sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — funktion som beslutsorgan... 235 arbetena framhållits att 10 kap. 5 § RF inte kan anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar vissa grundläggande konstitutionella principer utan samtidig ändring av grundlag. Därvid har särskilt pekats på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick, liksom allmän och lika rösträtt. Andra grundläggande konstitutionella principer som särskilt pekats ut är offentlighets- principen, meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgifts- lämnare, ansvarighetssystemet samt andra viktiga principer i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som har stor be- tydelse för den fria åsiktsbildningen (se avsnitt 10.4.7). Det kan inte komma i fråga att vare sig expandera eller inskränka det nu definierade överlåtbara området enligt 10 kap. 5 § första stycket RF. Med andra ord är det inte aktuellt att på något sätt rubba gränsen bortom vilken ytterligare överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan att grundlagen ändras. Det är emellertid också viktigt att slå fast att det redan nu överlåtbara området varken utvidgas eller begrän- sas därför att adressaten för en möjlig överlåtelse ändras. En grund- lagsändring som gör det möjligt att inom ramen för EU-samarbetet överlåta beslutanderätt i annat samarbete än gemenskapssamarbetet förändrar således inte i och för sig omfattningen av det enligt RF överlåtbara området. En annan sak är att överlåtelse av beslutanderätt bara kan ske – och har skett – inom ramen för samarbetet i första pelaren, dvs. till EG. I praktiken innebär detta en begränsning av det överlåtbara området. Denna begränsning följer emellertid av de grundläggande som de ser ut , inte av vår egen grundlag. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF hindrar nämligen inte att nya beslutsområden vid framtida fördragsförhand- lingar tillförs EG-samarbetet i första pelaren, exempelvis genom att vissa områden förs över från samarbetet i andra eller tredje pelaren till första pelaren. I sammanhanget kan erinras om att artikel 42 i Unionsfördraget uttryckligen föreskriver att en sådan överföring kan ske från tredje pelaren till första pelaren (se avsnitt 10.6.4). Möjlig- heten som sådan att överlåta beslutsbefogenheter och på så sätt skapa överstatliga inrättningar påverkas således inte av grundlagsändringar som utvidgar eller inskränker kretsen av möjliga adressater för överlåtelse av beslutanderätt. I det nu aktuella sammanhanget saknar därmed frågan om mera eller mindre överstatlighet betydelse. 236 funktion som beslutsorgan... Vår bedömning: Möjligheten till överlåtelse av beslutanderätt bör även fortsättningsvis vara villkorad av att EU inom det besluts- område som överlåtelsen avser vidmakthåller ett fri- och rättig- hetsskydd som ligger i nivå med vårt eget enligt 2 kap. RF och det i . Som tidigare framgått har ett svenskt EU-medlemskap inte ansetts vara förenligt med att i grundlagen generellt eller i viss utsträckning för- bjuda överlåtelse av rätt att fatta beslut som kan begränsa någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. För att markera den vikt som tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd föreskrivs emellertid i 10 kap. 5 § första stycket RF att beslutanderätt kan överlåtas till gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i RF och i Europakonven- tionen. har i sammanhanget uttalat att det för överlåtelse av beslutanderätt krävs att fri- och rättighetsskyddet i EG skall stå i nivå med det svenska. Detta innebär dock inte något krav på en på alla punkter total överensstämmelse mellan det svenska och det gemen- skapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet (bet. 1993/94:KU21 s. 26 f.). Inför EU-anslutningen bedömde att det i EG- rätten finns ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som finns i . Därmed stod det också enligt utskottet i nivå med det skydd vi har i RF utan att till alla delar vara identiskt med detta. Den i grundlagen angivna förutsättningen för överlåtelse ansågs där- med vara uppfylld. Utskottet hänvisade därvid till artikel F (numera artikel 6) i Unionsfördraget, i vilken framhålls att unionen skall respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna och som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera grundläggande rättigheter såsom de garanteras i och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner (bet. 1994/95:KU17 s. 15 f.). I samband med behandling av Amsterdamfördraget konstaterade (bet. 1997/98:UU 13 s. 148) att något hinder mot överlåtelse av beslutanderätt till EG inte förelåg. Lagrådet anförde i samband därmed att det enligt Amsterdamfördraget i artikel F.1 skall tas in den föreskriften att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna. framhöll i sitt yttrande att fri- och rättighetsskyddet i EG stärkts genom funktion som beslutsorgan... 237 delade denna bedömning (bet. 1997/98:UU 13 s. 22 och 1997/98:KU9y). Även fortsättningsvis bör möjligheten till överlåtelse vara villkorad av att EU inom det beslutsområde som överlåtelsen avser vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd som ligger i nivå med vårt eget enligt 2 kap. RF och det i . Därmed är dock inte sagt att det för överlåtelse av beslutanderätt bör krävas en på alla punkter total överensstämmelse mellan det svenska och det EU-rättsliga fri- och rätttighetsskyddet. 12.2.4Formerna för beslut om överlåtelse Vår bedömning: Det är inte aktuellt att överväga någon förändring av de särskilda beslutsformer som föreskrivs vid överlåtelse av beslutanderätt enligt 10 kap. 5 § första stycket RF. I 10 kap. 5 § första stycket RF föreskrivs antingen ett kvalificerat beslutsförfarande eller beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag då fattar beslut om överlåtelse av beslutanderätt till EG. På så sätt har lagstiftaren velat säkerställa att ett sådant beslut i vart fall omfattas av en betryggande riksdagsmajoritet. Det är över huvud taget inte aktuellt att göra någon översyn av bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF vad avser kravet på särskilda besluts- former. 12.2.5En överlåtelseregel bör spegla konsekvenserna av ett svenskt EU- medlemskap Vår bedömning: En ny överlåtelseregel bör spegla konsekvenserna av ett svenskt deltagande i EU-samarbetet. Därför kan det inte anses ligga i vårt uppdrag att utforma förslag till en mera allmänt for- mulerad överlåtelseregel som även är tillämplig på annat inter- nationellt samarbete än EU-samarbetet. Det framgår inte uttryckligen av 10 kap. 5 § RF att endast bestäm- melsen i första stycket kan användas för överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet. Ändå är det vår uppfattning att tillkomsthistorien bakom regeln i första stycket, liksom de uttalanden 238 funktion som beslutsorgan... som gjordes då den infördes, måste leda till slutsatsen att det har varit lagstiftarens avsikt att i detta lagrum uttömmande ange förutsätt- ningarna för överlåtelse av beslutanderätt inom allt EU-samarbete. då bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF kom till utpekades endast EG som mottagare av beslutanderätt därför att lagstiftaren bedömde att överlåtelse av beslutanderätt endast kunde komma i fråga i förhållande till de tre gemenskaperna. Vi anser att det står oss fritt att med hänsyn till utvecklingen därefter vid- hålla eller underkänna denna bedömning. Däremot kan det inte anses ligga i vårt uppdrag att utforma förslag till en mera allmänt formulerad överlåtelseregel som även – i likhet med reglerna i bestämmelsens andra – fjärde stycken – avser annat internationellt samarbete än EU- samarbetet. Enligt vår mening ligger det också ett betydande egenvärde i att hålla fast vid tanken på en på EU-medlemskapet tydligt inriktad över- låtelseregel. En sådan bestämmelse ger på ett helt annat sätt än en mera allmänt formulerad regel information om konsekvenserna av ett svenskt EU-medlemskap. Dessutom vore det knappast acceptabelt om 10 kap. RF skulle innehålla flera skilda allmänt hållna föreskrifter, med olika rekvisit, och en läsare vore tvungen att studera förarbetena för att förstå att den ena av dem avser EU-samarbetet. En på medlemskapet inriktad överlåtelseregel skall således spegla konsekvenserna av ett svenskt deltagande i EU-samarbetet. Vår bedömning: Gemenskapssamarbetet behöver inte vara den bästa formen för allt samarbete inom unionens ram som på något sätt kan komma att förutsätta överlåtelse av beslutanderätt. För när- varande finns dock endast möjlighet att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna, dvs. Vid framtida för- dragsförhandlingar skulle det svenska handlingsutrymmet utvidgas om hade möjlighet att överlåta beslutanderätt också i annat EU-samarbete. Som tidigare framgått har lagstiftaren i samband med tillkomsten av 10 kap. 5 § första stycket RF bedömt att överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet endast kunde komma i fråga i förhållande till de tre funktion som beslutsorgan... 239 I lagrummet pekas därför bara gemenskaperna ut som adressat för överlåtelse av beslutanderätt. Vi anser att en lämplig utgångspunkt för den fortsatta diskussionen kring förändringsbehovet är att försöka spegla den analys av EU:s dåvarande pelarstruktur som låg till grund för utformningen av den aktuella bestämmelsen. Motivuttalanden vid tillkomsten av 10 kap. 5 § första stycket RF I den proposition (1993/94:114) som låg till grund för denna bestäm- melse konstaterade regeringen (s. 10) att ett ytterligare viktigt steg tagits mot en fördjupad integration genom som hade trätt i kraft. I anslutning därtill anfördes följande. Genom fördraget upprättas en union som i sig innesluter dels de tre nu- varande gemenskaperna, dels ett i vart fall inledningsvis rent mellanstatligt samarbete inom utrikes- och försvarspolitik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom EG, dvs. de tre gemenskaperna, varav den tidi- gare Europeiska ekonomiska gemenskapen nu endast betecknas Europeiska gemenskapen. Till detta det egentliga EG-samarbetet förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar till en ekonomiskt-monetär union. Vidare konstaterade regeringen att samarbetet inom de andra och tredje pelarna i allt väsentligt var av traditionell mellanstatlig karaktär, även om det skedde inom unionens ram och delvis i dess institutioner. Där- vid yttrade regeringen bl.a. följande (s. 12). Det samarbete som förekommer i dessa pelare förutsätter inte att medlems- länderna överlåter någon beslutanderätt till de gemensamma organen. Därmed ingår i det samarbetet inte heller den särskilda rättsordning som kommit att utvecklas för det egentliga EG-samarbetet. Det medför i sin tur att denna rättsordnings grundläggande principer inte gäller. Det innebär t.ex. att det i det samarbete som sker i den andra och tredje pelaren inte finns några sådana för medlemsstaterna och deras medborgare bindande EG-rättsakter som de förordningar och direktiv som beslutas av EG:s olika organ ... Inte heller är det som huvudregel möjligt att fatta majoritetsbeslut. Betydelsefullt är också att inte har någon kompetens inom dessa samarbetsområden. Den del av unionssamarbetet som har konsekvenser ur konstitutionell synpunkt är således det samarbete som ryms inom den första pelaren och då främst inom ramen för Europeiska gemenskapen. 240 funktion som beslutsorgan... I samband med riksdagsbehandlingen konstaterade konstitutions- utskottet i sitt betänkande (bet. 1993/94:KU21 s. 16) att samarbetet genom hade fått en vidsträckt omfattning. Ut- skottet anförde därvid bl.a. följande. Fördraget liknas ofta vid en konstruktion med tre pelare. Den första pelaren rör det traditionella samarbetet inom Europeiska gemenskapen (EG) enligt de tidigare fördragen. Dessa fördrag undergår nu förändringar på flera viktiga områden. Dessutom har nya verksamhetsområden tillkommit inom första pelaren. Den nya andra pelaren omfattar det utrikes- och säkerhets- politiska samarbetet och den tredje samarbete i rättsliga och inre ange- lägenheter. Som intressanta områden när det gäller den tredje pelarens samarbete nämns bl.a. asyl- och invandringspolitik och polisiärt samarbete. Utskottet konstaterade vidare (s. 16 f.) att EU utmärks av en unik blandning av mellanstatliga och överstatliga drag. Till de mellanstatliga hörde enligt utskottet att det är medlemsstaterna som kontrollerar rådet, EU:s mäktigaste organ. konstaterades att besluten i rådet dock i vissa fall kan fattas med kvalificerad majoritet, dvs. mot en minoritets vilja. Existensen av ett direktvalt parlament fick enligt ut- skottet betecknas som ett överstatligt inslag. Därvid noterade utskottet att , innan Unionsfördraget slöts, i stort sett enbart haft rätt till information, samråd eller samarbete med de beslutsfattande organen. Genom Unionsfördraget hade emellertid parlamentet tilldelats ytterligare viktiga beslutsbefogenheter. De tydligaste överstatliga dragen framkom emellertid enligt utskottets mening i EG:s rätts- ordning, såsom den hade utformats genom allmänna uttalanden i sam- band med avgöranden av . Domstolens uttalanden hade klargjort att medlemsstaterna inom begränsade områden har överlåtit nationella beslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna som har upprättats genom fördragen. Normbeslut som fattas gemensamt i rådet med stöd av dessa befogenheter binder även enskilda individer och företag i medlemsstaterna. Vidare anförde utskottet följande (s. 17 f.). Utskottet vill vidare understryka att det överstatligt präglade samarbetet endast återfinns inom den första pelaren av EU-samarbetet. Inom de om- råden som tillkommit genom är samarbetet traditionellt mellanstatligt. På dessa områden förutsätter samarbetet i allt väsentligt nationella beslut. Det bör framhållas att våra åtaganden på dessa områden genom våra egna beslut kan ges en generell och långsiktig karaktär, men i sista hand bestämmer vi själva hur långt vi vill gå i detta samarbete. En anslutning till samarbetet på dessa mellanstatligt präglade områden innebär dock, som utskottet ser det, att vi ställer oss bakom de syften som sam- funktion som beslutsorgan... 241 Därmed förväntar sig de övriga medlemsstaterna att lever upp till de förpliktelser som vi iklätt oss. Även inom den första pelarens samarbetsområden finns delar där sam- arbetet kan sägas ha mellanstatlig karaktär. Det gäller t.ex. på områdena för skatter, gränskontroll, kultur samt industri- samt utvecklingssamarbete. Besluten på dessa områden förutsätter som regel enhällighet i ministerrådet och förverkligas genom nationell lagstiftning. Möjligheten kvarstår för medlemsstaterna att vidta åtgärder om inte EU gör det. I motsats härtill kan överstatligheten på andra områden ta sig mycket tydliga uttryck. När det t.ex. gäller den inre marknaden är normgivningen förbehållen EU:s institu- tioner och kan genomföras med kvalificerad majoritet i rådet. Norm- givningen blir direkt tillämplig rätt i medlemsländerna. Dessa två typer av beslutsordningar representerar extrempunkterna på en skala, och där- emellan finns olika slag av beslut som på varierande sätt kombinerar mellanstatliga och överstatliga element. Även utvecklingen inom EU är enligt utskottet komplicerad och delvis motsägelsefull när det gäller förhållandet mellan överstatliga och mellan- statliga inslag. Å ena sidan har genom området där besluten fattas med kvalificerad majoritet utvidgats. vars roll i allt väsentligt har varit rådgivande, får vissa veto-liknande befogenheter i lagstiftningsprocessen. Å den andra sidan skall den s.k. subsidiaritetsprincipen gälla på de områden där såväl medlemsstaterna som EU har beslutskompetens. EU skall på dessa områden handla endast om och i den utsträckning som målen för den planerade åtgärden inte i till- räcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemen- skapen. Den gjorda genomgången visar att lagstiftaren vid tillkomsten av 10 kap 5 § första stycket RF inte bara ur konstitutionell synvinkel gjorde en strikt åtskillnad mellan, å ena sidan, gemenskapssamarbetet i första pelaren och, å andra sidan, övriga delar av unionssamarbetet. Uppdelningen baserades bl.a. på det faktum att enligt inte hade kompetens inom samarbetsområdena i andra och tredje pelaren, vilket medförde att gemenskapsrättsliga prin- ciper inte gällde för detta samarbete. Ett annat särskiljande drag angavs vara att beslut i första pelaren fattades med kvalificerad majoritet och att normbeslut i denna pelare i vissa fall binder även enskilda i med- lemsstaterna. Dessa inslag ansågs stå i stark kontrast mot samarbetet i de två andra pelarna, som i allt väsentligt förutsatte nationella beslut. Ytterligare ett särskiljande inslag angavs vara att det direktvalda parlamentet hade viktiga beslutsbefogenheter i första pelaren. 242 funktion som beslutsorgan... I samband med riksdagsbehandlingen av Amsterdamfördraget ut- talade Lagrådet att det delade den uppfattning som kommit till uttryck i ett remissyttrande från vid , nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet (bet. 1997/98:UU13 s. 147). Enligt våra direktiv skall vi analysera denna fråga. Vi anser att redan en tämligen översiktlig genomgång av föränd- ringarna som följer av Amsterdamfördraget medger vissa slutsatser härvidlag. Vad först gäller förhållandet mellan gemenskapssamarbetet och samarbetet i andra pelaren kan konstateras ökade likheter framför allt vad avser beslutsförfarandena. Inom gemenskapssamarbetet är besluts- fattande med kvalificerad majoritet det normala förfarandet (se avsnitt 10.6.2). I andra pelaren gäller i princip fortfarande ett krav på enhällig- het för samtliga beslut. I syfte att effektivisera beslutsfattandet i andra pelaren har emellertid genom Amsterdamfördraget införts besluts- fattande med kvalificerad majoritet för vissa beslut. En medlemsstat kan dock alltid motsätta sig att beslutet fattas med kvalificerad majo- ritet under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Om någon stat inlägger veto på detta sätt, skall beslut inte fattas. Rådet kan dock, med kvalificerad majoritet, besluta att föra frågan vidare till som fattar beslut med enhällighet. Också en rådsmedlem som har avstått från att rösta blir enligt huvudregeln bunden av det beslut som fattas. Det finns dock möjlighet för en medlemsstat att i vissa fall göra ett s.k. konstruktivt avstående. I ett sådant fall är medlemsstaten i fråga inte bunden av beslutet, men accepterar att unionen blir bunden och förbinder sig att avstå från att handla i konflikt med övriga medlemsstaters beslut. Om de råds- medlemmar som avstår på detta sätt företräder mer än en tredjedel av rösterna kan rådet dock inte fatta något beslut (se avsnitt 10.6.3). I övrigt kan konstateras att GUSP enligt huvudregeln skall finansieras via EG:s budget, bortsett från utgifter i samband med opera- tioner som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser (artikel 28.3 i Unionsfördraget). torde därigenom få ett visst indirekt inflytande över utformningen av GUSP (se i Union after – A Legal Analysis, 1998, s. 189). Vad därefter beträffar förhållandet mellan gemenskapssamarbetet och samarbetet i tredje pelaren kan konstateras att rambesluten, som uttryckligen skall vara bindande för medlemsstaterna, har utformats med gemenskapsdirektiven i artikel 249 i EG-fördraget som förebild. Detta innebär att det är fråga om instrument som är bindande med avseende på det resultat som skall uppnås, men som överlämnar till funktion som beslutsorgan... 243 medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för im- plementeringen på nationell nivå. Rambeslut kan antas i syfte att harmonisera lagar och andra författningar i medlemsstaterna. Fördraget föreskriver dock uttryckligen att rambesluten inte skall ha direkt effekt. Vidare kan noteras att rådet också kan fatta majoritetsbeslut i frågor som rör genomförandet av beslut och konventioner (se avsnitt 10.6.4). Som bekant har en mycket stark och central ställning i gemenskapssamarbetet i första pelaren, bl.a. genom möjligheten att meddela förhandsavgöranden (artikel 234 i EG-fördraget), genom möjligheten att pröva talan om fördragsbrott (artiklarna 226–227 i EG- fördraget) samt genom möjligheten att pröva ogiltighetstalan beträf- fande rättsakter (artikel 230 i EG-fördraget). Vidare kan domstolen enligt EG-fördraget i vissa fall pröva tvister mellan medlemsstaterna (artikel 239). På grundval av gemenskapsfördragen har domstolen ut- vecklat gemenskapsrättens särdrag med bl.a. doktrinen om gemen- skapsrättens direkta effekt och företräde framför nationella rättsregler. I tredje pelaren har ställning stärkts genom Amsterdamfördraget. Enligt artikel 35 i Unionsfördraget ges med- lemsstaterna möjlighet att godta domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden avseende giltighet och tolkning av bl.a. rambeslut. Medlemsstaterna kan välja vilka nationella domstolar som skall få begära förhandsavgörande. Därvid kan medlemsstaterna antingen välja att enbart låta den högsta nationella domstolen inhämta förhands- avgörande. Alternativt kan medlemsstaterna låta alla nationella dom- stolar göra detta. har valt det sistnämnda alternativet. Dom- stolen är dock inte behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polis eller andra brottsbekämpande organ gör i medlemsstaterna eller av medlemsstaternas utövande av sitt ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Vidare har domstolen tillagts behörighet att granska lagenligheten av bl.a. rambeslut på talan av en medlemsstat eller kommissionen. Domstolen har också behörighet att avgöra vissa tvister mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och kommissionen. I samarbetet inom första pelaren har som huvud- regel medbeslutanderätt tillsammans med rådet när det gäller lagstift- ningsfrågor (se avsnitt 10.6.2). Amsterdamfördraget har inte medfört någon sådan ställning för parlamentet på tredje pelarens område. Parlamentets inflytande har dock stärkts. Framför allt märks att rådet är skyldigt att höra parlamentet innan rådet fattar beslut enligt artikel 34.2 b–d, dvs. beträffande rambeslut, beslut och konventioner. Parlamentet skall lämna sitt yttrande inom den tidsfrist som rådet har bestämt. Tidsfristen får dock inte vara kortare än . Först efter fristens utgång får rådet fatta beslut (se avsnitt 10.6.4). 244 funktion som beslutsorgan... Vårt ställningstagande till behovet av en reform De förarbetsuttalanden som gjordes i samband med tillkomsten av den aktuella grundlagsbestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF ger inte längre en fullt rättvisande bild av samarbetet i EU:s olika pelare. För- dragsutvecklingen har efter på flera olika sätt gått i riktning mot en mindre strikt uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Vi har således kunnat notera ett ökat inslag av beslutsfattande med kvalificerad majoritet, särskilt i andra pelaren. Till skillnad från vad som är fallet i första pelaren kvarstår dock den yttersta vetorätten för medlemsstaterna, utom på tämligen perifera områden i tredje pelaren som saknar betydelse för interna svenska förhållanden. Vi har också, särskilt i tredje pelaren, kunnat notera en stärkt roll för Europa- parlamentet, dock inte någon direkt medbeslutanderätt i lagstift- ningsfrågor på samma sätt som i första pelaren. Vidare har i tredje pelaren införts beslutsformer som uttryckligen binder medlemsstaterna – dock inte enskilda rättssubjekt – på samma sätt som i gemenskaps- samarbetet. Slutligen har vi kunnat konstatera att har fått en direkt på Unionsfördraget grundad kompetens i tredje pelaren.