sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — När det allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas, som nämnts ovan, i första hand grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Denna återfinns i 2 kap. 1 § TF, enligt vilken varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § TF är utlänning likställd med svensk medborgare, såvitt inte annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag. Någon bestämmelse som begränsar utlänningars rätt att ta del av allmänna handlingar finns inte. Med handling förstås framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 § första stycket TF). För att handlingen skall vara allmän krävs att den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I tryckfrihetsförordningen finns ingen bestämmelse som uttömmande reglerar gränsdragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev. I 2 kap. 4 § anges dock att brev eller annat meddelande som är ställt personligen till dem som innehar befattning vid myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. I förarbetena betonades att regeln var avsedd att kodifiera gällande praxis (prop. 1975/76:160 s. 127). Närmare svar om gränsdragningen får således hämtas i praxis. Av praxis kan bl.a. utläsas att det helt avgörande för om ett brev utgör en allmän handling är inte dess yttre form utan dess innehåll (, Allmänna handlingar, s. 125 f.). En första fråga man måste ställa sig för att avgöra om en handling är allmän eller inte är om handlingen skall anses knuten till en myndighet genom förvaring. En avgörande förutsättning är härvid att handlingen förvaras hos myndigheten, när sökanden begär att få ta del av den (, a.a. s. 73 f.). Klart är också att en handling förvaras hos en myndighet om den finns i dess lokaler. Uttrycket förvaras hos skall dock inte tolkas så snävt att handlingen måste finnas hos myndigheten (se vidare avsnitt 4.2.2 i del II). När det gäller upptagningar har begreppet förvaring getts en särskild, i lagtexten uttryckt, innebörd. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket första meningen TF skall en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlar det om personuppgifter, krävs dock därutöver att myndigheten har rättslig befogenhet att överföra upptagningen i en uppfattbar form. I andra stycket andra meningen stadgas nämligen att vad som sägs i första meningen inte gäller upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne. Enligt 2 kap. 5 § TF, i dess lydelse från , likställs i detta kapitel och beslutande församling med myndighet. Vidare stadgas i 1 kap. 8 § andra stycket SekrL att vad som föreskrivs i TF om rätt att del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Som exempel på sådana organ kan nämnas och publicus. Sådana organ skall också vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Detsamma gäller ett enskilt organ som med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring förvarar sådana hand- lingar såvitt avser befattningen med dessa handlingar. Därutöver skall enligt 1 kap. 9 § SekrL vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall också vid tillämpningen av SekrL jämställas med myndighet. Om vården av en angelägenhet har över- lämnats till en juridisk person, där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan, men som inte omfattas av 1 kap. 9 § SekrL, skall enligt 3 kap. 18 § tredje stycket kommunallagen (1991:900) fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som anges i 2 kap. TF och sekretesslagen. Som huvudregel anses en handling inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befatt- ningshavare tillhanda (2 kap. 6 § första stycket första meningen TF). Med behörig befattningshavare åsyftas sådan tjänsteman hos myndigheten, som antingen har till särskild uppgift att motta handlingar enligt föreskrifter härom i arbetsordning eller instruk- tion – t.ex. registrator – eller annars ta befattning med det mål eller ärende som handlingen hör till (, Allmänna handlingar, s. 112). Ifråga om en upptagning anses den ha kommit in till myndigheten när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som anges i 3 § andra stycket. Härigenom har man åstad- kommit en samordning mellan begreppen förvarad och in- kommen (, a.a. s. 118 f.). Upptagningen är alltså att betrakta som allmän handling, så snart den har gjorts tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, av- lyssnas eller på annat sätt uppfattas. Därutöver krävs dock att den åtgärd varigenom upptagningen gjorts tillgänglig för myndigheten skall ha vidtagits av annan. , anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses inte inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet (2 kap. 6 § andra stycket TF). Härigenom har undantag gjorts beträffande sådana typer av handlingar som innefattar tävlings- moment och konkurrens, upphandling, entreprenader eller liknande (a.a. s. 119 f.). Åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling, som en myndighet tillhanda- hållit, skall inte anses leda till att handlingen är inkommen till den myndigheten (2 kap. 6 § tredje stycket TF). Innebörden av denna bestämmelse är, att då materialet i bearbetat eller oförändrat skick återkommer till den myndigheten som tillhandahållit det, skall det inte på grund härav anses ha kommit in till denna myndighet (, a.a. s. 138). Bestämmelsen är tillämplig på såväl handlingar av konventionell typ som upptagningar. (Av 2 kap. 10 § TF följer vidare att material, som lämnats över till en myndighet för teknisk bearbetning eller lagring, inte utgör allmän handling hos denna myndighet.) Som redovisats ovan anges i 2 kap. 3 § TF att en handling är allmän om den förvaras hos myndigheten och är att anse som upprättad där. Vad som avses med upprättad handling regleras i 2 kap. 7 § TF. Denna bestämmelse tar sikte på handlingar som har utarbetats eller framställts inom en myndighet. Genom ordet upprättad har man i förevarande sammanhang velat markera, att handlingarna skall bli allmänna och därmed i princip tillgängliga för envar först då de föreligger i sitt definitiva skick (, a.a. s. 140). I TF finns ingen särskild reglering för när en upptagning skall anses upprättad. Reglerna i 2 kap. 7 § tar alltså sikte på såväl handlingar av konventionell typ som upptagningar. Enligt 2 kap. 7 § första stycket anses en handling vara upprättad, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slut- behandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. När det gäller det sistnämnda torde det vara tillräckligt att handlingen sanktionerats av därtill behörig befattningshavare eller omhändertagits för förvaring (, a.a. s. 155). I 2 kap. 7 § andra stycket anges vissa undantag i förhållande till vad som gäller enligt första stycket. Diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande anses upprättad när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing (andra stycket 1). Dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, anses upp- rättad när beslutet har avkunnats eller expedierats. Detsamma gäller protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut (andra stycket 2). Vidare stadgas i andra stycket 3 att annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar skall anses upprättat, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. För protokoll hos utskott, eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande, gäller dock huvudregeln enligt 2 kap. 7 § första stycket. Detta får i allmänhet till följd att protokollet anses upprättat, när det ärende till vilket det hör har slutbehandlats hos myndigheten (, a.a. s. 169). En minnesanteckning som inte har expedierats skall enligt 2 kap. 9 § första stycket TF inte anses som allmän handling, om den inte tas om hand för arkivering. Detta gäller alltså även om minnesanteckningen i och för sig är att anse som upprättad enligt 7 §. För att en minnesanteckning skall anses föreligga i den be- tydelse som avses i TF krävs att den kommit till hos myndigheten. Den skall m.a.o. ha utarbetats av myndighetens egna befattnings- havare. Anteckningen skall också tillhöra ett ärende. Vidare krävs att den inte får innehålla några nya sakuppgifter. I regel anses inte heller utkast eller koncept till en myndighets beslut vara allmänna, om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket TF). Utkast eller koncept brukar benämnas mellanprodukter, dvs. handlingar som utgör olika förstadier till den slutliga handlingen. Om en myndighet som ett led i en intern beredning sänder över handlingar till någon utomstående – myn- dighet eller enskild – för att inhämta dess synpunkter, anses handlingarna inte expedierade. Har syftet däremot inte varit att inhämta synpunkter utan att informera mottagaren, blir de vanliga reglerna om inkommen (6 §) respektive upprättad (7 §) handling gällande (/Ragnemalm, grundlagar, s. 401, jfr även , Allmänna handlingar s. 183–187). 2.4.3.7Generella undantag från begreppet allmän handling I 2 kap. 11 § TF anges vissa generella undantag från vad som skall anses utgöra allmän handling. Som allmän handling anses inte brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, t.ex. postverksamhet (första stycket 1). Inte heller meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos en myndighet endast för offent- liggörande i periodisk skrift som utges genom myndigheten anses som allmän handling (första stycket 2). I första stycket 3 finns vidare den s.k. biblioteksregeln. Enligt den undantas från begreppet allmän handling också tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek. Detsamma gäller handling som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för ändamål som angetts. Slutligen skall inte heller upptagning av innehållet i en handling som avses i 3 anses som allmän handling, om upptagningen förvaras hos en myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän. Enligt 2 kap. 11 § andra stycket skall vad som sägs i den s.k. biblioteksregeln (första stycket 3) inte tillämpas på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. 2.4.3.8Rätten att ta del av allmän handling En allmän handling som inte är hemlig skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den (2 kap. 12 § första stycket). En begäran om att få ta del av en allmän handling skall m.a.o. prövas skyndsamt av myndigheten. Inga onödiga dröjsmål får förekomma. Kan hand- lingen inte läsas eller uppfattas på något annat sätt än med ett tekniskt hjälpmedel, skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande. En handling får också skrivas av, fotograferas eller spelas in. Är en handling delvis hemlig, skall de delar som inte är hemliga tillhandahållas i avskrift eller kopia. I 2 kap. 12 § andra stycket anges två undantag från rätten att på stället ta del av allmän handling. Det första undantaget innebär att myndigheten inte är skyldig att på stället tillhandahålla allmän handling om betydande hinder möter. I sådana fall bör sökanden i stället tillhandahållas en kopia eller en bestyrkt avskrift av handlingen. Det andra undantaget tar sikte på upptagningar och innebär att myndigheten inte är skyldig att på stället tillhandahålla upptagning, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av den hos en närbelägen myndighet. Denna bestämmelse infördes . Syftet med den är att den myndighet till vilken sökanden vänt sig och som i och för sig förvarar den begärda upptagningen, inte skall vara skyldig att göra en kanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen, om en utskrift redan finns hos en närbelägen myndighet. Sökanden kan då hänvisas att bruka den utskrift som finns hos den närbelägna myndigheten (/ Ragnemalm, grundlagar, s. 405 f.) Enligt 2 kap. 13 § första stycket har den som vill ta del av allmän handling också rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen (se vidare avgiftsförordningen 1992:191). Från denna regel finns dock två undantag. Myndighet är för det första inte skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Bestämmelsen har införts i syfte att förhindra att utlämnade kopior brukas på ett sätt som medför otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet (prop. 1973:33 s. 85 f. och 113). Det andra undantaget innebär att myndigheten inte heller har någon skyldighet att framställa kopia av karta, ritning eller bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling skall behandlas skyndsamt (2 kap. 13 § andra stycket TF). 2.4.3.9Prövning av en begäran att få ta del av allmän handling Enligt 2 kap. 14 § första stycket TF gäller som huvudregel att den som vill ta del av en allmän handling skall vända sig till den myndighet som förvarar handlingen. I allmänhet är det även denna myndighet som prövar om handlingen skall lämnas ut (andra stycket). Handlingen behöver inte beskrivas noga av den som begär att få ut handlingen. Myndigheten är dock inte skyldig att göra några omfattande efterforskningar för att få fram handlingar som sökanden inte kan beskriva närmare. Som huvudregel får myndigheten inte på grund av att någon begär att få del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han har med sin begäran (2 kap. 14 § tredje stycket). Detta gäller dock inte utan undantag. Sökanden kan åläggas att röja såväl sin identitet som syftet med sin begäran om det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Det kommer härvid ofta att röra sig om fall där den efterfrågade handlingen innehåller sekretessbelagda uppgifter (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 133). Under vissa förutsättningar kan en myndighet lämna ut en handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att använda den information som finns i handlingen (2 kap. 15 §). Myndigheten kan t.ex. förbjuda sökanden att föra uppgiften vidare. I 15 kap. 6 § andra stycket SekrL finns vissa kompletterande bestämmelser. Om viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av en handling, ankommer det i första hand på honom eller henne att pröva frågan om handlingen skall lämnas ut. En föredragande eller annan handläggare torde i sin vård anses ha de handlingar som lämnats till honom. Detsamma gäller registrator och arkivarie (m.fl., Kommentar till SekrL, supplement 4, 15:17). I andra stycket anges vidare att ifrågavarande befattningshavare skall i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndigheten om det kan ske utan omgång. Om han vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han på sökandens begäran hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han har rätt att begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. 2.4.3.10 Överklagande av beslut att inte lämna ut en handling Om annan än eller regeringen avslår en begäran om att få ta del av en handling eller lämnar ut en allmän handling med förbehåll, får sökanden föra talan mot beslutet (2 kap. 15 § första stycket TF). Beslut av eller regeringen kan alltså inte överklagas. Talan mot beslut som fattats av en myndighet skall som huvudregel föras hos domstol. Dock skall talan mot beslut av ett statsråd föras hos regeringen. Enligt 2 kap. 15 § andra stycket TF finns i sekretesslagen närmare bestämmelser om hur talan mot beslut av en myndighet att inte lämna ut en handling skall föras. Vidare sägs att sådan talan alltid skall prövas skyndsamt. I 15 kap. 7 § första stycket SekrL stadgas att ett avslagsbeslut som huvudregel skall överklagas hos kammarrätt. Enligt andra stycket skall dock beslut som har meddelats av tingsrätt och som rör handling i domstols rättsskipande eller rättsvårdande verk- samhet överklagas hos hovrätt. 2.4.4Andra bestämmelser av betydelse för rätten att ta del av allmän handling I 15 kap. 4 § SekrL föreskrivs om myndigheternas upplysnings- skyldighet gentemot allmänheten. Enligt denna bestämmelse skall en myndighet på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån det inte möter hinder på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Som tidigare redovisats får tillhandahållande av allmänna hand- lingar inte begränsas på annat sätt än vad som följer av reglerna i TF. När det gäller att lämna uppgifter på annat sätt, t.ex. per telefon, torde däremot myndigheternas skyldighet att lämna ut upplysningar inte behöva uppfyllas fullt ut lika snabbt som skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar (m.fl., Kommentar till SekrL, 1998, 15:13). Föreskrifterna ger inte den enskilde någon ovillkorlig rätt till ett skriftligt svar. En myndighets beslut att vägra lämna ut uppgifter har ansetts inte kunna överklagas (Kommentaren till SekrL, 15:14; se dock avsnitt 5.3.1 i del II). Grundläggande regler om hemligstämpling av allmänna handlingar finns i 2 kap. 16 § TF. Enligt denna bestämmelse får anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling göras endast på en handling som omfattas av sekretess. Härvid sägs att tillämplig bestämmelse skall anges på handlingen. Ytterligare bestämmelser finns i 15 kap. 3 § SekrL. Där sägs att förutsättningen för att man skall få hemligstämpla en allmän handling är att det kan antas att hinder mot utlämnande av uppgift i handlingen föreligger enligt någon bestämmelse i sekretesslagen eller annan författning. Vidare sägs att anteckningen skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig bestämmelse, dagen för anteckningen och den myndighet som har låtit göra den. En myndighets åtgärd att hemligstämpla en handling innebär inte något bindande avgörande av sekretessfrågan. En hemlig- stämpling tjänar bara som påminnelse om behovet av en noggrann sekretessprövning för det fall att frågan om utlämnande av hand- lingen kommer upp, dvs. som en sorts varningssignal. Varje gång någon begär att få ut handlingen skall sekretessfrågan alltså prövas på sedvanligt sätt enligt gällande bestämmelser. För att underlätta tillgängligheten till allmänna handlingar ges i 15 kap. SekrL vissa föreskrifter om registrering av handlingar. Syftet med bestämmelserna är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar (m.fl., Kommentar till SekrL, supplement 2, 15:2). När en allmän handling har kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall handlingen enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket SekrL registreras utan dröjsmål (se vidare avsnitt 6.2.2 i del II). I 15 kap. 13 § sägs att om upptagning för automatisk data- behandling förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är det endast den myndighet som gör införingen som är skyldig att registrera upptagningen. I 15 kap. 9–12 §§ SekrL ges föreskrifter som skall medverka till att myndigheterna håller en god offentlighetsstruktur i fråga om sin IT-verksamhet ( se vidare avsnitt 6.2.4 i del II). I 9 § föreskrivs att myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna verksamhet med beaktande av rätten att ta del av allmänna handlingar. I 15 kap. 10 § SekrL regleras den enskildes rätt att själv få använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten. Paragrafen kompletterar de regler i 2 kap. 12 § TF som anger på vilka sätt en allmän handling skall tillhandahållas allmänheten på stället. Vidare finns i 15 kap. 11 § särskilda regler om dokumentations- skyldighet beträffande ADB-register som myndighet har tillgång till. Enligt 15 kap. 12 § skall myndigheten på begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av en ADB-upptagning som anses som allmän handling hos myndigheten. Skyldigheten går utöver den service- skyldighet som föreskrivs i andra bestämmelser, t.ex. 15 kap. 4 § SekrL. I 15 kap. 14 § SekrL finns en bestämmelse som har ansetts ha samband med myndigheternas dokumentationsskyldighet. Där föreskrivs att om en myndighet för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för ADB, skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen återfanns tidigare i datalagen (1973:289). Datalagen har dock upphört att gälla från , varefter bestämmelsen har förts över till sekretesslagen (se vidare avsnitt 6.2.1 i del II). I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om bl.a. myndig- heternas arkiv. Enligt 3 § bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF (minnesanteckningar, utkast och koncept) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering (se vidare avsnitt 6.2.3 i del II). Arkivlagen innehåller också bestämmelser om gallring och annat avhändande av allmänna handlingar. II Offentlighetsprincipen och IT Som framgått ovan har i våra direktiv angetts att förslagen i betänkande skall tillsammans med remiss- instansernas synpunkter tjäna som utgångspunkt för vår kommittés arbete. Enligt direktiven har vi emellertid full frihet att föreslå andra lösningar än . (Ju 1995:08) tillkallades genom ett beslut av regeringen . Kommitténs uppgift var att analysera på vilket sätt EG-direktivet 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet, skulle kunna införlivas i svensk lagstiftning och att lägga fram förslag till en ny lag på området (dir. 1995:91).