sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen borde lyft fram fackutskottens latenta möjlighet att ta initiativ till att lyfta frågor till kammaren för avgörande innan slutgiltigt undertecknande, eller anvisat en möjlighet att göra så, om utskott eller nämnd bedömer att det avtal som regeringen står i begrepp att underteckna inte överensstämmer med vad förhandsmandatet angav eller om det bedöms medföra ofördelaktigheter för landet. En sådan möjlighet finns till exempel för det tyska förbundsrådet och det öster- rikiska parlamentsutskottet Hauptausschuss. När det t.ex. gäller samarbetet inom tredje pelaren skall Europa- parlamentet ha tillfälle att yttra sig innan det fattas ett bindande beslut. godkännande kan därför anstå tills dess i vart fall formell politisk enighet har uppnåtts vid möte i ministerrådet. Den frist som här gäller för parlamentets yttrande kan i så fall utnyttjas för svensk debatt och vår riksdags godkännande. I andra pelaren har inte någon yttranderätt och det bindande beslutet föregås inte heller regelmässigt av att det träffas en formell politisk uppgörelse i ministerrådet, som kan föreläggas . Det är alltså i dessa fall behöver kunna behandla frågan innan förhandlingarna mellan medlemsstaterna formellt sett är slutförda. I andra pelaren inryms EU:s gemensamma utrikes- och säker- hetspolitik (GUSP) med bl a frågor om militärt samarbete, konflikt- hantering och neutralitet, så beslut i dessa frågor är av utomordentlig betydelse och bör naturligtvis föregås av en ordentlig inhemsk debatt. En viss fördröjning genom debatt i borde därför vara mer än acceptabel. Vi hade sålunda önskat en förstärkning av processen med ytterligare ett etablerat kontrolltillfälle för att klart kunna följa upp vilken slutgiltig text som folkrättsligt kommer att bindas av. 286 Reservationer SOU 2001:19 Detta kan ske genom att regeringen åläggs att informera berört utskott om den slutgiltiga texten innan regeringen undertecknar beslutet i EU. Berört utskott kan då pröva frågan om godkännande av den preliminära texten bör omprövas. Om utskottet anser att godkännande bör återkallas kan utskottet då ta ett s.k. utskottsinitiativ och föreslå kammaren att upphäva det godkännandet. Enligt gällande regler krävs att det finns majoritet i utskottet för att ta ett s.k. initiativ. När det gäller frågor av detta slag anser vi att det skall räcka att fem ledamöter i utskottet – dvs samma antal som krävs för att utskottet skall inhämta information i en EU-fråga – kräver att ett initiativ skall tas för att frågan skall föras fram till kammaren för avgörande. I vissa fall bör dessa funktioner kunna utövas av . Vad särskiljandet av det påföljande steget – då imple- mentering av konsekvenslagstiftning tar vid – från själva under- tecknandet anbelangar, har jag inget att erinra. Ett problem i det sammanhanget, och som utredningen inte behandlar, är dock rättsläget om ett av regeringen ingånget avtal inom andra- eller tredjepelar- området, inte finner gillande då det skall följas upp med svensk inhemsk lagstiftning. Vilka konsekvenser får det för samarbetet och vilka sanktions- möjligheter har unionen att tvinga ett medlemslands parlament att fullödigt rätta sig efter vad dess regering förbundit landet till? Enligt utredningens förslag skall regeringen även i fortsättningen underrätta och rådgöra med (organ som utses av ) och mot den ordningen finns heller ingen erinran från vår sida. Slutligen menar jag att formuleringen i RF 10:5 om att överlåtelse av landets beslutanderätt ska kunna ske .....inom ramen för samarbete i Europeiska unionen.... är alltför vidsträckt. Den har tillkommit med grund i att det kanske kommer att uppstå ett behov av att överlåta beslutanderätt inom ramen för unionssamarbetet till annan adressat än EG och utöver förstapelarfrågorna. Detta trots att det enligt utredningen inte förestår några omedelbara förändringar av unions- samarbetet som skulle förutsätta överlåtelse av beslutanderätt i andra EU-sammanhang än EG-samarbetet. Detta menar vi, i motsats till utredningens majoritet, öppnar för verkligt djupgående förändringar av det EU-samarbete som en knapp svensk folkmajoritet accepterade för folkomröstningen om eventuellt inträde i den Europeiska unionen. Vi menar inte heller att detta skulle utvidga svenskt förhandlingsutrymme, men väl kraftigt inskränka svensk autonomi till förmån för en alltmer federalistisk och allomfattande maktkonstruktion. Jag anser sammanfattningsvis att: 1)inte enbart skall ges möjlighet att godkänna överens- kommelser innan det slutgiltiga förhandlingsresultatet är klart i form av ett förhandsgodkännande eller ett förhandlingsmandat till regeringen. Detta såvida inte och/eller fackutskott ges möjlighet att i dessa fall föra fram viktiga frågor till debatt och avgörande i kammaren innan avtalen undertecknas, om ett visst antal ledamöter så begär. Jag reserverar mig därför mot utredningens förändrade lydelse av RF 10:2. 2)Formuleringen inom ramen för samarbete i Europeiska Unionen är för vidsträckt och borde ha avgränsats med avseende på adressatens genuina juridiska status, status inom EU samt dess relation till som nation. Jag reserverar mig därför mot utredningens förändrade lydelse av RF 10:5. Särskilt yttrande av () Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper Det är beklagligt att transpersoner undantas från skyddet mot diskri- minering på grund av sexuell läggning. Motivet till undantaget till trots, ger man mer eller mindre signaler att transvestiter, transsexuella och transpersoner faktiskt får diskrimineras. Svensk lagstiftning bör anpassas så att den på alla punkter omfattar det skydd för transsexuella som uttalas i Recommendation 1117 (1989) On the condition of transsexuals och Resolution on discrimination against transsexuals. Här ingår bl.a. ett lagstadgat förbud mot diskriminering i arbetslivet. Särskilt yttrande av (), (), () och () Vi konstaterar med beklagande att kommittén inte har kunnat enas om ett förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Det avgörande har varit den olika synen inom kommittén på reglerna om de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Vår uppfattning är att reglerna visserligen riktar sig primärt till lag- stiftaren, dvs. , men att de riktar sig även till domstolar och andra rättstillämpande organ, om inte annat har särskilt föreskrivits. Reglerna binder alltså normalt även domstolarna och andra rätts- tillämpande organ och det finns därmed ett utrymme för enskilda människor att med åberopande av reglerna hävda sin rätt hos domstolar och myndigheter. Vårt förslag till förtydligande av 2 kap.18 § andra stycket regeringsformen har därför utformats enligt följande. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Ersättning behöver inte utges för inskränkningar som syftar till att skydda människors liv eller hälsa eller skydda den omgivande miljön mot väsentlig skada, såvida inte särskilt angelägna enskilda intressen talar för detta. Den ändring av 2 kap.18 § regeringsformen, som trädde i kraft , var resultatet av en överenskommelse mellan riksdags- partierna under den borgerliga och tillkom efter ingående förhandlingar om såväl lagtexten som motive- ringen till denna. Det är av stort värde att mer betydande ändringar i grundlag sker i enighet mellan riksdagspartierna och detta har också varit en respekterad ordning. En överenskommelse mellan partierna i en sådan grundlagsfråga bör därför inte rivas upp utan att det finns starka skäl för detta. Det kan dock ifrågasättas om det finns sådana skäl i detta fall. Som redovisas i betänkandet har det visserligen, framför allt i den rättsvetenskapliga debatten, rests farhågor för att den aktuella regeln i 2 kap.18 § andra stycket regeringsformen skulle medföra problem vid rättstillämpningen. Något exempel på detta har dock inte kunnat anföras. Vi konstaterar att det är ovanligt att man vill ändra en med möda åstadkommen grundlagsregel utan att kunna påvisa att tillämpningen verkligen har föranlett något problem. Med hänsyn till den parlamentariska enigheten bakom utredningens direktiv är vi dock öppna för en översyn av regeln och har efter noggranna överväganden lämnat det ovan redovisade förslaget. Det förtydligande av regeln som efterlyses i direktiven innebär enligt vår mening inte annat än att man i grundlag skall kodifiera den ledande princip inom svensk rätt som innebär att ersättning normalt inte utgår vid sådana ingripanden av det allmänna mot verksamheter som anses hota människors liv eller hälsa eller den omgivande miljön. Denna oskrivna rättsgrundsats har tagits för givet av lagstiftaren och påpekades därför inte särskilt i motiven till ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gällde en annan självklarhet, nämligen att den pågående markanvändningen måste vara laglig. Rätt till ersättning finns alltså inte om en myndighet ingriper mot verk- samheter som strider mot gällande bestämmelser. Lagrådet uttalade också senare i miljöbalksärendet (prop. 1997/98:45, del 2, s.514 f.) att ett förbehåll om att markanvändningen skall vara laglig kan läsas in i grundlagsregeln, ett s.k. tyst förbehåll. De befarade tillämpningsproblem, som har lyfts fram i den akade- miska debatten och som sedan kommit att läggas till grund för kravet på ett förtydligande av den aktuella grundlagsregeln, har fokuserat på regelns förenlighet med bestämmelserna i . Till en början kan då noteras att ställer mycket långtgående krav på tillstånd för all verksamhet som kan antas medföra någon risk för miljön. Kraven på tillstånd förefaller i praktiken täcka all tänkbar verksamhet som kan påverka den omgivande miljön negativt i någon betydelse. Den som vill bedriva en sådan verksamhet måste därför ansöka om tillstånd och därefter acceptera de villkor som föreskrivs i tillståndet eller avstå från att bedriva verksamheten. Med beaktande av det angivna tysta förbehållet, dvs. att verksamheten måste vara lagenlig, finns det ingen skyldighet för det allmänna att betala någon ersättning vid inskränkningar i en verksamhet som beror på att tillstånd saknas eller att villkor i ett meddelat tillstånd inte har följts. det följande till hur man skall se på det särskilda fallet att inskränk- ningar sker i en redan tillåten verksamhet på grund av en händelse som inte kunnat förutses av varken tillståndsmyndigheten eller den enskilde. Vi skall dock först behandla kodifieringen av den oskrivna rätts- grundsatsen som innebär att ersättning inte utgår vid ingripanden av det allmänna mot verksamheter som anses hota människors liv eller hälsa eller den omgivande miljön. Vad först gäller den språkliga utformningen av en grundlagsändring bör framhållas att man av principiella skäl bör undvika att i grundlag använda särskilda uttryck och begrepp som hämtats direkt från en underliggande lag. Orsaken till detta är att tolkningen av grundlagen då blir beroende av utformningen av denna lag. Innebörden av ett begrepp i grundlagen skulle alltså kunna förändras genom att beslutar att ändra samma begrepp i den underliggande lagen, t.ex. genom att lägga till något i en uppräkning som används för att förklara begreppet. Vi anser därför att ett förslag till förtydligande av den aktuella grundlagsregeln skall utformas utan att man använder sådana uttryck eller begrepp som har en direkt anknytning till . I används miljöfarlig verksamhet som ett samman- fattande begrepp för sådan verksamhet som anses påverka den om- givande miljön negativt. Eftersom vi vill använda ett motsvarande begrepp för att beskriva vad den omgivande miljön skall skyddas emot har vi sökt efter en synonym formulering. Miljöfarlig är ett starkt ord och det har visat sig svårt att finna något motsvarande. Vi har övervägt flera begrepp med sammansättningen farlig men funnit att ordet farlig bör undvikas eftersom det leder tankarna fel. Skada är enligt vår mening det mest användbara ordet i sammanhanget, men det behöver kvalificeras för att motsvara miljöfarlig. Vi föreslår därför att skada förstärks med ordet väsentlig. Begreppet väsentlig skada kan knappast anses lika starkt som miljöfarlig verksamhet men bör ändå kunna godtas. Vi har alltså stannat för att föreslå att ersättning inte behöver utges för inskränkningar som syftar till att skydda människors liv eller hälsa eller skydda den omgivande miljön mot väsentlig skada. För att undvika missförstånd, som visat sig lätt kunna uppkomma, vill vi återigen framhålla att vi betraktar detta som en språklig fråga, inte som en ändring av rättsläget. Om det skall införas en regel i 2 kap.18 § regeringsformen av innehåll, att ersättning inte behöver utges för inskränkningar som syftar till att skydda människors liv eller hälsa eller skydda den omgivande miljön mot väsentlig skada, skall denna regel enligt vår bestämda åsikt även innehålla ett undantag som anger att det finns en rätt till ersättning när särskilt angelägna enskilda intressen talar för detta. Som exempel på vad som avses med undantaget kan anges det nämnda fallet att en verksamhet får vidkännas inskränkningar på grund av att det har inträffat något som den enskilde inte har kunnat förutse - den enskilde är utan egen skuld till det inträffade – och att detta medför att verk- samheten hotar den omgivande miljön. Vi vill framhålla att det i en sådan situation kan röra sig om stora förluster, t.ex. för investeringar i verksamheten, som den enskilde oförskyllt åsamkas. Att nuvarande rättsläge medger en rätt till ersättning i sådana undantagssituationer visas bl.a. av ersättningsbestämmelsen i 31 kap. 4 § 4 och förarbetena till lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (prop. 1983/84:60 s. 62) samt även av vissa uttalanden i doktrinen1. Rätts- säkerheten för den enskilde kräver därför att ett förslag till förtyd- ligande av den aktuella grundlagsregeln innehåller såväl huvudregel som undantag. Som inledningsvis framhållits anser vi att reglerna om de grund- läggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen riktar sig normalt till såväl lagstiftaren som domstolarna och andra rätts- tillämpande organ och vårt förslag har utformats i enlighet därmed. Justitiekanslern har under utredningsarbetet framfört som sin mening att ett förslag till förtydligande av 2 kap. 18 § regeringsformen av formella skäl borde rikta sig uteslutande till . Avsikten därmed är enligt justitiekanslern att förhindra att enskilda människor med åberopande av det av oss föreslagna undantaget skall kunna hävda sin rätt hos domstolar och andra rättstillämpande organ. För oss är det dock av största vikt att värna om den enskilda människans rättigheter och rättssäkerhet och vi anser att detta klart överväger formella betänkligheter. Vi är också förvissade om att vårt förslag överensstämmer med vad som skulle bli resultatet av en domstolsprövning av den aktuella ersätt- ningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. De förslag som ledamöterna från socialdemokratiska arbetareparti, Vänster- partiet och de Gröna förespråkat under utredningsarbetet skulle däremot ha försvagat egendomsskyddet i regeringsformen. Detta har vi inte kunnat acceptera. 1 Jfr , till , 1999 Särskilda yttranden av () Enligt direktiven skulle kommittén se över formuleringarna av ersätt- ningsreglerna i 2 kap. 18 § RF, så att lagtextens lydelse bringas i överensstämmelse med de i förarbetena uttalade motiven och av- sikterna. Tyvärr har vi inte kunnat uppfylla detta direktiv. Trots att deras partier i såväl KU som i partiledaröverläggningar samt vid diskussioner mellan partierna om innehållet i direktiven varit ense om att överbrygga tolkningskonflikten mellan lagtext och förarbeten, har de borgerliga partiernas företrädare i kommittén gått från att först – i motsats till de direktiv de varit ense om – förneka behovet av en för- ändring av lagtexten till att till slut lägga fram förslag som skulle innebära förstärkt ersättningsrätt i förhållande till vad som gäller i de förarbeten de varit ense med socialdemokraterna om och själva för- fattat. var inte med i den överenskommelse som gällande – oklara – lagstiftning baseras på. Utredningsuppdraget har vi ändå accepterat: det som anges i förarbetena, att en mark- eller fastighets- ägare som bedriver miljöskadlig verksamhet inte skall kunna åberopa grundlagen för att få ersättning för att han/hon tvingas upphöra med denna verksamhet, borde framgå av lagtexten. Värdet av bred enighet i grundlagsfrågor är stor. Givetvis gäller detta också om utformningen av grundlagsregleringen av äganderätten. I vårt uppdrag har legat att nu avsedda rättsordning skall komma till uttryck men att ingen förändring skulle ske. Trots att jag inte varit bunden – utan kritisk mot – utformningen av 2 kap. 18 § RF och dess förarbeten har jag försökt bidra till att lösa denna uppgift. De borgerliga har sedan de till slut godtagit att en lagtextändring trots allt måste ske ställt förslag för att främja jordägarintressena. Detta kan värderas i ljuset av hur direktiven vuxit fram, men är i och för sig inte förvånande. Äganderätten och att värna de egendomsägande klas- sernas ställning och makt – är en given hjärtefråga för borgerlighetens partier. Jag menar att det nya läge som uppstått genom att kommittén misslyckats i sitt begränsade uppdrag kan utnyttjas till en bredare och mera principiell diskussion kring äganderätten. Det finns en problematik kring ett så starkt grundlagsskydd för äganderätten som 2 kap. 18 § RF avser att vara. Äganderätt och egendomsförhållanden är inte något historiskt statiskt. Hur egendomar uppstått och utvecklats har vare sig varit konfliktfritt eller särskilt idylliskt. Den tidiga anhopningen av kapital som grundlade de nu rika ländernas industrialism och deras stora företag utvanns till stora delar genom plundring och utplundring av folken i andra länder och hela kontinenter. Stora egendomar har som regel uppstått och uppstår alltfort genom kontroll av andras arbete och dess resultat, genom ett hårdhänt och ett inte sällan hänsynslöst utnyttjande av andras misslyckanden och olycka. Stora egendomar har grundlagts i av ett än mer uttalat privilegiesamhälle än det nuvarande. Ägandeförhållanden ligger bakom de sociala ekonomiska och maktmässiga skillnaderna i samhället. Äganderätten graderas olika för den som har fasta egendomar, för den som har kapitaltillgångar och för den som bara äger den egna arbetskraften, som i vårt samhälle också är en vara. som vårt samhälles förhållande kräver någon form fasta regler kring ägandet måste skyddet med anledning av det ovanstående problematiseras. Nuvarande formulering – utöver att den uppenbart står i viss konflikt med lagstiftarens egentliga avsikt – verkar som ett värn av ett makt- och fördelningsmässigt status quo. Diskussionen om äganderätten som grundläggande rättighet måste fortsätta och kan således inte så ensidigt som föras på de stora jord- och kapitalägarnas villkor. En sådan mera kritisk diskussion som jag här antytt kan leda till andra krav om förändringar av RF än dem som diskuterats. funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete Medlemskapet i EU har inneburit att nationell suveränitet fått uppges men också att relationerna mellan riksdag och regering förändrats. Före medlemskapet i EU var den enda lagstiftande församlingen medan regeringen var förberedande och verkställande. I och med med- lemskapet gäller EG-rätt över svensk rätt, EG:s lagstiftning före de nationella därest de skulle stå i konflikt på ett område och det är regeringen som deltager som lagstiftare, som del av EU:s lagstiftande församling, rådet. EU-medlemskapet har inneburit reella och betydande förluster för demokratin. EU är den enda av alla internationella organisationer som är med i med en betydande överstatlighet. Teoretiskt och praktiskt innebär detta att normer kan tvingas på medlemsländerna och gälla i dem även då en majoritet av landets väljare och parlament skulle ha en annan mening än EU-besluten. Tendensen till överstatlighet har förstärkts för varje gång justerats eller EG/utvecklats. Inte ett enda beslut har medfört att makt som en gång gått över till EU-organ flyttats tillbaka till de nationella demokratierna. Det är därför med stor tveksamhet jag har accepterat att möjligheten att överlämna beslutsmakt till EG i 10 kap. 5 § RF utvidgas från EG till institutioner inom EU-samarbetet. Men då utredningen kunnat enats om förslaget att i lagtexten uttryckligen skriva in att överlämnandet inte får strida mot huvudprinciperna i statsskicket – enligt vilka skall vara folkets främsta företrädare och lagstiftare – ser jag förslaget till ny lydelse av detta stycke som en förbättring mot det som gäller och har därför biträtt den nya helheten i detta. När det gäller regeringens plikt att samråda med har det varit denna kommittés uppgift att enbart placera in denna förpliktelse i RF. Kvaliteten på samråden och hur förhållandena mellan regering och riksdag skall se ut i detta samråd kommer att prövas när förslag till ändringar i riksdagsordningen föreläggs. Vid behandlingen av dessa förslag bör regler skapas som befordrar kvaliteten på samrådet, som stärker roll och som gör att regeringen, när den hamnar i en lagstiftande position, har att hörsamma och följa mening. Särskilt yttrande av (ordf.), (), (), (), () Vid behandlingen av förslaget till miljöbalk förordade Lagrådet en ändring av ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF så att den ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt med bestämmelsen, dvs. att ersättning inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 515). Bl.a. mot den bakgrunden kom ett enigt konstitutionsutskott och en enig riksdag till slutsatsen att det finns anledning att se över bestämmelsens lydelse (bet. 1997/98:KU30 s. 7). Kommitténs uppdrag i denna del grundar sig i huvudsak på vad Lagrådet och konstitutions- utskottet har uttalat beträffande ändringsbehovet. I direktiven, som har beslutats efter samråd mellan partiledarna eller företrädare för dessa, anges sålunda att kommittén skall lämna förslag till en ny lydelse av det aktuella stadgandet som ger ett klart uttryck för lagstiftarens vilja. Som tydligt har framgått avsåg lagstiftaren med ändringen inte annat än att gällande ersättningsprinciper vid ingrepp i rådigheten skulle fastslås i bestämmelsen utan att möjligheten till ersättning skulle utvidgas eller inskränkas. Den självklara utgångspunkten för oss har därmed varit att rätten till ersättning inte skall utvidgas och inte heller inskränkas i förhållande till motivuttalandena vid ändring. Trots de klara direktiven har företrädarna för de borgerliga partierna (m, kd, c och fp) inte varit beredda att acceptera något av de förslag som har lagts fram under utredningsarbetets gång (se avsnitt 9.2.2). Vi beklagar detta, eftersom dessa lösningar på ett bra sätt skulle ha löst problemen med den nuvarande ordalydelsen av bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF. Det är särskilt beklagligt i synnerhet som arbetet i en grundlagsutredning måste bygga på en uttalad vilja att finna samlande lösningar i enlighet med de riktlinjer som direktiven ger. Det förslag som de borgerliga partierna har lagt fram skulle inne- bära en utvidgad ersättningsrätt också för ingrepp som görs för att undvika skador på människors hälsa och miljön. Detta har vi inte kunnat acceptera – eftersom det strider både mot utredningsdirektiven och nuvarande ordning att ersättning inte utgår vid ingrepp mot verksamheter som skadar hälsa och miljö.