sou · GPB367 · 2002-01-01 00:00:00 — Det ger även allmänheten en närmare tillgång till områden för kultur, rekreation och fritid genom att bidragsvägar måste hållas öppna för all trafik. Statsbidragen till enskild väghållning är viktig för det delmålet god regional utveckling. Det är dock svårt att uppskatta storleken på effekterna och därmed få en uppfattning om effektsambanden. Men klart är att såväl förändringar i statsbidragens storlek som slopande av statsbidraget påverkar förutsättningar för boende och näringsliv på landsbygden och i smärre tätorter. Slutsatsen är att statsbidragen till enskild väghållning är ett medel att nå ett samhällekonomiskt effektivt väghållningssystem med allmän statlig väghållning, väghållning och enskild väghållning. Förslagen innebär inte några större förändringar jämfört med . Det författningsmässiga stödet för att ge större bidragsandel ökar Statsbidragshanteringen kommer att bli mer begriplig och möjlig- heterna till korrekta jämförelser mellan allmän och enskild väg- hållning kommer att förbättras. Sammantaget bör det underlätta överföring av vägar till enskild väghållning. Under avsnitt 6 redo- visas konsekvenser som även är relevanta för förslagen under detta avsnitt. Statsbidrag till enskild väghållning Statsbidrag till enskild väghållning har lämnats . 1918 beslutade om statsbidrag till byggande av utfartsvägar i de nordligaste länen och utökades detta till att gälla hela landet. Bidrag till drift och underhåll började lämnas 1939. I samband med förstatligandet av de allmänna vägarna kom detta bidrag att ses som en ersättning för allmän trafik på de enskilda vägarna. Denna grundsyn kan sägas ha fortlevt allt . har bidragsreglerna ändrats och setts över. Bland annat infördes differentierade bidrag som bygger på vägarnas funktion. Ett viktigt krav för att stats- bidraget har varit att vägen är öppen för allmän trafik. Målen för bidragsgivningen har moderniserats och anpassats till den grund som uttalats av riksdag och regering i form av trafik- och tran- sportpolitiska mål. har i sin tur tolkat dessa mål i mer operativa mål. I Nationell plan för vägtransportsystemet 1998 2007 har angivit följande mål för bidragsgivningen till enskild väghållning: Boende i glesbygd skall underlättas Vägtransporter skall underlättas i områden där kostnader för dessa transporter hämmar utvecklingen av näringslivet Allmänheten skall ha tillgång till områden för rekreations- och fritidsaktiviteter Det vägkapital som finns nedlagt i det enskilda statsbidrags- berättigade vägnätet skall säkras. Trafiksäkerhet och miljöintressen skall beaktas och tas till vara. I det transportpolitiska beslutet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr 1997/98:266) anges ett huvudmål och fem delmål för transportpolitiken. Det övergripande målet är att säker- ställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transporförsörjning för medborgarna och näringslivet. Delmålen är ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling. Statsbidrag till enskild väghållning Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning anger vilka vägar som är bidragsberättigade: Bidrag lämnas för enskilda vägar som inte är av obetydlig längd och som tillgodoser ett kommu- nikationsbehov för de fast boende, näringslivet eller det rörliga friluftslivet. Bidrag lämnas också för vägar som är av väsentlig betydelse som genomfartsvägar eller som uppsamlingsvägar för fritidsbebyggelse. Bidrag lämnas dels till investeringar, dels till drift. Varje länssty- relse skall på grundval av inkomna ansökningar om byggnadsbidrag upprätta och fastställa en plan för byggande vägar som är bidrags- berättigade. Byggnadsbidrag lämnas i mån av tillgång på medel med högst av kostnaderna. Driftbidrag lämnas i mån av tillgång på medel som bemyndigas i förordningen att meddela föreskrifter för verkställigheten. har upprättat sådana föreskrifter vari bl.a. anges att till grund för bidraget ligger en beräknad skälig driftkostnad som normalt utreds . regleras kostnaden enligt ett av reglerat index. Differentieringen av bidragsnivån på olika kategorier vägar anges dessutom. (Se VVFS 1990:4) för bidrag till enskilda vägar har under en följd av år varit relativt oförändrad. Den totala beräknade bidrags- grundande kostnaden har ökat av några skäl. De viktigaste skälen är att antalet vägar i systemet ökar, , den beräknade kostnaden har ökat p.g.a. index och vissa kostnadsökningar för den aktuella typen av arbeten och att det av utredningen föreslagna och beslutade systemet med visst bidrag till omprövningsförrätt- ningarna. Denna utveckling möter med att minska på tilldelningen till investeringsplanerna, dra ned på tilldelningen till särskild drift samt att sänka driftbidragsandelen något. anger att för sänktes driftbidraget med 5–10 pro- cent. 8Valet av ansvarig för färjeverksamhet Valet av ansvarig för färjeverksamhet skall ske med samhälls- ekonomisk effektivitet som grund. Valet av färjeansvarig skall främja en rationell drift av färje- leden. En samhällsekonomisk effektiv lösning på ansvaret för färjetrafik innefattar tre möjliga ansvariga: Staten, dvs. Enskilda, dvs. enskild vägfärjelinje med eller utan statsbidrag. En särskilt anvisad huvudman för trafik som inte faller under vägfärjebegreppet. I likhet med vad som gäller för lågtrafikerade vägar är enskilt ansvar för färjetrafik i vissa fall mer effektivt än statligt ansvar. Sambanden är emellertid inte lika självklara eftersom färjeverksamhet kan vara tekniskt komplicerad och ofta vara mycket kapitalkrävande. Det är i många fall inte rimligt att överlämna åt enskilda att klara en verksamhet som kräver särskilda kunskaper. Trafikmängdsgränser och andra kriterier för val av ansvarig måste anpassas till detta. Inom ramen för de allmänna statliga färjesystemet och bland de statsbidragsberättigade enskilda färjorna finns trafik som inte rimligen kan definieras som vägfärjor. Jag har valt att fortsättningsvis kalla dem integrerade trafiklösningar för att skilja dem från vägfärjor. Staten ansvarar eller ger stöd till hela eller delar av dessa trafiklösningar. Stödet sker genom att trafiklösningen betecknas som enskild vägfärja och får statsbidrag. I brist på andra stödformer har denna Valet av ansvarig för färjeverksamhet trafik kommit att bli allmän färjelinje eller statsbidragsberättigad enskild färjelinje. Syftet har varit gott med dessa lösningar. Det speglar uppfattningen att valet av trafiklösning inte skall vara enda kriterium för samhällets stöd. De trafiklösningar som har utvecklats är rationella i förhållande till lokalsamhällets behov och det är rimligt att samhällets stöd utformas så att inte en viss trafiklösning blir samhällsstödd och inte en annan om de uppfyller grundläggande krav. Min slutsats är att skall överväga annat stöd än statsbidrag för enskild väg eller allmän vägfärjelinje för båtlinje som är öppen för allmän trafik men som inte är traditionell vägfärjetrafik. Det rationella är att söka lösningar som involverar kommunen, trafikhuvudmannen och de berörda medborgarna. Jag kommer att utveckla dessa tankegångar längre fram. Mitt synsätt innebär att ett antal enskilda färjelinjer kommer att förändras till allmänna och att endast ett fåtal vägfärjor med liten trafikmängd blir kvar som enskilda. För ett antal integrerade trafiklösningar får förhandlingsuppgörelser sökas. En vidare konsekvens av förslagen och det faktum att det finns integrerade trafiklösningar som inte har direkt statligt stöd är att huvudmännen för denna trafik kan komma att kräva stöd för sin trafik av likställighetsskäl. Jag återkommer till dessa frågor i de kommande avsnitten av betänkandet. Formerna för färjetrafik varierar Färjelinjer är en väsentlig del av vägnätet, dels för att överbrygga vattendrag som älvar och sjöar, dels för att förbinda öar med fastlandet. Innan landtrafikens genombrott var det förhärskande transportsätten båttrafik och hästforor på isen på vattendrag, insjöar och skärgårdsområden för såväl människor som gods. När ångbåtarna kom utvecklades båttrafiken på kanaler, insjöar och i kustområden till ett omfattande linjenät. Dessa båt- linjer konkurrerades ut av järnvägstrafik och väg- trafik på de flesta ställen i landet. Den ökande vägtrafiken ställde allt större krav på de färjeleder som fanns. Valet av ansvarig för färjeverksamhet delar av det allmänna vägnätet. Där det var möjligt har många av de ursprungliga färjlederna ersatts med broar, en process som alltjämt fortgår. Nya färjleder har tillkommit, ibland som allmänna, ibland som enskilda färjleder. Olika transportlösningar utvecklades bland annat beroende på de olika förutsättningar som funnits i de enskilda fallen. Utvecklingen gick i en del fall mot vägfärjor och ett utbyggt vägnät på öarna, i andra fall mot linjetrafik med båtar och en mycket begränsad fordonstrafik på själva ön. De historiska skälen till hur transporterna kom att lösas har gjort att vi har en flora av lösningar. Det finns hela skalan från statliga allmänna färjeleder, enskilda färjelinjer med eller utan stats- bidrag som drivs av samfälligheter, kommuner eller trafikhuvud- män, båtlinjer som drivs av eller av en kommun och får statsbidrag som enskild färja till färjelinjer och båtlinjer som drivs av kommuner eller trafikhuvudmän utan statsbidrag. Statens enga- gemang i och stöd till de olika transportformerna varierar, vilket medför att förutsättningarna för boendet och näringslivet också varierar mellan öar med olika transportlösningar. Direktiven till utredningen är i denna fråga begränsade till att endast avse färjor som är att betrakta som väganordning. I denna fråga måste jag emellertid gå utöver mina direktiv då flera av de enskilda färjeleder som får statsbidrag inte är väganordningar i lagens mening. Båtförbindelsen till är till exempel inte en sådan väganordning. Jag har därför valt att se över hela problem- området och överväga lösningar för de flesta typer av färje- och sjötransporter i skärgårdsområden. Nedan finns en sammanställ- ning av befintliga allmänna färjor och enskilda färjor med stats- bidrag. Valet av ansvarig för färjeverksamhet Färjor med trafik, totalkostnad, allmän eller enskild, statsbidragets storlek och tillskott från biljettintäkter och andra bidrag SOU 2001:67 Valet av ansvarig för färjeverksamhet 9Gränsdragning mellan allmän och enskild färja Beslut om en färjeled skall vara allmän bör fattas utifrån kriterierna trafikmängd och trafikens sammansättning. bör ges rätt att ta ut avgifter på färjor. Avgifterna skall tills vidare behållas på färjelinjer som förändras från enskilda till allmänna för att underlätta en samhällsekonomiskt motiverad överföring. För sådan trafik som är statlig eller statsunderstödd, men som inte uppfyller vägfärjedefinitionerna, skall Rikstrafiken ges uppdrag att förhandla med kommun eller trafikhuvudman om huvudmannaskap och lämplig ersättning för att upprätthålla trafiken. Ersättningen skall rymmas statens nuvarande kostnader för trafiklösningarna. Liksom för gränsdragningen mellan allmän och enskild väg anser jag att trafikmängden bättre speglar en vägfärjelinjes funktion än de flesta andra nu tillämpade kriterier. Samma resonemang beträffande främmande trafik, tung trafik och kollektivtrafik bör vara relevant. Skillnaden i åtagande är emellertid betydande då färjedrift generellt är mer komplext och ekonomiskt riskfylld än väghållning. Av de vägfärjelinjer som får statsbidrag är de flesta av en sådan storlek och med en sådan trafikomfattning att de i de flesta avseenden liknar de statliga allmänna färjorna. På en väsentlig punkt är de annorlunda, de är avgiftsbelagda. Väghållare är antingen en samfällighet eller en kommun. Färjor, linsystem och färjelägen kan ha ett nyanskaffningsvärde på . En samfällighet tar en stor risk genom sitt ansvar för en sådan anläggning. Detta risktagande står sällan i proportion till Gränsdragning mellan allmän och enskild färja samfällighetens ekonomiska förmåga och tekniska kompetens. bör därför kunna ta över ansvaret för de enskilda statsbidragsberättigade färjelederna där dels de tekniska installationerna är av sådan storlek och dels trafiken är av sådan omfattning att de kan jämställas med de allmänna färjorna. Vägfärjor med en trafik överstigande 50 fordon per årsdygn bör därför i de flesta fall vara allmänna. De enskilda färjor som kan komma ifråga att tas över av är avgiftsbelagda och de flesta bör fortsätta att vara det även när de blir allmänna. Ett av skälen till detta är att av- gifterna är önskvärt dämpande på efterfrågan av färjekapacitet, ett annat skäl är att övertagandet av färjeleden blir kostnadsneutral för staten/. Det är angeläget att färjeleden blir allmän och intressenterna avlastas ett stort risktagande. Denna förändring får inte försvåras eller försenas genom att överföringen skall förenas med att överfarten blir avgiftsfri. Genom att ges möjlighet att fatta beslut om att införa avgifter på allmänna färjleder kan de nuvarande avgiftssystemen på de enskilda färjorna behållas. beslut att en enskild färja skall bli allmän kan då även omfatta avgiftssystemet. Väglagen ger möjlighet för regeringen fattar beslut om avgifter för brukande av allmän väg. Regeringen bör ges möjlighet att låta fatta beslut om avgifter på allmänna färjor. Även på befintliga allmänna leder skulle avgifter i särskilda fall kunna vara ändamålsenliga. Jag förordar inte någon generell avgiftsbeläggning av färjeverksamhet utan vill endast peka på att det i vissa fall kan finnas fördelar med avgiftsbeläggning som inte hör samman med om färjelinjen är enskild eller allmän. Färjeavgifter kan t.ex. vara ett ändamålsenligt sätt att begränsa trafiken eller styra efterfrågan till tider med ledig kapacitet. Det kan också ge utrymme för en snabbare förnyelse av tonnage eller utbyggnad av kapacitet och service. På några av de enskilda färjlederna finns bokningssystem . Dessa bör kunna behållas och utvecklas inom ramen för gällande regelverk. Genom att ges rätt att ta ut avgifter så kan över- föringen av enskilda färjor till allmänna bli kostnadsneutral, d.v.s. statsbidraget till de enskilda färjorna motsvaras av ökade kostnader för de övertagna färjorna. De nuvarande reglerna och förutsättningarna för statsstöd till färjetrafik eller trafik statens regi är sådana att det endast är färjor Gränsdragning mellan allmän och enskild färja som kan ta vägtrafikfordon som kan komma ifråga. Därtill krävs att vägnätet på ön skall vara öppet för allmän fordonstrafik. Staten tar ett övergripande och stort ansvar för trafikförsörjningen i dessa fall. Det kan uppfattas som diskriminerande gentemot öar där transporterna har lösts på annat sätt. Man kan säga att så länge transporten sker med ett motordrivet fordon på gummihjul så tillhandahåller samhället i form av en teknisk lösning eller stöd till en lösning. Vägfärjor är inte alltid den mest ända- målsenliga transportlösningen. De olika transportlösningar för öar som finns visar på att man i de flesta fall har kommit fram till effektiva och rationella lösningar. Ett av de stora problemen är att kostnadseffekterna för trafikanterna skiljer sig avsevärt beroende på lösning. Ett annat problem är de varierande möjligheter att finansiera investeringar, reinvesteringar, drift och underhåll som de olika lösningarna innebär. Jag har övervägt olika lösningar med schabloniserade modeller med ingångsvariabler som förbindelsens längd, trafikmängd, fast- boende på ön m.m. som ingångsvariabler men inte funnit till- räckligt generaliserande faktorer som täcker kostnaderna och som beskriver en önskvärd transportstandard. Jag föreslår därför en förhandlingslösning i varje enskilt fall. Rikstrafiken bör få i upp- drag att ta upp förhandlingar med berörda kommuner och trafik- huvudmän och i förekommande fall fastighetsägare om huvud- mannaskap för trafiken och kostnadsfördelning för driften av de transportlösningar som inte är regelrätta vägfärjeförbindelser. Ett villkor för framtida statligt bidrag måste då vara att färjetrafiken samordnas med trafikhuvudmannen i länet. Grunden för det fram- tida statliga engagemanget skall dels vara det statliga engagemanget i trafiken i form av statliga bidrag eller direkta kostnader för driften, dels ett statligt engagemang i investeringar i fartyg och färjelägen. Denna del skall så långt möjligt kunna vara kostnads- neutral för staten/. Exempel på trafik som skall kan komma ifråga är t.ex. trafiken till , trafiken till Ulv- ön/Trysunda och godstrafiken till . Ett av målen för förhandlingarna skall vara att godstransporterna skall ske på likartade villkor som om förbindelsen utgjordes av en vägfärja. Ett annat mål är en tillfredställande transportförsörjning för bofasta och näringsliv i skärgårdsområden. Huvudmännen för sådan trafik som inte uppbär någon form av statligt stöd kan komma kräva förhandlingslösningar för sin trafik och då åberopa likställighetsskäl. Exempel på trafik vars Gränsdragning mellan allmän och enskild färja huvudman kan komma att rikta anspråk på bidrag av likställig- hetsskäl är Waxholmsbolagets godstransporter i skär- gård, trafiken till och godstransporterna till Koster. Konsekvenserna av förslagen redovisas i stort i avsnitt 8. De färjor som förändras från enskilda till allmänna behåller avgifter och trafik på ungefär nuvarande villkor. De totala kostnaderna för de aktuella färjorna var ca . Biljettintäkterna upp- gick till . Jag har vid min be- dömning utgått från att tar över vägfärjetrafiken till som en avgiftsbelagd allmän färjeled och att kommunen fortsätter att driva den kompletterande båttrafiken. Sådana båtlinjer som inte uppbär bidrag kan, om de ges samma villkor som gäller för de som enligt mitt förslag skall förhandlas, förorsaka ytterligare årliga kostnader på ca för staten. Ansvar för kollektivtrafik och godstrafik I syfte att ge en uppfattning om hur trafik- och transportlösningar organiseras och finansieras kan följande översiktliga beskrivning lämnas. Länets trafikhuvudman har ansvar för lokal och regional kollek- tivtrafik. Trafikhuvudmannen i respektive län ansvarar för flertalet av de båtlinjer som finns i skärgårdsområden runt landets kuster. I vissa fall har kommunen behållit detta ansvar när färjeleden har utvecklats från en vägfärjeled till en mer integrerad trafiklösning. Exempel på detta är trafiken till och till . Ett annat exempel är båttrafiken till Ulvön-Trysunda i Örn- sköldsviks kommun där kommunens bussbolag driver båttrafiken och vintertrafiken med svävare. Båttrafiken får statsbidrag som enskild färjeled. Ett tredje exempel är båttrafiken till som drivs av men där det kommunala bussbolaget är ansvarig för vintertrafiken med hydrokopter. I ansvarar för de båtlinjer och färjor som trafikförsörjer ösamhällena från i söder till i norr. Gränsdragning mellan allmän och enskild färja Dessa båtlinjer ingår i taxesystem för den lokala och regionala persontrafiken. I är genom AB lokaltrafik (SL) och Waxholmsbolaget trafikhuvudman för den lokala och regionala persontrafiken till lands och till sjöss. Trafiken drivs på entreprenad av dels bolagets dotterbolag, Sjö- trafik, dels av fristående entreprenörer. Samordning vad gäller tidtabeller sker med SL:s trafik. Däremot finns ingen direkt taxe- samordning mellan Waxholmsbolaget och SL. I områden med glesbygdsskärgård förekommer kompletterings- trafik. Ett exempel på detta är där det finns ett system med beställningstrafik både för person- och godstrafik där trafikhuvudmannen finansierar delar av kostnaderna. Därtill finns ett allmänt och enskilt vägnät på de större öarna med allmänna eller och enskilda färjeleder som förbindelse till fastlandet. På öarna är ofta vägnätet allmänt. På större öar kan det finnas busstrafik i trafikhuvudmannens regi. Om inte bussen med- följer med färjan så är tidtabellerna samordnade. Exempel på sådana öar med enskild färja är och i . Exempel på öar med allmän färja är , och , också i . Färjetrafiken till de norra öarna i kommun, , och är samordnad med busstrafiken på . Ansvaret för godstransporter på dessa förbindelser varierar. På vägfärjor ligger ansvaret hos vägtransportören. Transportfordonet körs ombord på färjan, är färjan avgiftsbelagd så betalar transportören enligt taxan och vidarefakturerar den eventuellt till transportköparen. När förbindelsen upprätthålls av båttrafik lastas godset om till båt vid fastlandsbryggan dit transportören får ta sig och invänta lämplig avgång. Här får transportköparen eller transportören betala den trafikutövarens frakttaxa. För stora godsmängder har särskilda transportlösningar skapats. Ett exempel är godstrafiken i , där lösningen är en särskild godsfärja som sköter styckegodstransporterna till öarna och en fordonsfärja som sköter fordonsbundna godstransporter. Dessa godsfärjor i får statsbidrag till driften från via statsbidraget till enskild väghållning. Ett annat exempel är den godstransportlösning som Waxholmsbolaget tilllämpar under en del av året. På fastlandet () finns en terminal dit bilburet gods går och omlastas till särskilda Gränsdragning mellan allmän och enskild färja godsfärjor som går till tre större öar. Till denna trafik ges inte något statsbidrag. I ges genom olika former av transportstöd. Motsvarande stöd finns även i och läns skärgårdar. 10Behov av förändringar av bidrag och regler för färjor Bidragsreglerna för färjor bör förtydligas. En särskild anslagspost för bidrag till drift av färjor bör inrättas. Investeringar i enskilda färjeleder bör planeras i länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Rikstrafiken ges i uppdrag att förhandla om de integrerade trafiklösningarna. Mina förslag i det föregående leder till att merparten av nuvarande vägfärjor blir allmänna färjeleder. Trots det finns behov av särskilda regler för bidrag till enskilda färjor. Det finns ett antal färjor som kommer att vara även fortsätt- ningsvis kommer att vara enskilda. Det bör alltså finnas ett regel- verk för bidragsgivning till enskilda färjor. Detta regelverk bör skiljas från det som gäller för vägar. Förutsättningarna är markant olika för väghållning respektive färjedrift. I avsnittet författnings- förslag lämnar jag ett förslag till sådana bestämmelser. De är i allt väsentligt en anpassning av nuvarande bestämmelser till de för- utsättningar som gäller för färjedrift och med hänsyn tagen till de förändringar som jag föreslår för enskilda vägar. Berörda intressenter fäster stor vikt vid att det går att följa anslagsutvecklingen kan följas. De anser att en särskild anslagspost ger en stabilitet i bidragsgivningen. För att möta dessa önskemål bör anslagsposterna till vägar och färjor särskiljas. En särredovis- ning tydliggör skillnader och underlättar såväl budgetdialogen som kommande politiska ställningstaganden. Behov av förändringar av bidrag och regler för färjor Av samma skäl som investeringar i enskilda vägar planeras i länsplanen för transportinfrastruktur bör investeringar i färjor följa samma regelverk. De integrerade transportlösningar som bör få ett fortsatt statligt stöd skall skapas genom förhandlingar mellan staten och berörd kommun och länshuvudman. Förhandlingen skall resultera i en överenskommelse avseende trafikens standard och omfattning samt finansiering. Rikstrafiken bör vara statens förhandlare i denna fråga och ges i uppdrag att förhandla med de befintliga transportlös- ningarna av denna kategori. Dessa är trafiken till , trafiken till /Trysunda samt godstrafiken i . Efter dessa förhandlingar kan fråga uppstå om ytterligare för- handlingslösningar för andra integrerade transportlösningar. Riks- trafiken bör får i uppdrag att rapportera till regeringen ytterligare behov av likartade förhandlingslösningar och de budgetmässiga konsekvenser detta kommer att medföra. Handläggningen av bidragsärenden rörande färjelinjer kan för- enklas eftersom författningsbestämmelserna föreslås bli utformade för vägfärjetrafik.