sou · GPB352d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 3Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? Ideella och informella insatser har ofta bara en fotnotsposition vid granskningar och beskrivningar av svensk välfärd.1 fanns knappast någon systematisk kunskap om området, men möjlig- heterna att diskutera sådana insatser och deras betydelse är nu betydligt större än för bara ett årtionde sedan.2 Det här kapitlet behandlar ideella och informella insatser i – hur de aktualiseras i politik och forskning, vilken omfatt- ning de har, vad de handlar om, om de har förändrats under 1990- talet samt vilken betydelse vi bör ge dessa insatser för att nå en ökad förståelse av den svenska välfärden. I ett första avsnitt görs några begreppsbestämningar av uttryck såsom till exempel ideell respektive informell. I kapitlet används uttryck som ideell insats, frivillig organisation, frivillig sektor samt informell insats. Till viss del har vi en gemensam vardagsspråklig förståelse av dessa begrepp. Men i det här samman- hanget bör man precisera deras betydelse. Uttrycket ideell insats, eller som det ibland också kallas ideellt arbete, knyter an till ett folkrörelseförankrat svenskt språkbruk och avser arbetsuppgifter som utförs obetalt och inom ramen för en organisation eller förening.3 Uttrycket ideell organisation – vilket 1Viktiga synpunkter på denna text har erhållits från , , , , och – speciellt av ledamöterna . 2Det bör understrykas att kunskapen är knapphändig och fragmentarisk, inte minst vad gäller förändringar . Detta påverkar naturligtvis nedanstående presentation. 3I den klassiska folkrörelsetraditionen har intresset framför allt inriktats mot å ena sidan medlemskap och å andra sidan styrelseuppdrag, men inte mot andra typer av insatser (se t.ex. ). har också ett visst intresse, framför allt från statsvetenskapligt håll, riktats mot aktiviteter, till exempel närvaro vid årsmöte, deltagande i Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? inkluderar till exempel föreningar, riksorganisationer och stiftelser – har flera betydelseaspekter, men en kärnbetydelse är att det inte finns privata vinstintressen i organisationens verksamhet. Det inne- bär dock inte nödvändigtvis att verksamheten bygger på ideella oavlönade insatser. Många tusen svenskar har sitt förvärvsarbete inom en ideell organisation. En synonym till begreppet ideell organisation är uttrycket frivillig organisation. På motsvarande sätt blir ideell sektor och frivilligsektor synonyma. Med uttrycket frivillig knyter vi an till en internationell begreppsapparat som fått allt större genomslag, bland annat inom nordisk och övrig inter- nationell forskningsvärld. Både begreppen ideell och frivillig för med sig vissa komplikationer men de har fått en etablerad använd- ning inom både fält och forskning (för begreppsdiskussion, se Blennberger 1993a och 1998). Med informell insats avses i detta sammanhang oavlönad hjälp eller stöd som utförs på regelbunden basis. Det avser med andra ord anhörigas, vänners, grannars och arbetskamraters insatser. I kapitlet görs en åtskillnad mellan informella insatser som görs för någon utanför respektive inom det egna hushållet. Informella insat- ser avgränsas både från ideellt obetalt arbete som utförs inom den ideella eller frivilliga sektorn, och från förvärvsarbete mot lön samt från ordinärt hushållsarbete (se 1999). Detta följer en inom samhällsvetenskapen vanlig indelning mellan olika typer av arbete/insatser (se t.ex. 1994 samt 1997). Icke desto mindre kan det vara svårt att göra vissa klassificeringar. Det kan till exempel vara svårt att skilja mellan informella insatser och ordinärt hushållsarbete, sär- skilt när insatsen utförs inom det egna hushållet. Tyngdpunkten i detta kapitel ligger på beskrivningar av ideella och informella insatser som i intention och handling har en primär välfärdsinriktning.4 Dessa insatser ses som uttryck för att med- studiecirkel eller korplag, men också specifika insatser som riktas till någon/något utöver en själv (se t.ex. , 1989 samt m.fl. 1998). Man kan säga att folkrörelsetraditionens inriktning mot påverkan och i viss mån deltagande styrt intresset i angiven riktning. Den ansats att granska målinriktade insatser som här står i centrum för intresset får ofrånkomligen en snävare och mer nyttoinriktad inriktning som är mer i linje med internationell forskning på området (se 1999). 4 Inom denna sfär av insatser med primär välfärdsinriktning kan ytterligare en åtskillnad göras när det gäller de ideella insatserna, nämligen mellan sådana som har direkt eller indirekt social inriktning (se Blennberger 1993 b). Tyngdpunkten i detta kapitel ligger på insatser med direkt social inriktning och direkt relation till brukare, men insatser med indirekt social inriktning, som att bedriva opinionsbildande arbete eller företräda någon grupp, beskrivs och kommenteras också. Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? borgarna har en aktiv samhällsroll. har sådana här aktiviteter börjat beskrivas som en del i ett modernt utvidgat med- borgarskap. Det är ett medborgarskap som går utöver den enskil- des tillhörighet till en statsbildning och som innefattar ett antal olika roller,5 bland annat i det civila samhället.6 3.2Ideella och informella insatser i socialpolitik och välfärdslitteratur Fram till förbigicks ideella och informella insatser i stort med tystnad, både i debatt och i texter, inom den parlamentariska nationella politikens sfär.7 När det gäller ideella insatser uppmärksammades i någon mån vad som kallades ett folk- rörelse- och föreningsengagemang8 samt organisationernas uppgift att företräda vissa medborgargrupper. På den lokala kommunala arenan har man i relativt liten utsträck- ning utvecklat mer målmedvetna eller omfattande program, medan det i sak skett snabba förändringar. Det gäller framförallt i sam- spelet med ideell sektor, men också i samspelet med dem som gör informella insatser.9 Om man ser till ett vidare nationellt politiskt sammanhang – och inbegriper medierna – kan man emellertid konstatera att en för- ändring i debatten inträffade . Den kom att beröra det civila samhället i stort, och inte minst de slag av ideella och informella insatser som här kommer att diskuteras. Denna debatt hade i huvudsak politiska och i någon mån samhällsveten- skapliga utgångspunkter. Det är viktigt att med Trägårdh (1999 och 5För en mer ingående diskussion om detta slags medborgarskap hänvisas till t.ex. Bulmer & Rees 1996 och 1999. 6Detta begrepp har gång fått en mer neutral innebörd än tidigare och används ofta för att avgränsa vissa konstellationer, framförallt frivilliga organisationer och informella nätverk samt alla de aktiviteter som pågår där. Dessa skiljs ut från kärnfamiljen, staten och marknaden och de aktiviteter som pågår inom dessa sfärer (se t.ex. (red.) 1988 och Janoski 1998). I en sådan avgränsning kan en del av det som här kallas informella insatser ingå, medan annat faller utanför. Det är med denna inriktning begreppet här används. En oenighet finns om huruvida familjens och släktens samvaro bör räknas till det civila samhället. En bredare deskriptiv definition där också familjen ingår har fått genomslag i den svenska debatten – se Trägårdh 1999 för en genomgång – och i det internationella samtalet (se t.ex. 1995 samt Giddens ). 7Det finns ett fåtal undantag, till exempel det pionjärarbete avseende informella insatser som Sekretariatet för framtidsstudier genomförde (Tid för omsorg 1982). 8Se t.ex. betänkandet års folkrörelseutredning (SOU 1987:33). 9Se t.ex. 1993; 1994; ; ; 1999; , Jegermalm & Whitaker ; Jegermalm & Whitaker ; 2000 samt 2000. Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? 2000) understryka att nyupptäckten av det civila samhället, de organisationer som finns där och de insatser som görs, kom från både höger och vänster. Sammanfattningsvis kan man säga att de nya perspektiven och synsätten fick en viss genomslagskraft . Efter- hand kom samtalet om framför allt de ideella insatserna och den frivilliga sektorn att bli något tydligare. Debattörerna har i ett annat sammanhang (se 1996) delats in i en tillskyndar- linje, en motståndarlinje och en tredje ståndpunktens linje. Debatten fick dock ingen större omfattning i , till skillnad mot i till exempel och . Där har uppmärksamheten kring dessa frågor varit betydligt större och mer långvarig, bland både de borgerliga och de socialdemokratiska partierna. Frivillig- sektorn i sin helhet, inklusive de ideella obetalda insatserna, har inte erövrat någon plats på den politiska dagordningen i . Möjligen sker nu en förändring genom att regeringen i årets budgetproposition markerar ett mer bestämt intresse både för det som kallas civilt samhälle och för det som kallas social ekonomi.10 En av förklaringarna till det här beskrivna förloppet kan ha att göra med att tidpunkten för det nya intresset sammanföll med en era av vissa nedskärningar i de sociala välfärdssystemen. Denna uppmärksamhet kunde förknippas med helt andra och oönskade samhällsbetingelser, inte minst för en grupp medelålders och äldre svenskar med egna eller förmedlade minnen och erfarenheter av ett präglat av större klassklyftor och större utsatthet och där en paternalistisk välgörenhet utgjorde ett ofrånkomligt men oönskat inslag i mångas liv.11 Går man därpå över till den socialpolitiska litteraturen kan det konstateras att det bland några av de mest använda läroböckerna knappast finns ett ord om ideella obetalda insatser, informella insatser eller frivilliga organisationer. Här kan till exempel hänvisas 10Se proposition 2000/01:1 – Budgetproposition . Detta arbete kan sägas ha påbörjats , t.ex. genomfördes ett utredningsarbete av en arbetsgrupp inom . Slutrapporten (Social ekonomi: en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt?) utgavs emellertid inte i någon av de gängse departementsserierna. Därmed fick den inte någon officiell status (se också Wijkström 2000b). 11Meeuwisse har beskrivit det på följande sätt: Det som ibland tolkats som motstånd mot socialt arbete utanför stat och kommun har dock förmodligen snarare riktat sig mot välgörenhet och privatisering, än mot folkrörelser och frivilligorganisationer. (1999:27). Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? till en närmast klassisk lärobok som Svensk socialpolitik som nästan inte alls uppmärksammar dessa fenomen.12 Läggs tyngdpunkten på forskning om välfärd och välfärdsstater finner man att de fenomen som här diskuteras inte heller uppmärk- sammats, mer än i mycket begränsad utsträckning.13 En relativt omfattande kritik, inte minst från nordiska genusforskare, har gällt att de flesta modeller endast avser vad som ibland kallats social- försäkringsstater och inte sociala servicestater.14 En effekt blir att insatser, av vilket slag de vara månde, knappast fått någon upp- märksamhet. Lite hårddraget kan man få intryck av att det som gjorts för och av de svenska medborgarna endast är betalda insatser och att dessa så gott som uteslutande skett inom offentlig sektor.15 I ett statsdominerat och omfattande välfärdssystem som det svenska har det varit lätt att förbise de insatser som gjorts utanför detta system. Vid beskrivningar av och forskning om de skandina- viska välfärdsstaterna har man helt enkelt förbigått ideella och informella insatser. Det är också viktigt att påpeka att en konceptualisering och ett hänsynstagande till dessa insatser och aktiviteter medför avsevärda teoretiska och metodologiska svårigheter för forskningen. Ofta har till exempel ideella och informella insatser andra utgångspunkter och betingelser men ibland också andra mål än professionella insatser.16 i ett helhetsperspektiv har också dessa insatser haft en oklar mellanställning med en inte sällan begränsad men kanske 12Se m.fl. 2000. Ett undantag utgörs av t.ex. bok och socialt arbete . 13Se t.ex. 1990 och 1996 (red.). I ett arbete uppmärksammar visserligen familjen men inte de informella insatsernas omfattning i länder av typ, liksom inte heller den ideella sektorn. När t.ex. Kautto, , , (1998) granskar insatser i de nordiska länderna slås allt som inte är offentligt i äldrestöd och barnomsorg – det vill säga vinstdrivna vårdföretag, ideella stiftelser, föräldrakooperativ och informella insatser – samman under beteckningen private providers. 14Se t.ex. Anttonen & Sipilä 1996 samt Anttonen 1998. 15När t.ex. (1996) utifrån ett internationellt perspektiv granskar de insatser som görs i framträder en sådan bild tydligt. 16Försök till teoretiskt baserade analyser som fokuserar frivilliga verksamheter och insatser inom ramen för olika slags välfärdsstater och välfärdssystem lyser också i stort med sin frånvaro. Emellertid har t.ex. Janoski (1998) utifrån välfärdsstatsforskning intresserat sig för den frivilliga sektorns roll i olika välfärdssystem. (1987) har intresserat sig för frivilligsektorns roll i amerikansk välfärd och välfärdspolitik. På nordisk botten har t.ex. Kuhnle & (1992) respektive (1995 och 1997) fokuserat samspelet mellan stat och frivilligsektor. I de nordiska ansatserna har det också funnits ett tydligt historiskt perspektiv. Alla dessa ansatser har emellertid rört överordnade system- och organisationsnivåer. (1999 och 2001) har mer specifikt försökt knyta ideella och informella insatser till teorier om medborgarskap och socialt kapital. Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? framför allt oviss räckvidd. Under välfärdsstatens guldålder fick vi också historiska beskrivningar av de socialt inriktade delarna av frivilligsektorn och dess traditioner, som starkt och ensidigt betonade det paternalistiska och filantropiska.17 I ett historiskt skede med en närmast oreserverad tilltro till alla slags vård- professioner sågs de flesta ideella och informella insatser dessutom som en rest från en svunnen tid som borde ersättas med professionella insatser. 18 Sammantaget har detta skymt sikten för den mångfald av insatser som gjorts. Civilt samhälle och socialt kapital blev två av de mest uppmärk– sammade begreppen i internationell samhällsvetenskaplig forskning . I kom motsvarande forskningsintresse att främst tematiseras under begreppen den ideella sektorn och frivilligt socialt arbete. Framför allt gäller det studier av sektorns funktioner/roller, samspelet mellan offentlig och frivillig sektor samt omfattningen av olika slags insatser. Det handlar om en ny svensk forskningstradition med stark internationell förankring som försöker att fånga in, avgränsa och karaktärisera hela den frivilliga sektorn ur olika perspektiv – studien nonprofit sector in utgör här ett pionjärarbete (1997), liksom de befolkningsstudier som presenteras nedan. Det rör sig också om mer avgränsade studier av inte minst de socialt inriktade delarna av frivilligsektorn och olika verksamheter och typer av insatser som pågår där. Åtskilliga av dessa studier har haft sin förankring vid och i . Dessutom finns det ett nytt intresse för att studera fenomen som mer specifikt knyter an till begreppet civilt samhälle men också för hur tillgången till socialt kapital ser ut och hur det genereras samt ett nygammalt intresse för hur samhället struktu- reras. I förståelsen av det sistnämnda intar frivilligorganisationer, både teoretiskt och empiriskt, en central plats. 17Se t.ex. (1993) som diskuterat detta faktum. 18Det finns en inbyggd motsättning mellan vård-, omsorgs- och socialarbetarpersonals professionaliseringssträvanden och de ideella samt informella insatser som präglas av amatörism, det vill säga sådana insatser som inte följer professionella föreställningar och professionell standard (se också 1998). Dessutom råder det knappast någon tvekan om att det i våra typer av moderna samhällen finns en grundläggande drift mot professionalisering av en del ideella insatser, inte minst under senare skeden av en organisations eller verksamhets utveckling (se t.ex. 1996 & 1998). Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? Sammantaget har detta givit oss helt ny och systematisk kunskap om till exempel den frivilliga sektorns omfattning och roller samt de obetalda och betalda insatser som sker inom frivilliga organi- sationers verksamheter. Denna kunskap har också fördjupat och lagt nya aspekter till tidigare vetande. Studierna kompletterar en äldre svensk forskningstradition som främst studerat de frivilliga organisationernas/folkrörelsernas betydelse för demokratin och välfärdens framväxt samt hur banden mellan stat och organisationer utformas.19 När det gäller de informella insatserna är kunskaperna än mindre. I flera sammanhang har konstaterats att kunskapsläget är mycket svagt inte minst på övergripande empirisk nivå och när det gäller eventuella förändringar.20 har emellertid några större empiriska studier publicerats som i viss utsträckning gör det möjligt att både göra vissa jämförelser och att i någon mån jämföra med andra länder.21 Övrig forskning som funnits har i huvudsak rört specifika typer av anhöriginsatser, till exempel till dementa. (1998) kon- staterar i sin kunskapsgenomgång av vad som där kallas närstående- insatser att det mesta av den forskning som finns har tagit sin utgångspunkt i den offentliga vården och omsorgen. Den har ofta utgått från ett professionsperspektiv med ett specifikt medicinskt fokus eller omvårdnadsfokus.22 Sammanfattningsvis kan man kon- statera att den samhällsvetenskapliga forskningen inom detta område fortfarande befinner sig i sin linda och att det inte finns någon äldre forskningstradition att luta sig mot. Däremot finns det internationell forskning på området som bland annat knutit an till modern familjeforskning, genusforskning och forskning om sociala rättigheter.23 Informella insatser och aktiviteter har ofta en dubbelhet och tvetydighet genom att de innefattar dels samvaro och naturlig 19För presentationer och diskussioner, se t.ex. 1990; 1995; , Roman 1996; 1997; 1998; 1998; SOU 1999:84 – Civilsamhället; 1999 och 2001; Trägårdh 1999 och 2000 samt Wijkström 1999. 20Se t.ex. ; 1999; SOU 2000:3; , Jegermalm & Whitaker samt Jegermalm & Whitaker . 21Se framför allt 1993; 1996; 1999; 1994a och b samt 2000. 22En viktig kunskapskälla är emellertid forskning som tagit utgångspunkt i mottagarens perspektiv. Den avser i huvudsak studier av de äldres betingelser (se framför allt 1994a och b samt 2000). 23För en genomgång, se t.ex. , Jegermalm & Whitaker men också exempelvis Finch 1996 samt Rees 1996. Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? gemenskap, dels stöd och hjälpinsatser. Forskning har visat att detta inte sällan utgör ett kännetecken också för de obetalda ideella insatserna i . Denna dubbelhet ger en del teoretiska, empi- riska och metodologiska problem inom forskningen. Det blir tydligt när man till exempel utgår från eller skall knyta an till den nordiska välfärdsforskningstraditionen. I denna använder man sig av utgångspunkter och ställer frågor som bara till begränsad del är relevanta om vi vill få en fördjupad förståelse för aktiviteter utanför det offentligas och professionellas sfär. I det nedanstående presenteras först några uppgifter om ideella insatser i allmänhet och därpå mer specifika uppgifter om socialt inriktade verksamheter och insatser. 3.4Många medborgare gör ideella insatser I denna text görs en åtskillnad mellan å ena sidan medlemskap och deltagande/aktivitet och å den andra insatser i allmänhet och direkt socialt inriktade insatser i synnerhet. Här uppmärksammas i huvudsak de två sistnämnda. I samband med ett uppdrag åt att undersöka vad som kallades det frivilliga sociala arbetet genom- fördes den första befolkningsstudien med inriktning på olika slags ideella insatser 1992. Genom en förnyad befolkningsundersökning som utfördes på uppdrag av /1999 kunde resultaten från början av decenniet följas upp.24 Genom nedanstående tabell, som bygger på data från de båda befolknings- studierna, får vi en bild av utvecklingen . 24 Den första befolkningsstudien (1992) bestod av ett riksrepresentativt urval av befolkningen. Nettourvalet utgjordes av 1 461 personer varav 1 045 intervjuades. Detta motsvarar en svarsfrekvens på . Även uppföljningsstudien bestod av ett riksrepresentativt urval. Nettourvalet var 1 580 personer, varav 1 104 intervjuades. Detta ger en svarsfrekvens på . Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? De ideella insatsernas omfattning 1992 och 1998/1999. Andel (%) som utfört ideell insats, samt det genomsnittliga antalet insatstimmar. Totalt samt efter kön, 16–74 år Den första befolkningsundersökningen av ideella insatser publi- cerades i SOU 1993:82, Frivilligt socialt arbete i . Kart- läggning och kunskapsöversikt. Där konstaterade att nästan hälften av alla svenskar i åldern 16–hade bistått med något ideellt obetalt arbete inom en organiserad frivilligverksamhet före intervjutillfället.25 De flesta gjorde insatser inom idrotts-, kultur-, fack- och boendeföreningar, och insatserna utfördes oftast av dem . Något fler män än kvinnor var aktiva, som vi ser i Tabell 1, och flest insatser gjordes av dem som hade arbete, barn i hemmet och ägde sin bostad. Vi ser också att man i genomsnitt gjorde insatser . Resultaten visade också att hade gjort en insats inom en organisation med direkt social inriktning. Tabellen visar vidare att medborgarnas engagemang i form av ideella insatser förblev stabilt under ett på många sätt turbulent decennium. I den studie där resultaten från den förnyade befolkningsundersökningen publicerades, konstaterade och (1999) att kvinnorna stod för den begränsade ökning som hade skett. Dessa hade ökat sitt deltagande såväl i traditionella kvinnliga organisationstyper, till exempel humanitära organisationer, som i idrottsföreningar. När man följer vad människor gör i förenings- livet verkar det finnas ett stabilt mönster, som vissa förändringar tycks ha inträffat. Detta man kan se i nedanstående tabell som är hämtad ur och (1999:134): 25 Uppgiften konfirmerades av andra data (se Häll 1994). Spelar ideella och informella insatser någon roll för svensk välfärd? Den ideella insatsens karaktär 1992 och 1998/1999. (%) som ägnat sig åt olika typer av insatser i den organisation där den aktive givit mest tid Tabellen visar att en stor del av de insatser som görs riktas inåt och utförs i och för organisationen, föreningen eller verksamheten. Det har också skett en snabb tillväxt av andra insatser. Det tycks röra sig om dels uppgifter som till exempel skjutsning, dels tillfälliga insatser av olika slag. Inget tyder på att insatser i aktionsgrupper eller liknande skulle ha ökat över decenniet. I en komparativ europeisk befolkningsundersökning som genomfördes (se Gaskin & 1995) visade sig ideella insatser vara vanligast i , , och , i nu nämnd ordning. I till exempel var de av betydligt mindre omfattning. (1995 och 1996) som ansvarade för den svenska delen av studien visade att det inte fanns några enkla samband mellan å ena sidan omfattningen på befolkningens ideella insatser och å den andra den frivilliga sektorns storlek och inriktning. Trots en gemensam hög andel ideellt verksamma i befolkningen visade de förstnämnda länderna upp skillnader vad gällde frivilligsektorns andel av och ansvar för den totala välfärdsproduktionen, liksom vad gällde samspelet mellan stat och frivilligsektor. En slutsats var att för att bättre förstå dessa stora skillnader måste man ta hänsyn till å ena sidan komplexa historiskt/politiska och kulturella förhållanden och å andra sidan till den frivilliga sektorns traditioner samt status och ställning. Av den europeiska studien framgår att ett särskilt utmärkande drag för de svenskar som gjorde ideella insatser var att de också var medlemmar i den organisation där aktiviteten utfördes.