sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Därvid har försvaret organiserats och dimensionerats för att kunna möta omfattande invasionsföretag – över land och kust – från främmande makter, efter i klartext och övriga Warzawapaktsstater fram till det slut. Försvarets ryggrad (och grunden för det strategiska tänkandet) har varit den stora värnpliktsarmén. Uppgiften i fredstid har i allt väsentligt varit förbandsproduktion. Riksdags- beslutet om försvaret innebar en nödvändig ominrikt- ning och anpassning av det gamla invasionsförsvaret. Försvarsmaktens organisation bestod av en krigsorganisation (KRO) och en grundorganisation (). Överbefälhavaren (), som biträddes av stf. ÖB och Hög- kvarteret. Försvarsmakten stöddes av ett antal s.k. stödmyndig- heter, , , Försvarshög- skolan, , och (FOA och FFA). bestod av krigsförbanden. Den högsta led- ningen utgjordes av ÖB och militärbefälhavarna i södra, mellersta resp. norra militärområdet. Regeringen hade – liksom – ett övergripande strategiskt ansvar och reglerade verksamheten genom operativa anvisningar m.m. till ÖB. Efter en total mobilisering omfattade KRO (inkl hemvärnet) över en halv miljon personer. Härav svarade Armén för ca 350 000, varav uppemot 100 000 i hemvärnet. Fältförbanden bestod av 180 000 personer. Det kan nämnas att det fanns 3 fördelningsstaber, 13 brigader och 3 artilleriregementen, således ett relativt stort antal högre förband. Marinen mobiliserade ca 45 000 personer. Flottan innehöll sam- manräknat ett sextiotal fartyg. Antalet egentliga och moderna stridsfartyg var dock avsevärt lägre. Kustartilleriet organiserade bland annat två kustartilleribrigadledningar, 15 bataljoner mm. Flygvapnet mobiliserade ca 70 000 personer och disponerade bland annat över 250 moderna stridsflygplan (/Gripen). KRO var en mycket stor organisation och krävde givetvis ett däremot svarande antal befäl, både högre befäl och truppbefäl. Befäls- behovet tillgodosågs genom ca 14 600 anställda yrkesofficerare, 17 800 anställda reservofficerare samt värnpliktiga officerare/befäl, ca 22 000 personer. KRO hade emellertid – trots sin storlek – skurits ner avsevärt . byggde på kaderprincipen, som innebär att organisationen i fred avspeglar organisationen i krig. Den bestod dels av kaderorganiserade krigsförband jämte utbildningsförband, ett antal centrum och skolor, dels en beredskapsdel som vid mobilisering skulle fylla upp till en fullständig KRO. Cheferna benämndes förbandschefer, chefer för centrum resp. skolchefer. Cheferna för armé-, marin- respektive flygvapen- centrum kallades generalinspektörer. Dessa hade under ÖB ett betydande ansvar för bland annat utveckling av teknik, taktik och stridsteknik vid krigsförbanden och för inriktningen av verk- samheten vid förband, centrum och skolor. Den anställda personalen fördelade sig enligt tabellen nedan vid utgången av : Anm: Officerarna anges ovan i antal individer, de civilanställda i personår. Yrkesofficerarna inom Operativ ledning + Underhåll har i bilden ovan fördelats på försvarsgrenarna. I antalet reservofficerare ingår de med nytt anställningsavtal. De angivna siffrorna har avrundats. Reservofficerarna var normalt inte i tjänstgöring. Antalet värn- pliktiga under utbildning var ca 12 000 i armén, ca 4 000 i marinen och ca 2 600 i flygvapnet. Antalet inkallade värnpliktiga har sjunkit kraftigt . Bortsett från reservofficerarna sysselsatte totalt ungefär 45 000 personer. Repetitionsutbildning genomfördes med 6 000 värnpliktiga inom armén och 900 inom marinen (). Också omfattningen av övningar med krigsförbanden har minskat kraftigt. Försvaret har varit uppbyggt som ett försvar mot invasion av . Det har byggt på tanken om en allmän värnplikt för män och det har förutsatts att – i princip – hela årsklasser skall genom- föra grundutbildning (här bortses från civilförsvarsplikt m.m.). Från varje årsklass går en del värnpliktiga vidare till officersyrket, andra blir reservofficerare, många blir