sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Man har i värderingen av om den ene föräldern har påtagligt mer av den dagliga omsorgen godtagit 55–av tiden. Bidragsmottagaren är skyldig att meddela alla ändringar som är av betydelse för rätten till stöd. Ensamförsörjare skall en gång , skriftligen, intyga att de inte lever tillsammans med barnets förälder eller i äktenskaps- liknande förhållande med någon annan än barnets förälder, eller har gjort det i minst 12 av (egenerklaeringsrutinen). Man bedömer att det är större motstånd mot att uttryckligen uppge oriktiga uppgifter än att försumma att rapportera ändrade förhållanden. Vidare påminns mottagaren om denna skyldighet på det utbetalningskort som sänds ut vid grundbeloppsändringar, vilket vanligtvis är en gång . Stödet hålls inne för dem som inte returnerar intyget. Den som på felaktiga grunder har erhållit stöd kan bli ålagd att betala tillbaka de utbetalda beloppen. Man kan även bli anmäld för bidragsmissbruk, men det är mycket ovanligt. Under studiebesöket framkom att det är troligt att stödet leder till att en del föräldrar som separerar väljer att sinsemellan dela på syskonen. På detta sätt kan båda föräldrarna komma i åtnjutande av stöden till ensam- stående med barn. framhölls att denna lösning inte alls behövde vara till nackdel för barnen. I görs en utredning varje gång någon söker ensam- försörjartillägg i barnbidraget. Den sökande får då uppge när man skilde sig och den förre makens/makans nuvarande adress. Detta måste uppges för att tillägget skall utgå. Denna försäkran gäller så länge som inga nya omständigheter uppstår. Med ensamförsörjare avses en person som inte är gift vid bidragsperiodens början eller som före periodens början flyttat ifrån sin make eller maka i syfte att upphöra med samlevnaden. Den som lever i ett gemensamt hus- håll med en annan person under äktenskapsliknande förhållanden räknas inte som ensamförsörjare. Det upptäckta bidragsfusket i utgör en mycket liten andel av det totala stödet. I de fall där det förekom bidragsfusk 1999 hänförde sig till ensamförsörjartillägget. betalades 0,6 miljoner mark felaktigt ut i ensamförsörjartillägg. Vanligen återkrävs de felaktiga utbetalningarna. Det kan bli frågan om polisanmälan i de fall någon uppsåtligen lämnat vilseledande uppgifter. Under besöket framkom, att bland de få fallen av bidragsfusk, är det vanligaste sättet att fuska att man inte anmäler nytt sambo- förhållande. Det händer även att föräldrar som har uppgett att de har separerat i själva verket fortfarande bor tillsammans. Det finns klara svårigheter att upptäcka om någon har underlåtit att göra flyttanmälan. Bostadsbidrag finns i samtliga nordiska länder. Bidragen har dock inte lika stor betydelse i alla länder. Dessutom varierar målen för bostadsbidragen något mellan de nordiska länderna. En gemensam målsättning är att bidragen till barnfamiljer skall göra det möjligt för hushåll med låga inkomster att bo i en god bostad. Därtill kommer i en betoning på inkomstomfördelning genom att bostadsbidragen ses som en viktig del av det ekonomiska stödet till barnfamiljer. Vidare skiljer länderna sig åt vad gäller vilka hushållskategorier som kan få bostadsbidrag. Det skiljer sig även mellan de aktuella länderna huruvida stödet kan utgå till hushåll i alla slags upplåtelse- former eller endast i vissa typer av upplåtelseformer. Däremot finns i alla länder ett tak för boendekostnaderna över vilket bostadsbidrag inte utgår. Bostadsbidraget i , kallat bostötte, ges ut vid jämförelsevis låga inkomster och höga boendeutgifter. Stöd kan utgå till pensionärer och barnfamiljer med svag ekonomi. Stödet är inkomstprövat. Avtrappningsprocenten ökar vid ökad inkomst. De ökande procentsatserna används på hela inkomsten och inte enbart på inkomstökningen. Bidragsberäkningarna baseras på senaste taxerade inkomst. Hushåll i privatfinansierade ägarbostäder eller hyreslägenheter med privata hyresvärdar är inte berättigade till stöd. har, bland de nordiska länderna, den klart lägsta andelen hushåll med bostadsbidrag. Omkring 103 000 norska hushåll, varav 14 900 hushåll räknas till målgruppen ensamföräldrar och 4 600 till andra barnfamiljer, mottog bostadsbidrag vid den andra av de tre årliga bidragsutbetalningarna. I kan bostadsbidrag utgå till alla typer av upplåtelse- former. Även alla typer av hushåll, inklusive hushåll utan barn, är berättigade till stöd. Stödet är inkomstprövat. Avtrappnings- procenten ökar vid ökad inkomst. De ökande procentsatserna an- vänds på hela inkomsten och inte enbart på inkomstökningen. Bi- draget ersätter av de skäliga boendeutgifter som över- stiger en bassjälvrisk. Självriskbeloppen påverkas av bostadens läge, hushållets storlek och inkomster. Maximiutgifterna per kvadrat- meter fastställs bl.a. efter läget (kommunerna delas in i tre olika grupper) och bostadsyta. Vid beräkningen av skäliga boendeut- gifter fastslås maximalt antal kvadratmeter per person. Bostadsbidrag ges i tolvmånadersintervall. Ungefär 76 000 barnfamiljer i fick bostadsbidrag . av barnfamiljerna som får bostadsbidrag är ensamstående. Även i kan alla hushållstyper erhålla ett inkomstprövat bostadsbidrag. Stödet till ensamstående utan barn är emellertid betydligt lägre än till barnfamiljer. Det är endast hyresbostäder som berättigar till stöd. I de flesta av de nordiska länderna ges inget tillägg i studiestöds- systemet till studerande som har barn. I kan dock personer med försörjningsansvar för barn få barntillägg i studiestödet. Vid födsel kan studielånet omvandlas till bidrag. Kvinnor som får barn efter födseln. Bidraget kan även ges till fadern om båda föräldrarna studerar. Det kan också delas mellan föräldrarna. Stödet kan även ges . I de fall man har barn och låg inkomst kan det ges uppskov med återbetalningen av studielån. Ensamstående med barn som endast har ersättning från folketrygden, slipper betala räntor och behöver inte betala tillbaka studielånet så länge barnet är . I alla nordiska länder finns offentlig finansierad barnomsorg. Andelen barn som har plats inom den offentliga barnomsorgen skiljer sig dock något åt. I , och kan för- äldrarna erhålla kontantbelopp om de inte utnyttjar någon barn- omsorgsplats. En utförligare beskrivning av hur barnomsorgen är utformad i och ges i bilaga 4. 8Familjestöd, arbetsutbud och priser På utredningens uppdrag har forskare redovisat kunskapsläget, dels när det gäller sambandet mellan marginaleffekterna i familjestödet och de berörda familjernas arbetsutbud, dels när det gäller bostadsstödets eventuella inverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden. Slutsatsen är att ett inkomstprövat familjestöd, i praktiken bostadsbidraget, kan ha viss inverkan på arbetsutbudet, framförallt för ensamstående mödrar. Däremot ger forskarrapporten om bostadsmarknaden inte underlag för att hävda, att bostadsbidragen har drivit upp priserna på bo- städer. I detta kapitel behandlas de indirekta effekter som bostadsbidragen kan tänkas ha. För det första kan hushållets arbetsutbud och därmed arbetsinkomster påverkas av bidragens inkomst- och marginaleffekter. För det andra kan hyror och andra boende- kostnader samt boendekonsumtionen påverkas. Utredningen har låtit sammanställa två kunskapsöversikter. Docent rapport om Familjepolitik och arbetsutbud – en översikt av svenska och ett urval brittiska och amerikanska studier redovisas i bilaga 5. Rapporten av professor och forsknings- assistent om Bostadsbidrag och prisbildning finns i bilaga 6. I bilaga 7 presenteras den modell som utredningen använder för att i kapitel 17 analysera effekterna på arbetsutbudet av olika förändringar av det ekonomiska familjestödet. Familjestöd, arbetsutbud och priser Hur skatter och bidrag påverkar hushållens arbetsutbud har länge engagerat forskare och regeringar världen över. En orsak är att arbetsmarknaden och dess funktion har central betydelse för ett samhälle, både socialt och ekonomiskt. Moderna begrepp som marginalisering, social exklusion och fattigdomsfällor av- speglar en strävan att öka hushållens förmåga och möjlighet till självförsörjning. Arbetsmarknaden har därmed ökat i betydelse för att uppnå fördelningspolitiska mål. I det följande beskrivs kort- fattat den forskning som försöker förklara vad som bestämmer hushållens arbetsutbud. Den vanliga kritiken mot partiella analyser av utbud och efterfrågan gäller även här. Forskningen och de analyser, som kommer att redovisas, bygger inte på analyser av ett jämviktsläge, där efterfrågan och utbud möts. Istället är målet att mäta hur det potentiella arbetsutbudet påverkas av skatter och regler. När det gäller alternativ som ökar de totala offentliga ut- gifterna tas i beräkningarna ingen hänsyn till hur finansieringen sker. Anpassar hushållen sin arbetstid? I ett hypotetiskt exempel, där skattesatsen höjs kraftigt till t.ex. , är det rimligt att tänka sig att en del hushåll väljer att minska sin arbetstid. Men trots intensiv forskning är det svårt att hitta användbara resultat som visar hur nettolönen påverkar hushållens val av arbetstid. De publicerade resultaten skiljer sig mycket åt, inte bara i fråga om hur mycket arbetsutbudet påverkas, utan även i fråga om riktningen. Dessutom är det vanligt att underliggande antaganden skiljer sig åt.1 Ett vanligt antagande för att förenkla analysen är att alla hushåll kan anpassa sin arbetstid. Detta är naturligtvis ett mycket grovt antagande som till exempel inte gäller personer som är ofrivilligt arbetslösa eller som av hälsoskäl inte kan arbeta. gäller det inte ens dem, som har en fast förankring på arbetsmarknaden. Regler och avtal kan medföra att det är svårt att anpassa sin arbetstid. 1 För en sammanfattning av forskningen om hushållens arbetsutbud se , R och MaCurdy, T (1999): Labour Supply: A Review of Alternative Approches, in O. Ashenfelter an (eds. ), Handbook of Labor Economics, North . För en beskrivning av hur empirisk forskning om hushållens arbetsutbud kan användas i praktiskt arbetet se , LR (1994): Miccrosimulation and labour Supply, Memorandum 206, , Familjestöd, arbetsutbud och priser Även om man i ett första steg antar att arbetstiden är flexibel, går det inte att teoretiskt säga hur en förändring av skatte- och bidragsregler påverkar arbetstiden. Om avkastningen på en arbetad timma ökar blir det dyrare att vara ledig, eller med andra ord, priset på fritid ökar. Enligt ekonomisk teori minskar då efterfrågan på fritid och arbetstiden ökar (substitutionseffekt). Å andra sidan medför en högre avkastning, vid en given arbetstid, att inkomsten ökar och därmed också konsumtionen av bl.a. fritid, vilket leder till en minskad arbetstid (inkomsteffekt). Det är således en empirisk fråga vilken effekt som dominerar. Storleken av de båda effekterna varierar mellan hushållen och hur de påverkar arbetsutbudet beror på utformningen av regelalternativen. I det tidigare exemplet med en kraftigt ökad skatt kan man förvänta sig att det bara är hushåll, som förvärvsarbetar, som anpassar sin arbetstid. En sänkning av skatten skulle däremot även kunna påverka dem som inte betalar skatt: valet att börja förvärvsarbeta blir mer attraktivt när avkastningen ökar. Ur den kunskapssammanställning som för utredningens räkning har utförts av docent (bilaga 5) framgår att hus- hållens arbetsutbud påverkas av skatter och bidrag, och att kvinnor är mer benägna än män att ändra sitt beteende när reglerna för- ändras. Även om det finns undantag, så är det vanligaste resultatet att substitutionseffekten är starkare än inkomsteffekten. Detta innebär att om avkastningen på arbete ökar t.ex. genom minskad marginaleffekt, så är ett förväntat resultat att arbetsutbudet kommer att öka. Hushållens möjliga val av arbetstid och konsumtion En vanlig utgångspunkt för empiriska studier av arbetsutbudet är att anta att hushållen väljer den arbetstid som genererar mest nytta. Hushållet erhåller nytta dels av fritid, och dels av den konsumtion som blir möjlig genom arbetsinkomster och bidrag. Fritid antas således vara något som värderas positivt och som kan säljas av individen, i form av arbetstid på arbetsmarknaden, mot en ökad inkomst. Ju mer arbetstid ett hushåll säljer på arbetsmarknaden, desto mer kan det konsumera av andra varor som i sin tur genererar nytta. Kombinationen av möjliga val av konsumtion och fritid kallas för hushållets budgetmängd. Budgetmängdens utseende beror på reglerna för skatter och bidrag, och på hur mycket Familjestöd, arbetsutbud och priser hushållet tjänar brutto på en arbetad timma. Till varje möjlig kombination av disponibel inkomst och arbetstid finns en motsvarande nytta. En person som ökar sin arbetstid kan erhålla en större nytta om den ökade konsumtionen värderas högre än förlusten av fritid. På samma sätt kan en ökad arbetstid minska nyttan, om fritid värderas högre än konsumtion. Hushållen antas välja den arbetstid som genererar den högsta nyttan. Det progressiva skattesystemet, där marginalskatten ökar med inkomsten, ledde till en högsta marginalskatt på . Inför skattereformen 1990/1991 talades det mycket om att de höga nivåerna bidrog till välfärdsförluster och att en sänkning skulle få hushållen att öka sitt arbetsutbud. Reformen innebar att den högsta marginalskatten minskade till . De grupper som redan hade ett högt arbetsutbud gynnades mest av reformen. I sig arbete? (Ds 1997:73) upp- märksammas att det kanske inte är de som redan arbetar i stor ut- sträckning som påverkas mest av reglerna för skatter och bidrag, utan de som står utanför arbetsmarknaden. Om syftet med en reform är att öka arbetsutbudet finns dessutom den största potentialen för ökad arbetstid i denna grupp. De som står i valet mellan att arbeta deltid eller inte arbeta alls, påverkas inte i första hand av en progressiv inkomstskatt. Istället är det skatterna i kombination med reglerna för socialbidrag, bostadsbidrag och kostnader för barnomsorg, som medför höga marginaleffekter. Syftet med socialbidrag och bostadsbidrag är att stödja hushåll med låga inkomster. Problemet med den här typen av utjämningssystem är att det lönar sig dåligt att arbeta, eller att öka sin arbetstid, då det ekonomiska stödet trappas av i takt med att arbetsinkomsten ökar. Det finns olika sätt att mildra denna effekt, till exempel genom att inte reducera bidraget av arbetsinkomstens ökning. Bostadsbidraget fungerar på detta sätt då reduktionen sker med 20 respektive 33 2procent av den del av in- komsten som ligger över en viss nivå. Socialbidraget reduceras med hela inkomstökningen. De stora marginaleffekterna bidrar till fattigdomsfällor eftersom stora grupper inte får något, eller endast marginellt, ekonomiskt utbyte av en ökad 2 Hushåll utan barn där den äldsta medlemmen är högst . Familjestöd, arbetsutbud och priser De kan alltså inte av egen kraft förbättra sin ekonomiska standard. Hushållens preferenser - nyttofunktionen För att kunna jämföra olika kombinationer av fritid och inkomst används i den ekonomiska forskningen en matematisk funktion som transformerar antalet timmar med fritid och den disponibla inkomsten i kronor till ett tal. Detta tal brukar refereras till som hushållets nytta och funktionen kallas därför för en nyttofunktion. Den empiriska delen av forskningen om hushållens arbetsutbud består framförallt av att härleda en nyttofunktion, som skall repre- sentera hushållens preferenser för konsumtion och fritid. I tidiga studier mättes arbetsutbudet i antalet timmar, som be- traktades som en kontinuerlig variabel.3 Analyserna begränsades ofta till män som redan arbetade. Detta innebar att ingen hänsyn togs till de kanske viktigaste beteendeanpassningarna; att gå från icke-arbete till arbete, eller tvärtom, som i pensionsbeslutet. En reform av skattesystemet kunde medföra att en person ändrade sitt årliga arbetsutbud med . I senare studier definieras ofta hela hushållet som en enhet och utgör då analysgruppen. Det är också vanligt att valet mellan att arbeta och att inte göra det behandlas som valet av arbetstid. Den kontinuerliga arbetstidstidsvariabeln kan då ersättas med en diskret, som endast kan anta ett begränsat antal förutbestämda värden, där hushållen t.ex. kan välja mellan att arbeta heltid, halvtid eller inte alls. Analysvariabeln är då arbetstidsklass, där antalet klasser kan vari- era.4 3Burtless, G och Hausman, J (1978): The Effect of Taxes on labour Supply, , 86. 