sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för , statsrådet , att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett väl- färdsbokslut över (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet Kommittén Välfärdsbokslut. överlämnade kommittén delbetänkandet Välfärd vid vägskäl, utvec- klingen (SOU 2000:3) och de sex forskarvolymer- na; Välfärdens förutsättningar (SOU 2000:37), Välfärd, vård och omsorg (SOU 2000:38), Välfärd och skola (SOU 2000:39), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40), Välfärd, ofärd och ojämlikhet (SOU 2000:41) samt Two of a ? Economic crisis, policy responses and well-being during the 1990s in and (SOU 2000:83). har kommittén kompletterat de tidigare beskriv- ningarna med uppgifter om utvecklingen sista år och arbetat med att täcka en del av de kunskapsluckor som identifierats. Kommittén har här strävat efter att ta fram fördjupad kunskap om såväl välfärdens nyckelområden som socialpolitiskt viktiga samhällsgrupper. Detta forskningsarbete publiceras nu i en serie betänkanden och utgör därmed en väsentlig grund för det slutbetänkande som kommittén skall överlämna . har kommittén överlämnat Välfärdstjänster i omvandling (SOU 2001:52), Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde (SOU 2001:53), Ofärd i välfärden (SOU 2001:54), Barns och ungdomars välfärd (SOU 2001:55) och Funktionshinder och välfärd (SOU 2001:56). Föreliggande volym, Välfärdens finansiering och fördelning, är den sjätte och sista i serien av skrifter där nya forskarunderlag presenteras. I fokus för uppmärksamheten står frågor kring välfärdstatens finansiering och legitimitet samt olika aspekter på välfärdens fördelning. Kommitténs ledamöter tar inte ställning till innehållet i de enskilda kapitlen. Det är med andra ord författarnas analyser, tolk- ningar och slutsatser som presenteras här och författarna ansvarar själva för innehållet. Vår förhoppning är att föreliggande forskar- volym skall bidra till en nyanserad diskussion, baserad på kunskap kring välfärdens tillstånd och utveckling i . 1.1.1 Syfte och avgränsningar................................................ 1.2Välfärdsstatens finansiering – i ett historiskt och 1.3Den offentliga sektorns inkomster och utgifter under 1.4Socialförsäkringarnas finansiering i under 1990- 1.4.1 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.................. 1.4.2 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp...... 1.4.3 Ekonomisk trygghet vid ålderdom .............................. 1.4.4 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet.......................... 1.5Finansieringen av kommunernas och landstingens 1.5.1 Den kommunala skattebasen och kommunernas Statsbidrag och skatteutjämningssystem..................... 1.6 Sammanfattande diskussion..................................................... Social, avtalad och privat försäkring i under De tre försäkringssystemen .................................................... Perspektiv på relationen offentlig och privat försäkring....... Förändringar i respektive förmånsslag ................................... Sjukvårdsförsäkring och övrigt.................................. 2.5Förändringarna och relationer mellan Huvuddragen i förändringarna .................................. Tre alternativa trygghetsmodeller......................................... 3.2Att studera fördelningen av inkomster, några 3.4Den allmänna inkomstutvecklingen och inkomstför- delningens övergripande förändringar 1991–1999 ............... 3.5 Ofärdsutvecklingen: förekomsten av låga inkomster .......... Familj och livscykel..................................................... 3.6.2 Skillnader efter födelseland och vistelsetid ............... Klass och förvärvsarbete............................................. 3.7Dekomponering av inkomstojämlikheten efter De låga inkomsternas sociala fördelning .............................. 3.9.1 Inkomstslag och metodik........................................... 3.9.2 Inkomststrukturen i olika inkomstklasser ................ 3.9.3 Dekomponering och omfördelning efter Sammanfattning och slutdiskussion...................................... Appendix A: Angreppssätt, definitioner och metodologiska Individer, hushåll och försörjningsbördor..................................... Konsumtionsmönster och välfärd ...... Konsumtion och välfärd – några utgångspunkter ............... 4.2.1 Konsumtionens drivkrafter, komplexitet och 4.2.2 Tilltagande sårbarhet och ökade krav på kunskap Underlagsmaterial och bearbetning...................................... 4.3.1 Utgiftsundersökningarnas innehåll och 4.3.2 Bearbetning och nya varugruppsindelningar ............ 4.4Den allmänna konsumtionsutvecklingen under 1990- 4.5Konsumtionsmönster: förändringar och skillnader mellan olika grupper .............................................................. 4.5.1 Konsumtionsmönster hos olika hushållstyper ......... 4.5.2 Konsumtionsmönster hos olika inkomst- och 4.5.3 Konsumtionsmönster och sysselsättning ................. 4.5.4 Inkomst och andra faktorers betydelse för konsumtion – multivariata analyser .......................... Den riskabla konsumtionen.................................................. 4.6.1 Skuldproblemens framväxt och orsaker.................... 4.6.2 Nya risker och marginaliseringsfenomen?................ Några slutsatser och avslutande kommentarer.................... Incitament och arbetsutbud – En diskussion och Incitament, ekonomisk effektivitet och social rörlighet..... 5.3Incitamentsstrukturer och incitamentseffekter i de svenska skatte- och transfereringssystemen......................... Sjukförsäkring och förtidspensioner ......................... Marginaleffekter – exemplet barnfamiljer............................. Etnisk segregation i skolan – effekter på ungdomars betyg och övergången till gymnasieskolan ................... Invandrarsammansättning som skoleffekt: mekanismer ..... 6.7.2 Övergång till 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje eller program........................................ 6.7.3 Låga eller ofullständiga betyg..................................... Slutsatser och diskussion ....................................................... Kan man lita på välfärdsstaten? – Risk, tilltro och betalningsvilja i den svenska välfärdsopinionen 1997–2000............................................................. Data och analysstrategier ...................................................... 7.3.1 Tilltro och betalningsvilja: empiriska indikatorer .... Riskbedömningar och betalningsvilja 1997–2000................ Risk och tillit .............................................................. 7.4.3 Samband mellan olika attityddimensioner................ Klass, kön och familjetyper: gruppskillnader 1997–2000.... Bilaga A Gruppmedelvärden på enskilda frågor............................ Bilaga B Jämförelse åldersintervallet 29–med åldersintervallet 18–1997.............................................. Bilaga C Utdrag ur frågeformulär.................................................. har frågor kring välfärdens fördelning och väl- färdsstatens finansiering på olika sätt kommit i fokus. Kommittén Välfärdsbokslut har i en rad betänkanden uppmärksammat olika teman och förhållanden med anknytning till både fördelnings- och finansieringsfrågor. I den här volymen ingår sju studier som på olika sätt försöker att fylla luckor i den kunskap som kunnat presenteras. De har samtliga koppling till de två övergripande frågorna, men anknyter till dem på olika sätt. Finansieringsfrågan rymmer inte bara frågor om hur den finans- iella bördan av de välfärdsstatliga arrangemangen skall fördelas i samhället mellan stat, arbetsgivare och medborgare, och frågor kring det finansiella ansvaret mellan stat och kommun för olika åtgärder. Frågan om finansiering är också central när det gäller fördelningen av ansvaret mellan social försäkring, avtalslösningar mellan parterna på arbetsmarknaden och övrig privat försäkring. Finansieringsfrågorna är också intimt förknippade med de incita- mentsstrukturer som beror på utformningen av de socialpolitiska programmens förmåner. Vare sig incitamenten påverkar männi- skors beteenden i en negativ eller positiv riktning så får detta kon- sekvenser för möjligheterna att i slutändan finansiera dessa för- måner. Fördelningsfrågan är på olika sätt relaterad till hur man organi- serat finansieringen av trygghetssystemen. Inkomsternas fördel- ning påverkas direkt av hur man utformar skatter och trans- fereringar. De välfärdsstatliga och fördelningsmässiga implika- tionerna av inkomstfördelningen går emellertid inte att fullt ut bedöma om inte villkor knutna till konsumtionen beaktas, inte minst kostnaderna för boende. Också här kommer finansieringsfrågor in, bl.a. olika konsumtionsskatter och deras betydelse som utgiftspost för konsumenter och ev. intäktskälla för socialpolitiken. Fördelningsfrågorna handlar dock inte bara om inkomst och konsumtion här och utan också om hur livschanserna gestaltar sig för olika grupper av människor, och här framstår utbildningssystemet som en central faktor. Den legitimitet som olika institutioner åtnjuter i samhället är rimligen avhängig en rad förhållanden. När det gäller de välfärds- statliga systemen torde såväl finansierings- som fördelningsfrågor spela viktiga roller. Det är uppenbart att frågor kring vem som skall betala skatter och avgifter – och kanske framförallt hur mycket – rymmer flera legitimitetsaspekter. Incitamentsstrukturen i de olika systemen, inte minst om vi inkluderar icke-ekonomiska incitament, är också förknippade med legitimiteten liksom föreställningar om beteendeeffekter. Framförallt om systemen överutnyttjas. I slut- ändan hänger rimligen också medborgarna betalningsvilja till systemen på vilken tilltro man sätter till att de utfästelser som gjorts faktiskt kommer att levereras. Flera studier i den här volymen tar upp glömda aspekter av välfärd och välfärdsstat. Uppmärksamheten i välfärdsstatsforsk- ningen har t.ex. huvudsakligen ägnats åt utgifter och sociala rättig- heter medan finansieringsfrågorna ofta kommit i skymundan. När fattigdom och låginkomstproblem har studerats har fokus riktats mot inkomsterna i sig medan konsumtionsfrågor rönt förvånans- värt liten systematiskt granskning ur ett socialpolitiskt perspektiv. När det gäller olika institutionella former för att organisera försäk- ring med anknytning till välfärdsfrågor har den avtalade och privata försäkringen utgjort i stora stycken vita fläckar på den social- politiska kartan. Även om segregationen i i sig blivit systematiskt belyst, också inom ramen för Kommitténs arbete, har segregationens konsekvenser på det hela taget förblivit outforskade. I debatten förekommer också mycket starka påståenden om inkomstklyftornas utveckling , om betydelsen av incitamentsproblem i skatte- och transfererings- systemen samt om medborgarnas tillit och betalningsvilja i för- hållande till de centrala välfärdsstatliga programområdena. Det är förstås orimligt att förvänta sig att alla de kunskapsluckor som här antyds skall kunna täckas inom ramen för den här forskarvolymen. Det förhållandet att luckorna gäller områden i samhället som är föremål för stor uppmärksamhet, inte minst i den politiska debatten, gör emellertid att alla tillskott i form av tillförlitlig kun- skap måste betraktas som välkomna. är författare till Kapitel 1, Välfärdsstatens finansiering , där förändringar i den svenska välfärdsstatens finansiering granskas. Välfärdsstaten finansieras till stora delar genom beskattning av arbetsinkomster, och massarbets- lösheten innebar därför stora påfrestningar på statens och kommunernas ekonomi. Författaren visar att medan statens finanser i stort sett har hämtat sig från dessa påfrestningar, dras många kommuner och landsting fortfarande med betydande underskott. Variationen mellan olika kommuner och landsting med avseende på deras ekonomiska situation är