sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — politiskt motiv för omarrondering är att det skapas praktiska möjligheter att göra skogsvårdande insatser och kunna uppfylla skogspolitikens produktions- och miljömål. Även förutsättningar- na för att tillgodose naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen förbättras. Detta har bl.a. hävdats av i yttrande över förslag till ändringar 1993. Det har även framförts den motsatta åsikten att en dålig arrondering kan bidra till att bevara miljö- och kulturvärden. Detta har bl.a. gjorts i avrapportering till rege- ringen av uppdrag nummer 7 i regleringsbrev för ämbetet. En sanerad fastighetsindelning samt förenklade och klarare ägar- förhållanden innebär förenklingar också för samhället t.ex. för vägmyndigheter vid projektering av vägar, för kommuner vid t.ex. ledningsdragningar, för lantmäterimyndigheten vid förande av fastighetsregister, för skattemyndigheten vid taxeringar och för tingsrätterna i lagfartsärenden. En sanerad fastighetsindelning underlättar dessutom skogsvårdsstyrelsernas tillsyn enligt skogs- vårdslagen. Enligt lantmäteriutredningens slutbetänkande (SOU 1994:90) är myndigheternas merkostnader i de områden som är i behov av omarrondering i av storleksordningen . Omarronderingarna är visserligen kostnadskrävande, ca per hektar, men innebär långsiktigt stora vinster för såväl de enskilda markägarna som det allmänna. Med stöd av en speciell lagstiftning, dalalagen, genomfördes och framåt laga skiften för ca 200 000 ha i . Det sista laga skiftet avslutades . Förfarandet visade sig emel- lertid vara tungrott och kostsamt. Genom fastighetsbildningslagen gavs 1972 möjligheter till ett förenklat och snabbare förfaringssätt som kom att benämnas omarrondering. Förrättningar enligt detta förfarande har genomförts för ca och pågår för ytterligare . De omarronderingar som genomfördes under 1970- och 1980- talen präglades av den jordbruks- och skogspolitik som då gällde. De statliga ambitionerna gick då ut på att främja uppbyggnaden av utvecklingsbara enheter. Minsta storleken för de ombildade skogs- fastigheterna sattes till . Mindre innehav fick ingen egen mark utlagd utan i stället andel i en gemensamhetsskog. De omarronderingar som pågår syftar till att få småskaligheten att fungera. Utläggning av egen fastighet görs nu i ombildningsfallen ned till fem hektar. i har bedömt att lag- stöd för den ändrade synen återfinns i de ändringar som gjordes i fastighetsbildningslagen 1994. I samband med denna lagändring betonade statsmakterna behovet av att fortsätta sanera de mest ägosplittrade områdena i landet. Omarronderingsområden fastställdes i jordförvärvsförord- ningen. Någon ändring har inte gjorts. De uttagna områdena är i huvudsak koncentrerade till . Dessutom ingår tretton församlingar i och i Gävle- borgs län. Sänkningen av arealgränserna för utläggning av egen fastighet och minskat inslag av tvång har fört med sig en omsvängning i opinionen. En mera positiv inställning till omarronderingen kan nu noteras. Denna tar sig uttryck i att markägargrupper tar egna ini- tiativ till förrättningar och att antalet överklagningar minskat. Enligt uppgift från finns utöver nu pågående projekt ytterligare ca , i första hand skogsmark, som är i stort behov av omarrondering. Staten har efter hand minskat sin andel av finansieringen av verksamheten. För de projekt som startats betalar det allmänna av kostnaderna. Här ingår även vissa EU-medel. Även för kommande projekt torde det vara realistiskt att räkna med EU-medel, då svensk medfinansiering erhålles via medel från anslaget för yttre rationalisering (se kapitel 6). I jordfonden finns nu ca , i första hand skogsmark. Av det nuvarande innehavet finns ca 14 000 ha i omarronderings- områdena. Ungefär 120 köp och lika många försäljningar görs i omarronderingsområdena. Jordfondsverksamheten har varit mycket aktiv i omarronderingsområdena i . Av den totala arbetsinsatsen med såväl jordförvärvsprövningen som med jord- fondsverksamheten hänför sig till . Enligt min bedömning är omarronderingsverksamheten ange- lägen av de skäl jag tidigare redovisat. Jag ser det som viktigt att verksamheten kan fortsätta i minst den omfattning den nu har. Jordfondsverksamheten är ett viktigt hjälpmedel i förrättnings- processen. Jordfondsmarken kan användas som bytes- och kom- pensationsmark. har merparten av jordfondsarealerna som använts legat länge i fonden och inköpts för ett i förhållande till dagens markpriser lågt pris. Fondverksamheten har därför kunnat redovisa ett bokföringsmässigt årligt överskott. De statistiska uppgifterna visar att ca 300 förvärvsärenden prövas varav 10 fall eller avslås. enbart tre procents avslag är marginell. Den indirekta effekten torde dock vara betydande i detta fall. Många av fastighets- överlåtelserna sker i samråd med . Skiften som behövs för omarronderingen avstås då till jordfonden antingen före försäljningen i den öppna marknaden eller i anslutning till jordförvärvsprövningen. Säljarna och mäklarna, som känner till intentionerna bakom omarronderingen och som är angelägna att försäljningen skall kunna fullföljas, väljer därför köpare med hänsyn till detta. Vid utformningen av bestämmelserna för omarronderingsverk- samheten kan två huvudlinjer väljas. Antingen kan de nuvarande bestämmelserna avskaffas helt eller så behålls de i den nuvarande formen. Att avskaffa prövningen helt skulle leda till att förrätt- ningsarbetet försvåras och drabbas av tidsutdräkt. Verksamheten skulle däremot inte omöjliggöras. Det blir närmast fråga om en ekonomisk bedömning om besparingarna skulle bli större än mer- kostnaden i förrättningsarbetet. Eftersom omarronderingsverksamheten består av ett väl intrimmat samspel mellan planeringsinsatser, jordförvärvslag, jord- fond och förrättningar enligt fastighetsbildningslagens bestämmel- ser ser jag inte några uppenbara administrativa besparingar i att ändra på detta system. Mitt huvudförslag är därför att nuvarande regler i jordförvärvslagen och för jordfonden bibehålls. Jag vill dock framhålla behovet av att ytterligare förenkla själva förrätt- ningsförfarandet för att snabba upp processen och hålla nere kost- naderna. Indelningen är i viss utsträckning inaktuell och bör därför ses över. Områden med ingen eller ringa verksamhet bör avföras från listan och eventuellt nya tillföras. Av praktiska skäl, t.ex. för att underlätta inskrivnings- myndighetens bedömningar i lagfartsärenden, bör en områdes- indelning som endast bygger på hela kommuner eftersträvas. Mot bakgrund av att omarronderingsverksamheten skapar vinster för de statliga och kommunala förvaltningarna tillförs den stöd av allmänna medel. Vinsterna av verksamheten tillfaller dock i stor utsträckning även de enskilda markägarna. Markägarnas moti- vation att söka och konstruktivt delta i omarronderingsprojekt är av central betydelse för att förrättningarna skall kunna genomföras kostnadseffektivt. Stor uppmärksamhet måste därför ägnas infor- mationsfrågorna. För att ytterligare öka markägarnas incitament att aktivt medverka i projekten bör stöden från bestämmelserna i jordförvärvslagen, från bytesverksamheten via jordfonden och från medel ur anslaget bidrag för yttre rationalisering tidsbegränsas till förrättningar som påbörjas . Mitt förslag: Inskränkningar i juridiska personers rätt att förvärva jordbruksfastighet från fysiska personer bör finnas kvar. Förvärv mellan juridiska personer bör vara tillståndsfria. Kompensationsprincipen bör finnas kvar men modifieras. I den utredning3 som föregick ändringarna 1991 konstaterades att ägandet av jordbruks- och skogsmark fördelat på ägarkategorier har varit i stort sett oförändrat . Utredaren hävdade att det var troligt att bestäm- melserna i jordförvärvslagen hade medfört att juridiska personers markinnehav inte ökat nämnvärt. Han ansåg som mindre troligt att juridiska personer skulle utöka sitt förvärv av jordbruksmark även om jordförvärvslagens begränsningar skulle tas bort. Däremot hävdade han att det förhöll sig annorlunda med skogsmark. Han ansåg det inte otroligt att skogsbolagen på lång sikt väsentligt skulle utöka sitt innehav. Han hävdade att ett utökat bolagsägande inte skulle vara samhällsekonomiskt fördelaktigt. De fysiska personerna var enligt utredningen inte mindre aktiva i brukandet av sin mark. Det hävdades att de t.o.m. är mer aktiva än vissa kate- gorier av juridiska personer. Dessutom framhölls att ett utökat bolagsägande innebär att mark undandras från fastighets- marknaden på ett otillfredsställande sätt. Jordbruksministern delade i stort utredarens bedömningar och underströk i propositionen om ändring i jordförvärvslagen (1990/91:155), att ett ökat bolagsägande bl.a. innebär att marken i stor utsträckning undandras marknaden. Han framhöll även att det Rapport till , . från samhällsekonomisk synpunkt var angeläget, att man genom ett omfattande privat ägande kan säkerställa en mångfald av olika brukningsmetoder i jord- och skogsbruket. Alla argument för begränsning av de juridiska personernas rätt att förvärva mark sammanfattades liksom tidigare i målet att jordförvärvslagen skall syfta till att bibehålla balansen mellan olika ägarkategorier. produktiv skogsmark av statliga skogar överfördes 1994 till , varefter fördes vidare till det nybildade . Dessa arealer har i statistiska sammanhang överförts från statligt ägd mark till mark ägd av juridiska personer. Även om statistiken numera är svårtolkad, kan jag konstatera att fysiska personer och dödsbon enligt de siffror som redovisas i kapitel 3 tabell 3.2 1998 ökat sitt skogsmarksinnehav med . Enligt samma källa har aktiebolagen bara ökat sitt innehav med , trots att denna ägarkategori tillförts från staten. Detta betyder att aktiebolagen minskat sitt innehav med . De fyra största skogsbolagen svarade för av denna minskning. Uppgifterna tyder på att en del mindre och medelstora bolag med skogsindustriell verksamhet kunnat nettoöka sin skogsareal genom att utnyttja sina möjligheter till kompensationsfria förvärv. Sedan ändringen av jordförvärvslagen 1991 har handlagts i genomsnitt 344 ärenden rörande förvärv gjorda av juridisk person. Här ingår 16 ärenden , vilka prövats enligt den tidigare utlänningsförbudslagen. Av dessa 344 ärenden har i genomsnitt 29 avslagits. Avslagen har alltså varit . Det är svårt att bedöma den långsiktiga effekten av ett slopande av bestämmelserna. Jag anser för min del att det inte är otroligt, att skogsbolagen skulle utöka sina innehav väsentligt. Till detta kan läggas att med dagens rörliga och internationaliserade kapital- marknad så kan det uppstå lägen, där det för juridiska personer utan anknytning till skogsindustriell verksamhet ter sig intressant att använda skogsmark för kapitalplacering och spekulation. Juri- diska personer har genom sina större finansiella resurser som regel ett övertag i konkurrensen om mark, som är till salu, gentemot de fysiska personer som bor i bygden. Jag bedömer därför att en begränsning av juridiska personers rätt att förvärva jordbruks- och skogsmark behövs även . Den nuvarande utformningen av 5 § jordförvärvslagen, vilken reglerar juridiska personers rätt att förvärva jordbruks- och skogs- mark, är i huvudsak mer än . Den innehåller ett omfattande och svåröverskådligt prövningsförfarande. I lagtexten används begrepp som var centrala jordbrukspolitik, men som mist sin stringens. Detta har bidragit till problem och tolk- ningssvårigheter vid dagens tillämpning av lagen. Även om mina förslag till ändringar av juridiska personers rätt att förvärva inte genomförs, måste enligt mitt förmenande dessa tillämpnings- problem lösas genom att lagstiftningen förändras eller förtydligas på annat sätt. Jag vill därför här ta upp de tolkningsproblem, som funnits när det gäller tillämpningen av 5 § och som jag ger en lösning i mitt förslag. Ett exempel är frågan om en prövning skall börja med 4 § eller 5 §, något som får konsekvenser genom att avslag enligt 4 § medför lösenskyldighet men inte avslag enligt 5 §. råder oklarhet om 5 § kan prövas före 4 § vilket såvitt jag har funnit ändå varit lagstiftarens mening. Ett grundläggande syfte med prövningen av juridiska personers förvärv är att balansen mellan de olika ägarkategorierna skall kunna bibehållas. En förutsättning för detta är att de förvärv de juridiska personerna sammantaget genomför från fysiska personer balanseras av de överlåtelser de juridiska personerna sammantaget gör till fysiska personer. En juridisk person kan erhålla tillstånd till förvärv av jord- eller skogsbruksfastighet antingen genom att avstå egendom som i storlek eller värde ungefär motsvarar den egendom som avses med förvärvet (förvärv med kompensationsskyldighet), eller genom de möjligheter som finns till kompensationsfria förvärv. Uppfylls kompensationskravet skall förvärvare få sökt tillstånd. Som kompensation skall endast egendom av betydelse för jord- brukets och skogsbrukets rationalisering få godtas. Innebörden av detta begrepp har dock vållat tolkningsproblem. Till att börja med tillämpades en tolkning som gick ut på att som kompensation endast fick räknas överlåtelser till fysiska personer av mark som skulle användas för storleksrationalisering. I praktiken godtogs också som kompensation överlåtelser till fysiska personer för ny- etablering av jord- och skogsbruksföretag. Denna tolkning låg i linje med den innebörd begreppet jordbrukets och skogsbrukets rationalisering hade i de då gällande riktlinjerna för den statliga rationaliseringspolitiken. Det har emellertid funnits ett tryck från enskilda juridiska personer att få räkna även sådan mark, som de överlåter till annan juridisk person, som kompensation. Efter hand har också praxis ändrats så att all mark som en juridisk person överlåter och på vilken ett rationellt jord- eller skogsbruk kan bedrivas numera godtas som kompensation. En bidragande orsak till glidningen i praxis är den nya jordbrukspolitiken som beslutades och som innebar att rationaliseringsbegreppet efter hand blev otydligare till sin innebörd. Tillstånd för juridiska per- soners förvärv utan krav på kompensation kan lämnas om förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig (5 § första stycket 2), egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk (5 § första stycket 3) annat särskilt skäl föreligger (5 § första stycket 4), under vissa förutsättningar om förvärvaren bedriver skogs- industriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs (5 § andra och tredje styckena). Den övergripande avsikten från lagstiftarens sida 1979 var att be- stämmelserna om kompensation och kompensationsfrihet skulle tillämpas så att det samlade resultatet skulle bli en oförändrad ägar- balans. bifölls som regel ansökningar om tillstånd vid förvärv mellan juridiska personer, som tidigare innehade skogs- mark, med hänvisning till 5 § första stycket 4 (annat särskilt skäl). Förvärvaren tilläts å ena sidan att förvärva egendomen utan krav på kompensation. Detta gällde särskilt då förvärvet utgjorde ett led i förvärvarens strävanden att rationalisera sitt markinnehav. Å andra sidan var det klart uttalat från prövningsmyndigheternas sida att överlåtaren inte senare skulle kunna tillgodoräkna sig avståendet som kompensation vid kommande förvärv. I vissa fall åberopades dock sådana överlåtelser som kompensation men de godtogs inte. Frågan kom dock inte rättsligt att ställas på sin spets. Vid äganderättsliga omstruktureringar inom samma koncern, då t.ex. skogsinnehav förts över till ett särskilt nybildat förvaltnings- bolag, omfördelats mellan dotterbolag och liknande transaktioner, beviljades förvärvstillstånd kompensationsfritt, om affären bedöm- des sakligt befogad. Någon kompensationsrätt för det avträdande bolaget aktualiserades inte med det äldre synsättet. Med den nuvarande praxisen att alla marktransaktioner mellan juridiska personer nära nog alltid initierar en rätt för överlåtaren att få räkna all avstådd mark som kompensation vid kommande för- värv från såväl juridiska som fysiska personer omöjliggörs i princip kompensationsfria tillstånd mellan juridiska personer med åberopande av särskilda skäl om ägarbalansen skall kunna bibe- hållas. Detta förhållande ställdes på sin spets vid det nybildade aktiebolaget förvärv av skogsmark från AssiDomän. Enbart denna överlåtelse initierar med nuvarande praxis en rätt för AssiDomän, om bolaget skulle vilja utnyttja denna, att förvärva av den mark som ägs av fysiska personer. Bl.a. detta förhållande låg bakom första beslut att vägra tillstånd. Tillstånd till förvärvet medgavs senare på grund av att ändrade förutsättningar förelåg till följd av bl.a. ett tilläggsavtal. En juridisk person kan enligt 5 § första stycket 2 kompensa- tionsfritt förvärva mark om förvärvet medför att egendomen som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig. Enligt lagens förarbeten var detta tänkt att kunna tillämpas för mindre förvärv av enklaver, uträtande av gränser och därmed jämförbara situationer. Bestämmelsen har också i praktiken tillämpats på detta sätt. I en dom meddelad av Kammarrätten i har emellertid bestämmelsen ansetts tillämplig på ett byte mellan skogsbolag, där sammanlagt närmare skogsmark var involverade. Jag anser att det är angeläget att eliminera de här redovisade tillämpningsproblemen. Det behövs därför enligt min mening en modernisering, modifiering och förenkling av den nuvarande 5 § i jordförvärvslagen. Vid de överläggningar jag haft med företrädare för olika intressent- grupper har jag inte hört någon kritik mot principen att upprätt- hålla den nuvarande balansen mellan ägarkategorierna. Den synes vara accepterad i alla kretsar. Enligt min bedömning är en oföränd- rad ägarbalans ett enkelt och ändamålsenligt mål att utgå ifrån och som det finns samstämmighet kring. I den mån överlåtelser sker mellan juridiska personer rubbas inte ägarbalansen så länge som sådana överlåtelser inte får åberopas som kompenserande avståenden vid förvärv från fysiska personer. Jag föreslår därför att förvärv mellan juridiska personer får göras utan Förvärv mellan juridiska personer är lätta att identifiera och särskilja från andra förvärv, varför ett sådant undantag från tillståndskravet inte bör vålla några tillämpningsproblem. Tillståndsfrihet mellan juridiska personer underlättar t.ex. för skogsbolag, som vill byta mark med varandra i rationaliserings- syfte. Det bör observeras att denna regeländring även ger juridiska personer utan skogsindustriell anknytning rätt att prövningsfritt förvärva mark, t.ex. då skogsbolag och kommuner säljer ut från sina innehav. En strikt tillämpning av skogsvårdslagstiftningen bör kunna garantera en tillfredsställande skötsel i vems hand marken vara må. Någon konflikt med de skogspolitiska intressena behöver detta därför inte innebära. Däremot är det tänkbart att förvärv av denna typ kan komma att stå i konflikt med glesbygdspolitiska intressen, särskilt om förvärvet har spekulativa inslag. Jag bedömer dock att riskerna för konflikter av här antytt slag bör vara små. Jag bedömer också att bolagen vid utförsäljningar kommer att sälja till fysiska personer, där så är möjligt, därför att sådana försäljningar får räknas som kompensation. Förutom admi- nistrativa förenklingar ger förfarandet med tillståndsfria överlåtel- ser mellan juridiska personer en större rörlighet i ägandet av bolagsmark. Som bör juridiska personer få köpa mark av fysiska per- soner i den utsträckning som de avstår mark till fysisk person. bestämmelser att bara mark, som behövs för jord- och skogsbrukets rationalisering, skall räknas som kompensationsmark föreslår jag skall utgå. Förslaget innebär en anpassning till den ned- toning av rationaliseringsaspekten som kom till uttryck redan då lagen ändrades 1991. Endast mark som den aktuella juridiska per- sonen överlåtit till fysisk person bör dock få räknas som kompensation. Vid beräkningen av kompensationen gäller att den egendom, som avståtts, skall i storlek eller värde ungefär mot- svara den egendom som avses med förvärvet. Det är alltså möjligt att välja mellan värde och areal som beräkningsgrund för kom- pensationen. Det går att åberopa arealprincipen efter försäljning av lågavkastande mark vid köp av högavkastande mark. På motsvaran- de sätt kan värdeprincipen åberopas efter försäljning med höga hektarvärden vid köp av mark med låga hektarvärden. För min del anser jag att bestämmelsen blir klarare att tillämpa om kompensa- tionen beräknas efter produktionsförmågan i jord- respektive skogsbrukssammanhang. I fastighetsbildningslagen finns regler för överföring av mark, som kan ske utan att förändringen skall underställas läns- styrelsens prövning enligt jordförvärvslagens bestämmelser. Här avses smärre områden, som gör att förvärvarens egendom blir mer ändamålsenlig, dvs. gränsrätningar, mindre enklaver och därmed jämförliga förvärv. Det är enligt min uppfattning samma typ av förvärv, som lagstiftaren avsett i 5 § första stycket punkt 2. Som jag redovisat har en glidning av praxis påbörjats så att stora för- värv godtagits enligt denna bestämmelse. Eftersom smärre förvärv ändå kan genomföras som fastighetsreglering utan underställning enligt 5 kap. 20 § fastighetsbildningslagen synes det inte längre finnas anledning att behålla bestämmelserna i 5 § första stycket punkt 2 i jordförvärvslagen. Detta leder till att de tolk- ningsproblem av innebörden av denna punkt gett upphov till kan elimineras. Jag vill dock framhålla att det är angeläget att följa tillämpningen av 5 kap. 20 § fastighetsbildningslagen så att det inte där sker en glidning i praxis mot att tillåta allt större förändringar utan underställning till . En sådan utveckling skulle leda till svårigheter att upprätthålla balansen mellan fysiska och juridiska personers innehav. Genom mitt förslag att juridiska personer skall få förvärva till- ståndsfritt av varandra ökar de skogsindustriella bolagens möjlig- heter att tillgodose sitt behov av råvaruunderlag, eftersom 11,3 mil- joner hektar skogsmark ägs av juridiska personer. Enligt min bedömning kan det trots detta finnas situationer, då det är befogat att juridisk person med skogsindustriell verksamhet, liksom nu tillåts förvärva skogsmark utan krav på kompensation. De bestäm- melser om kompensationsfria förvärv, som återfinns i 5 § andra och tredje styckena i jordförvärvslagen behöver emellertid förenklas och anpassas till mina övriga förslag. I 5 § andra stycket föreskrivs att om förvärvet avser huvud- sakligen skogsmark och är förvärvaren juridisk person, som bedri- ver skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkast- ning behövs, får tillstånd meddelas utan krav på kompensation. Detta gäller emellertid inte om egendomen bör ägas och brukas av någon annan juridisk person, som redan bedriver skogsindustriell verksamhet på orten av betydelse för sysselsättningen där. I 5 § tredje stycket föreskrivs att tillstånd enligt bestämmelsen i andra stycket om kompensationsfria förvärv för juridiska personer med skogsindustriell verksamhet inte får meddelas om förvärvs- egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av fysisk person, som är bosatt på orten. Jag anser att uppdelningen i 5 § andra stycket på två typer av företag med skogsindustriell verksamhet är befogad. Motivet för bestämmelsen i 5 § tredje stycket förlorade i tyngd genom den allmänna nedtoningen av rationaliseringsaspekten vid lagändringen 1991. Om mitt förslag, att slopa all prövning av fysiska personers förvärv utanför omarronderingsområdena, rea- liseras, förlorar det ytterligare i tyngd. Både andra och tredje styckena i 5 § jordförvärvslagen bör därför utgå och ersättas med ett nytt stycke. I detta bör före- skrivas, att om förvärvet avser huvudsakligen skogsmark och är förvärvaren juridisk person som bedriver industriell verksamhet i vilken egendomens avkastning behövs, får denne göra kompensationsfria förvärv på orten. Med orten menas här den aktuella verksamhetens naturliga fångstområde.