sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt förutsatte en ändring av valkretsarnas utformning att en allmän uppslutning kring förslaget kunde nås. Över- läggningarna inom kommittén och kommitténs kontakter med parti- organisationerna visade emellertid att någon enighet inte kunde förväntas. Kommittén föreslog därför inte några förändringar av valkretsindelningen. I direktiven till Nomineringsrätts- och valkretskommittén framhölls att mycket talade för att de största valkretsarna borde minskas. Kommittén, som inriktade sitt arbete på de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna – , , och – fann att utrymmet för att ändra riksdagsvalkretsarna inom ramen för det nuvarande valsystemet var begränsat. Kommitténs kontakter med partiorganisationer i de berörda valkretsarna gav vid handen att frågan om ett förslag till ändring borde anstå. Kommittén lade därför inte fram något förslag utan redovisade endast under vilka förutsättningar en förändring av de fyra riksdagsvalkretsarna kunde komma till stånd. Behovet av en översyn Vid val tillämpades fullt ut det nya valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget är att väljarna skall ges bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som skall bli valda har det införts en spärr för personrösterna. Enligt 18 kap. 38 § vallagen skall personligt röstetal för en kandidat fastställas bara om denne fått särskilda personröster till ett antal av av partiets röstetal i valkretsen. Som har framgått ovan varierar valkretsarnas storlek i fråga om antalet röstberättigade. De två största valkretsarna, och , hade vid val 730 000 respektive 550 000 röstberättigade. De två därnäst största valkretsarna, och , hade 340 000 respektive 310 000 röstberättigade. Övriga valkretsar hade mellan 100 000 och 250 000 röstberättigade med undantag av som hade 44 000 röstberättigade. Erfarenheterna års val visar att andelen kandidater som har blivit valda på personröster är lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. Den främsta orsaken till detta torde vara att spärren på motsvarar ett så högt antal röster att det är svårt för andra än välkända kandidater, t.ex. partiledarna i de större partierna, att samla till- räckligt många röster för att komma över spärren. Rådet för utvärdering av val har i sitt delbetänkande Personval 1998 En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) övervägt frågan om spärrnivån bör sänkas men stannat för att så inte bör ske. Rådet anför i betänkandet att personvalssystemets genomslag i de största val- kretsarna var påtagligt lågt och att personvalssystemet på grund av detta kan sägas lida av en demokratisk obalans som det är önskvärt att åtgärda. Rådet föreslog dock inga förändringar av valkretsindelningen bl.a. på grund av att sådana ändringar kan komma att aktualisera ändringar i regeringsformen. Mot denna bakgrund finns det skäl att nu överväga om de tre största valkretsarna bör minskas. Som utgångspunkt för uppdraget gäller att val- kretsarna bör vara geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen De politiska partierna har avgörande betydelse för den svenska demo- kratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroende- uppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste helt oreglerad. Anled- ningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet. Behovet av en översyn Partibegreppet definieras i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen: Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn före- kommer på en valsedel även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. De partibeteckningar som anges på de blanka valsedlarna är av varierande slag. Naturligtvis anges partier som måste antas ha en seriös organisation bakom sig men det förekommer också valsedlar med partibeteckningar av karaktären "partiet", "Bakpartiet", "på " och "Döda de rika partiet". Enligt de nuvarande bestäm- melserna är en valsedel med en sådan påhittad partibeteckning giltig och ökar därigenom det totala antalet röster i hela landet som partiernas procentuella andel beräknas på. Vid det senaste riksdagsvalet förekom enligt RSV omkring 4 400 valsedlar med påhittade partibeteckningar. Även om dessa valsedlar inte har någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna kan antalet vara avgörande för om ett parti hamnar över eller under spärren på vid t.ex. ett riksdagsval. Vidare svarar staten för kostnaden för valsedlar för ett parti som deltar i riksdagsval eller i val till om partiet vid valet eller vid något av de två senaste valen fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Rösterna för påhittade partier kan även här få en avgörande be- tydelse. Det är viktigt att partibegreppet utformas så att de partier som verk- ligen deltar i ett val klart kan avgränsas. Med nuvarande definition av partibegreppet finns det risk för att röster för påhittade partier leder till att verkliga partier inte kommer över de procentspärrar som finns för val till , och . Mot denna bakgrund finns det anledning att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen. Valsedlar som saknar partibeteckning Den fria nomineringsrätten har sedan längre varit en central princip i det svenska valsystemet. Enligt denna rätt har väljarna möjlighet att före ett val bilda ett nytt parti. För att väljarna skall kunna rösta på det nya partiet skall det enligt 9 kap. 12 § vallagen i varje röstningslokal finnas blanka valsedlar som väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater på. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är emellertid ogiltig enligt 18 kap. 10 § vallagen. Sådana valsedlar redovisas inte särskilt i den offentliga valstatistiken utan ingår i gruppen "ogiltiga valsedlar". uppgick antalet ogiltiga valsedlar till omkring 113 500 och enligt RSV var av dessa ogiltiga på grund av att de saknade partibeteckning. Behovet av en översyn Det har framförs krav på att de valsedlar som saknar partibeteckning skall betraktas som giltiga eller att de i vart fall skall redovisas särskilt. Grunden för detta torde vara att man anser att den väljare som röstat blankt utfört en aktiv valhandling för att ge uttryck för sitt missnöje med det politiska systemet. Det har också föreslagits att de valsedlar som saknar partibeteckning skulle kunna ingå i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer, t.ex. spärren mot små partier i riksdagsval eller spärren för tilldelning och utläggning av fria valsedlar. Ett sådant system skulle i första hand få effekter för små partier. Rådet för utvärdering av val har i delbetänkandet Personval 1998 En utvärdering av personvals- reformen (SOU 1999:136) anfört att frågan om de blanka rösterna bör övervägas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns skäl att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Funktionshindrades delaktighet och jämlikhet i samhället diskuterades i två utredningar hur funktionshindrades ställning i samhället skulle kunna förbättras, bl.a. genom vissa ändringar i regeringsformen. I betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) före- slog handikapputredning att reglerna på fri- och rättighets- området i 2 kap. regeringsformen skulle kompletteras med en ny paragraf där det sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av funktionshinder. Förslaget avstyrktes av de rättsliga remissinstanserna. I betänkandet nia – nio vägar att utveckla bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) föreslogs i stället ett tillägg till 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen enligt vilket det särskilt skulle åligga det allmänna att verka för att alla medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Även detta förslag ifrågasattes av några remiss- instanser. I ett flertal motioner begärdes att det i regeringsformen borde införas en regel av innebörd att lagar och föreskrifter inte får ut- formas så att människor med funktionshinder diskrimineras. När konstitu- tionsutskottet behandlade frågan /96 konstaterade ut- skottet att enligt 1 kap. 2 § regeringsformen gäller att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde. Utskottet var därför inte berett att föreslå att det utöver detta skydd gjordes en utvidgning av diskrimineringsförbudet i 2 kap. regeringsformen till att om- fatta funktionshindrade (bet. 1995/96:KU8). Innevarande riksdagsår har motsvarande begäran framförts i en motion av ledamöter från samtliga riksdagspartier (K274). Enligt motionärerna uppfyller inte sitt åtagande enligt om att tillförsäkra funk- tionshindrade delaktighet och jämlikhet i samhället. De anser att 2 kap. regeringsformen bör utökas med ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade, som motsvarar diskrimineringsförbudet av etniska minoriteter och kön i 2 kap. 15 och 16 §§ regeringsformen. Konstitutions- utskottet har med hänvisning till föreliggande direktiv och kommande utredningsarbete avstyrkt motionen (bet. 1999/2000:KU11). Behovet av en översyn Det finns en utbredd och djupgående samsyn om att åtgärder behövs för att funktionshindrade skall uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i sam- hället. Ett sätt att markera betydelsen av detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i den lagstiftning som lägger grunden för samhälls- systemet, nämligen regeringsformen. Ett diskrimineringsförbud som är bindande för det allmänna, vilket handikapputredning föreslog, ger emellertid, som flera remiss- instanser framhöll, anledning till invändningar från rättsliga utgångs- punkter. För det första är begreppet funktionshindrade svårt att tydligt definiera och avgränsa. Vidare skulle bestämmelsen behöva förses med åtskilliga undantag med tanke på förhållanden där det av lämplighets- eller säkerhetsskäl krävs att vissa funktionshinder inte finns. Exempelvis är det oundvikligt med i viss mån diskriminerande kvalifikationskrav i bestäm- melserna om körkort och flygcertifikat. Det är också svårt att förutse vilka nya sådana krav den tekniska utvecklingen kan komma att medföra. För att i praktiken kunna införa ett diskrimineringsförbud skulle man därför behöva föreskriva om undantag som gör det möjligt med särbehandling på sakliga eller objektiva grunder. Ett grundlagsstadgande som inrymmer sådana begrepp avvisades emellertid redan i förarbetena till ändringar av regeringsformen (SOU 1975:75 och prop. 1975/76:209). En bestämmelse med det innehållet ansågs inte få någon reell rättslig verkan eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av uttryck som saklighet och objektivitet (a.a. s. 113 resp. s. 39). I stället för en regel som förbjuder lagstiftaren att göra skillnad mellan olika grupper infördes därför genom ändringar av regerings- formen ett programstadgande i 1 kap. 2 § regeringsformen som ger uttryck för grundsatsen om likabehandling av medborgarna. också upp övriga mål för den offentliga verksamheten och lyder i sin helhet: Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskildas människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och ut- veckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I betänkandet nia – nio vägar att utveckla bemötande av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) tog man fasta på kritiken mot handikapputrednings förslag och utredningen föreslog i stället en komplettering av programstadgandekaraktär i 1 kap. 2 § regeringsformen. Även denna lösning kritiserades av några remissinstan- ser som ansåg att bestämmelsen i dess nuvarande lydelse på ett tillräckligt klart sätt uttrycker vad utredningen ville uppnå med förslaget. De flesta remissinstanserna var dock positiva till förslaget. Som framgått finns det ett brett stöd för att i regeringsformen markera funktionshindrades delaktighet och jämlikhet i samhället men skilda upp- fattningar om hur det skall ske. Mot denna bakgrund finns det anledning att se över frågan. trädde i kraft. Enligt 1 kap. 1 § miljö- balken syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön finns däremot inte. Både och har bestämmelser i ämnet i sina respektive grundlagar. I den finska grundlagen har lagtexten utformats så att var och en bär ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Vidare skall det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslutsfattandet i frågor som gäller den egna livsmiljön. Det norska stadgandet är utformat som en rättighet till en miljö som säkerställer sundhet och till en natur vars resurser och mångfald bevaras. Vidare föreskrivs att naturens resurser skall disponeras med ett långsiktigt och allsidigt synsätt som också tar till vara efterkommandes rättigheter. Det torde numera råda enighet om att frågor om skydd för miljön bör ha en mer övergripande placering i rättsordningen. har efter in- trädet i EU konsekvent verkat för denna linje som ett sätt att stärka miljö- rätten inom gemenskapen. Ett exempel på den framgångsrika rättsutveck- lingen inom EU när det gäller miljöfrågorna är Amsterdamfördraget, som efter ett svenskt initiativ innehåller såväl övergripande regler om skydd för miljön inom alla gemenskapens politikområden som särskilda mer ut- arbetade regler i avdelning XIX. skall vara ett föregångsland när det gäller skyddet för miljön. För att markera detta bör, i enlighet med den rättsutveckling som har skett i och samt inom EU, en bestämmelse om skydd för miljön införas i regeringsformen. ges i särskilt uppdrag att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval. Som ovan har framgått finns det olika ståndpunkter och åtskilliga argument såväl för som emot skilda valdagar. Även på frågan om vårval kan olika synsätt anläggas och motiveras. Det är angeläget att dessa frågor får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt samt att de rön som forskningen har gjort på området beaktas. När frågan om skilda valdagar senast utreddes hade t.ex. tillgång till en omfattande statsvetenskaplig forskning som bedrivits kring frågeställningar med anknytning till den gemensamma valdagen. inhämtade även olika specialundersök- ningar från den statsvetenskapliga institutionen vid . Den forskning som inhämtade avser huvud- sakligen och har därför blivit föråldrad. Stora föränd- ringar har ägt rum både när det gäller samhällsutvecklingen i stort, där medlemskapet i EU står i blickpunkten, och i fråga om det konstitutionella ramverket, framför allt införandet av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen. Till bilden hör också senare tids tendens till minskan- de valdeltagande och att allt fler uppgifter lagts på kommunerna. En annan aspekt är att det parlamentariska läget är ett helt annat än . finns det sju partier istället för fem representerade i . Mot denna bakgrund är det angeläget att det inhämtas ny forskning om vilka effekter skilda valdagar och val kan ha på t.ex. den kommunala demokratin och valdeltagandet i kommunala val. skall därför inhämta sådan forskning som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyser bl.a. de frågeställningar som har angetts ovan. skall också inhämta sådan forskning som ur ett internationellt perspektiv belyser effekter och erfarenheter av skilda valdagar och vårval. Denna forskning bör ligga till grund för de sakliga och politiska överväganden som kommittén har i uppdrag att redovisa. skall vidare överväga om de största valkretsar- na bör minskas. Som utgångspunkt för arbetet gäller att valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Ett omfattande underlag som bör vara av intresse för kommittén finns i tidigare utredningars betänkanden. skall också se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen samt överväga vilken giltighet valsedlar som saknar parti- beteckning skall ha. Som ovan har nämnts är det angeläget att frågorna om skilda valdagar och vårval, som är av stor betydelse för den politiska och samhälleliga verksamheten i landet, får en så balanserad och allsidig belysning som möjligt och att de överväganden som görs baseras på ett tillförlitligt forsk- ningsunderlag. I har det eftersträvats bred politisk enighet inför ändringar av konstitutionella regler och andra bestämmelser av central betydelse för demokratins och parlamentarismens funktionssätt. Till denna kategori hör utan tvekan de valfrågor som ingår i det nu lämnade tilläggs- uppdraget. skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade. skall redovisa sitt arbete i dessa delar . De invändningar som har framförts mot att i 2 kap. regeringsformen införa en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade får anses ha en sådan tyngd att ett stärkt skydd för såväl denna som andra utsatta grupper bör ske inom ramen för programstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen. ges därför i uppgift att överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall komma till tydligare uttryck i bestämmelsen. I uppgiften ingår även att bedöma om bara personer med funktionshinder skall fram- hållas eller om även andra grupper uttryckligen skall omnämnas. Utredningen skall också överväga på vilket sätt betydelsen av skyddet för miljön skall komma till uttryck i regeringsformen. Eftersom första kapitlet i regeringsformen innehåller bestämmelser som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten passar en bestäm- melse om skyddet för miljön väl in där. Även i fråga om skyddet för miljön bör därför ett nytt stadgande inarbetas i 1 kap. 2 § regeringsformen. Utredningen skall lämna förslag till hur detta lämpligen kan ske. Uppdraget innefattar inte en allmän översyn av 1 kap. 2 § regerings- formen men för att ett förslag skall kunna utformas på lämpligt sätt kan det inte uteslutas att även andra delar av bestämmelsen kan behöva ändras av lagtekniska skäl. Det står därför utredningen fritt att föreslå ändringar av paragrafens lydelse i dess helhet. skall redovisa sitt arbete i denna del . Tilläggsdirektiv till 1999 års Författningsutredning (Ju 1999:13) Beslut vid regeringssammanträde . författningsutredning (Ju 1999:13) får i särskilt uppdrag att lämna förslag till en ny bestämmelse i regeringsformen som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU- frågor. beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (dir. 1999:71). Kommittén har antagit namnet författnings- utredning. Kommittén har i uppgift att lämna förslag till ny lydelse av bestäm- melsen om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen. Kommittén skall föreslå en utformning av bestämmelsen som ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Vidare skall kommittén utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick. Kommittén skall också närmare analysera om utvecklingen av sam- arbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra orda- lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Efter överläggningar inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdags- partierna beslutade regeringen att ge kommittén tilläggs- direktiv (dir. 2000:21). I tilläggsdirektiven ges kommittén i uppdrag att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen samt att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Slutligen skall kommittén föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § regeringsformen. Upp- draget skall redovisas med undantag av val- frågorna som skall redovisas . Samverkan mellan och regeringen i EU-frågor I samband med anslutning till Europeiska unionen infördes i riksdagsordningen (RO) bestämmelser som reglerar samverkan mellan och regeringen i frågor som rör Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 1994/95:65 och 66). Bestämmelserna var till en början spridda på olika ställen i RO men samlades genom en lagändring som trädde i kraft i ett nytt 10 kap. (bet. 1996/97:KU2, rskr. 1996/97:74, 75 och 76). Enligt 10 kap. 1 § RO skall regeringen bl.a. fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen och enligt 10 kap. 4 § RO skall , för samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska unionen, inom sig tillsätta en unionen (). Frågan om huruvida regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor bör regleras i grundlag har övervägts . inför EG, som förutsatte att informations- och samrådsplikten skulle komma till uttryck i riksdagsordningen, anförde att det sedan ytterligare erfarenheter vunnits av EG-samarbetet kunde övervägas om informations- och samrådsplikten borde framgå av rege- ringsformen (SOU 1993:14, s. 243). Vidare har uttalat att bestämmelserna om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor är av sådan vikt att en reglering i grundlag kan motiveras (bet. 1994/95:KU22 och 1996/97:KU2). Något förslag om detta har emellertid inte lagts fram. referensgrupp för hantering av EU-frågor beslutade talmanskonferensen att tillkalla en kommitté med parlamentarisk sammansättning med uppdrag att se över och ut- värdera vissa frågor som rör arbetsformer. Kommittén utsåg en referensgrupp rörande hantering av EU-frågor. Samtliga riks- dagspartier har varit representerade i referensgruppen som lämnade en slutrapport till kommittén. Referensgruppen anför i slutrapporten att bestämmelserna om sam- verkan mellan riksdag och regering är av mycket stor betydelse för möjligheterna för att påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i EU avser. Referensgruppen anför vidare att eftersom de EU-frågor som leder fram till bindande normgivning inte är rent utrikes- politiska utan ofta rör inrikespolitiska förhållanden motiverar detta att ges ett ännu starkare inflytande över EU-frågorna än över den traditionella utrikespolitiken. Ett sätt att markera den starka ställning som bör ha i dessa frågor är, enligt referensgruppen, att roll regleras i regeringsformen.