sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Vad slutligen gäller för- ordningens 8 § ges Försvarsmakten genom denna bestämmelse rätt att överföra överskottsmateriel till en annan statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. Av det ovan anförda framgår att då det gäller rätten att överlåta lös egendom regleras denna för Försvarsmaktens del i tre olika författning- ar. Genom förordningen om överlåtelse av statens lösa egendom be- myndigas alla myndigheter under regeringen att sälja lös egendom på ett affärsmässigt sätt om egendomen inte längre behövs eller blivit obrukbar. Enligt förordningen om militär medverkan i civil verksamhet får lös egendom säljas om det kan ske utan olägenhet. Enligt förord- ningen om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvars- makten – vilken i detta sammanhang får betrakats som lex specialis i förhållande till de förutnämnda författningarna – får vederlagsfria överlåtelser av överskottsmateriel ske i vissa fall. Bemyndigandet för Försvarsmakten i förordningen om militär med- verkan i civil verksamhet att sälja lös egendom, om det kan ske utan olägenhet framstår som en dubbelreglering. Bestämmelsen i förord- ningen om överlåtelse av statens lösa egendom jämte de särskilda reg- lerna om benefika överlåtelser av överskottsmaterial synes vara till- räckliga. Någon särskild bestämmelse om överlåtelse av lös egendom behöver därför inte föras in i den blivande förordningen om Försvars- maktens stöd till civil verksamhet. Enligt 6 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet får upplåtelse göras av nyttjanderätt till lös egendom, men endast om det kan ske utan olägenhet. Härtill krävs – i fall då upplåtelsen inte sker till en myndighet – att åtgärden skall främja Försvarsmakten eller ett all- mänt samhällsintresse eller att det annars finns särskilda skäl. Vidare föreskrivs att innan Försvarsmakten fattar beslut om utlåning av mate- riel till utlandet skall en anmälan om beslutsavsikten göras till . Genom 4 och 5 §§ i förslaget till förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet bemyndigas Försvarsmakten att på begäran lämna stöd till polisen, och , andra statliga myndigheter, kommuner och landsting samt även till enskilda. Inget hindrar att sådant stöd lämnas genom att Försvarsmakten lånar ut eller hyr ut lös egendom. Då stöd lämnas till enskilda krävs att det är frågan om en verksamhet som är av intresse för samhället eller att Försvars- maktens medverkan kan inordnas som ett led i den utbildning som be- drivs vid myndigheten. Då det gäller skyldigheten för Försvarsmakten att innan beslut fattas om utlåning av materiel till utlandet göra anmälan om beslutsavsikten till synes en sådan bestämmelse vara motiverad. Den bör därför föras in i den föreslagna förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Av våra direktiv framgår att uppdraget även innefattar att belysa för- säkringsfrågor och skadeståndsfrågor som kan uppstå när Försvars- makten lånar ut eller hyr ut egendom. På vårt uppdrag har en promemoria angående de nämnda frågeställ- ningarna utarbetats av f.d. justitierådet . Promemorian har fogats till betänkandet som bilaga 3. Av promemorian framgår att en mängd skadeståndsrättsliga spörs- mål kan uppkomma då Försvarsmakten lånar ut eller hyr ut egendom. Egendomen kan skada någon person eller annans egendom och den kan orsaka ekonomiska förluster för mottagaren genom att vara mindre lämpad för det avsedda området. Försvarsmaktens ansvar i sådana fall är att bedöma enligt vanliga skadeståndsrättsliga principer. Det är av största vikt att Försvarsmakten, i samband med att man ställer egendom och personal till förfogande vid stöd till civil verksamhet, beaktar de risker som kan vara förknippade med åtgärden och den skadestånds- skyldighet för staten som kan uppkomma. Dessa bedömningar måste emellertid göras i det enskilda fallet och några allmänna bestämmelser såvitt avser skadestånd eller försäkring har inte befunnits nödvändiga i den föreslagna förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verk- samhet. Däremot bör Försvarsmakten ges rätt att kräva att andra motta- gare av stöd än statliga myndigheter tecknar försäkring för de skador som kan uppkomma. Konsekvenser av våra förslag 179 12 Konsekvenser av våra förslag I 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ges kommittéer och utred- ningar i uppgift att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. För det fall förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i öv- rigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Som framgått av avsnitt 4.4 har beslutat att totalförsvars- resurserna skall utformas så att de kan användas vid bland annat svåra påfrestningar på samhället i fred. Syftet är att totalförsvarsresurserna skall kunna förstärka samhällets normala resurser för hantering av ris- ker och störningar. Regeringen har också uttalat att resurserna i den mån de är lämpliga och lediga skall kunna användas även i situationer som inte är att anse som svåra påfrestningar på samhället. Regeringen har vidare framhållit, när det gäller Försvarsmaktens uppgift att kunna lämna stöd till samhället, att denna uppgift inte skall vara dimensione- rande vid Försvarsmaktens utformning eller omfattning. Våra förslag avser att – med oförändrade ansvarsförhållanden – ut- öka möjligheterna att använda Försvarsmaktens resurser som stöd till andra myndigheter och i annan civil verksamhet. Förslaget torde häri- genom bidra till ett samhällsekonomiskt bättre utnyttjande av statliga resurser. Då stöd lämnas till andra statliga myndigheter förutsätts För- svarsmakten ta ut avgifter för sin medverkan motsvarande i varje fall de merkostnader som uppstår. Då stöd lämnas i andra sammanhang skall detta ersättas genom avgifter som leder till full kostnadstäckning. Härtill kommer att stöduppgifterna – som förut nämnts – inte får vara dimensionerande för Försvarsmakten. 180 Konsekvenser av våra förslag Sammanfattningsvis är det vår bedömning att förslaget kommer att innebära att effektivare resursutnyttjande och att några negativa eko- nomiska konsekvenser i form av kostnadsökningar eller intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting inte kan förväntas upp- komma. I 15 § kommittéförordningen anges att konsekvenserna av lämnade för- slag i ett antal andra avseenden än de ekonomiska skall anges, om så- dana konsekvenser finns. Därvid räknas upp konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan män och kvinnor, eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Då det gäller offentlig service i olika delar av landet kan ett utökat stöd från Försvarsmakten leda till vissa positiva effekter. Våra förslag inne- bär ökade möjligheter till stöd från Försvarsmakten till polisen, vilket i vissa lägen kan antas förbättra polisens möjligheter att bl.a. bekämpa brottslighet. Vad gäller våra förslags betydelse för små företags förut- sättningar och konkurrensförmåga skall här endast noteras att Försvar- smakten har att beakta dessa aspekter då man lämnar stöd till andra än statliga myndigheter. Frågan har behandlats i avsnitt 11.3. De frågor vi har haft att behandla är inte av den karaktären att våra förslag i övrigt kan bedömas få några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommitté- förordningen. Utredningen har i nu föreliggande betänkande motiverat och lämnat förslag till en förordning som skall reglera Försvarsmaktens stöd till den civila verksamheten. Jag delar i stort utredningens principiella överväganden och förslag, utom i två avseenden. För det första anser jag att formen för den rättsliga regleringen bör vara en lag med en förordning. För det andra anser jag att i en sådan lag skall det tas in en reglering som ger en möjlighet för regeringen att – under vissa angivna förutsättningar – kunna besluta om att Försvarsmakten kan ges särskilda uppgifter vid extraordinära händelser. En utgångspunkt för denna ståndpunkt är som en demokratisk rättsstat och skyddet av denna rättsstat. En annan utgångspunkt för detta resonemang är de händelser i form av terrorattacker som inträffade i . I avsnittet 8.8. framgår att utredningen anser att det ur strikt formell synpunkt inte är nödvändigt att utredningens förslag ges i form av lag. Detta tycker jag är en riktig bedömning med den utformning som förslaget slutligen har fått. Jag anser dock att det finns ett politiskt symbolvärde att den rättsliga regleringen av just Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet tar sin utgångspunkt i lagformen. Det blir dess- utom formellt nödvändigt om det, som jag anser, skall skapas en möj- lighet för regeringen att besluta att Försvarsmakten skall kunna få sär- skilda uppgifter som även kan inrymma en viss form av våldsanvänd- ning mot civila vid extraordinära händelser. Av utredningens resonemang i avsnittet 8.7. framgår att ett generellt bemyndigande från till regeringen att sätta in militära resurser i dessa typer av situationer sannolikt skulle kräva en grund- lagsändring. Jag delar inte den uppfattningen. Man skulle kunna hävda att regeringen har rätt att sätta in Försvarsmakten vid all- varliga terrorattacker motsvarande de som hände i den 11 sep- tember 2001. Detta under förutsättning att en sådan attack skulle anses utgöra ett väpnat angrepp mot riket enligt 10 kap. 9 § i regerings- formen. Begreppet väpnat angrepp i regeringsformen ansluter till be- greppet väpnat angrepp inom folkrätten, och där i första hand till be- stämmelsen i artikel 51. Denna rätt har bekräftats av i samband med terrordåden . För utländska civila luftfartyg som kränker svenskt territorium har regeringen med stöd av 10 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen möjlighet att sätta in Försvarsmakten, om nödvändigt med våld, för att hävda det svenska territoriet. Genom att i lag närmare beskriva for- merna för hur Försvarsmakten får möjligheter att utöva våld, som kan innebära att enskilda kan komma till skada, tillgodoses det allmänna kravet på rättssäkerhet i en demokratisk rättsstat. Detta står också i överensstämmelse med den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. Jag anser dock att detta principiella resonemang torde kräva ytter- ligare överväganden för att ensamt ligga till grund för en möjlighet för regeringen att besluta om att Försvarsmakten skall få uppgifter vid all- varliga terroristattacker. Att Försvarsmakten skulle få uppgifter att ingripa mot terrorism är inte något nytt. beslöt 1990 om att lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) även skulle kunna avse skydd mot terrorism. Med stöd av skyddslagen fick således militär personal långtgående befogenheter att ingripa mot terrorism. Det kan noteras att detta blev fallet trots att den utredning som utredde den nya lagen hade en annan uppfattning och ville att ingripande mot terrorism som en brottsbekämpande åtgärd skulle vara förbehållet polisen. Vilka uppgifter och under vilka förutsättningar skulle Försvars- makten kunna få uppgifter vid extraordinära händelser? För mig är det centralt att Försvarsmakten endast ges uppgifter att använda våld mot enskilda som en sista utväg när t.ex. polisens alla resurser är uttömda och samhällets fortbestånd på något sätt är hotat eller det föreligger en påtaglig risk för att civila medborgare kan komma att skadas. Skall Försvarsmaktens personal då användas kan det bli fråga om att militär personal används för att avlasta polisen för vissa uppgifter t.ex. bevak- ning så att polisens resurser kan förbehållas för polisiära primärupp- gifter såsom att göra ingripanden mot enskilda för att upprätthålla lag och ordning. Det finns även uppgifter där en annan civil myndighet saknar resurser för att göra ingripanden över huvud taget. Ett aktuellt exempel är att upprätthålla flygförbud över känsliga områden vid en akut hotsituation. Här skulle Försvarsmakten kunna få direkta primär- uppgifter. Det är naturligtvis endast särskilt utbildad personal som kan komma ifråga för dessa typer av uppgifter. makten skall ges uppgifter i nu nämnda fall bör enligt min mening ligga hos regeringen för att få den nödvändiga politiska avdömningen. Vad är alternativet till att inte föreslå en möjlighet för regeringen att kunna sätta in en av sina egna myndigheter - Försvarsmakten - i dessa undantagsfall av extraordinära situationer? Man skulle kunna hävda att regeringen, även om det inte finns en författningsreglering, ändå kommer att fatta beslut i den då uppkomna situationen. Detta skulle då ske genom en tillämpning av s.k. konstitutionell nödrätt dvs. att regeringen har en befogenhet att handla som strider mot vad som normalt gäller regeringens behörighet, när det är oundgängligen nöd- vändigt för att t.ex. avvärja fara för liv. Detta tycker jag är principiellt tveksamt att förutsätta som ett rimligt alternativ, särskilt om Försvarsmakten skall kunna öva dessa uppgifter. Jag har här, kortfattat, redovisat mina motiv för att dela upp för- fattningsförslaget på en lag och en förordning. Jag har också redovisat min uppfattning att i en sådan lag ta in en bestämmelse som medger att regeringen vid extraordinära händelser kan besluta att ianspråkta För- svarsmakten för vissa avgränsade uppgifter som även kan innebära våldsanvändning mot enskilda. Beträffande det sistnämnda har utred- ningen, med hänvisning till att sådana förslag bör föregås av över- väganden på politisk nivå, avstått från att lägga fram några förslag. Jag delar inte den uppfattningen då det här enbart rör sig om mycket all- varliga händelser med endast särskilt avgränsade uppgifter och med särskilt utbildad militär personal för att lösa uppgifterna. En reglering på detta sätt skulle också kunna anses ligga i linje med de uttalanden som statsmakterna har gjort att Försvarsmakten skall ha en förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Detta blir slutligen ett sätt för statsmakterna att vid mycket oväntade händelser, som är svåra att planera åtgärder mot, få ett samutnyttjande av tillgängliga resurser för att åstadkomma en acceptabel skyddsnivå på nationell basis. Översyn av Försvarsmaktens stöd till andra Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall se över de bestämmelser som gäller för För- svarsmaktens stöd till samhället i fred. I uppdraget ingår att lämna för- slag till den författningsreglering som behövs för att uppnå ett klarare och mer entydigt regelsystem. Regelsystemet skall också ge uttryck för den helhetssyn som skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig och som regeringen och har gett uttryck för. Bestämmelser om Försvarsmaktens medverkan i civil verksamhet finns i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Med stöd av denna förordning utför Försvarsmakten olika sjuktrans- porter, transporter av personal och utrustning åt polismyndighet, Kust- bevakningen och . Försvarsmakten får också med stöd av den förordningen utföra andra tjänster och arbeten samt hyra ut, låna ut och sälja lös egendom. Försvarsmaktens stöd till samhället i fred styrs inte enbart av denna förordning. Det finns en generell skyldighet för alla statliga myndigheter att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten till följd av förvaltningslagen (1986:223). I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns en generell bestämmelse om statliga och kommunala myndigheters skyldighet att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på begäran av den myndighet som svarar för saneringen. Bestämmelser om Försvarsmak- tens skyldighet att bistå andra myndigheter finns också i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripande vid kränkningar av Sveri- ges territorium under fred och neutralitet, m.m. och förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. I förordningen om mi- litär medverkan i civil verksamhet erinras om att gällande regler om konkurrens skall beaktas när Försvarsmakten lämnar visst stöd. Bakgrund och utgångspunkter för uppdraget Försvarsmaktens bistånd till polisen har granskats av (). JO har i ett beslut (JO:s ämbetsberät- telse 1991/92 s. 197) som rörde medverkan av militär helikopter vid polisiärt ingripande vid en husockupation anfört bland annat följande. Då en myndighet begär assistans i sin tjänsteutövning av annan myndighet är det givet, att huvudansvaret för att framställningen behandlas enligt till- lämpliga regler åvilar den . De redovisade författningsbestämmelser- na ger Försvarsmakten möjlighet att biträda polismyndigheten med trans- porter. Reglerna ger däremot inte stöd för annan form av medverkan. Den planerade - men inte genomförda - luftlandsättningen var således inte tillå- ten. Det gäller även om den - vilket föresvävat vissa berörda befattningsha- vare - skulle haft karaktär av "terroristbekämpning". Inte heller var det frå- ga om "transport", då helikopterbesättningen på flygplats genom- förde en samövning med polispersonal inför den tänkta aktionen. JO uttalade även att användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet utgör ett extraordinärt inslag, som strikt måste förbehållas situationer, där gällande regler medger sådant bistånd. JO uttalade också att "det är från principiell synpunkt ytterst väsentligt, att rågången mellan militäraktioner och normalt polisarbete hålles klar." JO avslutade med att konstatera att han mot denna bakgrund ser med allvar på det inträffade, även om aktionen till all lycka slutligen inte kom till utförande. I ett annat ärende har JO granskat Försvarsmaktens biträde till poli- sen vid eftersökning av personer som tagit militära vapen (beslut , JO 4110-1998). Hjälpen bestod av att Försvarsmakten med helikopter och besättning spanade bland annat med värmekamera. I sitt beslut refererade JO till sitt uttalande i beslutet om användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet. JO konstaterade i beslutet bland annat att Försvarsmaktens medverkan inte enbart bestått i att biträda polisen med transport av personal och materiel utan att den militära helikoptern använts i operativ polisverk- Mot bakgrund av bland annat otydlighet i regelsystemet fann JO inte tillräcklig grund för kritik mot Försvarsmakten. Behovet av Försvarsmaktens resurser Genom totalförsvarsbeslut, etapp 1 och 2 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45-46, prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:110-112) och det vidgade säkerhetsbe- greppet som där lades fast, beslutade regeringen och att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att före- bygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Totalförsvars- resurserna skall utformas så att de kan användas vid bland annat svåra påfrestningar på samhället i fred. Syftet var att totalförsvarsresurserna skall kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser för hante- ring av risker och störningar. Regeringen uttalade också att resurserna i den mån de är lämpliga och lediga skall kunna användas även i situa- tioner som inte är att anse som svåra påfrestningar på samhället. Rege- ringen framhöll också, när det gäller Försvarsmaktens uppgift att kunna lämna stöd till samhället, att denna uppgift inte skulle vara dimensione- rande vid Försvarsmaktens utformning eller omfattning. Regeringen uttalade också att den i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör en självklar begränsning. Frågan har även be- lysts i propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74 s. och betänkande Kustbevakning- en m.m. (bet. 1998/99:FöU2). Regeringen betonade i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. 49) att Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal skall vara ett möjligt stöd till de andra myndigheterna i särskilda situationer och först när deras egna resurser inte räcker till eller helt saknas. Stödet från Försvarsmakten innebär inte att de andra myndigheterna skall låta bli att skaffa t.ex. materiel som är nödvändig för att myndigheterna skall kunna genomföra sina ordinarie uppgifter. I detta sammanhang erinrade regeringen även om att när Försvarsmakten biträder en annan myndighet är det den andra myndigheten som leder och ansvarar för insatsen. Militära enheter skall dock alltid ledas av en chef från Försvarsmakten. I detta sammanhang bör även nämnas att regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas för att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad hel- hetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). draget ingår att ta ställning till om nuvarande funktionsindelning, myn- dighetsuppgifter och samordningssystem behöver ändras. Behovet av en utredning Försvarsmakten har deltagit i en rad större insatser i räddningstjänst och annan verksamhet. Försvarsmaktens insatser har i många fall en stor betydelse för samhällets förmåga att möta allvarliga- re olyckor och händelser i samhället i fred. Den kompetens och de re- surser som Försvarsmakten har bör så långt möjligt komma samhället i övrigt till godo. Ofta kan de resurser som avdelats för traditionella sä- kerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar på samhället i fred. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Försvarsmaktens stöd och resurser kan behövas för hanteringen av mycket skilda slag av händelser, såsom händelser som kan uppstå till följd av kraftiga snöoväder, stora översvämningar och andra allvarliga händelser samt händelser som benämns som svåra påfrestningar. I fråga om vad som avses med svåra påfrestningar i fred, se regeringens skri- velse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, skr.1998/99:33 s. Regleringen som styr Försvarsmaktens stöd till samhället i fred har på vissa håll ibland uppfattats som svår att tillämpa och ibland motsä- gelsefull i förhållande till allmänna uttalanden från regeringen och . Särskilt vid situationer som inte är att hänföra till rädd- ningstjänst ser regeringen att det finns behov av mer generella bestäm- melser som ger ökade möjligheter att bistå. I en skrivelse till (Försvarsdepartementet) (dnr Fö1999/1171/MIL) lämnade () för- slag till ändringar i förordningen om militär medverkan i civil verk- samhet för att RPS skulle få möjlighet att nyttja Försvarsmaktens heli- koptrar och personal vid utförandet av tjänsteuppgifter. RPS förslag har remissbehandlats. JO ansåg i sitt remissyttrande att frågan om utnytt- jande av militära resurser till stöd för andra myndigheter som är lagli- gen berättigade att använda tvång eller våld mot civila bör bli föremål för en mer generell översyn. framförde också syn- punkter om att det finns ett behov av att se över frågorna i ett vidare perspektiv. Mot bakgrund av remissutfallet vid remissbehandlingen av skrivel- sen från RPS och de två ovan nämnda besluten från JO uttalade rege- ringen i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. att frågan om utnyttjande av militära resurser till stöd för andra myn- digheter bör bli föremål för en mer generell översyn.