sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — Tänkbara samarbetspartners är närliggande kommuner och landsting, statliga myndigheter såsom , Livsmedels- verket, och polisen. Det är väsentligt att kommunen och upprättar goda kontakter och informationskanaler till externa aktörer så att samarbetet, när en extraordinär händelse väl har inträffat, kan komma igång utan onödig tidspillan. Vidare bör privaträttsliga aktörers eventuella roll vid en extraordinär händelse beaktas i planen. Hel- eller delägda kommunala företag skulle kunna spela en väsentlig roll vid en sådan händelse. Det beror självfallet på vilken typ av verksamhet som företaget bedriver. Både energibolag och bostadsbolag torde kunna komma att beröras av en extraordinär händelse. Även privata entreprenörers eventuella roll vid en extraordinär händelse bör anges i planen. Entreprenörer anlitas i relativt stor utsträckning både av kommuner och av landsting. Inom sjukvården är detta vanligt förekommande, liksom hos kommunerna när det gäller t ex barnomsorg och äldreboende. Förhållandet mellan kommunen och å ena sidan och privata aktörer, entreprenörer, kommunala och landstingskommunala företag å den andra är reglerat av privaträttsliga instrument. Den roll som dessa aktörer skall ha vid en extraordinär händelse måste därför regleras i avtal. Hur de privata utförarna skall kunna infogas i kommunens planering är alltså en upphandlingsfråga. I varje upphandlings- situation ankommer det på den som upphandlar att tänka på vad som kan krävas av entreprenören. Krav på medverkan vid extraordinära händelser bör ställas i förfrågningsunderlaget. När t.ex. landsting upphandlar vård bör det i förfrågningsunderlaget ingå att entreprenören skall delta i planeringen, redogöra för vilka resurser och vilken kompetens man kan ställa till förfogande vid kriser etc. Avtalen bör innehålla t.ex. skyldighet att delta i jourverksamhet, bistå vid kriser genom att t.ex. ställa lokaler och andra resurser till förfogande, skyldighet att bidra på det sätt kommunen kräver vid en kris, skyldighet att bidra med riskanalyser till kommunens planering, upprätthålla kompetens hos anställda m.m. Utredningen har erfarit att Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94) kommer att föreslå en förändring i kommunernas planeringsskyldighet enligt denna lag. Enligt detta förslag skall varje kommun ha ett förebyggande program som skall redovisa kommunens målsättning för före- byggande åtgärder samt de risker för olyckshändelser som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Förslaget bygger på att varje kommun skall skapa en riskbild. Denna riskbild utgör underlag för det kommunala handlingsprogrammet. Underlaget för planen bör utgöras av risk- och sårbarhets- analyser avseende eller kommunens totala verksamhet och verksamhet bedriven i privat regi. Härvid bör beaktas förekomsten av potentiella riskfaktorer såsom kärnkraftverk, kemikaliefabriker och andra farliga industrier, dammanläggningar etc. I risk- och sårbarhetsanalysen ingår därför att identifiera sådana risker och att ange hur kommunen eller kan möta dessa risker. Utredningens förslag anknyter i denna del till det utökade planeringsansvar för kommuner och landsting som Sårbarhets- och säkerhetsutredningen föreslår i betänkandet SOU 2001:41 Säkerhet i en ny tid. Den plan för hantering av extraordinära händelser som utredningen föreslår bör samordnas med beredskapsplanen enligt lag om civilt försvar och räddningstjänstplanen enligt räddnings- tjänstlagen. En förutsättning för att kunna bemästra en extraordinär händelse väl är att organisationen regelbundet övar. De olika delarna av organisationen behöver samordnas och rutiner av praktisk och handfast natur övas och upparbetas. Utredningens erfarenhet visar att kommuner som genomfört regelbundna övningar har hanterat de extraordinära händelser som uppstått på ett förtjänstfullt sätt. Framför allt har erfarenheter från sådana övningar medfört att åtgärder vidtagits snabbt och onödig tidsutdräkt undvikits. 