sou · GPB352d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den ovan beskrivna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) medförde inte bara ett utökat huvud- mannaskap för kommunerna. Tillsammans med lagen om assistans- ersättning () innebar den också en klar ambitionshöjning i handikappolitiken och en förstärkning av den enskildes lag- reglerade rätt. I LSS fastslås rätten till hjälp för en relativt tydligt definierad personkrets och har den som mottar hjälpen större inflytande över dess utformning i jämförelse med vad till exempel socialtjänstlagen medger. Däremot har lagen inneburit att individernas egna initiativ blivit allt viktigare. Den som gör anspråk på stöd förväntas nämligen själv begära detta hos kommunen. Funktionshindrade som av ett eller annat skäl inte gjorts medvetna om detta eller av andra skäl har svårigheter att göra sina behov kända, riskerar därför att bli utan hjälp. Det gäller till exempel gruppen psykiskt funktionshindrade, där man också kunnat kon- statera att betydligt färre än vad man ursprungligen hade räknat med faktiskt kommit att få del av insatserna (Regeringen, 1999). För att åtgärda ett underutnyttjande av denna typ av rättigheter krävs bland annat att kommunerna arbetar med information, Den lokala välfärdsstaten? uppsökande verksamhet m.m., men för detta finns inga tvingande regler (2000).12 Ett annat område där det skett förändringar av den enskildes rätt är individ- och familjeomsorg. Dessa kan i huvudsak föras tillbaks på den reviderade socialtjänstlagen 1998 samt policy- förskjutningar inom ramen för det manöverutrymme som ramlags- konstruktionen i den ursprungliga socialtjänstlagen erbjudit. Det senare gäller framförallt socialbidragen, där kommunernas tolkningar av begreppet skälig levnadsnivå inte bara varierat kommunerna sinsemellan, utan också i många fall avvikit från de nivåer som staten via Regeringsrättens domar fast- slagit. Fram till revideringen av lagen 1998 skulle vad som var en skälig levnadsnivå bedömas med hänsyn till den allmänna standard- utvecklingen och fixeras i ett samspel mellan rättspraxis och preciseringar i allmänna råd. Vid ingången av 1990- talet gjordes de senare med utgångspunkt från kostnadsberäkningar för hushållsutgifter och skrevs regelmässigt upp baserat på utvecklingen av basbeloppet. preciserade norm hade mycket stor betydelse för förvaltnings- domstolarnas ställningstaganden och 1993 slog Regeringsrätten i två domar fast att norm borde ligga till grund för kommunernas beslut. tillämpade dock många kommuner en väsentligt lägre norm, bland annat den så kallade Tingsrydsnormen där vissa typer av kostnader var bortplockade (1996). Rättspraxis anpassades sedan till denna lägre nivå 1994 då Regeringsrätten i en dom beslöt att kommunerna hade rätt att använda sig Tingsrydsnormen, och ett stort antal kommuner gick också därefter över till denna (1995).13 Perioden kännetecknades sedan av att många kommuner antog normnivåer som låg på en ännu lägre nivå, en mängd överklaganden där förvaltningsdomstolarna underkände kommunernas beslut och ett antal fall där det till och med togs till 12Rättighetsbestämmelserna i har också kritiserats för att personkretskonstruktionen innebär att funktionshindrade som inte inbegrips i någon av de kategorier som fastslås, är hänvisade till hjälp enligt Socialtjänstlagen (med betydligt sämre villkor) eller att de lämnas utan någon hjälp överhuvudtaget (2000). 13När institutioner på lägre nivå utvidgar gränser som är fastslagna eller förordade utifrån central styrning talar man emellanåt om spontan decentralisering. Kännetecknande för sådana processer är att de resulterar i en diskrepans mellan manifesta regler och faktisk verksamhet. Decentraliseringsreformer och förskjutningar av den statliga regleringen har ofta, om än inte alltid uttalat, som egentligt syfte att återställa överensstämmelsen mellan regler och faktiskt beteende (1997). Den lokala välfärdsstaten? utmätning av kommunen för att den enskilde skulle få vad han var berättigad till (Eardsly m.fl. 1996; ).14 Med den reviderade lagen 1998 minskade kommunernas möjlig- heter att pressa nivåerna nedåt, åtminstone för delar av social- bidraget. Den så kallade riksnorm som då infördes var ett schablon- bidrag för ett visst antal utgiftsposter. Denna är bestämd av rege- ringen och gäller lika för landets alla kommuner. Vid sidan av denna görs en individuell prövning av ett antal andra typer av utgifter. Det minskade kommunala handlingsutrymmet härvidlag kompenserades genom att kommunerna fick frihet att välja huru- vida man skulle bevilja bidrag för ett antal poster vilka tidigare i regel utgjort accepterade utgifter inom ramen för en skälig levnadsnivå. Viktigast var ersättningen för icke-akut tandvård, som efter den reviderade lagstiftningens genomförande utvecklats till en mycket kontroversiell fråga ute i kommunerna. Förändringarna på socialbidragsområdet har dock inte bara gällt ersättningsnivån eller synen på vad som är en skälig levnadsnivå. Betydelsefulla förskjutningar har också förekommit ifråga om vilka villkor som bidraget skall vara förenat med. var det särskilt de krav som handlade om den enskildes grad av aktivitet när det gällde att stå till arbetsmarknadens förfogande eller medverka i program av olika slag som kom att stå i fokus. Också här förelåg i början av decenniet en situation där kommunernas policy utvecklades på ett sätt som avvek mot råd och rättspraxis på området, i den mening att kommunerna hade mer långtgående krav. Också här skedde dessutom en utveckling där Regeringsrätten anpassade sig till utvecklingen ute i landet och slog fast att den enskilde hade en skyldighet att inte bara medverka i reguljära arbetsmarknads- politiska åtgärder, utan också i arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Beslutet fick konsekvenser framförallt för social- bidragstagande ungdomar, där deltagande i olika projekt blev ett uttalat krav för att bidrag skulle utgå (; 2001). Revideringarna i socialtjänstlagen 1998 stadsfäste dessa skyldig- heter ytterligare för ungdomarna. I revideringen av lagen gjordes också förändringar inom missbrukarvården och inom barn- och ungdomsvården. 14 gjordes ändringar i Socialtjänstlagen och i LSS i syfte att motverka domstolstrots från kommunerna. Bland annat gavs länsstyrelserna möjlighet att förelägga vite i de fall kommunerna inte fullgör vad som ålagts dem i lagakraftträdande domar (prop. 1999/2000:79). Den lokala välfärdsstaten? handlade det om inskränkningar i fråga om rätten till bistånd. I den nya biståndsparagraf, som ersatte den enhetliga rättighetsregel som tidigare gällde, bibehölls rätten till ekonomiskt stöd enligt ovan (6 b §) samt rätten för äldre och funktionshindrade att erhålla hjälp i form av hjälp i hemmet och särskilt boende (6 f §). Med detta kvarstod också en möjlighet för den enskilde att överklaga besluten genom förvaltningsbesvär. I övrigt angavs att socialnämnden fick ge bistånd i annan form, eller av annan art än det som reglerades i de nämnda paragraferna, om det fanns skäl till det (§). Hit fördes all missbrukarvård och i stort sett all barnavård, det vill säga hela sektorer inom kommunernas individ- och familjeomsorg. Med detta rycktes det rättsliga skydd som tidigare funnits genom möjligheterna att överklaga undan, vilket innebar att den enskildes ställning försvagades medan kommunernas handlingsutrymme ökade.15 I den nya lagtexten gjordes å andra sidan ett antal tillägg som syftade till att förstärka barnens ställning mer generellt (2000a). Bland annat inskrevs i lagens första paragraf att barnens bästa särskilt skulle beaktas i åtgärder som på något sätt berörde barn. Vidare fastslogs att barnens egen inställning så långt som möjligt, med hänsyn till dess ålder och mognad, skulle beaktas (9 §). Anmälningsskyldigheten till utökades också för vissa yrkesgrupper som tidsgränser för hur länge utredningar i barnavårdsärenden fick pågå angavs. Ett annat, mer generellt, tillägg i den reviderade lagen var att kommunerna ålades en större skyldighet att följa upp sin verksamhet, bland annat genom så kallad kvalitetssäkring. 1.10Decentraliserad välfärd – empiriska studier Mot bakgrund av att kommunalisering och decentralisering är begrepp som under större delen av placerats relativt högt på den politiska dagordningen, är det påfallande hur litet som gjorts i form av systematiska empiriska studier på området. Det finns ingen forskning som på ett generaliserbart sätt beskriver de allmänna decentraliseringstendensernas konkreta uttryck eller i vilken utsträckning de förhoppningar eller farhågor som uttryckts i 15 Detta har inte enbart beskrivits som en rörelse i riktning mot utökat kommunalt (och minskat statligt) ansvar, utan också som en förskjutning mot ökat professionellt och politiskt inflytande på bekostnad av det juridiska (2000). Den lokala välfärdsstaten? samband med utvecklingen (se avsnitt 3 och 4) kommit att besannas.16 Vad som däremot finns är ett antal iakttagelser av utvecklingen i kommunerna som med varierande grad av säkerhet kan kopplas till ökat kommunalt handlingsutrymme eller växande kommunalt ansvarstagande. Svårigheterna att härleda olika för- ändringar till just decentralisering sammanhänger framförallt med att utvecklingen i andra avseenden – till exempel den kommunala och nationella ekonomin, efterfrågeökningar i vissa sektorer och ideologiska impulser vid decenniets inledning – också på ett av- görande sätt förändrat villkoren för den kommunala verksamheten. I den mån man tycker sig se förändringar i kvalitet och tillgäng- lighet av olika tjänster, är det därför svårt att avgöra vad som är en följd av sparbeting eller ideologiska förskjutningar och vad som kan kopplas till förändrade former för statlig styrning. Det finns dock ett antal områden där den beskrivna utvecklingen otvivelaktigt haft betydelse, om än inte alltid klart i vilken om- fattning eller exakt på vilket sätt. Ett sådant är den kommunala nämnd- och verksamhetsorganisationen, där snabba organisatoriska förändringar följde förändrade kommunallag. Visser- ligen präglades kommunernas verksamhet redan tidigare av täta organisationsbyten, men med den nya lagen ökade takten och för- ändringarna kom allt mer att inbegripa den grundläggande nämnd- strukturen. hade två tredjedelar av kommunerna övergivit den traditionella sektorsindelningen för sina nämnder. Det totala antalet nämnder i landet minskade också som en följd av att kommuner av effektivitetsskäl valde att slå samman tidigare specialnämnder i mer övergripande beslutsorgan (SOU 1996:169). Politisk decentralisering inom kommunerna genom inrättande av kommundelsnämnder förekom också, men utgjorde ingen dominerande organisatorisk trend när det gamla nämndsystemet bröts upp. Statskontoret genomförde på den Kommunala förnyelse- kommitténs uppdrag en studie av olika organisatoriska för- ändringar i kommunerna 1988–1995 inom områdena barnomsorg, äldre- och handikappomsorg, grundskola och gymnasieskola (SOU 1996:169, bilaga V). I materialet framkommer att ett mycket tydligt utvecklingsdrag var ett skifte från central- styrning till mål- och resultatstyrning. ansåg mellan av kommunerna att de hade mål- och resultatstyrning 16 Bristen på systematiska empiriska iakttagelser ifråga om decentraliseringens konsekvenser gäller också internationellt (de Vrijes 2000). Den lokala välfärdsstaten? inom de fyra verksamhetsområdena. hade andelarna ökat till mellan . Ökningen var som störst 1992 och 1993, för att sedan avta . Införandet av så kallat beställar- utförarsystem ökade också , om än på en lägre nivå. förekom sådana lösningar i mindre än en procent av kommunerna. skedde dock, i spåren på den nya kommunallagen, en mycket klar uppgång och andelen med en beställar- utförarmodell ökade till mellan åtta och tolv procent.17 minskade däremot andelen något. I samma studie framkom också tydliga ökningar av extern konkurrens genom anbudsförfarande (främst inom äldre- och handikappomsorgen) och kundvalssystem i de olika verksam- heterna (i första hand inom grundskola och barnomsorg). Utnyttjandet av privata entreprenörer har också blivit mer vanligt. Inom äldre- och handikappomsorg ökade andelen kommuner som anlitade privata entreprenörer för delar av verksamheten från omkring två femtedelar 1993 till närmare hälften 1999 (Social- styrelsen 2000). Många förhoppningar har funnits avseende införandet av mål- och resultatstyrning istället för den tidigare dominerande regel- och ekonomistyrningen och vad detta skall innebära för det kommunala självstyret. En grundförutsättning för att de nya styr- formerna skall fungera anses allmänt vara att målen är tydliga och resultaten mätbara. En annan är att mätningar av utfall och kvalitet i verksamheterna faktiskt görs. Vill man sammanfatta de iakttagelser som gjorts av mål- och resultatstyrning , så framträder en kritisk bild där styrningen utpekas som ineffektiv på grund av brister på, i stort sett, samtliga ovanstående punkter. bör påpekas att det är relativt tunnsått med säkra empiriska beskrivningar. Ett visst underlag togs dock fram inom ramen för den , som lade ut uppdrag på å ena sidan Statskontoret och å andra sidan Novemus vid (dåvarande) , för att genomföra studier av 17 Nivån varierar här inte bara mellan de olika verksamhetsområdena, utan också beroende på om uppdelningen är förlagd på politiker och/eller tjänstemannanivå. När politiker är berörda ligger beställarfunktionen på deras ansvar i en så kallad beställarnämnd. Politikerna lägger då ut beställningar på den konkurrensutsatta marknaden eller enbart inom den egna förvaltningen. Om den politiska nämndstrukturen inte är integrerad i systemet fyller särskilda tjänstemän denna funktion. Generellt sett är detta senare system något vanligare. Att skilja mellan myndighetsutövande och utförande funktioner på tjänstemannanivå har blivit vanligare under hela decenniet. Inom äldreomsorgen ökade andelen kommuner med en sådan tudelning från mindre än en procent 1991 till 1999 (2000). Den lokala välfärdsstaten? hur de nya styrformerna fungerat (SOU 1996:169; Stats- kontoret 1996; ). Underlag för dessa granskningar var i första hand olika dokument och i någon mån också intervjuer. Om de nationella målen konstateras att de ofta är så övergripande och abstrakta att de av detta skäl är svåra att följa upp (här utpekas som exempel skollagen och socialtjänstlagen). I regel anger de endast i vilken riktning olika verksamheter skall utvecklas och är inte formulerade i mätbara eller tidsrelaterade termer. Detta medför inte bara att staten förlorar en del av den kontroll den eftersträvar, utan också en kombination av osäkerhet och handlingsfrihet på nivå: Målstyrningen vållar å ena sidan kommunerna besvär genom att den formellt är bindande men har en låg precision. Osäkerhet uppstår därför om vilka förväntningar staten har på den kommunala verksamheten. Å andra sidan ger den bristande precisionen i styrningen kommunerna en frihet att själva tolka innebörden i statens vilja. Det riktiga eller felaktiga i tolkningarna kan vara svårt att i efterhand fastställa. (1996:93). Om de uppföljningar och utvärderingar som skall utgöra underlag för bedömningar av i vilken utsträckning skilda mål realiserats, konstateras att de har en låg precisionsgrad och tillika inte heller är bindande i förhållande till kommande beslut. I allt väsentligt saknas också på de allra flesta områden uppgifter som på ett rimligt sätt beskriver kvalitet i verksamheten och vilka effekter den har på dem som berörs av den (Statskontoret 1996). Att så är fallet har också konstaterats av Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2000:3). Social- styrelsen och har haft svårigheter att bedöma hur kvali- teten utvecklats inom områden som hälso- och sjukvård, barnomsorg och skola. Svårigheterna att följa utveck- lingen när det gäller de kommunala tjänsternas kvalitet har också ökat på grund av kommunernas ökade organisatoriska mångfald (SOU 1996:169; SOU 2000:3; SOU 2000:38). En annan slutsats från den är att decentraliseringen från stat till kommun inneburit ökade oklar- heter i ansvarsfördelningen på olika områden (SOU 1996:169). Medborgarna vet inte alltid av vem de skall utkräva ansvar eller vart de skall vända sig när de är missnöjda med förhållanden inom till exempel skolan eller äldreomsorgen. Staten har hänvisat till kommunernas ansvar och kommunerna till de resursbrister man ställts inför och som, åtminstone till viss del, varit en effekt av den statliga politiken gentemot kommunerna. Den lokala välfärdsstaten? tilltro till kommunen som politiskt system har också minskat . Medan tillfredsställelsen med den vård och service som levereras varit påfallande stabil – människor är i regel förhållandevis nöjda (särskilt sett mot bakgrund av de nedskärningar som genomförts) – har attityderna till politikerna och det politiska systemet blivit allt mer negativa (1998). Studier som mer i detalj söker belysa följderna av ett ökat kommunalt ansvarstagande eller handlingsutrymme är det, som påpekats ovan, relativt tunnsått med. Visserligen har några av decenniets mest genomgripande reformer på det kommunala välfärdsområdet, Ädelreformen och handikappreformen, ägnats relativt stor uppmärksamhet. Det som behandlats har dock endast undantagsvis haft fokus mot just decentraliseringsaspekterna, utan mer berört implementations- och utfallsproblem i ett vidare sammanhang (även om man i vissa sammanhang, behandlat vissa principiella förskjutningar avseende den enskildes rätt och möjligheter till hjälp). På skolområdet konstaterar i en mer övergripande genomgång att den livaktiga pedagogiska utveckling som var tänkt att följa på decentrali- seringen och avregleringen av skolan, i allt väsentligt inte kommit att realiseras (1998). I en studie av decentrali- sering genom de så kallade arbetsförmedlingsnämnderna (se ovan) finner och (2000) skillnader mellan de lokala ledamöternas mål och de nationella målen för arbetsmarknads- politiken (bland annat genom en mer uttalad strävan hos de förra att överföra personer med socialbidrag till deltagande i arbetsmarknadsåtgärder). Å andra sidan finner de att decentrali- seringsinitiativen tycks stimulera till lokala initiativ i form av en ökad andel personer i åtgärder under kommunalt ansvar. 1.11Decentraliserad välfärd – kommunala variationer En av de viktigaste frågorna i anslutning till minskad statlig styrning och ökat kommunalt manöverutrymme är utan tvekan i vilken utsträckning detta leder till ökade kommunala variationer i utbud, tillgänglighet och kvalitet i vård och service. Vilken grad av variation som är acceptabel eller önskvärd på ett visst område är ytterst en politisk fråga, men att förutsättningarna för att få stöd och hjälp är olika beroende på var i landet man bor är en Den lokala välfärdsstaten? av de vanligaste invändningarna mot ett omfattande kommunalt självstyre. Kommunala variationer behöver dock i sig inte vara någonting annat än en avspegling av varierande socioekonomiska förut- sättningar eller olikartade behov. När kommuner skiljer sig sins- emellan med avseende på sådant som befolkningssammansättning, storlek och ekonomiska resurser kan vi förvänta oss variationer på olika områden. För kommuner som strukturellt liknar varandra kan vi däremot vänta oss en större grad av enhetlighet och anta att de skillnader som trots allt uppträder sannolikt är en effekt av olikheter i ambitionsnivå, förd politik eller kompetens. Vilka strukturella faktorer som samvarierar med kommunalt service- utnyttjande har studerats i en mängd olika sammanhang, bland annat i samband med att systemen för kommunala utjämnings- bidrag setts över, men också inom ramen för mer självständiga studier på avgränsade områden (1998; 2000b; Trydegård 2000; 1996; 1997). Hur mycket av variationerna som kan föras tillbaka på strukturella förutsättningar varierar avsevärt mellan olika sektorer, men har kunnat fångas upp i multivariata modeller. I detta sammanhang är dock frågan om i vilken utsträckning variationen kommunerna emellan förändrats den mest intressanta. Här finns ett antal studier som återspeglar valda delar av utvecklingen under . För 1970- och 1980-talen förefaller den huvudsakliga trenden vara en ökad homo- genisering, det vill säga minskade skillnader. analyser (1982; 1983) visar på minskad variation på områden som barnomsorg, äldreomsorg, kulturverksamhet och samlade kostnader i relation till antalet invånare. Parallellt med detta minskade också de strukturella olikheterna kommunerna emellan på ett stort antal områden. Stjernquist och (1988) gör liknande iakttagelser för, i huvudsak, . Av mer aktuella beskrivningar kan nämnas de redovisningar som görs i Regeringens skrivelse avseende utvecklingen inom den kommunala sektorn (1999), där vissa förlopp för insatser inom handikappomsorg och missbrukarvård återges grafiskt och utan att några direkt klara mönster kan iakttas.18 En mer genomgripande analys – avseende äldrevård – görs av Trydegård (2000). Hon studerar hur andelen med hemhjälp i särskilt eller ordinärt boende 18 Dessa redovisningar avser perioden –1998 respektive 1993–1997. Den lokala välfärdsstaten? varierat mellan svenska kommuner för gruppen . beskriver utvecklingen i huvudsak en minskad variation, om än inom ramen för ett något ojämnt förlopp. Perioden –1997 ökar variationen mellan kommunerna högst påtagligt, speciellt , det vill säga i det skede där detaljregleringen av den kommunala nämndstrukturen avskaffades och de specialdestinerade stats- bidragen ersattes av generella bidrag. 1.12Kommunala variationer i välfärdstjänster I det följande skall vi närmare granska hur variationen kommunerna emellan utvecklats på områden och under tidsintervall som inte kartlagts i tidigare forskning. Följande områden kommer att studeras: barnomsorg, grundskola, äldrevård samt individ- och familjeomsorg. Ambitionen har varit att täcka in hela årtiondet utifrån aspekter som på något sätt kunnat betraktas som centrala för tjänsternas tillgänglighet eller kvalitet, eller som på något annat sätt återspeglat väsentliga delar av deras innehåll. Tillgången på jämförbara och kvalitetsmässigt acceptabla data har emellertid begränsat valmöjligheterna högst avsevärt. Så har till exempel ett område som gymnasieskolan helt valts bort då de uppgifter som finns att tillgå där innehåller så många brister att jämförelser i allt väsentligt blir meningslösa. Också i många av de data som faktiskt utnyttjas finns det en kvarstående osäkerhet avseende jämförbarheten mellan olika år. De för- ändringar som skett i datainsamlingsrutiner och redovisnings- former kommer därför genomgående att beskrivas i anslutning till varje område som behandlas, och den osäkerhet som detta skapar kommer också att vägas in i tolkningen av resultaten. Variationerna kommunerna emellan kommer att beskrivas med utgångspunkt från så kallade variationskoefficienter (CV).19 Dessa beräknas genom att standardavvikelsen divideras med medelvärdet för ett viss mått. Om man sedan multiplicerar detta tal med 100 får man ett tal som i procent av medelvärdet uttrycker inom vilket intervall ungefär två tredjedelar av kommunerna ligger 19 Förkortningen VK har tidigare utnyttjats istället för CV i studier av kommunala variationer i (se Stjernquist & 1998). Den senare är dock den generellt sett mest vedertagna. Den lokala välfärdsstaten? (Stjernquist & 1988). Viktigt att komma ihåg i sammanhanget är att variationskoefficienterna uttrycker relativa skillnader. Det innebär bland annat att om de absoluta skillnaderna kommunerna emellan är stabila medan medelvärdet sjunker, så kommer högre värden på variationskoefficienterna att kunna avläsas. Måttet påverkas således av såväl förändrad spridning som förändrade medelvärden. Mot bakgrund av att varit ett turbulent decennium på många områden, med förändrade nivåer i en mängd olika välfärdsmått, kan vi också förvänta oss en viss instabilitet i de variationskoefficienter som redovisas.