sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den bästa lösningen är, enligt kommitténs mening, därför att alla aktörer på den lokala bostadsmarknaden inser vikten av att medverka när bedömningen görs att det måste inrättas en bostadsförmedling enligt 3 § lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Ett beslut att inrätta bostadsförmedling bör ses som en viktig markering av läget på den lokala bostads- marknaden. Att medverka fullt ut bör därför betraktas som god sed på fastighetsmarknaden (jämför ovan). Ett slutligt ställningstagande i fråga om en bostadsanvisningsrätt för kommunernas generella bostadsförmedling bör avvakta de närmaste årens försök i kommunerna att i ett hårdnande bostadsmarknadsläge genom avtal bygga upp förmedlings- verksamheter som ger bostadssökande tillgång till både allmän- nyttiga och privata bostäder. Om en sådan allsidig förmedlings- verksamhet inte utvecklas och kommunerna redovisar problem med att få till stånd förmedlingsavtal med aktörerna på den lo- kala bostadsmarknaden bör frågan om en lagstadgad anvisningsrätt tas upp på nytt. Former för de privata fastighetsägarnas medverkan i både bostadsförmedling och -anvisning bör dokumenteras för att bidra till utvecklingen av god sed vid sidan av ev. överens- kommelser med kommunen. De allmännyttiga företagens med- verkan bör underlättas genom ägardirektiv från kommunen. kan det vara värdefullt om staten genom t.ex. medverkar till att sprida kunskap om hur samarbetet kring bostadsförmedlingen sker i olika kommuner. Kommittén anser också att staten bör medverka till frivilliga överenskom- melser med privata fastighetsägare, t.ex. genom överläggningar med företrädare för fastighetsägarna. Bakom kommitténs överväganden att på detta stadium inte förorda en bostadsanvisningsrätt i den allmänna bostadsmarknaden ligger naturligtvis en viss ovilja att störa det SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering samarbete som byggs upp tillsammans med privata fastighets- ägare kring bostadsförmedling i det befintliga beståndet. Det stärks av de principer om god sed som uttalat. Kommittén har också beaktat att några kommuner som arbetar långsiktigt med bostadsfrågor kunnat behålla och utveckla en bred bostadsförmedling utan en särskild anvisningsrätt. Ofta har de använt ett brett register av bostads- politiska och boendesociala medel. Behovet av en anvisningsrätt för att främja svaga hushålls boende diskuterar behovet av generellt verkande regler om en bostadsanvisningsrätt till privata hyresrätter för att främja utsatta hushålls boende kan det vara lämpligt att kort påminna om de bostadssociala verktyg som kommunerna förfogar över och som redovisats i tidigare avsnitt. Kommunen har mycket kortfattat f.n. följande verktyg för bostadssocial verksamhet inom ramen för sin boendeplanering och sina insatser enligt , socialtjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (jämför avsnitt 6.4): 1.Bostadsförmedling, dvs. antingen egen bostadsförmedling med förtursregler eller genom en samverkan med flera fastighetsägare eller med en privat bostadsförmedling, 2.samverkan med ett kommunägt bostadsbolag, antingen när bolagets uthyrningsverksamhet samverkar med socialförvalt- ningen eller när ägardirektiv till företaget ger förtursregler, 3.frivillig samverkan med privata fastighetsägare, t.ex. genom en samordningsgrupp med kommunens större fastighetsägare och socialförvaltningen för anvisning av hyreslägenheter med förtur, 4.villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal, t.ex. krav på hyresrätt som upplåtelseform i en del av produktionen, krav på anvisningsrätt för en andel av lägenheterna i alla upp- låtelseformer och krav på visst antal bostäder för särskilda Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering behov, i insprängda lägenheter eller i hela hus inom ett pro- jekt, 5.eget ägande av bostäder antingen bostäder för särskilda be- hov som byggs i egen