sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt denna skall ett val vara proportionellt om detta begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal skall den avrundas till närmast högre hela tal. Detta innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antal ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som skall väljas, det vill säga nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs (1999). I tabell 12:2 anges hur stor minoritet i fullmäktige som kan driva igenom proportionella val till nämnder av olika storlek. I en full- mäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som skall bestå av 7 ledamöter, 4 fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeför- samling med 101 ledamöter är motsvarande siffra 13 stycken. Vid val till större nämnder krävs något färre fullmäktigeledamöter. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som skall bestå av 11 ledamöter, 3 fullmäktigeledamöter driva igenom proportionella val. Motsvarande siffra i en fullmäkti- geförsamling med 101 ledamöter är 9 stycken. Tabell 12:2 Minoritet som krävs för proportionellt val Antal ledamöter som krävs i fullmäktige för att driva igenom proportionella val till nämnd med Reglerna om proportionella val innebär en minoritetsgaranti för små partier att representeras i styrelsen och nämnderna. Kommu- nalrättsligt görs ingen skillnad mellan kommundelsnämnder och andra kommunala nämnder. Val av ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder sker således enligt lagen om proportionellt valsätt. För att direktval skall vara möjligt krävs därför en bred uppslutning bland partierna i kommunfullmäktige. Det räcker med en minoritet på i fullmäktige för att i praktiken förhindra en ordning som innebär att fullmäktige utser ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder i enlighet med hur kommundelsinvånarna har röstat. Trenden är att antalet kommuner med kommundelsnämndsorgani- sation minskar. På grund av att många stora kommuner, däribland , och , har system med stadsdels- nämnder bor emellertid en stor del av befolkning i kom- muner med en sådan organisation. Kommundelsnämnder tycks således ha blivit en organisationsmodell för i huvudsak större kommuner. När det gäller kommundelsnämnders demokratiska effekter kan konstatera att de har varit måttliga på medborgarnivå. I det avseendet kan förväntningarna som funnits i samband med att kommundelsnämnder införts inte sägas ha blivit uppfyllda. Däremot tycks effekterna ha varit större på politikernivå. Bland annat har kommundelsnämnder på många håll lett till fler förtroendevalda, en förändrad politikerroll från sektorspolitiker till allmänpolitiker och en vitalisering av partierna ute i kommundelarna. Sammantaget blir kommitténs bedömning att kommundels- nämnder har haft en viss positiv effekt på den kommunala demo- kratin. Förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda har förvisso inte infriats, men den representativa nivån har förändrats till det bättre. I några kommuner har frågan om vilka uppgifter kommundels- nämnderna bör ha diskuterats ur ett demokratiperspektiv. De sociala frågorna som förskola, skola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg har oftast varit huvuduppgiften för kommundels- nämnderna. Ur medborgarnas synvinkel upplevs det som naturligare att vända sig till tjänstemän och personal snarare än till förtroendevalda när man vill diskutera sådana frågor. De sociala frågorna är dessutom sällan av gemensamt intresse för alla som bor i kommundelen, utan främst för brukarna. framstår frågor som samhällsplanering, byggplaner, infrastruktur, gator och vägar, områdesutveckling, miljö, kultur och fritid som mer naturliga för en dialog just på kommundelsnivå. Sådana frågor är oftare av mer gemensamt intresse för dem som bor i kommundelen. Mot denna bakgrund framstår det som betydelsefullt att i den vidare diskussionen om kommundelsnämnder noga överväga vilka uppgifter som är lämpliga för en sådan geografisk organisation. som antalet kommuner med kommundelsnämnder minskar knyts på flera håll lokala utvecklingsgrupper närmare den kommunala organisationen och övertar uppgifter från denna. enstaka fall har grupperna helt integrerats i den kommunala organisationen och fått status som nämnd. ser positivt på denna utveckling. Lokala utvecklingsgrupper utgör på många håll en stor resurs som både kan förbättra den lokala demokratin och bidra till en mer - effektiv förvaltning av gemensamma angelägenheter. Det är dock viktigt att kommunerna inte ger utvecklingsgrupperna fler uppgif- ter än vad de önskar och klarar av. Inflytandet måste tillåtas växa fram underifrån, och här har kommunerna