sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — : Enligt 13 § första stycket har verket ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller hela tillämp- ning. Verket har alltså ansvar för alla de områden som inte ligger på andra myndigheter. : Enligt 14 § svarar för tillsynsvägled- ningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av general- läkaren eller . 6.2.5Tillsyns- och föreskriftsrådet vid I och med inrättades Tillsyns- och föreskriftsrådet vid . Enligt förordning (1988:518) med instruktion för hör det till rådets uppgifter att vara ett sam- rådsorgan för myndigheternas arbete med tillsyns- och föreskrifts- frågor enligt . Rådet skall föra ett register över samtliga förordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av balken samt över de allmänna råd som utfärdats inom miljöbalksområdet. I registret skall även ingå berörda EG-förordningar och direktiv. Enligt instruktionen skall rådet också lämna en skriftlig rapport till regeringen om sin verksamhet. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Regeringen uttalade i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98: 45 del 1 s. 579), att syftet med rådets verksamhet är att uppnå ett effektivt miljöarbete bl.a. genom att skapa överblick över regelsy- stemet, stärka tillsynen och öka samordningen mellan olika myn- digheter. Regeringen pekade på att rådet skulle kunna utgöra ett forum för allmänt erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala tillsynsmyndigheter och näringslivet. Det skulle också ha möjlighet att initiera uppföljningar och utvärderingar av myndig- heternas regler. Tillsyns- och föreskriftsrådets ledamöter utgörs av representanter från , , , , , , , , , , Riksanti- kvarieämbetet, Generalläkaren, länsstyrelserna och . Ordförande är vid . Näringslivet har inga företrädare i rådet. Till sitt förfogande har rådet ett särskilt kansli som uppgår till cirka tre årsarbetskrafter. För att fullgöra sina uppgifter har rådet tillsatt följande arbetsgrupper. Arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering av operativ tillsyn. Ett gemensamt uppföljningssystem för den operativa tillsynen skall tas fram. /2001 planeras ett försök att testa systemet i praktiken, frågor kommer då att ställas till samtliga operativa tillsynsmyndigheter via rådets webbplats. Försöket syftar bl.a. till att följa upp hur 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt efterlevs. Arbetsgrupp för utbildning. Arbetsgrupp för register. Gruppen arbetar med inrättandet av rådets register och frågor om samordning av föreskriftsarbete m.m. Arbetsgrupp för samordnad informationsspridning inom miljöbalksområdet. Gruppen började arbeta och skall inledningsvis upprätta en samlad webb- information om balken till de operativa tillsynsmyndigheterna. Arbetsgrupp för allmänna råd/tillsynsvägledning. Även denna grupp startade och har bl.a. till uppgift att försöka skapa en ökad samsyn mellan myndigheterna. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 6.3Överväganden och förslag om tillsynen En effektivare tillsyn var ett av målen med . Tillsyns- reglerna finns samlade i en och samma lagstiftning och tillsynsbe- greppet har definierats tydligare än som var fallet tidigare. En av vår utrednings frågeställningar har gällt att översiktligt bedöma hur tillsynen över bestämmelser om kemiska produkter enligt 14 kap. fungerar. Vi lämnar i detta avsnitt våra bedömningar om de brister och oklarheter som vi har funnit när det gäller tillsynen enligt 14 kap. samt våra förslag som syftar till att förstärka och förtydliga denna tillsyn. Se även våra författningsförslag. Vi har tidigare (i avsnitt 6.2) beskrivit vad tillsynen enligt miljöbal- ken allmänt innebär och hur ansvaret för tillsynen enligt 14 kapitlet fördelas mellan tillsynsmyndigheterna. I tabellen nedan samman- fattas vår tolkning av dagens fördelning av tillsynsansvaret enligt 14 kap. . Tabellen bygger på vad som framkommer i tillsynsförordningen (ändringar som trädde i kraft har tagits med). Sorterat efter ansvarsområde beskrivs vilka myndig- heter som bedriver operativ tillsyn samt vägledning. Vi har i denna tabell inte tagit med generalläkarens tillsynsansvar. Vi vill erinra om att kommunerna generellt har ett ansvar för all operativ tillsyn enligt 14 kap. . För en rad särskilt utpekade områden finns utöver den kommunala operativa tillsynen också en central statlig myndighet med operativt tillsynsansvar. I de fall ett ansvars- område inte särskilt utpekas så ansvarar alltså kommunerna ensamma för det operativa tillsynsansvaret enligt 26 kap. 3 § miljö- balken (4 § tillsynsförordningen). har, enligt 13 § tillsynsförordningen, ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller sådana områden som inte är särskilt utpekade. I kolumnen benämnd operativ tillsynsmyndighet återfinns både den kommu- nala nämnden och en statlig myndighet eftersom de har ett dubbelt ansvar. Den centrala tillsynsvägledningen har skiljts från den regio- nala. I kolumnen benämnd regional vägledande tillsynsmyndig- het anges för varje ansvarsområde, då myndigheten är ansvarig för all hantering inom länets gränser. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Tillverkare och andra primärleverantörer som släpper ut kemiska produkter, varor eller biotekniska organismer på markna- den, med avseende på deras produkter och varor, utom där och har ansvaret för den operativa tillsynen, drivmedel och bräns- len, ämnen som bryter ned ozonskiktet Frågor om skydd av den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter, varor och biotekniska organismer i miljöfarliga verk- samheter vilka är tillståndspliktiga, utom där KemI har ansvaret för den operativa Tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter Material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt Anläggningar och anordningar i fartyg vad gäller ämnen som bryter ned ozon- skiktet, bl.a. HFC, utom där generalläka- ren har ansvaret för den operativa tillsynen Tillsyn i fråga om tillstånd för bekämp- ningsmedel enligt förordningen (1998: 947) om bekämpningsmedel eller förord- ningen (2000: 338) om biocidprodukter, i de fall då tillstånd prövas av Arbetar- – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Frågor som har reglerat med stöd av förordningen (1998: 941) om ke- miska produkter och biotekniska organis- om enligt förordningen (1998: 947) om Frågor som beslutat om enligt förordningen (1998: 947) om (2000: 338) om biocidprodukter Frågor enligt förordningen (1977: 994) om försäljning och förvaring av vissa flyk- (1993:1283) om kosmetiska och hygie- Skydd mot effekter i den yttre miljön vid spridning eller annan användning av Allmänhetens hantering av kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt samt Övriga frågor om kem. varor och biotekniska organismer enligt 14 kap. , bl.a. drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozon- skiktet samt batterier. Tabell 6.1 Tabell över ansvariga myndigheter för den operativa till- synen respektive tillsynsvägledningen enligt 14 kapitlet i miljöbal- ken. Indelning efter ansvarsområde. Följande förkortningar används i tabellen: – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 6.3.1Operativ tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter Våra bedömningar och förslag: Tillsynen enligt 14 kap. över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn (bl.a. över användningen av kemikalier) skall verka på ett effektivt sätt. En rad brister i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. i kan noteras. Bristerna hänger samman med brist på resurser och prioritering av denna tillsyn samt oklarheter och dubbleringar beträffande ansvarsfördelningen. Tillsynen (enligt 14 kap. ) över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter behöver förstärkas och förtydligas. Det gäller bl.a. krav på klassificering och märkning med avseende på hälso- och miljö- farlighet samt när det gäller varuinformationsblad. Tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter är grundläggande och kräver specialistkompetens inom områ- dena toxikologi, ekotoxikologi, kemi samt den omfattande lag- stiftning som gäller för tillverkare och importörer. Vår bedöm- ning är att denna specialistkompetens vanligen saknas hos kommunerna. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ensam bör ansvara för det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och importörer (pri- märleverantörer) av kemiska produkter. Det innebär att kom- munernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas till- synsansvar bör i stället koncentreras till att gälla återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter (se avsnitt 6.3.2). Vi föreslår dock att Kemikalieinspektionen får möjlighet – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras att överlåta åt en nämnd att utöva den operativa till- synen om kommunen önskar det. Författningsförslag med ändring i (1998:808) och i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt lämnas. Tillsynen över att tillverkare och importörer tar sitt ansvar är grunden för övrigt kemikaliesäkerhetsarbete Vi vill särskilt framhålla att krav på tillverkare och importörer av kemiska produkter är en grundläggande förutsätt- ning för övrigt arbete med att minska hälso- och miljöriskerna med kemiska produkter. Att just denna tillsyn fungerar och håller en hög kvalitet är därför av särskild vikt för övrig kemikalietillsyn (t.ex. tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter) och inte minst för att de företag som använder kemiska produkter skall kunna bidra till att minska riskerna med kemikalieanvänd- ningen. Vad innebär tillsynen över tillverkare och importörer? I tillsynen över tillverkare och importörer, dvs. primärleverantö- rerna, enligt 14 kap. ingår bl.a. att kontrollera de kemiska produkternas klassificering och märkning och att de är försedda med korrekta varuinformationsblad. Det handlar om systemtillsyn där företagens ansvar och egenkontroll tydliggörs samt mer traditionella inspektioner av regelefterlevnaden. Syftet är bl.a. att företagen skall lämna bättre information om hälso- och miljörisker samt behov av skyddsåtgärder för kemiska produkter. När det gäller varuinformationsbladen har en del synpunkter förts fram som pekar på stora brister i dagens varuinformationsblad. Vi vill poängtera vikten av varuinformationsbladens roll i kemikalie- hanteringen. Vi har erfarit att Kemikalieinspektionen, Arbetar- skyddsstyrelsen, och har startat ett arbete som syftar till att varuinformations- bladen för kemiska produkter skall bli bättre. Varuinformations- bladen berör såväl användare som leverantörer av kemiska produkter. Vi bedömer att det finns stora och viktiga behov av att förbättra varuinformationsbladens innehåll och utformning. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras förutsättningar för detta bör kunna ges genom det påbörjade sam- arbetet mellan de ovan nämnda myndigheterna och genom en bättre dialog mellan leverantörer och användare. Bland företag och verksamheter som närmast berörs av kemikalie- kontrollen finns kemikalieleverantörer, kemikalieanvändare och behandlare av kemikalieavfall. Leverantörerna kan grovt indelas i primära leverantörer, dvs. tillverkare eller importörer, respektive återförsäljare, dvs. grossister och detaljister. Stora inhemska tillver- kare och dotterbolag till stora utländska kemiföretag särskiljer sig bland mängden leverantörer. De står för huvuddelen av de kemika- lier som sätts ut på marknaden. Bland återförsäljarna märks de stora dagligvarukedjorna och detaljhandelskedjorna. Den största användningen av kemikalier sker yrkesmässigt. Mellan 80- och av den totala användningen i antal produkter räknat sker i olika yrkesmässiga verksamheter. Förhållandet är likartat om man jämför hanterade volymer.2 Figur 6.1 nedan visar de viktigaste leden i kemikaliekontrollen. Figur 6.1: De viktigaste leden i hanteringen av kemiska produkter. har kommunerna och staten (främst Kemikalieinspektionen) ett delat ansvar för tillsynen över primärleverantörerna. Vi föreslår att detta delade ansvar tas bort. Ansvaret för tillsynen över tillverkare och importörer Kommunerna och Kemikalieinspektionen har ett parallellt ansvar för tillsynen över tillverkare och importörer (primärleve- 2 Se , Kemikalieinspektionen, nr 4/94. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras rantörer) av kemiska produkter. Kommunerna har också ansvar för all övrig tillsyn över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. , dvs. även över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter. Inspektioner utgör grunden i den offentliga kemikalietillsynen. Vi har noterat brister i dagens tillsyn enligt över kemiska produkter. Varken kommunerna eller Kemikalieinspektionen har enligt vår uppfattning bedrivit en tillräckligt omfattande tillsyn över regler om kemiska produkter. har följt upp kommunernas miljö- och hälsoskyddsarbete (, 2000.). Där konstateras att kommunerna till följd av har fått en resursförstärkning med i medeltal 0,35 årsarbetare. Det innebär sammanlagt cirka 100 ytterligare tjänster hos kommunerna. Det totala antalet anställda inom miljönämnderna har därför ökat till cirka 2 200. cirka 550 tjänster, av nämn- dernas totala resurser gick till tillsyn av miljöskydd och kemikalier enligt . Vi kan vidare konstatera att merparten av landets kommuner är små. Av landets 289 kommuner har, enligt Svenska kommunför- bundet, cirka 30 bara en miljö- och hälsoskyddsinspektör, 80–90 två till fyra inspektörer och 170–180 kommuner har mer än fyra inspektörer. Dessa inspektörer skall ansvara för tillsyn över hela område samt i de flesta fall även tillsyn över djur- skyddslagstiftning och livsmedelslagstiftning. Vi anser att det inte kan vara skäligt att kräva att små och även medelsstora kommuner, förutom all annan nödvändig kunskap som skall finnas i en miljö- och hälsoskyddsförvaltning, också måste ha särskild kompetens inom det komplexa kemikalieområdet. Det samarbete mellan kommuner som ger möjlighet till anser vi inte är till- fyllest för att lätta på arbetsbördan. Till viss del kan kommunen köpa in kompetens eller dela på kompetens med annan kommun på detta område, men vi vill ändå betona att tillsynen över de kemiska produkter som tillverkas och importeras är av sådan art att det krävs mycket specialistbetonad kunskap för att kunna bedriva sådan tillsyn. I finns totalt 3500 tillverkare och importörer av kemiska produkter. Hur många tillsynsobjekt det finns totalt i – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras enligt 14 kapitlet är svårt att bedöma. Det torde röra sig om tiotusentals yrkesmässiga användare samt grossister, detaljister och andra återförsäljare. Kemikalieinspektionen ansvarar parallellt med kommunerna för tillsynen över de 3500 tillver- karna och importörerna. Kommunerna har ensamt ansvar för reste- rande tillsynsobjekt (återförsäljare och yrkesmässiga användare). I kapitel 7 redovisas våra överväganden och förslag om Kemikalie- inspektionens tillsynsverksamhet och resurs- behov. Vi vill också allmänt ifrågasätta det lämpliga i att dubblera tillsynsansvaret mellan kommunerna och Kemikalieinspektionen och vissa övriga centrala myndigheter. Dubbleringen av tillsynsansvaret i fråga om primärleverantörerna innebär bl.a. att och kommunerna inte kan planera och följa upp tillsynsverksamheten på ett effektivt sätt. Tillsynsförordningens regel om att tillsynsmyndigheten skall avsätta tillräckliga resurser samt ha kompetens är svår att uppfylla, eftersom det finns en osäkerhet om vilka tillsynsobjekt man egent- ligen ansvarar för. Det är också möjligt att Kemikalieinspektionen och kommunerna underlåter att bedriva tillsyn gentemot en del tillsynsobjekt p.g.a. att ansvaret faller mellan stolarna, men det finns också en viss risk för att tillsynen riktas gentemot samma företag. En konsekvens av det sistnämnda är att ett företag skulle kunna få betala tillsynsavgifter både till staten och kommunen. En annan konsekvens kan vara, åtminstone teoretiskt, att två operativa tillsynsmyndigheter kommer fram till olika beslut beträffande samma företag. Enligt vad vi har erfarit tar dock Kemikalieinspek- tionen vanligen kontakt med aktuell länsstyrelse eller kommun innan en inspektion sker. Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att skapa ordning och reda i fråga om tillsynsansvaret för tillverkare och importörer. I syfte att få en mer effektiv tillsyn över primärleverantörerna föreslår vi därför att det operativa tillsynsansvaret bör åvila Kemikalieinspektionen ensam. Vi föreslår dock att Kemikalie- inspektionen får överlåta åt en nämnd att utöva den operativa tillsynen om kommunfullmäktigt har gjort en fram- ställning därom. En sådan överlåtelse skall avse tillsyn av visst eller vissa företag inom kommunen. Vi anser också att överlåtelsen inte bör få omfatta verksamhet som kommunen själv bedriver. När det gäller finansieringen av denna tillsyn föreslår vi att Kemikalie- – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras inspektionen skall ersätta den kommunala tillsyn med belopp som motsvarar vad som enligt kommun- fullmäktiges föreskrifter tas ut för tillsyn över kemikaliehantering. Vi lämnar ett förslag om ändring i och i förordningen om tillsyn enligt . Kommunerna har även det operativa tillsynsansvaret över förord- ning (1985:838) om motorbränslen, förordning (1995:555) om HFC samt förordning (1995:636) om ämnen som bryter ned ozonskiktet samt förordningen (1997:645) om batterier. Enligt vår uppfattning bör det ifrågasättas om inte det operativa tillsyns- ansvaret bör ligga på Kemikalieinspektionen i stället för hos kom- munerna när det gäller tillverkare och importörer av drivmedel och bränslen samt tillverkare och importörer av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Vi har inom ramen för vårt uppdrag inte tillräckligt ingående hunnit utreda denna fråga för att kunna lämna ett färdigt förslag. Vi förespråkar därför att myndigheterna, i första hand , närmare analyserar och vid behov föreslår ändringar i fråga om fördelningen av tillsynsansvaret över dessa förordningar. 6.3.2Operativ tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter Våra överväganden och förslag: Tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter behöver öka i kvalitet och omfattning. Vi har föreslagit att Kemikalieinspektionen, och i vissa fall annan statlig myndighet, ensam bör ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter (se 6.3.1 och 6.3.3). Det innebär att kom- munernas ansvar tas bort på detta område. Kommunernas till- synsansvar bör i stället koncentreras till att gälla grossister, återförsäljare och yrkesmässiga användare (sekundärleverantö- rer) av kemiska produkter. SOU 2001:4 – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Vad innebär tillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare? När det gäller tillsynen över detaljister, grossister, andra återför- säljare samt framför allt de yrkesmässiga användarna bör bl.a. kon- troll ske av: förpackning och förvaring, tillståndskrav, distribution av varuinformationsblad, kunskapen om vad klassificeringen och märkningen innebär, ev. användning av begränsade farliga ämnen, tillämpningen av substitutionsprincipen, att de bekämpningsmedel som används är godkända. Tillsynen över återförsäljare och de yrkesmässiga användarna behöver stärkas Vi har tidigare konstaterat att tillsynen över primärleverantörerna behöver förstärkas och förtydligas. Enligt vår bedömning behöver även den operativa tillsynen över sekundärleverantörerna och över de yrkesmässiga användarna förstärkas. En effektiv tillsyn i använ- darledet (yrkesmässiga användare av kemiska produkter) bör kunna leda till att de företag som använder kemiska produkter ställer högre krav på leverantörerna. Det kan gälla t.ex. ökade krav på information om hälso- och miljöegenskaper, information om risker och hantering samt krav på kemiska produkter som är miljö- och hälsomässigt bättre alternativ. och kommer troligtvis inte allmänhetens använd- ning av kemiska produkter vara det största problemet med kemika- lieanvändningen, utan det är framför allt varorna och deras kemika- lieinnehåll som utgör ett hot som vi sannolikt bara anar toppen på isberget av. Därför behöver vi fokusera på källorna till kemikalie- problematiken, dvs. förutom tillverkare och importörer även de yrkesmässiga användarna av kemikalier. De yrkesmässiga använ- darna anser vi är en nyckelgrupp eftersom de tillverkar de varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter. De använder dessutom ofta kemiska produkter även på annat sätt i produktionsprocessen. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras operativa ansvar begränsas till frågor om skydd av den yttre miljön i miljöfarlig verksamhet. Enligt vad vi uppfattat härrör denna skrivning från tidigare lagstiftning. Vi anser att tillsyn till skydd för den yttre miljön onödigt inskränker länsstyrelsernas tillsynsansvar. 14 kap. handlar i stor utsträckning om regler om kemiska produkter som direkt syftar till att skydda hälsan och inte primärt – eller enbart - till skydd för den yttre miljön. Vi föreslår därför att denna begränsning tas bort. Vi vill också nämna att det i länsstyrelsernas årliga resultatredovis- ningar framgår att flera länsstyrelser bedriver olika former av kemi- kaliearbete. Sju länsstyrelser (C, D, E, S, T, Z och BD) anger att kemikaliehantering är ett prioriterat område. Bland annat har D, E, U, T-län gemensamt med kommuner genomfört projektet kalielyftet. Z-län har bedrivit flera projekt bl.a. mot detaljhandeln för att sprida kunskap om kemikalier. Kommunerna bör ha ansvar för yrkesmässig användning och återförsäljare Våra förslag till förändringar i ansvarsfördelningen innebär att kommunernas ansvar begränsas till tillsynen i andra led i hanter- ingen av kemiska produkter än tillverkare och importörer av kemiska produkter. De fortsätter således att ha tillsyn över återför- säljare (detaljister, grossister) och yrkesmässiga användare. En betydande ambitionshöjning behöver enligt vår uppfattning ske på detta område. Om Kemikalieinspektionen tar över allt ansvar över tillverkare och importörer av kemiska produkter bör kommunernas tillsynsresurser på detta område kunna koncentreras till övriga hanteringsled. Enligt vad vi har erfarit försummar många kommuner tillsy- nen över återförsäljare och yrkesmässiga användare av kemiska produkter och har kanske inte heller tillräcklig kompetens för att bedriva sådan tillsyn. För att uppnå effektivitet och likvärdighet i hela landet har det framförts förslag om att man bör överväga om kemikalietillsynen i sin helhet bör föras över till staten. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras dock att vi saknar tillräckligt underlag för att kunna ta ställning i denna fråga. 6.3.3Annan operativ tillsyn över kemiska produkter – och Våra bedömningar och förslag: Bestämmelsen om tillsyn enligt 14 kap. (material och produkter avsedda att komma i kon- takt med livsmedel, samt nappar) kan, i enlighet med Livsme- delsverkets förslag (, 2000) tas bort från miljö- balken och i stället föras in i livsmedelslagen. Om detta inte kommer att kunna genomföras föreslår vi att ensamt behåller tillsynsansvaret för primärleverantörer, medan kommunernas ansvar begränsas till övriga hanteringsled. Ansvaret för den operativa tillsynen över kosmetiska och hygie- niska produkter bör tydliggöras. bör ensam ansvara för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter. Den operativa tillsynen över tillverkare och importörer måste fungera effektivt. operativa tillsynsansvar över kosmetiska och hygieniska produkter enligt 14 kap. miljö- balken bör bl.a. av det skälet inte vara parallellt med kommu- nernas ansvar, vilket är fallet . Se vidare avsnitt 6.3.1.