sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Risken är att det ställs förväntningar på polisen att medverka utöver det som kan motiveras utifrån det polisiära uppdraget och den kompetens och de befogenheter som polisen har. Bedömning: Bör begränsas till sådant som är polisiärt relevant Renodling genom mål- och resultatstyrning Det är utredningens uppfattning att det inte är möjligt att genom preciseringar i lagstiftningen avgränsa polisens medverkan i den sociala brottspreventionens område. Utredningen vill i stället peka på de möjligheter till renodling av polisens medverkan i det brottsförebyggande arbetet, som ligger i metodutveckling och en utvecklad mål- och resultatstyrning. Innan detta diskuteras något mer ingående, ska det sägas att i linje med vad som anförts ovan om andra aktörers betydelse för det brottsförebyggande arbetet i landet, är det av betydelse för polisen att man inom andra sektorer utvecklar sina kunskaper på området. Förväntningarna från andra aktörer på polisens medverkan i det sociala brottsförebyggande arbetet kan antas minska i takt med att andra aktörer utvecklar sina metoder inom sina respektive sektorer. I linje med vad ROPA- utredningen diskuterade, är det t.ex. rimligt att som ansvarig för trafiksäkerhetsfrågor, också ser som sin uppgift att utveckla metoder för hur trafikundervisningen ska bedrivas i landets skolor. Ett annat exempel är att förväntningarna på att Polisens uppgifter – eller inte? polisen ska ta ett ansvar för t.ex. drogförebyggande information i skolorna kan antas minska i takt med att andra aktörer, t.ex. de med ansvar för den lokala hälso- och sjukvården, utvecklar sitt engagemang och sina metoder inom området. Men som utredningen ser det, är det den polisinterna metod- utvecklingen som är den viktigaste faktorn för en renodling av den brottsförebyggande verksamheten. Även om mycket är gjort finns det utrymme för förbättringar. Inom andra verksamhetsområden är det vanligt att man ställer upp konkreta mål och att man vidtar en analys av hur målen har uppnåtts. Detta är dock mindre vanligt när det gäller socialt brottsförebyggande åtgärder. I den mån man går utöver vad som kan betraktas som rena produktionsmål – dvs. att producera ett visst antal möten, ett visst antal arbetstimmar eller liknande – och beskriver ett effektmål, är det vanligen ett sådant som endast är indirekt relaterat till den aktivitet som bedrivs. Information om trafikregler respektive drogrelaterade skador i skolor, syftar enligt handlingsplaner och liknande inte till att direkt förebygga brott, utan ses som en del av en process som i ett längre perspektiv kan få brottsförebyggande effekter. En acceptans av sådana effektmål inom polisväsendet kan riskera, om det inte empiriskt eller på annat sätt går att belägga den antagna händelse- kedjan, att försvara och rättfärdiga i stort sett vilka aktiviteter som helst9. har den viktiga uppgiften att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som lagts fram för polisverksam- heten och att förmedla dem till den övriga polisorganisationen. Detta bör enligt utredningen i högre grad än ske också när det gäller det brottsförebyggande arbetet, inte minst det som sker på lokal nivå. Utredningen vill här peka på den utveckling som pågår i några andra länder. I t.ex. har man inom några för det brottsförebyggande arbetet centrala områden, utvecklat s.k. nyckeltal () för att för- bättra möjligheterna till mål- och resultatstyrning. Som exempel på nyckeltal kan nämnas det som avser andelen upprepat utsatta för en viss typ av brott inom ett geografiskt avgränsat område. Ett annat land som enligt utredningen kommit långt vad gäller mål- och resultatstyrning av det brottsförebyggande arbetet inom polis- väsendet är . Där har man t.ex. utarbetat ett datorstöd för s.k. bench-marking inom det brottsförebyggande arbetet. 9 BRÅ Rapport 1977:3: Polisen som fritidsledare – två försök att förebygga brott. Polisens uppgifter – eller inte? Ge andra aktörer stöd utifrån den polisiära kompetensen och uppgiften Polisen bör också i fortsättningen utgöra ett stöd för andra aktörer i deras ansträngningar att bidra till det brottsförebyggande arbetet. Detta bör dock endast omfatta sådant stöd som kan motiveras utifrån den särskilda kompetens, den utbildning och de befogenheter som just polisen har. Polisens brottsförebyggande verksamhet bör också i fortsättningen medverka i sådana sammanhang där polisens kompetens kommer till nytta, t.ex. för att informera om brottsrisker och om olika sätt att skydda sig mot brott, dvs. om sådant som tillhör den situationella brottspreventionen. Om polisen utöver projekt och verksamheter inom den situationella brottspreventionens område, ska medverka i socialt inriktade aktiviteter bör i varje enskilt fall avgöras utifrån den troliga brottsförebyggande effekt som polisen kan bidra med. Uppgradering av lokala handlingsplaner Ett av verksamhetsmålen för polisen är att varje polismyndighet ska utarbeta och dokumentera en brottsförebyggande strategi som kan ligga till grund för allt polisarbete på lokal nivå. I denna ska bl.a. framgå hur och med vilka myndigheter och organisationer som samverkan ska ske. Dessa dokument bör enligt utredningen bli föremål för en bedömning där ett av bedömningskriterierna bör vara i vilken utsträckning de eventuella verksamheter som ligger inom ramen för social brottsprevention, uppfyller kraven på polisiär relevans. Det bör t.ex. framgå av strategin varför en aktivitet inte skulle bidra till samma brottsförebyggande effekt om i stället andra aktörer genomförde den. Lika viktigt för renodlingen är säkert att uppgradera den lokala handlingsplanen som styrinstrument. I en utvärdering av närpolisen visade () att en mycket hög andel av poliserna ansåg att egna och andras kollegors prioriteringar i stor utsträckning styrde det dagliga arbetet. Endast var sjunde polis uppgav att chefer eller handlingsplaner varit något som till stor del påverkat det dagliga arbetet10. I rapporten tonar bilden fram av att poliser i hög utsträckning själva väljer de uppgifter och metoder som man själv anser lämpliga. Det är därför viktigt, anser utredningen, att de brottsförebyggande strategier 10 BRÅ Internet-PM: Polisens organisation och verksamhet. Polisens uppgifter – eller inte? som polismyndigheterna tar fram ges ett sådant innehåll att det ger stöd till närpoliser och andra i deras val av uppgift och metod när det gäller det brottsförebyggande arbetet. Detta för att minska utrymmet för deltagande i sådana aktiviteter inom den sociala brottspreventionens område som inte bör utföras av polisen. I föregående kapitel behandlades frågor om möjligheterna att förstärka kärnverksamheten genom extern renodling, dvs. genom att föra över vissa av de uppgifter som polisen utför till andra myndigheter eller privata subjekt. Som diskuterades i kapitel 3 kan förstärkning också ske utan sådan renodling av verksamheten, t.ex. genom ett mer rationellt utnyttjande av de befintliga resurserna. Ett exempel på detta är att man vid vissa polismyndigheter avlastat receptionspersonalen genom att inrätta myndighetsgemensamma enheter för upptagning av brottsanmälningar, s.k. call-centers. Utöver rationalisering och effektivisering av den befintliga verks- amheten har man pekat på de möjligheter som ligger i en mer ändamålsenlig fördelning av arbetsuppgifterna mellan polisutbildad och civilanställd personal, dvs. en intern renodling. Utgångspunkten för den externa renodlingen kan i enkla ordalag beskrivas på det sättet att polisen i princip endast ska belastas med uppgifter som syftar till att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Utgångspunkten för den interna renodlingen är som antyds ovan att fördelningen av arbetsuppgifterna mellan den polisutbildade och den civilanställda personalen ska vara ändamåls- enlig. Hur fördelningen ska vara för att vara ändamålsenlig måste dock variera från tid till annan eftersom verksamhetens organise- ring bör anpassas till hur god tillgången på poliser är i förhållande till de uppgifter som ankommer på polisen och som fordrar den utbildning och kompetens som en polis besitter. Att i absoluta tal ange den procentuella fördelningen i de olika situationerna låter sig naturligtvis inte göras. Utgångspunkter för den interna renodlingen Utredningen vill peka på några utgångspunkter som bör ligga till grund för bedömningen av vad som är en ändamålsenlig fördelning. För det första bör en ledig anställning bemannas med den som har den bästa kompetensen, oavsett om det är en civilanställd eller en polis. För det andra bör en ledig anställning bemannas av en civilanställd om det blir billigare så. Dessutom bör en civilanställd inte bemanna en funktion inom den polisiära kärnverksamheten (t.ex. i brottsutredning, kommunikations- central) så länge som det finns poliser som bemannar funktioner som inte tillhör kärnverksamheten. Ytterligare en faktor som kan påverka bedömningen av vad som är en ändamålsenlig fördelning är intresset av att det finns poliser att ta i anspråk vid särskilt resurskrävande insatser. En sammanvägning av dessa faktorer måste naturligtvis ske i den praktiska verksamheten. Som har framgått av den genomgång som utredningen genom- fört av ett antal olika arbetsområden som polisen utför, skulle vid en extern renodling ett inte obetydligt antal poliser kunna frigöras för det som brukar benämnas egentlig polisverksamhet. Men frigörs en stor mängd civilanställd personal genom att vissa arbetsuppgifter lyfts bort från polisväsendet. Kärnverk- samheten skulle kunna förstärkas ytterligare om dessa civilanställda används för uppgifter som inte kräver polismans befogenheter, men som ändå ska åligga polisen som ett led i uppgiften att upp- rätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Utöver rent administrativa uppgifter och intern service, finns verksamheter där civilanställda efter viss utbildning kan utföra uppgifter som historiskt och kanske också på grund av revirtänkande varit för- behållet polisutbildad personal, t.ex. vid kommunikationscentraler och i utredningsarbete. I detta kapitel redogörs inledningsvis för hur fördelningen av arbetsuppgifterna mellan den polisutbildade och den civilanställda personalen behandlats i utredningar och i andra sammanhang. Därefter redovisas resultaten från den undersökning som utred- ningen genomfört för att belysa utrymmet för intern renodling. Fördelningen av arbetsuppgifter mellan den civilanställda och den polisutbildade personalen har diskuterats i olika sammanhang och . Anledningen till att frågan tagits upp har varit densamma oavsett i vilket sammanhang som det skett, nämligen att det uppmärksammats att polisutbildad personal används för att utföra rent administrativa arbetsuppgifter. Frågan behandlades t.ex. av polisutredning, av polis- beredning och i den s.k. förnyelsepropositionen, för att nämna några av de sammanhang där frågan om fördelningen av arbets- uppgifter mellan de olika personalkategorierna, har tagits upp. Frågan har också behandlats internt inom polisen. I slut- betänkandet av polisberedning (SOU 1985:62) Inrikt- ningen av polisverksamheten, refereras till de slutsatser som en arbetsgrupp inom drar beträffande fördelningen av arbetsuppgifter mellan polispersonal och administrativ personal. Arbetsgruppen, som tillsattes 1981, konstaterade att styrelsen målmedvetet har arbetat med att frigöra polisresurser genom att föra över arbetsuppgifter från polis till annan personal. Bland annat påpekades att civilanställd personal utför brotts- utredningar i stor utsträckning. Men arbetsgruppen fann också att en mängd arbetsuppgifter av servicekaraktär, som inte kräver polisutbildning, helt eller delvis ligger på polispersonal. Principen bör, enligt arbetsgruppen, vara att alla arbetsuppgifter som kan fullgöras av administrativ personal ska föras över till den personalkategorin. Några riktlinjer eller andra styrmedel för att åstadkomma detta föreslogs dock inte, utan arbetsguppen menade att det bör ligga på varje polismyndighets ansvar att, utifrån tillgång på personal, bevaka att så sker. I Polisberedningens slutbetänkande påminner man om att frågan på intet sätt är ny för beredningen, utan att man i tidigare betänkanden upprepade gånger uttalat att fördelningen av arbetsuppgifter mellan de två personalkategorierna bör ses över och att flertalet serviceuppgifter bör handläggas av administrativ personal. Man påpekar att en utveckling mot att sådana uppgifter som inte kräver polisiär kompetens förs över till administrativ personal visserligen har pågått , men att detta går långsamt. Polisberedningen ger också några exempel på verksamheter där det bör vara möjligt att föra över ytterligare arbetsuppgifter till den administrativa personalen. Ett sådant område är flertalet av de personaladministrativa uppgifterna som tar en stor del av arbets- dagen i anspråk för vissa polisbefäl. Andra uppgifter som diskute- rats är anmälningsupptagning och rena serviceåtgärder i recep- tioner, tjänster som radioexpeditör vid kommunikationscentraler, statistikarbete och handläggning av polismyndighetsärenden. Många av de arbetsuppgifter som beredningen berör var sådana som för betänkandet visserligen till större delen utfördes av administrativ personal, men beredningen ansåg att renodlingen inom polisen borde utvecklas ytterligare. Beträffande vilka styrmedel som ska utnyttjas för att utvecklingen ska fortsätta på den inslagna inriktningen, och det i högre takt än tidigare, ansluter sig Polisberedningen till den ovannämnda arbetsgruppens förslag. Det bör, också enligt Polisberedningen, ankomma på varje polismyndighet att bevaka att alla de service- uppgifter och administrativa uppgifter som kan föras över också förs över till den administrativa personalen. påpekar man att har vissa möjligheter att centralt understödja en sådan utveckling, genom t.ex. utformningen av föreskrifter när det gäller personal- och ekonomiadministrativa rutiner. Vidare bör det, enligt beredningen, finnas möjligheter att inom ramen för det metod- och utvecklingsarbete som bedrivs vid , utveckla lösningar som åstadkommer ett mer rationellt utnyttjande av personalen. Frågan om intern renodling togs också upp i förnyelse- propositionen (prop. 1989/90:155) som lades fram , dvs. efter att Polisberedningen presenterade sitt slutbetänkande. I samband med en diskussion om verksamhetens mål och inrikt- ning anförde departementschefen att det finns anledning att ta upp den polisutbildade personalens yrkesroll och i samband med det klara ut vilka arbetsuppgifter inom polisväsendet som kan utföras av andra personalkategorier inom organisationen eller nya yrkes- grupper som därmed kan behöva tillföras verksamheten. Departe- mentschefens samlade bedömning i denna fråga var att yrkes- rollerna inom polisen borde renodlas för att säkerställa att verksamheten bedrivs professionellt och effektivt. Arbetsuppgifter som inte kräver polisutbildning borde i regel skötas av annan personal vid polismyndigheterna. Bakgrunden till den bedömning som görs i förnyelseproposi- tionen är densamma som den som legat till grund för bedömningar i flera tidigare utredningar, nämligen att många poliser, trots ansträngningar att avlasta den polisutbildade personalen, fort- farande används för arbetsuppgifter som inte är polisiära. Detta gäller bland annat uppgifter inom personal- och ekonomi- administrationen, men man finner också att polismän uppehåller rent administrativa tjänster som t.ex. fordonsrengörare eller rycker in vid förfall för administrativ personal. Vidare ifrågasattes att en stor del av personalen vid de tekniska rotlarna inte utgörs av rekryterade tekniker utan av polismän som erhållit särskild utbild- ning för ändamålet. Departementschefen anförde vidare att en orsak till att poliser utför arbeten som inte, eller endast delvis, kräver polisiär kompe- tens, kan vara osäkerheten i fråga om den polisiära yrkesrollen. Detta har skapat motstridiga förväntningar om hur polisarbetet bör bedrivas och hur arbetet bör fördelas mellan olika personal- kategorier. Till viss del kan detta, enligt departementschefen, förklaras av slentrian och revirtänkande hos olika grupper inom polisen. I propositionen refereras också till en promemoria som upprättades inom och som behandlade möjligheterna att använda den civilanställda personalen mer ändamålsenligt, för att på så sätt öka antalet polismän i polistjänst. Slutsatserna i promemorian var desamma som de som presentera- des av den arbetsgrupp inom som hade sett över fördelningen av arbetsuppgifter mellan olika personalkategorier. I promemorian anfördes, i likhet med vad arbetsgruppen gjorde, att det finns åtskilliga uppgifter som sköts av poliser men som i sin helhet lika gärna kan utföras av administrativ personal. Det gäller bl.a. uppgifter som i tidigare utredningar pekats ut som lämpliga för intern renodling, t.ex. radioexpeditör, anmälningsmottagare och handläggare av polismyndighetsärenden. Vidare ifrågasattes i promemorian om inte huvuddelen av arbetet med analys och planering samt personal- och ekonomiadministration skulle kunna föras över till administrativ personal. Inte heller i förnyelsepropositionen lades således några mer konkreta förslag till hur utvecklingen mot en intern renodling ska kunna säkerställas. Departementschefen framhöll att ambitionen att avlasta den polisutbildade personalen från uppgifter som kan utföras av annan personal måste fullföljas och förutsatte att polis- myndigheternas ledningar skulle driva saken vidare. Vidare på- pekades att det är som har ett ansvar för att följa upp och utvärdera den diskuterade utvecklingen. Av redovisningen i kapitel 5 framgick att det är förhållandevis vanligt att poliser fullgör arbetsuppgifter som inte, eller endast delvis, är att betrakta som polisiär kärnverksamhet. Vissa moment och vissa delar av de arbetsområden som där behandlades kräver visserligen att de utförs av polis, men antalet poliser som är verksamma i t.ex. handläggningen av tillståndsärenden går enligt utredningen långt utöver vad som kan motiveras av att uppgiften kräver polisiär kompetens eller befogenheter. Utöver de verksamhetsområden som utredningen behandlat i kapitel 5, undersöktes hur fördelningen mellan civilanställda och poliser ser ut inom ett antal andra områden som vi inte behandlat utifrån ett externt renodlingsperspektiv. Frågorna rörde områden som intern service, (t.ex. gods- och postbefordran), personal- och verksamhetsplanering, statistikarbete, arbetsuppgifter som har med IT och data att göra, samt receptionstjänstgöring och passkontroll. Dessutom ställde vi frågor om verksamheten vid kommunikations- centraler och vid utredningsavdelningar. Den bild utredningen får av polisers medverkan i sådana arbets- uppgifter som inte ens med en mycket vid definition kan kallas polisiär kärnverksamhet, är densamma som den bild som ges av tidigare utredningar. I likhet med vad som i tidigare utredningar beskrivits, utför poliser i en inte obetydlig omfattning sådana arbetsuppgifter som bör ankomma på civilanställd personal. Var femte person som är sysselsatt med arbetsuppgifter som har med IT och data att göra är polisutbildad. Poliser är också sysselsatta med intern service som t.ex. gods- och postbefordran, med personalplanering och utgör en relativt stor andel av dem som arbetar i reception med anmälningsupptagning och med att svara på allmänhetens frågor. Inom samtliga de arbetsområden som utredningen ställt frågor om, finner vi att andelen polisanställd personal varierar mellan polismyndigheterna och att dessa variationer är långt större än vad som kan motiveras av skillnader i polisiärt relevanta förutsättningar. Ett antal skäl har anförts för att poliser utför administrativa och andra icke polisiära kärnuppgifter. Ett är att poliser utför civil- anställdas uppgifter som en följd av de uppsägningar av den civilanställda personalen som genomfördes . Ett annat skäl som ibland förs fram, särskilt som en förklaring till att polisutbildad personal är verksamma med IT-relaterade uppgifter, statistik och liknande, är att det inom en så pass stor organisation som polisväsendet behöver finnas interna alternativa befordrings- gångar. En därtill besläktad förklaring är att det finns vissa fördelar med att IT-personal och andra har en polisiär kompetens, eftersom de då kan användas för rent polisiära uppgifter om så skulle be- hövas. Ett vanligt förekommande skäl till att poliser utför uppgifter som inte kräver polismans utbildning, kompetens eller befogen- heter, är åldersargumentet. Resonemanget går ut på att eftersom polisyrket är såväl psykiskt som fysiskt krävande, är det rimligt att det finns möjligheter till omplacering för dem som av ålders- eller hälsoskäl inte är lämpliga för t.ex. yttre tjänstgöring. Det förekommer också resonemang utifrån en slags revir- argumentering. Det hävdas ibland att vissa uppgifter generellt sett är att betrakta som förbehållet polisutbildad personal, trots att det sakligt sett inte är fråga om uppgifter som kräver poliskompetens. Så långt har utredningen berört frågan om fördelningen mellan civil- och polisanställda i verksamheter där det kan ifrågasättas om detta hör till den polisiära kärnverksamheten. Utredningen vill avslutningsvis i detta kapitel om intern renodling beröra frågan om möjligheterna för civilanställda att också fullgöra sysslor som i mycket hög utsträckning utförs av poliser och som brukar definieras som egentlig polisverksamhet. De områden som här tas upp som exempel är arbetet vid kommunikationscentraler och vid utredningsavdelningar. Vid sidan av dessa två verksamhetsområden finns det naturligtvis också andra uppgifter där man kan ifrågasätta om inte civilanställda skulle kunna användas i betydligt högre utsträckning än vad fallet är . Som exempel vill utredningen nämna uppgifter med anknytning till brottsoffer och uppgiften att kontrollera inresandes pass. I detta sammanhang väljer utredningen dock att stanna vid två verksamhetsområden där vi funnit att utrymmet för civilanställas medverkan torde vara särskilt stor. Vid varje polismyndighet ska det enligt före- skrifter och allmänna råd om radioutrustning och kommunika- tionscentraler (RPSFS 2000:45, FAP 140-1) finnas en läns- kommunikationscentral (LKC). Den ska vara försedd med sådan kommunikationsutrustning att samverkan kan ske med centrala och regionala myndigheter och organ. ska utse en länskommunikationsansvarig och en ställföreträdare för denne, som ska fullgöra de uppgifter som ankommer polismyndigheten i fråga om radio- och teletrafik, sambandstjänst och kommunika- tionsutrustning. Endast den som med godkänt resultat har genomgått en av beslutad utbildning för operatörer i kommuni- kationscentral är behörig att tjänstgöra i en LKC. För att bibehålla behörigheten ska operatören genomgå en fortbildningskurs för sådana operatör. En operatörs arbete vid LKC består kortfattat i att ta emot larm, från t.ex. , och telefon- samtal, dvs. 112-samtal och andra samtal där allmänheten vill ha hjälp från polisen, bedöma angelägenhetsgraden av de inkommande larmen och samtalen och prioritera dessa inbördes. Det ska också bedömas om det är en uppgift för polisen eller för en annan myndighet, åtgärda de inkomna larmen och samtalen med hänsyn till de gjorda prioriteringarna, t.ex. beordra polisbilar till de platser där brott har begåtts, ge stöd i olika former till polispersonalen på fältet, t.ex. genom dataslagningar och upplysningar om gällande rätt. Mellan poliser i länskommunikationscentraler Utredningen har utifrån svaren på enkätfrågorna uppskattat antalet årsarbetskrafter som åtgår vid polismyndigheternas kommunika- tionscentraler till mellan 660 och 700. I genomsnitt två tredjedelar av dessa årsarbetskrafter utgörs av poliser, dvs. mellan ca 440 och 460 anställda. Var tredje person vid kommunikationscentralerna, eller mellan 220 och 240 anställda, är följaktligen civilanställd. Variationerna i andelen civilanställda mellan de olika polismyndig- heterna är mycket stor.