sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt bestämmelser i 20 kap. 10 a § AFL skall den allmänna försäk- ringskassan i vissa situationer ändra ett beslut i ett ärende om försäk- ring, som har fattats av men inte har prövats av dom- stol. Ändring skall ske om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet eller om beslu- tet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felak- tigt eller ofullständigt underlag. Vidare skall ett beslut ändras om det har blivit felaktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Bestämmelsen i 20 kap. 10 a § har emellertid i praktiken kommit att tillämpas på ett sätt som inte helt överensstämmer med lagtextens lydelse. En fråga om ändring skall som regel tas upp från det att beslutet meddelades. Enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension respektive lagen om garantipension skall ändring av ett beräkningsunderlag för ett beslut enligt dessa lagar medföra att beslutet ändras. När det gäller den in- komstgrundade ålderspensionen skall ändring dock ske endast om änd- ringen av den pensionsgrundande inkomsten eller pensionsgrundande belopp till följd av ändringen av beräkningsunderlaget skulle uppgå till eller mer. När det gäller rättelse av skrivfel m.m. finns vidare bestämmelser i förvaltningslagen. Beslut av allmän försäkringskassa eller i ett ärende om försäkring enligt AFL får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Överklagande kan ske av enskild som beslutet angår eller av . Ett beslut som har fattats av en tjänste- man får dock inte överklagas av en enskild innan det har omprövats. För en prövning av överklagande av länsrätts beslut krävs att kammar- rätten meddelar prövningstillstånd. Vi prövning av ett överklagande skall nämndemän ingå i kammarrätt om nämndemän har ingått i läns- rätt. Ett överklagande skall vara inkommet från den dag då klaganden fick del av beslutet eller, om det är eller allmän försäkringskassa som har överkla- gat, från den dag då beslutet meddelades. Beslut enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension kan överkla- gas till allmän förvaltningsdomstol av den enskilde som beslutet avser och av . En enskild kan dock överklaga endast under förutsättning att beslutet först har omprövats. Överklagande från en enskild skall ha kommit in från det att denne fick del av beslutet om omprövning. får överklaga beslut om fastställande av pensionsrätt m.m. efter faststäl- lelseåret samt övriga beslut från det att beslutet med- delades. I lagen finns ingen begränsning av rätten att överklaga vissa avvisningsbeslut. Beslut av allmän förvaltningsdomstol får överklagas av den enskilde från det att denne fick del av beslutet och av , eller i vissa fall den som meddelade beslutet, från det att beslutet meddelades. Be- stämmelserna om tvåpartsprocess i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall inte gälla för mål om pensionsrätt m.m. Behov av en översyn Som framgår av beskrivningen ovan gäller i vissa avseenden olika pro- cessuella regler enligt AFL och enligt lagen om inkomstgrundad ålders- pension respektive lagen om garantipension. Även beträffande vissa andra ärendetyper, som handläggs av de allmänna försäkringskassorna, finns särskilda processuella bestämmelser. Det kan visserligen finnas behov av processuella särregler för vissa typer av ärenden eller beslut. Med den nu beskrivna ordningen kommer emellertid de allmänna för- säkringskassorna att i stor utsträckning behöva tillämpa olika processu- ella regler beroende på vilken typ av ärende beslutet avser. Med hänsyn till att olika förutsättningar och tidsfrister gäller för olika typer av be- slut finns det en risk för att enskilda på grund av reglernas komplexitet drabbas av rättsförluster. Mot bakgrund av detta finns ett behov av en översyn av regelverket med inriktningen att gemensamma bestämmel- ser i största möjliga utsträckning skall gälla. En översyn av de proces- suella reglerna inom socialförsäkringsområdet är även motiverad av andra orsaker. Tillämpningen av nuvarande regler i 20 kap. 10 a § AFL har exempelvis kommit att bli mer vidsträckt än vad som följer av lag- textens lydelse, vilket i sig motiverar att en översyn sker. finnas anledning att se över regelverket mot bakgrund av den översyn av förvaltningsprocessen som har pågått och pågår inom . har i ett initiativärende (dnr 1747-1998, be- slut ) aktualiserat frågan om en socialförsäkringsnämnd i en allmän försäkringskassa senast kan ändra ett för en enskild gynnande beslut utan att tillämpa reglerna i 20 kap. 10 § a AFL. I ärendet konstateras det att och har olika uppfattning i ovannämnda fråga. Justi- tieombudsmannen framhåller även att det råder en viss oklarhet om när ett beslut från en allmän försäkringskassa skall anses meddelat samt att frågan om senaste tidpunkt för formlös ändring av en försäkringskas- sas gynnande beslut även kan påverka innehållet i andra bestämmelser i . har väckt frågan om en översyn av gäl- lande regler i detta avseende. I samband med remissbehandlingen av lagen (1998:674) om in- komstgrundad ålderspension framförde att ver- ket borde undantas från kravet på prövningstillstånd till kammarrätten. Regeringen uttalade då att frågan huruvida skall undantas från kravet på prövningstillstånd bör behandlas enhetligt för hela socialförsäkringsområdet i samband med en översyn av de proces- suella bestämmelserna i (prop. 1997/98:151 s. 503 - 504) Frågan om prövningstillståndsreglernas tillämpning inom socialförsäkringen bör emellertid övervägas i ett större sammanhang. Justitiedepartemen- tet har för avsikt att ge i uppdrag att utvärdera reglerna om prövningstillstånd. I samband med denna utvärdering bör även frå- gan om fortsatt skall omfattas av kravet på pröv- ningstillstånd till kammarrätt behandlas. har som central förvaltningsmyndighet ansvar för att under regeringen svara för kompletterande normgivning genom att besluta om föreskrifter efter givna bemyndiganden i lag eller för- ordning. ger även ut allmänna råd med rekom- mendationer. Härutöver har till uppgift att utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassornas verksamhet. Verket kan även, i syfte att verka för en vägledande praxis samt en enhetlig och rättvis rättstillämpning, överklaga beslut som har meddelats av en all- män försäkringskassa eller allmän förvaltningsdomstol. Dessutom för det allmännas talan i Regeringsrätten samt kan ta över uppgift att företräda statens intressen i länsrätt och kammarrätt. roll är således mycket komplex och verket har i vissa avseenden dubbla roller. Särskilt framträdande är detta vad gäller verkets roll enligt 20 kap. 12 § AFL att dels genom normgivning och annan verksamhet verka för att bestämmelserna tillämpas likfor- migt och rättvist, dels föra det allmännas talan i allmän förvaltnings- domstol. Beslut genom automatisk databehandling Enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension skall beslut om pen- sionsgrundande belopp, vårdår, pensionsrätt, pensionspoäng och pen- sion få fattas genom automatisk databehandling. Eftersom de allmänna försäkringskassorna inte har tillgång till det datastöd som krävs för en så omfattande beslutshantering som det är fråga om här skall beslutet fattas av för de allmänna försäkringskassornas räkning. Även får rätt att fatta de beslut om premiepension och om hanteringen av premiepensionsmedel som ankommer på myndigheten genom automatisk databehandling. Vidare har de nuvarande reglerna om automatisk databehandling av beslut om pensionsgrundande inkomst förts över till lagen om inkomstgrundad ålderspension. Vissa typer av ärenden, som kräver en omfattande beslutshantering, måste av administrativa skäl hanteras genom automatisk databehand- ling. De centrala registren förs av . Mot denna bakgrund har handläggningen av beslut som fattas genom automatisk databehandling givit upphov till en rad frågor om fördelningen av be- slutskompetens mellan de allmänna försäkringskassorna och Riksför- säkringsverket. Lagrådet förordade i sitt yttrande över förslaget till lag om inkomstgrundad ålderspension att den där föreslagna ordningen – att fattar beslut för de allmänna försäkringskas- sornas räkning – skulle utgå, eftersom det enligt Lagrådet inte får råda någon tvekan eller oklarhet om vem som är beslutsfattare. Med hänsyn till å ena sidan ADB-stödets utformning och å andra sidan att det knappast kan komma i fråga att dels fattar res- pektive omprövar beslut i enskilda ärenden, dels utövar tillsyn över samma verksamhet vidhöll regeringen dock sitt förslag. Det finns emellertid anledning att närmare överväga hur besluts- kompetensen mellan och de allmänna försäk- ringskassorna skall fördelas i den ovan beskrivna och liknande situa- tioner när beslut fattas med stöd av automatisk databehandling på grund av ett underlag som antingen delvis eller inte alls kommer från de allmänna försäkringskassorna. Det bör härvid understrykas vikten av att det är som är beslutsfattare i första instans. frågor bör lämpligen behandlas i samband med att Riksförsäkringsver- kets roll enligt 20 kap. 12 § AFL ses över. Beslut genom automatisk databehandling förekommer på socialför- säkringsområdet även i andra sammanhang än när det gäller beslut in- om ramen för det reformerade ålderspensionssystemet. Emellertid är denna handläggning inte reglerad i lag eller annan författning. Det får inte råda oklarhet om vem som fattar beslut i ett enskilt ärende. Som anges i prop. 1997/98:41 Socialförsäkringens administration, m.m. (bet. 1997/98:SfU8) är det också viktigt att verksamhetsutvecklingen sätts i förgrunden och att formerna förbättras för att åstadkomma ett IT- stöd som effektiviserar socialförsäkringsadministrationens ärendehand- läggning och ledning, uppföljning och utvärdering av verksamheten, något som skulle innebära ökade möjligheter att uppfylla de försäkra- des servicekrav. Utredaren bör utöver frågorna om beslutskompetens m.m. därför även överväga om handläggningen i större omfattning än skall lagregleras. En särskild utredare skall göra en samlad översyn av de processuella regler som gäller för olika förmåner inom socialförsäkringen. Uppdra- get innefattar en kartläggning av de nuvarande reglernas tillämpning. Utredaren skall, mot bakgrund av den gjorda kartläggningen av be- stämmelsernas tillämpning, överväga förändringar i det nu gällande regelverket samt om det befinns lämpligt redovisa förslag till sådana förändringar. Utredarens förslag skall vidare ha inriktningen att enhet- liga processuella regler i största möjliga utsträckning bör gälla inom socialförsäkringsområdet. Översynen skall även göras mot bakgrund av den av Justitieom- budsmannen väckta frågan samt därmed sammanhängande frågeställ- ningar. Utredaren är även i övrigt oförhindrad att, om det anses påkal- lat, komma med förslag till förändringar av processen inom socialför- säkringsområdet eller därtill anknytande frågor. Utredaren skall vidare se över roll enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring samt redovisa even- tuella förslag till förändringar. Härutöver skall utredaren göra en översyn av möjligheterna att inom socialförsäkringens område fatta beslut genom automatisk databehand- ling. Utredaren skall särskilt överväga frågan om beslutskompetensens fördelning mellan och de allmänna försäkrings- kassorna samt i den mån det befinns lämpligt lämna förslag till lagre- glering av ett sådant handläggningsförfarande. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredningar om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Tilläggsdirektiv till Utredningen om över- syn av processuella regler inom socialför- säkring, m.m. (S 1998:06) Beslut vid regeringssammanträde . Enligt regeringens bemyndigande har en sär- skild utredare tillkallats med uppdrag att göra en samlad översyn av de processuella regler som gäller för olika förmåner inom socialförsäk- ringen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av processuella regler inom socialförsäkring m.m. (S 1998:06). Den särskilda utredaren skall, utöver vad som omfattas av redan an- givna direktiv, undersöka och analysera beslutsprocessen i förtidspen- sionsärenden. Arbetet skall omfatta frågor om beslutskvalitet, kontroll, försäkringsläkarnas roll, omprövning samt praxisbildning. Utredaren skall, i den mån det visar sig lämpligt, redovisa förslag till förändringar i syfte att uppnå en effektiv handläggning av ärenden, ett adekvat be- slutsunderlag och förutsättningar för likformighet vid tillämpning av reglerna om förtidspension respektive sjukbidrag. Utredaren skall utforma de författningsförslag som han anser nöd- vändiga. Förtidspension är den allmänna försäkringens ersättningsform för för- säkrade som på grund av ohälsa har fått sin arbetsförmåga varaktigt nedsatt. Ersättningen är inte tidsbegränsad annat än så till vida att rät- ten till förtidspension upphör . En form av tidsbegrän- sad förtidspension – sjukbidrag – finns för de fall då nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas bli bestående för avsevärd tid men inte varaktig. Ersättningen tidsbegränsas då vanligen till ett eller . I det följande syftar beteckningen förtidspension både på förtids- pension och sjukbidrag. Om arbetsförmågan väsentligt förbättras för en försäkrad som upp- bär förtidspension skall pensionen enligt 16 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) dras in eller minskas med hänsyn till för- bättringen. Om det i stället i efterhand framkommer omständigheter som förelåg för pensionsbeslutet, och som skulle ha påverkat rätten till förtidspension om hade känt till dem då, kan det bli aktuellt att ändra pensionsbeslutet med stöd av 20 kap. 10 a § AFL. kan när som helst utföra efterkontroll i förtids- pensionsärenden för att kontrollera att den som har beviljats förtids- pension fortfarande uppfyller förutsättningarna för rätt till pensionen. I samband med beslut om förtidspension skall bedöma om det finns behov av förnyad utredning av arbetsförmågan . En tidpunkt för sådan efterkontroll kan då bestämmas, dock utan att det begränsar möjligheter att företa efterkontroll . I förtidspensionsärenden fattas beslut om förtidspension på grund av ansökningar eller på begäran av statligt eller kommunalt personalpen- sionsorgan. I sådana ärenden fattas också beslut utan ansökan som in- nebär att försäkrade som fått sjukpenning får den utbytt mot förtidspension, beslut som avser omprövning av tidigare beslutad förtidspension samt olika beslut under utredningen av ären- den. Beslut i förtidspensionsärenden fattas i första instans av förtroende- valda ledamöter i de ca. 150 socialförsäkringsnämnder som de 21 all- männa försäkringskassorna inrättat. Försäkringskassornas organisato- riska indelning med flera lokalkontor och socialförsäkringsnämnder hos varje försäkringskassa innebär att beslutsfattandet är fördelat på ett stort antal enheter. beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (länsrätten). Länsrättens avgörande får överklagas hos kammarrätten. Prejudikatsinstans är Regeringsrätten. Beslut och domar får överklagas av den enskilde som beslutet eller domen angår och av . får överklaga länsrätts dom och är enskilds motpart i länsrätt och kammar- rätt. skall verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist (2 § förordningen [1998:739] om instruktion för ). Detta gör verket bl.a. genom att följa praxis hos försäkringskassor och förvaltningsdom- stolar och påverka denna genom yttranden och egna överklaganden. kan alltid överta kassans roll som motpart. Särskilda läkare – försäkringsläkare – som vid behov kan tillhanda- hålla medicinsk sakkunskap inför besluten finns knutna till försäk- ringskassorna. Försäkringskassorna kan också remittera försäkrade för undersökning av läkare med särskild kompetens. och förvaltningsdomstolarna kan inhämta medicinska sakkunnigutlå- tanden som underlag för sina ställningstaganden. Behovet av en översyn Beslut i förtidspensionsärenden gäller ersättningar som betalas ut . Beslutsfattandet i första instans är spritt i de allmänna för- säkringskassornas decentraliserade organisation. har till uppgift att bevaka likformighet och rättvisa i tillämpningen och kan genom att överklaga få till stånd en korrigering av det felaktiga beslutet. Det stora antalet beslut i första instans och den decentralisera- de beslutsorganisationen hindrar dock i praktiken verket från att inver- ka på praxisbildningen genom att få till stånd överprövning av sådana beslut som den försäkrade själv inte har anledning att överklaga. Utredningen om översyn av processuella regler inom socialförsäkring m.m. (S 1998:06) har till uppgift att göra en samlad översyn av de pro- cessuella regler som gäller för olika förmåner inom socialförsäkringen. Detta arbete har en naturlig anknytning till de frågor som berörts ovan då dessa i stor utsträckning tar sikte på handläggningen av ärenden. Därför framstår det som följdriktigt att utredaren ges i uppdrag att fort- sätta sitt arbete med dessa frågor. Utredaren skall undersöka och analysera beslutsprocessen i förtids- pensionsärenden. Utredarens undersökning och analys skall omfatta följande: – Viktigare förändringar över tiden i regelverk samt ärende –Beslutsunderlag och beslutsunderlagens kvalitet. –Försäkringsläkarnas roll. När det gäller praxisbildningen skall utredaren fråga sig om denna fungerar tillfredsställande när det gäller försäkringsverkets roll i praxisbildningen, om frågor förs fram prejudikatavgöranden i Regeringsrätten i tillräckligt hög grad vad mån sådana avgöranden får genomslag i första instans. Utredaren skall särskilt uppmärksamma skillnader mellan försäkrings- kassorna i ovanstående avseende. Utredaren skall, i den mån det visar sig lämpligt, redovisa förslag till förändringar i syfte att uppnå en effektiv handläggning av ärenden, ett adekvat beslutsunderlag och förutsättningar för likformighet vid tillämpning av reglerna om förtidspension respektive sjukbidrag. Utredaren skall också föreslå de ändringar i regelsystemet som utre- daren finner motiverade med anledning av uppdraget. Med ändring av vad som tidigare angetts (Dir. 1998:73) skall kommit- téns uppdrag vara avslutat . Utredningen har inhämtat statistiska uppgifter om bl.a. antalet fattade beslut av socialförsäkringsnämnd i förtidspensions- och sjukbidrags- ärenden, antalet av RFV överklagade mål, antalet till Försäkringsöver- domstolen (FÖD) och Regeringsrätten (RR) inkomna mål jämte meddelade prövningstillstånd . Uppgifterna redovisas i underbilagor 1–3. Försäkringskassorna redovisas enligt följande. I sammanställningen av statistik avseende beslut i försäkringskassorna redovisas uppgifterna utifrån den organisation försäkringskassorna har Detta innebär att under allmänna försäkrings- kassa redovisas beslut av samtliga försäkringskassor i länet, inklusive utlandskontoret (26), även om organisationen varierat över tiden. På motsvarande sätt redovisas de tidigare i , , Skara- borgs och läns allmänna försäkringskassors beslut under läns allmänna försäkringskassa (14), och läns och allmänna försäkringskassas och all- männa försäkringskassas beslut under läns allmänna försäk- ringskassa (12). Sammanställning av beslut av socialförsäkringsnämnd om förtidspension och sjukbidrag –2000 Nedan följer en sammanställning av beslut om förtidspension och sjuk- bidrag –20001. Anmärkas bör att uppgifter saknas för . Beslut om avslag anges särskilt. Vidare redovisas nämndord- förandes eller föredragandes avvikande mening (uppgift sak- nas). Antalet av RFV överklagade beslut –2000 Antalet överklagade beslut har fördelats efter förmånsslag m.m. samt domstolsinstans2, dvs. Försäkringsöverdomstolen (FÖD), Regeringsrät- ten (RR), kammarrätt (KamR) och länsrätt (LR). Sjukpenning/Sjukpenninggrundande inkomst Kommunalt bostadstillägg/Bostadstillägg Bidragsförskott/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. processfrågor) 11/1– 1/7– Bidragsförskott/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. process frågor) Sjukpenning/Sjukpenninggrundande inkomst Kommunalt bostadstillägg/Bostadstillägg Bidragsförskott/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. processfrågor) Sjukpenning/Sjukpenninggrundande inkomst Kommunalt bostadstillägg/Bostadstillägg till Underhållsstöd/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. processfrågor) Sjukpenning/Sjukpenninggrundnade inkomst Kommunalt bostadstillägg/Bostadstillägg Underhållsstöd/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. processfrågor) Sjukpenning/Sjukpenninggrundnade inkomst Kommunalt bostadstillägg/Bostadstillägg Underhållsstöd/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. processfrågor) Sjukpenning/Sjukpenninggrundande inkomst Kommunalt bostadstillägg/Bostadstillägg till Underhållsstöd/Krav eftergift Barnbidrag/Särskilt bidrag Övrigt (inkl. processfrågor) Socialförsäkringsmål inkomna till FÖD – Socialförsäkringsmål inkomna till RR –(inklusive mål överlämnade från FÖD)4 52 (17) * Inom parentes har antecknats antal prövningstillstånd som meddelats av FÖD Redovisning av utredningens besök i Utredningen sammanträffade som nämnts i avsnitt 6.4 med tre företrädare för Regeringsrätten för att få uppgifter om RFV:s roll i praxisbildningen i förtidspensionsärenden. I det följande sammanfattas svaren på det i förväg utsända frågeunderlaget (underbi- laga). 1 Inga diskussioner, varken formella eller informella, har förts i Re- geringsrätten om hur man skall agera vid prövning av mål vari finns rättsfrågor som tidigare prövats av Försäkringsöverdomstolen (FÖD). Samma principer tillämpas som i andra måltyper. Man anser sig inte vara absolut bunden av tidigare avgöranden av FÖD även om dessa har stor betydelse. Det har förekommit att Regeringsrätten har gjort avsteg från i vart fall ett av FÖD:s avgöranden, men detta beslut fattades inte i plenum, se RÅ 1999 ref. 51. Inte heller vid något annat tillfälle har Regeringsrätten prövat ett mål i plenum när Regeringsrätten ifrågasatt att avvika från en rättsgrundsats eller lagtolkning som antagits av FÖD. Det råder delade meningar om – och i så fall vid vilka typer av frågor och om det måste gälla en stor central rättsfråga – Regeringsrätten skall fatta beslut i plenum för att besluta i strid mot ett prejudikat från FÖD. Det upplyses att när ärenden om bidragsförskott flyttades från Re- geringsrätten till FÖD och socialavgiftsmål överflyttades till Reger- ingsrätten kom praxis att ändras inom båda områdena, och ingen av domstolarna fattade då beslut i plenum. De rättsfall som är refererade av FÖD är att betrakta som prejudikat. Även vissa rättsfall som inte är refererade ansågs dock av FÖD utgöra prejudikat. Eftersom de inte har refererats är de dock inte lätt tillgäng- liga för Regeringsrätten. utvecklades rättspraxis i FÖD – vilket även kan gälla för Regeringsrätten – genom att flera mål med samma fråga prövades och dessa tillsammans visade FÖD:s inställning till frågan. Rättsfall från Regeringsrätten är att anse som ett äkta pre- judikat endast om det har en rubrik, vilket innebär att notisfall inte utgör prejudikat. 2För att prejudikatdispens skall meddelas räcker det att Regeringsrät- ten ex officio uppmärksammar rättsfrågan. Eftersom en enskild oftast inte preciserar rättsfrågan i målet kan det emellertid vara svårt att hitta denna. Om klaganden redogör tydligt för sin talan, vilken fråga som avses och exempelvis hänvisar till ett rättsfall, är det lättare att få dis- pens. Man kan ställa högre krav på () vad avser tydliggörandet av talan och identifieringen av rättsfrågan, än på en enskild klagande. Generellt är () bättre på att tydliggöra rättsfrågan än vad RFV är.