sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — En tendens i flera av panelerna var att medelålders män var överrepresenterade bland dem som kom till överläggningarna. Endast i de brittiska och danska medborgarpanelerna kunde systematiska åsiktsförändringar registreras på gruppnivå. De ameri- kanska och norska panelerna uppvisade endast förändringar på individnivå. I det norska fallet kunde dock motsvarande föränd- ringar konstateras i en kontrollgrupp varför det rådde tvivel om huruvida medborgarpanelen kunde tillskrivas någon betydelse i detta avseende. Resultatet av utvärderingar visar att medborgar- paneler kan ha en positiv effekt på opinionens kvalitet, men att effekten sällan är särskilt stor. Hösten genomförde kommun två med- borgarpaneler (Montin 1998, 1999). Inbjudan till medborgarpanelerna skickades ut till 1 000 slumpmässigt ut- valda kommuninvånare. Syftet med panelerna var att skapa ett möte mellan kommunens medborgare och politiker. På mötet skulle man diskutera vad kommunen borde göra, inflytandet och dess former, information och kommunikation, sakfrågor, verksamhetsfrågor och övriga frågor. Till det första tillfället anmälde sig 46 personer, och av dessa kom 29 stycken. Vid det andra tillfället var 74 personer anmälda av vilka 52 kom. Av sammanlagt 1 000 inbjudna kom alltså 81, vilket innebar en uppslutning på . Merparten av dem som kom var . Efteråt gjorde kommunen en sammanställning av de diskussioner som förekom vid panelerna – någon regelrätt opinionsmätning genomfördes med andra ord inte. Flera av de som deltog i medborgarpanelen var politiskt engage- rade. Det fanns en vilja att delta och utöva inflytande, men utanför de politiska partierna som deltagarna snarare såg som hinder än kanaler för kommunikation och inflytande. Attityderna till direkt- demokrati var positiva. Vidare ville man sätta sakfrågorna i fokus och inte partipolitiken. Från början var tanken att medborgarpaneler skulle hållas vart- annat år. Så har emellertid inte blivit fallet. Efter de två panelerna har inte haft några fler medborgarpaneler. i kommun har anordnat flera medborgarpaneler. Dessa går i regel till så att deltagarna bildar små grupper tillsammans med politiker från kommundelsnämnden och diskuterar en konkret fråga. Även tjänstemän är närvarande för att kunna svara på frågor. I övrigt deltar de dock inte i diskus- sionen. Vanligast är att alla invånare i kommundelen bjuds in till panelen, men gjordes ett slumpmässigt urval av medborgare vilka sedan bjöds in. När alla invånare i kommundelen bjuds in till medborgarpanelen sker detta i kommundelens informationsblad till samtliga hushåll samt genom affischer på allmänna platser och annonser i lokalpressen. Enligt uppgift från Södermöre kommundelsförvaltning deltar i regel mellan 60 och 90 av totalt 7 000 kommundelsinvånare vid dessa tillfällen.1 Eftersom frågorna som diskuteras ofta har större relevans för en viss del av kommundelen är uppslutningen högre från dessa delar. Vid den medborgarpanel som utsågs slumpmässigt skickades personliga inbjudningar ut till 200 invånare, av vilka ett tjugotal deltog. I kommun genomfördes hösten en med- borgarpanel inom ramen för det pågående arbetet med en fördjupad översiktsplan. I likhet med två tidigare genomförda medborgarpaneler som genomförts rörande framtid inbjöds 1 000 slumpvis utvalda invånare . Av dessa deltog 96 stycken i medborgarpanelen (kommun 2001). Ett material som beskrev det pågående arbetet med översikts- planen skickades i förväg ut till deltagarna. Själva samrådet genom- fördes . Medborgarna delades in i små grupper om 6– 12 personer. Förutom medborgare deltog i varje grupp även två politiker och en tjänsteman. Den senare fungerade som sekreterare och hade till uppgift att sammanställa ett referat av grupp- diskussionen. I undersökning om medborgarnas uppdragsvillighet, som presenteras mer utförligt i kapitel 5, ställdes även en fråga om villighet att delta i en medborgarpanel.2 Nästan hälften, , av de tillfrågade uppgav att de skulle kunna tänka sig att tacka ja till att delta i en sådan, att de inte skulle kunna tänka sig det och att de var tveksamma (2001). Män var något mer positiva än kvinnor, men 1Enligt telefonsamtal med , kommundelschef i Södermöre kom- mundel i kommun. 2Frågan löd Om du fick en personlig inbjudan till ett möte för att tillsammans med andra utvalda invånare och politiker från din kommun diskutera den kommunala verksamheten, skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?. skillnaden var liten. Bland olika åldersgrupper är personer i yngre medelåldern mest positiva, medan äldre personer var mest negativa. Mellan inrikes och utrikes födda fanns ingen skillnad i attityd till att delta i en medborgarpanel. Som framgår ovan är det faktiska deltagandet i de svenska med- borgarpanelerna betydligt lägre. I regel deltar i slutänden av dem som blir tillfrågade. Om detta skall anses högt eller lågt är svårt att säga. Å ena sidan är bortfallet tämligen stort, och det går inte betrakta en sådan grupp som statistiskt representativ för alla kommuninvånare även om urvalet har gjorts slumpmässigt. Å andra sidan visar sig nästan var tionde medborgare som blir tillfrågad faktiskt också ställa upp och utan någon form av ersättning lägga ned tid på både inläsning och möte med andra medborgare och kommunala politiker för att diskutera en kommunalpolitisk fråga. Medborgarpaneler är en förhållandevis ny demokratisk arbets- metod som endast prövats i begränsad skala. Andra slags med- borgarråd har emellertid funnits länge i kommunerna. plan- och bygglag (1987:10) stadfästes medborgarnas krav på del- aktighet i samhällsplaneringen som hade aktualiserats (Khakee 1999). I många kommuner anordnas också olika slags medborgarråd som påminner om medborgarpaneler och ibland populärt kallas medborgarpaneler men som skiljer sig från sådana. Antingen är deltagarna inte slumpmässigt utvalda eller så innehåller medborgar- råden inte det samrådsmoment som skall finnas i en medborgar- panel. Ett exempel på det förra är de olika former av medborgarråd som genomfördes i ett utvecklingsprojekt som drevs av tillsammans med , och kommuner (2000d). I och genomfördes sökkonferenser; i för att inventera invånarnas visioner och möjlighet att påverka utvecklingen i en kommundel och i för att utvärdera verksamheten vid en omdiskuterad skola. I användes fokusgrupper för att utvärdera arbetssättet under ett regionalt bygdeutvecklingsprojekt. Till de olika medborgarråden bjöds representanter från olika grupper som hade intresse i frågorna in. Deltagarna delades sedan in i smågrupper i vilka flera intressen fanns representerade. Av utvärdering av projekten fram- kom bland annat att deltagarna i allmänhet var positiva till arbets- sätten. Några problem med att få tag på deltagare tycktes inte ha funnits. Den så kallade medborgarpanelen i i har funnits och är ett exempel på ett medborgarråd utan något samrådsmoment. Av 2 500 slumpmässigt utvalda och tillfrågade anmälde cirka 500 sitt intresse för att ingå i panelen. Panelen fungerar så att deltagarna får svara på frågor i enkätform som skickas ut av stadsdelsnämnden. Det stora flertalet deltar via Internet. Den första omgången frågor, som gick ut , besvarades av knappt hälften av de cirka 500 deltagarna. 15.5Kommitténs slutsatser och överväganden Någon vetenskaplig utvärdering av vilka effekter medborgar- paneler i har på deltagarnas åsikter har inte genomförts. Internationella forskningsresultat pekar dock på att medborgar- paneler kan ha positiva effekter på opinionens kvalitet. Emellertid är det långt ifrån alla som bjuds in till en medborgarpanel som slutligen deltar; i de paneler som har genomförts i har regelmässigt av de inbjudna medverkat. anser inte att bortfallet behöver innebära att medborgarpaneler är ointressanta som demokratisk arbetsform. Tvärtom kan de utgöra ett värdefullt inslag i den kommunala demokratin. Förutom att utgöra ytterligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter är medborgarpaneler arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken. Det kan också ses som positivt att nästan var tionde medborgare som blir tillfrågad faktiskt ställer upp och utan ersättning lägger ned tid på både inläsning inför, och medverkan i, ett möte med kommunal- politiker och andra medborgare för att diskutera någon kommunal- politisk fråga. Det vanligtvis stora bortfallet innebär dock att deltagarna i medborgarpanelerna inte är statistiskt representativa för hela befolkningen. Resultat av medborgarpaneler kan därför inte tolkas som folkets vilja så som den skulle sett ut om alla hade haft tid och lust att delta i den önskvärda åsiktsbildningen. En vinst med medborgarpaneler jämfört med medborgarråd som inte bygger på slumpmässiga urval, är att deltagandet kan tänkas vara högre. Även om det stora flertalet av de som tillfrågas inte deltar i medborgarpaneler visar erfarenheten att allmän annonsering om olika slags medborgarråd i regel lockar en ännu mindre andel av de potentiella deltagarna. Ett slumpmässigt urval innebär att det är möjligt att skicka ut personliga inbjudningar, vilket sannolikt har en positiv effekt på deltagandet. Alternativet till ett slumpmässigt urval, nämligen att handplocka deltagare, innebär förmodligen en ännu större uppslutning och kan i vissa fall också vara att föredra, men ur demokratisk synvinkel är det mer tillfredsställande om deltagarna väljs ut slumpmässigt. vill dock understryka att med- borgarpaneler och andra medborgarråd inte kan fylla de politiska partiernas funktion i demokratin. I när medborgarnas partipolitiska aktivitet minskar är det förvisso nödvändigt att skapa nya arenor för politisk aktivitet som kan kanalisera medborgarnas engagemang och åsikter. Som länk mellan medborgarna och den beslutande nivån har emellertid partierna den oersättliga uppgiften att väga samman olika intressen och ta ett samlat och övergripande samhällsansvar. Det är därför viktigt att det förs en dialog mellan å ena sidan kommuner och landsting och å andra sidan partierna, om nya inflytandeformer. Medborgarpaneler och andra medborgarråd bör helst genomföras under medverkan av de politiska partierna, där dessa deltar som en av flera aktörer. I idealfallet fungerar partierna som offentliga arenor där opinioner bildas, debatteras och ifrågasätts – och om så också sker minskar behovet av medborgarpaneler och andra medborgarråd (jfr Naurin 2001). På många håll bjuder även partierna aktivt in medborgare, inte bara partimedlemmar, till diskussioner kring politiska frågor. Medborgarpaneler kan i detta sammanhang fungera som inspirationskällor för partiernas arbete med att ytterligare förbättra medborgardialogen. Ungdomsråden är en arena för möten ungdomar emellan och för ungdomars möten med förtroendevalda och tjänstemän. Det är viktigt att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlig- het att påverka den kommunala berednings- och beslutsprocessen liksom utvärderingen av verksamheten. Det är också angeläget att det i den kommunala verksamheten finns ett ungdomsperspektiv på alla frågor som på något sätt berör unga. Ungdomsråden är sällan representativa för alla ungdomar i en kommun, men de bör inte heller ses som en del av den repre- sentativa demokratin. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ung- domsråden som ett slags fristående föreningar, vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna. Ungdomsråden kan på många sätt bidra till att öka ungdomars delaktighet och inflytande, men de utgör ingen patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall studera erfarenheterna av de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd. Syftet är att på grundval av detta föra en diskussion om hur ungdomsråd i större utsträckning skall kunna användas som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin. Syftet är också att diskutera hur ungdomars inflytande och delaktighet i den kom- munala demokratin kan förbättras. Som ett led i detta arbete har kommittén uppdragit åt och vid att samman- ställa erfarenheter av ungdomsråd och analysera dem ur perspek- tivet att öka ungdomars kunskap om samt inflytande och del- aktighet i den kommunala demokratin. I uppdraget ingick även att göra undersökningar i fyra strategiskt valda kommuner – , , och – vilka bedrivit breda satsningar på frågor om inflytande för unga. Intervjuer har genomförts med förtroendevalda på ledande positioner, tjänstemän med ansvar för ungdomsfrågor och ungdomar som är medlemmar i ungdomsråd. Detta kapitel bygger huvudsakligen på vad som framkommit i denna rapport. Rapporten redovisas i bilaga till betänkandet. Det är viktigt att notera att det finns en mycket stor spännvidd vad gäller ungdomsrådens organisation och arbete och att den summariska beskrivning som här redovisas med nödvändighet innebär vissa generaliseringar. Frågan om hur barn och ungdomar i allmänhet kan få bättre kunskaper om och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin har behandlats i kapitel 11. Ungdomsråd är en relativt ny företeelse. De första kommunala ungdomsråden började växa fram . Inspira- tionskällorna var flera. FN:s världsungdomsår 1985 hade fokuserat på tre teman: delaktighet, utveckling och fred. När detta skulle följas upp i blev det naturligt att betona delaktigheten. Ungdomsråd lanserades som en metod och en av flera möjliga vägar för att minska klyftan mellan förtroendevalda och unga. Denna utveckling understöddes av , nuvarande . De första ungdomsråden bildades huvudsakligen i kommuner som präglades av utflyttning. Kommunerna skulle med hjälp av ungdomsråden få information om hur ett bra lokalsamhälle – enligt ungdomarna – ser ut och därigenom kunna forma attraktiva livsmiljöer för och tillsammans med dem. Engagemang och möjlig- heter att göra sin röst hörd skulle medföra att unga människor valde att stanna kvar i sin kommun eller återkomma efter utbild- ning på annan ort. Andra kommuner som tidigt startade ungdomsråd var sådana som hade en stark fritidssektor och som givit ungdomsfrågorna en central roll i kommunalpolitiken. Det handlade då ofta om att ge de unga ett inflytande utöver verksamheten på ungdomsgårdar och om implementering av intentioner. De första ungdomsråden inrättades främst i mindre kommuner. har det även tillkommit ungdomsråd i stor- stadskommuner. Förutsättningarna för ungdomsråden att fungera i storstäderna är dock väsentligt annorlunda, bland annat därför att ungdomar rör sig över större ytor; vardagen är sällan knuten enbart till den stadsdel där de bor. För att i så vid mening som möjligt avgränsa och definiera något som är under utveckling har i sin definition av ungdomsråd tagit fasta på två gemensamma nämnare. Den första är att ungdomar och kommunpolitiker eller beslutsfattare skall föra en kontinuerlig dialog, och den andra är att syftet skall vara att anlägga ett ungdomsperspektiv på lokala samhällsfrågor i stort. har på regeringens uppdrag följt förekomsten av ungdomsråd. Kartläggningar har genomförts och visar en kontinuerlig ökning av antalet ungdomsråd eller liknande forum. finns sammanlagt 115 ungdomsråd i 103 kommuner (2001b). Initiativet till ungdomsråden förefaller med få undantag inte ha kommit ifrån ungdomar. Det vanligaste är att initiativet tagits av kommunalt förtroendevalda eller tjänstemän. I ett flertal kom- muner har de skapats som ett led i en process i vilken för- troendevalda, tjänstemän och ungdomar deltagit tillsammans. senaste kartläggning visar emellertid att ett tiotal ungdomsråd initierats enbart av unga. De utvärderingar som gjorts av visar att ungdomsråden har startats i syfte att förbättra kontakten mellan kommunala företrädare och unga och öka ungdomars möjlighet att påverka i olika samhällsfrågor. Inledningsvis bildades också ung- domsråden för att kommunala företrädare ville skaffa sig kunskaper om ungdomars sätt att tänka och syn på samhället och framtiden. I några fall har syftet med ungdomsråden inte varit tydligt uttalat. Det handlar då oftast om att ungdomsråden inte vuxit fram ur kommunens ungdomspolitik utan startats som en följd av inspiration från andra kommuner. Ett otydligt syfte har gjort det svårt för alla inblandade att veta vad man konkret skall ägna sig åt. Det har också gjort det svårt att lokalt utvärdera effekterna. har utvecklingen av den lokala demokratin fått en alltmer framskjuten plats när det gäller kommunernas syfte med ungdomsråden. Det talas alltmer om demokratifostran och om att öka intresset för politiska frågor och samhällsengagemang. Att kompensera och på lång sikt även motverka det fallande intresset för medlemskap i politiska ungdomsförbund och partier, ses ibland som en uppgift för ungdomsråden. Dagens ungdomsråd kan i huvudsak sägas ha två syften, vilka har sin grund i vad som kan kallas ett ungdomsperspektiv respektive ett kommunperspektiv. Ungdomsperspektivet ställer ungdomarna i centrum; begrepp som engagemang, delaktighet och aktivitet blir centrala. Man betonar ungdomsrådets oberoende och självständig- het vad gäller både form och innehåll för arbetet. Kommunen ger ungdomsråden vissa ekonomiska resurser som fritt fördelas till andra organisationer och egna arbetsgrupper. Ungdomsråden väljer själva vilka frågor de vill driva. Att påverka kommunen är en sak som ungdomsrådet kan välja att göra. fungerar då närmast som en fristående förening, men med en något otydlig roll i den kommunala beslutsprocessen. Kommunperspektivet ställer kommunens samverkan med ungdomarna i centrum; medbestäm- mande, att lyfta fram ungdomsfrågorna och att tillsammans skapa en bra kommun blir centralt. Man betonar samverkan med kom- munen och rollen som remissinstans. Balanspunkten mellan dessa perspektiv varierar, men båda perspektiven förekommer hos alla ungdomsråd. Ungdomsrådens konkreta verksamhet skiljer sig åt mellan olika kommuner. Tillkomst, syfte, lokala förhållanden, de förtroende- engagemang, tjänstemännens stöd och vilka ungdomar som deltar påverkar förstås verksamheten. I grova drag kan de flesta ungdomsråd dock sägas syssla med två saker. För det första fungerar ungdomsråden ofta som remissinstans i kommunalpolitiken. I några fall är ungdomsrådet en formell remissinstans. I andra kommuner inhämtas ungdomsrådets syn- punkter på mer informella sätt, till exempel genom medverkan i möten och arbetsgrupper. Att använda ett ungdomsråd som remissinstans är inte helt okomplicerat. Många av de ärenden som kommunen bereder och beslutar om berör ungdomar på ett eller annat sätt – eller . Flera ungdomsråd har blivit besvikna då remisser i ärenden som de har intresse av inte skickats till dem; förvaltningen har glömt bort dem eller så har ärendena inte ansetts beröra ungdomarna. upplever ungdoms- rådens medlemmar att det kan vara både arbetsamt och krävande att svara på remisser. Svårare frågor önskar de inte bara tycka till om. Synpunkterna måste vara väl underbyggda, vilket kräver en hel del eget arbete; något som tiden sällan räcker till för. För det andra kan ungdomsråden driva egna frågor. Denna möjlighet utnyttjas ofta, men inte så mycket som medlemmarna skulle vilja, vilket kan bero på att andra uppgifter tar en hel del tid i anspråk. Det blir inte så mycket tid över att driva egna frågor vid sidan av uppgiften att vara remissinstans. Det saknas gemensamma mål av mer övergripande karaktär i ungdomsrådet. Upplevelsen av ungdomsrådet som ett halvkommunalt organ kan bidra till att ungdomsrådet avstår från arbete i frågor där det riskerar att få en konfrontation med kommunen, särskilt om frå- gorna har en partipolitisk eller ideologisk dimension. Det finns en självbevarelsedrift att ha goda relationer till kommunen och hålla ihop inom ungdomsrådet i de frågor man är överens om. Det kan dock antas att ungdomsrådens utrymme att ta initiativ och agera i egna frågor faktiskt är större än vad medlemmarna själva tror och utnyttjar. Dessutom får ungdomsråden i regel vissa ekonomiska