sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta gäller även vid överlåtelser av hela eller delar av kommunens eller ett kommu- nalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter. ställer sig där bakom de tankegångar och förslag som redovisas i regeringens proposition 2001/02:58. Genom en aktiv ägarstyrning kan det allmännyttiga bostadsfö- retaget kombinera en affärsmässig inriktning med en tydlig social 14Karlén (1998), s. 41. 15SOU 2001:27, s. 160. profil.16 Ett exempel är i som erhöll kompletterande ägardirektiv med en uttalad bo- stadssocial dimension. I Mimers nya ägardirektiv framgår bland annat följande: /---/ Företaget ska aktivt motverka segregation. Det sociala ansvarsta- gandet måste delas av alla aktörer på bostadsmarknaden. som stor fastighetsägare är normbildare. /---/ Verksamheten ska utifrån en social grund och på långsiktiga och affärsmässiga principer skapa den kommunnytta som gör det motiverat för stad att äga bolaget. vill betona vikten av att kommunerna i större utsträckning använder sig av ägardirektiv för att det kommu- nala bostadsföretaget aktivt skall ta ett bostadssocialt ansvar och där- med ha en viktig roll för att kommunerna skall kunna fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen gentemot alla kommuninvånare. Antalet kommuner med bostadsbrist har ökat . bodde av landets invånare i en kommun med bostads- brist, är motsvarande siffra . ökade antalet le- diga lägenheter för omedelbar uthyrning mycket kraftigt fram till 1998.17 uppgick antalet sådana lägenheter till totalt 3 500 för att året därefter nå upp till toppnoteringen 62 250. har antalet sådana lägenheter återigen minskat: var antalet 48 700 och 2001 närmare 37 800 hyreslägenheter.18 Allmännyttan hade en större andel lägenheter till uthyrning (3,) jämfört med privata fastighetsägare (1,). Motsvarande andel var 4 respektive . Andelen outhyrda lägenheter var för allmännyttan och 16Detta utvecklas i Svenska Kommunförbundets skrift Ägarstyrningens struktur och verktyg (2000), som ingår som en delrapport i förbundets projekt kommunens bostads- företag. 17Lägenheter lediga för omedelbar uthyrning ingår som en del i samlingsbegreppet outhyrda lä- genheter, vilket består av delmängderna lägenheter lediga till uthyrning (vilket är den statistik som kommittén refererar till i det aktuella avsnittet), utrymda för reparation eller ombyggnad, ut- rymda på grund av förestående rivning samt outhyrda av annan orsak. 18SCB (2001). för privata bostadsföretag, och denna andel outhyrda lägen- heter motsvarar på årsbasis i uteblivna hyresintäkter.19 Bristen på bostäder är till stor del koncentrerad till tillväxtregio- ner och högskoleorter, medan lediga lägenheter huvudsakligen finns i kommuner utanför storstadsregionerna. Cirka 32 000 () av de lägenheter som var lediga för uthyrning fanns i kommuner med färre än 75 000 invånare. Utvecklingen i har inneburit en regional polarisering när det gäller befolkningsutveckling och bostadstillgång. Å ena sidan finns ett mindre antal expansiva kommuner och regioner med befolkningsök- ning och brist på bostäder. Å andra sidan har flertalet kommuner en befolkningsminskning och oftast också överskott på bostäder.20 Hemlöshet är dock inte, vilket kan förefalla paradoxalt, enbart be- gränsad till kommuner med bostadsbrist, utan även i kommuner som har ett överskott på lägenheter kan bostadsföretagen välja att inte hyra ut till hushåll som har en svag ställning på bostadsmarknaden. Detta illustreras av det faktum att av de tio kommuner som 1999 hade flest antal rapporterade hemlösa enligt kartläggning, tillhörde endast hälften någon av de 32 kommuner som enligt inventering uppvisade någon bostadsbrist.21 Trots att det i hälften av landets kommuner som då hade flest antal hemlösa inte existerade någon bostadsbrist, valde bostadsföretagen att inte hyra ut till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. 7.3.3Kommunens ansvar för särskilda grupper Enligt socialtjänstlagen 7 §, andra stycket, skall socialnämnden i sin verksamhet bland annat främja den enskildes rätt till bland annat bostad. Den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft innebär ingen förändring i detta avseende.22 En van- ligt förekommande missuppfattning är att detta lagrum skulle möj- liggöra för en enskild att åberopa en rätt till bostad genom soci- 19SCB (2001). 20Sveriges nationalrapport /---/, s. 17. 21Socialstyrelsen (2000), s. 29; (1999), s. 3. Bearbetningen av myndigheternas upp- gifter har gjorts av och (2000), s. 7. 22SoL 7 §, andra stycket, motsvaras av 3 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen (2001:453). altjänstens försorg, men så är inte fallet vilket kommittén utförligt belyser i kapitel 5. I den aktuella paragrafen framhålls enbart att socialnämnden skall främja den enskildes rätt till bland annat bo- stad, vilket inte är liktydigt med att socialnämnden har en allmän skyldighet att tillhandahålla en bostad. (dir. 1991:50) betonade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), att ansvar för boen- defrågor var och är begränsat till särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för människor med funktions- hinder. Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostä- der /---/ ligger inte hos utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter.23 särskilda åtaganden avser alltså äldre samt psy- kiskt och fysiskt funktionshandikappade människor. Lagbestäm- melsernas utformning är desamma i gamla som i nya social- tjänstlagen med ikraftträdande fr.o.m. . För äldre stadgas i nuvarande SoL 19–20 §§:24 skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med re- spekt för deras självbestämmande och integritet. skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lätt- åtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och om- vårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. När insatserna i hemmet är otillräckliga skall de äldre erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Till kommunernas skyldighet att inrätta särskilda boendeformer räknas bland annat ålderdomshem och olika former av servicebostäder. Lägenhet i hyrs på samma sätt som vanliga bostäder. Det bör tilläggas att godkände ett program för förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och lång- varigt sjuka (prop. 1984/85:142, bet. 1984/95:BoU24, rskr. 1984/ 85:347), där det i ett av målen bland annat slogs fast att alla har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad; de- partementschefen gjorde en åtskillnad mellan å ena sidan ett insti- 23SOU 1994:139, s. 309. 24SoL 19–20 §§ motsvaras av 5 kap. 4-5 §§ i nya socialtjänstlagen (2001:453). tutionsboende och å andra sidan ett självständigt boende, där det senare förutsätter att bostaden upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt och där stöd, hjälp och vård lämnas med respekt för den boendes integritet och självbestämmanderätt (prop. 1984/85:142, s. 10). I den utredning som föregick regeringens för- slag, Bo på egna villkor (SOU 1984:78), pekade arbetsgruppen på att många människor vistas på olika slags institutio- ner utan att i egentlig mening betraktas som boende: De allra flesta av dem har ingen egen bostad utanför den institution där de vistas. De saknar ofta den grundläggande rätten att rå sig själva och de har bara begränsade möjligheter att umgås med egna vänner och anhöriga om omge sig med egna tillhörigheter. Även i regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) betonades integritet som en av tre grundläggande principer för äldreomsorgen: integritet, trygghet och valfrihet. Valfriheten lyftes fram för att markera äldres rätt att utforma sitt eget liv, att kunna välja bostad osv. Det är mot denna bakgrund man skall se dåvarande ändringen av socialtjänstlagen 19 §, som trädde i kraft (1997:313), där det betonas att äldre skall leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet.25 För fysiskt och psykiskt funktionshindrade stadgas i nuvarande SoL skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlig- het att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. skall medverka till att den enskilde får en menings- full sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende. Den vanligaste formen av bostad med särskild service är grupp- bostad. bodde 4 000 personer med psykiska funktionshin- der i särskilda boendeformer. är det uppenbart att per- soner med svåra funktionshinder inte får sina behov tillgodosedda i full utsträckning, konstaterar (2001, s. 25I tidigare lydelse stadgades leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. 26SoL 21 § motsvaras av 5 kap. 7 § i nya socialtjänstlagen (2001:453). Dels kan det bero på domstolstrots från kommunernas sida i samband med verkställighet av en dom som ger en enskild rätt till vissa förmåner enligt socialtjänstlagen eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt utred- ningen Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) har de flesta fallen av domstolstrots förekommit inom LSS-området. Ett annat skäl är att de personer som omfattas av LSS personkrets inte har sökt eller fått den aktuella insatsen. LSS kan beskrivas som en rättighetslag där syftet är att tillför- säkra personer med livslånga eller med mycket långvariga funk- tionshinder det särksilda stöd