sou · GPB378 · 2002-01-01 00:00:00 — När det gäller etablerade former av formali- sering som utbildning och betyg är ett visst mått av tillit etablerad, men om tillit ska utvecklas till nya former som validering och kompetensbevis kräver detta förmodligen en viss etableringstid. (Se vidare om tillit hos Giddens, 1990, och om tillit till bedömningar hos , 2000.) Bjørnåvold (2000) lyfter fram två olika dimensioner i de krav som ställs för att tillit till och acceptans för validering ska kunna utvecklas. För det första finns det instrumentella och metodolo- giska kriterier. I bedömnings- och mätningssammanhang används begreppen validitet och reliabilitet, begrepp som är relevanta även när det gäller validering. Validitet handlar om hur väl man mäter det man avser att mäta. Reliabilitet handlar om hur tillförlitlig mätningen är – kan exempelvis mätningen upprepas med samma resultat? Yrkeskompetens är, som ett sociokulturellt perspektiv pekar på, relaterad till ett speciellt yrkessammanhang, en speciell kontext. Kompetensen är inte heller alltid så uttalad eller språkligt formulerad – det handlar i större eller mindre utsträckning om tyst kunskap (se till exempel , 1996). 5 Se (2000, s. 14–15) för ett mer utvecklat resonemang kring dessa begrepp. validitet, det vill säga göra en så riktig beskrivning och bedömning som möjligt av yrkeskompetensen, krävs metoder för detta. Meto- der som ger en rättvisande bild av det kontextuella och tysta måste dock vara mer eller mindre flexibla, öppna och individ- anpassade. Detta står i viss motsättning till kravet på reliabilitet, som i stället talar för mer standardiserade metoder, metoder som underlättar rättvisande jämförelser mellan olika bedömningar och som ökar öppenheten när det gäller vilka krav som egentligen ställs i bedömningen. Upplevelsen av rättvisa torde vara viktig för tilliten, och det krävs alltså en avvägning mellan strävan efter å ena sidan rättvisa i bedömningen av den enskilda individens kompetens och å andra sidan rättvisa i bedömningen mellan individer. Det sist- nämnda behovet uppstår dock i första hand när det handlar om summativa bedömningar. För det andra tar Bjørnåvold (2000) även upp mer normativa kriterier för att validering som företeelse ska bli accepterad i ett samhälle. En normativ aspekt är att valideringen måste bli formellt legaliserad genom formella politiska beslut. En annan aspekt är att den måste uppnå legitimitet och bli socialt accepterad. Validering handlar alltså inte enbart om bedömning, utan även om värdering och erkännande (se regeringens definition som citeras ovan på s. 6). Dessa normativa aspekter kommer att diskuteras vidare i slutet av rapporten. Att genomföra en utvärdering av de tre pilotprojekten var en del i valideringsutredningens uppdrag. Uppläggningen av denna utvärde- ring diskuterades vid ett idésamtal , där utredare, sak- kunniga, projektledare och forskare deltog. Här konstaterades bland annat att en långsiktig utvärdering av effekterna av validering av utländsk yrkeskompetens, exempelvis när det gäller anställnings- barhet och inträde på arbetsmarknaden, inte kunde genomföras med de förutsättningar och tidsramar som fanns för försöken och för utredningen. Slutsatsen blev att en utvärdering i första hand skulle handla om uppföljning och dokumentation av verksamheten i pilotprojekten. Denna undersökning är alltså processinriktad snarare än produktionsinriktad (se , 1992). Utifrån dessa samtal utformades en modell för utvärderingen som innebar att en utvärderare tillsammans med en expertpanel skulle besöka projektorterna, och dessutom skulle projektledarna rapportera basfakta och egna erfarenheter till utvärderaren. Mitt uppdrag blev att fungera som utvärderare. Till medlemmar i expertpanelen utsågs sex av utredningens sakkunniga, representanterna från LO, TCO, SAF, AMS, samt . Besök på projektorterna genomfördes under november- . Inför besöken träffade jag alla projektledare på ett gemensamt möte, där vi gick igenom uppläggningen av besöken. Ett viktigt syfte med detta möte var dessutom att ta del av projekt- ledarnas perspektiv på de förutsättningar som hade gällt för genomförandet av projekten. Varje ort besöktes . kombinerades någon form av studiebesök med ett seminarium där ett antal representanter för det lokala projektet deltog tillsammans med mig och expertpanelen. genomförde jag kompletterande intervjuer med projektledare, ansvariga för utveckling av valideringsmetoder, in- blandade lärare, handledare, deltagare etc. Vilka som intervjuades varierade beroende på de olika modeller för såväl validering som organisation kring valideringen som fanns på de olika orterna. Efter samtliga besök sammanställdes de centrala delarna i mate- rialet från besöken, och expertpanelen samlades än en gång för att gå igenom vilka resultat som var centrala och vilka slutsatser man kunde dra. Därefter skrevs en första preliminär rapport, vilken låg till underlag för en diskussion med de tre projektens ledning och utredningen. Synpunkter inhämtades även från det vuxenpedagog- iska seminariet på . Arbetet med undersök- ningen fortsatte , för att med anledning av utredningens förlängning kunna följa upp även pilotprojektens avslutning, och att kunna fördjupa analysen av materialet. I april- juni genomfördes nya besök på varje pilotprojektort, där jag mötte projektledare, annan inblandad personal samt deltagare. Skriftligt material från projekten – dokumentation, rapporter etc. – har gett kompletterande information. Jag har även tagit del av utredarens perspektiv på vissa delar av utredningsarbetet och pilotprojekt- verksamheten. Därefter har det samlade materialet bearbetats och analyserats, och utvärderingen redovisas nu i denna rapport. Under arbetets gång – inte enbart vid den ovan nämnda diskussionen – har synpunkter på olika beskrivningar som ingår i rapporten fortlöpande inhämtats från projektledarna. Med andra ord har jag tillämpat vad som i forskningssammanhang benämns respondent validation, det vill säga att den som har svarat på frågor får möjlighet att kommentera i vilken utsträckning forskaren har uppfattat svaren på det sätt som avsågs. Detta har förhopp- ningsvis bidragit till att denna rapport ger en så rättvisande bild som möjligt av verksamheten i projekten, trots de begränsningar som ligger i att endast har kunnat ägnas åt data- insamling på vardera av de tre projektorterna. (1992) betonar kravet på att en utvärdering ska innefatta information om såväl förutsättningar som process och resultat. Här har såväl de mer formella förutsättningarna i form av direktiv och avtal som projektledarnas upplevelser av förberedelse- arbetet och utvecklingen på arbetsmarknaden beaktats. Huvuddel- en av den information och de erfarenheter som samlats in berör processen i projekten. Resultaten av exempelvis ett projekt kan delas upp i slut- prestationer och utfall (Vedung, 1998). Det som kan beskrivas och bedömas inom ramen för denna studie är, när det gäller resultat på individnivå, slutprestationer med avseende på antal valideringar och resultatet av dessa. Däremot kan det slutgiltiga utfallet eller effek- terna, som nämnts, endast bedömas på . Det primära syftet med pilotprojekten ligger dock inte på indi- vidnivå. Syftet är i stället främst att utveckla metoder och modeller för validering av utländsk yrkeskompetens. Utvärderingar har olika former av koppling till målen för den verksamhet som utvärderas. Vedung (1998) tar i sin översikt över utvärderingsmodeller upp tre modeller med olika form av relation till målen: måluppfyllelse- modellen, bieffektsmodellen samt mållös utvärdering. Syftet med pilotprojekten är allmänt formulerat, och en frånvaro av detaljerade mål för utvecklingen av metoder och modeller har gett projekten relativt stor frihet. Detta innebär att min undersökning är en mållös utvärdering. Med detta avses då att fokus ligger på de resultat man har nått fram till, oavsett hur dessa är relaterade till eventuella mål. Fokus i denna studie är då när det gäller resultat de metoder och modeller som utvecklas, och när det gäller processer det arbete som ligger till grund för de mer eller mindre färdiga modellerna. Denna studie behandlar valideringsutredningens tre pilotprojekt, på tre orter i landet: -, län. Dessa tre kommuner valdes för att ge försöken olika inriktning, och de inriktades också på olika branscher: -: Validering på nationell nivå för små målgrupper och branscher. Bygg, elektronik, VVS-området, vård och om- sorg. -: Validering i större län med tillväxt. Ekonomi, handel, industri. -: Validering i typisk storstadsregion. Livsmedel med tekniskt underhåll, restaurang och besöksnäring, vård. slöts formella avtal mellan utredningen och kommuner- na om pilotprojekten. (Arbetet hade dock i praktiken börjat redan tidigare.) Som ramar för verksamheten angavs avtalets innehåll, en kommande förordning från regeringen, kommittédirektiven samt den tidigare utredningens betänkande (SOU 1998:165). Uppdraget omfattade genomförande av cirka 50 valideringar per kommun. Målgruppen angavs som personer med utländsk yrkeskompetens och syftet var att dokumentera deltagarnas anställningsbarhet på den svenska arbetsmarknaden. Gymnasieskolans programmål och kursplaner, i de fall lämpliga sådana finns, angavs som bas för valideringen. Projekten gavs dock stort utrymme att utforma sina modeller för validering. När det gäller dokumentationen över valideringen angavs i avtalet att anvisningar om utfärdande av ett kompetensbevis efter genomgånget, godkänt valideringsprov skulle finnas i den kommande förordningen. fick projekten ta del av ett förslag till dokumentation genom kompe- tensbevis och meritportfölj, vilket fick konsekvenser i och med att det gav en ny utgångspunkt för arbetet. I utredningens uppdrag ingick att pröva olika former för dokumentation av yrkes- kompetens, och i direktivens bakgrundsavsnitt beskrivs validering bland annat som att få ett kompetensbevis, yrkesbevis eller branschcertifikat av något slag riktat till arbetslivet (Dir. 1999:86, s. 2). I avtalet angavs möjligheten att, om projekten inte skulle lyckas fylla sina kvoter på 50 valideringar, efter särskild prövning av utredaren låta verksamheten omfatta utvidgad försöksverksamhet med validering av vuxnas kunskap och kompetens6, eller med andra ord att vidga målgruppen även till personer utan utländsk yrkeskompetens. Inom de tre projekten upplevde man stor frihet att forma vali- deringen på sitt sätt. Denna frihet ledde till att formerna varierade mellan projekten, men också att man i respektive projekt kunde bygga på de tidigare erfarenheter av validering som fanns inom kommunernas vuxenutbildning. Friheten upplevdes i viss mån som en brist på styrning, men denna brist verkar i första hand ha bidragit till variationen i resultaten. Inriktningen på att ge pilot- projekten stor lokal frihet var också en medveten strategi från utredningens sida – just med strävan att genom lokala initiativ få varierande erfarenheter av validering. Här kan det dock, enligt utredaren, ha funnits brister när det gäller att informera projekten om denna frihetsstrategi, och eventuella förväntningar på mer tydlig styrning kan då ha lett till negativa upplevelser av bristande styrning. I pilotprojekten har man även upplevt vissa brister när det gäller stödet från utredningen och delaktigheten i det arbete som gjorts centralt. Större insatser när det gäller information och del- aktighet, samt stöd i den lokala utvecklingsprocessen och organi- serat utbyte mellan projekten kunde, ur pilotprojektens perspektiv, ha bidragit till utvecklingen av valideringsmodeller hade kommit ännu längre. Utredningen skulle alltså ha kunnat lägga större tyngd på detta. Här bör man dock vara medveten om att utredningens centrala och pilotprojektens lokala arbete i princip satte igång (på grund av den knappa tidsplan som fanns för utred- ningen, och som senare fick justeras i och med förlängningen). En anledning till (den upplevda) bristen på stöd kan därför ha varit att utredningen inte hade det försprång i kunskapsutvecklingen som skulle ha ökat möjligheten att ge stöd, svara på frågor, informera om hur man hade tänkt sig olika aspekter av valideringen etc. Regeringens definition av validering som en strukturerad bedömning, värdering och erkännande av kunskaper och kompe- tens (Dir. 1999:86, s. 1) fick mer eller mindre styrande effekter. Framför allt i tolkades detta från början som att målet för valideringen skulle vara ett erkännande som leder till en mer 6 Avtal om deltagande i pilotprojektverksamhet, bilaga 1, s. 3. eller mindre komplett formell kompetens. Under projekttidens gång skedde dock en förskjutning, som innebar att även de andra projekten mer eller mindre inriktade sig på en mer komplett och erkänd formell kompetens. Grunden till denna förskjutning låg i utvecklingen av samverkan med arbetsmarknadens parter, vilka i flera fall har drivit en sådan linje – inom omvårdnadsområdet ville man ha en dokumenterad kompetens som undersköterska, och inom el- och byggbranscherna utgick man från yrkescertifikat respektive yrkesbevis. Idén om ett kompetensbevis har också fått styrande effekter. Så länge en mer konkret beskrivning av kompetensbevisets innehåll saknades utgick man från andra former av dokumentation, främst betyg, yrkesbevis etc. När så ett förslag om kompetensbevisets innehåll kom påverkade detta inriktningen på arbetet. Förut- sättningarna för arbetet förändrades, och man tog i större eller mindre utsträckning hänsyn till kompetensbevisets inriktning. Med tanke på inriktningen på erkännande och anställningsbarhet verkar dock de i vissa branscher etablerade formerna för dokumentation ha fått behålla sitt företräde. I andra branscher har diskussionerna om och inriktningen på kompetensbeviset blivit mer omfattande. Noteras bör att regeringen först utfärdade en Förord- ning om försöksverksamhet med validering av yrkeskompetens (SFS 2001:14)7, en förordning som blev officiell när den trädde i kraft . Den första beskrivning av kompetensbevisets innehåll som inte benämns förslag är daterat 2001-03-028, och det färdiga dokument som visar kompetensbevisets utformning fanns inte . Kompetensbeviset i denna form är dock endast förslag – förordningen inne- håller inga anvisningar om bevisets form och innehåll, och utred- ningen har inte haft rätt att ta sådana formella beslut. En yttre förutsättning som påverkade arbetet, och som för- ändrades under arbetets gång, var arbetsmarknadsläget. Arbets- marknaden förbättrades, även för målgrupperna med utländsk yrkeskompetens, och det var svårt att rekrytera deltagare i den 7 Förordningen säger att den som deltagit i pilotprojekten skall få ett bevis över sina kunskaper och sin kompetens (kompetensbevis), och att [k]ompetensbeviset skall ut- färdas av en rektor inom det offentliga skolväsendet i en kommun som ingår i utredningens projekt. Förordningen säger också att man inte får ta ut avgifter av projektdeltagare som genomgår särskild prövning. 8 Dokumentation av validerad yrkeskompetens, daterad , bilaga till Förslag till åtgärder för utbyggnad av validering av utländsk yrkeskompetens, skrivelse från utredningen till regeringen . omfattning som man hade förväntat sig. Detta var speciellt fram- trädande i och . En annan yttre förutsättning är den omfattande lokala valide- ringsverksamhet i anslutning till som förekommer i många kommuner. Detta har, främst i län, inneburit vissa problem när det gäller att rekrytera deltagare från andra kommuner – i kommuner som har egen lokal valideringsverksamhet är man inte så benägna att satsa resurser på personer som ska delta i validering i en annan kommun. Här kan man dock konstatera att den kommunala validerings- verksamheten endast i begränsad omfattning ligger i anslutning till den validering som pilotprojekten i första hand är inriktad på. Regeringen skrev i sina tilläggsdirektiv (Dir. 2000:84) att [d]en kunskap och de erfarenheter som den planerade pilotverksamheten avsågs ge har sannolikt till stora delar vunnits i den validerings- verksamhet som i betydande skala genomförs i åtskilliga kommu- ner. Den kartläggning som utredningen gjorde (, 2001) visar att av kommunerna har arbetat med validering, och hälften av dessa har utvecklat eller arbetar med att utveckla modeller och metoder för validering.9 De vanligaste inriktningarna på valideringen är Omvårdnad, Allmänna ämnen samt Dataämnen. Det är emellertid endast 56 kommuner som svarar att de har validerat utländsk yrkeskompetens och då handlar det i flertalet fall bara om enstaka personer. Validering mot branschkrav har inte skett i fler än tolv kommuner, och det har då främst gällt bussförare och yrkesområden som svetsteknik, el, bygg samt verkstadsteknik.10 Jag kan därför konstatera att erfaren- heterna från pilotprojekten torde vara av väsentlig betydelse, då de omfattar en relativt stor del av den valideringsverksamhet som genomförts med inriktning på utländsk yrkeskompetens och på branschkrav. När det gäller inriktningen på utländsk yrkeskompetens var det främst i som man höll fast vid riktlinjerna i stor utsträckning. På de två övriga orterna var deltagarna i större utsträckning även personer med svensk yrkeskompetens och utan utländsk bakgrund. Här uppfattade projekten utredningens besked om eventuella förändringar av målgruppen olika, och det verkar ha 9 De här refererade resultaten bygger på svar från av landets kommuner. 10Pilotprojektens verksamhet ingår inte i kartläggningen, däremot övrig valideringsverksam- het i pilotprojektkommunerna. varit oklart om utredningen verkligen hade gjort en omprövning i detta avseende. Här konstaterar utredaren i efterhand att en omprövning faktiskt gjordes, och att möjligheten till en viss breddning av målgruppen medgavs när arbetsmarknadsläget förändrades och många tilltänkta deltagare försvann från valide- ringsprojekten till arbetsmarknaden. Omprövningen var dock mer informell, och besked om möjligheten till förändring gavs i dialogen med projekten snarare än genom formella beslut. Det kvantitativa utfallet av verksamheten redovisas i anslutning till respektive projekt. Redan här bör påpekas att dessa redovis- ningar inte är fullt jämförbara, beroende på skillnader mellan projekten när det gäller redovisningsformer och definitioner av validering. Arbetet i projekten har bedrivits i samarbete med branscher – fack och arbetsgivare, branschorganisationer – och andra parter i stort sett enligt de riktlinjer som har funnits. I nedanstående beskrivning tas sådant samarbete upp endast när det finns något speciellt att nämna. I övrigt finns särskilda avsnitt om dessa kontakter längre fram i rapporten. Totalt har ett drygt 100-tal personer i genom- gått någon form av bedömning, varav ungefär hälften har haft utländsk bakgrund. Av dessa bedömdes 47 personer ha yrkes- kompetens som var möjlig att validera, och som låg på den nivå pilotprojektet skulle fokusera på. En översikt över verksamhetens omfattning ges i tabell 1. Utfallet för dessa individer beskrivs mer i detalj nedan. En översikt över deltagarna i pilotprojektet i Katrine- holm/, fördelade på yrkesområden. (Antalet deltaga- re med utländsk bakgrund anges inom parentes) 6 (3) 5 (3) 14 (2) 3 (3) 3 (3) 4 (0) 2 (1) 10 (10) 8 (8) 47 (25) 8 (6) 18 (2) 3 (3) 10 (9) Kommentar: Drygt 100 personer deltog i en första bedömning/kartläggning, när- mare uppgifter om de som ej bedömdes ha kompetens som var möjlig att validera redovisas ej här. Verksamheten har varit spridd till flera kommuner inom Söder- manlands län: , , , , och . I fanns det tänkbara deltagare med relevant kompetens, men dessa fick anställning och kom aldrig in i projektet. Från och fick man beskedet att det inte fanns några personer med relevant utländsk yrkeskompetens. När det gäller valideringen på nationell nivå var detta i första hand inriktat på VVS-området, där det finns specialkompetens i Katrine- holm. Här har man dock inte fått några deltagare i själva valideringsprojektet – i landet som helhet har man funnit ett fåtal aktuella personer. I länet fick man via kontakter med fram 6 tänkbara deltagare, varav hälften med utländsk bakgrund, men dessa var inte intresserade av validering på grund av att de hade anställning, på grund av arbetsskada, eller för att man inte trodde sig klara av valideringen. Tänkbara deltagare på andra håll i landet har VVS-branschen själva tagit hand om tack vare den stora efterfrågan på arbetskraft, och branschens strävan har för fler- talet av dessa varit att stötta dem med kompletterande utbildning, yrkesbevis etc. Totalt har man funnit cirka 10 invandrare i övriga landet med kompetens inom denna bransch, individer som bran- schen alltså själva har tagit hand om efter de kontakter som funnits mellan pilotprojektet och branschens regionala företrädare. Den validering som skett har därför legat utanför projektets ramar. Den mest omfattande verksamheten har funnits inom vård och omsorg. Genom ett samarbete med och Flens kommu- ner fick 12 (7+5) anställda inom omsorgen möjlighet att på arbets- tid validera kompetens motsvarande omvårdnadsprogrammets karaktärsämnen. Dessa deltagare gjorde detta på arbetstid (och på sin fritid) . I fanns ytterligare 5 deltagare inom detta område, varav 3 med utländsk bakgrund, men dessa deltog inte på arbetstid. En av dessa har nått fram till betyg på omvårdnadsprogrammets karaktärsämnen på motsvarande sätt som deltagarna i och . Två av dem (de som inte hade utländsk bakgrund) avbröt processen – de nådde inte fram till några betyg, men de fick ett intyg, en mindre formell beskrivning av den befintliga kompetensen. Av de övriga två avbröt den ena i ett mycket tidigt skede, på grund av att hon hade små barn, och för en var det vid projekttidens slut fortfarande oklart vad resultatet faktiskt skulle bli. I fanns vid projekttidens slut fortfarande 2 deltagare med utländsk bakgrund. De deltog inte heller på arbetstid, och deras valideringsprocess skulle fortsätta . I fanns flera tänkbara deltagare med utländsk bakgrund med i rekryteringsfasen, men dessa flyttade från orten. I fanns i inledningen 2 deltagare med utländsk bakgrund, men de avbröt valideringen och gick sedan i stället in i motsvarande utbildning inom , då bristerna i deras kompetens var alltför stora för att de skulle klara den kortare valideringen. I fanns dessutom en deltagare med anknytning till vårdområdet – en person med utländsk kompetens som tandläkare deltog i validering och nådde en formell kompetens som tandsköterska i form av betyg på omvårdnads- programmets relevanta kurser. Inom byggområdet har det funnits 9 deltagare; 4 i , 2 i , 2 i och 1 i . 3 av deltagarna i samt den i hade utländsk bakgrund, men de 3 i försvann ut ur projektet då man inte lyckades hitta en kombination av praktik och (språk)studier som de ville ställa upp på. För deltagaren i innebar valideringsprocessen att han fick en praktikplats på en träindustri, och när detta ledde till en anställning innebar det ett erkännande som var tillräckligt i det fallet. Den fjärde deltagaren i hade yrkeskompetens som snabbt kunde valideras, vilket ledde fram till ett yrkesbevis. De två i , samt en av deltagarna i , har genom komp- letteringar fått betyg på byggprogrammets viktigaste karaktärs- ämnen, och detta tillsammans med yrkespraktik har lett (i ett fall) eller kommer att kunna leda fram till yrkesbeviset. Den andra deltagaren från har fått ett erkännande i form av en anställning, och har dessutom kombinerat detta med studier utifrån fackförbundets egna utbildningsmaterial för kompletteringar. Utöver dessa 9 har 4 personer med utländsk bakgrund deltagit i en kartläggning i , men dessa har inte gått in i validerings- processen. Inriktningen inom byggområdet har alltså varit att deltagarna genom praktik och vissa teoretiska studier så små- ningom skulle kunna nå fram till det inom branschen etablerade yrkesbeviset.