sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I dess styrelse ingick vid handläggning av ärenden som rörde rennäringen en representant för SSR. Rennäringslagen och rennäringsförordningen reglerar både de civilrättsliga reglerna om särskild rätt till fastighet för renbete, jakt och fiske m.m. och frågor om hur näringen skall bedrivas. Rennäringslagen och rennäringsförordningen tillkom då staten genom detaljbestämmelser sökte styra ett önskvärt handlande. dominerade ett sektorstänkande både på central och regional nivå när det gällde myndigheters ansvar m.m. Då- varande Lantbruksstyrelsen med sina i regionerna underställda lant- bruksnämnder var en sådan myndighet. Jordbruket levde i en regle- ringsekonomi. Avtal mellan staten och jordbrukets organisationer om jordbrukspriserna sköttes av dåvarande . Skogsbru- ket, som sorterade under , styrdes av en detaljerad skogsvårdslagstiftning med krav på olika åtgärder för att öka skogspro- duktionen. Regionalt fanns skogsvårdsstyrelser i varje län. Genom rationaliseringar inom skogsvårdsorganisationen finns tio skogs- 410 Den statliga rennäringsadministrationen vårdsstyrelser samt en enhet inom för . Ren- näringen, som hörde till Lantbruksstyrelsen, styrdes av rennäringslagen och rennäringsförordningen. Bestämmelserna för rennäringen är allt- jämt mycket detaljerade. Administrationen av statens ansvar när det gällde såväl jordbruket som skogsbruket utreddes och båda utred- ningarna ledde till en mycket omfattande statlig avreglering av respek- tive näring i riktning mot ett marknadsstyrt förhållningssätt och med ett större hänsynstagande till miljön . Lantbruksstyrelsen och lades ned. I stället inrättades , medan de regionala lantbruksnämnderna fördes in under respektive länsstyrelse. Verkets två viktigaste roller avsågs bli att vara regeringens expertmyndighet på jordbruksområdet och att i enlighet med samhällets intresse följa och utvärdera utvecklingen i jordbruket. Den administra- tion som avsåg rennäring fördes relativt opåverkad över till de olika nya myndigheterna, dvs. Avsikten med att föra över lantbruksnämnderna till länsstyrelserna var bl.a. ett uttryck för regeringens strävanden under 1970- och 80- talen att avsektorisera förvaltningen, söka tillgodose olika samverkans- behov och att därigenom åstadkomma en bättre hänsyn till helheten samt att i högre grad decentralisera beslutanderätten till regionerna. , som vid sitt bildande var en myndighet med mind- re än 200 anställda, har efter inträdet i EU fått många nya uppgifter och blivit en myndighet med drygt 900 anställda. När det gäller de areella näringarna är sålunda det statliga ansvaret fördelat på följande sätt Det övergripande ansvaret för miljöfrågor har och landets länsstyrelser har sålunda ansvaret på regional nivå utom när det gäller skogsbruket, där skogsvårdsstyrelserna har ansvaret att tillse att skogsägaren beaktar både produktion och miljö i sitt skogsbruk. Sam- tidigt åligger det alltid varje näringsgren att ta ansvar för miljöfrågor inom sitt område och kontrollen och tillsynen över att så sker åvilar respektive sektorsmyndighet. Den statliga rennäringsadministrationen 411 Flera myndigheter förvaltar mark under statens omedelbara disposi- tion inom renskötselområdet. Länsstyrelserna förvaltar mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Regeringen har ansvar för för- säljning av sådan mark. förvaltar skogsmarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. och m.fl. förvaltar också mark inom renskötselområdet. Regeringen har beslutat att tillkalla en sär- skild utredare med uppgift att inventera all skogsmark som ägs direkt av staten eller via ett helägt statligt aktiebolag och lägga fram förslag till en mer effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav (dir. 2000:60). Enligt våra direktiv är utgångspunkten att förvaltningen av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen blir kvar hos och . 9.2Utgångspunkter för våra förslag till ändring av administrationen Administrationen skall präglas av den mål- och resultatstyrning, som varit vägledande för statlig förvaltning (prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst). Detta innebär en övergång från detaljreglering till resultatstyrning och att därigenom fokus flyttas från resurser till resultat. En genomgående tanke är vidare en strävan att ett ökat självbestäm- mande för samerna skall prägla våra förslag. Med resultatstyrning av rennäringen anser vi att en måluppfyllelse av de mål som en ny rennäringspolitik innebär måste vara grunden. Däri ingår en uppföljning av att myndigheterna uppfyller de krav som kan ställas på dem i fråga om internationella åtaganden att leva upp till bestämmelser om ursprungsfolks rättigheter. De myndighetsuppgifter som behövs för rennäringen skall sålunda bygga på de mål som satts upp i kapitel 4, där vi preciserat vilka mål som skall utgöra grund för en ny rennäringspolitik. Enkelt uttryckt kan man säga att statens mål när det gäller också rennäringen är att såväl produktion som miljö skall bli tillgodosett samt att den samiska kul- turen skall främjas. Administrationen måste präglas av ett ökat självstyre och ett ökat inflytande för samerna i frågor som rör rennäringen. inrättades med uppgift att verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgär- der som främjar denna kultur. Tingets uppgifter och organisation, fram- går av sametingslagen (1992:1433). 412 Den statliga rennäringsadministrationen Regeringen har (dir. 2000:70) tillsatt en sär- skild utredare med uppgift att göra en översyn av organi- sation, sametingslagen och förordningen med instruktion för Same- tinget. Utredningen skall lämna sitt betänkande . Vi anger i vårt betänkande under olika avsnitt ett antal myndighets- uppgifter som bör upphöra och skälen för det. Vi anger också i olika kapitel hur kvarvarande myndighetsuppgifter bör hanteras. Av kapitel 5 om förvaltningen av renskötselrätten (samebyorganisa- tionen) framgår att vi föreslår att ett antal olika myndighetsuppgifter avseende samebyarna skall upphöra att vara myndighetsuppgifter och i stället överföras till samebyarna att själva besluta. Återstående myndig- hetsuppgifter avseende samebyarna föreslår vi skall överföras till . I kapitel 6 om förhållandet mellan samernas och andras mark- användning föreslås vissa förstärkningar av skyddet för samernas renskötselrätt och hur skyddet skall följas upp. I kapitel 7 om rennäringens bedrivande har vi framfört att vi skall ha så få regler som möjligt och att det i stället är näringsutövarna själva som har till uppgift att uppnå målet. Vi för fram bestämmelser om till- syn över förvaltningen av betesresursen och om koncessionsrenskötseln samt om renmärken. Kapitel 8 om stöd och ersättningar innebär att vi föreslår att ett antal uppgifter som ligger på , Samefonden eller länsstyrelserna förs över till . Vi föreslår att styrelsen för Samefonden avvecklas och att dess uppgifter förs över till . 9.4En ny rennäringspolitik kräver två lagar samt en översyn av skogsvårdslagstiftningen Redan (Samerätt och Sameting, SOU 1989:41) föreslog att i rennäringslagen skulle inskrivas att renskötselrätten är en rätt till fastighet av särskilt slag. Detta infördes inte i lagen och vi bedömer att bl.a. detta har gjort att det råder oklarhet om gällande rätt såvitt avser renskötselrätten. Vi har därför utarbetat ett förslag om en lag om renskötselrätt. Gällande rätt utvecklas i kapitel 2. Den statliga rennäringsadministrationen 413 avser näringens bedrivande och hänsynen till andra m.m. har vi samlat i en ny lag om bedrivande av rennäring. I den föreslagna näringslagstiftningen har vi eftersträvat att med så få regler som möjligt föreslå en statlig politik när det gäller framtida renskötsel. De mål som vill sätta upp för rennäringen skall framgå av en portalparagraf. De regler som behövs omfattar i huvudsak sådana som har betydelse för att miljömålen uppnås och sådana som avser förhållandet till andra