sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardi- serade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget utvecklas vidare bl.a. inom ramen för arbete med IPP. Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med utvidgar omfattningen av sorteringsanvis- ningar på förpackningar. bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera kan överväga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen. När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lag- stadgat producentansvar behövs någon form av permanent märk- ning för produkten som ger information om vad produkten inne- håller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för arbete med IPP. I avsnitt 3.10.8 har jag konstaterat att det kan finnas målkonflikter vid produktdesign. En produkt gjord av t.ex. blandmaterial kan vara svår att materialåtervinna men den kan ändå vara den miljö- mässigt bästa lösningen eftersom den ger lite miljöpåverkan under användningsfasen och därmed totalt under livscykeln. Det blir i sådana sammanhang viktigt att producenterna kan visa att nya typer av produkter har tagits fram utifrån ett miljöperspektiv och att de kan redovisa detta i ett livscykelperspektiv. Ytterligare ett sätt för producenterna att visa att livscykelperspektivet är beaktat, är att de tillhandahåller en sorteringsanvisning för produkten, som visar vilka komponenter produkten innehåller och hur de ska tas om hand. I följande avsnitt har jag övervägt möjligheten att utvidga an- vändningen av dessa verktyg. Jag gör här en redovisning av läget avseende LCA-verktyget. Motivet är att jag vill undersöka om verktyget är så väl utvecklat att det finns skäl att via lagstiftning kräva att producenterna använder sig av livscykelanalyser. Hur ska visionen nås? Enligt 2 kap. ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Man ska hushålla med råvaror och energi och utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Man ska undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om de kan ersättas med andra mindre farliga produkter. Mot- svarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har be- handlats med en kemisk produkt. Enligt 26 kap. 19 § ska verksamhetsutövaren genom egna under- sökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verk- samhetens påverkan på miljön. Det innebär enligt Naturvårds- verkets allmänna råd om egenkontroll och föreskrift NFS (2001:2) att verksamhetsutövaren bör ta reda på hur verksamhetens produkter, dvs. varor och tjänster, påverkar miljön. Detta kan ske gruppvis eller för varje produkt för sig. I verksamheter med pro- duktutveckling bör bedömningen göras redan på utvecklings- stadiet. Utövare av små verksamheter utan tillstånds- eller anmälnings- plikt och med produkter eller en produktion som uppenbart har liten påverkan på miljön kan normalt avstå från att kvantifiera sin påverkan på miljön. Verksamhetsutövaren bör däremot skaffa sig en allmän kunskap om på vad sätt verksamheten eller dess produkter kan påverka miljön och om det kan uppstå klagomål på störningar. Om enbart produkten, men inte själva produktionen av den, kan ha nämnvärd betydelse för miljön vid användning eller omhänder- tagande, kan verksamhetsutövaren begränsa sig till att ta reda på produktens miljöpåverkan. Undersökningsplikten behöver aldrig gå så långt att den får karaktären av forskning. Verksamhetsutövaren bör inhämta kun- skaperna utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheten och dess produkter. Livscykelanalyser kan vara en metod för detta, men det bör räcka med att verksamhetsutövaren kan beskriva miljöpåverkan på enklare sätt. Verksamhetsutövaren bör så långt möjligt kunna beskriva denna påverkan i kvantitativa termer, bl.a. genom att efter- fråga sådan information hos exempelvis leverantörer. Hur ska visionen nås? Syftet med livscykelanalysen som metod är att skapa överblick. För detta har ett antal standardiserade procedurer, termer och begrepp utvecklats. Det finns en översiktsstandard (ISO 14040), en standard för inventering av utsläpp och resursförbrukning (ISO 14041) samt en standard för hur man bedömer miljöpåverkan (ISO 14042). Dess- utom finns en standard för utvärdering och kvalitetskontroll (ISO 14043). Samtliga standarder är procedurstandarder. De inne- håller inte några data och det är inte möjligt att enbart med standardernas hjälp genomföra en LCA. Däremot gör de att LCA- studier genomförda enligt standarderna blir transparenta. Revision och vidareutveckling. ISO 14040-standarden är snart och ska nu revideras. En hel del erfarenheter av standarderna har samlats och den svenska standardiseringsgruppen har börjat arbetet med att sammanställa sina synpunkter. Man har då bl.a. pekat på skillnaderna mellan hur man tänkte sig att en kritisk granskning skulle ske och den praxis som utvecklats. Ett annat behov är att se över relationerna mellan LCA-standardern och de olika användningsområden som finns för dem, såsom miljövarudeklaration (MVD), produktutveckling, miljömärkning och framtagning av indikatorer för miljöstyrning i företag. Olika användningsområden medför olika krav på hur en LCA bäst genomförs. Detta är inte beaktat tillräckligt i nuvarande standarder. Ett önskemål är även att kunna lyfta ut viktningsmomentet från miljöpåverkanbedömningen till tolkningsstandarden, så att man tydligare håller isär producentens uppgift att redovisa objektiva och entydiga data och olika intressenters behov att tolka dessa. Förutom en vidareutveckling av standardtexten behövs en vidareutveckling av LCA-metodiken så att den blir mera lätt- använd. Om små och medelstora företag ska ha en chans att skapa miljövarudeklarationer måste databaser och verktyg göras till- gängliga för dem. Ett vanligt problem är att produkten innehåller någon kemikalie där ingen förut genomfört en LCA. Metoder för approximativ uppskattning av LCA-data bör kunna tas fram för många av dessa situationer. Tekniken för miljöinformationshante- ring bör också utvecklas. Utvecklingen av tolkningsnycklar för miljövarudeklarationer är också önskvärt. Forskning visar att användare m.fl. känner sig osäkra på vad resultaten från en MVD som baseras på LCA inne- bär. Hur ska visionen nås? På ett mycket övergripande plan kan man säga att vinsten i att utföra en LCA för ett företag oftast är begränsad i förhållande till kostnaden för företaget. Det behövs en kombination av ökade drivkrafter och minskade kostnader för företagen för att samhälls- nyttan ska bli optimal. Lärdomar från användandet av LCA. För att kunna tolka och förstå en LCA måste möda läggas på att sätta sig in i vilka system- gränser som har valts och hur studien är genomförd. Nedan listas några lärdomar som har gjort vid utnyttjandet av livscykelanalyser: -resultatet behöver vara uppdelat i olika påverkanskategorier som resurs, energi, klimat, farliga flöden och inte presenteras som ett enda sammanvägt resultat, -redovisningen behöver vara transparent, -modellerna har svårt att hantera flöden av farliga ämnen, -värdet av resurshushållning behöver vägas in på ett tydligare sätt, -en LCA kan inte hantera krav på nollutsläpp av t.ex. utfas- ningsämnen, -LCA ger ett bra underlag att diskutera utifrån. LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt och det ligger i linje med EU:s integrerade produktpolicy (IPP). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduk- tionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardi- serade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget utvecklas vidare bl.a. inom ramen för arbete med IPP. Överväganden om sorteringsanvisning för varor De framtidsutblickar som jag har gjort i kapitel 7 visar att många av varorna blir mer komplicerade i sin utformning. Högre kunskaps- innehåll och allt fler blandmaterial är typiska trender. Hur ska visionen nås? utveckling ökar behovet av att det finns en tydlig instruktion om hur varor och produkter ska tas om hand då de är uttjänta. Det kommer att behövas olika typer av sorteringsanvisningar, dels för små produkter som förpackningar och returpapper som konsumenterna enligt förordningen ska sortera, dels för större produkter som tas om hand genom producenternas lagstadgade ansvar eller frivilliga åtaganden. I det senare fallet ansvarar produ- centen för demontering och sortering efter materialslag. Varor som konsumenterna sorterar. När det gäller förpackningar har REPA rekommenderat alla anslutna företag att ha med sorteringsanvisningar på sina förpackningar. Sådan märkning sker i ökad utsträckning. Det är dock knappast möjligt att inom REPA:s avtal ta in någon bindande föreskrift om sorteringsanvisning. Bland annat uppstår problem vid import. Det kan även finnas andra situationer där en absolut skyldighet