sou · GPB397 · 2002-01-01 00:00:00 — Om det är fråga om ett aktiebolag eller en stiftelse där en kommun eller ett landsting har det rättsligt bestämmande inflytandet (se 1 kap. 9 § sekretesslagen) skall bolaget enligt sekretesslagens bestämmelser jämställas med myndighet. Såväl den av kommunen eller utsedde lekmannarevisorn eller revisorn som övriga revisorer i aktiebolaget eller stiftelsen är då att betrakta som offentliga funktionärer och det blir sekretesslagens regelsystem som gäller för dem. Det ansågs som redovisats i avsnitt 3.6.3 i det lagstiftningsärende där det infördes en reglering innebärande att de kommunala bolagen skulle jämställas med myndigheter vid tillämpningen av handlings- offentligheten – och bl.a. revisorerna således kom att omfattas av sekretesslagens regelsystem – att revisorernas tystnadsplikt borde bestå vid sidan av sekretesslagens bestämmelser. Det togs därför i 1 kap. 12 § sekretesslagen in en upplysning om att det såvitt gällde tystnadsplikt för revisorer fanns bestämmelser som var tillämpliga utöver bestämmelserna i sekretesslagen (jfr prop. 1993/94:48 s. 39). Revisorer i kommunala bolag och stiftelser anses således ha dubbla tystnadsplikter, dels enligt sekretesslagen, dels enligt den associations- rättsliga lagstiftningen. För lekmannarevisorer i aktiebolag gäller en tystnadsplikt enligt 11 kap. 17 § aktiebolagslagen och för lekmannarevisorer i stiftelser enligt 4 kap. 15 § stiftelselagen (1994:1220). För att öka informationsutbytet mellan revisorerna i det kommun- ägda eller landstingsägda bolaget eller stiftelsen och de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller har det införts en uppgiftsskyldighet för revisorerna i bolag och stiftelser gentemot de förtroendevalda revisorerna (prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30, rskr. 1998/99:210, SFS 1999:622). Reglerna om offentlighet som gällde för de förtroendevalda revisorerna korresponderade nämligen inte med de associationsrättsliga reglerna om tystnadsplikt för bolagets revisorer. Revisorer och lekmannarevisorer i de aktiebolag och stiftelser som omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 9 §, dvs. i vilka kommuner eller landsting har det rättsligt bestämmande inflytandet, är följaktligen skyldiga att utan hinder av tystnadsplikten, på begäran lämna ut alla slags uppgifter till de förtroendevalda revisorerna i kommunen eller . När det gäller aktiebolag är uppgiftsskyldigheten föreskriven för revisorer i 10 kap. 42 § tredje stycket aktiebolagslagen och för lekmannarevisorer i 11 kap. 19 § tredje stycket samma lag. När det gäller stiftelser är uppgiftsskyldigheten för revisorer föreskriven i 4 kap. 15 § fjärde stycket stiftelselagen. I förarbetena till nämnda bestämmelser sägs att de uppgifter som skall lämnas ut är de som behövs för revisionen i den kommun eller det landsting som begär informationen (prop. 1998/99:66 s. 82). Genom uppgiftsskyldigheten blev det möjligt för kommunen eller att via de förtroendevalda revisorerna få insyn i och information om den kommunala verksamheten oberoende av i vilken form den bedrivs. Dessutom infördes en bestämmelse om att till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall utses någon av de revisorer eller revisorsersättare som valts för granskning av nämndernas verksamhet, se 3 kap. 17 § kommunallagen (jfr dock uttalandet i direktiven för Offentlighets- och sekretesskommittén [dir. 1998:32], med anledning av en skrivelse från Svenska kommun- förbundet. Förbundet anser att det finns problem med överföringen mellan kommun och bolag eftersom revisorer kan komma att betraktas som särskilda myndigheter). föreslog att riksrevisorerna skulle väljas på förslag av () för en mandatperiod och utan möjlighet till omval. Någon motivering för förslaget lämnades inte (förs. 1999/2000:RS1, s. 39). KU framhöll vid sin behandling av förslaget att flera remissinstanser hade föreslagit andra mandattider. Enligt KU:s mening kunde det vara lämpligt att frågan om mandatperioden skulle vara lämnades åt det fortsatta utredningsarbetet (bet. 2000/01:KU8 s. 18). I samband med inrättandet av den nuvarande ledningsstrukturen för föreskrevs i en övergångsbestämmelse att när direktion första gången utsågs skulle en av ledamöterna väljas , en , en , en , en och en . Enligt KU:s mening kunde det vara lämpligt att också de tre ledande ämbetsmännen i inledningsvis valdes för perioder av olika längd och att den närmare frågan om hur detta borde genomföras kunde lämnas till det fortsatta utredningsarbetet. ställde sig bakom KU:s bedömning av dessa frågor. Mitt förslag: Mandatperioden för riksrevisorerna skall vara . Vid det första valet skall en revisor väljas , en och en . Som KU framhållit har flera remissinstanser berört frågan om riksrevisorernas mandattid. Enligt JO talar önskemålet om kontinuitet i ledningen för en längre sammanhängande tjänstgöringsperiod. Å andra sidan kan det, enligt JO, finnas skäl att ge möjlighet att överväga frågan om tillsättande av en ny riksrevisor än . Som exempel på det senare lyfter JO fram den ordning som gäller för val av JO. Ett annat alternativ som nämns av flera remissinstanser är den ordning som gäller för förordnande av statliga verkschefer, dvs. normalt två på varandra följande förordnandeperioder om sex respektive . KU pekar på att direktion väljs . har föreslagit en nioårig förordnandetid. En väsentlig skillnad mellan riksrevisorernas förordnandetider å ena sidan och JO:s och myndighetschefers m.fl. å andra sidan är att riksrevisorerna inte skall kunna väljas om. Det är angeläget att en myndighetsledning inte byts ut alltför ofta. Dessa förhållanden talar för att förordnandetiden för riksrevisorerna bör vara relativt lång. uttalande i frågan lämnar emellertid inte utrymme för att föreslå än . Jag föreslår därför en mandattid samt att det, i enlighet med vad redan uttalat, inte skall vara möjligt att välja om en riksrevisor. Motivet för att de tre riksrevisorerna inledningsvis skall väljas för perioder av olika längd är det värde som ligger i en successiv förnyelse av myndighetsledningen, främst det förhållandet att det är en fördel att det alltid i myndighetsledningen finns någon med en viss erfarenhet av granskningsverksamheten. För att uppnå detta krävs en ordning där alla mandatperioder inte går ut eftersom omval av riksrevisor inte skall vara möjligt. Det kan också vara en fördel att inte alla riksrevisorers väljs vid samma . Jag föreslår därför att vid första valtillfället väljs en riksrevisor , en och en . Jag återkommer till behovet av övergångsbestämmelser i författningskommentaren (avsnitt 8). En viktig fråga är, vilken ordning som skall gälla om en riksrevisor inte kan fullfölja sin mandatperiod. Frågan är om den som ersätter den avgångne riksrevisorn skall väljas för den återstående mandattiden eller , dvs. för en hel mandatperiod. Väljer man det första alternativet är frågan vilken inverkan det kan få på rekryteringen om mandatperioden blir alltför kort. Den som är intresserad av och kompetent för ämbetet kan dra sig för att ta ett sådant uppdrag om mandattiden blir alltför begränsad, särskilt om han eller hon därigenom skulle ha diskvalificerat sig för en hel mandatperiod. En lösning skulle kunna vara att låta förbudet mot omval gälla bara den som har fullföljt en hel mandatperiod . Detta skulle dock i extremfallet kunna innebära att en riksrevisor som träder i stället för en annan revisor och som därefter fullföljer sin egen mandatperiod får en tjänstgöringstid på närmare . De skäl som ligger bakom principen om förbud mot omval måste också uppmärksammas även i detta fall. Med en ordning som i vissa situationer tillåter omval öppnas inte bara för att riksrevisorns åtgärder kan komma att dikteras av en strävan att väljas på nytt utan också för att han eller hon i omgivningens ögon av nämnda skäl kan framstå som beroende i förhållande till . Jag anser därför att omval aldrig bör kunna ske . Även vid val efter förtida avgång bör således den nya riksrevisorn väljas för en helt ny mandatperiod. Detta kan visserligen få konsekvenser för den successiva förnyelsen och därmed också för kontinuiteten i riksrevisorernas ledning av . Det kan framstå som mindre tillfredsställande att sjukdom, olyckor eller andra händelser skall kunna förta de positiva effekterna av att riksrevisorerna väljs . Å andra sidan bör inte betydelsen av den här typen av förändringar överdrivas. Vid en samlad bedömning har jag därför stannat för – med undantag för val av riksrevisorer vid inrättandet av – att en riksrevisorer alltid skall väljas för en mandattid . 4.2Den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna Enligt Riksdagskommitténs förslag skulle verksamhet ledas av en enda riksrevisor (förs. 1999/2000:RS1 s. 39). Vid behandlingen av frågan i KU ansåg emellertid utskottet att myndighetsledningen skulle bestå av tre personer med självständig beslutbefogenhet för var och en av dem i granskningsverksamheten. Vad gäller frågan om vilken beslutsordning som skulle tillämpas i administrativa frågor pekade utskottet på flera alternativ. Ett alternativ var att sådana frågor skulle avgöras kollegialt eller av endast en av riksrevisorerna med stöd av delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ var att en av de tre tjänsterna inrättades som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Formerna för beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde enligt utskottets mening närmare övervägas i det fortsatta utredningsarbetet (bet. 2000/01:KU8 s. 18). beslutade i enlighet med vad KU hade föreslagit. Med de utgångspunkter angivit för det fortsatta utredningsarbetet blir det när det gäller vilka överväganden som bör göras i fråga om den administrativa ledningen av naturligt att rent allmänt se på ledningsformerna för förvaltnings- myndigheter och domstolar. Den modell som gäller för ombudsmän har framhållits. Även har nämnts. Allmänt om ledningsformer för förvaltningsmyndigheter och domstolar Den ämbetsmannakollegiala ledningsformen, som innebär ett kollektivt ledningsansvar, var tidigare den dominerande ledningsformen inom förvaltningsmyndigheterna. Den ansågs emellertid inte vara effektiv och rationell. blev därför enrådighetsverk den dominerande ledningsformen. Parallellt med denna växte formen med lekmannastyrelser fram. I första hand gällde detta de statliga affärsverken, vilka arbetade under företagsliknande förhållanden och som bedömdes ha behov av styrelseledamöter med erfarenheter från näringslivet. fick nybildade myndigheter regelmässigt en lekmannastyrelse. har dock enrådighetsverk åter börjat bli en vanlig ledningsform, ofta i kombination med något slags rådgivande organ, såsom insynsråd eller liknande. Frågan om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer har behandlats av tre större utredningar: (SOU 1985:40), ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga utredningar har stannat för att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar bör övervägas. Den traditionella ledningsformen med en lekmannastyrelse med begränsat ansvar vid sidan av myndighetschefen har trots detta fått vara kvar. Under en par år var visserligen denna ledningsform satt på undantag (prop.1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381 och prop. 1994/95:150 bil 7, bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32), men återinfördes därefter som huvudregel. Statsmakterna har angivit att valet av ledningsform för statliga myndigheter bör styras av vad som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen (prop. 1997/98:136 s. 49, bet. 1997/98:KU31, 1997/98:103). Enligt statsmakternas riktlinjer för förvaltnings- myndigheter tillämpas i huvudsak fyra olika ledningsformer: myndighet där ansvaret är delat mellan styrelse och myndighetschef, myndighet där styrelsen har fullt ansvar, enrådighetsverk med eller utan insynsråd, och Den fråga som är aktuell såvitt gäller Riksrevisonens ledning är dock delvis en annan än den som gör sig gällande vid valet mellan enrådighetsverk och myndighet med lekmannastyrelse. Frågan är här om ansvarsfördelningen mellan de anställda riksrevisorerna i myndighetens ledning. De utgör en form av kollegium. Den ämbetsmannakollegiala ledningsformen förekommer främst i domstolarna. har dock utvecklingen gått mot en minskad roll för kollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden. Beslutsbefogenheter har förts över från de kollegiala beslutsorganen till domstolscheferna. En annan ändring som har skett gäller inrättandet av kollegium och dess sammansättning. I de största domstolarna förelåg praktiska hinder mot att samla alla domare för beslutsfattande i plenum. inrättades därför vid dessa domstolar kollegium. Kollegiet var sammansatt som ett mindre plenum och det valdes av plenum. ändrades kollegiernas sammansättning på så sätt att de numera består av domstolschefen, chefen för den administrativa enheten vid domstolen och chefsdomare. Härigenom har kollegierna i dessa domstolar fått en tydlig arbetsgivarroll. Administrativa ledningsformer i de högsta domstolarna Administrativa ärenden avgörs i de högsta domstolarna av domstolen i plenum eller i kollegium. Vidare avgörs dessa ärenden av domstolens ordförande eller av kanslichefen. Det är regeringen som beslutar vem som skall vara domstolens ordförande. I Regeringsrätten finns även möjlighet att avgöra sådana ärenden på en avdelning. I plenum beslutas om riktlinjer för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggning av målen. Där avgörs även ärenden som hänskjutits dit av kollegiet eller domstolens ordförande. I kollegium avgörs ärenden som avser viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer som inte avgörs i plenum, riktlinjer för beredningen av mål och fördelningen av dessa på rotlarna samt för revisionssekreterarnas och regeringsrättssekreterarnas tjänst- . Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller, för Regeringsrättens vidkommande, på avdelning avgörs av domstolens ordförande, om de är av sådan vikt att ordföranden bör avgöra dem eller ordföranden av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten. Enligt 1 § förvaltningslagen (1986:223) är den tillämplig vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Det innebär att det är förvaltningslagens bestämmelser om omröstning m.m. som blir tillämpliga i administrativa ärenden som beslutas i plenum eller kollegium. Den administrativa ledningen av ombudsmän () är enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen (RO) och 12 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Han skall i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärenden mellan ombudsmännen. svarar vidare för att intern revision av myndigheten sker. Han bestämmer också om de anställdas tjänstgöring. Han får vidare i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor. administrativa roll innebär att han är ensam beslutsfattare i administrativa frågor. huvuduppgift som chef är att ha det övergripande ansvaret både för verksamheten och för ämbetets organisation. Befogenheten att bestämma vilken inriktning verksam- heten skall ha i stort skall ses mot bakgrund av hans huvuduppgift. När det gäller frågan om hur verksamheten i praktiken skall bedrivas ankommer det på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning bestämma hur ärendena skall fördelas och handläggas mellan honom och de övriga ombudsmännen och mellan dessa inbördes. Justiteombudsmännens tillsyn är i uppdelad i fyra ansvarsområden. Ombudsmännen tar inom sina respektive ansvarsområden de initiativ som de finner påkallade. får oberoende av vad som följer av arbetsordningen genom särskilt beslut föreskriva att vissa ärenden eller grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen. beslutar vidare om ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring som ombuds- man. Den administrativa ledningen av har elva fullmäktige, som väljs av . Fullmäktige väljer inom sig en ordförande samt en vice ordförande. leds av en direktion, som utses av fullmäktige. Direktionen består av sex ledamöter som utses för av . Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som skall vara chef för , och minst en vice ordförande, som skall vara vice riksbankschef. Fullmäktige bestämmer i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer skall tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riksbanks- chefen har förhinder (9 kap. 12 § regeringsformen, 1 kap. 3 och 4 §§ lagen [1988:1385] om riksbank, fortsättningsvis benämnd riksbankslagen). Ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärende får avgöras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman (1 kap. 5 § riksbanks- lagen). I fullmäktiges kontrollerande funktion ingår bl.a. val av och skiljande från anställning av riksbankschef, vice riksbankschef och övriga medlemmar av direktionen. Fullmäktige lämnar också i denna funktion förslag till om disposition av vinst (10 kap. 3 § riksbankslagen). Fullmäktige har också i sin roll som kontrollorgan beslutanderätt i frågor som rör organisation. Detta tillgodoses genom att fullmäktige beslutar om arbetsordningen för (9 kap. 4 § riksbankslagen). Direktionen beslutar i alla ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige. Direktionen svarar för penningpolitiken, de befogenheter samt uppgifter och skyldigheter som tilldelats enligt EG- fördraget och ECBS-stadgan. På direktionen ankommer det också att fastställa budget och lämna förslag till om resultaträkning och balansräkning (10 kap. 3 § riksbankslagen). Direktionen bestämmer om hur bankens arbete mer i detalj skall organiseras. Direktionen bestämmer även vilka personer som skall anställas i ledande funktioner (9 kap. 4 § riksbankslagen). I direktionen är riksbankschefen ordförande. Direktionen beslutar kollektivt (jfr 18 § förvaltningslagen) och är beslutsför när minst hälften av ledamöterna är närvarande. Ordföranden har utslagsröst vid omröstning i direktionen. Ärenden som kräver ett skyndsamt beslut får dock avgöras av två ledamöter, om de är ense om beslutet. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är skyldig att delta i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag (3 kap. 3 § riksbankslagen). Den närmare arbetsfördelningen mellan ledamöterna bestäms av direktionen. Direktionen får lämna över beslutanderätten i enskilda ärenden eller grupper av ärenden till enskilda befattningshavare i banken. Rätten att delegera motiveras av praktiska skäl (1 kap. 5 § riksbankslagen, prop.1997/98:40 s. 70). är indelad i avdelningar och varje avdelning leds av en chef som ansvarar för verksamheten inom avdelningen. Den närmare fördelningen av arbetsuppgifter mellan avdelningarna beslutas av direktionen. Administrativa avdelningen svarar för administrativa frågor (se vidare arbetsordning). Mitt förslag: Riksrevisorerna beslutar gemensamt i administrativa frågor. En av riksrevisorerna skall svara för administrativa ledningsuppgifter i . beslutar om vilken av revisorerna som skall ha den uppgiften. Riksrevisorerna kan besluta att vissa ärenden skall avgöras av den revisor som har det administrativa ledningsansvaret eller av någon annan tjänsteman. Administrativa ledningsuppgifter är i första hand resultat-, budget- och personalansvar. Hit räknas även ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner, planera verksamheten och se till att personalen har den kompetens som krävs för verksamheten. beslut om ledningsstruktur för innebär dock att det är styrelsen och inte riksrevisorerna som skall besluta om myndighetens budgetframställan och fastställa myndighetens årsredovisning (förs. 1999/2000:RS1 s. 37 och bet. 2000/01:KU8 s. 22). Ett för den administrativa ledningen av särskiljande drag – oavsett hur den organiseras – är att den måste ta hänsyn till riksrevisorernas självständiga beslutsbefogenheter i gransknings- verksamheten. I det avseendet finns stora likheter med det grundlagsfästa skyddet för den enskilde domarens självständighet i dömandet liksom kravet på självständighet i justitieombudsmännens granskningsverksamhet. Detta innebär i förhållande till vad som vanligtvis gäller för olika statliga verksamheter (enrådighet) en inskränkning i den administrativa ledningen av verksamheten. gäller dock bara när riksrevisorerna ägnar sig åt gransknings- verksamhet. Vidare måste beaktas att den nya myndigheten kommer att bli en förhållandevis stor myndighet med många anställda, vilket ställer särskilda krav på den administrativa ledningen. Utgångspunkten måste därför vara att finna en form för administrativ ledning som fullt ut beaktar kravet på att riksrevisorernas granskningsverksamhet skall kunna bedrivas oberoende som ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt att kunna genomföra sin uppgift. Det bör dock påpekas att det inte är helt enkelt att upprätthålla rågången mellan de båda områdena. När en riksrevisor skall bestämma hur en viss granskning skall genomföras är det givetvis av betydelse vilka ekonomiska resurser han eller hon har tillgång till. Formerna för beslutsfattande i administrativa frågor När det gäller frågan vilken form som skall väljas för beslutsfattande i administrativa frågor, står valet närmast mellan å ena sidan den kollegiala ledningsform som tillämpas av direktion och av de högsta domstolarna och å andra sidan den enrådighetsform som tillämpas av ombudsmän. Det bör dock observeras att såväl de högsta domstolarna som direktion har en genom ett särskilt externt beslut utpekad ordförande. JO:s nuvarande organisation med en enrådighetschef i administra- tiva frågor är en konsekvens av att den dåvarande organisationen med ökande arbetsbalanser inte ansågs utformad på ett helt rationellt sätt. Genom en omorganisation av ämbetet blev chefsjustitie- ombudmannens roll som chef mer markerad. Som en bakgrund kan nämnas att JO-utredning föreslog att dåvarande organisation med fyra ombudsmän, varav en särskild chefsombudsman, skulle ersättas med en organisation med en ombudsman och tre kvalificerade medarbetare till denne (rättschefer). Härigenom skulle man enligt utredningen inte bara få en mera sammanhållen organisation – utan risk för spänningar mellan cheferna – som var mer ägnad att upprätthålla den för viktiga auktoriteten utan också en garanti för en enhetlig praxis. Utredningens förslag grundades bl.a. på att den reform av som beslutade , med bl.a. införandet av en chefsjustitieombudman, inte alls hade slagit igenom. I realiteten förestod var och en av ombudsmännen i likhet med vad som gällt var sitt ämbete (SOU 1985:26). ansåg emellertid att förslag med en justitieombudsman förutsatte en omfattande delegation av beslutanderätten till tjänstemän och att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena. Därmed skulle alltför mycket av JO- ämbetets särskilda karaktär gå förlorad. ansåg därför att JO måste biträdas i sitt arbete av personer som valts till sina ämbeten av och som liksom tidigare handlade sina ärenden helt självständigt, men att den som pekats ut som chef var ensam beslutsfattare i administrativa frågor (KU 1986/87:2 s. 37–43). Det finns klara fördelar med en tydlig chefsroll. De viktigaste har redan nämnts i redovisningen av organisation. Men det finns också nackdelar. I en organisation där de tre ledande tjänstemännen skall vara helt jämbördiga kan redan utpekandet av en av dem som chef med omfattande administrativa befogenheter leda till att jämvikten dem emellan går förlorad. Detta kan i sin tur få betydelse för synen på deras förmåga att genomföra en självständig eller oberoende granskning. Härtill kommer att riksrevisorernas konstitutio- nella ställning är speciell. När det gäller JO kan på hemställan av KU entlediga en ombudsman som inte har förtroende. Riksrevisorerna däremot kommer att vara i princip oavsättliga (se Ds 2001:11 s. 44).