sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna rege- ringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella över- enskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärde- delar av de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan över- låtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. funktion som beslutsorgan... De regler för staternas umgänge som i statspraxis har godtagits som gällande rätt sammanfattas under beteckningen allmän folkrätt. Över- enskommelser som staterna träffar om samarbete staterna emellan styrs av traktaträttens regler. Enligt folkrättens grundsatser binder sådana överenskommelser de parter som har träffat överenskommelsen, dvs. staterna som sådana (m. fl., Folkrätten: staternas och de mellanstatliga organisationernas rättsordning, 1987, s. 4). Vad som rättsligt utmärker en internationell överenskommelse, oavsett dess be- nämning, är således att bundenhet uppstår genom ömsesidigt samtycke (se SOU 1972:15 s. 180). I vissa fall kan, emellertid, ensidiga för- pliktelser jämställas med en internationell överenskommelse. Den allmänna folkrättens regler om internationella överenskommelser har i allt väsentligt kodifierats i om traktaträtten (SÖ 1975:1). Konventionen antogs vid en internationell konferens och trädde i kraft . Den trädde för del i kraft . Den aktuella konventionen avser endast traktater mellan stater. För att reglera överenskommelser mellan stater och internationella orga- nisationer antogs i en konvention om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisa- tioner sinsemellan. Den sistnämnda konventionen har ännu inte trätt i kraft. I stort sett gäller dock samma traktaträttsliga principer för avtal med internationella organisationer som för avtal med andra stater. 10.5.3Vad är en internationell överenskommelse? Överenskommelser används i det internationella samfundet för flera olika ändamål. De kan vara bilaterala eller multilaterala och fungera som en sorts kontrakt staterna emellan och gälla exempelvis handels- utbyte, tullsatser och luftfart. De kan vidare i många fall användas som ersättning för lagstiftning. Detta förutsätter givetvis att de normer som uppställs i konventionsform uppnår vidsträckt anslutning. Som exem- pel kan nämnas konventioner om havsrätt, diplomatiska förbindelser, mänskliga rättigheter, patenträtt och upphovsrätt. 148 funktion som beslutsorgan... utgöra konstitutionella grundvalar för internationella organisationer, såsom FN, dess fackorgan, , de europeiska gemenskaperna osv. Under det närmast föregående seklet har överenskommelser i vilka flera stater är avtalsparter, s.k. multilaterala avtal, blivit allt vanligare. Muntliga överenskommelser kan vara folkrättsligt giltiga, men de Wienkonventioner om traktaträtten som nämns i avsnitt 10.5.2 gäller dock endast för skriftliga avtal. Med traktat avses enligt Wienkonvention om traktat- rätten en internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastad internationell rätt, oavsett om den intagits i ett enda instrument eller i två eller flera sammanhörande instrument och oavsett dess särskilda beteckning (artikel 2.1 a). Internationella överenskommelser förekommer under flera olika be- nämningar. Vanligast är att benämningarna traktat, fördrag, konven- tion, avtal, överenskommelse (eng. convention eller agreement), Agreed Minutes eller protokoll används. Det är dock inte benäm- ningen som är avgörande för en överenskommelses rättsliga status, utan överenskommelsens innebörd. Den europeiska unionen (EU) och de europeiska gemenskaperna (EG) har upprättats genom fördrag som är att betrakta som inter- nationella överenskommelser (se avsnitt 10.6.1). En internationell överenskommelse innebär som regel en viss begränsning av de avtalsslutande staternas handlingsfrihet och i denna mening en begränsning av deras suveränitet. För att vinna ett visst mål förbinder sig en avtalsslutande stat att ålägga sig vissa begränsningar i sin egen handlingsfrihet. En sådan verkan på suveräniteten ligger inom ramen för lydelsen av såväl nuvarande som äldre grundlagsbestämmel- ser om regeringens och funktioner vid ingåendet av inter- nationella överenskommelser (se avsnitt 10.2 samt grundlagbered- ningens slutbetänkande SOU 1972:15 s. 180). Medlemskap i en internationell organisation kan sålunda i en del fall innebära ganska långt gående begränsningar av de anslutna stater- nas handlingsfrihet – suveränitet. Staterna kan nämligen