sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — Förutsättning- arna skulle vara att det föreligger särskilda skäl med hänsyn till situationen för gymnasieskolan i den aktuella och närliggande kommuner utan att det för den skull finns tillräcklig grund för att avslå skolans ansökan. Eftersom ett sådant beslut delvis går den sökande skolan emot skall denna ha samma rätt att överklaga beslutet till länsrätt som om det hade varit ett rent avslag. Denna möjlighet skulle inte påverka skyldighet att fatta beslut . Detta är ju en förutsättning för att man skall vinna den längre planeringstid som förslaget om anstånd syftar till. Det kan ifrågasättas om det inte borde läggas fast i för- fattning när alla beslut om rätt till bidrag senast skall vara klara. Detta skulle även i normalfallen vara till stor hjälp för såväl kommunernas som de fristående skolornas planering. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen skulle det kunna ge en reell möjlighet att hinna få ett avslagsbeslut överprövat innan det är . har en omstrukturering av gymnasie- organisationen ägt rum i hela riket. De fristående skolornas roll i denna omstrukturering är endast marginell. För vissa kommuner har dock etableringen av fristående gymnasieskolor haft märkbara effekter. För kommuner som har en växande elevkull har fri- stående skolor tagit hand om en del av elevökningen och besparat kommunerna kostnader för utbyggnad av den kommunala gymnasieskolan. För kommuner med konstanta eller minskande elevkullar har nya fristående skolor tvingat fram nedskärningar i den kommunala gymnasieskolan. För sådana kommuner kan det vara svårt eller omöjligt att genom nedskärningar finansiera kostnaderna för bidragen till fristående skolor, i synnerhet om marknaden för friställda lokaler i kommunen är svag. Som framgår av avsnitt 5.1 ovan kan alla län se fram mot en växande elevkull åtminstone fram . Det behöver natur- ligtvis inte betyda att alla kommuner har en lika positiv utveckling. I våra samtal dels med kommunföreträdarna dels med den enhet på , som arbetar med ansökningar om bidrags- berättigande för nya utbildningar, har framförts synpunkter från båda parter som ger anledning att ifrågasätta nuvarande rutiner. Kommittén har även tagit del av innehållet ett flertal yttranden från kommunerna. För att motverka att elever i kommunala skolor får sämre utbildning därför att kommunen inte på annat sätt kan finansiera bidragen till fristående skolor föreslår kommittén att -vid sina kontakter med lägeskommun och när- liggande kommuner tar in uppgifter om elevantalsutveckling och lokalmarknad. -vid sitt beslut om en ny fristående gymnasie- skolas bidragsberättigande vid sin bedömning tar hänsyn till dessa omständigheter. -tar hänsyn till en kommuns omställningsbehov vid beslut om bidragsberättigande för flera nya fristående gymnasieskolor i en kommun t.ex. genom att skjuta upp skolornas start. 6 Konkurrens på lika villkor? Till skillnad mot de villkor som gäller för fristående skolor i och , som redovisas i ett särskilt kapitel, har den svenska beslutat att fristående skolor i får drivas i konkurrens med de offentliga skolorna. Det är endast om en för- om rätt till bidrag av en fristående skola skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där sko- lan är belägen eller (för fristående gymnasieskolor) i närliggande kommuner1 som en sådan förklaring inte skall lämnas. Det finns heller inte något villkor i skollagen på att en fristående skola endast kan godkännas för sådana utbildningar, som kommunen inte erbjuder. I kommitténs direktiv framhåller regeringen att likvärdiga ekonomiska villkor för kommunala och fristående skolor är en för- utsättning för en verklig valfrihet. I kommitténs uppdrag ingår därför att utreda förutsättningarna för konkurrens på lika villkor – vad ekonomerna menar med perfekt konkurrens – mellan offent- liga och fristående gymnasieskolor. För att ta ställning till rubri- kens fråga redovisas här några definitioner som hämtats ur Konkurrens innebär en marknadsekonomisk tävlan mellan säljare och köpare att sälja resp. köpa varor eller tjänster. Konkurrensen kan anta olika former. I princip gäller för en viss marknad att ju mer enhetlig en produkt är, ju större antalet säljare är och ju mindre beroende dessa är av varandra, desto större är förutsättningarna för konkurrens. Förutsättningarna för perfekt konkurrens på en varumarknad är bl.a.: a) produkten skall vara enhetlig så att köparna är villiga att inhandla den var som helst; b) var och en av säljarna skall svara för en så liten del av hela marknadsutbudet – dvs. vara så många – att de inte själva med olika åtgärder kan påverka marknadspriset; c) nya företag skall därför 1 9 kap. 6, 8 §§ skollagen. Konkurrens på lika villkor? ha möjlighet att fritt etablera sig på (och lämna) marknaden samt d) såväl köpare som säljare skall ha perfekt information om mark- nadsförhållandena. Man kan konstatera att utbudet av gymnasieutbildning i efter kommunaliseringen av gymnasieskolan blivit mer marknads- liknande . I avsnitt 5.2 har beskrivits hur det kommunala gymnasieutbildningsutbudet förändrats sedan kommunerna själva fått rätten att besluta om gymnasieetableringar och studievägsut- bud. Konkurrensen om gymnasieeleverna är hård främst mellan kommunala gymnasieskolor, men i storstadsområdena – främst – har de fristående gymnasieskolorna tagit inte försumbara marknadsandelar. Aktörerna på gymnasiemarknaden. KÖP OCH FÖRSÄLJNING AV I flera avseenden är vi dock långt ifrån en marknad med perfekt konkurrens, och det vore kanske inte heller en önskvärd utveck- ling. I har en fri konkurrens om gymnasieeleverna Konkurrens på lika villkor? I en forskningsrapport2 som publicerades redovisas att den fullständiga valfrihet som elever och föräld- rar har på snarare bidragit till en ökad än en minskad segregationen mellan gymnasieskolorna. En grundläggande skillnad mot den perfekta marknadssituatio- nen är att det visserligen finns flera utbildningsanordnare på den svenska gymnasieutbildningsmarknaden, men de är ju i högsta grad beroende av varandra. Det är inte heller kunderna själva som betalar utbildningen åtminstone inte direkt till säljaren. På denna utbildningsmarknad har kunderna (eleverna) och de fristående skolorna valfrihet medan det krävs flexibilitet av kommunerna och de kommunala skolorna att tillhanda en gymnasieutbildning helst efter elevernas förstahandsval till alla de elever i gymnasieåldern som vill ha sin utbildning i kommunens regi eller inte kommer in på fristående skolor. Under sådana förhållanden kan man inte tala om konkurrens på lika villkor, möjligen skulle villkoren kunna bli mer likvärdiga än de är . För att belysa den konkurrenssituation som föreligger tar vi i detta avsnitt upp några områden där de fristående skolorna har för- delar och andra områden där fördelarna ligger hos de kommunala skolorna. De fristående gymnasieskolorna kan rekrytera sina elever från hela riket. Enkätundersökningen visar att vissa skolor tycks erbjuda en utbildning, som lockar elever från stora delar av landet. Om man räknar bort de tre riksinternaten finns /2000 tio fristå- ende skolor som rekryterar elever från 35 kommuner eller mer. Den skola, som har störst geografisk spridning på sina elever, har elever från 86 kommuner. Det är en fördel för en skola att ha ett brett elevunderlag, men det är också resurskrävande när det gäller att kommunicera med hemkommunerna om t.ex. kommunbidrag. Det är framför allt vid en jämförelse med kommunala gymnasie- skolor på mindre orter som de fristående gymnasieskolornas riks- rekrytering innebär en konkurrensfördel. De kommunala skolorna är hänvisade till de elever som bor i respektive kommun vilket kan leda till en dyr gymnasieorganisation med halvfulla grupper. 