sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — De påminner till en del om debatten inom högskolan om resursfördelningen mellan grundutbildningsinsatser (avtappning) och forskningsprofileringar (uppbyggnad). Vid sektorsforskning framstår det som särskilt väsentligt att det finns en god beställar- och mottagarkompetens. Inom problemfo- kuserad och delvis tillämpad forskning, till skillnad från disciplin- utvecklande grundforskning, är i vissa avseenden de sedvanliga kvalitetsstärkande utslagningsmekanismerna satta ur spel. Inom forskning som finansieras av forskningsråd och av fakultetsmedel föreligger rätt tydliga spelregler, vilka syftar till att låta mindre goda insatser trängas ut av vetenskapligt mer framgångsrika forskare och projekt. Mekanismerna fungerar både vad gäller pro- jektfinansiering och vid tjänstetillsättningar. Den forskarstyrda forskningen är naturligtvis inte utan problem, men i stort sett kan hävdas att detta etablerade beställarsystem har förmått lyfta fram det innovativa, nydanande och kvalitativt högt- stående inom olika discipliner. Systemet har prövats över mycket och inom en rad vetenskapsområden. Av olika skäl har det inte prövats inom det svenska försvarsforskningsområdet. Risken framstår som större att man inom ett sektorsforsknings- fält får en skyddad enklav av projekt eller tillsvidareanställda fors- kare, som bland annat på grund av hög ämnesrelevans ges kontinu- erlig finansiering utan att behöva utsättas för en kritisk vetenskap- lig granskning. Både ämnesrelevans och vetenskaplig kvalitet måste säkerställas om ambitionen skall förbli solida kunskaper till sektorns nytta snarare än ett nyttiggörande av otillräckligt under- byggda studier. Avtappningen får inte prioriteras till priset av att kunskapskällan sinar, utan att utföraren eller finansiären märker denna kvalitetsdränerande trend. Sålunda bör man inom totalförsvarsforskningsområdet ställa än högre krav på en institutionaliserad beställar- och mottagarkom- petens än vad som behövs inom den friare, och därmed mer utsatta, universitetsforskningen. I försvarssektorns nu rådande finansie- ringssystem med relativt korta uppdrag, ankommer det på bestäl- lare och mottagare inom regeringskansli och myndigheter att kunna hantera en rad svåra balansproblem, som man inom forsk- ningsrådens och fakulteternas egenstyrda finansieringsform i stort har kunnat undvika. Forskning för civilt försvar och krishantering 10.4Nuvarande hantering av forskning för det civila försvaret , , har haft ansvar för att finansiera funktionsövergripande forskning samt för att samordna forskningen inom det civila försvaret. För att klara denna krävande uppgift har man stegvis byggt upp ett forsknings- administrativt system placerat inom myndighetens analysenhet. Anslag har utlysts i regelbundna cykler och forskare vid universitet och sektorsforskningsinstitut har på olika sätt uppmuntras att inkomma med ansökningar. Ett stort antal ansökningar har behandlats och många har avförts genom denna relativt krävande beredningsprocess. Förutom denna öppna ansökningsform har ett antal ramforskningsprogram etablerats inom för verksamheten prioriterade områden. Dessa fleråriga satsningar på ämnen och miljöer har utarbetats i dialog mellan utförare och beställare. Både vid universitet och vid institut, som t.ex. FOI (FOA), har dylika program etablerats. har man i högre grad även ägnat implementeringsfrågorna en hel del möda. Det är välkänt inom forskningsrådssfären att det är svårare att bygga upp en mottagar- och uppföljningskompetens än att skapa en god beställarkompetens. Forskningsimplementering är nu ett prioriterat arbetsområde inom den ansvariga enheten. ÖCB har arbetat längs två huvudspår i sin ambition till en god beredning av ansökningar. För att säkerställa ämnesrelevansen har många av myndighetens företrädare, från de relevanta sakenhe- terna, engagerats i beredningsarbetet av ansökningar och i uppfölj- ning av forskningsresultat. Därtill