sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — På grund av stor import av företrädesvis buteljerat vin, en import som tenderar att öka (inte minst mot bakgrund av ökad privatimport där ett producentansvar med nuvarande definition inte föreligger), måste stora mängder avsättas på exportmarknaden som framgent kommer att vara högst osäker. Ägare till Svensk Glasåtervinning är, REXAM, , , , , Dagligvaruhandelns utvecklingsråd samt har ett antal entreprenörer som samlar in och återvinner (dvs. sorterar och komprimerar) wellpapp från industri och handel. Insamlingen från industri och handel har pågått sedan långt före producentansvarets införande och utgör av den totala insamlingen och utförs på i stort sätt marknadsmässiga villkor. Det finns en väl uppbyggd global marknadsplats för denna råvara. Entreprenörerna levererar returwellen som råvara till pappersbrukens inköpsorganisatio- ner. De pappersbruk som tar emot huvuddelen av returwellen använder den som råvara vid tillverkning av ny wellpappråvara, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat som i sin tur används för tillverkning av ny wellpapp. Dessa är Kappa Kraftliner i , SCA Packaging i Munksund , SCA Packaging i , Lagamill Timsfors samt Billerud i . Dessa pappersbruk har även en be- tydande import av returwell. En mindre del av den insamlade returwellen exporteras. Den insamling från hushållen och från verksamheter med mindre wellpappmängder eller som är av- lägset belägen och som föreskrivs i förordningen och som inte skulle komma till stånd på marknadens villkor organiseras och finansieras av Returwell. Huvuddelen av Returwells kostnader, som täcks av förpackningsavgifter, hänförs till denna insamling. Insamlingen från hushållen sker i ett system gemensamt för Returwell och svensk Kartongåtervinning. Detta material används för tillverkning av bl.a. gips- skivekartong och förpackningskartong. Ägare till Returwell är , Kappa Kraftliner, SCA Packaging, Lagamill, Livsmedelsföretagen, Daglig- varuleverantörers förbund, Dagligvaruhandelns Utvecklingsråd samt . samlar in förpackningar av ex- panderad polystyren som frigolit, s.k. EPS-förpackningar. Ma- terialet samlas in åt materialbolaget av en transportentreprenör, som bara har transportuppdraget. Materialet säljs sedan av ma- terialbolaget till företag som använder materialet som råvara vid tillverkning av ny EPS plast, ex. SCA Packaging och . Det insamlade materialet säljs även av materialbolaget till andra användningsområden t.ex. isolering. De insamlade EPS-förpackningarna ersätter nyråvara vid tillverkning av nya EPS förpackningar. Materialbolagen (exklusive ) bildade ett gemensamt bolag – – med ansvar för att in- samla förpackningsavgifter från påfyllare och importörer samt föra statistik. Även ett andra bolag bildades, , som fick i uppdrag att svara för gemensamma in- formationsaktiviteter och företräda materialbolagen i kontakterna med kommuner och andra, när det gäller etablering och drift av återvinningsstationer. Svensk GlasÅtervinning tar själv in sina för- packningsavgifter . Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Producenterna företräds av sex materialbolag som sköter de upp- gifter som följer av producentansvaret. Jag gör bedömningen att materialbolagens roller skiljer sig åt framförallt på följande punkter: Hur fritt avfallet får hanteras av marknadens aktörer dvs. mellan insamlare/återvinnare och avfallsproducenten (handel, industri och fastighetsägare). Vem som äger materialet och hur aktörerna får ersättning. Om den insamlade förpackningen upparbetas av producenten själv och används som ersättning av jungfrulig råvara av produ- centen – dvs. producenten skapar ett eget kretslopp. Råvaruproducentens intresse av att använda det återvunna materialet eller de insamlade förpackningarna som ersättning för nyråvara. Papper, kartong, glas, metall samt till viss del wellpapp samlas in av fristående entreprenörer på uppdrag av materialbolagen. Efter sor- tering återvinns materialet och ersätter