regi eller inköp av bostadsrätter eller småhus för uthyrning och 6.aktiv markpolitik och boendeplanering, där kommunen för en långsiktig markpolitik integrerad med planering för utbygg- nad och utveckling av kommundelar och bostadsområden. Kommittén anser att dessa verktyg ger kommunerna ett brett register av medel, men konstaterar dels att alla medel inte används på bästa sätt, dels att stora brister funnits i för- verkligandet av det medel som bygger på frivillig samverkan, nämligen privata fastighetsägares medverkan i arbete med särskilt utsatta hushåll. Kommittén har vid sina kommunkontakter (avsnitt 6.4.5) kunnat konstatera att bostadsmarknaden blir allt hårdare för svaga grupper. I tillväxtregionerna försvåras möj- ligheter att ordna bostäder till dessa grupper av bl.a. låg rörlighet, stor efterfrågan och lågt byggande. Det gäller bl.a. missbrukare, störande hyresgäster och hushåll som av ekonomiska skäl själva inte kan ordna en egen bostad. Enligt uppgift från flera kommuner har kraven för att få bistånd i form av hjälp med anskaffning av bostad, antingen genom förtur eller genom kommunala/sociala kontrakt, skärpts betydligt . På många håll noteras dessutom en mycket starkt ökning av antalet hushåll som vänder sig till endast för att få hjälp med att skaffa bostad. Fastighetsägare ställer allt högre krav på bostadssökandes ekonomi, och i t.ex. är det endast det kommunala bostadsföretaget som tar emot hyresgäster med betalningsanmärkningar. hade enligt bostadsmark- nadsenkät av kommunerna behövt fler lägenheter att anvisa till hushåll som inte själva kan ordna en bostad på bostadsmarknaden utan måste ha kommunens stöd i form av SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering hyresgaranti eller speciellt kontrakt eller speciell boendeform. Flertalet av dessa kommuner ligger i storstadsregionerna. Kommunerna har ofta köpt in bostadsrätter och egna hem för att klara av en del av sitt behov. I vissa kommuner avvecklas dock detta innehav, medan några andra kommuner fortfarande köper. redovisar att det allmännyttiga bostads- företaget får tar störst ansvar bland hyresvärdarna för att klara behovet av bostäder genom förturer och genom sociala/kom- munala kontrakt. Det är inte alltid som de allmän- nyttiga bostadsföretagen uppfyller sina åtaganden. Problem med att anvisa bostäder till svaga grupper redovisas även i kommuner där frågan uppmärksammats av den politiska ledningen i kontakter med privata fastighetsägare. En bedömning som kan göras med ledning av de kontakter kommittén haft med kommuner är att behovet av bostäder med kommunala kontrakt uppgår som riktmärke till omkring 1 av hyresbeståndet. En förutsättning för en an- visningsrätt för bör vara att kommunen genom ägardirektiv gett sitt kommunägda företag i uppdrag att med- verka i motsvarande utsträckning. Kommitténs kontakter med i de kommuner som redovisat problem i sina enkätsvar till har dock inte visat på något direkt och entydigt stöd i kommunerna för en lagstadgad bostadsanvisningsrätt för . I flera fall har förståelse uttryckts för att ett sådant ställningstagande föregås av ytterligare ansträngningar att nå frivilliga överens- kommelser och spridning av goda exempel på lokalt samarbete om förmedling och anvisning (jämför avsnitt 6.4.4, s 149). Enligt företrädare för privata fastighetsägare kan ett skäl till dessa fastighetsägares obenägenhet att lämna bostäder till social- tjänsten vara att kommunen inte tillräckligt tydligt klargör de olika rollerna och vilket stöd som kommunen kommer att ställa upp med i olika situationer. Kommittén anser sammantaget att goda skäl finns att redan nu allvarligt överväga någon form av anvisningsrätt för social- Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering tjänsten, för både förturer och sociala eller kommunala kontrakt, till andra bostäder än bostäder i kommunägda företag. Kom- mittén förutsätter därvid att kommunen genom ägardirektiv säkrar