sou · GPB339 · 2002-01-01 00:00:00 — För att någon skall kunna fällas till ansvar för olaga diskriminering krävs det att det finns sådan bevisning att det kan anses klarlagt att det avgörande motivet för gärningen har varit någons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning och att den åtalade inte har haft något annat, legitimt, skäl för sitt beteende. Det kan vara svårt för åklagaren att bevisa att den åtalade i ett enskilt fall har haft ett för straffansvar nödvändigt uppsåt om någon systematisk diskriminering inte kan påvisas (jfr. NJA 1996 s. 768). Rättsväsendets handläggning av mål om olaga diskriminering har av och till varit utsatt för kritik. Kritikerna har bland annat hävdat att handläggningstiderna är så långa att ett flertal förundersökningar har fått läggas ned på grund av preskription. Vidare har det hävdats att ut- redningarna inte har varit så effektiva som det krävs i dessa mål, vilket medfört svårigheter att få till stånd ett åtal och en fällande dom. Rege- ringen och har betonat att rättsväsendet skall ägna brott med rasistiska inslag särskild uppmärksamhet. Rättsväsendets åtgärder och några förslag till förbättringar Inom polisen har det, på såväl central som lokal nivå, vidtagits åtgärder för att komma till rätta med de brister som kan finnas. Det handlar bl.a. om utbildningsinsatser av olika slag och om en uppföljning från Riks- polisstyrelsens sida av polismyndigheternas behandling av ärenden med rasistiska inslag. Riksåklagaren har utfärdat allmänna råd för handläggningen av mål om olaga diskriminering (RÅFS 1997:13). I verksamhetsplanen för ålade Riksåklagaren åklagarmyndigheterna att utveckla metoderna för att utreda brottslighet där motivet till en gärning kan vara grundat på rasism och främlingsfientlighet. Riksåklagaren har också tagit initiativ till en undersökning av hur bekämpningen av olaga diskrimine- ring kan förbättras. Även studerar olika aspekter av olaga dis- kriminering. Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga rasistiskt och annat etniskt relaterat våld ansåg i sin rapport och främ- lingsfientligt våld (Ds 1998:35) att det inte finns några egentliga brister i de legala förutsättningarna för att bekämpa rasistisk och främlingsfi- entlig brottslighet, men att det däremot tycks finnas brister i tillämp- ningen av lagstiftningen. Den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism har i betänkandet acceptera! (SOU 1998:99) föreslagit en översyn av såväl tillämpningen som konstruktionen av straffbestämmelsen om ola- ga diskriminering samt prioritering av brottsutredningar om olaga dis- kriminering och utbildning om etnisk diskriminering inom rättsväsen- det. Utredningen om företagande för personer med utländsk bakgrund har i betänkandet Invandrare som företagare - För lika möjlig- heter och ökad tillväxt (SOU 1999:49) föreslagit en ändring av be- stämmelsen om olaga diskriminering. Den föreslagna ändringen innebär ett förbud också mot diskriminering på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller ho- mosexuella läggning. Framställningar från Ombudsmannen mot etnisk diskriminering m.m. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i framställningar till regeringen föreslagit att regeringen skall överväga ändringar i fråga om lagstiftningen om olaga diskriminering. DO har föreslagit bl.a. att lagstiftningen skall omfatta också situationer där en fysisk eller juridisk person diskrimineras på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning. Behovet av en sådan ändring har också, såvitt avser diskrimi- nering på grund av någon annans homosexuella läggning, påtalats av homosexuellas organisationer. DO har vidare begärt en översyn av och vissa ändringar i fråga om bl.a. vad som kan anses gälla vid förmedling av diskriminerande villkor (t.ex. då en resebyrå förmedlar någon annans diskriminerande resevill- kor) samt i fråga om försök och olika former av medverkan m.m. till olaga diskriminering. Enligt DO har det förekommit att personer i olika sammanhang försöker förmå näringsidkare på bostadsmarknaden att begå brottet olaga diskriminering. Dessutom har DO anfört att de svenska lagar som ger den enskilde möjlighet att hävda den mänskliga rättigheten till skydd mot diskriminering visar upp en mycket splittrad bild. Till den splittrade bilden bidrar, enligt DO, att vissa typer av diskriminering regleras civilrättsligt och andra straffrättsligt. Enligt DO bör en särskild uppgift för en kommande utredning kunna vara att undersöka om en civilrättslig reglering av diskrimineringsfrågor är mer effektiv än en straffrättslig. Användningen av termen ras i lagstiftningen Det finns anledning att , i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, närmare analysera i vilken utsträckning termen ras används om människor i lagstiftningen och i vilken mån en sådan användning av denna term kan undvaras. har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen inte heller grund för att använda ordet ras om människor (bet. 1997/98:KU29, rskr. 1997/98:185). Mot bakgrund härav, och då an- vändningen av ordet ras i författningstexter riskerar att underblåsa för- domar, har angett att regeringen dels i internationella sam- manhang bör verka för att ordet ras, använt om människor, i så stor ut- sträckning som möjligt undviks i officiella texter, dels bör göra en ge- nomgång av i vilken utsträckning begreppet ras förekommer i svenska författningar som inte grundas på internationella texter och, där så är möjligt, föreslå en annan definition. Diskriminering av personer med funktionshinder Regeringen anser att det är angeläget att , i samband med att be- stämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, utreda behovet av ett motsvarande förbud mot diskriminering av funktionshindrade i nä- ringsverksamhet och hur ett sådant förbud skulle kunna utformas. Det pågår ett omfattande arbete med syfte att förbättra tillgängligheten i samhället och att genomföra om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder. I sammanhanget kan nämnas att det inom pågår ett arbete med att utarbeta en nationell handlingsplan för handikappområdet. En proposition plane- ras till . socialutskott har uttalat att regeringen bör återkomma till och redovisa sin tidsplan för det fortsatta arbetet med tillgänglighetsfrågorna (bet. 1998/99:SoU11). Av årliga rapporter till regeringen fram- går att ombudsmannen har tagit emot anmälningar och på annat sätt fått kännedom om diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionsnedsättningar. Sådana fall har också påpekats av handikap- porganisationer och rapporterats i massmedierna. Som exempel på dis- kriminering har framförts bl.a. att döva nekats att komma in på restau- ranger enbart därför att de är döva, eftersom restaurangägare ansett att det kan störa andra gäster om en stor grupp tecknar till varandra. har i sina rapporter föreslagit ett tillägg i 16 kap. 9 § med innebörden att det blir straffbart för en nä- ringsidkare att diskriminera någon på grund av funktionsnedsättning. har uttalat att regeringen bör utreda formerna för en reg- lering av ett förbud mot diskriminering av personer med funktionshin- der i näringsverksamhet (bet. 1997/98:SoU16, rskr. 1997/98:154). Regeringens samlade strategi på handikappområdet innebär som ti- digare sagts att handikappaspekterna skall beaktas inom alla politikom- råden, således också inom kriminalpolitiken. finns det inte något generellt förbud för näringsidkare mot att diskriminera personer med funktionshinder genom att inte gå dem till handa på de villkor som till- lämpas i förhållande till andra. Det är t.ex. möjligt att utan risk för sanktioner neka en person med ett funktionshinder att besöka ett hotell eller en restaurang. Mot den angivna bakgrunden är det angeläget att , i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, utreda förut- sättningarna för ett motsvarande förbud mot diskriminering av personer på grund av funktionshinder. Det är uppenbart att innebörden av termen sexuell läggning har upp- fattats på olika sätt i tidigare och aktuella lagstiftningsärenden. Användningen av denna term bör därför ses över i syfte att åstad- komma en konsekvent användning av den i lagstiftningen. I bl.a. bestämmelse om olaga diskriminering förekommer begreppet homosexuell läggning. Förbudet mot diskriminering av ho- mosexuella kom efter ett betänkande av utredningen om de homosexuellas situation i samhället (SOU 1984:63). Utredningens för- slag var dock formulerat så att förbudet skulle omfatta diskriminering på grund av sexuell läggning. Med sexuell läggning avsågs därvid främst homosexuell läggning. I propositionen (prop. 1986/87:124 s. 37) konstaterades emellertid att begreppet sexuell läggning är alltför vitt och obestämt och att det omfattar också böjelser för en rad beteenden som inte rimligen kan skyddas av lagstiftningen, varav vissa till och med är straffbara. Enligt propositionen borde lagtexten därför uttryckli- gen ange att diskrimineringsskyddet avser homosexuella. Socialutskot- tet uttalade i lagstiftningsärendet att grupper med vissa sexuella böjel- ser, t.ex. sådana som riktar sig mot barn eller har sadistiska inslag, inte bör skyddas av lagstiftaren i något avseende (SoU 1986/87:31 s. 10 - 11). I lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexu- ell läggning avses med sexuell läggning homo-, bi- och heterosexuell läggning. Utanför lagens skydd faller däremot beteenden och sexuella variationer som finns hos såväl homo-, bi- som heterosexuella personer. Ett ombudsmannainstitut mot diskriminering på grund av sexuell lägg- ning (HomO) har inrättats. I den nya polisdatalagen (1998:622) anges att uppgifter om en per- son inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens sexuella läggning (5 §). Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1997/98:97 med förslag till bl.a. den nya polisdatalagen uttalade sig bå- de och om förslaget att införa termen sexuell läggning i polisdatalagen. Uttalandena gjordes mot bak- grund dels av analysen av samma term i det då framlagda utrednings- förslaget om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, dels av att termen "sexual behaviour" förekommer i den Eu- roparådsrekommendation om användning av personuppgifter inom po- lissektorn som låg till grund för regeringens förslag i propositionen. har därefter gett regeringen i uppdrag att utreda en enhetlig term i svensk lag för vad som betecknas som sexuell läggning (bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276). Utredaren skall göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskrimine- ring. Utredaren skall också göra en analys av rättsväsendets tillämpning av denna bestämmelse. Utredaren skall ta ställning till om lagstiftning- en om olaga diskriminering har en lämplig omfattning och utformning för att kunna utgöra ett effektivt medel mot diskriminering. Ett förbud mot diskriminering skall även fortsättningsvis ta sikte på fall där en näringsidkare etc. inte går någon till handa på samma villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra eller vägrar någon tillträde till en allmän sammankomst eller en offent- lig tillställning på de villkor som gäller för andra. Den personkrets som ett förbud riktar sig till - näringsidkare, anställda i allmän tjänst m.fl. - bör vara densamma som . Såsom tidigare nämnts har utredningen om företagande för personer med utländsk bakgrund föreslagit en ändring av bestämmelsen om olaga diskriminering. Förslaget skulle, om det genomfördes, innebä- ra ett förbud också mot diskriminering på grund av någon annan per- sons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning. Detta förslag och konsekvenserna av dess ge- nomförande skall nu övervägas vidare i det bredare sammanhang som den systematiska översynen av lagstiftningen om olaga diskriminering utgör. Användningen av termen ras i lagstiftningen I fråga om bl.a. författningar som, liksom bestämmelsen om olaga dis- kriminering, grundas på internationella konventioner m.m. förekommer det att termen ras används om människor. Utredaren skall göra en in- ventering av i vilken mån termen ras används om människor i lagar och förordningar och analysera i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser. Diskriminering av personer med funktionshinder Utredaren skall också utreda behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering av personer med funktions- hinder i näringsverksamhet, motsvarande det som gäller enligt bestäm- melsen om olaga diskriminering. Utredaren skall belysa eventuella för- delar och problem med ett sådant förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och sanktioneras. Utredaren skall ta ställning till bl.a. om och hur ett förbud effektivt kan upprätthållas, vilka funktionshinder som skall omfattas och vilka förfaranden eller underlåtenheter som skall va- ra förbjudna. Ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade måste ha ett tydligt avgränsat tillämpningsområde och innebörden av sådana termer som används måste vara tillräckligt klar. Termer som funktionshinder eller funktionsnedsättning har definierats på olika sätt i olika samman- hang (se t.ex. prop. 1997/98:179 s. 32 ff.). Detsamma gäller termen dis- kriminering. I den allmänna debatten kan termen diskriminering använ- das i en vid mening utan närmare preciseringar. I rättsliga sammanhang måste dock de termer som används ha en mer preciserad innebörd, sär- skilt om de skall avgränsa sanktionerade förbud (jfr. vad som förut sagts om betydelsen av termen diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbal- ken). Detta uppdrag behandlar sanktionerade förbud mot att diskriminera individer på grund av vissa till individen knutna ovidkommande om- ständigheter. Utgångspunkten skall, på motsvarande sätt som gäller för olaga diskriminering, vara att ett sanktionerat diskrimineringsförbud i lag bara får träffa sådana hänsynstaganden till en persons funktionshin- der som i det aktuella sammanhanget är otillbörliga. Utgångspunkten skall även här vara ett förbud mot diskriminering som tar sikte på fall där en näringsidkare etc. inte går någon till handa på samma villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i för- hållande till andra och där näringsidkaren saknar något tillbörligt skäl för särbehandlingen. Utredaren skall dock analysera och redovisa vad skyldigheten att i en verksamhet gå en person till handa på samma vill- kor som tillämpas i förhållande till andra bör innebära när det gäller personer med funktionshinder. En annan utgångspunkt är att ett förbud mot diskriminering av per- soner med funktionshinder i första hand bör gälla i näringsverksamhet, med den innebörd denna term har i den nu gällande bestämmelsen om olaga diskriminering. Utredaren skall dock också undersöka och analy- sera behovet av ett motsvarande förbud som riktar sig till den som är anställd i allmän tjänst eller innehar ett allmänt uppdrag samt för an- ordnare av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar eller medhjälpare till sådana anordnare. Om det visar sig att det behövs ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade som riktar sig även till dessa personer i deras verksamhet, skall utredaren lämna förslag också till ett sådant förbud. Det är av stor betydelse att ett diskrimineringsför- bud verkligen fyller sitt syfte och därmed utgör ett konkret stöd för per- soner med funktionshinder. Det är inte säkert att ett förbud mot diskri- minering av funktionshindrade bör bestå av en straffrättslig bestämmel- se. Erfarenheterna av nuvarande lagstiftning om olaga diskriminering visar att detta kanske inte alltid är det mest effektiva. Utredaren skall därför i första hand överväga andra alternativ. Av det tidigare sagda följer att det inte, inom ramen för detta upp- drag, finns möjlighet att överväga den viktiga frågan om tillgänglighet för funktionshindrade i vid bemärkelse. Regeringen avser att återkom- ma med förslag till åtgärder i samband med att den nationella hand- lingsplanen på handikappområdet presenteras. Gemensamt för olaga diskriminering och diskriminering av personer med funktionshinder Utredningen skall syfta till att åstadkomma en lagstiftning och en till- lämpning av denna som innebär ett effektivt medel mot diskriminering. Utredaren skall därför göra sina överväganden och lämna sina för- slag med utgångspunkt i detta syfte. Utredaren skall inte överväga särskilda diskrimineringsförbud som skall gälla inom endast vissa näringar eller verksamheter. Utredaren skall inte heller överväga förbud mot diskriminering i anledning av andra diskrimineringsgrunder än ras, hudfärg, nationellt och etniskt ursprung, trosbekännelse, homosexuell eller sexuell lägg- ning och funktionshinder. Utredaren skall ta ställning till om ett förbud bör omfatta diskrimi- nering av en fysisk eller juridisk person på grund av någon annan per- sons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse, homosexuella eller sexuella läggning eller funktionshinder. Utredaren skall också överväga ansvar för den som försöker diskriminera annan och för den som försöker förmå någon att diskriminera annan. Argu- menten för och emot ett sådant ansvar skall granskas och redovisas. Utredaren skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om vilket krav på uppsåt eller insikt i fråga om en diskriminerande handling eller underlåtenhet eller effekt som bör ställas i ett förbud för att det skall kunna bli effektivt. Att det inte är tillåtet att missgynna en person ur en viss folkgrupp med hänvisning till att åtgärden ytterst kan antas vara till fördel för gruppen i fråga får anses klargjort i domstolspraxis, se NJA 1985 s. 226. Det är dock inte helt klart vilken generell räckvidd detta domstolsavgörande har när det i övrigt gäller hänvisningar till andra motiv än en avsikt att diskriminera någon på grund av exempelvis den- nes etniska ursprung. Diskriminering är ju bara i vissa fall ett uttryck för rasistiska åsikter hos gärningsmannen. Utredaren skall ta ställning till vad som skall gälla i sådana fall då någon kan sägas ha i vart fall in- sikt om att ett visst handlande kan leda till en diskriminerande effekt, t.ex. då en restaurangägare på grund av en persons sexuella läggning eller hudfärg nekar personen tillträde till en restaurang i syfte att bespa- ra honom eller henne obehag eller för att restaurangägaren bedömer det som om utsikterna till lönsamhet ökar med ett mer blandat klientel. Det skall dock alltid finnas ett s.k. rakt orsakssamband mellan diskrimine- ringsgrunden i fråga och den diskriminerande gärningen. Det skall allt- så krävas att gärningen inte hade begåtts om den diskriminerade hade haft exempelvis en heterosexuell läggning eller en annan hudfärg. Där- med är dock inte sagt att diskrimineringsgrunden i fråga skall behöva bevisas vara det enda motivet för gärningsmannens agerande. De förbud mot diskriminering som kan komma i fråga måste själv- fallet uppfylla sedvanliga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Det måste således vara möjligt för t.ex. den enskilde företagaren att förutse vilka handlingar eller underlåtenheter från hans eller hennes sida som i olika situationer kan träffas av ett förbud och föranleda en sanktion. Ut- redaren skall överväga om ett förbud mot diskriminering kan upprätt- hållas mer effektivt om det sanktioneras på annat sätt än genom straff. Utredaren skall väga för- och nackdelar med olika slags sanktioner, sär- skilt ekonomiska sådana, mot varandra och ta ställning till vilka sank- tionsformer som är lämpligast. Utredaren skall särskilt överväga möjligheten att använda sanktioner också mot juridiska personer i vars verksamhet diskriminering före- kommer. I händelse av en avkriminalisering av sådana gärningar som är straffbara som olaga diskriminering, skulle rätten till s.k. kränkningser- sättning enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen försvinna. För otillbörlig diskriminering skulle det dock vara möjligt att införa särskilda bestäm- melser om skadestånd för kränkning av den personliga integriteten. En sådan reglering skulle kunna förenas med någon form av tillsynsfunk- tion. I sammanhanget måste utredaren emellertid uppmärksamma att skadeståndet i väsentliga avseenden skiljer sig från straffet. Det ingår inte i uppdraget att lämna förslag till en för svensk rätt ny typ av skade- ståndsrättslig reglering där skadeståndet får en annan funktion än den det har . Andra tänkbara sanktioner skulle kunna bestå i åtgärder från det allmänna, t.ex. möjlighet att villkora tillstånd eller rätt till bi- drag eller andra förmåner. När straffbestämmelsen om olaga diskriminering infördes motivera- des dess placering i 16 kapitel med bestämmelsens nära anknytning till brottet hets mot folkgrupp samt med att diskriminering innebär en kränkning av medborgarnas känsla för vad goda seder erbju- der och i första hand bör uppfattas som ett brott mot allmän ordning. Om utredaren kommer fram till att diskriminering även fortsättningsvis bör regleras genom straffrättsliga bestämmelser, skall utredaren också närmare överväga var en sådan reglering systematiskt hör hemma. Utredaren skall vidare behandla frågan om användningen av termen sexuell läggning med syftet att åstadkomma en konsekvent användning av den i lagstiftningen. Uppdraget i dess helhet Det står utredaren fritt att ta upp sådana andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet. Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. I den utsträckning utreda- ren föreslår författningsändringar, skall utredaren utarbeta och lägga fram fullständiga förslag. Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren skall följa det internationella arbetet med åtgärder mot dis- kriminering inom bl.a. FN, och EU. Utredaren bör även studera lagstiftningen i några länder som är jämförbara med . Utredaren skall också följa den fortsatta beredningen av de förslag som lämnats av den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism, av Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga ra- sistiskt och annat etniskt relaterat våld, av Utredningen (S 1997:04) om bemötande av personer med funktionshinder, av Utredningen (In 1998:01) om företagande för personer med utländsk bakgrund och av Utredningen (S 1997:19) om översyn av . Ut- redaren skall i sitt arbete beakta resultaten av beredningen av dessa för- slag. Utredaren bör under utredningen samråda med den kommitté (Ju 1998:04) som har i uppdrag att utreda frågor om straffansvar för delta- gande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra anknytande frågor. Utredaren skall vidare under utredningen samråda med företrädare för sådana frivilligorganisationer och myndigheter, främst Riksåklaga- ren, , , och de olika ombudsmännen mot diskriminering, som verkar inom ramen för det område som uppdraget avser. I 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmel- ser om konsekvensanalyser. Vid konsekvensanalys enligt 15 § förord- ningen skall utredaren beträffande förslagens betydelse för små företags villkor tillämpa vad som anges i förordningsmotiven (1998:2) till för- ordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effek- ter för små företags villkor på motsvarande sätt till dess att nya riktlin- jer ges i kommittéhandboken. Uppdraget skall redovisas . Om utredaren anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller flera delbetänkanden. ringsutredning (Ju 1999:10) Beslut vid regeringssammanträde ..