sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — För att en nation skall kunna dra nytta av exportinkomster i fattigdomsbekämpningen krävs dessutom väl fungerande institutioner som främjar tillväxt och ombesörjer fördelningspolitiken i samhället. Att utvecklingsländer drar stor nytta av utländska direktinve- steringar är allmänt accepterat. Förutom bristvaran kapital för dessa investeringar med sig tillgång till nya marknader och produktions- tekniker samt ger inhemska arbetare träning och utbildning. Om- dömet om utländska portföljinvesteringar är mer omtvistat. Snabba kapitalrörelser ökar inte bara tillgången på kapital i ett land utan också risken för snabbt utflöde av kapital. För att utvecklingsländer ska kunna dra nytta av den finansiella globaliseringen utan att ut- sätta sig för enorma risker rekommenderas numera försiktiga avregleringar vid väl avvägda tidpunkter21. 21 Jordahl, 2001 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Väl fungerande infrastruktur och tillgång till telefoni- och data- tjänster framhålls alltmer som avgörande faktorer för ekonomisk, social och kulturell utveckling. De grupper som saknar elektricitet och anslutning till Internet är marginaliserade på förhand. Medbor- garnas rätt att söka, mottaga och sprida information måste säkras. En stor potential finns att höja kunskapen hos fattiga människor, liksom effektiviteten i en rad olika verksamheter via informations- och kommunikationsteknologin (ICT). Internet kan användas för att förbättra utbildningen (distansundervisning), hälsovården, öka människors deltagande i demokratiska processer, förbättra myn- digheternas service etc. Internet kan också användas för att infor- mera om marknadspriser för grödor och insatsvaror, sprida kun- skap om effektiva brukningsmetoder och livsmedelstillgång, varna för skördesjukdomar samt informera om arbetstillfällen, väder, katastrofplaner, juridiska rättigheter etc. Ur jämställdhetsperspek- tiv kan ICT skapa nya och fler arbetsmöjligheter för kvin- nor och därmed förändra deras livsvillkor i utvecklingsländer. En fungerande ICT-infrastruktur kommer också att vara ett krav för att kunna attrahera internationellt näringsliv och utländska direkt- investeringar22. Introduktionen av ICT försvåras av en rad faktorer som t.ex. otillräcklig infrastruktur (inklusive bristen på el), höga telekom- munikationskostnader, dåliga regelverk eller avsaknad av sådana, samt brist på utbildad och kunnig arbetskraft. Generellt tycks tele- operatörer inte anse telekommunikationer på landsbygden som lönsamma. Den förhärskande attityden är att subventioner krävs, även om krav på rurala satsningar ofta ingår i licensåtaganden. Den långsamma expansionen på landsbygden beror även på att befintliga affärsmodeller, som ofta utgår från att operatören skall äga en stor del av nätet, bidrar till för höga investeringskostnader och olämp- liga distributionsformer. Omfattande investeringar är onekligen en förutsättning för att en majoritet av befolkningen skall få tillgång till informationstekniken. Utvecklingen av affärsmodeller och ny teknik bör därför fokusera på att finna former för låga tröskelef- fekter och bred riskdelning, korta ledtider och snabb ökning av antalet användare samt ökat entreprenörskap och flexiblare kund- lösningar. 22 Glimbert, 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Potentialen för telefoni och Internet-tjänster är mycket stor, men det krävs delvis andra distributionsformer än de som inriktar sig på enskilda individer och företag. Fattigdomen medför att bara ett fåtal har råd att ha abonnemang och lönsamhet kan därmed inte uppnås. En ny distributionsform som vuxit fram är s.k. mikro-ope- ratörer, dvs. små lokala operatörer som bedriver sin verksamhet nära sina kunder och som finansierar lokala telenät baserade på småskaliga tekniska lösningar23. En utveckling där kunskap och information blir allt viktigare produktionsfaktorer öppnar också möjligheter för en demokratise- ring av samhället. Samhällets uppgift är att göra kunskapsbyggande och informationsinhämtning möjlig bland annat genom att för- stärka tillgången till information med den moderna teknik som finns att tillgå också på landsbygden. Sammanfattningsvis behöver således ICT-strategier utvecklas, de nationella telebolagen avregleras och moderniseras, som tillgängligheten till telefoni och datatjänster stegvis måste förbätt- ras för alla människor24. 5.3.3Handelns och handelspolitikens roll Internationell handel kan vara en kraftfull tillväxtmotor och en vik- tig källa till utvecklingsfinansiering25. En öppen handelsregim och ökad handel bidrar till att skapa ett konkurrenstryck på marknaden. En dynamisk process sätts igång som ger ökad effektivitet, pro- duktivitet och tillväxt. Ett flertal empiriska studier26 pekar på ett klart samband mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt. Genom handel kan landet nyttiggöra sig billig import, vilket är något som gynnar såväl den enskilda medborgaren som producenter i behov av insatsvaror. Genom export får landet tillgång till egna finansiella resurser som kan användas i utvecklingsansträngningarna. Han- delshinder och höga tullmurar har däremot en tendens att konser- vera handelsrelationerna länder emellan. Den potential som finns i form av ökad handel med grannländer frigörs inte till följd av detta. som en relativt bred enighet råder kring sambandet mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt finns det olika åsikter 24För en utförlig diskussion om hur den nya ICT-tekniken kan användas, se Accascina, 2001a och 2001b Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 om effekterna på fattigdomen. Politiken måste kompensera fattiga människor som drabbas av omställningskostnader27. Tillväxtpolitik måste kombineras med omfördelning. För att handeln skall ge öns- kade effekter bör den ingå i en övergripande strategi för utveckling och fattigdomsbekämpning. Den ekonomiska politiken i stort behöver vara i ordning. Ökad öppenhet och liberalisering av han- delspolitiken medför att handelsrelaterade intäkter, från t.ex. tullar, minskar och måste ersättas med andra intäktskällor, som t.ex. mer- värdeskatt och inkomstskatter. En felaktig växelkurs, ett starkt beroende av tullintäkter för att finansiera delar av statsbudgeten och etableringshinder är exempel på politik som försvårar möjlig- heten att dra nytta av världsmarknaden. Utvecklingsländernas institutioner brister i för- måga att hantera export och import. Tullprocedurerna är ofta onö- digt krångliga och möjliggör därmed korruption. Kunskapen om de krav som ställs på den internationella marknaden är bristfällig28. Här kan och EU göra en insats redan genom att bättre förmedla kunskap om de regler som gäller på den europeiska marknaden. En utveckling av de lokala och inhemska marknaderna är ett naturligt steg på vägen mot att kunna öka den internationella han- deln. Utbyggd infrastruktur och rättssäkerhet är några av förut- sättningarna för att nationella och utländska investerare ska våga investera och för att handel skall vara möjlig. Handelspolitiken i flertalet utvecklingsländer har i stor utsträck- ning fokuserat på relationen mellan utvecklingsländerna och de rika länderna. av utvecklingsländernas export går dock till andra utvecklingsländer29, trots att över huvuddelen av tullhind- ren för deras export finns i andra utvecklingsländer. Utvecklingen i medelinkomstregionen (, och Sydost- asien) har hämmats av den protektionism som hindrat handeln mellan grannländer och därmed försvårat framväxten av regionala marknader. Även i låginkomstregionen (och söder om ) har den regionala handeln hindrats av mycket höga tullmurar. Det är angeläget att den pågående minskningen av ut- vecklingsländernas tullnivå fortsätter då det generella problemet är att handeln är för liten och i de fattigaste länderna saknas nästan helt. 29World Bank, 2002 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Regionalt samarbete är också viktigt för att utveckla ökad kon- kurrenskraft och skapa starka institutioner. Genom att bilda allian- ser stärker man också sin röst i handelspolitiska sammanhang. Län- derna behöver också bygga upp nödvändig kapacitet för policyfor- mulering och identifiering av de egna handelspolitiska intressena. Med en starkare nationell handelspolitik kan man bättre tillvarata sina intressen i det multilaterala handelssystemet. Här krävs dock förhandlingskapacitet och resurser för att delta i internationella möten, liksom kunskaper för att genomföra gjorda åtaganden. De minst utvecklade ländernas andel av världshandeln har sjunkit från drygt en procent till cirka en tredjedels procent . Endast ett par promille av världens samlade utländska investeringar har gjorts i denna grupp länder . Ländernas deltagande i det internationella handelssystemet är också ytterst marginell. Orsakerna är bl.a. brist på handelspolitisk expertis och svårigheter att producera varor som är konkurrenskraftiga på världsmarknaden30. Dessutom är WTO- avtalens praktiska konsekvenser förenade med höga kostnader, bl.a. för att bygga upp eller reformera nationell lagstiftning och myndighetsutövning. Vidare drabbas länderna av de många handelshinder som möter utvecklingsländerna generellt31, även om de minst utvecklade länderna genom bl.a. särskilda preferensordningar har möjligheter att få, och också har fått, undantag från dessa hinder. Många länder har etablerat s.k. frihandelszoner i avsikt att ut- veckla handeln och näringslivet. Enligt fanns det cirka 850 sådana zoner (exklusive som har flera hundra zoner), en ökning från cirka 500 stycken . Sammanlagt sysselsätts cirka 27 miljoner människor i dessa zoner. Mer än två tredjedelar av företagen i zonerna är lokalt ägda eller samriskföretag (joint ventu- res) mellan lokalt och utländskt ägande. I flertalet zoner gäller nationell lagstiftning även om undantag finns exempelvis i , och . Många zoner lockar utländska investerare med produktivitetshöjande utbildningsprogram för arbetskraften. Lönerna tenderar också att vara högre i zonerna än genomsnittet i värdlandet medan arbetsrätten ofta åsidosätts. 31de Vylder, m.fl., 2001 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Flera fattiga länder dras med höga skuldbördor som i vissa fall är ohanterliga. Mekanismer har länge funnits för att hantera bilaterala offentliga och privata fordringar liksom biståndsrelaterade ford- ringar. kom även de multilaterala organens fordringar att omfattas av ett system för skuldlindringar för de fattigaste län- derna genom det s.k. HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries). Detta initiativ identifierar 37 länder som lider av en ohanterligt stor skuldtjänst, dvs. räntor och amorteringar. Län- derna har en så hög skuld att skuldtjänsten tränger ut nödvändiga investeringar och offentliga utgifter för ekonomisk utveckling och därmed fattigdomsbekämpning. Flera av länderna i fråga befinner sig i eller har precis kommit ur en väpnad konflikt. Syftet med HIPC-initiativet är att ett land permanent skall uppnå en hanterbar skuldnivå32. Tanken är att samtliga involverade långivare, dvs. de internationella finansiella institutionerna, Paris- klubben33, övriga bilaterala fordringsägare samt de kommersiella fordringsägarna, skall ta ett samlat grepp om ett skuldlands situa- tion. Var och en skall sedan ta ansvar för sin del av HIPC-ländernas skulder. Syftet är att fattiga och skuldtyngda länder som bedriver en sund ekonomisk politik skall återfå en hanterbar skuldsituation. förstärktes detta initiativ genom att målet för vad som utgör en hanterbar skuldnivå sänktes. Därigenom fick fler skuldtyngda länder tillgång till större skuldlättnader . Förstärkningen innebar också att skuldlättnader nu medges snab- bare samt att kopplingen mellan skuldlättnad och fattigdomsbe- kämpning betonats. Skuldlindringen skall bidra till att undanröja en situation där skuldtjänsten är så stor att den förhindrar investeringar inom andra områden, t.ex. utbildning och hälsa. Medlen som frigörs när skuld- lättnaden ges skall kanaliseras till fattigdomsbekämpning. De natio- nella fattigdomsstrategierna har till uppgift att beskriva hur detta skall gå till i det enskilda fallet. Det finns dock en risk menar att förväntningarna på HIPC-initiativets effekter är för 32Vad som utgör hanterbar skuld i det enskilda fallet bestäms utifrån en gemensam analys utförd av skuldlandet, IMF och . Ett kriterium som passar för de flesta skuldländer är att skuldens totala omfattning inte skall vara av de årliga exportinkomsterna. Länder med mycket stor utrikeshandel kan understiga denna gräns om exporten i förhållande till BNP är eller högre och statsinkomsternas storlek i förhållande till BNI är lägst . 33En inofficiell sammanslutning av 19 höginkomstländer som gemensamt omförhandlar sina bilaterala offentliga fordringar. är medlem i inrättande 1956. SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer högt ställda vad gäller dess bidrag till tillväxt och fattigdomsminsk- ning34. Flera fristående organisationer argumenterar dessutom för snabbare och radikalare skuldavskrivning. HIPC är ett medel och en möjlighet för de fattiga och skuld- tyngda länderna att permanent ta sig ur sin ohanterbara skuldsitua- tion. En grundläggande förutsättning för detta är emellertid att orsaken till landets ursprungliga skuldsituation åtgärdas. Det är inte endast skuldens storlek som är avgörande för hur landets eko- nomi utvecklas och möjligheterna för fattigdomsbekämpning. Skuldhanterbarhet är i stället en funktion av sund ekonomisk poli- tik, koncessionella resurser, direktinvesteringar, utveckling av exportmarknader, fattigdomsbekämpning, skuldhanteringskapaci- tet med mera. Skuldtjänsten är ett av många flöden i statsbudgeten och extern- balansen. Fattigdomsbekämpning och utveckling åstadkoms med hjälp av ett antal finansieringsinstrument där skuldavskrivning är ett bland flera. Lånefinansiering är, rätt hanterat, ett viktigt instru- ment i ett lands strävan mot utveckling. Således måste de fattiga ländernas förmåga att hantera sin upplåning väsentligt förbättras och deras möjlighet att få tillträde till i första hand lån från de internationella finansiella institutionerna och också från kapitalmarknaderna stärkas. Fram hade sammanlagt 23 länder nått beslutspunkten under skuldlättnadsinitiativet. Tre av dessa länder (, och ) har nått slutpunkten, och har därmed erhållit skuldlättnad på hela sin skuld. FN:s jordbruks- och livsmedelsorganisation uppskattar att 815 miljoner människor är kroniskt hungriga och undernärda i dagens värld35. De saknar tillräckligt med mat för att leva ett aktivt och hälsosamt liv. Världens länder har kommit överens om målet att halvera antalet svältande . FAO har dock kunnat konstatera att om minskningen av antalet undernärda fortsätter i samma långsamma takt som , kommer nära 700 miljoner att fortsatt lida av kronisk hunger . Det kommer att ta att uppnå delmålet om en halvering. Även FN:s internationella jord- 34Andersson, M., 2001c Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 bruksfond () har konstaterat att landsbygds- och jordbruks- befolkningen måste få högre prioritet om fattigdomsmålet skall kunna uppnås och världens fattigdom halveras till 201536. Rätten till mat ingår i de ekonomiska, sociala och kulturella rät- tigheterna. Med utgångspunkt från aktuella befolkningsprognoser, i kombination med en rimlig ökning per capita av matkonsumtio- nen, behövs i princip en fyrdubbling av den globala livsmedelspro- duktionen . I ett utvecklingsperspektiv är det nödvändigt att fokusera på de frågor som handlar om hinder för jordbrukets utveckling. I många utvecklingsländer är jordbruksutveckling ett av de bästa sätten att avskaffa fattigdomen