sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Tilläggsdirektiv till (1998:09) Dir. 2000:41 Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om genomförande av nya riktlinjer inom kemikalie- politiken (M 1998:09), , ges i tilläggsuppdrag att göra en översyn av och lämna förslag om Kemikalieinspektio- nens framtida inriktning, verksamhet och resurser med beaktande av regler, miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, Kemika- lieutredningens aviserade förslag till nya riktlinjer för kemikalie- politiken samt utvecklingen på kemikalieområdet inom EU och internationellt. Företagens liksom centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheters framtida roll inom kemikaliekontrollen skall också översiktligt belysas. I översynen skall möjliga effektivitets- och kvalitetsförbättringar samt kostnadsbesparingar redovisas. Utifrån slutsatserna av översynen skall utredaren även lämna förslag om hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Behovet av en översyn av den nuvarande kemikaliekontrollen och Kemikalieinspektionens framtida roll har ökat med anledning av införande och arbetet med att uppnå de femton miljökvalitetsmål som lagt fast (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) samt det svenska medlemskapet i EU. Kemikalieinspektionen är vidare en s.k. central miljömyn- dighet med ett sektorsövergripande miljöansvar för kemikaliefrå- gor. Kemikalieinspektionen skall i samarbete med andra myndig- heter verka för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uppnås i enlighet med det nämnda riksdagsbeslutet. Kemikalieinspek- tionen har också en viktig roll i kemikaliearbetet inom EU och internationellt. Regeringen beslutade (dir. 1998:91) att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att utreda genomförandet av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Utredaren har antagit namnet . Uppdragetskall enligt regeringsbeslut redovisas . Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör hälso- och miljörisker med kemiska produkter och bio- tekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta till uppgift. I inspektionens uppgifter ingår att uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och biotekniska organismer och de risker användningen av dessa kan medföra. I uppgifterna ingår vidare att utöva tillsyn enligt i enlighet med vad som framgår av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt , att pröva frågor om god- kännande av bekämpningsmedel samt att svara för annan förhands- granskning av kemiska produkter och biotekniska organismer. Kemikalieinspektionens roll behöver vara anpassad till den utveck- ling av kemikaliekontrollen som har påbörjats inom , EU och internationellt. , miljökvalitetsmålet Giftfri miljö samt Kemikalie- utredningens egna förslag till nya riktlinjer för kemikaliepolitiken är viktiga utgångspunkter för utredningen. Den ökade betydelsen av internationellt arbete är också viktig, inte minst EU:s framtida utveckling på kemikalieområdet med en ny kemikaliestrategi och en miljöorienterad produktpolitik. Kemikalieinspektionen presenterade ett under- lag för fördjupad prövning av inspektionens verksamhet. Det underlaget bör också ligga till grund för det fortsatta arbetet. Underlaget innehåller bl.a. förslag om att verksamheten bör vidgas och omfatta nya arbetsuppgifter. Enligt Kemikalieinspektionen bör ambitionsnivån höjas kraftigt i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. Kemikalieinspektionen har föreslagit en förändring i avgiftssystemet som innebär att en större del av verksamheten finansieras över statsbudgeten. Från och med finansieras Kemikalieinspektionens verksamhet huvudsakligen via ramanslag. Anslagsbeloppet skall täcka förvaltningskostnader samt kostnader för prövnings- och till- synsverksamheten. Prövnings- och tillsynsverksamheten är avgifts- belagd. Avgifterna anges i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt , förordningen (1999:942) om kemikalieavgifter m.m. samt Kemikalieinspektionens före- skrifter om kemiska produkter och biotekniska organismer (KIFS 1998:8). Intäkterna från den avgiftsbelagda verksamheten redovisas till inkomsttitel. Vissa inkomster från prövningsverksamhet enligt EG-direktivet eller uppdrag inom EU får disponeras av myndig- heten. I dessa ingår inkomster för sådana prövningsuppgifter m.m. som fördelas mellan EU:s medlemsländer. Utredaren skall göra en översyn av och lämna förslag om inrikt- ning, verksamhet och resursfördelning för Kemikalieinspektionen. Utredaren bör belysa olika möjliga inriktningar och uppgifter för Kemikalieinspektionens fortsatta verksamhet. Alternativa ambi- tionsnivåer i det framtida arbetet bör belysas. Utredaren skall i detta arbete beakta , miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, utvecklingen inom EU på kemikalieområdet, framför allt arbetet med en ny kemikaliestrategi och en miljöorienterad produktpolitik samt den ökade vikten av internationellt arbete. Utredaren bör även beakta Kemikalieinspektionens roll vad gäller att bistå andra myndigheter och organisationer i arbetet med att minska riskerna för miljö och hälsa vid användning av kemiska ämnen. De framtida rollerna för övriga centrala, regionala och lokala tillsynsmyndig- heter inom kemikaliekontrollen skall belysas och klargöras, liksom företagens framtida roll på detta område. Möjliga effektivitets- och kvalitetsförbättringar samt kostnadsbesparingar skall redovisas. Utredaren skall också utvärdera verksamhetens nuvarande finan- siering och bedöma de långsiktiga budgeteffekter som föreslagna förändringar och prioriteringar kan ge för inspektionens verksam- het. Utifrån slutsatserna av översynen skall utredaren också se över och lämna förslag om hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Utredaren skall analysera vilka konsekvenser förslaget om finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Möjliga omprioriteringar inom miljöpolitikens område bör belysas. Utredaren skall som underlag ta del av det arbete som gjorts av (M1998:07), tidigare arbete samt Kemikalieinspektionens underlag för fördjupad pröv- ning. Utredaren bör föra en löpande dialog med företrädare för industri- och branschorganisationer, kommuner och andra myndigheter för att ge dem tillfälle att föra fram sina synpunkter. Utredaren bör ha frihet att ha kontakt med och även knyta till sig de nationella och internationella experter som behövs för att genomföra utredningen och i övrigt analysera frågeställningar och lägga fram förslag som befinns lämpliga. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra syn- punkter. Redovisning av tilläggsuppdraget skall ske . Underlag för fördjupad prövning (av Kemikalieinspektionen) Uppdraget, rapportens uppläggning m.m. ................... Förslag till inriktning och finansiering ........................ Verksamhetens inriktning, övergripande ............................. EU och internationellt................................................ 2.2.2 Strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering ....... Tillsyn och vägledning................................................ Mål och verksamhetsgrenar................................................... Resursanalys och finansiering ............................................... 2.4.1 Nuvarande resurser och kompetens .......................... 3.2Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och riktlinjerna i miljöpropositionen 1997/98:145 .......................................... 3.2.1 Delmål 1 - Kunskap om kemiska ämnens Delmål 2 - Varor......................................................... Delmål 3 - Riskminskning ......................................... 3.2.4 Delmål 4 - Särskilt farliga egenskaper....................... 3.2.5 Delmål 5 - Riktvärden för miljökvalitet ................... 3.3.1 mål och allmänna hänsynsregler ......... 3.3.2 14 kap. Kemiska produkter och biotekniska 13 kap. Genteknik ...................................................... Tillsyn och tillsynsförordningen.................. 3.3.5 Andra bestämmelser i ......................................... Omvärldsanalys – nationellt ................................................. Omvärldsanalys - EU och internationellt............................ 3.5.3 Krav på att ta fram data, klassificering av ämnen 3.5.8 Arbete i FN-organ, , m.m. ........................... 3.5.9 Global handel, WTO, m.m........................................ Kemikalieinspektionens (KemIs) verksamhet bör vidgas och inne- fatta nya arbetsuppgifter. De verksamheter som KemI bedriver är relevanta för det fortsatta arbetet. I vissa fall bör en omorientering göras i den nuvarande verksamheten. En kraftig ambitionsnivåhöjning bör göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. Utgångspunkt för denna bedömning av KemIs verksamhetsinrik- tning och resursbehov är analysen av resultaten från de senaste fem årens arbete, miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, krav samt analysen av förändringar i vår omvärld såväl i EU och inter- nationellt som i . har KemIs förutsättningar och arbetssätt föränd- rats påtagligt på grund av EU-medlemskapet. Från hälso- och miljösynpunkt har flera goda resultat uppnåtts i EU arbetet. skyddsnivå har kunnat behållas i gemenskapens översyn med anledning av övergångsbestämmelserna för de nya medlems- länderna. Erfarenheterna visar att stora arbetsinsatser, med gediget underlag, strategiska kontakter och politiskt engagemang, krävs för att uppnå bra resultat i EU. En mer övergripande och strukturerad satsning behövs framöver för att få genomslag i viktiga principiella frågor. har arbetet i EU medfört att nationellt arbete som tillsyn- och vägledning, prövning av bekämpningsmedel och uppföljning av avvecklingsplaner för farliga ämnen har fått stå tillbaka. Det är enligt vår bedömning miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som framförallt påverkar inriktningen av KemIs verksamhet framöver. För att målet ska kunna nås krävs bl.a. att ett stort antal fråge- ställningar måste lösas på EU-nivå och internationellt. med dess mål om en hållbar utveckling och allmänna hänsynsregler är en av de viktigaste grunderna för det svenska agerandet vid för- handlingar om nya och ändrade regler på kemikalieområdet i EU. För att mål ska kunna nås behöver tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen skärpas. Arbetet som påbörjats med att ta fram en övergripande strategi i EU kan få stor betydelse för möjligheterna att framgångsrikt driva kemikaliefrågorna framöver. Avsevärda förändringar kan också förutses i det EU-gemensamma arbetet med kemikalier till följd av genomförandet av bl.a. Esbjergdeklarationen och ett nytt biociddirektiv. Vår bedömning är att arbetet kommer att öka väsentligt i omfattning till följd av dessa förändringar. Globaliseringen av handeln väntas leda till ökat behov av internationellt arbete. I fortsätter miljöfrågorna att alltmer integreras i det dagliga arbetet. Många insatser har gjorts för att förbättra hälsan och miljön. I ett bredare perspektiv har dock åtgärdsarbetet bara börjat och mycket återstår att göra för att nå en hållbar utveckling. Det finns en skillnad i stora och små företags miljöarbete som riskerar att öka om inte rejäla insatser görs. Vi bedömer att såväl yrkes- mässiga som privatkonsumenters krav kommer att vara viktiga drivkrafter i kemikaliesäkerhetsarbetet. En tyngdpunkt i KemIs arbete är arbetet i EU som behöver såväl vidgas som förstärkas. Insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ behöver dessutom breddas. En annan tyngdpunkt ligger i att brett i samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida samt att utöka den operativa tillsynen. En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationellt som i samverkan med internationella nyckelaktörer och stater. På flera områden krävs stora forskningsinsatser för att möjliggöra den utveckling som är nödvändig för att nå miljökvalitetsmålet. Forskningsstyrningen är därför viktig. En tredje tyngdpunkt ligger i rollen som ansvarig för miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö. Det innebär enligt vår bedömning bl.a. arbete med övergripande strategiska frågeställningar, ansvar att föl- ja upp och utvärdera KemIs och andra myndigheters samt övriga aktörers arbete samt att föra en dialog om behov av framtida insatser. behöver varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen ytterligare uppmärksammas. För att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generations tid krävs kraftfulla insatser. Det gäller inte bara för KemI utan även för andra myndigheter och organisationer liksom för näringslivet i stort. Vår bedömning är att det för perioden –2003 krävs ett resurstillskott till KemI motsvarande 55 personer () samt för ytterligare kostnader. Även efter 2003 kommer kraftiga resurstillskott att behövas. En avstämning av det fortsatta resursbehovet bör göras . KemIs verksamhet bör även fortsättningsvis till stor del finansieras med avgifter men en större andel än bör finansieras direkt över statsbudgeten. 1Uppdraget, rapportens uppläggning m.m. Regeringen har i regleringsbrevet uppdragit åt Kemika- lieinspektionen (KemI) att redovisa ett underlag för fördjupad prövning. Underlaget ska avse hela verksamheten och belysa de förändringar i inspektionens verksamhet som följer av EU-medlemskapet, , miljökvalitetsmålen samt de ytterligare riktlinjer för miljöarbetet som framgår av miljöpropositionen 1997/98:145 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart . I uppdraget ingår också att belysa behov av förändringar vad gäller mål och inriktning samt prioriteringar i inspektionens verksamhet p.g.a. dessa förändringar. Dessutom ska möjliga rationaliseringar och effektiviseringar samt eventuella behov av förstärkningar i myndighetens verksamhet redovisas. KemI ska bedöma de lång- siktiga budgeteffekterna av dessa förändringar och prioriteringar för inspektionens verksamhet bl.a. till följd av den EU-gemen- samma prövningen av bekämpningsmedel. Inspektionen ska också föreslå hur finansieringen av verksamheten bör utformas för att bättre tillgodose kraven på flexibilitet när det gäller tillgången på och användningen av resurser som förändringarna kan leda till. I denna rapport redovisar KemI sitt underlag för regeringens för- djupade prövning av inspektionens verksamhet. Underlaget avser perioden –2003 med utblick mot 2005. Rapporten redovisar en sammanfattande genomgång av KemIs hela verksamhet med analyser och förslag till framtida inriktning samt finansiering. I rapporten hänvisas till KemIs agerande i EU, internationellt och nationellt. Arbetet med kemikaliesäkerhet bedrivs på flera arenor, ofta . Ofta finns inte någon gräns mellan agerandet på skilda arenor utan arbetet är integrerat. När det i det följande talas om olika arenor menas därför den arena där tyngdpunkten i arbetet ligger. 2Förslag till inriktning och finansiering KemI har getts huvudansvar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Regeringens instruktion för Kemikalieinspektionen bör redovisa inspektionens ansvar för detta. Enligt regeringens instruktion, förordningen (1988:525) med in- struktion för Kemikalieinspektionen, är KemI central förvaltnings- myndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta uppdrag. KemI har getts en vidgad roll genom det ansvar som regeringen lagt på inspektionen när det gäller miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Den vidgade rollen beskrivs i skrivelse 1999-03- 24 som utarbetats i samråd med KemI m.fl. myndigheter. Den omfattar bl.a. att följa upp och utvärdera hur miljökvalitetsmålet uppnås samt vilka effekter vidtagna åtgärder har på miljön, samt att samordna arbetet mellan myndigheter och andra aktörer som är berörda av miljökvalitetsmålet. Detta synsätt bör tydligt komma till uttryck i regeringens instruk- tion för Kemikalieinspektionen. Vi föreslår därför att följande mening läggs till i 1 § instruktionen: Inspektionen har huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och skall samordna, följa upp och utvärdera de insatser som görs av myndigheter och enskilda för att nå detta. 2.2Verksamhetens inriktning, övergripande KemIs verksamhet bör vidgas och innefatta nya arbetsuppgifter. De verksamheter som bedrivs är relevanta för det fortsatta arbetet. I vissa fall bör en omorientering göras i den nuvarande verksamheten. En kraftig ambitionsnivåhöjning bör göras på såväl EU-nivå som den internationella och nationella arenan. Agerandet i EU och internationellt bör ges ökad tyngd. Varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen bör ägnas ökade insatser. På den nationella arenan behöver den operativa tillsynen förstärkas. Dessutom behöver ökad tyngd läggas på att brett i samhället påverka och stimulera till insatser från aktörernas sida bl.a. genom att ta fram verktyg och genom att även på hög nivå inom företagen föra en dialog. Informationstjänsten på webbsidorna bör bl.a. utvecklas vidare för att göra fakta lätt tillgängliga för leverantörer och användare. Aktörskretsen som KemI vänder sig till bör breddas och fördjupas. Det gäller såväl tillverkare, importörer och användare av kemiska produkter och varor som fackföreningsrörelsen, miljöorganisationer, forskningsorgan och myndigheter. En långsiktig och bred informationsstrategi behövs för att skapa en positiv beslutsmiljö såväl nationell som i samverkan med interna- nyckelaktörer och stater. Det är framför allt arbetet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som är styrande för bedömningen av den framtida inriktningen. Analysen av resultaten samt om- världsförändringar i EU m.m. förstärker de slutsatser som kan dras från målarbetet. Vi har i vår bedömning utgått från KemIs förslag som lämnats till regeringen , väl medvetna om att förändringar kan komma i den fortsatta beredningen. I det följande behandlas översiktligt inriktningen av verksamheten inom vissa områden. Arbetet i EU och på den internationella are- nan återfinns inom flera av områdena. Vissa övergripande inrikt- ningar redovisas dock under avsnittet 2.2.1 EU och internationellt. Vår bedömning är att arbetet i EU behöver såväl vidgas som för- stärkas. Det är också viktigt att ytterligare bredda insatserna i fora utanför EU t.ex. i FN-organ. Den allt mer ökande globaliseringen av handeln med kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen innebär att det blir allt svårare att även med EU gemensamma åtgärder i väsentlig grad nå resultat. Arbete med att i EU driva de frågor som är nödvändiga för att nå generationsmålet är centrala . Exempel på en sådan fråga är varor som innehåller eller har behandlats med kemiska ämnen. Satsningar behöver göras på viktiga principiella frågor som substitutions- och försiktighets- principen. Det svenska ordförandeskapet kommer självfallet också att vara mycket viktigt för arbetet. har arbetet i EU på kemikaliekontrollområdet främst gällt övergångslösningarna. Det här har inte bara rört utan också andra medlemsländer. när arbetet gått in i en mer löpande verksamhet bör arbetet också inriktas på att tillsammans med andra medlemsländer påverka programmen så att de blir så effektiva och administrativt lätthanterliga som möjligt. Arbetet bör också ta sikte på att skapa förståelse och genomslag för principer och tänkande som finns i . Det här förväntas bl.a. komma att ske inom ramen för den översyn av direktiven som bör bli en följd av arbetet med en kemikaliestrategi i EU. Arbetet med att stödja och bistå de nya medlemsländerna i är också viktigt, bl.a. med anledning av att bristande kemikaliekontroll i dessa länder indirekt kan få effekter på till- ståndet i liksom för att långsiktigt skapa förutsättningar för bra samverkan i EU. Av resultatanalysen framgår ett flertal slutsatser som bör ligga till grund för agerandet i EU. Det gäller bl.a. behovet av alliansbyg- gande. KemI kommer därför att arbeta för en ökad utbytestjänst- med andra länder samt för att strategiskt placera nationella experter inom EU:s institutioner. En annan sådan slutsats är att koncentrera agerandet till vissa frågor som sedan drivs genom- gående i aktuella program. En tredje slutsats är att det kommer att bli nödvändigt att delta aktivt i dessa program som helhet för att skapa förutsättningar för att få genomslag för svenska frågor. Arbetet i olika FN-organ och med globala konventioner bör ägnas ökad insats. Former för bilateralt samarbete med länder t.ex. i bör utvecklas och utvärderas. Även regionala konventioner som kan förväntas få stor genomslagskraft på kemikaliekontroll- området bör prioriteras ex. OSPAR. När det gäller bör KemIs insatser även fortsättningsvis framför allt inriktas på arbetet med testmetoder, kriterier och bekämpningsmedelssamarbete. Det nordiska samarbetet bör även fortsättningsvis nyttjas för arbetsdelning och för att koordinera agerande framförallt i EU men även internationellt. Vår bedömning är att det inte bara i EU är angeläget att driva en viss fråga med samma prioritet över hela den svenska linjen. I många fall är det nödvändigt att utnyttja flera fora för att få genomslag för en ståndpunkt. Det innebär att arbetet med att koordinera agerandet liksom att ta fram en strategi bör ges större uppmärksamhet. Det här gäller såväl inom myndigheten som myn- digheter emellan och med . 2.2.2Strategiskt arbete, uppföljning och utvärdering Som ansvarig för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö tillkommer nya arbetsuppgifter för KemI. Vår syn är att rollen bör utvecklas i sam- verkan med övriga myndigheter och andra aktörer. Det är därför inte möjligt att i detalj nu precisera vad rollen kommer att innebära utan arbetsuppgifterna bör successivt växa fram. De övergripande former för uppföljning av miljökvalitetsmålen som vi utgår från att regeringen kan komma att slå fast, kommer naturligtvis också att påverka inriktningen. Arbetet med miljömålet bör vidareutvecklas. Strategierna och styr- medlen för att nå delmålen behöver i flera fall fördjupas t.ex. att ta fram förslag till stimulansåtgärder för att öka substitutionsarbetet och att ta fram riskminskningsindex för olika branscher. Samarbe- tet med andra myndigheter som exempelvis behöver utvecklas vidare och öka i insats bl.a. i syfte att stödja små- och medelstora företag. Informationsinsatser kommer också att krävas. Kemikalie- och varustatistik bör utvecklas och produceras. Detta torde medföra ett ökat behov av kvalitetssäkring av vissa uppgifter i produktregistret. Tillståndet och utvecklingen i stort i omvärlden bör följas och sammanställas samt värderas. KemIs och andra myn- digheters samt övriga aktörers arbete för att nå en giftfri miljö bör följas upp och utvärderas. Ett viktigt underlag i uppföljningen är resultaten från miljöövervakningen. Den miljöövervakning som finns behöver utvidgas till att bl.a. omfatta fler ämnen än de traditionella miljögifterna. Behov finns också av systematiska mät- ningar av bekämpningsmedel i yt- och grundvatten. Dialog bör löpande föras med aktörerna om behov av ytterligare åtgärds- insatser. Kemikaliestrategin i EU och en utveckling av kemikalie- statistik på EU-nivå kan också komma att innebära behov av uppföljningsinsatser. För att uppfylla intentioner om en skärpt tillsyn behöver tillsynen på kemikalieområdet öka. Den löpande operativa tillsynen över efterlevnaden av regler behöver ha en sådan nivå såväl kvalitativt som kvantitativt att den är trovärdig. Det finns också behov av att utveckla metodik och innehåll i fråga om tillsynen över varuleverantörernas efterlevnad av allmänna hänsynsregler och de för varor tillämpliga bestämmel- serna i MB. Detta görs bäst genom att KemI genomför egna tillsynsprojekt. Vidare talar ett ökat behov av EU-samordnad tillsyn över framför allt varuleverantörer för en förstärkning av den centrala operativa kemikalietillsynen. Det behöver också skapas mer utrymme för tillsyn över leverantörerna av bekämpnings- medel.