sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt domstolen finns ett sådant samband mellan CSG och CRDS och det franska systemet för social trygghet, att CSG och CRDS är att anse som socialavgifter och därför omfattades av förbudet mot dubbeluttag. Intäkterna från både CSG och CRDS används specifikt och direkt för finansieringen av den sociala tryggheten i respektive till att täcka underskott i social- försäkringen, varför avgifterna är avsedda att finansiera de grenar av social trygghet som räknas upp i artikel 4. Det faktum att en avgift erläggs till ett finansiellt organ i stället för direkt till socialförsäkringsmyndigheten eller att uppbördsförfarandet följer reglerna för skatteuppbörd påverkar enligt inte bedöm- ningen. Inte har det någon betydelse om det utgår någon motprestation i form av en social förmån. Avgörande är i stället att avgiften har avsatts för finansiering av medlemsstats system för social trygghet. 5 Uttalanden i doktrinen Litteraturen på området som jag tagit del av utgörs av , Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, , Normgivningsmakten enligt 1974 regeringsform, , Grundlagarna 1980, Petrén-Ragnemalm, grundlagar 1980 samt Svenströms artikel i nr 2, 2000 s. 201 ff.; En skatt är en skatt är en socialavgift? Av den genomgångna litteraturen framgår sammanfattningsvis följande. Samtliga författare hänför sig till förarbetsuttalandena till regerings- formens bestämmelser om normgivning i 8 kap. påpekar särskilt s. 10, att då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär, är det naturligt att avstår från att delegera beslutande- rätt, eftersom delegationen ej får ske rörande skatter. Det synes råda en allmän enighet om att i fråga om kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, en förutsättning för tillåten normgivning är att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Ingen i kollektivet skall kunna dra sig undan avgiften. Vid tveksamhet härom kan det ifrågasättas enligt och om t.ex. en tillsyn i närings- gren i princip kan ses som en verksamhet i de kontrollerades intresse, eller om tillsynen icke snarare tillgodoser ett allmänt intresse. Det principiella kravet på en avgift i statsrättslig mening är enligt inte uppfyllt. Utgångspunkten enligt honom bär därför vid bedömningen av nämnda kollektiva avgifter därför vara att de i verkligheten utgör skatter. Föreligger ingen kollektiv motprestation men dock ett kostnadssamband kan frågan ställas om ett sådant samband är tillräckligt för att uppfylla kriterierna för vad som är en avgift enligt 8 kap. regeringsformen. En sådan definition har emellertid inte varit förutsatt vid regeringsformens tillkomst och i doktrinen synes man vara överens om att enbart ett kost- nadssamband inte är tillräckligt. Motprestationen måste stå i fokus. Avgiftens storlek skall utgöra ett rimligt vederlag för motprestationen, se t.ex. . När det gäller avgifter under regeringens primärkompe- tens har särskilt angetts att avgiften inom ett verksamhetsområde får avse att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verk- samhetsområde, prop. 1973:90 s. 218, jfr s. 30. När det gäller kostnadskalkylering för statligt avgiftsbelagd verksamhet synes förhållan- dena variera i hög grad. Såväl direkta kostnader som löner, maskiner och materiel som indirekta kostnader för personalens utbildning, efterarbeten, förberedelser, forskning och utvecklingsverksamhet etc. medräknas i underlaget, s. 32 ff. Kan inte kostnaderna härledas t.ex. till individuella tillstånd kan enligt honom avgiftsdebiteringen anses få ett skatteinslag. Svenström framhåller i sin artikel i nr 2, 2000 s. 204 att den allmänna löneavgiften i betraktas som en skatt trots att den följer samma uppbördsförfarande som arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna. Svenström hänvisar till prop. 1994/95:122. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan med avgift vanligen förstås en penningpre- station som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktären av avgift och inte skatt, t.ex. när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. I vissa fall kan det vara tveksamt om en penningpålaga skall betecknas som skatt eller avgift. Gränsdragningen är flytande. Den praktiska betydelsen av en gränsdragning torde inskränkas sig till situationer då överväger möjligheten att delegera beslutskompetens till regeringen. Hur detaljerat ett bemyndigande om avgifter i så fall skall vara får avgöras från fall till fall. När det gäller föreskrifter på näringsrättens område där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen bör mera precist ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. Den beteckning som valts för en viss pålaga är självfallet inte avgö- rande för dess statsrättsliga karaktär. Arbetsgivaravgifter är t.ex. att hän- föra till skatter fast de betecknas som avgifter. Det är således viktigt att inte ta för stort intryck av den karaktäristik som myndigheterna givit genom själva terminologin. Uppkommer tvekan om en pålagas stats- rättsliga karaktär är det naturligt att avstår från att delegera beslutanderätt. Avgifterna bör bestämmas till sådana belopp att de fullt täcker de ökade kostnaderna för det allmänna. Avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är direkt riktad mot den avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Generella avgifter för företag som bedriver verksamhet som avses i lagen, dvs. en avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida är inte förenliga med grundlagen. En sådan avgift får anses ha karaktären av skatt. Grunderna för avgiftsuttaget måste alltid anges. Det faktum att en avgift erläggs till ett finansiellt organ i stället för direkt till berörd myndighet eller att uppbördsförfarandet följer reglerna för skatteuppbörd påverkar enligt inte bedömningen när det gäller gränsdragningen mellan skatt och avgift. Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Föreligger enbart en motprestation men inget kostnadssamband är det tveksamt om kriterierna är uppfyllda för vad som är en avgift enligt 8 kap. regeringsformen. Avgiftens storlek skall utgöra ett rimligt vederlag för motprestationen. När det kostnadskalkylering för statligt avgiftsbelagd verksamhet synes förhållandena variera i hög grad. I 11 kap. 14 § regeringsformen föreskrivs att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskrif- ten inte tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Uppen- barhetskravet innebär att möjligheterna till en reell lagprövning minskar, ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller den eljest över- ordnade bestämmelsen är utformad, SOU 1978:34 s. 109. Det anses naturligt att det är eller regeringen som i första hand avgör om en tillämpad föreskrift står i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå, prop. 1978/79:195 s. 41, jfr KU 1978/79:39 s. 13. Gränsdragningen mellan skatte- och avgiftsbegreppens innebörd är fly- tande. Uttalanden i förarbeten, rättspraxis och doktrin har som framgått gjorts i olika riktningar. Visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet kan sålunda inte uteslutas. Det innebär i motsvarande mån att möjligheten att underkänna föreskrifter om avgifter genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen generellt måste betraktas som osäker. Den ambitionsnivåhöjning som Kemikalieinspek- tionen redovisar såvitt gäller finansieringen av utökade internationella åta- ganden strider emellertid enligt min mening uppenbart mot normgiv- ningsreglerna i 8 kap. regeringsformen. Redan det förhållandet att inspek- tionen själv synes starkt förorda skattefinansiering talar i denna riktning. I RÅ 1991 ref. 87 gällde frågan om kemikalieavgift som utgick enligt för- ordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av kemikalie- inspektionen vid en konstitutionell prövning var att betrakta som skatt eller avgift. Avgiftsskyldigheten grundade sig på skyldigheten att anmäla produkter till produktregister. Anmälningsplikt förelåg för registrering för de produkter som det var fråga om i målet. Anmälningsskyldighet inträdde då en kemisk produkt tillverkas eller importeras. I jämförelse med de åtaganden som den internationella ambitionsnivåhöjningen med- för för Kemikalieinspektionen tolkar jag rättsfallet så att sambandet mellan avgift och prestation var tveksamt men i någon mån kunde försvaras men att det sambandet uppenbart saknas såvitt gäller avgiftsfi- nansiering av inspektionens internationella arbete. En kommande reglering på området bör utformas så att tvekan inte uppkommer pålagans statsrättsliga karaktär. 