sou · GPB367 · 2002-01-01 00:00:00 — Enskilt huvudmannaskap kan endast väljas om det föreligger särskilda skäl. Man kan konstatera att det föreligger mycket stora olikheter i landet när det gäller kommunernas syn på huvud- mannaskapet. Många kommuner har även helt eller delvis före- skrivit enskilt huvudmannaskap i kommunens tätorter. Detta har även lett till stora orättvisor mellan kommuninvånarna där vissa fastighetsägare inom tätorten, vid sidan av den skattefinansierade gatuhållningen, får betala en avgift för den enskilda väghållningen och andra slipper. Problemställningen hänger ihop med att kom- munen måste finansiera kostnaden för driften av gatuhåll- ningen via kommunalskatten. Vissa förslag har framförts som inne- bär att kommunerna skulle få rätt att ta ut en väghållningsavgift men några beslut i denna riktning föreligger ej . Med hänsyn till att gränsdragningen mellan och enskild väghållning med därtill hörande kostnadsaspekter ännu inte fått en tillfreds- ställande lösning anser jag det olämpligt att föreslå att bidrag till enskilda väghållare i detaljplanelagda områden slopas. De som drabbas är samfällighetsföreningarna och de enskilda fastighets- ägarna som har permanent- eller fritidsfastigheter i detaljplanelagda områden med enskilt huvudmannaskap. Även om fastighetsägarna med stor sannolikhet kommer att rikta krav mot kommunen för ekonomisk kompensation för det mistade statsbidraget kommer detta troligtvis inte att leda till att kommunen ändrar sin syn på detaljplaneläggningen. Till detta skall läggas att vissa kommuner tillåter utbyggnad av fritidshusområden utan detaljplan vilket leder till orättvisor om förslaget genomförs i denna del. En konsekvens av förslaget blir även att ansvaret för broar och andra konstbyggnader som enligt förslaget skall kunna överföras på ej kan avse konstruktioner inom en detaljplan. Till vad som sagts skall läggas den orättvisa som uppkommit mellan olika väghållare inom områden med detaljplan genom gränsdragningen av kommunala väghållningsområden enligt 5 § väglagen (1971:948). Enligt min uppfattning bör därför 3 § i förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning slopas. Beskattning av kapitalinkomster från samfälligheter Samfällighetsföreningar som förvaltar vägar och liknande anlägg- ningar utgör inte särskilda skattesubjekt. gäller att kapitalavkastningen på samfällighetens tillgångar ( t.ex. aktier och bankmedel) skall tas upp som inkomst av kapital av de fastighetsägare som ingår i samfälligheten. Avkastningen skall tas upp i förhållande till den andel som fastigheten har i samfällig- heten. Som en begränsning gäller att endast avkastning som överstiger behöver tas upp till beskattning. Regler om detta finns i 42 kap 29 § inkomstskattelagen (1999:1229). I 48 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp- gifter finns även en regel som föreskriver att den som förvaltar samfälligheten skall utfärda en kontrolluppgift över den ovan- Enligt 58 § nämnda lag skall sådan kontroll- uppgift lämnas under taxeringsåret. gäller en regel i 19 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter som bl.a. föreskriver att samfällig- hetsföreningar som förvaltar gemensamhetsanläggningar av kom- munalteknisk natur skall avsätta medel till en underhålls- och förnyelsefond för att säkerställa underhåll och förnyelse av anläggningen. Enligt min uppfattning bör den aktuella skatteregeln upphävas. Den skatt som staten får in på den aktuella avkastningen torde vara försvinnande liten. Detta skall sättas i relation till det merarbete som samfällighetens styrelse tvingas utföra för att beräkna om regeln är tillämpbar och – om så är fallet – utfärda kontrolluppgift. Den aktuella beloppsgränsen har för övrigt gällt . Skatteregeln kan dessutom leda till att nödvändiga avsättningar till underhålls- och förnyelsefonden hålls nere vilket kan få besvärande konsekvenser om samfälligheten drabbas av en kostsam reparation