sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Uppdraget har inneburit att analysera och föreslå förbättringar i de förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet, med tonvikt på åtgärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp. Personer med funktionshinder. Uppdraget har inneburit att kartlägga hinder för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin, med tonvikt på fysiska och praktiska hinder, samt att lämna förslag på hur sådana hinder kan undanröjas. Personer med utländsk bakgrund. Uppdraget har inneburit att kartlägga vilka svårigheter som kan finnas för personer med ut- ländsk bakgrund att delta i den kommunala demokratin och lämna förslag på åtgärder som kan underlätta deltagandet. Barn och ungdomar. Uppdraget har inneburit att lämna förslag på hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om hur den kommunala politiken och förvaltningen fungerar och bli mer del- aktiga i den kommunala demokratin, samt att kartlägga erfaren- heter av ungdomsråd. Uppdraget har inneburit att över- väga behovet av åtgärder som stärker det demokratiska inflytandet i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse och som garanterar att fullmäktige alltid har det avgörande inflytandet över frågor av stor vikt. På grund av att kommittén fått tilläggsdirektiv behandlas denna fråga till viss del i ett senare betänkande. Uppdraget har inneburit att överväga och lämna förslag på hur medborgarnas insyn kan stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad men är helt eller delvis finansierad av en kommun eller ett landsting. Uppdraget har inneburit att göra en samlad nationell utvärdering av erfarenheter av kommundels- nämnder, med tonvikt på hur dessa har påverkat medborgarnas upplevelse av närhet, tillgänglighet, insyn och delaktighet. Uppdraget har inneburit att studera erfarenheter av demokratibokslut och medborgarpaneler. Även frågan om medborgerlig initiativrätt i fullmäktige aktualiserades, sedan regeringen till kommittén överlämnat skrivelser i ärendet från en kommun och ett landsting. Uppdraget har inneburit att studera erfarenheter av folkinitiativ till folkomröstning och överväga behovet av folk- initiativet som sådant. Uppdraget har inneburit dels att studera lokaldemokratiska erfarenheter av de senaste kommundelningarna, dels att se över hur de procedurer som har samband med kommun- delningar kan underlättas. Kommittén har inte studerat den kommunala demokratin som hel- het utan har, i enlighet med direktivet, avgränsat arbetet till de tio ovan angivna sakområdena. Karaktären hos respektive sakområde och uppdragets inriktning har styrt vilket arbete som gjorts. Representativitet och arbetsförhållanden har studerats främst utifrån undersökningar gjorda av och samt statistik från . Egna enkätundersökningar har gjorts an- gående medborgarnas uppdragsvillighet och förtida avhopp. har på kommit- téns uppdrag gjort nya studier av hur och varför man blir förtroen- . Jur. och jur. kand. har på kommitténs uppdrag utrett olika frågor rörande ekonomiska vill- kor för förtroendevalda. mag. och fil. kand. Per Brodin har gjort en studie om de förtroendevalda och infor- Studierna har behandlats i seminarier med fors- kare, praktiker och förtroendevalda. Kommittén har även haft en brett sammansatt referensgrupp med fritidspolitiker knuten till sig. Gruppens deltagare redovisas i bilaga 3. Personer med funktionshinder. Överläggningar har hållits med och representanter för De handikappa- des riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan, och . Professor har på kommitténs uppdrag gjort en studie om funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin. Studien har behandlats vid ett seminarium med forskare, förtroendevalda och representanter för handikapporganisationer. Uppgifter om politisk aktivitet har tagits fram av på kommitténs uppdrag. Personer med utländsk bakgrund. Överläggningar har hållits med representanter för , Diskriminerings- ombudsmannen, centrum och SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i . En hearing har genomförts med representanter för samtliga riksdagspartier. mag. Mirjaliisa Lukkarinen har på kommitténs uppdrag gjort en studie av relationen mellan de politiska partierna och personer med utländsk bakgrund. har utrett hur demokratifrågor hanteras i introduktionsutbildningen. har sammanställt statistik rörande personers med utländsk bakgrund deltagande i demokratin. Rapporterna har be- handlats vid ett seminarium med forskare, förtroendevalda och representanter för etniska organisationer. Barn och ungdomar. Överläggningar har hållits med represen- tanter för , Rädda barnen, korsets ungdomsförbund, Ungdomarnas demokrati- kommission, – elevråd, och . Kommitténs sekretariat medverkade också i Ungdoms- styrelsens rikskonferens i . Pol. lic. och pol. mag. har på kommitténs uppdrag gjort en studie om erfarenheter av ungdomsråd. En hearing har genomförts med representanter för samtliga riksdags- partiers ungdomsförbund. Arbetet har i sin helhet bedrivits inom kommittén. Universitetslektor har på kommitténs uppdrag skrivit en rapport om insyn i kommunala Denna har behandlats på ett expertseminarium, med representanter från bland annat , , , , Svenskt näringsliv, och . Överläggningar har också hållits med representanter för och . Överläggningar har hållits med Folk- rörelserådet Hela skall leva. Docent har på kommitténs uppdrag gjort en studie av demokratiska erfarenheter av kommundelsnämnder. När det gäller demokratibokslut har överläggningar hållits med representanter för Statskontoret, , , samt och kommuner. I övrigt har arbetet i sin helhet bedrivits inom kommittén. Arbetet har i sin helhet bedrivits inom kommit- tén. Överläggningar har hållits med och Kammarkollegiet. Pol. mag. Gissur har på kommitténs uppdrag gjort en studie av demokra- tiska effekter av kommundelning i de fem kommuner som ny- bildats genom delning . Vid kommitténs sammanträden har ett stort antal forskare, journalister, experter och organisations- och myndighetsföreträdare medverkat med föreläsningar och vid efter- följande diskussion. Kommittén har samrått med (Fi 2000:01), (Fi 2000:04), 2000 (U 2000:06), Integrationspolitiska maktutred- ningen (Ku 2000:02), för och Habitat (M 2000:02), Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) samt Utredningen om vårdens ägarformer – vinst och demokrati (S 2000:08). Kommitténs sekretariat har för att samla informa- tion om olika frågor gjort studiebesök i , , , , , , , och kommuner, hos samt hos Ale gymna- sium och vid universi- tet. Kommittén har bestått av elva ledamöter, varav sex kvinnor och fem män. Som sakkunniga och experter samt i sekretariatet har 19 personer varit verksamma, varav elva kvinnor och åtta män. Kommitténs referensgrupp av fritidspolitiker har bestått av sju kvinnor och fem män. Kommittén har lämnat uppdrag till 16 personer, varav sex kvinnor och tio män. Vid kommitténs samman- träden har 39 föreläsare medverkat, varav 14 kvinnor och 25 män. Betänkandet har indelats i sex sektioner, A–F. Inledning och allmänna överväganden Denna sektion innehåller allmänna överväganden (kapitel 2) och ett förslag om att lyfta in demokrati som princip i kommunallagen (kapitel 3). Denna sektion innehåller forskningsresultat, överväganden och förslag kring de förtroendevalda i kommuner och landsting, med tonvikt på fritidspolitiker. Inledningsvis behandlas representativiteten hos de förtroendevalda (kapitel 4) och därefter rekrytering av nya förtroendevalda (kapitel 5). I påföljande kapitel behandlas de förtroendevaldas villkor, med särskilt fokus på tidsåtgång, meningsfullheten i uppdraget och förtida avhopp (kapitel 6). Därefter tas de ekonomiska villkoren upp (kapitel 7). Slutligen diskuteras vilken nytta de förtroendevalda kan ha av den moderna informationstekniken (kapitel 8). Deltagande i den kommunala demokratin Denna sektion innehåller överväganden och förslag kring de grup- per av kommun- och landstingsmedlemmar som kommittén enligt direktivet skall ägna särskild uppmärksamhet. Inledningsvis be- handlas de funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin, och vissa förslag lämnas till hur deltagandet kan underlättas (kapitel 9). Därefter diskuteras vad som bör göras för att öka möjligheterna för personer med utländsk bakgrund att delta i den kommunala demokratin (kapitel 10). Slutligen behandlas vad som bör göras för att öka möjligheterna för barn och ungdomar att delta i den kommunala demokratin samt skolans roll i den kommunala demokratin (kapitel 11). Denna sektion innehåller redovisningar av erfarenheter och slut- satser av ett antal olika försök att utveckla den kommunala demokratin. Inledningsvis redovisas erfarenheter av kommun- och stadsdelsnämnder (kapitel 12) samt av de kommundelningar som genomförts (kapitel 13). Därefter redovisas de erfarenheter som gjorts i olika försök att mäta, granska och värdera den kommunala demokratin (kapitel 14). De begränsade erfaren- heter som finns av medborgarpaneler återges också (kapitel 15). Slutligen redovisas erfarenheter av ungdomsråd (kapitel 16). Denna sektion innehåller ett antal förslag från kommittén, vilka syftar till att stärka den kommunala demokratin. Inledningsvis föreslås ett antal åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning som kommunens eller folkvalda, offentliga och högsta beslutande organ (kapitel 17). Vidare föreslås en förstärkning av möjligheten att få till stånd en folkomröstning genom ett folk- initiativ (kapitel 18). Dessutom föreslås att fullmäktige får bestäm- ma att medborgare skall kunna lämna förslag direkt till fullmäktige (kapitel 19). Kommittén lägger också förslag om hur den med- borgerliga insynen i kommunala entreprenader och fristående skolor kan utökas (kapitel 20). Slutligen föreslås att fullmäktige skall kunna medge att en fullmäktigeberedning har offentliga sammanträden (kapitel 21). Denna sektion innehåller kommitténs överväganden om hur de procedurer som har samband med kommunala indelningsändringar kan underlättas (kapitel 22). Vidare redovisas konsekvenser av kommitténs förslag till lagändringar (kapitel 23). Avslutningsvis redovisas författningskommentarer (kapitel 24). I bilagor redovisas kommittédirektiv, styckkostnader för hjälpmedel för personer med funktionshinder samt medverkande i kommitténs referensgrupp . I en separat bok publiceras följande rapporter och uppsatser. : På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin : Ny som förtroendevald i kommuner och lands- ting : Vägen till politiken – en etnologisk studie av hur det går till när man blir kommunalpolitiskt engagerad Per Brodin: De förtroendevalda och infor- mationstekniken : Personer med funktionshinder i den kommunala demokratin – en pilotstudie Mirjaliisa Lukkarinen : Etnisk mångfald i politiken : De politiska ungdomsförbunden och den kommunala demokratin – rapport från en hearing : Kommundelsnämnder ur demokratisk syn- punkt : Ungdomsråd – socialisa- tion och revolution på samma gång Gissur Ó : Kommundelningseffekter – en inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter Den kommunala demokratin är en ständigt omdiskuterad fråga som mer eller mindre regelbundet varit föremål för statliga utred- ningar. Detta är naturligt eftersom kommunerna och landstingen utgör en fundamental del av ett välfärdssamhälle i snabb föränd- ring. 2.1Omvärldsförändringar som påverkar kommuner och landsting Förutsättningarna för den kommunala demokratin ser i flera avseenden annorlunda ut än för ett eller sedan. En förändring gäller relationen mellan stat och kommun. I samband med kommunallag fick kommunerna och landstingen en större organisatorisk frihet. Förändringen av statsbidragssystemet från specialdestinerade till generella statsbidrag bidrog också till att kommunerna och landstingen fick ett ökat handlingsutrymme. När det gäller innehållet i verksamheten har emellertid inneburit ett förändrat handlingsutrymme för kommunerna och landstingen. Å ena sidan har den tidigare detaljregleringen av verksamhet ersatts av ramlagstiftning, men å andra sidan har förvaltningsdomstolarnas inflytande över innehållet i de kommunala besluten ökat. Nya lagar som reglerar tidigare oreglerad verksamhet har också tillkommit (Montin & Amnå 2000). En annan förändring är kommunernas och landstingens inträde på den europeiska och internationella arenan. EU-medlemskapet har inneburit större möjligheter för kommuner och landsting att samarbeta med motsvarande och andra aktörer från andra länder. I har kommuner och landsting ett eget forum med representanter på unionsnivå. Olika EU-fonder och -program har också till en del minskat kommunernas beroende av statliga Kommunerna har varit mycket aktiva i fördelningen av medel från de europeiska strukturfonderna, och för perioden –2006 kommer att finnas tillgängliga i strukturfonderna för olika mål och gemenskapsinitiativ (prop. 2000/01:42). har ett antal nya såväl ekonomiska som judiciella bindningar uppstått för kommuner och landsting i förhållande till EU. En tredje förändring som påverkar förutsättningarna för den kommunala demokratin är att politiken har blivit allt mer medialiserad (jfr SOU 2000:1). En stor del av vår världsbild formas när vi läser, lyssnar och ser på tv. Mängden infor- mation snarare ökar än minskar, men informationens kvalitet tycks snarare bli sämre än bättre. Trots att massmedierna aldrig har varit så framträdande som i det offentliga samtalet lyckas man inte skapa något samtal mellan beslutsfattare och medborgare. Politik knyts i stället samman med underhållning, och bilden av politik riskerar därmed att bli ytlig och fördummande. Informationsteknikens intåg i de svenska hushållen under 1990- talet har också inneburit nya förutsättningar för den kommunala demokratin. Genom modern informationsteknik skapas nya mötesplatser i den virtuella världen men också nya livsstilar. Effek- terna på den kommunala demokratin har än så länge varit små. Mest har det handlat om att sprida information om kommunen eller via Internet. Den moderna informationstekniken kan emellertid bidra till att sänka trösklarna för deltagande i demokratin och locka nya grupper till politisk aktivitet. Den möjliggör också nya former av politisk aktivitet. Medborgarnas värderingar ser annorlunda ut än för sedan. En av slutsatser var att det politiska deltagandet hade blivit mer indivi- dualiserat (SOU 1990:44). Denna utveckling har fortsatt . Bland annat har auktoritetstron blivit lägre som självständigheten har ökat. Den individuella identiteten och integriteten har blivit viktigare än kollektivets. Medborgarna är mer ifrågasättande och oberoende. Benägenheten att köpa paket- lösningar är inte lika stor som . Demokratins arbetsformer måste anpassas till dessa värderingsförändringar. För att fånga upp medborgarnas samhällsengagemang behövs också nya kanaler för det politiska deltagandet. Den kommunala demokratin måste också sättas in i sitt sociala sammanhang. Skillnaden mellan olika samhällsgruppers politiska aktivitet är betydande. Det finns en stark koppling mellan sociala resurser och politiska resurser. I vissa samhällsgrupper har det poli- tiska utanförskapet ökat (1999). Särskilt gäller detta personer med utländsk bak- grund och arbetslösa. I ett samhälle där de sociala klyftorna växer riskerar också den politiska ojämlikheten att öka. Den kommunala demokratin förutsätter självstyrelse. Principen om den kommunala självstyrelsen har en stark förank- ring och en direkt koppling till den kommunala demokratin. utan demokrati är i och för sig möjlig, men framstår som en helt orimlig tanke. Den kommunala demokratin är den faktor som betyder mest för att legitimera den kommunala självstyrelsen. Begreppen har blivit intimt förknippade. Den konstitutionella grunden för självstyrelsen finns i regeringsformen. Principen har också kommit till uttryck i kommunallagen, där det anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter. Det innebär att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. En förutsättning för att kommunerna och landstingen skall kunna göra detta på ett bra sätt är att de har dels egen beskattningsrätt, dels likartade möjligheter. Någon form av nationell utjämning av kostnader och intäkter är därför nödvändig om den kommunala självstyrelsen skall ha ett reellt innehåll. Principen om självstyrelse handlar i grunden om rela- tionen mellan staten och den kommunala nivån. Kommunerna och landstingen skall sköta sina egna angelägenheter. Självstyrelsen är dock inte total. Utrymmet för den kommunala självstyrelsen bestäms av genom lagar som reglerar kommunernas och landstingens befogenheter och åligganden. Det innebär att omfatt- ningen av självstyrelsen kan variera mellan olika samhällssektorer. Hur stort utrymme den kommunala självstyrelsen skall ha är en avvägningsfråga som avgörs av politisk debatt och politiska beslut. Omfattningen av den kommunala självstyrelsen kan därför föränd- ras över tiden. Frågan om självstyrelse är alltså enkel som princip men komplicerad när det gäller dess konkreta tillämpning. De gränser som dras upp mellan olika nivåer kommer alltid att kunna kritiseras. Detta är inte konstigt; det är snarare naturligt att det finns en spänning mellan den lokala och den centrala nivån. Så är fallet i de flesta organiserade gemenskaper som består av flera nivåer. övergripande uppgift är att lämna förslag som kan bidra till att öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Hur förhåller sig denna uppgift till den kommunala själv- styrelsen? En av förutsättningarna för att öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande och stärka den representativa demokratin är en tydligare makt- och ansvarsfördelning. Vem har egentligen ansvaret för hur skolan fungerar, för sjukvården, för infra- strukturen och för att det finns bostäder till alla? Är det kommu- nen, , staten eller ingen av dem? Även om det rent formellt är reglerat var makten ligger i olika frågor, är det inte alltid tydligt för medborgarna. Det är viktigt att det förs en diskussion om vad som bör vara lika över hela landet och därmed bör bestämmas på nationell nivå, och om vad som kan variera mellan olika kommuner och landsting och därmed bör bestämmas lokalt. Det finns ingen anledning att staten beslutar i frågor där värdet ligger i att de avgörs lokalt efter de förhållanden och de önskemål som där råder, lika lite som det finns anledning att kommunerna eller landstingen avgör frågor där samma skall gälla i hela riket. har allt fler frågor flyttats från staten till den regionala och kommunala nivån. Det kan finnas fler frågor som bör flyttas samma väg, men det kan mycket väl finnas frågor för vilka beslutskompetensen bör flyttas åt andra hållet. Att utreda detta ligger utanför vårt uppdrag, men det är angeläget att så sker i syfte att skapa en tydligare makt- och ansvarsfördelning, vilket skulle ge demokratiska vinster. När det gäller frågan om vad som skall bestämmas på vilken nivå finns det anledning att erinra om vad Demokratiutvecklings- kommittén (SOU 1996:162) framhöll angående medborgar- perspektiv på demokratin: Frågan om vilka som är berörda av ett visst beslut är inte enkel att besvara. Detta måste avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör vara att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå. Istället för att fråga Vad kan decentraliseras? bör frågan ställas Vad kan inte lösas lokalt?. Bevisbördan ligger rimligen hos den som anser att beslutet skall fattas på en högre nivå. Vem som skall bestämma vad, är ett närmast klassiskt dilemma som uppmärksammats mycket i debatten om den kommunala självstyrelsen. Vad måste vara lika i alla kommuner och vad måste vara lika inom varje kommun? framhöll att den kommunala självstyrelsen – om den skall ha någon reell innebörd – måste innebära en rätt för kommunerna och lands- tingen att vara olika. Deras verksamhet måste kunna anpassas efter vad medborgarna i den enskilda kommunen eller det enskilda anser vara riktigt. finns det värden som solidaritet inom nationen och mellan olika befolkningsgrupper och generationer som av rättviseskäl och andra skäl upplevs som över- ordnade. En slutsats av detta är att det för staten blir viktigt att fastställa normer och regler för det som skall vara lika över hela landet och att underlätta en lokal utveckling präglad av mångfald och riva de hinder som kan finnas för detta. 2.3De politiska partierna och den representativa demokratin Den representativa demokratin som vi känner den är intimt för- knippad med det partiväsende som växte fram . har partier delats, slagits ihop, försvunnit och ny- bildats. Partiernas inre liv och medlemskader har förändrats. Omvärldsfaktorer har på olika sätt påverkat partierna, och deras roll är inte lika självklar som under industrialismens epok. Det förs en debatt om partiernas kris och om konsekvenser för demokratin. I en rapport från SNS Demokratiråd (m.fl. 2000) redovisas sex uppgifter som traditionellt ansetts ligga på de politi- ska partierna. Att artikulera genom att fånga upp människors åsikter och göra politiska innovationer. Att aggregera genom att ur ett virrvarr av förslag och sär- ståndpunkter skapa sammanhang, göra prioriteringar, forma ideologi och handlingsprogram. Att aktivera genom att ge människor bra former för att diskutera och argumentera med andra människor, vilket kan stimulera eget ansvarstagande och viljan att åta sig förtroende- uppdrag. Att kanalisera genom att förvandla medborgarnas önskningar till praktiska beslut, vilket förutsätter att man strävar efter att ta och behålla makten. Att rekrytera och utbilda så att det finns parti- medlemmar med kunskaper och insikter som kan åta sig förtroendeuppdrag. Att lära genom att ta till sig och tillämpa erfarenheter, men också genom att lära ut och diskutera sin uppfattning. I rapporten framhålls att flertalet av dessa uppgifter, med varieran- de framgång, skulle kunna utföras av andra aktörer. Det är dock politiska partier som har störst förutsättningar att genomföra uppgifterna framgångsrikt; detta gäller särskilt uppgiften att aggre- gera. Det finns ingen annan aktör som kan ta ett långsiktigt hel- hetsgrepp, samordna och göra avvägningar och prioriteringar på det sätt som politiska partier kan. Avslutningsvis konstateras i rapporten att partierna behöver medlemmar för att kunna fullgöra dessa uppgifter – utan medlemmar inga partier och utan partier ingen demokrati. Partiväsendets centrala roll för demokratin är uppenbar. Det betyder att vad som händer inom partierna och hur partierna väljer att agera blir avgörande för hur den svenska demokratin utvecklas. Det finns därför anledning för att intressera sig för vad som händer i partierna. Avsikten är inte att ha synpunkter på partiernas arbete, utan att föra en diskussion och lämna förslag i syfte att förbättra den representativa demokratins funktionssätt och former. värderar det medborgerliga deltagandet i demokratin högt. En demokrati där medborgarnas uppgift endast är att välja sina företrädare och där- emellan inte lägga sig i politiken är inte vårt ideal. Den dag som en tv-sänd partiledardebatt eller valvaka uppfattas som en i raden av de allt vanligare underhållningsprogrammen med tävlingsinslag, befinner sig demokratin i kris. Vi ser därför med stor oro på det sjunkande antalet medlemmar i de politiska partierna och på risken för en utveckling mot elitpartier. Den framtida utvecklingen avgörs till stor del av hur de politiska partierna agerar.