sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Särskilt utsatta tycks barn vara som vet att de har diagnosen DAMP, de som har psykiska problem, mag-tarmproblem och de som är överviktiga. Våld mellan barn och ungdomar i skolan och Till skillnad från kroppslig bestraffning av barn i hemmen har mobbning inom skolan och inte haft någon tendens att sjunka . Tillgängliga undersökningar in- klusive kommitténs egna talar dock inte heller för att mobbning ökat, men problemet är stort och allvarligt för barnen. Omkring en femtedel av alla elever anger att de är rädda för en eller flera elever i skolan. Mellan av alla elever utsätts för mobbning . Det är ovanligt att barn som aldrig mobbats själva deltar i mobbning. Det är vanligt att barn som själva mobbats deltar i mobbning av andra. Barn som kommer från hem med svag ekonomi mobbas oftare. Barn som upplevt våld inom familjen är också mer utsatta för mobbning i skolan. Barn med långvarig sjukdom eller funktionshinder mobbas oftare. Flickor upplever att de mobbas oftare än pojkar. avslöjas och anmäls alltför få fall av barnmisshandel. Barn och ungdomar avslöjar själva sällan de missförhållanden de lever i. En tredjedel av de barn som utsatts för fysiska övergrepp före tonåren har inte haft någon vuxen person som de litar på och kunnat tala med. Drygt hälften av de barn som utsatts för sexuella övergrepp före tonåren har inte haft någon vuxen person som de litar på och kunnat tala med. Endast en elev av tio har på eget initiativ anförtrott en lärare, idrottsledare, skolsköterska eller liknande om de blivit utsatta för övergrepp. För varje fysiskt övergrepp som blivit känt av hälso- och sjukvården har det funnits minst ytterligare två fall som förblivit okända. För varje sexuellt övergrepp som blivit känt för hälso- och sjukvården har det funnits minst fyra ytterligare övergrepp som förblivit okända. Alla tillgängliga studier från senare tid talar för att personal både inom förskolan och hälso- och sjukvården uppvisar stora svårig- heter att anmäla misstänkta fall av barnmisshandel och sexuella övergrepp till . Personalen har i många fall tagit på sig bedömningar som legat inom område och däri- genom avstått från att använda anmälningsskyldigheten enligt § 71 i socialtjänstlagen. 4.2Polisanmäld misshandel och andra brott mot barn I statistiken över polisanmäld misshandel särredovisas offrets ålder . Misshandel mot barn är uppdelad på misshandel mot 0–6-åringar respektive mot 7–14-åringar. anmäldes 938 brott rubricerade som misshandel mot barn 0–respektive 5 625 mot barn 7–. Förutom att nivån således skiljer sig mycket åt ser även brottsstrukturen olika ut för de två åldersgrupperna. begicks närmare tre fjärdedelar av den polisanmälda misshandeln mot yngre barn av en bekant förövare inomhus, jämfört vad gäller de äldre barnen. En annan skillnad är misshandel utomhus av obekant som utgör av brotten mot 7–14-åringar, jämfört med 10 pro- cent av brotten mot 0–6-åringar. Antalet polisanmälda brott har ökat mycket kraftigt , både när det gäller misshandel mot 0–6-åringar och misshandel mot 7–14-åringar (se figurerna 1 och 2). har antalet anmälda misshandelsbrott mot 0–6-åringar nästan för- dubblats och när det gäller 7–14-åringar har de nära tredubblats. Misshandel mot barn 0–, antal anmälda brott totalt samt fördelade på kategorierna bekant respektive obekant med offret, åren 1981–2000 varav bekant med offret varav obekant med offret Misshandel mot barn 7–, antal anmälda brott totalt samt fördelade på kategorierna bekant respektive obekant med offret, åren 1981–2000 varav bekant med offret varav obekant med offret I Brottsförebyggande rådets studie av polisanmäld misshandel mot 0–6-åringar inom familjen (2000:15) konstaterades att ökningen av de anmälda brotten (till och med ) berodde på en ökning av anmälningsbenägenheten och inte på en faktisk ökning. Med stor sannolikhet beror även den fortsatta ökningen fram till och med på en ökad anmäl- ningsbenägenhet. När