sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Däremot finns det inga regler som hindrar genomförande av miljö- och kemikaliefrågorna. De egentliga hindren utgörs snarare av den låga kompetensen hos både kunder och finansinstitut. Finansiärerna ser kundföretagen som den naturliga informationskällan och att myndigheternas arbete främst ska riktas mot företagen. 3.5Omvärldsanalys – EU och internationellt Den kemikaliestrategi för EU som håller på att tas fram kan få stor betydelse för det framtida kemikaliesäkerhetsarbetet. Genomförandet av Esbjergdeklarationen samt pågående arbete med att ta fram data inom ramen för olika initiativ väntas leda till avsevärda förändringar i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier. Ändringar i växtskyddsdirektivet och ett nytt bio- ciddirektiv leder till att arbetet med bekämpningsmedel allt mer blir ett EU-gemensamt arbete. Arbetet kommer att väsentligt öka i omfattning till följd av dessa förändringar. Globaliseringen av handeln väntas leda till ökat behov av internationellt arbete och avtal, bl.a. i FN-regi om riskbegränsning av kemiska ämnen. Det arbete som påbörjats med en övergripande EU-kemikalie- strategi kan få stor betydelse för möjligheterna att framgångsrikt driva på i kemikaliefrågor framöver. Strategin väntas leda till översyn av ett antal förordningar och direktiv. Vilken betydelse strategin kommer att få avgörs bl.a. av vilken form och status den kommer att få. Viktigt blir även om/hur vissa frågor, bl.a. försik- tighetsprincipen, substitutionsprincipen, företagens ansvar, hän- synsregler, tillämpningen av kemikalieregler på varor, snabbspår för riskbedömning/riskhantering kommer att hanteras i strategin och i de förordningar och direktiv som ses över. Vilka krav på kunskaper om kemiska ämnens egenskaper som kommer ställas är även en central fråga. Både i samband med framtagandet av strategin och i översynen av olika förordningar/direktiv kommer insatser från medlemsstaterna att vara mycket viktiga för framtiden. Framtagandet av en Miljövarupolicy (IPP/Poli- cy) kan komma att ha stor inverkan på miljöarbetet, inklusive kemikaliekontrollen bl.a. som ett verktyg för att motverka konflik- ten mellan miljöhänsyn och den fria rörligheten av varor. Kopp- lingen till EU:s kommande kemikaliestrategi är viktig för att kemikaliefrågorna ska beaktas i tillräcklig utsträckning. Offentlig upphandling är reglerad med ett EU-direktiv. Inköpskrav för upphandling baserad på frånvaro av hälso- och miljörisker (s.k. ) kan förväntas komma att införas och kan då bidra bl.a. till användningsbegränsning av särskilt farliga ämnen. Vad avser internationella miljöavtal har i en del fall s.k. exklusiv kompetens att ingå internationella miljöavtal för medlemsstaterna räkning, i andra fall är kompetensen delad. EU- kommissionen söker i ökande utsträckning hävda exklusiv kompe- tens, vilket kan leda till ökande svårigheter för medlemsländerna att utnyttja alternativa och ibland mer framgångsrika vägar för att få till stånd beslut och/eller överenskommelser om riskbegränsning. gäller att EU:s betydelse för oss som inkörsport till att kunna påverka i FN och WTO torde öka väsentligt mot bakgrund av globaliseringen av handeln och den därmed ökande vikten av en bra hantering av kemikaliefrågorna i organ som FN och WTO. Tills har både ingående verksamma ämnen och färdiga (sammansatta) bekämpningsmedel godkänts nationellt. Stora för- ändringar har dock skett eller är på väg att ske. Det nya växtskyddsmedelsdirektivet innebär att godkänns verksamma ämnen genom beslut på EU-nivå, samt sätts upp på en positivlista. Enligt en ny förordning ska utvärdering av ämnen som industrin vill få upp på listan fördelas på medlems- länderna, mot ersättning som företagen får stå för. ska ta på sig att utvärdera 4–6 ämnen och erhålla ca 6–i EU-medel för detta. Färdiga växtskyddsmedel godkänns även fortsättningsvis på natio- nell nivå. Under en övergångstid fungerar detta godkännande som förut. Efter övergångstidens slut tillämpas regler om ömsesidigt godkännande. Är medlet redan godkänt i ett annat medlemsland ska godkännande ges om inte klimatologiska eller andra förhållan- den (såsom jordbruks- och växtskyddsförhållanden) skiljer sig åt så att det påverkar risken. Regler till följd av det nya biociddirektivet ska vara i kraft i med- lemsländerna . Detta innebär att jämfört med dagens situation i kommer antalet produktgrupper som omfattas av krav på godkännande att tredubblas. Under en övergångstid får gällande regler tillämpas. Under den tiden ska ett stort antal existerande verksamma ämnen utvärderas, samt om de accep- teras listas i en bilaga. Utvärderingarna fördelas på medlemslän- derna, mot ersättning som företagen får stå för. Perioden /2004–2010 förväntas ta på sig att utvärdera ca 4 ämnen mot en ersättning om ca . – 2006 behöver dessutom vägledningen utvecklas ytterligare för god- kännande av verksamma ämnen inom gemenskapen. har redan, inom ramen för uppdrag från kommissionen, bidragit väsentligt till den vägledning som finns. Både för växtskydds- och biociddirektivet väntas de närmsta årens arbete med att lägga ribban genom fastställande av policys och principer få avgörande betydelse för framtiden. Det påverkar både arbetsvolymen samt den skyddsnivå som kan uppnås i kommande arbete med godkännanden. Betydande insatser görs från svensk sida för att söka förhindra att verksamma ämnen vi inte anser acceptabla blir EU-godkända och sätts upp på positivlista. Trots ansträngningarna kommer sannolikt ett antal av de ämnen som förs in i positivlistorna att vara ämnen vi inte accepterat i bekämpningsmedel, eller i övrigt inte anser acceptabla. Detta leder i sin tur till att vi, genom det s.k. ömsediga godkännandet av bekämpningsmedel sannolikt måste godkänna växtskyddsmedel och biocider vi inte hade godkänt enligt den gamla ordningen. En utveckling pågår mot ökad användning av biologiska bekämp- ningsmedel. Här finns stor utvecklingspotential. Utvecklingen inom området GMO (genmodifierade organismer), är mer osäker på grund av motstånd hos användarna och osäkerhet i riskbedöm- ningen. EU-arbetet med bägge produktgrupperna ökar dock troli- gen i omfattning och därmed behovet av specialkompetens. Det ansvar som följer av att regeringen utser en myndighet till s.k. competent authority för en förordning eller ett direktiv innebär att allt arbete som krävs enligt förordningen/direktivet faller på myndigheten. Om inspektionen utses till competent authority för det kommande biociddirektivet medför det väsentligt ökade arbetsuppgifter för KemI. 3.5.3Krav på att ta fram data, klassificering av ämnen och produkter I substansdirektivet (67/548/EEG) finns krav på att ta fram vissa grundläggande data för nya ämnen inför den s.k. notifieringen. Motsvarande krav saknas f.n. för existerande ämnen. Som nämnts redan i avsnitt 3.2.1 pågår dock för s.k. högvolymämnen flera initiativ för att ta fram grundläggande s.k. SIDS-data. Den ökande datavolymen väntas få till följd ett ökat arbete inom ett flertal EU- program och direktiv med att utnyttja data för bedömningar och åtgärder. Klassificering av enskilda ämnen enligt substansdirektivet (67/548/EEG) medför för allt fler ämnen att regler om viss användningsbegränsning automatiskt faller ut. Det gäller framför allt konsumentanvändning men även viss yrkesmässig användning. Det finns f.n. ca 30 direktiv som i olika omfattning hänvisar till substansdirektivet. Att konsekvenserna av en klassificering ökar gör att flera aktörer i ökad utsträckning lägger fokus på arbetet. Utvecklingen gör klassificeringsarbetet viktigare och mer resurskrävande. Härtill kommer att den ökade tillgången till data genom olika initiativ torde medföra ett tryck på att klassificera fler ämnen. Klassificeringsarbetet i EU för enskilda ämnen kan börja påverkas av de globala kriterier som tagits fram inom . Det är dock för tidigt avgöra om detta kommer att inne- bära påverkan på skyddsnivån. Först då även