sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi ansluter oss också till den kritik mot det borgerliga förslaget som redovisas i ett särskilt yttrande av justitiekanslern . Eftersom en bred enighet inte har kunnat uppnås, har majoriteten i kommittén valt att inte lägga fram något förslag till sådan ändring som en enig riksdag har begärt. Regeringsformens reglering av de grundläggande fri- och rättigheterna präglas av synsättet att grundlagen främst ger spelregler för och regeringen. Genom lagprövningsrätten har de rättstillämpande organen dock fått en viss möjlighet att kontrollera att reglerna respekteras. Senast får synsättet anses ha kommit till uttryck vid in- korporeringen av . har dock röster höjts för att grundlagen skall ge mera konkreta garantier för medborgarnas rättsställning i personligt och ekonomiskt hänseende och att grund- lagsskyddet bör ha en materiell innebörd på så sätt att det kan åberopas av enskilda gentemot det allmänna. I diskussionen har inte minst omfattningen av lagprövningsrätten stått i förgrunden. Tankar på en för- ändring av lagprövningsrätten har bl.a. förts fram av Demokrati- utredningen i betänkandet En uthållig demokrati (SOU 2000:1). Bland de olika alternativ för en precisering av 2 kap. 18 § regeringsformen som diskuterats i kommittén har ingått att det skall införas en regel av innebörd att ersättning inte behöver utges vid rådighetsinskränkningar på miljöområdet såvida inte särskilt angelägna enskilda intressen talar för detta. Enligt min mening skulle en bestämmelse med den angivna inne- börden möjligtvis kunna godtas om det klart framgick att den riktade sig mot lagstiftaren. Den skulle då ge uttryck för en allmän princip som skulle respekteras i olika lagstiftningsärenden på miljörättens område. Regeln är emellertid inte utformad på ett sådant sätt. Ordalydelsen ger närmast vid handen att bestämmelsen tar sikte på resultatet i enskilda fall. Som jag uppfattar saken blir det då fråga om en bestämmelse som skall vara vägledande inte bara för lagstiftaren utan också för de rättstillämpande organen vid deras prövning av mål och ärenden. När det i vanlig lag saknas regler om ersättningsrätt skulle alltså en sådan regel möjliggöra en prövning i det enskilda fallet av huruvida t.ex. en fastighetsägares intresse påkallar att ersättning ändå utges. Den övergripande frågan om det konstitutionella rättighetsskyddet och om garantierna för att det respekteras ligger klart utanför det begränsade uppdrag som givits kommittén. Behovet av och möjlig- heterna till en ändrad ordning måste också ses och bedömas i ett betydligt vidare perspektiv än vad kommitténs direktiv ger utrymme för. Mot denna bakgrund har jag av principiella skäl inte ansett mig kunna stödja ett förslag som i realiteten innebär att det skall skapas en särskild möjlighet till prövning av att lagstiftaren följt grundlags- stadgandet om ersättningsrätt vid rådighetsinskränkningar. I samman- hanget kan jag inte underlåta att påpeka att en reglering i 2 kap. 18 § regeringsformen i enlighet med alternativet kan få återverkningar också vid tolkningen och tillämpningen av de övriga stadgandena i regerings- formens andra kapitel. Vissa frågor som rör regeringsformen Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen. Kommittén skall se över lydelsen av regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick samt närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband därmed också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Regeringen avser att senare genom tilläggsdirektiv ge kommittén i upp- drag att närmare utreda bl. a. vissa valfrågor som har anknytning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen. I regeringsformens regel om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, anges i första stycket att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Rätten till ersättning behandlas i paragrafens andra stycke, som har följande lydelse. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Behovet av en översyn Bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen fick sin nuvarande lydelse i samband med att den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () inkorporerades i svensk rätt. föreskrevs endast att varje medborgare vilkens egendom tagits i anspråk genom ex- propriation eller annat sådant förfogande skulle vara tillförsäkrad ersätt- ning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Genom att inkorporerades i svensk rätt kom svensk lag att tillföras en principiell regel om att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Den dåvarande regeringen ansåg i propositionen Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117, s. 15) det emellertid också ange- läget att skyddet för äganderätten skrevs in i grundlagen på ett mer ut- tryckligt sätt. Till skillnad från vad som angavs i konventionen borde en sådan bestämmelse också innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall lämnas vid ingrepp i enskild egendom. Regeringen ansåg vidare att det fanns skäl att låta grundlagsregleringen även omfatta rådighets- inskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader. Härigenom gavs ett mer uttryckligt och starkare grundlags- skydd för den enskildes rätt till viktig egendom. Förslaget till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen utformades av Fri- och rättighetskommittén (Ju 1992:01) och var en del av resultatet av en politisk uppgörelse i för- fattningsfrågor mellan Socialdemokraterna, samlingspartiet, liberalerna och . Utredningens förslag presentera- des i delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Att rätten till ersättning gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till ersättning utvidgades (SOU 1993:40 del A s. 90 f. och 235). Flera remissinstanser hade ansett att den enskilde genom bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Regeringen gjorde bedömningen att detta emellertid inte skulle vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte är ersättningsgilla inte omfattas av skyd- det (a. prop. s. 17). Grundlagsbestämmelsens dåvarande lydelse tillför- säkrade ersättning för förlusten åt den vilkens egendom togs i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vilket fick anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall betalas ut. Ett skydd som tillförsäkrade den en- skilde ersättning för inskränkningar oavsett intrångets eller skadans storlek kunde, enligt vad som angavs i propositionen, inte anses överensstämma med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikations- grad för att ersättning skulle kunna komma i fråga. En motsvarande be- gränsning borde komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen. Regeringen tog också upp kritik som framfört under remissbehandlingen (a. prop. s. 17). hade avstyrkt ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet och hade påpekat att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagstiftningen och annan skyddslagstiftning i princip inte ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen skulle enligt denna princip kunna ifrågasättas. Regeringen bemötte denna invändning genom att konstatera att kvalifikationsgränserna var hämtade från gällande rätt på området och att meningen således inte var att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd innebar således inte att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till då gällande ersättningsregler. Regeringen konstaterade vidare att ersättning sålunda inte lämnas för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränk- ningar. Ersättning lämnas inte heller för ingrepp i form av strandskydds- förordnande eller förordnande om naturvårdsområde. I propositionen kon- staterades vidare att ett uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grus- täkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens, inte ersätts enligt ovannämnda princip. Inte heller skall ersättning lämnas för till tid och omfattning mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Avsikten var således inte att grundlagsändringen skulle medföra att – utöver vad som redan gällde – andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader skulle ge rätt till ersättning. , som tillstyrkte regeringens förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen, underströk i sitt av god- kända betänkande (bet. 1993/94:KU24 s. 29) att ersättningsrätten inte i sig utvidgades genom att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget. Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen har gett upphov till rättsvetenskaplig debatt i frågan om stadgandet har fått en sådan orda- lydelse att rätten till ersättning har utökats (se särskilt , 1994 s. 920 ff., samme författare och fastighets- rätten, 1996 och Egendomsskyddet – den senaste utvecklingen, i till , 1999). hävdar att ordalydelsen bör ha före- träde framför motivuttalandena, vilket enligt honom innebär att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen, och detta även när ingreppet är starkt moti- verat av miljö- eller säkerhetsskäl. Mot denna uppfattning har det invänts bl.a. att det just vid tolkning av regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild anledning att beakta förarbetena, av vilka det framgår att någon ändring i rättsläget inte var avsedd (Vängby, 1996 s. 892 ff.). Till stöd för den senare uppfattningen har det också hävdats att de uttryck som förts in i grundlagsstadgandet förekommit endast i den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (Mìchanek, Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff.). förslag till miljöbalk (SOU 1996:103 En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling) innehöll inte något förslag om vidgade ersättningsregler med anledning av ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utredningen förde ett resonemang om be- hovet av att föra in regler om vidgad ersättningsrätt i och bedömde att det inte fanns något sådant behov (s. 622 ff.). Några remissinstanser ifrågasatte förslagets förenlighet med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen vad gällde rätten till ersättning vid in- gripande från det allmänna. Regeringen gjorde dock bedömningen att varken legala eller sakliga skäl gav anledning att föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i balken (se prop. 1997/98:45 Miljöbalk s. 564). Som skäl för sitt ställningstagande anförde regeringen bl.a. följande. En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolk- ning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF – trots ordalydelsen – måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Lagrådet framhöll i sin granskning av förslaget till miljöbalk att det inte råder delade meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Även om inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt är markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. En sådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder således till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet framhöll dock att detta inte varit lagstiftarens mening och hänvisade till uttalanden i förarbetena. Lagtexten hade i så fall enligt Lagrådet fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning, talade enligt Lag- rådets mening övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns betydelse. Lagrådet fann att oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkning inte var ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet låg det då närmast till hands att ändra 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt (a. prop. s. 513 ff.). underströk i ett yttrande till jordbruksutskottet (1997/98:KU8y) med anledning av propositionen om miljöbalk att någon ändring av rättsläget inte var avsedd med den nya lydelsen av grund- lagsbestämmelsen. Utskottet gjorde bedömningen att bestämmelsen trots den mindre tillfredsställande ordalydelsen måste uppfattas så att rätten till ersättning inte utvidgats. ställningstagande till behovet av en utredning om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen I ett flertal motioner under /98 begärdes en översyn av ordalydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Vid behandlingen av motionerna kom ett enigt konstitutionsutskott till slutsatsen att det inte går att bortse från att bestämmelsens ordalydelse varit föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet förordat en ändring av bestämmelsen (bet. 1997/98:KU30). Utskottet gjorde vidare följande uttalande. Enligt utskottets mening är det självfallet otillfredsställande att bestämmelsens ordalydelse är sådan att tolkningen av den kan bli föremål för en sådan diskus- sion som förevarit. Även om utskottet anser att bestämmelsen måste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts vid dess tillkomst finns det därför anledning att se över dess lydelse. Enligt utskottets mening bör regeringen i lämpligt sammanhang och under parlamentarisk medverkan utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen och före valet återkomma till med förslag i detta avseende. Det anförda gav som sin mening regeringen till känna (rskr. 1997/98:280). Samarbetet i Europeiska unionen Samarbetet inom Europeiska unionen (EU) brukar beskrivas som ett sam- arbete inom tre pelare. Samarbetet i den första pelaren, Europeiska gemen- skaperna (EG), skiljer sig från sedvanligt internationellt samarbete genom att medlemsstaterna genom de grundläggande fördragen (EG-fördraget, Kol- och stålfördraget och Euratomfördraget) har tilldelat gemenskaperna vissa beslutsbefogenheter. Beslut som fattas av institutionerna skall i be- tydande utsträckning tillämpas av de nationella myndigheterna på samma sätt som nationell rätt. De grundar i vissa fall också rättigheter för en- skilda. Samarbetet i den första pelaren är alltså överstatligt. Samarbetet i den andra (gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, GUSP) och tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) är däremot mellanstatligt. Samarbetet i den andra och tredje pelaren grundas på Unionsfördraget. Några beslutsbefogenheter på dessa samarbetsområ- den har inte förts över till EU eller några av unionens organ. Medlems- staterna är här bundna av de gemensamma besluten på i princip samma sätt som normalt följer av internationellt samarbete enligt folkrättens reg- ler. 10 kap. 2 § regeringsformen Internationella överenskommelser, dvs. överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer, ingås av regeringen (10 kap. 1 § regeringsformen). Bestämmelsen i 10 kap. 2 § regeringsformen begränsar regeringens kompetens att ingå bindande internationella överenskommelser och inne- bär att i vissa fall måste godkänna en sådan överenskommelse innan regeringen får ingå den. stadgande av motsvarande innebörd. Den nuvarande bestämmelsen har inte ändrats sedan den infördes genom regeringsform. godkännande krävs om överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag antas eller om den i övrigt gäller ett ämne där skall besluta, t.ex. beslut om anslag. Om överenskommelsen förutsätter lagstiftning i särskild ordning, måste riks- dagen vid godkännandet av överenskommelsen tillämpa samma besluts- ordning som vid lagstiftningen. I det fall en överenskommelse förutsätter grundlagsändring, måste därför även godkänna överenskommel- sen genom två likalydande beslut med mellankommande val till . Om en överenskommelse inte förutsätter lagstiftning eller annat beslut inom behörighetsområde, måste den ändå godkännas av riks- dagen om den är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta godkännande av en sådan överenskommelse om rikets intresse kräver det. Med detta avses främst fall där regeringen inte hinner höra . I ett sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Frågan om en överenskommelse är av större vikt samt om godkännande kan ersättas av Utrikes- nämndens hörande avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. Ett undertecknande av en internationell överenskommelse har olika rättslig verkan i olika fall. En del överenskommelser blir bindande för parterna genom undertecknandet. De flesta internationella överens- kommelser blir emellertid bindande för parterna först sedan under- tecknandet har följts av ett godkännande eller en ratifikation. I det senare fallet har undertecknandet den verkan att staten i princip är förpliktad att avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra överenskommelsens ändamål och syfte (se artikel 18 i om traktaträtten, SÖ 1975:1). I de fall en internationell överenskommelse blir bindande först sedan undertecknandet har följts av ett godkännande eller en ratifikation är det vanligt att godkännande – om detta krävs – inhämtas efter det att överenskommelsen har undertecknats. Den internationella överenskommelsen ingås av regeringen genom beslutet om godkännande eller ratifikation och den svenska staten blir folkrättsligt bunden av t.ex. en multilateral överenskommelse genom att överlämna sitt ratifikationsinstrument till den depositarie som utsetts i överenskommelsen. 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen För att skulle kunna ansluta sig till Europeiska unionen krävdes en grundlagsändring. En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallades . Den antog namnet inför EG (Ju 1991:03) och överlämnade sitt betänkande, EG och våra grundlagar (SOU 1993:14). I den offentliga debatt som fördes sedan utredningen lämnat sitt betänkande gjordes det gällande bl.a. att förslagen gick längre än vad som var nödvändigt. Inom utarbetades därför departementspromemorian Våra grundlagar och EG – förslag till alternativ (Ds 1993:36) i vilken förslag till alternativa författningstekniska lösningar lämnades. Efter remissbehandling beslutade regeringen att överlämna propositionen Grundlagsändringar inför ett svenskt medlem- skap i Europeiska unionen (prop. 1993/94:114) till . I proposi- tionen föreslogs en på medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen om överlåtelse av viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Efter riksdagsbehandling (bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet. 1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24) trädde den nya lydelsen i kraft . Som enda uttrycklig förutsättning för att skall kunna överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna gäller att dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen). Av förarbetena (bet. 1993/94:KU21, s. 27) framgår det emellertid att beslutsbefogenheter inte utan grundlagsändring får överlåtas i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. uttalade vidare att en sådan överlåtelse inte heller kan omfatta beslutanderätt som berör andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen kan alltså överlåta beslutanderätt till EG. Att bestämmelsen pekar ut EG – och inte EU – förklaras i förarbetena med att det inom ramen för Europeiska unionen endast är till EG som överlåtelse kan komma ifråga. Det övriga samarbete som sker i unionen är av rent mellanstatlig karaktär (prop. 1993/94:114, s. 32). Tillämpningen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen aktuali- serades i samband med att tillträdde Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197). Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , innebär att vissa beslutsbefogenheter lämnas över till EG, t.ex. har genom fördraget de betydelsefulla sam- arbetsområdena asyl och invandringspolitik förts över från det mellan- statliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. När det gäller de områden som ligger kvar i tredje pelaren har flera nya beslutsformer införts, bland annat s.k. rambeslut (artikel 34.2 b i Unions- fördraget). Några institutioner, främst kommissionen och , har fått nya roller och den tidigare beslutsformen gemensam åtgärd har bortfallit. Förarbetena (prop. 1997/98:58, sid. 20 f.) innehåller en utförlig analys av frågan om samarbetet i tredje pelaren även efter Amsterdam- fördragets ikraftträdande kommer att vara mellanstatligt eller om änd- ringarna i fördraget innebär att beslutsbefogenheter förs över till EU. Analysen tar främst sikte på de s.k. rambesluten och möjlighet att enligt artikel 35 i Unionsfördraget meddela förhands- avgöranden i vissa frågor. Den leder till slutsatsen att den mellanstatliga karaktären hos samarbetet i tredje pelaren inte påverkas. Ändringarna befinns visserligen leda till överlåtelse av beslutsbefogenheter när det gäller möjlighet att meddela förhandsavgöranden enligt artikel 35 i Unionsfördraget men överlåtelsen sker trots detta till EG och inte till EU. I samband med anslutning till Europolkonventionen gjordes beträffande möjlighet att meddela förhandsav- göranden om tolkningen av den konventionen samma bedömning, dvs.