sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Från dessa utgångspunkter tar utredningen i detta kapitel upp två frågor. Öka andelen kvinnliga officerare i Försvarsmakten. Skapa en jämställd arbetsmiljö för både kvinnor och män i För- svarsmakten. Försvarsmakten har liksom andra myndigheter tagit fram planer och arbetat för en ökad jämställdhet. Diagrammet nedan visar utvecklingen av antalet kvinnliga yrkesofficerare i Försvarsmakten. Antalet kvinnliga yrkesofficerare har fördubblats till 366 från den mycket låga nivån 182, men antalet börjar nu sjunka, förmodligen på grund av den pågående omstruktur- eringen av Försvarsmakten. har 26 kvinnliga yrkesofficerare slutat, som rekryteringen gått ner. I dia- grammet överst på nästa sida beskrivs ökningen av kvinnliga officerare . Ökningen av antalet kvinnliga yrkesofficerare ligger i genomsnitt på 18 . Med den ökningstakten kommer antalet att nå 500 först och nästa fördubbling att inträffa . Antalet kvinnliga yrkesofficerare sjönk med 2000. Försvarsmaktens rekryteringsansträngningar får därför anses som otillräckliga. Målet måste vara att själva ökningen blir större . Enligt utredningens uppfattning skall jämställdhetsarbetet bedrivas på både kort och lång sikt. På kort sikt är det nödvändigt att snabbt öka antalet kvinnliga yrkesofficerare. På måste man nå fram till en genomgripande förändring av människors förhållningssätt och attityder i organisationen. Detta sista är ingen kvinnofråga. Alla i Försvarsmakten är personligen berörda och har ansvaret för att åstadkomma förändringen. 14.2.1Öka andelen kvinnliga officerare Trots att det finns uttalade krav från regeringen att Försvars- makten skall öka andelen kvinnliga officerare har de åtgärder som Försvarsmakten vidtagit under inte gett önskad effekt. Det finns flera anledningar till att Försvarsmakten inte har lyckats. Försvaret är inte – och har aldrig varit – en självklar del av unga flickors socialisering. Det finns dessutom ett inte oväsentligt motstånd mot kvinnliga officerare internt i Försvarsmakten. Tillsammans verkar dessa faktorer mot att fler kvinnor går in i yrket. Men det finns exempel från andra organisationer att det går att förändra ett gammalt könsmönster: Polisen har kvinnliga poliser och sjukhusen har manliga sjuksköterskor. utvecklingen inte varit helt problemfri har den obestridligen lett till en ökad styrka i dessa organisationer. Försvarsmakten har inte satsat tillräcklig kraft på att öka andelen kvinnliga officerare. Ansvarsbilden är också något splitt- rad. Rekryteringscentrum ansvarar för att rekrytera unga kvinnor till frivillig värnpliktsutbildning, förbandscheferna ansvarar för att rekrytera dem till officersyrket och Högkvarteret ansvarar för utvecklingen av de kvinnliga officerarna. Erfarenhetsmässigt leder dock inte, enligt utredningens mening, inrättandet av särskilda funktioner för dessa frågor alltid till ett önskat resultat. Ansvaret bör ligga ute i verksamheten. Det är emellertid angeläget att utveckla gemensamma värderingar och förhållningssätt som en grund för arbetet med jämställdhet. Om man vill åstadkomma en större andel kvinnliga officerare behövs kraftfulla åtgärder för att öka antalet kvinnor som genom- för grundutbildningen för värnplikt. Statistik från rekryterings- centrum visar att allt fler unga kvinnor sökt sig till utbildningen men att antagning och inskrivning trots detta har sjunkit. Det får betraktas som anmärkningsvärt att både andelen antagna och andelen av de antagningsprövade som skrivs in har sjunkit. Om de antagna i stället hade utgjort av de intresserade och de inskrivna av de antagna (siffror, se tabellen ovan) skulle antalet kvinnor som frivilligt påbörjat grundutbildningen uppgått till 453, drygt 200 fler än som blev fallet. En väsentlig orsak till att den här situationen uppstått måste enligt utredningens bedömning hänföras till att Försvarsmakten införde hårdare fysiska baskrav . Ett hinder för kvinnorna som har anförts är de olika fysiska krav som ställs och de tester av fysisk kapacitet som genomförs vid mönstring. Dessa är lika oavsett typ av befattning. Uttagningen sker efter fastställda kompetenskrav och det sker ingen kvotering med hänsyn till kön under mönstringen. Enligt utredningen är det inte lämpligt att kvotera med hänsyn till kön. Däremot bör de fysiska baskraven på ett flexibelt sätt anpassas till karaktären på de uppgifter som ligger i en befattning. Efter mönstringen bör de värnpliktiga placeras på olika typ- befattningar som således har olika fysiska baskrav beroende på tjänstens utformning. Detta kan leda till att det på vissa befatt- ningar, t.ex. som jägarsoldat, inte finns särskilt många kvinnor då de fysiska kraven kan vara svåra att klara för dem, men det kan också innebära att vissa befattningar får en relativt stor andel kvinnor. har undersökt hur många av 20- åringarna som klarar löptestet som ingår i de fysiska baskraven och resultatet visar att knappt hälften av de 20-åriga männen och av kvinnorna i motsvarande ålder klarar provet med godkänt resultat. I rapporten sägs att Försvarsmaktens allmänna strävan att öka andelen kvinnliga officerare motverkas av det faktum att kraven är klart högre än vad flertalet kvinnor klarar. En internationell jämförelse visar att flera andra länder har olika krav för män och kvinnor samt ibland även en generellt lägre kravnivå. Inom det svenska polisväsendet tillämpas differentierade krav för kvinnor och män. Dessa förhållanden har lett till att testernas relevans och kravnivåerna i de fysiska baskraven nu börjar ifråga- sättas på många håll inom Försvarsmakten. Ett exempel som belyser vikten av en analys ur ett genus- perspektiv är den s.k. Isokai. Det är den enda mätmetod som finns vid mönstringen för att ta reda på den fysiska statusen hos de mönstrande. Den utförs i en maskin (liknande en träningsmaskin på ett gym) som är utformad så att kvinnor har mycket svårt att få bra värden. Kvinnorna känner sig redan från början underlägsna och resultatet har blivit att nu ger många kvinnor dispens från detta krav. Kvinnor och män kan inte sägas arbeta utifrån likartade villkor i en organisation som har olika ingångsvärden för kvinnor och män. Rekrytering av kvinnliga officerare Utredningen har ovan gjort klart att ansträngningarna att öka andelen kvinnliga officerare genom en mer aktiv rekrytering måste intensifieras. Men även andra sätt att åstadkomma en förbättring bör prövas. har i betänkandet (SOU 2000:21), Totalför- svarsplikten, föreslagit allmän värnplikt för kvinnor. Detta förslag har varit föremål för remissbehandling. Det ligger inte i utred- ningens uppdrag att överväga denna fråga. Utredningen vill dock beröra frågan om allmän värnplikt för kvinnor ur ett rekryterings- perspektiv där det gäller att öka andelen kvinnliga yrkesofficerare. Enligt utredningens mening kan en allmän värnplikt för kvinnor vara av betydelse för att åstadkomma en ökning av antalet kvinnliga officerare. Men det går inte att diskutera om att införa en allmän värnplikt för kvinnor enbart för att få in kvinnliga yrkesofficerare i organisationen. Pliktfrågorna måste ses i ett betydligt vidare perspektiv. Utredningen föreslår i kapitel 5 att officersyrket öppnas upp, bland annat för sidorekrytering också av dem som inte har fullgjort värnplikt. Detta kan vara ett betydelsefullt sätt att skapa förut- sättningar för att rekrytera både kvinnor och män till viktiga befattningar, inte minst som specialister. En annan åtgärd för att kunna öka andelen kvinnliga officerare är att Försvarsmakten på ett aktivare sätt arbetar med återrekrytering av avgångna kvinnliga yrkesofficerare. Man åstadkommer då en signaleffekt i organisa- tionen att Försvarsmakten bryr sig och strävar efter att ta tillvara deras kompetens. 