4Ett exempel på en hushållsmodel med sådana diskreta val av arbetstiden är , A (1995): Structural Models of Family Labour Supply: A Discret Choice Approch, , 30. Familjestöd, arbetsutbud och priser Ett av de största problemen vid analyser av arbetsutbudet är bristen på information. Många länder har registeruppgifter om inkomster och hushållens sammansättning, medan information om timlöner och arbetstid ofta saknas. är i många sammanhang ett föregångsland när det gäller statistik på hushållsnivå, men även här saknas information om arbetstid och löner för stora grupper. Det har visat sig att resultaten är mycket känsliga för hur löner och arbetstid härleds, då det inte finns exakta uppgifter.5 Bostadsbidragen medför att relativpriset på boendet sänks för mottagarna. Detta kan medföra att hushållen skaffar sig en större bostad än de annars hade gjort. Bostadsbidraget antas således leda till ökad konsumtion av bostäder i förhållande till annan kon- sumtion. Det är möjligt att bostadsbidragsmottagares priskänslig- het är lägre än för hushåll i genomsnitt, detta kan medföra att bostadsbidraget bidrar till högre hyror eller priser i bostadsom- råden, där en hög andel av de boende är bidragstagare. Dessa frågor behandlas i den kunskapssammanställning som för utredningens räkning har utförts av professor och forskningsassistent (bilaga 6). För bidragsberättigade hushåll kommer ökade bostadsutgifter att motverkas av ökade bostadsbidrag, hyreshöjningen absorberas delvis av bostadsbidraget. I vilken utsträckning detta sker benämns absorptionsgrad. För bostadsbidragstagare med en boendekostnad över den övre boendekostnadsgränsen ökar inte bostadsbidraget vid en hyreshöjning, absorptionsgraden blir noll. Enligt be- räkningar som redovisas i bilaga 6 har av bostadsbi- dragstagarna så höga hyror, har hyror som ligger i det intervall där av boendekostnaden täcks av bostads- bidraget. Resterande har en sådan boendekostnad att av en marginell ökning skulle täckas av bostadsbidraget. 5 , P och , LR (1997): A Evaluation of Labour Supply Models, Empirical Economics, 22. SOU 2001:24 Familjestöd, arbetsutbud och priser Sammantaget ger det en genomsnittlig absorptionsgrad på bland bostadsbidragstagarna. En bostadsbidragstagare behöver alltså i genomsnitt stå för knappt tre fjärdedelar av en hyresökning. Absorptionsgraden definieras som den del av en boendekostnadsökning som den boende själv inte behöver stå för. Absorptionsgraden kan variera mellan . För dem som varken har bostadsbidrag eller socialbidrag är absorptions- graden 0. För socialbidragstagare är den . Om ab- sorptionsgraden är hög innebär det en ökad risk för kapitalisering – antingen i form av höjda hyror eller i form av ökade bygg- kostnader. Då prisbildningen på den svenska hyresmarknaden, de flesta bidragstagare bor i hyresbostäder, styrs via förhandlingar för stora bostadsbestånd snarare än på lägenhetsnivå, kan det antas att det enskilda hushållets priskänslighet inte har särskilt stor inverkan på prissättningen. Det kan dock inte uteslutas att förhandlings- parterna tar hänsyn till att andelen bostadsbidragstagare varierar mellan olika områden. I områden där andelen boende med bostads- bidrag är hög, kan hyreshöjningar vara lättare att acceptera, och incitamenten att hålla hyrorna nere blir lägre. För dem som uppbär bostadsbidrag blir bostadskonsumtionen billigare i förhållande till annan konsumtion. Detta kan leda till att mottagare av bostadsbidrag väljer större bostad eller boende av högre kvalitet, än de annars skulle ha gjort. Då beståndet av bostäder, åtminstone på kort sikt, kan antas vara , kan efterfrågan inte automatiskt resultera i högre boendekonsumtion. Vidare medför den reglerade hyresmarknaden att högre efterfrågan inte nödvändigtvis medför högre priser. Det mesta tyder på att bostadsbidraget har små allokeringseffekter. Familjestöd, arbetsutbud och priser Den forskningssammanställning, som på utredningens uppdrag har gjorts av och , ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har lett till någon påtaglig höjning av boendekostnaderna. De effekter bostadsbidragen har på bostadsmarknaden är svåra att exakt bedöma, kunskapsläget be- höver förbättras. Mycket tyder dock på att eventuella effekter är förhållandevis små. Bostadsbidraget kan förmodligen i huvudsak ses som ett allmänt konsumtionsstöd till hushåll med låga inkomster, kopplingen till boendekostnaden har mindre betydelse. 9Utgångspunkter för utredningens analyser och förslag Utredningens utgångspunkt är att det ekonomiska familjestödet både skall vara en utjämning mellan barnfamiljer och personer utan barn, och en utjämning över livscykeln för alla människor. Det skall bidra till goda levnadsvillkor för alla barn, och främja jämställdhet mellan kvinnor och män genom att göra det möjligt för alla föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Ett antal krav på familjepolitiken preciseras, och de olika stödformernas roll diskuteras, liksom deras begränsningar. Familjestödet kan inte lösa de problem som förorsakas av arbetsmarknadens uppdelning i kvinnodominerade, lågavlönade yrken och manliga, ofta bättre betalda jobb. har följande utgångspunkter för sina analyser och förslag. 9.1Målen för det ekonomiska familjestödet Det övergripande målet för den ekonomiska familjepolitiken bör även fortsättningsvis vara att minska skillnader i ekonomiska villkor mellan barnfamiljer och personer utan barn, och att för alla individer fördela om resurser över livscykeln. Familjepolitiken skall bidra till goda levnadsvillkor för alla barn enligt målen i . Familjepolitiken skall sam- tidigt främja en ökande jämställdhet mellan kvinnor och män, bl.a. genom att göra det möjligt för alla föräldrar att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. De som önskar ha barn skall inte behöva avstå från det av ekonomiska skäl. Familjepolitiken bör också tillgodose stödbehov i särskilda situationer. Sådana situationer är till exempel när det finns Utgångspunkter för utredningens analyser och förslag nyfödda/små barn eller sjuka barn eller barn med funktionshinder. Det gäller också när föräldrarna inte lever tillsammans. 9.2Krav på ett effektivt ekonomiskt familjestöd För att uppnå dessa mål behövs ett ekonomiskt familjestöd, som uppfyller följande krav. Familjestödet skall utformas på ett sådant sätt att det ger barn- familjerna goda möjligheter att själva påverka sin ekonomi. Det skall löna sig att utbilda sig och att förvärvsarbeta. Stödet skall inte i onödan påverka föräldrarnas val av konsumtion. Följande krav bör ställas på det ekonomiska familjestödet och de skatte- och avgiftssystem m.m. som gäller för barnfamiljerna. utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn, upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, ha en incitamentsstruktur som så litet som möjligt begränsar utbytet av förvärvsarbete, innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter. 9.3Stödformerna och deras roll Vad den ekonomiska familjepolitiken kan göra Barnbidraget är stommen i det ekonomiska familjestödet. Det ut- jämnar levnadsstandarden mellan barnfamiljer och personer utan barn. För föräldrar utjämnar barnbidraget också mellan perioder med respektive utan underhållsskyldighet för barnen. Denna hori- sontella utjämning måste ske i någon form. Flera länder använder skattesystemet helt eller delvis. Även i beaktades tidigare försörjningsbördan vid beskattningen. har i stället barn- bidraget denna roll. Det allmänna barnbidraget bör därför ses till- sammans med skattesystemet.