sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredaren skall ta ställning till om några ändringar av bestämmelsen är motiverade på grund av andra föreslagna ändringar eller för att åstadkomma en lik- formig reglering när det gäller samtliga ledamöter i Lagrådet. Ökade möjligheter för justitieråd och regeringsråd i Lagrådet att tjänst- göra i sina domstolar under en pågående lagrådsperiod? Bestämmelsen att regeringen med hänsyn till Lagrådets arbetsbörda be- stämmer om det skall bestå av mer än en avdelning, (1 §), innebär ock- så att regeringen har rätt att vid behov dra in en avdelning. Om det kan förutses att en avdelning, utöver den som alltid måste finnas, kommer att sakna arbete för , bör regeringen dra in avdelningen tills vidare (prop. 1978/79:195 s. 74). Av 16 § första stycket framgår vidare att regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har att vänta något ärende . I så fall skall de justitieråd och regeringsråd som då är i tjänst i Lagrådet tjänstgöra i sin domstol under den tiden, om inte annat föranleds av brådskande ärende. I motiven anges att första stycket i 16 § tar sikte på det fall att det bara finns en avdelning. Avsikten är alltså att göra tjänstgöring möjlig i de egna domstolarna även om det bara är en avdelning av Lagrådet i tjänst. I 16 § modifieras alltså i viss mån 1 § i lagen. I 16 § andra stycket anges att justitieråd och regeringsråd även i annat fall kan tjänstgöra i den domstol de till- hör om Lagrådets ledamöter finner att det kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Det är kollektivet av Lagrådets ledamöter som avgör om den förutsättningen är uppfylld. Bestämmelsen i andra styck- et är tillämplig oavsett om Lagrådet består av en eller flera avdelningar. Andra stycket tillkom under remissbehandlingen och hade förordats av . Bestämmelsen är avsedd för det fallet att det mera tillfälligt inte finns arbete i Lagrådet för en avdelning och det med hän- syn till arbetsbelastningen i och Regeringsrätten är önskvärt att avdelningens ledamöter tjänstgör i domstolarna (prop. 1978/79:195 s. 75). Stora ansträngningar görs för att åstadkomma ett tillförlitligt under- lag för planeringen av Lagrådets granskningsarbete så att tillgången till laggranskning skall motsvara det behov som finns i vid varje givet tillfälle. Även om tillgången i stort sett motsvarar efter- frågan kan det i perioder av snabba växlingar i lagstiftningsarbetet uppkomma obalans. Det behövs därför både tydliga och flexibla regler som i olika situationer ger utrymme för Lagrådets ledamöter att för tjänstgöra i sina domstolar. Här borde de re- formerade domförhetsreglerna i och Regeringsrätten - inte minst möjligheterna till enmansprövning i ett stort antal ärenden - gjort det möjligt att på tillfällig basis i domstolarna bättre utnyttja ar- betskapaciteten hos justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lag- rådet. Utredaren skall i denna del ge förslag till författningstext som bättre återspeglar kopplingen till de faktiska behoven i domstolarna, som utgångspunkten naturligtvis måste vara Lagrådets för- måga att fullgöra sin uppgift. I 13 § lagen om Lagrådet finns en bestämmelse om vad som gäller vid förhinder för ett justitieråd eller ett regeringsråd som arbetar i Lag- rådet. Bestämmelsen gäller enbart ledamöter som domstolarna utsett. Om ett justitieråd eller ett regeringsråd som är ledamot av Lagrådet av- går från sitt domarämbete eller får förhinder, utser vid behov den dom- stol som förordnat honom eller henne något annat råd att tjänstgöra i Lagrådet. En avdelning av Lagrådet kan också bestämma att den som tjänstgjort som ersättare skall fortsätta sin tjänstgöring till dess att ett ärende som han eller hon deltagit i är avslutat. För den som har utsetts av regeringen att vara ledamot av Lagrådet saknas reglering när det gäller förhinder. Några uttryckliga bestämmelser ansågs inte behövliga vid tillkomsten av lag, (prop. 1978/79:195 s. 73). Det är inte ovanligt att de domare i de högsta instanserna som arbe- tar i Lagrådet medverkar i olika typer av utredningar. De måste då kun- na ta ledigt från sitt arbete i Lagrådet för att delta i sammanträden m.m. Naturligtvis förekommer även andra anledningar till frånvaro, t.ex. sjukdom. Ersättare för en ledamot som mera tillfälligt är frånvarande har sällan förordnats. Detta har visserligen sett över inte vållat några egentliga störningar i lagstiftningsarbetet men det skulle trots detta kanske vara av värde för Lagrådets verksamhet om en ersättare utan större besvär och med ganska kort varsel kunde gå in vid tillfälliga förhinder. En möjlig lösning kan vara att en ersättare utses som de ordinarie ledamöterna. Utredaren skall i denna del in- ventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av dessa frå- gor. Det har också blivit vanligare att en ledamot som rege- ringen förordnat arbetar i Lagrådet under en hel lagrådsperiod eller un- der en längre del av perioden. Det har därför uppkommit ett behov av att med kort varsel och för kunna förordna ersättare också för en ledamot som inte är justitie- eller regeringsråd. Utredaren skall också i denna del inventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av frågorna. Effektivare administration av Lagrådet? Det är regeringen som fattar de flesta av de administrativa beslut som behövs för Lagrådets verksamhet. Regeringen bedömer med hänsyn till de uppgifter som sammanställs i arbetsläget inför varje lagrådsperiod och tar ställning till hur många avdelningar som behöver vara i tjänst. Det är också regeringen som fattar beslut när Lagrådet skall arbeta med en extra avdelning eller om en avdelning skall dras in, liksom det är regeringen som förordnar de ledamöter som inte är ordinarie justitie- eller regeringsråd och bestämmer anställ- ningsvillkoren för dessa. Den administrativa ordningen att regeringen fattar dessa förvalt- ningsbeslut är funktionell och ändamålsenlig på många sätt. Eftersom det är regeringen som beslutar vilka lagförslag som skall granskas av Lagrådet har regeringen tillgång till det underlag som krävs. I perioder av hastiga växlingar i lagstiftningsarbetet kan ordningen emellertid också innebära nackdelar. Systemet kräver lång framförhållning när det gäller lagstiftningsarbete, något som i praktiken inte alltid är möjligt att åstadkomma. Beslutsfattandet inom regeringen är vidare kollektivt; re- geringsärendena avgörs vid regeringssammanträden efter berednings- arbete i . Beslutsprocessen inom har en inbyggd tröghet som i förening med de svårigheter som är för- knippade med tidsplaneringen av lagstiftningsarbetet kan re- sultera i att tillgången på laggranskning inte motsvarar behovet. Detta får återverkningar både på lagstiftningsarbetet och på arbetssituationen i de högsta domstolarna. Utredaren skall därför undersöka om och hur man kan anpassa beslutsordningen när det gäller den administrativa regleringen av Lagrådets verksamhet till den oregelbundna takten i lagstiftningsarbetet. I den här delen av uppdraget skall utreda- ren föreslå ett eller flera möjliga alternativ, jämföra för- och nackdelar med nuvarande förhållanden och rangordna förslagen. Om utredaren väljer att föreslå ändringar i den befintliga lagen (1979:368) om Lagrådet, skall också lagens övriga paragrafer ses över språkligt och redaktionellt även om några ändringar i sak inte föreslås. Arbetsmetoder och redovisning av uppdraget Utredaren skall informera ordförandena i och Rege- ringsrätten och ge dem tillfälle att föra fram synpunkter vid arbetets början och vid behov under utredningen. Uppdraget skall redovisas se- nast . Lagrådets ställning och uppgifter; en återblick Lagrådsgranskningen har sina rötter i den rådgivning åt konungen som sköttes av riksrådet i lagstiftningsfrågor. regeringsform före- skrevs att konungen skulle inhämta riksrådets mening när han tog ställ- ning till ett lagförslag. Systemet tycks alltså i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning. inrättades som ersättning för justitierevisionen, som varit en särskild avdelning av riksrådet med uppgift att utöva konungens högsta rättsskipning. Någon motsvarighet till bestämmelsen regeringsform föreskrevs inte, men fick ändå i viss utsträckning yttra sig i lagstiftningsärenden. regeringsform fick den rådgivande verksamheten i lag- stiftningsärenden fasta former igen. skulle yttra sig över förslag till civil- och kriminallag och kyrkolag och fick en mer fristående ställning i förhållande till konungen. Laggranskning- en sköttes i plenum och svällde med tiden ut till en bety- dande del av domstolens arbetsuppgifter, som antalet mål blev allt större. hade laggranskningsarbetet blivit så omfattande att röster höjdes för att den högsta dömande in- stansen skulle befrias från den verksamheten. När Regeringsrätten in- rättades flyttades laggranskningen till