den viktiga uppgiften att stödja utvecklingsgrupperna utan att för den skull forcera dem. Frågan om hur ledamöter och ersättare till kommundelsnämnder skall utses – direkt av väljarna i val eller av kommunfullmäktige – har länge varit föremål för diskussion. Flera statliga utredningar har, som tidigare nämnts, tagit upp frågan. Till exempel föreslog en försöksverk- samhet där de kommuner som ville skulle kunna anordna direkta val till kommundelsnämnder. tar i sitt betänkande En uthållig demokrati! ställning för att kommun- och stadsdelsnämnder bör vara direktvalda (SOU 2000:1). argument för direktvalda kommundels- nämnder är att dessa ökar genomskinligheten och möjligheterna för medborgare att bestämma vem som skall företräda dem. Ett annat argument för direktval är att det skulle skapa incitament för de förtroendevalda i kommundelsnämnden att lyssna på invånarna i kommundelen eller stadsdelen. En indirekt vald kommundels- nämnd har sitt mandat från fullmäktige, och genom direktval skulle nämndpolitikerna få ett direkt mandat från invånarna i kommundelen eller stadsdelen och därmed primärt vara ansvariga inför dessa. Detta torde i sin tur leda till ett bättre samspel mellan väljare och valda. Ett argument som kan anföras mot direktvalda kommundels- nämnder är att en sådan ordning inte alls gör ansvaret tydligare. Eftersom kommun- och stadsdelsnämnderna saknar egen beskatt- ningsrätt, och även vid direktval alltjämt skulle vara beroende av kommunen för finansieringen, blir det ännu svårare för väljarna att veta vem som bär ansvaret för kommundelarnas eller stadsdelarnas verksamhet. Ett annat argument mot direktvalda kommundels- nämnder är att de kan innebära att en motstridig politik bedrivs på kommuncentral nivå och på kommun- och stadsdelsnämndsnivå, och att kommunen därvid kan bli svårstyrd. Ett tredje argument emot direktval är att den kommunala likställighetsprincipen kan sättas ur spel. Denna invändning gäller även kommundelsnämnder som inte är direktvalda, men kommundelarnas handlingsutrymme för egna prioriteringar torde behöva vara ännu större om nämn- derna skulle utses direkt av väljarna. Även om det inte är fråga om direktval i formell mening kan kommuner, enligt den modell som tillämpas i , låta invånarna i en kommundel i praktiken själva välja vilka som skall representera dem i nämnden. Kommittén anser att denna möjlighet är tillräcklig och ser därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval är osäkra och kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära. Det är inte möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de demokratiska effekterna av de kommundelningar som genomförts . I samband med delningarna uppstod ett stort intresse för de kommunalpolitiska frågorna i de nya kommunerna, men i de flesta fall avtog detta intresse efter delningen. Positivt är emellertid att antalet förtroendevalda har ökat i för- hållande till antalet kommuninvånare, vilket bland annat kan antas innebära att betydligt fler personer i kommunen känner eller är bekanta med någon förtroendevald. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts , i syfte att bland annat se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen. Kommundelningarna har resulterat i att fem nya kommuner bildats. Dessa är och , som tidigare ingick i , som tidigare ingick i kommun, , som brutit sig loss från , och senast i raden , som tidigare tillhörde kommun. kommer , som ingår i kommun, att bilda en egen kommun. fanns det cirka 2 500 kommuner i . Denna indelning av landet hade sitt ursprung kommunalförordningar. började dessa uppfattas som omoderna, och som ett led i byggandet av välfärdsstaten började statsmakten utreda möjligheterna att slå samman kommunerna till befolkningsmässigt större enheter. Syftet var främst att skapa för- valtningspolitiskt optimala och bärkraftiga kommuner. Dessa utredningar resulterade senare i att sammanläggningar genom- fördes i den så kallade storkommunreformen respektive kommunblocksreformen 1974. Dessa reformer innebar att antalet kommuner sjönk från närmare 2 500 till 277 inom loppet av . Under har denna trend långsamt börjat vända. I vissa delar av de nya kommunerna var man missnöjd med den situation som uppstått genom samman- läggningen och började aktivt sträva efter att få bilda egna kom- muner. 13.3Lokala erfarenheter av de genomförda kommundelningarna Kommittén har låtit genomföra en undersökning i de kommuner som bildats . Statsvetaren har på kommitténs uppdrag genomfört en undersökning av de kom- munaldemokratiska erfarenheterna av de aktuella kommundel- ningarna. har genomfört intervjuer med personer som har centrala positioner i respektive kommun, såväl förtroendevalda som tjänstemän, och i några av kommunerna även en representant för lokalpressen (2001). Någon undersökning av motsvarande slag har inte genomförts före respektive kommundelning, vilket naturligtvis försämrat möjligheterna för jämförelse med förhållandena före delningarna. I studien ingår inte heller någon undersökning riktad till invånarna i de berörda kommunerna, något som hade kunnat ge en bättre bild av kommundelningarnas effekter ur ett medborgarperspektiv. studie redovisas i bilaga till betänkandet. Detta kapitel innehåller ett kort referat av studien. Frågor som rör själva förfarandet vid kommunala indelnings- ändringar behandlas i kapitel 22. I samband med kommunsammanläggningarna var det inte självklart att dåvarande , , och kommuner skulle ingå i och i . Att så blev fallet bottnade bland annat i en oro för läns överlevnad om dessa kommuner skulle föras till kommun och . /74 lades kommunerna samman med . Redan så tidigt som fanns dock tankar på kommundelning. Dessa tankar resulterade emellertid inte i några åtgärder. utsåg respektive till försöksområden som skulle ha så kallade kommundelsråd. Råden skulle ha en rådgivande funktion men fick ingen beslutanderätt. väcktes en motion i om utredning av förutsättningarna för delning. Fullmäktige beslutade att kommunkansliet skulle genom- föra en sådan utredning. ersattes kommundelsråden med kommundelsnämnder, vilket innebar att kommundelarnas möjligheter till självstyrelse stärktes något. Delningsförespråkarna fortsatte dock att arbeta för en kommundelning. presenterade kommunkansliet sin utredning, och i denna ställde man sig starkt negativ till en delning. Kommundelsnämnderna förkastade delningsförslaget, och fullmäktige avslog begäran om delning. 1985 fick de borgerliga partierna majoritet i fullmäktige. En ny framställning om delning lämnades in som resulterade i att en ansökan gavs in till Kammarkollegiet. Som en följd av utredningen lade Kammarkollegiet, , fram en promemoria i vilken föreslogs att skulle upplösas och att tre nya kommuner, , och , skulle bildas. Regeringen beslutade att den nya kommunindelningen skulle träda i kraft . Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat? Gemensamt för de intervjuade är uppfattningen att kommun- politikerna, och därmed också politiken, har blivit synligare. Detta förefaller vara ett resultat av närheten mellan beslutsfattarna och dem som berörs av besluten. Ett ökat politiskt intresse har visat sig i samband med att kommuninvånare och förtroendevalda mött varandra i vardagssituationer. När det gäller mer organiserat med- borgerligt deltagande utnyttjar dock det stora flertalet inte de möjligheter som följer av kommundelningen. De öppna nämnd- sammanträdena har inte varit särskilt välbesökta. Så länge allting fungerar normalt är medborgarna inte särskilt intresserade av att delta. Det är först när det hettar till i någon fråga som med- borgarna kommer till sammanträdena. En uppfattning är att med- borgarna inte är så insatta i hur den lokala demokratin fungerar och att de exempelvis inte är medvetna om skillnaden mellan tjänste- män och förtroendevalda. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte tycks vara möjligt att få fram någon entydig bild av om kommuninvånarna har blivit mer engagerade i den lokala politiken. De som verkligen är intresserade av att engagera sig tycks däremot ha fått bättre möjligheter till detta efter delningen. Kommundelningens effekter på förvaltningen När det gäller de förvaltningsrelaterade frågorna är uppfattningen bland de intervjuade att kommunen hade problem att skapa en väl fungerande organisation efter kommundelningen. Idén med den nya organisationen var att undvika en hierarkisk uppbyggnad och i stället sträva efter en plattare organisation. Detta mynnade ut i beslutet att inte ha någon kommunchef, vilket dock bland annat fick till följd att ansvarsområdena blev oklara. En annan om- ständighet som hängde samman med de förvaltningsrelaterade problemen var att den politiska organisationen fick in en mängd nya förtroendevalda som saknade tidigare erfarenheter av förtroen- deuppdrag och därför inte kände till politikens villkor. De saknade kunskaper om sådant som mötesteknik och rollfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänstemännen. kommun bildades genom att upp- löstes och tre nya kommuner, , och kommuner, bildades. Bakgrunden till bildandet av kommun sammanföll i huvudsak med de händelser som föregick bildandet av kommun. Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat? Till följd av delningen ökade antalet förtroendevalda då posterna i fullmäktige, styrelse och nämnder skulle fyllas. Det är dock tvek- samt om det politiska engagemanget hos kommuninvånarna i allmänhet har blivit större efter delningen. Däremot tycks de som redan tidigare var politiskt engagerade eller intresserade ha fått bättre möjligheter att påverka i och med att avståndet till för- valtning och förtroendevalda har minskat. Några kritiska röster menar att man inte utnyttjat den lilla kommunens fördelar i till- räcklig utsträckning och att kommundelningen inte har fått den betydelse för den enskilde medborgaren som det hade funnits möjlighet till om kommunen hade organiserats på ett annat sätt. De förtroendevalda är alltjämt anonyma, trots det minskade geo- grafiska avståndet till medborgarna. Fullmäktiges sammanträden är inte heller särskilt välbesökta. Det allmänna politiska samtalet förefaller ha ökat efter delningen men tycks ha mattats av . Kommundelningens effekter på förvaltningen En tendens till uppluckring av rollfördelningen mellan förtroende- valda och tjänstemän har beskrivits av de intervjuade. Förvalt- ningsorganisationen tycks inte ha anpassats till den nya kommun- storleken, vilket har lett till att de önskade effektivitetsvinsterna uteblivit. Det har även framförts farhågor om risken i en liten kommun för att antipatier eller sympatier från tjänstemännens sida gentemot enskilda personer skulle kunna komma att styra besluten på bekostnad av gällande regelverk. Närheten mellan invånare och beslutsfattare kan innebära en risk för svågerpolitik. bildades , i samband med den första omgången kommunsammanläggningar. uppgick i den nybildade kommun. Frågan om försämrad lokaldemokrati väcktes tämligen snabbt i kom- mun. tillsattes två utredningar i kommunen angående frågan hur man bäst kunde stärka den lokala själv- styrelsen. Utredningarna utmynnade i ett förslag om att på försök ge områdesvisa organ beslutanderätt i frågor om fritid, kultur, skola och social verksamhet. Utifrån erfarenheterna från dessa försök inrättades kommundelsnämnder i kommun. Reformen var helt genomförd /84. Kommundelsnämnderna tillfördes ytterligare uppgifter. I ansågs detta dock inte vara tillräckligt, och frågan om kommundelning väcktes. En ansökan om delning gavs in till Kammarkollegiet och en folkomröstning, som genomfördes , visade att en majoritet var positiv till delning. En kompletterande opinionsundersökning genomfördes i Hidinge, den del av som ligger närmast , eftersom majoriteten av de negativa rösterna hade avgivits där. Opinionsmätningen visade att merparten av dem som bodde i Hidinge ändå ställde sig positiva till delningen. Kammarkollegiet lade fram ett förslag till delning . Ärendet kom dock inte upp till regeringen förrän 1992. beslutade den nya, borgerliga regeringen att skulle brytas loss från kommun, och återbildades . Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat? De intervjuade vittnar om att det har varit en svår uppgift att engagera de medborgare som inte redan före delningen hade ett politiskt intresse. förefaller engagemanget och diskus- sionen ha fått förnyad kraft bland dem som redan var politiskt engagerade. som tillhörde fanns det 15 personer i kommundelsnämnden. Efter delningen finns det ungefär 100 förtroendevalda i . Detta innebär att det finns fler som känner en förtroendevald. förtroendevalda anses innebära att det också har blivit lättare för kommuninvånarna att föra fram sina åsikter. De förtroendevalda är inte lika anonyma som de var medan ingick i kommun. Den minskade kommunstorleken anses även ha medfört att det blivit lättare för de förtroendevalda att få en helhetssyn genom att de har en bättre lokalkännedom och genom att frågorna blivit mer gripbara. En uppfattning som framförts är att merparten av medborgarna dock inte är beredda att engagera sig politiskt så länge det mesta fungerar. Kommundelningens effekter på förvaltningen Ett problem som lyfts fram är att det inte finns någon tydlig rollfördelning mellan förtroendevalda och tjänstemän. Både för- troendevalda och tjänstemän påtalar att alltför många förtroende- valda inte har kunnat skilja mellan tjänstemanna- och politiker- uppgifter. Personliga egenskaper anses ha fått en betydligt större betydelse efter kommundelningen, och personliga schismer anses i vissa fall ha fått ett alltför stort utrymme. En av de fördelar som lyfts fram är att det är lättare att få ett helhetsgrepp om en liten kommun. Till nackdelarna hör att sårbarheten har blivit betydligt större. Kommunen är sårbar på så sätt att den är helt beroende av skatteutjämningssystemet. Litenheten har inneburit att det är svårt att täcka alla områden kunskapsmässigt. års kommunsammanläggningar lades och kommuner samman. De kom att utgöra vad som då fick namnet . Under kommunblocksreformerna genomfördes en ny sammanläggning. Tanken hade varit att kommun skulle bildas genom sammanläggning av , , , , och kommuner. Medan övriga kommuner samtyckte, motsatte sig sammanläggningen och begärde dispens för att kommunen under skulle få vara en egen kommun. Dispensansökan avslogs dock. Tanken på delning tycks ha väckts redan då. Ett skäl till detta anses vara att det inte kändes naturligt att ha som centralort eftersom alltid haft en starkare koppling till , bland annat på grund av att många av invånarna hade flyttat till från och många pendlade till arbetsplatser i . beslutade fullmäktige i att en för- djupad försöksverksamhet med kommundelsnämnder skulle påbörjas i bland annat – 1989. Syftet med försöksverksamheten var att fördjupa demokratin och öka effektiviteten. Reformen kom att förstärka engagemanget i för en kommundelning. gjorde social- demokraterna, , och en gemensam ansökan hos Kammarkollegiet om kommundelning. Efter en inledande utredning genomfördes, , en folkomröstning. En majoritet var positiv till delning, men rösterna var mycket ojämnt fördelade och merparten av de negativa rösterna kom från de delar som ligger närmast . I tätort fanns en klar övervikt för delning. Kammarkollegiet avslog ansökan om delning. Den borgerliga regeringen beslutade dock om delning, och är en egen kommun. Har kommundelningen medfört att medborgarnas engagemang ökat? De intervjuade framhåller att det politiska intresset bland med- borgarna förefaller ha ökat kraftigt efter kommundelningen. Det minskade avståndet mellan medborgare och förtroendevalda tycks ha medfört att medborgarna i högre grad tar kontakt med för- troendevalda i olika frågor. En bidragande orsak till det ökade politiska intresset antas vara den omfattande mediala bevakningen som bland annat beror på att det finns konkurrerande tidningar som bevakar kommunen. Även regionala tv- och radiokanaler rapporterar om kommunalpolitiken. Det ökade antalet förtroende- valda i kommunen har medfört att de allra flesta känner någon som är förtroendevald. Det inledningsvis ökade engagemanget tycks dock vara på väg att minska och ett slags vardagslunk har infunnit sig. Någon av de intervjuade menar att det har varit svårt att kanalisera den inledande entusiasmen, omvandla medborgarnas intresse till praktik och att hitta de naturliga formerna för att dra in allmänheten i beslutsprocessen. Den allmänna bilden tycks dock vara att medborgarna faktiskt ser en positiv förändring till följd av Frågor som hade funnits på dagordningen i den stora kommunen utan att man hade kommit någon vart har kunnat föras till beslut, och med- borgarna har med egna ögon kunnat se resultaten. Kommundelningens effekter på förvaltningen Rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän uppges ha varit ett stort problem. Detta problem anses delvis kunna förklaras av att många nya och oerfarna förtroendevalda kom in i full- mäktige, styrelse och nämnder. Rollfördelningen mellan för- troendevalda och tjänstemän har varit oklar även för allmänheten, vilket har förstärkt problemet. I en liten kommun väljer man att gå till någon som man känner, utan hänsyn till om den personen är tjänsteman eller förtroendevald. Till de positiva effekterna av delningen hör att förvaltningen har blivit betydligt smidigare och effektivare. Möjligheterna till överblick och flexibilitet har blivit bättre. Till nackdelarna hör att kommunen blivit mycket mer sårbar. Det finns ingen möjlighet att upprätthålla specialistkompe- tens i den egna organisationen, varför kommunen blir beroende av experter utifrån. En annan nackdel är att personliga trätor fått större utrymme än vad de hade i den större kommunen. En ny- gammal motsättning mellan tätort och en annan ort i kommunen, , har också återuppväckts. När var en del av kommun bestod kommun- delen av två församlingar – Taxinge och Turinge. , , utgjorde en egen kommun i . I samband med den första om- gången av kommunsammanläggningar , uppgick Taxinge i stad. Turinge i sin tur, utgjorde en egen kommun . kom Taxinge och Turinge att uppgå i kommun. Även om det kan ha funnits missnöje med sammanläggningen , fanns det ingen organiserad kampanj för en kom- mundelning förrän kommun införde en kommundels- Taxinge och Turinge kom då att slås samman till kommundel. genomfördes en namn- insamling för att ta reda på nykvarnsbornas inställning till att bilda en ny kommun. En ansökan om delning gavs in till Kammar- kollegiet, och genomfördes en folkomröstning. Resultatet av denna visade att majoriteten av nykvarnsborna var positiva till en delning. beslutade regeringen att skulle få bilda en egen kommun .