sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är också oklart hur användbara de publika telenäten är i dessa lägen. Man kan dock konstatera att anläggningar som saknar reservkraft blir obrukbara och att de reservkraftresurser som finns i de publika telenäten är begränsade. Som har nämnts finns det därför risk för en moment 22-situation. Denna risk kan dock till stor del elimineras om elbranschen i fram- Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen tiden kan anslutas till ett kommunikationssystem med s.k. TETRA-standard. Denna fråga utreds f.n. av Statskontoret. Totalförsvarets beroende av el ÖCB har genomfört flera utredningar i syfte att kartlägga totalför- svarsfunktionernas beroende av en fungerande elförsörjning. Dessa utredningar har framförallt gjorts med inriktning på förhållandena vid höjd beredskap. I korthet visar det material som har samman- ställts att totalförsvaret är mycket elberoende. Flertalet funktions- ansvariga myndigheter har inte tidigare gjort någon ingående analys av den egna funktionens beroende av eltillförsel från elnätet eller genom reservkraft och de konsekvenser som ett elavbrott av olika varaktighetstid får för funktionens förmåga att nå uppställda mål. ÖCB bedömer att detta är en allvarlig brist med tanke på att elsystemet är svårt att skydda mot sabotage och flygbekämpning och att de avbrottstider som kan bli aktuella vid höjd beredskap kan vara betydligt längre än vad som har förutsatts i planerings- sammanhang. I viss utsträckning finns reservkraft installerad. Någon övergripande strategi för vilka verksamheter som bör förses med reservkraft finns dock inte inom totalförsvaret. Elberoendet är för flertalet totalförsvarsfunktioner gränsättande för verksamhetens förmåga att fullgöra sina uppgifter vid höjd beredskap. Vid ett totalt elbortfall kommer mycket lite verksamhet att kunna fortgå. Av de funktioner som har granskats närmare inom ramen för ÖCB:s infrastrukturprojekt bör funktionerna Psykologiskt försvar och Befolkningsskydd och räddningstjänst, om kraven inte ställs alltför högt, kunna fullgöra sina uppgifter också vid ett totalt elbortfall. Däremot är det mycket tveksamt om detta också gäller funktionerna Civil ledning, Ordning och säkerhet och Hälso- och sjukvård. Försvarsmakten anser sig i princip vara oberoende av extern tillförsel av el då den är krigsorga- niserad. Man producerar då sin egen elkraft i mobila eller stationära elverk. I fred eller i ett beredskaps- och mobiliseringsskede finns dock ett beroende av tillförsel av el från elnätet. Övriga totalför- svarsfunktioner är i många fall starkt beroende av ett fungerande elsystem för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter vid höjd be- redskap. Detta gäller bl.a. stora delar av transportsektorn, livsme- delsdistributionen och hela den finansiella verksamheten. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen 6.2.2Bedömning av sårbarheten inom elförsörjningen Vid en bedömning av sårbarheten inom elförsörjningen finns det anledning att ta hänsyn till vilken typ av hot som elsystemet kan komma att bli utsatt för. Allmänt sett gäller att stam- och region- näten är svåra att skydda mot sabotage, flygbekämpning och andra avsiktliga angrepp men att de sällan drabbas av väderrelaterade störningar. Man kan dock inte helt att bortse från risken för denna typ av störningar. Vid ett antal tillfällen har is- och saltbildning förekommit också på stamnätet. Om klimatförändringar skulle medföra kraftigare oväder med vindstyrkor över 40m/s kan väder- relaterade störningar bli vanliga också i stam- och regionnäten. Tekniska fel i stam- och regionnäten kan i regel genom om- kopplingar vilket medför att abonnenterna sällan drabbas. Lokalnäten är å andra sidan känsliga för problem med snöoväder och andra väderrelaterade störningar. Dessa och andra fel drabbar i regel abonnenterna i form av elavbrott då möjligheterna till om- koppling vanligen är begränsade i lokalnäten. Avbrotten kan i vissa