sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Då flertalet av dem är små och svåra att hitta i svenska register är antalet svårt att uppskatta. Några hundra företag av större vikt står dock utanför systemet. Det är enligt min mening inte acceptabelt att ett stort antal produ- center inte tar sitt ansvar enligt förordningen. Jag återkommer med förslag i kapitel 11 om hur detta ska åtgärdas. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat (1999) konstaterar i sin rapport till Revisorer att någon kretsloppsmarknad på marknadsmässiga villkor inte har skapats när det gäller förpackningsavfall. De redovisar även entreprenörernas syn på materialbolagen i sin rapport. De senare anser att det genom materialbolagens agerande har skapats privata monopol. Skapandet av nya system för insamling och hantering av restprodukter har hämmats. Varken lagstiftning eller materialbolag ger incitament till forskning och utveckling. Företag som vill ta ett frivilligt producentansvar med nya och för företaget rationella lösningar hindras av både materialbolagen och kommunernas respektive monopol. Materialbolagen har till utredningen framfört att redovisning inte är korrekt och framför allt inte tar hän- syn till den utveckling som successivt skett. På eftermarknadssidan finns det fungerande marknader där olika aktörer investerar i upparbetning av materialet och i nya applika- tioner. Flera av materialbolagen finansierar utvecklingsprojekt för nya eftermarknader. MetallKretsen driver ett antal utvecklingsprojekt som syftar till att förbättra kvaliteten på det insamlade materialet (gäller både stål och aluminium) och därigenom öka värdet och eller säkra efter- marknaden så att metallen kommer in i kretslopp. Svensk GlasÅtervinning har investerat i olika utvecklingsprojekt avsedda att finna nya avsättningsmöjlig- heter på nationell nivå och därigenom minska den alltmer osäkra exporten. Ett sådant lyckat projekt är framtagningen av en filler- produkt, Microfiller, som kan användas vid betongframställning. Granskar man sedan eftermarknaden för wellpapp och returwell, så finner man att den har en lång tradition på att använda råvaran returwell. Returwell är en råvara som befinner sig på en global marknadsplats, och den påverkas i högsta grad av den konkurrens som sker från de delar av marknaden som befinner sig utanför . För att säkra industrins råvaruförsörjning krävs en be- tydande import av returwell till . Priset på returwell är mycket beroende av vad som sker ute i , i och även i . Företag som vill ta ett frivilligt producentansvar hindras inte från detta på något sätt. Tvärtom har REPA tagit fram underlag för vad som krävs för att dessa företag ska kunna leva upp till förord- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Det finns flera kunder hos REPA, som sköter delar av producentansvaret i egen regi och utan att erlägga avgifter för dessa delar. När det gäller insamlingen har materialbolagen för plast, metall, kartong och wellpapp öppnat för en fri insamlings- marknad, där vem som helst kan samla in och leverera sorterade förpackningar till anvisade mottagningspunkter och där materialet köps till ett i förväg annonserat pris. Detta system har tillkommit bl.a. för att möjliggöra för entreprenörer att under konkurrens er- bjuda helhetslösningar till bostadsbolag och andra för s.k. fastig- hetsnära insamling. Svensk GlasÅtervinning har sin huvudsakliga insamlingsaktivitet riktad mot konsumenter. Industriell användning av glasförpack- ningar förekommer knappast, varför Svensk GlasÅtervinning inte sett behovet av att medverka i insamlingssystem riktade mot den industriella förpackningskonsumtionen. av glas är redan etablerad i sådana områden där tillräcklig service- nivå med s.k. bringsystem inte kan uppnås. Jag gör bedömningen att materialbolagen i ett inledande skede fått en alltför monopolliknande ställning. Jag konstaterar dock att det sker en ständig utveckling mot ökad öppenhet och konkurrens i systemen. Det är viktigt att materialbolagen fortsätter med detta förändringsarbete så att förnyelse och kreativa lösningar inte häm- mas utan marknadens eget miljöarbete kan tillvaratas. Jag gör en sammanfattande analys av monopoleffekter i avsnitt 3.10 och samt redovisar förslag till förändringar i kapitel 11. Konkurrens om material som omfattas av producentansvar Några kommuner har till utredningen framfört synpunkter om att det vore bättre att förbränna förpackningar av plast och papper än att samla in dessa för materialåtervinning. Dessa kommuner har därför lokalt kommit att förorda att brännbara förpackningar ska lämnas i hushållsavfallets brännbara fraktion. Det skulle kunna ligga i kommunens och energibolagets intresse att på detta sätt förse sina anläggningar med bränsle. Detta kan urholka för- troendet för materialåtervinningen. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag gör bedömningen att det finns viss konkurrens mellan materialbolag och kommuner om sådana fraktioner som är brännbara dvs. plast- och pappersförpackningar. Det beror bl.a. på att det finns osäkerheter hos aktörerna om vad som är miljömässigt fördelaktigast, att materialåtervinna eller energiutvinna. Det kan också finnas ekonomiska skäl. 3.2 Utvärdering av bilar nådda återvinningsnivåer, ligger nära det mål som ska nås , . Nya och ändrade regelverk med nära koppling till producentansvarsförord- ningen kommer att få betydelse för producenternas praktiska möjligheter att uppnå de resterande . Jag gör bedömningen att de nya regelverken i kombination med begränsad förbränningskapacitet kan innebära att det kan bli något svårare att nå återvinningsmålet . Insamling har under större delen av tiden fungerat till- fredsställande. har viljan att lämna in bilar för- svagats, och det bör övervägas om det behövs ytterligare styrmedel förutom den beslutade lösningen rörande skrotningspre- mien. Jag gör bedömningen att förordningen om produ- centansvar för bilar har inneburit att mängden deponerat material har minskat, att allt mer material återvinns samt att mängden miljöskadliga ämnen i bilar minskar. Nedskräpningen med gamla skrotbilar förväntas minska genom höjningen av bilskrotnings- premien. Miljöanpassningen av bilskrotningsanläggningar kommer att ges bättre förutsättningar genom kommande generella föreskrifter för bilskrotningsanläggningar, men ytter- ligare styrmedel kan behövas. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag gör bedöm- ningen att det fysiska producentansvaret fungerar i stort sett väl frånsett vissa problem med importörer som inte lever upp till sitt ansvar och den privata importen. Jag konstaterar att det statliga fondsystemet i sin nuvarande form upplevs som ineffektivt av pro- ducenterna, som anser att skrotningen inte blir kostnadseffektiv. Jag konstaterar att konsumenterna brister när det gäller inläm- ning av uttjänta bilar. Vidare konstaterar jag att förutsättningarna för att utveckla en industri för materialåtervinning i utan samverkan med andra EU-länder är dåliga. Små volymer och långa transportavstånd är några av hindren. Jag konstaterar att det är samhällsekono- miskt försvarbart att ska nå målet återvinning , under förutsättning att de sista kan nås gen- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat om energiutvinning från fragmenteringsrester och andra energirika avfallsfraktioner. Jag konstaterar även att premiesystemet som betalningsform inte nödvändigtvis ger bästa kostnadseffektivitet. Jag gör bedömningen att det är oacceptabelt, att ett stort antal producenter bland dem som inte är officiella märkes- representanter, inte tar sitt ansvar enligt förordningen samt att det inom demonteringsbranschen finns många företag som inte upp- fyller tillräckliga miljö- och kvalitetskrav. När det gäller marknaden för återanvändning av reservdelar anser jag att risken är liten att producentansvaret skulle ha en hämmande effekt. Jag noterar att producenterna anser att nu gällande system för privatimporterade bilars skrotning ger en snedvriden konkurrens. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att målsättningarna med producentansvaret för bilar är på väg att nås. Systemet be- höver utvecklas främst när det gäller producenter och bil- demonterare som inte tar sitt ansvar och effektiviteten i det ekonomiska administrativa systemet (bilskrotningsfonden). 3.2.1 Förordningen om producentansvar för bilar I förordningen om producentansvar för bilar (SFS 1997:788) defi- nieras producent som den som yrkesmässigt i tillverkar eller till för in bilar. Förordningen gäller därmed såväl för små importörer som för de större tillverkarna och generalagen- terna. ta emot bilar som producenten själv satt på marknaden och som bilägaren väljer att lämna till producenten. För bilar som registreras efter utgången av 1997 skall s.k. komplett bil tas emot utan ersättning från sista bilägaren, underlätta för den som vill lämna en bil till producenten och anvisa lämpliga ställen för mottagning. Uppgift om mottag- ningsställen skall lämnas till , mottagen bil skall tas omhand enligt bilskrotningslagen, dvs. behandlas hos auktoriserad bilskrotare, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat redovisa material, komponenter samt kemiska produkter i bilarna för att underlätta återanvändning och återvinning. An- visningar om demontering och dränering skall göras tillgäng- liga för bilskrotare på skäliga villkor, se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns eller tas omhand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt, se till att målen återanvändning och återvinning uppnås samt , rapportera till om omhändertagandet enligt § 7 samt om andra förhållanden som behövs för kontroll av att nivåerna i § 8 uppnås. Andelarna för återanvändning och återvinning ska beräknas på tjänstevikten på bil enligt bilregisterkungörelsen (1972:599) och utgöra ett genomsnitt per producent och år. Det svenska produ- centansvaret för uttjänta bilar är baserat på ett riksdagsbeslut . gäller en förordning som anger vad producenternas ansvar är. Det lämnar till stor del öppet för produ- centerna att hitta medlen. Producentansvaret löper parallellt med och har samordnats med det bilskrotningssystem som finns . Planerna på EU-lagstiftning har beaktats, så långt som arbetet hade kommit då den svenska förordningen föreslogs. Direktivarbetet befann sig då i ett ganska tidigt skede. Direktiv /53/EG om uttjänta fordon kom . Direktivet innehåller tre huvudområden: producentansvar, insamling och avregistrering samt miljöfrågor kring behandlingen av bilar och ökad återvinning. , som har haft en särskild lag- stiftning inom området , har redan implementerat stora delar av direktivet. Direktivet går i vissa avseenden längre än den svenska förord- ningen när det gäller materialåtervinningen. ska ma- terialåtervinningen uppgå till och . De totala återvinningsnivåerna är emellertid desamma, och . Den svenska förordningen gör inte någon kvanti- tativ åtskillnad mellan energiutvinning respektive materialåtervin- ning, utan talar enbart om den erkända prioritetsordningen (avfallshierarkin). Tidpunkterna enligt den svenska förordningen Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat skiljer sig genom att det första målet ska uppnås i stället för , och i detta avseende går före EU. Då det svenska beslutet om tidpunkt för – målet fattades, var det samma tidpunkt som diskuterades i direktivarbetet. EG-direktivet föreskriver kostnadsfri inlämning av bilar som sätts på marknaden efter medan den svenska för- ordningen föreskriver kostnadsfri inlämning för bilar som satts på markanden efter . I avsåg regeringen i sin proposition 2000/01:47 att utvidga denna kostnadsfria inlämning till att gälla alla bilar från medan detta gäller från enligt EG-direktivet. Regeringen har be- slutat att från införa en höjning av skrotningspre- mien i tre olika nivåer beroende på bilens ålder: till och med bil, 8–bil, 1 700 kro- nor för bil som är . Bilskrotaren kan fortfarande sätta pris fritt. För bilar som omfattas av ekonomiskt producentansvar blir premien . EG-direktivet kräver att producenten ska stå för hela eller be- tydande delar av kostnaden för skrotning och återvinning. Uppnådda målnivåer: Återvinningsgrad Producentansvar för uttjänta bilar är olikt övriga producentansvar på flera sätt. Det fanns redan innan förordningen (SFS 1997:788) en struktur för insamling av skrotbilar, där operatörernas, dvs. bil- demonterarnas, roll är reglerad i lag. Även bilägarnas agerande är lagreglerat när det gäller hur man skall göra sig av med en uttjänt bil. Dessutom är det lätt att identifiera både tillverkare och ägare av en bil, samt även importör. Skrotningsprocessen har inneburit att värdefulla delar demonte- ras från bilar som lämnats till skrotning. Dessa försäljs respektive återanvänds. Riskämnen demonteras eller tappas av, enligt frag- menteringsbranschens leveransbestämmelser och bilindustrins instruktioner. Det av bilen som kvarstår pressas och skickas till en fragmenteringsanläggning, som fragmenterar och sorterar bil- skrotet så att metallskrot skiljs från övriga material. Metallskrotet återvinns och används som råmaterial efter omsmältning. Återvinningen av icke-metalliska fraktioner från personbilar har traditionellt inte varit lönsam, och därför har denna fraktion inte Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat prioriterats som återvinningsobjekt. I den nya situation när sam- hället vill uppnå högre återvinning, kommer de icke-metalliska fraktionerna att behöva tas om hand för återvinning. nådde återanvändning och återvinning jäm- fört med målnivån . För att nå målnivån krävs utökad materialåtervinning alternativt energiutvinning. Utvecklingen visar att materialåtervinningen har kapacitet att öka, men det kan bli till en hög kostnad. Det kommer att handla om material med små volymer och långa transporter. Dessutom är det tveksamt att överhuvudtaget återvinna en del material i äldre bilar, för vilka man inte har säker information om innehållet. Målen ligger före EU, vilket medför att får föga draghjälp av övriga länders bil och återvinningsindustri i utveck- lingen av den utökade återvinningen . är det EU-land förutom som har aviserat mål som går utöver eller före dem som anges i direktivet. Förhållandena i är dock annorlunda än i med ett stort antal skrotbilar på en liten yta och därmed möjligheter till en närbelägen avsättning av material. Detta utvecklas närmare i avsnitt 3.2.6 Ekonomiska effekter. Fördelen med att ligga steget före att de svenska företagen skulle kunna bygga upp teknik och kunnande som kan vara intressant för företag i andra länder. En tidig utveckling ger konkurrensfördelar. Vid alternativet energiutvinning är det främst fraktionen frag- menteringsrester (gummilister, säten, isolering i tak, dörrar och golv, stötfångare och bensintankar av plast m.m.) som är intressant. En möjlighet är att dela upp resterna i en grov fraktion som skulle kunna avfallsförbrännas och en fin fraktion med lägre organiskt innehåll som fortsatt deponeras. Återvinningspotentialen är då förutsatt att det finns avsättning för den grova energifraktionen. Producenternas möjlighet att uppnå återvinningsmålet för kommer även att vara beroende av tre kommande statliga be- slut vars utfall är svåra att förutse enligt , rapport nr 5156. och andra EU-länder ska implementera bilskrotnings- direktivet (2000/53/EG) senast . I direktivet står att glas och plast ska demonteras medan återvin- ningen av dessa fraktioner inte behöver vara uppnådd . Skälet är att det ska finnas tid till att skapa marknader till Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat En stor del av kostnaden uppstår dock redan vid demonteringen. Risk finns att demonteringen sker till ingen miljönytta om materialet ändå inte återvinns utan deponeras eller förbränns. Den konsekvensen är sannolikt förbisedd och kommer eventuellt att hanteras olika i olika medlemsländer. Av § 27 i Renhållningsförordningen (1998:902), som träder i kraft , framgår att deponering inte får ske av utsorterat brännbart avfall men att , genom rege- ringens beslut , får medge dispens från förbudet i enskilda fall. Ett mycket stort antal sådana dispensansök- ningar förutses. Möjligheterna för bilproducenterna att låta energiutvinna i stället för att deponera en energirik avfallsrest beror till del på hur nämnda dispensansökningar hanteras och tillgången på förbränningskapacitet. beslut om två ändringar i EU:s avfallslista (2001/118/EG och 2001/119/EG) innebär att uttjänta fordon samt fluff som innehåller farliga ämnen klassas som farligt avfall. Dessa ändringar ska implementeras i svensk lagstiftning. Hur de implementeras, dvs. vilket fluff (fragmen- teringsrester) som anses innehålla farliga ämnen och hur det påverkar möjligheterna till energiutvinning ur fluffen (fragmenteringsresterna) är svårt för bilproducenter att förutse. De nya regelverken i kombination med begränsad förbrännings- kapacitet kan innebära att det blir svårt att nå återvinningsmålet . Uppnådda målnivåer: Insamlingsgrad Bilproducenterna har inte ålagts ansvar för insamlingen av bilar, pga. hänsyn till den fria konkurrensen om skrotbilar. Producen- terna har därför endast ålagts ansvar för att ta emot bilar som kunden själv vill lämna till producenten. Som medel att åstad- komma en hög insamlingsgrad finns dels lagstiftning som berör nedskräpning, dels regler kring bilregister och skyldighet att betala skatt, dels positiva incitament i form av bilskrotningspremie. In- samlingsgraden har varit relativt god sedan det ekonomiska syste- met med bilskrotningspremier infördes . har frekvensen av illegalt övergivna bilar dock ökat. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat är att premienivån inte höjts, trots att skrotningsbranschens ekonomiska förutsättningar ändrats drastiskt , och kunden har fått en nettoutgift i stället för en nettointäkt. En del skrotbilsägare accepterar inte detta, eftersom sanktionerna för att överge en bil är svaga. Tanken bakom de höjningarna som infördes var att korrigera obalansen mellan premie och mottagningsavgift. Detta utvecklas närmare i avsnitt 3.2.5. I EG-direktivet anges att medlemsstaterna skall se till att alla bilar kommer in i bilskrotningssystemet. nådda återvinningsnivåer, ligger nära det mål som ska nås , . Nya och ändrade regelverk med nära koppling till producentansvarsförordningen kommer att få betydelse för producenternas praktiska möjligheter att uppnå de resterande . Jag gör bedömningen att de nya regelverken i kombination med begränsad förbränningskapacitet kan innebära att det kan bli något svårare att nå återvinningsmålet . Insamling har under större delen av tiden fungerat tillfredsställande. har viljan att lämna in bilar försvagats, och det bör övervägas om det behövs ytterligare styr- medel förutom den beslutade lösningen rörande skrot- ningspremien. 3.2.3 Marknad och aktörer Aktörerna inom området bilar är producenter kan indelas i olika kategorier: tillverkare, officiella generalagenter och små importörer. Biltillverkaren konstruerar bilen med tanke på återvinning. Det innebär bl.a. att undvika miljöstörande ämnen, tänka på materialval och att göra bilen lätt att demontera, bilproducenten betalar när det gäller nya bilar en skrotningsav- gift till bilskrotningsfonden samt gör avsättningar för bilens framtida skrotning för bilar som sålts . Bil- producenten tar fysiskt ansvar för alla bilar som producenten satt på marknaden. Det innebär nätverk av mottagningsställen, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat avtal med bildemonterare, rapportering, information om mate- rial i bilar, anvisningar om demontering för återvinning samt rapportering om återvinning, bilsköparen väljer bil efter sitt behov och sina prioriteringar. Enligt producenterna betalar inte privatimporterade bilars ägare fullt ut den framtida skrotningen, skrotningsavgiften för dessa bilar är för låg för att kompensera för de utgifter bilpro- ducenterna har. Ägare av äldre och medelgamla bilar är ofta köpare av begagnade reservdelar. Sista bilägaren ska lämna sin bil till auktoriserad bildemonterare och får då ett skrotnings- intyg och skrotningspremie, bilverkstäder använder begagnade reservdelar från bilskrotning. Verkstädernas förbrukningsmaterial/ersatta reservdelar styrs till viss del till återvinning, försäkringsbolagen äger bilar som krockas eller stjäls och blir förstörda och måste gå till skrot. De är också stora kunder av begagnade delar för skadereparationer. Försäkringsbolag har också en ny roll på marknaden och erbjuder möjligheter för producenterna att genom en försäkring skapa garantier för att producentansvaret fullföljs, bildemonterarna skrotar bilar och måste därmed från vara auktoriserade och ska följa gällande krav och före- skrifter. De utfärdar skrotningsintyg. De ska också demontera enligt avtal med eller anvisningar från bilindustrin samt redo- visa återvinning och miljöhantering, återvinnare av material (plast, glas, gummi inkl däck, metaller, elektronik), återvinnarna har särskilt intresse av att utveckla nya metoder och marknader inom sina respektive områden, i samverkan med leverantörer och avnämare, fragmenteringsbranschens affärsidé är metallåtervinning. Den har ett särskilt ansvar för att utveckla dels sönderdelnings- tekniken, dels sorterings- och energiutvinningsmöjligheterna efter fragmenteringsprocessen. I finns två företag, det ena med fyra anläggningar, det andra med en anläggning, avfallsbranschen (energiutvinning, deponi) samverkar med fragmenteringsbranschen enligt ovan. De ska bl.a. definiera kvalitetskrav för material som ska deponeras eller energiutvin- nas. En del aktörer arbetar också med materialåtervinnings- frågor, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat transportörer svarar för logistikfrågor inom ramen för sin verksamhet. Samtliga ekonomiska aktörer deltar i eget intresse i teknikutveck- ling och utveckling av marknader. De större producenterna är de etablerade svenska tillverkarna samt generalagenterna för utländska tillverkare. De är cirka 15–20 till antalet. En uppfattning om aktörernas storlek ges av att , som största aktör, sålde cirka 75 000 bilar på svenska marknaden. Den importör bland BIL medlemmar som hade minsta försäljningen stod för i storleksordningen strax över 1 000 bilar. Utöver detta finns ett stort antal registrerade importörer som också faller under definitionen för producent i denna bemärkelse. Det rör sig om cirka 400, som importerar från 5–10 upp till flera hundra bilar . såldes 291 000 bilar totalt. Direktimporter, dvs. privatimporterade samt importerade av mindre företag, var cirka 63 2000. Antalet skrotade bilar uppgår till 140 000–200 000, var det 158 000. Det finns cirka 790 auktoriserade bilskrotare. Av dessa är unge- fär 500 verksamma, men i varierande omfattning. Det finns två typer av bildemonterare. Den ena hanterar främst s.k. försäkrings- bilar, dvs. bilar som är relativt nya och har ett högt värde av försälj- ningsbara reservdelar. Den andra kategorin hanterar huvudsakligen skrotbilar med ganska hög ålder, reservdelsvärdet är lågt och hanteringen därför relativt sett enkel. Återvinningsföretagen i arbetar mest med att överföra produktionsspill från olika tillverkningsprocesser till ny råvara. Det är endast ett mycket litet antal företag som kan ses som mottagare av plast, gummi och glas från bilar. Vad gäller bilarnas innehåll av dessa ämnen är kunskapen otillräcklig hos berörda aktörer, inklusive återvinningsindustrierna, om hur dessa material ska återföras i kretsloppet. Teknik- och metodutveckling hos samtliga berörda aktörer inom bilåtervinningsområdet, inklusive återvinningsindustrierna, beräknas dock öka möjligheterna att på ekonomiskt rimliga villkor kunna återvinna plast, glas och gummi från uttjänta bilar. Erfarenhetsutbyte både nationellt och internationellt är viktigt i detta sammanhang. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.2.4 Utvärdering av miljöeffekter Minskade mängder till deponi Allmänt har sagts att av bilarnas vikt traditionellt åter- vinns.