sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I samma undersökning uppger en stor majoritet, , att de i skolan aldrig eller nästan aldrig har blivit uppmuntrade att kritisera och förändra samhället (SKOP 2000). Av den internationella framgick också att svenska 14-åringar i mindre utsträckning än 14-åringar i många andra länder anser att politisk aktivitet ingår i medborgarrollen (Torney- Purta m.fl. 2001). Läroboksmaterial i skolorna förmedlar inte heller en bild av politiskt aktiva medborgare. En genomgång av svenska samhällskunskapsböcker för gymnasiet visar att medborgarna i dessa förvisso ofta framställs som bärare av makt, men inte som utövare av makt (Bronäs 2000). Den möjlighet till politiskt deltagande som erbjuds medborgarna är valdeltagande. I övrigt framställs medborgarna som passiva inom den politiska sfären. Samhället beskrivs som toppstyrt och vägarna till inflytande ses som pyramidalt utformade. Även partier, intresseorganisationer och föreningar beskrivs som toppstyrda. En jämförelse med tyska samhällskunskapsböcker visar att dessa mer betonar medborgarnas egna handlingar i demokratin. 11.5.4Kravet på allsidighet i undervisningen och skolans kontakter med omvärlden Enligt läroplanerna för och gymnasiet, Lpf 94 och Lpo 94, skall skolan vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att de framförs. I frågor där det föreligger olika uppfattningar skall undervisningen alltid vara saklig och allsidig. Kravet på allsidighet innebär inte att undervisningen skall vara fri från värden. Historiskt har skolorna emellertid präglats av en objektivistisk kunskapssyn (SOU 1992:94). Efter andra världs- kriget fanns en ambition att kunskapen som förmedlades skulle vara fri från värden och ge en objektiv bild av världen. Med detta synsätt grundlades en utveckling som ledde till ett förbiseende av att kunskap utvecklas i ett socialt sammanhang som omfattar såväl särskilda perspektiv som värderingar. Enligt de nuvarande läroplanerna har skolan ett krav på sig att samverka med omvärlden. I Lpo 94 anges att skolan bland annat skall sträva efter att varje elev får inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. I både Lpo 94 och Lpf 94 anges som riktlinjer för skolan att alla som arbetar i den skall verka för att utveckla kontakter med kultur och arbetsliv, föreningsliv och andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som en lärande miljö. Kontakter med politiska partier tycks dock vara sällsynta i skolorna. I en hearing som anord- nade med de politiska ungdomsförbunden framhöll samtliga att de har svårt att komma in på skolorna. Undantaget gäller veckan före ett val, då många skolor vill anordna paneldebatter i skolans aula mellan de politiska partierna. Detta är ett problem för ungdoms- förbunden eftersom man inte har resurser att nå ut till alla skolor . En paneldebatt leder heller inte till några samtal med eleverna. Helst skulle ungdomsförbunden vilja medverka i klassundervisningen och samtala om politik med eleverna under lektionstid mellan valen, men att så sker tillhör ovanligheterna. När ungdomsförbunden tar kontakt med lärare för att höra sig för om möjligheten att träffa elever under till exempel en samhälls- kunskapslektion blir svaret ofta att det är olämpligt att ge ungdomsförbunden en sådan roll. Flera lärare svarar också att man inte bara kan låta ett ungdomsförbund medverka utan man måste i så fall låta alla få komma, och eftersom det saknas tidsutrymme för att låta varje ungdomsförbund medverka på lektionstid har man beslutat att inte bjuda in något förbund. På många skolor inkluderas med andra ord sällan de politiska ungdomsförbunden i omvärldskontakterna. Det motiv som ofta anförs mot sådana kontakter – det vill säga att om ett ung- domsförbund medverkar måste alla andra också göra det, vilket i sin tur inte är möjligt eftersom det skulle ta för mycket tid från undervisningen – är kopplat till kravet på allsidighet. En konsekvens av att man inte låter ungdomsförbunden med- verka i till exempel samhällskunskapsundervisningen är att många elever aldrig träffar representanter från något parti i undervis- ningen. För många elever är det enda mötet med de politiska ungdomsförbunden vid en paneldebatt som anordnas var fjärde år i skolans aula inför valen; var fjärde årskull elever missar till och med detta möte. Vid Kommundemokratikommitténs hearing med de politiska ung- domsförbunden framhöll flera av förbunden även att de på många håll hindrades från att bedriva opinionsbildande verksamhet på skolorna i form av till exempel bokbord och affischering. Svårig- heterna för just de politiska ungdomsförbunden bekräftas även av andra, icke partipolitiska, organisationer som kommittén har varit i kontakt med. Det är emellertid tveksamt om ett beslut att inte låta politiska ungdomsförbund vara verksamma i skolans lokaler är förenligt med grundlagen. Av JO 1991/92 s. 346 framkommer att en skola inte får förbjuda politiska partier att sprida flygblad inom skolans lokaler på grund av flygbladets innehåll. Ett sådant beslut strider mot förbudet mot spridningshinder i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförord- ningen; att skolans lokaler inte är att anse som allmän plats saknar betydelse. Stadgandet i tryckfrihetsförordningen förbjuder emellertid inte hindrande åtgärder som enbart dikteras av ordningsskäl. Ett beslut om inskränkning av spridningsrätten måste dock strikt baseras på bedömningen att skriftens spridning inte kan förenas med ordningens upprätthållande. Vidare kan, enligt JO, svårligen accepteras att man generellt tillåter endast vissa organisationer att sprida tryckt material inom skolans lokaler. Om skolans ledning gör bedömningen att ordningshänsyn endast medger att en, två eller tre flygbladsutdelare är verksamma inom skolan, skulle det däremot vara godtagbart att bifalla den eller de ansökningar som inkom först men avslå övriga med upplysning om möjligheten att få tillstånd till spridning av material vid något annat tillfälle. I JO 1997/98 s. 436 argumenterar JO för att samma grund- läggande synsätt som gäller hindrande av spridning av tryckt skrift även måste anläggas när det gäller hindrande av uttryck av vissa åsikter, till exempel genom muntliga uttalanden eller märken på kläder. Om det inte är olagligt att sprida åsikterna kan skolled- ningen ändå ha rätt och skyldighet att undertrycka dem, men bara om ledningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att ordningen på skolan tar skada av att åsikterna sprids, till exempel i form av bråk mellan eleverna. beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté, den så kallade , för att göra en översyn av skollagstiftningen (U 1999:01). Kommittén skall redovisa uppdraget . Till stora delar är uppdrag av teknisk art. Kommittén skall föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi och struktur i skol- lag, läroplaner och skolformsförordningar. Kommittén skall även utreda om det finns bestämmelser som är överflödiga och kan tas bort. skall i sitt arbete också beakta FN:s konven- tion om barnets rättigheter samt ta till vara det arbete som gjorts i (SOU 1997:116). Frågan om elevinflytande kom- mer att behandlas av kommittén. 11.6.1Flernivåperspektivet bör betonas i samhällskunskapsämnet konstaterar i sitt betänkande att antalet nivåer i det politiska systemet har ökat (SOU 2000:1). Medborgarna kan numera ha politiska företrädare på upp till sex olika samhällsnivåer: kommun- eller stadsdelar, kommuner, kommunalförbund, landsting eller regioner samt riket och EU. Till detta kan även läggas den globala nivån på vilken FN:s medlemsstater finns representerade i . I demokratiforskningen talas om en flernivådemokrati (2001b). Den pågående utvecklingen innebär att den nationella nivåns hegemoni utmanas såväl underifrån som ovanifrån. Kunskapen om olika samhällsnivåer och deras kompetens samt om relationerna mellan dem har blivit allt viktigare för förståelsen av politik och samhälle. Samhällskunskapsundervisningen i och på gymna- siet bör följaktligen också anlägga ett flernivåperspektiv. Den bör förmedla kunskap både om alla samhällsnivåer – lokal, regional, nationell och europeisk/internationell – och om förhållandena mellan dessa. Ensidig koncentration till en eller ett par samhälls- nivåer innebär inte bara sämre kunskaper om hur övriga nivåer fungerar, utan leder också till mindre förståelse av de studerade nivåerna och deras roll i det politiska systemet. Reell kunskap om och förståelse av till exempel det nationella politiska systemet för- utsätter grundläggande kunskaper om såväl den lokala och regio- nala nivån som den europeiska. Vid Kommundemokratikommitténs möten med enskilda gym- nasieelever och med ungdomsorganisationer har ofta framhållits att den lokala och regionala nivån får förhållandevis liten upp- märksamhet i samhällskunskapsundervisningen. Fokus ligger i stället på den nationella och den europeiska/internationella nivån. Kommittén anser att det är allvarligt om denna bild är representativ för innehållet i samhällskunskapsundervisningen. Kunskap om den nationella och övernationella nivån är självklart viktig för förståelsen av politik och samhälle, men ett flernivåperspektiv förutsätter att samhällskunskapsundervisningen också ägnar stor uppmärksamhet åt den lokala och regionala nivån. I de nationella styrdokumenten betonas vikten av ett internationellt perspektiv i läroplanerna för och för gymnasieskolan. Det internationella perspektivet har också fått ett eget delmål i såväl som gymnasieskolans kursplaner för samhällskunskapsämnet. Den lokala och regionala nivån om- nämns inte uttryckligen i kursplanernas mål, utan får läsas in i andra delmål. I tidigare kursplan för samhällskunskap fanns som mål att eleverna skulle ha uppnått kunskap om samhällssystemets uppbyggnad på nationell, regional och lokal nivå. I den kursplan som började gälla har denna formulering följaktligen utmönstrats. nya kursplan innebär således att flernivåperspektivet har fått en mindre tydlig skrivning. anser att man vid nästa översyn av och gymnasieskolans kursplaner för samhälls- kunskapsämnet särskilt bör beakta behovet av att dessa tydligt uttrycker ett flernivåperspektiv på samma sätt som de tydligt uttrycker ett internationellt perspektiv. 11.6.2Samhällskunskapsundervisningen och lärarnas fortbildningsbehov bör ses över De undersökningar som har tagit del av visar att inte bara undervisningens innehåll utan också dess form är viktig. Skolor som jobbar med ett demokratiskt för- hållningssätt, genom att främja ett öppet diskussionsklimat och genom att bjuda in eleverna att delta i utformningen av skollivet, lyckas bättre än andra skolor med undervisningen av demokrati- och samhällsfrågor. Elever i sådana miljöer uppvisar både bättre medborgarkunskaper och ett högre engagemang än andra elever. Även innehållet i vad skolan lär ut har betydelse härvidlag; elever som får lära sig vikten av politiskt engagemang tenderar också att vara mer engagerade. Frågan om elevinflytande utreds av (U 1999:01), vars arbete beräknas vara avslutat . vill understryka vikten av att elever är delaktiga och får inflytande i skolans verksamhet. Inflytandet bör finnas både på elevnivå, klassnivå och skolnivå. I övrigt hänvisar kommittén till arbete för att stärka elevinflytandet. Innehållet i undervisningen är givetvis betydelsefullt för elevers kunskaper om det politiska systemet och för deras benägenhet att agera politiskt. Ett sätt att göra barn och ungdomar mer delaktiga i just den kommunala demokratin, samt ge dem bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politiken fungerar, är att mer betona ett flernivåperspektiv i undervisningen. bedömer att behovet av kommentarer och referensmaterial som kan understödja ett sådant perspektiv i samhällskunskapsundervisningen på och gymnasiet bör ses över. Mot bakgrund av vad som ofta framhållits vid kommitténs möten med enskilda gymnasieelever och med ung- domsorganisationer bör särskilt behovet av material när det gäller undervisningen om de lokala och regionala nivåerna och deras relation till övriga samhällsnivåer uppmärksammas. Enligt olika undersökningar förmedlar den svenska skolan en bild av en passiv medborgarroll i demokratin. Ur ett internationellt perspektiv tenderar svenska ungdomar också att i mindre utsträck- ning än genomsnittet betona vikten av politisk aktivitet i med- borgarrollen. betraktar detta med oro. Undervisningens genomslagskraft på barns och ungdomars beteende är stor, och det är viktigt att innehållet i undervisningen förmedlar värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. Bilden av demokratin bör vara att den inbegriper många former av politisk aktivitet, både traditionella och icke traditionella. Inte minst är det viktigt att undervisningen förmedlar kunskap om dagens förtroendevalda, om vilka och hur många de är, om vad de sysslar med och om hur vägen till politiska förtroendeuppdrag ser ut. har tillsammans med påbörjat ett arbete med att utveckla ett diagnostiskt material som syftar till att mäta elevers demokratiska kompetens. Materialet är tänkt att inkludera både rena kunskaper om vad demokrati är och argu- mentationsövningar. Proven skall kunna användas både på indivi- duell och kollektiv nivå, det vill säga den demokratiska kompeten- sen skall kunna mätas både per elev och per klass och/eller skola. Tanken är dock att tonvikten skall ligga på den kollektiva nivån. Proven skall inte vara betygsgrundande. Idén med ett diagnostiskt material för att mäta elevers demokratiska kompetens framstår som mycket lovvärd. Det kan fungera som ett stöd för samhälls- kunskapslärare i deras arbete med att utveckla undervisningen så att den gör barn och ungdomar bättre rustade för politiskt engage- mang. Mot bakgrund av den tidigare omnämnda internationella studien, som visar att skolungdomar i i lägre grad än för det internationella genomsnittet tror att de kommer att rösta i de nationella valen, vill kommittén lyfta fram skolvalets betydelse. Projektet – demokratistöd med Internet som genom- förs av , och på uppdrag av regeringen är lovvärt. Syftet med projektet är att öka elevernas engagemang i demokratifrågor inför skolvalet . En annan avsikt är att skapa möten mellan elever och politiska ungdomsförbund m.fl. Projektet riktar sig både till elever och lärare och går till stor del ut på att stödja dessa med hjälp av Internet. Själva skolvalet kommer att genomföras före det vanliga valet. I första hand är det skolledarna och lärarna på respektive skola som kommer att anordna skolvalen. Skolmiljön bör vara sådan att den uppmuntrar elever till politiskt engagemang. Ett sätt att skapa en gynnsam miljö för politiskt engagemang kan vara att anordna så kallade demokratidagar. Under en demokratidag skulle alla elever på en skola under en heldag kunna ägna sig åt politik och demokrati. Innehållet skulle till exempel kunna vara möten och diskussioner med företrädare för de politiska partierna och andra organisationer som bedriver politisk verksamhet. Skolorna skulle även kunna ordna flera diskussionsgrupper kring olika teman, till vilka folk utifrån bjuds in och som eleverna sedan får välja mellan. Ett annat alternativ kunde vara att eleverna i grupp eller själva väljer en fråga som de vill påverka och sedan får möjlighet att göra detta på olika sätt. En sådan demokratidag bör sedan följas upp på till exempel kommande samhällskunskapslektioner. 11.6.4De politiska partierna och/eller de politiska ungdomsförbunden bör medverka i undervisningen ser med oro på att politiska ung- domsförbund utestängs från många skolor. Varje elev borde ges tillfälle att på lektionstid få träffa och samtala med representanter för dessa organisationer. Omvärldskontakter av detta slag borde vara ett självklart inslag i samhällskunskapsundervisningen och pekas också ut som ett prioriterat område ungdoms- politiska proposition (prop. 1998/99:115). I denna anser regeringen att det inte är acceptabelt att elever förhindras att i skolan få kontakt med organisationer och andra sammanslutningar som har stor betydelse för vår demokrati. Tvärtom är det angeläget att skolorna generellt öppnar sig för medverkan från såväl samhällspolitiskt engagerade organisationer i allmänhet som från de politiska partierna och ungdomsförbunden i synnerhet. Kravet på allsidighet är inte detsamma som att undervisningen skall vara fri från värden. Det skall heller inte tolkas som att alla partier eller ungdomsförbund måste medverka i undervisningen, annars får inget delta. Ansvaret för att frågor blir allsidigt belysta och att argument möts med motargument är lärarens, och han eller hon kan se till att detta görs genom själv tillsammans med eleverna lyfta fram olika perspektiv och värderingar i undervisningen. anser att kommunerna i sin egen uppföljning av skolan bör se över i vilken utsträckning skolorna i kommunen har kontakter med de politiska partierna och/eller deras ungdomsförbund. Om behov föreligger bör kommunerna i sin planering av skolans verksamhet slå fast vikten av sådana omvärldskontakter i samhällskunskapsundervisningen. anser också att behovet av kommentarer och referensmaterial vad beträffar kraven på allsidighet och saklighet i undervisningen bör ses över. 11.6.5Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas Enligt vad har erfarit har de politiska ungdomsförbunden svårt att få bedriva verksamhet i skolorna till exempel i form av bokbord. Att särskilja politiska ungdomsförbund från andra organisationer så att endast de senare får bedriva meningsutbytande verksamhet på skolorna innebär att vissa organisationer – de politiska ungdomsförbunden – särbehandlas på grund av att deras åsikter är kopplade till politiska partier. Det är viktigt att erinra om att syftet bakom det tidigare nämnda spridningshindret i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen är att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Under inga andra förhållanden än dem tryckfrihetsförordningen anger får spridning av tryckt skrift hindras, om syftet med hindrandet är att inskränka ett meningsutbyte eller en allsidig upplysning. Ordningsskäl och praktiska och liknande skäl får inte användas som svepskäl för att kringgå förbudet mot spridningshinder. Samma grundläggande synsätt måste anläggas även när det gäller hindrande av muntliga uttalanden. En skolledning får endast hindra lagliga åsiktsyttringar om ledningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att ordningen i skolan störs av att åsikterna sprids. Däremot har skolledningen självklart rätt och skyldighet att ingripa mot åsiktsyttringar som är brottsliga eller innefattar kränkningar eller trakasserier. anser att samtliga kommuner bör se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för politiska ungdomsförbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. Kommittén anser att skolan som miljö bör uppmuntra till politisk verksamhet bland elever. Att förbjuda opinionsbildande verksamhet, till exempel i form av bok- bord eller utdelande av flygblad, har direkt motsatt effekt. Sådana beslut kan heller inte sägas gå väl ihop med skolans värdegrund. Enligt denna vilar skolan på demokratins grund och skolan har som ett uppdrag att hävda, värna och utveckla de grundläggande värden som utgör basen för vår demokrati. Eftersom politiska partier är en omistlig del i demokratin borde de utgöra ett naturligt inslag på skolorna. Beslut att förbjuda politiska ungdomsförbund, eller andra organisationer, att inom skolan uttrycka sina åsikter är, som framgått ovan, också tveksamma ur laglighetssynpunkt. Sådana förbud får endast utfärdas om en sådan verksamhet kan störa ordningen på skolan – och att politiska ungdomsförbund stör ordningen genom att sätta upp bokbord i skolans korridorer torde tillhöra undantagen. -Kommundelsnämnder har inte infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda. -Kommundelsnämnder har däremot haft positiva demokratiska effekter när det gäller antal förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet. -Det är viktigt att de frågor som kommundelsnämnder arbetar med berör många kommundelsinvånare gemensamt. En fortsatt diskussion om vilka uppgifter som kommundelsnämnder bör ansvara för är därför betydelsefull. -Lokala utvecklingsgrupper kan knytas närmare till eller ta över uppgifter från den kommunala organisationen. Detta kan för- bättra demokratin och bidra till en mer effektiv förvaltning. Det är dock viktigt att en sådan utveckling inte forceras fram av kommunerna utan sker på utvecklingsgruppernas villkor. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna har fungerat . Tonvikten skall ligga på de demokratiska aspekterna. På uppdrag av har statsvetaren sammanställt och analyserat olika utvärderingar som gjorts av kommun- och stadsdelsnämnder (). Samtliga kända utvärderingar och framåt finns med i sammanställningen. sammanställning visar att det fanns någon form av kommundelsnämnder eller stadsdelsnämnder i 18 kommuner (). Heltäckande system med kommundelsnämnder fanns i elva kommuner och har funnits i ytterligare tre kommuner (, och ) av dem som fortfarande har någon kommundelsnämnd kvar. Ytterli- gare sex kommuner har haft heltäckande kommundelsnämnder men har lagt ned samtliga sådana nämnder. har tre större kommuner, , och , infört kommundelsnämnder. Den sistnämnda av dessa, , har också avskaffat sina kommundelsnämnder. I kommuner med ett icke heltäckande system med kommundelsnämnder har man normalt en kombina- tion av territoriell och sektoriell organisation. Det är i huvudsak kommuner med ett invånarantal som ligger omkring eller över det svenska genomsnittet som har eller har haft kommundelsnämnder. I ett inledande skede inrättades kommun- delsnämnder även i små kommuner, men dessa har lagts ned. Bland de kommuner som har kommundelsnämnder är den minsta med ett invånarantal ungefär som genomsnitts- kommunen. De kommuner som har heltäckande kommundels- nämnder har, om man räknar bort de tre storstäderna, i genomsnitt 93 000 invånare. Motsvarande genomsnitt för dem som har avskaffat kommundelsnämnder är omkring 57 000 invånare. Kommundelsnämnder har med andra ord alltmer blivit en organi- sationsform för de större kommunerna. Tabell 12:1 Kommuner med kommundelsnämnder Källa: (2001). Enligt undersökning handhar kommundels- nämnder i första hand verksamheter inom de så kallade mjuka sek- torerna (2001). Däremot brukar de inte ha ansvar för gymnasie- skolor samt kommuncentrala/gemensamma anläggningar som huvudbibliotek eller större idrottsanläggningar. Dessa ligger an- tingen kvar under en (ibland nybildad) central nämnd, eller så har de i något fall lagts ut på en kommundelsnämnd som specialuppgift utan koppling till det territoriella ansvaret i övrigt. Från senare år finns flera exempel på att olika tekniska uppgifter i större utsträckning än har lagts ut på nämnderna. Dessa har då enbart beställaransvar, antingen med valfri leverantör eller från en kommungemensam teknisk förvaltning. Man har på detta sätt kringgått de tidigare vanliga synpunkterna att sådana tekniska uppgifter krävde speciell utrustning och förutsatte större drifts- enheter än nämnderna. En annan förändring av kommundels- nämndernas verksamhetsområden är att man i några fall har lagt samman produktionen av all service i en enhet och givit nämnderna en ren beställarroll. I fallet har en mycket stor del, tre fjärde- delar, av verksamheten överförts till stadsdelsnämnderna. Sådant som brukar karakteriseras som den mjuka sektorn dominerar. Här ingår sociala frågor, grundskola och stora delar av fritid och kultur. Utöver detta har man i också fört över skötsel av gator, torg och parker till stadsdelsnämnderna. Nämnderna är dessutom remissinstanser för trafik- och bostadsplanering och för översikts- och detaljplaner. De svarar också för tillstånd när det gäller alkoholservering.