sou · GPB362d3 · 2002-01-01 00:00:00 — EU kommissionen poängterar att det är viktigt att reducera skattebördan för låga inkomster och genomföra förändringar i ersätt- ningssystemen som stimulerar till arbete. För att inte riskera en ofördel- 11Dessa rekommendationer utarbetades av EU kommissionen (European Commis- sion (2000a)) och antogs därefter av Eko n rådet. aktig budgetutveckling bör skattebasen breddas och reformer som ökar e ektiviteten och transparensen i skattesystemet genomföras. Den mer omfattande elektroniska handeln ställer också ökande krav på samordning och införande av gemensamma regler för uttag av konsum- tionsskatter. Det anses vara viktigt att denna handel stimuleras och för- enklas. För att stimulera sysselsättningen menar rådet att lönepolitiken i de enskilda länderna bör syfta till en löneutveckling som är konsistent med prisstabilitet och är sysselsättningsskapande. Dessutom ska re- former genomföras som förbättrar anpassningsförmågan och e ektivite- ten på varu , kapital och arbetsmarknaderna. Dessa reformer förväntas ge återverkningar för den framtida budgetpolitiken genom att det skapas ett utrymme för en mer aktiv stabiliseringspolitik och en mindre restrik- tiv penningpolitik. Eko n rådet poängterar att utan dessa åtgärder nns det risk för en bestående arbetslöshet i . En risk är att en restriktiv budgetpolitik kan leda till lägre aktivi- tetsnivå i ekonomin och fallande sysselsättning. Som nämndes i kapitel 1 är stödet för hypotesen att budgetkonsolidering kan leda till en expansiv ekonomisk utveckling relativt begränsat. Det potentiella dilemma som euroområdet står inför är att kombinera budgetbalans och stabila priser med skattesänkningar som syftar till ökad tillväxt och sysselsättning. De länder som inte tillhör euroområdet (, och ) är förbundna att följa Stabilitets och tillväxtspaktens rikt- linjer. Dessa länder ska föra en ekonomisk politik som syftar till en be- stående ekonomisk tillväxt och ökande sysselsättning. Dessutom ska så- väl penningpolitiken som budgetpolitiken läggas upp på ett sätt som bibehåller prisstabilitet och uppnår budgetbalans under samma förut- sättningar som stipuleras för euroområdet. Detta förbereder enligt rådet dessa länder för en framtida anslutning till euroområdet. För del poängteras att penning och nanspolitiken ska vara konsistent med det in ationsmål som ställts upp så att förutsättningarna för en stabil växelkurs upprätthålls. 2.3Makroekonomisk utveckling i , Ir- land och I detta avsnitt belyses den makroekonomiska utvecklingen i , och jämfört med genomsnittet i euroområdet. Vi under- söker i vilken utsträckning som dessa tre länder har haft en asymmetrisk Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder ekonomisk utveckling i förhållande till euroområdet i stort. Tabell 2.1 redovisar några centrala makroekonomiska indikatorer för de tre länderna och euroområdet talet. I den övre delen av denna tabell visas tillväxt i real BNP, privat konsumtion och investe- ringar. och har haft en klart mycket högre tillväxt i dessa variabler jämfört med euroområdet under den senare hälften av 1990 talet, se tabell 2.1. Speciellt notabelt är den mycket starka utvecklingen av den irländska ekonomin där exempelvis den ekonomiska tillväxten var i genomsnitt under den senare hälften av 1990 talet. Även till- växten i privat konsumtion och investeringarna är högre för jäm- fört med , och euroområdet som helhet. Även har haft en god ekonomisk utveckling talet. talet var den ekonomiska tillväxten i nega- tiv (¡1.2% i genomsnitt). Därefter tog den ekonomiska tillväxten rejäl fart och översteg kraftigt den i euroområdet (99 mot 2.3%). Denna ökning i real BNP avspeglas också i den kraftiga ökningen av både privat konsumtion som investeringar. Den spanska konjunkturen förefaller inte heller vara helt synkronise- rad med den i euroområdet. har precis som haft en säm- re ekonomisk utveckling talet jämfört med euroområdet i genomsnitt. Tillväxten i real BNP, privat konsumtion och investeringar låg under euroområdets genomsnitt 94, se tabell 2.1. Under den senare delen av 1990 talet förbättrades den ekonomiska utvecklingen betydligt, tillväxten i dessa tre indikatorer över- steg då genomsnittet i euroområdet som helhet. Den mittersta delen av tabell 2.1 visar in ation, reallöneökning, total faktor produktivitetsökning, lång ränta och arbetslöshet. Särskilt nota- belt är det kraftiga fallet i arbetslösheten som inträ at i samtliga tre länder . Den kraftigaste minskningen har inträ at i Spani- en, där arbetslösheten minskat . Men även () och () har haft en positiv utveckling av sysselsättningen. I detta avseende skiljer sig utveckling- en åt avsevärt från euroområdet. Nivån på arbetslösheten är dessutom lägre i och jämfört med euroområdets, medan den i ett europeiskt perspektiv är mycket hög i : mot i euroområdet i genomsnitt. Den starka tillväxten och ökade sysselsättningen i och Ir- land har emellertid inneburit att man har en högre in ation och en snabbare reallöneökning jämfört med övriga länder i valutaunionen. Den nska in ationen låg något över eurområdets, medan Tabell 2.1: Makroekonomisk utveckling i , , och euroområdet. som andel av BNP som andel av BNP Källa: Broad Economic Policy Guidelines (2000). I EU 11 ingår samt- liga EMU länder förutom som anslöts till valutaunionen . Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder den irländska var mycket högre () och överstiger ECB:s mål om högst in ation i hela euroområ- det. Den faktiska in ationen i såväl hela EU som i euroområdet överstiger också in ationsmålet: 2.6 respektive . Trots den snabba ökningen av sysselsättningen och den svaga utvecklingen av produktiviteten är den spanska in ationen mycket lägre och i nivå med euroområdet. När det gäller de o entliga nanserna, så kan man först notera att utgifternas andel av BNP inte skiljer sig så mycket i dessa länder från genomsnittet i euroområdet. Tack vare den starka tillväxten i real BNP i och och budgetkonsolideringen talet, så har utgifterna som andel av BNP återgått till eller minskat års nivå. har haft en likartad utveckling trots den lägre tillväxten. De budgetunderskott som samtliga tre länder hade 1995 har vänts till överskott i och och till i en princip balanserad budget i . Detta avspeglas också i sjunkande skuldkvot i både och , medan den spanska skuldkvoten är oförändrad, se tabell 2.1. Figur 2.1 visar e ektiva skattesatser på arbetsinkomster, kapital och konsumtion i de tre länderna relativt euroområdets genomsnitt i procent. Den e ektiva skattesatsen på arbete beräknas som summan av sociala avgifter, skatt på arbete och personlig inkomstskatt i relation till skatte- basen, medan kapital och konsumtionsskatt beräknas genom att relatera skatteintäkt från respektive skatt till dess skattebas. Dessa skattesat- ser har beräknats av (2000). Positiva tal innebär att skattesatsen överstiger genomsnittet i euroområdet. I gur 2.1 nner vi att skatten på arbetsinkomst ligger över euro- områdets genomsnitt i och under genomsnittet i både och talet. Ur denna synvinkel framstår Eko n rådets och de irländska och spanska regeringarnas fokusering på skattesänkningar för att stimulera arbetsutbudet som överraskande. Den- na slutsats stöds också av skattekilens avvikelse från euroområdet som visas i gur 2.2. I denna gur ser vi att skattekilen i och är lägre än i euroområdet, se gur 2.2(b) och 2.2(c). Konsumtionsskatten är lägre i (fram till mitten av 1990 talet) och jämfört med euroområdet, medan den är något högre på , se gur 2.1. Kapitalskatten däremot är något högre i och än i euroområdet och något lägre i . Sammanfattningsvis har dessa tre länder på era områden haft en asymmetrisk utveckling jämfört med euroområdet inte minst när det Figur 2.1: Avvikelse i e ektiv skattesats på arbetsinkomst, kapital och konsumtion från genomsnittet i euroområdet. Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder Figur 2.1: Forts. gäller utvecklingen av real BNP och ökningar av sysselsättningen. Den mycket snabba utvecklingen av de nska och irländska ekonomierna har medfört att in ationen varit relativt hög. Den spanska ekonomin som utvecklas i en lugnare takt har uppvisat en lägre produktivitetstillväxt jämfört med de övriga länderna. Samtliga tre länder har också haft en mer gynnsam utveckling av budgetunderskott och skuldkvot jämfört med euroområdet. En intressant observation är att trots stora skillnader i skattekil mellan och , så uppvisar båda länderna en snabb ekonomisk tillväxt och stora ökningar av sysselsättningen. Givet dessa skillnader i ekonomisk utveckling ställer vi nu frågan om det nns några tydliga skillnader mellan kombinationen av nans och penningpolitik som förts i de tre länderna. Figur 2.3 illustrerar kombina- tionen av penning och nanspolitik 2000. På den vertikala axeln mäter vi förändringen i det cykliskt justerade primära underskottet i den o entliga sektorns nansiella sparande (CAPB) som andel av BNP, vilket kan ses som en approximation av nanspolitikens inriktning, medan vi på den horisontella axeln visar den penningpolitiska inriktningen med hjälp av ett så kallat monetärt tillståndsindex (MCI), som är ett vägt genomsnitt av förändringen i real ränta och förändring Figur 2.2: Avvikelse i skattekil från genomsnittet i euroområdet. Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder Figur 2.2: Forts. i real e ektiv växelkurs.12 Den övre vänstra och den undre högra kva- dranten i denna gur karakteriserar situationer då penning och nanspo- litiken är av motsatt inriktning, nanspolitisk åtstramning (expansion) och penningpolitisk expansion (åtstramning). I de övriga två kvadran- terna är nans och penningpolitiken av samma inriktning, det vill säga antingen åtstramande eller expansiv. Även om denna illustration är yt- terst stiliserad fångas den huvudsakliga inriktningen av den ekonomiska politiken upp ganska väl. I denna gur (2.3(a)) ser vi att den nländska nanspolitiken har varit kontraktiv förutom av den period vi stu- derar (1992 och 1993). Resultatet av denna kontraktiva nanspolitik kan också ses i tabell 2.1, där budgetunderskott har vänts till överskott, som i sin tur resulterat i en minskad skuldkvot. Till skillnad från nans- politiken har penningpolitiken överlag varit expansiv. 12Detta mått har föreslagits av som illustration av vilken pen- ningpolitik som förts i ett land eller i en region. De vikter som används är 1 för förändringen i real ränta och 1/3 för förändringen i real e ektiv växelkurs. Dessa vik- ter re ekterar dessa variablers relativa betydelse för aggregerad efterfrågan. Samma vikter används i European Commission (2000b). Figur 2.3: Penning- och nanspolitik . Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder Figur 2.3: Forts. var restriktiv enbart i mitten av 1990 talet. Det bör ock- så noteras att inriktningen på penningpolitiken inte ändrats i så stor utsträckning . Precis som för har penningpolitiken för varit expansiv eller neutral under de esta åren vi studerar, se gur 2.3(b). Finanspo- litikens inriktning har däremot ofta ändrats. talet och har nanspolitiken varit expansiv. Perioden 1995 uppvisade stora svängningar i den penningpolitiska inrikt- ningen, medan perioderna 1995 1997 och 1998 2000 varit mer stabila. Det mönster vi tidigare fann för och återkommer även för , se gur 2.3(c). Finanspolitiken har i huvudsak varit restrik- tiv eller neutral, medan penningpolitiken ofta varit expansiv. Den se- nare delen av 1990 talet kännetecknades av en kontinuerligt kontraktivnanspolitik med ständiga förbättringar i budgetsaldot och en neutral eller svagt expansiv penningpolitik. Detta faktum avspeglas även i ta- bell 2.1 där skuldkvoten minskat kraftigt under andra halvan av 90 talet. Med två undantag (1992 och 1995) har penningpolitiken varit expansiv eller neutral vi studerar. 2.4Finanspolitiska åtgärder i , och De generella principer som anges av den nska regeringen i dess stabili- tetsprogram är att fortsätta den strama budgetpolitiken och genomföra reformer på varu , tjänste och kapitalmarknaderna för att stimulera ekonomisk tillväxt och ökande sysselsättning (se stabilitets- program (2000)). De utgiftstak som antogs reducerar de framtida o entliga utgifterna för åren 2001 2004 så att dessa i fast pen- ningvärde hålls kvar nivå. Jämfört med nivån 2000 sänks de o entliga utgifterna i reala termer med en procentenhet. De auto- matiska besparingar som orsakas av fallande arbetslöshet och minskade räntebetalningar på statsskulden kommer inte att användas för ökande o entliga utgifter. Den nländska regeringen sänker inkomstskatten och socialförsäkrings- avgifter motsvarande av BNP (motsvarande 3 miljar- ). Reduktionen av skatten på arbete utgör hälften av denna skatteändring. sänktes ersättningsnivån i sjukförsäkringen och skatteskalorna för inkomstskatten in ationsjusterades. Under de närmas- te åren räknar den nländska regeringen med ytterligare årliga skatte- sänkningar för att förstärka incitamenten för arbete. Målet med budgetpolitiken är att öka överskotten i statens budget genom realt oförändrade statsutgifter. säger regeringen att den kommer att strama åt budgeten ytterligare om den nska ekonomin blir överhettad. I linje med den allmänna marknadsorienterade politi- ken i euroområdet fortsätter utförsäljningen av statliga företag och intäkterna används för att minska statsskulden. Den åldrande nska befolkningen medför att arbetsutbudet kommer att minska under det närmaste decenniet, vilket försvagar den nansiella basen för socialförsäkringssystemet och pensionssystemet. Dessutom ris- kerar det minskade arbetsutbudet att leda till lägre ekonomisk tillväxt och öka behoven av o entliga utgifter. För att undvika detta scenario har regeringen som mål att öka sysselsättningsgraden till . För att uppnå detta mål på medellång sikt avser regeringen att höja den faktiska genomsnittliga pensionsåldern från dagens nivå () med 2 till . Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder är av befolkningen sysselsatta och den lagstadgade pensionsåldern är . Arbetsmarknadsorganisa- tionerna avtalade om att vidta åtgärder för att höja den faktiska pensionsåldern. Lönesättningen i är till stor del centraliserad. Den inkomst- politiska uppgörelsen för perioden till och med omfattade av löntagarna. Förhandlingarna mellan ar- betsgivare och arbetstagare sker i huvudsak på tre nivåer med avtagande betydelse: (i) på nationsnivå med gemensamma, dock ej bindande, avtal, (ii) på branschnivå med bindande avtal och (iii) avtal på företagsnivå. Även om arbetsgivare och arbetstagare för enskilda förhandlingar spelar regeringen en betydande roll. Till exempel har regeringen försökt få till stånd låga löneökningar i utbyte mot förbättrad socialpolitik och lägre skatter. De centrala arbetsmarknadsorganisationerna kom tillsammans överens om att skapa en `EMU bu ert' inom både pensionssystemet och arbetslöshetsförsäkringen i syfte att jämna ut va- riationer i avgifterna över konjunkturcykeln. Dessa fonder motiveras ut- tryckligen av det nska medlemskapet i valutaunionen. Istället för att sänka avgifterna under en konjunkturuppgång låter man de överstigande medlen placeras i fonder som sedan kan utnyttjas under en konjunktur- nedgång. De motiv som regeringen anför för att inrätta en EMU bu ert i arbetslöshetsförsäkringen är att de anser att såväl budgetens känslig- het för konjunktursvängningar som volatiliteten i BNP ligger klart över genomsnittet i EU.13 Ett annat motiv är att det tidigare systemet var procykliskt vid konjunkturnedgångar höjdes avgifterna, vilket förvärr- ade den ekonomiska utvecklingen. Detta används också som motiv bakom upprättandet av en EMU bu ert i pensionssystemet. I täcker staten av kostnaderna för arbetslös- hetsersättningen genom att betala ett grundbelopp till alla arbetstagare oberoende av fackligt medlemskap, den resterande delen nansieras med avtalade egenavgifter för arbetstagarna och arbetsgivaravgifter. Införan- det av en bu ertfond innebär att ett tak för statens totala utgifter inom arbetslöshetsförsäkringen satts på 5:2 miljarder , vilket mot- 13Dessa antaganden stöds inte av Buti, och (1997) som nner att budgetens konjunkturkänslighet 1995 är lika med genomsnittet i euroområdet. Där- emot nner , och (1998) att volatiliteten i nsk konjunktur mätt som standardavvikelse i trendjusterad real BNP är högre än för jämförbara länder. svarar av BNP 2000. Om utgifterna skulle bli högre så ska den överskjutande delen täckas av bu ertfonden. betalar arbetsmarkna- dens parter tillsammans 4:2% av lönesumman till arbetslöshetsfonden, och man beräknar att kunna sänka avgiften till 2:8% 2004 som fondens värde ökar till tre miljarder , vilket motsvarar av BNP 2004, tack vare den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden. För att ytterligare försäkra sig om att inte behöva höja avgifterna även under djupa lågkonjunkturer tillåts fonden också låna medel för att täc- ka utbetalningarna.14 Notabelt är att regeringen inte utesluter framtida höjningar av avgifterna om det anses nödvändigt. ska arbets- marknadens parter ge ett förslag till regeringen beträ ande avgiftsnivån. Totalt sett beräknas behållningen i de båda bu ertfonderna motsvara av den totala lönesumman i den nska ekonomin. Detta anses vara tillräckligt för att motverka konjunkturellt orsakade variationer i avgifterna för pensionssystemet och arbetslöshetsförsäkringen. Den nska regeringen skriver i sitt senaste stabilitetsprogram att man planerar att utvidga bu ertfonden i arbets- löshetsförsäkringen så att även sänkningar av arbetskraftskostnaderna (en intern devalvering) tillåts om drabbas av en asymmetrisk störning. , Kiander och Tossavainen (1999) diskuterar utformning- en av en sådan utvidgning av bu ertfonden. De hävdar att avgifter mot- svarande 0.3 till av lönesumman i den privata sektorn räcker för att ge utrymme för en intern devalvering som kompenserar för ett fall i terms of trade var tionde år. Den nländska regeringen har ännu inte fattat något politiskt beslut om att utvidga bu ertfonden i arbetslöshetsförsäkringen i denna riktning. I EU kommissionens utvärdering av uppdaterade stabili- tetsprogram från konstateras att programmet ligger i linje med vad Stabilitets och tillväxtpakten föreskriver. Man no- terar att de o entliga överskotten kommer att vara av BNP 2003 vilket, enligt kommissionen, är en tillräcklig säkerhetsmarginal för att undvika underskott som överstiger av BNP vid normala konjunkturvariationer. Som en följd av dessa stora överskott beräknas skuldkvoten minska till av BNP 2004. Kommissionen noterar den mycket goda utvecklingen när det gäller tillväxt och sysselsättning sedan det förra stabilitetsprogrammet skic- 14Holm och (1998) undersöker hur stor bu ertfonden behöver vara för att undvika avgiftshöjningar vid lågkonjunkturer och nner att fonden bör uppgå till 6 miljarder , motsvarande av BNP , under förutsättning av att avgiften sänks till av lönesumman. Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder in ationsutveckling har dock för- sämrats, och in ationen riskerar också att öka ytterligare orsakat av de skattesänkningar som föreslås. Därför anser kommissionen att den n- ländska regeringen ska vara beredd att skära ned de o entliga utgifterna om så krävs för att minska efterfrågetrycket i ekonomin. Här kan man notera att redan nu har förbundit sig att inte öka de o entliga utgifterna i reala termer års nivå. Dessutom pekar kommissio- nen på betydelsen av moderata löneökningar för att minska risken för hög in ation. Budgetöverskottet blev av BNP jämfört med den tidigare prognosen som indikerade ett överskott på . Kommis- sionen anser emellertid att budgetöverskott på under de kom- mande åren är tillräckligt för att skapa en marginal. Det är, enligt kom- missionen, av central vikt att uppvisar höga överskott eftersom den snabbt åldrande befolkningen innebär ökade pensions och hälso- vårdskostnader. Den irländska regeringen framhåller i sitt uppdaterade stabilitetspro- gram att det primära makroekonomiska målet är bibehållen stark ekonomisk tillväxt, se stabilitetsprogram (2000). Överskott- et i statens budget förväntas bli av BNP och skuldkvoten beräknas falla till 2003. avsätts av BNP till en reservfond som ska användas för att nansiera framtida pensionsåtaganden. Den förbättrade budgetpositionen förklaras till stor del av ökande skatteintäkter orsakade av den mer än förväntade kraftiga ekonomiska tillväxten och ökningen av sysselsättningen. nns tydliga teck- en på överhettning i den irländska ekonomin. In ationen överstiger såväl ECB:s in ationsmål som den genomsnittliga in ationen i euroområdet, se tabell 2.1. De medel som den irländska regeringen avser använda för att minska in ationstrycket är bland annat sänkningar av momsen, gyn- nande av sparande och andra skattesänkningar. Skattepolitiken syftar till att förstärka incitamenten för arbete för att därmed uppnå ett ökat ar- betsutbud. Politiken innehåller både sänkningningar av skattesatsen för att minska marginale ekter och reformering av regler för skatteavdrag. Den irländska regeringen har initierat ett program för samarbete mel- lan regeringen, arbetsmarknadens parter och andra frivilliga organisa- tioner. Detta samarbete som kallas för `Social Partnership' har pågått i organiserad form och har som syfte att styra lönenivån i såväl privat som o entlig verksamhet. Överenskommelserna inom det- ta inkomstpolitiska samarbete täcker också skatterformer och o entliga tjänster. Enligt den irländska regeringen har samarbetet varit mycket lyckosamt och sägs bidra till den gynnsamma ekonomiska utvecklingen av den irländska ekonomin. Regeringen avser att öka bostadsbyggandet. De kraftiga prisökning- arna på bostadsmarknaden (ökning i hela landet och ) riskerar enligt regeringen att leda till negativa e ekter i ekonomin. En del i detta program är satsningar på utbyggd infrastruk- tur. Regeringen anser att de regionala obalanser som nns till viss del orsakas av en eftersatt infrastruktur som riskerar att minska den po- tentiella tillväxten och bidrar till höga bostadspriser. Till denna åtgärd läggs också en höjning av skatten på realisationsvinster för att stävja kortsiktiga spekulationer på bostadsmarknaden. har haft ett rent fördelningssystem för att betala pensionerna. Eftersom kostnaderna för detta pensionssystem ökar myc- ket snabbt, introducerade den irländska regeringen den `nationella pen- sionsreservsfonden' () där resurser av- satts för att kunna användas när de stora årskullarna som är i arbete går i pension. När denna reservfond inrättades förband regeringen sig att sätta undan av bruttonationalinkomsten (BNI) och de intäkter som följer på utförsäljning av statliga företag. Till skillnad från i motiveras inte tillkomsten av denna fond med medlemskapet i valutaunionen. Även om , jämfört med övriga industriländer, har en mer gynnsam demogra sk utveckling, kommer budgeten att påverkas negativt av den irländska befolkningsutvecklingen. Regeringen räknar med att kostnaden för o entlig service och välfärd (inklusive pensioner) kommer att öka till () av BNI (2056) mot dagens . EU kommissionen och Eko n rådet är mycket bekymrade över dennanspolitik som den irländska regeringen planerar att genomföra un- der perioden 2003. Trots att de o entliga nanserna beräknas visa överskott på 2003 konstateras att sta- bilitetsprogram strider mot Eko n rådets rekommendationer . Där rekommenderade rådet att skulle minska den reala tillväx- ten i den o entliga konsumtionen från 1999 till . I sitt stabilitetsprogram räknar den irländska re- geringen endast med en blygsam minskning till . Trots att be nner sig i en stark högkonjunktur (BNP beräknas vara Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder över den potentiella nivån) så fortsätter regeringen att föra en mycket expansiv politik med såväl skattesänkningar som ökade utgifter. Rådet anser att in ationen i den irländska ekonomin riskerar öka ytterligare från en redan hög nivå och att denna in ationsimpuls hotar prisstabi- liteten i övriga euroområdet.