fall bli långvariga. Däremot är det inte sannolikt att en angripare väljer att försöka slå ut det svenska elsystemet genom angrepp mot lokalnäten eller anläggningar i dessa. Mängden av nät och anlägg- ningar medför att en sådan strategi förutsätter mycket stora insat- ser för att lyckas. Stam- och regionnäten kan utsättas för olika typer av angrepp. Konsekvenserna på kort sikt blir ungefär desamma vilket angrepps- sätt angriparen än väljer. Däremot kan avbrottets varaktighet variera starkt beroende på vilka anläggningar som slås ut. Sårbar- heten i elsystemet ligger på en sådan nivå att ett totalt och lands- omfattande avbrott i elförsörjningen kan bli följden vid ett antal samtidiga angrepp på anläggningar och ledningar. Tiden för att reparera elsystemet efter ett angrepp varierar med hänsyn till vilka komponenter i systemet som förstörs. och transformato- rer tar att reparera eller ersätta än stolpar och ledningar. ÖCB har med utgångspunkt från underlag som har tagits fram inom bedömt att en begränsad grupp av personer genom ett antal samtidiga angrepp kan slå ut stora delar av det svenska elsystemet eller elförsörjningen i en region. Genom ett be- gränsat antal flyginsatser bedöms samma effekter kunna uppnås. Det bör betonas att de insatser som erfordras är så begränsade att det inte krävs en nationalstats resurser för att genomföra ett sådant angrepp och därmed åstadkomma ett totalt sammanbrott. Det krävs därför inga avancerade eller sofistikerade vapen för att Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Konventionella vapen i form av sprängämnen och granatgevär är tillräckliga. Flygburna precisionsvapen kan också användas. Däremot krävs ingående kunskaper om elsystemets uppbyggnad. Sådana kunskaper är inte omöjliga att förvärva för en utomstående. Det finns också ett antal personer inom elbranschen som har dessa kunskaper. Möjligheterna att minska elsystemets sårbarhet för sabotage och andra avsiktliga angrepp bedöms vara begränsade. Nätets omfatt- ning och bristen på bevakningsresurser medför att det i praktiken är omöjligt att bevaka annat än en del av de allra viktigaste punk- terna i stam- och regionnäten. Det bästa sättet att minska sårbar- heten för avsiktliga angrepp är att se till att tillräckliga reparations- resurser finns, att olika typer av komponenter finns tillgängliga i förråd och att elföretagen har tillförlitliga sambandssystem för att kunna leda och samordna reparationsarbetet. Vid ett längre avbrott kan i vissa fall s.k. ö-drift organiseras. De tekniska problemen kring ö-drift bedöms dock vara betydande. Det finns exempel på lyckade försök men också på motsatsen. Sannolikt är det svårt att genomföra ö-drift i mer betydande om- fattning annat än i norra och på . Bristen på snabbt reglerbar kraftproduktion i medför att ö-drift sanno- likt endast är möjlig i liten omfattning i och . När resultat föreligger av de utredningar som f.n. bedriver kommer det att vara lättare att bedöma vilka möjligheter till ö-drift som finns i olika delar av landet. De tekniska möjligheterna att vid effektbrist enbart förse prio- riterade användare med el är små. måste bruttotillförseln av el vara 50–100 gånger större än behovet hos den prioriterade an- vändaren på grund av att tekniska möjligheter att koppla bort icke prioriterade användare saknas. Under fredsförhållanden saknas dessutom juridiska förutsättningar för att prioritera samhällsviktiga användare av el. Under dessa förhållanden gäller de leveransavtal som har ingåtts mellan elföretagen och kunderna. Avsteg från leve- ransavtalen kan medföra skadeståndskrav mot elföretagen. Elförsörjningens beroende av datorstöd är enligt de flesta bedömare relativt begränsat. De styrsystem som används uppges också vara skilda från omvärlden genom olika typer av säkerhets- anordningar. Det är dock oklart om dessa åtgärder är tillräckliga för att förhindra IT-relaterade angrepp mot elförsörjningen. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Enligt utredningens uppfattning bör säkerheten i elförsörjningen förbättras såväl i fredstid som vid höjd beredskap. Det är angeläget att minska stam- och regionnätens känslighet för avsiktliga angrepp och avsiktlig skadegörelse. Elförsörjningens betydelse för det svenska samhället är sådan att man inte kan acceptera att sabotage av en relativt begränsad omfattning kan medföra mycket långvariga och omfattande elavbrott i vitala delar av landet. Inte heller kan man acceptera att det finns en risk för moment 22- situationer p.g.a. samtidiga och samverkande avbrott i elförsörj- ningen och telekommunikationerna. Elavbrott som beror på tekniska fel eller väderrelaterade skador på lokalnäten kommer alltid att förekomma. har haft en låg frekvens av sådana avbrott. Enligt utredningen uppfattning är det angeläget att denna typ av störningar hålls på en låg nivå också . De påståenden som förekommer om att underhållet av elnätet har försämrats efter avregleringen är därför oroande. Vissa händelser som har inträffat gör det också motiverat att ifrågasätta om säkerheten i elförsörjningen är tillräcklig. Utredningen anser också att det i vissa fall har tagit alltför för elföretagen att reparera näten i samband med avbrott efter snöstormar. Utredningen konstaterar att lagstiftningen inom elområdet bör ses över i syfte att göra det möjligt att skärpa säkerhetskraven. Utredningen anser också att tillsynen inom elområdet måste för- bättras väsentligt och att säkerhetsaspekterna bör ges ett större utrymme i den tillsyn som bedrivs. Detta förutsätter att ett starkare stöd för en säkerhetsinriktad tillsyn skapas i ellagen och att myndighetsorganisationen inom tillsynsområdet reformeras. Andra pågående utredningar kan komma att redovisa förslag som bidrar till en förbättring av elsäkerhetsläget. Med hänsyn till elsäkerhetsfrågornas betydelse har denna utredning dock valt att redovisa egna förslag inom detta område. Enligt utredningens uppfattning bör möjligheter skapas för att prioritera samhällsviktiga användare om effektbrist uppstår i samband med skador eller avbrott i elförsörjningen under fredsförhållanden. Detta förutsätter författningsändringar. Det är angeläget att de tekniska förutsättningarna för att prioritera samhällsviktiga användare förbättras. Utredningar om förbättrade tekniska förutsättningar för att genomföra prioriteringar pågår vid . Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Utredningen konstaterar att elförsörjningen internationaliseras allt mer. Detta sker dels genom ett ökat utländskt ägande av före- tag i elbranschen dels genom utbyggda utlandsförbindelser. Elsystemet i är till stor del integrerat med elsystemen i de övriga nordiska länderna. Denna utveckling måste beaktas i säkerhets- och beredskapsarbetet. Reparationsresurserna framförallt vad gäller stam- och region- näten är en gränssättande faktor för möjligheterna att upprätthålla elförsörjningen vid höjd beredskap. De torde också vara gränssät- tande vid omfattande och oväntade skador på nätet i fred. Detta gäller inte minst tillgången på montörer som kan arbeta i stam- och regionnäten. F.n. genomförs utbildningsinsatser för att öka till- gången på montörer som är behöriga att arbeta i dessa nät. Enligt utredningen finns det också anledning att ändra elberedskapslagen på ett sådant sätt att de entreprenadföretag som utför underhåll på stam- och regionnäten omfattas av lagen. Elberedskapsmyndig- heten kan då ställa krav på att de aktuella företagen skall genomföra säkerhets- och beredskapsåtgärder. Detta är inte möjligt . Det finns ett antal åtgärder som berör elförsörjningens förhållande till den övriga tekniska infrastrukturen och till använ- darna inom olika samhällssektorer. Utredningen behandlar dessa förhållanden i avsnitt 6.5. 