sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta kapitel redovisas sådana undantagsregler dels i tidigare svensk lag- stiftning som gäller kommuner och landsting, dels i nu gällande svensk rätt och i viss utländsk rätt. 2.2.1Tidigare regler om kvalificerad majoritet i kommunallagarna kom kommunalförordningarna till och i takt med att rösträtten utvidgades infördes efter hand bestämmelser med krav på kvalificerad majoritet för ett flertal viktiga kommunal- ekonomiska beslut. Bestämmelserna rörde bland annat inköp och försäljning av fastigheter, beviljande av anslag och upptagande eller förnyande av lån. Reglerna om kvalificerad majoritet infördes för att skapa en motvikt till det ökande inflytandet för vissa befolk- ningsgrupper som rösträttsreformerna innebar. anförde i sitt betänkande Med förslag angående ändringar i kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majo- ritet (SOU 1947:53) att det var viktigt att försöka uppnå en stark majoritet i frågor där det kunde råda delade meningar. Ett fritt samarbete bedömdes ha större värde än den enighet som kunde framtvingas av reglerna om kvalificerad majoritet för att uppnå gil- tiga beslut i vissa fall. Vidare anfördes att kommunallagarna borde Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt innehålla vissa garantier mot oöverlagda beslut och mot en mindre väl genomtänkt kommunalpolitik. Reglerna om beredning och bordläggning, liksom att den kommunala verksamheten var offent- lig, ansågs vara tillräckliga garantier mot sådana beslut. Departe- mentschefen instämde i förslag och anförde att den naturliga arbetsmetoden för de beslutande organen i ett demokratiskt samhälle är att beslut fattas med enkel majoritet och att bestämmelserna om kvalificerad majoritet inte längre hade den betydelse ur garantisynpunkt som de hade när de infördes (prop. följde förslaget och bestämmelserna om kvalificerad majoritet för beslut av ekonomisk karaktär avskaffades . Kommunallagen innehåller flera regler till skydd för en mino- ritet i kommun- och . Dessa regler berör bland annat begäran om att hålla fullmäktigesammanträde och bordläggning av ett ärende. Genom dessa bestämmelser har man velat förhindra att minoritetens intressen åsidosätts till följd av sent framlagda förslag från den politiska majoriteten. Enligt regeringsformen stiftas grundlag genom två likalydande be- slut med mellanliggande val till (8 kap. 15 § regerings- formen). Meningen med denna regel är dels att förhastade beslut skall förhindras, dels att väljarna vid riksdagsvalet skall kunna ta ställning till det vilande grundlagsförslaget. Frågor om grundlags- ändringar är i regel så viktiga att de kräver noggranna överväganden med tid för eftertanke och debatt både inom och utom . Även riksdagsordningen stiftas på samma sätt som grundlagarna. Ändring i riksdagsordningen kan också beslutas om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter förenar sig om beslutet (8 kap. 16 § reger- ingsformen). I regeringsformen finns även vissa regler till skydd för en minoritet. Exempelvis kan en minoritet yrka att ett förslag till lag beträffande de grundläggande fri- och rättigheterna eller Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt beträffande ändring eller upphävande av sådan lag skall vila från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i . När förflutit tas ärendet upp på nytt. Trots minoritetens begäran kan anta förslaget om minst fem sjättedelar av de röstande riksdagsledamö- terna är ense om beslutet. En minoritet kan även yrka på folkom- röstning om ett vilande grundlagsförslag. En folkomröstning skall hållas som val till . I äldre aktiebolagsrätt präglades reglerna om ändring av det grund- läggande bolagsavtalet, bolagsordningen, av mycket starka hänsyn till aktieägarminoriteten. Den gamla lagen (1944:705) om aktiebo- lag, som upphörde att gälla , uppställde krav på stor majori- tet för ändring av bolagsordningen och innehöll fem alternativa regler som kunde komma i fråga för en sådan ändring. I lagen kräv- des dessutom att beslut om ändring av bolagsordningen skulle fat- tas på två på varandra följande bolagsstämmor, såvida inte alla aktieägare var ense om ändringen. Detta system framstod emeller- tid som statiskt, otidsenligt och opraktiskt. Ett dynamiskt närings- liv ansågs ställa högre krav på företagens förmåga att anpassa sig efter utvecklingens villkor. I den nuvarande aktiebolagslagen (1975:1385) är den lägsta gränsen för att få till stånd en ändring av bolagsordningen två tredjedels majoritet av såväl avgivna röster som de på stämman företrädda aktierna. Om en ändring av bolagsordningen innebär en allvarlig förändring i aktieägarnas rättsställning kräver aktiebolags- lagen en långt större majoritet innan en ändring kan ske. I en del fall krävs bifall av samtliga vid stämman närvarande aktieägare och att dessa tillsammans företräder minst nio tiondelar av samtliga aktier. I andra fall krävs bifall av två tredjedelar av de avgivna rös- terna och nio tiondelar av de på stämman företrädda aktierna. Detta gäller bland annat beslut om begränsningar i aktieägarnas rätt till vinst och rätt att förvärva aktier i bolaget samt begränsningar i rösträtten. Aktiebolagslagen innehåller vidare särskilda bestämmelser till skydd för en aktieägarminoritet. En sådan minoritet har rätt att bland annat begära att en extra bolagsstämma sammankallas, att en viss del av nettovinsten delas ut eller att uppskov beviljas med vissa åtgärder om beslutsunderlaget Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt Dessutom har en minoritet rätt att föra talan om skadestånd till bolaget. Minoriteten måste i dessa fall utgöras av ägare till minst en tiondel av aktierna i bolaget. I vissa fall tillerkänns emellertid även en mindre minoritet vissa särskilda rättigheter. Lagen om ekonomiska föreningar I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar finns bestämmelser om skydd för minoriteter, vilka på flera punkter överensstämmer med bestämmelserna i aktiebolagslagen, såsom reglerna om med- revisor (minoritetsrevisor) och minoritetstalan om skadestånd till föreningen. Ett beslut om stadgeändring i en ekonomisk förening skiljer sig dock från beslut om ändring av bolagsordning och är gil- tigt om samtliga röstberättigade har förenat sig om det, eller om beslutet har fattats på två på varandra följande föreningsstämmor och på den senare stämman biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. För vissa ändringsbeslut krävs större majoritet. I förarbetena till lagen om ekonomiska föreningar (prop. 1986/87:7) diskuterades om lagens bestämmelser skulle anpassas till aktiebolagslag, där bland annat kravet på att beslut i vissa fall skulle fattas på två på varandra följande bolagsstämmor slopats. Man avstod emellertid från att ta bort denna regel. Som skäl angavs bland annat att anknytningen mellan föreningen och dess medlemmar ofta är av starkt personlig karaktär och att beslut om stadgeändringar kan ha stor betydelse för medlemmarna. Stadgeändringar borde därför övervägas grundligt och diskuteras av medlemmarna. Kravet på två stämmobeslut för ändring av stad- garna behölls därmed för de fall när inte alla medlemmar biträtt ändringsförslaget på den första stämman. Kommittén har studerat ett antal ideella föreningars stadgar för att undersöka om det finns särskilda beslutsregler inom det svenska föreningslivet. Studien utvisar att det förekommer särskilda beslutsregler i främst tre sammanhang. För ändring av en förenings stadgar krävs alltid ett majoritets- beslut. Variationen på majoritetens storlek är dock stor. Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt lanåt föreligger krav på att beslut om stadgeändring skall fattas på två på varandra följande föreningsstämmor. För upplösning av en förening krävs alltid ett majoritetsbeslut. I likhet med bestämmelserna om ändring av stadgarna varierar dock majoritetens storlek. I vissa fall uppställs krav på lika- lydande beslut på två på varandra följande föreningsstämmor. En grupp medlemmar, ofta en minoritet, kan påkalla extra föreningsstämma. De förändringar som genomfördes 1948 innebar att ett flertal bestämmelser om kvalificerad majoritet för beslut av ekonomisk karaktär togs bort. Bestämmelser om bered- ning och bordläggning av ärenden ansågs i stället utgöra en till- räcklig garanti mot oöverlagda ekonomiska beslut. Härigenom har man underlättat det kommunala arbetet och även behållit kravet på skydd för politiska minoriteter. Även i andra sammanhang har be- stämmelser om kvalificerad majoritet tagits bort eller förändrats så att kravet på majoritetens storlek i princip har sänkts. Genom dessa åtgärder har möjligheterna till ett effektivt beslutsfattande under- lättats. Grundlag stiftas genom två likalydande beslut med mellan- liggande val och som huvudregel kommer även bestämmelserna i riksdagsordningen till på samma sätt. I föreningar kan det vid frå- gor om stadgeändringar och upplösning föreligga krav på att beslut med samma innebörd fattas vid två på varandra följande förenings- stämmor. De regler som finns om kvalificerad majoritet och två likalydande beslut med mellanliggande val anses nödvändiga för att skydda enskilda och för att konstitutionella och grundläggande bestämmelser inte skall ändras utan noggranna överväganden. De specifika bestämmelser som anses utgöra särskilda minoritets- skyddsregler har inte genomgått samma förändring utan finns till för att en minoritet skall kunna få till stånd vissa beslut. Kommittén har studerat de kommunala berednings- och besluts- reglerna i de nordiska länderna samt , , och . Dessutom har vi undersökt reglerna för Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt avyttring av allmännyttiga bostäder i . Vi har även undersökt reglerna för föränd- ringar i sjukvårdens ägarformer i , , och . Studien har utgått från skrifter från Europa- rådet och bok i . Denna litteratur har kompletterats med annan litteratur och uppgifter från departementstjänstemän i de undersökta länderna. Studien finns utförligare redovisad i bilaga 3. När det gäller de regler som återfinns i de studerade länderna, kan som en första grupp urskiljas uppställande av krav på för- handsgodkännande av kommunala beslut. Sådana regler är ganska vanliga, trots att nästan alla studerade länder har grundlagsskyddad självstyrelse. Bestämmelserna avser ofta ekonomiska frågor, såsom upptagande av lån eller investeringar. I de allra flesta fall är det staten som skall godkänna de kommunala besluten. Det förekommer emellertid även fall där godkännandet skall ske på regional nivå. Dessutom finns det i vissa länder situationer, där staten har rätt att i efterhand ändra kommunala beslut bortom vad som följer av vanliga regler om domstolsprövning eller om pröv- ning i departement av besluts laglighet. När det gäller den beslutsmekanism som särskilt nämns i utred- ningens tilläggsdirektiv – två likalydande beslut med mellan- liggande val – har endast ett sådant exempel återfunnits i de stude- rade länderna; i stadgas ett sådant förfarande om en kom- mun eller en fylkeskommun vill gå över till ett parlamentariskt sty- relseskick så att endast fullmäktiges majoritet blir representerad i kommunstyrelsen. Regler om kvalificerad majoritet förekommer i ett par av de stu- derade länderna och kan avse ett brett spektrum av frågor, till exempel avsättning av kommunens chefstjänsteman, indelnings- ändringar och försäljning av fastigheter. I ett par länder finns det en möjlighet för en minoritet att direkt påverka berednings- eller beslutsprocessen. Starkast är denna möj- lighet i , där en ensam nämndledamot kan hänskjuta ett ärende till fullmäktige. När det gäller direktdemokratiska inslag i berednings- och beslutsprocessen, så förekommer det frivilliga samrådsförfaranden och folkomröstningar i ganska många länder. Bortsett från plan- och byggområdet förekommer obligatoriska samrådsförfaranden i , och i form av att kommunmedlem- marna samlas till allmänna möten. Särskilda beslutsregler i svensk och utländsk rätt det obligatoriska folkomröstningar i indelningsfrågor respektive i frågor om byte av gatunamn och dylikt. Ett enstaka fall av brukarinflytande återfinns i den engelska regeln att allmännyttiga bostäder inte får omvandlas till privata bostadsstiftelser utan att hyresgästerna godkänt det. Internationellt samarbete av betydelse för besluts- och bered- ningsregler i kommuner och landsting förekommer inom Europa- rådet, Europeiska unionen och och utveckling (). Vad dessa organ i olika sam- manhang starkt betonar är betydelsen av att medborgarna på olika sätt engageras direkt i den politiska beslutsprocessen. betonar särskilt betydelsen av möjligheten till sådant engagemang inför större beslut om långsiktiga eller praktiskt taget oåterkalleliga åtaganden som involverar en majoritet av medborgarna. Synpunk- ter som särskilt framhåller är vikten av att ett medborgar- deltagande kommer in tidigt i beslutsprocessen och att myndighe- terna redovisar hur befolkningens synpunkter tas till vara. I de studerade länderna finns ett antal särskilda berednings- och beslutsregler som avviker från grundprincipen om ett beslut med enkel majoritet. Vissa regler avser främst förhållandet mellan staten och kommunerna, medan andra avser förhållandet mellan kommu- nerna och deras invånare. Det finns regler som fördröjer besluts- processer och regler som värnar en minoritets intressen. Vanligast är, trots grundlagsskyddad självstyrelse, att staten getts en kontrollerande roll i det kommunala beslutsfattandet. har en utveckling inletts, där medborgarnas direkta inflytande i beredningsprocessen får allt större betydelse. Det är en angelägen politisk uppgift att utveckla ett samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin. Detta kan bland annat åstadkommas genom att kommun- och landstingmed- lemmarna får större möjligheter att medverka i beredningspro- cesser som beslutsfattandet ligger kvar hos de förtroen- devalda. Det är också viktigt att stärka fullmäktiges ställning och att garantera hög kvalitet och demokratiskt inflytande i de beslut som fattas. Kommitténs tidigare förslag, om förstärkning av folk- initiativet, medborgerlig initiativrätt i fullmäktige, möjlighet till återremiss, lyftningsrätt samt fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i helägda bolag, har samtliga en sådan inriktning. När det handlar om beslut som binder framtida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige är det särskilt angeläget med ett fungerande samspel mellan representativ demokrati och deltagardemokrati. De ovannämnda förslagen bör därför komplet- teras med bestämmelser som bidrar till att skapa rådrum och till att främja medlemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför sådana avgöranden. Rådrum innebär att det finns tid för eftertanke, diskussion, debatt, samråd och förankring innan beslu- ten fattas. Inom den fysiska planeringen finns en väl utvecklad lagstiftning för att främja medborgarnas deltagande. Denna ordning utgör ett viktigt komplement till den representativa demokratin. Likartade bestämmelser kan och bör tillämpas även på andra områden inför avgöranden som binder en kommun eller ett landsting . Sådana bestämmelser måste emellertid utformas så att de inte skadar den representativa demokratins funktionssätt. De får inte göras så ingripande att de förhindrar majoriteter att fatta beslut eller försvårar det politiska ansvarsutkrävandet. Den representativa demokratin är den metod enligt vilken kommuner och landsting styrs. Den grundläggande principen i denna modell är att de röstberättigade väljer företrädare som fattar beslut i gemensamma frågor. De röstande har därmed givit sina företrädare ett förtroendeuppdrag eller, om man så vill, delegerat beslutanderätten till dem. Om de röstberättigade är nöjda med de beslut som företrädarna fattar kan de ge dem förnyat förtroende i nästa val. Om de inte är nöjda kan de välja andra företrädare. finns emellertid inga möjligheter för de röstberättigade att byta företrädare, oavsett vilka beslut dessa fattar. Det är med andra ord en vid delegation som de förtroendevalda har fått. I den representativa demokratin, som den formats i , har de politiska partierna den centrala rollen. De politiska partierna har en mängd uppgifter, men allra viktigast är att forma ideologi och handlingsprogram och att ur ett virrvarr av förslag och ståndpunk- ter skapa sammanhang och göra prioriteringar. Det finns ingen annan aktör som kan ta ett långsiktigt helhetsgrepp, samordna politiken samt göra avvägningar och prioriteringar på det sätt som politiska partier kan. Kommittén har i sitt betänkande Att vara med på riktigt – demo- kratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) betonat vikten av ett starkt medborgerligt deltagande i demokratin. Alla bör garanteras möjligheten att delta i den gemensamma politiska praktiken. En demokrati där medborgarnas uppgift endast är att välja sina företrädare och däremellan inte lägga sig i politiken är inte vårt ideal. Demokratin bygger på en fri diskussion mellan jämlikar och behö- ver därför offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas. I dessa diskussioner prövas förslagen i en anda som inne- bär att de egna intressena underordnas det gemensamma bästa. Enligt kommitténs bedömning står inte deltagardemokratin i motsättning till den representativa demokratin. De kan mycket väl förenas. Att åstadkomma och vidmakthålla ett sådant fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen. har därför i betänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting läm- nat flera förslag som syftar till att förena deltagardemokrati och representativ demokrati: Folkinitiativ till folkomröstning. Kommittén föreslog att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga skall få väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige skall besluta att genomföra folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet, under förutsättning att frågan avser ett ärende som skall handläggas av fullmäktige. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige. Kommittén föreslog att kommunfullmäktige får besluta att alla som är folkbokförda i kommunen skall ha rätt att väcka ärenden i kommunfullmäktige samt att får besluta att alla som är folkbok- förda inom skall ha rätt att väcka ärenden i landstings- fullmäktige. Ett sådant initiativ kallas medborgarförslag. Ett med- borgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut från det att medborgarförslaget väcktes. Dessa förslag bygger på ett viktigt ställningstagande av kom- mittén, nämligen att medlemmarna bör få betydligt större möjlig- heter att delta i beredningsprocessen och därigenom påverka be- sluten, som det slutliga avgörandet alltid måste vila på de förtroendevalda. Därigenom kan deltagardemokratin ge ett viktigt bidrag till kommunens eller utveckling, utan att några avsteg görs från den representativa demokratins princip. har redan från början haft i upp- drag att överväga hur avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut, i syfte att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor. Flera av de förslag som vi lämnat i vårt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting skulle på ett väsentligt sätt skapa större öppenhet och tydlighet i det poli- tiska beslutsfattandet och därigenom bidra till att både stärka det demokratiska inflytandet och att motverka kortsiktigt framhastade beslut. Dessa förslag avser följande frågor. Möjlighet till återremiss. Kommittén föreslog att ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Om en möjlighet till återremiss in- förs i kommunallagen skapas ett formellt redskap som kan använ- das just för att motverka kortsiktigt framhastade beslut. Genom att rätten att få till stånd en återremiss ges till en minoritet blir redska- pet verkningsfullt också i politiskt kontroversiella ärenden. Kommittén föreslog att om fullmäktige har dele- gerat beslutanderätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ären- den till en nämnd, skall ärendet hänskjutas till fullmäktige om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämn- den. Detta innebär att ärenden som av en minoritet bedöms som särskilt viktiga kan lyftas till handläggning i den folkvalda och offentliga församlingen. Fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i helägda bolag. Kommittén föreslog att om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt bolag eller till en stiftelse man själv bildat, skall fullmäktige se till att fullmäk- tige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principi- ell beskaffenhet eller annars av större vikt. Detta innebär att alla viktiga frågor kommer att behandlas av fullmäktige oavsett i vilken form kommunen eller bedriver verksamheten. Folkinitiativ till folkomröstning. Till skillnad från de tidigare nämnda förslagen, som alla tar fasta på vad som händer inom den representativa demokratin, kan detta förslag sägas ta fasta på delta- gardemokratin. Ett förstärkt folkinitiativ ger medlemmarna en möjlighet att agera om de anser att det demokratiska inflytandet över ett visst avgörande bör ökas eller att det finns risk för att ett kortsiktigt framhastat beslut fattas. Gemensamt för alla dessa fyra förslag är att de bidrar till att frå- gorna blir ordentligt diskuterade, som beslutet avgörs av fullmäktige med enkel majoritet. I tilläggsdirektivet till kommittén har uppdraget att överväga hur ärenden av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut, vidgats till att också utreda behovet av särskilda bestämmelser för sådana avgöranden. Det kan därför diskuteras om dessa redan tidigare lämnade förslag är tillräckliga för att stärka det demokratiska in- flytandet över centrala frågor eller om de bör kompletteras med ytterligare bestämmelser. Det finns skäl som talar både för och emot en sådan komplettering. De åtgärder som kommittén redan föreslagit är generella, vilket innebär att de träffar alla ärenden. Skall det införas ytterligare en bestämmelse bör den endast träffa ärenden av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse. Det viktigaste skälet för särskilda bestämmelser vid sådana avgöranden är att det handlar om beslut som binder framtida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige. Det är självklart att fullmäktige måste kunna fatta beslut som binder kommunen eller och som inte alltid kan ändras av en ny majoritet. Men just därför är det angeläget att beslutsprocessen kännetecknas av hög kvalitet och av ett stort demokratiskt inflytande i dessa fall. Detta kan åstadkommas genom bestämmelser som bidrar till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför sådana avgöranden. Rådrum innebär att det finns tid för eftertanke, diskussion, debatt, samråd och förankring innan besluten fattas. Detta kan på ett värdefullt sätt bidra till att höja kvaliteten på beslutsprocessen. Med kvalitet avses här att besluten är ordentligt underbyggda och väl formulerade samt att konsekvenserna är noggrant utredda. I detta ligger också att beslutsfattandet är långsiktigt, att besluten är lätta att begripa för medborgarna och att besluten är harmoniserade i förhållande till andra beslut och till gällande lagstiftning. När det gäller att främja medborgarnas deltagande inför avgö- randen som binder en kommun finns en väl ut- vecklad lagstiftning och praxis på planområdet.