sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — indelning i samhällsviktiga områden som utredningen berörde i kapitel 3. Exempel på sådana områden är samhällets strukturer för ledning och information vid allvarliga kriser, verksamheter som har skadehanterande uppgifter vid olyckor och katastrofer, den tekniska infrastrukturen – särskilt elförsörjningen, vissa delar av transportsystemet och varudistributionen samt betalningsväsendet och värdepappershandeln. Också andra indelningar är dock möjliga. Utredningen har inte underlag för att föreslå en genomarbetad anslagsstruktur för satsningarna inom säkerhets- och beredskapsområdet. Konsekvenserna för anslagsstrukturen måste bli föremål för ytterligare analyser inom ramen för det genomförandearbete som följer efter det att ett beslut har tagits om utredningens förslag. Till kostnaderna för krishanteringsorganisationen bör också räknas vissa centralt finansierade kostnader för planerings-, utbild- nings- och övningsverksamhet samt för forskning och utveckling som har inriktning på krishanteringsområdet. Som nämnts bör dock myndigheternas själva svara för grundläggande insatser inom detta område med medel som finansieras över respektive myndig- hets förvaltningsanslag. De insatser som sker i syfte att skapa en grundläggande säker- hetsnivå inom samhällsviktiga områden bör kommenteras närmare. I avsnitt 4.1 konstaterades att den som är ansvarig för en viss verk- samhet normalt också skall bekosta de åtgärder som krävs för att uppnå en grundläggande säkerhetsnivå inom den egna verksam- heten. Innehållet i den grundläggande säkerheten bör för samhälls- viktiga områden definieras av staten genom lagstiftning samt följas upp genom en aktiv tillsynsverksamhet. Det kan dock finnas an- ledning att i vissa fall göra avsteg från huvudregeln att den verk- samhetsansvarige skall bekosta de grundläggande säkerhetsåtgärder som erfordras. Detta kan vara fallet om kostnaderna för dessa åt- gärder fördelar sig mycket ojämnt på olika företag inom en bransch eller om enskilda kommuner eller landsting drabbas mycket hårt vid en strikt tillämpning av huvudregeln. I sådana situationer kan staten behöva skjuta till skatte- eller avgiftsmedel för att kompen- sera dem som drabbas hårdast. Det rör sig således om punktinsatser inom vissa områden – inte om ett generellt finansieringsansvar för staten. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet 4.2.7System för uppföljning och utvärdering Uppföljnings- och utvärderingsverksamheten inom säkerhets- och beredskapsområdet måste givetvis anpassas till de förändringar i målstrukturen som berördes i avsnitt 4.2.4. Detta innebär bl.a. att det är aktuellt att i funktionstermer följa upp förmågekrav vid höjd beredskap. är det nödvändigt att utveckla metoder för att bedöma krishanteringsorganisationens förmåga att hantera olika typer av akuta krissituationer – och då också andra typer av allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Det är också väsentligt att skapa möjligheter att bedöma effekten av de punktinsatser som staten förutsätts göra för att höja säkerhetsnivån inom samhällsviktiga områden. Vidare finns det anledning att också genomföra systematiska ut- värderingsstudier för att mer ingående bedöma effekten av olika typer av sårbarhetsreducerande åtgärder. Uppslag till sådana utvär- deringsinsatser – och till sårbarhetsreducerande åtgärder – kan bl.a. komma från de risk- och sårbarhetsanalyser som utredningen anser bör genomföras på olika nivåer i samhället. Utredningen måste i detta sammanhang begränsa sig till att kon- statera att betydande utvecklingsinsatser krävs för att ta fram ett uppföljnings- och utvärderingssystem som är anpassat till det nya planeringssystemet. Detta gäller också vissa andra insatser, t.ex. metodutveckling i syfte att utveckla system för säkerhetsrevision. Detta arbete bör utföras i samband med genomförandet av utred- ningens förslag. Regeringen bör liksom nu ta ställning till fördelningen av de medel som ingår i den ekonomiska planeringsramen. Ett förslag till för- delning av medlen bör utarbetas av den planeringsmyndighet som föreslås i kapitel 5. bör också vara sam- manhållande myndighet för planeringsprocessen, dvs. ansvara för att det praktiska arbetet fungerar och att det underlag som regeringen efterfrågar tas fram. Deltagandet i den planeringsprocess som finns inom det civila försvaret är begränsat till ett tiotal myndigheter som förfogar över medel inom den befintliga planeringsramen. Regionala och lokala organ deltar knappast alls i arbetet. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet centrala nivån beror ytterst på att frågan om den ekonomiska pla- neringsramen har fått en dominerande plats i arbetet. Den planeringsprocess som utredningen föreslår vad gäller sam- hällets insatser inom krishanteringsområdet bör ha ett bredare deltagande än den planeringsprocess som tillämpas inom det civila försvaret. Utredningen föreslår i kapitel 5 att kommunerna skall ges vidgade uppgifter inom krishanteringsområdet. Av detta följer också att former måste skapas för att lokala och regionala organ aktivt skall kunna deltaga i arbetet. Utredningen har som nämnts identifierat ett antal samhällsvik- tiga områden som har betydelse för samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser på samhällsnivå eller som själva kan generera sådana kriser om väsentliga system eller funktioner inom området bryter samman. Exempel på sådana verksamheter är samhällets strukturer för ledning och information vid allvarliga kriser, verksamheter som har skadehanterande uppgifter vid olyckor och katastrofer, den tekniska infrastrukturen – särskilt elförsörjningen, vissa delar av transportsystemet och varudistributionen samt betalningsväsendet och värdepappershandeln. Det finns anledning att vidtaga åtgärder för att inrikta och sam- ordna planeringen inom dessa områden. Det rör sig om verksam- heter där det finns tydliga samverkansbehov mellan olika myndig- heter inbördes och mellan myndigheter och andra organ. Av dessa skäl finns det anledning att utveckla grundsyner och att ta fram in- riktningsdokument för de samhällsviktiga områden som nämndes ovan. Den samverkan som behövs kan i vissa fall organiseras i nät- verksform. I andra situationer kan den planeringsmyndighet som utredningen föreslår i kapitel 5 behöva ta ett initiativ. I ytterligare andra situationer kan regeringen behöva utse någon av myndighe- terna inom området som samordningsansvarig myndighet. Utredningen har i detta avsnitt redovisat ett förslag till nytt plane- ringssystem för samhällets insatser inom krishanteringsområdet. Utredningens resonemang bygger på den syn på det offentliga åta- gandet som utredningen har redovisat och på de principer för fördelningen av kostnaderna för säkerhets- och beredskaps- arbetet mellan olika huvudmän som utredningen redovisade tidigare i detta kapitel. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Ett planeringssystem för krishanteringsområdet bör enligt ut- redningens uppfattning bestå av ett antal delsystem. Dessa bör vara: 1.en målformulerings- och inriktningsprocess för samhällets krishanteringsarbete 2.ett system för kunskapsuppbyggnad genom omvärlds- bevakning och risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå 3.ett system för resursstyrning som gör det möjligt att för- dela ekonomiska medel mellan olika ändamål inom kris- hanteringsområdet 4.ett system för uppföljning och utvärdering av de satsningar som görs inom krishanteringsområdet. I avsnittet har utredningen framförallt lagt tonvikten på målfor- muleringssystemet och på systemet för resursstyrning. Vad gäller den sistnämnda frågan har utredningen koncentrerat sig på frågan om det bör finnas en ekonomisk planeringsram för krishanterings- området och hur denna ram i så fall bör vara konstruerad. Utredningen anser att tre typer av mål bör formuleras för sam- hällets krishanteringsarbete: mål som avser krishanteringssystemets förmåga mål som avser den grundläggande säkerhetsnivån inom samhällsviktiga områden mål som avser kompletterande åtgärder för höjd beredskap (civilt försvar) Utredningen tar också upp frågan om politikområdenas utform- ning inom krishanteringsområdet. Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att bilda ett nytt politikområde benämnt civil krishantering. Till detta politikområde bör föras de insatser som krävs för att förverkliga de mål som utredningen har formulerat för samhällets krishanteringsarbete. Till det nya politikområdet bör också föras den verksamhet som sker inom politikområdet skydd mot olyckor. Utgiftsområdet totalförsvar skulle då bestå av två politikområden: militärt försvar och civil krishantering. Enligt utredningens uppfattning bör utgiftsområdet totalförsvar dess- utom i fortsättningen benämnas säkerhet och beredskap. Detta återspeglar den vidgning av säkerhetsbegreppet som har skett . Utredningen anser att det också i fortsättningen bör finnas en ekonomisk planeringsram för vissa insatser inom krishanterings- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Denna bör omfatta de säkerhets- och beredskapsinsatser som genomförs med inriktning på allvarliga krissituationer i sam- hället och som bekostas av staten med skatte- eller avgiftsmedel. Detta innebär att den ekonomiska planeringsramen bör omfatta såväl medel som avser beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred som medel som avser det civila försvaret. Kostna- derna för de statliga myndigheternas administrativa säkerhets- och beredskapskostnader bör dock ligga utanför ramen. Detsamma gäller kostnaderna för operativa krishanteringsinsatser och kostna- derna för återställningsarbetet efter en kris. Utredningen har i avsnittet övervägt frågan om det finns anled- ning att inrätta en katastroffond för att bekosta akuta insatser under en kris och kostnader för visst återställningsarbete efter en kris. Utredningen anser dock att staten vid behov kan genomföra sådana satsningar utan att ha tillgång till en katastroffond. Utredningen anser att den planeringsmyndighet som föreslås i kapitel 5 bör ha processansvar för planeringssystemet och också svara för att regeringen erhåller det underlag som den behöver för att kunna ta ställning till fördelningen av den ekonomiska plane- ringsramen. kan också behöva utarbeta särskilda inriktningsdokument för arbetet inom de områden som har stor betydelse för samhällets krishantering. Sammanfattningsvis föreslår utredningen följande åtgärder vad gäller planeringen av samhällets krishanteringsinsatser: att ett nytt politikområde benämnt civil krishantering bildas inom utgiftsområdet totalförsvar att ett nytt planeringssystem införs för samhällets insatser inom krishanteringsområdet att statens satsningar inom krishanteringsområdet också i fort- sättningen avvägs inom en ekonomisk planeringsram att den ekonomiska planeringsramen skall omfatta förebyg- gande och förberedande insatser avseende allvarliga kriser i samhället – inklusive höjd beredskap – som bekostas av staten med skatte- eller avgiftsmedel att den planeringsmyndighet som föreslås i kapitel 5 bör ha processansvar för planeringssystemet och utarbeta underlag för regeringens beslut om fördelningen av den ekonomiska planeringsramen. 5Grundstruktur för krishantering i samhället 5.1Huvuddragen i ett nytt krishanteringssystem Utredningen skall enligt sina direktiv pröva om nuvarande funk- tionsindelning inom det civila försvaret samt nuvarande myndig- hetsuppgifter och samordningssystem inom det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred behöver ändras. Den analys som utredningen har redovisat av utvecklings- tendenser och problembild inom krishanteringsområdet visar att relativt omfattande förändringar av befintliga system behöver genomföras. Mot denna bakgrund redovisas i detta kapitel en ny grundstruk- tur för ledning och samordning av samhällets hantering av allvarliga kriser. Med allvarliga kriser avser utredningen svåra påfrestningar på samhället i fred samt ett väpnat angrepp mot . Till begreppet allvarliga kriser räknas även kriser som på lokal eller regional nivå kan uppfattas som en svår påfrestning på samhället. Dessa situationer är då inte en svår påfrestning på det nationella samhället i den meningen att för nationen grundläggande värden hotas. Detta utesluter dock inte att situationen kan ha mycket allvarliga konsekvenser för det lokala eller regionala samhälle som berörs. Med krishantering avser utredningen alla de åtgärder som före, under eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och mot- verka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. När enbart de förebyggande och förberedande insatserna avses använder utred- ningen begreppet säkerhets- och beredskapsarbete. Med säkerhets- och beredskapsarbete avses således de åtgärder som genomförs före en akut krissituation i syfte att förhindra att krisen uppstår och att skapa förmåga hos en organisation eller verksamhet att hantera akuta krissituationer. När enbart insatserna i en akut krissituation Grundstruktur för krishantering i samhället avses använder utredningen begreppet operativ krishantering. I flertalet fall torde det vara lätt att dra gränsen mellan säkerhets- och beredskapsarbete och operativ krishantering. Däremot kan det vara svårare att exakt klargöra vilka insatser efter en kris som bör räknas som krishantering och vad som bör räknas som normalt återställningsarbete efter en olycka eller skada. En förutsättning för att arbetet skall kunna räknas som kris- hantering bör dock vara att arbetet startar efter det att krisens akuta skede är över och att det är tydligt kopplat till krisens konsekvenser. Det bör också röra sig om åtgärder som är relativt omfattande och klart och tydligt avviker från det normala arbetet i berörda organisationer eller verksamheter. Som exempel kan nämnas att psykologiskt omhändertagande av offer och anhöriga efter en svår olycka eller katastrof bör räknas som krishantering. Att däremot bygga upp hus som har skadats i samband med olyckan eller katastrofen kan knappast räknas som krishantering. Kapitlet som helhet syftar till att redovisa grundstrukturen i det krishanteringssystem som utredningen föreslår. Huvuddragen i krishanteringssystemet redovisas i detta avsnitt. Roller och upp- gifter för de områdesansvariga organ som föreslås på respektive nivå för ledning och samordning beskrivs närmare i efterföljande avsnitt. Detta gäller såväl den krishanteringsorganisation som före- slås på central nivå som länsstyrelsernas och kommunernas ställ- ning som områdesansvariga organ på regional respektive lokal nivå. De organisatoriska konsekvenserna för de myndigheter och andra organ som har uppgifter som berörs av utredningens förslag beskrivs längre fram i betänkandet (kapitel 13). Det nya krishanteringssystemet är avsett att hantera ett brett spektrum av allvarliga kriser i samhället. Systemet föreslås därför ersätta det system för ledning och samordning som finns inom det civila försvaret. Detta innebär bl.a. att nuvarande system med funktioner och funktionsansvariga myndigheter bör av- vecklas. Avsikten är också att med det nya krishanteringssystemet skapa ett system för hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred och andra mycket allvarliga krissituationer. Ett sammanhållet system för hanteringen av sådana kriser saknas . De för- beredelser som har vidtagits vad gäller svåra påfrestningar på samhället i fred har genomförts av vissa myndigheter och andra organ utan att behovet av tvärsektoriell samordning i ett akut krisläge har beaktats i tillräcklig grad. Grundstruktur för krishantering i samhället 5.1.2Nuvarande system för ledning och samordning inom det civila försvaret Det system för ledning och samordning som tillämpas inom det civila försvaret trädde i kraft . Ett syfte med detta system var att möjliggöra den kraftsamling av resurser som krävs för att landet skall kunna möta ett väpnat angrepp. Ett annat syfte var att tillhandahålla effektiva former för samverkan mellan militärt och civilt försvar. Dimensionerande för det system för ledning och samordning som infördes var den säkerhetspolitiska hot- bild som var aktuell . Den mest krävande situa- tion som systemet skulle kunna hantera var ett väpnat angrepp mot som syftar till en ockupation av landet som helhet eller en del av detta. Grundläggande för det lednings- och samordningssystem som tillämpas inom det civila försvaret är att man skiljer mellan två typer av ansvar: områdesansvar och funktionsansvar. Systemet åskådliggörs ofta med en matris för att understryka att det rör sig om två skilda typer av ansvar. Områdesansvaret innebär att en myndighet ges ansvar för att samordna beredskapsarbetet och/eller verksamheten vid höjd beredskap inom ett avgränsat geografiskt område. Fram till fanns områdesansvariga organ på fyra ledningsnivåer: riket, civilområdet, länet och kommunen. Efter avvecklingen av civilbefälhavarna finns områdesansvariga organ på central, regional och lokal nivå. Kommunernas områdesansvar utövas av kommunstyrelsen. Denna har dock – i förhållande till de statliga organen på regional och central nivå – ett relativt begränsat samordningsansvar. I prak- tiken omfattar kommunstyrelsens samordningsansvar endast kom- munens egen verksamhet. På regional nivå utövas områdesansvaret av . På central myndighetsnivå har ÖCB sam- ordningsansvar vad gäller beredskapsförberedelserna inom det ci- vila försvaret. Vid höjd beredskap skall kvarvarande delar av ÖCB stödja regeringen vid dennas ledning av krigsansträngningarna. Områdesansvaret på nationell nivå ligger givetvis ytterst på regeringen. Med funktion avses en samhällsverksamhet som har särskild be- tydelse för totalförsvaret och som kräver någon form av central statlig styrning. F.n. finns 18 funktioner. En funktion omfattar all samhällsverksamhet som inom det aktuella sakområdet har be- tydelse för totalförsvaret. Funktionen omfattar därför inte endast Grundstruktur för krishantering i samhället Inom varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet. Denna har dock inte något ledningsansvar för funktio- nens verksamhet. Den har istället en samordnande och inriktande roll vad gäller beredskapsförberedelserna inom funktionen. Förut- sättningarna för denna samordning varierar dock från funktion till funktion. Det övergripande syftet med funktionsindelningen torde vara att underlätta överblicken över och samordningen av en verk- samhet som består av ett mycket stort antal aktörer. En viktig uppgift för de områdesansvariga organen – förutom samordning av det civila försvarets verksamhet inom det aktuella området – är samverkan med det militära försvaret. Då lednings- systemet infördes vidtogs en rad åtgärder för att främja samverkan med det militära försvaret. Samverkansgrupper och kontaktorgan tillsattes på olika nivåer. På lägre och högre regional nivå avsågs verksamheten vid höjd beredskap komma att bedrivas på gemen- samma stabsplatser. Dessa åtgärder motiverades till stor del av den säkerhetspolitiska situation som rådde och de omfattande samord- ningsbehov som fanns mellan civilt och militärt försvar. 5.1.3Nuvarande ordning för hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred Som har nämnts brukar man med svåra påfrestningar på samhället i fred avse en krissituation som är så allvarlig att grund- läggande värden i samhället hotas och som kräver motåtgärder från ett flertal samhällsorgan. Det rör sig om en komplex situation som kräver samordnade insatser från många krisaktörer. Ansvaret för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred ligger på respektive myndighet och sektor enskilt. För det civila försvaret gäller härutöver att de resurser som skapas för att kunna möta si- tuationen vid höjd beredskap så långt som möjligt skall anpassas så att de även kan komma till nytta vid svåra påfrestningar på sam- hället i fred. Till skillnad från vad som gäller inom det civila försvaret finns dock inga organ i samhället som har något särskilt utpekat ansvar för att leda och/eller samordna de åtgärder som kan krävas för att hantera en svår påfrestning på samhället i fred eller att under nor- mala förhållanden förbereda en sådan ledning eller samordning. Det är därför en uppgift för varje myndighet att var för sig inom sitt verksamhetsområde bedöma vilka åtgärder som kan krävas för Grundstruktur för krishantering i samhället att möta en svår påfrestning på samhället i fred. En motsvarighet till den samordning av planeringsförutsättningarna som finns inom det civila försvaret saknas beträffande beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred. Om myndigheten inte tar kontakt med andra organ som kan komma att engageras vid hanteringen av en svår påfrestning på samhället i fred finns risk för att motåtgär- derna inte blir lämpligt avvägda och att den operativa hanteringen av krisen inte blir tillräckligt effektiv. Begrepp som sektorsmyndighet och sektorsansvar används rela- tivt ofta inom statsförvaltningen. Det finns dock ingen allmänt ac- cepterad definition av dessa begrepp. Med sektorsmyndighet torde närmast avses en statlig myndighet som har någon typ av tillsyns- eller planeringsansvar för ett samhällsområde som i sin tur har ett visst syfte eller inriktning och som omfattar såväl statlig som icke-statlig verksamhet. I denna mening kan och sägas vara sektorsmyndigheter. Däremot är Rikspolis- styrelsen med denna definition av begreppet inte någon sektors- myndighet. Detta är dock endast en av flera möjliga tolkningar av begreppet. Ytterst beror dessa terminologiska oklarheter på att det inom statsförvaltningen inte finns någon heltäckande sektorsindelning. Det som kommer närmast detta begrepp torde vara den statliga budgetens politik- och utgiftsområden och det civila försvarets funktionsindelning. Båda dessa indelningar har dock tillkommit i ett avgränsat och speciellt syfte och är inte avsedda att tillhanda- hålla en grund för en generellt användbar sektorsindelning av den statliga verksamheten. Det som har genererat behovet av en indelning inom det bud- gettekniska området och det civila försvaret är att dessa båda områden – från vitt skilda utgångspunkter – har behov av att göra avvägningar som berör en stor del av samhällets verksamhet. I bud- getsammanhang är motivet för detta att har ett helhets- ansvar för statens inkomster och utgifter. Beträffande det civila försvaret är motivet istället att den situation som har varit dimensionerande för totalförsvarets verksamhet förutsätter att samhällets resurser kraftsamlas för att möta hotet. Det kan således konstateras att det f.n. inte finns något egentligt system för hantering av svåra påfrestningar på samhället i fred. Man kan också konstatera att det utanför den statliga budgetens politik- och utgiftsområden inte finns någon heltäckande sektorsindelning som kan ligga till grund för planeringen av det Grundstruktur för krishantering i samhället förberedande arbetet inför en svår påfrestning på samhället i fred. Om man – i likhet med utredningen – anser att det finns behov av en systematisk ansats vid hanteringen av denna typ av påfrest- ningar måste man därför söka andra utgångspunkter för arbetet. 5.1.4Krav på ett nytt system för krishantering i samhället Det viktigaste kravet på ett nytt system för krishantering i sam- hället är att det kan tillhandahålla den ledning och/eller samordning av krishanteringsarbetet som erfordras i allvarliga krissituationer som svåra påfrestningar på samhället i fred eller vid ett väpnat angrepp mot landet. En jämförbar situation kan uppstå inom ett begränsat område vid mycket allvarliga situationer som endast berör en kommun, ett län eller en region. Det rör sig således om krissituationer som kräver en kraftsamling av resurser från många olika delar av samhället och en samordnad och konsekvent användning av dessa resurser för att krisen skall kunna bemästras.