6.3.1Beskrivning av de publika telekommunikationssystemen I det följande behandlas endast de publika telekommunikationerna, dvs. de nät som direkt eller indirekt är tillgängliga för allmän trafik. Företags- och myndighetsinterna nät berörs inte. Dessa nät kan i vissa fall vara landsomfattande men är i princip endast tillgängliga för den eller de företag och myndigheter som har behörighet att använda nätet. De bör därför inte räknas till samhällets infrastruk- tur. Med denna begränsning kan infrastrukturen för telekommuni- kationer beskrivas som följer. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Den fasta nätinfrastrukturen kan delas upp i tre grupper: stomnät, regionala nät och lokala accessnät. Stomnäten är de rikstäckande näten vilka består av markförlagda kablar eller radiolänkförbindelser. Dessa nät ägs och sköts av ett fåtal nätoperatörer eller infrastrukturägare. De domine- rande stomnätsaktörerna på den svenska marknaden är: , , , och . Huvuddelen av dessa nät ägs av staten genom nämnda aktörer. Stomnätsägarna hyr ut nätkapacitet till teleoperatörer och slutanvändare. Regionala nät täcker ett begränsat område, t.ex. ett län eller några kommuner. äger regionala nät i hela . Samman- taget bedöms mer än 173 kommuner ha någon form av stadsnät. Majoriteten har dock ett nät som är kortare än medan har ett nät som är längre än . Kommunerna motiverar ofta sina investeringar i egen infrastruktur med den egna administrationens behov. Det största lokala accessnätet ägs av . Det består av par- kabel av koppar och når i princip alla svenska hushåll och företag. förfogar ingen annan än över ett sådant nät. har dock frivilligt öppnat sitt accessnät för uthyrning till andra teleoperatörer. För taltelefoni och begränsad datakommunikation utgör mobil- näten ett alternativ till Telias fasta kopparaccessnät. De lägre över- föringshastigheterna, den högre prisnivån och den sämre geogra- fiska täckningen medför dock att mobilnäten inte är ett full- gott alternativ till det fasta accessnätet. Den tredje generationens mobiltelenät (3G-näten) kan dock komma att medföra föränd- ringar i detta avseende. Väsentliga inslag i utvecklingen är bl.a. en stark tillväxt inom mobiltelefoniområdet och en integration av fast och mobil telefoni. Tillväxten inom mobiltelefonin har skett i de digitala GSM- näten. /2000 fanns i fem miljoner abon- nemang. GSM-näten täcker nu alla samhällen med fler än 10 000 invånare och alla europavägar. Mobiles nät täcker 80–90 pro- cent av yta och av befolkningen medan Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Europolitan och Tele2 når 40–av ytan och 80–90 pro- cent av befolkningen. De mobila näten är för sin funktion beroende av de fasta näten. Sårbarheter i de fasta näten får därför också konsekvenser för mobilnäten. IT används bl.a. som stöd vid driften av telenät och för att lagra de uppgifter som behövs för trafiken i databaser. Stora nät är mycket komplexa och fungerar inte utan datorstöd. Exempel på nödvän- diga databaser är abonnentregister. Övervakningssystemet hos en teleoperatör består oftast av en eller flera övervakningscentraler med bemanning dygnet runt. In- formationen till övervakningssystemet kommer i realtid från kopp- lingspunkterna i nätet (noderna). Realtidsinformationen används för att kunna göra snabba insatser om något fel inträffar. Informa- tionen sammanställs ofta också till statistik och driftuppföljning. I vissa övervakningssystem finns också möjligheten till att göra direkta åtgärder i nätet som till exempel att koppla om teletrafik. Noderna innehåller stora mängder av kommunikationsutrustning. Exempel på sådan utrustning är transmissionsutrustning, växlar och datautrustning. Utvecklingen på telekommunikationsområdet kan karaktäriseras av en fortsatt tillväxt av framförallt Internet och mobiltelefoni, konvergens mellan telefoni- och datatrafik, konvergens mellan fast och mobil telefoni samt en ökad utbyggnad av bandbredden i accessnäten. På mobiltelefoniområdet etableras ny teknologi genom de s.k. 3G-näten och genom en gradvis utveckling av GSM-näten. Vad gäller Internet finns ett stort antal accessformer. Utvecklingen går mot ökad bandbredd i dessa. S.k. IP-telefoni är under utveckling. Med IP-telefoni avses telefoni som utnyttjar det protokoll som används för Internettrafik. Denna typ av telefoni gör det möjligt att utnyttja företagens interna datanätverk för telefoni. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Utbyggnaden av optokabelnät kommer att fortsätta. Flera företag är verksamma inom detta område, bl.a. , och . Man kan också räkna att nya accessformer tillkommer bl.a. som ett resultat av den snabba utvecklingen av Internet och mobiltelefonin. Också privatpersoner kommer i allt större utsträckning att kunna dra nytta av denna utveckling. 6.3.2Bedömning av sårbarheten i telekommunikationerna Det är svårare att skaffa sig en överblick över sårbarheten inom telekommunikationerna än vad det är inom elförsörjningen. Detta beror på mångfalden av tjänster, system och operatörer och på den snabba tekniska utvecklingen. Affärssekretessen och konkurrens- förhållandena gör dessutom operatörer och systemägare obenägna att offentliggöra allvarligare tillbud. IT-relaterade hot mot telesystemen får en allt större betydelse genom övergången till digital teknik och genom användningen av datorstöd för att styra och övervaka telesystemen. Användningen av IP-protokoll som världsstandard för datatrafik ökar risken för intrång och manipulation av dåligt skyddade datasystem och nät. IT-säkerheten får därmed allt större betydelse också för säkerheten i telesystemen. I syfte att testa säkerheten har vissa teleoperatörer – ibland i samarbete med tillsynsmyndigheten – genomfört intrångs- analyser för att förbättra möjligheterna att motstå intrång. De säkerhetsåtgärder som vidtas inom detta område skiljer sig dock inte ifrån vad som vidtas inom andra verksamhetsområden som har ett stort IT-beroende. Telekommunikationerna är också sårbara för långvariga avbrott i landets elförsörjning. Större telestationer har fast installerade dieselgeneratorer med drivmedel för cirka . Mindre telean- läggningar nära abonnenterna har endast batterireserv för några timmars elavbrott. Detta gäller utflyttade abonnentsteg för fast telefoni och basstationer i mobilnätet. Vid omfattande och långva- riga elavbrott får man räkna med betydande störningar i telekom- munikationerna. De reservkraftaggregat som har anskaffats av PTS är inte tillräckliga för att upprätthålla telekommunikationerna vid ett elavbrott som omfattar en stor del av landet, t.ex. hela Mellan- . Centraliseringen av nyckelfunktioner i telenäten som driftstyr- ning och driftövervakning till ett fåtal platser i landet medför att en sårbarhet uppstår för avsiktlig skadegörelse och avsiktliga angrepp Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen mot sådana funktioner om de ligger i oskyddade byggnader. Sådana angrepp kan bl.a. genomföras med fjärrstridsvapen som precisionsstyrda robotar och bomber. Ett antal driftcentraler och andra anläggningar har dock kunnat bergförläggas i anläggningar som har uppförts av PTS. Alla känsliga anläggningar är dock inte bergförlagda och kommer inte heller att kunna vara det. Det finns en ökad risk för att delar av landet kan bli telemässigt avskurna vid stora skador i näten. Denna risk är särskilt stor för och . Denna risk beror bl.a. på att näten fjärr- övervakas och fjärrstyrs i allt större utsträckning. Om en ort blir avskuren från en vital styrfunktion i nätet kan resultatet bli att teleförbindelserna slutar att fungera. Denna utveckling kan i viss utsträckning motverkas genom att förbättra möjligheterna till om- koppling mellan olika nät. PTS har genomfört vissa satsningar inom detta område som en komplettering av de kommersiella sats- ningar som görs. Ett hot från s.k. HPM-vapen1 bedöms vara under utveckling. De anses vara särskilt lämpade för sabotage mot tele- och IT-anlägg- ningar. Ett fordonsburet vapen i en skåpbil beräknas kunna skada teleutrustning inom några tiotal meter. Teleanläggningarnas sår- barhet för denna typ av hot utreds av PTS. Som har nämnts finns det en påtaglig tendens