värnpliktiga officerare/befäl. Systemet framstår därför som i rätt stor utsträckning själv- försörjande från rekryteringssynpunkt. Den allmänna värnplikten har härvid givit Försvarsmakten ett försteg framför andra arbetsgivare. Till detta intryck bidrar självfallet att officersbanan av tradition varit ett attraktivt yrkesval – ett livsval – och att försvaret har en stark folklig förankring och därmed en god rekryteringskraft i alla personalkategorier. Man kan också notera att arbetet med personalförsörjningsfrågor har haft en stark betoning på bemannings- och mobiliseringsproblematiken för KRO. Den interna personalrörligheten för yrkesofficerare har till väsentliga delar byggt på kommenderingsprincipen. Försvarsmakten har emellertid också haft vissa problem med personalförsörjningen. Avgångarna bland yngre officerare, inte minst piloter och s.k. tekniska officerare, är näraliggande att peka på. Vissa av problemen är strukturella och skulle ha uppstått under alla förhållanden, men de accentueras – som nya svårig- heter uppstår – genom ominriktningen av Försvarsmaktens verk- samhet. Det gäller exempelvis problemen med kompetens- och ålderssammansättningen. Sedan 1996 års försvarsbeslut skall Försvarsmakten ha fyra huvud- uppgifter: Försvar mot väpnat angrepp Förmåga att hävda svensk territoriell integritet Förmåga att bidra till fred och säkerhet i omvärlden Förmåga att kunna stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred Det är att märka att i det sistnämnda avseendet är förmågan inte dimensionerande. De uppgifterna får alltså lösas inom ramen för den organisation och verksamhet som byggs upp för de tre första uppgifterna. De skall emellertid beaktas vid organiseringen av det nya försvaret. Vid den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren beslutade att försvaret skulle få en ny inriktning som innebar att försvaret påbörjade en omstrukturering från ett invasions- till ett insatsförsvar med en betydligt mindre organisa- tion. Det nya försvaret, som fattade beslut 2000 (prop. 1999/00:30), skall bygga på ett antal förband av en hög kvalitet som kan användas för en mängd olika insatser av varierande karaktär. Grunden för det militära försvarets utveckling skall även i fram- tiden vara förmågan till väpnad strid. Det blir därvid enligt stats- makternas bedömning allt viktigare att kunna hantera hela skalan av väpnade hot och angrepp, från väpnad strid med enklare vapen- system till ett högteknologiskt krig med vapen som från långa avstånd kan slå ut vitala samhällsfunktioner och militära resurser. Även i nuvarande omvärldsläge kan ett väpnat angrepp från luften eller sabotageinsatser mot begränsade mål i vara möjliga att genomföra. Däremot ter sig ett invasionsföretag som syftar till ockupation av inte möjligt att genomföra under det närmaste decenniet, förutsatt att har en grundläggande för- svarsförmåga. Försvarsmakten skall ha förmåga att höja beredskapen för att möta hot mot territoriella integritet redan i närtid. Beredskap skall finnas för att möta hot som kan riktas mot landet för att utöva påtryckningar. Det måste därför inom Försvars- makten finnas en grundberedskap där några av förbanden skall kunna användas med någon eller några dagars varsel och en för- måga att möta de begränsade hot som kan uppstå . Vid en höjning av beredskapen skall förmågan att kunna möta stridshandlingar efter en uppbyggnadsperiod kunna ökas. På medellång sikt, , skall förmågan kunna höjas väsentligt. På lång sikt, , finns behov av förmåga att kunna möta mer omfattande väpnade angrepp mot . Det är inte klart hur en sådan anpassning skall genomföras - och mot vilka volymer. Det militära försvaret skall vid en ytterligare förbättrad säker- hetspolitisk situation också kunna dimensioneras för en minskad resurstilldelning och en sänkt beredskap. Förmågan att kunna delta i internationella fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsfrämjande insatser är högt prioriterad . Alla operativa insatsförband skall därför ges förmåga att kunna användas vid internationell verksamhet. Detta ställer bland annat ökade krav på förmåga till samverkan med andra länders styrkor (s.k. interoperabilitet). skall bestå av förband och staber från grund- organisationen, mobiliserade krigsförband och de övriga kom- petenser som behövs för att redan i grundberedskap kunna lösa de med hänsyn till det säkerhetspolitiska läget viktigaste försvars- uppgifterna. De ingående operativa insatsförbanden består inled- ningsvis av kvalificerade förband som finns , t.ex. mekaniserade brigader, JAS 39-förband och de modernaste fartygsförbanden. De operativa insatsförbanden skall kunna genomföra väpnad strid oberoende av varandra men skall också ha förmåga att uppträda i flexibla situationsanknutna krigsförbandsstrukturer, så kallade insatsstyrkor. Förmåga skall finnas till samordnade operationer. Jämfört med dagens volymer begränsas antalet förbandsenheter. Trots detta bedöms t.ex. markstridskrafternas beredskap och förmåga till väpnad strid efter mobilisering öka. blir färre men slagkraftigare. Utöver de operativa insatsförbanden skall nationella skydds- styrkor ingå i insatsorganisationen. Nationella skyddsstyrkor är förband och staber som främst är avsedda att stärka samhället vid svåra påfrestningar, hävda territoriell integritet samt försvara landet vid väpnat angrepp. Hur de skall organiseras är inte klart, men i dem inordnas territorialförsvars- förband, hemvärnsförband och vissa andra delar av dagens militära försvar, t.ex. jägarförband. Förbanden i de nationella skydds- tyrkorna är territoriellt knutna och har specifika uppgifter. Kraven på att modern materiel tillförs ökar. Den frivilliga personalen bildar stommen i territorialförsvaret, som skall bestå av behovs- sammansatta krigsförband med förmåga att skydda befolkningen och infrastrukturen samt att stödja de operativa insatsförbanden på svenskt territorium. Ett ökat behov av krigsförband för strid i städer och andra tätorter skall kunna tillgodoses. Hemvärnet får en vidgad roll jämfört med tidigare. Utbildningsmetoder måste utvecklas och Hemvärnet skall samträna i krigsförband. Hem- värnet är en viktig del i samhällets katastrofberedskap och deltar i bekämpning av översvämningar, giftiga utsläpp, skogs- bränder m.m. Ledningen för Försvarsmaktens verksamhet blir sammanhållen i såväl fred, kris och krig och utgörs av ÖB och stf ÖB, den operativa insatsledningen (OPIL), ledningen i de fyra militär- distrikten (MD) med ingående militärdistriktsenheter, övriga förband samt utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. skall ha förmåga att lösa de fyra tidigare angivna uppgifterna. Den skall utformas så att det finns möjlighet till successiv anpassning av resurserna i ett längre tidsperspektiv. Att kunna vidmakthålla och utveckla den personella kompetensen med hänsyn till anpassningsprincipens krav är en av de viktiga frågorna när det gäller ett nytt personalförsörjningssystem. Befälens kompetens behöver utvecklas genom att utbildningar och övningar genomförs med förband av sådan storlek att både ledning och funktioner kan övas och samtränas. Den i insatsorganisationen ingående värnpliktiga personalen bör kvarstå efter genomförd grundutbildning för värnplikt för att utgöra ytterligare en bas för såväl beredskap som tillväxtförmåga hos krigsförbanden och för territorialförsvarets behov genomför de åtgärder som krävs för att utveckla, vidmakthålla eller avveckla personal, förnödenheter, an- läggningar, mark och lokaler. Den består av ett antal utbildnings- förband, centrum och skolor. Den väsentliga skillnaden jämfört med tidigare är att kaderprincipen och kopplingen mellan krigs- förband och grundorganisationens förband lämnas. Detta kan åskådliggöras genom att hänvisa till att armén kommer att sätta upp (drygt) en helt ny brigad . Därigenom kan grundorganisationen öva i divisions ram och efter utbild- ningsåret leverera samtränade förbandsenheter. var