sou · GPB375 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen det statsråd som ansvarar för frågor om ekonomi att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att dels hantera den fort- satta utvecklingen av en databas, dels lämna förslag på former och innehåll för ett utvecklat tvärsektoriellt uppföljnings- och utvärderingsarbete. Med stöd av bemyndigandet förordnades stadsdirektören som särskild utredare. Utredningen antog namnet Utredningen för en fortsatt utveckling av en databas m.m. (Fi 2000:08). Från förordnades som sakkunnig i utred- ningen departementsrådet , , departementssekreteraren , Finansdeparte- mentet, departementssekreteraren , Finans- departementet och kanslirådet , Utbild- ningsdepartementet. Som experter att biträda utredningen förord- nades fr.o.m. programchefen , SCB, enhetschefen , , avdelningschefen , , utredaren , och ämnessakkunnige , . Från förordades därutöver controllern , kommun som expert i utredningen och från förordnades likaledes som expert chef- ekonomen , . har departementsrådet ersatts av departementssekreteraren , , departementssekreteraren ersatts av departements- sekreteraren , . Från anställdes ekonomen som sekreterare i utredningen. anställdes ekonomen som biträ- dande sekreterare i utredningen från . I sekreta- riatets arbete har även experten deltagit. Härmed överlämnas betänkandet ! (SOU 2001:75). Särskilt yttrande har gemensamt avgivits av kanslirådet , departementssekreteraren , pro- gramchefen och enhetschefen . Ett gemensamt särskilt yttrande har också avgivits av utredaren , controllern och chef- ekonomen . Uppdraget är härmed slutfört. Organisation och genomförande............................................. Motiv och syfte......................................................................... Nyckeltal som metod för uppföljning och styrning.............. 2.3.1 från kommuner och landsting (SOU 1996:179) ........................................... 2.3.2 Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt (Ds 2000:48).................................................................. 2.4.1 – Best Value .................................................... , publikationer och pågående 3.1.3 Övrig statistik om kommunala verksamheter ............ 3.2.1 Vad kostar verksamheten i Din kommun?.............. Jämförelsetal för landstingen ................................... 3.2.4 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning. Jämförelsetal för huvudmän....................................... 3.2.5 Regeringens årliga skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn..................................... Pågående utredningar och utvecklingsprojekt....................... 3.3.3 SCB – Regional portal.................................................. Motiv och effekter................................................................... Kommundatabas, nyckeltal m.m. ........................................... 4.2.1 Kommundatabasens struktur och innehåll................. 4.2.3.1 Olika typer av nyckeltal ............................................. 4.2.3.2 Kriterier för nyckeltalen i kommundatabasen.......... 4.2.3.3 Särskilda frågor rörande nyckeltal............................. 4.2.3.4 Nyckeltalen i kommundatabasen .............................. 4.2.3.5 Kvalitetsmätningar med hjälp av standardiserade Insamling av uppgifter............................................................. 4.3.1 Snabbare inrapportering och redovisning................... 4.3.2 Nya uppgifter i kommundatabasen............................. Användning av databasen ............................................. Datainsamling till databasen......................................... Informationsmängder och uppdatering....................... 4.4.4 Realisering inom ramen för utredningen..................... 4.4.5 Databasens (prototypens) nuvarande innehåll............ 4.4.6 Upphandling av permanent system ............................. 4.5 Benchmarking och tvärsektoriella analyser ............................ 4.5.1.1Statens stöd till benchmarking i kommuner och 4.5.1.2 Faktorer för en framgångsrik benchmarking ............ Redovisning av benchmarkingarbetet........................ 4.6.1 Uppdraget styr utformningen av organisationen........ 4.6.2 Befintlig eller särskilt inrättad organisation?............... Särskilt inrättade organisationer ................................ Förslag till organisation................................................ Tidplan och aktiviteter............................................................. Kostnader och finansiering .......................................... Kommittédirektiv Dir 2000:69 ............................................... Tilläggsdirektiv Dir 2001:26.................................................... Föreslagna nyckeltal i sammandrag........................................ Förslag till nyckeltal för kommundatabasen........................ Förstudie avseende systemlösning ....................................... Idéer om hur ny teknik kan användas .................................. Exempel på presentationer av uppgifter i Tidplan för införande, utveckling och utvidgning av SCBs uppdrag om standardiserade attityd- Vård, skola och omsorg berör hela befolkning. Kommu- nerna och landstingen har ansvaret för att omsorgen är god, att vården och skolan är bra. De ansvarar också för gator, vägar, värme, energi och andra frågor som direkt påverkar medborgarnas vardag. Kommunsektorns ansvar är resurskrävande. En femtedel av bruttonationalprodukt är att hänföra till den. Det ligger i allas intresse att resurserna används på bästa sätt. Många arbetar med styrningen av de kommunala verksam- heterna. Kommunledningarna och deras staber liksom staten och dess myndigheter ansvarar för styrningen av kommunsektorn. Ytterst är det medborgarna som styr genom det demokratiska systemet. Styrning kräver information. Stora mängder information produ- ceras ständigt inom kommunerna och landstingen, av de statliga myndigheterna och genom den offentliga debatten. Informationen sprids med hjälp av publikationer, artiklar, Internet och en rad andra kanaler. På många områden är kunskapen både djup och bred om sakernas tillstånd. Ändå vet vi för lite. Stora skillnader i kvalitet och servicenivåer är okända, eller i varje fall utom räckhåll just när informationen som bäst behövs. Missförhållanden i vården blottläggs till de ansvarigas överraskning. Också hög kvalitet kan vara okänd vilket medför att resurser fortsätter att föras till ett område i stället för ett annat som bättre behöver dem. Informationen måste koncentreras och fokuseras. I strömmen av information behövs ett nät som samlar den information som över- gripande styrning fordrar. Hur bra är vår skola jämförd med andra kommuners skolor? Når vår vård och omsorg rätt människor? Bör vi omfördela resurserna mellan olika regiformer? finns inget samlat underlag till svaren på dessa frågor. finns inget underlag över huvud taget. Det är min övertygelse att befintlig information kan användas bättre, och att ny information kan skapas för att öka stödet för styrningen av de kommunala åtagandena. I en databas kan informationen samlas så att den finns tillgänglig för dem som berörs. Databasen skall vara användarvänlig och innehålla så aktuell data som möjligt. Att samla kommunala uppgifter inom alla verk- samhetsområden, såväl ekonomiska som kvalitetsuppgifter bör leda till att en helhetsbild ges, vilket underlättar den kommunala styr- ningen ur ett kommunledningsperspektiv. Resurser kan lättare för- delas till områden där behov finns. Min förhoppning är att kom- mundatabasen skall kunna leda till en effektivare användning av tillgängliga resurser inom den kommunala sektorn. Jag har regeringens uppdrag att lämna förslag till en databas med nyckeltal som beskriver kommunernas verksamhet och att därvid särskilt vidareutveckla kvalitetsmåtten. I uppdraget ingår också dels att lämna förslag till den mjuk- och hårdvara som behövs för att hantera den kommunala databasen, dels att i samver- kan med statistikansvariga myndigheter föreslå åtgärder som möj- liggör att information rapporteras in tidigare, dels att lämna förslag till ansvarsfördelning och organisation av databasen och dels att överväga former och innehåll för ett utvecklat tvärsektoriellt upp- följnings- och utvärderingsarbete om verksamhet. Upp- draget omfattar vidare att stimulera till att kvalitetsjämförelser görs både i och mellan kommuner och landsting. Nyckeltal för helhet och kommunledningar Med mitt förslag skapas en stabil struktur av nyckeltal som beskri- ver kommunens verksamheter i volym-, ekonomi- och kvalitets- mått. Nyckeltalen är avsedda att användas främst av kommunled- ningar för uppföljning och styrning. Jag föreslår sammanlagt 157 olika nyckeltal för verksamheterna barnomsorg – skola, vård och omsorg om äldre, omsorg om funktionshindrade samt individ- och familjeomsorg. Nyckeltalen är övergripande till sin natur och beskriver den kommunala verksamheten utifrån olika perspektiv. Med förslaget uppnås en bättre helhetsbild eftersom nyckeltalen speglar såväl volym, ekonomi som kvalitet. De föreslagna 157 nyckeltalen fördelar sig ungefär lika mellan volym-, ekonomi- och kvalitetsnyckeltal. Databasen – ett viktigt demokratiskt verktyg Nyckeltalen samlas i en särskild databas som skall vara lätt tillgäng- lig för alla på Internet. På så sätt kan de som är särskilt intresserade ta del av databasen t.ex. kommunledningar, riksdag och regering, sektorsmyndigheter, forskningsinstitutioner, media och allmän- heten . Databasen ger med sina utvalda nyckeltal en kommunvis, övergripande och allsidig bild av kommunsektorns verksamhet och utveckling. Grunddata som ligger till grund för nyckeltalen kom- mer också att finnas för egna bearbetningar. Med hjälp av uppgif- terna i databasen får kommunernas ledningar m.fl. ett uthålligt instrument med en stabil, konsistent information om utvecklingen i både den egna och i andra kommuner. Databasen skall vara avgiftsfri att besöka och använda. De noga utvalda och hos kom- munerna förankrade uppgifterna som gjorts i detta utrednings- arbete samt den goda tillgängligheten bidrar till att databasen kommer att användas och stimulerar i förlängningen till ökad kvalitet på uppgifterna i databasen. Jag bedömer att kommundatabasen kommer att stimulera den demokratiska processen och diskussionerna om kommunernas och även landstingens verksamhet. För att leda och ansvara för arbetet med kommundatabasen föreslår jag att ett råd, som inledningsvis ges formen av en kommitté, bildas. För att databasen skall vara det verktyg som används av många i olika sammanhang krävs att den är väl förankrad hos användare i kommunledningar och i staten. I rådet, som föreslås heta Rådet för kommunala analyser och jämförelser, ges regeringen, sektorsmyndigheter, , Landstingsför- bundet, kommuner, landsting, forskare och personer med särskild kompetens inom området representation. Rådet föreslås bestå av en styrelse med ett kansli. Rådets uppdrag är att förnya och utveckla samt utvärdera databasens innehåll och användning. Rådet skall även verka för att så många som möjligt, på olika nivåer, använder databasen. Rådet skall vidare svara för att tvärsektoriella analyser görs och publiceras. Rådet skall därutöver initiera och driva en kunskapsbank där konkreta benchmarkingprojekt redovi- sas och görs tillgängliga. Rådet skall vara systemägare och ansvara för att databasen tekniskt drivs och underhålls effektivt. Det råd som föreslås för kommundatabasen m.m. gör ingen egen insamling av uppgifter från kommunerna utan hämtar sina upp- gifter från redan existerande nationella insamlingar. Respektive sektorsmyndighet ansvarar även fortsättningsvis för uppgifts- insamlingen exkl. attitydmätningar. Något förslag till ändringar i statistikansvaret läggs därmed inte. Vissa justeringar behöver dock göras med avseende på när i tiden uppgifterna skall samlas in. Det föreslagna rådet får i uppdrag att särskilt driva dessa frågor. Uppgifter som inte samlas in skall testas i särskild ordning innan uppgifterna inordnas i de statistik- ansvariga myndigheternas uppgiftsinsamlingar. Med denna upp- läggning av uppgiftsinsamlingen till kommundatabasen följer att alla kommuner kommer att finnas i databasen och någon föränd- ring i bestämmelserna avseende obligatorium behövs inte. En viktig uppgift för rådet blir att stödja kommunerna att snab- bare kunna leverera uppgifter som ingår i kommundatabasen till de statistikansvariga myndigheterna. För att förverkliga detta föreslår jag att staten, genom rådet, medverkar och samarbetar aktivt, om rationella insamlingsmetoder och teknik, med de dataleverantörer som kommunerna använder. Kommunerna förväntas till exempel i ökad utsträckning kunna integrera uppgiftslämnandet med sin egen periodiska uppföljning bl.a. i samband med bokslutsarbetet och i olika delårsrapporter samt att insamling alltmer sker med automa- tik och elektroniskt. Målet är att kommundatabasen skall finnas tillgänglig året efter verksamhetsåret. Kommundatabasen skall ge möjligheter till jämförelser oavsett huvudmannaskap. Jag föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen om den officiella statistiken (SFS 1992:889) med innebörd att kommuner och landsting skall vara skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksam- het som bedrivs av andra utförare. föreslås få i uppdrag att göra en upphandling av en systemlösning för databasen på basis av den förstudie och den prototyp för kommundatabasen som presenteras i denna utred- ning. Den permanenta systemlösningen skall vara i drift . I avvaktan på en permanent systemlösning används den prototyp som tagits fram inom ramen för utredningen utifrån ett erbjudande från att använda program- varorna för dess nyckeltalssajt WebOr. Det skall vara lätt att använda databasen. Därför finns i den proto- typ som utredningen tagit fram användarvänliga verktyg för egna val, sortering och olika presentationssätt. Den systematiska och fokuserade presentationen av uppgifterna i kommundatabasen bidrar väsentligt till att tillgängligheten ökar. Uppgifter från kom- mundatabasen kan i stor utsträckning användas såväl i kommuner- nas budget- och planeringsarbete som i arbetet med årsredovis- ningen. Uppgifterna i kommundatabasen bedöms dessutom kunna utgöra en grund för kommunernas uppföljnings- och utvärderings- arbete. Underlaget i form av kommundatabasens nyckeltal skall också användas till tvärsektoriella studier och till ett systematiskt benchmarkingarbete. Möjligheter i stället för hinder av utredande och diskussioner om en kommundata- bas bör nu denna bli verklighet. Det är min övertygelse att när databasen börjar användas, så leder detta till att olika användare hittar nya och kreativa arbetssätt för uppföljning, styrning och ut- veckling av verksamheten, som många invändningar som görs inte kommer att upplevas som relevanta. Mitt förslag innebär att staten tar det finansiella ansvaret för att bygga och därefter driva och vidareutveckla den kommunala data- basen. Kostnaderna för rådet finansieras av staten. Utvecklings- kostnaderna beräknas uppgå till . Därtill kommer löpande produktion, drift och underhåll av databasen som beräknas till . Kommunsektorns insatser består i för- sta hand av att samla in och till statistikansvariga myndigheter i rätt tid leverera efterfrågad statistik. Det är viktigt att arbetet med förverkligandet av en databas mm enligt denna utredning kan fortsätta utan avbrott. Därför behöver beslut fattas enligt en särskild tidplan för att databasen skall kunna vara i drift avseende verksam- . Förslagen i kapitel 4 och 5 sammanställs nedan: Jag föreslår att: N En stabil struktur skapas av nyckeltal som beskriver kommu- nens verksamheter med volym-, ekonomi- och kvalitetsmått. Nyckeltalen har en karaktär och utformning som gör dem sär- skilt lämpliga för kommunledningar m.fl. att användas för uppföljning och styrning. Det innebär bland annat att de är övergripande till sin natur och beskriver den kommunala verk- samheten utifrån olika perspektiv. Jag föreslår sammanlagt 157 olika nyckeltal för verksamheterna barnomsorg – skola, vård och omsorg om äldre, omsorg om funktionshindrade samt individ- och familjeomsorg fördelade på 65 volymnyckeltal, 49 ekonominyckeltal och 43 kvalitetsnyckeltal. Av dessa nyckeltal kan 110 stycken direkt hämtas ur dagens insamlade uppgifter, medan nya uppgiftsinsamlingar behövs för de resterande nyck- eltalen. N Nyckeltalen samlas i en särskild databas som är lätt tillgänglig på Internet. Databasen skall också vara avgiftsfri att besöka och använda. Den goda tillgängligheten bidrar till att databasen används och stimulerar i förlängningen till ökad kvalitet på uppgifterna i databasen. N En bestämmelse införs i lagen om den officiella statistiken (SFS 1992:889) med innebörd att kommuner och landsting skall vara skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den offi- ciella statistiken även för verksamhet som bedrivs av andra utförare. N Jag föreslår också att, som ett stöd till kommunerna, en eller flera leverantörer upphandlas för attitydundersökningar enligt den modell som SCB har utarbetat till utredningen som kom- munerna sedan kan avropa. N Till kommundatabasen görs ingen egen insamling av uppgifter från kommunerna utan uppgifter hämtas från redan existerande nationella insamlingar. Respektive statistikansvarig myndighet ansvarar även fortsättningsvis för uppgiftsinsamlingen. Något förslag till ändringar i statistikansvaret läggs inte. Vissa juster- ingar behöver dock göras med avseende på när i tiden uppgif- terna skall samlas in för att öka användandet av den nationella statistiken. Uppgifter som inte samlas in (47 nyckeltal) skall testas i särskild ordning innan uppgifterna inordnas i de statistikansvariga myndigheternas uppgiftsinsamlingar. N Staten stödjer kommunerna att tidsmässigt prioritera uppgifts- lämning bl.a. så att kommunerna i ökad utsträckning kan integrera uppgiftslämnandet med sin egen periodiska upp- följning tex. i form av bokslutsarbetet och delårsrapporter och att insamling alltmer sker med automatik och elektroniskt. Målet är att kommundatabasen finns tillgänglig året efter verksamhetsåret. För att förverkliga detta föreslår jag att staten, genom det råd som föreslås för kom- mundatabasen, påskyndar den tekniska utvecklingen genom aktivt samarbete om rationella insamlingsmetoder med de dataleverantörer som kommunerna använder. N ges i uppdrag att göra en upphandling av en systemlösning för databasen på basis av den förstudie och den prototyp som presenteras i denna utredning. Den perma- nenta systemlösningen skall vara i drift . N I avvaktan på en permanent systemlösning används den proto- typ som tagits fram inom ramen för utredningen utifrån ett erbjudande från att använda programvarorna för förbundets nycketalssajt WebOr. N Det skall vara lätt att använda databasen. Därför finns i den prototyp som utredningen tagit fram användarvänliga verktyg för egna val, sortering och olika presentationssätt. Detta skall självfallet även finnas i ett kommande permanent system. N Den organisation som kommer att ansvara för den kommunala databasen svarar också för att tvärsektoriella analyser görs och publiceras samt att initiera och driva en kunskapsbank där konkreta benchmarkingprojekt redovisas och görs tillgängliga. N Ett råd, som inledningsvis ges formen av en kommitté, bildas för kommundatabasen, där regeringen (), sektorsmyndigheterna, , , kommuner, landsting, forskare och personer med särskild kompetens ges representation. Rådet föreslås bestå av en styrelse med ett kansli. N Rådets uppdrag är att förnya och utveckla samt utvärdera databasens innehåll och användning. Rådet fastställer data- basens nyckeltal. Rådet skall verka för att så många som möj- ligt, på olika nivåer, använder databasen. Rådet skall vidare svara för att tvärsektoriella analyser görs och publiceras. Rådet skall därutöver initiera och driva en kunskapsbank där konkreta benchmarkingprojekt redovisas och görs tillgängliga. Rådet skall vara systemägare och ansvara för att databasen tekniskt drivs och underhålls effektivt. N Beslut fattas enligt en särskild tidplan för att databasen skall kunna vara i drift avseende . N Kommundatabasen skall utvidgas till att omfatta all verksamhet i kommuner och landsting, inkl vissa finansiella nyckeltal. Målsättningen är att utvidgningen skall vara genomförd i och med . N Staten tar det finansiella ansvaret för att bygga och därefter driva och vidareutveckla den kommunala databasen. Kostna- derna för rådet finansieras av staten. Utvecklingskostnaderna beräknas uppgå till . Därtill kommer löpande produktion, drift och underhåll av databasen som har beräknats till . Kommunsektorns insatser består i första hand av att samla in och till statistikansvariga myndig- heter i rätt tid leverera efterfrågad statistik. N Kostnaden finansieras ur statsbudgetens anslag för Bidrag till sär- skilda insatser i vissa kommuner och landsting under utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner. Jag har regeringens uppdrag att lämna förslag till en databas med nyckeltal som beskriver kommunernas verksamhet och att därvid särskilt vidareutveckla kvalitetsmåtten. Uppdraget innefattar, enligt kommittédirektiven (Dir 2000:69), dels att bedriva det fortsätta utvecklingsarbetet med en databas, dels att lämna förslag till ansvarsfördelning och organisation för en databas samt att överväga former och innehåll för ett utvecklat tvärsektoriellt uppföljnings- och utvärderingsarbete om verksamhet. Uppdraget omfattar också att stimulera till att kvalitetsjämförelser görs både i och mellan kommuner och landsting. Sammanfattningsvis skall jag: N Lämna förslag till en permanent databas för i första hand verksamheter inom skola – barnomsorg och socialtjänst N I samverkan med statistikansvariga myndigheter lämna förslag till nyckeltal avseende volym, ekonomi och kvalitet samt dokumentera definitionerna för nyckeltalen N I samverkan med statistikansvariga myndigheter utvärdera och vidareutveckla kvalitetsmått N I samverkan med statistikansvariga myndigheter föreslå hur information till en databas skall kunna inrapporteras tidigare, dvs. snabba upp inrapporteringen från kommunerna och återrapporteringen från statistikansvariga myndigheter N Lämna förslag till ett analysverktyg som stöd för kommunernas informationsuttag ur databasen, varför en förstudie skall genomföras om vilken hård- och mjukvara som behövs för hantering av en databas som kan tas i drift N Uppmuntra och stödja till benchmarking i kommuner och landsting i syfte att göra den kommunala verksamheten mer effektiv N Lämna förslag till organisation och ansvar för löpande utvärde- ring och utveckling av de kvalitetsmått som ingår i databasen N Lämna förslag till organisation och ansvar för kommundata- basen vilket inkluderar ägande, ansvar för drift och underhåll samt finansiering varvid bl.a. de juridiska och ekonomiska kon- sekvenserna av olika alternativ för ägande och drift av en kom- munal databas bör analyseras N Lämna förslag till hur en databas skall förankras, styras, samordnas med andra databaser samt vidareutvecklas N Lämna förslag till organisation och ansvar för sektorsövergri- pande studier av ekonomiskt resultat och måluppfyllelse i den samlade kommunala verksamheten. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas i en första etapp avseende dels förslag om organisation för arbetet med den kommunala databasen samt en tvärsektoriell uppföljning och utvärdering av de kommunala verksamheterna dels en förstudie för systemlösningen. I en andra etapp skulle redovisning ske . Kommittén lämnade i etapp 1 en förstudie avseende systemlösningar för en databas. För övrig redovisning har kommittén, med hänsyn till utredningens försenade start, av regeringen i kommittédirektiv (Dir 2001:26) erhållit förlängd tid för den slutliga redovisning av uppdragets olika delar till .