sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 2 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av sambandet mellan tillväxt och miljö samt att utreda behovet av åtgärder för en effektivare användning av naturresurser i syfte att nå en hållbar utveckling. förordnades docenten som sär- skild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ekonomen , ombudsmannen och biologen . Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , departementssekreteraren , entledigad , kanslirådet , entledigad , samt departementssekreteraren . förordnades departementssekreteraren , entledigad . förordnades departementssekre- teraren . förordnades departementssekrete- raren . Som sekreterare förordnades departe- mentssekreteraren och avdel- ningsdirektören . Som biträdande sekreterare förord- nades fil. Under utredningsarbetet har tio möten ägt rum. Ett nära samarbete har skett med Miljöräkenskaperna på . har bidragit med underlag inom energiområdet och har utfört framåtriktade beräkningar rö- rande avvändningen av naturresurser. har också utfört en fallstudie angående användningen av fiskresursen. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande, Effektiv hushållning med naturresurser (SOU 2001:2). Särskilda yttranden har lämnats av och . Vad är resurseffektivitet........................................................... Betänkandets innehåll och disposition.................................... Hushållning med naturresurser .................................... 2.1Uttömningsproblematiken, lagerresurser och förnybara Resurshushållning i en marknadsekonomi ............................. Miljöpåverkan av naturresursanvändning ............................... Beslutsunderlag för politisk styrning........................................... Fördelning mellan generationer .............................................. Mål och mått för resurshushållning .............................. Faktor 10 och näraliggande mått............................................. 3.1.1 Historik samt genomgång av begreppet faktor 10...... 3.1.2 Granskning av faktor 10-begreppet ............................. 3.1.3 Näraliggande mått......................................................... Mått på resurseffektivisering ................................................... Effektivisering av kemikalieanvändning...................... System av indikatorer .............................................................. Samband mellan tillväxt och miljö .............................. Kapitlets innehåll och uppläggning ...................................... 4.3Emigrationshypotesen – hypotesen att miljökrav Porterhypotesen – en optimistisk utmanare........................ Hushållning med råvaror ........... Kapitlets innehåll och uppläggning ...................................... Råvaruanvändning i hela ekonomin...................................... Råvaruanvändning i näringslivets produktion ..................... Materialanvändning i verkstads- och pappersindusrin ........ Sammanfattning och slutsatser ............................................. Energianvändning och energihushållning..................... Varför energihushållning?..................................................... Mätproblem och definitioner................................................ Energianvändning i industrisektorn...................................... Energianvändning i transportsektorn ................................... Energianvändning i bostads- och servicesektorn ................. Potentialer för lönsam energihushållning............................. Potentialer i allmänhet................................................ 6.6.2 Motiv för energieffektivisering – faktor 4................. 6.6.3 Effekter av åtgärder för energieffektivisering ........... Energiprognoser och utfall .................................................... Bostads- och servicesektorn....................................... 7.1Bränsleanvändning och koldioxidutsläpp i ett långt 7.1.2 Koldioxidutsläpp i hela ekonomin ............................. 7.1.3 Utsläpp från produktion av varor och tjänster.......... Utsläpp i enligt miljöräkenskaperna......................... Hushållen och miljön.................................................. Utvecklingen vid oförändrad miljöpolitik........................... Effekter av höjd koldioxidskatt............................................ Miljöräkenskaper och effektivitetsförbättringar....... Skogsbruk och kolbindning....................................... Rennäringen, lavproduktionen och skogsbruket ..... Rekreationsvärden och kostnader för Skogsmark eller jordbruksmark?............................... Biodiversitet och skogsbruk i lövskog ...................... Den tätortsnära skogen och kommunernas roll....... Ej väldefinierade ägarrättigheter................................ Ägarrättigheter – en lösning? Yrkesfiske och sportfiske – exemplet lax.................. En studie av laxpopulationen i svenska älvar ............ En samhällsekonomisk analys ................................... 9.2.10 Miljöjusterade nationalräkenskaper .......................... Mål och styrmedel för resurshushållning...................... Kapitlets innehåll och uppläggning ...................................... Motiven för statliga ingripanden .......................................... Valet av styrmedel.................................................................. 10.4.2 Mål och riktlinjer för dagens miljöpolitik................. 10.4.3 Reglerande styrmedel................................................. 10.4.4 Prispåverkande styrmedel .......................................... 10.4.5 Statliga resursinsatser och investeringsstöd.............. 10.4.6 Internationella åtaganden........................................... Överväganden och förslag .......................................... 11.2 Överväganden rörande effektiviseringsmål och Bilaga 2: Samband mellan ekonomisk tillväxt och miljö ............ Utredningens uppdrag innefattar två huvudområden: Att genomföra en översyn av behovet av åtgärder för en bättre hushållning med naturresurser och bedöma behovet av effekti- vitetsmål avseende användningen av sådana resurser. Att därvid studera och bedöma sambanden mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan. I direktiven framhålls också att bedömningen skall göras utifrån en granskning och utvärdering av de beräkningar och antaganden som gjorts i fråga om bl.a. faktor 10-begreppet. Utredningen har sett det som en viktig deluppgift att granska de många begrepp och mätmetoder, som har lanserats i diskussionen om hushållning med råvaror och energi. Granskningen görs i anslutning till en diskus- sion av de brister i ekonomins funktionssätt, som kan motivera statliga ingrepp i hushållningen med naturresurser. Utredningen har haft som utgångspunkt att politik för resurs- hushållning syftar till att nå en hållbar utveckling i ett globalt per- spektiv. Diskussionen i betänkandet är i huvudsak inriktad på frå- gor om ekologisk hållbarhet. Resurseffektivitet kan definieras som material- och energipro- duktivitet. Det är m.a.o. ett produktivitetsmått av samma slag som arbetsproduktivitet (produktion ) och som syftar till att beskriva naturresursförbrukning per enhet produktion eller slutlig konsumtion. I grunden handlar det således om hushållning med naturresurser – produktionsfaktorn land i klassisk ekono- misk terminologi, som förutom mineraltillgångar, produktiv mark och ekosystem innefattar t.ex. ren luft och rent vatten. Men brist på data gör att hushållningen till stor del måste beskrivas ett steg längre fram i produktionskedjan, genom att belysa dels användningen av råvaror och olika energibärare, dels utsläppen av restprodukter. Marknadshushållningen har brister då det gäller utnyttjandet av naturresurser och fördelningen av resurser mellan generationer. De viktigaste och mest näraliggande problemen gäller situationen för förnybara resurser. Biodiversiteten är hotad i flera sammanhang genom överutnyttjande och utsläpp, och därmed riskerar värdefull genetisk information att gå förlorad. Riskerna för en plötsligt upp- kommande brist på mineraler och andra lagerresurser (icke förny- bara resurser) kan emellertid bedömas vara små. Om en bristsitua- tion skulle uppstå stiger priset, vilket aktiverar anpassningsmeka- nismer som återvinning och ersättning med andra material. I en del fall t.ex. för fossila bränslen tvingas dock en minskad användning fram i ett tidigare skede av risker för miljöpåverkan. Material- och energianvändningens sammansättning är avgö- rande för miljöpåverkan och uttömningsrisker. Innehållet i många produkter (t.ex. då det gäller miljöfarliga kemikalier) är relativt okontrollerat med avseende på beståndsdelar och deras miljöpåver- kan. Politikens utformning på detta område kräver en omfattande kunskapsuppbyggnad, inte minst då det gäller skadekostnader av olika slags materialanvändning och spridning av restprodukter. Mått på miljöpåverkan behövs för att kunna prioritera insatser för en förbättring av miljötillståndet och göra en avväg- ning mot andra mål i samhället. Det finns fördelar och nackdelar att väga samman olika effekter till något slags totalmått. En fördel kan vara att måtten är lättkommunicerade och entydiga. Nackdelar är att mycket information går förlorad på vägen och att samman- vägningen, som ofta innehåller ett mått av värderingar, överlåts till experter. För mer obearbetade mått, som de flesta indikatorer, lämnas i stället mycket av tolkningsarbetet på mottagarna (t.ex. politiska beslutsfattare). Bland de mått som beskrivs och diskuteras i betänkandet åter- finns såväl totalmått, med sammanvägning i t.ex. ton eller kronor som system av miljöindikatorer och/eller sociala indikatorer. Enligt utredningens uppfattning ger faktor 10 och andra målformuleringar och mått, som baseras på en summering av naturresursanvändning i fysiska termer, inga väsentliga bidrag till utformning av politik in- riktad på hållbar utveckling. För de monetära måtten – värdet av naturkapital, miljöjusterad nationalprodukt och nationalförmögenhet – är huvudproblemet att få en säker uppfattning om vilka miljöskador som orsakas av exem- pelvis olika slags emissioner och relevanta värden på dessa miljö- Dessa mått har den största potentialen för utveckling. visar exempelvis Kemikalieinspektionens riskindex att det på ett meningsfullt sätt går att väga ihop olika effekter i andra enheter än pengar, och att det är viktningen som är central för att underlätta en effektiv politik. Ekonomisk tillväxt, resursanvändning och miljöpåverkan Det finns två delvis motverkande krafter när det gäller den ekono- miska tillväxtens miljöpåverkan; effektivare användning av resurser och ökad slutlig efterfrågan på varor och tjänster vid stigande in- komster. har volymeffekten av stigande inkomster varit starkast, dvs. resurseffektiviseringen har ätits upp av ökande kon- sumtion. Hypotesen om en s.k. miljöKuznetskurva innebär, att miljöpro- blemen i olika länder (t.ex. utsläpp av miljöpåverkande ämnen) tenderar att öka upp till en viss inkomstnivå per capita för att sedan minska med stigande inkomst. De studier som redovisats i betän- kandet ger inte något generellt stöd för denna hypotes. Däremot kan samband som liknar en sådan kurva i en del fall skönjas på mer detaljerad nivå, t.ex. för svavelutsläpp. Det finns två konkurrerande hypoteser beträffande samband mellan miljöpolitik och konkurrenskraft: dels att skärpta miljökrav/miljöregleringar i ett land skulle innebära att produktion flyttas till länder med lägre miljökrav, dels att skärpta miljökrav kan stärka ett lands konkurrenskraft genom att stimulera innovationer, snabb teknisk utveckling och effektiv användning av resurser. Ingen av de refererade empiriska studierna har kunnat visa på något tydligt stöd för någon av hypoteserna. Genomgående påpekas att miljöskyddskostnaderna i allmänhet är för små i jämförelse med andra kostnader för att kunna påverka beslut om lokaliseringen av investeringar och produktion. Det bör dock noteras att alla dessa studier har utgått från de miljökrav som tillämpas , när det i praktiken inte finns särskilt stora skillnader mellan miljöskydds- kraven i . Råvaruförbrukningen per producerad enhet (slutlig efterfrågan eller förädlingsvärde i fasta priser) i har minskat betydligt , särskilt användningen som insatsvaror i näringslivets produktion. Det handlar där om ungefär en halvering räknat över hela perioden. Men har produktionsvolymen i näringslivet mer än tredubblats. Det betyder att råvaruanvänd- ningen i absoluta tal (räknad i fasta priser) 1996 var högre än 1957. Höjningen av materialproduktiviteten har m.a.o. inte varit tillräcklig för att uppväga volymeffekten (tillväxtens in- verkan på råvaruanvändningen). En viktig fråga vid bedömning av hållbarhetsaspekten är i vad mån ökad knapphet på råvaror – manifesterad i stigande relativa priser på råvarorna – driver fram materialhushållning och höjd ma- terialproduktivitet. Utvecklingen i ger dock knappast någon ledning för att belysa den frågan. Relativpri- set på råvaror i genomsnitt har i själva verket sjunkit under perio- den. Möjligen kan en jämförelse mellan delperioderna 1957–1980 och 1980–1996 ge stöd för att relativprisutvecklingen haft viss in- verkan. Under den första delperioden, då relativpriserna på råvaror steg, ökade materialproduktiviteten med . , då relativpriset på råvaror sjunkit markant, är motsvarande ökningstakt endast . Sammansättningsförändringar i näringslivets produktion har va- rit den dominerande orsaken till höjd materialproduktivitet. Dessa förändringar har inneburit en omfördelning i riktning mot arbets- krafts- och kunskapsintensiv produktion av varor och tjänster. Mest utmärkande för energianvändningens utveckling i har varit övergången från olje- till elanvändning. Undantaget är transportsektorn, där energitillförseln fortfarande domineras av petroleumprodukter. Övergången från olja till el, i kombination med omfördelningen inom elproduktionen mot ökad andel kärnkraft, gör det svårt att mäta och beskriva utvecklingen av den totala energianvändningen på ett entydigt sätt. Båda förändringarna innebär att verkningsgra- den i tillförselledet sänks (omvandlingsförlusterna ökar). Räknad exklusive kärnkraftens omvandlingsförluster har energiförbruk- ningen i varit i stort sett oförändrad – inklusive dessa noteras en ökning . Energiproduktiviteten i industrin har stigit . En betydligt snabbare produktivitetshöjning än genomsnittet noteras för järn– och stålindustrin, där förändringar i produktsammansätt- ningen mot större andel specialstål bidragit till att höja såväl energi– som materialproduktiviteten. Den klart svagaste produktivitetsutvecklingen för energi noteras i transportsektorn, inklusive hushål- lens egen produktion av transporter. Utvecklingen under de se- naste årtiondena har inneburit att transporternas andel av den to- tala energianvändningen i – och givetvis i än högre grad de- ras andel av oljeförbrukning och koldioxidutsläpp – har ökat i mycket snabb takt. har ett flertal studier presenterats, som visat på stora potentiella energibesparingar genom effektivisering av företagens och hushållens energianvändning. Det har också hävdats att många energisparåtgärder inte genomförs, trots att de är både privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Då dessa potentialbedömningar utgjort underlag för utformning av energipolitiken är det av stort intresse granska de metoder och sta- tistiska underlag som legat till grund för bedömningarna. Utred- ningens slutsatser av denna granskning är att dessa bedömningar har stora brister. Framförallt kostnadsuppskattningar saknas i stor utsträckning och i den mån det finns sådana är dessa inte fullständiga. Utsläppen av koldioxid i är nu ungefär sju gånger så stora som . I genomsnitt har utsläppen ökat i ungefär samma takt som den samlade produktionen av varor och tjänster. Skillnaderna mellan olika delperioder är emellertid mycket stora. Med undantag för den markanta nedgången under världskrigen var ökningstakten tämligen jämn () . inträffade emellertid en dramatisk ökning – ökade utsläppen eller . Huvudorsaken var privatbilismens snabba expansion, men också industrins utsläpp ökade kraftigt. följde en snabb nedgång i samband med oljeersättning i industri- bostads- och tjänstesektorerna. synes koldioxidutsläp- pen ha stabiliserats. Varuproduktion för export svarar nu för av utsläppen att jämföras med 15–. Utveck- lingen av utrikeshandeln har inte inneburit att utsläpp av koldioxid flyttat från till andra länder snarare är tendensen den motsatta. utrikeshandel bidrar, tack vare vår relativt sett rena industriproduktion, också till att våra handels- partners miljöpåverkan blir lägre än vad som annars vore fallet vad gäller svaveldioxid och koldioxid. Naturresurshushållning i ett framåtriktat perspektiv Utredningen har gjort modellkalkyler avseende samband mellan tillväxt och naturresursanvändning i tidsperspektivet fram . Trots de invändningar som från metodsynpunkt kan riktas mot sådana kalkyler, illustrerar de några viktiga förutsättningar för naturresurs- och miljöpolitiken . Om den nuvarande miljöpolitiken behålls i huvudsak oförändrad – t.ex. då det gäller skattesatser för energi och emissioner – är det sannolikt att råvaruanvändning, energianvändning och miljöpåver- kande utsläpp kommer att öka betydligt. Man kan inte förvänta sig en vändning nedåt som en spontan anpassning vid oförändrad poli- tik. Den eventuella förekomsten av en miljöKuznetskurva får istället ses som resultatet av att ökade preferenser för miljö ger ut- slag i en miljöfrämjande politik. En väsentlig skärpning av miljöpolitiken – exempelvis koldioxid- beskattningen – krävs, om man vill åstadkomma en minskning av fossil bränsleanvändning och miljöpåverkande utsläpp i absoluta tal under . Om en sådan politikförändring kan genomföras stegvis och i samarbete med andra länder, behöver den dock inte ge några dramatiska effekter på näringslivets struktur el- ler hushållens konsumtionsmöjligheter. I betänkandet redovisas också resultat från två fallstudier, som avser resurshushållning och potentiella effektivitetsvinster i sekto- rerna skogsbruk och fiske. En slutsats är att överhållning av skogsmark skulle kunna förbättra koldioxidbindning och lavpro- duktion. En generellt ökad lövinblandning skulle vara positivt för såväl biodiversitet som rekreation i svensk skog framförallt i tät- ortsnära områden. Den andra fallstudien är inriktad på hushållningsproblem i fråga om dels utnyttjande av fiskresursen i allmänhet och dels laxfisket i i synnerhet. Resultaten belyser främst de problem som har att göra med frånvaro av definierade nyttjanderättigheter för natur- resurser. Tendenserna till överfiskning och därmed följande för- luster av genetiskt material innebär ett allvarligt problem, nationellt men framförallt globalt. Behovet av politiska ingripanden, i första hand fördelning av fiskekvoter, är också uppenbart. Situationen förvärras också genom förekomsten av subventioner till yrkesfiske i många länder. Det svenska laxyrkesfiskets förädlingsvärde var 1998 endast 6–. Det totala rekreationsvärdet av sportfisket efter lax kan å andra sidan skattas till . Om beståndet av vildlax riskerar att helt slås ut, finns också anledning att ta hänsyn till ett s.k. existens- eller bevarandevärde förknippat med vildlaxen. Om varje svensk är beredd att betala , motsvarar det grovt sett yrkeslaxfiskets (havsfisket) hela bidrag till BNP. Den svenska miljöpolitiken har byggts upp successivt under de senaste 30–40 åren. Den utgör ett komplicerat system av prispåverkande åtgärder, regleringar och statliga och kommunala resursinsatser. De miljöpolitiska insatserna har varit framgångsrika på många områden. Utsläppen från de stora punktkällorna har minskat kraf- tigt. Utbyggnaden av avloppsreningsverk har hejdat övergödningen av sjöar och vattendrag. Städernas luft har förbättrats i hög grad, bl.a. genom satsningar på fjärrvärme och åtgärder för fordon och bränslen. Då det gäller många typer av miljöpåverkan har situationen förbättrats i , medan den har fortsatt att försämras globalt. Exempelvis fortsätter de totala utsläppen av klimatpåverkande gaser att öka relativt snabbt globalt, men i har utsläppsnivån varit tämligen stabil (och minskat kraftigt i ett perspektiv). Halterna av vissa miljö- och hälsofarliga kemikalier ökar dock såväl internationellt som i . Då det gäller politikens inverkan har utredningen också speciellt studerat två delområden, nämligen dels politik för kretsloppsan- passning, dels s.k. miljöskadliga subventioner. I fråga om krets- loppspolitiken delar utredningen revisorers bedömning: att miljövinster som görs p.g.a. producentansvaret behöver föl- jas upp bättre, och att underlaget för regeringens beslut om nya insamlingsmål måste förbättras. Den genomgång som gjorts av och Riksrevi- sionsverket vad gäller svenska miljöskadliga subventioner bör fort- sätta. Resultaten bör bilda underlag för omprövning av subventioner med anledning av deras eventuella miljöskadlighet. Det kan dessutom finnas behov av att utreda förekomsten av miljöskadliga skatter. En huvudslutsats av utredningens överväganden är att det inte är ändamålsenligt att ställa upp specifika mål för resurseffektivise- ring – dvs. för höjning av material och energiproduktivitet – totalt i ekonomin, i bestämda regioner eller i enskilda branscher. Såväl miljöpåverkan som eventuella risker för resursuttömning bestäms av uttag och spridning av naturresurser i absoluta tal. Därför är en begränsning lika värdefull då den åstadkommes genom exempel- vis ändrad konsumtionsinriktning som då den är resultatet av mer naturresurssparande och miljövänlig teknik. En central uppgift för miljöpolitiken kan formuleras som att åstadkomma en s.k. internalisering av kostnader för produktionens och konsumtionens miljöpåverkan, så att de företag och hushåll som förorsakar den också får bära de fulla samhällsekonomiska kostnaderna. På många områden finns troligen kritiska belastningsgränser, dvs. miljöskadorna ökar dramatiskt vid vissa nivåer för utsläppen eller de över tiden ackumulerade utsläppen. Tillsammans med osä- kerhet om skadefunktionerna ger detta starka skäl för att ställa upp kvantitativa mål (maximigränser) för utsläpp och spridning av olika ämnen. Avgiftspolitik kan vara en alltför osäker metod då det gäller att uppfylla sådana kvantitativa mål; i stället kan någon form av ransonering eller kvotering vara nödvändig. I en del fall blir det fråga om förbud, t.ex. då det gäller användning och spridning av mycket miljöfarliga ämnen (miljögifter). I andra fall handlar det i stället om att fördela rättigheter, t.ex. fiskekvoter eller utsläpps- rätter för koldioxid. För att målet skall kunna uppnås till lägsta kostnad är det viktigt att rättigheterna kan göras överlåtbara. De kvantitativa målen måste omprövas allteftersom ny kunskap och information framkommer om skadekostnader och/eller åt- gärdskostnader. Om skatter eller avgifter utnyttjas som styrmedel, måste deras nivå anpassas fortlöpande så att totala resursuttag eller utsläpp uppfyller maximikraven. Politiken bör således inriktas på att vidareutveckla de styrmedel, som syftar till att internalisera miljökostnader av naturresursan- vändning och att uppnå mål i absoluta tal för reducering av olika slags emissioner. Sådana styrmedel bidrar till effektivisering av an- vändningen (höjd material- och energiproduktivitet) men också till andra anpassningar som minskar produktionens och kon- sumtionens anspråk på naturresurser och deras negativa inverkan på miljön. De gör det möjligt att nå uppställda mål till lägsta sam- hällsekonomiska kostnad. Det innebär också att de skapar bästa möjliga förutsättningar för att uppfylla det hållbarhetskrav, som förutom den ekologiska dimensionen också innefattar sociala och ekonomiska aspekter. has had two main tasks: