sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Skäl för utredarens förslag: Jag vill inledningsvis i denna del hänvisa till vad jag i det föregående anfört principiellt i avsnitt 9.2.1 om att det politiska ansvaret och det medborgerliga ansvars- utkrävandet bör anknytas tydligare till den kommunala ekonomin. Mot denna bakgrund bör styrelsen enligt min mening under valår senast före augusti månads utgång redovisa kommunens eller ekonomiska situation under det löpande budgetåret och gällande fasta fyraårsplan samt planer och åtgärdsförslag av- seende nästkommande mandatperiod då en ny fyraårig fast plan skall fastställas. På detta sätt kommer kravet på ett balanserat resultat att levandegöras och politiseras på ett sätt som är ägnat att stärka självstyrelsen på lokal och regional nivå. Jag anser också att revisorerna bör få en mer offensiv roll i sitt granskningsarbete genom att de får i uppgift att också bedöma om resultatet enligt delårsrapporter och årsbokslut stämmer överens med kommunens eller mål för den ekonomiska för- valtningen. Jag föreslår att en bestämmelse med denna innebörd införs i 9 kap. kommunallagen. Även denna åtgärd är ägnad att för fullmäktige och allmänheten tydliggöra ansvaret för den kommu- nala ekonomin. När det gäller revisorernas bedömning av en underlåtenhet att uppfylla balanskravet och konsekvenserna av denna bedömning hänvisar jag till avsnitt 9.2.2. 9.3Förvaltningen av pensionsmedel m.m. 9.3.1Medelsförvaltningen i kommuner och landsting – en analys Enligt direktiven (dir. 2000:30) skall utredaren analysera kommun- ernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden. I denna del har utredningen studerat dels vissa aspekter av medelsförvaltningen i allmänhet, dels speciellt förvaltningen av pensionsmedel. Detta har redovisats i kapitel 6 i det föregående. I avsnittet 6.2 har vissa frågeställningar med anknytning till direktiven formulerats: Vilka rutiner tillämpas beträffande förvaltningen av pensions- medel? Hur stor andel av pensionsintjänandet kommer att betalas ut för individuell förvaltning? Hur många kommuner och landsting kommer att betala ut och intjänade pensioner i samband med utbetal- ningen av individuell del ? Hur stor del av pensionsavsättningen är kvar i kommunen eller efter utbetalning av individuell del? 2 kommuner av 3 och 18 landsting av 20 hade antagit ett reglemente för medelsförvaltningen. Detta reglemente följs upp med avseende på placeringar i ungefär var tredje kommun månads– eller kvartalsvis och nästan var femte kommun gör det en gång . Ett nittiotal kommuner och 8 landsting hade ett särskilt reglemente för förvaltningen av pensionsmedel. I två tredjedelar av kommunerna och i de allra flesta landstingen finns bestämmelser om hur stora andelar av pensionsmedlen som får placeras i svenska eller utländska aktier. I var tredje kommun och i 7 landsting finns också regler om placeringar i aktiefonder. Vad gäller rutinerna för hanteringen av pensionsmedel kan nämnas att drygt hälften av kommunerna och vart femte landsting återlånar avsättningen av pensionsmedel till verksamheten, varav de flesta återlånar dessa medel i sin helhet. Var tredje kommun och hälften av landstingen har valt att lägga förvaltningen av pensions- medel externt. En kommun av 10 och 2 landsting förvaltar pen- sionsmedel i egen regi. Ungefär var tionde kommun och landsting använder sig av kombinationer av de nämnda förvaltningsformerna. Var tredje kommun och tre fjärdedelar av landstingen följer upp sin medelsförvaltning i fråga om avkastning och risk månads-, kvartals- eller tertialvis. Av undersökning har bl.a. framgått att av kommunerna har öronmärkt tillgångar för pen- sionsåtaganden, och flertalet av dessa har inte specificerat pen- sionsmedlen i balansräkningen. Metoderna för beräkning av värdet av pensionsmedlen varierar. Sådana tillgångar för pensionsåtagan- den som var öronmärkta för ändamålet uppgick till . Avsättningen