sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — För att trygga service inom området skola, vård och omsorg samt ge en god uppväxtmiljö för barnen, är det befogat att kommunerna minskar sin riskexponering för kommande förluster i sina bostadsföretag. Det är viktigt att ha en god boendeplanering, så att kommunerna inte hamnar i ett läge, där hyresgäster får höjda hyror, dels på grund av allmännyttans hyresledande roll, samt dels på grund av att tomma lägenheter också måste förvaltas och underhållas. Reservationer och särskilda yttranden Den regionalpolitiska utredningen framhöll inte boendeplane- ringen. Med målsättningen att Hela ska leva, är det viktigt att bättre möjliggöra mellankommunal planering. Vissa kommuner hänvisar till att det kommunala utjämningssystemet utgör ett ekonomiskt hinder för att planera för ökade boende- resurser. verkar för att staten ska ha det övergripande ekonomiska ansvaret för den kommunala utjäm- ningen, så att föreställningen att varje kommun inte kan ut- vecklas, elimineras. Ett sådant initiativ skulle öka den kommu- nala självstyrelsen och ge kommunerna incitament att genomföra en boendeplanering . motsatte sig att en bostadsförsörjningslag återinfördes. Förslaget kom direkt från regeringen som en pro- position på bord, som hade uppdraget att utreda frågan. Vi har också motsatt oss obligatoriet för kommunerna att införa bostadsförmedlingar. Vi framhöll att en lagstadgad skyldighet för kommunfullmäktige att anta riktlinjer för bostadsförsörjningen utgör ett nytt exempel på vad regeringens bristande respekt för den kommunala självstyrelsen kan leda till (bet. 2000/01: BoU2). Tyvärr har inte lyckats med att tillföra tillräckliga sakargument för de åtgärder kommittén föreslår. Undertecknad saknar en objek- tiv analys av betydelsen av lokala initiativ för demokratin, kommunens självstyrande roll genom att med stöd av en lag uppnå en möjlighet till regional samverkan i boendefrågor samt lagstöd för boendesociala frågor. Det torde dock inte vara orimligt att boendeplanering genomförs i samband med översiktsplanen varje mandatperiod. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten Olycklig sammankoppling i direktiven De allmännyttiga bostadsföretagen har i sin moderna form verkat i . De har, som framgår av utredningens bakgrundsbeskrivning, mycket framgångs- rikt medverkat till en starkt förbättrad bostadssituation i landet. Genom företagens inriktning på att erbjuda bostäder till alla grupper i samhället har vi i vårt land lyckats undvika en utveck- ling mot socialbostäder, byggda särskilt för människor med låga inkomster och en socialt skör situation. Denna inriktning av statens och kommunernas bostadspolitik är en viktig förklaring till att fortfarande i ett internationellt perspektiv måste beskrivas som ett väl integrerat samhälle. Det är viktigt att den sammankoppling av två helt skilda upp- gifter, som skett i direktiven till , inte leder till missförståndet att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle vara motiverade främst av kommunernas skyldighet enligt social- tjänstlagen att verka för allas rätt till bostad. Om man ska und- vika en utveckling också i mot socialbostäder kan de allmännyttiga bostadsföretagen inte ensamma ta ansvaret för att erbjuda människor med sociala problem bostäder. Också andra fastighetsägare måste som kommittén framhåller förmås att ta sin del av detta ansvar. har förutsättningarna för de allmännyttiga företagen förändrats i grunden. Genom det nya finansierings- system som infördes i början av årtiondet skärptes kraven på eget kapital som bostadssubventionerna reducerades drastiskt. Med den valda metoden kom dessa förändringar i praktiken att få en retroaktiv verkan som skapade mycket stora svårigheter för företag med en omfattande nyproduktion eller ett omfattande nytt bestånd. Situationen förvärrades genom att Reservationer och särskilda yttranden systemförändringarna genomfördes under den svåraste ekono- miska krisen i landet sedan med en omfattan- de bank- och fastighetskris som följd. Det är ett uttryck för styrkan i den allmännyttiga affärsidén och den professionalism som finns i de allmännyttiga bostads- företagen att de kunde hantera dessa svårigheter på ett sådant sätt att de endast marginellt bidrog till de statsfinansiella pro- blem som skapades av krisen på den övriga fastighetsmarknaden. förändrades också förutsättningarna för företagens agerande på marknaden genom att de särbestämmel- ser som funnits inom finansierings- och skatteområdena togs bort. Den utmaning som detta innebar för de allmännyttiga bostadsföretagen har mötts dels med omfattande förändringar i företagens organisation och arbetssätt dels med en allmän över- gång från stiftelseformen till aktiebolagsformen. De allmän- nyttiga bostadsföretagen arbetar därför i långa stycken med samma förutsättningar i ekonomiskt avseende som fastighets- ägare inom den privata sektorn. Denna utveckling väcker ett antal viktiga principiella frågor. Skall de allmännyttiga bostadsföre- tagen i första hand betraktas som företag som skiljer sig från andra företag enbart genom att de har kommunerna som ägare med de restriktioner som följer av främst kommunallagen? Eller ska de också ses som en lokal infrastruktur av stor betydelse för kommunmedborgarnas välfärdsförutsättningar? Dessa frågeställningar ställs på sin spets inte minst genom den fortlöpande harmoniseringen inom EU av ekonomiska villkor för olika marknadsaktörer. Ett exempel är de aktuella föränd- ringarna av redovisningsprinciperna för aktiebolag som tvingar fram ett helt nytt synsätt på värderingen av företagens fastig- heter. De allmännyttiga bostadsföretagen i framstår i ett EU-perspektiv som udda företeelser i ett slags gränsland Reservationer och särskilda yttranden mellan offentliga myndigheter och affärsdrivande företag. I andra länder drivs motsvarande företag ofta enligt ett regelverk som är särskilt anpassat efter deras särskilda roll på bostads- marknaden. Denna oklarhet om hur man ska se på företagen i offentligt- och privaträttsligt avseende riskerar att skapa en situation där företagen i vissa avseenden betraktas som myndigheter och där- för går miste om t ex EU:s utbildningsstöd till personalen som kan utnyttjas av deras konkurrenter med privata ägare. betraktas de som företag som måste konkurrera om interna kontrakt inom kommunkoncernen med andra aktörer på mark- naden. Om de förlorar i en sådan anbudstävling förhindrar därefter kommunallagens bestämmelser att de kompenserar sig genom att lägga anbud inom övriga delar av marknaden. Exemplen kan göras många på de svårigheter som uppstår när kommunallagens offentligrättsliga reglering på detta sätt möter det civilrättsliga regelverk som styr verksamheten på marknaden. Erfarenheten pekar på att svårigheterna kommer att öka i takt med att harmoniseringen inom EU tvingar fram förändringar i tidigare svenska särregler på olika områden. Med hänsyn till de allmännyttiga bostadsföretagens stora betydelse inom välfärds- politiken är det angeläget att så långt möjligt undanröja sådana svårigheter. Mot den bakgrunden har förslagit att de särregler som är motiverade för bostadsföretag som drivs utan vinstintresse samlas i en särskild företagsform som tydliggör företagens unika uppgifter och egenskaper. Utredningens förslag kan ses som ett första steg på arbetet med att modernisera regelverket på detta område. Genom för- slaget markeras de allmännyttiga bostadsföretagens särart. Detta är bra. är det viktigt att det fortsatta utredningsarbete som utredningen förordar inte begränsas till de särskilda fråge- ställningar inom ramen för nuvarande företagsformer som Reservationer och särskilda yttranden räknas upp i betänkandet. För att skapa en god och hållbar grund för de allmännyttiga bostadsföretagen krävs en heltäckande analys av villkoren för verksamhet som bedrivs på marknaden med en långsiktig självkostnad som affärsidé. Behovet av en sådan företagsform begränsar sig rimligen inte till bostadssektorn. Det fortsatta utredningsarbete som utred- ningen föreslår skulle därför kunna bedrivas med målsättningen att skapa en företagsform som kan utnyttjas också inom andra för välfärden viktiga områden såsom skola, vård och omsorg. Detta talar för att arbetet till skillnad från vad utredningen förordar bör ges till en ny utredning med bred parlamentarisk representation. Reservationer och särskilda yttranden Det finns inga sakskäl för särreglering av allmännyttan En av kommitténs huvudfrågor har varit att bedöma behovet att en särreglering av s k allmännyttiga bostadsföretag. Kommittén har därvid sneglat dels på de företag som i enlighet med tidigare räntebidragsförordningar är klassade som allmännyttiga, dels på de många kommunala bostadsföretag som inte är klassade som allmännyttiga i denna mening men som faller under kommunal- lagens allmänna bestämmelser för näringsverksam- het. Vidare har kommittén sneglat på de kooperativa hyresgäst- föreningar som kan komma att få lagstöd. Det materiella innehållet i kommitténs lagförslag består av en begränsning av dessa företags möjligheter att dela ut en viss del av vinsten till ägarna. Faktum är att kommunallagens allmänna bestämmelser om att näringsverksamhet endast får bedrivas utan enskilt vinstsyfte redan innehåller restriktioner för utdelning till kom- munen. Kommittén har inte kunnat visa att dessa bestämmelser är otillräckliga eller att det finns skäl för snävare bestämmelser för företag som hyr ut bostäder jämfört med annan näringsverksamhet. Ett enkelt beräkningsexempel visar dess- utom att den föreslagna lagregleringen i praktiken endast skulle få marginell betydelse för hyresgästerna: bostads- företag har ett genomsnittligt marknadsvärde på i storleksord- ningen /m2. Ett genomsnittligt grundkapital på motsvarar alltså /m2. Skillnaden mellan en utdelning och är /m2 – alltså endast några promille av den genomsnittliga hyran på ca /m2. Sett med ett hyresgästperspektiv finns betydligt mer angelägna åtgärder att vidta. Sålunda skulle genomförande av skatteneutralitet mellan upplåtelseformerna betyda mer än tio gånger så mycket på hyran. Inte heller finns det skäl att ändra den kommunala själv- kostnadsprincipen så att kommunala företags hyressättning av Reservationer och särskilda yttranden enskilda bostäder kommer i konflikt med bruksvärdesystemets syfte, dvs. en hyressättning som skall speglar hyresgästernas allmänna värderingar av bostäders skilda egenskaper. Av kommitténs förslag följer även sämre utdelningsvillkor för kooperativa hyresgästföreningar än vad som enligt Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) krävs för att uppamma något intresse för sådana föreningar. En sådan ordning skulle kunna tvinga fram en hyresnivå, motsvarande självkostnaden, för medlemmar och en annan hyresnivå, motsvarande bruksvärdet, för andra hyresgäster. Kommittén har inte visat på några motiv för att på detta sätt bygga in konstlade motsättningar mellan de boende i ett hus. Kommittén borde ha konstaterat att såväl kommunallagens bestämmelser för kommunala bostadsföretag är tillräckliga som de föreslagna bestämmelserna för kooperativa hyresgästföre- ningar i det framlagda förslaget till lagstiftning är fullt tillräckliga. Kommitténs slutsats borde därför ha blivit att det inte finns sakskäl för en särreglering av s.k. allmännyttiga bostadsföretag. Oavsett om fastigheter ägs av en kommun, kommunägt bostads- företag eller av ett privat fastighetsföretag, förutsätter egen- domsskyddet att fastighetsägaren får förfoga över sina fastig- heter. I det ligger också att själv få välja till vem man vill avyttra egendomen. Kommittén har inte kunnat anföra några skäl för sina tankar om att bryta mot denna princip och införa tvingande regler om förtur då en fastighet skall säljas. Att kommittén kan tänka sig att fastighetsägaren skall tvingas acceptera ett lägre pris än marknadspriset är anmärkningsvärt. Lika anmärkningsvärd är kommitténs tanke att en kommun, via sitt kommunala bostadsföretag, skall kunna tvinga sig in och bedriva närings- verksamhet i en annan kommun mot denna kommuns vilja. Kommittén åskådliggör genom sitt resonemang vilka politiska Reservationer och särskilda yttranden risker som både kommunala och privata fastighetsägare tvingas ta när de investerar i hyresbostäder. För att inte äventyra en väl fungerande hyresmarknaden måste kommitténs tankar till denna del avvisas omgående. Ändringar av hyreslagen kräver särskild kompetens Utan närmare utredningsarbete finner kommittén att det fram- lagda lagförslaget får konsekvenser för tillämpningen av 55 § hyreslagen, dvs. allmännyttans hyresnormerande roll. Med kom- mittéförslaget ges betydligt fler företag en hyresnormerande roll jämfört med nuvarande ordning. En sådan ändring av innebörden av 55 § hyreslagen väcker flera principiellt viktiga frågor. Exempelvis måste ifrågasättas