sou · GPB362d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Varje stabilitetsprogram utvärderas av Eko n rådet på grundval av de bedömningar som EU kommissionen och Ekonomisk politiska kom- mittén gjort.6 Rådet kan uppmana medlemslandet att korrigera pro- grammet om så är nödvändigt genom att anvisa förslag för den ekono- miska politiken. Speciellt nämns i förordningen att rådet ska undersöka hur varje lands stabilitetsprogram bidrar till koordineringen av politiken i hela euroområdet och om det uppfyller kravet på budgetbalans på me- dellång sikt. Hela proceduren ska ta från den tidpunkt då medlemslandet lämnar sitt stabilitetsprogram till kommissionen. Om rådet nner avsevärda avvikelser mellan aktuellt budgetläge och kravet på medelfristig budgetbalans, lämnas en rekommendation till med- lemslandet som kan innehålla förslag på åtgärder som återställer bud- getbalans. I de fall då avvikelsen i de o entliga nanserna består eller förvärras lämnar rådet en rekommendation att vidta åtgär- 5De första stabilitetsprogrammen lämnades till EU kommissionen och6början av 1999. Varje program uppdateras därefter . Sammansättningen av och de uppgifter som den Ekonomisk politiska kommittén har anges i det Europeiska rådets beslut 00/604/EC. 1.4 Utvärdering av Stabilitets och tillväxtpakten der och kan dessutom o entliggöra rekommendationen. De tre länder som inte deltar i valutaunionen, , Storbritan- nien och , omfattas också av Stabilitets och tillväxtpakten. Dessa tre länder ska också lämna in konvergensprogram där samma informa- tion lämnas som i EMU ländernas stabilitetsprogram. Som tillägg ska dessa länder ange de medelfristiga målen för penningpolitiken samt sam- banden mellan dessa mål och pris och växelkursstabilitet. På samma sätt som för stabilitetsprogrammen utvärderas konvergensprogrammen av Eko n rådet. I förordningen fästs särskild vikt vid att rådet ska över- vaka de icke deltagande ländernas ekonomiska politik för att säkerställa att politiken är inriktad på prisstabilitet så att stora uktuationer i väx- elkursen undviks. 1.4Utvärdering av Stabilitets och tillväxt- pakten Det nns era bakomliggande skäl som kan förklara de uppställda kra- ven på de o entliga nanserna. Ur nationalstatens synvinkel kan stora underskott i de o entliga nanserna tränga undan investeringarna, vilket skulle kunna ge negativa långsiktiga e ekter på den ekonomiska tillväx- ten. Det nns era fall då länder, t ex , och , fört en oansvarig budgetpolitik, vilket lett till stora underskott i de o entligananserna och en stor statsskuld. Av detta skäl kan det vara en fördel att införa restriktioner på de o entliga nanserna i valutaunionen. innebär EMU att en gemensam kapitalmarknad bildas i , vilket i sin tur kan påverka incitamenten för de politiska beslutsfattarna, se och (1999).7 Stabilitets och tillväxtpakten kan därmed förstär- ka trovärdigheten för att ECB inte penningmängds nansierar underskott i de o entliga nanserna. Chari och Kehoe (1998) visar att restriktioner för nanspolitiken är mindre önskvärda (leder till ökade kostnader) då den gemensamma är mer oberoende. Argumentet är att ju mindre trovärdighet har, desto högre blir in ationen, vilket i sin tur ökar incitamenten för ett medlemsland att välja en stor skuldkvot eftersom skulden in ateras bort. Kostnaden för den högre in-ationen bärs av alla medlemstater, men varje enskilt land ignorerar den 7Sørensen och Yosha (1998) hävdar emellertid att kapitalmarknaden i än så länge är mindre integrerad än den amerikanska. Det är dock troligt att tillkoms- ten av EMU efterhand leder till ökad integration. EU kommissionen föreslår också åtgärder som förstärker integrationen. Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser kostnad som läggs på andra medlemstater. Därför uppnås en bättre lös- ning om medlemstaternas skulduppbyggnad förhindras genom bindande begränsningar. Om däremot är oberoende (har en hög tro- värdighet) kommer eventuella nanspolitiska begränsningar inte att ge några positiva e ekter. Ett annat argument förs fram av McKinnon (1994). Han argumen- terar för att den ökade rörligheten i skattebasen, som kan bli ett re- sultat av den ökade integrationen i euroområdet, påverkar risken för inställda betalningar för varje medlemsland. Dessutom ändrades förut- sättningarna för en hållbar utveckling av en nationalstats statsskuld då möjligheten att penningmängds nansiera underskott togs bort. Samma argument förs fram av Eichengreen och Wyplosz (1998) som anser att detta är det viktigaste skälet som talar för behovet av restriktioner på de o entliga nanserna. Såväl McKinnon (1994) som Eichengreen och Wyplosz (1998) jämför med där delstaternas skuldkvot är lägre än av delstaternas produktion, medan ertalet av de europeiska län- derna har betydligt större skuldkvoter. Fördelarna med Stabilitets och tillväxtpakten måste vägas mot de potentiella nackdelarna av en reducerad exibilitet i budgetpolitiken. Om enskilda medlemsländer drabbas särskilt hårt av asymmetriska stör- ningar skulle de restriktioner som anges i Stabilitets och tillväxtpakten kunna förhindra en stabilisering av ekonomin. Det nns två argument som talar emot restriktioner på de o entliga nanserna. Det första är att obligationsmarknaden prissätter risken för inställda betalningar korrekt, vilket fungerar som en motverkande faktor då underskotten växer för snabbt. Mot detta argument brukar det anföras att tillgångsmarknader ofta reagerar diskontinuerligt genom snabba och överraskande ändring- ar, vilket ex post kan vara svårt att hantera. Dessutom kan nansiell instabilitet i ett medlemsland spridas till övriga euroområdet. Det and- ra argumentet mot restriktioner är att med bibehållen skattekraft och kontroll över skattebasen kommer det alltid vara möjligt att nansiera statsskulden. Detta innebär i praktiken att risken för inställda betalning- ar i ett medlemsland är obetydlig. Den svenska EMU utredningen (och EMU (1996) kapitel 7) bedömde att de restriktioner som anges i Stabilitets och tillväxtpakten kan spela en stor roll för att förstärka incitamenten för en ansvarsfull budgetpolitik. De pekar dock på risken att handlingsfriheten i stabili- seringspolitiken kan minska om det inte skapas utrymme för en aktiv budgetpolitik genom att länderna normalt sett har överskott i budgeten. Eichengreen (1997) undersöker hur som underskott i 1.4 Utvärdering av Stabilitets och tillväxtpakten de o entliga nanserna i EU länderna överstigit av BNP om län- derna i utgångsläget har haft budgetbalans. Han nner 10 fall då detta skulle ha inträ at: fyra talet, ett talet och fy- ra . Detta, anser Eichengreen, innebär att Stabilitets och tillväxtpakten inte är alltför restriktiv under normala omständighe- ter. Denna slutsats stöds också av de beräkningar som Eichengreen och Wyplosz (1998) utför. Ett annat sätt att utvärdera kravet på de o entliga nanserna i Stabilitets och tillväxtpakten är att undersöka hur ofta som större BNP fall har ägt rum. Buti, och (1997) nner sju fall, varav fem olika episoder, då BNP minskat med i EU länderna 96 och trettio fall då BNP minskat med . Dessutom nns det 9 fall då real BNP minskat under två till tre på varandra följande år varav med . För att undersöka e ekterna av dessa recessioner på budgetunderskotten genomförs en simuleringsstudie där de undersöker känsligheten för initial budgetposition. De nner endast ett fåtal fall då underskotten överstiger referensvärdet på av BNP under två på varandra följande år. Dessutom visar de att risken för att stora BNP fall leder till stora underskott i de o entliga nanserna mins- kar om länderna initialt har en balanserad budget. Därför drar Buti, och slutsatsen att målet om budgetbalans på medellång sikt är att föredra eftersom det ger utrymme för en aktiv stabiliserings- politik för att motverka kortare recessioner utan att kravet på högst underskott i de o entliga nanserna bryts. För att undersöka hur stor risken är för att en medlemstat i valuta- unionen bryter kravet i Stabilitets och tillväxttakten att budgetunder- skottet inte får överstiga genomför och (1999) en känslighetsanalys. Analysen undersöker vilken e ekt en lägre tillväxt- takt i förhållande till trenden har på det faktiska budgetunderskottet. Studien visar att länder med hög budgetkänslighet kan uppleva referens- värdet som en begränsning, eftersom ett mindre fall i BNP kan leda till för stora underskott i de o entliga nanserna. Låt oss nu använda sam- ma analys som och använder för att beräkna det fall i tillväxttakten relativt dess trend som krävs för att bryta kravet på maximalt 3 procents underskott under olika antaganden om strukturellt underskott och budgetbalansens cykliska känslighet. Buti, och (1997) beräknar den cykliskt korrigera- de budgetbalansens känslighet för konjunkturcykeln, dvs avvikelsen från BNP:s trend. För EU som helhet nner de att känsligheten ligger runt Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser Detta innebär att ett negativt produktionsgap på ökar budget- underskottet av BNP. Den högsta känsligheten rapporteras för (0.9) medan har den lägsta (0.4). Tabell 1.1 sammanfattar dessa beräkningar. I denna tabell låter vi det strukturella underskottet variera medan käns- ligheten i statens budget för avvikelser i tillväxttakten från dess trend varieras mellan 0.4 och 0.8. Vi ser i denna tabell att när känsligheten är låg (0.4) krävs stora fall i tillväxttakten i förhållande till dess trend för att budgetunderskotten ska överstiga . I Stabilitets och tillväxtpak- ten anges en gräns på fallen i tillväxttakt då böter kan utdömmas. Denna gräns är ett fall i tillväxttakten på . Det är endast då det strukturella budgetunderskottet är som ett fall i tillväxttakten med leder till ett faktiskt budgetunderskott som överstiger . Då budgetkänsligheten ökas nns en ökad risk för att budgetunderskotten blir större än referensvärdet. Vid en mycket hög känslighet ökar risken för att ett fall i tillväxttakten som är leder till för stora budgetunderskott. Mycket stora struk- turella underskott och en hög budgetkänslighet kan även vid små fall i tillväxten leda till underskott i de o entliga nanserna som överstiger re- ferensvärdet på . Om det strukturella underskottet är och bud- getkänsligheten är 0.8 kommer ett fall i tillväxten på att medföra underskott som överstiger . Dessa beräkningar illustrerar att det är viktigt att hålla nere de struk- turella budgetunderskotten i euroområdet. För hela euroområdet ligger det strukturella budgetunderskottet kring av BNP medan den ge- nomsnittliga tillväxttakten är . Detta in- nebär att ett fall i tillväxttakten leder till att de faktiska budgetunderskotten riskerar att bli större än av BNP. En vanlig uppfattning är att en mer beroende centralbank ökar in- citamenten för skuldackumulering i ett medlemsland eftersom central- banken kan de atera bort skulden genom ökad in ation, se t ex Chari och Kehoe (1998). Beetsma (1999) visar emellertid i en teoretisk modell att en ökad trovärdighet och självständighet hos , givet att fokuserar på att uppfylla sitt in ationsmål, kan förstärka incitamenten för att utforma en nationell politik som leder till ökade bud- getunderskott.8 Det bärande argumentet är att de ekonomisk politiska 8Agell, Calmfors och (1996) analyserar också en modell där medlemskap i en valutaunion kan leda till ökade underskott. Här är mekanismen att frestelsen att via nanspolitiken skapa in ation för att minska arbetslösheten kan komma att öka om det inte längre nns någon nationell penningpolitik som kan användas för att 1.4 Utvärdering av Stabilitets och tillväxtpakten Tabell 1.1: Fall i tillväxttakt då Stabilitets och tillväxtpaktens kriterium om maximalt budgetunderskott bryts som funktion av strukturellt budgetunderskott och budgetkänslighet. beslutsfattarnas incitament för ökad skuldsättning motverkas av fram- tida in ationsökningar. I en valutaunion med en oberoende centralbank kommer framtida in ation enbart att påverkas i en liten omfattning då ett enskilt medlemsland ökar sin skuldsättning. Under dessa förutsätt- ningar kommer därmed incitamenten för ökad skuldsättning att öka för medlemsländerna då är oberoende. Dessutom kommer in- citamenten att öka ju mer oberoende är och ju era med- lemstaterna i valutaunionen är. Dessa slutsatser talar för att gemensam- ma restriktioner bör införas för de o entliga nanserna i valutaunionen. och (1999) har en annan uppfattning om Stabilitets och tillväxtpakten. De visar, genom att utnyttja IMF's Mul- timodmodell, att Stabilitets och tillväxtpaktens restriktioner på de of- fentliga nanserna kan leda till allvarliga e ekter på den långsiktiga eko- nomiska utvecklingen i euroområdet. Eftersom deras simuleringar för- utsätter ett positivt samband mellan statsskuld och den reala räntan i varje medlemsland kommer både långsiktig tillväxt och sysselsättning att påverkas negativt. Det är möjligt att detta antagande förklarar deras resultat. Dessutom nner de att sanktionerna som anges i Stabilitets och tillväxtpakten endast har obetydlig påverkan på den ekonomiska ut- vecklingen, ett resultat som ligger i linje med de resultat som tidigare presenterats av Eichengreen och Wyplosz (1998). och tolkar detta resultat som ett tecken på att sanktionerna har låg trovärdighet. påverka in ation och sysselsättning. Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser Hur mycket stabiliseringspolitiken kommer att påverkas av Stabili- tets och tillväxtpakten beror i huvudsak på vilka strukturella under- skott som varje land siktar på, storleken på de asymmetriska störningar som länderna drabbas av och i vilken utsträckning som länderna avser uppfylla kravet på högst underskott i de o entliga nanserna. Det sistnämnda kommer naturligtvis att bestämmas av i vilken utsträckning som de sanktionsmöjligheter som anges i Stabilitets och tillväxtpakten kommer att tillämpas. Det nns en stor risk att eventuella sanktioner kommer att tillämpas först efter en lång tids förhandlingar. Detta kan skapa incitament för stora underskott på nationell nivå. Det nns ock- så en farhåga att regeringar är villiga att använda kreativ bokföring i de o entliga nanserna i syfte att uppfylla kriterierna i Stabilitets och tillväxtpakten. Denna exibilitet med den praktiska tolkningen av re- gelsystemet riskerar att minska paktens trovärdighet. Detta argument motsägs än så länge av de stabilitets och konvergensprogram som varje EU land lämnat in till EU kommissionen. Samtliga program anger som ett övergripande mål för budgetpolitiken att uppfylla målsättningen om budgetbalans på medellång sikt. Även om de referensvärden som anges i Stabilitets och tillväxtpakten kan uppfattas som slumpmässigt valda, har de fördelen av att vara relativt enkla och kan därmed spela en viktig roll för att disciplinera medlemstaternas ekonomiska politik. 1.5 Finanspolitikens e ekter Vad säger ekonomisk teori om e ekterna av den strama budgetpoliti- ken som kan bli resultatet av Stabilitets och tillväxtpaktens kriterier för underskotten i de o entliga nanserna? De nanspolitiska medel som medlemsländerna kan utnyttja består av förändringar i de o entliga ut- gifterna och skatterna vilka syftar till att påverka antingen hushållens inkomster direkt eller den aggregerade efterfrågan i ekonomin. E ekten på produktion, konsumtion och investeringar beror i hög grad på vilka utgifter och inkomster som förändras. Den empiriska litteraturen fokuserar ofta på sambandet mellan sam- mansättningen av nanspolitiken och makroekonomiska e ekter av - nanspolitiska åtstramningar. Alesina och Perotti (1995, 1996a, 1996b) har i en serie arbeten studerat data från 20 länder i syfte att be- lysa vad som karaktäriserar en framgångsrik nanspolitisk åtstramning. Deras de nition av en framgångsrik åtstramning är att det cykliskt juste- rade primära underskottet som andel av BNP efter att åtstram- ningen avslutats ska ha minskat med . 1.5 Finanspolitikens e ekter reslår också en alternativ de nition där skuldkvoten efter att åtstramningen avslutats ska ha minskat med åtminstone 5 procenten- heter.9 Resultaten från deras studier visar att framgångsrika nans- politiska åtstramningar karaktäriseras av minskade transfereringar och minskad o entlig lönesumma. Icke framgångsrika kontraktioner karaktä- riseras däremot av skattehöjningar och minskade o entliga investering- ar. Man undersöker också vilken e ekt framgångsrika respektive icke framgångsrika nanspolitiska kontraktioner har på ekonomin. Denna ana- lys baseras på utvecklingen av centrala makroekonomiska storheter såsom konsumtion, investeringar, ekonomisk tillväxt, arbetslöshet och konkur- renskraft före, under och efter den nanspolitiska åtstramningen. Resul- taten visar att framgångsrika kontraktioner karaktäriserades av ökade investeringar, högre tillväxt, förbättrad konkurrenskraft och oförändrad arbetslöshet. och (1999) listar 15 nanspolitiska kontraktioner som ägt rum i länderna och undersöker, på liknande sätt som Alesina och Perotti, vad som skett med tillväxt, arbets- löshet, in ation, konsumtion och handelsbalans. Den empiriska analysen uppvisar inte något tydligt mönster. Flertalet nanspolitiska kontraktio- ner gav låg tillväxt och ökad arbetslöshet. Lambertini och Tavares (2000) presenterar resultat som tyder på att framgångsrika nanspolitiska åtstramningar alltid föregås av stora nomi- nella och reala växelkursdeprecieringar. Deras resultat innebär att inte enbart de nanspolitiska åtgärderna utan också händelser före konsoli- deringen har betydelse för utfallet. Dessa resultat stöds också av (2001a). Giavazzi och Pagano (1996) undersöker om privat konsumtion rea- gerar olika på stora och små nanspolitiska förändringar. De de nierarnormala nanspolitiska förändringar som ackumulerade förändringar i det cykliskt justerade primära underskottet som ligger mellan §5% av De nner att en nanspolitisk expansion av denna storlek ofta sammanfaller med en ökning av privat konsumtion medan en restriktiv nanspolitik sammanfaller med en minskning av privat kon- sumtion. Samma resultat erhålls också för privat efterfrågan som är lika med privat konsumtion plus investeringar. Vid mer omfattande konso- lideringar av den o entliga ekonomin, exempelvis stora och bestående förändringar i o entlig konsumtion och budgetunderskott, erhålls mot- satta resultat. En omfattande konsolidering av de o entliga nanserna kan ge en ökad privat konsumtion och ökad privat efterfrågan. 9Senare studier på området använder också dessa eller liknande de nitioner. Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser samband är dessutom asymmetriskt så att e ekterna på privat konsum- tion och privat efterfrågan är större vid en åtstramande politik än för en expansiv nanspolitik. En möjlig tolkning av dessa resultat är att en kraftig nanspolitisk kontraktion leder till förväntningar om framti- da skattesänkningar vilka i sin tur leder till ökad framtida disponibel inkomst och konsumtion. Giavazzi och Pagano (1990) studerar de nanspolitiska åtstramning- arna i och talet. Deras resultat stöder hy- potesen att en bestående minskning av de o entliga utgifterna kan ge expansiva e ekter på produktion, konsumtion och sysselsättning. Berg- man och Hutchison (1996) studerar den budgetsanering som genomför- des i och analyserar om nanspolitisk åtstramning leder till ökad privat konsumtion. De empiriska resultaten visar att perma- nenta reduktioner av o entliga utgifter leder till en bestående ökning i privat konsumtion. Den empiriska analysen visar också att den starka uppgång i privat konsumtion som följde på den nanspolitiska omlägg- ningen i inte i första hand förklaras av permanent lägre o entlig konsumtion utan framförallt av permanenta ändringar i terms of trade som ökade köpkraften i den danska ekonomin. (2001b), ifrågasätter de resultat som Giavazzi och Pagano samt och tidigare presenterat. Han undersöker om privat konsumtion systematiskt är högre av nanspolitisk kontraktion ochnner i en panel av 19 länder 97 att det motsatta är fallet. med nanspolitisk kontraktion tenderar tillväxten i privat konsumtion att bli lägre. 2 Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder: En fallstudie av , och Spanien¤ Detta kapitel söker belysa hur den nationella nanspolitiken utformats i några av valutaunionens medlemsländer: , och Spanien.10 Analysen fokuseras kring fyra frågeställningar. För det första beskrivs de rekommendationer för den ekonomiska politiken i euroområdet som angivits av Eko n rådet inom ramen för Stabilitets och tillväxtpakten. För det andra undersöks i vilka avseenden den makroekonomiska ut- vecklingen talet varit asymmetrisk i de tre länderna jämfört med euroområdet. Denna analys ger värdefull information om orsakerna till varför länderna vidtar olika nanspolitiska åtgärder. För det tred- je, undersöks vilka nanspolitiska åtgärder som vidtagits eller planeras att genomföras . Slutligen ställs frågan om dennanspolitik som genomförs i de tre länderna är en direkt följd av med- lemskapet i valutaunionen eller om politiken skulle ha varit oförändrad vid ett utanförskap. 2.2Rådets riktlinjer för den ekonomiska po- litiken De övergripande målen för den ekonomiska politiken i är att få en stark och bestående ekonomisk tillväxt samt en ökande sysselsättning. I korthet föreslås en kombination av ekonomisk politik där penningpo- litiken syftar till bibehållen låg in ation i överensstämmelse med , medan nanspolitiken fokuseras på åtgärder som syftar till balanserad budget eller budgetöverskott på medellång sikt. ¤Detta kapitel har skrivits tillsammans med . har lämnats av , , , Kiander och . 10Fatás och Mihov (2001) och Brunila och (2001) studerar ut- formningen av nanspolitiken inom hela euroområdet. Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder EU kommissionen har pekat på nödvändigheten att fortsätta med en restriktiv ekonomisk politik . I de rekommenda- tioner som Eko n rådet publicerade (Council of Union(2000)) sägs att den ekonomiska politiken ska syfta till en sänkning av skuldkvoten.11 I detta sammanhang anges också att det är viktigt att ett ytterligare manöverutrymme för cyklisk stabilisering skapas och att länderna förbereder sig för de budgete ekter som en åld- rande befolkning kommer att ge . Dessutom nämns att en allmänt stram budgetpolitik, strukturella reformer och reformer på ar- betsmarknaden skapar utrymme för en mer expansiv penningpolitik. Som ett led i denna process föreslås reformer som förändrar de of- fentliga inkomsternas och utgifternas sammansättning och att budgetan- passningen i huvudsak sker genom sänkningar av de o entliga utgifterna och inte genom skattehöjningar. En allmän rekommendation är att de o entliga utgifterna i första hand ska syfta till att stimulera investeringar för att därmed öka tillväxtpotentialen i ekonomin. Eventuella budgetför- stärkningar till följd av en god konjunkturutveckling ska, enligt rådet, inte användas för ökade utgifter eller lägre skatter utan konsolideringen av de o entliga nanserna ska fortsätta. Ekonomiska reformer som sti- mulerar forskning och utveckling, innovationer och informationsteknologi som kan leda till ökande tillväxt och sysselsättning ses också som centra- la inslag i denna strategi. Framförallt nämns skattereformer syftande till ett allmänt lägre skatteuttag och en politik som minskar skattekilarna i ekonomin. Motivet för denna rekommendation är att skattekilen är be- tydligt högre i än i och i , se (2000). När det gäller de o entliga utgifternas sammansättning nns också en viktig skillnad mellan och . Transfereringarna, både till hus- håll och företag, utgör en betydligt större andel av BNP i de europeiska länderna jämfört med . Däremot nns inte lika stora skillnader när det gäller o entlig konsumtion och investeringar. De o entliga investe- ringarna i har visserligen minskat kraftigt ; det är fråga om nästan en halvering från av de totala utgifterna talet till talet, men samma utveckling nns också i . Minskningen i är dock något större. En annan aspekt gäller fördelningen av skatteuttag för olika inkomst- grupper.