sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Medborgarna är mer utbildade, kunniga och självständiga . Det finns ett intresse och engagemang som kanaliseras i nya och mer informella arbets- former, inte sällan av tillfällig karaktär men ofta kanaliseras det inte alls. Samtliga politiska ungdomsförbund har för vittnat om ett stort intresse för samhälls- frågor bland ungdomar parat med en skepsis mot hur den politiska debatten fungerar. pågår inom partiväsendet en process mot en större öppen- het. Det kan handla om att i större utsträckning bejaka brukar- inflytande, utomparlamentariska rörelser, medborgarinitiativ av olika slag och annat engagemang utanför de politiska partierna. Det kan också handla om samarbete med partipolitiskt oberoende nätverk och grupper eller om att låta icke-medlemmar få kandidera på partiets valsedlar. Det finns också en diskussion om att skapa öppnare organisationsformer och om en mer tillåtande syn på partimedlemskap. Livstidsengagemang är inte längre en självklar- het. Det blir viktigt att möjliggöra ett partipolitiskt engagemang i enstaka frågor, i olika former och under olika perioder av livet. Flera konkreta åtgärder har vidtagits av de politiska partierna. Vad som faktiskt gjorts skiljer sig mellan olika partier, men också mellan olika orter. anser att parti- väsendets utveckling mot större öppenhet och en utåtriktad dialog är angelägen för att partierna skall kunna behålla en central roll i en representativ demokrati präglad av högt medborgerligt deltagande. 2.4Att möjliggöra lokal demokratiutveckling Det är inte bara partiväsendets utveckling som är fundamental för demokratins framtid. Minst lika viktigt är vad kommunerna och landstingen gör. Att utveckla den kommunala demokratin är i första hand en fråga för kommunerna och landstingen. Vad kan då en statlig utredning åstadkomma? Enligt vår uppfattning är statens uppgift att på olika sätt stödja kommunerna och landstingen, följa arbetet och granska bland annat rättssäkerhetsaspekter. vara återhållsam med att detaljreglera den kommunala verksam- heten. För en utredning blir det då viktigt att bidra till den lokala diskussionen och visa på goda exempel. De lokala förhållandena och det medborgerliga engagemanget skiljer sig mellan olika kommuner och landsting, och det finns inte en demokratimodell som passar överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör dock, enligt vår uppfattning, vara lika över hela landet och därför även omfattas av kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar. Vi vill därför göra det möjligt för kommuner och landsting att i stor utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer vi föreslår på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande. Statliga utredningar har ofta i uppgift att analysera en eller flera frågor och föreslå lagändringar som kan bidra till en lösning av identifierade problem eller på annat sätt möjliggöra en positiv utveckling. har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna konkreta förslag. Enligt vår bedömning är det endast i en del av dessa frågor som en lag- ändring skulle kunna bidra till att lösa problem och underlätta en önskvärd utveckling. I många fall kan problemen knappast förkla- ras med brister i lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika aktörer, och det vore av flera skäl fel- aktigt att föreslå ny eller ändrad lagstiftning på dessa områden. Detta gäller till stor del den verksamhet som bedrivs i kommunerna och landstingen, men ännu mer den verksamhet som bedrivs i de politiska partierna. Detta innebär att vi i en del fall lämnar förslag till ny eller ändrad lagstiftning, medan vi i andra fall redovisar våra bedömningar om vad som i stället bör göras. Adressaten för våra förslag och bedöm- ningar är inte bara staten, utan också kommunerna och landstingen samt de politiska partierna. När begreppet landsting används i betänkandet avses i förekommande fall även en region. 2.5Att förena deltagardemokrati och representativ demokrati Våra konkreta överväganden och förslag baseras på idén om repre- sentativ demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokrati- syn som (SOU 2000:1) argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Med ett deltagardemokratiskt förhållningssätt betonas att människan inte bara är en individ utan också en social varelse. Alla bör garanteras deltagande i den gemensamma politiska praktiken för att tolka och omtolka vad som är rätt och gott. Om rättig- heterna skall bli kraftfulla, påkallas ett aktivt medborgerligt engagemang. Den deliberativa demokratisynen betonar argumentationens och samtalets fundamentala betydelse. Demokratin bygger på en fri diskussion mellan jämlikar och behöver därför offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas. I dessa diskussioner prövas förslagen i en anda som innebär att de egna intressena underordnas det gemensamma bästa. En deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter betonar således medborgardeltagandet men framhåller också att detta deltagande bör bygga på fri diskussion samt samtal mellan jämlikar. Vi kan också instämma i (SOU 1996:162) uppfattning att viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens, kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta. Deltagardemokratin behöver inte stå i motsättning till den representativa demokratin. Inte minst genom deliberativa kvaliteter kan deltagardemokratin och den representativa demokratin förenas på ett konstruktivt sätt. Att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar för partierna, kommunerna och landstingen. 3Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen I kommunallagens inledningsparagraf slås fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall i sitt arbete beakta den kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska folkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder ta hän- syn till kommunernas och landstingens ansvar för att utveckla den lokala demokratin. Kommittén skall i det sammanhanget bland annat lämna förslag till hur vikten av att demokratins idéer blir vägledande i verksamhet kan tydliggöras i kommunallagen. I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) konstaterade att kommunerna och landstingen hör till de grundläggande inslagen i den svenska folkstyrelsen. En viktig markering av deras roll görs i portal- paragrafen till regeringsformen, där det heter att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och demokratiskt statsskick och genom självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen motiveras, menade kommittén, både av effektivitetsskäl och demokratiskäl. Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen system är effektivt. Det är kostnadsbesparande och smidigt samt ger förutsättningar för bättre kännedom om lokala förhållanden. Inte minst är den kommunala självstyrelsen värdefull från demokratisynpunkt. Insynen ökar eftersom besluten fattas nära dem de gäller, vilket ger förutsättningar för en livligare debatt. Ett aktivt engagemang från kommunmedlemmarnas sida ger förut- sättningar för en medborgarfostran som ökar känslan för gemen- samt ansvar och det allmännas väl. Grundidén bakom den kommu- nala självstyrelsen, ansåg kommittén, är en styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala och regionala nivån. På så sätt ges innehåll åt stadgandet i regeringsformens portalparagraf att den svenska folkstyrelsen förverkligas även genom självstyrelse. I regeringens proposition Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) slogs fast att all verksamhet bygger på principen om representativ demokrati och ett starkt engagemang från med- borgarnas sida. En av de utgångspunkter som låg till grund för förslaget till ny kommunallag var att medborgarna skulle garanteras möjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. Den representativa demokratin med fullmäktige som högsta beslutande organ utgjorde härvidlag grunden. Regeringen ansåg också att det var viktigt att inom ramen för denna utveckla former för medborgarinflytandet i den kommunala verksamheten. I syfte att öka det demokratiska inflytandet och skapa bättre förutsättningar för att engagera medborgarna infördes bestämmelser i kommunallagen som möjliggjorde stärkt brukarinflytande. Propositionen om 1991 års kommunallag blev föremål för en livlig debatt om de kommunaldemokratiska effekterna. Det fanns farhågor om att den föreslagna friheten för kommuner och lands- ting att bestämma över sin organisation skulle medföra en reduce- ring av antalet förtroendevalda. Detta skulle kunna leda till en ut- tunning av demokratin och en motsvarande förstärkning av tjänstemannainflytandet. tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). I uppgiften ingick att fullfölja det arbete som låg bakom kommunallag och utarbeta förslag till förändringar i vissa delar av lagen. Kommittén, som antog namnet , överlämnade slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Utgångspunkten i kommitténs arbete Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen var att kommunallagen skulle innehålla grundläggande regler om medborgarinflytande samt vara tillåtande och flexibel på så sätt att demokratiformerna kunde anpassas efter lokala förhållanden och skiftande kommunalpolitiska bedömningar. Lagens roll skulle vara begränsad till att tillhandahålla instrument för demokrati. Sedan var det medborgarnas sak att utnyttja dessa möjligheter. Kommittén menade att kommunallagen redan innehöll sådana element, men föreslog därtill ytterligare tillåtande lagstiftning på vissa områden. Bland annat föreslog kommittén att av kommunmedlemmarna skulle kunna aktualisera frågan om folkomröstning i fullmäktige genom ett så kallat folkinitiativ, samt att öppna nämndsammanträden skulle bli möjliga. I regeringens proposition Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) återkom vissa förslag till ändringar i kommunallagen för att stärka den kommunala demokratin. Bland förslagen fanns att av kommunmedlemmarna genom folkinitiativ skulle kunna väcka frågan om folkomröstning i fullmäktige samt att kommunerna skulle kunna hålla öppna nämndsammanträden. I propositionen konstaterade regeringen att konsekvenserna för den lokala demokratins förutsättningar och villkor hade kommit att diskuteras allt mer i anslutning till det kommunala förändrings- och förnyelsearbetet. Förändringsarbetet borde, menade regeringen, inte bara syfta till att göra verksamheten effektivare utan också till att öka medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn, medansvar och valfrihet. I anslutning till behandlingen av regeringens proposition Lokal demokrati betonade behovet av uppföljning och utvärdering av det kommunala förnyelsearbetet (bet. 1993/94:KU40). Utskottet ansåg att bilden av den kommunala demokratin var splittrad och att det var angeläget att få en mer sammanhållen uppföljning och utvärdering som grund för den framtida utvecklingen. beslöt regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som hade skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer (dir. 1994:151). I uppdraget ingick även att föreslå åtgärder för att utveckla och Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen stärka medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Kommittén antog namnet och överlämnade slutbetänkandet Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169). I sina slutsatser slog kommittén fast att den mycket svåra, komplicerade och delvis motstridiga strävan att demokratisera, effektivisera och rättssäkra kommuner och landsting inte bara måste fortsätta utan också intensifieras för att inte de värden som utmärkt våra demokratiska arbetsformer skulle gå förlorade. Det sena åttiotalets och det tidiga nittiotalets försök att skapa mer ändamålsenliga arbetsformer i kommuner och landsting hade, menade kommittén, gett värdefulla erfarenheter. Den uppövade och utbredda villigheten att ompröva invanda arbetsmönster ansågs utgöra en viktig förutsättning inför nästa steg i förnyelsearbetet: att fortsätta effektiviseringen men fördjupa demokratin och rättssäkerheten. Kommittén konstaterade att förnyelsearbetet lett till att fritids- politikernas inflytande minskat kraftigt som tjänste- männens inflytande ökat. Den framhöll även att demokratifrågorna borde få en betydligt starkare roll i detta arbete. Kommittén kriti- serade skarpt det ensidiga temat i förnyelsearbetet som bildligt talat försökte omskola medborgaren till kund. De kommunala organisationsformerna hade, ansåg kommittén, i stor utsträckning, utgått från den operativa servicemottagarens efterfrågan. En risk med detta var att den kommunala organisationen kunde kantra över åt brukarintressen till men för övergripande kommun- och landstingsgemensamma intressen av likabehandling, rättvisa och solidaritet. Kommittén förordade ett system där större organisations- förändringar skulle föregås av omfattande och allsidiga demokra- tiska konsekvensanalyser. Av dessa borde framgå hur olika med- borgar-, brukar-, förenings- och politikergruppers inflytande och ansvar skulle kunna komma att påverkas av de olika organisations- alternativen. 3.4Demokrati och kommunalt förändringsarbete Ända har en kedja av stora reformer avlöst varandra i kommuner och landsting. Administrativa refor- mer som till exempel flerårsplaner, rambudgetering, decentralise- ring, resultatenheter, målstyrning och beställar–utförarmodellen Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen har diskuterats i och anammats av flera kommuner och landsting. I en rapport noterar emellertid förvaltningsekonomerna att det inträffade ett trendbrott (Brorström & Rombach 2000). Enligt Brorström och Rombach är ointresset i kommunerna för stora reformer tydligt. De stora reformernas tid tycks, åtminstone för stunden, vara förbi. Det som utmärker situationen är , menar och , att så mycket är gångbart på en och samma gång. Mycket händer i det lilla, och det mesta förefaller vara tillåtet. Det har också blivit vanligare att reformer initieras och drivs av den politiska organisationen. Jämfört med har politikerna befunnit sig mer i centrum av förändringsarbetet och själva arbetat med skisser och idéer till organisationsmodeller. Statsvetarna konstaterar också att kommunernas effektivitetsinriktade förändringsarbete har följts av en mer öppen diskussion och problematisering av politikerrollen och demokratin (1999). Vid sidan av det effek- tivitetsinriktade förändringsarbetet har demokratifrågor fått allt större uppmärksamhet. kan man, menar och , tala om demokratipolitik som ett nytt, eget politikområde i kommunerna. Det handlar om behov av en ny politikerroll, vitali- sering av fullmäktige, förbättring av relationen mellan förtroende- valda och medborgare etc. Man söker emellertid inte svaren i färdiga organisationskoncept utan det handlar om ett relativt öppet sökande efter lösningar som kan matcha aktuella problem och utmaningar. Utvecklingen präglas mindre av ideologisk profilering kring problem och utmaningar och mer av handling i form av experiment och försöksverksamhet av det mer försiktiga och tre- vande slaget. Runtom i landet pågår en stor aktivitet med lokala demokratiförsök för att förändra den politiska organisationen och engagera medborgarna i berednings- och beslutsprocesser (/demos, Statskontoret 1999, Montin 1998). Det handlar om fullmäktiges arbetsformer, mentorprogram och utbild- ningar för förtroendevalda, brukarråd, inrättande av demokrati- beredningar, e-demokrati, medborgarmedverkan i samhälls- planeringen, etersändningar av kommunfullmäktiges sammanträ- den, olika slags lokala organ och utvecklingsgrupper samt nya fora för kontakter mellan väljare och valda etc. Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen Parallellt med detta fortsätter emellertid antalet kommunala förtroendeuppdrag att minska. försvann totalt 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna. I många kommu- ner och landsting tycks fullmäktige också få allt mindre att besluta om. nöjde sig 47 kommuner med färre än sju årliga full- mäktigemöten (2000/35). Anledningarna uppgavs vara besparingar och ärendebrist. Makten koncentreras i stället till styrelsen. Eftersom alla partier oftast finns representerade i styrel- sen blir det där som den egentliga debatten mellan partierna förs. Då ett ärende når fullmäktige saknas inte sällan intresse från de ledande politikernas sida att debattera ärendet ytterligare en vända. Konsekvensen av en sådan utveckling blir emellertid både att den stora grupp förtroendevalda som inte sitter med i styrelsen får mindre inflytande och att medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten minskar. anser att den tilltagande makt- koncentrationen till styrelsen är till men för den kommunala demokratin. I stället bör inflytandet spridas till fler organ än styrel- sen och fler förtroendevalda än styrelsemedlemmarna. Framför allt måste fullmäktiges roll stärkas. I delar av kapitel 6 och hela kapitel 17 behandlar kommittén frågan om att stärka fullmäktiges roll i den kommunala demokratin. Kommittén anser rent allmänt att kommuner och landsting särskilt bör uppmärksamma de demokra- tiska effekterna av olika styr-, organisations- och verksamhets- former. Det handlar både om de förtroendevaldas möjligheter att utöva reellt inflytande över den kommunala verksamheten och om medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i densamma. Som det enda direktvalda organet i kommuner och landsting, och den enda offentliga politiska arenan, har fullmäktige i detta avseende en särställning. 3.5Kommunal demokrati och självstyrelse förutsätter varandra Ur ett historiskt perspektiv finns det anledning att göra åtskillnad mellan självstyrelse och demokrati (1999, , 2001). Även om de två begreppen i modern tid kommit att vävas samman är de inte synonyma. i betydelsen frihet i för- hållande till staten kan existera utan demokrati. Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen fanns en lokal självstyrelse redan före det demokratiska genombrottet. Däremot är den kommunala självstyrelsen en förut- sättning för den kommunala demokratin. Demokrati innebär frihet att utforma en agenda och fatta beslut i de frågor som kommer upp på denna enligt vissa procedurer. demokrati förutsätter således att kommuner och landsting har en sådan frihet. sammanföll dock kravet på lokal självstyrelse med kravet på demokrati (2001a). Så länge staten behärskades av en liten överklass var lokal självstyrelse både ett värn mot denna stat och en möjlighet att utöva demokratiskt inflytande. I takt med samhällets demokratisering sammanföll de två begreppen mer och mer, och är självstyrelse utan demokrati en orimlig tanke. I regeringsformens portalparagraf, i vilken några av grund- elementen för den svenska demokratin fastställs, finns också en koppling mellan självstyrelse och demokrati. Enligt portalparagrafen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom bland annat självstyrelse. I detta ligger en presumtion att kommunerna styrs demokratiskt; om så inte var fallet skulle heller inte den svenska folkstyrelsen kunna förverkligas genom självstyrelse. Motivet till att lyfta in den kommunala självstyrelsen i portalparagrafen var också att ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär i grundlagen (prop. Den svenska demokratin, såsom den definieras i grundlagen, bygger med andra ord på självstyrelse och demokrati. 3.6Vikten av demokrati lyfts in i kommunallagen Regeringsformen anger de allmänna ramarna för det svenska stats- skicket. I regeringsformens portalparagraf stadgas att demokrati är den grundläggande principen för all offentlig makt (1 kap. 1 §). Motivet bakom portalparagrafen var att inleda regeringsformen med en bestämmelse som gav uttryck åt det svenska statsskickets karaktär av folkstyrelse. Enligt förarbetena borde det komma klart till uttryck att den politiska makten ligger förankrad hos med- borgarna. Folksuveränitetens princip var förvisso etablerad i konstitutionell praxis, men att denna också kom att ut- tryckas i den skrivna författningen sågs som en betydande (prop. Demokrati som princip lyfts in i kommunallagen Kommunallagen kan sägas vara kommunernas och landstingens egen grundlag (2001a). Statsrättsligt har den inte samma grundstatus, men den innehåller fundamentala bestäm- melser för hur kommuner och landsting skall styras. I kommunal- lagens inledningsparagraf slås principen om självstyrelse fast. Enligt denna sköter kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Skälet till att man skrev in principen om den kommunala självstyrelsen i kommunal- lagen var att man ytterligare ville markera vikten av den (prop. 1990/91:117). Någon motsvarighet till regeringsformens stadgande om demokrati som grundläggande princip finns inte i kommunallagen. är demokratin den viktigaste värdegrunden för kommu- nal självstyrelse. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen är en styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala nivån. Indirekt förutsätter också portalparagrafen i regeringsformen att kommuner och landsting styrs demokratiskt. Enligt finns därför skäl att i kommunallagens inledningsparagraf slå fast att kommuners och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati, för att på så vis ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala praktiken. Ett sådant förslag innebär att kommunallagens inlednings- paragraf får en egen motsvarighet till stadgandet i regeringsformens portalparagraf om demokrati som grundläggande princip. Inledningsparagrafen skulle därmed ange att kommuners och landstings verksamhet sker på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund. En naturlig konsekvens av förslaget är att kommuner och landsting särskilt uppmärksammar vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin. Kommittén har i kapitel 2 argumenterat för att det inte finns en demokratimodell som passar i alla kommuner och landsting. De lokala betingelserna kan se helt olika ut. De former för medborgar- inflytande som passar i till exempel en liten glesbygdskommun lämpar sig inte självklart i en storstadskommun. Demokratin som grundläggande princip gäller för alla kommuner och landsting, men hur den utformas konkret är således i stor utsträckning en fråga för varje kommun respektive landsting att själv besluta om. Politiska partier bör beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar. De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över representativiteten bland de politiskt förtroendevalda. I den mån det finns brister i representativiteten skall kommittén föra en diskussion om hur dessa kan åtgärdas. 4.2Social representativitet bland de förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv I en demokrati har alla medborgare lika rätt att delta i politiken. Ingen enskild medborgares röst är mer värd än någon annans. Jämlikhet i beslutsfattandet är dock inte detsamma som att alla medborgare faktiskt också deltar.