sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Lagen – och tidigare hyresreglerings- lagen – hade endast inneburit att regeringen även mot de kommunala myndigheternas önskan kunde ålägga en kommun att anordna bostadsförmedling. Regleringen av förmedlingsskyldigheten flyttades från hyres- regleringslagen i anledning av att man ville införa en för flera kommuner gemensam sådan skyldighet och denna lag inte gällde för samtliga kommuner. Ett tillkommande skäl var att hyres- regleringen var under avveckling. Bostadsförsörjningslagen val- des därför att bostadsförmedlingsverksamhet nära anslöt sig till de åtgärder som ankom på kommunen enligt denna lag. I ett område som kunde anses utgöra en enhet i bostads- försörjningshänseende ankom det på kommunerna i området att fullgöra skyldigheten att anordna bostadsförmedling. En gemen- sam bostadsförmedling skulle i sådana fall anordnas och enhetliga grunder tillämpas vid anvisningen av bostäder (4 § första stycket). Regeringen kunde ålägga kommunerna att fullgöra sin skyldighet att inrätta gemensam förmedling. De deltagande kommunerna skulle sköta förmedlingsverksamheten i form av ett kommunalförbund (4 § tredje och fjärde styckena). Bestämmelserna om gemensam förmedling infördes som regleringen av förmedlingsskyldigheten fördes in 1967 (prop. 1967:101, utl. Samverkan om gemensam förmedling förekom redan innan lagregleringen men verksamheten gav inte alltid ett till- fredsställande resultat. Bostadsbristen föranledde ett behov av en effektivare och mer rättvis förmedlingsverksamhet i de expansiva områdena, särskilt storstäderna och i synnerhet . Det behövdes därför en reglering av frågan om gemensam bostadsförmedling för kommunerna i dessa områden och i främsta rummet var det fråga om att reglera de statliga möj- ligheterna till ingripande. Som förutsättning ställdes upp att kommunerna ingick i ett område som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende. Under beredningen yppades viss tveksamt om kommunernas deltagande i ett förmedlingssamarbete skulle stå i överensstäm- melse med de kommunala kompetensreglerna. Det gällde särskilt om någon kommun framstod som mera givande än mottagande. Utredningens och regeringens mening var dock att det inte fanns något rättsligt hinder för att inrätta en för flera kommuner gemensam förmedlingsverksamhet. Ett regeringsingripande förutsatte inte en ansökan från någon kommun. Det hade befarats att en motspänstig kommun skulle sluta bygga bostäder vilket skulle kunna vara ett effektiv påtryckningsmedel eftersom staten inte hade möjlighet att ålägga en kommun att bygga bostäder. Regeringen avfärdade far- hågorna med ett antagande om att kommunerna skulle vara lojala. En grundsats om att kommunerna själva bestämmer hur aktivt de skall engagera sig i bostadspolitiska frågor återgavs som bl.a. förslaget till förändringar av bostadsförsörj- ningslagen sades grundlagt på att kommunernas ansvar skulle bestå och fördjupas. En i förarbetena uttalad förutsättning för ett regeringsför- ordnande var att en frivillig samverkan inte kunnat uppnås. formulerade att det klart måste ha visat sig att resultatet inte kunnat uppnås genom frivillig samverkan men ville inte gå så långt som ett motionsförslag om att det i lagen som förutsättning för ett statligt ingripande skulle skrivas in att detta var synnerligt nödvändigt. Regering och utredning var ense om att ett statligt ingripande skulle kunna äga rum även om det rubbade ett bestående avtal om samverkan, då förutsatt att avtalet i sig eller dess tillämpning inte tillgodosåg de krav som måste ställas på effek- tivitet och enhetlighet. I de fall en frivillig samverkan fungerade tillfredsställande fanns inte anledning att genom statligt ingripande bestämma vilken form för samverkan som skulle användas. Kommunalförbundsformen behövde alltså inte tillämpas. Syftet med gemensam förmedling var att skapa enhetlighet i ett visst område och enligt lagen innebar ett regeringsför- ordnande att förmedlingen skulle bedrivas så att vid anvisning enhetliga grunder tillämpades. Frågorna om anvisningsnormer var alltså intimt förknippade med frågorna om gemensam för- medling. med regleringen i bostadsförsörjningslagen infördes en möjlighet att tillämpa sådana villkor för statliga bostadslån att kommunerna fick rätt att förmedla de ny- producerade bostäderna. En kommun som fått förmedlingsrätt på denna grund skulle vara skyldig att iaktta vissa anvisnings- normer. Avsikten var att dessa skulle tas in i bestämmelserna om bostadslån. Regeringen utgick från att ett förordnande om gemensam förmedling skulle bli aktuellt endast i områden där kommunerna eller i vart fall någon av dem hade förmedlingsrätt enligt bostadslånebestämmelserna och således måste följa de statliga anvisningsnormerna. Det med regeringens förordnande om gemensam förmedling förenade kravet på enhetliga normer medförde då att de statliga anvisningsnormerna blev tillämpliga i alla de berörda kommunerna. Genom denna sammankoppling av bostadslånebestämmelserna med lagstiftningen om gemensam bostadsförmedling var det inte nödvändigt att i lag eller med stöd av lag ange innehållet i anvisningsnormerna. Förnyade överväganden om förmedlingsskyldigheten övervägdes frågan om en obligatorisk förmedlingsskyl- dighet på nytt men regeringen fann inte skäl för ett obligatorium (prop. 1975:15 s. 13). Mot bakgrund av att förmedlingsbestäm- melserna tillämpats endast i fråga om ett fåtal kommuner och då endast på framställning av kommun kunde enligt regeringens mening ifrågasättas om man inte skulle kunna till kommunerna själva överlämna att bedöma i vilka fall en bostadsförmedling behövdes. Med hänsyn till den betydelse från bostadsförsörjningssynpunkt som bostadsförmedlingarna hade kommit att få i många kommuner fann regeringen att en möjlighet till statligt ingripande borde finnas kvar. Regeringens bemyndigande att förordna om att kommunen skulle anordna förmedling ersattes med en direkt i lagen utsagd sådan skyl- dighet men med möjlighet för regeringen att ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet. Vid /78 behandlades en motion enligt vilken inriktningen av bostadsförmedlingsverksamheten föreslogs omfatta bl.a. att förmedlingen kan och bör aktivt medverka för att skapa en jämn och allsidig sammansättning i bostads- områdena. Enligt civilutskottets mening fanns inte skäl till annat antagande än att kommunerna skulle ge förmedlingsverk- samheten en sådan inriktning att de allmänt omfattande och i motionen framförda åsikterna om en aktiv förmedlings- verksamhet skulle bli beaktade. Utskottet hade i sammanhanget hänvisat till att de framtida bostadsförsörjningsprogrammen skulle komma att omfatta bostadssociala inventeringar i önsk- värd och lämplig grad (bet. 1977/78:CU28). Motionen av- styrktes av utskottet och avslogs av . I propositionen 1990/91:109 (s. 5) uttalade regeringen att det borde finnas starka skäl för att en kommunen inte skulle inrätta en bostadsförmedling eftersom den kommunala bostadsförmed- lingen var ett viktigt instrument när det gällde att fördela bostäder på ett rättvist sätt. Enligt huvudregeln i bostadsförsörjningslagen skulle den kom- munala bostadsförmedlingen vara avgiftsfri. Avgift fick dock tas ut för sådana tjänster som bostadsförmedlingen tillhandahöll och som inte avsåg registrering av bostadssökande eller anvisning av bostad till registrerad bostadssökande. Avgiftens storlek fick bestämmas av kommunen (4 § andra stycket). I hyreslagens finns en grundläggande bestämmelse (12 kap. 65 § jordabalken) som innebär ett förbud mot att ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyressökande för anvisning av sådan bostadslägenhet som inte är fritidsbostad. Undantag från avgiftsförbudet görs för yrkesmässig bostadsförmedling vid vil- ken viss till beloppet begränsad avgift får tas ut. Enligt kommerskollegiets föreskrifter får avgift endast tas ut om den bostadssökande erhåller en lägenhet. Ursprungligen stadgade bostadsförsörjningslagen utan undan- tag att den kommunala bostadsförmedlingen skulle vara avgifts- fri. Genom lagstiftning infördes en möjlighet för kom- munen att inom ramen för den kommunala bostadsförmedlingen avgiftsbelägga sådan verksamhet till allmänheten som gick utöver den service som består i att registrera och anvisa bostäder till bostadssökande (prop. 1990/91:109, bet. 1990/91:BoU15). Lagtekniskt åstadkoms detta genom att bostadsförsörjningslagen förseddas med en ny bestämmelse (4 § med ett nytt andra stycke) som dels innehöll en huvudregel om att bostadsförmedling skall vara avgiftsfri, dels undantag från denna. undantogs kommunerna från hyreslagens allmänna bestämmelse om att bostadsförmedling skall ske utan vederlag med det undantag som fanns till denna. Bostadsförsörjningslagens möjligheter till avgiftsuttag syftade till att ge kommunerna instrument att vidga sin verksamhet och att stimulera kommuner som saknade bostadsförmedling att starta sådan verksamhet. Genom ett utökat utbud av bostads- förmedlingarnas tjänster hoppades lagstiftaren på ökad rörlighet på bostadsmarknaden vilket särskilt tänktes ha betydelse för ungdomarnas möjligheter att få en bostad. Kommunerna för- modades starta verksamhet avseende lägenhetsbyten, rumsför- medling och uthyrning i andra hand. bedömde lagstiftningsärende att kommunernas arbete med att registrera och aktualisera bostads- köerna inte sällan var omfattande och kostsamma. Utskottet förordade en översyn av förmedlingsbestämmelsen (tillkännagivande i enlighet med bet. 1990/91:BoU15 s. 7 f). Utskottet konstaterade därvid att bostadsförsörjningslagen byggde på samhälls- och bostadsförhållandena som rådde när den tillkommit. Det fanns även anledning att se över lagen med avseende på samhällsutvecklingen och kommunernas i väsentliga delar ändrade roll. Utskottet talade om låg effektivitet och möjligheter till förbättringar. Lediga lägenheter kunde inte tillräckligt snabbt ställas till de köandes förfoganden. Det gällde inte bara frågor om ekonomiska styrmedel utan också om regel- förändringar i övrigt. Översynen borde ges en bred inriktning. Det gällde dock att se till att kommunerna utifrån de lokala förhållandena och behoven skulle kunna effektivisera och för- bättra sin förmedlingsverksamhet. Övervägandena borde därför också omfatta frågan när bostadsförmedling skall inrättas. avstyrkte utskottet motionsförslag som gällde principerna vid lägenhetsfördelningen. Sådana frågor var en i huvudsak uppgift vilken ordning enligt utskottet borde bestå. Den utredning som tillsattes i anledning av tillkännagivandet kom att ligga till grund för de överväganden som resulterade i att bostadsförsörjningslagen upphävdes. Ett annat av i sammanhanget gjort tillkännagivande visar dess intresse för förmedlingsfrågor. Enligt detta borde de lägenheter som till följd av utslag i en hyresnämnd eller Bostads- domstolen blev lediga tillföras den reguljära bostadsmarknaden och nämnder och domstol borde meddela den kommunala bostadsförmedlingen vilka lägenheter som genom rättsliga avgö- randen blev lediga (bet. 1990/91:BoU15 s. 9). Lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt av- skaffades med bostadsförsörjningslagen. Lagen inne- höll bestämmelser som gav en kommun rätt att anvisa bostads- sökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostadsrätt (prop. 1987/88:35, bet. 1987/88:BoU4). Den gällde dock inte upplåtelse för fritidsändamål. Lagen vilade på en tanke om att överenskommelser om anvisningsrätt i första hand skulle träffas mellan kommunen och fastighetsägarna. Om dessa inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kom- munen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behövdes för bostadsför- sörjningen. fick inte fatta ett sådant beslut om det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som hus- ägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga om- ständigheter. Beslutet som kunde förenas med vite innebar bl.a. ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som om- fattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen. Lagen hade haft en föregångare, bostadsanvisningslagen (1980:94), som trätt 1980 (prop. 1979/80:72, bet. 1979/80:CU12). Lagstiftningen var avsedd att vara ett medel för kommunen att genom förmedling av lediga lägenheter skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i kommunernas bostadsområden. Med stöd av lagen fick en kommun rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del av bostadslägenheterna inom området (med vissa undan- tag) skulle upplåtas enligt lagens bestämmelser. Fastighetsägaren blev genom beslutet skyldig att underrätta kommunen om en sådan lägenhet blev ledig. Kommunen kunde då anvisa en bostadssökande men hyresvärden var inte skyldig att upplåta lägenheten till denne. Däremot var hyresvärden skyldig att upp- låta lägenheten till kommunen som i sin tur hade rätt att upplåta lägenheten i andra hand. Lagen tjänade som ett påtrycknings- medel mot fastighetsägarna att teckna avtal med kommunerna om anvisningsrätt. Kritik riktades främst från kommunalt håll mot att bostads- anvisningslagen () var administrativt svår att tillämpa och att inte hela kommunen kunde vara ett bostadsanvis- ningsområde. Det fanns också kritik mot bostadslåneförfatt- ningarnas bestämmelser med samma syfte som lagen. Det gällde framförallt de bristande kontrollmöjligheterna och det för- hållandet att sanktioner saknades mot de fastighetsägare som inte fullgjorde sina skyldigheter mot kommunerna. Före anvisningslagarna hade bostadslåneförfattningarnas be- stämmelser om anvisningsrätt utgjort det främsta vapnet mot segregationen. Också bostadsförsörjningslagens be- stämmelse om att kommunen hade befogenhet att ställa upp villkor för sin bostadsanvisning- och förmedling hade tjänat ett sådant syfte. Kommunala villkor för bostadsanvisning och -förmedling En kommun fick enligt bostadsförsörjningslagen besluta att anvisning eller förmedling av bostad genom bostads- förmedling skulle ske under villkor att den bostadssökande medverkade till att bostad, som han hyrde eller innehade med bostadsrätt och som han lämnade i samband med inflyttningen i den nya bostaden, skulle överlåtas på bostadssökande som kom- munen anvisade. Motsvarande gällde också kommunalförbund som hade hand om en för två eller flera kommuner gemensam bostadsförmedling (5 §). Gällde det en hyresrätt kunde kommunen med stöd av 35 § hyreslagen föra talan om tillstånd till lägenhetsbyte. I allmänhet bestod hyresgästens medverkan i att han bad hyresvärden om en skriftlig utfästelse att hyra ut den lägenhet som blev ledig till någon som anvisades den av den kommunala bostadsförmed- lingen under förutsättning att värden kunde godta denne som hyresgäst (värdförbindelse). Bestämmelsen infördes 1973 (prop. 1973:23, bet. Det var inte fråga om någon saklig nyhet i förhållande till vad som tillämpats tidigare men det ansågs innebära en styrka för bostadsförmedlingarna att kunna hänvisa till lag när de krävde förmedlingsrätt. Bostadsförsörjnings- och bostadsanvisningsrättslagarnas av- skaffande I propositionen om att avskaffa av bostadsförsörjningslagen sågs dess bestämmelser om bostadsförmedling och bestämmelserna i bostadsanvisningsrättslagen som en enhet. Avskaffandet av dessa båda lagar angavs innebära att kommunen själv fick besluta om den skall bedriva bostadsförmedling och om vilka avgifter som skall tas ut för förmedlingens tjänster. Hyreslagens regler om avgifter för yrkesmässig bostadsförmedling gjordes tillämpliga även i fråga om kommunernas avgiftsuttag. förmedlingsutredningens förslag om en särskild bestämmelse om att en kommun bör inrätta en bostadsförmedling om det be- hövs genomfördes inte. Regeringen var enig om en grundläggande tanke med både (SOU 1992:47) och Bostadsförmed- lingsutredningen (SOU 1992:71) som gällde att kommunerna själva borde få avgöra om de skall bedriva bostadsförmedling. En hänvisning skedde till att förhållandena i kommunerna är mycket olika beroende bl.a. på deras storlek och struktur samt bo- stadsbeståndets storlek. Frågan om bostadsförmedling skulle i stället avgöras lokalt. På samma sätt som när det gällde den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen förutsattes att kom- munen självmant skulle vidta behövliga åtgärder. Regeringen hade tidigare uttalat att ett förslag om att ta bort villkoret om bostadsanvisningsrätt för att få statligt räntestöd som en konsekvens borde få att lagen om bostadsanvisningsrätt skulle upphävas (se prop. 1991/92:56). och hade intagit olika ståndpunkter i frågan om lagen om bostads- anvisningsrätt skulle behållas. Den senare förordade att lagen skulle behållas medan den förstnämnda ansåg att den skulle upp- hävas. Bland de förslag som återfanns i propositionen var detta det förslag där remissbehandlingen hade givit det mest blandade utslaget. Kritikerna hävdade att ett upphävande skulle försvåra kommunernas bostadsförmedling och öka segregationen. Regeringen ansåg med en kort motivering att bostadsanvis- ningsrättslagen borde upphävas. Lagen betraktades som ett hinder för att utveckla nya former för bostadsförmedlings- verksamhet. Det ansågs angeläget att hinder av detta slag undan- röjdes, inte minst av hänsyn till bostadskonsumenterna. I anslutning till motiveringen av varför lagen borde upphävas behandlades frågan om bostadsförsörjningen för utsatta hushåll, dvs. sådana hushåll som kan ha svårigheter att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Regeringen betonade nödvändigheten av att bostadsförsörjningen för utsatta hushåll fungerar. regleringar regeringen föreslog syftade till att åstadkomma en väl fungerande bostadsmarknad där höga sociala ambitioner kan upprätthållas. Vad gällde kommunernas ansvar enligt social- tjänstlagen att klara anskaffningen av bostäder till svagare grupper erinrades om att såväl som i olika sammanhang utfäst sig att verka för att lägenheter också skulle komma att stå till kom- munernas förfogande under förutsättning att rimliga ekono- miska och andra garantier lämnades av kommunerna. Genom dessa utfästelser borde kommunerna även i fortsättningen kunna få tillfredsställande möjligheter att klara sitt ansvar. Det erinra- des om erfarenheterna av att frivilliga avtal dittills hade kunnat träffas utan att lagen hade behövt tillämpas. Regeringen angav att utvecklingen kunde visa behov av fram- tida regleringar. Det talades om någon typ av mera begränsat regelsystem. En särskild arbetsgrupp skulle bildas för att följa utvecklingen. förutsatte vid sin tillstyrkan av proposi- tionens lagförslag att regeringen med uppmärksamhet skulle följa den förutskickade arbetsgruppens arbete och vidta de åtgärder som kunde föranledas av detta (bet. 1992/93:BoU19 s. 7). Slopandet av lagens bestämmelser om bostads- förmedling innebar också att förbudet mot avgifter för sådan förmedling togs bort. Under beredningen hade olika förslag kommit fram om att det skulle få tas ut både registre- ringsavgifter och förmedlingsavgifter. Krav hade förts fram om att det förstnämnda slaget av avgifter skulle få tas ut för att på så sätt minska antalet köande som redan hade fullgoda bostäder. Köerna skulle därigenom bättre avspegla det verkliga behovet av bostäder. stod sammanlagt 580 000 personer i de kom- munala bostadsköerna. I stockholmskommunerna stod 160 000 personer i bostadskö vilket motsvarade var tionde invånare. När bostadsförsörjningslagen avskaffades ansåg regeringen att man inte borde göra åtskillnad i regelsystemet för kommunala och andra företag. En mindre förändring skedde av den be- stämmelse i hyreslagen som begränsar möjligheterna att ta ut förmedlingsavgifter i syfte att göra de båda företagstyperna likställda. En proposition om att möjliggöra registreringsavgifter förväntas . Kommunen skulle genom lämpligt organ fortlöpande samla uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen och på begäran underrätta bostadssökande om möjligheterna att få bostad i kommunen, bostädernas belägenhet, storlek och utrustning, bostadskostnader samt andra förhållanden som en bostads- sökande behöver kännedom om (2 § andra stycket). Bestämmelsen byggde på en uppfattning om att det är av vital betydelse för bostadsförsörjningen att den bostadssökande all- mänheten får tillgång till allsidiga och sakliga upplysningar om bostadstillgången (prop. 1967:101, utl. De bostadssökande hade i många kommuner tidigare i alltför stor utsträckning varit hänvisade till att skaffa sig uppgifter genom kontakter med olika bostadsproducenter m.fl. De fick däri- genom ofta en ofullständig bild av möjligheten att få tag i en önskad bostad. En förbättrad information bedömdes därför som en angelägen uppgift. God information som gav en god och samlad överblick över bostadsmarknaden skulle öka förutsätt- ningarna för att denna marknad skulle fungera bra och att till- gängliga bostäder skulle bli fördelade på lämpligaste sätt. Med hänsyn till kommunernas centrala uppgifter i fråga om bostadsförsörjningen framstod det som en naturlig uppgift att svara för upplysningar om bostadstillgången. Skyldig- heten att anordna bostadsförmedling ansågs i viss mån innefatta också en skyldighet att ge information till bostadssökande. Tveksamt var dock hur långt denna skyldighet sträckte sig. Även i kommuner som inte hade bostadsförmedling kunde behövas att information och annan service gavs åt de bostadssökande. Bl.a. de erfarenheter kommunerna fick i anledning av de administra- tiva skyldigheterna beträffande de statliga bostadslånen och genom sin bostadsplanering samt kommunernas verksamhet med plan- och byggnadsfrågor i övrigt skulle komma med- borgarna till nytta. Detta underlag skulle tas till vara och systematiseras inom den kommunala förvaltningen och utgöra grunden för en utvidgad serviceverksamhet. Informationsverksamheten skulle knytas till bostadsförmed- lingen om en sådan fanns. I andra fall kunde verksamheten knytas till någon tjänsteman med tillräckliga kunskaper, t.ex. en fastighetschef eller en kommunalkamrer. Det var viktigt att ett bestämt organ eller en viss person fick hand om verksamheten. Kommunen kunde också ge ett uppdrag åt ett bostadsföretag att ombesörja verksamheten. framhöll dock att så endast undantagsvis skulle ske. Verksamheten förutsattes själv- fallet variera i kommunerna. Särskilda initiativ krävdes i brist- kommuner men även för kommuner med jämvikt på bostads- marknaden skulle informationsskyldigheten fullgöras. Vid övervägandena av bostadspolitikens inriktning valde regeringen att inte föra fram ett utredningsförslag till en lagfäst utökad informationsskyldighet för kommunerna på bostadsförsörjningsområdet (prop. 1977/78:93). Informations- plikten skulle enligt förslaget ha fullgjorts aktivt, dvs. oavsett om någon påkallat den eller inte. Den skulle bl.a. avse möjligheterna att få lägenhet samt lägenheternas belägenheten, storlek, utrust- ning och pris jämte andra betydelsefulla förhållanden. Rege- ringen motiverade sin ståndpunkt med att kommunerna ökat sina insatser på informationsområdet och att den statliga bostadspolitiska organisationen skulle få utökade uppgifter att producera och sprida underlag för information i bostadsfrågor. Bostadsförsörjningslagens avskaffande motiverades i nu aktuell del av regeringen – i likhet med utredningen – med att man kunde förutsätta att bostadsinformation tas fram av marknaden (prop. 1992/93:242, bet. 1992/93:BoU19). Uppgifter om olika upplåtelseformer och om enskilda lägenheter ansågs också lämnas bäst av respektive fastighetsägare eller där bostä- derna faktiskt finns för visning. Kommunerna skulle själv få bestämma om informationsverksamheten. VKommunalt ekonomiskt stöd till enskilda och företag Stöd till enskildas bostadskostnader