2 Trading in futures – why markets in education don´t work, av och m.fl. , Buckinham, . Konkurrens på lika villkor? Ungefär två tredjedelar (53 av 73) av de fristående gymnasiesko- lorna uppger att eleverna /2000 är ett urval bland dem som sökt till skolan. Skolorna har alltså haft fler sökande än antalet intagningsplatser. Enligt enkätsvaren har andelen sjunkit till drygt hälften (55 av 101) /01. I kommunala skolor är ofta förhållandet det motsatta. När så är möjligt fyller kommunen tomma intagningsplatser med elever, som inte kunnat beredas plats på utbildningar de sökt i första hand. Resultatet blir att elever tas in på utbildningar, som de inte prioriterat. Några av dessa kommer att avbryta sina påbörjade studier när de senare erbjuds plats på den utbildning de egentligen vill gå, andra kan komma att avbryta sin utbildning av andra skäl. Studieavbrotten leder till tomplatser i gymnasieorganisationen. Skolor, som gjort urval bland de sökande, löper mindre risk att få en organisation med tomma platser. En elev på dessa skolor, som avbryter studierna av något skäl, kan ofta ersättas med annan sökande, som då lämnar en tomplats i den skola han/hon lämnar. Det finns grund att anta att en skola, som kan göra urval bland de sökande dels är ekonomiskt gynnad av fyllda grupper, dels har motiverade elever, som i erhållit så goda betyg att de lyckats i konkurrensen om de åtråvärda utbildningsplatserna. Sådana elever kräver i allmänhet mindre resurser för att lyckas i sina studier. Fördelen att kunna fylla sin organisation med motiverade elever, som har goda förutsättningar att lyckas i sina studier, gäller även populära utbildningar på kommunala gymnasieskolor med fler sökande än man kan ta in, exempelvis centralt placerade klassiska gymnasier i storstäder. Även dessa gymnasieskolor kan räkna med väl fyllda grupper där eventuellt vakanta elevplatser tacksamt fylls av elever som först tagits in på ett lägrehandsval i en mindre cent- ralt placerad skola. visar enkäten att långt ifrån alla fristående gymnasieskolor har denna gynnsamma situation. En tredjedel av skolorna säger sig inte ha gjort något urval utan har tagit in alla elever, som sökt till skolan. Till denna grupp hör i allmänhet waldorfskolorna. Även dessa skolor har förmånen att de flesta eleverna verkligen sökt utbildningen även om det inte alltid är förstahandsvalet. Det är dock sällan som antalet sökande till sådana skolor råkar stämma med det optimala antal, som behövs för att skolan skall få god eko- nomi. Eleverna får då ofta vara med att betala priset t.ex. genom att Konkurrens på lika villkor? skolan inte kan erbjuda så många valalternativ, som en bättre fylld skolorganisation kan. Med ett ökande antal fristående gymnasie- skolor minskar sannolikheten för att skolorna skall kunna göra urval bland de sökande eleverna. finns det regioner där de fristående skolorna har svårt att fylla sina intagningsplatser. Generellt gäller dock fortfarande att de fristå- ende skolorna här har en fördel. En fristående gymnasieskola kan alltid själv optimera sin organisa- tion. Fristående skolor som kan göra urval bland de sökande kan bestämma hur många elever skolan är beredd att ta in, och de fri- stående skolor som har fler platser än sökande kan besluta att minska antalet intagningsplatser ett visst år, om antalet sökande bedöms vara alltför lågt. Den fristående skolan kan till och med besluta att inte alls ta in elever vissa år. En kommun har inte samma frihet att handla på detta sätt. Kommunen kan bestämma vilka nationella och/eller specialutformade program som kommunen själv skall anordna och dimensioneringen av dem. Enligt 5 kap. 5 § skollagen skall antalet platser på de olika pro- grammen anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Detsamma gäller de olika inriktningarna inom programmen. Det är dock inte tvunget att kommunen erbjuder alla utbildningar i den egna kommunen. Kommunen kan teckna samverkansavtal med andra kommuner om utbildningsprogram som ligger utanför det egna utbudet eller låta eleverna söka dessa utbildningar fritt i riket. För elever som söker nationella program som inte erbjuds