sou · GPB328d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta sker genom att databasregeln utvidgas till att, förutom traditionell databas- 476 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar verksamhet, även omfatta direktsändning på begäran, print on demand- verksamhet och viss användning av push-teknik. De i regeln angivna massmedieföretagen får automatiskt grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges i regeln medan andra aktörer får grundlagsskydd för sådan verksamhet genom utgivningsbevis. Bland de massmedieföretag som räk- nas upp i nu gällande databasregel och som får automatiskt grundlags- skydd enligt den nya databasregeln görs tillägg med företag för framställ- ning av tryckt eller därmed enligt TF jämställda skrifter. Även t.ex. bok- förlag och tryckerier får alltså enligt kommitténs förslag automatiskt grundlagsskydd för traditionell databasverksamhet, direktsändning på be- gäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik. Förslaget till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL innebär att JK:s skyldigheter enligt YGL att vaka över att gränserna för yttrandefri- heten inte överskrids, att utföra åtal i mål om yttrandefrihetsbrott och att besluta om inledande av förundersökning och användning av tvångsmedel rörande sådana brott m.m. blir mera omfattande. Å andra sidan blir polis- och åklagarmyndigheternas verksamhetsområde mindre. Eftersom JK ofta uppdrar åt allmän åklagare att biträda vid förundersökningens genomfö- rande och vid en eventuell domstolsprocess innebär utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde dock inte någon större minskning av arbetet hos allmänna åklagare eller hos polisen. Utvidgningen av YGL:s tillämp- ningsområde kan totalt sett innebära någon ökning av statens kostnader. Erfarenheterna från YGL:s tillkomst och den senare utvidgningen av grundlagens tillämpningsområde tyder på att kostnadsökningen blir mått- lig, i storleksordningen mindre än en årsarbetskraft. Sammantaget kan nog de nu behandlade kostnadseffekterna i stort sett ta ut varandra. Kommitténs förslag innebär också att Radio- och får nya uppgifter bestående i att pröva ansökningar om utgivningsbevis enligt för- slaget till utvidgad databasregel, att i vissa fall återkalla sådana bevis och att föra register över verksamheter enligt den utvidgade databasregeln. Dessa nya uppgifter torde innebära en utgiftsökning för verket. För att möta en ökning föreslår kommittén, efter förebild av nu gällande 2 kap. 4 § tillämpningslagen, att regeringen skall få meddela föreskrifter om an- sökningsavgifter i ärenden om utgivningsbevis enligt den utvidgade data- basregeln och om avgifter för utdrag ur register över verksamheter enligt den regeln. Avgifterna bör bestämmas enligt en självkostnadsprincip. Det kan noteras att Radio- och i sitt remissyttrande över Medie- kommitténs betänkande angav att utgiftsökningen för verket kunde bedö- mas bli marginell (Ds 1997:85 s. 103) samt att verket då föreslog att an- sökningsavgift för utgivningsbevis och avgift för registerutdrag inte skulle uttas. Kommittén föreslår också att det inrättas en stående beredning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösning- Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 477 ar av olika problem på yttrandefrihetens område. En sådan beredning skulle visserligen innebära kostnader för staten men den skulle också in- nebära en besparing eftersom frågorna skulle utredas efterhand som de uppkommer av ett organ med särskild kompetens. Tid och kostnader som åtgår för igångsättning av särskilda utredningsprojekt borde därför kunna sparas in i samma mån som den särskilda beredningen föranleder kostna- der. I övrigt saknas anledning att tro att det blir några kostnadskonsekvenser att beakta. Kommitténs förslag kan inte bedömas ha någon inverkan på den kommu- nala självstyrelsen. 12.3.2Brottsligheten och det brottsförebyggande ar- betet I frågan om brottskatalogen i TF skall utökas så att ytterligare brott blir straffbara om de begås i grundlagsskyddade medier har kommittén kommit till den ståndpunkten att brottskatalogen inte bör utvidgas. Detta ställ- ningstagande bygger på bl.a. antaganden om det sannolika i att det skall förekomma hotbrott i sådana medieformer som omfattas av TF eller YGL. Det betyder att förslaget inte har några kriminalpolitiska konsekvenser i den delen. I övrigt berör kommitténs förslag inte primärt gränserna för tryck- och yttrandefriheten utan TF:s och YGL:s formella tillämpningsområde och vissa tillämpningsproblem. Kommitténs förslag till en mera teknikobero- ende och utvidgad YGL innebär att YGL:s tillämpningsområde utvidgas. Det är inte osannolikt att denna utvidgning till att omfatta ytterligare kommunikationsformer kan komma att innebära att fler överträdelser av tryck- och yttrandefrihetens gränser skall bedömas enligt grundlagarna. Dessa överträdelser är dock kriminaliserade i vanlig lag. För- slagen innebär alltså inte någon nykriminalisering. Kommittén föreslår att det för tekniska upptagningar föreskrivs att BrB:s regler om preskriptionstid skall gälla för yttrandefrihetsbrott i såda- na tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL före- skrivna ursprungsuppgifterna. Kommittén föreslår också att preskriptions- tiden för yttrandefrihetsbrott i databaser förlängs från till ett 478 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar år och att det föreskrivs att tiden löper från det att det brottsliga medde- landet inte längre tillhandahölls. (I bilageregeln i TF görs också ett tillägg som visar att preskriptionstiden när bilageregeln är tillämplig på en data- bas skall löpa från det att tillhandahållandet inleddes.) Kommittén föreslår vidare att det för tekniska upptagningar som framställts utomlands införs en särskild regel om att importören skall förse upptagningarna med upp- gifter om sig själv och om när exemplaren förts in i landet. Förslaget rö- rande preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna uppgifterna, förslaget rörande preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott i databaser och förslaget rörande skyldighet att sätta ut uppgifter på tekniska upptagningar som framställts utomlands kan antas öka möjligheterna att beivra yttrandefri- hetsbrott i tekniska upptagningar och databaser. 12.3.3Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Kommitténs förslag att utvidga YGL:s tillämpningsområde till att omfatta också andra än traditionella massmedieföretag (om utgivningsbevis gäller för verksamheten) och att, förutom traditionell databasverksamhet, även omfatta direktsändning på begäran, print on demand och viss push-teknik, innebär att tillhandahållande av upplysningar på detta sätt kan ske under grundlagens skydd också när anknytning till ett traditionellt massmediefö- retag saknas. Det öppnas alltså möjligheter t.ex. för privatpersoner att i egen regi bedriva publicistisk verksamhet med grundlagsskydd på mindre orter. 12.3.4Små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga m.m. Möjligheten till grundlagsskydd för databasverksamhet, direktsändning på begäran, print on demand och viss push-teknik för andra än massmediefö- retag innebär att även små företag som saknar anknytning till något tradi- tionellt massmedieföretag kan bedriva sådan verksamhet under grundlags- skydd. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 479 12.3.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Den lagstiftning som utredningsuppdraget rör och de förslag som kom- mittén lägger fram är enligt kommitténs mening jämställdhetspolitiskt neutrala. 12.3.6Konsekvenser för möjligheterna att nå de in- tegrationspolitiska målen -lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund, -en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, -en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och med- ansvariga för. Kommitténs förslag att även andra än massmedieföretag, t.ex. privat- personer eller föreningar, skall kunna få grundlagsskydd för databasverk- samhet, direktsändning på begäran, print on demand och viss push-teknik kan antas positivt påverka möjligheterna att nå integrationspolitikens mål om bl.a. lika rättigheter och möjligheter och en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund. 480 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 13.1Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen Med andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elekt- romagnetiska vågor avses enligt gällande rätt bl.a. överföringar som sker enligt databasregeln (se prop. 1990/91:64 s. 107 f.). I tydlighetens intresse bör ordet överföringar användas med avseende på databasregeln. Någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller är inte avsedd. Genom ändringen klargörs att paragrafen endast är tillämplig på sådana traditionella ljudradio- och TV-sändningar som avses i 1 kap. 6 § YGL. Den är alltså inte tillämplig på verksamhet som omfattas av 1 kap. 9 § YGL (se kapitel 6). Förslaget behandlas i kapitel 5. Påpekas kan att det leder till en utvidgning av YGL:s och - i fråga om bilageregeln - TF:s tillämpningsområde, vilket innebär att tillämpningsområdet för annan lagstiftning, som PuL (se av- snitt 2.3 och 7.3.3) och lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor (se avsnitt 2.4) inskränks i motsvarande mån. I första stycket anges de verksamheter för vilka de angivna massmediefö- retagen får automatiskt grundlagsskydd. Bland de uppräknade massmedie- företagen har tillägg gjorts med företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter. Avsikten med tillägget är att även sådana företag, främst bokförlag och tryckerier, skall få automatiskt grundlagsskydd dels för sådan databasverk- samhet som omfattas av regeln, dels för sådan verksamhet som föreslår hädanefter skall omfattas av paragra- fen, dvs. direktsändningar på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik. Innebörden av styckets inledning är att vad som i grundlagen sägs om radioprogram skall, i tillämpliga delar, tillämpas också på sådan verksam- het som anges i denna paragraf. Därvid får den som bedriver sådan verk- samhet som anges i denna paragraf, dvs. den som gör innehåll tillgängligt för allmänheten på det sätt som sägs här, anses motsvara den som i YGL benämns t.ex. den som sänder radioprogram (se t.ex. 3 kap. 4 § YGL), den som bedriver sändningsverksamheten (se t.ex. 4 kap. 1 § YGL) eller den som bedriver programverksamheten (se t.ex. 8 kap. 2 § YGL). Att grundlagens regler om radioprogram, i tillämpliga delar, skall tillämpas också på verksamhet som anges i förevarande paragraf innebär t.ex. att vad som sägs i 1 kap. 8 § om radioprogram eller delar av program som består i direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten blir tillämpligt också på sådana direkt- sändningar på begäran som avses i förevarande paragraf. Den som bedri- ver programverksamheten får därvid anses avse den som gör direktsänd- ningen tillgänglig på begäran. Att grundlagens regler om radioprogram skall, i tillämpliga delar, till- lämpas också på sådan verksamhet som avses i förevarande paragraf inne- bär även att 5 kap. 4 § tredje stycket är tillämplig även på sådan verksam- het. Att domen skall återges helt eller delvis i ett radioprogram i samma sändningsverksamhet innebär då att domen skall återges i samma databas eller direktsändningsverksamhet som det brottsliga yttrandet. Också 4 kap. 5 § blir tillämplig på sådan verksamhet som avses i förevarande paragraf, eftersom utgivare skall utses för hela verksamheten. Att utgivare skall utses för hela verksamheten framgår beträffande verksamhet enligt första stycket av den föreslagna lydelsen av 3 kap. 18 § tillämpningslagen och beträffande verksamhet enligt andra stycket av kommentaren till det stycket (se nedan). Utgivaren för verksamhet enligt förevarande bestäm- melse får alltså utse en eller flera ställföreträdare. Med direktsändningar avses sändningar i princip utan tidsfördröjning i förhållande till det som återges och utan egentlig lagring av filer. Att sändningarna tillhandahålls på särskild begäran innebär att överföringen av direktsändningen till mottagaren startas av mottagaren. De fall som avses är t.ex. när direktsändningar tillhandahålls allmänheten på en www- adress på Internet. Med uttrycket vilkas innehåll den mottagande inte kan ändra avses att avskilja t.ex. omodererade chat-sidor från bestämmelsens tillämpningsområde. Första ledet av punkten fram till eller indirekt motsvarar nu gällande datasbasregel. Det är alltså sådan databasverksamhet som omfattas av paragrafen som avses. Det tidigare gällande kravet att mottagaren inte kan ändra i registret har dock omformulerats till ett krav på att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet. Syftet med detta krav är att klargöra att inte heller sådana databaser omfattas där t.ex. en informa- tionsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd från databa- sinnehavaren. En databas som innehåller hämtningslänkar omfattas alltså inte (se under Publicerings- och förmedlingstjänster samt länkning i av- snitt 5.2.1). Den som bedriver verksamheten behöver inte själv ha den enda möjligheten att påverka innehållet utan även personal hos ett företag som driver verksamheten kan givetvis göra detta för företagets räkning. Med det följande ledet indirekt genom framställning av en teknisk upptagning eller en skrift eller bild avses att bereda skydd för print on demand-verksamhet som består i att tekniska upptagningar eller skrifter eller bilder framställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehåll från en databas. Grundlagsskyddet för print on demand- verksamhet avser primärt databasen och inte den tekniska upptagning, skrift eller bild som blir resultatet av framställningen. Det enskilda ex- emplaret av upptagningen, skriften eller bilden är inte avsett för spridning till allmänheten varför det inte omfattas av reglerna i YGL om tekniska upptagningar eller av TF (se avsnitt 10.3). De upptagningar, skrifter eller bilder som framställs genom sådan print on demand-verksamhet som avses i denna punkt åtnjuter alltså endast det skydd för innehav av informations- bärare som följer av YGL:s respektive TF:s skydd för informationsbärare hos enskilda och som innebär att t.ex. filmer eller böcker som den enskilde köpt är skyddade. YGL:s respektive om utredningsbeslag gäl- ler alltså för print on demand-upptagningar, -skrifter eller -bilder, om det är fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten (se den föreslagna lydelsen av 7 kap. 3 §). Eftersom konfiskeringsbeslag endast kan avse skrifter eller tekniska upptagningar som är avsedda för spridning är reglerna om sådana beslag inte tillämpliga på print on demand-exemplar enligt databasregeln. Av YGL:s och är det alltså endast regler- na om utredningsbeslag i YGL respektive TF som gäller för exemplar av print on demandupptagningar, -skrifter och -bilder och då endast om det är fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten. Om en print on demand-upptagning mångfaldigas och lämnas ut för spridning till allmänheten efter att den först framställts på beställning i enstaka exemplar kan de allmänna reglerna i YGL om tekniska upptag- ningar givetvis bli tillämpliga. Motsvarande gäller beträffande TF i fråga om skrifter och bilder. Den som rent faktiskt ombesörjer att en print on demand-upptagning framställs på kundens begäran, t.ex. en affärsinnehavare eller ett affärsbi- träde, omfattas av grundlagsskyddet för print on demand, inklusive princi- pen om ensamansvar, och kan således inte ådömas ansvar enligt vanlig lag för t.ex. hets mot folkgrupp, om upptagningen skulle innehålla sådant ma- terial och vara beställd av och framställd åt flera kunder i ett sammanhang så att det kan göras gällande att meddelandet har spritts på det sätt som krävs enligt brottsbalksregeln om hets mot folkgrupp. Grundlagarnas reg- ler om den som låter framställa eller den som sprider en teknisk upptag- ning eller skrift eller bild är inte heller tillämpliga på honom. Enligt den föreslagna lydelsen av 3 kap. 15 § tredje stycket kan han emellertid dömas till penningböter om han uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut ett print on demand-exemplar som saknar någon sådan uppgift som enligt 3 kap. 15 § första stycket skall anges på exemplaret. Detsamma gäller om någon sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut exemplaret känner till detta. I fråga om print on demand-verksamhet får grundlagarnas regler om den som bedriver verksamheten i stället anses avse databasinnehavaren som tillhandahåller innehållet för framställningen av de fysiska exempla- ren. Skulle denne vara den som också faktiskt ombesörjer exemplarfram- ställningen, ansvarar han alltså för databasinnehållet och inte för själva framställningen av exemplaren. Genom denna punkt ges grundlagsskydd för sådan användning av push- teknik som innebär att en databasinnehavare, som råder över innehållet i en databas, sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsin- tervaller som dessa angett i förväg, dvs. meddelandena sänds enligt sär- skilda önskemål (se under Push-teknik i avsnitt 5.4.2). Meddelandena kan också bestå i sådana direktsändningar som avses i första punkten. Genom detta stycke blir det möjligt även för andra än sådana massmedie- företag som avses i första stycket att få grundlagsskydd för sådan verk- samhet som anges där. Förutsättningen för att andra än sådana massmedie- företag som anges i första stycket skall få grundlagsskydd för sådan verk- samhet är att utgivningsbevis gäller för verksamheten. Det är alltså fråga om ett frivilligt grundlagsskydd, och förslaget överensstämmer till sin konstruktion med förslag (se SOU 1997:49 s. 38 f. och 337 f.) men upptar till skillnad från det förslaget inte endast traditionell databasverksamhet utan även direktsändningar på begäran, print on de- mand-verksamhet och viss användning av push-teknik. Möjligheten att få grundlagsskydd enligt detta stycke gäller alla andra än sådana massmedieföretag som anges i första stycket, såväl fysiska som SOU 2001:28 Författningskommentar 485 Av förslaget till 10 kap. 4 § framgår att möjligheten omfattar även den som driver sådan verksamhet genom överföringar som utgår från utlandet. Detta medför att även massmedieföretag kan få utgiv- ningsbevis för verksamhet som anges i första stycket men då under förut- sättning att överföringarna utgår från utlandet. Om ett massmedieföretag bedriver verksamhet som avses i första stycket och överföringarna utgår från , behövs ju inte utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall gälla, eftersom verksamheten då redan faller under det automatiska grundlagsskyddet i första stycket i förevarande paragraf. När det gäller print on demand-verksamhet saknar det betydelse om exemplarframställ- ningen sker i eller utomlands. Om överföringarna utgår från Sve- rige kan grundlagsskydd föreligga för sådan verksamhet enligt