sou · GPB322 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessa förmågor är ledningsförmåga, avseende totalförsvarets utveckling, anpassningsförmåga samt operativ förmåga. Härutöver bör särskilt redovisas vilka resurser som satsas på demonstratorer i tidiga skeden av materielprocessen och erhållna resultat av sådana satsningar. Vidare bör myndigheterna till regeringen redovisa hur internationaliseringen av FoU- verksamheten fortskrider, främst avseende tidiga skeden av FoU. En sådan redovisning skulle kunna sammanhållas av FOI. Utredningen föreslår vidare att regeringen successivt kompletterar bilden av FoU-verksamheten genom att begära redovisningar också inom andra områden. Här finns bl.a. skäl att följa upp hur samordningen mellan civilt och militärt försvar utvecklas samt hur den av utredningen förordade utbyggnaden av gemensam infrastruktur för modellering och simulering successivt kommer till stånd. Vidare kan det finnas anledning för regeringen att begära redovisningar av hur myndigheterna i samverkan med den traditionella försvarsindustrin utvecklar arbetssätt och kontaktnät gentemot organisationer och företag i syfte att nyttiggöra civil teknikutveckling för totalförsvarets behov. Utredningen har vid redovisningen av de utgångspunkter som gäller för pekat på den unika roll som FoU har för att möjliggöra totalförsvarsreformens intentioner. En fortsatt hög ambitionsnivå för FoU är därför nödvändig och utredningen finner inte skäl att nu föreslå några betydande förändringar beträffande de resurser som satsas på FoU. Inom ett område, tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden av materielprocessen, föreslår dock utredningen att regeringen beslutar om ett tillskott av resurser genom omfördelning från Statsmakternas styrning och prioritering av FoU anskaffningsdelen av materielanslaget. Utredningens förslag i detta avseende framgår av kapitel 5. I övrigt är det utredningens uppfattning att utredningens samlade förslag till förbättringar av styrning och nyttiggörande av FoU enligt kapitel 8 först bör genomföras innan underlag finns för mera betydande omprioriteringar mellan FoU-insatser för olika ändamål. 8Förslag till FoU-strategi och åtgärder Mål och uppgifter för FoU Totalförsvarsreformen karakteriseras av att perspektiven vidgas och uppgifterna blir flera. De traditionella operativa uppgifterna utökas med krav på att även kunna utföra internationella insatser i större skala. Ett vidgat säkerhetsbegrepp kräver att ett vidare spektrum av åtgärder måste övervägas. Det blir dock inte möjligt att ha beredskap för alla hot och förverkliga alla möjligheter. Istället måste åtgärder analyseras och förberedas för ev. senare förverkligande. Härigenom ökas förmåga till framtida anpassning. FoU blir i ökad grad drivande för totalförsvarets utveckling. En rätt utformad FoU-verksamhet blir en avgörande förutsättning för att förverkliga totalförsvarsreformen och uppgifterna för FoU- verksamheten kan sammanfattas enligt följande: -Kunskap skall genereras som ökar statsmakternas förmåga att leda totalförsvaret under nya förutsättningar. -För att öka anpassningsförmågan skall åtgärder identifieras och förberedas som skapar framtida handlingsmöjligheter. -FoU för att öka den operativa förmågan, inkluderande förmågan till internationella operationer, har fortsatt stor betydelse. Forskningsverksamheten styrs genom uppdrag från avnämarna och ominriktningen enligt totalförsvarsreformens intentioner har redan inletts. Uppdragsstyrningen fungerar väl. Det finns dock potential att förbättra uppföljning och utvärdering samt de mekanismer som leder till nyttiggörande av forskningsresultaten. Regeringens strategi för att säkerställa utvecklingen av FoU Regeringen disponerar tre typer av verktyg för att styra FoU. Den kan meddela allmänna riktlinjer, skapa förutsättningar och Förslag till FoU-strategi och åtgärder incitament för myndigheternas agerande samt följa upp och utvärdera myndigheternas åtgärder. Den forskning som bedrivs för att stödja förmågan att leda totalförsvaret har redan inriktats enligt totalförsvarsreformens förutsättningar. Beställningsverksamheten skall dock förbättras liksom samverkan mellan såväl beställare och utförare som mellan olika utförare. En ökad satsning på FoU-verksamhet som höjer anpassningsförmågan kräver att de tidiga skedena av materielprocessen prioriteras. Denna FoU, som inte primärt styrs mot förutbestämt materielobjekt, skall också inriktas så att den, så långt möjligt, verkligen skapar praktiska handlingsmöjligheter. Det betyder framtagning av demonstratorer samt arbete med modellering och simulering, vilket kräver en utbyggd infrastruktur för dessa ändamål. Vidare måste denna FoU-verksamhet samspela med en utbyggd studie- och analysverksamhet. Den internationella samverkan måste öka och fördjupas. Förutsättningar för detta skapas inom ramen för det internationella samarbetet om försvarsmateriel som omfattar såväl harmonisering av operativa krav som forskning och teknikutveckling. FoU för att höja den operativa förmågan skall i högre grad vidgas till att stödja internationella operationer, vilket bland annat kräver bättre samverkan mellan det militära och civila försvaret. Myndigheterna skall redovisa resursinsats och resultat bland annat med avseende på de olika förmågor som FoU bidrar till. Redovisningarna skall vara underlag för dialog. Utredningen vill särskilt framhålla betydelsen av att regeringen aktivt medverkar i arbetet med att inrikta och utvärdera . Härvid bör regeringen vidtaga följande konkreta åtgärder: 1.Beslut om FoU-strategi på statsmaktsnivå. 2.Omfördela medel inom det militära försvaret från anskaffning till FoU i tidiga skeden. 3.Ge uppdrag till berörda myndigheter att inkomma med förslag -organisation och innehåll i totalförsvarets studieverksamhet. -gemensam infrastruktur som tillvaratar den potential som utnyttjande av modellering och simulering erbjuder. Förslag till FoU-strategi och åtgärder 4.Ge uppdrag till Försvarsmakten och att i samverkan utarbeta gemensam inriktning och samverkansformer (strategidokument) för FoU inom vissa utpekade områden: 5.Genomför översyn av möjligheterna att starta FoU-program på nationell nivå inom områden som är till fördel för totalförsvaret och som tillvaratar de synergieffekter som sådana gemensamma program kan erbjuda. 6.Begär löpande redovisning från myndigheterna beträffande bl.a. insatser och resultat från FoU-verksamheten i förmågetermer. 7.Säkerställ dialog om även på högsta nivå mellan regeringen och berörda departement och myndigheter genom att inrätta en FoU-beredning. Säkerställ att det finns tillräcklig kompetens inom för att stödja en sådan dialog. Nedanstående förslag till statsmakternas strategi för baseras på de beslut som fattat om inriktning av forskning och utveckling med anledning av regeringens proposition Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30, avsnitt 5.5.2). De bedömningar avseende som regeringen redovisar i propositionen utgör ytterligare grund för förslaget. Vidare utformas förslaget mot bakgrund av de erfarenheter som utredningsarbetet givit och de konkreta förslag som lämnas i detta betänkande. Förslaget skall ses som allmän inriktning för fördjupat arbete. Det fortsatta arbetet med att utforma en FoU-strategi bör ledas från Försvarsdepartementet i kontakt med berörda myndigheter, universitet och högskolor samt industrin i syfte att få en allsidig belysning av strategiska frågor och att sprida kunskap om strategin. Samordning bör härutöver ske med de förslag som lämnas av (SOU 2001:21) i den del dessa förslag har bäring på . Regeringen disponerar tre typer av verktyg för att styra FoU. Den kan meddela riktlinjer, skapa förutsättningar och incitament för myndigheterna samt följa upp och utvärdera myndigheternas Förslag till FoU-strategi och åtgärder Dessa verktyg utgör viktiga instrument i regeringens arbete att implementera den föreslagna FoU-strategin. I ett avslutande avsnitt (avsnitt 8.3) redovisar utredningen förslag till konkreta åtgärder som behöver genomföras för att förverkliga FoU-strategin. Praktiska svårigheter vid implementeringen av åtgärderna diskuteras. 