sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen återkommer till försla- gets betydelse för förvaltningsdomstolarna. Däremot kan utredningens förslag i avsnitt 9.5 om ett tydliggörande av vad som avses med en föredragning av ett ärende i socialförsäk- ringsnämnd medföra en viss kostnadsökning. Som redovisas i samma avsnitt sker ingen närmare föredragning i nämndärenden. Detta har fått till följd bl.a. att under ett nämndsammanträde kan ca 40 ärenden avgöras av en–. Utredningens förslag innebär att föredraganden i behövlig omfattning skall redogöra för omständigheterna i ärendet och skälen för det förslag till beslut som läggs fram. Det är sannolikt att antalet ärenden som kan avgöras under ett sammanträde kommer att minska något, alternativt att tiden för ett sammanträde kommer att öka något. Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis en kostnadsökning för försäkringskassorna. är reglerat att beslut i socialförsäkringsnämnd skall fattas efter före- dragning. Ledamöterna arvoderas inte heller på grundval av antalet fattade beslut eller hur länge sammanträdet varar utan får ersättning för antalet sammanträdestillfällen. Vidare skall föredraganden, enligt utredningens förslag, endast redogöra för omständigheterna i ärendena i behövlig omfattning. Det ankommer på ordföranden att gemensamt med föredraganden planera hur många ärenden som kan hinnas med vid ett sammanträde. I enkla fall kan föredragningen begränsas med hänsyn till att beslutsunderlaget sänds ut i förväg till ledamöterna. Om man dessutom godtar utredningens bedömning i avsnitt 12.2 om att det finns ett behov av att stärka kompetensen hos föredragandena och i socialförsäkringsnämnderna kommer förutsättningarna för att en föredragning blir effektiv och koncentrerad att öka. Med en kompetens- förstärkning av kassans tjänstemän torde också beslutsunderlagen bli bättre. Utredningen föreslår också en viss utvidgning av socialförsäkrings- nämndens beslutsbefogenhet. I avsnitt 9.11 föreslås att socialförsäk- ringsnämnden skall ompröva sina egna beslut, både i anledning av överklagande av enskild part och vid annan omprövning. Dessutom föreslår utredningen i avsnitt 12.3 att nämnden skall fatta samtliga beslut i de typer av ärenden som faller under nämndens beslutskompe- tens. Detta kan komma att innebära ett ökat arbete för nämnderna. Det är dock utredningens uppfattning att antalet ärenden i nämnden inte kommer att öka nämnvärt i anledning av de föreslagna omprövnings- reglerna. För det första föreslår utredningen i avsnitt 12.3 att nämnden skall ha möjlighet att bemyndiga en tjänsteman vid kassan att vid omprövning av nämndens beslut besluta att någon ändring inte skall ske. Nämnden skall också ha möjlighet att bemyndiga en tjänsteman att bl.a. fatta det slutliga beslutet om indragning och minskning enligt 20 kap. 3 § AFL liksom beslut om avräkning och återkrav. Härigenom kan undvikas att nämnden belastas med omprövningsärenden där ändring inte bör ske eller ärenden om återkrav, indragning eller minskning. För det andra bör utredningens förslag om en ny handläggningslag med mer enhetliga och tydliga förfarandebestämmelser resultera i en bättre handläggning av ärendena och därmed ökade förutsättningar för att riktiga beslut fattas. Sammantaget anser utredningen att de eventuella kostnadsökningar som utredningens förslag enligt ovan kan innebära för försäkringskas- sornas administration motvägs av den förbättring av ärendehandlägg- ningen som bör följa med de av utredningen föreslagna förfarandebe- stämmelserna. För att den nu föreslagna reformen skall tillämpas på sätt som är avsett krävs – liksom gäller för andra reformer – vissa utbildningsinsat- ser. På riksplanet ankommer det på RFV att se till att försäkringskas- sorna ges den utbildning och information som är erforderlig. Därtill måste den enskilda kassan ge tjänstemännen sådan utbildning som krävs. Kostnaden för nu nämnda utbildnings- och informationsinsatser är emellertid en engångskostnad och torde rymmas inom ordinarie anslag. har diskuterats de kostnadsmässiga konsekvenser utredningens förslag kan innebära för försäkringskassornas administration. Utred- ningens förslag kan emellertid ha följder även för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna och då främst länsrätterna. De bestämmelser om överklagande och omprövning som utredningen föreslår i avsnitt 9.11 innebär vissa förändringar. överklagas beslut av socialförsäk- ringsnämnd direkt till länsrätten. Utredningens förslag innebär att ett överklagande alltid skall förenas med en omprövning från kassans sida. Att nämndbeslut omfattas av omprövningsbestämmelserna, torde kunna leda till att felaktigheter i sådana beslut rättas redan i kassan. I prakti- ken är det dock osäkert i vilken utsträckning detta kommer att leda till färre mål i länsrätten. Beträffande tjänstemannabeslut innebär utredningens förslag att om ändring av beslutet i enlighet med den enskildes begäran inte sker vid omprövningen skall överklagandet överlämnas till länsrätt. Detta innebär således att det inte behövs något nytt initiativ från sökanden för att han eller hon skall få sin sak prövad där. Det är från rättssäkerhets- synpunkt viktigt att en part inte skall behöva ta något förnyat initiativ för att få en domstolsprövning av beslut till stånd. Den föreslagna ordningen kommer dock att medföra att antalet över- klaganden till länsrätt ökar. Hur stor en sådan ökning blir kan utred- ningen inte med säkerhet uttala sig om. Följderna av en sådan ökad tillströmning bör inte överdrivas. Med ett godtagande av utredningens bedömning av behovet av en kompetensförstärkning hos kassorna ökar förutsättningarna för sakligt riktiga och väl motiverade beslut. Enligt utredningens uppfattning motvägs den ökade måltillströmningen till länsrätterna också i stor utsträckning av effekten av utredningens förslag om mer enhetliga och generella förfarandebestämmelser. Ett genomförande av utredningens bedömning rörande kompetensför- stärkning hos försäkringskassorna innebär en kostnadsökning för försäkringskassornas administration. Med tanke på att utredningen inte föreslår några förändringar i detta avseende utan endast uttalar sin uppfattning härom har utredningen inte funnit anledning att närmare beräkna kostnaden härför. Det kan dock nämnas att det fanns 148 nämnder och att det i varje nämnd finns en ordförande och en vice ordförande. Att utredningen över huvud har uttalat sig om behovet av kompetensförstärkning beror på att den brist på högskoleutbildad personal som finns hos kassorna kan vara ett skäl till bristerna i handläggningen av ärenden hos kassorna, och att detta i sin tur bidrar till att felaktiga beslut kan komma att fattas. Med en kompetensför- stärkning ökar förutsättningarna för att beslut fattas på ett bättre underlag och för att riktiga beslut därmed fattas. Med en kompetens- förstärkning i nämnderna ökar vidare möjligheterna till kontroll av att de beslut som har ansetts ha särskild betydelse för sökanden fattas i enlighet med gällande rätt. Därmed minskar också risken för att felak- tig ersättning utges eller utbetalas med för högt belopp, vilket i sin tur torde innebära lägre utgifter för socialförsäkringen i stort. I det föregående har utredningen i flera sammanhang berört frågan om vilka följdändringar en ny lag om handläggningen av ärenden hos försäkringskassorna kräver i lagstiftningen på socialförsäkringsområdet (se avsnitt 8.5 och 9.15). Som har framhållits då har utredningen inte sett som sin uppgift att lägga fram förslag till alla tänkbara följdänd- ringar utan har begränsat sin genomgång till vissa typfall. Skälen härtill är väsentligen följande. Den allmänna förfarandelag som utredningen föreslår innehåller regler om hur ett ärende inleds (3–4 §§), utredningsansvaret (5–7 §§), interimistiska beslut (8 §), föredragning av ärenden (9 §), motivering av beslut (10–11 §§), underrättelse om beslut (12 §), överklagande (13– 15 §§), omprövning med anledning av överklagande (16–17 §§), omprövning av annan anledning än överklagande (18–22 §§) och när ett beslut blir gällande (23 §). Vissa av dessa regler kräver inga följd- ändringar i annan lagstiftning, nämligen reglerna om föredragning av ärenden, utformningen av beslut och underrättelse om beslut. Detta beror på att de föreslagna reglerna, vilka i viss utsträckning innefattar en saklig ändring i förhållande till vad som gäller, främst avser att höja standarden på försäkringskassornas handläggning men inte direkt inverkar på utformningen av nuvarande bestämmelser. Med övriga regler i den föreslagna lagen förhåller det sig annorlun- da. Vad till en början angår reglerna om hur ett ärende inleds innefattar dessa ett principiellt ställningstagande till frågan hur privat anhängig- görande förhåller sig till publikt sådant (se avsnitt 9.2.2). Tanken är att det i handläggningslagen skall slås fast att ett ärende som huvudregel anhängiggörs genom ansökan. För publikt anhängiggörande bör krävas en uttrycklig bestämmelse i författningsregleringen beträffande den förmån etc. som initiativ gäller. Ett genomförande av utredningens förslag i berörda delar kräver en omfattande genom- gång av hela regelsystemet på socialförsäkringsområdet. Utredningen anser emellertid att behovet av följdändringar kan åskådliggöras genom förslag till ändringar i lagen om allmän försäkring, lagen om inkomst- grundad ålderspension, lagen om assistansersättning och lagen om allmänna barnbidrag. Sådana förslag har därför upprättats. I fråga om innebörden av dessa får hänvisas till vad som anförs under respektive paragraf i författningskommentaren. Här kan anmärkas att utredningens nu nämnda ställningstagande till ansökans betydelse på socialförsäkringsområdet i förening med kravet på författningsreglering av försäkringkassans initiativrätt inte utesluter att kassan därutöver kan ha en rätt att ta upp en fråga rörande en viss förmån etc. Som har utvecklats i avsnitt 9.11.1 anser utredningen att man beträffande omprövning bör inskränka sig till att i den allmänna förfarandelagen reglera sådan förnyad prövning av ett beslut som tar sikte på ursprungliga felaktigheter i detta (fall 1 och fall 2). Däremot bör möjligheten att ändra ett beslut på grund av att sökanden i efter- hand uppfyller respektive inte längre uppfyller de förutsättningar som skulle ha förelegat vid ansökningstidpunkten (fall 3) liksom regleras i specialbestämmelser. Dessa senare bestämmelser behöver således inte ändras. Men i de fall det inte finns någon sådan bestäm- melse uppkommer frågan om trots det kan ta upp en fråga om ändring av en beslutad förmån, om det föreligger väsentligt ändrade förhållanden. Som utredningen har angett i avsnitt 9.11.4 torde en sådan möjlighet finnas. Det som har sagts nu beträffande behovet av följdändringar till reg- lerna om hur ett ärende inleds har tillämpning också beträffande de regler som föreslås i fråga om utredningsansvaret (se avsnitt 9.3). De ändringar utredningen föreslår i denna del i lagen om allmän försäk- ring, lagen om inkomstgrundad ålderspension och lagen om assistans- ersättning ger tydliga exempel på i vilken utsträckning de allmänna reglerna i handläggningslagen kan ersätta specialregler i lagstiftningen på området. Här kan erinras om att nuvarande föreskrift i 20 kap. 8 § första stycket AFL (och motsvarande föreskrifter i andra författningar) om uppgiftsskyldighet för förmyndare samt god man eller förvaltare enligt torde kunna utgå. När det gäller de föreslagna reglerna om interimistiska beslut åskåd- liggörs behovet av följdändringar av de förslag utredningen lägger fram i denna del i lagen om allmän försäkring, lagen om inkomstgrundad ålderspension och lagen om assistansersättning. De regler som utredningen föreslår beträffande överklagande och omprövning innefattar avsevärda förändringar i förhållande till vad som gäller. Även i dessa delar framgår reformens innebörd tydligt av de ändringar utredningen förordar i de fyra typförfattningarna. Detsamma gäller den föreslagna regeln om när ett beslut blir gällande. Därutöver kan bestämmelserna om s.k. följdändring i 6 kap. 2 § lagen om garantipension och 8 kap. 3 § lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn avskaffas. Sådan ändring som där anges kommer med utredningens förslag att regleras i handläggningslagens bestämmelser om omprövning. Även utredningens förslag om att en socialförsäkringsnämnd skall fatta beslut i samtliga de ärenden som handläggs av nämnden innebär en förändring i förhållande till nuvarande förhållanden. Eftersom denna fråga delvis utgör en organisatorisk förändring har utredningen valt att inte föra över bestämmelserna om socialförsäkringsnämndens besluts- befogenhet till den nya lagen. Den föreslagna förändringen av social- försäkringens kompetensområde samt nämndens ökade möjlighet till att delegera frågor till en tjänsteman vid kassan kommer alltjämt att vara reglerad i lagen om allmän försäkring (se 18 kap. 17–17 a §§ AFL). Emellertid finns behov av följdändringar även i detta avseende eftersom socialförsäkringsnämnd fattar beslut även om andra förmåner än de som regleras i lagen om allmän försäkring. De följdändringar som utredningen förordar framgår av förslaget till ändring i lagen om assistansersättning. Utöver det nu anförda bör påpekas att det knappast finns något be- hov av att i lagstiftningen på socialförsäkringsområdet lämna en uttrycklig upplysning till försäkringskassorna om förekomsten av den nya lagen om handläggning av ärenden hos försäkringskassorna (jfr avsnitt 9.15). En annan sak är att det för andra berörda myndigheter, t.ex. och skattemyndighet, finns anledning att klargöra vilka handläggningsregler som skall gälla för dessa myn- digheter vid handläggning av ärenden enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension. I denna del får hänvisas till författningskommentaren till förslaget till ändring i 13 kap. 5 § LIP. Också för RFV:s del behövs ett klargörande av att den nya handläggningslagen gäller. Med hänsyn till att RFV:s handläggning av ärenden om förmåner, bidrag eller andra ersättningar är av begränsad omfattning (se avsnitt 3.2.2.1) bör en hänvisning till handläggningslagen i nu berörd del införas i de författ- ningar som reglerar förmånerna materiellt. Ett genomförande av utredningens förslag till en ny handläggnings- lag för försäkringskassorna kräver alltså ett omfattande arbete för att samordna lagen med den befintliga författningsregleringen. Inte bara lagregler berörs utan också åtskilliga föreskrifter meddelade av reger- ingen eller RFV (liksom vissa Allmänna råd utfärdade av RFV). Detta ger utredningen anledning att framhålla följande. Vid Lagrådets granskning av de nya regler som regeringen föreslagit för beräkning av ersättning till personer som drabbats av långvarig eller varaktig medi- cinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan (se prop. 2000/01:96 s. 271) har Lagrådet uttalat bl.a. att lagen om allmän försäkring – efter tidigare och i propositionen föreslagna ändringar – för den icke initie- rade läsaren framstår närmast som en ruin. För utredningen, som har förståelse för motivet för Lagrådets uttalande, framstår det som angelä- get att lagstiftaren aktivt uppmärksammar följderna av den genomgri- pande reformeringen av socialförsäkringssystemet för försäkringskas- sornas handläggning av sina ärenden. Utredningen har upprepade gånger i det föregående pekat på de problem för kassornas personal som har följt på både reformarbetet och den minskade resurstilldelningen (se t.ex. avsnitt 8.2, 11.4.4 och 12.1). Även om det är viktigt att nu ta tillfället i akt att förenhetliga och förtydliga hand- läggningsreglerna, bör man inte underskatta de svårigheter som kan uppstå för dem som tjänstgör i kassorna att tillägna sig ytterligare ny lagstiftning. På någon sikt finns endast en metod att komma till rätta med detta, nämligen att skapa en enda, enhetlig socialförsäkringslag- stiftning som täcker alla delar av systemet, dvs. dels de materiella villkoren för olika förmåner, bidrag och ersättningar, dels verksamhe- tens organisation, dels förfarandet i ärendena hos försäkringskassorna. Den föreslagna lagen om handläggningen av ärenden hos de allmänna försäkringskassorna, m.m. (handläggningslagen) innehåller som berörts i föregående avsnitt bestämmelser rörande vissa grunddrag i förfarandet. Lagen utgår från att förvaltningslagens regler redan tillämpas som en grund för förfarandet hos kassorna. I denna del behövs alltså ingen särskild bestämmelse om ikraftträdandet, utan frågan om ikraftträdandetidpunkt gäller uteslutande föreskrifterna i den nya lagen liksom de därav föranledda ändringarna i andra lagar. Det behov av ny lagstiftning på området som utredningen har funnit föreligga (se kapitel 8 och 9 samt avsnitt 12.3) är sådant att det är av vikt att handläggningslagen och därav föranledda ändringar i andra lagar träder i kraft möjligt. Huvudregeln bör vara att de nya reglerna skall tillämpas också i sådana ärenden hos försäkringskassorna som redan inletts som bestäms för handläggningsla- gens ikraftträdande. Av hänsyn till rättssäkerhet eller av praktiska skäl kan det emellertid vara nödvändigt med en annan ordning beträffande vissa bestämmelser. Frågan blir därför i vad mån sådana avsteg från huvudregeln behöver göras. De ämnen som regleras i handläggningslagen är av olika karaktär. De flesta är sådana att reglerna därom kan träda i kraft genast, oavsett om ett ärende redan inletts hos . Hit hör bestämmel- serna om utredningsansvaret, interimistiska beslut, föredragning av ärenden, motivering av beslut, underrättelse om beslut, omprövning av annan anledning än överklagande samt när ett beslut blir gällande. I fråga om denna kategori av bestämmelser synes några problem inte uppkomma med ett ikraftträdande. En mellanställning intar bestämmelserna om hur ett ärende inleds. Det skriftlighetskrav som i fråga om ansökan om en förmån, ett bidrag eller en annan ersättning ställs upp i 3 § i den föreslagna lagen torde visserligen beträffande åtskilliga stödformer stämma överens med vad som redan gäller. I andra fall innefattar kravet en saklig förändring. De skäl som ligger bakom det föreslagna, generella skriftlighetskravet (se avsnitt 9.2.2) har avsevärd styrka. Det synes likväl mindre meningsfullt att i ärenden som vid lagens ikraftträdande redan inletts av en sökande och som kanske närmar sig sitt avgörande kräva att sökanden i efter- hand ger in en skriftlig ansökan. En sådan ordning är ägnad att leda till ett merarbete för både kassan och den enskilde vilket inte står i proportion till vad som kan vinnas genom att upprätthålla skriftlighets- kravet fullt ut. En övergångsbestämmelse bör därför meddelas om att äldre bestämmelser gäller i fråga om ansökan i ärenden som har inletts genom ansökan före ikraftträdandet. En tredje kategori utgörs av bestämmelserna om överklagande och omprövning med anledning av överklagande. I dessa delar innefattar utredningens förslag (se avsnitt 9.11) avsevärda sakliga ändringar i förhållande till nuvarande ordning. Det gäller både ordningen för överklagande och förutsättningarna för omprövning med anledning av överklagande. Såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska hänsyn talar för att äldre bestämmelser bör gälla beträffande överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet liksom i fråga om omprövning med anledning av överklagande i sådana fall. En övergångsbestämmel- se med detta innehåll bör således meddelas. Vad som sagts nu har motsvarande tillämpning beträffande sådana ändringar i specialförfattningar på socialförsäkringsområdet som kan visa sig nödvändiga med anledning av handläggningslagen. Utredningen lämnar inte något förslag till tidpunkt för ikraftträdan- det av handläggningslagen med följdändringar eller för övriga förslag. som det är angeläget att de nya bestämmelserna träder i kraft möjligt är det av stor vikt att personalen vid försäkringskassor- na ges utbildning i det nya förfarandet innan bestämmelserna träder i kraft. Kassorna kan också, till följd av utredningens förslag, behöva för att planera och organisera sin verksamhet på ett för refor- men ändamålsenligt sätt. Som exempel kan nämnas att utredningens förslag till utvidgning av socialförsäkringsnämndernas beslutsbefogen- het, vilken regleras utanför handläggningslagen, kan ställa krav på en viss organisatorisk förändring hos försäkringskassorna, särskilt efter- som det innebär att också förmånens storlek skall beslutas av socialför- säkringsnämnd. Med hänsyn till att det stora flertalet försäkringskassor redan har ett arbetssätt som är anpassat till en sådan reform, eftersom besluten om förmånens storlek förbereds i anslutning till sammanträde- na med socialförsäkringsnämnd (se bilaga 7), torde inte allt behövas i detta avseende. 14.1Förslag till lag om handläggningen av ärenden hos de allmänna försäkringskassorna, m.m. Utredningen har i det föregående förordat att grunddragen av ärende- handläggningen hos försäkringskassorna – vid sidan av förvaltningsla- gen – regleras samlat i en handläggningslag. Huvuddragen i lagregleringen har behandlats i kapitel 9. De be- stämmelser som utredningen funnit nödvändiga i en handläggningslag omfattar 23 paragrafer, Lagens tillämpningsområde (1–2 §§), Hur ett ärende inleds (3–4 §§), Utredningsansvaret (5–7 §§), Interimistiska beslut (8 §), Föredragning av ärenden (9 §), Motiveringen av beslut m.m.(10–11 §§), Underrättelse om beslut (12 §), Överklagande (13– 15 §§), Omprövning med anledning av överklagande (16–17 §§), Om- prövning av annan anledning än överklagande (18–22 §§) samt När ett beslut blir gällande (23 §). Nuvarande förfaranderegler återfinns dels i lagen om allmän försäk- ring och lagen om inkomstgrundad ålderspension, dels spridda i ett antal specialförfattningar. Reglerna är tekniskt sett i stor utsträckning utformade så att hänvisning sker till vissa bestämmelser i lagen om allmän försäkring, främst 20 kap. För pensionsförmåner, som anpassats till det reformerade ålderspensionssystemet, hänvisas ofta i stället till motsvarande regler i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Utöver hänvisningarna finns vanligen viss del av förfarandet – exempelvis ett krav på ansökan – reglerat för varje förmån etc. för sig. Som nämnts i avsnitt 13.2 lämnar utredningen inte förslag till följd- ändringar annat än i lagen om allmän försäkring, lagen om inkomst- grundad ålderspension samt – som exempel på den översyn som behövs med anledning av förslaget till handläggningslag – i lagarna om allmänt barnbidrag respektive assistansersättning. När utredningen i det följan- de anger att en viss bestämmelse ersätter tidigare stadganden motsvaras detta därför inte alltid av ett förslag till följdändring i respektive lag. Paragrafen reglerar lagens tillämpningsområde. Lagen omfattar hand- läggning av ärenden hos försäkringskassorna. Administrativa ärenden omfattas dock inte. Sådana ärenden handläggs inte enligt de sär- skilda bestämmelser som finns på socialförsäkringsområdet utan enligt förvaltningslagens regler. På samma sätt faller ärenden om rådgivning och annan service, som mynnar ut i oförbindande besked från kassans sida, utanför handläggningslagens område (jfr 4–7 §§ FL). I dessa delar innebär med andra ord lagförslaget inga förändringar. Å andra sidan skall lagen omfatta samtliga ärenden där kassan handhar socialförsäk- ringssystemet. Något undantag görs inte för ärendehandläggning som mynnar ut enbart i ett fastställelsebeslut, exempelvis om sjukpenning- grundande inkomst eller pensionsgrundande inkomst. Den uppdelning som finns i lagen om allmän försäkring mel- lan ärenden om försäkring och andra ärenden överförs inte till hand- läggningslagen. Ärendebegreppet och vissa gränsdragningsfrågor har behandlats i avsnitt 9.2, se även kommentaren till 3 § nedan. Lagens tillämpningsområde har uttryckts genom en föreskrift att be- stämmelserna gäller handläggning av ärenden om förmåner, bidrag eller andra ersättningar.