sou · GPB314d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Därigenom kan inte hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning användas i den utsträckning som polisen menar att det finns behov för. 49 Bestämmelserna har varit föremål för en översyn. Betänkandet av Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) bereds fortfarande i . 468 Handel med människor för sexuella ändamål Som kommittén redogjort för bör en bestämmelse om människohandel förenas med en straffskala på fängelse . Med en sådan straffskala bör det därför i något större utsträckning kunna komma ifråga med straffprocessuella tvångsmedel som hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Möjligheterna för häktning skulle också öka med en sådan bestämmelse. Om det för brottet inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fängelse skall häktning ske om det inte är uppenbart att inte skäl till häktning saknas. Regler om sådan s.k. obligatorisk häktning finns i 24 kap. 1 § andra stycket RB. Från polishåll har det vidare framförts till kommittén att det skulle underlätta för att säkra bevisning om poliserna och åklagarna gavs större möjlighet till s.k. brottsprovokation. 14.5.3Anhörigkommittén har fått i uppdrag att se över frågor om lagföring och stöd till offer En utlänning får avvisas om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller i något annat nordiskt land, som han eller hon tänker besöka, samt för sin hemresa. Bestämmelsen härom finns i 4 kap. 2 § första stycket 1 utlännings- lagen. Avvisning kan också ske om det kan antas att en utlänning under sin vistelse i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt, punkt 2 i samma lagrum. Den som avser att prostituera sig anses inte försörja sig på ett ärligt sätt.50 Av uppgifter från RKP har framkommit att avvisning av utländska kvinnor som prostituerar sig i och som således kan ha varit föremål för människohandel sker så gott som uteslutande med stöd av punkt 1, dvs. under åberopande av att de inte har tillräckliga medel för in vistelse här samt sin hemresa. Bedömningen av vad som är tillräckliga medel sker på grundval av förhållandena i det enskilda fallet. Hänsyn tas till bl.a. vistelsetiden, utlänningens ålder och årstiden. Om utlänningen besöker någon som bekostar hans eller hennes uppehälle , dvs. om hon har en ekonomisk garant här, sänks kraven på den egna reskassan. Kravet på pengar för hemresan är normalt uppfyllt om utlänningen kan visa en giltig returbiljett. Det är polismyndigheten som fattar beslut om avvisning i dessa fall enligt 2 § (4 kap. 4 § andra stycket). Någon ovillkorlig skyldighet för polismyndigheten att avvisa en utlänning på vilken bestämmelsen i 2 § 50 Wikrén-Sandesjö s. 178. Handel med människor för sexuella ändamål 469 är tillämplig finns inte. Myndigheten får alltså allt efter omständlig- heterna pröva om en avvisning bör ske.51 Om ett sådant beslut om avvisning har fattas skall det dock verkställas möjligt, 8 kap. 12 § första stycket utlänningslagen. Utlänningen får i avvaktan på verkställighet tas i förvar om det med hänsyn till hans eller hennes personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att denne annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Det har kommit till kommitténs kännedom att utlänningslagens krav på att ett beslutet om avvisning skall verkställas möjligt i praktiken har medfört att kvinnor som skulle kunna bidra med viktiga upplysningar i en förundersökning om koppleri och således rörande brottsmisstankar som har samband med människohandel redan har avvisats. De har vidare förekommit att det inte gått att hålla förhör senare med dem eftersom det inte har funnits tillräcklig dokumentation om var dessa kvinnor kan nås i hemlandet. På grund av vad som kan ses som bristande kommunikation inom polismyndigheten har således utredningar försvårats. Vidare har från något håll inom polisen framförts att det är en brist att den grund som regelmässigt åberopas i beslut om avvisning är att kvinnorna saknar tillräckliga medel. I många fall misstänks att det egentligen har handlat om prostitution (dvs. att det kan antas att kvinnorna inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt) men den frågan har inte utretts i avvisningsärendet. Härigenom kan det förekomma att polisen som utreder brottsmisstankar om t.ex. koppleri gå miste om bevisning i form av ytterligare målsäganden. En angränsande svårighet med utredningarna är att det är tidsödande och resurskrävande för de svenska polis- och åklagarmyndigheterna att hålla förhör i utlandet. Eftersom den misstänkte inte sällan är frihetsberövad är det naturligtvis av största betydelse att utredningen inte drar ut . Det nu anförda rimmar inte heller särskilt väl med några av de krav som ställs gemensamma åtgärd. Enligt den skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa ett lämpligt skydd för vittnen som lämnar upplysning om de brott som avses och ett adekvat stöd till offren och deras familjer (a och b, jfr de beteenden som pekas ut i punkterna A a, A b och A e). I detta syfte skall medlemsstaterna säkerställa att offren, där det krävs så enligt den interna rätten, finns tillgängliga för att vittna om varje brottslig handling. Detta kan medföra ett provisoriskt uppehålls- tillstånd. Staterna skall också se till att offren har en möjlighet att 51 Wikrén-Sandesjö s. 177. 470 Handel med människor för sexuella ändamål återvända till sitt ursprungsland eller något annat land som är berett att ta emot dem, med alla de rättigheter och allt det skydd som medlemsstaternas nationella lagstiftning ger (Avd. II F i och ii). Många av dessa frågor omfattas numera direkt av uppdraget för den s.k. (UD 2000:03), som har berörts tidigare i detta kapitel. Således har den kommittén genom tilläggsdirektiv (dir. 2000:81) fått i uppdrag att se över också följande. skall undersöka om lagföringen av personer som gör sig skyldiga till människosmuggling och människohandel kan underlättas. När det särskilt gäller människohandel bör kommittén också analysera vilka former av stöd och rättsligt skydd som bör erbjudas offer för att dessa personer kan eller framöver borde kunna vistas i under brottsutredningar och rättegångar. Det sägs i tilläggsdirektiven att uppdragen har som grundval ett migrationsperspektiv. Arbetet skall ha som utgångspunkt att göra det lättare att utreda och lagföra fall av såväl människosmuggling och människohandel. Det kan enligt direktiven handla om att vittnen och personer som utsatts för brott inte direkt avvisas eller utvisas ur när de påträffas här, utan att offren ges rättsligt och annat stöd så att de kan delta i brottsutredningar och rättegångar och på så sätt underlätta för t.ex. polis och åklagare att framgångsrikt och kostnadseffektivt driva förundersökningar framåt. skall beakta de förslag som RKP tar upp i sina rapporter om människohandel med kvinnor. Även möjligheterna för brottsoffren att i övrigt ta till vara sina rättigheter bör belysas av den kommittén. Den skall i förekommande fall närmare ange på vilken rättslig grund personen skall kunna vistas i . Utgångspunkten bör vara vad som anges i den gemensamma åtgärden om åtgärder mot människohandel och sexuella utnyttjande av barn. skal lägga fram förslag på författningsändringar om den kommer fram till att det finns ett sådant behov. Med anledning av nuvarande uppdrag gör inte kommittén några överväganden i dessa hänseenden. Det kan finnas anledning att erinra om att människohandel inte endast är ett straffrättslig problem. En grundförutsättning för denna handel är att det finns en efterfrågan på sexuella tjänster. I samband med att köp av sexuella tjänster kriminaliserades gjordes den förhoppningen att antalet kvinnor och män i prostitutionen skulle minska. Regeringen anmärkte också att handeln med sexuella tjänster under de senaste Handel med människor för sexuella ändamål 471 årtiondena utvecklats mot en internationell storindustri och att det fanns tecken på att denna s.k. internationella sexindustri ökar även i . Beslutet att kriminalisera köp av sexuella tjänster skulle därvid ses som en viktig markering gentemot andra länder för att visa den svenska inställningen i denna fråga. Det ansågs också kunna utgöra ett stöd för de grupper i olika länder som försöker motarbeta prostitutionen. Förhoppningen var vidare att kriminaliseringen skulle minska intresset för olika grupper eller enskilda i utlandet att etablera en mer omfattande organiserad prostitutionsverksamhet i Sverige.52 Jämfört med många andra europeiska länder tycks det som om är relativt förskonat från människohandel. Det är inte otänkbart att bl.a. lagen med förbud mot köp av sexuella tjänster har haft betydelse i det avseendet. Enligt uppgift har det i åtminstone en större brottsutredning funnits misstankar om att verksamheten med de prostituerade flyttade från när den lagen trädde i kraft. Det finns dock andra ärenden om koppleri som har uppdagats därefter och där alltså lagen inte kan anses ha haft den effekt man önskat. Oavsett vilken bedömning som kan göras av den s.k. sexköpslagens effekter och inverkan på människohandelns omfattning i är det kommitténs uppfattning att handel med människor för sexuella ändamål är ett i första hand mänskliga rättigheter problem. Det är inte tillåtet att köpa andra människor för vilket ändamål det vara må. Sett ur detta perspektiv bör människohandel för sexuella ändamål således angripas inte bara med nykriminaliseringar utan tillsammans med insatser som kan motverka prostitutionen och som kan bidra till att män avstår från att köpa sexuella tjänster. De insatser som görs på nivå i socialförvaltningens regi är av avgörande betydelse och de bör ges en särskild uppmärksamhet också ifråga om resurstilldelning för att största effekt skall nås i arbetet mot människohandel. Sociala insatser för både kvinnor i prostitutionen och för de män som köper olika sexuella tjänster är således nödvändiga komplement till straffrättsliga åtgärder. 1997/98:55 s. 104 f. 472 Handel med människor för sexuella ändamål 14.6Handel med människor för sexuella ändamål och kontaktförmedlingar Kommittén skall utreda om det bör införas straffrättsliga eller andra sanktioner mot den som i vinningssyfte ägnar sig åt kontaktförmedling av främst kvinnor och andra sådana åtgärder som medför en påtaglig risk att den ena parten kommer att utnyttjas p.g.a. sin sociala och ekonomiskt svagare ställning. Uttrycket trafficking omfattar inte bara sexuella ändamål, dvs. prostitution och andra sexuella utnyttjanden. Med trafficking avses också handel för t.ex. påtvingade äktenskap. Det framgår av bl.a. de diskussioner som förs i både EU och FN. ansåg att en tydlig och harmoniserad definition av människohandel är en förutsättning för att effektivt ta itu med kvinnohandeln och att en sådan definition bör omfatta alla slaveriliknande villkor utöver påtvingad prostitution och sexuellt utnyttjande, t.ex. påtvingat arbete och äktenskap.53 Under arbetet med att ta fram tilläggsprotokollet till om gränsöverskridande organiserad brottslighet förekom förslag att definitionen av människohandel med kvinnor skulle omfatta också handlingar som otillbörligt påverkade kvinnors äktenskapliga status.54 Kommitténs uppdrag i denna del har följdriktigt redovisats i anslutning till frågorna om handel med människor för sexuella ändamål. Kommittén har mot bakgrund av det anförda utrett om det finns kontaktförmedlingar vars verksamhet påminner om en människohandel så som kommittén har definierat handeln. Kommittén har avgränsat sin undersökning till att avse endast kontaktförmedlingar som förmedlar utländska personer till här i landet bosatta personer. Det har varit en ganska naturlig utgångspunkt att det i den fortsatta framställningen förutsätts att den utländska personen är en kvinna och den här i landet bosatta personen är en man. Det har inte funnits utrymme att göra en fullständig kartläggning av de kontaktförmedlingar som finns och att studera hur de bedriver sin verksamhet. Kommittén har emellertid tagit del av den s.k. betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152). Vidare har kommittén inhämtat uppgifter från företrädare för polismyndigheter och åklagare samt från de organisationer för kvinnojourer som ingått i kommitténs referensgrupp. 