sou · GPB315d2 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 15 d2 Bestämmelser om ersättning inom frivillig försvarsverksamhet återfinns i tre olika förordningar. Dessa tre förordningar är främst utformade med tanke på verksamhet för och bemanning av statliga myndigheters krigsorganisation. Därtill kan enskilda personer erhålla ersättning enligt räddningstjänstförordningen (1986:1107), som är kopplad direkt till insatser i räddningstjänst i fred enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). För andra insatser än räddningstjänst i fredstid saknas det däremot generella regler att tilllämpa då frivilliga tas i anspråk. Mot bakgrund av en vidgad syn på framtidens frivilliga total- försvarsverksamhet föreslår utredningen ett modifierat ersättnings- och förmånssystem för såväl utbildnings-, kompetensutvecklings- och övningsverksamhet som insatser i fredstid och under höjd beredskap. Bestämmelser om ersättning inom frivillig försvarsverksamhet återfinns i tre olika förordningar. Det är förordning (1994:523) om förmåner till frivilliga, förordning (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän och förordning (1994:522) om för- måner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning. Dessa tre förordningar är främst utformade med tanke på verksamhet för och bemanning av statliga myndigheters krigsorganisation. Därtill kan enskilda personer erhålla ersättning enligt räddningstjänst- förordningen (1986:1107), som är kopplad direkt till insatser i räddningstjänst i fred enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). För andra insatser än räddningstjänst i fredstid saknas det däremot generella regler att tillämpa då frivilliga tas i anspråk. I dessa fall kan förmåner (ersättningar, försäkringar m.m.) till de frivilliga variera beroende på lokala förhållanden och den aktuella situationen. När anställd personal och tjänstgörande värnpliktiga ur Försvarsmakten tas i anspråk av räddningsledare i fred med stöd av 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102) svarar Försvarsmakten för lön, värnpliktsersättningar och försäkringar. När anställda och i förekommande fall civilpliktiga vid civila, statliga och kommunala myndigheter tas i anspråk ankommer det på motsvarande sätt på dessa myndigheter att svara för ersättning, eftersom de enligt 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102) är skyldiga att ställa resurser till förfogande. För tjänstepliktiga enligt 44 § räddningstjänstlagen (1986:1102) och frivilliga som tas i anspråk av räddningsledare för rädd- ningstjänst gäller särskilda ersättningsbestämmelser enligt 48 § räddningstjänstlagen och 78 80 §§ räddningstjänstförordningen (1986:1107). Den som på grund av tjänsteplikt eller frivilligt efter anmodan av räddningsledaren har medverkat i räddningstjänst eller i övning med räddningskår har rätt till skälig ersättning för kostnader för resa och uppehälle, arbete och tidsspillan samt skada på kläder och andra personliga tillhörigheter I situationer där insatsen inte kan hänföras till räddningstjänst uppstår ofta oklarheter om bl.a. ersättningsnivåer och för- säkringar, beroende på om den personal som medverkar i insatsen gör det mot bakgrund av reglerna i 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102) eller p.g.a. tjänsteplikt enligt 44 § i samma lag, eller frivilligt efter anmodan av räddningsledaren. För att minska friktionerna mellan olika grupper, som får olika ersättningar för samma arbete, har det i flera fall fattats sär- skilda beslut som bl.a. inneburit att hemvärnsmän har fått samma ersättningar som dem som ersätts enligt 48 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Det upplevs otillfredsställande av flera myndigheter men också av enskilda att ersättningsfrågorna inte hanteras med stöd av ett generellt regelverk. Ett flertal kommuner planerar för att i olika omfattning ta frivilliga i anspråk som förstärkningsresurs vid både räddnings- insatser och insatser som inte inryms under räddningstjänstlagen. Några kommuner och statliga myndigheter som utredningen har varit i kontakt med har framfört att medlemmar i frivilliga total- försvarsorganisationer och andra som tas i anspråk måste acceptera att det finns och måste finnas lokala variationer, när det gäller ersättningar och förmåner vid fredstida insatser i samhälls- beredskapen. Det har framförts att det därför inte är befogat att reglera sådana ersättnings- och förmånsprinciper i förordningstext. 10.3Utgångspunkter för ett modifierat förmånssystem Med en vidgad syn på framtidens frivilliga totalförsvarsverksamhet behövs ett nytt ersättnings- och förmånssystem för såväl utbild- nings-, kompetensutvecklings- och övningsverksamhet som insat- ser som syftar till att stärka den fredstida samhällsberedskapen och insatser under höjd beredskap. Det nya systemet bör vara generellt användbart för olika aktörer och ta hänsyn till vilken situation som råder. Utredningen anser att ett system som byggs enligt följande principiella skiss skulle undanröja de problem som uppstår med dagens regelverk. Principer för ersättning och försäkring inom frivilligförsvaret Anställda som är instruktörer på myndighets uppdrag försäkras av Övriga försäkras av resp. ordinarie lön och förmåner. Övriga ersätts av resp. Försäkring enligt lag (1977:265) om statligt personskadeskydd, lag (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. och lag (1994:1089) Utb., övning Försäkring enligt lag (1977:265) om m.m. i fred för statligt personskadeskydd, lag (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. och lag (1994:1089) Utb., övning Försäkringsskydd bör lösas genom kommunen, den statliga myndigheten eller av frivilligorganisationerna, alternativt av berörda parter enligt vad Försäkring enligt lag (1977:265) om med ersättning till deltids- statligt personskadeskydd och lag (1977:266) om statlig ersättning vid Försäkringsskydd bör lösas genom kommunen, den statliga myndigheten myndighet som tar frivilliga i eller av frivilligorganisationerna, alternativt av berörda parter enligt vad Den statliga myndighet som ansvarar för insatsen i fråga tecknar avtal med frivilliga Försäkring enligt lag (1977:265) om statligt personskadeskydd och lag (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. En rimlig och generell utgångspunkt när det gäller förmåner till frivilliga som gör insatser enligt 34 § eller 44 § räddnings- tjänstlagen (1986:1102), efter anmodan av räddningsledare eller insatser som inte ryms under räddningstjänstlagen (1986:1102), är att uppdragsgivaren (organisation, stat eller kommun) står för ersättningar och övriga förmåner. Vid bestämning av ersättningens storlek måste beaktas att deltagande i utbildning och övning samt oftast också vid skarpa insatser i fred, sker frivilligt och av ideella skäl. Man skall alltså inte genom väl tilltagna ersättningar tjäna på att vara frivillig. Å andra sidan skall den enskilde naturligtvis inte åsamkas extra kostnader, för t.ex. resor, kost, logi eller liknande. Som frivillig bör man också få rimlig ersättning för förlorad arbetsinkomst. Gällande förmånssystem för hemvärnsmän och medlemmar i frivilliga bemanningsorganisationer som med avtal ingår i myndig- heters krigsorganisationer är i huvudsak ändamålsenligt. Förmåner för frivilliga och hemvärnsmän med avtal/kontrakt i krigsorganisa- tionen bör även fortsättningsvis ha kopplingar till totalförsvarspliktigas förmåner. Staten skall enligt lagen (1977:265) om statligt personskade- skydd ansvara för förmånssystemen när frivilliga tas i anspråk vid höjd beredskap, vid statlig räddningstjänst och vid statligt beord- rade internationella fredsfrämjande eller humanitära insatser. När frivilliga tas i anspråk i fredstid för räddningstjänst och i andra extraordinära situationer, då insatsen inte är räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), bör det för statligt ledda insatser vara staten (ansvarig myndighet) som ansvarar för för- månssystemen. I den kommunala