sou · GPB331 · 2002-01-01 00:00:00 — SS-EN ISO 9004-1 är en fjärde standard som är avsedd att vara en vägledning för företag som av eget intresse vill utarbeta ett kvalitetssystem för sin verksamhet. SS-EN ISO 9004-2, (Kvalitetssystem – Del 2: Allmänna rikt- linjer för tjänster är en femte standard som tagits fram för att tillfredsställa behov inom tjänsteområdet. Standarderna går in på vad som skall göras. Det ställs således inga krav på hur arbetet skall utföras. Inom det privata näringslivet förekommer allt oftare att inköpare hänvisar till dessa standarder och att leverantörerna förutsätts ha kvalitetssystem som uppfyller krav enligt föreskriven standard. I praktiken är det framförallt ISO 9001 och ISO 9002 som det hän- visas till. 26 För leverantörerna blir det allt viktigare att visa att de har ett kvalitetssystem enligt krav i ISO 9000. Ett företag kan själv utfärda en leverantörsförsäkran om att det följer en given ISO- standard. En leverantör kan också anlita en kvalitetsrevisor. Denna kan göra en kvalitetsrevision som vid godkännande leder till att leverantören blir certifierad I finns det sex företag som godkänner och certifierar företag som infört ISO 9000. Bland dessa kan nämnas Standardiseringskommissionen27. Dessa företag och organisationer övervakas av Styrelsen för teknisk ackreditering (Swedac). På marknaden finns även ratingföretag som erbjuder leverantörer att bli utsatta för kvalitetsgranskning enligt ett särskilt förfarande som inte är lika omfattande som ISO-systemet. En leverantör som bedömts av ratingföretaget och fått ett gott om- döme kan ha en fördel vid leverantörsbedömningen (kvalifi- ceringen) genom att upphandlaren får ett bättre underlag för be- dömningen. Vid upphandling av varor, A-tjänster och byggentre- prenader över tröskelvärdena och vid förenklad upphandling är det dock inte tillåtet för en kommun att anlita en leverantör utan före- gående leverantörsbedömning. En viktig skillnad mellan kvalitetssystem inom den offentliga sektorn jämfört med kvalitetssystem inom det privata näringslivet är att offentliga kvalitetssystem inte alltid kan byggas upp som ren- odlade kundrelaterade kvalitetssystem. Detta gäller särskilt sådana verksamheter där kommunerna är huvudmän för obligatorisk 26 , Kvalitetsstyrning med totalkvalitet, 1999 s. 124 SOU 1993:74, Kvalitetsmätning i verksamhet s. 27 ff. och ISO 9000 BS 5750 made easy, A practical guide to quality, Sadgrove , Kogan , 1994. Kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling verksamhet med ansvar för både myndighetsutövning (beslut om bistånd) och verkställighet av beslutet. Om en kund är missnöjd behöver det inte bero på ett fel eller brist i utförandet av tjänsten utan kan ha sin grund i att hans ansökan om bistånd inte bifallits fullt ut. 2.4.1Vad är ett miljöledningssystem? Ett miljöledningssystem är ett systematiskt arbetssätt för ett före- tag att arbeta med miljöfrågor. Det innebär att ett företag, en myndighet eller organisation samordnar, planerar, genomför, kon- trollerar och förbättrar sitt miljöarbete på ett genomtänkt och effektivt sätt. Miljöledningssystem är således ett verktyg för att samordna miljöarbetet i en organisation. Det är en hjälp att fördela ansvaret, prioritera, kommunicera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö. Rent praktiskt genomförs först en miljöutredning för att undersöka vilken miljöpåverkan som genereras i utförandet av verksamheten. Med miljöutredningen som grund fastställs en miljöpolicy samt miljömål läggs fast i vilka beskrivs vad organisa- tionen ska uppnå med miljöarbete. Därefter utarbetas en handlings- plan. Ansvaret för miljöåtgärderna och befogenheten att genom- föra åtgärder fördelas inom organisationen. Medarbetarnas kun- skaper ska utvecklas och rutiner etableras såväl för det interna miljöarbetet som för de externa kontakterna. Uppföljningar av vad som åstadkommits genomförs periodiskt, vilket bl.a. kan ske genom miljörevisioner. Resultatet av miljöarbetet sammanfattas i en särskild miljöredovisning, vilket är ett viktigt dokument i det fort- satt arbetet att förbättra miljön. För att ett miljöledningssystem ska bli effektivt krävs att led- ningen i organisationen på ett aktiv sätt befordrar arbetet. Led- ningen måste bl.a. fatta beslut om miljöpolicy och miljömål, ta aktiv del i uppföljningsarbetet, meddela besluta om anpassningar och förbättringar samt tydligt visa medarbetarna att miljöarbetet har hög prioritet. De anställda måste känna sig delaktiga och hållas informerade om miljöarbetet. De största skillnaderna mellan ISO 14001 och EMAS är att EMAS giltighet är begränsad till EU-länderna och att regelverket ställer krav på att miljöarbetet ska redovisas offentligt. Grunden för alla miljöledningssystem är att organisationen upp- fyller gällande miljölagstiftning. I övrigt finns inte några specifika nivåkrav för t.ex. utsläpp. Standarderna kräver endast att företags- ledningen ska precisera sina egna miljöambitioner och att dessa ska höjas . Ambitionsnivån och förbättringstakten bestäms således av organisationen. Att en organisation infört miljöledningssystem säger därför inte mycket om hur miljöanpassad organisationen är. Det är bara en garanti för arbetet med miljöhänsyn genomförs på ett systematiskt sätt. miljöledningssystem är frivilliga system utan statsanslag eller subventioner från någon part. Därigenom undviks oproportioner- ligt inflytande. Systemen är marknadsstyrda och certifierings- tjänster upphandlas på en öppen marknad. Som ett led i strävandena att uppnå en hållbar utveckling har reg- eringen beslutat att även myndigheter bör införa miljö- ledningssystem och att staten på detta sätt bör vara ett föredöme i miljöarbetet. har mer än 139 myndigheter (av totalt ca 270) börjat införa miljöledning. Även är i färd med att införa miljöledning. Den stora utmaningen är att få grepp om miljöeffekterna som är en följd av beslut i myndighetsutövning, dvs. av de råd och anvisningar som myndigheten utformar, av de anslag som delas ut, av de beslut som fattas m.m. Som vägledning både för organisationer och för konsumenter som ställer miljökrav har kraven på miljöledning preciserats i olika standarder och regelverk. ISO 14001 är en internationell standard för miljölednings- systemets utformning och innehåll. ISO 14004 är en vägledning med praktiska råd vid införandet av miljöledningssystem. EMAS (Scheme) är en EU-för- ordning med regler för miljöledningssystemets utformning och innehåll som man frivilligt kan ansluta sig till. Kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling Vad är ISO 14 001 och EMAS? ISO 14 001 är en internationell standard som är framtagen av när- ingsliv, myndigheter och organisationer från olika länder. Standard- en innehåller ett antal krav, t.ex. att företaget ska ha en miljöpolicy och ett handlingsprogram. Kraven utgör en slags miniminivå som ska vara uppfylld då organisationen har infört sitt miljölednings- system. Om organisationen uppfyller kraven kan enheten också certifieras. Certifieringen sker av certifieringsrevisorer som avgör om företaget uppfyller kraven i standarden. Om revisorerna god- känner företaget blir företaget 14 001-certifierat. Standarden bygger på 52 skall-krav som skall uppfyllas vad avser olika steg i processen att planera, kontrollera, genomföra och förbättra. Efter- levnad av kraven kan antingen ske genom egendeklarationer, andraparts- eller tredjepartscertifiering. I är tredjeparts- certifiering via ackrediterade certifieringsorgan vanligast. EMAS är EU:s motsvarighet till den internationella ISO- standarden. Istället för en standard har EU en förordning som i likhet med ISO 14 001 har ett antal krav som företaget ska uppfylla för att godkännas. Kraven i EMAS liknar till stor del kraven i ISO- standarden med den skillnaden att EMAS kräver att företagen ska ha en offentlig miljöredovisning. Förordningen kräver, förutom överensstämmelse med ISO 14 001-standarden, också lagefter- levnad, att miljöledningssystemet skall leda till minskad påverkan på den yttre miljön, en genomförd miljöutredning samt kravet på en granskad och godkänd offentlig miljöredovisning. Den nya EMAS-förordningen (EMAS II) kräver dessutom att väsentliga miljöaspekter som identifieras vid inköp och upphandling av pro- dukter och tjänster skall beaktas inom ramen för miljölednings- systemet. Ett EMAS-godkännande kräver granskning och godkän- nande av en, av SWEDAC, ackrediterad s.k. miljökontrollant. Den offentliga upphandlingsverksamheten är underkastad statlig tillsyn genom (). Till- synen syftar främst till att se till att reglerna om offentlig upp- handling efterlevs. I instruktionen för NOU framhålls även att nämnden skall verka för en effektiv offentlig upphandling. En effektiv offentlig upphandling kan sägas vara ett nationellt kvali- tetsmål för den offentliga upphandlingen. Med effektivitet avses i detta sammanhang att de mål som lagstiftaren uppställt eller kom- mer att uppställa uppfylls. Detta innebär att nationella kvalitetsmål för den offentliga upphandlingen innefattar god regelefterlevnad hos upphandlande enheter så att leverantörer behandlas på ett rättvist sätt, optimalt utnyttjande av tillgängliga resurser så att skattemedel används på bästa möjliga sätt och en etablering eller vård av fungerande konkurrensmarknader. Stora och komplicerade upphandlingar av t.ex. byggentre- prenader, vårdcentraler och äldreboenden kräver minutiösa för- beredelser och god planering. Kommittén har tidigare konstaterat att det finns en stor potential för såväl kvalitetsförbättringar som ett förbättrat resursutnyttjande och sänkta kostnader om upphand- lings- och konkurrensutsättningsprocessen hanteras på rätt sätt.28 Upphandlingsverksamheten kan aldrig ses som en isolerad företeelse. Den utgör en nödvändig stödfunktion och hänger i högsta grad intimt samman med de kärnverksamheter där upp- handlande varor och tjänster används. Den kan därför utgöra en strategisk resurs i den offentliga sektorns förändringsarbete. Detta förutsätter att de upphandlande enheterna satsar på att systematiskt utveckla och säkra kvaliteten i upphandlingsverksamheten. Ett systematiskt kvalitetsarbete i upphandlingsverksamheten utgör en garanti för att de mål för den offentliga upphandlingen, som ytterst ställts upp av medborgarna, kan uppfyllas i så hög grad som möjligt. En korrekt genomförd kvalitetssäkring utgör en garanti för att den upphandlande enheten besitter erforderlig upphandlingskompetens, lojalt följer regelverket och i övrigt verkar för en effektiv offentlig upphandling. För anbudsgivare kan detta vara avgörande för viljan att delta i en annonserad upphandling. Ett kvalitetssäkringssystem är ett analysredskap för att ta reda på hur och varför en viss aktivitet t.ex. upphandling, utförs på det sätt som det görs och i vilken mån verksamheten kan göras bättre. Resultatet av analysen dokumenteras och ligger till grund för för- slag till förbättringar av verksamheten. Kvalitetssäkringssystem innehåller principer för fastställande av kvalitetsmål, krav på utför- 28 Effektivare offentlig upphandling – för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU:1999:139) s. 191 Kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling ande, uppföljning, utvärdering och utveckling av kvaliteten i verk- samheten. Kvalitetsbrister och fel förekommer i alla organisationer. Brister och fel som uppkommer, identifieras och åtgärdas inom ramen för en professionell upphandlingsorganisation, t.ex. en inköpsenhet, kan betecknas som interna kvalitetsbrister. En professionell upp- handlingsorganisation med tillräckliga resurser och erforderlig kompetens är en nödvändig förutsättning för att uppnå och vid- makthålla en god kvalitet i upphandlingsverksamheten. Många upp- handlande enheter saknar dock tillräckliga resurser och kompetens för att kunna iaktta reglerna om offentlig upphandling och att i övrigt genomföra upphandlingar på ett affärsmässigt godtagbart sätt. Detta gäller särskilt upphandlingar inom den mjuka sektorn. Många som genomför upphandlingar gör det endast vid några enstaka tillfällen. Det är av naturliga skäl svårt att följa och agera affärsmässigt om man inte får tillfälle att annat än sporadiskt hantera upphandlingar. Överträdelser av och andra brister i upphandlingsförfarandet lägger ofta grunden till kvalitetsbrister i verksamheten. Brister och fel som har sin grund i den ansvariga ledningen eller leverantören kan betecknas som externa kvalitetsbrister. En orsak till kvalitetsbrister i upphandlingsverksamheten är att den ansvariga ledningen inte har analyserat och preciserat vilka behov som skall tillfredsställas med den aktuella upphandlingen. Avsaknad av distinkta kvalitetsmål och krav på utförande försvårar i hög grad en professionell kvalitetsbedömning av anbudsgivare och anbud. Ledningen kan genom orealistiska förväntningar och krav på snabba resultat i praktiken omöjliggöra ett gott upphandlingsresultat. Avsaknad av en heltäckande förändringsstrategi och ett konkurrensprogram leder ofelbart till kvalitetsbrister. Från leverantörernas sida förekommer felkalkylering och glädjekalkyler som inte täcker de kostnader som motsvarar erforderliga insatser. Avvikelser från utfästelser i anbud och kontrakt kan leda till kvalitetsbrister i den verksamhet som myndigheten svarar för gentemot medborgarna. kan i sin tur leda till försämrad tilltro till den offentliga verksamheten och merkostnader för att åtgärda bristerna. 2.5.3Utveckling och säkring av kvaliteten i upphandlingsverksamheten Att förbättra kvaliteten i upphandlingsverksamheten är inte en engångsföreteelse. Att skicka personalen på någon enstaka kortare grundkurs är inte fel men är helt otillräckligt. Det krävs i allmänhet ett helt batteri av förbättringsåtgärder . Ständiga förbättringar krävs för att nå varaktiga framgångar. För de flesta människor är det dessutom stimulerande att delta i ett förändrings- arbete. Förutsättningar för att arbetet med att förbättra kvaliteten i upphandlingsverksamheten skall lyckas fullt ut är Att rutiner för förbättringsarbetet är inarbetade och följs Att fakta föreligger om kvalitetsläget Att ledningen tar aktivt del i förbättringsarbetet Att kunskaper om metoder och hjälpmedel finns hos de som deltar i förbättringsarbetet Att resurser som krävs för förbättringsarbetet ställs till för- fogande Att människor som deltar i förbättringsarbetet ges tid för detta arbete Att resultatet av förbättringsarbetet fortlöpande följs upp Ett sätt att säkerställa att upphandlingsverksamheten ständigt förbättras är en systematisk kvalitetssäkring. Kvalitetssäkring av upphandlingsverksamheten innebär att ledningen ser till att det finns rutiner och en ändamålsenlig organisation för myndighetens upphandlingar. Det måste finnas tillräckligt med kunskaper och in- sikter om regelverket som omgärdar offentlig upphandling men också de affärsprocesser som leder fram till ett upphandlingskon- trakt. Medarbetarna i en professionell upphandlingsorganisation måste vara kundorienterade. Att vara kundorienterad innebär att inköpsorganisationen aktivt arbetar med att ta reda på vad de interna kunderna t.ex. personalen på en skola och de externa kund- erna, t.ex. elever på samma skola har för behov och önskemål. För att kunna tillfredsställa den externa kunden med hög extern kvalitet måste inköpsorganisationen tillfredsställa de interna kunderna med Kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling en hög intern kvalitet. Med kund i detta sammanhang avses de som upphandlingsorganisationen är till för. 2.5.4Kvalitetssäkring av upphandlingsverksamheten – en ledningsfråga Ledningens viktigaste uppgift är att skapa förutsättningar för med- arbetarna genom att ange färdriktningen och i dialog med medarbe- tarna definiera och följa upp målen. Ett framgångsrikt kvalitets- arbete förutsätter ledningens ständiga, synliga och helhjärtade engagemang. Om inte ledningen i ord och handling visar att kvali- tet i upphandlingsprocessen och i kärnverksamhetens processer är viktigt kommer inte heller medarbetarna i upphandlings- eller be- ställareorganisationen respektive utförarorganisationerna att göra en sådan värdering. Ledningen måste formulera strategier och mål för upphandlingsverksamheten som stödjer de mål som kommunen sätter för äldreomsorgen, skolan m.m. Ledningens ansvar är att skapa förutsättningar för kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring av såväl kärnverksamheterna som stödfunktionen – upphand- lingsverksamheten. Kvalitetssäkringens kärna ligger i att ledningen förmår att tillägna sig, utveckla och föra ut värderingar, arbetssätt och verktyg. Beslut måste bygga på dokumenterade och tillförlitliga fakta och inte låta slumpfaktorer eller irrelevanta hänsynstaganden ha en av- görande betydelse. Varje medarbetare måste få möjlighet att mäta och analysera fakta av betydelse för att uppnå sina och inköps- organisationens mål. Har upphandlingen verkligen tillfredställt kundernas uttalade eller underförstådda behov? Hos många upphandlande enheter är den professionella upphand- lingsverksamheten centraliserad till en inköpsenhet. I andra fall har man valt att decentralisera inköpen. En decentraliserad upphand- lingsorganisation kan underlätta kvalitetsstyrning och kvalitets- kontroll av leverantörerna. Den fortlöpande dialogen med leveran- törerna underlättas också om de som använder upphandlade varor och tjänster varit med från början i upp- handlingsprocessen. Det kan dock vara svårt att upprätthålla till- räcklig upphandlingskompetens om organisationen är alltför split- Den totala arbetsmängden för upphandlingar kan i sådana fall medföra oacceptabla transaktionskostnader. Volymerna kan bli alltför små och leda till högre priser och merkostnader för t.ex. fakturering. En decentraliserad upphandlingsorganisation kan ock- så göra det svårt att beakta regler om tröskelvärdesberäkning som skall iakttas vid upphandling inom den klassiska sektorn. Kvalitetssäkringssystemet bör innehålla en modell av upphand- lingsorganisationen som beskriver samarbetet mellan den inköps- enheten och de ansvariga nämnder eller motsvarande som äger upphandlingarna, dvs. de som har ansvar för att tillgodose de behov som upphandlingarna skall täcka. Det är i allmänhet lämpligt att den ansvariga nämnden bestämmer vilket objekt som skall konkur- rensutsättas och sätter kvalitetskraven. Även beslutet att anta an- bud, skriva kontrakt och upprätta en organisation för upphandling och uppföljning bör normalt ligga på den ansvariga nämnden. In- köpsenhetens personal fungerar som konsulter och projektledare och svarar framförallt för den affärsmässiga kompetensen. En upphandling av en driftentreprenad inom hälso- och sjukvård och socialtjänst är i regel så komplicerad att det är lämpligt att arbeta i projektform. Förutom inköpskompetens krävs personer med insikter och erfarenheter av att definiera målgrupper, formu- lera kvalitetskrav, utföra kvalitetsbedömningar, analysera kvalitets- system och bemanningsplaner samt göra ekonomiska kalkyler av olika alternativ. Även om nämnden har tillgång till egen upphand- lingskompetens är det naturligt att olika kompetenser inom kom- munen tas till vara. Upphandlingen är ett redskap - ett medel för att se till att det som upphandlas av varor och tjänster kommer till största möjliga nytta i de kärnverksamheter som bedrivs i den offentliga sektorn och den privata sektor som regleras av . I en liten kommun eller i ett litet offentligt företag kan det givetvis inte bli fråga om att bygga upp någon stor och dyrbar byråkratisk struktur för att åstadkomma kvalitetssäkring. Förbättrade insikter och kunskaper om offentlig upphandling hos myndighetsledningar, upphandlare och leverantörer är en grund- förutsättning för en god kvalitet i den offentliga upphandlings- verksamheten. För detta krävs tillgång till goda utbildningar med Kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling kunniga och erfarna lärare samt en vilja hos arbetsgivarna att satsa pengar på såväl längre som kortare vidareutbildning. För att en myndighet skall lyckas att plantera in en god upp- handlingskultur i organisationen krävs att de som på ett eller annat sätt är inblandade i upphandlingar regelmässigt deltar i utbild- ningsprogram för förbättrad kvalitet i upphandlingen. Ett sådant utbildningsprogram startar med myndighetsledningen och går sedan nedåt steg för steg. Det är viktigt att alla chefer som berörs av upphandlingar deltar i utbildningen i et tidigt skede. En viktig källa till kunskapsutveckling är de nätverk som mer eller mindre organiserat växt upp inom upphandlarkåren. Ett så- dant nätverk är den ideella föreningen () som organiserar inköpare från kommuner, landsting, statliga myndighet och offentliga företag. förekommer särskilt inom den mjuka sektorn. Inom Svenska Kommunförbund- et pågår ett arbete som syftar till att utveckla modeller för upp- handling och annan konkurrensutsättning. På universitet och högskolor finns ett växande intresse för upphandlingsfrågor. Till skillnad från många andra länder finns dock ännu inte någon forsk- ningsprofessur med inriktning på offentlig upphandling. En förutsättning för ett framgångsrikt kvalitetsarbetet är att kom- munledning, nämnd, förvaltning och enskilda medarbetare är del- aktiga och känner ansvar för att åstadkomma ständiga förbättr- ingar. För att kvalitetsarbetet skall vara framgångsrikt krävs att alla tillåts engagera sig i förbättringsarbetet. Både den interna kunden, nästa kugge i processen och de externa kunderna skall tillfreds- ställas. Delaktighet skapas av information och kommunikation, delegering av ansvar och befogenheter samt personlig utveckling och organisatoriskt lärande. I ett förändringsarbete säkrar kvalitetssystemet den spelplan eller de spelregler som ligger till grund för förändringsarbetet. Upp- handlingsprocessen börjar med det politiska förarbetet, med be- skrivningar av vilka mål och förväntningar som finns på en viss verksamhet till exempel särskilda boenden inom äldreomsorgen, förfrågningsunderlaget arbetas fram, anbudsprövning utförs, beslut tas, kontrakt upprättas och slutar med att verksamheten startar, följs upp och utvärderas. Mellan varje fas i processen görs av- stämningar mot spelplanen. verksamhet skall ses som processer som skapar värde för kunderna. En process kan sägas vara en serie akti- viteter som upprepas över tiden i vilken en viss input förädlas till output. Syftet med varje process är att tillfredsställa processens kunder med så liten resursåtgång som möjligt.29 I kvalitetsarbetet identifieras och kartläggs olika processer såsom operativa processer (hur äger upphandlingarna rum från ax till limpa), ledningspro- cesser och stödprocesser. Upphandlingsprocessen kan delas in i förberedelsefasen, förfrågningsfasen och kontraktsfasen. Planering kan aktualiseras i två olika fall. I det första fallet handlar det om att ett gammalt avtal upphör eller befintlig produkt skall ersättas (löpande investeringar). I planeringen ingår då som en viktig del att följa upp tidigare avtal. Det kan handla om att ta fram historik, exempelvis statistik över gjorda inköp på avtalet, se över hur sortimentet ser ut och beräkna värdet på utvalt sortiment. Statistiken hämtas ur det egna systemet eller hos leverantören. Man måste också se till att det gamla avtalet i förekommande fall sägs upp och att man gör en ordentlig tids- planering av upphandlingen. Förhoppningsvis har man med hänsyn till tidigare gjorda upphandlingar tillgång till uppgifter på vilka leverantörer som finns på marknaden. I annat fall får man göra en förnyad marknadsanalys. Eventuellt tillsätter man en referens- grupp. I det andra fallet handlar det om ett nytt område eller en ny pro- dukt. Här måste man analysera behovet från såväl sortiments- som volymsynpunkt. En marknadsundersökning måste troligtvis göras så att man skaffa sig en bra bild av vilka aktörer som finns på mark- naden. En referensgrupp blir kanske nödvändig att bilda. Även här måste den upphandlande enheten självfallet göra en tidpsplanering av upphandlingen.