sou · GPB385d4 · 2002-01-01 00:00:00 — De nyförvärvade insikterna om den biologiska orsaken till många registrerade ljudfenomen och medvetenheten om möjligheterna till övertolkning av optiska iakttagelser har vägt åt ett håll. Åt det andra hållet har vägt fördjupad och samlad analys och utsagor, tekniska indikationer och nytillkommen information av underrättelsekaraktär. Den samlade slutsatsen är att främmande undervattensverksamhet förekommit i svenskt territorialvatten och fram . Med utnyttjande av allt tillgängligt material är det min bedömning att helt säkra kränk- ningar är färre än tio. Därutöver kan ett trettiotal incidenter anses ha en sådan substans att möjligheten av kränkning i dessa fall bör tas på allvar. I vad ankommer frågan om nationalitetstillhörigheten har det inte varit möjligt att identifiera hållbara bevis. Undervattensopera- tioner är till sin natur svårupptäckta, som traditionellt ubåtsaktiviteter omgärdas av en särskild sekretess. Med det uppen- bara undantaget för Gåsefjärden-incidenten har det inte i något fall varit möjligt att konstruera en hållbar indiciekedja som skulle ha bundit en nation till kränkningarna. Denna utredning har i sin motivgranskning kanske mer bestämt än andra utredningar konkluderat att motiven för undervattensintrången i väsentliga avseenden har varit tämligen jämnt fördelade mellan öst- och väst. Det går alltså inte att med uteslutningsmetod binda en stat eller allians till konstaterade kränkningar. Ofrånkomligt är dock att, deklarerade neutralitetspolitik till trots, i sin planering kallt måste ha kalkylerat med att i en storkonflikt med implikationer i skulle komma att inta en mot västmakterna politiskt sympatisk hållning och att, om frågan om ett uppgivande av neutraliteten skulle bli aktuell, alldeles över- vägande skäl talade för att skulle sluta upp på väst- makternas sida. som den numerärt klart största sjömakten i , kan därför ha ansett sig ha skäl att göra intrång på svenskt territorium. Dessa premisser talar för att knappast kan ute- slutas som möjlig kränkande makt, men att det inte i något enskilt fall, med undantag för , har varit möjligt att göra en formell nationalitetsbestämning, bl.a. för att undervattensfarkoster från väst inte kunnat uteslutas vid något av de konstaterade eller förmodade ubåtsintrången. Vid decennieskiftet mellan sjuttio- och åttiotalen blev ett antal förändringar märkbara i den internationella säkerhetspolitiska miljön. Dessa fick påtagligt genomslag i vad avsåg strategiska roll. Det s.k. andra utbröt efter ett decen- nium av avspänningspolitik stormakterna emellan. beredde sig med en omfattande konventionell styrkeuppbyggnad för en storkonflikt i , som de Nato-allierade i , av försvarsförsummelser enade sig om årliga treprocentiga höjningar av de nationella försvarsbudgetarna. Dan- marks strategiska roll som lås för och för den sovjetiska Östersjömarinens möjligheter att via Östersjöinloppen tränga ut i accentuerades. hade i planeringen för storkonflikter i blivit nyckelområde som transport- och försörjningsled till stöd för operationerna i och för flankangrepp mot i den potentiella storkonflikten. Sam- tidigt med det hårdnande maktpolitiska klimatet och en uppgra- dering av från ett regionalt uppladdningsområde till en strategiskt signifikant flank för den centrala öst-väst-konflikten, rapporteras från de svenska skärgårdsområdena indikationer på omfattande intrång av främmande undervattensfarkoster. Även om det är uppenbart att omfattningen av indikationerna inte motsvarade vad som antogs , är det svårt att inte se de tilltagande intrången i svenskt territorialvatten som en funktion av de strategiska förändringarna i närområde. Motiven för de kränkningar som förekommit förefaller därför främst att vara kopplade till de säkerhetspolitiska motsättningarna mellan maktblocken, Nato och . Som framgår av analysen skulle en sådan motivbild kunna ge skäl för att intresset av insyn och kunskaper i den taktiskt viktiga svenska skärgården, skulle kunna vara jämnt fördelat mellan de båda pakterna. Om däremot mot förmodan det ledande motivet skulle ha varit ope- rativa förberedelser för angrepp mot , måste rimligen sannolikheten av intrång från Nato-stat reduceras till nära noll. Detta illustrerar motivanalysens betydelse för en samlad bedömning av ubåtsfrågan. Upplevelsen av att territorium tycktes vara föremål för omfattande och systematiska kränkningar av främmande makt förde vårt land in i något som i det närmaste måste betecknas som en säkerhetspolitisk kris. De oklara sakför- hållandena i vad avsåg kränkningarnas karaktär och omfattning undergrävde och försvårade ett pragmatiskt och rationellt hante- rande. Politiker, Försvarsmakt, medier och samhällsforskare, alla hade att finna logik och sammanhang i de rapporterade motsägelse- fulla skeendena i det svenska territorialvattnet. Den vanliga svenska samhällsmodellen och sociala ingenjörskonstens grepp kunde inte tillämpas på något som inte kunde vare sig beskrivas eller kvantifieras. En rationell behandling blev svår när faktabasen saknades. I stället fick man formulera hypoteser som underlag för militärt och politiskt agerande och för den säkerhetspolitiska analysen. agerandet utifrån så osäkra förutsättningar sällan blev framgångs- rikt, bör ses med förståelse. Med denna utredning har jag sökt samla, beskriva och analysera alla tillgängliga relevanta och publicerbara data för att därmed ge ett så stabilt sakunderlag som möjligt. Det säger dock sig självt att det inte ens är möjligt att ge en komplett bild. Men så mycket är nu känt att en samlad värdering av hur politiker och Försvarsmakt har hanterat sina uppgifter borde kunna inledas. Försvarsmakten – från försvarsledning till enskilda operatörer i aktuella situationer – genomförde generellt sett sina uppgifter med stor professionalism och ansvarskänsla. När detta är sagt måste noteras att Försvarsmakten var illa förberedd att möta de utmaningar som ubåtshotet utgjorde, såväl i vad avsåg utrustning, träning som organisation. Marinen hade utrustats och övat för att agera i krigsfall. Bemötandet av intrång i fredstid av ubåtar av okänt nationellt ursprung var politiskt känsligt och krävde en omsorgsfull avvägning av insatser, metoder, beväpning, organisa- tion och ledningsstruktur. En komplicerad anpassningsprocess i alla dessa avseenden från krigsuppgifter till fredstida krishantering tog större delen av i anspråk. Ledningsproblematiken visade sig särskilt svår att hantera. Överbefälhavaren och Försvarsstabens ledning, medvetna om ubåtsjaktens säkerhets- politiska känslighet, tenderade att engagera sig direkt i den operativa hanteringen på ett sätt som inte alltid befrämjande effektiviteten. Detta var särskilt tydligt vid Hårsfjärden-incidenten , när någon taktisk ledning inte utsågs. Ordergivningen från högsta ledningen upplevdes av de operativa enheterna som både förvirrande och motsägelsefull. Vidare tycktes såväl flottan som kustartilleriet haft en diffus uppfattning om sjunkbombers verkan. De enstaka sjunkbombsfällningar som företogs vid de inledande incidenterna Utö och visade sig ineffektiva och först när större salvor utnyttjades tyckte man sig ha utsikt till verkan. Samverkan med () fungerade inte alltid tillfredsställande. Hanteringen efter Hårsfjärden-incidenten av signalspaningsdata sköttes sålunda på ett otillfredsställande sätt. Såväl ledamöter som regeringen informerades felaktigt om att signalspaningen entydigt visade att det var fråga om Warszawapaktsubåtar. Överbefälhavaren måste bära huvudansvaret för denna vilseledande informa- tion, som torde ha vägt tungt såväl för som för regeringens slutliga ställningstagande i nationalitetsfrågan. Ett genomgående problem för försvarets verksamhet var att man, medveten om att bindande bevisning saknades, utgick från premissen att kränkande makt var . Detta påverkade både den operativa inriktningen och analysen och blev styrande för försvarets motivbedömningar. Försvarsmakten borde ha dragit nytta av möjligheten att utnyttja utrikes- och säkerhetspolitisk sakkunskap för att bättre belysa undervattenskränkningarnas motiv och omfång. Brister i dessa avseenden bidrog också till att Försvarsmakten alltför sent förstod att mångfalden indikationer och observationer och inte, som man i det längsta vidhöll, var konsekvenser av omfattande sovjetiska undervattenskränkningar utan att många av dem kunde ha en biologisk förklaring. En annan faktor av betydelse för ubåtsjaktens inriktning var den centrala roll den spelade. Denna grupp fick ett slags monopol på allt analysarbete, och arbetade under sekretess och i slutna former, vilket emellanåt tycks ha inneburit att den blev oemottaglig för information från andra delar av försvaret. Sålunda tycks man inte ha fångat upp ifrågasättanden från ljudindikationer som senare visade sig ha biologiskt ursprung. menar också att engagemanget av FOA i ljudanalysarbetet borde ha gjorts tidigare. Lika problematiskt är emellertid att den operationsanalytiska modell, som analysgruppen utnyttjade, så fokuserades på att utveckla en bild av ubåtsintrången, att dess bearbetning och förfining tycktes kunna innebära att ingripande mot indikerad kränkning enligt inte vidtogs, eftersom detta kunde motverka den långsiktigt avhållande effekt som eftersträvades. Det är min bedömning att den kombination av prognostisering, underrättelseinhämtning och utvärdering som karaktäriserade den verksamhet ledde till klart förbättrade och koncentrerade operationer och verksamt bidrog till att dessa mot slutet av 1980- talet genomfördes med god professionell och teknisk precision. Svagheten med Försvarsmaktens analysverksamhet å andra sidan var att den blev alltför bunden av sina modeller, inte var lyhörd nog gentemot avvikande signaler och information, vare sig det gällde motivanalyser eller ljudfrågor. Den speciella ljudanalysgruppen, MUSAC, som tilldelats för- nämlig ljudanalyskapacitet, både personellt och tekniskt, ställdes inför nya möjligheter och utmaningar när sonarkapaciteten efter- hand förstärktes med förbättrad teknologi. Det innebar att många ljud, som inte kunnat uppfångas, nu kunde inlyssnas. Eftersom MUSAC emellertid var sammansatt av främst teknisk sakkunskap snarare än av operativ marin personal reagerade man inte på anomalier som genererades i den rika ljudfloran. Inte heller MUSAC kunde därför upptäcka att man hamnat på fel spår i ubåtsjakten. Utredaren måste också påtala ett svårförlåtligt slarv med be- varande av ljudband. Ett antal vid inspelade band försvann och återfanns av denna utredning i ett skåp på . Likaså har vid upprepade tillfällen prover, provtagningsprotokoll och fotografier inte omsorgsfullt arkiverats utan försvunnit i hanteringen. Gåsefjärden-incidentens långsiktiga betydelse blev frågan om U 137-intrånget skett avsiktligt. Den nya informationen som jag kan presentera i detta betänkande pekar på att en oavsiktlig fel- navigering kan ha skett. Som signalspaning indikerat hade nämligen sovjetiska flygplan och fartyg först dirigerats till ett område öster om innan fartygen omdirigerades till en position utanför . Därmed är inte sagt att jag kunnat fastställa att intrånget var oavsiktligt, dvs. ett resultat av en ytterligt grov felnavigering. Kvar står att efter incidenten politiskt och militärt agerade utifrån föreställningen om avsiktlighet. Som framgår av betänkandet har mediafrågan kommit att spela en betydande roll inte bara i fråga om perceptionen utan även för Försvarsmaktens agerande. Mediahanteringen vid Hårsfjärden- incidenten framstår som mindre lyckad – förväntningarna byggdes upp och grusades, vilket gav negativa utfall. Marinens och Försvarsmaktens agerande i mediafrågorna avvek påtagligt från internationell praxis, där ubåtsoperationer såväl som ubåtsjakt- operationer omgärdas av en slöja av djup sekretess. Den högprofilerade, och därtill misslyckade, ubåtsjakten i avsatte utomlands i diplomatiska och militära kretsar ett intryck av bristande professionalism. När Försvarsmakten, enligt min mening klokt nog, lade om mediapolitiken till att sköta ubåtsjakten diskret och med låg profil, skapade det åter en viss misstro i nyhetsmedia som vant sig vid öppenheten. De politiska affärer som hade ubåtsanknytning och som redovisas i detta betänkande var delvis också mediainspirerade. Viktigare var dock att dessa, i synnerhet den s.k. Bildt-affären, reflekterade vissa djupt liggande principiella frågeställningar och motsättningar avseende svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Efter (och som följd därav) regeringens utpekande av som kränkande stat stod inför något av ett vägval. Den sittande Palme-regeringen valde att söka återställa förtroende i för utrikes- och säkerhetspolitiken och den därmed förknippade neutralitets- avsikten i förhoppningen att sovjetiska kränkningar skulle upphöra. Det moderata samlingspartiet genom partiledaren och utrikespolitiske talesmannen tycktes däremot vilja göra den svenska politiken mindre neutralitets- dogmatisk och stärka den säkerhetspolitiska verklighets- förankringen med tydligare hotbilder och en närmare politisk avstämning med väst, i synnerhet . Även om debatten, på typiskt svenskt manér skulle jag vilja tillägga, kom att handla om formalia snarare än substans, fanns sålunda under ytan en principiellt viktig frågeställning vilken kommer att få en fördjupad granskning i den kommande säkerhetspolitiska utredningen. Det anmärkningsvärda förhållandet att 1995 avvisade betänkande av i vad avser den centrala frågan om ansvar för ubåts- intrång i har föranlett mig att dels detaljgranska Hårsfjärden-incidenten på nytt, dels pröva Ubåtsskyddskommis- sionens betänkande, i synnerhet dess utpekande av . I vad avser den senare frågan framstår det med all önskvärd tydlig- het att kommissionsordföranden, förre utrikes- och försvars- ministern , tidigt beslutade sig för att, även i avsaknad på fullständig och hållbar bevisning, på basis av en poli- tisk bedömning utpeka som kränkande makt. Som framgår av betänkandet var Överbefälhavaren honom behjälplig i detta med bl.a. illa underbyggda uppgifter om signalspaning. Till utpekandet bidrog kommissionens motivbe- dömning – förberedande skeden i en militär operativ planering – som inte lämnade utrymme för något annat alternativ än Warszawa-paktsstat som ansvarig för kränkningar. Ubåtsskydds- kommissionens enhälliga betänkande gav inte den av ledda regeringen något annat alternativ än att acceptera dess slut- satser och att avleverera en skarp protest mot . Även om regeringen skulle ha kunnat klandra och hans kommission för något av den säkerhetspolitiska kris som utbröt, är det min bedömning att regeringen inte kan undandra sig ansvaret för det dilemma den hamnat i. tillträdde som regeringschef medan Hårsfjärden-incidenten pågick. Det var redan i det läget uppenbart att var utsatt för en allvarlig säker- hetspolitisk utmaning. Regeringens beslut att utnämna en politiskt sammansatt kommission för att granska incidenten och föreslå åtgärder för att stärka ubåtsjaktkapaciteten, betydde att regeringen i realiteten avhände sig kontrollen av denna svåra säkerhets- politiska kris. Detta var inte enbart ett tvivelaktigt politiskt handgrepp, utan också ett abdikerande från regeringsansvaret enligt Regeringsformen. Den politiska utvärderingen och hanteringen av direkta utmaningar mot landets säkerhet måste vara en del av det konstitutionella ansvaret, en regerings huvuduppgift. förbehålligt sig den politiska uppfölj- ningen, hade den kunnat förebygga många av de problem som kom att belasta utrikespolitik under det kommande decenniet. Det måste som generell slutsats konstateras att regeringen inte hanterade uppföljningen av Hårsfjärden-incidenten på ett sätt som fullt ut motsvarade dess konstitutionella ansvar. efterträdare som statsminister, , kan ha haft sin företrädares dilemma i åtanke när han informerades om, att Överbefälhavaren efter Försvars- maktens samlade bedömning av frågorna om undervattens- intrången tycktes avse att utpeka som ansvarig för kränkningarna. Även om uppgifterna om ÖB:s intentioner inte bekräftats, kvarstår statsministerns hantering av frågan som intressant och är väl värd att begrunda. Statsministern tillsatte inom Statsrådsberedningen en grupp av utrikes- och säkerhets- politisk expertis med uppgift att granska och utvärdera Försvarsmaktens material och bedömningar. Efter ett par veckors arbete kom gruppen till resultatet att tillräckligt underlag inte fanns för att göra en entydig nationalitetsbestämning i något fall (med det uppenbara undantaget för Gåsefjärden-incidenten). Statsministerns beslut att inte släppa ifrån sig denna för nationens säkerhet vitala fråga, bidrog till att han kunde undvika att hamna i en politisk tvångssituation på samma sätt som sin före- trädare. Därmed skapade han också utrymme för en bred analys av ubåtsfrågans politiska dimensioner med möjlighet för öppnare hantering av motivfrågan och säkerhetspolitiska miljöaspekter. frigörelse från Försvarsmaktens till synes färdigstöpta och orubb- liga motivbedömning var dessutom nödvändig för en nyanserad utvärdering av frågan om nationalitetsbestämning. Carlssonregeringens behandling av den komplexa ubåtsfrågan måste karaktäriseras som väl avvägd. Åt ÖB och Försvarsmakten överlämnades sålunda att bära det fulla operativa ansvaret, medan regeringen förbehöll för sig själv den politiska analysen och den utrikespolitiska hanteringen. Den borgerliga regeringen engagerade sig fullt ut i ubåtsfrågan. Statsminister tog personligen, med utnyttjande av särskild expertis i Statsrådsberedningen, ledningen i ansträngningarna att få ett slut på de kränkningar som upplevdes fortgå första år. Eftersom regeringen delade Försvarsmaktens grundhypotes att ansvarade för huvuddelen av kränkningarna, koncentrerade statsministern sin diplomati på att utifrån en dialog med statschef och med hjälp av från Statsrådsberedningen ledda expertsamtal söka nå fram till en situation där kunde förmås erkänna undervattenskränkningarna och i konsekvens därmed upphöra med dem. I min kritik av den socialdemokratiska regeringens hantering 1983 av ubåtsfrågan har jag pekat på vådan av att Försvars- makten av politikerna lämnandes att på egen hand definiera uppgiften att komma till rätta med kränkningarna utan stöd av utrikes- och säkerhetspolitisk analys och lämplighetsbedömningar, som kunde genereras av en politisk ledning med tillgång till Utrikes- och Försvarsdepartementens civila expertis. Metod- mässigt finns det därför ingen anledning att klandra Bildt- regeringens engagemang, tvärtom. Premisserna för politiken var emellertid osäkra i två avseenden. Dels hade flertalet, om inte nästan alla, rapporterade indikationer om kränkningar orsakats av biologiska fenomen, något som dock inte blev allmänt känt förrän under rege- ringens sista dagar vid makten, dels var motivbilden, som denna utredning visat, inte sådan att nationalitetsbestämning av tidigare konstaterade kränkningar kunde utesluta alternativ till Sovjet- unionen. Det kan förefalla som statsminister tog en kalkylerad risk när han, utan att kunna offentligt presentera någon ny bevisning, och i medvetande om att ÖB rapporterat att inga bevis fanns, i sin korrespondens med Jeltsin utpekade . avvisande svaret borde inte ha kommit som en överraskning vare sig för statsministern eller hans utrikespolitiska rådgivare. Tanken kunde ha varit att klart demonstrera att regeringen under sin första mandatperiod gjort allt vad som rimligen kunde göras för att bringa klarhet i ubåtsfrågan. Vad som skulle vunnits diplomatiskt eller utrikespolitiskt med denna svårförklariga aktion är dock alltjämt höljt i dunkel. Att sedan den svenska positionen, endast efter framstöten i , kom att undergrävas genom klargöranden att kavitationsljuden hade biologiskt ursprung, ledde till ytterligare förlägenheter för svensk del. Jag har i en annan del av detta betänkande utifrån diplomatiska och utrikespolitiska utgångspunkter kritiskt granskat utformning av brevet till Jeltsin. I retrospektiv framstår det alltjämt som förbryllande att För- svarsmakten, inte tidigare än som skedde, misstänkte att vad som karaktäriserats som kavitations- och typljud kunde ha andra förklaringar än ubåt. Överbefälhavaren har för utredningen deklarerat att så sent som när han avgick från sin tjänst , han inte hade någon avgörande information om denna möjlighet. Dock fanns det otvivelaktigt inom systemet varningssignaler men eftersom hanteringen av frågorna var kon- centrerad till en liten grupp analytiker tycks dessa spridda signaler inte trängt fram till dem och ej heller, synes det, till Försvars- departement och Statsrådsberedningen. Samverkan mellan regeringen och Överbefälhavaren i de ope- rativa situationerna var praktiskt taget felfri. De olika regeringarna respekterade ÖB:s operativa ansvar och undvek sorgfälligt att ingripa med direktiv eller synpunkter på Försvarsmaktens hantering. Som utredare skulle jag möjligen vilja i vissa lägen ha velat efterlysa mer av en utrikespolitisk insats och bidrag med politiska utvärderingar som stöd till analysarbetet inom Förvarsmakten. I en politiskt känslig situation skedde just detta , på ett sätt som måste bedömas som positivt. Under den borgerliga regeringsperioden 1994 finns det inget att klaga på i detta avseende. Som beskrivits i viss detalj i betänkandet inträffande under- stundom att ÖB, utan att konsultera med eller förvarna regeringen, vidtog åtgärder som kunde få långsiktigt säkerhetspolitiska kon- sekvenser. Inga allvarliga misstag gjordes, men det är enligt min mening viktigt att ÖB i operativa lägen noga beaktar att rege- ringens exklusiva ansvar för utformandet av utrikes- och säker- hetspolitiken inte träds för nära. Slutligen, i vad avser sakförhållandena, har jag som framgår av betänkandet, efter granskning kommit fram till att antalet med säkerhet fastställda kränkningar av svenskt territorialvatten med början understiger tio. Därtill kom- mer ett trettiotal starka indikationer. Dessa tal bör begrundas i samband med en motivgranskning. Om de faktiska kränkningarna skulle ha varit så få som siffrorna anger, skulle dessa volymmässigt vara otillräckliga som stöd för hypotesen att en främmande makt genomfört kränkningarna som en del i systematiska operativa för- beredelser för insats av diversionsförband och än mindre som förberedelser för eventuellt påföljande större landsstigningsopera- tioner mot . Denna slutsats understryker också tesen om som sekundärmål vid en öst-väst-konfikt, där primärmålen för Sovjet- unionen i var de danska öarna för öppnandet av Öster- sjöutloppen och som basområde för operationer söderut. Det förbises ofta att det var det svenska försvarets relativa styrka som verkade avhållande och som bidrog till att kunde betraktas som sekundärmål i den potentiella storkonflikten. Motiv- bilden klarnar därmed ytterligare. Övervägande skäl talar sålunda för att motiven för undervattenskränkningarna var funktioner av en operativ planering inför en storkonflikt i , och att därför motiven i vad avser intresset av intrång på svenskt vatten kunde väga jämnt mellan pakterna. Den i kvantitativt dominerande sjömakten måste rimligen komma i åtanke när det gällde frågan om kränkande makt. Utifrån allmänt sett västvänliga hållning och samarbete med i synnerhet i krigsmaterielfrågor torde i sina kalkyler ha räknat med att om under en konflikt i skulle komma att uppge sin neutralitet, landet skulle ha anslutit sig till Nato-sidan. kan därför knappast uteslutas som möjlig kränkande makt. Dock kvarstår att ingen nationalitetsbestämning i vad avser undervattenskränkningar har kunnat göras. Denna sammanställning täcker de källor som utredningen funnit behjälpliga i studiet av ubåtsfrågan. Syftet med denna bibliografi har varit att hjälpa intresserade läsare med uppslag om litteratur och rapporter i ämnet. Noteras bör dock att sammanställningen nedan inte omfattar det totala forskningsunderlag som utredningen tagit del av, utan endast de öppna delarna.