sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 7 Kommunerna och hemlösheten Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslä- genheter är det väsentligt att öka tryggheten och självständigheten i boendet för andrahandshyresgästen. Detta uppnås bland annat genom att tillämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vid- hängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel för andra kommuner och bostadsföretag vill kommittén för hemlösa framhålla den modell som i och det kommunala bostadsföretaget mer har utvecklat . Västeråsmodellen känne- tecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. vill dock i första hand uppmana kom- muner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bo- stadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klienter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras. Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inle- dande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal . Kommittén vill framhålla att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjnings- stöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exem- pel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bo- stadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal . 7.1Centrala uppgifter för den kommunala bostadspolitiken Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) hade enligt sina direk- tiv i uppdrag att bland annat kartlägga kommunernas bostadspoli- tiska ansvar i den framtida bostadspolitiken samt överväga vilka medel kommunerna behövde för att kunna uppfylla sitt ansvar. På grundval av den övergripande bostadspolitiska målsättningen (se kapitel 5-6) ansåg kommittén att det framträder fyra centrala upp- gifter för den kommunala bostadspolitiken (SOU 1996:156, s. 240–41): N Skapa goda boendemiljöer för alla: Bostadspolitiska utredningen framhöll att det framöver krävs stora kommunala insatser i framför allt de mest utsatta bostadsområdena för att kunna leva upp till de bostadspolitiska målen och PBL:s portalparagraf. N Säkra bostadsförsörjningen för människor med särskilda behov i boendet eller en svag ställning på bostadsmarknaden: Bostadspo- litiska utredningen betonade att ansvaret för bostadsförsörj- ningen även innefattar människor som är hemlösa eller hotas av vräkning och för att leva upp till detta ansvar krävs en nära koppling mellan bostadspolitik och socialpolitik samt ett väl fungerande samarbete mellan bostadsföretag, kronofogde och socialtjänst (s. 240). N Ta ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen: Bostadspoli- tiska utredningen framhöll att i flertalet kommuner behöver det övergripande kommunala ansvaret för bostadsförsörj- ningen, också omfatta åtgärder som underlättar för människor att söka bostäder. En centralt organiserad förmedlingsverk- samhet kan spela en viktig bostadspolitisk roll i särskilt större kommuner där efterfrågan på bostäder är växande, konstate- rade kommittén i sitt slutbetänkande (s. 241). N Främja ett integrerat boende: har utvecklingen i de tre storstadsregionerna kännetecknats av en fördjupade En allmängiltig definition av begreppet segregation är människors åtskillnad i rummet på sociala, eko- nomiska eller etniska grunder. Omfattningen och konsekven- serna av boendesegregationen beskrivs ingående i Social Rap- port 2001, utgiven av EpC vid Socialstyrelsen.1 En av segrega- tionens effekter är att hushåll med mindre goda ekonomiska och sociala förutsättningar samt mindre möjligheter att påverka samhällsutvecklingen tenderar att samlas i de minst attraktiva bostadsområdena. Utsatta grupper i samhället hänvisas till ut- satta bostadsområden, konstaterade utred- ningen i sitt slutbetänkande.2 Som tillhörande en socioeko- nomiskt resurssvag grupp finns en förhöjd risk för att de drab- bas av bostadslöshet och hemlöshet till följd av obetalda hyres- skulder. För att motverka boendesegregation krävs även att kommunerna skapar förutsättningar för ett integrerat boende med allsidigt sammansatta bostadsområden (s. 241). I den nya bostadspolitiska miljön krävs att befintliga kommunala styrmedel används både aktivt och flexibelt. Varje kommun bör ha en klar bild av vilka styrmedel som står till förfogande för en kom- munal bostadspolitik samt hur dessa kan och bör användas på den nya bostadsmarknad som trätt fram, betonade Bostadspolitiska utredningen i sitt slutbetänkande (s. 242). Kommittén ansåg i den- na del att kommunerna kan driva en aktiv bostadspolitik genom att utveckla och använda befintliga styrmedel och att det inte var motiverat med någon ytterligare lagreglering av kom- munernas bostadspolitiska ansvar. konstaterade kom- mittén följande: Kommittén vill dock framhålla att hänsynen till de utsatta hushållen kräver att kommuner och fastighetsägare kommer överens om förmed- lingen av bostäder. Om kommunernas förmåga att uppfylla sitt bo- stadssociala ansvar allvarligt hotas och förutsättningar för en lösning i samförstånd med fastighetsägarna inte finns, bör kommunerna återfå en lagstödd möjlighet att nå förmedlingsrätt [till privata hyresbostäder]. 