sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett särskilt system för godkännande av överenskommelser inom ramen för EU-samarbetet innebär med de nu angivna utgångspunkterna att kan godkänna en överenskommelse innan den föreligger i slutligt skick. kan alltså godkänna en ännu inte träffad överenskommelse inom andra eller tredje pelaren med det innehåll som enligt regeringens mening kommer att bli det slutliga och bindande förhandlingsresultatet. Detta var också vad som skedde vid riksdagsbehandlingen av det enda antagna rambeslutet (se avsnitt 12.1.4). I sin proposition redovisade regeringen den senaste skriftliga versionen av utkastet till rambeslut. Vidare redovisade regeringen att överenskommelse i rådet hade träffats om ändringar i utkastet till rambeslut som ännu inte in- flutit i texten (prop. 1999/2000:85 s. 4 och 13). Regeringen över- lämnade därefter till en ny version av utkastet till rambeslut som kompletterats med de överenskomna ändringarna. lade även dessa ändringar till grund för sitt godkännande (bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). I detta fall överlämnade regeringen sin proposition till efter det att den slutliga politiska överenskommelsen hade träffats i ministerrådet, men innan överenskommelsen om ett rambeslut före- lades ministerrådet för antagande (a. prop. s. 4). god- kännande bör emellertid kunna inhämtas redan före en politisk över- enskommelse om hur det bindande beslutet slutgiltigt skall utformas. När det gäller samarbetet inom tredje pelaren kan visserligen hävdas att en sådan ordning inte ter sig absolut nödvändig eftersom Europa- parlamentet skall ha tillfälle att yttra sig innan det fattas ett bindande beslut (artikel 39.1 i Unionsfördraget) och godkännande därför kan anstå till dess i vart fall politisk enighet har uppnåtts vid möte i rådet. Den frist som gäller för parla- mentets yttrande kan nämligen utnyttjas för inhämtande av också godkännande. I andra pelaren har dock inte någon yttranderätt och det bindande beslutet föregås alltså inte regelmässigt av att det träffas en politisk uppgörelse som kan före- 226 funktion som beslutsorgan... I den mån beslut som fattas inom andra pelaren kräver ett godkännande från behöver alltså kunna behandla frågan innan förhandlingarna mellan medlemsstaterna har avslutats. Vi vill i sammanhanget understyrka att den nu förordade ordningen givetvis inte avser fördragsändringar. Om det i lagtexten markeras att godkännande skall avse överenskommelser inom ramen för samarbetet i EU framgår det enligt vår mening med önskvärd tydlighet att det endast är fråga om sådana överenskommelser som ingås med stöd av de gällande fördragen. möjlighet att ta ställning till överenskommelsen innan den beslutar om nödvändiga lagstiftningsåtgärder Enligt Lagrådets tidigare refererade uttalande skulle det inte vara möjligt för regeringen att delta i ett rambeslut om det behandlar riks- dagsbundna frågor annat än om det redan finns en svensk lag som täcker beslutet. Vidare har emellertid också framgått att i ett senare sammanhang har gett uttryck för en annorlunda syn på kopp- lingen mellan godkännandet av ett rambeslut och beslut om nödvändig lagstiftning. Vi anser att kopplingen mellan godkännandet av en förhandlings- uppgörelse och de konkreta lagförslag som denna påkallar helt bör frånfallas. Regeringen skall således kunna inhämta god- kännande av en förhandlingsuppgörelse helt oberoende av skall ta ställning till nödvändiga lagstiftnings- åtgärder. Med en sådan ordning är det möjligt att undvika vissa av de tidsmässiga och praktiska problem som annars är förknippade med dagens ordning. Framför allt ligger vinsten i att riksdagsbeslutet inte behöver försinkas av den beredningsprocess som krävs inför ut- arbetande av lagförslag. Den processen kan fortgå parallellt med eller efter riksdagsbehandlingen och får ta ställning till de lagförslag som föranleds av ett beslut inom andra eller tredje pelaren. Även om inte behöver föreläggas några konkreta lag- förslag i samband med ett godkännande av en överenskommelse, bör regeringen i sin proposition redovisa vilka lagändringar som kan bli nödvändiga. För att t.ex. skall kunna godkänna ett utkast till överenskommelse om harmonisering av nationell lagstiftning bör alltså krävas att regeringen kan göra klart för om och – i före- kommande fall – hur svensk lagstiftning kommer att behöva ändras som ett resultat av överenskommelsen. I enlighet med de utgångs- funktion som beslutsorgan... 227 punkter som vi har angett bör dock inte krävas att regeringen presenterar något färdigt förslag till lagtext. När det gäller överens- kommelser som inte påverkar innehållet i lagstiftningen, men som är av större vikt, bör regeringen på motsvarande sätt redovisa vilka mera betydelsefulla konsekvenser som en överenskommelse får. Enligt 7 kap. 2 § RF skall vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndig- heter I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammans- lutningar och enskilda att yttra sig. De tidsramar som gäller för an- tagandet av en överenskommelse i ministerrådet kan i vissa fall antas medföra svårigheter för regeringen att tillämpa ett traditionellt remiss- förfarande vid beredningen av den proposition som skall ligga till grund för godkännande enligt 10 kap. 2 § RF. Vi vill i detta sammanhang peka på möjligheten att i vissa fall helt eller delvis låta beredningen ske i berednings- och referensgrupper som är sammansatta av företrädare för olika departement och centrala förvaltningsmyndig- heter resp. företrädare för intresseorganisationer. Enligt gällande riktlinjer skall regeringen skriftligen avrapportera samtliga ministerrådsmöten till kammarkansli och till efter rådsmötets avslutning. Av återrapporten skall bl.a. framgå vilken inställning som regeringen redovisat i rådet (se avsnitt 5 i cirkulär 2 an- gående samråd och information mellan regering och riksdag i EU- frågor). referensgrupp för hantering av EU-frågor (referensgruppen) har i sin slutrapport föreslagit att rege- ringens skyldighet att redovisa sitt agerande i EU skall regleras i RO samt att redovisningen även skall inbegripa hur agerandet förhåller sig till de ställningstaganden som gjort. Med ställningstaganden avses därvid betänkanden som kammaren har ställt sig bakom. Referensgruppen har vidare anfört att regeringens redovisning också bör relateras till vad som har framkommit i samrådet i . Avsikten är därvid enligt referensgruppen att redovis- ningen skall lämnas i samma former som . Förslaget skall enligt referensgruppen ses som ett förtydligande av regeringens återrapporte- ringsskyldighet och som en markering av den vikt som bör tillmätas uppföljning av regeringens agerande i EU (hantering av EU-frågor – Slutrapport av referens- grupp för hantering av EU-frågor, 2000, s. 80). Vi vill i sammanhanget understryka att en ordning där först godkänner en kommande förhandlingsuppgörelse inom EU och senare tar ställning till de konkreta lagförslag som överenskommelsen påkallar väl överensstämmer med huvudinriktningen i referensgruppens beskrivna förslag. Med en sådan ordning får nämligen 228 funktion som beslutsorgan... regelmässigt tillfälle att kontrollera om det ingångna åtagandet avviker från vad har godkänt. I samband därmed har riks- dagen, som har nämnts, möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande och utkräva ansvar i enlighet med bestämmel- serna i 12 kap. RF. Den yttersta konsekvensen av ett sådant ansvars- utkrävande framgår av om misstroendeförklaring. Vi anser därför att en ordning där först godkänner en kommande förhandlingsuppgörelse och senare tar ställning till konkreta lagförslag ytterligare bidrar till att stärka uppföljning av regeringens agerande i EU. Mot den nu angivna bakgrunden kan prövning av de lagförslag som en överenskommelse påkallar beskrivas som ett obliga- toriskt kontrollinstrument. Samma slag av obligatoriska kontroll- instrument saknas på områden där inte behöver lagstifta eller fatta andra beslut för att uppfylla den överenskommelse som regeringen har ingått. möjlighet att följa upp regeringens agerande är i dessa fall till stor del avhängig hur regeringen fullgör den åter- rapporteringsskyldighet som referensgruppen föreslår skall framgå uttryckligen av RO. Referensgruppen föreslår dock endast att åter- rapporteringsskyldigheten som sådan skall framgå av RO. Förfarandet vid fullgörandet av återrappporteringsskyldigheten föreslås inte bli lagfäst utöver vad som redan följer av bestämmelsen i 10 kap. 1 § RO om regeringens skyldighet att lämna en skrivelse till med berättelse över verksamheten i EU. I övrigt skall redovisningen liksom kunna lämnas i olika former (a. a. s. 80). godkännande skall omfatta också vissa senare ändringar i utkastet Det ligger i sakens natur att en slutlig och bindande överenskommelse i vissa avseenden kan komma att avvika från ett tidigare utkast som godkänts av . Gränsen för regeringens behörighet att gå med på sådana ändringar utan att inhämta nytt godkännande dras upp av den konstitutionella princip som fordrar att inte utan sitt sam- tycke skall behöva se sin egen handlingsfrihet beskuren till följd av regeringens agerande på det internationella planet (se avsnitt 12.1.3). Med andra ord kan det inte vara fråga om annat än sådana avvikelser eller kompletteringar som framstår som betydelselösa för i dess roll som lagstiftare och utövare av finansmakten. Det låter sig dock knappast göras att uttömmande redovisa vilka ändringar rege- ringen kan gå med på utan att inhämta formellt riksdagsgodkännande. funktion som beslutsorgan... 229 det följande kommer vi emellertid att diskutera även dessa frågor ur några olika aspekter. Erfarenheten visar också att ett utkast till en överenskommelse som förelagts för godkännande därefter kan komma att undergå vissa ändringar som helt saknar betydelse eller endast är av marginell betydelse för svensk del. Det kan inte heller uteslutas att sådana änd- ringar aktualiseras först efter det att har godkänt överens- kommelsen. I fallet med det enda godkända rambeslutet träffades sålunda på ett sent stadium en överenskommelse om att rambeslutet skall omfatta samt att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter att det antagits. När regeringen överlämnade sin proposition till bifogades en äldre version av utkastet till rambeslut som inte innehöll överenskommelsen om och genomförandetiden. Regeringen upplyste dock om att det i rådet träffats en överenskommel- se om ändringen i utkastet till rambeslut och att dessa ändringar ännu inte influtit i texten. Innan utskottsbehandlingen var avslutad över- lämnade regeringen till en ny version av utkastet till ram- beslut som kompletterats med även denna överenskommelse. När väl har godkänt ett utkast till en överenskommelse är det enligt vår mening varken rimligt eller genomförbart att kräva också ett godkännande av ändringar i utkastet som helt faller utanför det riksdagsbundna området. Mot en sådan ordning talar redan det för- hållandet att det rent konstitutionellt är möjligt för regeringen att utan godkännande sluta en separat överenskommelse beträffande frågor som ligger utanför det riksdagsbundna området. Vi anser att krav på insyn och inflytande i dessa fall blir väl tillgodosett genom den informations- och samrådsskyldighet som samverkans- bestämmelserna i ålägger regeringen gentemot såväl som dess utskott och (se särskilt avsnitt 13.4). Regeringen bör således med godkännande anses ingå överenskommelsen med avseende på ändringar som ligger utanför det riksdagsbundna området, och som gjorts efter det att överenskommelsen har under- ställts . Mot bakgrund av den insyn och det inflytande som sålunda är tillförsäkrad anser vi att godkännandet också bör omfatta vissa andra ändringar av mindre betydelse i det utkast som förelagts . Inte minst tidigare nämnda möjlighet att vid prövningen av lagförslag kontrollera en ingången överenskommelse talar för att denna ordning bör kunna godtas. godkännande bör sålunda omfatta också vissa smärre ändringar som i och för sig berör det riksdagsbundna området, och som 230 funktion som beslutsorgan... därför t.ex. skulle påverka utformningen av lagtexten. En annan ord- ning skulle nämligen medföra att varje ändring som berörde det riksdagsbundna området skulle kräva att på nytt lämnade sitt godkännande. De tidsramar som gäller för antagandet av en överens- kommelse i ministerrådet skulle i så fall kunna äventyras av att regeringen på nytt måste bereda och underställa en propo- sition i en fråga som ur synvinkel måste framstå mest som en ren formsak. Det är inte möjligt att uttömmande ange vilka ändringar som på så sätt bör kunna undantas från krav på godkännande. Enligt vår mening kan det finnas många exempel på ändringar som är oväsentliga från lagstiftarens synvinkel, och som därför inte bör kräva godkännande. Ett exempel på en sådan ändring är tid- punkten för när en överenskommelse skall genomföras i medlems- staterna. I fallet med det enda godkända rambeslutet träffades, som har nämnts, på ett sent stadium en överenskommelse om att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter att det har antagits. Vi anser att det i situationer som denna inte vore rimligt att kräva att på nytt skall lämna sitt godkännande om tidpunkten för genomförande ändras efter det att har fattat beslut i godkännandefrågan. Sammanfattningsvis skall regeringen alltid vara skyldig att låta pröva en blivande överenskommelse som faller inom det riksdagsbundna området. När detta väl har gjorts, skall regeringen anses ingå överenskommelsen med godkännande också med avseende på därefter gjorda ändringar i de fall då dessa ändringar är oväsentliga från synvinkel. Detta bör anses gälla även om sådana ändringar i och för sig skulle beröra det riksdagsbundna om- rådet, t.ex. genom att de påverkar utformningen av lagtexten. Regeringen bör under konstitutionellt ansvar få avgöra om en ändring skall föreläggas för godkännande Frågan blir då vem som bör avgöra om en ändring är av sådant slag att den skall föreläggas för godkännande. Enligt vår mening kan valet i princip bara stå mellan regeringen och det riksdagsorgan som regeringen skall samråda med innan den ingår en överenskommelse med bindande verkan för riket. Härvid kan konstateras att den kontroll- makt som tillkommer och enligt 12 kap. RF vilar på att regeringen är konstitutionellt ansvarig inför riks- dagen. Med en ordning där samrådsorganet avgör om en ändring i en kommande förhandlingsuppgörelse skall föreläggas för funktion som beslutsorgan... 231 godkännande skulle regeringens konstitutionella ansvar i nu aktuellt avseende raderas ut. Enligt vår mening är det högst angeläget att och har möjlighet att fortlöpande granska tillämpningen av en konstitutionell regel som innebär att vissa överenskommelser inte behöver föreläggas kammare för godkännande. Behovet av en sådan granskningsmöjlighet understryks ytterligare av vad som har anförts om svårigheterna att uttömmande räkna upp vilka ändringar som undantas från kravet på formellt riksdagsgodkännande. Redan dessa omständigheter talar enligt vår mening med styrka för en ordning som bygger på samma ansvarsfördelning som i övriga fall då rege- ringen ingår en internationell överenskommelse. Regeringen bör så- ledes under konstitutionellt ansvar få avgöra om en ändring är av sådant slag att den skall föreläggas för godkännande. Samråd med riksdagsorgan om ändringar som inte föreläggs för godkännande De anförda svårigheterna att uttömmande ange undantagen från kravet på riksdagsgodkännande medför att desto större vikt måste läggas vid övriga möjligheter till inflytande och insyn för i dessa fall. Samverkansbestämmelserna i 10 kap. RO ålägger regeringen att rådgöra med om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer (5§). Vidare har anfört att regeringen också i vissa fall bör samråda med berört utskott innan regeringen tar ställning (bet. 1996/97:KU2 s. 12). Vi vill i sammanhanget understryka att regeringens informations- och samråds- skyldighet i EU-frågor omfattar också de nu aktuella överenskommel- serna. Fråga uppkommer härefter vilken innebörd som bör tillmätas ut- talanden av när samråd äger rum i dessa fall. Som fram- går av redogörelsen i avsnitt 13.4 är uttalanden av inte bindande för i dess helhet eller för andra riksdagsorgan. Samrådet i påverkar därför inte möjligheter att i efterhand kontrollera och utkräva ansvar av regeringen enligt bestämmelserna i 12 kap. RF. Regeringen blir inte i formell rättslig mening bunden av de uttalanden eller ställningstaganden som görs i . Däremot kan ställningstaganden i grunda en långtgående politisk skyldighet för regeringen att avstå från att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad en majoritet har gett uttryck för vid samrådet. Vid en efterföljande granskning kan 232 funktion som beslutsorgan... undersöka om regeringen har följt den uppfattning som har gett uttryck för. Den yttersta konsekvensen av den kritik som kan komma att riktas mot regeringen framgår av om miss- troendeförklaring. I det nu aktuella sammanhanget kunde det i och för sig övervägas att tillmäta den mening som formuleras av en majoritet i konstitutionellt bindande verkan. Ett sådant system skulle t.ex. kunna innebära krav på uttrycklig accept från en majoritet av ledamöter för att regeringen skall kunna gå med på ändringar av nu aktuellt slag. Regeringen skulle således bryta mot grundlagen om den ingick en överenskommelse som avvek från ett sådant mandat. En sådan ordning skulle emellertid i grunden skilja sig från vad som eljest gäller beträffande samrådet i . Detta samråd karakteriseras nämligen av att inte kan uttala sig på vägnar. En helt avgörande invändning mot en ordning med konstitutionellt bindande mandat är att ställningstagande då skulle binda även i dess helhet. Därmed skulle också regeringens politiska ansvar gentemot för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Avsaknaden av ett formellt krav på aktivt samtycke från EU-nämn- den bör kunna uppvägas av de möjligheter att förtydliga opinionsläget i nämnden som beskrivs i avsnitt 13.4. I ärenden där regeringen har framlagt förhandlingsståndpunkter kan nämnden avsluta sin överlägg- ningar med regeringen med att anta ett skriftligt uttalande. Detta uttalande kan vara en ren tillstyrkan eller avstyrkan av regeringens ståndpunkter. Det kan också innebära en förändring eller tillägg till regeringens förhandlingsposition. Föreligger flera meningar om vad nämnden bör uttala får ordföranden avgöra vilken mening som har de flestas stöd. bör själv bedöma om och när denna metod för att klarlägga nämndens inställning bör användas. möjligheter till uppföljning av regeringens agerande i EU Av vad som har anförts framgår att prövning av de lagförslag som en överenskommelse inom EU påkallar också ger tillfälle att kontrollera om det ingångna folkrättsliga åtagan- det avviker från vad har godkänt. prövning av sådana förslag kan därför ses som ett led i uppföljning av regeringens agerande i EU. I samband därmed har och även möjlighet att ta initiativ till en närmare granskning enligt bestämmel- serna i 12 kap. RF. Denna granskning kan komma att avse om rege- funktion som beslutsorgan... 233 ringen korrekt har tillämpat grundlagsregeln som innebär att vissa överenskommelser inte behöver föreläggas kammare för godkännande. Vidare kan granskningen komma att avse huruvida regeringen har gått med på en ändring i en överenskommelse i strid med vad en majoritet av ledamöter har gett uttryck för i samrådet samt – i förekommande fall – om regeringen haft tillräckligt goda skäl för en sådan avvikelse. Granskningen kan också avse huru- vida regeringen vid dessa förhandlingar har beaktat tillkännagivanden av samt – i förekommande fall – de skäl som regeringen har redovisat för att avstå från att göra detta. Enligt vår bedömning samrådsskyldigheten i EU-frågor och de nu beskrivna kontrollmöjligheterna för att regeringen inte kommer att ingå internationella överenskommelser i EU-samarbetet i strid med en tydlig vilja hos majoritet. Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF kan överlåta beslutande- rätt till EG. Att bestämmelsen pekar ut EG – och inte EU – har i förarbetena förklarats med att det inom ramen för unionssamarbetet endast var till EG som överlåtelse då kunde komma i fråga. Det övriga samarbete som sker i unionen har ansetts vara av rent folkrättslig karaktär (se avsnitt 10.4.7). I våra direktiv anges att det under remissbehandlingen av rege- ringens proposition med anledning av Amsterdamfördraget har på- pekats att gränsen mellan EG och EU som helhet med tiden suddas ut och att det därför finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § RF som innebär att hänvisningen till EG byts ut. Vidare anges i direktiven att även Lagrådet har uttalat att utvecklingen går mot en minskad upp- delning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssam- arbetet. Mot denna bakgrund anges i våra direktiv att det kan finnas anled- ning att närmare analysera utvecklingen av pelarstrukturen inom EU och institutionernas roller i de olika pelarna. Beroende på resultatet av analysen kan det enligt direktiven också finnas skäl att överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF. I direktiven ges vi därför i uppdrag att närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad uppdel- ning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. 234 funktion som beslutsorgan... samband därmed skall vi också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF. Det kan inte anses ligga i uppdraget att helt fristående bedöma och värdera unionens utveckling . Med andra ord ligger det utanför vårt uppdrag att försöka förutse eller föreslå en viss färdriktning för unionssamarbetets framtida utveckling. Däremot skall vi ta ställning till om det mot bakgrund av bl.a. utvecklingen inom EU kan anses moti- verat att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF. För den fortsatta diskussionen är det enligt vår mening nödvändigt att inledningsvis redogöra för vissa utgångspunkter som vi anser följer redan av uppdraget och dess avgränsning. Dessa utgångspunkter kommer att behandlas i avsnitten 12.2.2 – 12.2.5. Därefter kommer vi i avsnitt 12.2.6 att ta ställning till behovet av förändringar i grundlagen. Slutligen kommer vi i avsnitt 12.2.7 att diskutera utformningen av en ny överlåtelseregel. Vår bedömning: Det bör inte bli möjligt att inom ramen för EU- samarbetet överlåta beslutsbefogenheter i större omfattning än vad som kan ske . En grundläggande princip, även om den inte uttryckligen framgår av RF, är att befogenhet som tillerkänns ett visst organ inte kan överlåtas till något annat organ utan uttryckligt grundlagsstöd. Denna princip gäller såväl i förhållandet mellan inhemska som gentemot icke-svenska organ. Likaså vilar RF:s föreskrifter om rättskipning och förvaltning på förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del skall fullgöras av svenska organ. RF medger dock att sådana offentlig- rättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till icke-svenska organ. Av 10 kap. 5 § första stycket RF framgår att beslutanderätt kan överlåtas till gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättig- hetsskydd motsvarande det som ges i RF och i . I övrigt föreskrivs inte i lagtexten några uttryckliga begränsningar av möjligheten att överlåta beslutanderätt, varken vad gäller art eller omfattning. Av motivuttalanden framgår dock att en överlåtelse av besluts- befogenheter inte kan ske i sådan utsträckning att om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. ställning som det främsta statsorganet får således inte genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad. Vidare har i för-