i balansräkningen uppgick till ca . fanns angivna utanför balansräkningen som en ansvarsförbindelse. Vid utredningens besök i vissa kommuner och landsting fram- kom bl.a. att variationen vad gäller avsättning, fondering och åter- lån av pensionsmedel är betydande. Hanteringen av individuella andelar av kommunerna och samtliga landsting betalar ut hela den individuella andelen av pensionspremien utöver den obligatoriska delen till individuell förvaltning. av kommunerna betalar ut den individuella delen även i fråga om den tidigare (1998 och 1999) upparbetade delen av pensionsmedlen. Detta innebär att det totalt sett finns en mycket liten del av den individuella andelen av pensionsavsättningen kvar i egen förvaltning inom kommunen eller efter utbetalningen av de individuella andelarna. 9.3.2Utredarens överväganden och rekommendationer Utredarens rekommendationer: Kommuner och landsting som inte har antagit ett särskilt reglemente för hanteringen av pensionsmedel bör överväga att utforma ett policydokument i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 3 § kommunallagen för detta ändamål. Kommuner och landsting som inte har öron- märkt tillgångar för pensionsåtaganden kan också behöva lägga fast en strategi för hur de skall möta kommande pensions- utbetalningar. Regeringen bör följa och värdera vilka konsekvenserna från resursfördelningssynpunkt blir av att kommuner och landsting betalar ut realtivt stora summor för individuell förvaltning av pensionsmedel enligt avtalet PFA–98. Skäl för utredarens rekommendationer: Av redovisningen i det föregående har framgått att endast ca var tredje kommun och vart tredje landsting har antagit ett särskilt pensionsreglemente, vilket med hänsyn till de värden som pensionerna representerar kan synas vara en anmärkningsvärt liten andel. En förklaring till detta kan vara att ett fåtal kommuner har öronmärkt tillgångar för pensions- åtaganden och att man därför inte anser sig behöva ett särskilt pensionsreglemente. Däremot har det stora flertalet kommuner och landsting ett reglemente för medelsförvaltningen allmänt. Att döma av innehållet i svaren på enkäten i denna del finns i de allmänna reglementena i de flesta fall en placeringspolicy avseende pensionsmedlen, något som kan kompensera att ett särskilt regle- mente för hanteringen av pensionsmedel saknas. Min slutsats av detta är att de kommuner och landsting som inte har antagit ett pensionsreglemente kan ha anledning att tänka igenom sitt behov av att formulera en pensionspolicy inom ramen för ett styr- eller strategidokument. Även kommuner och landsting som inte öronmärkt tillgångar för pensionsåtaganden har enligt min mening goda skäl att lägga fast en strategi för hur de ska möta kommande utbetalningar och besluta om ramar för hanteringen av dessa. Detta får anses vara i god överensstämmelse med principen om en god ekonomisk hushållning. I detta sammanhang kan det också finnas anledning att upp- märksamma det faktum att en betydande del av kommunerna och en mindre del av landstingen återlånar pensionsmedel till inves- teringar och/eller använder pensionsmedel till verksamheten, vilket inte kan anses förenligt med god ekonomisk hushållning. Innebör- den av detta är att det inte i balansräkningen går att identifiera öronmärkta tillgångar som kan användas till att finansiera kom- mande pensionsutbetalningar. När det gäller kommunernas och landstingens hantering av in- dividuella andelar av pensionsmedel enligt avtalet PFA–98 har det framgått att nära nog samtliga kommuner och landsting betalar ut hela den individuella andelen. Denna strategi har den uppenbara fördelen att kommuner och landsting inte behöver befatta sig med förvaltningen av pensionsmedel i denna del i egen regi. En annan konsekvens är att utbetalningarna av den individuella andelen är relativt resurskrävande, vilket kan komma att krympa det finansiella utrymmet för egenfinansiering av verksamheten i en situation då kraven på resurser inom framför allt skola, vård och omsorg tenderar att öka . Jag vill i detta sammanhang, utan att anmäla någon särskild uppfattning i själva sakfrågan, rekommendera regeringen att följa utvecklingen på området och bedöma de tänkbara konsekvenser som jag här fört på tal. 9.4Uppföljningen av ekonomi och verksamhet 9.4.1Kommunernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet – en analys Enligt direktiven skall utredaren analysera kommunernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet. Utredaren skall överväga behovet av regler för delårsrapportens beredning samt behovet av ytterligare förändringar. Med anledning av vad som sägs i direktiven har följande fråge- ställningar formulerats i kapitel 7: Hur följer kommunerna och landstingen upp sin verksamhet ur ekonomisk och verksamhetsmässig synvinkel? Hur tas informationen från uppföljningen till vara och vilka åt- gärder leder den fram till? Vilka ambitioner från kommunernas och landstingens sida speglas i delårsrapporterna? Bör delårsrapporteringens beredning formaliseras på ett sätt som motsvarar årsredovisningens beredning? Underlagsmaterialet i denna del har redovisats i kapitel 7 i det före- gående. Den grundläggande informationen har hämtats från en enkätundersökning som genomfördes . Vidare har en rapport från , utgiven , redo- visats i denna del. Härutöver har viss information inhämtats i samband studiebesök i några kommuner och landsting. Uppföljning i kommuner och landsting Enligt enkäten görs en samlad bedömning av ekonomin i form av en delårsrapport en gång i nära hälften av kommunerna och i 4 landsting och 2–i drygt hälften av kommunerna. Ett fåtal kommuner redovisar delårsrapporter eller oftare. I 15 landsting behandlas delårsrapporter minst . I 9 kommuner av 10 behandlas delårsrapporten eller delårs- rapporterna i fullmäktige. Om uppföljningen visar att resultatet avviker från budget eller plan, tillämpas i kommunerna i de flesta fall en stark eller relativt stark styrning från styrelsens sida gentemot den eller de nämnder som inte uppvisar ett tillfredsställande resultat. Styrelsen sätter därvid press av varierande styrka på nämnden eller nämnderna genom att kräva eller uppmana nämnden eller nämnderna att vidta korrigerande åtgärder. I vart tredje landsting leder avvikelser i delårsrapporten till åtgärder som syftar till att nämnden skall komma till rätta med avvikelsen. Kommunerna följer i betydande omfattning upp ekonomi och verksamhet även i annan form än delårsrapportens. I en dryg tredjedel av kommunerna får styrelsen och inte sällan också fullmäktige sådana rapporter en gång , i mer än hälften av kommunerna 1–. Ungefär var femte kommun- styrelse tar emot månadsvisa rapporter. Mottagare av dessa extrarapporter är främst styrelsen, men det är relativt vanligt att rapporten också går till fullmäktige. Av rapport framgår bl.a. att eko- nomi– och redovisningscheferna anser att kravet i redovisnings- lagen är bra men att bestämmelserna inte förändrar särskilt mycket i praktiken. Delårsrapporten bedömdes av de flesta som ett viktigt prognosinstrument. Vid studiebesöken framkom bl.a. att man på sina håll är osäker på värdet av delårsrapporten eller anser att den spelar en under- ordnad roll. Meningarna i de besökta kommunerna och landstingen är delade i frågan huruvida beredningen av delårsrapporten bör ytterligare formaliseras 9.4.2Delårsrapporten skall behandlas i fullmäktige Utredarens bedömning och förslag: De nuvarande bestämmel- serna i redovisningslagen (1997:614) om att en delårsrapport skall upprättas minst en gång ändras inte. En ny regel bör införas i kommunallagen om att delårsrapport skall behandlas i fullmäktige. Skäl för utredarens bedömning och förslag: Av redovisningen i det föregående om kommunernas och landstingens uppföljning av ekonomi och verksamhet har framgått att delårsrapporter av det slag som avses i redovisningslagen (1997:614) läggs fram minst i de flesta kommuner och landsting. I de allra flesta fall behandlas delårsrapporten i fullmäktige. En slutsats av detta är att det inte finns anledning att ändra bestämmelserna i kommunallagen om en höjning av antalet obliga- toriska delårsrapporter. Enligt min uppfattning går utvecklingen spontant i en önskvärd riktning, och det bör vara en sak för kommunerna och landstingen själva att bestämma hur ofta del- årsrapporter skall redovisas. Jag förordar alltså att de nuvarande bestämmelserna om att det skall tas fram minst en delårsrapport skall ligga fast. En annan slutsats är att man i kommuner och landsting i de flesta fall har bedömt att delårsrapporten är så betydelsefull att den bör behandlas i fullmäktige. Denna utveckling bör ges ett formellt stöd genom att en bestämmelse införs i kommunallagen om att del- årsrapporten i likhet med årsredovisningen skall behandlas i full- mäktige. Med en sådan åtgärd markerar lagstiftaren sin uppfattning om delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen. Jag vill i detta sammanhang erinra om att jag i det föregående (9.2.5) föreslagit att revisorerna skall lämna ett utlåtande om ut- fallet av delårsrapporten i relation till de finansiella och verksam- hetsmässiga målen, ett utlåtande som skall biläggas delårsrapporten inför behandlingen i fullmäktige. Utredarens rekommendation: Kommuner och landsting re- kommenderas att införa ett system med månadsrapportering avseende strategisk ekonomisk information till styrelsen. Skäl för utredarens rekommendation: Det har framgått av redo- visningen i det föregående att kommunerna i stor omfattning följer upp verksamhet och ekonomi i andra former än delårsrapporten. Som exempel kan nämnas att kommunstyrelsen i var femte kommun får månadsrapporter som i vissa fall också går till fullmäktige. Denna tendens visar enligt min mening att det finns ett ökande behov av ett kontinuerligt flöde av strategisk eko- nomisk information till såväl nämnderna som de ledande politiska organen. Detta behov finns i alla kommuner och landsting men särskilt där man har problem med ekonomin. Som framgått av den nämnda redogörelsen håller styrelsen framför allt i kommunerna på att etablera en stark eller relativt stark styrning i fråga om reak- tioner på avvikelser från budget och planer. Mot denna bakgrund rekommenderar jag kommuner och lands- ting, som ännu inte infört månadsrapporter till styrelsen, att göra detta. I dessa rapporter bör bl.a. ingå uppgifter om utvecklingen av driftskostnaderna, hanteringen av investeringsmedel och utveck- lingen på lånesidan. Sådana rapporter är gängse i företagsvärlden, och det finns all anledning att även i den kommunala världen tillskapa goda processer av det slag jag här beskrivit. 9.4.4En databas och benchmarking av verk- samheten Utredarens bedömning och rekommendation: Jag rekommen- derar regeringen att inbjuda till överläggningar med repre- sentanter för sektorsmyndigheterna, och om inrättande av en nationell kommun- databas i enlighet med det förslag som lagts fram av utredningen för en fortsatt utveckling av en databas. Skäl till utredarens bedömning och rekommendation: Utred- ningen för en fortsatt utveckling av en databas (2000:08) har haft i uppdrag att lämna förslag till en databas med nyckeltal som beskriver kommunernas verksamhet och att i detta sammanhang särskilt utveckla kvalitetsmåtten. I utredningens betänkande (SOU 2001:75) har utredningen lämnat förslag om bl.a. nyckeltal, databas, insamling av uppgifter, tvär- sektoriella analyser och redovisning av benchmarkingprojekt. I betänkandet föreslås b.la. att en stabil struktur skapas av 157 nyckeltal som beskriver kommunernas verksamheter med volym-, ekonomi- och kvalitetsmått. De bör ges en sådan utformning som gör dem särskilt lämpliga för kommunledningar att användas för uppföljning och styrning. Nyckeltalen samlas i en särskild databas som skall vara lätt tillgänglig på Internet och avgiftsfri. Uppgifter som skall ingå i databasen skall inhämats från existerande nationella insamlingar. Staten föreslås stödja kommunerna att tidsmässigt prioritera uppgiftsinlämning bl.a. så att kommunerna i ökad ut- sträckning kan integrera uppgiftslämnandet med sin egen periodiska uppföljning t.ex. i form av bokslutsarbetet och delårs- rapporter. Målet är att kommundatabasen skall vara tillgänglig året efter verksamhetsåret. Ett råd med uppgift att ansvara för databasen och därvid bl.a. förnya och utveckla samt utvärdera databasens innehåll och användning, föreslås bildas där regeringen, sektorsmyndigheterna , , kommuner, landsting, forskare och personer med särskild kompetens ges representation. Den organisation som ansvarar för databasen skall också enligt förslaget svara för att tvär- sektoriella analyser görs och publiceras samt att en kunskapsbank initieras där konkreta benchmarkingprojekt redovisas och görs till- gängliga. Med utgångspunkt i de förhållanden som mitt uppdrag omfattar välkomnar jag förslaget från utredningen för en fortsatt utveckling av en databas. Flera av de förslag som lämnas av ut- redningen är enligt min bedömning väl ägnade att medverka till att kommunernas och landstingens ekonomiska planering och upp- följning effektiviseras, varigenom deras möjligheter att uppnå en god ekonomisk hushållning underlättas. Inte minst förslaget om tvärsektoriella analyser och inrättande av en kunskapsbank med benchmarkingprojekt framstår som värdefulla i detta sammanhang. Enligt 15 § kommittéförodningen (1998:1474) skall konsekvens- erna av förslagen i ett betänkande, om de har betydelse för den kommunala självstyrelsen, anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Jag gör bedömningen att de förslag som jag lägger fram i detta betänkande är neutrala med avseende på de frågor som nämns i kommittéförordningen med undantag för den kommunala självstyrelsen, varför jag finner skäl att redovisa mina bedömningar i denna del. I kommittéhandboken (Ds 2000:1) s. 62 redovisas en checklista med frågor som kan ge ledning vid analysen när det gäller kon- sekvenser för den kommunala självstyrelsen. Jag kommer i det följande att söka besvara dessa frågor. Har förslaget betydelse för den lokala demokratin – återverkar det på kommunalpolitikernas handlingsutrymme eller medborgarnas möjligheter att utöva inflytande i systemet? Förslaget om en förlängning av planperioden från tre till i kombination med en ökad frihet att underbalansera budgeten ett enskilt år och att hantera ett negativt resultat ökar uppenbart de förtroendevaldas handlingsutrymme. Den före- slagna regeln om att ett eventuellt återstående negativt resultat för en planperiod skall regleras , dvs. i den första års- budgeten för den närmast följande planperioden, påverkar hand- lingsutrymmet åt det andra hållet. Denna restriktion i kombination med den föreslagna regeln om att ett belopp motsvarande av ett negativt resultat skall läggas till vid en reglering är ägnat att öka budgetdisciplinen, vilket är en nödvändig förutsättning för att den kommunala ekonomin skall stärkas på . Mina förslag vad gäller revisorernas utökade uppgifter i fråga om granskning och bedömning av resultatet i delårsrapporter och års- bokslut och möjligheten att särskilt pröva ett eventuellt återstående negativt resultat i slutet av en mandatperiod har en viktig funktion när det gäller allmänhetens möjligheter till insyn i den kommunala ekonomin, vilket också är fallet med den föreslagna obligatoriska behandlingen av delårsrapporten i fullmäktige. Härtill kommer att styrelsen enligt mitt förslag skall då val till fullmäktige äger rum redovisa kommunens eller ekonomiska situa- tion inför planperiodens/mandatperiodens avslutning. Denna ord- ning kommer enligt min mening att underlätta för medborgarna att bedöma om en sittande majoritet gjort bra ifrån sig eller inte, vilket ökar deras möjlighet att med valsedelns hjälp i det kommande valet påverka fullmäktiges sammansättning i en för dem önskvärd rikt- ning. 2.Påverkar förslaget uppgiftsfördelningen mellan staten och kom- munerna? Enligt min bedömning påverkas inte uppgiftsfördelningen av mina förslag. 