7.4Tillskapande av ett krisledningsorgan Utredningens förslag: Ett nytt organ, en krisledningsnämnd, för handläggning av ärenden som rör extraordinära händelser i kommuner och landsting tillskapas. Nämnden får överta verksamhetsområden eller delar därav från andra nämnder. Fullmäktige får besluta att kommun- eller skall utgöra krisledningsnämnd. Utredningen föreslår att en ny obligatorisk nämnd införs. Fullmäktige föreslås få skyldighet att inrätta en nämnd som har till uppgift att leda hanteringen av en extraordinär händelse i kommun eller landsting. Nämnden benämns i förslaget krislednings- nämnden. Fullmäktige kan besluta att kommun- eller landstings- styrelse skall utgöra krisledningsnämnd. föreslås få särskilda befogenheter att överta verksamhetsområden eller delar därav från andra nämnder. Utredningen vill av konstitutionella skäl understryka vikten av att det är fullmäktige som tar ställning till vilka befogenheter krisledningsnämnden ytterst skall ha. Fullmäktige föreslås därför fastställa ett reglemente för krisledningsnämnden där det framgår vilka verksamhetsområden den får ta över från andra nämnder. Av reglementet skall i sedvanlig kommunalrättslig ordning även framgå vilka administrativa bestämmelser som skall gälla för krisledningsnämnden. Det är väsentligt när reglementet utformas att tillräcklig hänsyn tas till krisledningsnämndens speciella natur, framför allt behovet av snabba beslutsvägar. Nämnden bör därför inte tyngas med ett regelverk som orsakar onödig tidsutdräkt. Utredningen ansluter sig till den av Sårbarhets- och Säkerhets- utredningen uppställda ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden bör ha det också i krissituationer. Ofta är det förmodligen mer ändamålsenligt att låta den ordinarie nämnden bibehålla sina befogenheter och hantera situationen inom ramen för det normala regelverket. Det föreslås därför att krisledningsnämnden skall överta verksamhetsområden endast i den omfattning som är nöd- vändig med hänsyn till den extraordinära händelsens omfattning och art. Vilken typ av beslutanderätt och verksamhetsansvar som överflyttas till krisledningsnämnden beror således på vad som inträffat eller hotar att inträffa. Om fullmäktige gör bedömningen att krisledningsnämnden skall ha särskilda befogenheter är det sannolikt mest effektivt att göra området för ett potentiellt övertagande relativt vitt. De extraordinära händelserna är ju svåra att förutse och det torde därför vara svårt att göra en bedömning på förhand vilka verksamhetsområden och vilken reglering som kan komma att beröras. Förslaget ger alltså krisledningsnämnden en möjlighet att överta verksamhetsområden eller delar därav från övriga nämnder. Sådant övertagande skall ske restriktivt. Flertalet extraordinära händelser har ju faktiskt framgångsrikt hanterats av den normala organisa- tionen. De mest framträdande behoven har legat i att samordna övriga nämnders insatser och hantera det interna och externa informationsflödet. Dessa uppgifter kan i allmänhet fullgöras utan rättsligt övertagande av beslutanderätt och verksamhetsansvar från andra nämnder. I vissa fall kan dock en centralisering av beslutanderätten vara nödvändig. Utredningen föreslår därför en sådan möjlighet. Om det är möjligt bör krisledningsnämnden samråda med berörd nämnd innan beslut fattas. I vissa fall kan självfallet skynd- samhet vara av största vikt varför samråd inte är ett absolut krav. Det är emellertid väsentligt att den nämnd som fråntas verk- samhetsområden eller delar därav skyndsamt informeras om detta. Att övertagande föreslås ske restriktivt framgår av att det endast skall ske i den omfattning som är nödvändig. Det innebär att krisledningsnämnden kan besluta om att överta vissa typer av beslut från en eller flera nämnder. Det kan vara ändamålsenligt i vissa fall och skapa möjligheter för en snabbare beslutsgång där så är nödvändigt. Förslaget torde inte stå i strid med de specialförfattningar som reglerar den kommunala verksamheten. I dessa stadgas regelmässigt att en eller flera nämnder, enligt full- mäktiges beslut, kan ha kompetens inom respektive tillämpnings- område. Det är också väsentligt att den normala organisationen tar vid så snart det är möjligt. Därför föreslås att de uppgifter som krisledningsnämnden har övertagit från övriga nämnder skall återgå så snart förhållandena medger det. Det är utredningens uppfattning att den normala organisationen i största möjliga utsträckning skall bedriva verksamheten i kommuner och landsting. Tillskapande av ett krisledningsorgan löser emellertid inte alla problem som kan uppkomma vid en extraordinär händelse. Inte sällan uppstår sådana händelser utanför normal kontorstid, varför bara ett begränsat antal eller ibland ingen befattningshavare i kommunen eller finns att tillgå. Det kan i ett sådant läge vara omöjligt att invänta att krisledningsnämnden kan samlas och sammanträda utan att dyrbar tid förloras. Därför föreslår utredningen en befogenhet för ordföranden, eller vid förhinder för honom vice ordföranden, att bedöma när situationen är sådan att kommunen står under påverkan av en extraordinär händelse och att krisledningsnämnden skall träda i funktion. Ordföranden, eller vid förhinder för honom nämndens vice ordförande, föreslås också få befogenhet att för krisledningsnämndens räkning fatta de beslut och vidtaga de övriga förvaltningsuppgifter som är akuta. Dessa befogenheter upphör dock då nämnden hunnit samlas och sammanträda. Redan fattade beslut skall då anmälas till nämnden. Enligt förslaget skall krisledningsnämnden kontinuerligt anmäla sina beslut till fullmäktige. Förslaget har två viktiga syften. Det första är att regelbundet informera fullmäktige om krislednings- nämndens aktivitet och om krisens förlopp. Det är rimligt att anta att krisledningsnämnden är det organ som har den bästa över- blicken över den rådande situationen. Det är därför väsentligt att denna information vidarebefordras till fullmäktiges ledamöter. Det andra syftet är att fullmäktige skall kunna utöva viss tillsyn över krisledningsnämnden. Det är i grunden en kommunaldemokratisk fråga och en förutsättning för krisledningsnämndens legitimitet. Utredningen föreslår också att fullmäktige får besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Följden av ett sådant beslut är att de uppgifter som krisledningsnämnden tagit över enligt 5 § återgår till den sedvanliga nämnden. Den normala organisationen tar således över vid ett sådant fullmäktigebeslut. Avsikten härmed är att ge legitimitet åt krisledningsnämndens verksamhet och att skapa en yttersta spärr mot att krislednings- nämnden missbrukar sina befogenheter. beslut bör kunna överklagas i sedvanlig ordning enligt kommunallagen eller respektive special- författningar. Beslut att överta verksamhetsansvar och besluts- kompetens enligt speciallagstiftning kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. En sådan prövning omfattar i materiell mening om en sådan situation som avses i 1 § verkligen föreligger. Utöver reglerna i den föreslagna lagen regleras krislednings- nämnden av kommunallagens bestämmelser i tillämpliga delar. Härigenom kommer de sedvanliga kraven på beslutsförhet, protokollföring m.m. att gälla även krisledningsnämndens verksamhet. Även bestämmelserna i 3 kap. 5 § kommunallagen, som innebär en spärr mot att en och samma nämnd hanterar svårförenliga uppgifter, omfattar krisledningsnämnden. Det finns således vissa bestämmelser som begränsar denna nämnds befogenheter. Närmare föreskrifter om krisledningsnämndens organisation och verksamhetsformer bör regleras i reglementet för nämnden som fullmäktige beslutar. 7.5Samarbete över kommun- och landstingsgränser vid en extraordinär händelse Utredningens förslag: Kommuner och landsting skall kunna bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse. I hälso- och sjukvårdslagen införs en regel som slår fast att kommuner och landsting får ställa sjukvårdsresurser till för- fogande för att bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av en sådan händelse. Vid flera av de extraordinära händelser som inträffat har kring- liggande kommuner bistått en drabbad kommun med resurser inom exempelvis räddningstjänst eller socialtjänst. Landstingen har bistått både drabbad kommun och landsting med sjukvårds- resurser. Sådant samarbete över kommun- och landstingsgränser har ibland varit förutsättning för att den uppkomna situationen har kunnat bemästras. De rättsliga förutsättningarna för gränsöverskridande samarbete har redogjorts för i avsnitt 2.3.6. Den principiella utgångspunkten både i kommunallagen och hälso- och sjukvårdslagen är att kommunen och verksamhet skall bedrivas i det egna medlemskollektivets intresse. Detta kan bli ett rättsligt hinder då en kommun eller ett landsting behöver bistånd från kringliggande kommuner och landsting. Hindret bör enligt utredningen undanröjas så att det står klart att bistånd och samarbete över kommun- och landstingsgränser är rättsenligt vid en extraordinär händelse. I en akut kris måste lagstiftningen vara så utformad att samhällets samlade resurser kan tas tillvara. Enligt kommunallagen kan kommunen och alltså som huvudprincip endast bedriva verksamhet som är till nytta för det egna medlemskollektivet. I normalfallet utgör det egna området en geografisk begränsning av kompetensen. Kommunen och bör enligt utredningens mening ges en rättslig befogenhet att bistå annan kommun eller landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Sådant bistånd ligger inte självklart i det egna medlemskollektivets intresse. Det är dock utredningens uppfattning att det både är rimligt och nödvändigt att tillskapa denna möjlighet till bistånd över kommun- och landstings- gränserna. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen innebär en utvidgning av kommunens och allmänna kompetens enligt kommunallagen. Biståndet föreslås i princip kunna ges i vilken form som helst. I normalfallet torde det vara fråga om att ställa de egna resurserna till förfogande, såsom räddningstjänst, socialtjänst m.m. Även att upplåta lokaler för omhändertagande av nödställda kan vara nödvändigt. Kommunernas och landstingens biståndsinsatser måste emellertid alltid ligga inom den kommunala kompetensen. En kommun kan alltså inte köpa in specialistläkarresurser men väl upplåta ett äldreboende åt ett landsting som behöver fler sängplatser. Ett landsting kan t ex låta enskilda bo gratis på ett patienthotell eller stötta en kommun som på grund av krisen inte klarar av hemsjukvården. Den föreslagna bestämmelsen i hälso- och sjukvårdslagen ger en möjlighet för kommun och landsting att ställa sjukvårdsresurser till förfogande till annan kommun eller landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Utgångspunkten är även i hälso- och sjukvårdslagen annars att sjukvårdsverksamheten skall bedrivas till nytta för det egna medlemskollektivet. Krishanteringsresurser får självfallet inte mer permanent användas till men för de egna medlemmarnas behov. Omprioriteringen avses endast få ske i det första akuta skedet. Huvudregeln kommer fortfarande att vara att kommunens och egna medlemmar i första hand skall ha nytta av verksamheten. Utredningen har övervägt om kommunens och biståndsinsatser bör begränsas, så att kommun endast skall kunna bistå kommun och landsting endast landsting, men har stannat för att en sådan inskränkning kan få oönskade effekter. Exempelvis bedriver både kommun och landsting verksamhet inom sjukvårdsområdet. Det är då rimligt att den rättsliga formen på det biståndsbehövande subjektet inte skall vara avgörande för hjälp- insatsernas rättsenlighet. En annan fråga som utredningen har övervägt är i vilken mån möjligheten att bistå annan kommun eller annat landsting bör be- gränsas geografiskt. Att en kommun eller ett landsting bara skulle kunna hjälpa grannkommunerna eller grannlandstingen