sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Egna erfarenheter av operativ tillsyn är en förutsättning för att en myndighet skall kunna ge tillsynsvägledning av hög kvalitet. Operativ tillsyn på central nivå genererar också en ökning av kommunala tillsynsaktiviteter som i sin tur leder till en större efterfrågan på tillsynsvägledning. Satsningen på den regionala tillväxten i , exempelvis genom de regionala tillväxtavtalen, kommer säkerligen påverka Kemikalie- inspektionens vägledande roll, liksom sektorsansvaret för en håll- bar utveckling. Kunskap om ämnens inneboende egenskaper är en grundförutsätt- ning för kemikaliesäkerhetsarbetet liksom arbetet med testmeto- der. En viktig uppgift är därför att aktivt verka för att få till stånd ett EU-system som kräver att alla ämnen som finns på marknaden har vissa basdata. Det här kommer inte bara att medföra insatser inom EU utan KemI kommer också att behöva öka insatserna inom OECDs program för existerande kemikalier där bl.a. den internationella industrins åtagande att ta fram data på framförallt högvolymämnen behandlas. På flera områden är utvecklingen av testmetoder kritisk för det fortsatta arbetet. Därför bör arbetet inom stödjas ytterligare. Riskbedömningen av ett ämne är normalt grundstenen för att bedöma behovet av åtgärder. I bl.a. EU har trenden varit att ökade krav har ställts på djup och omfattning. En viktig uppgift är därför att arbeta för förenklade riskbedömningar där så är motiverat och som ger tillräckligt underlag för att ta ställning till behovet av åtgärder. En viktig del i arbetet i EU bör också vara att öka industrins insatser och ansvarstagande och att detta görs utan att därmed binda upp myndigheters resurser i form av granskning m.m. Det program för omregistrering av växtskyddsmedel som pågår inom EU kommer att kräva omfattande insatser. KemI kommer dock att erhålla full kostnadstäckning från de europeiska tillver- karna för det antal aktiva substanser som får i uppgift att utvärdera. Även arbetet med riskbedömning av ämnen inom biociddirektivet kommer att finansieras av industrin. En ny uppgift blir att tillsammans med andra myndigheter ta fram riktvärden för hälsa och miljö. Med riktvärden menas den halt av ett kemiskt ämne under vilket ämnet sannolikt inte ger upphov till skada. bör forskningsstyrning ges ökad tyngd i KemIs arbete. På flera områden krävs stora forsknings- insatser för att möjliggöra den utveckling som är nödvändig för att nå miljökvalitetsmålet. Exempel på sådana områden är alternativa testmetoder, lågdosexponeringens betydelse, beteendeförändringar hos konsumenter m.m. KemI bör ta en större roll i att driva riskbegränsningsfrågor på den internationella arenan. Arbetet med klassificering och märkning är centralt i kemikalie- säkerhetsarbetet. Det innebär att dessa uppgifter även framledes bör ges stor tyngd i EUarbetet. En viktig fråga för KemI är sättet att hantera den ökade mängd data som genereras inom olika EU- program o.dyl. Det harmoniseringsarbete som bedrivs på global nivå är viktigt att även fortsättningsvis verka för. bör arbetet inriktas på att inom gemenskapen fortsätta att utveckla arbetet och att skapa förståelse i länder utanför EU. Det här bör ske framför allt genom att i EU verka i de återkommande diskus- sioner som förs mellan och samt genom arbetet i . Insatser för att driva på riskbegränsningsarbetet så att ämnen med särskilt farliga egenskaper fasas ut måste ges ökad tyngd. Arbetet med att förekomstbegränsa sådana ämnen bör i första hand ske inom EU eller i internationella organ. Sannolikt kommer det dock att vara svårt att där nå resultat fullt ut. Därför bör andra insatser göras som bl.a. tar sikte på att opinionsmässigt påverka användarna i att välja bort sådana ämnen. Ökade resurser bör bl.a. därför läggas på att bistå i arbetet med positiv miljömärkning. KemI bör också genom opinionsbildning agera för att påverka användarna i andra länder för att därigenom få till stånd en förändring som indirekt kan underlätta förhandlingarna internationellt. Det här är ett arbete på lång sikt som är angeläget att påbörja . Genom att besluten att godkänna bekämpningsmedelsubstanser inklusive mikroorganismer efter en övergångsperiod helt kommer att ske på gemenskapsnivå är det mycket viktigt att även för den här gruppen av ämnen lägga stor tyngd i EU-arbetet. kraftfulla insatser görs finns stor risk för ett flertal beslut som innebär att ämnen som varit föremål för förbud i får användas på nytt. Även om stora insatser görs så torde ämnen komma att godkännas inom gemenskapen som inte längre tillåts i . KemI bör i sådana situationer hitta former för information till användarna så att ett tidigare förbjudet ämne inte introduceras igen. KemI bör också inrikta arbetet på att följa förekomst av bekämpningsmedel i grundvattnet. Den ökande marknaden för biologiska bekämpningsmedel liksom för övrig användning av biotekniska organismer inklusive GMO (Genetiskt Modifierade Organismer), kommer att kräva god beredskap och kompetens på området. KemI bör också inrikta verksamheten mot det arbete som innebär att påverka det systematiska riskhanteringsarbetet hos aktörerna. Dialogen med näringslivet behöver därför öka och insatserna inrik- tas mot att ta fram stimulans- och stödinsatser. Det finns ett påtag- ligt behov av lättillgänglig och bearbetad miljöinformation. De små och medelstora företagens kompetens och situation måste beaktas i arbetet. KemI behöver därför utveckla samarbetet med för att kunna ge speciellt stöd till denna grupp, eftersom företagens storlek ofta har betydelse för hur kemikaliefrågorna drivs. Det är också viktigt att ytterligare driva på det löpande substitutions- arbetet hos företagen. KemI bör därför fortsätta att, utgående från produkt- eller varugrupper, föra en dialog om substitution och produktutveckling. Kemikaliefrågorna i standardiseringsarbetet t.ex. när det gäller miljöledning men också annat miljöarbete behöver ytterligare lyftas fram. Dock bör KemI även fortsättningsvis avstå från att delta i produktstandardiseringsarbete. KemIs arbete bör i ökad utsträckning ta sikte på varor som inne- håller eller har behandlats med kemiska ämnen. Användande före- tag blir därigenom i ökad utsträckning en viktig aktör för inspek- tionen. Bl.a. IPP (Integrerad Produkt ) arbetet bör kunna ge en bra grund för agerande i EU när det gäller varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen. Detta förutsätter dock att kemikaliefrågorna ges större utrymme i det arbetet. KemI bör ha en viktig roll i IPP arbetet och bör därför öka insatserna på detta område. Mål och verksamhetsgrenar bör utgå från delmålen i miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö. Flera av verksamheterna bör påbör- jas omgående utan att invänta den fortsatta beredningen av KemIs förslag till delmål. De bör därför ändras redan inför . KemI avser att återkomma till regeringen med konkreta förslag till verksam- hetsmål. Med anledning av den verksamhetsinriktning som föreslås bör verksamhetsmål och verksamhetsgrenar ses över. En viktig utgångspunkt när det gäller målstrukturen är att målen ska fungera som bra styrinstrument vilket bl.a. innebär att de ska vara uppföljningsbara. Vi menar att KemIs liksom andra myndig- heters arbete kommer framöver att styras av miljökvalitetsmålen. Delmålen är viktiga steg mot att nå generationsmålet och i ett bredare perspektiv hållbar utveckling. Därför bör KemIs verksam- hetsmål utgå från delmålen. Flera av de verksamheter som föreslås med anledning av arbetet för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör påbörjas omgående utan att invänta den fortsatta beredningen av KemIs förslag till delmål m.m. Därför bör verksamhetsmålen ändras redan inför verksam- . KemI avser att och i särskild ordning återkomma till regeringen med konkreta förslag till verk- samhetsmål. Vår bedömning är att det är angeläget att så långt möjligt avvakta den fortsatta beredningen av miljömålen innan förslag presenteras för att därmed göra det möjligt att minska behovet av modifieringar när verksamhets- mål för fastställs. Verksamhetsgrenarna bör på samma sätt som målen också de utgå från delmålen. Utgående från det förslag till delmål som KemI har presenterat för regeringen bör följande verksamhetsgrenar gälla för : Strategier, uppföljning och utvärdering. Kemiska ämnens egenskaper (delmål 1) Hälso- och miljöinformation (delmål 2) Systematiskt riskminskningsarbete (delmål 3) Särskilt farliga egenskaper (delmål 4) Riktvärden för miljökvalitet (delmål 5) Under Strategier, uppföljning och utvärdering bör bl.a. redovisas övergripande strategiskt arbete, arbetet med att utveckla uppfölj- ningssystem, arbetet med produktregistret, kemikaliestatistik och flödesarbete. Under Kemiska ämnens egenskaper bör bl.a. redovisas arbetet med att på olika arenor driva frågan om ett system för datagenerering av kemiska ämnens egenskaper, notifiering av nya ämnen och viss forskningsstyrning. Under Hälso- och miljöinformation bör bl.a. redovisas arbetet med klassificering- och märkning och varuinformationsblad samt arbe- tet med att få tillstånd ett system i EU för hälso- och miljöinfor- mation för varor. Under Systematiskt riskminskningsarbete bör bl.a. redovisas inspek- tions- och vägledningsarbetet, arbetet med att ta fram verktyg, insatser för att driva på ett ökat substitutionsarbete, delar av för- handsprövningen av bekämpningsmedel och EU:s program för existerande ämnen. Under Särskilt farliga egenskaper bör bl.a. redovisas arbetet med Esbjergdeklarationen och EU:s begränsningsdirektiv. Under Rikt- värden för miljökvalitet bör redovisas arbetet med att ta fram metodik samt produktion av riktvärden. Även när det gäller verksamhetsgrenar bör den kommande bered- ningen av KemIs förslag till delmål kunna komma att påverka den slutgiltiga utformningen av verksamhetsgrenarna, varför KemI återkommer med eventuella modifieringar. För att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generations tid krävs kraftfulla insatser. För perioden –2003 krävs ett resurstillskott till KemI motsvarande 55 per- soner () samt för övriga kostnader. 2003 krävs ett kraftigt resurstillskott som successivt planar ut. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras . En större andel än av de framtida kostnaderna bör finansieras direkt över statsbudgeten. 2.4.1Nuvarande resurser och kompetens KemI har ca 140 anställda och ett budgeterat ekonomiskt utrymme på 89 milj. kr. (avser ). Utbildningsnivån är mycket hög, av medarbetarna har akademisk examen. därav har disputerat. Generellt sett är det huvudsakligen fråga om naturvetenskaplig utbildning, i betydande grad med toxikologisk, ekotoxikologisk och kemiinriktning. Majoriteten av medarbetarna har en tämligen omfattande erfarenhet av myndig- hetsarbete i KemI. Många har lång erfarenhet av arbete såväl i EU- sammanhang som av internationellt samarbete i övrigt. En omfat- tande kompetensutveckling har också fortlöpande skett. Allt sammantaget ger grund för uppfattningen att KemI besitter en tämligen adekvat kompetens för dagens uppgifter. kan dock ändå konstateras att vissa kompetensbrister föreligger såväl till innehåll som kvantitet. Detta beror av flera olika saker. Utvecklingen inom vår verksamhet ger bl.a. ett ökande behov av medarbetare med erfarenhet av och förmåga till bred utredningsverksamhet, inte minst i ett brett samhällsperspektiv. Informations-påverkarkompetens är ett annat utvecklingsområde. KemI genomförde 1996 en tämligen omfattande omorganisation. Genom att också utveckla vårt arbetssätt och vår organisation, skulle KemI bli än bättre på att möta kommande förändringar och nya uppgifter. Flexibilitet, effektivitet, långtgående delegation av ansvar och befogenheter, kostnadsmedvetenhet och säkerställd kort och långsiktig kompetens- och metodutveckling var grund- bultar i detta utvecklingsarbete. har utvecklingsarbetet utvärderats. Slutsatserna härav blev bl.a. att stora och viktiga steg tagits när det gäller att utveckla KemIs arbete och arbetsformer, både vad gäller verksamhet, insik- ter och tankesätt. Här bör särskilt nämnas arbetet med att delegera ansvar och befogenheter långt ut i organisationen, kostnadsmed- vetenheten och kompetensutvecklingen. I vissa delar befanns dock ytterligare utveckling böra ske. Detta gäller framför allt tydlighet i ledning och styrning, hantering av bemanning och interna kost- nader. I det fortsatta utvecklingsarbetet har KemI sökt ta till vara de uppnådda vinsterna av hittillsvarande utvecklingsarbetet och också dra lärdomar inom de områden där erfarenheterna gjort utvecklingsbehoven tydliga. Den organisation nu har fr.o.m. har enligt KemIs mening goda förutsättningar för att vara en effektiv bas för KemIs fortsatta verksamhet. Här, liksom på alla andra områden, krävs naturligtvis ett fortgående lärande och en konti- nuerlig utveckling. Utgångspunkten för huvudförslaget är att vi aktivt ska verka för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet inom en generations tid. bör betonas att flera andra myndigheters och orga- nisationers insatser behövs för att driva på utvecklingen. Vårt för- slag är begränsat till KemIs behov av resurser. Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet i är i stor utsträck- ning avhängig viljan i andra länder, i och utanför , att vidta långtgående åtgärder. Det innebär att behovet av resurser kan komma att öka ytterligare om inte får tillräcklig draghjälp av andra länder i arbetet på EU-nivå och på den internationella arenan. kommande slutsatser när det gäller preciseringen av regeringens riktlinjer för den nya kemikalie- politiken kommer också att vara dimensionerande för arbetet med att fasa ut ämnen med särskilt farliga egenskaper. Mot bakgrund av detta är det viktigt att se det resursbehov som här redovisas som ett minimum för att arbetet ska kunna drivas på med tillräcklig kraft. Kraftfulla insatser behövs redan inledningsvis bl.a. för att skapa förutsättningar för kommande åtgärder för näringslivet. Exempel på sådana insatser är arbete med ett EUsystem för datagenerering respektive hälso- och miljöinformation för varor. Vår bedömning är att det även efter 2003 krävs ett kraftigt resurstillskott som suc- cessivt planar ut. Med hänvisning till svårigheten att för en längre period överblicka vad som kommer att hända i EU m.m. bör en avstämning av det fortsatta resursbehovet göras . Vår bedömning är att det –2003 behövs ett resurstillskott på 55 personer, vilket motsvarar en kostnad på ca samt ytterligare för övriga kostnader: infor- mationsinsatser, olika typer av konsultinsatser samt kostnader för resor m.m. Tillskottet bör periodiseras och finansieras i enlighet med vad som framgår av sammanställningen Resurser/tillskott/ finansiering. Resurstillskottet som helhet bedöms till stor del behövas för att förstärka befintlig verksamhet med den ambitionsnivå höjning som framgår av förslag till verksamhetsinriktning. Till viss del krävs tillskott för helt nya arbetsuppgifter. Till vilka uppgifter resurstill- skottet behövs framgår av sammanställningen (se sid. 35). Nollalternativet innebär att KemI bedriver kemikaliesäkerhets- arbetet på nuvarande ambitionsnivå. Ett nollalternativ innebär att det är uteslutet att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås inom en generations tid. Nollalternativet innebär enligt vår bedömning bl.a. att kunskap om kemiska ämnens egenskaper och effekter inte kommer att finnas framme för att göra det möjligt att vidta övriga åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet inom en generations tid. Varor bedöms inte komma att vara försedda med hälso- och miljöinformation i den omfattning som är nödvändig för att nå målet. Ämnen med särskilt farliga egenskaper har heller inte begränsats i den omfattning som behövs för att förebygga att nya skador uppstår som är svåra att bromsa och kostsamma att åtgärda. Skillnaden i kemikaliesäker- hetsarbetet har ökat mellan stora och små företag. De svenska importörerna har även fortsättningsvis svårigheter att få infor- mation från sina utländska varuproducenter och leverantörer. En förutsättning för att målet ska kunna nås är att betydligt större insatser sätts av för arbete i EU och internationellt än vad som är fallet . En förutsättning för att kunna driva och få acceptans för nya frågor i EU är enligt vår bedömning att svenska insatser också görs inom programmen som helhet. Med ett nollalternativ är därför vår bedömning att utrymmet för svenska initiativ kommer att vara begränsat. Den verksamhetsinriktning som föreslås innebär att vissa nya arbetsuppgifter tillkommer. Dessutom finns behov av viss omori- entering av nuvarande verksamhet. En omfördelning av KemIs resurser motsvarande storleksordningen bör därför ske. Med tanke på omfattningen av inspektionens externt styrda verk- samhet gör vi bedömningen att det inte är möjligt att omfördela resurser annat än genom att dra ner på ambitionsnivån på vissa områden, framför allt inom verksamheter som inte är beroende av arbetet i EU liksom den operativa tillsynen. Viss rationalisering och effektivisering av arbetet bör också vara möjlig att nå och därmed frigöra resurser motsvarande storleksordningen några procent. Vår bedömning är att redan en omfördelning av resurser motsvarande den storleksordning som är aktuell i nollalternativet är mycket smärtsam för verksamheten och kan komma att medföra behov av att på vissa områden ändra regelverket som anger ambitionsnivån. Finansieringsförslaget utgår från de nuvarande finansieringssys- temen och försöker framför allt se vad de förslag KemI lämnar om verksamhetens framtida inriktning föranleder för förändringar, justeringar eller utbyggnad. Framför allt vad gäller förhållandet avgift-budgetfinansiering. Frågan om att hitta ett finansierings- system på en annan nivå, såsom en för alla miljömålen gemensam miljömålsskattavgift eller via punktskatter, behandlas inte här. Den skulle kunna bli föremål för en framtida bredare finansierings- utredning el. KemI anvisas medel över ett ramanslag, dvs. anvisas alla sina medel över statsbudgeten. KemI skall emellertid ta in avgifts- medel, kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifter, motsvarande större delen av ramanslaget. Dessa avgiftsintäkter redovisas mot inkomsttitel. KemI uppbär dem alltså men använder dem inte i verksamheten. KemIs ramanslag motsvaras till av kemikalie- och bekämpningsmedelsavgifter och till av budgetmedel m.m. KemIs förslag till inriktning av verksamheten innebär en kraftig ambitionsökning, en volymökning, inom ramen för det vi nu gör. Emellertid får också en betydande del av denna volymökning en tyngdpunkt i arbetet med varors påverkan. I och för sig kan varu- inriktade åtgärder låta sig avgiftsfinansieras. KemI ifrågasätter dock om det nuvarande avgiftskollektivet, framför allt avseende kemika- lieavgifter, tillverkare och importörer av kemiska produkter, då är rätt kollektiv. Sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finansiering bör väljas. Särskilt markant blir detta när det gäller importerade varor. Det kan också finnas skäl att överväga annan finansiering mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter - förorenaransvar inte upprätthålls. Även för sådant arbete som följer av viljan att skall ha en tätposition i EU-arbetet och även i annat internationellt arbete, bör finansiering ske med budgetmedel. Som exempel kan nämnas arbe- te för att föra vidare en hög svensk skyddsnivå till andra länder. Det innebär i princip att företagen i , vilka betalat för att en hög skyddsnivå har kunnat uppnås här, också skall betala för att förorenare på andra håll, skall, av , drivas till att ta sitt ansvar enligt PPP. Detta skulle också kunna innebära att verksam- heter med hög skyddsnivå flyttar från och anpassar sig till en lägre på annat håll och därmed förstärker en dålig tingens ord- ning där. Det är alltså här fråga om bedömningar av vad som ytterst bör anses som rätt avgiftskollektiv avseende KemIs olika verksamheter. Det finns också vissa myndighetsuppgifter av s.a.s. gemensam karaktär där finansieringen kan diskuteras. Som några exempel kan nämnas KemIs arbete med miljömåluppdraget och underlaget för den fördjupade prövningen av verksamheten liksom med andra regeringsuppdrag. Det sagda innebär, enligt KemIs mening, att en betydande del av kostnaderna för tillkommande arbete, bl.a. varuinriktat sådant, bör finansieras med budgetmedel i stället för inom de nuvarande avgiftssystemen. En ny genomgång har också gjorts av vår nuva- rande verksamhet i perspektivet verksamheter - finansiering - prövnings- och tillsynsrekvisit - rätt avgiftskollektiv. Av de skäl som ovan redovisats bör också i denna del en något större del av KemIs verksamhet fortsättningsvis finansieras med budgetmedel (innebärande en ökning av den budgetfinansierade delen av kostnaderna från till ). KemIs förslag till framtida finansieringen av verksamheten framgår närmare av sammanställningen Resurser/tillskott/finansiering ne- dan (se sid. 35). Sammanfattningsvis innebär KemIs förslag att finansieras av KemIs totala kostnader med budget- medel och med olika typer av avgiftsmedel. Av de totalt föreslagna tillskotten finansieras med budgetmedel och av avgifter. skulle, med de av KemI förslagna resursförstärkningarna, kostnaderna för verksamheten i princip finansieras med budgetmedel och avgifts- medel. KemI avser återkomma med de förslag till förändringar i avgifts- system m.m. som kan följa dels av vunna erfarenheter av hur de nuvarande systemen fungerar (förslag ), dels av de förslag KemI nu lagt och statsmakternas ställningstagande till desamma. I det följande redovisas utgångspunkterna för vår bedömning av KemIs verksamhetsinriktning samt behov av resurstillskott för perioden –2003. Utgångspunkterna är dels miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och riktlinjerna i miljöpropositionen 1997/98:145 dels liksom en omvärldsanalys i så väl ett nationellt som i ett EU- och internationellt perspektiv. KemIs förutsättningar och arbetssätt har förändrats i och med EU-medlemskapet. Arbetet i EU har medfört att nationellt arbete som tillsyn- och vägledning, prövning av bekämpnings- medel och uppföljning av avvecklingsplaner för farliga ämnen har fått stå tillbaka. I EU-arbetet har från hälso- och miljösynpunkt flera goda resultat uppnåtts och skyddsnivå har kunnat bibehållas i gemenskapens översyn med anledning av övergångsbestäm- melserna för de nya medlemsländerna. Erfarenheterna visar att stora arbetsinsatser, med gediget underlag, strategiska kontakter och politiskt engagemang, krävs för uppnå bra resultat i EU. En mer övergripande och strukturerad satsning behövs för att få genomslag i viktiga principiella frågor. Utveckling av samverkan och dialog har varit viktig både i det nationella och internationella arbetet. Informationstekniken har utnyttjats till att göra KemIs information mer öppen och till- gänglig, ett verktyg för andra aktörer. I det följande redovisas en sammanfattande analys av arbetet –1999 samt en redovisning av aktörernas uppfattning av KemIs arbete. Det är främst EU-medlemskapet 1995 som mycket påtagligt har förändrat KemIs förutsättningar och arbetssätt . Stora delar av regelarbetet på kemikalieområdet sker t.ex. nu i EU. I och med inträdet har stora delar av inspektionens resurser avsatts för insatser i EU och sådant arbete som genereras av beslut inom unionen t.ex. genomförande av EG-direktiv. Över hälften av KemIs personal deltar , i varierande utsträckning, i möten i EU och internationellt. /94 uppgick kostnaderna för internationellt arbete till av KemIs totala budget. beräknas motsvarande kostnader som också inkluderar EU- arbete uppgå till . Arbetet i EU har medfört att arbetet på nationell bas har fått stå tillbaka.