sou · GPB37d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Bostäder för äldreboende upplåtna med hyres- eller bostadsrätt ingår i SCB:s statistik gällande flerbostadshus. Vi har därför valt att redovisa behovet av radonmätningar, saneringar m.m. i lokaler för äldreboende i avsnittet 7.2 Radon i flerbostadshus. 10 000–15 0004 000 Så här ser det ut Radonmätningar i hushållsvatten från enskilda, djupborrade Uppskattat antal brunnar för permanentboende i hela landet Uppskattat antal radonmätta brunnar i hela landet Brunnar som inte behöver radonmätas Antal brunnar som återstår att mäta I 229 kommuner har man enligt enkätsvaren mätt radonhalten i hushållsvattnet från 31 075 brunnar. I detta antal finns en liten mängd brunnar som inte är enskilda, djupborrade brunnar. Men å andra sidan finns det brunnsägare som själva låtit utföra en radon- mätning. Vi uppskattar att vattnet i 35 000 enskilda, djupborrade brunnar för permanentboende har radonmätts. Inom vissa områden i landet är uranhalten i berggrunden så låg så att vattnet i dess sprickor inte kan bli nämnvärt förhöjd. Uppskattningsvis bör ca 25 000 brunnar av denna anledning kunna undantas från behovet av radonmätning. Kvar att radonmäta finns alltså 140 000 enskilda, djupborrade brunnar för permanentboende. Förhöjda radonhalter i hushållsvatten från enskilda, djupborrade brunnar Uppskattat antal brunnar med radonhalter över 1 /l Uppskattat antal hittade brunnar med radonhalter över 1 /l I svaren på kommunenkäten redovisar 212 kommuner att radon- halten i vattnet från 3 577 av 29 306 kontrollerade brunnar var över 1 /l. Detta bör innebära att man i hela landet har hittat upp- emot 4 000 av de brunnar som har radonhalter över 1 /l. Åtgärder för att sänka radonhalten i hushållsvattnet har vidtagits i uppskattningsvis 2 500 fall där radonhalten har varit högre än 1 /l. Det återstår alltså att sanera 7 500–12 500 enskilda, djupborrade brunnar. Därtill kommer ett okänt antal kommunala vattentäkter och så kallade förordnade brunnar att sanera. Gränsvärdet (åtgärdskravet) för dessa /l. Så här ser det ut Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) genomförde radonmät- ningar på arbetsplatser, Radonmätning på arbetsplatser, (ASS 1997). Syftet var att få ett mätunderlag som belyser radonsituatio- nen på arbetsplatser. Mätningar utfördes dels med direktvisande instrument, dels med korttidsinstrument (mättid från någon dag till någon vecka). Resultatet av mätningarna varierade avsevärt mellan olika arbets- platser. I rapporten konstateras att de flesta arbetsplatser hade ganska låga radonhalter, trots att man befarat höga halter. Detta förklarades med att ventilationen vanligen var tillfredställande. En slutsats som dras i rapporten är att radonsituationen på landets arbetsplatser inte är alarmerande, utan att man klarar det nya gränsvärdet. Det konstateras även att resultatet av projektet inte indikerar något behov av krav på generell mätning på arbetsplatser. Vi håller med om att resultatet inte är alarmerande för lokaler i stort, men det visar också att det finns lokaler med mycket höga radonhalter. Vidare kan de korta mättiderna spela stor roll för resultatet. Vi konstaterar också att man överhuvudtaget inte berört betydelsen av byggkonstruktionens täthet mot marken. Skolor och förskolor är också arbetslokaler. Dessa behandlas i avsnitt 7.3. Andra lokaler där förhöjda radonhalter har uppmätts är kyrkolokaler. Många kyrkor är belägna på grusåsar vilket utgör en särskilt stor risk för inläckage av radon. () har reviderat sin bedömning av hälsoriskerna med radon. Här redovisas SSI:s sammanfattande bedömning. Det finns mer att läsa om hälsorisker i Fakta och lägesrapport om radon, kap. 7. 9.1500 lungcancerfall orsakas av radon bedömer att omkring 500 lungcancerfall orsakas av radon i bostäder. Sannolikheten att antalet radon- relaterade fall överstiger 1 000 bedöms som liten. Bedöm- ningen grundas främst på resultat från epidemiologiska undersök- ningar i bostäder, i första hand på den svenska studie som presen- terats av vid . Det finns en samverkanseffekt mellan tobaksrökning och radon vilket innebär att de allra flesta fallen av radonrelaterad lungcancer in- träffar bland rökare. Risken för icke-rökare att drabbas av lung- cancer från radon är betydligt mindre än för rökare. Radon- sänkande åtgärder i alla bostäder med radonhalter över /m3 kan spara upp till 150 dödsfall i lungcancer . Av dem skulle ett trettiotal vara icke-rökare. För personer som röker är den mest effektiva åtgärden för att sänka sin personliga risk från radon att sluta röka. 9.2Förtäring av radonhaltigt vatten Förtäring av radonhaltigt vatten bedöms ge en genomsnittlig strål- dos till den svenska befolkningen på 0,01 mSv vilket beräk- nas orsaka några få dödsfall i cancer . Vid /l, gräns- värde för radon i allmänt vatten (tjänligt med anmärkning) är den årliga stråldosen 0,02 mSv och vid 1 /l (otjänligt) Radon som avgår från hushållsvatten till inomhusluften kan ge upphov till några tiotal av de dödsfall i lungcancer som orsakas av radon i . De kortlivade radondöttrarna som kan finnas i vattnet utgör förmodligen inte så stor hälsorisk. 10Hur upplever människor risken med radon? Av totalt 1,9 miljoner småhus har radonmätningar endast gjorts i 280 000 hus. Statliga insatser av olika slag har gjorts för att komma till rätta med förhöjda radonhalter. Trots detta har inga mätningar av radonhalten inomhus gjorts i större delen av landets bestånd av småhus – 1,67 miljoner bostäder i små- hus återstår att mäta! Förhållandena är likartade i flerbostadshus där 52 000 bostäder av 2,3 miljoner bostäder har mätts. I 600 000 lägenheter i flerbostadshus behöver mätningar genomföras för att radonhalten i resterande 2,26 miljoner bostäder skall kunna anses som kontrollerade. Människor verkar helt enkelt inte särskilt benägna att mäta radonhalten och inte heller att vidta åtgärder mot radon, när så be- hövs. Detta är något många av landets kommunala myndigheter fått erfara. När kommunerna i syfte att kartlägga radonsituationen i den egna kommunen erbjudit sig att bekosta mätning av radon- halten har förvånansvärt många småhusägare avböjt. Det kan tyckas märkligt, men likartade reaktioner har visat sig i flera andra länder där man har radonproblem. I gavs 1985 stor publicitet åt ett fall med extremt hög radonhalt. Risken med radon hade inte varit mycket uppmärksammad . Flera informationskampanjer, vissa i kombination med ambitiösa forskningsprojekt genomfördes därefter. De amerikanska myndigheterna trodde först att informationen om radon skulle leda till panik. Problemet visade sig snarare vara det motsatta – det stora flertalet människor var tämligen likgiltiga inför problematiken. Kanske kan det faktum att radongasen inte kan förnimmas göra det svårare för människor att förstå allvaret. Troligen är bilden än mer komplicerad. Resultat av den forskning som bedrivits om riskuppfattning och riskkommunikation kan belysa bristen på intresse för radonmät- ningar och åtgärder. Hur upplever människor risken med radon? Professor , , Handels- högskolan, , skrev 1989 en rapport om risker med radon (, L. Rapporten skrevs för U.S. Environmental Pro- tection Agency (EPA), motsvarighet till . Rapporten ger en översikt av forskningen om radonrisk och risk- kommunikation på radonområdet. Radonförekomst kan inte skyllas på någon. Det finns inte nå- gon syndabock. Det är ju inte fråga om utsläpp från någon verk- samhet eller liknande. Radon finns i naturen, och det är frågan om en naturlig risk. En förhöjd radonhalt kan ju till skillnad från många andra emis- sioner inte upplevas – den varken syns, luktar eller känns. Därtill kommer att människor exponeras för den i sitt hem, en plats som vanligen betraktas som säker och som ligger under ens eget ansvar. När upplevelsen av hur stor en risk är skall bedömas, är det av mycket stor betydelse vems risk som bedöms (, L 1989). Människor bedömer att risken för att andra skall drabbas är betyd- ligt större än vad risken för att drabbas för egen del är. Skillnaden mellan upplevelsen av personlig risk och upplevelsen av risken som andra utsätts för i fråga om radon är dramatisk. Ett liknande syn- sätt återfinns i fråga om exempelvis alkohol. Människor tenderar att bedöma risken med alkoholkonsumtion som minst för egen del och som störst för andra (, L. Skillnaden mellan allmän risk och personlig risk brukar beteck- nas riskförnekelse. Denna riskförnekelse påverkas av hur man upplever möjligheten att skydda sig mot risken i fråga. Ju svårare man upplever att det är att skydda sig, desto större blir riskför- nekelsen. Hur upplever människor risken med radon? 10.3Radon – farligare för grannen än för mig! Olika människor oroar sig olika mycket för radon, bl.a. beroende av familjesituation, ålder och kön. Äldre människor tenderar att oroa sig för radon i lägre grad än yngre, småbarnsföräldrar i högre grad. Kvinnor är mer benägna att oroa sig än män, men de oroar sig ändå mindre för radon än för andra risker. konstaterar i sin rapport att forskningen på området visar att det är mycket svårt att få folk att mäta radonhalten och åtgärda sitt hus. Den vetenskapligt uppskattade risken överens- stämmer vanligen inte med den upplevda risken. Det finns alltså inget samband mellan människors attityd och fakta. Det är snarare så att människor reagerar på vad man tror är verkligt, inte vad som är verkligt. 10.4Intresse för radon vid överlåtelser Påverkas riskupplevelsen av den relation man har till huset, om man äger det eller inte? Av rapport framgår att människor som står i begrepp att köpa hus tycks vara mer benägna att skaffa sig kunskap om radonhalten i huset i fråga, till skillnad mot personer som redan äger och bor i ett hus. Detta sker trots att man i rapporten inte kunnat konstatera om marknadspriset påverkas av radonfaran eller ej (, J 1989). Kanske beror inställningen till eget och andras hus på att man ser det egna huset som en del av sitt utsträckta jag, särskilt i fråga om hus som man bott i . Människor tenderar att förneka att något som är så nära relaterat till en själv som det egna hemmet kan utgöra en fara. Om människor som hyr sin bostad påverkas på samma sätt är svårt att bedöma, då det konstateras i rapporten att man inte kunnat finna någon forskning om radon och hyresbostäder. 10.5Radonrisk i jämförelse med så kallade livsstilsrisker I rapporten finns jämförelser mellan radonrisken och så kallade livsstilsrisker, som bruk av alkohol och rökning. Vissa likheter finns; man utsätts som individ för risken och det krävs ett eget Hur upplever människor risken med radon? agerande för att åtgärda risken. Det finns också skillnader mellan radonrisk och livsstilsrisker. Radon ger inte upphov till någon positiv effekt. Det finns ingen lustupplevelse kopplad till risken. För att undvika risken med t.ex. rökning måste rökaren aktivt ändra på sitt beteende. Han måste avstå från en frestelse. Någon ovana eller något mönster behöver emellertid inte brytas för att risken med radon skall undvikas. Det som krävs är att den drabbade vid ett eller några tillfällen vidtar åtgärder så att risken undanröjs. Det förefaller som om risken med radon underskattas, men även möjligheten att minska risken genom eget handlande. Ett ökat riskmedvetande kombinerat med förbättrad kunskap om hur man minskar risken genom åtgärder skulle kunna förändra situationen. Det kan vara angeläget att upplysa om risker men det låter sig inte göras så lätt. I rapporten redovisas en del studier om hur radon- information tas emot. Dessa studier visar att om människor får riklig information om risken med radon så tenderar de snarare att bli allt mer riskförnekande. Det är således lätt att inbjuda till risk- förnekelse. Den tidigare generaldirektören för SSI, , har påpekat att starka reaktioner i över radonrisken () snabbt ebbade ut, när man fick klart för sig att det främst var fråga om en naturlig risk. Det hade då nämligen visat sig att radon från marken var ett långt större problem än radon från byggnadsmate- rial. Han anger två möjliga tolkningar av detta fenomen. Dels kan det vara så att vi reagerar mindre på just naturrisker än på andra risker; att naturen i sig skulle vara god. Men det kan också vara som att naturen som aktör saknar moraliskt ansvar för de risker som uppkommer. Han menar att det är oklart vilken roll naturen spelar vid upplevelsen av radon. Radon finns ju i naturen men kan även genereras av byggnadsmaterial och uppsamlas i inomhusluften på grund av otät grund och otillräcklig ventilation. Hur upplever människor risken med radon? Forskning om radonrisker och riskkommunikation har pågått även , främst i . Forskningen har dock inte lett till några nya rön eller nya slutsatser i fråga om människors upplevelse av risken med radon. 11Hur kan människors beteende styras? Om man vill påverka människors förhållningssätt i olika frågor måste man först klarlägga vilka bakomliggande faktorer som styr människors handlande. Först då blir valet av styrmedel så väl underbyggt att ett resultat i förväntad riktning kan åstadkommas. De styrmedel som står till buds brukar vanligen delas in i informa- tiva, ekonomiska och legala. Denna uppdelning återfinns exempel- vis i utredningens direktiv. Av detta framgår det att en bedömning av nuvarande och tidigare statliga informations- och stödinsatser samt av regelgivningen på området skall göras. Denna bedömning skall sedan ligga till grund för utredningens förslag. Radon inomhus är en miljöfråga och vi har därför valt att be- skriva de olika styrmedlen ur ett miljöperspektiv. Traditionellt sett har man med miljö avsett naturmiljö, yttre miljö. I och med att infördes kom även inomhusmiljö att omfattas av miljöbegreppet genom att den tidigare hälsoskyddslagen infördes i . Det är därför naturligt att se radonfrågan ur ett miljö- perspektiv och därmed låta målsättning om ett håll- bart samhälle omfatta radonfrågan. Vi förklarar i det följande hur styrmedlen påverkar människor och beskriver styrmedlens in- bördes förhållanden. Vi presenterar här professor tankar om be- tydelsen av valet mellan olika styrmedel, sett ur miljörättslig syn- punkt (, S. 1997). är professor i miljörätt vid . Genom att applicera resonemang på radonfrågan kan vi bättre förstå varför de statliga åtgärder som har gjorts inte har varit tillräckliga. För att det som han har skrivit skall bli tillämpbart på radonproblematiken får ordet miljö ges en vidare betydelse så att även hälsoskyddet omfattas. Riskförnekelse fungerar på ett liknande sätt för människor som moraluppfattningar eller sociala normer. Hur kan människors beteende styras? ligen inte för att förändra en människas moraluppfattning. Risk- förnekelsen är stor i fråga om radonrisk jämfört med andra riskbe- dömningar. Därför är människor inte mottaglig för vare sig infor- mation eller ekonomiska incitament i någon större omfattning. Detta har vi kunnat konstatera vid vår genomgång av den informa- tion som givits (se kap. 3). De pengar staten anslagit till bidrag för radonåtgärder har inte utnyttjats till fullo (se kap. 4). Inte heller har det regelverk som finns i tillräcklig omfattning förmått människor att mäta och åtgärda (se kap.5). 11.1Olika styrmedel – sett ur miljörättslig synpunkt beskriver framför allt rättens, dvs. det rättsliga systemets, betydelse för genomförandet av olika miljömål. De olika styrmedlen fungerar, enligt hans uppfattning, som ett slags skyddsvallar eller skyddsfilter för miljön. Han beskriver hur människors förhållningssätt styrs av olika faktorer. I första hand styrs det, enligt hans synsätt, av etiska och moraliska värderingar, av sociala normer, i andra hand av ekonomi och slutligen och ytterst av rätten, dvs. det rättsliga systemet. Utgångspunkten i resonemanget är att en person som vill och kan handla på ett speciellt sätt, kommer att handla så, även om det är miljöskadligt, om han inte finner övervägande skäl för att avstå från handlandet. 11.1.1Etiska värderingar och sociala normer Ett skäl att inte genomföra det man tänkt är att handlandet upplevs som oetiskt. Detta förutsätter emellertid att det inte finns andra skäl som väger tyngre än etiken. Etiska och moraliska värderingar varierar i olika kulturer och under olika tidsperioder. De kan på- verka människors förhållningssätt i högre eller lägre grad. Det kan också finnas sociala normer som verkar hindrande, be- roende av hur högt de värderas. konstaterar att sociala normer visserligen inte är oviktiga, men att de sällan är tillräckliga i sig för att avvärja vissa beteenden, exempelvis sådana som motver- kar en hållbar utveckling. Sociala normer är endast en del i ett styr- system, där effekten kan ökas bl.a. genom information (informativa styrmedel). Hur kan människors beteende styras? Om etiska värderingar och sociala normer inte är tillräckliga som styrinstrument kan ekonomiska insatser agera som styrmedel. Människor kan tycka att en viss handling i och för sig är moraliskt förkastlig. Trots detta kan de av individuella, ekonomiskt kortsik- tiga, skäl ändå handla i strid mot sin moraliska uppfattning. Ett sätt att styra detta moraliskt förkastliga, men ekonomiskt fördelaktiga, handlingssättet är att göra det ekonomiskt ofördelaktigt. Alterna- tivt kan ett önskvärt handlande göras mer fördelaktigt. Skulle heller inte ekonomiska styrmedel i tillräcklig omfattning på- verka människors förhållningssätt återstår det att med rättens, det rättsliga systemets, hjälp styra handlandet i önskad riktning. Det rättsliga systemet skiljer sig från de tidigare beskrivna styrmedlen genom att det omfattar olika former av maktmedel. Det bestämmer exempelvis vad en enskild person har rätt att göra och inte har rätt att göra, samt vad han är skyldig att göra (det materiella rättsläget). Systemet kan utformas så att det anvisar ett förhållningssätt som skall prioriteras framför ekonomiska hänsynstaganden och eventuella motstridiga moraliska värderingar. Figur 11.1 Statliga styrmedel som skydd för människors hälsa. Figuren finns endast i den tryckta versionen. Omarbetad figur efter . Källa: En hållbar rättsordning 1997. Mellan människan och en fara för hälsan finns tre slags barriärer, som på bilden symboliseras av tre staplar av olika tjocklek. Den första och svagaste är etiken, moral etc. Den andra är ekonomin. Om människan inte påverkas av vare sig moral eller ekonomi kan endast lagen ge skydd för hälsan. Om inte lagen hindrar det som är skadligt finns inte något skydd. Enligt utgår många människor ifrån att ekonomiska styrsystem kan sättas vid sidan av rättsliga styrsystem; att de två Hur kan människors beteende styras? styrsystemen behandlas som alternativa. Mot detta synsätt in- vänder han att man måste betänka att det finns ett materiellt rätts- läge även i de fall när ingen särskild lagregel har utfärdats. Kort sagt; finns det inte en rättsregel som säger något annat, får man göra vad man vill. menar att rättssystemets funktion fungerar som ett slags skyddande filter, som har möjlighet att fånga upp sådant som passerat människors etiska och ekonomiska bedömningar. Rätt- systemet har på så sätt ytterligare en funktion förutom att utgöra en uppsättning styrmedel. De olika faktorerna samverkar och på kan värderingar och ekonomiska hänsyn även komma att påverka rättens innehåll. Rättens innehåll kan i sin tur komma att påverka värderingar och ekonomiska övervägningar. Jag får inledningsvis beklaga att den tid som stått till utredningens förfogande varit för alltför kort. Därigenom har till utredningen förordnade sakkunniga och experter inte fått möjlighet att ta del av utredarens slutliga förslag till ny lagtext och inte heller den special- motivering som lagtexten föranleder innan tiden för att lämna sär- skilt yttrande gått ut. Detsamma gäller den slutliga utformningen av texter rörande vilka ekonomiska konsekvenser utredarens för- slag medför. Av denna anledning har jag inte någon möjlighet att ta ställning till de slutliga förslag som utredaren lämnar i betänkandet. Därför kan jag inte heller ställa mig bakom dem. På grundval av det underlag och de ställningstaganden som ut- redningen hunnit ta per , och vilka innebär en genomgång i huvudsak av vad betänkandet kommer att innehålla för ställningstaganden samt deras konsekvenser, vill jag lämna följ- ande synpunkter. Av en av de undersökningar som förebringats utredningen (IMM:s) framgår att radon i bostäder beräknas orsaka flera hundra lungcancerfall , främst hos rökare. Endast en mindre del av dessa inträffar bland individer som utsatts för halter som överstiger aktuella gränsvärden för radon i bostäder. Riskuppskattningen är mer osäker hos icke-rökare beroende på att lungcancer är ovanlig i denna grupp. SSI har som utredningen pågått gjort en ny be- dömning av vilka risker som är förknippade med radon i bostäder. Enligt SSI:s nya bedömning dör 500 människor i lungcancer på grund av radon. Bedömningen innebär vidare att ca 150 personer dör med anledning av radonförekomst i fastigheter som innebär högre halter än /m3 luft och att 30 av dem skulle vara icke-rökare. De nya bedömningarna innebär en nedskrivning av risken jämfört med vad som tidigare gjorts gällande. Följaktligen kan konstateras att radon i bostäder med all sanno- likhet är skadligt för dem som vistas länge i bostäderna. Detta verkar gälla oavsett om radonhalten över- eller understiger gällande gränsvärden för radon. De allra flesta radonrelaterade cancerfallen drabbar rökare. Om man vill komma åt folkhälsoproblemet lung- cancer på ett effektivt sätt, förefaller därmed kraftiga antirök- kampanjer, och ytterst ett förbud mot rökning, vara det bästa. Utredaren föreslår med utgångspunkt i gällande gränsvärden att en miljökvalitetsnorm skall inrättas. Fastighetsägare skall tvingas företa radonmätningar på egen bekostnad (villaägare senast vid ut- gången av ). Mätningarna skall registerföras och mät- företagen skall vara skyldiga att rapportera mätresultaten till be- slutande myndighet. På grundval därav skall fastighetsägare kunna åläggas att vidta åtgärder för att bringa ned radonhalten under gällande gränsvärden. Bidrag skall kunna erhållas för viss del av kostnaden för radonsaneringen. Det är endast i ett fåtal fall som man kommer att lyckas få ned radonhalten till eller strax däröver. I ett stort antal fall, sanno- likt majoriteten av fallen, kommer åtgärderna att innebära att man visserligen minskar radonhalten så att den underskrider gällande gränsvärden men fortfarande kommer ha en radonhalt mellan 100 och /m3 luft. Av IMM:s undersökning och SSI:s nya bedömning framgår att endast en mindre del av de radonrelaterade cancerfallen inträffar bland dem som utsatts för halter som överstiger aktuella gräns- värden. För en stor del av dem som kommer att företa radon- saneringar med anledning av utredningen, frivilligt eller tvångsvis, kommer en fortsatt förhöjd eller kanske till och med oförändrad cancerrisk därmed att kvarstå. Följaktligen kommer en radon- sanering inte att innebära någon som helst garanti för att man för- hindrar uppkomst av cancer i det enskilda fallet, även om man kan förväntas förlänga ett antal s k statistiska liv. Enligt utredningens beräkningar föreligger behov att mäta radon i 1 670 000 småhus. Enbart mätningarna beräknas kosta villaägar- kollektivet . I kalkylen har mätkostnaden upp- skattats till per villa. På marknaden finns två företag som tillhandahåller radonanalyser. Att köpa mätutrustning (inkl analys) kostar 250 till . Om man inför en obligatorisk mätning av radon i en duopolsituation torde mätkostnaderna knap- past sjunka. Det är därför rimligt att räkna med att mätkostnaderna för villakollektivet hamnar betydligt högre än utredningen räknat med, sannolikt inom intervallen 500 – . Cirka 83 000 villaägare beräknas ha för höga radonvärden i sina hus och därmed kunna komma att åläggas sanera radon, ytterst vid påföljd av vite. Den totala åtgärdskostnaden för sanering av dessa villor uppskattas i utredningen till ca .