sou · GPB361d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté med högst 20 ledamöter, kallad Godstransportdelegationen, med upp- gift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Direktivet för kommittén (dir. 1998:51) framgår av bilaga 1 till detta betänkande. Ett tilläggsdirektiv beslutades av regeringen rörande näringspolitiska frågor (dir. 2000:47) som framgår av bilaga 2. Som ordförande förordnades dir. Som ledamöter i kommittén förordnades dir. , avdelningschef , . dir. , dir. , transportansvarige , dir. , koncern- chef , verkställande dir. , generaldirektör , dir. , dir. , utredningschef samt avdelningschef . Som experter förordnades dep.sekr. sekr. , dep. sekr. samt dep. förordnades som ledamot utredaren sedan Per Wickenberg på egen begäran entledigats från uppdraget. förordnades som ledamot . dir. samt som experter dep. sekr. och dep. sekr. sedan , och på egen begäran entledigats från uppdraget. förordnades som ledamot avdeln. och som expert dep. råd sedan och på egen begäran entledigats från upp- draget. förordnades som ledamöter verk- ställande dir. Till statsrådet och chefen för sedan och på egen begäran ent- ledigats från uppdraget. Som huvudsekreterare förordnades ämnesråd . Som sekreterare förordnades dep. Godstransportelegationen har tidigare publicerat en underlags- rapport godstransporter – Transportköparnas krav på transportsystem (SOU 2000:8). Härmed överlämna delegationens slutbetänkande (SOU 2001:61) Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi. Övergripande mål och principer ................................... En närmare analys av uppdraget.............................................. 1.2.1 Statens godstransportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer ........................... Godstransporter är marknadsstyrda............................ 1.2.3 Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen - slutkunden måste vara i 1.2.4 Statens ansvarsområde måste preciseras till förutsättningsskapare och utvärderare ........................ 1.2.5På en öppen transportmarknad skall staten främja svenska transportföretags Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från ett företagsperspektiv ......................... Industrins och handelns behov av transporter ............... 2.2.2 Ytterligare faktorer som påverkar Sambanden mellan faktorerna...................................... Okänt namn för dokumentets egenskap. Sammanfattning av resultaten ..................................... Utvecklingstrender – fungerar dagens krav ? 2.3.2 Påverkan på framtida transportstrukturer.................. 2.3.3 Typiska varuflöden i framtida Godstransporterna har olika uppgifter ........................... 3.1Från mikro- till makronivå – godstransporternas 3.2 Godstransportflöden fördelade efter trafikslag..................... 3.3Substitution mellan trafikslag – Inget Columbi ägg men 3.4Intermodaliteten och rollspelet på 3.4.1 Intermodala godstransporter – tulipanaros eller 3.4.2 Kommunernas ansvar på Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål .............................. Att jämka samman mikro- och makroperspektiven.............. Alla transportpolitiska mål måste uppnås .................. Hög transportkvalitet för näringslivet – vad är det?............. Långsiktig hållbarhet – ett brett begrepp............................... 4.3.1 Godstransporter ur balans med miljö och 4.4.2 Kundernas krav – pådrivande eller bromsande i 4.4.3 Strategier för miljöanpassade och trafiksäkra 4.4.4 Alternativa drivmedel löser koldioxidproblemet 4.4.5 Godstransporternas roll för regional tillväxt .......... Okänt namn för dokumentets egenskap. Hållbarheten – en genuint internationell fråga .................... På väg mot ett långsiktigt hållbart godstransportsystem .... Infrastrukturen – godstransporternas ryggrad............... Planeringssystemet och prioriteringar.................................. 5.2Konsekvenser för infrastrukturen av stråkanalysen av dagens och framtidens godstransporter................................ 5.3 Delegationens syn på infrastrukturen utifrån ett 5.3.1 Allmänna slutsatser..................................................... 5.3.2 Sjöfartens infrastruktur och roll i godsstråken......... 5.3.3 Delegationens syn på järnvägens infrastruktur......... 5.3.4 Delegationens syn på väginfrastrukturen.................. 5.3.5 Delegationens syn på flygets infrastruktur............... 5.4Trafikens infrastruktur i storstäderna – avgörande för fungerande nav i godstransportnätet .................................... 5.5Bärighet och underhåll i det övriga vägnätet – en förutsättning för godstransporter utanför huvudstråken.... 5.6.1 Vem bör tillhandahålla, finansiera och betala infrastrukturen som är relevant för 5.6.2 Terminaler och hamnar – hur stort är statens Godstransportpolitiska ramar och spelregler ................ Standardfrågor för lastbärare ..................................... Tullhantering och logistik .......................................... Okänt namn för dokumentets egenskap. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel.................. 7.1Allmänna utgångspunkter – ett samlat europeiskt kostnadsansvar är målet ........................................................ Vägtrafikbeskattning, Eurovignette m.m. ........................... Banavgifter i och utomlands .................................... 7.4.2 Skiss till ett alternativt farledsavgiftssystem ............ Godstransportdelegationens samlade bedömning ... Allmänna miljöstyrande skatter och avgifter....................... Styrmedel för ökad intermodalitet ....................................... Stöd till kombitrafik................................................... Transportbidrag och upphandling av trafik m.m. ............... Näringspolitik för svensk transportnäring..................... Näringspolitik inom transportsektorn – behövs den?........ 8.3Statsstöd till branscher – är det lämpligt eller ens Okänt namn för dokumentets egenskap. 8.4Allmän företagsbeskattning – generell fråga eller Näringspolitiska riktlinjer för transportnäringen................ 8.5.1 Dansk näringspolitisk strategi för 8.5.2 Godstransportdelegationens förslag till svenska Forskning och utveckling för effektiva och hållbara 9.1Vad kan staten göra för att främja Vad behöver vi veta mer om? Statliga forskningsfinansiärer – regeringens verktyg........... Samfinansierad forskning mellan stat och näringsliv........... Den internationella dimensionen................................ Om godstransporternas starka internationella Internationella perspektiv utanför EU ................................. 10.3.3 Andra internationella organisationer av betydelse ... En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och analyser .................................................. Godstransportdelegationens syn på fortsatt samverkan stat och näringsliv i godstransportfrågor.............................. Förslag till nationella åtgärder............................................... Förslag till åtgärder inom EU och andra internationella Okänt namn för dokumentets egenskap. En analys av förslagen ........................................................... Godstransportdelegationen har i sitt arbete med utformandet av en samlad godstransportstrategi med ett trafikslagsövergipande syn- sätt haft följande centrala utgångspunkter (se vidare kapitel 1): Statens transportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer. Godstransporter är marknadsstyrda. Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen – slut- kunden måste vara i centrum. Statens roll är att skapa förutsättningar för dels effektivare transporter inom ramen för den övergripande näringspolitiken, dels en konkurrenskraftig svensk transportindustri. Delegationen har i ett delbetänkande (SOU 2000:8) behandlat godstransportmarknaden utifrån ett kundperspektiv med en analys av de krav som ställs och på godstransporter. Detta är en viktig bakgrund för delegationens förslag i sin gods- transportstrategi (se vidare kapitel 2). Godstransportdelegationen anser att det är viktigt att konstatera att godstransporter har många skilda förutsättningar och uppgifter i samhället. Detta påverkar också möjligheterna till förändringar av transportmönster och trafikslag. Överföringspotentialer mellan trafikslag är på kort sikt tämligen små. Att underlätta uppbyggnad av intermodala transportkedjor är emellertid viktigt och bör koncentreras till de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara godstransporter (se vidare kapitel 3). Delegationen konstaterar att samtliga transportpolitiska delmål måste uppnås och att hållbarhetsbegreppet innefattar såväl social, ekonomisk som ekologisk hållbarhet. Delmålet om hög transportkvalitet för näringslivet behöver konkretiseras och utvecklas, bl.a. med hjälp av mått och riktmärkning i samverkan med varuägare och transportnäring. Trots det omfattande pågående miljöarbetet konstaterar delegationen att det återstår flera problem med bl.a. den ekologiska hållbarheten i godstransporterna i och , varav koldioxidutsläppen är det enskilt största. De ökade kundkraven på miljöanpassning är inte ensamma tillräckliga för att förändra situationen (se vidare kapitel 4). Delegationen förordar en strategi för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter som bygger på såväl nationellt som internationellt agerande. En central fråga för den ekologiska håll- barheten är utveckling av alternativa bränslen inom främst väg- trafiken. Delegationen förordar här framför allt en långsiktighet i handlandet som ger förutsägbarhet för marknadsaktörer (se vidare kapitel 4). Infrastrukturen är ett viktigt instrument för statens förutsätt- ningsskapande inom godstransportsystemet. Delegationen anser att godstransporternas betydelse för tillväxt och välfärd inte uppmärksammats tillräckligt, och bör vara en högt prioriterad fråga bl.a. i infrastrukturplaneringen. Delegationen har pekat ut ett antal godsstråk som och är helt centrala för svenskt näringslivs transportbehov, och anser att dessa bör kunna tjäna som prioriteringsinstrument vid den nationella infra- strukturplaneringen. Insatser bör genomföras inom dessa stråk beträffande olika brister i trafikslagens infrastruktur. Även brister i stråkens noder i storstadsområdena är viktiga att hantera som en del i godsflödena, liksom bärighetsfrågor i det mindre vägnätet som tillflöden till godsstråken. Statens ansvar för grundläggande infrastruktur i intermodala terminaler i anslutning till stråken bör också preciseras (se vidare kapitel 5). Delegationen har genomfört en särskild analys av olika typer av regelverk som påverkar godstransporterna, såväl mer generella (bl.a. tull, statistik, farligt gods) som trafikslagsrelaterade. I vissa fall har regelverken uppfattats som hinder för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. Bl.a. förordas förändringar inom järn- vägssektorns regelsystem för att tillgodose godstrafikens behov av kapacitet på bannätet, främjande av åtgärder för bättre utnyttjande av hamnar och hamnområden som intermodala centra, ökade möjligheter till rationaliseringar inom lotsningsverksamheten med bibehållen säkerhetsnivå och minskade svenska fördyrande särkrav i sjöfartens regelverk (se vidare kapitel 6). Godstransportdelegationen anser att en av de mest centrala frågorna för att uppnå effektiva och hållbara godstransporter är genomförande av principerna om ett rättvisande kostnadsansvar för godstransporter svenska transportpolitik och Kommis- sionens vitbok från . Principerna om user pays och samhällsekonomisk marginalkostnad som bas för trafikavgifterna bör tillämpas så brett som möjligt. Delegationen förordar i be- tänkandet bl.a. införande av konkurrensneutral kilometerskatt på väg, harmoniserade banavgifter inom EU samt reformerade farledsavgifter. I syfte att underlätta intermodala transporter för- ordas också att principen om samhällsekonomisk marginalkostnad bör införas för sådana terminaler i de centrala godsstråken. Regionalpolitiska insatser för godstransporter bör redovisas särskilt och så långt möjligt vara trafikslagsövergripande (se vidare kapitel 7). Delegationen anser att svenska transportföretag bör minst ha likvärdiga verksamhetsvillkor som våra grannländers företag på en gemensam transportmarknad. Det långsiktiga målet bör vara att bidra till utveckling av en konkurrenskraftig svensk transport- bransch som spelar en viktig roll i utvecklingen av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. Delegationen föreslår vissa näringspolitiska riktlinjer för bl.a. stöd till miljöarbete, minskade särkrav i regelverk, EU-harmonisering och analys av skatters konkurrenseffekter (se vidare kapitel 8). Forskning och utveckling är ett annat viktigt område för statens förutsättningsskapande verksamhet. Ökade behov av forsknings- insatser finns inom bl.a. miljö/teknik, logistik/IT och samhälls- ekonomiska beräkningar. Statliga finansiärer spelar en viktig roll där marknaden inte själv kan bekosta forskning, t.ex. beträffande transportkedjor eller samhällseffekter av transporter. Samfinansie- ring med näringslivet bör eftersträvas för bästa resultat (se vidare kapitel 9). Godstransportdelegationen konstaterar att effektiva och hållbara godstransporter i enbart kan uppnås genom ökat inter- nationellt arbete vid sidan av nationella insatser. Ett aktivt och målinriktat arbete krävs i EU:s olika institutioner samt pådrivande och understödjande svenskt agerande i sådana internationella fora som har roller att spela för utveckling av effektiva och hållbara En bred samverkan med näringslivet i detta arbete är viktigt (se vidare kapitel 10). I kapitel 11 finns närmare förtecknat de olika bedömningar och förslag som ingår i Godstransportdelegationens strategi. Om de genomförs kommer enligt delegationens mening att ta viktiga steg på vägen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. 1 Övergripande mål och principer En särskild godstransportdelegation skall inrättas med uppgift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Delegationen skall följa utveck- lingen på godsområdet samt utveckla ett trafikslagsövergripande syn- sätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart. Så lyder Godstransportdelegationens uppdrag i sammandrag enligt huvuddirektivet (dir.1998:51), som regeringen utfärdade . Ett medel för att utföra uppdraget, särskilt delen att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt, är den samlade godstransportstrategi som delegationen skall utforma. Direktivet uttrycker detta enligt följande. Godstransportdelegationens huvudsakliga uppgift skall vara att följa utvecklingen på godstransportområdet och lämna förslag till regeringen. Den inledande uppgiften för delegationen bör vara en närmare analys av godstransportsystemets nuvarande funktion och brister sett ur kundperspektivet, samt av framtida behov och utveck- ling av godstransporter inom, till och från . Enligt en grov indelning kan godstransportsystemet sägas bestå av följande delar, som kan bilda en grund för analysen: infrastruktur (väg- och bannät, farleder, terminaler, hamnar, flyg- platser, IT-nät m.m.), fordon och lastbärare, administrativa förutsättningar (lagar och förordningar, marknads- förutsättningar etc.) samt ekonomiska förutsättningar (skatter och avgifter etc.). Övergripande mål och principer Utifrån denna analys skall en övergripande godstransportstra- tegi utformas. Denna bör omfatta såväl institutionella former och mekanismer som faktiska spelregler. Möjligheterna för staten att agera som en katalysator för att uppnå en önskad ut- veckling bör undersökas. Regeringen utfärdade ett tilläggsdirektiv till Godstransportdelegationen. Tilläggsdirektivet tillkom bl.a. mot bakgrund av att delegationen i sitt arbete med att följa utvecklingen inom godstransportområdet även uppmärksammat vissa aktuella näringspolitiska frågor bl.a. om svenska transportföretags konkurrenssituation på den gemensamma transportmarknaden inom EU. Regeringen ansåg därför i tilläggsdirektivet att det är viktigt för det svenska näringslivet och samhället att det finns en vital och effektiv godstransportsektor som omfattar olika transportslag och som samverkar så optimalt som möjligt. Godstransportdele- gationens direktiv och uppgifter är i linje med denna strävan. Regeringen anser emellertid att det också är viktigt att de förändringar av regelverk och andra förutsättningar inom godstransportområdet som beslutas nationellt och internationellt utformas så att de svenska transportföretagen också ges rimliga, långsiktigt hållbara konkurrens- förutsättningar gentemot företag i andra länder. För att uppnå detta krävs ett aktivt agerande dels av svenska myndigheter nationellt och i internationella fora, dels av transportnäringen själv i syfte att kontinu- erligt utveckla sin konkurrenskraft och kompetens på den öppna gemensamma transportmarknaden. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att statsmakterna utformar sina riktlinjer för en sådan pro- cess i samverkan med näringslivet. Godstransportdelegationen skall i den godstransportstrategi som delegationen skall ta fram även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen. En förutsättning är att denna strategi även leder till förbättringar för transportköparna samt även i övrigt ligger i linje med transportpolitiska mål och andra över- gripande samhällsmål. Strategin skall omfatta riktlinjer för såväl natio- nellt som internationellt arbete, samverkansformer etc. Övergripande mål och principer 1.2En närmare analys av uppdraget Godstransportdelegationens mandat omfattar ett mycket stort verksamhetsfält - godstransporter i alla dess former inom och till och från vårt land. Förhållanden och problem kan vara mycket mångskiftande inom detta område med hänsyn till trans- portslag, varuslag, geografiskt område etc. Regeringen har i direkti- ven understrukit att delegationen skall arbeta utifrån ett trafikslag- sövergripande synsätt sett ur kundperspektivet. Delegationen anser att ett sådant angreppssätt är lämpligt och att det måste grundas på vissa centrala utgångspunkter: Statens transportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer. Godstransporter är marknadsstyrda. Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen - slut- kunden måste vara i centrum. Statens roll är att skapa förutsättningar för dels effektivare transporter inom ramen för den övergripande näringspoliti- ken, dels en konkurrenskraftig svensk transportindustri. Nedan utvecklas dessa punkter. 