sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — De verksamheter som framför allt har berörts är tillsyns- och vägledningsarbetet, förhandsprövningen av bekämpningsmedel och arbetet med att driva på och följa upp av regeringen fastställda avvecklingsplaner. För tillsynsarbetet har detta medfört bl.a. att kontrollen av pro- duktinformationen för kemiska produkter har blivit eftersatt lik- som att kontrollen av kemiska ämnen i varor inte har kunnat utvecklas i önskvärd omfattning och att efterlevnaden av regler om farliga ämnen i varor inte har kunnat följas upp. Om denna utveck- ling fortsätter innebär det att risken för skada för hälsa och miljö vid hanteringen av kemiska ämnen i kemiska produkter och övriga varor kan komma att öka. För bekämpningsmedel har resurserna för nationell handläggning minskat kraftigt eftersom de gemensamma EU-programmen kräver allt större arbetsinsats. Detta har bl.a. medfört långa handläggningstider i samband med godkännande av bekämpningsmedel. För arbetet med att driva på och följa upp av regeringen fastställda avvecklingsplaner har resurssituationen inneburit att avvecklings- takten sannolikt avtagit för vissa farliga ämnen. Kunskapen om hur avvecklingen fortskrider har inte kunnat hållas aktuell, i synnerhet inte för ämnen som främst används i varor. Arbetet med övergripande strategiska frågeställningar samt att följa upp och utvärdera inspektionens verksamhet har i stor utsträckning fått stå tillbaka till följd av omfördelningen av resurser mot EU-arbetet. Det arbete som har lagts ner har framför allt varit att driva på EU:s arbete med att ta fram en kemikaliestrategi. Substitutionsprincipen har förts fram många plan och har blivit införd i biociddirektivet. Förutom att kunna användas i prövningen har den också åberopats som exempel på införande av principer i ett EU-direktiv. Arbetet med att föra fram substitutionsprincipen har annars, med undantag för biocid- direktivet, tillsammans med bl.a. försiktighetsprincipen och kemikaliefrågorna i femte miljöhandlingsprogrammet fått stå tillbaka. För att få genomslag för viktiga principiella frågor i EU behövs en större, mer strukturerad och övergripande satsning. KemI har satsat mer resurser än tidigare på att stödja, påverka och följa forskning inom för myndigheten ange- lägna områden. Bl.a. har Miljöstrategiska fonden (MISTRA), utgå- ende från ett underlag från Kemikalieinspektionen, startat ett brett forskningsprogram Ny strategi för riskbedömning av kemikalier. En stark svensk forskning inom KemIs område är en god grund för myndighetens möjlighet att påverka det internationella kemikalie- kontrollarbetet. En uppgift som ännu inte lösts tillfredsställande är att engagera fler svenska experter i kommissionens arbete som deltagare i vetenskapliga kommittéer, subkommittéer och i under- grupper. Utvecklingen av informationstekniken har inneburit en större möjlighet att göra KemIs information mer öppen och tillgänglig. KemIs hemsida ger nu tillgång till t.ex. lagstiftning, kemikaliesta- tistik samt register över klassificerade ämnen och bekämpnings- medel. Det medför att allmänhet, företag, regionala tillsyns- myndigheter m.fl. snabbt kan få tillgång till efterfrågade uppgifter. KemIs nationella verksamhet riktar sig framför allt till företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter. En branschorga- nisation, Kemikontoret, gjorde 1998 en enkät till sina medlems- företag. Dessa anser med enstaka undantag att KemI bidragit till ökat skydds- och säkerhetsmedvetande i företaget men många är kritiska till olika delar av KemIs verksamhet. I en småföretagar- enkät gjord av och 1999 bedöms KemI bl.a. med positiv övervikt för informations- och IT-tjänster och negativ övervikt för kunskap om de villkor företagen arbetar med och handläggningstider och annan service. EU-arbetet har på flera områden genererat från hälso- och miljö- synpunkt goda resultat som med stor sannolikt inte skulle kunnat nås genom enbart arbete på nationell bas. Exempel på detta är arbetet med att klassificera ämnen från hälso- och miljöskydds- synpunkt och arbetet med förhandsanmälan av nya ämnen. I det senare fallet har vinster för hälsa och miljö kunnat nås med mycket begränsade insatser från KemIs sida. Arbetet med de svenska övergångsbestämmelserna har legat i fokus för arbetet inom EU. Gemenskapens översyn av kemikaliereglerna har slutförts. har kunnat bibehålla skyddsnivån för samtliga undantagsämnen; arsenik, pentaklorfenol, organiska tennföreningar och kadmium. För klassificering och märkning har resultatet också varit mycket framgångsrikt. Huvuddelen av arbetet är avklarat. De beslutade ändringarna av direktiven innebär i många fall inte bara en klar skärpning av , utan även av gällande svenska bestämmelser. Strängare nationella regler har kunnat bibehållas även för kreosot. anmälde med hänvisning till artikel 95.4 (f.d. 100a.4) i EG- fördraget sina strängare regler när EU beslutade införa regler om begränsning av kreosot. Kommissionen har beslutat godta de svenska reglerna och undersöker även möjligheten att höja skydds- nivån i EG-direktivet. En erfarenhet från arbetet med övergångsbestämmelserna är att en förutsättning för framgång ofta är ett omfattande vetenskapligt material som underbygger argumenten. På områden där handels- politiska och andra politiska överväganden ges stor betydelse räcker detta dock inte. I sådana men även i andra fall kan det vara nödvändigt med ett politiskt engagemang på såväl råds- som parla- ments nivå för att få genomslag. Detta pekar bl.a. på att det är angeläget att fortsätta att utveckla samverkan mellan KemI och . Former för brobyggande bör utvecklas ytterli- gare t.ex. i form av utbytestjänstgöring. Arbetet med övergångs- bestämmelserna visar också att det är synnerligen angeläget att ha bilaterala kontakter med de medlemsländer som är av särskild betydelse för möjligheten att nå en lösning på expertnivå men även i vissa fall på politisk nivå. En annan erfarenhet är att det inte är möjligt att enbart prioritera för angelägna områden. För att det ska vara möjligt att få genomslag för av prioriterade frågeställningar krävs också att insatser görs för att påverka utvecklingen av respektive pro- gram. Det här gäller t.ex. i arbetet med programmen för växt- skyddsmedel, biocider och existerande ämnen. Om en sänkt ambi- tionsnivå av respektive program är nödvändig av resursskäl medför detta att det är nödvändigt att också göra en neddragning av ambitionen att driva särskilda för prioriterade frågeställ- ningar. Erfarenheterna visar också att om vill driva en fråga i EU så måste den drivas i samtliga EU-program där den behandlas samt på motsvarande sätt i andra fora. KemI har i några fall bidragit med resurser i form av personal i EG- kommissionens arbete. Insatserna har varit mycket värde- fulla för att därmed bidra till ett högt skyddstänkande i EU och det internationella kemikaliesäkerhetsarbetet. En entydig slutsats av ovanstående erfarenheter är också att för att uppnå ett bra resultat inom ett särskilt område eller i en särskild fråga inom EU krävs stora arbetsinsatser. I och med EU-medlemskapet har KemIs samarbete med andra län- der till stor del skett inom ramen för EU-arbetet. Det arbete som har skett inom andra organisationer har varit av mindre omfattning. I flera fall har dock arbetet inneburit en viktig indirekt påverkan på arbetet i EU. KemI har deltagit brett inom OECDs kemikalie- program. Harmonisering av kriterier för klassificering har varit framgångsrikt. Bra resultat har också nåtts inom testmetodpro- grammet. Hittillsvarande arbete i visar att möjligheterna att nå resultat på förekomstbegränsningsområdet dock är begränsat. För arbetet med bekämpningsmedel har utbyte av utvärderingar mellan fortsatt att öka. Därmed minskas dubbel- arbetet när det gäller utvärderingar. Möjligheterna att hitta harmo- niserade lösningar t.ex. dokumentationskrav ökar. Ett riskminsk- ningsarbete för bekämpningsmedel inom jordbruket har också startat. Modellen är samarbete mellan olika parter, i detta fall jordbruk, miljö och näring. Generellt har KemIs insatser i konventionsarbetet varit små. Det huvudsakliga arbetet har skett inom OSPAR och har gett begränsat resultat när det gäller kemikaliekontrollarbetet. Det nu pågående arbetet med att genomföra Esbjerg-deklarationen kan dock komma att få stora konsekvenser för kemikaliesäkerhets- arbetet. Som ett led i förberedelsearbetet för en har KemI deltagit i subregionala POPs seminarier. Deltagandet har väckt stort intresse för ståndpunkter och regleringar samt lett till fortsatta kontakter. KemIs arbete med kapacitetsuppbyggnad har främst rört de baltiska länderna. Det svenska stödet har varit uppskattat och lett till efterfrågan om fortsatt stöd. Det nordiska arbetet har haft en viktig roll att fylla för att möjlig- göra arbetsdelning men kanske framförallt för att möjliggöra koordinering och samordning av agerandet i EU och andra organ. Inspektionsverksamheten har bedrivits som kontroll av företagens kemikaliekontroll, s.k. systemtillsyn, jämte granskning av efterlev- naden av detaljregler, särskilt produktinformation och begräns- ningsregler för särskilt farliga ämnen. Den löpande inspektions- verksamheten har bedrivits i samverkan med den lokala tillsynen i kommunen. Erfarenheterna från den typen av samverkan är mycket goda. Arbetssättet är också resurseffektivt eftersom det är en tillsynsvägledning. Inspektionens stödinsatser har också bidragit till utvecklingen av lokala tillsynsprojekt. Det är angeläget att fortsätta utveckla samverkan med lokala tillsynsmyndigheter. Enligt vår bedömning sker tillsynsvägled- ningen bäst och effektivast i kombination med egen operativ tillsynsverksamhet. Flera EU-gemensamma projekt har genomförts i syfte att bl.a. utveckla tillsynsarbetet i EU. Samarbetet ökar förutsättningarna för att höja kvaliteten i tillsynen genom att erfarenhet överförs mellan länderna. Mycket talar för att kontrollinsatser i flera medlemsländer , påverkar industrins motivation till ökad regelefterlevnad. Samverkansprojekten inom EU bör komma att medföra en mer samordnad och likartad kemikaliekontroll i hela EU. Mot den bakgrunden är det angeläget att fortsätta att delta och utveckla det gemensamma arbetet. Förekomstanalys, statistik och flöden, produktregister Arbetet med produktregistret har utvecklats innehållsmässigt men framför allt tekniskt. Förutsättningarna för att kunna följa och skaffa överblick av kemikalieanvändningen har därmed förbättrats. Flera statistiska produkter har utvecklats och gjorts mer tillgängliga bl.a. statistik om miljö- och hälsofarliga kemikalier, överblick över kemiska produkter samt flödesanalyser över enskilda ämnen. Därigenom har det skapats en möjlighet för övriga aktörer i samhället att genom kontinuerlig tillgång till information i produktregistret följa/bevaka utvecklingen för kemiska produkter och ämnen. Det underlag som registret kan ge är av ovärderlig betydelse i kemikaliekontrollarbetet t.ex. i samband med att följa upp larm om farliga ämnen. Uttagen från registret har blivit större och mer komplexa och det finns önskemål att göra data mer användbara internationellt. Intresse och efterfrågan från olika aktörer när det gäller uppgifter från registret ökar och efterfrågan kommer även från aktörer utanför . förser KemI Giftinforma- tionscentralen med information ur registret som underlag för frågor om akuta förgiftningar. Därmed begränsas dubbelarbetet och en förenkling för uppgiftslämnande företag har skett. Kvaliteten på uppgifterna har både ökat tack vare att mer information lämnas direkt från utländska företag och minskat p.g.a. att kvalitetssäkringen vid inmatningen har minskat. En sådan kvalitetsminskning är enligt vår bedömning inte godtag- bar i längden med tanke på behovet av uppföljning av bl.a. miljö- målen. Registret har mer begränsad användning för ämnen som främst finns i varor, särskilt importerade. Metodik behövs här för att koppla produktregisterstatistik till andra informationskällor om varor. Klassificering och märkning av ämnen i EU med avseende på hälso- och miljöfarlighet har haft och kommer enligt vår bedömning att ha en viktig roll i kemikaliekontrollarbetet. EG- direktivet som rör klassificering och märkning har en central roll i om kemikaliekontroll. Det finns ca 30 andra direktiv som alla hänvisar tillbaka till detta. Bl.a. är klassificering en viktig del av underlaget för bedömningar av bekämpningsmedel inom det gemensamma omregistreringsarbetet. Klassificering och märkning har i flera fall direkt inverkan på andra aktörers arbete med riskbegränsning. Det gäller bl.a. skyddet av konsumenter och arbetstagare. Exempelvis blir ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena eller fortplantningsskadliga inte tillgängliga för konsumenter. Erfarenheterna från arbetet med övergångsbestämmelserna visar på ett ökat behov av strategiska diskussioner. Ett sätt att utveckla arbetet i EU när det gäller klassificering och märkning skulle kunna vara att verka för att införa en policynivå, typ Competent Authority-nivå, för att skilja på de tekniska arbetsgrupperna och de strategiska diskussionerna. De senaste årens omfattande förändringar i EU-reglerna för klassi- ficering och märkning har inneburit att stora ändringar även gjorts i de svenska föreskrifterna. KemI har genomfört ett antal informa- tionsinsatser för att ge stöd och ökad kunskap om reglerna. KemI har på den nationella arenan utnyttjat olika angreppssätt i riskbegränsningsarbetet. Ett angreppssätt har varit att utgående från ett visst farligt ämne driva på utbyte i kemiska produkter och varor. Arbetet har framför allt inriktats mot ämnen med särskilt farliga egenskaper där ställningstagande finns om avveckling. Såväl hårda som mjuka styrmedel har utnyttjats. Ett annat angreppssätt har varit att utgående från en produkt- eller varugrupp t.ex. texti- lier, färgprodukter och byggvaror agera mot ett flertal farliga ämnen . Arbetet har bl.a. inneburit att stimulera till pro- duktutveckling där farliga ämnen byts ut mot mindre farliga och till att förbättra produktinformationen. Inspektioner har spelat en viktig roll i det arbetet liksom information och dialog. Båda angreppssätten har givit erfarenheter om hur KemI kan samverka med en komplex aktörssamling för att förbättra kemika- liesäkerheten. I många fall har arbetet inneburit att stimulera branscher till egenaktiviteter. Intresset har också varit stort från de olika branschernas sida. Det här gäller framför allt i de fall arbetet syftat till ett allmänt substitutionsarbete och där ingången varit produkt- eller varugrupper. Effekter som också har blivit tydliga i varuprojekten är en ökad medvetenhet hos företag om farliga ämnen i varor, vilket i sin tur har medfört ett större behov av infor- mation och ett större krav på leverantörerna. Erfarenheterna från avvecklingsarbetet visar att en förutsättning för att kunna bedriva ett effektivt begränsningsarbete med mjuka styrmedel är att staten och näringslivet har en gemensam syn på problembilden och behovet av åtgärder. Det här innebär bl.a. behov av en tillräckligt omfattande dialog i anslutning till att avvecklingsmål m.m. fastställs. En annan erfarenhet är att avvecklingsarbete med mjuka styrmedel underlättas om motsvarande utveckling finns internationellt, fungerande alternativ finns, användningen är lätt att identifiera för aktörerna, intresseorganisationer finns som kan företräda merparten av aktörerna m.m. I arbetet med begränsningsdirektivet i EU har KemI förutom insatser för enskilda farliga ämnen också drivit frågor om bl.a. hållbar utveckling, försiktighetsprincipen och öppenhet. har endast i ytterst begränsad utsträckning valt att på områden där harmoniserade regler saknas anmäla införandet av en nationell regel. Vår bedömning är att det är viktigt att överväga när en nationell särregel bör införas. är det viktigt att utnyttja instrumentet för att påskynda EU-gemensamma regler. Vår bedömning är att sådana notifieringar kan vara viktiga för ribbläggningen av skyddsnivån i harmoniseringsarbetet. En lista (OBS-listan) med förteckning över ett antal ämnen som kan medföra stora hälso- och/eller miljörisker och som därför kräver särskild uppmärksamhet togs fram första gången och har fungerat som ett användbart verktyg för olika aktö- rer i det nationella begränsningsarbetet. Listan har också fungerat som ett underlag för andra aktörer, inom olika branscher, i deras arbete med att ta fram branschspecifika förteckningar över farliga ämnen som särskilt bör uppmärksammas. I EU:s program för existerande ämnen, har KemIs arbete varit inriktat på att utvärdera de tre ämnen som är rapportörs- land för. En annan viktig insats har varit att bidra med kunskap till andra länders riskbedömningsarbete för att påverka slutsatserna för ämnen som KemI prioriterat för begränsningsåtgärder. Det arbete som gjorts visar på genomslag i andra länders utvärderingar. En viktig del har varit att delta i arbetet med att utveckla program- met. Former för samarbete har diskuterats, hur samverkan ska ske för att uppnå mer målinriktat arbete mot riskhantering. KemI har också varit med och påverkat utformningen av ett väglednings- dokument för en riskhanteringsstrategi. Programmet som helhet är mycket omfattande. En för EU gemen- sam och klarare bild av syftet med programmet behöver göras tyd- lig. Utgående från tydligare mål bör mer kostnadseffektiva metoder och program tas fram. Vi utgår från att arbetet med kemikaliestrategin kan komma att generera ett sådant arbete. För bekämpningsmedelsarbetet har EU-inträdet inneburit att handläggningstiderna för prövningen av bekämpningsmedel blivit betydligt längre. En kvalitetssänkning av arbetet med förhands- prövningen av bekämpningsmedel har också skett liksom att arbe- tet med det tredje handlingsprogrammet för riskminskning av växtskyddsmedel successivt lagts åt sidan. Det här innebär sam- mantaget en ökad risk för skada på hälsa och miljö vid hanteringen av de bekämpningsmedel som släpps ut på marknaden och en urholkning av erfarenhetsbasen vilken är särskilt problematisk i EU-arbetet. har två halveringsprogram för bekämpningsmedel genomförts. Dessa har varit framgångsrika i huvudsak beroende på god aktörssamverkan samt att programmen fått extra resurser. Trots detta läcker fortfarande bekämpnings- medel till grundvattnet. Systematiska mätningar i yt- och grund- vatten skulle kunna ge en form av återkoppling vad gäller risk- minskningsarbetet. Här finns ett stort utvecklingsbehov. Användningsområdet för biologiska produkter har utökats. Hit- tillsvarande resultat tyder på att den biologiska bekämpningen är ett mindre skadligt alternativ till kemisk bekämpning. KemI har lagt stora resurser i EU:s omregistreringsprogram för växtskyddsmedel. Inspektionen har ofta blivit inbjuden att delta i principiellt viktiga arbetsgrupper. Genom KemIs gedigna erfaren- het av svenskt omregistreringsarbete har vi stor påverkan på pro- cesser, på att nå en hög skyddsnivå och kostnadseffektiva rutiner. Genom svenska förhandlingsframgångar har substitutionsprincipen och förenklad handläggning införts i biociddirektivet. Nationella erfarenheter är en förutsättning för framgång i förhandlingar och det gäller också det tekniska vägledningsdokument som utarbetat åt Kommissionen. Förprövning av biocider har dominerats av beslut om riskminsk- ning för antifoulingprodukter. Tät och resurskrävande aktörs- samverkan har gjort att den första negativa opinionen bland båt- ägare och färgtillverkare har ändrats till en vilja att samarbeta. förväntas betydande riskminskning för den miljön, speciellt i . Spridningen av akrylamid i samband med tunnelbygget genom medförde stora stödinsatser i form av kunskapsöver- föring från KemI. Utvärdering av insatserna visar att KemI var tillgänglig för att ge kompetent service och stöd vilket bekräftades i . 3.2Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och riktlinjerna i miljöpropositionen 1997/98:145 Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kräver att ett stort antal frågeställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. En omfattande mängd data om kemiska ämnen behöver tas fram av industrin vilket i sin tur leder till ett ökat antal tester. Alter- testmetoder måste utvecklas för att minska antalet för- söksdjur. En gemensam EG-lagstiftning som hindrar marknads- föring av ämnen som saknar erforderliga minimidata samt EU- gemensamma system för miljövarudeklarationer kommer att krävas. Nationellt krävs ett systematiskt agerande i alla samhällssek- torer där bl.a. småföretagen behöver ökat stöd för att klara detta. Både lagstiftning och andra hårda styrmedel liksom mjuka sådana är nödvändiga för att fasa ut ett större antal ämnen med särskilt farliga egenskaper. För övriga ämnen kan i vissa fall verktyg behövas i form av t.ex. riktvärden för hälsa och miljö. För att säkerställa en långsiktig hållbar utveckling krävs kontinuerlig uppföljning och utvärdering av såväl vidtagna åtgärder som av tillståndet i miljön. Målet Giftfri miljö innebär att arbetet i EU och internationellt måste intensifieras och att samverkan med olika aktörer i i vissa fall behöver fördjupas och i andra fall påbörjas. Denna aktörssamverkan kan i sin tur även påverka den internationella utvecklingen. För att följa utvecklingen av målet krävs också en omfattande uppföljning och utvärdering. 3.2.1Delmål 1 – Kunskap om kemiska ämnens egenskaper Delmål 1 pekar på behovet av ökad kunskap om kemiska ämnens egenskaper och effekter. Denna kunskap är grunden för allt arbete som syftar till att begränsa riskerna med kemiska ämnen. Detta berör flera av de stora programmen inom EU, såsom Klassificering och märkning, Existerande ämnen, Begränsningsdirektivet osv. För s.k. högvolymämnen pågår f.n. flera internationella initiativ för att ta fram data. Det berör upp till tre fyra tusen ämnen av de ca 20 000 ämnen som finns på marknaden i några betydande volymer. I är tidsplanen att slutet av ha tagit fram data för ca 2800 ämnen. Uppgifterna ska publiceras på Internet. Enligt ett initiativ från den globala kemiindustrin ska data för ca 1000 ämnen ha rapporterats till . Europeisk industri ska stå för data om 500 av dessa ämnen. Industrin vill att stater/myndigheter involveras i arbetet med faroanalyser genom ett konsultationsförfarande. Eftersom allt fler ämnen kan väntas komma upp till diskussion innebär den ökande datatillgången ett tryck på att satsa mer arbete inom ramen för aktuella EU-program samt att programmen effek- tiviseras. Framtagande av stora mängder nya data leder till att behovet att utföra tester ökar högst väsentligt i omfattning. Därmed ökar behovet av arbete med att ta fram alternativa testmetoder som begränsar behovet av försöksdjur. Både EU och driver på här. En grundläggande förutsättning för att delmålet ska nås är att det finns data för alla existerande ämnen. De internationella initiativ som har tagits gällande högvolymämnen omfattar endast en delmängd av de kemiska ämnen som finns på marknaden. Delmålet innebär att EG-lagstiftningen måste ändras så att de ämnen som saknar data inte får marknadsföras. Detta skulle tro- ligen i sin tur leda till en radikal minskning av antalet ämnen på marknaden. Mycket arbete kommer dock att fordras från svensk sida för att få denna acceptans inom EU. 3.2.2Delmål 2 – Varor Exponeringsmönstret har ändrat karaktär från stora punktutsläpp till diffus spridning av ett stort antal kemiska ämnen bl.a. via varu- flödet. Handeln med kemiska produkter och varor som innehåller kemiska produkter har blivit alltmer globaliserad. Varuströmmarna blir därmed svårare att överblicka. Varorna har ofta genomgått flera produktionsled i olika länder, med skilda regelverk, innan de når slutanvändaren. Den globala handeln minskar möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkning av delkomponenter till den slutliga varan om dessa tillverkas i flera olika länder.