sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredaren skall kartlägga och analysera gällande bestämmelser för För- svarsmaktens medverkan vid svåra påfrestningar på samhället i fred och andra sådana händelser som har nämnts ovan och som inte är att hänföra till räddningstjänst. Som framgått bör med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Utredaren skall därför föreslå de ändringar av bestämmelserna som utredaren finner nödvändiga för att den helhetssyn som regeringen och har gett uttryck för bättre skall återspeglas i bestämmel- serna. Frågan om vilka resurser som Försvarsmakten skall kunna delta med skall belysas liksom frågan om till vem eller vilka som bistånd skall kunna lämnas. Med stöd av förordningen om militär medverkan i civil verksamhet kan Försvarsmakten på olika sätt bistå såväl andra statliga myndigheter, kommuner som privata subjekt. Regeringen anser att För- svarsmakten även fortsättningsvis skall få utföra akuta sjuktransporter med helikopter, andra sjuktransporter och transporter åt polismyndig- het, och . Det kan inte uteslutas att även andra myndigheter har behov av transportbistånd samt att stödet bör omfatta även annan verksamhet. Vid bedömningen av om Försvarsmaktens resurser skall få användas i andra myndigheters verksamhet uppstår många frågor av stor princi- piell betydelse som måste tas med i en avvägning om och i vilken ut- sträckning som Försvarsmaktens bistånd skall lämnas till annan myn- dighet. Det gäller bland annat frågor om gränsdragningen mellan mili- tära aktioner och den biståndsbegärande myndighetens operativa verk- samhet såsom polisarbete, riskerna för den militära personalen som deltar, ledningsfrågor och ansvarsförhållanden. Utredaren skall särskilt belysa dessa frågor. Särskild hänsyn måste även tas till att Försvars- maktens dagliga verksamhet till stor del innebär att totalförsvarsplikti- ga utbildas för krigsuppgiften. För att totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt under sin grundutbildning skall kunna delta i den här aktuella verksamheten skall tjänstgöringen innehålla ett tydligt utbildningsmo- ment. Utredaren skall även belysa frågor om i vilken utsträckning och på vilka grunder Försvarsmakten skall ta betalt för sin medverkan eller sitt stöd i övrigt. Utredaren skall se över och utreda behovet, innebörden och place- ringen av bestämmelsen om Försvarsmaktens möjlighet att sälja lös egendom i 6 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet mot bakgrund av tillkomsten av förordningen (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten. Utredaren skall också belysa konkurrensaspekter, försäkringsfrågor och skadeståndsansvar som kan uppstå när Försvarsmakten lånar eller hyr ut egendom. Med utgångspunkt från vad som redogjorts för ovan skall utredaren göra en översyn av nuvarande bestämmelser för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred och föreslå den författningsreglering som behövs för att uppnå ett klarare och mer entydigt regelsystem. Inriktningen skall vara att öka Försvarsmaktens möjligheter att bistå. De grundläg- gande principerna som regeringen och gett uttryck för utgör ramen för uppdraget. Försvarsmaktens bistånd får inte allvarligt hindra dess ordinarie verksamhet och skall inte vara dimensionerande för verksamheten. Utredaren skall bedriva arbetet i nära samarbete med de statliga myn- digheter som berörs av utredarens förslag. Utredaren skall särskilt sam- råda med de utredningar som bedrivs med anledning av direktiven Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63) och Översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94). Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 no- vember 2001. Förordning (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet Ändringar införda t.o.m. SFS 2000:157 Medverkan i räddningstjänst m.m. 1 § En bestämmelse om att myndigheter är skyldiga att medverka i räddningstjänst finns i 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102). 2 § Försvarsmakten skall, vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka perso- ner, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvud- man genom flygräddningscentralen i . Denna skyldighet att ställa helikopter till förfogande får inte allvarligt hindra ordinarie verk- samhet av större betydelse inom myndigheten eller myndighetens med- verkan i räddningstjänst enligt 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Transporterna skall utföras mot avgift. Försvarsmakten får, utöver vad som följer av första stycket och 34 § räddningstjänstlagen, ställa personal och egendom till förfogande för transporter av sjuka eller skadade. Försvarsmakten skall ta ut avgifter för sådan medverkan. 3 § Försvarsmakten får ställa personal och egendom till en polismyn- dighets, och förfogande för transporter av personal och utrustning, om det är nödvändigt för att den myndig- heten skall kunna utföra sin uppgift. Försvarsmaktens personal får dock inte användas för transportupp- gifter enligt första stycket som kan komma att innefatta våld eller tvång mot någon enskild, eller som kan medföra en icke obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Försvarsmakten skall ta ut avgifter för medverkan som sker med stöd av första stycket. 4 § Ytterligare föreskrifter om Försvarsmaktens medverkan i rädd- ningstjänst och verksamhet som avses i 2 och 3 §§ meddelas av För- svarsmakten. Utförande av annat arbete 5 § Försvarsmakten får åta sig att bygga vägar och broar samt att utföra transporter, andra arbeten och tjänster, om denna verksamhet kan in- ordnas som ett led i utbildning som bedrivs vid myndigheten eller främjar staten eller annat allmänt samhällsintresse. 6 § Försvarsmakten får hyra ut, låna ut eller sälja lös egendom, om det kan ske utan olägenhet. Som ytterligare förutsättning gäller i fråga om upplåtelse till andra än myndigheter att åtgärden skall främja Försvars- makten eller ett allmänt samhällsintresse eller att det annars finns sär- skilda skäl. Innan Försvarsmakten fattar beslut om utlåning av materiel till ut- landet skall en anmälan om beslutsavsikten göras till (Försvarsdepartementet). Anmälan skall göras minst före den dag då beslut i saken är avsett att fattas och innehålla en utförlig redogörelse av saken. Av 4 § avgiftsförordningen (1992:191) följer att Försvarsmakten får tillhandahålla lokaler mot avgift. Ytterligare bestämmelser om försäljning finns i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. och i för- ordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom. 6 a § Försvarsmakten får ta ut avgifter för medverkan enligt 5 och 6 §§. 7 § Vid verksamhet som avses i 2, 5 och 6 §§ skall gällande bestäm- melser om konkurrens beaktas. I fråga om verksamhet som avses i 5 och 6 §§ skall frågan om kon- kurrensintrång anses föreligga avgöras efter hörande av länsarbets- nämnden och den kommun som berörs, om det gäller åtaganden av större omfattning. I fråga om sådan verksamhet som bedrivs enligt 5 och 6 §§ för stat- liga myndigheter tillämpas första och andra styckena bara på statens affärsdrivande verk. 8 § Föreskrifter om avgifter meddelas av Försvarsmakten. Promemoria upprättad av f.d. justitierådet När Försvarsmakten lånar ut eller hyr ut egen- dom som stöd enligt den föreslagna lagstiftningen kan en rad skade- ståndsfrågor komma upp. Egendomen kan medföra skada på annans person eller egendom. Den kan visa sig oanvändbar eller annars olämplig för det avsedda ändamålet och därför medföra kostnader för mottagaren. Försvarsmakten kan, i egenskap av ägare till utlånad eller uthyrd egendom, ådra sig ett ansvar oberoende av vållande (strikt an- svar) för skada som egendomen orsakar. Egendomen kan skadas när den används eller förvaras hos den enskilde. Också annars kan kontak- ten med denne medföra särskilda kostnader för staten. Frågorna om skadestånd i sådana fall