sou · GPB357d3 · 2002-01-01 00:00:00 — – En diskussion och kunskapsöversikt I debatten om den svenska välfärdsstaten har diskussionen om ekonomiska incitament och deras betydelse för såväl ekonomins funktionssätt som enskilda individers livssituation getts en framträdande plats. Ett ofta framfört argument i denna debatt är att incitamentsstrukturen, i form av olika typer av transfereringar och de skatter som behövs för att finansiera dessa, har snedvridande effekter som minskar effektiviteten och därmed de samlade resurserna i ekonomin. De resurser som kan avsättas för att lindra fattigdom och tillförsäkra alla individer en acceptabel levnadsstandard skulle därmed sjunka på lång sikt. Därigenom, har det hävdats, kommer själva de principer som välfärdsstaten bygger på att försvåra att några av dess mest centrala mål uppnås. Sam- tidigt har det gjorts gällande, att förekomsten av olika typer av transfereringar och den beskattning av arbete som i stor utsträck- ning finansierar dessa transfereringar, minskar människors vilja och förmåga att genom lönearbete och utbildning själva påverka sin livssituation. Även här kan därför föreligga ett grundläggande di- lemma: välfärdsstatens förmåga att hjälpa utsatta grupper i sam- hället kan bara ske på bekostnad av människors vilja och möjlighet att själva förbättra sin ekonomiska situation. Det finns dock ett annat sätt att se på sambanden mellan skatte- och transfereringssystemet, ekonomisk effektivitet och social rör- lighet, ett synsätt som måhända fått mindre plats i såväl den poli- tiska som den vetenskapliga diskussionen i om social- politikens utformning . Detta synsätt förnekar inte att olika former av skatter och transfereringar kan ha negativa effekter på människors vilja och/eller förmåga att genom arbete och utbildning själva påverka sin ekonomiska position och också bidra till de samlade resurserna i ekonomin. Men välfärdsstatliga arrangemang kan enligt detta perspektiv också ha positiva effekter på såväl ekonomisk effektivitet och tillväxt som social rörlighet. Tillgång till ett visst mått av ekonomiska och materiella resurser kan vara en förutsättning för att människor skall uppnå god fysisk och psykisk hälsa och därmed kunna utnyttja sin produktiva potential i olika avseenden. Välfärdsstatliga arrangemang kan också utgöra ett ekonomiskt skyddsnät som gör människor mer benägna att ta risker, t.ex. i form av utbildning eller byte av position på arbetsmarknaden, vilket i sin tur kan leda till att ekonomins resur- ser tas tillvara på ett bättre sätt. Alltför ojämlika levnadsför- hållanden kan därmed begränsa utsatta gruppers livschanser och bidra till att det mänskliga kapitalet i ekonomin inte utnyttjas på ett optimalt sätt, vilket i sin tur kan leda till såväl lägre social rörlighet som lägre ekonomisk effektivitet och tillväxt. Enligt detta synsätt har således välfärdsstatliga arrangemang både positiva och negativa effekter på ekonomisk effektivitet och social rörlighet, och den avgörande frågan blir därmed hur skatte- och transfereringssystem skall utformas för att minimera kostnaderna och maximera för- delarna av dessa system för såväl enskilda individer som samhället i stort. Syftet med detta kapitel är, att mot bakgrund av den diskussion som förts om sambanden mellan å ena sidan välfärdsstatens storlek och utformning och å andra sidan ekonomisk effektivitet och tillväxt, beskriva incitamentsstrukturens utseende inom centrala delar av det svenska välfärdssystemet samt att ge en översikt över den forskning som bedrivits rörande incitamen- tens betydelse för individers arbetsutbud. Avsikten är inte att ge en fullständig redovisning av alla de studier som gjorts inom dessa områden, utan snarare att peka på möjligheter och problem med denna forskning och försöka utröna om det finns någon konsensus gällande incitamentens storlek och betydelse i den svenska välfärds- staten . När vi refererar till såväl teoretiska som empiriska arbeten har vi därför ingen ambition att vara fullständiga; vi kommer enbart att referera till arbeten som illustrerar vad vi uppfattar som centrala resonemang. Vidare är vår ambition att framställningen skall kunna förstås utan ingående kunskap i de komplicerade teoretiska och metodologiska resone- mang som ofta kännetecknar litteraturen på detta område. En viktig avgränsning för detta kapitel är att vi enbart kommer att diskutera incitamentens utseende och betydelse på arbets- marknaden och för individers arbetsutbud. I ljuset av att stora delar av välfärdsstaten är relaterad till de försörjningsmöjligheter och försörjningsproblem medborgarna möter på arbetsmarknaden och den dramatiska utvecklingen på arbetsmarknaden är detta ett viktigt område att belysa. Men det måste också påpekas att i ett dynamiskt perspektiv har även incitamenten för sparande, kapitalbildning och utbildning en avgörande betydelse för ekono- misk effektivitet och tillväxt och därmed också för de resurser som välfärdsstaten kan ta i anspråk. Dessa aspekter har vi emellertid inte möjlighet att behandla i detta kapitel. Om det är lätt att se att incitamentens betydelse har getts en framträdande plats i såväl den politiska som den vetenskapliga diskussionen , är det svårare att nå klarhet om vad som mer precist innefattas i begreppet incitament. En vid och över- gripande definition som emellertid kan hållas i åtanke vid läsningen är att man med incitament vanligtvis avser det system av ekono- miska belöningar som finns i ekonomin. Denna definition pekar också på en viktig avgränsning som implicit finns i debatten om incitamentens betydelse. Det är, med få undantag, de ekonomiska incitamentens betydelse som diskuteras. Att avgränsa incitament till enbart ekonomiska belöningar är inte orimligt, eftersom dessa i många situationer spelar en viktig roll för människors beteende. Men man skall komma ihåg att det finns en rad andra be- löningar och bestraffningar, inte minst av moralisk natur, som också påverkar människors beteende. Kapitlet är upplagt på följande sätt: I det första avsnittet kom- mer vi att försöka sammanfatta huvuddragen i den diskussion som förts om sambanden mellan välfärdsstatens storlek och utformning å ena sidan och ekonomiskt effektivitet och tillväxt å den andra. Därefter följer en genomgång av centrala resonemang och empi- riska resultat inom några specifika delar av det svenska skatte- och transfereringssystemet. Dessa delar är (i tur och ordning) arbets- löshetsförsäkring, sjukförsäkring och förtidspensioner samt skatte- systemet. De olika skatte- och transfereringssystemens samlade effekt kommer att behandlas i ett avslutande avsnitt om de olika typer av incitament och marginaleffekter som barnfamiljer möter. Kapitlet avslutas som brukligt är med en diskussion. 5.2Incitament, ekonomisk effektivitet och social rörlighet Den djupa ekonomiska kris som genomled tolkades av många som ett uttryck för att den offentliga sektorns, och framför allt välfärdsstatens, åtaganden blivit alltför omfattande. Välfärdssystemet hade, enligt detta synsätt, fått en utformning och vuxit till en omfattning som på ett allvarligt sätt hämmade den ekonomiska effektiviteten och tillväxten. Den ekonomiska krisen var därför primärt ett utslag av underliggande strukturella fel i den svenska ekonomin, och inte en övergående kris som hade sin orsak i tillfälligt förändrade ekono- miska konjunkturer eller villkor. Ett grundläggande antagande, som delas av många av dem som anlägger detta perspektiv på den svenska ekonomisk krisen , är att alltför långtgående statliga ingrepp i marknads- processen i syfte att främja en mer jämn fördelning av inkomster och resurser kommer att hämma effektiviteten och därmed tillväxten hos det ekonomiska systemet.1 En inflytelserik före- trädare för detta synsätt är den amerikanska ekonomen , som i sin bok . The Big Tradeoff (Okun 1975: 48) uttryckte detta förhållande på följande sätt:2 [W]hile the provision of equal political and civil rights often imposes costs on society, the attempt to enforce equality of income would entail a much larger sacrifice. In pursuing such a goal, society would forgo any opportunity to use material rewards as incentives to production. And that would lead to inefficiencies that would be harmful to the welfare of the majority. insistence on carving the pie into equal slices would shrink the size of the pie. That fact poses the tradeoff between economic equality and economic efficiency Analogin med en tårta (pie) som Okun framför i detta citat är välkänd för dem som följt den svenska politiska debatten . Om bara tårtan (dvs. samhällsekonomin) växer kommer alla att kunna få en större tårtbit, även om vissa får en större 1Avsikten med denna inledning är att i pedagogiskt syfte renodla två delvis konkurrerande synsätt på statliga ingrepp i marknadsprocessen. Det ska påpekas att man naturligtvis kan hävda att sådana ingrepp leder till effektivitetsförluster utan att för den skull hävda att dessa effektivitetsförluster är av den storleksordningen att de skapar det slag av ekonomiska ned- gångar som den svenska ekonomin upplevde . 2Okun diskuterade bara den avvägning som han menar finns i alla marknadsekonomier mellan ekonomisk effektivitet och jämlikhet, och diskuterade alltså inte specifikt i detta sammanhang. Värt att notera är också, att även om Okun underströk marknadens effektivitet i många avseenden, var han själv välvilligt inställd till omfördelande åtgärder riktade till den fattigaste femtedelen i samhället (Okun 1975: 118). tårtbit än andra. Men om den befintliga tårtan skärs i lika stora delar finns det en uppenbar risk att tårtan som helhet kommer att minska i storlek. Enligt detta synsätt är det främst skatte- och transfereringssystemets påverkan på priserna i ekonomin som leder till att tårtan minskar i storlek. Enligt traditionell neoklassisk ekonomisk analys ger skillnader i priser signaler till de ekonomiska aktörerna (t.ex. producenter, konsumenter, säljare av arbetskraft) var de skall satsa sina knappa resurser.3 Om resurserna i ekonomin skall utnyttjas på bästa sätt bör de sättas in där de ger som störst effekt, där de är som mest produktiva. Det är genom stigande eller sjunkande priser som de ekonomiska aktörerna får signaler om förändringar i ekonomin och därigenom anpassar sitt beteende och satsar sina resurser (t.ex. pengar eller arbetskraft) där de ger som mest utbyte. Förutom sin funktion som signalsystem kommer priserna även att fungera som ett belöningssystem, som fördelar ekonomiska belöningar i enlighet med de ekonomiska aktörernas produktivitet. Ju mer priserna avviker från de priser som skulle uppstå i en perfekt fungerande marknadsekonomi, ju mindre effektiva blir priserna som signaler om var de ekonomiska aktörerna skall satsa sina resurser. Den springande punkten i traditionell ekonomisk analys är just att olika former av transfereringssystem och de skatter som behövs för att finansiera dessa system kommer att snedvrida den upp- sättning priser som skulle uppkomma i en perfekt fungerande marknadsekonomi. Därmed kan förekomsten av skatte- och trans- fereringsprogram leda till att vissa för samhället lönsamma trans- aktioner inte kommer till stånd. Ta arbete som exempel: genom att beskatta lönearbete och satsa dessa skattemedel på olika former av transfereringar (t.ex. till de arbetslösa) kommer lönearbete att bli förhållandevis mindre lönsamt och kostnaden av att inte arbeta (eller den belöning som uteblir då man inte arbetar) bli för- hållandevis mindre. Detta kan leda dels till att människor arbetar och utbildar sig för lite (och på fel sätt) för att resurserna i ekono- min skall utnyttjas på ett optimalt sätt, dels till att människors förmåga och möjlighet att själva förbättra sin ekonomiska situation minskar. Man brukar i detta sammanhang ofta tala om marginaleffekter, med vilket avses hur stor nettobelöningen är av att t.ex. öka sitt 3 För en introduktion till neoklassisk ekonomisk teori, se (1982) och (1982). arbetsutbud eller att utbilda sig. Ju större dessa marginaleffekter är, dvs. ju större andel av en inkomstökning som avgår som skatter och avgifter och reducerade transfereringar och bidrag, ju mindre kommer nettobehållningen av och därmed incitamenten för att öka sitt arbetsutbud eller utbilda sig att vara. Problemet med dessa marginaleffekter är dels att de ekonomiska fördelarna av att öka sitt arbetsutbud är mindre för den enskilde individen än för sam- hället i stort, vilket gör att samhällets resurser inte utnyttjas fullt ut. Men, har det hävdats, dessa marginaleffekter ökar också sanno- likheten för att människor blir permanent bidragsberoende genom att fastna i så kallade fattigdomsfällor. Enligt detta synsätt innebär förekomsten av dessa fattigdomsfällor att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig och arbeta mer. Speciellt allvarliga anses dessa fattig- domsfällor vara eftersom de i hög grad drabbar redan utsatta grupper i samhället (se t.ex. SOU 2001:24, sid. 162–163). De som delar denna syn på förekomsten av en grundläggande konflikt mellan omfördelning och effektivitet behöver för den sakens skull inte argumentera för att staten skall avhålla sig från alla typer av ingrepp i ekonomin. I traditionell neoklassisk ekonomisk analys brukar olika former av s.k. marknadsmisslyckanden pekas ut som exempel på när statliga ingrepp i marknadsprocessen kan motiveras utifrån effektivitetsskäl. Ett sådant marknadsmisslyckan- de är så kallade externa effekter, som innebär att företags priser och kostnader inte avspeglar de samhälleliga effekterna av en viss typ av produktion. Ett exempel på en sådan negativ extern effekt är de extra kostnader i form av föroreningar av miljön som kan uppstå av ett företags produktion och som företaget inte behöver betala. Utöver dessa marknadsmisslyckanden som motiv för statliga ingrepp i ekonomin i syfte att främja en mer jämn fördelning av materiella resurser kommer emellertid ekonomisk effektivitet och ekonomisk jämlikhet enligt detta synsätt att stå i en motsats- ställning till varandra: det ena kan inte uppnås utan att man ger avkall på det andra. Därmed blir frågan om hur mycket ekonomisk jämlikhet människor är villiga att uppnå på bekostnad av ekono- misk effektivitet och tillväxt att i huvudsak vara en fråga om värderingar. Att anse att det finns en grundläggande konflikt mellan statliga ingrepp i ekonomin och det ekonomiska systemets effektivitet behöver således inte med nödvändighet betyda att man är emot dessa ingrepp. Men det betyder att konflikten mellan utjämning och effektivitet anses vara en i huvudsak politisk konflikt. Forskare och andra kan försöka identifiera storleken på de kostnader (dvs. förlusten i ekonomisk effektivitet) som skatte- och transfererings- system ger upphov till, men det är sedan upp till det politiska systemet att värdera, huruvida dessa kostnader är större eller mindre än nyttan (dvs. en jämnare fördelning av inkomster) som ingreppet ifråga ger upphov till. Bara undantagsvis ses skatte- och transfereringssystemet i sig kunna bidra till en förbättrad ekono- misk effektivitet. Som Agell (1999:181) uttrycker det: I den neo- klassiska tillväxtmodellen är det rent av svårt att överhuvudtaget se några skäl för en offentlig sektor, och än mindre för en välfärds- stat. Denna syn på konflikten mellan ekonomisk omfördelning och effektivitet präglade en lång rad av de utredningar och rapporter som analyserade den svenska ekonomin. långtidsutredning (SOU 1992:19, sid. 404) står det t.ex. att läsa: Motsättningen mellan utjämning och effektivitet är central för av- vägningen och utformningen av många offentliga ingripanden. In- greppen medför en betydande omfördelning av de inkomster som förtjänas på marknaden. Denna omfördelning kan ha ett pris i termer av ekonomisk ineffektivitet. Det är i grunden en politisk fråga vilket pris man är villig att betala för vad som uppfattas som en rättvis fördelning. En liknande syn på avvägningen mellan utjämning och effektivitet har långtidsutredning (SOU 1995:4, sid. 19), som identi- fierar frågan om hur den offentliga sektorns ingripanden i mark- naden påverkar incitamentsstrukturen och därmed den långsiktiga ekonomiska tillväxten som den kanske viktigaste i denna utredning. Den så kallade (SOU 1993:16, sid. 68) pekar också i sin rapport på behovet av att staten utformar sina åtaganden på ett sådant sätt att konflikten mellan marknadens effektivitet och fördelningspolitiska mål minimeras. Påverkan på incitamentsstrukturen, dvs. den uppsättning piskor och morötter som i form av skillnader mellan priser och be- löningar existerar i ekonomin, är alltså enligt det ovan redovisade synsättet den huvudsakliga mekanism varmed statliga ingrepp i ekonomin, t.ex. i form av ett skatte- och transfereringssystem, leder till såväl minskad ekonomisk effektivitet som lägre social rörlighet. Den tidigare nämnda amerikanska ekonomen har i detta avseende liknat välfärdsstatliga arrangemang i syfte att omfördela resurser i samhället vid en läckande hink (leaky bucket). Bara en del av de inkomster som tas från de övre skikten i inkomstfördelningen kommer att komma de ekonomiskt utsatta grupperna i samhället till godo, resterande del kommer att försvinna genom hålen i hinken. Även om det finns många typer av hål i hinken (den byråkrati som behövs för att omfördela in- komster är ett exempel på ett sådant hål) är det incitamentsföränd- ringar (dvs. minskade skillnader mellan de priser och belöningar som existerar i ekonomin) som utgör det största hålet i hinken. Den bild som gavs ovan av välfärdsstatens effekter på ekonomisk tillväxt tar så gott som ensidigt upp de negativa effekterna av stat- liga ingrepp i marknadsmekanismerna (Agell 1999:181; : 1999:8). Såväl den ekonomiska historien som konkurrerande veten- skapliga synsätt pekar dock på att välfärdsstatliga arrangemang även kan medföra betydande samhällsekonomiska intäkter. En viktig utgångspunkt för detta perspektiv på sambandet mellan välfärds- staten och ekonomisk effektivitet och tillväxt är att det kan finnas positiva externa effekter av statliga ingrepp i marknadsmeka- nismerna, dvs. effekter som verkar vid sidan om marknadspriserna.4 I de fall, när de samlade positiva effekterna för samhället av att producera en viss vara eller tjänst inte avspeglas i priserna på marknaden, kommer produktionen av varan eller tjänsten ifråga att bli mindre och priset högre än vad som är samhälleligt önskvärt. Det typexempel som ofta brukar anföras i detta avseende är utbildning: många människor skulle inte ha råd att skaffa sig en utbildning eller utbilda sig i den grad som är samhälleligt önskvärt om priset på utbildning bestämdes på marknaden. Men om en person skaffar sig utbildning är det inte bara bra för henne, utan för hela samhället, bland annat eftersom de samlade produktions- möjligheterna kan öka då utbildningsnivån i samhället stiger. När den samhällsekonomiska avkastningen på utbildning överstiger den privatekonomiska kan det därför på lång sikt vara samhällsekono- miskt lönsamt för staten att subventionera produktionen och/eller konsumtionen av utbildning. På liknande sätt går det att argumentera för att inte bara människors möjlighet att utbilda sig, utan även deras produktiva förmåga i vid mening, har ett samband med deras tillgång till mate- 4 Nyare varianter av sådana tillväxtmodeller brukar ofta sammanfattas under benämningen endogena tillväxtmodeller. För klassiska bidrag, se Romer (1986) och (1988). Som Agell (1999) påpekar bygger dessa modeller i stor utsträckning vidare på neoklassisk tillväxtteori. riella resurser.5 har en rad studier publicerats som betonat att en jämnare fördelning av förmögenheter och inkomster kan ha positiva effekter på de samlade investeringarna i såväl humankapital som fysiskt kapital i ekonomin, och att dessa investe- ringar i sin tur är av avgörande betydelse för ekonomisk effektivitet och tillväxt (för en översikt, se Aghion m.fl. 1999). Ett skatte- och transfereringssystem som överför materiella resurser från hög- till låginkomsttagare kan därför inte bara ha positiva effekter på enskilda individers levnadsnivå utan även på deras produktivitet, vilket i sin tur kan öka samhällets samlade produktionsmöjligheter. Ett flertal av de transfereringsprogram som existerar i reducerar också den osäkerhet som människor möter under sina liv. Det kan argumenteras för att människor har större benägenhet att ta risker i livet, att t.ex. byta arbete eller utbilda sig, om det finns ett ekonomiskt skyddsnät som kan skydda dem om detta risk- tagande inte lyckas. Till exempel kommer en försäkring, som eko- nomiskt kompenserar en individ ifall denne blir arbetslös, att mildra de ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet. Detta kan i sin tur påverka människors vilja att byta arbete och t.ex. söka sig till expansiva men mer osäkra sektorer av ekonomin, vilket i sin tur kan leda till att samhällets resurser utnyttjas på ett bättre sätt. Ett utbyggt trygghetssystem kan även mildra de sociala påfrestningar som strukturomvandlingar i ekonomin kan ge upphov till. Före- komsten av en arbetslöshetsförsäkring kan också leda till att människor har råd att vara arbetslösa tills de hittar ett arbete som svarar mot deras kvalifikationer, vilket också kan bidra till ett mer effektivt utnyttjande av arbetskraften i ekonomin. Enligt detta perspektiv blir olika former av välfärdsstatliga arrangemang därför en del i ett intrikat optimeringsproblem: dessa arrangemang kan både främja och hindra att resurserna i ekonomin utnyttjas på ett optimalt sätt. De tillväxtbefrämjande effekterna som dessa arrangemang kan ge upphov till måste därför balanseras mot de negativa effektivitetseffekter som de potentiellt inbegriper. Korpi (1985; se även 1970) har i detta sammanhang argu- menterat för att de hål i Okuns hink som representerar skatte- och transfereringssystemet istället skulle kunna ses som ett bevatt- 5 I detta sammanhang är det mycket viktigt att påpeka, att en överföring av resurser till ut- satta individer som på olika sätt har potentialen att förbättra kvaliteten på dessa människors liv (t.ex. genom insatser för att förbättra folkhälsan eller utbildningsnivån i ett land), naturligtvis kan vara något eftersträvansvärt i sig, utan att dessa åtgärder för den skull för- bättrar människors produktivitet eller samhällets samlade produktionsmöjligheter (se t.ex. Sen 1998). ningssystem (irrigation system), som kan utgöra en stimulans och kanske också en förutsättning för att även mer utsatta grupper i samhället skall kunna utnyttja den fulla potentialen av det human- kapital de besitter, och därmed bidra till att de samlade resurserna i ekonomin ökar. Om vi nu försöker sammanfatta huvudlinjerna i den debatt som förts i om incitamentens betydelse för ekonomisk effektivitet och tillväxt ser vi en samling teoretiskt härledda påståenden som ofta framställs stå i ett kausalt förhållande till varandra. Vid en närmare skärskådning visar det sig emellertid att varken riktningen eller styrkan på dessa kausala samband är självklar. Lika väl som det går att argumentera för att välfärds- statliga arrangemang har negativa incitamentseffekter, som både leder till lägre ekonomisk tillväxt och minskad social rörlighet i samhället, lika väl går det att argumentera för att dessa arrange- mang kan bidra till att humankapitalet tas bättre till vara i ekono- min, och att dessa system ger ökade möjligheter för utsatta grupper i samhället att avancera i inkomsthierarkin. Ett stort antal studier har publicerats som, genom att jämföra länder, försökt uppskatta sambanden mellan de sociala utgifternas storlek eller graden av ojämlikhet och ekonomisk tillväxt. I den internationella empiriska litteraturen är den dominerande slut- satsen att det finns ett negativt samband mellan ojämlikhet och ekonomisk tillväxt: ju ojämlikare den ekonomiska fördelningen i ett land är, desto lägre är tillväxten.