sou · GPB315d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Dagens finansieringssystem har inte, enligt utredningens upp- fattning, givit den önskade mål- och resultatstyrning som stats- makterna har eftersträvat. För att bättre kunna nå dessa syften har utredningen utformat ett delvis nytt system för styrning och finansiering. Det innebär ett finansieringssystem, som inte bara knyter an till organisationernas omfattning och inriktning utan också till frivilligorganisationernas kompetens och förmåga att medverka i samhällsberedskapen och till hur omfattande deras engagemang är i totalförsvarssammanhang. Vissa av organisationer- na kan uppträda som enbart främjande och understödjande orga- nisationer, medan andra kan vara både främjande organisationer och åta sig uppdrag och ingå på olika sätt i samhällets totala beredskapsorganisation. Finansieringssystemet föreslås bestå av en bidragsdel och en ersättningsdel. Organisationsstöd föreslås utgå till alla frivilliga totalförsvars- organisationer och vara indelat i ett grundbidrag, ett ungdoms- bidrag och ett kompetensbidrag. Därutöver kan organisationerna söka bidrag för särskilda projekt. Utredningen anger för respektive del de kriterier och beräkningsnormer som bör tillämpas. Utredningen konstaterar att det saknas generella kriterier och enhetliga principer för beräkning och fördelning av orga- nisationsstödet. Utredningen har vägt flera olika beräknings- och fördelningsmodeller mot varandra. Med ledning av de senaste årens utfall, regeringens budgetförslag och utredningens olika beräk- ningar bedömer utredningen det vara rimligt att Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar av dagens samlade statliga stöd bör avsättas som en ram för organisationsstöd till de framtida frivilliga totalförsvarsorga- nisationerna. Det innebär att högst i dagens penningvärde kommer att utgå i form av organisationsstöd. Kriteriet för att en organisation skall kunna benämnas frivillig totalförsvarsorganisation är att organisationen informerar sina medlemmar om samhällets säkerhet och beredskap samt total- försvar. Att nå ut med denna information innebär, enligt utred- ningens uppfattning, en bred och stark folkförankring av sam- hällsberedskapen och totalförsvaret samt att den enskilde medborgarens kunskaper och medvetenhet om sådana frågor stärks. Organisationsstödet bör, enligt utredningens uppfattning, vara långsiktigt och omfatta treårsperioder. I budgetpropositionen (2000/2001:1) föreslår regeringen att anslaget 6:18 skall omfatta för . Om statsmakterna delar utredningens uppfattning att frivillig totalförsvarsverksamhet bör betraktas som en allt viktigare resurs för samhällets säkerhet och beredskap, kan detta innebära att fler organisationer bör beredas möjlighet att ingå i kretsen frivilliga totalförsvarsorganisationer, främst som främjan- deorganisationer. I sådana fall kan kostnaderna för organisationsstödet komma att öka något. Utredningen har bedömt att med ett utökat antal frivilliga totalförsvarsorganisationer kan det totala organisations- stödet komma att öka till . Detta förutsätter naturligtvis att alla de organisationer som utredningen anser bör ingå också vill det själva. I denna summa ligger även organisationsstöd för medlemmar ur hemvärnsrörelsen. I den budgetram som Försvarsmakten har avdelat till hemvärnet ingår sannolikt visst stöd, som ges till hemvärnsföre- ningar. De har ett nära samband med hemvärnsförband som är en del av Försvarsmaktens krigsorganisation. Om hemvärnsrörelsen kommer att inkluderas i kretsen av frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner, skulle det möjligen kunna innebära att vissa belopp bör överföras från andra anslagsposter till anslaget för organisations- stöd till frivilliga totalförsvarsorganisationer. Om detta stöd läggs till det organisationsstöd om som utgår till frivilliga försvarsorganisationer, så ligger det totala beloppet på dagens organisationsstöd sannolikt i intervallet . Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar Enligt utredningens förslag bör en frivillig totalförsvarsorga- nisation bedriva sin ungdomsverksamhet inom den egna orga- nisationen för att vara berättigad till ungdomsbidrag inom organisationsstödet. Om de organisationer som bedriver ungdomsverksamheten i separata organisationer med bidrag från inordnar den i den frivilliga totalförsvarsorga- nisationen, kan kostnaderna för totalförsvarets organisationsstöd komma att öka. Utredningen anser dock att bidragsmedel från bör kunna omfördelas till totalförsvarsanslagen. Den totala belastningen på statsbudgeten för organisationsstöd kommer då att påverkas marginellt. Utredningen vill särskilt framhålla att det inte finns ett säkert underlag för att fullt ut tillämpa den modell för fördelning av kompetensbidrag inom ramen för organisations- stödet som bygger på kompetensintyg som föreslås i kapitel 11. Utredningen anser att den föreslagna modellen är att föredra , eftersom den bygger på behov av personal med kompetens- intyg/avtal och premierar de organisationer som gör konkreta in- satser för att höja medlemmarnas användbarhet i samhällsbered- skapen. På kort sikt har dock myndigheterna svårigheter att ange sina behov av personal från frivilliga totalförsvarsorganisationer på grund av den omställning som pågår. Frivilligorganisationerna har därmed också svårigheter att ange det antal kompetensbevis som behövs bland medlemmarna för att tillgodose det framtida beman- ningsbehovet. Utredningen konstaterar att det är svårt att ge en rimligt säker uppskattning av myndigheters och kommuners sam- lade behov av frivilliga. Regeringen bör därför ålägga de bered- skapsansvariga att lämna ett sådant underlag . I avvaktan på detta föreslår utredningen att regeringen bör tillämpa en något modifierad beräknings- norm, när det gäller kompetensbidraget till frivilliga bemannings- organisationer. Utredningen föreslår därför att den del av organisationsstödet som avser kompetensbidrag övergångsvis beräknas enligt en schablonmodell baserad på bemanningsorganisationernas medlemsantal. Bidraget ges till de organisationer som genom uppdrag, från statliga myndigheter och/eller kommuner, skall kompetensutveckla personal som kommer att ingå i olika insatsorganisationer inklusive militära insatsförband, nationella skyddsstyrkor och hemvärn. Syftet med schablonbidraget är att ge Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar organisationerna möjlighet att utveckla och anpassa sin förmåga att rekrytera och utbilda medlemmar för framtida bemannings- uppdrag. Utredningen anser att denna schablonmodell för beräkning av kompetensbidrag är enkel och tydlig. Vidare är bidraget, inom ramen för hela organisationsstödet, lätt att administrera och särredovisa vilket underlättar statsmakternas uppföljning och kontroll. Beräkningen av kompetensbidragen enligt denna modell bygger på en finfördelad klassindelning (se bilaga 9) och ger ett utfall för de enskilda organisationerna, som i huvudsak motsvarar det stöd som utgår. För de organisationer som får större avvikelser bör det övergångsvis kunna utgå särskilda projektbidrag, för att organisationerna skall kunna ställa om sin verksamhet till de nya uppgifter som skall lösas . Utredningens förslag om att inrätta Rådet för frivillig sam- hällsberedskap syftar bl.a. till att förbättra samverkan mellan de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Detta bör, enligt utred- ningens uppfattning, kunna leda till besparingar i administration m.m. innebär ett inrättande av rådet naturligtvis kostnader. Utredningen har uppskattat kostnaderna för detta till – en kostnad som bör kunna balanseras mot uppnådda rationaliseringsbesparingar och högre effektivitet. Utredningen har uppskattat att organisationsstödet kommer att fördelas på följande sätt. När det gäller uppdragsersättning innebär utredningens förslag om tydligare mål- och resultatstyrning från uppdragsmyndigheter, att frivilliga totalförsvarsorganisationer skall ha full kostnadstäckning för sina uppdrag, dvs. uppdragskostnaderna skall även omfatta alla administrations-, personal- och overheadkostnader som uppkom- mer i samband med uppdraget. Varje uppdragsgivare bör därmed få SOU 2001:15 Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar bättre förutsättningar att bedöma vad uppdragen till frivilliga total- försvarsorganisationer kostar och att precisera uppdragen. Utredningens förslag bedöms ge bättre förutsättningar att rela- tera uppdragsersättningar till förväntade prestationer. Det bidrar också till att renodla organisationsstödet och hålla det åtskilt från uppdragsersättningarna. Tydligare inriktningsmål från statsmakter- na för frivillig totalförsvarsverksamhet och bättre uppföljning av både organisationsstöd och myndigheternas uppdragsersättningar bör, enligt utredningens bedömning, bidra till att öka kostnads- effektiviteten i den statliga finansieringen av frivillig totalförsvars- verksamhet. Med utredningens förslag kommer större ansvar att läggas på uppdragsgivande myndigheter och kostnaderna för uppdrag kom- mer att variera beroende på i vilken grad uppdragsgivande myndig- heter tar frivilliga totalförsvarsorganisationer i anspråk. finns det stora möjligheter att behoven av frivilliga i den fredstida samhällsberedskapen ökar, om myndigheter och kommuner lägger kraft på att ta samhällsresursen frivilligförsvaret i anspråk. finns det därför mycket som talar för att uppdrags- ersättningen för frivillig totalförsvarsverksamhet kan komma att öka i omfattning. Samhällsekonomiskt torde det ändå innebära en vinst om så skulle bli fallet. Beräkningar av de samhällsekonomiska effekterna av frivilligt arbete visar att det i bedrivs ideellt, oavlönat arbete motsvarande cirka 300 000 heltidsarbeten, till ett uppskattat värde av 70 miljarder kronor.1 Sektorerna idrott och fritid har flest fri- villigarbetare. Även inom sektorn frivillig totalförsvarsverksamhet sker omfattande ideella insatser och verksamheten engagerar många människor. De medel som satsas på frivillig totalförsvars- verksamhet är därför, enligt utredningens uppfattning, väl använda eftersom de ger tillbaka så mycket mer för samhället och de enskilda medborgarna. Utredningens förslag om informationssatsningar rörande samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar medför kost- nader. Kostnaderna för informationsmaterial, som Styrelsen för psykologiskt försvar bör få i uppdrag att utarbeta, bör regleras inom ramen myndighetens normala budgetprocess. Årskostnaden för att vidmakthålla successivt aktualisera materialet kan uppskattas till cirka en miljon 1 nr 30 från . Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar För denna kostnad skapas förutsättningar för att bedriva en bred information om samhällsberedskapen och totalförsvaret med utnyttjande av den kompetens som finns inom de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Utredningen föreslår ett styrnings- och finansieringssystem, som inte bara knyter an till organisationernas omfattning och inriktning utan också till frivilligorganisationernas kompetens och förmåga att medverka i samhällsberedskapen samt till hur omfattande deras engagemang är i totalförsvarssammanhang. Förslagen syftar till att reglera formerna för det offentliga stödet till frivilliga total- försvarsorganisationer. Deras deltagande i samhällsberedskapen i fred och krig bör underlättas dels genom det långsiktiga organisa- tionsstöd som statsmakterna riktar direkt till organisationerna, dels genom att beredskapsansvariga instanser åläggs att ta frivilliga i anspråk i så stor utsträckning som möjligt. Utredningens förslag syftar också till att utveckla förutsätt- ningarna för statsmakternas mål- och resultatstyrning av fri- villigförsvaret. I regeringens årliga regleringsbrev bör anges tydliga verk- samhetsmål för och resultatkrav på den frivilliga totalförsvars- verksamheten. Organisationsstödet bör redovisas som en särskild anslagspost i regleringsbrevet. Där bör anges organisationsstödets omfattning och vilka organisationer som är berättigade till sådant stöd. I förberedelserna för och i genomförandet av den ordinarie budgetprövningen bör Rådet för frivillig samhällsberedskap på kort sikt föreslå regeringen och på besluta vilka orga- nisationer som är berättigade till organisationsstöd. För att få en bättre bild över myndigheternas bemanningsbehov, styrning av uppdragsgivandet till de frivilliga totalförsvarsorganisa- tionerna, kostnader samt hur uppdragsmedlen fördelas är det utredningens uppfattning att någon form av funktionssamordning bör ske på civil sida. Utredningen anser att en lämplig samord- ningsmyndighet för detta är . Uppdragsersättningar bör inrymmas i de berörda totalförsvars- myndigheternas anslag och redovisas där. Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar Det är många formella regler som skall ändras i samband med genomförandet av utredningens förslag. Det är fråga om införande av eller ändring i författningsstöd, avtal, anslagskonstruktioner, bi- dragssystem, vidare skall Rådet för frivillig samhällsberedskap organiseras, kansli skall upprättas, m.m. Sammantaget talar detta för att en förändring bör ske . Utredningen har gjort bedömningen att efter beslut av regering och riksdag om att genomföra förändringen krävs för- beredelsetid. Grundat på detta kan följande tids- och åtgärdsplan redovisas. Beredningen av ärendet i bör resul- tera i ett ställningstagande i budgetpropositionen eller annan proposition . Med propositionen som grund kan de praktiska förberedelserna för att genomföra förslagen påbörjas i samarbete med de frivilliga totalförsvarsorganisationerna, Försvarsmakten, och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter. Lokala och regionala sam- arbetsorgan organiseras i kommuner och län. Rådet för frivillig samhällsberedskap och dess kansli bör successivt ta över den centrala samordningen. Dialoger genomförs mellan frivilligför- svaret och beredskapsansvariga instanser om de uppdrag som frivilligförsvaret skall utföra. Myndigheternas behov av frivilliga klarläggs och kompetensnivåer och former för att utfärda kompe- tensbevis beslutas. Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar Från och med bör utredningens förslag kunna tillämpas på de frivilliga totalförsvarsorganisationerna och i deras samarbete med beredskapsansvariga samhällsorgan. Kompetens- bidrag bör kunna beräknas med ledning av myndigheternas behov av frivilliga och de kompetensbevis som de frivilliga totalför- svarsorganisationerna utfärdar till sina medlemmar. Då kan kompetensbidraget enligt schablonmodellen upphöra och i stället beräknas enligt den av utredningen föreslagna modellen med kompetensintyg. Regeringen bör låta utvärdera Rådet för frivillig sam- hällsberedskap och dess verksamhet. Kommittéer som tillkallats p.g.a. ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag är enligt 14, 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skyldiga att redovisa ekonomiska och andra kon- sekvenser som ett genomförande av kommitténs förslag får för olika samhällsfunktioner och samhällsintressen. I kommittéförord- ningen nämns bl.a. ekonomiska konsekvenser, själv- styrelse, brottslighet och brottsförebyggande arbete, jämställdhet och integrationspolitik. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningen föreslår att samverkansformer mellan kommuner och frivilliga totalförsvarsorganisationer utvecklas och att någon form av lokala samverkansråd bildas så att kommuner har möjlighet att ta frivilliga totalförsvarsorganisationer och andra frivilligorganisa- tioner i anspråk vid extraordinära situationer. Utredningen anser att förslagen bör få positiva regionala och lokala effekter genom de förebyggande och direkta insatser som frivilliga kan bidra med inom sina respektive områden. Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar När kommunerna bildar lokala samarbetsstrukturer, som skulle kunna inrymmas i kommunernas beredskapsplanering, uppstår sannolikt vissa nya kostnader för bl.a. information, utbildning, övningar, administration eller annan stödverksamhet som rör samverkan med frivilliga totalförsvarsorganisationer. Staten bör mot den bakgrunden stödja kommunerna inom ramen för de beredskapsmedel som enligt 2 kap. 6 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och 2 kap. 5 § förordningen (1995:128) om civilt försvar tilldelas kommunerna. Brottslighet och brottsförebyggande arbete Flera av utredningens förslag syftar till att stödja ungdoms- verksamheten i frivilliga totalförsvarsorganisationer och hemvärnet så att ungdomar av båda könen engagerar sig. Ungdoms- verksamheten bidrar, enligt utredningens uppfattning, till demo- kratisk fostran, sociala nätverk mellan ungdomar och kunskap om föreningsliv. Utredningen delar uppfattning, som kommit till uttryck i andra sammanhang, att detta också är en form av brottsförebyggande arbete. Frivilligorganisationernas och hemvärnets ungdomsverksamhet kan erbjuda en innehållsrik och meningsfull sysselsättning för ungdomar, som för huvuddelen kan innebära att de blir medvetna och goda medborgare, som kan ta avstånd från kriminalitet och missbruk. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt integration Utredningens förslag om att frivilliga totalförsvarsorganisationer skall informera sina medlemmar om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar, bör bidra till att öka kunskapen om dessa frågor hos både män och kvinnor. Vidare bör utredningens förslag om att utvidga kretsen av frivilliga totalförsvarsorga- nisationer möjliggöra för fler kvinnor att engagera sig inom frivillig totalförsvarsverksamhet. Utredningens förslag om hemvärnsrörelsen som en frivillig totalförsvarsorganisation möjliggör att till hemvärnsrörelsen rekrytera både ordinarie och extra hemvärnsmän med kontrakt och andra – veteraner, hemvärnsungdomar eller övriga intresserade i olika medborgargrupper. Det kan vara exempelvis kvinnor och Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och särskilda redovisningar personer med invandrarbakgrund. En sådan bredd i medlemskadern kan bli mycket betydelsefull, när bara en liten del av befolkningen tas ut för värnpliktsutbildning i fred. Alla som är med i en hemvärnsförening får dessutom tillgång till viktig information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar. Den samlade föreningsrörelsen inom frivilligförsvaret skulle alltså kunna vara ett instrument för folkförankring, demokratisk fostran och integrering, och utgöra en varmhållen till- växtpool om världsläget skulle försämras. Utredningen presenterar i kapitlet en sammanställning av de förslag som har lagts i tidigare kapitel. Förslagen är grupperade i funktionsområden. Övergripande förslag om frivillig totalförsvarsverksamhet den frivilliga totalförsvarsverksamheten anpassas, utvecklas och utformas enligt de behov och förutsättningar som gäller för framtidens totalförsvar. Det ställer nya krav på kompetens- utveckling om frivilliga skall kunna användas i extraordinära situationer i hela hotskalan från fred till och med krig, frivilligorganisationerna utvecklar sin förmåga att ställa upp med resurser utifrån samhällets behov, kommuner och statliga myndigheter ökar ambitionen att ta frivilliga totalförsvarsorganisationer i anspråk i samhällsbered- skapen, författningsstödet anpassas till totalförsvarets ändrade inrikt- ning så att möjligheterna att utnyttja frivilligorganisationer utökas, begreppet frivillig försvarsverksamhet omdefinieras och att nu- varande definition av begreppet totalförsvar ses över, frivilliga totalförsvarsorganisationer indelas i två kategorier; frivilliga främjandeorganisationer och frivilliga bemannings- organisationer, nya kriterier införs för vad som definierar en frivillig total- försvarsorganisation. En lägsta nivå på motprestation bör vara att en sådan organisation bedriver information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar till sina egna med- lemmar, nuvarande förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksam- het ersätts av en ny förordning om frivillig totalförsvarsverk- samhet, frivilligförsvarets föreningsverksamhet hålls åtskild från myn- digheters ansvarsområde. Det berör särskilt Försvarsmakten och dess hemvärnsförband. Hemvärnsföreningar bör betraktas som en frivillig totalförsvarsorganisation – hemvärnsrörelsen. Denna bidrar i hög grad till totalförsvarets folkförankring och främst Försvarsmaktens personalförsörjning. Offentliga bidrag bör kunna utgå till hemvärnsrörelsen enligt samma normer som för övriga frivilliga totalförsvarsorganisationer. Mål- och resultatstyrning, uppdragsstyrning m.m. regeringen (Försvarsdepartementet) utformar tydliga inrikt- ningsmål, som uttrycker statsmakternas krav på den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Exempel på sådana mål är att bidra till folkupplysningen rörande samhällets hot och risker, att stärka samhällets beredskap att hantera extraordinära situationer eller att förebygga omfattande skadeverkningar på liv, hälsa, miljö och egendom, dialoger och uppdragsstyrning inom den frivilliga totalförsvars- verksamheten utvecklas och koordineras på ett bättre sätt än . organisationsstödet även i fortsättningen renodlas och redo- visas för sig, ersättning för uppdrag även i fortsättningen inbegriper alla kostnader och att uppdrag skall kunna särredovisas, tydligare, mer konkreta och långsiktiga uppdrag () utformas i dialoger med statliga myndigheter, uppdrag grundas på behov, tydligare och mer funktionella system för uppföljning och utvärdering av genomförda uppdrag utarbetas och att tydliga och mätbara mål sätts upp för uppdragen, regeringen (Försvarsdepartementet) följer upp hur uppdrags- myndigheterna genomför uppdragsstyrningen, och hur upp- dragen uppfyller de av statsmakterna uppställda inriktnings- målen, regeringen uppdrar åt Försvarsmakten att i samråd med Över- styrelsen för civil beredskap och övriga uppdragsgivande myn- digheter samt frivilligförsvarets centrala samarbetsorgan göra en översyn av former för redovisning och återrapportering av frivilligorganisationernas verksamhet och verka för för- enklingar. Statsmakternas inriktning av mål- och resultat- styrning bör ligga till grund för en sådan översyn, regeringen uppdrar åt att göra en behovssammanställning över hur civila, statliga myndigheter och kommuner avser utnyttja frivilliga och att motsvarande redovisning åläggs Försvarsmakten, regeringen uppdrar åt att dels samordna de civila, statliga uppdragsgivande myndigheternas bemanningsbehov, dels redovisa hur kostnader och uppdrag fördelas mellan olika frivilliga totalförsvarsorganisationer, uppdrag till frivilliga totalförsvarsorganisationer skall ha full kostnadstäckning, dvs. uppdragstagarna (frivilliga totalförsvars- organisationer) måste i dialogerna med uppdragsgivarna ange alla administrations-, personal- och övriga overheadkostnader som uppkommer i samband med det enskilda uppdraget. frivillig totalförsvarsverksamhet och frivilliga totalförsvarsorga- nisationer betraktas som en viktig del i den framtida folk- rörelsepolitiken, utan att kopplingen till säkerhets- och försvarspolitiken för den skull försvagas, frivilligförsvaret, vid sidan av militärt och civilt försvar, betrak- tas som och ges förutsättningar att utvecklas till en viktig aktör i det framtida totalförsvaret, det samlade frivilligförsvaret ges en stärkt ställning i förhållande till de statliga och kommunala beredskapsmyndigheterna genom att markera frivilligförsvaret som både folkrörelse och resurs i samhällsberedskapen, ett centralt samordningsorgan, Rådet för frivillig samhällsbered- skap, inrättas. Rådets huvuduppgift föreslås vara att företräda det samlade frivilligförsvaret i vissa frågor, Rådet för frivillig samhällsberedskap blir representerat i Total- och i , staten stödjer kommunerna i deras arbete med att bilda lokala samarbetsstrukturer med frivilligförsvaret.