sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — RSV uppträder dessutom som part i ären- den om förhandsbesked hos , se 6 och 11 §§ lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. I sammanhanget kan även erinras om att verksförordningen (1995:1322) som huvudregel upptar föreskriften att myndighet, på vilken förordningen är tillämplig, inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol (2 § i för- ordningen). Det är mot denna bakgrund svårt att se att förhållandena på social- försäkringsområdet skulle skilja sig radikalt från förhållandena på övri- ga förvaltningsområden när det gäller en central förvaltningsmyndig- hets uppgifter som både normgivare och partsföreträdare. Det får snara- re antas att statsmakternas beslut att tillägga de nämnda myndig- heterna också en processförande uppgift betingats i första rummet av effektivitets- och kostnadshänsyn. Om det inom en viss myndighet samlats kunskaper och annan kompetens på myndighetens område, torde det vara mest ändamålsenligt att myndigheten även företräder det allmänna i sådana mål som hör till området. Också kostnadsmässigt blir en sådan lösning betydligt billigare än en ordning där processfunktio- nen brutits ut till ett särskilt processförande organ. För att man skall överväga en modell med en processfunktion som skilts ut från huvud- myndigheten måste det med andra ord finnas starka skäl. På ett allmänt plan bör även erinras om att överprövningen av för- valtningsmyndigheternas beslut utvecklats till en tvåparts- process, där den ursprungliga beslutsmyndigheten för statens talan i de lägre, allmänna förvaltningsdomstolarna. Den risk för partiskhet som därvid skulle kunna finnas hos beslutsmyndigheterna har inte ansetts vara ett tillräckligt skäl för att förlägga det allmännas processfunktion till fristående myndigheter (jfr prop. 1995/96:22 s. 74 f. och 77 f.). Som exemplifierats ovan har i åtskilliga fall vidare den centrala förvalt- ningsmyndigheten på ett område tillagts skyldighet att företräda det allmänna i rättegång, inte minst i fråga om processen i högsta instans (Regeringsrätten). Denna fråga har ägnats stor uppmärksamhet, bl.a. på skatteområdet (se t.ex. prop. 1989/90:74 s. 360 f.), utan att man därvid funnit den centrala myndighetens roll som normgivare stå i strid med uppgiften som partsföreträdare. Med hänsyn till det anförda torde det inte finnas några bärande skäl för att genomföra någon ändring av nuvarande ordning såvitt avser RFV:s funktion som både normgivare och partsföreträdare. 10.4RFV:s partsfunktion och tillsynsroll Utredningens bedömning: se under 10.3 Som redan nämnts ansågs vid reformen av besvärsprövningen i social- försäkringsmål RFV:s talerätt vara ett utflöde av tillsyns- funktionen. Skyldigheten att verka för likformighet och rättvisa var således ledstjärnan vid verkets kontroll av och tillsyn över att försäk- ringskassorna tillämpade lagstiftningen på ett riktigt sätt. I linje härmed ägnades vid den reformen åtskillig uppmärksamhet åt frågan hur pro- cessfunktionen skulle byggas upp organisatoriskt. Två alternativ ställ- des upp av utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. Funktionen skulle handhas antingen av en särskild byrå eller sektion inom den dåvarande tillsynsavdelningen eller av en fristående enhet inom verket. Utredningen förordade det senare alternativet (se SOU 1976:53 s. 132 f.). Förslaget följdes av statsmakterna (se prop. 1977/78:20 s. 136 f.). Det kan anmärkas, att tanken på ett helt självständigt organ för statens partsfunktion inte sy- nes ha föresvävat lagstiftaren vid reformen. Statsmakterna har vid sina överväganden rörande socialförsäkring- ens administration hänfört processfunktionen till området för normgivning. har uttalats att i tillsynsrollen ligger att RFV skall bevaka att statsmakternas beslut och intentioner uppfylls och att ersättningsreglerna tillämpas likformigt och rättvist (se prop. 1997/98:41 s. 62 f.). Vidare har betonats att denna del av verksamheten