sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett interregionalt operativt samordningscenter (CIRCOSC)20 koordinerar i sådana fall alla räddningsoperationer som kräver publika medel eller förstärkningar från den nationella nivån. Det franska systemet för civil krishantering, inklusive det juridiska ansvaret, preciseras dels i kommunallagen, Code des Communes, dels i lag nr 87-565 av . Den konstitutionella regleringen av de franska kommunerna är mycket sparsam. Grundlagen anger att det skall finnas kommuner och att dessa skall vara självstyrande med hjälp av valda församlingar. Kommunallagen anger att kommunerna har rätt att sköta samtliga uppgifter av lokalt intresse. Kommunerna har därmed i princip befogenheter för generellt beslutsfattande, även om dessa inskränks av stadganden om att staten måste godkänna vissa typer av beslut. krävdes förhandsgodkännande av departementsprefekten innan kommunala beslut kunde vinna laga kraft (tutelle). är emellertid departementsprefektens roll begrän- sad till att i efterhand granska lagligheten i sådana beslut. I enlighet med innehållet i Artikel 1 i lag av , är syftet med fransk civil beredskap (sécurité civile) att förebygga alla slags samhällsrisker och att skydda samhälls- medborgare, egendom och miljö från olyckor och katastrofer. Samma lag definierar brett organisationen av krishantering i fall som gäller den civila säkerheten, vilket inkluderar översvämningar. 18Direction de la Sécurité Civile 19CODISC: Centre Opérationnel de la Direction de la Sécurité Civile 20CIRCOSC: Centre Inter-Régional de la Coordination Opérationnelle de la Sécurité Civile Samarbetet mellan det civila och militära försvaret finns preciserat i de olika texter som rör a.försvarets territoriella organisation 21 b.prefekters myndighet i försvarsfrågor av icke-militär karaktär 22 Det civil-militära samarbetet inom försvarsområdet regleras vidare av en förordning 23 vilken avser den allmänna försvarsorganisationen. Interministeriell deklaration av naturkatastroftillstånd kan göras i enlighet med en strikt procedur. Implementeringen av försäkringssystemet med statliga garantier vid naturkatastro- fer är avhängigt utropandet av naturkatastroftillstånd. Krishantering i : Formella förutsättningar är en federation (förbundsstat) med c:a 82 miljoner invånare. Förbundsstaten omfattar sexton delstater (Land). Varje delstat är uppdelad i tre till sju administrativa områden (Regierungsbezirke). Varje administrativt område är indelat i administrativa Kreise (ung. regionala distrikt) och kreisfreie Städte (ung. regionala städer). Kommunerna (Gemeinde) representerar den lokala nivån. struktur för krishantering har fyra nivåer, den federala, den delstatliga, den regionala nivån och den lokala nivån. Strukturen är även uppdelad i två olika juridiska och administrativa system, där civil beredskap för fredstida händelser behandlas i ett system och civil beredskap för krig behandlas i det andra. Delstaterna har det strategiska och operativa huvudansvaret i samband med fredstida händelser, medan förbundsstaten ansvarar för detta i krig eller inför hot om krig. Såväl den regionala nivån som den lokala styrs av ett folkvalt fullmäktige (Kreistag respektive Gemeinderat). På lokal nivå utgörs den politiska verkställande ledningen av en borgmästare eller en överborgmästare (eller Oberbürgermeister). Procedurerna för val av borgmästare i skiljer sig åt. I vissa fall är borgmästaren direktvald, i vissa fall väljs han av kommunfullmäktige (et al., 1997:14) 24. För att delstaterna skall kunna ta på sig ytterligare ansvar och uppgifter i händelse av krig eller hot om krig, har stärkt delstaternas fredstida kris- hanteringsstruktur med finansiering av så kallade kompletterande och utökade resurser, vilka utgör en väsentlig del av det fredstida systemet. Denna blandning av fredstida och krigstida resurser skapar dock problem, till exempel när det gäller att beräkna hur mycket personal som ryms inom systemet totalt