sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Materialbolagen tar helhetsansvar för att städa, skotta snö, ingripa mot nedskräpning och forsla bort grovsopor runt stationerna. Ett villkor är att kommu- nerna upprätthåller en fullgod grovsopservice, eftersom dåliga lösningar på detta område har stor del i problemen på ÅVS, och att kommunerna tar emot de från återvinningsstationerna bortforslade grovsoporna utan kostnad. Pressretur och Svensk GlasÅtervinning SOU 2001:102 Hur ska visionen nås? pekar på att motsvarande kan gälla även för villkoren för insamlingen av vanligt hushållsavfall. Målet är vidare att minska andelen fulla behållare från nuvarande till . Andelen fulla behållare var . Förpackningsinsamlingens åtagande innebär vidare att samtliga återvinningsstationer ska vara snygga och smälta in väl i sin miljö , vilket innebär att 25 000 behållare då kommer att vara åtgärdade. Behållarna ska vara tydligt märkta och vid behov enhetliga. Målet är att iordningställa alla återstående återvinningsstationer med stora nedskräpningsproblem (vilka uppskattas till 600) till utgången av . Förpackningsinsamlingen tar det fulla kostnadsansvaret för iordningställande av nya återvinningsstationer samt ombyggnad och upprustning av redan befintliga. förutsättes att kommunerna medverkar vid lokalisering, fysisk planering, bygglov m.m. samt ställer mark till förfogande utan markhyra m.m. Materialbolagen har successivt förstärkt sina informationsinsatser med sorteringsanvisningar och adresser till återvinningsstationer på , uppskyltning av återvinningsstationer, information i landets samtliga telefonkataloger. Information går också ut till anställda i större företag. Förpackningsinsamlingen och Pressretur åtar sig att rapportera in- samlingsnivåerna för samtliga materialslag såvitt gäller hushålls- insamlingen för varje enskild kommun med start uttryckt bl.a. som kg per invånare och år. Svensk GlasÅtervin- ning tillhandahåller den informationen till samtliga kommuner, myndigheter etc. Hur ska visionen nås? Vem bär vilka kostnader? Kostnader för fysisk planering och avfallsplanering. planeringen avser allt hushållsavfall inklusive förpackningar och Kostnader för omhändertagande av ej utsorterade förpack- ningar och ej utsorterat returpapper. Insamling från ÅVS inkl. samtliga investerings- och drifts- kostnader för dessa och materialersättning för fastighetsnära insamling hos av hushållen och återvinning av för- packningar och returpapper. Renhållningsavgift till kommunen. Denna avgift kan differen- tieras beroende av vilken service som erbjuds, men den är alltid lika för samma service och fastigheter i samma kommun. Fastighetsägarna kan efter egen önskan teckna avtal om fastig- hetsnära hämtning av förpackningar och returpapper alternativt lämna detta material till materialbolagen mot viss ersättning per Kan samordnas med hämtning av kommunens avfall Fastighetsägarna finansierar erforderliga utrymmen. Förpackningsavgift, renhållningstaxa ev. tillägg för egeninitie- rad fastighetsnära insamling i förekommande fall korrigerat för ändrade (minskade) kostnader för övrigt hushållsavfall. Behov av överenskommelser mellan kommuner och materialbolag Liksom krävs överenskommelser om utnyttjande av mark och samråd i stort kring förpackningsinsamlingen. Ofta blir det naturligt att träffa avtal om renhållning och snöröjning, vilket dock sker endast i den utsträckning parterna gemensamt så önskar. Därutöver innebär materialbolagens nya åtagande att de avser att träffa överenskommelser om -antal och placering av återvinningsstationer, -utseende på dessa med hänsyn till den miljö de finns i, -lokal information. Vidare torde krävas samråd kring avfallsplaneringen i stort. Hur ska visionen nås? Därutöver föreslår Förpackningsinsamlingen ett centralt samar- bete mellan , , materialbolagen, och under Na- turvårdsverkets ledning där samråd kring mer övergripande frågor på nationell nivå kan hållas. Ansvaret för insamlingen läggs över på kom- munerna Ansvar, roller och samråd Kommunernas ansvar för insamling av förpackningar och retur- papper likställs med det regelverk som gäller för hushållsavfall. Kommunen ansvarar för insamling av allt hushållsavfall och kan samordna olika utförare för insamling av olika fraktioner. Sam- ordningen sker lokalt och ingår i den lokala avfallsplaneringen. Kommunernas ansvar att ordna med insamling av förpackningar och returpapper regleras genom ändringar i och för- ordningarna om producentansvar. följer de nationella återvinningsmålen och reglerna för antalet fraktioner. Kommunerna kvalitetssäkrar insamlat material enlig producen- ternas önskemål. Kommunerna utformar lokala anvisningar, renhållningsord- ningar som reglerar hur insamlingen organiseras. Kommunerna kan samordna planering med omkringliggande kommuner. Kommunerna kan med stöd av renhållningsförordningen före- skriva hur gemensamma utrymmen och insamling för förpack- ningar, returpapper och hushållsavfallets övriga fraktioner ska ord- nas. Tar emot det insamlade materialet på anvisad plats för återvinning. Hur ska visionen nås? Fastighetsägare (till flerbostadshus) Informerar sina hyresgäster om kommunens anvisningar för sorte- ring. Skapar erforderliga utrymmen för förvaring av olika avfallsfrak- tioner. Kan endast i samråd med kommunen skapa fastighetsnära in- samling. Sorterar sitt hushållsavfall enligt anvisningar från kommunen. Utökad service till konsumenten Kommunerna organiserar insamlingsstruktur efter lokala för- hållanden och kommunerna arbetar med återvinningsstationer, fastighetsnära insamling allt efter kommunens värdering av invå- narnas behov och önskemål. Andelen fastighetsnära insamling och takten för dess införande avgörs av kommunen utifrån lokala förutsättningar och behov. Ansvar och skötsel vid ÅVS m.m. Kommunerna samordnar den fysiska utformningen av funktions- krav för behållare och annat för systemet som helhet. Kommunerna avgör om olika fraktioner kan samlastas eller transporteras åtskilt. Kommunerna kan samordna insamling, skötsel och drift av såväl den fastighetsnära insamlingen som bringsystemet med återvin- ningsstationer. Kommunerna kan samordna insamlingen med andra fraktioner av hushållsavfallet. Hur ska visionen nås? Kommunerna har ansvar för dialog med medborgarna på det lokala planet inbegripet information och återkoppling. Kommunerna har det fulla ansvaret för att kommunicera med in- vånarna om insamlingsstruktur, insamlingssystemet m.m. Fastighetsägare för flerbostadshus informerar de boende om an- visningar för sortering. Den samlade kostnaden för den lokala avfallshanteringen i sin helhet redovisas lokalt. Producenterna har ansvar för viss nationell övergripande infor- mation som koordineras med kommunernas information. Kommunerna presenterar insamlingsstatistik för samtliga frak- tioner från hushåll räknat som kg per invånare och år. Vem bär vilka kostnader? Kostnader för fysisk planering och avfallsplanering. planeringen avser allt hushållsavfall inklusive förpackningar och Kostnader för omhändertagande av ej utsorterat avfall som om- Samtliga kostnader för insamlingsstruktur, insamlingssystem och lokal information. Det avser såväl återvinningsstationer som fastighetsnära insamling samt transport till producenternas Kommunerna svarar för kostnader som efter egna beslut kom- mit att överstiga den fastställda schablonen. Ersättning till kommunerna för insamling av avfall m.m. enligt överenskommen schablon. Kommunerna erhåller en fast schablonersättning per invånare för återvinningsstationer och en rörlig ersättning per ton och per fraktion insamlat material levereras till producenternas mottagning. Den fasta ersätt- ningen omfattar också en ersättning för informationsinsatser, planering m.m. Kommunerna erhåller därutöver en schablon- Hur ska visionen nås? ersättning för fastighetsnära insamling, varvid ersättning för Renhållningsavgift till kommunen. Denna avgift kan differen- tieras beroende av vilken service som erbjuds, men den är alltid lika för samma service och fastigheter i samma kommun. Konsumenterna betalar för systemet som helhet via förpack- ningsavgifter, som ska täcka insamling och återvinning, ren- hållningsavgift för allt avfall, inklusive kostnader för hushålls- avfall som inte sorteras ut samt kostnader för en fastighetsnära service/återvinningsstationer, som inte täcks via schablon. Behov av överenskommelser mellan kommuner och materialbolag Överenskommelser om fleråriga avtal rörande ersättning från mate- rialbolagen till kommunerna för insamling till ÅVS, fastighetsnära insamling och transport till av materialbolagen anvisad punkt. Överenskommelser rörande kvalitetssäkring av det insamlade av- fallet. Överenskommelser om övergångslösningar från befintliga avtal till nya avtal, där bl.a. flera kommuner är bundna av avtal kring in- samling och drift av återvinningsstationer enligt hittillsvarande ansvarsfördelning. Jag presenterar här en konsekvensanalys av alternativen, som har gjorts utifrån samma kriterier som i utvärderingen av producentansvaret i kapitel 3 men med tillägg för kriteriet effekter på små och medelstora företag. För att ge överblick presenteras här resultatet i en tabell med en efterföljande förklarande text. Se tabell 11.1.2. Hur ska visionen nås? Utvärdering av alternativa organisationer för insam- ling av förpackningar och returpapper från hushåll. Alla mål nås inte Otydliga roller spec. i Kostnader ökar FNI* Kostnader ökar FNI* -Prod./Materialbolag tid i kr/tim räknas lågt förbränning/ materialåv. Effekter på små och Hur ska visionen nås? B Förbättring jämfört med dagens system (B) Viss förbättring jämfört med dagens system S Försämring jämfört med dagens system Den övergripande analys som redovisas i tabellen är till för att ge överblick vid jämförelsen. Enskilda kriterier kan naturligtvis väga olika tungt i bedömningen och ska därför inte summeras. Be- dömningen med de tre symbolerna ger endast en rangordning, inte en kvantitativ skillnad. Jag har använt tabellen för att se vilka för- bättringar eller eventuella försämringar som blir konsekvensen av de två handlingsalternativen jämfört med situationen . När det gäller möjligheter att nå målnivåer och positiva miljö- effekter är alternativen lika bra. När det gäller aktörernas roller och ansvar sinsemellan innebär alternativet att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen en försämring jämfört med . handlar förhandlingarna och tvisterna mellan materialbolag och kommuner oftast om skötseln och placeringen av ÅVS. Detta problem löses i alternativet där kommunerna tar över insamlingen. I stället uppstår ett nytt förhandlingsområde mellan kommuner och materialbolag som berör både ekonomisk ersättning, kvalitetskontroll och servicegrad till konsument. Både omfattningen av det som ska förhandlas och sannolikheterna för tvister ökar jämfört med dagens situation. Förslaget förutsätter dessutom att materialbolagen långsiktigt finns kvar som mottagare av kommunernas krav på ersättning. Det är knappast praktiskt möjligt för kommunerna att fakturera produ- centerna direkt. Materialbolagen måste således även fortsättnings- vis administrera ett avgiftssystem som fördelar det ekonomiska ansvaret mellan olika producentkategorier. Drivkrafterna för att upprätthålla ett effektivt och fungerande avgiftssystem liksom acceptansen bland producenterna kan påverkas av att material- bolagen inte längre kontrollerar kostnaderna. När det gäller materialbolagens förbättrade system blir kommu- nikationen enklare genom att endast en entreprenör, i stället för som tidigare flera, har huvudansvar för ÅVS. Därmed har kom- munen en enda part att vända sig till. Aktörernas roller gentemot konsument blir tydligast i kommu- nernas alternativ där det finns en aktör, kommunen, som har hand om allt avfall från konsumenten. Hur ska visionen nås? innebär förbättringar så till vida att det blir två ansvariga gentemot konsument dvs. kommunerna som tar hushållsavfallet och en entreprenör (mot tidigare flera stycken) som svarar för avfall från förpackningar och returpapper. När det gäller systemens effektivitet ger båda alternativen för- bättrad service för konsumenten genom utökad fastighetsnära in- samling och fler ÅVS. Flexibiliteten blir sämre i kommunernas alternativ eftersom villaområden och fastighetsägare till fler- bostadshus inte får ansvara för och upphandla insamlingen själva om de skulle vilja det för att utöka servicen. I materialbolagens nya system finns denna frihet för avfall från förpackningar och retur- papper. När det gäller finansiella effekter kan båda alternativen innebära en ökad kostnad på grund av högre service. Ökad service bör leda till att insamlingen av förpackningar och returpapper ökar. Därmed kan mängden annat hushållsavfall minskas eller i vart fall minskas ökningstakten. Indirekt kan detta bidra till att ökningstakten vad avser renhållningsavgifter begränsas. Insamlings- och materialåtervinningsmålen för glas och retur- papper ligger vid omslagspunkten för vad som är samhälls- ekonomiskt försvarbart att samla in, givet kända tekniska lös- ningar och logistiska system. I båda alternativen finns en viss risk för att mer än så samlas in vilket skulle kunna ge negativa samhälls- ekonomiska effekter. Problemen med friåkare kan påverkas av vem som har huvud- mannaskapet. I alternativet där kommunerna har ansvar för insam- lingen kommer materialbolagens verksamhet till väsentlig del att bestå i att samla in medel för att bekosta insamlingen. Material- bolagen kommer inte längre att ha den direkta kontrollen över insamlingskostnaderna. Det kan leda till att problemet med friåkare i högre grad än äventyrar förtroendet och acceptansen för systemet bland producenterna. När det gäller materialbolagens alternativ, föreslås en lagändring som ger möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda före- skrifter. I dessa preciseras producentens ansvar till att se till att dennes vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som har godkänts eller anmälts i särskild ordning. Där- med minskar risken för friåkare och tillsynen förenklas. Kommunernas system innebär att insamlingsmonopolet förstärks och att det är enbart kommunerna som har ansvar för insamling. I materialbolagens nya system kan den som vill (flerbostadshus, Hur ska visionen nås? villaområden) samla in och leverera avfall till särskilda uppsamlings- punkter. Konkurrens om avfallet mellan förbränning respektive material- återvinning bör minska i båda alternativen genom den nya upp- följningen där insamlad mängd per invånare och år redovisas för alla fraktioner avfall från hushållen. När det gäller effekter på små och medelstora företag finns visst utrymme för underleverantörer . Det kan både minska och öka i kommunernas system. Minskat utrymme erhålles där kommu- nernas har egna entreprenörsföretag. I materialbolagens nya system öppnas marknaden upp för fler entreprenörer. Den som vill kan samla in avfallet. I dagens system är producenterna genom materialbolagen ut- förare och kommunen utövar tillsyn. Aktörerna har skilda roller. I kommunernas system kommer kommunen att ha dubbla roller, både utförar- och tillsynsroll. I materialbolagens nya system är rollerna skilda precis som i dagens system. Jag gör bedömningen att alternativet med att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper har sin största styrka i den entydiga rollen mot konsumenten. Det finns dock risk för flera försämringar med detta alternativ. Rollerna mellan materialbolag och kommuner kommer fortfarande att vara otydliga men i andra avseenden, flexibiliteten för konsumenten minskar, ett förstärkt insamlingsmonopol erhålles och kommunen får dubbla roller, både utförar- och tillsynsroll över insamlingen. Konsekvensanalyserna har visat att alternativet där insamlingen ligger kvar på producenterna (materialbolagen), men utvecklas enligt materialbolagens åtagande, innebär flest förbättringar. Producenterna har enligt nu gällande lagstiftning ansvaret för insamlingen av avfallet. Om denna lagstiftning ska ändras så att annan aktör får ansvar för insamlingen, måste förslaget baseras på att den alternativa lösningen är entydigt bättre. Jag har i min ut- värdering kommit fram till att så inte är fallet. Mitt förslag är därför att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt det frivilliga åtagande som de har lämnat till utredningen. Hur ska visionen nås? Ett annat skäl är att jag vill skapa förutsättningar för min lång- siktiga vision. I den ingår att en stor del av returmaterialet i fram- tiden inte längre betraktas som avfall, utan som en resurs med ett värde. Då handlas denna resurs på fungerande marknader, på samma sätt som sker med olika andrahandsprodukter . För att nå dit bedömer jag att det kommer att krävas stor kreati- vitet, en mångfald av nya idéer, lyckade och misslyckade experi- ment etc. Jag är övertygad om att de drivkrafter som krävs för en sådan utveckling blir starkare och utvecklas bäst i ett system där huvudansvaret vilar på producenterna. Omvänt bedömer jag att drivkrafterna och utvecklingen blir svagare om vi ser frågan som en förlängning av den kommunala avfallshanteringen och gör den till ett offentligt åtagande om att lösa problem åt kommunens in- vånare. Ytterligare alternativ till huvudmannaskap för insamlingen från hushåll Ytterligare förslag på huvudmannaskap har lämnats till utred- ningen. ARG (Bostadssektorns Avfalls- och restprodukt ) och Svensk GlasÅtervinning har lämnat likvärdiga förslag till utred- ningen. Förslagen bygger på att producenterna (materialbolagen) ska ha ansvaret för själva återvinningen av avfallet och varje fastig- hetsägare ska ha ett ekonomiskt ansvar för att ombesörja att avfall som omfattas av producentansvar samlas in. Återvinningen be- av materialbolaget och insamlingen av respektive fastighets- ägare. Insamlingsentreprenören säljer källsorterings- och insam- lingstjänster till fastighetsägare och materialbolagen köper insamlat material av insamlingsentreprenören. Jag gör bedömningen att tiden ännu inte riktigt är mogen för en generell lösning av detta slag. Däremot tycker jag idén är intressant och att den bör prövas av berörda aktörer på frivillig basis i form av pilotprojekt. Ett kompromissalternativ (alternativ 3) som har diskuterats innebär att materialbolagen har ansvar för insamlingen och för- bättrar systemet, som kommunerna får en större roll. Samspelet mellan kommuner och materialbolag är tänkt att ut- vecklas på frivillig basis. Den utökade rollen för kommunerna slås fast genom överenskommelser mellan kommuner och material- bolag inom olika områden. Jag gör bedömningen att detta alterna- tiv bör vara möjligt att utveckla med utgångspunkt från mitt förslag Hur ska visionen nås? Överenskommelserna kan handla om in- samlingsstruktur t.ex. avvägning mellan ÅVS och fastighetsnära in- samling, insamlingsteknik, lokala avvikelser från nationella mål, ansvar för etablering och drift av infrastruktur och samordnad hämtning av allt hushållsavfall. Denna typ av överenskommelser förekommer i vissa kommuner. Exempel finns be- skrivna i nr 5145, där bl.a. och omnämns. Exemplen visar enligt min mening på intres- santa samarbetsformer som bör kunna utvecklas även på andra platser. Materialbolagens åtgärder utgår från ett fördjupat samarbete med kommunerna. Det är av utomordentlig betydelse att denna sam- verkan kommer igång på ett sådant sätt som materialbolagen har redovisat. Det gäller samarbetet centralt och lokalt. I detta ligger att finna praktiska lösningar som tar hänsyn till de lokala förutsätt- ningarna när systemet nu ses över. Materialbolag och kommuner har en viktig uppgift att mötas i detta nya samarbete, så att erfaren- heter och engagemang tas till vara på bästa sätt. Min samlade bedömning bygger på att materialbolagens åtagan- den redan inom något eller ska skapa sådana praktiska lösningar att samtliga berörda aktörer är nöjda. I utredningens slutskede har det kommit fram önskemål om fortsatta diskussioner om formerna för samarbetet mellan material- bolag och kommuner inom ramen för ett oförändrat producent- ansvar för förpackningar och returpapper. Jag förutsätter att sådana diskussioner kan föras i det befintliga centrala samrådsorgan som finns på och att verket får en tydligare roll att leda samrådet. Ambitionen bör vara att samtliga mellanhavanden mellan mate- rialbolagen och deras entreprenörer å ena sidan och kommunerna å andra sidan kan bli föremål för heltäckande överenskommelser. Mot bakgrund av de åtaganden som materialbolagen har redovisat borde sådana överenskommelser i allt väsentligt kunna föreligga vid utgången av . Hur ska visionen nås? Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt det frivilliga åtagande som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader. Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning studerat de samhällsekonomiska effekterna av fastighetsnära insamling jämfört med dagens system, bringsystemet. Renodlat bringsystem jämförs med ReturMerasystemet, Optibagsystemet och Gotlandssystemet. ReturMerasystemet innebär fastighetsnära hämtning av förpack- ningar och returpapper som sorterats i olika kärl. Optibagsystemet innebär att konsumenten sorterar i olikfärgade påsar och lägger alla påsar i samma kärl. Sortering sker sedan i en anläggning med optisk avläsning. Gotlandsmodellen är anpassad till gles bebyggelsestruk- tur och innebär fastighetsnära insamling där olika fraktioner hämtas över året. I beräkningarna jämförs ren- odlade alternativ med varandra dvs. renodlat bringsystem jämförs med en total övergång till något av de tre alternativa systemen. Returpapper och alla förpackningsslag utom glas har analyserats. De fastighetsnära lösningar som har studerats har högre före- tagsekonomiska kostnader eller miljökostnader än bringsytemet. De ekonomiska skillnaderna är minst mellan bringsystemet och Optibagsystemet. Det senare bygger på att insamlingen och den efterföljande sorteringen omfattar både källsorterade förpackningar och returpapper och andra avfallsfraktioner från hushållen. Därför kräver ett införande av ett sådant system samordning med annan avfallshantering och kan inte lösas enbart inom ramen för producentansvaret för förpackningar och returpapper. Resultaten bygger på att lika stora mängder samlas in med alla system för respektive material. Det finns flera exempel på att mängden insamlat avfall från förpackningar och returpapper har ökat och att mängden övrigt avfall minskat då man infört ett Hur ska visionen nås? fastighetsnära system som ReturMera eller liknande. Det beror troligen till stor del på de stora informationsinsatser som görs i samband med att man inför systemen. En positiv drivkraft i detta sammanhang är om konsumenten kan få en lägre renhållningsavgift därför att mängden övrigt avfall minskar då förpackningar och returpapper sorteras ut. av glas har behandlats i en speciell rapport av m.fl. vid CIT Ekologik vid Industri- teknik. Resultatet visar att det inte är miljömässigt och samhälls- ekonomiskt försvarbart med fastighetsnära insamling av glas jäm- fört med nuvarande bringsystem. Renhållningsentreprenören har till utredningen lämnat underlag som visar att kostnaderna för konsument kan sjunka då en fastighetsnära insamling införs. Exemplet gäller ett radhusområde med 65 hushåll. De hade från början hämtning av 44 stora kärl . Efter att källsorteringskärl hade införts för förpackningar och returpapper gick antalet hämtningar ned till 32 kärl .