sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — först kommer en genomgång av den kommunala skattebas som är underlaget för kommunens skatteintäkter, följt av en redovis- ning av statsbidrag och utjämningssystem, och sist kommer en genomgång av avgifternas betydelse för den kommunala ekonomin. 1.5.1Den kommunala skattebasen och kommunernas skatteintäkter Som redan nämnts finansieras den absolut största delen av kommunens verksamhet med egna skattemedel via kommunal- skatten. Kommunalskatten är en proportionell skatt som tas ut på den till kommunalskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (skattebasen). Tabell 7 visar den relativa betydelsen av olika komponenter i denna skattebas (siffrorna avser bruttoskattebasen, dvs. skatteunderlaget före avdrag) för åren 1980, 1990 samt 1998. Den kommunala och landstingskommunala skattebasen (procent) Bidrag till arbetslösa och -4,9 Källa: 1999:23. har de beskattningsbara transfereringarna, och framför allt pensioner och ersättningarna till arbetslösa, ökat i betydelse i den kommunala skattebasen. Ökningen i pensionernas andel av skattebasen beror både på ett ökat antal pensionärer och att genomsnittspensionären fått det bättre genom högre inkomst från ATP-systemet. Att betydelsen av beskattning av bidrag till arbets- lösa och studerande ökade är inte förvånade med tanke på den högre arbetslösheten och att fler personer börjat stud- era . Noterbart är också att arbetsinkomsternas andel av skattebasen minskade från , en minskning som i praktiken är större än så efter- som de införda egenavgifterna reducerat löneinkomstens del av skattebasen.10 Lönernas dominerande betydelse för den kommunala skatte- basen innebär att utvecklingen av sysselsättning och löner kommer att vara av avgörande betydelse för hur kommunernas inkomster utvecklas. Men löneökningar i sig innebär inte med nödvändighet att det blir mer resurser över till den kommunala verksamheten. 10 kommer kommunernas skatteunderlag att öka på grund av regelför- ändringar i skattesystemet. De skattesänkningar som löntagarna kommer att få som kom- pensation för avgifterna till pensionssystemet kommer att minska avdragsrätten för dessa avgifter. ökar dessutom kommunernas skatteunderlag kraftigt () då den obeskattade folkpensionen ersätts med en beskattad garantipension. Skatteunderlaget kommer dock att minska p.g.a. det höjda grundavdraget. Dessa förändringar kommer dock att neutraliseras med minskade generella statsbidrag (2000b:7). Kommunernas verksamheter är personalintensiva, vilket innebär att kommunernas kostnader till stor del består av lönekostnader.11 Om löneökningar för anställda i den kommunala sektorn följer löne- utvecklingen för anställda utanför den kommunala sektorn kommer ökade kommunala skatteintäkter till följd av ökande löner därför till stor del att ätas upp av de ökande kostnaderna för de kommunalanställdas löner. Det är därför sysselsättningen, räknat i antalet arbetade timmar, som i praktiken kommer att bestämma vad löneinkomsterna i skattebasen ger för resurser till den kommunala verksamheten. Bara om sysselsättningen (i arbetade timmar) ökar kommer kommunernas skatteinkomster att öka utan att (löne) kostnaderna ökar i motsvarande mån. Under de senaste tre har en långsiktig trend varit de fallande relativlönerna för anställda i offentlig sektor (Le Grand, Szulkin & 2001). Även om kommunerna vid en given sysselsättningsnivå därigenom har fått ett visst utrymme att öka sina skatteinkomster med mer än sina lönekostnader, kan dock denna utveckling vara problematisk för rekryteringen av kvalificerad personal till kommunernas verksam- heter. Denna problematik ligger dock utanför detta kapitels fråge- ställning. Inkluderingen av transfereringsinkomster, och framför allt då pensioner, i den kommunala skattebasen gör också att denna skattebas potentiellt kan växa snabbare än vad som följer av syssel- sättningsutvecklingen. En ökning av antalet pensionärer och en högre genomsnittlig pensionsnivå kommer att innebära att, allt annat lika, kommunernas skatteinkomster ökar. Beskattningen av de framtida premiepensionerna kommer också att ge kommu- nerna del av avkastningen på kapitalinvesteringar. Eftersom de två viktigaste komponenterna i den kommunala och landstings- kommunala skattebasen är löner och beskattning av transfereringar är skattebasen också konjunkturstabiliserande på kort sikt. Vid en lågkonjunktur ökar utbetalningarna av skattepliktiga transfere- ringar i form av arbetslöshetsersättningar, vilket mildrar effekten av minskade löneinkomster när sysselsättningen faller. Det omvända gäller i en högkonjunktur, dvs. de minskande inkomsterna av skatt på arbetslöshetsersättning kommer mer än väl att kompenseras av ökningen i löneinkomster. Detta innebär emellertid att den 11 Till exempel ökade primärkommunernas kostnader med totalt –2000. Av denna kostnadsökning förklarade löneökningar 34 miljarder (2001:21). kommunala ekonomin inte förbättras i lika hög utsträckning som de statliga finanserna i en högkonjunktur. I en högkonjunktur kommer statens inkomster att förstärkas både av ökande skatte- inkomster och minskande utgifter för transfereringar. På den ovan redovisade skattebasen tas en proportionell (primär) kommunal- och landstingsskatt ut. Dessa båda skatter uppgick sammanlagt till i genomsnitt strax för varje beskattningsbar inkomstdel om , varav kommunalskatten utgjorde något mer än och landstings- skatten (Figur 5). Kommunala skattesatser 1990–2000 (kronor) Den kommunala skattesatsen ökade med och () mellan 1990 och , som den landstingskommunala skattesatsen minskade med och (från till ). Skillnaden mellan den kommun med högst respektive lägst kommunalskatt ökade med mellan 1990 och , medan motsvarande siffra för landstingen var oförändrad mellan dessa båda år.12 ökade dock skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats för både kommuner och landsting, för att därefter sjunka. var det främst kommuner i storstäderna , och samt förorter till dessa storstadskommuner som hade de lägsta skattesatserna, medan de högsta skattesatserna framför allt återfanns i glesbygds- kommuner. En viktig del i det kommunala självstyret och i kommunernas förmåga att själva påverka sin ekonomi och därigenom bestämma omfattningen och utformningen av sina verksamheter är inflyt- andet över skattesatsens storlek. lade staten dock viktiga restriktioner på det kommunala skatteuttaget. Under peri- oden till 1993 rådde ett skattestopp i kommuner och lands- ting.13 –99 tillämpades även statliga sanktioner mot kommunala och landstingskommunala skattehöjningar.14 Sanktionerna innebar att för de kommuner som höjde skatten, reducerades statsbidraget med ett belopp som motsvarade halva den inkomstökning som följde av skattehöjningen. De ökningar i kommunalskatten och motsvarande minskningar i landstings- skatten som trots skattestopp kan noteras berodde främst på den skatteväxling som skedde i samband med den s.k. Ädelreformen. Som ett led i att huvudmannaskapet för stora delar av landstingens omsorg och vård av äldre överfördes till primärkommunerna ålades landstingen enligt lag att sänka sina skattesatser med mellan 1,80 och per skattekrona, medan primärkommunerna i samma län kunde höja sina skatte- satser i motsvarande grad (1996:87). gjordes ytterligare skatteväxlingar mellan primär- kommuner och landsting, främst med anledning av att de senare lämnade över ansvaret för ytterligare verksamheter till kommu- nerna i samband med handikapp- och psykiatrireformerna. Ned- gången i landstingens genomsnittliga skattesats 1999 beror främst 12Även spridingen i skattesatser för kommuner mätt som standardavvikelsen ökade , medan den var oförändrad för landsting mellan dessa båda år. För landsting var dock standardavvikelsen större än den var både i början och slutet av . 13Under 1994 rådde ett frivilligt skattestopp, vilket innebar att de kommuner som fast- ställde en högre skattesats än den som gällde fick återföra den ökade skatteinkomst som uppkommit till följd av att grundavdraget minskade 1994 (Riksskatte- verket 1996:87). 14Lågskattekommunerna var undantagna från dessa sanktioner (1999:49). på ytterligare skatteväxlingar med primärkommunerna i samband med överförandet av huvudmannaskapet för naturbruksgymnas- ierna samt på skattesänkningen i . Staten har en rad olika styrinstrument till förfogande för att kontrollera den välfärdsproduktion som sker i kommunernas regi och för att bestämma de ekonomiska ramar kommunerna har till förfogande för att bedriva denna verksamhet (2001). Restriktioner mot kommunala skattehöjningar är, som vi sett, ett viktigt sådant styrinstrument. Ett annat viktigt styrinstrument är utformningen av det kommunala utjämningssystemet och de stats- bidrag som staten lämnar till primärkommuner och landsting. Utan ett system för att utjämna kostnader och intäkter i primär- kommuner och landsting skulle dessas ekonomiska förutsättningar att driva sina lagstadgade verksamheter inklusive sina åtaganden på välfärdens område variera kraftigt. Som visats ovan är den absolut största inkomstkällan för kommuner beskattning av förvärvs- inkomster. Kommunernas inkomster kommer därför att variera i enlighet med variationer i sysselsättning (arbetade timmar) och löner mellan kommuner. Till exempel, eftersom skattekraften (inkomsten per invånare) är 2,5 gånger större i jämfört med skulle kommunalskattesatsen behöva var 2,5 gånger större i jämfört med om båda kommunerna skulle få likvärdiga skatteintäkter per invånare. kommer kommunernas kostnader för att utföra olika åtaganden inom välfärdsområdet att variera i enlighet med variationer i t.ex. ålders- sammansättning och social sammansättning. För att utjämna dessa skillnader i invånarnas förmåga att betala skatt och invånarnas behov av kommunalt finansierade tjänster har det funnits olika former av utjämningssystem i . fattade beslut om ett generellt system för statsunderstöd åt synnerligt skattetyngda kommuner (2000c). Det första utjämningssystemet i egentlig mening infördes dock 1966 och byggde i stor utsträckning på det förslag som 1964 lades fram av (SOU 1964:19). Detta utjämningssystem bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög Dessutom fanns ett flertal specialdestinerade stats- bidrag. I samband med den kommunalekonomiska reformen 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner och landsting (SOU 1991:98). Ett viktigt inslag i denna reform var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting ersattes med ett generellt bidrag, den s.k. påsen (Regeringens proposition 1991/92:150). De special- destinerade bidragen uppgick av de totala statsbidragen, och reformen innebar att av de stat- liga bidragen stoppades i denna påse (2000b:27). När statsbidragspåsen knöts ihop undan- togs dock vissa bidrag som betraktades som ersättningar för tjänster som primärkommunerna utförde åt staten. De kanske viktigaste av dessa bidrag var flyktingbidraget och de arbets- marknadspolitiska bidragen. Ett nytt utjämningssystem för primär- kommunerna infördes också detta år (för landstingen gjordes endast små förändringar i utjämningssystemet ). Själva utjämningssystemet kom att bestå av tre olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg för befolk- ningsminskning. Inkomstutjämning innebar ett bidrag med syfte att utjämna primärkommunernas skatteinkomster upp till en gene- rell garantinivå. Kostnadsutjämning innebar ett tillägg till eller ett avdrag från ovanstående bidrag baserat på opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden. Den tredje delen av utjämningssystemet var ett tillägg som utbetalades beroende på om kommunens befolkning minskade med . Kritken mot detta system var emellertid stark. Framför allt ifråga- sattes metoden för att beräkna sambandet mellan struktur- faktorerna och primärkommunerna kostnader. Även beaktandet av klimat som ett strukturellt förhållande kritiserades. Dessutom kom inte alla kommuner att omfattas av systemet, eftersom flera kommuner hade en skattekraft som låg över eller mycket nära garantinivån. Ett antal nya utredningar (SOU 1993:53; SOU 1994:70; SOU 1994:144) tillsattes för att göra en över- syn av utjämningssystemet, och det system som infördes och är i bruk består av fyra delar; inkomstutjämning, kostnads- utjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler (Rege- ringens proposition 1995/96:64).15 Syftet med inkomstutjämningen är att alla kommuner ska garanteras ett lika stort skatteunderlag oavsett storleken på det egna skatteunderlaget. Utjämningen sker genom att den beskattningsbara inkomsten i varje primärkommun respektive landsting jämförs med den beskattningsbara inkomsten per invånare i landet. De kommuner vars skattekraft är lägre än medelskattekraften får ett tillskott av skattekraft medan de kommuner som har en högre skattekraft än riksgenomsnittet får ett avdrag. Den del av skattekraften som ligger över eller under riksgenomsnittet multipliceras med den så kallade länsvisa skatte- satsen, som utgörs av av primärkommunernas respek- tive landstingens genomsnittliga skattesats i landet justerat för de skatteväxlingar som gjorts. Användandet av länsvisa skattesatser innebär att kommuner inte kan påverka sina bidrag eller avgifter i systemet genom att ändra den egna skattesatsen. Förändringar i den egna skattesatsen resulterar endast i att de egna skatte- intäkterna ökar eller minskar. Kostnadsutjämningen utgör den andra delen av det utjämnings- system som är i bruk . Syftet med kostnadsutjämningen är att det ska utjämna kostnader mellan kommuner som dessa själva inte kan påverka. Den metod som ligger till grund för kostnads- utjämningen kallas standardkostnadsmodellen, och metoden är utformad enligt samma principer i primärkommun- respektive landstingssektorn. Denna metod innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller (i primärkommunerna sexton delmodeller, i landstingen fyra delmodeller). Varje sådan modell avser antingen en verksamhet (t.ex. grundskola) eller kostnader som återfinns i samtliga eller flertalet verksamheter (t.ex. uppvärm- ningskostnader). Till exempel beräknas standardkostnaden för utifrån följande komponenter; andelen ungdomar i skolåldern, andelen utomnordiska och finska elever samt barnens geografiska fördelning inom kommunen.16 De fyra delmodellerna för landstingens kostnadsutjämning är hälso- och sjukvård, kallort, 15Finansdepartementet tillkallade 1995 en kommitté med uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kom- muner som trädde i kraft . Kommittén antog namnet Kommunala utjämningsutred- ningen och överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1998:151). beslutade att nuvarande principer för utjämningssystemet skall ligga fast. 16De övriga femton delmodellerna för kommunerna i kostnadsutjämningssystemet är: äldre- omsorg, individ- och familjeomsorg, barnomsorg, gymnasieskola, kollektivtrafik, befolk- ningsunderlag, näringsliv och sysselsättning, befolkningsminskning, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, gator och vägar, byggkostnader, kallort, vatten och avlopp, admi- nistration m.m., samt uppvärmning. högskoleutbildning och kollektivtrafik. Summan av standardkost- naderna för alla delmodeller kallas för kommunens struktur- kostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet för riket anses kommunen ha en ogynnsam struktur och kommunen får ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot riksgenomsnittet.17 Införandet till ett nytt utjämningssystem medförde stora bidragsförändringar för många primärkommuner och landsting. Till exempel innebar det faktum att det geografiska läget inte fick samma betydelse system som det hade haft tidigare att en del kommuner i norra fick kraftigt minskade bidrag i den nya kostnadsutjämningen. Särskilda införanderegler skulle därför se till att kommuner fick möjlighet att anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren. De kommuner som fick ökade intäkter i och med det nya utjämningssystemet fick ökningen successivt av , 1996 till 1998, och för de kommuner som fick minskade intäkter begränsades intäkts- minskningen.18 Både inkomst- och kostnadsutjämningssystemen är i princip självfinansierande, i den meningen att summan av bidrag i princip motsvarar summan av avgifter. Tabell 8 visar storleken på de summor som omfördelas i inkomst- och kostnadsutjämnings- systemet . Totalt omfördelade inkomstutjämningen nära mellan primärkommunerna och mellan landstingen. erhöll 232 primärkommuner bidrag som finansierades genom avgifter från övriga 57 primärkommuner. Flertalet avgifts- betalande kommuner är förortskommuner till storstäderna, medan de primärkommuner som fick de största bidragen från inkomst- utjämningssystemet återfanns framför allt i gles- och landsbygden. Av landstingen är det bara som betalar en avgift medan övriga landsting får ett bidrag. I likhet med inkomstutjämningen är kostnadsutjämningen i princip statsfinans- iellt neutral, dvs. summan av bidragen motsvarar summan av avgifterna. omfördelades mellan primärkommunerna i kostnadsutjämningssystemet och 1,1 milj- arder kronor mellan landstingen. 17Inför har regeringen fattat beslut om vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Dessa förändringar kommer dock inte att redovisas här. 18De förändringar i kostnadsutjämningen som regeringen beslutat 2000 kommer också att påverka införandereglerna. Inte heller dessa förändringar kommer att redovisas här. Omfördelningen inom utjämningssystemet, stats- bidragens storlek samt höjda statsbidrag och bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting 1996–2000 (miljarder kronor, löpande priser) Generella statsbidrag (brutto) Höjda statsbidrag och resurstillskott Bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting (totalt för kommuner och landsting) Källa: , 2000b. Statsbidragen ligger vid sidan av systemen för inkomst- och kostnadsutjämning. Statsbidragen består som nämnts tidigare dels av en generell och dels av en riktad, eller specialdestinerad, del. tillämpas finansieringsprincipen mellan stat och kommuner, vilket innebär att primärkommuner och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än med höjda skatter.19 Regleringen sker via höjningar eller sänkningar av stats- bidragen. Vid det nuvarande utjämningssystemets införande för- delades de generella bidragen med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner, 1997 tillkom även ett åldersbaserat bidrag. 1996 utbetalades nästan i generella statsbidrag till primärkommunerna, en summa som växt till nära (Tabell 8). Motsvarande siffror för landstingen var och . Vid sidan av de ökade generella statsbidragen har primärkommuner och landsting dessutom fått ytter- 19 Om finansieringsprincipen även skall omfatta regelförändringar som leder till förändringar i skatteunderlaget har varierat . Till exempel innebar arbetsgivarnas erbjudande till sina anställda om hemdatorer mot löneavdrag att kommunernas skatteinkomster minskade p.g.a. beslutet om att förmånen av hemdatorer inte skulle beskattas (1998:25). ligare resurstillskott från staten. uppgick dessa statsbidrag och resurstillskott till sammanlagt , varav gick till primärkommunerna och gick till landstingen.20 När dessa tillskott till de generella bidragen först kom 1997 uttalade regeringen att huvuddelen av pengarna skulle gå till skolan, vården och omsorgen. Denna prioritering syns i de principer som styr fördelningen av dessa medel: hälften av resurstillskottet fördelas efter antalet barn, ungdomar och äldre i var kommun med syfte att kommuner som på grund av sin demografiska profil hade särskilda behov ska få särskilda resurstillskott. kommer dessutom ytterligare tillskott från staten till primär- kommuner och landsting att knytas till särskilda satsningar. får primärkommunerna särskilda bidrag till personal- förstärkningar inom skolan, och utgår ett särskilt bidrag för kvalitetssäkrande insatser i förskolan som alla primär- kommuner som ansluter sig till maxtaxesystemet inom barnom- sorgen får ta del av.21 Dessutom har regeringen föreslagit att skall satsas på vård och omsorg inom den de s.k. försvarsuppgörelsen. Dessutom kommer de generella statsbidragen till kommuner och landsting att höjas med ytterligare mellan . Av detta avser den nationella hand- lingsplanen för vården (Regeringens proposition 2000/01:100). Vid sidan av höjda statsbidrag och resurstillskott har statliga medel avsatts för särskilda insatser i vissa kommuner. Kravet att primärkommuner och landsting skall ha en budget i balans har medfört stora påfrestningar på ekonomin i många kommuner. 1999 visade 105 kommuner (av 289) och 2 landsting (av 20) ett positivt resultat, motsvarande siffror var 177 kommuner och 6 landsting (Regeringen 2000). De kommuner som haft svårigheter att få balans i sin ekonomi har kunnat ansöka om medel hos Kommundelegationen. Dessutom har primärkommuner med kommunalägda bostadsbolag som uppvisat stora ekonomiska underskott kunnat ansöka om medel från 20En del av denna resursförstärkning utgörs av att de alla inkomsttagare betalat i statlig inkomstskatt tillfaller kommuner och landsting. Dessa tillföll kommuner och landsting även 1999, men då som en kompensation för engångsvisa retroak- tiva pensionsutbetalningar till följd av Arbetsdomstolens dom om det kommunala pensionsavtalet (den s.k. Törling-domen). 21De satsningar som görs på skolan kommer dock, enligt regeringen, att överföras till det generella statsbidraget (Regeringens proposition 2000/01:100). Regeringen tecknade överens- kommelser med 36 primärkommuner och 4 landsting som innebar att kommunerna och landstingen åtar sig att sänka sina brutto- kostnader med ett bestämt belopp och att uppnå ekonomisk balans . Regeringen åtog sig å sin sida att betala bidrag till dessa kommuner om sammanlagt 1,3 miljarder kronor.22 De kommuner som fick medel från Kommun- och/eller Bostads- delegationen var i huvudsak små eller medelstora kommuner utanför tillväxtregionerna som drabbats av stora befolknings- minskningar, och vars möjligheter till inkomstförstärkningar är små (t.ex. på grund av en redan hög skattesats). Vid sidan om dessa satsningar har bidrag även utgått till större kommuner med syfte att arbeta med integrationsfrågor inom den s.k. (se Regeringens proposition 1997/98:165) samt till kommuner med stor andel flyktingar. Sammanlagt betalades ut till primär- kommuner och landsting under anslaget Bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. Primärkommunernas specialdestinerade statsbidrag utgjorde av de totala inkomsterna. 1993, då statsbidrags- systemet gjorts om, hade denna siffra sjunkit till vilket i absoluta tal motsvarade ca (SCB 1993:22). Som visas av Tabell 8 sjönk de specialdestinerade statsbidragen ytterligare och uppgick till , en nivå som sedan var stabil under resten av 1990-talet. Viktiga förklaringar till denna minskning är att staten tog över ansvaret för bostadsbidragen 1994 samt att antalet arbets- lösa och flyktingar sjönk vilket minskat de specialdestinerade bidragen till primärkommunerna avsedda för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och flyktingmot- tagande. De specialdestinerade statsbidragen till landstingen ingår främst i de s.k. Dagmaröverenskommelserna, som är årliga överens- kommelser mellan regeringen och landstingen om principer för fördelning av riktade statsbidrag (den kommunala vården och omsorgen omfattas inte av dessa överenskommelser). Vid sidan av den allmänna sjukvårdsersättningen har det i alla Dagmaröverens- 22 Av bidragen till kommuner med avsikt att dessa skall uppnå det s.k. balanskravet kommer att utbetalas medan resterande medel kommer att utbetalas , under förutsättning att kommunerna och landstingen uppfyllt sina åtaganden enligt överenskommelsen med regeringen.