sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi anser att lokal förvaltning av den statliga marken inom rensköt- selområdet med större inflytande från samebyarna över markanvänd- ningen bör övervägas i regeringens fortsatta arbete med dessa frågor. Ökat lokalt inflytande över förvaltningen av statens mark skulle kunna medverka till en bättre samarbete mellan samebyarna och andra lokala markanvändare rörande användningen av marken. Om samebyarna deltar i lokal förvaltning av statlig mark inom renskötselområdet kan förståelsen också öka för de förutsättningar som krävs för att bedriva en naturbetesbaserad renskötsel. Samebyarna skulle också kunna bidra till ett hållbart nyttjande av naturresurserna i fjällen. Det traditionellt samiska sättet att se på beva- randet och brukandet av djur, natur, mark och vatten stämmer väl över- ens med ett hållbart nyttjande av naturresurserna. Genom ett samiskt inflytande över förvaltningen av fjällområdena kan detta synsätt spridas och bidra till att bevara och utveckla det samiska kulturarvet som en viktig del av det gemensamma svenska kulturarvet. En sådan lösning skulle överensstämma med vad som sägs i 2000 om att medverkan av ursprungsfolk i förvaltningen av mark är ett bra sätt för att åstadkomma skydd och bevara miljön i . Detta skulle också vara ett sätt att tillgodose åtaganden en- ligt konventionen om Biologisk mångfald, särskilt artikel 8j, som be- handlar delaktighet för ursprungsfolk i förvaltningen av marken (se vi- dare avsnitt 4.4). Förvaltning av statlig mark med inflytande för ursprungsfolk prakti- seras redan på många håll i världen. På anses marken ägas av danska staten. Marken förvaltas dock av det s.k. Hjemmestyret. I Hjemmestyret finns befolkningen på representerad. Eftersom av befolkning utgörs av ursprungsfolket, inu- iterna, har de det avgörande inflytandet över markanvändningen på . , och är exempel på andra länder där ursprungsfolken på olika sätt och i olika omfattning har rätt att förvalta mark som de traditionellt har brukat och bebott. Internationellt anses olika typer av lokal förvaltning av mark och vatten under medverkan av ursprungsfolken bidra både till respekten för ursprungsfolkens självbestämmande och till bevarandet av ur- sprungsfolkens kultur. Förhållandet mellan samebyarnas och... 6.7Upplåtelser av nyttjanderätter på skogssamebyarnas året-runt-mark En ny regel införs i rennäringslagen som ger skogssamebyarna samma rätt till ersättning för nyttjanderättsupplåtelser inom året- runt-mark som den rätt till ersättning för nyttjanderättsupplåtelser som fjällsamebyarna har på sin året-runt-mark enligt 34 § rennärings- lagen. Fjällsamebyarnas året-runt-mark ligger ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen och förvaltas av staten genom länsstyrelserna. En förut- sättning för att upplåtelser av nyttjanderätter skall få ske inom sådan mark är att det kan ske med de hänsyn till renskötseln och sameby- medlemmarnas rätt att jaga och fiska som anges i 32 § rennäringslagen. Avgifter för upplåtelser som avser annat än tillgodogörande av natur- tillgångar eller skogsavverkning skall tas ut och fördelas mellan Same- fonden och den sameby som berörs av upplåtelsen, 34 § rennäringsla- gen. För upplåtelser som avser tillgodogörande av naturtillgångar skall staten utge ersättning för den skada eller olägenhet för renskötseln som upplåtelsen medför. Skogssamebyarnas året-runt-mark ägs och förvaltas sedan Domän- verkets bolagisering till största delen av privata markägare. På denna mark gäller inga särskilda hänsynsregler till samebyarnas markanvänd- ning i samband med upplåtelser av nyttjanderätter. Inte heller gäller några regler om rätt till ersättning för sådana upplåtelser. Bakgrunden till den skillnad som finns mellan de regler som gäller för upplåtelser av nyttjanderätter och ersättning för dessa inom fjällsamebyarnas året-runt-mark och skogssamebyarns året-runt-mark har behandlats av (Skogssamerättsutred- ningen, 1997). Enligt var avsikten när regeln om upp- låtelser av nyttjanderätter först infördes genom renbeteslag, att den skulle gälla för såväl fjällsamebyarnas som för skogssamebyar- nas året-runt-mark som inte var i enskild ägo. Skälet till att regeln skulle omfatta såväl skogssamebyarnas som fjällsamebyarnas året-runt- mark i statens ägo var enligt att samebyar- nas sedvanerätt var lika stark på all året-runt-mark. Det fanns därför samma skäl att ta hänsyn till samernas bruk av marken i samband med upplåtelser av nyttjanderätter och samma skäl för att avgifterna för så- dan upplåtelser skulle tillfalla samebyarna inom all året-runt-mark (s. 74). 280 Förhållandet mellan samebyarnas och... Genom ett misstag i samband med tillkomsten av renbe- teslag kom dock regeln om hänsyn till samebyarnas markanvändning i samband med upplåtelser av nyttjanderätter på statlig mark och avgifter och ersättning för sådana upplåtelser att inskränkas till att bara omfatta året-runt-marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Där- med föll skogssamebyarnas året-runt-mark utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Misstaget grundade sig på en feltokning av begreppet de för lapparne afsatta land som var det tillämpningsområde som angavs för bestämmelsen lag. Man trodde att begreppet bara omfattade marken ovanför odlingsgränsen medan det enligt Skogssamerättsutred- ningen omfattade all samebyarnas året-runt-mark såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen. anger flera möjliga förklaringar till att misstaget kunde ske. En sådan förklaring är att skogssamerenskötseln inte fick särskilt stor uppmärksamhet i samband med utredningsarbetet eftersom man trodde att skogssamerenskötseln skulle dö ut (s. 75). har föreslagit att staten fortsättningsvis skall ersätta skogssamebyarna för upplåtelser av nyttjanderätter inom deras året-runt-mark på motsvarande sätt som sker på fjällsamebyarnas året-runt-marker enligt bestämmelsen i 34 § rennäringslagen. På det sättet skulle bruten rätt i viss utsträckning kunna återställas. Däremot anser man inte att den särskilda regeln om hänsyn till samebyarnas bruk av marken i samband med upplåtelser av nyttjande- rätter i 32 § rennäringslagen kan utsträckas till skogssamebyarnas året- runt-marker eftersom denna mark är i privat ägo och en sådan ändring skulle innebära en inskränkning i de privata markägarnas äganderätt. Vi anser också att en regel om ersättning från staten för upplåtelser av nyttjanderätter på skogssamebyarnas året-runt-mark bör införas. Det främsta skälet för detta är att vi anser att samebyarnas året-runt-mark så långt möjligt bör ha samma ställning i lagstiftningen antingen året-runt- marken finns ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen eller den finns nedanför odlingsgränsen. Året-runt-marken är den del av renskötselområdet som samerna tra- ditionellt brukat mest intensivt och som har störst betydelse för samisk kultur och historia. Där har samernas bruksrätt också ansetts vara starkast. Det är viktigt att detta markeras i lagstift- ningen. Ett sätt att göra detta är att så långt möjligt införa samma regler för upplåtelser av nyttjanderätter på all året-runt-mark. Ett annat skäl för att införa en regel om ersättning från staten för upplåtelser av nyttjanderätter inom skogssamebyarnas året-runt-mark är de historiska förhållanden som lyfts fram i Skogssamerätts- Förhållandet mellan samebyarnas och... När vissa områden i den första renbeteslagen betecknades som för lapparne afsatta land är det mycket som talar för att man med detta avsåg all statlig mark som var samebyarnas året-runt-mark. Det var denna mark som samerna hade brukat intensivast och som de hade störst behov av. Både juridiskt och praktiskt fanns det därför anledning att anse att samerna hade förtur till bruket av all året-runt-mark. Om skogssamebyarnas året-runt-mark fortfarande hade varit statlig mark hade samtliga regler som gäller för förvaltning och upplåtelser av nyttjanderätter på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbe- tesfjällen kunnat utsträckas till att omfatta också skogssamebyarnas året-runt-mark. Sedan bolagisering är dock skogssamebyar- nas året-runt-mark privatägd. Det är därför inte möjligt att utan vägan- de skäl och ersättning ålägga privata markägare att ta samma särskilda hänsyn till samebyarnas markanvändning som staten genom länsstyrel- serna måste göra som ett villkor för att medge upplåtelser av nyttjande- rätter på statens mark enligt 32 §. Däremot kan man som Skogssame- rättsutredningen har föreslagit, införa regler om rätt till ersättning från staten för upplåtelser av nyttjanderätter som markägaren för på skogs- samebyarnas året-runt-mark. När det gäller ökad hänsyn gentemot skogssamebyarnas markan- vändning i samband med markägarens upplåtelser av nyttjanderätter så kommer den ömsesidiga och generella hänsynsregel som vi föreslår att omfatta sådana upplåtelser. Skogssamebyarna har uppgivit att privata markägares upplåtelser av jakt inom deras året-runt-mark kan medföra störningar på renskötseln, särskilt i de fall där markägaren inte informerat sig om var renar befin- ner sig när jakt skall äga rum eller meddelat samebyarna var jakt kom- mer att äga rum. Syftet med den ömsesidiga och generella hänsynsreglen är bl.a. att sådana situationer skall undvikas i fortsättningen genom att markägaren tar hänsyn till renskötseln i samband med jakt och samrå- der med samebyn innan jakt upplåts eller bedrivs. Med tanke på den stora betydelse året-runt-marken har för alla samebyar finns det särskild anledning för markägare att visa hänsyn till samebyarnas bruk av året-runt-marken. Detta gäller såväl för upplåtelser av nyttjanderätter som markägaren gör, som i annan markanvändning. Skulle hänsynen från markägarna gentemot skogssamebyarnas markanvändning inom året-runt-markerna trots den nya hänsynsregeln inte öka i tillfredställande omfattning bör ytterligare åtgärder till skydd för denna mark övervägas av regering och riksdag. 282 Förhållandet mellan samebyarnas och... 6.8.1Planerings- och beslutsprocesser om markanvändning Följande redogörelse för reglerna i 3 och 4 kap. bygger i huvudsak på prop. 1985/86:3 och 1997/97:45 samt , , 1998. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hushållning med mark och vatten motsvarar 2 och 3 kap. i naturresurslagen, som upp- hävdes när infördes. Hushållningsbestämmelserna skall tillämpas vid prövning enligt , bl.a. i frågor om områdesskydd, miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter. Av väglagen, lagen om vissa torvfyndig- heter, (1987:10) och minerallagen (1991:45) m.fl. lagar framgår att hushållningsbestämmelserna skall tillämpas där. har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden. Syftet med reglerna är att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället både på lång och kort sikt. Grundtanken är att både bevarande- och exploateringsintressen skall kunna tas till vara. I 3 kap. finns de grundläggande bestämmelserna om hushållningen med mark och vatten. De beskriver samhällets grundläg- gande synsätt på vad som är god hushållning med mark- och vattenom- råden och hur vissa angivna intressen skall vägas mot varandra. Bestämmelserna lägger fast riktlinjer för nyttjande av dels sådana områden som bör bevaras, dels sådan områden som kan vara skyddsvärda på grund av sitt värde för vissa typer av näringsverksam- het. För de olika typerna av områden gäller att myndigheterna vid sin planering särskilt skall uppmärksamma om en ändrad markanvändning kan innebära att något viktigt intresse hotas. De olika intressen som behandlas i 3 kap. gäller jord- och skogsbruk, rennäring, yrkesfiske, vattenbruk, naturvård, kultur- miljövård, friluftsliv, värdefulla ämnen eller material, energiproduktion och kommunikation, totalförsvaret m.m. Vissa intressen som skall skyddas av 3 kap. har ansetts så kvalificerade att de fått beteckningen riksintresse. Rennäringen är ett sådant intresse. Ett område som är av riksintresse i något hänseende skall skyddas mot skador eller åtgärder som påtagligt kan försvåra dess nyttjande. Genom att använda ordet påtagligt utesluts bagatellartad Förhållandet mellan samebyarnas och... Endast sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ in- verkan på det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ påverkan åsyftas. Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Område som är av riksintresse för rennäringen skall skyddas mot sådana åtgärder. (3 kap. 5 § ) Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen har till syfte att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de vikti- gaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Skyddet skall ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennä- ringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Så- dana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vis- sa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som skall anses vara av riksintresse bör näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa be- tesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttnings- leder beaktas. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötsel bör särskilt beaktas. Motivet för att införa en sådan bestämmelse till skydd för rennä- ringen var att rennäringens markanspråk ofta fått träda tillbaka för andra viktiga markanvändningsintressen (prop. 1985/86:3 s. Främst gruvbrytning, vattenkraftutbyggnad och utbyggnad av vägar angavs ha lett till förluster av renbetesmarker och till att flyttningsleder stängts av. Vidare påpekades att ställningstagande att den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras, innebar att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby. Som exempel på områden av avgörande betydelse för en sameby angavs bl.a. flyttningsleder, särskilt där alternativ saknas, viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållan- den. Sådana områden i en viss sameby ansågs vara riksintresse och skulle skyddas från åtgärder som kunde påtagligt försvåra näringens bedrivande. I 4 kap. behandlas geografiska bestämmelser om hus- hållningen med mark och vatten. Dessa regler utgår från att vissa när- mare angivna geografiska områden på grund av sina stora natur- och kulturvärden är av riksintresse i sin helhet. Särskilt starkt skydd mot exploatering gäller för de s.k. obrutna fjällområdena, som omfattar de klassiska delarna av den svenska fjällvärlden, t.ex. , Marsfjäl- len, Sarek och . Dessa områden saknar vägar och järnvägar och är i praktiken reserverade för renskötsel och friluftsliv och andra åtgärder som hänger samman med områdenas unika karaktär och dess traditionella nyttjande. 284 Förhållandet mellan samebyarnas och... I förarbetena till naturresurslagen fick sektorsmyndigheterna ansvar för att peka ut riksintressen inom sitt område. Det innebar vid lagens tillkomst att Lantbruksstyrelsen fick det ansvaret avseende rennäringen. är det som är sektorsmyndighet för ren- näringen. Lantbruksnämnderna fick ansvaret för att ta fram kun- skapsunderlag för att bedöma olika områdens betydelse för ren- näringen. Detta ansvar ligger nu hos länsstyrelserna i , och . Lantbruksstyrelsen preciserade efter naturresurslagens tillkomst vissa riktlinjer för vad som skulle anses vara riksintresse för rennäringen. Lantbruksstyrelsen uttalade vidare att de områden som lantbruksnämn- derna med stöd av dessa riktlinjer utpekade som riksintressen också var sådana enligt Lantbruksstyrelsens mening. pågår ett arbete inom med att ta fram nya riktlinjer för bedömningen av rennäringens riksintressen. Även länsstyrelserna och deltar i arbetet. Tanken är att ar- betet skall utgå från det material som finns i den databas – Norska renbeteskommissionens svenska delegation skapat, se nedan. Den utgångspunkten innebär att grundmaterialet är likartat för alla tre länen, något som inte varit fallet tidigare. I är det en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Regleringen av markens användning och av bebyggelse inom kommunen sker genom detaljplaner. För begränsa- de områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områ- desbestämmelser antas, om det behövs för att uppnå ett syfte med över- siktsplanen eller för att säkerställa ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. . Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall ut- vecklas och bevaras. Översiktsplanen är dock inte bindande för myn- digheter och enskilda. Av översiktsplanen skall framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras, Förhållandet mellan samebyarnas och... och hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och iaktta gällande miljökvalitetsnormer. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, skall kommunen samråda med bl.a. . De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intres- se av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påver- kan. Innan översiktsplanen eller en ändring av denna antas, skall kom- munen ställa ut planförslaget . Översiktsplanen och ändringar av den antas av kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige skall minst en gång ta ställning till översiktsplanens aktualitet. uppgift under arbetet med översiktsplanen är att ta till vara och samordna statens intressen. skall därför bl.a. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. Även om översiktsplanen inte är bindande för myndigheter eller en- skilda får den betydelse i olika typer av tillståndsärenden. Varje myn- dighet som skall tillämpa skall ha tillgång till sådana pla- ner enligt som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten (6 kap. 11 § ). De planer som avse är bl.a. översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmel- ser. Detaljplan, områdesbestämmelser och lovärenden I vissa fall skall prövningen av markens lämplighet för bebyggelse och regleringen av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan. Det gäller bl.a. för ny sammanhållen bebyggelse och ny enstaka bygg- nad vars användning får betydande inverkan på omgivningen om pröv- ningen inte bör ske i samband med ansökan om bygglov eller förhands- besked. När förslag till detaljplan upprättas skall kommunen samråda bl.a. med . Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutning- ar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Sameby är att betrakta som sakägare om planen rör fastigheter som belastas av renskötselrätt. Innan detaljplanen antas skall den ställas ut. ansvar i samråden är det samma som i samband med översiktsplanen. är skyldig att hålla andra berörda statli- ga myndigheter underrättade om planarbetet. Det innebär att kommu- 286 Förhållandet mellan samebyarnas och... nen inte är skyldig att samråda med andra statliga myndigheter än läns- styrelsen. Om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar in- tresse för allmänheten och är förenligt med översiktsplanen kan ett för- enklat planförfarande användas. Det innebär bl.a. att förslaget inte ställs ut och att planen kan antas snabbare. Förfarandet när områdesbestämmelser antas motsvarar i princip det för detaljplaner. I 8 kap. regleras vilka åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov. Kommunen har möjlighet att i de- taljplan eller områdesbestämmelser inskränka det antal åtgärder som kräver bygglov. Kommunen kan även under vissa förutsättningar utöka bygglovsplikten. Innan lov lämnas skall kända sakägare m.fl. beredas tillfälle att yttra sig över ansökningen om den avviker från detaljplan eller områdesbe- stämmelser eller skall utföras i ett område som inte omfattas av detalj- plan. Inom renskötselområdet anses sameby som känd sakägare om renskötselrätten berörs av ansökan (jmf. Regeringsrättens dom , mål nr 8252-1999). Genom har flera lagar på miljöområdet sammanförts till en. Det gäller bl.a. naturvårdslagen, delar av vattenlagen och miljö- skyddslagen. Det innebär att den prövning som tidigare skedde enligt dessa lagar numera sker enligt . Beroende på typen av ärende kan första instans vara nämnd, , centrala myndigheter eller miljödomstolen. Centrala myndigheter, t.ex. , meddelar vissa till- stånd och dispenser i enskilda ärenden enligt de föreskrifter som följer av . prövar frågor om tillstånd i en rad olika typer av ärenden. Det kan gälla tillstånd till miljöfarlig verksamhet när inte miljödomstolen skall vara första instans. Vidare fattar be- slut om tillstånd till täktverksamhet och markavvattning. Miljödomstolen är första instans i ärenden om tillstånd till större miljöfarlig verksamhet och till vattenverksamhet. Vid sidan av kräver olika verksamheter tillstånd enligt specialförfattningar. Hur prövningen skall gå till finns reglerat i respekti- ve författning. Reglerna i dessa skiljer sig åt i betydande utsträckning när det gäller krav på samråd och information till berörda sakägare och myndigheter. Gemensamt gäller dock att i de fall inte är Förhållandet mellan samebyarnas och... beslutsmyndighet så har den i vart fall ett ansvar för hur 3 och 4 kap. tillämpas i ärendena. Även beträffande tillstånd enligt minerallagen (1991:45) skall 3 och 4 kap. tillämpas. Prövningen kommer dock in i ett sent skede och vissa typer av åtgärder får vidtas utan att blir under- rättad. Frågor kring markägares och andra sakägares insyn i beslut en- ligt minerallagen samt behovet av skydd för värdefull miljö har utretts (SOU 2000:89). Gruvnäring är en viktig näring inom delar av det område där renskötsel bedrivs och kan innebära stor påverkan på rennäringens markanvändning. Det finns därför anledning att kort re- dogöra för gällande lagstiftning och utredningens förslag. Minerallagen ställer upp regler för vad som skall gälla vid sökandet efter utvinningsbara mineralfyndigheter samt när utvinning blir aktu- ellt. För att få utföra undersökningsarbete krävs normalt undersök- ningstillstånd. Undersökningsarbete innebär arbete i syfte att påvisa en fyndighet och att utröna dess sannolika ekonomiska värde om arbetet medför intrång i markägarens eller någon annan rättsinnehavares rätt. Undersökningstillstånd meddelas av bergmästaren. För att tillstånd skall beviljas skall det finnas geologiska förutsättningar att finna kon- cessionsmineral, en avsikt hos sökanden att undersöka området och sökanden skall ha förmåga att göra en ändamålsenlig undersökning. Bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstill- stånd utan att annan än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Detta inne- bär att berörda markägare och andra sakägare inte behöver underrättas om att en ansökan om undersökningstillstånd som berör dem har getts in och att någon kommunikation i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser inte sker med dem. Sedan undersökningstillståndet med- delats delges kända sakägare beslutet. Undersökningstillståndet ger tillståndshavaren rätt att bedriva un- dersökningsarbeten. Det innebär vidare rätt att uppföra byggnader som är oundgängligen nödvändiga för undersökningsarbetet samt att använ- da och bygga nödvändiga vägar. Efter bergmästarens tillstånd får till- ståndshavaren också ta i anspråk mark för att bygga väg till området. Minst undersökningsarbetena påbörjas skall till- ståndshavaren underrätta bergmästaren, fastighetsägaren och nyttjande- rättshavarna. Undersökningsarbeten skall genomföras så att minst skada och in- trång vållas.