sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — Den nedåtgående trenden kan ses också i nedanstående tabell i en jämförelse mellan Göteborgsmätningen 1993 och Stockholmsmätningen 1999. Det finns mycket få som har mycket stort förtroende för politiker. Andelen med ganska stort förtroende har emellertid minskat markant och andelen med mycket litet förtroende har ökat. Medborgarnas förtroende för olika politiker Källor: 1995, sid. 66 respektive för analys av enkätundersökning , jfr beskrivning i och . Den mer centrala frågan här gäller dock den eventuella skillnaden i förtroende mellan stadsdelsnämndspolitiker och centrala politiker i kommunen. En tanke med stadsdelsnämnder var att närheten till politikerna skulle kunna bidra till bättre kontakt och förhoppningsvis därmed till ett större förtroende. I kan vi notera en skillnad mellan nivåerna, men den är motsatt den förväntade. Medborgarnas förtroende är större för de centrala politikerna än för dem som finns i stadsdelsnämnden. Författaren till denna del av Göteborgsrapporten konstaterar att detta är anmärkningsvärt. Han säger att En förklaring till detta kan vara att man förknippar de resursnedskärningar som skett med de lokala beslutsfattarna (1995, sid. 66 f). I är förtroendet lägre i båda fallen, men det går inte att se någon liknande skillnad mellan nivåerna. Möjligen kan man notera att andelen som väljer mittalternativet varken eller är något större när det gäller SDN-politiker än för de centrala politikerna. Denna skillnad innebär dock att det i stället är färre som säger sig ha ganska litet förtroende för SDN-politikerna i . Det är givetvis klart att stadsdelsnämnderna och deras politiker i inte alls lika starkt förknippats med nedskärningar i servicen så som skedde i . Var femte Malmöbo uppger sig ha mycket eller ganska stort förtroende för politikerna. Nivån på förtroende är därmed högre i än i . Det finns emellertid inte heller i några skillnader mellan förtroende för centrala politiker och för stadsdelsnämndspolitiker. Författarna konstaterar att en för stads- delsnämnderna gynnsam tolkning av denna bild skulle kunna vara att stadsdelspolitikerna så att säga dras med i ett allmänt klimat av politikermisstroende, utan att de svarande egentligen har bedömt stadsdelspolitikerna på deras egna meriter (och 2000). Det faktum att skillnaderna när det gäller grad av förtroende mellan olika stadsdelar är ganska små ger stöd för denna tolkning. Det kan noteras en tendens till att invånarna i mer resursstarka stadsdelar är något mer positiva till SDN-politikerna. Oberoende av om det gäller stadsdelspolitiker eller centrala politiker så finns det inga skillnader i grad av förtroende som kan kopplas till kön eller ålder. Däremot visar sig invandrare ha större förtroende för stadsdelspolitiker än vad svenska medborgare har. Motsvarande skillnad finns inte vad gäller de centrala politikerna (/2000). I uppger 14–av kommunens invånarna att de har stort eller ganska stort förtroende för kommundelspolitikernas sätt att sköta sitt uppdrag. Hälften av kommuninvånarna har ganska litet eller mycket litet förtroende och en tredjedel saknar uppfattning (utvärdering ). Det huvudmönster man kan utläsa ur resultaten är, om än med vissa undantag, att förtroendet för kommundelspolitiker är lika stort som förtroendet för andra kommunpolitiker och kommun- delspolitikerna bedöms inte heller annorlunda eller på andra grun- der än kommunpolitiker mer generellt. En väsentlig del i de grundläggande utgångspunkterna inför skapandet av systemet med kommundelsnämnder är att med- borgarna skulle kunna uppleva ökad närhet och ökad tillgänglighet till kommunala politiker och . En avgörande fråga är om medborgarna får kännedom om det nya systemet och dess funktion. Vi ska se på resultat som har att göra med förut- sättningarna för en förbättrad informationsnivå och därmed förutsättningar för ökad närhet/tillgänglighet. Först redovisas hur medborgarna får information med tonvikt på massmedias roll. Därefter ser vi på innehållet i massmedia och omfattningen av nyhetsförmedlingen om de lokala nämnderna. Det är väl bekant att för större delen av medborgarna är massmedia den helt dominerande källan för information om politiska frågor. Detta gäller på nationell såväl som på nivå. I det senare fallet var det skapandet av de större kommunerna i och med kommunsammanläggningarna som gjorde det möjligt för mass- media att bevaka politiken i det stora flertalet kommuner. fanns ett större antal småkommuner om vilka massmedia bara sporadiskt kunde förse sina läsare med information (jfr diskussion i och ). Frågan är om massmedia klarar av att förse sina läsare/lyssnare med information om kommundelsnämnderna? En andra och lika väsentlig fråga är vilken roll massmedia spelar i opinionsbildningen omkring stadsdelsnämnderna. Införandet av stadsdelsnämnder har ofta varit kontroversiellt och media kan spela en central roll i debatten omkring införandet. Medias centrala roll för medborgarna när det gäller information om kommunala frågor är obestridlig. Det framgår också klart att dagstidningarna är de generellt sett viktigaste kanalerna för information följda av regional-TV och lokalradio. Den absoluta nivån som informationskälla för den ledande dagstidningen är däremot varierande av det enkla skälet att graden av upplagemässig dominans för tidningen varierar kraftigt. Förutom massmedia finner vi kommunala informationsblad som en mycket viktig infor- mationskälla. Sådana blad är mindre viktiga än massmedia samman- tagna, men är mer centrala än flera enskilda massmedia. I är till exempel Stadsdelsfullmäktiges informationsblad viktigare än både lokalradio och . I däremot så är lokalradion mycket mer väsentlig än informationsblad. Det förefaller också vara så att de som har informationsbladen som en viktig informationskälla i särskilt hög grad är positiva till SDN- systemet. Personliga kontakter i form av samtal med vänner och bekanta eller med familj, släkt och vänner är den väg för information som kommer härnäst vad gäller grad av viktighet. Den kan sägas ha ungefär samma tyngd som informationsbladen. I är de personliga kontakterna klart viktigare, medan det motsatta förhållandet råder i . Genomgående gäller också att det bara är ett par procent av medborgarna som uppfattar kontakter med politiker och/eller tjänstemän som ett väsentligt sätt att skaffa sig information, ett förhållande som naturligtvis är nödvändigt i en organisation av kommunstorlek. Politiker och tjänstemän skulle inte klara av att hålla kontakt med stora medborgargrupper. I Stockholmsundersökningen tillfrågades medborgarna också om informationskällor separat för SDN och för kommunen allmänt. Dagstidningar och etermedia är mindre centrala vad gäller information om SDN än ifråga om information allmänt. Det motsatta gäller för lokaltidningar, kommunala informationstidningar och samtal med vänner och bekanta. SDN fungerar i detta avseende mer likt små kommuner än stora kom- muner om man jämför med som helhet. Däremot skiljer de sig från dessa såtillvida att kontakter med tjänstemän/politiker inte är lika viktiga som i små kommuner. I är den mest centrala informationskanalen för invånarna om kommundelsnämnderna. Denna anges som det sätt på vilket man vanligtvis får information av av invånarna. De mest aktuella etermedierna, Radio , Västnytt och kommunens tidning anges av 30–av invånarna. Familj och/eller arbetskamrater anges av 20–som den viktigaste vägen att få information. Totalt sett anser sig tre fjärdedelar av invånarna vara inte så väl eller inte alls informerade om vilka frågor som kommundelsnämnden ansvarar för. Däremot vet mer än tre fjärdedelar var kommundelskontoret ligger (utvärdering ). är ytterligare ett exempel på en situation där kommunala informationsbroschyrer av medborgarna uppfattades vara lika viktiga som lokala tidningar (Introduktion av kommundelsnämnden i ). Den bild man får kan sammanfattas ganska enkelt. Massmedier och speciellt tidningar är de mest