1.2.1Statens godstransportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer Målet för regeringens politik är att skall ha en uthålligt stark tillväxt, låg arbetslöshet och hög sysselsättning. Samhällsför- ändringarna som den fortgående globaliseringen inom näringslivet, nya kommunikationsformer etc. ställer emellertid krav på en ständig förnyelse av instrumenten för denna politik. Näringsde- partementet har i detta sammanhang till uppgift att främja utveck- lingen av företag, regioner och individer på arbetsmarknaden samt att ansvara för att det finns goda och säkra kommunikationer i hela . Transporternas betydelse för samhällsutvecklingen och därmed för välfärden är väl känd. Det finns ett dynamiskt samspel mellan transportsystemet och det omgivande samhället som medför att transporterna får en mycket starkt strukturerande effekt på andra verksamheter. Det är därför av utomordentlig vikt att de förutsätt- Övergripande mål och principer ningar som styr transportsystemet ligger i linje med de över- gripande mål som gäller för samhällsutvecklingen i stort. Trans- porter måste alltid ytterst ses som ett medel att nå sådana andra samhällsmål. Olika åtgärder måste därför analyseras med avseende på hur de påverkar samspelet mellan transporterna och andra akti- viteter i samhället. Transportpolitiken måste också utformas med respekt för att transporterna bl.a. ofta för näringslivet ingår som en central del i företagens totala utvecklingsstrategi. Regeringens och fastställda mål har 1998 fattat ett transportpolitiskt beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU 10, rskr.1997/98:266). I detta beslut fastläggs långsiktiga mål och delmål för transportpolitiken. Det övergripande målet för trafikpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. De fem delmålen är enligt riksdagsbeslutet Tillgänglighet - Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses. Kvalitet - Transportsystemets utformning och funktion skall medge en hög transportkvalitet för näringslivet. Säkerhet - Det långsiktiga målet för en säker trafik skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transport- systemets utformning och funktion skall anpassas till de krav som följer av detta. Miljö - Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kultur- miljö skyddas mot skador. En god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser skall främjas. Positiv regional utveckling - Transportsystemet skall främja en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd. Övergripande mål och principer Dessa transportpolitiska mål är följaktligen de som statens trans- portpolitik skall syfta till att uppnå. De fyra trafikverken Väg- verket, , och är tillsam- mans med () ansvariga för uppföljningen av transportpolitiken. Sektorsverken har enligt sina instruktioner till uppgift att verka för en utveckling inom sina respektive ansvarsområden i enlighet med de angivna målen. Det innebär att generering av den egna sektorns trafik eller maximering av investeringar i den egna infrastrukturen måste underordnas ett trafikslagsövergripande synsätt på transport- sektorns utveckling, helt i linje med Godstransportdelegationens ansats. Målen är satta på en hög abstraktionsnivå, men det är avsikten att successivt komplettera dem med konkreta etappmål som kan följas upp av regering och riksdag. Exempel på sådana mål finns redan för säkerhetsarbetet - en halvering av antalet olyckor med skadade eller dödade fram , samt för miljöarbetet - bl.a. en sänkning av utsläppen från trafik av NOx jämfört med . Utveckling av motsvarande etappmål för övriga delmål pågår . redovisade i en rapport sin syn på ett regeringsuppdrag att utarbeta underlag till nya eller förändrade sådana etappmål. pekade därvid på en rad problem som finns med att utforma en heltäckande målbild i enlig- het med riksdagsbeslut. är föremål för överväganden inom . Beträffande det transportpolitiska målet om kvalitet, se vidare nedan avsnitt 4.3. Utöver målen lades i det transportpolitiska beslutet även fast vissa grundläggande principer: Transportkonsumenterna skall ha så stor valfrihet som möjligt att inom ramen för det befintliga transportutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall stärkas. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan trafikslagen. En effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transport- alternativ skall främjas. Beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade for- mer som möjligt. Övergripande mål och principer Det kan konstateras att Godstransportdelegationens tillkomst och arbetssätt anknyter till ett trafikslagsövergripande synsätt, liksom till principerna om konkurrens och valfrihet.