sou · GPB390d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Som vi redogjort för kan de frekvenser som används till digitala TV-sändningar också användas till andra tjänster, exempelvis mobila teletjänster. Den tillgängliga infrastrukturen i form av sändarmaster kan också användas för att sätta upp olika typer av digitala distributionssystem som exempelvis sändare för UMTS eller mobilt bredband. Uppbyggnaden av den digitala infrastrukturen gör att marknätet kan användas på ett mycket flexibelt sätt. TV-sändarna kan relativt enkelt omformas till förmån för andra användningsområden. utnyttjar, som en försöksverksamhet, samma typ av tekniska system som det digitala marknätet använder för fast såväl som mobil datakommunikation. Det digitala mark- nätet har med andra ord alternativanvändningar som denna och andra liknande former av digital informationsöverföring. Det är olika regelverk som reglerar utsändningar till allmänheten och den mer individuellt anpassade televerksamheten. Därför går det inte att utan vidare använda de frekvenser som är avsatta för radio- och TV-sändningar till någon annan verksamhet. Regeringen beslutade om direktiv till en utredning som skall se över regelverket för elektronisk kommunikation (dir. 2001:32). Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Samhällsekonomiska beräkningar visar att marksänd digital TV ger stora vinster. Ju snabbare de analoga sändningarna kan ersättas med digital teknik desto större blir vinsterna. 5.4.1Samhällsekonomiska vinster med en tidig avveckling utarbetade vi en skrivelse till regeringen där vi föreslog att de digitala marksändningarna skulle byggas ut till rikstäckning (bilaga 6). Till skrivelsen bifogade vi en rapport som bl.a. innehöll en samhällsekonomisk bedömning av marksänd digital TV och vad en utbyggnad till rikstäckning skulle innebära från en samhälls- ekonomisk utgångspunkt. Vi gjorde beräkningarna genom att tillämpa den samhällsekono- miska modell som () tog fram på vårt uppdrag (, dnr 6/99). Vi anpassade modellen efter de förutsätt- ningar som gällde . Utifrån den samhällsekonomiska modellen genomförde vi ett antal beräkningar. Dessa beräkningar utgick från ett nollalternativ och ett antal grundantaganden som värdesattes. I en samhällsekonomisk bedömning jämförs olika alternativa utvecklingsvägar utifrån ett nollalternativ. Det innebär en situation där ingenting görs, dvs. en framskrivning av nuläget. Vår utgångspunkt var ett nollalternativ där vi antog att det sker en fortsatt drift av de analoga sändningarna under marknätets ekonomiska livslängd som uppskattade till . Dessutom antogs att de digitala marksändningarna skulle avvecklas. Eftersom digitaliseringen av TV-sändningar ses som en självklar och oundviklig utveckling av TV-mediet antogs det att i princip alla hushåll kommer att ta del av digitala sändningar på ett eller annat sätt. Utvecklingen innebär att det analoga marknätet kommer att tjäna en allt mindre del av befolkningen. Frågan var alltså om vi skulle ha ett marknät för TV eller inte. Om detta är fallet måste de nuvarande analoga sänd- Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet ningarna avbrytas för att ersättas med digitala marksänd- ningar. Ett avbrytande av de analoga sändningarna kommer sannolikt att behöva ske längre fram i tiden jämfört med om ingen ersättning finns tillgänglig i form av digitala marksändningar. Utan ett digitalt marknät antas med andra ord behovet av det analoga marknätet finnas kvar under en betydligt än annars. Konsekvensen av nollalternativet var att vi helt kommer att vara utan marksänd TV när de analoga marksänd- ningarna avvecklas. De samhällsekonomiska beräkningarna gav med andra ord en jämförelse mellan de fördelar och kostnader som marksänd TV har för samhället i stort. De samhällsekonomiska beräkningarna av en utbyggnad Med utgångspunkt från modell värdesattes en del av de samhällsekonomiska vinster och kostnader som ett digitalt marknät innebär. Vinsterna var möjligheten av att kunna avveckla de analoga