sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För att konkurrensen ska bli effektiv är det viktigt att det finns möjlighet för producenterna att även kunna nyttja återvinnare utanför landets gränser. Det är därför viktigt att en fri marknad för export och import av avfall bibehålls. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Privatimporterade bilars avgifter kompenserar inte för framtida kost- nader hos yrkesmässiga producenter. Privatimporterade bilar omfattas inte av producentansvar. Dessa behöver ändå tas om hand praktiskt och ekonomiskt. Från omfattas dessa bilar av skrotningspremie i relation till bilens ålder vid skrotning. De har även ålagts en högre skrotnings- avgift än övriga bilar, totalt , för att de därigenom ska betala sina förväntade skrotningskostnader. Skillnaden i skrot- ningsavgift mellan dem som omfattas av producentansvar och dem som ej omfattas, är . Denna skillnad motsvarar inte den förväntade kostnaden för utökad återvinning då bilen ska skrotas, vilket i de flesta fall är då återvin- ningsmålet är . Kostnadsgapet kommer då att behöva täckas på något sätt, eftersom EG-direktivet kräver att medlems- staterna ska se till att kostnadsfri inlämning ska gälla. Konkurrensförhållanden kan komma att snedvridas mellan pro- ducenter om ekonomisk retroaktivitet införs. De aktörer som är nya på marknaden har en liten mängd bilar att betala retroaktivt för, medan sådana som sålt ett stort antal bilar får stora kostnader att fördela på nybilsförsäljningen. Effekten kommer också att vara beroende av vad som händer i andra EU-länder. Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt att ett stort antal pro- ducenter bland dem som inte är officiella märkesrepresentanter inte tar sitt ansvar enligt förordningen samt att det inom demonte- ringsbranschen finns många företag som inte uppfyller tillräckliga miljö- och kvalitetskrav. När det gäller marknaden för återanvändning av reservdelar gör jag bedömningen att risken är liten att producentansvaret skulle ha en hämmande effekt. Jag noterar att producenterna anser att nu gällande system för privatimporterade bilars skrotning ger en snedvriden konkurrens. 3.3 Utvärdering av däck Jag konstaterar att målen för omhändertagande av uttjänta däck har nåtts och att resultatet är bättre än de 80 pro- cent som anges i förordningen. omhändertogs av däcken på annat sätt än deponi. Vidare konstaterar jag att mate- rialåtervinningen av däck ökar medan energiutvinningen minskar. Producenternas frivilliga mål materialåtervinning har nåtts. Jag gör bedömningen att målet för omhändertagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formuleringarna i för- ordningen (2001:512) om deponering av avfall, där bestämmelser införts om vilket avfall som inte får deponeras. Jag konstaterar att det viktigaste målet med produ- centansvar för däck, att minska mängden deponerat avfall, har nåtts och även överskridits. Därmed har också hushållningen med mate- rial och energi ökat. Energiutvinningen är förhållandevis hög jäm- fört med materialåtervinningen. Det är tveksamt om producent- ansvaret har bidragit till minskade mängder miljöskadliga ämnen i däck. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag konstaterar att däcksproducenterna är missnöjda med att producenterna för bilar inte omfattas av förordningen om däck. Jag gör dock bedöm- ningen att problemen kan lösas, dels genom de av beslutade förändringarna i lagstiftningen om bilskrotnings- verksamhet dels genom nya rutiner hos SDAB för mottagning av däck från skrotbilar. Den fortsatta utvecklingen bör dock följas upp. Jag anser att det är både finansiellt och sam- hällsekonomiskt försvarbart att undvika deponering av däck. Kost- naden är låg för omhändertagandet av däcken medan de miljökost- nader som undviks är höga. Jag avser då kostnader för intrång från deponier, läckage av kemiska ämnen och eventuella bränder med farlig rökgasutveckling. Det behövs bättre kunskaper om miljö- effekter och samhällsekonomiska konsekvenser för att kunna av- göra hur stor andel av däcken som bör materialåtervinnas respek- tive tas om hand på annat sätt . Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt att många producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag konstaterar att det finns vissa monopoltendenser som kan göra det svårt för nya återvinnare att komma in på marknaden. Enligt min mening har det gått långsamt när det gäller att an- vända återvunnen råvara vid nyproduktion av däck. Jag anser att konkurrenssituationen inom däcksbranschen kan vara en orsak till detta. Även återanvändningen av däck synes bli hämmad på grund av samma orsak. Ett annat skäl till att det går långsamt med åter- användning av returråvara i däck, kan förklaras med att däck är en högteknologisk produkt med mycket höga krav på säkerhet. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att producentansvaret för däck har inneburit att de miljömässiga målen har nåtts. Syste- met behöver utvecklas i syfte att öka materialåtervinning och åter- användning. Konkurrenssituationen behöver ses över. Bättre kun- skaper behövs om miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter för att kunna bedöma alternativa sätt att ta hand om däck. 3.3.1 Förordningen om producentansvar för däck Förordningen om producentansvar för däck (1994:1236) trädde i kraft . Förordningen stadgar att den som i yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer däck har en skyldighet att se till att uttjänta däck tas om hand på ett miljömäs- sigt godtagbart sätt. Även den som säljer regummerade däck eller för ut däck på marknaden via däckförsedda fordon omfattas av denna skyldighet. Bilproducenter som har ansvar enligt producent- ansvaret för bilar är enligt förordningen inte däcksproducenter. Skyldigheten omfattar också att underlätta återlämnandet av ut- tjänta däck, samt att till rapportera resultat av insamling m.m. Enligt förordningen ska av de däck som återlämnas tas om hand på annat sätt än deponering. De däck som avses är däck för personbilar, lastbilar, bussar, motorcyklar, traktorer, terrängfordon, motorredskap, släpfordon och efterfordon. Producenterna själva har satt upp egna frivilliga mål på 25 pro- cent för materialåtervinningen av däck. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat I och med EG:s direktiv om deponering av avfall (1999/31/EG) ska deponering av däck upphöra. I artikel 5 står det bl.a. att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att vissa avfall inte tas emot vid deponi – bland avfallsslagen anges däck. Motsvarande svenska förordning (2001:512) om deponering av avfall trädde i kraft . Bland avfall som inte får depo- neras finns hela begagnade däck som inte är cykeldäck och som har en diameter mindre än (8 § p. Tanken bakom producentansvaret och nådda målnivåer Producentansvaret för däck motiverades med särskild tonvikt på att deponeringen var både brandfarlig och skrymmande. kasserades däck , varav det mesta hamnade på deponi. Däcken bildade hålrum i deponierna där t.ex.. metangas kunde ansamlas och utgöra en stor brandfara. Bränder i deponier med däck är mycket svårsläckta och kan få svåra miljökonsekvenser. togs däck om hand på olika sätt. En stor del gick till energiåtervinning, men andelen har minskat till förmån för bl.a. materialåtervinning. I diagram 3.3.1 visas hur ut- tjänta däck har tagits 1999 och 2000. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Återvinningens fördelning på olika områden Jag konstaterar att målen för omhändertagande av uttjänta däck har nåtts och att resultatet är mycket bättre än de som an- ges i förordningen, nämligen . Vidare konstaterar jag att materialåtervinningen av däck ökar medan energiutvinning mins- kar. Producenternas frivilliga mål materialåter- har nåtts. Jag gör bedömningen att målet för omhänder- tagande av däck behöver omformuleras med hänsyn till formule- ringarna i förordningen (2001:512) om deponering av avfall, där bestämmelser införts om vilket avfall som inte får deponeras. 3.3.3 Beskrivning av marknad och aktörer () bildades för att administrera insamling och återvinning av däck. SDAB ägs av () och Däckspecialister- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat nas (), inklusive Regummeringssektionen (RS). Anslutna producenter erlägger fastställda återvinningsavgifter för att täcka kostnaderna för insamlingsverksamhet, återvinning, information samt forskning. Till SDAB är cirka 150 importörer och producenter anslutna. Det finns tre däckstillverkare som har produktionsenheter i , , och . Kretsen av företag som tar sitt producentansvar ökar sakta och bedömningen är att bland de företag som levererar däck är anslutningsgraden hög. och sortering sker på cirka 100 stationer runt hela landet. Dessa kompletteras dessutom av speciallösningar i . som är huvudentreprenör i hela landet har fått i upp- drag att försöka sälja de insamlade däcken. Någon egen efterfrågan inom branschen att återta produkterna på samma sätt som inom stål- och pappersindustrierna tycks inte finnas. Förutom däcksproducenter finns även ett antal regummerare. De slipar bort slitbanan på däcket och lägger på ett nytt lager. Personbilsdäck kan regummeras en gång medan lastbilsdäck kan regummeras . En av regummerarna i är Galaxie i . De är största regummerare. 3.3.4 Utvärdering av miljöeffekter Minskade mängder till deponi Närmare däck hamnade på deponi innan förordningen om producentansvar för däck trädde i kraft. gick endast en procent av den insamlade mängden till deponi. De däck som går till deponi är företrädesvis förorenade däck och en mindre mängd truckdäck. Hushållning med material och energi Av diagram 3.3.1 framgår hur återvinningen av däck fördelas mellan olika områden. Materialåtervinningen tillsammans med materialersättning har uppnått de som däck- producenterna har angett som ett frivilligt mål. Energiutvinningen ligger på . Jämfört med den deponering av däck som gjordes tidigare så har producentansvaret inneburit en betydande resurshushållning där material och energi återvinns. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Själva utformningen av däcket kan också bidra till minskad bränsleanvändning för fordonet genom att däcket ges sådana egen- skaper att det får ett lågt rullmotstånd. Enligt kan bränsleförbrukningen minskas vid en 25 procentig minskning av rullmotståndet. Minskad användning av miljöskadliga ämnen Produktutvecklingen kommer ofta i skymundan av diskussionen om återvinning. När det gäller däck finns behov av att minska mängden farliga ämnen men också behov av att utveckla kvalitet/säkerhet. Detta kan innebära målkonflikter. Det sker en ständig utveckling av de material som används i däck. En sådan utveckling är att ta bort HA-oljan (olja som inne- håller aromatiska föreningar), som bl.a. misstänks vara cancerfram- kallande. De företag som kommer i kontakt med offentlig upp- handling måste numera redovisa om däcken innehåller HA-olja eller oxidanter. Många producenter håller på att ta bort HA-oljan ur däcken, men det är enligt m.fl. (2001) ytterst tveksamt om pro- ducentansvaret har haft någon påverkan på detta beslut. Föränd- ringen har snarare drivits av andra miljöskäl och av andra aktörer. Jag konstaterar att det viktigaste målet med producentansvar för däck, att minska mängden deponerat avfall, har nåtts och till och med överskridits. Energiutvinningen är förhållandevis hög jämfört med materialåtervinningen. Det är tveksamt om producentansvaret har bidragit till minskade mängder miljöskadliga ämnen i däck. 3.3.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande Aktörernas ansvar och roller Det finns två lagstiftningar som delvis berör samma område, pro- ducentansvar för däck respektive bilar. Kraven på däckproducenter och bilproducenter är delvis olika och har varit orsak till missnöje Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat hos flera däckproducenter. De har upplevt kraven på bilproducen- terna som lägre eftersom de senare inte har betalat avgift på däcken till SDAB vid nybilsförsäljning. Missnöjet är kopplat till att tillsynen och kraven är mycket högre på däckproducenten än på bilproducenten. Att inte finansieringen av en generation däck från en bil (första eller sista) har en för alla aktörer acceptabel lösning är kopplat till just tillsynen av bildemonteringsverksamheterna. Resultatet blir att kostnaden vältras över från bilköparen till däckköparen, och kanske i synnerhet på siste bilägaren anser däckproducenterna. Att bilproducenten ej anses som däcksproducent beror på att lagstiftaren velat undvika dubbelt producentansvar. Bilproducen- terna anser också att bilen i skrotningssammanhang måste ses som en enhet, inkluderande däck. Bilproducenterna har fysiskt ansvar för alla bilar de satt på marknaden. Därför ingår instruktioner till alla bildemonterare att de ska leverera alla däck till godkänd däck- återvinning. I instruktionerna från SDAB, SBR och bilindustrin ingår att bildemonterarna ska betala för levererade däck, och räkna in detta i nettokostnaden för bilens skrotning. För nyare bilar som omfattas av ekonomiskt producentansvar kommer därför produ- centen att betala för totalkostnaden och därmed däcken. För äldre bilar som omfattas endast av fysiskt producentansvar samt för privatimporterade bilar, gör bilägaren upp om hela bilens skrot- prisbild med bildemonteraren. Eftersom bilskrotningspremien från är satt så att den ska täcka hela bilens skrotnings- kostnad, tas även däcken ekonomiskt om hand inte via vad bil- ägaren betalt för däcken, utan via vad som betalats in i skrotningsavgift vid nya bilars registrering. SDAB introducerar från nya rutiner så att bil- demonterarna utan särskilda överenskommelser måste betala kon- tant vid leverans av däck till SDAB:s inlämningsstationer. Bil- demonterarna i BPS nätverk samt medlemmar erbjuds en fakture- ringsrutin med löpande rapportering till SDAB av inlämnade däck från skrotade bilar. SBR bedömer att flertalet skrotbilsdäck därmed kommer att omfattas av faktureringsrutin och bära sina kostnader på ett enkelt sätt gentemot SDAB, samt att övriga skrotdäck kom- mer att betalas kontant. Berörda organisationer påpekar att till- synen är mycket viktig. Branschen är heterogen och företag som inte följer nuvarande eller kommande krav får otill- börliga konkurrensfördelar om tillsynen brister. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Konsumenterna anser enligt m.fl. (2001) att däck ska vara billiga, hålla länge, ha bra väghållning och lågt rullmotstånd. Det finns kriterier för Svanenmärkning av däck som vägled- ning för konsumenter avseende miljö. Kriterierna för nydäck och regummerade däck är något olika. Ännu har ingen Svanenlicens utfärdats men ansökningar om licens är under behandling. Jag konstaterar att däcksproducentrna är missnöjda med att produ- center för bilar inte omfattas av förordningen om däck. Jag gör dock bedömningen att problemen kan lösas, dels genom de av riks- dagen beslutade förändringarna i lagstiftningen om bil- skrotningsverksamhet dels genom nya rutiner hos SDAB för mot- tagning av däck från skrotbilar. Den fortsatta utvecklingen bör följas upp. 3.3.6 Utvärdering av ekonomiska effekter SDAB representerar däcksbranschen gentemot myndigheterna och har till uppdrag att organisera insamling och återvinning. Däcken är belagda med en icke-statligt reglerad återvinningsavgift som betalas av importören/producenten, som tar ut avgiften av återförsäljaren, som i sin tur lägger avgiften på däckets pris. Återvinningsavgiften täcker kostnaderna för återvinningen. Själva inlämningen kostar inget för den som lämnar däck. SDAB har kostnader för ersättningen till sin entreprenör. Entre- prenörens har kostnader för insamling och bearbetning till säljbar råvara. Endast en mindre mängd däck har en positiv kalkyl (stommar för regummering eller export), resten kostar pengar att bearbeta till säljbart skick. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Producentansvaret för däck har inneburit minskade mängder till deponi för kommunerna och därmed minskat behov av mark för avfallsupplag och därmed minskade deponikostnader. En av producenten beslutad avgift på per däck tas ut, vilket innebär en förhållandevis liten andel av däckets totala kost- nader. Merkostnaden för konsumenten blir därmed marginell. Några samhällsekonomiska bedömningar som behandlar produ- centansvaret för däck finns inte. Generellt kan sägas att minskade mängder däck till deponi har inneburit minskade kostnader för av- fallsupplag och intrång, minskade risker för läckage av kemiska ämnen från deponier och minskad risk för bränder med skadlig rökgasutveckling. Det finns inget underlag för att bedöma vad som kan ses som ett miljömässigt godtagbart omhändertagande av däck om man bortser från alternativet deponering. Forskning behövs för att kunna be- döma om energiutvinning, användning av däck i mark och vatten och export för fortsatt användning kan anses som att förord- ningens intentioner uppfylls. Både miljöeffekter och samhällseko- nomiska effekter behöver belysas. Jag anser att det är både finansiellt och samhällsekonomiskt för- svarbart att undvika deponering av däck. Kostnaden är låg för om- händertagandet av däcken medan de miljökostnader som undviks är höga. Jag avser då kostnader för intrång från deponier, läckage av kemiska ämnen och eventuella bränder med farlig rökgasutveck- ling. Det behövs bättre kunskaper om miljöeffekter och samhälls- ekonomiska konsekvenser för att kunna avgöra hur stor andel av däcken som ska materialåtervinnas respektive tas om hand på annat sätt . Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.3.7 Utvärdering av konkurrens Vissa producenter fullgör inte sitt ansvar Till producentansvarssystemet för däck är cirka 150 producenter och importörer anslutna. Bland de originalmonterande leverantörs- företagen finns en större mängd friåkare. Det påverkar kon- kurrenssituationen till nackdel för dem som tar sitt producent- ansvar. Vidare förekommer en omfattande direktimport av bilar. Denna import ökar dessutom. betalas ingen avgift för däcken vid direktimport. SDAB anser att en skärpning av tillsynen skulle skapa rättvisa. De förordar en centralisering så att inte alltför många olika tillvägagångssätt får råda. De anser att det är viktigt att se till att alla lever upp till producentansvaret. () är den stora aktören på området. Enligt 5043 upplevs SDAB ibland som ett hinder som utesluter nya aktörer på området. Det kan vara icke-däcksproducenter som har nya utvecklingsidéer när det gäller återvinning och som har svårt att komma in på marknaden. SDAB däremot anser sig inte vara något hinder för nya aktörer. Tack vare en organiserad insamling så finns möjligheter att komma åt uttjänta däck i stora kvantiteter. Konkurrens mellan producent och regummerare Enligt m.fl. (2001) har producentansvaret ännu inte på- verkat produktionen och användningen av returmaterial vid ny- produktion av däck. Ett exempel är som har haft en bil med däck som innehöll återvunnet gummi. Att producenterna är restriktiva kan förklaras av att risken finns att priserna pressas på däck med återvunnen råvara och gör att marginalerna minskar generellt. Ett annat skäl är att däck är en högteknologisk produkt där eventuella fel får allvarliga konsekvenser. När det gäller återanvändning finns ett visst motstånd från pro- ducenterna att göra däcken tillgängliga för regummerarna eftersom de delvis konkurrerar. Dessutom är de substanser som ingår i Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat däcken vid produktion en viktig affärshemlighet och därför är det inte troligt med utvecklingsprojekt där regummerare och produ- cent samverkar såvida de inte tillhör samma företag. Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt att många producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen. Jag konstaterar att det finns vissa monopoltendenser som kan göra det svårt för nya återvinnare att komma in på marknaden. Enligt min mening har det har gått långsamt när det gäller att använda återvunnen råvara vid nyproduktion av däck. Jag anser att konkurrenssituationen inom däcksbranschen kan vara en orsak till detta. Även återanvändningen av däck synes bli hämmad på grund av samma orsak. Ett annat skäl till att det går långsamt med åter- användning av returråvara i däck, kan förklaras med att däck är en högteknologisk produkt med mycket höga krav på säkerhet. 3.4 Utvärdering av returpapper Jag konstaterar att redan innan det lagstadgade producentansvaret infördes fanns en insamling av tidningspapper och insamlingsnivån bedöms ha legat på . Jag kon- staterar att det har gått över förväntan bra att nå målet på som anges av det lagstadgade producentansvaret, det har till och med nåtts tidigare än . Marknad och aktörer. Marknaden kännetecknas av ett stort antal producenter, ett materialbolag som administrerar insamlingen och två inköpsbolag som sköter insamlingen och i vilka skogsindustri- bolagen är delägare. Jag konstaterar att mängden återvunnet material har ökat med sedan producentansvaret för retur- papper infördes. Det saknas detaljerat underlag för att specifikt av- göra hur mycket mängden deponerat material har minskat och hur stor mängd som hade återvunnits utan producentansvar. När det gäller resurshushållning har jag i min bedömning utgått från forskarresultat som är publicerade och har en avgräns- ning som är relevant för uppdraget i denna utredning. Slutsatsen är att materialåtervinning ger lägre miljöbelastning än förbränning och deponering av returpapper. Förutsättningen är att det bränsle som används då returpapper i stället materialåtervinns är trädbränslen och/eller avfall. Jag be- dömer denna förutsättning som mycket sannolik under de när- maste 5–10 åren. En annan förutsättning för slutsatsen att materialåtervinning är miljömässigt fördelaktigare än förbränning är antagandet om hur elen produceras. Jag utgår här från de nordiska riktlinjerna för livs- cykelanalyser, att man kan räkna med elproduktion på marginalen som antas komma från importerad kolkraft/naturgas, då det hand- lar om att studera effekten av förändringar. Jag vill också poängtera en annan viktig slutsats, att materialåter- är mer fördelaktigt ur miljösynpunkt även då insamling sker i inland och returpapperet transporteras till bruk i . Slutsatsen gäller dessutom vid känslighetsanalyser där transportsträckan antas vara fördubblad jämfört med dagens sträckor. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag konstaterar att det pågår ett kontinuerligt arbete i den gra- fiska branschen och tidningsbranschen med att minska miljöpåver- kan från farliga kemiska ämnen för att underlätta återvinning av trycksaker. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag drar slut- satsen att system för fastighetsnära hämtning har många fördelar, sett ur konsumentperspektiv, och är intressanta att analysera när- mare när det gäller förslag till förbättringar. Jag konstaterar att rollerna är oklara när det gäller ansvaret för ordningen vid återvinningsstationerna. Även i denna fråga åter- kommer jag med förslag på hur situationen ska förbättras. Jag gör bedömningen att materialåtervin- ning av returpapper är såväl finansiellt som samhällsekonomiskt försvarbart räknat på den återvinningsnivå som gällde , . Materialåtervinning ger mindre miljöpåverkan än för- bränning med energiutvinning och deponering, medan de samhällsekonomiska kostnaderna för de tre hanteringsalternativen är ungefär lika stora. Lagen om producentansvar innebär att producenten är skyldig att se till att insamling och återvinning av returpapper fungerar oavsett konjunktur- och marknadsläget. Det är enligt min mening oacceptabelt att så många producenter inte fullgör sitt an- svar inom returpappersområdet. Jag återkommer till förslag om hur det ska åtgärdas i senare kapitel. Jag konstaterar att med nuvarande utformning av förordningen om producentansvar för returpapper uppkommer viss form av monopol.