sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till de mer uppmärksammade formerna för detta var de organiserade guidade turer genom de drabbade områdena som en lokal anordnade för . Det här regerade dock myndigheterna mycket kraftigt mot och de ansvariga fick höga böter för sitt tilltag. Sammanfattningsvis ville myndigheterna vara på säkra sidan. De lokala myndigheter, som under översvämningarna i haft obetydlig eller praktiskt taget ingen planering för den typ av översvämning som inträffade att luta sig mot, hade förbättrat sitt eget läge väsentligt 1995. Myndigheter som hade haft färdiga planer tog tillfället i akt att förbättra och uppdatera dem. Endast ett fåtal geografiska områden, framför allt i södra , hade svårt att uppdatera sina planer och en av 151 Eléctricité de (EDF) orsakerna var att många av städerna i regionerna försvarade sin lokala oberoende ställning mycket intensivt. I den provins där man hade de största problemen med detta vidtog man alternativa åtgärder och stärkte istället katastrofberedskapen genom att utöka formerna för samordning och samverkan med olika organisationer. Eftersom det svenska undersökningsmaterialet inte återger och diskuterar tidigare översväm- ningssituationer i , annat än ytterst marginellt, är det inte rimligt att dra några slut- satser om huruvida tidigare erfarenheter påverkat hanteringen . Översvämningarna 1993 ledde till en rad lärdomar och åtgärder i samtliga tre länder. Åtgärderna bestod framför allt i att nyskapa eller uppdatera katastrofhanteringsplaner, att förankra informationsansvar och justera informationskanaler för säkerställa att man inte hamnade i samma situationer igen, där brist på information i vissa fall och överflöd i andra fall ställt till stor oreda. I ledde hantering fram till en ännu mer decentraliserad struktur än den tidigare i syfte att underlätta operativa beslutprocedurer. En annan form av lärande som också kan ses i samtliga tre länder mellan översväm- ningsperioderna, gäller probleminramningen och förlitandet på tidigare erfarenheter. Både beslutsfattare och allmänhet i samtliga länder tog inte hotet 1993 på särskilt stort allvar och man förlitade sig på tidigare års gynnsamma förhållanden. Översvämningarna 1993 riktade beslutsfattarnas blickar mot infrastrukturens brister och sårbarhet vilket ledde fram till ett mer proaktivt förhållningssätt hos beslutsfattarna. Det gällde att förbereda samhället för liknande händelser . Denna hållning visade sig dock inte vara invändningsfri genom att den pekade på ökade samhällskostnader, vilket i sin tur ledde till en politiskt tillspetsad debatt. Syftet med denna utblick är att peka på de generella problem som uppstår när samhällens energisystem kollapsar och vilka konsekvenser sådana händelser har för samhällsstrukturen, framför allt i krisens akuta fas men även i efterförloppet. I det kanadensiska fallet var orsaken till händelsen en naturkatastrof, i det nya zeeländska fallen var infrastruktursystemet i sig orsaken. , (högsommartid), drabbades staden i av ett stort elavbrott när samtliga fyra elhuvudkablar en efter en kollapsade. The Central Business District (CBD) förlorade därmed tillgången till el-för sörj- ning i över . CBD omfattar ett ca. område i och är centrat för stadens politiska ledning (the governmental hub of the city) och hjärtat i landets kommersiella och finansiella verksamhet. Elavbrottet ledde snabbt till en svår kris för stadens ledning och övrig samhällsviktig verksamhet, inte minst drabbade den el-leverantören och stadens affärsverksamhet. De skador som uppstod var i första hand ekonomiska. Inga övriga allvarliga skador eller förluster av människoliv in träffade, delvis tack vare ett intensivt räddningsarbete. Dock utgjorde el-avbrottet ett allvarligt hot mot människors hälsa och välbefinnande liksom den allmänna ordningen och säkerheten. Dessutom var allmänhetens förtroende för el-leverantören och ytterst stadens ledning all- varligt hotat. Krisen ställde höga krav på de berörda aktörerna. Elbolaget, Mercury Energy tog tidigt på sig den ledande rollen i hanteringen av krisen. Inledningsvis bedömdes att el-avbrottet skulle bli kortvarigt, vilket påverkade de åtgärder som vidtogs. Även om situationen ansågs vara extremt allvarlig, deklarerades inte undantagstillstånd (declaration of emergency) under avbrottet, vilket betydde att de inte genomfördes någon förskjutning av beslutsansvaret under hanteringen. Det rådde dock oenighet mellan inblandade parter om ändamålsenligheten i detta förhållanden. Bland annat hävdade att användningen av katastroflag- stiftningen skulle ge en tydligare struktur för krishanteringen. Andra, bland dem borg- mästaren, motsatte sig detta. Borgmästarens ställningstagande stöddes av räddningstjänsten som ansåg att situationen i och för sig var allvarlig men under kontroll. Även om inget undan- tagstillstånd utfärdades krävde krisen kraftfulla åtgärder och ett intensivt och i många fall komplicerat samarbete mellan organisationer. Beslutsfattarna upplevde under hanteringen att krisen utspelades i en juridisk gråzon. Eftersom stor osäkerhet rådde vilka regler som gällde och vem eller vilka som hade ansvar och befogenheter, uppstod gradvis en ad hoc struktur för att förenkla ledning och samordning. I frånvaron av en etablerad formell beslutsstruktur fick Mercury Energy en stark roll. Allt eftersom krisen framskred framstod elbolaget som ansvarig både för el-avbrottet och det undermåliga ledarskapet under krisen. Frånvaron av ett politiskt ledarskap blev allt tydligare 152 Denna sammanställning baserar sig på Newlove, L., , E. & , L., Unplugged, Vol. 11, ÖCB:Stockholm, 2000. Borgmästaren, som kunde ha varit den naturliga ledaren, valde att i stället stå bakom Mercery Energy och stödja dem. Polisen, och hälsovårdsmyndigheten fick dock genomgående gott betyg för att ha genomfört sina uppgifter väl. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer: När, var hur förändrades beslutsstrukturerna och vilka blev konsekvenserna? Under krisens första dagar gjordes överväganden att utlysa katastroftillstånd och på så sätt förändra beslutsstrukturen, men borgmästare, Les Mills, ansåg inte att detta var nödvändigt. Den andra formella möjligheten att lyfta beslutsfattandet hade kunnat göras på initiativ av de representanter från departementet för civilt försvar som fanns stationerade i , vilka också deltog i det ad hoc forum som inrättades för hantering av krisen. Departementet för civilt försvar ingrep dock inte i situationen, men höll fackministern och andra centrala medlemmar i regeringen informerade om händelseutvecklingen liksom om de åtgärder som vidtogs på lokal nivå med hjälp av regelbundna situationsrapporter. Den enda aktiva roll som den nationella nivån spelade i beslutsfattandet rörde de inter- nationella reaktionerna på händelserna och den offentliga utredning som följde på händelserna och som initierades i ett tidigt skede. hade täta kontakter med myndigheterna i där man utfärdat en formell rekommendation som avrådde australiensiska medborgaren från att resa till området. Många av lärdomarna som händelsen givit upphov till härstammar från strukturen inom Mercury Energy, men också från företagets förhållande till kunderna och Mercury Energies ansvar som företag. Vad man lyfte fram var behovet av ökad förståelse för vilka roller som myndigheter och aktörer har och vad som begränsar deras agerande i situationer som kräver ett mångaktörs- och mångnivåagerande men där situationen inte klassats som katastroftillstånd. Behov av tydligt ledarskap och förändrad informationsstruktur liksom strukturer för prioritering var ytterligare lärdomar. och borgmästaren i bestämde i samråd att situationen under strömavbrottet i centrala affärsområde inte krävde att undantagstillstånd skulle utlysas. Denna bedömning grundade sig på att räddningstjänsten, efter att ha mött och hanterat de största risk- och orosmomenten under krisens första dagar, ansåg att de hade situation under kontroll och att det inte förelåg direkt fara för liv och hälsa samt att krisen från början väntades bli kortvarig. Valet att inte deklarera katastroftillstånd ändrade helt förutsättningarna för krisens hantering. Man hamnade på lokal nivå i en gråzon när det gäller besluts- och kommunikationsstrukturer. Eftersom händelsen inte formellt klassades som katastrof, akti- verades inte heller landets formella krishanteringsstruktur. Istället stannade frågan på lokal nivå och krishanteringen fick ad hoc prägel inte minst genom elbolagets agerande vilket innebar att elbolagets huvudkontor blev centrum för krishanteringen. En bidragande orsak till att denna ad hoc struktur accepterades som ett centralt forum för hanteringen av krisen, på samma sätt som elbolagets övriga resurser välkomnades, var att många lokala beslutsfattande organ själva drabbats av strömavbrottet och inte kunde använda sina egna resurser för sin verksamhet. Vid sidan om detta centralforum för hanteringen av krisen togs också andra initiativ till samarbetet på ad hoc basis liksom till nya mötesformer, bland annat mellan hälsovårds- myndigheterna och byggnadsinspektörer samt mellan de tre räddningstjänsterna. på lokal nivå förlades till energibolagets, Mercury Energy, huvudkontor. Samarbetsviljan mellan aktörerna var mycket stor men det hindrade inte att mer eller mindre dolda konflikter uppstod. Motsättningar skönjdes dels mellan delar av räddnings- tjänsten och ledningen på Mercury Energy, dels mellan borgmästaren och kommunstyrelsen liksom mellan den kommunala katastrofhanteringsgruppen och de lokala representanterna för departementet för civilt försvar. Frågan om vad som orsakat krisen tog snart fart efter att man relativt snabbt kunnat utesluta sådana orsaker som hög utomhustemperatur och marktorrhet. Frågan blev ett politiskt bränn- bart ämne allteftersom oppositionen lade en del av skulden på regeringens privatise- ringspolitik, som Mercury Energy i sin dåvarande form var en produkt av. I och med detta var den politiska konflikten ett faktum på nationell nivå. Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande Borgmästaren i valde att inte offentligt kritisera elbolaget under själva krisen och att arbeta intensivt med företaget för att försöka nå en lösning på krisen. Dessa val, tillsammans med att borgmästaren var beroende av elbolagets huvudkontor för att kunna leda och samordna aktiviteterna, gav allmänheten och de drabbade företagen intrycket av att borgmästaren satt i den skyldiges knä, d v s elbolagets. Både allmänheten och näringsidkarna ansåg att krisen inte hanterades på ett föredömligt sätt. Man saknade med andra ord någon som tog till vara deras intressen. Former för informationsförmedling och informationsinnehåll Till en början gick alla aktörer på lokal nivå som deltog i det forum för krishantering som skapades vid Mercury Energy, ut med sina egna pressmeddelanden och med riktad information i media. Man kom dock snabbt underfund med att detta ledde till att motstridiga uppgifter fördes fram och skapade förvirring hos mottagarna. Man beslöt därför att ge ut gemensamma pressmeddelanden och hålla gemensamma presskonferenser . Samtliga aktörer fick lägga till den information de ville få ut och denna information sammanställdes av Mercury Energys informationspersonal tillsammans med var och en av aktörerna. Trots att dessa rutiner införts, gick vissa aktörer fortfarande ut med egen riktad information. Detta gällde främst räddningstjänsten, men även Mercury Energy som ensam aktör. Tidningarna gick också ut med information och i det format som de själva tyckte passade. Några aktörer använde också alternativa former av informationsförmedling, t ex flygblad och högtalarbussar (jfr de kontinentaleuropeiska fallen) för att nå ut till allmänheten, speciellt till dem som fortfarande arbetade och bodde i det drabbade området. Detta gällde hälso vårds- myndigheterna som inspekterade restauranger och vattenkvaliteten i bostadshus och brand- försvaret som använt bussarna som informationscentral i det centrala affärsdistriktet. Medias interaktion med krishanterarna Massmedias uppmärksamhet ignorerades till en början av Mercury Energy som hänvisade till att företagets område var privat mark. När media trots detta började filma in genom företagets fönster, beslöt man att ordna ett pressrum där man kunde ta emot media. försökte efter de första mediakontakterna skapa en ytterst proaktiv mediastrategi och gick in för att vara så ärlig som möjligt i hopp om att få ökad förståelse och på så sätt fä allmänheten att samarbeta. Företagets uppskattningar om hur det skulle ta att ordna upp problemen slog tyvärr fel gång på gång och man tvingades ständigt dementera den information som man gått ut med. Mercury Energys mediastrategi blev inte så framgångsrik som man tänkt sig, trots stora ansträngningar och stor öppenhet och dessvärre insåg man inte hur företagets image förändrades till det sämre i allt eftersom krisen fortgick. Man hamnade till slut i en enorm förtroendefälla och man hade förlorat både allmänhetens och kundernas förtroende. Borgmästaren i fick mycket negativ publicitet. Bilden av en borgmästare som satt i elbolagets knä var medias favoritobjekt. Här hade borgmästaren i viss mån sig själv att skylla eftersom han lät sig fotograferas med Mercury Energies logotype i bakgrunden. Den negativa publiciteten och elbolagets reaktioner på denna fick till slut borgmästaren att flytta kontoret till sin tjänstebil där han endast kunde nås på mobiltelefon. Andra aktörer hade mer framgång i relationen till media. En av dessa var polisen som var van vid att för det mesta få negativ publicitet i media. För att minska risken iför kritik och för att visa upp att man tog situationen på djupt allvar, inbjöd polisen media till det första krismötet. Media fick filma mötet och erbjudande mottogs mycket positivt. Den nära kontakten som etablerades med media i förening med att den hotbild som polisen målat upp inte blev verklighet, resulterade i en av polisens mesta PR framgångar . Offentliga åtaganden och privata risker: Ersättningsfrågor När det stod klart att borgmästare inte skulle deklarera katastroftillstånd, deklarerade regeringen, under ledning av premiärminister , öppet att regeringen inte hade något som helst ansvar för att kompensera individer eller företag för sådana skador som orsakats av strömavbrottet. Regeringen hade tidigare hållit en hård linje i kompensa- tionsfrågor, senast gentemot lantbrukare som samma sommar som strömavbrottet inträffade hade drabbats av svår torka. I Aucklandfallet uppmanade premiärministern de drabbade att vända sig till Mercury Energy med sina ersättningsanspråk och deklarerade offentligt att bolaget gott och väl hade de finansiella resurser som skulle krävas för att tillmötesgå anspråken. På lokal nivå gick med på att bidra med en summa på (NZD) som borgmästaren och hans rådgivare begärt till en fond för omedelbar hjälp och återuppbyggnad av stadens affärsverksamhet. Även Mercury Energy bidrog med miljonbelopp till fonden och dessa medel förmedlades sedan till affärsidkarna i det drabbade området samt till enskilda drabbade. Den kompensation som betalades ut, utöver detta, kom från individuella eller grupp upp- görelser mellan Mercury Energy och de drabbade företagen och boende i området. Mercury Energy gav efter för dessa kompensations krav trots att de enligt de kontrakt som reglerade företaget och konsumenternas avtal höll företaget fri från ansvar för avbrott i strömtillförseln. Jämförelse mellan Aucklandfallet och de kontinentaleuropeiska erfarenheterna I fallet ansåg borgmästaren, liksom fallet var i , att man kunde hantera situationen på lokal nivå. I tyckte man dock annorlunda på provinsnivån. Till skillnad från hur man agerade i , valde man på att inte föra upp hanteringen till en högre nivå utan man beslöt istället att noga följa händelseutvecklingen. Även om hanteringen på lokal nivå i mångt och mycket byggde på improvisation och frivillig hjälp, kan inte situationen jämföras med den i under över svämningarna, där frivilliga insatser är inbyggda i de etablerade krishanterings- strukturerna . I föll det på de lokala beslutsfattarnas lott att försöka hantera situationen på de sätt som stod till buds. Detta skedde inte konfliktfritt men konflikterna stannade på den lokala nivån och inte som och att konflikter främst uppstod i kontakten med lägre och högre hanteringsnivåer. Man kan säga att både i de kontinentaleuropeiska fallen och i Aucklandfallet var gråzonen som beslutsfattarna hamnade i när man inte hade klart för sig hur krishanteringsstrukturen var uppbyggd och fungerade, som orsakade konflikterna och konkurrensen mellan aktörerna. Liksom i de kontinentaleuropeiska länderna fann man i Aucklandfallet att man behövde justera och anpassa mycket i den krishanteringsstruktur som man hade planlagt för, eftersom en till synes helt ny situation hade inträffat och som man på intet sätt varit förberedd för. Effektivare former för informationsförmedling var, som i de kontinentaleuropeiska fallen, en huvudpunkt men i lade man också vikt vid att försöka komma bort från gråzonssituationen genom att försöka identifiera och strukturera ledningsfunktioner och aktörsansvar. Till skillnad från situationen i , där regeringen tog en stor del av skade- kompensationsansvaret i brist på andra täckande försäkringar, gick den nationella regeringen i fallet hårt ut och avsade sig allt ekonomiskt och politiskt ansvar för det inträffade. Regeringen pekade dock snabbt ut elbolaget som ekonomiskt ansvarigt för den inträffade. Mercury Energy fann dock snabbt att det var affärsmässigt omöjligt att tillmötesgå de anspråk som elkunderna enligt kontrakt hade rätt att ställa på kompensation. Allmänheten förefaller ha varit mer nöjd med den offentliga insatsen vad gäller informations- förmedlingen i Aucklandfallet än man varit under översvämningarna i och . Däremot uppfyllde borgmästaren i inte tillnärmelsevis allmänhetens förväntningar på ledarskap på samma sätt som många borgmästare tycks ha gjort under de kontinentaleuropeiska händelserna.. En fördel som man hade i Aucklandfallet var dock att man snabbare åtgärdade informationsproblemen och att man ansträngde sig för att samordna samtliga aktörers uttalande gentemot allmänheten. I Aucklandfallet förefaller relationen mellan media och beslutsfattare ha betydligt mer ansträngd än i de kontinentaleuropeiska fallen. Beslutsfattarna var i Aucklandfallet tvungna att som vanliga kunder betala för annonseringen i olika media för att säkerställa att den information man ville förmedla kom ut i önskat format och i rätt tid. Media spelade också en central roll i den bild som förmedlades av Mercury Energy som den skyldige i krisen, medan media i de kontinentaleuropeiska fallen inte i nämnvärd utsträckning pekat ut enskilda samhällsinstitutioner eller organisationer som syndabockar. I de fall där även beslutsfattare till viss del är offer för krisen, vare sig det är direkt eller indirekt, är det lätt att hamna i en beroendesituation gentemot privata aktörer som har kommersiella intressen i hanteringen, eftersom de ofta besitter eller har tillgång till den expertkunskap som är nödvändig. Ett illustrativt exempel på detta är koncentrationen av aktörer till elbolaget och de politiska konsekvenser av detta agerande som den poliska ledningen i fick känna av. En intressant parallell till detta är den koncentrationen av besluts- fattande och expertkunskap till det berörda vattenreglerings företagets kontor i i samband med översvämningarna i . Isstormarna i östra 1998 153 De isstormar som drabbade östra och nordöstra hade ingen tidigare motsvarighet vad gäller intensitet och förödelse. Stora mängder underkylt regn, motsvarande två gånger den normala nederbördsmängden i regionen föll av . Marken kom att täckas av ett sjuttiofem kompakt istäcke och situationen förvärrades av de starka vindar som blåste och en stadigt sjunkande temperatur. Tjugofem personer miste livet till följd av isstormen. De två