sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För att genomgå dessa senare skolsteg krävs mellanliggande tjänstgöring på förband, skolor och staber. Detta skiljer den militära utbildningen från dess civila motsvarigheter. Det är med nuvarande system inte möjligt att i ett sammanhang genomföra de olika skolstegen. Under utbildningen vid MHS TaP och FHS är eleven anställd och erhåller lön samt traktamentsförmåner. Dessa utbildningar fungerar i praktiken som behovsstyrda interna utbildningar för Försvarsmakten. pekade i sin rapport i försvaret (RRV 1998:47) på möjligheten att studiemedelsfinansiera delar av officersutbildningen. Mot den bakgrunden bör det nya studiestödssystemet kort beröras. införs ett nytt samlat studiestöd gällande grund- skole-, högskole- och annan postgymnasial utbildning. Det nya studiestödet är uppbyggt kring nuvarande studiemedel. Summan av bidrag och lån – totalbeloppet – är lika för alla studerande och knyts till prisbasbeloppet. Nivån skall i princip vara densamma som i nuvarande studiemedel och beräknas . För 20 veckors studier på heltid blir totalbeloppet . Bidragsdelen, som är /mån, skall vara skattebefriad. SOU 2001:23 Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen Den som är eller äldre skall kunna få tilläggslån med /mån. Den studerande skall börja betala tillbaka lånedelen tidigast efter att man senast haft studiestöd. Återbetalningstiden är , eller till och med det år man fyller . Återbetalningen kan dock bli kortare än om skulden är liten. Räntan fastställs av regeringen och beräknas på ett genomsnitt av statens utlåningskostnader. 13.1.2Tidigare ställningstaganden från Försvarsmakten och Försvarsmakten uttalade i sitt yttrande över Riks- revisionsverkets rapport att man delade verkets uppfattning om behovet av en förändring av förmånerna för studerande inom yrkes- och reservofficersprogrammens grundläggande utbildnings- delar. I samma skrivelse slog Försvarsmakten fast att man inte delade uppfattning om egenfinansierade studier vid nivåhöjande skolor. Den främsta orsaken till att För- svarsmakten avvisade förslaget till egenfinansiering vid senare studier än de grundläggande var att yrkesofficeren vid dessa skol- steg är anställd vid Försvarsmakten. Det är inte rimligt att som arbetsgivare kräva egenfinansierade studier, när det är arbetsgivaren som har behovet av att vidareutbilda sin egen personal. yttrade sig i skrivelse över Riks- revisionsverkets rapport. Förbundet anförde att all utbildning av officerare utgår från de behov som Försvarsmakten har och att det är Försvarsmakten som skall definiera vilka ämnen som officeren behöver studera och sammanfoga dessa till olika program. Därmed är allt som ingår i en officersutbildning militära ämnen och Riks- revisionsverkets påstående att delar av utbildningen utgörs av civila ämnen i princip felaktigt. Vidare påpekade att alla militära studier syftar till att uppfylla verksamhetsmålen och syftar inte till någon allmän kompetensutveckling, som kan utnyttjas för annan verksamhet. Officeren blir härigenom också hänvisad till en monopolarbetsgivare. Mot bakgrund av det anförda ansåg att det inte var rimligt med studiemedelsfinansierad utbildning för Detta gällde såväl för den grundläggande som den nivåhöjande officersutbildningen. 13.1.3Erfarenheter från annan statlig verksamhet Den organisation som ligger närmast till hands att i det här avse- endet jämföra med Försvarsmakten är Polisen. Den grundläggande polisutbildningen vid över- gick till en av eleverna i huvudsak egen- finansierad form. Polisutbildningen är fem terminer lång. Fyra av dessa sker vid och är studiemedelsfinansierade. fullgör polisaspiranterna en praktikperiod vid polisdistrikten. är aspiranterna tids- begränsat anställda med lön i form av ett fast belopp (/mån). Efter praktikperioden anställs polisaspiranten som polisassistent vid någon av de olika länspolis- myndigheterna. har rätt enligt polisförordningen att fördela aspiranterna till praktiktjänst och första anställning. Syftet är att kvalitativt och kvantitativt fördela polisaspiranterna mellan de olika polismyndigheterna. Aspiranternas egna val styr dock i allt väsentligt placeringen. Erfarenheterna vad avser rekrytering till polisyrket, med det nya finansieringssystemet, är goda. Ingen försämring kunde påvisas vid systembytet, trots att polisaspiranterna behövde finansiera fyra terminer vid med studiemedel. Till del kan detta bero på att arbetsmarknaden var relativt ogynnsam för ungdomar och att Polisen tillämpat rekryterings- stopp till före reformen. Intresset för så väl polis- som officersyrket är rätt högt, men ser man tillbaka finner man att det varierar över tiden. Det kan dock vara värt att även peka på vissa problem i samband med systemskiftet. utbildning är inte kopplad till högskoleförordningen, vilket har medfört behov av vissa nya författningsregleringar. Från polisiärt håll har man även pekat på andra frågor, exempelvis rörande avskiljande från utbildning i vissa situationer, elevernas allmänna ställning som polisman/kvinna och även uniformsfrågorna vid . Jämförelse med förhållandena i Försvarsmakten Det kan finnas anledning till viss försiktighet när man jämför Polisens erfarenheter med förhållandena i Försvarsmakten. Officersaspiranten har, när han eller hon börjar vid MHS, redan fullgjort sin grundläggande utbildning för värnplikt. Detta är en förutsättning för att antas till utbildningen. Eftersom värnplikts- utbildningen skett vid ett givet förband är det normala att aspiranten får en utbildning som inriktas mot den försvarsgren som han eller hon tillhör. I det utbildningssystem som utredningen föreslagit i kapitel 10 möjliggörs redan inom yrkesofficersprogram- met i och för sig en viss ökad individualisering av utbildnings- innehållet. kommer emellertid aspiranten också att anställas vid sitt hemförband efter MHS. Officersaspiranterna kan således inte i praktiken, i motsats till polisaspiranterna, helt fritt erhålla anställning inom Försvarsmaktens olika verksamhetsgrenar. Exempelvis kan en övergång från ett vapenslag till ett annat normalt inte ske utan att aspiranten eller den unga officeren fullgör en kostsam och tidskrävande kompletterande utbildning. Vid en jämförelse med polisyrket bör också beaktas att officers- yrket innehåller många tjänstegrenar. Till vissa av dessa är det svårt att rekrytera lämplig personal. Utredningens syn på officersrollen (kapitel 5) understryker att yrket inte bara bör ses som ett och samma utan att det rymmer olika karriärvägar och utvecklingsmöjligheter. Enligt RRV:s beräkningar , uppräknade med hänsyn till kostnadsökningar, är förmånskostnaderna för en elev vid de olika skolstegen följande. Avsikten med redovisningen är att ge ett underlag för jämförelser. Elever vid MHS (YOP termin 1–4) ca (132 650 /år).Omfattar: Dagersättning, bostad hemort (av eleverna), fria hemresor, fri förplägnad, i vissa fall familjepenning. Rekryteringsbehov: Upp till 600 nya elever/år. Anm: Elevrum ej medräknat. Tillkommer: Fria kläder, tvätt, sjukvård och i viss utsträckning tandvård. Bedömd kostnad /elevdag. utbildningspremie om erhålls efter genomförd utbild- ning. Elever vid MHS Taktiska program ca /mån. Omfattar: lön, traktamente, fria hemresor. Rekryteringsbehov: 380 elever/år. Elever vid FHS Stabs- resp. Chefsprogram ca /mån. Omfattande: lön, traktamente, fria hemresor. Rekryteringsbehov: Stabsprogrammet 225 elever/år, Chefsprogrammet 85 elever/år. MHS taktiska program och FHS stabs- resp. chefsprogram Innan utredningen överväger en eventuell studiestödsfinansiering av den grundläggande utbildningen av yrkesofficersaspiranter bör finansieringen av övriga utbildningar vid MHS och FHS kort kommenteras. En elev vid MHS TaP och FHS är anställd i Försvarsmakten och har några tjänsteår bakom sig. Eleven är normalt när TaP genomföres. En stor del av tiden vid TaP är ren yrkesutbildning. Officeren befinner sig ofta på sitt hemförband för att få praktisk erfarenhet av arbetet på nästa nivå som officer och det kan vara svårt att skilja mellan ordinarie förbandstjänst och sedvanlig praktisk yrkesutbildning. Då FHS olika program genomgås är officeren normalt i 30–40-årsåldern. Dessa utbildningar betalas av arbetsgivaren . Det är enligt utredningen orimligt att begära att yrkesofficeren skall genomgå utbildning på egen bekostnad, när det är arbets- givaren som har behovet att vidareutbilda sin personal. Detta gäller oavsett om utbildningen skall hänföras till s.k. nivåhöjande respektive icke nivåhöjande utbildning. Utredningens direktiv omfattar inte heller något uppdrag att överväga förändringar härvidlag. Denna princip måste enligt utredningen upprätthållas även beträffande de utbildningar efter YOP som föreslagits i kapitel 10. 13.2.2Finansieringsmöjligheter i den grundläggande yrkesofficersutbildningen I detta avsnitt belyser utredningen kostnaderna för Försvarsmakten vid några olika finansieringsformer för eleverna i den grundläggande yrkesofficersutbildningen, som föreslagits i Det bör noteras att förslaget innebär att utbildningen blir treårig. Det föreligger två tydliga alternativ vad avser förmåner under den grundläggande officersutbildningen. Det ena är att behålla dagens system helt byggt på värnpliktsförmåner oförändrat och det andra är att övergå till ett rent studiestödsfinansierat system. Det går också att konstruera ett antal blandade finansieringssystem. Vart och ett av systemen har sina för- och nackdelar. För att renodla den fortsatta analysen och underlätta jämförelser beskriver utredningen i det följande tre olika alternativ. De angivna kostnaderna är översiktligt beräknade. Alternativen bygger på Försvarsmaktens underlag. Alternativ 1, värnpliktsförmåner Dagens förmånssystem behålls oförändrat under hela den grund- läggande yrkesofficersutbildningen, som görs treårig. 1 800 elever x 132 650 = /år. Tillkommer logi vid utbildning utanför studieorten = /år. Fri sjukvård, tandvård, tvätt, kläder = /år. Utbildningspremie () = /år. Summa: /år. Alternativet är givetvis rekryteringsvänligt och kan genom att officerarna inte låses genom olika lånefinansieringsformer – vare sig det är fråga om det allmänna studiestödet eller interna lösningar inom Försvarsmakten – bidra till att yrkesväxling av officerare underlättas och därmed också till en lägre medelålder i officers- kåren. Alternativet är dyrbarare än de övriga. Alternativ 2, studiemedelsfinansiering Studiemedelsfinansiering under hela den grundläggande yrkesofficers- utbildningen. Under utbildningen vid MHS termin 1–2 bedöms 30 dagars verk- samhet ske utanför studieorten och under termin 3–6 80 dagars verksamhet. Försvarsmakten bekostar därvidlag kost och logi om /elevdag. sker lån av uniform, ges fri sjuk- och tandvård m.m. till en kostnad om / elevdag. I detta alternativ antas att den nuvarande utbildningspremien enligt 26 § 2 st. officersförordningen måste fördubblas till för att ge officersaspiranten en startsumma då anställning påbörjas. Kost- naderna för Försvarsmakten blir då följande: Bedömd besparing jämfört med Alt. 1 = /år. Utredningen har här räknat med att terminerna 3–6 är lika dyra för Försvarsmakten. Besparingseffekten för Försvarsmakten. Eleverna får ta ett aktivt ekonomiskt ansvar för sin egen utbildning, något som rimligen borde minska avgångsbenägenheten i vart fall efter officersexamen. –Rekryteringsaspekten, detta i en period då kampen mellan olika arbetsgivare om kompetent arbetskraft bedöms öka. –Krav på högre ingångslöner för yrkesofficerare. –Särskilt om yrket inte längre ses som ett livstidsyrke utan det blir normalt att officerare lämnar yrket långt före pensions- åldern kan viljan att skaffa sig studieskulder ifrågasättas. –Enligt RRVs ovan nämnda rapport är en egenfinansiering som avser specifikt militära kunskaper och färdigheter inte realistisk. Väljs detta alternativ måste en särskild aspirantförordning införas, som reglerar officersaspirantens allmänna ställning, be- stämmelser om skiljande från utbildningen m.m. Alternativ 3, blandad finansiering Ett alternativ med studiemedelsfinansierad utbildning under MHS YOP termin 1–2. Värnpliktsförmåner under termin 3–6. 600 elever går termin 1–2 på studiestöd. Kostnaden för Försvarsmakten blir som i Alt. 2 = . 1 200 elever går termin 3–6 på värnpliktsförmåner. Kostnaden för Försvarsmakten blir . Bedömd besparing jämfört med dagens förmånssystem (Alt. 1) . I förhållande till Alt. 2 är detta alternativ kostsammare för Försvarsmakten . Den del av utbildningen som är relativt likartad för alla officersaspiranter studiemedelsfinansieras, medan den mer olikartade befattningsutbildningen likställs ekonomiskt genom värnpliktsförmåner. Rekryteringsvänligt i jämförelse med Alt. 2. -Traditionen vad avser en kostnadsfri grundläggande officers- utbildning bryts. Detta kan påverka rekryteringen negativt. -Om officersyrket kan betraktas som ett yrke med livslång anställning, kan det ifrågasättas om det är rimligt att kräva egenfinansiering ens av en mindre del av utbildningen. -Osäker lönekostnadsutveckling. -Anm: Liksom i Alt. 2 bör en särskild aspirantförordning införas. 13.2.3Förmåner under grundläggande reservofficersutbildning En reservofficersaspirant åtnjuter förmåner som motsvarar värnpliktsförmåner under sin grundläggande utbildning. Detta regleras i 25 § officersförordningen. Av 26 § samma förordning framgår att den som genomgår reservofficersprogrammet får en utbildningspremie om per poäng vilket omräknat ger . En studiestödsfinansierad grundläggande utbildningsform för reservofficerare är mindre lämplig eftersom en reservofficers- aspirant inte kan bedömas sätta sig i skuld för att få denna utbildning. Om ändock ett studiestödsfinansierat alternativ väljs, måste reservofficeren erhålla en kraftfull utbildningspremie motsvarande minst det studielån som han/hon blivit tvingad att ta för att kunna fullfölja reservofficersprogrammet. Utredningen har i kapitel 6 föreslagit ett reservofficerssystem som bland annat medför möjligheter till karriärväxling från reservofficer till yrkesofficer med kompletterande utbildning. Mot bakgrund av detta är det en fördel om ersättningsformerna under den grundläggande utbildningen för blivande reserv- resp. yrkes- officerare är likvärdiga för att undvika de problem som annars kan uppstå med överströmning av individer mellan programmen. En anpassad utbildningspremie till reservofficerarna bör kompensera för förlorade arbetsinkomster och framförallt senarelagda civila studier. Rent allmänt kan sägas att utbildningspremien för reserv- officerare är av största vikt från rekryteringssynpunkt. Den unge reservofficeren viker åt Försvarsmakten, innan han/hon i normalfallet ägnar sig åt civila högskolestudier. För en högskole- studerande är en summa som i stort sett motsvarar kostnaderna studier av stor betydelse och medger ökad handlingsfrihet. Denna ekonomiska kompensation kan tillsammans med den goda ledarerfarenhet som reservofficeren har fått uppväga nackdelen med en senarelagd studiestart. I syfte att begränsa tidsuttaget för den blivande reservofficeren, vilket i sig också medför ekonomiska besparingar för Försvars- makten, föreslår utredningen vidare i kapitel 6 att reserv- officersaspiranten får officerskompetens än yrkesofficersaspiranten. 13.3.1Allmänt om egenfinansierade studier för yrkes- och reservofficerare Av utredningens redovisade alternativ är det mest rationellt ur ett kostnadsperspektiv att låta eleverna på det grundläggande yrkes- officersprogrammet själva svara för sina kostnader genom studie- stödssystemet. Emellertid medför en övergång till ett sådant system, som ovan redovisats som alternativ 2, ett antal svårigheter som enligt utredningens mening måste vägas in vid bedömningen. Den allmänna utgångspunkten för utredningen är att finansierings- frågorna skall lösas på ett sätt som ger gynnsamma förutsättningar för personalförsörjningen i Försvarsmakten. Utredningen noterar att RRV i sin rapport konstaterade att ett system med helt egen- finansierade studier för yrkesofficersaspiranterna är orealistiskt. RRV menade att det var mer rimligt att diskutera en egen- finansiering av de inslag i utbildningen som hade civil inriktning, exempelvis språk, statsvetenskap och ekonomi. För det första kräver enligt utredningens uppfattning rekryter- ingen av yrkesofficerare att aspiranternas förmåner kan hållas på en sådan nivå att det framstår som attraktivt att välja en utbildning som leder till officersyrket. Med hänsyn till den pågående omstruktureringen av Försvarsmakten och den ovisshet om rekryteringskraft och personalläge framöver som föreligger, är det enligt utredningen i vart fall inte lämpligt att nu införa ett system med helt egenfinansierade studier. Med egenfinansierade studier skulle för övrigt följa kompensa- toriska krav på högre ingångslöner. En nyutexaminerad fänriks lön är /mån med vissa variationer mellan förbanden. Ingångslönen för en polisassistent är /mån med variationer mellan polismyndigheterna. En försiktig be- dömning är att lönekostnaderna för de yngsta officerarna skulle öka med . En ökning av ingångs- lönerna medför dock krav på ökade löner – och därmed avsevärt ökade kostnader – inom hela officerskollektivet. För det andra är utredningen av den bestämda uppfattningen att det inte är möjligt att bygga upp det föreslagna reformerade reserv- officerssystemet om reservofficersaspiranterna skall finansiera sin utbildning med studiestöd. Tvärtom måste enligt utredningens mening det systemet innehålla betydelsefulla ekonomiska incita- ment för att få den rekryteringskraft som är nödvändig om man vill ha en ambition att snabbt skapa en kader unga reservofficerare. Utredningens förslag i kapitel 6 vad gäller reservofficerarna innebär att den blivande reservofficeren bör åtnjuta värnpliktsförmåner under den ettåriga utbildningen till reservofficer (fänrik) och därefter anställas på ett kontrakt som omfattar tjänstgöring i Försvarsmakten, varefter en premie motsvarande två prisbasbelopp utbetalas. Konsekvenserna av detta förslag vad gäller reservofficerarna är att det inte är oproblematiskt att införa ett system där yrkes- officersaspiranter skulle självfinansiera sina studier genom studie- stödssystemet. Det skulle leda till svårhanterliga överströmnings- effekter mellan karriärvägarna (yrkes- resp. reservofficer) och betydande spänningar i organisationen. Utredningen avvisar därför alternativ 2. Utredningen övergår nu till att väga alternativ 1, värnplikts- förmåner, mot alternativ 3, blandad finansiering. 13.3.2Överväganden om alternativen 1 och 3 Om alternativ 1 (värnpliktsförmåner) skall väljas bör enligt utred- ningen vissa justeringar göras i detta. En översyn av rätten till fria hemresor bör göras. Det gäller särskilt beträffande termin 1–2. Likaså kan nivån på dagersättningen diskuteras. Eventuellt kan dagpenningen om /dag ersättas med ett belopp som mot- svarar bidragsdelen i studiestödet om /mån. Detta skulle göra systemet något mer anpassat till vad som gäller för de stud- erande som uppbär studiestöd. Möjligheten till fri bostad på hemorten bör enligt utredningen tas bort. I detta alternativ förutsätts att förmånerna för reservofficers- aspiranter omprövas. Det enklaste sättet att försöka lösa förmåns- problematiken mellan yrkesofficerare och reservofficerare är enligt utredningens uppfattning att bägge kategorierna går med värn- pliktsförmåner under termin 1–2 på den grundläggande utbild- ningen. Yrkesofficerarna fullgör även termin 3–6 med värnplikts- förmåner och får efter avslutad utbildning en premie som enligt utredningens mening bör höjas till ett prisbasbelopp. Reserv- officerarna får efter fullgjord ettårig tjänstgöring (med lön) i Försvarsmakten enligt utredningens förslag ovannämnda premie motsvarande två prisbasbelopp (). Om alternativ 3 (blandad finansiering) skall väljas krävs närmare analyser vad avser reservofficersförmånerna. Också rekryterings- aspekter kommer i fokus. Skulle reservofficersaspiranterna tillåtas genomföra termin 1–2 med värnpliktsförmåner medan de blivande yrkesofficerarna fick gå på studiestöd skulle även i detta fall problem med övergång mellan programmen uppstå och risken för taktikval vara överhängande. I det här alternativet måste man därför enligt utredningen låta även reservofficerarna erhålla studie- stöd under reservofficersutbildningen. Men detta har mycket stora nackdelar ur rekryteringssynpunkt. Även i detta alternativ förut- sätts givetvis att reservofficeren får en premie efter sin ettåriga tjänstgöring, fänriksåret. Utredningen har bedömt att utbildningskostnaderna för en reservofficersaspirant uppgår till omkring 250 tkr/år. Utredningen gör bedömningen att alternativen 1–3 härvidlag är kostnads- neutrala. Utredningen föreslår att det av utredningen redovisade alternativ 1 genomförs. Alternativet bör dock utvecklas så att fria hemresor under både yrkesofficersprogrammet och reservofficersutbild- ningen tas bort, liksom rätten till fri bostad på hemorten. Dessa förändringar ger i förhållande till dagens kostnad en besparing på (varav på hemresorna och på bostadskostnaderna) enbart beräknat för yrkes- officersaspiranterna. Dagersättningens nivåer bör bestämmas med utgångspunkt i nivån på bidragsdelen i det nya studiestödet. Detta kan medföra en viss besparing. Den som avlägger yrkes- officersexamen bör enligt utredningen få en premie som motsvarar ett prisbasbelopp. Premien ger i förhållande till den nuvarande en kostnadsökning av . Sammantaget blir kostnaderna ca lägre i utredningens förslag än i det ovan redovisade alternativ 1, dvs. ca /år. Förslaget innebär enligt utredningens uppfattning ingen skillnad i grundsynen gentemot det nuvarande systemet för finansiering av den grundläggande yrkes- respektive reservofficersutbildningen. Det gäller även att åstadkomma en rimlig relation i fråga om nivåer på ersättningar m.m. för att kunna nå en balans i rekryteringen och en attraktionskraft både i officersyrket och i reservofficerssystemet. Förslaget medför att bestämmelserna i 25 § officersförordningen samt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvars- pliktiga kan behöva ses över. Utredningen lämnar inget för- fattningsförslag i den delen. Bestämmelsen i 26 § officersförord- ningen bör anpassas till utredningens förslag om . Vidare torde det vara nödvändigt att omförhandla reservofficersavtalet. Detta är en fråga för parterna. Utredningens förslag innebär att det sker en betydande investering i utbildningen av både yrkes- och reservofficerare. Detta gäller särskilt de som ligger i systemet. Reservofficerarnas premie – två prisbasbelopp – skall enligt utredningens förslag i kapitel 6 utbetalas först efter fänriksåret med syftet att reservofficeren skall ha ett intresse av att bidra med en värdefull arbetsinsats. Om han/hon hållit sin del av avtalet skall premien betalas ut och någon återbetalning blir inte aktuell. Detta förhållande måste vägas in när frågan om hur yrkesofficerarna skall hanteras i detta sammanhang övervägs. Om en yrkesofficer lämnar Försvarsmakten direkt efter fullgjord utbildning går Försvarsmakten miste om frukterna av den gjorda investeringen. Enligt utredningen är denna problematik inte av den karaktären att den kan lösas författningsvägen. Detta är partsfrågor. En möjlig väg skulle kunna vara att Försvarsmakten i avtal binder de nyutexaminerade yrkesofficerarna genom bestämmelser om en viss kontraktstid efter yrkesofficersexamen, förlängd uppsägningstid, viss återbetalningsskyldighet eller genom andra lösningar. I längden är det emellertid inte möjligt att hålla kvar den personal som bedöms behövas i verksamheten annat än genom att erbjuda attraktiva arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter, anställningsförhållanden och -villkor som sammantagna ger yrkesofficeren tillräckliga incitament att kvarstanna i Försvarsmakten. Utredningen skall enligt sina direktiv bland annat beakta behovet av jämställdhet mellan könen. Den övergripande uppgiften är att belysa möjligheterna att på ett väl avvägt sätt rekrytera och utveckla personal.