sou · GPB320d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Motiven är att få mindre tryck på sig, få politisk stabilitet, understödja ett flexibelt arbetssätt, få kompara- tiva fördelar samt att skaffa sig ekonomiska medel från staten. Att få mindre tryck på sig innebär enligt Helby att man genom överenskommelsen kan visa att man deltar i ett miljöarbete. Med överenskommelser kan näringslivet få staten att tydligt ange färd- riktningen. Flera företag har ett intresse av att förbättra miljö- situationen och för dessa är överenskommelser ett sätt att under- stödja nya flexibla arbetssätt. Helby menar också att alla överens- kommelser har ett pris för staten, ofta i form av subventioner eller andra ekonomiska fördelar för de deltagande företagen I de enkätsvar vi fått från deltagande företag i /Bo och Framtida handel har företagen angett följande faktorer som väsent- liga för att delta. Dessa punkter stämmer till viss del in på det tidigare sagda. Det handlar om att företagen kan skaffa sig möjlig- heter till: att påverka utformningen av regelverk för branschen/sektorn, ett gott anseende och en placering i fronten när det gäller miljöfrågor, att skapa nätverk, kontakter med andra företag som ligger långt fram i miljöarbetet, att erhålla ny kunskap. Att undgå lagstiftning har inte angivits som ett motiv i våra dialoger. Det kan hänga ihop med att utgångspunkterna för dia- logerna varit att hitta gemensamma vägar framåt och göra miljö- anpassning lättare för näringslivet. Motivet att undgå lagstiftning finns säkert men det har inte framkommit i våra dialoger eftersom vi inte hotat med lagstiftning. Lagstiftning har dock indirekt framhållits som ett alternativ om branschernas miljöarbete går för långsamt. Ett näringsliv för hållbar utveckling Deltagande i en dialog mellan olika företag och staten ger alla parter möjlighet till kontakter med aktörer som man normalt inte träffar. Detta ger möjlighet för deltagarna att få ny kunskap. I våra dialogprocesser har ett kompetensutbyte skett dels genom erfaren- hetsutbyte mellan deltagarna och dels till följd av att extern kompetens inom olika sakområden tillförts grupperna. Vi anser att det är viktigt att denna typ av processer är öppna för insyn och att resultatet görs tillgängligt för alla i branschen så att kunskapen sprids till alla som kan anses berörda. En dialog får inte utvecklas till ett internt forum som ger deltagare exklusiv information. 4.4.6Särskilda aspekter att beakta I litteraturen om dialog och frivilliga överenskommelser framhålls några aspekter som kan leda till problem om de inte beaktas särskilt. Det är risken för att småföretag drabbas negativt, konkurrensen sätts ur spel, fripassagerare ställer sig vid sidan av överenskommelsen eller att tillräcklig insyn inte ges i processen. En farhåga med miljööverenskommelser är att de kan försämra konkurrensen i den aktuella branschen. Överenskommelser kan riskera att sätta konkurrensen ur spel om vissa aktörer utestängs från information eller från marknaden. Det kan ske genom att informella regler skapas så att en kartell i princip bildas eller att företag på annat sätt hindras från att etablera sig eller konkurrera på lika villkor. Miljöregler eller frivilliga överenskommelser kan ge upphov till konkurrensproblem om reglerna försvårar för nya företag att komma in på marknaden, gör det svårare för små företag att konkurrera med stora eller på annat sätt snedvrider konkurrensen, eller riskerar att göra det. Detta är risker som kan finnas med regleringar också på andra områden än miljöområdet. Enligt , och , handel och konkurrens – spelregler för effektiva marknader har miljöregleringar , inklusive frivilliga överenskommelser, inte haft några avgörande negativa effekter på ekonomins funktionssätt. Ett näringsliv för hållbar utveckling I framtida projekt där frivilliga överenskommelser ska tas fram bör ges möjlighet att följa arbetet för att säker- ställa att konkurrensaspekterna beaktas. Små och medelstora företag Deltagande i en dialog kräver att deltagarna avsätter resurser i form av tid och tar på sig andra kostnader kopplade till ett deltagande (framför allt resekostnader). Ett stort företag har större möjlighet att avsätta resurser för en dialog än ett mindre företag. Dialoger och resultaten därifrån, exempelvis i form av miljööverenskom- melser, får inte avspegla de stora företagens intressen på bekostnad av de mindre företagens intressen. Här vilar det yttersta ansvaret på statens företrädare i dialogen för att det inte tas fram miljö- överenskommelser vars innehåll försvårar konkurrensen för små och medelstora företag. Vår erfarenhet är att det är svårt att få med små företag i en dialog. Vi gjorde flera försök att bjuda in mindre företag till våra dialoger men de flesta inbjudna småföretag hade inte möjlighet att delta. I Framtida handel deltog dock några små företag. Svårigheten att engagera små- och medelstora företag är inte unikt för dessa dialogprojekt. Näringslivet representeras vanligen av näringslivsorganisationer eller större företag i utredningar och andra fora där näringslivet inbjuds att inkomma med synpunkter. Småföretagsperspektivet är viktigt i alla samhällsfrågor och inte bara när det gäller utvecklingen på miljöområdet. Ett sätt att ändå få med småföretagsperspektivet är att tidigt etablera en kontakt med någon organisation som företräder dessa företag. I bilaga 4 finns en genomgång av små företags hinder och möjligheter för miljöanpassning. Det kan vara värt att notera att det sannolikt är lättare att få med småföretag i lokala projekt. Det finns flera exempel på lokala dialoger där många små företag deltagit. Ett sådant exempel är miljöutmanare i där ca 100 företag i sex kommuner arbetar med ett diplomeringssystem för miljö- och hälsoarbete i företagen. Ett näringsliv för hållbar utveckling Fördelen med överenskommelser på företagsnivå är att ansvaret är klart utpekat. kan det då vara svårt att nå hela branschen. Empiriska studier tyder på att överenskommelser är lättast att teckna med branscher med få aktörer. Ju fler aktörer som delar ansvaret desto större blir frestelsen för det enskilda företaget att inte följa överenskommelsen – risken för fripassagerare ökar med antalet aktörer. Exempel på fripassagerare är de producenter som inte deltar i återvinningssystemen för förpackningar i syfte att slippa kostnaderna för insamling. konstaterar i rapporten producenterna nått målen (rapport 4988) att dessa fripassagerare inte ger upphov till några betydande miljöproblem, men att trovärdigheten för insamlingssystemen kan skadas om samhället inte vidtar åtgärder. Den som ansvarar för överenskommelse, som avses vara branschtäckande, har ett stort ansvar i att försöka hindra fri- passagrare. Oavsett sektorns sammansättning kan det finnas företag som väljer att ställa sig vid sidan av överenskommelser. I så fall kan överenskommelserna komma att behöva stöttas med andra styrmedel för att hantera dessa fripassagerares verksamhet. Då har överenskommelsen banat väg för införande av lagstiftning sam- tidigt som frivilligheten upphör. Fördelen med att basera lag- stiftningen på frivillighet är att det är billigare och enklare att driva igenom tvingande regler om åtminstone vissa företag redan har gjort ett frivilligt åtagande. Reglerna kan därmed också bli bättre utformade och mer effektiva. skriver att miljööverenskommelser, om de an- vänds som styrmedel för lagstiftning, kan innebära en maktför- skjutning från till branscher och sektorer. stiftar lagar och regering och myndigheter ges bemyndigande att skriva regler och verkställa dessa. Överenskommelser som ingås kan sakna demokratisk legitimitet om den statliga parten inte har bemyndigande på det område som överenskommelsen behandlar. Demokratisk legitimitet behöver dock inte vara ett problem. Miljööverenskommelser kan ses som ett sätt att genomföra poli- tiska beslut. Förutsatt att överenskommelsen ingås inom ett område där den politiska målsättningen har beslutats genom Ett näringsliv för hållbar utveckling demokratiska processer kan en överenskommelse jämföras med införande av en förordning, föreskrift eller annat styrmedel, dvs. avgöranden som parlamentariska församlingar normalt inte brukar göra. Miljövårdsberedningen anser att en dialog med syfte att leda till en överenskommelse måste vara öppen för alla som önskar delta och att den också måste medge insyn. Insyn behövs för att överenskommelsen i ett senare stadium ska inge förtroende och accepteras av aktörerna i sektorn. 4.4.7Riktlinjer för överenskommelser i andra länder Enligt forskarna har alla överens- kommelser i och de flesta överenskommelser interna- tionellt tagits fram utan att vara juridiskt bindande. Överens- kommelserna i har snarare karaktären av enskilda åtaganden som har vunnit regeringens eller en myndighets gillande. De har därmed inte någon formell rättslig verkan. I de flesta länder, bl.a. , är det inte möjligt för myndigheter att ingå rättsligt bindande avtal eftersom det inte är tillåtet att binda upp den framtida myndighetsutövningen. De avtal i andra länder som är juridiskt bindande är oftast allmänt formulerade med formuleringar som effort obligations, dvs. så långt som möjligt snarare än krav på att ett visst resultat ska nås. I finns inget regelverk som anger hur frivilliga överens- kommelser ska användas. I och har man använt frivilliga överenskommelser i ungefär samma utsträckning som i , men man har riktlinjer för hur överenskommelserna ska utformas. I () har man en lag för hur miljöavtal ska utformas. Enligt lagen ska de vara bindande avtal, framtagna i en process öppen för insyn. Tillsyn ska göras av att avtalet följs. Dessutom ska sanktioner kunna utfärdas om avtalet inte följs. Industrin har ställt sig negativ till denna typ av avtal och därför har endast några få nya överenskommelser ingåtts sedan lagen infördes. I har miljööverenskommelser använts som ett komple- ment i miljöpolitiken, framför allt inom avfalls- och kemikalie- området. Överenskommelserna förhandlas ofta under villkoret att lagstiftning annars införs. De kan vara både bindande och icke bindande avtal. Lagen ger stöd för miljöministern att ingå Ett näringsliv för hållbar utveckling bindande överenskommelser med branscher eller enskilda företag. Bindande överenskommelser enligt lagen har endast ingåtts i ett fall. I övriga fall har icke bindande överenskommelser ingåtts. Det finns också möjlighet att utfärda stödjande lagstiftning för att fånga upp fripassagerare och miljöministern har möjlighet att utfärda regler om böter om överenskommelsen inte följs. Detta har dock inte skett . genomförde Miljöstyrelsen en utvärdering av arbetet med miljööverenskommelser i . Miljöstyrelsen konsta- terade att det har varit mer resurskrävande än väntat att få till stånd överenskommelser, att det ofta behövts kompletterande styrmedel för att åtgärda fripassagerare samt att förhandlingarna inför överenskommelserna har kritiserats för att de varit för slutna. ser man över hur dessa erfarenheter från uppföljningen ska åt- gärdas. är det EU-land där överenskommelser använts mest. fanns det 107 gällande miljööverenskommelser i landet. I regeringens nationella miljöstrategi (NEPP) anges miljömål och där pekas också ut vilka som har ett ansvar för att målen ska uppfyllas. Först görs en icke bindande överenskommelse med den aktuella branschorganisationen. Därefter ingås överens- kommelser (s.k. Covenants) som är civilrättsligt bindande mellan myndigheter och enskilda företag. Innan en överenskommelse ingås görs en utvärdering som bedömer om det aktuella målet lättast nås med en överenskommelse. Om valet står mellan lagstift- ning och överenskommelse ska lagstiftning väljas. har gett ut anvisningar för hur överenskom- melserna ska utformas. Enligt dessa ska bindande avtal (Covenants) i princip inte användas för att genomföra EU-lagstiftning, utformas så att alla parter blir bundna av avtalet. Om det inte är ett bindande avtal ska det anges, precisera rättigheter och skyldigheter som följer av avtalet, inte strida mot nationell lagstiftning eller innebära åtaganden för staten som övergår dess konstitutionella kompetens, samt ange hur eventuella tvister ska lösas, avtalets giltighetstid samt regler för utvärdering av resultatet. Överenskommelserna används som ett komplement till lagstiftning och de företag som ansluter sig får en enklare tillståndsprocess än företag som står utanför. Ett näringsliv för hållbar utveckling fripassagerare som står utanför överenskommelsen ett problem eftersom de fångas upp av lagstiftning och en strängare tillståndsprocedur. covenants kan alltså sägas vara ett sätt att genomföra motsvarande miljökrav som i har införts med miljöskyddslagstiftningen. En utvärdering har gjorts av den covenant som finns med kemiindustrin och den visar på goda erfarenheter. Problem har funnits när överenskommelserna omfattat många små företag eftersom dessa inte blivit tillräckligt delaktiga i arbetet. har det också funnits brister i företagens redovisning. Detta är dock åtgärdat genom en lag som innebär att miljörapporter är obliga- toriska för alla företag. Enligt de intervjuer vi gjorde med företrädare för industri- förbund, miljöorganisationer, anställda vid miljö- och närings- departementen respektive forskare vid besök i , finns en stor acceptans och positiva erfarenheter av arbetet med covenants. har ingått ett antal miljööverenskommelser, bl.a. med bilindustrin. anser dock att de inte fått tillräcklig insyn i kommissionens arbete med frivilliga överens- kommelser och har därför krävt att ett ramverk ska tas fram för hur dessa ska utformas. Kommissionen arbetar nu med ramverket för hur de ska använda överenskommelser i miljöpolitiken. I EU:s sjätte miljöhandlingsprogram anges att frivilliga miljöavtal måste, för att på ett effektivt sätt nå ambitiösa miljömål, uppfylla stränga kriterier avseende målsättning, insynsmöjligheter och övervakning. Entydiga regler måste upprättas för förhand- lingsförfarandet och för hur sådana miljöavtal ska slutas. I – en möjlig- het i miljöarbetet? (rapport 5064) finns en utförlig genomgång av överenskommelser i andra länder. Ett näringsliv för hållbar utveckling 4.4.8Förutsättningar för framgångsrika dialoger och överens- kommelser För att en långsiktig överenskommelse ska ge önskat resultat vill vi särskilt lyfta fram följande förutsättningar: Överenskommelser bör föregås av en dialog för att skapa kon- sensus om inriktning och utformning av överenskommelsen. Strategiska parter för området bör delta. Arbetet underlättas om alla parter företräds på hög nivå så att legitimitet ges till processen. Alla som vill bör få möjlighet att delta. Vi anser att en grupp på upp till 25–30 deltagare är hanterbar i en dialog. Är det fler deltagare kan parallella processer eller referensgrupper använ- das. Det är viktigt att småföretag involveras i processen. Processen måste vara öppen för insyn och material från processen bör successivt spridas vidare till berörda som ej deltar. Kontinuitet i deltagandet är viktigt för att deltagarna ska känna ansvar för processen. Mål kan tas fram i processen under förutsättning att dessa ligger i linje med samhällets övergripande mål. Mål och åtgärder bör vara kvantifierade och tidssatta för att möjliggöra uppföljning. Överenskommelsens relation till styrmedel inom området måste diskuteras. Bl.a. bör övervägas om överenskommelsen behöver stöttas med andra styrmedel för att komma åt fripassagerare. Överenskommelsen får inte utformas på ett sådant sätt att konkurrensen sätts ur spel genom att andra företag inte får information eller får svårare att etablera sig på marknaden. En tydligt definierad ansvarsfördelning är en förutsättning för att målen ska nås. Ansvaret för uppföljningen måste vara tydligt och det bör klargöras hur uppföljningen ska ske och hur den ska redovisas. Vid mycket långsiktiga överenskommelser bör även frågan om eventuell revision ut. Det bör klargöras vad som ska ske om åtagandet inte kan fullföljas. Ett näringsliv för hållbar utveckling Överenskommelser som tecknas med hela branscher har störst chans att nå måluppfyllelse om det är få företag i branschen. Ingår en eller flera branschorganisationer en överenskommelse har dessa givetvis också ett ansvar för att målen nås. De har dock inte någon direkt påverkansmöjlighet på företagen som ska genomföra åtgär- derna. Ju fler företag som finns i den aktuella branschen desto större är risken för fripassagerare och därmed också att målen inte nås. Överenskommelser kan också ingås med enskilda företag. Vid sådana överenskommelser är ansvaret klart utpekat och därmed ökar också chansen att nå önskat resultat. De är också företagen som kan utnyttja vinna-vinna fördelar i miljöarbetet, dvs. både göra miljöförbättringar och tjäna pengar på det. Ingås överenskommel- ser med enskilda företag måste man dock vara observant så att konkurrensen inte sätts ur spel genom att marknadstillträdet för- svåras för andra företag. I de fall intresset från företagen för att ansluta sig till överens- kommelsen är svalt så kommer det att vara svårt att nå tillräckliga resultat i form av miljöåtgärder. Det gäller oavsett om överens- kommelsen har skrivits under av enskilda företag eller branschorganisationer. Överenskommelserna kan utgöra ett komplement eller alternativ till andra styrmedel om tillräckligt många företag med möjlighet att påverka miljösituationen ansluter sig. En förutsättning för att en dialog, som ska resultera i en överenskommelse, ska lyckas är att det finns förtroende mellan parterna och insyn i processen. Det underlättar också om det finns ett förtroende eller gruppkänsla mellan de deltagande företagen. Något som kan vara ett problem med en överenskommelse är att hålla den levande och få kontinuitet i arbetet. Både i näringslivet och i staten sker ofta omorganisationer och personförändringar vilket försvårar en kontinuerlig dialog. Ett tydligt uppföljnings- system är en förutsättning för att en överenskommelse ska lyckas. Regelbundna revisioner behövs för långsiktiga överenskommelser. Överenskommelser gäller inte för alltid utan de har en tidpunkt när mål ska nås eller åtgärder ska vara genomförda. Om överens- kommelsen innehåller långsiktiga mål som förutsätter mer än justeringar i befintlig produktion bör den sträcka sig över som motsvarar en investeringscykel i teknologi eller marknads- satsning. Därmed ges företagen möjlighet att utan stora extrakost- nader anpassa sina investeringar. Ett näringsliv för hållbar utveckling En överenskommelse bör ge näringslivet handlingsutrymme att använda bästa teknik och kostnadseffektiva lösningar. Miljövårdsberedningen anser att dialoger och överenskommelser utifrån nya aktörskonstellationer kan bidra till att överbrygga de dilemman vi tidigare pekat på i miljöarbetet och skapa drivkrafter till större förändringar. Vår erfarenhet av att sammanföra företag som traditionellt räknas till olika branscher har varit enbart positiv. Om överenskommelser ska ingås med företag eller branscher bör analyseras från fall till fall. En kombination är också möjlig där en branschöverenskommelse är grunden för ett handlingsprogram som enskilda företag kan ansluta sig till. Man kan också tänka sig det omvända förhållandet, att ett antal företag tar fram ett program som övriga i branschen kan ansluta sig till. 4.4.9Frivilliga miljööverenskommelser som styrmedel Det behövs stora förändringar i samhället för att de nationella miljökvalitetsmålen och en långtgående resurseffektivisering ska nås. En eko-effektivisering med en faktor 10 på en generation innebär en årlig kontinuerlig effektivisering på . pekar på att: Mot bakgrund av den historiska teknikeffektiviseringen ter sig ett framtidskrav på inte orimligt. Detta till trots finns det synnerligen starka och goda skäl att betvivla att en ur miljö- synpunkt spontan teknikutveckling leder till ett ekologiskt hållbart samhälle. För att nå ett hållbart samhälle behövs katalyserande processer som kan driva på arbetet och också öka förståelsen för att styrmedel behövs inom bl.a. miljöområdet. Dialoger och frivilliga miljö- överenskommelser kan vara sådana katalyserande redskap. En fördel med frivilliga miljööverenskommelser är att de ofta kan vara lättare att genomföra än förändringar i nationell lag- stiftning eller i EU-arbetet. Även överenskommelser kan dock behöva notifieras till EU. Enligt ekonomisk teori är överenskom- melser mer kostnadseffektivt än lagstiftning men mindre kost- nadseffektivt än ekonomiska styrmedel. Överenskommelser anses också ge incitament till ekonomisk utveckling. Flera studier pekar på positiva mjuka effekter som kan uppnås som, t.ex. ökad miljö- medvetenhet genom spridning av information och bättre samord- Ett näringsliv för hållbar utveckling ning av insatserna för att nå målen. Också i våra dialoger har sådana mjuka effekter kunnat utläsas. Frivilliga överenskommelser kan också leda till snabbare genom- förande av övergripande samhällsmål. Lägre transaktionskostnader kan erhållas genom en snabbare utveckling och ett minskat behov av myndighetsutövning till följd av en förmodad minskning av konflikter mellan myndigheter och näringsliv. Enligt och kan implementeringen av en miljööverenskommelse förväntas gå lättare än införandet av ny lag- stiftning eftersom alla parter är ense om att åtgärderna ska genom- föras. Åtgärdskostnaderna uppfattas även som lägre eftersom en större flexibilitet tillåts för hur målen ska nås. och skriver också att miljööverenskommelser kan förväntas vara mindre beroende av myndighetsresurser för tillsyn och efterlevnad eftersom myndigheterna inte behöver ägna de miljöaktiva företagen som ingått överenskommelser så mycket tid och tillsyn. Mer tid kan ägnas åt andra mer angelägna tillsynsobjekt som inte ingår i överenskommelsen. En överenskommelse innebär inte att målen automatiskt kommer att nås. En kontinuerlig uppföljning och dialog är nödvändig för att säkerställa att målen nås och att arbetet inte avstannar. Forskaren anser också att det är viktigt att det finns administrativ kapacitet från statens sida för att driva arbetet fram till effektiva miljööverenskommelser. Enligt Biekart behövs det kompetenta, flexibla och kreativa människor som kan skilja mellan stort och smått i arbetet med överenskommelser. Vår erfarenhet är att det krävs att staten avsätter tid och resurser om man genom en konstruktiv dialog med näringslivet ska nå fram till en överenskommelse. Det finns inget facit för hur en dialog ska fungera. Miljövårdsberedningens dialoger har , enligt vår bedömning, gett ett bra resultat med långtgående ambitioner för fortsatt arbete. I relation till vad andra kommittéer i eller dialoger i andra länder kostar så har det krävts lite resurser från staten för det uppnådda resultatet. Många faktorer som engagemang och gruppdynamik spelar in och kan göra att vissa moment tar mer tid än beräknat medan andra går förhållandevis snabbt. I våra dialoger har vi inte använt några konkreta lagstiftningshot. Ändå har incitament för en miljöomställning flitigt diskuterats och företagen har lyft fram behovet av styrmedel för att driva utvecklingen. Förslag finns om t.ex. differentierade energiskatter Ett näringsliv för hållbar utveckling till förmån för förnybar energi och miljöklassning av bostäder och lokaler som kopplas till skatteuttaget på fastigheter. Enligt slut- satserna i VAIE behöver staten använda subven- tioner i någon form eller hota med lagstiftning för att företagen ska göra något utöver det vanliga. När Kretsloppsdelegationen förhandlade om producentansvar för olika varugrupper, så hade delegationen i uppdrag att ta fram förslag till förordningar till lagen om producentansvar, såvida inte frivilliga överenskommelser kunde nås. I de flesta fall ledde arbetet till förslag om förordningar. I vissa fall var detta också ett önskemål från branschen. Däcksbranschen föredrog t.ex. en förordning; detta för att undvika problem med fripassagerare. För byggsektorn blev resultatet ett frivilligt åtagande.