sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — undantag, jfr 2 kap. 12 § andra stycket TF). I den elektroniska miljön är det emellertid inte lika givet att man kan leta fram en handling som inte redan från början förvarats på ett lämpligt sätt. Brister i ordningen kan alltså i den elektroniska miljön få en helt annan betydelse för möjligheterna till insyn än vad som är fallet i pappersmiljön. Det måste alltså framhållas – för att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet – att det i den elektroniska miljön finns ett betydligt större behov av att i förväg tänka efter och dessutom tänka rätt än vad som finns i den konventionella miljön. Mot denna bakgrund kan kriteriet rutinbetonade åtgärder uppfattas ge fel signaler. Kriteriet kan uppfattas indikera att det i fråga om de existerande handlingarna finns ett slarvutrymme för myndig- heterna. Det får därmed en återverkan på såväl den nödvändiga förutsättningen att allmänna handlingar skall bevaras i ursprungligt skick som att de skall hållas tillgängliga. Som redovisats ovan synes det så sent som i grundlagsärendet 1992 ha varit lagstiftarens mening att kriteriet rutinbetonade åtgärder skall avgränsa också allmänhetens tillgång till myndig- heternas färdiga handlingar, dvs. att kriteriet skall tillämpas generellt när det gäller insyn i datasystem. Frågan har dock ännu inte ställts på sin spets i rättspraxis. 3.4Våra överväganden och förslag Kommitténs bedömning: Handlingsoffentligheten bör ha samma räckvidd i fortsättningen som den har . All- mänhetens rätt att inom handlingsoffentlighetens ram få en begärd sammanställning av uppgifter ur upptagningar, som är allmänna handlingar, bör alltså behållas. Förutsättningen skall som hitintills vara att sammanställningen på automatiserad väg kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Om hand- lingsoffentligheten inte hade en sådan räckvidd i den elektro- niska miljön, där information är mer lättåtkomlig, skulle likställighetsprincipen inte kunna anses uppfylld. Kommitténs förslag: Det bör av lagtexten i 2 kap. TF öppet och åtskilt framgå att allmänhetens insynsrätt i myndigheternas datalagrade information omfattar dels befintliga allmänna hand- lingar, dels begärda sammanställningar av uppgifter ur allmänna handlingar inom ramen för vad som på automatiserad väg kan Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter göras tillgängligt med rutinbetonade åtgärder. Syftet är att förtydliga bestämmelserna i 2 kap. 3 § TF så att det uttryckligen av lagtexten framgår att också myndigheternas datalagrade in- formation innehåller färdiga handlingar och inte bara potentiella handlingar. Vidare klargörs att kriteriet rutin- betonade åtgärder enbart utgör gränsen för myndigheternas skyldighet att på begäran göra sammanställningar av uppgifter. Någon skyldighet att göra en sammanställning av uppgifter bör som hitintills inte föreligga, om en begäran avser en samman- ställning som innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra samman- ställningen. 3.4.1En fortsatt skyldighet att enligt 2 kap. TF tillhandahålla begärda sammanställningar av uppgifter Ett huvudsyfte med vårt arbete är enligt direktiven att vidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde i IT-samhället. I direktiven sägs följaktligen att offentligheten skall vara så vid som möjligt, dock med de begränsningar som följer av hänsyn till intresset att skydda personuppgifter och uppgifter som är sekretessbelagda. I samband med att upptagningarna fördes in som ett begrepp under handlingsoffentligheten uttalades klart i för- arbetena att myndigheterna skulle vara skyldig att enligt bestämmelserna i tillhandahålla allmänheten begärda uttag ur den datalagrade informationen, om uttagen var tillgängliga för myndigheten. De enda begränsningarna var att uttagen skulle vara tillgängliga med rutinbetonade åtgärder samt att en viss modifierad ordning skulle gälla av hänsyn till enskilds personliga integritet. Departementschefen anförde i proposition 1975/76:160 att den reglering av ADB-upptagningarnas offentlighet som han i det föregående hade föreslagit byggde på dittillsvarande principer för handlingsoffentligheten, som den gav utrymme för ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial i takt med den tekniska utvecklingen mot en allt flexiblare informationssökning (s. 91). De grundläggande reglerna i 2 kap. TF har i stort förblivit oförändrade . Oaktat detta kan det konstateras att Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter offentligheten har vidgats tack vare den möjlighet till insyn som rätten till ett visst begärt informationsuttag medger. Teknikens utveckling har ju inneburit allt större möjligheter till sökning och sammanställning. Om denna form av insynsrätt bibehålls, kommer alltså den tekniska utvecklingen att också i fortsättningen resultera i allt större möjligheter till offentlighetsinsyn utan att de gällande bestämmelserna behöver ändras. 3.4.1.2En avvägning utifrån likställighetsprincipen De kritiska rösterna menar att insynsrättens omfattning bör kopplas till vad myndigheten faktiskt gör i sin verksamhet; inte till vad den skulle kunna göra. Vid en närmare granskning av denna uppfattning utgör den egentligen ett uttryck för likställighets- principen. Denna princip innebär å ena sidan att allmänheten skall ha rätt att ta del av information i samma utsträckning som detta är möjligt för myndigheten. Å andra sidan innebär likställighets- principen att allmänheten inte har rätt att ta del av annan informa- tion än den som myndigheten har tillgång till. Myndigheten har alltså rätt att på begäran av enskild neka till att utföra särskilt arbete. Likställighetsprincipen är enligt vår mening den rågång som skall avgränsa myndigheters skyldigheter enligt 2 kap. TF från andra mer servicebetonade plikter att bistå allmänheten med information från myndigheterna. Av detta skäl föreslår vi ingen ändring när det gäller den principiella uppdelningen av möjlig- heterna till insyn enligt 2 kap. TF respektive enligt 15 kap. 4 § SekrL; det förstnämnda skall ta sikte på rätten att ta del av allmän handling och det andra på rätten att ta del av uppgift ur allmän handling. När det gäller de konventionella handlingarna är den nämnda rågången av naturliga skäl tydlig. Att myndigheterna skulle vara skyldiga att sammanställa uppgifter ur de konventionella hand- lingarna framstår enligt vår uppfattning som ett klart avsteg från likställighetsprincipen, eftersom det skulle innebära att en myndig- het inte längre hade rätt att neka till att utföra särskilt arbete. Det kan inte anses rimligt att lägga ett sådant omfattande merarbete på myndigheterna. Till skillnad från föreslår vi därför ingen ändring i gällande bestämmelser i detta avseende. I fråga om den datalagrade information är rågången dock långtifrån lika tydlig och klar. Kritikerna hävdar att den nu Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter gällande grundlagsfästa skyldigheten för myndigheterna att tillhandahålla ett visst informationsuttag befinner sig på fel sida om denna rågång. Vid ett närmare betraktande av vilken rätt till insyn som blir kvar om man skulle gå kritikerna till mötes, förefaller det dock som om man inte bara hamnar på andra sidan rågången utan dessutom en avsevärd bit ifrån denna. Om den grundlagsfästa rätten till insyn i den datalagrade informationen enbart skulle ta sikte på de handlingar som faktiskt existerar för en begäran, lämnas ju de möjligheter till lättåtkomlig information som den nya tekniken medger helt utan avseende. En sådan hållning förefaller alltså inte nödvändig för att i den elektroniska miljön upprätthålla principen att myndigheter skall ha rätt att neka till att utföra särskilt arbete. Resultatet skulle i stället enligt vår mening bli att likställighetsprincipen långt ifrån kan anses uppfylld. Den avgränsning som hitintills gällt genom kriteriet rutinbetonade åtgärder uttrycker i stället en bättre avvägning för att rågången skall framstå som tillfredsställande tydlig och klar. Enligt vår uppfattning skall handlings- offentligheten alltså även i fortsättningen ha den räckvidd som den har . Allmänhetens nu gällande rätt att inom handlingsoffentlighetens ram erhålla en begärd sammanställning av uppgifter, om den kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder, bör således behållas. Handlingsoffentligheten kan härigenom sägas ha inslag av en insynsrätt som tar sikte på uppgifter. De begärda uppgiftssammanställningar som det här blir fråga om ligger dock så nära till för myndigheterna att det inte finns skäl att skilja allmänhetens tillgång till dem från dess tillgång till redan existerande allmänna handlingar. Redan av det ovan förda resonemanget framgår att vi anser att kriteriet rutinbetonade åtgärder också i fortsättningen är den gräns som bör gälla i fråga om myndigheternas skyldighet att enligt 2 kap. TF på begäran sammanställa uppgifter. Till skillnad från anser vi alltså att detta kriterium inte bör bytas ut mot något annat (jfr SOU 1997:39. s. 526 f.). Kriteriet rutinbetonade åtgärder är ändamålsenligt eftersom det medger en prövning som tar sikte på såväl nödvändiga arbetsinsatser som kostnader för en myndighet samt de komplikationer i övrigt som en viss åtgärd kan föranleda. Vidare medger kriteriet en följsamhet Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter i rättstillämpningen i förhållande till den tekniska utvecklingen. Det kan också konstateras att kriteriet har preciserats genom praxis och har uppnått en viss stadga. Redan nu kan det därför enligt vår uppfattning anses ge tillräcklig ledning vid rättstillämpningen. Genom att kriteriet rutinbetonade åtgärder bibehålls för att avgränsa handlingsoffentlighetens räckvidd kan denna rättsutveckling också fortgå. 3.4.2Befintliga handlingar respektive sammanställningar på begäran bör behandlas öppet och åtskilt Som redovisats ovan ansåg att lagstiftaren hade dolt vissa frågor inom ramen för begreppet upptagning (SOU 1997:39 s. 500). Kommittén menade att frågor om vad som i egentlig mening förvaras och om vilka sök- och sammanställ- ningsmöjligheter som föreligger borde behandlas öppet och inte blandas samman. Vi delar denna uppfattning. ryms inom begreppet upptagning i 2 kap. TF såväl en handling som redan förvaras hos myndigheten vid tid- punkten för en begäran om att handlingen skall lämnas ut samt de sammanställningar som på begäran är möjliga att göra genom rutinbetonade åtgärder. Att begreppet upptagning rymmer båda dessa företeelser får anses stå klart i vart fall efter Regeringsrättens avgöranden från senare år. Den tekniska utvecklingen och myndig- heternas användning av IT har m.a.o. gått därhän att myndig- heternas datalagrade information inte längre skall uppfattas bestå av enbart potentiella handlingar, dvs. En stor del av de oklarheter som ansetts förknippande med den gällande regleringen kan därmed anses ha försvunnit. Enligt vår uppfattning bör detta dock komma till uttryck också i lagtexten. Genom att öppet och åtskilt i lagtexten i 2 kap. TF behandla att allmänhetens grundlagsfästa rätt att ta del av information hos myndigheterna avser dels färdiga handlingar, dels begärda samman- ställningar av uppgifter i den datalagrade informationen inom ramen för rutinbetonade åtgärder uppnås klarhet i framförallt två avseenden. För det första står det då klart redan genom lagtexten att det också i det datalagrade informationsmaterialet finns redan existerande handlingar och inte endast potentiella handlingar som uppstår och existerar endast i de ögonblick som de tas fram. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter Att detta förhållande är tydligt är, som framgått ovan, av stor betydelse för medvetenheten om att också myndigheternas data- lagrade informationsmängder innehåller inkomna och upprättade handlingar som skall bevaras i ursprungligt skick. För det andra uppnås klarhet i det avseendet att det av lagtexten kommer att framgå att kriteriet rutinbetonade åtgärder inte syftar till att generellt avgränsa allmänhetens tillgång enligt 2 kap. TF till datalagrad information hos myndigheterna. Kriteriet kommer i stället enbart att utgöra gränsen för myndigheternas skyldighet att på begäran göra sammanställningar av uppgifter inom ramen för handlingsoffentligheten. När det gäller allmän- hetens rätt att ta del av redan existerande handlingar i den elektroniska miljön skall någon avgränsning enligt vår mening inte göras utifrån kriteriet rutinbetonade åtgärder. Enligt vår uppfattning skall allmänhetens tillgång till färdiga handlingar i stället avgöras utifrån vad som faktiskt finns hos myndigheten. Vi är dock medvetna om att vad som förvaras och därmed finns i den elektroniska miljön inte kan avgöras på samma självklara sätt som i den konventionella miljön. Huruvida en konventionell handling finns eller inte bestäms ju utifrån om den rent fysiskt existerar eller inte. I den elektroniska miljön kan gränsen mellan en existerande och en icke existerande handling inte göras på samma konkreta sätt. Gränsen torde i stället vara liktydig med vilka åtgärder som myndigheten måste vidta för att göra ett informa- tionsinnehåll uppfattbart. Enligt vår uppfattning är det dock inte lämpligt att försöka uttrycka denna avgränsning på något mer detaljerat sätt i grundlagstext än vad som görs genom den s.k. tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Ledning bör i stället hämtas i detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i elektronisk form skall bevaras. Frågan om en handling i elektronisk form finns i myndighetens förvar eller inte får därmed besvaras i varje enskilt fall utifrån vad som rimligen kan krävas av myndigheten i form av åtgärder för att ta fram handlingen. Först när nödvändiga åtgärder – mot bakgrund av de krav som uppställs i arkivregler om hur handlingar i elektronisk form skall bevaras och om när de får gallras – inte framstår som rimliga, bör det kunna konstateras att handlingen inte längre finns i myndighetens förvar. Möjligen är det så att det vi nu vill uttrycka i slutändan kommer att handla om rutinbetonade åtgärder eller rent av mindre kom- plicerade åtgärder än så, eftersom ändamålsenliga regler om arkiv bör föranleda att handlingarna bevaras så att de är tillgängliga i den elektroniska miljön. Men, i den händelse en Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter myndighet inte förvarar en handling på ett lämpligt sätt skall denna omständighet, lika lite som i den konventionella miljön, förta allmänheten dess rätt att få ta del av handlingen (Regeringsrätten tycks ha åtminstone något berört denna fråga i notisfallet RÅ 1977 Ab 311, jfr ovan avsnitt 3.3.5.1). I likhet med skulle vi alltså vilja beskriva myndighetens skyldighet gentemot allmänheten så att alla allmänna handlingar, i konventionell eller annan form, som förvaras hos myndigheten skall tas fram på begäran, oavsett om det är lätt eller svårt (jfr SOU 1997:39, s. 623). Först när det kan konstateras att en handling inte finns i myndighetens förvar, saknar allmänheten tillgång till denna. I detta perspektiv rimmar enligt vår uppfattning kriteriet rutinbetonade åtgärder illa och kan uppenbart ge fel signaler till myndigheten. Det måste tydligt framgå av reglerna att allmänhetens tillgång till allmänna handlingar principiellt är densamma, oavsett om det är fråga om konventionella handlingar eller upptagningar. 3.4.2.2Sammanställning av uppgifter ur allmänna handlingar ville införa handling samt databas som nya grundbegrepp i 2 kap. TF (SOU 1997:39. s. 500). Enligt kom- mittén var det naturligt att i en digital miljö anknyta dels till uppgifterna lagrade i sin grundform (handling), dels till de tekniska hjälpmedel som finns för att göra uppgifterna läsbara (databas). Ordet databas valdes för att beskriva den plats där uppgifterna förvaras, oavsett om det handlar om uppgifter på ett papper eller i en dator. Som framgått av vad som anförts ovan föreslår vi, till skillnad från , ingen utvidgning av myndigheternas nu gällande skyldighet enligt 2 kap. TF att på begäran sammanställa uppgifter. Denna skyldighet skall som hitintills ta sikte på enbart myndigheternas datalagrade information och alltså inte på uppgifter i konventionella handlingar. gällande praxis avseende en myndighets skyldighet att inom 2 kap. TF:s ram på begäran sammanställa uppgifter innebär en skyldighet att, så länge inte någon sekretessregel lägger hinder i vägen, tillhandahålla ett visst uttag av datalagrad information ur allmänna handlingar. Någon skyldighet att sammanställa uppgifter ur en handling som inte är allmän, t.ex. en handling som utgör arbetsmaterial eller som ingår i myndighetens bibliotek, föreligger alltså inte. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter I den mån olika enheter inom en myndighets datasystem är sammanlänkande och uppgifter inom dessa enheter på ett gemensamt sätt är tillgängliga för sökning med automatiserad behandling, kan dessa enheter tillsammans anses utgöra en databas (1999:105 s. 212). Från den tidiga användningen av datorer på myndighetsområdet handlade detta i huvudsak om möjligheter att söka och sammanställa uppgifter inom olika register. Dagens datasystem möjliggör dock även sök- och sammanställningar mellan olika register och inom ramen för dokumenthantering och annan hantering av löpande text. Också en handling i elektronisk form, som inte är ett register i TF:s mening, men som innehåller sökbara fält kan alltså ensam eller tillsammans med andra enheter i ett datasystem som den sammanlänkats med anses bilda en databas. Det är givet att en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter ur den datalagrade information avgörs av i vilken mån myndighetens allmänna handlingar bildar databaser. Enligt vår uppfattning är det dock inte nödvändigt att införa ett nytt grundbegrepp i 2 kap. TF för att uttrycka detta tekniska faktum. Det väsentliga från insynssynpunkt är i stället att göra klart att skyldigheten att på begäran sammanställa uppgifter tar sikte på de allmänna handlingar som lagrats elektroniskt. Vilka dessa handlingar är följer av de allmänna reglerna i 2 kap. TF om inkomna och upprättade handlingar. För att rätten till insyn skall kunna förverkligas är det, som tidigare framhållits, nödvändigt att det finns kompletterande regler om hur de inkomna och upprättade handlingarna skall bevaras elektroniskt. I 15 kap. SekrL finns vidare regler som syftar till att myndigheterna i sin IT-verksamhet skall upprätthålla en god offentlighetsstruktur. Frågan hur uppgifter i övrigt skall data- tekniskt organiseras hos myndigheterna kan naturligtvis också ha betydelse för möjligheten till insyn, särskilt när det gäller den insyn som möjliggörs genom en myndighets skyldighet att på begäran av en enskild göra en sammanställning av uppgifter. är detta en fråga, dvs. bortsett från vad som regleras i bestämmelser om bevarande av allmänna handlingarna och om god offentlighetsstruktur, som långtifrån alltid löses genom någon form av reglering. är det myndigheten själv som i detta avseende beslutar hur den skall organisera sina datasystem, t.ex. när det gäller vilka sök- och sammanställnings- möjligheter som systemen skall inrymma. I den mån en reglering är önskvärd också på detta område är enligt vår uppfattning dock inte grundlagen den rätta platsen för detta. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter 3.4.3Behov av fortsatta begränsningar av hänsyn till enskilds personliga integritet Mot rätten till insyn genom begärda sammanställningar av uppgifter har invänts att den enskilde saknar kontroll över de uppgifter om honom eller henne som finns hos en myndighet och som lagras i den elektroniska miljön. Den enskilde kan inte förutse hur uppgifterna kan komma att sammanställas och användas. För det första kan konstateras att någon fullständig förut- sebarhet för den enskilde inte heller finns när det gäller konventionella handlingar. Också uppgifter i sådana handlingar kan sammanställas av myndigheterna till nya handlingar. När det gäller vad som kan komma i fråga för offentlighetsinsyn handlar det dock om att myndigheter på eget initiativ och för egna behov har sammanställt uppgifter till nya handlingar. Förutsebarhet uppnås då genom att ett ändamål har fastställts för myndighetens behandling av personuppgifter. I fråga om sammanställningar av uppgifter som myndigheter gör på begäran av enskild kan det dock konstateras att sådana sammanställningar kan komma att göras för helt andra ändamål än som fastställts för myndighetens verksamhet. Dessa ändamål kan alltså inte förutses. I detta avseende innebär således myndig- heternas skyldighet att inom ramen för reglerna i 2 kap. TF göra begärda sammanställningar av uppgifter en särskild problematik från integritetssynpunkt. 3.4.3.2Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF I 2 kap. 3 § andra stycket TF finns en begränsningsregel av hand- lingsoffentlighetens tillämpningsområde när det gäller upptag- ningar som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Bestämmelsen infördes genom grundlagsärende. I proposition 1975/76:160 frågade sig departementschefen (s. 87) om det skulle vara möjligt att begränsa offentligheten för ADB- upptagningar genom att i särskilda föreskrifter förbjuda en handläggande myndighet att för eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i viss kombination från faktiskt tillgängliga datamedier. Departementschefen anförde vidare att den tekniska Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter utvecklingen hade medfört att stora mängder data i ADB-register kan vara mycket lättillgängliga och lättkombinerade. De rika möjligheterna till urval och sammanställning kunde, i förening med uppgifternas offentlighet, innebära eller uppfattas som ett hot mot enskilda registrerades personliga integritet. Avvisade man en lösning enligt OSK:s förslag – att ADB-upptagningar skulle vara allmänna handlingar endast om myndigheten hade rättslig befogenhet att överföra dem till läsbar form – kunde man enligt departementschefen räkna med återkommande anspråk på sekretessbeläggning av personuppgifter. Departementschefen ansåg att alternativet med sekretessbestämmelser inte torde tjäna offentlighetens sak. Han framhöll att till detta kom att den föreslagna regeln inte inkräktar på den viktiga funktionen hos offentlighetsprincipen att ge insyn i myndigheternas eget beslutsunderlag. I fråga om personregister kunde vidare åberopas att informationstillgången redan genom datalagen begränsas så till vida som ett ADB-fört register inte får upprättas utan särskilt tillstånd. Departementschefen ansåg att förbud alltså borde kunna meddelas registerhavaren att använda vissa söknycklar eller annats ta ut viss information, med verkan att inte heller allmänheten hos den myndigheten kunde göra anspråk på samma information. Han påpekade att det insågs lätt att förbudet utan denna verkan knappast kunde upprätthållas gentemot den användande myndigheten. Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF har inte ändrats sedan den infördes. Den innebär att en upptagning som ingår i personregister och där myndighetens befogenhet att ta fram informationen har begränsats, inte ens anses förvarad hos myndig- heten. En sådan upptagning kan alltså aldrig bli en allmän handling. Om lagstiftaren i stället hade valt en lösning som innebar att en sådan upptagning i och för skulle kunna vara en allmän handling, men där en inskränkning i allmänhetens rätt att ta del av handlingen gjordes, borde detta med hänsyn till vad som stadgas i 2 kap. 2 § TF ha reglerats i SekrL. När det är fråga om en inskränkning av rätten att ta del av en allmän handling, följer ju av 2 kap. 2 § TF att inskränkningen skall följa av SekrL eller annan lag som SekrL hänvisar till.