väsentliga informationskanalerna. I den mån det existerar olika typer av tidningar, lokala och för kommunen heltäckande, så är en specialisering på kommundels- nämnder naturlig för de lokala tidningarna. I dessa fall kommer centrala tidningar och etermedia att lägga tonvikten på de centrala politiska systemen. omöjliggör inte massmedias tunga roll att även andra kanaler kan vara väsentliga. Resultat från flera kommuner visar att en satsning på kommunala informations- broschyrer kan ge utdelning. I vissa kommuner är de mer viktiga än enskilda massmedia som informationskanal när det gäller kommundelsnämnder. Vi måste direkt konstatera att studier av massmediebevakningen i allt väsentligt har genomförts endast i de tre största städerna. I samtliga tre storstäder har det kommunalpolitiska materialet i de stora dagstidningarna undersökts. I och i har dessutom lokala tidningar ingått i undersökningen. I Stockholms- studierna har också ingått bearbetning av regional-TV och lokal- radio. De tidsperioder som täcks in i studierna är varierande. I omfattar mediegenomgången efter införandet av SDN. Malmöstudien startar året före införandet och täcker in perioden fram till efter starten. I undersöks före införandet, och genomgången avslutas vid ut- gången av första verksamhetsåret för SDN. (Denna redovisning bygger på resultat som presenterats i och 1995, och 2000 och och .) Huvudsyftet har genomgående varit att beskriva medias bevak- ning av stadsdelsnämnderna. Det kan dock mer allmänt konstateras att tidningarnas bevakning av kommunala frågor något skiljer sig åt mellan framför allt och . I finns i genomsnitt i varje tidning 4–5 artiklar per dag om kommunalpolitik. I finns under första nio artiklar per dag och tidning. Detta antal minskar dock till drygt sex artiklar per dag. I sina kommentarer till Malmöresultaten understryker författarna att hade en ur konkurrenssynpunkt bra mediesituation, något som borde stimulera den kommunala bevakningen. Det kan konstateras att både och saknar denna typ av konkurrenssituation på mediemarknaden. Författarna i tillägger emellertid också, med avseende på minskningen i mediebevakningen , att det som minskat kraftigt framför allt är insändarmaterial. Det rena nyhetsmaterialet har inte minskat i samma omfattning. I finns inga tecken på några systematiska förändringar i mängden kommunalt material även om variationerna mellan år kan vara avsevärda. Av det kommunala politiska materialet har i under hela undersökningsperioden omkring en femtedel berört stadsdels- nämnderna. Motsvarande andel i är något högre, upp emot . I båda fallen avser alltså analyserna en period när SDN varit i verksamhet. I är motsvarande andel 1997, det undersökningsår under vilket nämnderna varit helt igång, ungefär två tredjedelar i tidningarna. I etermedia är andelen däremot unge- fär en tredjedel. , det år som utgjorde en inkörningsperiod för SDB i , var andelen SDN-material i tidningarna omkring en tredjedel av det kommunala nyhetsmaterialet och året innan nämnderna startade omfattade det omkring en tiondel. Det skall understrykas att SDN-materialet till den totalt övervägande delen finns i de lokala tidningarna. De två stora dagstidningarna, och , förändrar sin nyhetsbe- vakning enbart marginellt. I Göteborgsundersökningen noteras att andelen kommunalt material som återfinns på första sidan ökar , vilket är ett tecken på att denna typ av material bedömts få högre nyhetsvärde. Detta uppfattas dock inte vara kopplat till SDN utan beror snarare på en generell policyändring vad avser kommunala nyheter. Även i återfinns större delen av materialet om SDN i de lokala tidningarna. Införandet av stadsdelsnämnder har genomgående varit en poli- tiskt omdiskuterad fråga. Olika media har haft centrala roller redan i detta skede, både som informatörer och som debattarenor. Omfattningen av den konflikt som medierna speglar förefaller dock ha varit mycket olika stor i de tre städerna. I Göteborgs- Postens (GP) bevakning är den genomsnittliga andelen artiklar med kritiska inslag . Kritiken startade på denna nivå för att efter införandet ha ökat till . Den minskar sedan till 40-procentsnivån och fortsätter sedan att minska ned till omkring en femtedel av artiklarna. Den högsta andelen kritik återfanns i , medan de lokala tidningarna var avsevärt mer positiva. Det visade sig att kritiken inte i första hand var riktad mot SDN-reformen som sådan utan snarare mot nedskärningarna i service, dock med en direkt koppling till SDN som en symbol för denna sociala nedrustning. Höjdpunkten i kritiken sammanfaller med beslut om kommunala sparbeting 1991 och 1992. Givetvis förekommer även en inte obetydlig mängd kritik mot SDN generellt och olika aspek- ter av SDN:s verksamhet. Den kritiska hållningen i var alltså tydlig. I skiljer sig de båda stora tidningarna åt. uppvisar en klart mer kritisk hållning. Man har en stor andel kritiska artiklar både i nyhetsmaterialet och bland insändare och ledare. Andelen kritiska artiklar är påtagligt mindre i . Andelen kritik i tenderar också att minska . Kritiken var mest omfattande för reformens Beträffande medias opinionsbildande roll samman- fattar författarna: Det står helt klart att stadsdelsreformen i mötts av en betydligt mer nyanserad press än vad som var fallet i , detta trots Malmöreformens klart politiserade karaktär. har över tiden och fram- för allt i reformprocessens inledningsskeden skildrat reformen med mer kritiska förtecken än . Omfattningen av kritik i SDN-materialet i är generellt sett mindre än i och sannolikt också mindre än i . Kritikandelen i når ett maximum på omkring en tredjedel , det vill säga det första egentliga verksamhets- året för stadsdelsnämnderna. Andelen kritiska artiklar är något lägre under de tidigare undersökta åren. Kritiken rör i första hand service och effektivitet samt ett eventuellt försämrat inflytande för medborgarna. Det förtjänar understrykas att införandet av SDN både i och i ägde rum under mer gynnsamma kommunalekonomiska förhållanden än i . Tyngdpunkten vad gäller omfattningen av material ligger som tidigare nämnts i på lokaltidningarna. Det finns dock inga uppenbara skillnader beträffande kritikomfattning mellan dessa tidningar och de två stora dagstidningarna. Däremot innehåller etermedia mycket lite av kritiska inslag. Kommundelsnämnderna får såvitt går att bedöma relativt stort utrymme i massmedia. I och är 20–av det kommunala materialet baserat på vad som händer i stadsdelsnämnderna. I är andelen SDN-material i tid- ningarna under inledningsåret avsevärt mycket större. Etermedia fortsätter dock i första hand rapporteringen om kommunen centralt. I den mån informationen om KDN är otillräcklig så beror det inte på bristande täckning i massmedia. Inte oväntat och i och för sig ganska naturligt, så motsvaras den omfattande bevakningen av KDN av en minskning i annan massmediabevakning Kommundelsnämnderna bevakas särskilt intensivt i lokala tidningar, något som kan sägas vara nästan tekniskt nödvändigt. En stor dagstidning klarar inte att helt plötsligt bevaka 20 politiska system i stället för ett. Situationen torde vara densamma för etermedia. Stadsdelsnämnderna som idé och som genomfört system blir utsatta för en avsevärd mängd kritik i massmedia kritik som till en del speglar en befintlig opinion bland medborgarna och till en del påverkar medborgarnas uppfattningar om nämnderna. aktuella politiska situation under vilken nämnderna införs torde ha stor betydelse för omfattningen av kritiken såväl som för medborgarnas attityd. Det framstår också som ganska klart att massmediebevakningen i varit mer kritisk än i och . De politiska motsättningarna om införandet var otvivelaktigt mindre häftiga i än i och . Detta förefaller dock inte ha varit på något sätt centralt för bevakningens utformning. Det faktum att nämnderna i infördes under en ekonomisk åtstramning torde däremot ha haft en avgörande betydelse för denna skillnad. 7.1Kontaktyta – antal politiker Ett väsentligt syfte med kommundelsnämnder har varit att minska avståndet mellan väljare och politiker. Detta skulle givetvis ske genom att det rent fysiska avståndet minskade genom den geografiska decentraliseringen. Mer viktigt torde också har varit att minska det mentala avståndet och att föra de två grupperna när- mare varandra. Detta skulle bland annat ske genom att kontakt- ytorna ökades. Genom att det blir fler politiker och genom att dessa fanns mer utspridda och därmed mer lättillgängliga, skulle väljarna få lättare att ta kontakt och politikerna få lättare att hantera ett totalt sett större kontaktnät (jfr diskussion i och 1997). Har denna mekanism fungerat som det var tänkt? I innebar kommundelsreformen en ökning av antalet förtroendeuppdrag från 1985 till 486 påföljande år. Andelen förtroendeuppdrag i nämnder med geografiskt bestämd kompetens ökade från och andelen nämndledamöter som var bosatta utanför centralorten ökade till 51 pro- cent 1986 (1989). I en senare jämförelse konstaterar man att andelen förtroendeuppdrag i nämnder med geografiskt bestämd beslutanderätt ökat från 1996 (utvärdering ). Skillnaderna i förhållande till den tidigare utvärderingen torde bero på att en kommundel () som blivit egen kommun, räknats bort. Man anser sig ha uppnått målet att öka antalet förtroendevalda. Efter att i ha konstaterat att politikerna varken är mer eller mindre socialt representativa än vad ledamöterna är i en jäm- förbar nämnd, ser man på deras politiska erfarenhet. Det visar sig då att KDN-ledamöterna har högre andel andra förtroendeuppdrag än ledamöterna i den sociala nämnd som man jämförde med. Man har rekryterat tunga politiker till den nya kommundelsnämnden. Nämndledamöterna i anser också att det känns intressantare att vara förtroendevald i KDN än centralt. Möjligheten till hel- hetssyn och den närhet till verkligheten som det innebär att vara KDN-ledamot bidrar till denna inställning. Det uppfattas dock som lika tungt som att vara politiker på central nivå i kommunen (och ). En annan erfarenhet som spe- ciellt noteras är att breda verksamhetsområden kan ge tjänste- männen större inflytande. Anledningen är att ingen enskild ledamot hinner sätta sig in i alla olika slags ärenden (och ). I minskades antalet politiska uppdrag i kommunen med en femtedel som KDN infördes. Likaså har antalet personer som har politiska uppdrag minskat, men i avsevärt mindre omfattning. Uppdragen har fördelats på fler personer. Anled- ningen till minskningen torde vara att man med starten av kommundelsnämnderna avskaffade tidigare distriktsorgan på det sociala området och på fritidsområdet. Dessutom ingick möjligen tidigare kommundelsråd i beräkningarna av utgångsläget. I arbetet i stadsdelsfullmäktige i har man delvis övergått till att förbereda ärenden i utskott. Detta innebär att rollen som allmänpolitiker som normalt kan ses typisk för denna typ av organisation, tonas ned. Anledningen till denna lösning är att man vill underlätta nämndarbetet som uppfattas som krävande och att man vill tillvarata kompetensen. Politikerna är i stor utsträckning positiva till kommundels- nämnderna. Av politikerna anser att invånarnas engage- mang blivit större genom KDN och anser att engage- manget bland medlemmarna i det egna partiet blivit större. Var tredje politiker anser också att rekryteringen av nya politiker blivit lättare genom KDN. Politikerna anser dessutom att de egna kunskaperna ökat genom införandet av nämndorganisationen. Av politiker i kommundelsnämnder har denna uppfattning. Lika många tycker att det blivit svårare som lättare att arbeta efter ett kommungemensamt handlingsprogram. Närmare två tredjedelar anser att kommundelarnas verksamhet i stor omfattning anpassats efter lokala behov (Kommundelsreformen i ). Det blev en markant ökning av antalet politiker i i samband med införandet av stadsdelsnämnderna. Ökningen uppgick till mellan beroende på hur man räknar de tidigare socialnämnderna. Lite mer långsiktigt blev effekten något mindre. Detta beror framför allt på att antalet stadsdelsnämnder minskades från 24 till 18. Även därefter var ökningen dock i förhållande till utgångsläget. Det ska emellertid observeras att , vid en jämförelse mellan stadsdelsnämnderna och lika stora kommuner i , fortfarande har relativt få politiker. Antalet per stadsdelsnämnd uppgår till omkring 35 medan antalet i en kommun av motsvarande storlek skulle vara omkring 200. Jämförelsen är inte alldeles rätt- visande, men den ger en uppfattning om storleken av skillnaden. Politiker i en kommundelsnämnd har en i viktiga avseenden annorlunda roll än politiker i en traditionell nämnd. Det finns anledning att förvänta skillnader eller annorlunda prioriteringar såväl vad gäller den allmänna synen på uppgiften som lojaliteten gentemot partiet och mot andra delar av det politiska systemet såsom sektoriella nämnder och kommuncentrala organ. Det finns skäl att förvänta sig annorlunda konfliktlinjer och också att uppgiften ställer annorlunda krav på politikerna. Dessa frågor har väsentligen analyserats i storstäderna, men det finns anledning att anta resultaten gäller ganska generellt. (Vi bygger detta avsnitt på och , m.fl. 1995 samt och 2000 för respektive , och .) Det framkommer att kommundelspolitikerna fungerar som all- mänpolitiker snarare än som sektorspolitiker vilken är den naturliga rollen i flertalet andra nämnder. Uppgifterna i en kom- mundelsnämnd liknar i detta fall mest uppgifterna i kommun- styrelsen. I framkommer också att kommundelspoli- tikerna upplever arbetsbelastningen i en kommundelsnämnd som mer jämförbar med arbetsbelastningen i kommunstyrelsen, där ledamöterna är heltidsanställda, än som jämförbar med sektoriella nämnder. På olika sätt framkommer att politikerna i kommundelsnämnder har en stark lokalanknytning. Malmöpolitikerna har till exempel blivit tillfrågade om de vill decentralisera ytterligare uppgifter till kommundelsnämnderna och tanken får starkt stöd. Bilden av relationen till de politiska partierna blir emellertid mer splittrad. I konstaterar politikerna att det ibland uppstår starka partipolitiska motsättningar, ofta mellan blocken, i stadsdels- nämnderna. Detta hindrar inte att SDN-politikerna tenderar att se sin roll som en lokal representant som känner till de lokala förhållandena ett synsätt där man närmar sig den gamla kommu- nala förtroendemannarollen från perioden innan lokalpolitiken partipolitiserades. I upplever man att det råder en hög grad av partipolitisering i stadsdelsfullmäktiges arbete, något som enligt utvärderarna sannolikt kan kopplas till att reformen från början varit karakteriserad av klara partipolitiska motsättningar. Den uppfattning man får av politikerna i stadsdelsnämnderna i är att arbetet i stadsdelsnämnderna ses som lokalt och i mycket begränsad utsträckning som partipolitiskt anknutet. Detta framgår av deras beskrivningar av typiska ärenden. Prioriteringen av olika lojaliteter, var man har sitt represen- tationsfokus, ger också anledning till sådan slutsats. Av de politiker som sitter i stadsdelsnämnder i skulle nio av tio vid en konflikt mellan stadsdelens och hela stadens intressen prioritera stadsdelen. Denna hållning skulle knappast vara möjlig vid en högre grad av partipolitisering i nämndens arbete. Även i är det en relativt hög, om än lägre, andel – – som i mot- svarande situation skulle prioritera SDN. I däremot prio- riterar politikerna i flertalet fall hela staden framför stadsdelen. Endast och Socialdemokraternas representanter ger stadsdelen ett litet försteg. I är också politikerna mindre aktiva i förhållande till tjänstemännen. Det behöver emellertid inte innebär att politikernas inflytande minskar. Det har snarare utvecklats så att tjänstemännen i särskilt stor utsträckning anteciperar politikernas önskemål. Det förefaller finnas samstämmiga utsagor i och i om att politikerna har ökat sitt inflytande över tjänstemännen. både politiker och tjänstemän tillfrågas i har de samma uppfattning om detta. I har politikerna samma uppfattning.