sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — den uppgift som har fixerats på det tekniska mediet. De olägenheter som kunde uppstå genom att upptagningsbegreppet därigenom fick en mer abstrakt innebörd än begreppet handling borde enligt departementschefen kunna lösas genom särskilda regler på vissa punkter. gjordes ytterligare ändringar i 2 kap. TF, varigenom upptagningarna kom att inordnas under handlingsbegreppet. Härigenom fick 2 kap. 3 § TF den lydelse paragrafen har . I detta lagstiftningsärende utgick departementschefen från den definition av begreppet upptagning som han uttalat i proposition 1973:33. Efter ett kompletterande resonemang om när det före- ligger en eller flera upptagningar definierade han begreppet upptagning enligt följande: Varje konstellation av sakligt samman- hängande uppgifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). Det kan konstateras att begreppet upptagning därigenom gavs en definition med en än mer abstrakt innebörd. Den lagtekniska lösning som har valts för upptagningar innebär, precis som för konventionella handlingar, att mediet i sig är av underordnat intresse. Det från offentlighetssynpunkt intressanta är den på ett medium fixerade informationen. Beträffande konven- handlingar kommer offentlighetsprincipen dock i realiteten att ta sikte på ett konkret, fysiskt objekt, nämligen det skrivna dokumentet eller bilden. Den som önskar att ta del av en konventionell handling får följaktligen ut handlingen också i en fysisk mening, dvs. Situationen blir emellertid en annan när det gäller upptagningar. När en upptagning, som är en allmän handling, skall lämnas ut på sätt som anges i 2 kap. 12 och 13 §§ TF blir det i allmänhet inte fråga om att tillhandahålla upptagningen i fysisk mening, utan för att kunna tillägna sig informationen måste man begagna särskilda tekniska anordningar. Det kan därför upplevas som något missvisande att i dessa fall tala om att handlingen (upptagningen) lämnas ut (jfr , Allmänna handlingar s. 66). I och med att lagstiftaren valt en definition av begreppet upptagning, som utgår från informationsinnehållet, är det rätteligen informationen som sådan – sålunda inte det tekniska mediet – som är att betrakta som en handling. Den avfattning begreppet upptagning har fått i 2 kap. TF utesluter dock inte att en begäran om att få ta del av en allmän handling tar sikte på en upptagning i fysisk mening, t.ex. en viss CD-romskiva eller en videofilm. Att en myndighet exempelvis endast har tillgång till själva det fysiska datamediet, men saknar datorutrustning, hindrar inte att en upptagning skall anses förvarad hos myndigheten (jfr prop. 1975/76:160 s. 89). Begreppet teknisk upptagning förekommer i andra samman- hang i TF (t.ex. 1 kap. 7 §) samt i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Avsikten har här varit att ge begreppet en definition som är utformad med 2 kap. 3 § TF som förebild (SOU 1997:49 s. 206 f.). Ett problem som har påtalats när det gäller grundbegreppen i 2 kap. 3 § TF i relation till handlingsoffentligheten har ansetts vara hur man skall avgränsa föremålet för insyn, eller med andra ord; hur skall man skilja en handling från en annan? egentligen man kan begära att få tillgång till? Problemen har särskilt ansetts ha samband med begreppet upptagning och torde ha sin utgångspunkt i det som behandlats ovan, nämligen svårigheten att i elektronisk miljö finna ett lämpligt konkret objekt för offentlighetsinsynen, motsvarande den konventionella handlingen. Data- och offentlighetskommittén (DOK) konstaterade i sitt betänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 5 (SOU 1988:64 s. 84) att handlingsbegreppet inte heller är helt entydigt när det gäller konventionella handlingar. Lösningen på dessa avgränsningsproblem hängde enligt kommittén dock samman med tolkningen av begreppet handling enligt allmänt språkbruk och i viss utsträckning enligt juridiskt språkbruk. I betänkandet hän- visades härvid till 1988:1, utarbetad inom . I fråga om ADB-upptagningarna hänvisade DOK också till IRI- rapporten, där det konstaterats att avgränsningsfrågorna hade betydelse på ett helt annat sätt, vilket lett till att själva grund- begreppen i TF kommit att ifrågasättas. I rapporten anfördes att sambandet mellan fysisk och logisk enhet lösts upp vid elektronisk databehandling (s. 66). Den traditionella, tröga informationsbe- handlingsmiljön hade övergått till en dynamisk och flexibel miljö, präglad av stora datasamlingar med varierande möjligheter till bearbetning och fjärråtkomst från ett stort antal bildskärms- terminaler. I rapporten gjordes vidare en analys av om det inom datatekniken fanns någon teknisk grundenhet, som kunde fylla kravet på att ge en entydig avgränsning som svarade mot den som en konventionell handling ger. Man besvarade denna fråga med nej och konstaterade att sökandet efter en sådan ADB-teknisk enhet är lika fåfängt som sökandet efter de vises sten. Detta sades bero på att alla försök till avgränsning ovanför s.k. bitar (binary digits = ettor och nollor) har ett drag av godtycke eller tillfällighet över sig. DOK kom till den ståndpunkten, på grundval av de i rapporten förda resonemangen, att en förändring av TF:s grundbegrepp eller rent av införandet av en ny begreppsapparat inte skulle bidra till lösningen av de problem man ville komma till rätta med (SOU 1988:64 s. 85). Oavsett vilka begrepp man använde sig av i stället för upptagning, skulle enligt kommittén samma problematik komma att kvarstå från offentlighetssynpunkt. I proposition 1990/91:60 delade föredragande statsrådet DOK:s uppfattning att svårigheterna med ADB-upptagningarna i den praktiska tillämpningen av offentlighetsprincipen inte borde lösas genom någon genomgripande ändring av de grundläggande bestämmelserna i 2 kap. TF (s. 21). Något sådant förslag lämnades därför inte. föreslog att grundbegreppet för offentlig- hetsinsynen i 2 kap. TF skulle vara allmän uppgift i stället för allmän handling (SOU 1997:39 s. 493). Sådana uppgifter som förvaras hos myndigheten i handlingar eller databaser skulle vara allmänna. Kommittén anförde att genom den föreslagna konstruk- tionen behöll man handlingsbegreppet som man införde de nya teknikneutrala begreppen uppgift och databas. I sina överväganden framhöll kommittén att det fick anses närmast självklart att det inte är handlingen i sig som är det intressanta från offentlighetssynpunkt utan innehållet – upp- gifterna däri (s. 497 f.). Uppgifterna hade enligt kommittén alltid varit det centrala för offentlighetsprincipen medan handlings- begreppet fungerat som en praktisk avgränsare för insynsrätten. Motsvarande avgränsning för de elektroniska handlingarna kunde enligt kommittén inte sägas ha fungerat lika bra, utan hade medfört svårförståeliga juridiska konstruktioner, såsom t.ex. potentiella handlingar och sammanblandning av olika rutiner. Vidare kon- staterade kommittén att en av utgångspunkterna vid tillkomsten av sekretesslagen var att regleringen ansågs bli klarast och mest lättillämpad om sekretessen fick avse den berörda uppgiften som sådan, oberoende av om den fanns dokumenterad i en allmän hand- ling eller inte. Samma resonemang borde enligt kommittén delvis vara möjligt att applicera på problemet med handlingar och upptagningar i 2 kap. TF. Kommittén anförde vidare att uppgiftsbegreppet är teknik- neutralt. Kravet på förvaring för att en uppgift enligt förslaget skulle anses som allmän var enligt kommittén tillräckligt för att utesluta tänkta eller muntligen meddelade uppgifter. Därutöver framhöll kommittén att begreppet uppgift har högre detaljgrad än handling. En reglering som innebär att var och en har rätt att ta del av uppgifter som förvaras hos en myndighet borde enligt kommittén konkretiseras för att kunna tillämpas i praktiken (s. 500). I syfte att förenkla och förtydliga borde regleringen därför även i fort- sättningen knytas till vissa lagringsenheter. Kommittén anförde vidare att det i en digital miljö är naturligt