sou · GPB390d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 6Regler och tillstånd för de digitala sändningarna Friare användning av överföringskapaciteten Vi föreslår att en extern aktör får tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten. Den externa aktörens utbud bör i princip uppfylla samma riktlinjer och villkor som gäller för urval och tillståndsgivning. De programföretag som föreslås ingå bör godkännas av en myndighet. Den digitala tekniken innebär i sig att frekvensutrymmet kan an- vändas på ett mer effektivt sätt. Inom ett utrymme där det med analog teknik kan överföras endast ett TV-program kan det rymmas upp till sex digitala TV-program. Dessutom är de digitala sändningarna mindre känsliga för störningar, mycket kostnads- effektiva för regionala program och kvaliteten i ljud och bild är bättre. Det är också möjligt att tillsammans med TV-programmen överföra olika informationstjänster som tidigare bara kunde nås med datorer. TV-apparaten får ett utökat användningsområde. En del programföretag som har tillstånd att sända i det digitala marknätet önskar ytterligare sändningsutrymme för att fullt ut kunna utnyttja den digitala teknikens möjligheter. Andra program- företag använder inte hela sin överföringskapacitet. De nya inter- aktiva tjänsterna är utrymmeskrävande. kommer det till- gängliga frekvensutrymmet alltid att vara en begränsande faktor. Vi har redan tidigare i en skrivelse till Radio- och påpekat hur viktigt det är att den tillgängliga överföringskapaciteten an- vänds så effektivt som möjligt. Tekniskt är det möjligt att använda frekvensutrymmet på ett friare sätt. Det kräver dock att program- företagen både vill och har möjlighet att samverka med varandra. Programföretagen har enligt sändningstillstånden rätt till en viss överföringskapacitet i en specificerad frekvenskanal. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna utrymme skall de sända ett visst utbud. Därutöver har de rätt att sända så många program och tjänster som kapaciteten tillåter. Överföringskapacitet får upplåtas, men bara till en annan tillstånds- havare inom samma frekvenskanal. Systemet tillåter därmed en viss flexibilitet men tillåter inte att nya programföretag kommer med i nätet när t.ex. förbättrad teknik skulle möjliggöra detta. Det tillgängliga frekvensutrymmet skulle kunna användas ännu mer effektivt om sändningstillstånden endast gav programföre- tagen rätt att sända ett visst utbud med tillhörande tjänster. Det är inte nödvändigt att i tillstånden specificera vilken överföringskapa- citet det kräver. Om man önskar att ett visst utbud t.ex. public service och regionala program garanteras ett visst utrymme kan dessa program samlas i speciella frekvenskanaler. En ännu högre grad av flexibilitet kan uppnås med den modell för tillståndsgivning som används i och . Där har man valt att låta en extern aktör förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten. Resterande kapacitet har delats ut till public service, regionala programföretag eller andra programföretag som man av speciella skäl önskar ha med eller som har tillstånd att sända i de analoga näten. De programföretag som sänder genom den externa aktören godkänns och får sändningstillstånd av an- svarig myndighet. Vi föreslår att denna modell används i för delar av över- föringskapaciteten. Vissa av programföretagen som redan har till- stånd att sända i det digitala marknätet bör efter tillståndsperiodens slut erbjudas att ingå i den externa aktörens utbud. Public service, de regionala programföretagen och programföretag med tillstånd att sända i det analoga nätet bör även i fortsättningen tilldelas egna tillstånd. Även i ett sådant system kan krav ställas som att sänd- ningarna som helhet skall tilltala olika intressen och smakrikt- ningar, att lokala och regionala program ges företräde samt att flera av varandra oberoende programföretag deltar i sändningarna. Vi föreslår att tillståndsgivningen delegeras till en myndighet. I valet av myndighet bör hänsyn tas till konvergen- sen mellan IT-, telekommunikations- och mediesektorerna. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna Regeringen beslutar om vilka programföretag som skall få tillstånd att sända marksänd digital TV och vilket sändningsutrymme som får upplåtas för detta. Radio- och utlyser tillstånden, handlägger ansökningarna och prövar de ansökande programföre- tagens tekniska och finansiella förutsättningar. Innan verket över- lämnar ett motiverat förslag till regeringen om hur sändnings- tillstånden skall fördelas har vi under vår mandatperiod yttrat oss över ansökningarna. Tillståndsgivningen är reglerad i förordningen (1997:894) om marksänd digital TV. Vårt arbete har främst varit inriktat på de sökande program- företagens planerade programutbud. Vår utgångspunkt har varit strävan efter mångfald både i fråga om det samlade programutbudet och i fråga om de olika programföretagens finansiering och ägarbild. Vi tycker också att det är värdefullt att såväl redan etable- rade programföretag med många tittare som nybildade företag finns med i det digitala marknätet. Vi har även strävat efter att ta till vara det digitala marknätets unika möjlighet att på ett kostnads- effektivt sätt sända regionala TV-program. Vi anser att tillståndsgivningen bör delegeras till en myndighet. I valet av myndighet bör hänsyn tas till konvergensen mellan IT-, telekommunikations- och mediesektorerna. Myndig- heten bör kunna ge tillstånd både till enskilda programföretag och till externa aktörer som förfogar över t.ex. en frekvenskanal. En myndighetsmodell kräver tydliga regler och kriterier för att kunna garantera största möjliga grad av yttrandefrihet och mångfald. Ett sådant system kan kräva lagändringar och det bör därför ses över innan de nuvarande digitala sändningstillstånden löper ut. Vi föreslår att de digitala sändningstillstånden i marknätet under nästa period skall gälla . Sändningsverksamheten bör ses över . Vid starten av de digitala marksändningarna bedömde regeringen att tillståndsperioden inledningsvis skulle vara högst (prop. 1996/97:67). Tillstånden för att sända marksänd digital TV har delats ut till programföretag och är giltiga t.o.m. utgången av 2002 eller 2003. Programföretagen har alltså i Regler och tillstånd för de digitala sändningarna denna första omgång tillstånd att sända under två eller , beroende på när tillstånden delades ut. Nästa tillståndsperiod för public service-företagens analoga marksändningar är . Även får automatiskt förlängning av sitt analoga sändningstillstånd med perioder . I gäller de digitala sändningstillstånden i marknätet och i är de giltiga . Relativt långa tillståndsperioder innebär fördelar för alla inblan- dade parter. För de konsumenter som väljer det digitala marknätet kan säkerheten öka när det gäller vilket utbud som kommer att finnas tillgängligt. Programföretagen får större möjligheter till långsiktig planering av verksamheten. Detta är inte minst viktigt för de nybildade, ofta mindre, programföretagen och för de regio- nala programföretagen. Dessutom är beredningsprocessen inför en ny tillståndsperiod både krävande och tar tid. En nackdel med en alltför lång tillståndsperiod är att tekniska och andra förutsättningar kan ändras, t.ex. utvecklingen av nya medieformer eller förändringar i programföretagens verksamhet och ägarbild. Vi anser att nästa tillståndsperiod för digitala marksändningar bör vara väsentligt längre än vad som gäller . Vi föreslår en tillståndsperiod . Motiven för en relativt lång tillstånds- period är betydligt starkare än de som talar emot. Eventuella nack- delar kan uppvägas av att sändningsverksamheten ses över . Syftet med översynen är att kunna dela ut fler sändningstillstånd om utrymmet i de digitala frekvenskanalerna så medger. Om något programföretag förverkar rätten till sitt sändningstillstånd bör systemet vara så utformat att det medger att nya programföretag snabbt kan överta aktuellt tillstånd. Vi föreslår att sändningarna av public service-företagens program skall vara okrypterade och kostnadsfria utöver TV- avgiften. Det är också önskvärt med en ökad tillgänglighet till nordiska public service-program. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna beslutade att SVT:s och UR:s program skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver TV-avgiften. I beslutet poängteras att teknikskiftet från analog till digital TV inte får leda till att tillgängligheten av public service-företagens program blir sämre. Eftersom sändningarna är finansierade genom TV-avgifter skall de digitala programmen kunna tas emot utan krav på ytterligare betalning utöver vad som avser själva avkodarutrustningen. kan de nordbor som bor i gränsområden till inte ta del av de digitala marksändningarna. Det beror på att sändningarna är krypterade och på gällande upphovsrättsliga avtal som inte tillåter mottagning av de digitala programmen från ett annat land än det som avses. Vi anser att sändningarna av public service-företagens program inte bara bör kunna tas emot avgiftsfritt, sändningarna bör även vara okrypterade. Teknikskiftet från analog till digital TV får inte för konsumenterna innebära en sämre tillgänglighet till program- men än vad som gäller . Konsumenterna bör med en enkel digital avkodare kunna ta emot de digitala sändningarna så att över- gången innebär så små förändringar som möjligt. De eventuella skäl som finns för krypterade sändningar anser vi vara underordnade kravet på sändningarnas tillgänglighet. Samarbetet mellan de nordiska public service-företagen under- lättas om samtliga public service-företag i sänder okryp- terat. I har man redan beslutat att sända okrypterat. Om övriga länder följer detta exempel kan övergången till digital TV innebära en ökad tillgänglighet till grannländernas public service- sändningar. Lika reklamregler för alla programföretag Vi föreslår att regeringen vid omförhandlingen av EU:s TV- direktiv verkar för att sändarlandsprincipen ses över. De pro- gramföretag som i huvudsak riktar sina TV-sändningar till ett annat land bör omfattas av mottagarlandets regelverk. Vi föreslog 1999 att reklamreglerna i TV-sändningar borde ses över. Förslaget har följts upp med en departementspromemoria (Ds 2001:18) om förslag till ändrade regler för annonser och reklam som bereds. Syftet är att anpassa de svenska Regler och tillstånd för de digitala sändningarna reglerna om hur annonser får sättas in i TV-sändningarna till vad som gäller inom EU. När det gäller högsta totala reklamtid, förbud mot alkoholreklam och förbud mot reklam riktad till barn inne- håller promemorian inga förändringar. I EU:s TV-direktiv finns en bestämmelse om att den medlems- stat varifrån en sändning härrör skall se till att sändningen följer lagen i den medlemsstaten, den s.k. sändarlandsprincipen. Andra medlemsstater skall tillåta fri mottagning. Programföretag som rik- tar sig till den svenska publiken kan i och med det placera sina sändningar i ett annat land enbart för att kunna använda sig av mindre restriktiva reklamregler. som sänder på svenska till den svenska publiken har utifrån sådana hänsyn valt att sända från . Det gör att de svenska reklamregler- na som är till för att skydda konsumenterna delvis sätts ur spel. skall det göras en översyn av bestämmelserna i . Vi föreslår att regeringen i samband med om- förhandlingen av TV-direktivet verkar för att sändarlandsprincipen ses över. För de programföretag som riktar sina sändningar till många länder är det svårt att anpassa sig till de olika regelverken i länderna. För de programföretag som i huvudsak riktar sina sänd- ningar till ett annat land bör TV-direktivet ändras så att mot- tagarlandets regelverk gäller. 6.2Regler för marksänd digital TV Ramen för radio- och TV-verksamhet anges i yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL) och dess följdlagstiftning. Den närmare regleringen av sändningsverksamheten finns i radio- och TV-lagen (1996:844). I denna finns föreskrifter för sändningar av ljudradio- och TV- program som riktas till allmänheten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Det finns inga särskilda regler för marksänd digital TV i radio- och TV-lagen, utan de allmänna reglerna om TV skall tillämpas. Förordningen om marksänd digital TV (1997:894) reglerar tillståndsgivningen. Dagens regelverk för radio och TV bygger på att endast det som behöver regleras skall regleras. Krav på tillstånd för att få sända gäller t.ex. endast för marksändningar medan satellitsändningar och kabelsändningar kräver registrering. Orsaken är att tillgången på Regler och tillstånd för de digitala sändningarna frekvenser inom rundradioområdet är begränsat, vilket motiverar att marknadstillträdet regleras genom ett tillståndsystem. För sändningar i satellit och kabel gäller allmänna lagregler för pro- grammens innehåll, enligt TV-direktivet (se avsnitt 6.2.2). Dess- utom är kabel-TV-företagen skyldiga att vidaresända vissa TV-pro- gram till samtliga anslutna hushåll, den s.k. must-carry skyldig- heten. Konsumenterna skall ha tillgång till samma programutbud som de skulle ha utan kabelanslutning. Orsaken är att konsumen- terna ofta är i underläge i förhållande till kabel-TV-företagen. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ger ett konstitutionellt skydd för yttrandefrihet i radio och TV och liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptag- ningar. YGL bygger på samma principer som tryckfrihetsförord- ningen (TF) vilket bl.a. innebär att principerna om etableringsfrihet och censurförbud gäller också de medier som omfattas av denna grundlag. Med hänsyn till användningen av frekvensområdet har dock en fullständig etableringsfrihet inte kunnat införas eftersom detta är en ändlig naturresurs. I YGL föreskrivs att det allmänna skall efter- sträva att frekvensutrymmet används på ett sådant sätt att det leder till högsta möjliga grad av yttrandefrihet och informationsfrihet. Vidare gäller principerna i TF om ensamansvar, källskydd, särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning med tillgång till jury. Ensamansvaret innebär i princip att endast en person är straff- rättsligt ansvarig för innehållet i en av grundlagen skyddad fram- ställning och att det är i förväg angivet i lag vem denne är. Ansvaret skall enligt grundlagen bäras av en utgivare. Det skall finnas en ansvarig utgivare för varje radio- eller TV-program. Utgivaren har befogenhet att bestämma över sändningarnas innehåll så att ingen- ting förs in mot hans eller hennes vilja. Källskyddet innebär att den person som har lämnat eller an- skaffat ett meddelande för publicering i ett medium som skyddas av YGL i princip har rätt att förbli anonym. Personen kan inte heller utsättas för straff eller andra offentligrättsliga påföljder om hans eller hennes identitet är känd. Brottskatalogen är med ett undantag densamma i YGL som i TF. De gärningar som kan straffas om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårds- Regler och tillstånd för de digitala sändningarna löshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring, förtal och förolämpning. Endast i fråga om straffet för olaga våldsskildring innehåller YGL en egen brottsbeskrivning. våldsskildring enligt YGL omfattar mera än enligt TF. Enligt TF är det olaga våldsskildring när någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Enligt YGL är det dessutom olaga våldsskildring när någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur. Skälet till att straffbarheten går längre enligt YGL än enligt TF är att det som är straffbart endast enligt YGL enbart kriminaliseras när det förekommer i rörliga bilder, som ju inte kan förekomma i en tryckt skrift och därför inte kan falla under TF. Radio- och TV-lagen (1996:844) innehåller föreskrifter om radio- och TV-verksamhet. Lagen omfattar sändningar av radio- och TV- program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med hjälp av tekniska hjälpmedel. Den skall tillgodose de särskilda behov som finns i fråga om mångfald och tillgänglighet. Dessutom ställer lagen krav i samband med att visst innehåll visas. Mark- sändningar, kabelsändningar och satellitsändningar omfattas alla av lagen. Det är utan betydelse för tillämpningen av lagen om en sänd- ning är analog eller digital. Lagen gäller för sändningar av TV-program om den som sänder är etablerad i enligt definitionen i artikel 2.3 TV-direktivet (se avsnitt 6.2.2). Är den som sänder TV-program inte etablerad i skall svensk jurisdiktion ändå under vissa förutsättningar gälla. Förutsättningarna är att den som sänder använder sig av en frekvens som är upplåten i , en satellitkapacitet som tillhör eller en satellitupplänk som är belägen i . Detta gäller dock inte om någon annan EES-stat skall ansvara för sändningen enligt motsvarande kriterier. Där jurisdiktionsfrågan inte kan avgöras med stöd av etableringskriteriet eller med hjälp av de tekniska kriterier som nämnts, bedöms jurisdiktionen med hjälp av bestämmelsen om etablering i artikel 52 och följande i EG- fördraget. Har den som sänder TV-program och som varit etable- rad i , etablerat sig i en annan EES-stat i syfte att kringgå den svenska lagstiftningen och riktar verksamheten huvudsakligen till , skall den som sänder likväl anses stå under svensk jurisdiktion. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna Enligt radio- och TV-lagen krävs tillstånd enligt denna lag för sändningar av radio och TV på frekvenser som är lägre än 3 GHz. Sådana tillstånd gäller . Generellt gäller att pro- gramverksamheten som helhet skall präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer liksom principen om alla människors lika värde och den enskilda individens frihet och värdighet. Därutöver får sändningstillstånden förenas med särskilda villkor med inne- börden att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet. Ett sändningstillstånd kan också förenas med andra villkor som geografisk täckning, tillgänglighet för syn- och hörselskadade, programinnehållet samt användandet av en viss sändningsteknik. Tillståndsvillkoren får även innehålla förbud mot sändningar av reklam, annonser och sponsrade program. När de digitala marksändningarna startade genomfördes vissa nödvändiga ändringar i radio- och TV-lagen. Bestämmelserna om skyldighet att vidarebefordra TV-sändningar ändrades till att gälla ytterligare ett public service-program i digitala kabelnät. Lagen ändrades också så att det blev möjligt för regeringen att ge ett privat programföretag med tillstånd att bedriva analoga mark- sändningar tillstånd att även sända digital TV. Lagen blev tydligare så att det framgår att teknisk samverkan med andra tillståndshavare skall vara ett villkor för ett sändningstillstånd. Förordningen om marksänd digital TV (1997:894) reglerar till- ståndsgivningen för digital TV. Förordningen tar upp hur till- ståndsgivningen skall gå till i fråga om utlysning av lediga tillstånd, vad som skall framgå av tillståndsansökningarna och de roller i tillståndsförfarandet som Radio- och och skall ha. Rådets direktiv /552/EEG av om samord- ning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, ändrat genom och rådets direktiv /36/EG (TV-direktivet), har till syfte att möjliggöra fri rörlighet för TV-sändningar. TV-direktivet innebär att den medlemsstat varifrån en sändning härrör skall se till att sändningen följer lagen i den medlemsstaten, den s.k. sändarlandsprincipen. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna lemsstater skall tillåta fri mottagning och får inte hindra vidare- sändning av en TV-sändning från en annan medlemsstat av skäl som omfattas av direktivet. TV-direktivet innehåller minimiregler som gäller för TV-sändningar från EU:s medlemsstater, bl.a. bestämmelser om europeiska produktioner, återutsändning av för samhället viktiga evenemang, TV-reklam, skydd av minderåriga och replikrätt. För att underlätta det faktiska genomförandet av direktivet har det inrättats en kontaktkommitté under kommissionen. består av företrädare för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande. Kommittén träffas regelbundet för att diskutera prak- tiska problem och övriga frågor i samband med genomförandet. företräds av och för radio och TV. Artikel 26 i TV-direktivet fastställer att och därefter skall över- lämna en rapport till , rådet och Ekonomiska och sociala kommittén. Rapporten skall behandla genomförandet av TV-direktivet och, om nödvändigt, innehålla nya förslag för att anpassa direktivet till utvecklingen på TV-området. lämnade en rapport om tillämpningen av TV-direktivet (KOM/2001/9). Rapporten be- handlar tidsperioden sedan direktivet ändrades fram till och med slutet av 2000. Rapporten tar bl.a. upp samordningen mellan de nationella myndigheterna och , skydd av minderåriga, genomförandet av artikeln om evenemang av sär- skild vikt för samhället, tillämpningen av reklamreglerna, medlems- staternas införlivande av TV-direktivet samt en analys av lag- stiftningen på TV-området i de länder som har ansökt om medlem- skap i EU. TV-direktivets bestämmelser skall ses över . Mot bakgrund av detta innehåller rapporten inga nya förslag om ändringar av TV-direktivet. har i en resolution med anledning av rapporten från understrukit att det är viktigt att hålla fast vid huvudaspekterna i TV-direktivet (A5-0286/2001). Detta i synnerhet i fråga om kulturell mångfald, pluralism i programutbudet och skydd av minderåriga. framhåller att TV-direktivet kommer att behöva reformeras med Regler och tillstånd för de digitala sändningarna anledning av utvecklingen av digital TV och de möjligheter till nya programtyper som det innebär. I samband med omförhandlingen av TV-direktivet skulle det vara möjligt att anpassa reglerna för reklam så att programföretag inte kan utnyttja sändarlandsprincipen för att komma undan t.ex. de svenska reglerna. För de programföretag som sänder inom ett land innebär TV-direktivet inga problem. För de programföretag som riktar sina sändningar till många länder är det svårt att anpassa sig till olika regelverk. För de programföretag som i huvudsak riktar sina sändningar till ett annat land bör sändarlandsprincipen ändras så att mottagarlandets regelverk gäller. 6.2.3Översyn av radio- och TV-lagen Vi har i samband med tillståndsgivningen uppmärksammat regeringen på att det finns behov av att se över radio- och TV-lagen (bilaga 4 och 5). Detta för att ändra reglerna så att samhällsinformation och utbildningsprogram som sänds på uppdrag av någon annan inte behandlas på samma sätt som reklam- inslag eller andra annonser. Framför allt är det angeläget att sådana program inte räknas in i den högsta tillåtna annonstiden. Vi fram- förde också i det senare yttrandet att det skulle vara önskvärt med en översyn av reklamreglerna. Målet för översynen skulle vara att konkurrensvillkoren på den svenska reklam-TV-marknaden bör vara likvärdiga för företag som är etablerade inom och utom . har presenterat en departe- mentspromemoria om förslag till ändrade regler om annonser och reklam (Ds 2001:18). Syftet med förslaget är att anpassa de svenska reglerna om hur annonser får sättas in i TV-sändningar till vad som gäller inom EU. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle se över vissa bestämmelser i radio- och TV-lagen och lagen om TV- avgift (dir. 2000:43). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2001:11). Uppdraget skall vara slutfört före utgången av . Regler och tillstånd för de digitala sändningarna