sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — I Östgöta- rapporten har specialstuderat flickor och pojkar när det gäller barnavårdsanmälningar från och , de två stora kommunerna som står för merparten av anmälning- arna. Resultatet visar att pojkar är överrepresenterade vid anmälningar om fysisk misshandel och flickor är över- representerade vid anmälningar om sexuella övergrepp. Båda rapporterna ger en bild av barns utsatthet. 7.2.2Det politiska ansvaret för verksamhet Det är ett politiskt ansvar att se till att har tillräckliga resurser att fullfölja lagstiftningens intentioner och krav. Social- tjänstens arbete är kunskapsbaserat och socialnämndens insatser skall ha god kvalitet och utföras av personal med god kunskap och kompetens. Kunskap och engagemang bör finnas inte bara hos tjänstemännen utan även hos de förtroendevalda som är satta att fatta beslut om såväl inriktning och omfattning av det barna- vårdande arbetet som beslut i enskilda barnavårdsärenden. arbete i en politiskt styrd organisation kräver professionalitet och respekt mellan politiker och tjänstemän. skriver i sin rapport stöd för kun- skapsutveckling inom (2000), att beslut om åtgärder inom även grundas på annat än kunskap i form av vetenskap och beprövad erfarenhet; t.ex. finns det beslut enligt lag eller enligt delegationsordning, som underställs en politisk nämnd eller ett utskott för prövning. påpekar vidare att socialt arbete ligger i spänningsfältet mellan politik, profession och brukarinflytande. omfattning och inriktning har förändrats . Flera bl.a. landstingsdrivna verksamheter har kommunaliserats. Barnomsorgen som tidigare hörde hemma inom och var reglerad i socialtjänstlagen, finns numera hos den nämnd som ansvarar för skolan och finns med i skollagen. De kommunaliserade verksamheterna har påverkat även det politiska ansvaret. I regeringens proposition (2000/01:80) om Ny socialtjänstlag m.m. konstateras som en allmän utgångspunkt att har påverkat arbete i flera avseenden. Den djupa ekono- miska krisen med en hög arbetslöshet, ett stort socialbidrags- beroende och sänkta nivåer i socialförsäkringssystemet drabbade barnfamiljerna hårt. har fört med sig nedskärningar hos kommunerna, men även hos andra huvudmän. har särskilt studerat samhällets mest utsatta barn, de som tvångs- omhändertagits. Utredningen inleder sitt betänkande Omhändertagen (SOU 2000:77) med att konstatera att neddragningarna i välfärdssystemet främst har drabbat verksamheter som rör barn. Det är de sårbara barnen som drabbas hårdast. Nedskärningarna har emellertid även tvingat fram effektivi- sering, nytänkande och utveckling av arbetsmetoder, både inom , hos andra huvudmän och i samverkan verksamheter emellan. Som exempel kan nämnas att lokala stöd- och behand- lingsformer har utvecklats för att förhindra eller förkorta kost- samma institutionsplaceringar för barn eller ungdom – kostsamma både med hänsyn till livskvalitet och ekonomi. 7.3Socialstyrelsen och länsstyrelserna har tillsyn över utövar enligt socialtjänstlagen tillsyn över social- tjänsten i riket. Som ledning för att tillämpa socialtjänstlagen kan styrelsen utfärda allmänna råd. Länsstyrelsernas uppgift är bl.a. att följa hur kommunerna till- lämpar lagen, främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan, ge råd till socialnämnden samt informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör . deltog socialkonsulenter ofta som sak- kunnigt stöd i länsrättsförhandlingar vid de i många fall kompli- cerade LVU-målen, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Dessa personer deltar inte längre vid sådana förhandlingar. och länsstyrelserna har ett gemensamt uppdrag att utveckla ett enhetligt system för den sociala tillsynen och att presentera resultatet av tillsynen. Länsstyrelserna granskar utifrån direktiv i regleringsbreven, men lyfter även fram de verksamheter i sitt län som de ser som mest angelägna att granska. Den årliga redovisningen visar stora skillnader mellan länen. Dessa skillnader behöver analyseras vidare i syfte att uppnå större enhetlighet i tillsynen, anser . Regeringen skriver i propositionen om ny socialtjänstlag att det är angeläget att och länsstyrelserna i samverkan utvecklar och gör tillsynen över effektivare. De frågor som regeringen vill ställa i centrum för tillsynen är per- sonalens kompetens, bemötande av klienter och allmänhet samt verksamhetens effekt och resultat. 7.3.1Lagstiftningen har skärpt kraven på socialnämndens arbete Lagstiftningen har ändrats och förtydligats på flera punkter som ställer ökade krav på socialnämndens arbete. gjordes tillägget i socialtjänstlagen att insatser skall vara av god kvalitet och att arbetsuppgifterna skall utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Portalparagrafen har ändrats med syfte att stärka barnets ställning. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad barnets bästa kräver. En bestämmelse om barnets rätt att komma till tals har också införts. konstaterar i sin sammanställning av länsstyrel- sernas verksamhetsrapporter att många kommuner har byggt upp och utvecklat kvalificerade resurser i öppenvård för både barn och ungdomar. Många kommuner ägnar tid och kraft åt att förbättra kvaliteten i sina tjänster och metoder samt att följa upp och utvärdera insatser. Flera kommuner har aktivt arbetat med inom olika områden som rör barn. Inom den sociala barnavården finns det brister i ärendehand- läggning och dokumentation. Brister i dokumentationen är exempelvis att det i en barnavårdsutredning samlas in otillräcklig information eller att viktig information över- respektive under- skattas. Individens rättssäkerhet är av största vikt och familjer som söker bistånd av något slag eller utreds av andra skäl måste kunna lita på att deras ärende handläggs på ett professionellt och lagenligt sätt. Barnperspektivet i utredningen behöver förbättras och barnet synliggöras. Det är inte ovanligt att barnet beskrivs genom andras berättelser. Det utsatta barnets behov och rättigheter måste bli tydligare; föräldrarnas situation och behov är ofta bättre doku- menterade än barnets. Flera länsstyrelser har uttalat sin oro över svårigheter för att rekrytera och behålla kompetent och erfaren personal. De har betonat höga arbetsbelastning i många kommuner, som har lett till att personalen känner sig upp- given och pressad av kraven att hålla budget som enskilda människors behov skall tillgodoses i enlighet med lagstiftningen. bedömer att en annan oroande tendens är att tvångsingripanden enligt LVU har ökat i flera län. har en allt svårare problematik med missbruk, sociala problem med kriminell belastning och/eller psykiska problem. Bemötandefrågor tas upp som exempel på verksamhetsutveck- ling. som brister i bemötandet, bristande information och svårigheter att få kontakt med handläggare lyfts fram som områden där ytterligare förbättringar behövs. I relation till alla som får insatser från är det dock få personer som vänder sig till med klagomål. framhåller att det är ledningens ansvar att se till att det finns regler och riktlinjer för handläggning och dokumen- tation samt att personalen har utbildning och kunskap för arbetet. I sammanställningen över länsstyrelsernas sociala tillsyn för konstaterar inledningsvis att en orsak till brister när det gäller insatser till enskilda, kan vara att har svårt att rekrytera och behålla kompetent personal. Personalbrist kommer att vara ett påtagligt problem för framtiden. Kvalitetsarbetet hämmas av personalnedskärningar och ökad stress, skriver styrelsen, vilket i sin tur påverkar arbetet negativt och drabbar människor som redan befinner sig i en utsatt situation. Ansvaret att fördela resurserna ligger hos kommunens ledning. (Social tillsyn 2000) I utredningarna har barnperspektivet fått allt större genomslag. Samtal med barnet har blivit vanligare. I vissa kommuner finns riktlinjer för handläggning, där barnperspektivet poängteras. Fyra- månadersregeln har inneburit att utredningstiden för barna- vårdsutredningar har blivit kortare. Helhetslösningar så att män- niskor skall kunna få det stöd och de insatser de behöver, präglar verksamheten i allt större utsträckning. Arbetet med kvalitets- utveckling fortsätter, ofta i samarbete med andra myndigheter och organisationer. Samverkan som sådan mellan myndigheter har för- bättrats. Kommunerna fortsätter att bygga ut och utveckla resurser i öppenvård. Ofta sker detta i samverkan med andra huvudmän. detta sätt har insatser för barn och familjer breddats. Det finns även brister i verksamheten Även om det är relativt få personer som framför klagomål till , så kan det för individen innebära allvarliga konse- kvenser att inte få den hjälp som han eller hon behöver eller har rätt till. Bristande insatser kan vara att personen inte får hjälp trots att det finns ett beslut eller att hjälpen inte överensstämmer med beslutet. Det finns svårigheter att finna rätt insatser för barn och ung- domar som har komplexa behov. Det finns en tendens hos kom- munerna att försöka lösa problemen med lokal öppenvård i första hand. Sådana åtgärder är inte alltid tillräckliga. framhåller att kortsiktiga lösningar kan ge stora kostnader i fram- tiden. Inte heller behandlingshemmen har alltid tillräcklig kapacitet och kompetens för ungdomar med svår problematik. Flera läns- styrelser har rapporterat att (SiS) inte erbjuder tillräckligt med platser för unga människor med miss- bruksproblem. Även om barnets ställning i utredningen och i det sociala arbetet har stärkts, återstår det mycket att göra. är exempelvis föräldrarnas behov bättre belysta än barnets. Det finns även brister i hur utredningar kommuniceras. Fyramånadersregeln följs inte fullt ut, även om utredningstiden generellt har blivit kortare. Flera länsstyrelser redovisar att det har blivit allt vanligare att det pågår två separata utredningar avseende samma familj, en vårdnads- utredning enligt och en utredning enligt social- tjänstlagen. Vissa länsstyrelser har fört fram att det finns problem att följa upp verksamhet. Detta beror oftast på att social- tjänstens egna system för uppföljning är bristfälliga. Orsakerna till detta kan i sin tur bero på exempelvis bristande resurser. Det förekommer att kommuner tvistar om vem som har ansvaret för insatserna för enskilda personer och familjer. Sådana oenigheter kan också förekomma mellan kommun och landsting. är den centrala uppgiften när en anmälan eller ansökan kommer in. har ett ansvar för att utreda barnets situation när socialnämnden fått kännedom om något som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Lagen är vidare formulerad så att socialnämnden skall utreda om nämnden behöver ingripa till den underåriges skydd eller stöd. Utredningen skall inledas skyndsamt och får ta de kontakter som behövs eller konsultera sakkunniga. Utredningen skall vara slutförd senast , men om det finns särskilda skäl i det enskilda ärendet kan tiden förlängas. är den enda myndigheten med mandat att utreda barnets förhållanden. Behovet av barnkompetens blir tydligt när en barnavårds- utredning skall göras. Kraven på formell kunskap är av nödvändig- het höga – som kunskap om lagstiftning och dokumentation, kunnighet om barns behov och utveckling samt om ämnet barn- misshandel. Bemötande av och kontakt med barnet och föräldrarna är en annan viktig del i arbetet med att beakta barnets bästa och att barnet kommer till tals. Förmåga att samtala med såväl barnet som med de vuxna är färdigheter som utredaren behöver ha. kan sägas innehålla momenten förhands- granskning, utredningen och beslut. Förhandsgranskning kallas den bedömning som görs om ärendet hör hemma hos social- tjänsten och om så är fallet, att det bör föranleda en utredning. Alla barn som exempelvis anmäls till utreds alltså inte. Inte heller får alla barn som blir utredda hjälp eller stöd. Ett skäl kan vara att föräldrarna avböjer erbjudna stödinsatser; social- tjänstlagen bygger helt på frivillighet. Om tvångsåtgärder är nöd- vändiga är det LVU, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, som tillämpas. Riskbedömningar är en central del inom den sociala barnavården. Inför t.ex. ett tvångsomhändertagande skall en bedömning göras, om missförhållandena innebär en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Riskfaktorer kan vara vårdnadshavarens missbruk eller att barnet utsatts för tidigare misshandel. Skyddsfaktorer i barnets nätverk kan i viss mån uppväga brister i miljön, som att det finns mor- eller farföräldrar till hands eller att barnet har förskoleplats. Det kan finnas olika uppfattningar mellan yrkesgrupper om vilka barn som far illa och det kan finnas olika bedömningar inom socialarbetarkåren om vilka barn som far illa. En riskbedömning innehåller avvägningar av oftast flera olika faktorer och av deras effekter. En riskbedömning betyder alltså att man på grundval av insamlad relevant information gör en bedömning av sannolikheten att ett barn kan komma att fara illa framöver. För att få en säkrare bedömning använder vissa socialförvaltningar sig av s.k. risk- bedömningsverktyg, en standardiserad bedömningsmodell (risk assessment model). Ett sådant instrument är ett slags checklista som försöker att identifiera kännetecken som ökar risken för barnet, respektive skyddsfaktorer som minskar risken. Framför allt tidigare versioner av formaliserade riskbedömningsverktyg har kritiserats, bl.a. för att ha dålig prognosförmåga. Trots hjälpmedel är en riskbedömning en svår uppgift att genomföra. Syftet med barnavårdsutredningen är att sammanställa ett under- lag för att bedöma barnets och familjens behov samt föreslå insats. Utredningen skall genomföras skyndsamt, innehålla relevanta uppgifter, vara saklig och opartisk och klienten har rätt att ta del av materialet. En bedömning av vad som är barnets bästa skall alltid vägas in. Andra familjemedlemmar kan behöva stöd och hjälp, dvs. det kan under utredningen komma att synliggöras behov hos syskon eller hos föräldrarna. kan alltså under utrednings- tiden behöva värdera även syskonens situation. Det har ibland riktats kritik mot sätt att hand- lägga en barnavårdsanmälan. Det måste finnas rutiner hos social- tjänsten för att alltid kunna ta emot en barnavårdsanmälan. På de flesta socialkontor är reglerna tydliga för att säkra att anmälaren når en handläggare. Men det framförs ibland att handläggare är otillgängliga och att personer som anmäler känner sig dåligt bemötta. Flera har konstaterat att både bemötande och kvalitet är områden som ständigt behöver fokuseras och förbättras. Anmälaren kan ha orealistiska förväntningar på och väntar sig snabba insatser. En del påpekar att de inte blir kontaktade i barnavårdsutredningen och får lämna uppgifter om barnet. Även motsatsen förekommer, dvs. att berörda personer tycker det kan kännas svårt att lämna de uppgifter som behövs om barnet. Personal som t.ex. arbetar med barn och har anmälnings- skyldighet behöver sannolikt stöd eller handledning när de gör en anmälan. Personalen kan uppleva att det inte blir något resultat av anmälan. Vi föreslår i kapitlet om anmälan till åtgärder för återkoppling. Det underlättar att ha rutiner och hand- lingsplaner för samarbete i barnärenden på det lokala planet mellan de verksamheter som på olika sätt har att ansvara för barn. I komplicerade barnavårdsärenden kan flera huvudmän vara inblandade, som förskola, skola, barnhälsovård, annan sjukvård, polis, kriminalvård. Det är inte ovanligt att barnet behöver en barnpsykiatrisk bedömning, med eventuell efterföljande vård eller behandling. Personalen i många kommuner vittnar om svårigheter för barnet att få tillgång till barnpsykiatrins resurser eller långa kötider innan flickan eller pojken får hjälp. Ur barnets perspektiv kan bristande vård eller behandling få konsekvenser för både hälsa och välbefinnande. (Hälso- och sjukvårdens roll behandlas i ett särskilt kapitel.) Samarbetet mellan olika verksamheter är be- tydelsefullt att betona. Kriminalvården är ett exempel på åtgärder gentemot den vuxne, men föräldrarnas villkor påverkar också barnet. Det är angeläget att de inblandade myndigheterna både känner till varandras mål och vårdplaner, om det inte finns någon gemensam vårdplan. Om en person är aktuell hos flera instanser vars insatser inte är samordnade, kan han uppleva samhällets stöd som splittrat eller som motsägelsefullt. Det kan även finnas ett inre motstånd hos personalen att samarbeta kring barnmisshandel, skriver i sin inledning till en intervjuundersökning om samverkan i fem kom- muner som hon har gjort för kommitténs räkning . Att föräldrar och andra vuxna kan misshandla och utsätta barn för övergrepp, kan vara en tung insikt för personalen att bära. Känslor av sorg, ilska, vanmakt eller frustration kan framkalla psykologiska hinder eller ibland ta sig uttryck i kritik. Ett gott samarbete mellan de olika huvudmännen kan underlätta att hantera den sortens känslor och undanröja skälen för den sortens kritik. Man måste hålla isär olika myndigheters uppgifter och roller. Polisen som brottsutredande myndighet skall genom sin förunder- sökning utreda det misstänkta brottet. skall utreda barnets och familjens situation och behovet av bistånd. Ansvaret är tydligt, skall inleda en utredning och har att se till att barnet får det skydd eller stöd som behövs. skall göra en självständig bedömning av barnets situation och behov oavsett hur andra huvudmän agerar, t.ex. att polisen lägger ner förundersökningen av ett anmält brott. Mötet mellan klient och handläggare Människor som vänder sig till för att få stöd och hjälp befinner sig ofta i en utsatt situation och beslut kan ha stor betydelse för individen. När ett barn behöver skydd kan beslut vara avgörande för både barnets och föräldrarnas framtid. Vad som händer i mötet mellan klient och handläggare lägger grunden för den kontakt och tillit som byggs upp i det enskilda ärendet. Ett professionellt förhållningssätt är både sakligt, respekt- fullt och empatiskt. Vi vill i detta kapitel ge uttryck för det kompli- cerade samspel som kan förekomma exempelvis i ett barnmiss- handelsärende och som också skall kunna hanteras. Oavsett de yttre förutsättningarna, är det alltid klientens upplevelse av be- mötandet som gäller. De personer som berörs av ett ärende skall vara delaktiga och ha insyn i det insamlade materialet. Det är barnets och föräldrarnas behov som skall styra händelseförloppet, dock med barnets bästa som grund för varje insats. En frestande fallgrop är att tro sig veta vilka behov människor har, skriver FoU i en av sina rapporter om socialt arbete (Frih & 1999). Fjärde målet i högskoleförordningens examensordning (SFS 1993:100) kompletteras med att särskilt uppmärksamma barns livsvillkor och utsatta barns situation. För att erhålla socionomexamen skall studenten ha förvärvat kännedom om sådana samhälls- och familjeförhållanden som påverkar kvinnors, mäns och barns livsbetingelser samt för- värvat kunskap om utsatta barns situation och livsvillkor. Vår uppfattning är att målen – för att sedan omsättas till moment i kursplanen – borde omfatta inte bara de vuxnas livsbetingelser, utan även barns livsvillkor och då särskilt de utsatta barnens situation. Vi anser att det är nödvändigt att studenterna erhåller barnkompetens under socionomutbildningen. Socionomprogrammet omfattar 140 poäng och erbjuds vid föl- jande universitet och högskolor vid , , , i , , i , samt högskolan i . Högskoleförordningen styr vilka krav som skall vara uppfyllda för att få socionomexamen. Socionomutbildningen är en yrkes- förberedande generalistutbildning. Även om socionomer finns inom en rad olika yrkesområden, är kommunerna de största arbets- givarna. Fram till fanns en central utbildningsplan för de olika socialhögskolorna. Denna ersattes 1993/94 av fem övergripande mål i högskoleförordningen och därutöver får varje socionomutbildning fastställa egna mål och utbildningsplaner. Socialhögskolornas kursplaner skall sedan konkretisera och för- verkliga målen. De övergripande målen är: För att erhålla socionomexamen skall studenten ha förvärvat de kunskaper och den praktiska förmåga som krävs för socialt arbete på individ-, grupp- och samhällsnivå, uppnått kompetens att medverka i förebyggande socialt arbete och socialt förändringsarbete på olika nivåer, utvecklat förmågan att analysera och förstå sociala processer och problem samt kunna identifiera och strukturera behov av åtgärder och lösningar på olika nivåer, förvärvat kännedom om sådana samhälls- och familjeförhållan- den som påverkar kvinnors och mäns livsbetingelser, uppnått förmåga att relatera olika typer av åtgärder inom verk- samheten till de rättsregler och till de övergripande principer som styr lagstiftningen, bl.a. inom det sociala området. Vi anser det nödvändigt att barnkompetens – dvs. kunskaper om barns utveckling, barns behov, om barnmisshandel samt om barns livsvillkor och då särskilt de utsatta barnens situation – grundläggs redan under socionomutbildningen. Andra betydelsefulla områden för en god grundkompetens för att handlägga barnavårdsärenden är kunskaper om lagstiftning, om utrednings- och samtalsmetodik. När den nyutexaminerade socionomen kommer till sin första arbetsplats bör hon eller han ha baskunskaper om barn. uppgift är bl.a. att följa upp och utvärdera utbildningen inom högskolan. utvärderats av verket – Utvärdering av Socionomutbildningar, rapportserie 2000:6 R. konsta- terar att samtliga socionomutbildningar sammantaget uppfyller de krav som kan ställas på högre utbildning utifrån högskolelag och examensordning. Utvärderingen har fyra kvalitetsaspekter som grund – forskningsanknytning, internationalisering, yrkesrelevans och pedagogik. I verkets rapport anges såväl positiv som negativ kritik av utbildningen vid de olika lärosätena. Verket kommer att ta initiativ till uppföljning av utvärderingen efter två till . föreslår i sin rapport om kunskapsutveckling inom att det på socialhögskolorna t.ex. borde finnas delade tjänster mellan högskola och socialtjänst för att integrera teori och praktik. Utan att ta ställning till hur lärartjänster lämp- ligen utformas, delar vi uppfattningen att teori och praktik bör knytas närmare varandra. har tillsammans med och utarbetat ett diskussionsunderlag om IFO:s framtid där de påpekar att vissa grundläggande kunskaper t.ex. i utredningsmetodik, förhållningssätt och barns utveckling borde ingå i samtliga socionomprogram. får i uppdrag att inom ramen för det nationella stödet till kunskapsutveckling inom : Utforma ett program för kompetensutveckling – exempelvis avseende vidareutbildning – till den personal inom som arbetar med barn som blivit försummade, misshandlade eller utsatts för andra övergrepp. I socialtjänstlagen står tydligt att insatser skall vara av god kvalitet och att arbetet skall utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Detta betyder att vi anser att det skall finnas en special- kompetens hos de handläggare som utreder komplicerade barna- vårdsärenden. Att exempelvis göra ett omhändertagande och kunna hantera de komplexa problem och den kris som barnet och familjen befinner sig i, talar för att det behövs särskilda kunskaper för att utföra ett sådant kvalificerat arbete. Vår övertygelse är att god kompetens är grunden för ett fram- gångsrikt arbete med bra kvalitet. En annan grundläggande för- utsättning är arbetsmetoder baserade på kunskap och erfarenhet; arbetsmetoder som ständigt kritiskt granskas och förbättras. Samverkan med andra är centralt, både internt och externt. Ett respektfullt förhållningssätt gentemot människor är ytterligare en förutsättning. Hög kompetens och andra grundförutsättningar kan emellertid aldrig ersätta otillräckliga resurser. har fattat beslut att avsätta för kunskapsutveckling inom . Inom ramen för det nationella stödet för kunskapsutvecklingen, föreslår vi att kompetensutveckling för handläggare som ansvarar för barnavårdsärenden särskilt uppmärksammas.