sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Däremot uppskattas sådana kostnader för myndigheter på landstings- och regional nivå uppgå till mellan 25 till . De nämnda beloppen som angetts i Statskontorets rapport bygger inte på några beräkningar utifrån faktiska förhållanden, utan utgör i samtliga fall grova uppskattningar. Den angivna totala engångskostnaden utgör i sin tur ingen summering av de upp- skattade beloppen, utan är angiven med en marginal på ca beträffande såväl den lägre som den högre total- kostnaden. Som framgått ovan har kostnader för bedömningar på lednings- nivå hos myndigheterna som avser ekonomi, organisation, juridik och policyfrågor samt för utbildning av myndigheternas hand- läggare uppskattats till sammanlagt . När det gäller kostnader för bedömningar på ledningsnivå inom myndigheterna vill vi framhålla, som redan tidigare påpekats i detta betänkande (se avsnitt 5.5.8 i del II), att det naturligtvis åligger myndigheterna att hålla reda på vad i myndigheternas datalagrade informationsmaterial som utgör allmänna handlingar. Om en rätt att få ut allmänna handlingar också i elektronisk form införs blir det dock än mer aktuellt för en myndighet att skapa sig en klar bild över detta för att underlätta handläggningen av en begäran om att få ut en allmän handling i elektronisk form. Vi har vidare tidigare i betänkandet framhållit att det finns ett stort utbildningsbehov inom förvaltningen när det gäller offentlighetslagstiftningen och dess praktiska tillämpning. Detta gäller inte minst personer på ansvarig nivå som skall fungera som kravställare gentemot leverantörer av IT-system m.m. (se avsnitt 1.4.3 i del II). Det kan således konstateras att det finns brister, både vad gäller kompetens och resurser, i myndigheternas förmåga att göra de ställningstaganden som behövs för att tillgodose offentlighetsintressena i IT-sammanhang. Som framhållits tidigare i betänkandet måste dessa brister åtgärdas, bortsett från om en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form införs eller inte. De kostnader som Statskontoret uppskattat för bedömningar på ledningsnivå hänför sig enligt vår uppfattning i huvudsak till sådana åtgärder. Vårt förslag medför i sammanhanget endast begränsade kostnader. Samma synsätt måste enligt vår uppfattning läggas på den uppskattade kostnaden för utbildning av myndigheternas hand- läggare. Statskontoret har härvid grundat sin uppskattning på att 10 till 15 personer på varje myndighet behöver utbildning om de Konsekvenser av kommitténs förslag Vi utgår dock från att det pågår kontinuerlig utbildning av myndigheternas handläggare i offentlighetsfrågor. Kostnader för utbildning bör därför endast hänföras till den som står för utbildningen. En sådan kostnad måste i sammanhanget anses som marginell. Vårt förslag har getts en sådan utformning att det i så begränsad omfattning som möjligt skall innebära en förändring av offentlig- hetsreglerna. Eftersom förslaget berör hela förvaltningen, kommer det ändå oundvikligen att uppstå kostnader. Dessa kostnader skall dock ses i perspektivet av att det redan avsätts medel för att myndigheterna skall kunna uppfylla sina åligganden enligt offentlighetslagstiftningen, både vad gäller personer på lednings- och handläggarnivå. Vårt förslag bör i detta perspektiv endast medföra en viss ytterligare kostnad av begränsad omfattning. Det har dock konstaterats att det redan nu finns brister i myndig- heternas kompetens i fråga om offentlighetsreglerna och dess praktiska tillämpning, vilka måste åtgärdas oavsett om vårt förslag genomförs eller inte. Mot bakgrund av vad som anförts får det enligt vår uppfattning anses tillräckligt att i denna konsekvens- analys konstatera att förslaget kommer att medföra vissa kostnader för bedömningar på ledningsnivå samt för utbildning. I perspektivet av att kostnaderna skall belasta hela förvaltningen får de anses begränsade. Kostnaderna bör kunna rymmas inom myn- digheternas verksamhetsanslag. I annat fall bör de lämpligen, åtminstone till viss del, kunna belasta det anslag som avsetts för regeringens offentlighetskampanj (utgiftsområde 2, anslaget A13 Utvecklingsarbete). I Statskontorets uppskattning av engångskostnader för att införa den nya skyldigheten ingår vidare ett belopp på som avser systemkostnader för framför allt myndigheter på landstings- och regional nivå. Vi har redan påpekat ovan att vårt förslag har utformats så att skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form följer myndighetens egen utvecklingstakt när det gäller val av lagringsform för de allmänna handlingarna och uppbyggnad av IT-system m.m. En annan fråga är naturligtvis hur långt gången man vill att en myndighets IT- utveckling skall vara när skyldigheten införs. Förslaget innebär dock inte att man måste anlägga en viss uppfattning i denna fråga. Vi anser således att förslaget inte ger upphov till några investeringskostnader. Statskontoret har vidare uppskattat de årliga kostnads- ökningarna p.g.a. den nya skyldigheten till . SOU 2001:3 Konsekvenser av kommitténs förslag Kostnaderna hänförs till juridiska bedömningar. Enligt vår uppfattning får en sådan kostnad anses ytterst marginell i sammanhanget. Enligt Statskontoret har det varit svårt att uppskatta en ökad efterfrågevolym som den nya skyldigheten kan ge upphov till. Vi delar Statskontorets uppfattning att efterfrågevolymen kommer att vara avhängig av hur avgiftssystemet och myndigheternas informa- tionsverksamhet i övrigt utformas. Statskontorets enkätunder- sökning har vidare visat att det redan finns en beredskap inom förvaltningen för en ökning av efterfrågevolymen. Vi vill också framhålla att vi tidigare i betänkandet har påpekat att det finns möjligheter att genom avgiftssystemet kompensera sig för exempelvis upprepade förfrågningar som tar stora resurser i anspråk (se avsnitt 5.5.2 i del II). Mot bakgrund av vad som har sagts saknas det enligt vår uppfattning anledning att i detta sammanhang beakta några kostnader som har samband med en ökad efterfrågan som avser utlämnanden enligt 2 kap. TF. Kommitténs bedömning: Förslaget att ta bort utskriftsundan- taget i 2 kap. 13 § TF bedöms ha en positiv regionalpolitisk effekt, eftersom det innebär bättre möjligheter för den enskilde att få ut information från myndigheterna i elektronisk form. Generellt innebär detta att möjligheten att utnyttja rätten till insyn blir mer oberoende av geografisk belägenhet. Förslaget innebär vidare att synskadades möjligheter att utnyttja rätten till insyn förbättras. Dessutom kan förslaget indirekt medföra en bättre tillgänglighet också för hörselskadade till allmänna hand- lingar. Därutöver har förslaget getts en sådan utformning att det inte skall förhindra det pågående arbetet med att utveckla myndigheternas informationsverksamhet, där bl.a. små- företagen ägnas ett särskilt intresse. I övrigt bedöms förslaget inte medföra några särskilda konsekvenser som kommittén har att beakta. Enligt våra direktiv har vi också haft att beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa eventuella regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställd- Konsekvenser av kommitténs förslag hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa kon- sekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Dessa direktiv upphävdes och ersattes av 15 § kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall enligt 15 § kommittéförordningen konsekven- serna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Av 2 kap. 5 § TF följer att skyldigheten att tillhandahålla medborgarna allmänna handlingar gäller lika för alla myndigheter, såväl statliga som kommunala. Vårt förslag att ta bort utskrifts- undantaget i 2 kap. 13 § TF innebär en viss utvidgning i denna skyldighet. Utvidgningen är enligt vår uppfattning dock inte av sådan karaktär att den medför några särskilda konsekvenser varken för den kommunala självstyrelsen eller det offentliga åtagandet i stort. Däremot torde förslaget ha en positiv regionalpolitisk effekt, eftersom det innebär bättre möjligheter för den enskilde att få ut information från myndigheterna i elektronisk form. I ett generellt perspektiv kommer detta att innebära att information kan lämnas ut på ett mer effektivt sätt och den enskildes möjligheter att utnyttja sin rätt till insyn blir mer oberoende av var han befinner sig rent geografiskt i förhållande till myndigheten. Gällande regler innebär vidare svårigheter för synskadade att ta del av allmänna handlingar. Förslaget att ta bort utskriftsundan- taget kan för denna grupp innebära bättre möjligheter att utnyttja rätten till insyn. En allmän handling som lämnas ut i elektronisk form kan behandlas i den tekniska miljö som synskadade använder som hjälpmedel. Texten i en allmän handling kan därmed läsas upp av ett talsyntesprogram och översättas till blindskrift. Dessutom kan förslaget indirekt innebära bättre tillgänglighet också för hörselskadade till allmänna handlingar. Det kan därutöver konstateras att förslaget har getts en sådan utformning att det inte skall förhindra det pågående arbetet med att utveckla myndigheternas informationsverksamhet, där bl.a. småföretagen ägnas ett särskilt intresse. Konsekvenser av kommitténs förslag När det gäller övriga konsekvensbeskrivningar som finns upp- tagna i 15 § kommittéförordningen, dvs. som tar sikte på brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen, är vår bedömning att vårt förslag inte påverkar dessa områden. Våra förslag till ändringar i 2 kap. TF syftar i två avseenden till att skapa en större klarhet i gällande lagstiftning. I dessa fall finns ingen avsikt att förändra gällande rätt på området. Vad som åsyftas är för det första förslaget till ett nytt, tredje stycke i 2 kap. 3 § TF, där myndigheternas skyldighet att inom handlingsoffentlighetens ram på begäran göra vissa sammanställningar av uppgifter regleras. Vidare gäller det förtydliganden och en anpassning till gällande terminologi på IT-området som föreslås i 2 kap. 11 § andra stycket TF. Eftersom båda dessa ändringar syftar till att skapa en större klarhet i lagstiftningen, är det enligt vår uppfattning av stort värde att ändringarna kan träda i kraft så fort som möjligt. Inte heller förslaget att införa en ny paragraf i 2 kap. TF för att förstärka arkivreglernas anknytning till grundlagen innebär någon ändring av gällande rätt på området. Ändringen bör därför kunna träda i kraft . Förslaget att ta bort utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF innebär däremot en utvidgning i myndigheternas nuvarande skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar inom ramen för 2 kap. TF. Förslaget innebär i praktiken att det införs en skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar, inte bara i utskrift, utan också i elektronisk form. Med tanke på att förslaget innebär en vidgad rätt till insyn är det naturligtvis av stort värde om ändringarna kan träda i kraft . är det viktigt att det ges tillräcklig tid för information och utbildning om de nya reglerna. Förslaget föranleder också att en översyn av avgiftsförordningen (1992:191) måste göras. Vidare kommer det att finnas ett behov av att se över s.k. registerförfattningar, eftersom förbud i sådan särskild lag eller förordning om att lämna ut uppgifter i elektronisk form skall, enligt förslaget, kunna inskränka den nya grundlagsfästa skyldigheten. Det är betydelsefullt att erforderlig tid ges för den sistnämnda översynen med tanke på att förslaget inte får medföra någon ökad risk för otillbörliga integritetsintrång. När det gäller att bestämma en väl avvägd tidpunkt då de före- slagna ändringarna skall träda i kraft, måste i första hand beaktas att det är fråga om ändringar i grundlag. Enligt 8 kap. 15 § RF stiftas grundlag genom två likalydande beslut. Mellan dessa beslut skall det ha hållits val till i hela riket och den nya skall ha samlats. Dessutom skall det gå mellan den tidpunkt då ärendet anmäldes i kammare och riksdagsvalet. Från detta krav kan dock under vissa förutsättningar medge undantag. Dessa bestämmelser innebär enligt vår uppfattning att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft tidigast . Såvitt vi kan bedöma innebär detta tillräcklig tid för att de ovan nämnda förberedelserna skall kunna vidtas innan reglerna träder i kraft. Vi har därför stannat för att föreslå att samtliga föreslagna ändringar skall träda i kraft . För den händelse det skulle visa sig att förberedelserna för den nya skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kräver än vad vi kan bedöma, förordar vi att åtminstone de övriga ändringarna träder i kraft . Vi bedömer att det saknas behov av några övergångsbestämmelser. Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 2 kap. Om allmänna handlingars offentlighet I andra stycket har den bestämmelse tagits bort som begränsar en myndighets förvar i fråga om upptagningar, som ingår i person- register, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Vidare har definitionen av personregister tagits bort. En begränsande regel finns i stället i paragrafens nya tredje stycke, se vidare nedan. Ett nytt tredje stycke har tillkommit. I detta stycke uttrycks den räckvidd som handlingsoffentligheten har enligt förarbetsut- talanden och rättspraxis när det gäller myndigheternas datalagrade information (se vidare avsnitt 3.4 i del II). Avsikten med den nya bestämmelsen är således inte att ändra gällande rätt till insyn i nu aktuellt avseende, utan syftet är att denna rätt skall komma till klarare uttryck i lagtexten. Bestämmelsen innebär att myndig- heterna, som hitintills, inom ramen för 2 kap. TF är skyldiga att på begäran av enskild göra en sammanställning av uppgifter ur upptagningar, som är allmänna handlingar, om sammanställningen på automatiserad väg kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Skyldigheten omfattar således inte sammanställningar av uppgifter ur konventionella handlingar. Vidare förutsätts att sammanställningen kan göras på automatiserad väg. Begreppet sammanställning utesluter inte att den sammanställning av uppgifter som avses kan vara resultatet av en bearbetning. Enligt bestämmelsen förutsätts dock att uppgifterna är hämtade ur upp- tagningar som är allmänna handlingar. Avsikten är vidare att kriteriet rutinbetonade åtgärder skall ha samma innebörd såsom det hitintills har uppfattats (se vidare avsnitt 3.4.1.3 i del II). Av bestämmelsen framgår också, som angetts ovan, att någon skyldighet för en myndighet att sammanställa uppgifter inte före- ligger om den enskildes begäran avser en sammanställning som innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller för- ordning saknar befogenhet att göra sammanställningen. Med personuppgift avses detsamma som i personuppgiftslagen (1998:204). Som framgått ovan (avsnitt 3.4.3.4 i del II) torde någon begränsning i en myndighets skyldighet , p.g.a. 8 § första stycket personuppgiftslagen, inte kunna följa av bestämmelser i personuppgiftslagen. Om den enskildes begäran avser en sammanställning som myn- digheten är skyldig att göra enligt den nu aktuella bestämmelsen, skall sammanställningen tillhandahållas enligt bestämmelserna i 2 kap. TF i övrigt. Det innebär t.ex. att rätten att ta del av allmän handling på stället (12 §) samt att få avskrift eller kopia (13 §) gäller i samma utsträckning som om det hade varit fråga om en allmän handling som myndigheten redan hade framställt för den enskildes begäran. I andra stycket har vissa språkliga ändringar gjorts för att uppnå bättre överensstämmelse med gällande terminologi på IT-området (se vidare avsnitt 4.4.2 i del II). För det första har termen upp- tagning för automatisk databehandling ersatts av elektroniskt lagrad upptagning. Därutöver har hänvisningen till register tagits bort, eftersom det tar sikte på det registerbegrepp som användes . Detta begrepp stämmer vidare inte överens med det registerbegrepp som används i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Dessutom har hänvisningen till register inte någon egentlig funktion i den aktuella lagtexten. Det behöver därför inte ersättas med något annat begrepp. Förutom de språkliga ändringarna i stycket, har ett tillägg gjorts för att klargöra att bestämmelsen enbart garanterar insyn i upptagningar som utgör allmänna handlingar hos den myndighet med vilken den anslutande myndigheten har slutit avtal. Om den anslutande myndigheten via värdmyndigheten får tillgång till exempelvis en referensdatabas, som omfattas av biblioteksregeln (första stycket 3) hos värdmyndigheten, blir upptagningar i den databasen inte heller allmänna handlingar hos den anslutande myndigheten p.g.a. andra stycket. Huruvida upptagningarna utgör allmänna handlingar hos den anslutande myndigheten får i stället bedömas utifrån huvudregeln i första stycket 3 om bibliotek samt övriga bestämmelser i 2 kap. TF. I första stycket har det s.k. utskriftsundantaget för ADB-upp- tagningar tagits bort (se vidare avsnitt 5.5 i del II). Rätten att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling gäller därmed i princip generellt, oavsett på vilket medium en handling har lagrats. Utskriftsundantaget har dock behållits för dator- program, vilket framgår av första stycket 3 (se vidare avsnitt 6.1.2 i del III). Någon skyldighet att lämna ut en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form gäller vidare inte om det för myndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder ett sådant utlämnande. Detta anges i första stycket 1. Med uttrycket för myndigheten markeras att enbart förbud där det finns en särskild adressat, dvs. som tar sikte på en viss myndighet eller myndigheter inom ett visst verksamhetsområde, kan inskränka myndighetens grundlagsfästa skyldighet enligt denna bestämmelse. Vidare finns i första stycket 2 den inskränkning som redan gäller i fråga om en myndighets skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan än elektroniskt lagrad upptagning (tidigare ADB-upptagning), om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Paragrafen är ny. Som framgår av avsnitt 6.3.1 i del II ger redan be- stämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF grunderna för arkivverksamheten. Bland annat medför de krav på att allmänna handlingar skall bevaras. Syftet med den nya bestämmelsen är att arkivreglernas betydelse för rätten att ta del av allmänna handlingar skall komma till klarare uttryck och att reglernas anknytning till 2 kap. TF skall förstärkas. Den materiella regleringen när det gäller hur allmänna handlingar skall bevaras och om gallring och annat avhändande av sådana handlingar skall dock som hitintills finnas i lagar och andra författningar. De grundläggande bestämmelserna skall vidare, i enlighet med vad som är fallet , anges i lag. Den nya paragrafen utgör en hänvisning till sådana bestämmelser. Redovisning av våra överväganden av lagtekniska lösningar för ett utvidgat skydd för upphovsrätten Som framgått av avsnitt 5.2 i del III har kommittén stannat för att inte lägga fram något förslag till ett utökat skydd för upphovsrätten. Vi vill ändå redovisa vilka lagtekniska lösningar vi har övervägt. Våra överväganden har betydelse för vår syn på den nu gällande bestämmelsen i 8 kap. 27 § SekrL. För att erhålla ett bredare skydd från insyn, som omfattar alla typer av inte offentliggjorda verk, har vi övervägt tre olika lag- tekniska lösningar. För det första en reglering i 2 kap. TF, vari- genom upphovsrättsliga verk av viss typ generellt undantas från att vara allmänna handlingar. För det andra en rent upphovsrättslig reglering men en ny, av upphovsrättsliga hänsyn föranledd, grund för inskränkningar i handlingsoffentligheten vid sidan av sekretess- grunderna i 2 kap. 2 § TF. För det tredje en sekretessreglering, med en ny sekretessgrund i 2 kap. 2 § TF för att möjliggöra skydd även för de ideella delarna av upphovsrätten. I det följande redovisas var och en av de lagtekniska lösningarna och dess praktiska och principiella effekter. En lagteknisk lösning enbart i grundlag En lagteknisk lösning enbart i grundlag skulle kunna ske genom att en ny bestämmelse införs i 2 kap. 11 § TF varigenom vissa upp- hovsrättsligt skyddade verk undantas från att vara allmänna hand- lingar (jfr det av Lagrådet anvisade förslaget i bilaga 7 till prop. 1999/2000:35). Som utgångspunkt för en sådan lösning kan man jämföra med den situation där privata brev, skrifter eller upptagningar överlämnas till en myndighet endast för förvaring och vård. Hand- lingar som i dessa fall lämnas in till en myndighet är redan enligt gällande rätt undantagna från att vara allmänna handlingar enligt 2 kap. 11 § 3 TF. Handlingar som blir aktuella för sådana inlämnan- den är ofta av den art att de omfattas av upphovsrätt antingen inlämnaren själv är upphovsman eller någon annan är det. Det faktum att en sådan handling lämnas in av någon annan än upphovsmannen eller den annars rättmätige innehavaren behöver med detta resonemang inte föranleda någon annan syn på hand- lingens karaktär, om det framstår som troligt att upphovsmannen eller rättighetshavaren själv inte skulle ha lämnat in verket till myndigheten för något annat ändamål än just vård och förvaring. Bedömningen av om upphovsmannen själv skulle ha lämna in verket för annat ändamål än vård och förvaring skulle i enlighet med vad som i övrigt gäller enligt 2 kap. 11 § TF få ankomma på den förvarande myndigheten. Den person som lämnar in verket skulle därmed inte kunna styra över om verket skall anses som allmän handling eller inte. Med en upphovsrättslig lösning åsyftas att upphovsrätten får en egen, i förhållande till handlingsoffentligheten, inskränkande be- stämmelse i 2 kap. TF, vari det anges att handlingsoffentligheten får, genom bestämmelse i lag som reglerar sådana rättigheter som avses i 1 kap. 8 § TF, begränsas till skydd för upphovsrätten till inte offentliggjorda verk. Den materiella bestämmelsen skulle sedan lämpligen kunna tas in som ett andra stycke i 26 b § URL (jfr Ds 1999:7). Den materiella bestämmelsen i upphovsrättslagen skulle kunna få formen av en förfaranderegel genom vilken inte offentliggjorda verk som getts in utan samtycke skulle kunna vara undantagna från att tillhandahållas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. En sådan lösning förutsätter för att ge ett ändamålsenlig skydd för upphovsrätten å ena sidan att samtliga upphovsrättsliga förfogan- den över verket omfattas av inskränkningen och å andra sidan, för att inskränkningen i handlingsoffentligheten inte skall bli för om- fattande, att bestämmelsen endast omfattar fall där ett tillhanda- hållande av verket kan leda till upphovsrättligt relevant skada för Med upphovsrättsligt relevant skada menas ekonomisk eller ideell skada till följd av ingrepp i upphovsmannens ekonomiska ensamrätt till verket eller ett ingrepp i den ideella ensamrätten till verket. För en sekretesslösning, som innebär skydd från insyn i en allmän handling till förmån för upphovsrätten till alla typer av verk, såväl kommersiellt intressanta som övriga, och skydd för de ideella delarna av upphovsrätten, förutsätts att det införs en ny sekretess- grund i 2 kap. 2 § TF som medger att handlingsoffentligheten inskränks av hänsyn till upphovsmäns ideella rättigheter till sina verk.