marksändningarna, mervärdet av ett marknät för hushåll och fritidshushåll och en ökad möjlighet för regionala sändningar. Kostnaderna var digitala sändningskostnader och investeringskost- naderna för det digitala marknätet. De samhällsekonomiska beräkningarna genomfördes med tre olika diskonteringsräntor på noll, . De beräkningar som gjordes utan diskonteringsränta genom- fördes för att spegla resursanvändningen vid en situation utan tidspreferenser för vinster och kostnader, som är ett läge där vi är likgiltiga för när i tiden vinster och kostnader inträffar. Därutöver beräknades alternativen med nikationsanalys () rekommenderade diskonteringsränta på , samt med rekommenderade ränta för statliga myndigheter, som är . När vi använde en diskonteringsränta på var det positiva utfallet beroende på vilka antaganden som gjordes. Med fem procents diskonterings- ränta blev det positiva utfallet mellan 133 och 1 170 miljoner kro- nor. När beräkningarna genomfördes helt utan ränta blev utfallet ett positivt värde på . Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Beräkningarna med hjälp av den samhällsekonomiska modell som har utarbetat visade alltså att en satsning på marksänd digital TV ger samhällsekonomiska vinster jämfört med om en sådan satsning inte skulle ske. Vår känslighetsanalys visade att de samhällsekonomiska vinster- na blir allt större ju tidigare de analoga marksändningarna kan avvecklas. Ett avvecklingsår 2007 i stället gav samhälls- ekonomiska vinster som var högre, med vår kalkylperiod och en använd diskonteringsränta på . som avvecklingen kan tidigareläggas gav samhälls- ekonomiska vinster på , vilket motsvarar de rörliga kostnaderna för de analoga marksändningarna. Dessutom innebär en avstängning av de analoga sändningarna att frekvenser frigörs till förmån för andra tillämpningar. Det är mycket viktigt att notera, gällande de genomförda beräk- ningarna, att värderingen av de konsekvenser, främst fördelar, som inte värdesattes antingen helt saknades eller fanns med i mycket begränsad omfattning. Dessa konsekvenser vägs dock in i den slutgiltiga samhällsekonomiska bedömningen av marksänd digital TV. Oavsett vad som betraktas som mest trovärdigt skall alltså icke värdesatta fördelar och icke värdesatta kostnader tas i beaktande och vägas in i bedömningen av de samhällsekonomiska effekterna av marksänd digital TV. +Snabbare marknadsutveckling av digital TV +Vinst för konsumenter med fler än en TV-apparat +Framtida möjlighet till mobil TV-mottagning Ineffektiv frekvensanvändning vid parallellsändning Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Vi kan genom uppställningen konstatera att de flesta av de icke värdesatta konsekvenserna av en digitalisering av marknätet har en positiv samhällsekonomisk effekt. Med andra ord antas de leda till en ökad välfärd. Orsaken är att det är lättare att uppskatta kostnaderna än för- delarna. Det beror på att kostnaderna till stor del är variabler som är relativt enkla att isolera och uppskatta som exempelvis investe- ringskostnader och kostnaderna för drift och underhåll. Fördelarna däremot är till stor del sådana som förväntas ge resultat eller är mycket svåra att ge ett exakt värde som exempelvis en effektivare frekvensanvändning eller en ökad kon- kurrens. Enligt de slutsatser som framförde bör exempel- vis möjligheten till ökad konkurrens ha en så stor samhällsekono- misk betydelse att kalkylens utfall skulle peka på en positiv värdering av marksänd digital TV i de allra flesta fall. Detta oavsett vilka antaganden som ställs upp i övrigt. Också antagandet om en snabbare marknadsutveckling bedöm- des av innebära en kraftig och avgörande sam- hällsekonomisk vinst. Den samhällsekonomiska analysen av en utbyggnad av de digitala marksändningarna visade att ett marknät går att motivera samhälls- ekonomiskt med hjälp av den samhällsekonomiska modellen. Något som belystes tydligt av de samhällsekonomiska beräk- ningarna var att parallellsändningen av samma program analogt och digitalt innebär stora samhällsekonomiska kostnader, både i fråga om rena sändningskostnader och genom ett ineffektivt utnyttjande av frekvensutrymmet. En snabb övergång minimerar de kostnader som är förknippade med parallella sändningar av analog och digital TV. 5.4.2Konsekvenser vid en avveckling Vid en avveckling av de analoga marksändningarna uppnås stora vinster. De analoga sändningarna har enligt uppgift från drifts- och underhållskostnader på omkring 550 miljoner kro- nor. Det kan jämföras med en digital frekvenskanal som bedöms ha drifts- och underhållskostnader på vid en befolkningstäckning på . Dessutom kan en frekvenskanal bära minst fyra samtidiga digitala TV-program. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet kan jämföras med att det i den analoga världen krävs en frekvens- kanal för att sända ett enda TV-program. En bedömning som gjorde är att ett avveck- lingsdatum skulle påskynda marknadsutvecklingen för digital TV. Orsaken är att konsumenternas val av TV-utrustning skulle på- verkas av vetskapen om att de analoga sändningarna kommer att ersättas med digitala sändningar inom en överskådlig tid. Ett beslut om ett avvecklingsdatum för de analoga sändningarna kan därför antas snabba på utbytet av gammal TV-utrustning och öka antalet hushåll som skaffar digital TV-mottagning. En avveckling av de analoga sändningarna kommer att innebära en välfärdsförlust för de hushåll som inte har skaffat en avkodare för digital TV vid tiden för avvecklingen. Välfärdsförluster drabbar också de hushåll som har tillgång till fler än en TV-apparat och inte kan ta del av digitala sändningar genom samtliga TV-apparater i hushållet. Hushållens utgifter för att skaffa avkodare ger inte någon större samhällsekonomisk effekt. Det beror på att utvecklingen ofrån- komligt antas leda till att analoga TV-sändningar ändå kommer att försvinna och att konsumenterna därmed ändå blir tvungna att skaffa avkodare. Att införskaffa den mottagarutrustning som behövs för att kunna ta del av framtidens TV sker alltså endast än vad som är nödvändigt jämfört med om avvecklingen av det analoga nätet dröjer. Dock innebär ett tidigarelagt införskaffan- de av avkodare en merkostnad för konsumenterna. Det beror på att tidpunkten för när uppoffringar görs eller fördelar infaller inte bör uppfattas som likgiltigt. Denna merkostnad skall inte betraktas som en samhällsekono- misk kostnad eftersom de förluster som konsumenterna drabbas av motsvaras av de vinster som kommer elektronikhandeln till del. Ekonomiska effekter vid en avveckling En avveckling av de analoga marksändningarna får i praktiken tre ekonomiska effekter. För det första uppnås en vinst motsvarande kostnaderna för de analoga sändningarna som har uppskattats till . Denna vinst kommer de företag som i Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet dag sänder i det analoga marknätet till del. Exklusive avskrivningar är vinsten vilket kan betraktas som en samhällsekonomisk vinst. Det beror på att en avveckling av de analoga sändningarna frigör resurser i samhället som kan användas till annat än för utsändning av TV eftersom detta redan görs mer effektivt med digital teknik. För det andra uppnås en samhällsekonomisk vinst i och med att det frekvensområde som används till analoga marksändningar frigörs. Detta frekvensområde kan användas till fler TV-program eller till andra tjänster som exempelvis olika typer av mobila teletjänster. Den tredje ekonomiska effekten är de kostnader som är för- knippade med en avveckling av de analoga marksändningarna. Den uppkommer för de konsumenter som inte har ersatt sin analoga mottagning med en digital när de analoga sändningarna avbryts. Detta är inte en samhällsekonomisk kostnad men är ändå av intresse för att spegla konsumenternas samlade välfärdsförlust. Liknande välfärdsförluster drabbade de hushåll som har haft analog satellitmottagning när dessa sändningar avbröts. och Viasat har avbrutit sina analoga satellitsändningar . Det bör noteras att det inte är alla konsumenter som drabbas av kostnader vid en avveckling av de analoga marksändningarna. De konsumenter som före avvecklingen har skaffat avkodare för att ta del av digitala sändningar vinner i stället på att avvecklingen går så snabbt som möjligt. Detta beror på att dessa konsumenter indirekt tvingas vara med och bära de samhällsekonomiska kostnader som parallellsändningen av analoga och digitala program innebär sam- tidigt som de inte har något mervärde av de analoga sändningarna. Jämförelse mellan den samhällsekonomiska vinsten och konsument- kollektivets kostnader I tabell 5.1 redovisas ett räkneexempel av den samhällsekonomiska vinsten vid en avveckling av de analoga sändningarna för ett antal olika år. Dessutom ges en uppskattning av de kostnader som en avveckling innebär för konsumentkollektivet. Dessa storheter är egentligen inte jämförbara eftersom vinsterna kommer hela sam- hället till del och kostnaderna endast drabbar en del av samhället, nämligen de konsumenter som ännu inte skaffat digital TV. Jämförelsen kan ändå vara relevant för att ge en bild av vilken typ Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet SOU 2001:90 av vinster och kostnader som en avveckling av de analoga sändningarna innebär. Vinsterna är beräknade genom en summering av kostnaderna, exklusive avskrivningar, för drift och underhåll av de analoga marksändningarna till och med . Detta är det år till vilket kalkylperioden i vår samhällsekonomiska modell sträcker sig. För att undvika en överskattning av fördelar och kostnader som in- träffar har vi i räkneexemplet använt en diskonterings- ränta på . Kostnaderna är de som de konsumenter som använder det analoga marknätet bidrar med vid avvecklingstidpunkten till- sammans med en uppskattad välfärdsförlust för samtliga konsu- menter. För dem som enbart använder marknätet består kostnaden av att införskaffa en digital avkodare. Utlägget för en sådan uppskattas till per styck. Priset är det rekom- menderade konsumentpris som Boxer ger till återförsäljare vid försäljning av avkodare direkt till konsumentmarknaden. Enligt Boxer sker i praktiken ingen sådan försäljning på den svenska marknaden utan konsumenterna hyr eller köper i stället avkodarna under förutbestämda kontraktstider. En kostnad på är betydligt högre än det sammanlagda pris som gäller för att hyra eller köpa en avkodare tillsammans med ett abonnemang hos Boxer (). Det är sannolikt att priset på avkodare kommer att bli lägre i takt med att tekniken utvecklas och att tillverkningen sker i allt större serier. kan det förväntas att enklare avkodare kommer ut på marknaden. Orsaken till varför vi valt ett högt pris är att inte riskera att underskatta konsumenternas välfärdsförlust vid en avveckling av de analoga sändningarna. Hänsyn har också tagits till den välfärdsförlust som drabbar de hushåll som har kompletterande TV-apparater med vilka de tar emot sändningar från det analoga marknätet. Denna beräkning bygger på en uppskattning av att samtliga hushåll i genomsnitt har 2,2 TV-apparater var (Branschkansliet, ) och att de kompletterande TV-apparaterna har ett värde för konsumenterna på (, 1998). Detta skall alltså ses som konsumenternas värdering av de kompletterande TV-apparaterna. Denna kostnad kan betraktas som en samhällsekonomisk kostnad eftersom det förlorade värdet är en ren förlust för konsumenterna som inte genererar vinster någon annanstans i samhället. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet För att göra en uppskattning av konsumenternas samlade väl- färdsförluster vid en avveckling av de analoga sändningarna har vi antagit en marknadsutveckling som överensstämmer med den till- växt som gällde för färg-TV . Denna prognos är konservativt vald, marknadsutvecklingen för digital TV har varit dubbelt så snabb som utvecklingen för färg-TV (se avsnitt 4.2.4, figur 4.2). Prognosen har valts för att undvika en under- skattning av konsumenternas kostnader i samband med teknik- skiftet. Uppskattade vinster, exklusive frekvensvinst, och kost- nader av att avveckla de analoga marksändningarna, räknat i miljon- tals kronor Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från , , Branschkansliet och Boxer. Beräkningarna visar att skillnaden mellan de samhällsekonomiska vinster som en avveckling av de analoga sändningarna innebär och konsumentkollektivets uppskattade kostnader av detta är störst . Det innebär inte att de största samhällsekonomiska vinsterna uppnås om de analoga sändningarna avvecklas detta år utan bara att skillnaden mellan konsumenternas samlade kostnader och de samhällsekonomiska vinsterna är som störst då, givet våra förutsättningar. I tabellen kan vi se att är vinsterna till följd av avvecklingen större än konsumenternas kostnader. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Med eller en snabbare antagen marknads- utveckling skulle de samhällsekonomiska vinsterna vara större än konsumenternas kostnader närmare i tiden än . Om vi också hade möjlighet att värdera det frekvensutrymme som används till de analoga sändningarna skulle säkerligen skillnaden mellan de totala samhällsekonomiska vinsterna och kon- sumenternas kostnader till följd av teknikskiftet vara mycket stor redan i ett tidigt skede. I utredningen massmedia till multimedia – att digitalisera svensk television (SOU 1996:25) föreslog utredaren att de analoga marksändningarna skulle avvecklas möjligt, dock år efter sändningsstarten. Detta innebar enligt utredningens förslag . Regeringens bedömde i propositionen Digitala TV- sändningar (prop. 1996/97:67) att det inte fanns till- räckligt med underlag för att fatta ett så långtgående beslut. I utredningen och TV i allmänhetens tjänst – ett berednings- underlag (SOU 2000:55) förespråkar utredaren en avveckling av de analoga sändningarna mellan fem och senast efter att ut- byggnaden av de digitala marksändningarna är genomförd. Med gällande utbyggnadsplan skulle detta innebära en avveckling mellan åren 2007 2012. Det är viktigt att göra en avvägning mellan konsumenternas behov av att anpassa sig till digital mottagning och de samhälls- ekonomiska kostnader som parallellsändningen innebär. Det är också viktigt att ta hänsyn till digitaliseringen i andra plattformar samt att hänsyn tas till hur man gör i andra länder. En positiv marknadsutveckling påverkar möjligheten att snabbt avbryta de analoga marksändningarna. En möjlighet vid avvecklingen av de analoga sändningarna är att avveckla dem i olika takt i olika delar av landet, en s.k. partiell avveckling. Det finns mycket som talar för att det är samhälls- ekonomiskt motiverat att genomföra avvecklingen på detta sätt. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Några exakta siffror över vad en partiell avveckling av de analoga sändningarna betyder i praktiken kan vi inte ge. Det är svårt att uppskatta kostnaderna för drift och underhåll av sändningarna räknat per sändare eftersom sådana upplysningar är affärsmässigt känslig information som inte lämnas ut. Dessutom har uppgett att driftskostnaderna för de olika sändarna varierar kraftigt beroende på bl.a. deras placering. Generellt skulle dock en avveckling av en sändning i glesbygd leda till att färre konsumenter drabbas av välfärdsförluster i form av kostnader för att skaffa avkodare jämfört med om avvecklingen skulle gälla en sändare som sänder över ett storstadsområde. Effektivitetsvinster uppnås alltså om avvecklingen av de analoga marksändningarna påbörjas i glesbygd. Orsaken är att sändnings- kostnaderna per invånare är betydligt högre där jämfört med områden med en högre befolkningstäthet. Ju färre hushåll som är beroende av en specifik analog sändare desto större blir den sam- hällsekonomiska vinsten vid en avveckling av denna. Alternativkostnaden av ett ineffektivt frekvensutnyttjande är högst där efterfrågan på användbara frekvenser är störst. Detta innebär att de samhällsekonomiska vinsterna av ett snabbt teknik- skifte blir tydligast där frekvensbristen förväntas bli mest påtaglig , dvs. Detta betyder att det kan vara samhällsekonomiskt rationellt att avveckla de analoga sändningarna i olika takt beroende på hur stor efterfrågan är på användbara frekvenser i olika delar av landet. De frekvenser som används till analoga TV-sändningar i marknätet kommer, som vi redogjort för, inom de närmare åren inte att användas till annat än TV. Längre fram är det dock troligt att detta frekvensområde kommer att få nya användnings- områden. Från en samhällsekonomisk utgångspunkt behöver man sanno- likt därför inte ta så stor hänsyn till frekvenseffektivitet som vid de faktiska analoga sändningskostnaderna. Med andra ord är det sannolikt mest rationellt att starta en partiell avveckling av de analoga sändningarna över glest bebyggda områden. Det som rent generellt talar för en partiell avveckling är att avstängningen av de analoga marksändningarna innebär en stor teknisk omställning. Det är en fördel om de eventuella tekniska problem som avvecklingen medför inte inträffar i hela landet . Dessutom blir det lättare att hantera informationssprid- ning, att svara på förfrågningar och i övrigt administrera en Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet avveckling av de analoga sändningarna om denna sker i flera steg. En möjlighet är att anpassa avvecklingen efter andelen hushåll med digital TV i varje region. Ju större andel hushåll med digital TV desto lägre blir konsumentkollektivets välfärdsförluster vid en av- veckling av de analoga sändningarna. Vi kan konstatera att ett byte av sändningsteknik från analog till digital TV skulle innebära stora besparingar för de programföretag som sänder analogt i marknätet. Enligt uppgifter från är kostnaden för drift och underhåll av det analoga marknätet (exkl. moms). Detta är vad SVT, UR och tillsammans betalar i sändningsavgifter till för de analoga marksändningarna. Eftersom sänd- ningsavtalen mellan och programföretagen är konfiden- tiella kan vi endast ange en uppskattning av vad public service- företagen har för sändningskostnader. Dessutom måste vi lägga på moms eftersom public service-företagen inte har avdragsrätt för utgående moms på bl.a. sändningskostnader. Vi antar att public service-företagens sändningsavgifter till är ca (inkl. moms). Denna uppskattning för public service-företagens kostnader används också i betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst (se s. 261, SOU 2000:55). Public service-företagens program i det analoga marknätet når ut till av den fast bosatta befolkningen. Sändnings- avgiften för att sända en digital frekvenskanal till samma befolk- ningstäckning har tidigare uppskattats till , alltså (inkl. moms) (se avsnitt 5.3.2). När de analoga sändningarna avbryts bedömer vi alltså att SVT och UR får en sänkning av sina distributionskostnader med ca räknat i dagens penningvärde. Dessutom sänder SVT fyra samtidiga digitala TV- program i sin frekvenskanal. Kapaciteten kommer troligtvis att öka i takt med den tekniska utvecklingen. Public service-företagen förväntas således kunna sänka sina sänd- ningskostnader betydligt när de analoga sändningarna avbryts. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Dock kommer kostnaderna för parallellsändningen av båda analoga och digitala program att vara omfattande. I regeringens proposition Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94) föreslås att ett särskilt distributions- konto inrättas i för att möjliggöra att kostnader- na för parallellsändningen utjämnas över en längre tidsperiod. Enligt propositionen skall medel föras från rundradiokontot till distributionskontot som successivt skall ökas för att motsvara kostnaderna för SVT:s och UR:s analoga TV-distribu- tion. Från distributionskontot skall det sedan tillföras medel till programföretagen som motsvarar kostnaderna för sändningar av både analoga och digitala program. Underskottet som kommer att uppkomma på distributionskontot täcks sedan av lån i riksgälden. När de analoga sändningarna har upphört skall betalningarna från rundradiokontot till distributionskontot fortsätta tills underskottet är återbetalat.