sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Om För- svarsmakten i enlighet med vad ovan har sagts finner att ett civilt upp- drag är både möjligt och lagligt, återstår alltså därefter att lika noggrant pröva frågan om konkurrensintrång. 2.8.2Särskilt om stöd med helikopterflygning Som närmare framgår av redogörelser i kapitel 5 om granskningsären- den hos ombudsmän och i kapitel 6 om tidigare utrednings- arbete har frågor om Försvarsmaktens stöd med helikoptertransporter tilldragit sig särskild uppmärksamhet. Försvarsmakten har i ett beslut (HKV bet. 03 900:60758) utfärdat handlingsregler för hur frågor om helikopter- stöd skall hanteras. Handlingsreglerna innehåller följande. Begäran av polismyndighet om stöd från Försvarsmakten i form av helikopterflygning skall omgå- ende vidarebefordras till vakthavande befäl vid Högkvarteret. företrädande överbefälhavaren, chefen för operationsledningen, ställ- företrädande chefen för operationsledningen och vakthavande hög- kvarterschef bemyndigas att i enlighet med bestämmelserna i förord- ningen om militär medverkan i civil verksamhet besluta om stöd till polisen med helikopter tillhörande Försvarsmakten (utöver vad som regleras i räddningstjänstlagen). 2.9Fredstida skydd av folkrättsligt relevanta intressen Förordningen om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet m.m. (IKFN- förordningen) anger i 3 § vissa uppgifter som skall lösas av Försvars- makten, nämligen att 1.upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i sam- arbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av tillträdesförordningen (1992:118), 2.skydda svenska fartyg och luftfartyg inom svenskt territorium samt på eller över fritt hav, 3.medverka vid tillsynen av militära skyddsområden enligt förord- ningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., 4.medverka vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt ter- ritorium, 5.medverka vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och ekonomiska zon, 6.i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripanden mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i IKFN- förordningen. Den folkrättsliga statusen hos de subjekt som kommer i kontakt med Försvarsmaktens verksamhet enligt denna förordning är av betydelse. I 4 § ges Försvarsmakten befogenheter för att som grund för vidare be- fogenheter fastställa denna status. Inom svenskt territorium får ett far- tyg eller luftfartyg anropas, prejas och, under de förutsättningar som anges i 5 §, visiteras, om det behövs för att kunna fastställa dess natio- nalitet eller ställning som statsfartyg eller statsluftfartyg. Förordningens regler om ingripanden mot utländsk militär personal, mot fartyg och luftfartyg samt mot utländska statsluftfartyg lämnas här Likaså förbigås de regler som gäller för krig mellan andra län- der där är neutralt. Förordningen gäller inte det fallet att Sveri- ge självt skulle råka i krig. På begäran av polismyndighet lämnar Försvarsmakten biträde enligt 28 § vid prejning, visitering och andra åtgärder som polismyndigheten får vidta, om Försvarsmaktens verksamhet inte hindrar det. Förutsätt- ningen är att ett svenskt eller utländskt handelsfartyg misstänks ha bru- tit mot sjötrafikförordningen (1986:300) eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av förordningen eller att ett utländskt handelsfar- tyg har överträtt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga an- läggningar m.m. (skyddslagen). På begäran av en behörig civil myndighet lämnar Försvarsmakten enligt 29 § biträde om ett utländskt handelsfartyg bedriver fiske inom svenskt territorium eller ekonomiska zon och misstanke före- ligger om olovligt eller olaga fiske. Ingripandet kan även ske vid miss- tanke om att intressen hotas vad gäller miljön, forskning, fiske eller uppförande av anläggningar inom sin ekonomiska zon. Biträdet kan innehålla prejning och visitering av fartyget, införande av fartyget till svensk hamn och andra åtgärder som denna myndighet får vidta. Förutsättningen för biträde är att Försvarsmaktens verksamhet inte hindrar det. En civil myndighets befogenheter mot handelsfartyg kan även i and- ra fall än som nämns i 28 och 29 §§ utövas av Försvarsmakten efter begäran om detta. I 31 och 32 §§ ges närmare bestämmelser om hur prejning skall ske, hur befogenheterna är utformade på fritt hav respektive på andra områ- den och om betydelsen i vidare avseenden av fartygets nationalitet. Vid genomförandet av åtgärder enligt 28 – 32 §§ får vapenmakt med stöd av 33 § tillgripas i självförsvar. Om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till åtgärdens vikt och det krävs av den myn- dighet som har begärt åtgärden, får vapenmakt användas också i andra fall efter medgivande av Försvarsmakten. Vi återkommer till frågan dessa föreskrifters förenlighet med statsmakternas uttalanden i avsnitt 8.5. I fråga om kontroll av luftfart stadgas i 35 § att ett svenskt eller ut- ländskt civilt luftfartyg som framförs i strid mot förordningen (1979:969) om restriktioner för luftfart inom vissa områden skall avvi- sas från restriktionsområdet eller anmodas att landa. När det gäller fö- reskrifter om Försvarsmaktens biträde åt civila myndigheter för att förmå civila luftfartyg att landa hänvisar stadgandet till 99 § luftfarts- förordningen (1986:171). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 1 kap. 3 § luftfartslagen (1957:297, omtryck 1986:186) av militära skäl före- skriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av ri- ket. Sådana föreskrifter får också meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, om det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till natur- eller miljövård. Föreskrifter om förbud som meddelas av annan myndighet än regeringen får avse högst . Under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet får dock regeringen tillfälligt före- skriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela riket. När det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får ett luftfartyg med stöd av 8 kap. 3 § anmanas att landa. Ett luftfartyg, som utan tillstånd kommer in i ett sådant område som avses i 1 kap. 3 §, skall lämna området. Om fartyget bryter mot en anmaning att landa eller sin skyldighet att lämna ett område där luftfart in- skränkts, får den fortsatta färden hindras. En sådan anmaning att landa som avses i 8 kap. 3 § luftfartslagen får enligt 97 § luftfartsförordningen lämnas av . I un- dantagsfall får anmaningen lämnas av ett flygtrafikledningsorgan. Som framgår av 98 § luftfartsförordningen skall eller ett flygtrafikledningsorgan, om inte säkerhetsskäl eller andra särskilda skäl talar emot det, hindra ett luftfartyg att avgå eller anmana det att landa 1.på begäran av förundersökningsledaren i ett brottmål, om det be- hövs för efterspanandet av en person som är häktad eller anhållen eller på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket det är före- skrivet fängelse , eller annars för utredningen av ett sådant brott, 2.på begäran av en polismyndighet, om det är absolut nödvändigt för efterspanandet av en person som är häktad eller anhållen eller som har avvikit från en kriminalvårdsanstalt eller en annan anstalt där han har varit intagen på grund av en myndighets beslut, eller 3.på begäran av en tulltjänsteman, om det är absolut nödvändigt för att en riktig tullkontroll skall kunna göras. Ett ingripande kan emellertid vara uteslutet på vissa närmare angivna folkrättsliga grunder. Om ett luftfartyg inte landar trots en anmaning, får den som har lämnat anmaningen enligt 99 § begära hjälp av Försvarsmakten för att få luftfartyget att landa. Detsamma gäller om luftfartyget inte kan nås med en anmaning. Frågan om hjälpen skall ges prövas av Försvars- makten med hänsyn till tillgången på lämpliga luftfartyg, trafiksäker- heten och andra sådana omständigheter. Om ett luftfartyg utan tillstånd befinner sig inom ett restriktionsom- råde där luftfarten är begränsad med hänsyn till anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret och det kan antas att man på luftfartyget känner till detta, får Försvarsmakten förmå luftfartyget att lämna områ- det eller att landa. Luftfartyg i linjefart och andra luftfartyg, som kan antas ha passagerare ombord, skall inte förmås att landa om det inte finns synnerliga skäl till det. 2.10Laglig användning av tvång eller våld I detta avsnitt beskrivs det specialfall av myndighetsutövning mot en- skilda medborgare som innefattar användning av tillåtet tvång eller våld. Av störst intresse i detta sammanhang är det tvång eller våld som kan anses vara riktat direkt mot person. Den följande redogörelsen tar därför särskilt sikte på sådan våldsutövning. Tvång eller våld med av- seende på enskilds egendom kan utövas även med stöd av annan lag- stiftning än den som redovisas nedan, t.ex. 45 § räddningstjänstlagen eller 2 kap. 17 § utsökningsbalken (1981:774). I avsnitt 2.2 har vi redogjort för den konstitutionella ramen i rege- ringsformen kring utövningen av tvång eller våld. Som en fortsättning på detta beskriver vi i avsnitt 2.10.2 och 2.10.3 vilka befogenheter som tillkommer envar och redogör för de huvudregler i polislagen som in- nebär att det i fredstid är polisen som i princip har monopol på våldsanvändning, åtminstone såvitt avser våld mot person. Det som sägs i avsnitt 2.10.3 angående polislagen skall ge en orien- tering om innehållet i de befogenheter som ryms inom huvudregeln om polisens s.k. våldsmonopol i fredstid, hur användningen av våld är be- gränsad jämfört med andra tillgängliga medel och om hur man undvi- ker att laglig användning av våld vidgas utöver vad som är tillåtet. Som en jämförelse med polisens befogenheter följer i avsnitt 2.10.4, 2.10.5 och 2.10.6 beskrivningar av hur frågor om befogenheter att an- vända tvång eller våld är reglerade för skyddsvakter enligt skyddslagen och för de andra myndigheter som nämns särskilt i direktiven som mottagare av stöd från Försvarsmakten, nämligen och . Tonvikten ligger vid beskrivning av hur begränsningar gjorts med anknytning till respektive befattningshavares och myndig- heters uppgifter eller verksamheter samt till vissa på förhand utpekade skyddsobjekt. I avsnitt 2.10.7 beskrivs slutligen vissa speciella, sinsemellan likar- tade, regler om användning av skjutvapen inom polisväsendet, För- svarsmakten, och . Även här rör det sig om regler i förordningsform eller myndighetsföreskrifter som innebär yt- terligare begränsningar för användning av tvång eller våld i förhållande till regler i grundlag och i vanlig lag. Indirekt framgår en laglig rätt att använda våld av regler i 24 kap. om straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder, nämligen nöd- värn, nöd, laga befogenhet i vissa situationer och om excess. Av 1 § framgår att rätt till nödvärn föreligger mot 1.ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom, 2.den som med våld eller hot om våld eller på annat sätt hindrar att egendom återtas på bar gärning, 3.den som olovligen trängt in i eller försöker tränga in i rum, hus, gård eller fartyg, samt mot 4.den som vägrar att lämna en bostad efter tillsägelse. En gärning som någon begår i nödvärn utgör brott endast om den med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och om- ständigheterna i övrigt är uppenbart oförsvarlig. Rymmer den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten eller sätter han sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han på annat sätt motstånd mot någon under vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordningen får enligt vad som anges i 2 § det våld brukas som med hän- syn till omständigheterna är försvarligt för att rymningen skall hindras eller ordningen upprätthållas. Detsamma skall gälla, om någon annan än som har nämnts gör motstånd i ett sådant fall. Vid myteri, under strid eller vid annat tillfälle, då brott mot lydna- den medför särskild fara, får militär förman mot underlydande som inte lyder bruka det våld som är nödvändigt för att lydnaden skall kunna upprätthållas (3 §). En gärning som någon, i annat fall än som nämnts tidigare i 24 kap, begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaf- fenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller nå- got annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Om någon enligt de nämnda bestämmelserna eller enligt 10 § polis- lagen (1984:387) har rätt att begå en annars straffbelagd handling, har enligt 24 kap. 5 § var och en som hjälper honom samma rätt. Tillåten excess har enligt 6 § den betydelsen att om någon i de förut nämnda fallen eller i fall där 10 § polislagen är tillämplig har gjort mer än vad som är medgivet, skall han ändå vara fri från ansvar, om om- ständigheterna var sådana att han svårligen kunde besinna sig. Frihetsberövande för utredning om eller lagföring av brott regleras i 23 och 24 kap. . Det rör sig här om medtagande till förhör, gripande, anhållande och häktning. Beträffande gripande gäller enligt 24 kap. 7 § andra stycket att envar får gripa den som har begått brott på vilket fängelse kan följa och påträffas på bar gärning eller på flyende fot eller som är efterlyst för brott. Tvångsmedel som inte syftar särskilt till ingripanden mot personer utan riktar sig även mot saker finns i 27-28 kap. i form av beslag och husrannsakan. En allmän grundläggande princip för polisingripanden framgår av 8 § polislagen. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste tillgripas, skall detta ske en- dast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen får emellertid inte grundas enbart på den nu nämnda regeln. Den centrala bestämmelsen angående laglig användning av våld finns i 10 §. Man brukar ofta säga att denna ger uttryck för polisens s.k. våldsmonopol under fredstida förhållanden. En polisman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om 1.han möts med våld eller hot om våld, 2.någon som skall häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polismannen annars möts av mot- stånd när han skall verkställa ett sådant frihetsberövande, 3.det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i mil- jön, 4.polismannen med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kropps- visitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrann- sakan som avses i , 5.polismannen med laga stöd skall stoppa ett fordon eller annat tran- sportmedel, 6.polismannen annars med laga stöd har att bereda sig tillträde till, av- spärra, tillstänga eller utrymma byggnad, rum eller område, biträda någon i myndighetsutövning med en sådan eller någon liknande åt- gärd eller vid exekutiv förrättning enligt vad som är föreskrivet där- om, eller 7.åtgärden i annat fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld. I fall som avses i p. 4 och p. 6 får våld mot person brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av motstånd. Behovs- och proportionalitetsprinciperna är grundläggande2. Andra medel skall vara otillräckliga och våld skall väntas leda till det avsedda resultatet. Vidare får våld över huvud taget inte användas om den aktu- ella tjänsteuppgiften inte har en sådan betydelse att det framstår som rimligt att den genomförs med fysiskt tvång. När så är fallet måste man under hela händelseförloppet beakta att mera våld aldrig används än vad som är rimligt i förhållande till vad som kan uppnås därigenom. Onödig kraftutveckling skall undvikas. Det kan t.ex. vara tillräckligt att föra eller fösa undan den som nekar polisen tillträde vid en husrannsa- kan. Som personellt våld i regeringsformens mening torde man beteckna varje omedelbar inverkan på person genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Den som rycker i, knuffar eller håller fast någon utövar alltså våld. Grundlagen ger dock skydd bara mot sådant kroppsligt an- grepp som är påtvingat. Som sådant skydd torde inte kunna anses att t.ex. en person lyfter upp och för vård för bort någon som på grund av sjukdom eller påverkan är ur stånd att ta hand om sig själv och som förhåller sig passiv. Paragrafen tar sikte såväl på våld mot person som på våld mot egen- dom. I fråga om våld mot egendom åsyftas närmast sådana åtgärder som är ägnade att åstadkomma åverkan eller som annars sker med våld- samma medel. Paragrafen ger inte stöd för något annat ingrepp i de 2 och : Polislagen. En kommentar, 3 uppl. grundläggande medborgerliga rättigheterna än själva våldsanvändning- en. Grundlagberedningen framhöll att reglerna om polismans använ- dande av våld måste få form av lag3. tog upp frågan om användning av våld eller tvång i betänkandet Smuggling och tullbedrägeri och citerade därvid ett uttalande av fri- och rättighetsutredning4. Däremot kan efter [dvs. då nya regeringsformen trädde i kraft] inte sedvänja, sakens natur eller liknande åberopas som rättsstöd för kroppsligt ingrepp som någon representant för det allmänna vidtar gentemot enskild; nya RF kräver ju stöd i lag eller – övergångsvis – i an- nan författning för sådant ingrepp. Under förarbetena till polislagen slogs fast att polisen inte enligt rege- ringsformens principer får använda våld i sin tjänsteutövning på sedva- nerättslig grund utan stöd av särskilda föreskrifter. Befogenheten att bruka våld i andra fall än de som angavs i 24 kap. om an- svarsfrihetsgrunder borde inte heller kunna härledas ur en generalklau- sul. konstaterades att polisen uppenbarligen också i fortsätt- ningen måste ha ett visst utrymme att bruka fysiskt tvång mot person även vid sidan av vad som följer av regler. En reglering i form av lag var alltså nödvändig. Det skall här särskilt understrykas att denna slutsats tog sikte på användning av tvång i allmänhet, inte endast på användning av våld. En polisman får enligt 13 § polislagen avvisa eller avlägsna den som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna eller om det behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvär- jas. Förutsättningen är att åtgärden är nödvändig för att ordningen skall kunna upprätthållas. En polisman får vidare enligt 13 a § avvisa eller avlägsna den som försöker tränga in på ett område eller utrymme till vilket tillträde har förbjudits med stöd av polislagen eller annan författning. Enligt 13 b § får en polisman avvisa eller avlägsna deltagare eller åskådare om det behövs för att syftet med upplösning av en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning skall kunna uppnås. Deltagare i en folksamling får enligt 13 c § avvisas eller avlägsnas om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. För att söka efter en person som med laga stöd skall omhändertas får en polisman enligt 20 § bereda sig tillträde till den eftersöktes bo- 4SOU 1975:75 s. 364 stad eller till annat hus, rum eller ställe. Polismannen får också göra motsvarande för att undsätta en hjälplös person enligt 21 §. En polis- man har enligt 22 § möjligheter att stoppa ett fordon eller annat trans- portmedel. I den skyddande och förebyggande verksamheten har en polisman befogenheter enligt 23 §. Befogenheterna får utövas när av särskilda skäl risk kan anses föreligga att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats. En polisman får då i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta 1.bereda sig tillträde till ett hus, rum eller annat ställe för att söka ef- ter sprängmedel, vapen eller något annat farligt föremål, 2.avstänga, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller an- nat ställe, meddela förbud mot flyttande av visst föremål eller mot trafik med visst kommunikationsmedel eller vidta någon annan så- dan åtgärd. Föreligger allvarlig risk för den aktuella typen av brott får en polisman för att söka efter ett farligt föremål även kroppsvisitera personer som uppehåller sig på platsen. En åtgärd som avses i denna paragraf får en- dast om fara är i dröjsmål vidtas utan föregående beslut av polismyn- digheten. Genom bestämmelser i 29 § utvidgas rätten att använda lagligt våld utöver vad som föreskrivs i 10 § för polismän. Utvidgningen avser per- sonkretsen men innebär inte en utvidgning av tillåtna åtgärder. En vaktpost eller annan som tjänstgör vid Försvarsmakten för bevakning eller för att upprätthålla ordning har en rätt att använda våld under de förutsättningar som anges i 10 § första stycket 1, 2 och 4 p, dvs. han möts med våld eller hot om våld, någon som skall häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller vaktposten annars möts av mot- stånd när han skall verkställa ett sådant frihetsberövande, eller vaktposten med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kropps- visitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrann- sakan som avses i . En tjänsteman vid som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär övervakning har dessutom en rätt att använda våld när det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön. Detta motsvarar den förutsättning som anges i 10 § 3 p. polisla- gen. Det kan framhållas att denna punkt till skillnad från de båda första eller den fjärde inte förutsätter att den som ingriper möts av våld. Lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism), och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör to- talförsvaret. Befogenheterna enligt skyddslagen utgår från att ett i förväg bestämt skyddsobjekt finns. Om allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg behöver begrän- sas med hänsyn till de ändamål som anges i lagens portalparagraf, får enligt 3 § regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer be- sluta att anläggningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra skyddsobjekt. Ett beslut om att en anläggning eller något annat skall utgöra skyddsobjekt innebär som huvudregel, vilket framgår av 7 §, att obehö- riga inte har tillträde till skyddsobjektet. Olika nyanseringar av ett så- dant förbud är möjliga. För bevakning av skyddsobjekt får enligt 9 § anlitas polismän, mi- litär personal eller annan särskilt utsedd personal. Den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polisman benämns skyddsvakt. Skyddsvakt är en samlande term för alla som utan att vara polisman har de särskilda befogenheter som skyddslagen ger5. Polismän har den utbildning och erfarenhet som krävs för att kunna anförtros befogen- heter vid bevakning av skyddsobjekt. Övriga personalkategorier saknar generellt detta. Militär personal, t.ex. nyinryckta totalförsvarspliktiga, kan därför inte utan vidare anses vara lämpade att utföra kvalificerade bevakningsuppgifter. Andra kategorier än polismän måste således ge- nomgå en särskild utbildning och därefter bedömas lämpliga för be- vakningsuppgiften.