sou · GPB350 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi föreslår därför en regel som möjliggör omprövning om en ändring föranleds av skattemyndighetens beskattningsbeslut enligt skatte- betalningslagen. Förslaget föranleder – förutom den nya punkten i 21 kap. 12 § skattebetalningslagen – nya bestämmelser, 19 och 20 §§ lagen om mervärdesskattekonton. Beslut fattas för varje ersättningsperiod för sig. Däremot bör, efter mönster i 11 kap. 2 § andra stycket skattebetalningslagen, en ändring som avser mer än en månad och som företas efter utgången av aktuellt kalenderår kunna hänföras till den sista ersättnings- perioden för året. Förslaget medför en ny bestämmelse, 12 § lagen om mervärdesskattekonton. Utredningens förslag: Regler om kostnadsränta och intäkts- ränta införs. Räntesatsen skall motsvara basräntan i skattebetalningslagen. De föreslagna omprövningsreglerna motiverar att bestämmelser om ränta införs i lagen om mervärdesskattekonton. Dessa bestämmel- ser kan se olika ut beroende på vilka funktioner räntan är avsedd att fylla. En ränta kan t.ex. vara avsedd att fungera som påtrycknings- medel eller sanktion, eller som kompensation för kreditkostnader. I 19 kap. skattebetalningslagen finns en ordning med kostnadsränta och intäktsränta. Ränteberäkningen grundas enligt 19 kap. 2 § på den sammanlagda skatteskuld eller skattefordran som den skattskyldige har . Räntorna utgår enligt 19 kap. 3 § från en räntesats (basränta) baserad på sexmånaders statsskuldväxlar. Basräntan räknas enligt 56 § skattebetalningsförordningen (1997:750) fram genom att säljräntan på sexmånaders stats- skuldväxlar avläses varje bankdag. Räntenoteringarna från och med den 16 i en månad till och med den 15 därpå vägs samman till en genomsnittsränta som gäller som basränta från och med närmast kommande kalendermånad. Om det uppkommer decimaler vid beräkningen av genomsnittsräntan skall räntan avrundas till närmast hela procenttal. Om genomsnittsräntan ligger mitt emellan två procenttal skall den avrundas nedåt. Enligt uttalanden i förarbetena till skattebetalningslagen34 skall basräntan ändras först om räntan på statsskuldväxlarna ändrats med minst en procentenhet (jfr 56 § skattebetalningsförordningen). Basräntan fastställs av och uppgår till 4 %.35 Kostnadsräntan är den ränta som en skattskyldig skall betala. Den fyller två funktioner; den skall dels täcka statens kostnader vid en för sen betalning av skatter och avgifter, dels fungera som ett påtryckningsmedel så att skatten betalas in i rätt tid. Det finns tre nivåer på kostnadsräntan, vilka förenklat kan beskrivas enligt följande. Kostnadsräntan på preliminär och slutlig skatt beräknas efter en räntesats motsvarande av basräntan och, på belopp upp till och med , motsvarande basräntan. Kostnadsräntan vid anstånd, omprövning och överklagande beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan, såvida inte fråga är om skattebetalning till följd av beslut om skönsbeskattning i avsaknad av redovisning enligt 11 kap. 19 § andra stycket skattebetalnings- lagen. Kostnadsräntan beräknas i sådana fall efter en räntesats som motsvarar basräntan plus . Samma räntesats för kostnadsräntan beräknas vid för sen betalning. Kostnadsränta vid indrivning m.m. beräknas efter en räntesats motsvarande basräntan. Intäktsräntan är den ränta som en skattskyldig skall till- godoföras. Intäktsräntan skall ge kontohavaren kompensation för tillgodohavande på skattekontot och är avsedd att utgå inte bara på 1996/97:100 s. 332. innestående medel, utan även i de fall ett omprövningsbeslut innebär att en tidigare skatt eller avgift sänks samt i de fall ett överuttag av preliminär skatt har gjorts. För att inte uppmuntra den skatt- eller avgiftsskyldige till att ha medel innestående på kontot är räntenivån lägre än den som banker och andra kreditinstitut erbjuder. Intäktsräntan beräknas enligt 19 kap. 14 § skatte- betalningslagen efter en räntesats som motsvarar av basräntan och tillgodoförs . Ränteberäkning för kommun- och landstingskontot Räntebestämmelser i lagen om mervärdesskattekonton kan tänkas uppfylla flera syften. Räntan kan utgöra påtryckningsmedel på såväl som kommunerna att göra utbetalningar respektive återbetalningar så snabbt som möjligt. Räntan kan även tänkas utgöra kompensation för kreditkostnad. För det fall räntan endast är avsedd att fungera som kompensation för kreditkostnad kan ledning eventuellt hämtas från kommun- och landstingskontot hos . Kommun- och landstingskontona är av typen räntekonton, dvs. För båda kontona gäller villkoret för repobaserad ränta. Räntor och avgifter baserade på aktuella saldon regleras kvartalsvis i enlighet med allmänna villkor. Härvid gäller bl.a. följande. För avistalån eller avistaplaceringar med repobaserad ränta debiteras respektive krediteras motparten ränta enligt den av senast fastställda reporäntan – eller den ränta som offentliggör som reporänta – med ett av beslutat tillägg respektive avdrag om ett fast antal procentenheter, högst 0,25 (fast tillägg/avdrag). För lån och placeringar skall till den sålunda fastställda räntan göras ett rörligt tillägg. Syftet med detta rörliga tillägg är att korrigera de beräkningsdifferenser som uppstår till följd av att Riksgälds- kontoret debiterar/krediterar ränta kvartalsvis, medan reporäntan normalt avser ränta som debiteras/krediteras , samt till följd av att beräknar ränta efter att antas ha och året , medan reporänta avser verkligt antal dagar fördelade som antas ha . Räntan uppgår per till . Den repobaserade räntan fastställs eller, om denna dag inte är en bankdag, närmast och ränteperioden gäller fr.o.m. närmast – t.o.m. tisdag under följande vecka. Skulle höja eller sänka reporäntan med skall räntan, fr.o.m. den dag ändringen träder i kraft, i stället baseras på den justerade reporäntan, jämte fast tillägg/avdrag och rörligt tillägg enligt ovan. Våra förslag om att revisions- och omprövningsregler skall införas i lagen om mervärdesskattekonton motiverar räntebestämmelser vilka är avsedda att fungera som kompensation för kreditförlust och att skapa neutralitet i systemet. Vi föreslår därför att en ordning med kostnadsränta och intäktsränta införs i lagen om mervärdesskattekonton. För att få neutralitet i ränteberäkningarna i de fall det sker omfördelning av mervärdesskatt mellan det ordinarie mervärdes- skattesystemet, där ränta tas ut enligt 19 kap. skattebetalnings- lagen, och kommunkontosystemet borde räntereglerna i kommun- kontosystemet spegla skattebetalningslagens regler. Vi har dock fått släppa denna tanke eftersom det skulle leda till ett alltför komplicerat regelsystem och i stället inriktat oss på att utforma enkla ränteregler. Kostnadsräntan skall ha till syfte att täcka de kostnader i kommunkontosystemet som föranleds av att ersättning utgått felaktigt. Kostnadsränta blir således aktuell endast i samband med omprövning och överklagande av beslut om ersättning. Räntan bör utgå för tid efter den dag då ersättning betalades ut till och med den dag beloppet återbetalas. Kostnadsränta som betalas av kommunen skall tillfalla kommunkontosystemet. Intäktsränta bör utgå när ytterligare ersättning betalas ut på grund av att ett tidigare ersättningsbeslut ändrats genom omprövning eller domstols dom. Intäktsränta kan också tänkas i en annan situation, nämligen när ett beslut om utbetalning dröjt utöver den tid som kan anses vara normal handläggningstid. bör givetvis ha möjlighet att utan ränte- konsekvenser hantera ersättningsärendena i normal takt. De utredningsbefogenheter vi föreslagit att skall utrustas med kan emellertid innebära att en ersättning inte betalas ut i avvaktan på att utredningen skall slutföras. Det är då rimligt att kommunen kompenseras för den ränteförlust den gör. Beslut om ersättning fattas normalt i nära anslutning till det att en ansökan kommer in. Handläggningstiden bör, även om viss utredning sker, normalt inte överstiga en månad. Intäktsränta bör därför betalas på ersättningsbelopp i det fall utbetalningen sker efter utgången av efter det att ansökan om ersättning kom in till . Intäktsräntan utbetalas till kommunen och belastar kommunkontosystemet. Det kan diskuteras om räntan skall knytas an till basräntan i skattebetalningslagen eller räntan på mervärdesskattekontona. Det är viktigt att reglerna för ränteberäkning är enkla att administrera. Räntesatsen bör vara så stabil som möjligt över tiden. Basräntan i skattebetalningslagen har ändrats enbart ett fåtal gånger sedan den infördes. Den ränta som tillämpar är däremot mycket mer föränderlig. Utredningen föreslår därför att kostnads- och intäktsräntorna skall motsvara basräntan i skattebetalnings- lagen. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 18 § lagen om mer- värdesskattekonton. Utredningens förslag: Beslut om föreläggande och revision får inte överklagas. Beslut om tillskott skall även fortsättningsvis överklagas hos regeringen. Övriga beslut överklagas hos Läns- rätten i . Överklagande av länsrätts beslut tas upp till prövning endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Ett ersättningsbeslut skall gälla . Ersättningsbeslut och beslut om ränta som fattas med stöd av lagen om mervärdesskattekonton bör enligt utredningens mening få överklagas endast av den kommun till vilket beslutet är riktat. Därutöver berörs bl.a. andra kommuner indirekt av besluten, eftersom besluten till viss del kan komma att påverka det tillskott som kommunerna skall betala. Kommuner kan dock överklaga beslut om tillskott hos regeringen. Beslut enligt lagen om mervärdesskattekonton överklagas enligt 23 § förvaltningslagen från den dag klaganden fick del av beslutet. Det får antas att kommunen i första hand begär omprövning av ett beslut som den finner felaktigt. Därvid gäller att begäran om omprövning skall ha kommit in till senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser (se avsnitt 5.6). Först efter det att kommunen fått ett negativt omprövningsbeslut torde ett överklagande komma i fråga. Mot denna bakgrund finns inte skäl för någon ändring i fråga om överklagandetid, trots att det finns en diskrepans mellan tid för begäran om omprövning och överklagande. Beslut om tillskott (se avsnitt 3.1) är av sådan natur att de även fortsättningsvis bör överklagas hos regeringen. Övriga beslut bör överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut om revision som, enligt vad som gäller även inom det ordinarie skattesystemet, inte bör vara överklagbara. Inte heller beslut om föreläggande bör vara överklagbara. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 21 § lagen om mervärdesskattekonton. I det ordinarie skattesystemet finns bestämmelser om obligatorisk omprövning vid överklagande (se t.ex. 6 kap. 6 § taxeringslagen). Detta bl.a. för att inte förorsaka de allmänna förvaltningsdomstolarna onödig arbetsbelastning. Den nu föreslagna ordningen torde emellertid inte medföra ett sådant antal överklaganden att en motsvarande bestämmelse kan anses erforderlig i lagen om mervärdesskattekonton. Däremot bör ett överklagande av länsrätts beslut tas upp till prövning endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Förslaget för- anleder en ny bestämmelse, 22 § lagen om mervärdesskattekonton. Handläggningen av överklaganden avseende ersättning från kommunkontosystemet torde inte sällan innebära ställnings- taganden i tämligen komplicerade frågor som antalet mål inte kan förväntas bli särskilt stort (mer om detta i avsnitt 6.1). Detta talar för ett visst behov av specialisering. Enligt 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Beslut som fattas av , genom Särskilda skattekontoret i , överklagas således till Länsrätten i . Vi föreslår mot bakgrund av det anförda att prövningen av mål om ersättning enligt lagen om mervärdes- skattekonton skall ske vid denna länsrätt. Av lagen om mervärdesskattekonton framgår inte uttryckligen att beslut fattas av Särskilda skattekontoret inom Länsrättens i En uttrycklig bestämmelse enligt vilken Länsrätten i anges som behörig domstol i dessa mål bör därför utformas. I 7 a § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. anges att beslut av Riks- skatteverket som överklagas till länsrätt skall tas upp av Länsrätten i om beslutet avser ärenden enligt de författningar som anges i punkterna 1–4, bl.a. lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Denna bestämmelse bör kompletteras såtillvida att även beslut som avser ärenden enligt lagen om mervärdesskattekonton skall tas upp av Länsrätten i . Förslaget i denna del föranleder en ny punkt i 7 a § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. En omprövning eller ett överklagande av ett ersättningsbeslut enligt lagen om mervärdesskattekonton bör inte inverka på kommunens eller skyldigheter enligt lagen, om inte annat föreskrivits i beslutet eller bestäms av den instans som har att pröva överklagandet. Ett beslut bör således verkställas . Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 23 § lagen om mervärdesskattekonton. 6Förslagens konsekvenser och genomförande 6.1Administrativa och ekonomiska konsekvenser Utredningens bedömning: Kontrollen av kommunkonto- systemet kan beräknas kräva tre årsarbetskrafter inom skatte- förvaltningen. Den kassafunktion har i kommunkontosystemet drar marginella kostnader; ungefär en halv årsarbetskraft. Till detta kommer de resurser som läggs ned på att beräkna kommunernas tillskott till systemet. Förslagen om en stärkt kontroll i kommunkontosystemet kommer att påverka skatteförvaltningens arbete och dra ytterligare resurser. Storleken på de ökade kostnaderna är naturligtvis beroende av med vilken intensitet kontrollen bedrivs. Det finns tecken på att systemet tillämpas felaktigt, men någon undersökning som ger en beloppsmässig uppskattning av felaktig- heterna finns inte. Det är därför enligt utredningens uppfattning inte motiverat att prioritera kontrollen av kommunkontosystemet framför skattekontroll. Vid beräkningen av de resurser som krävs för kontroll av kommunkontosystemet kan en jämförelse göras med de resurser som läggs ned på skattekontroll. Av årsredovisning för (s. 20) framgår att frekvensen av urvalsrevisioner för riket, beräknad med hänsyn till kontrolluppgiftslämnare med lönesumma , uppgår till . Detta innebär att mindre företag kan komma att revideras ungefär . Frekvensen av urvalsrevisioner för riket, beräknad med hänsyn till kontroll- uppgiftslämnare med lönesumma , uppgår Förslagens konsekvenser och genomförande Detta innebär att större företag kan komma att revideras ungefär . Utredningen finner det rimligt att en kommun, såvitt avser ersättning från kommunkontosystemet, revideras ungefär . revisorer kan utföra uppskattnings- vis 12–15 revisioner per revisor och år, beroende på revisionernas omfattning. mottog omkring 355 juridiska personer ersättning från kommunkontosystemet. Detta får tjäna som vägledning för utredningens uppskattningar. En beräkning utifrån dessa fakta ger vid handen att den utökade kontrollen, inklusive hanteringen av kommunernas årsuppgifter, skulle innebära ökade kostnader för kontrollverksamheten motsvarande två eller tre årsarbetskrafter, eller högst . Förslagen medför därutöver kostnader för avseende utformning av blanketter samt ADB-kostnader. Sistnämnda kostnader är dock främst av engångskaraktär. Visserligen förutsätter den föreslagna ordningen med årsuppgift att de aktuella uppgifterna skall sammanställas ur räkenskaperna. Några administrativa eller ekonomiska konsekvenser av betydelse medför dock inte förslagen för kommunerna. Beslut om beräkningen av tillskotten till systemet skall liksom överklagas till regeringen. Antalet överklaganden har varit ytterst begränsat och påverkas inte av de framlagda förslagen. Däremot kommer Länsrätten i att tillföras ytterligare en måltyp. Det finns dock inte någon anledning att anta annat än att den stärkta kontrollen enbart medför något enstaka över- klagande hos länsrätten. Några mätbart ökade kostnader för länsrätten kan därför inte sägas uppstå. För det fall att en statlig finansiering av systemet införs bör de ökade kostnaderna till följd av vårt förslag finansieras genom justeringar av nivån på de generella statsbidragen till kommunerna och landstingen. Om den nuvarande finansieringen av systemet bibehålls bör kommunernas och landstingens tillskott till systemet beräknas med beaktande av summan av utbetalningarna av ersättning från systemet, räntor och de kostnader administrationen av systemet medför för skatteförvaltningen. Detta skulle kräva en ändring av 4 § lagen om mervärdesskattekonton som reglerar hur tillskotten skall beräknas. Förslagens konsekvenser och genomförande Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Såsom tidigare anförts i avsnitt 5.2 har förslagen om en stärkt kontroll inte betydelse för den kommunala självstyrelsen. För- slagen innebär inte heller några andra konsekvenser som enligt 15 § kommittéförordningen skall redovisas i betänkanden. Utredningens förslag: Författningsändringarna skall träda i kraft . De föreslagna ändringarna i lagen om mervärdesskattekonton skall tillämpas första gången på ersättning avseende . Förslagen till ändringar i lagen om mervärdesskattekonton, skatte- betalningslagen, förordningen om ersättning för mervärdesskatt, förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. samt förordningen med instruktion för skatteförvaltningen föreslås träda i kraft . De föreslagna ändringarna i lagen om mervärdesskattekonton föreslås dock tillämpas första gången på ersättning avseende . Detta innebär att första gången kan besluta om revision och omprövning i ärenden om ersättning avseende och att kommunerna skall lämna årsuppgift avseende . 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Enligt den nuvarande lydelsen av 5 § ersätts kommunen för den ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdes- skattelagen. Ändringen innebär att bestämmelsen utformas i enlighet med vad som anförts i tidigare förarbeten (se prop. 1995/96:64 s. 65). Endast sådan ingående mervärdesskatt som inte är avdragsgill enligt bestämmelserna i mervärdesskattelagen berättigar således till ersättning från mervärdesskattekontona. Att det finns även andra begränsningar i ersättningsrätten framgår av 6 § lagen om mervärdesskattekonton och dess hänvisningar till 8 kap. mervärdesskattelagen. Bakgrunden till den föreslagna ändringen utvecklas i avsnitt 5.1. Paragrafen innehåller en definition av vad som i de följande para- graferna avses med begreppet kommun. Ersättningsberättigade enligt lagen om mervärdesskattekonton är kommun, landsting, kommunalförbund, sådant regionförbund som avses i 5 § tredje stycket samt sådant beställarförbund som avses i 7 § andra stycket 2. Av redaktionella skäl anges dock endast kommunen i de nu aktuella paragraferna. Det är därför nödvändigt med en definition av begreppet kommun. Paragrafens första och andra stycke ersätter 3 § första och andra styckena förordningen om ersättning för mervärdesskatt. får, med stöd av 4 § förordningen om ersättning för mervärdesskatt, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen om mervärdesskatte- konton och ansökan sker på av utformad blankett. Ansökan om ersättning från kommunkontosystemet skall enligt tredje stycket ske på blankett enligt fastställt formulär. har därigenom möjlighet att styra uppgifts- lämnandet. Förslaget om årsuppgift utvecklas i avsnitt 5.3.2. Av första stycket framgår att kommunen för varje kalenderår skall lämna uppgift om det sammanlagda belopp som bokförts på konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkontosystemet (årsuppgift). Kommunen har således att ur räkenskaperna sammanställa vad som bokförts såsom belopp som ersätts från kommunkontosystemet. Uppgiften skall avse summan av de belopp som bokförts för kalenderåret såsom de framgår av bokföringen för upprättande av årsredovisningen. Bestämmelsen innebär en möjlighet för att på ett relativt enkelt sätt kontrollera att den ersättning som utbetalats till kommunen under kalenderåret överensstämmer med kommun- ens räkenskaper. Enligt andra stycket skall årsuppgiften vara undertecknad och ha kommit in till senast före utgången av juni året efter det kalenderår som uppgiften avser. Genom undertecknandet intygas att de angivna beloppen stämmer överens med faktiskt bokförda belopp, såsom de framgår av bokföringen för upprättande av årsredo- visningen. Undertecknandet skall ske av därtill behörig personal. För att upprättandet av årsuppgiften inte skall förorsaka kom- munerna onödigt merarbete bör uppgiftslämnandet i möjligaste mån anpassas till de tider som gäller för årsrevisionen. Av tredje stycket framgår att årsuppgift skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. ges härigenom möjlighet att styra uppgiftslämnandet. Av bestämmelsen framgår att fattar beslut enligt lagen (se avsnitt 5.3.1). fattar beslut om kommunernas tillskott till kommunkontosystemet och om utbetalning av ersättning från kontona. Den föreslagna ordningen med bl.a. omprövningar av tidigare beslut innebär att även kan fatta ompröv- ningsbeslut som innebär återbetalning av ersättning och beslut om ränta. Den föreslagna lydelsen av paragrafen omfattar även dessa typer av beslut. Av första stycket framgår att ersättningsbeslut fattas för varje ersättningsperiod för sig. Beslut skall härvid fattas med ledning av ansökan och andra tillgängliga uppgifter, t.ex. uppgifter som lämnas efter föreläggande av . Av andra stycket framgår att en sådan ändring av beslut som omfattar flera ersättningsperioder under ett kalenderår och som görs efter utgången av kalenderåret får hänföra till den sista ersättningsperioden under detta kalenderår. Tillämpning av bestämmelsen blir aktuell vid omprövning. En liknande bestämmelse finns i 11 kap. 2 § andra stycket skattebetalningslagen. Denna bestämmelse är avsedd att tillämpas när det föreligger svårigheter att hänföra viss skatt till rätta perioder och den skall således tillämpas med viss restriktivitet (se prop. 1996/97:100 s. 579). Även för beslut om ersättning inom kommunkontosystemet bör som huvudregel gälla att beslut fattas för varje ersättnings- period för sig. Först när det föreligger svårigheter att hänföra ersättning till rätt period bör tillämpning av regeln i andra stycket komma i fråga. Paragrafen behandlar kommunikationsskyldig- het, se avsnitt 5.3.3. Av första stycket framgår att kommunen skall ges tillfälle att yttra sig innan ett ersättningsärende avgörs, om det inte är onödigt. Kommunikation kan vara onödig t.ex. då beslutet avser utbetalning av ersättning i enlighet med ansökan eller då ett yttrande från kommunen inte skulle medföra ett bättre beslutsunderlag, såsom vid ränteberäkning enligt 18 § eller vid rättelse av felräkningar, misskrivningar, felöverföringar och liknande förbiseenden från kommunen. Av andra stycket framgår att ett ersättningsärende inte får avgöras utan att kommunen underrättats om uppgift som tillförts av annan än kommunen och kommunen har fått tillfälle att yttra sig över den.