åta sig att inrätta sitt framtida handlande efter beslut som organisationens organ kan komma att fatta. Härvid är det dock viktigt att konstatera att de överenskommelser som det här är fråga om endast ålägger staterna som sådana förpliktelser. Fullgörandet av förpliktelserna inom varje land är uteslutande en angelägenhet för staterna. Organisationen eller dess andra medlemmar kan inte uppträda med anspråk direkt mot svenska rättssubjekt på den grunden att svenska staten har vissa förpliktelser enligt organisationens statuter. För att organisationens beslut skall bli bindande inom eller kunna åberopas av dem som är under- funktion som beslutsorgan... kastade svensk lagstiftning fordras att beslutet på ett eller annat sätt införlivas med svensk rätt. Vad som är av betydelse folkrättsligt sett är för vidkommande att de internationella åtagandena blir full- gjorda: vilka medel använder är en fråga för statsrätten och annan intern rätt. Förpliktelserna för enskilda och företag som är underkastade svensk rätt framgår fullt ut av de svenska grundlagarna och de regler och grundsatser som kan stödjas på dessa (a. bet. s. 180 f.). Vad gäller samarbetet inom EU skiljer sig detta samarbete från sedvanligt internationellt samarbete främst genom att med- lemsstaterna har tilldelat centrala organ vissa beslutsbefogenheter (se vidare avsnitt 10.6.2). 10.5.4När blir en internationell överenskommelse bindande? Överenskommelser ingås eller tillträds i allmänhet genom underteck- nande, följt av ratifikation (godtagande eller godkännande). Bilaterala avtal ratificeras genom att parterna utväxlar ratifikationsinstrument vid en särskild ceremoni. har utväxlingen av instrument vid en särskild ceremoni ersatts av utväxling av diplomatiska noter om fullgjorda konstitutionella åtgärder. Staterna blir folkrättsligt bundna av överenskommelsen då instrumenten eller de diplomatiska noterna har utväxlats. Ratifikation av multilaterala överenskommelser sker genom att den ratificerande staten överlämnar sitt ratifikationsinstrument e.d. till överenskommelsens depositarie. Staten blir folkrättsligt bunden av överenskommelsen då instrumentet har deponerats hos depositarien (se även nästa avsnitt). I vissa fall blir en internationell överenskommelse bindande genom att den undertecknas. I dessa fall krävs då ingen efterföljande ratifikation för att bundenhet skall uppstå. I andra fall sker tillträde utan föregående undertecknande genom anslutning till överenskommelsen. Den folkrättsliga bundenheten uppstår då genom depositionen av anslutningsinstrumentet. Inom internationella organisationer kan ibland beslut fattas som innebär direktiv till medlemsstaterna. Ett sådant beslut kan vara att jämställa med en internationell överenskommelse. Den folkrättsliga bundenheten kan då uppstå när beslutet antas eller senare, beroende på hur dessa frågor har reglerats i organisationens stadga. Emellanåt förekommer att överenskommelser ingås genom att s.k. ministeriella noter utväxlas mellan en ambassadör och, i regel, utrikes- ministern i det land där ambassadören tjänstgör. Överenskommelsen blir därvid bindande för staten genom utväxlingen av noter. 150 funktion som beslutsorgan... 10.5.5Förfarandet vid ingåendet av internationella överenskommelser En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar. Vid en förhandling företräds de deltagande staterna av ett eller flera ombud. biträds ombuden av sakkunniga, experter och observa- törer. Tillsammans bildar ombud, sakkunniga, experter och observa- törer från en stat en förhandlingsdelegation. Ombud och andra medlemmar av en svensk förhandlingsdelegation förordnas av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av ett statsråd. Chefen för () har erhållit ett gene- rellt bemyndigande att utse ombud m.fl. Ett ombud har rätt att föra talan vid förhandlingar, att delta i omröstningar, att parafera eventuella överenskommelser liksom att underteckna eventuella slutakter eller slutprotokoll. Ombudet kan vid behov överlåta dessa befogenheter på andra medlemmar av förhand- lingsdelegationen. Inbjudan till internationella konferenser anger dock ibland att vissa befogenheter, t.ex. att avge en röst, endast tillkommer den som leder delegationen. Med parafering menas att ombudet bestyrker den text som är resul- tatet av förhandlingarna genom att signera texten med sina initialer (se artikel 10 Wienkonvention om traktaträtten). Att parafera en avtalstext innebär inte ett uttryck för samtycke till att bli bunden av den. Slutakter och slutprotokoll brukar innehålla en redogörelse för förloppet och resultatet av en internationell konferens. Att underteckna en slutakt innebär inte ett uttryck för samtycke till att bli bunden av den eller de överenskommelser som akten avser eller som intagits direkt i denna. Som regel behöver ett ombud inte ha någon särskild förhandlings- fullmakt. Emellanåt begär emellertid en inbjudande stat eller orga- nisation då en multilateral överenskommelse skall förhandlas, att en fullmaktshandling skall företes. En förhandlingsfullmakt ger inte den befullmäktigade rätt att underteckna den överenskommelse som för- handlingarna möjligtvis mynnar ut i. För undertecknande fordras nor- malt särskild fullmakt. Som regel utfärdas inga formella instruktioner för ombud eller för- handlingsdelegationer. Undantagsvis kan det dock förekomma att instruktioner ges i ett regeringsbeslut. funktion som beslutsorgan... Undertecknande med eller utan efterföljande ratifikation Sedan en överenskommelse har utarbetats, uppkommer i allmänhet frågan om undertecknande. Verkningarna av ett undertecknande skiftar i olika fall. Vissa överenskommelser blir enligt sin lydelse bindande genom undertecknandet (se artikel 11 Wienkonvention om traktaträtten). samtycke till att bli bundet av sådana över- enskommelser skall uttryckas genom ett regeringsbeslut. Detta följer av att behörigheten att ingå internationella överenskommelser enligt 10 kap. 1 § RF tillkommer regeringen – med viss möjlighet till delegation till förvaltningsmyndighet (10 kap. 3 § RF). Andra överenskommelser får bindande verkan först sedan under- tecknandet har följts av ratifikation e.d. I dessa fall innebär dock under- tecknandet att staten i princip är förpliktad att avhålla sig från hand- lingar som skulle omintetgöra överenskommelsens ändamål och syfte, åtminstone så länge staten inte har uttryckt sin avsikt att inte bli part i överenskommelsen (se artikel 18 Wienkonvention om traktaträtten). Också en överenskommelse som kräver ratifikation får undertecknas för svensk räkning först sedan regeringen har fattat beslut därom. Även detta följer av att behörigheten att ingå internationella överens- kommelser enligt 10 kap. 1 § RF tillkommer regeringen – med viss möjlighet till delegation till förvaltningsmyndighet (10 kap. 3 § RF). Som regel bör regeringens beslut om att en överenskommelse får undertecknas avse en avtalstext som föreligger i slutligt skick (Rikt- linjer för handläggningen av ärenden om internationella överens- kommelser, Rättsavd., , 1992, s. 20 f.). Enligt folkrättens regler fordras inte fullmakt om statschefen, stats- ministern eller utrikesministern undertecknar en överenskommelse (se artikel 7 Wienkonvention om traktaträtten). Även i andra fall kan det följa av praxis att fullmakter inte behöver uppvisas. Fullmakt behövs t.ex. normalt inte vid skriftväxling. När regeringen har beslutat att en överenskommelse skall under- tecknas, ankommer det på UD att verkställa beslutet, såvida inte annat har angetts i detta. Regeringen har bemyndigat chefen för att vidta eller förordna annan att vidta åtgärd som krävs för att verkställa ett beslut av regeringen enligt vilket en internationell överenskommelse skall undertecknas eller en skriftväxling innefattande en sådan överens- kommelse skall verkställas. I den mån utrikesministern inte själv under- tecknar överenskommelsen eller verkställer skriftväxlingen, kan en annan person förordnas att göra detta. I allmänhet fordras att den som skall underteckna en överenskommelse företer en fullmakt för att styrka sin behörighet. En sådan fullmakt utfärdas då av chefen för . 152 funktion som beslutsorgan... Som har angetts kan en stat i vissa fall tillträda en överens- kommelse genom att underteckna den. I andra fall krävs däremot att staten efter undertecknandet ratificerar överenskommelsen. När en överenskommelse redan har trätt i kraft, tillträder en stat överens- kommelsen genom anslutning. Vad som i det följande sägs om ratifika- tion gäller även anslutning. Genom ett beslut om ratifikation uttrycker en stat sitt samtycke till att en överenskommelse blir bindande för staten. Bilaterala avtal ratifi- ceras genom att parterna utväxlar ratifikationsinstrument vid en sär- skild ceremoni eller utväxlar diplomatiska noter. Ratifikation av multilaterala överenskommelser sker genom att den ratificerande staten överlämnar sitt ratifikationsinstrument till överenskommelsens deposi- tarie. Till depositarie utses vanligtvis ett lands utrikesdepartement eller en internationell organisations sekretariat. Först genom depositionen eller utväxlingen av ratifikationsinstrument blir staten folkrättsligt bunden av överenskommelsen (se artikel 16 Wienkonvention om traktaträtten). I fattas beslut om ratifikation av regeringen. I de fall då godkännande krävs enligt 10 kap. 2 § RF, inhämtas god- kännandet genom proposition. Regeringsbeslut om ratifikation med- delas när har bifallit propositionen. I annat fall kan rege- ringen besluta om undertecknande och ratifikation genom ett och samma beslut, om inte heller några andra åtgärder behöver vidtas innan blir bundet av överenskommelsen. Ratifikationsinstrumentet utfärdas av chefen för med stöd av regeringens bemyndigande. Utdrag av regeringsprotokollet i ärendet tillställs UD, som iordningsställer ratifikationsinstrument och om- besörjer att deposition eller utväxling av instrument sker (Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser, Rättsavd., , 1992 s. 23 f.). Andra former för ingående av överenskommelser Det förekommer att internationella överenskommelser innehåller be- stämmelser som medger att ratifikationen eller undertecknandet ersätts med andra former för att uttrycka en stats samtycke till att vara bunden av överenskommelsen. Överenskommelser kan t.ex. ingås också genom skriftväxling (se artikel 11 Wienkonvention om traktat- rätten). I en bilateral eller multilateral överenskommelse anges ibland att den träder i kraft genom enkla meddelanden mellan signatärstaterna, resp. till depositarien, om att överenskommelsen har godkänts eller att de konstitutionella kraven för dess ikraftträdande är uppfyllda etc. funktion som beslutsorgan... Notifikation till depositarien är också en vanlig form för godkännande av ändringar i konventioner när ändringsförfarandet har reglerats genom särskilda bestämmelser. När tillträde sker i någon av de nu beskrivna formerna förfar rege- ringen på samma sätt som vid beslut om ratifikation. Ett beslut om att godkänna en överenskommelse eller att verkställa en skriftväxling fattas således – i förekommande fall efter riksdagsbehandling – av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen skall föregå även en notifikation om att de konstitutionella kraven för en överenskommelses ikraftträdande är uppfyllda. Tidpunkten då en överenskommelse träder i kraft framgår oftast av dess slutbestämmelser. I multilaterala överenskommelser anges ofta att ikraftträdandet sker när ett visst antal ratifikationsinstrument e.d. har deponerats. Vid ikraftträdandet blir överenskommelsen bindande för de stater som genom ratifikation e.d. förklarat sig bundna av den. Bi- laterala avtal föreskriver inte sällan att de träder i kraft den dag då de båda parternas ratifikationsinstrument eller diplomatiska noter har ut- växlats. När en överenskommelse ingås genom skriftväxling som sker på , träder överenskommelsen normalt i kraft . I andra fall kan ikraftträdandet ske den dag då svarsnoten är daterad eller den dag då denna note mottagits av den andra parten. sätts en tidsfrist ut för ikraftträdandet. Bestämmelser om tids- frist utformas i huvudsak på två sätt. En överenskommelse kan träda i kraft ett visst antal dagar eller månader efter utväxlingen av ratifika- tionsinstrument eller noter. Alternativt kan ikraftträdandebestämmelsen ange att överenskommelsen träder i kraft i en viss månad efter det att utväxling eller deposition har skett. Internationella överenskommelser ingås oftast . En part som vill frånträda överenskommelsen måste då säga upp den för att den skall upphöra att gälla i förhållande till den parten. Överenskommelser ingås ibland för att reglera rättsverkningarna av en viss händelse. Andra gäller för . Avtal av detta slag kan upphöra att gälla automatiskt när tidsperioden har gått ut eller när händelsen har ägt rum. 154 funktion som beslutsorgan... De flesta överenskommelser innehåller särskilda bestämmelser om uppsägning. För avtal som inte innehåller sådana bestämmelser är huvudregeln att uppsägning endast är tillåten om det står klart att parterna har avsett att avtalet skall kunna sägas upp eller om över- enskommelsens natur gör rätten till uppsägning underförstådd (artikel 56 Wienkonvention om traktaträtten). Det senare anses t.ex. vara fallet beträffande vissa handelsavtal. om ingående av