modifieras. Utreda behovet av att tydliggöra reglerna för användandet av medel erhållna vid försäljning av anläggningstillgångar. Utreda hur uppföljningen i kommuner och landsting kan för- stärkas. Analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens för- valtning av medel för pensionsåtaganden. Kapitel 2 Kommunsektorns ekonomi 1991–2004 Utredningen har analyserat den ekonomiska utvecklingen i kom- munsektorn –talet och den förväntade utvecklingen fram . Den tidigare oavbrutna expansionen av kom- munernas och landstingens ekonomi bröts –talet. –1998 minskade sektorns ekonomi svagt. Antalet sysselsatta inom sektorn minskade mer än produktionen, vilket förklaras av att en växande användning av entreprenader. Den främsta orsaken till den ekonomiska nedgången i kommun- erna och landstingen var den djupa krisen –talets första år. BNP sjönk under dessa år med . Både skatteintäkter och statsbidrag minskade och det dröjde innan kurvorna vände uppåt. Statsbidragen sänktes 1993 med totalt och nivån var i stort sett oförändrad . Skatteintäkterna påverkades negativt , bl.a. av sänkta ersättningsnivåer och avdragsgilla egenavgifter. som kommunsektorns skatteunderlag urholkades begränsades möjligheterna att kompensera det eko- nomiska bortfallet med skattehöjningar. Staten vidtog –talet åtgärder för att hindra skattehöjningar. Bl.a. infördes kommunalt skattestopp –1993. Kommunernas och landstingens ekonomiska utveckling skilde sig åt –talets senare hälft. en bättre utveckling än landstingen. ägde en avsevärd förbättring rum, då kommunerna sammantaget hade ett positivt resultat som uppgick till . Landstingen uppvisade däremot ett sammantaget negativt resultat . En viss förbättring inträffade dock , då sex lands- ting uppvisade positivt resultat, men totalt var landstingens års- resultat –3,. Skillnaderna var dock påtagliga mellan olika landsting. Kapitel 3 Förhållandena i , och Utredaren har i sitt arbete gjort jämförelser med de nordiska grannländerna, avseende både ekonomisk utveckling och regelverk inom kommunsektorn. De nordiska länderna uppvisar stora lik- heter när det gäller den offentliga sektorns uppbyggnad och orga- nisation. De gemensamt finansierade uppgifterna hanteras i be- tydande omfattning av kommunala och regionala självstyrelseorgan i samtliga nordiska länder. Graden av självstyre varierar dock. På den kommunala nivån kan och sägas ha den mest långtgående självstyrelsen och en mer begränsad. har rört sig i riktning mot ökande självstyrelse. Den ekonomiska utvecklingen har varit i stort sett likartad med viss variation i tiden. De regionala skillnaderna är större i och i än i och . kommunsektor har generellt sett en god ekonomi men man har också ett växande problem med stigande skatter. har något av en särställning tack vare sina oljeinkomster. Trots den goda samhällsekonomin har man i varit mycket restriktiv med utbyggnaden av den offentliga servicen. I samtliga nordiska länder finns ett formellt krav av varierande slag på ekonomisk balans i den kommunala ekonomin. Regelverket och möjligheterna att tillgripa sanktioner skiljer sig dock mellan länderna. Kapitel 4 God ekonomisk hushållning Utredarens uppgift i denna del har varit att se över kommunal- lagens regler om god ekonomisk hushållning och värdera de instru- ment som används i kommuner och landsting för att öka lång- siktigheten i den ekonomiska planeringen varvid bl.a. demografisk utveckling, riskexponering, skuldsättning samt behov av ny- och reinvesteringar skall beaktas. Även revisorernas roll skall övervägas. Förslag till tydligare krav på ekonomisk och verksamhetsmässig planering skall också lämnas, framför allt beträffande treårsplanen. I utredningsarbetet har vissa frågeställningar formulerats med anledning av direktiven avseende bl.a. hur antalet kommuner och landsting med negativt resultat förändrats, vilka slutsatser man kan dra av Kommundelegationens arbete, vilken beredskap kommuner och landsting har för att möta växande servicebehov och i vilken utsträckning man på djupet analyserar ekonomins och verksam- hetens utveckling och hur planer och budgetar påverkas av detta. Andra frågeställningar är om revisorerna t.ex. granskar rimligheten i antaganden och förutsättningar för budgeten samt hur kommu- nerna använder försäljningsmedel till driften och om det med hän- syn till detta behövs en tydligare reglering. Kommunerna förbättrade sitt resultat jämfört med med nära exklusive extraordinära poster och med inklusive extraordinära poster. Även landstingen förbättrade sitt resultat, med . Trots förbättringen var resultatet negativt, –3,. Endast 6 landsting hade ett positivt resultat. Regeringen bedömer i budgetpropositionen att det finns vissa kommuner och landsting som sannolikt kommer att ha svårigheter att klara balanskravet, även om sektorn som helhet klarar kravet. av kommunerna sålde anläggningstillgångar . Den vanligaste användningen av intäkterna var investeringar, därnäst amortering av lån eller minskning av upplåningen. I förhållandevis få fall uppgavs att medlen använts till driftsändamål eller att minska underskottet. Arbetet i Kommundelegationen, som tillsattes 1999 med uppgift att stödja kommuner och landsting med behov av strukturella åtgärder för att uppnå balans, resulterade i att regeringen beviljade bidrag på till 36 kommuner och 4 landsting. Bidragen är förenade med krav på att de aktuella kommunerna och landstingen skall sänka bruttokostnaderna och uppnå ekonomisk balans. Utredaren bedömer att dessa åtgärder sannolikt leder till en förbättrad ekonomi på kort sikt och att även de långsiktiga förutsättningarna förbättras. Bostadsdelegationen tillsattes 1998. Dess uppgift avser åtgärder beträffande kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Staten har tillskjutit för detta ändamål. avtal med staten har kommunerna åtagit sig rekonstrueringsåt- gärder i storleksordningen . revisorer har riktat kritik mot både Kommundele- gationens och Bostadsdelegationens arbete. Man menar att stöd- åtgärderna visserligen kan fungera som incitament att anpassa sitt utbud till det verkliga behovet men man framhåller också att det finns en risk för att stödet fungerar som ett medel att bibehålla en struktur som inte är långsiktigt hållbar. Utredarens slutsats är att de statliga åtgärderna i kombination med den kommunala insatserna kan hjälpa kommuner och lands- ting med ekonomiska problem till att uppnå en balanserad ekonomi på kort sikt. Mot bakgrund av en fortsatt avfolkning är dock de långsiktiga effekterna osäkra. Vid utredningens studiebesök i några utvalda kommuner och landsting gavs en blandad bild av Kommun- respektive Bostads- delegationens arbete. I de landsting och den kommun som erhållit stöd var omdömena mer positiva än hos övriga. De som erhållit stöd har framhållit att det varit värdefull att få utomståendes be- dömningar och hjälp med att ta fram åtgärdsprogram. De besökta kommunerna och landstingen hade en varierande syn på frågan om beredskap inför framtidens växande vård- och om- sorgsbehov. Från landstingens sida såg man med oro på hur fram- tidens vårdbehov ska kunna lösas. Från kommunsidan framhöll man bl.a. vikten av omvärldsbevakning och framtidsstudier. De här aktuella kommunerna och landstingen arbetar samtliga med fördjupade analyser av ekonomi och verksamhet. Arbetet har dock utvecklats olika långt. Från de tre landstingen framhölls bl.a. balanskravet som en drivkraft i dessa ansträngningar. Revisorernas roll i strävandena efter god hushållning och ekono- misk balans varierar i de besökta kommunerna och landstingen. På ett par håll har revisorerna en aktiv och offensiv roll i planerings- arbetet och på andra håll finns en klart uttalad mening att revi- sorerna inte skall ha någon uppgift att granska rimligheten i antag- anden och förutsättningar för budgeten. Kapitel 5 Kravet på en balanserad budget Kravet på att kommunerna och landstingen skall upprätta budgetar i balans återinfördes genom en ändring 1997. Innebörden av bestämmelsen är att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om det redovisade resultatet blir negativt, dvs. om kostnaderna för ett visst räkenskapsår över- stiger intäkterna, skall det negativa resultatet regleras senast efter det att det negativa resultatet redovisades. Från bestämmelsen om återställande av ett negativt resultat kan undan- tag medges om det föreligger synnerliga skäl. Ett exempel på syn- nerliga skäl är om ett avsevärt eget kapital har byggts upp för att möta framtida behov. Ett annat exempel är om avyttring av anlägg- ningstillgång har skett med därpå följande förlust. Balanskravet berör ej direkt de kommunala företagen. Indirekt omfattas dock även dessa då medel för förlusttäckning från kom- munerna respektive landstingen belastar resultaträkningen. Utredarens uppdrag har varit att undersöka behovet av att ytter- ligare förtydliga och eventuellt modifiera balanskravet och be- greppet synnerliga skäl. Vidare har uppgiften varit att utreda vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta om balanskravet inte efterlevs samt att studera de långsiktiga effekterna av den s.k. blandade modellen för redovisning av pensionsskulden. Utred- ningen har också omfattat frågan om hur kommuner och landsting hanterar frågan om individuell förvaltning av pensionsmedel. av kommunerna och av landstingen redovisade ett negativt resultat . Det innebär att åtministone en del av dessa kan få problem med att reglera det negativa resultatet . Någon uppföljning av i vilken omfattning kommuner och landsting anfört synnerliga skäl i samband med årsredovisningen för har inte gjorts. I de landsting och kommuner som utredningen besökt varierade synen på balanskravet och dess effekter. Överlag menade man dock att balanskravet har haft en positiv betydelse. Utredningen har tagit del av och gjort jämförelser mellan de olika modellerna för redovisning av pensionsskulden, den blandade modellen och fullfonderingsmodellen. Jämförelsen har visat att den blandade modellen ger en lägre kostnad fram /2013. Fullfonderingsmodellen ger initialt en högre kostnad men fördel- ningen över åren är mer jämn. I de besökta länen och kommunerna dominerade uppfattningen att blandmodellen är att föredra även om den har vissa principiella nackdelar. Utredarens slutsats är att den blandade modellen bör behållas men att regeringen bör följa utvecklingen noggrant, särskilt efter brytningsåren 2012/2013. Samtliga kommuner och landsting som besökts betalar ut maxi- mal del av avtalspensionen för individuell förvaltning. Deras grunduppfattning var att det är bättre att ta den ekonomiska på- frestningen nu och att inte skjuta över den på kommande genera- tioner. Kapitel 6 Förvaltningen av pensionsmedel m.m. I utredningsuppdraget har ingått att följa och analysera utveck- lingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden. Enligt kommunallagen skall fullmäktige fast- ställa regler för medelsförvaltningen. Dessa regler skall omfatta uppföljning och kontroll samt fastställande av tillåten risk vid placering. hade två tredjedelar av kommunerna och 18 av 20 landsting antagit ett reglemente för den allmänna medels- förvaltningen. 89 kommuner och 8 landsting hade fastställt ett särskilt reglemente för förvaltningen av pensionsmedel. Drygt hälften av kommunerna och vart femte landsting återlånar avsatta pensionsmedel till investeringar eller verksamhet. Drygt en tredje- del av kommunerna och hälften av landstingen har överlåtit för- valtningen av pensionsmedel till externa förvaltare. Uppföljning och kontroll av förvaltningen varierar tidsmässigt från till vid behov. av kommunerna har öronmärkt tillgångar för pensionsåtaganden och flertalet av dessa kommuner har inte speci- ficerat pensionsmedlen i balansräkningen. Kapitel 7 Uppföljning av ekonomi och verksamhet Utredaren skall enligt direktiven i denna del analysera kommun- ernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och versamhet och överväga behovet av regler för delårsrapporternas beredning sam behovet av ytterligare förändringar. I utrednings- arbetet har studerats hur kommuner och landsting följer upp sin verksamhet ur ekonomisk och verksamhetsmässig synvinkel och vad den information som framkommer leder till i fråga om åt- gärder. Andra frågor som studerats är vilka ambitioner som av- speglas i delårsrapporterna samt om det finns anledning att forma- lisera delårsrapporternas beredning ytterligare. Enligt en enkätundersökning upprättar en majoritet av kommunerna delårsrapporter 2–eller oftare. I av kommunerna behandlas dessa av fullmäktige. fall rapporterna avviker från budget vidtas generellt åtgärder från styrelsens sida, bl.a. i form av press på de nämnder som står för överskridanden att vidta åtgärder. 3 landsting av 4 behandlar del- årsrapporter eller oftare. Behandlingen sker i full- mäktige i två tredjedelar av landstingen. Enligt en undersökning som genomförts av ses delårsrapporterna överlag som ett viktigt instrument i uppföljningen. En vanlig ambition är att delårsrapporterna ska överensstämma med årsredovisningen till formen. Av undersök- ningar gjorda 1999 och 2000 har det framgått att antalet delårs- rapporter generellt sett tenderar att öka. Kapitel 8 Organisering och styrning av kommuner och landsting En av utredningens uppgifter enligt direktiven har varit att lämna förslag till åtgärder för att öka långsiktigheten i planeringen av ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting. I syfte att skapa ett underlag för detta har utredningen studerat hur kom- muner och landsting organiserar sin verksamhet, vilka styrformer som används och hur prestationer mäts. Utredningen har också studerat vad som kännetecknar kommuner och landsting som hamnar i ekonomiska problem samt vad som kännetecknar de som är framgångsrika. Kommuner och landsting är i varierande grad framgångsrika i sina strävanden att uppnå en ekonomi i balans. Vad som känne- tecknar problemkommunerna har blivit föremål för analys bl.a. i samband med att de ansökt om medel från Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Enligt Kommundelegationen skilde de hjälpsökande kommunerna sig inte nämnvärt från andra kommuner geografiskt eller strukturellt. Befolkningsutvecklingen tillmättes stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i dessa kommuner och landsting, och delegationen fäste också stor vikt vid det politiska och administrativa ledarskapet. I andra analyser har sådana faktorer lyfts fram som arbetslöshet och för hög servicenivå och personaltäthet i förhållande till befolkningens storlek. Enligt en rapport från ett forskningsprojekt som utredningen initierat är den politiska ledningen svag i problemkommunerna. Forskarena har också funnit brister i planerings- och styrsystemen och i samarbetet mellan de förtroendevalda och tjänstemännen. Utmärkande för framgångsrika kommuner är enligt en annan studie bl.a. näringslivsutvecklingen, förekomsten av högskola, balanserad befolkningsutveckling och låg arbetslöshet. De eko- nomiska förutsättningarna tillmättes mindre betydelse för fram- gång än t.ex. god politisk ledning och samarbete. Utredarens slutsats är att det är svårt att finna säkra belägg för vilka faktorer i eller utanför en kommun eller landsting som leder till framgång respektive ekonomiska problem. Svårigheterna beror bl.a. på bristande tillgång till forskningsresultat och att de data som finns har ett begränsat förklaringsvärde. Uppfattningarna varierar om förekomsten av yttre strukturella skillnader mellan de olika kommuntyperna. Även när det gäller befolkningsutvecklingens betydelse för ekonomin skiljer sig uppfattningarna. Den politiska och administrativa ledningens betydelse för den ekonomiska ut- vecklingen har omvittnats från flera håll. Även förmågan till samarbete tillmäts betydelse. I den studie som utredningen initierat framhålls att det finns ett motsatsförhållande mellan tradition och förnyelse i problemkommunerna som dessa kommuner är mer flexibla och nyskapande. Dessa förhållanden har betydelse för om och vilka åtgärder som vidtas. De framgångsrika kommunerna och landstingen tonar ner de ekonomiska förutsättningarnas betydelse för framgång. Utmärk- ande för dessa kommuner är dock fokusering på ekonomin och försiktighet. Politisk enighet, långsiktighet och uthållighet, budget- disciplin och goda rutiner för ekonomisk uppföljning är faktorer som också kan antas väsentliga i kommuner och landsting som förmått ta sig ur svåra ekonomiska situationer. Kapitel 9 Överväganden och förslag På grundval av de studier och analyser som utredningen gjort presenterar utredaren sina överväganden och förslag på fyra huvud- områden: Uppföljning av ekonomi och verksamhet Utredarens förslag och överväganden syftar till att öka det politiska ansvaret för ekonomin och stärka demokratin genom att väljarna ges ett avgörande inflytande i ansvarsfrågan. Förslagen syftar också till att tillhandahålla effektiva verktyg för att åstadkomma god eko- nomisk hushållning, öka flexibiliteten i hanteringen av balanskravet samt till ökad budgetdisciplin. Utredaren lyfter fram ett antal av förslagen som särskilt betydelsefulla. Kommuner och landsting skall ange mål och policies för vad som utgör god ekonomisk hushållning. Regeringen bör inrätta , som får i uppgift att bl.a. följa och analysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området och att till kommuner och landsting som så önskar ge råd och hjälp med ekonomiska analyser. Den rullande planen för ekonomin skall omfatta i stället för som . Den fasta fyraårsplanen, som skall samman- falla med mandatperioden, blir det viktigaste ekonomiska styr- medlet. Det skall vara möjligt att underbalansera budgeten ett enskilt år, men ett eventuellt negativt resultat skall regleras under mandat- perioden.