sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — Även brandskyddsbesiktningen kan ses som ett naturligt led i ägarens egenkontroll av anläggningens funktion och säkerhet, men besiktningen är också ett viktigt underlag för samhällets tillsyn av ägarnas ansvarstagande och bör därför författningsregleras till innehåll, frekvens och rapportering. Förslagen till ansvarsfördelning och utformning av kontrollen är väl förenliga med de principer och rutiner som återfinns i moderna egenkontrollsystem för bl.a. kvalitets- och miljöarbete. I dessa är dokumentation och uppföljning viktiga inslag. Arbetsgruppen föreslår att ägarens ansvar skall inkludera en skyldighet att föra dokumentation över vilka åtgärder som vidtagits för anläggningens brandskydd. Ägaren av en eldstad bör sålunda kunna styrka sina brandskyddsinsatser i och kring sin anläggning och därvid föra en till risken hörande journal, med åtföljande intyg om sotning och protokoll från brandskyddsbesiktning. Också denna utgör en grund för en eventuell kommande myndighetskontroll på förekommen anledning och skall vid t.ex. ägarbyten följa risken/byggnaden. Dokumentationen kan också vara ett viktigt underlag för avgörande av ansvarsfrågor i försäkringsärenden. Ansvarsfrågan är en nyckelfråga i utformningen av framtida sotningsreglering. Ytterst handlar det om vilket förtroende samhället har för den enskildes vilja och förmåga att ta ansvar för sitt eget handlande. Om inte detta förtroende finns måste myndigheterna utföra såväl åtgärder som kontroll. Och i det senare fallet blir möjligheterna att skapa valfrihet, flexibilitet, konkurrens och inflytande av självklara skäl mycket begränsade. Ansvarsfrågan är därmed en strategisk vägvalsfråga. Vid en överföring av ansvaret till ägarna är det mycket viktigt att ägarna ges stöd från samhället genom bl.a. utvecklad kunskap, utbildning, information och tillsyn. Dessa frågor utvecklas i andra avsnitt av rapporten. 4.5 Kompetensfrågor och möjligheter att sota egen anläggning Arbetsgruppens ställningstagande: De som utför sotning respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Den som yrkesmässigt utför sotning skall vara för uppgiften certifierad av ett ackrediterat organ, alternativt ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan, enligt lagen om teknisk kontroll. Den som utför brandskyddsbesiktning skall uppfylla författningsmässigt reglerade kompetenskrav och vara certifierad av ett ackrediterat organ, alternativt ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan, enligt lagen om teknisk kontroll. Möjligheter skall finnas för enskild person att själv få utföra sotning av egen anläggning. Arbetsgruppens ställningstagande överensstämmer i sina principer med huvudförslag. I det föreslagna reformerade sotningsväsendet blir, enligt avsnitt 4.3, sotningen en servicetjänst som utförs åt beställaren. Den formella myndighetskontrollen bortfaller i detta moment. Rådgivning i brandskyddsfrågor bör även i fortsättningen utgöra ett viktigt element i sotningstjänsten. De framtida skorstens- fejarna bör ha kompetens i brandskyddsfrågor som är nära förbundna med anläggningsutföranden och rengöringsmetoder. Borttagandet av myndighetsledet i själva sotningen ger en möjlighet att fritt kombinera sotningstjänsterna med andra serviceuppgifter. Sådana kombinationer kan gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstaden. Det bör vara efterfrågan från beställarna och marknaden i övrigt som bestämmer hur branschen kommer att utvecklas och vilka tjänste- och kompetenskombinationer som blir intressanta. Det kan och bör inte vara samhällets uppgift att reglera sådana uppgifter och kompetenser. Enligt arbetsgruppens mening bör emellertid en kvalitetssäkring ske genom en certifiering av sotningsutövarna. En sådan certifiering kan grundas på myndighetsvisa allmänna råd om kompetens av bl.a. brandskyddsskäl. Därtill kommer behov, krav och önskemål från andra intressenter som bör beaktas vid en certifiering i syfte att tillgodose t.ex. kvalitet och eventuella miljö- och hälsoaspekter. Ett alternativ till personcertifiering kan vara anställning i ett för uppgiften ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll. I en jämförelse med dagens sotningsreglering och utbildningskrav kan arbetsgruppen konstatera att de nu examinerade skorstensfejarna väl uppfyller de kompetenskrav som av brandskyddsskäl kan ställas i det föreslagna reformerade systemet. Arbetsgruppen föreslår, i likhet med , att enskilda personer i vissa fallunder vissa betingelser själva skall kunna få utföra sotning. Denna möjlighet bör dock, med hänsyn till ansvaret för tredje part, så långt möjligt begränsas till egna, enkla anläggningar i enfamiljshus. Det visar sig dock svårt att författningsmässigt reglera lämpliga restriktioner för dessa möjligheter. I dagens lagstiftning finns ju heller inget som förhindrar ägaren eller innehavaren att själv rengöra anläggningen. Det är den i dagens system föreskrivna sotningen med kontroll som, med vissa undantag, måste utföras av skorstensfejarmästare eller hans anställda i dagens system. Arbetsgruppens förslag innebär att sotningen/rengöringen inte föreskrivs till frekvens och innehåll, utan baseras på allmänna råd. En regelbunden kontroll av att sotning utförts med erforderlig kvalitet kan därför ske därmed först i samband med brandskyddsbesiktningen. En kvalitetssäkring av den yrkesmässiga sotningen föreslås enligt ovan ske genom ett certifierings- och ackrediteringsförfarande. Den som själv vill utföra sotning på sin egen anläggning bör skaffa sig erforderlig kunskap om brandskydd och sotningsteknik. Stat och kommun tillsammans med branschorganisationer föreslås bidra till att utbildning kan erbjudas lokalt för dem som själva vill utföra sotning av egen anläggning. Det bör i sammanhanget påpekas att det är ägaren eller innehavaren som har ansvar för att de brandförebyggande åtgärderna utförs och genomförs med erforderlig kvalitet. Brister i ansvarstagandet som leder till brand kan påverka resultatet vid brandutredningen och också utgången i försäkringsärenden och eventuella skadeståndsprocesser. Möjligheten att själv få utföra sotning i eget enfamiljshusegen byggnad eller annan anläggning kan ses som en viktig fråga för valfriheten. Denna möjlighet bör dock inte tillämpas okontrollerat. utan bör motsvaras av en motprestation i form avDen som avser att utföra egensotning bör ha inhämtat erforderliga inhämtade kunskaper om rengöring och brandskydd. Genomförd sotning bör och följas upp inom såväl ramen för besiktning som i myndigheternas tillsyn. I samband med den regelbundna brandskyddsbesiktningen bör den genomförda sotningens kvalitet följas upp. Vid behov kan kommunen förelägga ägaren att låta utföra yrkesmässig sotning samt föreskriva om kortare besiktningsintervall. Brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler, dels i samband med nyinstallation och dels vid återkommande besiktningar med föreskrivna intervaller, skall alltid utföras av besiktningsman som är kvalificerad genom personlig certifiering eller ingående i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan enligt lagen om teknisk kontroll. Som framgått av avsnitt 4.3.3 finns det skäl för att samhället har en författningsmässig reglering av besiktningens innehåll, frekvens, kompetens, dokumentation och skyldigheter i form av bl.a. rapportering. Besiktningsmännens kompetens föreslås kvalitetssäkras genom certifiering eller ackreditering, grundade på centrala föreskrifter om kompetenskrav. Arbetsgruppen bedömer att innehållet och metoderna i brandskyddsbesiktningen behöver utvecklas. Kompetensbehov och utbildning för besiktningsmännen kan därför komma att behöva anpassas framgent. Preliminärt bedöms dock kompetensbehoven för besiktningsman i stort motsvara de nuvarande skorstensfejarteknikernas kompetens i dagens sotningsreglering. Hur framtida utbildning bör formas för angivna kompetenser behandlas ytterligare i avsnitt 5.3. Arbetsgruppens ställningstagande: Ett borttagande av det kommunala sotningsmonopolet och införande av certifierings- och ackrediteringssystem för utövarna av sotning respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler ger möjligheter till fri etablering och öppen konkurrens på båda dessa områden. Konsumenten kan fritt välja bland certifierade eller ackrediterade leverantörer. Fri prisbildning skall gälla. Nuvarande krav på anställning hos en skorstensfejarmästare för att få genomgå kompetensutbildning tas bort. Det har riktats stark kritik mot nuvarande sotningsväsende, det kommunala monopolet och ensamrätten för anlitade skorstensfejarmästare att utföra sotningsuppdragen inom sitt distrikt. Systemet lämnar ingen eller mycket liten frihet för den enskilde att påverka valet av leverantör, tid och innehåll samt pris för tjänsten. Detta och prisregleringen motverkar en anpassning av tjänsten till kundernas specifika behov. Inslagen av myndighetsutövning i sotningsuppdragen gör det olämpligt att de förenas med andra tjänster. I den mån detta ändå sker medför det konkurrensfördelar för sotningsföretagen vilket i sin tur snedvrider konkurrensen på närliggande marknader som t.ex. pannservice, skorstensreparationer, ventilationsservice och - kontroll. De möjligheter till ökad konkurrens som finns inom ramen för nuvarande sotningsväsende är starkt begränsade. Ett visst mått av konkurrens kan införas i samband med att en kommun tecknar nytt avtal med en skorstensfejarmästare. Genom anbudsförfarande kan kommunen välja bland anbudsgivarna, ett förfarande som tillämpats i några fall . I praktiken är det dock, enligt arbetsgruppens mening, inte möjligt att i övrigt och inom ramen för nuvarande sotningsreglering åstadkomma någon form av konkurrens. Skall konkurrensintressena beaktas på det sätt som kan tolkas utifrån regeringens proposition (1999/2000:140) om konkurrenspolitiken samt den inriktning som beslutats för denna arbetsgrupps arbete, bedömer arbetsgruppen att en grundläggande reformering behövs av dagens sotningssystem, i enlighet med de förslag som presenteras i denna rapport. Å andra sidan bedömer arbetsgruppen att de förslag som redovisats i tidigare avsnitt om ansvarsfördelning, former för sotning och besiktning samt kompetenskrav undanröjer de principiella problem och formella hinder som kan finnas för en fri etablering och öppen konkurrens inom verksamhetsområdet. Konkurrens- och konsumentaspekterna är sålunda ytterligare och viktiga motiv för den föreslagna reformeringen. En övergång förändring från en monopolsituation till konkurrensutsättning kan i sig innebära en del övergångsproblem. Ovan nämnda proposition om konkurrenspolitiken belyser sådana erfarenheter. Ett problem kan vara att behov som företräds av ett fåtal köpare inte får samma genomslag som de krav som uttrycks av många och köpstarka konsumenter. I vissa delar av landet, främst inom glesbygd, kan efterfrågan bli för svag för att skapa ett utbud som tillgodoser behoven. Det är ett allmänt samhällsintresse att acceptabel tillgång på tjänsterna skall finnas också i glesbygden, även om efterfrågan inte är tillräckligt stark för att göra verksamheten lönsam i företagsekonomiska termer. I propositionen antyds några sätt att komma tillrätta med sådana problem. Bl.a. pekas på möjligheterna att använda offentliga subventioner, genom offentligt ägande av företag eller att staten eller kommunen går in och själv eller genom avtal med annan utför tjänsterna. Det är ett väsentligt intresse från brandskyddssynpunkt att sotning och besiktning fungerar över hela landet. I den mån en konkurrensutsättning skulle innebära att det lokalt inte skapas ett utbud av berörda tjänster bör det allmänna ingripa. vara kommunens ansvar att tillse det förebyggande brandskyddet och verka för att resurser finns tillgängliga för sotning och brandskyddsbesiktning. I de fall det privata näringslivet viker finns enligt kommunallagen ett rättsligt utrymme för kommunen att tillhandahålla aktuella tjänster. I 2 kap. 7 § kommunallagen(1991:900) sägs: Kommuner och landsting får bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . I de fall det inte etableras företag på området, t.ex. i glesbygd, förutsätter arbetsgruppen att kommunen ingriper för att säkerställa samhällets behov av sotnings- och besiktningstjänster. I sådana fall bör tjänsterna hållas väl skilda, organisatoriskt och funktionellt, från kommunens tillsynsverksamhet och fortfarande ske i öppen konkurrens med eventuella nya aktörer på marknaden. Enligt arbetsgruppens bedömning bör dock förutsättningarna för att skapa en fungerande konkurrens om sotnings- och besiktningstjänsterna vara goda, åtminstone . Det finns kompetens och resurser som kan tillgodose aktuella behov. Några av de förslag som läggs kommer att minska detta kraven på sotning. Likaså tenderar utvecklingen av energiförsörjningssystem och anläggningsteknik att gradvis minska behoven av sotning och besiktning. Etablerings- möjligheterna måste bedömas som goda, eftersom investeringsbehoven i anläggningar, utrustning och utbildning är relativt begränsade. Detta ger bra förutsättningar för avknoppning av företag, nyetableringar av företag och bildande av företag med nya kombinationer av tjänster. En viktig förutsättning för utveckling av konkurrensen är att kommunens s.k. kontrollbok, som i dagens system förs av skorstensfejarmästaren avseende sotningspliktiga objekt och genomförda sotningsförrättningar i distriktet, görs tillgänglig för samtliga utövare av sotning och besiktning. Ett väsentligt hinder för nyetablering är kraven på utbildning för sotning och besiktning. Bl.a. måste nuvarande anställnings- krav före utbildning undanröjas. Utbildningsfrågor behandlas vidare i avsnittet 5.3. I nuvarande sotningsreglering fastställs enhetliga inställelsetider och taxor för sotning inom respektive sotningsdistrikt av kommunfullmäktige. Det innebär att ett fast pris tillämpas på vissa typer av objekt inom distriktet. Följden är att vissa enskilda anläggningar subventioneras medan andra anläggningar får betala ett överpris i förhållande till den faktiska kostnaden. I ett reformerat sotningsväsende med konkurrens måste förutsättningen vara en fri prissättning. Detta kommer på en fungerande marknad att leda till att priserna speglar de faktiska kostnaderna. Under en övergångsfas kan dock problem i prisbildningen uppstå. Stora kunder, såsom bostadsbolag, har allmänt sett bättre förutsättningar att förhandla fram bra villkor än konsumenter som villaägare. Som framhålls i regeringens proposition om konkurrenspolitiken, innebär öppnandet för konkurrens att nya krav ställs på konsumentens vilja och förmåga att informera sig om olika alternativ. Detta gäller särskilt på områden där det på grund av regleringar eller monopol inte har funnits möjligheter att aktivt välja mellan olika leverantörer. En framgångsrik reformering kan därför förutsätta åtgärder från samhällets sida för att höja konsumenternas medvetenhet och kunskaper, exempelvis genom information om existerande alternativ och deras egenskaper. Konsumentrådgivning och rutiner för hantering av klagomål är viktiga inslag från konsumentsynpunkt. 4.7 Kommunens ansvar och uppgifter Arbetsgruppens ställningstagande: Kommunen skall stödja ägarna eller innehavarna och ha tillsyn över att dessa fullgör sina skyldigheter med avseende på brandskyddet, inklusive sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande sotning och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall vidare vid behov kunna genomföra tillsynsbesök och kunna förelägga vite och besluta om användningsförbud. I kommunens tillsynsansvar ingår att övervaka att sotningen och brandskyddsbesiktningen fungerar. Arbetsgruppens förslag innebär att all lokal myndighetsutövning gentemot ägare eller innehavare av besiktningspliktigt objekt sker genom kommunen. Det innebär en renodling av ansvarsförhållandena jämfört med dem i nuvarande sotningsväsende. Enligt 7 § räddningstjänstlagen skall varje kommun svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Enligt 54 § samma lag skall inom kommunen den nämnd som svarar för räddningstjänsten utöva den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I 55-57 §§ anges att tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar, samt också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Vidare anges att tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lag och föreskrifter skall efterlevas samt att beslut om föreläggande och förbud får förenas med vite. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. Enligt arbetsgruppens bedömning finns redan i nuvarande lagstiftning erforderligt stöd för den tillsyn från kommunens sida som behövs i ett reformerat sotningsväsende. I tillsynen av byggnadsägarnas eller innehavarnas ansvarstagande bör bl.a. ingå att -handlägga anmälningar från besiktningsmän om fel och brister som kräver tillsynsmyndighetens åtgärd, -sammanställa och utvärdera årligt underlag från besiktningsverksamheten inom kommunen, -följa upp om ägarna och innehavarna har låtit utföra brandskyddsbesiktning enligt föreskrifterna, -vid behov inkräva dokumentation från byggnadsägare eller innehavare avseende sotning och besiktning, -genomföra särskilda tillsynsbesök vid behov inom ramen för reglerna för brandsyn, -fatta erforderliga beslut och vidta åtgärder med anledning av ovanstående, samt -rapportera erfarenheter och statistik till regional och central tillsynsmyndighet. I kommunens ansvar ingår också att utöva tillsyn över att sotnings- och besiktningstjänsterna fungerar inom kommunen. Som framgått av föregående avsnitt förutsätter arbetsgruppen att kommunen har ansvar för att vid behov ingripa när resurser för sotning och besiktning inte kan säkerställas på annat sätt. I förslagen till reformerad sotningsreglering ingår att central myndighet föreskriver största längsta tillåtna intervaller mellan brandskyddsbesiktningar för olika typer av objekt. I syfte att bättre kunna beakta den lokala riskbilden och faktiska förhållanden, t.ex. grad av användning, bör kommunen ges rätt att, om särskilda skäl finns, besluta om andra besiktningsintervaller – såväl kortare som längre frister - för enskilda objekt. Det kan bl.a. gälla beslut om förlängning för objekt som tagits ur bruk eller används mycket sällan. Det kan också gälla beslut om tätare besiktningar för särskilt riskfyllda objekt i känslig bebyggelse. I övrigt bör det, i enlighet med räddningstjänstlagens intentioner, ingå i kommunens uppgift att verka för att bränder förebyggs och att allmänt främja olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Kommunen bör därför, i samverkan med andra aktörer, aktivt medverka till att utbildning och information ges till berörda inom kommunen. Särskilda insatser bör göras för att tillgodose eventuellt intresse för egensotning och de kunskapsbehov som föranleds av detta. Arbetsgruppens förslag innebär en förändring av kommunens tillsyn över sotningsverksamheten. Ansvaret för att sotning och besiktning utförs överförs till ägaren/innehavaren. Tillsynsuppgiftens karaktär förändras till att riktas mot samtliga ägare/innehavare med besiktningspliktigt objekt samt flera utövare av sotning och besiktning. Den befintliga förteckningen (kontrollboken) över sotningspliktiga objekt, som kommunen förfogar över, kan efter vissa förändringar tjäna som ett hjälpmedel i tillsynsarbetet. Vad den förändrade tillsynsuppgiften innebär i arbetsvolymer är svårt att bedöma. I en kommun där ägarna lever upp till sitt ansvar och där marknaden för sotnings- och besiktningstjänster fungerar väl i konkurrens, torde förändringen leda till begränsade insatser i bl.a. tillsynsarbetet. Omvänt gäller förstås att större insatser behövs i kommuner där dessa förutsättningar inte skulle utvecklas. Arbetsgruppens förslag till ändrad ansvarsfördelning innebär ökade möjligheter för kommunen att samordna tillsynen av verksamheten med tillsynen av brandskyddet i övrigt. 4.8 Statens ansvar och uppgifter Arbetsgruppens ställningstagande: Staten är normgivande för brandskyddet inklusive sotning och brandskyddsbesiktning. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall föreskriva om vilka objekt som skall brandskyddsbesiktigas och med vilka intervaller besiktningar skall ske. Vidare skall föreskrivas vilken kompetens som minst krävs för behörighet till brandskyddsbesiktning samt vad innehållet i brandskyddsbesiktningarna skall vara. Staten skall säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig. Utvecklings- och informationsinsatser är viktiga. har enligt räddningstjänstlagen tillsynsansvaret inom länet. I detta ingår att följa upp och utvärdera hur kommunerna inom länet fullföljer sina författningsmässiga uppgifter. Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter förändras härvidlag inte vid en reformering av sotningsväsendet. Under regeringen är central förvaltningsmyndighet för frågor om räddningstjänst m.m. får, efter bemyndigande från riksdag och regering, ge ut föreskrifter inom angivna områden. Verket är vidare central tillsynsmyndighet för frågor inom ramen för räddningstjänstlagen. Arbetsgruppens förslag om reformering av sotningsväsendet innebär en begränsning och förändring av föreskriftsrätt. I nuvarande sotningsreglering riktas de centrala föreskrifterna till kommunen och omfattar både sotning och brandskyddskontroll. I arbetsgruppens förslag riktas de centrala föreskrifterna till enskilda och begränsas till att omfatta brandskyddsbesiktningen. Förslagen till centrala föreskrifter omfattar -vilka olika typer av objekt som skall brandskyddsbesiktigas samt maximalt tillåtna intervaller för besiktning av dessa (besiktningsfrister), -kompetenskrav för behörighet att utföra brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler, -krav på innehåll och utförande av brandskyddsbesiktning, inklusive krav på protokollföring och rapportering. Som framgått tidigare, bl.a. i avsnitt 4.3 och 4.5, anser arbetsgruppen att det inte är nödvändigt med föreskrifter avseende sotningsfrister och kompetenskrav på utövare av sotning. Det bör vara tillräckligt att ger ut allmänna råd för hur ofta sotning bör ske under olika omständigheter för skilda typer av objekt. Ägare och innehavare bör själva, med stöd av rådgivning från kommun, besiktnings- man och sotare, kunna avgöra lämplig sotningsfrekvens. Vidare bör ett certifierings- och ackrediteringssystem för sotare, grundat på bl.a. allmänna råd från om lämplig kompetens, vara tillräckligt för att kvalitetssäkra kompetensen på den yrkesmässiga utövningen av sotningen. En lagändring med överföring av ansvaret till ägare/innehavare för sotningen och brandskyddsbesiktningen kommer att ställa stora krav på kunskapsförmedling till dessa. Kunskaperna om eldningsteknik, sotningsbehov och brandrisker m.m. behöver utvecklas och anpassas till olika målgrupper. Vidare behöver utbildnings- och informationsmaterial tas fram och förmedlas genom olika informationskanaler. Staten, genom inte minst , har en viktig roll i detta arbete. har i sin instruktion givits bl.a. uppgifterna att -följa utvecklingen av forskning och teknik inom verksamhetsområdet och självt eller genom någon annan bedriva forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet, -planera och genomföra utbildning av personal inom bl.a. räddningstjänsten och sotningsverksamheten, samt -informera inom verksamhetsområdet. Behoven av att utveckla kunskap, metod och tekniker har berörts i tidigare avsnitt.