räddningstjänsten, då personal inte tas i anspråk med stöd av 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102), bör det vara kommunerna som ansvarar för förmåns- systemen genom i förväg träffade överenskommelser med frivillig- organisationer och/eller enskilda som kommunen anser sig behöva. Ersättning bör utgå enligt för deltidsbrandman. Utredningen har utarbetat principerna i detta kapitel i samverkan med Försvarsmakten och . Utredningen har också kontinuerligt fört dialoger om överväganden och förslag med Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03), som skall redovisa sitt uppdrag . 10.4Överväganden om ersättningsnormer för olika förmåner och verksamheter Vid den utbildnings- och övningsverksamhet som frivilligorganisa- tionerna själva bedriver gentemot sina medlemmar, s.k. medlems- utbildning, är det respektive frivilligorganisation som ansvarar för förmåner och försäkringsskydd. Instruktörsförmåner regleras i förordning (1994:522) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning. Förordningens 1 § lyder: Denna förordning tillämpas på den som, utan att göra det i tjänsten, fullgör instruktörsuppgifter inom hemvärnet och annan frivillig utbildningsverksamhet inom totalförsvaret (instruk- tör). Utredningens utgångspunkt är att när Försvarsmakten beordrar yrkesofficerare eller reservofficerare som är inkallade för tjänst- att arbeta som instruktörer inom frivillig försvarsutbildning så är det att betrakta som tjänstgöring. Det samma gäller då Försvarsmakten i uppdragsdialoger kommer överens med frivillig- organisationer om att tillhandahålla instruktörer. Då är yrkesofficerarna eller reservofficerarna som är inkallade för tjänstgöring också där i tjänsten. De behåller då Försvarsmakten som arbetsgivare och skall där- med ha ersättning som statsanställda. Det omfattar bl.a. trakta- mente, ersättning för resekostnader och eventuellt övertidsersätt- ning. Instruktörsarvode bör kunna utgå för sådana förberedelser som görs utanför ordinarie arbetstid för yrkes- eller reservoffice- ren. Motsvarande förhållande bör gälla för andra statligt eller kommunalt anställda som tas i anspråk för sådana instruktörsupp- gifter inom ramen för sin ordinarie anställning. När yrkes- eller reservofficerare frivilligt och utanför ordinarie uppdragsverksamhet ställer upp som instruktörer åt en frivillig totalförsvarsorganisation, bör ersättningsfrågor däremot regleras mellan instruktören och organisationen i fråga. Den tid som en sådan instruktör ägnar åt frivillig totalförsvarsverksamhet kan då inte betraktas som ordinarie arbetstid för instruktören i fråga. Instruktören ställer upp på sin fritid och bör kunna räkna ordinarie mantalsskrivningsort som utgångspunkt för förmånsberäkning- arna. Den vägledande principen bör således vara att den frivilliga totalförsvarsorganisation som utnyttjar en yrkesofficer, eller annan statligt anställd, som frivilligt åtar sig att vara instruktör på sin fritid betalar alla kostnader för instruktören. Det omfattar bl.a. ersättning för resekostnader, logi och eventuellt instruktörsarvode. Det måste, enligt utredningens uppfattning, finnas stort utrym- me för lokala variationer, utom när det gäller grunden för att beräkna ersättning till instruktörer. räknas bostad som tjänsteställe för reservofficerare men inte för instruktörer inom frivillig försvarsutbildning. Det innebär att dessa båda yrkesgrupper inte behandlas lika, varken skattemässigt när det gäller utgivna ersättningar eller avdragsmöjligheter i samband med instruktörstjänstgöringen. Utredningen om avdrag för ökade levnadskostnader m.m. föreslår i betänkandet (1999:94) att bostaden skall betraktas som tjänsteställe också för instruktörer inom frivillig försvarsutbildning. delar denna uppfattning och förordar att regeringen nu fattar beslut enligt förslagen som Utredningen om avdrag för ökade levnadskostnader m.m. anger i avsnitt 10.2. Utredningen har erfarit att när Försvarsmakten ställer instruk- törer till förfogande för frivilligförsvaret, uppstår ibland problem med beräkning av arbetstid och arbetsgivaransvarets tillämpning. Försvarsmakten uppger till utredningen att tillgången på instruk- törspersonal i vissa regioner och funktioner leder till att taket för individuella arbetstidsuttag riskerar att överskridas. Utredningen anser, utifrån ovanstående principer, att detta problem bör lösas på följande sätt. Försvarsmakten skall i sina uppdrag till frivilliga totalförsvars- organisationer ange i vilken utsträckning som myndigheten kan ställa instruktörer till förfogande. Därvid bör möjligheterna att använda alla kategorier anställda prövas, dvs. yrkesofficerare, reservofficerare och civila. Om Försvarsmakten inte genom avtal kan ställa instruktörer till förfogande bör berörd organisation inom frivilligförsvaret själv rekrytera instruktörer. Detta innebär att en frivilligorganisation mycket väl kan anlita exempelvis en yrkesofficer eller reservofficer på dennes fritid. Ett annat alternativ är att fler instruktörer utbildas bland frivilligförsvarets medlemmar så att dessa själva kan tillgodose instruktörsbehovet. I uppdrag (avtal/överenskommelser/kontrakt) med uppgifter respektive åtaganden mellan statliga myndigheter eller kommuner och frivilliga totalförsvarsorganisationer avseende utbildnings-, kompetensutvecklings- och övningsuppdrag för frivilliga bör kost- nader för instruktören regleras. Utredningen anser att dessa principer kan tillämpas med stöd av nuvarande förordning (1994:522) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning. Utredningen föreslår att För- svarsmakten och får i uppdrag att i samråd utfärda erforderliga interna tillämpningsföreskrifter för militärt respektive civilt försvar. 10.4.3Insatser vid höjd beredskap Under höjd beredskap, enligt definition i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, får alla samma ersättning som gäller för totalförsvarspliktiga enligt förordning (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. Staten har också ansvar för för- säkringsskyddet enligt lag (1977:265) om statligt personskade- skydd, lag (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. och lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 10.4.4Utbildning och övning för krigsorganisationer Dagersättning respektive dagpenning gäller som generell ersättning i fredstid till hemvärnsmän och frivilligpersonal som genom kontrakt/avtal har uppgifter i en krigsorganisation. Ersätt- ningssystemet regleras i 2 § förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga och 2 § förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän. Syftet med systemet är, enligt försvars- verksamhet (1998), att den frivillige skall ha möjlighet att delta i utbildning och övning även om denne måste ta tjänstledigt från sitt ordinarie arbete och därmed drabbas av löneavdrag. Dagersättning betalas ut med per dag och utnyttjas främst vid kortare grundläggande uppdragsutbildning eller övning (kortare än ). Dagersättning är skattefri och betalas ut endast för tjänstgöringsdag som omfattar minst . Vid längre grundläggande uppdragsutbildning, repetitionsutbild- ning och övning utgår dagpenning som är av sjuk- penninggrundande inkomst (SGI). Det är som fastställer sjukpenninggrundande inkomst till maximalt 7,5 bas- belopp (basbeloppet för är ). Den maximala årsinkomsten blir 7,5 x 36 400 = , vilket motsvarar en månadslön på . Taket för ersättning blir alltså av detta, dvs. Den maximala dagpenningen är fastställd till och den lägsta (se även figur 2.10 i kapitel 2). Dagpenning är pensionsgrundande och skattepliktig. Vid höjd beredskap utgår alltid dagpenning enligt förordning om förmåner till frivilliga och förordning om förmåner till hemvärnsmän. För- säkringskassan skall också enligt 1 och 2 §§ lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret handlägga frågor om dagpenning. Den enskilde, t.ex. en medlem i en frivillig totalförsvarsorganisation, har själv ansvar för att anmäla sin inkomst till så att rätt