skall behandlas i det följande (2-5 nedan). Det står klart att en utlåning eller uthyrning kan medföra särskilda ekonomiska risker för staten. Man kan inte alltid räkna med att motta- garen kan ersätta skador på den omhändertagna egendomen, även när han är skadeståndsskyldig. Vidare kan skador uppkomma som ingen är ansvarig för. Det kan vara naturligt att dessa risker täcks genom försäk- ring, närmast genom att Försvarsmakten som villkor för stöd enligt för- ordningen kräver att mottagaren har egendomen försäkrad. Också dessa frågor kräver någon diskussion i sammanhanget (6 och 7 nedan). Särskilt när det gäller skadestånd får man i allmänhet skilja mellan fall där egendom hyrs ut och när den ställs till annans förfogande gra- tis, alltså som lån. Den som inte betalar något vederlag för att använda egendomen har ofta ett mindre fördelaktigt rättsläge än om han hyrt den. Något liknande kan antas gälla också vid Försvarsmaktens utlå- ningar och uthyrningar, även om det angelägna i stödet i vissa fall kan påverka bedömningen. Man kan inte utan vidare likställa Försvars- makten med andra företag som hyr ut egendom eller låter kunder an- vända den gratis. Förhållandena när egendomen utlämnas kan emeller- tid växla, och det är svårt att ange några fasta principer för ansvarsför- delningen. Det kan ligga nära till hands att Försvarsmakten genom av- tal försöker lägga risken för uppkommande skador på andra parten; här lär möjligheterna till försäkring spela en viktig roll (jfr 6 nedan). Den stödjande verksamhet av Försvarsmakten som diskuteras här torde åtminstone delvis innebära myndighetsutövning (se 8.2 ovan). Detta synes emellertid ha begränsad betydelse för de skadeståndsfrågor som här blir aktuella. Vare sig en person- eller sakskada vållats vid myndighetsutövning eller ej svarar staten för anställdas fel eller för- summelse enligt 3 kap. 1 eller 2 § skadeståndslagen (1972:207; SkL), och i förhållande till en medkontrahent – den som lånar eller hyr För- svarsmaktens egendom – blir staten också skyldig ersätta ekonomiska förluster i övrigt, i vart fall vid vållande på statens sida (jfr vidare 3 nedan). En skillnad föreligger emellertid om den som mottar stöd i nå- gon form från staten använder stödet vid myndighetsutövning av en så- dan typ att staten svarar för verksamheten, t.ex. vid tvång eller våld mot enskilda. I så fall ansvarar staten för mottagarens fel eller försummelse, även om inte denne ingår i den statliga organisationen (se 3 kap. 2 § SkL). Att belysa skadeståndsproblemen i denna situation torde emel- lertid falla utanför utredningsuppdraget, och de skall inte diskuteras närmare i det följande. Egendomen skadar annans person eller egendom. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer ansvarar Försvarsmakten liksom andra arbetsgivare för skador som dess personal vållat genom fel eller för- summelse i tjänsten (se 3 kap. 1 § SkL). Detta ansvar gäller både mot medkontrahenter och mot andra. Så långt medför skadeståndsregeln inga större problem, även om naturligtvis det här liksom annars kan va- ra tveksamt om sådant vållande förekommit i det enskilda fallet. Nor- malt lär man inte kräva någon större aktsamhet av den som lånar ut en sak, men när det gäller Försvarsmaktens verksamhet är det naturligt att man har en viss kontroll över materialets skick.1 Däremot är det oklart om Försvarsmakten har en strängare skade- ståndsskyldighet, närmast ett strikt ansvar oberoende av vållande. Här aktualiseras uthyrarens eller utlånarens s.k. produktansvar. Även om detta torde ha begränsad praktisk betydelse bör frågan beröras i sam- manhanget. Enligt produktansvarslagen (1992:18) svarar bl.a. tillverkare och importörer strikt för personskador och för sakskador på konsument- egendom (egendom som till sin typ vanligen är avsedd för enskilt än- 1 Jfr om långivares ansvar , Särskilda avtalstyper I (1971) s. 73 f. damål) som en produkt orsakar på grund av