sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Eftersom taken eller de högsta ersättningarna följer prisutvecklingen, har det faktum att reallönerna stigit inneburit att allt fler får inkomster över dessa tak. Detta gäller för sjuk- och föräldraförsäkringarna och i än högre grad för arbetslöshets- försäkringen. Inom gör skolplikten att tillgängligheten, eller täck- ningsgraden om man så vill, självklart är fullständig. har kostnaderna per elev och lärartätheten minskat tydligt. Detta kan ses som en sänkt ambitionsnivå från samhällets sida. Resurs- uttunningen inom område kan sägas motsvara sänkta Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar ersättningsnivåer inom socialförsäkringarna och kan därför beteck- nas som en nedskärning – utan att i sig representera ett modellbyte. I praktiken finns det många exempel på utvecklingsdrag i väl- färdstjänstesektorn som egentligen förtjänar beteckningen ned- skärning, men där det inte är så lätt att koppla den observerade utvecklingen till enskilda beslut. Äldreomsorgen visar tydligt sådana mönster. Allt lägre andelar av de äldre får del av den offentligt finansierade . Däremot får en liten grupp med mycket stora hjälpbehov en större del av insatserna. sker det en ökning av både anhörigas omsorg och av omsorg som inhandlats på marknaden. Det sker på så sätt en förskjutning av ansvaret från det offentliga till familjen och marknaden. Nedskärning kan alltså vara en ofullständig eller till och med missvisande rubricering. På barnomsorgens område kan vi rubrice- ra huvudmönstret som både ökad universalism och ökad resurs- uttunning. Bakgrunden är att allt större andelar av varje barnkull är inskrivna i offentligt subventionerad barnomsorg, vilket kan ses som en förstärkning av det universella drag som förknippas med den svenska modellen. skedde det en markant nedgång i reala utgifter per inskrivet barn i barnomsorgen, vilket bland annat återspeglas i lägre personaltäthet. Trots en uppgång i såväl utgifter som personaltäthet i slutet har dock inte nivåer återuppnåtts. En nedskärning kan också ske som det görs en omstrukturering av det enskilda systemet, som fallet var med bostadsbidragen. Genom att ändra olika principer för hur man räknade ut bostadsbidraget, bland annat med hänsyn till bostadsyta och inkomstnivåer, kunde man i huvudsak undvika att de hushåll som hade de lägsta inkomsterna drabbades av neddragningarna. Handikappolitiken är ett annat område som är motsägelsefullt. Å ena sidan har området som helhet omfattats av ambitionshöjande reformer och särskilda satsningar – framförallt assistansreformen – som stärkt de mest utsattas resurser och handlingsutrymmen. Å andra sidan har många med funktionshinder mötts av föränd- ringar i som inneburit att allt färre får allt dyrare hjälp. En typ av förändring som inte är ett resultat av någon lagändring eller något rättsfall kan betecknas som en ren praxisförändring. Vi har i betänkandet gett exempel på sådana förändringar. Tillämp- ningen av kvalificeringsvillkoren har skärpts inom de flesta social- försäkringar utan att detta har varit direkt styrt av regeländringar. För socialbidraget har man på liknande sätt kunnat konstatera att Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar det föreligger liknande variationer i tillämpningen, både och mellan kommuner. På välfärdstjänsteområdet har organisa- tionsideologiska strömningar fått stort inflytande på hur tjänster tillhandahålls. Det är inte givet hur detta skall tolkas ur ett modellperspektiv, men det får betraktas som klarlagt att beställar- utförarmodellen underlättat expansionen av privata utförare på flera områden. Uttrycket modellskifte bör användas för att beteckna för- ändringar som är så långtgående att de förändrar de underliggande principerna som dominerar ett lands centrala socialpolitiska sys- tem. Om den här typen av förändringar begränsar sig till enstaka förmånsslag kan man tala om partiella modellskiften. Bägge typerna av förändringar kan potentiellt ha långtgående konsekven- ser för intressebildningen i samhället, genom att förändra det sätt på vilket olika samhällsklasser eller andra intresseorganisationer relateras till systemens förmåner och hur dessa finansieras. Här kan det vara förändringar där man övergår från inkomstrelaterade socialförsäkringar till grundbelopp, till behovsprövade förmåner eller till en korporativ organisation av inkomstrelaterade för- säkringar. Det finns ytterligare ett par förändringar som tydligt varit avsedda att utgöra modellskiften. Dessa principiellt viktiga reformer förblev dock inte mer än parenteser i utveck- lingen. De ägde båda rum 1994. Den ena reformen rörde vård- nadsbidrag vilket bara hann betalas ut . Det infördes av den borgerliga koalitionsregeringen efter starka krav från och avskaffades av den till- trädande socialdemokratiska regeringen. Vårdnadsbidraget innebar i sig ett försök att öka familjens roll för omsorgen om barn med hjälp av offentliga medel och representerar ett avsteg från den så kallade två-försörjarmodellen, som innebär att både makarna bidrar till familjens försörjning genom förvärvsarbete. Den andra reformen rörde införandet av ett obligatorium i arbetslöshetsför- säkringen. Detta var en reform som avvek från den i etable- rade modellen med statligt stöd till frivilliga arbetslöshetskassor. Den gick dock samma öde till mötes som vårdnadsbidraget. Det kan dock noteras att detta exempel rör ett område där det existe- rande systemet, med statligt stöd till frivilliga kassor, avviker från den universella och obligatoriska modell som i övrigt karakteriserar det svenska socialförsäkringssystemet. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar 1990-talets stora svenska pensionsreform utgör en formidabel utmaning för den som vill försöka karakterisera socialpolitiska reformer i vad som kallas moderna eller mogna välfärdsstater. Det är för det första ingen enkel nedskärningsreform, snarare tvärtom. På kort och medellång sikt innebar reformen ökade offentliga utgifter. På lång sikt är slutsatsen genuint osäker. Om tillväxten är god blir utgifterna högre än om ingen reform gjorts. Om tillväxten blir lägre blir utgifterna lägre än vid oförändrade regler. Vad som komplicerar bilden är att pensionsnivåerna genom systemets av- giftsbestämda karaktär inte bara gjorts beroende av sysselsättning och tillväxt utan också av befolkningens livslängd. Om livslängden ökar innebär detta att utgifterna och därmed pensionerna kan bli lägre än om ingen reform gjorts. De förändrade intjänandereglerna gör att vissa kommer att få lägre och andra högre pension. Reformen innebär också ökad fondering med tydliga inslag av privatisering och valfrihet. Storleken på den del av pensionen som fonderas blir beroende av individens egna val av fondförvaltare. Därmed införs en form av individuell riskspridning som varit främmande för socialförsäkringssystem. Det går emellertid beträffande pensionsreformen att konstatera att de socialpolitiska målen, att ge såväl grundtrygghet som in- komsttrygghet inom ramen för ett offentligt obligatoriskt system, ligger fast. Men medlen har ändrats och det kan i sig få kon- sekvenser för intressegemenskapen i samhället. Det gäller såväl samordningen mellan olika förmånstyper som inslagen av privati- sering. Förändringar behöver varken syfta till eller innebära ett modell- skifte. De kan ta fasta på antingen att de avsedda målen inte uppfyllts eller att programmet i fråga har fått oavsedda konse- kvenser som man velat motverka. I vissa centrala avseenden kan pensionsreformen ses som ett exempel på detta. Man ville säker- ställa att systemet skulle uppfylla målet inkomsttrygghet också på lång sikt, och man ville stärka incitamenten till arbete genom att ändra intjänandereglerna. Det är svårt att belägga att det skett något genomgripande modellskifte i , vare sig på välfärdstjänsternas eller på transfereringarnas områden. Däremot har för den svenska modellen avvikande förändringar kunnat registreras, vilka i en del fall skulle kunna rubriceras som partiella modellskiften. Även stegvisa eller förhållandevis marginella förändringar i systemen kan medföra att utvecklingen tar en annan riktning än den som Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Även brist på politiska beslut kan få långt- gående konsekvenser för intressebildningen kring trygghetssyste- men. Sänkta ersättningsnivåer ökar exempelvis utrymmet för individuella försäkringar och kollektivavtalslösningar, vilket kan utgöra ytterligare press nedåt för de offentliga försäkringarna. På samma sätt kan kvalitetsförsämringar eller minskad tillgänglighet på välfärdstjänsternas område leda till att resursstarka grupper väljer lösningar som ligger helt eller delvis utanför det offentliga systemet. En sådan utveckling kan i sin tur leda till minskat intresse för att bevaka kvaliteten i de allmänna systemen. Å andra sidan kan möjligen ökad valfrihet inom ramen för de olika offentligt finan- sierade trygghetssystemen öka villigheten att betala skatter och avgifter till obligatoriska system. Här saknas det dock systematiska studier. Det bör också påpekas att även om det inte sker ett direkt modellskifte på nationell nivå så har kommunernas ökade besluts- utrymme öppnat för lokala modellskiften av mer dramatisk natur i välfärdstjänstesektorn. Förekomsten av brukarfinansiering på i stort sett alla välfärds- tjänsteområden är ingen nyhet för den svenska socialpolitiska modellen. Nivån på brukaravgifterna, och ökningen därvidlag , kan däremot uppfattas som ett problem för universaliteten i modellen. Studier har visat att ekonomiskt utsatta grupper, trots upplevt behov, i högre grad än andra avstår från exempelvis sjukvård och äldreomsorg. Detta talar för att nivån på avgifterna bör uppmärksammas i ett tillgänglighetsperspektiv. Brukaravgifter, särskilt i de fall där samma person har avgifter för flera olika typer av insatser, kan utgöra en påfrestning för indi- videns ekonomiska resurser. Detta talar för att avgifterna bör uppmärksammas även ur ett jämlikhetsperspektiv. Inom flera om- råden utgör brukaravgifterna en mycket liten del av den totala finansieringen, vilket innebär att det kan finnas ett relativt stort handlingsutrymme för att göra justeringar. Det bör dock noteras att även i dessa fall kan avgifterna vara en stor börda för individen. På andra områden utgör brukaravgifterna mycket betydande inslag av den totala finansieringen, och det tydligaste exemplet är tand- vården för vuxna. Privat försäkring har i det här sammanhanget framförts som ett alternativ, men framstår knappast som något realistiskt alternativ i ett 1990-talsperspektiv i alla fall inte för tandvårdsförsäkringen. Mot bakgrund av radikala nedskärningar av de offentliga utgifterna på just det området är tillväxten på det privata området anmärkningsvärt svag. Även i dessa fall bör de Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar makroekonomiska övervägandena ställas mot konsekvenserna på individnivå. Sammanfattningsvis har vi inte kunnat påvisa något social- politiskt genomgripande modellskifte på nationell nivå i . Ett stort antal förändringar har dock genomförts under krisåren, varav en del varit av principiell natur, och föränd- ringarna i försörjningssystem och välfärdstjänster fortsatte i snabb takt under den ekonomiska återhämtningen i slutet av decenniet. Dessa successiva förändringar understryker vikten av att även fortsättningsvis noga analysera konsekvenser och handlingsalter- nativ i ljuset av alternativa socialpolitiska modeller. Vi står inför en rad viktiga vägskäl när det gäller den framtida inriktningen av socialpolitiken. Kommitténs uppgift att bedöma välfärdsutvecklingen inbegriper en värdering av vilka frågor som är mest angelägna att diskutera och som därmed utgör viktiga vägval för den framtida välfärdspolitiken. De alternativ som diskuteras i detta avsnitt är exempel på sådana frågor. Här görs av naturliga skäl inga anspråk på fullständighet och kommittén lägger heller inga förslag. De socialpolitiska modeller som diskuterats ovan utgör i sig handlingsalternativ, både för det socialpolitiska systemet som helhet och för de enskilda program- men. Det är angeläget att understryka att det i varje enskilt social- politiskt program finns olika dimensioner och att det går att förändra programmet i ett avseende som det hålls oför- ändrat i andra. Övervägandena kring olika alternativ är dock i de flesta fall relaterade till uppfattningar om den relativa betydelsen av familj, marknad och stat. Framställningen är disponerad efter ett livscykelperspektiv. På familjepolitikens område framstår familjestödets dimensione- ring alltjämt som ett viktigt vägval mot bakgrund av barnfamiljer- nas försämrade position i inkomstfördelningen. Det är svårt att upprätthålla en relativ standard för barnfamiljerna i förhållande till andra grupper i samhället när bidragens nivå bestäms i kronor och ören utan att indexeras, och därmed blir beroende av återkom- mande riksdagsbeslut. Detta gäller inte bara barnbidragen utan också underhållsstöden. På pensionsområdet har man tydligare kopplat indexeringen av förmånerna till den reala utvecklingen i Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Det framstår som ett möjligt handlingsalternativ även för familjestöden. Ett alternativt sätt att stödja barnfamiljerna går via skatte- systemet. Traditionellt har den typen av system inneburit en tu- delning där de familjeförsörjare som haft förvärvsinkomster fått göra särskilda avdrag för sin försörjningsbörda gentemot barn, och eventuellt andra familjemedlemmar, medan de som saknat förvärvs- inkomster fått blygsamma behovsprövade bidrag. finns det länder som kombinerar skattefördelar för de förvärvsarbetande med lika stora barnbidrag (utan behovsprövning) för dem som inte betalar skatt. Även om man kan hävda att skillnaden i förhållande till generella barnbidrag därmed blir mer av kosmetisk natur, så utgör skattesystemet ett handlingsalternativ för familjestödet som i princip kan utformas så att det får samma fördelningseffekter. Ett sådant system skulle också kunna kopplas närmare till den all- männa inkomstutvecklingen. Det är viktigt att i det här sammanhanget understryka att barnfamiljernas ekonomiska situation framförallt beror på arbets- marknadsdeltagande. När olika handlingsalternativ för att stödja barnfamiljerna diskuteras är det därför centralt att eventuella kon- sekvenser för möjligheterna till arbetsmarknadsdeltagande beaktas. Ett alternativ på det här området har skisserats av Familjeutred- ningen (SOU 2001:24). Förslaget är att avskaffa bostadsbidragen i dess nuvarande form och införa ett underhållsstöd till ensam- stående föräldrar och flerbarnsfamiljer. Syftet är bland annat att undvika de stora marginaleffekter som inkomstprövningen av bostadsbidragen för med sig. föreslår därför att bostadsbidraget ersätts av två generella tillägg till barnbidraget, dels ett ensamförälderstöd, dels ett högre flerbarnstillägg. Barnens välfärd är inte bara beroende av familjernas inkomster, utan i stor utsträckning också av tillgången på barnomsorg och skola av god kvalitet. har tillgängligheten ökat i barnomsorgen och gymnasieskolan. Det går inte att säga något säkert om kvaliteten annat än att resurserna per barn minskat och att personaltätheten blivit lägre i barnomsorgen och . Ur det investeringsperspektiv som vi tidigare lagt på barns och ungdomars välfärd, framstår dimensioneringen av resurserna som en viktig prioriteringsfråga också på detta område. När det gäller både arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäk- ringarna finns det såväl golv- som takproblem. Golvproblemen innebär att det finns arbetslösa, gamla, sjuka och föräldralediga som Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar saknar ersättning från de allmänna systemen och istället får förlita sig på det behovsprövade socialbidraget. Det som borde diskuteras är i vilken utsträckning dessa problem kan lösas inom ramen för socialförsäkringssystemet och i vilken utsträckning detta är pro- blem som mer framgångsrikt kan hanteras inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. På socialbidragsområdet har utvecklingen kännetecknats av en mycket påtaglig ökning av det långvariga socialbidragstagandet. Det faktum att människor i ökande utsträckning tenderar att bli kvar i detta behovsprövade system , inte sällan perioder , är problematiskt och en avvikelse från det universella draget i den välfärdspolitik förknippas med. Något enkelt eller självklart sätt att bryta detta mönster eller att radikalt få ned nivåerna på det långvariga bidragstagandet står inte till buds. Många i gruppen har påtagliga svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden, och de socialpolitiska handlingsalternativen handlar i hög grad om att antingen satsa på aktiverande åtgärder för att öka bidragstagarnas möjligheter att få ett arbete, eller om att acceptera att steget in på arbetsmarknaden är för långt och erbjuda ett permanent försörjningsstöd av annat slag än socialbidrag. Med den första strategin aktualiseras insatser inom den aktiva arbets- marknadspolitiken eller inom . Med den andra är förtidspensionering den av nu existerande åtgärder som ligger när- mast till hands. Uppenbart är att den förra typen av insatser representerar en mer offensiv strategi, medan den andra kan ses som ett sätt att ge upp eller att flytta problemen någon annanstans i försörjningssystemet. Det faktum att allt fler försäkrade har inkomster över det för- månsgrundande taket innebär att allt fler saknar adekvat inkomst- bortfallsskydd från den allmänna försäkringen. Denna brist kan få långtgående konsekvenser för medborgarnas stöd för socialförsäk- ringen, eftersom allt större grupper på arbetsmarknaden kan komma att få förlita sig på privata, individuella eller kollektiva, försäkringslösningar för att få ett gott inkomstbortfallsskydd. Att den sociala försäkringen minskar i betydelse kan av vissa naturligt- vis ses som önskvärt utifrån värderingsmässiga eller andra över- väganden. Ur ett individperspektiv torde det dock vara önskvärt att de långsiktiga offentliga åtagandena under alla förhållanden klar- görs liksom man gjort på pensionsområdet. Mot bakgrund av dessa problem med att upprätthålla den all- männa försäkringsnivån i den allmänna försäkringen kan det vara Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar motiverat att referera händelserna i samband med den kris- uppgörelse som kom till under räntekrisen . Då aktualiserades nämligen en modell med klara korporativa drag, som ett alternativ av den socialdemokratiska oppositionen. Tanken var att flytta ut ansvaret för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna till arbetsmarknadens parter. Ett syfte från oppositionens sida var att frigöra skatteutrymme för åtgärder som framstod som mer angelägna för de allmänna skattemedlen. Även om det ingick att utreda möjligheterna för en sådan här reform i själva krisupp- görelsen, blev det efter en utdragen utredningsprocess inget resultat av förslagen i praktiken. Det kan dock ses som ett allvarligt försök att etablera ett handlingsalternativ för en långsiktig lösning av sjuk- och arbetsskadeförsäkringen som inte helt tappat i aktualitet. I de förslag som framförts av Sjukförsäkringsutred- ningen finns det vissa parallella inslag, till exempel förlängd sjuk- löneperiod (se SOU 2001:121). Vi har tidigare konstaterat att förstärkt tidigare ten- denser i äldreomsorgen, mot ett minskat offentligt åtagande med ett ökat inslag av anhörigomsorg och marknadstjänster som följd. Det faktum att universalismen inte minst i äldreomsorgen i prak- tiken är starkt uttunnad ställer frågan om den framtida fördel- ningen av ansvar för omsorgen om ett växande antal gamla på sin spets. Den befolkningsutveckling som vi har framför oss kommer under alla omständigheter att förstärka den här trenden. Den tyska äldrevårdsförsäkring som införts är möjligen ett exempel där man tillämpar principen från socialförsäkringssystemet på ett välfärds- tjänsteområde. är