till konver- gens mellan telekommunikationer, rundradioverksamhet och IT- verksamhet. Konvergensen medför att samma fysiska förbindelser kan användas för olika typer av trafik. Det är svårt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som konvergensen har för telekommu- nikationernas sårbarhet. Ett resultat av konvergensen är ju att fler kanaler än tidigare kan användas för att distribuera en viss typ av information. kan konsekvenserna bli långtgående om strategiska förbindelser eller kopplingspunkter som används för olika ändamål förstörs eller skadas. Utredningen anser att det är väsentligt att minska den osäkerhet som finns om telekommunika- tionernas sårbarhet genom fördjupade analyser och studier. Digitaliseringen av telekommunikationerna har många fördelar och möjliggör tjänster som är till stor nytta för konsumenterna. skapas möjligheter till dataintrång som i värsta fall kan 1 HPM = High Powered Microwave (elektromagnetiskt vapen). Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen åstadkomma stor skada. Förbättrad IT-säkerhet är därför väsentligt också för möjligheterna att upprätthålla funktionssäkerheten i tele- kommunikationerna. Den långtgående digitaliseringen inom tele- kommunikationerna medför att dataintrång sannolikt kan få väsentligt större konsekvenser inom denna verksamhet än inom elförsörjningen. Det är därför mycket angeläget att satsa på ökad IT-säkerhet inom telekommunikationerna. Denna fråga bör prio- riteras i PTS tillsynsverksamhet. En fungerande elförsörjning är väsentlig också för telekommu- nikationerna. Reservkraft och batterier finns för olika anläggningar i telesystemet. PTS har också genomfört en omfattande anskaff- ning av reservkraftsaggregat som har placerats ut hos olika teleope- ratörer. Den utredning som Statskontoret har genomfört för denna utrednings räkning visar dock att man inte kan utesluta långt- gående konsekvenser för telekommunikationerna av omfattande och långvariga elavbrott i landet. Regeringen har uppdragit åt SvK och PTS att utreda dessa frågor närmare. Utredningen anser att det kan finnas anledning att öka satsningarna på reservkraft inom telesektorn och att se över de principer som har varit styrande för PTS avtal med teleoperatörerna om användningen av aggregaten. Möjligheterna att stödja en snabb återstart av el- systemet vid ett omfattande elavbrott borde vara det viktigaste målet för de reservkraftsanskaffningar som bekostas med statliga medel. Det är också väsentligt att försäkra sig om att teleopera- törerna har möjlighet att klara driften av reservkraftaggregaten vid ett omfattande elavbrott. De inbördes beroendeförhållanden som finns mellan elförsörj- ningen, telekommunikationerna och IT-verksamheten medför att planeringen av säkerhets- och beredskapsinsatserna inom den tek- niska infrastrukturen bör samordnas bättre än vad som sker . Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.5. Utredningen har valt att betrakta IT-verksamheten som en del av den tekniska infrastrukturen. Utredningen avser då framförallt IT- system som knyter samman många användare och system. All IT- verksamhet bör därför inte räknas till den tekniska infrastrukturen. IT-verksamheten är inte heller ett sammanhållet system som elför- sörjningen. Det rör sig istället om ett antal system som ibland har beröringspunkter och ibland saknar sådana. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen medfört att man har fått en gemensam bas och standard för många system och därmed väsentligt bättre möjligheter än tidigare att bygga nätverk. Internet kan också ses som det bästa exemplet på en långt driven integration mellan tele- och IT-teknik. Den standardisering av bl.a. kommunikationsprotokoll som Internet har medfört har – liksom sammankopplingen av olika system till större nätverk – ökat risken för dataintrång och andra typer av databrottslighet. Nätverken och moderna kommunika- tionssystem har gjort det möjligt att sprida ett virus över hela världen.