sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Även om de skulle uppfylla det syftet skulle det vara nödvändigt att komplettera dem med andra instru- ment för att göra dem teknikdrivande. 8.5En lösning inom certifikatsystemet En kompletterande lösning inom certifikatsystemets ram är ett delsystem där nyinvesteringar tilldelas flera certifikat per producerad elenhet . Kompletteringen innebär att nyinvesteringar oberoende av kraftslag tilldelas flera certifikat per enhet (MWh) av 5–. Syftet är att säkerställa en kontinuerlig teknikutveckling utan att få ett totalt sett alltför dyrt system. Förslaget gäller alltså enbart el från nya anläggningar och det kan se ut på följande principiella sätt: 1.Varje MWh ger 5 certifikat –2004 2.Varje MWh ger 4 certifikat –2006 3.Varje MWh ger 3 certifikat –2008 4.Varje MWh ger 2 certifikat –2010 Därefter gäller kopplingen att 1 MWh ger 1 certifikat för all el från sådana förnybara energikällor som omfattas av certifikathan- delssystemet. På detta sätt ges investeraren en tidig premie och höjs kvotplikten vilket gör att alltmer av den befintliga produktionen tas i anspråk och certifikatpriset höjs. Om priset på el stiger sjunker priset på certifikat och totalkostnaden för det kompletterande systemet sjunker i motsvarande grad. Det är svårt att på ett korrekt sätt beräkna sambandet mellan kvotplikt och uppnådd målsättning när det saknas ett enhetligt samband mellan elproduktion och antal utgivna certifikat. Det finns också en genuin osäkerhet om bedömningen av tids- skillnaden mellan det beslut om investering som kvotplikten ger upphov till och den aktuella idrifttagningen av anläggningen. Även om merparten av ökningen av produktionen av el från för- nybara energikällor kan väntas komma från expansion inom existerande anläggningar, där ledtiden för produk- tionsökningar är kort, kommer nyinvesteringarna att mycket snart leda till ett stort och svårberäknat tillskott av certifikat på markna- den. Den ovan beskrivna trappan skulle ge upp till 20 extra certifi- Alternativa lösningar som utredningen övervägt kat per MWh för den som investerat och producerat från systemets början. I detta kapitel beskrivs konsekvenser i enlighet med kommitté- handbokens anvisningar. Enligt 15 § kommittéförordningen ska i förekommande fall även anges konsekvenserna av de lämnade förslagen för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. I kapitel 6 diskuteras de ekonomiska konsekvenserna av försla- get. I detta kapitel uppmärksammas frågor om andra konsekvenser av utredningens förslag. Utredningens förslag synes inte ha några konsekvenser då det gäller brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Jämställdheten mellan män och kvinnor, eller den kommunala självstyrelsen synes inte heller påverkas av förslagen. 9.2Konsekvenser för små företag Nya regler kan medföra svårigheter för små företag, svårigheterna kan dock i viss mån minskas genom informationsinsatser . Små företag som är kvotpliktiga kan låta sin elleverantör vara ombud och införskaffa certifikaten. På så sätt kan små kvotpliktiga företag slippa den ökade administration som det kan innebära att själv handla certifikat. Det är också tänkbart att det växer fram företag som upphandlar certifikat åt flera små kvotpliktiga, i likhet med vad som skett på elmarknaden. Små elleverantörer utan egen produktion som blir ombud för elkunder som inte önskar vara kvotpliktiga kan ha sämre förutsätt- ningar än större elleverantörer med egen produktion vad gäller att göra bedömningar av certifikatmarknaden. Detta skulle kunna medföra en konkurrensnackdel. För att undvika sådana effekter är det viktigt att utförlig information om prisbilden är tillgänglig för alla, stora som små. Den information som tillhan- dahåller om prisbild och även beräkning av medelpris spelar därvid en viktig roll. Det är tänkt att certifikatsystemet ska ersätta det nuvarande stö- det till