sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — Den operativa verksamheten på olycksplatsen handhades av räddningschefen med personal. För trafikplanering och närliggande frågor svarade . Bolagets VD kontaktades tidigt och fick i uppdrag att dirigera om trafiken vid olycksområdet. Bl.a. berördes som gick rakt genom området. För eventuella evakueringsinsatser ansvarar enligt beredskapsplanen. Socialchefen fick därför i uppdrag av den strategiska ledningen att börja planera för en evakuering. Inom en kilometer från olyckplatsen bor ca 7500 invånare och inom bor 2500 invånare. I direkt anslutning till området, och ca 100–från olycksplatsen, bor mellan 600 och 700 invånare. fattade räddningschefen beslut om vilken bärgningsteknik som skulle användas. Efter en noggrann genomgång av läget beslutades att ca 630 invånare behövde evakue- ras. Endast ett 60-tal behövde kommunens hjälp med transporter eller logi. Av dessa behövde ca 30 vård och de transporterades till Exempel på extraordinära händelser Bärgningsarbetet beräknades ta . höll kontakt med de evakuerade under hela och informerade om läget. Sedan bärgningen av gasolvagnarna hade genomförts på ett lyckosamt sätt meddelade kommunen att de evakuerade kunde återvända till sina bostäder . Under hela krishanteringen sköttes det operativa arbetet främst av räddningstjänsten och . Samordning av kommu- nens insatser och hantering av information hanterades av kom- munens strategiska ledning, ledningsgruppen och kanslichefen. Det faktum att krisen kunde hanteras inom ramen för kommunens beredskapsplan, vilket betydde att färdiga rutiner och organisa- tionsplaner redan var upprättade, torde ha bidragit till att kommu- nen så framgångsrikt kunde bemästra situationen. och kommunens hantering därav har utvärderats i en rad rapporter.3 föll regnet rikligt över kommun, som ligger vid i västra . Glafs- fjordens normalvattenstånd är över havet. Översväm- ningen orsakades av ett ihållande regn som i kombination med milt väder gjorde att vattendrag fick ta emot extremt mycket vatten. Som högst uppmättes en vattennivå över havet , dvs. mer än över det normala. Befolkningens och kommunens kamp mot vattenmassorna pågick , . Händelsen har betecknats som unik i kommunens historia. hade stigit till 47.00 m.ö.h., vilket var över normalnivån. Vissa gator började då att översvämmas och de närmast följande dagarna steg vattennivån med . Regnet fortsatte och förutspådde mer nederbörd. hotades bebyggel- sen närmast sjön och en omfattande räddningsinsats inleddes för att skydda stad och strandnära bebyggelse runt fjorden. , då vattennivån var som högst, hotades hundratals bostadsfastigheter, kontor, vårdhem, affärs- och industribyggnader samt fritidshus runt av översväm- ning. Även samhällets tekniska infrastruktur var allvarligt hotad av vattenmassorna. 3 i 8 – , 2001. Exempel på extraordinära händelser Räddningsinsatserna betraktades som räddningstjänst. Den operativa samordningen av räddningsinsatser från kommunala förvaltningar och bolag, polis, militär, räddningsverk, sjöfartsverk med flera myndigheter och organisationer hanterades av räddningschefen. Dessutom medverkade ett stort antal frivilliga. Insatsen under den mest kritiska till och med pågick dygnet runt och innebar stor påfrestning på människor, organisationer och material. stod situationens allvar och omfattning klar. Kommunfullmäktige hade fastställt en särskild plan för beredskap mot svåra påfrestningar på samhället. Denna plan tillämpades och den kommunala krisledningsgruppen bildades. Gruppen bestod av kommunstyrelsens ordförande och de båda vice ordförandena. Ledningsgruppen har enligt planen delegation att fatta beslut av brådskande natur om dessa berör flera verksamheter i kommunen. Denna grupp har således speciella befogenheter. Till krisledningsgruppen, som är ett beslutande organ, knöts en beredningsgrupp. Gruppen bestod vid händelsen av kommunchef, teknisk chef, räddningschef, för , miljö- och hälsoskyddschef, informationsansvarig, socialchef, skolchef och fritidschef. Kommunstyrelsens ordförande deltog i berednings- gruppens möten. Till beredningsgruppen knöts samverkande parter som NÄPO, militären och . deltog försäkringsbolag för informationsutbyte. Beredningsgruppen hade dagliga möten. Ledningsgruppen gav räddningsledaren stöd, aktiverade sam- hällsfunktioner som behövdes, organiserade lednings- och informationsfunktionerna, ansvarade för samverkan och informa- tion med berörda myndigheter som , Läns- styrelsen i , , , frivilligorganisationerna, kraftbolag, m.fl. Kommunen inrättade stabsrum och kontaktade experter inom ett flertal områden. Bl.a. upprättades ett samarbete med . Analyser inom olika verksamhetsområden gjordes avseende exempelvis eventuella skador och risk för skador på VA-system, fastigheter, infrastruktur, kommunikationer m.m. Experter till- kallades från och kommuner. Konkreta åtgärder som vidtogs var bl.a. att bygga för att förhindra vattenflödet. Länspumpar och personal var aktiva dygnet runt. Förutom att tillse att den kommunala verksamheten, avlopp, kommunikationer m.m., kunde fungera stödde kommunens perso- nal även näringsidkare och privata fastighetsägare. Exempel på extraordinära händelser Situationen krävde en massiv informationsinsats av kommunen. Regelbundna presskonferenser hölls. Internet, kommunens hem- sida, användes och den kommunala växeln var öppet dygnet runt. I stagnerade vattennivåerna och vattnet började sjunka undan. nådde vattennivån 47 m.ö.h. och därmed bedömde räddningsledningen att räddnings- tjänstläget kunde upphöra. Beredningsgruppen fortsatte sina dagliga möten för att därefter träffas vid behov. Inblandade aktörers verksamhet under förloppet har analyserats och utvärderats med positivt resultat.4 drabbades av ett snöoväder. föll sammanlagt snö och lokalt ännu mer. Staden blev helt snötäckt och den starka vinden skapade snödrivor på . Bilarna i centrum blev helt över- snöade. Ingångar till bostäder och andra fastigheter blev blockerade. Gator och vägar blev oframkomliga för trafik. Hundra- tals bilister och ett persontåg fastnade i snömassorna. En del vägar blev avspärrade som en följd av snöovädret. Även viss tågtrafik ställdes in. Människor fick svårigheter att ta sig till sina arbetsplatser. Skolor och daghem hölls stängda liksom ett flertal affärer, industrier m.m. Befolkningen i var i stort sett isolerad från omvärlden. aktiverades räddningstjänsten som en följd av snöovädret. samlades kommunens ledningsgrupp. hölls en presskonferens där ledningsgruppen meddelade att nästan alla vägar och gator var avstängda för trafik och allmänheten varnades för att gå ut eller köra bil. begärde bandvagnar från Dalregementet i . Bandvagnarna användes bl.a. till att köra sjuktransporter och kontrollera patienter inom . Den kommunala snöröjningen arbetade frenetiskt men hade inte tillräcklig kapacitet för att kunna klara snömängderna. 4 Se exempelvis kommuns egna rapporter Rapport – översvämningen 2000: Ledning/information, från 2001-06-15 och Rapport - översvämningen 2000: KommunTeknik, från 2001-08-14. Exempel på extraordinära händelser Elförsörjningen, som i vissa delar varit bruten, kom att fungera normalt . började viss kollektivtrafik komma igång. Vissa grundskolor öppnade . återgick livet i i princip till det normala. Skolor höll öppet som vanligt och kollektivtrafiken började gå. Den kommunala ledningsgruppen, som sammankallades tidigt under ovädrets förlopp, stod för den centrala hanteringen av ovädret i kommunen utöver räddningstjänstens insatser. I ledningsgruppen ingick kommunstyrelsens ordförande, berörda förvaltningschefer, personal från kommunledningskontoret och säkerhetschefen. Ledningsgruppen hade ingen formell beslutande- rätt utan besluten fattades av kommunstyrelsens ordförande eller dennes ersättare. Ledningsgruppen ägnade sig huvudsakligen åt information till allmänheten och informell samordning av kommu- nens resurser medan den ordinarie kommunala organisationen i övrigt var i funktion. Informationsbehoven visade sig snabbt bli mycket stora. Enligt kommunens ledningsplan kunde en upplysningscentral organiseras där information mellan inblandade aktörer kan samordnas och spridas till allmänheten och massmedia. Ledningsgruppen inrättade snabbt en sådan upplysningscentral gemensam för kommunen, polisen, och räddningstjänsten. För informations- utbyte mellan inblandade aktörer och inom kommunen internt användes telefon och elektronisk mail. Information till allmän- heten gavs vid presskonferenser, via radio och tv och över Internet. Upplysningscentralen arbetade dygnet runt . Den kommunala ledningsgruppen hanterade den centrala sam- ordningen inom kommunen. Ledningsgruppen skötte även viss samverkan med andra inblandade aktörer, t.ex. polisen. Räddnings- tjänsten upprättade också kontakt med andra aktörer såsom . Utvärderingar har visat att snöovädret och dess effekter hanterades väl av samtliga inblandade aktörer.5 utbröt en brand i på i . Några ungdomar hade hyrt lokalen för att anordna disco. 5 Se exempelvis Försvarets forskningsanstalts rapport ledning i samband med snöovädret i , FOA 1999. Exempel på extraordinära händelser utbrottet fanns ca 400 ungdomar i lokalen som enligt bygglovet maximalt fick inrymma 150 personer. Branden fick ett hastigt förlopp och resulterade i att 63 ungdomar omkom och drygt 200 skadades, flera mycket svårt. larmades ca 23.40. fanns brandkår, ambulanser och polis på plats. När omfattningen av olyckan stod klar larmades även bussar från lokaltrafik till platsen för att bistå med transporter. anlände kommunstyrelsens ordförande till platsen. var branden släckt och polisen övertog ansvaret för olycksplatsen. Sammanlagt fördes 213 ungdomar till sjukhus. 154 lades in för vård, varav 74 på intensivvårdsavdelning. 13 patienter transporte- rades till brännskadekliniker på olika platser i samt i Bergen i . De omkomna var och representerade 19 olika nationaliteter. Vid brandkatastrofen sattes stadens ledningsförmåga på prov. Staden drog igång en krishantering i samtliga 21 stadsdelar. Beslutet togs i katatstrofsamordningsgruppen som gav stöd med beslut i viktiga frågor, information samt samordning av insatser och resurser. Ansvaret för genomförandet kom att vila på stadsdelsförvaltningarnas ledning. Det centrala stödet kom från kommunledningen som bestod av kommunstyrelsen med dess ordförande som förgrundsgestalt, delar av stadskansliets ledning och kvalificerade handläggare från stadskansliet. Resurspersoner från övriga förvaltningar och bolag gav stöd till katastrofsam- ordningsgruppen. Katastrofsamordningsgruppen, som inrättades enligt stadens beredskapsorganisation, bestod av företrädare för berörda förvalt- ningar, bolag och externa organisationer, med räddningschefen som ordförande. Till gruppen var knuten en informationsstab. Katastrofsamordningsgruppen hade inga speciella befogenheter utan organisationen bygger på att det normala verksamhetsansvaret skall bibehållas även vid extrema situationer. Gruppens arbete med brandens efterdyningar bestod främst i att samordna de olika stadsdelarnas resurser och uppgifter. Krishanteringen kom främst att vila på stadsdelarna då dessa normalt har ansvar för skola, socialtjänst m.m. Kommunstyrelsen, vars roll var att fatta övergripande beslut om hur staden i stort skulle hantera den uppkomna situationen, sammanträdde redan morgonen efter branden. Där beslutades bl.a. att kommunstyrelsens ordförande skulle ha befogenhet att fatta beslut om åtgärder med anledning av branden. Exempel på extraordinära händelser redan fattats, bl.a. vissa beslut som egentligen skulle ha ankommit på gatunämnden och fritidsnämnden. Beslut hade också tagits att staden skulle bekosta taxiresor till sjukhus och kriscentra för anhöriga till omkomna och skadade. beslutades att staden även skulle bekosta resor och inkvartering för anhöriga till brännskadade som förts till sjukhus utanför . I vissa fall bekostades också flygresor till för anhöriga till skadade och döda. Brandkatastrofen var av en omfattning som medförde att staden och dess förvaltningar ställdes inför helt nya uppgifter. Inlednings- vis var branden endast en fråga för räddningstjänsten, vars arbete dock var över . På grund av det stora antalet omkomna och skadade krävde efterarbetet betydande insatser av stadens förvaltningar. Ett flertal kriscentra upprättades. sjukhusplatser räckte inte till, varför man snabbt måste börja ta kontakter med sjukhus i andra landsting. Dessutom hade en hotfull stämning bland olika ungdomsgrupper uppstått. Ryktes- spridning om att branden var anlagd och hade rasistiska förtecken fick stadens ledning att inse att situationen var mycket känslig och att upploppsliknande demonstrationer kunde befaras. Detta var ett av skälen till att kommunledningen måste ta en mycket aktiv roll i krishanteringen och på alla sätt försöka underlätta för de anhöriga.6 Utvärderingar har visat att stadsledning, förvaltningar samt andra inblandade aktörer hanterat situationen på ett förtjänstfullt sätt.7 Från kommunledningen i framhålls att en avgörande faktor för att krisen kunde hanteras så väl var att man hade en beredskapsplan och att alla berörda aktörer hade övat olika krisscenarier. 6Uppgifterna bygger i denna del på utredningens samtal med stadsledningens representant. 7För en samlad utvärderingen och sammanfattning av branden se SOU 200:113 Branden i . II Överväganden och förslag En rad olika extraordinära händelser har inträffat som ställt stora krav på den kommunala organisationen. Händelserna vid i samband med tunnelbygget, diskoteksbranden i , tågolyckorna i och samt översvämningarna i är alla händelser som medfört att särskilda krav, både externt och internt, ställts på den kommunala organisationen och beslutsfattandet. Gemensamt för dessa händelser är att de inträffat hastigt och oväntat och att den efterföljande situation krävt snabbare beslut än vad som är vanligt i den ordinarie kommunala verksamheten. Detta reser problem av särskild natur då den rättsliga ramen för verksamheten inte i alla lägen tillåter en flexibel anpassning till mer extrema situationer. Rättsreglerna blir då ett hinder i krishanteringen. har i samarbete med utarbetat skriften Kommunens ledning vid kriser (). Skriften fokuserar på frågan hur kommunen kan för- bereda sin organisation så att man säkerställer en effektiv ledning som har legalitet när det inträffat en särskild händelse. Den situation som föreligger när det har inträffat en särskild händelse kännetecknas enligt skriften av: –Omfattande hot mot mänskliga värden, egendom eller miljön –Akut behov av beslut, som inte har kunnat förutses och inte kan tillgodoses av ordinarie organisation –Flera verksamhetsområden berörs –Stort behov av samordning av kommunens åtgärder –Stort samverkansbehov med andra organisationer (statliga myn- digheter, andra kommuner, landsting, frivilligorganisationer och företag) Det framhålls att de formella kraven på kommunens agerande är desamma i kris som i den normala verksamheten. Vid en särskild händelse får, enligt , åtgärder av akut karaktär inte försenas av att ledningsgruppen inte har befogenheter att besluta. I skriften skisseras fyra olika modeller för hur krishantering skall kunna ske inom en kommun. –Utskottsmodellen bygger på inrättande av utskott enligt 6 kap. 20–22 §§ kommunallagen. Varje berörd nämnd väljer inom sig ett krisutskott. De ledamöter som utsetts utgör gemensamt en krisledningsgrupp, som emellertid inte gemensamt kan fatta beslut. Sådana fattas av varje utskott för sig, men förutsätts då ske efter gemensamma diskussioner med de andra krisutskotten inom kommunen. –Delegeringsmodellen innebär att en nämnd uppdrar åt ord- föranden att fatta beslut i en krissituation. Samtliga nämnd- ordförande som fått sådan beslutanderätt kan tillsammans utgöra kommunens krisledningsgrupp. –Brådskandemodellen innebär en ytterligare variant där man beslutar om delegation enligt 6 kap. 36 § kommunallagen i