sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — , , , och Storbri- tannien gjorde det , och , samt gör det –2002. Storbritannien28, , och (som gjorde en översyn 1995) har tagit den tilltagande globaliseringen som utgångspunkt för översynerna. Frågan om samstämmighet mellan politikområden (koherens) börjar tilldra sig större intresse. Få länder har dock utarbetat någon klar strategi för hur koherensen mellan olika politikområden skall säkerställas. OECD-DAC, och , och i viss mån även och har ägnat frågan viss uppmärksamhet. Genomgående tendenser inom den bilaterala biståndsgivningen är en övergång från projekt- till programstöd, en koncentration på 28 DfID, 2000 färre samarbetsländer, en betoning på ökad effektivitet, en förbätt- rad samordning av biståndet och en harmonisering av procedurer. Övergången till programstöd kommer att kräva mer sofistikerade redovisningar för att påvisa resultaten av biståndet. En budgetre- form har t.ex. inte samma bildmässighet som hälsocentraler på landsbygden. Bristen på konkret redovisning och uppföljning av den egna insatsen har angetts vara en huvudorsak till att exempelvis inte engagerar sig i sektorprogramstöd. Tendensen att fokusera på färre samarbetsländer hänger framför allt samman med frågan om ökad effektivitet och övergången till programstöd. Programstöd kräver nämligen mycket god kännedom om landets förutsättningar och olika aktörers verksamhet. , , , , och har reviderat antalet huvudsamarbetsländer. Dessutom har man minskat antalet länder med vilka man samarbetar med inom vissa teman, t.ex. demokrati och miljö. Ökad samsyn och ökat samarbete präglar förhållandet mellan de olika multilaterala aktörerna. råder dock brister i an- svarsförhållanden och uppdelning av sakfrågor mellan organisatio- nerna. Olika inriktning av verksamheten och oklarhet i ansvarsför- delning mellan organisationerna, liksom det faktum att man har olika huvudmän i medlemsländerna, är de främsta orsakerna till detta. Strävan mot en ökad samordning och harmonisering av procedu- rer förekommer bland de multilaterala organisationerna likväl som bland de bilaterala givarna. En särskild samordningsgrupp har där- för bildats för ändamålet bland de multilaterala institutionerna. FN, , och () har kommit överens om gemensamma operativa målsätt- ningar för utvecklingen, de s.k. millenieutvecklingsmålen (se av- snitt 2.3.4). Där har fattigdomsminskning erkänts som det övergri- pande målet för utvecklingen. En gemensam strävan är att i ökad utsträckning utgå från de enskilda ländernas planering och strategier i utformningen av det egna stödet. lanserade 1999 Comprehensive Deve- lopment Framework, vilket är ett ramverk för att säkerställa bär- kraftig utveckling hos mottagarländerna. åstadkommas genom ett nära partnerskap mellan givare och motta- gare och bygga på mottagarnas ansvar för sin egen utveckling samt ett holistiskt resultatinriktat synsätt. FN:s ekonomiska och sociala arbete håller på att stärkas genom pågående reformer för att effektivisera verksamheten med förbätt- rad samordning och arbetsfördelning mellan de olika FN-organen. Gemensamma landanalyser och förhållningssätt, s.k. Country Common Assessments (CCA) och United Nations Development Assistance Framework (UNDAF), håller på att introduceras för be- rörda organisationer. Genom gemensamma analyser skall ökad samstämmighet mellan olika insatser uppnås. De internationella finansiella institutionerna har starkt bidragit till uppkomsten av dagens skuldsituation bland många låginkomst- länder genom att ha uppmuntrat deras upplåning för utvecklings- ändamål. Man beviljade själva under 1970- och 80–talen omfattande lån för infrastrukturinvesteringar och ekonomiska reformprogram. –talet skedde en omsvängning vad gäller inriktningen av långivningen såtillvida att en ökande andel av långivningen be- viljades för investeringar inom de sociala sektorerna och för upp- byggande av institutionell kapacitet. Den traditionella långivningen för infrastruktur har minskat i takt med tilltagande privatiseringar av offentliga verksamheter inom el- och teleområdena etc. De glo- bala institutionernas rådgivningsverksamhet har kommit att bli mer framträdande. och baserar numera sin långivning och sina landstrategier för de fattigaste länderna på ländernas egna strategier för fattigdoms- minskning (PRSP – Poverty Reduction Strategy Papers). Strategi- erna skall bygga på nationellt ansvarstagande och deltagande av lo- kala aktörer i det civila samhället, den privata sektorn etc. FN- organisationerna tar på motsvarande sätt fram gemensamma strategier (UNDAF) för arbetet i enskilda länder. En fråga i sammanhanget är om skall kunna ge gåvomedel i stället för lån med förmånliga villkor till de fattigaste länderna, och om medel från lånefaciliteten skall kunna an- vändas för finansiering av globala offentliga nyttigheter. Hitintills har endast FN svarat för gåvofinansiering, med gradvis väsentligt mindre resurser och kapacitet. Kommittén ser fördelar med att låta rådande ansvarsfördelning mellan institutionerna gälla även fram- gent. FN bör dock tilldelas mer resurser för att denna situation skall kunna bestå. Strävan mot ett närmare samarbete med de enskilda låntagarlän- derna har också bidragit till en ökad decentralisering och delegering av beslutanderätt till , där landcheferna ofta numera är placerade. De fattigaste länderna ägnas särskild uppmärksamhet genom FN:s återkommande världskonferenser om de minst utvecklade länderna. Vid den senaste konferensen29, som inföll under ordförandeskap i EU , togs beslut om ökat stöd genom bl.a. vidgat marknadstillträde, höjt bistånd och ökade stödinsatser för hivsmittade och aidssjuka. Konferensen präglades också av en tilltagande samsyn där bistånd, handel, investeringar och skuldav- skrivningar sågs som lika viktiga beståndsdelar i utvecklingsarbetet. Enighet råder om att hållbar utveckling är en grundläggande mål- sättning för utvecklingen. Detta slogs fast vid om miljö och utveckling , och det bekräftades också i FN:s mille- niedeklaration . Den avgörande utmaningen blir att åstad- komma en integration av ekonomiska, sociala och miljömässiga målsättningar. Styrningen av arbetet med de globala miljökonven- tionerna måste stärkas, och utvecklingsländerna behöver stöd för att genomföra konventionerna. Samarbetet mellan olika internationella aktörer har fördjupats inom områden som hiv/aids och konflikthantering. FN:s general- sekreterare har tagit initiativ till en global hälsofond som skall ge stöd inte bara för insatser mot hiv/aids utan även mot malaria och tuberkulos. är en central aktör i arbetet med att följa upp generalförsamlingen mål om hiv/aids . Ett annat initi- ativ är GAVI. FN har en central roll i att förebygga och hantera väpnade kon- flikter. FN har, liksom EU, utvecklat en sammanhållen och hand- lingsinriktad politik för konfliktförebyggande insatser. EU-pro- grammet för konfliktförebyggande poängterar också samarbetet med FN som en hörnpelare för effektiva insatser. Deklarationen från i i novem- ber 2001 öppnar möjligheter för en mer utvecklingsorienterad WTO-runda. Utvecklingsländernas behov och intressen ges en framskjuten plats i förhandlingsupplägget inom samtliga politik- områden. Tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder anges som nyckelelement för att förverkliga handelssystemets utvecklings- dimension. WTO:s sekretariat ges också särskilt i uppdrag att 29 FN:s tredje konferens om de minst utvecklade länderna . stödja länderna i deras ansträngningar att integrera handelsaspekten i sina nationella utvecklingsplaner och strategier för fattigdomsbe- kämpning. Med tanke på de svårigheter som finns att höja WTO:s reguljära budget måste betydande delar av det nödvändiga biståndet kanaliseras på andra vägar, inklusive genom det bilaterala samarbe- tet. För att kunna delta fullt ut i de multilaterala handelsförhandling- arna behöver utvecklingsländernas