sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Även andra faktorer än rent ekonomiska måste enligt propositionen beaktas vid en be- dömning av innebörden av en god ekonomisk hushållning, t.ex. framtida investeringsplaner, befolkningsutveckling, riskexponering etc. I propositionen föreslogs genom ändringar i 8 kap. 4 § och 2 kap. 18 § samt 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen att kommuner och landsting samt kommunalförbund skulle omfattas av balans- kravet men inte kommunala företag (prop. s. 34 ff.). Många av remissinstanserna ansåg att åtminstone på borde även den kommunala koncernen omfattas av balanskraven för att en rättvisande bild av kommunens totala ekonomi skulle kunna ges. Som skäl för denna ståndpunkt anfördes att en betydande del av den kommunala verksamheten bedrivs i företagsform och att de kommunala företagen utgör en integrerad del av den kommunala organisationen och måste ses som en ekonomisk beslutsenhet till- sammans med kommunen eller . Regeringen gjorde för sin del bedömningen att balanskravet inte borde omfatta de kommunala företagen. Det fanns dock enligt regeringens mening skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattades av balanskravet. Regeringen hade för avsikt att tillkalla en särskild utredare för detta ändamål. Även om de kommunala företagen inte omfattades av balans- kravet spelade den sammanställda redovisning som regeringen före- slog i lagen om redovisning (mera härom i den fortsatta framställningen) en viktig roll i den finansiella analysen av kon- cernen. Regeringen framhöll att kravet i kommunallagen på god ekonomisk hushållning sträckte sig längre än det föreslagna balans- kravet; däri låg även ett krav på att kommunerna och landstingen såg till att det rådde en sund ekonomi också i företagen. När det gällde hanteringen av negativa resultat föreslogs att ett sådant resultat skulle regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast då det negativa resultatet uppkom. Om det fanns synnerliga skäl för det kunde fullmäktige besluta att sådan reglering inte skulle göras. Förslaget krävde en ändring genom tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen. I motivtexten anfördes att regeringen hade stannat för att föreslå att det som huvudprincip skulle fordras att balanskravet skulle vara uppfyllt varje enskilt budgetår. Om kostnaderna enligt bokslutet för ett budgetår var större än intäkterna, borde på motsvarande sätt som gällde när det tidigare kravet på budgetbalans fanns under- skottet regleras under de närmaste följande två åren. Med reglering av underskottet avsågs att en negativ förändring av det egna kapita- let skulle återställas. Regeringen fann inget avgörande skäl för att föreslå än , ett krav som dessutom rymdes väl inom kravet på de rullande treårsplanerna i 8 kap. 5 § KL. Det skulle enligt regeringen vara önskvärt att göra regleringen redan i budgeten för året närmast under vilket underskottet uppkommit, men det fanns flera praktiska skäl som talade mot detta. Som en viktig omständighet anfördes att kommuner och landsting får del av uppgifter rörande ekonomin så sent att det inte är möjligt för dem att redan i budgeten göra den reglering av eventuella underskott som föreslogs i propositionen. Det kunde enligt propositionen i vissa mycket speciella fall finnas skäl att acceptera avsteg från kravet på reglering av ett underskott. Det borde enligt regeringens mening framgå direkt av lagen om det skulle finnas sådana begränsade möjligheter att frångå balanskravet. Det föreslogs därför att balanskravet skulle kunna frångås endast om det fanns synnerliga skäl. Den syn som gavs i förarbetena till kommunallag på vad som är god ekono- misk hushållning skulle gälla även i detta sammanhang. Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anfördes när en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel som nämndes var när en avyttring av tillgångar skett och en förlust därvid uppstått. I detta sammanhang måste enligt propo- sitionen också den bestämmelse som föreslogs i en annan del av propositionen i 4 kap. 4 § redovisningslagen iakttas. Förslaget i denna del innebar att i förvaltningsberättelsen skulle anges när och på vilket sätt kommunen eller avsåg att reglera det negativa resultatet. För det fall en kommun eller ett landsting ansåg att det fanns synnerliga skäl för att inte reglera ett underskott skulle enligt förslaget dessa skäl redovisas i förvaltningsberättelsen. Avsikten med bestämmelsen om synnerliga skäl var enligt pro- positionen att den inte var lämpad att ligga till grund för en dom- stolsprövning. I detta fall liksom i fråga om bestämmelsen om god ekonomisk hushållning var det en fråga om lokala politiska be- dömningar av vad som var en lämplig hantering av den lokala ekonomin. En följd av det balanskrav som regeringen föreslog var att den löpande verksamheten inte till någon del skulle behöva finansieras med lån. Vid ett sådant förhållande behövdes enligt regeringens mening inte någon lagregel ägnad att förbjuda upptagande av lån för annat än investeringsverksamhet. Någon sådan bestämmelse föreslogs därför inte. biföll i allt väsentligt propositionens förslag i denna del med vissa förslag till lagtekniska förändringar (bet. 1996/97:FiU15). Bland dessa kan här nämnas en justering av kom- munallagen med innebörd att beslut om att frångå regleringskravet ej skulle kunna domstolsprövas. En annan ändring av proposi- tionens förslag var att balanskravet för kommuner och kom- munalförbund skulle börja tillämpas i stället för som regeringen föreslagit . biföll de av ut- skottet föreslagna justeringarna och propositionen i övrigt (rskr. 1996/97:281och 282). Proposition 1999/2000:115 Vissa kommunalekonomiska frågor tillkallade chefen för dåvarande Inrikesdeparte- mentet en särskild utredare med uppgift att analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk balans som även skulle omfatta verksamhet som bedrivs i före- tagsform. överlämnade utredningen sitt betänk- ande Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag (SOU 1998:150). Utredaren ansåg att ett utvidgat balans- krav för de kommunala företagen som grupp inte skulle leda fram till den helhetssyn som borde eftersträvas. Utredningen föreslog därför en komplettering av reglerna som ställer krav på helhetssyn genom att 8 kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hus- hållning borde omfatta även kommunala företag. överlämnade regeringen till propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115), i vilken ingick ett förslag med den innebörd som den nämnda utredningen framfört. I de allmänna skälen till regeringens förslag anfördes att den dåvarande bestämmelsen i 8:1 KL inte på ett tillräckligt tydligt sätt angav att kravet på god ekonomisk hushållning också borde omfatta de kommunala företagen. Enligt regeringens bedömning hade utredningen redovisat ett antal viktiga skäl för att det i lag- stiftningen borde ställas krav på en helhetssyn. Med hänsyn till omfattningen av verksamheten i kommunala företag var det enligt regeringens mening viktigt att lagstiftningen tydligt framhåller vikten av en styrning av de kommunala företagen som leder till en god hushållning i den samlade kommunala verk- samheten. God ekonomisk hushållning i ett koncernperspektiv skulle enligt propositionen omfatta en kontinuerlig analys av hur den ekonomiska utvecklingen i företagsdelen påverkar den kom- munala ekonomin och en redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk hushållning. Regeringen framhöll också vikten av att kommuner och lands- ting uppmärksammade de ökade risker för kommunala företag som följer av att de numera opererar på en avreglerad marknad, t.ex. el- branschen, kollektivtrafiken och bostadsmarknaden. Konkurrens innebar enligt propositionen ökade risker vilkas konsekvenser måste analyseras och bedömas . God ekonomisk hushållning borde enligt regeringens mening också omfatta åtgärder som syftar till bättre resursutnyttjande, t.ex. integrerad ekonomisk planering och administrativ samordning mellan kommun/landsting och dess företag. Också en aktiv ägarstyrning av verksamheter som bedrivs i före- tagsform krävdes enligt regeringens mening för att god ekonomisk hushållning skall uppnås, en utveckling som enligt propositionen pågick. Riskanalysen i företagen borde enligt propositionen omfatta finansiella risker och kommunens eller borgensåtag- anden. De sistnämnda omfattade 1998 för kommunernas del ca och för landstingens del ca . De stora borgensåtagandena och de risker som dessa och den allt- mer marknadsanpassade verksamheten innebär krävde enligt rege- ringen en ökad uppmärksamhet i kommunernas och landstingens ekonomiska planering. I propositionen diskuterades också ett vidgat balanskrav som ett alternativt medel för att skapa helhetssyn. Ett alternativ var att ut- vidga balanskravet till att gälla hela kommun- eller landstings- Ett annat alternativ var att lägga ett särskilt balanskrav på företagen som grupp. Sammantaget var det regeringens mening att dessa alternativ inte skulle leda fram till den långsiktighet och helhetssyn som borde eftersträvas i den kommunala verksamheten. 2000/01:FiU9) tillstyrkte propositionens förslag, och antog utskottets förslag (rskr. 2000/01:26). Som redovisats i föregående avsnitt tillsatte chefen för en arbetsgrupp med uppgift att göra en över- syn av kommunallagens ekonomikapitel (kap. 8). I detta kapitel in- gick – och ingår fortfarande – avsnittet Räkenskapsföring och redovisning som omfattade och omfattar 14–23 §§. I 14–16 §§ reglerades nämndernas skyldigheter att föra räkenskaper över de medel de förvaltar, dvs. den interna redovisningen på nämndnivå. Där reglerades även styrelsens sammanhållande funktion ifråga om årsbokslutet och årsredovisningen. 17 § reglerade årsredovisning- ens innehåll och funktion. I 18 § fanns bestämmelsen om att års- redovisningen skulle upprättas på grundval av principen om god redovisningssed. 19–20 §§ reglerade årsredovisningens över- lämnande till fullmäktige och revisorerna. I 21 och 22 §§ fanns föreskrifter om offentliggörande av årsredovisningen och allmän- hetens frågestund i fullmäktige. I 23 § fanns en bestämmelse om att fullmäktige skulle lämna närmare bestämmelser om redovisningen. Den nämnda arbetsgruppen utarbetade och avlämnade i septem- ber 1995 rapporten ekonomi i balans (Ds 1995:57), som innehöll ett förslag om införande av dels ett krav på budget- balans, dels en särskild bokföringslag. Arbetsgruppens förslag bearbetades vidare inom och resul- tatet redovisades i promemorian redovisning (Ds 1996:30). På grundval av denna promemoria utarbetades pro- positionen (prop. 19956/97:52) Den kommunala redovisningen, som innehöll förslag om dels balanskravet, dels en redo- visningslag. Förslaget till redovisningslag byggde på bokförings- lagen (1975:125), årsredovisningslagen (1995:1554) och normal- reglementet för kommuner och landsting. Förslaget innehöll bl.a. regler om redovisning av pensionsåtaganden. serades även att ett oberoende organ borde bildas med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med den föreslagna redovisningslagen. Den nya lagen föreslogs träda i kraft . Proposition 1996/97:52 Den kommunala redovisningen I propositionen föreslogs att en lag om redovisningen skulle införas. Lagen skulle innehålla bestämmelser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter. Bokföring och redovisning skulle enligt lagförslaget fullgöras på ett sätt som överensstämde med god redovisningssed. I motivtexten i propositionen behandlades inledningsvis den kommunala särarten vad gäller verksamhetens syfte och finansie- ring och dess betydelse för regler om den kommunala redovis- ningen. Den kommunala externrevisionens syfte är enligt pro- positionen att ge fullmäktige, kommuninvånarna och andra intres- senter relevant information om verksamhetens finansiella resultat och ekonomiska ställning. Denna information måste utformas så att den underlättar styrning och uppföljning av verksamheten. Beträffande valet av lagteknisk lösning framhölls i propositionen att årsredovisningslagen (1995:1544) borde beaktas genom att relevanta bestämmelser om årsredovisning togs in i den kommunala redovisningslagen. Eventuella förändringar i den då gällande bok- föringslagen (1975:125) och som vid det aktuella tillfället var föremål för en översyn fick enligt regeringen mening övervägas i senare sammanhang. En redovisningslag borde enligt propositionen bygga dels på årsredovisningslagen, dels på normalreglementet för kom- muner och landsting och den praxis som utvecklats under de senast förflutna åren. Med normalreglemente menas här det normal- reglemente för redovisning som togs fram av och och som i förarbetena till kommunallag angavs kunna tjäna som en god förebild för hur föreskrifter om redovisning skulle kunna utformas (prop. 1990/91:117 s. 121 f.). Att en ny lag baserades på normalregle- mentet innebar i praktiken att även bokföringslagen skulle komma att utgöra en grund för lagen, eftersom reglementet i sin tur bygger på bokföringslagen. Den nya lagen borde enligt propositionen endast reglera områden där det fanns ett behov av lagregler och där det var möjligt att ställa generella krav. inte heller ge någon uttömmande reglering av alla de redovisnings- principer som borde ligga till grund för kommunernas och lands- tingens bokföring och redovisning. När det gällde begreppet god redovisningssed hänvisades i pro- positionen till förarbetena till bokföringslagen, där det bl.a. heter att god redovisningssed är en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga (prop. 1975:104 s. 148). torde enligt propositionen be- greppet god redovisningssed ha kommit att knytas allt närmare till de uttalanden som hade utfärdats av och det 1989 inrättade . I det föreliggande lagförslaget borde inte läggas fast vad som var god redovisningssed, utan i stället borde ett oberoende normgivande organ som regeringen hade för avsikt att inrätta i sin tolkning av lagen lägga fast den närmare innebörden av denna sed. Redovisningslagen skulle enligt 1 och 2 §§ i lagförslaget gälla för kommuner och landsting samt kommunalförbund och enbart omfatta den externa redovisningen. De kommunala företagen skulle inte tills vidare omfattas av lagen. En redovisningslag borde enligt regeringens mening endast omfatta den externa redovisningen, varigenom symmetri i förhållande till den privata sektorn skulle upprätthållas. Det framlagda förslaget om ekonomisk balans tog också sikte på det finansiella resultatet som kommer från externredovisningen. Rutinerna för nämndernas redovisning var enligt propositionen fortfarande en kommunintern angelägenhet. Skälet till att de kommunala företagen inte skulle omfattas av redovisningslagen var enligt propositionen att deras redovisning även fortsättningsvis borde styras av samma regler som gällde för de privata företagen. En annan sak var att de kommunala företagen skulle redovisas i den kommunala årsredovisningen i inom den s.k. sammanställda redovisningen, som är avsedd att ge en samlad bild av kommunens eller ekonomiska engagemang. Redovisningslagens huvudsakliga innehåll framgår av kapitel- rubrikerna. Bestämmelser om bokföring fanns intagna i 2 kap. för- slaget till redovisningslag. I 3 kap. fanns bestämmelser om års- redovisning. Bestämmelser om förvaltningsberättelsen fanns in- tagna i 4 kap. I 5 kap. fanns förslag till bestämmelser om resultat- och balansräkningarna. 6 kap. innehöll förslag till bestämmelser om värdering. Förslag om finansieringsanalys fanns i 7 kap. En be- stämmelse om sammanställd redovisning fanns intagen i 8 kap. Be- stämmelser om delårsrapporter föreslogs införas i 9 kap. förslaget till redovisningslag. Med hänsyn till den här aktuella utredningens uppgifter finns anledning att närmare redovisa propositionens förslag på ett par enskilda punkter. Det gäller dels den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 4 § om hur pensionsutbetalningar skall redovisas, dels för- slaget om delårsrapporter i 9 kap. Enligt 5 kap. 4 § förslaget till redovisningslag skulle en för- pliktelse att betala ut pensionsförmåner som intjänats inte tas upp som skuld eller avsättning. Utbetalningar av pensions- förmåner som intjänats före detta år skulle redovisas som kost- nader i resultaträkningen. I motivtexten i propositionen (s. 61 ff.) anfördes bl.a. att redo- visningen i fråga om kommunernas och landstingens avtalspen- sioner avviker från vad som gäller privat sektor. Detta beror främst på att det kommunala pensionssystemet historiskt sett varit ett fördelningssystem, där pensionerna ansetts garanterade genom den kommunala beskattningsrätten. Emellertid redovisade kommun- erna och landstingen vid den då aktuella tidpunkten sina pensions- åtaganden genom att kostnadsföra skuldens årliga förändring på resultaträkningen och pensionsskulden i sin helhet på balansräk- ningen, ett förfaringssätt som dittills ansetts som godtagbart. Problemet med detta synsätt var enligt regeringens mening att det innebar att en fondering i efterhand sker även för ett pensions- system som tillkommit när avtalspensionerna hanterades enligt den s.k. fördelningsmodellen. Regeringen hade i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150) uttalat att i kravet på ekonomisk balans låg att av- talspensionerna borde beaktas enligt den s.k. blandade modellen. Förslaget innebar att samtliga nyintjänade pensionsförmåner skulle beaktas på ett sätt som motsvarade vad som vid det aktuella till- fället ansågs vara god revisionssed. Avvikelsen föreslogs gälla de äldre pensionsförmånerna. Med hänsyn till att den blandade modellen vad gäller balansräkningen och för resultaträkningen skulle komma att sammanfalla med den s.k. fonderade modellen kunde den blandade modellen betraktas som en övergångslösning. En redovisning enligt denna modell innebar att en redovisningsmässig avsättning skulle ske av de nyintjänade pensionsförmånerna från den tidpunkt då lagregeln skulle träda i kraft. I den blandade modellen redovisas utbetalningar för gamla pen- sionsförmåner, upparbetade i fördelningssystemet, bland verk- samhetens kostnader specificerade i en not. Därutöver kostnads- förs nyintjänade pensionsförmåner. I balansräkningen beaktas endast pensionsåtagandena för de nyintjänade förmånerna medan äldre förmåner redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen. Den föreslagna redovisningsmodellen innebar en avvikelse från gällande praxis i kommuner och landsting. Enligt regeringens mening var det emellertid rimligt att redovisningssättet avseende pensioner korresponderade mot hur pensionerna skulle beaktas i förhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen. Av detta skäl föreslogs att kommunernas och landstingens redovisning av pensionerna skulle ändras jämfört med det existerande redo- visningssättet. Om kommunerna och landstingen skulle fortsätta att redovisa enligt dittillsvarande redovisningssätt skulle resultatet enligt resultaträkningen komma att väsentligt avvika från det som skulle ligga till grund för bedömningen av att kravet på ekonomisk balans skulle vara uppfyllt. När det gällde årsredovisningen konstaterades i propositionen att någon bestämmelse om delårsrapporter inte tidigare funnits vare sig i kommunallagen, i normalreglementet eller i kommunal- förbundslagen. Kravet i kommunallagen på ekonomisk balans och kravet på att ett negativt resultat skulle återställas inom en två- årsperiod innebar enligt propositionen att det skulle medföra stora krav på den löpande uppföljningen. Enligt regeringens mening borde kommuner och landsting samt kommunalförbund på samma sätt som större företag i enlighet med bestämmelserna i årsredovis- ningslagen upprätta delårsrapporter, och därför borde en be- stämmelse med denna innebörd tas in i lagförslaget. Regeringen såg dock inga skäl att detaljreglera utformningen av delårsrapporten. biföll i allt väsentligt propositionens förslag i denna del (bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281 och 282). Finansut- skottet föreslog en lagteknisk förändring av propositionens förslag, innebärande att en kommun eller ett landsting måste redovisa vilka skäl som föreligger för att frångå regleringskravet, om ett under- skott uppstått (4 kap. 4 § i lagförslaget). Proposition 1999/2000:115 Vissa kommunalekonomiska frågor Den i det föregående nämnda utredningen om utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag lämnade i sitt betänkande (SOU 1998:150) också förslag till ändring av lagen (1997:614) om redovisning. Förslaget innebar bl.a. att särskilda upplysningar om den ekonomiska utvecklingen i de kommunala företagen samt en bedömning av olika risker i samband med företagens verksamhet borde lämnas. I propositionen om den kommunala redovisningslagen (prop. 1996/97:52) framhölls att en förvaltningsberättelse enligt 4 kap. 1 § även bör innehålla upplysningar om sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer i form av kommunala företag. Mot bakgrund av förslaget i samma proposition om att kravet på god ekonomisk hushållning också skulle omfatta de kommunala företagen behövde enligt regeringens mening lag- stiftningen förtydligas ytterligare i den del som gällde kraven på innehållet i förvaltningsberättelsen. I den gemensamma förvalt- ningsberättelsen borde upplysningar lämnas om de ekonomiska förhållandena och verksamheten i sådana juridiska personer i vilka kommunen eller har ett betydande inflytande. Upp- lysningarna borde grundas på en analys av verksamheten samt den ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. Vidare borde en samlad bild av kommunens eller ekonomiska engagemang i företagen redovisas. En värdering av de risker som ligger i olika åtaganden gentemot företagen och bedömningar av andra risker som affärs- och marknadsrisker skulle också framgå av förvaltningsberättelsen. Mot denna bakgrund föreslog regeringen en precisering i redovisningslagen beträffande innehållet i 8 kap. 1 § med den här beskrivna innebörden. biföll regeringens förslag (bet. 2000/2001:FiU9, rskr. 2000/01:26). 1.1.5 Särskilt ekonomiskt stöd till kommuner och landsting Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet I samband med införandet av det nya bidrags- och utjämnings- systemet för kommuner och landsting uppfördes på statsbudgeten från ett nytt anslag för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting (prop. 1994/95:150 bil. 7, bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 417). Anslaget har använts bl.a. för att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter hamnat i en särskilt svår ekonomisk situation. Ett grundläggande motiv för statens insatser har varit att kommunerna till följd av utjämnings- systemet kunde få svårigheter att anpassa sina kostnader och att uppnå det av beslutade balans- kravet . Bidrag enligt denna ordning beslutas av rege- ringen efter prövning av varje särskilt fall. biföll regeringens förslag om att från inrätta en särskild delegation med uppgift att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden inom boendet (prop. 1997/98:119 s. 70–77, bet. BoU10, rskr. 1997/98:306). Den bedömning som låg till grund för förslaget i propositionen var att en kommun enligt regeringens mening bär det yttersta an- svaret för sina åtaganden för boendet, men om det uppstår en allvarlig risk för att en kommun kan hamna i en svår ekonomisk situation och därmed inte kan fullgöra sina åtaganden som följer av tidigare fattade beslut, bör staten kunna bistå kommunen med ett tillfälligt stöd. Enligt propositionen var en återkommande orsak till ekonomiska problem för många kommuner det ansvar de har för de egna bostadsföretagens åtaganden.