sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis bejakar delegationen ett konsekvent tillämpande av marginalkostnadsbaserade banavgifter i och inom EU. Second Best- lösningar som kompenserar järn- vägen för temporärt utebliven internalisering på vägtrafiksidan kan accepteras som övergångslösningar. En harmonisering måste ske av banavgiftssystemet inom EU byggt på vitbokens principer, så att inte transitländer som sker suboptimerar avgiftsnivåerna på bekostnad av perifera länder inom unionen. Inom sjöfartssektorn förekommer i stort sett ingen statlig transportpolitiskt motiverad beskattning. Orsaken till detta finns bl.a. i de överenskommelser om att undvika beskattning av inter- nationell sjöfart som träffats inom det långvariga och omfattande internationella samarbetet på området, framför allt inom IMO och som även lagts fast inom EU-lagstiftningen. I stället täcks samhällets kostnader för sjöfartens infrastruktur i genom avgifter, dels statliga sådana för de delar av infrastrukturen som staten genom svarar för, dels hamnavgifter till de i regel kommunala hamnarna. Eftersom både och hamnverksamheten är affärs- drivande organisationer (de senare ofta som tidigare nämnts i bolagsform även inkluderande stuveriverksamhet) är deras avgifts- sättning inte byggd på samhällsekonomisk marginalkostnad. I båda fallen bygger den i grunden på kostnadstäckning (genom- snittskostnad för den aktuella tjänsten) plus ett avkastningskrav från ägarna på totala verksamheten. Vad gäller hamnavgifterna se även nedan avsnitt 7.7. transportpolitik berördes dessa frågor vad gällde den statliga infrastrukturen. Det konstaterades då att även sjöfartens Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel fasta kostnader skulle belasta sektorn själv och att detta kan ses som ett avsteg från de principer som regeringen tidigare förordat. Sektorns relativt blygsamma krav på infrastrukturinvesteringar och de därigenom relativt små fasta kostnaderna innebar dock enligt regeringen att de praktiska konsekvenserna av kostnadsansvarets utformning blir begränsade. En central fråga för att bedöma graden av snedvridning är om dagens farledsavgifter ligger över den samhällsekonomiska margi- nalkostnaden. Här bör noteras att någon fullständig internalisering av externa effekter i form av miljöpåverkan etc. inte har gjorts , även om farledsavgifterna är miljörelaterade. sker dock denna relatering inom ramen för de totala företagsekonomiska kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten. Näringslivsföreträdare har i GTD:s arbete kritiserat det nu- varande avgiftssystemet inom sjöfarten och lagt fram vissa förslag för att komma tillrätta med problemen. Avgiftssystemet ansågs av dessa företrädare innehålla konkurrenssnedvridande korssub- ventioner, regionalpolitiska hänsyn och att det är orimligt att han- delssjöfarten dessutom får betala statliga avkast- ningskrav. Inom Godstransportdelegationen bildades mot denna bakgrund en särskild arbetsgrupp för att behandla farledsavgifterna och deras betydelse för sjötransporterna. Arbetsgruppen behand- lade särskilt möjligheterna att utifrån tidigare redovisade allmänna utgångspunkter om kostnadsansvar och tillgängligt material i övrigt, skissera alternativa utformningar av det nuvarande avgifts- systemet mot bakgrund av den framförda kritiken. Sjöfartens infrastruktur består av två delar. För det första de farleder och den farledsservice som svarar för och för det andra de infrastrukturtjänster som i huvudsak hamnarna svarar för. Lastning och lossning av fartygen, dvs. stuveritjänster, ingår inte i infrastrukturbegreppet och skall inte medräknas. Det bör observeras att flertalet av de större svenska hamnarna drivs i form av s.k. integrerade hamn- och stuveribolag, varför skiljelinjen mellan infrastrukturtjänster och godshantering kan vara svår att dra. Delegationen återkommer till hamnavgifterna nedan i avsnitt 7.7. I det följande behandlas i första hand farleds- verksamhet. Från ett antal hamnar har erhållits uppgifter om de Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel kostnader för farlederna som hamnarna har såväl utanför som innanför hamnområdet. Informationen har beaktats i denna redo- visning. En uttalad förutsättning för de beräkningar som redovisas i det följande och som enbart skall ses som räkneexempel, är att större delen av kostnaderna för att tillhandahålla isbrytnings- och lots- ningstjänster, liksom kostnaderna för sjöräddning och sjöfartsin- spektion, ligger utanför farledsavgiftssystemet. Avsikten är därför att de skall finansieras genom särskilda avgifter och/eller anslag via statsbudgeten. Räkneexemplen avser alltså enbart infrastruktur- delen, nämligen det som här kallas farledshållning, samt en fast del av isbrytningen och lotsningen som kan ses som en beredskap för att tillhandahålla dessa tjänster som kommer hela sjöfarten till del. För att hålla farlederna tillgängliga för sjötrafiken fordras bl.a. ut- märkning, isbrytning, lotsning och trafikinformation. Dessa verk- samheter är nödvändiga för att möjliggöra ett säkert och kontinu- erligt utnyttjande av infrastrukturen. kostnader för farledshållningen består av följande komponenter: Tabell 7.1 Kostnaderna för den totala farledsverksamheten 2000. Ufs2, Ranava3, DGPS4 För att upprätthålla en basorganisation för isbrytning och lotsning som kommer hela sjöfarten till del har en fast komponent beräknats för dessa verksamheter som en del i den totala 2Ufs = Underrättelser för sjöfarare Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel För isbrytningen har denna fasta del beräknats till ca och den rörliga till ca en mild vinter och ca en sträng vinter. Motsvarande fasta komponent för lotsningen beräknas till eller ca utifrån en bedömning att lots- avgifterna bör täcka av lotsningens totala kostnader, dvs. sammantaget åstadkoms full kostnadstäckning. Totalt innebär detta en ungefärlig kostnad om ca för farleds- hållningen inklusive en fast del av isbrytningen och lotsningen. Kostnader för och finansiering av den rörliga delen av lotsning och isbrytning samt kostnader för sjöräddning, inspektion och gemensam administration om sammanlagt ca behandlas alltså inte i detta sammanhang. Förbundet har inventerat de kostnader för far- ledshållningen som de 15 största hamnarna står för både inom och utom sina hamnområden. De kostnadsposter som tagits upp är underhåll, sjömätning, muddring, bogsering, isbrytning och övrigt. redovisade dessa 15 hamnar kostnader för ca inom hamn- området och ca utanför hamnområdet. Från- räknas på motsvarande sätt som för ovan kostnader för isbrytning och bogsering blir kostnaderna ca inom och ca utanför hamnområdena. De största kostnadsposterna är underhållsmuddring och underhåll av säkerhetsanordningar. För att få en totalbild av kostnaderna för farledshållningen bör noteras att det finns ett 50-tal allmänna hamnar och ett 10-tal lastageplatser med icke obetydlig trafik och vissa infrastrukturkostnader. Till alla dessa hamnar svarar för farledshållningen. drivs i affärsverksform med krav på full kostnads- täckning för hela verksamheten genom avgifter på sjöfarten. Detta begränsar möjligheterna att tillämpa en marginalkostnadsprissätt- ning. Lotsningen finansieras med av lotsavgifter och för vissa andra verksamheter som sjöfartsinspektion, sjökort m.m. tas särskilda avgifter ut som dock inte täcker motsvarande kostnader. Vissa delar som och finansieras del- vis med statliga anslag. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel tillämpar en tvådelad farledsavgift som tas ut dels efter fartygets storlek mätt i bruttodräktighet, dels efter lastad och lossad mängd gods. Kännetecknande är att avgiften speglar den genomsnittliga styckkostnaden och att något inslag av samhälls- ekonomisk marginalkostnadsprissättning inte finns. Intäkterna från farledsavgiften uppgår till ca med ungefär hälften från vardera delen. Räknat på gods ger det en genomsnittlig avgift på ca per ton. Till detta kommer en särskild lotsavgift som tas ut vid anlitande av lots. Lotsavgiften täcker enbart av kostnaderna för lotsning. Återstoden täcks av farledsavgiften. Lotsavgiften ger ca på årsbasis och tas ut dels efter fartygets storlek, dels den lotsade tiden. Fartygsdelen av farledsavgiften tas ut 12 gånger för ett kalenderår för lastfartyg och 18 gånger för färjor, därefter är fartyget befriat från denna avgift. Denna del är miljödifferentierad (se figuren) och varierar mellan 2,50 och per bruttoton (GT) beroende på svavel- och kväveoxidreningen. Det finns alltså ett incitament för att vidta miljöförbättrande åtgärder inbyggt i av- giftssystemet. Miljödifferentieringen i nuvarande farledsavgiftssystem NOX och S rabatt 0.9 Kr/GT Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Godsavgiften tas ut vid varje anlöp i förhållande till mängden lossat eller lastat gods. Avgiften är per ton gods. För vissa låg- värdiga godsslag är avgiften per ton. kan medge kommersiellt motiverade rabatter, som bl.a. lämnas till den transoceana linjetrafiken. Kravet på kostnadstäckning gäller på totalnivå och inte i de en- skilda sjötrafikområdena. Om varje geografiskt område måste täcka sina kostnader inom ramen för det nuvarande avgiftssystemet, skulle nämligen resultatet bli förändrade avgifter enligt vad som framgår av figuren 7.3. I syfte att motverka sådana effekter före- kommer därför korssubventionering mellan såväl olika geografiska områden som mellan olika verksamhetsgrenar. Figur 7.3 Den regionala utjämningen i nuvarande farledsavgifts- system -0,94 -0,82 -3,52 -4,07 -3,16 Som framgått tidigare kan kostnaderna för enbart det vi definierat som farledshållning uppskattas till ca . Räknat på samma godsvolym – – blir den genomsnittliga avgiften per ton. Eftersom kostnader i storleksordningen förutsätts ligga utanför systemet med farleds- avgifter blir naturligtvis den kvarvarande avgiften motsvarande lägre. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel 7.4.2Skiss till ett alternativt farledsavgiftssystem Det råder som framgått en bred enighet inom Godstransportdele- gationen om att avgifter för utnyttjande av transportinfrastruktur bör bygga på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna, dvs. den merkostnad som ytterligare ett fordon eller en farkost ger upphov till inklusive de externa effekterna i form av kostnader för bl.a. olyckor, trängsel och miljöpåverkan. Två frågor har stått i förgrunden när det gäller att omsätta denna princip till praktisk politik. För det första gäller det på vilken sikt marginal- kostnaderna skall beräknas, lång eller kort. Svaret från ekonomer är vanligen kort sikt. Den andra frågan avser de konkreta beräkningarna av marginalkostnaderna och hur tillförlitliga dessa kan anses vara. Särskilt gäller att miljökostnaderna, men även olycks- och trängselkostnader, är problematiska att beräkna. Ett annat problem i samband med marginalkostnadsdiskussionerna är hur man skall täcka de fasta kostnaderna. Verksamheter som kännetecknas av stordriftsfördelar har – åtminstone inom vissa intervall – fallande marginalkostnader och därmed uppstår ett finansiellt underskott. Teorin säger då att detta underskott skall finansieras på det sätt som innebär minsta möjliga störningar i efterfrågan och i samhällsekonomin. Detta kan leda till skatte- finansiering, men det kan också leda till fasta avgifter på trafiken eller påslag på den kortsiktiga marginalkostnaden beroende på effekterna på ekonomin av olika lösningar. Som framgått ovan har de fasta kostnaderna vad gäller statlig farledshållning finansierats som en del av affärsverksamhet, dvs. med avgifter från brukarna. En omfattande genomgång av förutsättningarna för marginal- kostnadsbaserade avgifter i det svenska transportsystemet har som nämnts redovisats av i rapporten 2000:10. En pilot- studie i detta ämne pågår också tillsammans med som underlag för uppföljningen av Europeiska kommissionens vitbok om rättvis trafikavgifter. För sjöfartens del kan konstateras att vid en marginalkostnads- prissättning kommer den