kanadensiska provinserna, och , drabbades hårdast av ovädret och skadorna i dessa provinser blev mycket omfattande. Flera miljoner invånare i provinserna drabbades av strömavbrott, många av dem långvariga- Under en månad hade tusentals människor hade ingen tillgång till elström. Det tunga istäcket fick många transformatorer och elstolpar att välta och falla sönder. Den huvudsakligen fransktalande staden , i drabbades värst. Händelsen under- blåste den redan existerande regionala, socioekonomiska, kulturella och språkliga splittringen i . Femton tusen kanadensisk militär personal sattes in för att hjälpa till i det omfattande räddningsarbetet. De ekonomiska förlusterna till följd av stormen var enorma och isstormen 1998 blev visade sig bli den mest kostsamma katastrofen i kanadensisk historia. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer: När, var och hur förändrades beslutsstrukturerna och vilka blev konsekvenserna? Trots att katastrofen hanterades i stort sett uteslutande enligt den etablerade strukturen för krishantering i , försköts beslutsansvaret i samband med isstormarna snabbt till premiärministernivån. Den enhet på federal nivå som motsvarar det svenska och/eller ÖCB - Emergency Preparedness (EPC) - informerades om den rådande situationen av efter det att ovädret slagit till i . Den nationella nivån underrättades därmed som de lokala myndigheterna tog kontakter på provinsnivån. Regeringen höll vidare ett heldagsmöte för att diskutera situationen i östra så tidigt som efter det att de provinsmyndig- heterna och EPC hade blivit uppmärksammade på att läget såg ut att bli allvarligt. Den stränga kylan som drabbade provinserna bidrog troligtvis till högre hanterings nivåers snabba ingripande. Isstormarna förklarades som en nationell katastrof vilket hade avgörande betydelse för den fortsatta hanteringen av fallet. Lokala borgmästare och kommunala företrädare var de första att utfärda katastroftillstånd och information om detta nådde de federala myndigheterna under av händelserna via de provinsiella och den federala organet för katastrofberedskap. Lokala utfärdanden av undantagstillstånd till följd av en katastrof är en förutsättning för den lokala nivån skall få provinsiellt och federalt stöd och kompensation. Sammanlagt 257 kommuner i provinserna utfärdade katastroftillstånd. 153 Denna sammanställning baserar sig på Newlove, L. Ice Storm in Eastern 1998, En CRISMART rapport, mimeo. Att man mycket snabbt uppfattade och förstod krisens allvar och omfattning, samt att den federala nivån underrättades så snabbt, ledde till att ett kriscenter inrättades vid EPC – . Relationen mellan den federala kanadensiska regeringen och provinsen hade länge varit ansträngd, inte minst mot bakgrund av provinsens senaste folkomröstning om möjliga separation från övriga . premiärminister anklagade redan i inledningen av hanteringen den federala regeringen för att försöka sabotera hans chanser i kommande val genom att inte ge den finansiella kompensation som provinsen åberopade. Spänningarna mellan de provinsiella och federala premiärministrarna () pågick under hela krisen. Under det akuta skedet bedömde Chrétien att det var politiskt inkorrekt för honom att delta i det stora kanadensiska handelsmötet i som var planerat, men valde trots detta att resa i ett något senare skede av händelserna. Bouchard valde dock att stanna i för att stödja invånarna och visa sitt deltagande. Han var också noga med att påpeka att planerna med att bygga ut det provinsiella elbolagets nät skulle fortsätta som planerat. Detta visade sig gynna Bouchards möjligheter att bli återvald. I krisens slutskede meddelade den federala regeringen att den skulle tillsätta en utredning som skulle ha till uppgift att analysera det inträffade och granska de åtgärder som satts in för att hantera situationen. Detta innebar att krisen inte var över när de flesta i samhället börjat återvända till en normal liv igen, utan spelet fortsatte på nationell politisk nivå (Newlove, mimeo:21).