14.2.2Skapa en jämställd arbetsmiljö för både kvinnor och män i Försvarsmakten För att uppnå jämställdhet måste de negativa attityderna till och föreställningarna om kvinnor i försvaret förändras på ett djup- gående sätt. Jämställdhet på lång sikt innebär att minska exklusivi- teten med att vara kvinna inom Försvarsmakten och att arbeta för en genomgripande förändring av organisationens – människornas i den – attityder vad gäller könsföreställningar, dvs. värderingar, normer, tankesätt och beteenden. Målet bör vara att göra Försvars- makten till en arbetsplats som lämpar sig för kvinnor och män på alla nivåer och i alla funktioner. Då Försvarsmakten är och alltid har varit dominerad av män innebär detta att den styrs av manliga normer. Försvarsmakten måste därför på allvar ifrågasätta den manliga och tillse att detta leder ändrade villkor för båda könen. Bland annat innebär detta att Försvarsmakten inte tolererar eller överser med någon form av trakasserier, varken av sexuell natur (t.ex. nakenbilder, pornografi, sexuella anspelningar) eller grundat på kön (osynlig- göranden, undanhållande av information, användning av kvinnliga epitet och könsord för att nedvärdera olika företeelser). Försvars- makten satsar redan mycket på att komma tillrätta med sådant men för att åstadkomma varaktiga resultat måste denna satsning intensifieras och pågå . Det finns brister i den fysiska arbetsmiljön och vad gäller ergonomi som har bäring på jämställdhet mellan könen. De hygieniska faciliteterna i form av duschar och toaletter för kvinnor är på vissa håll klart bristfälliga. Utrustning i form av uniformer, verktyg och annan utrustning bör anpassas och finnas tillgänglig för individer i alla storlekar. Detta är välkända problem i Försvarsmakten. Utredningen rekommenderar att Försvarsmakten ser till för- band, skolor och staber ger bättre möjligheter för kvinnor och män att sköta sin hygien separerade från varandra. Vidtagna förbätt- ringsåtgärder skall rapporteras till Försvarsmakten. Försvarsmaktens attityd till föräldraskap bör tydliggöras. Alla föräldrar skall beredas möjlighet att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Det är viktigt att detta inte görs till enbart en kvinnofråga. En genomförd undersökning om avgångs- orsaker bland kvinnliga och manliga officerare visar på frågans vikt även för männen inom Försvarsmakten då procentuellt sett fler män än kvinnor hänvisar till svårigheten att kombinera föräldraskap med arbetsförhållandena som orsak till avgången. Unga officerare har inte så lätt som att lämna hustru och hem för att fara på en övning. Försvarsmakten bör därför underlätta för småbarnsföräldrar, militära och civila, att klara sitt ansvar som arbetstagare och förälder, exempelvis genom en förutseende personalplanering, möjlighet att arbeta deltid, att ha flexiblare arbetstider, att arbeta på distans, att dela ett chefsskap samt att ta ut föräldraledighet. Vid all internationell tjänstgöring måste stor hänsyn tas till den enskildes familjesituation. Utredningen konstaterar att det ankommer på Försvarsmakten att göra något åt de frågor och problem som behandlats i detta kapitel. Enligt utredningens mening är det viktigt att agera med konkreta och tydliga insatser. Försvarsmakten liksom andra myndigheter har en skyldighet att ange mål för jämställdhetsarbetet och att följa upp dem. Utredningen föreslår mot bakgrund av övervägandena ovan att regeringen uppdrar åt Försvarsmakten att vidta åtgärder på två områden. För det första bör regeringen ålägga Försvarsmakten att ange ett mål för hur många kvinnliga officersaspiranter som skall rekryteras med hänsyn till kravet att antalet kvinnliga officerare skall öka i ökad takt. Försvarsmakten skall redovisa till regeringen vilket mål som satts och om målet uppnåtts eller inte. För det andra bör regeringen ålägga Försvarsmakten att utarbeta nya fysiska baskrav och redovisa de krav som myndigheten har fastställt till regeringen senast i budgetunderlaget för . Utredningen tillfogar slutligen att jämställdhetsarbetet måste integreras i den vardagliga verksamheten men att detta inte innebär att ledningen inom Försvarsmakten därmed får ett mindre ansvar för att aktivt leda och följa upp arbetet. 15Konsekvenser av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Utredningens överväganden och förslag är i flera fall av prin- cipiell karaktär och innefattar åtgärder som inte påverkar kost- naderna för staten. I de olika kapitel som innehåller mer konkreta ändringsförslag redovisar utredningen de kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen för med sig. Mot bakgrund härav sammanfattar utredningen nedan endast helt kort dessa konsekvenser. Principförslaget till ett reformerat skolsystem i kapitel 10 inne- bär, om det genomförs, med en grov uppskattning att kostnaderna i systemet kan minskas med . Utredningen erinrar dock om svårigheterna att hämta hem den här typen av rationaliseringar. Dessa svårigheter får anses belagda genom den utvärdering av gällande skolsystem som gjorts på utredningens uppdrag. Förslaget till ett nytt reservofficerssystem i kapitel 6 innebär dels kostnader för utbildning, beräknade till , dels kostnader för löner och andra driftskostnader beräknade till och slutligen kostnader för en tjänstgörings- premie som beräknas till . Mot dessa kostnader skall ställas inbesparingar på förmåner under utbildningen med . Vid en rekrytering av 400 reservofficersaspiranter , vilket är en fördubbling jämfört med nuvarande planering för , ökar kostnaden jämfört med nuvarande system med 100–enligt Försvarsmakten. Genom det nya systemet görs emellertid också rationalisierings-vinster på yrkesofficerssidan. Konsekvenser av utredningens förslag bör de merkostnader, som kan uppstå, enligt utredningen inrymmas inom ramen för Försvarsmaktens anslag. I kapitel 9 redovisar utredningen tre alternativ för att införa en möjlighet för Försvarsmakten att och vissa uppgifter anställa dem, som fullgjort värnplikt. Utredningen redo- visar inga kostnadskonsekvenser av alternativen, som är av principkaraktär. Vid ett ev. genomförande får de kostnader som aktualiseras inrymmas i Försvarsmaktens anslag. Det förslag till finansiering av grundutbildning för officerare som utredningen redovisar i kapitel 13 medför i förhållande till nuvarande ordning enligt utredningen en besparing som uppgår till . Utredningen genomlyser i kapitel 6 behovet av yrkesofficerare i Försvarsmakten. Utredningens redovisade uppfattning om behovet ligger antalsmässigt under den planering som Försvarsmakten enligt budgetunderlagen för och arbetar med. Frågan om de ekonomiska konsekvenserna härav hör hemma i budgetprocessen och utredningen redovisar ingen egen analys i den här delen. Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) följer att om utred- ningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen redovisar i kapitel 14 några förslag för att öka andelen kvinnliga officerare i Försvarsmakten. Förslagen är inte av den arten att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad. lag om ändring i lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands Genom 2 § första stycket lagförslaget åläggs de yrkesofficerare, som nyanställs i fortsättningen, en grundläggande skyldighet att i sin anställning tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst både i freds- bevarande och fredsframtvingande verksamhet. Detta klargörs genom hänvisningen till 1 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Tjänstgöringsskyldigheten har inte be- gränsats till verksamhet som bedrivs av utlandsstyrkan inom För- svarsmakten utan givits en generell räckvidd. Skyldigheten bör inte bindas till den form inom vilken verksamheten bedrivs. Försvarsmakten ges genom bestämmelsen en grund för att genom ett arbetsledningsbeslut bestämma om tjänstgöring i väpnad tjänst utomlands. Bestämmelsen i första stycket gäller yrkesofficerare som är anställda och tjänstgör inom Försvarsmakten. Därmed undantas de yrkesofficerare som är tjänstlediga för anställning i , , , För- svarshögskolan, och . Det är inte rimligt att tjänstgöringsskyldigheten skulle kunna träffa dessa yrkesofficerare. Även yrkesofficerare som är tjänstlediga av andra skäl, t.ex. barnlediga, undantas från skyldigheten. Med reservationen i andra stycket ges Försvarsmakten en befogenhet att i speciella situationer avstå från att genomdriva ett arbetsledningsbeslut. Det torde t.ex. knappast vara rimligt att med stöd av lagen tvinga en gravid kvinnlig yrkesofficer – som är i tjänst – till en placering i utlandsstyrkan mot hennes vilja. Ett annat exempel kan vara att hänsyn måste tas om en yrkesofficer som gjort ett flertal utlandsuppdrag vill avböja ytterligare ett. Som utredningen anfört i kapitel 8 har lagen till syfte att klargöra officersyrkets förutsättningar, att lägga en grund för en yrkesmässig lojalitet och solidaritet officerare emellan som gör att de allra flesta frivilligt åtar sig påfrestningarna i utlandstjänsten. Genom ändringen i 3 § första stycket markeras att den väpnade tjänsten utomlands kan avse såväl fredsbevarande som fredsfram- tvingande verksamhet. lag om ändring i lagen om utlandsstyrkan Genom förslaget ges Försvarsmakten en generell möjlighet att genom ett arbetsledningsbeslut placera en yrkesofficer i utlands- styrkan inom Försvarsmakten. Bestämmelsen avses sålunda inte endast träffa de yrkesofficerare, som har en tjänstgöringsskyldighet enligt det behandlade förslaget, utan alla yrkesofficerare. Härigenom utmönstras ordningen med dubbla anställningar för de yrkesofficerare som tjänstgör i utlandsstyrkan. En yrkesofficer skall inte behöva vara tjänstledig för att delta i en av Försvars- maktens viktigaste verksamheter. Bestämmelsen innebär också fördelen att en enhetlig administrativ ordning kan införas. ändring i förordningen om utlandsstyrkan Genom den föreslagna nya paragrafen görs förordningen tillämplig på yrkesofficerare som genom arbetsledningsbeslut placerats i utlandsstyrkan. Utredningen lämnar i författningsförslaget förslag, dels till ändringar som föranleds av förslagen bland annat till ett reformerat utbildnings- och skolsystem, som behandlas i kapitlen 5 och 10, dels till ändringar som föranleds av förslaget till ett nytt reserv- officerssystem i kapitel 6. Beslut vid regeringssammanträde . En utredning tillsätts med uppgift att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktenspersonalförsörjning. Försvarsmaktens personal består av anställda yrkesofficerare, civil- anställda, anställda reservofficerare, frivilliga (inkl. hemvärns- personal) samt totalförsvarspliktiga. I officersförordningen (1994:882) har regeringen lagt fast vissa grundläggande krav på yrkes- och reservofficerarna. Statsmakterna har också lagt fast att totalförsvarets personal- försörjning även i fortsättningen huvudsakligen skall tryggas genom ett system med plikttjänstgöring. Regler om plikten finns i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och därtill hörande förord- ningar. Pliktsystemet är under utredning av pliktutredning. Vissa grundläggande frågor som rör den frivilliga personalen och hemvärnspersonalen är förordningsreglerade. har , (bet. 1997/98:FöU1 s. 55), begärt förslag från regeringen om ett sam- manhållet reformerat personalförsörjningssystem som gäller samtliga personalkategorier inom Försvarsmakten. har i en rapport (RRV 1998:47) Officerare inom försvaret uppmärksammat vissa struk- turella obalanser i fråga om personalen i Försvarsmakten. underströk i rapporten vikten av att Försvars- makten vidtog åtgärder som bl.a. avsåg ökad yrkesväxling, ökad användning av reservofficerare i grundorganisationen, ökad tid i befattning, reducering av förmåner till officersaspiranter samt avkortade tider mellan nivåhöjande