7Kemikalieinspektionens hemställan , till regeringen (Underlag för fördjupad prövning), dnr 220-23-00 Enligt Kemikalieinspektionen, se hemställan s. 1 f., bör en kraftig ambi- tionsnivåhöjning göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internatio- nella och nationella arenan. För att nå kvalitetsmålet Giftfri miljö krävs enligt inspektionen bl.a. att ett stort antal frågeställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. En tyngdpunkt i Kemiinspektionens arbete är arbetet i EU som behöver vidgas och förstärkas. Insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ behöver dess- utom breddas. En annan tyngdpunkt ligger enligt inspektionen i att brett i samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida samt att utöka den operativa tillsynen. En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationellt som i samver- kan med internationella nyckelaktörer och stater. Forskarinsatser och forskningsstyrning är viktiga. En tredje tyngdpunkt i inspektionens verk- samhet ligger i rollen som ansvarig för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det innebär bl.a. arbete med övergripande strategiska frågeställningar, ansvar att följa upp och utvärdera inspektionens och andra myndigheters samt övriga aktörers arbete samt att föra en dialog om behov av framtida insatser. Jfr om den tilltagande internationaliseringen av miljöarbetet regeringens direktiv 1998:91 och betänkande, utkast nr 2 (), avsnitt 6 ff. i utredningens betänkande, förslag till ändringar i EG:s rättsakter m.m. s. 35 (artikel 2 b), s. 37, bilaga 5 s. 5 Pågående arbete med utveckling av testmetoder och program för testning, bilaga 5 s. 7 strategi för hormonstörande ämnen, bilaga 5 s. 19 3 s. 19 f. lägesbeskrivning av test guidelines program gällande effekter av ECD:s biota, bilaga 6 s. 13 ff. EU:s arbete med riskbedömning och riskbegränsning, arbete med klassifice- ring och testmetoder samt FN, avsnitt 2.2.1.1 Regler och överenskom- melser i och EU, jfr avsnitt 2.3.1.1, 2.4.1.1 För perioden –2003 krävs ett resurstillskott till Kemiinspektionen (enligt inspektionens egen bedömning) motsvarande 55 personer () samt för ytterligare kostnader. Även efter 2003 kommer enligt inspektionen kraftiga resurstillskott att behövas. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras . Kemiinspektionens verksamhet bör enligt inspektionens egen bedömning till stor del finansieras med avgifter men en större andel än bör finansieras direkt över statsbudgeten. Föreslaget resurstillskott fördelat på finansiärer uppgår för tiden – 2003 till avseende avgifter för allmänkemikalier och avgifter för bekämpningsmedel. Resurstillskott avseende myndighetsuppgifter (medel över statsbudgeten) uppgår likaså enligt inspektionens beräkningar till . Sammanlagt resurstillskott kan således beräknas till varav avses ske med ökade avgifter. Över hälften av Kemikalieinspektionens personal deltar nu i vari- erande utsträckning i möten i EU och internationellt vilket kostnadsmäs- sigt av inspektionens totala budget innebär en fördubbling /94 fram . 7.2Kemiinspektionens vidgade och nya arbetsuppgifter Arbetet i EU och på den internationella arenan återfinns inom flera av de områden inspektionen redovisar i sin hemställan . Arbetet med att driva frågor i EU gäller varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen och satsningar behöver göras på viktiga principiella frågor som substitutions- och försiktighetsprincipen. Arbetet i EU bör skapa förståelse och genomslag för principer och tänkande som finns i miljöbal- ken. Arbetet med en kemikaliestrategi i EU uppmärksammas. Viktigt enligt inspektionen är också att stödja och bistå de nya medlemsländerna i . Agerandet i EU bör beakta behovet av alliansbyggande genom ökad utbytestjänstgöring med andra länder samt för att strategiskt placera nationella experter inom EU:s institutioner. Agerandet bör koncentreras till vissa frågor som drivs genomgående i aktuella program och att delta aktivt i dessa program som helhet för att skapa förutsättningar för att få genomslag för svenska frågor. Arbetet i olika FN-organ och med glo- bala konventioner bör enligt inspektionen ägnas ökad insats. Former för bilateralt samarbete med länder i bör utvecklas och utvärderas. Regionala konventioner (t.ex. OSPAR) bör prioriteras och arbetet inom bör inriktas på testmetoder, kriterier och bekämpningsmedels- arbete. Det nordiska samarbetet bör bl.a. inriktas på att koordinera age- rande framförallt i EU men även internationellt. För att uppnå ett bra resultat inom ett särskilt området eller i en särskild fråga inom EU krävs enligt inspektionen stora arbetsinsatser. Kemiinspektionen har t.ex. i några fall bidragit med resurser i form av personal i arbete. Insatserna har varit mycket värdefulla för att därmed bidra till ett högt skyddstänkande i EU och det internationella kemikalie- säkerhetsarbetet. Flera EU-gemensamma projekt har genomförts i syfte att bl.a. utveckla tillsynsarbetet i EU. Klassificering och märkning av ämnen i EU har haft och kommer enligt inspektionen att ha en viktig roll i kemikaliekontrollarbetet. Arbete med begränsningsdirektivet