dag- penning betalas ut. Det finns lokala variationer när det gäller förmånsfrågor eftersom förordningen om förmåner till frivilliga inte alltid till- lämpas. Ett exempel är räddningshundekipage som är krigs- placerade i kommunernas krigsorganisationer. Där kan det finnas lokala variationer i samband med att avtal tecknas mellan kom- munen och räddningshundekipagen beträffande ersättningar, för- måner vid utbildning, övning i fredstid för krigsbefattning. En möjlig orsak till detta är att de förmånsförordningar som tillämpas i stor utsträckning är avsedda för hemvärnsmän och de frivilligorganisationer som har personal krigsplacerad i Försvars- makten genom avtal. Förmånsbestämmelserna måste även ta hänsyn till att man från flera statliga myndigheters sida, dock inte Försvarsmakten, kommer att minska eller avskaffa avtalstecknande i fredstid. Flera myndigheter uppger till utredningen att de i stället kommer att kompetensutveckla personal i fredstid för att i ett anpassningsskede teckna avtal om krigsplacering. Enligt uppgift till utredningen är ett sådant system mer flexibelt och bättre anpassat till eventuella framtida förändringar i omvärlden och inom totalförsvarsverksamheten. Utredningens uppfattning är att systemet med dagersättning och dagpenning bör gälla även i fortsättningen för fredstida utbild- nings-, övnings- och kompetensutvecklingsinsatser för frivillig personal som är krigsplacerad eller kommer att bli det under ett anpassningsskede. Detta ersättningssystem bör liksom vara knutet till förmåner för totalförsvarspliktiga. 10.4.5Utbildning och övning för fredstida samhällsberedskapsinsatser När kommuner planerar att utnyttja frivilliga försvarsorganisa- tioner, andra frivilligorganisationer och hemvärnet för att stärka den fredstida samhällsberedskapen, finns det sannolikt behov av kommunala utbildnings- och övningsinsatser. Ett exempel är kom- munala fredstida insatsgrupper (FIG-grupper) som beskrivs i kapi- tel 5. Detta medför naturligtvis också vissa kostnader för kommu- nerna. Utredningen förordar att delar av de beredskapsmedel, som enligt förordningen (1995:128) om civilt försvar betalas ut till kommunerna, används för att bekosta erforderliga utbildningar och övningar, dels betala ersättning till de frivilliga. Förordning om förmåner till frivilliga bör kompletteras med en ny 11 § med följande lydelse: När en medlem i en frivillig total- försvarsorganisation deltar i kompetensutvecklings-, utbildnings- och övningsverksamhet i fredstid för att stärka samhällsbered- skapen får han eller hon ersättning enligt bestämmande av den statliga myndighet eller kommun som tar den frivillige i anspråk (se vidare kapitel 12). Den ersättning och de förmåner som kommunerna svarar för styrs naturligtvis av lokala förutsättningar och förhållanden. Även om det ur rättvisesynpunkt borde ske en samordning förekommer det stora skillnader mellan kommunerna. Utredningen delar den uppfattning som har givit uttryck för i rapporten från avtalsutredningen (), näm- ligen att man bör eftersträva så liten central styrning som möjligt och i stället lämna stort utrymme åt lokala variationer med hänsyn till rådande förutsättningar och förhållanden. Det kan dock vara rimligt att följa de förmåner och ersättningar som gäller för frivilliga under utbildning för krigsorganisa- tioner, nämligen dagpenning och därtill följande förmåner (se avsnitt 10.4.4 ovan). När det gäller försäkringsskydd bör det, enligt utredningens uppfattning, lösas genom kommunen eller av frivilligorganisationerna, alternativt av båda parter enligt vad som överenskommes rörande kommunalt ledd verksamhet. För statligt ledd verksamhet bör lagen (1977:265) om statligt person- skadeskydd och lagen (1977:266) om ersättning vid ideell skada m.m. tillämpas. Den frivilliges deltagande i utbildning eller övning för att kunna upprätthålla sin kompetens bör ses som en merit och tillgång även i arbetslivet. Det bör därför ankomma på den enskilde, den frivilliga totalförsvarsorganisationen och uppdragsgivaren att beakta det frivilliga engagemanget i meritvärderingen, t.ex. genom intyg, kompetensbevis eller liknande (se kapitel 6). I 48 § räddningstjänstlagen (1986:1102) stadgas: Den som p.g.a. tjänsteplikt eller frivilligt efter anmodan av räddningsledare har medverkat i räddningstjänst enligt denna lag eller i övning med räddningskår har rätt till skälig ersättning för kostnader för resa och uppehälle samt för arbete och tidsspillan enligt de bestämmel- ser som meddelas av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer. Ersättning enligt första stycket skall betalas av kommunen till den som har medverkat i eller i övning med räddningskår och av staten till den som har medverkat i statlig räddningstjänst. Frivilliga – både medlemmar i frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner och sådana som inte är medlemmar – som deltar i rädd- ningsinsatser enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) får ersättning enligt vad som föreskrivs i 78 80 §§ räddningstjänst- förordningen (1986:1107). Det framgår där att skälig ersättning lämnas enligt de grunder som avtalats om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän. Ersättningen är, enligt underlag från , satt till för och för tid därutöver. Ersättningen (timersätt- ning och bilersättning, dock inte ersättning för förstörd egendom) är skattepliktig men den berättigar inte till avtalspension. Det tillkommer också sociala avgifter på om kommunen t.ex. skulle vilja teckna avtal med en frivillig totalförsvarsorga- nisation om att organisationen förbinder sig att tillhanda hålla personer med viss kompetens. Utredningen anser att ersättningen till deltidsbrandmän är en rimlig nivå, som dessutom är lika för alla som deltar i samma insats. Det är också utredningens uppfattning att motsvarande ersättning bör utgå till personal ur hemvärnsrörelsen (se kapitel 3) som tas i anspråk vid räddningsinsatser. Förordning (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän anpassa- des något i riktning mot utredningens över- väganden och förslag i detta kapitel, genom att punkten 5 i 2 § ströks och ersattes med tillägget 2 a §. Den nya punkten 2 a § lyder: När en hemvärnsman tjänstgör i hemvärnet under tid då hemvärnsberedskap inte råder, får han eller hon ersättning för arbete och tidsspillan om tjänstgöringen avser räddningstjänst. Ersättningen lämnas enligt de grunder som senast har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän. 10.4.7Annan extraordinär insats i fred För den som i organiserad form står till förfogande och bistår kommun eller statlig myndighet vid fredstida insatser av olika slag, då det inte är räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), anser utredningen, i likhet med vad har anfört, att frågor om ersättningar, försäkrings- skydd m.m. bör lösas genom avtal/överenskommelser (några kommuner har redan sådana) mellan den enskilde medlemmen i en frivillig totalförsvarsorganisation eller den frivilliga totalförsvars- organisationen och den kommun eller statliga myndighet som tar de frivilliga i anspråk. Det är naturligtvis möjligt att i lag föreskriva om rätt till ledighet från ordinarie arbete då någon tas i anspråk för insatser i sam- hällsberedskapen. Detta är dock, enligt utredningens bedömning, inte rimligt med tanke på den kommunala självstyrelsen och vitt skilda lokala förutsättningar. Frågan om ledighet från ordinarie arbetsplats då en frivillig tas i anspråk för andra insatser i fred än räddningstjänst bör därför lösas lokalt genom avtal/överenskommelse mellan den frivillige, kommunen/myndigheten och arbetsgivaren (arbetsmarknadens parter). Det är också viktigt att arbetsgivare är informerade både om att en person ingår i en frivilligorganisation och att viss ledighet för utbildning och övning behövs med jämna mellanrum. Enligt uppgift till utredningen sker dialoger och kontakter mellan myndigheter och frivilligorganisationer till största delen under ordinarie arbetstid.