framstår emellertid som föga rationellt eftersom geografiska omständigheter inte i alla lägen har relevans, även om det naturliga vid en extraordinär händelse självfallet är att ta hjälp av närliggande kommuner och landsting. Vissa landsting har särskilda specialist- resurser, som t ex de brännskadekliniker som finns på några sjukhus i landet. Landstingen biträder dessutom varandra av tradition. Mellan landstingen har träffats ett centralt avtal, för hälso- och sjukvård, enligt vilket den som vistas utanför hemlandstinget och blir i akut behov av sjukvård skall beredas sådan vård i vistelselandstinget på hemlandstingets bekostnad. Av dessa skäl har utredningen stannat för att inte föreslå någon geografisk begränsning av rätten att bistå en drabbad kommun. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har i sitt huvud- betänkande föreslagit att ansvars- och beslutsbefogenheter i extremt svåra situationer skulle kunna överflyttas till krisdelegerade, som utses bland personer som valts av fullmäktige i de berörda kommunerna. Något förslag med denna innebörd framläggs inte här. Ett sådant organ skulle, enligt denna utrednings uppfattning, innebära ett större ingrepp i det kommunala självstyret än vad tidigare erfarenheter av extraordinära händelser har visat behov av. Den föreslagna utvidgningen av lokaliseringsprincipen ger er- forderlig möjlighet till utökat samarbete över kommun- och landstingsgränser. Det skapar också goda förutsättningar för planerings- och beredskapsarbete för en eventuell extraordinär händelse. Härigenom, och genom de rättsliga former för samarbete som redan finns, såsom gemensamma nämnder, sjukvårdsregioner, kommunalförbund, privaträttsliga avtal m.m., kan kommuner och landsting bygga upp en organisation och beredskap för extraordinära händelser så att en sådan händelse kan mötas effektivt så att skadeverkningarna minimeras. Om en kommun eller ett landsting på begäran av den kommun eller det landsting som drabbats av en extraordinär händelse har lämnat bistånd föreslås kommunen eller få rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller för sina kostnad med anledning därav. Det är en motsvarigheten till den rätt till ersättning som är föreskriven i 35 § räddningstjänstlagen då en kommun har medverkat i en annan kommuns räddningstjänst. Det lämnade biståndet kan utgöras av att en kommun ordnar ett tillfälligt boende åt personer som har måst evakueras från en grannkommun. Särskilt vid ett utdraget krisförlopp riskerar då vistelsekommunen att drabbas av kostnader för de omhändertagna personerna till följd av bestämmelsen i 3 § 1 st. socialtjänstlagen, som säger att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I den socialtjänstlag som träder i kraft (2001:453) kommer den nuvarande bestämmelsen i 3 § 1 st. att återfinnas i 2 kap. 2 §. Det verkar inte rimligt att den tillfälliga vistelsekommunen skall behöva åsamkas ifrågavarande typ av kostnader, särskilt som en sådan skyldighet rent av skulle kunna verka återhållande på kom- munernas beredvillighet att hjälpa en krisdrabbad grannkommun. Utredningen har därför övervägt om vistelsebegreppet i social- tjänstlagen skall försättas ur kraft när en kommun tar emot en- skilda på grund av att deras hemkommun har drabbats av en extraordinär händelse. Utredningen har emellertid stannat för att en sådan bestämmelse kan innefatta ett alltför stort ingrepp i de rättigheter som socialtjänstlagen garanterar. Förslaget är därför att när en enskilds vistelse i en kommun är föranledd av sådana förhållanden som avses i den föreslagna lagen om extraordinära händelser, skall den tillfälliga vistelsekommunen ha rätt till ersättning från hemkommunen för de kostnader som uppkommit på grund av de i socialtjänstlagen stadgade skyldig- heterna gentemot dem som vistas i kommunen. 7.6Bistånd till enskilda som drabbas av extraordinär händelse Utredningens förslag: Kommuner och landsting får rätt att, om det finns synnerliga skäl, stödja enskild som drabbats av extraordinär händelse. Stödet skall vara ett led i kommunens eller egen krishantering och får endast ges i be- gränsad omfattning. Utredningen har erfarit att det i vissa situationer har upplevts som angeläget för en kommun att bistå enskilda som drabbats av en extraordinär händelse. Utredningen föreslår därför att kommuner och landsting får en rättslig möjlighet att lämna sådant bistånd i begränsad omfattning Utgångspunkten i kommunallagens allmänna kompetensregler är att stöd till enskild inte är tillåtet. Detta förbud har vuxit fram genom rättspraxis och bygger på tanken att stöd till enskild aldrig kan ligga i medlemskollektivets intresse. För att sådant bistånd skall få ges krävs därför lagstöd. Exempel på detta återfinns i socialtjänstlagstiftningen, som ju föreskriver att kommunen skall bistå enskilda som har behov av detta. Utredningens förslag innebär således ett avsteg från den kommunalrättsliga principen att stöd till enskilda inte är tillåtet. Förslaget innebär att kommuner och landsting i begränsad omfattning kan stödja enskild som drabbats av extraordinär händelse. En förutsättning för att detta skall få ske är dock att stödet skall syfta till att underlätta kommunens eller egen krishantering. Ett exempel är att ge enskilda tillgång till kommunikationsmedel, mobiltelefoner m.m. i ett akut krisläge då sedvanlig behovsprövning enligt socialtjänstlagen inte kan avvaktas. Att stadgandet är tänkt att tillämpas restriktivt uttrycks av lokutionerna begränsad omfattning och synnerliga skäl. Huvudregeln blir således fortfarande att stöd till enskild inte är tillåtet. Reparativa stödåtgärder i efterhand kan i princip inte komma ifråga. Då kommunens eller hantering av den extra- ordinära händelsen är över finns inget rättsligt utrymme för att stödja enskilda som drabbats. Ersättning för skador orsakade av extraordinära händelser är i första hand försäkringsfrågor som skall lösas på privaträttslig väg. Det är inte en angelägenhet för kommuner och landsting. Förslaget tillskapar en möjlighet för kommunen att frivilligt stödja enskilda. Det är således inte fråga om en rättighet för drabbade kommun- eller landstingsmedlemmar. Detta innebär också att kostnaden för sådant stöd får bäras av kommunen eller ensam. 8.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens förslag får konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen. Den föreslagna lagen innebär både en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, i det att den innehåller ett åliggande, och en utökning, då lagen utvidgar kommunens och allmänna kompetens enligt kommunallagen. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen är det åliggande som kravet på krisplanering innebär. Kommunerna och landstingen blir enligt utredningens förslag skyldiga att upprätta en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras. Denna planeringsskyldighet rymmer en rad aspekter. Fastställande av planen måste föregås av en risk- och sårbarhetsanalys som i vissa kommuner och landsting kan vara en omfattande uppgift. Utredningen förordar dock att planen samordnas med andra befintliga planer och program, exempelvis beredskapsplan enligt lagen om civilt försvar och planeringsskyldigheten enligt räddningstjänstlagen. Stora samordningsvinster kan då uppnås varför merarbetet torde bli tämligen begränsat. Utredningen föreslår ytterligare ett åliggande för kommuner och landsting, nämligen att det blir obligatoriskt att inrätta en kris- ledningsnämnd. Med hänsyn till att fullmäktige får besluta att kommun- eller skall utgöra krisledningsnämnd blir ingreppet i självstyret emellertid inte särskilt omfattande. Utredningens förslag innebär att den allmänna kompetens som följer av kommunallagens regler utvidgas vid extraordinära händel- ser. Kommunerna och landstingen ges utökade befogenheter att samverka över kommun- och landstingsgränser och att i begränsad omfattning bistå enskilda vid extraordinära händelser.