sou · GPB3101d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Från vissa samer som är aktiva i renskötseln har framförts att en definition av vem som skall anses vara same i samband med frågor om medlemskap i samebyn skulle kunna utgå från reglerna om rensköt- selberättigade som fram fanns i rennäringslagen. Regeln in- nebar att endast samer av renskötarsläkt ansågs ha renskötselrätt. Syftet med bestämmelsen var att begränsa den grupp som hade rätt att bedriva renskötsel. Begreppet togs bort eftersom kravet på medlemskap i sameby ansågs vara en tillräcklig begränsning (prop. 1992/93:32 s. 92). Syftet med bestämmelsen om renskötselberättigade var således inte att definiera vem som skulle anses vara same. Det är således inte en framkomlig väg att utifrån detta försöka formulera en definition av vem som är same. Resonemanget ovan pekar på de svårigheter som uppstår om man i lag vill formulera en ändamålsenlig definition av vem som är same och som kan accepteras av flertalet samer. Under processen som föregick renbeteslag fanns en ambition att i lagen ange vem som var same/lapp. Trots att man hade en annan inställ- ning till att dela in människor efter etnisk tillhörighet än vad vi har övergavs den lösningen för den ovan beskrivna mera praktiska be- gränsningen av vem som fick utöva renskötselrätt. Sammanfattningsvis anser vi således inte att det är möjligt att i lag- stiftning styra vem samebyarna skall anse vara samer. 5.5.3Medlemmarna skall kunna härleda sitt ursprung från samebyn Exempel på hur ytterligare krav för medlemskap kan formuleras Frågan är om kravet på att medlemmar skall vara samer är det enda som lagstiftningen bör ställa upp. Olika typer av argument förs fram för att det krävs ytterligare kriterier för medlemskap i lagstiftningen. Ett argument kommer från de som är aktiva i renskötseln. Hos dessa finns en rädsla för att ett allt för öppet medlemskap enligt lagen kan äventyra renskötarnas inflytande över markanvändning och ekonomi och därmed försvåra deras möjligheter att bedriva en hållbar rensköt- sel. Ett annat argument gäller farhågor för att de resurser som ingår i renskötselrätten, renbete men också jakt och fiske, kan komma att överutnyttjas om det blir möjligt enligt lag att ha flera medlemmar i samebyarna. För att möta de ovan angivna farhågorna skulle lagens krav på att medlemmarna skall vara samer kunna kompletteras med ytterligare 198 Förvaltningen av renskötselrätten Ett sätt att formulera ett sådant krav skulle kunna vara att kräva att medlemmarna kan härleda sitt ursprung från samebyn. Motivet för ett sådant krav skulle vara att samebyn för de flesta samer representerar det lokala samiska samhället inom ett visst område. Ett sådant krav skulle begränsa kretsen möjliga medlemmar i varje sameby utan att för den sakens skull utesluta de samer som inte direkt har någon anknyt- ning till renskötseln. Det bör dock med en sådan lösning kunna vara möjligt att byta medlemskap till en annan sameby. Ett annat sätt att formulera ytterligare krav för medlemskap är att ange att medlemmarna skall ha en viss anknytning till renskötseln. Anknytningen skulle kunna formuleras så att medlemmen själv skall delta eller ha deltagit i renskötseln eller att medlemmens föräldrar, mor- eller farföräldrar skall delta eller ha deltagit i renskötseln. Motivet för ett sådant krav på medlemmarna är att renskötseln har en mycket stor betydelse för den samiska kulturens fortlevnad och utveckling. Det är därför viktigt att renskötselrätten förvaltas på ett sådant sätt att förut- sättningarna för renskötseln bibehålls. Ytterligare ett sätt att avgränsa kategorin möjliga medlemmar skulle kunna vara att ansluta till vad som gäller enligt rennäringslagen. Det innebär att frågan om medlemskap förblir beroende av om den som avser att bedriva renskötsel inom byns betesområde är eller har varit knuten till renskötseln inom byn. Angränsande frågor som påverkar ställningstagandena till medlemskap Samernas rättigheter när det