sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Flerbarnstillägget blir alltså ett sätt att ta hänsyn också till inkomsten, utan att formellt relatera bidraget till inkomsten, med de nackdelar i form av marginaleffekter som detta skulle innebära. De nya tillägg till barnbidragssystemet som utredningen föreslår – ensamföräldertillägg och studerandetillägg – är ytterligare metoder att ta hänsyn till den ekonomiska bärkraften utan att formellt knyta an till inkomsten. Det är både lätt att inse, och framgår av utredningens material, att familjer med endast en vuxen har sämre bärkraft än en familj där två inkomster kan bidra till finansieringen av gemensam bostad och andra gemensamma ut- gifter. Till detta kommer även i detta fall att ensamföräldrar i prak- tiken ofta är lågavlönade. Ett ensamförälderstöd blir således ett sätt att ta hänsyn både till lägre inkomst och till större försörjnings- börda, utan formell inkomstprövning. Samma resonemang är tillämpligt på studerande föräldrar. Studiestödet tar inte hänsyn till förekomsten av barn. Oavsett om båda föräldrarna eller bara den ena studerar, har således studerandefamiljen sämre ekonomisk bärkraft än andra barnfamiljer. Det är rimligt att familjestödet tar hänsyn till detta, i synnerhet som det är angeläget att göra det möjligt för föräldrar att studera – och för studenter att bli föräldrar – vilket också betonas i utredningens direktiv. Kostnaderna för barn redovisas i kapitel 5. Där framgår att familjernas direkta barnkostnader ökar med barnens ålder. Det skulle därför kunna diskuteras, om barnbidraget också borde rela- teras till barnens ålder, för att därmed fullfölja principen om att ta hänsyn till skillnader i försörjningsbörda. Utredningen har valt att inte föreslå en sådan ändring, av två skäl. Dels visar undersökningar att barnbidraget har hög legitimitet, dvs. det omfattas med stort förtroende av medborgarna. Enligt utredningens mening beror detta troligen bl.a. på att det är enkelt och lika för alla. Dels finns det också en samvariation mellan barnens ålder och föräldrarnas ålder, som även avspeglas i inkomsten. Visserligen stiger de direkta kostnaderna med barnens ålder, men det gör även föräldrarnas inkomster, dels för att de blir äldre, dels för att de kan öka sin arbetstid när barnens behov av tillsyn minskar. Att barnbidraget täcker en större del av de direkta kostnaderna för små barn än för stora, blir därför också ett sätt att utan formell inkomstprövning ta viss hänsyn till föräldrarnas inkomster. Ytterligare ett skäl för att barnbidraget skall täcka en större del av de små barnens direkta konsumtionskostnader är, att småbarns- föräldrarna också har kostnader för barnens tillsyn, antingen i form av avgifter för barnomsorg eller för olika former av privat barnomsorg, eventuellt genom eget inkomstbortfall. Detta argument ligger också bakom de särskilda stöd till småbarnsför- äldrar som finns i och , liksom förslag om särskilda vårdnadsbidrag, småbarnskonton och liknande som har framförts i . Enligt utredningens mening bör dock stödet till omsorgen om små barn ske i annan form än inom barnbidragssystemet. Den frågan behandlas under punkt 21.5 nedan. Hur bör det allmänna barnbidraget utvecklas ? Av kapitel 10 framgår att det täcker mindre än hälften av normal barnkostnad, oavsett barnets ålder. Med utredningens synsätt på barnbidraget som en del av skattesystemet, som horisontell utjämning och som utjämning över livscykeln, finns det stort ut- rymme för en höjning av barnbidraget, utan att man för den skull urholkar föräldrarnas ansvar för barnen. Problemet är, att redan en begränsad höjning av barnbidraget blir en stor kostnad i statens budget. i barnbidrag motsvarar ca 2,2 milj- arder kronor för staten. Det innebär att man måste väga behovet av en höjning för alla barn mot en förstärkning av de särskilda tilläggen för flerbarnsfamiljer, ensamföräldrar och stude- rande. Enligt utredningens mening bör dock det allmänna barnbidraget stå för en betydligt större del av den normala kostnaden för barn än det gör . Av det sagda framgår att den sänkning av barnbidraget med , tillbaka till förra årets nivå, som ingår i ut- redningens alternativ ett och tre, inte av utredningen ses som en önskvärd åtgärd. Den motiveras enbart av behovet att skapa ut- rymme för en minskning av bostadsbidragens marginaleffekter inom ramen för oförändrade statsutgifter, dvs. en motivering liknande den som anfördes för den tillfälliga sänkningen av barnbidraget som ett led i saneringen av statens finanser. Om det finns utrymme för en ökning av statens familje- politiska insatser med 2,2 miljarder eller mer, bör man i första hand avstå från en sänkning av det allmänna barnbidraget. I utredningens förslag till åtgärder på kort sikt ingår en höjning av det allmänna barnbidraget på så sätt, att det föreslås utgå tills barnet fyller , i stället för den nuvarande 16-årsgränsen. Det är ett sätt att ta hänsyn till att barnkostnaderna är högre för ton- åringar än för mindre barn, framför allt genom att barnbidraget ut– går , medan studiebidraget till studerande i ungdomsskola endast utgår . 21.3Familjer med mycket låga inkomster Som framgår av det föregående, betyder en övergång från det inkomstprövade bostadsbidraget till olika former av icke inkomst- prövade, riktade tillägg till det allmänna barnbidraget, att ett antal barnfamiljer med låga inkomster och höga bostadsbidrag vid om- läggningen får en ekonomisk försämring. Detta gäller även ett antal ensamföräldrar. Enligt utredningens mening är huvudproblemet för dessa familjer, som i de flesta fall har en besvärlig situation, inte framför allt att de familjepolitiska stöden är för låga. De kan inte heller lösas med ökade familjepolitiska insatser. Det avgörande är att de berörda föräldrarna får en bättre ställning på arbets- marknaden, så att de i större grad kan bidra genom förvärvsarbete till sin familjs försörjning. Det som framför allt behövs är således en kombination av personligt riktade åtgärder i form av utbildning och arbets- marknadsstöd. har givetvis en viktig roll, framför allt som samordnare och rådgivare, men också för att med tidsbe- gränsat ekonomiskt stöd bidra till en bättre situation. Svenska undersökningar, liksom internationella erfarenheter, visar att det sagda i särskilt hög grad gäller ensamföräldrar, framför allt ensamma mödrar. Utredningen har därför med särskilt intresse tagit del av det s.k. övergångsstöd för ensamföräldrar som finns i (se kapitel 7). Detta stöd, som framför allt går till ensamma mödrar, är inkomstprövat men förhållandevis generöst . Det förutsätter också att mottagaren, i vart fall när barnen har uppnått en viss ålder, engagerar sig aktivt för att utbilda sig och därefter står till arbetsmarknadens förfogande. Stödet är förknippat med mycket aktiva och samordnade insatser från socialtjänst, arbetsförmedling och försäkringskassa, och innehåller också ett slags kamratstöd i form av kontakt med och upp- muntran från andra ensamföräldrar som har fått stödet och tack vare detta fått bättre fotfäste på arbetsmarknaden. Enligt utredningens mening bör något liknande prövas i , givetvis anpassat till svenska förhållanden och utan att man direkt kopierar varje detalj i det norska stödet. Såvitt utredningen har kunnat finna, är erfarenheterna goda av det norska stödet i den modifierade, mer aktivt stödjande modell som tillämpas, även om man inte ännu har kunnat göra någon formell utvärdering. Utredningens förslag till särskilt ensamförälderstöd beskrivs i kapitel 18, avsnitt 5. Som framgår av detta, har det inte gått att inom ramen för utredningstiden utarbeta förslaget i detalj. Det bör dock vara möjligt att relativt snabbt komma fram till och pröva en sådan stödform, med ett aktivt deltagande av de berörda myndig- heterna i utredning och förberedelser. Insatserna bör sedan stegvis utvecklas med ledning av vunna erfarenheter. Det är svårt att med nuvarande underlag uppskatta kostnaderna för ett svenskt särskilt ensamförälderstöd. Av de norska erfarenheterna att döma bör de dock bli begränsade i jämförelse med ökade generella bidrag. Självfallet blir en sådan insats behäftad med marginaleffekter, genom att det är inkomstprövat. Nackdelen i detta fall blir dock inte så allvarlig, eftersom stödet förutsätts vara begränsat till , och kopplat till aktiva insatser för framtida förvärvsarbete. Som framgår av avsnittet om övergångsanordningar (kapi- tel 18.6) kan det också bli behov av något slags individuellt prövat stöd, liknande det av utredningen föreslagna särskilda ensam- förälderstödet, för ett mindre antal familjer med samboende vuxna som skulle få en relativt stor försämring, om man väljer att snabbt omvandla bostadsbidraget till generella familjestöd enligt ut- redningens förslag. Liksom det särskilda ensamförälderstödet bör ett sådant stöd vara tidsbegränsat i varje särskilt fall. Som framgår av utredningens analys i kapitel 17, skulle en sådan stödform endast beröra ett mindre antal familjer. Till skillnad från det särskilda ensamförälderstödet bör den också redan från början ses som en tillfällig övergångsanordning. 21.4Det framtida stödet till särlevande föräldrars barn Stödet till barn med särlevande föräldrar utgår , som framgår av utredningens redovisning i det föregående, i stor utsträckning inom två inkomstprövade system. Dels är bostadsbidraget i stor ut- sträckning i praktiken ett stöd till ensamstående föräldrar, som inkomstprövas mot boförälderns inkomst. Dels är underhålls- stödet, utöver att det garanterar att umgängesföräldern betalar efter förmåga för sitt barn, en subvention vars storlek är relaterad till den bidragsskyldige förälderns inkomst. föreslår utredningen att den ena av dessa stödformer, bostadsbidraget, ersätts av två generella tillägg till barnbidraget, varav ett är ett icke inkomstprövat stöd till ensamföräldrar, och en höjning av flerbarnstillägget. Mot bakgrund av utredningens dire- ktiv, och vad som där sägs om angelägenheten att minska marginaleffekterna i familjestödet, kan man ställa frågan om även det inkomstprövade ekonomiska stöd, som finns inbakat i under- hållsstödet, bör ersättas med ett icke inkomstprövat stöd, t.ex. genom en ytterligare höjning av ensamföräldertillägget. Utredningen anser inte att detta är möjligt eller önskvärt. En omvandling av underhållsstödet till ett generellt stöd till alla ensamföräldrar skulle kräva ytterligare stora ekonomiska tillskott till familjepolitiken, om man inte skulle försämra för ensam- föräldrar med svag ekonomi, utöver den nettokostnad om ca som underhållsstödet åsamkar staten. Till detta kommer att en sådan omläggning skulle kräva ett helt nytt regelverk för underhållssystemet. Det nuvarande systemet har endast funnits . Det är rimligt att även av detta skäl avvakta med att införa ett helt nytt system. Som framgår av den utvärdering av underhållsstödet som ut- redningen redovisar i kapitel 12, uppnås i stort sett de mål, som ställdes upp när underhållsstödet infördes, av det nuvarande syste- met. Systemet är dock behäftat med vissa problem, varför utred- ningen i kapitel 19 föreslår vissa mindre ändringar. En annan fråga är hur man bör se på underhållsstödet, om utredningens förslag om ett särskilt icke inkomstprövat tillägg för ensamföräldrar förverkligas. Som framgår av utvärderingen av underhållsstödet, hänger en stor del av de problem som finns med underhållsstödet samman med att man i samma regelverk vill tillgodose två syften, nämligen dels att säkerställa att den under- hållsskyldige föräldern tar sitt ekonomiska ansvar för barnet, dels att ge ett särskilt statligt stöd till barn till särlevande föräldrar. Situationen kompliceras dessutom av att den underhållsskyldiges insats är inkomstprövad, medan det stöd som betalas ut till bo- föräldern inte påverkas av boförälderns inkomst, något som av många underhållsskyldiga uppfattas som orättvist. Enligt utredningens mening är det på lämpligt att renodla systemen, så att stödet till särlevande föräldrars barn, dvs. i praktiken till ensamföräldrar, helt ges i form av det särskilda ensamföräldertillägget, medan föräldrarnas ekonomiska förplik- telser enbart regleras enligt regler. Underhållet skulle då bli en fråga som föräldrarna får klara ut mellan sig. Det allmännas insats blir dels att ange regler för underhållsskyldigheten i och praxis för hur dessa skall tillämpas, dels att hjälpa föräldrarna att komma fram till en överenskommelse. En sådan förändring kan genomföras när det finns ekonomiska resurser att ytterligare höja det icke inkomstprövade ensamför- älderstödet, utöver utredningens nu framlagda förslag. Detta kan givetvis ske stegvis, så att man höjer ensamförälderstödet med mindre belopp, som man minskar subventionen i under- hållssystemet genom att sänka det garanterade månadsbeloppet (). Även om en sådan överväxling av underhållsstödet till ensam- föräldertillägget genomförs, bör det allmänna också kunna bistå den underhållsberättigade föräldern med ett förskott, om den underhållsskyldige inte betalar . Motivet för detta skulle främst vara att hjälpa till att undanröja en anledning till åter- kommande konflikter mellan de särlevande föräldrarna, konflikter som ofrånkomligen går ut över barnen. Det skulle säkerställa att det underhåll, som umgängesföräldern enligt regler skall betala, utan dröjsmål kommer barnet till godo. Ett sådant förskott skulle då inte innehålla någon subvention. Tvärtom borde den, som inte fullgör sina förpliktelser mot sina barn enligt regler, få betala en särskild avgift eller ränta på förskottet, som för andra lån. inte utgå automatiskt, utan endast i de fall den underhållsskyldige inte betalar . Statens utgifter skulle begränsas till viss admini- stration och betalning av de förskottsskulder som den underhålls- skyldige inte betalar tillbaka. Med en sådan modell skulle man tillgodose både målet att stödja barn till särlevande för- äldrar och säkerställa att båda föräldrarna tar sitt ansvar för barnen. Man skulle vidare få bort de ofta betydande marginaleffekter som uppkommer för de återbetalningsskyldiga föräldrarna, när de ökar sin inkomst. Som framgår av utredningens redogörelse kan de i vissa fall uppgå till av en inkomstökning, utöver de marginaleffekter som ligger i skattesystem, bidrag och avgifter. Som framgår av det föregående, anser utredningen att en sådan renodling av stödet till särlevande föräldrars barn från det regel- verk, som gäller föräldrarnas inbördes förpliktelser, inte kan genomföras . Det är dock angeläget att man nu för en långsiktig diskussion om hur staten bör ställa sig både beträffande stödet till särlevande föräldrars barn och när det gäller hur det skall säkerställas att de underhållsskyldiga föräldrarna fullgör sina för- pliktelser. I avvaktan på en sådan diskussion bör man, enligt ut- redningens mening, avstå från större ändringar i underhållsstöds- systemet. Bland annat bör man avstå från att införa en prövning av stödet mot boförälderns inkomst. Det kunde i och för sig vara motiverat av rättviseskäl om stödet skall behållas , men dels skulle det strida mot utredningens allmänna uppgift att minska marginaleffekterna, dels vore det en åtgärd i fel riktning, om man skulle vilja koncentrera stödet till ett icke inkomstrelaterat ensamföräldertillägg i anslutning till det allmänna barnbidraget. 21.5Omsorgen om små barn Omsorgen om små barn stöds dels genom subventioneringen av barnomsorg utanför hemmet, dels genom föräldraförsäkringen, som gör det möjligt för föräldrarna att helt eller delvis avstå från förvärvsarbete för att vara med sina barn. Dessa stödformer har den egenskapen att de tillsammans underlättar för föräldrarna att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Barnomsorgen underlättar föräldrarnas förvärvsarbete, som förskoleverksamheten också har en viktig pedagogisk funktion. underlättar föräldrarnas samvaro med barnen, som den också gör det lättare för den som vill arbeta deltid, för att få mer tid för barnen. Tack vare att föräldraförsäkringens ersättning kompenserar för inkomstbortfall, ökar sannolikheten att även den av föräldrarna som har den högsta inkomsten, dvs. vanligen pappan, tar mer aktiv del i omsorgen om barnen. Givetvis kan stöd till föräldrarnas omsorg om barnen även ges i andra former, t.ex. i form av vårdnadsbidrag, barnkonton eller liknande, som inte kompenserar för inkomstbortfall. De har dock den nackdelen att de inte ger samma stöd till ett mer jämställt föräldraansvar, som föräldraförsäkringen ger. Därför bör man enligt utredningens mening i första hand satsa de resurser, som kan avsättas för detta ändamål, på en utbyggnad av föräldraför- säkringen. Att utredningen inte nu föreslår några större förändringar av föräldraförsäkringen beror delvis på att förslag till ändring av föräldraförsäkringen just har förelagts . Det beror också på att redan utredningens förslag till att minska marginaleffekterna i det direkta familjestödet kommer att ta i anspråk betydande resurser, om de genomförs på ett bra sätt, varför det är svårt att föra fram även andra kostnadskrävande förslag. bör föräldraförsäkringen kunna förbättras på flera sätt utan mer omfattande eller tidskrävande utredning. Dels kan effek- terna förbättras genom att taket för den ersättningsgrundande inkomsten höjs, vilket skulle öka sannolikheten för att båda föräldrarna utnyttjar försäkringens möjligheter. Dels kan de , som endast ersätts med s.k. garantibelopp, om- vandlas till månader med ersättning för inkomstbortfall. Om man ännu mer effektivt vill stimulera fädernas deltagande i barn- omsorgen kan ytterligare s.k. pappamånader införas, dvs. måna- der som endast kan utnyttjas av pappan. begränsar sig utredningen till att föreslå att grundbeloppet i föräldraförsäkringen höjs som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Motivet för detta är att denna åtgärd är ett riktat stöd till de föräldrar som har lägst inkomster, och av vilka många är studerande och/eller tillhör familjer med bostadsbidrag. I diskussionen om vårdnadsbidrag och/eller barnkonton, som ett alternativ till ytterligare subvention till barnomsorg utanför hemmet, pekar man ofta på att subventionen, framför allt av den kommunala barnomsorgen, innebär en orättvisa mot dem som själva vill ta hand om sina barn på heltid. Denna kritik kan inte viftas bort. Det är viktigt för familjepolitikens legitimitet att samhällsstödet inte uppfattas som alltför orättvist, även om ingen fullkomlig rättvisa kan uppnås. Därför måste en fortlöpande diskussion föras om avvägningen mellan familjepolitikens olika stödformer. Även de insatser som inte för dagen är ifrågasatta måste ständigt diskuteras och motiveras, och ställas i relation till andra alternativ. Stödet till barnomsorg utanför hemmet innebär, om man så vill, ett gynnande av denna tillsynsform framför tillsyn i hemmet. Subventionsgraden överdrivs dock ofta, eftersom man bortser från att de föräldrar som utnyttjar barnomsorg utanför hemmet i regel betalar mer skatt än familjer där den ena föräldern är hemma med barnen. Den förälder som är hemma tillför dessutom familjen andra ekonomiska värden genom sitt arbete i hemmet, som andra familjer ofta måste betala med beskattade inkomster. Men det finns all anledning att acceptera en viss subventionering av barnomsorg utanför hemmet, om man på allvar vill främja jämställdhet mellan föräldrarna, och göra det möjligt för både kvinnor och män att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Ändå är det viktigt att man inte bagatelliserar kravet på rättvisa i familjestödet. Om man, som utredningen, vill att tillsyn i hemmet, för att främja jämställdheten mellan föräldrarna, i första hand skall stödjas genom föräldraförsäkringen, kan ökad rättvisa skapas gen- om att höja garantibeloppet. Utredningen föreslår nu en för- dubbling, till per dag. Denna nivå kan givetvis ytter- ligare höjas i takt med att ekonomiskt utrymme skapas. En annan fråga är hur stödet till barnomsorg utanför hemmet skall utformas, t.ex. när det gäller stöd till olika alternativ till den kommunala barnomsorgen. Den frågan har utredningen, med hän- syn till sina direktiv, inte anledning att gå närmare in på. Däremot är givetvis systemet för föräldrarnas avgifter för barnomsorgen i högsta grad relevant för utredningen. De avgifter som har tagits ut i många kommuner är så starkt inkomstrelaterade, att de på ett allvarligt sätt har bidragit till marginaleffekterna vid ökning av föräldrarnas inkomster. Från denna synpunkt represen- terar beslut om den s.k. maxtaxan ett stort framsteg, under förutsättning att denna taxa genomförs i kommunerna. finns det skäl att verka för att en större del av förskole- verksamheten blir avgiftsfri liksom skolan, eftersom den innebär en pedagogisk aktivitet som är viktig för barns utveckling, i synnerhet för barnen närmast skolåldern, och att avgifterna i övrigt blir låga och enhetliga. Den avgiftsfria pedagogiska verksamheten utökas i anslutning till beslutet om maxtaxan, så att alla barn får rätt till tre timmars förskola under skolans terminer från och med höstterminen det år det år då de fyller . För dagen anser utredningen det inte motiverat att komma med ytterligare förslag på detta område, med hänsyn till det fattade beslutet om maxtaxan. 21.6Formen för utbetalning av familjestödet Formen för utbetalning av det ekonomiska familjestödet kan synas vara en teknisk fråga, som ligger utanför utredningens uppdrag. Det har inte heller varit möjligt för utredningen att under den begränsade tid som har stått till förfogande fördjupa sig i olika tekniska lösningar. Medan utredningen har arbetat, har lagt fram ett förslag till ändringar beträffande utbetalningen av barn- bidraget, som innebär att föräldrarna skulle få möjlighet att få barnbidraget med hälften var, och att detta skulle vara huvudregel vid växelvis boende (Delat barnbidrag, RFV analyserar 2000:3). Utredningen tar inte ställning till det konkreta förslaget men vill ändå framföra följande. Att barnbidraget har betalats ut med en särskild post- anvisning till modern, har säkert i många familjer haft en stor be- tydelse för att stödet verkligen skulle gå till barnen. Denna syn- punkt har dock troligen fått allt mindre betydelse. betalas av barnbidragen ut till ett konto enligt moderns anvisning (eller faderns, om han har vårdnaden). Det finns anledning att anta, att behovet att påverka användningen av barnbidraget genom utbetalningssättet successivt kommer att minska ytterligare. Det ligger också något positivt i att genom utbetalning till båda föräldrarna markera bådas ansvar för barnen. Å andra sidan har alla som betalar skatt fått ett skattekonto, där de kontinuerligt kan få reda på situationen i sina ekonomiska relationer med det allmänna. En ytterligare utveckling av detta synsätt vore att även det ekonomiska familjestödet och andra mellanhavanden med det allmänna, t.ex. studiestöd och åter- betalning av underhållsstöd (eller motsvarande) täcktes av ett gemensamt informationskonto. Detta skulle också vara en logisk följd av att man ser skatter och familjestöd som delar av samma helhet. Varje individ, och sammanlevande föräldrar gemensamt, skulle få meddela de organ som betalar ut stödet, dvs. i första hand , vart de ville ha sitt familjestöd utbetalat. De skulle sedan aviseras från det allmänna om sin ekonomiska ställning och få information om det löpande årets transaktioner. Enligt utredningens mening skulle en sådan förändring ligga i linje med den tekniska utveckling av betalningar som de flesta nu deltar i genom konton, kort och internetanknytning. Det skulle också vara ett stöd för de många familjer, som har svårt att få över- blick över sin ekonomi, sina tillgångar och skulder och sina för- väntade intäkter. Det är inte en fråga som utredningen har möjlig- het att gå in på närmare, och den rymmer givetvis en mängd tekniska och administrativa problem. Det finns därför anledning att utreda den i särskild ordning i lugn och ro, men samordnat, så att inte olika myndigheters mellanhavanden med de enskilda spretar iväg alltför mycket åt olika håll.