sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Inom socialförsäkringsadministrationen finns endast i begränsad omfattning lagstiftning som möjliggör användandet av s.k. elektroniska dokument,64 och möjligheterna är inte lika vida som inom vissa andra områden inom förvaltningen, som exempelvis på skatte- och tullområdena. Frågan om införande av elektroniska doku- ment är inte enbart relaterad till det formella förfarandet. Bland annat aktualiseras frågeställningar om registeranvändning, datasäkerhet, arkivering och sekretess. Ett användande av Internet eller andra öppna kommunikationslösningar aktualiserar ytterligare frågeställningar. Som har berörts i avsnitt 8.3 pågår ett omfattande arbete med att ta fram ett nytt datastöd för socialförsäkringsadministrationen. Parallellt sker på många håll insatser för att anpassa kraven på hand- läggningen till modern teknik (se avsnitt 6.5). Som utredningen konsta- terat i avsnitt 8.3 är ett av ändamålen med reformen att underlätta ett införande av ett tekniskt handläggningsstöd för socialförsäkringen. 64 Se 13 kap. 3 § andra stycket LIP. 288 De särskilda förfarandefrågorna är givetvis då viktigt att de lösningar som utredningen förordar som generella handläggningsrutiner inte förhindrar användandet av ny teknik. Ett tydligt ärendebegrepp får anses vara av grundläggande betydelse även för utformningen av ett tekniskt ärendehanteringsstöd. En särskild fråga är då om ett krav på skriftlig ansökan är förenligt med det arbete som bedrivs inom socialförsäkringen för att införa ett ökat användande av modern datateknik. Att ett krav på skriftlighet kan anses utesluta ansökan på elektronisk väg hindrar inte att man senare kompletterar en föreskrift om skriftlig ansökan med en regel rörande annan kommunikationsform. Det torde på ett relativt enkelt sätt kunna regleras i samband med att en möjlighet att använda elektroniska dokument införs på socialförsäkringsområdet. Utveckling- en mot ett utvidgat teknikstöd synes för övrigt innebära en utveckling från muntliga ansökningsförfaranden. En enhetlig regel om skriftlighet skulle därför vara i linje med en sådan utveckling. finns en bestämmelse i 20 kap. 8 § andra stycket AFL med innebörden att uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och samvete. Regeln får anses innefatta ett krav på egenhändigt undertecknande av ansökan. Bestämmelsen i lagen om allmän försäk- ring är av relativt sent datum – den trädde i kraft – och de motiv som låg till grund för lagförslaget torde fortfarande vara bärkraftiga. Det finns alltså goda skäl för att införa en sådan bestäm- melse i en allmän förfarandelagstiftning. Med hänsyn till utvecklingen på andra rättsområden samt till att en sådan lagstiftning inte bör ställa upp hinder för utnyttjandet av modern datateknik kan det dock finnas skäl att närmare överväga lämpligheten av en sådan bestämmelse. En första fråga är om kravet på att avge uppgifter på heder och sam- vete med hänsyn till rättsutvecklingen på andra områden bör omprövas för socialförsäkringen.65 Ett sådant krav uppställer dessutom vissa hinder mot en snabb och effektiv handläggning, exempelvis genom att en ansökan per telefax inte uppfyller kravet på egenhändigt underteck- nande och därför inte utan vidare kan godtas. De skäl som har anförts för att kräva att uppgifter om faktiska för- hållanden lämnas på heder och samvete – nämligen att garantera ett riktigare beslutsunderlag och att tydliggöra den försäkrades roll i socialförsäkringsförfarandet – får emellertid anses vara så tungt vägan- de att ett sådant krav bör införas även i en ny, generell förfarandelag- stiftning. En ytterligare fråga är om ett sådant krav går att förena med utveck- lingen av ett nytt teknikstöd. Det som närmast motsvarar en egenhändig 65 Jfr resonemanget om egenhändigt undertecknande i , Förvaltnings- processlagen m.m., 4 uppl. 2000, s. 99. De särskilda förfarandefrågorna 289 underskrift i datamiljö är s.k. elektroniska signaturer. I en av gjord översikt över digitala signaturer konstateras att för det fall lagstiftaren ställer krav på underskrift torde detta inte uppfyllas endast av ett elektroniskt dokument. För att säkerställa att digitala signaturer erhåller samma rättsverkan som en namnteckning torde krävas att regler som innehåller formkrav ändras så att digitala signaturer tillerkänns samma verkan som egenhändiga namnteckningar (se Ds 1998:14, Digitala signaturer, s. 77). var av samma mening (se betänkandet Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40 s. 95). Inom skattelagstiftningen har man ansett att ett egenhändigt under- tecknande kan ersättas av en signatur, som innebär att utställare och innehåll kan verifieras genom ett tekniskt förfarande, se 10 kap. 26 § skattebetalningslagen (1997:483) och prop. 1996/97:100 s. 574 f.) Det anförda innebär att ett krav på egenhändigt undertecknande in- om socialförsäkringen visserligen aktualiserar behovet av en särskild bestämmelse varigenom digital signatur jämställs med sådan under- skrift. En sådan ordning har tillämpats inom skattelagstiftningen och torde inte medföra några större problem, även om en rad skilda fråge- ställningar aktualiseras. I pågår enligt vad utred- ningen erfarit en översyn av nu nämnda frågor för socialförsäkringen i stort. Frågan om hur ett krav på heder och samvete går att förena med ett nytt teknikstöd bör behandlas i det sammanhang- et. Som nämnts i avsnitt 4.3.1 ställer lagstiftaren upp en rad skilda krav på ansökans sakliga innehåll. Av naturliga skäl varierar kraven från förmån till förmån. Det är inte lämpligt att förenhetliga bestäm- melserna om ansökans närmare innehåll. 9.2.3Avvisning av en ofullständig ansökan Utredningens förslag: En ansökan skall avvisas av om den är så ofullständig att den inte kan ligga till grund för någon prövning i sak. Även när en ansökan inte uppfyller de allmänna krav på ansökans utformning som uppställs i den allmänna förfarandelag som utredningen föreslår får avvisa ansökan. Innan en ansökan avvisas skall kassan förelägga den sökande att avhjälpa bristen vid påföljd att ansökan annars kan komma att avvisas. Ärenden som handläggs vid försäkringskassorna inleds ofta genom att enskilda själva tar kontakt med myndigheten utan något juridiskt biträde. Det ligger i sakens natur att skrivelser som kommer in från 290 De särskilda förfarandefrågorna enskilda ofta har brister i ett eller annat hänseende. Visserligen har kassan en skyldighet att söka ta reda på vad sökanden begärt, men situationer kan uppkomma då denne inte lyckas klargöra sin inställ- ning. Med den utgångspunkten att en ansökan skall ses som en viljeför- som skall respekteras av uppkommer givetvis frågan vad kassan skall göra om den försäkrades vilja inte går att utläsa ur ansökan ens efter kompletteringsförsök eller om ansökan har andra väsentliga brister. De alternativ som står till buds är att antingen avvisa ansökan eller att avgöra ärendet i sak. Av utredningens undersökningar, se bilaga 7 och 8, har framkommit att i en sådan situation som den beskrivna vanligen avgör ärendet i sak och avslår ansökan i stället för att avvisa den. Undantaget är om det finns en uttrycklig avvisningsbestämmelse. Även om ett sådant förfarande är av mindre betydelse från rättskraftssyn- punkt, eftersom ett avslagsbeslut inte betar sökanden möjligheten att ansöka på nytt, ger det en felaktig bild av vilken prövning försäkrings- kassan kan göra. Det förespeglar också en sakprövning som i verklighe- ten inte äger rum. En sådan sakprövning kan vidare sägas frånta ansö- kan den centrala betydelse som den bör ha i ett ansökningsärende. För utredningen framstår det därför som mest följdriktigt att man i en generell förfarandelag inför en bestämmelse om skyldighet för kassan att avvisa en ansökan som är för bristfällig för att kunna föranleda en prövning i sak. En avvisningsbestämmelse av nu angivet slag bör bara tillämpas vid väsentliga brister i en ansökan. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser följer att avvisning inte får ske förrän sökanden har fått tillfälle att komma in med komplettering. En uttrycklig erinran om denna förutsättning bör tas in i lagtexten. Bestämmelsen om avvisning tar sikte på ärenden som anhängiggörs genom ansökan. Att en även ofullständig ansökan kan innebära ett incitament för att på eget initiativ ta upp en fråga till prövning när en sådan möjlighet är föreskriven är en annan sak. I så fall får kassan initiera ett nytt ärende och underrätta den försäkrade härom. En särskild fråga är om även formella brister i en ansökans utform- ning bör kunna leda till att ansökan avvisas, t.ex. om den saknar underskrift. För det fall ansökan sker muntligt i de fall då skriftlig ansökan krävs är ärendet formellt sett ännu inte anhängigt vid försäk- ringskassan. Beträffande de övriga generella kraven förhåller det sig dock annorlunda. En skriftlig ansökan som brister i dessa avseenden kan i och för sig vara så fullständig till sitt innehåll att den kan läggas till grund för prövning i ärendet. Frågan är då om en ansökan i ett sådant fall skall avvisas. De förut berörda motiven till den i 20 kap. 8 § De särskilda förfarandefrågorna 291 andra stycket AFL intagna generella bestämmelsen om uppgiftsläm- nande på heder och samvete angavs i propositionen gälla generellt inom hela försäkrings- och bidragsområdet (jfr prop. 1996/97:121 s. 36 f.). Den som uppsåtligen i skriftlig utsaga lämnar oriktig uppgift eller förtiger sanningen kan, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, dömas för osann försäkran till böter eller fängelse . Sker gärningen i stället av grov oaktsamhet rubriceras den som vårdslös försäkran, men straffskalorna är desamma. Uppgiftslämnande på heder och samvete kan således aktualisera ett straffansvar. Eftersom ett krav på uppgiftslämnande om faktiska förhållanden på heder och samvete är av sådan betydelse för kvaliteten i beslutsunder- lagen att det är motiverat att en sådan bestämmelse tas in i de generella förfaranderegler som skall gälla för hela socialförsäkringsområdet, är det också rimligt att , om en begäran om komplette- ring inte skulle följas, får en möjlighet att reagera genom att inte pröva ansökningen i sak. Till skillnad från vad som gäller för de situationer då en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning av ärendet, då den enda lämpliga utvägen är ett avgörande utan sakprövning, bör det dock i denna situation ankomma på försäk- ringskassan själv att avgöra om en avvisning bör ske eller inte. I likhet med vad som bör gälla vid avvisning vid en ofullständig an- sökan bör även i nu berörda fall gälla att avvisning inte får ske innan sökanden har beretts tillfälle att komplettera ansökan. Utredningens bedömning: bör organisera sin ärendehantering så att handlingarna i varje ärende förvaras i en akt. Handlingarna bör numreras i löpande följd. I ett ärende bör finnas en journal som förs fortlöpande och som innehåller en förteckning över handlingar och tjänsteanteckningar. Det ankommer på RFV att se till att akthantering fungerar på ett ändamålsenligt och så långt möjligt enhetligt sätt. Utredningen har vid sin granskning av ärenden om förtidspension och sjukbidrag, se bilaga 8, observerat att ordningen i akterna ibland är mindre god, att fortlöpande journaler inte alltid förs samt att handlingar ibland inte numreras på ett tillfredsställande sätt. Helhetsintrycket blir att det ofta är svårt att få en bild av ärendets gång. Det kan också var svårt att se vilket material som legat till grund för ett visst beslut. Dessa svårigheter förstärks av att det är vanligt att en akt innehåller flera ärenden, exempelvis ett sjukpenningärende, flera sjukbidragsärenden 292 De särskilda förfarandefrågorna och ett förtidspensionsärende. Utredningen har fått uppfattningen att läget i stort är likartat över landet, även om vissa mindre skillnader har kunnat urskiljas. Det finns ingen anledning att anta att de iakttagelser som utredningen har gjort inte skulle ha allmän giltighet även för andra ärendeslag än ärenden om förtidspension eller sjukbidrag (jfr t.ex. JO:s observationer vid inspektion av läns allmänna försäkringskassa den 17–, dnr 3125–2000). Om en korrekt ärendehandläggning skall kunna garanteras är det av grundläggande betydelse att det tydligt kan avgöras vad som hör till ett ärende. Nuvarande ordning, där akternas innehåll inte har något klart samband med en sådan avgränsning, utan snarare synes vara samlade i en eller flera personakter, snarare försvårar än bidrar till att gränsen mellan ärendena kan uppfattas. Försäkringskassorna bör därför hantera ärendena på ett sådant sätt att avgränsningen av ett ärende tydligt framgår. Den mest ändamålsenliga lösningen, vilken också tillämpas inte bara av domstol utan också av andra myndigheter, är att varje ärende hanteras i en akt för sig. Givetvis hindrar en sådan ordning inte att handlingar i ett ärende läggs till grund för bedömningen i ett annat ärende. Ett tydligt exempel när så måste bli fallet är initiativärenden om förtidspension enligt 16 kap. 1 § andra stycket AFL. När ett förtidspensionsärende initieras får handläggaren lägga upp ett nytt ärende. Därvid kan materialet i tidigare ärenden utnyttjas. Det är emellertid viktigt att markera detta tydligt, så att det framgår vilka handlingar som hör till gamla akter och vilka som hör till det nya ärendet. Att ett ärende hanteras i en akt hindrar inte flera handläggare att arbeta med ärendet. sker i vissa fall – troligen av praktiska skäl – en uppdelning av ett och samma ärende i flera akter när rätten till en förmån och storleken av den skall bestämmas. Även utan en uppdelning av ärendet i två akter kan naturligtvis arbetet om så skulle anses lämpligt fördelas mellan olika tjänstemän genom att behövliga handlingar fotokopieras eller akten överlämnas mellan tjänstemännen. finns ingen skyldighet för att numrera sina handlingar eller att fortlöpande föra journal i ett ärende. För partens rätt till insyn i sitt ärende enligt 16 § FL är det dock av stor vikt att akterna är lättillgängliga och överskådliga. En fortlöpande numrering av handlingarna i akten bidrar i väsentlig omfattning till en sådan överskådlighet. Detta underlättar i sin tur såväl för kassan själv, exem- pelvis när en ny handläggare skall sätta sig in i ärendet, som vid en överprövning av kassans beslut i domstol och vid RFV:s tillsyn. För att få en samlad, överskådlig bild av hela ärendet bör en journal, ett dagboksblad eller motsvarande dessutom föras fortlöpande, där även de De särskilda förfarandefrågorna 293 uppgifter som inte tillförs ärendet genom handlingar dokumenteras i de fall detta skall ske, jfr 15 § FL. Vad som anförts står inte i motsättning till det förut berörda ar- betet med att utveckla ett nytt teknikstöd för socialförsäkringen. Införs ett system för elektronisk ärendehantering, blir det än viktigare att snabbt kunna identifiera det material som hör till ett ärende. Ett sådant system skulle således underlätta för försäkringskassorna att tillämpa den ordning för akthanteringen som utredningen har rekommenderat. De åtgärder utredningen nu förordat är viktiga för att ärendehand- läggningen skall kunna ske på ett likformigt och rättssäkert sätt. Samti- digt är de närmast av organisatorisk karaktär och motiverar inte utan vidare en plats i en samlad förfarandelagstiftning för socialförsäkring- en. Det bör i första hand ankomma på varje försäkringskassa att genom sin arbetsordning eller motsvarande svara för att åtgärderna genomförs på lämpligt sätt. I RFV:s tillsynsfunktion ligger vidare att se till att kassornas akthantering fungerar på ett ändamålsenligt och så långt möjligt enhetligt sätt. I sista hand får övervägas om uttryckliga författ- ningsbestämmelser i ämnet bör införas. Härvid får även frågan om betydelsen av nuvarande undantag från registreringsskyldigheten enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen tas upp till