de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga andra mäniskors (prop. 1992/93:159). De insats som LSS avser tillgodose är bland anant personlig assistans eller kontaktperson samt bostad med särskild service. Förutsättningen för att omfattas av LSS är att den enskilde tillhör någon av lagens tre personkretsar. De två första är desamma som den tidigare Omsorgslagen, dvs. utvecklingsstörning (person- krets 1) och begåvningshandikapp till följd av hjärnskada (person- krets 2). För personer med psykiska funktionshinder är främst per- sonkrets 3 tillämpbar. föreslog i sitt slutbe- tänkande Välfärd och valfrihet (SOU 1992:73) att kriterierna för psykiskt funktionshindrade att omfattas av LSS skulle utvidgas. I om utvärderingen av psykiatrireformen är slutsatsen att LSS bör stärkas. pekar på att män- niskor med mycket omfattande behov som exempelvis psykiskt störda missbrukare så gott som helt [saknar] insatser enligt LSS. Fördelen för en psykiskt funktionshindrad att omfattas av LSS i stället för socialtjänstlagen är bland annat att rätten till insatsen är starkare och att insatserna med vissa undantag är kostnadsfria. Övriga personer med svag ställning på bostadsmarknaden Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är, som påpe- kades i kapitel 2, en avsevärt större grupp än de som brukar definie- ras som hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga dispo- nibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Personer som tillhör denna kategori befinner sig alltså i farozonen för att under någon eller några perioder av sitt liv hamna i hemlöshet enligt gängse definition. En svag ställning på bostadsmarknaden innebär att den enskilde inte kan eller har stora svårigheter att erhålla en bostad på den re- guljära bostadsmarknaden, eller löper en överhängande risk att bli av med sin befintliga bostad. Svårigheten att erhålla en bostad hänger samman med att såväl privata som allmännyttiga bostadsfö- retag ställer allt högre krav på bostadssökande, vilket är möjligt ef- tersom dessa har en oinskränkt rätt att sätta upp egna villkor som bostadssökanden måste uppfylla för att komma ifråga för en bostad, förutsatt att dessa inte strider mot gällande lagstiftning.27 För dessa människor återstår det att ansöka om bistånd i annan form enligt socialtjänstlagen §.28 Men möjligheten för en enskild person som vare sig tillhör kategorin äldre eller funktionshindrade, att beviljas bistånd för att erhålla en bostad ändrades 1998 från att ha varit en uttalad rättighet för den enskilde till att bli en befogenhet men inte skyldighet29 för kommunen att lämna bistånd, som den enskilde klienten –2001 har saknat möjlig- het att genom förvaltningsbesvär överklaga det materiella innehållet i beslut som rör §. En person som exempelvis har ansökt om bistånd för boende eller för att reglera en hyresskuld för att undgå vräkning eller som en förutsättning för att erhålla en bostad, har med andra ord haft en betydligt mer försvagad position gentemot kom- munens socialtjänst jämfört med tidigare. Fr.o.m. ändras bestämmelserna om rätten till bistånd så att hittillsvarande begränsningar om rätt till annat bistånd utmönstras ur lagen. Den nya socialtjänstlagen innebär därmed, i princip, en återgång till vad som gällde före . I samband därmed kan alla former av biståndsbeslut överklagas genom förvaltningsbesvär. Denna förändring innebär sammantaget att kli- entens position stärks. Men det innebär å andra sidan inte att den en- skilde klienten därmed har en stark ställning i förhållande till social- tjänsten, eftersom inte har en ovillkorlig skyldighet att bistå med en bostad i likhet med vad fallet är beträffande äldre och funktionshindrade, inte ens om vederbörande hotas av vräkning. Som framgår av kapitel 5 föreslår kommittén att socialtjänstlagen skall kompletteras med en särskild föreskrift om att rätten till bi- stånd skall omfatta en fast bostad för människor som är att betrakta 27Förbud mot exempelvis etnisk diskriminering återfinns i lagen (1994:134) mot etnisk diskrimi- nering och förbudet mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § . 28Uppdelning av olika former av bistånd infördes i SoL fr.o.m. . Denna upp- delning upphör fr.o.m. när den nya socialtjänstlagen träder i kraft. 29Socialtjänstutredningens uttryck i dess slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97), s. 84. som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. 