har en särskild referensgrupp etablerats för att bland de många inkommande ansökningarna lyfta fram det som kan anses ha relevans för verksamheten. I detta arbete har även företrädare för de funktionsansvariga myndig- heterna engagerats. Antingen har de ingått i referensgruppen eller har de fått ansökan på remiss för yttrande. Vid forskardagar, temakonferenser och andra utåtriktade aktiviteter har forsknings- resultat presenterats för olika avnämarkategorier och kontakter har skapats mellan dessa och forskarna inom respektive problem- område. har distribuerats och artiklar har publicerats i Beredskap och andra magasin. De av ÖCB finansierade forskarna har engagerats på många sätt i dessa försök att nå ut med de för verksamheten nyttiga rönen. Beredningsarbetet har även inkluderat ambitionen att säkra den vetenskapliga kvaliteten bland de finansierade projekten. Forskning för civilt försvar och krishantering skapligt råd inrättades tidigt med seniora ledamöter från olika rele- vanta forskningsmiljöer och från hela landet. Rådet tar ställning till projektens forskningsbarhet och potentiella bidrag utifrån veder- tagna vetenskapliga kriterier. Här ställs analys- och metodfrågor i centrum, liksom utförarens kvalifikationer för uppgiften. Arbetet inom detta råd liknar mycket det beredningsarbete som utförs vid de disciplinorienterade forskningsråden. Ofta har dessa erfarna och framåtblickande forskare även möjlighet att lyfta fram värdefulla kunskapsbidrag av potentiell områdesrelevans. Det vetenskapliga rådets ledamöter har inte sällan en god överblick över framtida kunskapsbehov. Den planeringsmyndighet som utredningen föreslår bör få till uppgift att ta ett samlat grepp om dessa frågor och verka för en förstärkning av forsknings- och utvecklingsinsatserna inom civilförsvarets och den civila krishanteringens område. Myndig- heten bör som framhållits tilldelas medel för att också kunna uppträda som beställare av forsknings- och utvecklingsinsatser. Förmågan att kunna utnyttja kompetenser från olika akademiska områden tillsammans med annan relevant kunskap kommer att bli en viktig framgångsfaktor . 10.5Förslag till överblick och kvalitet Hur kan ett forskningsfinansieringssystem organiseras för det civila försvarsområdet och den civila krishanteringens område så att man kan uppnå flera önskvärda betingelser? Skapa pluralism och vidsynthet men även möjliggöra syntes och överblick. Uppmuntra framåtblickande, nyfikenhetsbaserade upptäckter i kunskapsuppbyggande syfte samt säkra en mer regelbunden avtappning inför mer omedelbara policybehov. Säkra både vetenskaplig kvalitet och problemrelevans. Skapa en vetenskaplig grund både för ett analytiskt beslutsstöd och som bas till utbildningar för att främja personalförsörj- ningen. Undvik ämnesbredd till priset av bristande djup. Dra fördel av det internationella kunskapsutbudet utan att tappa kontakt med inhemska frågeställningar och utbildnings- behov. Forskning för civilt försvar och krishantering Möjliggör en förnyelse av perspektiv och profilinriktningar utan att förlora de betydande kunskaper och erfarenheter som etablerade institut och forskargrupper besitter. Följande behöver åstadkommas i närtid: 1.En mångfald av forskargrupper måste uppmuntras. Existe- rande, de facto monopolställningar i anslag eller beställarrela- tioner bör brytas och öppnas för konkurrens mellan många möjliga utförare. och högskolor samt sektorns specialforskningsinstitut engageras på lika villkor. 2.Många engageras som beställare och mottagare av forskning och studier. Vissa finansiärer eller anslagspotter kan betona långsiktig kunskapsuppbyggnad, medan andra kan prioritera kortare studieuppdrag. En del vill lyfta fram vissa problemom- råden, medan andra ser kunskapsbehoven på andra prioriterade fält. Dessa finansiärer får konkurrera om de bästa forskarna och projektplanerna. En mångfald av intressenter – finansiärer och utförare – inom sektorn behöver skapas. 3.Varje finansiär avkrävs ett ansvar för att bygga upp en god kompetens inför uppgiften. Beställarkompetensen skall om- fatta både förmåga till relevansbedömning samt till vetenskap- lig prövning. Mottagarkompetensen måste gå utöver kameral överblick och inte minst innebära en förmåga till sakmässig uppföljning av forskningsresultaten. förvän- tas antingen föregå med gott exempel som en bland flera kom- petenta forskningsfinansiärer, eller delegera det operativa an- svaret för denna krävande verksamhet. 4.Denna mångfald av utförare och beställare knyts samman i ämnes- eller problemfokuserade nätverk tvärs över myndighe- ter och forskargrupper. Nätverk kan skapas med inriktning mot discipliner, som samhällsvetenskap, beteendevetenskap, teknik och samhälle, eller alternativt mot problemområden som infrastrukturfrågor, krishantering, och internationellt fredsfrämjande. Nätverken skall inte begränsas till informa- tionsutbyte på hög nivå, utan vara arbetande grupper med aktiva forskare och forskningsansvariga som kan bidra till att skapa förmåga. Nödvändig överblick och uppföljning av initiativ skapas genom dialog och uppdrag till arbetsgrupper inom dessa nätverk. 5.En sekretariatsfunktion krävs för att driva arbetet inom nätver- ken framåt, initiera studiegrupper, föreslå nya problemområ- Forskning för civilt försvar och krishantering den, ordna seminarier och konferenser. Utan ett pådrivande sekretariat lär inte nätverken fungera som arbetande grupper med syfte att lyfta fram överblick och perspektiv på tvärs över olika forskargrupper och mellan dessa och många potentiella beställare och användare. Det civila försvarets och den civila krishanteringens verksamheter spänner över en ansenlig ämnesbredd och engagerar många forskningsmiljöer. Därför är denna institutionalisering av nätverkens gemensamma nod ett nödvändigt inslag. 6.Sekretariatet skall fullgöra en rad uppgifter som påminner om ett forskningsråds ansvar, men i en mer blygsam omfattning. Man skall notera att de traditionella forskningsråden aldrig var de enda finansiärerna inom ett vetenskapsområde, utan de har haft uppgiften att skapa överblick och förnyelse. Säkra en strategisk överblick inom det civila försvarets och den civila krishanteringens ämnesmässigt breda och komplexa verksamhetsområde. Säkra en resursmässig samordning över områdets många beställare och utförare. Säkra en koppling till näringslivet och det civila samhällets nät- verksaktörer. Säkra varje nätverks koppling till den internationella forskningsfronten. Säkra förnyelsen av kompetens och generationsskiften inom forskarkåren genom koppling till utbildande institutioner. Säkra relevansbehov och användarperspektiv på hög nivå genom koppling till demokratiskt sammansatta beredningar och nationella styrorgan. Förslaget ovan tar sin utgångspunkt i behovet av att skapa incitamentsstrukturer som främjar områdesrelevant forskning av god kvalitet. Den myndighetsdominerade styrningen bör kombineras med en mer forskarstyrd arbetsform, där nya impulser och problemställ- ningar kontinuerligt flyter upp inom beredningsarbetet. Detta förefaller som särskilt viktigt inom det en sådan mångfacetterad och decentraliserad verksamhet som det civila försvaret och civil krishantering utgör. Därtill bör man inom denna sfär engagera forskargrupper vid landets universitet och högskolor. Forskning för civilt försvar och krishantering kunskapsuppbyggnaden viktiga och pluralistiska konstellationer låter sig inte enkelt underordnas ett myndighetsbaserat styrsystem. Lika viktigt som att uppnå central överblick och en övergripande strategisk inriktning av försvarsforskningen är att stimulera nyda- nande och ofta utmanande forskarinsatser. Dessa kunskapskorn kan få stor betydelse , även om de inom stundens ofta snäva relevanskriterier framstår som udda. Risken med att enbart lita till myndighetsbaserade strategidokument är att man uppnår effektivt verkande forskning, men tappar den nödvändiga kunskapsförnyelsen. 11 Tillsyn i säkerhetsarbetet Det finns ett flertal samhällsviktiga verksamheter, bl.a. inom tek- nisk infrastruktur och transportsektorn, som är gränssättande för säkerheten och beredskapen och för förmågan att hantera allvarliga krissituationer. En viktig del i säkerhetsarbetet är därför dels före- skrifter som reglerar riskbetonade verksamheter, dels föreskrifter som anger grundläggande säkerhetskrav. Därutöver finns ett behov av att kontrollera att föreskrifterna efterlevs och att föreskrifternas resultatförmåga utvärderas. I detta säkerhetsarbete har tillsyns- funktioner en viktig roll. I det följande redogör utredningen för ett antal viktiga förutsättningar för att åstadkomma en effektiv tillsyn. Vid en genomgång av tillsynsfunktioner inom olika områden kan man konstatera att det finns olika organisatoriska lösningar, men det finns även andra skillnader mellan tillsynsorganens förutsätt- ningar för att utöva tillsyn. Utredningen har bl.a. värderat frågan om betydelsen av att en tillsynsfunktion är juridiskt, ekonomiskt och administrativt fristående i förhållande till den vars verksamhet man utövar tillsyn över. Det har i tidigare utredningar konstaterats att det inte finns en en- hetlig definition av begreppet tillsyn i lagar och andra föreskrifter. Det finns också skilda uppfattningar om vilka uppgifter som bör ingå i den mest ändamålsenliga tillsynsverksamheten.1 I en rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi framhålls att det är orealistiskt att ta fram en enda allmängiltig definition av be- 1 Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel RRV 1996:10, s 10. 1997/98:45 till innefattas med begreppet tillsyn såväl inspektion, åtgärder för att åstadkomma rättelse som förebyggande åtgärder i tillsynsarbetet greppet tillsyn, men att det kan vara meningsfullt att skilja mellan två huvudsakliga användningar av ordet – det vida och det snäva tillsynsbegreppet.2 Det vida tillsynsbegreppet innefattar de olika åtgärder som vidtas för att intentionerna i lagstiftningen skall genomföras. Tillsyn blir här ungefär liktydigt med implementering av lagstiftningen och innefattar allt från utfärdande av föreskrifter som preciserar lagarna till inspektions- och informationsverksam- het samt förprövning och utfärdande av tillstånd. Det snäva till- synsbegreppet innefattar endast handlingar som består i att dels undersöka om enskilda företag m.fl. efterföljer lagar och regler, dels vidtar åtgärder för rättelse av uppdagade brister i efterlevnaden. Tillsyn blir här ungefär liktydigt med inspektions- verksamhet. Regeringen har (dir. 2000:62) beslutat att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga till- synen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspoli- tiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut (Ju 2000:06). I ett första steg har utredaren för avsikt att kartlägga all lagstiftning inne- hållande begreppet tillsyn, vilka myndigheter som har tillsyns- ansvar m.m. I följande beskrivning tar utredningen i första hand fasta på hur man har utformat den tillsyn – i vid mening – som centrala myn- digheter, länsstyrelser och kommuner utövar och som riktas mot det omgivande samhället. Det är inte en uttömmande redovisning av hur tillsynen har organiserats i samhället, utan organisation och uppgifter för tillsynsmyndigheter kommer att presenteras kort- fattat liksom den lagstiftning som tillsynen grundar sig på. Flertalet av dessa tillsynsmyndigheter har dels till uppgift att utfärda föreskrifter, att ställa villkor i samband med koncession för viss verksamhet, dels att kontrollera att lagar och andra föreskrifter efterlevs samt ge information och rådgivning. För en del av myndigheterna är arbetet helt inriktat på säkerhetsfrågor, t.ex. inspektionerna på trafikområdet, men för andra utgör fastställande och granskning av säkerhetskrav endast en del av uppgifterna och en stor del av resurserna används för att kontrollera att det råder en fri konkurrens, att prissättning är rimlig m.m. Den övergripande uppgiften för dessa myndigheter är att främja utvecklingen inom ett särskilt verksamhetsområde. Exempel på sådana tillsyns- 2 Ds 1998:50, s 57 f. Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet (Rapport till , Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) SOU 2001:41 Tillsyn i säkerhetsarbetet myndigheter är och Statens energi- myndighet. Utredningen beskriver här den tillsyn som kan sägas utgöra en del av ett statligt åtagande. Det är viktigt att påpeka att varje verk- samhetsutövare i första hand har ett eget ansvar för sin verksamhet och att detta ansvar i sig omfattar olika former av kontroller samt intern revision. Den tillsyn som här beskrivs skall således utgöra en oberoende kontroll av verksamheten. Utöver denna tillsyn till- kommer de enskilda medborgarnas egen kontroll och den gransk- ning som utförs av media. 11.3Viktiga förutsättningar för att skapa en effektiv tillsyn revisorer har i olika utredningar framhållit att viktiga förutsättningar för statlig tillsyn är lagstiftningens utformning, förekomsten av relevanta tillämpningsföreskrifter samt tillsyns- organets ställning, resurser, kunskaper om det som skall tillses och uppläggningen av arbetet.3 Revisorerna har även understrukit vikten av att man i samband med samhällsorganisatoriska föränd- ringar anpassar tillsynens omfattning och inriktning till de nya för- utsättningarna. Här nedan ges en kort sammanfattning av dessa synpunkter. En klar och tydlig lagstiftning är grundläggande framför allt be- träffande ansvarsfördelning och vad tillsynsansvaret omfattar och innebär. I lagstiftningen anges vad som skall tillses, vem som har ansvaret för tillsynen och vilka befogenheter en tillsynsmyndighet har. Ofta anges också verksamhetsutövarens ansvar och vilka sank- tionsåtgärder som kan bli aktuella i de fall brister konstateras. Inom flera områden har en central tillsynsmyndighet även till uppgift att meddela föreskrifter. När det gäller en genomförd granskning av tillsynsorganen på transportområdet har revisorerna konstaterat att det kan vara svårt för inspektionerna att upprätthålla självständighet i sin myndig- hetsutövning, eftersom de till stor del ansågs vara beroende av andra myndigheter för sin normgivning, planering och ekonomi.4 För beslutsfattare och allmänheten framstod inspektionernas ställ- ning som oklar och deras självständighet kunde därmed sättas i fråga, både av allmänheten och av företrädare för verksamhetsut- Tillsyn - innebörd och tillämpning, förslag 1994/95:RR9 41994/95:RR9, s 7 Revisorerna har vidare i upprepade granskningar kommit fram till att tillsynens oberoende och integritet behöver förstärkas, att det är viktigt att tillsynsansvaret ligger utanför verksamhetsut- övarens kontroll och påverkan. Revisorerna bedömer att ett sätt att åstadkomma en mera självständig tillsyn är att skapa en tillsyns- funktion som är organisatoriskt fristående från den verksamhet som skall tillses som de konstaterar att det kan innebära svårigheter att upprätthålla kunskap och kompetens hos ett till- synsorgan när man inte har samma närhet till verksamhets- utövaren. Det kan finnas motstridiga intressen inom den myndighet som skall utöva tillsyn. Utredningen konstaterar här att det t.ex. kan finnas en motsättning mellan tillsynsuppgifter som hänförs till intresset av att tjänster skall tillhandahållas till låga kostnader och tillsynsuppgifter som består i att ställa krav på säkerhet. Energi- myndigheten är ett exempel på en tillsynsmyndighet där en sådan motsättning kan uppkomma, men det finns på ett flertal områden dubbla roller för tillsynsmyndigheter på så sätt att myndigheten såväl skall främja utvecklingen inom ett visst område som den har till uppgift att övervaka att företag m.fl. tar tillräcklig hänsyn till säkerhetsaspekter. I de fall säkerhetsmålen är svår- bestämbara är problemet än mer allvarligt. En viktig förutsättning för en effektiv tillsyn är således att tillsynsorgan och verksamhets- utövare har klart för sig vilka förväntningar statsmakterna har på deras arbete. konstateras att ett sanktionssystem kan bidra till en ef- fektivare tillsyn och bättre lagefterlevnad. 11.4Exempel på hur tillsynsuppgifter har reglerats på olika områden Ett område där en olyckshändelse kan få ytterst allvarliga konse- kvenser är kärnenergiområdet. Att säkerhetsarbetet här är av största vikt återspeglas bl.a. i de författningar som reglerar tillsynen av kärnenergiverksamhet. För kärnteknisk verksamhet krävs tillstånd som meddelas av regeringen eller Statens kärnkraft- inspektion (SKI). Den som har fått tillstånd att bedriva kärn- teknisk verksamhet har det fulla säkerhetsansvaret för driften vid anläggningen, men SKI har till uppgift att se till att ägaren tar sitt ansvar och bedriver verksamheten på ett säkert sätt. Vid tillstånds- prövning kan SKI meddela de villkor som krävs med hänsyn till säkerheten. Det är SKI som utövar tillsynen av efterlevnaden av kärntekniklagen (1984:3) och av de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. SKI samarbetar i vissa frågor med () som bl.a. har till uppgift att övervaka att strålskyddsbestämmelserna efterlevs. Det finns möjlighet att besluta om förelägganden och förbud förenat med vite samt att vidta åtgärder på tillståndshavarens bekostnad och att återkalla tillstånd. Därutöver finns i kärntekniklagen särskilda straffbestämmelser. Enligt utredningen är det tydligt att SKI i sin tillsynsroll har en mycket stark ställning gentemot verksam- hetsutövarna vilket innebär att myndigheten kan agera kraftfullt i säkerhetsfrågor. På teleområdet har () som reglerings- myndighet – fristående från de verksamma teleoperatörerna – ansvar för tillsynen över telemarknaden. Bestämmelser om tillsyn på teleområdet finns i telelagen (1993:597) och teleförordningen (1997:399). PTS skall pröva frågor om tillstånd samt utöva tillsyn över efterlevnaden av telelagens bestämmelser och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen.5 PTS tillsynsuppgifter är inte endast inriktade på att säkerställa en tillräcklig ambition för säkerhetsåtgärder. Bestämmelserna i telelagen syftar även till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. För att kunna utöva tillsyn har PTS rätt att på begäran erhålla det material som behövs och kan meddela de föreskrifter och förbud som behövs för efterlevnaden av lagen. Utöver bestämmelserna i telelagen, teleförordningen berörs teleoperatörerna av olika tillståndsvillkor. Dessa villkor har utfärdats med stöd av telelagen och innebär en utveckling, och i vissa fall ett förtydligande, av på vilket sätt olika skyldigheter skall fullgöras. PTS är därutöver beredskapsmyndighet för tele- kommunikationer och kan meddela föreskrifter om den fredstida planeringen för totalförsvarets behov av telekommunikationer.6 PTS har enligt telelagen även möjlighet att meddela föreskrifter om 557 § telelagen och 2 § teleförordningen 665 § telelagen och 17 § teleförordningen avgifter för beredskapsåtgärder på telekommunikationsområdet. Enligt utredningens uppfattning har PTS ett tydligt tillsynsansvar gentemot verksamhetsutövarna inom telekommunikation. Telelagen stadgar att den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller teletjänster eller nätkapacitet skall se till att verksamheten uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet. PTS får meddela närmare föreskrifter om sådana krav. Tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter enligt är uppdelad i operativ tillsyn – sådan tillsyn som utövas direkt gent- emot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd – och tillsynsvägledning – sådan tillsyn som består i utvärdering, uppfölj- ning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna.7 Den operativa tillsynen utövas av en särskild nämnd eller medan ansvaret för tillsynsvägledning tillkommer en rad olika centrala myndigheter beroende på verksamhetsområde.