sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Han eller hon måste kunna kommunicera på olika nivåer, aktivt samverka med andra människor oavsett bakgrund och förmedla de grundläggande värderingar som Försvarsmakten verkar utifrån. betonade att officeren behöver en grundlig kunskap om samhällsförhållanden i vid bemärkelse. Samordning var ett annat nyckelord i skolutredningen; sam- ordning för att utnyttja resurserna effektivt i utbildningssystemet, och samordning för att redan under utbildningen lägga grunden för ett tätt samarbete mellan de tre försvarsgrenarna; armén, flygvapnet och marinen. förslag innebar att den grundläggande officersutbildningen skulle sammanföras till en försvarsmaktsgemensam skola. Som en följd av detta föreslogs också att de tre försvarsgrenarnas officersutbildning skulle bli likartad. Utredaren menade att detta innebar flera fördelar; man kunde samla lärarkompetensen till ett mindre antal skolor, och därmed få högre kvalitet. Samordning med civila högskolor kunde underlättas. Utredningens förslag till en ny utbildningsstruktur var: (1)att inrätta ett yrkesofficersprogram (YOP) för den grund- läggande utbildningen, motsvarande 80 poäng (, i enlighet med arbetstidsberäkningen i den civila högskolan). Pro- grammet skulle innehålla försvarsmaktsgemensam och försvars- grensgemensam utbildning samt befattningsutbildning. av programmet skulle vara avdelat för individuella val, s.k. special- kurser. De gemensamma utbildningsdelarna föreslogs bedrivas vid militärhögskolorna (, , ), medan befattningsutbildningen skulle bedrivas vid funktionsskolorna. (2)att inrätta ett taktiskt program (TAP) motsvarande 40 poäng, med samma grundinriktning som YOP (försvarsmakts- och för- svarsgrensgemensam utbildning, befattningsutbildning. Program- met skulle vara nivåhöjande, dvs. efter genomgånget program, och endast då, kan officeren erhålla högre grad. Utbildningen sker vid militärhögskolorna och funktionsskolorna. (3)att inrätta ett stabsprogram (STAB) motsvarande 40 poäng, som också skulle vara nivåhöjande. Programmet genomförs vid . (4)att inrätta ett chefsprogram (CHEF), som skulle vara nivå- höjande, omfattande 100 poäng, och som skulle bedrivas vid . De här fyra programmen skulle enligt skolutredningen vara den grundläggande karriärvägen. Efter genomgången nivåhöjande utbildningen skulle deltagarna kunna befordras till högre grad, och genomgången kurs var också en förutsättning för befordran (i likhet med det tidigare kopplingen mellan utbildning och karriär). Mellan de olika programmen skulle officeren tjänstgöra på sitt förband, som ett riktmärke . Men ett viktigt inslag i skolutredningen var även förslaget (5) att inrätta ett fackprogram motsvarande 40 poäng. Program- met var avsett att ge officeren möjlighet att utvecklas inom ett ämnesområde som denne hade särskilt intresse eller fallenhet för. Programmet var inte tänkt att vara obligatoriskt, och det kopplades inte till befordran. Utbildningen var inte nivåhöjande. vara möjligt att genomgå ett fackprogram vid olika tillfällen mellan de andra programmen. En del officerare kanske aldrig skulle ta del av något annat än fackprogram, andra skulle göra det mellan något av stegen mellan de andra utbildningsprogrammen. Vad gäller lednings- och samordningsfrågorna föreslog skol- utredningen att Försvarshögskolan skulle få en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med övriga högskoleväsendet, samt för att se till att den röda tråden i utbildningen utvecklades. arbetade nära Försvarsmaktens ledning, och hade även nära kontakter med ledningen för utbildningsväsendet. Det fanns en bred samsyn kring utredningen, och remissinstanserna var positiva till dess förslag. Det gick därför snabbt att genomföra förslaget. Utredningen lämnade sitt betänkande , och inrättades det nya utbildningssystemet. Förändringen var störst på den mest grundläggande nivån; YOP och TAP. Där sammanfördes utbildningen för de tre försvarsgrenarna, och en stor del av kursplanerna gjordes om; dels infördes försvarsmakts- och försvarsgrensgemensamma moment, och dels infördes special- kurserna. Det innebar att närmare 30 – av utbildningen för- ändrades. Under och 1999 arbetade lärare och skol- ledningar intensivt med att utforma läroplaner och utveckla inne- hållet i kurserna. Vidare utformades det fria valet av specialkurser, och dessa upphandlades av civila högskolor. Ramarna för elevernas helt fria val definierades också. Detta utgjorde de största förändringarna. En annan stor förändring var utvecklingen av fackprogrammet. identifierades ett trettiotal olika ämnesinriktningar (ca 400 kurser), och ungefär lika många erbjuds /2001. Detta är också ett nyskapande arbete, som kräver utveckling av läroplaner, identifiering av lärare, samordning mellan Försvarshögskolan, funktionsskolorna och civila högskolor, mark- nadsföring/ information för att få deltagare, samt genomförande. Förändringarna på Försvarshögskolan har varit mindre genom- gripande, men även där måste det ske en utveckling av innehållet i de högre programmen, eftersom deltagarna kommer att ha andra erfarenheter från tidigare utbildningssteg. förändringen för Försvarshögskolan är frågan om utbildningen där kan få meritvärde som en civil högskola. gjorde en prövning, och menade att det vore möjligt, förutsatt att en del brister, främst avseende lärarkompetens, kunde rättas till. Ledningen har dock förhållit sig tveksam till att söka hög- skolestatus, eftersom man varit osäker på om man skulle söka bara för FHS, eller även för MHS, samt vilka konsekvenserna skulle bli avseende huvudmannaskap (dvs. om Försvarshögskolan i så fall skulle bli en myndighet under ). Sammanfattningsvis kan konstateras att skolutredningens förslag i allt väsentligt genomförts. Den grundläggande strukturen är nu så som utredningsförslaget menat, och ämnesutvecklingen har skett på det sätt som pekades ut. Däremot är det svårare att granska vad Försvarshögskolan samordnande roll inneburit; den röda tråden i utbildningen kan ifrågasättas, liksom kvalitetssäkring och meritvärdering. Militärhögskolorna har var och en sitt samarbete med de civila högskolorna på den ort de finns. Det är fortfarande inte någon som gått igenom utbildningen helt och hållet. De första nyutexaminerade yrkesofficerarna lämnar YOP . Däremot finns det elever som gått ut TAP och STAB, samt som gjort klart fackprogrammet, men inte som en del av ett integrerat system. En viktig reservation vad gäller genomförandet av utredningens ambitioner gäller den totala längden av utbildningen. Visserligen är den nya officeren klar med sin grundläggande utbildning och skall kunna tillträda en befattning på förband därefter. Men eftersom så många nya delar förts in i utbildningen anses officeren sakna en del kunskap och färdigheter som behövs, t.ex. i navigation, säkerhetsbestämmelser för stridsskjutning, m.m. Därför fortsätter utbildningen i regel vid någon funktionsskola i ytterligare 6 . I praktiken är därmed den grund- läggande officersutbildningen snarare än 2, som utredningen föreslog. Det uppstår stora osäkerheter när man skall göra en sammanhållen kostnadsanalys av Försvarsmakten utbildningssystem, åtminstone om man har begränsad tid att fördjupa sig i de olika skolornas anslagsformer. Eftersom det sker mycket samverkan mellan skolorna, och längre program som regel genomförs på flera skolor, finns det en stor risk att man dubbelräknar kostnader. Avsikten här är inte att göra en djupanalys av kostnaderna, utan enbart att få en snabb överblick av vad som kostar; dvs. vilka led i utbildningen som är dyrast, samt att undersöka om skolutredningens förvänt- ningar om kostnadsbesparingar har realiserats. Försvarsmakten genomförde en analys av kostnaderna för officersutbildningen (Högkvarteret, promemoria 00.04.13). Den visar att den sammanlagda kostnaden för Försvars- maktens skolor var 1 764 miljoner (baserat på anslags- avräkningar) och budgeten för var . Det är värt att notera att siffrorna enbart avser kostnader för utbildningens genomförande – siffrorna inkluderar inte resor, traktamenten, bostadskostnader och liknande. Försvarshögskolans årsredovisning (1999) anger kostnaderna för den militära chefs- och specialistutbildningen till , och budgeterar 254 miljoner för . Detta är dock inte hela kostnaderna för Försvarshögskolan, utan forskning och utveckling, publikationer och en del andra poster redovisas för sig. Det finns ingen möjlighet att här skilja på vad som hör till officersutbildningen, en möjlighet är att faktiskt räkna hela För- svarshögskolan som en del av utbildningssystemet. Eftersom forskningen är en del av att utveckla den röda tråden i utbildningen skulle det vara logiskt att ta med samtliga kostnader. Här har dock valts det försiktigare alternativet att enbart ta upp de kostnader som direkt redovisas för chefs- och specialistutbildningen. Tabellen nedan summerar resultatet. Kostnaderna för Försvarsmaktens officersutbildning. Källa: Försvarsmakten; Analys av kostnaderna för officersutbildningssystemet; Försvarshögskolan, Årsredovisning 1999 angav att de föreslagna förändringarna skulle innebära en besparing på ca inom en tioårs- period. Högkvarterets promemoria konstaterar att besparingarna torde bli avsevärt mindre än vad som ansatts. Tabellen ovan visar att de faktiska kostnaderna när reformen genomförts har ökat , vilket kan föranleda en viss tveksamhet till att det överhuvudtaget skall kunna realiseras några besparingar. Det här kapitlet behandlar olika aspekter på ledningen av utbildningssystemet. Eftersom det inte finns några officerare som genomgått hela programmet ännu, kan utvärderingen inte enbart avse effekter av systemet. Annars vore det naturligt att anta att om de officerare som lämnar utbildningen besitter den kompetens som de bör ha, då fungerar också ledningssystemen – eller det funnes i alla fall inte någon större anledning att bekymra sig över lednings- systemen. Inom ramen för den här utvärderingen blir det desto mera angeläget att se över ledningssystemen. Det kan finnas förhållandena att uppmärksamma och diskutera oavsett hur bra utbildningen i grunden är. Utbildningen av officerare regleras i Officersförordningen. Utbild- ningen är tänkt att vara ett sammanhållet system för kunskaps- och kompetensförsörjning, men det lyder under olika huvudmän. Det behöver i sig inte vara ett problem, särskilt inte eftersom huvud- männen i sin tur alla är myndigheter under försvarsdepartementet. Det ställer dock andra krav på samordning än ett system där alla ingående delar är underställda samma organisation. Försvars- högskolan är en myndighet direkt underställd Försvars- departementet, övriga delar av utbildningssystemet är underställda Högkvarteret. revisorer genomförde en granskning av den nya Försvarshögskolan (Rapport 1999/2000:5), med särskild inriktning på styrproblematiken. Rapporten behandlade bl.a. hur regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av förordningar, utnämningar (styrelse och rektor), regleringsbrev och krav. Det förekommer en omfattande dialog i samband med utformningen av regleringsbrev och årsredovisning, vilka är inslag i den informella styrningen. Genom att införa avgiftsfinansiering har regeringen utformat en beställar – utförar relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Den förra skulle därmed få ett stort inflytande över officersutbildningen. revisorer konstaterar dock att det är svårt att realisera eventuella fördelar med den valda modellen. Både Försvarshögskolan och Försvarsmakten har begränsad valfrihet; den ene har monopol på all högre officersutbildning, den andre är den ende beställaren. Marknadsstyrningen av deras relation är därmed dömd att bli orealistisk. Rapporten pekar på att rollerna är otydliga, och det blir också svårt för regeringen, vars roll i och för sig är tydlig, att styra Försvarshögskolan genom de instrument som står till dess förfogande, när den huvudsakliga styrningen avses komma från Försvarsmakten. Det pågår en debatt om Försvarshögskolan skall söka examinationsrätt och därmed bli likvärdig civila högskolor (debatten gäller vilka delar av Försvarets skolsystem som skall söka examensrätt, att Försvarshögskolan skall göra det är klart). har Försvarshögskolan utvecklats mot att vara ett akademiskt lärosäte (, 1998). Ett problem i sammanhanget är att universitetsväsendet lyder under Utbildnings- departementet, med ett undantag; är en myndighet under . Försvarsmakten utgår från att det går att göra ett undantag en gång till, och att en Försvarshögskola med examinationsrätt kan vara en myndighet under försvarsdepartementet. Det verkar inte på något sätt självklart, snarare tvärtom. Men det verkar lika osannolikt att Försvarsdepartementet skulle kunna acceptera att dess högskola skulle lyda under ett annat departement i . Det är en olöst fråga, och så länge inte frågorna om examensrätt och organisatorisk tillhörighet är lösta på ett sätt som står i överensstämmelse med aktörernas långsiktiga ambitioner, är det mycket svårt att förbättra styrsystemen. De tre militärhögskolorna lyder direkt under Högkvarteret. Inom Högkvarterets grundorganisationsledning finns en skolsektion, och dess ansvar är bl.a. att styra utbildningen vid militärhögskolorna, övriga skolor, samt att beställa utbildning från Försvarshögskolan. Enheten består av två personer. Frågan är då hur omfattande bemanning som behövs på en sådan enhet? Det kan verka som att två personer är en alltför liten arbetsresurs att styra ett så omfattande och komplicerat utbildningssystem? Men även om strukturen är ny, är uppgiften Skolorna har en historia. Är verksamheten decentraliserad skall det inte behövas så omfattande styrsignaler från centralt håll. Egentligen bör utbildningen utformas så nära verkligheten som möjligt, och Högkvarterets roll bör rimligtvis vara att sätta övergripande mål, att utvärdera resultatet, och att fokusera på förändringsarbete. Det är nog svårt att argumentera för att en centralt lokaliserad skolenhet skulle ha en mera omfattande bemanning. Förutom Försvarshögskolan och militärhögskolorna finns sedan funktionsskolor, som Örlogsskolan, Markstridsskolan, Amfibie- stridskolan, Försvarsmaktens skolor i . Dessa lyder under respektive taktiska kommandon; TKA, TKM och TKFV. Mål, finansiering, och utbildningens innehåll och utformning styrs från de taktiska kommandona. För att ytterligare komplicera bilden finns ett antal skolor som lyder under andra skolor, t.ex. under Örlogsskolorna. Andra skolor lyder under förband; Artilleristridsskolan lyder under A9, Ledningsskolan under S1, och Fältarbetsskolan lyder under 2. , som förbereder personal i internationell tjänst lyder direkt under den operativa insatsledningen (OPIL), och detsamma gäller Helikopterflottiljerna – som har hand om sin egen utbild- ning. Enkelhet är i och för sig inte ett självändamål, och det är heller inget som kännetecknar ledningen av Försvarsmaktens utbildningssystem. Svagheten med den nuvarande ledningen är att det är svårt att få en överblick över utbildningen, och det är också svårt att analysera förekomsten av dubbelarbete. Det är ett omfattande arbete att se över om utbildningen är rationellt bedriven, och olika huvudmän kan ha intressen som inte nödvändigtvis sammanfaller med en rationell arbetsfördelning mellan skolorna. Styrkan är att utbildningen kan skräddarsys, och i många fall ligger den tekniska utvecklingen nära sammanflätad mellan förband, skolor och avdelningar i Högkvarteret. Försvarsmakten har en stor mängd specifika yrkeskompetenser att utbilda för, och i regel inget annat alternativ än att sköta utbildningen i egen regi. Hur beställarfunktionen utövas i de olika leden måste också förstås mot bakgrund av lärarnas erfarenhet. Eftersom lärare i huvudsak kommenderas till skolorna från sina förband , kommer de dit med insikt om vad de behöver för kompetens på förbandet. De kommer dessutom ofta själva att ta emot sina elever på förbanden i ett senare skede. Det är då klart att de förmedlar en sådan kunskap som de anser behövas, just ifrån sin praktiska erfarenhet av vad eleverna förväntas göra efter utbildningen. Det är med andra ord ett system för direkt beställning och förmedling av kompetens, och det låter sig inte enbart analyseras utifrån enkla modeller för beställare och utförare roller i andra delar av förvaltningen. På alla de skolor utvärderingen varit i kontakt med finns någon form för elevinflytande, eller snarare för dialog mellan eleverna och de programansvariga om utbildningen. Frekvensen av möten varierar, men det blir i praktiken beroende av vilka problem som finns och vad just denna form för påverkan kan ha för möjligheter att lösa problemen. Förutsättningarna för effektivt elevinflytande varierar mellan programmen. De första stegen, där de intagna är många och deras förväntningar på officersrollen och deras intresse av karriär är mycket olika, ger små förutsättningar för effektivt elevinflytande. Synpunkterna från eleverna varierar; en svarade på frågan att skolledningen är mycket lyhörd, och öppen för de synpunkter som deltagarna för fram och det var även flera förtroendemän som påpekade att det råder ett gott kollegialt förhållande mellan deltagarna, skolledningen och lärarna. Men det var också de som menade att visserligen får våra förslag ofta en positiv respons, men sedan rinner det ut i sanden och ingenting händer, och mera kritiskt: små detaljer blir ofta väldigt viktiga och kursledningen kör över oss om det behövs resurser för förslagen. På Försvarshögskolan är förutsättningarna annorlunda, De som kommer in på utbildningarna har själva varit chefer och har yrkeserfarenhet. De ligger inte många karriärsteg efter de som är lärare. Då finns det helt andra förutsättningar för en effektiv dialog. Problemet är dock att genomföra förändringar som får någon verkan. Eftersom många lärare bara stannar vid skolan något enstaka år, kan motivationen att förändra utbildningen vara begränsad. Med korta förordnanden som lärare och program- ansvarig motverkas den dagliga finslipningen av kurserna, och där- med också de områden som deltagarnas inflytande är bäst ämnade att effektivisera. Frågan om elevernas inflytande på skolan är viktig eftersom det kan antas ligga i den nya officersrollen att vara lyhörd för del- tagarnas synpunkter och samlade kompetens. Formerna för elevinflytande och dialog har därmed en sekundär dagordning; det är inte enbart ett sätt att påverka den pågående utbildningen, utan ett sätt att visa genom förebild hur officerarna själva skall verka lärarroll inför värnpliktiga och på skolor senare i karriären. Det är ett område som behöver stärkas. För att konstatera om utbildningsmålen uppnås krävs ett vederhäftigt utvärderingssystem. Den formella grunden för utvärderingen kan beskrivas som att ansvaret för måluppfyllelse och kvalitetskontroll ligger hos Överbefälhavaren vad gäller utbildningssystemets sex program. Utbildningsmålen ses över av Högkvarteret i samband med programansvariga skolor, taktiska kommandon, helikopterflottiljen m.m. I den översynen beaktas även de årliga utvärderingar av genomförd utbildning avseende innehåll och måluppfyllelse som redovisas av skolorna. Även elevernas kommentarer bifogas utvärderingarna. Det finns alltså en löpande utvärdering varigenom skolorna själva lämnar rapporter om genomförd utbildning. Inom Högkvarteret har tillsatts en arbetsgrupp för officers- kompetensutveckling (AgOK). Eftersom skolsystemet måste kunna anpassas till statsmakternas och Försvarsmaktens behov erfordras en kontinuerlig analys och utvärdering (HKV beslut 100: 73634). Arbetsgruppens prioriterade områden är att granska mål och kvalitet, samt att identifiera åtgärder för att säkerställa utbildningssystemets kvalitet. Arbetsgruppen skall lämna ifrån sig sina analyser . Ytterligare en aspekt av utvärderingen utgörs av Försvars- högskolan utbildningsbyrå (UtbB), som skall svara för utveckling och samordning av kvalitetssäkring och meritvärdering av officers- utbildningen. Härvid skall UtbB utgöra en resurs för skolans ledning, nämnder och enheter. UtbB skall även arbeta externt gentemot Försvarsmaktens skolsystem. har ett självutvärderingsprojekt genomförts, där UtbB personal har besökt skolorna och med hjälp av personalen där genomfört en självvärdering för varje skola. Det omedelbara syftet har varit att ge underlag för beslut om skolorna skall vara med och söka examinationsrätt som Försvarshögskolan. Genom den här processen har man fått ett rikt underlag för att diskutera olika problem på skolorna och bedöma deras starka och svaga sidor. Under rubriken utvärdering bör man också nämna den bedöm- ning som gjorde 1998 avseende hur Försvars- högskolan förhåller sig till likartad utbildning inom högskolan vad avser nivå och kvalitet (, 1998). Denna är dock inte del av ett utvärderingssystem, men om Försvarshögskolan skulle få examinationsrätt kommer den, liksom andra högskolor, att vara utsatt för en fortlöpande utvärdering av . Den nämnda rapporten ger också en god blick av Försvarshögskolans kvalitet det år den skrevs. Det finns en omfattande litteratur om utvärdering av utbildning. Det är brukligt att urskilja fyra nivåer i sådan utvärdering: (2)attityder till utbildningen, dvs. sådant empiriskt material som brukar samlas in vid utbildningens slut genom enkäter eller intervjuer, från deltagarna, avseende vad de tyckt om det hela; (3)förvärvade kunskaper, dvs. de omedelbara resultaten vad avser förvärvade kunskaper, färdigheter och attityder, som prov, examen eller liknande visar; (5) förmåga att tillämpa kunskaperna, dvs. undersökningar av hur den förmedlade kunskapen omsätts i praktisk handling av del- tagarna i yrkeslivet, på sin befattning etc. (7) förändring i organisationen, dvs. om det faktum att den som utbildats faktiskt omsätter sina kunskaper i praktisk handling – innebär det att organisationen blir bättre (vinsten ökar, marknads- andelarna växer, personalen mår bättre – för att ta några civila exempel på sådana mått). Det kan också vara lämpligt att en del av utvärderingsarbetet genomförs av externa, oberoende bedömare. Det kan konstateras att Försvarsmaktens utvärderingssystem i huvudsak samlar in underlag för en bedömning av de första två nivåerna i modellen ovan. Det har heller inte framkommit några som helt exempel på användning av externa utvärderingsexpertis. Det är då stor risk att informationen om utbildningen blir selektiv och bristfällig, och att det saknas vetenskaplig grund för att ta beslut om förbättringar. Begreppet kostnadseffektivitet används ofta som synonymt till att någonting är bra, billigt och ändamålsenligt. Det finns en allmän förståelse av begreppet som synonymt till bra. En sådan förstå- else är inte nödvändigtvis fel, men det är inte samma som det mätbara, inom företagsekonomin preciserade begreppet. Det är inte heller troligt att en så vag begreppsanvändning kan leda till väl underbyggda och kloka administrativa beslut. På engelska finns två ord som liknar det svenska effektivitet: efficiency respektive effectiveness. Med efficiency menar man att uppnå vissa givna mål till lägsta möjliga kostnad (vilket ibland kallas kostnadseffektivitet eller inre effektivitet på svenska). Effectiveness innebär att välja rätt mål, att göra rätt saker, så att man inte motverkar sina syften, och så att man använder resurser på bästa sätt i förhållandena till sina mål (svenska ord för detta är att vara ändamålsenlig, eller att ha en yttre effektivitet). Effektivitetsmått är alltid en kvot, med kostnader på ena sidan bråkstrecket och intäkter, vinst, eller nytta på den andra sidan. Vid bedömning av inre effektivitet ställs kostnader i relation till någonting mätbart i utbildningen, eller möjligtvis till intäkter. Man kan t.ex. studera kostnaden per elev, eller jämföra kostnaderna per elev vid olika skolor.