utbildningar. Regeringen redovisade i propositionen (prop. 1998/99:74) För- ändrad omvärld – omdanat försvar sin syn på personalförsörjnings- frågan. Regeringens bedömning av Försvarsmaktens nya utbild- ningsstruktur redovisades också i propositionen. anförde i betänkandet att utskottet kunde ansluta sig till den problembeskrivning som regeringen gjorde i propositionen i fråga om Försvarsmaktens personalförsörjning samt att utskottet inte hade några synpunkter på regeringens redogörelse för den s.k. skolutredningens förslag om en samordnad officersutbildning och vissa därmed sammanhängande frågor (bet. 1998/99:UFöU1, rskr. 1998/99:222, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224). I Försvarsmaktens underlag (Fo98/2107/MIL) till den säkerhetspolitiska kontrollstationen framhölls att dagens personalförsörjningssystem i fråga om officerare inte svarade mot de krav som den framtida organisa- tionen ställer. Försvarsmakten ansåg därvid att ett nytt system borde tas fram. Försvarsmakten avsåg därför att påbörja en översyn av dagens system med syfte att ge statsmakterna underlag för de beslut som behövdes om slutlig utformning och införande av ett nytt system. I den ovannämnda propositionen konstaterade regeringen bl.a. att på grund av de osäkerheter som råder i Försvarsmaktens underlag när det gäller personalfrågorna i vid bemärkelse och de förestående omfattande omstruktureringarna av Försvarsmakten var det inte möjligt att ge en samlad syn på ett framtida personal- försörjningssystem för Försvarsmakten. Regeringen framförde vidare i propositionen att det var av stor vikt att ett nytt personalförsörjningssystem togs fram. Detta borde enligt regeringen innefatta alla kategorier, således även civil- anställda, reservofficerare, pliktpersonal och frivilliga. I ett sådant personalförsörjningssystem borde jämställdhetsfrågorna få en framträdande roll. Regeringen avsåg att sedan Försvarsmakten lämnat sitt underlag överväga om ytterligare utredning eller upp- drag behövdes. Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att redovisa en samlad principiell syn på myndighetens framtida personalförsörjning. Försvarsmakten har i underlaget redovisat sin syn på personalförsörjningen. har i en skrivelse lämnat sin syn på Försvarsmaktens underlag i fråga om reserv- officerarnas utnyttjande i den framtida försvarsmaktsorganisa- tionen. Regeringen anser nu att det finns skäl till ytterligare utredning i fråga om Försvarsmaktens personalförsörjning. En samlad syn på personalförsörjningen Utredningen skall redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning. En väl avvägd personalförsörjning är en förutsättning för att myndigheten ska kunna nå sina verksamhetsmål. Personalförsörj- ningen skall därför utformas med utgångspunkt från myndighetens särskilda förutsättningar. Utredningen skall belysa förutsättningarna för och lämna förslag till hur Försvarsmakten skall kunna rekrytera, utveckla och av- veckla personal på ett väl avvägt sätt och över tiden. Förslaget skall avse alla personalkategorier och även beakta behovet av jäm- ställdhet mellan könen samt etnisk och kulturell mångfald. Åldersstrukturen för samtliga personalkategorier inom Försvars- makten skall särskilt uppmärksammas. Även anpassningsprincipens påverkan på personalförsörjningen skall belysas. Härvid skall särskilt belysas behovet av ett nytt reservofficerssystem och reservofficerarnas tjänstgöringsförhållan- den i fredstid. Utredningen skall i sitt arbete bl.a. beakta vad Försvarsmakten anfört i sitt underlag till regeringen . Vad gäller rekrytering av personal skall främst följande frågor belysas: –möjligheten att anställa yrkesofficerare , –möjligheten att och för vissa uppgifter anställa den som fullgjort värnplikt. I rekryteringsfrågan skall utredningen redovisa vad som kan göras inom ramen för nu gällande regler och, om det behövs, föreslå förändringar.