3.Innebär förslaget statlig regelstyrning eller tillsyn över verksamhet? Mina förslag innebär i viss utsträckning att den statliga regel- styrningen ökar, på de grunder jag angett i det föregående. 4.Innebär förslaget att man inom någon del av den kommunala verksamheten inför nya rättigheter för medborgarna? Föreslås dom- stolskontroll av den kommunala verksamheten? Det förslag jag lägger fram innebär i och för sig inga nya rättig- heter för medborgarna, men de rättigheter de har i fråga om insyn i kommunens eller ekonomi och möjligheter till in- flytande ökar med mina förslag. När det gäller frågan om domstolskontroll, föreslår jag att i ett fall där synnerliga skäl åberopas vid ett beslut om att underlåta att reglera ett negativt resultat skall beslutet kunna bli föremål för domstolsprövning. Det innebär en utökning av domstolskontrollen av den kommunala verksamheten. Motivet till förslaget, som jag redovisat i det föregående, är att allmänintresset av ett beslut om att underlåta reglering av ett negativt resultat ökar, bl.a. därför att konsekvenserna i det system jag föreslår får en tidsmässigt ökad betydelse för den enskilda kommunens eller ekonomi. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall en beräk- ning av kostnads- eller intäktskonsekvenserna av ett förslag också redovisas i vad de avser staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda. När en förändring av kostnader eller intäkter gäller den offentliga sektorn skall en finansiering föreslås. De förslag jag lägger fram är som jag framhållit i det föregående ägnade att stärka den kommunala ekonomin på , vilket enligt min mening kommer att minska behovet av särskild eko- nomisk hjälp från staten. Storleken på denna avlastning på statliga utgifter låter sig inte beräknas . Jag föreslår att ett statligt råd för ekonomi inrättas. Kostnaderna för att driva en sådan verksamhet beräknar jag till ca. Denna ökade utgift bör utan svårighet kunna finansieras genom en överföring från det allmänna anslaget till kommuner och landsting i statsbudgeten. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 8 kap. 4 § Ändringen innebär att det nuvarande tredje stycket utgår. Där före- skrivs att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna och är alltså ett uttryck för det nuvarande balans- kravet. Balanskravet knyts nu i stället till den fasta fyraåriga planperioden och det regleras i 5 § fjärde stycket. 8 kap. 5 § Detta stycke är nytt och motsvarar delvis nuvarande fjärde stycket i 5 §. Bestämmelsen tar sikte på den rullande plan som utgår från varje budgetår. Planperioden har utökats från tre till . En nyhet är att det uttryckligen anges att planeringen skall inrymma både ett verksamhetsperspektiv och ett finansiellt perspektiv. Detta är av grundläggande betydelse för tolkningen av begreppet god ekonomisk hushållning. En annan nyhet är kravet på att en ut- värdering av i vad mån målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts skall lämnas i årsredovisningen. Härigenom understryks kravet på kommuner och landsting att fortlöpande pröva hur målet om en god ekonomisk hushållning kan uppnås. För närmare kommentarer hänvisas till avsnitten 9.1.2 och 9.1.3. Införandet av begreppet den fasta planen är en nyhet. Med detta avses den fyraåriga plan som sammanfaller med mandatperioden. Av avsnitt 9.2.2 framgår att balanskravet i fortsättningen bör knytas till fyraårsplanen i stället för som till årsbudgeten. Syftet är att öka flexibiliteten i den kommunala ekonomiska planeringen. Det innebär att det blir möjligt att underbalansera ett enskilt år . Kravet är dock att ekonomin skall vara i balans då den fasta planperioden är avslutad (jfr femte stycket).