sou · GPB386 · 2002-01-01 00:00:00 — 3.Myndigheter som endast har bevakningsansvar inom ett eller flera områden. 4.Myndigheter som varken har samverkans- eller bevakningsansvar. Det är sannolikt att grupperna 2 och 3 kommer att vara relativt små. Huvuddelen av myndigheterna bör kunna fördelas på grupperna 1 och 4. Det är också sannolikt att grupp 4 kommer Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och att vara väsentligt större än den grupp av myndigheter som f n omfattas av 44–51 §§ beredskapsförordningen. Som nämnts finns det i vissa fall kopplingar mellan det sam- verkansansvar som tillkommer en myndighet inom ett visst område och det bevakningsansvar som tillkommer samma myn- dighet. Det exempel som gavs ovan gäller samverkansansvaret avseende stora epidemier och B-delen av NBC-skyddet. Det är sannolikt att sådana kopplingar finns inom en rad andra områden än det nämnda. Detta påverkar planeringsprocessen inom sådana områden, vilken bör vara integrerad i hela hotskalan. Det finns flera skäl till detta. Ett är praktiskt och arbetsmässigt i den meningen att planeringsaktiviteter för allvarliga kriser i fred och verksamheten i krig inom det aktuella området har många beröringspunkter och att det leder till dubbelarbete om dessa aktiviteter åtskiljs. Ett annat är principiellt i den meningen att en integrering av planeringsprocessen främjar en helhetssyn på beredskaps- och säkerhetsarbetet. 2.5Relationen mellan områdesansvar, samverkansansvar och bevakningsansvar Utredningen avser med områdesansvar att det på varje samhälls- nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska ansvarsområdet och att de aktörer som verkar inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. På nationell nivå förutsätts områdesan- svaret utövas av regeringen med stöd av den av utredningen föreslagna planeringsmyndigheten. På regional nivå bör vara områdesansvarigt organ. På lokal nivå bör detta ansvar ankomma på kommunstyrelsen. Kommunernas ansvar i detta avseende måste regleras i lag. Ett syfte med att tilldela vissa myndigheter samverkans- och/eller bevakningsansvar är att tydliggöra berörda myndig- heters ansvar att själva ta initiativ till och genomföra sam- Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och verkans- och samordningsåtgärder. Sådana initiativ minskar behovet av samordningsåtgärder från de områdesansvariga organens sida. Också i de fall då samarbetet mellan de sam- verkansansvariga myndigheterna fungerar väl krävs dock samverkan mellan dessa myndigheter och de områdesansvariga organen - och då särskilt med den av utredningen föreslagna planeringsmyndigheten. En anledning till detta är att planeringsmyndigheten enligt utredningens förslag skall ha samordnings- och inriktnings- ansvar för den planeringsprocess som förutsätts bedrivas inom krishanteringsområdet. En annan anledning är att planerings- myndigheten förutsätts vara sammanhållande för sektorsövergri- pande omvärldsbevakning samt risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå. Detta arbete kan antas resultera i bedömningar som bör fungera som ingångsvärden för den planering som de samverkans- och bevakningsansvariga myndigheterna bedriver inom sina respektive ansvarsområden. Myndigheterna bör i sitt samverkans- och bevakningsansvar utgå från de inriktningsdokument som tas fram av planerings- myndigheten och som fastställs av regeringen. Myndigheterna bör också ta hänsyn till de bedömningar vad gäller hotbilden och andra förhållanden som görs av planeringsmyndigheten på grundval av olika typer av omvärldsstudier samt risk- och sårbar- hetsanalyser. Detta rubbar inte det ansvar som flertalet myndig- heter föreslås få att bedriva risk- och sårbarhetsanalyser. Utan en sådan samordning av grundförutsättningarna för planeringen är risken stor att tillgängliga resurser plottras bort på alltför många verksamhetsområden och tänkbara riskscenarios. 2.6Reglering av ansvarsförhållandena inom krishanteringsarbetet Det finns anledning att samlat och på ett ställe reglera ansvars- fördelningen mellan de statliga myndigheterna i krishanterings- arbetet. Detta bör ske i en förordning som bör ersätta nuvarande beredskapsförordning. Beredskapsförordningen är starkt knuten Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och till storkriget som hotbild och till de planeringsrutiner som följer av denna hotbild för att kunna anpassas till de förändringar som krävs. En ny förordning bör utgå från kravet på en helhetssyn på myndigheternas förberedelser för och verksamhet vid allvarliga kriser i fred och vid höjd beredskap. I den nya förordningen bör klargöras vad som avses med sam- verkansansvar och bevakningsansvar samt vilka myndigheter som bör tilldelas dessa former av ansvar. Av förordningen bör också framgå vilket innehåll samverkansansvar har för en viss myndighet och vilka övriga myndigheter som berörs av detta samverkansansvar. Motsvarande bör gälla för de myndigheter som tilldelas bevakningsansvar. Förordningen bör vara heltäckande i den meningen att samtliga samverkans- och bevakningsområden räknas upp och avgränsas och att det i förordningen bör anges vilka myndigheter som omfattas av respektive samverkans- och bevakningsansvar. I avsnitten 3 och 4 redovisas några exempel på hur en sådan reglering skulle kunna utformas. I det fortsatta beredningsarbetet bör övervägas att de myndigheter som har samverkans- och/eller bevakningsansvar bör ha samrådsskyldighet gentemot planeringsmyndigheten i vissa frågor (jfr avsnitt 2.5). I många fall kan myndigheter som har samverkans- och/eller bevakningsansvar också behöva samverka med länsstyrelserna samt med icke-statliga organ som kommuner, landsting, organisationer och företag. Det är inte möjligt att i förordningen ålägga icke-statliga organ att samverka med statliga myndigheter i dessa frågor. För att detta skall vara möjligt krävs lagstiftning. Utredningen har i annat sammanhang föreslagit lagstiftning som berör kommunernas och landstingens ansvar inom krishanteringsområdet. Funktionsindelningen och funktionsansvaret har i stort sett legat fast - trots de omvälvande förändringar som har inträffat i det säkerhets- politiska läget. Det system med samverkans- och bevakningsan- svar som utredningen har föreslagit bör tillämpas mer flexibelt. Detta gäller i synnerhet samverkansansvaret. Valet av samverkansområden och myndigheter som bör ha samverkans- Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och ansvar inom dessa områden bör återspegla de bedömningar som statsmakterna gör vad gäller risken för att olika typer av allvarliga kriser skall inträffa. Om en viss typ av krissituation efter bedöms vara mindre aktuell eller betydelsefull bör det samverkansansvar som svarar mot denna krissituation avvecklas. Man kan också tänka sig temporära samverkansansvar som läggs ut i syfte att öka förmågan att hantera allvarliga krissituationer som bedöms ha störst aktualitet . Vidare bör myndighetsförteckningarna i förordningen kontinuerligt anpassas till de förändringar som sker i statsför- valtningens myndighetsstruktur och i enskilda myndigheters uppgifter. Regleringen av vilka myndigheter som bör ha samverkans- och eller bevakningsansvar bör därför göras i en bilaga till förordningen. 2.7Myndigheternas verksamhet under allvarliga kriser och vid höjd beredskap Det kan finnas anledning att precisera vilken innebörd som samverkans- och bevakningsansvaren har i ett akut skede av en kris eller ett krig, dvs. då krisen eller kriget har inträffat respektive brutit ut och åtgärder måste vidtas för att hantera situationen. Samverkansansvaret gäller allvarliga kriser i fred, dvs. kriser som har en sådan svårighetsgrad och karaktär att de inte kan genom åtgärder av några få myndigheter eller sektorer. Behovet av samverkan uppstår till följd av krisens svårighetsgrad och sektorsövergripande karaktär och syftar till att garantera att de myndigheter som har ett särskilt ansvar för att möta den aktuella situationen kan uppträda samordnat då krisen inträffar. I många fall finns också verksamhetssamband mellan berörda myndigheter som ytterligare skärper behovet av samverkan. Bevakningsansvaret gäller i första hand planerings- och förberedelseskedet inför höjd beredskap. Vid ett krigsutbrott träder ett särskilt regelverk i kraft som styr myndigheternas Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och handlande så länge som kriget pågår. Också i bevakningsansvaret ingår betydande inslag av samverkan med andra myndigheter. Syftet med denna samverkan är att se till att de myndigheter som har bevakningsansvar har en planeringsinriktning som överens- stämmer med de beslut som statsmakterna har tagit vad gäller de krigshot och krigstillstånd som skall vara grundläggande för planeringen. Det särskilda regelverket för krig är mycket omfattande och långtgående men kan i flertalet fall endast tillämpas vid höjd be- redskap. Ett undantag är dock delar av ransoneringslagstift- ningen. Reglerna är anpassade till de speciella förhållanden som gäller under ett krig vilket medför att det i flertalet fall varken är möjligt eller önskvärt att utsträcka tillämpningen av reglerna till allvarliga kriser i fred. Däremot är det möjligt att ha ett enhetligt regelverk som täcker alla typer av krigssituationer (även om dessa sinsemellan kan vara olika). De allvarliga kriser som samverkansansvaret är inriktat mot kan ha mycket olika karaktär. Hit kan räknas vissa typer av epidemier, ett kärnkraftshaveri med omfattande utsläpp av radioaktiva ämnen, samordnade och omfattande angrepp mot samhällsviktiga IT-system, m.fl. händelser. De olikheter som finns mellan dessa händelseförlopp medför att de engagerar helt olika samhällsaktörer och kräver vitt skilda åtgärder. Av detta skäl är det svårt att utforma ett enhetligt regelverk för myndigheternas handlande i akuta skeden av en allvarlig kris. Det främsta kravet i ett akut skede på de myndigheter som har samverkans- och eller bevakningsansvar är att de skall kunna koncentrera all kraft på att möta krisen eller kriget och att detta måste ske i samverkan med ett stort antal andra samhällsaktörer. Övriga myndigheter bör fortsätta sin verksamhet i den mån som detta är möjligt med hänsyn till krisens eller krigets verkningar. När så är lämpligt och möjligt bör de också stödja de myndig- heter som är direkt engagerade i arbetet. Det samverkansansvar som utredningen avser gäller som nämnts allvarliga kriser i fred. Detta innebär att de myndigheter som har samverkansansvar inte nödvändigtvis har några speciella befogenheter eller uppgifter i en krigssituation. De tillhör då den Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och grupp av myndigheter som skall fortsätta sin ordinarie verksam- het i den mån som detta är möjligt. På motsvarande sätt saknar de myndigheter som har bevakningsansvar särskilda befogenhe- ter och uppgifter vid allvarliga kriser i fred. De skall då fortsätta sin verksamhet i den mån som detta är möjligt med hänsyn till krisens verkningar. Detsamma gäller de myndigheter som har samverkansansvar avseende en annan typ av kris än den som är aktuell i en viss situation. Bevakningsansvar bör tilldelas myndigheter som har särskilt viktiga uppgifter vid höjd beredskap. Bevakningsansvaret skiljer sig från samverkansansvaret på så sätt att alla myndigheter som har bevakningsansvar engageras i en krigssituation. Samverkans- ansvaret är däremot selektivt i den meningen att det i en akut krissituation endast berör de myndigheter som tillhör det samverkansområde som berörs. Vid en stor epidemi/epizooti berörs endast de myndigheter som har samverkansansvar avseende denna krissituation - inte alla myndigheter som har samverkansansvar. 2.8Kriterier för bildande av samverkans- och bevakningsområden I avsnitt 2.4 konstaterades att de statliga myndigheterna kan delas in i ett antal grupper beroende på om de har samverkansan- svar, bevakningsansvar, kombinationer av dessa ansvar eller endast ett generellt grundansvar för att ha beredskap att hantera hot och risker som den egna verksamheten kan tänkas utsättas för. Av exemplen i kapitel 3 framgår att det är möjligt att sammanföra myndigheter i verksamhetsinriktade grupper som tillsammans har ansvar för att planera för och vidtaga åtgärder mot allvarliga kriser i fred eller har motsvarande ansvar vad gäller olika typer av förberedelser för höjd beredskap. I det fortsatta arbetet finns det anledning att bilda ett antal sådana verksamhetsinriktade grupper av myndigheter (samver- kans- eller bevakningsområden). Detta arbete bör vara slutfört då det nya krishanteringssystemet träder i kraft . Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och Det material som redovisas i kapitel 3 bör främst uppfattas som exempel som syftar till att klargöra de begrepp som utredningen använder sig av för att definiera ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter (samverkans- och bevakningsansvar). Slutliga förslag inom detta område kräver relativt omfattande arbetsinsatser som måste genomföras i samverkan med berörda myndigheter och andra organ. Samverkans- och bevakningsområden bör endast bildas om beredskapsförberedelserna kräver ett omfattande samarbete mellan en grupp av centrala myndigheter i syfte att möta en allvarlig krissituation i fred eller krig. Det bör således röra sig om en situation som har långtgående konsekvenser för samhället och som kräver tvärsektoriella åtgärder för att kunna hanteras. Hotsituationens karaktär och svårighetsgrad är således en omständighet som bör beaktas då man tar ställning till vilka samverkans- och bevakningsområden som bör bildas. Ett annat kriterium är att det råder någon typ av beroende- förhållande mellan de verksamheter som ingår i samverkans- eller bevakningsområdet. Ett sådant beroendeförhållande kan uppstå av en rad skäl. En anledning kan vara att den verksamhet som krävs i den akuta situationen förutsätter samverkan mellan myndigheterna. En annan anledning kan vara att det finns tekniska eller fysiska beroendeförhållanden mellan infra- struktursystem som myndigheterna ansvarar för eller behöver i sin verksamhet. Samverkans- och bevakningsansvar är framförallt ett sätt att fördela ansvar mellan centrala statliga myndigheter. Regionala och lokala organs ansvar bör regleras på annat sätt. 3Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några verksamheter som har stor betydelse vid allvarliga kriser i fred 3.1Samverkansansvar avseende åtgärder mot stora epidemier och epizootier Stora epidemier och epizootier är exempel på situationer som kan ge upphov till svåra påfrestningar på samhället och som kräver samverkan mellan olika samhällsorgan för att kunna bemästras. Med stora epidemier avses inte vanliga influensaepidemier utan spridning av elakartade smittämnen som ger upphov till all- varliga tillstånd hos den smittade och som kräver omfattande åtgärder i samhället för att man skall kunna begränsa smittsprid- ningen. Epidemins omfattning får anses vara sådan att den inte kan hanteras med infektionssjukvårdens ordinarie resurser utan särskilda åtgärder krävs för att klara de vårdinsatser som behövs. Det kan t.ex. bli nödvändigt att göra avsteg från normala behandlingsprinciper och att genomföra en betydligt hårdare prioritering av sjukdomsfallen än vad som är nödvändigt under normala förhållanden. En epidemi av detta slag får svåra konsekvenser för samhället och skulle direkt och indirekt ge upphov till allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Förutom de direkta effekterna på sjukvården skulle omfattande restriktioner behöva införas inom många delar av samhällslivet för att motverka smittspridningen. De psykologiska effekterna på befolkningen skulle sannolikt bli starka. Det är troligt att åtgärder för att begränsa epidemin och Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några att lindra dess konsekvenser skulle bli den viktigaste frågan för regeringen och andra politiska ledningsorgan som krisen pågår. Omfattande epizootier, dvs. utbrott av allvarliga smittsamma eller på annat sätt allvarliga sjukdomar hos djur, kan ge upphov till svåra påfrestningar på samhället och kräva samverkan mellan olika samhällsorgan för att förhindra vidare smittspridning och utrota sjukdomen. Epizootins omfattning är sådan att kapaciteten hos de myndigheter och organ som normalt handhar dessa frågor, inte räcker till. Insats av polis och andra myndigheter kan vara nöd- vändiga liksom rekrytering av personal från andra verksamheter. Stöd från Försvarsmakten kan komma att efterfrågas. En omfattande epizooti kan orsaka allvarliga direkta och indirekta störningar främst i form av restriktioner gällande exempelvis handel och transporter så som skedde vid mul- och klövsjuke-epizootin i och . De psykologiska effekterna på befolkningen kan bli stora, i synnerhet om sjukdomen i fråga är en zoonos, dvs. kan överföras från djur till människa. Ett sådant exempel är mjältbrand. De totala direkta och indirekta kostnaderna för kontroll och bekämpning kan bli mycket höga. Flera smittämnen som kan orsaka omfattande epizootier kan användas som biologiska vapen av terrorister eller vid dolda an- grepp. Samverkansansvaret innebär att berörda myndigheter skall ha en planering för att kunna hantera stora epidemier/epizootier av det slag som har beskrivits ovan och att de åtgärder som myndigheterna vidtar för att möta krisen skall vara samordnade såväl i förberedelseskedet som i det akuta skedet av krisen. Detta förutsätter att myndigheterna utgår från gemensamma antaganden om krisens karaktär och omfattning. De aktiviteter som ligger närmast till hands att samordna i förberedelseskedet Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några torde vara omvärldsanalyser och riskbedömningar samt utbildnings- och övningsverksamhet. De myndigheter som har samverkansansvar bör själva skapa former för det samarbete som behövs. Samverkansansvaret bör begränsas till att omfatta de myndig- heter som har eller kan få direkta uppgifter i syfte att begränsa smittspridningen eller att leda och samordna de vårdinsatser som krävs. Detta innebär att samverkansansvaret bör omfatta Social- styrelsen och samt - vad gäller vissa upp- gifter - , och Statens veteri- närmedicinska anstalt. De sistnämnda myndigheterna kommer främst ifråga om smittspridningen sker via vatten eller djur. Bland icke-statliga organ är givetvis landstingen - i egenskap av sjukvårdshuvudmän och huvudmän för smittskyddsläkaror- ganisationen - och kommunerna - i egenskap av ansvariga för hälsoskyddet - viktiga aktörer. Landstingen och kommunerna har för övrigt det operativa ansvaret för en stor del av de åtgärder som behöver vidtas för att krisen skall kunna bemästras. Samverkansansvariga myndigheter bör inför en kris i första hand analysera vilka åtgärder som kan krävas för att mildra effekterna av krisen inom de samhällssektorer som drabbas av epidemins följdverkningar. Inom ramen för planeringsprocessen bör mål fastställas för myndigheternas insatser vad gäller skyddet mot stora epidemier och epizootier. Den löpande styrningen bör ske genom uppdrag till myndigheterna. Dessa uppdrag bör beredas inom ramen för planeringsprocessen och fastställas av regeringen. Myndig- heterna bör var för sig redovisa vilka åtgärder som har vidtagits och vilka resultat som har uppnåtts. Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några 3.2Samverkansansvar avseende åtgärder mot allvarliga IT-incidenter Med allvarliga IT-incidenter avses i detta sammanhang sam- ordnade insatser som syftar till att störa eller slå ut samhällsviktiga IT-system (logiska attacker). Vid omfattande insatser som riktar sig emot IT-system som stöder vitala sam- hällsfunktioner kan resultatet bli att dessa funktioner lamslås och att svåra störningar uppstår i samhället. Sådana effekter kan t.ex. uppstå vid samordnade och framgångsrika angrepp mot IT- system som stöder betalningssystemet, socialförsäkringssy- stemen och värdepappershandeln. Mycket svåra störningar kan också uppstå om framgångsrika angrepp riktas mot IT-system som är nödvändiga för att samhällets infrastruktur skall fungera. Sådana IT-system finns bl.a. inom transportväsendet, varu- distributionen, telekommunikationerna och elförsörjningen. IT-incidenter av ovanstående slag berör hela eller stora delar av samhället. För att ge upphov till de störningseffekter som har beskrivits måste de vara samordnade och ha ett bestämt syfte. Detta syfte kan vara säkerhetspolitiskt betingat eller ha kriminell eller annan bakgrund. Angreppets karaktär medför att också samhällets motåtgärder måste vara samordnade. Också an- strängningarna för att begränsa angreppets skadeverkningar i samhället kan behöva samordnas. Det är därför inte tillräckligt att varje myndighet för sig vidtar motåtgärder. En omfattande samverkan krävs för att angreppet skall kunna bemästras. Samverkansansvaret innebär att de myndigheter som omfattas av detta ansvar skall ha en planering för att möta allvarliga IT- incidenter. Denna planering bör omfatta åtgärder för att identifiera och klassificera sådana IT-incidenter samt åtgärder för att snabbt informera berörda samhällsaktörer om vad som händer. I en akut fas bör myndigheterna kunna etablera sam- Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några verkan om operativa insatser med mycket kort förvarning (insatstiden rör sig om minuter eller timmar om effektiva mot- åtgärder skall kunna vidtas). Ett väsentligt inslag i samverkans- ansvaret är en kvalificerad omvärldsbevakning och ett om- fattande internationellt samarbete i syfte att följa hotbildens förändring. I samverkansansvaret ligger också ett krav på att myndigheterna skall samordna sina riskbedömningar. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har redovisat ett förslag till ansvarsfördelning vad gäller åtgärder mot allvarliga IT- incidenter. Enligt detta förslag skall den av utredningen föreslagna planeringsmyndigheten1 samt , och ha uppgifter inom detta område. Dessutom har utredningen föreslagit att ett samordningsorgan för IT-säkerhet skall inrättas inom . Det bör noteras att planeringsmyndigheten föreslås få särskilda uppgifter inom detta samverkansområde. De myndigheter som enligt utredningens förslag ges uppgifter vad gäller åtgärder mot allvarliga IT-incidenter bör givetvis ha samverkansansvar inom detta område. Därmed ställs ett uttryckligt krav på dessa myndigheter att samverka för att lösa de uppgifter som myndigheterna föreslås få inom IT-säkerhets- området. Kretsen av samverkansansvariga myndigheter bör dock vidgas till att även omfatta , Försvarsmakten och Statskontoret. Polisen har ansvar för att utreda misstänkta brott. och Försvarsmakten förfogar vidare över underrättelsematerial som gör det lättare att korrekt tolka och värdera incidenter som inträffar inom IT-området. Det är därför angeläget att dessa myndigheter tar aktiv del såväl i förberedelse- 1 I prop. 2001/02:10 föreslår regeringen, i enlighet med Sårbarhets- och säkerhets- utredningens huvudbetänkande, att en ny myndighet bör inrättas med samordnande planeringsuppgifter vad avser beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar. Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några arbetet inför som i den operativa hanteringen av allvarliga IT- incidenter och att de samordnar sin verksamhet inom detta område med de myndigheter som omfattas av utredningens förslag. Statskontoret är regeringens stabsorgan för IT-frågor i stats- förvaltningen. Den kompetens beträffande statliga IT-system som finns vid Statskontoret gör det motiverat att tilldela Stats- kontoret samverkansansvar vad gäller åtgärder mot allvarliga IT- incidenter. Statskontoret bör därför ingå i den grupp av myndig- heter som har samverkansansvar vad gäller sådana åtgärder. Kommunerna, landstingen och näringslivet är viktiga IT- användare och förvaltar ett stort antal samhällsviktiga IT- system.