vad lagen kallar säker- hetsbrist hos produkten. Ansvaret gäller både i och utanför kontrakts- förhållanden. Det förutsätter emellertid att den ansvarige satt produkten i omlopp i en näringsverksamhet (se 8 § 1 p.). Uthyrning och utlåning kan visserligen innebära att en produkt satts i omlopp, men frågan är om Försvarsmaktens verksamhet i detta sammanhang kan ses som en näringsverksamhet. Av produktansvarslagens motiv framgår att den i vart fall inte är tillämplig på service som tillhandahålls i offentlig regi utan betalning; framhålls att det sakligt sett inte är motiverat att behandla offentlig verksamhet annorlunda än näringsverksamhet, och verksamhet av ekonomisk art som bedrivs yrkesmässigt skulle räk- nas dit även om den bedrivs i offentlig regi.2 Den stödjande verksamhet som Försvarsmakten bedriver i sammanhanget uppvisar dock sådana särdrag att den knappast kan betraktas på detta vis. Övervägande skäl talar därför emot att produktansvarslagen skulle bli direkt tillämplig i sammanhanget. Det är däremot inte uteslutet att den kan tillämpas analogt, om i något fall Försvarsmakten har tillverkat eller importerat den skadebringande egendomen; särskilt gäller detta om egendomen uthyrts, inte ställts till förfogande utan vederlag. kan staten också bli strikt ansvarig enligt kontraktsrättsliga prin- ciper om uthyrd egendom skadar en medkontrahents egendom (jfr NJA 1916 s. 274). Detta lär dock förutsätta att Försvarsmakten kan anses ha garanterat den uthyrda egendomens lämplighet eller ofarlighet, vilket framstår som opraktiskt. – Om egendomen är utlånad, inte uthyrd kan staten inte antas bära ett strikt ansvar på någon grund. Egendomen är annars olämplig för ändamålet. Egendomen kan ock- så vara mindre lämpad för användning utan att den skadar mottagarens person eller egendom. Detta kan medföra ekonomiska förluster för mottagaren t.ex. genom att han måste reparera den eller skaffa annan egendom i stället. Det är här fråga om uthyrares eller långivares ansvar för fel i egendomen. Om uthyrd egendom är behäftad med fel ligger det nära till hands att tillämpa samma ansvar som vid köp, vilket skulle in- nebära ett strikt ansvar i vissa situationer. Man har emellertid också diskuterat en analogi med hyresvärdens skadeståndsansvar för brist i lägenheten; uthyraren skulle då ha ett s.k. presumtionsansvar, dvs han skulle få visa att skadan inte berodde på vållande på hans sida (jfr 12 kap. 11, 13 och 14 §§ jordabalken). Rättsläget anses dock osäkert.3 Ef- tersom Försvarsmaktens verksamhet klart skiljer sig från vanlig kom- 1990/91:197 s. 56, 119. 3Jfr , Speciell avtalsrätt II, Kontraktsrätt (3 uppl. 1996), avsnitt 6.5.1 med hänvisningar mersiell uthyrning, är det troligaste att den mildare varianten gäller – alltså ett presumtionsansvar. Vid utlåning torde det stå klart att staten i varje fall inte svarar strikt för fel; vanliga utlånare anses rentav som huvudregel bara bli ansvariga för vetskap om felet, men möjligen kan statens ansvar gå något längre.4 4 Strikt ägaransvar. I vissa fall kan staten ådra sig ett strikt ansvar som ägare av uthyrd och utlånad egendom för skador som uppkommit me- dan mottagaren använder egendomen. Ägaren av ett luftfartyg, t.ex. helikopter, svarar sålunda oberoende av vållande för skada på person eller egendom som inte befordrats med helikoptern enligt lagen (1922:382) angående ansvar för skada i följd av luftfart. Detta gäller även när helikoptern innehas med nyttjanderätt, varvid dock innehava- ren i sista hand kan bli ansvarig; framför allt gäller detta när denne har rätt att skaffa förare eller befälhavare. I så fall ansvarar båda solidariskt för uppkomna skador, med rätt till återkrav för ägaren. (Se närmare 4 §.) På detta vis kan staten bli skadeståndsskyldig för händelser som man inte på något sätt kunnat påverka. Återkravets värde beror på nyttjanderättshavarens ekonomiska ställning; här kan vara skäl att krä- va försäkring på dennes sida (se 6 nedan). Enligt 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009) skall oljeskada ersättas av fartygets ägare oavsett vållande. Enligt 7 kap. 1 § samma lag har reda- ren vidare ett ansvar för annans vållande i fartygets tjänst som går läng- re än reglerna i SkL, framför allt genom att anvaret sträcker sig till lot- sar och självständiga uppdragstagare. I enlighet härmed kan statsmak- ten ådra sig ett skärpt ansvar också när Försvarsmaktens fartyg ställs till någon annans förfogande. En annan situation där staten kan bli ansvarig redan i sin egenskap av ägare är när en hund tillhörande Försvarsmakten ställs till förfogan- de för annan. Enligt 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter har hundägare har som huvudregel strikt ansvar för skada som orsakas av hunden, liksom också den som mottagit hunden till nyttjan- de. Även här lär ett solidariskt ansvar föreligga för staten och mottaga- ren om skada orsakas under nyttjandet. I den mån solidariskt ansvar föreligger för staten och mottagaren i de nu berörda situationerna, kommer i allmänhet ansvaret att slutligen fördelas mellan dem enligt allmänna, icke lagfästa principer.5 Det av- görande anses då i första hand vara grunden för parternas ansvar – strikt ansvar eller vållande - men även andra omständigheter kan inver- 4Jfr om frågan , a.a. avsnitt 8.3.1. 5Ett undantag är den berörda situationen vid skada genom luftfart, där full regressrätt föreskrivits för staten i vissa fall. Föreligger oaktsamhet bara hos en av de ansvariga eller dennes an- ställda, lär skadan i sista hand stanna på den sidan. 5.Mottagarens ansvar för hyrd och lånad egendom m.m. Den som lå- nar egendom – låntagaren – anses allmänt ha ett presumtionsansvar om den omhändertagna egendomen skadas; han får alltså visa att skadan inte beror på vållande hos honom eller hans anställda. Något liknande torde gälla också den som hyr egendom, ibland kallad förhyraren el- ler hyrestagaren.6 I de situationer som här diskuteras lär man knap- past kunna kräva mer av en låntagare än en förhyrare, trots att bara den senare betalar vederlag för användningen; i båda fallen får den omhän- dertagna egendomen skötas med omsorg. Skulle den skadas i annat sammanhang än vid användningen, t.ex. om den förvaras tills det skall bli möjligt att återlämna den, gäller också ett presumtionsansvar. I alla dessa situationer torde låntagaren resp. förhyraren också svara för medhjälpare som får använda egendomen, vare sig de är anställda eller ej. Om en förhyrare skulle fortsätta att använda den omhändertagna egendomen då den enligt avtalet skulle återlämnas, kan man räkna med att han blir tvungen att betala den avtalade hyran . Dessutom torde han – oavsett om han fortsätter att bruka egendomen eller ej – bli ersättningsskyldig för de kostnader hans dröjsmål orsakar Försvarsmakten, såvida han inte visar att dröjs- målet inte beror på hans vållande.7 Detsamma lär gälla låntagare. 6.Försäkringsfrågor Som framhölls i det föregående kan det beträf- fande många typer av utlånad eller uthyrd egendom finnas anledning för staten att föreskriva att mottagaren håller egendomen försäkrad, så att staten undgår risken att slutligen få svara för skador på egendomen. Självfallet är detta också i mottagarens intresse, eftersom han inte be- höver befara skadeståndskrav från Försvarsmaktens sida när försäk- ringen ersätter skadan (frånsett i sådana undantagsfall då försäkringen inte gäller, jfr t.ex. 18 och 51 §§ lagen 1927:77 om försäkringsavtal). Inte heller torde mottagaren riskera återkrav från försäkringsbolagets sida, sedan bolaget utgett ersättning till staten. Ett sådant försäkrings- avtal som mottagaren träffar anses nämligen normalt innebära ett skydd mot sådana krav; eftersom försäkringen uppenbarligen syftat till att skydda försäkringstagaren mot skadeståndsanspråk kan försäkringsbo- laget inte inträda i ägarens rätt till skadestånd.8 6Se , a.a. avsnitt 6.6.2 med hänvisningar. 