sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Att det föreligger en sådan skyldighet tycks i stället vara en självklar konsekvens av det svenska förvaltningssystemet. Vi finner inte anledning att överväga frågan om myndigheternas dokumentationsskyldighet i ett generellt perspektiv. Däremot vill vi något beröra bestämmelsen i 15 kap. 14 § SekrL, eftersom den har anknytning till frågan om behovet av att samordna arkivreglerna och bestämmelser i 15 kap. SekrL. Om en myndighet för handläggningen av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatisk databehandling skall enligt 15 kap. 14 § SekrL upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen har uppfattats avse en myndighets skyldighet att dokumentera uppgifter som har elektronisk form. Vid be- stämmelsens tillkomst och senare har det påpekats att en sådan dokumentationsskyldighet, som i bestämmelsen tar sikte på mål eller ärenden, följer även av andra bestämmelser, t.ex. 15 § förvaltningslagen (SOU 1997:39 s. 579). Det har vidare framförts kritik mot att bestämmelsen inte är teknikneutral. Kravet på läsbarhet har uppfattats i praktiken innebära krav på pappers- dokumentation (LEXIT, IT 2005, s. 39). Även bestämmelsen i 15 kap. 9 § 4 SekrL omfattar vissa krav på dokumentation. I denna föreskrivs att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som är allmän handling och, om de ändrats eller gallrats, detta skett. I promemoria påpekas att det finns en överlappande regel i föreskrifter (RA-FS 1991:1, ändrad 1997:4) i vilken det ställs krav på myndigheterna att arkivera sina handlingar på ett sådant sätt att det klart framgår vilket innehåll de hade när de kom in till myndigheten, upprättades där, eller användes som underlag för myndighetens handläggning eller övriga handlande. I promemorian framhålls att arkivbestämmelsen är medieoberoende och således bredare än dokumentationsskyldigheten i 15 kap. 14 § SekrL. Vidare påpekas att det i allmänna råd sägs att det särskilt bör uppmärksammas hur arkivering skall ske av sådana uppgifter och uppgiftssammanställningar som hämtas ur interna och externa databaser, samt uppgifter som legat till grund för automatiska beslut. Enligt vår uppfattning är det av stor vikt att frågor om myndig- heternas dokumentationsskyldighet och om att bevara handlingar (arkivvård) inte blandas samman. Begreppet dokumentations- skyldighet bör hänföras till sådana fall som den generella be- stämmelsen i 15 § förvaltningslagen tar sikte på, nämligen då en myndighet får uppgifter på annat sätt än genom en handling och dessa uppgifter behöver dokumenteras. Skyldigheten avser i dessa fall således att myndigheten skall framställa en handling. Krav på myndigheter att det skall framgå om en allmän handling har tillförts uppgifter eller om hela eller delar av en handling har gallrats har däremot samband med bevarandet av allmänna hand- lingar, dvs. Här är ju grundkravet att allmänna hand- lingar skall bevaras i ursprungligt skick, dvs. med det innehåll de hade när de blev allmän handling. Det måste därför framgå om och när ändringar i handlingen har gjorts eller om en partiell gallring har vidtagits. I enlighet med vad som anförts får det anses oklart vilket fall bestämmelsen i 15 kap. 14 § SekrL tar sikte på. Den kan enligt vår uppfattning uppfattas som såväl en komplettering till den generella bestämmelsen om dokumentationsskyldighet i 15 § förvaltningslagen som en bestämmelse av arkivkaraktär, dvs. som handlar om att bevara handlingar. Däremot förefaller bestämmelsen i 15 kap. 9 § 4 SekrL närmast omfatta krav som tar sikte på myndigheternas skyldighet i samband med arkivvård av handlingar. Det kan alltså konstateras att det inte är helt klart vad be- stämmelserna i 15 kap. 9 § 4 och 14 § SekrL tar sikte på. De förefaller dock utgöra överlappande regler till andra generellt gällande bestämmelser. Enligt vår uppfattning finns det därför ett behov av att överväga i vilken utsträckning dessa bestämmelser, som enbart tar sikte på myndigheternas IT-verksamhet, behövs som en komplettering till de generellt gällande och teknikneutrala reglerna om dokumentationsskyldighet och om allmänna hand- lingars bevarande. Som framhållits ovan förutsätter den offentlighetsinsyn som regleras i 2 kap. TF – handlingsoffentligheten – att de allmänna handlingarna finns bevarade. Denna insyn förutsätter emellertid också att handlingarna är sökbara och organiserade på ett sätt som anknyter till myndighetens verksamhet. Först härigenom skapas ett egentligt underlag för insyn och kontroll. När det gäller handlingars sökbarhet finns i lagstiftningen krav på att myndigheterna skall upprätta sökinstrument för insynen. För det första finns bestämmelser om registrering av allmänna handlingar i 15 kap. 1 och 2 §§ SekrL. I 5 § 1 arkivlagen finns vidare ett kompletterande krav vad gäller myndigheternas registrering av allmänna handlingar. Där sägs att myndigheterna skall ta vederbörlig hänsyn till registreringens betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. saknar dock föreskriftsrätt när det gäller kompletterande bestämmelser om registrering av allmänna handlingar. I stället har för de statliga myndigheterna utfärdat allmänna råd (RA-FS 1997:5) om registrering. I arkivlagen finns bestämmelser som tar sikte på att det skall finnas en arkivredovisning hos myndigheterna. Enligt 6 § 2 arkiv- lagen skall myndigheterna upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en syste- matisk arkivförteckning. föreskrifter innehåller vidare krav på system- dokumentation (RA-FS 1991:3, ändrad 1994:2). Dessa be- stämmelser är inriktade på att upptagningar skall kunna läsas och förstås i sitt sammanhang även efter det att den tekniska miljö i vilken de har producerats inte länge finns kvar. I INFOTEK-RED- projektets promemoria påpekas att myndigheterna i mycket ringa omfattning har förtecknat sina ADB-system (s. 18 f. och 21). Upplysningar om handlingars ursprung, behandling, samband m.m., som har redovisats i arkivförteckningen har för- svunnit in i systemdokumentationen. Därmed har en del av redo- visningsarbetet flyttats från arkivarier och registratorer till myndigheternas IT-avdelning. En väsentlig fråga är enligt promemorian hur uppgifter i systemdokumentationen skall kunna lyftas fram och göras mer lättillgängliga i framtidens arkivredovisning. Vidare påpekas att vid utvecklingen av en ny modell för arkivredovisning måste frågor lösas om bl.a. hur myndighetens dokument- och ärendehanteringssystem, samt övriga system och systemdokumentation skall kunna lyftas in i arkivredovisningen. Utöver bestämmelserna i arkivförfattningarna finns i 15 kap. 11 § SekrL en bestämmelse om att myndigheterna skall hålla tillgänglig en beskrivning av sina ADB-register. Bestämmelsen har sin grund i en tanke att allmänheten skall ha en extra, särskild möjlighet att få information om den uppgiftsbehandling som utförs just med tekniskt hjälpmedel (SOU 1997:39 s. 578). Det har ibland påståtts att den tekniska utvecklingen gjort det så enkelt att söka bland datalagrad information att man inte längre skulle behöva registrera handlingar i diarier och liknande. Tekniken gör det ändå möjligt att vid behov ta fram erforderlig information (jfr SOU 1997:39 s. 575). En myndighet skulle således inte behöva upprätta särskilda insynsinstrument. För en effektiv offentlighetsinsyn som medger kontroll av myndigheternas verksamhet är det dock enligt vår uppfattning ett oundgängligt krav att allmänheten erbjuds insynsinstrument som möjliggör traditionella sökingångar i ärendekategorier osv. så att handlingar kan återfinnas i sitt sammanhang. Nya IT-baserade sökmöjligheter baserade på t.ex. fri text bör i stället ses som ett kompletterande instrument för en annan typ av informationsåtkomst. Vi anser att en strävan dock bör vara att erhålla en så förenklad regelstruktur som möjligt. Det vore önskvärt om man kunde erhålla en integrering av reglerna om arkivredovisning med övriga bestämmelser om instrument för sökning och beskrivning av myndigheternas allmänna handlingar. Härigenom skulle allmänheten kunna komma i åtnjutande av ett övergripande insynsinstrument för att hitta rätt i myndigheternas handlingar. Av redovisningen ovan framgår att gällande regler om myndigheters skyldighet att upprätta sökinstrument för insynen innehåller exempel på överlappande bestämmelser. Detta innebär att det inte står klart vad som är huvudregel respektive kompletterande regler eller om fråga är om skilda regelsystem. I en förenklad regelstruktur bör sådana överlappande regler naturligtvis inte förekomma. En strävan bör vidare vara att så långt möjligt utforma tekniknetutrala bestämmelser. Den teoretiska grunden för arkivverksamheten i har utgjorts av proveniensprincipen (ursprungsprincipen). I korthet innebär denna princip att en myndighets arkiv skall hållas skilt från andra arkiv, och att handlingarnas ursprungliga ordning och samband med övriga handlingar skall bibehållas. I och med en sådan ordning är det möjligt att använda sig av myndighetens egna sökvägar. Om arkiven ordnades om i efterhand, t.ex. så att hand- lingarna ordnades om och förtecknades efter ämne, skulle detta inte vara möjligt. Följden skulle bli att insynsintressen inte skulle kunna tillgodoses fullt ut. I gällande arkivregler ställs därför krav på myndigheterna att organisera handlingarna så att det skapas en god offentlighetsstruktur. Enligt 6 § 1 arkivlagen skall myndigheterna organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Kravet gäller på såväl lång som kort sikt. I föreskrifter och allmänna råd finns vidare ett antal bestämmelser som rör arkivets organisation. Därutöver skall myndigheterna enligt 6 § 4 arkivlagen avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar. Det finns också i 15 kap. SekrL bestämmelser som syftar till en god offentlighetsstruktur hos myndigheterna. Dessa bestämmelser är dock inte teknikneutrala som arkivreglerna, utan tar enbart sikte på myndigheternas IT-verksamhet. I 15 kap. 9 § finns en be- stämmelse som föreskriver att en myndighet som i sin verksamhet använder ADB skall ordna denna med beaktande av rätten att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelsen innehåller motsvarande krav som i arkivreglerna om handlingars organisation och avgränsning. I promemoria påpekas att reglerna om god offentlighetsstruktur är exempel på sådana överlappande regler som många myndigheter uppfattar som svåra att väga samman (s. 16). Vi konstaterar att det således också i detta av- seende finns anledning att överväga en samordning av arkivreglerna och bestämmelser i 15 kap. SekrL för att uppnå en förenklad och därvid i möjligaste mån teknikneutral regelstruktur. 6.3.2.4Allmän handling/arkivhandling I texten ovan har framhållits det nära sambandet mellan be- stämmelserna i 2 kap. TF och i arkivlagen. Avgränsningen av be- greppet arkivhandling i arkivlagen utgår från begreppet allmän handling. Det finns dock vissa skillnader. En sådan skillnad rör tidpunkten för när en handling skall anses utgöra allmän handling respektive arkivhandling. Enligt 2 kap. 3 § första stycket är en handling allmän när den har kommit in till myndigheten eller har upprättats där. I 3 § arkivlagen sägs att en myndighets arkiv bildas av de all- männa handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Enligt 3 § arkivförordningen skall myndigheterna efter att ett ärende har slutbehandlats arkivera de allmänna handlingarna i ärendet. I samband därmed skall myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § skall tas om hand för arkivering. Allmänna handlingar som inte tillhör ett ärende skall arkiveras så snart de har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Beträffande diarier, journaler samt register och förteckningar som förs fortlöpande skall varje införd anteckning anses arkiverad i och med att den har gjorts. Bestämmelserna om en allmän handling skall arkiveras tycks i huvudsak överensstämma med den tidpunkt vid vilken en handling skall anses upprättad och därmed allmän enligt 2 kap. 7 § TF. I dessa fall synes någon skillnad mellan allmän hand- ling och arkivhandling alltså inte finnas. Däremot synes handlingar som blir upprättade genom att expedieras och inkomna handlingar bli allmänna handlingar än då de skall arkiveras. Den omständigheten att det enligt gällande regler finns en skillnad i fråga om tidpunkt för när en handling blir allmän respek- tive arkivhandling kan emellertid inte tillåtas få någon betydelse, om de krav som uppställs i myndigheternas arkivverksamhet skall kunna uppfyllas. Ett exempel är att materiel och metoder för framställning och bevarande av handlingar måste väljas redan innan handlingarna har kommit in till eller upprättats hos myndigheterna (PM s. 10 f.). Det kan gälla inköp av faxar, skrivare och kopiatorer samt val av datarepresentation och dataorganisation för upptagningar. Ett annat exempel är de krav som måste ställas på registreringen. För att handlingarna skall registreras på ett sätt som befrämjar en ändamålsenlig arkivvård måste åtgärder vidtas redan vid utarbetandet av system eller rutiner för registreringen, t.ex. när det gäller upprättande av klassificeringsplaner, rutiner för att bevara ändringar m.m. Vidare krävs insatser i ett tidigt skede när det gäller arkivets avgränsning, organisation, redovisning och skydd. Detta följer av dagens teknik som kräver mer åtgärder av logisk karaktär än fysiska åtgärder, t.ex. i fråga om skapandet av strukturer som främjar tillgänglighet, skydd och gallring. I promemoria framhålls att uppdelningen i arkivlagen mellan åtgärder som utgör grund för arkivvård (5 §) respektive åtgärder som är arkivvård (6 §) inte är möjlig om 2 kap. TF:s och arkivlagens syften skall kunna tillgodoses. Det konstateras att i de föreskrifter som har meddelat med stöd av arkivförordningen har heller inte någon skillnad gjorts ifråga om de allmänna handlingarna har arkiverats eller inte. Som redan påpekats ovan aktualiseras i ett tidigt skede de skyddsintressen som ligger bakom arkivreglerna och som tar sikte på att 2 kap. TF:s och arkivlagens syften skall kunna tillgodoses. Att så är fallet är särskilt tydligt i IT- sammanhang. Många av de åtgärder som måste vidtas för att tillgodose dessa skyddsintressen kan därför, som framgått ovan, inte göras avhängiga av den tidpunkt då en handling skall bilda arkiv hos en myndighet. Syftet med åtgärderna är att de allmänna handlingarna skall bevaras så att offentlighetsinsynen kan förverkligas såväl på lång som kort sikt. Åtgärder som exempelvis gäller val av materiel och metoder för framställning av handlingar samt utarbetande av system och rutiner för registrering av handlingar avser att tillgodose skyddsintressena rent allmänt. Det är således inte fråga om att vidta åtgärder i fråga om en specifik handling. Tidpunkten för när en handling blir allmän har därför lika lite som den tidpunkt då en handling blir arkivhandling betydelse för denna typ av åtgärder. Den typ av åtgärder som det nu är frågan om bör enligt vår uppfattning ses som en integrerad del av en myndighets verksamhet och som aktualiseras redan i den stund denna verksamhet påbörjas. Vi menar därför att det kan upplevas som missvisande att beteckna alla åtgärder som syftar till att bevara allmänna handlingar som arkivåtgärder. Arkiveringen av handlingarna och arkivvården utgör ju de facto endast en del i denna process. Att generellt beteckna åtgärderna som arkivåtgärder ger vidare signaler om att det är fråga om åtgärder som inte behöver vidtas förrän i ett senare skede när handlingarna inte längre är aktiva i myndighetens verksamhet. Som framgått ovan måste dock dessa åtgärder oundgängligen vidtas i ett mycket tidigt skede för att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet, särskilt i en IT-baserad verksamhet. Det finns således anledning att överväga om man inte beträffande de regler som det nu är frågan bör ta bort sammankopplingen till begreppet arkiv. Det sistnämnda begreppet kan i stället få ha fortsatt betydelse för de regler som tar sikte på den egentliga arkiveringen av de allmänna handlingarna. Det kan konstateras att regler, som syftar till att bevara de allmänna handlingarna, är av avgörande betydelse för att offentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF skall vara möjlig. Sådana regler finns i arkivlagen och brukar därför benämnas arkivregler. Vikten av att åtgärder vidtas i ett tidigt skede, för att tillgodose de skyddsintressen som handlingsoffentligheten ger upphov till, har ökat i och med att IT har kommit att användas i allt större utsträckning i myndigheternas verksamhet. Informationsmassan antar vidare allt större volymer och informationen i sig blir allt mer komplex. Det finns därför ett behov av att förstärka arkivreglernas anknytning till 2 kap. TF. Vi föreslår att det införs en ny bestämmelse i 2 kap. TF så att arkivreglernas betydelse för rätten till insyn kommer till klarare uttryck. Den materiella regleringen bör dock som hitintills finnas i lagar och andra författningar, varför den nya bestämmelsen bör utgöra en hänvisning till dessa bestämmelser. Vårt förslag att förstärka arkivreglernas anknytning till 2 kap. TF genom en ny grundlagsregel syftar till att betona betydelsen av arkivreglerna som en nödvändig förutsättning för handlings- offentligheten. Därigenom kan medvetenheten öka hos myndig- heterna om vikten av att dessa regler följs. Detta innebär i sin tur att handlingsoffentligheten förstärks. För att innebörden av arkivreglerna bättre skall nå ut till de tillämpande myndigheterna är det dock inte tillräckligt att betona reglernas betydelse genom en bestämmelse i grundlagen. Det är också av avgörande betydelse att regelstrukturen är så enkel och lättöverskådlig som möjligt. De krav som ställs på myndigheterna för att de skyddsintressen som handlingsoffentligheten ger upphov till skall tillgodoses finns , som framgått av redovisningen ovan, i skilda regelsystem och ibland i överlappande regler. Vad som utgör huvudregler respektive kompletterande regler eller om fråga är om skilda regelsystem är därför oklart. Enligt vår uppfattning är det av stor vikt att en enhetlig reglering införs. En samordning av bestämmelserna i arkivlagen och i 15 kap. SekrL måste därför göras. Den enhetliga regleringen bör för det första syfta till att i så stor utsträckning som möjligt vara teknikneutral. Vidare bör en utgångspunkt vara att regleringen skall visa på samtliga krav som ställs på en myndighet under hela processen med att bevara de allmänna handlingarna, dvs. från det ögonblick då myndighetens verksamhet påbörjas och förberedelser behöver göras för framställning och emottagande av handlingar till den tidpunkt då en handling eventuellt gallras eller avhänds på annat sätt. Begreppet arkiv bör därvid förbehållas enbart de åtgärder som avser själva arkiveringen av de allmänna handlingarna. Vi avser dock inte att nu lägga fram några förslag till en sådan enhetlig reglering, utan vi kommer att återkomma till frågan senare i vårt arbete. Däremot finner vi anledning att redan nu göra dessa påpekanden i anslutning till vårt förslag om en ny grundlagsbestämmelse, eftersom såväl denna bestämmelse som samordningen av arkivreglerna och 15 kap. SekrL bör ses som två komponenter i en strävan att stärka och betona vikten av handlingsoffentlighetens stödsystem. Denna strävan medför i sin tur att handlingsoffentligheten förstärks.