märkningen, i form av riskfraser och skyddsfraser, har harmoniserats kan några större konsekvenser förväntas. Klassificering av sammansatta produkter enligt preparatdirektivet (88/379/EEG) utgår från klassificeringen av ämnen enligt sub- stansdirektivet. Att det nya preparatdirektivet täcker även bekämp- ningsmedel sätter ökat tryck på att få fram både testmetoder och kriterier för terrester miljö. Krav på varuinformationsblad ingår i direktivet. Starka krav på bättre varuinformationsblad drivs f.n. från flera håll. Den ökande tillgången till data om allt fler ämnen genom olika initiativ väntas leda till ett tryck på att riskbedöma fler ämnen/öka den takt i vilken ämnen slussas genom programmet. Ett ökande antal ämnen under riskbedömning ger ett tryck på snabba- re/enklare bedömningar, med fokus på kritiska effekter. är det så att manualen för riskbedömning ännu inte är utvecklad för att fungera bra bl.a. på ämnen som främst används i varor/artiklar. Arbete har initierats för att utveckla manualen som därmed kan bli än mer omfattande, eventuellt med mer omfattande riskbedömningar som följd. Det är därför svårt att bedöma i vad mån riskbedömningarna med den inriktning programmet f.n. har verkligen i praktiken kommer att kunna göras snabbare. Det förväntas dock att arbetet med en EU-gemensam kemikaliestrategi kommer att leda till en översyn av programmet, se även avsnitt 3.1.4. har enskilda ämnen kommit upp för diskussion om användningsbegränsning genom det s.k. begränsningsdirektivet (76/769/EEG) nästan uteslutande genom att enskilda medlems- länder notifierat förslag till nationella förbud. Antalet ämnen som kommer upp på dagordningen för diskussion om användningsbegränsning väntas dock öka av flera skäl. riskbedömande av ganska många ämnen i existerande ämnesprogrammet börjar nu alltfler av dem nå det stadium där diskussioner om behov av riskhantering blir aktuell – man kan tala om en ketchupeffekt. kan därför ämnen i ökande takt väntas bli föremål för behandling inom ramen för begränsningsdirektivet. I ett längre tidsperspektiv kan även den ökade tillgången till data genom olika initiativ ge upphov till ökat tryck på att åstadkomma användningsbegränsningar. I ett kortsiktigt perspektiv finns det dock faktorer som talar emot att beslut om användningsbegränsningar kan komma att tas i ökad takt. Det gäller dels kommissionens nuvarande resurser för arbete med koppling till direktivet. En annan faktor är de allt högre krav som ställs på underlag som riskbedömningar och konsekvensana- lyser. Det finns flera andra direktiv vars utveckling kan få konsekvenser för arbetet med användningsbegränsning. Exempelvis kan det kommande ramdirektivet för vatten, med uppsättande av ett mycket stort antal ämnen på en svart och en grå lista medföra stora konsekvenser. Andra direktiv som kan inverka är bl.a. det antagna s.k. VOC-direktivet om begränsning av exponeringen för organiska lösningsmedel och det s.k. IPPC-direktivet (96/61/EG) om bl.a. utsläppsbegränsningar och branschvisa gränser för utsläpp. Osäkerhet råder om i vilken grad de allt fler direktiven om CE- märkning av varor, samt de om typgodkännande, inverkar negativt på medlemsstaternas möjligheter driva fram användningsbegräns- ningar. Utvecklingen av andra medlemsländers agerande framöver liksom övriga aktörers medverkan är en annan förändringsfaktor som i hög grad kan påverka förutsättningarna för att få till stånd begräns- ningar och som kan påverka den skyddsnivå som kan uppnås. Genomförandet av Esbjergdeklarationen är en annan viktig faktor som väntas öka trycket på att åstadkomma användningsbegräns- ningar. Mycket talar för att åtminstone dessa delar av arbetet kommer att ske inom ramen för EU-samarbetet. Det är troligt att en ökande del av arbetet med riskbegränsning inom ramen för EU-samarbetet, inte minst vad gäller användnings- begränsningar, kommer att avse ansträngningar att i internationella fora där EU som sådant deltar (FN-organ, konven- tioner, etc.) nå fram till internationella/globala begränsningar. Flera av de blivande nya medlemsländerna bedöms inte ha praktiska möjligheter att leva upp till de kemikalieregler som finns i EU . Behovet av bistånd för uppbyggnad av en fungerande kemikaliekontroll är betydande. Om fri rörlighet för varor från de nya medlemsländerna skulle tillämpas innan kemikaliekontrollen där fungerar bra i praktiken, finns det en risk för en betydande cirkulation i EU av kemiska produkter och varor som inte uppfyller . Att då försöka hindra cirkulationen skulle sannolikt kräva stora insatser i övriga medlemsländer i form av tillsyn över kemikalie- och varuflödena. Vår bedömning är att ordförandeskapet för KemI medför behov av hög beredskap för tillfälliga omprioriteringar i arbetet för att bl.a. kunna bistå med EU-samordning vid arbete med internationella konventioner. Vidare ställer ordförandeskapet särskilda krav på anordnande av vissa möten för competent authority m.m. 3.5.8Arbete i FN-organ, , m.m. Kemikaliekontroll har fått en väsentligt större plats i FN-arbetet bl.a. genom Forum (IFCS/ on Chemical Safety) och IOMC (Inter-Organization Programme for the ). IOMC koordinerar bl.a. en global harmonisering av klassificerings- och märkningssystem för kemiska ämnen och produkter. Systemet ska sedan tas om hand av en omstrukturerad version av för transport av farligt gods. Utvecklingen innebär att tyngdpunkten förskjuts från EU till FN. Något beslut i EU om implementering där av ett FN-system finns dock inte . Det finns ett etablerat arbete med utveckling av och harmonisering av testmetoder i . EU hänvisar i substansdirektivet till OECD-metoderna för framtagande av data som underlag för klas- sificering av ämnen. bistår vidare FN i den globala har- moniseringen av klassificerings- och märkningssystem genom att ansvara för framtagandet av harmoniserade kriterier för klassi- ficering med avseende på hälso- och miljöeffekter. Det är även möjligt att kriterierna kommer att börja utnyttjas inom ramen för OECD-samarbetet för faroanalyser av högvolymämnen. Detta kan i praktiken komma att leda till en viss förskjutning av tyngd- punkten från EU till . Beträffande riskbegränsning av kemiska ämnen i FN-regi pågår utveckling av ett globalt POP-protokoll (Persistant ). Vidare finns ett metallprotokoll, framtaget inom ramen för arbetet med LRTAP (). Arbetet med riskhantering i har mycket begränsad omfatt- ning och bedöms främst kunna få betydelse genom viss metod- utveckling och informationsutbyte. Globalt finns jämfört med i EU en större bredd i uppfattningar, principer som tillämpas, sätt att arbeta, m.m. Exempelvis har försiktighetsprincipen inte samma ställning i länder som , , jämfört med i EU och i synnerhet i . Detta medför en annan vägning av risk mot nytta. När beslut väl har fattats på global nivå kan de å andra sidan ha stor räckvidd. Så förväntas t.ex. POP-protokollet även sätta tryck på länder med ingen eller bristfällig kemikaliekontroll att införa sådan verksam- het. En mycket viktig faktor för framtiden är Esbjergdeklarationen som antogs 1995 av merparten av de stater som deltog i den 4:e . Arbete pågår f.n. inom OSPAR för att genomföra intentionerna i deklarationen. Som framgått av avsnitt 3.5.5 talar mycket för att åtminstone vissa delar av åtgärdsinsat- serna kommer att ske inom ramen för EU-samarbetet. Utvecklingen av HELCOMs arbete på kemikalieområdet är osäker. Flera nuvarande medlemsländer använder efter inträde i EU sannolikt hellre sina begränsade resurser för kemikaliekontroll till EU-arbete. De åtaganden på ministernivå som finns för talar dock för fortsatt betydelse för Östersjösamarbetet, kanske inom ramen för EU-samarbetet. 3.5.9Global handel, WTO, m.m. Utvecklingen mot en allt mer global handel med delkomponenter och färdiga varor som allt oftare är tillverkade i fjärran länder med- för att riskbegränsande åtgärder i ökande utsträckning kan behöva avtalas om på internationell eller global nivå för att få tillräcklig genomslagskraft. Den större bredd i uppfattningar som då måste sammanjämkas gör att det finns risk för att det framöver kan bli svårare att få till stånd riskbegränsande åtgärder som t.ex. förbud mot användning av ett viss kemiskt ämne. Även WTO:s globala handelsregler kan inverka menligt. Inte minst styrinstru- ment såsom miljömärkning och miljöcertifiering, som kan komma att påverka produktionen i ett annat land, har ifrågasatts och ut- pekats som tekniska handelshinder. Kommentarer till tabellen: Beräknad kostnad per årsarbetskraft i extern verksamhet inkl komp utv. Lokaler, service och basutrustning För befintliga resurser har påslag för overhead-kostnader beräknats efter faktiska förhållanden. Overheaden utgör kostnader för ledning, information och administration. För tillkommande resurser beräknas i det avseendet ett betydligt lägre påslag. 1 Regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet............. När får avgifter tas ut? Vem får besluta om avgiftens storlek?..................................... 1.4 Ekonomiska mål ........................................................................ Disposition av inkomster.......................................................... Disposition av överskott........................................................... Redovisning och budgetunderlag ............................................. 2 Gränsdragningar mellan skatt och avgift .......................... 3 För- och nackdelar med avgiftsbeläggning ....................... Argument för en avgiftsbeläggning.......................................... Argument mot avgiftsfinansiering ........................................... Rörlig avgift - tidtaxa ................................................................ Fast och rörlig avgift ................................................................. 5 Tillsynsverksamheters avgiftskonstruktion ........................ 6 Kemikalieinspektionens verksamhet ................................ Vilka verksamheter bör avgiftsfinansieras .............................. 6.1.1 Allmän vägledning........................................................ 6.1.2 Kemikalieinspektionens verksamhet........................... 6.1.3 ESV:s kommentarer...................................................... Risk för dubbla avgifter............................................................ Statliga myndigheters avgiftsfinansiering av tillsyn .343 RÅ 1991 Ref 87, rättslig prövning av 1Regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet Generella regler som gäller statliga myndigheters avgiftsbelagda verksamhet finns främst i avgiftsförordningen (1992:191), kapi- talförsörjningsförordningen (1996:1188) och förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. Dessa förordningar utgör regeringsbeslut medan tillhörande före- skrifter och allmänna råd utgör myndighetsbeslut. Vad gäller dessa förordningar har () rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd. Därutöver ska myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet beakta relevant lagstiftning som t.ex. konkurrenslagen (1993:20). Även regeringsformen (1974:152) med förarbeten samt praxis ut- gör en viktig del av de regler och riktlinjer som tillämpas för av- giftsbelagd verksamhet. Offentligrättslig verksamhet, som t.ex. kemikalietillsyn, regleras dessutom i särskilda författningar från riksdag och regering. Rege- ringen kan även i enskilda myndigheters instruktioner och regle- ringsbrev ange villkor och riktlinjer för myndighetens avgiftsbelag- da verksamhet. Regeringsformen innehåller bland annat bestämmelser om den s.k. normgivningsmakten, dvs. fördelningen av beslutskompetensen mellan och regeringen. Enligt regeringsformen är det som ska fatta beslut om att införa såväl skatter som sådana avgifter som innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Dessa avgifter kallas ofta offentligrättsliga eller tvingande. kan delegera rätten att bestämma storleken på offentligrättsliga avgifter till regeringen eller till kommunerna. Denna