om det verkligen är rimligt att kommunala bostadsföretag, som sätter hyror subjektivt utan att spegla hyresgästernas allmänna värderingar av bostäders olika egenskaper, dvs. det objektiva bruksvärdet, kan utgöra för bruksvärdet. Vidare kan man med fog fråga sig om kooperativa hyresgästföreningar, som ju är egennyttiga i den meningen att de bara skall ta till vara på medlemmarnas intressen, kan vara hyresnormerande. Särskilt som de, enligt utredningsförslaget, inte ens skall omfattas av bruksvärdesystemet. Kommittén borde ha insett att en ordning med hyresnormerande företag aldrig kan vara försvarbar dessa kommunala eller andra företag inte är ålagda att sätta hyrorna efter den norm som de skall spegla, dvs. Än viktigare är ändå den principiella frågan om hyres- normerande regler över huvud taget är förenliga med EG-rätten. Den innehåller bestämmelser om att ett land inte får föreskriva att vissa företags priser skall vara normerande för andra företags prissättning. har i det s.k. S:t Eriksmålet framhållit att denna konflikt mellan svensk lagstiftning och EG-rätten bör beaktas då bruksvärdesreglerna ses över. Att den svenska lag- stiftningen inte ändrades när gick med i EU, och därmed accepterade att följa EG-rätten, kan förklaras av att ändå Reservationer och särskilda yttranden införde en generalklausul om att EG-rätten alltid skall gälla före svensk rätt, om de skiljer sig åt. En närmare utredning blir dock ofrånkomlig när kommittén aktualiserar en ändring av innebör- den av en bestämmelse som strider mot EG-rätten. Enligt min uppfattning bör innebörden av 55 § hyreslagen ändras i hyreslagen och inte indirekt via annan lag. En ändring kan dock inte genomföras utan ytterligare utredningsarbete och med särskild kompetens på såväl hyreslagstiftningens som EG- rättens område. Det är min övertygelse att man då kommer fram till att hyresnormeringen inte är förenlig med EG-rätten. En annan slutsats blir att hyresmarknaden och bruksvärdesystemets ursprungliga syfte har mest att vinna på att alla likvärdiga lägen- heter, oavsett vem som äger fastigheten, får ingå i jämförelse- underlag med samma vikt. Det finns anledning att notera kommitténs tvivel på att de positiva egenskaper som kommittén tillskriver allmännyttiga bostadsföretag är tillräckliga för att företagen skall kunna stå på egna ben. Tvivlen kommer till uttryck i uttalanden om att dessa företag behöver särskilt stöd och särskilda skatteförmåner. Eftersom detta påverkar de privata företagens konkurrensförut- sättningar finns det anledning att påminna konkurrenssituation. Bostadshyresmarknaden består dels av drygt 300 kommunala bostadsföretag, som med en genomsnittlig marknadsandel på har en dominerande ställning på sin lokala marknad, dels av ca 45 000 privata fastighetsföretag, som med en genomsnittlig marknadsandel vardera på mindre än en procent står för mångfald och småskalighet. Företagen skiljer sig också åt genom att de kommunala företagen ekonomiskt upp av kommunens skattekollektiv. förekommer kommu- nalt stöd direkt och indirekt till de egna bostadsföretagen i sådan omfattning att konkurrensen mellan privata och kommu- nala bostadsföretag snedvrids. Det gäller inte minst i frågan om Reservationer och särskilda yttranden bostadssocialt ansvar, där kommuner ger stöd till det egna före- taget men inte till privata företag som på många olika sätt tar väl så stort ansvar. De privata bostadsföretagen har dessutom en betydande kon- kurrensnackdel av att deras verksamhet är helt beroende av hur det allmännyttiga bostadsföretaget på orten väljer att sätta hyrorna. Trots att de allmännyttiga bostadsföretagen har givits en hyresnormerande roll är de, som tidigare nämnts, inte skyl- diga att sätta hyror i enlighet med , dvs. bruksvärdet, utan kan sätta sina hyror på ett subjektivt sätt. En godtycklig hyressättning hos det kommunala bostadsföretaget kan därför lätt rycka undan grunden för många små bostadsföretags verk- samhet. För en väl fungerande hyresmarknad som skall kunna till- godose hyresgästers skiftande efterfrågan, är det av grundläggan- de betydelse att all sådan konkurrenssnedvridning undanröjs. Därför borde kommittén ha avhållit sig från att flagga för att det skall kunna utgå särskilda stöd till s.k. allmännyttiga bostads- företag, antingen direkt eller indirekt via kommunen. Eftersom inget hindrar kommunen från att betala ut motsvarande belopp till det egna bostadsföretaget, riskerar även stöd till kommuner att få konkurrenssnedvridande effekter. Detta oavsett om det är fråga om rena bidrag eller att de kommunala bostadsföretagens fastighetsskatt skall gå till kommunen. Mot bakgrund av att kommittén inte har lyckats prestera några sakskäl för särregle- ring av allmännyttiga bostadsföretag, framstår det som att det egentliga syftet är att skapa en bas för åtgärder som enbart gynnar dessa företag. Sådana åtgärder har uppenbart udden riktad mot privata före- tag och motverkar självfallet deras intresse både av att bygga nya hyresbostäder och av att behålla upplåtelseformen hyresrätt. Varje inslag och form av konkurrenssnedvridning utgör dess- utom starka argument mot bruksvärdesystemets syfte och mot att privata företag skall vara med och ta ett bostadssocialt ansvar. Detta hade kommit fram om kommittén utrett de ekonomiska Reservationer och särskilda yttranden konsekvenserna för hyresgästerna och andra aktörer på hyres- marknaden, på det sätt som uttryckligen föreskrivs i direktiven. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten argumenterar väl för behovet av att i en särskild lag klarlägga villkoren för allmännyttig bostadsverk- samhet. Kommittén konstaterar att det finns åtskilliga exempel på överföringar av vinstmedel från bostadsföretag till annan verksamhet. En företeelse som enligt kom- mittén torde strida både mot icke-vinst syftet och mot självkost- nadsprincipen. Därför behövs en lag som innehåller både regler om att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte och en lagfäst självkostnadsprincip. Kommittén har dock inte formulerat en sådan självkostnadsprincip utan föreslår att detta får ingå bland de frågor som behöver utredas vidare. Kommittén diskuterar i skilda sammanhang olika frågor med anknytning till behovet av att kommunmedborgare och boende i allmännyttiga bostadsföretag skall kunna vara förvissade om att företagen drivs i enlighet med bestämmelserna i kommunallagen och i en kommande lag om allmännyttiga bostadsföretag. Det gäller t.ex. godkännande/upphävande av status som allmän- nyttigt bostadsföretag, eventuella sanktioner vid handlade i strid med självkostnadsprincipen, bostadsföretag i koncerner samt laglighetsprövning av beslut i kommunala bostadsföretag. I dessa frågor har kommittén enligt min mening intagit en alltför passiv hållning. Kommittén anser sig inte ha underlag för att ta ställning i koncernfrågan, avfärdar förslag om laglighets- prövning med hänvisning till den kommunala revisionen samt uttrycker att det i det fortsatta utredandet bör ingå att överväga om självkostnadsprincipen skall vara ett frivilligt åtagande, dvs. om återkallelse av godkännandet är den enda sanktion som ett handlande i strid med denna kan medföra. Med hänvisning till att den lagreglering av allmännyttig bostadsverksamhet som kommittén föreslår i princip gäller för kommunala bostadsföretag, men inte efterlevs, måste möjligheterna att ge sanktioner och återkalla beslut i strid med lagen förbättras. Reservationer och särskilda yttranden Åtgärder för att företagen i fortsättningen skall arbeta i enlighet med lagen måste därför enligt min mening prioriteras i det fortsatta utredningsarbetet. Beslut om överföringar av medel i strid mot självkostnadsprincipen och vinstutdelningsbegräns- ningen måste kunna prövas och återkallas på initiativ av de boende. Utan ett sådant regelverk kommer med all säkerhet vissa kommuner även i fortsättningen att hantera sina bostadsföretag på ett sätt som strider mot lagen. Om detta får ske kommer, med kommitténs ord, en överföring av medel från bostadsföretagen som är principiellt stötande att fortgå, bruksvärdesystemet och hela hyressättningssystemet att undermineras och de boende kan inte känna trygghet i att de hyror de betalar används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Frågan om laglighetsprövning och alternativ till detta, hantering av bostadsföretag i koncern och andra frågor kopplade till behovet av insyn i bostadsföretagen och möjligheten att stoppa beslut i strid med lagen måste därför, med stöd av kommitténs egna argument, ingå i det nya utredningsuppdrag som föreslås.