7.4Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser Med en sekundär bostadsmarknad avses i detta sammanhang att hyr ut en bostadslägenhet i andra hand (andra- handsupplåtelse) – kombinerat med särskilda tilläggsvillkor – till en person som inte själv kan erhålla ett förstahandskontrakt på den vanliga bostadsmarknaden. Upplåtelseformen innebär bland annat att hyresgästen saknar det besittningsskydd som vanliga hyres- gäster har. I avsnitt 7.4.5 ges en närmare beskrivning av rättsläget vid andrahandsupplåtelse i allmänhet och på den sekundära bo- stadsmarknaden i synnerhet. Den sekundära bostadsmarknaden kan grovt delas in i följande boendeformer, som i sin tur bildar steg i en boendetrappa (1998, 2000). Det finns många lokala varianter avseende såväl inne- håll som beteckningar. I själva verket kan två kommuner använda samma begrepp för olika typer av boendeform.30 N Grupp- eller kategoribostäder omfattar det som tidigare kallades ungkarlshotell men utgörs också av sådana sammanhängande grupper av bostäder i trappuppgångar eller hela hus som etable- rats för missbrukare och/eller psy- kiskt funktionshindrade och där de boende hyr lägenheter av . N Träningslägenheter ses ofta som ett led i en utslussningsverk- samhet. Dessa lägenheter hyrs ofta ut möblerade. Avsikten är inte att hyresgästen skall överta bostaden permanent. Lägen- heterna kan vara insprängda i vanliga hyreshus. N Sociala kontrakt innebär att klienten hyr bostad i andra hand av socialförvaltningen (försökslägenheter, kommunala kontrakt, övergångslägenheter etc.). Målet är ofta att klienten skall överta kontraktet. 30 I exempelvis överensstämmer innebörden och syftet med träningslägenheter med ovannämnda definition av sociala kontrakt. kartläggning visar att 242 av landets kommuner () har en sekundär bostadsmarknad och/eller en logimark- nad.31 Inom en kommun förekommer flyttningar mellan den se- kundära bostadsmarknaden och den s.k. logimarknaden, dvs. här- bärgen, hotell och jourlägenheter som upplåts helt utan hyres- kontrakt. I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av antalet (uppgivet behov) . Utvecklingen av sekundära bostadsmarknaden och logi- marknaden (uppgivet behov), 1973, 1990 och 2001 (utbud) Sociala kontrakt + trä- Totala antal specialkontr. Källor: (1996), s. 223 och (2001). Uppgifterna baseras på Nykterhetsvårdsundersökningens betänkande SOU 1967:36-37. utgår från resultat redovisade i för missbrukare (1975). baseras resultatet på (1996) avhandling. grun- dar sig resultatet på data från bostadsmarknadsenkät. När uppgifterna bryts ner per boendeform framkommer, att av landets kommuner har försöks-/övergångslägenhe- ter/motsvarande, har träningslägenheter/motsvarande, har kategoriboende/gruppboende/motsvarande och har här- bärgen/korttidsboenden/jourlägenheter och annan form av tillfällig logi. finns kommuner som trots registrerad hemlöshet inte ägnar sig åt andrahandsupplåtelse utan i stället har kunnat erbjuda förstahandskontrakt via företrädesvis det kommunala bo- stadsföretaget. I figur 7.1 redovisas omfattningen av specialkontrakt per 10 000 invånare i landets olika kommuner. 31 Resultatet av kartläggning för har inte publicerats i skrift, men delar åter- finns på myndighetens hemsida (). Kommittén har fått tillgång till underlags- materialet, och därmed kunnat bearbeta det ytterligare. har kompletterat med uppgifter från de kommuner som inte ursprungligen har besvarat enkäten i den del som bl.a. gäller sekundära bostadsmarknaden. Specialkontrakt per 10 000 invånare i landets kommuner Specialkontrakt per 10 000 invånare Källa: Statistik bearbetad av SCB, baserat på Följande kommuner har mer än 30 specialkontrakt per 10 000 in- vånare vilket skall jämföras med samma kommuners antal hemlösa per 10 000 invånare: Kommuner med mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare (2001) per 10 000 inv. per 10 000 inv. Den sekundära bostadsmarknadens huvudsyften är att ge någon form av bostad åt hemlösa samt att ge dem träning i eget boende och/eller referenser så att de skall kunna (åter)-integreras på den reguljära bostadsmarknaden. Specialkontrakt i kommunen – här liktydigt med försöks- och träningslägenheter, kategoribostäder och liknande bostäder som upplåter med andra- handskontrakt till svårplacerade hushåll – är huvudsakligen det man menar med sekundär bostadsmarknad. Tabell 7:2 visar sam- bandet mellan antalet specialkontrakt enligt enkät per 10 000 invånare och antalet hemlösa i inven- tering per 10 000 invånare i de 30 kommuner där flest specialkontrakt tecknats. Ett positivt samband kan konstateras vil- ket betyder att där det finns många specialkontrakt i relation till befolkningen finns det också många hemlösa i relation till befolk- ningen. Det bör noteras att de som har någon form av specialkon- trakt inte räknats som hemlösa i undersökning. I en vidare analys (med samtliga kommuner) fann man att detta för- hållande inte förändrades även om man tog hänsyn till skillnader mellan kommunerna beträffande, medianinkomst, regiontillhörig- het m.m. 32 Uppfattningen att specialkontrakt motverkar hemlöshet får alltså inget stöd, snarare tyder beräkningarna på det motsatta för- hållandet. 