sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — dovisning av vilka antaganden som författaren har gjort. Det har bidragit till en stor förvirring om vad som är det miljömässigt mest fördelaktiga omhändertagandet. Minskad användning av miljöskadliga ämnen Innehållet av kemiska ämnen i förpackningar regleras bl.a. i Statens livsmedelsverks kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livs- medel, Omtryck SLV FS 1997:09. Tungmetaller i förpacknings- material regleras av förordning (1998:944). Kraven i denna förord- ning bygger på de krav som finns i EG:s förpackningsdirektiv. I finns ett egenkontrollsystem som kallas Normpack och som syftar till att garantera att företagen följer både svensk lag- stiftning och EG-direktiv när det gäller livsmedelsförpackningar. När förpackningar ska återvinnas är det viktigt att tryckfärger inte försvårar återvinningsprocessen. Grafiska miljörådet har tagit fram en informationsskrift som fungerar som en handledning inför mer miljöanpassade val och en säkrare hantering av kemikalier inom branschen. I informationsskriften ges exempel på ämnen som funnits i branschen och som inte ska återkomma samt ämnen vars användning minskar kraftigt och bör upphöra. Dit hör biocider, PAH, och särskilda lösningsmedel t.ex. klorerade sådana. Bland metallföreningar anges bly-, koppar-, kobolt- zink- och tennorga- niska föreningar. Det innebär att tryckfärger blivit fria från tung- metaller och svårnedbrytbara ämnen och där det är möjligt även blivit baserade på vegetabiliska oljor. Enligt representanter för Tetrapak och Plastkretsen var före- komsten av tillsatser och kemikalier i förpackningarna reglerade redan innan producentansvaret infördes varför det är svårt att se om producentansvaret har haft någon påverkan i denna riktning. När det gäller minskad användning av miljöskadliga ämnen är det svårt att avgöra vad som är en effekt av förordningen om produ- centansvar för förpackningar och vad som är en effekt av annan lagstiftning. Jag gör bedömningen att miljöanpassningen i huvudsak är en effekt av annan lagstiftning. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.1.4 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande Aktörernas ansvar, skyldigheter och roller är oklara Även om förordningen om producentansvar för förpackningar av- ser producenters ansvar bygger systemet ändå på att en mängd aktörer som hanterar varor och avfall bidrar på olika sätt. Systemet bygger på att de olika aktörerna känner till sina roller och lever upp till dem. Det gäller främst handeln , materialbolagen, kommunerna, konsumenterna och avfallsbranschen. Avfallsbranschens olika aktörer är insamlare, återanvändare, återvinnare, energiutvinnare och deponerare och dessa har ibland producenternas uppdrag och ibland kommunernas uppdrag men i en allt ökande takt kommer också uppdragen direkt från fastighetsägare. Fastighetsägarna kan i vissa fall ge uppdrag till privata och kommunala insamlare att om- besörja fastighetsnära insamling av förpackningar. kan då samordnas med insamling av annat hushållsavfall, givet att insamlaren ifråga har kommunens uppdrag att göra detta. Det har från början stått klart att de enskilda producenterna inte förväntades organisera insamling och återvinning annat än i undan- tagsfall. Detta skulle ske genom gemensamma lösningar, vilka sedermera etablerades i form av de s.k. materialbolagen. Dessa samarbetar i sin tur med varandra och med ett stort antal privata och kommunala aktörer. Materialbolagens verksamhet griper i praktiken in i flera kommunala beslutsområden, t.ex. avfallsplanering och fysisk planering. Allmänheten möter verksamheten via ett antal olika kanaler och ofta med olika avsändare, materialbolagen var för sig, , enskilda entreprenörer och ofta även kommu- nerna. Det finns vissa oklarheter i samspelet mellan producenter och kommuner kring frågan vem som ska driva, äga och utveckla systemen. Vidare upplever kommunerna de inbördes relationerna mellan producenterna, materialbolagen, , och REPA som oklar. Det förekommer att kom- munerna i praktiken får ta ansvar för sådant som producenterna enligt förordningen ska utföra, t.ex. städning vid återvinnings- stationerna. Entreprenörerna verkar ofta okunniga om ansvarsför- delningen och om de uppgifter de egentligen har fått från material- bolagen. När rollerna är oklara försvåras dialogen mellan parterna. Enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatu- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat renhållning och skyltning har kommunerna skyldighet att städa upp på nedskräpade platser utomhus, som allmänheten har tillträde till. Skyldigheten gäller dock inte om någon annan har ansvaret. Gränsdragningsproblemen vid tillämpningen av dessa bestämmel- ser bidrar till oklarheter i rollfördelningen. Revisorer (1999/2000:RR4) anser att regeringen ånyo bör överväga Natur- vårdsverkets tidigare lagda förslag, att lagreglera samrådet mellan producenter och kommuner mer i detalj. Fastighetsägare och bostadsorganisationer har inget ansvar enligt förpackningsförordningen. I praktiken har dock bostadsför- valtarens inställning och åtgärder en avgörande betydelse för hur bra konsumenternas källsortering fungerar. Kommunerna kan dock med stöd av renhållningsförordningen §§ 18–19 i den lokala renhållningsordningen föreskriva om utrymmen och källsortering. Dessa lokala föreskrifter är bindande för fastighetsägarna inom kommunen. En annan fråga gäller skyldigheten att sortera ut förpackningar som endast vissa procentsatser ska behöva återvinnas för att målsättningen ska nås. I förordningen står det (4 §) beträffande insamlingssystemen: En producent skall se till att lämpliga insamlingssystem tillhanda- hålls för att underlätta för hushåll och andra att från hushållsavfall och annat avfall sortera ut förpackningar. Vidare står det (5 §) att hushåll och andra förbrukare skall sortera ut förpackningar från hushållsavfall .. och lämna för borttransport i de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Slutligen står det (8 §) att pro- ducenterna skall se till att förpackningar tas om hand på det sätt och i den omfattning som anges i .., varefter kommer hänvisning till tabellerna med återvinningsprocent. I förordningen anges alltså inte någonstans att insamlingen skulle avse alla förpackningar, vilket också är logiskt med hänsyn till att återvinningsmålen har satts på nivåer där man bedömt att de totala miljökonsekvenserna skulle vara optimala i någon mening. Å andra sidan skriver regeringen i proposition 1996/97:172 sidan 22–23 i samband med att förordningarna för producentansvar re- dovisas: Producenterna är skyldiga att samla in allt avfall som ut- görs av förpackningar, returpapper och däck. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Förordningen bygger på att producenterna själva får välja medlen för att nå målen. Eftersom många aktörer är inblandade, ställs krav på en omfattande samordning och samverkan mellan aktörerna. Det i sin tur kräver en tydlig rollfördelning. Verksamheten lever ännu inte upp till dessa krav fullt ut. Det behövs även förtydligan- den om vad som gäller avseende insamlingsnivåer. Konsumenternas källsortering fungerar inte fullt ut Konsumenterna har en nyckelroll när det gäller källsorteringen, både genom att de faktiskt genomför den och att de sorterar på rätt sätt. I de flesta fraktioner är det endast en mindre del av hushållens förpackningar som sorteras ut för materialåtervinning. Glas utgör här ett klart undantag. Bilden av konsumenterna är inte entydig. Åena sidan redovisar materialbolagen undersökningar som visar att en stor andel av hushållen både förstår meningen med insam- lingen och vill och kan delta i den. Åandra sidan förefaller det som om kunskapen om hur mate- rialet ska sorteras är dålig på många håll. Motivationen och intres- set för att sortera blir i sin tur dålig hos de konsumenter som inte förstår nyttan med det hela. Det finns också konsumenter som upplever avståndet till återvinningsstationerna som ett problem. Den som inte har bil eller har svårt att förflytta sig på grund av ålder eller handikapp kan också ha svårt att medverka i insamlingen. En del hushåll har också ont om plats för att förvara det källsorterade avfallet i hemmet. En annan fråga som är oklar är om konsumenten är skyldighet att sortera ut alla förpackningar som endast vissa pro- centsatser ska behöva återvinnas för att målsättningarna i direk- tiven ska nås. Därtill kommer att många konsumenter inte har för- stått att insamlingen gäller enbart förpackningar. En del tror att alla föremål av plast, metall eller glas kan läggas i insamlings- behållarna. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Konsumenter har en nyckelroll i det system som har byggts upp för källsortering av förpackningar och andra varor. Många konsu- menter sköter källsorteringen bra men det finns många som inte deltar eller är missnöjda med dagens system. En kedja blir inte starkare än den svagaste länken. Jag avser därför att analysera möjliga förbättringar av befintliga system men också överväga nya lösningar i syfte att göra det enklare för konsumenterna. Andra förutsättningar i glesbygd Glesbygden kännetecknas av stora avstånd mellan hushållen. Av- stånden till återvinningsstationerna är långa. För flertalet bilburna konsumenter torde detta inte vara ett problem eftersom strävan är att tillhandahålla en återvinningsstation vid varje helårsöppen butik inom samhällen med minst 500 personer i upptagningsområdet. Därmed kan oftast inköp och avlämning av förpackningar sam- ordnas. Sorteringen kan också vara svår för den som är beroende av butiker med mindre upptagningsområde eller som behöver hjälp med sina inköp. Till detta kommer att nyttan av återvinningen av många upplevs t.ex. av vissa kommuner som mindre angelägen i glesbygderna. Somliga hänvisar till transportavstånden. Nyttan med separata in- samlingssystem för t.ex. plast- och pappersförpackningar ifråga- sätts och energiutvinning lyfts fram som ett alternativ. Revisorer har föreslagit att denna utredning ska se över möjlig- heterna att sätta återvinningsmål på regional eller lokal nivå vilka anpassas till rådande förutsättningar. Specialanpassning av systemen till lokala förutsättningar har inte hunnit utvecklas i tillräcklig grad bl.a. för att samordningen mellan producenterna och kommuner inte har fungerat tillräckligt väl. Det framgår inte heller tydligt av dagens förordning om det är accep- tabelt med avvikelser från de nationella återvinningsmålen i vissa kommuner med hänvisning till bebyggelsestruktur och andra lokala förutsättningar. Även här finns anledning att analysera Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat möjliga förbättringar av befintliga system men också att överväga nya lösningar. 3.1.5 Utvärdering av ekonomiska effekter En sammantagen bedömning av materialbolagens ekonomiska re- sultat och ställning har gjorts av , 1999 på uppdrag av Revisorer. De konstaterar att intäkter genereras till mellan och från producentavgifter. Någon avfallsmarknad av betydelse tycks inte ha utvecklats. Endast Svensk Glasåtervinning har en marknad där de säljer råvara, av intäkterna kommer från försäljningsverksamhet. Övriga bolag lever i stort sett helt på subventioner från förpack- ningsavgifter. anger att de broschyrer som ges ut från bola- gen ger ett oriktigt intryck av att materialbolagen arbetar kom- mersiellt med att sälja sina varor i konkurrens med andra leveran- törer. Genom att entreprenörer tar hand om avfallet och säljer det i egen regi kan deras fakturering till materialbolagen ha blivit lägre än den annars skulle ha varit. Men den dominerande bilden blir ändå att monopolverksamheterna bygger på förpackningsavgifter som i slutändan betalas av konsumenterna. Någon kretsloppsmark- nad på markandsekonomiska villkor har inte skapats. Tabell 3.1.5 Andel producentavgifter och andel försäljning i mate- rialbolagens intäkter. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat konstaterar att kostnader som redovisas i respek- tive bolag inte synes vara onormalt höga med hänsyn till verksam- hetens omfattning. Någon tendens till slösaktighet, som ofta upp- står i monopolsituationer, visar inte årsredovisningarna. Vinsterna och de fonderade vinstmedlen är betydligt större i samtliga bolag utom Svensk GlasÅtervinning än vad som är moti- verat av konsolideringsskäl. Likviditeten är onormalt stark i samt- liga bolag. Materialbolagen har till utredningen i denna fråga framfört följande: På samtliga områden finns det en marknadsmässig avsättning av det insamlade materialet. Denna marknad har därtill utvecklats som producentansvaret har verkat. Wellpapp från industri och handel samlas in och återvinns på i huvudsak marknadsmässiga villkor och insamlingsentreprenörerna får betalt av pappersbruken. Förpackningsavgifterna används i huvudsak till att finansiera insamlingen av returwell från hushållen. När det gäller plast har investeringar gjorts i både produktut- veckling (för bättre återvinningsbarhet) och återvinningsindustrin. Allt återvunnet material säljs på en fungerande marknad, låt vara att värdet av materialet f.n. inte är så högt, vilket förklarar varför andelen försäljningsintäkter är relativt liten. Även samtliga metallförpackningar avsätts på en fungerande marknad med flera köpare. Sålunda har man inom MetallKretsen infört tre nya skrotklasser för stålskrot och värdet på de insamlade stålförpackningarna har stigit. Utvecklingen fortsätter i samarbete med stålverken och för en ökad kvalitetsstyrning och produkt- utveckling. Denna utveckling påverkar även övrig skrothandel på ett positivt sätt. Genom ny sorteringsteknik (införd ) har värdet på aluminiumfraktionen ökat kraftigt. När det gäller kartongförpackningar är det som med returwell; marknadsvärdet av det insamlade materialet finns inte i material- bolagets redovisning, eftersom avtalen med entreprenörerna bygger på att dessa får sälja materialet, varvid ersättningen för insamlingsarbetet kan hållas lägre än annars. När producent- ansvaret infördes investerade två pappersbruk i särskilda produk- tionslinjer på helt kommersiella villkor. /tabell ger således en helt felaktig bild av den marknad och de värden som finns kring det insamlade förpackningsmaterialet. När det gäller bolagens likviditet, så har den avpassats för att kunna hantera förändringar i insamlingskostnader och världsmark- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat nadspriser – vilka slår igenom på kostnadssidan – innan förpackningsavgifterna kan korrigeras. Det betyder att bolagen räknat med att man behöver mellan ett halvt och kostnader säkrade genom eget kapital. Kommunernas hanteringskostnader tycks, enligt revi- sorers utredning, inte ha minskat på det sätt som förväntades då producentansvaret infördes. Kommunerna har i stället fått ökade kostnader för administration, tillsyn, information och ibland städ- ning kring återvinningsstationerna. De olika kommunerna i län har uppskattat kostnaderna som de tagit på sig utan att få ersättning från materialbolagen till mellan och och kommun. (1999), anger att de som påfyllarna och förpackningsproducenterna belastas med kan bli betydligt mer i konsumentledet. Kostnader för distribution, lagring och försäljning belastar varorna både i grossistled och detaljhandelsleden. Ingen skillnad i de olika handelsleden görs eller kan göras om ingående varukostnad har uppstått genom produk- tionskostnad, marknadsföringskostnad, administrationsomkost- nad, förpackningsavgift, moms eller annan kostnad hos produ- centen. Förpackningsavgiften accelererar på detta sätt genom distributionskedjan. Hur stor fördyringen för konsumenten blir utöver är omöjlig att uppskatta. hävdar en avvikande uppfattning angående huruvida kostnaderna i konsumentledet blir högre än förpackningsavgiften. Det är andra faktorer som styr pris- sättningen och följaktligen borde konsumenten inte betala mer än summan av förpackningsavgiften. Förutom förpackningsavgift betalar konsumenten t.ex. för köks- utrustning för källsorteringen, eventuella ändringar i hyran på grund av fastighetsnära insamling, alternativt egen transport till återvinningsstationen beroende på vilket insamlingssystem som är relevant. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat har uppskattat kostnaden för förpacknings- insamlingen till per hushåll. Denna kostnad inne- fattar basservicesystemet (bringsystemet) samt kostnaden för in- samling och återvinning. En fastighetsnära hämtning skulle öka kostnaden ytterligare 500–per hushåll och år, utöver ordinarie renhållningsavgift för hushållsavfallet med . Den senare kostnaden kommer förmodligen att öka . I de fall där hyresgästerna inte källsorterar får fastighetsägaren en högre kostnad för avfallshämtning än vad som skulle ha varit fallet om alla källsorterade. Det påverkar i sin tur hyreskost- naderna. revisorer anger sammanfattningsvis att hushållens kostnader för källsortering har uppskattats till 400–och hushåll, exklusive engångskostnader. m.fl. (2001), har gjort en översiktlig samhällsekonomisk analys av producentansvaret för tidningspapper, förpackningar av glas, metall och plast. Här redovisas resultaten för de olika för- packningsslagen. Resultaten gäller för den återvinningsnivå som var aktuell och under antagandet att enbart bringsystem används. Alternativen materialåtervinning, energiutvinning och deponering har jämförts. Med interna kostnader avses de företagsekonomiska eller privata kostnaderna. Det är kostnader för t.ex. materialbolag, kommuner och hushåll. De företagsekonomiska kostnaderna underskrider ofta de samhällsekonomiska kostnaderna eftersom de senare även in- kluderar kostnader för effekter som inte är prissatta på någon marknad, t.ex. sociala effekter och effekter på miljön. Skillnaden mellan företagsekonomiska eller privata kostnader och samhälls- ekonomiska kostnader kallas externa kostnader. m.fl. konstaterar i sin rapport följande när det gäller interna kostnader för glas är det ingen signifikant skillnad mellan materialåtervin- ning och deponering, för plast och metall är kostnaderna högre för materialåtervin- ning. Det kan tyda på att de nyaste systemen för materialåter- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat behöver för att utvecklas för att senare ge kostnads- minskningar. m.fl. konstaterar när det gäller samhällsekonomiska kost- nader för glas är det ungefär lika kostsamt att materialåtervinna som att deponera. Detta under förutsättning att konsumenternas tid värderas minimalt dvs. Det är främst sköljning av förpackningarna som tar tid i anspråk. Om tiden värderas fullt ut blir det mindre lönsamt att materialåtervinna än att deponera, det är lönsamt att materialåtervinna metallförpackningar om konsumenternas tid för källsortering värderas minimalt dvs. för plast ger materialåtervinning, förbränning med energiutvin- ning och deponering ungefär lika stora kostnader under förut- sättning att konsumenternas kostnader för källsortering värde- ras minimalt. Värderas konsumenternas kostnader fullt ut är materialåtervinning det alternativ som kostar mest, materialåtervinning av kartong är samhällsekonomiskt och energimässigt jämförbar med förbränning, men har både miljö- mässiga fördelar och nackdelar vad gäller miljöpåverkan. m.fl. (1999), har gjort fallstudier vid tre kommuner, , och . Plast, kartong och organiskt avfall ingick i studien. Syftet var att göra en systemanalys av energiutnyttjande från avfall – utvärdering av energi, miljö och ekonomi. Hushållens kostnader har inte tagits med i kalkylerna. Följande generella slutsatser presenteras minskad deponering till förmån för ett ökat utnyttjande av material och energi i avfall är positivt från såväl miljömässig, energimässig som samhällsekonomisk synpunkt, materialåtervinning av plast är samhällsekonomiskt jämförbar med förbränning med energiutvinning och ger mindre miljö- påverkan och lägre energianvändning under förutsättning att den återvunna plasten ersätter jungfrulig plast, materialåtervinning av kartong är samhällsekonomiskt och energimässigt jämförbar med förbränning, men har både miljö- mässiga fördelar och nackdelar vad gäller miljöpåverkan. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat GUA (2001), har genomfört samhällsekonomiska analyser för plastförpackningar och kommer till slutsatsen att materialåtervin- ning av rena fraktioner från verksamheter är samhällsekonomiskt lönsamt. Insamling av hårda plastförpackningar med bringsystem är sannolikt det mest rimliga alternativet när det gäller hushållens avfall. I tätt befolkade områden kan även en fastighetsnära insam- ling av hårda förpackningar vara samhällsekonomiskt rimlig om in- samlingen optimeras när det gäller sorteringen så att en god kvalitet erhålls. Hushållens kostnader för tidsinsatser har i denna studie räknats till . En studie från statistiska centralbyrå av Bruvoll (1998), har väckt en hel del massmedial uppmärksamhet. Systemgränserna är betydligt snävare än i de tidigare refererade studierna och en del indata är tagna från amerikanska förhållanden. Studien tar t.ex. inte hänsyn till att om papper förbränns i stället för att materialåter- vinnas så måste ny råvara hämtas från skogen vilket också ger en miljöpåverkan. Det gör att studiens resultat inte är tillämpbart i detta sammanhang. En annan rapport som fått uppmärksamhet i media är Radetzki (1999). I rapporten beräknas marginalkostnader för olika alternativ för hantering av avfall och dessa används som ett mått på om gällande återvinningsnivåer är för höga eller låga. Radetzkis slut- satser innehåller negativa omdömen om den rådande avfalls- hierarkin och återvinningspolicyn som Radetzki själv skriver att slutsatserna baseras på extremt osäkra indata. De stora osäkerheterna i indata gör att studiens resultat inte är relevant i detta sammanhang. När det gäller finansiella effekter gör jag bedömningen att det har funnits och finns vissa tveksamheter kring materialbolagens ekonomi när det gäller likviditet och förmåga att skapa marknads- mässiga villkor i verksamheten. Vidare har producentansvaret för förpackningar inneburit vissa ökade kostnader för både hushåll och kommuner. Jag gör bedömningen att producentansvaret för förpackningar och med nuvarande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbart. Jag stöder mig på ett antal publicerade forskar- rapporter och jag har i denna bedömning värderat hushållens kost- SOU 2001:102 Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat nader för tidsinsatser (diskning, sortering m.m.) minimalt till . Hur kostnaden för hushållens tidsinsatser ska bedömas är en värderingsfråga. Jag gör värderingen att det inte är rimligt att räkna produktionsbortfall för den tid hushållen källsorterar dvs. att någon skulle ta ledigt från arbetet för att källsortera, inte heller kostnad för förlorad fritid. Det är inte tvingande att delta och det finns inga sanktioner mot dem som inte deltar. Däremot anser jag att det är viktigt att systemen an- passas så att det blir enklare och mindre tidskrävande för hushållen att delta. 3.1.6 Utvärdering av konkurrenssituationen Producenter som inte fullgör sitt producentansvar En del producenter står utanför det gemensamma återvinnings- systemet och har heller inte organiserat något eget system för in- samling. Att detta innebär konkurrensproblem har konstaterats av , 1999. Dessa producenter utnyttjar återvinnings- systemen gratis eftersom de varken betalar någon förpacknings- avgift eller ordnar med egna system. Slutsatsen i rapporten är dock att den negativa effekt som friåkarna har på återvinningsmålen är relativt liten. Vad som är allvarligare är att tilltron till systemet riskerar att påverkas negativt. Även i rapporten från Revisorer konstaterar man att de producenter som inte tar sitt pro- ducentansvar kan ha fått konkurrensfördelar gentemot dem som gör det. REPA uppskattar att dessa friåkare representerar av marknaden.