sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — För att nå det långsiktiga målet har ett antal delmål ställts upp. De är t.ex. att förbättra verkningsgrader, sänka produktions- kostnader och utveckla kostnadseffektiva tillverkningsmetoder, Elproduktion från förnybara energikällor - en beskrivning bredda den nationella kompetensen och skapa en positiv inställning och medvetenhet kring solceller. Realismen och konsekvenserna av ett energisystem med solel har studerats i rapporten för (STOSEB Rapport, 1997). Denna energimängd är beräknad med hänsyn till begränsningar i elnätet. Oreglerad elproduktion, som t.ex. solceller och vindkraft, kan inte få för stor del av det totala elsystemet beroende på att variationerna i produktionen för en sådan kraftkälla måste mötas med motvariation i andra kraftverk. Vattenkraft med rymliga vattenmagasin är ett mycket lämpligt kraftslag för sådan buffertreglering. En annan förutsättning för att kunna starkt expandera andelen solel är att det finns ytor tillgängliga. Det finns både tekniska, eko- nomiska och arkitektoniska fördelar med att utnyttja de ytor som finns i bebyggelse, t.ex. genom att ingen extra landyta krävs och att solel kan produceras nära behovet. Vid måttlig utbyggnad behövs ingen större förändring av elnätet under förutsättning att elen kan användas direkt. En annan fördel är att distributionsförlusterna minskar om den producerade elen kan användas nära källan. Eltillskottet från solel har liten betydelse för certifikathandelssy- stemet och kostnadsbilden är fortfarande sådan att möjligheten att sälja certifikat inte är avgörande för beslut om investeringar i solelanläggningar. Sådan el bör ändå omfattas av certifikatsystemet. 3.3Statligt stöd till småskalig elproduktion Med småskalig elproduktion avses i detta sammanhang vindkraft och vattenkraft med en installerad effekt mindre än 1 500 kW. Även biobränslebaserad elproduktion i anläggningar mindre än 1 500 kW ingår. Dessa anläggningar är emellertid mycket få. anslog 1991, som en del av det energipolitiska beslutet 22 för stöd till investeringar i vindkraftverk. Stödet skulle utgå i form av ett bidrag på av godkänd inve- stering. höjdes bidragsandelen till 23. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr 1990/91:373. 1993/94:99, bet. 1992/93:NU20, rskr. 1992/93:137. Elproduktion från förnybara energikällor - en beskrivning beslutade 24 att teknikupphandling fr.o.m. skulle få prövas inom ramen för stödsystemet. I sådana fall fick stödandelen uppgå till högst av investeringsbeloppet. anslog ytterligare att användas till investeringsstöd 25. energipolitiska beslut 26 anvisade för stöd till investeringar i vindkraft från . Stödnivån sänktes då till av godkänd kostnad. beslutade 27 att införa ett driftstöd till vind- kraft i form av ett skatteavdrag, motsvarande den allmänna energi- skatten på el, den s.k. miljöbonusen. Från upp- gick energiskatten till /kWh. Miljöbonusen har därefter änd- rats i takt med förändringarna av den allmänna energiskatten på el, till , till , till , till och senast till /kWh . I budgetpropositionen för föreslås att miljöbonusen för bibehålls på nivån /kWh. Stödet är konstruerat så att elhandelsföretagen får göra ett skat- teavdrag motsvarande konsumtionsskatten på el för varje kWh el som levererats av vindkraftverk. Detta belopp överförs till vind- kraftverkens ägare genom avtal mellan elhandelsföretag och vind- kraftproducenter. Den s.k. miljöbonusen har förlängts att gälla t.o.m. 28 och beräknas förlängas t.o.m. . Bestämmelserna om leveranskoncession och s.k. mottagnings- plikt upphörde i enlighet med regeringens proposition om schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137, bet 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Därmed upphörde även inköpsskyldigheten till reglerade priser enligt el- lagen (1997:857), som funnits för småskalig elproduktion. För att skapa enhetliga inköpsförhållanden för den småskaliga elproduktionen gav regeringen i 1993/94:100 bil. 13, be. 1993/94:NU17, rskr. 1993/94:356. 1995/96:25, bet. 1995/96:FiU1, rskr.1994/95:133. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:297. 28Miljöbonusen har godkänts av kommissionen t.o.m. utgången av . Elproduktion från förnybara energikällor - en beskrivning uppdrag att genomföra en upphandling av småskalig elproduktion. Resultatet av upphandlingen har också utgjort ett viktigt underlag för att bedöma behovet av ytterligare stöd till den småskaliga elproduktionen. Ett sådant stöd infördes därefter i avvaktan på att ett nytt långsiktigt stödsystem skulle utvecklas (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115). För el producerad i småskaliga produktionsanläggningar – sådana med en effekt mindre än 1 500 kW och som producerar el från för- nybara energikällor – utgår ett särskilt bidrag – . Stödet uppgår till /kWh el. Stödet ska enligt regeringsbeslut gälla t.o.m. . Europeiska kommissionen har godkänt stödet för . ska stödet åter notifieras till kommissionen för godkännande . Avsikten med stödet är att det delvis ska ersätta den köpskyldighet till reglerade priser som fanns fram till samt garantera rimliga villkor för den småskaliga elproduktionen. Stödet, som för perioden – uppgick till administreras av . är ytterligare 210 miljoner reserverade . Utbetalningar görs kvartalsvis i efterskott. Det utredningsarbete som redovisas i detta betänkande har före- gåtts av en interdepartemental utredning och regeringens proposi- tion till . med att utredningen pågått har flera viktiga beslut fattats inom ramen för , beslut som påverkar genomförandet av det förslag som redovisas i betänkan- det. Regeringen beslutade att tillsätta en interdepartemen- tal arbetsgrupp för att se över systemet för stöd till elproduktion från förnybara energikällor. Arbetsgruppen presenterade sina slutsatser i rapporten från förnybara ener- gikällor – ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20). Arbetsgruppen fann att ett kvotbaserat system, som grundas på handel med certifikat, skulle vara det av de undersökta systemen som bäst skulle fylla de krav som ställts upp. Kraven på systemet var att det skulle vara marknadsanpassat, internationellt gångbart och medge stabila spelregler oavsett statsfinansiella förhållanden. Arbetsgruppen föreslog också att en särskild utredare skulle ges uppdraget att i detalj utforma regelverket för det nya systemet. Arbetsgruppens förslag remissbehandlades vid en hearing. Rapporten och remissyttrandena över den ingick i underlaget för propositionen Ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (prop. 1999/2000:134) där regeringen före- slog riktlinjer för stöd till förnybar elproduktion. Riktlinjerna innebar att ett samlat system för att främja förnybar elproduktion skulle tas fram så att det skulle kunna träda i kraft . Systemet ska enligt riktlinjerna bygga på handel med certifi- kat kombinerad med en skyldighet att inkludera en viss andel för- nybar el i elleverans eller elinköp. Målet är att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper och stimulera marknadsförhållanden som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störa elmarkna- dens funktion. Det nya systemet ska införas på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen kan upprätthållas långsiktigt. I propositionen föreslogs även att en ut- redare skulle tillkallas med uppdrag att utforma ett system för cer- tifikathandel baserat på kvoter för användningen av el från förny- bara energikällor. ställningstagande till propositionen återfinns i när- ingsutskottets betänkande och beslut (NU 2000/01:NU3, rskr 2000:111). Beslutet följde de förslag regeringen lagt fram. I motioner från (m), (kd) och (fp) anfördes argument för att systemet inte skulle införas. I motioner från (c) och (kd) föreslogs att effektgränsen för småskalig elproduktion, 1 500 kW, ska tas bort. (Mp) konstaterade i sin motion att det föreslagna systemet innebär att huvuddelen av de nuvarande stöd- formerna för produktion av el från förnybara energikällor kan slopas. Regeringen beslutade om direktiv till utredaren (dir. 2000:56). Uppdraget till utredaren är att ge förslag till de organisatoriska förändringar och författningsregleringar som det nya systemet kräver. Systemet ska utformas i enlighet med de riktlinjer som regeringen angivit i propositionen om ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (prop. 1999/2000:134) och ställningstaganden till rikt- Systemet ska utvecklas så att det kan träda i funktion . Det ingår i uppdraget att föreslå dels vilka som ska ansvara för de olika uppgifter som systemet medför dels vilka organisatoriska förändringar som behöver genomföras. Andra uppgifter för utredaren är att definiera vilken elproduktion som ska inkluderas i systemet och vilka miljökriterier som ska gälla för denna produktion. Utredaren ska också föreslå lämplig kvotstorlek och redovisa sina bedömningar av hur denna kvot bidrar till att generera ett lämpligt pris på certifikaten så att den önskade effekten på utvecklingen av förnybara energikällor kan uppnås. En viktig del i utredarens arbete ska även vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system , t.ex. stöd med samma funktion som investeringsstöd. Ett alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1. med att utredningsarbetet pågått har EG fattat en rad beslut om direktiv som berör elproduktion från förnybara energi- källor. Dokument som är av intresse i detta sammanhang är: och rådets direktiv om främjande av el pro- ducerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. och rådets direktiv 2000/76/EG av om förbränning av avfall, Avfallsförbrännings- direktivet. Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C37/03) 31 . beslut om förhandsdom rörande visst stöd till elproduktion från förnybara energikällor. 29Direktivet hade ännu ej publicerats i EGT. 30Europaparlamentets och rådets direktiv /76/EG av om förbränning av avfall. EGT 28/12 2000 s. 91. 31EGT C 37 s.3. Direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor Kommissionen lade fram förslag om ett direktiv med syfte att främja el producerad från förnybara energikällor 32. Förslaget föregicks av en grönbok och en vitbok om främjande av förnybara energikällor. I vitboken 33 beskrevs behovet av att öka de förnybara energikällornas andel av energitillförseln inom unionen från –2010. och rådet påbörjade behandlingen av försla- get till direktiv och behandlingen slutfördes under det svenska ordförandeskapet . Det gemensamma beslutet om direktivet, som fattades genom en skriftlig procedur , innehåller bl.a. följande punkter: Främjande av el från förnybara energikällor är en viktig priorite- ring för gemenskapen och utgör en viktig del av de åtgärdspaket som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet. Medlemsstaterna måste ställa upp nationella vägledande mål för användningen av el från förnybara energikällor. Det behövs en ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor för att underlätta handeln med el. Medlemsstaterna behöver inte erkänna köp av en ursprungsgaranti från andra med- lemsstater som ett bidrag för att uppfylla de nationella kvoterna. Övergångstiden från nationella stödsystem till ett gemensamt system kräver en lång övergångstid, efter beslut om ett eventuellt införande av ett gemensamt stödsystem. Medlemsstaterna ska säkerställa att överföring och distribution av el från förnybara energikällor garanteras. De som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät ska utarbeta och offentliggöra standardiserade regler för fördel- ningen av kostnader för systeminstallationer, t.ex. nätanslutningar och nätförstärkningar, mellan alla producenter som drar nytta av dem. 32EGT C 311 E, 31.12.2000, s 320 och EGT C 154 E, 29.5.2001, s 89. 33Energi för framtiden – förnybara energikällor. 34PE-CONS 3648/01. Direktivet om förbränning av avfall beslutade och rådet om ändringar i reglerna för förbränning av avfall. Direktivet trädde i kraft och medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Det huvudsakliga syftet med reglerna är att, så långt som det är praktiskt möjligt, förhindra eller förebygga de negativa effekterna på miljön av förbränning och sameldning av avfall. Direktivet har betydelse för produktionen av el från förnybara energikällor på så sätt att anläggningar som använder vissa slag av bränslen är undantagna från reglerna. beslutade kommissionen om gemenskapens rikt- linjer för statligt stöd till skydd för miljön. Reglerna trädde i kraft och tillämpas t.o.m. om de inte ändras . Reglerna har betydelse för utformningen av certifikathandels- system på så sätt att certifikatsystem anges som en av fyra tänkbara modeller för stöd till förnybar energi. De fyra modellerna är: Stöd som kompenserar skillnaden mellan produktionskostnaderna för de förnybara energikällorna och marknadspriset för den berörda energin. Det eventuella driftsstödet kan i så fall bara med- ges för avskrivning av anläggningarna. För den energi som anlägg- ningen producerar därutöver kan det inte lämnas något stöd. Medlemsstaterna kan bevilja stöd till förnybara energikällor genom att utnyttja marknadsmekanismerna, såsom gröna certifi- kat eller anbudssystem. Genom dessa system kan producenterna av förnybar energi indirekt få en garanterad efterfrågan på den energi de producerar, till ett högre pris än marknadspriset på kon- ventionell energi. Priset på gröna certifikat är inte fastställt på för- hand, utan är ett resultat av förhållandet mellan utbud och efter- frågan. Medlemsstaterna kan bevilja driftsstöd för nya anläggningar för produktion av förnybar energi, beräknat på grundval av de externa kostnader som undvikits. Dessa kostnader ska beräknas på grund- val av skillnaden mellan de externa kostnader som åsamkats och inte betalats av producenterna av förnybar energi å ena sidan och de externa kostnader som åsamkats och inte betalats av produ- centerna av icke förnybar energi å andra sidan. Medlemsstaterna bibehåller möjligheten att bevilja driftsstöd i enlighet med de allmänna bestämmelserna om driftsstöd, dvs. allt driftsstöd som är degressivt får inte beviljas . Icke degressivt stöd kan beviljas i högst , och stödnivån är begränsad till av merkostnaderna. förhandsdom om visst stöd beslutade europeiska gemenskapernas domstol () i ett rättsfall av principiellt intresse för stöd till produktionen av el från förnybara energikällor (mål C-379/98). Domen var föranledd av en begäran om ett förhandsavgörande från Landgericht i om tillämpningen av den tyska lagen om inmatning av el från förnybara energikällor i det allmänna nätet, Stromeinspeisungsgesetz, och dess förenlighet med regler om statsstöd i . Domstolen beslutade att en reglering i en medlemsstat enligt vil- ken privata elförsörjningsföretag åläggs en skyldighet att köpa den el som inom deras försörjningsområde produceras från förnybara energikällor, och detta till minimipriser som överstiger denna els faktiska ekonomiska värde, och enligt vilken den ekonomiska börda som nämnda skyldighet medför fördelas mellan dessa elför- sörjningsföretag och de privata elnätoperatörerna i föregående dis- tributionsled, utgör inte ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse). Domen innebär att enligt nu gällande gemenskapsbestämmelser rörande elmarknaden är en sådan reglering som Stromeinspei- sungsgesetz, i dess ändrade lydelse, inte oförenlig med artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse). 4.2Basen – en avreglerad och internationell elmarknad hade fram till en nationell elmarknad med företag som verkade i monopol. Även förekom ett kraftutbyte mellan länderna, i form av att kraftproducenterna optimerade sin produktion. Prissättningen var kostnadsorienterad. Det fanns en stor andel kommunalt ägda energiföretag. Prissätt- ningen av el för dessa företag var en fråga, vilken avgjordes i kommunfullmäktige. De företag som valde att investera i kraftvärme kunde på detta sätt säkerställa en intäktsnivå för pro- ducerad el. genomfördes stora strukturella förändringar på elmarknaderna i de nordiska länderna. , och har genomfört en fullständig avreglering. har inlett sin avregleringsprocess och genomför det sista steget i enlighet med EU: s elmarknadsdirektiv. Den fria elmarknaden har inneburit framväxt av en gemensam nordisk elmarknad och en utvecklad elhandel inom länderna och mellan länderna. En gemensam handelsplats i form av har skapats. På finns en handel med stor likviditet i både spothandel, terminer och balanskraft. Spotmarknaden är en handel med fysiska timkontrakt för leve- rans nästa dygn. Handeln sker i form av en auktion. De dagliga elspotauktionerna på elbörsen ger en transparent prisfastställelse för hela den nordiska elmarknaden. Genom regler om informa- tionsskyldighet säkerställs att alla aktörer får tillgång till basinfor- mation som är väsentlig för marknaden. Aktörer på spot- marknaden är producenter, elhandlare och större slutanvändare. En bild över de historiska priserna på spotmarknaden visas i figur 4.1. Terminsmarknaden har växt i betydelse som prisindikator för framtida elleveranser. Även avslut som görs utanför terminsmark- naden prissätts mycket nära Nord Pools priser. Det är nu möjligt att köpa s.k. forwardkontrakt för kommande tre leveransår. Ter- minspriset uttrycker priset för en helt jämn lastprofil uttryckt i NOK per MWh. För att komma till slutkundsnivå ska alltså terminspriset justeras med valutarisk, kundens lastprofil, balansansvar och ett kombinerat vinst– och administrationstillägg. Ur ett slutkundsperspektiv är således terminspriserna på ej helt lättolkade för att avgöra ett eget agerande. Totalt sett innebär dock utvecklingen av den nordiska elmarknaden och fram- växten av den officiella handelsplatsen att det skapats transparenta och tillförlitliga elpriser. Utvecklingen karakteriseras också av starkt sänkta elpriser och sjunkande marginaler för elföretagen –2000. var den totala vattenkraftproduktionen i det nordiska produktions- systemet hög eller mycket hög på grund av stora nederbördsmäng- der. Figur 4.1: Spotmarknaden för el, –. Kr/MWh. Utvecklingen på den nordiska elmarknaden har förändrat risk- bilden för investerare radikalt. Elpriserna sätts nu i skärnings- punkten mellan utbud och efterfrågan på en marknad. El har blivit en internationell handelsvara med en marknadsmässig inverkan på prisbildningen. En investerare måste se en tillräcklig elprisnivå under för att kunna motivera en investering på rent kommersiella grunder. Framväxten av en gemensam nordisk elmarknad har gått hand i hand med en strukturomvandling av den svenska elsektorn. Nya aktörer såsom oljebolag har tillkommit förutom att andra interna- tionellt verksamma energiföretag har kommit in på elmarknaden. Flera mindre elföretag har valt att samverka inom affärsområdena elhandel och elproduktion. Vidare har en hel del uppköp skett inte minst av kommunala energiföretag. De stora svenska energiföreta- gen agerar alltmer internationellt och genomför fusioner och upp- köp i och i för att stärka sina positioner. För att kunna motivera investeringar i ny elproduktionskapacitet från förnybara energikällor krävs ofta en premie där fördelarna uttrycks i någon typ av miljöinstrument såsom elcertifikat, som kan ge producenten ytterligare intäkter. Det finns också en trend att utveckling av och investeringar i el från förnybara energikällor lockar internationellt verksamma företag. När det gäller ny vind- kraft diskuteras nu oftast havsbaserade vindkraftparker, som kan betecknas som industriell verksamhet. Elmarknaden liknar därmed annan internationell konkurrensut- satt näringsverksamhet. Det går inte att tala om en svensk elmark- nad längre. Alla åtgärder inom områdena styrmedel och stöd till forskning och utveckling måste kunna verka i en avreglerad och internationell miljö. 5 Förslag till certifikatsystem Vi har fått i uppdrag att utforma ett system för handel med certifi- kat som baseras på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Enligt direktivet ska systemet utformas så att det uppfyller de mål som i enlighet med gällande politiska riktlinjer på området bör vara vägledande för en modell för stöd till förnybar elproduktion. Dessa mål är att främja nyetablering av elproduktion från förnybara energikällor, att stimulera teknikutveckling och kostnadseffektivitet, att skapa rimliga villkor för befintliga anlägg- ningar, att undvika störningar i elmarknadens funktion, att skapa stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden och att möjliggöra internationell harmonisering. Förslaget i det följande uppfyller enligt vår bedömning de mål och krav som ställs i direktivet. Vi har vid förslagets utformning fäst stor vikt vid möjligheterna till internationell harmonisering. En internationell harmonisering är avgörande för förutsättningarna att kunna åstadkomma en effektiv konkurrens mellan olika former av el från förnybara energikällor. Förslaget innebär en startpunkt på ett arbete som har målsättningen att tillsammans med övriga nor- diska länder och andra nationer inom EU utveckla ett regelverk som medger en kvotbaserad certifikathandel med flera deltagande länder. Eftersom det kvotbaserade certifikatsystemet ska verka till- sammans med en avreglerad elmarknad borde möjligheter finnas att i ett tidigt skede utveckla en gemensam certifikatmarknad med de länder som deltar i den gemensamma nordiska elmarknaden. Av den omvärldsanalys som vi gjort framgår det att bl.a. Nederlän- derna, och har infört respektive står i begrepp att införa kvotbaserade certifikatsystem. Ett internationellt system för handel med kvotbaserade certifikat innebär att det finns deltagande länder och aktörer med skilda för- utsättningar, vilket i sig är ett gynnsamt utgångsläge för handel. Ett sådant system innehåller också ett stort antal aktörer både på sälj- sidan och på köpsidan vilket innebär goda förutsättningar för en väl fungerande marknad. Det är vår uppfattning att den el som produceras från förnybara energikällor och som står utanför elcertifikatsystemet bör kunna ursprungsmärkas eller certifieras för att på så sätt kunna tydliggöra och dra nytta av de miljöfördelar som sådan produktion innebär. finns flera system för miljömärkning av elproduk- tion. Svenska Bra miljöval är ett system. RECS-systemet, som beskrivits i avsnitt 2.4 tillhandahåller ett cer- tifikatsystem där internationell harmonisering eftersträvas. Flera av elementen i detta system lämpar sig väl att införliva i eller anpassa till elcertifikatsystemet. Det föreslagna certifikatsystemet är avsett att verka för att ge de ingående kraftslagen möjlighet att utvecklas och bli konkurrenskraftiga med annan elproduktion. I det följande lämnas ett förslag till ett kvotbaserat nationellt certifi- katsystem. Tidshorisonten för förslaget är . Vi bedömer att det är en tillräckligt avlägsen tidshorisont för att aktörerna ska uppfatta systemet som stabilt. Kvotkrav efter denna tidpunkt kommer att fastställas av i samband med att regeringen överlämnar nya energipolitiska propositioner. 5.1Förslaget – helhetsbeskrivning och motiv Ett kvotbaserat svenskt certifikatsystem för att främja elpro- duktion från förnybara energikällor införs . Den s.k. kvotplikten åläggs formellt slutkunderna. I de fall slut- kunden inte aktivt väljer att fullgöra sin kvotplikt övergår kvot- plikten till slutkundens elleverantör. En sanktionsavgift införs, som är av det volymvägda medelvärdet av certifikatpriset – . Sanktionsavgiften får dock ej överstiga /certifikat avseende perioden –2007. Sank- tionsavgiftens uppgift är att vara straffet för ej uppfylld kvot- plikt.