sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — frågan bör ställas om åtgärden verkligen kan tänkas uppfylla, eller åtmin- stone verksamt bidra till att uppfylla, det avsedda ändamålet Ingreppets nödvändighet, dvs. frågan bör ställas om det finns alternativa handlingsvägar för att uppnå det avsedda syftet som är mindre ingripande för den enskilde Proportionalitet i strikt mening, dvs. frågan bör ställas om fördelen för det allmänna står i proportion till skadan för den enskilde. Bakgrund och behovet av lagstiftning Omständigheter som kan vara relevanta vid en sådan avvägning är ingreppets varaktighet, möjligheterna till rättslig kontroll av in- greppet och om ersättning för ingreppet utgår. 3.5Förhållandet i andra nordiska länder Såväl ellagstiftningen i som i innehåller bestäm- melser som reglerar frågan om att säkra elförsörjningen om alla försök att på frivillig grund åstadkomma detta uttömts. Även dansk lag reglerar förhållandet när ålagda förpliktelser inte följs. Den finska motsvarigheten till nätmyndigheten, Energimarknads- verket, kan enligt 7 § den finska elmarknadslagen återkalla ett elnätstillstånd om tillståndshavaren upphör med elnätsverksam- heten eller om han inte längre uppfyller förutsättningarna för tillstånd. En återkallelse kan också ske om tillståndshavaren vid upprepade tillfällen i väsentlig grad bryter mot elmarknadslagen eller villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av denna. Vid återkallelse av elnätstillstånd kan besluta om de åtgärder som behövs för att nätverksamheten skall kunna upprätthållas, vilket framgår av 8 § elmarknadslagen. Om inte avtal kan slutas om överlåtelse av nätet till annan inne- havare har möjlighet att besluta om över- låtelse mot ersättning. Förutsättningar för ersättning och fast- ställande av denna prövas enligt reglerna om ersättning vid inlösen i lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/77). Ersättningen prövas av Jorddomstolen. Den norska energiloven stadgar i 7 kap. 3 § om möjligheter att meddela förelägganden vid överträdelser av villkor meddelade med stöd av lagen. Om en koncession är meddelad på oriktiga eller ofullständiga uppgifter om förhållanden av väsentlig betydelse eller om innehavaren av koncessionen i väsentlig mån brutit mot meddelade villkor kan koncessionen vidare återkallas. Bakgrund och behovet av lagstiftning Vid återkallelse av en koncession skall en frist bestämmas inom vilken anläggningen skall övertas av annan. Särskilda bestämmelser reglerar koncession och förköpsrätt för det allmänna om denna frist överskrids. I den danska loven om elforsyning stadgas i 20 § att en innehavare av koncession skall säkerställa en tillräcklig och effektiv överföring av elektricitet innefattande bl.a. underhåll av distributionsnätet, anslutning av leverantörer och köpare av elektricitet, tillgodo- seende av nödvändig överföringskapacitet och att mäta inmatning och uttag av överförd energi i nätet. Om de angivna förpliktelserna inte uppfylls kan den system- ansvariga verksamheten åläggas att tillse att förpliktelserna upp- fylls. kan vid behov lämna bistånd för att den systemansvariga verksamheten skall få tillträde till nätverksam- hetens egendom. En koncession kan vidare återkallas om föreskrifter eller villkor överträds, om oriktiga eller vilseledande uppgifter lämnats i koncessionsansökan eller om innehavaren av koncessionen anmäler inställande av betalningar eller konkurs, vilket framgår av 54 § loven om elforsyning. Koncessionsinnehavaren kan föreläggas att inom en viss frist uppfylla sina förpliktelser eller avhjälpa bristen. Om överträdelsen innebär åsidosättande av väsentlig betydelse för elförsörjningen kan koncessionen interimistiskt dras in. uttalanden om behovet av ytterligare regler har pekat på återkallelsesituationen och situationer vid upphörande av konces- sion (jfr prop. 1996/97:136 s. 53). Vår uppgift är enligt direktiven att föreslå närmare bestämmelser om