dock stor. Trots de ekonomiska påfrestningarna kan författaren inte påvisa några avgörande förskjutningar i finansieringssystemen , vilket inte hindrar att det finns nya viktiga inslag. I trans- fereringssystemet har en rad olika fonder försvunnit och medan en del av pensionssystemet blivit fullt fonderat, som egenavgifter ökat i betydelse som finansieringskälla. Kommunerna har i ökad omfattning börjat använda sig av brukaravgifter, som viktiga förändringar i relationen mellan stat och kommun har skett. Dessa förändringar, bl.a. i form av kravet på att kommunerna skall ha en budget i balans samt förändringar i utjämningssystem och statsbidrag, har skapat delvis nya villkor för kommunerna att finansiera sin verksamhet på välfärdens område. I Kapitel 2, Social, avtalad och privat försäkring i , tar författaren också sin utgångspunkt i de välfärdstatliga programmen. Hans fokus är emellertid riktat mot de avtalade och privata försäkringarna samt förhållandet mellan social och avtalad/privat försäkring. observerar en ökad betydelse för avtalad och privat försäkring , men det är en utveckling som ser väldigt olika ut mellan olika förmånsslag och försäkringsområden. identifierar olika typer av samspel mellan social, avtalad och privat försäkring. Flera av de nedskärningar som gjorts i den offentliga försäkringen har lett till ett ökat inslag av privat försäkring, men inte på alla områden. Andra faktorer utanför den sociala försäkringens domäner har också påverkat utveck- lingen. Det gäller såväl ändrade skatteregler som marknadsföring från försäkringsbranschen. Värt att notera är också att det inte uppstått hållbara privata lösningar på alla de områden där den sociala försäkringen minskat i betydelse. Det gäller inte minst tandvårdsförsäkringen, men i praktiken också de privata arbets- löshetsförsäkringarna. I Kapitel 3, Inkomstfördelningens trender , redovisar författaren följande resultat: Under låg- konjunkturen förblev inkomstfördelningen i stort sett oförändrad. Under andra halvan av decenniet ökar däremot inkomstspridningen främst genom en ökning av inkomsterna i toppen av inkomst- fördelningen. har det skett en viss ökning av andelen med låga inkomster. har andelen barn som växer upp i familjer med knappa inkomster ökat medan ålderspensionärerna som grupp har klarat sig bäst ekonomiskt . Inkomstens sammansättning har också genomgått betydande förändringar. I inkomstfördelningens lägre skikt har betydelsen av selektiva bidrag ökat, medan kapitalinkomsternas betydelse har ökat i fördelningen översta skikt. visar att faktor- inkomsternas blev klart mer ojämnt fördelade under den ekono- miska krisen men att detta inte fick genomslag i ökad spridning av de disponibla inkomsterna. Välfärdsstatens transfereringar och skatter synes ha varit betydelsefulla motverkande krafter. Det som och uppmärksammar i Kapitel 4, Konsumtionsmönster och välfärd , är de socialpolitiska aspekter som kan läggas på konsumtion av olika slag. Inkomstnivåer är otillräckliga som välfärdsindikatorer om de inte kan sättas i relation till konsumtionsfrågor, t.ex. bostads- kostnader. I viktiga avseenden menar och att den bild som givits i tidigare betänkanden från Kommittén Välfärds- bokslut bekräftas av deras analyser av SCB:s hushållsutgifts- undersökningar. Det som framkommer av utgiftsundersökningarna är att bostadskostnaderna har stor betydelse för hushållens möjlig- heter att konsumera utöver livets nödtorft. Det gäller inte minst för barnfamiljerna. Författarna pekar också på det angelägna i att fylla de kunskapsluckor som finns när det gäller förutsättningarna för olika grupper att möta de förändringar som sker i ekonomin, inte bara på varu- och tjänstemarknaderna utan också på kredit- marknaden. Kapitel 5, Incitament och arbetsutbud – En diskussion och kunskapsöversikt, är författat av och . Där beskrivs incitamentsstrukturens utseende inom viktiga delar av den svenska välfärdsstaten och hur den förändrats . Författarna ger vidare en översikt av den forskning som försökt uppskatta betydelsen av den här typen av incitament för individers arbetsutbud. Överlag har incitamenten för arbete ökat i de system som behandlas i detta kapitel, men det finns fortfarande stora marginaleffekter i viktiga delar av den svenska välfärdsstaten. För- fattarnas genomgång av forskningen visar att även om olika social- politiska program påverkar individers arbetsutbud, är dessa effekter enligt de flesta studier förhållandevis små och otillräckliga för att förklara de stora förändringar i t.ex. arbetslöshet och sjukfrånvaro vi kunnat observera . Kapitel 6 av , Etnisk segregation i skolan – effekter på ungdomars betyg och övergång till gymnasieskolan, belyser en central fråga för såväl skolan som samhället i stort. Författaren analyserar nya data där det finns information om såväl de enskilda elevernas uppväxtvillkor, som uppgifter om skolans socio-ekonomiska och etniska sammansättning. Som Dryler påpekar är det nödvändigt att ha samtidig information om detta för att kunna uttala sig om skolsegregationens betydelse. Hon finner att betygsgenomsnittet påverkades negativt av att gå i en skola där många elever har invandrarbakgrund men att detta inte gäller . Risken för ofullständiga betyg är större i invandrartäta skolor, även om den risken inte har ökat. Drylers analyser visar – vilket kanske är mer överraskande – att eleverna i invandrartäta skolor i högre grad läser vidare på teore- tiska gymnasielinjer, och att detta gäller såväl i inledningen som . I Kapitel 7, Kan man lita på välfärdsstaten? Risk, tilltro och betalningsvilja i den svenska välfärdsopinionen 1997–2000, tar upp såväl finansierings- som legitimitetsaspekter på utvecklingen i den svenska folkopinionen. Svallfors visar att tilliten och betalningsviljan för välfärdspolitiska områden i stort är oför- ändrade mellan 1997 och . Bakom denna övergripande stabi- litet finner han dock tendenser till en polarisering av välfärds- politisk tillit på så vis att tilliten tycks öka något i de grupper som redan tidigare hade störst tillit och vice versa. En aspekt av tillit rör den risk människor upplever för olika försörjnings- och vård- problem. Här visar det sig att ensamstående föräldrar anser sig ha en betydligt högre risk än andra sociodemografiska grupper. När det gäller välfärdsområden konstaterar att pensions- systemet dras med ett tillitsproblem och att det område där människors tillit har minskat är sjukvården. versioner av kapitlen i föreliggande volym har varit före- mål för vetenskaplig granskning. Detta gjordes inom ramen för en serie seminarier som kommittén arrangerade. Ett stort tack till de externa forskare och experter som kommenterat de olika bidragen: , , , , , , och . Kommittéassistent har tillsammans med kommittéassistenterna skött det praktiska arbetet med betänkandets texter, tabeller och figurer. I direktiven till Kommittén Välfärdsbokslut (Dir. 1999:7) står att läsa att beskrivningen av välfärdsutvecklingen i under 1990- talet skall göras mot bakgrund av förändringar i de socialpolitiska systemen. Ett system som utgör en grundläggande förutsättning för att kunna bedriva socialpolitik, men som sällan räknas direkt till de socialpolitiska systemen, är de skatter och avgifter som förser den offentliga sektorn med de ekonomiska resurser som är nöd- vändiga för att den skall kunna bedriva sina åtaganden på välfärds- området. Traditionellt sett har välfärdens finansiering spelat en undanskymd roll i forskningen inom välfärdsområdet, en forskning som istället utmärkts av en kraftig slagsida mot utgifts- eller för- månssidan av olika typer av sociala program. Inom politiken har emellertid frågan om hur kostnaderna för välfärden skall betalas och fördelas i samhället varit en ständig källa till diskussion och konflikt. Inte minst fick frågan om välfärdens finansiering förnyad aktualitet i och med de försämrade stats- finanserna i första hälft. Införandet av ett nytt pensionssystem i under detta årtionde kom också att aktualisera frågan om hur framtida transfereringssystem skall finansieras för att klara såväl kortsiktiga svängningar i statsfinanser och ekonomisk tillväxt som mer långsiktiga demografiska föränd- ringar. Många menar också, att den ökade internationella rörlig- heten hos både arbete och kapital och s.k. skattekonkurrens mellan länder kommer att ställa välfärdens finansiering, och därmed hela välfärdsstaten, inför nya utmaningar. Mot denna bakgrund synes det viktigt att klargöra hur finansieringen av den svenska välfärden faktiskt ser ut och har förändrats . En rad olika perspektiv kan anläggas på de skatter och avgifter som finansierar välfärden. I ekonomiskt hänseende är en grund- läggande uppgift för dessa skatter och avgifter att finansiera de offentliga utgifterna och att skapa ett realekonomiskt utrymme för den offentliga sektorns resursanspråk. Ur ett ekonomiskt pers- pektiv kommer det sätt på vilket kostnaderna för olika sociala pro- gram betalas och fördelas i samhället att påverka sådana faktorer som det fördelningsmässiga nettoutfallet av dessa program, ekono- misk tillväxt, arbetskraftsdeltagande och sparande i ekonomin. Men det vore ett misstag att begränsa välfärdens finansiering till enbart en ekonomisk fråga. Historien ger oss många exempel på att hur välfärdspolitiska program finansieras också kommer att ha bety- delse för legitimiteten hos dessa program (1998). I vilken grad olika välfärdspolitiska system upplevs som legitima kommer till en icke oväsentlig grad att bero på om människor upplever att det finns en rimlig och rättvis koppling mellan de förmåner eller ersättningar människor får och vad människor betalar eller har betalat för dessa förmåner och ersättningar. Det övergripande syftet med detta kapitel är att ge en översikt över hur de offentliga välfärdssystemen finansieras i samt även att ge en bild av hur stabila dessa system var ur finansierings- hänseende dubbla tryck av ökande utgifter och vikande skatteunderlag. Förhoppningsvis kan en sådan översikt även ge en antydning om vilka handlingsalternativ som står politiker, väljare och andra till buds . Det är rimligt att anta att framtida vägval när det gäller välfärdens finansiering inte kan göras oberoende av existerande lösningar och strukturer på detta område. Fokus i denna översikt kommer att ligga på en redogörelse av finansieringen av de offentligt finansierade välfärds- systemen, dvs. socialförsäkringssystemen och kommunernas verk- samheter inom välfärdsområdet.1 När det gäller socialförsäkrings- systemen kommer huvuddelen av framställningen att koncentreras på frågan hur kostnaderna för dessa system fördelats mellan arbetsgivare (via arbetsgivaravgifter) och löntagare (via egen- avgifter), och hur stor del som finansierats via allmänna skatte- medel. Även när det gäller finansieringen av kommunernas verk- samheter inom välfärdsområdet kommer fokus att ligga på de inkomstkällor som används för att finansiera dessa verksamheter 1 Fortsättningsvis kommer i detta kapitel termen kommuner att användas som ett samlingsnamn för både landsting och primärkommuner. samt på hur dessa inkomstkällor förändrats . Detta innebär att denna del av kapitlet kommer att innehålla en översikt av den kommunala skattebasen och kommunernas skatte- inkomster, statsbidrag och utjämningssystem samt avgifters bety- delse för finansieringen av kommunernas åtaganden inom välfärds- området. Kapitlets beskrivande karaktär och breda anslag innebär att en rad viktiga dimensioner som kan anläggas på välfärdens finansiering inte kommer att behandlas. Exempel på sådana dimensioner är fördelningsmässiga konsekvenser av välfärdens finansiering samt finansieringens effekter på arbetsmarknadsdeltagande, ekonomisk tillväxt och sparande i ekonomin. Inte heller kommer finansie- ringen av den välfärd som ligger utanför socialförsäkringssystemet och kommunerna eller obetalt arbete som en källa för att finansiera olika former av välfärd och omsorg att behandlas.