1Bland annat betonas att boendesegregation i huvudsakligen framstår som en åtskillnad mellan svensktäta respektive svenskglesa bostadsområden (Social Rapport 2001, s. 203). 2SOU 1996:156, s. 139. 7.2Kommunernas ansvar för en väl fungerande vård och omsorg – exemplet hemlösa med allvarliga missbruksproblem I kartläggning 1999 fick uppgiftslämnarna bedöma vilka problem som hemlösa hade utifrån behovet av behandling el- ler omvårdnad i samband med bland annat psykiska problem och missbruksproblem.3 Det ligger i sakens natur att andelen klienter med denna problematik är betydande, eftersom det just är social- tjänsten, kriminalvården och psykiatrin som är uppgiftslämnare. Klienter och patienter med denna svåra problematik tillhör på ett naturligt sätt dessa myndigheters ansvarsområden. Kommitténs aktgenomgång av samtliga personer (totalt 80) som bodde i s.k. träningslägenheter i bekräftar också bilden av att en absolut majoritet antingen har haft eller fortfarande har mångåriga och svåra missbruksproblem, i många fall i kombination med psykisk ohälsa även om detta inte är liktydigt med att alla lider av en allvarlig psykisk störning. Genomgången visar att tillgång till en egen bostad är av stor vikt för den enskildes åter- hämtning och återintegration i samhället. Men det handlar inte bara om att dessa människor har allvarliga och långvariga missbruksproblem och att de saknar tillgång till en bostad på den reguljära bostadsmarknaden och ett stadigvarande arbete. Flertalet av dessa människor är socialt utestängda (socialt exkluderade) från samhället: de lever vid sidan av samhället i stället för som en del av samhället (2000). I Social Rapport 2001 (kapitel 2) diskuteras utförligt innebörden av detta begrepp med hänvisning till aktuell forskning på området. Hemlöshet kan sägas vara en extrem form av social utestängning (2001), eftersom exkluderingen gäller en rad olika arenor och sektorer av samhället. Det rör sig om människor som antingen aldrig har släppts in på de samhällsarenor som bor- gar för trygghet och ett självständigt liv, eller som har utestängts från dessa arenor. (2000) har i sin licentiatavhand- ling beskrivit hur denna process tar sig uttryck i två undersökta bostadsområden med avseende på de sociala, kulturella, ekono- miska och politiska sfärerna. Hon betonar att faktorer som har lett till utestängning från en samhällsarena också kan leda till utestäng- ning från andra områden; de bildar tillsammans en ödesdiger kedje- 3 Kommittén anför i sitt delbetänkande SOU 2000:14 (s. 60–62) principiella synpunkter på fråge- ställningen om psykiska problem/sjukdomar. I Social Rapport 2001 förmedlas samma bild. Här refereras till en rapport som EG redovisade 1991 om fattigdomen i där man menar att fattigdomen har ändrat karaktär. var fattigdom liktydigt med att hushåll levde under existensminimum, men numera har utestängningen från arbetsmarknaden – och andra samhällssektorer – kommit att framstå som det främsta fattig- domsproblemet.4 Hemlösa med allvarliga och långvariga missbruksproblem har nästan undantagslöst haft regelbunden kontakt med . refererad aktgenomgång i visar att dessa personer lopp har genomgått ett otal olika insatser eller åtgär- der på skilda områden, ofta manifesterade i arbets- eller behand- lingsplaner. Det kan röra sig om missbruksbehandling eller aktivi- tetsprogram. Jämsides kan dessa klienter ha erhållit någon typ av boende med som huvudman eller hyresvärd. Men det finns också exempel på personer som utestängts, straffat ut sig, från härbärgen och andra korttidsboenden, och som därmed i realiteten inte omfattas av bestämmelsen i 3 § socialtjänstlagen om att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.5 Det finns därför skäl för kommittén att erinra om att Kammarrätten i har avkunnat en dom enligt vilken man tyd- ligt klargör att kommunen är skyldig att ge det stöd och den hjälp som behövs för att undanröja ett nödläge som en person kan ha hamnat i (exempelvis bistånd för att kunna få en akut logiplats på ett natthärbärge), alldeles oberoende av om den enskilde själv kan sägas ha förorsakat situationen.6 Boendeinsatser som riktas till missbrukare har ofta en tydlig dominoeffekt: om klienten återfaller i missbruk eller bedöms miss- sköta sig utestängs han eller hon från exempelvis sysselsättnings- aktiviteten, vilket riskerar att också leda till att man går miste om sin plats i boendet. I förlängningen kan rätten till försörjningsstöd äventyras under kortare eller eftersom klienten inte följer den upprättade arbetsplanen. 