tvångsförvaltning av nät- koncession i samband med att koncession återkallas. Direktiven betonar vikten av att garantera en fortsatt överföring av el och pekar på bestämmelserna i bostadsförvaltningslagen (1977:792) om ingripande mot försumliga fastighetsägare som en parallell till situationer med motsvarande regler för nätkoncessioner. Som vi redogjort för (avsnitt 3.1) krävs koncession för att använda en starkströmsledning. För förvärv av hyresfastighet Bakgrund och behovet av lagstiftning krävs, utom i vissa speciellt angivna fall, förvärvstillstånd enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. Ett sådant tillstånd är en förutsättning för verksamheten men går inte att återkalla. Detta är en skillnad jämfört med bestämmelserna i ellagen (1997:857) som stadgar att nätkoncession i vissa fall skall återkallas, vilket framgår av 2 kap. 18 § ellagen. Enligt gällande ordning är den yttersta sanktionen mot ett nätföretag som bryter mot ellagens bestämmelser att koncessionen återkallas ( se avsnitt 3.1). Återkallelse enligt 2 kap. 18 § 2 p kan med nuvarande regelsystem emellertid vara en direkt olämplig åtgärd. Eftersom det krävs koncession för att få använda elnätet kan en återkallelse leda till att området ställs utan el. För att undvika risken för att frånvaron av en effektiv sanktion skall påverka beteendet hos koncessionsinnehavare negativt, behöver antingen återkallelseinstitutet stärkas eller ett trovärdigt alternativ till återkallelse av nätkoncession införas. Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2000:90) föreslagit bl.a. att nättariffens skälighet skall göras med utgångspunkt i den presta- tion ett företag utför och om intäkterna står i rimlig proportion till denna. Vid bedömningen av prestationen skall hänsyn, förutom till de objektiva förutsättningarna för verksamheten, även tas till t.ex. leveranssäkerheten. Vi har vidare föreslagit att nätföretagen är skyldiga att se till att överföringen av el är av tillräckligt god kvalitet inom deras områden. Om detta förslag genomförs kommer det att innebära ökade möjligheter att vitesförelägga företagen vid kvalitetsbrister och störningar i elnätet. Nedan ges en exemplifiering av några fall där det kan vara aktuellt med återkallelse alternativt regler om tvångsingripande. Noteras bör att det ställs krav på ett allvarligt missförhållande för att ett ingripande av ifrågavarande slag skall kunna beslutas. Ett ingripande kräver alltid en viss intensitet och varaktighet. Det är uteslutet att tillgripa åtgärderna vid brister av tillfällig karaktär. Till följd av misskötsel av nätet som leder till kvalitetsbrister och störningar i elnätet hotas leveranssäkerheten med ständiga avbrott som följd. Sedan möjligheterna att förelägga har uttömts utan resultat återstår att återkalla nätkoncessionen om förhållandena är sådana att koncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter (2 kap. 18 § ellagen). Det är emellertid koncessionshavaren som ensam har tillstånd att överföra el i området. En indragen koncession kan därför leda Bakgrund och behovet av lagstiftning till att området blir strömlöst om inte någon frivillig överens- kommelse om överlåtelse av koncessionen, och därutöver el- nätet, kan ske. Samma sak gäller om missförhållandena istället leder till att spänningskvaliteten är undermålig. Om koncessionshavaren missköter sina administrativa skyldigheter enligt ellagen såsom att mäta och beräkna överförd el, rapportera resultaten härav, ta fram preliminära och slutliga andelstal samt medverka till leverantörsbyten kan detta vara ett hot mot den fria elmarknaden. Elhandeln är nämligen beroende av att nätägarna fullgör dessa skyldigheter eftersom elhandelsföretagen annars inte kan fakturera sina kunder korrekt eller felaktigt tvingas ligga ute med pengar. Vidare kan de inte leverera el till kunder de har kontrakt med om nätägarna inte medverkar vid leverantörsbyten. En nätkoncessions skall meddelas (jfr 2 kap. 13 §). Om en koncessionshavare underlåter att ansöka om förlängd giltighetstid ( jfr 2 kap. 14 §) eller om en ansökan om förlängd giltighetstid inte bifalls kan även detta leda till besvärliga situationer. Om nätinnehavaren inte medverkar till att annan får koncession och tillgång till elnätet upphör elför- sörjningen alternativt fortsätter driften utan giltig koncession. Denna senare situation är besvärande eftersom möjligheten att förelägga enligt ellagen är knuten till innehavaren av konces- sionen. Samma förhållande gäller naturligtvis om en ansökan inte beviljas. För att eliminera risken att en utebliven ansökan om förlängning av giltighetstiden beror på glömska bör en påminnelse ha utgått innan andra åtgärder kan komma ifråga. Ytterligare en fråga gäller elsäkerhet. Elektriska anläggningar, elektriska anordningar avsedda att anslutas till sådana anlägg- ningar, elektriskt materiel och elektriska installationer skall vara så beskaffade och placerade samt brukas på sådant sätt att betryggande säkerhet ges mot person- och sakskada eller störning i driften vid den egna anläggningen eller vid andra elektriska anläggningar, vilket framgår av 9 kap. 1 § första stycket ellagen. Av 10 kap. 1 § framgår att innehavaren av den starkströmsanläggning från vilken elen senast kommit skall – även om det inte följer av allmänna skadeståndsbestämmelser – ersätta person- och sakskada som tillfogats genom inverkan från anläggningen. Särskilda bestämmelser om elsäkerhet SOU 2001:73 Bakgrund och behovet av lagstiftning utfärdas av i författningssamlingen ELSÄKFS. Erfarenheterna har visat att det endast i enstaka undantagsfall finns behov av tvångsingripande. har vidare införts en möjlighet för nätmyndigheten att vid vite förelägga koncessionshavare att full- göra de skyldigheter som omfattas av tillsynen. Denna möjlighet ger myndigheten helt andra instrument än tidigare då det endast fanns möjlighet att återkalla koncessionen helt eller delvis. Uppgiften för utredningen är att ge förslag som innebär att man ytterligare ökar möjligheten att i praktiken ingripa mot det fåtal koncessionshavare som agerar oseriöst. Vi har tolkat denna del av vårt uppdrag så att vi skall ge förslag på regler som medger ett effektivare ingripande vid misskötsamhet samtidigt som det är av yttersta vikt att elförsörjningen garanteras. Det primära syftet är således inte att nätinnehavaren skall bytas ut. Huvudsyftet är istället att införa regler mot misskötsamma nätägare utan att avbryta överföringen av el. Som vi redogjort för (avsnitt 3.1) krävs koncession för att använda en starkströmsledning. Möjligheten till vitesföreläggande och hotet att en koncession kan återkallas är enligt vår uppfattning i de flesta fall tillräckligt för att koncessionshavaren skall fullgöra sina förpliktelser. I de fall detta inte visar sig tillräckligt kan en lösning vara att tillämpa reglerna som direkt inriktar sig på att få bort innehavaren. Detta skulle innebära att stärka reglerna kring bestämmelserna om återkallelse i 2 kap. 18 § ellagen. Detta alternativ innebär ingrepp i egendomsrätten. Statens rätt att besluta om ingripanden i enskildas egendom regleras ytterst i 2 kap. 18 § regeringsformen. Av bestämmelsen följer bl.a. att den enskilde endast kan tvingas avstå sin egendom (avser såväl fast som lös egendom) i de fall då det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att trygga elförsörjningen är ett angeläget allmänt intresse. Förfarandet i samband med tvångsvis inlösen av egendom eller föreläggande om tvångsvis försäljning av egendom måste emellertid underkastas rigorösa rättssäkerhetsgarantier. Följden skulle bli utdragna rätts- Bakgrund och behovet av lagstiftning processer där frågor knutna till egendomsrätten skulle vara oklara. En annan lösning kan vara att en misskötsam innehavare berövas den civilrättsliga förfoganderätten över ledningarna. Detta kan ske genom att anläggningen ställs under särskild förvaltning. På detta sätt kan behovet av elleveranser tillgodoses utan att de ovan nämnda egendomsrättsliga problemen uppkommer. Denna lösning skulle troligen snabbare kunna åtgärda själva problemet som det intrång i koncessionshavarens rådighet det blir fråga om skulle upplevas som högst betydande. Det kan dessutom hävdas att den som tvingas tåla det ingrepp i förfoganderätten över sin egendom som särskild förvaltning innebär, sannolikt torde sakna intresse av att behålla sin egendom och därför skulle välja att överlåta denna alternativt att aktieägarna i förekommande fall reagerar och kräver ett utbyte av styrelsen. Vi skulle således vilja hävda att särskild förvaltning i praktiken kan anses som en väl så effektiv, om inte mer effektiv, åtgärd än tvångsinlösen. En annan sak är att en särskild förvaltning av nätkoncession, men då under förutsättning att tvångsförvaltningen inte är tillräcklig för att undanröja missförhållanden, kan utmynna i inlösen. Härtill kommer att med denna lösning, dvs. ett system med särskild förvaltning vid misskötsamhet, kan reglerna i bostads- förvaltningslagen (1977:792) användas som utgångspunkt för regelsystemet. Reglerna beträffande hyresfastigheter är beprövade och fungerar på sitt område. Vi tror att de i modifierade delar kan fungera väl även för nätverksamhet. I kapitel 4 och i författningskommentaren, vilken återfinns i kapitel 9, kommer vi att närmare redogöra för förutsättningarna för ingripande och hur vi anser att lagstiftningen, mot bakgrund av de nämnda utgångspunkterna, lämpligen bör utformas. 4 Överväganden och förslag Vi anser att förutsättning för ingripande enligt en lag om särskild förvaltning bör vara att anläggningsinnehavaren förutom väsentlig misskötsamhet genom att inte fullgöra sina skyldigheter, därutöver skall vara att dessa brister innebär att elförsörjningen eller el- marknadens funktion hotas. Vi har funnit det av vikt att anknyta till ellagens bestämmelser. Detta eftersom det av rättssäkerhetsskäl är väsentligt att anlägg- ningsinnehavarna kan förutse vilka former av misskötsamhet som kan rendera i ett ingripande. Vi anser således att hänvisningen till ellagen, dess föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag är nödvändig. Vi har även särskilt övervägt om detta skulle vara ett tillräckligt rekvisit. Frågan har då varit om ett tillräckligt rekvisit för ingripande skulle vara att anläggningsinnehavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt villkor i nätkoncessionen, dvs. en lydelse motsvarande den i ellagens 2 kap. 18 § andra punkten beträffande återkallelse av koncession. Om en anläggningsinnehavare i väsentlig mån bryter mot bestämmelser i ellagen, där uttrycket väsentlig understryker att bristerna är allvarliga, torde elförsörjningen i många fall också hotas. Detta kan dock inte förutsättas alltid vara fallet. Ellagen innehåller bestämmelser av olika karaktär, och underlåtenhet från anläggningsinnehavarens sida att fullgöra vissa av dem torde inte vara grund för ett ingripande enligt den föreslagna lagen om särskild förvaltning. Mot bakgrund av att ett beslut om särskild förvaltning innebär ett väsentligt ingrepp för den enskilde efter myndighetsbeslut har därför som ytterligare rekvisit för lagens tillämpning föreslagits att det föreligger hot mot elförsörjningen eller elmarknadens För en närmare diskussion kring förenligheten med egendomsskyddet i regeringsformen och äganderättsskyddet i hänvisas till avsnitt 4.10. Ett brott mot i och för sig viktiga bestämmelser i ellagen men utan att dessa medför att elförsörjningen eller elmarknadens funktion är hotad utgör således inte skäl för särskild förvaltning. För att åtgärda sådana brister finns andra medel, t.ex. vites- föreläggande. Beträffande frågor om elsäkerhet har tillsynsmyndigheten rätt att förordna om rättelse på nätinnehavarens bekostnad och att förbjuda användandet av en elektrisk anläggning som är i ett sådant skick eller används på ett sådant