sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta förslag ligger en önskan att förenkla förfarandet genom att låta domstolarna själva avgöra om en aktiv ledamot skall ersättas av en pensionerad eller om- vänt, utan att regeringen först behöver ge sitt godkännande. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 109 det, som redan förut har konstaterats, bli en uppgift för Högsta dom- stolen och Regeringsrätten att var för sig bestämma hur många repre- sentanter från resp. domstol som skall vara aktiva ledamöter, sedan re- geringen beslutat hur många ledamöter från vardera domstolen som skall tjänstgöra i Lagrådet. Utredningen förutsätter att domstolarna ef- ter samråd sinsemellan ser till att minimibehovet av aktiva domare i Lagrådet tillgodoses. Innan regeringen slår fast hur många domarrepresentanter som Hög- sta domstolen resp. Regeringsrätten skall svara för måste samråd ske med dessa domstolar. Det kan därvid tänkas uppstå situationer då nå- gon av domstolarna inte förmår bidra med så många aktiva och förut- varande ledamöter som svarar mot antalet avdelningar som Lagrådet skall bestå av. Resterande platser måste då fyllas av ledamöter utan anknytning till någon av de högsta domstolarna, ex- empelvis en professor eller en advokat. – Givetvis behöver detta inte vara enda skälet till att en helt utomstående jurist bereds plats i Lag- rådet; som utredningen i delbetänkandet (s. 37) och i avsnitt 8.4.4 har påpekat kan en ledamot utanför domstolskretsen tänkas fylla en viktig funktion i Lagrådet, särskilt om vederbörande har särskilda fackkun- skaper på det område som är föremål för laggranskning. Även aspekter av detta slag bör kunna diskuteras i samband med att regeringen sam- råder med domstolarna om vilken bakgrund ledamöterna i skall ha. Utredningen har emellertid synpunkter på den nuvarande ordningen rörande den närmare fördelningen av ledamöter på avdelningar. I praktiken har man att räkna med att det kommer att finnas åtminstone två avdelningar i Lagrådet. Med gällande bestämmelser avgör rege- ringen vilka kategorier av jurister som skall ingå i varje avdelning och bestämmer dessutom avdelningstillhörigheten för pensionerade dom- stolsledamöter och andra lagfarna personer. För domstolarna återstår sedan att fritt placera aktiva justitieråd och regeringsråd på de vakanta platser som anvisats av regeringen. Avdelningstillhörigheten för varje ledamot låses därigenom för hela tjänstgöringsperioden. Regeringens inverkan på avdelningssammansättningarna är som sy- nes stor. Av principiella skäl skulle en överflyttning av befogenheten att sätta samman avdelningarna vara önskvärd, även om risken för misstankar om eventuell ovidkommande styrning till stor del kan av- färdas redan genom konstaterandet att lagrådsledamöterna själva får fördela ärendena mellan avdelningarna. Ett annat skäl för att undvika den omgång som blir följden av den nuvarande beslutsordningen har att göra med ersättarproblematiken. Behovet av att ersätta en ledamot med förfall kan sägas vara starkt för- knippat med de låsta positioner som ledamöterna erhåller på en avdel- 110 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt ning genom att deras avdelningstillhörighet bestäms av å ena sidan och Regeringsrätten och å andra sidan regeringen. Större flexibilitet i frågor som rör avdelningssammansättningen skulle med stor sannolikhet minska behovet av att förordna ersättare för en ledamot som får tillfälligt förfall. Utredningen anser att mycket skulle vinnas om Lagrådets ledamöter tilläts konstituera sig själva på avdelningar sedan de har blivit utsedda. Detta innebär att beslutsbefogenheten i fråga om ledamöternas place- ring bör flyttas från regeringen resp. och Regerings- rätten till Lagrådet. Vid behov skall ledamöterna kunna besluta att änd- ra sammansättningen inom de ramar som dras upp av reglerna om av- delnings sammansättning och regeringens och domstolarnas beslut om ledamöter. I beslut som rör avdelningssammansättningen bör de leda- möter delta som omfattas av beslutet, även om deras tjänstgöring inte har inletts. Därmed skulle åtskilliga situationer då någon ledamot får förfall kunna pareras med enkla medel. Det har tidigare framhållits att Lag- rådet vid förhållandevis få tillfällen består av endast en avdelning; två (eller i vissa fall tre) avdelningar får anses vara den normala samman- sättningen. Vid förfall för någon av ledamöterna på en avdelning skulle Lagrådet kunna besluta att en ledamot på en annan avdelning skall överta den frånvarandes plats hinder pågår. Detta förut- sätter givetvis att den ersättande ledamoten kan undvaras på den avdel- ning som han ursprungligen tillhört. Sådana tillfällen kan emellertid uppstå i samband med att avdelningen avvaktar att en ny remiss skall inkomma. Även i andra fall är det tänkbart att en ledamot på en viss avdelning kan bistå en annan avdelning som tillfälligt inte är fulltalig, förutsatt att föredragningarna på de olika avdelningarna inte kolliderar. Behovet att ersätta en frånvarande ledamot med en ny lagrådsledamot skulle därmed minska. Vidare innebär ett sådant system att tidsvinster kan göras; om en tillfällig ersättare kan hämtas från en befintlig lag- rådsavdelning, behöver inte regeringen eller domstolarna belastas med uppgiften att finna en ny ledamot. Särskilt i de fall då alternativet är att utse en förutvarande domstolsledamot eller en helt utomstående jurist framstår denna lösning som önskvärd från effektivitetssynpunkt. Även ur andra perspektiv ger en ökad möjlighet för ledamöterna att bestämma sin avdelningstillhörighet tilltalande resultat. Så länge reg- lerna om avdelningarnas sammansättning (dvs. de som berör leda- möternas bakgrund) iakttas, skulle omgrupperingar av ledamöterna kunna ske med anledning av ett ärendes beskaffenhet. Sålunda kan somliga av ledamöterna ha särskilda insikter eller erfarenheter inom det område som en viss remiss avser. Andra kanske avstår från att delta i ett visst ärende då de uppfattar sig som jäviga, exempelvis när de varit Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 111 engagerade i ett tidigare skede av lagstiftningsärendet. Om ledamöter- nas avdelningstillhörighet inte är låst lär det även bli lättare att få till stånd behandling av ärenden (se avsnitt 11.5). Lagrådsledamöternas föreslagna möjlighet att konstituera sig själva på avdelningar utgör givetvis inte någon garanti för att alla situationer då en ledamot får förfall kan . Detta kan bero på att samtliga tjänstgörande avdelningar har en sådan arbetsbörda att någon ledamot inte kan undvaras eller att den frånvarande ledamoten inte förväntas kunna återinträda på . För dessa lägen är det oundvikligt att Hög- sta domstolen, Regeringsrätten eller regeringen utser en ersättare (se avsnitt 13.2.2). Utredningsförslagen i detta avsnitt kan summeras på följande sätt. Regeringen skall alltjämt ha beslutanderätten rörande avdelnings- antalet. Delegation av beslutanderätten skall kunna ske till chefen för , beträffande antalet avdelningar inom ramen för ett övergripande beslut. Befogenheten att bestämma att en avdelning skall förstärkas med en fjärde ledamot skall bli kvar hos regeringen. Regeringen skall vidare bestämma antalet representanter för resp. dom- stol och antalet andra jurister som skall ingå i Lag- rådet, efter samråd med domstolarna. Däremot skall regeringen inte i sitt beslut göra skillnad mellan aktiva och förutvarande domstols- ledamöter. Även i dessa frågor skall beslutanderätten kunna delegeras till chefen för . – Lagrådets ledamöter skall få konstituera sig själva på avdelningar sedan de vederbörligen utsetts och skall därefter kunna ändra sammansättningen. De ledamöter som om- fattas av beslutet skall delta när avdelningssammansättningen bestäms, även om deras tjänstgöring inte inletts. Chefen för skall, efter bemyndigande från re- geringen, kunna lämna sådant meddelande till Lagrådet som frigör justitieråden och regeringsråden för dömande verksamhet. – En lag- rådsavdelning skall också i fortsättningen kunna besluta att den som tjänstgjort på avdelning under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe till dess ett påbörjat ärende blivit slutligt handlagt. – Lagrådets ledamöter skall alltjämt fördela de ärenden över vilka yttrande begärts. 112 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt I avsnitt 11 anfördes att Lagrådets ledamöter alltjämt skulle ha rätt att bestämma om ledigheten för ledamöterna, både för dem som tjänstgör en hel lagrådsperiod och för dem som tjänstgör . Beträffande möjligheten att tillfälligt återgå till domstol (avsnitt 12) påpekades att Lagrådets ledamöter också i fortsättningen skulle kunna komma fram till att domstolsledamöterna får tjänstgöra i domstol under pågående lagrådsförordnande, förutsatt att detta kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Den i praktiken mindre ofta förekommande situationen att Lagrådet tjänstgör på endast en avdelning ger med gällande bestämmelser rege- ringen tillfälle att meddela Lagrådet att något ärende inte är att förvänta . De justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall återgå till den dömande verksamheten, såvida inte annat föranleds av brådskande ärende. Vi har framhållit att denna möjlighet bör finnas kvar. Som anförts i det föregående bör det dock i flera avseenden finnas möjligheter att avlasta regeringen från beslutsbefogenheter som knappast är av sådan karaktär att de kräver samtliga regeringsledamöters deltagande. Den förhållandevis okontro- versiella planeringsåtgärd som föregår ett sådant meddelande till Lag- rådet kan utan vidare granskas av chefen för . Re- geringen bör således kunna delegera möjligheten till denne att informe- ra Lagrådet om att något ärende inte förväntas . Enligt 13 § i gällande bestämmelser kan en avdelning bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning ledamoten har deltagit har blivit slut- ligt avgjort. Befogenheten fördelades på detta sätt i samband med att Lagrådet genom lagrådslag utökades med en extra avdelning (tidigare hade det ankommit på Lagrådet att fatta beslut om fortsatt tjänstgöring). Det har i föregående avsnitt föreslagits att lagrådsledamöterna skall kunna konstituera sig själva på avdelningar. Detta ställer krav på att samtliga medlemmar som berörs av avdelningssammansättningen deltar i beslutsfattandet. Avdelningsbeslut om fortsatt tjänstgöring på viss av- delning kan emellertid inte anses vara ett sådant beslut som det bör an- komma på Lagrådet i dess helhet att fatta. Den fortsatta tjänstgöringen är snarlik den som förekommer då behandlingen av ett visst ärende inte har avslutats vid en lagrådsperiods utgång; de ledamöter som har delta- git i behandlingen skall då av naturliga skäl tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden (12 § lagrådsla- gen). Beslut om att ärendebehandlingen skall fortsätta med den avdel- ningssammansättning som påbörjat ärendet skall därför liksom tidigare kunna anförtros den lagrådsavdelning som berörs. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 113 Slutligen skall även fördelningen av ärendena beröras. De gällande bestämmelserna innebär att ärendena skall fördelas mellan avdelning- arna på det sätt Lagrådets ledamöter bestämmer (8 § andra stycket lag- rådslagen). Även denna regel härrör från införandet av möjligheten för Lagrådet att arbeta på avdelningar. I belysning av övriga förslag i slut- betänkandet är beslutsbefogenheten för lagrådsledamöterna alltjämt välgrundad; som misstankar om styrning av ärendena und- viks, öppnar sig en möjlighet att komponera avdelningar med leda- möter som kan anses särskilt väl lämpade att behandla ett visst lagstift- ningsärende. bör samråda med Lagrådet, och Regeringsrätten i så god tid och i sådan mån att tjänstgöringsför- hållandena i dessa organ kan anpassas till en viss planerad åtgärd. Förslagen beträffande beslutsbefogenheterna innebär vissa förändringar för lagrådsinstitutionen jämfört med vad som tidigare gällt. I många av- seenden kvarstår dock rätten att besluta om Lagrådets organisation eller dess bemanning hos de instanser som tidigare haft särskilda roller. Ut- redningens målsättning är att fördela beslutsbefogenheterna så ända- målsenligt som möjligt, varvid en ledstjärna är att förbättra förutsätt- ningarna för att utan dröjsmål hantera sådana frågor som kräver ett snabbt avgörande, utan att för den skull rubba Lagrådets särskilda ka- raktär, auktoritet och position i lagstiftningsarbetet. Utredningen har strävat efter att värna Lagrådets och de högsta domstolarnas inflytande på både utnämningsfrågor och organisatoriska dispositioner. En annan faktor är den förkortade beslutsgången som uppstår när regeringen ges möjlighet att delegera vissa beslut till che- fen för , framför allt sådana som framstår som närmast rutinartade. Vidare betonar vi vikten av att beredskap hålls för olika situationer som kan påverka laggranskningsarbetet, exempelvis genom att förslagslistor över kvalificerade utomstående kandidater tas fram i rekryteringssyfte. Sammantaget torde den nya fördelningen av beslutsbefogenheterna ge flexibilitet och snabbhet i frågor som rör utnämningar av ledamöter, upprättande av nya avdelningar, avdelningssammansättningar etc. En förutsättning för att detta skall falla väl ut är emellertid, som tidigare nämnts, att planeringsarbetet ges prioritet. Detta ställer höga krav på hanteringen av lagrådsanknutna ärenden i . 114 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt ringsarbetet ingår även som en viktig komponent skyldigheten att sam- råda med de övriga aktörer som berörs av laggranskningen, nämligen Lagrådet, och Regeringsrätten. I vissa fall kan så- ledes så många som fyra instanser vara berörda av en tänkt åtgärd. Inte sällan krävs då i praktiken en helhetslösning, men med hänsyn till kon- trahenterna behöver inte betvivlas att en sådan kan åstadkommas. Sam- råd och sedermera beslutsfattande måste företas i så god tid före det planerade genomförandet att tjänstgöringsförhållandena i framför allt domstolarna hinner anpassas därefter. Personal- och ekonomiadministrativa frågor 115 14Personal- och ekonomiadministra- tiva frågor Enligt nuvarande ordning är värdmyndighet för Lagrådet. svarar därmed för det administrativa stödet till Lagrådet, däribland sekreterare, vaktmästare och lokaler. Lagrådet saknar emellertid kanslichef och har inte heller tillgång till särskild personal för sådana administrativa sysslor som utarbetande av rättsut- redningar och materialsökning; dessa uppgifter utförs i stället av lag- rådsledamöterna. Lagrådet erhåller biträde med föredragning och på annat lämpligt sätt när ärende som har beretts i behandlas. När Lag- rådet behandlar lagförslag som har väckts inom svarar det ut- skott som har begärt Lagrådets yttrande för att föredragande ställs till förfogande (10 § första stycket lagrådslagen). För interna syften görs noteringar om grundlagsfrågor som har berörts i de yttranden som läm- nats. Noteringarna systematiseras av lagrådsledamöterna själva i syfte att upprätthålla konsekvensen i yttrandena. Sammanställningarna över avgivna yttranden i grundlagsfrågor finns även tillgängliga för . Som tidigare nämnts förordnar regeringen förutvarande justitieråd och regeringsråd samt andra utomstående jurister att vara ledamöter av Lagrådet. Det är också regeringen som beslutar om ersättning och and- ra anställningsförmåner för sådana ledamöter. Ledamöterna erhåller er- sättningen av värdmyndigheten, dvs. , utbetald av . tilldelas budgetanslag som inkluderar kostnader för Lagrådet. Domstolen redovisar till de fak- tiska kostnader som kan hänföras till Lagrådets verksamhet, varefter kompensation erhålles för eventuella utgifter utöver de budgeterade. På motsvarande sätt minskar anslaget till Högsta domstol- en för Lagrådets verksamhet om den faktiska kostnaden understigit den beräknade. 116 Personal- och ekonomiadministrativa frågor I skrivande stund förbereds en omflyttning av Lagrådet, som i fort- sättningen skall få tillgång till lokaler i gamla på holmen, närmare bestämt i ett våningsplan under . Lagrådets administrativa anknytning till värdmyndigheten bör fram- gå av lag. Regeringen skall anvisa eller Rege- ringsrätten att vara värdmyndighet för Lagrådet. – En revisions- sekreterare och en regeringsrättssekreterare skall bistå Lagrådet med rättsutredningar, främst sökning av rättskällor. – Ersättningen till förutvarande domare som tjänstgör i Lagrådet skall bestämmas av den domstol som ledamoten har tillhört men skall, liksom tidigare, belasta värdmyndighetens budget. Lagrådsledamöter som saknar an- knytning till de högsta domstolarna skall alltjämt få sin ersättning bestämd av regeringen. – skall bestämma och sva- ra för ersättningen till sådana sakkunniga personer som förordnats av en lagrådsavdelning. Med nuvarande bestämmelser skall regeringen fatta de flesta organisa- toriska och administrativa beslut som rör Lagrådets verksamhet. Utred- ningen har emellertid framhållit att det skulle vara önskvärt att besluts- funktioner flyttas från regeringen till, framför allt, domstolarna själva men i viss mån även till Lagrådet. Exempelvis föreslår utredningen att pensionerade ledamöter av eller Regeringsrätten skall förordnas av den domstol som ledamoten tillhört. Vissa förtydliganden bör även göras i fråga om ansvaret för perso- nal- och ekonomiadministrationen i angelägenheter som rör Lagrådet. Syftet härmed är att närmare slå fast att det för Lagrådets del finns en värdmyndighet i servicehänseende. Ansvaret bör enligt utredningens mening anförtros eller Regeringsrätten efter vad re- geringen bestämmer. En föreskrift om detta bör införas i lagrådslagen. Det får förutsättas att den berörda domstolen genom anslag ersätts för den kostnad som det administrativa ansvaret medför. Enligt utredning- ens mening kan fördelningen av ansvaret komma till uttryck i instruk- tioner eller regleringsbrev. Såvitt gäller löneansvaret för de ledamöter som utses av eller Regeringsrätten ter det sig som en naturlig följd av för- slagen rörande utnämningsrätten att den domstol som utser ledamoten också bestämmer ersättningen till denne. Personal- och ekonomiadministrativa frågor 117 att den berörda domstolen ombesörjer lönesättningen även för de förut- varande ledamöter som skall representera denna i Lagrådet. Ersätt- ningen bör emellertid belasta värdmyndighetens budget. Ersättningen till ledamöter utan anknytning till de högsta domstol- arna bör även fortsättningsvis bestämmas av regeringen. Vi har i avsnitt 13.2.2 föreslagit att berörd lagrådsavdelning skall överta rätten att förordna sakkunnig att delta i behandlingen av visst ärende. Det är i så fall naturligt att regeringen även kopplas bort från sådana frågor som har att göra med den sakkunniges ersättning. Lämp- ligen bör denna uppgift ankomma på värdmyndigheten, som då också primärt måste svara för medel för detta ändamål. Lagrådet biträds, som ovan nämnts, av tjänstemän i resp. från riksdagsutskott vid föredragning av ärenden. Det kan emellertid inte alltid förutsättas att dessa tillhandahåller allt det rättsligt relevanta material som enligt ledamöterna erfordras. Någon annan juri- diskt kvalificerad assistans finns inte att tillgå, vilket lägger en stor börda på lagrådsledamöterna själva. I samband med att förslag lämnades om att Lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar väcktes under remissbehandlingen frågor om hur man på olika sätt skulle kunna underlätta arbetet i Lagrådet. Ledamöter av Regeringsrätten och underströk i sina yttranden (prop. 1964:140 s. 80 och 85) att Lagrådet saknade annat arbetsbiträde än föredraganden, vilket innebar att ledamöterna själva fick utföra konceptskrivning, erforderliga kompletterande undersök- ningar, tidsödande kollationering o.d. Det ifrågasattes om man inte skulle kunna underlätta Lagrådets arbete genom att ställa en kvalifice- rad sekreterare till förfogande för biträdesuppgifter av olika slag, var- vid ledamöterna skulle få möjlighet att koncentrera sig på det väsentli- ga bedömningsarbetet. Lagrådets allmänna kapacitet skulle därigenom i viss mån stärkas. Flera av Högsta domstolens ledamöter betonade i samma anda att det för att underlätta arbetet i Lagrådet och så långt möjligt undvika Lagrådets dubblering skulle vara till nytta om Lagrådet fick tillgång till en sekreterare, kompetent att bistå med visst skriv- och kontrollarbete, förande av rotlar, korrekturläsning m.m. – Departe- mentschefen konstaterade att frågan om att tillföra Lagrådet en sekrete- rare borde övervägas i lämpligt sammanhang. Även i ett lagstiftningsärende 1968, då det föreslogs att Lagrådet skulle kunna utgöras av ytterligare en extra avdelning, togs frågan om anlitande av sekreterare upp. Chefen för nämnde upplysningsvis att lagrådsledamöternas granskningsverksamhet borde underlättas genom att de gavs biträde med bl.a. utredningsarbete av re- visionssekreterare som särskilt skulle avdelas för ändamålet (prop. 1968:15 s. 11). – Departementschefens uttalande, som inte manifeste- 118 Personal- och ekonomiadministrativa frågor rades i något författningsförslag, ledde veterligen inte till något resul- tat. Frågan om att förstärka lagrådsorganisationen med juridisk personal har således varit aktuell i tidigare lagstiftningsärenden i vilka man ock- så kunnat konstatera att det var angeläget att åstadkomma förbättringar av den rådande situationen. Det kan antas att behovet av sådan assi- stans kommer att öka om utredningens förslag realiseras. Som tidigare antytts kan en generellt kortare tjänstgöringstid få vis- sa konsekvenser för kontinuiteten i lagrådsgranskningen. Ett ökat ge- nomflöde av ledamöter kan leda till att återknytningen till tidigare ut- talanden i olika lagrådsyttranden försvåras samt att uppdateringen av de interna förteckningarna över vägledande lagrådsyttranden eftersätts. Vidare kan det inte bortses från att vissa praktiska problem av inkörningskaraktär kan uppstå för korttidsförordnade ledamöter som saknar tidigare erfarenhet av lagstiftnings- eller laggranskningsarbete. Även för dem som är bättre förtrogna med lagrådsarbetet ger en för- kortning av den tidigare vedertagna tjänstgöringstiden liknande kon- sekvenser. Därtill kommer att den juridiska materia som lagrådsleda- möterna förutsätts behärska är väsentligt större än vid exempelvis den nuvarande lagrådslagens tillkomst, inte minst efter inträde i Europeiska unionen och anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna. Utredningen föreslår med hänsyn till det sagda att Lagrådet tilldelas juridiskt utbildad personal för att biträda med rättsutredningar, främst sökning av rättskällor (tidigare förarbeten, andra lagstiftningsärenden av relevans, EG-rättsligt material samt avgöranden av Europadomstol- en). I uppgiften för denna personal skall även ingå att aktualisera de förteckningar över aktuella lagrådsyttranden som förs av lagråds- ledamöterna själva och att biträda med kollationeringsarbete o.d. De personer som kan komma i fråga bör ha samma kompetens som de lag- farna sekreterare som biträder de högsta domstolarnas ledamöter. För att de båda högsta domstolarnas verksamhetsområden skall re- presenteras på bästa sätt torde både en revisionssekreterare och en re- geringsrättssekreterare behöva avdelas för dessa syften. Tjänsten som lagrådssekreterare skall kunna utföras som en deltidssyssla , förslagsvis ½–, och bör vara lärorik och meriterande. För att och Regeringsrätten skall kunna avdela sådan personal till Lagrådet torde särskilda anslag behöva utgå till dessa domstolar. Ändringar i förordningarna om instruktioner för domstolar- na kan nödvändiggöras av den tillkommande arbetsuppgiften för revi- sions- resp. regeringsrättssekreterarna. Personal- och ekonomiadministrativa frågor 119 Något förslag om inrättande av en särskild tjänst som kanslichef i Lagrådet läggs inte.