sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — 8Konsekvenser av kommitténs förslag 8.1För bostadsmarknaden i stort och för de allmännyttiga bostadsföretagen Ett genomförande av förslaget till lagen om allmännyttiga bostadsföretag klargör förutsättningarna för allmännyttig verk- samhet på bostadsmarknaden. Att dessa görs tydliga är viktigt eftersom de allmännyttiga bostadsföretagen med ideella för- tecken konkurrerar på en konkurrensutsatt bostadsmarknad. förändrades bruksvärdessystemet (se avsnitt 2.3), vilket fick till följd att allmännyttan blev första- handsnorm vid all jämförelseprövning i alla marknadslägen. Det främsta motivet till den reformen var att hålla nere hyresnivån med hjälp av allmännyttans självkostnadsbaserade hyror. förändrades förutsättningarna genom de många ombildningar av kommunala bostadsstiftelser till aktie- bolag. Detta innebar att dessa företag blev av med sina god- kännanden som allmännyttigt bostadsföretag. För bruksvärdessystemet får förslagen den konsekvensen att basen av formellt allmännyttiga lägenheter ökar. Således för- bättras förutsättningarna för att bruksvärdessystemet skall fun- gera i enlighet med de ursprungliga intentionerna. Genom regelförändringarna kommer jämförelsematerialet att utökas till den nivå som gällde . Konsekvenser- na för bruksvärdessystemet beskrivs närmare i avsnitt 2.6.10. Konsekvenser av kommitténs förslag Ett genomförande av kommitténs lagförslag bidrar till att tydlig- göra förutsättningarna för verksamhet på bostads- området och att öka möjligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. De förslag som presenteras i kapitel 6 om kommunernas boendeplanering får konsekvenser bara för de kommuner som inte redan antar riktlinjer för bostadsförsörjning i fullmäktige minst en gång per mandatperiod eller genom ett särskilt beslut. För kommuner som behandlar frågan mer sällan blir följden att bostadsfrågorna oftare blir föremål för politisk debatt i kommu- nens högsta beslutande organ. För kommuner som inte fattar ett särskilt fullmäktigebeslut om riktlinjerna för bostadsförsörjning innebär förslaget att debatten i fullmäktige i fortsättningen fokuseras mer på bostadsfrågor och att den inte riskerar att överskuggas av t.ex. plan- eller infrastrukturfrågor. Det gäller även kommuner som ofta behandlar bostadsfrågor, men gör det som en del i behandlingen av andra frågor. De förslag som presenteras i kapitel 6 om socialtjänstlagen och som rör svaga gruppers boende kan leda till att kommuner ger bostadsfrågor inom ökad uppmärksamhet och till ökad samverkan i boendesociala frågor i kommunen. kan förslaget i förening med förslag om bostadsförmedling och bostadsanvisning effektivisera kommunernas arbete med bostadsfrågor inom . Den kunskapsspridning som föreslås genom och bör ge möjlighet för kommunerna att uppnå effektiviseringar i sitt arbete. Enligt 14 § kommitteförordningen (1998:1474) skall om försla- gen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Konsekvenser av kommitténs förslag förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag innebär att länsstyrelserna och åläggs visst arbete med godkännande och återkallelse av godkännande. finns, varken för eller länsstyrelserna, några särskilda anslag, utöver ordinarie förvaltningsanslag, för de uppgifter myndigheterna utför enligt lagen (1999:608) om tillfällig minsk- ning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (sanktionslagen) och förordningen om återkallelse av godkän- nande av allmännyttigt bostadsföretag i vissa fall m.m. Enligt det förslag till lag kommittén lägger fram kommer merparten av bostadsföretagen att godkännas automatiskt. Enligt kommitténs bedömning torde i följd härav de kostnader som förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag föranleder hos länsstyrelserna och inte vara större än att de ryms inom ramen för befintliga anslag. De kostnader som förslaget leder till för de allmännyttiga bostadsföretagen bedömer kom- mittén vara försumbara. De förslag som lämnas i kapitel 6 om vissa krav på periodicitet och formalitet rörande kommunala riktlinjer för boendeplane- ring, medför enligt kommitténs bedömning inga öka offentliga utgifter. Enligt kommitténs bedömning medför inte heller övriga förslag i kapitlet några ökade offentliga utgifter. De förslag i kapitel 6 som berör , och länsstyrelserna bör enligt kommitténs bedömning kunna hanteras inom ramen för respektive myndighets ordinarie anslag. Konsekvenser av kommitténs förslag 8.4Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstiftning och EG-rätten Kommunerna har när de driver näringsverksamhet att iaktta restriktionen att göra detta utan vinstsyfte, vilket således utgör grunden för kommitténs ställningstaganden. Det föreslagna regelverket tar sin utgångspunkt i kommunallagen och är således förenligt med dessa bestämmelser. Det kan sägas vara en naturlig följd av att merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen ägs av kommuner. Det föreslagna regelverket ger inte de allmännyttiga bostads- företagen några konkurrensfördelar på bostadsmarknaden och torde därför inte komma i konflikt med EG-rätten på konkur- rensområdet. Företagen förutsätts bedriva ekonomisk verksamhet på en marknad i konkurrens med övriga aktörer, vilka i stor utsträck- ning arbetar i aktiebolagets form. Utifrån aspekten att det skall råda konkurrensneutralitet mellan olika fastighetsägare är det värdefullt att allmännyttiga bostadsföretag så långt det är möjligt och ändamålsenligt har att tillämpa ett likartat regelverk. Det föreslagna regelverket är förenligt med reglerna i aktiebolags- lagen, föreningslagen och stiftelselagen. Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall om försla- gen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självsty- relsen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenser av kommitténs förslag I de fall kommitténs förslag aktualiserar frågan om åsido- sättande av den kommunala styrelsen anges detta ovan i anslut- ning till respektive förslag. Kommittén har i övrigt bedömt att de förslag som lämnas i detta betänkande inte har några konsekvenser på de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen. 9.1Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostadsföretag I första stycket anges grundförutsättningarna för allmännyttig bostadsverksamhet. För andra bostadsföretag gäller primärt ett krav på att verksamheten i ett allmännyttigt bostadsföretag skall drivas utan vinstsyfte. Det innebär att allmännyttiga bostads- företag inte får bedriva verksamhet som har till huvudsakligt syfte att ge ägaren ekonomisk vinst. Kravet på att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte skall inte tolkas så att en åtgärd skall anses utgöra otillåten vinstutdelning om aktiekapitalet höjs till följd av att anläggningstillgångar i företaget stigit i värde, eller om ett överskott i verksamheten från förs över till ny räkning. Det förhållandet att verksamheten bedrivs utan vinst- syfte hindrar inte att det lämnas skälig utdelning på kontant tillskjutet kapital (se kommentaren till andra och tredje stycke- na). Vidare skall enligt första stycket den huvudsakliga verksam- heten gå ut på att förvalta hyresfastigheter. Detta hindrar dock inte att det i ett allmännyttigt fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel lokaler avser att lokalbeståndet inte får bli så stort att det inkräktar på det primära, dvs. att före- tagets huvudsakliga uppgift är att förvalta hyresbostadsfastig- heter. Bestämmelsens andra stycke innehåller en regel om högsta tillåten utdelning i ett allmännyttigt bostadsföretag. ning avses utbetalning till ägarna av vinstmedel. Skälig utdelning skall beräknas på den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant, dvs. exklusive apportegendom och lån. En fond- emission, som är en ren bokföringsåtgärd, betraktas inte som av ägarna tillskjutet kapital. Det aktiekapital som ökas genom en fondemission skall därför inte inräknas i grundkapitalet. Bestämmelsens tredje stycke innehåller en regel varigenom regeringen ges i uppdrag att i förordning fastställa den övre gränsen för tillåten utdelning. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.5. I bestämmelsen finns en regel om att verksamhet för att kunna godkännas som allmännyttigt bostadsföretag måste drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Beträffande dessa gäller vad som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftel- selagen (1994:1220). I lagen om allmännyttiga bostadsföretag finns vissa bestämmelser som utgör tillägg eller restriktioner i förhållande till den grundläggande regleringen för respektive kategori, t.ex. bestämmelsen i 1 § andra stycket om utdelnings- begränsning. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.6. Enligt bestämmelsen skall ett allmännyttigt bostadsföretag sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boende- inflytande och inflytande i företaget. Begreppet boende- inflytande tar sikte på hyresgästernas inflytande över det egna boendet, dvs. den egna lägenheten. Exempel på inflytande över bostadsföretaget är att hyresgästerna ges möjlighet att nominera viss andel av ledamöterna i företagets styrelse. boendeinflytande är att företaget för en kontinuerlig dialog med hyresgästerna i frågor som t.ex. hur tryggheten i hyresboendet kan utvecklas och hur hyresgästernas inflytande över sitt boende, individuellt och gemensamt i ett hus, kan utvecklas. Förevarande bestämmelse kan närmast karaktäriseras som en målformulering. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.2. Bestämmelsen innehåller en regel om att ett allmännyttigt bostadsföretag som är godkänt enligt denna lag till läns- styrelsen skriftligen skall lämna uppgift om beslutad vinstutdel- ning och hur denna beräknats (se kommentaren till 1 § andra stycket). Uppgiften kan lämnas genom t.ex. ett revisorsintyg eller liknande. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 2.6.8. Bestämmelsen innehåller en föreskrift genom vilket godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag kan lämnas till aktie- bolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de krite- rier som ställs upp i 1 § första stycket och 2 § första stycket. Fråga om godkännande prövas enligt 7 § av . Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. Bestämmelsen innehåller en regel om återkallelse av godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag. Återkallelse skall ske om ett företag som enligt denna lag är allmännyttigt inte upp- fyller villkoren i 1 § första stycket och 2 § första stycket. kallelse skall även ske om företaget anmäler att det inte längre vill vara allmännyttigt bostadsföretag. Fråga om återkallelse prö- vas enligt 7 § av . Bestämmelsen innehåller inga närmare regler undantaget egenanmälan om hur en fråga om återkallelse väcks hos . Fråga om återkallelse kan i ett konkret fall initieras av själv. Frågan kan även aktualiseras t.ex. efter anmälan från hyresgäst eller hyresgäst- förening. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. Bestämmelsen innehåller regler om ansvariga myndigheter och om överklagande. Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande prövas av . beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. Bestämmelsen innehåller en erinran om att kommunallagen gäller för kommunala bostadsföretagen vilket innebär bl.a. att (2 kap. 1 §), likställighetsprincipen (2 kap. 2 §) och spekulationsförbudet (2 kap. 7 §) i kommunallagen är tillämpliga på företagen. Bestämmelsen innehåller även en erinran om att offentlighets- principen gäller enligt samt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), jfr 2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.7. Av övergångsbestämmelserna framgår att dels kommunala bostadsföretag, dels aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftel- ser som enligt äldre räntebidragsförordningar har godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, skall anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. Bestämmelsen innebär i praktiken att dessa företag inte behöver söka godkän- nande enligt denna lag. Om ett sådant företag, fått godkännan- det återkallat eller själv begärt att det återkallas, och om företaget åter vill bli godkänt som allmännyttigt får ansökan och prövning ske enligt 5 §. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 2.6.8. 9.2Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar I bestämmelsens tredje stycke görs ett tillägg varigenom kom- munfullmäktige åläggs att anta riktlinjer för boendeplaneringen genom ett särskilt beslut minst en gång varje mandatperiod. Av kravet på särskilt beslut följer att riktlinjerna inte kan ingå endast som en del i t.ex. en aktualitetsförklaring av en översiktsplan. Med mandatperiod avses en fyraårsperiod räknat valåret (se 5 kap. 5 § första stycket kommunallagen). Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 6.7.3. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ledamöterna (), () och () , och liberalerna av- visar i denna gemensamma reservation det förslag till en ny lag om allmännyttiga bostadsföretag som framläggs av kommittén för allmännyttiga bostadsföretag och boendesocial utveckling (Allbo). Vi avvisar också kommitténs förslag till särskild före- trädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunala bostadsföretag. 1 Utgångspunkterna för kommitténs arbete Det råder inga delade meningar om det övergripande målet för bostadspolitiken, nämligen att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Det finns heller inget att invända mot betänkandets beskrivning av vilken bostads- politisk ansvarsfördelning som bör gälla i samhället. Staten skall svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunerna har det övergripande ansva- ret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå. Problemet är att socialdemokraterna, och inte i praktiken respekterar den här uppgiftsfördelningen. tillhandahåller inte staten sunda finansiella förutsätt- ningar för bostadsbyggande och bostadsförvaltning. Den tar ut extremt höga skatter på byggande och boende samt beskattar Reservationer och särskilda yttranden bostäderna både som konsumtion (moms) och som kapital (fastighetsskatt). Den här politiken har ryckt undan grunden för nyproduktionen, vilket manifesterades genom att bostadsbyggandet föll till nivåer som inte har förekommit sedan industrialismens genombrott . Staten tillhandahåller inte heller erforderliga legala instrument. Exempel på detta ges med regeringens oförmåga att komma med några som helst förslag i syfte att reformera hyres- sättningen. Man möjliggör inte tredimensionell fastighets- bildning och upplåtelse av ägarlägenheter – fastighetsrättsliga reformer ägnade att ge nya möjligheter till finansiering av byggandet. Ingenting har gjorts för att begränsa dagens vid- lyftiga möjligheter att överklaga detaljplaner och byggnadslov. I stället försöker socialdemokraterna, vänstern och miljö- partiet att genom olika riksdagsbeslut reglera den lokala bostads- politik som kommunerna enligt den ovan angivna uppgiftsför- delningen skulle ha ansvaret för. Ett exempel på detta är den s k stopplagen, vars syfte är att inskränka kommunernas möjligheter att självständigt förfoga över sina bostadsföretag. Samma syfte hade de famösa förslagen i delbetänkande (SOU 2000:104) om att ändra spelreglerna för beslutsfattandet i landets kommuner genom krav på två tredjedels majoritet för beslut om försäljning av kommunalt ägda fastigheter. har återinfört en bostadsförsörjningslag med pek- pinnar om både den lokala bostadsplaneringen och den lokala bostadsförmedlingen. Ytterligare pekpinnar och försök till begränsningar av kom- munernas rätt att självständigt utöva sitt bostadspolitiska ansvar lämnas med majoritetsförslagen i detta slutbetänkande. Vi mot- sätter oss den inriktningen och reagerar starkt mot majoritetens påstående att det blivit allt tydligare att många kommuner inte förmår eller velat axla sitt bostadspolitiska ansvar. Det finns ingen grund för en sådan recension av den kommunala sektorn i . Majoriteten säger sig anse att den lokala bostadsmarknaden i kommunerna bör präglas av mångfald. Det bör finns bostäder med Reservationer och särskilda yttranden olika upplåtelseformer, dvs. såväl allmännyttig och privat hyresrätt som bostadsrätt och äganderätt, i en kommun och dess olika delar. Även detta framstår mest som en läpparnas bekännelse, eftersom alla konkreta förslag är inriktade på att försvåra avyttring av allmännyttiga hyresbostäder i allmänhet och ombildning till bostadsrätt i synnerhet. Så sent som genomdrev socialdemokraterna, och skärpta majoritetsregler för ombild- ning till bostadsrätt. Det var en skärpning som på intet sätt påverkar ombildningarna i de mest attraktiva bostadsområdena. Men i mindre attraktiva områden – t.ex. de miljonprogram- områden som helt domineras av allmännyttig hyresrätt – är osäkerheten om ägandet större. Den nya lagstiftningen bidrar därför till att bostadsmarknaden segregeras ytterligare. Den försvårar ombildning till bostadsrätt i just de områden där sådan ombildning skulle vara bostadssocialt fördelaktig och bidra till ökad mångfald och en mer allsidig blandning av olika upplåtelse- former. 2 Omläggningen av bostadspolitiken Vi påpekade redan i vår reservation till delbetänkandet (SOU 2000:104) att utredningen underlåtit att analysera och dra slut- satserna av den genomgripande omläggning som skedde av bostadspolitiken under det gångna decenniet. Bostadssektorn är inte längre plan- och normstyrd. Byggande och bostadsförvaltning ställdes inför stora – och nödvändiga – krav på anpassning till en mer konkurrens- utsatt situation. De flesta statliga regleringar av den kommunala verksamheten på bostadsområdet avskaffades. Ett nytt bostads- finansieringssystem infördes och subventioner avvecklades. Alla viktiga särregler för de kommunala bostadsföretagen slopades och de konkurrerar nu med övriga aktörer på betydligt mer likartade villkor. Reservationer och särskilda yttranden Parallellt med avregleringarna förändrades de samhällsekono- miska förutsättningarna i stort. En inflationsekonomi med nega- tiva realräntor växlades över i en samhällsekonomi med låg inflation och höga realräntor. beslutade om en stor skattereform, där de sänkta inkomstskatterna i hög grad finan- sierades med nya, breddade och höjda skatter på byggande och boende. Relativpriset på boende ökade snabbt och bidrog till det dramatiska fall i bostadsefterfrågan och nyproduktion av bostä- der, som alltjämt präglar bostadsmarknaden i stora delar av landet. Bostadspolitiken har därmed genomgått ett systemskifte. Den är inte längre produktions- och utbudsorienterad, utan styrs i huvudsak av bostadsmarknadens efterfrågan. Vi bejakar denna grundläggande förändring, eftersom den innebär att bostadsbyggandet nu måste anpassas till bostadskon- sumenternas önskemål och betalningsvilja, i stället för till statliga byggnormer och låneregler. Detta är den bästa grunden för att få till stånd det utbud av såväl hyresrätter som andra upplåtelseformer som de boende vill ha. Det lägger också en grund för att långsiktigt pressa det svenska folkets höga bostadskostnader. 2.1Den nya situationen för kommunerna och deras bostadsföretag De nämnda förändringarna har medfört en stor förskjutning av ansvarstagande och risktagande på bostadsmarknaden. ställde skattebetalarna upp med huvuddelen av riskkapitalet i form av statligt subventionerade lån, vars värde dessutom ur- holkades snabbt av den dåvarande höga inflationen. måste i stället bolagens ägare själva tillskjuta erforderligt kapital. Låne- finansiering träffas av höga realräntor och amorteringarna kan inte längre ske med hjälp av inflationen. Eftersom de kommunala bostadsföretagen var särskilt gynna- de i subventionshänseende byggdes de upp utan nämnvärda krav Reservationer och särskilda yttranden på finansiellt sparande. Tvärtom minimerade de statliga ränte- subventionerna kommunernas insatser med eget kapital. Därmed stod företagen också illa rustade för den nya situation när byggande och bostadsförvaltning är en kapitalkrävande verk- samhet förenad med ett betydande ekonomiskt risktagande. I många kommuner är bostadsföretagen kraftigt underkapi- taliserade. Det blev därför nödvändigt för staten att tillskapa såväl en kommunakut som en bostadsakut. beräknade fastighetsekonomer vid KTH att 200 kommuner skulle behöva tillskjuta ofattbara 40 à för att fullt ut rekonstruera sina bostadsbolag. offentliggjorde en rapport där man uppskattade allmän- nyttans kostnader bara för tomma lägenheter till cirka 29 miljar- der kronor . För många kommuner är det alltså en tvingande nödvändighet att minska riskexponeringen. De kommunala skattebetalarnas pengar behöver styras till reguljär verksamhet i stället för att riskeras på bostadsmarknaden. Det är i detta läge som socialdemokraterna, och vill införa olika regler som skulle försvåra för kommunerna att göra just detta. 2.2Vår syn på allmännyttan , och liberalerna kan ha en något divergerande principiell syn på allmännyttan. Så- lunda pekar liberalerna på de problem som är för- knippade med att kommuner bedriver näringsverksamhet. Kom- munal bolagsverksamhet försvårar insynen och konkurrensen sker inte på lika villkor, när bolagen i realiteten kan agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. Moderater- na har en likartad principiell syn medan anser att det också kommer att finnas behov av ett all- männyttigt bostadsbestånd i våra kommuner. betonar att kommunerna själva inte behöver äga och förvalta bostadsföretag för att kunna tillgodose sociala Reservationer och särskilda yttranden behov men anser inte heller att en allmän utförsäljning av de kommunala hyresfastigheterna är ett mål i sig. Inget av partierna vill emellertid pressa på kommunerna sitt principiella förhållningssätt. Tvärtom förenas vi i den bestämda uppfattningen att det är varje kommuns politiker som själva måste avgöra om förändringar skall ske i det kommunala fastig- hetsinnehavet. Riksdag och regering skall inte skriva de lokala beslutsfattarna i kommunerna på näsan vad som är bäst, vare sig i fråga om att stimulera en utförsäljning eller sätta upp speciella hinder för försäljningar. Det måste alltid vara kommunen själv som avgör hur mycket eller hur litet av bostadsbeståndet som skall vara i det allmännas ägo. De fyra partierna understryker också alla vikten av valfrihet i boendet. Det måste finnas ett allsidigt utbud av olika upplåtelse- former – äganderätt, bostadsrätt och hyresrätt. Att äga sin bostad har ett värde i sig. Men också hyresrätten är omistlig för alla dem som inte vill eller kan binda kapital i sitt boende eller som efterfrågar en hög servicenivå.