sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Den nya utvecklingen förde med sig krav på att bryta upp de ganska stela gränserna mellan olika samhälls- sektorer. Bostadsfrågan skulle inte betraktas som avskild från andra områden såsom barnomsorg, äldreomsorg, skola, fritid och kultur. Även om miljonprogrammet hade gett kunskaper om att en samplanering för olika samhällssektorer var oundgänglig fanns det ett allt större behov av att ersätta bostadsbyggnads- politiken med en mer allmän bostadsförsörjningspolitik. Mot denna bakgrund gjordes en samlad översyn av reglerna för planering, byggande och finansiering. I ett särskilt bostads- förbättringsprogram samlades bostadspolitiska mål och åtgärder. Staten skulle ta ett aktivt ansvar för programmet men detta ansvar var av en allmän och övergripande natur. Statsmakterna skulle löpande följa utvecklingen och pröva behovet av insatser av olika slag för att förverkliga programmet men det var inte fråga om att ansvaret skulle föras från fastighetsförvaltare och kommuner till statliga organ. Kommunernas huvudansvar för att planera, förbereda och initiera genomförandet av bostadsförbätt- ringsprogrammet slogs fast. Regeringen var förvissad om att ett förtroendefullt och effektivt samarbete skulle kunna byggas utan att möjligheter till tvångsingripanden från statens sida skulle behöva införas. Statliga förelägganden gentemot en kommun bedömdes dessutom som verkningslösa eftersom ett genom- förande av den statliga bostadspolitiken förutsatte en engagerad och aktiv insats. Det av staten initierade programmet var tioårigt. Tyngd- punkten låg vid underhåll, reparationer och energisparåtgärder jämte förbättrad tillgänglighet för äldre och handikappade. Pro- grammet var ett uttryck för att statens intresse koncentrerades på beståndet snarare än nyproduktion. Alla människors rätt till en modern och välunderhållen bostad var viktiga delar av pro- grammet liksom målsättningen att främja ett jämlikt och integre- rat boende. Det nya programmet efterträdde miljonprograms- politiken och kunde karakteriseras avse fördelning, förvaltning och förnyelse. Till bilden hörde också att byggindustrin utnyttjades lågt och att arbetslösheten var hög. Sysselsättnings- aspekterna på programmet befarade en del remissinstanser vara så starka att de kunna föranleda åtgärder som inte kunde moti- veras bostadssocialt. Regeringen ansåg att sådana effekter skulle bero på dålig planering. Som en del av bostadsförbättringsprogrammet genomfördes vad som kallades en reformerad bostadsförsörjningsplane- ring (prop. 1983/84:40 (bil. 9 s. 72, bet. 1983/84:BoU11). Bostadsförsörjningslagen och den därtill hörande förordningen ändrades. På ett klarare sätt än tidigare gavs uttryck för att planeringen skulle omfatta inte bara nybyggnad av bostäder utan även andra åtgärder såsom ombyggnad, reparationer och under- håll samt särskilda förmedlingsåtgärder m.m. Avsikten angavs vara att kommunerna skulle ges ökade befogenheter att, mot bakgrund av planmässiga överväganden, själva avgöra hur av- vägningarna borde göras i det enskilda fallet. Att de närmare övervägandena skulle ske på det lokala planet motiverades med att det var där kunskaperna fanns. Ett av syftena var att ge ett tydligare uttryck för att skyldigheten avsåg planeringsverk- samheten som sådan medan kommunerna borde ha frihet att redovisa resultatet av verksamheten i den form de själva fann lämpligast. I propositionen framhölls att det var viktigt att bostadsförsörjningsplaneringen samordnades med annan plane- ring. Lagförslaget lades på bord som en lagrådsremiss beslutades om förslaget till den nya . Vissa av de problem som hängde samman med plane- ring, inflytande och genomförande av en förnyelse av den befint- liga bebyggelsen hade beaktats i detta förslag. Det aviserades också en översyn av bostadssaneringslagen och andra lagar som hade betydelse för att genomföra programmet. Regeringen ansåg det rimligt att kommunernas bostadsför- sörjningsplanering omfattade en aktuell översikt av behovet av olika åtgärder men ville inte binda kommunerna till någon sär- skild tidshorisont. Därtill borde enligt regeringens mening finnas ett treårigt handlingsprogram som skulle revideras . Den till grund för propositionen liggande utredningen hade inte föreslagit att lagen skulle innehålla krav på att planeringen skulle resultera i något speciellt slag av dokument. Efter departements- beredningen tillkom att planeringen skulle komma till uttryck i ett program. Lagens lydelse var avsedd att ge uttryck för att kommunerna hade frihet att redovisa sin planering i olika former. En redovisning av kommunernas bostadsförsörjningsplanering bedömdes vara viktig. Regeringen gavs enligt den nya lag- regleringen möjlighet att hämta in önskade uppgifter från kom- munerna. Redovisningen sades dock kunna göras enkel genom att ges formen av sammanställningar av utdrag ur kommunernas bostadsförsörjningsplanering. En samlad utvärdering planerades ske . Lagen förseddes också med en regel om att kommuner med gemensam bostadsmarknad skulle samråda. Staten ville stödja och underlätta kommunernas strävanden att allsidigt förbättra bebyggelsemiljön. Man hade konstaterat att upprustning och ombyggnad lättare tog fart i de goda bostads- områdena (marknadskrafterna). För att motsvarande förbätt- ringar skulle ske också i andra områden krävdes rejäla insatser från kommunernas sida. Regeringsförslaget tog klart ställning mot marknadskrafternas verkningar och för planeringens stora betydelse för den sociala bostadspolitiken. Förnyelseverksamhet skulle följa av planeringsverksamheten i sig. Statlig kritik rikta- des mot delar av kommunernas dittillsvarande bostadsplanering. Lägenhetssammanslagningarna hade ibland drivits för långt. Kommunernas bedömningar hade i många fall varit för onyan- serade. Staten ville därför öka de planmässiga övervägandena för att förhållandena inom de olika bostadsområdena liksom lägenheternas olika kvaliteter skulle bli beaktade. Större med- vetenhet önskades om att bl.a. bevara lägenheter med under- standard på grund av efterfrågan på billiga lägenheter även om det inte var ett mer långsiktigt mål att sådana lägenheter skulle finnas kvar. Också kritik i frågor om tillgängligheten för äldre och handikappade låg bakom de statliga strävandena liksom varsamhetsaspekter. Frågorna ansågs ha blivit alltför beroende av ambitionsnivån i de olika kommunerna. Tankarna om att samhällsplaneringen skulle få en starkare inriktning på bostadsbeståndet omfattade att förnyelseplane- ringen borde vara områdesorienterad och inbegripa inte bara fysiska förändringar av bostäderna utan också behov av att utveckla den fysiska miljön, tillgången på gemensamma lokaler, service m.m. En önskad fördjupning av den lokala demokratin skulle till stor del bygga på aktivitet och ansvar inom bostads- områdena. Förändringarna innebar en ökad integration mellan bostadsplaneringen och annan samhällsplanering och inte i första hand en utbyggd sektorsplanering. Inriktningen var inte helt ny utan hade redan på olika sätt stött en sådan planering vilken också kommit att tillämpas i många kommuner. Farhågor fanns att anknytningen till den lokala planeringen riskerade att kommunerna skulle komma att ägna sig åt detaljrik planering för vissa områden. De knappa planeringsresurserna riskerade bindas till ett fåtal områden med negativa konsekvenser för andra områden. En minskad detaljreglering av kommunernas verksamhet var eftersträvansvärd bl.a. med hänsyn till en ökad kom- En bred parlamentarisk uppslutning fanns om denna inriktning. hade enligt sin instruktion ansvar för att följa utvecklingen inom bostadsförsörjningen och upp- märksamma statsmakterna på eventuella behov av att vidta åtgärder. Styrelsen hade haft föreskriftsmakt enligt en för- ordning (SFS 1978:397) som upphävdes. Styrelsens föreskrif- ter hade i praktiken kommit att endast avse att vissa uppgifter om planerat bostadsbyggande skulle redovisas . Styrelsen hade också utarbetat allmänna råd om planeringens inriktning, innehåll m.m. Ändringarna innebar att de årliga redovisningarna av planerat bostadsbyggande slopades. Även om kommunernas planeringsskyldighet kvarstod reglerades planeringen inte närmare till form och innehåll. Den nya förordningen (SFS 1984:338) blev således avsevärt mindre detaljerad. Bostadsstyrel- sens uppgifter koncentrerades till att utfärda råd. I propositionen förutsattes ett samarbete mellan länsbostads- nämnderna och länsstyrelserna samt att de senare inom ramen för sitt övergripande ansvar för den regionala utvecklingen, samhällsplaneringen och planväsendet skulle verka för att bostadförbättringsåtgärder skulle planeras och genomföras i god samordning med insatserna inom andra samhällssektorer. I lagen angavs kommunernas grundläggande skyldighet avse planeringen och inte upprättandet av ett program. Genom lag- ändringen markerades att planeringen inte främst skulle avse nybyggnadsåtgärder genom att syftet med bostadsförsörjnings- planeringen angavs vara att främja att ändamålsenliga åtgärder för att bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Med åtgär- der markerades också att det inte bara skulle vara fråga om ombyggnad av bostäder utan också andra ändringar och kompletteringar i det befintliga bostadsbeståndet som var moti- verade av bostadsförsörjningsskäl. Hit räknades miljöförbättran- de åtgärder, iordningställande av bostadskomplement och andra åtgärder som behövdes för att bostadsområdena kunde förses med service. Kravet på ändamålsenlighet gav uttryck åt vikten av att kommunerna noga skulle överväga sina åtgärder. De program bostadsförsörjningsplaneringen resulterade i kom att utgöra en viktig informationskälla för statsmakterna och ett underlag för statliga beslut i olika bostadspolitiska frågor av övergripande natur (jfr prop. 1984/85:142 s. 17). Bostadsförsörjning för befolkningsgrupper med speciella behov (1985) infördes i bostadsförsörjningslagen att syftet med bostadsförsörjningsplaneringen också skulle vara att främja att alla i kommunen skulle få en egen bostad med god kvalitet och inte bara som tidigare, att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereddes och genomfördes (prop. 1984/85:142, bet. 1984/85:BoU24). Det mer specifika målet slog fast kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen även för befolkningsgrupper med speciella bostadsbehov men avsåg också att detta ansvar skulle bli större. Lagändringen var en del i en samlad satsning på att förbättra boendeförhållandena för gamla, handikappade och långvarigt sjuka. I propositionen betonades angelägenheten av en större upp- märksamhet åt hur det befintliga bostadsbeståndet utnyttjades och fördelades och hur det borde vårdas, utvecklas och kompletteras. Planeringsinstrumenten konstaterades fortfarande vara i hög grad inriktade på utbyggnad och nyexploatering. En förhoppning uttrycktes om ett fortsatt effektivt samarbete mellan de statliga organen och kommunerna. Det konkreta syftet bakom lagändringen var att de gamla, sjuka och handikappade i allt större utsträckning skulle beredas bostäder i det vanliga beståndet. En grundtanke, som redan kommit till uttryck i socialtjänstlagen, var att behovet av ända- målsenliga bostäder måste beaktas i kommunernas bostadsför- sörjningsplanering vilket synsätt också präglade hälso- och sjukvårdslagen. Socialtjänstlagen innebär att skall medverka i planeringen. I propositionen konstaterades att det som regel inte funnits någon utvecklad planering i kommunerna för att främja tillkomsten av bostäder som är lämpade för gamla, sjuka och handikappade. Förändringen av bostadsförsörjnings- lagen avsågs medföra att bl.a. dessa gruppers behov av bostäder skulle bli föremål för offentlig debatt och att förslag om att tillgodose behoven skulle få en god politisk förankring. Den i lagen angivna målgruppen alla i kommunen omfattade inte bara de som var kommunmedlemmar utan också andra som vistades i kommunen, t.ex. som patienter på institutioner av olika slag. Det innebar att kommunen skulle ta ett första- handsansvar för att tillgodose bostadsbehoven hos de patienter som saknade bostad. Med uttrycket egen bostad av god kvalitet avsågs en bostad som upplåts på sedvanligt sätt och som har god utrymmesstandard och modern utrustning i en miljö som ger förutsättningar för gemenskap och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Regeringen ansåg att de nödvändiga kunskaperna för en god planering borde skaffas genom bostadssociala inventeringar och att dessa borde omfatta också de som bodde på institutionerna. Regeringen hade för avsikt att begära redovisningar från kom- munerna omfattande deras åtgärder på området. Till fördes aldrig fram ett förslag om att det i bostadsförsörjningslagen skulle tas in en särskild bestämmelse om samråd mellan kommunerna och landstingen. Skälen för detta stod att finna i bl.a. att krav på samverkan slagits fast i hälso- och sjukvårdslagen (8 §), att samråd i praktiken redan förekom på flera håll och att en ny reglering av samarbetsformer mellan kommuner och landsting var under beredning. Planeringssamråd med andra kommuner och , m.m. Om en kommun ingick i ett område som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende, skulle enligt bostadsför- sörjningslagen samråd om bostadsförsörjningsplaneringen ske med och med övriga kommuner i området (3 § tredje stycket). var ålagd att ge kommunen råd och information samt att aktivt bidra med underlag till kommunens bostadsförsörjningsplanering (3 a §). Bestämmelsen om kommunala samråd infördes 1984 (prop. 1983/84:40, bil. 9 s. 72, bet. 1983/84:BoU11). En motsva- rande bestämmelse hade tidigare funnits i den till lagen hörande förordningen. Eftersom det ansågs ligga i kommunernas eget intresse att se till att erforderliga samråd kom till stånd gavs inte några särskilda regler om vilka kommuner som skulle samråda med varandra eller andra mer detaljerade regler. Det ankom emellertid på länsbostadsnämnderna (och senare länsstyrelserna) att följa kommunernas bostadsförsörjningsplanering och verka för att samråd kom till stånd i önskvärd utsträckning. beslutade (prop. 1988/89:154 s. 25) om en ny regional statlig förvaltning. Den del av länsbostads- nämndens verksamhet som avsåg de kommunala bostadsförsörj- ningsprogrammen och annan samhällsplanering fördes över till . ändrades därför bostadsförsörjningslagen (prop. 1990/91:27, bet. 1990/91:BoU5) så att samråd i bostads- försörjningsfrågor inte bara skulle ske med övriga kommuner inom området utan även med . I propositionen underströks att lagändringen inte skulle innebära någon ändrad ansvarsfördelning mellan kommunen och staten vad gäller an- svaret för bostadsförsörjningen inom kommunerna. hade länsbostadsnämnderna haft motsvarande uppgifter, se för- ordningen 1984:338 om redovisning av den kommunala bostads- försörjningsplaneringen. I lagen reglerades också skyldighet att ge råd och bidra med underlag till den kommunala bostadsför- sörjningsplaneringen. skyldighet motiverades med dess breda samhällsplaneringskompetens. Det gällde också att öka det regionala perspektivet på den lokala bostads- marknaden liksom hushållningsperspektivet i enlighet med naturresurslagen. framhöll dock att kommunen inte var skyldig att följa de råd m.m. som skulle lämna. Bostadsförsörjningsprogrammens behandling i kommunfull- mäktige Bostadsförsörjningsplaneringen skulle enligt den upphävda lagen komma till uttryck i ett program som skulle antas av kom- munfullmäktige (3 § andra stycket). Kravet infördes (prop. 1977/78:93, bet. 1977/78:CU28) som lagens krav på bostadsbyggnads- program ersattes med ett krav på bostadsförsörjningsprogram. Syftet med fullmäktigebehandlingen var att tillgodose medborgarnas krav på insyn och möjlighet till påverkan av beslutsprocessen. Lagens bestämmelse avsåg också att förstärka den allmänt omfattade uppfattningen om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. övervägdes att slopa lagens krav på att bostads- försörjningsprogrammen skulle antas av kommunfullmäktige vilket hängde samman med ett förslag om det inte längre skulle ställas krav på att något särskilt dokument skulle behöva arbetas fram (prop. 1983/84:40 /bil. 72/, bet. 1983/84:BoU11). Kravet på ett särskilt program som skulle antas av fullmäktige bibehölls. Regeringen ville genom detta tillgodose att bostads- försörjningsplaneringen skulle samordnas med annan planering och stämmas av mot tillgängliga resurser. Man sökte också garantera att det skulle bli en offentlig debatt och att planeringen skulle få en god politisk förankring. Regleringen ansågs i liten grad ingripa i den kommunala självstyrelsen. Den band inte kommunerna vid vissa former för planeringen. Kommunernas planredovisning till regeringen Regeringen gavs genom en lagändring 1984 befogenhet att meddela föreskrifter om att kommunerna skulle redovisa vissa begärda uppgifter om sin bostadsförsörjningsplanering (3 § fjär- de stycket; prop. 1983/84:40 /bil. 72/, bet. 1983/84:BoU11). Någon vidare delegering förutsattes inte. Tanken var att regeringen från tid till annan skulle föreskriva att en redovisning skulle ske av sådana frågor som det fanns behov av att särskilt belysa. Det var avsett att regeringen skulle vara restriktiv i denna verksamhet. Redovisningen ersatte den tidigare årliga och formaliserade redovisningen av innehållet i bostadsförsörjningsprogrammen. Redovisningsskyldighetens omfattning framgick närmare av förordningen (1984:338) om redovisning av den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen. Regeringen var i viss mån tveksam om kommunernas redo- visningsskyldighet och den belastning den kunde utgöra för kommunerna. Redovisningen ansågs böra kunna göras enkel. Lagens bestämmelse kom endast att innebära att regeringen hade befogenhet att förordna att kommunerna skulle lämna redo- visning. Något närmare ställningstagande i hithörande frågor gjordes inte från regeringens sida. I stället skulle genom ett av regeringen lämnat myndighetsuppdrag ett bredare grepp tas på informationsutbytet mellan stat och kommun. I detta sammanhang kan uppmärksammas att lagen fram hade innehållit en bestämmelse om att bostadsförsörj- ningsprogram skulle upprättas efter samråd med myndighet som regeringen bestämde och tillställas den myndigheten. Bestäm- melsen utgick ur lagen eftersom föreskrifter av detta slag inte ansågs böra ha lagform. Regeringen ansåg att den ändå kunde meddela motsvarande bestämmelse i förordning. Bostadsförsörjningslagens avskaffande (1993) Upphävandet av lagen beskrevs i propositionen inte förändra att varje kommun liksom dittills skulle svara för bostadsförsörj- ningen. Nyordningen angavs innebära att det bör ankomma på varje kommun att själv bestämma i vilka former man vill bedriva sin verksamhet. Statens krav på kommunerna när det gäller planering m.m. av bostadsbyggandet skulle inte gå utöver det som följde av . hade framhållit att bostadsförsörjningsplaneringen i många kommuner var ett samordningsinstrument mellan den fysiska planeringen och verksamhetsplaneringen och att det finns ett behov av ett sådant instrument men att formerna kunde vara olika beroende på de lokala förhållandena. Enligt regeringen fanns det inget som tydde på att kom- munerna inte skulle vidta åtgärder för planeringen av bostäder. Regeringen refererade särskilt bostadsfinansieringsutredningens ståndpunkt att kommunerna redan genom sin skyldighet att upprätta översikts- och detaljplaner som möjliggör bostads- byggande har ett statligt reglerat ansvar för bostadsförsörj- ningen. Det underströks särskilt att slopandet av kravet på bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftade till att ändra prin- cipen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor- na. Principen beskrevs som hävdvunnen. Avskaffandet av lagen skulle inte innebära någon förändring. Planmonopolet ger kommunerna bestämmanderätten över var och när det skall byggas. Fastställandet av särskilda bostadsför- sörjningsprogram hade enligt många givit ett värdefullt tillfälle till diskussion och därmed medfört en möjlighet att väga olika intressen mot varandra. Regeringen utgick från att kommunerna även skulle se till att medborgarnas insyn och möjlighet att påverka bostadsbyggandets inriktning och omfatt- ning inte åsidosattes i den kommunala planeringen. Det fram- hölls att lagens upphävande inte innebar att kommunen blev förhindrad att även i fortsättningen upprätta särskilda program för bostadsförsörjningen. Behovet av information om det planerade bostadsbyggandet utgjorde enligt regeringens mening inte ett tillräckligt skäl för att upprätthålla en särskild generell ordning för den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen. Sådan information skulle vid behov tas fram på annat sätt. Under remissbehandlingen av förslaget till att upphäva bostadsförsörjningslagen hade ett par instanser väckt frågan om plan- och bygglagens bestämmelser om översiktsplaneringen skulle behöva kompletteras i syfte att förtydliga planens inne- börd vad gällde bostadsplaneringen. Regeringens ståndpunkt var att frågan borde anstå tills vidare och prövas i anslutning till den då pågående översynen av . Kommunen var skyldig att anordna bostadsförmedling, om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen. Förmedlingsskyl- digheten var alltså inte helt obligatorisk utan inträdde först när ett behov uppkommit. Regeringen kunde ålägga en kommun att fullgöra sin skyldighet (4 § första och tredje styckena i lagens lydelse när den upphävdes). En föregångare till bostadsförsörjningslagens bestämmelse om bostadsförmedling fanns i 10 § lagen (1942:429) om hyresreglering m.m. men denna lag var endast tillämplig i vissa kommuner. Regeringen ägde enligt den lagen förordna att avgiftsfri bostadsförmedling skulle anordnas i sådan kommun på kommunens egen bekostnad. Bestämmelsen kom att tillämpas endast i fråga om ett fåtal kommuner. Förordnandena hade i dessa fall meddelats på framställning av kommunen. Utan för- ordnande hade bostadsförmedling inrättats i drygt 80 kommuner. Bland motiven till hyresregleringslagens bestäm- melse märks önskemålen om att skydda de bostadssökande på bristorter från att i ett nödläge utnyttjas av dem som sysslade med bostadsförmedling. Förmedlingarnas närmare organisation och verksamhet ansågs vara frågor som väsentligen borde an- komma på kommunerna själva. Regleringen av regeringens möjlighet att förordna om avgifts- fri bostadsförmedling fördes 1967 över till bostadsförsörj- ningslagen (prop. 1967:101; utl. Även om behovet av kommunala bostadsförmedlingar då var tillgodosett kom den kvardröjande bostadsbristen att fortsättningsvis motivera bestämmelsen. Då liksom tidigare avvisades tanken på en obligatorisk bostadsförmedling. En sådan lagstiftning ansågs bli för omfattande och dess tillämpning tungrodd, bl.a. i fråga om En obligatorisk förmedling be- dömdes inte heller lämplig med hänsyn till att hyresgästerna skulle tilläggas en långt gående bytesrätt. Tanken var att ett statligt ingripande mot en kommun skulle grundas på starka skäl. Det borde ske endast om läget på bostadsmarknaden var sådant att det från allmän synpunkt kunde anses erforderligt att förmedling inrättades. Det uttryck- tes i lagen så att inrättande av bostadsförmedling skulle vara påkallat för bostadsförsörjningens främjande. hade regeringen (enligt hyresregleringslagen) varit bemyndigad att förordna om anordnande av förmedling i de samhällen där behov av detta förelåg. Det förutsattes att berörd kommun skulle få tillfälle att yttra sig innan ett regeringsbeslut meddelades och att detta skulle omprövas när förhållandena ändrades. Bostadsstyrel- sens årliga undersökningar av bostadsmarknaden ansågs kunna användas som underlag. Bostadsförsörjningslagens bestämmelse om bostadsförmed- ling har inte ansetts nödvändig för att kommunernas befogenhet på området skulle säkerställas. Bostadsförmedling är en ange- lägenhet som kommunen utan vidare äger vidta enligt kommu- nallagens bestämmelser.