sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — I av svaren uppgavs 5–, varav 9–() utgör merparten. Den sistnämnda typen motsvar månadsrapporter. Mottagaren av rapporterna är främst kommunstyrelsen (). Rapporter till enbart kommunstyrelsen är dubbelt så vanliga som rapporter till enbart fullmäktige, men det är relativt vanligt att samma rapport går till både kommunstyrelsen och kommunfull- mäktige. Till fullmäktige går främst rapporter med låg frekvens, 1– . Kommunstyrelsen får naturligt nog ta emot rapporter med hög frekvens, månads-, kvartals- eller tertial- rapporter. Överslagsmässigt beräknat tar kommunstyrelsen i ca 60 kommuner, dvs. var femte kommunstyrelse generellt sett, emot månadsvisa rapporter i form av uppföljningar, prognoser etc. 19 landsting av 20 besvarade frågan om hur ofta delårsrapporter be- handlas. I 4 landsting sker detta en gång . 15 landsting () uppgav att delårsrapporter behandlas minst . I 14 landsting () behandlas rapporterna i fullmäktige. 10 landsting har lämnat kommentarer angående uppföljning. 7 landsting () uppgav att avvikelser mellan budget/plan och ut- fallet i delårsrapporten leder till någon form av åtgärd som syftar till att komma till rätta med avvikelsen. Det innebär i det flesta fall att uppdrar åt berörd nämnd att lämna förslag till åt- gärder eller att vidta åtgärder. I skall förslag till ombudge- tering tas upp i . I ger styrelsen uppdrag om tätare uppföljning eller andra uppdrag som syftar till att klarlägga avvikelserna; ev. kan det bli tal om tillläggs- budget. I jämförelse med kommunerna framstår styrningen i lands- tingen som svag. Endast 1/3 av landstingen uppger att man vidtar någon åtgärd vid avvikelse, medan kommunstyrelsens styrning till den dominerande delen kan betecknas som stark eller relativt stark. (Uppgifter om uppföljningar utöver delårsrapporterna saknas.) Uppföljning av ekonomi och verksamhet På uppdrag av har Kommunforskning i genomfört en studie av praxis i fråga om delårsrapporter i kommunerna. Uppdraget har avrapporterats av i skriften Delårsrapporter. En praxis- studie med råd och kommentarer (1999a). Undersökningen har genomförts i två steg. I ett första steg intervjuades ekonomichefer eller redovisningschefer i sex kom- muner. I ett andra steg genomfördes en enkätundersökning som riktades till ekonomichefen i 83 utvalda kommuner, av vilka 49 () besvarade enkäten. I princip alla intervjuade ekonomi- chefer tyckte att kravet i redovisningslagen om delårsrappor- teringen är bra. I enkäten svarade av de tillfrågade på samma sätt. De intervjuade ansåg att bestämmelserna i redovisningslagen inte förändrar särskilt mycket i pratiken, en åsikt som två tredje- delar av de tillfrågade i enkäten delade. En majoritet av de till- frågade i enkäten uppgav att delårsrapporten inte granskas av kommunens revisorer. När det gäller frågan om vilka problem delårsrapporteringen för med sig framhöll de intervjuade framför allt tidsåtgången som ett problem och i detta sammanhang särskilt periodiseringen av upp- gifter som skall redovisas i delårsrapporten. En likartad inställning framkom i enkäten, där främst periodisering av skatteintäkter och semesterlöneskuld ansågs besvärligt. I fråga om vilken ambitions- nivå kommunerna väljer svarade de flesta intervjuade att de strävade efter att delårsrapporterna skall så långt som möjligt över- ensstämma med årsredovisningen. Ett annat problem som togs upp av de intervjuade var att en överdriven fokusering på delårs- rapporterna kan medföra att långsiktigheten i det ekonomiska tänkandet kan försvinna. I både intervjuerna och enkäten framkom att delårsrapporten bedöms som ett viktigt prognosinstrument; av dem som svarande på enkäten ansåg att denna funktion är den främsta. ansåg att delårsrapporterna ger ett tillförlitligt underlag för helårs- prognosen. Hälften menade att delårsbokslutet är bättre i detta hänseende än någon annan typ av rapport som använts tidigare. Kommunstyrelsen bedömdes i enkäten som den främste an- vändaren av delårsrapporten. Även fullmäktige, nämnder och för- valtningar rankades högt som användare. Drygt hälften av dem som Uppföljning av ekonomi och verksamhet svarade på enkäten ansåg att långivare är den viktigaste externa in- tressenten när det gäller användningen av delårsrapporten. De intervjuade ekonomicheferna uppgav att man i deras kommuner upprättar fler delårsrapporter än en, som är det krav redovis- ningslagen ställer som ett minimum. Vanligen upprättas två eller tre rapporter. En av dessa utgör delårsbokslut. Övriga delårs- rapporter har enligt de intervjuade mera karaktär av budgetupp- följnings- och/eller bokslutsprognos. Det mest frekventa svaret i enkäten () var att man upprättar en delårsrapport . Ca en fjärdedel uppgav att man upprättar två rapporter . Den vanligaste periodiseringen var enligt enkätsvaren . Ungefär en tredjedel av enkätsvaren angav att man aldrig före det lagfästa kravet upprättat en delårsredovisning av den typ som lagstiftningen förutsätter. I nästan fyra femtedelar av enkätsvaren uppgavs att det finns ett politiskt beslut om antalet delårsrapporter. I av kommunerna togs dessutom ett politiskt beslut om vilka organ som rapporten skall föreläggas. I redovisningslagen anges att delårsrapporten skall vara en redo- görelse för utvecklingen av kommunens eller verk- samhet och resultat (9:2), vilket innebär att delårsrapporten skall innehålla ett periodiserat utfall, dvs. I enkäten uppgav samtliga att kommunens delårsrapport innefattar en resul- taträkning. Nära nog alla uppgav att rapporten också omfattar en balansräkning. Mer än hälften av de svarande uppgav också att finansieringsanalys, förvaltningsberättelse, driftredovisning och in- vesteringsredovisning ingår. I princip samtliga kommuner hade enligt enkäten med en helårsprognos i delårsrapporten. Den tid det tar innan kommunstyrelsen får tillgång till delårsrapporten varierar mellan fyra och . För fullmäktige dröjer det oftast . Innehållet i delårsrapporterna är enligt de intervjuade ekonomi- cheferna i stor utsträckning nämndorienterat, vilket i allmänhet innebär en högre detaljeringsgrad än i årsredovisningen. Ett relativt mindre utrymme ges emellertid åt kommunen som helhet. Antalet poster i rapporten uppgavs i de flesta fall vara detsamma som i årsredovisningen, även om aggregeringen inte sker lika noggrant. Ca en tredjedel av kommunerna upprättar delårsrapporter med notapparat. Enligt enkätundersökningen upprättade en dryg tredjedel av kommunerna en koncernredovisning i samband med delårs- rapporterna. Hälften av dem som inte upprättat en sådan redo- Uppföljning av ekonomi och verksamhet visning vid undersökningstillfället hade ambitionen att göra det . En dryg tredjedel av de kommuner som svarat att de inte upprättar en koncernredovisning kommenterar på något annat sätt bolagen i delårsrapporten. Periodisering i delårsbokslutet rapporterades i enkäten ske i av kommunerna. Väsentlighet angavs vara den styrande principen för periodiseringen. Periodens verkliga kostnad eller in- täkt var det vanligaste svaret på frågan hur olika specifika poster hanteras i delårsrapporten. I enkäten uppgavs i drygt hälften av svaren att det fanns finansiella nyckeltal i delårsrapporterna. I av fallen inkluderades också verksamhetsrelaterade nyckeltal. 7.3.3 Erfarenheter från studiebesöken gör två delårsrapporter som går upp till fullmäktige. Dessutom görs månadsvisa uppföljningar som går till styrelsen. Ambitionen var att ha månadsbokslut . Uppföljning och bokslut har en högre dignitet än . är det enligt regionföreträdarna uppenbart att det finns brister i analysen. Budgeten bedömdes vara mer realistisk än föregående år vilket lett till ökad motivation att följa upp eko- nomin. gör delårsrapporter per tertial som redovisas i styrelsen. Enklare ekonomisk uppföljning sker inom respektive förvaltning en gång i form av boksluts- prognoser. skall samtliga prognoser åtföljas av förvalt- ningens egna kommentarer och nyckeltal som beskriver produk- tionen. har arbetat med åtgärder för att komma till rätta med de underskott som funnits talet. Bl.a. har man förändrat sjukvårdsorganisationen, som verksamhetscheferna arbetar på kontraktsbasis. ambitioner är bl.a. att åstadkomma en löpande redovisning med högre kvalitet, att redovisa hur det ekonomiska läget verkligen är och att redovisningarna skall utgöra underlag inför beslut rörande olika budgetdokument i likhet med årsbokslutet. En formalisering av hur delårsrapporterna skall behandlas vore enligt önskvärt. Det är enligt viktigt att delårsrapporterna görs relativt snabbt och rapporteras möjligt. Uppföljning av ekonomi och verksamhet kraven på delsårsrapporterna bör sättas lägre än kraven på årsbok- slutet. I följs verksamheten upp genom dels månadsrapporter till och hälso- och sjuk- vårdsdelegationen, dels delårsrapporter ; de sist- nämnda går till hälso- och sjukvårdsdelegationen, styrelsen och fullmäktige. arbetsutskott får en ekonomisk rapport vid varje sammanträde. Delårsrapporterna utgör underlag till såväl planeringsförutsättningarna som budget och flerårsplan. Revisorerna ger ett utlåtande om delårsrapporterna. Enligt lands- tingsföreträdarna behövs ingen ytterligare formalisering av beredningen av delårsrapporterna. Eventuellt bör man inom lands- tinget ta fram mer konkreta åtgärdsförslag på basis av delårs- rapporterna. Ambitionerna vad gäller uppföljning av verksamheten avses höjas inom . kommun följer upp sin verksamhet genom en månatlig budgetuppföljning och prognos med kommentarer nämndvis. Dessutom görs ett delårsbokslut . Kommun- representanterna är osäkra på värdet av delårsbokslutet. I sker uppföljningen genom årsrappor- tering, tre delårsrapporter och månadsrapporter. Delårsrapporterna behandlas i fullmäktige. Härtill kommer särskilda investeringsbe- redningar. Uppföljningen av bolagen görs till stadskansliet och moderbolaget. I genomför nämnderna vid fyra tillfällen en uppföljning av budgeten som går till kommunstyrelsen. I vissa fall bereds rapporten även i kommunens ledningsutskott. Delårs- rapporteringen, som sker en gång , bedöms spela en underordnad roll; den används mera som ett hjälpmedel för att göra en korrekt bedömning av prognoserna. kommun har en helt ny politisk organisation innebärande att den finansiella makten ligger helt på kommunstyrelsen, vilket medför att rutinerna för uppföljning ännu inte fastlagts. All uppföljning planeras redovisas till kommunstyrelsen eller dess arbetsutskott. Kommunen planerar också fortsätta med två delårsbokslut som skall behandlas i fullmäktige. Vad gäller åtgärder med anledning av vad som kommer fram vid uppföljningen framhåller representanterna för kommun Uppföljning av ekonomi och verksamhet att åtgärder sätts in om underskott upptäcks i form av t.ex. köp- stopp, vakanshållning av tjänster, ej tillsättning av sjukvikarier. Historiskt anser man sig inte ha lyckats i denna del, men månads- uppföljningarna innebär en förbättring. fram- håller att budgetjusteringar kan bli aktuella . Vid kraftiga avvikelser beslutar kommunstyrelsen i om uppdrag till berörda nämnder om att de skall vidta åtgärder och återrapportera dessa till styrelsen. En liknande ordning tillämpas i . Enligt föreligger inget behov att forma- lisera beredningen av delårsrapporten. I stället framhålls att det vore mera meningsfullt att utforma regler för prognoser över bl.a. kommunens budgetutfall och resultat och att kommunens verk- samheter följs upp någorlunda regelbundet under löpande budget- år. I är meningarna delade om huruvida delårsrapportens beredning bör formaliseras i likhet med vad som gäller om års- redovisningen. Ett argument för att delårsrapporten skall behandlas i fullmäktige är att ju fler som blir insatta i rapporterna, desto större blir förståelsen för planerade förändringar. I det föregående har konstaterats att man i kommunerna med bred marginal överskrider den obligatoriska nivån som innebär att man skall redovisa minst en delårsrapport . Enligt en enkät- undersökning lämnas delårsrapporter 2–eller oftare i en majoritet av kommunerna. I 9 kommuner av 10 behandlas delårsrapporten eller –rapporterna i fullmäktige. Enkätundersökningen har också gett besked om vad som händer i samband med uppföljningen, om utfallet avviker från budget eller plan. Dataanalysen har visat att kommunstyrelsens eller full- mäktiges styrning i detta sammanhang kan betecknas som stark eller relativt stark i de flesta kommunerna. Det innebär att styrelsen med varierande styrka sätter press på nämnder, vilkas resultat är otillfredsställande, genom att ställa krav på eller uppmana nämnden att vidta åtgärder. Svag styrning är i detta sammanhang ovanligt. Av enkäten framgår också att kommunerna i betydande omfattning följer upp ekonomi och verksamhet utöver vad de är ålagda att göra i form av en delårsrapport. I en dryg tredjedel av kommunerna får styrelsen och inte sällan också fullmäktige rapporter en gång . I mer än hälften av kommunerna lämnas sådana komplet- Uppföljning av ekonomi och verksamhet terande rapporter 1–. Främst är det kommun- styrelsen som är mottagare av dessa rapporter, men det är relativt vanligt att samma rapport går till både styrelsen och fullmäktige. Ca var femte kommunstyrelse tar enbart emot månadsvisa rapport- er i form av uppföljningar, prognoser etc. I 15 landsting () behandlas delårsrapporter minst . I vart tredje landsting leder avvikelser i delårsrapporten eller delårsrapporterna till åtgärder som syftar till att nämnden skall komma till rätta med avvikelsen. Delårsrapporten behandlas i full- mäktige i 2 landsting av 3. Svenska Kommunförbundets rapport om delårsrapporter är närmast en komplettering till den redovisade enkätundersök- ningen. Enligt rapporten ansåg en bred majoritet av de ekonomi- och redovisningschefer som medverkat i studien att kravet i redovisningslagen på delårsrapportering är bra men att bestäm- melserna inte förändrar särskilt mycket i praktiken. Bland praktiska problem med delårsrapporten framhölls särskilt periodiseringen av uppgifter. De allra flesta sade sig sträva efter att åstadkomma del- årsrapporter som ligger så nära årsredovisningen som möjligt. Delårsrapporterna bedömdes av de flesta som ett viktigt prognos- instrument. En jämförelse mellan Svenska Kommunförbundets rapport och enkät visar att antalet delårs- rapporter förefaller ha ökat , då förbundets under- sökning gjordes. Innehållet i delårsrapporterna är i allmänhet nämndorienterat och därmed mera detaljerat än i årsredovis- ningarna. En dryg tredjedel av kommunerna upprättade en kon- cernredovisning i samband med delårsrapporten. I de kommuner och landsting som utredningen besökt varierar antalet delårsrapporter mellan 1 och 3. Rapporterna behandlas i de flesta fall i fullmäktige. I några fall har man ambitionen att göra mera avancerade rapporter, t.ex. månadsbokslut (i ), eller att förvaltningens kommentarer och nyckeltal skall ingå i varje prognos (). Representanterna för kommun säger sig vara osäkra på värdet av delårsrapporten, och deras kolleger i anser att delårsrapporteringen spelar en underordnad roll. Enligt representanterna för har uppföljningen en större betydelse numera än den hade . Meningarna i de besökta kommunerna och landstingen är delade i frågan huruvida beredningen av delårsrapporten bör ytter- ligare formaliseras. är för en sådan ordning, och anser det Uppföljning av ekonomi och verksamhet onödigt, medan företrädarena för kommun inte har någon gemensam uppfattning. Företrädarna för anser att det vore mera meningsfullt att utforma regler för prognoser över bl.a. resultatet och att verksamheten följs upp någorlunda regelbundet under löpande budgetår. Revisorerna i ger ett utlåtande över delårsrapporterna. När det gäller åtgärder med anledning av utfallet av uppföljningarna rapporterar kommun att styrelsen historiskt sett inte varit framgångsrik i denna del. I är det möjligt att justera budgeten . Kommunstyrelsen i och kan uppdra till nämnden att vidta åtgärder och återrapportera dessa till styrelsen. 8Organisering och styrning av kommuner och landsting God ekonomisk hushållning kan sägas vara det övergripande per- spektivet och huvudtemat för den föreliggande utredningen. De övriga uppgifterna som anförtrotts utredningen, frågan om budget- balans, användningen av försäljningsmedel vid avyttring av anlägg- ningstillgångar, uppföljning av ekonomi och verksamhet samt för- valtningen av pensionsmedel, kan ses som underordnade huvud- temat god ekonomisk hushållning. Utredningen förväntas enligt direktiven bl.a. lämna förslag till åtgärder för att öka långsiktig- heten i planeringen av ekonomi och verksamhet, förtydliga och modifiera balanskravet och föreslå åtgärder för att förstärka upp- följningen i kommuner och landsting. Under utredningsarbetet har det blivit uppenbart att det finns ett behov av att relatera detta, om man så vill uttrycka det, rationa- listiska och instrumentella perspektiv på verksamhet, till en vidare referensram. I en i detta avseende vidgad referensram bör ingå sådana element som berör sättet på vilket kommuner och landsting organiserar sin verksamhet, vilka strategier och styrin- strument de använder samt hur de mäter prestationer och återför vunna erfarenheter till den övergripande strategin och delstrate- gierna för organisering, styrning, uppföljning etc. I en sådan vidgad referensram bör det också finnas utrymme för vad som är känt från forskning och praktisk erfarenhet om vad som kännetecknar kom- muner och landsting som hamnar i ekonomiska och andra svårig- heter. I analogi med detta bör också frågan om vad som allmänt utmärker framgångsrika kommuner och landsting studeras. Den sistnämnda betraktelsen bör kunna utmynna i en samling goda exempel avseende kommuner och landsting som, ställda bl.a. inför Organisering och styrning av kommuner och landsting kravet på budgetbalans, tagit sig ur en besvärlig ekonomisk situa- tion. Föreliggande kapitel syftar till att tillhandahålla dels en sådan vidare referensram som skisserats i det föregående, dels några mer operativt inriktade avsnitt där mekanismerna som leder till problem respektive framgång klarläggs. I det närmast följande avsnittet redovisas översiktligt hur kom- muner och landsting bedriver vad som brukar kallas förändrings- arbete, dvs. vilka strategier man använder sig av för att öka demo- krati, effektivitet, kvalitet etc. Det därpå följande avsnittet ägnas åt styrsystemet, särskilt olika metoder eller modeller för ekonomistyrning, som används inom kommuner och landsting och vilka effekter denna styrning åstad- kommer. I nästa avsnitt redovisas en genomförd, av utredningen initierad, studie av vilka faktorer som kan tänkas leda till att en kommun hamnar i ekonomiska och andra svårigheter. Studien, som genomförts vid forskningsinstitutionen i Väst- , , har dokumenterats i en rapport till utredningen med titeln rika – ett institutionellt perspektiv på kommuners ekonomiska utveckling, författad av professor och fil. (Brorström och (2001a)). I det därpå följande avsnittet är det de motsatta mekanismerna, dvs. de som leder till framgång i olika avseenden, som står i centrum. Här redovisas först kunskaper från forskningen på om- rådet och praktiska erfarenheter från den kommunala sektorn. Därefter lämnas några exempel på kommuner och landsting som varit framgångsrika i det avseendet att de lyckats ta sig ur en ekonomisk kris och vänt denna till en kontrollerad situation som skapat en grund för optimism . Avslutningsvis görs ett försök att sammanfatta och syntetisera den kunskap som exponerats i kapitlets delavsnitt med särskilt av- seende på de uppgifter som utredningen enligt sina direktiv satts att lösa. Detta avsnitt är tänkt att bilda en brygga över till nästa kapitel, Överväganden och förslag. Organisering och styrning av kommuner och landsting 8.2Kommunal organisation och kommunalt förändringsarbete – några tendenser 8.2.1Utveckling av organisation och styrning i ett historiskt perspektiv Sedan den stora kommunindelningsreformens slutliga genomför- ande –talet har kommunerna genomgått en serie förändringar i fråga om organisations- och styrformer. Bland vik- tigare förändringar –talet kan nämnas rambudgetering och nollbasbudgetering och en begynnande decentralisering av organisationen. Rambudgeteringen innebär att man på central nivå – fullmäktige eller kommunstyrelsen – fördelar medel till verksamheten – nämn- derna. Eftersom tilldelningen av nya resurser inte baserades på nämndernas verkliga behov, fick en del verksamheter mer resurser än de hade bruk för. Rambudgeteringen övergavs därför successivt till förmån för nollbasbudgeteringsmetoden. Den innebar att all verksamhet ifrågasattes och att all verksamhet som inte tillförde tillräckligt värde skulle avvecklas. Metoden prövades på många håll men några större förändringar av verksamheten medförde den inte. –talet försköts intresset från styrinstrumenten till förändringar av organisationen. I ett första steg prövades insti- tutionsstyrelser och distriktsnämnder, även kommun- delsnämnder (KDN), som blev ett utryck för strävan efter en all- män decentralisering –talet. Utvärderingar av KDN- reformen har visat att de inte haft någon större effekt på med- borgarinflytandet. Däremot har de haft större effekter på politiker- nivå, bl.a. genom att fler förtroendevalda engagerats (SOU 2001:48 s. 326). Kommundels/stadsdelsnämnderna har enligt andra utvär- deringar varit förhållandevis effektiva som instrument för de be- sparingar som kommunerna tvingades genomföra –talet och senare (se t.ex. m.fl. (2001)). Decentraliseringen av den politiska organisationen har åtföljts av en decentralisering även av den utförande delen av organisationen, som bl.a. ledde till in- rättande av s.k. resultatenheter. Decentraliseringen i kombination med en allt svårare ekonomisk situation gjorde att ekonomistyrningen fick en framträdande roll –talet. De nämnda resultatenhet- erna var ett viktigt instrument i detta sammanhang. Ungefär sam- tidigt lanserades idén om målstyrning inom den offentliga sektorn Organisering och styrning av kommuner och landsting generellt, en styrform som hade nära släktskap med de idéer om organisation och styrning som framfördes i propositionen om den nya kommunallagen (prop. 1990/91:117). Huvudkomponenterna i målstyrningskonceptet är inriktningsmål, effektmål och produk- tionsmål. Målstyrning som styrinstrument inom den kommunala sektorn blev förhållandevis kortlivat. Under ett kort övergångsskede riktades intresset mot effektivi- tetsbedömning som styrmedel. Steget härifrån till beställarstyrning i form av den s.k. beställar–utförarmodellen var inte långt. Idén med denna modell är att man genom att skilja rollen som finansiär av verksamheten från rollen som beställare och rollen som utförare eller producent skall kunna göra verksamheten mer kostnads- effektiv. Beställar–utförarmodellen introducerades av hårda ekonomiska åtstramningar som var en följd av den finan- siella krisen . I landstingen har styrningen och organiseringen av sjukvården, som är den helt dominerande verksamheten, påverkats i varierande grad av såväl decentralisering som olika ekonomistyrningsmodeller och beställar–utförarmodellen. Under framför allt 1970– och 1980– talet infördes i många landsting lokala eller subregionala organ med ansvar för sjukvården. har en tendens till återgång till centraliserade styrformer kunnat skönjas, till stor del beroende på sjukvårdens finansiella problem, även om den vanligaste formen är decentraliserad beställarstyrning (jämför avsnittet nedan om styrsystem i svenska kommuner och landsting). –talet har antalet nämnder i kommunerna minskat, framför allt efter valet . Störst är minskningen inom områdena infrastruktur, skydd, fritid och kultur samt vård. Ett femtiotal kommuner har genomfört en mer eller mindre omfatt- ande förändring av nämndstrukturen. Antalet kommundelsnämn- der har totalt sett minskat –talet, och endast ett tiotal kommuner har heltäckande, dvs.