resurser av kommunen. Det är sällan särskilt stora belopp som det rör sig om, men det förhållandet att ungdomsrådet har en egen ekonomi anses ändå mycket väsentligt. Det ger ungdomsrådet en självständighet, ett oberoende från kommunens makthavare, som även om det på olika sätt är villkorat, ger möjlighet att ordna egen verksamhet. Det man gör blir på allvar och deltagarna fostras i ansvarstagande. En del ungdomsråd får också resurser för att kunna ge bidrag till initiativ som tagits av andra organisationer, av enskilda ungdomar och av egna arbetsgrupper som ägnar sig åt konkreta frågor. När ungdomsråden inte haft några egna ekonomiska resurser har de fått vända till sig till kommunen och begära och motivera särskilda anslag för varje aktivitet. En sådan ordning har haft en hämmande effekt på verksamheten. Många ungdomsråd har själva valt en relativt traditionell orga- nisation. Det är vanligt att de har styrelse, förtroendeuppdrag och tillämpar traditionella mötesformer och dokumenterar möten med protokoll eller minnesanteckningar. Detta står i viss kontrast med uppfattningen att ungdomar anser att formella möten är tråkiga. Vi vet dock inte om valet av arbetsform beror av att ungdomsråden önskar bli tagna på allvar av omgivningen eller att de anser att en traditionell organisation är den mest effektiva. I mindre grupper samt arbetsgrupper som arbetar med konkreta frågor bedrivs arbe- tet oftast mer informellt. Enligt senaste kartläggning har drygt hälften av ungdomsråden en egen lokal att samlas och träffas i, vilket är en viktig faktor för att ungdomsrådet skall kunna fungera och vara aktivt. Ungdomsråden skiljer sig en hel del vad gäller åldern på de aktiva. till alla ungdomsråd finns det medlemmar från ungefär till ungefär . En stor del av de aktiva är i gymnasieåldern, och relativt få är . Ungdomsråden är inte självklart repre- sentativa för kommunens ungdomar om man ser till demografi, social ställning eller åsikter. Den enda egenskap som de aktiva i ungdomsrådet säkert har gemensamt med kommunens övriga ung- domar är just den att vara ung. Man kan diskutera huruvida en person kan representera en annan endast på grundval av denna gemensamma egenskap. De ungdomar som är engagerade i ung- domsråd har själva valt det av eget intresse – de har inte blivit valda av några andra. Frågor om ungdomsrådens representativitet har alltid funnits i de kommuner som haft ungdomsråd. Den vanligaste uppfattningen som framförts i sammanhanget är att unga har en unik erfarenhet av att vara unga just nu och att den erfarenheten bör tas tillvara av det politiska systemet. Det är bättre att skicka en remiss till de ungdomar som vill engagera sig än att frågorna inte når ungdomarna över huvud taget. I några fall utses ungdomsrådets medlemmar genom val i skolan, vilket leder till att en viss representativitet uppstår. Vissa kom- muner har försökt inrätta ungdomsråd som ett slags representant- Alla medlemmar i ungdomsrådet skulle representera en annan förening. Problem uppstod då vid vakanser och när man tvingades avvisa ungdomar som ville engagera sig men som inte representerade någon organisation. I de kommuner som ingår i undersökningen har kraven på representation avvecklats. Det finns inga studier av vilka sociala och andra egenskaper som förenar ungdomar som är aktiva i ungdomsråd. Vår begränsade undersökning ger dock vid handen att de inte representerar ett tvärsnitt av kommunens ungdomar utan tillhör de som är engagerade i andra sammanhang, det vill säga i annat föreningsliv, elevråd etc. Däremot tycks det vara relativt få som är engagerade både i ett ungdomsråd och ett politiskt ungdoms- förbund. En sak som många av ungdomarna har gemensamt är att de studerar på gymnasieskolans teoretiska program. Generellt sett attraherar ungdomsråden fler flickor än pojkar; det har hävdats bero på att arbetsformerna främjar gemenskap och samtal vilket kan locka flickor i högre grad än pojkar. Flera ungdomsråd har problem med rekryteringen.