sett. Efter har den federala nivån upphört med sin finansiering av kompletterande och utökade resurser, vilket ökat det finansiella trycket på den lokala nivån. Dagens situation, med generellt krympande budgetutrymme, gör att finansie- 21le décret no 91-664 av 22le décret no 83-321 av 23l´ordonnance no 59-147 av 24Svensson, J. E., Castenfors, K., Hartoft, P., och , L.: Beredskap för svåra påfrestningar – roll och ansvarsfördelning i några europeiska länder. ringen av katastrofhanteringssystemet tycks bli allt mer problematiskt (& t , 1998:160). har ett federalt organ25 som ansvarar för den civila beredskapen inför och under krigstida kriser. Detta organ sorterar under . Under fredstida kriser och katastrofer råder motsvarigheten till den svenska ansvarsprincipen, d v s ordinarie rutiner för samhällsverksamhet skall upprätthållas. För att kunna hantera en fredstida kris på den federala nivån, har fackministerierna fått ansvar för planering och beredskap inför kriser som rör deras respektive sektor. har härvid fått en samordnande roll. Även om inrikesministeriet på delstatsnivån 26 formellt ansvarar för katastrofhantering, liksom för varnings- och informationsförmedling till allmänheten, har den lokala nivån i realiteten detta ansvar och även ansvar för utförandet. Den lokala nivån har härvid en mycket stark ställning. Den relativt sett starka autonomi som de lokala myndigheterna har i kriser, skapar stora variationer inom systemet. Arbetet på lokal nivå är också starkt präglat av frivilligt engagemang och hedersuppdrag. Detta i sin tur ökar ytterligare mångfalden i utformningen av lokala i beredskapsarrangemang (& t , 1998). En administrativ samordnare leder den grupp som har det övergripande ansvaret för fredstida krishantering på delstats- och regional nivå. Samordnaren kan vara Lantrat, Oberkreisdirektor, eller Oberstadtdirektor (ung. förvaltningsområdeschefer) eller borgmästare/överborgmästare (/Oberbürgermeister) beroende på den lokala utformningen av krishante- ringsstrukturerna. Dessa administrativa samordnare är övergripande ansvariga för utformandet av katastrof- och krisplanerna inom sina administrativa och geografiska områden liksom för de reella katastrofinsatserna. Beslut om och möjlighet att utfärda katastroftillstånd 27 till följd av en svår samhällsstörning ligger hos den administrativa samordnaren på regional nivå. I fall där katastroftillstånd ut- färdas, inrättas ett tekniskt operativt centrum som leds av den administrative samordnaren som också ansvarar för och samordnar olika berörda organisationers och myndigheters in- satser. Chefen för den lokala räddningstjänsten är operativt ansvarig för krishanteringen på plats. Om en katastrof överskrider den lokala operativa hanteringskapaciteten, övergår ansvaret och hanteringen till den regionala räddningstjänsten (& t , 1998:161). Denna struktur tillämpas i hela , men centra kan ha olika benämningar beroende på lokala förhållanden (& t , 1998:161). I fall där lokala resurser uttömts i en katastrofsituation, flyttas hanteringen i första hand till regional nivå (Kreise). Insatserna leds då av de regionala myndigheterna. Endast vid de tillfällen då flera regioner drabbas går in och etablerar ett kris- hanteringscentrum på delstatsnivå (& t , 1998:162). 26Das Landesinnenministerium (motsv) 27Se avsnitt under mandat och lagstöd Vid omfattande katastrofer samordnas krishanteringscentra inom katastrofområdet via den administrative samordnarens stab på den regionala nivån. Denna stab övertar då det politiskt- administrativa ansvaret för krishanteringen som inkluderar såväl beslutsfattande som över- gripande samordning. Ett tekniskt operativt centrum ansvarar för den operativa ledningen och samordningen av katastrofhanteringsenheterna på plats (& t , 1998:162). Om en situation blir särskilt allvarlig, kan den administrative samordnaren även inrätta ett strategiskt/administrativt samordningscentrum med egen personal. I detta samordnings- centrum ingår en rad lokala myndigheter men även representanter för olika nationella organisationer, exempelvis järnvägar och telekommunikationer samt för försvaret. Till sitt stöd har den administrative samordnaren en rad experter inom alla samhällssektorer och offentliga organ (& t , 1998:161). I fall där katastroftillstånd utfärdas, leds även det tekniskt operativa centrat av den admini- strative samordnaren, som då ansvarar för och samordnar olika berörda organisationers och myndigheters operativa insatser. Det juridiska ansvaret för skydd av civilbefolkningen vid krigsfara eller i krig åvilar förbundsstaten. Den federala regeringens ansvar i fredstida kriser och katastrofer är fastställt i den tyska grundlagen. Ansvaret för skydd av befolkningen vid kriser och katastrofer i fredstid åvilar uteslutande delstaterna och är reglerat i respektive delstats lagstiftning. Ansvars för- delningen kan uttryckas i termer av att förbundsstatsregeringen på prioritetsbasis har ansvar för förebyggande åtgärder vad gäller kontroll av fientliga handlingar, medan del-staterna på prioritetsbasis har ansvaret för förebyggande åtgärder vad gäller kontroll och hantering av fredstida risker, avsiktliga såväl som oavsiktliga. Ett resultat härav är att det föreligger två skilda legala sfärer som rör skyddet av befolkningen i krig och i fredstida kris (et al., 1997:13). Genom Civilförsvarslagen 28 fogas systemet för civil krishantering in i det civila försvaret. I samtliga sexton förbundsstater pågår implementeringen av katastrof- hanteringslagar i respektive delstats juridiska system. Dessa lagar kompletteras oftast med räddningstjänstlagar. En förutsättning för utformningen av dessa delstatliga katastroflagar är att de överensstämmer med den federala katastrofhanteringslagen 29. Den del av den tyska lagstiftningen som reglerar vattensystemen är den federala lag som behandlar frågor om grundvatten, nyttjanderätt, vattenreservoarer och vattenvägar 30. Den federala lagen kompletteras med delstatliga tilläggslagar. Befogenheter att utropa katastroftillstånd i har skapats för att förhindra organisa- torisk och kommunikatorisk oreda när ledning förändras och skifte görs från normal 31 till katastrofadministrativ process (upscaling). Beslutet om och möjlighet att utfärda undantags- tillstånd till följd av en katastrof, ligger hos den administrative samordnaren på regional nivå. I fall där undantagstillstånd utfärdas, inrättas ett tekniskt operativt centrum som leds av den 28Tyska civilförsvarslagen: Gesamtverteidigungsrichtlinie, 1989; 1997. 29The Extended Disaster Response Act 1985 30Wasserhaushaltsgesetz (WHG, 1976) 31Under fredstida kriser och katastrofer råder motsvarigheten till den svenska ansvarsprincipen, d v s ordinarie rutiner för samhällsverksamhet skall upprätthållas. administrative samordnaren, vilken ansvarar för och samordnar olika berörda organisationers och myndigheters insatser. Lagstiftningen i vissa delstater, exempelvis den i Rheinland-Pfaltz, tillåter inte att katastroftillstånd utfärdas. Denna restriktivitet kan kanske förklaras med de erfarenheter av undantagstillstånd som finns i det tyska samhället. Inte ens under de terroristaktioner som drabbade , tillämpades de lagrum i den tyska grundlagen som möjliggör införandet av undantagstillstånd (förf. kommentar). Krishantering i : Formella förutsättningar är en monarki och parlamentarisk demokrati. Landet är uppdelat i tolv provinser c:a 15 miljoner invånare och 636 kommuner. Den provinsiella nivån styrs dels av ett folkvalt provinsiellt råd, dels av provinsguvernören 32 som utses av regeringen. Provins- guvernören är ordförande i det provinsiella råd som är den verkställande instansen i provinsen33. Den lokala nivån, kommunerna, styrs av ett folkvalt kommunfullmäktige och en form av kommunstyrelse34. Kommunstyrelsen har till uppgift att sköta den löpande verksamheten. Borgmästaren är ordförande i kommunfullmäktige och i den verkställande kommunstyrelsen. Kommunstyrelsens medlemmar utses av och bland kommunfullmäktigemedlemmarna. Borg- mästaren utnämns av regeringen. Kommunerna har egna lokala polisstyrkor och brand- försvarsstyrkor och kommunen ansvarar för brandförsvar och katastrofhantering inom det egna området. krishanteringsstruktur bygger inte på någon separat organisation, utan utgörs av den ordinarie beslutsstrukturen med beslutsfattare på den lokala, den provinsiella och den nationella nivån (et al., 1994:35). I det holländska politiska systemet finns ingen faktisk regional35 nivå för beslutsfattande i kris. Däremot finns det inom totalstrukturen för krishantering ett regionalt samordningsorgan, som bildas ad hoc för att underlätta sam- ordningen mellan de kriscentra som skapas på lokal nivå och det som skapas på provinsiell/nationell nivå när en katastrof eller kris blir kommunöverskridande (& t , 1998:114). De provinsiella myndigheterna kan sägas representera den faktiska regionala nivån men har å andra sidan har inget ansvar för att genomföra någon form av regionomfattande katastrofplanering. I enlighet med den decentraliseringsprincip som eftersträvas i den nationella katastroflagen36, spelar den lokala nivån nyckelrollen. Den nationella katastrofplanen, som baseras på den nationella katastroflagen, föreskriver tre typer av planer. De två första utgörs av de lokala katastrofplanerna, bestående dels av katastrofhanteringsplaner, dels av planer för framtida krissituationer, där hot- och riskanalyser presenteras tillsammans med förslag på hantering av dessa situationer. Den tredje typen är de provinsiella samordningsplanerna. De lokala myndigheterna har på sitt ansvar att genomföra hotbilds- och riskanalyser för sitt geografiska område samt att utverka planer för hur man ska hantera sådana katastrofer och 33In: A brief outline of the government system of the Netherlands:6. Tillgänglig /international/, 01 01 09. 34Board of Mayor and Aldermen 35Till skillnad från som är geografiskt indelat i 22 regioner med regionprefekter i spetsen, är det holländska begreppet region endast en administrativ konstruktion som skall möjliggör samarbete på lokal nivå. 36The National Disaster Act (Official instruction, the Province Act, the Fire Act), WRZO, 1985 olyckor som med viss sannolikhet kan drabba det egna området. Planen bör beskriva formerna och förutsättningarna för krishanteringen och även lista de organ och organisationer som kan bli aktuella för att hantera olika typer av händelser. Den holländska kommunstyrelsen, som består av borgmästaren, som är utsedd av regeringen och åldermän, har uppdraget att lägga fram förslaget till katastrofplan för kommunfullmäktige, som sedan beslutar om godkännande. Förutom att borgmästaren är ansvarig för denna planläggning har denne/denna även det övergripande ansvaret för nödlägesinsatser och hanteringen av katastrofer och kriser. De riskanalyser som görs på den lokala nivån berör dock inte bara det lokala ansvarsområdet, utan även andra områden/sektorer/nivåer t ex när det gäller planeringen för skogsbränder och kemolyckor. Den lokala katastrofplanen beskriver även detaljerat ansvarsförhållanden och resursfördelningen mellan olika lokala organ. Planen identifierar också en rad beslutsproblem som tidigt kan komma upp på dagordningen i krishanteringsprocessen och beskrivs i form av beslutsscenarier som också innehåller förslag på hur dessa lämpligen kan hanteras. Chefen för brandförsvaret på den lokala nivån har det operativa ansvaret för samordningen av lokala insatser på en katastrofplats. Vid katastrofer inrättas vanligtvis lokala katastrof- samordnings- och hanteringscentra. Utöver dessa centra aktiveras ofta även så kallade action centres som består av arbetslag där olika organisationer, t.ex. informations- och public relations företag, miljömyndigheter och socialtjänst ingår (& t , 1998:113). Det lokala brandförsvaret i utgörs till av frivilliga brandmän med samma brandmannautbildning som yrkesbrandmän. Provinsmyndigheterna har på sitt ansvar att upprätta särskilda provinsiella katastrofplaner som är avsedda att komplettera de lokala planerna. Det primära syftet med de provinsiella planerna är att de ska underlätta en smidig förändring av beslutsansvaret (up-scaling) i de fall då detta krävs. De provinsiella planerna präglas generellt av ett så kallat botten-upp perspektiv och skapas oftast genom samförstånd och överenskommelser med kommunerna (& t , 1998:130). Nittonhundranittiosju omorganiserades brandförsvaret och polisen i från att ha varit lokalt baserade till att bli regionalt baserade37. När man omorganiserade visade det sig att den regionala indelningen av polis och brandförsvar inte stämde överens. Polisen hade delats in i tjugofem regioner, medan brandförsvaret delats in i fyrtiotre. Denna omstrukturering av brandförsvaret och polisen påverkade i sin tur de lokala myndigheterna att anpassa sin katastrofplanering. Följden av detta blev att lokala organ i ökande grad börjat anlägga ett mer regionalt inriktat perspektiv (& ´t , 1998:114). Medicinsk hjälp i samband med katastrofer bygger i på en rad organisationers insatser, men tillhandahålls primärt av ambulanstjänsten. Insatserna regleras av Lagen om medicinsk hjälp vid katastrofer38. För att kunna erbjuda kvalificerat medicinskt omhänder- tagande i katastrofer, har kommuner gått samman och bildat administrativa enheter i form av sjukvårdsregioner som i praktiken överensstämmer med brandförsvarets regionala upp- delning. Vid större olyckor har den som är chef för sjukvårdenheten inom den aktuella sjuk- vårdsregionen ansvaret för organisering, ledning och samordning av de medicinska insatserna inom de ramar som borgmästare och räddningsledning i drabbade kommuner fastställer. 37Brandweer op Internet, 010109 38The Act on Assistance in Disasters, 1991 På nationell nivå är varje fackministerium ansvarigt för beredskapsplaneringen inom det egna ansvarsområdet. Ministerierna skall därutöver tillse att de företag och organisationer inom det egna ansvarsområdet har en egen beredskapsplanering De enskilda ministerierna är också ansvariga för finansieringen av beredskapsförberedelserna inom det egna fackområdet 39. har ett övergripande ansvar för beredskapsplanering och samordning av krishanteringen på den nationella nivån. har också till uppgift att utarbeta lagförslag, ge riktlinjer och utveckla samarbets- och kontrollstrukturer för krishantering. skall också ansvara för att beredskapssystemen håller hög kvalitet, att tillgängligöra expertis i samband med krishantering, finansiera och genomföra övningar samt skapa kommunikationsmedel för krishantering. När en kris inträffar inrättas ett kriscentrum för beslutsfattande på det ministerium som krisen primärt rör. Fackministern inom det ministerium där krisbeslutscentrat upprättats har befogen- heter att, i förekommande fall, avropa andra fackministeriers kompetens och resurser. Premiärministern kan agera på samma sätt som fackministrarna. I fall där premiärministern tar över krishanteringen aktiveras det nationella samordningscentrat (NCC) 40. De dokument som styr de formella grunderna för beslutsfattande, när en katastrof eller kris inträffar i , är de så kallade katastrofhanteringsplanerna som varje kommun är ansvarig för att utforma. Dessa planer skall överensstämma med det större ramverket för krishantering, vilket i sin tur regleras av den nationella katastroflagen41. På nationell nivå finns en plan för beslutsfattande i kriser som tagits fram av inrikesministeriet. De enskilda fackministerierna har egna planer för beslutsfattande i kris som bygger på den nationella. I de fackministeriella planerna ingår personalförteckningar, beskrivningar av personalfunktioner och uppgifter samt en plan för kommunikations- och larmprocesser. I de fackministeriella planerna dokumenteras också beredskapsåtgärder och övningar 42. I fall där hanteringen av en kris eller katastrof av en eller annan anledning inte kan hanteras på lokal nivå, har provinsguvernören, som även denne är utsedd av regeringen, möjlighet att inom sin provins ge instruktioner till den borgmästare som har ansvaret för krishanteringen på lokal nivå om vilka åtgärder som ska vidtas. Provinsguvernören tar då över det strategiska och operativa ansvaret för katastrofhanteringen och agerar därefter på inrikes- ministerns direktiv. Det mest karaktäristiska för det holländska systemet är borgmästarens starka autonoma ställning i sin kommun, tillika med de vidsträckta befogenheter som hänger samman med borgmästarens områdesansvar. Borgmästarens befogenheter sträcker sig dock inte utanför kommungränsen. I situationer där provinsguvernören bedömer att en borgmästares befogen- heter och resurser är otillräckliga för att hantera situationen, kan guvernören ta över besluts- befogenheterna med eller mot borgmästarens vilja. Provinsiella eller nationella myndigheter (särskilt inrikesministeriet) kan även ta på sig en samordnande roll eller på annat sätt ingripa i hanteringen om en situation förvärras eller blir 39Ministry of Interior and Kingdom Relations, the Decision-Making in Crises, Tillgänglig: /international/, 010109. [Nationaal Handboek Crisisbeheersing], 1998 41National Disaster Act, 1985 42Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, PM 8 001213:3 Ett exempel på detta är när flera lokala borgmästare är involverade och inte lyckas samarbeta inom det regionala samarbetsforat eller om den åtgärdsstrategi som tillämpas lokalt strider mot överordnade mål och intressen. Samma grundregel gäller mellan den provinsiella nivån och den nationella nivån i fall då katastrofer överskrider provinsgränser (& t , 1998:115). I de fall katastrofer visar sig bli kommunöverskridande, aktiveras ett administrativt-regionalt samordningscentrum. Detta samordningscentrum skall fungera som ett administrativt stöd för den lokala samordningsinsatsen. När det regionala samordningscentrat engageras, ansvarar man där även för informationsförmedlingen och skall också fungera som en kommunikations- kanal mellan lokala katastrofcentra och provinsmyndigheterna. En av de borgmästare som är ansvariga för hanteringen på lokal nivå kan utses som samordnare på den regionala nivån, men denna samordnande roll innebär inte att medagerande borgmästares befogenheter tas över. Om de resurser som står till förfogande för de lokala myndigheterna inom en region inte räcker till för hanteringen av en kris eller katastrof, kan borgmästarna begära resurser från den provinsiella/nationella nivån. Fackministerierna står för samordningen av krishanteringsåtgärder i fall som berör det egna ansvars- och kompetensområdet, förutsatt att kommunikation och samråd med andra ministerier fungerar tillfredsställande. Fackministern aktiverar då det egna samordnings - centrat, DCC43. Detta samordningscentrum är bemannat med ministeriets egen personal. Fackministern håller även premiärministern och inrikesministern kontinuerligt informerade om händelseutvecklingen. Ett nationellt samordningscentrum (NCC)44 finns inrättat på inrikesministeriet. NCC är såväl permanent som operativt. NCC har huvudsakligen heltids- anställd personal men kan utökas med personal från enheter inom inrikesministeriet eller från fackministerierna. NCCs roll är att svara för samordningen av administrativa åtgärder mellan samtliga tre nivåer i krishanteringsstrukturen: den lokala, den provinsiella och den nationella. NCC svarar även för samordningen av information mellan olika offentliga organ. NCC agerar endast när dess kompetens och resurser efterfrågas av provinsguvernörer eller av enskilda ministrar som har det fackministeriella ansvaret för hanteringen eller av inrikes- eller premiärministern. Under ett krisförlopp hålls NCC kontinuerligt informerat om händelser som hanteras på lägre nivåer, vilket innebär att man där är välorienterad när man väl ombeds att samordna information från olika aktörer. På nationell nivå finns även ett särskilt inrättat informationscentrum, 45.