oftast jungfruligt material direkt hos producenten. För EPS är processen ungefär densamma. Företagen som använder denna återvunna råvara är företag med nära koppling till producenterna. Dessa företag är få och med en regional koncentration. Jag konstaterar att för plast är det annorlunda. Återvunnen plast ersätter inte nyråvara hos de ursprungliga plastråvaruproducen- terna. I stället går den in som råvara hos andra företag och ersätter därmed nyråvara hos dessa producenter. ersätter återvunnen plast andra materialslag t.ex. trä. De företag som återvinner plasten kännetecknas att vara av små företag – ofta familjeföretag spridda över hela landet. Minskade mängder till deponi Resultaten från av förpackningsinsamlingen för visar att insamlat avfall från förpackningar gick till mate- rialutnyttjande dvs. avfallet upparbetades i en produktionsprocess till det ursprungliga materialet. Det är av den totala mängd som sätts på marknaden, . Materialut- nyttjandet , då producentansvaret för förpackningar inför- des, var . Materialutnyttjandet har således ökat Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat med , vilket har inneburit minskade mängder till deponi. Jag gör bedömningen att producentansvaret har bidragit till att mängden deponerat avfall från förpackningar har minskat. av förpackningsavfallet materialutnyttjades . Det är 70 viktsprocent av de förpackningar som sätts på marknaden, . Jämfört med 1994 har materialut- nyttjandet ökat med . Hushållning med material och energi (minskad miljöbelastning) Beslutet om producentansvar för förpackningar baserades på livscykelanalyser (SOU 1991:76) förslag (se avsnitt 3.1.2) baserades bl.a. på livscykelanalyser utförda av m.fl. där återanvändning, materialåtervinning, förbränning och depo- nering jämfördes för olika materialslag. Den generella slutsats som drogs av undersökningen var att energibehov och emissioner mins- kar om förpackningsmaterial återvinns och återanvänds. LCA- studierna konstaterade att återfyllning bör föredras framför mate- rialåtervinning vilket i sin tur bör föredras framför förbränning med energiutvinning. Exempel på ytterligare som gjordes innan producentansvaret för förpackningar infördes var m.fl.(1993) och , (1994). Sammanställning av svenska livscykelanalyser för förpackningar Sedan producentansvaret för förpackningar infördes har många fler livscykelanalyser genomförts. En sammanställning av svenska som behandlar uttjänta förpackningar har gjorts av (1999), vilka framgår av tabell 3.1.3. Samman- ställningen av LCA-studierna har i denna utredning kompletterats med ytterligare några studier, som är nya alternativt inte fanns med i rapport. Syftet med sammanställningen är att sammanfatta den kunskap som den senaste forskningen har genererat om återvinningens konsekvenser för miljön. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Tabell 3.1.3 En sammanställning över svenska med syftet att jämföra alternativa sätt att hantera avfall Plast (HDPE, LDPE och PS) Metaller (aluminium och stålplåt) Kartong (wellpapp och Plast (HDPE) Metaller (stål) Kartong (wellpapp) Plast (HDPE, PS) Metaller (aluminium och stålplåt) Kartong (falskartong, Plast (HDPE och LDPE) Plast (hårdplast och mjukplast) (1998a 1998b) Metaller (aluminium och stålplåt) Källa: , 1999. Generella slutsatser från livscykelanalyserna Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Livscykelanalyserna omfattar avfall från pappersförpackningar, plast, metaller, kartong, glas, trä, samt tidningspapper. I de flesta fall har återanvändning, materialåtervinning, förbränning med energiutvinning och deponering jämförts. Slutsatserna som drar är följande miljöbelastningen (energianvändning och utsläpp) minskar om förpackningsmaterial materialåtervinns eller återanvänds jäm- fört med energiutvinning och deponering. Ett undantag är vätskekartong där det är svårt att dra några entydiga slutsatser om vad som är att fördra med hänsyn till miljöbelastningen, återanvändning är ur miljösynpunkt bättre än materialåtervin- ning, energiinnehållet i den andel av materialet som inte kan åter- användas eller materialåtervinnas bör tas till vara genom för- bränning, de miljömässiga fördelarna med materialåtervinning är till- räckligt stora för att motivera det ökade transportarbetet. Ytterligare några studier har genomförts efter att sammanställning gjordes och någon komplettering har gjorts. Se tabell 3.1.4. SOU 2001:102 Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat (PE, DP, PS, PVC, PET) & (1998), har studerat och jämfört sju euro- peiska studier inkluderande tolv olika fall och fyrtio scenarier. I samtliga dessa har materialåtervinning av pappersförpackningar jämförts med förbränning med energiutvinning. Syftet var att se om olika studier ger olika resultat och i så fall, analysera varför. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat De studier som jämfördes visar att materialåtervinning av pap- persförpackningar i leder till minskad miljöpåverkan med avseende på de flesta studerade parametrar. Viktigaste skälet till att olika studier leder till olika resultat är att antagandena om systemens omgivning skiljer sig åt t.ex. antaganden om ersättnings- bränslen och hur elen produceras. man dessa antaganden i livscykelanalyserna så blir resultaten oftast samstämmiga. m.fl. (1999) har gjort en systemanalys av energiut- nyttjande från brännbart avfall med fallstudier från , och . När det gäller kartong konstateras att mate- rialåtervinning ger något lägre luftutsläpp samt en något lägre energianvändning än energiutnyttjande. För plast konstateras mot- svarande resultat, dock under förutsättning att återvunnen plast ersätter jungfrulig plast. m.fl. (2000) har gjort energirelaterade livscykelanaly- ser vid hantering av fast brännbart avfall på nationell nivå och jäm- fört deponering, energiutvinning, materialåtervinning, kompos- tering och rötning. En slutsats i rapporten är att EU:s avfalls- hierarki stämmer som en tumregel. Även i denna rapport konsta- teras att materialåtervinning av papper och plast generellt är att föredra med hänsyn till energianvändning och utsläpp av växthus- gaser. De känslighetsanalyser som görs i rapporten visar att resul- tatet om materialåtervinningens fördelar är relativt okänsligt för variationer i indata och antaganden om omgivningen. Se diagram 3.1.1 och 3.1.2. m.fl. (2001) har gjort livscykelanalyser för returpapper, förpackningar av glas, metall och plast. Dessutom har mycket omfattande samhällsekonomiska bedömningar gjorts av att materialåtervinna, energiutvinna alternativt deponera dessa materialslag. Livscykelanalyserna med miljömässiga slutsatser stämmer i stort med övriga redovisade studier. En skillnad jämfört med andra livscykelanalyser är att elproduktion på marginalen antas ske med naturgas. Det påverkar slutresultatet så att de miljömässiga fördelarna med materialåtervinning blir mindre framträdande jämfört med förbränning med energiutvinning. Det gäller brännbart förpackningsavfall som mjukplast och papper. De samhällsekonomiska bedömningarna redovisas under ekonomiska effekter. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat MJ/årsmängd studerat avfall Total energianvändning då hushållsavfall (kartong, well, returpap- per, plast, matavfall) materialåtervinns, energiutvinns alternativt deponeras. Energianvändning undviks i alla fallen, mest vid återvinning, följt av förbränning och deponering. El som används antas komma från importerad kolkraft och ersättningsbränslet antas vara biobränsle i Bas. Känslighetsanalyserna visar effekterna av att långdistanstransporter ökar, att långdistanstransporter ökar som konsumenternas biltransporter ökar, naturgas ersätter biobränsle som ersättningsbränsle och sparad massaved används som bränsle. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat MJ/årsmängd studerat avfall Utsläpp av växthusgaser då hushållsavfall (kartong, well, returpap- per, plast, matavfall) materialåtervinns, energiutvinns alternativt deponeras. Återvinning innebär minskade utsläpp, liksom förbrän- ning då det ersätter naturgas. Samma känslighetsanalyser som i dia- gram 3.1.1 gäller. De två sista grupperna av staplar visar resultatet då utsläpp från deponi räknas i stället för oändlig- heten och då deponin betraktas som en kolsänka. (2001), har låtit göra en kunskapssamman- ställning Syntes av systemanalyser av avfallshantering – miljöaspekter. Syntesen omfattar de systemstudier som har genomförts i från Avfall. Syftet har varit att beskriva olika avfallsstrategiers inverkan på de totala utsläppen i . Det huvudsakliga resultatet kan sammanfattas enligt följande all- männa slutsatser. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Materialåtervinning verkar generellt vara miljömässigt bättre än förbränning. Däremot kan resultatet variera för olika material. Störst fördelar med återvinning visar ej förnybara material som plast och metaller. För skogsbaserade material fås större fördelar för materialåtervinning av mekanisk massa t.ex. tidningspapper än av kemisk massa t.ex. kartong. Transporter av avfall, sedan det väl är insamlat, är av begränsad energimässig och miljömässig be- tydelse. GUA (2001), har jämfört dagens system och återvinningsnivåer med ett scenario där hårda plastförpackningar antas gå till enbart förbränning eller deponering. Dagens system med materialåtervin- ning av hårda förpackningar från hushåll har miljömässiga fördelar jämfört med förbränningsscenariot även då man antar genom- snittliga data både för elproduktionen och för ersättningsbränslet. Materialåtervinning av mjuka plastförpackningar från hushåll är miljömässigt något sämre än förbränning enligt denna rapport. När det gäller verksamheter är materialåtervinning det miljömässigt fördelaktigaste alternativet särskilt för hårda och men även för mjuka plastförpackningar. Svensk Kartongåtervinning (2001), har jämfört materialåtervin- ning, energiutvinning och deponering för pappersförpackningar. Deponering är det miljömässigt sämsta alternativet medan det är svårt att se någon signifikant skillnad mellan materialåtervinning och energiutvinning eftersom de två alternativen har olika miljö- mässiga fördelar. Viktiga antaganden i livscykelanalyserna som påverkar slutresultatet I en livscykelanalys måste man göra antaganden om det system som analyseras och dess omgivning. (1999), har i sin sammanställning pekat på ett antal antaganden som får stor påverkan på slutresultatet i analysen. Med ersättningsbränsle avses vilket bränsle som kommer att ersätta de brännbara materialfraktionerna om dessa går till materialåtervinning i stället för till avfallsförbränning med energiåtervinning. Materialåtervinning gynnas om det ersatta bränslet är biobränsle eller annat avfall, dvs. avfall som annars hade gått till deponi. Materialåtervinning gynnas inte om det ersatta bränslet är fossilt. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Två rapporter visar att det är avfall och biobränsle som kommer att vara ersättningsbränsle. Den ena har utförts av ÅF-IPK (1998). I den studien har ansvariga för samtliga avfallsförbrän- ningsanläggningar tillfrågats om vilket bränsle som bedöms ersätta det papper och den kartong som går till material- återvinning. Det vanligaste svaret var annat avfall, medan några svarade olika typer av biobränslen. Fossila bränslen nämndes inte av någon som ett alternativ. Den andra rapporten, Kapacitet att ta hand om brännbart avfall, 2000, har kartlagt och analyserat utbud respektive efterfrågan på det avfall som kan omfattas av deponiförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall respektive . Slutsat- sen är att dagens behandlingskapacitet är otillräcklig för att möta de två deponiförbuden. Summerar man alla planer och diskussioner kring ny förbränning i kommunerna så kan man se närmare en för- dubbling av kapaciteten fram –2008. Trots denna ökning kommer det att kvarstå en brist i förbränningskapacitet för det brännbara avfallet. Bristen ökar ytterligare om man tar hänsyn till förseningar i utbyggnad av