sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare skall de åtgärder som föreslås syfta till att öka antalet förtroende- valda. Den nya informationstekniken har skapat nya möjligheter till dialog med medborgarna. Kommittén skall mot denna bakgrund kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har i sitt arbete och vad som kan behövas för framtiden. Det kan handla om både personella resurser och arbetsverktyg i form av IT-stöd. Kommittén skall också lämna förslag på åtgärder som kan underlätta för funktionshindrade medborgare att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten. Särskilt skall tillgången på stöd i olika former, t.ex. IT-stöd och behovet av resurspersoner, beaktas. Kommittén skall vidare lämna förslag på åtgärder som kan underlätta för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten. gångspunkten för dessa åtgärder skall vara att representativiteten bland de förtroendevalda skall förbättras i förhållande till sam- hällets etniska och kulturella mångfald. Kommittén skall lämna förslag på hur barn och ungdomar kan göras mer delaktiga i den kommunala demokratin och också ge barn och ungdomar bättre kunskaper om hur den kommunala för- valtningen och politiken fungerar. Kommittén skall överväga hur avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut. Det handlar om att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor. En viktig utgångs- punkt skall vara att det kommunala beslutssystemet skall innefatta garantier för att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt, för kommunen eller . Kommittén skall i detta sammanhang överväga behovet av att skärpa kraven i de bestämmelser i kommunallagen som reglerar berednings- och beslutsprocesserna. Det kan t.ex. handla om att kräva fullmäktiges uttryckliga godkännande av vissa åtgärder eller att införa krav på någon form av brukarinflytande genom att höra utomstående intressenter eller att samråda med berörda grupper av medborgare i viktiga ärenden i fullmäktige (jfr 6 kap. 8 och 38 §§ kommunallagen om brukarinflytande som gäller enbart för nämn- der). Här kan särskilt nämnas bestämmelserna dels i 3 kap. 9 och 10 §§ om fullmäktiges uppgifter och begränsningarna i fullmäktiges rätt att delegera vissa uppgifter, dels i 3 kap. 17 § om fullmäktiges möjligheter att yttra sig innan sådana beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas av ett företag. Vid tillkomsten av denna regel förutsattes i förarbetena att kommunerna på frivillig grund skulle kunna gå längre och i bolagsordningen skriva in krav på att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige (prop. 1990/91:117 s. 54 och 163). Detta har inte skett i tillräckligt stor utsträckning varför det finns anledning för kommittén att överväga om det finns behov av att införa ett krav på fullmäktiges godkännande vid utförsäljning av egendom. Av intresse i sammanhanget är beredningsreglerna i 5 kap. 26–28 §§ avseende handläggningen av ärenden i fullmäktige som avser enbart den interna beredningen och som föreskriver att kommunstyrelsen och berörda nämnder skall höras i ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Kommittén skall överväga behovet av att införa särskilda beredningskrav för vissa särskilt betydelsefulla fullmäktigebeslut. Kommittén skall närmare analysera remissinstansernas kritik över Kommunala förnyelsekommitténs förslag i betänkandet Insyn i kommunala entreprenader (SOU 1996:67) och utifrån detta över- väga en annan lagteknisk lösning. Förslaget bör även omfatta en förstärkt medborgerlig insyn i föreningsdriven och kooperativ verksamhet som helt eller delvis finansieras av kommunen. Kom- mittén skall också analysera formerna för allmänhetens insyn i de nya samverkansformer som etablerats bl.a. inom ramen för arbetet med tillväxtavtalen och strukturfondsarbetet. Utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att organisera sin verksamhet eller bedriva sitt arbete. Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Detsamma skall gälla för bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Kommittén skall också göra de avvägningar mellan å ena sidan krav på offentlighet och å andra sidan berättigade krav på sekretess och tystnadsplikt som kan motiveras inom olika verksamheter. Kommittén skall därför se över bestämmelserna i bl.a. 3 kap. 18 och 19 §§ och 6 kap. 7 § kommunallagen. I detta sammanhang skall kommittén också se över rösträtts- bestämmelsen i 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröst- ningar. Detta i syfte att anpassa den till vad som gäller enligt 4 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen. skiljer sig bestämmelserna åt genom att EU-medborgare har rätt att rösta i kommunala val på samma villkor som svenska medborgare men inte att delta i kom- munala folkomröstningar. Kommundelsnämnder som organisationsform har utretts i olika sammanhang. Det saknas emellertid en genomgripande och samlad nationell utvärdering av erfarenheterna från kommundelsnämnder. Det är således svårt att uttala sig om i vilken mån reformen ökat närheten till medborgarna. Kommittén skall därför genomföra en sådan utvärdering. En utvärdering skall bl.a. belysa frågan om medborgarna upplever en ökad närhet och tillgänglighet till de förtroendevalda och den kommunala förvaltningen. Utvärderingen skall också belysa om den medborgerliga insynen har ökat och om fler medborgare deltar i det lokala samhällslivet. Kommittén skall studera de försök som gjorts med s.k. demokratibokslut i syfte att vinna erfarenheter för regeringens fortsatta arbete med att följa förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet. Kommittén skall studera erfaren- heterna i de försök som gjorts i arbetet med medborgarpaneler och utifrån detta föra en diskussion om hur dessa skulle kunna an- vändas i större utsträckning. Kommittén skall vidare studera erfarenheterna av de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd och utifrån detta föra en diskussion om hur ungdomsråd skall kunna användas i större utsträckning som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin och hur ungdomars inflytande och delaktighet i denna kan förbättras. Kommittén skall mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av det s.k. folkinitiativet i 5 kap. 23 § kommunallagen och det för- hållandet att reglerna nu har varit i kraft under , utvärdera erfarenheterna av folkinitiativets användning. Kommittén skall såväl överväga behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta utformning (se bl.a. 1998/99:KU 21). Kommittén skall också bedöma de demokratiska effekterna av folkomröstningsinstitutet. Kommittén skall vidare se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen), i vilka förutsättningarna för att genomföra en indelningsändring läggs fast, samt föreslå de ändringar som kan anses motiverade (jfr också Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90). Kommittén skall därför se över hur de procedurer som har samband med kommundelningar kan under- lättas, dvs. hur ärendena utreds, vem som beslutar samt möjlig- heten att genomföra en snabb indelningsändring när beslut väl fattats (se även 1998/99:KU21). Kommittén skall också göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts . Detta i syfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen. Kommittén skall överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring. Om det behövs skall kommittén i detta sammanhang också överväga bl.a. hur extraval skall genomföras, vem som skall besluta om extraval och när det skall hållas. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som anses befogade. Kommittén skall i sitt arbete beakta den kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska folkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder ta hänsyn till kom- munernas ansvar för att utveckla den lokala demokratin. Kom- mittén skall i det sammanhanget bl.a. lämna förslag till hur vikten av att demokratins idéer blir vägledande i verksamhet kan tydliggöras i kommunallagen. Kommittén skall samråda med de statliga myndigheter och utred- ningar som berörs av utredarens förslag samt med företrädare för kommuner och berörda organisationer. Kommittén skall redovisa sina resultat till regeringen . Kommittén får lämna delbetänkanden. Beslut vid regeringssammanträde . Kommittén, som bl.a. har i uppdrag att överväga hur avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut, skall också utreda behovet av särskilda bestämmelser för sådana avgöranden. Om kommittén finner att det finns ett behov av särskilda bestämmelser skall den i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslutande försam- lingen med mellanliggande val. Det står dock kommittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittén skall analysera hur förslagen förhåller sig till principen om den kommunala självstyrelsen enligt regerings- formen och se till att de förslag som lämnas inte kommer i konflikt med denna princip. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som den anser befogade. Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 1999:98) tillkallade statsrådet en parlamentarisk kom- mitté med uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka medbor- garnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala representativa demokra- tins funktionssätt och former. Kommittén har antagit namnet . Enligt direktiven skall uppdraget vara slutfört . Med ändring av denna tid- punkt beslutade regeringen (Ju2000/4996/D) att uppdraget skall redovisas . Behovet av ett tilläggsuppdrag Kommittén har enligt sina direktiv bl.a. i uppdrag att föreslå åtgär- der som kan stärka fullmäktiges ställning och den medborgerliga insynen i beslut av långsiktig karaktär och av stor principiell bety- delse. Bakgrunden är den utförsäljning av kommunala anläggnings- tillgångar och den bolagisering som skett och som aktualiserat frågan om dessa åtgärder har föregåtts av tillräckligt genomgripande analyser av framtida konsekvenser. Detsamma gäller bl.a. när verksamhet läggs ut på entreprenad. Som nämns i direktiven handlar det i många fall om åtgärder som binder fram- tida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige vid lösningar som i efterhand kan visa sig vara förhastade. I direkti- ven ifrågasätts om de demokratiska aspekterna i tillräckligt stor utsträckning har stått i förgrunden vid besluten om dessa åtgärder. Den s.k. har i ett delbetänkande, Allmännyttan – beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104), föreslagit att särskilda beslutsregler skall gälla vid försäljningar av kommunala bostäder. Kommittén har i första hand föreslagit att fullmäktiges beslut måste biträdas av en kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av de avgivna rösterna. En sådan ordning skulle stärka kommunerna i deras strävanden att hitta breda politiska lösningar i de aktuella frågorna. Som ett and- rahandsalternativ förordar kommittén en kombination med antingen tvåtredjedels majoritet eller, om endast enkel majoritet i fullmäktige uppnås, två beslut med mellanliggande val. Kommittén har slutligt redovisat sitt arbete i betänkandet (SOU 2001:27). Utredningen om medborgerligt inflytande vid förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården Regeringen har beslutat att en särskild utre- dare skall utreda förutsättningarna för att införa särskilda bestäm- melser vad gäller beslut om stora förändringar av ägar- eller drifts- former inom vården samt lämna förslag till sådana regler (dir. 2000:103). Förslag på sådana bestämmelser som regeringen anser bör utredas närmare är bl.a. beslut med kvalificerad majoritet eller krav på två likalydande beslut i den beslutande församlingen med mellanliggande val till denna. Utredaren skall i sitt arbete samråda med . Frågan bör utredas i ett bredare perspektiv Det ingår inte uttryckligen i upp- drag att överväga om särskilda bestämmelser bör införas när det gäller avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. har gjort sådana övervä- ganden i fråga om utförsäljning av kommunala bostäder. Dessutom utreds som nämnts behovet av sådana bestämmelser avseende beslut om stora förändringar av ägar- eller driftsformer inom vår- den. Behovet av att motverka kortsiktigt framhastade kommunala beslut finns dock inte endast inom de angivna områdena utan inom hela det kommunala området. Regeringen anser därför att det är angeläget att utreda om det generellt sett finns ett behov av sär- skilda bestämmelser för att motverka sådana förfaranden. Kommittén skall utreda behovet av särskilda bestämmelser för avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Om kommittén finner att det finns ett behov av särskilda bestämmelser skall den i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslu- tande församlingen med mellanliggande val. Det står dock kom- mittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittén skall analysera hur förslagen förhål- ler sig till principen om den kommunala självstyrelsen enligt regeringsformen och se till att de förslag som lämnas inte kommer i konflikt med denna princip. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som den anser befogade. Kommittén skall i sitt arbete beakta förslagen från Allbo-kom- mittén och samråda med Utredningen om medborgerligt inflytande vid förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården (S 2000:08). Kommittén skall redovisa resultatet av detta tilläggsuppdrag till regeringen . Särskilda besluts- och beredningsregler i utländsk rätt Besluts- och beredningsregler i några olika staters Besluts- och beredningsregler om försäljning av Regler rörande vårdens ägarformer .......................... Sammanfattning ur ett tidsperspektiv .............................. Mekanismer som ligger i tiden före ett besluts ikraftträdande och inte avser själva beslutsfattandet ...... Mekanismer som är direkt förbundna med Mekanism som ligger i tiden efter ett besluts Sammanfattning ur ett aktörsperspektiv .......................... Frågor om finansiering och vinst...................................... Särskilda besluts- och beredningsregler i utländsk rätt Den praktiska tillämpningen av den representativa demokratin innebär att ärenden avgörs genom beslut med enkel majoritet . Från denna princip finns i olika sammanhang ett antal undantag för särskilt viktiga frågor. har undersökt förekomsten av sådana undantagsregler i viss utländsk rätt. Resultatet redovisas i denna bilaga. Inledningsvis refereras vissa uttalanden som gjorts av och och utveckling () samt viss utveckling i Europeiska unionen. Därefter belyses förekomsten av särskilda besluts- eller bered- ningsregler för vissa fall i ett antal utländska rättsordningar. Någon heltäckande europeisk studie har inte kunnat göras. I stället har ett antal länder valts ut. Det rör sig om länder som ligger nära geografiskt och i sina politiska system. Dessutom har vid en över- siktlig genomgång några länder förefallit ha särskilda beslutsregler för vissa fall, och då har även dessa länder studerats närmare. När det gäller samråd, finns det i de undersökta länderna i allmänhet regler som motsvarar reglerna i den svenska . Dessa regler redovisas därför inte särskilt för varje land. De utvalda länderna är , , , , , , och . Dessa länder kan delas in i olika grupper. I de nordeuropeiska systemen (, , och ) svarar kommunerna för en avsevärd andel av den offentliga verksamheten och har långtgående egna befogen- heter. Det irländska systemet har sitt ursprung i det brittiska, där kommunerna traditionellt sett haft en svag position. I de mellan- europeiska systemen (och ) anses kommunerna ha en stark ställning. Den närmare regleringen av kommunernas ställning sköts där på delstatsnivå. har tidigare starkt präglats av den från ärvda förvaltningstraditionen av stark central makt och kontroll av kommunernas verksamhet men har närmat sig de nordeuropeiska systemen. Slutligen redovisas relevanta regler för allmännyttiga bostads- företag och för vårdens ägarformer under särskilda rubriker. Citat på främmande språk har genomgående översatts till svenska. I början av varje avsnitt redovisas vilka huvudsakliga källor som använts. I övrigt hänvisas inte till dessa källor i den löpande texten. Inte heller finns uttryckliga hänvisningar medtagna till uppgifter som lämnats av befattningshavare i andra länders departement eller till utländsk lagtext. Fakta som härrör från övriga källor är försedda med hänvisning till dessa. Den lokala demokratin befinner sig i snabb utveckling i de stu- derade länderna. Även om uppgifterna i studien är så aktuella som möjligt, kan det därför inte uteslutas att ändringar har skett. Framställningen i denna del baserar sig huvudsakligen på Europa- rådets skrift , på en rekommendation i samma ämne , utar- betad av för lokal och regional demokrati, samt på the Citizens in Policy-making och i EU . är en mellanstatlig organisation, som är anslu- tet till tillsammans med 42 andra europeiska länder. Rådet har ingen koppling till EU. Dess uppgifter är bland annat att värna mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatlighet samt att arbeta för lösningar på olika problem som de europeiska länderna ställs inför på alla områden utom försvarsområdet (). har antagit en stadga om kommunalt självbestäm- mande. ansåg att det var nödvändigt att stärka den representativa demokratin på lokal nivå genom att föra beslutsfattandet så nära medborgarna som möjligt och genom att involvera medborgarna mer direkt i sitt grannskaps angelägenheter, som effektiviteten i den kommunala ärendehandläggningen upprätthålls. I den diskussion som följt på uttalande har planfrågor, beslut av strategisk betydelse för kommunen och frågor om den lokala mil- jön lyfts fram som särskilt angelägna frågor för direkt medborgar- inflytande. I en rekommendation uttalade följande: Medborgarnas rätt att komma till tals i större beslut om långsiktiga eller praktiskt taget oåterkalleliga åtaganden som involverar en majoritet av medborgarna är en av de demokratiska principer som är gemensamma för alla medlemsstater. --- Denna rätt kan utövas mest direkt på lokal nivå och handläggningen av viktiga lokala angelägenheter bör inkludera ett mer effektivt deltagande av medborgarna utan att förlora något av sin effektivitet. framhöll att praktiska åtgärder borde vidtas för att förbättra brukarinflytandet i det lokala offentliga livet. har således den principiella inställningen att med- borgarnas direkta deltagande i olika former förstärker den repre- sentativa demokratin. Man konstaterar att det direkta deltagandet kan förekomma i tre skeden, nämligen vid övervägandet av vilka frågor som skall behandlas i den demokratiska processen, i själva beslutsfattandet och vid genomförandet av besluten. har även gjort studier av den europeiska allmän- hetens politiska intresse. Därvid har man kommit fram till att folk är intresserade av direkta former av deltagande i demokratin, av informellt och flexibelt deltagande samt av deltagande i vissa frågor snarare än av kontinuerligt engagemang. Av detta har man dragit slutsatsen att den lokala demokratin bör vara öppen och flexibel samt att en kultur av konsultation med medborgarna bör byggas in i det lokala politiska livet. Vidare har man framhållit att direkt del- tagande kan mildra effekterna av vissa sociala gruppers underrepre- sentation i valda församlingar genom att de får möjlighet att invol- veras på ett annat sätt i beslutsprocessen, vilket kan förstärka deras känsla av att tillhöra samhället. När det gäller formerna för det medborgerliga deltagandet, har sagt följande: Om målet är att uppmuntra de perso- ners deltagande som har ett konkret, direkt intresse i en viss fråga, så är folkomröstning idealisk. ... Användarinitiativ möjliggör en liknande dialog med medborgarna. Om syftet är att säkerställa när- varon av dem som traditionellt är uteslutna eller att möjliggöra en mer deliberativ, eftertänksam allmän debatt, så har andra deltagar- experiment vissa fördelar. Det huvudsakliga är att välja den del- tagarmekanism som är lämplig utifrån det mål eller det perspektiv man har. Kommunernas och landstingens inre organisation berörs inte av EG-rätten. När det gäller uppgiftsfördelningen mellan stat, kom- muner och landsting, berörs denna av EG-rättens principer om proportionalitet och subsidiaritet. Dessa innebär att de åtgärder som väljs skall stå i proportion till målen och att frågor inom den offentliga maktsfären skall hanteras på lägsta möjliga nivå. EU har i den ovan nämnda vitboken även uttalat att beslutsmodellen på alla nivåer inom unionen bör bygga på respons, nätverk och bred del- aktighet, och unionen strävar efter att engagera det civila samhället genom samråd med olika intresseorganisationer. Dessutom utvecklar unionen samrådsmekanismer via Internet och har för avsikt att anta minimikrav för samråd. EU:s ökande engagemang på detta område hänger samman med att regioner och kommuner oftare än tidigare blivit ansvariga för att tillämpa EU-beslut. och utveckling () är en mellanstatlig organisation för ekonomisk utveck- ling, där är medlem. Man har i sin ovan nämnda rapport lagt fast bland annat följande principer för hur medlemsstaterna bör engagera sina medborgare i beslutsfattande: Medborgar- deltagande bör finnas i beslutsprocessen för att så många alternativ som möjligt skall komma fram och för att förbättra möjligheterna att framgångsrikt genomföra politiken. Det måste finnas tillräckligt med tid för konsultation och deltagande. Information måste finnas tillgänglig. Alla medborgare bör behandlas lika när de nyttjar sin rätt till deltagande och information. bör man försöka minska risken för en uttröttningseffekt genom att befolkningen blir alltför involverad i beslutsprocessen. Myndigheterna bör redovisa hur befolkningens synpunkter används i beslutsprocessen. 3Besluts- och beredningsregler i några olika staters kommunsystem Framställningen i denna del baserar sig, där annat inte anges, på böckerna Kommunsystem i av och Den lokala och regionala demokratin i Europeiska unionen av m.fl., översikter över den kommunala demokratin i varje medlemsstat samt kompletterande upplysningar från befattningshavare i de olika länderna. Det danska kommunsystemet har två nivåer, kommuner och amts- kommuner. Den kommunala självstyrelsen garanteras i grundlagen och anses innebära att staten kan reglera den kommunala självsty- relsen men inte avskaffa den helt (2000). I kommunerna har borgmästaren en stark roll, vilket skiljer från övriga nor- diska länder. På amtsnivå finns ett tillsynsråd, bestående av en stat- ligt utsett landshövding och fyra personer från amtsfullmäktige. har rätt att – på eget initiativ eller efter anmälan från medborgare eller en minoritet i kommunfullmäktige – upphäva kommunala beslut som är lagstridiga. Därvid sker endast en legali- tets- och inte en lämplighetsprövning. Det krävs dock tydliga överträdelser för att rådet skall kunna ingripa (a.a.).