förevarande bestämmelse oavsett var exemplarframställningen sker och om överföring- arna utgår från utlandet kan grundlagsskydd uppnås genom utgivningsbe- vis enligt 10 kap. 4 § oavsett om exemplarframställningen sker här eller utomlands. Genom att förutsättningarna för att utgivningsbevis skall utfärdas och för att sådant bevis skall få återkallas anges i grundlagen blir skyddet sta- bilt. För att utgivningsbevis skall kunna utfärdas måste verksamheten tek- niskt vara ordnad på det sätt som sägs i första stycket. En utgivare som uppfyller föreskrivna behörighetsvillkor (jfr 4 kap. 2 § YGL och 3 kap. 19 § tillämpningslagen) måste också ha utsetts för verksamheten. Utgiv- ningsbeviset måste kunna knytas till en viss databas eller direktsändnings- verksamhet. Verksamheten måste därför ha ett namn. Att även verksamhet enligt första stycket skall ha ett namn framgår av sista stycket. Namnet på verksamhet med utgivningsbevis skall vara sådant att förväxling inte sker med annan verksamhet enligt paragrafen eller med periodisk skrift för vilken utgivningsbevis utfärdats (jfr 5 kap. 5 § tredje stycket TF). Detta gäller dock naturligen inte om det är ägaren till den periodiska skriften som ansöker om utgivningsbeviset. Det gäller inte heller om det är annan än ägaren till den periodiska skriften som ansöker om utgivningsbevis men ägaren till skriften samtyckt till ansökan. Här måste observeras att ägare till periodiska skrifter inte behöver ansöka om utgivningsbevis för att få grundlagsskydd för verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL, om överföringarna utgår från , utan kan driva grundlagsskyddad verksamhet utan så- dant bevis enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Om överföringarna utgår från utlandet måste emellertid även ett tidningsföretag ansöka om utgiv- ningsbevis för att kunna få grundlagsskydd för verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL (se 10 kap. 4 § YGL). Visserligen anges i 3 kap. 26 § tillämp- ningslagen att det i varje sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL skall lämnas en uppgift om vem som utsett utgivaren, dvs. vem som driver verksamheten, varför förväxlingsrisken kanske inte är så stor men regeln är ändå motiverad för att hindra obehörigt bruk av en tidnings namn. För att möjliggöra kontroll av om det föreligger förväxlingsrisk finns i 3 kap. 18 § första stycket tillämpningslagen en regel om att den som be- driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall anmäla nam- net på databasen eller direktsändningsverksamheten till Radio- och TV- verket. Det föreskrivs också i 3 kap. 27 § samma lag att verket skall föra ett register över verksamheter enligt 1 kap. 9 § första och andra styckena YGL. Om förutsättningar att utfärda utgivningsbevis inte längre föreligger för en viss verksamhet, får redan utfärdat utgivningsbevis återkallas. Detta innebär t.ex. att om verksamheten inte längre tekniskt är ordnad på det sätt som krävs, verksamheten har kanske ändrats så att mottagarna kan ändra innehållet i databasen, får utgivningsbeviset återkallas. Det får också åter- kallas om det visar sig att det föreligger risk för förväxling med tidigare anmält namn på annan verksamhet enligt paragrafen eller med namnet på periodisk skrift. Beträffande det fallet att förväxlingsrisk upptäcks finns en särskild regel i 3 kap. 23 § första stycket tillämpningslagen. Utgivningsbe- vis får också återkallas om verksamheten inte har påbörjats inom sex må- nader efter att utgivningsbeviset utfärdades (jfr 5 kap. 6 § första stycket 4 TF). Liksom när det gäller periodiska skrifter bör man inte få behålla ut- givningsbeviset om enda syftet är att hindra annan från att använda titeln. Återkallelse får också ske när den som drev verksamheten anmält att den upphört (jfr 5 kap. 6 § första stycket 1 TF). När det gäller överföringar som utgår från utlandet innebär bestämmelserna i 10 kap. 4 § andra och tredje meningarna att utgivningsbevis för sådan verksamhet får återkallas - förutom i samma fall som beträffande inhemska överföringar - också om tillräcklig möjlighet att utöva sådan befogenhet som avses i 4 kap. 3 § inte föreligger. Grundlagsskyddet är knutet till utgivningsbeviset. Detta innebär att om beviset återkallas gäller därefter vad som är föreskrivet i vanlig lag eller annan författning. De särskilda reglerna i grundlagen om förbud mot cen- sur och hindrande åtgärder, ensamansvar m.m. upphör alltså att gälla för den fortsatta verksamheten, om beviset återkallas. Närmare bestämmelser om utfärdande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i 3 kap. 19- 24 §§ tillämpningslagen. Även om förutsättningar finns att återkalla utgiv- ningsbevis, gäller grundlagsskyddet fram till dess återkallandet skett.