sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Förhållandet mellan samebyarnas och... 6Förhållandet mellan samebyarnas och andras markanvändning I kapitel 3 har renen, renbetet och rennäringen beskrivits. Av den be- skrivningen framgår att samebyarna behöver stora arealer mark för att kunna bedriva en naturbetesbaserad renskötsel. Med naturbetesbaserad renskötsel menas en renskötsel som baseras på tillgång till olika betesområden för varje årstid och fungerande flyttleder för att kunna flytta renarna mellan dessa betesområden. Inom det område där samebyarna bedriver naturbetesbaserad ren- skötsel har också medlemmar i samebyarna använt marken för jakt och fiske till husbehov och till försäljning. Sedan gammalt används också marken inom renskötselområdet av andra än samer, bl.a. för jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske. När kronan började uppmuntra upp- odlingen av inland ansåg man att jordbruk och renskötsel kunde bedrivas parallellt inom samma område utan att störa varandra. visade det sig dock att konkurrens uppkom mellan samer och nybyggare om användningen av marken. Främst konkurrera- de man om bete, slåtter och fiske. En viss uppdelning av samers och nybyggares bruk av marken gjor- des genom den fastslagna Lappmarksgränsen. Nedanför Lapp- marksgränsen fick nyodling äga rum, men ovanför gränsen, dvs. väster om den, fick nybyggen bara etableras, om det inte skadade renskötsel, jakt och fiske. ökade antalet nybyggen i Lappmarkerna. Mellan fyrdubblades befolkningen i . Jordbruket uppmuntrades av staten eftersom man ansåg att det skulle kunna ut- vecklas i och ge försörjning till många fler. Även samer tog upp nybyggen (s. 70). tillkom den första renbeteslagen, renbeteslag, där de renskötande samernas rätt att bruka marken för ren- 212 Förhållandet mellan samebyarnas och... bete, jakt och fiske lagfästes . Renbeteslagen reglerade bl.a förhållandet mellan renskötande samer och enskilda markägare som bedrev jordbruk. påbörjades den s.k. avvittringen i och . I hade avvittringen påbörjats redan på 1600- talet. Genom avvittringen reglerades äganderättsförhållandet mellan staten och enskilda markägare (revisorers Informationsrap- port 1999/2000:2). I samband med avvittringen, med början och under framåt, drogs en s.k. odlingsgräns i och . Syftet med odlingsgränsen var att uppodling av marken inte skulle ske väster om gränsen, eftersom det inte ansågs att den marken framgångsrikt kunde användas för jordbruk. Redan då odlingsgränsen drogs förekom dock nybyggen ovanför gränsen och fler etablerades efter det att grän- sen dragits. förvaltas fortfarande merparten av marken ovanför odlingsgränsen av staten, men av marken ovanför odlings- gränsen i och av marken i är privatägd (bolagsägd och enskilt ägd). Odlingsgränsen fick också betydelse för de renskötande samerna. Genom renbeteslag lyftes samernas rättigheter inom de för lapparne afsatta land särskilt fram. Vilket område som avsågs klar- gjordes inte men senare har det kommit att tolkas som det område som är kronomark ovanför odlingsgränsen och renbetesfjällen. Inom det området hade de renskötande samerna enligt renbeteslagen förtur till bruket av marken. har nya typer av markanvändning introducerats inom renskötselområdet. Mineralutvinning och gruvdrift, utbyggnad av vattenkraften, storskaligt skogsbruk, utbyggnad av vägnätet och ökad turism och rörligt friluftsliv m.m. har tillsammans inneburit att natur- betesbaserad renskötsel har försvårats. sammanhängande ostörda betesområden har styckats upp av vägar och järnvägar och annan samhällsutbyggnad. Buller och störningar från olika typer av verksamheter har ökat och påverkat renarnas möjlighet att finna betesro och ostörda områden. Olika hinder, exempelvis reglerade älvar, försvå- rar flyttning av renar på marken. Betesmark har försvunnit i samband med exploatering av mark för andra ändamål. I kapitel 3 finns en när- mare beskrivning av hur olika typer av markanvändning påverkar förutsättningarna att bedriva en naturbetesbaserad renskötsel. Rennäringen har å sin sida också förändrats vilket lett till att rennäringen i vissa avseenden påverkar naturmiljön och annan markanvändning inom renskötselområdet nega- tivt. Renskötsel bedrivs med stöd av skotrar, motorcyklar, heli- koptrar och lastbilstransporter av renar. Förhållandet mellan samebyarnas och... risker för skador på marken. Stor koncentration av renar inom begrän- sade markområden, exempelvis i samband med flyttning, transport och utfodring av renar, innebär risk för skador på nyplanterad skogsmark och växande gröda. Olika åtgärder har vidtagits för att skydda samebyarnas behov av mark för naturbetesbaserad renskötsel gentemot konkurrerande mar- kanvändning och för att åstadkomma en bättre samverkan mellan samebyarna och andra markanvändare inom renskötselområdet. Exempel på detta är den införda regeln i 30 § rennäringsla- gen som ålägger den som brukar mark inom renskötselns året-runt- marker att inte vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Bakgrunden till den nya regeln var att den tekniska och ekonomiska utvecklingen som skett inom renskötselområdet gjorde att skyddet för renskötseln mot motstående intressen behövde ses över (prop. 1971:51 s. 123). För att skydda rennäringen mot markanvänd- ning som gjorde värdefull renbetesmark oanvändbar som renbete inför- des regeln i 30 § rennäringslagen (s. 129). ändrades reglerna för upphävande av renskötsel- rätten inom ett område (26 § rennäringslagen). Sådant upphävande kan endast ske när området behövs för ändamål som avses i 2 kap. expro- priationslagen (1972:719). De expropriationsändamål som räknas upp i 2 kap. är bl.a. att mark krävs för tätbebyggelse, kommunikationer eller försvaret. Vidare har väglagen (1971:984) och lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter ändrats så att det numera klart framgår att renskötselrätten vid tillämpning av dessa lagar är att betrakta som en särskild rätt till fastighet. Ett annat exempel på lagstiftning, som syftar till att åstadkomma hänsyn till samebyarnas behov av mark i samband med konkurrerande markanvändning, är regler om skydd för mark- och vatten- områden som är av riksintresse för rennäringen. Områden av riksin- tresse för rennäringen skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra rennäringens bedrivande (3 kap. 5 § ). infördes särskilda regler i skogsvårdslagen om hänsyn till renskötselns behov av mark i samband med skogsbruk i 20, 21 och 31 §§ skogsvårdslagen (1979:429). Olika myndigheter som , , länssty- relserna (dess rennäringsenheter), och skogsvårdsstyrel- serna arbetar på olika sätt med att sprida information om, och öka kunskaperna om renskötselns behov av mark och försöker åstadkomma ett bättre samutnyttjande av marken mellan rennäringen och annan markanvändning. För att förbättra samarbetet mellan samebyarna och andra markan- vändare har flera initiativ också tagits på frivillig väg. 214 Förhållandet mellan samebyarnas och... bolag och staten har genom FSC-certifiering av skogsbruket () åtagit sig att hålla samråd med samebyarna om alla planerade skogsavverkningar inom renskötselom- rådet. LRF/Skogsägarna har antagit ett policydokument, Familjeskogs- bruk och renskötsel – i samverkan för , som syftar till ökad samverkan mellan skogsbruk, jordbruk och renskötseln. Flera kommu- ner inom renskötselområdet håller samråd med samebyarna för att inhämta deras synpunkter på planerad markanvändning och för att åstadkomma ett bättre samutnyttjande av marken. 