sou · GPB344d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I den stora berättelsen om kollektivtrafiken finns inte jämställdhetsdiskursen med. Här existerar ingen könsskillnad som gör skillnad, precis som inom vetenskapshistorien i stort. Men i namn av allmängiltiga principer döljs fallogocentrismens diskurs. finns sprickor där motdiskurser gror. En ambivalens kan skönjas. Här och var verkar en förhandling om betydelse ibland ta vid. Dock verkar insikten om jämställdhetens betydelse inte finnas med jämt, utan stiger upp till ytan först när mina frågor och funderingar aktualiserat ämnet. Talet skiljer sig åt mellan politiker och tjänstemän. Alla politikerna säger att jämställdhet och kollektivtrafik hör ihop. Men bakom orden är det ganska tomt. Bara ett enda exempel ges på när jämställdhetsfrågor utgjort en del utav planeringsunderlaget. Just detta exempel har ännu inte realiserats och under arbetets gång verkar frågan ha osynliggjorts. Vägen från tanke, ord och vidare till handling verkar vara lång. För övrigt förefaller mest hypotetiska resonemang finnas bakom talet: Hur jämställdhet och kollektivtrafik skulle kunna höra ihop, om man tänkte på det. Men det gör man alltså oftast inte. finns en öppenhet i politikernas inställning och ett försiktigt visat intresse. Kanske har en förhandling om betydelse påbörjats. Tjänstemännen anser däremot i regel inte att jämställdhet och kollektivtrafik hör ihop och säger det inte sällan rakt ut. Bland berättelserna finns här talet om den könlöse medborgaren som kanske inte är så könlös när allt kommer omkring. När subjektet får substans blir gestalten ofta en mans. Återigen skymtar bakom talet det manligas primat. Men även här bland tjänstemännen finns sprickor där en möjlig motdiskurs verkar ta form och en öppenhet för förhandling om betydelse kan skönjas. Den skillnad som i talet finns mellan politiker och tjänstemän kan få fördjupad förståelse om hänsyn tas till hur de definierar begreppet jämställdhet. Nästan alla politiker är medvetna om att jämställdhet vanligen används för att beteckna relationen mellan kvinnor och män. Bakom detta finns emellertid två huvudspår som tankarna verkar ta. Det ena kopplar jämställdhet med samhälleliga könsmaktstrukturer. För dessa politiker verkar jämställdhet och kollektivtrafik bli viktigare. Det andra spåret är mer individorienterat och här försvinner orden kvinna och man till förmån för familj, individ och särlösningar. Då verkar det bli svårare att koppla samman jämställdhet och kollektivtrafik. Men det är inga vattentäta skott mellan de två spåren. korsar och överlappar de varann och en förhandling verkar pågå. Det vanligaste bland tjänstemännen är att de, till skillnad mot politikerna, ofta inkluderar fler kategorier än kvinnor och män i begreppet jämställdhet. Begreppet kommer därmed mer att likna jämlikhet än jämställdhet. Förutom män och kvinnor räknas, ungdomar, gamla, fysiskt funktionsnedsatta och människor med annan etnisk härkomst än den svenska in. När jämställdhet blir jämlikhet tenderar kvinnor och män att försvinna i en slags allmän diversitet. Könsskillnad blir en skillnad som inte är. Med detta synsätt blir det svårt, för att inte säga omöjligt, att föra in frågor om jämställdhet i dess ursprungliga mening i kollektivtrafiksektorn. Riktigt alla tjänstemän definierar inte ordet så, utan några få reserverar det för att tala om kvinnor och män. Bland det fåtal som gör det finns samma tudelning i en samhällsinriktad och en individorienterad version, precis som hos politikerna. Och på samma sätt får frågan om jämställdhet och kollektivtrafik större bärkraft med det förstnämnda perspektivet. Där öppnas tal och tanke upp för en förhandling. Generellt sett verkar det råda ett stort kunskapsvacuum kring frågor om jämställdhet och kollektivtrafik, som öppnas upp när spörsmålet kommer på tal. Begreppet jämställdhet verkar till största delen vara tomt. Men det är en skillnad mellan dem som skaffat och tillägnat sig kunskap om samhällets könsmaktsstrukturer och dem som inte gjort det. De förstnämnda verkar ha lättare att greppa ämnet. Här verkar könsskillnad bli en skillnad som möjligen kan göra skillnad. Här finns fröet till en motdiskurs och en början förhandling om betydelse kan ta vid. Som en svag motström verkar alltså en jämställdhetsdiskurs vibrera under ytan. stiger den hastigt upp till ytläge, för att försvinna ner i djupet lika fort igen. Likt en virvel som rört upp vattnet, lämnar den oftast ytskiktet lika orört spegelblankt, som om den aldrig hade funnits. Andermahr, m fl. A Glossery of Feminist . En riktig kvinna : om biologism och könsskillnad. : Pocky/Tranan. Under rosa täcket. Om kvinnlighetens vara och feministiska strategier. 1999 (1996). Björnehult, , , och , . Kvinnligt och manligt i kollektivtrafiken. Nomadic subjects: embodiment and sexual difference in contemporary feminist theory. Patterns of Dissonance. A study of women in contemporary philosophy. ,UK: . Det personliga är också teoretiskt. I: Bang. Förflyttningar, en sammanhållande länk i vardagens organisation. KFB- Rapport 1998:23. Genusperspektiv i översiktlig planering. (Opublicerat manus under arbete). , och , . Biologi eller kultur? : om kön inom medicinen. I: Hultcrantz, (red.) Läkare, doktor, kvinna. : , 1998. Primate Visions: Gender, Race and Nature in the World of Modern Science. Simians, Cyborgs, and Women. The Reinvention of Nature. Män och kvinnor mer lika än vi tror. Speculum de l´autre femme. : Les Editions de Minuit. Den mörka kontinenten: kvinnan, medicinen och fin-de-siècle. Mäns och kvinnors rörlighet i . Utveckling – ökar eller minskar skillnaderna. Occasional Papers 1997:3. Kvinnlig Kompetens i Kollektivtrafiken. Slutrapport från 3K-projektet . Ord för ord. Svenska synonymer och uttryck. Regeringens proposition 1997/98:56. Transportpolitik för en hållbar utveckling. På tal om kvinnor och män. Lathund om jämställdhet. Levnadsförhållanden Rapport 93. Ny kurs i trafikpolitiken: slutbetänkande. Stark, och , . Arbete – vem behöver, vem utför – vem betalar? : Tema , . 2001(under utgivning) Stark, . Halva makten – hela lönen. Warsén, (red). Kvinnors och mäns liv och resande. Kunskapssammanställning och förslag till forskningsprogram om kvinnligt och manligt i kollektivtrafiken. Diskursanalys som teori och metod. The Irigaray Reader. Cambrige, : . 1995(1991). Det personliga är politiskt: kapitalismen, familjen och privatlivet. Regler med hänsyn till jämställdhet i planering och prövning av JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV – kommittén som tittar närmare på jämställdhet i förhållande till kommunikationer och IT – har frågat sig vilka styrmedel regler om pla- nering och prövning kan ha när det gäller jämställdhet och kommunika- tioner. I första hand gäller det byggande av kommunikationsanlägg- ningar, med exempelvis väglagen och de sammanhörande lagarna mil- jöbalken och . Men även kopplingar till regler om fin- ansiering och trafikering är intressanta. I denna rapport resonerar jag kring möjligheter med de regler vi har och skissar på några förändringar som kan öka styrverkan med tanke på jämställdhet. Syftet är att ge underlag för kommitténs egna utvärderingar och stöd för både formella förslag om regler, riktade till regeringen, och inspiration genom olika åtgärder som riktar sig till sektorn och andra aktörer. De slutsatser som framförs är förstås mina egna och inte kommitténs, men de får gärna dela dem! , 370 24 0455 – 49 998, JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV Beslut om lokalisering och byggande av kommunikationsanläggningar regleras av sektorernas egna lagar samt av och . Medelstilldelningen nationellt och regionalt regleras av separata regeringsförordningar. Kommunikationslagarna är genomförandeinriktade och fokuserar mark- åtkomst och hinder mot genomförandet. Finansieringen utgår från tran- sportbehoven. Jämställdhet har inte en given plats i någon av de regel- verken. har ansvar för att planera med ett allsidigt framtidsperspektiv, där jämställdhet naturligen kan vara en del. Miljö- balken ska motverka störningar men jämställdhet definieras varken som en hälso- eller miljöfråga. Principer för att öka jämställdhet genom dessa regler kan handla om portalparagrafer som synliggör jämställdhet; nya i kommunikations- lagarna liksom finansieringsreglerna och kompletterade i PBL och beslutsunderlag som redovisar konsekvenserna för både kvinnor och män beslut som redovisar hur konsekvenserna påverkat avgörandet. Förutom idéer om ändring av reglerna har genomgången väckt frågor om vilka aktörer som faktiskt deltar i dagens processer, vilka i och för sig är lämpade för att hantera även jämställdhet, om jämställdhet är ett allmänt intresse bland många andra, eller om det är ett speciellt perspektiv som ska iakttas vid alla beslutstillfällen, bristen på koppling från finansiering till lokalisering och från lokali- seringen och byggandet till trafikering. Regler ger styrmedel, men som vanligt är aktörernas attityder och till- gången till fakta och metodstöd av större praktisk betydelse. Men utan krav i reglerna kommer dessa förmodligen aldrig att utvecklas. JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV PRINCIPIELL ÖVERSIKT - OLIKA TYPER BESLUT ................................................... Beslut på olika nivåer............................................................................................. Prövning – tillstånd, lov, dispenser ...................................................................... OLIKA GRÄNSER FÖR BESLUT ............................................................................ Inne i rummet ....................................................................................................... Inne i rummet ....................................................................................................... PROBLEMEN I ETT NÖTSKAL? Skapa beslutsprocesser som kan utveckla jämställdhetsperspektiv ..................... Sätt beslutsramar som främjar jämställdhet ......................................................... LAGSTIFTARENS SYN PÅ JÄMSTÄLLDHET .............................................. 2.1.1 Syfte och mål slår an tonen ............................................................................. 2.1.2 Hänsynskrav – skärper tonen för vilka intressen?.......................................... Genomförbarheten präglar urvalet av intressen ................................................... 2.1.4 Beslutsunderlag – ger vilken insikt? Grunden finns lagd............................................................................................... 2.1.3 Aktörer – med vilket ansvar? är spindel i nätet ............................................................................ 2.1.5 Beslut – som säger vad?.................................................................................. Beakta och beskriv ............................................................................................... 2.1.6 Medelfördelningen i korthet............................................................................ JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV Planeringens funktioner och målsättningar ............................................ En aktiv och en passiv funktion........................................................................... Styrmedel med olika slags verkan ....................................................................... Portalen ger tolkningsmönster och öppnar för jämställdhet ................................ Beslutsunderlag och beslut ...................................................................... Jämställdhet får plats i konsekvensanalyser ........................................................ Översiktsplaner styr med argument och detaljplan med regler ........................... Beslutsprocesser och aktörer................................................................... Processerna passar bra ......................................................................................... Aktörerna behöver vara tusenkonstnärer ............................................................. Staten råder och synar.......................................................................................... Syfte och mål – ekologisk hållbarhet ....................................................... Alla och envar ska visa hänsyn............................................................................ Styrmedel inriktade på aktiviteten ....................................................................... Portalen ger tolkningsbasen................................................................................. Hälsa och miljö är inte jämställda ord ................................................................. Beslutsdokument för hälsa och miljö....................................................... Ett allmänt krav.................................................................................................... Beslutsprocesserna är det inget större fel på .......................................... Aktörer med specialfunktioner................................................................. LAGARNA ÄR INTE LIKA .................................................................................... INGENSTANS SYNS JÄMSTÄLLDHETEN............................................................... HÅLL FRÅGAN LEVANDE................................................................................... BESKRIV KONSEKVENSER FÖR KVINNOR OCH FÖR MÄN .................................... FUNDERA VIDARE PÅ INTRESSE/PERSPEKTIV..................................................... INGEN VIDARE KOPPLING .................................................................................. JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV Jämställdhet kan beaktas i många olika slag av regler, exempelvis arbetsrätt, arbetsmil- jö, villkor för verksamheter, planering och byggande av anläggningar, upphandling av entreprenader, trafikering och mycket annat. Jag inriktar mig på kommunikationer och sektorslagarna för planering och prövning av väg, järnväg, flyg och sjöfart, men med utblickar på beslut om finansiering och genomfö- randet samt på planering och projektprövning enligt . Det är ett brett fält och jag avgränsar rejält. Detta inledande kapitel formulerar frågor och påståenden, som arbetshypoteser till de följande som beskriver reglerna och resonerar om tänkbara förbättringar. En mängd faktorer styr möjligheten att låta jämställdhet vara ett av de perspektiv som får påverka beslut på olika nivåer som hanterar kom- munikationer. Den omfattande beslutshierarkin skapar ordentligt med spännvidden i problematiken, och jag plockar ut det som bör vara av in- tresse för regler om planering och prövning av väg, järnväg m.m. kom- munikationer: Beslutsnivåer kan vara övergripande eller detaljinriktade och förut- sätter då olika angreppssätt; är det om-vad eller var-hur-när-frågor?. Hur kan jämställdhet formuleras adekvat för respektive nivå? Beslutens förberedelseprocedurer kan vara öppna med offentlighet och breda remisser eller slutna. Vilka aktörer tar till vara jämställd- het i olika procedurer? Beslutets ramar (gränser för beslutsutrymmet) sätts på olika sätt; är det skyddskrav, riktvärden eller mål, politiska värderingar, pengar eller annat som drar gränserna? Vilka av dem utgör hinder för jäm- ställdhet och vad samverkar? Beslut fattas på olika sätt; är det avvägningar, rimlighetsbedömning- ar, absoluta gränser eller annat? Hur kan jämställdhet komma in i de olika typerna av beslut? Som en extra vikt på vågen, en värderings- grund eller ett eget stopp? Beslut har olika funktioner: exempelvis att planera för en samlat bra lösning, pröva om ett förslag klarar lägsta godtagbara nivån eller ska- pa förutsättningar för ständiga förbättringar? Vilka slags jämställd- hetsaspekter måste finnas med eller passar in i respektive funktion? Beslut fattas i olika världar; är det tekniker, jurister, politiker, sam- hällsvetare, experter av andra slag eller en blandning? Hur ska förut- sättningarna för jämställdhet uttryckas, för att verkligen nå in i de olika typerna av beslutsrum? JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV Beslutens formulering och omfattning skiljer sig; kortfattade jan/nej, motiverande resonemang, gränsättande eller målstyrande? Vilka jäm- ställdhetsfrågor mår bra av respektive typ? Begreppet jämställdhet är mer eller mindre synligt i regelverken och kan antas stå för olika saker beroende på sammanhanget. Hur kan begreppet synlig- och tydliggöras bäst för respektive sammanhang? Jag tar stöd av frågorna i den fortsatta analysen av regler och förslag, men har ingen möjlighet att besvara dem i denna utredning. 1.2PRINCIPIELL ÖVERSIKT - OLIKA TYPER BESLUT1 Beslut på olika nivåer Beslut kan vara övergripande och av policykaraktär, detaljerade och ge- nomförandeinriktade eller många ting där emellan. Olika aktörer har initiativet, ansvaret och inträdesbiljett till olika nivåer. För att bedöma styrverkan och vad reglerna egentligen styr i olika be- slutsskeden, är det en god början att klargöra vilka slags frågor som passar in i respektive typ av beslut och skede hur besluten hänger ihop, eller inte vilken kunskaps- och värdegrund de beslutande har Bild 1 på nästa sida karakteriserar några typiska skeden och i den föl- jande texten går jag närmare in på nivåerna och vilka slags jämställd- hetsfrågor som kan tänkas vara i fokus där. Övergripande beslut är exempelvis beslut om budget, om ny lagstiftning och om inriktningen av infrastrukturplaneringen enligt lagen om nationell väghållning m.m. Det är också regeringens instruktioner om sektorsinriktningen genom exempelvis målformulering, uppdrag eller regleringsbrev. Men det kan också vara det första steget i planeringen av nya anläggningar, den s.k. förstudien som genomförs av sektorn i en- lighet med väglagen. På denna beslutsnivå dominerar frågorna om, vad och varför. De vi- sioner och strategier som formuleras kan sällan bli konkreta, men vik- tiga förutsättningar för jämställdhet bör ändå kunna formuleras redan nu: frågan om jämställdhet görs synlig, som en förutsättning bland andra, beslutsunderlag tar upp både fakta om både män och kvinnor och ser saken i såväl kvinnligt som manligt perspektiv, 1 Gällande regler och en analys av dem följer i avsnitt x.x. JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV konsekvensbeskrivningar av alternativa visioner och strategier tar upp följderna såväl för kvinnor som för män, utvärdering av alternativa visioner (mål) eller alternativa strategier för att nå dit, görs med stöd av både kvinnliga och manliga värde- ringsgrunder, dvs. både män och kvinnor deltar, inriktningen (ambitionen, prioriteringen) av jämställdhetsarbetet i de kommande besluten anges i klartext. Sammanfattningsvis handlar denna nivå enligt min mening i första hand om att frågan ska komma fram; det är en att-fråga. Budget, lag, sektorsinriktning, förstudier m.m. Översiktsplan PBL, regionplan, sektorsplaner vatten m.m. Vad bör platsen användas till? Fördjupning översiktsplan, vägutredning m.m. Var kan det läggas? Detaljplan PBL, vägutredning. Var placeras det? Principer för utformning? Lov, tillstånd, dispenser, arbetsplan väg Genomförandet – hur? JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV Planer kan vara översiktliga och visionära (med eller utan fysisk/geogra- fisk koppling) eller bindande och styrande i detalj. Översiktliga fysiska planer är exempelvis vägutredning, järnvägsutred- ning och översiktsplanering. De hanterar vad områden bäst används till och bedömer var lämplig lokalisering av kommunikationer finns, utifrån grova korridorer. Var finns således goda förutsättningar att ta emot och dra nytta av anläggningen? Det kan vara svårt att detaljerat ange hur planerna är relevanta för jäm- ställdhet med tanke på kommunikationerna. Men typiska frågor bör gå att identifiera. Det kan kanske gälla planens betydelse för ändrade för- hållanden mellan stad/land, med nya transportmönster, ändrad servicegrad, arbetsmarknad och bostadsformer samt hur det på olika sätt inverkar på kvinnors och mäns vardag. Det ger utgångspunkt för att få: för planen viktiga aspekter på jämställdhet synliga, som en förut- sättning bland andra beslutsunderlag som blir tillräckligt brett och djupt, när det tar upp manliga och kvinnliga perspektiv på sakfrågorna som planen hanterar konsekvensbeskrivningar av alternativa sätt att nå planens mål (syfte) som tar upp följderna såväl för kvinnor som för män utvärdering av alternativa lösningar med stöd av både kvinnliga och manliga värderingsgrunder inriktningen (ambitionen, prioriteringen) av jämställdhetsarbetet i de kommande besluten tydlig. På den översiktliga nivån är jämställdhet fortfarande en att-fråga, att synas, men det blir allt mera intressant vad som är relevant att ta upp. Detaljerade planer som exempelvis arbetsplan för väg, järnvägplan och detaljplan enligt , medger viss markanvändning, ger byggrätt och anvisar principer (inte detaljer) för utformning. Det finns således fortfarande var-frågor kvar, men med inriktning på pla- ceringen inom en korridor snarare än lokalisering av korridoren. Beslu- tens styrverkan gör emellertid att de måste hantera även genomförande- inriktade frågor om hur och när. Detta är förmodligen sista chansen att effektivt styra förutsättningarna för jämställda kommunikationer; sen är det inte mycket att göra åt sträckningar och stationslägen eller hållplatser. Man slipper också ta upp grundläggande detaljer varje gång, genom att tydligt lägga fast prin- ciper. Det kan t.ex. gälla att få öppna, ljusa (trygga) passager och lägen för hållplatser. Det ger en god grund för att fullfölja kloka tankar ända ner i upphandlingen och genomförandet av byggande och trafikering. Även i denna plannivå är det viktigt att få: JÄMSTÄLLDHET OCH KOMMUNIKATIONER I REGELPERSPEKTIV för planen viktiga aspekter på jämställdhet synliga, som en förut- sättning bland andra som ska beaktas vid avvägningarna i beslu- tet, beslutsunderlag som blir tillräckligt brett och djupt, när det tar upp manliga och kvinnliga perspektiv på sakfrågorna som planen får hantera, konsekvensbeskrivningar av alternativa utformningar med tanke på följderna för både kvinnor och för män, så att planens syfte kan nås på samlat bästa sätt, en utvärdering av alternativa lösningar med stöd av både kvinnliga och manliga värderingsgrunder klargjort vilka genomförandefrågor som måste följas upp i de fort- satta besluten, så att inte tidigare ambitioner faller på målsnöret. Detaljerade planer måste således klara av att konkretisera hur-frågor som ska fullföljas i byggande och trafikering. Prövning – tillstånd, lov, dispenser Prövningsbesluten om den konkreta verksamheten (miljöfarlig verksam- het, byggande i vatten, byggande av anläggningar m.m.) är väldigt speci- aliserade och ingen av dem är () direkt riktad på att säkra jämställd- het. På så sätt kan man tycka att denna beslutsnivå just nu är irrele- vant för jämställdhet. Men eftersom besluten så att säga av misstag kan förstöra tidigare, goda ambitioner, så måste ändå jämställdhet finnas kvar som en att-fråga. De av planerna preciserade genomförandefrå- gorna måste , med andra ord. Det är dock oklart vilka aktörer som kan tänkas ta på sig detta av egen kraft eller efter påtryckning. är det rimligt att anta att ett jämställdhetsperspektiv blir en tydligare del i hållbar utveckling och som sådan en nödvändig del av den formella utvärderingen som görs av beslutsfattaren. Som sagts, kan långvariga och goda ambitioner med lätthet have- rera i det sista skedet. Om villkor inte klargörs vid upphandling, om hur anläggningar ska utformas, och om sanktioner motsvarande dem som finns för förseningar inte kopplas dit, så lär det bli besvikelser i många fall när resultatet står där. 1.3OLIKA GRÄNSER FÖR BESLUT Det finns många teorier om hur beslut fattas, och det ska jag inte veckla in mig i.