4Social Rapport 2001, s. 30. 5Grunderna för att utestänga en klient från exempelvis ett härbärge kan variera. Det kan röra sig om verbala hot eller våld från klientens sida, men det kan också bero på bagatellartade företeelser. Se vidare uppsats spärrade (1995). 6Kammarrätten i , mål nr 33-2001 (). Målet avsåg en hemlös kvinna som av socialjouren i hade vägrats ekonomiskt bistånd till en logiplats för på ett härbärge. En väsentlig frågeställning är vad som bidrar till en positiv och framgångsrik återhämtning hos klienten. har valt att använda begreppet återhämtning (Topor 2001) i stället för rehabilitering för att understryka att det här rör sig om en pro- cess på många olika livsområden, och att den kan ske helt eller del- vis. Forskningsledaren har formulerat begreppet åter- hämtning utifrån en studie av personer med svåra psykiska stör- ningar. Forskningen om återhämtning kan även överföras på många hemlösa klienter, inte minst eftersom många uppvisar samma typ av psykiska störningar. Några i Topors empiriska studie har be- tecknande nog haft erfarenhet av hemlöshet. Från sida kan det emellertid finnas en osäkerhet om viljans förmåga när det gäller en missbrukares intentioner att vilja upphöra med missbruket. Osäkerheten kan grunda sig på ständigt återkommande misslyckanden. Frågan om återhämtning berörs även av som i sin avhandling i Fri från narkotika (2000) har undersökt vilka fak- torer som varit betydelsefulla när ett antal narkomaner, med lång- varigt och tungt missbruk bakom sig, lyckats upphöra med sitt missbruk och leva ett vanligt liv. Alla underströk betydelsen av förtroendefulla relationer till personer som kunde se och möta dem i deras inledningsvis bräckliga förändringssträvanden (2001). Socialarbetare kan göra viktiga insatser i en för- ändringsprocess. Problemet med missbrukarvården generellt sett är dock att den är brist- och problemorienterad och man kan därför anta att det ofta finns ett glapp mellan vad klienten respektive missbrukarvården anser är det primära problemet. Det är dock van- ligtvis missbrukarvårdens definition av problemet som kommer att styra hur behandlingen kommer att utformas (2001). Det som utmärker den missbrukarvård som börjar där klienten står är att den är flexibel och individualiserad och ser förändringen som en långsiktig process. Den utgår inte ifrån hur man brukar göra eller vad man tror sig veta är bäst för klienten, utan ifrån klientens personliga behov och hur hon eller han definierar problemen för att på så sätt förstärka och utvidga hennes eller hans förändringsambitioner. /---/ En bostadslös narkotikamissbrukare som vänder sig till för att få hjälp med bostad kommer förmodligen i de flesta svenska kommuner att mötas av kravet på att hon eller han först måste bli drogfri för att komma ifråga för en lägenhet, vilket oreflekterat kan tyckas vara ett rimligt krav. Men i stället är det ofta ett exempel på hur man kan hindra missbrukare från att förändra sitt liv. Det är nämligen inte ett orimligt antagande att en lösning av bostadsproblemet kan bidra till en lösning av missbruksproblemet (2001). Dessa villkor som kan sätta upp för att hjälpa en hemlös alkohol- eller drogberoende klient att erhålla ett tillfälligt boende på exempelvis ett inackorderingshem, bottnar i en upp- fattning att boendet snarare ingår som en del i en behandlings- kedja än utgör en social rättighet.7 Det är mer regel än undantag att en klient som återfaller i missbruk, eller som aldrig upphör med sitt missbruk, mister sin plats på inackorderingshemmet eller tränings- lägenheten eller annat boende som kan ha anvisat. Eller så erhåller de inte en sådan plats utifrån dogmen först drogfri – sedan bostad. Denna inställning torde vara den gängse före- kommande hos i storstadsregionerna. Det finns starka skäl att ifrågasätta denna hållning. (1995) menar utifrån sina erfarenheter av arbete med hemlösa på dåvarande planeringshem i , att hjälpsystemet ibland ställer alltför höga krav på klienten utan att ta hänsyn till var klienten befinner sig. Detta kan medföra, som påpekar, att klienten snabbt gör sig omöjlig för fortsatt boende /---/. Överlag har institutionerna haft en för hög kravnivå för många av de hemlösa t.ex. med absolut nykterhetskrav.8 Vikten av att erbjuda hjälp på klientens egna villkor understryks i den kliniska pilotstudien av 35 hemlösa i som genom- fördes av Avdelningen för socialmedicin vid Karo- linska Institutet och socialmedicinska enheten vid Samhällsmedi- cin, (se vidare avsnitt 8.2.5). I slutrap- porten framhålls bland annat följande: För att lyckas med vård och behandling till människor som hamnat i utanförskap och hemlöshet och som på grund av detta ofta känner sig berättigat svikna av samhällets officiella myndigheter är det nödvän- digt att så långt som möjligt erbjuda hjälp på klienternas egna villkor. Detta ställningstagande visade sig också av flera skäl för projektet vara mycket lyckosamt. (m.fl. 2001, s. 85). 7I avsnittet 7.4 om den sekundära bostadsmarknaden diskuteras begreppet behandling i socialt arbete, och den kritik som både yrkesutövare och forskare i socialt arbete har riktat mot uppfattningen att socialarbetare skulle ägna sig åt behandling med tanke på att ett socialkontor till största delen är organiserat för handläggning av förvaltningsärenden och utövandet av judiciell tvångsmakt och inte för ett socialt behandlingsarbete (, och 1998, s. 189). 8Remaeus (1995), s. 49. Samma synsätt präglar Projekt i som är en boendeenhet med omvårdnad och öppenvård och som kommer starta i samarbete mellan , Bero- endecentrum och . Den planerade verksamheten vänder sig till 18 av de mest utsatta hemlösa personer, vilka trots olika insatser från både och lever i sociala misär. De saknar boenden som fungerar, de har svårt att tillgodogöra sig vård och är i stort behov av medicinska och sociala insatser. De flesta har varit tvångsintagna på LVM och LPT vid flertal tillfällen. De skulle kunna klassificeras som de personer som alla myndigheter uppfattar som det är svårast att finna mer varaktiga bo- ende- och vårdformer för. Ett par personer klarar inte av härbärgesbo- enden utan är uteliggare.9 Basstationen skall fungera som en bas för ett tryggt boende, vård och social omsorg. Vederbörande skall kunna bo på enheten och ha tillgång till medicinsk kompetens på basstatio- nen. skall sociala handlingsplaner utarbetas av behand- lingspersonalen. En viktig utgångspunkt och som knyter av till för- hållningssättet att hjälpa hemlösa på deras egna villkor, är att de boende inte skall kunna straffa ut sig genom att vara alkohol- eller drogpåverkade. En annan utgångspunkt är att team- och samarbete mellan olika huvudmän och kompetensen leder till ett nytänkande och att det därigenom skapas nya former av metoder och förhåll- ningssätt.10 Till verksamheten kommer kopplas en oberoende forsknings- och uppföljningsinsats. En mer villkorslöst stödjande och relationsskapande insats med utgångspunkt i den situation som klienten/patienten befinner sig, har större förutsättningar att leda till en varaktig återhämtning för den enskilde. Ett exempel på det senare är H 13 i , som är benämningen på ett projekt som har drivits i . Fastigheten uppfördes på uppdrag av Soziale Wohn- raumshilfe (SWH) vars huvudsakliga uppgift är att anvisa permanenta bostäder med egna hyreskontrakt till hemlösa männi- skor. När lägenheterna fördelades kom endast de hemlösa ifråga som tidigare hade haft ett tillfälligt boende på institutioner för ensamstående hemlösa med särskild problematik, dvs. i praktiken de som hade varit härbärgesboende. Hyresgästerna erbjöds stödinsatser, men detta var inget villkor för att erhålla en egen bo- stad. En vetenskaplig utvärdering av verksamheten har gjorts av so- 9Ur socialtjänstförvaltningens skrivelse . 10Ur socialtjänstförvaltningens skrivelse . ciologen vid GISS (Gesellschaft für Innovative Sozialforschung und Sozialplanung) i , baserad på de första 2,5 åren efter inflyttningsfasen. Därefter har en ytterli- gare uppföljning skett . Resultatet av den första utvärde- ringsperioden presenterades och diskuterades av vid kommitténs konferens väg mot ett hem i novem- ber 2000. Utvärderingen senare visade att av totalt 16 boende i H 13 kunde 15 framgångsrikt integreras i en normal bostad med eget kontrakt. Vid den uppföljning som ägde rum är resultatet fortfarande mycket positivt.11 anförande har efter konferensen i bearbetats och återges separat i slutbetänkandets bilagedel. 7.3Kommunernas ansvar för en väl fungerande bostadsmarknad 7.3.1Kommunala instrument för en fungerande bostadsplanering och bostadsförsörjning Syftet med det bostadspolitiska regelverket är att stödja kommunerna i deras strävan att föra en aktiv bostadspolitik. Detta berördes i regeringens direktiv till den av regeringen till- satta bostadskommittén: Delvis bygger kommunernas handlande på lagstiftning, som ger kommunerna möjligheter att föra en aktiv bo- stadspolitik. Hur dessa möjligheter utnyttjas är beroende av kommu- nala beslut (SOU 1984:34, s. 135). De instrument som står till kom- munernas förfogande är framför allt följande: N Villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal. N Kommunalt bostadsförsörjningsansvar. Villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal Kommunerna har enligt (PBL) ett planmono- pol. Kommunen fastställer översiktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggelsens utformning. I exploateringsav- talet träffar kommunen och byggherren överenskommelse om ex- empelvis bebyggelsen av ett blivande bostadsområde. Exploate- ringsavtal kan också som påpekar i sitt slutbe- 11 Personlig kommunikation med Busch-Geertsema. tänkande och kommunernas boendepla- nering (SOU 2001:27) användas i bostadssociala syften för att kunna säkra lägenheter till behov eller för att ge kommunen en förmedlingsrätt i den kommande bostadsbebyggel- sen eller för att påverka lägenhetssammansättning och upplåtelse- form. exemplifierar det senare med den stan- dardiserade mall som kommun använder sig av: Kommunen kräver regelmässigt anvisningsrätt för bostäder med hy- resrätter. Antalet varierar från till samtliga bostäder. Kom- munen kräver dessutom att få fortsatt förmedlingsrätt till av ledigblivna lägenheterna från detta bestånd.12 Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och det kommunala bostadsföretagets roll Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft . Enligt lagen skall riktlinjer för bo- stadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige.13 Lagen skall ses mot bakgrund av att allt färre kommuner har upprättat bostadsförsörj- ningsprogram. Enligt utar- betade (28 st) av kommunerna ett bostadsförsörjnings- program som underställs kommunfullmäktige. I stället valde av kommunerna (138 st) att hänskjuta ärendet till översiktsplanen eller fördjupningar av översiktsplanen. Slutligen uppgav (90 st) att de inte aktivt arbetade med bostadsförsörjningsplanering. med denna utveckling har antalet kommunala bo- stadsförmedlingar minskat oerhört kraftigt, och motsvarade (15 kommuner inklusive de kommuner som redovisar delvis kommunägda förmedlingar). I den mån en kommun inrättar en bostadsförmedling är det dock upp till varje förmedling att fastställa principerna för sin lägenhetsförmedling till bostadssö- kande. av kommunerna saknar över huvud taget en samordnad förmedling av bostäder. Av de kommuner som saknar bostadsförmedling kan varannan erbjuda information eller rådgivning till bostadssökande, men var fjärde kommun upp- gav att de inte gav någon service alls till bostadssökande. Även om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen är den- samma som när tidigare lagstiftning upphävdes 1993, visar situa- 12SOU 2001:27, s. 158. 2001/02:58 föreslås i enlighet med förslag, att kommunfullmäktige skall beslut om dessa riktlinjer under varje mandatperiod. tionen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörj- ningen, betonades det i prop. 2000/01:26 som föregick den nya lagstiftningen på området. Antalet kommuner som tillämpar någon form av förturssystem till personer som behöver det av framför allt sociala och medicinska skäl, har minskat betydligt . Ef- tersom allt fler kommuner överlämnar förmedlingsverksamhet till ett privaträttsligt organ, måste förtursverksamheten fortsätta att handläggas av kommunen eftersom det senare innebär en myndig- hetsutövning.14 Det kommunala bostadsbolaget har en avgörande roll för att kommunerna skall kunna ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen. Kommunerna äger genom sina egna bostadsföretag en stor del av fastighetsbeståndet: av bostä- derna i alla upplåtelseformer och av hyreslägenheterna. Var femte hushåll bor i en lägenhet som ägs av ett kommunägt bo- stadsföretag.15 Regeringens förslag i prop. 2001/02:58 vidgar begreppet allmännyttigt bostadsföretag och innebär att även andra aktörer än kommunerna helt eller delvis skall kunna äga allmännyttiga bostadsföretag. ställer sig bakom detta förslag, eftersom fler aktörer i samhället än enbart kommunen därmed engageras i en solidarisk bostadsförsörjning. Det är viktigt att slå vakt om allmännyttans unika roll, vilket anser vara av avgörande betydelse för den framtida bostadsförsörjningen, bland annat för att underlätta förmedlingen av bostäder till grupper med en svag ställning på den vanliga bostadsmarknaden. I propositionen har regeringen därför föreslagit att en tillståndsplikt införs vid överlåtelse av vissa allmännyttiga bostadsföretag eller bostäder. Det innebär att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag måste godkännas av .