6.1.1Hänsyn till natur- och kulturmiljövården Generellt sett gynnas naturbetesbaserad renskötsel av att mark skyddas mot exploatering. Då kan renarna lättast, utan hinder och störningar, röra sig mellan olika årstidsbeten, kalvningsplatser m.m. Samebyarnas intresse av en varsam exploatering och markanvändning sammanfaller därför ofta med intresset av att skydda natur- och kulturmiljön. Detta bekräftas av en rörande den påverkan mänskliga ingrepp har på naturen i (GLOBIO, Report 2000). I rap- porten anges att den ackumulerade effekten av exploatering av mark för , olje- och gasutvinning samt utbyggnad av vattenkraft, vägnät och växande turism , har lett till en ökad påverkan på djur och natur och försämrade möjligheter för ur- sprungsfolk att försörja sig på traditionella näringar såsom jakt, fiske och renskötsel. Som exempel på detta nämns utvecklingen i delar av och norra där utbyggnaden av infrastruktur relaterad till transporter, olja, gas och mineralutvinning i ökande grad är oförenlig med traditionell renskötsel. För att djur- och växtlivet i och därmed förutsättningarna för ursprungsfolks traditionella näringar skall kunna bevaras, är det enligt viktigt att bedöma de ackumulerade effekterna av de in- grepp som redan har gjorts i området och anpassa den markanvändning som bedrivs eller planeras så att den i så liten grad som möjligt stör djur och växtlivet. För att ursprungsfolk skall kunna fortsätta med ren- skötsel, jakt och fiske och annan traditionell markanvändning är det enligt viktigt att de har möjlighet att delta i arbetet med planering av utbyggnad av infrastruktur och förvaltning av marken i dessa områden. De hänsyn som tagits till natur- och kulturmiljön inom renskötselområdet har lett till positiva effekter för den naturbetesbase- rade renskötseln. Som exempel kan nämnas att begränsningen av exploatering av fjällområdena har inneburit att marker som är viktiga Förhållandet mellan samebyarnas och... för renskötseln skyddats mot ingrepp och störningar. Stopp för utbygg- nad av vissa älvar innebär också ett skydd för renskötseln i de områden som finns kring älvarna. Om hänsynen till natur- och kulturmiljövården aktivt samordnades med hänsynen för den naturbetesbaserade renskötseln skulle ännu bättre effekter för rennäringen uppnås. Den naturbetesbaserade renskötseln bidrar till natur- och kultur- miljövärdena inom renskötselområdet genom att fjällen bibehålls som ett öppet betespräglat landskap. Men renskötseln kan också leda till skador på miljön t.ex. i form av markslitage till följd av renars tramp och barmarkskörning med motorcyklar och fyrhjulingar. Det är därför viktigt att den naturbetesbaserade renskötseln bedrivs på ett sådant sätt att natur- och kulturmiljövärdena inom renskötselområdet kan be- varas (se vidare avsnitt 4.4 och 7.3). För att skapa goda förutsättningar för en kulturellt, ekologiskt, och ekonomiskt långsiktigt bärkraftig rennäring behöver flera åtgärder vid- tas när det gäller förhållandet mellan samebyarnas och andras markan- vändning. Dessa åtgärder bör dels syfta till att åstadkomma sådan hänsyn till samebyarnas behov av mark för naturbetesbaserad renskötsel, att ren- skötsel kan bedrivas långsiktigt inom alla samebyar inom rensköt- selområdet. Dels bör de syfta till att åstadkomma en ökad samverkan mellan samebyarna och andra markanvändare så att alla, som använder mark inom renskötselområdet, gör detta med respekt och hänsyn till varandras rätt och behov av att använda marken för olika ändamål. På flera håll förekommer det , liksom tidigare, störningar av samebyarnas renskötsel och konflikter mellan samebyarnas och andras markanvändning. De konflikter som förekommer beror i många fall på oklarheter om vad samebyarnas renskötselrätt innebär och hur den förhåller sig till äganderätten samt var renskötselrätten gäller. En orsak till de konflikter som finns rörande jakten och fisket inom renskötselområdet är oklarheter rörande omfattningen av den rätt till jakt och fiske som ingår i renskötselrätten. Det rör sig om oklarheter om omfattningen av samebymedlemmars jakt- och fiskerätt i olika delar av renskötselområdet och hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägares och statens jakt- och fiskerätt. För att åstadkomma hänsyn till den naturbetesbaserade renskötseln och en ökad samverkan mellan samebyarna och andra markanvändare, behöver enligt vår uppfattning i huvudsak följande åtgärder vidtas, 216 Förhållandet mellan samebyarnas och... en tydligare reglering av renskötselrätten och hur den förhåller sig till äganderätten, en klarare reglering av den hänsyn som måste visas av rennäringen gentemot andra intressen, en klarare reglering av den hänsyn som måste visas av skogsbruket gentemot rennäringen, ökad kunskap hos andra markanvändare om vilka förutsättningar som krävs för att bedriva en naturbetesbaserad renskötsel och hur olika typer av konkurrerande markanvändning påverkar dessa för- utsättningar samt ökad kunskap hos renskötare om vilka förutsätt- ningar som krävs för annan markanvändning inom renskötselområ- det och hur renskötseln påverkar denna, stöd för lokal samverkan mellan samebyar och andra markanvändare rörande markanvändningen (i vissa fall medling och konfliktlös- ning), ökat deltagande av samebyarna i beslutsprocessen när ny markanvändning planeras, en utredning om omfattningen av vars och ens jakt- och fiskerätt såväl på privatägd som på statlig mark inom renskötselområdet. I utredningen skall särskild uppmärksamhet ägnas åt förhållandena inom den mark som renbeteslag betecknades som avsatt för samernas bruk. På statlig mark inom renskötselområdet – dvs. mark som förvaltas av staten- bör hänsynen till samebyarnas markanvändning för renskötsel och annan samisk markanvändning särskilt lyftas fram i förvaltningen. Löpande samråd bör ske med samebyarna om hur den statliga marken skall förvaltas. Det bör tydligare markeras att kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen i första hand är avsedd för same- byarnas renskötsel och annan samisk markanvändning. Den möjlighet samebyarna har att delta i förvaltningen av denna mark genom sin representation i länsstyrelsernas rennäringsdelegationer bör förtydligas. Staten bör också kompensera skogssamebyarna för upplåtelser av nyttjanderätter inom deras året-runt-mark. Vi utvecklar i det följande varför vi anser att dessa åtgärder behövs och hur vi anser att de bör utformas. Utöver dessa åtgärder krävs att den av regeringen aviserade gräns- så långt möjligt klarlägger var renskötselrätten gäller genom att ange den yttre gränsen för renskötselområdet och den inre gränsen mellan den mark där samerna dominerat bruket av marken och den mark där samer delat bruket med andra. Förhållandet mellan samebyarnas och... Såväl samebyarna som markägare och andra som brukar marken inom renskötselområdet grundar sitt bruk på olika rättigheter till marken. Rättigheterna gäller inom samma geografiska område och konkurrerar därför delvis med varandra. För att åstadkomma hänsyn till samebyarnas användning av marken för renskötsel och ökad samverkan mellan samebyarna och andra markanvändare, är det viktigt att så klart som möjligt reglera förhållan- det mellan renskötselrätten och äganderätten (och annan särskild rätt till fast egendom). Ju tydligare den rättsliga regleringen av förhållandet mellan renskötselrätten och äganderätten är, desto tydligare blir spelreglerna för sambruket av marken. Därmed ökar möjligheterna att åstadkomma ett sambruk av marken byggt på ömsesidig respekt och hänsyn till varandras rätt och behov av att bruka marken. Medlemmarna i samebyn grundar sin användning av marken för ren- skötsel, jakt och fiske på renskötselrätten. I kapitel 2 finns en närmare redogörelse för innebörden och omfattningen av renskötselrätten. Markägare, såväl staten som kommuner och privata markägare, grundar sitt bruk av marken på äganderätten. Därutöver finns andra markanvändare inom renskötselområdet som grundar sitt bruk av marken på andra rättigheter såsom arrende, hyra, servitut m.m. Både renskötselrätten och äganderätten och andra särskilda rättig- heter till fast egendom omfattas av grundlagens egendomsskydd, 2 kap. 18 § regeringsformen. Det innebär att två eller flera grundlagsskyddade rättigheter konkurrerar med varandra inom renskötselområdet. Egendomsskyddet i grundlagen innebär att varken den som har renskötselrätt eller markägaren kan tvingas avstå från sin rätt till marken eller tåla att det allmänna inskränker rätten att använda marken, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Ersättning skall utgå till den som tvingas avstå från mark eller finna sig i in- skränkning av användningen av mark på ett sådant sätt att pågående markanvändning (exempelvis renskötsel eller skogsbruk) inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på den delen av fastigheten. I rennäringslagen finns framför allt två regler som berör förhållan- det mellan den som har renskötselrätt och den som har äganderätt eller bruksrätt till marken inom renskötselområdet. I 30 § rennäringslagen regleras vilka åtgärder markägare eller annan brukare av mark får vidta 218 Förhållandet mellan samebyarnas och... med hänsyn till renskötseln inom året-runt-markerna. I 65 § ren- näringslagen regleras den hänsyn som skall tas till andra intressen vid renskötselns utövande. Bestämmelserna är begränsade på olika sätt så att de inte fullt ut reglerar förhållandet mellan renskötselrätten och äganderätten inom hela renskötselområdet. Av bestämmelsen i 30 § rennäringslagen framgår att den som äger eller brukar mark inom renskötselns året-runt-marker inte får vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln där. Syftet med regeln när den infördes angavs vara att skydda renskötseln mot att markägaren ensidigt vidtog åtgärder, som gjorde värdefull renbetesmark oanvändbar. Regeln i 30 § rennäringslagen har senare tolkats så att den bara för- bjuder allvarligare intrång som rubbar förutsättningarna för fortsatt renskötsel (prop. 1992/93:32 s. 102). Mindre ingripande intrång är däremot inte förbjudna enligt 30 § rennäringslagen, men kan leda till skadeståndsskyldighet gentemot den berörda samebyn, något som dock inte framgår av lagtexten (se prop. 1971:51 s. 136). Skadeståndsskyl- dighet kan också uppstå om markägare vidtar åtgärder som skadar renskötseln inom vinterbetesområdet. Det är dock oklart när skade- ståndsskyldighet inträder (se Karnov 2000/01, Rennäringslagen med kommentarer s. 2432). Regeln i 30 § rennäringslagen har flera brister när det gäller att regle- ra förhållandet mellan renskötselrätten och äganderätten. Den främsta bristen är att den inte avspeglar att den berör förhållandet mellan rättigheter, äganderätt (och andra rättigheter till fast egendom) å ena sidan och renskötselrätt å andra sidan, som samtliga är egendom enligt grundlagen och därmed har samma grundlagsskydd genom be- stämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelsen reglerar i stället ensidigt vilka åtgärder markägare och andra brukare får vidta gentemot den som brukar marken med stöd av renskötselrätt. Det skydd som bestämmelsen i 30 § rennäringslagen ger samebyns renskötselrätt gentemot markägares markanvändning speglar inte heller att den rör förhållandet mellan civila rättigheter med lika starkt skydd enligt grundlagen. En annan brist med den nuvarande bestämmelsen i 30 § rennärings- lagen är att det är oklart om all markanvändning som sker med stöd av renskötselrätten omfattas av bestämmelsen. Den omfattar åtgärder som innebär avsevärd olägenhet för renskötseln. Med den formuleringen är det oklart om bestämmelsen förbjuder såväl åtgärder som innebär avsevärd olägenhet för samebymedlemmars rätt till renbete som rätt till jakt och fiske och rätt att ta virke. Dessa rättigheter ryms inom rensköt- selrätten men det är tveksamt om de faller inom begreppet renskötsel. Förhållandet mellan samebyarnas och... Ytterligare en brist är att bestämmelsen bara omfattar åtgärder som vidtas inom året-runt-mark. Förhållandet mellan renskötselrätten och äganderätten inom vinterbetesområdet regleras inte alls. Ändå kan ska- deståndsskyldighet enligt förarbetena till bestämmelsen uppstå för den markägare som skadar renskötseln inom vinterbetesområdet. Detta framgår dock inte av bestämmelsen. Slutligen har bestämmelsen i 30 § rennäringslagen inte lett till det