sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — Det ökande antalet fristående skolor innebär att eleverna får ytterligare valmöjligheter, men kan för en mindre kommun, där det enbart handlar om enstaka elever, innebära en bestående kostnadsökning. När elevkullarna om minskar på vissa platser upp- kommer ett nytt och betydligt besvärligare läge. Elevunderlaget kommer då att minska både för de kommunala och de fristående gymnasieskolorna. Kommittén anser det inte vara givet vilka sko- lor, som kommer att klara ett minskande elevunderlag bäst. Ele- verna har ju frihet att välja de utbildningar, som bäst motsvarar deras krav och det behöver ju inte med nödvändighet vara de fristå- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Då elevantalet minskar får dessa, oftast små skolor, svårigheter att erbjuda tillräckligt antal attraktiva valalternativ. Kommunerna, vars skolväsen spänner över förskoleklass, 9 grundskoleår, 3 gymnasieår och en efterföljande vuxenutbildning, har lättare att hantera skiftande storlek på de olika årskullarna av elever. Även för fristående skolor kan det därför vara fördelaktigt att organisera utbildningar på olika nivåer. Så sker också i några fall, där fristående gymnasieskolor bedriver såväl grundskoleutbildning som vuxenutbildning. Den helt olika situationen för de expansiva storstadsregionerna och regioner med oförändrat eller minskande elevunderlag innebär att ställningstagande till nyetablering av fristående gymnasieskolor måste bedömas olika i skilda delar av landet. Kommittén har behandlat detta i kapitel 5. 9.2Ekonomiska konsekvenser för det statliga studiestödet Enligt direktiven skall kommittén utreda vilka ekonomiska konse- kvenser de fristående gymnasieskolorna har för det statliga studie- stödet. Studiehjälp, studiemedel och särskilt vuxenstudiestöd läm- nas till studerande vid de skolor och utbildningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Här ingår både kommunala gymnasieskolor och fristående gymnasieskolor som förklarats berättigade till bidrag enligt 9 kap. 8 § skollagen (1985:1100). Till elever vid offentliga och fristående gymnasieskolor lämnas studiehjälp till och med första kalenderhalvåret det år under vilket de studerande fyller . Studiehjälp består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Reglerna för studiebidrag och extra tillägg skiljer sig inte för offentliga och fristående gymnasie- skolor. För elever i gymnasieskolan som behöver inackordering till följd av skolgången har hemkommunen ett ansvar att ge ekonomiskt stöd. Statligt inackorderingstillägg lämnas med lägst 1 190 och högst . Beloppen beror på avståndet mellan föräldrahemmet och skolan. Kommunalt stöd lämnas med lägst 1/30 av basbeloppet för varje hel månad under vilken eleven bor inackorderad. Om en elev vill studera i en annan kommuns gymnasieskola har han eller hon rätt att antas som sökande där i första hand – alltså på Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler samma villkor som ungdomarna i den kommun där utbildningen anordnas – om motsvarande program och nationella gren / inrikt- ning inte erbjuds i hemkommunen. Om motsvarande utbildning finns i elevens hemkommun eller dess samverkansområde och eleven inte har personliga skäl för att få studera i en annan kom- muns gymnasieskola är i allmänhet inte hemkommunen villig att betala interkommunal ersättning och eleven blir därför inte antagen som sökande. Därmed kommer heller inte kommunalt stöd för inackordering i fråga. Det förekommer dock att kommuner förkla- rar sig villiga att betala interkommunal ersättning för elever på utbildningar trots att hemkommunen erbjuder motsvarande utbildningar i sin egen gymnasieskola. Bl.a. i storstockholmsområ- det tillämpar ett flertal kommuner principen att eleverna får söka till vilken gymnasieskola och vilken kommun de önskar. När eleverna begär ersättning för resor till och från och/eller inackorderingstillägg gör dock kommunerna olika tolkningar. Vissa kommuner anser att de, eftersom de förklarat sig beredda att betala interkommunal ersättning, även bör bidra till resekostnader och/eller inackorderingskostnader, medan andra kommuner anser att eftersom motsvarande utbildning erbjuds i hemkommunen får eleven själv stå för de extrakostnader som följer med att eleven väljer att gå i annan kommuns skola. Utfallen av några rättsligt reglerade tvister mellan elever och hemkommuner i frågan visar på skillnader i länsrätternas bedömning. Eftersom elevernas hemkommuner alltid är skyldiga att betala undervisningskostnaderna för studerande som tagits in på fristå- ende gymnasieskolor kan det tyckas naturligt att CSN alltid skulle bevilja inackorderingstillägg till studerande som valt denna skol- form och som är inackorderade. Så är emellertid inte fallet. Statligt inackorderingstillägg för elever på nationella program med natio- nella inriktningar beviljas av CSN normalt bara om motsvarande utbildning inte finns på elevens hemort. CSN tar inte hänsyn till om den valda skolan anordnar motsvarigheten till lokal gren eller inom ramen för det individuella valet profilerar sin utbildning. Ingen hänsyn tas till skillnader i pedagogisk uppläggning, skillnader vad avser läsårstider, utökad studiekurs, fritidsaktiviteter etc. För elever på utbildningar vid fristående gymnasieskolor som är utfor- made som specialutformade program utgår däremot inackorde- ringstillägg om eleverna i övrigt uppfyller kraven för sådant. Studiehjälp i form av inackorderingstillägg lämnas till studerande som behöver inackordering. Behov av inackordering definieras av CSN som att restiden mellan föräldrahemmet och skolan – om den Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler studerande inte var inackorderad – skulle uppgå till minst två tim- mar per dag och att det inte är möjligt för den studerande att bo kvar i föräldrahemmet och genomgå motsvarande utbildning utan att få så lång restid. Med motsvarande utbildning menas här samma program eller nationella gren. Under /98 beviljades av samtliga elever (1 059 av 8 139) vid fristående gymnasieskolor inackorderings- tillägg. Utgiften var ca . Enligt CSN avslogs 73 ansök- ningar. Om regler eller tillämpning ändrats så att inackorderings- tillägg lämnats till samtliga studerande som var inackorderade skulle enligt CSN ytterligare ungefär 1 000 inackorderingstillägg eller ca utgått. Motsvarande redovisning /99 visar att 1 366 av 9 978 elever vid fristående gymnasieskolor erhållit inackorderingstillägg. Utgiften detta år hade ökat till och andelen elever som fick inackorderingstillägg hade ökat till . Statens utflöde av studiemedel till elever vid fristående gymnasieskolor 1993/94–1998/99 enligt CSN:s rapport till Utbild- ningsdepartementet Enligt enkätundersökningen är det totalt i riket 5 502 elever som valt fristående gymnasieskolor utanför sin hem- kommun. 3 009 av dem bor i och 389 i . I dessa län kan troligen de flesta bo hemma även om de studerar i en annan kommun och är alltså inte i behov av inackorderingstillägg. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler 9.3Ekonomiska konsekvenser för de fristående skolorna Många av de fristående skolorna har i sina enkätsvar beskrivit att det är svårt att förhandla fram ett högre bidrag än förordningens schablonbelopp. Skolorna har vid våra skolbesök undantagslöst talat om svårigheter att driva verksamheten på kommunbidragen. För investeringar måste huvudmännen hitta andra finansieringssätt. Donationer från fonder och stiftelser, borgenslån från intressenter samt bidrag från andra verksamheter, som huvudmannen bedriver är några finansieringsmetoder. Skolornas enkätsvar visar att det finns skolor, som är mer fram- gångsrika än andra i sina ansträngningar att förmå kommunerna att betala högre ersättning än schablonen. Många får efter förhandling mer per elev och termin än schablonen för samhällsvetenskapsprogrammet. Skolorna hävdar att waldorfprogrammet i kostnadshänseende ligger närmare det estetiska programmet och utfallet tycks visa att många kommuner håller med om det. Enkäten visar också att vissa skolor får kom- munbidrag, som i genomsnitt ligger under förordningens schablonpris. Det föreligger alltså stora skillnader i skolornas ekonomiska förutsättningar. /2000 finns tre skolor som erbjuder hantverkspro- grammet. Två har inriktning florist och det tredje har inriktning mot trä- och metallteknik. Lägeskommunen för trä- och metall- skolan, som har inblick i skolans kostnader, betalar mer per elev och läsår än bilagan föreskriver. På medieprogrammet finns det bland de fristående skolorna precis som bland kommunerna olika ambitioner när det gäller den tekniska utrustningen. Ett par av de fristående skolorna tycks ha förmått att övertyga elevernas hemkommuner om att den utbildning skolorna erbjuder är mer kostnadskrävande än vad beloppet i bilagan medger. De har därför genom förhandlingar lyckats utverka högre bidrag från många kommuner. Av skolornas enkätsvar framgår att 10 skolor tar ut terminsavgifter och 19 skolor tar betalt för skollunchen. Det är i allmänhet skolor som erbjuder samhällsvetenskapsprogrammet eller naturvetenskapsprogrammet som på detta sätt kompletterar kommunbidragen med avgifter för eleverna. Förekomsten av termins- och måltidsavgifter samt skolornas varierande framgångar i sina förhandlingar med elevernas hem- kommuner gör att skolornas intäkter för samma utbildningspro- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Begreppet årsintäkt i nedanstående tabell avser summan av kommunala bidrag, terminsavgifter och måltidsavgifter för multiplicerat med två. Riksinternaten har inte tagits med i jämförelsen. I 38 § förordningen om Riksinter- natskolor (1991:1080) ges dessa skolor rätt att ta ut elevavgifter för att täcka de kostnader för verksamheten som inte täcks av stats- bidrag eller ersättning från kommuner. Om riksinternatskolorna tagits med skulle skillnaderna blivit än större. Högsta och lägsta årsintäkt per elev och skola beräknat på de uppgifter skolorna lämnat . Estetiska programmet, övriga I ovanstående sammanställning har två skolor utelämnats. Det är Saltåskolan i och Karolinaskolan i . Båda dessa skolor vänder sig till elever som kräver stora extra resurser, vilket även skolorna utverkat i förhandlingar med kommunerna. De största variationerna kan konstateras på samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen. Orsakerna till variationerna är här huvudsakligen förekomsten av termins- och skolmåltidsav- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Skillnaderna i intäkter uppgår till per elev och år. För en grupp med 30 elever motsvarar det t.ex. kostnaden för en lärartjänst. Flera av de fristående gymnasieskolorna med yrkesinriktade pro- gram drivs av industriföretag. Utredningen visar här att företagen ofta skjuter till extra medel utöver kommunbidragen. I vissa fall ger huvudmannen skolan en extraresurs som är lika stor som kom- munbidraget. Vi tävlar inte i samma division skrev en uppgiven kommuntjänsteman i sitt enkätsvar. Sådana betydande resurstill- skott från huvudmannen förekommer också till vissa skolor som drivs av ekonomiska föreningar med intäkter från annan verksam- het än gymnasieskolan t.ex. den gymnasieskola som Konsumentfö- reningen driver. Vid intervjuer med skolföreträdare framfördes kritik mot att bidragsbeloppen ändrats /2000 under pågående läsår. Fastställda bidragsnivåer borde gälla och endast justeras efter ett skolindex för den treårsperiod, som en normalelev behöver för att klara av sina gymnasiestudier var en synpunkt som fram- fördes. Eventuella justeringar måste enligt skolföreträdarna göras läsårsvis. Att som vissa program fått sänkta bidrag under pågående läsår gör det omöjligt att budgetera verksamheten för skolorna. De förändringar i bidragsnivåer, som skolorna talade om framgår av tabell 9.6. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Förteckning över nationellt fastställda ersättningar för de olika gymnasieprogrammen /2000 (kr/elev och (kr/elev och ning (1999:579) Av tabellen framgår att ersättningsbeloppet sänkts på fyra pro- gram och det är främst företrädare för skolor med dessa program, som påtalat olägenheten av att förändring skett under pågående verksamhetsår. Företrädare för skolor med program som fått höjd ersättning har inte protesterat i samma omfattning, men även här har ryckigheten i bidragsnivåerna påtalats. En skola med under- visning på det estetiska programmet anmärkte att bidragen även ändrats och att det nämnda år 1I de fall utbildningen avser grenen musik skall det belopp som anges för det estetiska programmet räknas om med faktorn 1,26. Förordningen (1996:1206) om fristående skolor Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler gällde andra belopp. En kontroll av då gällande förordning (SFS 1998:750) visar att bidraget till det estetiska programmet sänktes från per elev och termin till för att åter höjas till per elev och termin. Vid beräkningen av bidragsschabloner som skall gälla tas utgångspunkt i de medianvärden som redovisats i med diarienummer 2000:3382 och avser kommunernas kostnad per gymnasieprogram och elev . En programvis jämförelse mellan mediankostnaden per elev och Förändringarna mellan de två åren varierar från -8,till +13,. Noteras kan att alla de program som fick sänkta bidrag nu har ökade mediankostnader vilket motiverar höjda bidrag Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Med tanke på det höga bortfallet i uppgiftsin- samling kan det inte uteslutas att förändringarna i mediankostnad mellan åren lika gärna kan bero på skillnader i det svarande kom- munurvalet som på förändringar i kommunernas kostnader. 9.4Sammanfattning av de ekonomiska konsekvenserna av nuvarande bidragssystem I vår enkät till kommunerna bad vi kommunerna lämna synpunkter på bidragssystemet. Av de 252 kommuner och 10 kommunalförbund (tillsammans representerande 280 kommu- ner) som besvarat enkäten har 116 kommuner valt att inte kom- mentera bidragssystemet. I dessa kommuner bor ungefär 700 av landets 10 000 friskoleelever. Bidragssystemet kommenterades alltså av 164 kommuner och kommunalförbund. En övervägande majoritet av dem, som kommenterat bidragssystemet, eller närmare bestämt 110 kommuner säger att nuvarande system och de gällande ersättningsschablonerna fungerar bra. Ytterligare 27 svarande anser att ett system med nationellt fastställda ersättningar är bra, men att nuvarande bidragsnivåer är alltför höga. Flera av dessa kommuner hänvisar till att de fristående skolorna har ett mindre uppdrag än de kommunala skolorna. Fyra svarande anser att bidragsschablo- nerna ligger på rätt nivå, men att de borde vara mer differentierade när det gäller programmens inriktningar. Här nämns de specialut- formade programmen, som ibland erhåller alltför stora bidrag genom att jämföras med fel nationella program enligt de svarande kommunerna. Av övriga har elva svarat att de fristående gymnasie- skolorna bör ersättas efter samma grunder som de kommunala skolorna. Fyra kommuner anser att de interkommunala ersättningsnivåerna bör gälla även fristående skolor. En svarande säger att bidragsschablonen endast borde gälla för utbildningsprogram, som hemkommunen inte anordnar, medan övriga program betalas efter samma grunder som kommunens skolor. Skolorna borde redovisa sina faktiska kostnader och att bidraget skall grunda sig på dessa upp till ett nationellt tak. En kommun svarar att systemet med nationellt fastställda bidragsnivåer bör avskaffas. Kommunen där friskolan är belägen bör förhandla och fastställa ett pris som gäller för samtliga elever som går på friskolan oberoende av elevernas hemkommun. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Kommunernas synpunkter på bidragssystemet enligt enkätsvar . Nuvarande system fungerar bra. Bra med fastställda bidrag, men nuvarande ligger för Schablonen borde motsvara 75–av kommunens Ersättningarna borde vara mer differentierade. Vill ha fastställda bidrag men endast tillämpade på utbildningar som inte finns i hemkommunen. Ersättning efter samma grund som kommunens skolor. Ersättning efter skolornas faktiska kostnader. En svarande vill komplettera med ett nationellt tak. Ersättning enligt interkommunal ersättning. Priset bör överenskommas i förhandling mellan kommun och fristående skola. Totalt antal svar på frågan. En majoritet av kommunerna anser som synes att det bör finnas nationellt fastställda ersättningar för de olika gymnasieprogram- men. Av svaren framgår att många kommuner anser att nuvarande ersättningsnivåer ligger för högt och några efterlyser mer differen- tierade bidrag. Kommittén har diskuterat hur det kan komma sig att vissa kommuner uppfattar nivån på bidragsschablonen som rimlig samti- digt som andra kommuner anser att den är oskälig. Eftersom scha- blonen bygger på mediankostnaden för ett urval av landets kom- munala gymnasieskolor med motsvarande utbildningar är det givet att hälften av kommunerna tycker att den är hög och den andra hälften av kommunerna tycker att den är låg i jämförelse med kommunens egen kostnad. Spridningen i kommunernas kostnader är stor och beror till stor del på skillnader i kommunernas lokalkostnader. Till en del kan dessa skillnader bero på olikheter i lokalstandard, men i första hand beror skillnaderna på att kommunerna hanterar sin lokalkostnad på olika sätt. För kommunerna, som i allmänhet direkt eller via hel- ägda bolag äger sina skollokaler, är lokalhyran till stor del en intern Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler penningtransaktion inom kommunen medan de fristående skolorna oftast betalar en hyra, som inte tillfaller den egna huvudmannen. Lokalkostnader per elev enligt jämförelsetal , median , nedre kvartil Diagrammet visar att både kommunala och fristående skolhuvud- män sänkt sina lokalkostnader per elev . Ränteut- vecklingen har här givetvis varit avgörande. Enligt uppgifterna ligger de fristående gymnasieskolornas genomsnittliga kostnader mellan den kommunala medianen och den övre kvartilen. Lokalkostnaden utgör en relativt stor andel av kostnaden. För kommunala skolor tog lokalerna i genomsnitt och för fristå- ende skolor av totalkostnaden . Variationerna mellan kommunerna och mellan de fristående skolorna är stora. Enligt jämförelsetal 1998 var den genomsnittliga årliga lokal- kostnaden för gymnasieeleverna i riket per elev, i per elev och i per elev. Skillnaden kan delvis spegla graden av lokalupprustning i kommunerna men beror främst på olika sätt att beräkna kapital- tjänstkostnader. Genom att exempelvis sålde samtliga sina skolbyggnader till ett nybildat helägt bolag fördubb- lades i ett slag skolornas lokalkostnader. Variationen är som synes stor vilket bidrar till svårigheten att fastlägga en nationell bidrags- nivå, som upplevs som skälig av alla. Även kostnaden för administration, undervisning, läromedel och utrustning skiljer mellan kommunerna om än i mindre omfattning. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler I nedanstående diagram har en regional kostnadsjämförelse gjorts för fyra nationella program. Underlag för diagrammet är samma uppgifter som ligger till grund för departementets beslut om bidragsnivåer från . Uppgiftslämnande kommuner har delats in i regioner efter länstillhörighet och det är genomsnittskostnaden för respektive program och region som går att utläsa ur diagrammet. Kostnaden varierar starkt mellan de olika programmen, men det föreligger även tydliga regionala variationer. När det gäller natur- vetenskapsprogrammet och samhällsvetenskapsprogrammet, som är de mest frekventa programmen både i fristående och kommunala gymnasieskolor, kan man konstatera att kostnadsnivån i och ligger lägst i landet. I , och , där huvuddelen av de fristående gymnasieskolorna ligger är kostnadsnivån betydligt högre än i . Som framhållits är detta i huvudsak en följd av hur lokalkostnaderna re- dovisas. Genomsnittskostnaden /99 för några gymnasieprogram i olika regioner Z, AC, BD S, T, U, W, X O, P, R E, F, H, I, K, L AB, C, D Kronor per elev och år 9.5Bidragssystem i andra länder I utredningen har jämförelse gjorts med förekomsten och finansie- ringen av fristående gymnasieskolor i andra europeiska länder. Här behandlas endast de regler för offentliga bidrag som tillämpas i Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler För övriga internationella jämförel- ser hänvisas till kapitel 12. infördes ett nytt system för offentlig finansiering av privata skolor i . En förutsättning för att en privat skola skall kunna medges rätt till statsbidrag för sin undervisning är att skolan tar ut elevavgifter eller på annat sätt får en inkomst på sin verksamhet utöver statsbidraget. Statsbidraget är ett elevbaserat undervisningsbidrag, som motsvarar vad de offentliga skolorna med motsvarande utbildning kostar minus skolans elevavgift. För att skolorna skall ha ett incitament att göra verksamheten så eko- nomisk som möjligt är statsbidraget oberoende av skolans faktiska kostnader. utgår ett fastighetsbidrag förutom undervis- ningsbidraget. Inte heller fastighetsbidraget utgår från skolans fak- tiska kostnader utan grundar sig på ett fåtal nyckeltal. För finansiering av statsbidraget betalar elevernas hemkommu- ner till danska staten ett kommunbidrag för varje elev som är intagen på en privat gymnasieskola. Kommunbidraget motsvarar statens genomsnittliga driftsbidrag per elev. Det danska systemet innebär således att den skiftande kostnaden för olika program ut- jämnas för kommunerna. I är av skolungdomarna elever i pri- vata skolor. Huvudmän för skolorna är föreningar eller stiftelser. De flesta är antingen romersk-katolska eller protestantiska men det finns också judiska, islamitiska, hinduistiska och humanistiska skolor i . Förutom konfessionella skolor finns icke- konfessionella skolor. hade av alla skolor i en offentlig huvudman och drevs icke-konfessio- nellt, var fristående men icke-konfessionella, fristående protestantiska, något fristående romersk-katolska och var fristående konfessionella med flera konfessioner. har antalet skolor med offentlig huvudman ökat något medan antalet protestantiska skolor minskat. De blandkonfessionella skolorna spelar en undanskymd roll. Föräldrar och barn i kan välja fritt bland offent- liga och privata skolor. De offentliga skolorna och de privata sko- lor, som har regeringens godkännande har en likartad finansiering. Ett villkor för att en privat skola skall få statlig finansiering är att skolan drivs utan profitsyfte. Föräldrarna betalar oavsett om skolan har offentlig eller privat huvudman terminsavgifter, läromedel och frivilliga avgifter för sina barns skolgång när barnen fyllt . /2000 är skolav- giften 1 775 NLG eller per elev och år. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler ende på föräldrarnas inkomst kan hela eller delar av skolavgiften återbetalas och om föräldrarnas inkomst är låg kan staten dels betala tillbaka skolavgiften, dels lämna ett statligt bidrag till elevens läromedelskostnad. 9.6Några alternativa bidragsmodeller – fördelar och nackdelar Dagens bidragssystem bygger på att förhandlingar sker mellan de fristående skolorna och elevernas hemkommuner med ett av staten fastställt schablonpris som skall gälla om inte skolan och kommu- nen kommer överens om annat. Detta system är uppskattat av både kommuner och fristående skolor enligt de enkätsvar som lämnats till utredningen. Att den statliga prislistan helt skall motsvara kommunernas mediankostnad för respektive program har däremot ifrågasatts. Kommunerna har framfört två invändningar mot nuvarande bidragsnivåer. Den ena invändningen gäller att kommunen har ett annat uppdrag än en fristående gymnasieskola. I enkätsvar och intervjuer har företrädare för kommuner framhållit att en fristå- ende gymnasieskola alltid kan optimera sin organisation, dvs. själv bestämma hur många elever som skall beredas plats .