sou · GPB341d4 · 2002-01-01 00:00:00 — nuvarande finansieringssystem för respektive område bibehålls men utvecklas, riktade medel avsätts för båda områdena inom en gemensam ekonomisk ram, riktade medel avsätts för båda områdena inom två separata ekonomiska ramar, medel för åtgärder för civilt försvar respektive för området svåra påfrestningar fördelas ut på respektive utgiftsområde utan krav på avvägning inom en civil ekonomisk planeringsram eller motsvarande, annat alternativ som utredaren finner vara ändamålsenligt. Vilket behov av samordning finns? Utredaren skall överväga om nuvarande samordningssystembör ändras när det gäller verksamhet för civilt försvar. I detta samman- hang skall även den internationella aspekten beaktas. Som nämnts genomförs planeringen mot svåra fredstida påfrest- ningar inom ramen för berörda myndigheters reguljära verksamhet. Någon särskild samordnandemyndighet finns inte. Utredaren skall pröva om det är ändamålsenligt att ge någon myndighet vissa samordnande uppgifter på detta område. Utredaren skall vid dessa överväganden göra en avvägning mellan behovet av samordning av verksamhet för alla former av hot och behovet att särskilja samordning inom de olika funktionerna respektive samhällssektorerna men ändå få ett i lämplig utsträckning sammanhängande system. Om utredaren finner att det finns ett behov av att föreslå författ- ningsändringar skall utredaren lämna lagtekniskt genomarbetade förslag till bestämmelser. Utredaren skall bedriva arbetet i nära samarbete med myndigheter med uppgifter inom det civila försvaret och beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar och i förekommande fall med det militära försvaret. Samråd skall ske med och . Information skall fortlöpande lämnas till den parlamentariskt- sammansatta Försvarsberedningen. Utredaren skall utgå från regeringens proposition1998/99:74 Förändrad omvärld - omdanat försvar och behandling av denna. Utredaren skall redovisa en delrapport angående de frågor som berör IT-säkerhet och skydd mot infor- mationskrigföring. Uppdraget skall slutredovisas . Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (Fö. Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskap mot svåra påfrestningar på sam- hället ifred skall i arbetet om IT-säkerhet och skydd mot informa- tionskrigföring beakta roll i det internationella arbetet. Utredningen skall samverka med och öv- riga berörda i de frågor som rör IT-säkerhet och skydd mot infor- mationskrigföring. Utredningen har antagit namnet Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningen (Fö. Utredningen behöver inte lämna någon delrapport innan slutbe- tänkandet lämnas. Uppdraget skall slutredovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 1999:63) har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller plane- ringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I uppdraget ingår att ta ställning till om nuvarande funktionsin- delning, myndighetsuppgifter och samordningssystem behöver ändras. Utredningen skall i arbetet om IT-säkerhet och skydd mot in- formationskrigföring även beakta roll i det internationella arbetet och samordningen av detta. Regeringen beslutade att uppdra till att utreda förutsättningarna för att inrätta en särskild funktion för IT-incidenthantering. Utredningen skall samverka med och övriga berörda i de frågor som rör IT-säkerhet och skydd mot informationskrigföring. Utredaren skulle enligt sina direktiv redovisa en delrapport om de frågor som berör IT-säkerhet och skydd mot in- formationskrigföring. Någon sådan delrapport har inte lämnats och behöver inte heller lämnas. Hela uppdraget skall i stället slut redovisas . Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (Fö. Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen (Fö. 1999:04) om principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred får genom dessa tilläggsdirektiv i uppdrag att nära följa det arbete som bedrivs av , För- svarsmakten, , , i och i enlighet med regeringens be- slut om att belysa behovet av och möjlighe- terna till att utnyttja sina resurser gemensamt vid behov överväga hur myndigheternas erfarenheter skulle kunna användas för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn. Utredningen skall enligt tidigare direktiv redovisa resultatet av sitt arbete . Regeringen anger i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) bl.a. att frågan om att utnyttja militära resurser till stöd för andra myndigheter borde bli föremål för en mera generell Som ett led i en sådan översyn kunde det vara värdefullt med en regional försöksverksamhet för att belysa möjligheterna till ytterligare samverkan mellan Försvarsmakten och civila myndig- heter. gav som sin mening regeringen till känna att görs till försöksområde för samordning av militär och civil krishantering (bet. 1999/2000:FöU2, 1999/2000:168). ger regeringen därför , För- svarsmakten, , , i och i uppdrag att gemensamt belysa behovet av och möjligheterna att utnyttja sina resurser gemensamt vid hantering av allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd på . Regeringen beslutade om direktiv (dir. 1999:63) för att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Uppdraget till myndigheterna har vissa beröringspunkter med de frågor ovan nämnda utredning skall behandla. Erfarenheterna av detta uppdrag, sett som ett exempel på regional myndighetssam- verkan, skulle kunna leda till slutsatser om myndigheternas resurs- hantering vid krissituationer. I denna bilaga redovisar utredningen ett exempel på hur det förslag till målstruktur som utredningen redovisade i kapitel 3 och 4 kan utvecklas och preciseras vid en tillämpning på området teknisk inf- rastruktur. Exemplet utgår från det förslag till ny politikområdes- indelning som utredningen redovisade i kapitel 4. Utredningen vill betona att de resonemang som förs i bilagan och de synpunkter som redovisas inte skall betraktas som förslag från utredningen. Det är istället fråga om en exemplifiering av hur utredningens grundläggande resonemang skulle kunna tillämpas inom ett avgränsat område. Som framgår av texten finns det i en given situation flera alternativ som kunde ha valts. Bilagan har utarbetats inom ÖCB med ovan angivna förutsätt- ningar. Utredningen anser att bilagan på ett värdefullt sätt bidrar till att komplettera och konkretisera vissa av de resonemang som utredningen har fört i betänkandet. En gemensam målstruktur för samhällets säkerhets- och beredskapsarbete Det nationella krishanteringssystemet och samhällets säkerhets- och beredskapsarbete måste ha ett tvärsektoriellt perspektiv. Ett helhetsperspektiv är svårt att applicera i nuvarande uppdelade struktur med sektorsmyndigheter, där alla ansvarar för sitt respek- tive område och ingen har ett uttalat tvärsektoriellt ansvar. Hel- hetssynen försvåras också av att steget mellan överordnade mål och enskilda regleringsbrevsmål är för långt. Det fattas ofta logiskt spårbara mellanled. Möjligheten för enskilda myndig- heter att få en konkret bild av sin respektive deluppgift i relation till övergripande gemensamma mål är mot denna bakgrund oftast Även om detta kan förbättras genom budgetdialogen, är det önskvärt att i ett längre perspektiv utveckla metodiken och i ett kortare perspektiv förbättra dokumentationen och därmed upp- följningen och effektivitetsrevisionen. För att effektivt kunna hantera tvärsektoriella problemställ- ningar kan därför regeringens mål- och resultatstyrning behöva ut- vecklas. I en ny målstruktur måste övergripande och gemensamma effektmål först kunna brytas ned i flera steg och konkretiseras innan steget slutligen tas att formulera myndighetsspecifika pre- stationsmål. Sådana operativa prestationsmål måste kunna härledas på ett logiskt sätt ur överordnade mål samt kunna följas upp. En logisk, spårbar målstruktur är en förutsättning för att kunna revi- dera verksamheter. I den s.k. redovisas modeller och förslag till utveckling av regeringens mål– och resultatstyrning av myndighe- terna. Syftet är bl.a. att öka spårbarheten i målstrukturen och där- igenom möjliggöra en effektivare uppföljning av olika verksamhe- ter. Denna modell underlättar mål- och resultatstyrning inom tvär- sektoriella politikområden och skulle därmed kunna tillämpas inom säkerhets- och beredskapsarbetet. Ett motsvarande arbete har genomförts för att öka spårbarheten i Försvarsmaktens målstruk- tur. Högst upp i målhierarkin, på politikområdesnivå, bör följaktligen finnas övergripande mål för krishanteringsarbetet. På nivån politikområde skall målformuleringen omfatta de underlig- gande verksamhetsområdena. Målformuleringen måste därför bli generell till sin karaktär. Under dessa övergripande mål, på verk- samhetsområdesnivå, bör det däremot finnas mål för olika sam- hällsviktiga verksamheter. På nästa nivå, dvs. verksamhetsgren, bör det finnas operativa mål som kan vara ganska kortsiktiga, ett till . Operativa mål kallas även prestationsmål. På nivån under de operativa målen återfinns mål på myndighetsnivå. Detta resonemang kan sammanfattas enligt följande: 1.Politikområde (effektmål) 2.Verksamhetsområde (effekt-/prestationsmål) 3.Verksamhetsgren (prestationsmål) 4.Myndighetsnivå (prestationsmål) Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har fört resonemang om olika typer av mål på respektive nivå för samhällets säkerhets- och I det följande formuleras mål enligt punkterna a–d för varje nivå enligt ovan (1–4): d.Samberoende – s.k. effektkedjor Exempel på en första konkretisering av ny målstruktur Utgiftsområdet 6 Totalförsvar består i dagens system av två poli- tikområden, nämligen försvarspolitik och skydd mot olyckor. Militärt försvar och civilt försvar ingår i politikområdet försvarspo- litik. I politikområdet skydd mot olyckor ingår bl.a. verksamhet hos , och . Det finns anledning att ompröva dagens målhie- rarki inom utgiftsområde totalförsvar. Det finns olika sätt att konkretisera en sådan ny målstruktur. Valet av hierarki blir beroende av vad som skall framhållas, vilka effekter som eftersträvas och hur olika effektsamband skall tydlig- göras. I det följande redovisas ett förslag som tar fasta på några av de resonemang som förts i kapitel 4. Utredningen redovisar grundprinciper som skall vara styrande för en helhetssyn och betonar sambandet mellan det civila försvaret och den krishantering som avser andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Om detta skall kunna ges ett tydligare uttryck i målstrukturen finns det anledning att ändra indelningen i politik- områden av utgiftsområdet 6 Totalförsvar. En möjlighet skulle kunna vara att nuvarande politikområde försvarspolitik omvand- las till politikområde militärt försvar och att nuvarande politik- område skydd mot olyckor omvandlas till politikområde civil krishantering. Politikområdet civil krishantering kan indelas i ett antal verk- samhetsområden. Denna indelning bör spegla de viktigaste be- ståndsdelarna i civil krishantering. Ett exempel på ett sådant all- mänt målresonemang skulle vara ett robust och säkert samhälle som kan hantera svåra påfrestningar och kriser. Detta skulle kunna konkretiseras som verksamhetsområdena infrastruktur, områdesansvar och skydd mot olyckor. Politikområdet civil krishantering skulle omfatta de åtgärder som krävs för att för- verkliga de ovan nämnda fyra målen för krishantering, grundsäker- het, civilt försvar och samberoende/effektkedjor. Detta nya poli- tikområde civil krishantering skulle således vara bredare än det nuvarande delområdet civilt försvar. Till varje verksamhetsområde hör ett antal verksamhetsgrenar. Verksamhetsområdet infrastruktur skulle t.ex. kunna delas in i ett antal verksamhetsgrenar, varav de viktigaste skulle kunna be- nämnas elförsörjning, tele och IT. Verksamhetsområdet områdesansvar skulle kunna byggas upp med verksamhetsgre- narna ledning, stöd respektive samordning och därmed spegla grundprinciperna i det nya krishanteringssystemet byggt på områdesansvar. Verksamhetsområdet skydd mot olyckor byggs upp med ett större antal sektorsverksamheter, som var och en för sig bör ha en hög grundsäkerhet. Exempel på sådana finns angivna från de s.k. sektorsgenomgångarna, som har redovisats i särskilda skrivelser till om beredskapen mot svåra påfrestningar. Exempel på viktiga verksamhetsgrenar skulle därmed vara rädd- ningstjänst, farligt gods, kärnteknisk beredskap etc. Under nivån verksamhetsgren formuleras mål på myndighetsnivå för de myndigheter som bedriver verksamhet inom verksamhets- grenen. Flera myndigheter kan ges prestationsmål inom samma verksamhetsgren. En myndighet kan ha flera prestationsmål inom olika verksamhetsgrenar. Målformulering på respektive nivåer På varje nivå i målhierarkin formuleras mål enligt måltyperna: Mål som avser krishanteringssystemets förmåga Mål som avser den grundläggande säkerhetsnivån inom sam- hällsviktiga områden Mål som avser kompletterande åtgärder för höjd beredskap dvs. Mål för samberoende verksamheter – s.k. effektkedjor En översikt över den nya målstrukturen finns i bild 1 och 2. Konkretisering av målformulering avseende teknisk infrastruktur – ett exempel I bild 3 visas ett exempel på målhierarki avseende elförsörjning. Hierarkin inleds med politikområdet Civil krishantering, därpå Verksamhetsområdet , sedan Verksamhetsgrenen Elförsörjning, ner till myndighetsnivå. Inom varje nivå skall mål formuleras för de fyra ovan nämnda måltyperna krishantering, grundsäkerhet, civilt försvar samt för samberoende/effektkedjor. Det sista målet är avgörande för att undvika förbiseende av samberoende över verksamhetsgränser och gränssättande faktorer. Genom att formulera mål för samberoen- den kan även åtgärder balanseras mot varandra. Dessa målformuleringar bör tas fram i en sammanhållen målfor- muleringsprocess, då det finns starka kopplingar mellan samtliga måltyper. Utarbetandet av de grundläggande säkerhetskraven på vissa verksamheter måste ske i nära dialog med företrädare för be- rörda områden. Det är också viktigt att samordna målformuleringsarbetet inom särskilt samhällsviktiga områden. Detta innebär att hänsyn måste tas till de beroenden som finns mellan olika delområden inom ett samhällsvikigt område då utformandet av det samlade målen för detta område görs. En viss säkerhetsnivå inom den tekniska infrastrukturen förutsätter exempelvis att målen vad gäller säkerhet i elförsörjningen och telekommunikationer balanseras mot varandra. De följande målformuleringarna skall endast ses som exempel och illustration på möjliga målformuleringar. Huvudsyftet är ge en av flera möjliga illustrationer till hur mål skulle kunna formuleras. Genom att försöka konkretisera samband mellan och inom olika nivåer kan behovet av spårbarheten i denna typ av målstruktur tyd- liggöras. Exemplet försöker illustrera möjliga målformuleringar med sikte på elförsörjningen. Det bör noteras att denna sektor redan i dagslä- get har krav och mål inom andra politikområden och verksamhets- områden, såsom energipolitiken respektive energimarknadspo- litik. Följande exempel från området Säkerhet- och beredskap utgör inget försök att ersätta dessa mål. Exempel mål för politikområdet Civil krishantering En möjlig utgångspunkt för att precisera vad som bygger upp en förmåga till civil krishantering skulle kunna uttryckas på följande sätt: Civil krishantering skall bygga på ett robust och säkert samhälle som kan hantera svåra påfrestningar och kriser. Inom samhällsviktiga sektorer skall en särskilt hög grundberedskap finnas Med dessa meningar introduceras hur indelning i under- liggande målnivå, verksamhetsområden, kan tänkas ske. Det första steget robust och säkert hänsyftar på infrastrukturens betydelse för att krishanteringssystemets alla aktörer skall erhålla ett funge- rande och uthålligt stöd. I exemplet utvecklas av praktiska skäl inte närmare de olika del- mål som kan tänkas på nivån politikområde för att fylla kraven på krishantering, grundsäkerhet eller civilt försvar. Däremot är det relevant att i detta exempel peka på det fjärde delmål som kan behövas för att säkerställa samberoendet mellan människa och teknik. Det finns med andra ord en effektkedja i po- litikområdet civil krishantering som skulle kunna beskrivas som att det inte räcker med utbildade, övade människor utan att dessa behöver ett tekniskt stöd i en uthållig och robust infra- struktur, t.ex. för att skapa sig ett gemensamt beslutsunderlag och för att kunna kommunicera sinsemellan. En av slutsatserna blir att det måste finnas en rimlig balans mellan resurser för båda dessa än- damål. Exempel på mål för verksamhetsområdet Ett allmänt mål för säkerhets- och beredskapsarbetet inom verk- samhetsområdet Infrastruktur skulle kunna utryckas som att samhällsviktiga infrastrukturfunktioner skall kunna upprätthållas vid svåra påfrestningar och kriser i syfte att stödja krishanteringssyste- mets aktörer och för att minska negativa effekter för samhällets för- sörjning och för befolkningen Delmålet för krishanteringen på nivån verksamhetsområde skulle kunna konkretiseras som att den tekniska infrastrukturen skall kunna tillgodose samhällviktiga verksamheters behov vid svåra på- frestningar och kriser, därmed angivande en viss prioritering av ak- törer. Insnävning har gjorts till teknisk infrastruktur, eftersom exemplet skall leda vidare till krav och mål för elförsörjningen. Motsvarande krav för t.ex. transporter och logistikfunktioner skulle kunna formuleras. Kravet på grundsäkerhet skulle kunna ges en mer allmän inrikt- ning, t.ex. den tekniska infrastrukturen skall ges en sådan robusthet att den inte påverkas av väderstörningar etc. Förmåga skall finnas att snabbt återställa grundfunktioner genom omprioriteringar, tillgång till reparationskapacitet etc. Delmålet för civilt försvar skulle i detta exempel ges en inrikt- ning som tar fasta på vissa av nuvarande mål för totalförsvaret och förhållanden inför och under höjd beredskap, exempelvis den tek- niska infrastrukturen skall utformas så att den bidrar till att värna civilbefolkningen, trygga dess försörjning och kunna utgöra ett stöd till Försvarsmakten etc. Inom infrastrukturen finns en hög grad av samberoenden och en teknisk konvergens mellan t.ex. el-tele- och IT-områdena, liksom mellan försörjning och transportlogistik. Ett fjärde delmål för effektkedjor är därför synnerligen relevant och skulle kunna exemplifieras som att konsekvenser av samberoenden mellan olika infrastrukturområden skall begränsas. Konvergensen mellan olika komponenter i den tekniska infrastrukturen skall beaktas, särskilt inom och mellan el- tele- och IT-områdena .etc. Med dessa exempel på formuleringar av gemensamma mål och delmål skulle en huvudinriktning för säkerhets- och beredskaps- arbetet kunna konkretiseras och vara till ledning för formulering av mål inom flera verksamhetsgrenar i den underliggande nivån av målhierarkin. Exempel på mål för verksamhetsgrenen Elförsörjning Inom respektive verksamhetsgrenar finns ett stort antal infalls- vinklar på målformuleringar. På denna nivå blir mål- formuleringarna allt mer specifika och konkreta. Sådana mål- formuleringar kan därför göras först efter en grundlig genomgång med berörda huvudaktörer och sektorsansvariga myndigheter. De följande exemplen har inte kunnat tas fram i beredning med viktiga aktörer inom elförsörjningen och måste därför bemötas som illustrationer på möjlig konkretionsgrad. Exemplen är således inga förslag till nya kravnivåer eller motsvarande. På grund av områdets komplexitet kan det inom nivån verk- samhetsgren vara relevant att inledningsvis beskriva vissa karakte- ristiska drag och möjliga underindelningar av det valda området Elförsörjning. En av flera möjliga infallsvinklar skulle kunna vara att lägga ett aktörsperspektiv på målformuleringarna. Ur säkerhets- och beredskapssynpunkt räcker det inte med att bara se till vilka krav som skulle ställas på producenter eller leverantörer utan här måste krav även ställas på vissa slutanvändare, dvs. samhällviktiga myndigheter och organ. Det kan också vara relevant att lägga ett geografiskt perspektiv på elförsörjningen, dvs. inte bara krav på de nationella, rikstäckande frågeställningarna utan även de regional och lokala, liksom inne i de lokaler som slutanvändare disponerar. Målstrukturen breder därmed ut sig och blir svårare att överblicka. I följande exempel görs därför inga försök till heltäckande målfor- muleringarna. Ett delmål för krishantering som skulle kunna exemplifieras enligt följande, att gälla för i första hand producenter och leveran- törer av el. av (definierade) samhällviktiga verksamheter skall kunna återfå elförsörjning efter strömavbrott. Ett möjligt motkrav på vissa slutanvändare skulle formuleras som slutanvändare inom (definierade) samhällviktiga verksamheter skall kunna upprätthålla av verksamheten vid strömavbrott. En matchning av dessa olika krav och delmål skulle således kunna göras för att undvika svaga länkar i krishanteringen. Ett delmål för grundsäkerheten skulle rimligen formuleras till att gälla en vidare krets av abonnenter än enbart de samhällsviktiga eller som krav på tekniska förberedelser hos leverantörer. Möjligen skulle krav på producenter och leverantörer kunna formuleras som att av abonnenterna skall kunna återfå elförsörjning . av abonnenterna skall ha återfått elförsörjningen etc. Några exempel på delmål med en geografisk dimension, riktad till leverantörer stamnät skall dimensioneras för vindstyrkor samt för saltbeläggningar etc. Reparationskapacitet skall finnas gripbar för att klara grundsäkerhetskraven etc. För ägare till regionala nät skulle krav kunna formuleras som elförsörjning inom tätorter över 1000 inv. skall kunna ske genom jordkabel eller elförsörjning genom luftledning i skogsområden skall kunna ske med BLX-kabel (isolerad luftledare) , skall inga reservledningar för elförsörjning finnas samlokaliserade med primärledningar (lex ) etc. Krav på grundsäkerhet skulle också kunna diskuteras för vissa slutanvändare t.ex. alla statliga myndigheter, inte bara s.k. samhällsviktiga, särskilt med tanke på det ökade beroendet av fungerande IT-stöd, statliga myndigheter skall ha tillgång till avbrottsfri kraft för IT-beroende delar av sin verksamhet . Delmål för civilt försvar skulle kunna formuleras på liknande sätt som för krishantering. I dessa fall kan kraven modifieras både uppåt och nedåt. Således är nuvarande krav för civilt försvar i all- mänhet lägre med avseende på hur stor del av verksamheten som skall upprätthållas, å andra sidan är kraven på egen uthållighet väsentligt högre för flera aktörer. Några ytterligare exempel lämnas inte här. Delmål för att minska konsekvenser av samberoenden, effekt- kedjor, kan formuleras i flera dimensioner, både samberoenden mellan olika aktörer och betydelsen av geografiska förhållanden för effektbalanser osv. Likaså mellan gränssättande faktorer för å ena sidan elproduktion och leverans, å andra sidan tillgång till repara- tionskapacitet eller bevakning osv. Exempel på mål i regleringsbrev till olika myndigheter Olika krav, mål, uppdrag och återrapporteringar kan formuleras till myndigheterna med utgångspunkt i de mål och delmål som upp- ställts inom de olika verksamhetsgrenarna. Flera myndigheter kan ges prestationsmål inom samma verksamhetsgren. En myndighet kan ha flera prestationsmål inom olika verksamhetsgrenar. Ett delmål för krishantering ur producentperspektiv måste, då produktionen av el sker på en fri marknad, formuleras för den myndighet som ansvarar för regleringen av denna produktion.