internationella överenskommel- ser äger enligt 10 kap. 4 § tillämpning också på uppsägning av över- enskommelser. En uppsägning kräver alltså godkännande, om den förutsätter ett riksdagsbeslut om t.ex. lagändring eller annars bedöms vara av större vikt. Huvudregeln är att en traktat ändras genom en överenskommelse mellan parterna. På motsvarande sätt som vid uppsägning skall reglerna i 10 kap. 1 – 3 §§ RF också tillämpas på ändringar av överenskommel- ser (10 kap. 4 § RF). Frågan om godkännande skall in- hämtas bedöms därvid uteslutande med hänsyn till innehållet i änd- ringen; det är i princip utan betydelse om den ursprungliga överens- kommelsen ingicks med eller utan godkännande. 10.6Förfarandet vid beslut inom Europeiska unionen 10.6.1Översikt av unionssamarbetets struktur Europeiska unionen (EU) och de europeiska gemenskaperna (EG eller gemenskaperna) har upprättats genom fördrag som är att betrakta som internationella överenskommelser i RF:s mening. Begreppet EU kom till i samband med ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget) . Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , har samarbetet inom EU utvecklats ytterligare. Efter en gemensam inled- ning bygger Amsterdamfördraget vidare på den struktur för samarbetet som skapades genom Unionsfördraget. Denna struktur brukar beskrivas som en överbyggnad med tre pelare. Vid Europeiska rådets möte i den 7 – uppnåddes enighet kring ett nytt fördrag, , som i likhet med Amsterdamfördraget innebär tillägg och ändringar i befintliga fördrag. träder i kraft först när det har ratificerats av samtliga medlemsstater. Den s.k. första pelaren innehåller de tre gemenskapsfördragen som var i kraft före Unionsfördraget, dvs. EG-fördraget, Kol- och stål- funktion som beslutsorgan... fördraget samt Euratomfördraget (avdelning II–IV). I den första pelaren ryms alltså alla verksamhetsområden som innefattas i de tre sistnämnda fördragen. Den s.k. andra pelaren (avdelning V) inrymmer den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Slutligen inryms i den s.k. tredje pelaren polissamarbete och straffrättsligt samarbete (avdelning VI). Amsterdamfördraget har inneburit förändringar av samarbetet inom samtliga dessa tre pelare (se t.ex. prop. 1997/98:58, Del 1). I och med ikraftträdandet av Amsterdamfördraget består Unions- fördraget av en inledande preambel som följs av åtta avdelningar. Fördragstexten enligt Amsterdamfördraget är uppbyggd av artiklar i löpande nummerföljder för dels Unionsfördraget, dels EG-fördraget. De gemensamma bestämmelserna för unionen finns i artiklarna 1–7 i avdelning I. Artikel 1 anger att DE FÖRDRAGSSLUTANDE PARTERNA genom detta fördrag upprättar en EUROPEISK UNION, härefter kallad unionen. Av tredje stycket framgår att unionen skall grundas på Europeiska gemenskaperna samt den politik och de arbetsformer som införs genom detta fördrag. I artikel 2 anges unionens mål och hur målen skall uppnås. Unionen skall enligt artikel 3 ha en gemensam institutionell ram. Den skall särskilt säkerställa att den genomgående handlar samstämmigt i relationerna med omvärlden inom ramen för sin utrikes- och säkerhetspolitik, ekonomiska politik och biståndspolitik. Europeiska unionens råd (ministerrådet eller rådet) och Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen) skall ansvara för sådan samstämmighet och samarbeta i detta syfte. De skall var och en inom ramen för sina befogenheter svara för att denna politik genom- förs. omnämns i artikel 4. Det består av stats- eller regeringschefer samt kommissionens ordförande. skall ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och fast- ställa allmänna politiska riktlinjer för denna utveckling. Minst skall sammanträda. Ordförande i detta råd är stats- eller regeringschefen i den medlemsstat som innehar ord- förandeskapet i rådet. I artikel 5 anges att , rådet, kommissionen, Europeiska gemenskapernas domstol (eller domstolen) och Europeiska revisionsrätten (revisionsrätten) skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de syften som har fast- ställts dels i gemenskapsfördragen, dels i Unionsfördraget. Artikel 6 föreskriver att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen. Denna artikel innehåller även en hän- visning till (se vidare avsnitt 7.3). Vidare anges att unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina med- lemsstater. Artikel 7 öppnar slutligen en möjlighet för rådet att under 156 funktion som beslutsorgan...