sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utbild- ningen har berört alla nivåer i organisationerna och både haft karaktären av grundläggande miljöorientering och specialinriktning mot olika delområden, t.ex. hantering av farligt avfall eller invente- ring och sanering av PCB. Ofta har utbildningen hängt samman med introduktionen av miljöledningssystem enligt EMAS eller ISO 14000. visar att cirka två tredjedelar av de tillfrågade företagen ansåg sig ha gjort utbildningsinsatser enligt 4 eller bättre på en 7-gradig skala. Störst insatser hade byggindustrin och bygg- herrarna gjort. Hälften av de tillfrågade ansåg att utbildnings- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat insatserna hade påverkat företagets miljöarbete i mycket eller ganska hög grad. Detta kan tolkas som att betydande förbättringar har uppnåtts när det gäller miljökunskapen inom byggsektorn. I samband med kurser och konferenser inom sektorn har kom- pletterande, ovetenskapliga, kontroller gjorts som pekar på att både den allmänna miljökunskapen och kunskapen om och det gemensamma åtagandet kunde vara bättre. Detta gäller på mellannivå och låg nivå i flertalet företag. På samma sätt förefaller det som om de små företagen generellt sett har en låg allmän miljö- kunskap och mer eller mindre obefintlig kunskap om Kretslopps- rådet och dess åtagande. Det saknas emellertid tillförlitliga mätresultat om hur stor miljökompetensen egentligen är. Kompetensutvecklingen är sannolikt det viktigaste medlet att öka miljöengagemanget inom byggsektorn och därmed en av de vikti- gaste uppgifterna för och dess medlemsorganisa- tioner. Jag konstaterar att de största insatserna har byggindustri och byggherrar gjort. Med hänvisning till min bedömning under avsnittet Marknad och aktörer drar jag slutsatsen att utbildningen skett inom viktiga nyckelgrupper. Begränsa framtida miljöproblem genom att i tidiga skeden – vid produktutveckling, planering och projektering – miljö- anpassa byggnadsverk och byggprocesser Branschorganisationen AI-Företagen (Svensk Teknik och Design) har här givit ut två skrifter om miljöanpassad projek- tering. Publikationerna innehåller råd till hur konsult- och arki- tektföretag i samråd med byggherrarna genom styrning i tidiga skeden kan ge förutsättningar för miljöanpassning av byggnader och anläggningar. Skriften Miljöanpassad projektering består av två delar Råd för att kretsloppsanpassa byggnads- och anläggningspro- jekt och Råd för att skapa sunda inne- och utemiljöer. Genom AI-Företagens försorg har tillämpningen av framför allt del 1 skett vid ett antal seminarier bland medlemsföretagen och också med byggherrar inbjudna. I den praktiska till- lämpningen t.ex. uttryckt som krav vid upphandling finns ännu mycket ogjort. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat AI-Företagens publikationer har fått relativt god spridning, men några kvantitativa mått på hur riktlinjerna i dessa publikationer an- vänds i praktiken är vanskligt att få fram. Ett växande antal företag tillämpar ett miljöanpassat syn- sätt. Kraven på miljöanpassad projektering kan emellertid spridas till en betydligt vidare krets även om en relativt stor volymandel av marknadens aktörer visar engagemang. Det är viktigt att även mindre ny- och ombyggnadsprojekt samt underhållsarbeten om- fattas av ett miljöanpassat synsätt. De är i huvudsak de större aktörerna både på konsult- och bygg- herresidan som har resurser att utveckla nya rutiner och system för miljöanpassad projektering. De företag som inser konkurrensför- delarna med kompetens- och processutveckling på miljöteknikens område arbetar engagerat med frågorna. Jag konstaterar att det är ytterst angeläget att byggsektorn be- gränsar framtida miljöproblem genom att i de tidiga skedena – vid produktutveckling, planering och projektering – miljöanpassar byggnadsverk och byggprocesser. Två publikationer om detta har tagits fram och de har fått relativt god spridning. Det finns dock inte några kvantitativa mått på hur mycket de har använts i prakti- ken. Det är främst de stora aktörerna som börjat tillämpa miljö- anpassad projektering. Jag anser att kraven på miljöanpassad pro- jektering bör spridas till en betydligt vidare krets. Utforma och tillhandahålla byggvarudeklarationer (BVD) Det är en angelägen och prioriterad uppgift att förhindra att farliga ämnen kommer in i kretsloppet. Detta förutsätter lättillgänglig in- formation om det kemiska innehållet och andra miljöegenskaper. En partssammansatt arbetsgrupp fick Rådets uppdrag att utforma anvisningar för hur byggvarudeklarationer bör upprättas. Syftet med deklarationerna är att redovisa vad byggvaror och produkter innehåller i den mån de under sin livscykel påverkar den yttre och inre miljön. Deklarationerna ska ge byggsektorns aktörer enhetlig och lätt tillgänglig information så att de på ett sakligt sätt kan välja byggvaror som med beaktande av konstruktionen (byggnadens) hela livscykel ger den totalt lägsta miljöpåverkan. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Anvisningar för hur BVD ska utformas presenterades . Dessa anvisningar reviderades . För att underlätta för importörer i deras arbete med byggvarudeklarationer så har anvisningar (version 1997) översatts till både engelska och tyska. av i landet värdemässigt an- vänt byggmaterial är importerat. Skriften spreds via Rådets nätverk och Byggtjänst, utgåva i mer än 4 000 exemplar. En omfattande utbildning genomfördes genom Byggtjänst, materialproducenterna och andra användare. Ett betydande arbete har lagts ner på att ta fram BVD och LCA- analyser. Totalt har det tagits fram BVD för i storleksordningen 2 000 byggvaror av cirka 50 000 på marknaden. Det är möjligt att komma åt BVD för ett antal produkter på företagens webb- platser. Dessa kan nås via BYSAM:s webbplats (). Byggtjänsts har skapat MiljövaruBas (en databas) som för när- varande innehåller cirka 500 deklarationer. Byggtjänst arbetar in- tensivt med att öka antalet deklarationer i databasen. Det pågår en debatt om hur sektorn på bästa sätt kan arbeta vidare med BVD och hälso- och innemiljöaspekter. Det saknas ännu transparenta metoder för värdering av byggnader och bygg- varor från miljösynpunkt. Det pågår flera forsknings- och utveck- lingsprojekt för att ta fram sådana metoder. Som komplement till BVD arbetar flera aktörer, bl.a. byggherrar, entreprenörer och konsumentorganisationer med förbuds-, avvecklings- och undvikslistor. Enkäten visade att drygt hälften av byggherrarna () sys- tematiskt frågade efter BVD och att de i cirka hälften av fallen an- såg att de fått tillfredsställande svar. Både byggindustrin och bygg- herrarna har aktivt gått ut för att dels få sina medlemmar att ställa krav på att de byggmaterial som används ska vara deklarerade men också för att förmå materialproducenterna att ta fram flera bygg- varudeklarationer. En positiv effekt av arbetet och diskussionerna om BVD har varit att miljöfrågorna lyfts upp och prioriteras av företags- ledningar och personal i företagen. Miljömedvetandet har stärkts. Arbetet med att utarbeta BVD har också fått till effekt att flera materialproducenter i det tysta har ändrat på kemikalieinnehållet i sina byggvaror. BVD har lett till att det nu går att föra en konkret diskussion om byggvarors kemiska sammansättning. BVD behöver särskilt utvecklas med avseende på hur byggmaterial och konstruk- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat tioner påverkar inomhusmiljön liksom kopplingen mot miljövaru- deklarationer. BVD har medfört att intresset för utveckling av miljölednings- system och miljöcertifiering har ökat. Inledningsvis har ofta främst kvalitativ information lämnats. Avsikten är att successivt utöka de- klarationerna med mera kvantitativa data. Jag konstaterar att byggsektorn nått målet att utforma BVD. Vidare har BVD tagits fram för cirka 2 000 byggvaror. Den viktigaste förutsättningen för att BVD ska bli ett verkningsfullt verktyg är att byggherrarna ställer krav på BVD. Ett antal större, ofta offentliga byggherrar, har gått i spetsen när det gäller att ställa krav på BVD. Flertalet byggherrar ställer ännu inte några krav på BVD. Denna situation måste förbättras. Utvecklingen av BVD ställer även krav på en internationell (europeisk) harmonisering och anpassning liksom att det sker en samordning mellan alla aktörer när det gäller deklarationer av bo- städer, skolor m.m. I samband med revidering kretsloppsanpassa bransch- standarder, avtal och dokument såsom och senast Byggsektorns verksamhet styrs i stor utsträckning via olika branschstandarder. Dessa branschstandarder revideras kontinuer- ligt. Byggsektorns Kretsloppsråd har åtagit sig att i samband med revidering av kretsloppsanpassa branschstandarder, avtal och dokument som t.ex. senast . Kretsloppsanpass- ningen har berört revideringen av 98 och Aff-doku- menten. betyder Byggsektorns Allmänna Material och Arbetsbeskrivning och Aff betyder Avtal för fastighetsförvaltning. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Exempel på texter med miljöorientering som förts in i AF- (AF = Administrativa Föreskrifter) är krav på att entreprenören skall tillhandahålla byggvarudekla- ration om så krävs, texterna har anpassats till miljöledningssystem med möjlighet att föra in t.ex. Miljöansvariga, Miljöplan och Miljörevision. krav på information avseende farliga ämnen, rådstexter om skyddsåtgärder för att minimera miljöstörande verksamhet. Exempel på texter med miljöorientering som införts i de tekniska avser bl.a. möjligheten att använda återvunna produkter, större krav på instruktioner för den tekniska driften. För Aff utarbetades tilläggstexter för införandet av miljö- krav i förvaltningsavtal. En genomgripande miljö- och kretslopps- anpassning av Aff sker i samband med den nu pågående uppdate- ringen av Aff, Aff 99. Denna fråga ingick inte i enkätundersökningen och det saknas i stort sett underlag för att bedöma i hur stor utsträckning de nya texterna i och används. AF-AMA-texterna har stor styrande verkan och får därmed en stor betydelse. är sannolikt byggherrens viktigaste verktyg för att ställa miljökrav i sitt byggprojekt. Kontinuerlig vidareutveckling av AF-AMA- texterna pågår t.ex. genom och i AMA-Nytt som kontinuerligt publicerar förslag till nya AMA- och AF-AMA- texter. Vidareutvecklingen av och kräver en större sam- ordning mellan Byggtjänsts och verksamhet. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag gör bedömningen att avsikterna att kretsloppsanpassa bransch- standarder, avtal m.m. uppnåddes i stort. Däremot finns inget underlag för att bedöma i vilken utsträckning de nya texterna används dvs. företagens deltagande och tillämpning. Aktörer som är byggsektorns kunder Ytterligare aktörer som arbetar med avvecklingslistor för farliga kemiska ämnen är företrädare för konsumenterna, hyresgästföre- ningen, villaägarna, HSB, m.fl. De arbetar tillsammans för att åstadkomma att farliga kemiska ämnen tas bort från bygg- material. Ett förhållande som dessa grupper är missnöjda med är att substanser som förekommer i små mängder i byggmaterial, mindre än 2–3 viktsprocent, inte behöver redovisas. Vidare anser många av byggsektorns kunder att slutkunden/konsumenten har en viktig roll i byggprocessen, men att denna roll inte efterfrågas av bygg- sektorn och att det svårt att få delta på samma villkor som övriga aktörer i byggprocessen. Enligt Bostadssektorns Avfalls- och Restprodukt som består av representanter för HSB, , , Svenska Fastighetsägare, ) är det alltför få byggherrar som ställer krav på BVD. En orsak som ARG nämner är att byggvarudeklarationerna upplevs som krångliga och svåra att förstå, särskilt för de små byggherrarna. Det är svårt att läsa ut vad som påverkar materialen t.ex. hur de tål fukt och förslitning, hur material påverkar varandra, m.m. Jag konstaterar att det finns en omfattande efterfrågan bland bygg- sektorns kunder på en miljöanpassning som sträcker sig mycket längre än vad byggsektorn åstadkommit . Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.6.6 Utvärdering av ekonomiska effekter Jämfört med situationen för 10–så innebär miljö- tänkandet större investerings- kostnader vilket med dagens finan- sieringssystem innebär högre inflyttningshyror. De större in- vesteringskostnaderna kan i korthet beskrivas enligt nedan kostnader för deklaration av byggmaterial, projektering och val/värdering av material blir mera kompli- cerat och kräver större kompetens och större tidsinsats än tidigare, dyrare material genom att smalare produkter väljs, större krav på uppföljning på byggarbetsplatsen och därmed ökad administrationskostnad, källsortering innebär dyrare hantering på byggarbetsplatsen än vid osorterat byggavfall, transportkostnaden blir sannolikt större när man har flera av- fallsslag, högre avfallskostnader beroende på högre deponikostnader (skatt och ökade avgifter). Fördyringarna måste emellertid i flertalet fall anses vara temporära och hänger delvis samman med en marknad som är under utveckling och att nya system och rutiner introduceras. Ett miljöprojekt kan naturligtvis också uppvisa en viss kost- nadsreducering som hänger samman med minskade deponikost- nader. En mera omsorgsfull byggprocess borde också resultera i byggnader med bättre långsiktiga driftegenskaper t.ex. lägre under- hållskostnader och lägre energianvändning. Konsumenter och fastighetsägare/förvaltare De större investeringskostnaderna vid ett miljöanpassat byggande innebär kortsiktigt ett tryck uppåt på den enskilde konsumentens hyra. Bättre långsiktiga driftsegenskaper kan verka i den motsatta riktningen. finns inte underlag för att beräkna dessa effekter eller för att bedöma hur de ska vägas samman. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Ökade miljökrav leder till att byggande och förvaltning blir dyrare jämfört med ett läge när man inte gjorde några långsiktiga miljö- bedömningar vid val av material och konstruktioner och när man i princip "kostnadsfritt" kunde lämna sitt avfall till deponi. Det är sannolikt fortfarande så att åtskilliga av de miljö- kostnader som byggsektorn åsamkar samhället inte betalas av den som orsakar belastningen. De uppstår som samhälleliga merkost- nader och betalas via skattemedel eller skjuts framåt att betalas av kommande generationer. En viktig utgångspunkt i hela resone- manget borde alltså vara att miljöbelastningskostnaderna ska be- talas, här och , av den som orsakar belastningen. En fördyring som konsekvens av detta resonemang innebär ju då inget annat än att kostnaden tas på ett tidigare och mera rättvist sätt. Ett annat sätt att beskriva detta resonemang är att se eventuella merutgifter som värdehöjande investeringar. Användandet av giftfria mate- rial i byggen borde kunna betraktas som värdehöjande investeringar och inte som fördyrande kostnader. Jag gör bedömningen att ett miljöanpassat byggande kan ge ökade företagsekonomiska kostnader, vilket i sin tur belastar fastighets- ägare och konsumenter. Kunskaperna om samhällsekonomiska konsekvenserna av ett miljöanpassat byggande är bristfälliga och behöver förbättras genom forskning och utveckling. 3.6.7 Utvärdering av konkurrens Vissa problem i konkurrensen mellan små och stora företag Företag försöker på olika sätt att använda sitt miljökunnande som en konkurrensfördel. Ett större entreprenadföretag med ett väl- utvecklat miljötänkande anser sig kunna peka på flera fall där kom- muner och byggherrar har valt att samarbeta med dem på grund av deras miljökunnande. Detta gäller främst i de fall där kommu- nen/byggherren formulerat tydliga miljökrav i anslutning till bygg- projektet. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Det har också visat sig att de företag som producerar villor och bostadsrättslägenheter har lättare att sälja och få bra betalt för sina produkter då de t.ex. har satsat på högre standard och material med längre livslängd. Ett exempel kan vara att man väljer klinker i stället för PVC-mattor i våtrum. När det gäller kvalificerade, professionella upphandlingar börjar t.ex. kraven på byggvarudeklarationer och värdering av byggmate- rial att få betydelse för vilka tillverkare som ska få leverera material. Motsvarande gäller i ännu högre grad vid upphandling av konsulttjänster. De konsulter som kan uppvisa hög miljö- kompetens har oftast en klar konkurrensfördel. De större företagen bland byggherrar, konsulter och entre- prenörer har konkurrensfördelar genom att de har resurser att bygga upp specialistkunskap t.ex. för värdering av byggmate- rial. De stora entreprenadföretagen har, i kraft av att de är stora in- köpare, en större möjlighet än de små aktörerna, att få fram information från materialtillverkarna och att driva igenom sina miljökrav. Miljökraven innebär ofta ökade kostnader för produktutveck- ling. De stora, ofta internationella, materialtillverkarna har stora forskningsresurser och kan därmed uppnå tydliga stor- driftsfördelar. En liten tillverkare med "rätt" produkt kan å andra sidan snab- bare ställa om sin tillverkning och komma med nischprodukter. Vad gäller konkurrenssituationen finns det en uppenbar risk att marknaden kan komma att tudelas. Å ena sidan de beställare och entreprenörer som tar stora miljöhänsyn och sätter rätt värde på det miljöanpassade byggandet. Å andra sidan de aktörer som inte gör det. En viktig förutsättning för en fungerande konkurrens på marknaden mellan dessa båda grupper är att hela byggsektorn ställer sig bakom sektorns frivilliga åtaganden. Stordriftsfördelar är inget konkurrensproblem, förutsatt att de inte är en effekt av osunda spelregler som snedvrider konkurren- sen. Erfarenheterna från byggsektorn visar däremot att det kan vara olämpligt att använda frivilliga åtaganden inom sektorer eller branscher där det finns såväl stora som små företag. På grund av bl.a. problemen med friåkare kan annars risken vara att önskvärda miljöförbättringar inte kommer tillstånd. I så fall bör andra mer tvingande styrmedel användas. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag gör bedömningen att de stora företagen inom byggsektorn har vissa konkurrensfördelar jämfört med de små företagen när det gäller miljödriven affärsutveckling. De stora företagen har specia- listkunskaper, har lättare att driva miljökrav eftersom de är stora inköpare och bättre resurser för produktutveckling. Jag konstaterar att det finns risk för en tudelning inom bygg- sektorn där vissa producenter gör långtgående miljöåtaganden och andra inte tar sitt ansvar. Jag återkommer i kapitel 10 med förslag till lösningar. 3.7 Utvärdering av returdryckesförpackningar Jag konstaterar att återvinningsmålen har nåtts för pantförpackningar av glas och plast medan pantförpackningar av aluminium inte har nått målen fullt ut. När det gäller miljöeffekter gör jag bedömningen att de studerade pantsystemen för returdryckesförpackningar har bidragit till minskade mängder deponerat avfall, resurshushållning och minskad nedskräpning, enligt de ursprungliga intentionerna med regleringarna. Jag konstaterar att det finns vissa tveksamheter när det gäller hygien och arbetsmiljö. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag gör bedöm- ningen att de aktörer som på olika sätt är involverade i hanteringen av returdryckesförpackningar med pant i huvudsak är nöjda med systemet. Det finns därför ingen anledning att ur aktörsperspektiv överväga om systemet ska slopas, däremot finns det skäl till att ut- veckla och förbättra systemet. Det är viktigt att de stora aktörerna håller en hög servicegrad mot konsumenten. Det finns därför skäl att överväga hur System- bolaget, en stor aktör med staten som huvudägare, bättre ska kunna ta ansvar för återtagning av returdryckesförpackningar. Jag noterar att de företagsekonomiska analyserna för olika pantförpackningar visar på att det finns möjlig- heter till att minska kostnaderna både i hanteringen och när det gäller ersättningar till handeln. De största möjligheterna att sänka de debiterade kostnaderna finns för PET-flaskor. Jag konstaterar att pantsystemet är samhällsekonomiskt försvar- bart i jämförelse med andra tänkbara system som skulle kunna nå motsvarande höga återvinningsnivå. Jag konstaterar liksom att pant- system har konkurrenspåverkande effekter. har dock meddelat icke-ingripande besked varför jag gör bedömningen att det inte finns skäl att slopa eller på annat sätt drastiskt förändra det befintliga pantsystemet för dryckesförpackningar. Jag gör bedömningen att det finns anledning att överväga om dryckesburkar av stål också ska omfattas pantsystemet. Ett skäl är att det är svårt att skilja på burkar av stål och aluminium för kon- sumenterna och att utebliven pant för stålburk vid återlämnandet kan ge problem med trovärdigheten för systemet. Ett annat skäl är Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat kampen mot nedskräpning som är ett av de övergripande målen i denna utredning. Vidare finns skäl att överväga om PET-lagen ska omfatta alla förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av polymera material. Man ska alltså inte kunna vinna konkurrensmässiga för- delar genom att välja andra polymera material som är likvärdiga med PET. Det är enligt min mening inte acceptabelt att fusk med pant- systemen förekommer i den utsträckning som här redovisats. Jag avser att gå vidare med begäran om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Det behövs även andra åtgärder för att beivra fusk. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att införandet av pant- system för returdryckesförpackningar har inneburit en minskad miljöpåverkan. De har en hög acceptans både för importörer och bryggerier som följer gällande lagar och hos konsumenter. De är samhällsekonomiskt försvarbara under förutsättning att det sker effektiviseringar för PET-flaskor så att kostnaderna sänks för han- teringen m.m. Det finns anledning att effektivisera och utveckla pantsystemet för returdryckesförpackningar när det gäller defini- tioner, hygien, arbetsmiljö, fusk och konkurrensfrågor. 3.7.1 Lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen om vissa dryckesförpackningar Dryckesförpackningar för konsumtionsfärdig dryck regleras av flera olika lagar. fattade beslut om återvinning av aluminiumburkar. Aluminiumburkar regleras enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. kom lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar med förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar. Syftet med lagen var att säkerställa att all distribution av PET- flaskor skulle ske inom ramen för retur- och återvinningssystemen (prop. 1990/91, 1992/93:180). Ett av målen då regleringen infördes var att minska antalet dryckesförpackningar av engångskaraktär. Enligt 1 § avses med en flaska som är tillverkad av polyetylentereftalat. Därutöver gäller för förpackningar miljö- balken och delar av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat I förpackningsförordningen regleras återvinningsnivåerna medan dryckesförpackningsförordningen bl.a. reglerar hanterings- tillstånd. I hanteringstillstånden meddelas normalt villkor om återvinningsnivåer. är tillsynsmyndighet för villkor om återanvändnings- och återvinningsnivåer medan det är som i övrigt utövar tillsyn av verksamhet som rör import och tappning av dryck på . Tanken bakom regleringarna och nådda målnivåer Burk som dryckesförpackning har funnits på den svenska mark- naden , då som stålburk. Det definitiva genombrottet för burken skedde då mellanölet började säljas i handeln. blev burkförpackningen, speciellt för öl, bryggeriernas kampanjförpackning. Allt större volymer började därmed säljas på burk både i handeln och på Systembolaget. För att inte burken skulle bli ett nedskräpningsproblem som kunde innebära sanktioner från myndigheterna enades handeln, bryggerierna och förpackningsindustrin (PLM) att själva vidta åt- gärder.