sou · GPB331 · 2002-01-01 00:00:00 — ansåg att det är av avgörande betydelse att det vid offentlig upphandling inte endast är möjligt att ställa krav beträffande en produkts 129EG-domstolens dom i mål C-324/93, The Queen mot Secretary of State for Home Department, 1995 s. I-0563 p 49. 130EG-domstolens dom , mål C-225/98, Kommissionen mot 131Förslag till och rådets direktiv om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader, KOM (2000) 0275 slutlig - COD 2000/0115 och Förslag till och rådets direktiv om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi och transporter, KOM (2000) 0276 slutlig - COD 2000/0117. 132CdR 312/2000 fin. egenskaper (exempelvis PVC-innehåll i plast) utan att det även skall vara möjligt att ställa objektiva krav vad gäller en produkts och ett företags totala miljöbelastning, bl.a. krav beträffande produktionsprocessen133. kan komma att ta ställning till frågan i vilken utsträckning vissa typer av miljöhänsyn kan tas i utvärderingsfasen vid offentlig upphandling. Högsta förvaltnings- domstolen i har nämligen begärt ett förhandsavgörande av med anledning av ett mål om upphandling av en busslinje i stad.134 Den finska domstolen vill bl.a. att uttalar sig om det är tillåtet att beakta olika nivåer av utsläpp och buller vid utvärderingen av anbud. För de upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området finns en bestämmelse i 6 kap. 12 § motsvarande den som gäller enligt 1 kap. 22 § samma lag vid upphandlingar inom det direktivstyrda området. Vid upphandling utanför det direktivstyrda området kan det eventuellt finnas större möjligheter att ställa miljökrav förutsatt att affärsmässighetsbegreppet i 1 kap. 4 § inte begränsar detta utrymme. Så länge som kriterierna är objektiva, transparenta, icke- diskriminerande och proportionella får kriterierna antas kunna utformas enligt den upphandlande enhetens önskemål. 6.3.8Miljökrav som tillkommande villkor Enligt kommissionen kan en upphandlande enhet från den leverantör, vars bud antagits, som ett tillkommande kontraktsvill- kor begära att prestationen som upphandlingen gäller, genomförs med hänsyn till vissa miljökrav. Leverantörens förmåga att fullgöra sina kontraktsskyldigheter i enlighet med dessa villkor prövas utanför själva upphandlingsförfarandet. En förutsättning för att sådana tillkommande villkor skall vara tillåtna är att de är förenliga med grundläggande gemenskaps- rättsliga principer, t.ex. att de inte är diskriminerande och att de är proportionella i förhållande till innehållet i upphandlingskontraktet 133CdR 108/1998 fin punkt 3.1.2. 134Mål C-513/99 mot stad . Villkoren får inte på något sätt utgöra hinder för en väl fungerande inre marknad. Den upphandlande enheten måste vidare för att villkoren skall vara tillåtna säkerställa att deltagarna i anbudsförfarandet får kännedom om att dessa villkor existerar. Detta kan t.ex. ske genom att villkoren anges i det publicerade meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget. Enligt en rapport som utarbetats av den danska regeringen135 skall sociala klausuler eller avtalsvillkor om etnisk likabehandling endast avse de personer som skall utföra det konkreta föremålet för upphandlingen. Ett motsvarande resonemang när det gäller miljö- krav skulle kunna innebära att den upphandlande enheten endast får ställa miljökrav på den del av leverantörens verksamhet som är involverad i utförandet av kontraktet. Det skulle exempelvis vara svårt att ställa miljökrav på tillverkningsprocessen eller på trans- porter vid en upphandling av varor. Ett generellt krav skulle enligt den danska utredningen förmodligen anses stå i strid med pro- portionalitetsprincipen eftersom det inte har en tillräcklig an- knytning till det som upphandlats. I den danska utredningen konstateras att tillkommande sociala villkor endast får uppställas om de avser eller reglerar utförandet av tjänsten i det land som den upphandlande enheten hör hemma. Den danska utredningen menar att det finns ett förbud mot att exportera tillkommande villkor (jfr avsnitt 11.5.8 och 11.6.8). 6.4Arbetet med miljökrav vid offentlig upphandling I detta avsnitt beskriver vi det arbete som bedrivs inom rörande miljöfrågor vid offentlig upphandling (6.4.1) och därefter det arbete som bedrivs av EKU-delegationen (6.4.2). finns en beredningsgrupp som arbetar med att ta fram en svensk ståndpunkt avseende vilka miljökrav som bör kunna ställas vid offentlig upphandling, bl.a. i syfte att påverka EU:s arbete med dessa frågor. Gruppen har initierat ett regeringsuppdrag till Statskontoret att utföra en analys av vilka samhällsekonomiska konsekvenser miljö- 135 Rapport fra Udvalget om sociale klausule , J nr 95-150-29. krav vid offentlig upphandling har fått. Uppdraget resulterade i rapporten vid offentlig upphandling – samhällsekonom- iska konsekvenser136. Rapporten redovisades för regeringen . Gruppen har vidare arbetat med svar till kommissionen med anledning av frågor från kommissionen om offentlig upphandling och miljö. Arbetet med den huvudsakliga uppgiften, dvs. att ta fram en svensk ståndpunkt när det gäller miljöhänsyn, fortsätter. 6.4.2Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling137 Kommittén har följt EKU-delegationens arbete. I detta avsnitt beskriver vi först delegationens uppdrag och organisation. Under särskilda rubriker beskriver vi närmare delegationens arbete med miljöverktyget och det arbete som består i att analysera och bevaka lagstiftning och internationella överenskommelser. Därefter be- skriver vi under särskilda rubriker innehållet i delegationens förslag till policy för ekologiskt hållbar upphandling, delegationens under- lag till arbetet med tolkningsmeddelandet rörande miljöhänsyn och delegationens remissvar angående förslag till ändringar av upphand- lingsdirektiven. Regeringen beslutade att tillkalla en dele- gation för ekologiskt hållbar upphandling med uppdrag att arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen skall vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar samhälls- utveckling. Delegationen består av en ordförande och tio övriga ledamöter från stat, kommun, landsting, näringsliv och ideella föreningar. Vidare har delegationen tolv experter från , olika statliga myndigheter, , och privata bolag. EKU-delegationens arbete skall i enlighet med ett tilläggs- direktiv139 pågå till . 136Statskontorets rapport 1999:28. Det ursprungliga uppdraget bestod i att driva på en ekologiskt hållbar upphandling inom stat, kommun och landsting, inrikta arbetet på varor och tjänster där nyttan av att ställa miljökrav är störst, analysera och bevaka lagstiftning och internationella överenskommelser, initiera och utveckla vägledningar och metoder, sprida kunskaper, erfarenheter och goda exempel, initiera utbild- ningar och seminarier för upphandlande enheter och leverantörer och att följa utvecklingen mot en ekologiskt hållbar upphandling i andra länder. Delegationens arbete och rapporter beskrivs närmare på delegationens hemsida.140 Genom tilläggsdirektivet fick delegationen i uppdrag att redovisa en analys av behovet av ett förslag till upphandlingspolicy. Analysen av upphandlingspolicy redo- visades till Miljödepartementet141. Delegationen skall även ta fram ett för hela den offentliga sektorn gemensamt Internet-baserat verktyg som skall tjäna som modell för ekologiskt hållbara upphandlingar. Verktyget skall vara klart att användas . EKU-delegationen är engagerad i olika internationella nätverk som t.ex. () som bild- ats av () och for the Environment (EPE). Delegationen är även engagerad i () som är bildat av ICLEI. Nätverken består av företrädare från såväl den offentliga som den privata sektorn. I nätverkens regi anordnas hearings och konferenser om miljöanpassad upphandling i . Man planerar att ta fram gemensamma riktlinjer för miljöanpassad upphandling av olika produkter och tjänster som t.ex. informationsteknologi, jordbruks- produkter och turism. Arbetet med att