sou · GPB3100 · 2002-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen innebär att en uppgift som har samlats in för ett visst ändamål inte får lämnas ut, om utlämnandet är oförenligt med det ursprungligen angivna ändamå- let. För författningsreglerad offentlig verksamhet innebär detta att allt utlämnande av personuppgifter som omfattas av dataskyddsdirektivet måste stå i överensstämmelse med de olika ändamål som gäller för behandling av personuppgifterna, med undantag för att uppgifter oav- sett ändamålen får lämnas ut med stöd av offentlighetsprincipen. Det finns emellertid inte några uttryckliga bestämmelser i dataskyddsdirek- tivet som reglerar om eller under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut automatiserat. I det avseendet görs med andra ord ingen åt- skillnad mellan elektroniskt och manuellt utlämnande. En allmän bestämmelse i svensk lagstiftning som direkt rör myndig- heters automatiserade utlämnande av uppgifter är 7 kap. 16 § sekre- tesslagen (1980:100). Där anges att sekretess gäller för uppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgifterna behand- las i strid med personuppgiftslagen. Med behandling av personuppgif- ter avses enligt personuppgiftslagen emellertid varje åtgärd som vidtas med uppgiften. Det saknar därför även ur sekretesslagens synvinkel direkt betydelse om utlämnandet av en uppgift görs automatiserat eller manuellt på papper, eftersom utlämnandet under alla förhållanden om- fattas av 7 kap. 16 § om uppgiften kan komma att behandlas automati- serat eller i register i strid mot personuppgiftslagens bestäm- melser. På grund av de möjligheter till bearbetning av uppgifter som en datoriserad behandling ger, är däremot risken självfallet större för att uppgifter som lämnas ut elektroniskt kan komma att hanteras av motta- garen på ett sådant sätt att det strider mot personuppgiftslagens be- stämmelser. Därför kommer 7 kap. 16 § sekretesslagen med största sannolikhet att tillämpas framför allt i fråga om elektroniskt utlämnan- de av personuppgifter. Den slutsats som kan dras är att det inte finns något rättsligt krav på att författningsreglera utlämnande på medium för automatiserad be- handling för att det skall vara tillåtet att lämna ut uppgifter på det sät- tet. Vi har då att ta ställning till om det finns anledning att på någon annan grund ha särskilda bestämmelser för utlämnande på medium för automatiserad behandling i annan form än direktåtkomst. En annan fråga är om det för sådant utlämnande finns anledning att göra olika bedömningar beroende på till vem uppgifterna lämnas ut. Det kan vara viktigt att redan här markera att elektroniskt utlämnan- de som inte görs på medium för automatiserad behandling, t.ex. via allmänhetens terminal, inte omfattas av den av oss föreslagna regler- ingen. För sådant utlämnande gäller, som för utlämnande på papper, i stället endast bestämmelserna i sekretesslagen. Anledningen till detta är att vi anser att det inte finns några integritetsrisker med ett utlämnande som innebär att informationen endast kan läsas, under förutsättning att domstolen eller nämnden i varje enskilt fall fattar beslut om utlämnan- det (för direktåtkomst anser vi däremot att situationen är annorlunda och därför behandlar vi den frågan särskilt i avsnitt 6.2.5.) Redovis- ningen nedan i detta avsnitt avser med andra ord endast elektroniskt utlämnande på sådant sätt att mottagaren elektroniskt kan bearbeta informationen. Domstolarnas och nämndernas tillhandahållande av uppgifter på stället enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, t.ex. via allmänhetens terminal, omfattas således inte. För myndigheter finns ofta särskilda registerförfattningar som reglerar vilka automatiserade register eller andra personuppgiftssamlingar som får föras av myndigheten och på vilket sätt personuppgifter får behand- las. I de författningarna regleras även ändamålen med behandlingen. Vi bedömer därför att riskerna är små för att en myndighet som får per- sonuppgifter i elektronisk form från en domstol eller nämnd, skall be- handla uppgifterna på ett otillåtet sätt. är det klart att det innebär stora effektivitetsvinster för myndigheter att uppgifter som skall behandlas automatiserat hämtas in genom automatiserade förfaranden, t.ex. på diskett eller via telenätet. När en myndighet hämtar in uppgifter från en domstols register eller databaser, är det från effektivitetssynpunkt mindre tillfredsställande att domstolen först gör utskrifter av uppgifterna och den mottagande myn- digheten därefter för in uppgifterna i sina register eller databaser. Ge- nom sådana förfaranden ökar dessutom riskerna för överföringsfel, vilket i sig kan utgöra ett integritetsproblem. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att domstolar och nämnder skall kunna utnyttja automatiserade förfaranden i sin mål- och ärende- hantering i största möjliga omfattning, dock under förutsättning att det inte medför risk för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Eftersom vi anser att det inte föreligger någon större risk för att uppgif- ter som lämnas ut på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter behandlas på ett felaktigt sätt, saknas det enligt vår upp- fattning anledning att för dessa fall reglera när uppgifter får lämnas ut elektroniskt. En förutsättning är dock att den utlämnande domstolen eller nämnden har möjlighet att i varje enskilt fall avgöra vilka uppgif- ter som skall lämnas ut, vilket inte är fallet när uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst (se avsnitt 6.2.5). Det finns med andra ord enligt vår bedömning inte några bärande skäl för att i informationsutbytet mellan myndigheter skilja på utläm- nande som görs på papper och utlämnande som sker elektroniskt, dock med undantag för direktåtkomst. Om en domstol eller nämnd får eller skall lämna ut uppgifter till en annan myndighet, t.ex. med stöd av sek- retesslagen eller andra författningar, bör det vara upp till de inblandade myndigheterna att avgöra på vilket sätt det skall göras. När det gäller utlämnande till myndigheter anser vi inte heller att det finns några in- tegritetsskäl för att göra någon åtskillnad mellan uppgifter och hand- lingar. En elektronisk handling bör därför få lämnas ut på medium för automatiserad behandling, under förutsättning att det inte i sekretessla- gen eller andra författningar föreskrivs hinder mot utlämnande av upp- gifterna i handlingen. Det behövs med denna utgångspunkt inga särskilda författningsbe- stämmelser som reglerar s.k. återanvändning av uppgifter mellan in- stanser, dvs. att exempelvis en tingsrätt elektroniskt översänder uppgif- ter om parter m.m. till hovrätten när ett mål överklagas dit. Det krävs inte heller särskilda regler om när domstolarna skall få lämna ut uppgif- ter till andra myndigheter i elektronisk form, t.ex. uppgifter om brott till . Inget hindrar heller att en domstol eller någon annan myndighet får en intressant dom översänd till sig i elektronisk form, t.ex. via e-post. Dessa förfaranden omfattas av den allmänna bestämmelse vi föreslår om elektroniskt utlämnande av uppgifter och handlingar till myndigheter. Förutom att uppgifter lämnas ut till andra myndigheter kan det bli aktu- ellt för domstolar och nämnder att lämna ut uppgifter ur olika register eller databaser till enskilda, dvs. såväl privatpersoner som företag och organisationer. I dessa fall saknas, till skillnad mot vad som gäller vid utlämnande till myndigheter, normalt särskilda bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas hos mottagaren. För mottagaren är det därför ofta endast personuppgiftslagens bestämmelser som är tillämpli- ga på behandlingen av de mottagna uppgifterna. Med hänsyn till de integritetsrisker som kan följa med utlämnande på medium för automatiserad behandling av personuppgifter från myn- digheters register och databaser till företag och privatpersoner, bör sådant utlämnande endast vara tillåtet när det efter särskild prövning anses lämpligt. Enligt vår mening bör, av såväl integritets- som effekti- vitetsskäl, en sådan bedömning inte helt överlåtas till domstolarna och nämnderna genom en prövning enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen. Det bör i stället åligga regeringen att göra dessa bedömningar på en gene- rell nivå. Vi anser därför att uppgifter och handlingar i domstolarnas och nämndernas register och databaser bör få lämnas ut till enskilda, t.ex. parter eller advokater, på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har föreskrivit det. Det bör dock markeras att det finns en skillnad mellan å ena sidan elektroniskt utlämnande av uppgifter direkt ur register eller databaser och å andra sidan elektronisk kommunikation via t.ex. e-post. Den be- gränsning vi föreslår innebär inte att det sätts upp hinder mot att e-post utnyttjas som ett sätt att till parter och andra vidarebefordra allmän information som ofta lämnas ut via telefon eller vanlig brevför- Däremot gäller begränsningarna om t.ex. en part vill få ut en i databasen lagrad dom i elektronisk form. Vid bedömningen av vilka enskilda som skall få ut uppgifter och handlingar är det enligt vår uppfattning mycket viktigt att ta hänsyn till om ett förfarande på ett otillbörligt sätt skulle gynna en part framför en annan i ett mål eller ärende. Det är t.ex. olämpligt om en åklagare ge- nom större möjligheter till automatiserat informationsutbyte med en domstol får stora tidsmässiga eller andra fördelar i förhållande till en tilltalads advokat. Vi anser därför att det är av stor betydelse att sådana rättssäkerhetsfrågor beaktas vid utformningen av regeringens föreskrif- ter. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6.4.2. Frågan om utlämnande till enskilda genom direktåtkomst bör på samma sätt som för utlämnande till myndigheter regleras särskilt. Vårt förslag: En allmän domstol skall få ha direktåtkomst till samt- liga uppgifter i andra allmänna domstolars mål och ärenden. Det- samma skall gälla en allmän förvaltningsdomstols direktåtkomst till andra förvaltningsdomstolars mål samt en hyres- och arrendenämnds direktåtkomst till andra nämnders ärenden. Direktåtkomst till identi- tetsuppgifter skall dock få avse endast pågående mål och ärenden. skall för ändamålet framställning av statistik få ha direktåtkomst till avidentifierade uppgifter i domstolarnas och nämndernas databaser. Andra förvaltningsmyndigheter skall inte få ha direktåtkomst till databaserna. En part skall få ha direktåtkomst till uppgifter i egna mål och ären- den vid domstolarna och nämnderna, om regeringen meddelar före- skrifter om det. Direktåtkomst skall över huvud taget inte få förekomma till elek- troniska handlingar. Vad är direktåtkomst? I många registerförfattningar och andra författningar som reglerar be- handling av personuppgifter finns det bestämmelser där direktåtkomst till myndigheters register och databaser regleras särskilt. Det finns dock inte i någon författning en definition av begreppet direktåtkomst. Frågor om sådan åtkomst har emellertid diskuterats i ett flertal utred- ningsbetänkanden och propositioner. Begreppet är relativt nytt och tidigare talades i stället om terminalåtkomst. avsågs allmänt att någon hade tillgång till en myndighets register via en terminal och därigenom själv kunde söka efter information, dock utan att själv kunna bearbeta eller påverka innehållet i registret. Det anses numera inte lämpligt att i en författningsreglering av be- handling av personuppgifter använda begreppet terminalåtkomst, efter- som det finns flera olika möjligheter för utomstående att på egen hand inhämta information från myndigheters register. Förutom genom terminalåtkomst förekommer det att sådan tillgång till information ges via telesvar, t.ex. avseende uppgifter i bilregistret. Det förekommer även att information kan inhämtas direkt från ett register genom en webbplats på Internet. används därför det mer neutrala begreppet direktåtkomst som en samlande benämning på dessa olika former av åtkomst. Den grundläggande betydelse som begreppet direktåtkomst vanligt- vis tillskrivs, skiljer sig dock i stort inte från innebörden av begreppet terminalåtkomst. Med direktåtkomst avses vanligtvis att någon har direkt tillgång till ett register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Till skillnad från vad som normalt är fallet med termi- nalåtkomst, kan information som finns tillgänglig via direktåtkomst på Internet vanligtvis kopieras av mottagaren och därefter bearbetas av denne. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Det innebär att om en enskild har direktåtkomst till samtliga uppgifter i en myndighets regis- ter, så kan den enskilde själv välja vilka uppgifter han eller hon vill ta del av vid ett visst tillfälle, utan att myndigheten först fattar ett beslut om att uppgifterna skall lämnas ut. Möjligheterna att vid informationsutbyte mellan exempelvis två myn- digheter utnyttja direktåtkomst, kan dock begränsas av sekretesslagens bestämmelser. En myndighet kan enligt vår mening inte tillåta en annan myndighet att få direktåtkomst till ett register, om uppgifterna i regist- ret omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av, så måste uppgifterna nämligen enligt vår uppfattning anses utläm- nade i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt använder sig av en viss uppgift eller inte. En förutsättning för direktåtkomst torde därför vara att åtkomsten avser endast uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess eller uppgifter som enligt lag eller författning skall lämnas ut till den som har direktåtkomst (se 14 kap. 1 § sekretesslagen) eller uppgifter som, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåt- komst. Det har emellertid i olika sammanhang diskuterats om bestäm- melser om direktåtkomst generellt kan, eller bör, ges den innebörden att de bryter eventuell sekretess för de uppgifter till vilka det föreskrivs direktåtkomst (se t.ex. prop. 2001/01:33, s. 131 och 347 f.). Med hänsyn till att det råder osäkerhet i frågan om eller när be- stämmelser om direktåtkomst skall tillmätas direkt sekretessbrytande verkan, föreslår vi att det i lagarna om behandling av personuppgifter vid domstolar och nämnder endast anges att någon får ha direktåtkomst till en uppgift, inte att någon skall ha sådan åtkomst. Vår avsikt är att markera att bestämmelserna om direktåtkomst inte har sekretessbrytan- de verkan. Direktåtkomst som tillåts enligt de av oss föreslagna lagarna torde därmed i praktiken kunna medges av en utlämnande domstol eller nämnd endast i två fall, nämligen om de aktuella uppgifterna är offent- liga, dvs. att det inte är föreskrivet om sekretess för dem, eller om det finns en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna ut de aktuella uppgifterna till den som får ha direktåtkomst. Vi lämnar i detta betänkande inte några förslag på sekretessbrytande bestämmelser för utlämnande av uppgifter från domstolar eller nämn- der. Det innebär att i de fall vi föreslår att det i lag anges att någon får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i domstolarnas och nämndernas databaser, så får åtkomsten på grund av sekretesslagens regler medges endast i de fall uppgifterna är offentliga. Om det således föreligger sekretess för en viss uppgift, t.ex. om en part har skyddad adress, så måste denna uppgift blockeras på ett sådant sätt att den som har direkt- åtkomst till identitetsuppgifter inte kan få tillgång till just den uppgif- ten. Direktåtkomst mellan domstolar och nämnder Vid bedömningen av vilka som bör få ha direktåtkomst till en databas inom domstolsväsendet bör en gränsdragning göras mellan å ena sidan domstolarna och nämnderna och å andra sidan myndigheter och andra utanför domstolsväsendet. Generellt anser vi nämligen att riskerna från integritetssynpunkt är betydligt mindre om uppgifter är tillgängliga för flera domstolar eller nämnder med samma verksamhetsområden, än om uppgifter sprids mellan flera statliga myndigheter som bearbetar upp- gifter för helt olika ändamål. Utgångspunkten för våra resonemang nedan om direktåtkomst mellan domstolars och nämnders databaser är därför att sådan åtkomst bör kunna tillåtas, men att det inte skall ske i större omfattning än vad som kan försvaras av effektivitetsskäl. Vid en sådan bedömning av i vilken omfattning domstolar och nämnder skall tillåtas ha direktåtkomst till varandras databaser, är det enligt vår me- ning viktigt att en principiell avvägning görs mellan hänsynen till å ena sidan domstolarnas och nämndernas effektivitet och å andra sidan de registrerades integritet. En viktig fråga är om direktåtkomst bör begränsas till att gälla inom en domstolsorganisation eller om t.ex. förvaltningsdomstolar skall ha åtkomst även till uppgifter i allmänna domstolar och tvärtom. En annan fråga är vilka typer av uppgifter det av effektivitetsskäl finns anledning att tillåta direktåtkomst till och om detta kan accepteras från integritets- synpunkt. En grundläggande utgångspunkt måste enligt vår mening vara att direktåtkomst endast bör tillåtas när nyttan av åtkomsten är klart påvisbar som den inte innebär några beaktansvärda för- sämringar av skyddet för enskildas integritet. I det sammanhanget är det viktigt att beakta att uppgifter i datorsy- stem som genom direktåtkomst är tillgängliga för flera domstolar och nämnder kommer att utgöra allmänna handlingar vid samtliga dessa domstolar och nämnder. Ju fler domstolar och nämnder som har direkt- åtkomst till vissa uppgifter, desto större blir med andra ord åtkomst- möjligheterna för allmänheten till dessa uppgifter. Vi är av den be- stämda uppfattningen att förändringar i sekretesslagen i riktning mot mer omfattande sekretess vid domstolar och nämnder i det längsta bör undvikas (vi återkommer till detta i kapitel 7). Av den anledningen har vi som utgångspunkt att direktåtkomst inte bör tillåtas i större omfatt- ning än att det är acceptabelt från integritetssynpunkt med bibehållande av dagens sekretessbestämmelser. En allmän bedömning som vi gör är att det är allvarligare från sekretess- och integritetssynpunkt att uppgif- ter sprids fritt genom direktåtkomst mellan allmänna domstolar, all- männa förvaltningsdomstolar samt hyres- och arrendenämnder, än att de sprids endast mellan de allmänna domstolarna eller endast mellan de allmänna förvaltningsdomstolarna eller endast mellan hyres- och arren- denämnderna. Vi anser det med andra ord mindre riskfyllt med en spridning av uppgifter endast inom de särskilda domstols- eller nämnd- organisationerna. Ett av skälen till detta är att sekretessbestämmelserna i det fallet är desamma hos samtliga domstolar, eller nämnder, som tar del av uppgifterna. finns möjligheter för alla allmänna förvaltningsdomstolar att söka bland avgöranden i Regeringsrätten och kammarrätterna genom överrätternas målregister Find-It, som har varit i bruk . Det kan utan tvekan slås fast att länsrätter och kammarrätter har stor nytta av att kunna söka bland avgöranden i Regeringsrätten och kam- marrätterna genom att utnyttja information om saken i målen. Samma stora nytta skulle enligt vår uppfattning tingsrätter och hovrätter ha av att kunna söka bland avgöranden i och hovrätterna. En sådan utökad möjlighet för domare att på ett enkelt och snabbt sätt hålla sig informerade om ny praxis vid överrätterna, särskilt vid till- lämpningen av ny lagstiftning, skulle enligt vår mening vara av stor betydelse för rättssäkerheten genom ökade möjligheter till en likformig rättstillämpning. Det är däremot tveksamt om det skulle innebära några större effek- tivitetsvinster, eller vara till nytta för rättssäkerheten, att låta en för- valtningsdomstol ha direkt tillgång till information om avgöranden i allmän domstol. Detsamma torde gälla en allmän domstols tillgång till avgöranden i förvaltningsdomstol. Vi anser således att det finns starka skäl för att begränsa direktåtkomsten för en domstol till information om avgöranden i mål och ärenden i andra domstolar inom samma organisa- tion. För hyres- och arrendenämnder finns det visserligen intresse av att ha tillgång till såväl varandras avgöranden som till avgöranden i vissa allmänna domstolar, eftersom nämndernas beslut klandras eller över- klagas antingen till tingsrätt eller till . Av principiella skäl och med hänsyn till de integritets- och sekretessproblem som kan upp- stå, bör en nämnds direktåtkomst ändå begränsas till att avse de andra nämndernas avgöranden. Med tanke på de möjligheter vi föreslår till elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst, går det i de flesta fall att tillgodose nämndernas behov på annat sätt. Som exem- pel kan tas att en hyresnämnd genom direktåtkomst hittar ett intressant avgörande vid en annan nämnd. Om det då ges information om huruvida ärendet har överklagats eller inte, kan nämnden i före- kommande fall vända sig till och via e-post snabbt få till- gång till den aktuella domen i det överklagade ärendet. På förvaltningssidan finns det ett stort behov för en domstol att kunna konferera med andra förvaltningsdomstolar när ett mål anhäng- iggörs. Genom en sådan möjlighet undviker man att mål som har sam- band med varandra, och därför bör avgöras i ett sammanhang, avgörs och av olika domstolar. Vi anser att spridningen av de aktuella uppgifterna om parter och mål är relativt harmlös, under förutsättning att den begränsas till de allmänna förvaltningsdomstolar- Det finns därför enligt vår uppfattning anledning att tillåta direktåt- komst för en förvaltningsdomstol till uppgifter om parter m.m. i pågå- ende mål i andra förvaltningsdomstolar. Inom den allmänna sidan är konfereringsbehovet inte fullt lika på- tagligt. Vi anser dock att det från integritetssynpunkt är relativt ofarligt att låta en allmän domstol ha tillgång till andra allmänna domstolars uppgifter om parter m.m. i pågående mål. Vi bedömer därför att det efter en avvägning mellan olika intressen är rimligt att direktåtkomst tillåts även mellan allmänna domstolar avseende dessa uppgifter. Vi föreslår på samma grunder att också hyres- och arrendenämnderna skall ha denna möjlighet till konferering. För att minimera de integritetsrisker som trots allt kan uppkomma när direktåtkomst finns till uppgifter om parter och andra aktörer i mål och ärenden vid andra domstolar eller nämnder, anser vi att åtkomsten till sådana uppgifter endast skall avse pågående mål. När en domstol eller en nämnd har skilt sig från ett mål eller ärende, genom att avgö- randet har vunnit laga kraft eller överklagats eller att handläggningen på annat sätt har avslutats, bör direktåtkomst till sådana identitetsupp- gifter inte längre få förekomma i det målet eller ärendet. En kategori av uppgifter som enligt vår uppfattning är helt harmlös, är uppgifter om åtgärder i mål och ärenden samt uppgifter om plane- ringen av handläggningen av mål och ärenden. Exempel på vad som omfattas av sådana uppgifter kan vara att parter och vittnen är delgivna kallelser, att en förhandling är utsatt till ett visst datum samt att en dom eller ett beslut har meddelats. Vi anser att det inte finns någon anled- ning att av integritetsskäl begränsa direktåtkomsten för en allmän dom- stol till andra allmänna domstolars mål och ärenden i fråga om dessa uppgifter. Detsamma gäller självfallet direktåtkomst mellan de allmän- na förvaltningsdomstolarna och åtkomst mellan hyres- och arrende- nämnderna.