7Se , a.a. avsnitt 6.6.4. 8Se , Försäkringsrätt (2 uppl. 1965) s. 284 f med hänvisningar, Enligt 5 § förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters risk- hantering får emellertid en myndighet inte hos ett enskilt försäkrings- bolag teckna eller låta teckna försäkring för statens egendom eller dess ansvarighet eller i övrigt för skador som staten skall ersätta, såvida inte Kammarkollegiet av särskilda skäl medger undantag. För att undvika att Kammarkollegiet behöver kontaktas i alla sådana ärenden kan det vara skäl att i den föreslagna lagstiftningen ta in ett uttrycklig regel om att förordning inte utgör något hinder för villkor av det angiv- na slaget, när det gäller det aktuella stödet från Försvarsmaktens sida. Försvarsmakten får då fria händer att avtala om försäkringsskydd be- träffande den egendom som ställs till förfogande, när detta framstår som lämpligt. Försäkringsmöjligheterna lär variera i sådan grad med hänsyn till egendomens art att det saknas anledning att här gå närmare in på frågan om försäkringsskyddets omfattning. En försäkring som täcker alla ska- derisker beträffande egendomen torde i regel inte vara möjlig. Man får emellertid utgå från att staten, när frågan aktualiseras, föreskriver ett så fullständigt skydd som det över huvud taget går att få genom ordinära typer av försäkring. Däremot kan inte gärna en mottagare vara skyldig att avtala om specialkonstruerade försäkringar beträffande den mottag- na egendomen. Ofta torde också sådana egendomsskador för vilka staten ansvarar (se 2 ovan) täckas av försäkring. Staten får då räkna med att försäk- ringsbolaget utövar regressrätt. Visserligen är sådan regressrätt begrän- sad enligt 25 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal, men denna be- stämmelse är dispositiv, och det vanliga är att försäkringsbolaget för- behåller sig full rätt till återkrav mot den som är ansvarig för uppkom- men skada. Om staten friskrivit sig från ansvar för skadan, utesluter dock detta även regresskrav från försäkringsbolaget. Frågan om sådana friskrivningsavtal kan godtas beror delvis på möjligheten till försäkring mot risken (jfr NJA 1998 s. 390). I de ovan nämnda fallen när staten blir ansvarig såsom ägare (4 ovan) kan det naturligtvis vara en fördel om den som mottagit egendom själv har en ansvarsförsäkring som täcker skadan, särskilt i situationer där det är naturligt att skadeståndskraven i första hand riktas mot mot- tagaren. Detta fritar dock inte staten från eventuellt regressansvar, för den händelse staten och mottagaren blir solidariskt ansvariga. Man kan räkna med att det försäkringsbolag som meddelat ansvarsförsäkring förbehåller sig full regressrätt också i dessa fall. Om staten avtalat med mottagaren att denne i sista hand skall svara för uppkommande skada, befriar dock detta även här från regressansvaret mot försäkringstaga- ren. Särskilt om trafikförsäkring. Om det är ett motordrivet fordon som ställs till förfogande riskerar staten att bli ansvarig för uppkommande skador som orsakas med trafik för fordonet, ifall detta saknar trafikför- säkring – en vanlig situation när det gäller statliga fordon (se 3 och 15 §§ trafikskadelagen, 1975:1410). Någon skyldighet finns inte för mottagaren att hålla sådan försäkring, såvida inte det innehas med nyttjanderätt för bestämd tid om (se 2 § trafikskadelagen). Situationen torde vara ovanlig när det gäller Försvarsmaktens fordon. För att komma ifrån den betydande ansvarsrisk som föreligger vid ut- hyrning och utlåning har Försvarsmakten tidigare ställt krav att förhy- rare som inte är statliga myndigheter antingen skall försäkra fordonet eller också på annat godtagbart sätt svara för Försvarsmaktens ansvar enligt trafikskadelagen. Om man inför ett sådant undantag års förordning som angavs, bör det vara möjligt att utan vidare kräva trafikförsäkring också när en annan myndighet har hyrt fordonet.