sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En viktig för- till dessa överskott är att arbetsgivarna 1992 tog över kostnadsansvaret för korttidsfrånvaron genom införandet av en sjuklöneperiod, vilket minskade de statliga utgifterna för sjuk- frånvaron. Sjuk- och föräldraförsäkringens finanser 1991/92–1998 (löpande priser) -6,2 -14,4 av avgifts- inkomsterna (%) Källa: RFV, Årsredovisningar. Överskotten i sjuk- och föräldraförsäkringen var som störst , medan avskaffandet av egenavgiften till sjuk- och föräldraförsäkringen 1998 fick underskottet att minska. 1999 innebar, som redan påpekats, stora förändringar inte minst gällande finansieringen av föräldraförsäkringen. En föräldraförsäkrings- avgift, betald av arbetsgivarna, på infördes för att finansiera föräldraförsäkringen och den tillfälliga föräldraförsäk- ringen. Havandeskapspenningen finansierades dock fortfarande från sjukförsäkringsavgiften. Trots dessa förändringar i finansiering har föräldraförsäkringen fortsatt att gå med stora avgiftsöverskott. betalade arbetsgivare i form av föräldraförsäkringsavgift. Under detta år var försäkringskostnaden för föräldraförsäkringen och för tillfällig föräldraförsäkring , vilket innebär att föräldraförsäkringsavgiften gav ett överskott på . betalade arbetsgivarna i föräldraförsäkringsavgift, utgifterna för föräldraförsäkring och tillfällig föräldraförsäkring var 11 850 respektive , vilket innebär ett överskott på . Underhållsstöd, eller bidragsförskott som det hette , kan lämnas för barn som är bosatta i och som bor tillsammans med en förälder (som också har den rättsliga vårdnaden om barnet), om den förälder som är underhållsskyldig betalar ett lågt eller inget underhållsbidrag. Den andel av kostnad- erna för underhållsstöd/bidragsförskott som finansieras av de underhållsskyldiga uppvisar ett mönster som tydligt sammanfaller med den allmänna ekonomiska konjunkturen (Figur 2). De underhållsskyldigas andel av finansieringen av under- hållstöd/bidragsförskott (procent) 1991/92 svarade de underhållsskyldiga för av de totala kostnaderna för underhållsbidragen, och allmänna skattemedel svarade alltså för resterande andel. Den djupa lågkonjunkturen med därtill hörande lägre betalningsförmåga hos många grupper, orsakad framför allt av högre arbetslöshet och men också av sänkta ersättningsnivåer i bl.a. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, bidrog till att de underhållningsskyldigas andel av kostnaderna sjönk till av de totala kostnaderna för underhållsbidragen 1993/94. andra hälft ökade inbetalningsgraden 2000 nå strax . 1.4.2Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Jämfört med området ekonomisk trygghet för familjer och barn är det bara ett mindre antal bidrag och förmåner inom området ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp som finansierades helt via allmänna skatter. Både handikapp- ersättningen och bilstöd till handikappade finansieras i sin helhet via allmänna skattemedel. Assistansersättningen, som infördes , var från början helt finansierad av staten, men från finansierar kommunerna de 20 första assistans- timmarna medan resterande del finansieras av staten. Kostnadsansvaret för läkemedel, läkemedelersättningen, övergick 1998 till landstingen i och med den så kallade läkemedelsreformen. Genom denna reform övertog kostnadsansvaret för läkemedel, inklusive den öppna vårdens läkemedelskostnader, från staten. I den öppna vården delas därför kostnaden mellan lands- tingen och den enskilde patienten. Läkemedel och andra produkter för den slutna vården betalas helt av och finansieras främst via landstingsskatten. Genom ett system av special- destinerade statsbidrag får dock landstingens kompensation för sina kostnader för läkemedel. Detta statbidrag fastställs i årliga för- handlingar mellan staten och landstingen baserade på föregående års faktiska läkemedelskostnad. Som tidigare nämnts hade sjuk- och föräldraförsäkringen gemensam finansiering , med statsbidrag (av kostnaderna , därefter eventuella underskott), sjukförsäkringsavgifter från arbetsgivare samt egenavgifter (). En viktig del i finansieringen av sjuk- försäkringen är också den sjuklöneperiod, betald av arbetsgivarna, fanns en sjukförsäkringsfond, som hade till syfte att dels att utgöra en reserv vid tillfälliga påfrest- ningar på försäkringens finanser, dels att ge information om inkomsterna var tillräckliga för att finansiera av sjuk- försäkringens kostnader. Återföring från eller insättning till fonden bestämdes av regeringen. Efter regleringen av överskott gjordes inga nya avsättningar till sjukförsäkringsfonden. Sjuk– försäkringsfondens storlek var , och överfördes detta belopp till stats- budgeten för /92 så att fonden efter detta blev nollställd och i praktiken avvecklades. Som tidigare visats gick sjuk- och föräldraförsäkringen med stora överskott under i stort sett . Sedan en separat föräldraförsäkringsavgift (betald av arbetsgivarna) infördes , och finansieringen av sjuk- och föräldraförsäkringen därmed i praktiken skildes åt, har sjukförsäk- ringen uppvisat stora avgiftsunderskott. 1999 var inkomsterna från arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen (inklusive slutregleringen av egenavgiften till sjukförsäkringen som alltså togs bort 1998) , medan utgifterna var . Avgiftsunderskottet var alltså detta år . var avgiftsinkomsterna , utgifterna vilket således innebar ett avgifts- underskott på . Som ett led i att komma tillrätta med dessa avgiftsunderskott har arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen höjts, från och till . var ett turbulent årtionde när det gäller arbetsskade- försäkringen, inte minst då finansieringen av de ersättningar och förmåner som ingår i denna försäkring. , 1993 upphörde i huvudsak rätten till arbetsskadesjukpenning, och de förmåner som efter detta utgavs från arbetsskadeförsäkringen var i allt väsentligt livräntor och i viss mån även sjukvårdsersättning. fördes arbetsskadeavgifterna, betalda av arbets- givarna, till arbetsskadefonden med vars tillgångar kostnaden för ersättningar enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och mot- svarande äldre bestämmelser täcktes. Arbetsskadefondens till- gångar tog emellertid slut , och uppvisade fonden stora underskott. Dessa underskott täcktes via lån från statsbudgeten. höjdes arbets- skadeavgiften stegvis från . Dessutom gjordes en överföring av från delpensionsfonden till arbetsskadefonden under /93. Som ett led i att minska utgifterna begränsades som påpekats även de försäkrings- förmåner som utbetalades via arbetsskadefonden . De ökade inkomsterna och minskade utgifterna bidrog till att arbets- skadeförsäkringen började ge ett överskott, vilket användes till att minska fondens ackumulerade underskott och betala tillbaka de tidigare tagna lånen från staten (Figur 3). Arbetsskadefondens finanser (, löpande priser) 0 -5 000 -10 000 -15 000 -20 000 -25 000 -30 000 Källa: RFV Årsredovisningar Arbetsskadefonden togs bort 1998, och arbetsskadeförsäkringen finansieras därefter från ett anslag i statsbudgeten. Skulden till statsbudgeten uppgick till . Skulden avskrevs på bokslutsdagen enligt regeringens beslut . Arbetsskadeavgiften finns dock kvar, och finansierar skador enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) och motsvarande äldre förmåner, t.ex. lagen om yrkesskadeför- säkring. 1.4.3Ekonomisk trygghet vid ålderdom Utgifter för ekonomisk trygghet vid ålderdom är den mest kostnadskrävande delen av det svenska socialförsäkringssystemet. Det är också en del av socialförsäkringssystemet där stora föränd- ringar har skett gällande finansieringen av olika bidrag och ersätt- ningar. Folkpensionerna finansieras formellt med anslag över stats- budgeten. fanns det dock en folkpensionsavgift, betald av arbetsgivarna, som finansierade en stor del av kostnaden för folkpensioner. Fram till dess avskaffande täckte folkpensions- avgiften omkring 50–av statens utgifter för folk- pensioner. finansieras folkpension till ATP-pensionärer från AP-fonden, och endast folkpension för de pensionärer som inte har ATP finansieras via anslag över statsbudgeten. Tilläggs- förmånerna (pensionstillskott till ålderspension, barntillägg till ålderspension och hustrutillägg samt särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt och handikappat barn) finansieras dock även efter 1999 via anslag i statsbudgeten oavsett om pensionären är berättigad till ATP eller inte. Den allmänna tilläggspensionen (ATP) infördes och finan- sierades helt via arbetsgivaravgifter som betalades av arbetsgivarna () samt avkastning från Allmänna Pensionsfonden (AP-fonden). ATP-systemet är ett så kallat fördelningssystem som bygger på att varje års pensionsutbetal- ningar finansieras genom avgifter på den aktiva befolkningens förvärvsinkomster under . Trots att ATP-systemet utformades som ett fördelningssystem fann man när systemet skulle introduceras det motiverat att få till stånd en betydande fondbildning. Motiven var dels att bidra till sparandet i ekonomin, dels att bygga upp en buffert för att klara perioder då avgifts- inkomsterna eventuellt skulle understiga pensionsutbetalningarna. finansieras ATP även av egenavgifter vilka inbetalas av löntagarna. skedde en avgiftsväxling mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter i så måtto att de först- nämnda sänktes från som de senare höjdes från . höjdes arbetsgivar- avgifterna till ATP från . Tabell 5 visar inkomsterna till och överföringarna från ATP-systemet . ATP-systemets finanser 1991/92–2000 (procent) Inkomster (andel av utgifter) (Procent av avgifter) (Procent av avgifter) Källa: RFV Årsredovisningar. Kostnaderna för ATP-pensionen översteg avgiftsinkomsterna under alla år fram . Detta berodde i hög grad på ett ökande antal pensionärer med ATP och högre medel- ATP för de pensionärer som kvalificerade sig för denna förmån. Skillnaden mellan inkomsterna från avgifter och utgifterna fick där- med täckas med avkastningen från AP-fonden. Den kraftiga ökningen av egenavgifterna till pensionssystemet 1998 (från ) ökade visserligen egenavgifternas andel av inkoms- terna, men inte de totala avgiftsinkomsterna eftersom arbetsgivar- avgifterna till ATP-systemet sänktes (från 13 till 6,4 pro- cent). överförs också en del av inkomsterna från arbetsgivar- och egenavgifterna till i avvaktan på att tillföras det nya premiepensionssystemet. Denna andel var 1995/96, men steg till 1998. Dessutom har en viss del av avgiftsinkomsterna (mellan ) tillförts statsbudgeten. Denna andel anses motsvara avgiftsmedel över 7,5 förhöjda basbelopp som är taket vid beräkning av pensionspoäng. Utöver detta har statsbudgeten kompenserats för den försvagning av densamma som pensions- reformen anses ha gett upphov till. Både 1999 och 2000 överfördes därför till statskassan från AP-fonden. En ytterligare överföring om skedde den 1 ja– nuari 2001 och ska en slutlig prövning ske om ytter- ligare medel ska överföras 2005. 1999 trädde det nya pensionssystemet formellt i kraft, och de första utbetalningarna av ålderspension från det nya systemet kommer att äga rum 2001. Det nya pensionssystemet kommer att bestå av en inkomstgrundad ålderspension och en garantipension. Garantipensionen är avsedd för dem som haft låga eller inga inkomster alls och kommer som helhet att finansieras via allmänna skatter. Den inkomstgrundade ålderspensionen kommer att bestå av inkomstpension, premiepension, och s.k. tilläggspension som omfattar tidigare ATP-pensioner samt folkpension för de ålders- pensionärer som har rätt till ATP. Inkomstpensionen kommer (liksom det nuvarande ATP-systemet) att vara ett fördelnings- system, där de avgifter (arbetsgivar- och egenavgifter) som kommer in slussas vidare som pension till dem som är pensionärer . Inkomstpension och tilläggspension kommer att finansieras från den allmänna pensionsfonden (första t.o.m. sjätte delfonden). Premiepensionen är ett s.k. premiereservsystem som kommer att administreras av (). Premie- reservsystemet innebär att de pengar som avsätts till premiepen- sionen inte betalas ut till dagens pensionärer utan sparas (placeras i värdepappersfonder) för att användas när de som betalat in pengarna själva går i pension. Varje blivande pensionär får själv bestämma i vilken fond (av de fonder som är registrerade hos PPM) de pengar som avsätts till premiepensionen skall placeras. För dem som inte gör något aktivt val kommer premiepensions- medlen att placeras hos Premiesparfonden, som förvaltas av sjunde AP-fonden. Till premiepensionen betalades en avgift på av den pensionsgrundande inkomsten, en avgift som 1999 höjdes till . fanns en delpensionsavgift som skulle finansiera inkomstbortfallet för de individer som beviljats deltidspension. finansierades dock folkpensionsdelen av förtids- pensionen från folkpensionsavgiften, för att finansi- eras via sjukförsäkringsavgiften. Delpensionsavgiften (betald av arbetsgivarna) var av avgiftsunderlaget , då avgiften sänktes till . Influtna avgifter överfördes till delpensionsfonden som förvaltades av . Efter /93, då från Delpensions- fonden överfördes till Arbetsskadefonden, var behållningen i denna fond relativt stabil runt 5–. avvecklades Delpensionsfonden, och finansieras del- Välfärdsstatens finansiering SOU 2001:57 pensioner helt med allmänna skattemedel via anslag i stats- budgeten. infördes en särskild arbetsgivaravgift på för att finansiera efterlevandepensioner (barnpension, särskild efter- levandepension, omställningspension, förlängd omställningspen- sion och änkepension) från såväl folkpensioneringen som ATP. inflöt i efterlevandepensionsavgifter. Utgifterna för dessa pensioner var , vilket innebar att gav ett avgiftsöverskott på . inflöt i efterlevandepensions- avgifter, medan utgifterna för dessa pensioner var . Om avgifterna periodiserats till rätt år hade emellertid även 1999 givit ett avgiftsöverskott. Den som har ålderspension, förtidspension, änkepension, omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustru- tillägg kan få bostadstillägg. hette detta kommunalt bostadstillägg (KBT) och var till ca 75 finansierat av kommunerna, medan staten stod för resten av finansieringen. 1993 skedde en regeländring som innebar att statens andel av kostnad- erna för det kommunala bostadstillägget steg från 25 till 75 pro- cent. ersattes det kommunala bostadstillägget med ett statligt bostadstillägg till pensionärer () och förmånen blev i och med det helt finansierad av staten via allmänna skatte- medel. 1.4.4Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet Ersättning vid arbetslöshet lämnades i två former, dels som dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, dels som kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). består arbetslös- hetsförsäkringen av två delar, en grundförsäkring och en frivillig inkomstrelaterad försäkring. Grundförsäkringen ersatte KAS som fanns tidigare. Ersättning från den frivilliga inkomstrelaterade försäkringen får den som är medlem i en arbetslöshetskassa och som uppfyller arbetsvillkoret. Såväl den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen som grundförsäkringen (och tidigare KAS) har i huvudsak finansierats via inkomster från arbetsmarknadsavgiften. överfördes avgiftsinkomsterna från arbetsmarknads- avgiften löpande till ett konto i , den s.k. Från detta konto, som disponerades av Riks- försäkringsverket, finansierades bl.a. arbetslöshetsersättning och KAS. Underskott på detta konto täcktes via en kredit i . Arbetsmarknadsfonden tillfördes också medel från den egenavgift i form av en arbetslöshetsavgift som fanns . /96 avskaffades arbets- marknadsfonden, och från detta år redovisas arbetsmarknads- avgiften på statsbudgetens inkomstsida medan utgifterna för ersättning vid arbetslöshet redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Figur 6 visar hur stor del av utgifterna för ersättning vid arbetslöshet (inkomstrelaterade ersättningar samt grundersätt- ning/KAS) som finansierats via arbetsmarknads- avgiften, via krediten i samt via egenavgifter. Dessa siffror är rensade från de belopp som fram till /96 överfördes från Arbetsmarknadsfonden till statsbudgeten för att finansiera utbildningsbidrag.6 Finansiering av ersättning vid arbetslöshet 1991/92–1997 (procent) Källa: RFV Årsredovisningar Inkomster egenavgift 6 De belopp som överfördes från kontot i till statsbudgeten för finansiering av utbildningsbidrag var (i ): 1991/92: 7 505, 1992/93: 4 038, 1993/94: 5 000, 1994/95: 5 200. Mellan budgetåren 1991/92 och 1994/95 sjönk den andel av utgifterna för ersättning vid arbetslöshet som täcktes via inkomster från arbetsmarknadsavgiften från i samband med den snabbt ökande arbetslösheten. ökade det underskott i arbetsmarknadsfonden som fick täckas via krediten i från . höjdes arbetsmarknadsavgiften kraftigt (från ), vilket tillsammans med den minskade arbetslösheten fick den andel av utgifterna för arbetslöshet som finansieras via arbetsmarknads- avgiften, att öka kraftigt. Som synes kom de egenavgifter som fanns att få en marginell finansiell betydelse. De avgifter som med- lemmar i arbetslöshetskassorna betalar skall främst täcka arbetslös- hetskassornas förvaltningskostnader samt kostnader för utjäm- ningsbidrag och finansieringsavgift. Utjämningsbidraget används för att utjämna skillnader i nivån på arbetslöshetskassornas medlemsavgifter. Kassorna betalar in avgiften till staten , och sedan går den tillbaka till vissa kassor i form av utjäm- ningsbidrag. erhöll 23 arbetslöshetskassor utjäm- ningsbidrag med sammanlagt , och den totala storleken på utjämningsbidraget har hållit sig runt detta belopp . Finansieringsavgiften utgjorde av kassans genomsnittligt utbetalda dagpenning gånger kassans medlemsantal föregående år. betalade A-kassorna totalt till staten i form av finansieringsavgift. Denna finansieringsavgift används bl.a. för statens tillsyn av arbetslöshetskassornas utbetal- ning av arbetslöshetsersättning. 1.5Finansieringen av kommunernas och landstingens välfärdsåtaganden Kommunerna i har traditionellt sett haft ett betydande ansvar för olika offentliga åtaganden inom välfärdsområdet, och en mycket stor del av den offentliga produktionen av välfärdstjänster inom t.ex. vård och omsorg sker i regi. Kommunerna har också ett visst utrymme att själva bestämma utformningen på dessa åtaganden. Det kommunala självstyret har djupa rötter i , och en viktig komponent i detta självstyre är den (begrän- sade) autonomitet visavi staten som uppkommer genom kommunernas beskattningsrätt (2001). Trots att det lokala självstyret är starkt, har staten emellertid ensam rätt att stifta lagar som styr kommunsektorns uppgifter och verksamhetsformer. Det är också staten som har den offentliga finansmakten, och decentraliseringen av makt från staten till kommuner och landsting kan därmed sägas vara en decentralisering under villkor. innebar svåra påfrestningar på den kommunala eko- nomin, såväl på intäkts- som på utgiftssidan. På intäktssidan inne- bar den vikande sysselsättningen första hälft att kommunernas skatteintäkter urholkades. innebar föränd- ringar i relationen mellan staten och kommunerna att kommuner- nas ekonomiska handlingsutrymme beskars i viktiga avseenden. De skattestopp och restriktioner mot skattehöjningar som staten ålade kommunerna under delar av innebar att kommunernas möjlighet att via ökade skattesatser kompensera för de vikande intäkterna minskade. innebar det balanskrav som trädde i kraft , 2000, och som enkelt uttryckt innebär att kommunerna åläggs att ha en budget i balans, att de ökande intäkter som många kommuner fick ta del av snarare gick åt till att täcka de underskott som uppstod än till att förbättra eller bygga ut verksam- heten.7 Vikande intäkter kombi- nerades också med en ökad efterfrågan på kommunernas tjänster. Efterfrågan på platser inom den kommunala barnomsorgen ökade, fler barn började skolan, de äldre blev fler och kostnaderna för socialbidrag ökade kraftigt. Dessutom gjorde en rad reformer, såsom t.ex. barnomsorgsgarantin och gymnasiereformen, att trycket ökade ytterligare på kommunernas utgifter (2000a). Vilka finansiella förutsättningar hade då kommuner och lands- ting för att möta denna utveckling ? Tabell 6 redo- visar primärkommunernas och landstingens resultaträkning . Som synes är skatteintäkter den absolut största inkomstkällan för både primärkommuner och landsting. Skatteintäkter har svarat för mellan hälften och två tredjedelar av primärkommunernas intäkter, motsvarande 7 Mer precist innebär balanskravet att kommunernas resultat efter extraordinära poster skall vara positivt. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut skall återställas . Det är därmed först efter utgången av som efterlevandet av balanskravet kan utläsas. siffra för landstingen är något högre. Den näst största inkomst- källan för både primärkommuner och landsting är statsbidrag. Dessa statsbidrag är både riktade (eller specialdestinerade) och generella, där de riktade statsbidragen innebär att de resurser som tillförs kommunerna följer de krav som ställs på utökad verk- samhet. Det generella statsbidraget är däremot inte knutet till bestämda verksamhetsområden. I Tabell 6 ingår de riktade stats- bidragen i posten verksamhetens intäkter, och minskningen av denna post och motsvarande ökning av de generella statsbidragen beror på omläggningen av statsbidragssystemet 1993.8 Den tredje viktigaste inkomstkällan för primärkommuner och landsting är olika former av avgifter, som också de ingår i posten verksamhetens intäkter. 8 Den kraftigt ökade inkomsten för landsting från posten verksamhetens intäkter härrör från omläggningen av läkemedelsförmånen (se avsnittet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp). Primärkommunernas och landstingens resultaträkningar 1991–2000 (miljarder kronor, löpande priser) -245,1 -283,3 -314,5 -343,3 -127,4 -126,3 -120,5 -163,7 -130,6 -201,6 -239,7 -263,3 -108,5 -103,0 -98,0 -122,6 -4,3 -1,8 -1,0 -3,1 -3,4 -4,9 -5,7 -4,0 -3,9 -7,6 -1,4 -1,5 -3,6 -1,9 -0,2 -0,1 -0,1 -4,0 -0,6 -5,3 -4,0 -3,9 (förändring av eget a 2000-års skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad slutavräkning för ingår. Resultatet för är preliminärt. Källa: , samt bearbetningar av och Svenska Kommunförbundets bokslutsstatistik. Primärkommunsektorn uppvisade ett relativt stabilt positivt resul- tat –1999, medan resultatet i början av 1990- talet var betydligt sämre. Under varje enskilt år är det emellertid de extraordinära posterna som bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.9 Det kraftigt förbättrade resultatet för primärkommun- sektorn för beror främst på de stora retroaktiva skatteintäkter som primärkommunerna får p.g.a. den oväntat positiva sysselsättningsutvecklingen . Landstingssektorns resultat har varit negativt frånsett 1992 och 1993, då landstingen sammanlagt upp- 9 Typexempel på extraordinära intäkter är den reavinst som uppkommer vid försäljning av ett kommunägt företag. visade ett mindre överskott främst beroende på att den goda inkomstutvecklingen gav höga skatteintäkter med eftersläpning. Den förbättring av landstingssektorns resultat som kan skönjas beror också den till stor del på en positiv utveckling av skatteunderlaget p.g.a. det förbättrade arbetsmarknadsläget. Observeras skall dock att trots denna förbättring är landstingssektorns resultat fortfarande nega- tivt. Frapperande är också att landstingens nettokostnader minsk- ade även i nominella termer . Denna bild av primärkommuns- och landstingssektorns finanser som hel- het döljer också stora variationer i resultatet för enskilda primär- kommuner och landsting. Som exempel kan nämnas att , då primärkommunsektorn som helhet uppvisade ett jämförelsevis stort överskott, uppvisade över en tredjedel av kommunerna ett negativt resultat. I följande avsnitt skall vi titta lite närmare på hur kommunernas inkomster utvecklades . Redovisningen kommer att disponeras efter de viktigaste inkomstkällorna för kommunerna, dvs.