som inte täcks av fonderade medel. Som exempel kan här nämnas de kostsamma reparationer som många enskilda väghållare drabba- des av i samband med översvämningarna . Jag har begärt att utredningen skall behandla den aktuella frågan men har inte fått gehör för detta varför jag tar upp frågan i detta särskilda yttrande. BREV utredningen föreslår en förändrad gång vid överklagande av beslut om statsbidrag till enskild väghållning. Dagens ordning är att region (Den statliga väghållningsmyndigheten) beslutar om statsbidragen. Överklagande av dessa beslut får ske till . beslut får överklagas hos . Utredningen föreslår att förvaltningsdomstol ska vara sista instans med motiveringen att det uppfattas som oegentligt att både beslutar om bidragen och är sista besvärsinstans. Vi anser att nuvarande ordning är korrekt. Det kan uppfattas som att det är som både beslutar om bidrag och som är sista besvärsinstans. Så är inte fallet, det är den statliga väghållnings- myndigheten som beslutar om bidrag medan det är , generaldirektören, som är sista besvärsinstans. Det som ytterligare talar för nuvarande ordning är att , enligt bidragsförord- ningen, har rätt att utfärda tillämpningsföreskrifter. Det har inte i något fall framkommit exempel på felhante- ring/bedömning på grund av nuvarande ordning. Det faktum att det finns i stort sett lika många länsrätter som årliga antalet överklagningsfall () anser vi att det finns en risk för att likabedömningsprincipen kan komma i farozonen. Ekonomiska bestämmelser för enskilda Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall tillkallas med uppdrag att analysera och överväga ändringar av vissa bestämmelser som berör enskilda vägar. ·klargöra målen för statsbidrag till enskilda vägar, - analysera i vilken omfattning gällande bestämmelser om statsbidrag till enskilda vägar och deras tillämpning bidrar till att uppfylla målen och föreslå de regler och övriga förändringar som kan behövas, ·överväga hur måluppfyllelsen skall följas upp och föreslå lämpliga mått och indikatorer, ·överväga behovet av att ändra bestämmelser som rör gräns- dragningen mellan allmänna och enskilda vägar och föreslå de regler och övriga förändringar som kan behövas, ·överväga om borde få möjlighet att upprätta före- skrifter för tillämpningen av väglagen och vägkungörelsen i dessa delar, ·analysera i vilken utsträckning den bestämmelse i lagen (1997:620) om upphävande av lagen om enskilda vägar som gäller obligatorisk omprövning av andelstal medför att väg- föreningar eller enskilda fastighetsägare åsamkas onödiga för- rättningskostnader och överväga behovet av åtgärder för att mildra de eventuella negativa konsekvenserna av denna bestäm- melse för de berörda. Utredaren skall därvid föreslå de för- ändringar som kan behövas. Det svenska vägnätet består av allmänna vägar för vilka staten eller kommunerna är väghållare och enskilda vägar som de fastigheter som har nytta av vägarna ansvarar för. I tätorterna finns förutom allmänna vägar också gator upplåtna för allmänt nyttjande. Kom- munerna ansvarar för gatuhållningen. I de fall enskilda fastig- hetsägare ombesörjer väghållningen sker detta oftast i någon orga- niserad form. Statsbidrag kan lämnas för såväl byggande som drift av enskilda vägar. Den rättsliga regleringen av det enskilda vägnätet återfinns i flera författningar, bl.a. väglagen (1971:948), vägkungörelsen (1971:954), (1987:10), lagen (1997:620) om upphävande av lagen (1939:608) om enskilda vägar, anläggnings- lagen (1973:1149) och förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning. Dessutom finns utförligare bestämmelser i myndigheternas föreskrifter och anvisningar för den praktiska tillämpningen i myndigheternas handböcker. Delar av de regelverk som reglerar enskilda vägar har utretts tidigare. väghållningsutredning Ökat kommunalt väg- hållningsansvar och nya finansieringsmöjligheter (SOU 1987:25) behandlade i huvudsak frågor om statlig, och enskild väghållning i tätorter, men även andra frågor om enskilda vägar i en särskild del Enskilda vägar (SOU 1987:26). Väghållnings- utredningens förslag ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. utredning Enskilda vägar (SOU 1996:46) innehöll främst en översyn av lagstiftningen om enskilda vägar i syfte att rensa och förenkla i flera parallellt gällande regelverk. Utredningen ledde till att lagen om enskilda vägar upphävdes och de regler som behövdes införlivades i anläggningslagen. Plan- och byggutredningens slut- betänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) berörde bl.a. frågan om huvudmannaskap för mark som i detaljplan har redovisats som allmän plats, t.ex. gator och vägar. Regeringen har inte tagit ställning till utredningsförslaget. utredningar har således behandlat vissa frågor om enskilda vägar. Både det allmänna och det enskilda vägnätets funk- tion förändras dock i takt med samhället i övrigt, och det finns därför anledning att mera grundligt se över vissa bestämmelser och tillämpningen av dem. Nuvarande bestämmelser om statsbidrag till enskilda vägar Bestämmelser om statsbidrag till byggande och drift av enskilda vägar regleras i förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning och i föreskrifter (VVFS 1990:4) om stats- bidrag till enskild väghållning. har också upprättat en handbok till enskild väghållning (1998-12) för den praktiska tillämpningen av förordningen och föreskrifterna. I förordningen anges bl.a. att bidrag lämnas för enskilda vägar som tillgodoser ett kommunikationsbehov för fast boende, näringslivet eller det rörliga friluftslivet. Bidrag lämnas också för vägar som är av väsentlig betydelse som genomfartsvägar eller som uppsamlingsvägar för fritidsbebyggelse. Till enskilda vägar räknas enligt förordningen också färjleder som drivs av enskilda. För- ordningen innehåller även bestämmelser om byggnadsbidrag och om driftbidrag. För både byggnadsbidragen och driftbidragen anges vissa maximala procentsatser för bidragets andel av de totala kostnaderna. har i sina föreskrifter preciserat de olika vägkategorier som har rätt till vissa bidragsprocent och i handboken ytterligare förklarat innebörden av vissa begrepp och mer detaljerat redovisat kriterierna för de olika vägkategorierna och de respektive bidrags- procenten. Problem med nuvarande bestämmelser om statsbidrag till enskilda vägar Generellt kan man säga att syftet med statsbidraget till enskilda vägar sällan diskuteras mer ingående, trots omfattande diskussioner om dess nivå. Medlen för statsbidrag till enskilda vägar är knappa och behoven stora. Därför måste det göras prioriteringar. Den fördelning som blir resultatet av dessa prioriteringar kan upplevas som orättvis av dem som inte får sina behov tillfredsställda i den utsträckning som de önskat. Ett visst missnöje med ouppfyllda önskemål torde vara ofrånkomligt, men oftast accepteras den prioritering som har gjorts om de utgångspunkter som bedömningarna grundas på utifrån upplevs som rättvisa eller åtminstone väl avvägda. Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning utfärdades . I första hand syftar den till att uppfylla kommuni- kationsbehoven för fast boende, näringslivet och det rörliga fri- luftslivet. Att försöka uppfylla dessa behov kan sägas vara ett mål vid fördelningen av statsbidraget. Regeringen lade fram propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56). Enligt den finns ett övergripande mål och fem delmål för transportpolitiken. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportför- sörjning för medborgarna och näringslivet. Delmålen är ett till- gängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling. En anledning till att prioriteringarna i vissa fall upplevs som orättvisa kan vara att de kriterier och de maximala bidragsandelar som anges i förordningen inte bidrar till att uppfylla de behov och uppnå de mål som fastställs där. Ett annat problem kan vara att gällande prioriteringar och mål upplevs som otidsenliga eller på annat sätt orättvisa i jämförelse med de mål som fastställts i den transportpolitiska propositionen. Ytterligare ett problem kan vara svårigheterna att följa upp om målen uppfylls. fick i samband med förslaget i bud- getpropositionen 1994/95:100 om en halvering av statsbidragen till enskilda vägar i uppdrag att analysera konsekvenserna för olika intressenter av en sådan åtgärd. Analysen indikerade bl.a. att av de statsbidragsberättigade vägarna skulle kunna komma att stängas för allmänheten som en följd av neddragningen av anslaget. Det kan finnas anledning att ifrågasätta om antalet vägar öppna för allmänheten är ett lämpligt och välgrundat mått på statsbidragets effekt. En annan fråga som bör belysas är kriterierna för statsbidrag till färjleder som drivs av enskilda. Problemet är att färjor är dyra, både att investera i och att driva och underhålla. Den stora andel som de därmed tar av statsbidraget upplevs ibland av andra enskilda väg- hållare som oproportionerligt stor och orättvis. Hur förordningen om statsbidrag till enskild väghållning och föreskrifter om statsbidrag till enskilda vägar skall tillämpas framgår av en handbok som upprättat. Det har framförts synpunkter på att delar av handboken strider mot, eller i vart fall inte överensstämmer med förordningen och föreskrifterna. Det gäller t.ex. frågan om statsbidrag kan betalas ut till en kommun som frivilligt har tagit på sig ansvaret för en enskild färjled. Nuvarande bestämmelser om gränsdragning mellan allmän och enskild väg Frågan om en väg skall vara enskild eller allmän aktualiseras van- ligen i samband med att en enskild väghållare begär att en väg skall förändras till allmän, eller då en väghållningsmyndighet beslutar att dra in en väg från allmänt underhåll. I väglagen (1971:948) regleras dels enskild vägs förändring till allmän, dels indragning av väg från allmänt underhåll. En enskild väg får förändras till allmän om den behövs för allmän samfärdsel eller annars är av synnerlig betydelse för det allmänna. En väg får dras in om den efter tillkomsten av en ny väg eller av något annat skäl inte längre behövs för det allmänna och åtgärden medför endast ringa olägenhet för bygden. När vägen dras in skall väg- hållaren, om det behövs, påkalla förrättning enligt anläggnings- lagen. I vägkungörelsen (1971:954) anges tillvägagångssättet vid för- ändring av enskild väg till allmän, vid indragning av väg och vid inrättande av särskild vinterväg. Några mer detaljerade kriterier eller bedömningsgrunder för denna typ av ärenden innehåller väg- kungörelsen dock inte. Anvisningar för hur skall tilläm- pa bestämmelserna i väglagen och vägkungörelsen finns därför i , Allmän eller enskild väg. krite- rier utgår bl.a. från vägens funktion samt trafikmängd. Problem med nuvarande bestämmelser om gränsdragning mellan all- män och enskild väg Problem vid förändring av enskild väg till allmän torde vara mindre vanliga, eftersom förändringen dels förekommer endast i begränsad omfattning, dels oftast innebär att enskilda fastighetsägare avlastas en kostnad. Beslut om att dra in en väg från allmänt underhåll och om avslag vid begäran om förändring från enskild till allmän väg är av förståeliga skäl mindre uppskattade. De upplevs också ofta som orättvisa, inte minst mot bakgrund av de olika regionala för- utsättningar som råder i landet. Indragningar innebär ju att enskilda fastighetsägare får ta över underhållet av vägar som staten tidigare ansvarat för. Innan väghållningsmyndigheten lämnar över under- hållet ordnar man dock iståndsättning av vägen och en fungerande organisation för dess förvaltning, vilket ofta är kostsamt. Enligt uppgift från finns det en viss eftersläpning vad gäller indragningar, bl.a. beroende just på bristen på pengar för istånd- sättning och på grund av att denna typ av ärenden inte prioriteras. En indragning kan enligt sägas bli lönsam för staten först 10 till efter förändringen, jämfört med kostnaderna för fortsatt drift och underhåll. Villkoret i väglagen om att en väg får dras in om åtgärden medför endast ringa olägenhet för bygden diskuteras ofta vid indragningar både i samband med byggande av nya vägar och när vägar dras in av andra skäl. Problemet är den vida tolkningsmån som uttrycken ringa olägenhet och bygden medger. Bedömningen av vad som skall vara enskild eller allmän väg görs i första hand utifrån väglagen och vägkungörelsen, men i mycket stor utsträckning även utifrån om allmänna och enskilda vägar, som i detalj redovisar praxis och bedömningsgrunder. beslut om att dra in en allmän väg, eller att avslå en begäran om att ändra en enskild väg till allmän överklagas till regeringen. Eftersom väglagen och vägkungörelsen redogör för villkor och kriterier i mycket allmänna ordalag, finns det risk för att handboken får allt för stor betydelse. Detta kan upplevas som mindre tillfredsställande. Nuvarande bestämmelser om gränsdragning mellan enskild och väghållning i tätort Enligt 6 kap. 26 § (1987:10) skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. I så fall kan ansvaret läggas på de enskilda fastig- hetsägarna. Bakgrunden till att antingen kommunen eller enskilda kan vara huvudman för allmänna platser är i huvudsak historisk. Kommunen var tidigare huvudman inom stadsplanelagda områden och enskilda fastighetsägare inom byggnadsplanelagda områden, dvs. ursprungligen inom områden med huvudsakligen fritids- bebyggelse. Problem med nuvarande bestämmelser om gränsdragning mellan enskild och väghållning i tätort Frågan om denna gränsdragning innehåller både ekonomiska aspekter och rättviseaspekter, inte minst i förhållande till kommuninvånarna. Kommunen kan inom ett visst område enligt detaljplanen ha huvudmannaskapet för gator och allmän platsmark, medan den i ett angränsande område låtit de enskilda fastig- hetsägarna ombesörja och bekosta sin väghållning och detta trots att alla kommuninvånare betalar kommunalskatt. Det finns också flera kommuner som i syfte att uppnå likställighet frivilligt har tagit på sig huvudmannaskapet för enskilda vägar med statsbidrag eller i enstaka fall även för enskilda vägar utan statsbidrag. Eftersom principerna för gränsdragning mellan enskild och väg- och gatuhållning i vissa fall upplevs som orättvisa har det alltså skapats en del lösningar som är oklara och otill- fredsställande både ur ett juridiskt och ett praktiskt perspektiv, inte minst för att de förutsätter ett stort mått av frivillighet. Nuvarande bestämmelser om omprövningsförrättning Anläggningslagen innehåller bestämmelser om utförande och drift av anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter. Med anläggning avses t.ex. väg, garage och lekplats. I de fall en an- läggning är gemensam för ett större antal fastigheter bildas en samfällighetsförening för dess förvaltning. Enligt anläggningslagen skall grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensam- hetsanläggningens utförande och drift fastställas vid en förrättning. Andelstalen för anläggningens utförande grundas på den nytta som respektive fastighet har av anläggningen. Andelstalen för anlägg- ningens drift bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till i vilken omfattning fastigheten beräknas använda anläggningen. Fram fanns regler för enskild väghållning inom tätortsområden också i lagen (1939:608) om enskilda vägar. Väg- hållningen ombesörjdes och bekostades då av en vägförening. Enligt lagen om enskilda vägar skulle fastigheterna bidra till för- eningens utgifter i förhållande till fastigheternas senast fastställda taxeringsvärden, som således utgjorde andelstal. För att råda bot på de nackdelar, både för myndigheter och för enskilda fastighetsägare, som det innebar att ha två parallella men sinsemellan ganska olika lagstiftningar, beslutades att lagen om enskilda vägar skulle upphävas och vissa bestämmelser införlivas i anläggningslagen . Övergångs- reglerna finns i lagen (1997:620) om upphävande av lagen om enskilda vägar. Det är mot bakgrund av en formulering i denna lag som frågan om förrättningskostnader har aktualiserats. Enligt denna lag skall vägar och andra anläggningar som omfattas av en samfällighets väghållning enligt lagen om enskilda vägar eller mot- svarande äldre bestämmelser anses utgöra en gemensamhetsanlägg- ning bildad vid förrättning enligt anläggningslagen. De fastigheter som ingick i samfälligheten vid utgången av skall anses som deltagande fastigheter. Bestämmelserna om beräkning av andelstal i lagen om enskilda vägar skall gälla till dess nya grunder för fördelning av kostnaderna för gemensamhetsanläggningen har fast- ställts enligt anläggningslagen. Sådana nya grunder skall fastställas med verkan senast . I den utredning om enskilda vägar som låg till grund för rege- ringens proposition hade sista stycket en annan lydelse, nämligen att andelstal som har fastställts enligt lagen om enskilda vägar skall tillämpas till dess att andelstalen omprövas eller överenskommelse träffas enligt anläggningslagen. Om taxeringsvärdet utgör grund för andelstal och omprövning inte skett eller överenskommelse inte träffats från lagens ikraftträdande skall ändringar i taxeringsvärdet inte därefter påverka andelstalen. Problem med nuvarande bestämmelser om omprövningsförrättning Utredningens förslag har av enskilda väghållare uppfattats som att de andelstal, grundade på taxeringsvärdet, som gällde för väg- föreningarna skulle frysas vid utgången av , om inte någon omprövning hade skett. Gällande lagtext gör dock en omprövning obligatorisk. Omprövning kan endast ske vid en lantmäteriför- rättning, och det är kostnaderna för dessa omprövningsförrätt- ningar som en del enskilda väghållare upplever som betungande. Omprövningen kan dock i många fall förenklas genom att föreningens medlemmar ingår överenskommelser som kan ligga till grund för lantmäterimyndighetens beslut. Förrättningskostnaderna upplevs i viss mån som orättvisa av de enskilda väghållarna, efter- som lagändringen huvudsakligen gjordes av samhällsekonomiska skäl och inte för att vägföreningarna fungerade dåligt eller hade problem med andelstalen. En del enskilda väghållare anser också att konsekvenserna för vägföreningarna och för de enskilda fastighets- ägarna av en obligatorisk omprövning inte uppmärksammades eftersom förändringen gjordes i ett sent skede av arbetet med översynen. En utgångspunkt för utredningen är att alla eventuella åtgärds- och förändringsförslag skall rymmas inom ramen för nuvarande anslag för statsbidrag till enskilda vägar, dvs. (nivå). Vid förändring från allmän till enskild väghållning och vice versa skall dock principen vara att medelsramen skall justeras i den omfattning som följer av förändringen. Utredaren skall också i huvudsak utgå från definitionen av väg i 2 § väglagen. Frågor om färjor skall behandlas i den mån de utgör väganordning. Utredaren skall göra en grundlig och förutsättningslös analys av syftet med statsbidragen till enskilda vägar och vilka mål man vill uppnå med dem. Utredaren skall utgå dels från prioriteringarna i den gällande förordningen, dels från målen i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. Med beaktande av resultatet från denna måldiskussion skall utre- daren analysera på vilket sätt och i vilken omfattning bestäm- melserna i förordningen för statsbidrag till enskilda vägar, Väg- verkets föreskrifter om statsbidrag till enskild väghållning och tillämpning bidrar till att uppnå målen samt eventuellt föreslå de förändringar av kriterier och maximala bidragsandelar som behövs för att i så stor utsträckning som möjligt uppfylla målen. Utredningen skall omfatta både enskilda vägar och färjleder som drivs av enskilda. Utredaren skall även föreslå hur målupp- fyllelsen skall följas upp och i förslaget ange lämpliga mått och indikatorer.