i EU, EU:s program för existerande ämnen, och omregistreringsprogram för växtskyddsmedel har tagit och kommer att ta i anspråk inspektionens resurser. Ett arbete har påbörjats med en övergri- pande EU-kemikaliestrategi. Genomförandet av Esbjergsdeklarationen samt pågående arbete med att ta fram data inom ramen för olika initiativ väntas leda till avsevärda förändringar i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier. Ändringar i växtskyddsdirektivet och ett nytt biociddirektiv leder till att arbetet med bekämpningsmedel allt mer blir ett EU-gemen- samt arbete. Arbetet kommer enligt inspektionen att väsentligt öka i omfattning till följd av dessa förändringar. väntas enligt Kemikalieinspektionen leda till ökat behov av internationellt arbete och avtal, bl.a. i FN-regi om begränsning av kemiska ämnen. Inom har Kemikalieinspektionen brett deltagit för harmonisering av kriterier för klassificering. Insatser sker också i subregionala POP-se- minarier i de baltiska staterna och i det nordiska arbetet. När det gäller strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering betonas samverkan, uppföljning, informationsinsatser, varustatistik, kvalitets- säkring, omvärldsanalys och systematiska mätningar. I fråga om tillsyn och vägledning betonas trovärdighet, utveckling av metodik och innehåll, egna tillsynsprojekt, EU-samordnad tillsyn och tillsyn av leverantörer av bekämpningsmedel. Riksbedömning m.m. gäller bl.a. att –2003 få till stånd ett EU-system som kräver att alla ämnen som finns på marknaden har vissa basdata. I det sammanhanget är det viktigt enligt inspektionen med ökade insatser inom program. En annan viktig del i arbetet i EU bör gälla att öka industrins insatser och ansvarstagande i fråga om riskbedömning. Nya riktvärden för hälsa och miljö bör tas fram och forskningsstyrningen bör ges ökad tyngd. Kemikalieinspektionen bör ta en större roll i att driva riskbegräns- ningsfrågor på den internationella arenan. Det gäller t.ex. klassificering och märkning, hantering av ökad mängd data inom olika EU-program o.dyl. liksom att utveckla arbetet och skapa förståelse för arbetet i länder utanför EU. Det bör ske genom att i EU verka i de återkommande dis- kussioner som förs mellan och samt genom arbetet i . Arbetet med förekomstbegränsning ämnen med särskilt farliga egenskaper bör i första hand ske inom EU eller i internationella organ. Opini- onsmässigt bör användare i påverkas att välja bort sådana ämnen. Tyngdpunkt i EU-arbetet bör också gälla framtida godkännande av bekämpningsmedelssubstanser inklusive mikroorganismer. Dialogen med näringslivet bör öka avseende stimulans- och stödinsatser, miljöinformation, löpande substitutionsarbete och bl.a. Integrerad Pro- dukt Policy arbetet bör kunna ge en bra grund för agerandet i EU. När det gäller resursanalys och finansiering inom Kemikalieinspektionen föreligger ett ökande behov av medarbetare med ett brett samhällsper- spektiv liksom informationspåverkarkompetens. En ytterligare utveckling bör ske av ledning, styrning, hantering av bemanning och interna kostna- der. I fråga om framtida finansiering uttalar Kemikalieinspektionen att inspektionens förslag till inriktning av verksamheten innebär en kraftig ambitionsökning, en volymökning, inom ramen för det som görs. Sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finan- siering enligt inspektionen bör väljas. Särskilt gäller detta importerade varor. Det kan också enligt inspektionen finnas skäl att överväga annan finansiering än avgifter mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter-för- orenaransvar inte upprätthålls. Sammanfattningsvis kommer omvärldsanalys – EU och internationellt att ta allt större resurser i anspråk; EU:s östutvidgning, EU-ordförande- skapet, arbete i FN-organ, , m.m. liksom global handel och WTO:s globala handelsregler. Annan finansiering än avgiftsfinansiering bör enligt inspektionen övervägas. 8Avgifter – Var, När och Hur? skrift 1994:24 om avgiftsbeläggning i staten 8.1Definitioner och förutsättningar för avgiftsbeläggning I rubricerad skrift sammanfattar vad myndigheten bör tänka på inför en avgiftsbeläggning av någon verksamhet och hur avgif- terna i så fall skall beräknas. Verket definierar inledningsvis innebörden i avgift och dess förhållande till motprestation, bl.a. avgifter som inte är avgifter eftersom de inte kräver någon direkt motprestation, t.ex. arbets- givaravgifter och miljöavgifter. Alla myndigheter som tar ut avgifter skall samråda med om avgifterna. Omprövning av avgifterna skall normalt bygga på en redovisning av varje resultatområde. Principer eller metoder för fördelning av gemensamma kostnader ska När det gäller principer för avgiftssättningen skall per- spektivet full kostnadstäckning uppnås för resultatområdet. Själv- kostnaden ska idealt utgöra grunden för avgiftssättningen av varje pro- dukt/produktgrupp. Kvalitet, servicenivå och betalningsvillkor ska beaktas vid avgiftssättningen. Huvudprincipen för avgiftssättningen eller pris- sättningen är att ersättningen ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. När det gäller avgiftskonstruktionen framhåller att det i huvudsak finns tre olika sätt att ta betalt; ett i förväg fastställt pris, löpande räkning och fast offert. Metoder redovisas för att beräkna avgif- ternas storlek liksom för uppföljning och utvärdering. Budgetuppföljning, produktivitetsmätningar och annan resultatmätning visar om man enligt verket behöver vidta några åtgärder. Det kan röra sig om förändringar i avgiftsnivån både när det gäller tidtaxor och saktaxor eller i verksamheten, produktsortimentet, avgiftskonstruktionen, marknadsföringen, rabattpo- litiken etc. Analyserna kan enligt verket även visa på områden där intäk- terna måste öka, där rationaliseringar eller andra kostnadssänkande åtgär- der bör vidtas eller områden där investeringar vore önskvärda för att åstadkomma en rationaliseringseffekt. Min sammanfattande synpunkt på skrift om avgifts- beläggning i staten är att den har som en given utgångspunkt att det före- ligger ett samband mellan avgift och motprestation. Principer för avgifts- sättning, avgiftskonstruktion, avgifternas storlek samt uppföljning och utvärdering har som given utgångspunkt nämnda samband. Saknas ett sådant samband förefaller statliga myndigheter sakna förutsättningar att ange var, när och hur avgiftsbeläggning skall kunna ske i myndighetens verksamhet i enlighet med skrift. Jag återkommande i avsnitt 11 till frågan om i vilken utsträckning Kemikalieinspektionens hemställan i berörda hänseenden följer de rekommendationer som anger i sin skrift 1994:24. 9Vem ska betala? – Finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen, RRV 1994:25 Rubricerad rapport har sin utgångspunkt i ett regeringsuppdrag att utreda finansieringsmodell och anslagskonstruktion för Kemikalieinspektionen. har därvid undersökt om en finansiering baserad på avgifter, en finansiering över statsbudgeten eller en kombination av dessa finansieringsformer är mest lämplig. Vidare lämnas förslag till hur inspek- tionens arbete med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen bör finansieras. I rapporten anger inledningsvis innebörden i kemika- lieavgifter (årsavgift och produktavgift) och bekämpningsmedelsavgifter (kemiska och biologiska) och hur dessa beräknas. Exempelvis anges kemikalieavgifternas utveckling beroende på årsavgifter per producerad volym mindre eller större än . I fråga om avgifter för kemiska respektive biologiska bekämpningsmedel anges vilka avgifter som bestämts vid ansökan om godkännande, villkorsändring, fortsatt godkän- nande och vid ansökan om undantag. redovisar den då pågående diskussionen mellan före- trädare för kemikalie- och bekämpningsmedelsbranscherna och Kemika- lieinspektionen. Näringsliver var kritisk till att inspektionens internatio- nella arbete inkluderades i beräkningsunderlaget för avgifterna. Kemika- lieinspektionen ansåg att avgifts-prestationssambandet kan uppfattas om något otydligt men att en harmoniserad klassificering gynnar multinatio- nella företag. En internationell arbetsdelning leder också till ett bättre resultat per krona än om inspektionen bedrev arbetet i egen regi. Att ligger i ledningen internationellt sett och är pådrivande kan dock, enligt inspektionen, leda till att belastas med förhållandevis högre kostnader än andra länder. När det gäller avgifts-prestationssambandet anser att den avgiftsfinansierade verksamhet som Kemikalieinspektionen bedriver för rapporten 1994:25 uppvisar ett tillräckligt avgifts- prestationssamband även om det i del fall är diffust. Inspektionens då kommande arbete med anledning av FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen uppfyller däremot enligt inte de legala kriterierna för avgiftsfinansiering. Denna verksamhet bör därför enligt verket skattefinansieras. Med en snävare tolkning av kravet på samband skulle inte den merkostnad som följer av att påtar sig en ledande roll inom delar av det internationella arbetet enligt verket kunna ingå i avgiftsunderlaget. Vid t.ex. tillsyns- och kontrollverksamhet finns ofta inte något direkt samband.