sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Framställningen nådde snabbt, ehuru via fel kanal, rätt adressat (dvs. vakthavande stabschefen). Eftersom vakthavande stabschefen insett att det inte var fråga om en ren transport, borde han ha förstått att han inte var behörig att godkänna framställningen. Han kom dock efter hand till insikt om bristerna och underrättade chefen för örlogsbasen. Denne kontaktade auditören och hann förhindra ett genomförande av luftlandsättningen. JO lät därför kritiken stanna vid det anförda. – Beträffande polismyn- dighetens agerande anförde JO att beslutet att dra tillbaka helikoptern fattades av chefen för örlogsbasen. Det hade inte varit möjligt att med absolut bestämdhet och i detalj fastställa ansvarsförhållandena inom polisen vad gällde beslutet att begära militär medverkan och att låta en polisstyrka deltaga i luftlandsättningsövningen och övriga förberedel- ser. Det syntes direkt felaktigt att lägga hela ansvaret på kommissarien. Ansvaret för att händelseutvecklingen tilläts fortgå på det sätt som skedde måste enligt JO ytterst åvila myndighetens företrädare, den jourhavande polischefen, som inte heller kunde undgå kritik för att de beslut han påstod sig ha fattat inte dokumenterats på ett tillfredsstäl- lande sätt. – JO avgav följande slutomdöme. Användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet ut- gör ett extraordinärt inslag, som strikt måste förbehållas situationer, där gällande regler medger sådant bistånd. Det är från principiell synpunkt ytterst väsentligt, att rågången mellan militäraktioner och normalt polisar- bete hålles klar. Börjar man tumma på reglerna, kan konsekvenserna bli förödande. JO såg således med allvar på det inträffade, även om aktionen till all lycka slutligen inte kom till utförande. JO fann också klarlagt att be- slutet att dra tillbaka helikoptern fattades av militären. Utredningen visade enligt JO:s mening, att fel begåtts från både militärens och poli- sens sida, vilket följde redan av att förberedelserna för luftlandsätt- ningen tilläts gå så långt som blev fallet. Även om underordnade be- fattningshavare kunde lastas för olika missgrepp, fann JO det anmärk- ningsvärt, att man från såväl militärt som polisiärt håll visat en benä- genhet att vilja förlägga huvudansvaret till lägre nivåer inom respektive hierarki. Enligt JO:s mening hade inom båda sektorerna behörig, ansva- rig beslutsfattare – företrädare för myndigheten som sådan – varit så involverad i händelseförloppet att han kunnat och bort hindra saken från att utvecklas som den gjorde. 5.3Helikopterspaning efter misstänkta rånare (JO 2000/01 s. 262) Två personer utförde ett rån på P 10 i Sträng- näs. Vid rånet tillgreps ett antal militära automatvapen av typen AK 5. Spaningen efter de misstänkta gärningsmännen koncentrerades snabbt till Nackareservatet i . Det aktuella området hade utan fram- gång genomsökts av polismän på marken och från polishelikopter ut- med värmekamera. Försvarsmakten beslutade efter framställning från polisen att en militär helikopter skulle stödja polisen i spaningsar- betet. och deltog en militär helikopter med besättning i spaningen efter vapentju- varna. I remissyttranden från Försvarsmakten och be- rördes utförligt betydelsen av uttalanden i olika riksdagsärenden1 i frå- gor med relevans för den händelse som avsågs med granskningen. Ut- talandena gällde att Försvarsmakten skall kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred och intresset av att samutnyttja befintliga re- surser inom staten när så lämpligen kan ske. Vidare gällde uttalandena att Försvarsmaktens resurser kan utnyttjas till stöd för andra myndig- heter som är lagligen berättigade att använda tvång eller våld, dock så att det inte kan uppfattas som ett avsteg från grundprincipen att För- svarsmakten inte får användas i uppgifter som rymmer våld eller tvång mot enskilda civila. Försvarsmakten anförde bl.a. följande. Syftet var att på sätt som skedde från luften söka av området med ljusförstärkningsutrustning och värmekänslig kamera. Om och när indikationer visade på möjlig närva- ro av de eftersökta vapentjuvarna, skulle besättningen i den militära helikoptern meddela polisen sin position och därefter avbryta sitt delta- gande. Med de regler som gäller för civil luftfart hade polisen vid till- fället praktiska problem att själv utföra helikopterflygningen i mörker. Polisens begäran fick ses i ljuset av en stor sannolikhet att de miss- tänkta rånarna skulle förflytta sig i skydd av mörkret. Stödet till polisen främjade ett allmänt samhällsintresse. anförde bl.a. följande. Regeln om bistånd med transporter som det finns ett trängande behov av hade inte varit föremål för någon ändring sedan den infördes. I ljuset av vad riksdag och rege- ring uttalat om en helhetssyn för att förebygga hot och risker riktade mot samhället torde detta bero på ett förbiseende. Polisens ordinarie resurser var varken tillräckliga eller av tillfredsställande beskaffenhet. Med hänsyn till den speciella utrustning som krävdes och den korta tidrymd som stod till buds var Försvarsmakten den enda organisation som i den uppkomna situationen kunde vara behjälplig. Såväl före som under Försvarsmaktens medverkan stod det klart att helikoptern skulle flygas med militär besättning men under polismyndighetens ledning. En polisman som upprätthöll samband med polisinsatsledningen med- följde helikoptern. Vidare stod det klart att något militärt tvång eller våld över huvud taget inte skulle brukas. JO betonade i beslut inledningsvis i sin be- dömning att användningen av militär personal och materiel i polisens verksamhet utgör ett extraordinärt inslag som strikt måste förbehållas situationer där gällande regler medger ett sådant bistånd och att det från principiell synpunkt är ytterst väsentligt att rågången mellan mili- täraktioner och normalt polisarbete hålls klar (JO 1991/92 s. 1995/96:12 s. 48-51, 1998/99FöU3 s.3 Försvarsmaktens medverkan bestod inte enbart i att biträda polisen med transport av personal och materiel. Den militära helikoptern kom i be- gränsad omfattning att användas i operativ polisverksamhet. Mot bak- grund av att det inte var fråga om en renodlad transport måste frågan om det rättsliga stödet för medverkan bedömas enligt reglerna i 5 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet (dvs. huruvida medverkan främjade ett allmänt samhällsintresse). Tillräcklig grund för kritik mot Försvarsmakten förelåg inte. JO beaktade bl.a. otydligheter i det aktuella regelsystemet och att det varit nödvändigt med ett snabbt ställningstagande. När en myndighet begär assistans i sin tjänsteutöv- ning åvilar huvudansvaret för att framställningen behandlas enligt till- lämpliga regler den tillfrågade myndigheten. Den begärande myndig- hetens ansvar i sammanhanget innefattar bl.a. att en framställning inte görs till en myndighet vars medverkan skulle vara direkt författnings- stridig eller olämplig. JO hänvisade till vad anfört i en framställning till regeringen om att Försvarsmaktens resurser inte skall användas vid sådana moment i en polisiär insats där det finns risk för att polisen eller det transportmedel som polisen använder sig av kan komma att utsättas för något slags våld. Denna uppfattning delade JO helt. De misstänkta vapentjuvarna bedömdes kunna ha tillgång till ett större antal militära skjutvapen med ammunition. JO ansåg därför att lämpligheten av att polisen begärde biträde av Försvarsmakten kunde ifrågasättas. JO förutsatte att erforderliga riskbedömningar gjorts och fann inte heller i denna del tillräcklig grund för kritik. 5.4Områdessökning efter skjutvapen (JO 2001/02 s. 193) i hemställde hos Livgardet om hjälp med att genomsöka ett markområde efter ett skjutvapen. Livgardet be- slöt med beaktande av 5 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet att samverka med polisen, då detta skulle kunna främja ett allmänt samhällsintresse. Uppgiften skulle också enligt Livgardets be- dömning vara sådan att det var möjligt att dra erfarenheter av den i kommande utbildning. Skottfältsröjning och ytletning är sådana upp- gifter som faller inom ramen för verksamheten vid de krigsförband där de värnpliktiga avsågs att placeras, dvs. bevakningsförband inom de nationella skyddsstyrkorna. Regementet beordrade därför värnpliktiga, som hade genomfört huvuddelen av grundläggande soldatutbildning och vid tillfället genomförde tjänst i treveckorsschema med varierad vakttjänst och soldatutbildning, att delta i eftersökningen. Denna inled- des . JO beslutade att inleda en utredning i saken med anledning av en artikel i tidskriften . Försvarsmakten anförde i yttrande bl.a. följande. Enligt 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt skall grundutbildningen ge de kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver. I förarbetena (prop. 1994/95:6 s. 182-183) förtydligas det bl.a. med att "grundutbildningen syftar till att ge de totalförsvarspliktiga en sådan grundläggande utbild- ning att de kan fullgöra de uppgifter som det förband eller den organi- sation där de tjänstgör kan komma att ställas inför i krig. Utbildningens praktiska och teoretiska innehåll skall styra detta mål. Lagen anger inte något om utbildningens närmare innehåll eller dess uppdelning i olika faser, t.ex. allmänmilitär utbildning, befattningsutbildning och för- bandsutbildning. Regeringen och myndigheterna har här ett stort ut- rymme att inom tillgängliga resurser anpassa omfattningen och inrikt- ningen av grundutbildningen efter skiftande behov och resurser." Rege- ringen har i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt inte med- delat några närmare föreskrifter om utbildningens innehåll. Av För- svarsmaktens utbildningsreglementen och taktiska reglementen framgår de kunskaper och färdigheter som grundutbildningen skall ge, dvs. ut- bildningens mål. Utbildningen i sig är dock inte centralt styrd utan ut- bildningsförbanden har frihet att själva bestämma hur utbildningsmålen skall uppnås. – Rent allmänt bör inga andra utbildningsmoment eller tjänstgöringsuppgifter åläggas värnpliktiga än sådana som krävs för krigsuppgiften. Livgardet hade bedömt att de värnpliktiga för sin kom- mande utbildning för krigsuppgiften skulle ha nytta av den erfarenhet som uppgiften att genomsöka ett område på jakt efter ett skjutvapen skulle ge dem. Verksamheten kunde därför inord- nas som ett led i de värnpliktigas utbildning. Försvarsmaktens slutsatser var att det mot bakgrund av bristen på författningsreglering om utbildningens innehåll är svårt att klart ange vilka tjänstgöringsuppgifter och övningsmoment som kan anses me- ningsfulla och berättigade för att uppnå syftet med grundutbildningen. Avsaknaden av tydliga regler gör att frågan om hur värnpliktiga under grundutbildning får användas snarare är en lämplighetsfråga än en rättslig fråga och får bedömas i varje enskilt fall. Försvarsmakten ansåg inte att det var lämpligt att beordra värnpliktiga att under så pass ägna sig åt att leta efter ett skjutvapen, som inte hade någon som helst militär anknytning. Denna uppgift måste anses ha åvilat polis- myndighet. – Mot bakgrund av vad som angetts ovan om otydliga reg- ler ansåg Försvarsmakten att några brott mot gällande författningar inte skett. JO:s bedömning i beslut innebar att JO delade Försvarsmaktens uppfattning att något brott mot gällande författningar visserligen inte hade skett men att det trots detta var olämpligt att be- ordra värnpliktiga att delta i eftersökningen av vapnet. Även i övrigt kunde JO ansluta sig till vad Försvarsmakten anfört. Något ytterligare uttalande fann JO inte motiverat utan avslutade ärendet. Försvarsmaktens slutsats i myndighetens yttrande till JO byggde alltså på att de totalförsvarspliktiga deltog så pass länge som var fallet. JO delade Försvarsmaktens uppfattning men anför även att det var "olämpligt att beordra ..." utan att nämna frågan om verksamhetens ut- sträckning i tiden. JO:s slutsats synes ändå enligt vår mening innebära att verksamheten inte till sin art var olämplig såvitt gäller medverkan av totalförsvarspliktig personal under grundutbildning. Vi redogör i detta kapitel för några tidigare utredningar, som haft upp- drag med relevans för vår egen utredning. Ur det aktuella materialet refereras här sådant som avser rättsläget när det gäller stöd från Försvarsmakten till andra myndig- heter, hur olika aktörer har uppfattat den fortgående rättsutvecklingen på området, och vilka förslag som framställts avseende nya uppgifter för Försvars- makten. I den följande framställningen används beteckningen Civilbruksutred- ningen för att hänvisa till Utredningen om fredstida utnyttjande för ci- vila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål. I en första etapp gjorde ansatser till en samlad översyn av För- svarsmaktens stöd till samhället (se avsnitt 6.2). En planerad andra etapp genomfördes inte. gjorde en samlad översyn av statens ma- ritima verksamhet. I avsnitt 6.3 återges den kommitténs synpunkter avseende användning av lagligt våld eller tvång i fredstid och former för normgivning för denna typ av frågor, särskilt med avseende på för- ordningen om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveri- ges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (se avsnitt 6.4) utarbetade mot bakgrund av en förändrad hotbild principer för ett sammanhängan- de system för krishantering, åtgärder mot svåra påfrestningar i fred och beredskap för krig. Utredningens uppdrag var att utreda frågor om det fredstida utnyttjan- det för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål1. I en första etapp skulle utredaren kartlägga erfarenheterna av det dittillsva- rande fredstida utnyttjandet för civil verksamhet av resurser avsedda för försvarsändamål, bl.a. frågan om den fredstida användningen av försvarets helikoptrar för civila sjuktransporter. Utredaren skulle redo- visa de regler som kunde ha betydelse i sammanhanget, med beaktande även av och skulle uppmärksamma problem som hade att göra med konkurrensförhållanden. Utredningens arbete redovisades genom ett delbetän- kande (SOU 1995:29) och genom en särskild skrivelse. Det som anförs i det följande avser vad utredningen lade fram i delbetän- kandet, om inte annat anges. Utredningen anförde att endast polisen i fred har en i lag fastställd rätt att göra ingripanden som i något eller några avseenden innebär be- gränsningar av den enskildes fri- och rättigheter. En annan fråga av betydelse i sammanhanget var enligt utredningen att endast polisen äger en instruktionsmässig rätt att i sin tjänsteutövning bruka våld för att fullgöra sina uppgifter – det s.k. våldsmonopolet. Visserligen kan även andra ha denna rätt, t.ex. sådan vaktpost eller annan som vid För- svarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla ordning, men det avser då Försvarsmaktens interna förhållanden och har inte något att göra med civilt bruk av försvarets resurser. Det tredje förhål- landet som utredningen fann påverka polisen har att göra med rättstraditioner på området. Möjligheterna för polisen att ta hjälp av militär personal med utrustning för att upprätthålla allmän ordning ha- de successivt reducerats. En av de händelser, som i avgörande grad påverkat denna utveckling, var ingripandena i . – Utredningen kunde konstatera att för militär medverkan i poli- sens tjänsteåtgärder för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och i dess brottsbekämpande verksamhet i övrigt råder mycket stora restriktioner. En eventuell medverkan i dessa sammanhang kräver stöd i lag, dvs. Emellertid kunde enligt utredningens uppfattning Försvarsmakten stödja polisen i flera andra avseenden än genom direkt medverkan. Stöd i form av direkt medverkan kunde dock lämnas till polisen i sammanhang som inte har att göra med ordnings- hållning och brottsbekämpning, t.ex. vid aktioner inom ramen för rädd- ningstjänstlagen. 6.2.3Överväganden angående stöd och reformer Utredningen urskilde2 fyra principiellt olika slag av militär medverkan i civil verksamhet, nämligen 1.hjälpinsatser vid större katastrofer som kräver omedelbara insatser av alla tänkbara och gripbara resurser, 2.insatser inom ramen för den s.k. (Search And Rescue), 3.civila uppgifter för försvaret, samt 4.övriga civila insatser. Utredningen konstaterade att polisens möjligheter att begära bistånd och Försvarsmaktens förutsättningar att lämna sådant är helt beroende av för vilka situationer stödet är avsett att användas. För det fortsatta resonemanget använde utredningen begreppet direkt polisiär aktion, som då avsåg polisens uppgifter för ordningshållning och brottsbe- kämpning och i sig kunde medföra ingrepp i enskilds fri- och rättighe- ter och där våldsmedel kunde komma att användas. Därutöver användes begreppet polisens övriga uppgifter, som exemplifierades med polisens ansvar inom räddningstjänsten och uppgiften att lämna allmänheten upplysningar och hjälp. Vad avsåg militärt stöd var det enligt möjligt att urskilja tre slag av vad som kan kallas för stödformer. Den första stödformen avsåg direkt medverkan av militär personal med erforderlig utrustning i ett pågående uppdrag. Som framgått av de principiella reglerna kunde sådant stöd inte lämnas av Försvarsmakten vid en direkt polisiär aktion. Däremot kunde sådant stöd lämnas till polisen i samband med fjällräddningsuppdrag eller vid efterforskning av försvunna personer inom ramen för räddningstjänstlagens föreskrif- ter och polisens ansvar härvidlag. Den andra stödformen avsåg också tjänster direkt kopplade till uppdrag. Sådana tjänster kunde vara transporter, förplägnad, inkvarte- ring, uthyrning eller utlåning av materiel osv. Även här måste beaktas 2 a. bet. att militär personal inte får delta i direkta polisiära aktioner. Det inne- bär t.ex. att militärt bemannade transportmedel borde kunna användas till att förflytta polispersonal och materiel till och från ett opera- tionsområde så länge man inte deltar i den direkta aktionen, genom t.ex. trafikövervakning eller spaning efter brottsling. Inom ramen för de gällande reglerna borde det enligt uppfattning också vara möjligt att för den direkta polisaktionen av Försvarsmakten låna eller hyra militär materiel som kan underlätta den avsedda insatsen så länge som materielen hanteras av polisen själv. Sådan materiel kun- de t.ex. vara ljusförstärkare och annat för att förbättra möjligheterna att operera i mörker, fordon och båtar samt eventuella specialvapen. Själv- fallet måste Försvarsmakten kunna kräva att den utlånade materielen kan hanteras på avsett sätt. Det torde innebära att Försvarsmakten måste utbilda polisen på den aktuella materielen, vilket i sig kunde vara en begränsande faktor. Den tredje stödformen var mera direkt kopplad till begreppet civilt bruk och avser försäljning av tjänster såsom underhåll av fordon vid försvarets verkstäder etc. Denna stödform torde vara okontroversiell i vad avser synen på militär medverkan i polisens tjänsteutövning, men är liksom de övriga stödformerna underkastad det regelverk som styr konkurrens och upphandling m.m. Av det sagda torde enligt vad anförde ha framgått att hinder föreligger att vid direkta polisaktioner lämna mili- tärt stöd i form av medverkan med militär personal (trupp) och/eller utrustning som handhas av militär personal. Syftet var enligt utredning- en att hålla isär polisiär och militär verksamhet. Principens tillämpning kunde belysas av två exempel. Militära helikoptrar bemannade med militära piloter kan inte medverka i direkta polisaktioner. Skall heli- koptrar användas i sådana aktioner krävdes att de flygs av polisens per- sonal. På samma sätt kunde inte militära fartyg, båtar och fordon av olika slag, som är bemannade med militär personal, medverka i direkta polisiära aktioner. Om Försvarsmakten medger det, vore det däremot fullt möjligt för polisen att hyra, låna eller på annat sätt disponera så- dan materiel och använda den i polisaktioner under förutsättning att de opererades av polisens egen personal. Ett uppmärksammat exempel på detta var det utlån som skett av en Stridsbåt 90 på försök . Båten kallades hos polisen Polisbåt 90, hade målats om i polisfärger, saknade militär bestyckning och var försedd med en del polisiär utrust- ning. De poliser som bemannade båten hade utbildats av Försvarsmak- ten. noterade att det hade funnits en politisk önskan att de stora och kvalificerade resurser som försvaret disponerar borde kunna användas även i det fredstida samhället för att få till stånd ett bättre utnyttjande av de offentligt ägda resurserna. Pro- blem hade ofta uppstått kring prissättning och konkurrensneutralitet. För många hade det inte heller varit känt vilka tjänster Försvarsmakten kan erbjuda. En bättre och mera samlad beskrivning och marknads- föring skulle kunna göras av tjänsteutbudet och villkoren för utnytt- jande av detta, t.ex. efter förebild av en av försvarsministern i Storbri- tannien utgiven skrift Military aid to the civil community. Utredningen noterade dock att det såväl i utlandet som i görs en skillnad på insatser i nödsituationer respektive andra uppdrag för civila uppdrags- givare. Ingenting talade enligt utredningens mening för en ändring där- vidlag. Förhållandet mellan Försvarsmakten och polisen måste särbe- handlas. Större kunskap skulle emellertid krävas hos både polisen och Försvarsmakten om när det är tillåtet och lämpligt att stöd lämnas. Lämpliga medel att förbättra möjligheterna till rätt stöd till polisen vore utbildning, övning och centrala rekommendationer. Utredningen lämnade förslag till användning av Försvarsmaktens heli- koptrar avseende dels akuta nödsituationer, dels de fem speciella sjuktransporthelikoptrarna. Utredningen lämnade vidare förslag till nya uppgifter för Försvars- makten. Sådana uppgifter borde bara beröra områden där den personal och utrustning som finns inom försvaret kunde ges tilläggsuppgifter av försvarsskäl. Helt nya uppgifter som skulle kräva ny organisation, per- sonal och utrustning lämnades utanför. Utredningens förslag avsåg ett mindre antal områden av särskild betydelse. De baserades på externa önskemål, vikten av att befintliga resurser utnyttjas i ökad omfattning och intresset av att konkurrenssituationen inte påverkades negativt. Förslagen omfattade följande. Miljövärn vid insatser för att värna och återställa miljön, t.ex. ge- nom förberedelser och bistånd vid katastrofer, sanering och anläggning av dammar, stöd åt universitetsinstitutioner eller motsvarande med provtag- ning o.dyl, och stöd med transportmedel vid skilda miljövärnsinsatser. Dykeriarbeten och bärgning i den mån anknytning finns till statens egendom eller statens skyldigheter Utökade uppgifter för ingenjörstrupperna i nödsituationer och med reservlösningar till dess civila entreprenörer tar över. I slutskrivelsen gjorde en områdesvis mera ut- förlig översikt över möjliga stödformer. Därvid konstaterade utred- ningen att det gällde verksamheter som delvis redan var reglerade i räddningstjänstlagen och att skilda verksamheter hade olika förutsätt- ningar när det gällde beslut i enskilda fall. Följande stödformer notera- des. 1.Områdesövervakning, lednings- och sambandsstöd på land 2.Områdesövervakning, lednings- och sambandsstöd till sjöss 3.Efterspaning av försvunna, bevakning av skyddsobjekt och annat stöd till polisen 4.Insatser med ingenjörstrupp vid katastrofer eller motsvarande 5.Transporter i nöd- och räddningssituationer 9.Undervattensundersökningar och -arbeten vid olyckor Beträffande stöd till polisen tillade följande. Den skarpa gränsdragningen mellan å ena sidan direkta polisiära aktioner vid ordningshållning och brottsbekämpning och å andra sidan humanitära och eftersökande insatser måste alltid uppmärksammas. I det förra fallet får det enbart vara polispersonal som deltar. Lån av materiel som polisen själv handhar är det enda tillåtna stödet. I det senare fallet är skallgång, spaning från luften och hjälpinsatser naturliga stödverksamheter.