sou · GPB363 · 2002-01-01 00:00:00 — Sökfunktionen medger fritextsökning på alla de webbsidor som samlats in. Det valda sökordet eller -frasen matchas mot ord i internet- adresser (s.k. URL), ord i titlar, av informationsproducenten åsatta nyckelord (metadata) och ord i fritext. Sökningen kan begränsas till att endast avse information från viss webbplats, organisationstyp eller län. Fritextsökningen innebär att den informationssökande kommer att anvisas en direkt väg till den eller de webbsidor där den sökta informationen finns. Möjligheten att söka i fritext på det offentliga webbplatser innebär en kvalitetshöjning hos SverigeDirekt- tjänsten. måste man vara medveten om att också möjligheten till fritextsökning har begränsningar. Fritextsökning med sökmotor ställer nämligen stora krav på avgränsning av sökningen och kan i många fall leda till ett stort antal träffar. Detta gäller inte minst på SverigeDirekts webbplats eftersom sökningarna sker i ett mycket omfattande material. Att antalet träffar emellanåt bli stort gör fritext- sökningen till ett ohanterligt verktyg. Fritextsökningen kan därför inte ersätta – bara komplettera – de andra sökvägar som finns på SverigeDirekt. 4.3.3Vilket system för fritextsökning skall SverigeDirekt erbjuda ? Avtalet mellan SverigeDirekt och gäller till , men kan förlängas om parterna är överens om det. Enligt avtalsvillkoren skall förhandling om förlängning inledas senast före avtalsperiodens utgång. Parterna har i avtalet gemen- samt uttalat att de är överens om att med avtalet skapa möjlighet för ett samarbete på lång sikt. Det ankommer i och för sig på oss att ta ställ- ning till om avtalet med skall förlängas. Frågan måste dock ses i ett större sammanhang där vi har att överväga hur söksystemet på SverigeDirekt skall se ut för framtiden. Alternativet till ett fortsatt samarbete med – för den händelse det systemet skulle befinnas vara otillräckligt – är att SverigeDirekt låter utveckla ett eget system för fritextsökning. Utvecklingskostnaden för ett eget system har i SverigeDirekt-över- synen uppskattats till ca . Som ett ytterligare alternativ skulle kunna övervägas om det finns någon annan redan existerande systemoperatör än att samarbeta med. Det söksystem som regleras i avtalet med har tagits i bruk för externa användare. Innan någon mera definitiv ställning tas till hur frågan om söksystem skall hanteras för framtiden bör det system som tagits i bruk utvärderas. Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information utvärdering är ännu inte möjlig att göra. Enligt vår bedömning är det inte rimligt att göra någon slutlig utvärdering förrän tidigast när systemet har varit i drift . Utvärderingen och de över- väganden om valet av söksystem som utvärderingen föranleder måste därför med nödvändighet bli en fråga för den nya organisation för bl.a. SverigeDirekt som vi föreslår. För att möjliggöra denna hantering av frågan bör avtalet med tills vidare förlängas . 5 Samordning med Samhällsguiden Vårt förslag: SverigeDirekt och Samhällsguiden skall samordnas med varandra. Samhällsguiden skall härefter inte finnas kvar som en självständig tjänst med egen huvudman. Vår bedömning: Staten skall inte finansiera flera informations- tjänster med samma syfte och funktion. Samhällsguiden tillkom på initiativ av . I en skrivelse till regeringen konstaterade utredningen att samhällets ansvar för att hålla medborgarna informerade om vilka regler som gäller, vart man skall vända sig i olika frågor och hur man går tillväga i olika sammanhang hade blivit allt större. Utredningen bedömde därför att det fanns ett behov av en samlad information om de vanligaste frågorna inom offentlig sektor som medborgarna ställs inför och lämnade förslag om en medborgarhandbok. I skrivelsen framhölls att behovet av praktisk information som är både enkel och lättillgänglig måste tillgodoses och att informationen skulle vara avsedd för såväl enskilda medborgare som personer som behövde den i sitt arbete. Efter bemyndigande av regeringen tillsattes en arbetsgrupp för att framställa en föreslagen publikation. Den första upplagan av utkom . utkom publikationen i princip och har den utkommit . utkom den 12:e omarbetade upplagan av Samhällsguiden. Samhällsguiden har funnits på Internet . För produktionen av Samhällsguiden har avtal träffats mellan och . Det senaste skriftliga avtalet är och innebär bl.a. att Samhällsguiden skall produceras av en redaktör placerad vid , att skall tillhandahålla det faktaunderlag som krävs för Samhällsguiden och att skall upplåta utrymme för publi- 36 Samordning med Samhällsguiden cering av Samhällsguiden på sin webbplats. Det avtalet gällde t.o.m. . Det praktiska arbetet med Samhällsguiden har utförts och utförs fortfarande av redaktören. Det gäller såväl det redaktionella arbetet som den s.k. SGML-märkningen av informationstexterna. Både det tidigare skriftliga avtalet mellan och och den överenskommelse som gäller mellan och nuvarande , innebär att båda parterna bidrar till finansieringen av Samhällsguiden. Redaktören för är anställd av . Vid en grov uppskattning bedömer hon att hon ägnar ungefär motsvarande en halvtidstjänst – utspridd över året – åt arbetet med Samhällsguiden. Kostnaderna för produktionen av Samhällsguiden uppskattas enligt och till . ersätter med , dvs. med hälften av totalbeloppet, för produktionen av Samhällsguiden. Beträffande de upplagor som utgivits har till förlaget upplåtit rätt att ge ut Samhällsguiden i tryckt form. Samhällsguiden trycks och distribueras av . Efter tidigare översynsarbete avseende samhällsinformation inrättade civilministern en arbetsgrupp för att dels uppdatera Samhällsguiden, dels utveckla den som bok och databas. I direktiven till arbetsgruppen uttalades att arbetsgruppen skulle ha ett nära sam- arbete med Toppledarforums projekt som syftade till att samordna stödet för den offentliga förvaltningen när det gäller spridning av sam- hällsinformation via Internet. Utgångspunkten var att Samhällsguidens problemorienterade struktur skulle kunna fungera som en övergripande sökväg in i myndigheternas och kommunernas informationsdatabaser. Vidare uttalades att länkar kunde finnas från Samhällsguidens databas till de webbplatser med ytterligare information som myndigheterna lagt upp på Internet. överlämnade arbetsgruppen sin rapport Den digitala dialogen – utveckling av Samhällsguiden (Ds 1997:12). Samordning med Samhällsguiden 37 såg möjligheter till utveckling av Samhällsguiden. I rapporten uttalade arbetsgruppen bl.a. att med hjälp av olika söksystem där olika texter från Samhällsguiden kunde fungera som förklaringar, skulle hela informationssystemet kunna fungera som en samhällsguide. 5.4Utformningen av Samhällsguiden på Internet Samhällsguiden är på Internet – liksom i den tryckta upplagan – upp- delad i 33 olika kapitel som behandlar olika ämnesområden i samhällslivet. Samhällsguiden är inte avgränsad enbart till information om den offentliga sektorn, utan redaktörens ambition är att hänvisa till information med korrekt och bra innehåll som kan vara till hjälp för medborgarna. Kapitlen är indelade i underavdelningar med drygt 2 000 inledande texter till olika samhällsföreteelser. I det avslutande kapitlet finns det studiefrågor med avseende på de ämnesområden som behandlats i tidigare kapitel. Utöver den information som lämnas under varje rubrik finns vid flertalet av ämnesområdena länkar till lagtext eller till det eller de organ som kan förväntas lämna mer upplysningar i ämnet. Under rubriken områden återfinns en förteckning över de 33 olika ämnesområdena (kapitlen). Man kan därifrån klicka sig fram till sökt underrubrik och den informationstext som finns därunder. Illustra- tionen livscirkeln, som finns på webbplatsen, illustrerar ett tiotal livs- situationer från vaggan till graven, bl.a. födsel, skola och arbeta. Från respektive illustration är det möjligt att klicka sig fram till den eller de informationstexter som beskriver den aktuella situationen. Utöver ämneskatalogen finns det ett alfabetiskt register med index- ord, från vilket det är möjligt att söka. Från varje indexord finns det en eller flera länkar till det ställe i Samhällsguiden där sökordet återfinns. Det finns också en möjlighet till fritextsökning på Samhällsguidens sidor. Det sker inte någon sökning på de webbplatser till vilka Samhällsguiden länkar, utan bara på Samhällsguidens egna sidor. Från träfflistan finns länkar till de sidor i Samhällsguiden där ordet förekommer. 38 Samordning med Samhällsguiden På den webbaserade Samhällsguidens förstasida finns det också länkar till kommuner, myndigheter och vissa databaser. Under rubriken finns en länk till den sida på webbplats där det finns information om Europeiska unionen. Under rubriken lagar finns bl.a. en länk till databas . Nya lagar hänvisar till en sammanställning över nya författningar som görs av . Under rubrikerna kommun och myndighet finns länkar till sidor på SverigeDirekts webbplats. Från myndighet finns en länk till översikts- tablån på SverigeDirekts webbplats (jfr avsnitt 4.2). Om man klickar på kommun hänvisas man till den sida på SverigeDirekt som kort beskriver antalet kommuner och kommunernas huvudsakliga uppgift. Under rubriken landsting finns en länk till en sida på landstings- förbundets webbplats varifrån landstingen kan sökas geografiskt genom att man på en karta eller en förteckning klickar på det sökta . Under rubriken blanketter finns en länk till för blanketter. På denna sida på Smelinks webbplats finns länkar till centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner som har blanketter på sina webbplatser. Från rubriken organisation kommer man vidare till till olika branschorganisationer. Under rubriken nyheter finns länkar till SverigeDirekt, , regeringens, Svenska kommunförbundets och webbplatser med hänvisningen att läsa mer på dessa webbplatser. Från rubriken testa dig själv finns det en länk direkt till det avslutande kapitlet med studiefrågor avseende övriga ämnesområden. 5.5Det praktiska arbetet med Samhällsguiden Redaktören för har ett nätverk om 60-100 kontakt- personer på myndigheter och organisationer. skriver redaktören till dessa med uppmaning att lämna information till Samhällsguiden. Redaktörens erfarenhet från arbetet med Samhälls- guiden är att knappast någon kontaktperson skriver egen informa- tionstext om nya eller ändrade informationsområden, men att en del skickar med broschyrer eller hänvisar till förarbeten. I praktiken skriver redaktören informationstexterna utifrån det material som myndigheten eller organisationen tillhandahållit, varefter texterna sakgranskas av respektive myndighet eller organisation. Samordning med Samhällsguiden 39 Informationstjänsterna SverigeDirekt och Samhällsguiden innehåller på flera områden likartad information. Till stora delar är ambitionen med de båda webbaserade informationstjänsterna densamma, nämligen att hänvisa den informationssökande till den eller de webbplatser där den sökta informationen finns. Båda informationstjänsterna finansieras med allmänna medel. Som en utgångspunkt bör gälla att det allmänna inte skall bekosta flera olika informationstjänster med samma eller liknande innehåll. Man kan dessutom anta att trovärdigheten blir större om den offentliga samhällsinformationen – eller ingångarna till den – koncentreras till en informationstjänst än om det allmänna tillhanda- håller flera parallella tjänster. Det är därför i och för sig klart att samordning kan och bör ske. Det är vår uppfattning att möjligheten att söka information utifrån en livssituation eller ett visst problemområde bör lyftas fram i en framtida SverigeDirekt-tjänst. Samhällsguiden har en sådan problemorienterad sökväg. Samhällsguidens problemorienterade struktur kan enligt vår mening fungera som en av flera alternativa sökvägar till myndigheternas, kommunernas och landstingens webbplatser. En sådan ordning föreslogs av arbetsgrupp men har ännu inte blivit verklighet. Den bör nu genomföras. Som framgått i avsnitt 4.1 gör vi bedömningen att SverigeDirekt inte skall producera mer egen information än vad som är nödvändigt för att den informationssökande skall kunna orientera sig fram till rätt informationskälla. Bedömningen att SverigeDirekt skall producera så lite egen information som möjligt sammanhänger med vår uppfattning om vad som bör ingå i det allmännas åtagande när det gäller att tillhandahålla information åt medborgare och företag. Vi anser att det allmänna tar på sig ett allt för stort ansvar genom att i Samhällsguiden tillhandahålla ett så omfattande redaktionellt material som Samhälls- guiden erbjuder. Det innebär också ett allt för stort ansvar att hålla ett så omfattande material aktuellt. finns redan en stor mängd offentlig information tillgänglig på Internet genom de olika webbtjänster som myndigheter, kommuner och landsting tillhanda- håller inom sina respektive verksamhetsområden. Förutsättningarna är goda – och betydligt bättre än när den elektroniska versionen av Samhällsguiden skapades – att förse medborgare och företag med sökt information genom att vägleda dem till rätt adress på Internet. Upp- giften för en central informationstjänst bör därför i betydligt högre grad kunna begränsas till att lotsa medborgare och företag till rätt sam- hällsorgan. På så sätt utnyttjas resurserna också mest effektivt. 40 Samordning med Samhällsguiden Enligt vår uppfattning kan ambitionen med en framtida problem- orienterad sökstruktur inte vara att täcka in varje situation som med- borgare och företag ställs inför. Samhällsguiden har ett så stort antal ämnesområden att överskådligheten i någon mån försämras. Genom att i stället begränsa urvalet något bedömer vi att det blir möjligt att hålla informationstjänsten med tillhörande länkar ständigt aktuell, något som måste krävas av en portal med den roll som SverigeDirekt även fortsättningsvis föreslås ha. Det måste överlåtas åt den blivande organisationen för SverigeDirekt-tjänsten att avgöra hur den problemorienterade sökvägen närmare bör utformas. Vårt förslag till samordning innebär således för Samhällsguidens del att den inte längre skall finnas kvar som en självständig produkt. Däremot skall dess struktur tas till vara i den framtida SverigeDirekt- tjänsten. Vårt förslag: Driften av Direkt och rättsinformations- systemet skall samlokaliseras och samordnas i en gemensam organisation. Denna organisation skall vara samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Vår bedömning: Direkt och rättsinformationssystemet bör inte integreras innehållsmässigt utan drivas som två separata tjänster. I skrivelsen 1998/99:17 presenterade regeringen sin syn på ett nytt offentligt rättsinformationssystem. Av den framgår sammanfattningsvis att regeringen anser att staten skall svara för en kontinuerlig grundservice på rättsinformationens område med hjälp av informationsteknik. Servicen skall rikta sig till såväl allmänheten som den offentliga förvaltningen. Den skall omfatta de offentliga rätts- källorna, från författningar och deras förarbeten till domstolarnas och myndigheternas praxis. Informationen skall hållas elektroniskt till- gänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt, vara gratis samt sökbar via en gemensam ingångssida på Internet. (1998/99:JuU11) uttalade att det såg med tillfredsställelse på den utveckling av de nuvarande datasystemen som regeringens planering innebär. Utformningen och innehållet i rättsinformationssystemet styrs av rättsinformationsförordningen (1999:175) som trädde i kraft 42 Samordning med rättsinformationssystemet Systemet skall innehålla () som den kungörs, referensregister över författningar i SFS och grund- författningarna i SFS i deras lydelse med införda ändringar. Vidare skall systemet innehålla de gällande förordningar som kungörs i andra författningssamlingar än SFS. Systemet skall också innehålla sådana gällande föreskrifter som är beslutade av myndigheter under regeringen och som skall kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. I systemet skall det ingå förarbeten i form av bl.a. kommittédirektiv, förordningsmotiv, utredningsbetänkanden och propositioner. Det skall även finnas uppgifter om vägledande avgöranden av domstolar och myndigheter. Även de överenskommelser som skall publiceras i internationella överenskommelser (SÖ) skall ingå. (3-8 §§) får besluta att även annat material får ingå i systemet. Rättsinformationssystemet har en decentraliserad struktur. Det innebär att de myndigheter som deltar ansvarar för sin information och för att den görs elektroniskt tillgänglig. Sökning i rättsinformationssystemet sker genom den gemensamma ingångssidan på Internet, Lagrummet (). Rättsinformationssystemets organisatoriska struktur regleras också den i rättsinformationsförordningen. Där framgår det att är samordningsmyndighet för systemet och ansvarar för bl.a. frågor om samordning, standarder, sammanlänkning och gemensamma säkerhets- frågor. (16 §) Till samordningsmyndighetens hjälp skall det finnas ett råd med representanter från de deltagande myndigheterna. Rådet skall ha högst 14 ledamöter. , och Statskontoret har ständig representation. Ytterligare fem myndigheter skall vara representerade och om , landstingen eller kommuner väljer att delta i systemet skall de erbjudas representation i rådet. (18 §) Rådet skall fungera som en samrådspartner till samordnings- myndigheten som också har en skyldighet att samråda innan det fattas beslut i principiellt viktiga frågor. kan också delegera vissa av sina uppgifter till rådet. Samordning med rättsinformationssystemet 43 6.4Inledande arbete med rättsinformationssystemet Det inledande arbetet med rättsinformationssystemet har skett i projektform (rättsinformationsprojektet). Rättsinforma- tionsprojektet skall lämna sin slutrapport denna sommar. Det finns därför ännu inga uppgifter om hur, och i vilken omfattning, verksam- heten skall bedrivas i fortsättningen. Rättsinformationssystemet är en författningsreglerad verksamhet och skiljer sig på det sättet från det nuvarande SverigeDirekt respektive utgivningen av Samhällsguiden. Informationsutbudet inom rätts- informationssystemet är vidare ämnesmässigt avgränsat. Innehållet skiljer sig på så sätt från SverigeDirekt – och för övrigt också från Samhällsguiden – som spänner över hela samhällslivet. Medan SverigeDirekt vänder sig till allmänheten i vidaste bemärkelse har rätts- informationssystemet åtminstone till stora delar en mera begränsad användarkrets. Innehållet i rättsinformationssystemet skall vara till- gängligt på ett enhetligt sätt. skall systemet möjliggöra strukturerade sökningar över hela rättsinformationsområdet. Sverige- Direkt och Samhällsguiden länkar till informationsproducenter som tillgängliggör informationen på sina webbplatser på vitt skilda sätt och utan någon beslutad enhetlig struktur. Vi ser inte någon fördel med att integrera rätts- informationssystemets information i själva SverigeDirekt-tjänsten. Tvärtom skulle det vara svårt att förklara varför just det rättsliga ämnesområdet skulle integreras i den övergripande SverigeDirekt- tjänsten. Det finns i stället en betydande risk att båda tjänsterna skulle upplevas som mer splittrade vid en fullständig integrering. Vi gör således bedömningen att SverigeDirekt och rättsinformationssystemet även fortsättningsvis bör förhålla sig till varandra på det sättet att det finns länkar mellan de båda informationssystemen. Även om tjänsterna alltså inte bör integreras innehållsmässigt är de till sin karaktär varandra så näraliggande att organisatorisk samordning ändå måste övervägas. 44 Samordning med rättsinformationssystemet Som redan nämnts finns det ännu inte några uppgifter om hur, och i vilken omfattning, verksamheten inom rättsinformationssystemet skall bedrivas . Detta gör det svårt att mer detaljerat ange vilka konkreta samordningsmöjligheter som finns när det gäller driften av portalen SverigeDirekt och rättsinformationssystemet. Den förvalt- ning av rättsinformationssystemet som skall påbörjas måste dock till stora delar komma att avse portal- och maskindrift samt samordning och standarder. Det är således fråga om arbetsuppgifter av samma slag som gäller eller föreslås gälla för den organisation som ansvarar för SverigeDirekt. Trots innehållsmässiga skillnader är det i båda fallen fråga om verksamhet för att tillhandahålla och vidare- utveckla elektronisk samhällsinformation. De redovisade beröringspunkterna talar enligt vår mening för en samordning av driften av de båda portalerna. Genom en sådan sam- ordning kan de båda informationstjänsterna utnyttja gemensamma tekniska resurser. Som en konsekvens bör de båda tjänsterna kunna skapa ett gemensamt säkerhetssystem. När det gäller den tekniska driften av SverigeDirekt och rättsinformationssystemet kan de personella resurserna samordnas. Detsamma gäller erforderlig kompetens kring sökfunktioner, standardisering och användar- anpassning. På andra arbetsområden är å andra sidan möjligheterna till personell samordning små. Det gäller framför allt det redaktionella arbetet med de båda tjänsterna, där ämnesmässiga skillnader lägger hinder i vägen. På de områden där arbetet inte kan samordnas helt bör dock i vart fall en samlokalisering vara ändamålsenlig. På så sätt utnyttjas resurserna bäst. minskas den sårbarhet som finns på mindre arbets- enheter. Vid en föreslagen samlokalisering torde dessutom möjlig- heterna vara goda att hitta ytterligare samordningsmöjligheter och gemensamma utvecklingsmöjligheter. Vår slutsats är att en drifts- mässig samlokalisering och samordning gagnar ett effektivt resurs- utnyttjande och bidrar till en starkare organisation, något som givetvis måste vara att eftersträva. I skrivelsen 1998/99:17 gjorde regeringen bl.a. bedömningen att bör vara samordningsmyndighet för rätts- informationssystemet under dess uppbyggnadsskede. Till denna bedömning bidrog bl.a. den omständigheten att det inte fanns någon central i . I avsnitt 3 har vi föreslagit att den organisation som ansvarar för SverigeDirekt skall ges ett vidare ansvar för den elektroniska samhällsinformationen och dess utveckling. Detta ansvar skall omfatta Samordning med rättsinformationssystemet 45 att vara ett myndighetsövergripande samverkansforum för elektronisk samhällsinformation. Eftersom rättsinformationssystemet uppgift är just att tillhandahålla elektronisk samhällsinformation anser vi det vara naturligt att den föreslagna organisationen också blir samordnings- myndighet för rättsinformationssystemet. Detta gäller särskilt som det dessutom finns effektivitetsfördelar att vinna med att sammanföra driften av rättsinformationssystemet och SverigeDirekt. Redan i styrgruppens för SverigeDirekt rapport uttalades att SverigeDirekt måste få en permanent organisation. I direktiven till det nu pågående utredningsarbetet sägs i konsekvens med detta att det är angeläget att verksamheten inom SverigeDirekt kan övergå från projektformen till en fastare organisatorisk form. Vi har att ta ställning till vem eller vilka som bör vara huvudmän för SverigeDirekt och vilken organisationsform som bör väljas. Vi har i avsnitt 5 och 6 föreslagit att en samordning mellan SverigeDirekt, Samhällsguiden och rättsinformationssystemet bör ske. Dessa ställningstaganden får inverkan även på frågan om huvudmanna- skap och organisationsform. 7.2Tidigare förslag till organisatorisk struktur avseende samhällsinformation föreslog Informationsdelegationen i sitt betänkande Samordnad samhällsinformation – stat – landsting – kommun (SOU 1984:68) att det skulle bildas en stiftelse med staten, och som huvudmän, benämnd informationsrådet. skulle enligt förslaget svara för samordning av olika myndigheters informationsverksamhet, verka för utveckling av informationsverksamheten, fungera som konsult för de statliga och kommunala myndigheterna och vara huvudman för vissa projekt, däribland Samhällsguiden.