sou · GPB397 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt beslut skall den föreslagna reformen genomföras . Val av styrelse kan inte äga rum förrän reformen beslutats. Jag föreslår därför att det i övergångsbestämmel- serna till lagen om ändring i RO tas in en bestämmelse om att senast väljer ledamöter, ordförande och vice ordförande till styrelsen i . förslag innebar att det vid sidan om riksrevisorn skulle finnas en av vald parlamentariskt sammansatt styrelse som kunde tillgodose behov av samband med och insyn i den nya revisionsmyndigheten. Enligt skulle en sådan styrelse kunna komplettera revisionens iakttagelser med politiska erfarenheter och utgöra ett viktigt komplement till de slutsatser som den tjänstemannaledda granskningen kunde leda fram till. Det parlamentariska inflytandet skulle enligt kommittén ske i sådana former att den revisionella granskningens oberoende inte skulle kunna ifrågasättas (förs. 1999/2000:RS1 s. 37). På styrelsen skulle det ankomma att avgöra vilka revisionella iakttagelser som skulle underställas , avlämna myndighetens budgetförslag, fastställa myndighetens årsredovisning, yttra sig över myndighetens granskningsplan, och få löpande information om pågående verksamhet. Enligt skulle revisionsmyndigheten uppfylla vedertagna kriterier för oberoende. Detta innebar enligt kommittén att myndigheten skulle ha fri beslutanderätt vad gällde val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod, och I likhet med ansåg KU vid sin behandling av förslaget att den nya revisionsmyndigheten måste ha en hög grad av oberoende. Myndigheten skulle inte kunna få försättas i en situation som innebar att det kunde straffa sig att inte anta utomståendes förslag till granskningar. Centralt för oberoendet var också att myndigheten skulle kunna agera självständigt under genomförandet av granskningen och själv kunna dra slutsatser av den. Utskottet ansåg vidare att de inslag av inflytande från sida som föreslagit genom att knyta en styrelse till myndigheten var en lämplig avvägning som ändå skulle ge riksrevisorerna en tillräckligt oberoende ställning. Enligt vad utskottet föreslog borde det fortsatta utredningsarbetet i denna fråga bygga på följande riktlinjer (bet. 2000/01:KU8 s. 22): Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till med anledning av granskningsrapporter, den årliga rapporten över det gångna årets granskningar (Årliga rapporten) och revisionsberättelsen avseende statens årsredovisning, yttra sig över granskningsplan innan den fastställs av någon av riksrevisorerna, besluta om myndighetens budgetunderlag till , och fastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsen skall vidare löpande kunna följa granskningsarbetet genom att riksrevisorerna redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen skall emellertid inte kunna delta i själva revisionsprocessen och inte heller kunna påverka inriktningen av granskningsarbetet. Styrelsen skall inte heller kunna delta i utformningen av granskningsrapporterna. Till styrelsens skrivelser, förslag och kommentarer skall styrelseledamot kunna foga reservationer och till styrelsens yttranden över förslag till granskningsplan en avvikande mening (bet. 2000/01:KU8 s. 21–23). beslutade i enlighet med vad KU föreslagit. 4.5.2Väckande av förslag hos Bestämmelser om vilka ärenden som får väckas i , vem som får väcka ärenden och hur det går till finns i 3 kap. RO. Med uttrycket ärende i RO förstås sakfråga som har väckts i behörig ordning och som måste avgöra. Enligt dessa bestämmelser har regeringen (1 §), riksdagsutskott (7 §) och andra organ som helt eller delvis utses av (8 §) samt riksdagsledamöter (9 §) – men inga andra – rätt att väcka förslag hos . För sådana organ som helt eller delvis utses av gäller enligt huvudbestämmelsen i 8 § att de får väcka förslag hos i fråga som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. kan också med tillämpning av samma paragraf föreskriva att ett sådant organ även i annat fall får väcka förslag hos . Vidare kan enligt paragrafen särskilt föreskriva att ett sådant organ skall lämna redogörelse till . Vad som sagts om förslagsrätt gäller också direktionen i . Direktionen utses inte av utan av fullmäktige i . Mot bakgrund av att både fullmäktige och direktionen har egna ansvarsområden, har det ansetts rimligt att båda organen ges möjlighet att göra framställningar till inom sina respektive ansvarsområden (prop. 1997/98:40 s. 66). En vidsträcktare förslagsrätt än vad huvudregeln anger tillkommer enligt riksdagsstyrelsen (tilläggsbestäm- melse 3.8.2) samt fullmäktige och direktionen i , ombudsmän och revisorer (tilläggsbestämmelse 3.8.3). För fullmäktige och direktionen i , ombudsmän och revisorer regleras förslagsrätten i 4 kap. 1 § lagen om riksbank, 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän respektive 15 § lagen (1987:518) med instruktion för revisorer. För fullmäktige och direktionen i innebär den vidgade förslagsrätten att de inom sitt respektive ansvarsområde får göra framställning hos om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida med anledning av vad som uppkommer i verksamhet. Innan en sådan framställning till görs, skall fullmäktige och direktionen samråda med varandra. Samrådsskyldigheten innebär dock ingen inskränkning i respektive organs fria beslutanderätt. För ombudsmän innebär den vidgade förslagsrätten att varje ombudsman får väcka förslag hos om författnings- ändring eller annan åtgärd från statens sida med anledning av vad som uppkommer under hans eller hennes tillsynsverksamhet. Innan ombudsmannen gör en sådan framställning skall han samråda med chefsjustitieombudsmannen. Samrådsskyldigheten innebär dock ingen inskränkning i ombudsmannens fria beslutanderätt. För revisorer innebär den vidgade förslagsrätten att revisorerna kan göra de framställningar hos som de finner befogade med anledning av vad som har uppmärksammats vid granskningen. Detta förutsätter dock att en majoritet av revisorerna ställer sig bakom ett sådant yrkande. Mitt förslag: Styrelsen skall besluta om förslag till anslag på statsbudgeten för , avge yttrande över riksrevisorer- nas granskningsplan, besluta redogörelser och förslag till med anledning av riksrevisorernas granskningsrapporter samt besluta årsredovisning. Beslut om budgetunderlag för När det gäller befogenheten att besluta om budgetunderlag till för , har ansett att detta skall vara en uppgift för styrelsen och inte för riksrevisorerna. Det medför en för statliga myndigheter något ovanlig konstruktion – nämligen att myndighetens ledning inte är med och beslutar sitt budgetunderlag. Det ger också styrelsen, som i övrigt inte har någon beslutanderätt över granskningsverksamhetens inriktning, en möjlighet att påverka myndighetens möjligheter att arbeta. Detta kommer dock att balanseras av att riksrevisorerna givits en initiativrätt hos i frågor som rör den egna organisationen m.m. Jag anser också att styrelse är ett mindre väl valt uttryck för detta organ eftersom det leder tankarna till en traditionell myndighetsstyrelse. Detta är inte den nu aktuella styrelsens funktion. eller råd hade varit ett mer adekvat begrepp. Jag ser dock inte någon anledning att föreslå något annat än det beslutat. Enligt beslut skall vidare styrelseledamot ha rätt att foga reservation till styrelsens beslut om budgetunderlag, dvs. motsvarande reservationsrätt som vid styrelsens beslut om skrivelser och förslag med anledning av riksrevisorernas revisionella rapporter. När det gäller styrelsens beslut torde ha avsett att samma beslutsregler skall tillämpas som i utskott, dvs. att ledamot som har förlorat vid omröstning till betänkandet kan foga reservation med yrkande (4 kap. 14 § RO). är emellertid en förvaltningsmyndighet vilket torde innebära att förvaltningslagens regler gäller för handläggningen av dessa ärenden. Enligt 19 § förvaltningslagen gäller för det fall beslut fattas av flera gemensamt att den som deltar i ärendet skall kunna reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte gör det anses ha biträtt beslutet. Vidare gäller enligt paragrafen att föredragande och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad. Den som reserverar sig kan göra det mot antingen själva utgången i ärendet eller enbart mot beslutsmotiveringen (prop. 1985/86:80 s. 70 och /, 1999, s. 193–200). I förslag används dock en annan terminologi. Ordet reservation används när det gäller beslut av styrelsen om skrivelser till och avvikande mening om yttranden över granskningsplan till riksrevisorerna. Det torde emellertid i båda situationerna vara fråga om reservantens rätt att få sin avvikande mening antecknad enligt vad som följer av förvaltningslagen. Någon särskild bestämmelse om ledamots rätt att få reservera sig mot styrelsen beslut behövs därför inte. Författningsregler om beslut om budgetunderlag har sin naturliga plats i lagen med instruktion för . Mot bakgrund av vad jag nu har sagt bör således en bestämmelse tas in i instruktionen om att styrelsen beslutar om budgetunderlag för . En särskild fråga är hur beredningen av budget- underlag skall gå till. gäller enligt 9 kap. 4 § 2–4 RO att riksdagsförvaltningen i den omfattning bestämmer skall göra upp förslag till anslag på statsbudgeten för och myndigheter, i övrigt handlägga frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom myndigheter samt meddela föreskrifter och råd i nu nämnda frågor. I 2 § 2 lagen (2000:419) om instruktion för riksdags- förvaltningen har bl.a. föreskrivits att riksdagsförvaltningen skall meddela gemensamma budget- och redovisningsföreskrifter samt föreskrifter för utnyttjande av medel som anslagits för och dess organ. Som utgångspunkt för riksdagsförvaltningens roll vid handläggning och prövning av myndigheternas budgetunderlag gäller numera för såväl JO som revisorer att myndigheternas oberoende ställning inte får trädas för när. I första hand skall en teknisk granskning göras utifrån generella krav på budgetunderlagen. Eventuella avvikelser från kraven skall noteras och bifogas som information till budgetpropositionen. Det kan gälla påpekanden om att förslaget har ofinansierade utökningar eller beräkningar som avviker från budgetanvisningarna. Prövningen får emellertid även avse anslagets storlek i förhållande till den utgiftsram som kan förväntas för utgiftsområdet. Det senare innebär en prövning av vilka resurser som behövs utifrån de av fastställda målen för verksamheten. I detta sammanhang kan riksdagsförvaltningen också uppmärksamma respektive fackutskott på områden där en särskilt ingående prövning av förutsättningarna för t.ex. besparingar bör göras (förs. 1999/2000:TK2, bet. 1999/2000:KU19). Den nu beskrivna ordningen för upprättande av förslag till anslag på statsbudgeten bör enligt min mening, mot bakgrund av kravet på en oberoende revision, inte tillämpas för eftersom även riksdagsförvaltningen avses granskas av . Jag föreslår därför att själv gör upp sitt förslag till anslag på statsbudgeten. bör dock yttra sig över förslaget till innan det fogas in i budgetpropositionen. Förvaltningens yttrandet kan då avse inte bara en teknisk bedömning utifrån generella krav på budgetunderlagen utan också en bedömning av förslagets storlek i förhållande till den förväntade utgiftsramen för utgiftsområdet. Yttrande över granskningsplan m.m. Enligt Riksdagskommitténs förslag, som förutsatte en enda riksrevisor, skulle riksrevisorn besluta över och leda verksamheten inom . I denna ledningsuppgift ingick bl.a. att besluta om och fastställa granskningsplan för verksamheten. skulle dock planen underställas innan den fastställdes av riksrevisorn. Denna modell för samspel mellan styrelsen och ledningen för ligger alltjämt fast. Något kompliceras dock modellen av att myndigheten nu skall ledas av tre riksrevisorer i stället för av en enda riksrevisor. Det innebär att de tre riksrevisorerna får egna granskningsområden som de självständigt svarar för. Man kan därför, som också KU gör i sitt betänkande över förslag, tänka sig en ordning där varje riksrevisor beslutar sin granskningsplan. När det gäller frågan om den administrativa ledningen av har jag, som jag utvecklat närmare i avsnitt 4.2, för att tillgodose kravet på en oberoende revision stannat för en ordning som innebär att riksrevisorerna beslutar gemensamt om uppdelning i ansvarsområden och om den närmare inriktningen av gransknings- verksamheten. Sammantaget innebär detta att man kan tala om en för sammanhållen granskningsplan som täcker riksrevisorernas granskningsområden. Det är denna granskningsplan – granskningsplan – som skall underställas innan den fastställs av de tre riksrevisorerna gemensamt. Till styrelsens yttrande över förslaget till granskningsplan skall styrelseledamot också enligt beslut kunna foga en avvikande mening För frågan om formerna för samspelet mellan styrelsen och riksrevisorerna gäller vidare enligt beslut att styrelsen löpande skall följa granskningsarbetet genom att riksrevisorerna redovisar hur väl deras granskningsplaner följs och föredrar läget i det principiellt viktigaste granskningarna. Mot bakgrund av vad jag ovan anfört bör det framgå av instruktionen för att styrelsen skall yttra sig över granskningsplan innan den fastställs av riksrevisorerna och att riksrevisorerna fortlöpande skall informera styrelsen om hur väl granskningsplanerna följs. Redogörelser och förslag till Enligt beslut skall det parlamentariska inflytandet ske i sådana former att den revisionella granskningens oberoende inte skall kunna ifrågasättas. Det innebär bl.a. att styrelsen inte skall delta i utformningen av revisionsrapporterna. Det är riksrevisorerna som avgör vad som skall stå i rapporterna. Det gäller såväl innehåll som slutsatser. Däremot är det inte riksrevisorerna som skall besluta huruvida åtgärder skall vidtas med anledning av en granskning. Detta ankommer på eller regeringen. Enligt den ledningsstruktur för som beslutat är det således styrelsen som skall ta ställning till om riksrevisorernas iakttagelser, bedömningar och eventuella rekommen- dationer i granskningsrapporterna från den årliga revisionen och effektivtetsrevisionen, den årliga rapporten över de viktigaste gransk- ningarna och revisionsberättelsen över statens årsredovisning skall leda till redogörelser och förslag till Någon sådan möjlighet anses enligt riksdagsbeslutet riksrevisorerna inte ha (se bet. 2000/01:KU8 s. 18). Uppkommer frågor med anledning av riksrevisorernas granskning är det således enligt beslut styrelsen som givits rätt att till avge redogörelser och förslag härom. Riksrevisorerna skall enligt riksdagsbeslutet gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Huruvida sist nämnda förslagsrätt även avsågs tillkomma styrelsen framgår emellertid inte klart vare sig av eller KU:s förslag. Jag kan emellertid inte se något skäl mot att även styrelsen ges en motsvarande initiativrätt som riksrevisorerna såvitt gäller de områden som styrelsen ansvarar för. Jag föreslår därför att styrelsen skall kunna ges möjlighet att göra framställningar inom sitt ansvarsområde och därmed initiera ett ärende med sedvanlig riksdagsbehandling som följd. Styrelsens möjligheter att remittera granskningsrapporter En fråga som inte närmare har berörts av vare sig eller KU är om styrelsen skall kunna remittera riksrevisorernas granskningsrapporter innan styrelsen tar ställning till frågan om en rapport bör föranleda en redogörelse eller ett förslag till . revisorer tillämpar ett sådant förfarande i den omfattning som revisorerna anser det lämpligt med hänsyn till granskningsärendets allsidiga bedömning. I praktiken går det till så att revisorerna inhämtar skriftliga eller muntliga yttranden av den som har berörts av granskningen eller har speciell sakkunskap i den behandlade frågan (12 § lagen med instruktion för revisorer). Jag ser heller inget hinder för styrelsen att kunna använda ett motsvarande förfarande om den anser det nödvändigt för den fortsatta beredningen av rapporten. I detta sammanhang skall framhållas att när rapporten kommer in till styrelsen är den offentlig, vilket gör att de tillägg m.m. till en rapport som remissvaren kan föranleda styrelsen att göra också kommer att framgå av ärendet. Någon författningsreglering av detta behövs inte. Styrelsens förslagsrätt som riksdagsorgan Med riksdagsorgan avses inte bara riksdagsutskott utan i stort sett alla myndigheter under . I , Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, sägs i anslutning till 3 kap. 8 § RO (s. 652) att till riksdagsorgan räknas och , vidare ombudsmän och revisorer, fullmäktige i och fullmäktige i samt och svenska delegationer. Dit bör däremot inte räknas lönedelegationen (avskaffad) och krigsdelegationen, vilka beslutar å vägnar respektive i ställe, eller utrikesnämnden, som är ett rådgivande organ åt regeringen. Det fordras inte att utser samtliga ledamöter i organet för att det skall kvalificeras som ett riksdagsorgan. Att styrelsen är ett sådant organ som avses i 3 kap. 8 § RO torde stå utom diskussion. Dess rätt att väcka förslag i frågor som rör styrelsens kompetens m.m. följer således av denna bestämmelse och behöver inte regleras särskilt. Närmare föreskrifter om omfattningen av styrelsens förslagsrätt i övrigt bör framgå av lagen med instruktion för . Av instruktionen bör således framgå att styrelsen får göra de framställningar hos den finner befogade med anledning av vad som har uppmärksammats i riksrevisorernas granskningsrapporter, årliga rapport och revisionsberättelsen över revisionen av statens årsredovisning. Enligt beslut skall det till styrelsens redogörelser och förslag kunna fogas reservationer. Föreskrifter om styrelseledamots reservationsrätt behöver dock inte som jag sagt tas in i lag. Ledamot som reserverar sig mot styrelsens skrivelser och förslag har redan av vad som följer av förvaltningslagen rätt att få sin avvikande mening antecknad. Fastställande av myndighetens årsredovisning och delårsrapport har beslutat att styrelsen och inte riksrevisorerna skall fastställa årsredovisning. Detta innebär att det är styrelsen som går i god för att de uppgifter, beskrivningar och redovisningar av räkenskaper och prestationer som årsredovisningen innehåller är korrekta. Även detta blir en något ovanlig ordning. Det förutsätter, för att det skall vara rimligt att lägga ett sådant ansvar på styrelsen, att man också skapar en ordning för insyn i verksamhet som ger styrelsen en tillräckligt ingående kunskap om förhållandena bakom dessa uppgifter och redovisningar. När det gäller den operativa verksamheten ges en sådan insyn genom reglerna om riksrevisorernas skyldighet att föredra de principiellt viktigaste granskningarna för styrelsen och även i övrigt redovisa för styrelsen hur pass väl den fastställda granskningsplanen följs. Någon motsvarande reglering i lag anser jag inte behövs för styrelsen rätt till insyn i myndighetens ekonomiska förvaltning. har inte i sitt beslut uttalat sig om vem som skall svara för myndighetens delårsrapport. Jag utgår emellertid från att liksom andra myndigheter skall lämna delårsrapport (jfr 13 § verksförordningen [1995:1322]och 3 och 14 §§ förordningen om myndigheters årsredovisning m.m.). Ansvaret för myndighetens delårsrapport bör då också läggas på styrelsen. Även författningsregler om beslut om myndighetens årsredovisning och delårsrapport har sin naturliga plats i lagen med instruktion för . Jag föreslår därför att det tas in en regel i instruktionen om att styrelsen skall besluta om årsredovisning och delårsrapport. 5.1En lag för den statliga revisionen beslut innebär att det skall finnas en revisionslag för den statliga revisionen. Lagen skall utformas med utgångspunkt i Riksdags- kommitténs förslag (bet. 2000/01:KU8 s. 22). Enligt detta förslag (förs. 1999/2000:RS1 s. 40) skall i revisionslagen samlas de övergripande bestämmelserna om den statliga revisionen. Av revisionslagen skall enligt framgå att svarar för den statliga revisionen i riket. I lagen skall uttalas att reviderar regering och förvaltning och att myndigheten skall bedriva revision oberoende i förhållande till såväl regering som riksdag och revisionsobjekt. Det skall i lagen sägas att revisionsmyndigheten företräder som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Lagen skall slå fast att reviderar den statliga verksamheten. Granskningen skall omfatta också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Beslutsregler om tillägg eller undantag från denna grundregel skall finnas i lagen. I bestämmelserna skall också stadgas att , förutom myndigheterna under och regeringen samt riksdagsförvaltningen, reviderar som myndighet. styrs den statliga revisionen av bl.a. följande författningar: lagen (1987:518) med instruktion för revisorer, lagen (1987:519) om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser, lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla revisorer vissa handlingar m.m., lagen (1988:46) om revision av och myndigheter m.m., lagen (1997:560) om revision av , förordningen (1998:418) med instruktion för , förordningen (1993:958) om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser, förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl., lagen (1962:381) om allmän försäkring, och lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Bestämmelser om sekretess för uppgift hos myndighet som utövar det allmännas revisionsuppdrag finns i sekretesslagen (1980:100). Mitt förslag: De övergripande bestämmelserna om den statliga revisionen skall samlas i en särskild lag. En sammanhållen revisionslag för den statliga revisionen som beslutat bör utformas i enlighet med förslag till reglering. Lagen bör därför heta lag om revision av statlig verksamhet m.m. De nuvarande bestämmelserna om revisorers granskningsuppgifter kan i huvudsak tas in i den nya lagen. Likaså bör de nuvarande bestämmelserna om primära granskningsuppgifter tas in i lagen. Den närmare utformningen av förslaget i denna del framgår av författningsförslaget och författningskommentaren till revisionslagen. Samtliga uppgifter som har bör emellertid inte föras över till den nya revisionsmyndigheten. Vissa av nuvarande uppgifter bör inte fullgöras av en revisionsmyndighet under . Det rör sig om uppgifter som kan komma i konflikt med det uppställda kravet på att revisionsmyndig- heten skall ha en hög grad av oberoende, särskilt i förhållande till regeringen, men också av det skälet att vissa av uppgifterna avser regeringens eget behov av kontroll och styrning av sina myndigheter. Ett exempel på en uppgift som inte går att förena med den nya myndighetens roll är uppgiften att granska underlaget till årsredovis- ningen för staten (se 2 § 9 och 10 samt 5 § 4 och 5 i instruktionen för ). Jag finner vidare att de uppgifter som verket utför i sin egenskap av myndighet under regeringen inte skall överföras till den nya myndigheten. Hit hör t.ex. uppgiften att vara remissinstans åt regeringen samt rådgivning och annat stöd till granskningsobjekten i den mån uppgifterna inte har ett naturligt samband med granskningen. Det har också påpekats att frågan om regeringens behov av egen gransknings- och utredningskapacitet kommer att utredas i särskild ordning. Andra av nuvarande uppgifter kräver särskilda överväganden om huruvida de skall vara en uppgift även för den nya revisionsmyndigheten. Till dessa frågor hör roll och uppgifter inom EU-samarbetet och möjligheter att biträda Europeiska revisionsrättens vid dess granskningar i . Jag kommer i det följande att behandla dessa frågor.