gäller att låta sina renar beta över stora områden liksom rätten att jaga och fiska (renskötselrätten) grundas inte primärt på lagstiftning eller upplåtelser i särskilda avtal. Däremot är renskötselrättens utövande reglerad och preciserad genom den vid varje tid gällande lagstiftningen. I det avseendet påminner renskötselrätten om äganderätten som består även utan lagstiftning men vars innehåll och utövande regleras genom bestämmelser i olika lagar (prop. 1992/93:32 s. 90). Renskötselrätten som sådan medför emellertid ingen given rätt att bedriva renskötsel. Utövandet av renskötselrätten förutsätter medlem- skap i sameby. Det är en nödvändig begränsning av renskötselrätten, eftersom renantalet, och därmed det antal personer som kan försörja sig på renskötsel, begränsas av tillgången på bete (prop. 1992/93:32 s. 92). Förvaltningen av renskötselrätten 199 De rättigheter som med stöd av renskötselrätten kan utövas inom samebyn framgår av 15-25 §§ rennäringslagen, se kapitel 2. Där fram- går att samebyn för medlemmarnas gemensamma behov får använda byns betesområde för renbete. Vidare får samebyn och i viss utsträck- ning även enskilda medlemmar uppföra anläggningar som behövs för renskötseln. Samebyn har också rätt att flytta byns renar mellan skilda delar av betesområdet. Medlem i sameby får jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där. Vårt förslag innebär att det alltjämt skall krävas medlemskap i samebyn för att kunna nyttja de rättigheter som ingår i renskötselrätten. Det är en följd av att det är samebyn som har ansvaret för hur ren- skötselrätten inom byområdet förvaltas. Det är således i första hand samebyns ansvar att se till att de resurser som ingår i renskötselrätten inte överutnyttjas. Detta ansvar för samebyn är i princip oberoende av hur kraven för medlemskap formuleras i lagstiftningen. När det gäller renskötseln är det möjligt för samebyn att avgöra hur många renar med- lemmarna får föra på bete inom byns område samt hur många rensköt- selföretag som skall finnas i byn. Beslut av den typen kan även enligt de nya reglerna vara ett bra sätt för samebyn att ordna förvaltningen av renbetet. Frågan om storleken på den grupp som kan komma i fråga för med- lemskap i samebyn blir dock mera intressant om den diskuteras i för- hållande till de rättigheter som enligt dagens rennäringslag tillkommer de individuella medlemmarna. Det gäller rätten att uppföra renvaktar- stugor, ta bränsle, slöjdvirke eller virke till uppförande eller ombygg- nad av familjebostad samt jakt och fiske. Med den nuvarande lydel- sen för dessa rättigheter skulle ett ökat medlemsantal i samebyarna kunna innebära att flera personer än gör anspråk på att få nyttja dessa rättigheter. I så fall kan inte samebyn som en del av sin förvalt- ning av renskötselrätten begränsa vissa medlemsgruppers rättigheter. I den norska reindriftsloven presenteras renskötselrätten på ett annat sätt. I en bestämmelse preciseras vad renskötselrätten är och vad den omfattar. Därefter följer bestämmelser som närmare preciserar inne- hållet i de olika befogenheterna. Det är möjligt att göra motsvarande i svensk lagstiftning. Det skulle innebära att lagtexten först konstaterar att renskötselrätten tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd samt att den omfattar 200 Förvaltningen av renskötselrätten rätt till renbete, rätt att uppföra hagar, stängsel, renvaktarstuga, slakteri eller andra anläggningar som behövs för renskötseln, rätt till virke till renskötselanläggningar, familjebostad, bränsle för husbehov och slöjdvirke, rätt att flytta renar, rätt till jakt och fiske. Därefter skulle följa de bestämmelser som närmare preciserar under vilka förutsättningar de olika rättigheterna får nyttjas. Det gäller t.ex. inom vilka delar av renskötselområdet rättigheterna får utövas, om ersättning skall utgå eller regler om det antal renar som högst får föras på bete. Som framgår av kapitel 2 innebär renskötselrätten vissa rättigheter som inte framgår av rennäringslagen. Det gäller rätt till grustäkt och annan täkt till husbehov samt rätt till annat bete än renbete och slåtter, om det behövs för samernas egen försörjning. En förändring av lagens beskrivning av renskötselrätten på det sätt som beskrivits ovan innebär inte att dessa ytterligare rättigheter försvinner. En sådan beskrivning av renskötselrätten gör det möjligt för med- lemmarna i varje sameby att själva besluta hur resurserna skall fördelas mellan dem. Det innebär också att lösningarna kan skilja sig mellan olika samebyar, eftersom de kan anpassas till lokala förhållanden. En sameby kan t.ex. besluta att nätfiske skall vara förbehållet de aktiva renskötarna medan övriga medlemmar får bedriva handredskapsfiske. Ett annat sätt att fördela resurserna kan vara genom att dela upp fisket i flera sjöar så att varje sjö nyttjas av olika grupper av medlemmar, t.ex. en familj eller en vintergrupp. I förhållande till rättighetshavare utanför samebyn innebär den för- ändrade lydelsen inte att deras rättigheter påverkas. Möjligen skulle man kunna resonera så att om det blir möjligt för samebyn att anta medlemmar ur en större grupp skulle det kunna innebära att same- byarna ökar sitt resursutnyttjande till nackdel för andra. När det gäller renbete föreslår vi att det alltjämt skall finnas ett fastställt högsta renantal för varje sameby samt andra mekanismer för tillsyn av same- byns betesförvaltning. Det innebär att samebyn aldrig kan öka antalet renskötare bland medlemmarna utan att minska var och ens renantal. När det gäller jakt och fiske med stöd av renskötselrätten är omfatt- ningen av denna oklar. Det förhållandet påverkas inte av om antalet medlemmar i samebyn eventuellt ökar. Det blir således inte fråga om en utökning av renskötselrätten. Förvaltningen av renskötselrätten 201 För att undvika osäkerhet kring om anspråken på jakt och fiske med stöd av renskötselrätten skall öka om fler ges möjlighet att vara med- lemmar i samebyn, bör byn kunna nyttja sina befogenheter att begränsa medlemmarnas möjlighet att utöva dessa rättigheter. Sådana begräns- ningar bör kunna beslutas för att inte omöjliggöra eller avsevärt försvå- ra försörjningen för de medlemmar som bedriver jakt och fiske för av- salu eller som kombinationsnäringar till renskötseln. Möjligheten att jaga och fiska har stor betydelse för den bofasta be- folkningen i inland oavsett om de är samer eller inte. Jakten och fisket är en viktig del av livskvaliteten men betyder också ett till- skott till hushållet i ett område där en kombination av verksamheter är vanligt för att få en skälig levnadsstandard. Vi gör bedömningen att trycket mot naturresurserna jakt och fiske inte kommer att öka i någon större utsträckning, eftersom de nya samebymedlemmar som i första hand kan komma i fråga för att nyttja jakten och fisket sannolikt jagar och fiskar med stöd av upplåtelser. Enligt 5 § rennäringsförordningen skall upplåtelser av jakt och fiske med stöd av 32 § rennäringslagen ske avgiftsfritt till fiskesamer och fjällägenhetsinnehavare. Vidare skall fiske upplåtas avgiftsfritt till den som har licens för yrkesfiske. Motivet för bestämmelsen är att dessa kategorier ansetts vara de bofasta utanför samebyn som har störst behov av jakt och fiske för sin försörjning. Enligt uppgifter från länsstyrelserna finns det inom hela rensköt- selområdet cirka 30 avgiftsfria upplåtelser av fiske till fjällägenhets- innehavare. Motsvarande siffra för jaktupplåtelser är cirka 15 stycken. Vidare finns det ett liten antal yrkesfiskare i , som ock- så får avgiftsfria upplåtelser. I finns en delvis annan lös- ning för fjällägenhetsinnehavarna. Där regleras frågor om jakt och fiske direkt i arrendekontrakten. Det är frågan om cirka 50 sådana av- tal. Av uppgifterna från länsstyrelserna framgår att det är ett förhållan- devis litet antal fjällägenhetsinnehavare som har avgiftsfria upplåtelser av fiske. Om kan konstatera att ett ökat antal medlemmar i samebyn påverkar fjällägenhetsinnehavarnas fiske negativt bör det va- ra möjligt att genom överenskommelser med samebyn begränsa dessa effekter. Renskötseln har en mycket stor betydelse för den samiska kulturens fortlevnad och utveckling. Det är därför viktigt att renskötselrätten för- valtas på ett sådant sätt att förutsättningarna för renskötseln bibehålls. 202 Förvaltningen av renskötselrätten Detta har regering och riksdag uttalat. För att försäkra att nyttjandet av renskötselrätten i första hand sker så att renskötseln kan bedrivas i samebyarna är det viktigt att de med anknytning till rensköt- seln har ett avgörande inflytandet över hur samebyns renskötselrätt förvaltas. Mot denna bakgrund är det viktigt att som man diskuterar medlemskap i samebyn också diskutera hur beslutanderätten skall för- delas. Om reglerna om rösträtt kan utformas så att de som bedriver ren- skötsel behåller det avgörande inflytandet över sin verksamhet så ökar möjligheten för dem att acceptera medlemmar som inte är engagerade i renskötseln. Enligt rennäringslagen har rösträtten i de allra flesta frågor förbe- hållits de renskötande medlemmarna. Ett viktigt motiv för detta är att dessa är betalningsskyldiga för verksamhetens kostnader i förhållande till sitt reninnehav. Det har därför ansetts rimligt att de skall ha ett be- stämmande inflytande över frågor som kan påverka denna betalnings- skyldighet. Enligt vårt förslag försvinner den personliga betalnings- skyldigheten. Detta argument för graderad rösträtt bortfaller således. Den graderade rösträtten i samebyn har kritiserats ur olika syn- punkter. En invändning är att det innebär en förskjutning av inflytande mot de större renägarna, vilket i sin tur kan verka passiviserande på övriga medlemmars delaktighet. En annan invändning är att den grade- rade rösträtten i många fall rör beslut av långsiktig karaktär och att de unga renägarna, vars verksamhet är under uppbyggnad, därmed inte får ett berättigat inflytande. Trots att det personliga betalningsansvaret försvinner enligt vårt förslag finns det andra tungt vägande skäl för att i frågor som rör ren- skötseln behålla möjligheten till röstning efter renantal. Av Svensk rennäring, 1999, framgår att inkomsterna från rennäringen är en större andel av en individs ekonomi ju flera renar han har. Vidare verkar det som om arbetsinsatsen i renskötseln ökar med renantalet, i vart fall upp till en viss gräns. Det förefaller således rimligt att den som är mest be- roende av renskötseln för sin försörjning och som gör de största ar- betsinsatserna även bör ha det största inflytandet över verksamheten. Vi anser att huvudregeln för röstning vid bystämman bör utformas så att huvudregeln är en medlem – en röst. I frågor som rör renskötseln bör dock röstning ske efter renantal om minst en medlem begär det. Jakt och fiske är viktiga beståndsdelar i verksamheten för många ren- skötare. Därför bör röstning efter renantal tillämpas även i frågor som rör jakt och fiske om minst en medlem begär det. I avsnitt 5.4 har vi redogjort för forskning som tyder på att tillämp- ningen av begreppet renskötande medlem missgynnar kvinnor. Vårt förslag innebär att det personliga betalningsansvaret i samebyn tas bort. Förvaltningen av renskötselrätten 203 Begreppet renskötande medlem fyller mot den bakgrunden inte längre någon funktion och bör tas bort. Det innebär att varje medlem röstar för sina egna renar vid röstning efter renantal. Vi föreslår att rösträtt efter renantal skall beräknas så att en ren ger en röst. Enligt rennäringslagen ger varje påbörjat hundratal renar en röst. Förslaget är en följd av att vi tagit bort begreppet renskötande medlemmar ur lagtexten. Det innebär att antalet röstberättigade ökar. Sannolikt innebär det att antalet röstberättigade med färre än hundra renar ökar mest. Bibehåller man systemet med en röst per påbörjat hundratal renar skulle dessa således få ett oproportionerligt stort in- flytande i förhållande till sitt reninnehav och den betydelse detta har för respektive medlems försörjning. Regeln om röstning efter renantal i rennäringslagen är obligatorisk. Det innebär att samebyn inte kan ändra den genom beslut i sina stadgar. Även enligt vårt förslag skall röstning efter renantal i vissa frågor vara nödvändig, men först sedan en medlem begärt det. En sådan förändring av regeln innebär att samebyns medlemmar kan välja i vilken utsträck- ning de vill tillämpa röstning efter renantal. Sammanfattning av våra ställningstaganden beträffande ytterligare krav i lag för medlemskap En av de viktigaste utgångspunkterna för vårt förslag när det gäller samebyns organisation är att så många beslut som möjligt skall över- lämnas till samebyarna. Det talar med styrka för att lagen skall ställa upp så få krav för medlemskap som möjligt. Vi har dock funnit att det är nödvändigt att lagen innehåller ett krav på att medlemmar, med undantag för make och sambo, skall vara samer. Det hänger samman med att renskötselrätten är en samisk rättighet. Ovan har vi redogjort för några möjliga ytterligare krav för medlem- skap som skulle kunna ställas upp i lag samt för argument till stöd för detta. När det gäller argumentet om att renskötselutövarnas verksamhet måste skyddas har vi ovan föreslagit att huvudregeln för rösträtt vid bystämma skall formuleras så att röstning i frågor som rör renskötseln, jakt och fiske sker efter renantal om minst en medlem begär det. På så sätt kan renägarna tillförsäkras inflytande i dessa frågor. I det samman- hanget bör påpekas att vi föreslår att lagen skall innehålla en bestäm- melse om att förvaltningen av renskötselrätten i samebyn inte får ske i strid med renskötselns intressen. Behovet av kontroll över verksamhe- ten kan således inte ensamt utgöra skäl för att i lag ställa upp fler krav för medlemskap. 204 Förvaltningen av renskötselrätten Beträffande frågan om renskötselrättens omfattning och medlem- skapets utformning har vi ovan konstaterat att det är möjligt att beskri- va renskötselrätten så att medlemskap inte automatiskt innebär tillgång till vissa rättigheter. I stället blir det en fråga för samebyn att utifrån sina stadgar fördela resurserna mellan medlemmarna. Det antal med- lemmar som kan bedriva renskötsel begränsas av de betesresurser samebyn har och som grovt kommer till uttryck i samebyns högsta ren- antal. Samebyn bestämmer hur detta möjliga renantal skall fördelas mellan medlemmarna. Detta förhållande gäller redan enligt rennärings- lagen. När det gäller tillgången till jakt och fiske innebär vårt förslag att den rättigheten inte automatiskt följer med medlemskapet. Som vi kon- staterat ovan påverkar ett eventuellt ökande medlemsantal i samebyar- na inte bedömningen av omfattningen av den jakt och fiske som ingår i renskötselrätten. Det är inte heller självklart att färre tvingande regler i lag innebär att antalet medlemmar i samebyarna ökar. Vissa samebyar har ett ganska stort antal medlemmar och uppger att de inte upplever något större tryck från samer utanför samebyn att bli medlemmar. Vidare bygger vårt förslag om sameby på att den kan bygga upp en förmögenhet med hjälp av insatser från med- lemmarna samt i viss utsträckning finansiera sin verksamhet med av- gifter. Den som skall bli medlem måste således göra en avvägning mellan fördelar och ekonomiska skyldigheter som medlemskapet inne- bär. Mot denna bakgrund anser vi att inte heller den osäkerhet som råder kring omfattningen av vissa av de rättigheter som ingår i ren- skötselrätten utgör skäl för att i lag ställa upp mera detaljerade krav för medlemskap. Resonemanget kring ett krav på att medlemmarna skall kunna härle- da sitt ursprung från samebyn avviker från de vi redogjort för ovan. I detta fall handlar det om ett samiskt synsätt på det samiska samhället. Det utgår från att alla samer har ett berättigat intresse av att vara med- lem i en sameby och att detta intresse är knutet till den gemenskap man härstammar från snarare än till vilken verksamhet man bedriver. Vi har uppfattat att denna syn på samebyn är så viktig för samer, oavsett om de är medlemmar i en sameby eller inte, att den bör framgå av lagtexten om samebyn. Vi återkommer nedan till vad som skall avses med ursprung. Sammanfattningsvis föreslår vi således att lagen skall ställa upp ett krav på att medlemmarna, med ovan beskrivet undantag, skall vara samer. Vidare skall det framgå av lagen att medlemmarna skall kunna härleda sitt ursprung från samebyn. Förvaltningen av renskötselrätten 205 5.5.4Samebyn skall anta den som uppfyller lagens krav som medlem Enligt rennäringslagen är en person automatiskt medlem i samebyn om han uppfyller de kriterier som ställs upp i lagen. Dessa kriterier är att personen skall vara same, med undantag för make till medlem, och ha en viss i lagen angiven anknytning till renskötseln. Detta innebär att det är endast en mindre del av den samiska befolkningen som är medlem- mar i någon sameby. Som framgått ovan upplever många denna uppdelning av den samiska befolkningen som negativ. Särskilt gäller det samer som inte är medlemmar i samebyn och som därmed känner att de ställs utanför en viktig samisk gemenskap. Även vissa samebyar har dock påpekat att det skulle kunna vara en tillgång att ha även medlemmar som inte har anknytning till renskötseln. I kapitel 4 har vi föreslagit tre mål för en ny rennäringspolitik. Av dessa följer att samernas strävan att bevara och utveckla rennäringen och andra traditionella samiska näringar som en grund för samisk kultur skall främjas. Vidare skall samerna så långt möjligt ha förutsätt- ningar för att utveckla och upprätthålla ett samiskt näringsliv med renskötselrätten som grund. Som ett medel för att uppnå målen har vi föreslagit att förbudet för samebyarna att bedriva annan verksamhet än renskötsel tas bort. Rennäringen nyttjar med stöd av renskötselrätten den naturresurs som renbete, jakt och fiske utgör. Denna resurs är begränsad och det innebär att det inte kan finnas ett obegränsat antal personer som brukar den. För att förhindra överutnyttjande av resursen har vi föreslagit att det är samebyn som, precis som , skall förvalta renskötselrätten och fördela nyttjandet av resurserna mellan sina medlemmar. För att övervaka att detta sker på ett tillfredsställande sätt föreslår vi att myn- digheterna, precis som enligt gällande lagstiftning, skall ha möjlighet att meddela de föreskrifter och förbud som krävs för att rennäringen skall leva upp till det miljöåtagande som beskrivs i 65 a § rennäringslagen. Genom de ovan beskrivna åtgärderna anser vi att det finns tillräckli- ga begränsningar för att förhindra ett överutnyttjande av de resurser som omfattas av renskötselrätten. Vi föreslår således att lagen inte skall ställa upp några andra krav på samebyns medlemmar än att de skall vara samer som kan härleda sitt ursprung från samebyn. Nästa fråga som måste besvaras är om det skall vara upp till samebyn att avgöra vilka samer som skall vara medlemmar eller om alla samer skall ha rätt att vara medlemmar i den sameby där de har sitt ursprung. 206 Förvaltningen av renskötselrätten Som framgått tidigare i detta betänkande är en av de viktigaste ut- gångspunkterna för våra förslag när det gäller samebyns organisation att så många beslut som möjligt skall överlämnas till samebyarna att själva bestämma över. Av detta skulle vid ett hastigt övervägande följa att det är självklart att samebyn själv skall besluta om vilka samer som skall vara medlemmar. Ett sådant beslut skulle då fattas utifrån vad samebyn angett i sina stadgar. Ett sådant övervägande bortser dock från den långvariga uppdelning som lagstiftningen skapat mellan samer som är medlemmar i sameby och de som inte är det. Denna har inneburit att medlemmar i samebyar upplever att deras verksamhet skulle försvåras om även de som inte be- driver renskötsel fick bli medlemmar. En sameby skulle kunna formu- lera stadgar som i princip innebär att ingen annan än de som är medlemmar i samebyn kan bli medlemmar i den nya samebyn.