sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För det första bör sam- råd med medborgarna ske innan beslut fattas i sådana frågor. För det andra bör medborgarnas möjligheter att få till stånd en rådgi- vande folkomröstning stärkas jämfört med dagens bestämmelser. Några övriga åtgärder eller regler bedömdes då inte erforderliga eller lämpliga. Kommittén har fått tilläggsdirektiv för att just överväga denna fråga samt fått en anvisning om hur lösningen bör se ut om kommittén kommer fram till att en särskild reglering behövs för denna typ av frågor. Regeringen borde ha haft kunskap om att frågan redan behand- lats av kommittén samt om vad kommittén preliminärt kommit fram till. Att kommittén trots detta nu fått tilläggsdirektiv kan inte tolkas på annat sätt än som en beställning av ett visst resultat från en statlig utredning. Det kan diskuteras det demokratiskt lämpliga i detta särskilt som det gäller en utredning som just skall behandla demokratifrågor. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamöterna () och () är en förutsättning för demo- krati. Bland det viktigaste staten kan göra för att demokratins idéer skall bli vägledande i kommunala verksamheter är således att med- vetet och tydligt verka för att den kommunala självstyrelsen får en stark och naturlig plats i det svenska samhället. Det är olyckligt om den kommunala självstyrelsen skall vila på en godtycklig bedöm- ning av eller regeringen. Snarare behövs en tydlighet i maktfördelningen mellan central och regional/nivå. En sådan tydlighet är viktig för att medborgarna skall ha möjlighet till insyn och förståelse för hur det demokratiska systemet är upp- byggt. Statens uppgift är att på olika sätt stödja kommunerna och landstingen/regionerna, men staten skall inte detaljreglera den kommunala verksamheten. Det är i stället viktigt att det är väljarnas röst på valdagen som avgör vilken politik som skall gälla i den enskilda kommunen, det enskilda eller den enskilda regionen. Utredningen hade haft skäl att på ett tydligare sätt ta fasta på kopplingen mellan demokrati och självstyre. Demokrati innebär inte enbart att få framföra sina åsikter, exempelvis i en valhandling, utan måste även betyda att de framförda åsikterna tillåts påverka den politik som kommer att föras. Rimligen menar väljarna allvar när de lägger sina röster på olika partier som fört fram olika förslag kring hur den egna kommunen, det egna eller den egna regionen bör ledas. Om inte, varför skall då lokala och regionala val alls hållas? har staten visat stor kreativitet vad gäller att detaljreglera innehållet i den kommunala verksamheten alternativt lämna utrymme för statlig överprövning och tillrättavisning av kommunpolitiker. har även argumentationen för enhetsstaten tilltagit, uppenbarligen som en reaktion mot att lokala och regionala politiker trätt fram och drivit de frågor deras väljare givit dem förtroende att driva. Inte minst har reger- ingen själv och enskilda statsråd bidragit till att ifrågasätta den kommunala självstyrelsen genom olika initiativ och beslut. Detta är allvarligt och innebär att man driver utvecklingen i en annan rikt- ning än mot att stärka den kommunala representativa demokratin. Reservationer och särskilda yttranden Mot bakgrund av detta är, menar vi, utredningen inte tillräckligt tydlig i frågan om betydelsen av en stark självstyrelse. Med subsidiaritetsprincipen som grund för självstyrelse kan man konstatera att det behövs en utökad respekt från stats- maktens sida för den kommunala gemenskapens eget kompetens- område. Det är inte acceptabelt att inskränka det kommunala eller regionala självstyret endast av det skälet att väljarna röstat fram politiker med andra program än sådana som den för tillfället sittande regeringen instämmer i. För att citera lagrådet: någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha. Utredningen har haft till uppgift att bland annat föreslå åtgärder för att öka antalet förtroendevalda och underlätta rekrytering. En