sätt att uppenbar fara för person eller egendom uppstår (jfr 12 kap. 4 § 1 och 2 ellagen). Det finns därför ingen anledning att rena elsäkerhetsfrågor skall kunna leda till särskild förvaltning. Det måste betonas, vilket berörts redan i föregående kapitel, att det finns många sätt på vilka misskötsel av nätverksamhet skulle kunna hota elförsörjningen. Bristande kvalitet i den fysiska överföringen, vilken medför störningar och avbrott, är påtagligt ett hot mot elförsörjningen. Nätverksamhet innebär också andra skyldigheter än att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Det svenska systemet för el- försörjning vilar på en öppen, konkurrensutsatt handel med el, som förutsätter att nätföretagen utöver de rena elöverföringstjänsterna utför flera för marknadens funktion viktiga tjänster. Nätverksamhet inbegriper således i stort två slag av funktioner som är av mycket olika karaktär, men som båda är mycket viktiga. En gäller att ombesörja den fysiska överföringen av elektricitet, inklusive de åtgärder som krävs för att elen skall hålla en god kvalitet. Den andra gäller att utföra de mätningar och beräkningar av överförd el som krävs för att elhandeln skall fungera effektivt och för att balansansvaret på elmarknaden skall kunna regleras ekonomiskt. Beträffande skyldigheten enligt 3 kap. 10 § ellagen att mäta och beräkna överförd el samt att rapportera dessa resultat har vi övervägt om en särskild regel med möjlighet att förordna om rättelse på den försumliges bekostnad bör införas. Enligt vår uppfattning skulle emellertid en sådan bestämmelse inte fungera effektivt i den praktiska tillämpningen, varför vi inte föreslår att en sådan skall införas.1 I 1 kap. 4 § ellagen definieras begreppet nätverksamhet. Där framgår att med nätverksamhet avses, förutom sådana aktiviteter som har att göra med uppförande och drift av ledningar m.m., även mätning och beräkning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Ellagen innehåller vidare särskilda bestämmelser som närmare preciserar nätinnehavarnas skyldigheter att mäta och beräkna överförd el (3 kap. 10-11 §§). Misskötsel i dessa avseenden kan skada andra aktörer på elmarknaden och hindra en effektiv konkurrens. I allvarliga fall kan därmed elmarknadens funktion anses vara hotad. Skulle en elektrisk anläggning utnyttjas utan att behövlig koncession finns, därför att sådan inte sökts eller tiden för en beviljad koncession gått ut, är detta ett allvarligt brott mot de skyldigheter som föreskrivs i ellagen. Den omständigheten att anläggningsinnehavaren undandrar sig ellagens möjligheter till kontroll, sanktioner m.m. kan, tillsammans med andra omständig- heter, innebära ett hot mot elförsörjningen eller elmarknadens funktion. Nuvarande ellag innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om att elnäten eller överförd el skall hålla en viss kvalitet. Av 3 kap. 9 § ellagen följer emellertid en allmän skyldighet för nätkoncessionshavare att på skäliga villkor överföra el åt annan. Frågor som avser kvaliteten på elnäten är i första hand en fråga för tillsynen av om överföringen av el sker på skäliga villkor. Övervakningen omfattas således av nätmyndighetens normala till- synsansvar. Vi har i delbetänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) föreslagit att en ny bestämmelse som ålägger nätföretagen att överföra el av tillräckligt god kvalitet införs i ellagen. Tvister om nätägarnas skyldigheter i denna del skall enligt förslaget prövas av nätmyndigheten efter ansökan av kunden. Nät- myndighetens beslut får sedan överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Denna bestämmelse samt flagranta brott mot 3 kap. 9 § första stycket tar sikte på leveranssäkerheten. 1 Regeringen har låtit utreda förutsättningarna att införa ett sanktionssystem mot de nät- bolag som inte uppfyller kraven i ellagen eller föreskrifter vid byte av elleverantör och angivande av anläggningsidentitet vid mätrapportering(Dnr N2001/6137/ESB). Vi har även föreslagit att prövningen av skäligheten i nättariffer enligt 4 kap. 1 § ellagen skall ske genom en jämförelse av nät- koncessionshavarens samlade intäkter i förhållande till hans prestation. Vid bedömning av hans prestation skall hänsyn tas dels till de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten. Med nätkoncessionhavarens sätt att bedriva verksamheten avser vi främst leveranskvaliteten i hela redovisningsområdet till skillnad mot bestämmelsen i 3 kap. 9 § som avser överföringens kvalitet hos en individuell kund (jfr SOU 2000:90 s. 163). Vi finner inte skäl att utöver detta införa en särskild bestämmelse avseende den generella leveranskvaliteten.2 4.2Föremålet för särskild förvaltning Vad kan bli föremål för särskild förvaltning? Vårt förslag till lag om särskild förvaltning avser elektriska anläggningar som används för överföring av starkström till den del de avser nätverksamhet som bedrivs med stöd av koncession. Genom begränsningen till nätverksamhet faller t.ex. opto-verk- samhet, som flera nätföretag bedriver vid sidan om nätverk- samheten, utanför lagens tillämpning. Likaså är lagen inte tillämplig på icke-koncessionspliktiga nät, såsom t.ex. industri- anläggningar, flygplatser och trafikområden för järnvägsdrift. Ellagen definierar elektrisk anläggning (1 kap. 2 §) som en anläggning med däri ingående särskilda föremål för produktion, överföring eller användning av el. Vidare anges att om olika delar av en och samma anläggning har skilda innehavare, anses varje sådan del som en särskild anläggning. Om en anläggning för överföring av el är ansluten till en eller flera andra sådana anläggningar och anläggningarna är i samma innehavares hand, skall anläggningarna anses som en och samma anläggning. Av detta följer att en särskild förvaltning på lokalnätsnivå måste avse hela koncessionsområdet. Vid en beviljad begäran om samredovisning enligt 3 kap. 3 § ellagen skall vidare samtliga samredovisade anläggningar omfattas av den särskilda förvaltningen. Detta beroende på att de samredovisade områdena bl.a. avseende 2 Regeringen har tillsatt en utredare med uppdrag att utreda åtgärder för att minska antalet avbrott i det svenska elsystemet (Dnr N 2001/2274/ESB). Uppdraget skall slutredovisas och utredaren avser att i sin rapport ta upp frågan om kriterier för den generella leveranskvaliteten avseende avbrott. tariffsättningen är så hårt sammanknutna att de inte bör hanteras av olika personer. På regionnätsnivå bör av samma skäl en särskild förvaltning avse nätföretagets samtliga regionledningar. De allvarliga konsekvenser brister i förvaltningen av elektriska anläggningar kan få för elförsörjningen eller elmarknadens funktion, och därmed för samhällslivet, motiverar att man i svårare fall kan ingripa med mycket långtgående tvångsmedel. Lag- förslagets möjligheter till tvångsförvaltning innebär att en särskilt utsedd förvaltare får i det närmaste oinskränkta befogenheter vid förvaltningen och anläggningsinnehavaren så gott som helt tas ifrån möjligheterna att disponera över anläggningen och att påverka förvaltarens arbete. Beslut om tvångsförvaltning skall kunna fattas av länsrätten på begäran av nätmyndigheten (se vidare nedan om länsrättens befattning med förvaltningsfrågorna). Det finns dock anledning att anta att det inte finns behov av en så långtgående åtgärd som tvångsförvaltning annat än i ett mycket begränsat antal fall. Det är troligt att anläggningsinnehavaren inför det hot om ingripande som en lagstiftning om särskild förvaltning innebär eller, i ett konkret fall, på grund av en ansökan om sådan förvaltning, kommer att rätta till vad som brister utan att tvångs- förvaltning behöver tillgripas. Erfarenheterna på det hyresrättsliga området – av bostadsförvaltningslagens föregångare – påvisar sådana preventiva effekter. De motiverade lagstiftaren att införa möjligheter till en mildare form av särskild förvaltning för bostadsfastigheter.