sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — –skärpningar av regelverket för avgränsning mellan nätverk- samhet och konkurrensutsatt verksamhet och lämna förslag till de regler som behövs, –författningsstöd för att främja en omstrukturering av nät- företagen som leder till att tarifferna utjämnas mellan tätorts- kunder och landsbygdskunder och lämna förslag till de regler som behövs. Därefter skall utredaren lämna förslag till regler för tvångsför- valtning av nätkoncession. beslutade att ett nytt regelverk för elmark- naden skulle träda i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Beslutet innebar omfattande förändringar i lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Genom beslutet infördes vidare en ny lag, lagen (1994:618) om handel med el, m.m. beslutade att bestämmelserna i ellagen och lagen om handel med el, m.m. skulle föras samman till en ny ellag (prop 1996/97:136, bet 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Det materiella innehållet i den nya ellagen baseras i huvudsak på den gällande ellagstiftningen. Vissa ändringar och kompletteringar av lagstiftningen har dock gjorts utifrån förslag i betänkandet Ny ellag (SOU 1995:108), betänkandet Regler för handel med el (SOU 1996:49) och betänkandet Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). Ellagen (1997:857) trädde i kraft . I regeringens proposition med förslag till vissa ändringar i ellagen (prop. 1997/98:159) behandlades i första hand ändringar som krävdes för genomförandet av och rådets direktiv (96/92/EG) om gemensamma regler för den inre marknaden för el, det s.k. elmarknadsdirektivet (EGT L 27, 30.1.1997, s. 20, Celex 396L0092). Därutöver föreslogs vissa ändringar i ellagen som syftade till att förbättra elmarknadens funktionssätt. I propositionen anförde regeringen att vissa frågor om ändringar i regelverket som rör nätverksamhet bör utredas särskilt. Det gällde frågor om avgränsning mellan nätverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet, tariffutjämning mellan tätorts- och gles- bygdskunder och tvångsförvaltning av nätkoncession. presenterade regeringen propositionen Införande av schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137). Där föreslogs vissa ändringar i ellagen (1997:857) som syftade till att möjliggöra undantag från grundprincipen om timvis mätning för vissa elanvändare. beslutade att schablonberäkning skall införas fr.o.m. (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Regleringen och tillsynen av nätverksamhet Produktion och handel med el skall bedrivas i konkurrens. Det skapar förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress i elförsörjningen och valfrihet för elkonsumenterna. Överföring av el (nätverksamhet) är ett naturligt monopol som regleras och övervakas av den s.k. nätmyndigheten med stöd av ellagen. Denna myndighetsfunkton låg tidigare hos Närings- och teknik- utvecklingsverket (), men övergick till Statens energi- myndighet när myndigheten inrättades . Reglering av nätverksamhet syftar till att nätverksamhet skall bedrivas effektivt och rationellt, och att nätföretagens monopol- ställning inte skall missbrukas. En huvudprincip i ellagen är att nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder, dvs. vara objektiva och icke-diskriminerande. Skäligheten hos nät- tariffer och andra villkor för nättjänster som ett nätföretag tillämpar kan prövas av nätmyndigheten. redovisade en strategi för tillsyn av nätverksamhet. Myndigheten har också tagit fram en metod för att åstadkomma effektiviseringstryck på nätverksamhet. Metoden bygger på faktorprisindex. Med utgångspunkt i denna metod har de krav som bör ställas på produktivitetsutvecklingen i nätverk- samhet angetts i ett allmänt råd från (1997:1). redovisade i rapporten på elmarknaden ett regeringsuppdrag att följa utvecklingen på elmarknaden bl.a. beträffande nätverksamhet. Av rapporten framgår att det förekommer betydande skillnader i nättariffer mellan nätföretagen. En viktig förklaring till detta är skillnader i kundtäthet. Därutöver finns det dock betydande avgiftsskillnader mellan nätföretag med likvärdiga fysiska förut- sättningar. Enligt rapporten har erfarenheterna visat att den metod för skälighetsbedömning som här avses inte är tillräckligt ändamåls- enlig för att det skall gå att nå snabba resultat i fråga om tillsyn av nätavgifternas skälighet. Med den redovisade metoden har det visat sig svårt att slutföra skälighetsutredningen än . initierade därför ett projekt för att utveckla metodiken för både uppföljning och tillsyn av nät- företagen. Det ena projektet syftar till att öka tydligheten vad gäller kostnader och prestationer och därmed jämförbarheten mellan nätföretagen. Det andra projektet syftar till att granska alternativa tillsynsmodeller, bl.a. med avseende på hur begreppet skälig nättariff bör tillämpas. avslutade och avskrev ett stort antal prövnings- och tillsynsärenden initierade främst utan närmare åtgärder. Ärendena var, trots att utredning pågått , ännu inte färdiga för avgörande. Myndigheten bedömde att det inte var meningsfullt att driva ärendena vidare främst därför att de var relativt gamla men även för att för- hållandena ändrats i väsentlig mån sedan de initierades. Avgränsning av nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet En viktig förutsättning för en fungerande handel med el och en effektiv nätverksamhet är att det inte förekommer s.k. kors- subventionering. Korssubventionering innebär att överskott från nätverksamhet kan användas för att ekonomiskt stödja konkur- rensutsatt verksamhet, främst elproduktion eller elhandel. Detta kan leda till att nättariffer blir oskäliga och konkurrensen på den fria marknaden snedvrids. I ellagen finns det särskilda bestämmelser som syftar till att motverka korssubventionering och säkerställa en effektiv tillsyn av nätverksamheten. En huvudprincip i regelverket är att det skall råda boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan nätverksamhet. För att dessa funktioner inte skall blandas samman har det i lagstiftningen införts krav på åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. En juridisk person som producerar och handlar med el får inte bedriva nätverksamhet. All nätverksamhet skall ekonomiskt redovisas åtskild från annan verksamhet. Revisorerna hos den som bedriver nätverksamhet skall särskilt granska redovisningen av nätverksamhet och i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i frågan om nätverksamheten redovisats enligt gällande bestämmelser. Sammanfattningsvis kan det konstateras att ellagens bestäm- melser är avsedda att ge nätmyndigheten sådana förutsättningar för insyn i och kontroll av de ekonomiska förhållandena i nätverk- samheten att korssubventionering kan förhindras. Mot bakgrund av de erfarenheter av korssubventionering som framkommit i uppföljningen av elmarknadsreformen uppdrog regeringen åt att överväga behovet av att skärpa ellagstiftningens krav på avgränsning mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. redovisade uppdraget med rapporten på elmarknaden och föreslog vissa mindre skärpningar av regelverket. Det gällde bl.a. tydligare krav på nät- företagen att redovisa borgensförbindelser och andra ekonomiska ansvarsförbindelser samt en straffavgift vid försenad eller felaktig årsrapport för nätverksamhet. bedömde att mer genom- gripande förändringar av regelverket på elmarknaden borde anstå tills elmarknadsreformen fått fullt genomslag. lämnade över vissa förslag till skärpningar av regel- verket som kunde aktualiseras . Ett förslag var att utreda möjligheten att införa en straffavgift vid klara fall av kors- subventionering. Vidare föreslogs att nätföretagen skulle förbjudas att från närstående företag upphandla förlustel, dvs. el som används för att täcka överföringsförluster i nätet. Som ett andrahandsalternativ föreslogs att nätföretagen skulle åläggas att upphandla el i konkurrens genom ett anbudsförfarande i enlighet med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Slutligen föreslogs att nätföretagen skulle förbjudas att ikläda sig borgensförbindelser och andra ekonomiska ansvarsförbindelser till förmån för konkurrensutsatt verksamhet. Enligt borde dessa förslag utredas i särskild ordning. Huvuddelen av remissinstanserna instämde i överväganden och förslag. En utbredd upp- fattning bland remissinstanserna var dock att eventuella skärp- ningar av regelverket måste föregås av ytterligare utredning och överväganden, bl.a. när det gällde förslagens praktiska och ekonomiska konsekvenser, legala utformning och förenlighet med annan lagstiftning. 1997/98:159 om genomförande av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el föreslog regeringen vissa regeländringar som byggde på några av förslag. Enligt regeringens förslag skulle genom tillägg i ellagen en straffavgift införas vid försenad eller felaktig årsrapport för nätverksamhet. Vidare anförde regeringen att det i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet skall införas ett uttryckligt krav på att nätföretagen skall redovisa garantier, borgensåtaganden och andra liknande ekonomiska utfästelser till förmån för närstående juridiska personer. Regeringen bedömde att övriga förslag var mer genomgripande och att de därför behövde övervägas ytterligare och att förändringar av regelverket borde anstå eftersom elmarknadsreformen ännu inte fått fullt genomslag i elbranschen. Regeringen framhöll vidare att det bör finnas en beredskap att snabbt skärpa regelverket för elmarknaden om de pågående informations- och utbildningsinsatserna och utvecklingen av rättspraxis inte leder till att risken för korssubventionering minskar. Åtgärder för att åstadkomma tariffutjämning mellan tätort och glesbygd Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Att nättariffen skall utformas på sakliga grunder innebär att tarifferna inom ett nätområde skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Skilda tariffer får tillämpas på grupper av kunder med olika kostnadsbild. Kunder inom samma kundkategori skall däremot ha samma nättariff. Vid bedömning av nättariffen på lokalnivå skall enligt huvudregeln varje koncessionsområde behandlas för sig. Det är prisförhållandena i det aktuella området som skall beaktas. Kostnaderna för att överföra el är generellt sett högre på lands- bygden än i tätorter, främst till följd av högre kapital- och under- hållskostnader per elabonnent. Nätavgifterna för samma slags kund kan därför skilja sig åt betydligt mellan tätorts- och landsbygdsområden. Ett viktigt mål för elreformen är att jämna ut dessa skillnader. Ellagen innehåller flera bestämmelser som har till syfte att inom ramen för den gällande områdesstrukturen jämna ut nättarifferna mellan tätorts- och landsbygdskunder. Bl.a. finns det bestämmelser om förbud mot geografisk indelning eller zonindelning inom en nätkoncession för område. Ett motsvarande förbud finns mot avståndsberoende tariffer för regionledningar. kan på koncessionshavarens begäran medge undantag från kravet att varje koncessionsområde skall redovisas för sig. Ett sådant undantag är för sin giltighet beroende av att en enhetlig nättariff tillämpas i alla berörda koncessionsområden. Områdena skall ligga geografiskt nära varandra och utgöra en för nätverksamhet lämplig enhet. Om nätkoncessionerna får redovisas samlat skall de också vid skälighetsbedömningen av nättariffen ses som ett område. Möjligheten för koncessionshavaren att ansöka om samredovisning eller sammanslagning av nätområden är ett viktigt instrument för att främja en utjämning mellan tarifferna i tätort och glesbygd. Samredovisningen är frivillig. I ett längre perspektiv kan skillnaderna i kostnadsstruktur mellan tätorts- och glesbygdsföretag leda till att nätföretagen allt mer delas upp i dessa två grupper av företag. Därigenom kan möjligheten till tariff- utjämning försvinna. I samband med prövning av en ansökan om nätkoncession för område försöker nätmyndigheten att åstadkomma områden med en lämplig sammansättning av tätorts- och glesbygdskunder för att uppnå en utjämning av nättarifferna. kan också med stöd av 2 kap. 12 § ellagen ändra gränserna för en nät- koncession för område, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och om det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren. De legala styrmedlen för att åstadkomma rationella nätområden i samband med koncessionsprövning är dock begränsade och bygger främst på frivillig medverkan från de berörda nätföretagens sida. Direkta avslag på ansökningar om förlängningar av existerande koncessioner har inte förekommit. En vanlig metod har i stället varit att besluta om kortare koncessions- tider än normalt eller om tillfälliga förlängningar. Enligt nätkoncessioner för område – kriterier för lämplig enhet, har koncessionsgivningen varken i eller i våra nordiska grannländer använts som tvingande medel för att åstadkomma lämpliga sammanslagningar av nät- områden. Istället söker man uppnå den eftersträvade integrationen genom indirekta krav på effektiviseringar. Detta bör enligt bedömning också i fortsättningen vara det huvudsakliga medlet. bedömer att det finns en möjlighet att rationalisera nätverksamheten vilket skulle kunna medge en långtgående tariff- sänkning för glesbygdskunder, utan motsvarande höjning av tätortstarifferna. Myndigheten bedömer att det behövs komp- letterande regler för att den på ett mer kraftfullt sätt skall kunna se till att samordnings- och stordriftsfördelarna i nätverksamheten tas till vara som olämpligt sammansatta koncessionsenheter elimineras. Särskilt nämns regler för tvångsförvaltning av nätkoncession. föreslår allmänna kriterier för vad som skall betraktas som lämplig nätenhet, men bedömer att dessa kriterier inte bör kvantifieras utan anpassas till de enskilda fallen. Vidare föreslår vägledande kriterier som skall användas vid beslut om sammanslagningar av koncessioner som berör flera företag. bedömer att inte heller dessa kriterier skall kvantifieras utan att de skall anpassas till det enskilda fallet. föreslår också att restriktionen om geografisk närhet inte skall vara bindande vid beslut om sammanläggning av koncessionsområden. Slutligen föreslår att det ges en legal grund för differentiering av nätavgifter vid sammanläggning eller samredovisning av nätkonces- sioner. Rapporten har remissbehandlats. Flera av remissinstanserna ansåg att det behövdes ytterligare utredning på området. 1997/98:159 underströk regeringen behovet av en tariff- utjämning mellan tätorts- och glesbygdskunder. Regeringen bedömde att en strukturomvandling av lokaldistributionen bör ske på ett sådant sätt att samordnings- och stordriftsfördelar kan tas till vara. Regeringen framhöll också att nätmyndighetens tillsyn av nätföretagen, bl.a. i form av krav på effektivisering av nät- verksamheten, även fortsättningsvis bör vara huvudmetoden för att främja strukturomvandlingen. Regeringen föreslog en ändring av ellagen som innebär att det vid sammanläggning och samredo- visning av nätområden ges möjlighet till en successiv tariff- utjämning . Ett föreläggande mot ett nätföretag kan förenas med vite. Även om en koncessionshavare utsätts för sanktioner är det inte säkert att brister blir åtgärdade. Om en koncessionshavare i väsentlig mån åsidosätter sina skyldigheter enligt ellagen är det möjligt att åter- kalla en nätkoncession med stöd av 2 kap. 18 § ellagen. Det kan dock förutsättas att koncessionshavaren erinrats om sina förpliktelser och att ett eller flera vitesförelägganden har meddelats innan en återkallelse sker. Att en återkallelse verkligen sker blir därför aktuellt endast i undantagsfall. Återkallelse skall enligt lagens förarbeten ske som en yttersta åtgärd mot en konces- sionshavare (prop. 1996/97:136 s. 54). Bestämmelserna om återkallelse måste vara möjliga att använda på ett verkningsfullt sätt. En fråga i detta sammanhang är hur en fortsatt överföring av el skall kunna säkerställas. närvarande närmare regler för tvångsförvaltning av nätkoncession. Frågan behandlades av () i slut- betänkandet Ny ellag (SOU 1995:106). föreslog en reglering som innebar att det skulle vara möjligt för staten att mot ersättning förfoga över ledningen eller ledningsnätet . Enligt förslaget borde vara relativt lång, dock högst . Beslut om sådant förfogande skulle enligt förslaget fattas av nätmyndigheten, om en nätkoncession återkallas eller i annat fall upphör att gälla. Vid remissbehandlingen av ELU:s slutbetänkande framförde att ELU:s förslag till tvångsåtgärder bör kompletteras med bestämmelser bl.a. om hur en förvaltare skall utses och om de förpliktelser och befogenheter som förvaltaren och nätägaren skall ha som elnätet ställts under tvångsförvaltning. 1996/97:136 Ny ellag anförde regeringen att den närmare utformningen av bestämmelser om tvångsförvaltning bör utredas vidare. En parallell till situationer med tvångsförvaltning av nätkonces- sioner finns inom bostadsområdet i fråga om tvångsförvaltning av hyresfastighet. Sådan tvångsförvaltning är aktuell när en hyresvärd i väsentlig mån inte fullgör de skyldigheter som enligt lag åligger honom. Närmare bestämmelser om tvångsförvaltning finns i bostadsförvaltningslagen (1977:792). En särskild utredare skall se över vissa bestämmelser samt föreslå vissa ändringar av bestämmelserna om nätverksamhet i ellagen (1997:857). Uppdraget har två delar. Den första delen innehåller frågorna om tillsyn av nätverksamhet, behov av precisering av tillsynen, avgränsningen mellan nät- och elhandelsverksamhet och utjämning av tariffer mellan tätort och glesbygd. Den andra delen avser förslag till regelverk för tvångsförvaltning av nätkoncession. Kostnaderna för elöverföring utgör generellt sett omkring en tredjedel av de samlade elkostnaderna för kunderna. En allmän bedömning är att det går att effektivisera nätverksamheten. Regleringen och tillsynen av nätverksamheten är av central betydelse för att säkerställa att nätverksamhet bedrivs effektivt och rationellt och att nätföretagen inte skall missbruka sin monopolställning. Regelverket för nätverksamhet har med några smärre undantag varit i kraft . Vissa erfarenheter visar på svårigheter att utveckla och tillämpa centrala begrepp i regleringen, t.ex. begreppet skäliga nättariffer, och att åstadkomma ett effektivise- ringstryck på nätverksamhet. Mot denna bakgrund bör en översyn göras av regleringen och tillsynen av nätverksamheten. Utredaren skall analysera erfaren- heterna och effekterna av regleringen och tillsynen av nätverk- samheten. Utredaren skall beakta resultaten av Energimyndig- hetens projekt för utveckling av metodik för uppföljning och tillsyn av nätföretagen som initierades . Utredaren skall vidare följa resultatet av förelägganden om skäligheten i ett stort antal nät- företags höjningar av nättarifferna avseende överföring av el. I detta arbete skall utredaren beakta erfarenheter inom motsvarande område i andra länder. I uppdraget ingår vidare att lämna konkreta förslag till sådana förändringar som behövs i regelverket eller tillsynen i övrigt. Utredaren skall i detta sammanhang beakta eventuella behov av förändringar av resurser, organisation och inriktning på tillsynsarbetet. I ellagen finns det vissa oklarheter om var gränsen går för Energi- myndighetens ansvar. Det är t.ex. inte klart om tillsynsansvaret omfattar kvaliteten av nätföretagens elleveranser till enskilda kunder. Utredaren skall analysera gränserna för Energimyndig- hetens tillsynsansvar och föreslå de regler som behövs för att precisera detta. I ellagen finns inte någon uttrycklig bestämmelse om hur tillbaka i tiden tillsynsmyndigheten är skyldig att pröva en anmälan från en konsument. Av 3 § förordningen (1998:1583) med instruktion för framgår att nämnden som huvudregel inte prövar tvister där anmälan har kommit in mer än efter det att näringsidkaren helt eller delvis avvisat konsumentens krav. möjligheten att införa en liknande ordning i ellagen och i före- kommande fall föreslå regler med detta syfte. Avgränsning av nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Utredaren skall analysera behovet av ytterligare skärpningar av regelverket för avgränsning mellan nätverksamhet och konkur- rensutsatt verksamhet. En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara de överväganden och förslag som redovisats i . En annan utgångs- punkt skall vara vissa former av samarbete mellan nät- och elhandelsföretag, t.ex. gemensamma kundregister, gemensamma utskick och gemensam fakturering. Utredaren är fri att ta med andra åtgärder i sina överväganden. I uppdraget ingår att närmare analysera åtgärdernas effektivitet när det gäller att förhindra korssubventionering. Beträffande förslaget om straffavgift vid klara fall av korssubventionering skall utredaren särskilt analysera möjligheterna att ställa upp objektiva och effektiva kriterier för att avgöra förekomsten av kors- subventionering. Utredaren skall vidare analysera förslagens konsekvenser för berörda företag inom elområdet, bl.a. vad gäller företagens kostnader. Utredaren skall också analysera konsekvenserna för myndigheternas tillsynsarbete. Dessa konsekvenser skall vägas mot åtgärdernas förväntade effekter på korssubventioneringen. Utredaren skall också bedöma åtgärdernas eventuella effekter på konkurrenssituationen och företagsstrukturen på elmarknaden. Om utredaren finner att det är motiverat med ytterligare skärpningar av regelverket för avgränsning mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet skall denne föreslå de regler som behövs. En sådan skärpning kan till exempel vara att ett företag som bedriver nätverksamhet inte skall tillåtas ha samma före- tagsledning som ett företag som bedriver elhandel. I detta sammanhang bör utredaren särskilt uppmärksamma om de före- slagna skärpningarna av regelverket är förenliga med annan lag- stiftning. Utredaren skall särskilt uppmärksamma koncernförhållanden mellan företag som bedriver nätverksamhet och företag som bedriver handel med el, t.ex. att nätföretag ställer ekonomiska säkerheter till förmån för närstående elhandelsföretag och annan Utredaren skall överväga om det behövs åtgärder för att förhindra detta. Tariffutjämning mellan tätort och glesbygd Utredaren skall analysera behovet av författningsstöd för att möjliggöra för nätmyndigheten att tvinga fram en omstrukturering som tillvaratar samordnings- och stordriftsfördelarna i nät- verksamheten, som olämpligt sammansatta koncessions- enheter elimineras. Om utredaren finner att lag- eller förordnings- stöd behövs ingår det i uppdraget att föreslå lämplig reglering. En utgångspunkt för utredaren är i detta sammanhang att en omstrukturering mot nätområden med lämplig sammansättning i första hand skall ske genom företagens frivilliga medverkan och främjas genom indirekta åtgärder. Utredaren skall överväga möjligheten att dels införa en skyldig- het för nätföretagen att samredovisa nätområden, dels förhindra att nätområden avyttras på ett sätt som motverkar en tariffutjämning. Utredaren skall föreslå eventuella regler med detta syfte. I detta sammanhang skall särskild uppmärksamhet ägnas åt förenligheten med annan lagstiftning. Utredaren skall särskilt analysera effekterna av att ta bort restriktionen om geografisk närhet vid beslut om sammanläggning av koncessionsområden. Utredaren skall utarbeta och föreslå närmare bestämmelser om tvångsförvaltning av nätkoncession i samband med att koncession återkallas enligt 2 kap. 18 § ellagen. Bestämmelserna skall säker- ställa en fortsatt leverans av el till berörda kunder. De skall vidare reglera bl.a. ersättningsvillkor, tvångsförvaltningens utsträckning i tiden, frågan om hur förvaltare utses samt de förpliktelser och befogenheter som förvaltaren och nätägaren skall ha som elnätet ställs under tvångsförvaltning. Utredaren skall redovisa sina över- väganden och lämna förslag till lagstiftning beträffande den första delen av uppdraget, dvs.