förnybar och småskalig elproduktion som har flera olika former. Att antalet olika stödformer minskas och ersätts av ett system borde innebära en förenkling för små producenter men ett marknadsbaserat stöd där ett mer aktivt engagemang behövs kan vara krångligare för små producenter än dagens bidragssystem. Det kan ta ett tag innan små producenter hittar ut på certifikatmarkna- den och lärt sig hur den fungerar. kan möj- ligheten att utnyttja garantipriset (golvet) vara en trygghet. Tillverkare och leverantörer inom sektorn småskalig förnybar elproduktion för en tynande tillvaro . På vattenkraftsidan sak- nas hemmamarknad, på vindkraftsidan finns hemmamarknad men den domineras av utländska aktörer. Tillverkare och leverantörer inom dessa två sektorer ser en avsevärt högre stödnivå än dagens som en förutsättning för att branschen ska växa. Ett certifikatssy- stem skulle inte innebära lösningen på deras problem i det korta perspektivet. Inte heller torde ett certifikatsystem avsevärt förvärra en redan svår situation. 9.3Kringliggande faktorer och systemets konsekvenser I direktivet står att vid utformandet av certifikatsystemet ska för- ändringar i energibeskattningen – bland annat vad avser behand- lingen av kraftvärmeproduktionen – beaktas. I avsnitt 5.10 beskrivs den möjlighet som ges i lagen (1994:1776) om skatt på energi 11 kap. 9 § 4 stycket och som innebär att det finns ett val mellan att göra avdrag för ingående skatt på det bränsle som åtgår för elproduktion och att göra avdrag för den elkonsumtionsskatt som normalt skulle utgått vid förbrukning i elpannor/värmepumpar, som finns i den egna verksamheten. Om elproduktionen sker med biobränslen, som inte belastas med några bränsleskatter, är det fördelaktigt att välja avdrag för elkonsumtionsskatten. Vi föreslår ett certifikatsystem som också syftar till att främja elproduktion från förnybara energikällor. Ett bibehållande av av- dragsrätten kombinerat med ett certifikatsystem kan då ses som ett dubbelt stöd med samma syfte. Vi föreslår att avdragsrätten ses över för biobränslen, att den biobränslebaserade kraftvärmepro- duktionen tilldelas certifikat och att användningen av el inom det egna systemet betraktas som kvotpliktig. I avsnitt 3.2 har potentialen för kraftvärmeproduktion beräknats med hänsyn tagen till ovanstående. Flera utredningar som pågår eller har avslutats utgör viktigt underlag till utformningen av ett system för certifi- kathandel. I direktivet nämns utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i (N 1999:05, dir. 1999:25), (M 1998:06, dir. 1998:40), (M 1998:05, dir. 1998:35), (M 1998:07, dir. 1998:45) och Resurseffektivise- ringsutredningen (Fi 1999:02, dir. 1998:107). Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i och behandlar båda frågor om sätt att minska utsläppen av växthusgaser under Kyotoprotokollet, främst koldioxid. Som har konstaterats tidigare är ett certifikatsystem ett sätt att öka andelen el från förnybara energikällor. Det bidrar till att ett uthålligt energisystem byggs upp och även indirekt till att utsläppen av växthusgaser minskar genom att förnybar elproduktion kan tränga ut fossilbaserad elproduktion. Ett system för certifikat kan mycket väl kombineras med ett system för handel med utsläppsrätter. Planeringsmål för vindkraften som behandlar diskuteras i avsnitt 3.2.4 tillsammans med vindkraftens expansionsmöjligheter. tar också upp hur vindkraften förhåller sig till de nationella miljömålen vilket behandlas i kapitel 6 i denna rapport. anser att tre åtgärdsstrategier behöver för- verkligas för att det ska bli möjligt att nå miljömålen. En av de tre strategierna är effektivisering av energi och transporter. Målet är ett energisystem som är långsiktigt hållbart. För att minska utsläppen och behoven av nya dyrbara produktionsanläggningar är det nödvändigt med energihushållning, effektiv energiproduktion och införande av förnybara energikällor skriver miljömåls- kommittén. Även hushållning med mark, vatten och den bebyggda miljön är en av miljömålskommitténs strategier. Där säger man att värdefulla områden ska skyddas, biologiska mångfalden bevaras och hänsyn till natur- och kulturvärden tas vid exploatering. I kapitel 6 diskuteras certifikatsystemet och en expansion av för- nybar elproduktion förhåller sig till de 15 miljömål behandlar i sitt betänkande. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppgift att genomföra en översyn av behovet av åtgärder för en bättre hushållning och effektivare användning av naturresurser, inkl. bl.a. energiråvaror, i syfte att nå en hållbar ut- veckling i ett globalt perspektiv (Resurseffektiviseringsutred- ningen). I uppdraget ingick bl.a. att studera och bedöma samban- den mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljö- påverkan. Utredarens arbete skulle ske med utgångspunkt i en analys av vilken grad av resurseffektivisering som är önskvärd och möjlig på lång och kort sikt. Utredarens betänkande presenteras i rapporten användning av naturresurser (SOU 2001:2). En huvudslutsats av utredningens överväganden är att det inte är än- damålsenligt att ställa upp specifika mål för resurseffektivisering totalt i ekonomin, i bestämda regioner eller i enskilda branscher. Såväl miljöpåverkan som eventuella risker för resursuttömning bestäms av uttag och spridning av naturresurser i absoluta tal. Därför är en begränsning lika värdefull då den åstadkommes genom exempelvis ändrad konsumtionsinriktning som då den är resultatet av mer naturresurssparande och miljövänlig teknik. En central uppgift för miljöpolitiken kan formuleras som att åstadkomma en s.k. internalisering av kostnader för produktionens och konsumtionens miljöpåverkan, så att de företag och hushåll som förorsakar den också får bära de fulla samhällsekonomiska kostnaderna. 9.3.3Informativa styrmedel, ursprungsgarantier m.m. EG-direktivet om el från förnybara energikällor innehåller regler om ursprungsgarantier för sådan el. Avsikten med en ursprungsga- ranti för el producerad från förnybara energikällor är att underlätta handeln med sådan el och öka tydligheten beträffande användarnas möjlighet att välja mellan el producerad från icke-förnybara källor och el producerad från förnybara energikällor. System för ur- sprungsgaranti ger enligt direktivet inte i sig rätt att komma i åtnjutande av nationella stödmekanismer i olika medlemsstater. I direktivet framhålls också att det är viktigt att alla former av el som produceras från förnybara energikällor omfattas av sådana ursprungsgarantier. Ursprungsgarantin är ett instrument som är frikopplat från stödmekanismerna. Det nu föreslagna elcertifikatsystemet ger möjlighet att till det enskilda certifikatet koppla information om olika egenskaper som är förknippade med den produktionsanläggning som tilldelats cer- tifikatet. På så sätt kan EG-direktivets ursprungsmärkning genomföras vad gäller den elproduktion som omfattas av elcertifi- katsystemet. Regeringen har i sitt direktiv till utredningen uttalat att möjlig- heten bör utnyttjas att stimulera även sådan produktion av el från förnybara energikällor som är kommersiellt självbärande och som av den anledningen står utanför elcertifikatsystemet. I utrednings- direktivet anges särskilt utnyttjandet av informativa styrmedel, bl.a. certifikat, som en sådan möjlighet. Det är vår uppfattning att den el som produceras från förnybara energikällor och som inte behöver stödjas ekonomiskt bör kunna ursprungsmärkas eller certifieras för att på så sätt kunna tydliggöra och dra nytta av de miljöfördelar som sådan produktion innebär. finns flera system för miljömärkning av elpro- duktion. Svenska Bra miljöval är ett system. RECS-systemet, som beskrivits i avsnitt 2.4.1, tillhanda- håller ett certifikatsystem där internationell harmonisering efter- strävas. Flera av elementen i detta system lämpar sig väl att införliva i eller anpassa till elcertifikatsystemet. Etableringen av ett nytt certifikatsystem för all kommersiellt självbärande produktion av el från förnybara energikällor eller för all produktion av sådan el skulle innebära att ytterligare en struktur skapades vid sidan om de redan existerande. Fördelarna med ytter- ligare ett system måste noga vägas mot de nackdelar flera parallella Det är viktigt att miljöegenskaperna hos detta slag av elproduktion görs tydliga. Det är lättare att göra en tydlig distinktion mellan produktion av förnybar el och annan el än mel- lan produktion av olika slag av förnybar el eller snarare mellan olika slag av märkning av sådan el. Ytterligare ett system riskerar att förvirra mera än att förklara. Det är vår uppfattning att befintliga strukturer bör utnyttjas så långt som möjligt innan nya system etableras. I avvaktan på att EG-direktivet implementeras och ursprungsgarantierna införs förordar vi att de befintliga märkningssystemen utnyttjas i första hand. Oavsett vilket system som väljs, något av de befintliga eller ett nytt, frivilligt system, gäller förhållandet att dessa ursprungsgaran- tier eller certifikat inte kan användas för att uppfylla elcertifikatsy- stemets kvotplikt. 10.1Förslag till lag om elcertifikat 1 kap. Allmänna bestämmelser Denna lag innehåller bestämmelser om rätt för producenter av förny- bar el att erhålla elcertifikat, bestämmelser om handel med elcertifikat samt bestämmelser om skyldighet för elleverantörer och elanvändare att förvärva ett visst antal elcertifikat i förhållande till mängden leve- rerad eller förbrukad el. Paragrafen reglerar lagens tillämpningsområde. Med förnybar el avses i denna lag elektricitet som producerats genom utnyttjande av vind, sol, vatten, geotermisk energi och biobränsle. Paragrafen innehåller en definition av begreppet förnybar el. Härmed avses el som producerats med hjälp av förnybara energi- källor. Som framgår av 2 kap. 1 § är det endast vissa typer av pro- duktion av förnybar el som berättigar till elcertifikat. Detta sam- manhänger med att i princip endast sådan produktion av förnybar el som inte är ekonomiskt självbärande bör åtnjuta det stöd som tilldelning av elcertifikat innebär. Med produktion av el genom vind avses tillgodogörandet av den energi som alstras av rörelser i lufthavet eller vad som i normalt språkbruk kallas vindkraft. Att utnyttja över- eller undertryck i luft som framkallats på artificiell väg, t.ex. genom att luft komprimerats i ett bergrum, varefter el produceras med turbiner som drivs av därifrån utströmmande luft är således inte att anse som förnybar el. Produktion av el genom utnyttjande av solenergi avser utnytt- jande av solceller, dvs. halvledare som direkt omvandlar solljus till elektrisk ström. Produktion av el genom att på andra sätt utnyttja koncentrerat solljus ryms också inom begreppet. Vattenkraft avser främst tillgodogörande av skillnaderna i vatt- nets lägesenergi som naturligt förekommer i älvar, åar och bäckar. Denna form av elproduktion kan indelas i storskalig och småskalig vattenkraft. Som framgår av 2 kap. 1 § punkt sex föreslås i lagen en gräns vid anläggningar som vid lagens ikraftträdande hade en installerad effekt om högst 1 500 kW. Även el som producerats genom tillgodogörande av energi som finns i tidvatten eller i vågor på havet och i sjöar är att anse som förnybar el. El som produceras genom att vatten pumpats upp till en högre nivå och därefter får strömma ner till en lägre är däremot inte att anse som förnybar el. Produktion av el genom utnyttjande av geotermisk energi avser utnyttjandet av temperaturskillnader på olika nivåer i berggrunden eller i hav och sjöar. Elproduktion genom utnyttjande av biobränsle – bl.a. energigrö- dor, avverkningsrester, vass, returlutar och tallolja från massa- industrin eller visst avfall – utgör också en form av förnybar el. Vilka typer av biobränsle som berättigar till elcertifikat föreslås bli reglerat i en förordning utfärdad med stöd i denna lag. Med elcertifikat avses ett av staten utgivet intyg om produktion av en viss mängd förnybar el. Paragrafen innehåller en definition av begreppet elcertifikat. Ett elcertifikat utgör ett bevis om att en megawattimme elektrisk energi producerats i en sådan anläggning för produktion av förny- bar el som godkänts av . Det kan i detta hänseende sägas representera en del av värdet av den elektriska kraften, nämligen den del som hänför sig till att produktionen skett med vissa typer av förnybara energikällor. Elcertifikatet utgör emellertid också ett värdepapper avsett att omsättas på en marknad för elcertifikat. Ett elcertifikat utgör dock inte ett skuldebrev i inskränkt bemärkelse. Det är inte bärare av någon penningfordran på en borgenär. Inte heller utgör det bevis om någon äganderätt eller annan sakrätt. Dess värde ligger i att det befriar en innehavare som enligt bestämmelserna i 4 kap. är kvot- pliktig från skyldigheten att erlägga den sanktionsavgift som annars hade ålagts honom enligt 6 kap. 1 §. Genom paragrafens andra stycke har regeringen bemyndigats att utfärda föreskrifter om utländska elcertifikats giltighet i . För att utländska elcertifikat skall kunna tillerkännas giltighet i torde det krävas ömsesidiga överenskommelser med det land i vilket certifikatet givits ut. Med certifikatberättigad producent avses innehavare av en av godkänd produktionsanläggning för förnybar el. I paragrafen definieras begreppet certifikatberättigad producent, som återfinns i 2 kap. 5 §, 3 kap. 2 §, 6 kap. 2 § och 7 kap. 1 §. Godkännande meddelas efter ansökan produktionsanläggningar i som uppfyller de krav som ställs i denna lag och förord- ningar eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Med elanvändare avses den som förbrukar el som denne själv produ- cerat eller importerat eller som någon annan levererat. Paragrafen innehåller en definition av begreppet elanvändare. Med elleverantör avses den som yrkesmässigt levererar el som har producerats av honom själv eller av någon annan. I paragrafens första stycke definieras begreppet elleverantör. Defi- nitionen är identisk med den som finns i 1 kap. 6 § ellagen (1997:857). Beträffande begreppet yrkesmässig hänvisas till vad som gäller enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. Enligt 4 § i denna lag i dess nuvarande lydelse skall en verksamhet anses som yrkesmässig om den utgör näringsverksamhet enligt 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) eller bedrivs i former som är jäm- förliga med en till sådan näringsverksamhet hänförlig rörelse och ersättningen för omsättningen i verksamheten under ett kalenderår överstiger . 2 kap. Förnybar el som berättigar till elcertifikat Berättigad att erhålla elcertifikat är innehavare av anläggningar där el produceras med hjälp av 4.vissa typer av biobränsle, 6.vattenkraft i befintliga anläggningar som vid lagens ikraftträdande kan leverera en effekt om högst , 7.vattenkraft i anläggningar vilka inte varit i drift efter men som tas i drift efter lagens ikraftträdande, 8.ökad installerad effekt i befintliga vattenkraftanläggningar i den ut- sträckning som effekten ökas genom åtgärder som vidtagits efter , samt 9.vattenkraft som producerats i anläggningar vilka tas i drift efter . Om flera sådana anläggningar som avses i första stycket sjätte punkten är belägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på led- ningsnätet, skall anläggningarna anses som separata anläggningar vid tillämpningen av denna lag. Om särskilda skäl föreligger får , efter ansökan från anläggningens innehavare, besluta att el som producerats i annan vattenkraftanläggning än sådan som avses i första stycket punkt sex skall berättiga innehavaren till certifikat. Begreppen vindkraft, solenergi och geotermisk energi liksom våg- energi har berörts i anslutning till 1 kap. 2 §. El som produceras i vattenkraftverk med en installerad effekt av per anläggning och som är i drift berättigar inte innehavaren att erhålla elcertifikat. Genom bestämmelsens åttonde punkt kommer emellertid elproduktion från befintliga vattenkraftverk till den del denna beror på ökning av anläggningens effekt att berättiga till elcertifikat. Genom bestämmelsens nionde punkt kommer vidare all pro- duktion av el från nya vattenkraftanläggningar, oberoende av stor- lek, som tas i drift efter att berättiga innehavaren till elcertifikat. En anläggning skall anses vara tagen i drift då den nyttjas för sitt ändamål på ett normalt sätt, medan inledande provkörning eller testning av anläggningen inte är att anse som ett i drifttagande. Med befintlig anläggning avses en anläggning som var i drift vid lagens ikraftträdande. Bestämmelsen medför att om flera små vattenkraftanläggningar är lokaliserade till samma plats, t.ex. ett visst strömfall, kan de ändå bli berättigade till elcertifikat med stöd av första stycket punkt sex. Bestämmelsen utgör ett avsteg från vad som normalt avses med begreppet anläggning i ellagen (1997:857). I detta sammanhang kan anmärkas att om samma anläggning har flera innehavare skall ändå hela anläggningens effekt beaktas vid prövning av om elproduktionen berättigar innehavarna till certifi- kat. En anläggning på är således inte certifikatberät- tigad enligt första stycket punkten sex även om den skulle innehas av tre skilda rättssubjekt. Genom bestämmelsens tredje stycke ges en begränsad möjlighet för innehavare av befintliga vattenkraftanläggningar med högre effekt än att erhålla elcertifikat. Det är främst två fall som bestämmelsen avser. För det första bör innehavare av vat- tenkraftanläggningar, vilka kan visa att tillståndsbeslut eller andra beslut av riksdag, regering eller myndigheter medfört att anlägg- ningen blir ekonomiskt olönsam att driva, komma ifråga. För det andra bör även anläggningar under där det genomförts omfattande ombyggnader eller investeringar som är så kostsamma att anläggningen inte blir lönsam att driva utan det stöd elcertifikat kan ge, komma ifråga. Även i detta fall är det anläggningens innehavare som skall visa att anläggningen blir olönsam att driva på grund av åtgärden. Godkännande av produktionsanläggning för erhållande av elcertifikat meddelas av efter ansökan från anläggning- ens innehavare. Av 2 kap. 5 § jämförd med 1 kap. 4 § följer att endast innehavare av godkända produktionsanläggningar för förnybar el är berättigade till elcertifikat. Omfattningen av den prövning har att göra kommer att variera beroende på vilken typ av produktionsan- läggning det är fråga om. Generellt gäller att anläggningarna måste vara utrustade med en föreskriftsenlig mätutrustning så att de rap- porter om producerad el som skall lämnas är tillförlitliga. Ligger anläggningen inom ett koncessionerat nät åvilar ansvaret för mät- ningen nätkoncessionären. Ligger anläggningen inom ett icke kon- cessionspliktigt nät åvilar ansvaret för mätningen anläggningens innehavare. Denne kan själv utföra mätning och rapportering och har då att följa de föreskrifter utfärdar i detta hänseende (jfr kommentaren till 2 kap. 4 §) En annan och kanske mer praktisk lösning är att producenten avtalar med den nätkoncessionär till vars nät hans användaranläggning är ansluten, att denne skall ombesörja mätning och rapportering av certifikatbe- rättigad elproduktion. Då det gäller äldre vattenkraftverk kan en särskild prövning av anläggningens installerade effekt krävas. På motsvarande sätt måste en uppgiven ökning av produktionskapaciteten i ett storskaligt vattenkraftverk vidimeras. Prövningen skall endast avse huruvida anläggningen uppfyller de krav som uppställts i denna lag eller i förordningar utfärdade med stöd av denna lag för att anläggningens innehavare skall vara berät- tigad till elcertifikat.