grundläggande förutsättning för att bevara ett starkt demokratiskt system är att såväl medborgarna som de förtroendevalda är del- aktiga i de beslut som fattas. Den som har ansvar för ett område måste även ha befogenheter att fatta de nödvändiga besluten. Det är därför allvarligt att närmare två tredjedelar av de förtroendevalda på lokal och regional nivå anser att staten lägger sig i dessa nivåers arbete i alltför hög utsträckning. För att det skall vara intressant att engagera sig i lokal eller regi- onal politik krävs att man har möjligheter att faktiskt påverka besluten; ett statligt överförmyndarskap bidrar inte till att moti- vationen ökar. Trots att frågan om kommunalt självstyre är helt central i utred- ningens arbete, har den inte berörts i sammanfattningen av betän- kandet. Detta är anmärkningsvärt och ger inte en riktig bild av utredningens arbete. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten () betänkande innehåller flera intres- santa förslag och idéer. Många av de idéer och förslag som länge har drivit finns nu med i kommitténs betänkande. Det gäller förslaget om lokala folkomröstningar, medborgerlig motionsrätt, utvidgad röst- rätt för utländska medborgare, spridning av de politiska uppdragen, demokrati som viktig utgångspunkt för den kommunala verksamheten m.m. Slutprodukten hade dock kunnat bli ännu bättre om kommittén hade vågat gå lite längre i sina förslag. Ett av kommitténs förslag är att ge fullmäktigeberedningar möjlig- het till offentliga sammanträden om kommunfullmäktige medger detta. Förslag är ett steg framåt. Kommittén hade kunnat ta ett mer principiellt och övergripande steg, nämligen att föreslå en lagänd- ring som skulle medföra att sammanträdena i kommunala nämnder, styrelser, beredningar m.m. blev offentliga. Huvudprincipen skulle alltså vara att de kommunala sammanträdena är offentliga. Självfallet skulle undantag kunna göras. Kommunfullmäktige skulle få möjlighet att besluta om att en nämnds eller styrelses sammanträden skulle vara stängda om det föreligger skäl. Undantag skulle kunna göras även av nämnden om det föreligger skäl som överensstämmer med sekretesslagen. Poängen med denna modell är att offentlighet är huvudprincipen och hemlighet är undantaget, till skillnad från rådande ordning som är den motsatta. Därmed kan medborgarna känna att de har större möjligheter till insyn i de kommunala angelägenheterna. Detta skulle även kunna öka förtroendet för kommunen och den kommunala politiken. Det är beklagligt att kommitténs majoritet inte kunde vara med och besluta om en sådan öppenhetsprincip. Reservationer och särskilda yttranden Kommittén hade också kunnat föreslå att kommuner och landsting skulle uppmanas att upprätta mångfaldsplaner, på samma sätt som det finns jämställdhetsplaner. Mångfaldsplaner innebär utarbetande av strategier och metoder för att öka mångfalden i den kommunala organisationen och verksamheten. Avsikten är att motverka alla former av diskriminering (kön, ålder, etnicitet, funktionshinder m.m.) och bereda möjligheter för allas deltagande i kommunen. Genom mångfaldsplaner skulle kommuner och landsting kunna bedriva ett viktigt arbete och visa att de bryr sig om kommu- nens/alla invånare och att diskrimineringen inte tole- reras. På så sätt skulle fler medborgare även känslomässigt kunna känna sig som en del i kommunen/. Därmed skulle för- utsättningarna för deras deltagande och engagemang öka, och där- med skulle demokratin utvecklas. Som ett led i demokratiserings- processen har flera kommuner och landsting börjat tänka på inrät- tandet av mångfaldsplaner. Det hade varit önskvärt om även denna kommitté hade kunnat uppmärksamma detta förslag. blev det tyvärr inte så. Antidiskrimineringsklausuler vid offentlig upphandling I sitt betänkande tar kommittén upp idén om antidiskriminerings- klausuler i offentlig upphandling. Idén är enkel och skulle kunna vara ett mycket effektivt medel mot alla former av diskriminering. Motverkande av diskriminering är en demokratifråga i allra högsta grad. Många människor som känner sig diskriminerade förlorar förtroendet för systemet. I förlängningen riskerar detta att bidra till marginalisering och utanförskap och därmed minskade förut- sättningar för allas deltagande. Att arbeta mot diskrimineringen är att arbeta för ökade möjligheter för allas deltagande. Utifrån denna princip anser jag att införandet av en antidiskrimineringsklausul vid offentlig upphandling är viktigt. Idén innebär att de offentliga institutionerna (kommuner och landsting) i sina upphandlingsavtal med entreprenörer eller andra skall kunna skriva in en klausul i avtalet som går ut på att kommu- ner/landsting skall kunna häva avtalet om entreprenören bryter mot gällande diskrimineringslagstiftning. En precisering av vilka diskrimineringslagar som är i kraft vid avtalets ingående kan bifogas avtalet. har vi lagstiftning mot diskriminering på Reservationer och särskilda yttranden grund av kön, etnisk bakgrund, funktionshinder och sexuell läggning. Dessa olika typer av diskrimineringsfall bör behandlas likvärdigt. Införandet av en antidiskrimineringsklausul är viktigt av flera skäl. Ett första skäl är normbildningsskälet. Genom införandet av en sådan klausul visar kommunen/att den inte accep- terar diskriminering utan ser fenomenet som förkastligt. Därmed bidrar kommunen/till förändrade attityder och bildan- det av en norm. Ett annat skäl är demokratiskälet. Genom införan- det av en sådan klausul visar kommunen/att den betraktar alla invånares lika värde som ett övergripande mål som ingen har rätt att bryta emot. Ett tredje skäl är ett preventivt och stävjande skäl. Införandet av en antidiskrimineringsklausul är ett sätt att använda marknadens egna verktyg för att uppnå ett mål som alla medborgare är betjänta av. Om kommunen/som kund uttrycker ett önskemål om respekten för mänskliga rättigheter, och förklarar att företagaren annars kan förlora kontraktet, får företagaren ett starkt incitament att motverka diskriminering. Antidiskrimineringsklausuler är ett sätt att visa ansvar. då fler och fler offentliga uppgifter utförs av privata aktörer, är det av allt större vikt att använda denna typ av politiska styrmedel. Att lägga ut verksamhet på entreprenad kan annars leda till att politiker avsvär sig ansvaret för hur en verksamhet bedrivs. På samma sätt som man skall kräva att en upphandlad verksamhet uppfyller vissa kvalitetskriterier skall man kräva att diskriminering inte före- kommer i verksamheten. Genom att ta ett sådant konkret ansvar som en antidiskrimine- ringsklausul innebär kan vi kanske bryta en del av den uppgivenhet som finns. Om vi kan inge hopp om att samhället ger likvärdiga möjligheter för människor oberoende av etnisk bakgrund, kön, sexuell läggning och funktionshinder så kan dagens trend med ökad segregation brytas. Skattemedel skall inte gå till företag som diskriminerar. Det är viktigt för kommunen/att understryka hur viktigt det är att skattemedel inte går till företag som diskriminerar. Att konstatera att det finns lagar som förbjuder diskriminering av olika slag räcker inte. Om det tydliggörs i avtal att det offentliga inte accepterar diskriminering kommer entreprenören att lägga en helt annan vikt vid detta i sin verksamhet. Reservationer och särskilda yttranden I samband med den statliga utredning (SOU 1997:174) som behandlade den nya lagen om etnisk diskriminering diskuterades frågan om huruvida en antidiskrimineringsklausul är förenlig med svensk lagstiftning och inte minst principerna för offentlig upp- handling. Utredningen fann att det inte föreligger något hinder för införandet av en sådan klausul i offentliga avtal. Användandet av antidiskrimineringsklausuler beskrivs även i en så kallad kommuniké från (DG XV, ). Där understryks vikten av att eftersträva bästa möjliga kvalitet i offentlig service och att ge skattebetalarna största möjliga valuta för pengarna. Kommissionen lyfter fram den offentliga upp- handlingens