sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Hur verksam- heten ska vara indelad bestäms bl.a. av den indelning som finns i budgeten i myndighetens regleringsbrev. Avgörande för indel- ningen är statsmakternas behov av information om hur det eko- nomiska målet uppfylls för en viss verksamhet. Men det kan också finnas andra anledningar till att statsmakterna kräver att en viss verksamhet särredovisas. Det kan t.ex. vara ett politiskt intressant område som regeringen särskilt vill följa. Offentligrättslig verk- samhet och uppdragsverksamhet ska exempelvis alltid redovisas åtskilda. När det gäller offentligrättslig verksamhet ger lag och förordning vägledning vid indelningen. Om och i så fall hur upp- dragsverksamhet ska indelas beror på om det är fråga om olika slags verksamhet eller olika marknadsförutsättningar. Oavsett om det rör sig om offentligrättslig verksamhet eller uppdragsverksamhet bör verksamheter med olika ekonomiska mål åtskiljas. I kalkylsammanhang och för myndighetens interna styrning och uppföljning är det oftast nödvändigt att beräkna och följa upp intäkter och kostnader på en mer detaljerad nivå, t.ex. för enskilda tjänster. När det gäller avgifter som tas ut enligt 4 § avgiftsförordningen får myndigheten normalt själv bestämma om avgiften ska täcka hela kostnaden eller kanske bara särkostnaden – om syftet med verk- samheten annars skulle motverkas. För tjänstexport gäller dock krav på full kostnadstäckning. Det ekonomiska målet kan också avvika från det som vanligtvis gäller genom att kravet ställs lägre än full kostnadstäckning, utan att det är fråga om avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen. Exempel på sådan verksamhet är bl.a. museer- nas verksamhet och ungdoms- och missbrukarvård inom . De kostnader som inte täcks av avgifter finan- sieras i dessa fall med anslag. Alla myndigheter som tar ut avgifter ska samråda med ESV om avgifterna. Det föreskriver regeringen i 7 § Därefter fattar myndigheten beslut om avgiften eller lämnar ett förslag till regeringen. Samråd ska ske oavsett om det är regeringen eller myndigheten som bestämmer avgiftens storlek. Detta gäller även om myndigheten inte avser att ändra avgifterna eller lämna ett avgiftsförslag till regeringen. Av ESV:s föreskrifter till 7 § förordningen framgår hur myndig- hetens samrådsunderlag bör vara utformat. För varje avgiftsbelagd verksamhet med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål ska bl.a. redovisas utfallet av intäkter och kostnader för senast avslutad resultatperiod, balanserat resultat samt budgeterade intäkter och kostnader. Principer eller metoder för fördelning av de för myndigheten gemensamma kostnaderna ska också redovisas. För att en myndighet ska få disponera inkomsterna i den avgifts- belagda verksamheten krävs att statsmakterna har medgivit det. Offentligrättsliga avgifter disponeras i regel inte av myndigheten, utan tillförs statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Myn- digheten får då anslag för förvaltningskostnader enligt samma reg- ler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Detta gäller t.ex. för större delen av Kemikalieinspektionens verksamhet. Det kan göras undantag från denna huvudprincip om det är så svårt att i förväg bedöma verksamhetens omfattning att det inte är ändamåls- enligt att finansiera den över anslag. Myndigheten kan i så fall få rätt att använda inkomsterna för att finansiera den avgiftsbelagda verksamheten. Detta framgår av budgetpropositionen 1992, Bilaga 1. Denna princip har inte förändrats genom tillkomsten av bud- getlagen (1996:1059). Avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster dis- poneras normalt av myndigheten. Denna rätt ska dock framgå av regeringsbeslut som t.ex. regleringsbrev. I avgiftsförordningen ges myndigheter ett generellt bemyndigande att disponera avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen. Detsamma gäller de avgifter myndigheten tar ut för kopior, bevis, registerut- drag m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen. Det ekonomiska målet full kostnadstäckning ska ses . Regeringen har därför i 23 § kapitalförsörjningsförordningen gett myndigheter rätt att under vissa förutsättningar disponera överskott i den avgiftsbelagda verksamheten. En myndighet som disponerar inkomsterna i sin avgiftsbelagda verksamhet får således balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning förutsatt att det ackumulerade överskottet uppgår till högst av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret. Om årets resultat tillsammans med balan- serat resultat innebär ett större överskott ska myndigheten föreslå regeringen hur hela det ackumulerade överskottet ska disponeras. Likaså beslutar regeringen efter förslag från myndigheten hur ett underskott ska täckas som inte täcks av balanserat resultat. Obser- vera att just den här bestämmelsen gäller för den avgiftsbelagda verksamheten sammantaget, oavsett hur den avgiftsbelagda verk- samheten är indelad, men bara i den mån myndigheten har rätt att disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten. Myndigheter ska upprätta och till regeringen lämna bl.a. årsredovisning och budgetunderlag enligt förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag. Av förord- ningen framgår hur avgiftsbelagd verksamhet ska redovisas. Denna del av regelverket för avgiftsbelagd verksamhet behandlas inte i denna rapport. I budgetunderlaget ska myndigheten redogöra för bl.a. verksamhet som finansieras med avgifter. Myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet måste även beakta bestämmelserna i konkurrenslagen (1993:20). Konkurrenslagen baseras på förbudsprincipen. Lagen anknyter materiellt till och innehåller två principiella förbud mot: konkurrensbegränsande samarbete, och missbruk av dominerande ställning. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete riktar sig mot avtal eller överenskommelser mellan företag eller beslut av sam- manslutningar av företag som syftar till att begränsa konkurrensen eller som får sådana verkningar. Om samarbetet ändå har positiva effekter för konkurrensen kan, om vissa villkor är uppfyllda, undantag från förbudet efter ansökan i enskilda fall ges av Kon- kurrensverket. Vissa kategorier av avtal har också undantagits av regeringen genom s.k. gruppundantag i förordningsform. Stat, landsting och kommuner torde anses vara företag i konkur- renslagens mening då de bedriver verksamhet av ekonomisk art som har viss omfattning och en viss grad av varaktighet. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning gäller beteenden som innebär ett utnyttjande av dominerande ställning på ett sätt som skadar konkurrensen. Som exempel på beteenden som är sär- skilt allvarliga för konkurrensen nämns i lagen bl.a. att begränsa produktion och marknader. Det finns inte möjlighet till undantag från detta förbud. 2Gränsdragningen mellan skatt och avgift Offentliga inkomster består huvudsakligen av skatter och avgifter. Skillnaden mellan skatter och avgifter är enligt regeringsformen med förarbeten att skatt är tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt motprestation från statens sida. fattar beslut om skatter. Beslut om skatter kan inte delegeras. Beslut om offentligrättsliga avgifter kan däremot delegeras till regeringen eller myndigheten, eller fattas av regeringen vad gäller frivilliga avgifter. Vid tillsynsverksamhet finns inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. I dessa fall finns däremot ett samband mellan den statliga verksamheten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verksamheten. Kol- lektivet svarar för sambandet, inte de enskilda företagen. När verk- samheten riktar sig till ett litet antal lätt identifierbara tillsyns- objekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare för att i vissa fall upplösas. Tillsynsavgifter betraktas vanligen som avgifter och har ofta karak- tären av kollektiva avgifter, men steget till punktskatt är inte långt. Regler om skatt och offentligrättsliga avgifter tillhör lagområdet enligt huvudregeln 8 kap 3 § regeringsformen.1 Enligt 8 kap 9 § kan regeringen efter bemyndigande meddela föreskrifter om offentligrättsliga avgifter.2 Behörighet att besluta om offentligrätts- liga avgifter kan subdelegeras till myndighet enligt 11 §.3 Andra 13 §Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekomoniska förhållanden, meddelas genom lag 29 § Regeringen eller kommun kan efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall meddelas av . 311 § Bemyndigar enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. avgifter än offentligrättsliga, dvs. huvudsakligen frivilliga, tillhör regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 §. För att avgöra vad som kan anses vara skatt eller avgift måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Vägledning finns i förarbetena till regeringsformen och i praxis. Vägledningen är dock inte alltid tydlig utan ibland t.o.m. motsägelsefull till följd av t.ex. tidsandan eller Lagrådets sammansättning. Gränsdragningen har ofta aktualiserats vid tillfällen då myndigheter ska finansiera tillsynsverksamhet med avgifter. Nedan följer ett antal fall som varit föremål för prövning. I det första fallet har Regeringsrätten vid lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen bedömt frågan om en kemikalieavgift för finansiering av Kemikalieinspektionens verksamhet var att anse som en skatt eller en avgift Regeringsrättens utlåtande redovisas i BILAGA 2, RÅ 1991 ref 87. 11 Kap.14 § har följande lydelse. 14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad för- fattning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Regeringsrätten betraktade kemikalieavgiften som en allmän pro- duktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida. Kemikalieavgiften uppfyllde således inte avgiftskriteriet om motprestation. Regeringsrätten hänvisade dock till att gränsen mellan skatt och avgift är flytande och ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbe- greppet inte kunde uteslutas. Regeringsrätten kom fram till att för- fattningsregleringen inte var uppenbart felaktig. Det andra fallet handlar om Lagrådets syn på avgifter för tillsyn av genetiskt modifierade organismer (prop.1993/94:198). Lagrådet fann vid behandling av förslaget till lag om genetiskt modifierade organismer att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är riktad direkt mot den Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggning av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Föreslagen delegationsbestämmelse ger emellertid möjlighet att föreskriva en generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndig- heternas sida. En sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Delegationsbestämmelsen som föreslogs stod enligt lagrådet där- med i strid med regeringsformen. Ska sådan avgift tas ut måste den lagregleras, i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges. Det tredje fallet som refereras här avser Lagrådets syn på Bank- inspektionens avgifter för tillsynsverksamhet (prop. 1978/79:170, s. 131). En majoritet i Lagrådet ansåg att avgifter som grundas på finansinstitutens balansomslutning utgjorde avgifter. En ledamot ansåg däremot att avgifterna borde betraktas som skatt. Det fjärde fallet gäller Lagrådets uppfattning om en allmän fiske- vårdsavgift (prop. 1994/95:231). Fiskevårdsavgiften kunde enligt Lagrådet – trots att den enskilde inte erhöll en direkt motpresta- tion- betraktas som en avgift i och med att betalarna erhöll en kollektiv motprestation. Det femte fallet rör en avgift för kameraövervakning (prop. 1997/98:64). I detta fall ansåg Lagrådet att en generell avgift som tas ut för att finansiera länsstyrelsernas arbete med tillsyn m.m. har karaktären av skatt. Det innebär enligt Lagrådet att delegations- bestämmelsen i lagförslaget stod i strid med regeringsformen. Grunderna för finansieringen borde därför regleras i lagen. I det sjätte fallet, som avser avgifter för en myndighets verksamhet enligt livsmedelslagen, kommer Lagrådet till i stort sett samma slutsats som i det femte fallet (prop. 1997/98:48). I det sjunde fallet fann att avgifter enligt läke- medelsförordningen (1962:701) för finansiering av den statliga läkemedelskontrollen (NJA 1980 s. 718) skulle betraktas som avgifter. Beskrivningen av fallen gör inte anspråk på att vara fullständiga. För en fullständig beskrivning hänvisas till de angivna dokumenten. Syftet är enbart att visa att den vägledning som praxis, i form av lagrådsyttranden angående förslag till avgifter och rättsfall avseende befintliga avgifter, inte är entydig. För att vara säker på att avgiften verkligen är en avgift måste mot- prestationen riktas direkt mot den betalande genom t.ex. prövning, faktisk tillsyn eller dylikt. Sannolikt uppfylls avgiftskriteriet också om avgiftskollektivet kan definieras väl och att rimligt samband föreligger mellan den presta- tion som myndigheten utför och summan av de avgifter som av- giftskollektivet erlägger. I vissa fall har som framgått lagrådet haft en annan uppfattning. Om det råder osäkerhet om en pålaga ska betraktas som en avgift eller skatt bör pålagan regleras i lag, i vart fall grunderna för avgiftsuttaget. En lagreglering innebär dock inte att det avgjorts om det är fråga om en skatt eller avgift. För att avgöra detta måste rättslig prövning ske i det enskilda fallet. Sammanfattningsvis kan lagreglerade avgiftsuttag teoretiskt vara konstruerade på många olika sätt utan att avgiftsuttaget strider mot lag eller grundlag. Däremot kan avgiftsuttaget vara mindre lämpligt även om det till nöds uppfyller de formella kraven. Erfarenhets- mässigt bör därför avgiftssystemet konstrueras så att tydligt sam- band erhålls mellan avgift och motprestation. I annat fall ökar risken för att avgiftssystemet ifrågasätts från såväl avgiftskollek- tivet som rättsvårdande instanser. 3För- och nackdelar med avgiftsbeläggning I avsnittet redovisas generella för- och nackdelar med en avgifts- beläggning jämfört med om verksamheten skattefinansieras. Argu- menten för eller emot är inte giltiga på samma sätt i alla slag av verksamheter. Argumenten kan även ha olika innebörd beroende på om det är staten, enskilda eller någon annan enhet som gynnas respektive drabbas av nedanstående för- och nackdelar. 3.1Argument för en avgiftsbeläggning Det kan hävdas att det är rimligt att den som utnyttjar tjänsten också betalar för den. Detta förutsätter att såväl den statliga tjänsten som målgruppen kan identifieras. Målgruppen ska inte vara identisk med skattekollektivet. Vid tillsyn utgör den statliga tjänsten de kostnader som tillsyns- objekten orsakar staten till följd av sin verksamhet. Kostnaderna finansieras med avgifter som senare tas ut av företagens kunder. Statsmakterna kan vilja frigöra resurser genom att öka avgifts- finansieringen. Det enda sättet (i praktiken) att få verksamhe- ten till stånd. I vissa fall kan avgifter tas ut för att reglera (minska) efterfrå- gan på tillhandahållen prestation. Detta gäller dock inte vid t.ex. tillsyn. Avgiftsbeläggning kan öka kostnadsmedvetandet och produk- tiviteten i myndigheten. I vissa verksamheter etableras ett klarare kund - leverantörs- förhållande som kan vara utvecklande för tjänstens kvalitets- och servicegrad. Detta gäller främst uppdragsverksamhet men kan även i en offentligrättslig verksamhet leda till en för verksamheten fruktsam dialog. Vid tillfällig överkapacitet i en myndighets uppdragsverksam- het kan den utnyttjas genom försäljning av tjänster. Avgiftsbeläggning leder till oacceptabla fördelningspolitiska effekter. Avgifter kan motverka syftet med verksamheten genom att de hämmar av samhället önskvärd efterfrågan på tjänster. Detta gäller dock inte tillsyn, men ibland prövning. De administrativa kostnaderna för att ta ut avgifter blir orim- ligt höga. Om inga identifierbara kunder eller definierat avgiftskollektiv finns kan verksamheten inte avgiftsbeläggas. Även om ett avgiftskollektiv kan urskiljas kan detta vara för diffust för att avgiftsbeläggning ska vara rimligt rättvist. Kollektivet kan också vara fördelningspolitiskt omöjligt t.ex. p.g.a. svag betalningsförmåga. Vid avgiftsbeläggning av tillsyn kan hävdas att det inte är de enskilda betalarna utan det allmänna som erhåller motpresta- tionen i form av t.ex. säkrare banksystem eller renare miljö. Verksamheten riktar sig mot kollektivet av medborgare, inte mot enskilda individer eller företag. Fasta avgifter används företrädesvis när produkterna som tillhandahålls är rutinartade. Om kostnaden för att tillhandahålla en produkt varierar kraftigt kan flera olika höga fasta priser tillämpas (prisdifferentiering). Fast avgift bör även användas då verksamheten är offentligrättslig. Det beror framför allt på önskemålet att avgiften ska vara enkel och överskådlig för den enskilde som i detta fall är mer eller mindre tvingad att utnyttja tjänsten och betala för den. En fast avgift är också rättvis på så sätt att alla medborgare får betala lika mycket för samma tjänst, t.ex. ett pass eller ett körkortsprov, oavsett var man bor i landet. Den största fördelen med en fast avgift är att den som behöver ta myndighetens tjänst i anspråk i förväg får veta hur mycket det kommer att kosta. En annan viktig fördel är att en fast avgift oftast är enkel att administrera och följa upp. 4.2Rörlig avgift – Tidtaxa En tidtaxa kan utformas på olika sätt. Den kan vara indelad i kate- gorier eller löneintervall på så sätt att timpriset speglar den genom- snittliga kostnaden i respektive intervall. Ofta har tjänsterna som erbjuds till olika timpriser olika innehåll. Det finns också tidtaxor som är individuella och utformade med den direkta lönekostnaden som bas och med ett omkostnadspålägg som ska täcka övriga kostnader. Om myndigheten bara i enstaka fall har användning för en tidtaxa kan det vara praktiskt att debitera efter en genomsnittligt beräknad timkostnad för hela eller en del av myndigheten. Oavsett hur myndigheten väljer att utforma sin tidtaxa kan det vara bra att bestämma ett lägsta belopp som tas ut. De administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften skulle annars kunna bli högre än själva avgiftsuttaget. Kunden debiteras ett belopp som motsvarar timkostnaden multiplicerat med det antal timmar som myndigheten lagt ner på uppdraget. Fördelen med detta är att kunden får ersätta sina kostnader. Vissa hävdar att denna typ avgift är mer rättvis än en fast avgift eftersom var och en betalar för sig. Om kunden inte kan precisera sina önskemål eller om det av andra skäl är svårt att i förväg beräkna kostnaden för uppdraget kan myn- digheten och kunden komma överens om ett tak för avgiftsuttaget. Större uppdrag bör i så fall genomföras med etappvisa anbuds- förfaranden där en ram eller ett högsta belopp fastställs för varje etapp. Det säger sig självt att risken är stor för att det ska uppstå underskott i verksamhet där uppdrag regelmässigt offereras till ett högsta pris. Om kostnaden för att genomföra uppdraget blir lägre än högstpriset ska kunden bara betala det pris som motsvarar kostnaden. Då blir det ju aldrig några överuttag som skulle kunna användas till att kompensera underuttag för de uppdrag som inte är slutförda när taket nåtts. Debitering enligt fast offert innebär samma fördel som en fast avgift på så sätt att kunden i förväg vet hur mycket han behöver betala. Konstruktionen används främst i uppdragsverksamhet. Den största svårigheten ligger i att beräkna kostnaderna för upp- draget och bedöma hur stor risken är för att kostnaderna har underskattats. Om myndigheten i stället överskattat kostnaderna finns risk för att anbudet inte antas. Det är naturligt att ju angeläg- nare myndigheten är om att få uppdraget, desto lägre säkerhets- marginal kalkylerar den med. Man får heller inte glömma att det ofta går åt avsevärd tid att förhandla med kunden om uppdragets innehåll, ersättningens storlek och övriga leveransvillkor. Debitering enligt ett avtalat fast pris är i regel att föredra framför t.ex. debitering enligt löpande räkning, i varje fall när det går att göra en realistisk kostnadskalkyl. 4.3Fast och rörlig avgift Avgifter för tjänster kan delas upp i två eller flera led. En myndig- het kan t.ex. ta ut en fast grundavgift för ett besök som komplet- teras med en rörlig avgift för ytterligare timmar utöver standardtid. Även andra kombinationer av fasta och rörliga avgifter kan tilläm- pas. En omsättningsavgift är en typ av rörlig avgift som är konstruerad så att ett företag som t.ex. är föremål för en myndighets tillsyn betalar en avgift som är baserad på omsättningen, tillverkad eller såld volym, balansomslutning eller någon annan variabel hos före- taget. Avgifter som tas ut för tillsyn kan även täcka kostnaderna för över- gripande tillsyn. Statsmakterna har därför i några fall valt en avgiftskonstruktion med omsättningsavgifter som ett sätt att upp- nå en rimlig fördelning av de totala kostnaderna för tillsyn, bl.a. genom att ta hänsyn till betalningsförmågan hos respektive till- synsobjekt. Omsättningsavgifter bör emellertid inte användas om det skulle innebära alltför stora skillnader, sett , mellan avgiftens storlek och kostnaderna för myndighetens tillsyn av det enskilda företaget, inklusive en andel av kostnaderna för övergri- pande tillsyn. Orsaken är att avgiften annars skulle kunna få karak- tär av en punktskatt och då är det ju som ska besluta om nivån. Då omsättningsavgifter föreslås bör ges möjlighet att ta ställning till förslaget, samt delegera till regeringen att besluta om avgifternas storlek. Regeringen bör emellertid inte delegera till myndigheten att besluta om denna typ av avgifter. Normalt bör också bruttoredovisning tillämpas, vilket innebär att avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel och myndigheten till- delas ramanslag för verksamheten. I förteckningen i Bilaga 1 redovisas exempel på hur olika statliga tillsynsverksamheter finansieras med avgifter. Förteckningen är inte heltäckande och inte alltid uppdaterad, men grunden för av- giftskonstruktionen torde framgå, om än i mycket kort form. Avgiftskonstruktionerna varierar mycket. Den praxis som gäller, i form av befintliga avgiftskonstruktioner, kan därmed hävdas ge ut- rymme för många olika konstruktioner. Dessa exempel på avgiftskonstruktioner för tillsynsverksamhet tyder på att omkring hälften av myndigheterna har tillsynsavgifter som är beroende av tillsynsobjektens storlek eller storleken på den verksamheten som står under tillsyn. Andelen sådana avgifter skul- le vara betydande också om andelen mäts i värde i stället för antal myndigheter. I vissa fall, men inte alltid, kan man anta att kostna- derna för tillsynen står i proportion till företagens storlek. Flera av avgiftskonstruktionerna är också konstruerade med en hög ambition vad gäller avgifternas kostnads - prestationssamband. Det gäller t.ex. för timtaxor samt förmodligen avgiftskonstruktioner med grundavgifter som kombineras med tilläggsavgifter. De avgifter som behandlas i avsnitt 6 syftar enbart till att finansiera inspektionens verksamhet och är huvudsakligen inriktad på de avgifter som inspektionen tar ut av kemiföretag.