sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En möjlig slutsats av detta skulle vara att det finns ett visst utrymme för satsningar på normer för energianvändning för apparater, hus etc. som ger effekt på användningen även om energipriserna sjunker. Åtgärder för effektiviseringar kan medföra ett strategiskt bete- ende, vilket visas i en analys av ()- programmen i USA.17 I har man subventionerat investeringar i energieffektiv utrustning, vilket enligt denna undersökning lett till att konsumenterna har gjort sig mindre energieffektiva än vad de var i utgångsläget, för att erhålla stöd för energieffektiviseringsåt- gärder. De energiföretag som satsat på DSM har gjort det av olika stra- tegiska skäl, ett har varit att gå myndigheterna tillmötes för att undvika andra styrmedel. Den sammantagna effekten av företags och hushålls strategiska beteende samt retureffekten gör att minskningen av energianvändningen blivit betydligt lägre än vad som förväntades. Systemlösningar framhålls ofta som en väg till stora energibespa- ringar bl.a. i faktor 4-diskussionen. Erfarenheten visar dock att inte alla system kan optimeras med avseende på enbart energi- eller na- turresursanvändningen utan att andra vitala funktioner blir lidande. Exempel på detta är att den ökade isolering av hus, som skedde ef- ter kampanjer om energisparande18 under senare delen av sjuttiota- let, misstänks vara en av orsakerna till ökande mängder av radon i äldre hus.19 14IEA, (1998). 15IEA, (1999). 16Haas, (1998). 17Wirl, (2000). 19SSI, (1993). Åtgärder som syftar till att öka energieffektiviteten får olika re- sultat beroende på hur energimarknaden är organiserad. I som i flera andra länder har en omfattande reformering av framför- allt elmarknaden skett . Utvecklingen i Storbritan- nien beskrivs i en artikel20 som belyser hur förutsättningarna för energieffektivitet förändrats genom avregleringen och vilka nya möjligheter som den fört med sig. Energimarknadernas avreglering har inneburit en prispress på energi. Ett lägre pris försvagar incitamenten för energihushållning, som prissänkningen är ett resultat av en effektivare re- sursanvändning på tillförselsidan. Förutsättningarna för energibo- lagen har också förändrats genom det större inslaget av konkur- rens. Ett sätt att möta den ökande konkurrensen är att erbjuda energibaserade tjänster som ljus och värme. Som slutkonsument efterfrågar man inte energi i sig utan den tjänst som energin kan utföra. Exempelvis efterfrågas inte elektri- citet utan istället tjänster som exempelvis att kyla mat via ett kyl- skåp eller ge en önskad inomhustemperatur. En utveckling har re- dan börjat i där energiföretag tillhandahåller tjänster som inomhustemperatur och ljus etc. istället för kWh. Vissa energibolag arbetar målmedvetet med strategin att tillhandahålla totallösningar för värme, ventilation och ljus. Incitamenten förskjuts genom att energibolaget tjänar på att göra kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten så låga som möjligt. Därigenom blir det vinstgivande att effektivisera energianvändningen. Det som kan ifrågasättas är om det inte finns en tendens för energibolaget att använda en energi- intensivare produktion av vissa tjänster då det troligen möter ett klart lägre energipris än hushållen. Mest intresserade av att köpa exempelvis belysningstjänster istället för el är företag som har en uttalad vilja att fokusera på sin kärnverksamhet. Den trend som finns inom vissa företag att out- sourca, dvs. köpa material och tjänster från underleverantörer framför att sköta tillverkning och tjänsteproduktion själva, är i linje med denna utveckling. Hur detta påverkar tillämpningen av energi- effektiv teknik generellt sett har dock inte redovisats i nå- gon undersökning. På en avreglerad marknad finns stora möjligheter att uppnå ef- fektivitet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En förutsättning är dock att staten skapar ett fungerande regelverk som exempelvis 20 , (1998). Marknader med med inslag av s.k. naturliga mo- nopol kräver en tillsynsfunktion för att fungera effektivt . Diskussionen om huruvida energimarknaden fungerar väl har kraftigt förenklat utmynnat i två synsätt. De som svarar nej på frå- gan har sett stora tekniska och ekonomiska potentialer för energi- besparing och ett medföljande behov av åtgärder. De som säger ja har betraktat behovet av styrmedel som begränsat. Beroende på utgångspunkt kommer man också fram till helt olika bedömningar av den framtida energianvändningen. I dagens situation överstiger elpriset till slutkund inklusive skatt (för hushållen) elproduktionskostnaden för exempelvis vindkraft. I en sådan situation är det mindre troligt att det finns stora outnytt- jade och samhällsekonomiskt lönsamma effektiviseringspotentialer. Relevansen av potentialbedömningar av olika slag har diskute- rats i många sammanhang och i nästa avsnitt görs en jämförelse mellan gamla potentialbedömningar/prognoser och faktiskt utfall för att skaffa någon form av empiriskt belägg för hur man ska se på denna fråga. I det följande avsnittet görs en översiktlig genomgång av ett antal historiska framtidsbedömningar av energi- och elanvändningen, varav några granskas något mer detaljerat. Jämförelsen mellan dessa historiska bedömningar och faktiskt utfall kan ge en uppfattning om relevansen även av de framtidsbedömningar och åtgärdsförslag som görs exempelvis av Weizäcker m.fl. och i Förslag till svensk klimatstrategi.21 En svårighet i bedömningen av effektiviseringspotentialer är bristen på statistik. Det vore frestande att så här i efterhand granska ett antal effektiviseringspotentialer och undersöka hur träffsäkra teknikprognoserna varit. Det vore däremot inte me- ningsfullt att på ett ytligt plan kontrollera träffsäkerheten i poten- tialbedömningarna på aggregerad nivå, just det som statistiken skulle tillåta. Prisutveckling, BNP-tillväxt med flera av de för slut- resultaten viktiga betingelserna har utvecklats annorlunda än i pro- gnoserna och i effektiviseringspotentialerna. Bättre vore kanske att skala bort allt utom teknikprognosen. Har tekniken kunnat utvecklas som förutsatts (givet en eventuellt an- norlunda prisutveckling m.m.)? Har de delar av energianvänd- 21 SOU 2000:23. ningen som utpekats som särskilt strategiska i effektiviseringsar- betet visat sig så förbli? Har tekniken utvecklats mer för andra än de strategiskt angivna teknikområdena? Beror avvikelserna på att betingelserna inte infriats, eller visar diskrepanserna på andra svå- righeter med metoden för effektiviseringspotentialer? Sådana jäm- förelser har tidigare inte gjorts, men det är viktigt att detta kommer till stånd, och utredningen har därför initierat ett sådant arbete. Utredningen har valt att redovisa och diskutera tre välkända utredningar/rapporter innehållande potentialbedömningar, vilka har haft stor betydelse för den svenska energipolitiken. Dessa är Perspektiv på energi , Elanvändningsdelegationen och . kommer analysen att göras för varje användarsektor för att undersöka om det finns element i bedömningarna som på ett meningsfullt sätt kan jämföras med den faktiska utvecklingen. Först lämnas dock en redovisning av utfallet för ett antal svenska energiprognoser. har ett stort antal framtidsbedömningar redovisats, från fram till . Historiska prognoser över inhemsk energianvändning, samt faktisk inhemsk användning22, 1970–1998, TWh. Perspektiv på energi, EK81 Utvecklingen enligt och Per- spektiv på energi, års , skiljer sig mar- kant från övriga bedömningar. En av anledningarna kan vara ut- gångspunkten för beräkningarna. Utredningen utgick från leveranssäkerhetsperspektivet. Inga begränsningar fanns be- träffande tillgängliga energislag och en fortsatt ökad energianvänd- ning förutspåddes, fyra scenarier beräknades. I de två lägre scenari- erna utgick man från en kärnkraftsproduktion på el och i de två högre uppgick kärnkraften till 185 respektive . 1981 tillsattes 1980 och perspektivet var en framtida avveckling av kärnkraften. De övriga studerade bedömningarna ryms inom de två ytterlig- hetsscenarier som beräknades av 1989 i Miljöan- passade energiscenarier. I förutsättningarna för dessa beräkningar ingår bl.a. att två kärnkraftsreaktorer skulle vara avställda 1996 och samtliga till 2010. 22 Med användning avses här inhemsk användning, dvs. användningen i de tre sektorerna industri, transporter samt bostäder, service m m. Utrikes transporter, omvandlings- och distributionsförluster samt energi för icke energiändamål ingår inte. Historiska prognoser över framtida slutlig elanvändning23 samt faktisk slutlig användning 1970–1998, TWh. Perspektiv på energi, EK81 Även i bedömningen över den framtida elanvändningen avviker och Perspektiv på energi från övriga bedömningar. Det kan noteras att den totala elanvändningen be- dömdes minska i några scenarier i ytterligare tre rapporter.24 I Miljöanpassade energiscenarier antas för scenariot med lägst elanvändning bl.a. att industriproduktionen minskar med . Elvärmen i bostadssektorn antas också minska med . I Omställning av energisystemet antas mycket stora potentialer för en effektivare energi- och elan- vändning. En av förklaringarna till skillnaderna kan, som tidigare nämnts, vara den utgångspunkt eller det syfte man har haft för beräkning- arna. I inget av de tre nämnda exemplen har syftet varit att göra en bedömning av den troliga utvecklingen i form av ett referensalter- nativ. Gemensamt är att man försökt beskriva hur ett framtida energisystem skulle kunna se ut givet antaganden om t.ex. begräns- 23Med slutlig elanvändning avses elanvändningen inom industri, transporter, bostäder m.m. samt fjärrvärme och raffinaderier. Distributionsförluster ingår ej. 24Statens , (1998), , (1989) och SOU 1995:140. ningar i tillgången på vissa resurser. Utifrån dessa antaganden be- räknades priser på energi och el, vilka styrde samhällets efterfrågan. I Perspektiv på Energi25 presenteras ett antal olika scenarier över industrins energianvändning. Dessa byggde på antaganden om in- dustriproduktionens utveckling och vilken tekniknivå som antogs skulle etableras. Det anges dock inte något tidsperspektiv för detta. Ett scenario byggde på avancerad teknik och ett annat på att den genomsnittliga tekniken inom den effektivaste tiondelen av företa- gen , skulle bli den genomsnittliga för industrin som helhet.26 Båda dessa scenarier byggde på en produktionsökning i förhållande till basåret. I Elpriser och svensk industri (1988) anges branschspecifika potentialer för ett flertal branscher och tillämpningar, t.ex. för el- användningen inom livsmedelsindustrin. Effektiviseringar, förutom punktvisa effektiviseringsinsatser, skulle ske via strukturrationa- lisering som antogs innebära att produktionen koncentrerades till färre men större produktionsanläggningar. Den specifika elanvänd- ningen bedömdes till följd av detta minska . Utfallet blev en minskning på . Användningen i absoluta tal ökade från till 1995. En genomgång av dessa två potentialberäkningar visar på svårig- heter att fånga upp verkligheten i alla led, även om försök görs att kombinera teknikutveckling, ekonomisk tillväxt och strukturom- vandling. Än svårare blir det när potentialberäkningar endast utgår från tekniska parametrar utan koppling till ekonomiska föränd- ringar och strukturförändringar. En viktig orsak är att flera para- metrar som ligger till grund för bedömningarna (exempelvis ener- gipriserna) inte utvecklas såsom förväntats. I många branscher utgör energikostnaden en låg andel av de to- tala kostnaderna. I livsmedelsindustrin utgjorde energikostnaden av den totala kostnaden, vilket skall jämföras med lönekostnaden som utgjorde . I de branscher där energi- kostnaden utgör en betydande del av kostnaderna finns ofta en god kunskap om energianvändningen och dess kostnader. Företagen har därför redan i stor utsträckning installerat effektiv teknik. 25Johansson och , (1985). 