sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt Kretsloppsdelegationen7 är mineralreserverna betydligt större nu än och realpriserna har halverats för flera av de mest betydande mineralierna. Fenomenet med sjunkande priser på lagerresurser har existerat under hela 1900-talet.9 Vilka är mekanismerna bakom denna utveckling? Ett intressant perspektiv anläggs i Baumol (1986). En teknisk förändring som ökar produktionen till en given insats av resursen i fråga, antingen direkt eller indirekt via återvinning, minskar den nuvarande användningen, allt annat lika. ökar också den potentiella framtida produktionen som är möjlig från den mängd som ligger kvar i jordskorpan. Om den tekniska utvecklingen ett givet år därigenom ökar den ekonomiskt använd- bara mängden hos de kvarvarande reserverna mer än den årliga konsumtionen så kommer, i ekonomisk mening, tillgången på re- sursen att ha ökat. Räknat i kg kommer tillgången i jordskorpan att ha minskat, men den användbara kvantiteten kan komma att fort- sätta att öka för . Med detta perspektiv är det inte svårt att förstå den sjunkande pristrenden för lagerresurser. Fosfor är ett ämne som i olika sammanhang pekas ut som sär- skilt problematiskt. Orsaken är att det ingår i vissa centrala biolo- giska processer och att det i dessa inte är möjligt att ersätta med något annat ämne. Fosforproblematiken diskuteras ingående i flera rapporter.10 Det finns inga tecken som tyder på att marknaden skulle fungera annorlunda för fosfor än för andra ämnen som handlas på världsmarknaden. Minskad tillgång skulle därför resul- tera i ett högre pris och en ökad återvinning vilket skulle medföra en anpassning till den rådande tillgången. Beroende på ämnets spe- ciella egenskaper och att det finns en risk för att en stor del av fosfortillgångarna skulle kunna uttömmas åtminstone på lång sikt kan någon typ av åtgärd, som exempelvis en skatt på fosforinnehåll i handelsgödsel vara motiverad. Fosforanvändning har dock miljö- effekter i form av övergödning. Det kommer därför att finnas an- passningsmekanismer på användningssidan, exempelvis via miljö- politik, som verkar återhållande på fosforanvändningen och bidrar till att minska efterfrågan. 7Kretsloppsdelegationen, (1997). 8World Bank, (1994), respektive ,(1996 ). 9Barnett and , (1963). 10Exempelvis Kågeson, (1997) och , (2000), bilaga 7 till Långtids- utredningen /2000. Kan en för hög nivå på utnyttjande av ändliga resurser försämra den ekonomiska utvecklingen genom att sänka tillväxttakten i eko- nomin? I Kågeson (1997) diskuteras detta och slutsatsen är att det finns få, om ens några, konflikter mellan ekonomisk tillväxt och konsumtion av lagerresurser. Det som i stället pekas ut som ett potentiellt problem i exempelvis ett flertal svenska utredningar11 är den miljöpåverkan som resursanvändningen ger upphov till. Förnybara resurser är just förnybara om de används i en ut- sträckning som gör att återväxten överstiger uttaget. I annat fall kan de i praktiken vara mindre förnybara än lagerresurserna. När exempelvis ett fiskbestånd överutnyttjats (se kapitel 9) och inte förmår reproducera sig längre har resursen bestående av popula- tionens unika genetiska material försvunnit. Det är möjligt att man kommer att kunna återskapa arter via tillgång till gene- tisk information som erhållits från exempelvis frysta individer, men detta är inget realistiskt alternativ. Utrotningsrisken är stor för flera arter och har flera orsaker, framförallt avsaknaden av väl- definierade nyttjanderätter och institutioner som reglerar nyttjan- det av resursen samt att förloppet kan ske relativt hastigt. Ofta är inte heller information rörande tillgången på resursen tillräckligt lättillgänglig för marknaden vilket förhindrar priset från att hinna stiga så snabbt som skulle behövas för att förhindra överutnytt- jande. Principiellt kan sägas att det är storleken på den aktuella re- sursen kontra intensiteten i nyttjandet som är avgörande för om det finns behov av åtgärder. Arter nybildas och försvinner över tiden och det är en del av li- vets utveckling på jorden. Mycket tyder dock på att takten med vilken arter försvinner är betydligt högre än vad som histo- riskt kan anses som naturligt. Förlusten i resurstermer är inte bara en förlust av genetiskt material utan kan även bestå i att vissa tjänster från ekosystemen försämras. Den artutrotning som skett i kan i de flesta fall12 härledas till förändrade jordbruks- skogsbruks- och fiskemetoder. Flera av de arter som försvunnit från är dock inte utrotade globalt. Miljöresurser kännetecknas av att det är svårt att tänka sig någon form av utbytbarhet. Människan är anpassad till en livsmiljö med relativt ren luft och rent vatten etc. och detta kan därför sägas ut- göra nödvändiga villkor för överlevnad. Det är svårt att hävda äganderätten till ren luft, vilket kan illustreras med försur- 11Exempelvis ,(1994). (2000). ningsproblematiken där står som mottagare för utsläpp från kontinenten. Användning av resursen vatten kännetecknas ofta av brist på de- finierade rättigheter. På många håll leder detta till ett överutnytt- jande i meningen att fossilt grundvatten pumpas upp snabbare än det fylls på dvs. det finns en risk för regional uttömning. Eftersom det inte finns någon fungerande marknad för resursen kommer be- gränsningen av utnyttjandet att sättas av kostnaden för att pumpa upp vatten, vilket inte alltid är detsamma som den samhällsekono- miska kostnaden. Globalt sett är inte vattentillgången något problem utan till- gången överstiger efterfrågan.13 Ett problem är däremot den ojämna fördelningen mellan olika regioner. Till skillnad från fallet med koldioxid, där ett utsläpp gör samma skada var helst det sker, är det en avsevärd skillnad på var en enhet vatten används. En minskning av vattenanvändningen i påverkar inte möjligheterna för konstbevattning i områden som drabbats av torka i exempelvis . Den svenska resursanvändningen har således en obetydlig påverkan på förutsättningarna för användning av vattenresursen i andra delar av världen. Däremot kan den utveckling som sker i av vattenbesparande tekniker komma till användning i andra delar av världen och ha en positiv effekt på vattenhushåll- ningen. Det är också möjligt att substituera färskvatten med avsaltat saltvatten. Avsaltning kräver energi men används i allt större om- fattning i olika länder. I är detta en stor källa till färskvatten14, men metoden används även på närmare håll som i skär- gård på öar med liten tillgång till färskvatten. Sammanfattningsvis är utredningens uppfattning att risken globalt sett är liten för att brist på lagerresurser skall vara ett substantiellt hin- der för en hållbar utveckling. De resurser vars utnyttjande som i stället bör studeras närmare är de förnybara resurserna som t.ex. fungerande ekosystem och ren luft/rent vatten. 2.2Resurshushållning i en marknadsekonomi Hur sker resurshushållning spontant i samhället ? Naturresur- ser och energi används för företagens produktion och direkt i hus- hållens konsumtion. För enkelhetens skull fokuserar vi nedan på 13Naturmiljön i siffror, (2000). 14Naturmiljön i siffror, (2000). företag men analysen är giltig även för hushåll med några smärre justeringar. Företag använder den uppsättning av resurser som givet de rå- dande relativpriserna ger den högsta vinsten. I en situation med väl fungerande marknader finns ingen anledning för staten att ingripa och försöka styra företagets val. Företaget har ingen anledning att använda mer resurser än det behöver och därigenom fördyra sin produktion. Effektiviseringsåtgärder som handlar om att investera i ny teknik är lönsamma för företaget när kapital- och driftskostna- derna i den nya anläggningen understiger de rörliga kostnaderna för den gamla. En principiell utgångspunkt är att samhällets nytta av att an- vända ytterligare en enhet av en resurs på marginalen skall vara lika stor som kostnaden att tillhandahålla den. Om marknaderna