sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringsrätten har också kommit med ett antal avgöranden där datatekniken i sig inte har medfört att rätten har fört några särskilda resonemang i fråga om insynsrätten enligt 2 kap. TF när det är fråga om elektroniska produkter som har funktionen av handlingar, dvs. som avser ett visst informationsinnehåll hos myndigheten (RÅ 1998 ref 44, RÅ 1999 ref 18 I och II samt ref 36, se vidare avsnitt 3.3.5.2). Det kan dock konstateras att det är lätt att tanken leder fel när man i fråga om databehandling av uppgifter talar om termer som är vanliga i den konventionella miljön, t.ex. handling och doku- ment. Det ligger nära till hands att man börja resonera kring konkreta objekt och fysiska föremål. Som konstaterats ovan blir avgränsningsfrågorna emellertid då mycket svåra att lösa och man hamnar gärna i abstrakta och onaturliga resonemang. Offentlig- hetsinsynen enligt 2 kap. TF kräver inte heller att man ger sig in i sådana resonemang där siktet är inställt på att finna ett fysiskt föremål att knyta insynsrätten till. Denna insyn tar i stället sikte på ett visst informationsinnehåll hos myndigheten, som skall kunna säkras och återfinnas i oförvanskat skick. Det finns samband mellan informationsbärare och informationsinnehåll också i den elektroniska miljön, varför avgränsningsfrågorna går att lösa. En skillnad i förhållande till den konventionella miljön är dock att dessa samband inte är självklara – den vanlige användaren har t.ex. inte möjlighet att se sambanden i ett system för dokument- hantering. Avgränsningsfrågorna måste därför lösas aktivt genom att myndigheten på förhand ger datasystemet de funktioner som man vill att det ska ha. Ett tvingande skäl att gå ifrån handlingsbegreppet hade varit om informationstekniken i sig inte medgav att man kunde tala om ett informationsinnehåll som har fixerats på ett medium. Rätten till insyn skulle ju då inte kunna ta sikte på ett visst informations- innehåll hos myndigheterna. I sådant fall hade uppgift som centralt begrepp i 2 kap. TF förmodligen varit den nödvändiga lösningen. Som framgått av redogörelsen ovan tvingar dock informationstekniken i sig inte fram en sådan lösning, utan en offentlighetsinsyn baserad på handlingar – med den innebörd be- greppet har i 2 kap. TF – är fullt möjlig också i elektronisk miljö. 2.7.2.3Handlingsoffentlighetens räckvidd i elektronisk miljö behandlade en fråga som har samband med av- gränsningsproblemen, nämligen att lagstiftaren enligt kommitténs uppfattning hade dolt vissa frågor inom ramen för begreppet upptagning. Kommittén anförde att frågor om vad som i egentlig mening förvaras och om vilka sök- och sammanställningsmöjlig- heter som föreligger borde behandlas öppet och inte blandas samman (SOU 1997:39 s. 500). Inom ramen för handlingsoffentligheten enligt 2 kap. TF har en myndighet ansetts vara skyldig att med hjälp av sina datasystem på begäran sammanställa ett urval av uppgifter, om detta kan göras med rutinbetonade åtgärder. Det saknar i detta sammanhang betydelse om myndigheten faktiskt själv har tagit fram uppgifterna eller inte, eller om myndigheten har anledning att ta fram upp- gifterna för att använda dem i sin verksamhet. Det helt avgörande är om den efterfrågade sammanställningen av uppgifter kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Om så är fallet, har fråga ansetts vara om en för myndigheten tillgänglig handling, som skall tillhandahållas enligt 2 kap. TF. Den omständigheten att en sammanställning av uppgifter inte behöver existera på förhand för att tillhandahållas som allmän handling enligt 2 kap. TF har gett upphov till begreppet potentiella handlingar. Den diskussion som har pågått om handlingsoffentlighetens tillämpbarhet i datamiljö har i huvudsak handlat om de s.k. potentiella handlingarna. Som framgått ovan uppfattade problemet på det sättet att lagstiftaren hade dolt frågan om de potentiella hand- lingarna inom upptagningsbegreppet. Andra menar att frågan har samband med tillgänglighetsrekvisitet i 2 kap. 3 § andra stycket TF (jfr t.ex. , Allmänna handlingar , s. 68 samt 84–92). Vi konstaterar att det går att närma sig frågan såväl utifrån upptagningsbegreppet som tillgänglighetsrekvisitet. Frågan kan också uppfattas ligga sammanvävd i båda dessa kriterier. Vi har valt att i detta avsnitt resonera kring upptagningsbegreppet utifrån handlingsoffentlighetens grundsyfte, nämligen att tillhandahålla ett informationsinnehåll i en viss form till allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll. Handlings- offentlighetens räckvidd när det gäller företeelsen potentiella handlingar tar däremot sikte på att tillhandahålla allmänheten ett visst urval av uppgifter bortsett från det sammanhang i vilket uppgifterna förekommer hos myndigheten. Detta inslag i hand- lingsoffentligheten behandlas därför separat i följande kapitel. Vi vill dock redan nu framhålla att vi anser att vårt resonemang om begreppet handling i elektronisk miljö, som ju får anses uttrycka en sorts fixeringsprincip, inte utesluter att handlingsoffentligheten också rymmer det inslag av insyn som representeras av företeelsen potentiella handlingar. Att handlingsoffentligheten har denna räckvidd utgör således enligt vår uppfattning inte heller något skäl för att gå ifrån begreppet handling som det centrala grund- begreppet i 2 kap. TF. Som redovisats ovan fungerar begreppet allmän handling som en begränsning av handlingsoffentligheten (se avsnitt 2.2.3). syftar till att skilja ut de handlingar som har nått ett sådant handläggningsstadium att de skall anses som allmänna. Kriterierna för när en handling i olika sammanhang skall anses som allmän är alla uppbyggda med tanke på funktionen hos en viss typ av handling. Detsamma gäller de generella undantagen från begreppet allmän handling. Vår uppfattning är att dessa kriterier är väl fungerande i en handlingsoffentlighet som syftar till att vara så neutral som möjligt i förhållande till olika tekniker. Rättspraxis visar också att det förhåller sig på detta sätt. Vi anser att det därför inte finns anledning att göra någon ändring i reglerna kring be- greppet allmän handling. 2.7.4Sammanfattande och avslutande synpunkter Sammanfattningsvis anser vi att begreppet handling skall behållas som det centrala grundbegreppet i 2 kap. TF. Det helt avgörande skälet härför är att vi anser att offentlighetsinsynen också i fortsättningen skall syfta till att förmedla myndigheternas infor- mationstillgångar i en viss form till allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll, samt i oför- vanskat skick. Vi kan hålla med om att begreppet handling inte är oantastligt ur språklig synvinkel, eftersom man enligt vanligt språkbruk förmodligen lägger en annan och mer begränsad inne- börd i begreppet. Det framstår dock som mycket svårt att hitta ett synonymt begreppet som innebär en språklig vinst. Vidare visar rättspraxis att begreppet handling i sig inte har inneburit några problem vid rättstillämpningen, utan har tvärtom visat sig flexibelt och oberoende av teknikens utveckling. De språkliga betänkligheterna utgör därför enligt vår mening inget skäl att byta ut detta begrepp. Ett tvingande skäl att byta ut handlingsbegreppet hade varit om den nya tekniken i sig inte medgav att man kunde tala om det som handlingsoffentligheten syftar till, nämligen insyn i ett infor- mationsinnehåll som har fixerats på ett medium av något slag. års diskussioner om handlingar i elektronisk miljö visar dock att en offentlighetsinsyn baserad på handlingar är fullt möjlig också i denna miljö, om man här låter beskrivningen av en handling ta sikte på ett originalinnehåll. De avgränsningsproblem som man har diskuterat i tidigare lagstiftningsarbeten och som har resulterat i tämligen abstrakta resonemang kring begreppet upptagning i datamiljö, tycks till stor del ha sitt ursprung i att man har haft som utgångspunkt att finna ett konkret, fysiskt föremål att knyta insynsrätten till. Något sådant krav ställs dock inte enligt definitionen på handling i 2 kap. TF:s mening, utan det är till- räckligt att det är fråga om en form för att lagra och bevara upp- lysningar. Vårt resonemang kring begreppet handling i elektronisk miljö syftar således inte till att ge begreppet upptagning någon ny och i förhållande till handlingsbegreppet egen definition utifrån dagens syn på databehandling av uppgifter. Enligt vår uppfattning är det fullt tillräckligt med den definition som man har gett handlings- begreppet i 2 kap. TF. En handling skall således alltid definieras på samma sätt, oavsett på vilket medium som informationsinnehållet i fråga har fixerats. Däremot innebär olika sorters teknik för att lagra och bevara upplysningar att beskrivningen av sambanden mellan informationsbärare och informationsinnehåll måste göras på olika sätt. Detta innebär dock inte att en viss teknik kräver en egen definition av vad som i det sammanhanget utgör en handling. Vi uppfattar det gällande handlingsbegreppet som så flexibelt att det torde kunna användas på vilken ny teknik som helst, under förutsättning att man har låtit denna teknik innehålla funktioner för att lagra och bevara upplysningar. Som framgått ovan anser vi att också begreppet allmän handling och kriterierna för detta är väl fungerande i en hand- lingsoffentlighet som syftar till att vara så teknikneutral som möjligt. Detsamma gäller de generella undantagen från detta begrepp. Sammanfattningsvis är vår uppfattning således att det saknas skäl att göra några egentliga förändringar i grundbegreppen i 2 kap. TF. Ett problem är dock det som lyfte fram och som kommittén ansåg handlade om att lagstiftaren hade dolt vissa frågor inom begreppet upptagning, nämligen om vad som i egentlig mening förvaras samt om vilka sök- och sammanställnings- möjligheter som föreligger. Kommittén syftade här på den räckvidd som handlingsoffentligheten har getts i elektronisk miljö och som tar sikte på hypotetiska uppgiftskonstellationer, s.k. potentiella handlingar. Enligt vår uppfattning utgör dock inte företeelsen potentiella handlingar ett problem som innebär att man måste gå ifrån begreppet handling som det centrala för insynsrätten i 2 kap. TF. Vi uppfattar att de frågor som här är aktuella i stället har samband med den räckvidd som handlingsoffentligheten har getts i elektronisk miljö. Dessa frågor behandlar vi i följande kapitel. 3Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter Som redovisats ovan anges i våra i direktiv (dir. 1998:32) att syftet med kommitténs översyn är att vidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde i IT-samhället. Det sägs vidare att kommitténs förslag skall syfta till att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att den kan tillämpas under nya förutsättningar. Däremot anges inte i vilka avseenden bestämmelserna i 2 kap. TF behöver förstärkas eller ges ett vidare tillämpningsområde. skulle enligt sina direktiv (dir. 1995:91) göra särskilda överväganden i tre avseenden. Det rörde bl.a. den om- ständigheten att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling hos myndigheten. I direktiven påpekades att förutsättningen endast är att sammanställningen kan göras med rutinbetonade åtgärder. De konstellationer av uppgifter som kan göras tillgängliga på detta sätt brukar enligt direktiven benämnas potentiella handlingar. Det kan konstateras att en central fråga i diskussionen i tidigare lagstiftningsarbeten och i andra sammanhang kring den gällande offentlighetsprincipen och myndigheternas användning av IT har varit de problem som anses förknippade med de s.k. potentiella handlingarna (se t.ex. prop. 1990/91:60 s. 22–27, IT 2005, LEXIT förstudie, rapport från Toppledarforum , SOU 1997:39 s. 484–485). Av denna anledning har det inte varit möjligt för vår kommitté att gå förbi denna frågeställning. En funnen lösning på problemen med de potentiella handlingarna förefaller också vara ett medel för att skapa klarhet i gällande lagstiftning och därmed, som åsyftats, en förstärkning av offentlighetsprincipen. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter I fråga om konventionella handlingar innebär gällande rätt att handlingsoffentligheten enbart omfattar handlingar, som vid tid- punkten för sökandens begäran förvaras hos myndigheten. Myndigheten är alltså inte skyldig att framställa en ny handling på grundval av uppgifter, som kan hämtas ur befintliga handlingar. Fråga är i sådant fall om skyldigheten för myndigheterna enligt 15 kap. 4 § SekrL att lämna uppgifter ur allmänna handlingar, dvs. en serviceskyldighet vid sidan om den skyldighet som handlings- offentligheten föreskriver. I fråga om upptagningar måste gällande rätt beskrivas på ett annat sätt än beträffande konventionella handlingar. Den s.k. likställig- hetsprincipen innebär att allmänheten skall ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckning som denna är tillgänglig för myndigheten (SOU 1988:64 s. 70). har denna huvudprincip i praxis ansetts innebära att myndighetens befintliga datorsystem måste användas, oavsett om framtagningen av de efterfrågade uppgifterna innefattar en bearbetning eller en särskild sammanställning av informationen. Skulle däremot den begärda framställningen inte kunna göras genom rutinbetonade åtgärder utan först efter ett mera kvalificerat, konstruktivt programarbete, t.ex. i form av nyskrivning av datorprogram, är det inte fråga om en för myndigheten tillgänglig handling. Sökanden kan dock kräva, att myndigheten framställer ett nytt datorprogram, om detta kan ske genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Han har däremot ingen rätt att själv ställa datorprogram eller datorkapacitet till myndighetens förfogande och begära bearbetningar med hjälp av dessa. Detta följer av 2 kap. 3 § andra stycket 1 TF, enligt vilken innehållet i upptagningen skall vara tillgängligt för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar (, Offentlig- hetsprincipen, 5:e uppl., s. 47). Nämnda avgränsning tillkom 1992 genom en ändring i 2 kap. 3 § andra stycket TF (prop. 1990/91:60, bet. 1990/91:KU11, rskr 160, bet. 1991/92:KU2, rskr 3). Den information i ett ADB-system som inom ovan angivna ramar är åtkomlig för myndigheten, skall på begäran lämnas ut till Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter allmänheten, förutsatt att ingen sekretessregel lägger hinder i vägen. Det saknar alltså betydelse, om myndigheten faktiskt själv har tagit fram uppgifterna eller inte. Inte heller spelar det någon roll, om myndigheten har anledning att ta fram uppgifterna för att använda dem i sin verksamhet. Det helt avgörande är om informa- tionen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter kan därför utgöra en allmän handling, trots att den för sökandens begäran inte existerar i sammanställd form (, a.a. s. 47). Begreppet potentiell handling har använts för att beskriva den omständigheten att en sammanställning av uppgifter inte behöver existera på förhand för att utgöra en allmän handling (SOU 1988:64, bilaga 2 s. 189). 3.3Vår analys av problemen med gällande lagstiftning Sedan upptagningarna gjordes till föremål för insynsrätten enligt 2 kap. TF har i olika sammanhang framförts kritik mot handlingsbegreppets innebörd i IT-sammanhang. Kritikerna har bl.a. gjort gällande att en myndighet inte en gång för alla kan uppge vilka allmänna handlingar den har i sina datasystem, eftersom handlingarna i princip inte uppstår förrän de efterfrågas. Vidare har kritikerna menat att den enskilde saknar kontroll över de uppgifter som han lämnar till en myndighet och som lagras med hjälp av IT. I och med att uppgifterna kan ingå i s.k. potentiella handlingar, kan den enskilde inte förutse hur de kan komma att sammanställas och användas. Enligt samma mening har inte heller myndigheterna någon kontroll över hur de lagrade uppgifterna används, hur de bearbetas och sammanställs (SOU 1988:64 s. 89 f.). I rapporten , förstudie från Toppledarforum , som syftade till att kartlägga den offentliga förvaltningens krav på legalt förändringsarbete för att med hjälp av IT uppnå väsentliga besparingar, bättre kvalitet och service, anfördes att det var viktigt att nuvarande regler i 2 kap. TF om insyn ändrades (s. 43). Enligt rapporten brast reglerna i tydlighet. Man ansåg att handlings- begreppets innebörd och därmed insynsrättens omfattning vid användningen av IT måste förtydligas i grundlagen. Enligt rapporten var det inte acceptabelt att, för att förstå sammanhanget, Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter behöva komplettera grundlagsreglerna med motivuttalanden och praxis. I rapporten påpekades att det först av motiven framgår att t.ex. handlingsbegreppet, när det appliceras på IT, innebär att varje konstellation av saklig sammanhängande uppgifter i ett informa- tionssystem kan vara allmän handling. Dessutom påpekades att det av motiven också framgår att insynsrätten inte är begränsad till existerande handlingar utan på grund av begrepp som potentiella handlingar och rutinbetonade åtgärder går långt utöver sådan information, som en myndighet själv använder sig av i sin verksamhet. Vår egen analys visar att de potentiella handlingarna i första hand kan förknippas med problem av i huvudsak legal karaktär, dvs. att lagstiftningen i sig innehåller otydligheter som skapar problem från tillämpningssynpunkt. Problemen berör framförallt innebörden av begreppet upptagning, men också innebörden av den s.k. tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Dessa problem har enligt vår uppfattning sitt ursprung i för det första begreppet potentiella handlingar som sådant. Problemen hänger också samman med den gällande lagtexten samt vissa uttalanden som gjorts i förarbetena till de aktuella bestämmelserna. Nedan behandlas dessa tre problemområden. Som angetts ovan har begreppet potentiell handling använts för att beskriva den omständigheten att en sammanställning av uppgifter inte behöver existera på förhand för att utgöra en allmän handling (SOU 1988:64, bilaga 2 s. 189). Ordet potentiell synes alltså ha valts för att beskriva något (en handling) vars förefint- lighet är möjlig, men som ännu inte finns. Det kan konstateras att uttrycket inte används varken i lagtexten, i de ursprungliga förarbetena eller i Regeringsrättens avgöranden. Begreppet som sådant kan därmed inte sägas ha någon normativ status. Vad det egentligen står för i ett rättsligt sammanhang är alltså oklart. Den omständigheten att begreppet uttrycker något abstrakt bidrar också till oklarhet. Oaktat dessa oklarheter har begreppet potentiella handlingar använts i lagstiftningssammanhang för att beskriva innehållet i rätten till insyn enligt 2 kap. TF, dvs. i en normativ mening, utan att man därmed har gjort helt klart vad man i ett rättsligt sammanhang åsyftar med begreppet. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter I 2 kap. 3 § första stycket TF anges att en handling (konventionell eller upptagning) är allmän, om den förvaras hos myndigheten och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I sin beskrivning av insynsrättens föremål förhåller lagtexten sig därigenom helt neutral till de konventionella hand- lingarna respektive upptagningarna. Av lagtexten framgår alltså inte att en myndighet i fråga om sin elektroniskt lagrade information, till skillnad från den information som har lagrats i konventionella handlingar, har en grundlagsfäst skyldighet att tillhandahålla en sammanställning av uppgifter som för begäran ännu inte existerar i sammanställd form. Som redovisats ovan har myndigheternas skyldighet att enligt 2 kap. TF på begäran sammanställa uppgifter ur den datalagrade informationen slagits fast i rättspraxis . Rättspraxis bygger på vissa förarbetsuttalanden från . De första gjordes i proposition 1973:33, som föregick grund- lagsändringar då begreppet upptagning fördes in i 2 kap. TF. I 2 kap. 2 § kom det att föreskrivas att reglerna i 2 kap. TF om handlingar jämväl skulle tillämpas på upptagning för ADB eller annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. I proposition 1973:33 anförde departementschefen (s. 83 f.) att han ansåg det viktigt att slå fast att allmänhetens fria tillgång till allmänna handlingar enligt de gällande reglerna inte innebar en skyldighet för myndigheterna att ställa samman eller bearbeta information. I den mån myndigheterna utför sådant arbete skedde det inte på grund av TF:s offentlighetsprincip utan av serviceskäl. Också när det gällde datalagrad information borde enligt departementschefen allmänheten kunna göra anspråk på att endast få del av sådan information som är tillgänglig för myndigheten och som inte omfattas av någon sekretessbe- stämmelse. Det kunde härvid röra sig om uppgifter som lagrats i oförändrat skick eller om uppgifter som bearbetats för myndig- hetens eget behov. Departementschefen delade dock inte uppfattningen att myndigheten inte alltid skulle vara skyldig att Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter använda ett datorprogram som redan fanns utarbetat för fram- tagning av viss datalagrad information och som var tillgängligt för myndigheten. Han ansåg därför att myndigheten i princip borde vara skyldig att utnyttja ett sådant program för att ge allmänheten tillgång till informationen i den utsträckning som programmet medger. Däremot ansåg han inte att en myndighet skulle vara skyldig att, om viss information inte kunde tas fram med hjälp av ett redan utarbetat program, låta göra upp ett program för att allmänheten skall få tillgång till informationen. En sådan skyldighet skulle kunna leda till ett betydande merarbete för myndigheterna. 3.3.4.2Proposition 1975/76:160 Som framgått av föregående kapitel kom upptagningarna genom grundlagsändringar 1978 att definitivt inordnas under handlings- begreppet (se avsnitt 2.4.1). Bestämmelsen i 2 kap. 3 § första stycket TF gavs då den lydelse den har . Enligt bestämmelsen förstås med handling framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Begreppet upptagning kom alltså här, liksom framställningar i skrift eller bild, att underordnas begreppet handling. I proposition 1975/76:160 konstaterades (s. 89 f.) att en om- diskuterad fråga var vilken användning av datorprogram som kunde påkallas med stöd av offentlighetsprincipen för ett begärt uttag av information från datamedier. Innan departementschefen gick in på denna fråga, ville han dock beröra begreppet upptagning. Han erinrade om att han proposition hade förklarat att med upptagning borde avses själva informationsinnehållet, dvs. den uppgift som hade fixerats på det tekniska mediet. Han utgick även nu från detta begrepp, men ville lägga några synpunkter på frågan om när det föreligger en eller flera upptagningar. En utgångspunkt för resonemanget var enlig honom att det beträffande upptagningar för ADB saknades i betydande omfattning motsvarande hållpunkter för avgränsning som för konventionella handlingar, nämligen den fysiska databäraren – pappersarket, boken. Han framhöll att ett datamedium eller ett dataregister kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Det vore enligt departementschefen orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan kunde en uppgift för att bli Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter begriplig eller i vart fall för att tillgodose det aktuella informations- intresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda dataregister. Departementschefen anförde att det därför knappast heller svarade mot realiteterna att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning.