sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Hur bör ny teknik och nya tekniska möjligheter på ett effektivt sätt tas om hand och utnyttjas inom materielför- sörjningen? Hur bör resursfördelningen i princip göras mellan olika faser av materielförsörjningen, från tidiga studier till av- veckling? Materielförsörjningen bör således enligt vår mening ta hänsyn till ett stort antal faktorer. En avvägning måste göras mellan de olika hänsyn som behöver tas. I de förslag till att utveckla materielför- sörjningen och göra den mer effektiv som vi lämnar försöker vi göra en sådan avvägning. I det följande kapitel 3 diskuterar vi i tur och ordning alla dessa frågeställningar. Frågan om resursfördelning belyses därvid inom ramen för de andra frågorna. I kapitel 4 redovisar vi våra förslag till åtgärder för att effektivisera och utveckla materielförsörjningen. I kapitel 5 lämnar vi ett förslag till strategi för materielförsörjningen. Parallellt med lämnar utred- ningen Översyn av forskning och utveckling för totalförsvaret sitt slutbetänkande Forskning och utveckling för totalförsvaret – Överväganden och förslag till åtgärder (SOU 2001:22). 3Materielförsörjningen i olika perspektiv I detta kapitel diskuteras materielförsörjningen ur ett antal mer eller mindre renodlade perspektiv. Avsikten är att diskutera behov och möjligheter och vad som vore en önskvärd utveckling med hänsyn till respektive perspektiv. Vi lämnar dock inga konkreta förslag i detta kapitel utan gör det först i kapitel 4 efter att där ha vägt samman de skilda perspektivens anspråk. 3.1Operativa behov och tekniska möjligheter Det grundläggande målet för materielförsörjningen måste vara att det militära försvaret på ett kostnadseffektivt och säkert sätt får tillgång till den samlade materielstock som det behöver för att lösa sina uppgifter. Det gäller då såväl att skapa förutsättningar för För- svarsmakten att nå avsedd operativ förmåga och kompetens i olika tidsperspektiv som att kunna utveckla förmågan med hänsyn till eventuellt förändrade förutsättningar och behov. För att det målet skall kunna nås är det väsentligt att materielförsörjningen genom- förs med utgångspunkt i de operativa behoven. Omvänt utgör möjligheterna att förändra materielstocken en av- görande faktor för på vilket sätt, hur snabbt och hur mycket den operativa förmågan kan förändras. Bestämmande är såväl arvet som tekniska och ekonomiska möjligheter till förnyelse. Det arbete som bedrivs för att värdera och utveckla den militära operativa förmågan måste därför nära knytas till arbetet med att tillföra ny materiel, att vidareutveckla den befintliga materielen, att säkerställa samverkansmöjligheter (systemintegration) och att av- veckla materiel. Operatörer och planerare måste samverka. Tre viktiga faktorer bör således påverka utvecklingen av materi- elstocken, dels de behov som genereras av de militära uppgifterna och deras förändring, dels de möjligheter som skapas av den tek- niska utvecklingen och dels de ekonomiska förutsättningarna. Materielförsörjningen i olika perspektiv Dessa faktorer analyseras och värderas framför allt inom ramen för Försvarsmaktens perspektivplanering, den studie- och försöks- verksamhet som bedrivs under Försvarsmaktens ledning, materiel- verkets tidiga arbete med systemutformning samt en stor del av den verksamhet som bedrivs inom ramen för Försvarsmaktens program för forskning och teknik. Dessa tidiga insatser är viktiga för att uppnå vad som brukar kallas spårbarhet. Därmed menas att det skall gå att identifiera vilka krav på materiell förnyelse som olika anspråk på att utveckla den operativa förmågan och kompetensen hos Försvarsmakten ställer. Det är för effektiviteten viktigt att kunna se att invester- ingar i materielsystem verkligen svarar mot angelägna operativa behov. En sådan analys bör dessutom inte bara påvisa att det finns ett samband av detta slag utan också att det handlar om en lösning som jämfört med tänkbara alternativ är kostnadseffektiv. Ledtiderna för att ta fram ny materiel är i regel långa och materi- elen är normalt i tjänst . Det går därför vid utveckling och anskaffning av materiel inte att enbart utgå från för tillfället aktuella operativa behov och ramvillkor utan det är nödvändigt att också kalkylera med tänkbara förändrade operativa behov och alternativa ekonomiska och andra villkor . Som diskute- ras i följande avsnitt 3.2 är ett sätt att hantera problemet att söka göra materielen flexibelt användbar och att skapa förutsättningar för framtida anpassning. Spårbarheten handlar därmed inte bara om spårbarhet till aktuella operativa behov utan också om spårbar- het till framtida tänkbara behov och villkor. Behov av och möjligheter till utveckling och förnyelse av materi- elstocken måste naturligtvis också vägas mot andra anspråk och mot den tid och de ekonomiska resurser som behövs för att tillgo- dose dem. Det är dock för att säkerställa en god operativ förmåga väsentligt att anspråken på utveckling och förnyelse väger tungt i planeringen av materielförsörjningen. Det är också viktigt att skapa utrymme för förnyelse genom att avstå från befintlig materiel eller planerad tillförsel av sådan, som det med hänsyn till operativa behov, effekt och kostnader är motiverat att behålla. Hänsyn till olika organisatoriska intressen eller strävan att ersätta föråldrad materiel med ny av samma slag får inte bli styrande. Materielförsörjningsprocessen måste därför ge utrymme för och möjliggöra inflytande från ett strategiskt tänkande beträffande försvarets utveckling. Den internationella utvecklingen inom materielförsörjningens område pekar på vikten av att stärka tidiga faser av materielförsörj- Materielförsörjningen i olika perspektiv ningen och att utveckla relationerna mellan beställare och industri. De stora förändringar som sker i försvarets uppgifter i de flesta länder med en förskjutning mot krishantering och från storskaliga krig kräver en anpassning bl.a. av materielen. Den tekniska utveck- lingen med dess revolution in military affairs gör detsamma. För att närmare analysera dessa frågor används i ökande utsträckning andra typer av verktyg än fullskaliga prov med ny materiel. Det gäller t.ex. simulering och analyser för att värdera tilltänkta systems funktion. Det gäller teknikdemonstratorer för att prak- tiskt visa hur ny teknik och nya systemlösningar kan fungera. Det gäller experiment med nya lösningar i fältmässig miljö för att pröva och utveckla sättet att lösa de militära uppgifterna. De särskilda anspråken på anpassningsförmåga hos det svenska försvaret kräver tidiga insatser av detta slag på större bredd än vad som svarar mot gällande plan för anskaffning. Tidiga insatser ger kunskap om åtgärder som kan vara lämpliga att genomföra i olika lägen och förbereder vidareutveckling eller förnyelse av materielen så att sådan snabbt kan genomföras efter beslut om genomförande. Detta diskuteras närmare i avsnitt Förberedda förändringar. De tidiga insatserna innan en anskaffning konkretiseras kommer att medföra kostnader som av många kan uppfattas som mindre motiverade eftersom de inte direkt leder till en förbättrad materiel- stock utan endast ökar kunskaper och skapar handlingsfrihet. Erfa- renheter bl.a. från talar dock för att en ökad satsning på tidiga insatser minskar risker och fördyringar i senare skeden. De kan också förväntas bidra till att den materiel som senare faktiskt an- skaffas blir modernare, utnyttjar senaste tillgänglig teknik, blir bil- ligare och inte minst för totalt satsade medel ger ett bättre bidrag till den operativa förmågan. Vi har inom funnit att särskilt Försvarsmaktens studieverksamhet kommit att urholkas under se- nare år. Det kan säkert finnas många anledningar till detta. Vi har vid vår granskning funnit att inriktningen av studierna är relativt väl genomarbetad och anpassad till det nya försvarets problem men att kapaciteten för att sedan genomföra studierna är begränsad. De många organisationsförändringarna tar mycken kraft och vakans- läget är ofta besvärande. En försvårande faktor är också att bestäl- lande enhet i Högkvarteret inte är densamma som sedan skall ta emot resultatet av studierna. Uppföljning av studieverksamheten samt utvärdering och utnyttjande av dess resultat hämmas därmed. Sammantaget pekar således ett antal faktorer på att det är ange- läget att stärka de tidiga faser av materielförsörjningsprocessen Materielförsörjningen i olika perspektiv innan en anskaffning konkretiserats. Med hänsyn till den större effekt i de senare faserna som de tidiga insatserna bör leda till bör ökade tidiga insatser kunna finansieras av en något minskad sats- ning på faktisk anskaffning av materiel. Tidiga insatser av här dis- kuterat slag är relativt billiga jämfört med anskaffning i full skala. Tidiga insatser i materielförsörjningsprocessen är också av bety- delse för möjligheterna att göra långsiktiga bedömningar om tänk- bara motståndares utrustning och operativa förmåga. I proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74, avsnitt 5.4.2) behandlas den fortsatta utvecklingen av förmågan till anpassning. beslutade enligt regeringens förslag: Förmågan till anpassning skall även fortsättningsvis till- mätas stor vikt vid utformningen av totalförsvarsresur- serna. Anpassningsförmågan skall förbättras genom att underrättelsetjänsten utvecklas med hänsyn till anpass- ningens behov, kunnandet utvecklas om olika typer av hot och hur de kan mötas, planer för anpassningsåtgärder utarbetas i ett femårs- perspektiv, åtgärder vidtas för att reducera bindningarna i personal och materiel och materielförsörjning i internationellt samarbete främjas. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen: För att en anpassning av totalförsvarsförmågan skall kunna komma till stånd , krävs förmåga att tidigt upp- täcka och tolka omvärldsförändringar samt medvetenhet om vikten av tidiga beslut. För att på ett effektivt sätt kunna genomföra anpassningsåtgärder behöver förberedelser göras såväl för att kunna tillföra nya försvarsförmågor som att minska ambitionen inom lägre prioriterade områden. Anpassning kan ske inom befintliga eller förändrade ekonomiska ramar. Materielförsörjningen i olika perspektiv I propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) preciseras innebörden av den omfattande reform som försvaret för närva- rande genomgår. Denna reform kan i sig ses som en mycket om- fattande anpassning till ett nytt säkerhetspolitiskt läge. Propositio- nen anger i avsnitt 5.2 i vilka tidsperspektiv som olika typer av ope- rativ förmåga skall uppnås eller kunna uppnås. beslutade enligt regeringens förslag vad avser uppgiften försvara mot väpnat angrepp: ha förmåga att upptäcka, analysera och möta begränsade insatser mot som sker med i första hand fjärr- stridsmedel, eller hot om sådana insatser, ha förmåga att minska verkningarna vid en insats med NBC-stridsmedel, ha förmåga att i samverkan med övriga delar av total- försvaret vidta skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål, ha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informa- tionsoperationer och ha förmåga att möta intrång på vårt territorium. Försvarsmakten skall ha beredskap för att på kort sikt (högst ) kunna utveckla förmåga till skyddsåtgärder som medför att samhället kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur och att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade Försvarsmakten skall vidare på medellång sikt (), efter beslut om anpassningsåtgärder kunna utveckla förmåga att möta mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten skall vidare skapa en grund för att på lång sikt () kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp. beslutade vad avser uppgiften att bidra till fred och säkerhet i omvärlden: ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsbevarande operationer som inled- ningsvis främst skall kunna ske med markförband, landminröjnings- och sjöminröjningskapacitet, trans- Materielförsörjningen i olika perspektiv portresurser och andra specialenheter, företrädesvis i och dess närhet, men även globalt, ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsframtvingande operationer som främst skall kunna ske med markförband i och dess närhet, kunna lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet som främst skall omfatta land- och sjömin- röjningskapacitet, transportresurser och andra special- enheter, främst i och dess närhet och ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och delta i övningsverksamhet som skall omfatta såväl mark- som sjö- och flygstridskrafter inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet. På medellång sikt skall Försvarsmakten även kunna delta i begränsade fredsframtvingande operatio- ner med markförband globalt och kunna delta i fredsbevarande operationer med sjö- och flygstridskrafter i vårt närområde. 3.2.2Sätt att genom materielförsörjningen anpassa försvarsförmågan Inom materielområdet kan frågor om anpassning av försvarsför- mågan ta sig många olika uttryck. Det kan i många fall vara möjligt att uppnå en förändrad försvarsförmåga med användande av redan befintlig materiel. Det kan t.ex. gälla att använda stridsfordon ursprungligen anskaffade och avsedda för försvar mot invasion av i stället inom ramen för internationella fredsfrämjande insatser. Personalen behöver då utbildas för sina nya uppgifter och stridsfordonen kan behöva viss ny utrustning. Transporter och underhåll behöver organiseras. I grunden kan dock stridsfordonen sägas vara flexibelt användbara för många olika uppgifter. I andra fall kan det vara nödvändigt att genomföra en betydande modifiering och vidareutveckling av den befintliga materielen för att uppnå en ny förmåga. Ett stridsfordon kan t.ex. behöva förses med ett nytt robotvapen för att kunna verka på långa avstånd och ges nya sensorer, kommunikations- och informationsmöjligheter för att kunna inlemmas i ett nytt taktiskt ledningssystem. Materielförsörjningen i olika perspektiv I andra fall igen kan det handla om att skaffa fler enheter av ett redan utvecklat materielsystem för att därmed snabbt kunna sätta upp fler förband och stärka försvarsförmågan. När det i stället handlar om sänkta ambitioner är det önskvärt att kunna avyttra överskottsmateriel för att frigöra resurser för andra ändamål. På motsvarande sätt är det önskvärt att utan höga kostnader kunna avbeställa materiel där behovet inte längre kvar- står och där leverans inte hunnit ske. På grund av de långsiktiga beroenden som ofta finns mellan kund och leverantör har detta dock visat sig svårt att uppnå. Även planer vad gäller ännu ej be- ställda anskaffningar kan behöva förändras, något som trots att kontraktsbindning inte skett kan vara svårt nog genom de förvänt- ningar som liggande planering skapat om förbättringar av olika slag. Det kan också vara frågan om att utveckla försvarsförmågan genom att uppträda på ett nytt sätt som kräver en helt ny typ av materiel. Det kan t.ex. handla om att kombinera god spanings- och ledningsförmåga med förmåga till snabbt och flexibelt agerande. Då kan de traditionella stridsfordonen behöva ersättas av beväp- nade helikoptrar. Faktorer som påverkar möjligheterna att genomföra alla dessa olika typer av åtgärder är bl.a. bindningar i liggande kontrakt, gra- den av fritt planeringsutrymme, marknadens utbud, tillgång på kompetens och kapacitet att hantera nya projekt vid både myndig- heter och industri, beslutsprocessernas smidighet, graden av förbe- redelser som gjorts i form av studier, demonstratorer, simulering och försök för att förbereda nya lösningar och alternativ samt inte minst av hur lätt befintlig materiel låter sig modifieras. Möjligheter att anpassa försvarsförmågan kan således ställa många olika anspråk på materielen och materielförsörjningen. Materielen bör redan från början utformas så att den är flexibelt användbar. Den bör kunna modifieras och vidareutvecklas och tillföras nya funktioner. Vi bör kunna anskaffa redan utvecklade typer av materiel i större volymer. Vi bör kunna avyttra överskott av materiel, göra avbeställningar och ändra planering. Och vi bör givetvis snabbt och väl övervägt kunna anskaffa helt nya typer av materiel, integrera nyanskaffad materiel med befintlig, köpa tjänster för att förbättra materielen och dess funktion och utveckla sättet att använda materielen. Frågan är i vilken utsträckning som alla dessa anspråk på möjlig- heter att anpassa materielen och materielförsörjningen går att till- godose. Realiserbarheten måste prövas, konsekvenser för andra Materielförsörjningen i olika perspektiv områden och kostnader måste övervägas. I det följande diskuterar vi tre gränssättande faktorer för anpassbarheten nämligen hand- lingsfriheten i planeringen, anskaffningsformerna och de förbere- delser som görs för förändringar. Hur mycket försvaret skall satsa på förmåga till anpassning blir en politisk avvägningsfråga. De problem som upplevs när det gäller den pågå- ende ominriktningen mot det nya försvaret är inte minst att hand- lingsfriheten inom gällande ekonomiska ramar är låg inom materi- elområdet. Den materiel som finns är till stora delar modern, men det ekonomiska utrymmet är under begränsat för att genomföra förnyelseåtgärder. Sådana åtgärder kan t.ex. behövas för att utveckla interoperabilitet och förmågan att medverka till inter- nationell krishantering. Planerad verksamhet domineras av åtgärder för att vidmakthålla befintlig materiel och att fullfölja tidigare beställd anskaffning. Detta är något som understryks bl.a. av Riks- revisionsverkets granskning av materielförsörjningen i rapporten Från hot till skrot. Det är givetvis angeläget att för framtiden söka öka handlings- friheten och att söka begränsa mängden av långsiktiga låsningar. Å andra sidan är det att förvänta att handlingsfriheten skall vara låg åren efter en större åtstramning av förutsättningarna för den mate- riella förnyelsen i förhållande till vad som tidigare lagts till grund för planeringen. minskas den totala försvarsramen med och den särskilda omräkningsfaktor (den s.k. teknik- faktorn) om utöver den gängse pris- och löneomräk- ningen på anslaget för materielanskaffning upphör. Detta har han- terats genom att tidigare planerade åtgärder senarelagts eller utgått och genom att utrymmet för nya åtgärder starkt begränsats. Det har visat sig möjligt att på detta sätt anpassa verksamheten till de nya villkoren, även om konsekvenserna i form av förseningar, ute- bliven förnyelse och olyckliga avvägningar av många har upplevts som stora. () pekar på ett antal risker för fördy- ringar och minskat utrymme för materielförsörjningen och diskuterar åtgärder för att kunna minska de negativa ekono- miska konsekvenserna av dessa risker. Verket konstaterar att om Försvarsmaktens målbild 2010 skall kunna uppnås så är utrymmet för planerade anskaffningar som kan omplaneras begränsat. Materielförsörjningen i olika perspektiv nerhet gäller detta luftförsvarsdelen av materielplanen – 2006. Verket pekar på vikten av att ha ett tillräckligt eko- nomiskt utrymme för ny materiel, att minska osäkerheten i till- växt- och ominriktningsmöjligheter, att förbättra beslutsunderlag, uppföljning och kontroll och att utarbeta en mer styrande materi- elstrategi där också risker behandlas. RRV understryker betydelsen av att analysera och redovisa den s.k. spårbarheten dvs. sambandet mellan den önskade operativa förmågan och tillförsel men också avveckling av materiel. Verket föreslår att möjligheterna att frigöra medel genom att sälja, byta eller leasa ut övertalig ny och modern materiel till andra länder sär- skilt prövas. För att kunna hantera situationen anser RRV det också nödvän- digt att skapa ökade möjligheter att kunna reservera medel inom materielförsörjningen och därigenom hantera variationer i leve- ransutfall. Därigenom skulle osäkerheter om vad som faktiskt kommer att levereras under ett budgetår kunna hanteras på annat sätt än genom s.k. förskjutningsplanering. Genom sådan förbereds anskaffning i större omfattning än vad tillgängliga betalningsmedel ger utrymme för, vilket ibland när faktiska leve- ranser underskattats leder till omförhandlingar och fördyringar. Många av de problem som RRV diskuterar och även kvantitativt belyser liknar vad vi inom tagit upp i mer kvalitativ form. Vi delar verkets slutsats att det är ange- läget att säkerställa en handlingsfrihet i planeringen och ett till- räckligt utrymme för en materiell förnyelse. Det är enligt vår mening lämpligt att skilja på handlingsfriheten att ändra både planering och målbild å ena sidan och handlings- frihet att hantera osäkerheter för att uppnå en given målbild å den andra. RRV diskuterar främst det . En för optimistisk plan ger framför allt en felaktig bild om vad som är rimligt att uppnå med rådande ramvillkor. Detta utgör naturligtvis en nackdel i sig och leder ofta till fördyringar och förseningar och till en sämre operativ förmåga än vad som med en mer realistisk målbild från början hade varit möjligt att uppnå. Det bör dock ses som normalt att målbilden av många olika anledningar successivt och helt avsiktligt modifieras. Behov ändras, nya tekniska lösningar kan ge större effekt, förändrade kostnader kan motivera en annan avvägning etc. Handlingsfriheten att ändra planering och målbild kan sägas vara för liten om det inte är möjligt att ändra dessa utan oproportionerligt stora negativa konsekvenser för den operativa förmågan. Materielförsörjningen i olika perspektiv Reserver behövs framför allt för att i närtid hantera osäkerheter. Eftersom det i regel är svårt att på kort sikt förändra planerad verksamhet behövs reserver för att hantera osäkerheter om bud- getutfallet. Reserver skapas genom möjligheter att utnyttja en anslagskredit som uppgår till av anslaget och möjligheter att föra med sig ett motsvarande anslagssparande från till ett annat. Reserver kan också sägas skapas genom omförhandlingar av kontrakt med tidsförskjutningar av planerade leveranser, något som sker till priset av fördyringar. En större an- slagskredit bör enligt RRV:s bedömning prövas. På är möjligheterna att förändra planerad verksamhet större. Det finns därför egentligen inget behov av reserver för att undvika ramöverskridanden. Däremot kan det vara ändamålsenligt att i planeringen av verksamheten använda sig av ett eko- nomiskt utrymme i planen vars innehåll ej konkretiseras på en- skilda objekt utan avsätts för förnyelse inom områden som efter genomförda studier, forskning, försök m.m. visar sig mest angelä- get att satsa på. För att materielförsörjningens aktörer skall sträva efter att öka handlingsfriheten i planeringen behövs incitament. Ur ett budget- perspektiv är naturligtvis försvarsbudgeten en integrerad del av statsbudgeten, vilket innebär att den omfattas av återkom- mande överväganden om i vilken omfattning och för vilka ändamål som de statliga medlen skall användas. Ur ett försvarsperspektiv upplevs det dock som negativt om den statliga budgetprocessen leder till att avsatta reserver används för helt andra ändamål. Där- med skapas incitament att binda upp så mycket som möjligt i stället för att skapa handlingsfrihet i den egna planeringen. Vad som för den överordnade nivån för ögonblicket kan förfalla vara en bättre avvägning kan därmed leda till ett långsiktigt ineffektivt och stelt resursutnyttjande. Det måste dock noteras att inriktningen av försvaret främst styrs genom de regelbundet återkommande försvarsbesluten. Det kom- mande beslutet avser och innefattar även beslut om ekonomiska ramar. Detta ger försvaret en längre ekonomisk plane- ringshorisont än vad som gäller för de flesta andra delar av stats- budgeten. Något som kan komma att påverka frågor om finansie- ring av försvarsmateriel är de förslag till utveckling av den ekono- miska styrningen som lämnats inom ramen för det så kallade (Ds 2000:63 Ekonomisk styrning – Effektivitet och transparens).