funge- rar väl är den situation som uppstår spontant lika med den önsk- värda. Vid brister i marknadens funktionssätt skall medel för att korrigera den spontana resursanvändningen sättas in så nära den verksamhet som åstadkommer – (exempelvis) de negativa externa effekterna som möjligt.15 Om priset på en resurs stiger på grund av knapphet eller be- skattning leder det till en anpassning hos företag som använder re- sursen. Företaget kostnadsminimerar sin produktion och försöker använda mindre av denna dyrare resurs och mer av andra resurser – det sker en substitution mellan olika resurser. Ett historiskt exem- pel på detta är att högre vedpriser på grund av brist på ved i ledde till en omfattande substitution från ved/träkol till stenkol.16 Detta skedde naturligtvis inte utan höga pri- ser ger incitament att söka ersättningsresurser och stimulerar tek- nisk utveckling. 15Se vidare kapitel 6. 16Wrigley, (1993). Vedprisutvecklingen i mellan åren 1500–1700 jämfört med allmänna prisutvecklingen. Källa: (1993). En annan anpassningsmekanism är återvinning. Ett exempel är återvinning av bly från bilbatterier som skett sedan 1940-talet.17 Det har även bedrivits en omfattande lump- och skrothandel på rent marknadsmässig basis . Satsningar på effektivisering i användningen av en resurs leder till att produktiviteten höjs och gör resursen mer attraktiv för använ- darna. I ekonomisk teori antas ofta att ekonomin söker sig mot ett jämviktsläge, där avkastningen för olika produktionsfaktorer på marginalen tenderar att bli densamma. I ett system i jämvikt går det således inte att öka produktionen av varor eller tjänster genom att byta ut t.ex. arbetskraft mot kapital eller kapital mot energi. Om exempelvis priset på energi stiger relativt de övriga produk- tionsfaktorerna, kommer företagen att försöka reducera energiåt- gången genom att tillföra mer kapital och mer personal (totalkost- naden given). Produkter och tjänster som kräver mycket energi i tillverkningen kommer också att bli dyrare relativt andra varor och tjänster, vilket påverkar konsumenterna att köpa relativt sätt mindre av dessa varor och tjänster. På samma sätt kan det förväntas att energiintensiva produktionsmetoder och varor och tjänster med stort energiinnehåll ökar i konkurrenskraft om energi blir billigare eller om energin kan användas mer effektivt. Om en bestämd resurs kan användas mer effektivt, via exempel- vis återvinning, gör detta att resursen blir attraktivare som insats- vara och efterfrågan ökar relativt andra insatsvaror. ger också en effektivitetshöjning en inkomsteffekt genom att konsum- 17 SOU 1997:8. Jämför bilaga 7, LU 99/00. tionen av samma varukorg blir billigare än tidigare och en del av det ökade budgetutrymmet läggs på att konsumera just denna resurs. Sammantaget sker en anpassning av ekonomin till de nya förhållan- dena med en mer effektiv energianvändning som ökar använd- ningen i viss utsträckning. Dessa effekter brukar tillsammans be- nämnas rebound effect i internationell litteratur; här skall termen retureffekt användas. En utredning som till en del kan betraktas som en föregångare till är Naturresurs- och miljökommit- tén.18 I en bilaga till denna utredning lyfte man fram fyra miljöpro- blem under debatt vilka var: 2.Snöskotern – ett miljöproblem. 3.Elektriciteten och omgivningsmiljön. Det är slående att flertalet av de debatterade miljöproblemen var av lokal natur. Betänkandet innehåller dock en del om den eventuella risken för miljöskador av koldioxidutsläpp. En snabb jämförelse med dagens situation visar på både likheter och skillnader. Försurningen kvarstår som ett problem trots om- fattande utsläppsminskningar och snöskoterproblematiken får väl sägas kvarstå i allt väsentligt. Riskerna med strålning från elled- ningar debatteras i viss mån fortfarande, men inte främst strålning från högspända kraftledningar (rör diskussionen mer elallergi och dess orsaker). Engångsförpackningarna diskuteras fortfarande livligt, framförallt i frågan om de skall samlas ihop eller inte (se av- snitt 10.5). Här kommer diskussionen att gälla de miljöproblem som ses som de mest aktuella och som på ett tydligt sätt är kopplade till naturresursanvändning. Det mest angelägna får sägas vara det som berördes endast i mindre omfattning av vår föregång- are, nämligen klimatproblematiken. 18 SOU 1983:56. Olika naturresurser – olika problem En intressant infallsvinkel när det gäller att analysera materialan- vändningens miljöpåverkan presenteras av Ayres & Ayres i In- dustrial ecology (1996). De utgår ifrån ett massbalansperspektiv, dvs. att alla resurser som utvinns – förnybara eller ändliga – är po- tentiellt avfall. I många fall uppträder avfallsproblemet tidigt på grund av många varors snabba omloppstid i ekonomin, till . Undantaget från detta är främst material som ingår i byggnader. Material som förbrukats av det ekonomiska sy- stemet försvinner inte utan transformeras endast till lågvärdig ma- teria. Det är därför viktigt att känna till egenskaperna hos de ingå- ende beståndsdelarna i olika varor/ produkter. Vilka indikationer finns det som gör att det är intressant att stu- dera exempelvis utvinning av resurser ur ett miljöperspektiv? Ut- och hantering av material diskuteras ofta i samband med lokala miljöproblem, men sett i ett globalt perspektiv rör det sig om så stora mängder avfall att det sammantaget är tveksamt att se detta enbart som ett lokalt problem. Utvinning av lagerresurser, som exempelvis gruvbrytning, har ofta en betydande lokal miljöpåverkan som kan bestå i utsläpp av tungmetaller eller påverkan på flora och fauna. Sammantaget är miljöpåverkan i vissa fall inte försumbar i ett globalt perspektiv trots att effekterna i de allra flesta fall är lokala. Exempelvis kan utsläpp av kvicksilver spridas med vindens hjälp.19 Den enskilt största miljöpåverkan har utan tvekan utvinning av fossila bränslen och framförallt kolutvinning. Volymen på det avfall som uppstår är betydligt större än för någon annan verksamhet och sammansättningen på avfallet är problematisk. Vid brytningen läcker betydande mängder med metan och vid rening av kolet från svavel skapas stora mängder av svavelhaltigt avfall som inte alltid tas om hand på ett korrekt sätt.20 Kol innehåller mängder med tungmetaller som kadmium men också stora mängder kvicksilver. Härtill kommer att förbränning av fossila bränslen är den enskilt största utsläppskällan av kvicksilver globalt sett.21 I är gruvhanteringen omgiven av ett relativt omfattande regelverk. Gruvdrift och hantering av gruvavfall kräver i princip 19Kemikalieinspektionen, (1997). 20Ayres& Ayres,(1998). 21Ayres &Ayres,(1999). prövning enligt både och minerallagen. Detta elimi- nerar givetvis inte risken för miljöpåverkan, vilket visat sig med önskvärd tydlighet genom de olyckstillbud som inträffat under se- nare tid, exempelvis vid Aitik-gruvan.22 I vilken utsträckning olika typer av lagstiftning fungerar tillfredsställande som styrmedel diskuteras i ett senare avsnitt. Användning av förnybara resurser kan också ha betydande mil- jöeffekter. Alltför intensivt skogsbruk kan leda till erosion och översvämningar med påverkan på bland annat tillgången av rent dricksvatten. Avskogning och dess följder orsakar stora miljöpro- blem på flera håll i världen. kan dock i flera avseenden tjäna som en föregångare inom utvecklingen av ett miljöanpassat skogs- bruk. Ett exempel på det är att i Skogsvårdslagen är miljö- och pro- duktionsmålen jämställda.23 I har virkesförrådet i skogen ökat , varför problemet med avskogning inte är aktu- ellt på nationell nivå. I förs i stället en diskussion i termer av att det öppna landskapet försvinner i takt med att skogsbruket tar över samt att skogens artsammansättning inte är tillräckligt diversifie- rad. Användningen av skogen som resurs diskuteras ingående i ka- pitel 9. Fisk är en förnybar resurs som riskerar att överutnyttjas. Fisket har också andra miljöeffekter som lokal övergödning på grund.av. att oönskad fångst och rens slängs tillbaka i havet; värdet av det minskade fosforutsläppet om detta i stället togs om hand har upp- skattat till /kg.24 Dieselanvändningen är också betydande inom fiskesektorn framförallt med hänsyn taget till sektors storlek. Direkt användning av miljöresurser såsom vattenanvändning för konstbevattning kan givetvis också ha negativa miljöeffekter eller skapa bristsituationer. Dessa effekter kan vara i form av försaltning av stora markområden samt försämrade livsbetingelser för olika ekosystem. Den överskuggande miljöpåverkan av naturresursanvändningen torde dock vara klimatförändringar till följd av utsläpp av klimat- påverkande gaser.25 Omfattningen av de skador som de förväntade klimatförändringarna kan komma att medföra är omtvistad, men 22Se exempelvis i hemsida, press/2000/001011.htm. 23Skogsstyrelsen, (1999). 24Jämför Ahner & Brann, (1996). 25Koldioxid, metan, lustgas, HFC, SF6, FC. Se exempelvis andra nationalrapport om klimatförändringar, Ds 1997:26. enigheten är stor om nödvändigheten att minska utsläppen av kli- matpåverkande gaser. Koldioxidutsläpp globalt och i . 1955 = 100. Källa: , SCB (2000), (2000) Klimatproblematiken är belysande för skillnaderna mellan utveck- lingen på nationell nivå i och utvecklingen globalt. Koldi- oxidutsläppen globalt har ökat med , men i har utsläppen ökat med endast omkring 30 %.27 När det gäller utsläpp av försurande ämnen och då framförallt svavel är utvecklingen snarlik den på klimatområdet. På nationell nivå har svavelutsläppen minskat med i storleksordningen 80– 90 %28 medan de fortsätter att öka globalt. Försur- ningsproblemet kvarstår emellertid i , beroende på att mer- parten av det sura nedfallet härrör från utländska källor. En del av de klimatpåverkande gaserna har även andra negativa egenskaper som exempelvis att de bryter ned ozonskiktet i strato- sfären. Utsläpp av ozonnedbrytande ämnen regleras i Montreal- protokollet och dessa utsläpp har minskat kraftigt (en komplika- tion är dock att vissa av de gaser som används som substitut för de ozonpåverkande gaserna har negativ påverkan på klimatet). Den sammantagna bedömningen är att halterna av de ozonned- brytande ämnena minskar i atmosfären. Den negativa påverkan på ozonskiktet kommer dock att kvarstå . 26Naturvårdsverket, SCB, (2000). 27Lindmark, (2000). 28Naturvårdsverket, SCB, (2000). Övergödning av sjöar och hav beror i allt högre grad på utsläpp från transportsektorn. De utsläpp som orsakar övergödning är nästan uteslutande fosfor och kväveoxider. I har utsläpp från jordbruk och avlopp minskat betydligt , framförallt med avseende på fosfor, medan utsläppen av kväve (ammoniak och kväveoxider) inte minskat i samma omfattning. Riktningen på trenden inom EU motsvarar den svenska utveck- lingen medan det finns skillnader när det gäller takt och utgångsni- våer. Globalt är det svårare att få något grepp om övergödnings- problematiken. På motsvarande sätt som skogsbruket har det svenska jordbruket blivit alltmer miljöanpassat. Den ekologiskt odlade arealen har ökat från av total åker till . Mängden bekämpningsmedel och handelsgödsel totalt har också minskat betydligt. Trenden inom EU är generellt ökande ekologiskt odlade arealer, medan det är svårt att hitta statistik globalt sett. Kemikalier är ett oerhört vidsträckt begrepp som i princip omfattar alla existerande grundämnen och kemiska föreningar. Här ska en- dast de kemikalier som räknas till de allra mest problematiska ur miljösynpunkt tas upp. I kapitel 3 diskuteras kemikalieproblemati- ken vidare framförallt utifrån behovet av förbättringar av de mått som används för att åskådliggöra utvecklingen. Trenden för utsläppen av många av de historiskt sett mest mil- jöfarliga ämnena är avtagande. Flera av de ämnen som svarat för omfattande miljöpåverkan som DDT och PCB är långlivade, vilket gör att förbättringar i miljötillståndet går långsamt. Halterna i ex- empelvis fåglar29 visar dock sjunkande siffror. För andra nya äm- nen, som exempelvis de bromerade flamskyddsmedlen som ingår såväl i elektronisk utrustning som i bilklädsel, är utvecklingen en annan. Användningen av dessa kemikalier har medfört att halterna i bröstmjölk30 ökar och är fullt jämförbara med dem som upp- mätts för enskilda PCB-föreningar. Detta är ett mönster som går igen internationellt.31 Halter av gamla kemikalier såsom PCB och DDT har däremot sjunkit de senaste 20–30 åren. 29Naturvårdsverket & SCB, (2000). 30Naturvårdsverket & SCB, (2000). 31WWF-UK, (1999). har i sina direktiv förutom att hantera problematiken med persistenta och bioackumulerande föreningar även haft att ta ställning till användningen av metaller. Ett exempel på en metall vars halter ökar i miljön är platina, som förekommer i starkt förhöjda halter i slam från vägdagvattenmagasin. En av de största källorna till utsläppen är katalysatorer. Platina är en av de nya metaller som IVL (och Luftvårdsforsk- ning) pekar ut som högprioriterade att följa upp. Platina rankas med avseende på giftighet mellan kvicksilver och bly och klassifice- ras som mycket skadligt för vattenlevande organismer. pekar på vikten av att skaffa mer infor- mation om spridningen av metaller i samhället. När det gäller kop- par är halterna så höga i delar av att skador på blåstång kan befaras. De viktigaste källorna till kopparutsläpp är nötning av bromsbelägg, läckage från tappvattenledningar samt användning av bekämpningsmedel och industriella utsläpp (omkring 10–)32 Utredningen delar inställning att det krävs insatser för att öka kunskapen om metallernas och de persistenta bioackumulerande ämnenas spridning, förekomsten i varor och de- ras miljöeffekter. Det är angeläget eftersom de diffusa utsläppen för exempelvis vissa metaller klart överstiger de industriella punktutsläppen. 2.4Beslutsunderlag för politisk styrning Som beskrivs i avsnitt 2.1 är flertalet av dem som studerat resurs- användning ense om att risken för att lagerresurserna skall ta slut i de flesta fall är obefintlig. I stället är resursanvändningens miljö- påverkan det centrala problemet. Miljöpåverkan innebär kostnader för andras produktion eller konsumtion, som den orsakande parten vanligen inte behöver be- akta. Det är ett exempel på vad som i ekonomisk teori brukar kallas externa effekter.33 Brist på tillräckligt väldefinierade rättigheter föreligger exempelvis rörande nyttjande av fiskresursen. Eftersom resursen är allmän tills fisken är fångad (då blir den enskild) riske- rar man att få en situation med överutnyttjande. Det är alltså framförallt förekomsten av externa effekter och icke väldefinierade nyttjanderättigheter som skulle kunna motivera en politisk styr- ning av naturresursanvändningen. Det finns givetvis andra mark- 32Uppgifter från samt egna beräkningar. 33För en fullständig framställning se Bohm. (1988). nadsbrister som medför ett behov av politiskt ingripande, exempel- vis förekomsten av monopol. SCB har lämnat ett förslag till utformning av en svensk material- flödesstatistik. Förslaget visar på svårigheterna med de aggregerade måtten. Byggsektorn (konstruktionsmaterial) och malmhanter- ingen står för en stor del av det aggregerade flödet av lagerresurser och skogsindustrin för en helt överskuggande del av flödet av för- nybara resurser. Kopplingen mellan dessa aggregerade mått och miljöpåverkan är dock svag. En del av SCB:s förslag går ut på att följa några av de ämnen som är konstaterat hälso- och miljöfarliga genom s.k. substansflödes- analyser. Denna typ av analyser kan i gengäld visa sig mycket an- vändbara. Utsläpp av vissa ämnen är strängt reglerade vid industri- ell användning, men också från exempelvis hushållssektorn kan betydande mängder komma ut i naturen via konsumtionsvaror. Genom s.k. substansflödesanalyser kan man upptäcka utsläpp som inte är reglerade i tillräcklig utsträckning samt göra det möjligt att undvika suboptimering förorsakad av alltför hårda krav på de redan tillståndspliktiga företagen.