och hungern37. Av utvecklingsländernas sam- lade BNP svarar jordbruket för cirka en fjärdedel, i många av de fattigaste länderna för betydligt mera. En höjd levnadsstandard med ökad kvalitet på människors näringsintag förutsätter förbätt- rade villkor för utvecklingsländernas lantbruk. Förändringar i poli- cymiljö och tillgång till odlingsbar mark är avgörande för småbön- ders möjligheter att öka produktiviteten. I många samhällen är jordreformer en förutsättning för att öka och effektivisera livsme- delsproduktionen. Infrastrukturen inom jordbruket måste också utvecklas med vägar till marknaderna och möjligheter att lagra pro- dukterna. Det behövs förbättrad teknik och bättre tillgång till insatsvaror som är utvecklade för de aktuella produktionsvillkoren. En förutsättning för ökad produktion är att investeringar i jord- bruket är lönsamma38. Tillgången till krediter behöver öka, och de institutioner som arbetar med jordbruksforskning och rådgivning få mer resurser. Vid liberalisering av handelsregimen i ett land måste hänsyn tas till att lägre priser på importerade jordbruksprodukter kan negativt påverka den inhemska livsmedelsproduktionen liksom bidra till en omsvängning till odling av exportgrödor. Huvudparten av forsknings- och utvecklingssatsningarna inom jordbruks- och livsmedelsområdet sker i huvudsak privat i höginkomstländerna och i allt färre och allt större livsmedels- industrikoncerner. Det är nödvändigt med forskning om hur ett ur ekologisk synpunkt hållbart långsiktigt jordbruk med hänsyn tagen till naturresurserna skall bedrivas. Inte minst måste det småskaliga jordbrukets produktivitet i lågpotentiella områden uppmärksam- 37Andersson, M., 2001a 38Fahlbeck och , 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Forskningen bör även inriktas på naturliga och traditionellt odlade arter och grödor. I flera regioner är torktålighet en förut- sättning för jordbruket. Utvecklingen måste ske med hänsyn till miljökonsekvenserna. Forskning på bättre odlingsmetoder och högavkastande grödor som kräver mindre bekämpningsmedel, som är anpassade till miljön och som är torkresistenta, kan åstadkomma både en produktionsökning och ett skydd av naturresursbasen. Det finns även allvarliga naturliga hinder för lantbrukets utveck- ling. Stora delar av världens jordbruk finns i områden med sjun- kande grundvattennivåer, vilket har med både brukningsmetoder och klimateffekten att göra. En majoritet av världens befolkning kommer att leva i områden med dålig tillgång till vatten. De mest torkdrabbade länderna tillhör jordens fattigaste. Torkpro- blemen är ibland kombinerade med erosion, skyfall och översväm- ningsproblem. Den nederbörd som faller kan vara riklig på helårs- basis, men regnet faller i sin helhet vid några få tillfällen . Majoriteten av befolkningen på landsbygden i utvecklingslän- derna lever på självhushåll och är mera beroende av vad naturen av- kastar än respektive lands bruttonationalprodukt. Ett viktigt led i fattigdomsarbetet består sålunda i att stärka naturresursbasen, genom skogsplanteringar, markvårdsarbeten, utveckling av färsk- vattenresurserna samt skydd mot felaktig exploatering av de resurserna. Utöver ovan nämnda faktorer kan huvudorsaken till lantbrukets utvecklingsproblem i de fattiga länderna sökas i två andra faktorer: bristen på utbildning och bristen på makt. En betydande del av utbildningsinsatserna i utvecklingsländerna har varit och är inriktade på att ungdomar skall kunna lämna den agrara miljön. Det är i och för sig nödvändigt, men allt för begrän- sade utbildningsinsatser har riktats mot att utveckla kunskaperna och kompetensen i jordbruket. Det gäller både utbildningsinsatser om produktionsmetoder och förädlingsmöjligheter och om ekolo- giska samband som är nödvändiga för ett uthålligt jordbruk Det finns alltför få exempel på förädlingsindustrier för livsmedel i utvecklingsländerna. Produktionen och det ekonomiska resultatet beror bl.a. på avståndet till marknaden, organisationen kring upp- handling, distribution samt tillgången till resurser för marknadsfö- ring. Ofta hålls priserna nere genom inhemska statliga regleringar, nationella inköpsmonopol eller av producenternas allmänna makt- löshet på en svag marknad. Det medför att flertalet lantbrukare i utvecklingsländerna får betydligt lägre priser än världsmarknads- Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 priserna för samma varor. Skillnaden mot det högre världsmark- nadspriset har ökat . En grundpelare i hållbar landsbygdsutveckling är rättsligt skyddad tillgång till odlingsbar jord, vatten, krediter, information och teknologi till förmån för de fattiga39. Utvecklingsländernas jordbruk kännetecknas också av oklara ägarförhållanden, vilket håller tillbaka viljan att förbättra produk- tionsmetoderna. Det medför att ökad produktion och högre av- kastning ofta äts upp av stigande arrenden eller än allvarligare – att en långt avlägsen ägare eller någon annan tar över marken. Jordre- former är därför en central maktfråga för jordbrukets utövare. Särskilt allvarlig är situationen för landsbygdens kvinnor. De kan beräknas till 1,6 miljarder och representerar mer än en fjärdedel av världens befolkning. Kvinnor producerar mer än hälften av all mat i utvecklingsländerna – i och i . Däremot äger kvinnor av jorden och erhål- ler endast en procent av alla jordbrukskrediter. Situationen är så allvarlig att jordbruket i många länder produce- rar allt mindre för försäljning och alltmer enbart för familjernas självhushåll. Resultatet kan lätt ses i t.ex. många afrikanska huvudstäder som är beroende av en omfattande livsmedelsimport, trots att länderna i fråga har betydande produktionspotential. De länder som har lyckats bäst med att bekämpa svält och undernäring har större investeringar i jordbruket än andra länder. Bland de länder som däremot drabbats av ökad undernäring finns inget land som ökat jordbruksinvesteringarna. Landsbygdens folk tillhör det maktlösa folket. Särskilt tydligt är detta i . Den politiska och ekonomiska makten är koncentre- rad till huvudstäderna. Landsbygdsbefolkningen som i utvecklade demokratier skulle få stort inflytande i kraft av sin numerär, saknar detta i auktoritära och ofta korrumperade länder. Traditioner att organisera sig politiskt och ekonomiskt saknas. bodde nästan hälften av jordens befolkning i städer, och stadsbefolkningens andel ökar. Detta är delvis ett resultat av migration, men också av en naturlig befolkningsökning 39 Madestam, 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Visserligen sjunker födelsetalen per kvinna i stä- derna, men befolkningen är yngre än på landsbygden. Under mil- lenniets första beräknas städerna i utvecklingsländerna öka med 907 miljoner invånare, medan landsbygdens ökning be- gränsas till 165 miljoner. är den snabbast urbaniserande världsdelen. Där beräknas städerna växa årligen40. Världen står således inför en period av omfattande stadsbyg- gande, och beredskapen för detta är låg. I de fattiga länderna har städernas ekonomi kraftigt försvagats , och infra- strukturen såsom gator, avlopp, energiförsörjning etc. har förfallit. Städerna är motorn i utvecklingen och av stor betydelse för omgi- vande landsbygd. En icke-fungerande infrastruktur innebär ett stort hinder för ekonomisk utveckling. Fattigdomen i världens städer har förvärrats, men det är svårt att säga hur mycket, eftersom den systematiskt har underskattats41. Fattigdom mätt i pengar tar inte hänsyn till de helt andra levnads- kostnaderna som stadsbefolkningen har i förhållande till lands- bygdsbefolkningen. Exempelvis får de fattiga i städer ofta betala stora delar av sin inkomst för vatten, bränsle och bostad. Att förstå vad som karaktäriserar urbaniseringsprocessen och den fat- tigdomen är av största vikt eftersom det rör så många människors liv42. Osäkerhet och risk är viktiga aspekter på fattigdom.