sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — ålägga myndigheter att redovisa behov av frivilliga, inrätta Rådet för samhällsberedskap och ge det i uppdrag att samordna den frivilliga totalförsvarsverksamheten och att före- träda denna i och , ange nya riktlinjer för hur det statliga stödet för beredskapsplanering enligt lagen om civilt försvar skall utnyttjas för att stimulera frivilligas medverkan i samhällsberedskapen. Beredskapsansvariga statliga myndigheter bör inventera behov av frivilliga i sin utbildnings-, beredskaps- och krigsorganisation, ange de kompetenskrav som skall gälla för de frivilliga som tas i anspråk, utforma uppdrag till de frivilliga totalförsvarsorganisationer som tas i anspråk, underlätta frivillig medverkan i samhällsberedskapen genom information och upplysning till de frivilligas arbetsgivare. Vissa särskilt angivna myndigheter m.fl. bör utforma underlag för de frivilligas medverkan i informations- verksamheten, utforma regler för meritvärdering av frivilligverksamhet, stödja traditions- och minnesvård inom totalförsvaret, stödja de frivilliga totalförsvarsorganisationerna, skapa lokala samverkansstrukturer mellan den kommunala ledningen och frivilligorganisationerna, använda frivilliga för att förebygga och hantera samhällets sår- barhet. underlätta för frivilliga att kunna medverka i samhällsbered- skapen genom att reglera rätten till ledighet för sådan verk- samhet. 1.1Tidigare statliga utredningar rörande frivilligförsvaret 1.1.1Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret 1992 tillsattes en utredning för att utreda de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret. Utred- ningen lämnade sitt betänkande (1992:132) Frivillig verksamhet för totalförsvaret . Utredningen förordar ett mål- och resultatperspektiv i statens styrning av frivilligorganisationerna. Beredskapsmyndigheter skall disponera pengar inom sitt område och sedan beställa uppdrag av frivilligorganisationerna som då blir utförare. Utredningen betonar vikten av att frivilligorganisationerna är självständiga sammanslut- ningar. Finansieringssystemet bör bestå av två anslag, nämligen ett för stöd till organisationernas administration och ett för ersättning för utförda uppdrag åt myndigheter. Utredningen föreslår också en ny förordning för frivillig försvarsverksamhet, där bl.a. begreppet frivillig försvarsorganisation definieras och uppgifter, roller och ansvar tydliggörs på ett övergripande plan. Statsmakterna beslutade om ett delvis förändrat finansie- ringssystem. De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet delades in i två huvudområden som berättigade till två anslag, stöd till frivilligorganisationernas verksamhet (rekrytering och försvars- upplysning) från anslaget D 6 samt ersättning för utbildningsverk- samhet från anslagen A 1, B 1, B 3 eller B 6. Berörda centrala myndigheter skulle sedan, efter fördjupad dialog mellan varje myndighet och respektive frivillig försvarsorganisation, begära medel för verksamheten och fördela dessa medel till de frivilliga försvarsorganisationer som de samverkar med. Detta system skulle ge tydligare uttryck för att statsmakterna stödjer den frivilliga försvarsverksamheten och förbättra förutsättningarna för en mer ändamålsenlig planering. Därigenom skulle man också skapa förutsättningar för en utvecklad mål- och resultatstyrning och framhäva de frivilliga försvars- organisationernas roll som enskilda frivilliga sammanslutningar. tillsattes en ny utredning för att pröva om syste- met för finansiering av de frivilliga försvarsorganisationernas verk- samhet var ändamålsenligt. Utredningen skulle också föreslå sådana förändringar av systemet som gör det möjligt att prioritera mellan organisationerna vid fördelning av statliga medel. Utgångs- punkten skulle vara den betydelse som respektive organisations verksamhet bedömdes ha för totalförsvaret. lämnade sitt betänkande (1997:70) Totalförsvaret och frivilligorganisationerna Uppdrag, stöd och ersättning . Utredningen konstaterar att det nya finansieringssystemet i huvudsak är både ändamålsenligt och lämpligt utformat men att tillämpningen av systemet kan förbättras. Det gäller bl.a. plane- ringsdialoger, mål- och resultatuppföljning, regelverk och myndig- heternas roller. Utredningen konstaterar att lagen (1994:1720) om civilt försvar är väl utformad men att man ännu inte hunnit tillämpa den fullt ut. All prioritering måste enligt utredningen utgå från att varje organi- sation har en unik kompetens och att alla organisationer komplet- terar varandra. De frivilliga organisationernas uppgifter bör priori- teras enligt följande ordning. att bidra till bemanning av och bibehållande av kompetensen i totalförsvarets krigsorganisation att bidra till totalförsvarets anpassningsförmåga att bidra till att stärka samhällets förmåga att möta svåra påfrest- ningar i fred att bidra till den demokratiska förankringsprocessen i bl.a. och vid andra fredsfrämjande och humanitära interna- insatser att bidra till den fredstida samhällsnyttan i övrigt. 1.2Resultat av tidigare utredningar Endast ett mindre antal av de två tidigare utredningarnas förslag har genomförts. Ett exempel på förslag som har genomförts är att i stället för Arbetsmarknads- styrelsen skall ha dels det övergripande samordningsansvaret för frivilligfrågor inom det civila försvaret, dels rätten att utfärda före- skrifter. Ett annat förslag som har genomförts är att försöksverk- samhet med lokala beredskapscentra prioriteras och att Överstyrel- sen för civil beredskap tillsammans med Försvarsmakten skall få i uppdrag att fördela organisationsstödet efter dialog med organisa- tionerna. Anslagen D6 och uppdragsanslagen har renodlats något. Det pågår också en utveckling där de frivilliga försvarsorganisatio- nernas fredstida uppgifter och engagemang betonas. Förslag om bl.a. organisationernas roller, utveckling av sam- arbetet mellan myndigheter och organisationer, författnings- reglering, ersättningar och försäkringar samt principer för fördel- ning av statliga medel, är ännu inte genomförda. Dessa frågor skall nu behandlas av (Fö 1999:06). 1.3Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv beslutade regeringen om direktiv för en ny utred- ning. förordnades viceamiral som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Frivilligorga- nisationsutredningen (Fö 1999:06). Enligt direktiven (dir. 1999:95) omfattar uppdraget att utreda vilken roll den frivilliga försvarsverksamheten skall ha inom totalförsvaret, utreda den frivilliga försvarsverksamhetens betydelse och upp- gifter vid situationer där vårt land hotas av eller blir utsatt för ett väpnat angrepp, utreda vilken roll de frivilliga försvarsorganisationerna skall ha när det gäller att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, utreda de frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att medverka i internationell verksamhet, utvärdera och vid behov föreslå ett nytt system för den statliga finansieringen av frivilligorganisationerna med hänsyn till ny inriktning och nya uppgifter och även föreslå en ändamålsenlig prioritering vid tilldelning av medel. Vid utvärderingen skall utredaren särskilt undersöka i vilken mån det nu gällande finansieringssystemet möjliggjort resultatstyrning av verksamheten och vid behov hur ett framtida förändrat finansieringssystem skall utformas för att förbättra möjligheterna till resultatstyrning, utreda möjligheterna att rekrytera till de frivilliga försvarsorga- nisationerna samt hemvärnet så att dessa kan lösa de uppgifter eller krav totalförsvaret ställer, utreda och vid behov föreslå förändringar som rör ersättningar, försäkringar, utrustning, materiel samt frivilligavtalets förhål- lande till ordinarie arbetsgivare för frivilliga, hemvärnsmän och frivilliga instruktörer samt utreda behov av och former för förstärkning av de frivilliga för- svarsorganisationerna med materiel som avvecklas från Försvarsmakten. Utredningen har genom tilläggsdirektiv (2000:25) även fått i upp- drag att utreda om militära traditioner och militärkulturhistorisk verk- samhet kan utvecklas och bevaras inom ramen för den frivilliga försvarsverksamheten samt att utreda vilka organisationer som bör inordnas i den frivilliga för- svarsverksamheten. Utredaren skall i detta avseende lämna förslag till nödvändig författningsreglering. De fullständiga direktiven framgår av bilaga 1. 1.4Tolkning av uppdraget och uppläggning av arbetet har efter inledande diskussioner med företrädare för uppdragsgivaren () tolkat direktiven så att utredningen skall ta ett helhetsgrepp på frågan om frivilligförsvaret. Under arbetet skall giltigheten i nu gällande förutsättningar prövas och framtidsinriktade förslag utformas. Utredningen har således att utgå från den nu gällande ordningen för den frivilliga försvarsverksamheten. Siktet bör vara inställt på att skapa bästa möjliga förutsättningar för att möta morgondagens behov och att, utifrån en helhetssyn på samhälls- beredskapen i såväl fred som krig, försöka fastställa de frivilliga försvarsorganisationernas framtida inriktning och uppgifter. Av det skälet måste samhällsutvecklingen analyseras på det nationella och internationella planet för att se hur detta påverkar strategier och verksamhetsplaner, både för den samlade frivillig- rörelsen av betydelse för samhällsberedskapen och för de enskilda frivilliga försvarsorganisationerna. Eftersom samhället förändras i allt snabbare takt, många aktivi- teter konkurrerar om medborgarnas tid och intresse, medborgar- nas värderingar och referensramar påverkas av internationella händelser och nationella förhållanden m.m. så är det viktigt att utröna hur de frivilliga försvarsorganisationerna skapar den nödvändiga förändringsbenägenheten, som de alltjämt måste behålla sin förankring i en stabil verksamhetsidé, som attraherar medlemmar och uppmuntrar deras ideella insatser. Ett nyckelbegrepp i utredningsdirektiven är frivilliga försvars- organisationer. är de frivilliga försvarsorganisationerna för- tecknade i en förordning om frivillig försvarsverksamhet där 24 organisationer räknas upp. för Befäls- utbildning döljer sig emellertid ytterligare fem organisationer. Där- utöver finns det några organisationer som har anmält till regeringen att de vill bli upptagna som frivilliga försvarsorganisa- tioner, men också många andra som bedriver sådan verksamhet att de mycket väl skulle kunna komma ifråga om de själva finner att de har en viktig roll i framtidens totalförsvar. Om de frivilliga försvarsorganisationerna skall kunna fortleva och utvecklas måste det tydligt framgå att de har en viktig roll i alla de uppgifter som det framtida totalförsvaret skall lösa enligt riks- dagens beslut. Det handlar om att verka för totalförsvarets demokratiska förankring, verka för en höjning av samhällets och medborgarnas beredskap att möta olika påfrestningar genom information och upplysning, höja individens förmåga dels att själv klara olika påfrestningar, dels att ge stöd och hjälp åt andra medborgare som drabbas, utgöra en förstärkningsresurs för kommuner och statliga myn- digheter vid extraordinära situationer på det nationella planet, medverka med kompetens och resurser vid olika typer av internationella insatser samt att bidra med personalförsörjning till totalförsvarets utbildnings-, beredskaps- och krigsorganisationer. Detta innebär att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna bör ges en mer framträdande roll både i det militära och i det civila försva- ret inte bara under beredskap och i krig, utan också i fred. De bör kunna medverka i den lokala samhällsberedskapen, i den regionala samhällsberedskapen, i det nationella säkerhetsarbetet och i de internationella sammanhang där frivilliga försvarsorganisationer har kompetenser som är efterfrågade. Av det skälet bör utredningen finna en ny framtidsinriktad definition av begreppet frivilligverksamhet för totalförsvaret. Även definitionen av nyckelbegreppet totalförsvar behöver diskuteras av utredningen. De nya uppgifter som har fastställt för militärt försvar och civilt försvar innebär att det inte längre enbart handlar om att i fred förbereda för krig som det står i nuvarande lag om totalförsvar och höjd beredskap (1992:1403). gäller att ett vidgat hot- och riskspektrum och ett breddat säkerhetsbegrepp skall läggas till grund för utvecklingen inom totalförsvaret. Fredstida åtgärder för samhällets skydd och den internationella verksamheten blir viktigare i det korta tids- perspektivet – men förmågan att möta väpnat angrepp skall fort- farande finnas kvar i en alltmer högteknologisk stridsmiljö. Det handlar således om att utnyttja det frivilliga, ideella engage- manget för att skapa ett robust och motståndskraftigt samhälle och för att upprätthålla en beredskap som kan hantera extraordinära situationer i fred och i krig, om sådana skulle inträffa. Med den utgångspunkten uppstår frågan om försvars- och säkerhetspoli- tiken är tillräckligt intressant för att skapa en bred folklig uppslut- ning kring det framtida totalförsvaret och en tillräcklig rekryte- ringskraft i frivilligförsvaret. För att bedöma den frågan bör utred- ningen studera om det finns förskjutningar i värderingar och attityder i samhället som kan vara av betydelse för utvecklingen av den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Utredningen har valt att kartlägga vilka frivilligorganisationer som skulle kunna bidra till samhällsberedskapen i vid mening och till totalförsvarets folkliga förankring. Arbetet har utgått dels från frivilligorganisationernas egen bedömning, dels från hur ansvariga myndigheter uppfattar organisationerna. Stor vikt har lagts vid det lokala perspektivet. Detta är viktigt eftersom engagemanget och organisationernas verksamhet finns och bedrivs på lokal nivå i första hand, som det är där som större olyckor, samhälls- störningar och andra extraordinära händelser oftast uppmärksam- mas av de enskilda medborgarna. kallades representanter för alla frivilliga försvarsorganisationer till ett första möte på Artillerigården vid i . Där presenterades den preliminära uppläggningen av arbetet och organisationerna gavs tillfälle att lämna synpunkter dels på utredningens tolkning av uppdraget, dels på arbetsplanen. Utredningen har vidare begärt in skriftligt under- lag (se mall i bilaga 3) från samtliga frivilliga försvarsorganisa- tioner, ett antal tänkbara kandidatorganisationer samt hemvärnet. Därefter har dessa organisationer givits möjlighet att framföra sina synpunkter vid enskilda möten. Med tanke på myndigheternas centrala roller har utredningen även begärt in skriftligt underlag (se mall i bilaga 3) från ett drygt 80-tal myndigheter inom beredskapsområdet. Därutöver har utredningen haft ett flertal möten med ett antal centrala funktions- ansvariga myndigheter. Utredningen har anordnat en konferens med representanter från de frivilliga försvarsorganisationerna och ett antal andra organi- sationer samt ett seminarium med representanter från frivilligorga- nisationer, ett antal funktionsansvariga myndigheter och totalför- svarsinriktade föreningar. Syftet med dessa arrangemang har varit att säkerställa en öppen dialog mellan utredningen och berörda parter samt att diskutera och förankra kommande tänkbara förslag. öppnade utredningen också en hemsida på Internet. Den internationella verksamheten blir allt viktigare för både Försvarsmakten och andra centrala myndigheter. En fråga i utred- ningsuppdraget rör om de frivilliga försvarsorganisationernas medlemmar skulle kunna medverka i sådana insatser. För att erhålla synpunkter på detta har utredningen skrivit till ett antal personer med bred internationell erfarenhet och begärt in deras synpunkter. Frågan om rekrytering av nya medlemmar till de frivilliga för- svarsorganisationerna är viktig för deras framtida verksamhet. Utredningen har skrivit till , och de politiska riksdagspartiernas få deras syn på ungdomars engagemang. För att få ytterligare underlag till frågan om ungdomars och andra medborgares vilja att engagera sig, har utredningen dels låtit Styrelsen för psykologiskt försvar komplettera sin årliga undersökning om försvarsvilja med ett antal frågor, dels låtit genomföra enkät- undersökningar med samma frågor till drygt 500 mönstrande vid sina fem regionkontor. Det har parallellt med utredningen pågått ett antal andra utred- ningar som har beröringspunkter med frivillig försvarsverksamhet. Utredningen har haft fortlöpande kontakter med dessa. Det gäller främst Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04), Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03), (Fö 1999:05), Utredningen om forskning och utveckling inom totalförsvaret (Fö 2000:02), Mate- rielförsörjningsutredningen (Fö 2000:03), Försvarsberedningen, Arbetsgruppen Frivilligförsvaret i Utveckling (Ag FU)1 och vid . Utredningen har även orienterat representanter för samtliga riksdagspartiers partigrupper samt medverkat vid ett flertal total- försvarsseminarier, eller liknande, på regional och lokal nivå. En förteckning över organisationer, statliga myndigheter, kom- muner och personer som utredningen har varit i kontakt med redovisas i bilaga 2. Ett antal skrivelser har överlämnats till utredningen. Det gäller skrivelsen från Försvarsmakten och skap , med förslag om ny beräkningsmodell för fördelningsprinciper för organisationsstödet till de frivilliga för- svarsorganisationerna. Det gäller också en skrivelse från Översty- relsen för civil beredskap , där ett uppdrag om att utreda de frivilliga försvarsorganisationernas möjligheter att vara en resurs för kommuner och landsting redovisas. Till utredningen har också överlämnats slutrapporten försvar i Utveckling från Arbetsgruppen Frivilligförsvar i Utveck- ling (Ag FU), rapport från vid och promemorian Finansiering och styrning från Statskontoret, som på uppdrag av utredningen har utrett frå- gan om finansieringssystemet. Utredningens övriga handlingar, arkiv och diarium har överlämnats till . 1 I arbetsgruppen, som bildades , ingår representanter för Försvarsmakten, , , Frivilliga Motor- cykelkårernas , , och Svenska Blå Stjärnan. Statsmakterna betonar i propositioner och riksdagsbeslut vikten av att anlägga en helhetssyn på hot och risker i både fred och krig. framhåller de att frivilligförsvaret är en viktig resurs för totalförsvarets folkliga förankring. Vidare framhålls att frivilligför- svaret bör kunna ha en viktig roll, när det gäller att förbättra människors förmåga att hantera olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Bedömningen av säkerhetspolitiska situation är relativt entydig: Hotet om invasion har försvagats som osäker- heten i består. Säkerhetsarbetet måste ske med en hel- hetssyn på hot och risker. förmåga att bidra till den kollektiva säkerheten i bör stärkas. De primära hoten som kan motivera insatser med totalförsvarsresurser påverkas nu i högre grad av den civila samhällsutvecklingen. Detta påverkar i sin tur förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationerna. behov av frivilliga kan komma att minska och/eller formuleras om. uppstår nya behov av frivilliga, som resurs i samhällsberedskapen i såväl fred som krig. Mot den bakgrunden ställs, enligt utredningens uppfattning, helt nya krav på kommuner, länsstyrelser, andra statliga civila myndig- heter och Försvarsmakten att samordna sina beredskapsförberedel- ser, analysera sina behov av frivilliga och att tänka i delvis andra banor än . Detta gäller även för organisationerna inom frivilligförsvaret. 