sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Mål och mått för resurshushållning 3.Beräkna kostnaden för att återställa naturkapitalet i ursprungligt skick, återställandekostnadsmetoden(se avsnitt om miljöskulden). I diskussionen kring hållbar utveckling har mycket kommit att handla om synen på naturkapital. Ett synsätt är att allt naturkapital är utbytbart och att det är de totala nettoinvesteringarna som ska hållas konstanta för att säkerställa en hållbar utveckling. Detta bru- kar också kallas det svaga hållbarhetskriteriet. Andra anser att na- turkapitalet inte är utbytbart och därför måste bevaras intakt för att man ska kunna sägas ha en hållbar utveckling - det starka hållbar- hetskriteriet. I bilaga 7 till LU 99/00 framhålls att allt naturkapital inte är ut- bytbart och att för vissa resurser krävs någon form av ingripande för att säkerställa att s.k. kritiska belastningsgränser inte överskrids, men att det inte är realistiskt att bevara änd- liga resurser intakta. delar i stort LU:s inställning till begreppet hållbar utveckling. Utredningen an- ser att analyser av användningen av naturkapital bör inriktas på för- nybara resurser, eftersom det främst är överutnyttjande av dessa som kan skapa problem. För att kunna behålla en optimal mängd naturkapital måste man ta hänsyn till skillnaderna mellan de olika kapitalformernas fram- tida värdeförändringar. En intressant infallsvinkel på hur värdet av olika slags kapital förändras över tiden har presenterats av Krutilla och (1975). Deras resonemang går ut på att människor , ju högre inkomster de har, kommer att värdera naturka- pital relativt högre än andra former av kapital om inkomstelastici- teten för konsumtion av miljö är högre än 1 (dvs. om miljö är en superior vara). Det är troligt att värdet av att utnyttja naturkapital (på ett sätt som minskar dess värde, ofta genom irreversibla förändringar) ge- nom stora investeringar i exempelvis dammbyggen kommer att de- precieras över tiden. Vartefter den tekniska utvecklingen fortskri- der och nya alternativ tillkommer sjunker värdet på anläggningen. Investeringar i naturkapital kommer däremot att apprecieras efter hand som tillgången på naturkapital minskar. Det är också möjligt att satsningar på att bevara vissa naturtyper i reservat leder till att dessa områden blir än mer artrika och därmed ännu värdefullare . Kvaliteten höjs därmed och i och med det värdet på kapitalet, även om inte tillgången eller värderingarna ändras. För att göra en korrekt värdering när investeringsbeslut görs krävs att man tar hän- Mål och mått för resurshushållning syn till skillnader i de olika kapitalslagens värdeförändring över ti- den. I LU-9242 dras slutsatsen att ett så aggregerat mått som national- förmögenheten ger liten vägledning om hur miljöpåverkan föränd- rats och därför inte är så användbart. Mot detta resonemang kan invändas att en sammanställning av naturkapitalet, som en del av nationalförmögenheten, synliggör förändringar i detsamma. Det blir möjligt att följa utvecklingen av det samlade kapitalet, något som inte registreras i miljöräkenskaperna. arbetar med ett mått som benämns Genuine sa- vings. Måttet fokuserar begreppet sparande. Om sparandet är positivt innebär det att förmögenheten ökar, om sparandet är ne- gativt innebär det en icke hållbar utveckling. Utgångspunkten är en beräkning av nationers naturkapital, producerade tillgångar och mänskligt kapital. Genuine savings utgår från det vanliga spa- randet i nationalräkenskaperna, och justeringar görs för bl.a.: utgifter för utbildning; dessa ses inte som konsumtion utan som investeringar, avskrivning/förslitning av producerade tillgångar, förbrukning av förnybara råvaror (nettoförbrukning) och änd- liga råvaror, miljöskador som en följd av koldioxidutsläpp. I arbetet har resultatet räknats ut för mer än 100 länder vilket gör måttet intressant för jämförelser. Måttet är relativt nära besläktat med nationalförmögenheten. Miljöskuld är ett begrepp som först presenterades av i SOU 1992:58 och som utgår ifrån att miljön ska återställas till en given nivå. För skog gäller en nivå där man har möjlighet att uppnå en högsta uthålliga avkastning (sustainable yield). Depåer av gifter som har byggts upp i naturen skall oskadliggöras genom destruk- tion alternativt immobilisering (förhindra spridning). 42 Bilaga 11 till , (1992). Mål och mått för resurshushållning beror givetvis på ambitionsnivån för återställandet. Miljöskulden beräknas då miljöpåverkan uppträder återkommande som det ka- pital som behövs för att generera tillräcklig avkastning för att täcka årskostnaden (exempelvis kalkning vid försurning). En del av skul- den beräknas utifrån de rika världens miljöbelastning per capita där del beräknas utifrån genomsnittet. Som följd av relativt resten av västvärlden låga miljöpåverkan resulterar en sådan approximation i en överskattning av den svenska miljöskulden. Begreppet miljöskuld bygger på att man beräknar återställande- kostnaden och därigenom kommer fram till om samhället är håll- bart i meningen att miljöskulden inte ökar: lånar vi naturresurser från kommande generationer eller har vi börjat betala av? I viss mening kan man kvitta investeringar i annat kapital, exem- pelvis kunskapsuppbyggnad, mot en ökande miljöskuld. Det står dock utom tvivel att det finns vissa begränsningar i utbytbarheten och att vår generation höjer kostnaderna för underhåll av naturka- pital (exempelvis kalkning). Tillgångarna räknat i ren miljö måste därför beaktas noga. En svaghet hos begreppet miljöskuld är att de riktigt svåra ska- dor som med nuvarande teknik är irreversibla hamnar utanför sammanställningen. Detta är en svårighet som detta mått delar med flertalet andra försök att värdera miljöskador - en värdering till är dock svår att acceptera. Ett alternativ är att beräkna den ute- blivna inkomsten från den förbrukade resursen och uppskatta vil- ket kapital som krävs för att uppnå en avkastning som motsvarar densamma. Den kanske största stötestenen är frågan om återställandet. Till vad ska naturen återställas? Har dagens skogsbruk mer gemensamt med ett naturligt tillstånd än gårdagens svedjebruk kombinerat med skogsbete? Synen på vilken natur vi vill ha kommer troligtvis att förändras över tiden och därmed också nivån på miljöskulden. Miljöskuldsbegreppet verkar vara användbart i viss utsträckning som någon form av förmögenhetsbegrepp men det borde även i praktiken knytas samman med tillväxt/minskning av andra kapi- talformer för att ge ett mer fullödigt underlag. Begreppet kan ut- göra ett komplement till exempelvis monetära miljöräkenskaper. De enda brett använda måtten på utveckling som existerar är nationalprodukt och nationalinkomst. Användningen av dessa mått Mål och mått för resurshushållning Exempelvis resulterar trafikolyckor i diverse eko- nomisk aktivitet som förändrar sammansättningen av BNP, men de uppkomna skadorna bokförs inte som värdeminskning. Beskrivningar av välfärdsmått går ofta ut på att söka objektivt beskriva individers eller hushålls levnadsförhållanden. Intresset lig- ger då främst på sådant som konkreta inkomster, bostadsstandard, hälsa etc. Mer kompletta mått på välfärd och utveckling behöver också fånga upp miljö och resursaspekter, sociala aspekter och etiska aspekter (t. ex. mänskliga rättigheter). I ambitionen att följa välfärdens utveckling måste man följa ett stort antal indikatorer. Frågan är sedan om det är meningsfullt att väga samman ett antal indikatorer för att få fram ett index som ger en samlad bild av välfärden. Human Development Index (HDI) Bland de icke-monetära index som tillämpas är UNDP:s Human Development Index det mest etablerade. HDI baseras på tre para- metrar43: livslängd (förväntad livslängd vid födsel), utbildningsnivå (mäts genom läskunnighet och skolgång), levnadsstandard (eller verklig BNP per capita). HDI är för grovt för att vara intressant för att beskriva utveck- lingen i . För de första ligger högt: livslängd och läskunnighet . Den tredje parametern: verklig BNP räknas fram genom formel för inkoms- ternas nytta där inkomsten omräknas beroende på hur jämnt den fördelas på befolkningen. Sammantaget gör detta att HDI för Sve- rige i huvudsak påverkas av BNP som ju är ett mått som vi redan använder. är det givetvis viktigt att notera de höga värdena på de ingående parametrarna som ett resultat av en positiv samhällsutveckling. Måttet är också användbart för att kunna jäm- föra skillnader mellan länder. driver ett samarbetsprojekt som kallas de- velopment progress44, med ett index baserat på följande paramet- rar: förekomst av extrem fattigdom (per dag), 43UNDP, (1998). 44Http:///dac/indicators/htm/slides.htm Mål och mått för resurshushållning läskunnighet för människor mellan , dödlighet för barn , tillgång till säkert vatten. Även detta index är mer inriktat på länder i tredje världen, och så- ledes mindre användbart med avseende på att följa välfärdsutveck- lingen i . Det påminner till stor del om HDI. Index of Sustainable Exonomic Welfare (ISEW) Forskarna . har utvecklat ISEW – Index of sustainable economic welfare45. Syftet med ISEW är att det ska vara ett verktyg för att inkludera sociala och miljömässiga faktorer i beräkningen av den ekonomiska välfärden. Utgångspunkten för indexberäkningen är den privata konsumtion, som hämtas ur na- tionalräkenskaperna. Utifrån detta sker ett stort antal justeringar, nedan ges några exempel. inkomstfördelningen, som uttrycker det: an additional thousand dollars in income adds more to the welfare of a poor family than it does to a rich family, obetalt arbete, arbete i hemmet inräknas, hälsovård och utbildning, kostnader för dessa områden ses som positiva för välfärden, trafikolyckor och kostnader för pendling, detta ger avdrag på ISEW. Miljömässiga justeringar som alla sänker indexet: vatten- och luftföroreningar, förlust av naturkapital, t.ex. för oljeförbrukning och då jord- bruksmark bebyggs, långsiktig miljöförstöring, t.ex. ozonuttunning och klimatpåverkan. En pilotstudie för publicerades 199646. Studien fick mycket kritik då den presenterades. Studien byggde endast på den statistik 45Daly & , (1989, 1994). 46Jackson och Stymne, (1996). Mål och mått för resurshushållning som fanns tillgänglig vilket innebar att mätningen inte gav ett full- ständigt resultat i enlighet med ISEW:s kriterier. Det har gjorts ett stort antal forskningsstudier med ISEW-be- räkningar för olika länder. Måttet har dock inte blivit etablerat på myndighets- och regeringsnivå. ISEW är på samma sätt som MNP ett omfattande mått med fördelar och nackdelar. Vissa bestånds- delar i ISEW som trafikolyckor och pendling gör att uppbyggnaden blir mindre systematisk och måttet mer svårtolkat än exempelvis MNP. Resurseffektivitet är ett produktivitetsmått som syftar till att visa hur mycket naturresurser som går åt för att producera en viss mängd av en vara eller tjänst. Eftersom naturresurser bara är en del av de resurser som åtgår vid produktion av varor och tjänster blir ett sådant mått ett partiellt produktivitetsmått som är likartat med begreppet ekoeffektivitet (förädlingsvärde/åtgång av miljö). Svå- righeten med partiella mått är att man bortser från helheten och det kan leda till att den totala produktiviteten sjunker fast delmåttet indikerar en höjning. Bl.a. i faktor 4-diskussionen48 har framhållits att produktiviteten i användningen av naturresurser (framförallt de som ej har ett marknadspris) inte har vägts in tidigare vid beräk- ningar av produktivitet trots att dessa gjort anspråk på att mäta den totala faktorproduktiviteten (TFP). Det traditionella måttet TFP mäter enbart de prissatta resurserna, arbetskraft och kapital, vilket gör att åtgärder som är riktade till att höja produktiviteten hos na- turresurser som inte ingår i systemet nästan uteslutande sänker TFP. Det finns undantag där åtgärder som är riktade mot miljöför- bättringar också leder till en bättre hushållning med prissatta resur- ser och därigenom ger en ökad TFP (se diskussionen om Porterhy- potesen i kapitel 4). Det finns enligt utredningens mening starka skäl för att komplettera TFP med åtgången av miljöresurser och erhålla ett mått som bättre återspeglar total resursåtgång än vad som är fallet i TFP. Ett mått som har en högre grad av relevans för miljöpåverkan av resursanvändning är begreppet total resursproduktivitet. Det är en utvidgning av begreppet total faktorproduktivitet från att innefatta 47Detta avsnitt bygger i stora delar på Repetto, (1996). 48Weizäcker m.fl. (1998). Mål och mått för resurshushållning prissatta resurser såsom arbete och kapital till att även omfatta icke prissatta miljöresurser. En produktionsanläggning producerar dels varor som säljs på marknaden dels biprodukter (varav en del kan representera exter- naliteter). Exempel på biprodukter är allt från koldioxid och kad- mium till buller och spillvärme. Företagets produktion värderas utifrån marknadsvärdet på varorna medan biprodukterna oftast inte värderas alls. Vid studier av produktivitetsutvecklingen har det närmast varit regel att inte värdera produktionen av biprodukter49. I en del fall kan man t.o.m. fråga sig om företagets produktions- process höjer eller sänker värdet av det material som används i pro- duktionen. I fallet med svensk varvsindustri fanns i slutfasen en period när plåten i princip var mer värd innan man gjorde fartyg av den än efteråt (ett resultat av ineffektiv, subventionerad produk- tion). I normala fall är produkten värd mer än materialet som den tillverkas av, men när värdet av miljöpåverkan vägs in kan situatio- nen förändras. Om man inte tar hänsyn till kostnaderna för effek- ter av biprodukter, både miljömässiga och andra, riskerar analysen att leda helt fel. Effektiv allokering av utsläppsmängd. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9D10 Marginalkostnadskurvan för miljöskada mäter kostnaden i kr för att släppa ut ytterligare en enhet av ett ämne. Marginalkostnads- kurvan för utsläppsreduktion representerar kostnaden för att und- vika utsläpp av ytterligare en enhet av ämnet ifråga. 49 Jämför kapitel 9, olika användningar av skogsresursen. Mål och mått för resurshushållning kostnaden för skada är lika stor som marginalkostnaden för reduk- tion befinner man sig i en effektiv situation. Traditionella produktivitetsberäkningar visar en ökning endast om satsningar på miljöförbättringar leder till en lägre fö- retagsekonomisk kostnad för produktion av varan ifråga. Endast en utsläppsminskning från 10 till 8 enheter (yta D) skulle höja pro- duktiviteten medan alla ytterligare minskningar skulle leda till en försämring av produktiviteten eftersom minskningen av skada inte prissätts på marknaden. De förbättringar som sker av miljötillstån- det värderas inte och detta gör då att man ofta drar slutsatsen att miljöregleringar sänker produktiviteten. Om man däremot använ- der begreppet total resursproduktivitet skulle minskningar ner till 4 enheter innebära produktivitetsförbättringar, vilket också överens- stämmer med en samhällsekonomiskt effektiv situation. Studier gjorda av EPA () visar på att värdet av de miljöförbättringar som gjorts i enlighet med överstiger kostnaderna med omkring . Skattningar av det här slaget kan alltid ifrågasättas, men att värdera förbättringarna till noll är inte självklart en bättre uppskattning. I Repettos undersökning (1996) föreslås ett rättframt sätt att ut- veckla produktivitetsberäkningar så att de innefattar även miljöpå- verkan. Metoden går ut på att se utsläppen som biprodukter i den industriella processen och väga samman värdet av dessa med värdet av själva varuproduktionen. Om utsläppen ökar mindre än produk- tionen kommer det justerade måttet att visa på en högre produkti- vitet än det traditionella och om produktionen är samti- digt som utsläppen sjunker leder det till samma resultat. Metoden kan sägas beräkna ett slags nettoproduktivitet utifrån samhällets värdering av produktionen. Detta är ekvivalent med att föra in kostnaderna för användning av miljöresurser på motsva- rande sätt som man gör med de marknadsprissatta resurserna så- som exempelvis arbetskraft. Resultatet blir i båda fallen att minskad miljöpåverkan får en positiv påverkan på produktiviteten. I en OECD-rapport50 diskuteras olika sätt att mäta miljökravens inver- kan på produktivitetsutvecklingen och denna metod lyfts fram som en möjlighet att korrigera det mer traditionella sättet att mäta. Regleringar som begränsar användningen av exempelvis be- kämpningsmedel syftar till (med ett produktivitetssynsätt) att höja produktiviteten med avseende på resursen miljö. I en studie51 mäts åtgången av miljö i form av bl. a. halten bekämpningsmedel i 50OECD, (1997). 51Gollop, (1998). Mål och mått för resurshushållning grundvattnet (värdet av rent vatten). Resultatet är intressant och visar på ett instrument för att analysera miljörestriktioners påver- kan i ekonomiska termer. En analys av den totala resursproduktivitetens utveckling inom det amerikanska jordbruket visar att är den lägre än om produktiviteten mäts som TFP (Total Faktor Pro- duktivitet) på grund av försämringar i miljötillståndet. visar det sig att tillväxten är högre för den totala resurs- produktiviteten än för TFP, beroende på förbättringar i miljötill- ståndet. Skillnaden mellan total resursproduktivitet och total fak- torproduktivitet kan sägas vara lika med begreppet ekoeffektivitet. Hos Gollop görs dock inte anspråk på mäta den totala miljöpåver- kan som brukar innefattas i begreppet ekoeffektivitet. Miljöpåver- kan är här liktydigt med bekämpningsmedelsrester i grundvattnet. Jordbruk har givetvis fler miljöeffekter och tillvägagångssättet be- höver utvecklas men fungerar väl som räkneexempel. Resultaten pekar också på nödvändigheten att integrera åtgången av resursen miljö i produktivitetsberäkningar. Det finns stora problem när det gäller att integrera miljöpåver- kan vid beräkning av produktivitetsutvecklingen. Värderingsteget kan dock i viss utsträckning hanteras genom att göra känslighets- analyser vilket också görs av exempelvis Gollop i hans framställ- ning. Dataunderlag som krävs för den här typen av analyser behöver samlas in och systematiseras i större utsträckning än vad som görs . Arbetet med att vidareutveckla miljöräkenskaperna är ett vik- tigt exempel. Även denna utredning har initierat ett sådant arbete, men mycket återstår att göra. Tidsserier för utsläpp kopplade till en detaljerad branschnivå är en sådan typ av data. SCB och Natur- vårdsverket är centrala aktörer på detta område. Tidsserieperspek- tivet har varit mycket styvmoderligt behandlat och situatio- nen har dessutom förvärrats av en lång tidseftersläpning med avse- ende på framförallt miljöräkenskaperna. Ett alternativ till att väga ihop olika variabler till ett mått i pengar eller kg är att göra system av indikatorer för att belysa utveck- lingen. Indikatorer kan sägas ligga ett steg lägre i måtthierarkin och lämnar över mer av tolkningsarbetet till mottagaren. Minimikravet på en enskild indikator bör vara att det är entydigt om det är en Mål och mått för resurshushållning ökning eller en minskning av indikatorn som eftersträvas. Avsak- naden av viktning gör dock att mottagaren får prioritera och avgöra vilka indikatorer som ska få styra eventuella policyinsatser. För att göra ett system med uppsatta mål hanterbart är det logiskt att sätta upp ett antal indikatorer som kan underlätta en uppfölj- ning av måluppfyllelsen. har tagit fram ett system av indikatorer52 som är tänkta att användas för uppföljning av de 15 beslutade miljömålen (se vidare avsnitt 10.4). Dessa indikatorer mäter exempelvis utsläpp av vissa ämnen som mer eller mindre di- rekt har påverkan på måluppfyllelsen. Exempel på ingående mätobjekt är: Utsläpp av ammoniak i . Utveckling av arealen äldre lövrik skog på skogsmark (utanför reservat). Areal med miljöstöd för ekologisk odling. Antal terrängskotrar fördelat på fjällän. Global årsmedeltemperatursförändring och årsmedelstempera- tur i . De flesta av dessa indikatorer har en nära koppling till uppfyllelsen av det miljömål som är avsett att mätas. Det är dock en mycket stor spännvidd mellan de ingående indikatorerna och det finns också exempel på mer långsökta mätobjekt som antal boende i tätorter med mer än 10 000 invånare och total energianvändning. De två sistnämnda är svårtolkade och det är svårt att veta hur dessa vari- ablers utveckling belyser hur måluppfyllelsen fortskrider och om en ökning eller en minskning är eftersträvansvärd. Den stora spännvidden gör också att det är svårt att överblicka utvecklingen. En minskning av antalet ingående mått skulle vara att föredra och framförallt att kopplingen till måluppfyllelsen är tydlig. 52 , (1998). Mål och mått för resurshushållning formationskälla är dock denna sammanställning tämligen heltäck- ande och användbar. Miljövårdsberedningen har tagit fram förslag till ett antal gröna nyckeltal som syftar till att följa den ekologiska omställningen av samhället.53 Olika myndigheter har arbetat med att följa upp många olika indikatorer inom miljöområdet. Det nya med nyckeltalen är att man har valt ut några få indikatorer som publice- ras återkommande men som regeringen ännu inte tagit ställning till. Utvalda indikatorer som avser att väl spegla helheten kallas inter- nationellt för headline indicators (rubrikindikatorer). Nyckeltalen är uppdelade på tre olika typer: mått på bakomliggande orsaker (1–3), mått på utsläppsnivåer och tillståndet i miljön (4–8), mått på omställningen hos viktiga aktörer (9–12). De svenska gröna nyckeltalen är: 1.Energianvändning, totalt och relaterat till BNP, samt el för uppvärmning. 2.Materialanvändning, total materialomsättning samt avfall till soptipp. 3.Kemikalieanvändning, totala volymen hälso- eller miljöfarliga kemikalier. 4.Växthuseffekt, utsläpp av koldioxid. 5.Försurning, utsläpp till luft av svaveldioxid och kväveoxider. 6.Tätortsluft, bensenhalt i tätortsluft. 7.Övergödning, tillförsel av fosfor och kväve till hav. 8.Biologisk mångfald, förutsättningar i livsmiljöer samt andel skyddad skog. 9.Miljöanpassade färdsätt, andel kollektiva transporter till arbete och skola, samt antal km med bil per invånare och år. 10.Miljöanpassade inköp, inköp av miljömärkta produkter, samt miljöanpassad offentlig upphandling. 11.Kretslopp av näringsämnen, återföring av fosfor till odlings- mark. 12.Miljöanpassade arbetssätt, skolor med utmärkelsen , samt företag med Miljöledningssystem. 53 SOU 1998:170 respektive SOU 1999:127. Mål och mått för resurshushållning De nyckeltal som främst har beröring med denna utredning är ener- gianvändning och materialanvändning. Nyckeltalet energianvändning syftar till att mäta måluppfyllelsen för tre av de femton miljökvali- tetsmålen: bara naturlig försurning, Nyckeltalet energianvändning mäts på tre sätt: den totala energianvändningen i TWh/år, energieffektiviteten i TWh/BNP, mängden el för uppvärmning av bostäder och lokaler i /år. Nyckeltalet materialanvändning är ämnat att mäta måluppfyllelsen i fråga om: grundvatten av god kvalitet, god bebyggd miljö, Materialanvändning mäts på två sätt: mängden material som tillförs samhället i ton per per- son och år, mängden avfall till soptipp i ton . Det är tveksamt om nyckeltalet energianvändning kan sägas vara relevant som mått på hur den ekologiska omställningen av samhäl- let fortlöper eller på graden av uppfyllelse för de mål som specifice- rats av miljövårdsberedningen. Orsakerna till detta är flera. På motsvarande sätt som för materialanvändning finns ingen di- rekt koppling mellan energianvändning i allmänhet och miljöpåver- kan. Energianvändning är ett mycket vittomspännande begrepp som innefattar såväl användning av förnybar energi, exempelvis vindkraft, som fossil energi. Miljöeffekten av att använda vindkraft är väsensskild från miljöpåverkan vid exempelvis kolanvändning. Därför torde det vara direkt vilseledande att lägga ihop dessa utan någon som helst viktning, framförallt om man studerar föränd- ringar på marginalen.