skydd för renbetesmarkerna som avsågs då den tillkom. Redan Same- rättsutredningen konstaterade detta (SOU 1989:41, s. 279). I våra kon- takter med samebyarna har det framkommit att man inte anser att bestämmelsen medfört sådan hänsyn gentemot renskötseln från mark- ägare eller andra brukare av mark som man anser behövs för att bevara förutsättningarna för att långsiktigt kunna fortsätta att bedriva naturbe- tesbaserad renskötsel. Från samebyarnas sida har man också påpekat svårigheten att med stöd av bestämmelsen i 30 § rennäringslagen få ersättning för skador som orsakats på renbetet till följd av åtgärder som vidtas av markägare eller annan brukare av mark i den löpande markan- vändningen. Den hänsyn som skall tas till andra intressen vid renskötselns utövan- de regleras i 65 § rennäringslagen. Med detta avses bl.a. att hänsyn skall visas gentemot naturvårdens, kulturmiljövårdens och skogsbrukets intressen. ändrades uttrycket skälig hänsyn till hänsyn för att överensstämma med motsvarande regler i skogsvårds- lagen och lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Som exempel på den hänsyn som skall tas, anges i 65 § rennä- ringslagen att renarna så vitt möjligt skall hindras från att komma utan- för samebyns betesområde eller annars vålla skada eller olägenhet. När renarna flyttas skall det ske i samlade flockar och väg skall tas där minsta skada vållas. Det anges särskilt att man i samband med flyttning skall se till att renar inte lämnas kvar inom områden där renskötsel inte är tillåten. Även bestämmelsen i 65 § rennäringslagen har brister när det gäller att reglera förhållandet mellan samebyarnas renskötselrätt och andras rätt till marken. En brist är att bestämmelsen liksom 30 § rennäringsla- gen utgår från renskötseln. Det tyder på att inte all markanvändning som samebyarna kan utöva med stöd av renskötselrätten – dvs. utöver renskötsel också exempelvis jakt och fiske – omfattas av bestämmel- sens krav på hänsyn till andra intressen. Vidare är bestämmelsen ofullständig när den anger exempel på vil- ken hänsyn som skall visas gentemot andra intressen t.ex. i samband med flyttning av renar. Exemplen speglar inte den moderna renskötseln där flyttning av renar ofta sker med lastbil och den särskilda hänsyn detta ställer krav på. 220 Förhållandet mellan samebyarnas och... Liksom regeln i 30 § rennäringslagen saknar bestämmelsen i 65 § rennäringslagen också uttryckliga bestämmelser om skadeståndsansvar. Om en samebymedlem är vårdslös och brister i tillsynen av sina renar och renarna till följd av detta orsakar skada på mark är samebymed- lemmen enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer ansvarig för den skada som djuren vållar. Detta framgår dock inte av rennäringslagen. 6.2.2En generell och ömsesidig hänsynsregel En generell och ömsesidig hänsynsregel införs för alla som brukar marken inom renskötselområdet. Regeln klargör att de som brukar marken med stöd av olika rät- tigheter med olika innehåll – renskötselrätt och äganderätt – skall visa varandra hänsyn och så långt möjligt undvika att hindra varand- ras markanvändning. Den som brister i hänsyn så att annan orsakas skada är skyldig att betala skadestånd. Ömsesidig hänsyn och respekt mellan alla som har rätt att bruka marken I stället för de regler som finns i rennäringslagen, som är ofull- ständiga och inte speglar det egendomsskydd renskötselrätten har enligt grundlagen, behövs en ny regel som tydligare klargör innebörden av renskötselrätten och förhållandet mellan denna och äganderätten. För att åstadkomma ett gott sambruk av marken föreslår vi att det av en ny regel skall framgå att den som brukar marken inom rensköt- selområdet, antingen det sker med stöd av renskötselrätt eller ägande- rätt, skall bruka marken med hänsyn och respekt för andras rätt att bruka samma mark. Det skall också framgå att de som brukar marken med stöd av olika rättigheter såvitt möjligt skall undvika att hindra varand- ras markanvändning.