sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Det skall också finnas uppföljnings- och utvärderingsmekanismer som dels löpande övervakar verksamheten, dels i efterskott analyserar i vilken mån verksamheten gett åsyftat resultat. Ambitionerna är höga när det gäller att införa resultatstyrning, såsom de kommer till uttryck i en rad offentliga uttalanden. Stora krav ställs på precisa målformuleringar och redovisning av effekter av verksamheten. De övergripande mål som föreslås för PGU i detta betänkande är svåra att mäta och måste kompletteras med operationella delmål. Ett antal olika metoder för att tillämpa resultatstyrning har före- slagits till kommittén1. En trial-and-error-metod som kan tilläm- pas är att acceptera att målen anges på ett översiktligt sätt och att styrningen sker genom tilldelning av resurser, alltså finansiell styr- ning, som den politiska nivån begär återrapportering i effekttermer. Förutsatt att en återrapportering genomförs och att den politiska nivån är beredd att reagera tydligt på denna återrap- portering skulle det enligt detta förslag vara möjligt att i efterhand ange mer precisa mål. En annan metod som föreslås är att använda insats/prestation som indikator på effekter. Metoden innebär att man på grundval av teoretiska antaganden och praktiska iakttagelser konstruerar kedjor 1 Sanell, 2001 Styrning, lärande och analys Det kan vara svårt att klart fastställa ett samband mellan en insats/prestation – t.ex. en informationskampanj – och dess slutliga effekt, t.ex. ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Lättare är att konstatera effekter vid tidigare länkar i kedjan, t.ex. att legala hinder undanröjts. Sådana effekter kan användas som indikatorer på sluteffekter. Kommittén bedömer att denna metod kommer att bli nödvändig i situationer där den slutliga effekten kan vara svår att mäta på ett rimligt sätt. Metoden ställer dock krav på utarbetande av troliga orsak-verkan-kedjor – något som saknas i många styrdokument2. En rad olika dokument och processer utgör viktiga styrin- strument: betänkanden, regeringens skrivelser, hand- lingsprogram inom verk, landstrategiprocesser inom biståndet, budgetpropositioner och regleringsbrev. Ett av de viktigaste dokumenten för den praktiska tillämpningen är regleringsbreven, vilka anger förutsättningarna för verksamheten. Vidare innehåller regleringsbreven mer specifika prioriteringar samt krav på återrap- portering från den operativa nivån. Det är viktigt att i dessa sam- manhang ange hur regeringen vill att målformuleringsproblemet skall lösas. har deltagit i framförhandlandet av de internationella ut- vecklingsmålen och därmed förbundit sig att försöka bidra till deras förverkligande. Vid den nödvändiga operationaliseringen av de tre målen för PGU bör ett av de första stegen vara att undersöka om något av de internationella målen kan tjäna som utgångspunkt för den fortsatta operationaliseringen. Kommittén förutser att en metodutveckling kommer att krävas när det gäller hur de interna- utvecklingsmålen skall kompletteras med dimensioner som saknas, bl.a. aspekter som rör demokrati, rättssäkerhet och mänsk- liga rättigheter och hur de skall brytas ner till lägre nivåer, t.ex. med avseende på land, olika grupper av människor, tidsperiod etc. Vidare krävs en fortsatt utveckling av styrsystem som länkar de övergripande målen för PGU, relevanta internationella utveck- lingsmål och operationella mål på lägre nivåer. Det internationella arbete som pågår med detta syfte bör tjäna som utgångspunkt. Nedan berörs frågan hur en verksamhet kan styras och samord- nas då medverkan av flera politikområden krävs för att ett mål, som riksdag och regering har fastställt, skall uppnås. En utgångspunkt för diskussionen är att de allmänna reglerna och principerna för 2 Frühling, 2001 Styrning, lärande och analys ekonomisk styrning i svensk statsförvaltning skall tillämpas och därmed bl.a. principerna för resultatstyrning. Den närmare styr- ningen måste anpassas till förutsättningarna, vilket sammanhänger med möjligheterna att formulera kvantifierade, uppföljbara mål. 8.1.2Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden Samtliga departement har huvudansvar för det svenska deltagandet i någon mellanstatlig organisation. Flera departement har samord- ningsuppgifter inom olika områden. Flertalet departement hanterar därmed frågor där policyförslag återverkar på utvecklingen av fat- tigdomen i världen. Gränserna mellan nationell och internationell politik har således gradvis suddats ut i takt med att fackdeparte- menten har internationaliserats3. Den ökande omfattningen av engagemang i internationella orga- nisationer har lett till att utrymmet för ett självständigt agerande av myndigheter i internationella fora har vuxit sig starkare . Detta har förstärkts av den ökade decentraliseringen inom statsförvaltningen, dvs. att fler arbetsupp- gifter förs över från departement till förvaltningsmyndigheter. När företräds av tjänstemän från myndigheter kan en motsätt- ning uppstå mellan myndighetens traditionella rätt till självständig- het och kravet på vederbörande att agera i enlighet med regeringens intentioner i internationella frågor, som blir alltmer politiska. En vertikal samordning och tydlig instruktionsgivning krävs i alltfler frågor, som strävan att belysa frågor ur många olika syn- vinklar, förutsätter horisontell samordning. I vissa frågor är det otydligt var ansvaret för den internationella verksamheten hör hemma och vilka mål som skall gälla. Samman- taget behövs klara mål och kvantifierbara delmål liksom en fast- ställd ansvarsfördelning för måluppfyllelse. Kommittén har i Kapitel 2 föreslagit tre övergripande mål för den svenska politiken för global utveckling. Det första målet – en rättvisare global utveckling - bör enligt kommitténs förslag gälla samtliga berörda politikområden, medan det andra målet föreslås gälla för politikområden som hanterar globala nyttigheter och det tredje målet föreslås gälla för biståndet. Detta innebär att politiken för global utveckling, PGU, berör flera utgiftsområden och skall 3 Statskontoret, 2000 Styrning, lärande och analys integreras i berörda politikområdens verksamhet. I praktiken skulle detta innebära att varje departement har ansvar för att följa upp sina respektive berörda myndigheter med avseende på målen för PGU. På begäran från det departement som ansvarar för PGU skall andra berörda departement redovisa resultat i förhållande till uppställda mål. De övergripande målen kräver en nedbrytning till mät- och uppföljningsbara mål inom respektive berört politikområde. Kom- mitténs förslag är att de internationella utvecklingsmål som bedöms vara relevanta och deras indikatorer skall tjäna som utgångspunkt för denna operationalisering. Vidare krävs fastställande av vem som ansvarar för måluppfyl- lelse samt när och hur återrapportering skall ske. Resultatinforma- tionen skall vara relevant i förhållande till de uppsatta målen, och redovisningen skall i ökad utsträckning avse verksamheter och i mindre grad myndighetsprestationer. Resultat bör om möjligt i större utsträckning redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal. Erfarenheter från andra länder visar betydelsen av att utveck- lings- och fattigdomsfrågorna, liksom frågan om koherens, hante- ras på allra högsta möjliga nivå för att samstämmighet skall uppnås4. Detta gäller på nationell och internationell nivå liksom inom departement och verk. Hanteringen av särintressen och sektorin- tressen underlättas. För att säkerställa koherens med uppgift att verka för målen för PGU krävs omfattande samråd mellan olika aktörer i , med berörda verk och andra aktörer. Erfarenheter från andra länder visar att etableringen av en auktori- tativ koordineringsfunktion underlättar detta arbete5. Formella samråd är centrala, men värdet av att skapa klimat och utrymme för informella kontakter och diskussioner är också av central bety- delse. Samrådet inom svensk förvaltning är omfattande och blir allt viktigare när frågor internationaliseras eller utvecklas till tvärfrågor som skär över departementsgränser. Kommittén föreslår att ansvaret för att uppfylla det första målet för PGU läggs på samtliga berörda departement och statsråd. Sam- tidigt föreslås att en koordineringsfunktion inrättas i regeringskans- liet med ansvar för att begära avrapportering från respektive de- partement och för återrapportering till för den samlade PGU. Denna koordineringsfunktion skulle också kunna ha ansvar Styrning, lärande och analys för att ta fram bakgrundsanalyser och för att etablera interdeparte- mentala arbetsgrupper för olika sakfrågor inom PGU, där sådana anses behövas. Koordineringsfunktionen skulle även kunna ha ansvaret för att identifiera departementsöverskridande sakfrågor vars politikutformning påverkar utvecklingen av fattigdomen i vär- lden, samt föreslå var huvudansvaret för respektive sakfråga bör ligga. Vidare skulle funktionen kunna ansvara för bevakning av att alla departement identifierar vilka instrument som kan bidra till fattigdomsbekämpning inom respektive politikområde, samt göra konsekvensanalyser av effekter på fattigdom i samband med att politik skall fastställas på väsentliga områden. Funktionen skulle dessutom kunna bevaka att varje berört dep- artement fastställer vilka internationella utvecklingsmål som är relevanta för respektive politikområde, samt att handlingsplaner ut- arbetas när det gäller bidrag till uppfyllandet av dessa. Varje dep- artement svarar i sin tur för att målen förs vidare till relevanta underlydande myndigheter. Det faktum att allt fler frågor innehåller en internationell dimen- sion och är komplexa genom att de berör en rad olika sakdeparte- ment, leder också till att de folkvaldas kontroll och behandling av dessa frågor blir mer komplex. En rad nya arbetsformer har vuxit fram i som ett resultat av denna utveckling. Dit hör till- fälligt sammansatta utskott samt att yttranden hämtas in från andra berörda utskott från det utskott som har huvudansvar för en fråga. En lämplig arbetsform bör väljas för att säkerställa insyn och medverkan i PGU:s genomförande i alla berörda politikområ- den. 8.1.3Globala nyttigheter – samarbete och samfinansiering I detta betänkande föreslås ett utvidgat samarbete och en utökad samfinansiering mellan biståndet och andra relevanta politikområ- den för produktion av globala nyttigheter. Vidare har föreslagits att svenska resurser bör koncentreras på ett urval av globala nyttigheter inom bl.a. sakområden där har kompetens och där det finns möjlighet att insatser kan bidra till en positiv utveckling och håll- bara resultat. Den koordineringsfunktion som diskuterats i föregående avsnitt föreslås få ansvar för att utarbeta förslag, efter nära samråd med be- rörda fackdepartement, till regering och riksdag om vilka globala Styrning, lärande och analys nyttigheter som bör prioriteras, var huvudansvaret bör ligga samt för att sammanställa återrapportering av resultat till . För att säkerställa att den svenska resursbasens erfarenheter och kompetens kommer till användning, föreslår kommittén att nya arbetsformer prövas med arbetsgrupper (s.k. task forces) för varje global nyttighet, med medverkan från berörda departement och verk, näringsliv, frivilligorganisationer, akademiska institu- tioner och utvecklingsländer. Deras uppgift skulle bl.a. kunna vara att arbeta fram förslag till operativa mål med utgångspunkt från relevanta internationella utvecklingsmål, samt handlingsplaner för svenskt agerande för att uppnå de föreslagna målen. Vidare bör lämpliga instrument och finansieringsmöjligheter både på inter- nationell och nationell nivå identifieras. Ur denna analys kan sedan lämpliga samarbetskonstellationer förslås som säkerställer att alla synergieffekter tas till vara och att biståndet fyller sin roll som katalysator. En handlingsplan för en utvald nyttighet torde komma att innehålla många olika typer av insatser för att nå det fastställda operationella målet. Det kan handla om biståndsfinansierade insat- ser på nationell nivå i utvecklingsländer, insatser via multilaterala organisationer, stöd till verksamhet i höginkomstländer, kommer- siella projekt och insatser från det civila samhället. Inom biståndet genomförs ett stort antal insatser som karaktäriseras som insatser för att främja globala nyttigheter. Sidas kompetens på en rad områden kommer att kunna utgöra en värdefull utgångspunkt för det utvidgade samarbetet över departe- mentsgränserna, liksom även kompetensen på en rad andra myn- digheter. kan behov uppstå av en förstärkt spetskompetens på Sida på en del av de områden som väljer att prioritera. Kommittén förutser ett behov av en god analyskapacitet för de utvalda frågorna, både i och på Sida och andra berörda myndigheter. För att säkerställa att de medel som är avsedda för fattigdomsbe- kämpning, både på nationellt och internationellt plan, används för detta ändamål, krävs en gedigen genomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olika program och insatser vars syfte är att befrämja produktionen av globala offentliga nyttigheter. UNDP uppskattar att en biståndsdollar av finansierar produktion av globala offentliga nyttigheter6. Vissa utvecklingsländer anser att biståndsmedel kidnappas för att hantera och finansiera produk- 6 Kaul m.fl., 1999 Styrning, lärande och analys tionen av globala nyttigheter, nyttigheter som i vissa fall tillfred- ställer främst höginkomstländers behov. Kommittén anser att bör verka för en högre grad av egeninvestering av dessa insatser från höginkomstländernas sida. En av de grundläggande utgångspunkterna i detta betänkande är att motiven för att bekämpa fattigdom är två – solidaritet och upp- lyst egenintresse. I implementeringen av denna grundtanke är frå- gan om finansiering central. Genom en aktiv samfinansiering och ett aktivt samarbete över departementsgränserna i hanteringen av respektive fråga, säkras ett brett ansvar och engagemang, en utökad tillgång på expertis och en tydlighet i att insatserna främjar både nationella målsättningar och målen för svensk PGU. Kommittén anser att metoder för att underlätta samfinansiering bör vidareut- vecklas. 8.1.4Biståndets rapportering och uppföljning I DAC:s översyn av det svenska biståndet år 20007 noterades att det fanns ett behov av att bättre precisera målen för bistånd och att även i övrigt förbättra resultatstyrningen. DAC lämnar dock inga närmare rekommendationer om hur detta skulle kunna genomföras. Det är i många fall tekniskt svårt att mäta måluppfyllelse. Möjligheterna att registrera verksamhetsresultat, i varje fall i form av effekter, är små. Dessutom är möjligheterna att hänföra resultat till vissa insatser begränsade, då det kan vara ett vagt, närmast omätbart, samband mellan insatser och effekter. Det kan i bistånds- sammanhang också vara svårt att konstatera de specifika effekterna av en viss givares bidrag. Arbetet med att vidareutveckla resultat- styrningen behöver alltså fortsätta. För samarbetsländer med ett långsiktigt generellt budgetstöd krävs en noggrann resultatuppföljning, företrädesvis genomförd av landet självt alternativt i samarbete mellan givarens och mottagaren revisionsverk och/eller utvärderingsfunktioner. Kommittén förut- ser att stöd till nationell revisionsverksamhet kommer att krävas i många länder. De internationella utvecklingsmålen, samt de indi- katorer som världssamfundet kommit överens om, bör utgöra ut- gångspunkten för val av vilka mål som skall uppnås inom en fast- 7 OECD-DAC, 2000 Styrning, lärande och analys bör uppmärksammas att vissa dimensioner av fattigdom, som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättig- heter, inte omfattas av dessa mål och indikatorer. Därför bör ett kompletterande antal delmål och indikatorer formuleras av mottag- arlandet. Det är dock viktigt att uppmärksamma att det med denna hand- läggningsordning blir omöjligt att utvärdera vad de svenska medlen exakt bidragit till, eftersom dessa har avsatts till mottagarlandets budget8. I stället ökar behovet av att samordna revisionsarbetet mellan givare och med mottagarlandets revisionsmyndighet har uppmärksammats av en rad givare, och en undersökning om hur olika länder ställer sig till att revidera åt andra länders natio- nella revisionsmyndigheter har enligt genomförts av ett antal givarländer. Enligt uppfattning kan ett nationellt revisionsorgan inte friskriva sig från, eller avtala bort, sin rätt och möjlighet att granska nationella medels användning. Den väg som kan användas är att på frivillig basis, genom kvalitetskontroll m.m., skapa samverkan för att minska behovet av att granska det som ett annat nationellt revi- sionsorgan granskat eller planerar att granska, utan att den ovill- korliga rätten tas bort. Kommittén föreslår att tar initiativ till en sådan frivillig samverkan mellan olika nationella revisionsor- gan. Mål- och resultatstyrningen av svenskfinansierad verksamhet i länder som inte uppfyller kriterierna för obundet budgetstöd med självständigt resultatansvar måste naturligen få en annan utform- ning och handläggningsordning. Förslag till strategier och genomförande av insatser i länder som erhåller selektivt stöd bör arbetas fram av Sida i nära samarbete med externa intressenter, inklusive samarbetspartners i syd. Fattig- domsbekämpning, såsom det formulerats i det tredje målet för PGU, skall utgöra ett strategiskt fokus för allt svenskt bistånd till dessa länder. Detta innebär att valet av insats skall utgå från dess potential att på effektivast möjliga sätt bidra till eller åstadkomma varaktig fattigdomsbekämpning i alla eller någon av de dimensioner som ingår i det breda fattigdomsbegreppet. Detta medför att insat- serna kommer att se olika ut i olika länder och vara intimt förknip- pade med utgångsläge och förutsättningar för genomförande. Givet denna utgångspunkt bör Sidas utredningsresurser fokusera på att 8 Detta är inget nytt fenomen. För en beskrivning av fungibilitet, se , 2001 Styrning, lärande och analys utarbeta strategier för stöd till fattigdomsbekämpning i samarbets- länder med tydliga resultatmål. Det finns skäl att se över behovet av kompetensutveckling inom Sida för att säkerställa att dessa land- analyser inkluderar fattigdomens samtliga dimensioner. Landstrategierna är regeringens viktigaste instrument för styrning av utvecklingssamarbetet med enskilda länder och regio- ner. Enligt senare studier av en rad antagna landstrategier finns dock brister vad gäller fokuseringen på fattigdomsmålet och glapp mellan landanalysen och förslagen angående det fortsatta biståndet, dvs. Landanalyserna tenderar att vara mer beskri- vande än analytiska, och enligt vissa bedömare styrs strategiernas innehåll ofta av den aktuella sammansättningen av projektport- följen i respektive land, liksom av Sidas ämnesavdelningars tradi- sektorsvisa synsätt och kompetens9. Kommittén anser att landstrategierna bör utgå från utvecklingsländernas nationella strategier för fattigdomsbekämpning samt andra nationella, rele- vanta strategidokument. De bör vidare ta de multilaterala organisa- tionernas landstrategier i beaktande och uppmärksamma vikten av att alla strategier drar åt samma håll. Analysen bör bl.a. leda fram till vilka av de internationella utvecklingsmålen som bör prioriteras för att åstadkomma en effektiv fattigdomsbekämpning i respektive land, som mål för de mer svårmätbara dimensionerna av fattigdomsbegreppet måste fastställas. En ökad användning av externa krafter, inklusive deltagande från syd, bör eftersträvas. Enskilda organisationer och näringslivet har erfarenhet av lokala förhållanden i en lång rad länder, och fackliga organisationer besitter en djup kunskap om frågor som rör arbets- livets villkor i olika länder. En rad andra aktörer besitter annan kompetens som beroende på land och insats kan vara värdefull att tidigt inkludera. Framför allt bör dock intressenter från det aktuella landet delta i utarbetandet av strategin. Utgångspunkten måste vara det samlade biståndet till ett visst land och en rationell internatio- nell arbetsfördelning i respektive land. En viktig konsekvens av förslaget att utgå från de lokala förut- sättningarna är att kvalificerad analys-, genomförande- och upp- följningskapacitet bör flyttas från i till kontoren i samarbetsländerna. En förutsättning för detta är att antalet samarbetsländer för långsiktigt samarbete inte blir alltför stort. Kapacitet för ett aktivt engagemang av detta slag kan också 9 Frühling, 2001 Styrning, lärande och analys delas med likasinnade givarländer. Ett bra exempel är samarbetet mellan de nordiska länderna i . Därmed kan också handläggningen av svenska medel i ett antal länder överlåtas till likasinnade som skall vara berett att ta över ansvaret för andra givarländers resurser i vissa utvalda länder om sådana önskemål skulle framföras. De föreslagna förändringarna torde leda till ett färre antal anställda på i , som beho- vet av den kompetens som där finns kommer att efterfrågas från allt fler departement och myndigheter, liksom troligen även från näringsliv och organisationer. Utvärdering utgör en central del av mål- och resultatstyrning, och är ett sätt att utöva kontroll, ledning och att öka kunskapen om verksamheten. Beroende på hur utvärderingssystemet organiseras kommer balansen mellan dessa funktioner att påverkas. Ju närmare den faktiska verksamheten utvärderingsfunktionen finns, desto högre sannolikhet att resultaten av utvärderingen uppmärksammas och används. bör ett utvärderingsorgan stå delvis fritt från verksamheten för att garantera trovärdighet. När det gäller bilateralt bistånd ökar chanserna att resultaten från utvärderingar kommer till användning om de utvärderade par- terna själva är en del av utvärderingen, genom att exempelvis iden- tifiera frågeställningar och samla in data. På detta sätt blir det själva utvärderingsprocessen, snarare än den färdiga rapporten, som ska- par kunskap åt de inblandade. Det största problemet med dagens biståndsutvärderingar är enligt vissa bedömare att värdländerna sällan eller aldrig är en del av utvärderingsprocessen10. Den övervägande majoriteten av rapporter som produceras sak- nar, enligt samma bedömare11, metodologisk diskussion och där- med analys av resultatens tillförlitlighet och tillämpbarhet. De flesta utvärderingar bygger dessutom på ett grundmaterial som inte är systematiskt insamlat och som sällan består av annat än inter- vjuer. Delvis beror detta på de speciella omständigheter som präglar utvärdering av bistånd. Målen är ofta vaga och övergripande, vilket försvårar utvärderingsarbetet. Dessutom förstärker kulturella och språkliga skillnader de svårigheter som alltid finns när det gäller Styrning, lärande och analys insamlandet av faktamaterial. En löpande bevakning av utvärde- ringarnas kvalitet är påkallad. En möjlighet är att öppna upp den nationellt organiserade marknaden för utvärderingar. En ökad kon- kurrens på detta område skulle utsätta utvärderarna själva för en utvärdering. I många utvecklingsländer är de institutioner som behövs för ut- värdering svaga, och stöd för att bygga upp en utvärderingsverk- samhet är centralt. Av stor vikt är också att integrera värdländerna i utvärderingen av gemensamma projekt. På så vis ökas mottagarlan- dets kunskap om biståndet och dess konsekvenser, men det kan även byggas upp en utvärderingskompetens som kan tillvaratas inom flera områden. I de flesta utvecklingsländer saknas en extern revision. Detta bidrar till fortsatt hög korruption, misshushållning med offentliga medel, lågt förtroende hos allmänheten för offentliganställda, bris- tande transperens och en outvecklad syn på innebörden av demo- kratisk utveckling. På ett mer konkret plan finns uppenbara brister i tillgång på utbildad personal. En översyn av utvärderingsfrågor inom det svenska biståndet har utförts av UD på uppdrag av . Riksda- gen har begärt att regeringen skall se över formerna för hur den utvärderingsverksamhet som finns utanför biståndsförvaltningen kan stärkas.