förbränningsanläggningar och behovet av att även kunna bränna produktionsavfall. Dataval för beräkningen av elproduktionens miljöbelastning. I en livscykelanalys kan man välja mellan att göra en nulägesanalys eller studera förändringar. I nulägesanalysen använder man ofta genomsnittliga data för det land där elenergin används, vilket för del innebär att beräkna miljö- belastningen av elproduktion som domineras av vattenkraft och kärnkraft. För att studera förändringar brukar man använda så kallade marginella data. För elproduktion handlar det om vilken energikälla som tas när en förändring (t.ex. i systemet för avfallshantering) medför att användningen av el minskar eller ökar. Materialåtervinning leder till en minskad elanvändning och gynnas särskilt då man räknar med marginella data och antar att den elproduktion som påverkas på marginalen är baserad på fossila bränslen. I de nordiska riktlinjerna för livscykelanalyser LCA, m.fl. (1995), konstateras att man kan anföra skäl att räkna med marginell elproduktion om studien handlar om att studera effekter av förändringar, vilket är fallet i de livscykelanalyser som behandlas här. antas det vara elproduktion från fossila källor. Ett annat sätt att se det hela enligt Rutegård (1999), är att man antar att den Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat el som sparas i kan exporteras varvid den oftast ersätter fossilt producerad el i andra länder. Om det återvunna materialet tränger undan returfiber från annat håll minskar miljövinsten med materialåter- vinningen. Gynnsammaste situationen är om enbart jungfruligt material ersätts av återvunnet material. Vid återvinning av papper/papp/kartong sparas skog. Om den sparade skogen utnyttjas för produktion av bio- bränsle som ersätter fossila bränslen gynnas materialåtervinning. Tre olika forskarrapporter, m.fl. (1993), Dalager m.fl. (1995) och (1996), har analyserat effekterna av hur sparad skog används. I samtliga fall leder ett utnyttjande av den sparade skogen som bränsle till fördelar med material- återvinning jämfört med energiutvinning av pappersförpackningar. Diagram 3.1.1 och 3.1.2, m.fl. visar också att i en situa- tion där sparad skog (massaved) används som bränsle är material- återvinning det miljömässigt bästa alternativet. En del studier kommer till andra resultat – en avgränsningsfråga Det finns några utländska livscykelanalyser som brukar tas upp i utredningar som behandlar insamling av förpackningar. Dessa studier drar slutsatsen att vissa typer av materialåtervinning inte är miljömässigt försvarbar jämfört med andra sätt att hantera avfallet. Att slutsatsen blir sådan har oftast med antaganden om systemens omgivning att göra. Här följer några exempel. En engelsk studie av Leach m.fl. (1997), innehåller livscykel- analyser och en samhällsekonomisk utvärdering. Man har antagit att fossila bränslen är ersättningsbränslet och det verkar som om de resultat man erhåller är i linje med andra studier där man antagit fossila bränslen som ersättningsbränslen. Se avsnittet om ersätt- ningsbränslen ovan. (1996), har analyserat olika sätt att hantera plastför- packningar, förbränning alternativt materialåtervinning. Han kon- staterar att blandade små, nedsmutsade plastförpackningar från hushåll återvinns bäst som bränsle. Detta under antagandet att ersättningsbränslet är fossilt. Vad slutsatsen blir då annat avfall och ved används som bränsle redovisas inte. Antaganden om omgivningsförhållanden kan alltså vara av- görande för slutresultatet. För att penetrera detta ytterligare har Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat utredningens sekretariat tagit initiativ till ett forskarseminarium som ordnades av kommittén för systemanalys och IIASA vid FRN 2001. Vid seminariet redovisades systemanalytiska verktyg (livs- cykelanalyser och materialflödesstudier) inom miljöområdet med fokus på avgränsningsfrågor. Det konstaterades att livscykelanaly- ser som kommer till olika resultat oftast har olika antaganden om omgivningsförhållandena och när dessa antaganden görs samstäm- miga så blir studiernas resultat reproducerbara. Förpackningar blir allt lättare Generellt sett har förpackningsmaterialet blivit tunnare och väger allt mindre vilket leder till en mindre bränsleförbrukning i samband med transporterna. Systemet med förpackningsavgift, baserad per kilo förpackningsmaterial, har här en styrande effekt mot mindre materialåtgång. Störst effekt har detta haft på överförpackade produkter, där en av två förpackningar har slopats t.ex. kartongen utanpå tandkrämstuben. Det finns två sätt att resurshushålla när det gäller förpackningar. Det ena sättet är att anpassa förpackningen till återvinning genom att eftersträva så rent material som möjligt, det andra är att mini- mera vikten. Vilket alternativ som är bäst beror på förpackningens uppgift. När det gäller s.k. refillförpackningar kan viktsminimering vara en större resurshushållning än anpassning till materialåtervin- ning. Viktsminimering innebär ofta att man använder laminat som är sammansatt av flera lager av olika materialtyper. Jag gör den generella bedömningen att materialåtervinning av för- packningar är bättre än energiutvinning och deponering när man ser till miljöeffekterna, med undantag för vätskekartong och för- packningar av mjukplast där det inte finns några signifikanta skillnader. Jag grundar mina slutsatser på en sammanställning av svenska livscykelanalyser som genomförts under det senaste decen- niet. De återspeglar de senaste kunskaperna inom den forskning som behandlar återvinningens effekter på miljön. När det gäller pappersförpackningar hushåll (inte verksamheter) har pu- blicerade studier visat att de miljömässiga fördelarna med material- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat återvinning jämfört med förbränning med energiutvinning är rela- tivt begränsade. Mina generella slutsatser om att materialåtervinning (vid nu gällande målnivåer) är att föredra före energiutvinning och depone- ring med avseende på miljöeffekter är baserade på fyra antaganden. Annat avfall eller biobränslen kommer att vara ersättnings- bränslen i huvuddelen av landets kommuner under de närmaste 5–10 åren. Detta antagande är baserat på resultaten från två rapporter. Rapporten från ÅF-IPK (1998), visar vilka ersättningsbränslen kommunerna avser att använda och rapporten att ta hand om brännbart avfall (2000), visar att svenska kommuner kommer att ha mer brännbart avfall än vad de har kapacitet att förbränna sannolikt , eventuellt längre. Den minskade elförbrukningen som materialåtervinningen ger upphov till antas vara fossilt producerad el (kol eller naturgas, antagandena skiljer i olika studier). Beräkningen av elproduk- tionens belastning är alltså gjord på marginella data. Jag stöder mig här på de nordiska riktlinjerna för livscykelanalyser som rekommenderar detta beräkningssätt då man studerar effekter av förändringar. Återvunna förpackningar ersätter en relativt stor andel jungfrulig råvara. Ju mindre andel jungfrulig råvara som ersätts desto mindre positiva miljöeffekter ger materialåtervinning jämfört med förbränning. Sparad skog (massaved) kan vid behov användas som bio- bränsle i samband med att materialåtervinning av pappersför- packningar sker. Jag antar här, med tanke på klimatmålet, att biobränslen kan få en ökad betydelse i samhället och fossila bränslen för produktion av värme fasas ut. Diagram 3.1.1 och 3.1.2 visar att materialåtervinning är det mest för- delaktiga alternativet då sparad skog används som biobränsle. Min bedömning gäller generellt på nationell nivå. Det innebär att det kan finnas enskilda situationer för vilka mina antaganden om omgivningen inte gäller. Jag konstaterar att det presenterats rapporter som ger motstridiga budskap om vad som är miljömässigt bäst, materialåtervinna, energiutvinna eller deponera förpackningar. Att resultaten blir olika beror oftast på att författarna gör olika anta- ganden om omgivningsförhållandena. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat