sou · GPB341d4 · 2002-01-01 00:00:00 — En reflektion som kan göras i sammanhanget är att ifall den lokala situationen kan definieras på ett sådant sätt att den faller inom räddningstjänstens lagrum, har detta vissa positiva konsekvenser för aktörerna, vilket kan befrämja samverkan och samförstånd dem emellan. Utfärdandet av katastroftillstånd i samband med översväm- ningarna i För att försäkringssystemet med statliga garantier vid naturkata- strofer skall kunna implementeras i , måste en intermi- nisteriell deklaration av naturkatastroftillstånd göras i enlighet med 33 utöver den kommunala självrisken en strikt procedur. Deklaration av naturkatastrof gjordes i såväl 1993 som 1995, inte minst av detta skäl. Befogenheter att utropa katastroftillstånd i har skapats för att förhindra organisatorisk och kommunikatorisk oreda när ledning förändras och skifte görs från normal34 till katastrof- administrativ process (upscaling). Beslut om och möjlighet att utfärda katastroftillstånd t.ex. till följd av en naturkatastrof, ligger hos den administrative samordnaren på regional nivå. katastroftillstånd utfärdas, inrättas ett övergripande operativt centrum som leds av den administrative samordnaren, vilken an- svarar för och samordnar olika berörda organisationers och myn- Lagstiftningen i den delstat (Rheinland-Pfalz) som drabbades av översvämningarna 1993 och 1993 medger dock inte att katastroftillstånd utropas. Därför har kommuner och di- strikt i denna delstat försetts med andra typer av juridiska instru- ment för krishantering, t.ex. bemyndigande att utförda instruktio- ner till kommunala nämnder och serviceinrättningar och att med juridiskt stöd begära förstärkningar hos försvarsmakten. Även om katastroftillstånd inte utropades i delstaten i samband med översvämningarna, hanterades situationen i praktiken som om detta var fallet. Det är följaktligen svårt att avgöra om situationen hade kunnat hanteras annorlunda, bland annat vad avser samord- ningsfrågorna, om katastroftillstånd utropats. Även om den lag- stiftning som skall gälla i samband med civila kriser genomgår en omfattande revidering i de tyska delstaterna, är det fortfarande troligt att varje delstats specifika lagstiftning tillsam- mans med starka lokala strukturella variationer i hög utsträckning påverkar hur en kris eller naturkatastrof hanteras. I tas beslut om införande av katastroftillstånd av Om särskilda omständigheter föreligger, kan delar av katastroflagstiftningen aktiveras utan att generellt katastrof- Samma beslutsform som vid generellt katastrof- tillstånd krävs dock. Tanken med denna delvisa implementering av katastroflagstiftningen är att den skall kunna tillämpas i relativt småskaliga kriser där det skulle vara olämpligt att utfärda generellt Det kan nämnas att i samband med översväm- ningarna 1993 blev situationen förklarad som nationell katastrof35. Lokalt katastroftillstånd proklamerades också av ett flertal borg- 34 Under fredstida kriser och katastrofer råder motsvarigheten till den svenska ansvarsprincipen, dvs. att ordinarie rutiner för samhällsverksamhet skall upprätthållas 35 National disaster means that damages would be compensated for as long as the budget would allow this. (, U. & ´t , P. (Eds). 1998: and in Western Europe) mästare för att förebygga plundring och för att ge polisen större befogenheter att hantera den ström av katastrofturister som kom till området. Under översvämningarna 1995 beslutade lokala borg- mästare tidigt att evakuera stora delar av befolkningen i det aktuella området. En uppmaning om evakuering gick ut men ignorerades till stor del av de personer som berördes av denna. Då läget förvärrades deklarerades snabbt katastroftillstånd i flera byar längs med den översvämmande floden och genom att detta gjordes, kunde tvångsevakuering av ett stort antal invånare genomföras (& t , 1998:108). I finns inga förutsättningarna för att utfärda katastroftillstånd i samband med en fredstida samhällspåfrestning. De åtgärder som en räddningstjänstledare kan vidta med stöd i Räddningstjänstlagen gäller enbart åtgärder på plats och är fokuserade på den akuta situationen. Det är svårt att med ledning av den information som författarna haft tillgång till för denna studie kunna uppskatta hur framgångs- rika de ansvariga varit i hanteringen av händelserna och hur detta har avspeglat sig i allmänhetens reaktioner. Den kritik som för- fattarna lyft fram får ses som fragment ur en enbart delvis känd empiri. Trots detta ger kritiken en god illustration till de di- lemman som beslutsfattare ställs inför bland annat när de skall hantera såväl geografiskt som administrativt gränsöverskridande händelser. En av styrkorna i det franska krishanteringssystemet är det ef- fektiva allokeringssystemet för resurser, inte minst genom civil- militär samverkan. Vana vid att hantera och samverka vid stora na- turkatastrofer, inte minst vid de stora skogsbränder som inträffar , stärker systemet. Att franska staten ersätter skador som vållats av naturkatastrofer, visserligen enligt en strikt juridiskt administrativ procedur, har sin grund i de solidaritets- och jämlik- hetsprinciper som den franska konstitutionen vilar på. Det offent- liga ansvartagandet är i detta hänseende tydligt sanktionerat i till skillnad mot förhållandena i och Nederlän- derna. Att man dessutom i departementet Ardennes, på ett mycket genomtänkt sätt föregrep drabbade näringsidkares ersättningsan- språk genom Handelskammarens agerande, förstärker intrycket av ett starkt offentligt ansvarstagande, även om kritiken mot central- regeringens agerande ibland blev svidande. Svagheterna i det tyska krishanteringssystemet och den inverkan som dessa har haft på måluppfyllelsen i samband med översväm- ningarna, kan troligen delvis förklaras med de stora lokala variatio- nerna i utformningen, tillsammans med det juridiska regelverkets specifika utformning i de olika delstaterna. Dessutom har den federala nivåns bidrag till delstaternas krishanteringsstrukturer minskat , vilket påverkat hanteringsutrymmet. Att detta har påverkat personalresurserna visade sig inte minst i samband med händelserna 1993 när julledigheter gjorde stora hål i personalstyrkan på den lokala och regionala nivån. Att man dessutom förlitade sig på en planering som låg flera årtionden tillbaka i tiden, underlättade vare sig resursallokering, beslutsgång eller informationsförmedling. Att krishanteringen i , trots sin relativt sett rigida han- teringsstruktur, fungerade så väl som den gjorde, beror troligen på att man i hög grad kunde förlita sig på frivilliga insatser. Avsakna- den av privata försäkringar för att täcka vattenskador tillsammans med det blygsamma ekonomiska stöd som delstatsnivån bidrog med, tycks inte ha spelat någon dramatisk roll i efterförloppet. Tvärtom har stödet från informella nätverk liksom den stora tålig- heten hos allmänheten varit en framträdande faktor i hanteringen och har troligen varit en av huvudorsakerna till att utfallet blev så gynnsamt som det blev. Att det system för krishantering som införts i för att öka flexibiliteten i beslutsgång och samordning inte fungerade särskilt väl under översvämningarna, framgår tydligt av tidigare beskrivningar. Att systemet inbjuder till ad hoc-lösningar kan i många fall ses som en fördel. Den stora nackdelen med detta system är det glapp mellan ansvarsnivåerna som systemet ger upphov till genom att beredskapsplaner saknas för kommun- överskridande händelser, liksom att regioner enbart är admini- strativa begrepp. Glappet förstärks dessutom av att den faktiska regionnivån, dvs. provinsnivån, inte har något planeringsansvar annat än för samordning. Dessa faktorer förklarar sannolikt till del bristerna i hanteringen av översvämningarna. Dessa brister har sannolikt bidragit till att de samordnande organen NCC och inrättades på den nationella nivån för att på så sätt stärka krishanteringssystemet. I såväl , och har en offentlig diskussion förts om de underliggande orsakerna till översvämning- arna och i samtliga länder har regeringen till viss del setts som an- svarig. I samtliga länder har man från allmänhetens sida höjt rösten mot samhällets sätt att förbereda sig för naturkatastrofer. Man skall dock hålla i minnet att de flöden som man hade att hantera i de tre länderna både under översvämningarna 1993 och 1995 var mycket ovanliga. Även om man i och var bättre förberedda vid översvämningarna 1995, är detta ingen garanti för att man hade hanterat situationen bättre. I det svenska fallet kan målet med krishanteringen sägas ha nåtts med utgångspunkt från den definition av situationen som man gjorde, dvs. att situationerna i samtliga fall definierades som rädd- ningsotjänst. I samband med översvämningarna 2000 förelåg ett starkt samförstånd mellan aktörerna när det gällde att definiera si- tuationerna som räddningstjänst. Då behov av att hänskjuta beslut till en högre beslutsnivå uppstår av olika skäl, finns inget annat al- ternativ än att definiera situationen som räddningstjänst, då detta är den enda situation som möjliggör ingripande. Var gränsen ska dras mellan kommunala uppgifter och ansvar å ena si- dan och räddningstjänstuppgifter och ansvar å den andra blir före- mål för diskussion så snart något inträffar i samhället som beror på exempelvis svåra väderförhållanden. Politiska följdverkningar av hanteringen av översvämningarna När vattnet sjunker undan efter en översvämning, sjunker inte all- tid krisstämningarna undan i samma takt. Efterfasen är en period som karaktäriseras av turbulens, frustrationer, motsägelser och kontroverser. Evakuerade återvänder hem, affärer öppnas, uppröj- ning och reparationer inleds i drabbade kommuner. Den kollektiva stress som genererats av händelsen har allt annat än försvunnit. Till att börja med finns åtskilliga som inte bara skadats fysiskt utan även psykiskt. Att man blir omhändertagen i det akuta skedet är i de flesta fall ställt utom allt tvivel, men garantier för omhänderta- gande i efterkrisfasen ges sällan. Dessutom börjar man i efterfasen att försöka hitta den underliggande orsaken till det inträffade och här böljar debatten kring orsakerna till katastrofen. Är det natur- krafter som är boven i dramat eller är det den mänskliga faktorn? Tillkortakommanden och valhänta försök till hantering förstärker bilden av att en katastrof inte enbart beror på en nyckfull natur. Detta tillsammans ger grogrunden för syndabockstänkande och fingerpekande. I blev händelserna 1995 snabbt en punkt på den poli- tiska dagordningen genom att premiärministern i och med sitt engagemang i hanteringen framhöll situationens allvar. Hanter- ingen i sig blev också en känslig punkt för honom personligen, ef- tersom han kandiderade till presidentposten i valen 1995. Missnöjet med hanteringen av händelserna kom inte bara från de borgmästare som tyckte sig ha blivit överkörda och inte fått möjlighet att hantera situationen till allmänhetens bästa, som de bedömde det hela, utan även från olika intressegrupper. Att man från nationell politisk nivå bidrog till att skapa medel för ekonomisk ersättning till de drabbade, fick heller inte något större positivt gehör hos allmänheten och missnöjet med central- regeringens roll i hanteringen växte. Intressant att notera är också att man i hade börjat skylla översväm- ningarna på den mänskliga faktorn. I tog denna debatt fart på allvar 1995 när media blåste upp en storm kring orsakerna till översvämningarna och talade om växthuseffekt och skogsskövling och överbebyggda flodnära områ- den. De erfarenheter man fått från översvämningarna 1993 ledde dock fram till att systemet för tidig varning anpassades till snabba översvämningsförlopp. Man kan tycka att detta var något som skulle inverka gynnsamt inte minst på den allmänna opinionen. Så blev dock inte fallet, utan det hela gav stället upphov till en intensiv debatt, inte minst med ekonomiska förtecken, om det nödvändiga i att förbereda sig för något som teoretiskt och statistiskt inte kan inträffa, dvs. Denna debatt fick nytt bränsle i samband med översvämningarna 1995 eftersom vattenni- våerna höll sig lägre än under händelserna 1993 och att inte heller översvämmades. Det är intressant att se likhe- terna mellan den debatt som fördes i och den som förberedelserna inför generellt gav upphov till där argument av typen onödiga och kostsamma föreberedelser gång på gång fördes fram. I var det framför allt evakueringsproblematiken som orsakade en häftig debatt och man tog så stora ord i sin mun som policy fiascos när beslutsturerna mellan provins- och lokal- nivån blev offentliga. Att man dessutom hade en beredskapsplane- ring med siktet inställt på hotet från havet och inte på det hot som de europeiska floderna skulle kunna utgöra, gjorde inte saken bättre. Centralregeringen utsattes i slutänden inte bara för denna kritik utan också i hög grad för sitt agerande i ersättningsfrågan, vilken dock löstes på ett relativt smidigt sätt genom inrikesminis- terns ingripande. I har hanteringen av översvämningarna ännu inte avslu- tats och ersättningssidan är långt ifrån reglerad. Frågor som skulle kunna ge politiska följdverkningar handlar mycket om myndighe- ters och allmänhetens förväntningar på ersättning. Eftersom ingen ersättning lämnas från det allmänna till enskild för skador som uppstått på egendom i samband med en räddningstjänstsituation, eller för skador som orsakat av själva olyckshändelsen, är valet av försäkringsbolag A och O för den enskilde som drabbas av exem- pelvis översvämningsskador. Det är stor skillnad mellan större och mindre bolags klausuler, men villkoren för självrisk är ofta den- samma, vilket dock kan innebära stora skillnader om skadan gäller delar av egendom eller hela egendomen. Ett av de stora problemen i ersättningssammanhanget rör den så kallade eftervården, t.ex. ansvaret för uppröjning efter en händelse. Att räddningstjänsten tar hand om det akuta skeendet och under detta kan göra ingrepp i enskilds rätt är sanktionerat. Räddnings- tjänsten har dock inte något ansvar för uppröjnings- och återställ- ningsarbetet. Den som är ersättningsskyldig för räddningstjänstin- greppet är den till vars förmån ingreppet gjorts, något som lätt blir kontroversiellt och svårlöst i krisens efterförlopp. Om hundraårsflöden skulle drabba vart och i fram- tiden och om myndigheter inte ändrar sin kompensationspolitik, kommer översvämningar även i fortsättning att inte minst ekono- miskt hårt drabba dem som lever och arbetar i sjö- och flodnära områden. Man kan förvänta sig ett ökande gap mellan politikernas och allmänhetens upplevelse av upphovet till flodöversvämningar och myndigheternas hantering av flodskador samt ett växande missnöje hos allmänheten inför vad som ses som myndigheters passivitet, förnekande och t.o.m. nonchalans. Syftet med denna utblick är att peka på de generella problem som uppstår när samhällens energisystem kollapsar och vilka konse- kvenser sådana händelser har för samhällsstrukturen, framför allt i krisens akuta fas men även i efterförloppet. I det kanadensiska fal- let var orsaken till händelsen en naturkatastrof, i det nyzeeländska fallet var infrastruktursystemet i sig orsaken. (högsommartid), drabbades staden i av ett stort elavbrott när samtliga fyra elhuvudkablar en efter en kollapsade. The Central Business District (CBD) förlorade därmed tillgången till el-för- sörjning i över . CBD omfattar ett cirka tre och område i och är centret för sta- dens politiska ledning (the governmental hub of the city) och hjärtat i landets kommersiella och finansiella verksamhet. Elav- brottet ledde snabbt till en svår kris för stadens ledning och övrig samhällsviktig verksamhet. Inte minst drabbade den el- leverantören och stadens affärsverksamhet. De skador som uppstod var i första hand ekonomiska. Inga övriga allvarliga skador eller förluster av människoliv inträffade, delvis tack vare ett intensivt räddningsarbete. Dock utgjorde elavbrottet ett allvarligt hot mot människors hälsa och välbefinnande liksom den allmänna ordningen och säkerheten. Dessutom var allmänhetens förtroende allvarligt hotat för el-leverantören och ytterst stadens ledning. I Aucklandfallet ansåg borgmästaren, liksom fallet var i Neder- länderna 1993, att man kunde hantera situationen på lokal nivå. I tyckte man dock annorlunda på provinsnivån. Till skillnad från hur man agerade i , valde de lokala myndigheterna på att inte föra upp hanteringen till en högre nivå. Även om hanteringen på lokal nivå i mångt och mycket byggde på improvisation och frivillig hjälp, kan inte situationen jämföras med den i under översvämningarna, där frivilliga insatser är inbyggda i de etablerade krishanterings- strukturerna . I föll det på de lokala beslutsfattarnas lott att försöka hantera situationen på de sätt som stod till buds. Detta skedde inte konfliktfritt, men konflikterna stannade på den lokala nivån och inte som i och att konflikter främst upp- stod i kontakten med lägre och högre hanteringsnivåer. Man kan säga att både i de kontinentaleuropeiska fallen och i Aucklandfallet var gråzonen som beslutsfattarna hamnade i när man inte hade klart för sig hur krishanteringsstrukturen var uppbyggd och fungerade, som orsakade konflikterna och konkurrensen mellan aktörerna. Liksom i de europeiska länderna fann man i Aucklandfallet att man behövde justera och anpassa mycket i den krishanterings- struktur som man hade planlagt för, eftersom en till synes helt ny situation hade inträffat och som man på intet sätt varit förberedd för. Till skillnad från situationen i , där regeringen tog en stor del av skadekompensationsansvaret i brist på andra täck- ande försäkringar, gick den nationella regeringen i Aucklandfallet hårt ut och avsade sig allt ekonomiskt och politiskt ansvar för det inträffade. Regeringen pekade snabbt ut elbolaget som ekonomiskt ansvarigt för det inträffade. Isstormarna i östra 1998 De isstormar som drabbade östra och nordöstra hade ingen tidigare motsvarighet vad gäller intensi- tet och förödelse. Extremt stora mängder underkylt regn föll av . Marken kom att täckas av ett sjuttiofem kompakt istäcke och situationen förvärra- des av de starka vindar som blåste och en stadigt sjunkande tempe- ratur. Tjugofem personer miste livet till följd av isstormen. De två kanadensiska provinserna, och , drabbades hårdast av ovädret och skadorna i dessa provinser blev mycket omfattande. Flera miljoner invånare i provinserna drabbades av strömavbrott, många av dem långvariga. Under en månad hade tusentals männi- skor hade ingen tillgång till elström. Det tunga istäcket fick många transformatorer och el-stolpar att välta och falla sönder. Den huvudsakligen fransktalande staden , i , drabbades värst. Händelsen underblåste den redan existerande regionala, socioekonomiska, kulturella och språkliga splittringen i . Femton tusen kanadensiska trupper sattes in för att hjälpa till i det omfattande räddningsarbetet. De ekonomiska förlusterna till följd av stormen var enorma och isstormen 1998 visade sig bli den mest kostsamma katastrofen i kanadensisk historia. På samma sätt som i och skedde föränd- ringen av beslutsansvaret i samband med hanteringen av isstor- marna i enlighet med etablerade strukturer och regelverk för kris- hantering. I samband med det kanadensiska fallet genomfördes förändringarna dock betydligt snabbare. Till största delen hanterades händelsen på provinsnivå och lokal nivå enligt de beredskapsplaner som styr verksamheten. Reglerna som styr förändring av beslutsansvaret till högre nivåer i det kanadensiska systemet, bygger på samma principer som i , dvs. på situationens allvar och omfattning. Det finns i det kanadensiska systemet inget direkt utrymme för den federala regeringen att ingripa i hanteringen på lägre nivå, som fallet är i det i det holländska systemet. Trots att katastrofen hanterades i stort sett uteslutande enligt den etablerade strukturen för krishantering i försköts be- slutsansvaret i samband med isstormarna snabbt till premiärminis- ternivån. Den enhet på federal nivå som motsvarar det svenska och/eller ÖCB – Emergency Preparedness (EPC), – informerades om den rådande situationen av efter det att ovädret slagit till i . Den nationella nivån underrättades därmed som de lokala myndigheterna tog kontakter på provinsnivån. Regeringen höll vidare ett heldagsmöte för att dis- kutera situationen i östra så tidigt som efter det att provinsmyndigheterna och EPC hade blivit uppmärksammade på att läget såg ut att bli allvarligt. Att man mycket snabbt uppfat- tade och förstod krisens allvar och omfattning, samt att den fede- rala nivån underrättades så snabbt, ledde till att ett kriscenter in- rättades vid EPC – . Den stränga kylan dom drabbade provinserna bidrog troligtvis till högre hanteringsnivåers snabba ingripande. Lokala utfärdanden av undantagstillstånd till följd av en kata- strof är en förutsättning för att den lokala nivån skall få provinsiellt och federalt stöd och kompensation. Sammanlagt 257 kommuner i provinserna utfärdade katastroftillstånd. I fallet med isstormarna förefaller det som om de underliggande politiska spänningarna mellan den kulturellt och språkmässigt sär- präglade provinsen och den federala regeringen var den främsta drivkraften i de konflikter som uppstod mellan de olika beslutsnivåerna. En av anledningarna till att man i inte valde att deklarera undantagstillstånd i hela provinsen var troligen de motsättningar som finns mellan provinsen och den federala re- geringen, i vilken premiärminister drivit kamp för separation från resten av . Att be om hjälp från den federala regeringen var ett politiskt nederlag som Bouchard ändå delvis fick genomlida då man var starkt beroende av federala resurser såsom det kanadensiska försvaret under det akuta skedet av händelserna. Spänningarna mellan de provinsiella och fe- derala premiärministrarna () pågick under hela krisen. Sammanfattningsvis kan sägas att stora kulturella och administra- tiva skillnader föreligger vad gäller krishanteringsstrategierna i de fyra europeiska länder som studerats, även om likheterna är många. Tilläggas bör att de krishanteringsstrukturer som studerats i , och var de som rådde . Ett vanligt förekommande operativt problem i samband med krishantering är samordning. Att stärka samordningen genom att deklarera katastroftillstånd är dock inte nödvändigt i . Implementeringen av de departementala krishanteringsplanerna ger en departementsprefekt nära nog oinskränkta möjligheter att hantera en krissituation. Implementeringen gör det vidare möjligt för prefekten att göra ingrepp i enskilds rätt samt att begära nära nog vilket stöd som helst från samtliga samhällsnivåer. Anled- ningen till att katastroftillstånd ändå deklarerades i samband med översvämningarna i , var att denna procedur krävs för att ersättning via den statliga försäkringsgarantin skall kunna utgå. Även finns möjligheten att deklarera katastroftillstånd i samband med en samhällspåfrestning, men denna formella proce- dur utnyttjas sällan. Översvämningarna han- terades dock, paradoxalt nog, som om katastroftillstånd rådde, dock inte formellt. Detta rådde dock inte bot på de sambands- och kommunikationsproblem som uppstod. Trots att man i har möjlighet att utropa kata- stroftillstånd såväl på lokal som nationell nivå, visade sig detta vara en otillräcklig åtgärd för att kunna komma tillrätta med samord- ningsproblemen, som anses utgöra huvudproblematiken i den ne- derländska krishanteringsstruktur som rådde . Varken samordning av de operativa akuta insatserna eller speci- fika samordningsproblem under översvämningarna 2000 har fått någon särskild uppmärksamhet i den svenska dokumentation som författarna haft tillgång till eller förts fram i de intervjuer som gjorts. Ett problem som däremot tydligt framkommer, gäller er- sättningsfrågor i samband med insatserna.