sociala aspekter och pekar på Amsterdamfördragets prioritering av insatser mot diskriminering. Kommissionen pekar vidare på att EU:s direktiv för offentlig upphandling föreskriver att man kan utesluta kandidater som bryter mot rådande social- lagstiftning, inklusive diskrimineringslagstiftning, förutsatt att man inte diskriminerar andra EU-företag. I kommunikén redovisas även delar av rättspraxis, där man godkänt villkor om att entreprenören har åtaganden av social karaktär som till exempel har till syfte att främja anställning av kvinnor eller underlätta situationen för missgynnade grupper. Den svenska lagen om offentlig upphandling bygger helt på EU:s direktiv. Kommissionen åtog sig till och med att för egen del utnyttja upphandlingsprocessen på ovannämnda sätt och uppmanade medlemsstaterna att göra detsamma. I en kommuniké från (DG XV, ) tydliggörs EU:s upphandlingspolicy. Där klargörs att klausuler som ställer krav på att entreprenören skall följa anti- diskrimineringslagar kan skrivas in i ett avtal mellan offentliga institutioner och andra parter. Därutöver antyds att krav kan ställas som går ännu längre. Överensstämmelser mellan en antidiskrimineringsklausul och upphandlingsreglerna är inte svårare än att man kan hänvisa till en liknande klausul som kräver att entreprenören skall godta en klausul som innebär att han/hon måste betala skatt för att kommunen inte skall häva avtalet. Sådana klausuler är vanliga. Få ifrågasätter det offentligas rätt att införa sådana skatteklausuler trots att inbetalning av skatt inte har något med produkten i fråga att göra. Dessutom finns det argumentet att det hänger ihop med produktens kvalité. Reservationer och särskilda yttranden anställning av sämre arbetskraft. Tvärtom kräver den att den bäst kvalificerade arbetssökande bör anställas utan hänsyn till ovidkommande faktorer såsom kön, etnisk bakgrund, funktionshinder eller sexuell läggning. Den arbetsgivare som inte är villig att säga att han/hon kommer att följa dessa lagar säger att han/hon vill förbehålla sig rätten att bryta mot lagen genom att anställa sämre kvalificerad arbetskraft. Därmed finns det stor risk att ett sådant agerande från en arbetsgivare bidrar till en sämre produktkvalitet. Avtalsvillkoret kan formuleras på ett enkelt och konkret sätt: Entreprenören, eller den underentreprenör som denne anlitar, åtar sig att inte bryta mot gällande diskrimineringslagstiftning. En precisering av vilka diskrimineringslagar som är i kraft vid avtalets ingående kan bifogas avtalet. har vi lagstiftning mot diskrimi- nering på grund av kön, etnisk bakgrund, funktionshinder och sexuell läggning. Dessa olika typer av diskrimineringsfall bör behandlas likvärdigt. Enligt allmänna avtalsrättsliga principer krävs ett kontraktsbrott av väsentlig betydelse för att ett avtal skall kunna hävas. För att undvika alla tveksamheter bör man komplettera en avtalsklausul med en hävningsklausul (exempelvis Eftersom beställaren anser att diskriminering utgör ett kontraktsbrott av väsentlig betydelse skall beställaren ha rätt att häva avtalet om entreprenören, eller den underentreprenör som denne anlitar, bryter mot gällande diskrimineringslagstiftning.) så att det klart framgår att kommunen uppfattar diskriminering som ett kontraktsbrott av väsentlig betydelse. En hävningsklausul kräver inte en dom som vunnit laga kraft. Vissa anser att en hävning av ett avtal med hänvisning till brott mot diskrimineringslagstiftningen borde föregås av en dom mot entre- prenören som vunnit laga kraft. Detta är riskabelt. Ett krav på en fällande dom skulle alltid kunna omintetgöras genom att en diskriminerande entreprenör betalar det skadestånd som krävs och får målet avskrivet. Därmed undermineras det preventiva syftet. I de länder som denna typ av klausul används kräver man inte någon fällande dom. Därutöver krävs i normala affärsförbindelser till exempel inte domstolens konkursbeslut för rätt att häva avtalet på grund av motpartens insolvens. Om det visar sig att motparten inte var konkursmässig kan han/hon kräva skadestånd för avtalsbrott. En viktig fråga blir vem som i så fall avgör om diskriminering har Reservationer och särskilda yttranden begåtts eller inte. Som med andra typer av avtalsbrott är det kommunen/som avtalspart som avgör om man vill häva avtalet. Och som med andra avtalsbrott kan kommu- nen/anse att det finns tillräckligt med bevisning. Därmed är det kommunen/, genom sina politiker och ansvariga tjänstemän, som avgör hur man skall agera. Naturligtvis skall inte kommunen/häva ett avtal så fort en anmälan är gjord. I praktiken har kommunen/flera möjligheter. En möjlighet är att vända sig till den av regeringen tillsatta jämställdhetsombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen eller handikappsombudsmannen för att begära in synpunkter. En annan möjlighet är att invänta en eventuell fällande dom. En tredje möjlighet är att påtala för den berörda avtalsparten att en anmälan om diskriminering har inkommit till kommunen/. Detta borde resultera i att parten undersöker saken och vidtar åtgärder om det behövs. Ett fjärde alternativ är att kommunen uttrycker önskemål om att företaget ser över sin personalpolitik. Alternativen kan också kombineras. Huvudsaken när det gäller avtalsrätt är att kommu- nen/inte skall binda sina handlingsalternativ i onödan. Entreprenörer skall motiveras att undvika diskriminering i sina företag, inte att undvika att bli fällda i domstol. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten () Lite djärvare, tack! Det har varit ett intressant år med . De mycket konkreta direktiven, som skall leda fram till handfasta förslag, är en utmaning i sig. Det har alltså inte varit läge för långa teoretiska utläggningar, utan för snabba undersökningar av det demokratiska tillståndet i landets kommuner och förslag till åtgärder! På det stora hela har kommittén varit överens om inrikt- ningen på förslagen, men vi har skilt oss på vissa punkter. Lite mer djärvhet hade jag önskat! Lite mer av att vända upp och ned på den rådande ordningen! Politiken har ju inte särskilt mycket att förlora på nytänkande. Här är en del av de idéer jag drivit i kommittén och inte fått majoritet för. Partiernas kris – inte demokratins Först kan man allmänt konstatera att människor faktiskt har tilltro till demokratin och att den omtalade misstron snarare är riktad mot partierna och partiföreträdarna. Jag tror att ökade klassklyftor är en mycket stark faktor i sammanhanget. För de många som lever i utanförskap – socialt, ekonomiskt, kulturellt – finns det ingen större anledning att gå och rösta. Ingen bryr sig ju om våra villkor, så varför skall vi bry oss om politik? Den inställningen är enligt min mening fullt begriplig. Man avstår från att rösta och ser med stor misstro på politiker och politik helt enkelt på grund av dåliga erfarenheter och upprepade besvikelser. Jag tror att en utredning som i själva verket kan föreslå åtgärder som skummar på ytan och underlättar medborgarnas deltagande i samhällsutveck- lingen. Men den djupa misstro som finns hos alltför många kom- mer vi inte tillrätta med genom diverse ändringar i kommunallagen. Det krävs en samhällsförändring som ger alla människor makten över livet, känslan av att delta i ett sammanhang, betydelse, tillgång till demokratisk dialog och jämlikhet i livsvillkor. Det ligger utanför kommitténs uppdrag men är desto angelägnare för partierna att ägna sig åt. Reservationer och särskilda yttranden I tider när fritidspolitiker upplever att alltmer tid går åt till att sköta förtroendeuppdraget är det viktigt att tänka efter vad som kan göras för att minska tidsåtgången. Just tidsåtgången uppges rätt ofta som orsak till att man lämnar sitt uppdrag . Kommittén har diskuterat möjligheten att i kommunallagen skriva in rätt att ha formella sammanträden på distans, via informationsteknik till exempel. Tyvärr blev det ingen majoritet för detta. Visst finns det problem med säkerhet, sekretess med