sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Av detta följer att kommuner och landsting noga bör över- väga om det sätt på vilket ledamöter till bolagsstyrelserna rekry- teras är ändamålsenligt och om det finns anledning att ändra sin policy på det aktuella området. Därvid bör frågan om rekrytering av externa ledamöter med annan kompetens övervägas särskilt. Enligt min mening är expertis av detta slag värdefull för de kommunala företagen. Till detta vill jag lägga att det också finns en betydande fördel med ett personsamband mellan kommun/och bolagens styrelser. När det gäller balansen mellan olika intressen, tilltror jag de förtroendevalda i ledande positioner förmågan att skilja på sina roller som bärare av ägarens intentioner, som medlem av bolagets styrelse och i den sistnämnda egenskapen som föremål för fullmäktiges granskning av hur styrelsen skött sina åligganden. En strävan att åstadkomma ett nära samband mellan den politiska ledningen och bolagens styrelser står enligt min mening inte i motsats till ambitionen att rekrytera externa krafter till styrelserna. 9.1.4Inrättande av ett statligt råd för ekonomi Utredarens förslag: Regeringen inrättar ett Statens kommunal- ekonomiska råd, vars verksamhet inleds . Rådet skall främst ha i uppdrag att följa och analysera utveck- lingen på det kommunalekonomiska området och på lämpligt sätt rapportera till regeringen, kommuner, landsting och den intresserade allmänheten om sina iakttagelser; att tjänstgöra som samtalspartner och rådgivare till kommuner och landsting som har behov av experthjälp för att analysera sin ekonomiska situa- tion, främst i de fall där man kan förutskicka att staten kommer att få spela en roll; att tjänstgöra som remissorgan till regeringen i ärenden som gäller relationen stat–sektor och att i övrigt fullgöra uppgifter inom sakområdet ekonomi som regeringen bestämmer. Rådet skall ha en ställning som en förvaltningsmyndighet under regeringen. skall ha ansvaret för rådets verksamhet. Rådets operativa verksamhet skall skötas av ett kansli be- stående av en kanslichef samt biträdes- och handläggande per- sonal i begränsad omfattning. Rådet skall tilldelas medel över statsbudgeten som ger ut- rymme för egen utredningsverksamhet och upphandling av extern expertis på konsultbasis. Rådet skall till regeringen avge en årsredovisning och en berättelse över verksamheten . Skäl för utredarens förslag Behovet av ett rådgivande organ Inledningsvis vill jag erinra om vissa förhållanden som har anknyt- ning till mitt förslag om att inrätta ett rådgivande organ på det kommunalekonomiska området. Kommundelegationen har upphört och Bostadsdelegationen kommer att avvecklas enligt vad regeringen gett till känna. Vidare har en särskilt utredare tillsatts med uppgift att fram följa upp och stödja de kommuner och landsting som på grundval av Kommundelegationens arbete be- viljats bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. När det gäller uppföljningen av Bostads- delegationens arbete avser regeringen att återkomma i denna fråga i särskild ordning. Min bedömning i detta sammanhang är att det, utöver vad rege- ringen aviserat i budgetpropositionen och den regional- politiska propositionen (se nedan), på troligen inte kommer att finnas något permanent behov av särskilt ekonomiskt stöd från staten till kommunsektorn i den omfattning som 1990– talets ekonomiska kris motiverade. Framgent finns därför inte heller något behov av organ av den typ som Bostadsdelegationen och Kommundelegationen representerar. Inte desto mindre har ett relativt stort antal kommuner och landsting utöver de som beviljats särskilt stöd från regeringen avi- serat att de har svårigheter att åstadkomma ett balanserat resultat . Dessa kommuner och landsting kan be- höva ett kvalificerat stöd med analyser och rådgivning för att komma till rätta med sina balansproblem. Det gäller främst kommuner som står i begrepp att begära statligt stöd. Stödet i form av analyser och rådgivning kan också med fördel ges i förebyggande syfte. Det finns f.n. inget särskilt forum där enskilda kommuner och landsting kan diskutera sina ekonomiska problem med eller få kvalificerade råd från företrädare för staten på central nivå. Att ett sådant behov föreligger framgår av bl.a. erfarenheterna av Kom- mundelegationens arbete. I samma riktning pekar den redovisning av kommuner och landsting med negativt resultat som finns i bilaga 2 till detta betänkande. I sammanhanget bör också nämnas vad regeringen meddelat i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) och i den regionalpolitiska propositionen (prop. 2001/02:4) vad gäller behovet av fortsatt ekonomiskt stöd till kommuner som har problem till följd av bl.a. befolkningsminskning och övertaliga bostäder. Inte heller finns något organ utanför som har som särskild uppgift att kontinuerligt följa utvecklingen inom den kommunala sektorn och dess ekonomiska förhållanden. Något särskilt organ som kan bereda ärenden till regeringen avseende ansökningar från kommuner eller landsting om särskilt ekonomiskt stöd finns inte . Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen på initiativ av uppdragit åt f.d. landstingsrådet att följa upp överenskommelse med staten om statligt stöd. Om önskemål från annat håll om en insats av liknande slag framförs framgent, bör enligt min mening rådet lämna förslag till regeringen om vem som skall svara för uppföljningen. Mot denna bakgrund konstaterar jag att det finns ett stort behov av ett statligt organ som kan fylla de funktioner som jag nämnt. De förslag som jag lägger fram i detta kapitel syftar till att hjälpa kommunerna och landstingen att inrätta en bättre grundval för god ekonomisk hushållning än vad de i många fall för när- varande har. Inom ramen för en sådan ordning bör det enligt min mening bli lättare för kommuner och landsting att komma till rätta med kravet på ett balanserat resultat, särskilt med hänsyn till att balanskravet enligt mitt förslag blir mera flexibelt och därmed mera lätthanterligt än det nuvarande. En god ekonomisk hushållning kräver inte minst en god framförhållning i den ekonomiska plane- ringen. Inför viktiga vägval, som kan ha stor betydelse för den en- skilda kommunen eller att åstadkomma eller vidmakt- hålla en god ekonomisk hushållning och därmed ett balanserat resultat, kan kommuner och landsting behöva ha tillgång till en kvalificerad och oberoende samtalspartner och rådgivare på central nivå. Ett sådant stöd skall givetvis lämnas endast om en kommun eller ett landsting uttryckligen önskar det; någon befogenhet för det råd som jag föreslår att intervenera i de enskilda kommunerna och landstingen skall självklart inte finnas. De förslag till åtgärder som kan bli resultatet av en konsultation skall lika självklart inte vara tvingande. Formerna m.m. för ett statligt råd för ekonomi Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns för den offentliga för- valtningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Stat- liga förvaltningsmyndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen om myndigheten inte lyder under . Myndigheter kan benämnas på olika sätt, t.ex. verk, styrelse, nämnd, delegation eller råd. Detta har dock i sig ingen betydelse för myndighetens formella ställning. Att olika myndigheter har mer eller mindre omfattande befogenheter är en annan sak. All- männa regler om myndigheter finns i verksförordningen (1995:1322). För varje myndighet finns normalt också en av rege- ringen beslutad instruktion, som reglerar både verksamhetsområdet och arbetsformerna för myndigheten. Därvid anges bl.a. i vilken omfattning verksförordningens bestämmelser skall tillämpas på myndigheten. Inom en myndighet kan särskilda organisatoriska former tänkas för en viss verksamhet. Dessa kan regleras antingen i den instruk- tion för myndigheten som regeringen beslutar om eller i den arbetsordning eller dylikt som myndigheten själv beslutar om. Om ett organ skall ha ställning som en särskild myndighet, krävs ett beslut av regeringen. Frågan om ett organ är en särskild myn- dighet eller ett organ inom en annan myndighet kan ha betydelse för bl.a. anställningsförhållanden och i fråga om hanteringen av organets handlingar. En fråga av särskilt intresse är därvid den som gäller ansvaret för registrering och för att lagstiftningen om all- männa handlingars offentlighet (sekretesslagen 1980:100) iakttas. Det föreslagna rådet, , bör enligt min mening få en ställning som en myndighet under rege- ringen. Dess verksamhet bör styras av en instruktion, som rege- ringen beslutar om, med den inriktning som anges i förslaget. Rådet bör ledas av en styrelse till vilken rekryteras personer som har god kännedom och egen praktisk erfarenhet av ekonomi utifrån ledande befattningar som politiska företrädare eller som chefer. De personer med en partipolitisk anknytning som rekryteras till styrelsen bör enligt min mening i huvudsak ha lämnat sina politiska uppdrag som t.ex. kommunalråd eller landstingsråd. Därmed tydliggörs rådets karaktär av expertorgan snarare än ett partipolitiskt sammansatt organ. De personer som utses till rådets styrelse och som bör ha erfarenheter av ekonomi i chefsbefattningar kan vara t.ex. kommunchefer eller landstings- direktörer eller ekonomichefer i kommuner eller landsting, i aktiv tjänst eller med en avslutad tjänstgöring i sådana befattningar. Jag förutsätter att regeringen utser rådets ordförande, varigenom statens roll markeras. Rådets personella och ekonomiska resurser bör vara begränsade. En bemanning av kansliet med en chef och högst fem medarbetare bör vara till fyllest för de uppgifter som skall fullgöras. Mer om- fattande utrednings- eller analysarbete samt vissa konsultativa in- satser i enskilda kommuner eller landsting bör upphandlas externt. Det innebär att det anslag över statsbudgeten som rådet förfogar över till större delen bör kunna disponeras för sådana externa tjänster. Rådets verksamhet bör inte bedrivas på områden som traditio- nellt bevakas av och Landstingsför- bundet. Rådet skall på sedvanligt sätt redovisa sin verksamhet för regeringen. 9.2Kravet på en balanserad budget 9.2.1Allmänna överväganden om regleringen av balanskravet Balanskravets uppfyllande i kommuner och landsting av kommunerna och av landstingen hade ett positivt resultat. Det innebär att av kommunerna och av landstingen har ett negativt resultat, vilket kan betyda att man inte uppfyller kravet på ett balanserat resultat enligt kommunallagens bestämmelser. av kommunerna och av landstingen har beslutat om budgetar som inte är i balans. Ekonomiska effekter av den blandade modellen och individuell förvaltning av pensionsmedel I kapitel 5 har beräkningar redovisats av den blandade modellens ekonomiska effekter i relation till en fullfonderingsmodell. Det har framgått att en brytpunkt kommer att finnas av då de redovisade kostnaderna i de båda modellerna är lika stora. är den blandade modellen i detta avseende minst kostnadskrävande, och efter brytpunkten är det i stället den fullfonderade modellen som ger de i det nämnda av- seendet lägsta kostnaderna. Skillnaden i redovisade kostnader till den fullfonderade modellens fördel beräknas till ca för landstingen och ca för kommun- erna. Jag har av denna information dragit slutsatsen att det inte på kort sikt finns anledning att föreslå någon förändring av den nu rådande ordningen. Däremot finns det goda skäl för regeringen att fortlöpande och noggrant studera pensionskostnadernas utveck- ling. – Till bedömningen av de ekonomiska effekterna av indivi- duell förvaltning av pensionsmedel ber jag att få återkomma i avsnitt 9.3.2. anser att det i princip inte behövs något lagstadgat krav på budgetbalans men att bestämmelsen ändå haft positiva effekter. ser med skepsis på kravet, som utan sanktioner bedöms som verkningslöst. Balans i kommunallagens mening är dessutom inget bra mått på en kommuns ekonomiska ställning. Kreditvärdering kan vara ett väl så bra medel. Före- trädarena för menar att balans med ett noll- resultat betonas för starkt; lagstiftningen bör ändras i riktning mot en nivå som stämmer överens med god ekonomisk hushållning. Åtskilliga exempel på vad som kan vara synnerliga skäl att frångå balanskravet har givits: befolkningsminskning, engångskostnader för att på sänka kostnadsnivån och/eller anpassa orga- nisation och verksamhet, möjlighet att disponera ackumulerat kapital, att kommunen allmänt sett har en stark ekonomi och därför bör kunna få ta i anspråk en del av överskottsmedlen, en uppkommen reavinst vid avyttring av tillgång syftande till att sänka driftskostnaderna. kommun anför att konsekvenserna av en uppgörelse med staten inom ramen för Bostadsdelegationens eller Kommundelegationens verksamhet bör kunna utgöra synner- liga skäl, t.ex. avskrivning av anläggningstillgångar, fall där kom- munen tvingats ta på sig oundvikliga kostnader samt kommunens engagemang i flygtrafiken. och anser att ett sanktionssystem bör knytas till balanskravet, annars har det ingen verkan. Både och kommun menar att ekonomiska sanktioner vore olämpliga. samt och kommuner anser att en process som den som Kommundelegationen arbetade med kan vara ett verkningsfullt medel för kommuner som inte klarar balans. kommun menar att obligatorisk skolning hos annan kommun som tagit sig ur en besvärlig ekonomisk situation till- sammans med hemläxa kan vara lämpliga åtgärder. Behovet av förändringar av reglerna för kravet på budgetbalans Balanskravet syftar bl.a. till att säkerställa ett förhållande där res- pektive generation brukare/skattebetalare finansierar den service de beslutar om och själva kommer i åtnjutande av. En förutsättning för detta är att intäkterna åtminstone täcker kostnaderna. Vid en god ekonomisk hushållning räcker det i normalfallet inte med att intäkterna i stort sett bara täcker kostnaderna. Ett resultat som också beaktar att servicekapaciteten bibehålls på ett sådant sätt att framtida brukare/skattebetalare inte ska behöva betala en högre skatt för att erhålla den service som nuvarande brukare/skattebetalare erhåller bör utgöra den eftersträvansvärda nivån, dvs. god ekonomisk hushållning. Balanskravet är mot denna bakgrund en miniminivå. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:52) förutsätter lagstiftaren att vid den praktiska tilllämp- ningen av balanskravet hänsyn också tas till några övriga väsentliga indikatorer för vad som utgör en god ekonomisk hushållning. Eftersom balanskravet utgör en miniminivå bedömdes det i pro- positionen vara rimligt att kravet skulle gälla . Undantag från huvudregeln skulle endast kunna göras om det fanns syn- nerliga skäl. Om budgeten upprättades enligt balanskravet där intäkterna översteg kostnaderna men där det faktiska utfallet enligt årsredovisningen innebar att kravet inte uppnåddes bedömdes det vara skäligt att förhållandet regleras . Balanskravet är till sin konstruktion helt knutet till resultaträkningen. Detta var enligt propositionen den mest logiska och enkla hanteringen. Ett annat alternativ kunde vara att knyta balanskravet till balansräkningen. Tillämpningen av balanskravet förutsätter emellertid enligt för- arbetena att flera av de i det föregående (9.1.3) redovisade för- utsättningarna för en god ekonomisk hushållning ska gälla. Grund- läggande för balanskravet är att intäkterna täcker kostnaderna. Till- lämpningen förutsätter enligt förarbetena (prop. 1996/97:52) att försäljningsmedel i form av realisationsvinster inte inräknas i de intäkter som ska täcka kostnaderna. Kravet på att intäkterna ska täcka kostnaderna innebär även att den löpande verksamheten inte får finansieras med lån. Slutsatsen är att frågan om användning av försäljningsmedel och lån för att finansiera den löpande verksam- heten är beaktade dels i förarbetena till kommunallag (prop. 1990/91:117), dels i propositionen i vilken föreslogs att ett lagstadgat balanskrav skulle införas (prop. 1996/97:52). Beträffande frågan om användning av lån för att finansiera löpande verksamhet innebär kravet om ekonomisk balans (8:4 KL) att denna fråga indirekt har reglerats i lagstiftningen. Behov av justeringar av det nuvarande balanskravet Det finns vissa behov av att göra tillämpningen av balanskravet något mer flexibelt, jämfört med vad som är möjligt . En ökad flexibilitet får emellertid inte innebära att balanskravet på något sätt luckras upp. Det är viktigt att återigen framhålla att balanskravet utgör en miniminivå, från vilken kommuner och landsting endast undantagsvis skall avvika. Inom ramen för nuvarande bestämmelse finns undantagsmöjligheter som innebär att det finns vissa möjligheter till flexibilitet. Genom hänvisning till synnerliga skäl kan kommuner och landsting tillåtas avvika från balanskravet. En prövning av vad som i det enskilda fallet kan utgöra synnerligt skäl för avvikelse kan göras av respektive kommun eller landsting. Det finns några åtgärder som bör vidtas för att i någon mån öka flexibiliteten. Dessa är följande: 1.Balans över en längre tidsperiod Balanskravet är helt fokuserat på det enskilda året. Enligt 8 kap. 4 § KL skall intäkterna överstiga kostnaderna i respektive årsbudget. En högre grad av flexibilitet kan skapas genom att balanskravet ut- värderas . Detta kan åstadkommas utan att de grundläggande utgångspunkterna för balanskravet går förlorade. En sådan möjlighet ger ökade möjligheter för en mer flexibel eko- nomisk politik. Möjligheterna att parera konjunktursvängningar ökar. Dessutom skapas ytterligare möjligheter att inom ramen för balanskravet hantera normala verksamhetsförändringar och om- struktureringskostnader. 2.Möjlighet att hävda synnerliga skäl i samband med beslut om årsbudgeten De nuvarande bestämmelserna i kommunallagen om ekonomisk balans innehåller två element: Budgeten skall vara balanserad, dvs. intäkterna skall överstiga kostnaderna (8:4 KL). Detta krav är absolut, dvs. det är inte möjligt att åberopa synnerliga skäl i detta sammanhang. Om resultatet enligt resultaträkningen avseende ett visst räken- skapsår är negativt, skall det egna kapitalet återställas . En sådan reglering kan underlåtas, om det finns synnerliga skäl (8:5 3 st KL). Balanskravet är således asymmetriskt i den meningen att budget- balanskravet är ovillkorligt medan kravet på balans i resultathän- seende inte behöver uppfyllas under vissa förhållanden. Det finns i förarbetena till de nuvarande bestämmelserna inga resonemang om detta förhållande. Propositionen (prop. 1996/97:52 s. 31–40) bygger på huvudprincipen att balanskravet skall vara uppfyllt varje enskilt budgetår och att ett eventuellt underskott i resultat- räkningen skall regleras . Det hade enligt min mening varit motiverat att regeringen i sina överväganden disku- terat vad som talade för respektive mot en ordning där det skulle vara möjligt att hävda synnerliga skäl redan vid upprättandet av årsbudgeten eller den ekonomiska treårsplanen. I propositionen sägs endast att en annan ordning än den föreslagna – en budget i balans varje enskilt år – skulle kunna skapa utrymme för olika taktiska åtgärder, varigenom problemen med underskott i eko- nomin skulle skjutas framåt i tiden. Mot detta kan anföras att de bestämmelser om ekonomisk balans som infördes på basis av propositionens förslag inte eliminerat risken för taktiska åtgärder. De nuvarande reglerna kan i viss mening sägas inbjuda till ett kortsiktigt, taktiskt beteende i kommuner och landsting med ekonomiska problem. Det finns åtskilliga exempel på att man i en sådan situation beslutar om en överoptimistisk eller orealistisk budget, som ger en viss tidsfrist innan man måste vidta nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med ett underskott som är en direkt följd av den orealistiska budgeten. Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att man vid en reformering av balanskravet i riktning mot större flexibilitet tar ett samlat grepp om reglerna om ekonomisk balans, dvs. överväger ändringar i såväl kravet på en budget i balans som kravet på täck- ande av ett uppkommet underskott. 3.Förhållanden som kan utgöra synnerliga skäl I kommentarerna till bestämmelsen i 8 kap. 5 § KL finns några resonemang rörande vilka förhållanden som kan utgöra grund för att kunna hävda synnerliga skäl. Det gäller i första hand möjlig- heten att använda reserver uppbyggda . Möjlig- heten finns, enligt förarbetena, att under vissa förutsättningar an- vända sådana reserver men restriktiviteten kan uppfattas vara alltför stor. Ett ytterligare förhållande som beskrivs är en situation där en försäljning sker med en stor realisationsförlust som följd. Det finns även andra omständigheter som rimligen bör kunna omfattas av vad som kan utgöra synnerliga skäl. Dessa omständigheter kan eventuellt inrymmas i de exempel som anförts ovan men det finns skäl att tydliggöra förhållandet. Exempel på en omständighet som kan vara rimlig att använda som grund för synnerliga skäl är att det vid kraftiga förändringar av verksamhetens omfattning och inriktning uppstår stora omstruk- tureringskostnader. Verksamhetsförändringarna är ofta föranledda av förändrade behov av service på grund av kraftig be- folkningsminskning. Syftet med omstruktureringen och därmed de kostnader som är förknippade med denna är att skapa förut- sättningar för en god ekonomisk hushållning . En annan omständighet kan vara att kortsiktigt hantera orealiserade förluster på värdepapper som innehas med ett långsiktigt syfte, exempelvis pensionsändamål. Enligt 6 kap. 7 § lagen (1997:614) om redovisning skall omsättningstillgångar tas upp till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet på balansdagen. Om det verkliga värdet är lägre än anskaffningsvärdet skall skillnaden enligt försiktighetsprincipen redovisas som kostnad även om förlusten är orealiserad. För placeringar som enligt kommunens eller lands- tingets placeringspolicy har ett långsiktigt syfte bör kortsiktiga variationer i marknadsvärdena inte direkt behöva påverka förut- sättningarna att uppnå balanskravet så länge eventuella förluster inte har realiserats. Hanteringen bör präglas av försiktighet. Om en nedgång i värdet av sådana tillgångar det här är tal bedöms som be- stående, skall värdeminskningen dock redovisas som en kostnad och täckas inom ramen för balanskravet. Det politiska ansvaret och det medborgerliga ansvarsutkrävandet bör knytas tydligare till den kommunala ekonomin De nuvarande reglerna i kommunallagen om budgeten och budget- processen samt reglerna i lagen (1997:614) om redo- visning beträffande årsredovisning och delårsrapporter och ytter- ligare reglerna i kommunallagen om ansvarsfrihet och godkännande av årsredovisningen har klara brister när det gäller det politiska ansvarsutkrävandet och ytterst utrymmet för den kommunala själv- styrelsen. Grundidén med den kommunala självstyrelsen är att resultatet av verksamheten skall för kommunmedlemmarna vara överblickbart samt möjligt att ta del av och värdera inför ett val till fullmäktige för en ny mandatperiod. Resultatet av verksamheten, som skall kunna värderas av väljarna, innefattar kommunens eller ekonomi. Något exakt besked om i vad mån den sittande majori- teten har varit framgångsrik i sina strävanden efter en god ekono- misk hushållning går det inte att få under en valrörelse – september ett valår, eftersom det då återstår ett drygt kvartal av det innevarande året och den senast tillgängliga delårsrapporten kan, i enlighet med bestämmelserna i redovisningslagen (1997:614), avse endast de första sex eller möjligen åtta månaderna. Det formella ansvaret för vad en viss majoritet åstadkommit totalt sett kan inte utkrävas förrän i efterhand, då årsbokslutet då valet ägde rum föreligger först i april året efter. En sådan ordning är otillfredsställande från kommunaldemokra- tisk synpunkt, och därför bör en ny ordning införas som gör det möjligt för kommunmedlemmarna att under en valrörelse ta del av och bedöma kommunens eller ekonomiska situation, varigenom en politisk debatt kan föras både i fullmäktige och inom ramen för den pågående valrörelsen.