initiera och utveckla vägledningar och metoder – miljöverktyget EKU-delegationen har till uppgift att initiera och utveckla vägled- ningar och metoder för hur miljökrav, kvalitetskrav och andra krav på ekologisk hållbarhet kan ställas vid offentlig upphandling. Delegationen arbetar med att ta fram ett verktyg som skall hjälpa de upphandlande enheterna att ställa miljökrav vid offentlig upp- 140http:// 31/00. Verktyget tas fram tillsammans med stat, kommun och landsting och skall vara gemensamt för hela den offentliga sektorn. Verktyget som är internetbaserat avses, som vi nämnt ovan, vara klart att tas i bruk . Verktyget kommer att vara gratis för de som vill använda det. Verktyget kommer att bestå av tre delar. I verktygets huvuddel kommer det att finnas ett antal miljödeklarationer som är färdiga att användas av inköparen i förfrågningsunderlaget. Deklarationen kommer att innehålla ett frågeformulär och en bakgrundsdel bestå- ende av viktiga miljöaspekter för respektive vara, tjänst eller entre- prenad, faktabeskrivning m.m. Den andra delen kommer att innehålla en beskrivning om hur modellen är uppbyggd, vilka miljökrav som ställs på leverantörer och produkter, hur modellen kommer att uppdateras, hur den kan användas i den egna organisationen och hur man kan ta fram miljö- krav för varor som inte omfattas av modellen. Den tredje delen av verktyget kommer bl.a. att innehålla hän- visningar till relevanta lagar och information om utbildningar och nätverk. Det kommer också att finnas ett debattforum. Arbete med att analysera och bevaka regler i lagstiftning och internationella överenskommelser EKU-delegationen har till uppgift att överväga om reglerna i ger tillräckligt stöd för ekologiskt hållbar upphandling eller om de utgör ett hinder mot sådan upphandling. Delegationen har upp- fattat att många upplever att upphandlingsdirektiven och starkt begränsar möjligheten att ta miljöhänsyn. Upphandlande enheter är t.ex. osäkra på hur de egentligen får ställa miljökrav. EKU-delegationen bevakar arbetet med miljö och offentlig upp- handling inom EU. Delegationen har haft åtskilliga kontakter med företrädare för generaldirektoraten för Inre marknad och Miljö. Vidare har delegationen själv och tillsammans med miljödeparte- mentet anordnat seminarier där tjänstemän från kommissionen del- tagit. anordnade EKU-delegationen tillsammans med ett seminarium om ekologiskt hållbar upphandling och EG-lagstiftning. Det råd som företrädarna för kommissionen och gav delegationen var att påverka EU snabbt och via alla kanaler. hölls ett nytt internationellt seminarium till- sammans med om ekologisk hållbar upphand- ling. Där deltog representanter från flera olika medlemsländer och företrädare för kommissionen. Man diskuterade bl.a. frågan om nyttan av miljökrav bör få tillfalla tredje part och inte enbart den upphandlande enheten. Man diskuterade även nationella miljö- märkningssystem och miljöledningssystem. Ett tredje seminarium hölls där olika länders arbete med att ta fram miljökrav presenterades. Delegationens ordförande och kansli och några ledamöter och experter besökte kommissionen , och . Delegationen har med anledning av samtalen tagit fram ett underlag till kommissionens arbete med tolknings- dokument om upphandling och miljö (se nedan). Delegationen har vidare bidragit, direkt till kommissionen, med exempel på miljökrav man anser bör kunna ställas. överlämnade dele- gationen ett remissvar till regeringen rörande kommissionens för- slag till ändringar av upphandlingsdirektiven (se nedan). Förslag till policy för ekologiskt hållbar upphandling Delegationen har, som vi inledningsvis nämnt, enligt tilläggs- direktiven haft i uppdrag att göra en analys av behovet av ett förslag till policy för ekologiskt hållbar upphandling. Delegationen redo- visade sina förslag till . Samman- fattningsvis anser delegationen i analysen att det finns behov av förslag till policy som hjälp för de offentliga organisationer som avser att formulera en sådan för ekologiskt hållbar upphandling. Delegationen föreslår att den skall ta fram ett förslag till vad en sådan policy bör och kan innehålla och även presentera några exempel på sådan policy från olika typer av offentliga verksam- heter. Underlag till kommissionens arbete med miljötolkningsmeddelandet Delegationen har, som ovan nämnts, tagit fram ett underlag till kommissionens arbete med tolkningsdokument om upphandling och miljö.142 Underlaget har överlämnats till regeringen med förslag att det lämnas till kommissionen som delegationens synpunkter. I underlaget framförs att delegationen anser att det är viktigt att Amsterdamfördragets principer om hållbar utveckling och miljö får genomslag i den offentliga upphandlingen. Det är enligt delegation- en önskvärt att kommissionen i sitt kommande tolkningsdokument om offentlig upphandling klart poängterar att det är viktigt att det i medlemsländerna ställs miljökrav i den offentliga upphandlingen. Om klargörandet i tolkningsmeddelandet av Amsterdamfördragets konsekvenser inte har tillräcklig effekt bör direktiven enligt dele- gationen ändras så att det framgår att ekologisk hållbarhet skall beaktas vid offentlig upphandling. Direktivändringar kan enligt delegationen vara behövliga även av andra anledningar t.ex. om direktiven inte medger att miljönyttan tillfaller annan än den upphandlande enheten eller att miljökrav inte får ställas på tillverkningsprocesser och transporter. Delegationen anser vidare att de möjligheter som finns i dags- läget att ta hänsyn till miljö och hållbar utveckling vid offentlig upphandling bör lyftas fram. Företag som arbetar med att förbättra sitt miljöarbete och att miljöanpassa sina produkter bör uppmunt- ras. Möjligheterna för den offentliga upphandlingen att utnyttja styrmedel som EMAS och miljömärkning måste, enligt delegation- en, klargöras. Remissvar angående förslag till direktivändringar Delegationen har, som vi nämnt ovan, lämnat över ett remissvar till regeringen angående förslag till ändringar av direktiven om offentlig upphandling. Av detta framgår bl.a. följande. Delegationen är positiv till att miljöegenskaper uttryckligen an- ges som ett utvärderingskriterium. Enligt delegationen tydliggörs därmed att detta är möjligt även om det inte innebär någon ändring i sak. Enligt delegationen bör direktivförslagen ändras så att det blir möjligt att ställa krav på att varan är tillverkad med miljöanpassade och resurseffektiva tillverkningsprocesser. Enligt delegationen bör en upphandlande enhet när den vid upphandling bedömer en vara ur miljösynpunkt också kunna ställa krav som riktar sig mot hela 142 Inledning och underlag till Kommissionens arbete med ett tolkningsdokument till meddelandet Offentlig upphandling inom den Europeiska Unionen KOM (98) 143, dnr. EuFi1999/287, livscykeln, dvs. råvaror, tillverkningsprocesser, användning och av- fall. Ändringen bör, enligt delegationen, göras så att den inte upp- muntrar diskriminering. Enligt delegationen bör offentliga upphandlingar kunna ställa krav på att varan uppfyller kriterierna för etablerade miljömärken som exempelvis EU-blomman och Svanen. Vidare bör en upphandlande enhet kunna ställa krav på att anbudsgivare även i en varuupphandling uppfyller kriterierna för etablerade miljöledningssystem, exempelvis EMAS och ISO14001. Kraven skall enligt delegationen kunna ställas såväl i kvalificerings- fasen som i utvärderingsfasen. Enligt delegationen bör begränsningen av utvärderingskriterier till att det skall vara det ekonomiskt mest fördelaktiga just för den upphandlande enheten tas bort. Detta kan enligt delegationen tol- kas så att fördelen måste tillfalla den upphandlande myndigheten. Det tar, enligt delegationen, inte hänsyn till att myndigheter har till syfte att gynna allmänintressen. Delegationen menar vidare att begränsningen av utvärderingskriterierna till det som är direkt för- bundet med kontraktsföremålet bör strykas. Delegationen anser att upphandlingsdirektiven bör hänvisa till den artikel som behandlar offentlig upphandling i den ändrade miljömärkningsförordningen respektive den ändrade EMAS-för- ordningen. Delegationen anser slutligen att upphandlingsdirektiven bör ändras så att offentliga upphandlare kan beakta transporter i be- dömningen av en vara med hänsyn till miljö och resurseffektivitet. 6.5Synpunkter från regeringen, , kommissionen och de nordiska miljöministrarna I detta avsnitt redogör vi för de synpunkter som lämnats av rege- ringen, , kommissionen och de nordiska miljö- ministrarna rörande miljöanpassad upphandling i olika dokument som publicerats sedan kommissionens meddelande . I avsnitt 6.5.1 beskriver vi svar på kommis- sionens frågor om offentlig upphandling och miljö. I avsnitt 6.5.2 beskriver vi synpunkter på kommissionens utkast till tolkningsmeddelande om miljöhänsyn vid offentlig upphandling. I avsnitt 6.5.3 behandlar vi regeringens synpunkter i den fakta- promemoria som regeringen upprättat med anledning av de nya direktivförslagen. I avsnitt 6.5.4 beskriver vi såväl kommissionens som regeringens synpunkter i det ärende hos kommissionen där en undersökning sker av Statskontorets upphandling av persondatorer. I avsnitt 6.5.5 beskriver vi slutligen de nordiska miljö- ministrarnas skrivelse till kommissionen. 6.5.1Regeringskansliets svar på kommissionens frågor om offentlig upphandling och miljö ställde kommissionen ett antal frågor till med- lemsländerna angående offentlig upphandling och miljö med an- ledning av arbetet med miljötolkningsdokumentet. Av Regerings- kansliets svar,143 som i flera delar hänvisar till den analys som NOU gjort, framgår följande. Uteslutning på grund av miljöbrott ansåg att det enligt den svenska lagstiftningen är möjligt att utesluta en anbudsgivare som har begått miljöbrott. På kommissionens fråga om den tekniska specifikationen kan referera till ett miljömärke hänvisade till NOU:s tolkning, dvs. att märkning med EU-blomman eventuellt kan god- tas medan det är mera tveksamt om nationell miljömärkning kan accepteras eftersom de kan anses vara diskriminerande. inställning i svaret var att det skall vara möj- ligt att ställa krav på att de produkter som upphandlas skall upp- fylla kriterierna för miljömärkning. I svaret underströk även vikten av en grundläggande analys av effekterna av en sådan möjlighet, speciellt effekterna för små och medelstora före- tag. 143Finansdepartementet och , Svenska kommentarer på dokument CC098/33/1 Offentlig upphandling och miljö , dnr. Eufi1999/287. Högre miljökrav än EU-produktstandard En annan fråga gällde huruvida upphandlande enheter kan ställa högre miljökrav än de som ingår i en EU-produktstandard. Även i denna del hänvisade regeringen till NOU:s analys av miljökrav vid upphandling. NOU ansåg att miljökrav som är mera långtgående än produktstandarder får ställas där det inte finns något total- harmoniseringsdirektiv för produkten. slutsats var att, med utgångspunkt från kraven i Amsterdamfördraget, bör kommissionen i samband med sina standardiseringsuppdrag till och andra standardiseringsorganisationer ålägga dessa att analysera effekterna och ta hänsyn till miljöaspekten i standard- iseringsarbetet. I detta sammanhang borde enligt även integrering av miljöhänsyn göras vid revidering av befintliga standarder. Kommissionen ställde även frågan i vilken utsträckning miljökrav kan ställas på tillverkningsprocessen. hänvisade till att detta inte var möjligt enligt den ovan nämnda rapporten som utarbetats av NOU. påpekade dock att profes- sorn i internationell rätt , vars synpunkter bifogats i ett yttrande till NOU:s rapport, anser att vissa möjligheter finns att ställa miljökrav på tillverkningsprocessen. slutsats var att det är angeläget att frågan analyseras och klargörs. En annan fråga kommissionen ställde var om en upphandlande enhet kan kräva att en leverantör har ett miljöledningssystem eller är miljöcertifierad och i så fall, i vilken fas av upphandlingen. svarade att dess inställning är att offentliga upp- handlare skall kunna ställa krav på att anbudsgivare uppfyller kriterierna för EMAS eller likvärdiga system men att det även här krävs en noggrann analys. Ytterligare en fråga gällde om upphandlande enheter i utvärdering- en av anbud kan räkna in livscykelkostnader för en produkt. hänvisade till NOU som i sin tur menade att miljökrav på utförandet kan uppställas till viss del. Det gäller krav på att prestationen som upphandlingen avser genomförs med hän- syn till vissa miljökrav. Enligt NOU skall anbudsgivarna ha känne- dom om detta vid anbudsgivning och villkoret får inte vara diskri- minerande. svarade att det är viktigt att frågan analyseras. Kommissionen ställde även en fråga om en upphandlande enhet kan internalisera externa kostnader för t.ex. energi- och transport vid kalkylering av kostnaden för anbudet. svarade att i kalkylerar inte offentliga upphandlare med externa miljökostnader. Det är dock en viktig fråga och ställer sig positiv till att frågeställningen tas upp. I svaret hänvisade till en rådsresolution om miljö och sysselsättning som antogs . Kommissionen frågade slutligen om en upphandlande enhet kan ställa krav på att leverantören måste använda ett särskilt trans- portsätt. I svar hänvisades till att det enligt NOU:s analys inte är tillåtet att ställa krav på att en vara som upp- handlas skall transporteras på ett visst miljövänligt sätt. Regerings- kansliets slutsats i svaret till kommissionen var även här att det är viktigt att frågan analyseras. 6.5.2Regeringskansliets synpunkter på utkastet till tolkningsmeddelande lämnade , som vi ovan nämnt, synpunkter på kommissionens dokument CC/00/59/EN - utkast till tolkningsmeddelande om miljöhänsyn vid offentlig upphand- ling.144 Kommissionens utkast till tolkningsmeddelande är inte offentligt, det är däremot uppgifterna i det dokument där lämnat sina synpunkter på utkastet. Vi har, uti- från innehållet i ovan nämnda dokument från , i de föregående avsnitten, beskrivit kommissionens inställning i vissa frågor. Här redovisar vi framför allt de synpunkter lämnat. Enligt behövs ett förtydligande hur fördraget påverkar gällande upphandlingsregler. Kommissionen skriver in- ledningsvis i förslaget till tolkningsdokument att miljöskydd i och med Amsterdamfördraget är ett mål likställt med andra mål med den inre marknaden och de ekonomiska fördelar som den ger. Trots det synes, enligt , miljöaspekterna i kom- missionens tolkning inte ha fått ett större genomslag än vad som varit fallet. Krav på det som upphandlas Enligt bör skrivningarna om den upphandlande enhetens val att bestämma vad som skall upphandlas förtydligas. Enligt bör det framgå att den upphandlande enheten har en stor frihet när den väljer vad den vill upphandla. anser att det bör tydliggöras att det är möjligt att hänvisa till funktion i stället för att använda tekniska specifika- tioner. Enligt kan en sådan möjlighet ha miljö- påverkan. anser vidare att det bör tydliggöras i vilken utsträckning det är möjligt att använda mer långtgående krav än standarder som utvärderingskriterium. Enligt bör kommissionen klargöra vad som gäller för möjligheten att ställa miljökrav på tjänster samt bygg- och försörjningssektorerna. I detta ingår, enligt , även ett klargörande av möjligheten att ställa krav på miljölednings- system vid upphandling inom dessa sektorer. 144 , , och Miljödeparte- mentet, Synpunkter på kommissionens dokument CC/00/59/N - utkast till tolknings- meddelande om miljöhänsyn vid offentlig upphandling, dnr. EUFi2000/35. När det gäller krav på tillverkningsprocessen anser att upphandling av tjänster, byggentreprenader och upp- handlingar inom försörjningssektorerna bör skiljas från upphand- ling av varor. I tolkningsmeddelandet behandlas de på samma sätt. Skälet är, enligt , den nära kopplingen mellan tillverkning och tjänst och att upphandlingen av en tjänst ofta inkluderar både den slutliga funktionen och utförandet.