befogenhet har också utnyttjats i stor utsträckning. Bara om medgivit det kan regeringen överlåta åt en myndighet att bestämma nivån på en offentligrättslig avgift. Det finns några fall där ett sådant s.k. medgivande till sub- delegering skett, t.ex. som beslutar om avgifter för lantmäteriförrättningar och som bestämmer köttbesiktningstaxan. Att besluta om att införa avgift för prestationer som efterfrågas frivilligt (uppdragsverksamhet) hör till regeringens kompetens- område. Regeringen kan också bestämma att en myndighet ska ta ut ersättning av andra myndigheter för en viss prestation oavsett om efterfrågan är frivillig eller tvingande. Regeringen har i regel delegerat rätten att bestämma storleken på avgifter inom sitt kom- petensområde till den myndighet som bedriver uppdragsverksam- heten. 1.2När får avgifter tas ut? En statlig myndighet har bara rätt att ta ut avgifter om det finns ett bemyndigande från regeringen. Om det rör sig om avgifter i upp- dragsverksamhet krävs enbart ett regeringsbemyndigande. Om det däremot rör sig om offentligrättsliga, s.k. tvingande avgifter ska ha beslutat att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsbelagd. En avgift betraktas som offent- ligrättslig om den innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Verksamheten styrs av bestämmelser i lag och för- ordning. Man kan säga att en offentligrättslig avgift i regel tas ut för en verksamhet som en myndighet bedriver med ensamrätt inom landet. Det finns ett generellt bemyndigande i 4 § avgiftsförordningen som innebär att myndigheten själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen. Det rör sig här om publikationer, konferenser, kurser, uthyrning av lokaler och utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, uppgifter som lämnas ut på annat lagringsmedium än papper, tjänsteexport m.m. Verksamheten ska vara av mindre omfattning eller av tillfällig natur. 1.3Vem får besluta om avgiftens storlek? En myndighet måste ha regeringens bemyndigande för att myndig- heten ska få besluta om storleken på avgiften. Likaså måste rege- ringen ha ett bemyndigande från för att kunna besluta om storleken på en offentligrättslig avgift. Om inte den rätten delegerats till regeringen är det i ett sådant fall som fattar beslut om avgiftsnivån. kan ge regeringen rätt att i sin tur bemyndiga en myndighet att bestämma storleken på en offentligrättslig avgift. En myndighet som använder sig av det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen får bestämma avgifternas storlek. Genom att ställa upp ett ekonomiskt mål för verksamheten bestämmer statsmakterna hur stor andel av kostnaderna som avgif- terna ska täcka. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verk- samhet (5 § avgiftsförordningen). Om det behöver göras undantag från den bestämmelsen ska regeringen besluta särskilt om det. För att få full kostnadstäckning i verksamheten ska myndigheten beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader – både de direkta kostnader som verksamheten orsakar och en rätt- visande andel av de gemensamma kostnader som verksamheten in- direkt för med sig. Det är viktigt att tänka på att det ekonomiska målet oftast måste ses . Varje avgift som myndigheten tar ut för en vara eller en tjänst behöver inte vara beräknad så att självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Det betyder att avgiften för en prestation kan sättas så att den innebär ett överuttag i förhållande till självkostnaden under förutsättning att avgiften för en annan prestation, som hör till samma avgiftsområde, beräknas lämna motsvarande underuttag. Det är t.ex. naturligt att avgifterna av praktiska skäl ofta baseras på någon form av genomsnittligt beräknad kostnad. Den tid som går åt för att producera en viss typ av tjänst eller den timkostnad som beräknats på direkt lön med pålägg för att täcka andelen gemen- samma kostnader är exempel på en genomsnittligt beräknad kost- nad. Det ekonomiska målet gäller för ett avgiftsområde.