det så att varje armébrigad förbandsomsattes – personal, materiel, förråd –inom loppet av 8–enligt ett unikt schema. skall upprätthålla den beredskap som krävs för att kunna sätta upp och stödja de krigsförband som behövs och innehålla kompetenser för den mer långsiktiga anpassningen av Försvarsmakten. I detta sammanhang bör erinras om att de närtida kraven på att möta angrepp skall kunna tillgodoses genom för tillfället gripbara resurser inom grundorganisationen och insats- organisationen. Efter en mobilisering kan de fullständiga och sam- tränade krigsförband som producerats av grundorganisationen före mobiliseringen tillföras insats- organisationen. Kraven på internationella insatser, beredskap, territoriell integritet och kompetensutveckling bör vara styrande för den årliga produktionen av totalförsvarspliktiga före kraven att fullt ut fylla insatsorganisationen med personal. Det årliga behovet av värnpliktiga vägs av mot krigsorganisationens behov och tillgängliga medel samt behovet av nationella och internationella insatser. Den värnpliktsvolym som beräknats 2004 är 17 000–18 000 värnpliktiga. 1999/2000:30 behövs det ungefär 10 000 yrkes- officerare för den nya organisationen. Det antas vidare att det långsiktigt krävs en årlig examinering av 500 yrkesofficerare för att nå en balanserad personalförsörjning. Den nuvarande planeringen inom Försvarsmakten grundas dock på 11 450 yrkesofficerare. Dessa frågor belyses närmare av utredningen i kapitel 11. Det är naturligt att väga dessa bedömningar mot de samlade behoven av personal i andra kategorier och mot de arbetsuppgifter som skall utföras. Försvarsmaktens bedömning av personalvolymerna vid utgången av återges i tabellen överst på nästa sida sammanförda bland annat i begreppen Armén, Marinen och Flygvapnet, vilket möjligen inte är helt adekvat. Det kan ändå, om man jämför med tabellen i föregående avsnitt, ge en bild av förändringarna som Försvarsmakten nu genomför. Enligt Försvarsmaktens bedömning minskar sålunda behovet av yrkesofficerare med 2 850, av civilanställda med 1 450 och av reservofficerare med 5 300 anställda. SOU 2001:23 Det nya försvaret Anm: Officerarna anges i individer, de civilanställda i personår. Reservofficerarna uttrycks som ett personalbehov. Yrkesofficerarna inom Op.L + UH har i bilden ovan fördelats på försvarsgrenarna. Den ofördelade resursen reservofficerare är förhållandevis stor f.n. kommer vid ingången av att vid grundberedskap mobilisera 80 000 män och kvinnor i Armén, 17 000 i Marinen och 15 500 i Flygvapnet. Till detta kommer enheter ur de nationella skyddsstyrkorna. utbildning och komplettering med bland annat materiel kan insatsorganisa- tionen i sin helhet bestå av omkring 240 000 man inklusive de nationella skyddsstyrkorna. Antalet värnpliktiga kommer med en framskrivning mot att bli 12 200 i Armén, 2 500 i Marinen och 2 000 i Flygvapnet. Helikopterflottiljen utbildar 400 värnpliktiga. Detta ger en värn- pliktsvolym om ca 17 000 personer. Av dem genomgår ca 6 000 någon form av befälsutbildning. De internationella uppgifterna står i fokus i det nya försvaret. En bärande tanke är att det bästa medlet att trygga freden i är att genom internationellt engagemang bidra till fred, trygghet och säkerhet i omvärlden. Den internationella verksamheten berörs särskilt i kapitel 8. Här görs endast några korta anmärkningar. Enligt regeringsformen får regeringen besluta att sända en svensk väpnad styrka till ett annat land efter medgivande av riks- dagen, om särskild lag medger detta eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av en internationell överenskommelse som riks- dagen har godkänt. Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands skall personalen som ingår i styrkan anställas särskilt och ingå i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Högst 3000 personer får tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst, medan det inte finns någon gräns för obeväpnad personal. Deltagande i utlandsstyrkan, dvs. i internationella fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser bygger för både yrkesofficerare och andra på frivillighet. Enligt lagen (1994:558) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet kan regeringen besluta att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Den som inte är anställd i Försvars- makten skall ha samtyckt till att delta i utbildningen. Deltagande av svensk trupp i fredsframtvingande insatser har ansetts kräva medgivande av . förmåga att delta i olika internationella insatser måste förbättras. Inte minst gäller det att kunna inleda en insats snabbare och med avpassade resurser. Regeringen har i sin anmälan till EUs styrkeregister för krishantering angett att förbandsenheterna kan sättas in i ett operationsområde senast efter beslut. Anmälan avser såväl arméstridskrafter som vissa flygförband och . Inom Försvarsmakten fortsätter arbetet med att utveckla den internationella samverkansförmågan i den planerings- och översynsprocess (PARP) som bedrivs inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). För att lösa de internationella uppgifterna bör enligt regeringen en ny organisation och ett nytt utbildningssystem införas. Flexibelt sammansatta markstridsförband som i första hand består av bataljonsförband om 700–1 200 man, även förstärkta med ytterligare kompanier, bör organiseras. De här förbanden skall kunna nå en sådan förmåga till samverkan att de skall kunna ingå i Natoledda krishanteringsinsatser. Förbanden måste kunna om- sättas kontinuerligt. Regeringen framhåller att försöksverksamhet för internationell verksamhet bör genomföras i syfte att utveckla nya krigsförband och metoder för officers- och värnpliktsutbild- ning samt för att fortlöpande kunna personalförsörja utlands- styrkan. Ett förändrat system i syfte att förenkla rekryteringen till utlandsstyrkan bör övervägas. Det kan innefatta förutsättningar så att personalen redan vid mönstring, vid inryckning till värn- pliktstjänstgöring eller under grundutbildning kan anmäla intresse för utlandstjänst. 1998/99:74 s.111–112) tjänstgjorde totalt 329 yrkesofficerare utomlands. Den sammanlagda resursen motsvarade 185 årsarbetskrafter. En bataljon som den nuvarande Kosovobataljonen behöver 250–300 officerare , förutsatt att förbandet roteras var sjätte månad. I detta betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning. Utredningen har valt att söka lösa den uppgiften genom att i detta kapitel göra en övergripande beskrivning av frågorna om rekrytering och utveckling av personal i Försvarsmakten som utredningen uppfattat dem. Syftet är närmast att visa på helheter och samband samt att belysa principiella utgångspunkter och ställningstaganden. I de följande kapitlen behandlas närmare de särskilda utredningsuppgifter som tillagts utredningen. Det kan vara värt att nämna att utredningen har en utom- ståendes perspektiv. Det kan vara en fördel på flera sätt men finns naturligtvis risken att analysen inte förmår göra rättvisa åt Försvarsmakten som är en stor och komplicerad myndighet av central politisk betydelse. Utredningen har – så långt det är möjligt med hänsyn till den korta tillgängliga utrednings- tiden – velat lägga fram tydliga förslag som kan bidra till att Försvarsmakten får bättre förutsättningar att lösa sina uppgifter eller att i vart fall få till stånd en diskussion om inriktningen av ett vidare reformarbete inom personalområdet. De strategiska frågorna i myndigheternas arbete med personal- och kompetensförsörjningen är, som regeringen framhållit i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136), i grunden två. Den första är att identifiera och sätta mål för kompetens- behovet i den framtida verksamheten. Den andra är att finna vägar att nå dessa mål. Det är således myndigheterna själva som måste ta ansvaret för sin kompetensförsörjning. De har ju också den kun- skap om verksamheten som behövs för att göra analysen och att genomföra de strategier som behövs för att nå målen. makterna å sin sida som uppdragsgivare ger de ramar och rikt- värden som skall gälla för en myndighet. Utredningens uppdrag är i första hand att behandla personalförsörjningsfrågorna ur det senare perspektivet. Utredningen har med hänsyn till tidsförhållandena utgått från att de förslag som läggs fram i allt väsentligt skall ha kunnat genom- föras och få effekt fram mot , när ominriktningen av försvaret i sin helhet skall vara genomförd. Det finns alltid en risk att de mer näraliggande och akuta personalförsörjningsproblem som Försvarsmakten nu brottas med skymmer de långsiktiga frågorna. är personalstrukturen i sig svår att ändra annat än på . Utredningen har också mot den bakgrunden valt att inrikta sig på ett antal frågeställningar inom personalområdet som enligt utredningen är av mer långsiktig betydelse för Försvars- makten. Reformerna som föreslås behöver i flera fall konkretiseras ytterligare i ett fortsatt arbete inom Försvarsmakten som måste inledas genast. 4.2Personal för ett nytt försvar har beslutat om ett nytt försvar för . Detta nya försvar är självklart utgångspunkten för utredningens övervägan- den. Bakgrunden till beslutet är den förändrade säkerhetspolitiska situation i och världen efter det slut. Runt om i vår omvärld minskas försvarsmakterna och får nya uppgifter. Även i innebär det nya försvarstänkandet att en genom- gripande förändring och ominriktning av Försvarsmaktens upp- gifter, verksamhet och organisation är nödvändig. Försvarsmakten skall vara beredd att försvara landet mot olika hot och risker men också kunna tillhandahålla styrkor för en allt viktigare inter- nationell verksamhet. Det nya svenska försvaret kommer att vara mindre numerärt men ha en högre kvalitet, beredskap och förmåga till anpassning. Förbanden skall kunna användas för en mängd olika insatser av varierande karaktär både hemma och utomlands. Dagens starka beroende av IT-baserade informationssystem både i det civila samhället och i försvarsmakterna ökar känsligheten för informationskrigföring. Detta är endast ett exempel på de nya hot som bara kan mötas med kompetens som i stor utsträckning ännu saknas i Försvarsmakten och som kan kräva helt nya former av samverkan mellan Försvarsmakten och andra delar av samhället. I det nya försvaret måste kompetensen öka på alla nivåer i organisationen, från soldatnivån och uppåt. Försvarsmakten skall kunna utveckla kompetens på nya områden, upprätthålla befintlig kompetens och avveckla föråldrad kompetens. På ett praktiskt plan handlar detta om att kunna rekrytera, utbilda och behålla skickliga medarbetare och att kunna avveckla dem som inte längre behövs. Det är en mycket svår uppgift i vilken organisation som helst och i synnerhet när verksamheten förändras på ett så grundläggande sätt som i Försvarsmaktens fall. Förutsättningarna för Försvarsmakten är således besvärliga på olika sätt. Omställningen av verksamheten ger effekter i form av oönskade avgångar av personal och kompetensbrister. Rekryte- ringskraften är fortfarande god men det finns nu tecken på svårig- heter att rekrytera både yrkes- och reservofficersaspiranter i tillräcklig utsträckning. Försvarsmakten har också svårigheter att finna rätt personal till de internationella uppgifterna. Det kan gå mot en situation där det helt enkelt blir luckor i leden. För att vända på detta behövs kraftfulla åtgärder för att få den personal som behövs för ett nytt försvar. 4.3Nya krav på personalförsörjningen De kvalificerade och mångfacetterade uppgifter som Försvars- makten nu möter ställer väsentligt ökade krav på kompetensen i organisationen. Kompetenskraven breddas totalt sett som kraven på djupa kunskaper, gedigen erfarenhet och goda färdigheter ökar. I den alltmer komplexa verksamheten kan all kompetens som behövs inte längre samlas hos enskilda medar- betare utan det krävs en ökad specialisering på individnivå. Framtiden för försvaret är också osäker och dynamisk.