sou · GPB341d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett exempel på mål för producentperspektivet skulle kunna vara: Myn- digheten z skall genom utbildning och övning verka för att producen- terna a, b och c har en förmåga att hantera allvarliga störningar. Leverantörer av el agerar efter meddelande om koncession. Mål för leverantörsperspektivet måste därmed formuleras genom regleringsbrev till den koncessionsgivande myndigheten. Ett exem- pel på delmål för krishantering kan vara: Myndigheten z skall vid meddelande om koncession till leverantörer tillse att dessa har en för- måga att hantera allvarliga störningar. Ett delmål för leverantörer rörande grundsäkerhet skulle t ex kunna formuleras som: Myndig- heten z skall genomföra nivåhöjande utbildning av minst 50 linjere- paratörer. På användarsidan kan ett delmål för civilt försvar t.ex. formuleras som: Alla länspolismyndigheter skall kunna utöva ledning av totalförsvarsviktig polisverksamhet vid 72 h avbrott i den ordinarie elförsörjningen. Vad gäller samberoenden/effektkedjor gäller i princip samma re- sonemang som på verksamhetsgrensnivå, vilket kan illustreras med följande målformulering: Myndigheten z skall verka för att det finns alternativ till ordinarie teleförbindelser mellan producenten a och leverantören b. I bild 3 lämnas ytterligare några exempel på möjliga formule- ringar på myndighetsnivå. Målstruktur – en exemplifiering – Bild 1 1) MILITÄRT FÖRSVAR 2) CIVIL KRISHANTERING - A mål krishantering - B mål grundsäkerhet - C mål civilt försvar - D mål samberoende/effektkedjor * Verksamhetsområde 2.1) INFRASTRUKTUR 2.3) SKYDD MOT OLYCKOR - A mål krishantering - A mål krishantering - A mål krishantering - B mål grundsäkerhet - B mål grundsäkerhet - B mål grundsäkerhet - C mål civilt försvar - C mål civilt försvar - C mål civilt försvar - D mål samberoende/effekt - D mål samberoende/effekt - D mål samberoende/effekt 2.2.1)LED 2.2.2) STÖD 2.2.3) 2.3.1)rtj 2.3.2)farl gods 2.3.3)kärnt etc O MRÅDE SANSVAR/ (TVÅ POLITIK- OMRÅDEN) Konkretisering teknisk infrastruktur – Bild 3. Ett robust och säkert sh. Producenter, leverantörer och Producenter, leverantörer och hantera kriser och påfrestningar, upprätthålls vid kriser och slutanvändare är förberedda för genom en grundberedskap inom påfrestningar för att stödja omkoppling etc. i syfte att stödja sh- och ge uthålliga sh-aktörer x1 % av sh-viktig övning verka för att hanteras störningar kan hantera x% dessa har en förmåga fungera efter y1 h och C har en upp till y1 h. x2 % av abonnenterna har ström åter efter robusthet påverkas ej av h. x % av vindstyrkor på x m/s skall verka för att Reparationer genomförs kraft. utbildning av minst samhällsviktiga omprioriteringar etc. finns. inom x h. verksamhet i minst 72 x3 % av sh-viktig skall verka för att skall kunna utöva ledning av leverantörerna A, b stöd till FM och bidrar till och c har förmåga polisverksamheten vid 72 h ström åter efter y3 MW för att säkerställa avbrott i den ordinarie behov även på lokal Områdesledningen är, med Konvergens mellan olika kompo- nenter i den tekniska infrastruktu-ren, verka för att det finns verka för att det finns även i fysisk mening i form av tex beaktar tillgången av kompetent infrastrukturfunktioner, utb., gemensamma bärare av kablar, övad och har förmåga att agera beaktas och samberoende är gränssättande för förmågan. uthålligt under kriser och Fyra nationella strukturer för krishantering prövas utifrån översvämningsfallen 1993, 1995 och 2000 En jämförelse mellan den svenska hanteringen av översvämningsfall och hanteringen i , och En jämförelse mellan den svenska hanteringen av översvämningsfall och hanteringen i , Förutsättningar för jämförelserna ................................................. Formella förutsättningar för krishantering; ................ Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ Formella förutsättningar för krishantering; ................. Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ Formella förutsättningar för krishantering; ....... Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ Formella förutsättningar för krishantering; .................... Beslutsstrukturer och ansvar ................................................ Händelseförloppet i samband med översvämningarna 1993, 1995 och 2000.................................................................................. Karaktäristika och dynamik i krishanteringsstrukturerna i , , och med utgångspunkt från hanteringen av översvämningarna i mitten av och i ............................ Utfärdandet av katastroftillstånd i samband med Politiska följdverkningar av hanteringen av En utomeuropeisk jämförelse.............................................. FOA1- projektet för krishantering har av Försvarsdepartementet fått i uppdrag att /2001 göra studier som jämför hur strukturerna för krishantering i , och Nederländerna2 klarade den prövning som översvämningarna 1993 och 1995 innebar. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har därutöver givit pro- jektet uppdraget att dels göra en fördjupning av denna första stu- die, dels jämföra hanteringen av de nordeuropeiska fallen med den svenska hanteringen av de översvämningar som drabbat (södra och )3 . Att kunna jämföra för- och nackdelar med olika nationella krishanteringsstrukturer är ett värdefullt bidrag till diskussionen kring eventuella behov av ett nytt svenskt krishanteringssystem. Den fylliga dokumentation av de fyra ländernas hantering av översvämningsfallen som finns tillgänglig gör det möjligt att jäm- föra huruvida länderna har lyckats klara av de prövningar de utsatts för och nå måluppfyllelsen med sin krishantering med avseende på ett antal indikatorer4 på god krishantering. I studien jämförs även de europeiska krishanteringsfallen till viss del med två utomeuro- peiska fall. Dessa tas med i jämförelsen för att belysa de problem som samhällen generellt ställs inför när delar av infrastrukturen ha- vererar. De båda utomeuropeiska fallen utgörs av de omfattande haverier som drabbade elsystemen i , och östra 19985. Dessa studier är inte gjorda inom FOA/utan vid /CRISMART. Syftet med studien är att jämföra organiseringen av krishanter- ingen i respektive land på nationell, regional och lokal nivå. Att studera om man i de undersökta länderna uppfyllt målet med den egna krishanteringen i samband med händelserna har också varit av intresse. Balansförhållanden i strukturerna för krishantering liksom formella ansvarsförhållanden visavi det medialt och politiskt styrda ansvarsutkrävandet har ägnats särskilt utrymme. 1Från och med FOI 2Även drabbades av översvämningarna såväl 1993 som 1995. Författarna har dock valt att inte låta strukturer för krishantering ingå i denna studie. 3De län som studerats i undersökningen är Västernorrland-, Västra Götaland- och . Övriga drabbade län har inte tagits med i analysen 4Se vidare Castenfors, K.: Att ställa diagnos på hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred. FOA R98-00840-170SE 1998. 5Se vidare Newlove, L., , E.K. and , L.: Unpluggged. CRISMART, 11, 2000 och Newlove, L.: Icestorm in Eastern 1998. En CRISMART rapport (mimeo). Studien inleds med en presentation av de formella förutsättning- arna för krishantering i de studerade länderna. Därefter följer en redogörelse för och analys av hur den faktiska hanteringen av över- svämningarna förhåller sig till den formella organiseringen. Analys av följande fenomen i de studerade ländernas hantering av händel- serna har legat till grund för jämförelserna: Konstitutionella förhållanden Beslutsstrukturer och ansvar Samverkan Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer Konflikter på beslutsnivåer Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande Former för informationsförmedling och informationsinnehåll Medias interaktion med krishanterare Offentliga åtaganden visavi privata risker: Ersättningsfrågor Erfarenhetsbaserade förberedelser För att kunna jämföra hanteringen av översvämningarna i de olika länderna, har samma typer av indikatorer på god krishantering stu- derats med några undantag. Vad gäller de svenska fallen har för- fattarna främst lagt tonvikten vid att belysa dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer.6 Inga jämförelser mellan de aktuella svenska översvämningsfallen och tidigare inträffade fall i har heller gjorts. Det bör dessutom poängteras att förhållandena i de drabbade europeiska floderna skiljer sig från förhållandena i de drabbade svenska vattensystemen i flera hänseenden. Bland annat är de svenska vattensystemen till stora delar reglerade för att utnyttjas för vattenkraftuttag, vilket inte är fallet i de europeiska flodområden som drabbades av översvämningarna. De översvämningar som drabbade de kontinentaleuropeiska områdena , vilka kännetecknades av plötsliga höga flöden, liknar till viss del de händelser som drabbade södra . Samma förhållanden som rådde under de kontinentaleuropeiska översvämningarna 1995, kan även sägas ha rått i , då långa och 6 S.k. upscaling/downscaling och adhoc-lösningar utdragna regnperioder, åtföljda av höga flöden karaktäriserade händelserna. I den avslutande delen av rapporten jämförs de kontinentaleuro- peiska fallen med det kanadensiska och nyzeeländska (!) med avseende på punkterna ovan. Författarna har under sin vistelse vid vid under delar av fått tillgång till såväl fallbeskrivningar som litteratur och övrigt skriftligt material som dokumenterar de kontinentaleuropeiska krishanteringsstruktu- rerna. Forskare vid har bidragit med kompletterande muntliga uppgifter. Författarna bygger sin redo- visning av de kontinentaleuropeiska fallen i viss utsträckning på de beskrivningar som finns redovisade i en antologi7 vars redaktörer är forskare vid vid . Do- kumentationen av ländernas hantering av översvämningsfallen har gjorts av franska, tyska och holländska forskare enligt en gemen- samt tillämpad metodik. Forskarna är specialiserade inom olika samhällsvetenskapliga grenar, vilket medfört att metodiken troligt- vis tillämpats med viss frihet. Detta är sannolikt anledningen till att dokumentationen av fallen, enligt författarna, i vissa stycken inte är helt konsistent. Vissa avsnitt är fylligt behandlade medan andra är mindre utvecklade. En viss skevhet finns således i materialet, dock ingen systematisk sådan. Eftersom författarna använt sig av denna antologi som en hu- vudkälla för dokumentationen av händelserna, kan denna skevhet ha påverkat författarnas analys. Den fylliga dokumentation som finns av vissa skeenden har möjliggjort en djupare och bredare analys medan andra mindre väl dokumenterade skeenden inte kun- nat behandlas lika ingående. Dokumentationen av de utomeurope- iska fallen har, vid sidan av genomgången av olika typer av källma- terial, gjorts med hjälp av fältstudier i vilka en av författarna delta- git. Referenser ges såväl i löpande text som i fotnoter. Den svenska dokumentation av översvämningarna som förfat- tarna haft tillgång till, består av intervjuer med företrädare för läns- styrelserna i , och samt med företrädare för räddningstjänsten i . 7 , U. & ´t , P. (Eds). , 1998: and in Western Europe varit artiklar i dagspress och fackpress, information på myndig- heters hemsidor, PM, rapporter, olika typer av samhälls- information samt myndighetsdokumentation i samband med händelserna. En viss skevhet ses även i det svenska materialet. Samma typ av svagheter som förekommer i det kontinental- europeiska materialet finns också i det svenska, vilket kan ha påverkat analysen. Författarna har även här i görligaste mån försökt jämna ut skevheten genom att söka kompletterande material ur andra källor. Det är inledningsvis värt att påpeka att information som rör de kontinentaleuropeiska och de utomeuropeiska fallen täcker händel- sernas såväl akuta som efterkrisfas. Det svenska materialet däremot täcker enbart händelsernas akuta fas, då efterkrisfasen vid rappor- tens sammanställning ännu inte kan anses vara avslutad. Rapporten återfinns i helformat på I det följande sammanfattas de avsnitt i rapporten som rör struktu- rerna för krishantering i respektive land. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer ägnas härvid stort utrymme. Det formella ansvaret för krishantering i delas mellan nationella organ på olika nivåer och kommunala. Formellt sett har de folkvalda borgmästarna ansvar för att vidta alla nödvändiga kris- hanteringsåtgärder, men som ett resultat av de senaste decenniernas lagstadgande,8 har ansvaret för organiseringen och implementeringen av såväl allmänna som privata räddnings- tjänståtgärder hamnat hos departementsprefekterna. Prefekterna, som är tillsatta av regeringen och vars befogenheter går på tvärs över samhällsektorerna, är juridiskt ansvariga för såväl allmänna som privata räddningsresurser om omständigheterna så fordrar och har befogenheter att implementera den departementala 8 särskilt Lag av krishanteringsplanen ORSEC.9 ORSEC-planen är en generisk krishanteringsplan som används vid alla typer av katastrofer. När denna plan implementeras hamnar alla räddningsaktioner under prefektens bemyndigande. Planen medger även att nödvändiga resurser kan rekvireras utomdepartementalt. En departements- prefekt har även rätt att rekvirera privata resurser inom det egna departementet i en katastrofsituation utan att ORSEC-planen implementeras. I krissituationer upprättas två kriscenter, ett operativt och ett strategiskt. Det strategiska centrat är knutet till prefekturen och har en flerfaldig funktion. Det skall dels fungera som högkvarter, dels svara för samband och informationshantering samt för stöd till berörd personal. Det operativa centrets roll är att leda räddnings- operationerna och samordna de olika räddningstjänstorganens åt- gärder samt att rekvirera materiel och material. Om flera olika ser- viceorgan är engagerade ställs det operativa centret under prefek- tens befäl. Det är ofta departementets räddningschef som leder operationerna och samordnar de operativa aktiviteterna. De roller som övriga aktörer och institutioner på såväl nationell som regional nivå spelar i en krissituation, är icke desto mindre betydelsefulla, inte minst sådana som sorterar under inrikesmini- steriets Direktorat för Civil Säkerhet, DSC,10 och under försvars- ministeriet. DSC förfogar över egen materiel samt över civil och militär operativ personal. På den nationella nivån spelar CODISC,11 som är DSC:s operativa center, en betydande roll. Denna enhet tillägnar sig och hanterar all tillgänglig information om de typer av händelser som är av intresse för fransk civil säkerhet i och utanför . Detta centrum rapporterar direkt till inrikesministeriet. CODISC tjänar även som förbindelselänk mellan inrikesministeriet och det militära högkvarteret. Ett inter- regionalt operativt samordningscenter, (CIRCOSC),12 samordnar räddningsoperationer som kräver resurser eller förstärkningar från den nationella nivån. 10Direction de la Sécurité Civile 11CODISC: Centre Opérationnel de la Direction de la Sécurité Civile 12CIRCOSC: Centre Inter-Régional de la Coordination Opérationnelle de la Sécurité Civile struktur för krishantering har fyra nivåer, den federala, den delstatliga, den regionala och den lokala nivån. Delstaterna har det strategiska och operativa huvudansvaret i samband med freds- tida krishändelser. Under fredstida kriser och katastrofer13 råder motsvarigheten till den svenska ansvarsprincipen, dvs. ordinarie rutiner för samhälls- verksamhet skall upprätthållas. För att kunna hantera en fredstida kris på den federala nivån, har fackministerierna fått ansvar för pla- nering och beredskap inför kriser som rör deras respektive ansvars- område. har härvid fått en samordnande roll. Även om inrikesministeriet på delstatsnivån14 formellt ansvarar för katastrofhanteringen, har den lokala nivån i realiteten detta an- svar och ansvarar även för utförandet. Variationer i den lokala ni- våns utformning i de olika delstaterna, tillsammans med den lokala nivåns starka autonoma ställning, skapar i sin tur stora variationer inom krishanteringssystemet (& t , 1998). En ad- ministrativ samordnare leder den grupp som har det övergripande ansvaret för fredstida krishantering på delstats- och regional nivå. De administrativa samordnarna har även övergripande ansvar för utformandet av katastrof- och krisplanerna inom sina administ- rativa och geografiska områden liksom för de operativa katastrof- insatserna. Chefen för den lokala räddningstjänsten är operativt ansvarig för krishanteringen på plats. Om en katastrof överskrider den lokala operativa hanteringskapaciteten, övergår ansvaret och hanteringen till den regionala räddningstjänsten (& t , 1998:161). Endast vid de tillfällen då flera regioner drabbas samti- digt av en katastrof, går in och etablerar ett kris- hanteringscentrum på delstatsnivå (& t , 1998:162). Denna struktur tillämpas i hela , men centra kan ha olika benämningar beroende på lokala förhållanden (& t , 1998:161). Därtill varierar lagstöd och regelverk mellan olika delstater. 13I internationell litteratur används uttrycken kris och katastrof i vissa hänseenden som synonyma begrepp. För definition av begreppet kris hänvisas till Sundelius, och ; Krishantering på svenska. , , 1997. 14Das Landesinnenministerium (motsv.) krishanteringsstruktur bygger på den ordinarie beslutsstrukturen med beslutsfattare på den lokala, provinsiella och den nationella nivån (et al., 1994:35). I det holländska krishanteringssystemet finns ingen faktisk regional15 nivå för be- slutsfattande. Däremot finns det inom totalstrukturen för kris- hantering ett regionalt samordningsorgan, som bildas ad hoc för att underlätta samordningen mellan de kriscenter som skapas på lokal nivå och det som skapas på provinsiell nivå när en katastrof eller kris blir kommunöverskridande (& t , 1998:114). De lokala myndigheterna ansvarar för att ta fram planer för hanteringen av katastrofer inom det egna kommunområdet. Borg- mästaren är ansvarig för denna planläggning och har även det över- gripande ansvaret för kris- och katastrofhanteringen. Provinsmyn- digheterna ansvarar för att upprätta särskilda provinsiella katastrof- planer som är avsedda att komplettera de lokala planerna. Det pri- mära syftet med de provinsiella planerna är att de ska underlätta en smidig förändring av beslutsansvaret (upscaling) i de fall då detta krävs. De provinsiella planerna präglas generellt av ett så kallat botten-upp-perspektiv och skapas oftast genom samförstånd och överenskommelser med kommunerna (& t , 1998:130). På nationell nivå finns en plan för besluts- fattande i kriser som tagits fram av inrikesministeriet. Inrikesmini- steriet har ett övergripande ansvar för beredskapsplanering och samordning av krisberedskapen på den nationella nivån. I enlighet med den decentraliseringsprincip som eftersträvas i den nationella katastroflagen,16 spelar den lokala nivån nyckelrollen i krishanteringen. På lokal nivå är borgmästaren, som är utnämnd av regeringen, områdesansvarig och har en stark autonom ställning och vidsträckta befogenheter. Dessa befogenheter sträcker sig dock inte utanför kommungränsen. Om de resurser som står till förfogande för de lokala myndigheterna inte räcker till för hanteringen av en kris eller katastrof, kan borgmästarna begära resurser från högre nivåer. I sådana fall får provinsguvernören, som 15Till skillnad från som är geografiskt indelat i 22 regioner med regionprefekter i spetsen, är det holländska begreppet region endast en administrativ konstruktion som skall möjliggöra samarbete på lokal nivå. 16The National Disaster Act (Official instruction, the Province Act, the Fire Act), WRZO, 1985. även denne är utnämnd av regeringen, befogenheter att ge instruktioner om vilka åtgärder som ska vidtas till den borgmästare som har ansvaret för krishanteringen på lokal nivå. Provins- guvernören tar då över det strategiska och operativa an- svaret för krishanteringen och agerar därefter på inrikesministerns direktiv. I de fall kriser eller katastrofer blir kommunöverskridande, akti- veras även det administrativa regionala samordningscentres. Detta center skall fungera som ett administrativt stöd för den lokala sam- ordningsinsatsen. När det regionala samordningscentret aktiveras svarar detta även för informationsförmedlingen och fungerar som kommunikationskanal mellan lokala kriscenter och provinsmyn- digheterna. En av de borgmästare som är ansvariga för hanteringen på lokal nivå kan utses som samordnare på den regionala nivån, men denna samordnande roll innebär inte att övriga medagerande borgmästares befogenheter tas över. Samma grundregel som gäller mellan den lokala och provinsiella nivån om händelser blir kommunöverskridande, gäller mellan den provinsiella och nationella om händelser blir provinsöverskridande (& t , 1998:115). Om en inträffad händelse fordrar hantering på nivåer över den lokala och provinsiella, inrättas ett kriscenter för beslutsfattande på det ministerium som primärt be- rörs av händelsen. Respektive fackminister har då befogenheter att i förekommande fall avropa andra ministeriers kompetens och resurser. Premiärministern kan agera på samma sätt som fack- ministrarna. Fackministerierna står även för samordningen av kris- hanteringsåtgärder i fall som berör det egna ansvars- och kompetensområdet, förutsatt att kommunikation och samråd med andra ministerier fungerar tillfredsställande. Fackministern aktiverar då det egna samordningscentret, DCC.17 Detta sam- ordningscenter är bemannat med ministeriets egen personal. Fackministern håller även inrikesministern och premiärministern kontinuerligt informerade om händelseutvecklingen. I fall där den nationella nivån tar över krishanteringen, aktiveras det permanenta nationella samordningscentret (NCC)18 som har operativ funktion. Det finns med andra ord en permanent stand-by-kapacitet på olika nivåer i det nederländska krishanteringssystemet. NCC har huvudsakligen heltidsanställd personal men kan utökas med personal från enheter inom inrikesministeriet eller från fackministerierna. NCC:s roll är att svara för samordningen av administrativa åtgärder mellan samtliga tre nivåer i krishanterings- strukturen: den lokala, den provinsiella och den nationella. NCC svarar även för samordningen av information mellan olika offent- liga organ. NCC agerar endast när dess kompetens och resurser efterfrågas av provinsguvernörer eller av enskilda ministrar som har det fackministeriella ansvaret för hanteringen eller av inrikes- eller premiärministern. Under ett krisförlopp hålls NCC kontinuerligt informerat om händelser som hanteras på lägre nivåer, vilket inne- bär att man där är välorienterad när man väl ombeds att samordna information från olika aktörer. På nationell nivå finns även ett särskilt inrättat informations- center, NIC19. har utformats på ett sätt som skall möjliggöra en smidig förskjutning av informationshanteringen till högre han- terings- och samordningsnivå som ansvaret för krishan- teringen i sig inte rubbas utan ligger kvar antingen på regional eller lokal nivå. I krissituationer skall sammanställa och förmedla information om händelseutvecklingen från centralregeringen till nationella och internationella media, informera myndigheter och samordna den nationella nivåns informationsförmedling till all- mänheten. Till centrets uppgifter hör även att bistå den nationella nivån med informationsstrategier. aktiveras endera enligt en interministeriell överenskom- melse, eller i förekommande fall, av den fackminister som har det övergripande ansvaret för krishanteringen med stöd av informa- tionsansvariga på ministeriet.20 Vad gäller enskilda fackministerier har endast hälso- och sjukvårdsministeriet möjlighet och kapacitet att gå ut och direktinformera allmänheten. Samtliga fackministrar har dock möjlighet att använda det nationella informationscentret för förmedling av information av vikt till allmänheten. användes då det ställdes i beredskap inför .