26Effektivitet mäts i rapporten efter förädlingsvärdet per sysselsatt. Företag, inom en bransch, med högre förädlingsvärde per sysselsatt bedöms som mer effektiva. energikostnaden är en liten andel av totalkostnaden kan detta vara ett skäl till att analyser av energianvändningen inte prioriteras. Det är i många fall oklart vilka uppgifter som ligger till grund för potentialbedömningar. Ett exempel på detta är varvtalsreglering, vars teknik många elbesparingspotentialer baserats på. Lönsamhe- ten att investera i varvtalsregelring, liksom förekomsten av bespa- ringspotentialer, är beroende på motoreffekt och drifttid. Det finns inga uppgifter om total installerad effekt eller antal drifttimmar , fördelat efter motorstorlek. Därför är det svårt att följa upp potentialerna samt att förstå hur de kan ha beräknats. Antagandena som potentialbedömningar bygger på måste grans- kas ingående för att deras relevans ska kunna bedömas. Vissa ex- empel tyder på att förutspådda specifika åtgångstal har uppnåtts. Detta beror dock sällan på att den teknik som bedömdes leda till dessa effektiviseringar de facto har installerats av industriföretagen. Utvecklingen visar att effektiviseringar har skett och med all sannolikhet kommer fortsätta att ske. Bedömningar över hur transportsektorn utvecklas ligger till grund för infrastruktursatsningar, trafik- och samhällsplanering samt även för uppfyllelsen av miljömål. I dessa bedömningar ingår även uppskattningar av hur vissa åtgärder och styrmedel kan bidra till att uppnå uppställda mål, t.ex. miljömål. Nedan beskrivs två rapporter27, som båda innehåller bedöm- ningar av potentiella energieffektiviseringar. Expertgruppen för ener- gihushållning hade i uppdrag att utarbeta alternativa förslag till energipolitikens utformning fram . Rapporten innehåller en prognos över transportsektorns energianvändning samt förslag till besparingsåtgärder och redovisar ett förslag till strategi för hur sektorns energianvändning och koldioxidutsläpp kan reduceras. Tidsperspektivet är fram . Det totala persontransportarbetet beräknades öka med i genom- snitt 1–1,. Den faktiska utveck- lingen ligger på . Godstransportarbetet beräkna- des öka med i genomsnitt . Den faktiska utvecklingen ligger på . Persontransportarbetets utveckling har såle- des totalt sett underskattats medan godstransportarbetets utveck- ling har överskattats kraftigt. 27 Ds I 1977:12 samt , (1990). Antalet åtgärder, styrmedel och potentialbedömningar i rappor- ten är omfattande. Nedan följer exempel från respektive bespa- ringsområden. Samtliga angivna besparingspotentialer jämförs med referensnivån 1990. Åtgärder som syftar till att minska transportbehovet genom att förändra samhällsstrukturen bedömdes få effekt först på mycket lång sikt. Expertgruppen föreslog därför inte några åtgärder inom detta område. 1.Inom området bättre resandeplanering, effektivare transportor- ganisation samt övergång till andra transportmedel föreslogs bl.a. en ökning av samåkning till och från arbetet. En överföring av lastbilstransporter till järnväg beräknades överslagsmässigt medföra en besparing på 5–av lastbilarnas totala bränslean- vändning. 2.Genom att bl.a. informera bilister och lastbilsförare om körsät- tets betydelse för bränsleförbrukningen kunde, enligt lågalter- nativet, besparingar på av personbilarnas bränslean- vändning respektive av lastbilarnas bränsleanvändning uppnås. 3.Besparingar kunde också uppnås genom tekniska förändringar. a. införande av normer för högsta tillåtna bränsle- förbrukning, bedömdes den specifika bränsleförbrukningen kunna minskas med , per mil till per mil. Detta skulle då motsvara en besparing på . Den totala besparingspotentialen för personbilstransporter be- dömdes uppgå till i lågalternativet och i högal- ternativet. För godstransporterna är motsvarande siffror respektive . Den totala besparingspotentialen för samtliga transportslag (inrikes trafik) bedömdes uppgå till respek- tive . Transportsektorns energianvändning (exklusive utrikes trans- porter) beräknades enligt prognosen uppgå till . Om hänsyn tas till besparingspotentialerna beräknades energian- vändningen uppgå till mellan 68,3 och . Den faktiska energianvändningen uppgick till . Andelen godstransporter som utfördes med lastbil ökade med mellan åren 1976–90, medan transporter utförda med järnväg och via sjön minskade med respektive un- En överföring av gods från lastbil till framför allt järnväg har alltså inte skett. Effekterna av ett mer energiekonomiskt körsätt är svåra att be- räkna. Sannolikt bokförs de i så fall som minskad specifik bränsle- förbrukning. På samma sätt är det svårt att följa upp effekterna på bränsleförbrukningen av sänkta hastigheter. I den andra rapporten, som presenterades av , beräknas energianvändningen för inrikes transporter (i frånvaro av åtgärder) uppgå till , varav utgörs av bensin och av diesel. Eftersom statistik för inte finns tillgänglig jämförs prognosen här med använd- ningen . Transportsektorns energianvändning (exklusive utrikes sjöfart) uppgick till närmare , varav utgjordes av bensin och av diesel. Utvecklingen av transportsektorns energianvändning verkar därmed ha överskattats tämligen kraftigt. Totalt beräknas de i rapporten diskuterade åtgärderna medföra en besparing på ca petroleumbaserat bränsle, vilket motsvarar ca . Återigen är det aktuellt med åtgärder som sänkta hastigheter, överföring av gods från lastbil till järnväg, sats- ningar på kollektivtrafik samt information om energiekonomiskt körsätt. Genom frivilliga avtal, information och utbildning ska bil- producenter förmås att satsa på att ta fram bränslesnålare fordon och att bättre anpassa fordonen efter vilket användningsområde som avses. Dessa åtgärder beräknas medföra en besparing på sam- manlagt . Programmet för att ingå frivilliga avtal med bilproducenter syf- tade till att förmå producenterna att sätta samman ett modellsorti- ment så att bränsleförbrukningen för en årsförsäljning inte över- steg per mil. Ett sådant avtal har inte ingåtts. Den speci- fika bränsleförbrukningen för nya personbilar uppgick till per mil. Åtgärderna skulle enligt rapporten stabilisera transportsektorns koldioxidutsläpp nivå. Enligt prognosen beräk- nas transportsektorns koldioxidutsläpp öka med . Eftersom utsläppsstatistiken inte finns tillgänglig får jämförelsen göras med utsläpp. Enligt den svenska utsläppsrapporteringen till Klimatkonventionen (IPCC) ökade utsläppen ex- klusive utrikes transporter. 28 Det är dock oklart huruvida utrikes transporter ingår i denna siffra. Åtgärderna i de båda bedömningarna har det gemensamt att de flesta inte har genomförts, och om de har genomförts har det varit i andra syften, t.ex. på grund av trafiksäkerhetsskäl (sänkta hastig- heter) eller också har åtgärderna inte fått avsedd effekt. Detta gäller framför allt satsningarna på att överföra en viss sorts trafik eller en viss sorts flöde till andra transportslag. Många av åtgärderna har effekter som överlappar varandra. Analyser saknas också över hur energianvändningen inom andra transportslag eller sektorer kan komma att påverkas. Kostnaderna för de åtgärder som diskuteras har inte redovisats, varför det inte är möjligt att göra en samhälls- ekonomisk bedömning av potentialernas relevans. I detta avsnitt studeras underlagsmaterial till två offentliga utred- ningar där besparingspotentialer har beräknats.29 I den mån det är möjligt jämförs här de historiska bedömningarna med den faktiska utvecklingen. En gemensam uppfattning i de två studerade rapporterna är att an- vändningen av hushållsel har nått en viss mättnad och att trenden av ökad hushållselanvändning kommer att vända. Rapporternas huvudargument var att: Användningen av hushållsel hade ökat ganska kraftigt och , vilket förklarades av att antalet eldrivna apparater ökat kraftigt . Täckningsgraderna för flertalet vitvaror började emellertid närma sig , varför stocken av vitvaror inte bedömdes fortsätta öka. Antalet brunvaror, dvs. TV, video, stereo och datorer, skulle fortsätta öka. Detta bedömdes dock inte leda till att elanvänd- ningen skulle öka nämnvärt, då brunvaror hade ett lågt effekt- behov och endast utnyttjades under kortare stunder. Teknikutvecklingen hade varit snabb . Den specifika elanvändningen för vitvaror hade sjunkit kraftigt. En fortsatt lika snabb utveckling ansågs inte vara möjlig. 29 och , (1985) respektive SOU 1987:610. den i specifik användning mellan de befintliga vitvarorna och de nya var emellertid stor, då beståndet bestod av många äldre energi- slukande apparater. Det bedömdes därför att hushållselanvänd- ningen skulle minska allt eftersom vitvarorna i hemmen byttes ut mot nyare och energisnålare modeller. Den genomsnittliga användningen av hushållsel var 4,4 MWh/. För att beräkna effekten av ökat innehav av apparater i hem- men utgick man i rapporten från ett hushåll med fyra personer, som hade täckningsgrad för samtliga apparater. Vidare an- togs att apparaternas specifika elanvändning i detta hushåll motsva- rade genomsnittet för apparater i hemmen 1980. Hushållselan- vändningen i ett fullt utrustat småhus skulle då vara 5,4 MWh/år. När man sedan utgick i från att apparaternas åtgångstal skulle mot- svara den då rådande bästa tekniken på marknaden respektive den avancerade tekniken blev hushållselanvändningen per småhus 3,5 respektive 2,3 MWh/år. Det ansågs vara rimligt att den bästa tekni- ken skulle motsvara genomsnittet i hemmen eftersom de flesta apparaterna inte bedömdes ha en livslängd . Slutsatsen blev att användningen av hushållsel kunde minska med ca till mitten av trots att standarden i hemmen ökar. En högre tillväxt i befolkningen än SCB: s prognos skulle inte behöva öka användningen, då man i beräkningarna hade utgått ifrån fler personer per hushåll än genomsnittet. bedömdes användningen av hushållsel vara lägre än MWh och småhus, eftersom den teknik som utgjorde bästa teknik i bör- jan av skulle vara gammal . Elanvändningsdelegationen visade på möjligheter att minska an- vändningen av hushållsel. Minskningen i den befintliga bebyggelsen skulle uppgå till drygt . Expertgruppen reducerar potentia- len till med hänvisning till att effektivare vitvaror ökar behovet av elvärme i eluppvärmda hus. Trots vissa otydligheter förknippade med potentialberäkningarna går det att konstatera att bedömningarna inte har uppfyllts. An- vändningen av hushållsel har fortsatt att öka i småhusen och –1999 har användningen legat mellan 5,4 och 6,2 MWh och småhus. Frågan är varför utvecklingen inte blev den förväntade. Exper- terna verkade eniga om att efterfrågan på hushållsel var i stort sett mättad. I beräkningarna utgick man från en viss storlek på apparaterna och att täckningsgraderna kunde bli maximalt . Därmed togs varken hänsyn till att ett hushåll kan investera i t.ex. en större frys när den gamla byts ut eller att hushåll kan behålla den gamla när de investerar i en ny. I potentialberäkningarna förutsattes att den specifika elanvänd- ningen för dåtidens mest energisnåla apparater skulle utgöra ge- nomsnittet i hemmen . Det finns flera uppgifter som tyder på att ett sådant antagande leder till att besparingspotentialen för hushållsel överskattas. Vid en jämförelse av utvecklingen av åt- gångstalen framkommer att inte ens den genomsnittliga elanvänd- ningen för nyinköpta kylar och frysar är i nivå med den specifika elanvändningen för den bästa tekniken . Vitvaror antogs ha en livslängd på 10–, varför samtliga vit- varor beräknades vara utbytta mot nyare apparater efter en 15-års- period. Enligt de uppgifter som samlades in i samband med studien elanvändning – en ekonometrisk efterfrågestu- die är genomsnittsåldern för vitvaror . Hos cirka en tredje- del av de hushåll som har ett separat frysskåp eller en frysbox är dessa mer än . Antas en livslängd på 10–överskat- tas således möjligheterna att minska elanvändningen. För att den genomsnittliga användningen ska kunna sänkas i den grad som förutsattes i beräkningarna måste konsumenterna välja de energisnålaste apparaterna när de byter ut den gamla utrustningen. Försäljningsstatistiken för åren 1996–1998 visar att så inte är fallet.