2.2Statsmakternas övergripande inriktning av frivilligförsvaret Regeringen betonar i propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse och propositionen (1996/97:4) Totalförsvar i förnyelse – etapp 2 vikten av att anlägga en helhetssyn på hanteringen av hot och risker i både krig och fred. stöder detta i sina betänkanden (1995/96:FöU01) Totalförsvarets förnyelse och (1996/97:FöU01) försvarspolitik mot sekelskiftet.1 För när- varande arbetar Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) med frågan om principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). Regeringen framhåller i propositionen (1996/97:4) Totalförsvar i förnyelse etapp 2 att de frivilliga försvarsorganisationerna är en viktig resurs för försvar, eftersom de stärker folkförsvars- tanken. Regeringen ser i propositionerna även behov av att organisationerna anpassar sig till vad som sker i totalförsvaret i övrigt. Försvarsmakten behöver omstruktureras eftersom säkerhetspolitiska läge har förbättrats, även om det finns osäkerhet beträffande situationen i . Exempel på hotsituationer är väpnat angrepp av begränsad omfattning, förtäckta angrepp med svåridentifierade angripare, icke-statliga aktörer som använder avancerade vapen samt svåra påfrestningar på samhället i fred där totalförsvarsresurser behöver användas. stöder i huvudsak regeringens förslag i be- tänkandet (1996/97:FöU1) försvarspolitik mot och betonar att organisationerna är värdefulla för folkförankringen genom att de ger medborgarna möjligheter att engagera sig ideellt för totalförsvaret.2 Försvarsberedningen delar regeringens bedömningar om säkerhetspolitiska situation i rapporterna (Ds 1999:2) Förändrad omvärld omdanat försvar och (Ds 1999:55) säkerhet försvar. Försvarsberedningen betonar i rapporterna vikten av att anlägga en helhetssyn på säkerhet, hot och risker. De frivilliga försvarsorganisationerna nämns också i propo- sitionen (1996/97:11) Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser att frivilligorganisationerna kan 1Riksdagsskrivelser 1995/96:45, 46 och 1996/97:109, 110, 111, 112. 2Riksdagsskrivelser 1996/97:109, 110, 111, 112. spela viktiga roller dels genom att arbeta förebyggande i skolor, dels som resurs vid massflyktsituationer. I betänkandet (1996/97:FöU05) Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred stöder i huvudsak regeringens förslag och konstaterar därutöver, att det finns goda möjligheter att anordna särskilda övningstillfällen genom samverkan mellan räddnings- tjänsten, hälso- och sjukvården samt frivilliga försvarsorganisa- tioner.3 I skrivelsen (1998/99:33) Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred till framhåller regeringen att frivillig- organisationerna bör kunna ha en viktig roll när det gäller att förbättra människors förmåga att hantera olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Därutöver bör det vidare övervägas hur frivilliga resurser kan utnyttjas i samband med störningar i elför- sörjningen. I proposition (1998/99:74) Förändrad omvärld – omdanat försvar upprepar regeringen vad som framhölls , nämligen att frivilliga försvarsorganisationer har stor betydelse för totalförsvarets folkförankring. Regeringen påtalar att frivilligverksamheten måste anpassas till förändringar som i övrigt sker i totalförsvaret. upprepar detta i betänkandet (1998/99:FöU05) Försvarspolitiken. Utskottet tillägger att med den breddning av totalförsvarets uppgifter som sker, bör det finnas nya och utmanande uppgifter i samhället för de frivilliga försvarsorganisationerna även i fredstid. En aktiv dialog mellan frivilligorganisationerna och myndigheterna, en dialog som bör uppmuntras, bör enligt utskottet kunna underlätta identifieringen av sådana nya uppgifter. Utskottet stöder regeringens bedömning av hotbilden och säkerhetspolitiska läge.4 Regeringen betonar i proposition (1999/2000:30) Det nya försvaret på nytt att den frivilliga försvarsverksamheten, dvs. fri- villiga försvarsorganisationer och hemvärnet, har utgjort en bety- delsefull del av vårt totalförsvar främst genom kompetens inom olika områden, stor geografisk spridning och lokalkännedom. Regeringen framhåller också att den frivilliga försvarsverksamheten nu måste förnyas i takt med det övriga totalförsvaret. Det ställs även större krav på att militärt och civilt försvar måste samverka på nya sätt, även i fredstid under normala 3Riksdagsskrivelse 1996/97:203. 4Riksdagsskrivelse 1998/99:224.