det gäller misshandel mot 7–14-åringar har ingen liknande studie av polisanmäld misshandel gjorts. I de enkätundersökningar som kommittén har gjort (SOU 2001:18) drog vi dock slutsatsen att förekomsten av aga minskat. Det är därför troligt att ökningen av den polisanmälda misshandeln mot 7–14-åringar åtminstone inte beror på en faktisk ökning av aga eller annat våld från föräldrars sida. Det är viktigt att vara medveten om att misshandel mot barn är brott med ett stort mörkertal. Detta innebär att kriminalstatistiken över polisanmälda brott säger relativt lite om den faktiska omfatt- ningen av barnmisshandel. När det gäller vuxna personers utsatthet för våld brukar Undersökningen om levnadsförhållanden användas för att ge en uppfattning om mörkertalets storlek. Dessa avser dock endast personer . Det finns alltså stora svårigheter förknippade med att uppskatta mörkertalet när det gäller barnmisshandel. Om mörkertalet inte förändras går det dock ändå att tolka utvecklingen av den faktiska misshandeln utifrån den polisanmälda. Det är dock mycket troligt att det skett en förändring av anmälnings- benägenheten , vilket alltså även gör det svårt att dra slutsatser om den faktiska utvecklingen. 4.2.2Olaga hot och ofredande mot barn I kriminalstatistiken särredovisas om offret är när det gäller brotten olaga hot och ofredande. (Statistiken säger dock inget om förövarens ålder eller relationen mellan offer och förövare). Det går ännu inte att uttala sig om utvecklingen av dessa brott eftersom det än så länge endast finns uppgifter . hot och ofredande mot barn , antal anmälda brott, åren 1999–2000 4.2.3Övriga brott mot barn Inom rättsväsendet genomförs projektet ny struktur för kodning av brott. Inom ramen för detta ses möjlig- heterna över för att komplettera statistiken över samtliga brotts- typer med en mängd olika uppgifter, bland annat offrets ålder och kön samt relationen mellan offer och förövare. Ett förslag kommer att läggas för hur det nya brottskodningssystemet ska se ut . Samverkan – en framgångsrik arbetsform? Samla all kunskap om barns hälsa – tvärs över vetenskapsområden och yrkeskompetenser – och vi kan nå hur långt som helst! , professor i socialpediatrik (Att verka tillsammans, ) Samverkan och samarbete är begrepp som ofta används med samma betydelse, men som ibland definieras och skall förstås med ett särskilt innehåll. Vi använder här begreppen synonymt. 5.1En strategi för samverkan Regeringen ger , och Skol- verket i uppdrag att gemensamt utarbeta en strategi för sam- verkan verksamheter emellan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Nya paragrafer om samverkan införs i socialtjänstlagen (1980:620, SoL, fr.o.m. , 2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL), lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1998:531, LYHS) och i skol- lagen (1985:1100). , hälso- och sjukvården samt förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen skall samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. skall ha ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Maj:ts Cirkulär (1970:513) till , Skol- överstyrelsen, m.fl. om intensifierat sam- arbete mellan socialnämnd, skola och polis upphävs. Vi anser att alla berörda huvudmän som polis, förskola, skola, hälso- och sjukvård bör få ett likalydande lagstadgat ansvar att samverka för barnets bästa. föreslås få ett särskilt ansvar för att samverkan etableras. Syftet är att tillförsäkra flickan eller pojken stöd och hjälp. har alltid ett yttersta ansvar för att de personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. 5.1.1Varför skall vi samverka? Samverkan behöver äga rum såväl på en allmän och övergripande nivå som på en individuell nivå. Ur ett verksamhetsperspektiv finns det vinster med samverkan. Personalens kunskaper kan både för- djupas och breddas, dels genom att kunskap om andras arbete och ansvar ökar, dels genom att delta i gemensam kompetensutveck- ling. De komplexa problem och förhållanden som många verk- samheter har att hantera, kräver tillgång till olika sorters kompe- tens och resurser. Att ha stöd av kunniga kolleger kan innebära mindre påfrestning för personalen i ärendehanteringen. Dubbel- arbete kan undvikas och brister i rutiner och handläggning kan upptäckas och åtgärdas. Nya eller förbättrade arbetsmetoder och rutiner utvecklas bättre i ett gott samarbetsklimat. Samverkan kan således bidra till att öka både effektivitet och kvalitet på de tjänster som samhället tillhandahåller. Samverkan fordrar resurser, som personal och arbetstid och ibland driftskostnader. Det kan finnas behov av vissa medel initialt, beroende på vad arbetet handlar om. Samverkan kan också vara ett sätt att fördela resurserna, dvs. bestämma hur arbetet skall utformas och budgeten användas. Samverkan bör alltid utgå från det utsatta barnets behov och är inte en situation där någon huvudman kan välja att delta eller att avstå utifrån interna prioriteringar. Det behövs en strategi för att ge arbetet en struktur, så att inte förutsättningarna blir alltför sårbara och personberoende. Med vårt förslag får berörda huvudmän enligt lag en allmän skyldighet att samverka. Hur samarbetet skall gå till, är däremot en fråga som parterna i varje kommun eller område utformar helt utifrån lokala förutsättningar. Ett barn har blivit allvarligt misshandlat av en nära anhörig. Ser man situationen utifrån barnets perspektiv, med barnets ögon, finns bara en lösning, att flickan eller pojken får all hjälp. Berörda huvudmän måste ställa sin kompetens och sina resurser till för- Att insatserna ges till barnet på ett samordnat och planerat sätt är självklart. Ett misshandlat barn har rätt till sam- hällets samlade stöd. Om verksamheter inte samarbetar, kan det innebära negativa konsekvenser för familjen. Det kan betyda att barnet eller för- äldrarna inte får hjälp eller stöd. Tydliga exempel har lyfts fram av föräldrar med funktionshindrade barn, där de återger svårigheterna att få hjälp från olika delar av samhället. Föräldrarna beskriver hur de får berätta om sina problem , att det finns olika regelsystem och görs olika bedömningar. Samhällets stöd kan vid sådana tillfällen upplevas som splittrat eller som mot- sägelsefullt. I ett barnmisshandelsärende finns det inte alltid en förälder som kan företräda barnets intresse. Här har de olika huvudmännen ett ännu större ansvar att uppmärksamma och till- godose barnets behov. Barn som far illa eller riskerar att fara illa får inte alltid nog stöd. Det finns undersökningar som visar att sådana barn inte uppmärksammas i tillräcklig omfattning eller får tillräckligt eller samordnat stöd från berörda huvudmän. Forskning har visat att många av dessa barn inte får den hjälp som behövs. Ett skäl till detta är att olika verksamheter inte samarbetar. Vi anser att det är ett tungt skäl att förbättra metoder och struktur kring samverkan när det gäller utsatta barn. (1998, 1999) Vinsten av samverkan för det enskilda barnet kan vara att problemen upptäcks tidigare och barnet får nödvändiga insatser. Hjälp eller stöd som barnet eller familjen efterfrågar blir mera lättillgängligt när flera samordnar sitt arbete. Samverkan fyller i sådana fall en förebyggande funktion, förebyggande i den meningen att hindra att problemen ökar och insatserna blir mera omfattande, som exempelvis ett omhändertagande av barnet. Tidiga insatser är ofta mindre kostsamma – både ur ekonomisk och ur individuell synvinkel. Tidiga insatser är dessutom ofta mindre dramatiska och det är ovanligt att barnet behöver skydd. När ett barn har blivit misshandlat krävs ibland specialistunder- sökningar och utlåtanden av varierande slag. De olika bedöm- ningarna kan behöva samlas till en helhetsbild. I komplicerade barnavårdsärenden behövs specialistens syn för att tydliggöra barnets särskilda behov. Generalistens perspektiv är också viktigt för att belysa barnets hela situation. Det är en balansgång mellan krav på hög kompetens och specialisering och det faktum att barnet och föräldrarna inte skall behöva möta flera handläggare eller specialister än vad som är nödvändigt. Sådana experter finns ofta inom olika verksamheter – därför behövs samverkan. Många känslor finns inblandade när ett barn har blivit miss- handlat. Det kan vara svårt för personalen att inse att föräldrar eller andra närstående har gjort barnet illa och det kan ligga nära till hands att bortförklara det inträffade (Hindberg 2001). För att identifiera barn som far illa så att de får hjälp, krävs att det inom alla områden finns personal med god kompetens och erfarenhet. När olika personalkategorier arbetar tillsammans blir risken mindre för att något barn skall falla genom samhällets skyddsnät. Om berörda huvudmän – socialtjänst, polis, skola, hälso- och sjukvård – har ett gemensamt lagstadgat ansvar som grund för att samverka och en struktur för arbetet, är vår bedömning att för- utsättningarna förbättras. har alltid ett huvudansvar för att utreda barnets situation och för att se till att barnet får stöd och hjälp. Men för att arbetet skall blir effektivt måste alla sam- verka. 5.1.2Att ha ett barnperspektiv Slagen, misshandlad, hotad eller vittne till våld mellan föräldrarna – barnmisshandel kan ha många skepnader. Men den sätter sina spår, djupa spår – en del med omedelbara symtom, andra symtom kan komma i livet. Rädslan att berätta – hur blir det då? Vad kommer att hända med familjen? Barnet kan känna skuld och skam över misshandeln, men ändå vara lojal mot de vuxna av rädsla för att allting kanske blir ännu värre om man berättar. Eller oviss- heten, att inte veta vad som kommer att hända men ändå inse att berättelsen kan få stora konsekvenser för familjen. Många barn lever i en oberäknelig och oförutsägbar tillvaro – oförutsägbar i den meningen att aldrig veta när våldet utlöses eller vad som utlöser våldet, bara att det kan hända igen och igen. Att uppleva våld eller hot om våld, att få bestraffningar som att bli inlåst eller utelåst, att bli försummad, att inte bli sedd och älskad – så kan vardagen te sig för många barn. Det finns exempel på hela våldsskalan, från grov misshandel till blotta rädslan att något kan inträffa, att hotet skall sättas i verket. Att leva i en misshandelsmiljö eller i en riskmiljö påverkar barnets hela liv och vardag. Det innebär exempelvis inskränkningar i umgänge med kamrater – att missa ett socialt liv som är självklart för de flesta barn. Det finns barn som har missbrukande föräldrar och som aldrig vågar be en kamrat komma med hem, för de vet aldrig hur läget är där hemma. Det finns barn som berättar att de kan se redan i hallen att nu har pappa eller mamma druckit igen, beroende på hur skorna står placerade. Familjen är grunden för barnets uppväxt och det är föräldrarna som ansvarar för barnets välbefinnande och trygghet. Barnet har rätt till en miljö som är trygg och säker, där barnet mår bra och kan utvecklas väl. Det handlar om att motivera barn och föräldrar att ta emot hjälp och stöd. Målet med motivationsarbetet är att det skall leda till insikt och förståelse hos de enskilda personerna. De största förändringarna sker när viljan till förändring finns. De allra flesta barn fortsätter ju att bo tillsammans med sin familj. Beroende på vad som har hänt barnet, behövs olika åtgärder. Akuta insatser kan vara sjukhusvård eller placering utanför det egna hemmet. Barnet kan behöva flytta till en annan miljö. Alternativt flyttar förövaren, så att barnets miljö blir fri från oro och hot. Exempel på stöd i barnets vardagsmiljö är terapeutiska samtal, särskilt stöd på förskolan eller i skolan, någon vuxen i barnets omgivning som tar sig an flickan eller pojken och som bryr sig om att barnet har det bra och mår bra. Det behövs både kortsiktiga och långsiktiga insatser och samordning av dessa insatser. Alla insatser bör planeras tillsammans med barnet – beroende på barnets ålder och mognad – med familjen och med berörda huvud- män, där ansvaret för det som blir bestämt är tydligt. Det är nödvändigt att följa upp och utvärdera åtgärderna och pröva alter- nativ om de ursprungliga inte fungerar. Det är barnets behov av insatser som bör vara styrande. Som en socialarbetare uttryckte det: Samverkan är inte till för att det skall bli bättre för persona- len, samverkan är till för att barnet skall få det bättre!. Ett miss- handlat barn behöver samhällets samlade stöd för att bli en vuxen människa med så små och få ärr som möjligt av misshandels- upplevelserna i barndomen. Detta är att tillämpa ett barnperspektiv i det praktiska arbetet. Det pågår utvecklingsarbete på många håll i landet för att stärka samverkan mellan olika verksamheter. Syftet är att förbättra för- hållandena för det enskilda barnet och göra barnets nätverk delaktiga i det stöd som flickan eller pojken behöver. I arbetet mot kvinnovåld uppmärksammas även barnen på ett alltmera medvetet sätt. Likaså förs allt oftare diskussioner och ställs frågor om barn i verksamheter som direkt vänder sig till vuxna, som missbrukarvård av olika slag. Utredningsarbetet förbättras på olika sätt. Möten runt barnet som används är exempelvis nätverksmöten och familje- rådslag. I projekt i Centrum (BBiC) till- sammans med sju kommuner utvecklas handläggning av barna- vårdsärenden enligt engelsk förebild, där både utredning och arbetsmetoder sätts i fokus. Utredningen betonar barnets hela situation och belyser sju livsområden (hälsa, utbildning, identitet, familj och relationer, socialt beteende, känslo- och beteendemässig utveckling samt självständighet). Den aktuella anmälan eller hän- delsen som föranlett utredningen tonas ner för att i stället klargöra barnets livsbetingelser. Kommittén har också funnit delar av den engelska modellen för samverkan av intresse. 5.1.4Working Together – en engelsk strategi om samverkan I arbetar man med ett system när barn och ungdomar far illa eller riskerar att fara illa, som bygger på samverkan berörda huvudmän emellan. Grunden är en nationell strategi, Working Together, som är både ett strategidokument och en handlingsplan för bl.a. lokalt samarbete. Styrkan i Working Together är att tre departement har enats om en policy och ett metoddokument för samarbete från central till lokal nivå. Representanter från framhåller att den genomslagskraft som Working Together haft till stor del beror på de olika departe- mentens samsyn och tydliga budskap om samverkan både i ord och i handling. Ett annat skäl till att Working Together är välkänt och används som ett stöd i det löpande arbetet är den omfattande utbildning som följde introduktionen av de nationella riktlinjerna. Dokumentet har utvärderats och revideras kontinuerligt för att vara ett giltigt och uppdaterat hjälpmedel i arbetet. Den engelska lagstiftningen som rör barn finns samlad i The Children Act 1989. Working Together har inte status av lag eller förordning, men i dokumentets inledning slås fast att den natio- nella strategin skall följas såvida inte exceptionella lokala för- hållanden berättigar till avsteg. I The Children Act finns stöd för samverkan; myndigheter skall samarbeta i barnavårdsärenden. Working Together har ett tydligt barnperspektiv. FN:s konven- tion om barnets rättigheter samt konventionen om de mänskliga rättigheterna finns inarbetade i dokumentet. Det innebär svårigheter att jämföra förutsättningarna för arbetet med utsatta barn i andra länder (i detta fall ) i förhållande till . Olika länder har lagstiftning som är utformad på olika sätt, har varierande former av centralt styre eller lokalt självstyre – för att nämna ett par exempel. Det har av olika anledningar i – som mängden av barnavårdsärenden, några med mycket tragisk utgång – framtvingats ett aktivt och omfattade arbete med att förbättra metoder och arbetsformer kring utsatta barn och deras familjer. Det finns mycket lärdom att hämta i det engelska utvecklingsarbetet mot barnmisshandel som har ägt rum . Det engelska utvecklingsarbetet har en nära koppling till forskningen inom det sociala området. Det lokala samarbetet i sker på olika plan. Ansvariga chefer för socialtjänst, förskola, skola, polis, hälso- och sjukvård, frivilligorganisationer och eventuellt andra arbetar tillsammans i frågor som berör förhållanden för barn och ungdomar i kom- munen, följer upp och utvärderar verksamheter. Gemensam utbild- ning, information eller eventuella kampanjer i anledning av någon angelägen fråga samordnas. På individplanet finns barnskyddskonferensen (, ACPC) inrättad som ett forum där kom- plicerade barnavårdsärenden hanteras tillsammans med berörda huvudmän, barnet och familjen. Det finns klara regler för inne- hållet på ett sådant möte. Principen är att samtycke från part alltid skall inhämtas för att diskutera förhållandena i det enskilda ärendet. Det engelska systemet har emellertid regler för sekretess som ändå möjliggör ett utbyte av information och diskussion vid en sådan sammankomst. En representant för är självskriven som ordförande men samtliga huvudmän bidrar med sin kunskap, kompetens och för ärendet relevanta insatser. Ordföranden har specialutbildats för att leda och föra processen framåt i ett så komplicerat sammanhang som en barnskydds- konferens är. Ofta är det en chef eller någon annan person med bred erfarenhet och kunskap som anförtros uppdraget att leda överläggningen. En bärande princip är att mötesordföranden inte har någon direkt koppling till det enskilda ärendet för att vara oförhindrad att agera. I barnskyddskonferensen har systematiskt utvecklats arbetsmetoder och samarbetsformer med barnet och familjen samt mellan berörda verksamheter. Det finns tydliga tidsgränser angivna för hur arbetet och samverkan bör fortskrida i det enskilda ärendet. () sammanställde och kommenterade 1998 de synpunkter som läm- nat över de olika ländernas arbete med att genomföra barn- konventionen. Multidisciplinärt arbete mellan socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård lyftes fram som förebild i arbetet med utsatta barn. Vidare betonades Working Together som framsynt utvecklingsarbete för att främja samverkan mellan olika huvudmän. 5.1.5Strategi om samverkan för barn som far illa Det behövs en struktur för samverkan Vi anser att det bör utarbetas en strategi om samverkan för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för samarbete. Det bör finnas ett lagstöd för sam- verkan i respektive myndighets lagstiftning som bas. Strategin bör vara ett policydokument och innehålla ett förslag till struktur för gemensamt arbete mellan huvudmän på olika samhällsnivåer. Att berörda departement uttrycker en gemensam policy ger ett tydligt budskap. Dokumentet bör utarbetas på central nationell nivå. Vi föreslår att regeringen ger , och ett gemensamt uppdrag att utforma en sådan strategi. Vi föreslår vidare att i kommunen, blir den myndighet som får ett särskilt ansvar för att initiera samarbete med andra. Men alla berörda kan naturligtvis ta sådana initiativ. Vår ambition är att skissa på en struktur, inte att på detta stadium lämna förslag om olika arbetsmoment och hur dessa skulle kunna hanteras. Vad kallar man lämpligen en struktur för samverkansarbete? Vi har valt benämningen strategi, men har övervägt ord som riktlinjer och handlingsplan bland annat. Vissa ord är redan intecknade, t.ex. allmänna råd som är rekommendationer som myndigheter ger ut. Till skillnad från föreskrifter som är bindande, är vårt förslag att betrakta som en rekommendation. Vi skissar på ett gemensamt dokument där flera departement, men också , Skol- verket och spelar viktiga roller. Det skall finnas starka skäl att avstå från att samverka och i stället argumentera för ett annat arbetssätt som i så fall ger bättre resultat. Vår avsikt är att strategin skall vara ett verktyg för att utveckla och främja sam- verkan, men de lokala förutsättningarna skall styra utformningen av arbetet.