sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Den bör bl.a. analysera frågor om samband mellan operativa behov och materie- lens sammansättning, om handlingsfrihet, risker och anpassnings- möjligheter, om internationella samarbetsmöjligheter och beroen- den, om inriktning av forskning och teknikutveckling och om för- utsättningar för försvarsindustriell verksamhet i . Gruppen bör svara för att utforma en strategi för materielförsörjningen och föra en dialog om den med myndigheter, industri och andra länder. Några i kostnad för att säkerställa en stra- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen tegisk ledning av en materielförsörjning av bedömer vi vara en mycket väl moti- verad satsning. Förstärkning av Försvarsdepartementets kompetens bör också ske genom lämplig rekrytering, ett ökat inslag av analys mer gene- rellt i departementets eget arbete samt uppdrag till t.ex. Försvars- makten i samverkan med , och Statskontoret att på olika sätt utvärdera och analysera olika aspekter av materielförsörjningen. Genom den tyd- ligare strategiska inriktningen bör det i högre grad bli möjligt att delegera genomförande av utlandssamarbetet till myndigheterna och minska departementets inblandning i senare skeden av materielprocessen. Uppdrag till myndigheterna bör kunna rymmas inom deras respektive anslag. Ett sätt att åstadkomma en flexiblare kompetens- och resursallokering är också som Statskontoret påpe- kar att öka växel- och utbytestjänstgöringen mellan departement och myndigheter. 4.4Utveckla roller och samarbetsformer Försvarets materielförsörjning formas som tidigare diskuterats främst kring en lång kedja av aktörer från statsmakterna till För- svarsmakten via olika delar av Högkvarteret till Försvarets materi- elverk och olika delar av verket till industrin. Till detta kommer stödjande bidrag från en mängd ytterligare aktörer inom och utom landet. Det finns en risk att materielprocessen blir svåröverskådlig och tungrodd med långa avstånd mellan olika aktörer och moment. Vi har i utredningen uppfattningen att det är angeläget att ytter- ligare utveckla materielförsörjningens process från en beslutskedja mot en mer nätverksbetonad lösning. är det viktigt att klargöra hur beslutsansvar är fördelat i nätverket så att materiel- processen kan styras och auktoritativa beslut kan fattas. Det brit- tiska systemet med klart uttalat ansvar och delegering av befogen- heter till enskilda individer i den militära ledningsorganisationen respektive till ledarna för anskaffningsorganisationens projekt- grupper (Teams, IPT) gör ansvaret tydligt. bygger den brittiska processen i övrigt på att upprätt- hålla ett aktivt nätverk under hela processen mellan alla berörda parter. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen Det svenska systemet bör kunna gå längre i brittisk riktning. Bland annat bör sambandet mellan Försvarsmaktens strategiska inrikt- ning (inklusive studieverksamhet, forskning och teknik) och materielverkets systemledning utvecklas. Detsamma gäller inom Försvarsmakten sambandet mellan den strategiska inriktningen av operativ förmåga och materielförsörjningen i stort och den kon- kreta planeringen och ledningen av materielförsörjningen. Hög- kvarteret måste i sin ledning och genomförande av materielförsörj- ningen ha ett helhetsgrepp över såväl operativa behov och därtill knutna funktionskrav som ekonomiska förutsättningar och konse- kvenser för industri och internationellt samarbete. Vidare bör sam- arbetet mellan materielverkets system- och projektledare och den militära kunden i vissa fall fördjupas för att utveckla dialogen om operativa och taktiska behov och hur de kan tillgodoses med utvecklad systemfunktion. Samarbetet mellan och industrin är traditionellt väl utvecklat, men behöver anpassas till de förändrade roller för såväl materielverket som industrin som det starkt ökande internationella samarbetet medför. Industrins samarbete med de militära kunderna och med försvarets forskningsorgan behöver utvecklas. Vi har inom utredningen övervägt alternativa sätt att dra gränsen mellan Försvarsmaktens och materielverkets ansvar i materielpro- cessen. Vi bedömer dock att frågor om operativa behov och mili- tära funktionskrav måste vara Försvarsmaktens ansvar som frågor om teknisk systemintegration är så nära förknippade med annan teknisk verksamhet att här bör ha huvudansvaret. blir med den tekniska utvecklingen frågor om systemintegration allt viktigare också i ett operativt sammanhang. Detta kan tala för att föra över viss del av System- ledningen till Högkvarteret. En svårighet med detta kan vara att vidmakthålla den tekniska kompetensen hos personalen i Hög- kvarteret. Sannolikt kommer man också i praktiken att i relativt hög grad dubblera kompetenser, viket inte förefaller effektivt. Bästa lösningen bedömer vi i stället vara att lägga stor vikt vid samverkan. En sådan underlättas av växeltjänstgöring och av att myndigheterna tillhandahåller specialister hos varandra. Officerare vid de tekniska myndigheterna behövs för att uttrycka Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen de militära operativa kraven och teknik- och systemspecialister vid Försvarsmakten behövs för att ange tekniska möjligheter och krav på systemintegration. Sättet att tillhandahålla operationsanalytiker kan här utgöra en modell. Att organisatoriskt inlemma i För- svarsmakten skulle kunna ses som ett sätt att underlätta samverkan och ge Försvarsmaktens ledning ett direkt inflytande över materi- elverkets verksamhet. Ett materielverk som en enhet inom För- svarsmakten skulle dock ändå förbli stort och behöva styras från Högkvarteret. Styrningen kan då ske genom uppdragsstyrning eller i mer direkt form. Styrning genom uppdrag med uppföljning av resultat motsvarar vad som är fallet. En sammanslagning skulle då i realiteten betyda föga, möjligen underlätta personal- rotation som dock går att hantera även mellan myndigheter. Direkt styrning genom föreskrifter från Högkvarteret med kontroll av att de efterlevs riskerar att bli stel och byråkratisk och ställer mycket höga krav på mångsidig kompetens och detaljkunskap i Högkvar- teret. Vår uppfattning är att en sådan centralstyrning går emot trenden när det gäller ledning av stora organisationer. Vi förordar i stället att förblir en själv- ständig myndighet med en professionell styrelse som har tydligt ansvar för myndighetens kompetens och för att verksamheten bedrivs med kvalitet och effektivitet väl i paritet med motsvarande institutioner i andra länder. Ett av kvalitetskraven bör då vara att myndigheten skall ha väl utvecklade nätverk inte minst till den militära kunden. Ett fristående har dessutom ur regering- ens synpunkt fördelen att det ger regeringen möjlighet att obero- ende av Försvarsmakten föra en direkt dialog med verket. Därmed kan regeringen få materielfrågor belysta ur ett självständigt tek- niskt, industriellt och anskaffningsmässigt perspektiv. Detta har betydelse för regeringens möjligheter att utöva en mer aktiv strate- gisk ledning av materielförsörjningen (jämför avsnitt Förslag till förstärkt ledning). Skall några organisatoriska förändringar göras bör de ligga inom området att flytta ut delar av verksamheten från materi- elverket till leverantörer i näringslivet. Detta är något som är en trend i många andra länders försvarsrelaterade verksamhet, inte minst i som i stor skala övergår till att köpa tjänster på understödjande områden som inte utgör utpräglat militär verk- samhet. Syftet med detta är att införa ett mått av konkurrens och Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen att också inom det militära området dra nytta av den effektivisering som skett i civil verksamhet av liknande slag. Myndigheterna måste ha tillgång till tillräcklig kapacitet och kom- petens för att kunna leda materielförsörjningen i alla dess faser. Det kräver bl.a. överblick över utvecklingen i omvärlden, förmåga att formulera alternativ och värdera dem, förmåga att upphandla på ett kompetent sätt och att effektivt utnyttja materielen i operativ verksamhet. I alla faser av materielförsörjningen måste det finnas en förmåga att samarbeta internationellt. Myndigheterna behöver för anskaffningen ha egen kompetens framför allt på höga systemnivåer. Kompetensen behöver främst omfatta materielens betydelse för Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer till lands, till sjöss och i luften och att leda sådana operationer. Materielen behöver utformas så att alla typer av förband och system kan samverka och effektivt lösa sina uppgifter. Samverkan måste också kunna ske i internationell krishantering. kompetens avseende materiel på hög systemnivå behöver också omfatta förmåga att värdera funktionen hos kritiska delsystem som bygger upp den samlade systemfunktionen. Vidare måste verket på en strategisk nivå kunna leda försvarets försörjning med ny teknik. För sådana materielsystem som på lägre nivåer bygger upp den samlade operativa förmågan kan systemkompetenser i större ut- sträckning hämtas från långsiktigt pålitliga leverantörer inom industrin. Också för att leda tekniskt stöd till drift, underhåll och vidareutveckling av anskaffad materiel bör industrin i de flesta fall kunna spela en roll. 4.5Stärk insatser tidigt i processen Försvarsmaktens långsiktiga tidiga insatser med anknytning till materielförsörjningen bedrivs i stor utsträckning inom ramen för den studieverksamhet som leds från Strategiledningen i Högkvar- teret. Denna studieverksamhet är i sin tur knuten till dels perspek- tivplaneringen som syftar till att ta fram långsiktiga idébilder för Försvarsmakten som helhet dels Försvarsmaktens program för Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen forskning och teknik. Studierna som även kan omfatta studieför- sök och experimenterande med demonstratorer genomförs främst vid taktiska kommandon, skolor och centra under en omfattande medverkan från andra myndigheter främst och samt i vissa fall även från industrin. Studierna är långsiktiga till sin karaktär och avser att ge ett underlag inför fastställande av materielförsörjningsplanen. Med dessa studieresultat som utgångspunkt förekommer i senare stadier av processen, men innan serieanskaffning beslutats, ytterligare studier och försök bl.a. utvärdering av förslag till ut- formning, materiel- och organisationsförsök. Här kan även an- skaffning av mer omfattande demonstratorer vara aktuell. Ett exempel på det senare är SMYGE-plattformen för att testa ut- formning av framtida ytattackfartyg med låg signatur. Studieverksamheten har av olika skäl kommit att urholkas jämfört med tidigare. 4.5.2Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser I propositionen om det nya försvaret gör regeringen bedömningen att en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer bör ske. Därmed finns en tydlig inriktning om i vilken riktning förändringar bör ske. Vi har dock i vårt utredningsarbete funnit att det finns ett antal faktorer som motverkar ett realiserande av intentionerna. En svårighet är förknippad med det begränsade ekonomiska ut- rymmet för nya åtgärder i materielplanen. En annan samman- hänger med den tveksamhet som många känner för att satsa inve- steringsmedel på att skapa kunskap och handlingsfrihet för fram- tiden i stället för att använda dem för anskaffning av materiel som direkt stärker den operativa förmågan. En tredje svårighet kan vara det stora steget mellan perspektivplaneringens tankar beträffande Försvarsmaktens utveckling i stort och de konkreta frågorna om materiell förnyelse. Det är trots dessa svårigheter och hinder angeläget att de framåt- syftande insatserna verkligen prioriteras. De utgör en väsentlig del av säkerhets- och försvarspolitik. Vi lämnar i det följande förslag till åtgärder för att säkerställa att de framåtsyftande åtgär- derna prioriteras. Förslagen överensstämmer nära med vad som Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen diskuteras inom utredningen av forskning och utveckling inom totalförsvaret. Regeringen bör stärka sin uppföljning av vad som faktiskt genomförs. Detta bör utgöra en del av den aktivare ledning från regeringens sida som vi föreslagit i avsnitt Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv. Möjligheterna till uppföljning bör förbättras genom att samla all materielanknuten verksamhet som har långsiktigt kunskapsupp- byggande syfte under en gemensam anslagspost. bör omfatta verksamhet inom den nuvarande anslagsposten för forskning och teknikutveckling inom anslaget 6.3 samt all övrig verksamhet inom detta anslag som inte avser något konkret objekt för vilket beslut om systemdefinition, produktutveckling eller till- verkning har fattats. Exempel kan vara demonstratorer, utveckling av kompetens för anskaffning, uppbyggnad av simuleringsverktyg m.m. Den studieverksamhet som Försvarsmakten själv genomför (inklusive operationsanalytiskt stöd) och som finansieras inom anslaget 6.1 bör även den föras till den föreslagna vidgade budgetposten för långsiktigt kunskapsuppbyggande under anslaget 6.3. Med hänsyn till studieverksamhetens strategiska betydelse bör regeringen begära en årlig redovisning av genomförda studier. Samarbetet mellan Högkvarteret och i de tidiga faserna bör utvecklas så att inte kontakterna som främst kanaliseras mellan genomförandeansvariga delar av Hög- kvarteret och produktionsansvariga vid . Samarbetet bör i ökad grad inkludera också strategiskt ansvariga delar av Högkvarteret och Systemledningen på materielverket. Detta är väsentligt för att de operativa behoven skall få en tydligt styrande inverkan och för att den allt viktigare tekniska system- integrationen skall komma till klart uttryck. Det är också väsentligt för att värderingen av olika alternativ skall ske mot bakgrund av ett bredare försörjningsperspektiv där konsekvenser för i verksam försvarsindustri liksom för internationella samarbeten och beroenden beaktas. Ett sätt att stärka detta samarbete och att därvid också förbättra samverkan mellan olika delar av Högkvarteret är att införa en ny studienivå mellan de övergripande perspektivstudierna och de stu- dier som avser materielsystem. Studier på denna nivå kan t.ex. in- delas i ledning och underrättelsetjänst, strategisk och operativ rör- lighet, krishantering, luftunderstödda markoperationer, luftunder- stödda sjöoperationer och luftförsvar. Genom studier av detta slag kan en mer direkt bild skapas av hur utformningen av materiel- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen systemen påverkar den operativa förmågan och av hur systemen ömsesidigt samverkar. Ett ytterligare sätt att stärka samarbetet är att myndigheterna gemensamt utvecklar en strategi för materielförsörjningen som ger en grund för vägval också i frågor om hur materielförsörjningen bör ske. En sådan strategi bör utgöra en vidareutveckling och kon- kretisering av den strategi på statsmakternas nivå som vi föreslår. Olika åtgärder bör vidtas för att vidga den flaskhals som den militära organisationens kapacitet att genomföra studier synes ut- göra. Sätt att åstadkomma detta kan vara att lägga större ansvar på de medverkande myndigheterna och att leda och hålla samman studier. Försvarsmakten tillhandahåller då den militära fack- kompetensen. Behovet av sådana åtgärder accentueras ytterligare av den ökande internationaliseringen också av studieverksamheten. Det bör i vissa fall också vara möjligt att lägga studieuppdrag på industrin och köpa tjänster från industrin som stöd i de tidiga sta- dierna av materielprocessen. Om detta sker i stadier innan några konkreta materielprojekt hunnit ta form bör det knappast behöva äventyra affärsmässigheten i en eventuellt följande upphandling av produkter. Det ömsesidiga informationsutbytet mellan myndig- heter och industrin i de tidiga utforskande faserna av materiel- försörjningen bör vara till ömsesidig nytta och ses som en del av det nätverksknytande som är nödvändigt för att hantera komplexa processer och system. Något som också bör eftersträvas är att utveckla gemensamma metoder och verktyg för att genomföra studier och värderingar av alternativ. Särskilt angeläget är att simuleringsverktyg av olika slag byggs upp med en gemensam arkitektur som grund så att de kan samverka och utnyttjas för flera ändamål. För ytterligare förslag på åtgärder som syftar till att förstärka området modellering och simulering hänvisar vi till utredningen av forskning och utveckling inom totalförsvaret. Det är givetvis väsentligt att forskning och teknikutveckling på ett systematiskt och målmedvetet sätt inriktas och utnyttjas sär- skilt för materielförsörjningens behov i tidiga faser men också för att ha ett tekniskt och vetenskapligt underlag för värdering i senare faser. Vi avstår dock från att här närmare ta upp dessa frågor efter- som de parallellt behandlas av den nämnda utredningen. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 4.6Skärp hanteringen av osäkerheter och risker vid planering och genomförande av anskaffning Materielförsörjningen till det militära försvaret är förknippad med osäkerheter och risker av olika slag som medför att planerad verk- samhet ibland inte kan genomföras. Detta medför ofta missbe- dömningar av vad som faktiskt kan uppnås, fördyringar och förse- ningar samt att det ekonomiska utrymmet för långsiktiga åtgärder blir beskuret. Möda bör läggas ned på att söka öka säkerheten i planeringen, att analysera vilken handlingsfrihet som finns att förändra planerad verksamhet och att i förväg överväga hur uppdykande svårigheter skall hanteras. En för handlingsfriheten starkt styrande faktor är vilken form för anskaffning som används. Ledtider, bindningar, erforderliga seriestorlekar m.m. påverkas. Vid val av anskaffnings- form bör därför dess betydelse för handlingsfriheten vägas in som en av flera för valet avgörande faktorer. Vid överväganden om tillförande av större nya objekt i materiel- planen bör värderingar och motiv för införandet uttryckligen omfatta också frågor om risker och hur de kan hanteras. Vid värdering av den samlade materielplanen bör en känslighetsanalys göras av hur en förändrad ekonomisk ram skulle förändra planen. RRV har i sin rapport hot till skrot (RRV 2000:23) lämnat ett antal förslag till åtgärder i syfte att minska de ekonomiska konse- kvenserna av risker i materielanskaffningen. Vi anser att de förslag som RRV lämnat bör prövas av myndig- heterna. De bör kunna leda till en säkrare och effektivare materiel- försörjning, även om vi bedömer att trots alla ansträngningar bety- dande osäkerheter kommer att kvarstå och nya krav och omstän- digheter ständigt kommer att tillföras. De måste då hanteras med en beredskap för att förändra både plan och målbild. Särskilt vik- tiga finner vi förslagen att formulera en strategi för materielför- sörjningen, att beakta möjligheterna att frigöra medel genom avveckling av materiel, att tydligt behandla risker i materiel- försörjningen och att utveckla formerna för att använda reserver. Osäkerheter om i vilken takt den planerade materielförsörj- ningen kan genomföras medför i sin tur osäkerheter om det kort- siktiga behovet av betalningsmedel. Detta hanteras dels genom att utnyttja möjligheterna till anslagssparande respektive att få anslagskredit dels genom så kallad förskjutningsplanering. Det bör övervägas att vidga ramen för anslagssparande och anslagskredit. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen Traditionellt har upphandlingen av försvarsmateriel skett genom att industrin lämnat anbud på produktutveckling och tillverkning av produkter i enlighet med specificerade krav på tekniska pre- standa och andra givna villkor. Avtal har sedan träffats på affärs- mässiga grunder utgående från offererade priser och möjligheter att tillgodose de ställda kraven. Denna metod har varit användbar för materielsystem som inte varit alltför komplexa och som kunnat fungera självständigt. kan denna upphandlingsform inte alltid tillämpas på detta enkla sätt. Som vi ytterligare utvecklar i avsnitt Utveckla fortlöpande upphandlingsformer behöver upphandlingsformerna variera starkt. Skälen till detta är flera. När systemen blir mycket komplexa är det inte möjligt att redan från början göra en tillräckligt detaljerad eller tydlig specifikation. Anspråken på systemet måste i stället växa fram under utvecklingsarbetets gång i en dialog mellan brukare, anskaffare och producent. Arbetet bedrivs ofta i flera steg där de tidigare omfattar simulering av egenskaper och värdering i modeller av olika slag snarare än framtagning av fysiska produkter och verifiering av deras prestanda. Den ökande betydelsen av att försvarets olika system kan ledas effektivt och samverka med varandra gör också att kraven på systemen successivt måste förändras. Sådana förändringar blir ofta också nödvändiga genom att utbud och tillgång på komponenter och delsystem förändras snabbare än utveckling och produktion av större försvarssystem kan genomföras. Ytterligare en komplikation utgör upphandling inom ramen för internationellt samarbete. Olika regelsystem och olika kultur försvårar då ofta upphandlings- arbetet. Genom att den tekniska utvecklingen på det civila området blir allt viktigare för försvarstillämpningarna behöver de upphandlings- metoder som används utvecklas för att stimulera utnyttjandet av civil teknik. Erfarenheter från civil upphandling av komplexa system bör utnyttjas för att utveckla upphandlingsmetoderna också inom försvaret. För att kunna hantera upphandling under de skiftande villkor som gäller för olika typer av materielsystem inom försvaret med bibehållna anspråk på affärsmässighet måste upphandlingsformerna utvecklas och ofta skräddarsys till de speciella omständigheterna i respektive fall. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen Vi anser det angeläget att lägger ned stor möda på att vidmakthålla sin som vi bedömer goda kompetens på området och satsar på att vidareutveckla den. Samarbete bör sökas med andra länder för att vi i skall kunna dra nytta av den utveckling på området som sker i många länder . Den egna personalen bör utbildas, problemen bör diskuteras med industrin och inte minst bör en fortlöpande uppföljning göras av hur verksamheten bedrivs och av hur olika former fungerar i praktiken. Regeringen bör begära att redovisar på vilket sätt man utvecklar sin professionalism som upphandlare och att man låter utvärdera den i ett internationellt perspektiv. 4.8Stärk förmågan till internationellt samarbete 4.8.1Inriktning och prioritering av samarbetet För att det internationella samarbetet skall kunna bedrivas effektivt är det väsentligt att det inriktas och prioriteras mot områden som har bäst förutsättningar att bli framgångsrika. Samarbete med andra länder kan omfatta samverkan om utveck- ling av system men också export och import av redan utvecklade produkter och tjänster. Även export till och import från tredje part kan bli föremål för samarbete. Det kan vidare omfatta forskning och teknikutveckling, provning, utbildning, underhåll m.m. med anknytning till det direkta materielsamarbetet. Samarbetet bör koncentreras till länder där det kan komma till uttryck i flera av materielförsörjningens olika faser från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift samt där det kan omfatta både myndigheter och företag och flera teknikområ- den. Samverkansförhållanden med ett begränsat antal deltagare bedömer vi ha bäst förutsättningar till framgång och sådana bör därför eftersträvas. För att tillgodose försvarets behov bör staten när svensk industri har förutsättningar att konkurrenskraftigt delta i ett projekt över- väga att samverka om utveckling med andra länder. Vid utveckling av stora komplexa system bör i första hand samverka med industriellt ledande länder i . Vi bör också eftersträva att inom utvalda områden samverka med . Vid utveckling av mindre och medelstora system bör också samverka med andra europeiska länder, inte minst med de nordiska länderna. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen