sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta innebär att t.ex. hela vindkraftparker som tillsammans har en mycket större effekt än endast behöver betala den del av nätkostnaderna som avser mätning, be- räkning och rapportering. pekade i sitt delbetänkande (Elnätsföretag - Regler och tillsyn, SOU 2000:90) på att bestämmelsen som innebär att småskaliga kraftproduktionsanläggningar befrias från avgifter till nätföretag bör ses över. Som motiv härför angavs bl.a. att nuva- rande reglering medför höga och växande nättariffer för kunderna i vissa nätområden och kommer också verka hindrande för utvecklingen av miljövänliga elproduktionsanläggningar. pekade vidare på att det kunde vara lämpligt att avskaffa avgiftsreduktionen för småskaliga kraftproduktionsan- läggningar i samband med införandet av ett generellt stöd som exempelvis certifikathandel. Regeringen har överlämnat frågan om nätsubventioner till Elcerti- fikatutredningen med en begäran om att utredningen ser över om det är möjligt att avskaffa avgiftsreduktionen för nättjänsten för småskaliga elproduktionsanläggningar och istället på något sätt hantera detta stöd med hjälp av ett certifikatsystem. För att utröna konsekvenserna av ett borttagande av avgiftsre- duktionen enligt 4 kap. 10 § ellagen har och några nätföretag varit oss behjälpliga med erforderligt underlag. Under- laget redovisas i bilaga 9. för införandet av bestämmelsen i 4 kap. 10 § ellagen fanns det inom varje nätkoncessionsområde inte särskilt många produktionsanläggningar som berördes. har dock antalet sådana anläggningar ökat och det har också blivit mer och mer van- ligt att det anläggs hela vindkraftparker där varje anläggning för sig inte är större än . Med ovan angivna reglering åtnju- ter hela vindkraftparken den aktuella avgiftsreduktionen. Detta har med tiden lett till att nätföretag som inom sitt koncessionsområde har särskilt gynnsamma förhållanden för förnybar småskalig kraft- produktion fått vidkännas betydande kostnadsökningar. Dessa kostnadsökningar måste nätföretaget fördela på sina övriga kunder. Detta har i vissa fall lett till att nättariffen för övriga kunder inom koncessionsområdet ökat med i storleksordningen 10–. Som elnätsutredningen påpekat riskerar bestämmelsen om av- giftsbefrielse från nätöverföringsavgiften att hindra den fortsatta utvecklingen av miljövänlig elproduktion. Utvecklingen mot större och effektivare vindkraftverk går snabbt men gränsen 1 500 kilo- watt som medger extra stöd blir därmed ett hinder för utveck- lingen. Det förekommer till och med att anläggningar minskas ned till en effekt om högst för att därigenom komma i åtnjutande av befintliga stöd. Det blir också allt svårare för större vindkraftparker att få respons från nätföretagen att uppföra anläggningarna inom deras områden där stora utbyggnader av näten blir nödvändiga men där nätföretagens intäkter från vindkraftparken är försumbara och ut- byggnaden istället leder till dyrare nättariffer för de befintliga kun- derna i nätområdet. Av inhämtat underlag framgår att elproduktionsanläggningar större än och som därmed ska erlägga normal nätav- gift betalar någonstans per kWh i nätavgift medan anläggningar som är mindre enbart betalar en fast avgift för mätning, beräkning och rapportering som utslaget per producerad kWh uppgår till 0,15–0,. Ett avskaffande av regleringen i 4 kap. 10 § ellagen skulle således med dagens tariffsättning för elproduktionsanläggningar över den angivna effektgränsen leda till att den småskaliga kraftproduktio- nen belastades med ytterligare kostnader i storleksordningen 0,8– per kWh. Detta ska vägas mot de nackdelar med dagens system som angi- vits ovan. Vi finner att dessa nackdelar är påtagliga och riskerar att leda till suboptimeringar av framtida investeringar i miljövänliga elproduktionsanläggningar för förnybar elproduktion. Vi anser därför att övervägande skäl talar för ett borttagande av den befint- liga regleringen i 4 kap. 10 § ellagen. Det finns emellertid anledning att under en relativt lång över- gångsperiod kompensera dem som får denna avgiftsreduktion för kostnadsökningen. Vi föreslår därför att anläggningar som vid lagens ikraftträdande hade sådan avgiftsbefrielse som anges i 4 kap. 10 § ellagen som sträcker sig till och med av tilldelas en ersättning som motsvarar en tredjedel av den enligt 3 kap. 9 § lagen om elcertifikat beräknade medelvärdet för ett elcertifikat, dvs. per producerad MWh. Den nu föreslagna ersättningen har tagits in som en övergångsbestämmelse till ellagen. Vid ett genomsnittligt certifikatpris på per certifikat mot- svarar ersättningen /kWh. Denna nivå motsvarar genom- snittet av de nuvarande nätkostnaderna enligt det underlag som ställts till vårt förfogande (se bilaga 9). Vi har också övervägt möjligheterna att klara övergångslösningen inom själva certifikatsystemet. Tekniskt skulle det kunna ha lösts genom en extra tilldelning av en tredjedels certifikat per produce- rad MWh. Nackdelen med ett sådant system är att det frångår prin- cipen om en tilldelning av ett certifikat per producerad MWh och skulle kunna uppfattas som en komplikation av systemet. Vi har i avsnitt 8.5 generellt analyserat möjligheterna till olika certifikattill- delning för tillkommande produktion som funktion av tiden. I samband med simuleringar som beskrivs i bilaga 5 har möjlighe- terna till olika certifikattilldelning för olika kraftslag analyserats. I båda dessa fall uppstår svårigheter att på ett korrekt sätt beräkna sambandet mellan kvotplikt och uppnådd målsättning när det ej finns ett enhetligt samband mellan elproduktion och antal utgivna certifikat baserat på olikheter i ålder och kraftslag. Vi har följaktli- gen föreslagit en övergångslösning i form av ett särskilt stöd till anläggningar som vid lagens ikraftträdande () har sådan avgiftsbefrielse som anges i 4 kap. 10 § ellagen. Vi vill dock peka på vikten av att dessa frågor särskilt följs upp av . Vi vill också peka på att det för framtiden kan finnas ett behov av att analysera och belysa fördelningen av nätav- gifter mellan produktion och konsumtion samt nätavgifterna för produktion kopplad till den ersättning för nätnyttan som produ- centen erhåller av innehavaren av nätkoncession enligt 3 kap. 15 § ellagen. 5.10Biobränslebaserad kraftvärmeproduktion – vissa skatteffekter Inom skattelagstiftningen för elkraft finns ett avdragsbestämmelse avseende el som framställts i en kraftvärmeanläggning och som används för el-, gas-, värme- och vattenförsörjningen i den egna verksamheten. Kriteriet inom den egna verksamheten har i dom- stol tolkats som att förbrukningen sker inom samma juridiska per- son. Det kan betyda att produktionen och konsumtionen sker i olika fysiska nät. Bestämmelsen i lagen (1994:1776) om skatt på energi 11 kap. 9 § 4 innebär att det finns ett val mellan att göra avdrag för ingående skatt på det bränsle som åtgår för elproduktionen och att göra avdrag för den elkonsumtionsskatt som normalt skulle utgått vid förbrukning i elpannor/värmepumpar, som finns i den egna verk- samheten. Om elproduktionen sker med biobränslen, som inte belastas med några bränsleskatter eller med naturgas där bränsle- skatten är lägre än elskatten, är det fördelaktigt att välja avdrag för elkonsumtionsskatten. Konsekvensen blir ett avdrag för den kon- sumtionsskatt som finns för värmeproduktion (f.n. är avdraget /kWh, som föreslås att höjas med /kWh enligt budgetpropositionen 2001/2002:01). Den aktuella avdragsregeln i 11 kap. 9 § 4 lagen om skatt på energi har tidigare beskrivits i (Ds 2000:73) Utvärdering av energiskatte- modell. I nämnda departementspromemoria påpekas att avdraget medför en omfattande användning av elpannor och värmepumpar och att det i vissa fall motverkar syftet med den förhöjda skatten för stora elpannor. På dessa grunder kan det ifrågasättas om det är motiverat att behålla avdragsrätten. Enligt uppgifter som vi inhämtat från särskilda skattekontor i var återbetalningen för , vilket motsvarar en årlig omsättning av ca 900 GWh. ningen att avdraget får göras inom samma juridiska person förvän- tas en ökning ske till kommande år. Avdragsrätten i lagen om skatt på energi infördes för att göra det möjligt att främja kraftvärmeproduktion. Från början var avdraget i eldeklarationen obligatoriskt, men 1993 gavs frivillighet. Det vill säga producenten kunde fritt välja om avdraget skulle göras i bränsledeklarationen eller i eldeklarationen för egenförbrukad el. Ur ren miljösynpunkt torde den här relaterade elproduktionen kunna tilldelas certifikat. Vi föreslår ett certifikatsystem som också syftar till att främja elproduktion från förnybara energikällor. Ett bibehållande av avdragsrätten kombinerat med ett certifikatsystem kan då ses som ett dubbelt stöd med samma syfte. Vi föreslår en översyn av avdragsrätten för biobränslen. Vi har också observerat att konsekvensen av de förslag som framförs i Skatteväxlingskom- mitténs betänkande (SOU 1997:11 Skatter, miljö och sysselsätt- ning) innebär att biobränslen enbart skulle främjas genom certifi- kattilldelning. Detta som en direkt följd av att fjärrvärme föreslås beskattas som industri och därmed inte betala någon avdragsgill elskatt på egenförbrukad el utan bara en lägre nivå av koldiox- idskatt. Den biobränslebaserade kraftvärmeproduktionen tilldelas enligt förslagets definitioner certifikat och användningen av el inom det egna systemet betraktas som kvotpliktig. 5.11Behov av kompletterande åtgärder Det certifikatsystem som vi föreslår är ett generellt verkande styr- medel. Vi har i inledningen till detta avsnitt beskrivit systemets förtjänster när det gäller exempelvis konkurrens mellan olika kraft- slag. Vidare finns inom certifikatsystemet övergångsregler för be- fintlig vindkraft och för att kompensera för borttagandet av de nät- subventioner som utgår för småskalig elproduktion med en effekt om högst 1 500 kW. Åtgärder som kompletterar certifikathandelssystemet erfordras om certifikatsystemet inte till fullo förmår att uppfylla de mål som ställs upp för systemet. De kan sammanfattas i följande punkter: ·vara möjlig att internationalisera ·undvika störningar i elmarknadens funktion ·skapa rimliga villkor för befintliga anläggningar ·stimulera teknikutveckling och kostnadseffektivitet Genom att ange kvoter för skapas stabila spel- regler. De variationer i certifikatpriset som är följden av variationer i utbud och efterfrågan är inte ett resultat av att spelreglerna är instabila utan är ett uttryck för marknadens sätt att fungera. Certifikathandelsmodellen konstrueras så att den är möjlig att harmonisera med andra länders certifikatmodeller. Harmonisering kan emellertid inte ske genom att det svenska systemet ensidigt anpassas till de system som finns eller är under uppbyggnad i nära- liggande länder. Det är redan en praktisk omöjlighet genom att de skilda system som utvecklas i är alltför olika till sin utformning. I kapitel 2 redovisas förhållandena i en rad länder. EG- rätten kan emellertid tvinga fram en ganska snabb harmonisering i och med att varje nation är tvungen att under vissa omständigheter acceptera andra länders certifikat. Sambandet mellan el och certifi- kat består enbart i att den mängd el som produceras i certifierade anläggningar berättigar producenten en motsvarande mängd certi- fikat. säljs antingen genom bilaterala avtal mellan producent och användare eller över elbörsen medan certifikaten handlas på en särskild handelsplats under andra former än vad som gäller för elen. Elmarknadens funktion kommer därför inte att påverkas av etable- ringen av certifikathandeln. Elpriserna kan möjligen komma att påverkas något 52 men det innebär inte att marknadens funktion störs av certifikathandelssystemet. Det är inte i första hand de befintliga anläggningarnas behov av stöd som är avgörande för de totala kostnaderna för systemet. Kortsiktigt kan låga certifikatprisnivåer (=låga totalkostnader) åstadkomma ett betydande utbud av el från förnybara energikällor. En av svårigheterna är att konstruera modellen så att befintliga anläggningar inte blir starkt överkompenserade med överkostnader för konsumenterna som följd när nyinvesteringarna ska ges till- räcklig kostnadstäckning. 52 Se , bilaga 4. Teknikutveckling är inte möjlig att få till stånd utan invester- ingar i nya anläggningar eller i ombyggnader av befintliga. En stabil ökning, eller i varje fall en förutsägbar ökning, av efterfrågan på certifikat är en utmärkt grund för en kontinuerligt pågående tek- nikutveckling. Även om förverkligandet av de tekniska landvin- ningarna sker med ojämna mellanrum är det av stor betydelse att förutsättningarna för utvecklingen är kontinuerligt goda. Det är vår bedömning att de intäkter som certifikathandeln genererar till elproducenterna inledningsvis knappast kommer att räcka till för att underhålla en teknikutvecklig inom alla de kraftslag som kan producera certifierad el. Det hänger samman med att pro- duktionskostnaden för el från nya anläggningar inom vissa kraft- slag inledningsvis knappast kan konkurrera framgångsrikt med befintlig kapacitet och potential för produktionsökning i alla kraft- slag. Konsekvensen av detta är att investeringarna i vissa kraftslag riskerar att minska betydligt , till dess att möjlighe- terna att ta i anspråk ledig kapacitet och åtgärder till låga kostnader är utnyttjade. behöver kompetens och produktionskapacitet hos anläggningstillverkarna upprätthål- las. En möjlighet är att göra detta genom något slag av selektiv åtgärd . Huvudlinjen i vårt förslag är att alla behov av stöd till elproduk- tion från förnybara energislag om möjligt ska tillgodoses med hjälp av certifikathandelssystemet och att införande av kompletterande åtgärder måste betraktas som tidsbegränsade åtgärder. Det kompletterande behov som vi främst ser är ett separat tek- nikutvecklingsstöd, som kan appliceras på tekniker som ligger på en produktionskostnadsnivå som innebär att alltför höga certifi- katkostnader för att kunna ingå i ett certifikatsystem. Målet med teknikutvecklingsstödet är att de framtida produktionskostnaderna ska komma ned till en nivå, som efter perioden med teknikutveck- lingsstöd medger att tekniken ifråga kan inkorporeras i den ordina- rie certifikathandeln. Ett sådant område som kan komma ifråga för teknikutvecklingsstöd är havsbaserad vindkraft, där det finns en stor potential, men där produktionskostnader och förhållanden i övrigt är sådana att det kan krävas en period med stöd till teknikut- veckling. Behovet av stöd till teknikutveckling bör också fram- komma i en dialog med den inom området verksamma industrin. Vi förutsätter att främst i sin ordinarie verksam- het bevakar behovet av teknikutvecklingsstöd. har också den totala överblicken över de krav som kan ställas på innovationssystemet för att stimulera all forskning och teknikut- veckling inom energiområdet. Vidare anser vi det väsentligt att vidmakt- håller och utvecklar en långsiktig kunskap inom området miljösty- rande instrument, som framöver kan samverka med ett certifikatsy- stem. Exempel på sådana styrmedel är utsläppsrätter, effektcertifi- kat och olika former av upphandlingssystem. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska offentliga utredningar redovisa beräkningar av de lämnade förslagens even- tuella konsekvenser för statens, kommuners, landstings, företags och andra enskilda kostnader eller intäkter. Om förslagen bedöms innebära kostnadsökningar eller intäktsminskningar för stat, kommun eller landsting ska utredningen även föreslå hur finansie- ring bör ske. Mer specifikt berör systemet de aktörer som finns med i den ordinarie elhandeln, dvs. producenter, elhandlare och kunder samt samhället i form av staten (lagar och finanser) och myndigheter samt närliggande nationer som deltar i den internationella handeln med el och miljöstyrande instrument. Övriga konsekvenser be- handlas i enlighet med 15 § kommittéförordningen i avsnitt 9. Enligt vårt uppdrag ska elproduktion från förnybara energikällor främjas med hjälp av ett certifikatsystem. Certifikatsystemet syftar till att öka produktionen av el från förnybara energikällor. De olika sätten att producera el påverkar miljön vart och ett på sitt sätt. I avsnittet relateras produktionen till de miljömål som beslutat om53. behandlar den propo- sition om delmål och åtgärdsstrategier som lades fram . Propositionen vidareutvecklar den miljömålsstruktur som riks- dagen fattade beslut om55. Regeringen lämnar i proposi- tionen ett samlat förslag till delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen. Den innehåller förslag till delmål och åtgärdsstrategier för 14 av de 15 miljökvalitetsmålen. 1997/98:145 bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. 1998/99MJU:6, rskr. Begränsad klimatpåverkan behandlas i en särskild proposition som lämnas till . I propositionen kommer riktlinjer för den framtida klimatpolitiken att presenteras, vilka bl.a. påverkar omställningen av energisystemet och produktionen av el från förnybara energikällor. De 15 miljömålen har olika betydelse för de olika produktions- formerna. Det är svårt att finna något miljömål som är helt opå- verkat av produktionen av el från förnybara energikällor. Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning är fyra miljömål som påverkas av biobränsle- baserad elproduktion och utsläpp från förbränning. Ökad produktion av el från biobränslebaserad kraftvärme- produktion och industriella mottrycksanläggningar är en konsek- vens av elcertifikatsystemet. En del av ökningen beror på bränsle- byte från fossila bränslen till biobränslen. Det påverkar samman- sättningen av utsläppen till luft av bl.a. NOx, SO2 och VOC 56. NOx bildas till största del av kväve från luften. Utsläppen av NOx beror således i huvudsak på förbränningstekniken och inte på bränslet. SO2 bildas också vid förbränning men svavlet kommer från bränslet. Hur stora utsläppen av SO2 blir beror på anlägg- ningen och reningsutrustningen och bränslets innehåll spelar en helt annan roll än för bildandet av NOx. Teknik för rening av utsläpp som innehåller svavel finns och tillämpas. Rening av avgaser från NOx är ett betydligt större problem såväl tekniskt som ekonomiskt. Bytet från fossila bränslen till biobränslen har positiva konsekvenser och bidrar till en bättre måluppfyllelse vad gäller de fyra angivna miljömålen även om de också leder till ökade utsläpp av partiklar. Simuleringar som utredningen låtit göra pekar på att koldioxidutsläppen minskar både i och i till följd av ett införande av ett certifikatsystem i . Förklaringen till minskningen av utsläppen i ligger främst i de bränslebyten från fossila bränslen till biobränslen som genomförs i de svenska fjärrvärmesystemen. 56 VOC: Lättflyktiga organiska ämnen. När det gäller målet Levande skogar har en ökad biobränsle- användning effekter som kan verka i olika riktningar. Miljö- effekterna av skogsbränsleuttag är utförligt beskrivna i den miljö- konsekvensbeskrivning som låtit genomföra 57. Miljömålen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Myllrande våtmarker är de som främst påverkas av en ökad elproduktion från vattenkraft. Levande sjöar och vattendrag har preciserats till att i dagens oexploaterade och i huvudsak opå- verkade vattendrag ska naturliga vattenflöden och nivåer bibehållas. Regeringen har i miljömålspropositionen markerat att utbyggnad av vattenkraft inte kan tillåtas skada värdefulla vattendrag och att vattenflöden och vattennivåer i vattendrag som påverkas av reglering så långt möjligt är anpassade för att trygga biologisk mångfald. Utbyggnad av vattenkraft och andra intrång i vattendrag som i huvudsak är opåverkade bör inte ske. Möjligheterna att miljöanpassa vattenkraften bör ske med utgångspunkten att den nuvarande produktionskapaciteten bibehålls. Den ökade produktionen av el från av vattenkraft som utred- ningen bedömer kan ske med stöd av elcertifikatsystemet baseras till största delen på åtgärder i eller i anslutning till befintliga anlägg- ningar. Effekterna på miljön är svåra att bedöma eftersom förhål- landena är mycket varierande vid de olika kraftverken. Vi bedömer att endast sådana åtgärder kan komma till stånd som inte strider mot det uppställda miljömålet. För vindkraften gäller, med avseende på miljömålet Hav i balans samt levande kust och skärgård, att lokalisering av vindkraftverk ska ske med hänsyn tagen till bland annat natur- och kulturmiljö, friluftsliv och landskapsbild. Beträffande miljömålet Storslagen fjällmiljö sade i sitt beslut att fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad 57 , Nohrstedt, Weslien, , Öhrlander, Miljökonsekvensbeskrivning av skogs- bränsleuttag, askåterföring och övrig näringskompensation. gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kultur- värden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Detta miljömål måste tas i beaktande vid etablering av ny elproduktion i fjällen. Det stöd till utbyggnad av vindkraften som elcertifikatsystemet ger kommer enligt utredningens bedömning att kunna mångdubbla den nuvarande elproduktionen från vindkraft under de närmaste 8– 10 åren. har i sin rapport till regeringen om planer- ingsmål för vindkraften redovisat lägen som uppfyller vissa krite- rier som ställts upp för en utbyggnad av vindkraften. Kriterierna återspeglar inte bara tekniska villkor som bör uppfyllas utan även miljöaspekter. har i en lägesrapport58 pekat på miljö- effekterna av etablering av vindkraftverk. I lägesrapporten anges följande påverkansfaktorer: ·Anspråk på mark- och vattenområden Graden av påverkan är specifik för varje läge. Det går därför inte att noga ange hur stor påverkan blir av den utbyggnad som kommer till stånd som en följd av elcertifikatsystemet. I samband med den fortsatta behandlingen av vindkraftutbygg- naden bör miljöfrågorna behandlas ur ett bredare perspektiv än vad som varit möjligt för . 6.1.4Produktion av förnybar el – generellt På nordisk nivå kommer investeringar i i elproduktion från förnybara energikällor att tillkomma. Ökad produktion av el från förnybara källor i undantränger befintlig fossilbränsle- baserad elproduktion i och . 58SOU 1998:152 Vindkraften – en ren energikälla tar plats. 59Se bilaga 4. med tillkommande elproduktion från förnybara energi- källor skulle de nordiska koldioxidutsläppen från elproduktion minska från 52,5 Mton till 47,5 Mton. har i sin vindplanerapport gjort liknande beräkningar avseende minskade CO2-utsläpp vid en storskalig etablering av vindkraft och kommit till liknande resultat, dvs. en minskning med 4–CO2, beroende på vad vind- kraften ersätter, vid en vindkraftproduktion av . Sammanfattningsvis bedömer vi att införandet av elcertifikat- systemet kommer att leda till ·ökad markanvändning för vindkraft ·minskad användning av fossila bränslen och ·ökad användning av biobränslen. Utredningen har inte kunnat göra någon egen analys av de sam- mantagna miljökonsekvenserna av dessa förändringar. De för- ändringar av elproduktionssystemet som elcertifikatsystemet väntas leda till sammanfaller emellertid i huvudsak med de scenarier för tiden som ligger till grund för Energimyndig- hetens rapporter till Klimatkommittén60 och till den tredje nationalrapporten till klimatkonventionen61. I dessa rapporter redovisas miljökonsekvenserna av förändringar i energitillförseln. Redovisningarna ger en betydligt bättre helhetsbild av miljökon- sekvenserna än vad kan ge. 6.2Samspel mellan en svensk certifikatmarknad och en nordisk elmarknad. Utredningen har med hjälp av olika modeller simulerat samspelet mellan marknaden för certifikat och den gemensamma nordiska elmarknaden. En mer utförlig analys och slutsatser finns i bilagorna 4 () och 5 (). Simuleringar har gjorts med två tidshorisonter.