8.2Förslag till FoU-strategi på statsmaktsnivå FoU skapar förutsättningar för totalförsvarets förnyelse och långsiktiga utveckling FoU-verksamhetens yttersta syfte och långsiktiga mål är att säkerställa att totalförsvaret får tillgång till nödvändig kunskap och teknologi som stöd för att lösa av statsmakterna givna uppgifter. Den skall bidra till att skapa ett totalförsvar med tillräcklig förmåga att värna den nationella säkerheten, stor förmåga till anpassning till en framtida, oklar, hotbild samt ökande förmåga att bidra till den globala säkerheten, bl.a. genom internationella insatser. FoU har en nyckelroll för att genomföra totalförsvarsreformen På grund av den osäkerhet som råder om framtida hotbilder och de särskilda krav på anpassningsförmåga som totalförsvarsreformen ställer för FoU en nyckelroll. Den erbjuder unika möjligheter att bevaka samhällsutvecklingen samt identifiera både nya hot och möjliga handlingsvägar. Dessa kan med stöd av FoU prövas utan att framtida handlingsmöjligheter låses. har hotbild och behov varit de främsta drivkrafterna för totalförsvarets utveckling medan FoU haft en mera stödjande roll. Totalförsvarsreformen innebär att FoU måste få en mera uttalat drivande funktion. De kunskaper som FoU-verksamheten genererar skall i hög grad vara vägledande för totalförsvarets utveckling. En rätt utformad FoU blir därför den avgörande förutsättningen för en framgångsrik totalförsvarsreform. Vidgade perspektiv och tidiga skeden av teknikförsörjningen är särskilt viktiga För att FoU skall kunna spela denna nyckelroll och tillföra kunskaper om moderna krigs och konflikters karaktär samt hot och möjligheter i den säkerhetspolitiska, samhälleliga och tekniska Förslag till FoU-strategi och åtgärder omvärldsbevakningen och satsningar ske i tidiga skeden av försvarets teknikförsörjning. Först då kan FoU-verksamheten fullt ut skapa beredskap för ett brett spektrum av handlingsalternativ och förstärka den framtida anpassningsförmågan inom totlaförsvaret. måste säkerställa utbyte med andra länders FoU Genom att vara en kompetent och framgångsrik part i det internationella FoU-samarbetet skapas förutsättningarna för att ta del av andra länders FoU-satsningar. Ömsesidigt förtroende och gemensamma värden byggs upp gentemot andra länder, vilket i sin tur är av stor säkerhets- och försvarspolitisk betydelse. Stöd till medverkan i internationella insatser har hög prioritet Ökad ambition beträffande medverkan i internationella insatser medför att forskningsinsatser avseende mål, medel och risker har kommit i fokus. Vidare behövs ett omfattande FoU-stöd för utveckling av den operativa förmågan och kompetensen i Försvarsmaktens insatsorganisation. Nya krav på ledning av totalförsvaret kräver vidgat och bättre samordnat stöd från FoU FoU skall göra den osäkra framtiden mer hanterbar Det vidgade säkerhetsbegreppet ger nya förutsättningar för säkerhetspolitiken och innebär att hotbilden breddas och blir mera svårbedömd och i högre grad vidgas även till icke-militära hot. Den tekniska utvecklingen, såväl militärt som civilt, medför krav på kompetens att följa, förstå och utnyttja de nya möjligheter som erbjuds. Krav på helhetssyn och förutsättningar att fatta strategiska beslut om anpassningsåtgärder och internationella insatser accentueras. För att stödja denna förmåga finns behov av forskningsinsatser på stor bredd. Forskning med anknytning till omvärldsutvecklingen, såväl säkerhetspolitisk som samhällelig och teknisk utveckling, behövs liksom forskning kring frågor som rör förmågan att fatta strategiska beslut. Vidare erfordras analys- och värderingsförmåga för att rätt kunna identifiera och värdera framtida handlingsmöjligheter. Behovet omfattar också studieverksamhet och scenariogenerering kring framtida konflikters karaktär och deras hantering. Förslag till FoU-strategi och åtgärder Olika FoU-insatser måste samordnas bättre och så långt möjligt ges långsiktig inriktning Behovet av forskningsamordning mellan det civila och militära försvaret förändrats till sin karaktär. Över huvud taget måste nätverk nationellt och internationellt byggas ut mellan forskare, tekniker och beställare. Långsiktig förutsebarhet vad gäller FoU- beställarnas behov måste så långt möjligt ut. Detta uppnås genom att långsiktiga inriktningsdokument upprättas och fastställs av de myndigheter som beställer FoU. Dokument och beställningar bör tas fram i dialog med de större FoU- producenterna. Ökat fokus på anpassningsförmåga kräver större FoU-insatser i tidiga skeden För det militära försvaret handlar det om att med FoU-insatser förbereda anpassning av försvaret till nya möjligheter, hot och risker. Underlag för beslut fås främst genom satsningar på FoU med fokus på kunskapsuppbyggnad kring framtida möjligheter utan att alltför tidigt definiera ett bestämt materielsystem. Resurser för att initiera och genomföra bl.a. demonstratorprogram med detta syfte måste tillskapas genom omfördelning av medel från materielanskaffningen. FoU skall ge underlag för analys och studier av framtida handlingsmöjligheter För att säkerställa att FoU-insatserna i tidiga skeden av beslutsprocessen nyttiggörs för avsedda ändamål krävs samspel med en utbyggd studieverksamhet. Krav på operativ förmåga och kompetens kräver omfattande FoU-insatser I stort sett all FoU bidrar på ett direkt eller indirekt sätt till operativ förmåga och kompetensutveckling Den omfattande verksamhet som Försvarsmakten, med stöd av andra myndigheter, industrin och internationell samverkan, leder och genomför för att säkerställa nödvändig operativ förmåga och kompetens förutsätter stöd av FoU-insatser. Den ekonomiskt sett dominerande och direkt stödjande delen utgörs av den objektbundna utvecklingsverksamheten, men även övrig FoU Förslag till FoU-strategi och åtgärder bidrar på ett direkt eller indirekt sätt till utvecklingen av den operativa förmågan och kompetensen. FoU är vidare av avgörande betydelse för att upprätthålla önskad inhemsk industriell förmåga och kompetens som stöd för den långsiktiga omdaningen av det militära försvaret. Den industriella förmågan är härvid av vikt främst för materielförsörjningen. Internationell samverkan ökar i betydelse FoU-verksamheten, som tidigare främst inriktats mot att stödja inhemsk industri och att utveckla nationella lösningar för totalförsvarets funktioner och system, skall nu i högre grad utformas med syfte att få tillgång till lösningar i samverkan med andra länder. Internationellt FoU-samarbete skall ses som en del av materielsamarbetet, som också omfattar harmonisering av operativa krav, och bör främst koncentreras till länder och områden där utbytet historiskt sett varit tillfredsställande och fruktbara relationer finns upparbetade. Av stor vikt är att vi själva har hög kompetens inom åtminstone några delområden för att samarbetet skall vara långsiktigt hållbart. bör sträva efter att bygga upp ömsesidigt förtroende och gemensamma värden som har goda förutsättningar att bestå också i krissituationer. Det FoU-samarbete som pågår inom ramen för WEAG:s forsknings- och teknikutvecklingsprogram och inom ramen för samarbetet mellan LOI-länderna förutsätts vidareutvecklas i enlighet med gjorda avtal. FoU stödjer också uppgifterna för det civila försvaret Inom det civila försvaret stöds den operativa förmågan genom att FoU-resultat nyttiggörs i studieverksamhet, utbildningsinsatser och övningar. Detta gäller också FoU-verksamhetens bidrag till utvecklingen av framtida krishanteringsförmåga samt för att stärka och skydda samhällets infrastruktur mot olika typer av hot och risker. Utbytet mellan militär och civil teknik ökar i betydelse Försvaret behöver i allt högre grad utnyttja civil teknik och civila produktionsmetoder. Tendensen är att gränserna mellan civil och militär teknik suddas ut, även om specifika militära teknikområden kommer att vidareutvecklas och nya tillkomma. Totalförsvaret kommer därför att i ökad grad behöva utnyttja hela bredden av Förslag till FoU-strategi och åtgärder såväl den militära som den civila teknikutvecklingen och utveckla förmågan att snabbt skapa nya lösningar utifrån denna. Nationella FoU-program kan innebära fördelar för försvaret I vissa fall skall samlade satsningar på nationell nivå genomföras för att utnyttja de synergieffekter som kan finnas i nationella FoU- program inom områden där detta kan vara en fördel för totalförsvaret. Förutom rent nationella program utgör gemensamt uppträdande på nationell nivå gentemot EU:s ramprogram en naturlig del av en sådan strategi. Resultaten av FoU måste i högre grad överföras och komma till nytta Studieverksamhet, demonstratorer samt kunskaps- och kompetensnätverk nödvändiga inslag i processen att överföra resultat från FoU En väl utbyggd studieverksamhet är, tillsammans med ökat utnyttjande av demonstratorer samt vidareutveckling av kunskaps- och kompetensnätverk, nödvändiga instrument för att ta hand om resultaten av FoU-verksamheten och se till att de kommer till nytta för avsedda ändamål. Samspelet mellan studier och FoU är viktigt för att kunna generera och värdera nya idéer och förslag till lösningar som ett sådant samspel ger underlag för att rätt kunna inrikta FoU-verksamheten för olika ändamål. För effektiviteten inom såväl studie- och demonstratorverksamheten som kunskaps- och kompetens- nätverken är det vidare av stor betydelse att det finns tillgång till en gemensam infrastruktur som utnyttjar potentialen inom tekniken för modellering och simulering. Med denna teknik kan inom FoU skapade möjligheter effektivt värderas inom den evolutionära materielförsörjningsprocessen och därigenom skapa en effektiv brygga mellan dessa verksamheter. Resurser från senare skeden av materielprocessen bör föras över till FoU som skapar handlingsfrihet och anpassningsförmåga Tidig FoU i fokus för att säkerställa totalförsvarsreformen Ökade resurser måste tillföras de tidiga skedena av teknik- och materielförsörjningen. Vidare krävs utökade resurser för utbyggnad av studieverksamheten. Resurser behöver också avsättas för successiv uppbyggnad av en gemensam infrastruktur för Förslag till FoU-strategi och åtgärder distribuerad simulering, som tillvaratar den potential som finns inom modellering och simulering. Dessa åtgärder måste finansieras genom att resurser överförs från matrielprocessens senare skeden. Statsmakterna bör mera aktivt styra och följa upp Regeringens styrning av FoU-verksamheten måste främst ta sikte på att följa upp hur myndigheterna genomför de förändringar som statsmakterna givit uttryck för. Den löpande redovisning som regeringen begär från myndigheterna skall omfatta redovisningar av hur tilldelade medel fördelas som stöd för olika ändamål eller förmågor. Särskild redovisning skall göras av FoU-resurser som satsas inom av statsmakterna utpekade strategiska kompetensområden och på demonstratorer av olika slag. Vidare skall myndigheterna till regeringen redovisa hur internationaliseringen av FoU-verksamheten fortskrider, hur samordningen mellan civilt och militärt försvar utvecklas samt hur utbyggnaden av infrastruktur för distribuerad simulering successivt kommer till stånd. Den dialog som på olika nivåer förs mellan statsmakterna och berörda myndigheter om de övergripande frågorna rörande styrning, inriktning och utvärdering av behöver vidgas till ett forum där de högsta företrädarna för de berörda departements- och myndighetsledningarna regelbundet träffas. Erforderliga beredningsresurser och erforderligt stöd för en sådan dialog skall finnas vid Försvarsdepartementet. I förslaget till strategi ovan har utredningen sammanfattat sin bedömning av mål och uppgifter för FoU och vilka insatser i stort som krävs av statsmakterna för att nå dessa mål och fullgöra uppgifterna. Utredningen är medveten om att det praktiska genomförandet kräver speciella åtgärder och att det kommer att stöta på en del problem. Det kommer sålunda att krävas besvärliga omprioriteringar inom materielplaneringen för att skapa utrymme för utökade satsningar inom teknikförsörjningens tidiga skeden. Det kommer heller inte att vara enkelt att avgränsa den studieverksamhet och den infrastruktur för modellering och simulering som skall var gemensam för flera myndigheter. Förslag till FoU-strategi och åtgärder finns vidare från de berörda myndigheternas sida en uttalad vilja till närmare samverkan mellan det civila och militära . Dock kräver en sådan utbyggd samverkan att nyckelpersoner inom de berörda myndigheterna måste avsätta tid för att bygga upp sådan samverkan. Dessa nyckelpersoner är redan hårt belastade av andra uppgifter. Listan med svårigheter och problem kan göras mycket lång. För att övervinna dessa svårigheter krävs god vilja, rätt kompetens och erforderliga personalresurser. Utredningen tvivlar inte på att ambitionen finns hos berörda myndigheter att hitta lösningar på uppkommande problem. Myndigheterna har deltagit i utredningsarbetet och dess representanter har helhjärtat ställt upp på utredningens intentioner. Det finns heller ingen anledning tro annat än att det finns en fast politisk vilja att genomföra totalförsvarsreformen, även i den del som rör FoU. Utredningen ser i stället kompetensfrågan som ett dominerande problem. Detta gäller såväl myndigheter som departement, men den kompetensfråga som regeringen primärt kan åtgärda handlar om departementets kompetens. Vid omställningar som det här är fråga om måste den högsta ledningen utöva sitt ledningsansvar. Och det räcker då inte med politisk vilja. måste ha ingående kunskaper om FoU-verksamhetens förutsättningar och skall kunna analysera behovet av åtgärder ur strategisk synpunkt. Företrädare för detsamma måste vidare, i det nya läge som uppstått genom totalförsvarsreformen, kunna föra en dialog med myndigheterna på strategisk nivå på ett helt annat sätt . Om inte myndigheterna möter en sådan kompetens i sina kontakter med så blir de hänvisade till egna lösningar på de strategiska frågorna. Det handlar då inte om att följa upp konkreta resultatmål utan om att få myndigheterna att konstruktivt och med engagemang arbeta med att genomföra en allmänt hållen strategi. Ett sådant engagemang och konstruktiv attityd kan inte tvingas fram. Den växer fram ur en dialog mellan aktörer som har respekt för varandras intentioner och kompetens. Utredningen förslår att departementet inventerar sin kompetens och sitt kompetensbehov och därefter kompletterar den kompetens som departementet obestridligen besitter inom vissa områden. Utredningen bedömer att kompetensförstärkning för att leda den nu aktuella ominriktningen i första hand är aktuell under ett par . Finansieringen av sådana tillfälliga insatser kan ses som en del av den miljardbudget som satsas på FoU, materiel Förslag till FoU-strategi och åtgärder och de myndigheter som leder dessa verksamheter. I de många fall kommer det också att handla om att låna in personal från dessa myndigheter. Det förslag till vidgad dialog rörande verksamhet som av utredningen framförs i avsnitt 7.2 behöver på något sätt formaliseras. Pågående dialog mellan departement och myndigheter har uppenbarligen utvecklats och förbättrats . Dialogen bör även fortsättningsvis föras på olika nivåer och då också enligt utredningens uppfattning på den högsta beslutsnivån. Utredningens förslag är att de högsta företrädarna för de departement och myndigheter som beställer och utför FoU- verksamhet för totalförsvarets behov regelbundet träffar ledningen för Försvarsdepartementet för att diskutera inriktnings-, styrnings- och uppföljningsfrågor. Dialogen skall vara ett stöd för statsmakterna att hantera de svårstyrda förändringsprocesserna inom FoU-området och framstår som särskilt angelägen under den omställningsperiod som har inletts. Utredningen föreslår därför att regeringen, som forum för denna dialog på högsta nivå, inrättar en FoU-beredning under ledning av försvarsministern.