helt övervägande delen av avgiften att avse kostnader för sjöfartens luftföroreningar. Mellan och av den kortsiktiga marginalkostnaden för sjöfarten bedöms enligt rapporten avse luftföroreningarna. En närmast försumbar del, –, avser tjänster och då har ändå såväl lotsningen som isbrytningen medräknats. Detta är inget att förvånas över, farleder och farledsservice är en klassisk kollektiv Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel vara med i stort sett enbart fasta kostnader. Hamnarna, som också utgör en del av sjöfartens infrastruktur och där marginalkostnads- prissättning också vore motiverad, har inte behandlats i den nämnda rapporten, men det finns anledning att tro att situationen inte är så annorlunda för deras del. Eftersom internationell sjöfart, till följd av internationella överenskommelser, inte belastas med skatter eller avgifter som motsvarar luftföroreningarna ger beräkningen som redan nämnts en klar belysning av hur stor del av sjöfartens samhällsekonomiska marginalkostnader som ligger utanför dagens farledsavgifter. Ett målmedvetet internationellt arbete krävs fort- sättningsvis av för att ge möjligheter att fullt ut och harmoniserat med omvärlden tillämpa den av Godstransportdele- gationen förordade kostnadsansvarsprincipen också inom sjöfarten. Arbetsgruppens slutsats har varit att en renodlad marginalkost- nadsmodell av bl.a. dessa skäl ännu inte är möjlig för den statliga farledshållningen. Mycket talar därför enligt arbetsgruppen för att en second best-lösning prövas som innebär att de totala kostnaderna för hållandet av infrastrukturen i hamnarna respektive de statliga farlederna täcks av användarna. Detta kan ske genom en tvådelad tariff. har i annat sammanhang diskuterat en uppdelning av farlederna i ett allmänt genomgående farledsnät längs kusten och från detta till hamnarna förgrenade tillfartsleder. Utgångspunkten i skissen är de 15 största hamnarna som viktiga noder för utrikes- handeln i ett sådant till landtransportsystemet kopplat hamn- och farledsnät. Tankegången illustreras av nedanstående fig. 7.4 som visar de genomgående kustlederna och från dessa tillfartsleder till hamnarna. Arbetsgruppen har tagit fasta på detta förslag i sitt avgiftsförslag. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Figur 7.4 Stomfarleder bestående av kustleder och tillfartsleder. Tanken med en tvådelad tariff är att en rörlig del av avgiften skall spegla de rörliga kostnaderna och en fast del skall täcka de fasta kostnaderna. Många exempel på denna avgiftsform finns, t.ex. telefonavgifter som delas i en abonnemangsavgift och en samtals- avgift. Kustlederna eller tungtrafikkorridorerna skulle vara ett naturligt statligt ansvar för att säkerställa sjöfart längs hela den svenska kusten. All sjöfart på svenska hamnar tillgodogör sig mer eller mindre den service som hållandet av detta kustnät innebär. Kostnaden för detta stomfarledsnät bör därför delas lika mellan all SOU 2001:61 Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel sjöfart på i relation till någon lämplig avgiftsparameter som fartygets storlek, godsvolymen eller någon kombination därav. Kostnaderna för tillfartslederna varierar beroende på farledernas längd och behov av utmärkning, trafikinformation, slussning m.m. och dessa kostnader skall slå igenom i den rörliga avgiften beroende på vilken farled som trafikeras. De årliga kostnaderna för kustle- derna kan grovt uppskattas till ca . Till detta skall läggas ca för de fasta kostnaderna för isbrytning och lotsning. Utslaget per ton gods ger detta en genom- snittlig allmän farledsavgift på ca . Särkostnaderna för tillfartslederna kan beräknas till ca . Kostnaderna för de olika farlederna varierar från som mest ca för farleden upp till Vänerhamnarna genom och ca för genom till som lägst ca för farleden in till . Här kan noteras att staten anslagsfinansierar driften av med ca (inklusive segla- tionsstyrelse). Baserat på dagens trafikvolymer ger detta en lokal farledsavgift för Vänersjöfarten på ca per ton (inräknat dagens anslag blir avgiften emellertid ), ca per ton för Mälarsjöfarten och per ton för trafiken på . Med detta synsätt skulle alltså farledsavgiften delas upp i en allmän farledsavgift, ca per ton gods, och en lokal farledsavgift som kommer att variera kraftigt per ton räknat med hänsyn till kostnaderna för respektive led och trafikens omfattning. Kon- sekvenserna av denna modell blir sådana att det med hänsyn till de transportpolitiska delmålen om tillgänglighet och positiv regional utveckling torde finnas skäl att delvis kompensera dessa variationer utifrån regionalpolitiska överväganden, vilket delegationen åter- kommer till nedan. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Exempel på skillnader i farledsavgifter för olika farleder utslaget per ton gods som lastas eller lossas i resp. hamn (milj. ton gods) Mälarhamn (4) En total godsomsättning i de svenska hamnarna på . Den allmänna farledsavgiften skall ge . Den lokala farledsavgiften skall ge . Som ett alternativ kan diskuteras att överföra ansvaret för till- fartslederna till respektive hamn och låta den lokala farledsavgiften ingå i fartygshamnavgiften. Utgångspunkten bör vara att efter- sträva praktiska och ekonomiska lösningar som sammantaget ger en rationell farledshållning. Detta kan innebära olika lokalt an- passade lösningar. Det som ovan beskrivits rörande alternativa system för farledsavgifterna får betraktas som en idéskiss. För att möjliggöra en ingående bedömning inför eventuella beslut om förändringar i avgiftssystemet, måste ytterligare kostnadsunderlag tas fram och konsekvenserna i olika avseenden för berörda aktörer närmare be- lysas. Det bör också noteras att den miljörelatering av farledsav- gifterna som finns i dagens system inte behandlats i skissen. En allmän förutsättning bör vara att ett nytt system ger minst lika goda möjligheter till miljörelatering som nuvarande avgiftssystem. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Godstransportdelegationen kan konstatera att uttaget av Sjöfarts- verkets farledsavgifter inte följer de transportpolitiska riktlinjerna fullt ut, dels därför att internalisering av miljöeffekter etc. inte skett även med beaktande av nuvarande miljörelatering, dels genom att avgifterna i bristande utsträckning är relaterade till kostnaden för hållande av respektive farled. Det bör därvid observeras att eftersom inte heller hamnavgifterna, som avser en större del av sjöfartens infrastruktur än den statliga farleds- hållningen, följer några sådana grundprinciper blir följden för nyttjarna av infrastrukturen en tämligen annorlunda situation än den som gäller på väg- och banområdet men mer lik den på luftfartsområdet. Delegationen konstaterar att det nuvarande svenska avgiftssy- stemet inom sjöfarten innebär ett avsteg i kostnadsansvaret i för- hållande till de övergripande principer som styr transportpolitiken i övrigt i både och inom EU. Det bör noteras att i många medlemsstater inom EU täcks farledshållningen helt eller delvis av staten med allmänna medel. har som nämnts också förhållandevis höga sådana farleds- kostnader pga. svårnavigabla skärgårdar och isbrytning m.m. Det finns enligt delegationens uppfattning därför anledning att förändra de svenska farledsavgifterna så att dessa mer uttalat grundas på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Beträff- ande frågan om full internalisering inom sjöfartssektorn bör den betraktas på samma sätt som inom vägtrafiken – avgifternas ut- formning bör anpassas till situationen i vår omvärld och regeringen bör driva på för en harmonisering inom EU. Det kan befaras att detta harmoniseringsarbete, bl.a. vad avser möjlighet att internalisera externa effekter som luftföroreningar i avgifts- systemet, kan komma att ta tid. Den skiss till ett förändrat farledsavgiftssystem som redovisats ovan är delegationens exempel på hur en förändring kan påbörjas i riktning mot mer kostnadsrelaterade sjöfartsavgifter. Förslaget be- höver utvecklas vidare på en rad punkter innan det kan ligga till grund för en konkret förändring av dagens avgifter. Delegationen anser att regeringen bör uppdra åt en utredare att i samarbete med och andra berörda parter utveckla farledsavgifterna med grund i delegationens skiss så att de kan bidra till effektiva och hållbara godstransporter. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Delegationen anser att den framtagna skissen väcker några ytter- ligare frågor om utvecklingen på kortare och som bör beröras här och som även bör beaktas i det fortsatta utvecklings- arbetet. För det första måste arbetet med att finna former för att på- skynda utvecklingen av mer miljövänliga fartyg och fartygsmotorer intensifieras. Enligt delegationens allmänna ståndpunkt är ekono- miska styrmedel ett viktigt inslag i ett sådant arbete. Möjligheterna att inom ramen för nuvarande regelverk inom EU via avgifter ge incitament för den önskade utvecklingen inom miljö- och säker- hetsområdena, bör analyseras noga som en del i en utveckling av farledsavgifterna. I avsnitt 7.6 berörs det arbete som bedrivs inom kommissionen med dessa frågor. Delegationen uppmanar regeringen och att samverka med kommissionen och andra medlemsstater i dessa strävanden. Sjöfartens uttalat interna- karaktär gör en sådan samverkan än mer viktig. För det andra anser GTD att det kan ifrågasättas om det är möjligt att kombinera marginalkostnadsprincipen för farledsavgif- terna med nuvarande finansieringsmodell av . Detta är en fråga som bör analyseras vidare. Delegationen inser för det tredje att en reform där avgifterna tydligare anpassas till kostnaden för hållande av varje farledsområde för sig, skulle kunna komma i konflikt med det transportpolitiska delmålen om tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveckling i särskilt norra delar, men även i områden i inlandet med omfattande sjöfart. GTD bedömer därför att detta torde leda till behov av nya resurser i form av statsbudgetanslag för täckande av sådana kostna- der för speciellt isbrytningen som inte kan bäras fullt ut av farledsanvändarna. Som framgått har arbetsgruppens skiss till nytt avgiftssystem förutsatt att isbrytningens rörliga kostnader på ca 100–fortsättningsvis inte skulle belasta handelssjöfarten. Regionalpolitiskt motiverade insatser från statens sida bör enligt delegationens mening redovisas öppet och inte byggas in i avgifts- systemet. Det kan i sammanhanget noteras att det regionalpolitiska transportstödet till , som delegationen återkommer till nedan i avsnitt 7.7, numera även omfattar sjötransporter mellan hamnar efter och svensk territorialgräns, dvs. i princip samma område som farledsavgifter avser. Delegationen vill även i detta sammanhang peka på att EU inom TEN-systemet accepterat att isbrytning är en del av infrastrukturen Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel och bidrag kan därigenom under vissa förhållanden lämnas vid investeringar i fartyg etc. Det finns goda argument för regeringen att inom EU driva frågan om att anpassa den gemensamma transportpolitiken så att de generella reglerna för avgiftssättningen inom gemenskapen – som i enlighet med ovanstående bedömning förhindrar eller i varje fall försvårar en fortsättning av nuvarande nationella korssubventionering – kompletteras med möjlighet till stöd från EU för särkostnader för drift som medlemsstater har inom TEN-nätet pga. av geografi och klimat – The Nordic Dimension inom transportsektorn. Även inom andra trafikslag torde sådana merkostnader kunna påvisas för snöröjning, tjälskador etc. Godstransportdelegationen konstaterar att nuvarande modell för kostnadsansvar och avgiftssättning inom sjöfartssektorn innebär avsteg från de övergripande principerna. farledsavgifter bör därför så långt möjligt anpassas till samhälls- ekonomisk marginalkostnad. Delegationen har ovan redovisat en skiss på hur avgifts- systemet skulle kunna förändras som ett första steg. Djupare analyser krävs emellertid för att kunna ta fram ett slutgiltigt förslag.