sou · GPB3100 · 2002-01-01 00:00:00 — Behandling av uppgifter som inte kan hänföras till de registrerade personer som omfattas av den rättsskipande och rättsvårdande verk- samheten, utan endast till den administrativa skötseln av domstolars och nämnders verksamhet, omfattas inte av den av oss föreslagna lag- stiftningen. Enligt vår uppfattning utgör behandlingen av sådana upp- gifter nämligen ett led i myndigheternas administrativa verksamhet (se avsnitt 5.3.2). Vid behandling av sådana uppgifter skall i stället per- sonuppgiftslagen tillämpas. Det hindrar emellertid inte att administrati- va uppgifter behandlas i samma datorsystem som de uppgifter vilka används gemensamt för den materiella verksamheten. Administrativa uppgifter kan därför behandlas tillsammans med andra uppgifter i en databas utan särskilt stöd i lagstiftningen, under förutsättning att be- handlingen sker i enlighet med ändamålen för databasen. Som exempel på vad vi anser utgöra rent administrativa uppgifter kan nämnas uppgift om till vilken rotel inom en domstol som ett visst mål eller ärende hör, uppgift om vem som handlägger ett visst mål eller uppgift om vilka specialkunskaper en handläggare besitter. Sådana uppgifter kan enligt vår uppfattning inte hänföras till en enskild person som omfattas av en viss verksamhet, utan behandlas endast i syfte att fördela ärenden inom domstolen. Däremot utgör en administrativ uppgift om en handläggare självfallet en personuppgift om handläggaren själv. uppgifterna bör enligt vår mening, utan hinder av att det inte anges i lagstiftningen, kunna behandlas tillsammans med andra uppgifter i ett mål eller ärende. Vissa uppgifter som behandlas av administrativa skäl, kan emeller- tid utgöra verksamhetsanknutna personuppgifter. Det kan t.ex. gälla för en uppgift om särskild sekretessmarkering som registre- ras i samband med andra uppgifter om en person, och för vilken sär- skild försiktighet skall iakttas i samband med utlämnande. För sådana uppgifter bör vår lagstiftning vara tillämplig. Vi anser dock inte att det är nödvändigt att i lagstiftningen uttryckligt ange att sådana i första hand administrativa uppgifter får behandlas i en databas. Avgörande för bedömningen av om en administrativ uppgift som behandlas i ett gemensamt datorsystem omfattas av bestämmelserna i våra lagförslag, är således om uppgiften även kan anses utgöra person- uppgift som har anknytning till den materiella verksamheten. Frågan om en uppgift i en databas anses utgöra en rent administrativ uppgift eller om den även utgör en verksamhetsanknuten personuppgift, har betydelse för om information enligt 26 § personuppgiftslagen skall lämnas eller inte med stöd av våra lagförslag. Informationsskyldigheten avser nämligen endast personuppgifter om den som begär informatio- nen och således inte rent administrativa uppgifter. En part som begär information skall m.a.o. inte få ut uppgifter om handläggarens semes- terschema o.d. För en verksamhetsanknuten personuppgift skall där- emot de särskilda bestämmelserna om information i våra lagförslag tillämpas (se avsnitt 6.3.1). Som vi nämner ovan kan emellertid även rent administrativa upp- gifter utgöra personuppgifter, t.ex. är en uppgift om en handläggares specialkunskaper en personuppgift om handläggaren. Om handläggaren av sin arbetsgivare begär information enligt 26 § personuppgiftslagen, skall informationen därmed omfatta också sådana uppgifter. I ett sådant fall skall emellertid inte de särskilda bestämmelserna om information i våra lagförslag tillämpas, utan det är i stället bestämmelserna i person- uppgiftslagen som gäller. Behandling av uppgifter av teknisk karaktär som används uteslutan- de eller huvudsakligen för att ett datorsystem skall fungera, t.ex. koder som anger på vilket sätt en viss uppgift skall lagras i systemet, anser vi inte heller behöver regleras särskilt. Sådana uppgifter har inte någon egentlig anknytning till innehållet i en databas utan utgör närmast en del av de tekniska lösningarna i ett datorsystem, och får således regi- streras utan att det anges i den av oss föreslagna lagstiftningen. En förutsättning är dock att de tekniska uppgifterna, ensamma eller till- sammans med andra uppgifter, inte tillför någon sakinformation som kan hänföras till de registrerade personerna. En uppgift om t.ex. mål- typskod utgör med andra ord inte en teknisk uppgift i den nu avsedda bemärkelsen. 6.2.3Elektronisk mål- och ärendehantering Vårt förslag: Elektroniska handlingar som har kommit in till eller upprättats av en domstol eller nämnd i ett mål eller ärende skall få behandlas i en databas. Känsliga personuppgifter i en upprättad elektronisk handling skall få behandlas i databasen endast om det behövs för handläggningen av ett mål eller ärende, för fullgörande av författningsreglerad un- derrättelseskyldighet eller för återsökning av vägledande avgöran- den. Traditionellt kan mål- och ärendehantering hos domstolar och nämnder beskrivas på följande, mycket översiktliga, sätt. Handlingar som kom- mer in till eller upprättas hos en domstol eller nämnd, och som kan hänföras till ett visst ärende, samordnas i en för ärendet särskilt upprät- tad akt. De handlingar som kommer in kan vara överklaganden, ansök- ningar, kompletteringar och bevisuppgifter m.m. De hos domstolen eller nämnden upprättade handlingarna kan bestå av förfrågningar, förelägganden, tjänsteanteckningar efter muntliga kompletteringar, kallelser, domar och beslut m.m. I normalfallet utgörs handlingarna i ett ärende av pappersark med text. Undantagsvis kan det dock röra sig om fotografier eller tekniska upptagningar, t.ex. kassett- eller video- band med inspelade förhör eller liknande. Oavsett karaktären på hand- lingarna består de på något sätt av materiella objekt (pappersark, kas- setter osv.) som fysiskt kan samordnas och systematiseras i en akt. Den beskrivna ordningen tillämpas ofta även när en domstol eller nämnd använder datorer, genom att upprättade handlingar som utfor- mas elektroniskt i ett ordbehandlingsprogram tillförs ärendeakten i form av pappersutskrifter. Den elektroniska information som skapas, och ofta lagras, i datorn utgör alltså inte i egentlig mening en del av akten. Normalt måste sådan information enligt vår mening anses som arbetsmaterial och utgör därför inte allmänna handlingar, om inte in- formationen expedieras eller tas om hand för arkivering (jfr 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). I och med datoriseringen har nya rutiner för ärendehantering utveck- lats. förekommer det att handlingar i ärenden kommer in till myn- digheter i elektronisk form (dock ännu inte i någon större utsträckning inom domstolsväsendet). Det kan gälla t.ex. ansökningar eller deklara- tioner som lämnas in på diskett, genom fasta uppkopplingar på telenätet eller via vanlig e-post. Sådana handlingar kan lagras direkt i ett dator- system utan att det görs pappersutskrifter som tillförs en fysisk akt. Likaså kan myndighetens handlingar upprättas elektroniskt och lagras i ett datorsystem utan att i pappersform tillföras en fysisk akt. Det kan gälla allt från förelägganden och kallelser till beslut. De på det beskrivna sättet inkomna och upprättade elektroniska handlingarna i ett visst ärende kommer att ingå i vad som kan kallas en elektronisk akt i datorsystemet. De elektroniska handlingarna utgör då normalt inte arbetsmaterial, utan är allmänna handlingar. En elektro- nisk akt måste naturligtvis vara sammanhållen på ett sätt som motsvarar en fysisk akt för pappershandlingar, t.ex. genom att allt material i de elektroniska akterna kan göras samlat tillgängligt med hjälp av sökbe- grepp, ofta i form av ärendebeteckningar eller liknande. Den elektroniska ärendehanteringen väcker många olika frågor. Bland annat kan äktheten hos de lagrade handlingarna vara svår att fastställa. Det kan även vara svårt att avgränsa vad som ingår i en elek- tronisk akt. Vidare finns det grundläggande problem med att fastställa vad som egentligen är en elektronisk akt, en elektronisk handling eller ett elektroniskt dokument. Vad är elektroniska dokument, handlingar och akter? Vad som avses med elektroniska handlingar och elektroniska dokument har diskuterats i flera sammanhang, bl.a. i betän- kande Tullregisterlag m.m. (SOU 1989:20), betänkande Information och den nya InformationsTeknologin (SOU 1992:110), promemoria Elektronisk dokument- hantering inom skatteförvaltningen (Ds 1994:80), be- tänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40), Datalags- kommitténs betänkandet Integritet – Offentlighet – Informationsteknik (SOU 1997:39), Statskontorets publikation Elektronisk ärende- och dokumenthantering (1997:8) samt betänkande Skatt – – Exekution – Normer för behandling av per- sonuppgifter (SOU 1999:105). Begreppet elektroniskt dokument har efter diskussionerna kring elektronisk dokumenthantering numera lagreglerats. Begreppet åter- finns i ett antal olika lagar, t.ex. tullagen (1994:1550) och lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, och har i det närmaste fått en enhetlig definition. Ett elektroniskt dokument kan med stöd av nämnda lagar definieras som en upptagning som gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Vad som mer precist avses med ett elektroniskt dokument har däremot inte reglerats i lag- text. Det gäller främst vilket tekniskt förfarande som skall användas för att innehåll och utställare skall kunna verifieras. Vad som är klart är att ett elektroniskt dokument som är infört i ett datorsystem skall vara låst till sitt innehåll. Den som läser dokumentet (på utskrift eller terminal) skall med andra ord kunna vara säker på att det är originalinnehållet som återges. Likaså skall det vara möjligt att fastställa vem som har upprättat eller sänt in ett elektroniskt dokument. Den tekniska verifie- ringen av utställaren skall alltså motsvara en namnteckning eller annan identifieringsuppgift på ett pappersdokument. Begreppet elektronisk handling som sådant finns inte definie- rat i författningstext. föreslog dock i sitt betänkande att det i förvaltningslagen skulle införas definitioner av olika elektroniska företeelser, bl.a. elektronisk handling. Enligt det förslaget skulle elek- tronisk handling definieras som en bestämd mängd data som kan lä- sas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Det torde vara en allmän uppfattning att begreppet elektronisk handling är vidare än det i författningar förekommande begreppet elek- troniskt dokument. Det senare kan alltså sägas vara en (författningsre- glerad) specialform av elektroniska handlingar. I vissa sammanhang har det även talats om att elektroniska dokument är en låst form av elektro- niska meddelanden. Någon närmare utveckling av skillnaden – om någon alls är avsedd – mellan elektroniska meddelanden och elektro- niska handlingar finns däremot inte. Genom vad som framförts i olika sammanhang torde allmänt kunna konstateras att med elektroniska handlingar avses alla elektroniskt lagrade meddelanden eller inne- hållsmässigt sammanhängande upptagningar i ett ärende. Det kan röra sig om elektroniska avbildningar av pappershandlingar – bildfångade och skannade handlingar – eller handlingar som direkt har upprättats elektroniskt. Båda kategorierna kan vara låsta, dvs. tekniskt utformade så att innehåll och eventuell utställare kan verifieras, eller icke låsta. Med låsta handlingar avses då elektroniska dokument och med icke låsta handlingar avses alla övriga elektroniska handlingar som inte utgör elektroniska dokument. Begreppet elektronisk akt har i ovan nämnda lagstiftningsärenden närmast använts som en samlingsbeteckning på de elektroniska hand- lingar som har kommit in eller upprättats i ett visst ärende. Jämförelser har även gjorts med de fysiska akter som upprättas vid traditionell ärendehantering, men någon mer ingående analys av begreppet har inte gjorts. Elektronisk mål- och ärendehantering i domstolar och nämnder förekommer ingen elektronisk dokument- eller akthantering i domstolarna och nämnderna. Däremot upprättas regelmässigt elektro- niska handlingar, t.ex. domar och beslut, med hjälp av ordbehandling. De elektroniska handlingarna ingår dock inte som en del i de befintliga målhanteringssystemen, även om det finns kopplingar mellan systemen och ordbehandlingsdokumenten. När vi nu föreslår en ny och teknik- oberoende lagstiftning för domstolarna och nämnderna, anser vi att hänsyn måste tas till att nya datorsystem kan komma att innefatta i första hand hantering av icke låsta elektroniska handlingar. är det emellertid rimligt att anta att även elektronisk dokumenthantering kommer att införas i verksamheterna. Som ett möjligt exempel kan nämnas att domar och beslut upprättas elektroniskt i form av dokument som förses med elektroniska signaturer. De upprättade dokumenten låses därigenom till sitt innehåll och utgör i sig allmänna handlingar. Det som sedan tas ut i pappersform utgör således endast utskrifter av de elektroniskt lagrade originaldokumenten. Det är också realistiskt att tänka sig att stämningsansökningar och överklaganden m.m. i form av elektroniska dokument kommer in till domstolarna från advokater eller åklagare och andra myndigheter. Vi föreslår därför att en elektronisk handling som har kommit in till eller har upprättats av en domstol eller nämnd i ett mål eller ärende, skall få behandlas i en databas. Det innebär att det blir rättsligt möjligt för domstolar och nämnder att arbeta med elektroniskt upprättade och till innehållet låsta domar och beslut, att ta emot elektroniska dokument från parter samt att skanna in inkomna pappershandlingar och lagra dem elektroniskt som bilder i en databas. Härigenom finns förutsätt- ningar för att införa en långtgående elektronisk mål- och ärendehantering, som t.ex. kan leda till att originalhandlingar endast finns i elektronisk form och att pappersutskrifter endast är kopior av originalen. Förutom elektroniska dokument är vår avsikt att även andra elektro- niska handlingar skall omfattas av bestämmelserna. Det innebär bl.a. att inkommen eller skickad e-post och icke låsta ordbehandlingsdoku- ment kan lagras som handlingar i en databas, oavsett om de ingår i ett datorsystem eller ej. En annan viktig följd av bestämmelsen är att ljud- och bildupptagningar i digital form kommer att kunna hanteras som andra handlingar i en databas, exempelvis genom att lagras och även överföras elektroniskt från en underrätt till en överrätt vid ett över- klagande. Hanteringen av elektroniska akter innebär emellertid att det ställs krav på särskilda rättsliga överväganden, främst av integritetsskäl. Den viktigaste orsaken till detta är att det med en utbyggd elektroniskt do- kumenthantering inte går att sätta upp detaljerade regler för vilka upp- gifter som får registreras, eftersom dokument och andra handlingar innehåller det skribenten väljer att skriva. En viktig fråga som upp- kommer vid hantering av elektroniska handlingar är om det skall gälla särskilda regler för behandlingen av känsliga personuppgifter, elektro- niskt utlämnande, direktåtkomst, sökmöjligheter och gallring. En annan viktig fråga är säkerhetsaspekten, bl.a. hur man skall utforma tekniska lösningar som garanterar äktheten hos elektroniska dokument. Den sistnämnda frågan är det emellertid inte vår sak att utreda. Frågor om direktåtkomst till eller annat utlämnande av, sökmöjligheter efter och gallring av elektroniska handlingar återkommer vi till längre fram i de fyra närmast följande avsnitten. Känsliga personuppgifter i elektroniska handlingar Vid all behandling av personuppgifter intar frågor om behandling av känsliga personuppgifter enligt personuppgiftslagen en särställning, genom att sådana uppgifter i princip får behandlas endast efter sam- tycke av den enskilde eller med särskilt författningsstöd. Allmänt gäller att stor försiktighet bör iakttas vid hanteringen av känsliga personupp- gifter. För registrering av uppgifter i strukturerad form föreslår vi där- för noggranna regler för när känsliga personuppgifter får behandlas i en databas(se avsnitt 6.2.2). När fråga är om att behandla uppgifter i hand- lingar som ett led i elektronisk mål- och ärendehantering, är det emel- lertid inte möjligt att ha motsvarande begränsande bestämmelser. Åt- skillnad måste dessutom enligt vår uppfattning göras mellan, i tryckfri- hetsförordningens mening, inkomna och upprättade handlingar. Om en handling sänds in till en domstol eller nämnd i elektronisk form för att lagras i ett datorsystem, är det inte möjligt för domstolen eller nämnden att censurera innehållet genom att ta bort eventuella känsliga personuppgifter. En handling måste naturligtvis få lagras i den form den kommer in för att ett system med elektronisk mål- och ären- dehantering skall kunna fungera. Samma problem uppkommer när handlingar i och för sig kommer in till domstolen eller nämnden i pap- persform, men där skannas eller bildfångas för att en kopia skall lagras som en del i en elektronisk akt. Vi anser därför att det inte är möjligt att ha några begränsande bestämmelser av vilka uppgifter som får hanteras i databasen när det gäller inkomna handlingar i mål eller ärenden. De integritetsproblem som kan uppstå vid hanteringen av elektroniskt lag- rade inkomna handlingar, måste i stället lösas genom begränsningar i möjligheterna att söka efter uppgifter och att få tillgång till dem genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande. Situationen är något annorlunda när det gäller elektroniska hand- lingar som upprättas av en domstol eller nämnd, t.ex. domar, beslut och digitala bild- och ljudupptagningar m.m. I dessa fall har domstolen eller nämnden en faktisk möjlighet att kontrollera vilka uppgifter som lagras elektroniskt i en databas. I praktiken är möjligheterna till en sådan kontroll emellertid kraftigt begränsad. En domare skall vid ut- formningen av en dom självfallet inte behöva fundera på om domen kommer att innehålla känsliga personuppgifter och därför kanske inte får lagras elektroniskt. Det är givetvis en självklarhet att ny teknik inte får innebära begränsningar i domstolarnas och nämndernas självstän- dighet i den dömande verksamheten. På samma sätt är det inte möjligt att vid en digital videoupptagning av en rättegång styra över vilken information som lämnas av parter och andra och därigenom registreras elektroniskt. Den enda begränsning som vi anser är möjlig, är att i våra lagför- slag ange att personuppgifter får behandlas i upprättade elektroniska handlingar i mål eller ärenden endast om det behövs för handläggning- en av målet eller ärendet, för författningsreglerad underrättelseskyldig- het eller för återsökning av vägledande avgöranden. Det innebär att om en domare bedömer att en känslig personuppgift behövs i en dom, så är det också tillåtet att behandla uppgiften och lagra domen elektroniskt i databasen. Likaså är det enligt vår uppfattning självklart att samtliga uppgifter som framkommer vid en rättegång, där ljud eller bild upptas digitalt, behövs vid handläggningen av det aktuella målet. I dessa fall medför en begränsningsregel enligt vår mening inga praktiska problem. Den effekt som nämnda begränsning kan ha är främst att känsliga per- sonuppgifter, som egentligen inte behövs, inte behandlas slentrianmäs- sigt i olika handlingar som upprättas och lagras elektroniskt och vars innehåll är enkelt påverkbart av den som upprättar handlingen, t.ex. föredragningspromemorior. Liksom i fråga om inkomna handlingar anser vi att integritetsskyddet måste upprätthållas främst med stöd av bestämmelser om t.ex. åtkomst och sökmöjligheter. 6.2.4Elektroniskt inhämtande och utlämnande av upp- gifter och handlingar Vårt förslag: Det skall inte finnas några uttryckliga begränsningar för elektroniskt inhämtande av uppgifter eller handlingar till databa- serna. Uppgifter och handlingar skall också utan begränsningar få lämnas ut elektroniskt på medium för automatiserad behandling till myndig- heter på annat sätt än genom direktåtkomst, om det behövs för hand- läggningen av ett mål eller ärende eller för författningsreglerad un- derrättelseskyldighet. Uppgifter skall även få lämnas ut till andra på det sättet, om regeringen meddelar föreskrifter om det. Vilka uppgifter som får behandlas automatiserat av en myndighet mås- te avgöras med ledning av de i lagstiftningen angivna ändamålen med behandlingen, eftersom det i artikel 6 i dataskyddsdirektivet ställs krav på att uppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (motsvarande bestämmelse finns i 9 § personupp- giftslagen). Några särskilda krav på begränsningar av på vilket sätt uppgifter får samlas in följer däremot inte av EG-rätten. Vi ser inte heller några integritetsskäl mot att enskilda eller myndigheter, som av olika anledningar har att lämna uppgifter, gör detta med hjälp av auto- matiserad behandling. Om domstolen eller nämnden anser det lämpligt, bör således t.ex. information under handläggning av mål och ärenden kunna inhämtas till databasen via e-post i stället för muntligen via tele- fon. Några rättsliga begränsningar bör inte heller ställas upp för en domstol att automatiserat hämta in uppgifter direkt från en annan myn- dighets register, under förutsättning att uppgifterna får behandlas av domstolen och den utlämnande myndigheten får lämna ut uppgifterna på det sättet. Det kan däremot finnas andra skäl för att uppgifter skall lämnas på ett visst sätt. Det finns t.ex. processuella krav på att vissa handlingar skall lämnas skriftligen och vara egenhändigt undertecknade, vilket kan innebära såväl rättsliga gränsdragningsproblem som tekniska svårighe- ter vid ett automatiserat förfarande. Med andra ord kan det finnas olika orsaker till att uppgifter inte kan eller får hämtas in automatiserat till en domstol eller nämnd. Dessa begränsningar följer då av andra författ- ningar eller av tekniska orsaker. Det finns inte anledning att föreskriva om ytterligare begränsningar i den av oss föreslagna lagstiftningen. Vi ser således inte några skäl för att i författningar om behandling av personuppgifter vid domstolar och nämnder införa begränsningar av på vilket sätt uppgifter får hämtas in eller tas emot. Tvärtom är det vår uppfattning att i den mån en viss uppgift får hämtas in till en domstol eller nämnd och behandlas automatiserat där, bör inhämtandet i princip kunna ske på det sätt som domstolen eller nämnden respektive avsända- ren anser mest lämpligt. Allmänt om elektroniskt utlämnande av uppgifter Uppgifter kan lämnas ut från domstolarna och nämnderna i elektronisk form på medium för automatiserad behandling på flera olika sätt, t.ex. genom användning av e-post, genom utlämnande på diskett eller cd- rom, genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via te- lenätet (där beslutet om överföring i varje enskilt fall fattas av den ut- lämnande domstolen eller nämnden) eller genom direktåtkomst till domstolarnas eller nämndernas datorsystem (där beslutet om överföring i varje enskilt fall fattas av mottagaren). Av dessa olika varianter är direktåtkomsten den mest känsliga och den behandlas därför särskilt i avsnitt 6.2.5. Att ett utlämnande sker på medium för automatiserad behandling innebär att informationen lämnas ut i elektronisk form på ett sådant sätt att mottagaren kan bearbeta informationen. Det betyder att elektroniskt utlämnande av uppgifter och handlingar på ett sådant sätt att mottaga- ren endast kan läsa informationen och inte bearbeta den, t.ex. genom allmänhetens terminal vid en myndighet, inte är ett utlämnande på me- dium för automatiserad behandling. En av de viktigare bestämmelserna i dataskyddsdirektivet är artikel 6, av vilken bl.a. framgår att uppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckliga och berättigade ändamål. behandling får inte ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamålen.