sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — Departementschefen uppehöll sig därefter vid ett remissyttrande över betänkande, i vilket (prop. 1978/79:195 bil. 2 s. 104 f) anfört att det med hänsyn till arbets- belastningen i de högsta domstolarna var önskvärt att ledamot som in- går i lagrådsavdelning vid avbrott i avdelningens arbete kunde tas i an- 90 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... språk för tjänstgöring i domstolen. pekade på att den möjligheten enligt utredningens förslag var begränsad till det fall att regeringen hade meddelat Lagrådet att det inte hade nå- got ärende att förvänta. Möjligheten borde, enligt , stå öppen även i andra fall, där Lagrådet fann sådan tjänstgöring möjlig och lämplig, varför förslaget borde ändras i enlighet härmed. Departe- mentschefen delade de synpunkter som förts fram i Högsta domstolens yttrande och lade därför till en föreskrift i departementsförslaget som möjliggjorde en sådan tillfällig tjänstgöring i och Regeringsrätten. En förutsättning för tillfällig tjänstgöring i domstol var att den enligt Lagrådets ledamöter kunde ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Departementschefen tillade att nämnda be- stämmelse skulle vara tillämplig oavsett om Lagrådet bestod av en eller flera avdelningar. Bestämmelsen infördes i 16 § andra stycket lagråds- lagen. Möjligheten för justitieråd och regeringsråd i Lagrådet att tjänstgöra i domstol bör behållas på nuvarande premisser. Ökad framförhåll- ning i planeringsarbetet genom bl.a. införande av lagrådsstoppdagar förutsätts förbättra möjligheterna till tillfällig tjänstgöring i domstol. Underlaget som ligger till grund för regeringens beslut att låta justitie- råden och regeringsråden återbördas till sina resp. domstolar tas fram av . Detta underlag får också betydelse för regering- ens ställningstaganden i fråga om antalet avdelningar som Lagrådet skall bestå av. Som har berörts är lagrådsremisserna så för- delade över året att vissa perioder kan sägas präglas av relativt lugn. Mot bakgrund av att propositionsarbetet i kan drab- bas av förskjutningar är det emellertid svårt att i förväg förutse när des- sa perioder skall inträda. Om arbetsbördan hastigt minskar, kan lag- rådsledamöterna ofta beredas ett välkommet tillfälle att ägna sig åt för- beredelser inför kommande större remisser. Vid längre tidrymder av stiltje kan dock arbetsuppgifterna sina. I efterhand kan ibland konstate- ras att den totala arbetsbördan hade kunnat ombe- sörjas av färre avdelningar än som faktiskt funnits tillgängliga. Med hänsyn till arbets- och beredningsrutinerna i kan det dock ta att utverka regeringsbeslut som berör Lagrådet. Det är inte ovanligt att det tar ca att få ett sådant till stånd se- dan frågan väckts om att dra in avdelning p.g.a. att arbetsuppgifterna Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... Motsvarande omgång kan förväntas innan regeringen kan lämna ett sådant meddelande om ärendetillströmningen som avses i 16 § första stycket lagrådslagen. Svårigheterna att över huvud taget förutse perioder av låg arbets- belastning får återverkningar på Lagrådets egen lagliga möjlighet att tillfälligt avstå från ledamöter. Enligt uppgift från Lagrådet förekom- mer det ytterst sällan att samfällda beslut fattas med innebörd att justi- tieråden och regeringsråden kan tjänstgöra i den domstol som de tillhör (16 § andra stycket lagrådslagen). Orsaken härtill har angetts vara pro- blem att överblicka plötsliga stegringar i remisskörden. Däremot har det träffats underhandsöverenskommelser mellan en ordförande på avdelning och något av justitieråden eller regeringsråden om tillfällig tjänstgöring i domstol. då domare trots allt frigörs från lagrådstjänst- göringen kan domstolarnas planering utgöra hinder för ett allsidigt ut- nyttjande av förstärkningskrafterna. Orsaken till detta står att finna i domförhetsreglerna. De mål där flera ledamöter engageras kräver lång framförhållning i fråga om planering. Problemen för lagrådsledamöter- na att överblicka när de kan stå till domstolens förfogande resp. hur länge de då kan fullgöra domargöromål medför svårigheter att placera dem i sitsar av detta slag. Enligt information från Högsta domstolens ordförande har i praktiken en lagrådsledamot kunnat tjänstgöra på femmannaavdelning endast om han eller hon kunnat avvaras från Lagrådet . Vinsten av sådan tjänstgöring är för övrigt begränsad, eftersom den oftast motsvaras av att en annan leda- mot, indelad enligt ett detaljerat och långsiktigt schema, friställs. Följd- en av allt detta är att lagrådsledamöter, som tillfälligt tjänstgör i dom- stol, i stället för det mesta får avgöra mål eller ärenden i vilka avdel- ningen är domför med en ledamot, främst frågor som avser prövnings- tillstånd. Det faktum att lagrådsledamöterna, även vid korta inhopp, kan arbeta med mål som kan avgöras genom enmansprövning får dock positiva återverkningar på domstolarnas målbalanser. För att lagrådsledamöterna skall kunna bistå sina domstolar framstår det enligt direktiven som önskvärt att lagrådslagens bestämmelser är tydliga, men flexibla, så att de ger utrymme för att justitieråd och regeringsråd bereds tillfälle att återgå till domstolstjänstgöring för kortare eller . Enligt direktiven skall utredningen ge för- slag till författningstext som bättre återspeglar kopplingen till de fak- tiska behoven i domstolarna, dock med beaktande av Lagrådets förmå- ga att fullgöra sin uppgift. Ett sätt att angripa problemet vore att sträva efter att uppnå längre ärendefria perioder för Lagrådets verksamhet. I sådana situationer skulle beslut rörande avdelningarnas antal kunna fattas med så goda 92 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... marginaler att det skulle vara väl värt för domstolarna att t.o.m. avdela ledamöterna till mål som skall avgöras av fullsutten rätt. Å andra sidan står en sådan strävan i strid med utredningens övergripande målsättning beträffande ärendetillströmningen. Längre ärendefria perioder än vad som förekommer skulle nämligen innebära att vissa andra perioder kom att präglas av synnerligen hög arbetsbörda. Detta medför i sin tur risk för att fler avdelningar måste sättas upp. Vad som i stället synes krävas är medel för att med kort varsel kun- na utnyttja även hastigt uppkomna perioder av stiltje i laggransknings- arbetet så att lagrådsledamöterna möjligt kan avdelas till andra uppgifter. Redan med gällande bestämmelser föreligger två vägar att åstadkomma en återgång till domstolarna, dels genom regeringens för- sorg, dels genom att Lagrådets ledamöter fattar beslut om detta. Den förstnämnda möjligheten, som gäller fall då Lagrådet arbetar endast på en avdelning, kommer av förklarliga skäl sällan till använd- ning, eftersom den förutsätts bli tillämpad när aktiviteten på lagstift- ningsområdet i princip helt ligger nere. Vi har inte funnit något exem- pel på att Lagrådet, när endast en avdelning varit i tjänst, fått ett sådant meddelande från regeringen. Icke desto mindre kan det inte uteslutas att sådana situationer skulle kunna uppstå. Möjligheten bör därför fin- nas kvar. För att på bästa sätt utnyttja tillfällen av stiltje i lagrådsarbe- tet vore det emellertid önskvärt om meddelandebefogenheten kunde flyttas till en annan nivå än den nuvarande. – Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 13. Däremot har det efter lagens tillkomst funnits praktiska möjligheter att tillämpa bestämmelsen i 16 § andra stycket lagrådslagen, som med- ger att Lagrådets ledamöter sinsemellan kommer överens om att tjänst- i domstol kan ske utan olägenhet för verksamheten. Förutsätt- ningarna för att snabbt få ett sådant beslut till stånd är av förklarliga skäl goda när väl beslutsunderlaget är för handen. Även lagrådsleda- möternas egen möjlighet att besluta om tillfällig tjänstgöring i domstol bör därför behållas. En variant skulle kunna vara att låta varje lagråds- avdelning på egen hand avgöra om de i avdelningen ingående justitie- råden och regeringsråden får tjänstgöra i sina resp. domstolar. Fördelen med ett sådant förfarande är givetvis att det på avdelningsnivån finns goda förutsättningar att bedöma den förväntade arbetsbördan för . Å andra sidan rimmar en sådan lösning inte väl med ut- redningens intentioner om en ökad flexibilitet i avdelningssammansätt- ningen, som förutsätter att samtliga lagrådsledamöter deltar i plane- ringen inför eventuella ändringar, föranledda exempelvis av en leda- mots förfall eller ärendenas art (utredningens ställningstaganden i dessa delar belyses närmare i avsnitt 13). Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... innehas av samfällda Lagrådet. Den bör normalt kunna utövas i enkla former. I likhet med vad som redan nu gäller blir givetvis någon återgång inte aktuell såvida inte tjänstgöringen i domstol kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Bedömningen av den inverkan domstols- tjänstgöringen kan ha är i sin tur beroende av tillgången till ett tillför- litligt planeringsunderlag; utan ett sådant underlag kan inte i något sammanhang åtgärder vidtas med Lagrådets avdelnings- eller ledamots- antal. Den viktigaste förutsättningen för att domare skall kunna frigöras från den laggranskande verksamheten är följaktligen att framförhåll- ningen i planeringsarbetet upprätthålls. Utredningen har genom försla- get om införande av stoppdagar för lagrådsarbetet pekat på möjlig- heterna att åstadkomma förbättringar i detta avseende. Även förslaget om att lagrådslistorna skall innehålla uppgifter med längre tidsperspektiv är ett steg i denna riktning. Visserligen syftar utredningens betoning av framförhållning i laggranskningsarbetet till att granskningsuppgifterna skall fördela sig jämnare över året, varvid följden givetvis kan bli att färre tillfällen till temporär domstolstjänst- över huvud taget yppar sig. Det lär emellertid vara oundvikligt att sådana perioder emellanåt trots allt uppstår. Den ökade betydelsen av planeringsarbetet, som är tänkt att följas upp genom kontinuerliga kontakter mellan och Lagrådet, medför i sin förläng- ning att det blir lättare att dels förutse när perioder av stiltje kan upp- stå, dels göra själva bedömningen om justitieråd och regeringsråd kan ges möjlighet att återgå till domstolen utan olägenhet för verksamheten. Någon ändring beträffande reglerna för sådan tjänstgöring torde med hänsyn till det sagda inte behövas. Det förtjänar dock att inskärpas att möjligheten för Lagrådets ledamöter att självständigt fatta beslut om ledamöternas domstolstjänstgöring bör användas så snart förutsättning- arna härför är uppfyllda. Även om det är lagrådsledamöterna som fattar beslutet, måste det förutsättas att företrädare för uppmärksammar Lagrådet på att sådana perioder av mindre arbetsbörda är att förvänta. 94 Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra.... Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 95 13Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt Beslutsbefogenheterna är i lagrådslagen uppdelade på flera händer. Regeringen bestämmer, om Lagrådet med hänsyn till arbetsbördan skall bestå av mer än en avdelning (1 § andra stycket lagrådslagen), om en lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter (3 § första stycket), hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i Lagrådet, och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar (4 §). Rege- ringen förordnar sådana ledamöter som inte är aktiva justitieråd eller regeringsråd samt bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra (5 § andra stycket). Slutligen förordnar regeringen också sakkunnig på av- delnings begäran (10 § andra stycket). Det ankommer därutöver på re- geringen att lämna Lagrådet meddelande om att det inte har något ärende att förvänta , varvid justitieråd och regeringsråd skall tjänstgöra i den domstol som de tillhör (16 § första stycket). utser de justitieråd och Regeringsrätten de rege- ringsråd som skall vara ledamöter av Lagrådet och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra (5 § första stycket). Domstolarna utser även vid behov justitieråd resp. regeringsråd i stället för ledamöter från domstolen som avgår från domarämbetet eller som får förfall under sin tjänstgöring i Lagrådet (13 § första stycket). Lagrådets ledamöter bestämmer hur ärendena skall fördelas mellan avdelningarna (8 § andra stycket). Ledamöterna bestämmer också tid- punkten för sin tremånadersledighet (15 § första stycket) samt ledig- heten för sådana ledamöter som har inlett sin tjänstgöring under på- gående lagrådsperiod eller endast förordnats för behandlingen av ett visst ärende (15 § andra och tredje styckena). Slutligen ankommer det på Lagrådets ledamöter att ta ställning till om justitieråd och regerings- råd som är ledamöter i Lagrådet kan tjänstgöra i den domstol som de tillhör utan att Lagrådets verksamhet drabbas av olägenheter (16 § and- ra stycket). 96 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt En lagrådsavdelning kan bestämma att den som tjänstgjort på av- delningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i den frånvarandes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt (13 § andra stycket). Lagrådet är ingen ordinär myndighet med fast inrättade tjänster. Tvärt- om präglas verksamheten av en genomströmning av jurister, vilka anförtrotts uppdraget att för en kortare eller utföra laggranskningsuppgifter. Den absoluta merparten av ledamöterna har emellertid anknytningen till landets högsta domstolar gemensam, an- tingen genom att de är eller genom att de har varit justitieråd eller rege- ringsråd. Den faktiska anknytningen mellan Lagrådet, dess ledamöter samt och Regeringsrätten är historiskt betingad och garanterar att laggranskningen tillförsäkras kompetens och auktoritet. ger den praktiska fördelar i administrativt hänseende. Exem- pelvis framstår det som en stor fördel att domstolarna kan ta sina res- pektive ledamöters tjänster i anspråk när det råder stiltje i lag- granskningsarbetet; någon formell ledighet behöver då inte begäras av den ledamot som tillfälligt återgår till dömande verksamhet. Vidare kan domstolarna förhållandevis enkelt ersätta en ledamot från den egna domstolen som exempelvis drabbas av förfall som lag- rådsledamot. Lösningar av denna karaktär framstår både som smidiga och väsentligt mindre kostnadskrävande än sådana som skulle bli nöd- vändiga för det fall Lagrådet bestod av jurister med fasta tjänster. Genomflödet av personella krafter, men även svårigheterna att rätta Lagrådets dimensionering efter den förväntade arbetsbördan, ställer som tidigare nämnts höga krav på ett snabbt agerande i beslutsförfa- randet. I utredningsdirektiven anges att utredaren skall undersöka om och hur man kan anpassa beslutsordningen när det gäller den admini- strativa regleringen av Lagrådets verksamhet till den oregel- bundna takten i lagstiftningsarbetet. Som angetts i föregående avsnitt är beslutsbefogenheten fördelad mellan regeringen, Högsta dom- stolen, Regeringsrätten, Lagrådets ledamöter och varje lagrådsavdel- ning. Enligt utredningens uppfattning bör man se över beslutsbefogen- heterna och undersöka om de av hanteringsmässiga eller andra skäl bör omfördelas. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 97 I kapitel 6 framhöll utredningen att en utgångspunkt för arbetet måste vara att lagrådsarbetet i största möjliga utsträckning bör ratio- naliseras. Med rationaliseringar skall i detta sammanhang förstås att beslutskompetensen flyttas till en nivå som ligger så nära den faktiska verksamheten som möjligt. Därmed berörs även de beslutsbefogenheter som med gällande regler utövas av regeringen. Utredningen ifrågasätter nämligen om inte delegation skulle kunna ske till ett enskilt statsråd, i förevarande fall chefen för , på sådana områden där kollektiv beslutanderätt inte synes erforderlig. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av rege- ringen vid regeringssammanträde. Undantagna härifrån är de rege- ringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författ- ningar eller särskilda regeringsbeslut. Sådana s.k. kommandomål kan, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende av- göras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. I motiven till bestämmelsen (prop. 1973:90 s. 184 f, KU 26, rskr. 265, KU 1974:8, rskr. 19) framhöll departementschefen att den grund- läggande principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställ- ningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som rege- ringsärenden. Vidare anförde han att vad som var ett regeringsärende i första hand fick bestämmas formellt men att det var uppenbart att re- geln om kollektiv beslutsform inte fick kringgås på så sätt att ärenden förklarades vara departementschefsärenden. I ett fåtal speciella fall, fortsatte departementschefen, borde det dock liksom dittills vara möj- ligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Tre fall som därvid omnämndes var beslut som hörde till beredningen av regeringsärenden, beslut som gällde admini- strationen inom ett departement samt de beslutsfunktioner som enligt tryckfrihetsförordningen handlades av chefen för . () redovisade i ett betänkande en kartläggning av omfattningen av den beslutanderätt som enligt författ- ningsbestämmelser och särskilda regeringsbeslut tillkom i första hand departementschefer men också övriga statsråd (1976/77:44 s. 12 ff, B 29 ff). KU fann i och för sig inte anledning till erinran mot de rege- ringsbeslut varigenom statsråd bemyndigades att avgöra visst ärende eller viss grupp av ärenden, men anförde följande: Mot bakgrund av principen om kollektivt beslutsfattande inom rege- ringen vill utskottet framhålla att denna princip inte bör urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd. Lik- som bör därför enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall en- dast ges beslutanderätt i frågor som har samband med departements- administrationen och beredningsarbetet i vid mening. 98 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt Enligt utredningens uppfattning har vissa av de beslut rörande Lagrådet som ankommer på regeringen en rent administrativ prägel, trots att de inte berör inomdepartementala frågor. Till denna kategori måste närmast räknas beslut som rör upprepade förordnanden samt sådana beslut som hör samman med planeringen av lagrådsarbetet. Något hin- der mot att medge undantag från principen om regeringens kollektiva beslutanderätt bör inte föreligga i frågor av sådan karaktär. Mot denna bakgrund framstår det som befogat att överväga om sådana undantag också är lämpliga. En annan av utredningens utgångspunkter, som också är av betydel- se för fördelningen av beslutsbefogenheterna, är att Lagrådets själv- ständiga position i lagstiftningsarbetet förtjänar att framhävas. Den mest närliggande konsekvensen av sådana strävanden är givetvis att be- slutanderätten i frågor som berör Lagrådets egen administration i viss utsträckning flyttas till Lagrådet. Ett annat alternativ som måste prövas är om de högsta domstolarnas inflytande kan eller bör förbättras genom ökade beslutsbefogenheter. Sådana ställningstaganden blir nödvändiga med anledning av utredningens förslag i delbetänkandet, som i princip innebär att pensionerade justitieråd och regeringsråd jämställs med ak- tiva sådana. Förslaget avsåg att i vissa fall tillåta avdelningssamman- sättningar med endast en aktiv domstolsledamot. Eftersom f.d. justitie- råd och f.d. regeringsråd med gällande bestämmelser utses av regering- en till Lagrådet, skulle två av tre ledamöter på en avdelning, dvs. en majoritet, kunna vara utnämnda av regeringen; utan andra förändringar skulle man därmed riskera att få synen på Lagrådet som en representa- tion för och Regeringsrätten naggad i kanten. Redan i delbetänkandet (s. 38) framhöll utredningen att Lagrådets självständighet skulle kunna markeras om uppgiften att utse f.d. leda- möter i de högsta domstolarna till medlemmar av Lagrådet flyttades till domstolarna själva. Utredningen nämnde även vissa andra frågor som borde tas upp i slutbetänkandet, då de hade den karaktären att de lämp- ligen kunde regleras i lag (s. 40). En sådan gällde beslutsbefogenheten såvitt avser ledamöternas placering på viss avdelning. Vidare anförde utredningen att frågan om vem som borde utse de helt utomstående le- damöterna, dvs. de som saknar förankring i någon av de högsta dom- stolarna, skulle behandlas i detta skede av utredningsarbetet. Det kan generellt sägas att beslutsbefogenheterna rörande Lagrådet i princip varit låsta till den instans som tillerkänts dem när de infördes. Även andra beslutsbefogenheter än de ovan nämnda behöver därför ses över. Utredningens ståndpunkt är att dessa delfrågor bör behandlas i ett sammanhang. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 99 13.2.2Förordnande av ledamöter m.fl. och Regeringsrätten utser de justitieråd och rege- ringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet. Pensionerad ledamot av någon av dessa domstolar förordnas av den domstol som ledamoten har tillhört. Fördelningen mellan aktiva och förutvarande domare i Lagrådet skall göras av domstolarna. Ledamot som saknar förank- ring i någon av de högsta domstolarna skall alltjämt förordnas av re- geringen, som dock skall kunna bemyndiga chefen för departementet att utse sådana personer som har tjänstgjort som ledamöter i Lagrådet. Regeringens urval skall ske utifrån en särskilt framtagen lista med lämpliga kandidater, vilka förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Uppgiften att upprätta en sådan lista bör ankomma på den särskilda domarbe- fattningar som föreslagits av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (2000:99), alternativt på i förstärkt form. En ytterligare möjlighet är att behålla nuvarande ordning, men med ut- trycklig föreskrift om samråd med de högsta domstolarna. – Ersätta- re för en ledamot i utses enligt samma grunder som gäller för förordnande av ordinarie ledamöter. – Personer med särskilda fackkunskaper, som avses delta som sakkunniga vid behandlingen av visst ärende, skall förordnas av den lagrådsavdelning som berörs. Med nuvarande bestämmelser kan det sägas råda en balans i utnäm- ningsrätten beträffande lagrådsledamöterna som följer av bestämmel- serna om en avdelnings sammansättning. Eftersom minst två av de normalt tre platserna på avdelning skall innehas av (aktiva) justitieråd och regeringsråd, finns garantier för att majoriteten av avdelnings- ledamöterna vid varje given tidpunkt tjänstgör i Lagrådet i egenskap av representanter för de båda högsta domstolarna. Dock förekom i för- arbetena till lagrådslag vissa tveksamheter kring hur andra lagfarna personer borde utses. anförde i denna frå- ga följande (SOU 1978:34 s. 272 f): Angelägenheten av att lagrådet har en fristående ställning i för- hållande till regeringen utgör skäl för att uppgiften bör ankomma på annan instans än regeringen. Mot att uppgiften skall åvila de båda högsta domstolarna, som i så fall skulle besluta i samråd, kan an- föras såväl principiella som praktiska skäl. Att anförtro uppgiften åt lagrådet som sådant är knappast möjligt med den organisation som lagrådet förutsätts få. Inte heller är det lämpligt att den avdelning på 100 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt vilken den utomstående juristen skall tjänstgöra beslutar i frågan, bl.a. med hänsyn till att avdelningen inte kan förutsättas vara full- talig. Enligt utredningens mening saknas anledning befara några olägenheter, om befogenheten får ankomma på regeringen. Utred- ningen föreslår därför att det liksom f.n. skall åvila regeringen att förordna annan lagfaren person än justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra som ledamot i lagrådet. [...] Innan regeringen förordnar någon utomstående att tjänstgöra i lagrådet bör samråd ske med högsta domstolen och regeringsrätten. Varken i betänkande eller i den efter- följande propositionen återkom tveksamheter kring förordnandefrågorna.