diskussion. Utredningens förslag: skall se till att ärendet blir tillräckligt utrett. När det är nödvändigt för bedömningen av om rätt till en förmån eller ett bidrag föreligger får 1. göra förfrågan hos parten, dennes arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas lämna behövliga uppgifter, 2. besöka parten, 3. infordra utlåtande av viss läkare eller någon annan sakkunnig, samt 4. begära att parten genomgår undersökning av viss läkare eller någon annan utredning för bedömning av partens medicinska tillstånd, arbetsförmåga och behov av och möjligheter till rehabilitering. En part skall vara skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersättning. Uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och sam- vete, om inte särskilda skäl talar mot det. Beträffande skyldighet för part att medverka till utredningen i annat hänseende än som anges ovan skall gälla vad som är särskilt föreskri- vet. 294 De särskilda förfarandefrågorna Med hänsyn till socialförsäkringsärendenas natur har huvudansvaret för att ett ärende hos blir tillräckligt utrett i praktiken ansetts åvila kassan (se t.ex. Vägledning 1999 s. 20). Vid utredningens organisationsenkät har – som nämnts i avsnitt 8.2 – kassorna över lag gett uttryck åt denna inställning. har det emellertid framkommit att åtskilliga kassor har en mindre klar bild av vad som utgör den rättsliga grundvalen för kassans utredningsansvar. Medan somliga menar att kassans skyldighet härvidlag regleras i förvaltningslagen, ger andra uttryck åt uppfattningen att utrednings- skyldigheten följer av den s.k. officialprincipen och åter någon att ansvaret beror på kassans ställning som försäkringsgivare. De flesta anser att det beträffande utredningsansvaret inte finns någon skillnad mellan ärenden som inleds efter ansökan och ärenden som tas upp på initiativ av kassan. Några pekar dock på att det i ansökningsärenden ställs högre krav på den försäkrades medverkan och någon på att den enskilde får ett större ansvar för utredningen vid avslag, men även vid indragningar. Även om lagstiftaren vid tillkomsten av förvaltningslagen kan sägas ha genom reglerna om myndighets serviceplikt (4 § FL) och om all- männa krav på handläggningen (7 § FL) gett visst uttryck åt official- principens giltighet i förvaltningsförfarandet, är det av flera skäl av värde att tydligt lagfästa denna grundregel på socialförsäkringens område. Området utgör en betydande del av det sociala trygghetssy- stemet. Det bör inte råda någon tvekan om vad som är den rättsliga grundvalen för kassans ansvar i fråga om utredningens fullständighet. Ett sådant klargörande är till gagn inte bara för kassorna utan också för de försäkrade. Om man – som utredningen förordar – strävar efter en enhetlig reglering av förfarandet i socialförsäkringsärenden, har en grundregel om utredningsansvaret också en naturlig plats i en sådan lagstiftning. Även i övrigt är det till fördel att i görlig mån söka fören- hetliga nuvarande lagbestämmelser som rör detta ämne. Det är emellertid inte bara allmänna skäl av nu angivet slag som talar för att man bör överväga en generell reglering av utredningsansva- ret för socialförsäkringsärendenas del. Ett fastslående av officialprinci- pen på området betyder att man ålägger att leda utredningen och att se till att erforderligt material kommer in. Principen innebär emellertid inte att det utan vidare ankommer på kassan att själv ombesörja utredningen. Här kommer den försäkrades medverkan in i bilden. Hur långt man kan kräva att denne presterar utredning beror bl.a. av sådana omständigheter som om den försäkrade ansökt om förmånen eller bidraget eller om kassan själv tagit initiativ till ärendet. De särskilda förfarandefrågorna 295 Här inställer sig följdfrågan hur kassan skall förhålla sig i det fallet att den enskilde inte medverkar fullt ut till utredningen (frågan om en ofullständig ansökan har behandlats redan i avsnitt 9.2.3). Ett ytterliga- re spörsmål gäller vilka utredningsbefogenheter kassan har i förhållan- de till den försäkrade. Frågorna skall behandlas i nu nämnd ordning. I fråga om den försäkrades medverkan i ett ärende ligger det ofta i sakens natur att denne måste lämna uppgifter om sådana faktiska förhållanden, t.ex. om sjukdom och arbetsförmåga, som behövs för att skall kunna bedöma hans rätt till viss förmån eller visst bidrag. En allmän erinran om den enskildes skyldighet att med- verka personligen i ett ärende finns redan i 9 § första stycket andra meningen FL. Denna regel utgår från att kraven på personlig medver- kan kommer till uttryck i specialförfattningarna på olika förvaltnings- områden (se /s. 85 f.). Så har även skett i författ- ningarna på socialförsäkringsområdet. I dessa finns exempelvis detalje- rade regler om den försäkrades skyldighet att ge in en skriftlig försäk- ran för sjukpenning (se 3 kap. 8 § AFL) och om kraven på vilken utredning den försäkrade skall foga till en ansökan i olika typer av ärenden (se t.ex. 11 § lagen 1994:308 om bostadstillägg till pensionärer och 14 § lagen 1988:1465 om ersättning och ledighet för närstående- vård). Vissa allmänna regler i ämnet finns vidare i 20 kap. 8 § första och andra styckena AFL. Dessa ålägger den försäkrade dels att lämna de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen, dels att lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete. De sist nämnda reglerna om den försäkrades uppgiftsskyldighet bör – som såvitt gäller uppgiftslämnande på heder och samvete utvecklats redan i avsnitt 9.2.2 – återfinnas i en ny, enhetlig reglering om förfa- randet i socialförsäkringsärenden. Det förtjänar framhållas att reglerna är förenade med den sanktionen mot den försäkrade, att ersättning enligt lagen om allmän försäkring får dras in eller sättas ned för den händelse denne inte lämnar begärda uppgifter eller inte lämnar dem på föreskrivet sätt (se 20 kap. 3 § tredje stycket AFL). Sanktionen tillkom 1997 i samband med att bl.a. reglerna i 20 kap. 8 § sågs över i syfte att förbättra försäkringskassornas utrednings- och kontrollmöjligheter (se prop. 1996/97:121 s. 39). Till frågan om förenhetligande av sanktions- reglerna återkommer utredningen i avsnitt 9.12. Följs förslaget att ta med bestämmelserna i 20 kap. 8 § första och andra styckena i en ny, enhetlig reglering, uppkommer frågan om sådana speciella regler om den försäkrades uppgiftsskyldighet som 296 De särskilda förfarandefrågorna finns på sina håll i lagstiftningen behöver stå kvar. Exempel lämnar 3 kap. 6 § första stycket och 22 kap. 4 § AFL. Den förra regeln avser ett krav på den som gör anspråk på sjukpenning att anmäla sådan ändring i sina inkomstförhållanden eller andra omständigheter som påverkar rätten till sjukpenning eller dennas storlek. Den senare regeln avser bl.a. en upplysningsskyldighet rörande behovet av rehabilitering. Innehållet i reglerna torde delvis täckas av de generella bestämmelserna om uppgiftsskyldighet. Å andra sidan har de ett något vidare syfte än dessa. Skäl kan anföras för att de bör stå kvar. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet för ersättningsberättigad part finns också i andra författningar på området, t.ex. i 8 kap. 6 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. I den mån sådana bestämmelser kan ersättas genom att reglerna i 20 kap. 8 § första och andra styckena görs generellt tillämpliga, bör de upphävas. Det som har sagts avser socialförsäkringsärenden i allmän- het, således oavsett om ärendet inletts efter ansökan av den försäkrade eller på initiativ av . En särskild fråga är om den omständigheten att det är den enskilde som tagit initiativ till ärendet bör föranleda att man ställer större krav på dennes medverkan än som ligger i uppgiftsskyldigheten. När det gäller förvaltningen i övrigt brukar sägas att den som ansöker om en förmån i främsta rummet själv har att styrka sitt anspråk, men att myndigheten vid behov bör ge sökanden vägledning om hur detta bör ske (se t.ex. s. 100).