resurser stärkas för analys, poli- cyformulering, förhandlingsarbete och sedermera implementering av ingångna avtal. Förutom överföring av kunskaper kan t.ex. åt- gärder som bidrar till att möjliggöra mötesplatser utvecklingsländer emellan vara betydelsefulla. Men utvecklingsländerna behöver inte bara stöd i förhandlings- arbetet i WTO. Mer avgörande för de fattigaste länderna än bris- tande marknadstillträde på höginkomstländernas marknader är svag utbudskapacitet. För att utvecklingsländerna ska kunna dra fördel av världshandeln måste det multilaterala, såväl som det bilaterala, biståndet i ökad utsträckning stödja utvecklingsländernas förmåga att producera, förädla och marknadsföra olika produkter. Här är näringslivsutveckling, institutionsuppbyggnad och infrastruktur avgörande. Kapacitet behöver byggas upp för effektivare handels- procedurer och ökade kunskaper kring regler och standarder på de rika ländernas marknader. Samarbetet multilateralt kring handelsfrågorna har ökat . lägger stor tonvikt vid handelns roll. Man har också tillsammans med WTO, , , ITC och IMF formerat en samordningsfunktion för det handelsrelate- rade biståndet till de minst utvecklade länderna (Integrated Fra- mework). Ett konsekvent tillämpat sydperspektiv skulle innebära att de fattigaste utvecklingsländerna borde stödjas, exempelvis i deras krav på att EU avvecklar sina exportsubvensioner och tulleskaleringar. Europeiska unionen30 är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. Sammantaget svarade EG (Europeiska ge- menskapen) och EU:s medlemsländer för drygt 30 miljarder US- dollar i bistånd , vilket motsvarade av det samlade biståndsflödet. Bistånd via kommissionen uppgick till och EG var därmed den fjärde störste bistånds- givaren efter , och . Cirka två tredjedelar av EG-biståndet finansieras via EG:s regul- jära budget. Denna fastställs av efter samråd med ministerrådet, och rör framför allt stöd till , Latiname- rika och . Övrigt stöd finansieras direkt av medlemsstaterna via den Europeiska utvecklingsfonden (- EDF) för samarbete med länder i , och , de s.k. AVS-länderna, samt för för- månliga lån från Europeiska investeringsbanken. EU och AVS-län- derna ingick ett nytt 20–årigt partnerskapsavtal, det s.k. . var andel av EG:s budgetfinansierade utvecklingssamarbete . Därtill kommer åtagande om bidrag till Europiska utvecklingsfonden på (2,av EDF). EG:s utvecklingssamarbete har länge präglats av låg effektivitet. och många medlemsländer har påtalat behovet av reformer och organisationsförändringar. Ett reformarbete har också påbör- jats med inriktning på att ge ökade resurser och befogenheter till EU-delegationerna i samarbetsländerna, stärka samarbetet mellan EG och medlemsländerna, införa en ny budgetförordning, omför- handla förordningen om stödet till och samt framställa en årlig rapport om det samlade biståndet m.m. inrättades dessutom en särskild samman- hållet EG-bistånd – EuropeAid Co-operation Office. 30 Den Europeiska Gemenskapen (EG) är namnet på det traditionella gemenskapsarbetet som inkluderar den Euroepiska Ekonomiska Gemenskapen, och Euratom. Detta utgör nu den Europeiska Unionens första pelare. Det är här man återfinner den egentliga gemenskapsrätten, rättsakter och domstolens roll. I allmänt språkbruk används termen EU alltmer. Den Europeiska Unionen omfattar EG samt de 15 medlemsländerna. antogs en ny utvecklingspolitik för EG genom en gemensam förklaring av rådet och kommissionen. Huvudpunk- terna i förklaringen är följande: N Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet. N Utvecklingspolitiken grundas på principerna om hållbar, jämlik och delaktig utveckling. Främjande av mänskliga rättigheter, de- mokrati och god samhällsstyrning är grundläggande element i dessa principer. N Partnerländerna skall ha en framträdande roll och ansvara för ut- vecklingsprocessen. Stödet skall baseras på av länderna framtagna strategier för fattigdomsminskning. N Samarbetet skall koncentreras på sex delområden: handel och ut- veckling; regional integration; makroekonomi och jämlik tillgång till sociala tjänster; transporter/infrastruktur; livsmedelssäkerhet och landsbygdsutveckling; institutionell kapacitetsuppbyggnad. N Överförbara sjukdomar, ICT och forskning skall också ges sär- skild uppmärksamhet. N Vid stödutformningen skall särskild hänsyn tas till respekten för mänskliga rättigheter, ländernas gradvisa integrering i världsekonomin, miljö och sociala aspekter, jämlikhet mellan kö- nen, barnens rättigheter samt till konfliktförebyggande åtgärder och krishantering. N De minst utvecklade länderna och andra låginkomstländer skall prioriteras i medelsfördelningen. N EG:s och medlemsländernas bistånd skall samordnas bättre. N Ökad hänsyn skall tas till målsättningarna för EG:s utvecklingspolitik vid utformningen och genomförandet av EG:s policies inom andra sektorer som påverkar utvecklingsländerna. DAC (Development Assistance Com- mittee) inom har som främsta uppgift att säkerställa en ökning av den totala volymen resurser som ställs till utvecklings- ländernas förfogande och att förbättra resursernas effektiva an- vändning. Medlemmar i är 22 länder samt Europeiska kom- missionen. Huvuduppgifterna för DAC är regelbundna översyner av med- lemmarnas biståndspolitik samt policyformulering och utvärde- ringsverksamhet. DAC svarar även för den officiella biståndsstati- stiken, inklusive klassificeringen av utvecklingsländer som bi- ståndsmottagare. DAC tog fram de internationella utvecklingsmå- len, som även antogs av FN, och och som sedermera har utvecklats till Millenium Development Goals. Dess- utom har DAC arbetat intensivt med att utveckla partnerskapsbe- greppet och analysera frågor kring biståndseffektivitet. antog (ministernivå) rikt- linjer för fattigdomsminskning, hållbar utveckling och konfliktfö- rebyggande åtgärder samt för kapacitetsutveckling inom handels- området. förhandlingar och mer är diskussioner kunde också en rekommendation antas om att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna . DAC:s riktlinjer inom fattigdomsområdet utgår från det mång- dimensionella fattigdomsbegreppet. Riktlinjerna pekar på att detta kommer att kräva förändringar och kreativa lösningar vad gäller organisation, metoder, system för drivkrafter samt kultur hos bi- ståndsgivarna. Att minska fattigdomen kommer också att kräva bättre samstämmighet mellan regeringars och myndigheters olika policydokument. 6.4Det svenska landbaserade biståndets utformning Kommittén har funnit att nuvarande biståndsrelationer mellan gi- vare och mottagare behöver förändras för att uppnå en högre effektivitet. Relationen bör baseras på samarbetsländernas eget ansvar för sin utvecklingspolitik och dess genomförande. Erfarenheterna visar att biståndet har högst effekt när det stödjer en process som landet självt driver. Respekt för de demokratiska strävandena och processerna kräver också att givarrelationen måste förändras. Effektiviteten i måluppfyllelse på landnivå har ofta påverkats negativt på grund av att mottagarländerna haft i uppgift att hantera skilda önskemål från en lång rad givare, med olika krav på rapporte- ring och skiftande procedurer. Detta har bidragit till bristande ef- fektivitet, där allt mer dyrbar tid och energi gått åt till dialog med givare snarare än med den egna befolkningen. Förutsättningarna för att stärka den demokratiska processen har undergrävts. Motta- garlandets knappa kapacitet för analys, policyformulering och uppföljning har i stor omfattning slukats av den administrativa Biståndets roll SOU 2001:96 biståndshanteringen i form av givarnas osamordnade krav på rapportering, besök, uppföljning etc.31 Samarbetsländerna har egna unika historiska erfarenheter och idéer om vilka utvecklingsstrategier och vilken typ av politik som är mest effektiv för att uppnå uppsatta mål. Analyskapaciteten har ökat i många utvecklingsländer, liksom önskan att formulera en politik utifrån de egna förutsättningarna. Ett sydperspektiv medför att denna önskan bör få ökat gehör, inte bara för att ge stöd till demokratiska processer, utan också för att säkerställa att politiken får den utformning som passar de nationella förutsättningarna.32 En stark önskan att få utveckla sin egen kapacitet och ta hand om sin egen utveckling, i stället för att vara hänvisad till givarländernas försök att detaljstyra utvecklingen projektvis, har kommit till starkt uttryck i kommitténs möten med ekonomer, samhällsvetare och andra forskare och experter från utvecklingsländerna. Det är också en insikt som vinner mark i allt fler givarländer. Utfallet av ländernas politikval beror i hög grad på lokala förut- sättningar. Därför kommer den mest effektiva utvecklingspolitiken att se olika ut i olika länder. Från en biståndsgivares sida krävs ett visst mått av risktagande när det gäller samarbetslandets förmåga att nå uppsatta mål. Ett risktagande måste kombineras med tålamod och en beredskap att acceptera experiment i politikval och insatser. En rädsla att finansiera nytänkande och oliktänkande har ibland funnits bland givare, och denna vilja har kommit till uttryck i en prioritering av vad vissa kallar safe aid. En beredskap till flexibi- litet måste dock kombineras med en fast beslutsamhet att avbryta stöd till regeringar som uppenbart och tydligt gör avsteg från de grundläggande kriterierna för samarbetet. En konsekvens av betoningen av mottagarländernas eget ansvar för sin utveckling är att givarnas kontroll av metodval och insyn i den exakta användningen av olika givares biståndsmedel på insats- nivå minskar. kan biståndets förhållande till landets poli- tik för fattigdomsminskning bli tydligare. En granskning av huru- vida regeringen i ett visst land kan anses vara en lämplig agent för att förverkliga den övergripande gemensamma målsättningen att bekämpa fattigdomen blir därmed absolut avgörande, inte bara i förhållande till svenska skattebetalare, utan även i förhållande till de ultimata uppdragsgivarna – de fattiga människorna. 31Andersson, M., 2001b, Kanbur, m.fl., 1999, Mkandawire, 2001, , 2000b. 32Bangura, 2001. Här finns således motsatta intressen. Å ena sidan finns motta- garnas anspråk på eget ansvar och respekt för inhemska politiska processer, å andra sidan finns givarländernas krav om att prioritet ges åt fattigdomsbekämpning samt om löpande information om medelsanvändningen. Minskad kontroll från givarnas sida skall inte minska kraven på rapportering och redovisning av måluppfyllelse. Överenskommelser måste finnas mellan givare och mottagare om vilka mål som skall förverkligas. Dessutom måste samarbetslän- derna kontinuerligt uppfylla de grundläggande villkor som givaren uppställt för att de skall kunna kvalificera för stöd. Däremot inne- bär denna form av samarbete minskad inblandning i mottagarlan- dets val av politik, och till denna kopplade åtgärder, för att uppnå överenskomna mål. Trovärdiga mål-medel-hierarkier behöver dock presenteras. Detta ligger väl i linje med resultatstyrningens princi- per. Resultatredovisning skall ske från samarbetslandets sida . Utifrån denna redovisning skall sedan beslut fattas om huruvida det generella stödet kan fortsätta. Efter att hänsyn tagits till faktorer bortom mottagarregeringes kontroll, och under förutsättning att kriterierna är fortsatt uppfyllda, skall nya medel till regeringens budget fördelas, främst i förhållande till hur landet lyckats nå uppsatta mål. Under en lång följd av år kanaliserades huvuddelen av det svenska bilaterala biståndet till ett 20–tal s.k. programländer. Detta begrepp existerar inte längre. I stället utarbetas nu landstrategier för länder med vilka vill bedriva ett långsiktigt utvecklings- samarbete. Det gäller alla länder med vilka tecknat eller avser att teckna övergripande samarbetsavtal. Strategier kan även utarbetas för andra länder, liksom för regioner, när detta motiveras av biståndets storlek eller komplexitet. arbetar med sådana långsiktiga samarbetsprogram i allt fler länder. Antalet länder för vilka landstrategier eller riktlinjer utarbetats har ökat kraftigt –talet och uppgår nu till cirka 45 länder. Av dessa länder är 39 utvecklingsländer och sex s.k. transitionsländer i och f.d. . /89 ökade även antalet länder med vilka hade någon form av biståndrelation från 72 till 116. föll det samlade biståndet till de 20 länder som fått störst bistånd från av det bilaterala biståndet. Mot denna bakgrund har uttalat att den inte önskar ytterligare geografisk expansion. Även många andra bedömare som kommittén har varit i kontakt med har intagit en liknande ståndpunkt eller uttalat en önskan om koncentration. Det nuvarande utvecklingssamarbetet sker främst i följande former, vilka alla ställer helt olika krav på biståndets utformning. Finansiella resursöverföringar sker huvudsakligen till regeringarna i de viktigaste samarbetsländerna. Här fordras ett nära samarbete . Det är därför viktigt att koncentrera denna form av samverkan till ett begränsat antal länder. Mycket talar för att det i första hand är söder om som bör prioriteras. Kunskapsöverföring sker inom områden där kunskapsbehoven bedöms vara särskilt stora och där besitter speciellt värde- full kompetens. Även här kan det vara en fördel att koncentrera sig till ämnesområden där svensk kunskap är efterfrågad av utveck- lingsländerna, som samarbetet inte behöver begränsas till de långsiktiga samarbetsländerna. Enskilda organisationer kan ge- nom lokal kännedom ofta förmedla ett effektivt stöd, även i länder där regimen inte för en politik för folkflertalets bästa. Stödet ges till länder där svenska organisationer redan är väl förankrade och där man finner goda lokala samarbetspartners. Bistånd till demokratiutveckling kräver kontinuitet över . I detta ingår även stöd till utveckling av flerpartisystem. Erfaren- heten talar för att detta sistnämnda bistånd bäst kanaliseras via de politiska partierna, som själva väljer sina samarbetspartners. Beho- ven av humanitärt bistånd och katastrofbistånd är svåra att förutsäga varför det är angeläget att ha en beredskap för snabba insatser i princip var som helst i världen. Kommittén har funnit att huvudprincipen för biståndet bör vara att det utgår från samarbetsländernas egna prioriteringar och plane- ring. I en strävan till koncentration förespråkar kommittén att Sve- rige väljer att begränsa det långsiktiga statliga samarbetet till ett hanterbart antal länder. Därtill bör samarbetsformerna renodlas. finns en otydlighet när det gäller kriterierna för länderval lik- som betydande trögheter att anpassa biståndet vid förändrade för- utsättningar i mottagarländerna eller den omkringliggande miljön. Kommittén föreslår därför att följande grundläggande kriterier bör gälla för val av samarbetsländer. SOU 2001:96 Biståndets roll N Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom, vars regeringar: N driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning N driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet N har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. Fattigdomskriteriet bör få tydligare genomslagskraft i valet av svenska samarbetsländer. Länderna bör vara låginkomstländer eller ha en utbredd fattigdom. Av de 20 utbetalningsmässigt största samarbetsländerna för det svenska biståndet fanns det 7 medelinkomstländer medan 8 länder tillhör kategorin minst ut- vecklade länder och resterande 5 är andra låginkomstländer. Som underlag för beslut om samarbetsländer kan följande gruppering av fattiga utvecklingsländer göras: 1.Länder som uppfyller kriterierna men som saknar förmåga och kapacitet att genomföra politiken. 2.Länder som uppfyller kriterierna och har institutioner och annan kapacitet att genomföra politiken. 3.Länder som inte uppfyller alla kriterier. 4.Länder som saknar politisk vilja att genomföra en politik inriktad på allmän fattigdomsminskning.