53Angående parlamentets betänkande se avsnitt 14.3.2. 54Se t.ex. A/AC.254/4/Add.3Rev.1, versionen . Handel med människor för sexuella ändamål 473 Kommittén har också gjort slumpmässiga urval av kontaktförmedlingar som har påträffats vid sökningar på Internet. Kommittén har slutligen tagit del av rapporten förmedling av utländska kvinnor till män i , som Ombudsmannen mot etnisk diskriminering genomförde . 14.6.2Reglerna om s.k. anknytningsförhållanden har ändrats Eftersom de fall av förmedlingar som kommittén ägnar uppmärksamhet handlar om när en person av utländsk bakgrund söker sig till en här bosatt person skall de bestämmelser som reglerar invandringen inledningsvis beskrivas något. Kommittén har redan i avsnitt 14.4.1 kort berört några av dem. En utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon som bor här i landet har en principiell rätt att bosätta sig här. Denna rätt är dock inte utan undantag. Uppehållstillstånd skall således beviljas endast om förhållandet framstår som seriöst. Detta krav beror på att det har ansetts angeläget att så långt det är möjligt försöka förhindra att uppehållstillstånd beviljas när det kan misstänkas att det finns en risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Regler om s.k. anknytningsinvandring, dvs. när en utlänning söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person, har införts i utlänningslagen (1989:529). Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2000.55 I mångt och mycket innebär ändringarna att en rådande praxis har lagfästs, men några principiella nyheter har också införts. Propositionen grundades på bl.a. betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152). Både i betänkandet och i propositionen beskrevs såväl gällande sätt samt hur förhållandena kunde gestalta sig vid anknytningsinvandring. Kartläggningarna som föregick lagändringarna visade att det nästan uteslutande är kvinnor och barn som far illa i anknytningsförhållanden. Reglerna gjordes dock könsneutrala. Förhållanden som inletts via kontaktförmedlingar har troligen sällan varat särskilt länge vid ansökan om invandring. När det gäller sådana förhållanden där parterna inte är bekanta med varandra konstaterade regeringen följande. De personer som kommer till på grund av äktenskap med eller samboförhållande till en här 55 SFS 2000:351, prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159. Sed särskilt proppositionen s. 33 f. för det följande. 474 Handel med människor för sexuella ändamål bosatt person utan att förhållandet hunnit etableras utgör inte en enhetlig grupp. De kommer från många olika länder och många olika sociala miljöer och kulturer. Vissa som kommer hit är välutbildade och andra kanske helt saknar utbildning. En del har levt under svåra förhållanden i hemlandet medan andra har haft goda möjligheter till bl.a. försörjning. Vissa sökande kommer från samhällen där ett strängt patriarkaliskt synsätt råder medan andra har vuxit upp under förhållanden som präglas av en mer jämställd syn på kvinnor och män. Regeringen ansåg vidare att visserligen har det stora flertalet av dem som kommer hit på grund av en anknytning gjort det för att de har en känslomässig bindning till partnern i . Regeringen menade dock att det också finns kvinnor i denna anknytningsgrupp som hade lurats hit, de som hade blivit bortgifta av sina föräldrar och kvinnor som helt enkelt sökte en bättre tillvaro. lät genomföra några undersökningar om förekomsten av våld och andra kränkande behandlingar i anknytnings- förhållanden. Dels lät utredningen göra en närmare bearbetning av ärenden hos , dels en genomgång av ärenden hos . Vidare gav utredningen () i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning med utländska kvinnor som på grund av anknytning till en här bosatt make eller sambo fick sitt första uppehållstillstånd och som före fått permanent uppehållstillstånd. Endast den sistnämnda undersökningen redovisas i detta avsnitt.56 I SCB:s intervjuundersökning ingick alltså kvinnor som blev föremål för uppskjuten invandringsprövning på grund av en anknytning till en här bosatt make eller sambo och som före fick permanent uppehållstillstånd. Den totala rampopulationen uppgick till nästan 3 600 kvinnor. Urvalet omfattade 930 personer, men den omfattade till slut endast 589 personer. Detta bortfall samt vissa språksvårigheter hos de kvinnor som intervjuades medför att resultatet inte kan säkerställas statistiskt. Av undersökningen framkom sammanfattningsvis att av kvinnorna hade farit illa i förhållandet och att hade blivit utsatta för våld. De vanligaste formerna av kränkning var att kvinnan hade getts fula tillmälen, att hon hade kränkts ekonomiskt, att mannen hindrat henne från att ha kontakt med andra än honom själv och att han fick kvinnan att känna sig rädd för honom. Ju fler sorters kränkningar kvinnan hade utsatts för, desto större var risken att hon även utsattes för våld. En fjärdedel av kvinnorna kände till minst en 56 SOU 1997:152 s. 117, 141 och 159 f. jfrt med prop. 1999/2000:43 s. 29, 30 och 31 f. Handel med människor för sexuella ändamål 475 annan kvinna som kommit till på grund av en anknytning till en här bosatt man och som blivit illa behandlad i förhållandet. Kvinnor från , , och var överrepresenterade bland dem som for illa. Relativt sett var det vanligast att kvinnor med anknytning till en infödd svensk eller med anknytning till en invandrare av en annan nationalitet än den egna for illa i förhållandet. Såväl som regeringen drog slutsatsen av SCB:s undersökning att kvinnor i anknytningsförhållanden löper en större risk att utsättas för våld eller kränkande behandling av sina make eller sambo än andra kvinnor. Det skall dock än en gång anmärkas att det statistiska underlaget i SCB:s undersökning var relativt osäkert och att vissa metodsvårigheter fanns även i de andra, varför man inte kan dra några säkra slutsatser av undersökningarna. Det konstaterades att svårigheterna för kvinnorna varierade efter en mängd olika faktorer. Av betydelse var t.ex. kvinnornas bakgrund i form av utbildning, vilket land de kommer ifrån och vilken slags relation det var frågan om med de här bosatta männen. Anledningen till varför parterna inlett ett förhållande kunde också ha betydelse. Det kunde som antytts tidigare vara frågan om ett eget val, men det förekom också att kvinnorna lurats till eller att det var frågan om ett av föräldrarna arrangerat äktenskap. När det gällde kvinnans bakgrund menade regeringen att de som kom hit för att gifta sig med en landsman i många fall kom från samhällen där kvinnans frihet var starkt begränsad. Av såväl kulturella som praktiska skäl blev de därför helt beroende av sina män. En del kanske inte ville eller inte fick gå på svenskundervisning. De blev lätt isolerade. Inte sällan kolliderade makarnas livsstil. De svårigheter en man kunde uppleva som invandrare kunde gå ut över kvinnan. De utländska kvinnor som gifter sig med svenska män eller med i bosatta män av annan nationalitet än den egna kunde möta problem av annat slag. Som nämnts ovan tycks det vara främst i dessa konstellationer som det finns en risk för våld och andra kränkningar. Problemen kunde ha sitt ursprung i kulturkonflikter om t.ex. sexualitet och könsroller. Språksvårigheter var ett annat problem. Visserligen hade fått uppgifter om män som inlett förhållanden med upp till sju – åtta utländska kvinnor, men menade att det fanns anledning att utgå från att de män som sätter i system att gång på gång ta hit utländska kvinnor var mycket få. Reglerna om anknytningsinvandring är redan föremål för en ny översyn. Som kommittén har anmärkt har den s.k. (UD 2000:03) fått i uppdrag att utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till (dir. 476 Handel med människor för sexuella ändamål Häri ingår särskilt att bl.a. utvärdera effekterna av de ändringar av bestämmelserna om anhöriginvandring som trädde i kraft samt att överväga om den s.k. seriositetprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Uppdraget i denna del skall redovisas . 14.6.3Kontaktförmedlingarnas verksamhet påminner generellt inte om en handel med människor för sexuella ändamål I SCB:s undersökning tillfrågades kvinnorna hur de hade träffat de i bosatta männen.57 De flesta intervjuade kvinnorna uppgav att de hade träffat mannen när han var på resa i hennes hemland. Den andelen uppgick till av de intervjuade. av kvinnorna hade träffat mannen under en egen vistelse i . av kvinnorna hade träffat mannen på en resa i ett annat land och hade träffat honom när han arbetade eller studerade i kvinnans hemland. hade träffat mannen genom en kontaktförmedling/katalog. Av dessa uppgifter att döma är det alltså en relativt liten andel av anknytningsförhållandena där en kontaktför- medling varit inblandad. 81 av de sammanlagt 589 kvinnor som ingick i undersökningen eller hade blivit illa behandlade (inkl. våld). Bland de kvinnor som farit illa förekom det dock en något större andel kvinnor som hade träffat mannen genom en kontaktförmedling eller som hade ingått arrangerade äktenskap. Två av de 12 kvinnor som hade träffat mannen genom en kontaktförmedling/katalog eller hade blivit illa behandlade (inkl. våld). Det skall dock understrykas att det nominella antalet kvinnor som träffat mannen genom en förmedling alltså var mycket få; det var bara 12 kvinnor i undersökningen som uppgav att de hade träffat mannen på det sättet. Förutom de egna undersökningarna som lät genomföra för att kartlägga förekomsten av våld och andra allvarliga kränkningar i anknytningsförhållanden insamlades också uppgifter från annat håll, bl.a. från kvinnojourer och deras riksorganisationer. ROKS hade i sin tur fått underlag från cirka hälften av medlemsjourerna. Av ROKS sålunda insamlade uppgifter framgick att drygt hälften av de kvinnor som bor på de aktuella jourerna var invandrare. av dessa invandrarkvinnor hade 57 SOU 1997:152 s. 165. Handel med människor för sexuella ändamål 477 kommit till på grund av anknytning till en här bosatt man.58 Rikskvinnocentrum i (RKC)59 framförde att antalet kvinnor i anknytningsförhållanden som uppsöker RKC ständigt ökar. Det framgår inte av de nu redovisade uppgifterna hur kontakten mellan de kvinnor som farit illa i ett anknytningsförhållande och som sålunda sökt hjälp hos bland annat kvinnojourerna och de män de sammanbott med i har inletts. Många av de representanter för kvinnojourerna som lämnade uppgifter till utredningen menade att kontakten hade uppstått i kvinnornas ursprungsländer när mannen arbetade eller semestrade där. I vissa fall sades de utländska kvinnorna ha träffat de i bosatta männen genom en organiserad kontaktförmedling. Erfarenheterna var att förmedlingarna var relativt ljusskygga och att de normalt var verksamma endast en kortare tid.60 Kommittén har försökt komplettera detta underlag genom sin referensgrupp. Av uppgifter från framgår endast att det finns en känsla av att antalet kvinnor som söker sig till kvinnojourerna och som har kommit till genom kontaktförmedling har ökat de senaste fem tio åren. Några säkra iakttagelser finns dock inte. Uppgifter från företrädare för polismyndig- heter och åklagarmyndigheter har inte gett stöd för att kontaktförmed- lingarnas verksamhet genererar någon särskild brottslighet. Om man söker efter kontaktförmedlingar på Internet får man många träffar. De sidor som dyker upp är av ytterst varierande slag. Således finns det sidor med allt från dagstidningarnas s.k. kontaktannonser till utbjudande av sexuella tjänster och pornografiska alster.