av hemkommunen och för elever som söker till fristående gymnasieskolor är kommunen tvungen att betala interkommunal ersättning eller kommunbidrag. För elever, som inte tagits in på något nationellt eller specialutformat program är kommunen skyldig att erbjuda individuella program. Vid kommitténs kommunintervjuer har dock flera kommuner sagt att kommunen så långt det är möjligt försöker ta in sina gymnasieelever på deras förstahandsval. Man väljer att anpassa sin organisation efter elevernas önskemål för att om möjligt få elever som är motiverade för den utbildning de tagits in på och därigenom uppnår bättre studieresultat. Kommunernas ansvar, för att alla elever i gymnasieåldern erhåller en gymnasieutbildning helst på det nationella program Konkurrens på lika villkor? eleven sökt i första hand, innebär en extra kostnad för den kom- munala gymnasieorganisationen. Antingen är kommunen tvungen att betala för en elev, som tagits in på en kostnadskrävande utbild- ning hos en annan utbildningsanordnare – eller fristå- ende – eller ordna motsvarande utbildning i den egna kommunen. Om eleven tagits in på en fristående gymnasieskola måste hemkommunen lämna bidrag även om kommunen erbjuder motsvarande utbildning i egen regi. Systemet innebär att kommunen inte kan organisera sin gymnasieskola så att alla studievägar har ett begränsat antal intagningsplatser, som de fristående gymnasieskolorna kan. Kommunen måste i stället ha så mycket luft i sin intagningsorganisation att beredskap finns att under pågående läsår placera in elever, som kommer flyttande till kommunen alternativt avbryter gymnasiestudier i en annan eller fristående gymnasieskola. Kostnaden för denna flexibilitet, pliktkostnaden, är en extra kostnad för kommunerna som ligger med i de kommunala kostnader som ligger till grund för bidragen till fristående skolor. Några företrädare för fristående gymnasieskolor har vid våra intervjuer framfört att de skulle vilja ha möjlighet att erbjuda indi- viduella program för elever, som av något skäl inte kan följa hela den fristående skolans utbildningsprogram. Med nuvarande regler- ing är en sådan lösning endast möjlig om elevens hemkommun och den fristående gymnasieskolan är överens om att eleven skall gå ett individuellt program på skolan. I sådana fall förekommer det att en kommun betalar för en plats på en fristående skola som ett indivi- duellt program för eleven. Den fristående skolan kan alltså inte ensidigt tillsammans med eleven besluta om en sådan lösning. Vi kommer i det följande att föreslå en förändring på denna punkt. På flertalet av de fristående gymnasieskolor, som kommittén besökt, finns en ledningsstruktur med en mycket tydlig ansvars- fördelning mellan styrelse och rektor. Styrelsen tar de viktiga stra- tegiska och ekonomiska besluten men överlämnar till rektorn att besluta i frågor som rör den dagliga verksamheten. Det ankommer på rektorn att inför styrelsen redovisa verksamheten och dess resultat samt lämna förslag till hur verksamheten skall utvecklas. Skolledare och lärare på fristående skolor med tidigare erfarenhet av verksamhet säger sig uppleva att den fristående sko- Konkurrens på lika villkor? lans styrelse är mer professionell. För kommunala styrelser är ofta en viss skola en av flera verksamheter inom styrelsens ansvarsom- råde, medan den fristående skolans styrelse är just styrelse för denna skola och hela styrelsens arbete inriktas på att utveckla sko- lans verksamhet. I den fristående skolans styrelse sitter inte sällan representanter som har erfarenhet av styrelsearbete i och har goda kontakter med det privata näringslivet. Här finns en klar konkur- rensfördel för de fristående skolorna. En viktig skillnad mellan en fristående och en offentlig gymnasie- skola är att en fristående skola kan gå i konkurs. Visserligen tilläm- par de flesta kommuner att kommunens gymnasieskolor är resul- tatenheter, som skall klara sin verksamhet inom en given budget- ram. Eventuella budgetöverdrag förs över som en ryggsäck till kommande budgetår. Det inträffar att rektorer byts ut, om de inte klarar av att driva verksamheten inom den givna budgetramen, men en gymnasieskola går inte i konkurs. För den fristående skolan är läget ett annat. I skolans budget måste ingå en tillräcklig vinst för att klara framtida reinvestering. En fristående skola måste hålla sin budget för att över huvud taget överleva och eventuella överraskningar i form av förelägganden från yrkesinspektionen eller extra kostnader för särskilt resurs- krävande elever måste för att inte leda till konkurs. I gengäld är det ju inte alltid så att en offentlig gymnasieskola får behålla eventuella överskott, vilket ju den fristående gymnasiesko- lan får. Vad avser den ekonomiska tryggheten har de offentliga gymnasieskolorna en fördel framför de fristående. En fristående gymnasieskola, som är berättigad till bidrag från ele- vernas hemkommuner, står under tillsyn. Tillsynen kan dels avse hela skolans verksamhet, dels enstaka elevers rättig- heter. Om i sin tillsyn finner att skolan i något avse- ende inte uppfyller lagens krav kan skolans rätt till bidrag återkallas. Även huvudmannen för de kommunala skolorna står under tillsyn. Konkurrens på lika villkor? vid en gymnasieskola kan rikta kritik mot kommunen och kräva att kommunen redovisar på vilket sätt man skall rätta till verksamheten. Några sanktionsmöjligheter gentemot kommunerna eller de kommunala skolorna har inte . Endast regeringen kan ingripa, vilket aldrig skett. En gymnasieskola ingår i en organisation och har tillgång till de resurser som kommunen kan erbjuda. Det kan handla om juridisk, ekonomisk, teknisk, pedagogisk eller social expertis. En fristående skola kan ofta mot ersättning också få utnyttja detta kommunala nätverk. Det blir dock lätt problem när eleverna kommer från många olika kommuner. Till de kommunala skolornas fördelar hör möjligheten att anställa personal t.ex. lärare i udda ämnen eller med speciell kom- petens i kommunen med placering på flera skolor eller i flera verk- samheter. Det gör de kommunala skolornas organisation flexiblare och ökar möjligheten att finansiera udda men viktiga kompetenser. Det tycks inte vara självklart att en fristående skola har möjlighet att timanställa en lärare som har sin övriga tjänst på ett kommunalt gymnasium. Vi har sett exempel på fristående gymnasieskolor som genom samarbete med en gymnasieskola löser t.ex. elevernas språktillval på detta sätt medan andra fristående skolor givit en helt annan bild. De har berättat, att lärare som tänkt komplettera sin kommunala lärartjänst med en timanställning på en fristående gymnasieskola, hotats med upp- sägning från den kommunala skolan. I 2 kap. skollagen regleras de villkor som gäller för anställning som lärare i det offentliga skolväsendet. I 4 § anges vilka krav som ställs på den, som skall komma ifråga för en anställning utan tidsbe- gränsning eller i dagligt språkbruk är behörig till fast lärartjänst. Av 5 § framgår att en sökande som inte uppfyller kraven för anställning utan tidsbegränsning får anställas för högst i sänder. Denna lagbestämmelse gäller inte för fristående skolor. Till skillnad från kommunerna kan alltså en fristående skola inte Konkurrens på lika villkor? anställa lärare läsårsvis. Efter en provanställning får den anställde fast anställning, som i praktiken endast kan brytas i händelse av arbetsbrist. I en gymnasieskola, där tjänsteunderlaget för lärare åtminstone delvis är beroende av elevernas val, ger det en flexibilitet för arbets- givaren om det bland de anställda finns ett antal läsårsanställda lärare. Denna flexibilitet saknas i allmänhet på de fristående gymnasieskolorna, som är hänvisade till att utnyttja anställd lärarpersonal oberoende av elevernas val. De olikheter mellan kommunala och fristående skolor som beror på olika materiellt innehåll i arbetstids-, löne- och/eller pensions- avtal påverkar givetvis kostnadsjämförelser. Utredningen har inte ansett sig böra gå in på dessa frågor. 6.9Elever i behov av särskilt stöd Enligt 9 kap. 8 § skollagen krävs för att en fristående gymnasie- skola skall få bidrag bl.a. att skolan står öppen för alla ungdomar som har rätt till motsvarande utbildning i gymnasieskolan enligt denna lag, med undantag för sådana ungdomar vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisato- riska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan Denna bestämmelse skapar problem när det gäller att söka åstad- komma så likvärdiga villkor som möjligt mellan offentliga och pri- vata skolor. En jämförelse mellan fristående gymnasieskolor och fristående grundskolor kan belysa problemet. Samma möjlighet att inte ta emot alla elever gäller nämligen för fristående grundskolor enligt 9 kap. 2 § skollagen. För fristående grundskolor gäller däremot ett annat bidragssy- stem än för fristående gymnasieskolor. Till fristående grundskolor skall kommunen lämna bidrag efter samma grunder som till sina egna skolor. Det innebär i de allra flesta fall att en kommun inte till sina skolor lämnar ut hela bidraget per elev utan behåller en central pott just för stöd till särskilt resurskrävande elever, oberoende av om dessa går i kommunens egen skola eller i en fristående. Det blir då lika behandling oberoende av huvudman. Skulle en elev som är starkt rörelsehindrad eller allergisk enligt 4 kap. 6 § skollagen välja en skola, som kommunen ännu inte hunnit utrusta för att kunna ta emot honom/henne, har kommunen rätt att placera eleven i en särskilt anpassad skola. Konkurrens på lika villkor? Kommunen kan inte åläggas att i all hast efter elevens skolval bygga om skolan. Uttrycket betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter syftar på detta. Det är då fullt logiskt att samma gäller för valet av en fristående skola. Kommunen kan inte vara skyldig att lämna bidrag för exempelvis fullständig handikappanpassning av en fristående skola om man har plats vid en anpassad skola. Situationen blir mer komplicerad för de fristående gymnasie- skolorna. Genom att de får bidrag efter kommunernas median- kostnad ingår redan alla typer av kommunala skolkostnader i bidraget utom ersättning för elevresor och inackorderingstillägg. Mot den bakgrunden borde en fristående gymnasieskola inte ha möjlighet att vägra intagning av en elev med speciella stödbehov. Det är emellertid uppenbart att mycket stora och speciella sådana stödbehov inte täcks av medianbeloppet där de kommunala kostnaderna utjämnas. Vi föreslår i annat sammanhang att hela mediankostnaden inte skall delas ut som bidrag, främst för att kompensera för att kom- munerna inte kan optimera sin organisation i samma utsträckning som en fristående gymnasieskola kan. Det kvarhållna beloppet – som motsvarar vad vi i vårt betänkande om (SOU 1999:98) kallade skolpliktskostnader – ger då utrymme för kom- munerna att ge extra bidrag till stödbehövande elever. Det kommer emellertid säkert att uppkomma fall då elevernas stödbehov är mycket större än vad denna marginal medger. Karolinaskolan i exempelvis, som arbetar med mycket resurskrävande elever, erhöll kommunala bidrag om per elev och läsår, vilket kommunerna alltså betalar efter förhandling med skolan. I kap. 9.7 beskrivs kommitténs förslag till hur frågan om bidrag till särskilt stödkrävande elever skall hanteras. Konkurrens på lika villkor? 6.10Åtgärder för elevs tillrättaförande Till skillnad mot vad som gäller för den offentliga gymnasieskolan innehåller reglerna om de fristående gymnasieskolorna inga be- stämmelser om åtgärder för elevs tillrättaförande. I den kommu- nala skolan kan elever skiljas från undervisningen om de missköter sig. Sådana beslut är förenade med en del rättssäkerhetsgarantier för eleverna (viss nivå på beslutsfattandet samt möjlighet att över- klaga). Det har debatterats vilka möjligheter en fristående skola har att avstänga misskötsamma elever. Är den fortfarande öppen för alla i så fall?