behöver utvecklas till att omfatta "en systematisk och kontinuerlig upp- följning av kvaliteten i tillämpningen inom samtliga försäkringsområ- den". Detta behandlas sedan ytterligare mot bakgrund av vad som framkommit vid effektivitetsrevision (1996:60) och hearing med om socialförsäkringens administration. Statsmakter- nas önskan om utveckling av tillsynsrollen har lett till det program för utveckling av RFV:s tillsynsverksamhet rörande försäkringskassorna som har beskrivits i avsnitt 3.2.2.3. Den omständigheten att statsmakterna velat hänföra partsfunktionen till normgivningsrollen får säkerligen inte uppfattas på det sättet att man därigenom markerat någon principiell skillnad mellan den rollen och tillsynsrollen. Det ligger i öppen dag att man likaväl kan hänföra uppgiften som partsföreträdare till området för RFV:s tillsyn, dvs. på det sätt man såg saken . Detta följer för övrigt re- dan av hur frågan reglerats i lagstiftningen, dvs. genom kopplingen av skyldigheten att verka för likformighet och rättvisa i 20 kap. 12 § första stycket AFL till reglerna om partsfunktionen i paragrafens senare stycken. Det nu anförda leder till att frågan om RFV:s flerfaldiga roller bör kunna förenklas. Det synes inte vara fruktbart att söka beskriva verkets uppgifter utifrån antagandet att det finns en reell motsats mellan norm- givning och tillsyn. I båda fallen har RFV att verka för att lagstiftning- en tillämpas likformigt och rättvist. Det som har sagts i det föregående om förhållandet mellan RFV:s partsfunktion och normgivarroll bör med andra ord kunna ha motsvarande tillämpning beträffande förhål- landet mellan RFV:s tillsynsroll och verkets partsfunktion. Inte heller synes den vidareutveckling som ägt rum av tillsynsverksamheten ge- nom kvalitetssäkring och kvalitetskontroll förändra RFV:s tillsynsroll på sådant sätt att förhållandet till partsfunktionen kommer i ett nytt läge. 10.5RFV:s partsfunktion och försäkringskassornas ställning i socialförsäkringsmål Utredningens bedömning: se under 10.3 RFV kan – principiellt sett – gå in som part i ett socialförsäkringsmål på väsentligen två sätt. Dels kan verket överta upp- gift att i länsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Dels kan verket – även till förmån för enskild part – överklaga försäkringskassas beslut. I Regeringsrätten är det alltid RFV som för det allmännas talan. Hur ofta RFV – genom sin ombudsenhet – övertar försäkringskas- sans partsroll i domstol respektive överklagar en försäkringskassas be- slut har belysts i avsnitt 3.2.2.2. Som framgått där rör det sig i först nämnda hänseende om 100–200 fall och i sist nämnda hänseende om något färre fall. Det bör anmärkas att lagregleringen beträffande RFV:s partsfunk- tion inte är likadan över hela socialförsäkringsområdet. sagts i det föregående har tagit sikte på det som uttalas i regeringens direktiv, nämligen RFV:s roll enligt 20 kap. 12 § AFL. Förhållandena är delvis annorlunda när det gäller motsvarande regler i 13 kap. 22 § LIP. Utredningen återkommer till detta avslutningsvis. Det är således inte så vanligt att RFV övertar partsfunktion med stöd av 20 kap. 12 § AFL. En anledning för verket att göra så är att det kommer till verkets kännedom att målet har preju- dicerande inslag. Det ligger i RFV:s allmänna skyldighet att verka för likformighet och rättvisa att i en sådan situation överväga att ta över processföringen. Beroende på bl.a. målets allmänintresse kan parts- funktionen fullgöras av antingen någon på verkets ombudsenhet eller någon till vilken verket delegerar uppgiften (jfr 3 § förordningen 1998:739 med instruktion för RFV). Någon motsatsställning mellan verket och kassan uppkommer knappast i övertagandefallen. Att statens talan kan komma att utföras på ett delvis annat sätt, om RFV övertar uppgiften än om kassan haft hand om den, inverkar inte negativt på förhållandet mellan centralmyndigheten och kassan. Att RFV överklagar en försäkringskassas beslut är inte heller någon frekvent företeelse i förhållande till det totala antalet ärenden i kassor- na. I en sådan situation kommer verket – oavsett om man ser överkla- gandet som ett led i normgivningsrollen eller tillsynsrollen – i en mot- satsställning till kassan. Detta är emellertid en ofrånkomlig följd av att tillägga centralmyndigheten en sådan processfunktion. RFV:s roll här- vidlag skiljer sig principiellt sett inte från motsvarande roll hos andra centrala förvaltningsmyndigheter (jfr ovan). Någon anledning att för- ändra nuvarande ordning på denna punkt har inte framkommit. Som berörts är förhållandena inte identiska över hela socialför- säkringsområdet. Enligt 13 kap. 22 § LIP gäller inte bestämmelserna om tvåpartsprocess i 7 a § förvaltningsprocesslagen i fråga om mål enligt 2–4 kap. LIP, dvs. mål om pensionsrätt m.m. Undantaget beror på den dubbla beslutsgången i sådana fall, dvs. att såväl skattemyndig- heten som har meddelat beslut som ligger till grund för kassans beslut om pensionsrätt m.m., som besluten om pensionsgrundande inkomst och belopp normalt skall få överklagas bara i samband med överklagande av ett beslut om pensionsrätt (se prop. 1997/98:151 s. 502 f.). Detta har föranlett särskilda regler om RFV:s partsfunktion i mål om pensionsrätt m.m. För andra mål om inkomstgrundad ålderspension, dvs. framför allt mål om utbetalning och återbetalning av pension, har tvåpartsprocessen ansetts kunna till- lämpas. Här har RFV fått en roll som nära överensstämmer med vad som gäller enligt 20 kap. 12 § AFL. I sådana fall får RFV överta även uppgift att i förvaltningsdomstol föra det allmännas talan. Även om det således finns sakliga skillnader mellan RFV:s parts- funktion enligt AFL och den enligt LIP, har det som anförts förut om förhållandet mellan RFV och försäkringskassorna i det stora hela till- lämpning också på pensionsområdet. Någon anledning att frångå nuva- rande ordning enligt LIP har inte framkommit. Det särskilda reglering- en av partsfunktionen på detta område bör alltså stå kvar. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 383 11Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Utredningens uppdrag enligt tilläggsdirektiven (Dir. 2000:17) är att under- söka och analysera beslutsprocessen i förtidspensionsärenden (däri inbe- gripet sjukbidrag). Undersökningen skall omfatta viktigare förändringar över tiden i regelverk och ärendehandläggning, beslutsunderlag, besluts- underlagens kvalitet, försäkringsläkarens roll samt praxisbildningen. Ut- redningen skall särskilt uppmärksamma om skillnader mellan försäkrings- kassorna föreligger. I utredningens uppdrag ingår också att, i den mån det visar sig lämpligt, föreslå ändringar i syfte att uppnå en effektiv handlägg- ning av ärenden, ett adekvat beslutsunderlag och förutsättningar för lik- formighet. Till fullgörande av sitt uppdrag har utredningen gjort ett flertal under- sökningar. granskades 800 akter i förtidspensions- ärenden och i en efterföljande djupgranskning 51 av det totala antalet ak- ter. Vid djupgranskningen undersöktes också försäkringsläkarbedömning- ar närmare. Därutöver har utredningen vid besök på tio lokalkontor intervjuat handläggare, föredragande, försäkringsläkare och ledamöter av socialförsäkringsnämnd vid fem försäkringskassor. Utred- ningen har också fått tillfälle att vid en konferens i den 10 novem- ber 2000 ställa frågor till samtliga försäkringskassors försäkringsöverläka- re och försäkringschefer. Utredningen har vidare genom särskilda enkäter fått svar från samtliga kassor om deras organisation och hur försäkringslä- karverksamheten är organiserad samt antalet försäkringsläkare i respektive kassa. I syfte att få uppgifter bl.a. om RFV:s roll i praxisbildningen fick utredningen tillfälle att ställa frågor till tre ledamöter av Regeringsrätten. Utredningen har i bilaga 4,7 och 8 jämte underbilagor närmare redo- gjort för undersökningarna och resultaten av dessa. I kapitel 5 har lämnats en redogörelse för nuvarande bestämmelser om förtidspension och regel- verkets förändringar över tiden. Vid den aktgranskning utredningen har gjort har konstaterats att det finns brister i beslutsunderlagen och att så är fallet i hela landet. 384 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden markanta skillnader mellan de tre grupper utredningen har delat in försäk- ringskassorna i går inte att påvisa, men i vissa avseenden finns anmärk- ningsvärda olikheter. Resultatet av djupgranskningen visar också att det finns brister i de försäkringsläkarbedömningar som utgjort del av besluts- underlaget. Utredningens besök – med det övergripande syftet att undersöka hur försäkringskassorna tillämpar förfarandereglerna i såväl förvaltningslagen som lagen om allmän försäkring och få reda på varför brister uppkommer – har visat att det finns likheter såväl som olikheter i handläggningen mellan kassorna och också mellan lokalkontor i samma län. I detta kapitel skall utredningen först redovisa de viktigaste resultaten av aktgranskningen. Därefter diskuterar utredningen frågan vilka omstän- digheter som påverkar handläggningen i förtidspensionsärenden och vilka förutsättningarna är för en mera effektiv och likformig handläggning (av- snitt 11.2). I avsnitt 11.3 diskuteras frågan om försäkringsläkarens roll och inverkan i beslutsprocessen. Utredningens uppdrag att undersöka och ana- lysera RFV:s roll i praxisbildningen behandlas i avsnitt 11.4. Slutligen redovisas hur försäkringskassorna ser på och tillämpar bestämmelsen om s.k. efterkontroll i förtidspensionsärenden (avsnitt 11.5). Avslutningsvis bör nämnas att utgångspunkten för utredningens upp- drag är att undersöka beslutsprocessen i förtidspensionsärenden, dvs. handläggningen av ärendena. Eftersom de materiella reglerna för förtids- pension därför inte varit föremål för utredningens undersökningar kommer utredningen inte heller att lämna några förslag i detta avseende. Regeringen har överlämnat förslag till om ett nytt system på området (se prop. 2000/01:96). Förslaget innebär i kort- het att nya regler för beräkning av ersättning till personer som drabbats av långvarig eller varaktig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan skall införas per . Förslaget utgör en anpassning till det reformerade ålderspensionssystemet. Bestämmelserna om ersättningarna skall inte längre utgöra en del av den allmänna pensioneringen utan i stäl- let tillhöra sjukförsäkringssystemet. Det som är förtidspension skall ändra namn till sjukersättning, vilken skall kunna utges både som en tids- begränsad och en livsvarig förmån. För personer skall utges en tidsbegränsad aktivitetsersättning. Systemet innebär också att den försäk- rade skall stimuleras till arbete och ges en möjlighet att leva ett aktivt liv. För en utförligare redovisning hänvisas till avsnitt 5.4. Utredningen åter- kommer i det följande till vilken inverkan nämnda reform kan få för att nu föreslå förändringar i förtidspensionssystemet. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 385 11.2Effektiv och likformig handläggning Utredningens förslag: Utredningens förslag om mer enhetliga och tydliga handläggningsregler i en ny handläggningslag skall gälla även för hand- läggning av förtidspensionsärenden. får därför inte på ansökan av den försäkrade fatta beslut om annan pensionsförmån än den ansökan avser. Inte heller får kassan på den försäkrades ansökan fatta be- slut om en högre andel pension än vad ansökan avser. Utredningens bedömning: Det finns anledning att överväga om försäk- ringskassan utan ansökan från den försäkrade bör ha rätt att byta ut sjuk- bidrag mot förtidspension. Resultatet av utredningens aktgranskning visar att det finns brister i hanteringen både i fråga om beslutsunderlagen och be- träffande själva handläggningen. I det förra hänseendet kan nämnas föl- jande. Brister finns i det medicinska underlaget samt i uppgifter om den försäkrades arbetsförhållanden, sociala förhållanden samt rehabiliterings- behov och vidtagna rehabiliteringsåtgärder. Vad avser uppgifter om den försäkrades arbetsförhållanden och sociala förhållanden finns inga mar- kanta skillnader mellan de tre grupperna som utredningen delat in landets försäkringskassor i – Storstad, Områden med glesbygd och/eller hög ar- betslöshet och Övriga. Vad avser det medicinska underlaget visar resulta- tet på större skillnader. Med ett undantag – uppgifter om den försäkrades symptom – har beslutsunderlagen i grupp 2, dvs. områden med glesbygd och/eller hög arbetslöshet, uppvisat flest brister. Bland annat kan nämnas att i denna grupp saknar det medicinska underlaget en bedömning av den försäkrades möjlighet att tillgodogöra sig rehabiliteringsåtgärder i 40 pro- cent av ärendena, mot i de andra två grupperna. Emellertid visar aktgranskningen att kassorna i grupp 1, storstad, underlå- tit att bedöma den försäkrades rehabiliteringsbehov i flest ärenden; mot i de andra grupperna. Ytterligare kan påpekas bl.a. att uppgifter om den försäkrades sjukhistoria i det medi- cinska underlaget saknas genomsnittligt i av ärendena (i grupp 2 i ), att en beskrivning av arbetsoförmågan på grund av sjukdom saknas i genomsnitt i av ärendena, att försäkringslä- karbedömning inte funnits i av ärendena samt att i fråga om arbetsförhållanden uppgifter saknas om den försäkrades upp- drag/bisysslor i genomsnitt i av fallen (i grupp 1 i 28,6 pro- cent). I RFV:s senast redovisade granskning (RFV Redovisar 1997:4) ansågs av beslutsunderlagen i de granskade ärendena (1 349 ärenden) 386 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden otillräckliga i någon del så att det inte gick att ta ställning till beslutet, vilket i och för sig inte betydde att beslutet var fel i sak. De största brister- na fanns i redovisningen av den försäkrades arbetsförhållanden och sociala förhållanden och gällde framför allt redovisningen av eventuella upp- drag/bisysslor, arbete i det egna hemmet och fritidsaktiviteter. Det medi- cinska underlaget bedömdes bristfälligt i av ärendena och re- dovisningen av vidtagna rehabiliteringsåtgärder bedömdes otillräcklig i 29 procent.72 Även om man inte fullt ut kan jämföra utredningens undersökning med de undersökningar av beslutsunderlag som RFV tidigare gjort, konstaterar utredningen att försäkringskassornas beslutsmaterial är bristfälligt på del- vis samma sätt som . I några avseenden kan dessutom skillnader märkas mellan de tre grupperna. Även om utredningen i sin aktgranskning varken undersökt om beslutsunderlaget varit tillräckligt för att fatta beslut på eller om ett materiellt riktigt beslut har fattats, är bristerna i beslutsun- derlagen sådana att det förelegat en uppenbar risk för att felaktiga beslut fattats. Särskilt anmärkningsvärt är att de medicinska un- derlagen ofta saknar betydelsefulla uppgifter och att någon försäkringslä- karbedömning inte gjorts i en hel del ärenden. Aktgranskningen visar ock- så att kassorna endast i ringa omfattning begär att den försäkrade skall genomgå undersökning av viss läkare eller infordrar utlåtande från viss läkare eller annan sakkunnig. På den senaste punkten syns också en skill- nad mellan kassorna. I områden med glesbygd och/eller hög arbetslöshet och övriga områden begärs utlåtande i av ären- dena, medan sådant begärs in i i storstadsområden. I detta sammanhang kan också påpekas att i de granskade ärendena meddelades beslut om avslag eller indragning i genomsnittligen . Flest avslags- eller indragningsbeslut meddelades i storstadsområden, 6,5 pro- cent, mot i områden med glesbygd och/eller hög arbets- löshet. Utredningens undersökningar har som tidigare nämnts också haft till syfte att få svar på varför det finns brister i beslutsunderlagen. Utredning- ens aktgranskning har därför, till skillnad från RFV:s tidigare granskning- ar, omfattat också hur handläggning gått till. Bland annat har undersökts t.ex. vilka utredningsåtgärder kassan vidtagit och i vilken omfattning kassan har haft personlig kontakt med den försäkrade under ärendehandläggningen. Resultatet av aktgranskningen i denna del visar att det är mycket ovanligt att den försäkrade besöks i hemmet, att personligt besök på kassan förekommer i genomsnitt i av alla ärenden och att telefonkontakt förekommer i . Detta har ock- så bekräftats vid utredningens besök på ett antal lokalkontor . 72 Se även RFV Anser 1995:13. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 387 Dessutom uppgavs vid besöken att det i förekommande fall var vanligt att kassan hade kontakt med den försäkrades arbetsgivare. Resultatet av akt- granskningen visar emellertid att sådan kontakt endast tagits i knappa i hela riket. Härvid skall dock observeras att utredningen i gransk- ningen inte undersökt om den försäkrade vid pensionsprövningen hade anställning eller inte. Sammantaget visar aktgranskningen att kassornas utredning i vissa avseenden är rätt begränsad. Ett bristande utredningsarbete får sannolikt återverkningar på besluts- fattandet. Vad utredningen erfarit fattar socialförsäkringsnämnderna van- ligen beslut uteslutande på det underlag ledamöterna fått sig tillsänt. Vid de nämndsammanträden utredningen bevistat förekom ingen föredragning av ärendena. Ordföranden eller föredraganden anmälde oftast ärendet ge- nom att ange den försäkrades namn och personnummer och ibland förelig- gande förslag till beslut. Föredraganden fick således inte tillfälle att när- mare redogöra för komplikationer i ett ärende eller för gällande lagstift- ning och praxis. Det var ovanligt att ledamöterna ställde frågor till före- draganden för att få en komplettering av underlaget. Vid de sammanträden utredningen var med om återremitterades sammanlagt två ärenden för komplettering. Ledamöterna uppgav att det inte heller annars var vanligt förekommande att ärenden återremitterades, vilket bekräftas av svaren på utredningens organisationsenkät (se bilaga 7). Svaren på utredningens organisationsenkät visar också att det inte är ovanligt att beslut fattas på nu redovisade sätt även på andra håll i landet. Av utredningens besök på ett antal kassor framkom även att nämndledamöterna lägger stor vikt vid föredragandens förslag. Av vad som sagts nu följer att efter- som beslut fattas på i vissa fall bristfälligt beslutsunderlag föreligger också risk för att felaktiga beslut fattas. Hur och i vilken omfattning utreder ärendet har be- tydelse även i andra avseenden. Av utredningens aktgranskning framgår att den försäkrades inställning ibland tycks sakna betydelse för såväl ären- dehandläggningen som beslutet. Om det av den försäkrades ansökan inte framgår vad ansökan avser undersöker kassorna i hela landet detta endast i knappa . I detta avseende har skillnader observerats mellan grupperna. I områden med glesbygd och/eller hög arbetslöshet undersöks frågan endast i medan i grupp 3 frågan undersöks i 33,9 pro- cent av ärendena. Denna bild bekräftades vid utredningens besök på ett antal kassor . Av utredningens aktgranskning kan vidare utlä- sas att i av de granskade akterna har inte heller framgått om beslut fattats i enlighet med ansökan eller inte. Vid besöken framkom ock- så olika synsätt på betydelsen av en från den försäkrade ingiven ansökan. Vid vissa lokalkontor uppgavs att ansökan är en viljeförklaring av den försäkrade och därför har stor betydelse. Med hänsyn härtill undersöker tjänstemännen vid dessa lokalkontor också vad ansökan avser, om detta 388 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden inte framkommer på annat sätt. Andra lokalkontor uppger att någon sådan utredning inte görs. Visserligen uttalades inte vid dessa lokalkontor att de ansåg att ansökan saknade betydelse, men det framgick att denna inte hade någon direkt betydelse för handläggningen av ärendena. Besöken har dessutom visat att många lokalkontor inte tvekar om att besluta om en högre andel förtidspension än vad den försäkrade ansökt om. För- klaringen härtill har uppgetts vara att kassan enligt 16 kap. 1 § andra stycket AFL har rätt att besluta om förtidspension ex officio.