sou · GPB374 · 2002-01-01 00:00:00 — 14 Jfr m.fl., Nya förvaltningslagen, 5 u, s. 295, och , Allmän förvaltningsrätt, 20 u, s. 68 f. och 72 f. Nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift 119 avgiften sättas ned, om ett företag har medverkat i utredningen av den egna överträdelsen. Vad som händer nu är bara att denna grund för nedsättning vidgas något. När utredningen är avslutad och verket skall väcka talan vid tingsrätten, tar verket ställning till vilket belopp som skall yrkas i konkurrensskadeavgift. Då får verket också bedöma om avgiften bör sättas ned på grund av företagets medverkan i utredningen. Det torde inte finnas något särskilt behov av förutsebarhet e.d. som motiverar att företaget i fråga bör få besked i förväg om verkets bedömning i detta avseende. En särskild fråga är om beslut i frågor om nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift bör kunna överklagas. Enligt gällande rätt är beslut att inte föra talan om konkurrensskadeavgift inte överklagbara, inte heller verkets beslut att väcka talan om avgift eller verkets bedömning av hur stort belopp som skall yrkas. Om verket väcker talan, är det domstolen som avgör frågan om konkurrensskadeavgift skall åläggas och i så fall hur stor den skall vara. I dessa fall blir alltså verkets avgöranden överprövade av domstol. Så kommer också att ske när verket tillämpar programmet för avgiftsnedsättning eller avgiftseftergift, dock med den begränsningen att domstolen inte kan gå ifrån en nedsättning av avgiften som har kommit till uttryck i det belopp som verket yrkar. Om ett företag anser att verket borde ha satt ned avgiften mer än som skett eller att verket borde ha befriat företaget helt från avgift genom att inte väcka talan, kan företaget argumentera för det i rättegången. Det bör nämligen vara möjligt för domstolen att tillämpa nedsättningsreglerna på ett annat sätt än verket har ansett vara riktigt. Vad som inte kan föras under domstols prövning utan en särskild bestämmelse om överklagande är beslut att avstå från att väcka talan om konkurrensskadeavgift på den grunden att ett företag har avslöjat en kartell för verket. Jämfört med andra fall där kan avstå från att föra talan om konkurrensskade- avgift framstår denna situation dock inte som så speciell att den motiverar en sådan särbestämmelse. De karteller som aktualiseras i sammanhanget kan ha internationell anknytning. Därmed torde det finnas behov av samarbete med konkurrensmyndigheter i andra länder. Frågor med anknytning till det behandlas i avsnitt 5. Olika nationella program för nedsättning av och befrielse från sanktioner kan få effekter på EG-samarbetet. Det får förutsättas att frågan diskuteras inom ramen för det s.k. moderniseringsarbetet. 120 Nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift I och är amnesti/immunitetsprogrammen inte lagreglera- de. De har utformats av de ansvariga myndigheterna och de har närmast karaktär av deklarationer om hur myndigheterna avser att tillämpa gällande bestämmelser. EU-programmet har på motsvarande sätt utformats som ett meddelande från kommissionen om hur kommissionen avser att i vissa fall bestämma böter för överträdelse av kartellförbuden i EG-fördraget. Även det brittiska programmet har formen av riktlinjer utfärdade av konkurrensmyndigheten. Som har utvecklats i det föregående är det bara som kan väcka en fråga om att ålägga konkurrensskadeavgift och det är verket som bestämmer ramen inom vilken avgiftens belopp fastställs. Därmed förfogar verket över avgiftens utdömande på ett sådant sätt att det i och för sig vore möjligt för verket att handha ett program för avgiftsnedsättning och avgiftseftergift inom ramen för den nuvarande ordningen. Emellertid måste beaktas att 28 § konkurrenslagen har ändrats i syfte att klargöra att uppgifter som ett företag lämnar om andra företags överträdelser av förbudsreglerna i konkurrenslagen, inte med stöd av lagrummet får tillmätas rättslig betydelse när konkurrens- skadeavgiften fastställs. Därmed torde det inte vara möjligt för att på eget initiativ införa ett program enligt vilket eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgift grundas just på uppgifter om andras överträdelser. Utredningens förslag att ett företag som avslöjar en kartell och medverkar i utredningen om andra kartellmedlemmars överträdelser skall kunna befrias från konkurrensskadeavgift torde därför inte kunna genomföras utan en lagändring. Möjligheten att befria från konkurrens- skadeavgift på den grunden bör därför lagfästas. Därmed ges också tydligare utgångspunkter för en domstolsprövning. I konkurrenslagen bör införas bestämmelser som anger de grundläggande förutsättningar- na för eftergift. Detaljutformningen av programmet inom ramen för dessa förutsättningar bör anförtros åt , som kan utfärda riktlinjer i ämnet. Redan enligt gällande rätt kan avstå från att föra talan om konkurrensskadeavgift. Den möjligheten bör finnas kvar. Genom den nya bestämmelsen skall möjligheten vidgas och bestämmelsen får därför inte läsas motsatsvis. Den nya möjligheten att befria från konkurrensskadeavgift skall ta sikte på fall där olagliga karteller avslöjas. I första hand avses sådana särskilt skadliga horisontella karteller som rör priser, marknadsdel- ningar eller produktionsbegränsningar. Det är således fråga om Nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift 121 överträdelser av förbuden i 6 § konkurrenslagen. Den paragrafen har emellertid ett vidsträckt tillämpningsområde som sträcker sig långt utöver de fall som eftergiftsmöjligheten i första hand avser. Dessa fall kan å andra sidan ha så skiftande karaktär att de är svåra att fånga i en lagtext. Det torde inte heller vara lämpligt att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till de allvarligaste horisontella kartellerna. Tvärtom bör det inte vara uteslutet att tillämpa bestämmelsen i andra fall, t.ex. i fråga om vissa vertikala förfaranden. från en annan synpunkt skulle det dessutom kunna framstå som egendomligt om det skulle vara möjligt att slippa konkurrensskadeavgift för allvarliga över- trädelser men inte för mindre allvarliga. Bestämmelsen bör utformas så att den ger en möjlighet att befria från konkurrensskadeavgift. Det får bli en uppgift för i första hand att avgöra när möjligheten skall utnyttjas. För att konkurrensskadeavgiften skall kunna sättas ned på den grunden att ett företag har medverkat till utredningen om andra företags deltagande i olaglig verksamhet bör vidare 28 § konkurrenslagen ändras så att den införda begränsningen tas bort. Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse en uppräkning av omständigheter av skilda slag som skall beaktas då konkurrensskadeavgiften fastställs, dels sådana som hänför sig till överträdelsens karaktär, dels sådana som hänför sig till det företag som skall åläggas att betala avgiften. För tydlighetens skull föreslår utredningen att bestämmelserna delas upp i två paragrafer efter mönster från straffrätten så att överträdelsens sanktionsvärde behandlas för sig i en paragraf och nedsättning av avgiften med hänsyn till företaget och dess förhållanden behandlas i en annan paragraf. 4.1Problemet – utredningens uppdrag konkurrenslag fanns straffbestämmelser i 34–36 §§. Bl.a. föreskrevs att den som uppsåtligen bröt mot lagens förbud mot bruttopriser eller anbudskarteller skulle dömas till böter eller fängelse i högst . Ett visst ansvar för oaktsamma överträdelser fanns också. gärningar var fria från ansvar. Var brottet grovt, gällde en straffskala omfattande fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet var grovt skulle särskilt beaktas om det hade utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller hade medfört betydande skada. Brotten föll under allmänt åtal, men åtal kunde väckas bara efter medgivande från Näringsfrihets- ombudsmannen. Vid tillämpningen av konkurrenslag dömdes i ett fall till villkorlig dom och i ett tiotal fall till dagsböter men däremot aldrig till fängelse. I den nu gällande konkurrenslagen har straffsanktionen tagits bort. I stället har införts en administrativ sanktionsavgift, konkurrensskade- avgift, som skall fastställas till lägst och högst eller ett högre belopp dock inte överstigande av företagets omsättning föregående år. Som skäl för ändringen anfördes i motiven (prop. 1992/93:56 s. 30): De straff i form av måttliga böter som har förekommit vid överträdelser av förbuden har påfallande liten ekonomisk betydelse i förhållande till de stora ekonomiska värden som kan vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Den nuvarande ordningen har därför liten preventiv verkan. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff är varken önskvärda eller ändamålsenliga. Med hänsyn till de stora samhällsekonomiska värden som konkurrenslagstiftningen ytterst gäller är det i stället väsentligt att ha tillgång till en effektiv ekonomisk sanktion. På andra sakområden har frågan om förbud skall vara kriminaliserade eller inte bedömts på olika sätt. Enligt exempelvis miljöskyddslagstiftningen kan en och samma överträdelse av ett förbud leda både till straff och till skyldighet att betala miljöskyddsavgift. I andra fall – t.ex. enligt (1987:10, omtryckt 1987:246, ändrad senast 1992:75) – har regler om sanktionsavgift införts som ett led i avkriminalisering. När det gäller överträdelser av förbuden i den nya konkurrenslag som regeringen föreslår bör man välja ett system med enbart sanktionsavgifter som skall kunna uppgå till höga belopp. Avgiften bör benämnas konkurrens- skadeavgift. Ett system med höga sanktionsavgifter torde tillfredsställa anspråken på effektivitet och svara mot den skärpta attityd mot konkurrensbegränsningar som vi förordar. En sådan ordning stämmer väl med de sanktioner som finns inom EG-rätten och i för överträdelser av konkurrensreglerna. Avgiften bör drabba det företag som överträder förbudet och kunna uppgå till ett sådant belopp att det verkar avhållande på företaget i fråga och avskräckande på andra företag. I det enskilda fallet bör avgiftens storlek bestämmas framför allt med hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. uttalar i sin rapport (s. 289 f.) att det kan finnas skäl att se annorlunda på dessa frågor. Det kan enligt verket hävdas att åklagare och domstolar före ikraftträdandet av konkurrenslagen inte såg allvarligt på överträdelser av de kriminaliserade förbuden konkurrenslag mot bruttopriser och anbudskarteller. Om sanktions- systemet i praktiken var ineffektivt under denna tidigare ordning, behöver detta inte med nödvändighet tolkas som att straffsanktioner i sig utgör ett ineffektivt medel för att motverka samhällsskadliga förfaranden. Verket anför också följande: Frågan är då om det nuvarande sanktionssystemet, med vitessanktionerade ålägganden och konkurrensskadeavgift, ger en tillräckligt tydlig signal om synen på allvarliga överträdelser av konkurrenslagen. Det finns skäl att hävda att så inte är fallet. Den stora mängd anmälningar, klagomål och tips om konkurrensproblem som kommer in till ger en tydlig bild av ett näringsliv som på många områden sätter lojaliteten med konkurrenter före respekten för konkurrensmodellen som sådan. Det uppfattas uppenbarligen på många håll som naturligt att konkurrenter samverkar för att försvara en hög prisnivå genom att dela upp marknaden mellan sig eller genom samfällda aktioner och påtryckningar för att utestänga nya företag från möjligheten att köpa eller sälja. Även om införandet av konkurrenslagen innebar ett stort steg för att skärpa konkurrensreglerna och markera statsmakternas avståndstagande från konkurrensbegränsande förfaranden som skadar konsumentintresset har denna syn på konkurrensen inte i tillräcklig grad befästs i den ekonomiska aktörernas medvetande. Konkurrensbegränsande förfaranden syftar ytterst till att ge företagen möjlighet att tillämpa monopolprissättning. De ekonomiska vinsterna för dem som framgångsrikt lyckas sätta konkurrensen ur spel – särskilt om förfarandet kan pågå – kan vara mycket stora. Det kan inte uteslutas att företag i vissa situationer medvetet väger risken för upptäckt och storleken på en eventuell ekonomisk sanktion mot den förväntade vinsten. Detta kan sätta en gräns för de administrativa avgifternas preventiva effekt. Annorlunda förhåller det sig med straffsanktioner, eftersom de riktar sig mot en fysisk person som i sin funktion i företaget genom beslut och åtgärder har åstadkommit överträdelsen av konkurrenslagens förbudsbestämmelser. Risken för straffsanktioner kan inte på samma sätt vägas upp av en vinst för företaget. Dessutom bör straffrättsliga sanktioner ha en mycket starkare normbildande effekt genom att förövaren identifieras som brottslig. Mot denna bakgrund anser att det finns tungt vägande skäl att som ett komplement till nuvarande administrativa sanktioner överväga införande av straffsanktioner för allvarliga överträdelser av konkurrenslagens förbudsbestämmelser. Enligt verket har det straffrättsliga ansvaret samma preventiva ändamål som konkurrensskadeavgiften, varför det kriminaliserade området bör omfatta samma tillämpningsområde som avgiften, dvs. överträdelser av förbuden i 6 och 19 §§ samt åsidosättande av villkor som har meddelats med stöd av 10 § andra stycket konkurrenslagen. I rapporten (s. 293) framhåller verket behovet av att kunna tillmötesgå och skydda dem som aktivt medverkar till att otillåtna konkurrens- begränsningar undanröjs. En aspekt som därvid bör beaktas är enligt verket att en kriminalisering av otillåtna förfaranden inte får medverka till att kartellmedlemmar avhåller sig från att bistå verket i dess utredningsarbete. Som en lösning på problemet hänvisar verket till den ordning som gällde enligt konkurrenslag, nämligen att åtal fick väckas endast efter medgivande av konkurrensmyndigheten. Enligt sina direktiv skall utredningen förutsättningslöst pröva om erfarenheterna i rättstillämpningen eller andra omständigheter nu föranleder ett annat ställningstagande än tidigare i fråga om kriminalisering av regler i konkurrenslagen. Utredningen skall därvid beakta de allmänna principer som enligt statsmakterna bör gälla i fråga om när en kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället lämpligen bör användas (jfr prop. 1994/95:23 s. 52 f.). För det fall att utredningen föreslår en kriminalise- ring inom konkurrensområdet, skall utredningen även analysera vilka effekter detta kan ge upphov till, om företaget i väsentlig mån underlättat utredningen av överträdelsen. Konkurrensbegränsningslagen innehöll förbud mot bruttopriser och anbudskarteller. Enligt 29 § första stycket straffades den som uppsåtligen bröt mot något av nämnda förbud med dagsböter eller, om brottet var grovt, med fängelse i högst eller dagsböter. Av 31 § framgick att brottet fick åtalas endast efter anmälan eller medgivande av (). konkurrenslag fanns liksom konkurrens- begränsningslag ett bruttoprisförbud (13 § p. 1 resp. 2) och ett förbud mot anbudskarteller (14 §). Lagen innehöll en bestämmelse om undantag från förbuden (15 §§), vilken avsåg bl.a. förfaranden inom koncerner. Av 16 § framgick att under vissa omständigheter kunde meddela dispens från förbuden. Till böter eller fängelse högst döms den som 1.uppsåtligen bryter mot 13 § 1 eller 14 § första stycket, 2.uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 13 § eller 14 § tredje stycket 3.i övrigt uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörandet av anmälnings- eller annan skyldighet enligt denna lag. Är gärning som avses i i 34 § att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Är brott som avses i 34 § 1 att anse som grovt, döms till fängelse i högst två år Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada. hänvisade i sitt betänkande Ny konkurrens- begränsningslag (SOU 1978:9) till ett yttrande av NO över riktprisutredningens betänkande Prissamverkan och konkurrens (SOU 1966:48), i vilket NO angav att av de omkring 90 ärenden rörande överträdelser av bruttoprisförbudet som NO handlagt inte något hade lett till åtal. Anledningen härtill var främst kravet på att överträ- delsen skulle ha skett uppsåtligen. I betänkandet hänvisades också till att i sitt betänkande (SOU 1972:40 s. 130) föreslagit att straffet för grovt brott i fråga om anbudskartellförbudet skulle utvidgas till att omfatta fängelse . föreslog därför att ansvar för överträdelser av bruttoprisförbud också skulle kunna utkrävas vid oaktsamhet. Utredningen delade också byggkostnadsutredningens tidigare redovisade uppfattning och föreslog att påföljden för grova brott mot överträdelser av förbudet mot anbudskarteller skulle höjas till fängelse. Departementschefen delade i huvudsak utredningens uppfattning i fråga om sanktioner. Lagförslaget överensstämde därför i stort med utredningens förslag (se prop. 1981/82:165 s. 142 f. och 300 f.). föreslog i sitt huvudbetänkande Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59, del 2 s. 226 ff.) att överträdelser av konkurrenslagstiftningen skulle avkriminaliseras. Kommittén anförde bl.a. (s. 227): En viktig omständighet vid valet av påföljd för överträdelser av förbuden i konkurrenslagen är att straffmätningen på detta område alltid varit påfallande mild. Det kan inte antas att ett annat synsätt kommer att göra sig gällande inom ramen för en kriminalisering med oförändrade straffsatser. Kommittén ser det inte heller vare sig som realistiskt eller önskvärt att fängelsestraff skulle komma att tillämpas som normalpåföljd för brott mot förbuden. Med hänsyn till de stora samhällsekonomiska värden som konkurrenslagstiftningen ytterst gäller är det emellertid väsentligt att ha tillgång till en sanktion som på ett effektivt sätt bidrar till och säkerställer att lagens En straffsanktion – i praktiken måttliga bötesstraff – framstår därvid som otillräckligt ingripande. Kommittén övervägde även att förena förbuden med en straffsanktion för att därigenom i lagen bevara det uttryck för som ett straff- stadgande innebär. Det fanns enligt kommittén även vissa lagtekniska fördelar med att knyta straffsanktioner till förbuden. Därigenom skulle bl.a. regler om t.ex. beslag och husrannsakan och andra regler om förundersökning i brottmål bli tillämpliga. Kommittén fann trots detta att en kriminalisering inte utgjorde ett nödvändigt inslag i sanktionssystemet vid sidan av konkurrensskadeavgiften. Man konstaterade också att den föreslagna avgiften var avsedd att kunna bestämmas till mycket höga belopp och fann inte något behov av att därutöver att kunna lagföra fysiska personer.(a. s. 231 f.) Regeringen delade i propositionen till ny konkurrenslag (prop. 1992/93:56) bedömning, se avsnitt 4.1. 4.3Kriminalisering inom andra rättsområden Frågor om kriminalisering har aktualiserats i ett antal lagstiftningsärenden som har berört särskilda rättsområden. Till belys- ning av frågan om kriminalisering av överträdelser på konkurrens- rättens område skall utredningen i det följande redovisa reglerna på några sådana områden. Särskilt intresse tilldrar sig därvid sådana regel- system som innefattar såväl straffrättsliga påföljder som förvaltnings- rättsliga sanktionsavgifter. Skattebrottslagen (1971:69) är generellt tillämplig på samtliga skatter. Av 2 § framgår att straffet för skattebrott (uppsåt krävs) är fängelse i högst . Enligt 3 § döms i ringa fall för skatteförseelse till böter. I de fall gärningen utgör grovt skattebrott är påföljden fängelse i lägst och högst . Straffskalan för vårdslös skatteuppgift (grov oaktsamhet krävs) är böter eller fängelse i högst , jämför 5 §. Lagen innehåller ytterligare straffbestämmelser. Bestämmelser om skattetillägg finns i 15 kap skattebetalningslagen (1997:483). Skattetillägg utgår i de fall den skattskyldige lämnar felaktiga uppgifter, under förutsättning att den felaktiga uppgiften haft betydelse för skatteuttaget. innehåller både straffbestämmelser och bestämmelser om miljösanktionsavgifter, vilka torde kunna tillämpas parallellt. I balkens förarbeten (prop. 1997/98:45) s. 530 diskuterades om en särskild åtalsprövningsregel skulle införas. En sådan regel fanns i det förslag regeringen lämnade till lagrådet. Regeringen fann emellertid att erfarenheterna av systemet med miljösanktionsavgifter borde avvaktas innan ställning togs till om en åtalsprövningsregel borde införas. Insiderstrafflagen (2000:1086) gäller och ersätter bl.a. tidigare straffbestämmelser i den numera upphävda insiderlagen (1990:1342). Den senare lagen föregicks av lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden, i vilken infördes straff- sanktionerade förbud mot insiderhandel. Insiderstrafflagen innehåller bl.a. bestämmelser om straff för insiderbrott respektive otillbörlig kurspåverkan. Enligt 14 § skall göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt insiderstrafflagen har begåtts. I förarbetena till lag (prop. 1984/85:157) togs frågan upp om straffsanktioner eller sanktionsavgifter borde tillgripas. Departementschefen anförde bl.a. följande (s. 45): För att förbuden mot insiderhandel skall bli tillräckligt effektiva och avhålla personer i insynsställning från att på ett otillbörligt sätt handla med aktier m.m. krävs en möjlighet att beivra överträdelse. Två alternativ står till buds – en straffrättslig ordning eller ett system med en sanktionsavgift. I likhet med utredningen (, utredningens anmärkning) anser jag att ett avgiftssystem inte är någon lämplig lösning på det här området. Bl.a. vill jag nämna att straffrättsliga bestämmelser på ett tydligare sätt markerar att man från samhällets sida ser allvarligt på 130 Kriminalisering SOU 2001:74 överträdelser av förbudet. Jag kan inte heller finna att införande av en sanktionsavgift vid otillåten insiderhandel skulle vara helt i överensstämmelse med de riktlinjer för sådana avgifter som regeringen har redovisat och som har ställt sig bakom.....Jag anser således att den straffrättsliga ordningen erbjuder de mest ändamålsenliga sanktionerna vid överträdelser av förbuden mot insiderhandel. har ansvar för tillsynen över insiderlagstiftningen och kan, exempelvis i samband med att ett företag tillkännager att det lämnat ett bud på samtliga aktier i ett annat företag, besluta att inleda en utredning i syfte att utröna om insiderstrafflagen överträtts. är skyldig att göra en anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt insiderstrafflagen har begåtts. Enligt uppgift från innebär det i praktiken att myndigheten, så snart det föreligger en konkret misstanke om att en viss person överträtt insiderstrafflagen, gör en anmälan till Ekobrotts- myndigheten. Den sistnämnda myndigheten inleder därefter en för- undersökning, varvid bl.a. regler om förunder- sökning blir tillämpliga. Det är emellertid ingenting som hindrar att , efter det att en anmälan till gjorts, fortsätter att utreda om den person som polisanmälts kan misstänkas för fler överträdelser eller om fler personer i utredningen kan misstänkas för överträdelser. Utredningens bedömning: Det bör inte införas några regler om straffansvar för överträdelse av konkurrensreglerna. 4.4.1Erfarenheterna i tillämpningen av den nuvarande konkurrenslagen Sedan 1993 års konkurrenslag trädde i kraft har väckt talan om konkurrensskadeavgift i 13 fall, varav två fall ännu inte har prövats av och två fall har överklagats till och ännu inte är avgjorda där. Avgift har dömts ut i tio fall, varav tre för överträdelse av förbuden i 6 § konkurrenslagen och sju för överträdelse av förbuden i 19 § konkurrenslagen. Se bilaga 3 för en närmare redogörelse Att rättspraxis angående tillämpningen av reglerna om konkurrens- skadeavgift är så sparsam beror till stor del på en medveten prioritering av .