att anknyta dels till uppgifterna lagrade i sin grundform, dels till de tekniska hjälpmedel som finns för att göra uppgifterna läsbara. Den gällande regleringen, som enligt kommittén tog sikte på de hypotetiska uppgiftskonstellationer som kan produceras med utgångspunkt från register – s.k. potentiella handlingar – framstod emellertid som alltför svårbegriplig. Kommittén menade att lagstiftaren hade dolt vissa frågor inom ramen för begreppet upptagning. Enligt kommitténs mening borde frågor om vad som i egentlig mening förvaras och om vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som föreligger behandlas öppet och inte blandas samman. Som framgått ovan skulle enligt kommitténs förslag lagrings- enheterna för de allmänna uppgifterna utgöra handlingar eller databaser. Med handling avsåg kommittén en specifik samling uppgifter, nämligen sådana som har ett bestämt innehåll, oavsett om den förekom på papper eller i elektronisk form (s. 502 f.). Kommittén anförde att innehållet oftast har bestämts av utställaren och skall inte förändras. Begreppet databas skulle enligt kommittén få beteckna sådana uppgiftssammanställningar som inte är handlingar och som typiskt sett har förberetts för införing, sökningar och sammanställningar såväl på som elektronisk väg (s. 504). Kommitténs bedömning: Begreppet handling bör behållas som det centrala grundbegreppet i 2 kap. TF. Det avgörande skälet härför är att offentlighetsinsynen också i fortsättningen bör syfta till att förmedla ett visst informationsinnehåll som finns hos en myndighet till allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll, och i oförvanskat skick. I rättstillämpningen har handlingsbegreppet vidare visat sig flexibelt och oberoende av teknikens utveckling. Även begreppet allmän handling och kriterierna för detta begrepp bedöms vara väl fungerande i en handlingsoffentlighet som syftar till att vara så teknikneutral som möjligt. Detsamma gäller de generella undantagen från begreppet allmän handling. Sammanfattningsvis saknas det skäl att göra några egentliga förändringar i grundbegreppen i 2 kap. TF. 2.7.1Allmänt om begreppet handling Det som kännetecknar handlingsoffentligheten enligt 2 kap. TF är att det från offentlighetssynpunkt intressanta är den information som har fixerats på ett medium. Mediet i sig är däremot av underordnat intresse. Som framgått av redovisningen ovan har en handlings tillkomst eller det material som informationen har samlats på ingen väsentlig betydelse för insynsrätten, ej heller handlingens kvalitet eller skick. Begreppet handling i 2 kap. TF skall alltså inte ges en mer begränsad innebörd än vad Regerings- rätten uttryckte i rättsfallet RÅ 1971 ref 15, nämligen en form för att bevara och lagra upplysningar. Som motiv för att byta allmän handling mot allmän uppgift som grundbegrepp för offentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF an- förde att uppgifterna alltid hade varit det centrala för offentlighetsprincipen, medan handlingsbegreppet har fungerat som en praktisk avgränsare för insynsrätten. Att beskriva handlingsbegreppet på detta sätt är det dock enligt vår mening att ge begreppet en alltför prosaisk och delvis missvisande innebörd. Det kan uppfattas som att man vill knyta begreppets funktion till själva mediet, dvs. till bäraren av informationen. Som framgått av redovisningen ovan är dock mediet i sig av underordnat intresse när det gäller rätten till insyn enligt 2 kap. TF. Det centrala i denna insynsrätt är i stället att det är ett informationsinnehåll i en viss form som skall tillhandahållas allmänheten, och inte uppgifterna in abstracto. Detta informationsinnehåll skall förmedlas utan översättning eller annan bearbetning av tjänstemän (jfr Hovrättens över och remissvar över förslag, s. 11). Vilket medium som är bärare av informations- innehållet saknar betydelse, likaså framställningens kvalitet och skick. Försök att ge handlingsbegreppet en mer begränsad och därmed osjälvständig innebörd tillbakavisades, som framgått ovan, redan av tryckfrihetssakkunniga (se avsnitt 2.2.2). Enligt vår mening är handlingsbegreppets funktion av att utgöra en garanti för att objektiv information kan förmedlas från myndigheterna till allmänheten, där alltså möjlighet till påverkan av tjänstemän och andra myndighetsutövare saknas, ett oerhört väsentligt inslag i offentlighetsprincipen. Om begreppet handling skall överges, måste man alltså vara medveten om att man därmed också mister denna funktion hos insynsrätten. Som vi har uppfattat det bygger hela systematiken i 2 kap. TF på att begreppet också har denna självständiga innebörd och funktion. att utformningen av de för insynsrätten nödvändiga stödsystemen – reglerna om registrering och arkivvård – utgör en naturlig följd av att offentlighetsinsynen har denna innebörd. Att byta ut handlingsbegreppet mot ett uppgiftsbegrepp innebär att man ger insynsrätten ett helt nytt fokus, vilken i sin tur får återverkningar i insynsrättens alla led. Med ett uppgiftsbegrepp som det centrala för offentlighetsinsynen förlorar man sambandet till att insynsrätten skall ta sikte på ett visst informationsinnehåll. Begreppet uppgift ger ju i sig inga anvisningar om i vilket sammanhang eller i vilken form uppgiften skall lämnas för att omfattas av insyn. Det kan vara fråga om såväl uppgifter som har materialiserats i någon form som muntliga uppgifter eller uppgifter som endast existerar i någons medvetande. Att uppgift har valts som grundbegrepp i sekretesslagen (1980:100, SekrL) är således naturligt, eftersom sekretessreglerna syftar till att förhindra att vissa uppgifter som förekommer hos myndigheterna röjs. I vilket sammanhang de förekommer är således inte väsentligt ur sekretess- perspektiv. Att handlingsbegreppet i 2 kap. TF och begreppet uppgift i SekrL har olika syften får bl.a. till följd att det inte är tillåtet att undanhålla en hel allmän handling p.g.a. att den innehåller några sekretessbelagda uppgifter. För sekretessen är det tillräckligt att den hemliga uppgiften maskeras. Däremot är det viktigt för rätten till insyn enligt 2 kap. TF att den sökande får se resten av handlingen, så att det framgår i vilket sammanhang den hemliga uppgiften förekommer. Naturligtvis kan man tänka sig en insynsrätt enligt 2 kap. TF där föremålet för insyn är uppgift. I sådant fall får man emellertid lägga fast helt nya grunder för regler om registrering och arkivvård, i den mån man anser att sådana regler tjänar något syfte. Vid en renodlad offentlighetsinsyn knuten till uppgifter kan det å andra sidan hävdas att sådana regler inte längre fyller någon funktion, eftersom det inte finns något behov av att dokumentera i vilket sammanhang en viss uppgift har förekommit hos myndigheten. Insynsrätten tar ju i sådant fall sikte på uppgiften bortsett från detta sammanhang. diskuterade om insyns- rätten kunde knytas direkt till begreppet allmän uppgift eller om man måste tänka sig någon form av påbyggnad (s. 499 f.). Som framgått fann kommittén för egen del att en sådan påbyggnad fortfarande behövdes, varför begreppen handling och databas skulle införas för att utgöra förvaringsplatser för uppgifterna. Enligt vår uppfattning bör offentlighetsprincipen alltjämt syfta till att förmedla ett visst informationsinnehåll som finns hos en myndighet till allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll, och i oförvanskat skick. Genom att ha kvar handlingsbegreppet som det centrala för insynsrätten enligt 2 kap. TF bibehålls funktionen av en objektiv förmedlare av myn- digheternas informationstillgångar. Vi anser att detta utgör ett tungt vägande skäl för att behålla handlingsbegreppet. Naturligtvis kan man pröva om ett annat begrepp skulle kunna ha samma innebörd och funktion. Hovrätten över och an- förde i sitt remissvar över förslag att man kanske kunde använda den övergripande termen framställning (s. 11). Då skulle man komma ifrån olägenheten med handling som grundbegrepp, men likväl anknyta till myndigheternas informa- tionstillgångar i den form de förekommer hos icke mänskliga in- formationsbärare. Man skulle därmed kunna beskriva offentlig- hetsprincipen som en rätt att ta del av allmänna handlingar och andra allmänna framställningar. Vi kan hålla med om att man härigenom skulle komma ifrån olägenheten med att man enligt vanligt språkbruk förmodligen lägger en annan och mer begränsad betydelse i begreppet handling jämfört med hur det skall uppfattas i 2 kap. TF. Av avgörande betydelse är dock enligt vår mening att det är handlingsbegreppet som har varit det centrala för insynsrätten i 2 kap. TF. Begreppet i sig har inte heller ställt till med problem i rättstillämpningen. Regeringsrättens praxis visar tvärtom att begreppet medger en flexibel tillämpning och är oberoende av teknikens utveckling. Mot denna bakgrund anser vi att handlingsbegreppet bör bytas ut av språkliga skäl endast om det står helt klart att ett synonymt begrepp innebär fördelar i språkligt hänseende. Vi ser emellertid svårigheter med att hitta såväl ett helt synonymt begrepp som att vara säker på att man verkligen uppnår en språklig vinst. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser vi således inte att det finns några skäl att byta ut handlingsbegreppet mot något annat centralt begrepp för insynsrätten enligt 2 kap. TF. Vi anser tvärtom att tunga skäl talar för att begreppet handling skall behållas. Skall begreppet ändå överges måste det vara en följd av att andra och därtill tvingande skäl kräver detta. Som framgått av redovisningen ovan har de problem som påtalats när det gäller grundbegreppen i 2 kap. TF framför allt gällt hur man skall avgränsa föremålet för insyn, dvs. hur man skall skilja en handling från en annan. Problemen har i huvudsak ansetts ha samband med begreppet upptagning. Att avgränsningsfrågorna när det gäller upptagningarna har ansetts som ett särskilt problem torde i sin tur ha samband med önskemålet om att finna ett konkret föremål eller i vart fall konkreta kriterier att knyta insynsrätten till, i stället för den abstrakta definition som begreppet upptagning har getts i förarbetena (se avsnitt 2.4.1 ovan). När det har diskuterats hur avgränsningsproblemen rörande upptagningarna skall lösas har detta ofta gjorts till en fråga om fixering av information kontra tillgänglighet (jfr SOU 1988:64 s. 88 ff.). Att låta en fixeringsprincip få genomslag har ansetts innebära att tillämpning av en tillgänglighetsprincip i sådant fall utesluts. Tillgänglighetsprincipen har i dessa sammanhang beskrivits innebära att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter skall vara att betrakta som en handling (jfr prop. 1975/76:160 s. 90). Eftersom man i dessa diskussioner har ansett att tillgänglighetsprincipen är det som också i fortsättningen skall gälla, har man avvisat fixeringstanken. Ett avgörande skäl för detta tycks ha varit att tillämpning av en fixeringsprincip har ansetts innebära att man måste avstå från en del av de möjligheter som datatekniken innefattar. Man var också rädd för att en lagreglering utifrån en sådan princip skulle leda till att man avskärmade sig från verkligheten och att en diskrepans skulle uppstå mellan det lagtekniska begrepp som man ville använda sig av och den informationshantering som faktiskt sker i datorsammanhang (jfr SOU 1988:64 s. 92). års diskussioner om handlingar i elektronisk miljö ger dock vid handen att det är fullt möjligt att resonera i fixeringstermer utan att man för den sakens skull fjärmar sig från hur man vill beskriva informationshantering i IT-miljö. Detta synsätt innebär vidare att den ena principen inte behöver utesluta den andra. 2.7.2.2Handlingar i elektronisk miljö har det förts diskussioner på många håll när det gäller handlingar i elektronisk miljö. Utgångspunkten har varit de funktioner databehandling av uppgifter i olika sammanhang har varit tänkta att ha, t.ex. att skapa elektroniska handlingar eller elektroniska akter. Det nedan förda resonemanget är framförallt baserat på de diskussioner som förts av i betänkandet Översyn av redovisningslagstiftningen (SOU 1997:157 s. 282–307) och av i Elektronisk dokumenthantering, en rättslig problemorientering, rapport 2000:1. Enligt vanligt språkbruk torde en beskrivning av en pappers- baserad eller en annan konventionell handling ta sin utgångspunkt i att en handling är en fysisk sak. Själva betydelseinnehållet, texten, kommer i en sådan beskrivning ofta i andra hand. Som framgått av redovisningen ovan är dock innebörden av begreppet handling i 2 kap. TF det motsatta, eftersom det väsentliga ur offentlig- hetssynpunkt är just betydelseinnehållet och bäraren av detta innehåll kommer i andra hand. När det gäller konventionella handlingar framstår emellertid sambandet mellan bäraren och betydelseinnehållet som så självklar att det inte spelar någon roll från vilken utgångspunkt beskrivningen av handlingen görs. Beskrivningen kommer ändå att handla om samma handling – handlingen ser likadan ut vid dess framställning (den lagrade formen) och vid ett lästillfälle (den läsbara formen). När det gäller handlingar i elektronisk form saknas en del av de egenskaper som kännetecknar konventionella handlingar. Sam- bandet mellan informationsbärare och betydelsinnehåll är inte alls lika självklar som i fråga om konventionella handlingar, eftersom bärare och innehåll inte är knutna till varandra i samma låsta och varaktiga former. Handlingar i elektronisk form ser inte likadana ut i lagrad respektive läsbar form. Sådana handlingar utgör inte heller unika fysiska exemplar, dvs. det går inte att skilja ett originalexemplar från en kopia när data överförs från en databärare till en annan. Det går inte heller i fråga om en handling i elektronisk form att på ett naturligt sätt finna något fysiskt föremål motsvarande vad som gäller för konventionella handlingar, dvs. som utgör det fysiska dokumentet, originalet osv. Den närmaste fysiska manifestationen man kan hitta är mönster av laddningar på en databärare (dvs. ettor och nollor). Det är därför mycket svårt att lösa avgränsningsfrågorna när det gäller handlingar i elektronisk miljö med utgångspunkt i att man skall försöka finna ett konkret fysiskt föremål – en fysisk bärare – att knyta insynsrätten till. En sådan utgångspunkt leder ohjälpligt till att man hamnar i abstrakta och svårtillgängliga resonemang. Det går dock att lösa avgränsningsfrågorna också i den elektroniska miljön utan att man behöver ge sig in på abstrakta resonemang. I senare års diskussioner tar beskrivningar av hand- lingar i elektronisk miljö ofta själva informationen till utgångs- punkt såsom den avses att presenteras för läsaren. Man kan uttrycka det så att i denna miljö framträder en inriktning på produkter i stället för på processer. Som nämndes ovan utgör handlingar i elektronisk form emellertid inte några unika fysiska exemplar. Däremot kan man tala om originalinnehåll, om man har gett ett visst informationsinnehåll ett skydd så att det går att åter- skapa. En handling i elektronisk form kan med detta resonemang sägas utgöra resultatet av en funktion som en dator genererat, dvs. att det med lagrade data, databasprogram och andra datorprogram går att återskapa samma informationsinnehåll . Det kan konstateras att något annat krav inte heller ställs på en handling i 2 kap. Rätten till insyn tar ju sikte på ett visst informationsinnehåll, som har fixerats på ett medium. Det är detta informationsinnehåll som skall tillhandahållas en intresserad all- mänhet. Mediet i sig är av underordnad betydelse. För dagens IT-användare förefaller det antagligen ganska självklart att inte göra någon skillnad mellan t.ex. ett inkommet e- postmeddelande och ett meddelande som anlänt till myndigheten på traditionellt sätt, eftersom båda meddelandena fyller samma funktion. Att det ena meddelandet har distribuerats med data- teknik föranleder således inte att man betraktar detta meddelande som något särskilt i förhållande till det traditionella meddelandet.