intressen, t.ex. frågor som avser rennäringens skyldigheter i förhållande till andra areella näringar vid sitt utövande av näringen. Vidare finns inom skogsvårdslagstiftningen myndighetsuppgifter som berör rennäringen. För tillsyn av att skogsbruket bedrivs med hänsyn till rennäringen har och skogsvårdsstyrelserna ansvar. Vi har i kapitel 6 föreslagit vissa förändringar i skogsvårds- lagen. Vi föreslår att regeringen inrättar en särskild enhet inom regerings- kansliet för alla samefrågor med en ansvarig minister. Den generella regeln för styrning av myndigheter är att regeringen har ansvar för att olika myndigheter får de direktiv som behövs för verk- samheten och att dessa följs upp. Vid behov har regeringen att vidta åtgärder. utredningar har visat att frågor som är delar av en same- politik, där bl.a. rennäringen och dess villkor ingår, är uppsplittrad på många olika departement och deras myndigheter. Ingen har det samlade ansvaret. Ett exempel på när detta kan vara en nackdel är när det gäller att ta till vara det allmänna intresse som rennäringen utgör. Det innebär att det kan vara svårt att få en samlad syn på markanvändningen ur rennäringssynpunkt, eftersom det berör flera olika typer av mark, t.ex. skogsmark, eller statlig mark. Merparten av samefrågorna har numera förts till ett departement, . Vi menar att detta är ett steg i rätt riktning. Regeringen har numera delat upp ansvaret för olika delar i rege- ringens politik genom att hänföra huvuddelen av olika frågor till olika politikområden, såsom t.ex. livsmedelspolitik, skogspolitik eller same- politik. Detta innebär ett mer sammanhållet ansvarstagande för alla 414 Den statliga rennäringsadministrationen policyfrågor som avser ursprungsbefolkning. Rennärings- frågorna utgör en betydelsefull del av denna politik. Innebörden av samernas rättigheter har visat sig vara svåra att tolka. Dessa svårigheter beror på osäkerhet beträffande rätts- förhållandena i området och orsakar konflikter. Att det är fråga om en bruksrätt till mark och vatten av särskilt slag slogs fast i skattefjälls- målet. Tolkningen av vad detta innebär är inte alltid lätt men måste ske mot bakgrund av samernas traditionella bruk av marken. Även samer- nas behov av mark för renskötsel måste beaktas. Det är nödvändigt att regeringen vid genomförandet av en ny rennäringspolitik med mål- och resultatstyrning utvecklar och klargör den rättsordning som gäller, särskilt avseende bruksrätten till mark och vatten och de förutsättningar som behövs för att kunna behålla en livskraftig rennäring i landet. Det politiska ansvaret såvitt avser vår ursprungsbefolkning måste ligga på regeringen. En klar policy är därför nödvändig om uppdrag till olika myndigheter skall bli meningsfull. Vi har sökt att inom vårt uppdrag komma med förslag till sådana klargöranden i rättsordningen. Vi föreslår att merparten av de kvarvarande myndighetsuppgifter som rör rennäringen och som handläggs av Statens jordbruks- verk överförs till . Vi föreslår vidare att styrelsen för Samefonden upphör och att fonden överförs till . för rennäringen är såväl som Statens jord- bruksverk. Båda skall främja rennäringen. Dessutom finns Samefonden vars ändamål är att av befintliga medel främja och stödja rennäringen, den samiska kulturen och samiska organisationer. skall verka för en levande samisk kultur och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen t.ex. vid ut- nyttjandet av mark och vatten. beslutade att omvandla Statens lappfond till Samefonden (prop. 1971:51, JoU37, rskr. 216) med uppgift att gagna samerna. Vi har närmare redogjort för Samefondens ursprung och våra förslag beträffande denna i avsnitt 8.4. är sektorsmyndighet för rennäringen. Enligt instruktionen skall verket, såvitt avser rennäringsfrågor, arbeta aktivt för en konkurrenskraftig, miljö- och djurskyddsanpassad livs- Den statliga rennäringsadministrationen 415 medelsproduktion till nytta för konsumenterna. För att uppnå detta skall verket följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom näringen bistå regeringen och medverka i det internationella arbetet med ren- näringsfrågor. Verket har också ansvar för djurskyddet. Man kan dela in verkets arbetsområden när det gäller rennärings- frågor i följande grova områden. Ekonomiskt stöd och utveckling av näringen Registerhållning (företagsstatistik, slaktstatistik, produktstatistik) Markanvändning och intressekonflikter (utfärdande av föreskrifter) Överklaganden av vissa av länsstyrelsernas beslut har också det samordnande ansvaret för utbetal- ning av EU-stöd i . är en myndighet, vars beslutande församling består av samer. Ledamöterna väljs i direkta val av samer som är registrerade i den samiska röstlängden. Det är därför naturligt att merparten av alla frågor som berör det samiska folket skall skötas av denna myndighet. Samefonden har delvis liknande uppgifter som . Vi finner det därför naturligt att fonden överförs till och att Same- fonden upphör att vara ett självständigt organ. Vi föreslår att skall ha ansvar för tillsynen över att ren- näringen tar den hänsyn till miljön och övriga allmänna intressen som föreskrivs i lagen om bedrivande av rennäring. Den hänsyn rennäringen bör ta till natur- och kulturmiljövården har vi diskuterat i avsnitt 4.4 och 7.3. I kapitel 6 har vi bl.a. diskuterat den hänsyn rennäringen bör ta till andra allmänna intressen. Den hänsyn som vi anser krävs ger upphov till en rad tillsynsuppgifter för att syftet med den skall uppnås. Det gäller tillsyn över att hänsyn verkligen tas, att betsmarksredovisning lämnas, att renräkning görs och att renlängd upprättas. 416 Den statliga rennäringsadministrationen Dessa uppgifter hänger i stort sett samman. De är alla olika aspekter av att se till att rennäringen lever upp till de mål om ekologiskt, ekono- miskt och kulturellt långsiktigt hållbar rennäring som ställts upp. Betesmarksredovisningen är ett medel för att kunna följa upp att ren- näringen tar den hänsyn man skall. Vidare är tillförlitliga renräkningar och besked om dessa genom renlängd nödvändiga för att kunna kon- trollera att högsta renantal följs. Renräkningen och renlängden fyller dock också andra funktioner, förutom enskilda intressen, bl.a. det allmänna intresset av att ha en tillförlitlig statistik över rennäringen. I avsnitt 9.5.4 föreslår vi att skall vara central förvalt- ningsmyndighet (sektorsmyndighet) för rennäringen. Det innebär bl.a. att får ansvar för att överföra de miljömål som formuleras till sektorsmål och åtgärdsprogram (jmf. 1990/91:90). Ur denna aspekt framstår det som rimligt att även skulle ha ansvaret för tillsynen gentemot enskilda samebyar. Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att göra en översyn av organisation (dir. 2000:70). Uppdraget skall redovisas . Vår bedömning är att upp- draget kommer att leda fram till en lösning där myndighetsstrukturens organisation och uppgifter framgår tydligt. Mot denna bakgrund anser vi således inte att det finns något hinder att föreslå att skall ha ansvar för tillsynsuppgifterna enligt lagen om bedrivande av ren- näringen. anknytning till rennäringen skulle då inte avvika från andra sektorsmyndigheters anknytning till sina näringar. Genom att föreslå att skall vara tillsynsmyndighet undviker man också en onödig dubbelreglering mellan och länsstyrel- serna. 9.5.4Hantering av övriga myndighetsuppgifter Vi föreslår att uppgiften att vara central förvaltningsmyndighet (sek- torsmyndighet) för rennäringsfrågor överförs från Statens jordbruks- verk till . I finns myndigheter vars beslutsorgan på olika nivåer skall bestå av både samer och icke samer. I styrs myndigheter som hand- lägger frågor som berör rennäringen, t.ex. eller , av styrelser som tillsatts utan att hänsyn har tagits till behovet av samiskt inflytande. I länsstyrelserna finns obligatoriskt rennäringsdelegationer där såväl renägande samer som icke samer skall ingå. Den statliga rennäringsadministrationen 417 delegation vissa frågor inom sitt område men är i övrigt beredande i frågor som rör rennäringen. I 2000:1 En uthållig demokrati finns ett avsnitt om de nationella minoriteterna med följande lydelse. Om sta- ten visar tolerans och ger spelrum för urbefolkningen att stärka sin egen identitet, och inte motarbetar detta, är det också troligt att grup- pens lojalitet och samhörighet med det övriga samhället ökar. Detta kan ge en bredare uppslutning från urbefolkningen i det politiska livet. En sådan utveckling ger samhället en demokrativinst i och med att det ger jämlikare deltagande, inflytande och delaktighet. (sid. 224) Vi delar denna uppfattning och menar att det innebär att i frågor, som på ett viktigt sätt berör samer måste dessa delta i beslutsprocessen både för att öka delaktigheten men också för att det svenska samhället skall få del av den särskilda kompetens som samer har. Statens jord- bruksverks huvuduppgift och tyngdpunkt gör att det är föga ägnat åt en modell där såväl samer som icke samer ingår i beslutsprocessen. Vi föreslår att skall vara central förvaltningsmyndighet för rennäringsfrågor och att huvuddelen av rennäringsfrågorna därför förs från till . Huvudskälet för vårt förslag är att samernas inflytande bör stärkas. är både en myndighet och ett folkvalt organ. Same- tinget har därför i egenskap av myndighet samma ställning som andra myndigheter. är den myndighet som bäst behärskar ren- näringsfrågor. organisation är som ovan anförts under utredning. Vi utgår från, att utredningens resultat kommer att klargöra de oklarheter som finns om roll som å ena sidan statlig myndighet och å andra sidan folkvalt organ. Vårt förslag innebär att uppgifter ökar och därmed att måste förstärkas med fler anställda. Vi anser att det är ytterligare en positiv effekt av vårt förslag att det skapar förutsättning för att utveckla en myndighet som ligger inom ett område där det finns behov av arbetstillfällen. Vi föreslår sålunda att upphör att vara central förvaltningsmyndighet för rennäringsfrågorna. Dessa upptar en mycket liten del av verkets arbete. Det är inte något nytt förslag att flytta näringsfrågorna till annan myndighet (SOU 1995:97 sid. 33). I propositionen som blev resultatet av utredningen (prop. 1995:226) anförde dock jordbruksministern att myndighetsansvaret för rennäringen skulle ligga kvar på Statens jord- bruksverk. Som skäl för den ståndpunkten anfördes i huvudsak följande. hade 1995 genomfört en omorganisation av arbetsupp- gifterna, som avser rennäringsfrågor så att de numera behandlas på ett 418 Den statliga rennäringsadministrationen antal olika enheter inom verket. Vidare hade verket utfört ett antal utredningsuppdrag. Att ren och renprodukter omfattas av EU:s bestäm- melser om jordbruksprodukter liksom att har ansvaret för djurskyddet angavs också som skäl att bibehålla myndig- heten som central förvaltningsmyndighet för rennäringen. Vårt förslag innebär att regeringen tar ett ansvar för principiella politiska frågor som gäller rennäringen, överför myndighetsuppgifter till som central myndighet och till respektive länsstyrelse när det gäller frågor om markförvaltning som inte skall prövas av regeringen. Hit hör t.ex. upplåtelsefrågor, jakt, fjällägenheter m.m. De frågor som gäller gemensamma EU-frågor måste utredas närmare. Vi har ovan redogjort för de uppgifter som har, när det gäller rennäringen och en genomgång av dessa visar att de flesta kan överföras till eller länsstyrelserna. När det gäller frågor om djurskyddstillsynen och hur denna skall organiseras har detta utretts, SOU 2000:108. Förslaget innebär att Statens jordbruksverks ansvar för djurskyddsfrågor förs över till en ny djurskyddsmyndighet. Av budgetpropositionen 2001/02:1 utgifts- område 23, framgår att regeringen har för avsikt att föreslå att en sär- skild djurskyddsmyndighet skall inrättas. Vi utgår från att tillsyn över rennäringen ur djurskyddssynpunkt, om förslaget bifalls av , kommer att föras över till den nya myndigheten. Statens jordbruksverks övriga uppgifter enligt instruktionen kan som vi tidigare angivit övergå till . När det gäller frågor som handläggs av föreslår vi följande Det får ankomma på regeringen att beställa de utred- ningar som behövs och som inte kan utföras inom . Med dagens moderna teknik kan sådan lätt flyttas från en myndighet till en annan och det är därför naturligt att myn- digheten övertar registerhållning som avser rennäringen. Vissa frågor som berör rennäringen handläggs av , t.ex. rovdjursfrågor och av , såvitt avser t.ex. livs- medelskontroll. Vi föreslår inga förändringar här. De uppgifter som återstår gäller i huvudsak förvaltning av viss mark. Frågor om markanvändning och konflikter mellan olika mark- användare bör lösas av respektive länsstyrelse. Länsstyrelserna och förvaltar stora delar av den mark som står under statens disposition. Frågan om förvaltning av skogsmark som står under statens disposition utreds som angetts under 9.1 . Vi föreslår att utredaren skall få i uppdrag att Den statliga rennäringsadministrationen 419 särskilt beakta hur sådan mark inom renskötselområdet som är av stort intresse för renskötseln skall kunna skyddas. Vi har kunnat konstatera att det endast är inom länsstyrelserna man närmar sig en ordning där samerna har ett inflytande och där besluts- myndigheten har direkt formell möjlighet att inom myndigheten ta del av den samiska kunskapen före beslut i frågor som rör rennäringen. Vi menar därför att ett sådant synsätt måste prägla den organisation som handhar frågor som berör rennäringen. Såväl samer som icke samer måste ingå i beslutsprocessen. Detta kan ske på olika sätt. Ett sätt är att som i bygga upp en särskild sidoställd rennärings- administration på olika nivåer. Ett annat är att i den befintliga organisa- tionen tillförsäkra respektive myndighet kunskap om rennäringen och samerna ett inflytande i frågor som berör dem. Det norska systemet har stor omfattning och är sannolikt dyrbart i förhållande till svenska förhållanden. är det så att tjänste- männen inom denna administration upplever att de inte blir involverade i ärenden som till övervägande del berör andra norska medborgare men som ändå har betydelse för samerna och rennäringen. Detta torde bero på att det finns en särskild sidoställd administration för rennäringen. Den norska rennäringsadministrationens organisation har utretts. Reindriftslovutvalget föreslog att den regionala organisationen skall överföras till en enhet hos fylkesmannen (ung. Till denna skall knytas en styrelse. Ledamöterna i denna skall utses av ren- ägarna, och fylkestinget. Renägarna skall vara i majoritet. På central nivå skall ansvaret för rennäringsfrågor ligga kvar på en egen myndighet, Statens reindriftsforvaltning. Även till denna skall det vara knutet en styrelse bestående av ledamöter utsedda av renägarna, och departementet. Renägarna skall vara i majoritet. Den centrala myndigheten skall bl.a. vara överinstans när det gäller beslut av fylkesmannen. Vi har till uppgift att söka minska kostnaderna för administrationen utan att kvaliteten i den blir sämre och vi tror bl.a. av kostnadsskäl inte att den nuvarande norska modellen är eftersträvansvärd. Vi föreslår i stället dels att en ytterligare delegering av beslut och förenkling av bestämmelserna sker, dels att vissa förändringar sker i myndighets- strukturen. När det gäller policyfrågor där en gemensam linje är önskvärd bör förslag kunna utarbetas av länsstyrelserna gemensamt i samråd med och beslut fattas av regeringen. samråder länsstyrelserna rörande upplåtelsefrågor och uthål- ligt brukande av fjällmarken inom ramen för arbetet i Fjälldelegatio- nen, se avsnitt 6.6. Vi föreslår att också skall vara represen- terat i Fjälldelegationen. Därmed blir detta organ lämpligt som forum 420 Den statliga rennäringsadministrationen för samråd när det gäller policyfrågor rörande förvaltningen av statlig mark. Beslut av som berör upplåtelser av nyttjanderätter behandlas i rennäringsdelegationerna.