7.4.2Framväxten av en sekundär bostadsmarknad Den sekundära bostadsmarknaden växte fram och har permanentats och fortsatt att växa . Ge- nom att anvisa specialkontrakt till klienter som inte kunde erhålla bostäder på den reguljära bostadsmarknaden uppnådde såväl bo- stadsföretagen som fördelar, fast från skilda utgångs- punkter: För bostadsföretagen kan det vara ett sätt att upprätthålla sina krav på bostadssökande och ändå få hyresintäkter från dem som inte godkänns. kan dessa fördelar uppnås relativt riskfritt genom att kommunen garanterar hyreskostnaden vid betalningsförsummelse och att specialkontraktets utformning leder till hyresgästens omedelbara vräkning vid fall av störningar, och att detta t.o.m. sker på bekostnad och ansvar. För och socialnämnden har det varit viktigt att visa att man inte lämnar kommunens invånare åt sitt öde, utan att alla har tak-över-huvudet. Spridningseffekten till ett allt större antal kommuner kan i första hand tillskrivas en imitationsprocess där kommun A har en tendens att ta efter en viss metod eller modell som tillämpas i kommun B 32 Se vidare bilaga 3, Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner. och C, alldeles oavsett om det finns oberoende utvärderingar som visar nackdelar och negativa effekter. Flera studier visar nämligen att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom kli- enten bland annat inte har något garanti eller uttalad rätt till en bo- stad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav (1996). Dessa erfarenheter finns även i , vilket vid Byggforskningsinstitutt har visat i en rapport som presenterades vid första nordiska semina- riet om hemlöshetsforskning.33 I slutänden blir det en ansamling av klienter som fortsätter att inneha andrahandskontrakt eftersom de inte kan erhålla förstahandskontrakt, trots att de har skött sina bo- enden klanderfritt och utan anmärkning. Men det hindrar inte att boendetrappan har blivit populär bland många av landets kom- muner, dock inte alla. Det finns som påtalades tidigare fortfarande exempel på kommuner som trots hemlöshet och annan social pro- blematik har valt att inte introducera boendetrappan och därmed en sekundär bostadsmarknad, utan i stället arbetar med lösningar som inte inskränker hyresgästens besittningsskydd. 7.4.3Föreställningen att klara eget boende har genom att agera som hyresvärd tagit på sig den dubbla och motstridiga rollen att vara både hjälpare och hyresvärd åt de klienter som är utestängda från den reguljära bo- stadsmarknaden. Skälen till denna exkludering kan variera, men en viktig förklaring är att de inte blir godkända av hyresvärdarna på grund av bristande betalningsförmåga, betalningsanmärkningar, hyresskulder, anmärkningar hos tidigare hyresvärdar, osv. Enligt Boendesociala beredningens bedömning 1999 är det svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad, alldeles oavsett om det råder en generell brist eller ett överskott på bostäder i kommunen. Forskarna (2000) konstaterar i en undersökning av 112 hushåll i som uppburit bostadsbidrag, att hushåll med knapp ekonomi mö- ter fler barriärer eller hinder då de agerar på bostadsmarkanden. Krav på fast anställning, borgen, rätt etnisk bakgrund, rimligt an- tal barn, samt en viss skepsis mot ensamstående med barn är hinder 33 Dyb (2001). vi tidigare kände till och som bekräftats [i forskarnas intervjuun- dersökning].34 Denna bild bekräftas också av de intervjuer som genomförde 1999 inom ramen för sin kartläggning av hemlösheten i . I flera av kommunerna är det svårt för de som är socialbi- dragsberoende att bli godkända som hyresgäster, konstaterar man, och nämner som exempel kommuner där bostadsbolaget inte accepterar socialbidragstagare som hyresgäster med mindre att det finns en borgensman som kan garantera hyran. I andra kommuner finns exempel på bostadsbolag som inte accepterar hyresgäster som uppbär försörjningsstöd, även om de kan ordna en borgensförbin- delse. För den som är beroende av försörjningsstöd och som vill flytta till är därmed enda möjligheten att se till att få ett socialt kontrakt genom , konstaterar sen.35 Möjligheten att erhålla en bostad med andrahandskontrakt styrs inte enbart av klientens behov, utan också av att han eller hon be- döms klara eget boende samt förbinder sig att genomgå olika ty- per av aktiviteter.