ärenden som inte kan avvaktas. –Kommunstyrelsemodellen skiljer sig från de andra modellerna på så sätt att den innebär att beslut fattas kollektivt, inte av en person med delegation. Beslut kan också fattas av en särskild krisledningsnämnd, som likaledes förutsätts kunna överta andra nämnders beslutsbefogenheter. påpekar att, med hänsyn till regeln i 3 kap. 9 § 3 kommunallagen som innebär att beslut om nämnders organisation och verksam- hetsformer ankommer på kommunfullmäktige, ett sådant bemyndigande förutsätter att det ges stöd härför i lag. I en framställning till har påtalat behovet av lagändringar på området. 5.3Flexibiliteten hos dagens reglering gällande kommunallag skapades bl.a. med syftet att utöka kommunernas och landstingens organisationsfrihet. Den fria nämndorganisationen infördes. De enligt specialförfattningar obligatoriska nämnderna avskaffades. De rättsliga förutsättning- arna för delegation av beslutanderätt utökades också. Den nuvarande regleringen präglas därför av stora möjligheter att till- skapa en flexibel organisation anpassad till de individuella lokala och regionala förutsättningarna. Den nuvarande regleringen av kommunernas och landstingens kompetens och befogenheter ger stort utrymme för lokala anpassningar och i viss mån anpassning till en förändrad omvärld och uppkomna situationer. De extraordinära händelser som utredningen analyserat närmare visar också att generellt sett har kommuner och landsting hanterat de uppkomna situationerna mycket bra. Emellertid har det visat sig att erforderliga legala förutsättningar för fattade beslut och vidtagna åtgärder inte alltid har förelegat. 5.4Dagens reglering med avseende på extraordinära händelser Dagens regelverk innebär vissa begränsningar i möjligheten att hantera en extraordinär händelse på ett sätt som har rättsligt stöd. Regeringsformens krav på att det folkvalda organet, fullmäktige, fattar de väsentliga besluten kan vid större brådska vara ett hinder. Endast vid höjd beredskap får undantag göras från detta krav. Kommunallagens regelverk för kommunens och landstingens organs beslutsfattande bygger på tanken att verksamheten är i förväg relativt välplanerad. De förtroendevalda skall kallas till sammanträden, dagordningar skall finnas m.m. I princip saknas undantag från dessa formella regler i kommunallagen. Trots den stora organisationsfrihet som kommunallagen medger saknas möjligheter att snabbt anpassa organisationen till en extraordinär händelse där krav på snabba och effektiva beslutsvägar kan upp- komma. Den enda reella möjligheten är att utnyttja delegering av brådskande ärenden. Flera invändningar kan emellertid resas mot en ordning där delegation används. En invändning är legitimiteten i besluts- fattandet. Ett organ där förtroendevalda fattar beslut gemensamt erhåller en större grad av legitimitet än en ensam beslutsfattare. En annan invändning är omgivningens förväntan. Erfarenheter från de extraordinära händelser som undersökts är att både massmedia och allmänhet förväntar sig att den sedvanliga kommunledningen, kommunstyrelsen, agerar under en krissituation. Den ensamme beslutsfattaren kan inte fylla denna roll. Ytterligare en invändning är att det under utdragna kriser framstår som olämpligt att en ensam beslutsfattare befinner sig i ständigt fokus. Om ett organ utgör beslutsfattare finns möjligheter att göra personella byten. Det gör att ordinarie beslutsfattare får den möjlighet till vila som är en förutsättning för rationellt agerande. Den ensamme beslutsfattaren, som i grunden är främmande för den kommunala organisationen, är därför olämplig. En allvarlig krissituation berör ibland flera angränsande kom- muner eller landsting. Då finns ett behov av att kunna samverka över kommun- och landstingsgränserna. Inom räddningstjänsten har kommunalförbund eller avtal mellan kommuner i många fall tillkommit med främsta syfte att tillgodose behovet av samverkan inom räddningstjänstens område. Däremot saknas förberedda former för samverkan vid allvarliga kriser som har tvärsektoriell karaktär. Erfarenheterna från flera av de allvarliga kriser som har inträffat på nivå visar att en informell samverkan har kunnat etableras mellan berörda kommuner och att denna samverkan har fungerat väl. samverkan i form av informella kontakter och utbyte av erfarenheter har visat sig vara betydelsefullt. Emellertid finns rättsliga hinder i den kommunal- rättsliga lokaliseringsprincipen, som måste mjukas upp för att skapa förutsättningar för en helt igenom rättsligt legitim kris- hantering. Liknande problem återfinns inom hälso- och sjukvården. De egna medlemmarnas behov får i princip inte eftersättas genom att sjukvårdshuvudmännen beslutar bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse och därför är i behov av extra sjukvårdsresurser. Detta hinder bör avlägsnas för att ge förutsättningar för en rättsligt legitim krishantering även på detta område. En slutsats som kan dras av de extraordinära händelser som in- träffat är att det är viktigt med ett utökat kommunalt planeringsansvar för sådana händelser. Ett sådant ansvar finns endast för verksamheten inom det civila försvaret. Denna begränsning kan medföra att kommunernas förberedelser för extraordinära händelser i samhället i fred i vissa fall hamnar på en otillräcklig ambitionsnivå eller ges en olämplig eller felaktig inriktning. Även om senare års kriser har medfört en ökad medvetenhet om behovet av planering finns det anledning att fastställa vissa minimikrav på kommunernas planeringsskyldighet. Det förutsätter att deras rättsliga planeringsansvar utökas till att även omfatta allvarliga kriser utöver dem som följer av krig eller krigsliknande situationer. Detta kräver i sin tur lagreglering. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen redovisar i sitt betänkande (SOU 2001:41) Säkerhet i en ny tid ett antal synpunkter som har direkt bäring på denna utrednings uppdrag. En av Sårbarhets- och säkerhetsutredningens utgångspunkter är att hotbilden i stor ut- sträckning har ändrat karaktär, vilket innebär att kraven på kommun och landstings krishantering i viss mån har ökat och skärpts. Då kriget tidigare var den dominerande planeringsinriktningen var det enligt Sårbarhets- och säkerhetsutredningen naturligt att betona den nationella nivåns ansvar i förberedelserna inför allvarliga kriser. Ett krig som syftar till en ockupation av landet skulle medföra påfrestningar av en helt annan dimension än de fredstida händelser som kan tänkas drabba samhället. De hot- bildsförändringar som har inträffat medför att andra allvarliga händelser än ett storkrig har fått ökad betydelse. Detta medför att det är självklart att den nationella nivån skall ha ett huvudansvar för att hantera allvarliga kriser i samhället. I många fall kan krisen bemötas effektivare på lokal nivå av enskilda kommuner eller av kommuner i samverkan. Det finns därför enligt den utredningen anledning att tillskapa goda förutsättningar för krishantering på kommun- och landstingsnivå. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen föreslår att kommunerna ges ett vidgat ansvar inom krishanteringsområdet. Utredningen anser att i första hand tre åtgärder bör vidtas för att vidga och stärka kommunernas ansvar inom detta område. En är att kommu- nen bör tilldelas ett områdesansvar avseende krishanteringen på lokal nivå. En annan är ett utökat planeringsansvar avseende krishantering. Det tredje är de förtydliganden av kommunallagen som krävs för att kommunerna skall kunna organisera sin krisledning på ett effektivt sätt. Kommunernas områdesansvar syftar till att ge kommunstyrelsen möjlighet att inrikta, samordna och prioritera de åtgärder som olika krisaktörer genomför med inriktning på kommunen och dess medlemmar. Kommunallagen innehåller olika bestämmelser som begränsar kommunernas handlingsutrymme till det som räknas till den kommunala kompetensen. Det områdesansvar som kommunen kan tilldelas måste därför omgärdas med vissa begränsningar.