sou · GPB362d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Finanspolitikens roll i en valutaunion 1 Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser för budget- Institutionellt regelverk för den ekonomiska politiken i EU Stabilitets och tillväxtpakten . Utvärdering av Stabilitets och tillväxtpakten . . . . . . . Finanspolitikens e ekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Asymmetrisk utveckling och politiska åtgärder: En fall- studie av , och Rådets riktlinjer för den ekonomiska politiken . . . . . . . Makroekonomisk utveckling i , och Finanspolitiska åtgärder i , och . 3 Konjunkturcykelns symmetri och asymmetriska störning- ar: En fallstudie av , , och Gemensamma störningar och ekonomisk integration . . . Appendix 3.A: Att mäta den internationella konjunkturen . . . Appendix 3.B: Identi ering av strukturella störningar . . . . . Efter en lång tids förberedelser sjösattes den europeiska valutaunionen EMU . Detta datum markerar startpunkten för en ny episod i den europeiska ekonomiska historien genom att medlemsländer- na dels lämnade över ansvaret för penningpolitiken till den i , dels ersatte de nationella valutorna med en ny valuta, euron.1 har en lång tradition av ekonomiska sam- arbeten i olika konstellationer. Bildandet av valutaunioner mellan själv- ständiga nationalstater och införande av nya valutaenheter har också förekommit tidigare, exempelvis inom ramen för den latinska valuta- unionen och den skandinaviska myntunionen.2 En nyhet med EMU är emellertid att den kombinerar en centraliserad penningpolitik med en decentraliserad nanspolitik. Den debatt som förts i inför starten av EMU har i mångt och mycket fokuserats på konvergenskriterier, det institutionella regel- verket och utformningen av den centraliserade penningpolitiken. Denna fokusering är naturlig eftersom EMU saknar en överstatlig och central - nanspolitik. kommer den nationella nanspolitiken att få spela en allt större roll för de nationalstater som anslutits till EMU, eftersom dessa länder kan utnyttja en självständig penning och valu- tapolitik. Den kostnad som detta för med sig kan vara betydande om ett medlemsland drabbas av en asymmetrisk (landspeci k) störning. 1Ursprungligen var det 11 länder som anslöts till valutaunionen . , som blev medlem , blev det tolfte landet att anslutas till EMU. och har undantag i som tillåter dessa två länder att stå utanför EMU . har valt att tills vidare stå utanför. I EU kommissionens rekommendationer från angavs att inte uppfyllde samtliga konvergenskriterier och att därigenom inte kvali cerat sig för medlemskap. EU kommissionens beslut grundades på förhållandet att2Sverige inte deltog i den så kallade nya växelkursmekanismen . Se Bordo och (1997) för en redogörelse och analys av tidigare nationella och internationella valutaunioner. tiden kommer den nationella nanspolitiken att i en sådan situation få bära den stabiliseringspolitiska bördan. Denna rapport belyser nanspolitikens roll i valutaunionen EMU. Rapporten behandlar i tre kapitel olika aspekter på nanspolitikens roll och utformning i den europeiska valutaunionen. Inledningsvis, i kapitel 1, beskrivs de regelverk, och Stabilitets och till- växtpakten, som anger de krav som ställs på såväl valutaunionens med- lemsländer som de tre länder som står utanför EMU (, och ). Dessa krav omfattar bland annat begränsningar av underskotten i den o entliga sektorns nansiella sparande som inte får överstiga av BNP under normala omständigheter, medan den o ent- liga sektorns konsoliderade bruttoskuld inte får överstiga av BNP. Dessutom anger Stabilitets och tillväxtpakten att den o entliga sek- torns nanser ska vara i balans eller visa överskott på medellång sikt. De sanktionsmöjligheter som Eko n rådet kan använda om EMU länderna bryter mot dessa kriterier består av böter. De kriterier som Stabilitets och tillväxtpakten de nierar utvärde- ras därefter med avseende på vilka praktiska begränsningar de medför för budgetpolitiken i valutaunionens medlemsländer. Dessutom samman- fattas litteraturen kring de makroekonomiska e ekter som en konsolide- ring av de o entliga nanserna har. Detta är av intresse eftersom valuta- unionens medlemsländer genomför en sanering av de o entliga nanserna syftande till balanserad budget på medellång sikt och sjunkande skuld- kvot. Ny empirisk forskning har visat att såväl sammansättningen av budgetpolitiken som styrkan i de ekonomisk politiska åtgärderna har betydelse för utfallet, dvs dess e ekter på produktion och sysselsättning. Stabilitets och tillväxtpakten de nierar också de undantag från re- ferensvärdet som tillåts under onormala omständigheter. Den o entliga sektorns nansiella sparandeunderskott tillåts överstiga om real BNP faller med . Om BNP faller med och sker en disk- retionär bedömning. I EU länderna har det endast inträ at vid sju tillfällen att real BNP fallit med un- der . Mindre recessioner (med fall ) har dock inträ at ett ertal gånger i EU länderna, i genomsnitt två gånger per land under den senaste perioden. Risken att under- skotten kommer att överstiga av BNP är mycket hög då real BNP faller med då den o entliga bud- geten uppvisar underskott eller är i balans i utgångsläget. Däremot är risken betydligt mindre vid ett fall i BNP på . avseenden tycks inte de budgetkrav som Stabilitets och tillväxtpakten anger vara allt för restriktiva. Min bedömning är att Stabilitets och tillväxtpakten inte i någon större omfattning begränsar möjligheterna att bedriva stabiliseringspo- litik vid ett medlemskap i valutaunionen. Ett problem som uppmärk- sammats i den ekonomiska litteraturen är att den procedur som före- går eventuella sanktioner inbegriper förhandlingar som kan dra ut , som det lämnas utrymme för innovativ bokföring syf- tande till att förhindra att stora underskott visas i de o ciella räken- skaperna. Denna exibilitet kan minska trovärdigheten i tillämpningen av Stabilitets och tillväxtpakten. Ett motargument är dock innehållet i de stabilitets och konvergensprogram som EU länderna lämnar in till EU kommissionen , vilka indikerar att regeringarna målmedve- tet arbetar för att uppfylla kriterierna för de o entliga nanserna inte bara under innevarande år utan även . Kapitel 2 analyserar konsekvenserna för nanspolitiken vid ett med- lemskap i valutaunionen genom att studera tre länder: , och . Vi undersöker hur dessa länder utformat nanspolitiken och vilka konsekvenser de upplevt att medlemskapet i valutaunionen haft för den ekonomiska politiken. Vi nner att uppläggningen av den ekonomis- ka politiken är likartad i de tre länderna. De huvudsakliga inslagen är minskningar av o entlig konsumtion, stora satsningar på utbyggd infra- struktur och skattesänkningar framförallt för lågavlönade. Liberalisering och privatisering av o entlig verksamhet samt en politik som syftar till ett förstärkt konkurrenstryck är också viktiga beståndsdelar. Det nns två områden där medlemskapet i valutaunionen spelat en roll för utformningen av den ekonomiska politiken. Det första gäller löne- bildningsområdet där regeringarna försökt medverka till en institutionell ram för löneförhandlingarna som ska leda till löneökningar som är fören- liga med ökande sysselsättning och snabba produktivitetsstegringar. De medel som utnyttjas skiljer sig dock åt. I och på eftersträ- vas inkomstpolitiska uppgörelser. eftersträvar kollek- tivavtal och en lönebildning där lönebestämningen kopplas till produkti- vitetsutvecklingen. Det nns ingen exakt beskrivning av hur den spanska regeringen ska åstadkomma detta men en tolkning är att de totala lö- neökningarna relateras till den aggregerade produktivitetsutvecklingen medan relativa löneökningar mellan olika sektorer i ekonomin relateras till relativa produktivitetsskillnaderna. Det är dock paradoxalt att som regeringarna i två av dessa länder bedriver olika grader av inkomstpolitik för att direkt intervenera i lönebildningen, förs en aktiv politik för att liberalisera och decentralisera ekonomin och utsätta o entlig verksamhet för privat konkurrens. Den troliga anledningen till regeringarnas försök till inkomstpolitik är att de kan utnyttja en självständig penning och valutapolitik för att korrigera för stora löneökningar. Det andra området där medlemskapet i valutaunionen antagligen spe- lat en stor roll är de budgetramar som införts i två av de tre länderna. Den nländska regeringen har beslutat att oförutsedda skatteinkomst- er orsakade av en förbättrad konjunktur inte får användas till ökade utgifter och att dessa ska ligga kvar nivå räknat i fast penningvärde. Dessutom ska hälften av inkomst- erna från utförsäljningen av statliga företag användas för avbetalning av statsskulden. Den spanska nationella budgetlagen som planeras att genomföras innebär en kraftig restriktion på den o entliga sektorn, ef- tersom den lagfäster ett krav på balanserad budget eller överskott. Precis som de budgetkrav som anges i är det dock möjlig- het att tillåta kortsiktiga underskott, men generellt sett är den spanska budgelagen mer restriktiv än . För att upprätthålla budgetbalans beslutar regeringen om treåriga budgetplaner samt årliga utgiftstak. Den spanska budgetlagen är inspirerad av den svenska bud- getreformen som genomfördes . Gemensamt för samtliga tre länder är också att de inrättar fonder i socialförsäkrings och pensionssystemen som syftar till att förebygga e ekterna av en åldrande befolkning. Dessa fonder motiveras inte i förs- ta hand av medlemskapet i valutaunionen utan införs av demogra ska orsaker. avviker från de andra två länderna genom att en `EMU bu ert' skapas både inom pensionssystemet och inom arbetslöshetsför- säkringen. Dessa ska användas för att absorbera ekonomiska störningar och motiveras, enligt regeringen, av det nländska medlemskapet i EMU. Arbetslöshetsförsäkringsfonden som infördes syftar till att minska den o entliga budgetens konjunkturkänslighet och innebär att ett tak sätts för statens totala utgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. Bu ert- fonden inom pensionssystemet syftar också till att jämna ut avgifterna över konjunkturcykeln på samma sätt som fonden inom arbetslöshetsför- säkringen. Den nska regeringen planerar även att utvidga bu ertfonden i arbetslöshetsförsäkringen så att det skapas utrymme för sänkningar av arbetskraftskostnaderna, en så kallad intern devalvering. En intern deval- vering ska enbart användas för att tillfälligtvis minska arbetskraftskost- naderna vid djupa recessioner. Ett potentiellt problem med en temporär intern devalvering är emellertid att avgöra när den ska utnyttjas. Dess- utom är frågan hur lönebildningen och företagens prissättning påverkas av en bu ertfond vars syfte är att ersätta devalveringar som ekonomisk politiskt medel. Det kan inte uteslutas att förväntningar om framtida interna devalveringar påverkar lönebildningen så att en intern devalve- ring tvingas fram. Min slutsats är emellertid att de ekonomisk politiska åtgärder som vidtagits inte i huvudsak förklaras av ländernas medlemskap i valuta- unionen. Det är troligt att länderna valt en liknande ekonomisk politik även vid ett utanförskap, med undantag för de nländska bu ertfon- derna i pensionssystemet och arbetslöshetsförsäkringen och experimen- ten med inkomstpolitik. Däremot är det troligt att den målmedvetenhet och kraft som regeringarna visar i hög grad kan förklaras av ländernas medlemskap i . På en mer övergripande nivå innebär medlemska- pet en styrning av den ekonomiska politiken, eftersom bindande riktlin- jer och rekommendationer angående den ekonomiska politiken utarbetas centralt av Eko n rådet. I denna mening har naturligtvis medlemskapet i valutaunionen haft ett stort in ytande. bör noteras att även de tre länder som står utanför valutaunionen också omfattas av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och Stabilitets och tillväxtpaktens kriterier. I detta avseende utgör EU medlemskapet i sig en styrning av såväl budgetpolitik som strukturpolitik. I kapitel 3, som avslutar rapporten, analyseras synkroniseringen av konjunkturen och förekomsten av asymmetriska störningar i de tre län- derna , och . Motsvarande analys utförs också för som står utanför valutaunionen. Precis som i tidigare empirisk analys fokuseras på hur eventuell asymmetri förändras över tiden och om dessa förändringar kan relateras till ländernas medlemskap i . Tidi- gare litteratur på området visar att den ökande integrationen av världs- ekonomin medfört att konjunkturcykeln blivit allt mer synkroniserad. I den empiriska analysen beräknas två gemensamma internationella konjunkturer: en europeisk och en för länder utanför EU. Vi mäter sedan den direkta påverkan som dessa två mått på internatio- nell konjunktur har på de fyra länderna. På detta sätt kan vi uppskatta dels hur betydelsefull den internationella konjunkturen är för respektive land, dels hur denna påverkan ändras över tiden. Om konjunkturen blivit mer synkroniserad bör också de makroeko- nomiska störningarna bli mer symmetriska. Vi presenterar skattningar av hur stor andel av industriproduktion och in ation i de fyra länderna som förklaras av europeiska störningar. Genom att direkt modellera de europeiska störningarnas in ytande på respektive land undviks en sam- manblandning av landspeci ka och gemensamma störningar. Dessutom blir det möjligt att jämföra de europeiska störningarnas in ytande un- der olika perioder och på olika tidshorisonter samt om det nns några skillnader mellan de fyra länderna. Eftersom och varit medlemmar i skulle vi förvänta oss en högre grad av symmetri, dvs att gemensamma europeiska störningar är mer bety- delsefulla, jämfört med och som varit medlemmar . Den empiriska analysen visar att de irländska och spanska konjunk- turerna är relativt synkroniserade med den europeiska konjunkturen och att denna synkronisering ökat talet. har beroendet av konjunkturen utanför EU minskat. och uppvisar ett annat beteende. Finsk konjunktur har blivit mindre synkroniserad med europeisk och mer synkroniserad med konjunkturen utanför EU. Den svenska konjunkturen har varit starkt syn- kroniserad med den europeiska, men denna symmetri har avtagit talet. Precis som för har den svenska konjunkturen blivit mer synkroniserad med den icke europeiska. Dessa resultat kan tyda på att den europeiska integrationen förändrat konjunkturförloppet mot en ökande synkronisering. Denna slutsats stöds också av tidigare forskning som visat att konjunkturerna i framförallt EU:s kärnländer blivit mer synkroniserade över tiden. Den bild som framträder då vi studerar symmetrin i de strukturella störningarna är inte lika tydlig. Visserligen har den andel av spansk in- dustriproduktion som förklaras av europeiska störningar ökat över tiden, men för del har det europeiska in ytandet endast ökat på kort och medellång horisont. På långa horisonter noteras en liten minskning av den andel av industriproduktionen som orsakats av de europeiska stör- ningarna. Dessutom nner vi att de europeiska störningarna förklarar en större andel av svensk industriproduktion jämfört med . Som vän- tat är nsk industriproduktion minst beroende av europeiska störningar. För in ationen får vi mycket likartade resultat för de fyra länderna. De europeiska störningarnas förklaringsgrad är relativt över tiden och av ungefär samma storleksordning i de fyra länderna förutom för där vi noterar en svag minskning under den andra delperioden. Min slutsats är att europeiska störningar sprids och utövar ett be- tydande in ytande på utvecklingen av industriproduktion och in ation i de fyra länder vi studerar. Vi nner också att detta in ytande har en tendens att ändras över tiden vilket påvisar svårigheterna med att utnyttja historiska observationer för prediktioner om framtida utveck- ling. Däremot nner vi inget starkt stöd för hypotesen att ekonomisk integration leder till ökad symmetri i strukturella störningar. 1 Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser för budgetpolitiken¤ I detta kapitel belyses de regelverk, och Stabilitets och tillväxtpakten, som påverkar handlingsutrymmet för budgetpolitiken i de länder som är medlemmar i och de tre länder som står utanför unionen. En huvudfråga i detta kapitel är i vilka avseenden som dessa kriterier påverkar utformningen av budgetpolitiken. Den allmänna inriktningen på den ekonomiska politiken i eurområdet och de tre länder som står utanför valutaunionen är en fortsatt konsoli- dering av de o entliga nanserna. Traditionell ekonomisk teori säger att en restriktiv budgetpolitik ger betydande negativa e ekter på ekonomin genom en lägre aggregerad efterfrågan som i sin tur leder till lägre pro- duktion och högre arbetslöshet. Ny forskning på området tyder på att både sammansättningen av de o entliga utgifterna och inkomsterna och styrkan i de ekonomisk politiska åtgärderna avgör utfallet på produktion och sysselsättning. Vi sammanfattar i det sista avsnittet de huvudsakliga slutsatserna från denna litteratur. 1.2Institutionellt regelverk för den ekono- miska politiken i EU Målen för den ekonomiska politiken och uppdelningen av ansvaret för den ekonomiska politiken mellan olika institutioner inom unionen kan beskrivas i termer av EU:s institutionella regelverk. När EMU bildades och den gemensamma valuta infördes, gav medlemsländerna upp möjlig- heten att föra en nationellt oberoende penningpolitik. Den gemensam- ma penningpolitiken bestäms av den (). ECB:s högsta beslutande organ är ECB rådet som består av direktionens ¤Värdefulla synpunkter har lämnats av , , fors, , och . , och har bidragit med hjälp att sammanfatta tidigare litteratur. Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser sex ledamöter och de tolv nationella centralbankscheferna. Direktionen består av ordföranden, vice ordföranden samt fyra andra ledamöter som tillsätts efter överrenskommelse mellan stats och regeringscheferna i de tolv länder som utgör EMU. ECB rådet utformar penningpolitiken me- dan direktionen är ansvarig för genomförandet som till de tidigare tolv nationella centralbankerna. Ett tredje organ i ECB är det Allmänna rådet som består av ECB:s ordförande och vice ordförande samt centralbankscheferna i samtliga 15 EU länder. Det Allmänna rådet har endast en rådgivande och samordnande roll och förbereder en möjlig utvidgning av euroområdet. Målen för ECB och dess grundläggande uppgifter anges i artikel 105 i . Enligt grundfördraget ska ECB:s uppgift vara att utforma och genomföra euroområdets penning och valutapolitik, inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver och främja ett väl funger- ande betalningssystem. Huvudmålet för ECB är att upprätthålla stabila priser i euroområdet. Förutom detta mål ska penningpolitiken stödja den allmänna ekonomiska politiken utan att åsidosätta målet om pris- stabilitet. Utformningen av nanspolitiken i euroområdet är de enskilda med- lemstaternas ansvar. För att uppnå och bibehålla disciplin i den nationel- la budgeten måste de nationella parlamenten respektera EU:s grundför- drag (artiklar 98 till 104) och Stabilitets och tillväxtspaktens (Resolu- tion of , , ) krav på balans i den o entliga ekonomin.3 I artikel 101 i den europeiska unionens grundfördrag förbjuds penningmängds nansie- rade budgetunderskott. Denna artikel infördes under den andra etapp- en av EMU och gäller även de länder som står utanför valutaunionen. Artikel 104 stipulerar att medlemstaterna måste undvika stora budget- underskott och de nierar de åtgärder som kan vidtas om medlemsländer- na bryter dessa principer. Denna artikel anger enbart att medlemstater- na ska undvika för stora underskott i de o entliga nanserna men anger inget riktmärke (artikel 104c). Dessa referensvärden anges i protokoll 5 som är en bilaga till . Där stipuleras att underskottet i den o entliga sektorns nansiella sparande inte får överstiga av BNP under normala omständigheter, medan den o entliga sektorns konsolide- rade bruttoskuld inte får överstiga av BNP såvida inte skuldkvoten 3Stabilitets och tillväxtpakten antogs 1997 för att förstärka kraven på budgetdi- sciplin inom euroområdet och började gälla . Det ursprungliga förslaget som ligger till grund för Stabilitets och tillväxtpakten fördes fram av den tyska - nansministern . 1.3 Stabilitets och tillväxtpakten faller och närmar sig detta referensvärde i tillfredställande takt. Vad som avses med tillfredställande takt anges varken i eller i Stabilitets och tillväxtpakten. Detta ser (1999) som ett pro- blem eftersom det ger utrymme för godtycke när det gäller den framtida tillämpningen av budgetreglerna i EMU. Han anser att det hade varit bättre med en fullständig speci cering av kravet på minskad skuldkvot. 1.3 Stabilitets och tillväxtpakten Stabilitets och tillväxtpakten de nierar mer exakt de krav som läggs på medlemsländerna. Detta fördrag sätter dessutom upp ett förvarningssy- stem som gör det möjligt för EU kommissionen och Eko n rådet att tidigt få indikationer om ett land riskerar att få för stora underskott i de o entliga nanserna, samt speci cerar de villkor under vilka sanktioner kan tillämpas. Som tillägg till de referensvärden som anges i grundför- draget anger Stabilitets och tillväxtpakten att de o entliga nanserna ska vara nära balans eller visa överskott på medellång sikt, så att det där- igenom nns ett tillräckligt stort utrymme för ökande underskott under konjunkturnedgångar utan att referensvärdet bryts. Detta mål för bud- getpolitiken på medellång sikt åskådliggör den ökade roll som nanspo- litiken har för de enskilda medlemsländerna, eftersom den gemensamma penningpolitiken enbart används för att uppnå målet om prisstabilitet inom hela euroområdet. Generellt sett tillåts o entliga sektorns nansiella underskott över- stiga referensvärdet på av BNP om större underskott orsakats av ovanliga händelser som står utanför regeringens kontroll och har stor e ekt på den o entliga sektorns position. Om BNP faller med tillåts större underskott än . Vid fall i BNP som är mindre än 2 men större än sker en diskretionär prövning. Även temporära underskott som översti- ger referensvärdet på av BNP kan accepteras om EU kommissionens prognoser visar att underskotten i de o entliga nanserna under näst- kommande år inte överstiger referensvärdet. De sanktionsmöjligheter som Eko n rådet har till sitt förfogande är depositioner ett land har för stora underskott.4 Den första depositionen omfattar en fast del som uppgår till av BNP och en rörlig del som motsvarar en tiondel av skillnaden mellan 4I det ursprungliga förslaget till Stabilitets och tillväxtpakten föreslogs automa- tiska sanktioner när referensvärdet för underskottet i den o entliga sektorns sparande överskreds. Stabilitets och tillväxtpaktens konsekvenser underskottet i procent av BNP under det föregående året och referens- värdet på . Depositionen får totalt sett inte överskrida av BNP. som underskotten i det nansiella sparandet är för stora eller rådet inte upphävt beslutet att för stort underskott förelig- ger, kan en tilläggsdeposition beslutas som motsvarar den rörliga delen ovan. Om budgetunderskotten består än omvandlar rådet som regel depositionen till böter. Artikel 104 i anger att EU kommissionen ska över- vaka utvecklingen av de o entliga nanserna och den o entliga sektorns skuldsättning i medlemsländerna. Som ett led i denna övervakning ska medlemsländerna i valutaunionen lämna in stabilitetsprogram till EU kommissionen och Eko n rådet (Rådets förordning nr 1466/97 från ).5 Dessa stabilitetsprogram ska innehålla en redo- görelse för inriktningen på den ekonomiska politiken inkluderande infor- mation om det medelfristiga budgetmålet och anpassningsbanan för den o entliga sektorns nansiella sparande samt den förväntade utvecklingen av o entliga sektorns skuldkvot. Desutom ska de huvudsakliga antagan- den om den förväntade framtida ekonomiska utvecklingen och viktiga variabler som bestämmer i vilken utsträckning som stabilitetsprogram- met uppfylls beskrivas. Programmen ska också innehålla en redogörelse för budgetpolitiken och andra genomförda och planerade åtgärder samt en känslighetsanalys.