mera, men utvecklingen kring dessa frågor går mycket snabbt och kommer säkert att lösas. Jag anser att det bland annat av tids- och miljöskäl skall vara tillåtet att avgöra frågor via informationsteknik, telefon eller annan modern teknik. Jag vet ju av erfarenhet att något enstaka ärende ibland behöver avgöras snabbt, och i sådana undantagsfall kan vi spara tid och miljö (minskat resande) om det är möjligt att använda nya tekniska lösningar. Jag förstår inte att kommitténs majoritet avstår från möjligheten! Det är ju faktisk i allmänhet mycket kloka förtroendevalda som skulle avgöra när en sådan lösning är försvarbar! Personer med utländsk bakgrund Kommittén anser att partierna skall göra mångfaldsplaner för att visa hur arbetet med att förbättra representativiteten för olika etniska grupper går. Jag anser att underrepresentationen i politiska sammanhang inte bara har att göra med partiernas nomineringar utan med underrepresentation i arbetslivet, organisationer och folkrörelser över huvud taget. Därför bör uppdraget att göra mångfaldsplaner omfatta inte minst kommunerna! står kom- muner och landsting inför situationen att behöva rekrytera perso- nal som ersätter dem som går i pension. Då är rätt tillfälle för kommunerna att sätta upp mål för integrationen som medel för att få en god representation på arbetsplatserna. När personer med utländsk bakgrund blir synliga i arbetslivet kommer också engage- manget i olika rörelser inklusive partierna att bli naturligt. Offentliga sammanträden som princip Kommittén föreslår att fullmäktigeberedningar kan ha öppna sam- manträden. Bra så långt, men inte tillräckligt offensivt enligt min Reservationer och särskilda yttranden Varför inte vända upp och ned på begreppen? Varför inte utgå från att i alla sammanhang (från fullmäktige till arbetsutskott) där medborgarnas väl och ve och skattepengar hanteras – där är medborgarna välkomna att lyssna! Om ledamöterna i en församling tycker att det på något sätt är bättre att hålla allmänheten utanför, så får man ta det beslutet och motivera sina skäl. (Självfallet undantar jag sammanträden där individärenden behandlas.) Som det nu är måste det tas beslut om sammanträden skall vara offentliga, förutom för fullmäktige. Jag vill utgå från medborgarnas rätt att närvara överallt, men införa rätt att besluta om undantag. Kommunalt självstyre och demokrati hör ihop! Kommittén hade i uppdrag att komma med förslag till hur den demokratiska processen och medborgarinflytandet kan förbättras när det gäller beslut av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse. På just denna punkt fick kommittén senare förlängd tid och ett tilläggsdirektiv. Det innebär förhoppningsvis att kommittén – efter nya resonemang och överväganden – kommer fram till (igen!) att det inför stora fullmäktigebeslut är rimligt att vända sig till medborgarna för samråd. Detta samråd kan bestå av en rådgivande folkomröstning eller andra former som varje kommun själv beslutar om. Däremot kan ju en kommundemokratikommitté näppeligen komma fram till att större beslut, som exempelvis försäljning av allmännyttiga bostäder, skall tas med kvalificerade majoritet eller andra begränsningar i det kommunala självstyret! Det vore märkligt med tanke på att kommittén varit ense i beskrivningen av hur det kommunala självstyret och demokrati hör ihop. Kommittén måste i sina förslag ha med sig perspektivet att kommunerna är mycket olika. Vid diskussioner i kommittén kom vi på ett tidigt stadium fram till att demokratin kan fördjupas genom att medborgarna tillfrågas vid större beslut. Vi sa också att varje kommun själv får besluta om de närmare formerna för samrådet. Jag anser fortfarande att vi kom fram till kloka slutsatser. Skilda valdagar och kommunalval enligt rullande schema Det är med glädje jag ser tillbaka med , och resultaten är i långa stycken konkreta och tillämp- Reservationer och särskilda yttranden Det finns mycket av rekommendationer och vi anser i kommitténs bedömningar.