tillgången till kommunägda bostäder. Ett ökat medvetande behövs bland alla fastighetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala eller kommunala kontrakt. Kommittén väljer dock även när det gäller stödet till utsatta grupper boende att inte föreslå att en bostadsanvisningsrätt i befintliga bostäder införs . Frågan bör prövas på nytt när resultaten av den uppföljning och kunskapsspridning som före- slagits genom olika myndigheter finns till hands och när utveck- lingen av samarbetet på lokala bostadsmarknader under de när- maste åren kan bedömas. Kommittén fäster här stort avseende på de synpunkter som kommit från kommunerna och den syn som kommer till uttryck i riktlinjer om god sed för hyresvärdar. Kommittén ser här god sed på hyresmarknaden och ägar- direktiv som komplement vilka skall säkra att kommunen får tillgång till bostäder i princip lika självklart både från det kom- munägda bolaget och åtminstone större privata aktörer på den lokala bostadsmarknaden. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering En anvisningsrätt i nyproduktion Kommittén anser att så långtgående hänsyn till fastighets- ägarintressen, som tagits i diskussionen av anvisningsrätter i det befintliga beståndet, inte behöver tas vid nybyggnation. Kom- mittén anser därför att en bostadsanvisningsrätt kan övervägas vid framtida statliga stöd till bostadsinvesteringar. En sådan rätt kan t.ex. avse en viss andel av de lägenheter som berörs av stödet. Kommunen borde inte behöva påkalla rätten i samband med beslutet om stöd. Det borde inte heller vara en förutsättning för stödet att kommunen beslutat att inrätta en bostadsförmedling enligt 3 § lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Rätten borde avse både den generella bostadsförmedlingen och bostäder till svaga grupper, dvs. för- turer och hushåll med s.k. sociala eller kommunala kontrakt. 6.7.5Statens roll i sammanfattning Staten bör delta i processen med att utveckla arbetet med boendeplaneringen i kommunerna, kommunernas boendesociala insatser och bostadsförmedling genom att: Förtydliga begrepp och ansvar i anslutning till lagen om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar och socialtjänstlagen på det sätt kommittén föreslår (avsnitt 6.7.2 och 6.7.3). Markera sambanden för kommunernas bostadspolitiska arbete mellan centrala lagar som , social- tjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar (avsnitt 6.7.3). Sprida exempel på goda metoder för boendeplanering och genom bidrag stödja försök med nya arbetsmetoder som kan få en bred tillämpning (avsnitt 6.7.3) så att kommunerna använder de möjligheter som redan finns. Sprida exempel av bostadsförmedling på den generella marknaden, av förtursverksamhet m.m. för utsatta grupper och av andra verktyg för boendesocialt arbete så att Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering kommunerna använder de möjligheter som redan finns (av- snitt 6.7.4). Medverka till frivilliga överenskommelser om bostadsför- medling och -anvisning med privata fastighetsägare, inkl. förmedling som drivs på kommunens uppdrag i samverkan mellan flera parter. Uppmuntra utvecklingen av samarbete kring förmedling och -anvisning som en del i utvecklingen av god sed på hyres- marknaden, både för svaga grupper och för den allmänna bostadsmarknaden. Kommittén har i avsnitt 6.7.2 föreslagit att och både skall lämna bidrag till nya initiativ och premiera samarbetsformer. Mot bakgrund av resultaten av den uppföljning som föreslås i avsnitt 6.7.2 av arbete för svaga gruppers boende, allvarligt överväga behovet av att införa särskilda regler om en bostadsanvisningsrätt. Följa utvecklingen inte minst för utsatta grupper, så att ev. ytterligare åtgärder kan vidtas om de behövs , t.ex. genom särskilda uppdrag till , eller länsstyrelserna. beslutade regeringen om direktiv för en bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning (dir. 1998:56). Beredningen, som antog namnet Boendesociala beredningen (In 1998:05), inledde sitt arbete . Enligt sina direktiv hade beredningen i uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skulle som underlag för sina bedömningar och för- slag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen hade vidare i uppdrag att inled- ningsvis redovisa de bostadssociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för boende i bostadsrätter och egnahem och att föreslå hur problemen med oseriösa bostadsförmedlare bör hanteras. Beredningen, som skulle ha varit verksam till och med utgången av , övergick i . Inom Boendesociala beredningens område fick Allbo-kommit- tén i uppdrag att i huvudsak fullfölja de uppgifter som Boende- sociala beredningen hade att följa utvecklingen på det bostads- sociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. 7.2De särskilda deluppdragen till beredningen Beredningens två särskilda deluppdrag redovisades till regeringen i betänkandena Oseriösa bostadsförmedlare (1999:71) och Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner (SOU 1999:72). Arbete med övriga uppdrag inleddes i praktiken först därefter. I betänkandet Oseriösa bostadsförmedlare (1999:71) konstateras att en marknad för oseriös verksamhet finns i re- gioner med bostadsbrist. Det förekommer att bostadssökande betalar in förmedlingsavgifter i förskott och att några lägenheter i realiteten aldrig förmedlas. Den bostadssökande får trots detta inte igen sina pengar eftersom förmedlingen försvunnit eller gått i konkurs. Också där förmedlingen ger resultat i någon form av kontrakt förkommer otillåtet höga förmedlingsavgifter och andra ersättningar. Beredningen föreslår bl.a. att yrkesmässig bostadsförmedling skall omfattas registreringsskyldighet hos och att en översyn görs av rätten till ersättning för förmedling av hyresavtal. Alternativ eller komplement till gällande taxa bör därvid prövas. Betänkandet utgjorde i den del det avsåg taxor vid bostadsförmedling en del av underlaget för prop. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor. Betänkandet Boendesociala effekter av konkurser och rekon- struktioner bostadsrättsföreningar och egnahem (SOU 1999:72) innehåller främst en beskrivning av hur obestånds- situationer (konkurser, rekonstruktioner och exekutiva för- säljningar) har drabbat de boende. Beredningen konstaterar att såväl många bostadsrättsinnehavare som egnahemsägare har drabbats av betydande förluster i samband med obestånd. Sär- skilt allvarligt är det när hushållen har en kvarstående skuld på en bostad som de inte längre förfogar över. Detta kan komma att påverka hushållets boendesituation . Regeringen beslutade på beredningens förslag att överlämna del- betänkandet till i den del det avsåg bostadsrättsföreningar. Boendesociala beredningen hade sammanlagt tio sammanträden. Beredningens ordförande och sekretariat besökte ett antal kom- muner, bl.a. , , , , samt . Beredningen besökte i samband med bostadsmässan. Beredningen hade vidare kontakt med flera myndigheter, bl.a. , , , , BKN och , och samrådde med (S 1998:09), Utredningen om Kooperativ (Ju 1999:14), Familjepolitiska utredningen och Senior 2005 (S 1998:08). gjordes en studieresa till och . Beredningen beställde vidare ett antal underlag för sitt arbete och ordnade ett antal seminarier. Syfte med beredningens studieresa till och Neder- länderna var dels att undersöka arbete med särskilt utsatta grup- per på bostadsmarknaden i dessa länder, dels att informera sig om det allmännyttiga boendets utveckling och ställning i dessa länder. Resultaten från studieresa har bl.a. legat till grund för den internationella redovisningen i delbetän- kande. Beredningen kunde konstatera att kommunernas verksamhet i allmänhet och även deras arbete med bostadsförsörjning i dessa länder var föremål för en mycket hårdare och mer detaljerad statlig reglering än i . Olika mått och indikatorer på bostadsmarknaden och hushållens boende användes i stor ut- sträckning för fördelning av resurser till nivå inom bostadsförsörjningen. En följd var att staten i dessa länder förfogar över en i jämförelse med mycket utförlig sta- tistik över boendeförhållanden i kommuner och upplåtelse- former. Utrymmet för lokala kommunala initiativ i bostads- Boendesociala beredningen SOU 2001:27 frågorna var däremot förhållandevis begränsat, särskilt i . I båda länderna har privata allmännyttiga bostadsföretag getts en mycket större roll än i . I båda fallen är detta till stor del en följd av en medveten statlig politik, även om det särskilt i funnits en tradition av privat allmännyttig verksamhet inom boendet. I anses det strida mot kommunernas samordnande roll i den lokala bostadspolitiken att också vara en betydande aktör genom sitt eget företag. Kommunernas bostadsföretagen här därför förts över till den privata allmännyttiga sektorn. I har den kommunala allmännyttiga sektorn åtminstone allt mer inriktas på att ta hand om de svagaste grupperna i samhället, som nya offentliga resurser för bostadsförsörjning alltmer lagts på privata allmännyttiga aktörer. I finns också stora eftersatta behov att rusta upp det kommunala beståndet av bostäder. Beredningen drog två slutsatser om allmännyttans roll genom sin internationella utblick. En välfungerande allmännytta av tillräcklig omfattning är av stor betydelse för att människor med behov av stöd ska få goda boendeförhållanden. Det kan vidare vara värdefullt att tillföra bostadsmarknaden privata allmän- nyttiga aktörer vid sidan av de kommunala. Vad gäller de särskilt utsatta gruppernas boende uppvisade både länder vissa likheter med . Bland likheterna kan behovet av en närmare samordning av bostadsfrågor och frågor om vård och omsorg nämnas. Åtgärder och uppmärksamhet inriktas på i stort sett samma grupper: äldre människor, fysiskt och psykiskt funktionshindrade, ungdomar och studerande, personer med utländsk bakgrund, hemlösa personer och slut- ligen ekonomiskt svaga hushåll. Ett initiativ som särkilt intresserade beredningen var den s.k. Social Exclusion Unit i som inrättats direkt under premiärministern och med personal från ett stort antal departement. Syftet med initiativ är att genom kraftsamling och effektivare samordning (s.k. joined-up government) lösa särskilt svåra och sammansatta problem, som rör antingen vissa grupper eller vissa typer av områden. Arbete inleddes om förnyelse av utsatta bostadsområden. Initiativet är därmed ett utryck för att boendesociala frågor tillmäts stor politisk betydelse. 7.3.2Underlag och rapporter beställda av beredningen Från beställdes med stöd i verkets regleringsbrev en bostadssocial kartläggning av bostadsmarknaden. Kartläggningen belyser genom bearbetningar av SCB:s Bostads- och hyresundersökningar utveckling för hushållen och upplåtelseformer 1997. avrapportering finns tillgänglig i kommitténs diarium. Viktiga resultat i kartläggningen visar på det meransvar för särskilt utsatta grupper som de allmännyttiga bostadsföretagen tar på den svenska bostadsmarknaden. Ett urval av dessa resultat redovisas i detta betänkande i avsnitt 6.6. Beredningens sekretariat lät upprätta en översikt över utveck- lingen av kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen. Översikten följer olika teman, bl.a. bostadsförsörjningsplanering och bostadsförmedling, från lagens tillkomst 1947 fram till dess avskaffande 1993. Översikten, som bedöms har stort värde som utgångspunkt för analyser av hur kommunernas bostadsförsörjningsansvar utvecklats, återfinns i detta betänkande som bilaga 3. Adjungerad professor , högskolan i Karls- krona/som varit generaldirektör för verket, redovisade på beredningens uppdrag förslag till nya medel för bostadspolitiken. Utgångspunkten för förslagen, som redovisas i idépromemoria Kommunernas roll i bostads- politiken, är att de flesta medlen för bostadspolitik har av- vecklats . De få medel som samhället fortfarande disponerar ligger främst i kommunernas händer. blir skillnaderna mellan kommunerna i olika avseenden allt större. Förslagen rör , de kommunala bostadsföretagen, individorienterade åtgärderna för boendet som krävs enligt socialtjänstlagen, en bostadsanvisningsrätt, statliga kreditgarantier och slutligen bostadspolitiska incitament kopplade till utjämningsbidragen till kommunerna. Promemorian återfinns i detta betänkande som bilaga 4. En granskning av planer och program för bostadsförsörjning i ett 50-tal kommuner genomfördes för beredningens räkning vid vid krona/. Syftet med granskningen var att få en övergri- pande uppfattning om hur de femtio kommunerna löser sin bostadsförsörjningsplanering med tyngdpunkt på den boende- sociala situationen. I första hand eftersöktes redovisningar av hur de svaga gruppernas behov och önskemål på bostadsmark- naden tillgodoses. Granskningen visar att få kommuner redovisar behovet av bostäder för svaga grupper på ett sätt som kan leda till några större åtgärder. Kommunernas redovisningar inriktades vidare på ett fåtal svaga grupper, nämligen de som kommunen enligt tydliga lagdirektiv har ansvar för. Genomgående är det således mest boendesituationen för äldre och för fysiskt och psykiskt funktionshindrade som tas upp till diskussion i dokumenten. Ett fåtal kommuner belyser t.ex. problem med hemlösa. Ungdoms- bostäder, studentboende och bostäder för personer med ut- ländsk bakgrund nämns också. För framför allt äldre, men även för gruppen fysiskt handi- kappade, uttalar många kommuner ett mål att dessa ska kunna bo kvar i sin invanda miljö. Detta kräver i äldre bebyggelse ofta fysiska förändringar och en del kommuner nämner bidrag till hjälp för detta. Enstaka kommuner nämner i sina dokument att förtur till en bostad också kan beviljas av särskilda skäl, till exempel medicinska, ekonomiska eller sociala skäl. Några kom- muner bedömer också att behovet av nya bostäder i speciella former till viss del kan tillgodoses genom ombyggnad av lokaler, skolor eller stora lägenheter till mindre lägenheter eller olika former av gruppboende. En särskild studie av den boendesociala situationen för psy- kiskt störda beställdes av arkitekten . Rapporten återfinns i detta betänkande som bilaga 5. Hemström konstaterar bl.a. att boendet eller bostadsfrågan utgjort ett viktigt inslag i den s.k. psykiatrireformen. har dock andra mera nära ting stått i förgrunden, t.ex. personligt stöd från anhöriga och andra närstående, från personliga ombud eller från personal. Det har också gällt sysselsättning, socialt liv, omsorg och vård, liksom förbättrat samarbete mellan vårdprofessionen i landsting och anställda i . Enligt Hemström bör mer utpräglade boende- eller bostadspolitiska frågor ges mera uppmärksamhet än vad som blivit fallet i reformarbetet. Vård- och socialpolitiska frågeställningar bör i högre grad kompletteras med bostadspolitiska frågor, och en ökad samordning bör eftersträvas. I ett sådant arbete har och självklart centrala roller. 7.3.3Seminarier ordnade av beredningen Beredningen arrangerade tillsammans med lösa ett seminarium för bostadslösa, Hemlösa i välfärdssam- hället, i sensommaren 1999. ordnades sedan ett seminarium i syftet att få till stånd en jämförande ana- lys av studier som och Expertgruppen för Offentlig Ekonomi () hade redovisat av hemlöshetens eller bostadslöshetens omfattning. Ett seminarium Utvecklingen av bostadsområden – utsatta gruppers deltagande ordnades av beredningen i . Utgångspunkten var det utvecklingsarbete som pågick i och , där olika ideella orga- nisationer spelade en drivande roll. Seminariet, som bl.a. visade på hur frivilligorganisationer och samhällsorganen kan stödja varandra och utveckla sitt samarbete, har dokumenterats. En rapport om bostadsmarknadens segregation och medbor- garnas integration skrevs av fil.dr. när hon var sekreterare i beredningen. Rapporten behandlades vid ett forskarseminarium och bearbetades därefter.