emellertid inte skiljelinjerna desamma i som i , bland annat kan man hävda att sjukvården i också tillhör socialförsäkringssektorn. Om man tar de förslag som framförts på en äldrevårdsförsäkring också i på allvar skulle det vara en tydligare modellmix. I flera olika sammanhang har dessa tankegångar ventilerats och olika motiv har anförts. Ett centralt motiv har varit att ge en mer stabil finansiering på ett område där mycket talar för ökade behov . Andra motiv har varit att förtydliga rättigheter och att öka valfriheten för den som är i behov av vård. De som argumenterat mot förslaget har bland annat menat att det skulle minska inflytandet för den lokala demokratin. Den här typen av system skulle också kunna leda till större skillnader mellan äldre beroende på deras inkomster. Skälet till detta är att en försäkringslösning skulle kunna ge möjligheter till differentiering i försäkringsnivå för den som har råd. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar sidan föreligger stora lokala skillnader vilket kan betraktas som ett rättviseproblem. Det har också framhållits i debatten att om en äldrevårdsförsäkring skall omfatta alla och ge all den typ av vård och omsorg som i princip ges i dagens system, blir skillnaderna inte så stora mellan en försäkringslösning och en traditionellt skattefinansierad modell. Om de offentligt finansierade systemen på välfärdstjänste- området inte förmår att producera exempelvis vård av tillräckligt hög kvalitet, kommer de bättre ställdas flykt från de allmänna systemen att kunna bli stark. På sjukvårdens område minskar tilltron till den allmänna vårdens kvalitet. Sjukvården brottas uppenbarligen med trovärdighetsproblem i folkopinionen. Fler tecknar försäkring privat för att kunna slippa de köer som uppen- barligen uppfattas som för långa. Däremot sker det ingen allmän ökning av uppfattningen att privat försäkring är lösningen på den egna situationen när det gäller just sjukvården. Frivillig sjuk- försäkring är inget alternativ för dem som redan har dålig hälsa eftersom försäkringsbolagen måste undvika så kallade dåliga risker för att kunna överleva som företag. För att privat försäkring skall kunna fungera som ett mer realistiskt alternativ till den allmänna försäkringen måste den (paradoxalt nog) göras obligatorisk. Det går att hitta fler exempel där 1990-talets utveckling blottlagt brister i de offentliga välfärdssystemen. Att brukarna betalar en allt större andel av kostnaderna för läkemedel och tandvård för vuxna innebär att det skett en förskjutning mot privatisering av finan- sieringen av dessa system. Systemen för hur man tar ut avgifter har också skiftat såväl som mellan olika områden. För med- borgarnas möjligheter att styra sina liv torde det vara av stort värde om det fanns mer långsiktiga och robusta finansieringssystem på dessa, liksom på andra, områden. Icke-beslut framstår i det här perspektivet som ett problematiskt handlingsalternativ. Sammanfattningsvis skulle man kunna konstatera att de olika alternativ som ovan avhandlats efter snäva programområden, egent- ligen handlar om grundläggande och strategiska val i ett social- politiskt modellperspektiv. Det är frågan om ersättningarna skall vara generella eller behovsprövade, om socialförsäkringarna skall följa inkomstbortfallsprincipen eller bara ge grundtrygghet, och om försäkringarna för sjukdom och arbetsskada skall bygga på generell eller yrkesspecifik (korporativ) riskspridning. Handlingsalterna- tiven har också relevans för de grundläggande frågorna om för- delningen av välfärdstjänsternas tillgänglighet och kvalitet. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar frågan om hur offentligt finansierade tjänster kan organiseras för att tillgodose dessa krav självklart central. Både när det gäller tjänsterna och försörjningssystemen framstår det som särskilt socialpolitiskt relevant att beakta olika handlingsalternativ för att inkludera de grupper, som i sysselsättningskrisens spår, hotas att bli ännu mer marginaliserade.