inte är lämplig på grund av förpackningens storlek eller andra omständigheter. har i en undersökning konstaterat att av 642 studerade förpackningar var försedda med käll- sorteringsinformation. (, 2000). På miljömärkta varor anges oftare källsorteringsinformation på förpackningen än på konventionella varor. För att underlätta för konsumenten att sortera och lämna för- packningsavfallet på rätt ställe har det framförts förslag om att införa krav på producenten att förse förpackningar och andra varor med en sorteringsanvisning. Sådana krav skulle särskilt riktas mot förpackningar som inte med lätthet går att hänföra till ett visst slag av förpackningsavfall, t.ex. bag-in-box-förpackningar och liknande. Enligt 15 kap 7 § andra stycket får föreskrifter om producentansvar avse en skyldighet för producenterna att märka en vara eller en förpackning. Vidare får föreskrifterna avse en skyldighet att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller förpackning inne- håller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. Med stöd av bemyndigandet i 15 kap 7 § föreskrivs i 4 § andra stycket förpackningsförordningen att producenten ska informera hushåll och andra om sortering, insamling och bort- transport av använda förpackningar. Producenten ska vidare infor- mera hushåll och andra om innebörden av de förpackningsmärk- ningar som har beslutats med stöd av artikel 8 förpackningsdirek- tivet. får enligt 13 § förpackningsförordningen Hur ska visionen nås? meddela närmare föreskrifter om bl.a. den ovan angivna infor- mationsskyldigheten enligt 4 §. Några sådana föreskrifter har ännu inte utfärdats av verket. Jag föreslår i första hand att producenterna på frivillig basis förser förpackningar med sorteringsanvisningar. Om inte detta leder till ett godtagbart resultat kan det finnas skäl för Naturvårds- verket att närmare överväga behovet av att utfärda bindande före- skrifter. Här bör särskilt övervägas om kraven bör riktas mot enskilda förpackningsslag eller om informationen om sortering och insamling kan ges mer generellt. Särskilt bör förutsättningarna för krav på sorteringsanvisning genom märkning av förpackningarna undersökas i sammanhanget. Varor som producenterna demonterar och sorterar. I kapitel 10 har jag föreslagit ett utvidgat arbete med frivilliga åtaganden inom olika branscher. En viktig del i det frivilliga åtagandet är att ge informa- tion om hur en vara ska tas om hand då den är uttjänt. Det kan innebära upplysningar om vad olika komponenter innehåller för material och kemikalier. Det kan handla om märkning av olika sorters plast, så att plastsorterna kan separeras i syfte att underlätta den efterföljande återvinningen. Här har ett intressant utvecklingsarbete på gång med permanent märkning av möbler. Det fungerar så att man med hjälp av märkningen kan gå in i en databas och se vad möbelns olika delar innehåller för slags material och eventuella kemikalier. Utgångs- punkten för märkningen är miljö, säkerhet och kvalitet. Med denna typ av märkning blir det möjligt att ta ställning till hur möbelns olika delar ska tas om hand då möbeln är uttjänt. Jag gör bedöm- ningen att permanent märkning är ett mycket intressant alternativ som bör vidareutvecklas och prövas även för andra typer av pro- dukter än möbler. Jag anser att kraven på permanent märkning för större produkter med lång livslängd bör drivas gemensamt inom EU inom ramen för IPP-arbetet och bli kunna bli ett lagstadgat krav. Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med utvidgar omfattningen av sorteringsanvisningar på förpackningar. bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera kan över- Hur ska visionen nås? väga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen. När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lag- stadgat producentansvar behövs någon form av permanent märk- ning för produkten som ger information om vad produkten inne- håller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för arbete med IPP. Mina förslag och konsekvenser för arbetsmiljön Arbetsmiljöfrågor ingår egentligen inte i mitt uppdrag. Jag har ändå valt att i avsnitt 3.10.9 redovisa hur systemen för producentansvar påverkar arbetsmiljön eftersom jag tycker frågan är viktig. I detta avsnitt försöker jag att i korthet redovisa några konsekvenser som mina förslag och min vision har för arbetsmiljön. förekommer sortering av t.ex. pappers- och plast- fraktioner. Det är monotona arbetsuppgifter som enligt mina för- slag bör ersättas med automatiserad sortering i så hög utsträckning som möjligt. Internationellt pågår en intressant utveckling för att ta fram tekniska lösningar som kan separera t.ex. olika typer av plast och papper. Påverkan av kemiska ämnen är en risk vid demontering av t.ex. bilar och el-produkter. Ett viktigt syfte med producentansvaret är att minska mängden farliga kemiska ämnen i produkterna. Ny och ändrad lagstiftning t.ex. EG-direktiv om elektriska och elektro- niska produkter, kommer att tydliggöra denna målsättning så att farliga kemiska ämnen i produkterna fasas ut. 11.1.7 Förslag rörande tillsyn och uppföljning Mitt förslag är att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Det föreslagna bemyndigandet möjliggör in- förandet av krav på att varje enskild producent måste kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som Hur ska visionen nås? uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning alternativt att enskilda producenters egna system anmälts till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktions- avgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna. Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt , har ansetts utgöra en brist. Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att dessa presenteras som in- samlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering ut- vecklas över tiden. Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning . Naturvårds- verket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhänder- tagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Därmed erhålls en samlad bild av insamlingen från hus- håll. Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå. Förslag hur problem med friåkare ska minskas och hur tillsynen kan förenklas I avsnitt 3.1.7 har jag konstaterat att det finns producenter som inte tar sitt ansvar och som står utanför det gemensamma åter- vinningssystemet, vilket ger en snedvriden konkurrens. Materialbolagen har själva lagt ett förslag om att deras system ska ackrediteras/certifieras och att producenternas skyldighet enligt förordningen ska preciseras. Producenter vars förpackningar ingår i materialbolagens godkända insamlingssystem ska därmed anses uppfylla sina skyldigheter och behöver därutöver inte vidta några särskilda åtgärder. Andra producenter kan bygga upp egna insamlingssystem men dessa måste också prövas och godkännas på något sätt samt uppfylla samma grundläggande krav på återvinning och redovisning som materialbolagens system. Hur ska visionen nås? Jag anser att det finns skäl att i införa en möjlighet för regeringen att låta en myndighet pröva och godkänna insam- lingssystemen. framstår som den myndighet som är mest lämpad att fullgöra denna uppgift. Ett alternativ hade varit att låta ackrediterade certifieringsorgan certifiera insamlingssyste- men enligt det s.k. SWEDAC-systemet. anser jag dock ett system med ett traditionellt myndighetsgodkännande som mer ändamålsenligt. när den nya ordningen fått fäste – och i synnerhet om konkurrerande system börjar agera på området – kan det dock finnas skäl att överväga att gå över till det mer öppna SWEDAC-systemet. För enskilda producenter som avser att i egen regi uppfylla de krav som följer av producentansvaret, och som kan visa detta, bör det dock tills vidare räcka med ett enklare anmälningsförfarande. Förslaget innebär att kravet på en enskild producent blir tydligt och lätt att följa upp. En producent, som inte kan visa att hans förpackningar eller varor omfattas av ett godkänt eller anmält in- samlingssystem, enligt vad som framgår nedan, uppfyller inte pro- ducentansvaret. Dessutom sätts en standard som insamlings- systemen måste uppfylla och som fortlöpande kan kontrolleras. Ett godkännande av formell och officiell natur förutsätter att , eller annan organisation, prövar och bedömer kvaliteten på insamlingssystemet i relation till kraven enligt för- ordningen och meddelade föreskrifter. Skulle systemet upphöra att infria kraven så inträder vissa rättsverkningar. I första hand bör det bli aktuellt med förelägganden om att rätta till eventuella brister, men ytterst kan det bli fråga om ett återkallande av godkännandet. Därmed får man en aktiv tillsyn i fråga om systemens lämplighet och funktion. Här följer en mer detaljerad beskrivning av hur ett godkännande- system är tänkt att fungera och behov av ändringar i lagen. Enligt MB 15 kap. 6 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, åter- vinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana före- skrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver. Jag föreslår att ett tillägg till paragrafen görs genom ett nytt andra och tredje stycke enligt följande. Hur ska visionen nås? Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att insam- lingen av avfallet ska ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem ska godkännas enligt andra stycket. De nya andra och tredje styckena innebär en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om krav på myndighetsgodkännande eller föranmälan av insamlingssystem. Meddelas sådana föreskrifter preciseras produ- centens ansvar till att se till att dennes vara eller förpackning om- fattas av ett insamlingssystem som godkänts eller anmälts i särskild ordning. Det enklare anmälningsförfarandet är främst avsett för enskilda producenter med egna insamlingssystem. Beträffande returpapper och förpackningar finns bl.a. krav på att en producent ska se till att lämpliga insamlingssystem tillhandahålls för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna ifrån sig avfallet. Detta ansvar kan producenten uppfylla genom att vara ansluten till ett materialbolag eller genom att bygga upp egna insamlingssystem (kollektiva eller individuella). På grund av kravens allmänt hållna karaktär har det visat sig vara förenat med problem att utöva tillsyn över de producenter som uppger sig ha egna insamlingsssystem liksom över de producenter som står helt utanför systemen, s.k friåkare. Ett annat problem gäller tillsynen över materialbolagens verksamhet. Om insamlings- systemen inte bedöms som lämpliga i något avseende har det varit svårt för myndigheterna att rikta krav mot materialbolagen med stöd av lagstiftningen. Syftet med ovanstående förslag är å ena sidan att förbättra möjligheterna att utöva tillsyn mot de producenter som inte upp- fyller sitt ansvar. Varje enskild producent måste som sagt kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning. Kravet på godkännande kommer å andra sidan även att gälla materialbolagens insamlingssystem. Dessa system skulle således komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Kriterierna för god- kännande av ett insamlingssystem kan inrymma en rad olika fråge- ställningar såsom uppfyllande av insamlingsmål, geografisk sprid- Hur ska visionen nås? ning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, infor- mationskrav, renhållning, rapportering etc. Det framstår som lämpligt att utfärdar före- skrifter med krav som ett insamlingssystem måste uppfylla och som prövningen av godkännande sker mot. Dessa föreskrifter kan antas få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet avser. Vid utformningen av föreskrifterna bör eftersträvas att kraven är så tydliga att de möjliggör en effektiv uppföljning som flexibiliteten att hitta kostnadseffektiva lösningar inom ramen för producenternas samlade ansvar bibehålls i möjligaste mån. Tillsynen över insamlingssystemen kan komma att avse lokala frågeställningar där den kommunala tillsynsmyndigheten naturligen i första hand vänder sig mot anlitade entreprenörer. Ytterst måste det dock vara möjligt att rikta krav, avseende systemets drift lokalt, direkt mot dem som är ansvariga för insamlingssystemet, t.ex. ett materialbolag. I andra fall kan tillsynen avse frågor av nationell karaktär, där bör ha tillsynsansvaret. Villkor för godkännande liksom bestämmelser om fördelning av tillsyns- ansvaret bör utarbetas med denna fråga i åtanke. I de fall ett krav på godkännande eller anmälan av insamlings- systemen införs bör det i den aktuella förordningen om producentansvar dessutom särskilt föreskrivas att de producenter som är anslutna till ett godkänt eller anmält system härigenom ska anses fullgöra sina skyldigheter. En sådan uttrycklig bestämmelse underlättar tillsynen mot de s.k. friåkarna. Det kommer att bli betydligt enklare att konstatera vilka som inte lever upp till produ- centansvaret. Den precisering av producentansvaret som åstadkoms med denna lösning öppnar också för användning av sanktioner mot producenter som bryter mot reglerna.