sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Inget hindrar att det även skulle kunna uppstå en kommersiell marknad för Certificate Bonds som då via en riskpremie över- skillnaden mellan marknadens upp till omkring . Speciellt när marknaden för certifikat växer i finns möjligheter till att den här typen av marknadsmässiga lösningar växer fram. Det som krävs för att få en framväxt av en kommersiell marknad är att aktörerna uppfattar spelreglerna som klara, stabila och långsiktiga. En producent av el från förnybara energikällor berörs alltså starkt av den omställning som sker av samhällets sätt att främja el från förnybara energikällor. De övergångslösningar som finns i systemet när det gäller stöd till befintliga vindkraftverk och i form av en prisgaranti ska medverka till att göra omställningen så smidig som möjligt. Med en certifikatmarknad i jämvikt kommer de fram- tida möjligheterna till intäkterna från certifikatsystemet att bli till- räckliga både för att bygga nya anläggningar och till att driva de befintliga. Certifikat är ett generellt verktyg för att främja el från förnybara energikällor. Det innebär att konkurrensen mellan an- läggningar av samma kraftslag och mellan kraftslag ökar. Det sätter således en press på den som är producent att driva sina anlägg- ningar effektivt. Speciellt i introduktionsfasen kommer en producent att behöva tillägna sig kunskap om hur certifikatsystemet fungerar. Här ligger en viktig informationsuppgift hos både och . Producenten måste finna antingen en bilateral part och/eller agera på en kommersiell handelsplats för certifikat. Vi bedömer att det speciellt för mindre producenter kommer att finnas aktörer, mäklare, som liksom på elmarknaden spelar en förmedlande roll. I fråga om bränslebaserad elproduktion krävs en uppgift om hur mycket el som är producerad med bränslen som har definierats som förnybara. Introduktion av ett kvotbaserat certifikatsystem kommer i hög grad att påverka företagen som säljer el till slutkund. Kvotplikten faller på dessa företag om inte slutkunden gör ett aktivt val. Vi bedömer att antalet slutkunder som kommer att vara aktiva är mycket litet. Det betyder att elsäljarna i praktiken kommer att vara kvotpliktiga för merparten av sin försäljningsvolym till slutkund. Här finns en administrativ uppgift att identifiera och särskilja de slutkunder som gjort ett aktivt val att vara kvotpliktiga. Det finns med kvotplikten andra administrativa rutiner såsom att inkomma med deklarationer till om försåld el upp- delad på de slutkunder som själva ansvarar för sin kvotplikt och försäljningen till de slutkunder där elsäljaren är kvotpliktig som ombud. Den största tillkommande uppgiften ligger i att deltaga i handeln med certifikat. Mål för den uppgiften är att för redovisning till ha införskaffat certifikat som motsvarar kvotplikten. Priset på certifikat ska särredovisas till slutkund, men är i övrigt en del av det konkurrensutsatta priset. Det finns således ett incitament för elsäljaren att införskaffa certi- fikaten till så lågt pris som möjligt på marknaden. Elsäljarna som grupp har en god erfarenhet av att agera på en konkurrensutsatt marknad. Vi bedömer att elsäljarna kommer att kunna använda dessa erfarenheter vid handeln med certifikat. Det finns ett antal mindre företag och organisationer som är elsäljare med den defini- tion som finns. Liksom för elhandeln kan de komma att använda sig av sina kanaler för elinköp för att införskaffa certifikat. Vi bedömer alltså i sammanfattning att elsäljarna är väl rustade för den uppgift som kommer att åläggas dem som kvotpliktiga. Elnätsföretagen kommer att vara involverade i certifikatsystemet genom den roll företagen har som ansvariga för mätning och rapportering av el. I samarbete med ska rutiner utvecklas för hur rapporteringen av mätvärden ska gå till inom ramen för det system som används . De uppgifter som lämnas har en aggregerad form. Med ett certifikatsystem behövs en individuell rapportering av en enskild elproduktions- anläggning som levererar el från förnybara energikällor. Det behövs därmed också en märkning att elproduktionsanläggningen är certifierad. I detta avsnitt finns förslaget till vilka myndighetsfunktioner som behövs för certifikatsystemet, vilka kompetensområden myndig- heterna har samt avslutningsvis ett förslag till hur certifikatsystemets uppgifter bör fördelas mellan myndigheterna. I myndighetsfunktionerna ligger dels uppgifter som är löpande och operativa och dels myndighetsorienterade uppgifter som är av en- gångskaraktär och kopplade till etableringen av certifikathandels- systemet. I kapitel 5 redovisades ett förslag till systemuppbyggnad med en översiktlig uppdelning av arbetsuppgifterna i funktioner för samhällets organ respektive funktioner för marknadens aktörer. Samhällsfunktionerna kan delas in i följande huvudområden: att lägga fast regelverket att tillse att regelverket följs att hantera certifikat inkl. registerhållning att följa upp och rapportera systemets funktioner att ansvara för sanktionsmedlen att informera om det kvotbaserade certifikatsystemet samt möjligheterna till utökade miljöambitioner 7.1.1Att besluta om regler I regelverket som regering och riksdag lägger fast ingår bestämmel- ser om kvotens storlek och förändring över tiden och om de sank- tioner, som drabbar den som inte förmår uppfylla kvotplikten. Lagen om elcertifikathandel måste kompletteras av regeringen med en förordning samt föreskrifter och allmänna råd vilka utfärdas av en myndighet. De underlag som erfordras för att regelverket ska få rätt utform- ning, exempelvis uppgifter som kan ligga till grund för beslut om kvotens storlek och utformning, bör tas fram av regeringen eller av en myndighet på regeringens uppdrag. Tillsynsuppgifterna innehåller en rad olika deluppgifter: att tillse att producenterna uppfyller villkoren för att tilldelas certifikat, att kontrollera att användarna uppfyller kvotplikten, att kontrollera mätvärden för elproduktionen, att utfärda sanktioner i enlighet med vad som lagstiftats. Tillsynsuppgifterna är kopplade till anläggningarna, till produk- tionen av el, till mätningen av el, till hanteringen av certifikat och till kontroll av kvotuppfyllelsen. Anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor måste prövas mot de kriterier som gäller för att få räkna produk- tionen som certifikatgrundande. Prövningen gäller kraftslag, använt bränsle eller installerad effekt. Kontrollen kan utföras och godkännandet utfärdas antingen av en myndighet eller efter anvisningar av en myndighet. Certifikat utfärdas när får rapport om att en viss mängd el producerats i en godkänd anläggning. Godkännandet innebär att producenten kan visa att anläggningen och produk- tionsprocessen fyller de villkor som ställts upp. utfärdas förs de också in i ett register. Uppgifter om produktions- anläggningen och producenten förs in i ett anknutet register, såvida de inte redan är registrerade där. Uppgiften kräver god kännedom om elproduktionssystemet och de anläggningar som ingår i systemet och om mätning av el. Hanteringen av certifikaten sker huvudsakligen på elektronisk väg. Det bör emellertid även finnas möjligheter att få registerutdrag på papper. Framför allt kan det vara angeläget för mycket små produ- center. upprättande av register, drift av registren, registrering av ägarbyten för certifikat, avstämning av innehav av certifikat, beräkning och utfärdande av sanktionsavgift vid brist på certifikat, annullering av certifikat, handläggning av garanti (inlösen av certifikat). För att utföra dessa uppgifter måste registerhållaren få tillgång till mätvärden. Inom elmarknadsområdet har ett uppfölj- ningsansvar och ett rapporteringsansvar. Ett liknande förfarande etableras också inom värmesektorn. Något liknande arrangemang bör övervägas för certifikatmarknaden. Uppföljningen av marknaden i ett kortsiktigt perspektiv har till främsta syfte att skydda aktörerna mot effekterna av otillbörlig på- verkan. Det slaget av uppföljning och rapportering avser i första hand hur handeln och marknadsplatsen fungerar med avseende på konkurrens och konsumentskydd. Under det år då systemet ska förberedas för introduktion krävs betydande informationsinsatser till alla berörda parter, såväl elpro- ducenter och elhandlare som slutanvändare, oavsett om de valt att själva påta sig kvotplikten eller ej. Informationen bör inte bara inriktas på systemets funktioner och hur de berör olika aktörer utan även de bakomliggande motiven för att öka produktionen av el från förnybara energikällor bör sättas i sitt sammanhang och lyftas fram. Regeringens och kompetensområden är självklara och behöver inte närmare kommenteras i detta sammanhang. har ett antal myndighetsuppgifter som kan karakteriseras som i huvudsak icke-operativa. De delar av den nuvarande verksamheten som har anknytning till införandet och driften av certifikathandelssystemet är i huvudsak följande: ansvarar för genomförande och uppföljning av programmen för investeringsstöd till vindkraft, småskalig vatten- kraft (<1,5 MW) och biobränslebaserad kraftvärme. Myndigheten bedriver också en omfattande analys- och utredningsverksamhet, som resulterar i underlag för myndighetens och verksamhet inom det energipolitiska området. är statistikansvarig myndighet för den officiella energistatistiken. Myndigheten ansvarar också för finansiering av forskning och utveckling inom energiområdet. Enligt Energimyndighetens instruktion ska myndigheten bl.a. bedriva aktiv informationsverk- samhet inom sitt område. Nätavdelningen fullgör bl.a. myndighetens uppgifter enligt el- lagen och fungerar därvid som nätmyndighet. Avdelningen har till- syn över nätoperatörernas verksamhet. har en operativ roll i det svenska elsystemet. äger och förvaltar det svenska stamnätet och är systemoperatör. är också delägare i , som driver den nordiska elbörsen. I uppgiften att vara systemansvarig ingår att samla in och bearbeta alla mätvärden från de lokala och regionala nätägarna över den el som matats in på nätet respektive levererats från nätet. () svarar för insamlingen av statistik inom ramen för programmet för energistatistik. SCB har därmed överblick över den totala elanvändningen i landet men saknar upp- gifter om användningen på en mycket detaljerad nivå. SCB samlar även in uppgifter om elproduktionen. är emellertid inte heltäckande i och med att uppgiftsin- samlingen om produktion i små anläggningar inte utförs som total- undersökning. Mot bakgrund av de myndighetsuppgifter som beskrivits i avsnitt 7.1 och de olika myndigheternas kompetensområden, som beskri- vits i avsnitt 7.2, föreslås följande fördelning av uppgifterna. I några fall är arbetsfördelningen självklar eftersom den är ett åliggande för en utpekad myndighet, i andra fall kan uppgiften lösas av mer än en av de angivna myndigheterna. Den lag som utredaren föreslår ska reglera systemet med kvotbase- rad certifikathandel beslutas av . I förslaget anges också vilka sanktioner som ska utgå om de kvotpliktiga inte fullföljer sina skyldigheter. beslutar om kvotens nivå och utveckling för perioden –2010 och tiden därefter efter förslag från reger- ingen. Att sätta kvoten är en uppgift för . Den kvot som sätts över tiden ska harmoniera med de politiska mål som regering och riksdag sätter upp för utvecklingen av användningen av förnybara energikällor. Exempel på sådana mål är de indikativa mål som finns i bilagan till EG-direktivet om el från förnybara energikällor. beslutar om kvotens storlek och utveckling på förslag av regeringen. bör förse regeringen med de underlag den behöver för att lämna förslag till . Sådana underlag kan vid behov tas fram genom en utvidgning av det regeringsuppdrag får i regleringsbrevet avseende utvecklingen på elmarknaden. Utredningen föreslår att bör ha följande upp- gifter inom certifikatssystemet: Följa upp och vid behov lämna förslag till regeringen om föränd- ringar av kvotplikten. Godkänna anläggningar, som ska tilldelas certifikat, och följa upp anläggningarna med avseende på kriterierna för godkännande. Följa upp och utvärdera certifikatsystemet och vid behov lämna förslag till förändringar. Att garantera miniminivåer . Att ansvara för sanktionsmedlen. Att informera om det kvotbaserade certifikatsystemet inte minst vid introduktionen samt möjligheterna till utökade miljöambitio- ner. I förslaget till systemutformning har också uppgifterna att kontrollera innehav av certifikat, annullera certifikat och att utfärda sanktioner när åliggandena inte uppfylls Av inte minst administrativa skäl bör avstämningen av kvotuppfyl- lelsen ske en gång . De kvotpliktiga (elhandelsföretag m.fl.) lämnar en deklaration till som inne- håller uppgifter om använd eller försåld el. De deklarerade uppgif- terna matchas mot uppgifterna på avstämningskontot om vilken mängd certifikat respektive deklarant är registrerad ägare till vid tiden för avstämningen. Sanktionen för att inte inneha tillräckligt antal certifikat för den uppställda kvoten utfärdas av Energimyn- digheten. Den andra uppgiften – att godkänna de anläggningar som ska kunna tilldelas certifikat – liknar till en del en av Energimyndighe- tens nuvarande uppgifter. När myndigheten behandlar ansökningar om investeringsstöd görs en bedömning av anläggningens utfö- rande och prestanda vid drift och i förekommande fall av vilka bränslen som kommer att användas. Det kommer att krävas sär- skilda bestämmelser för att definiera vilka anläggningar som ska få tillstånd att sälja certifikat. Se författningskommentaren till kap. 1 i lagförslaget. Sådana bestämmelser kan utfärdas i form av tillämp- ningsföreskrifter till den föreslagna lagen om handel med elcertifi- kat. De uppgifter som föreslås få är kopplade till pro- duktionen av el från förnybara energikällor. Mot bakgrund av Svenska kraftnäts kompetens och nuvarande uppgifter är det naturligt att ge affärsverket följande uppgifter inom certifikatsystemet: Central avräkning av elproduktionen från förnybara energikällor Utfärdande av certifikat för motsvarande elproduktion Upprättande och drift av ett register över innehav av certifikat De båda senare uppgifterna är nya för . Eftersom både utfärdandet av certifikat och driften av ett register är operativa uppgifter nära anknutna till mätningen av producerad el är det naturligt att lägga ansvaret för dessa båda uppgifter på , som kan driva dem i egen regi eller hyra in tjänsterna. Frågan om var ett register ska finnas är komplex och beror mycket på hur handeln med certifikat utvecklas nationellt och internationellt. Förslaget innebär att får ansvaret för att registerfunktionen fungerar rationellt och medger den kon- troll av kvotuppfyllelsen som utför. Utred- ningen bedömer att handeln med elcertifikat i ett inledningsskede blir relativt måttlig till sin omfattning. Detta talar för att register- funktionen inledningsvis placeras hos . I registerfunktionen ska också ingå att de bilaterala affärer som görs registreras. Det är nödvändigt för att prisbildningen ska kunna följas upp på ett entydigt och säkert sätt. SCB:s uppgifter ligger helt inom det statistiska området. De statis- tiska uppgifter som erfordras för att bestämma kvoten kan hämtas från den reguljära statistikinsamling som SCB genomför på Ener- gimyndighetens uppdrag. Möjligen kan urval behöva förtätas eller utvidgas till nya delar av de populationer som undersöks. Det åligger att i dialog med SCB ta fram de underlag som behövs för att ska kunna genomföra sina uppgifter. Förslaget till organisation av myndigheternas uppgifter kan illu- streras med följande figur: Figur 7.1: Myndighetsfunktioner Regering och riksdag: §Föreslå / fastställa kvoter (kontrollera, sanktionera) §Infordra uppgift om innehav §Utfärda sanktioner m.a.p. cert.innehav §Ta fram underlag till kvotkrav §Upprätta och driva register 8Alternativa lösningar som utredningen övervägt Principiellt sett finns det ett antal modeller som kan användas för att främja investeringar i produktion av el från förnybara energi- källor. I följande avsnitt görs en kort genomgång av dessa möjlig- heter och skälen till att välja den lösning som föreslås. De modeller som behandlas är: Stöd kopplat till ett antal fullasttimmar För de fyra förstnämnda metoderna gäller generellt att det finns svårigheter att genomföra en internationell harmonisering. Genom ett investeringsstöd lyfts en del av investerarens risk ur kalkylen. Stödmodellen har varit och är vanlig. Det finns regler och upparbetade administrativa rutiner för att hantera sådant stöd. En nackdel är att det belastar statskassan. En fördel är att det är över- blickbart för alla parter och inte medför några fortsatta åtaganden från statens sida. Investeringsstödet innebär en subvention av kapitalkostnaderna. Det medverkar till att en produktion kommer till stånd men verkar inte produktionsstimulerande eftersom stödet är detsamma oavsett produktionens omfattning. Det verkar inte heller teknikdrivande såvida det inte differentieras eller förenas med särskilda villkor så att det premierar särskilt kostnadseffektiva lösningar. Alternativa lösningar som utredningen övervägt De särskilda villkor som är förenade med vissa investeringsstöd, såsom vid stöd till investeringar i biobränslebaserad kraftvärme- produktion, kan inte hävdas hur länge som helst eller under obe- stämd tid. I kraftvärmefallet gäller villkoren som är förknippade med bränslets sammansättning . Är det villkor som berör konstruktionen av anläggningen saknar tidsaspekten betydelse, är det däremot fråga om förhållanden som rör driften måste stödets omfattning ställas mot nyttan av att ha tidsbegränsade villkor. Investeringsstöd är en stödform som är godkänd enligt EG:s riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Investeringar inom kraftvärmeproduktion och produktion av el från förnybara energi- källor utgör dessutom två av Gemenskapens prioriterade områden. Ett system grundat på investeringsstöd innebär att staten har ett klart uttalat mål för hur stora investeringar som den anser bör komma till stånd. Målet sätts genom att anger hur stort stödet får vara, räknat i procent av godkända kostnader, och genom att anvisa en budgetram för stödet. Som regel har sådana stöd bestämts i taget. Sammantaget medger systemet små möjligheter till hänsyn till förändrade marknadsförhållanden. Det leder inte heller till kostnadseffektiva lösningar, i varje fall inte vad avser en ökad produktion av el från förnybara energikällor, oavsett kraftslag, eftersom det är mycket svårt eller omöjligt att på ett planmässigt sätt åstadkomma riktiga avvägningar mellan de lika kraftslagen. 8.2Stöd kopplat till fullasttimmar Stöd av detta slag är ett modifierat driftstöd som även kan betrak- tas som ett investeringsstöd med villkorlig successiv utbetalning. Idén till detta kommer från det danska systemet för stimulans till VE-elproduktion. I det danska systemet garanteras vindkraftproducenter under vissa förhållanden ett fast belopp per producerad kWh under de 12 000–25 000 första fullasttimmarna, beroende på kraftverkets effekt. Stödformen stimulerar till en hög och effektiv produktion, till skillnad från rent investeringsstöd, som inte har något egentligt samband med den energimängd som produceras. Effekten på producentens intäkter är densamma som med ett investeringsstöd men det är mindre gynnsamt för investerarens lik- viditet vid investeringstillfället. Stödet är överblickbart för alla Alternativa lösningar som utredningen övervägt Det ekonomiska åtagandet för staten kan beräknas med stor noggrannhet vad gäller befintliga anläggningar. För nya anlägg- ningar utgör det en multipel av antalet produktionsanläggningar. Modellen kan givetvis användas även för andra slag av anläggningar än vindkraft om det skulle vara ändamålsenligt. Nackdelarna med stödformen är desamma som med invester- ingsstödet. Det belastar statskassan och utgör dessutom ett åta- gande som sträcker sig 8–, kanske om produktionsförhållandena är dåliga. Det verkar inte teknikdrivande men väl produktionsstimulerande. Eventuella villkor kan ha effekt stödet utgår och stödformen är därmed mera fördelaktig än investeringsstödet, sett ur denna synvinkel. Ett alternativ till det stöd som kopplats till ett antal fullasttimmar är att minska kostnaderna för etablering av en ny anläggning genom ett upphandlingsförfarande. Det skulle kunna utformas på så sätt att en bestämd energimängd handlas upp genom ett auk- tions- eller anbudsförfarande. Upphandlingen avser att täcka den del av produktionskostnaden som inte kan täckas av elpriset. Upphandlingen kan genomföras en eller och avse leveranser eller en del av . Den kan också ordnas så att den avser leveranser . Fördelen med att ha korta perioder är att resultatet blir bra an- passat till de prisförhållanden som råder på marknaden vid tiden för upphandlingen. Det ger ett mindre producent- eller konsumentöverskott. Nackdelen med korta perioder är att produ- centerna måste lägga en stor mängd arbete på upphandlingsarbetet och att produktionsvillkoren kan bli ryckiga. En fördel är att om producenten inte lyckas särskilt bra i en upphandling ges det en ny möjlighet. Fördelen med upphandling avseende långa perioder, eller , är att producenterna får en mer förutsägbar produk- tionsekonomi. Nackdelen är att resultaten troligen präglas av den vid upphandlingen rådande marknadsbilden, som kan förändras mycket eller . Alternativa lösningar som utredningen övervägt till större producent- eller konsumentöverskott än om korta upp- handlingsperioder tillämpas. Upphandlingen innehåller också den ett element av statlig plane- ring i och med att den volym som ska handlas upp bestäms, om än indirekt, av det belopp som anslås till ändamålet. Finansieringen skulle kunna ske genom en avgift eller punktskatt. Svårigheten är att träffa rätt kollektiv med avgiften. Idén med effektcertifikat har framförts av experten i utredningen professor i förstudien av certifi- kathandel avseende förnybar el varur följande citat hämtats för att belysa grundtanken: Ett möjligt sätt att hantera de kort- och långsiktiga effektivitetsbrister som kan sammanhänga med ett införande av ett kvotbaserat system med energirelaterade elcertifikat, kan vara att i stället införa ett system med två certifikatformer – effektberoende och energirelaterade certifi- kat. Med en sådan utformning skulle en del av investeringsrisken och den direkta finansieringen kunna föras över på köparna av certifikat, varvid investerarens totala risktagande minskas i motsvarande mån. I princip skulle det vara möjligt att finna en avvägning mellan effekt- re- spektive energicertifikat, som avspeglar det tidigare systemet med investeringsstöd. I och med att certifikatsystemet förutsätts vara själv- finansierat skulle dock prisjusteringar behöva göras ut till slutkunder, varvid den samhällsekonomiska effektiviteten torde reduceras. Vidare kan ytterligare stöd behövas för att stimulera en snabbare utbyggnad av förnybar elproduktion i enlighet med miljömål. Det senare talar för att tyngdpunkten i stället borde läggas på effektcertifikat. Effektcertifikaten liknar i vissa avseenden en stödmodell med investeringsstöd. Effektcertifikaten stimulerar till utbyggnad av produktionskapacitet men verkar inte produktionsdrivande. De måste därför kombineras med energirelaterade certifikat för att fungera tillfredsställande. Det innebär att två parallella certifikatsy- stem etableras, vilket i sig innebär ett komplicerande förhållande, jämfört med enbart ett certifikatsystem. Införandet av effektcertifikat innebär såvitt kan bedömas att det måste finnas mål för effektutbyggnaden, mål mätta i MW. Efter- frågan på effektcertifikat uppstår inte förrän möjligheterna till pro- duktionsökning inom nuvarande produktionssystem utnyttjats nära nog fullt ut. Det finns därmed ingen stor marknad för dessa certifikat förrän . Alternativa lösningar som utredningen övervägt Effektcertifikatens främsta uppgift är att göra finansieringen av investeringarna billigare.