det inrättade Lag- rådet, som sattes samman av ledamöter från och Re- geringsrätten. Med parlamentarismens införande följde en överflyttning av konungens maktbefogenheter till statsrådets ledamöter. Därmed ha- de också förutsättningarna för laggranskningen ändrats. var regeringen skyldig att inhämta Lagrådets yttrande bl.a. över förslag till allmän civillag, kriminallag och kyrkolag. Genom en grundlagsändring avskaffades den obligatoriska granskningen. Lagrådsgranskningen gjordes fakultativ, regeringen kunde fritt bestämma när den ville inhämta Lagrådets ytt- rande. Lagrådets funktion har alltid varit rådgivande. regeringsform framträdde inom Högsta dom- stolen uppfattningen att laggranskningen var begränsad till de i egentlig mening juridiska frågorna. Men särskilt finns också talrika exempel på yttranden med starkt politisk prägel. Inriktningen av Lagrådets granskningsverksamhet var inte författ- ningsreglerad. Vid skilda tillfällen gjordes uttalanden från statsmakter- na om vilken inriktning granskningen borde ha. Inför grundlagsänd- ringen 1970-71 konstaterade departementschefen i propositionen att synen på Lagrådets granskningsuppgift successivt hade förändrats och att laggranskningen nu kommit att uppfattas som ett remissförfarande för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Han nämnde sådana föremål för granskningen som teknisk metod, om reglerna stod i överensstämmelse med varandra och med rättsordningen i övrigt samt eventuella tillämpningssvårigheter (prop. 1970:24 s. 35). Inga särskilda bestämmelser om laggranskningens inriktning föreslogs emellertid bli införda i grundlagen vid det tillfället. Det skulle dröja till 1979 innan regler om granskningens inriktning fördes in i grundlagen, i 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen. Granskningen skall alltså avse hur regeringens förslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagen förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om de är ändamålsenliga och vilka problem som kan tänkas uppstå vid tillämpningen. Det var på förslag som en uttrycklig grundlagsregel in- fördes om inriktningen av Lagrådets granskning (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34). I den allmänna motiveringen i pro- positionen underströk föredragande departementschef särskilt vikten av att Lagrådet skulle iaktta den största återhållsamhet när det gäller sak- frågor av politisk natur och menade att det inte vore förenligt med Lag- rådets ställning i vårt konstitutionella system att det redovisade andra synpunkter än sådana som var av juridisk-teknisk art (prop. 1978/79:195 s. 48). Som bestämmelsen slutligen utformades bör alltså regeringen i vissa närmare angivna lagstiftningsärenden inhämta Lagrådets yttrande. Om regeringen väljer att inte göra det i dessa ärenden så måste den tala om för varför ett remissförfarande till Lagrådet bedömts kunna undvaras. Detta sker genom en redovisning av dessa skäl i proposi- tionen till . Det är dock som i sista hand beslutar om Lagrådets yttrande skall inhämtas i ett lagstiftningsärende genom att riksdagsutskotten getts möjlighet att inhämta ett sådant yttrande, (jämför 4 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen). Denna möjlighet infördes vid grundlagsändringar. Det är viktigt att påpeka att uppräkningen i 8 kap. 18 § regeringsformen inte är uttömmande. Det står regeringen fritt att också i andra ärenden begära Lagrådets yttran- de. Under utredningsarbetet har en undersökning av Lagrådets verksamhet åren 1990–2000 genomförts. Lagrådet har förelagts att yttra sig över 1 000 ärenden, dvs. i snitt 91 ärenden . Materialet till undersökningen har hämtats från Lagrådets dagböcker. Redovisningen tar sikte på de datum då det remitterade materialet har inregistrerats i Lagråd- et. Antalet inkomna ärenden –2001 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Median förekom tre riksdagsval (1991, 1994 och 1998). blev medlem i Europeiska unionen (EU). –inkom 66 gransknings- ärenden till Lagrådet. Lagrådet består normalt av två avdelningar. En undersökning har gjorts av hur många dagar som avdelningsantalet har avvikit härifrån –2000 (enligt regeringens beslut härom). Sammanställ- ningen nedan tar inte särskild hänsyn helgdagar samt tid då lagråds- ledighet har utnyttjats. Inte heller kan det av föreliggande material ut- läsas i vilken utsträckning justitieråden och regeringsråden i Lagrådet med stöd av 16 § nuvarande lag har tjänstgjort i den domstol de tillhör. – Det förtjänar att påpekas att när Lagrådets fjärde avdelning har tjänstgjort, så har givetvis ett förordnande även funnits för tredje avdel- ningen. Tjänstgörande avdelningar 1990–2000, annan tjänstgöring än två av- delningar Lagrådet har huvudsakligen bestått av två avdelningar. En- ligt regeringsbeslut skulle Lagrådet dock 13–23 septem- ber och 8–(sammanlagt ) bestå av endast en avdelning innehållande ett justitieråd, ett regeringsråd och ett f.d. justitieråd. Lag (1979:368) om Lagrådet 1 § Lagrådet består av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning. 2 § I lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd. Flera än samman- lagt nio justitieråd och regeringsråd får inte tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet. 3 § Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende. I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 § andra stycket får inte tjänstgöra på av- delning. 4 § Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 §§ hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, och hur så- dana ledamöter skall fördelas på avdelningar. 5 § utser de justitieråd och regeringsrätten de rege- ringsråd, som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra. Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra. 6 § Om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av räknat från början av högsta domstolens höstsession med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgörings- tid i visst fall föreskrivs i 13 §. 7 § Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet , får efter periodens utgång inte utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regerings- rätten får inte utses till ledamot av lagrådet. Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått ålder, får inte utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet. 8 § Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt lagrådets leda- möter bestämmer. 9 § Ordförande på avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regerings- råd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och rege- ringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd. När lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning. 10 § När lagrådet behandlar ärende som har beretts i , skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom skall det utskott som har begärt lagrådets yttrande ställa före- dragande till förfogande. Vid behandlingen av visst ärende kan som sakkunnig anlitas person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran. 11 § Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad. Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den mening som bi- träds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa me- ningar. 12 § Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiods ut- gång skall, till dess ärendet har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden. 13 § Avgår justitieråd eller regeringsråd, som är ledamot av lagrådet, från sitt domarämbete eller får han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänst- göra i hans ställe i lagrådet. Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har del- tagit har blivit slutligt handlagt. 14 § Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall delta i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande, samt i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet. 15 § Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet på tid som lagrådets ledamöter bestämmer. Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagråds- period erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Le- digheten får inte överstiga . Andra stycket skall tillämpas också på ledamot, som är förordnad att delta i behandlingen av visst ärende. 16 § Har regeringen meddelat lagrådet att det inte har att vänta något ärende , skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, tjänstgöra i den domstol som de tillhör, så- vida inte annat föranleds av brådskande ärende. Även i annat fall kan justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om lagrådets ledamö- ter finner att det kan ske utan olägenhet för lagrådets verksamhet. 17 § Om laga hinder inte möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som inte är befriade från tjänstgöringsskyldighet delta i handläggning- en av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.