sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Y En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter skall utgöra målet för de politikområden som hanterar globala nyttigheter. Y Den svenska nationella hanteringen av globala nyttigheter bör inledas med att den koordineringsfunktion som föreslås i Kapitel 8 får i uppgift att från samtliga departement begära in en noggrann inventering av de globala nyttigheter som hanteras inom respektive politikområde. 40 Kaul m.fl. 1999 Globala nyttigheter SOU 2001:96 Y bör Sida uppmanas att göra en inventering av vilka glo- bala nyttigheter man bedömer vara de mest prioriterade utifrån målet att bekämpa fattigdomen. På samarbetslandnivå bör pro- blem som kräver regionalt eller globalt samarbete identifieras, lik- som behov av stöd för att uppfylla de överenskommelser som ingåtts när det gäller globala nyttigheter. Y Från denna kombinerade lista bör ett begränsat antal sakfrågor väljas ut, på vilka de svenska insatserna inledningsvis bör koncentreras. Urvalet bör baseras på fastställda kriterier, t.ex. att insatser bedöms kunna leda till tydliga resultat, att de har prioritet både utifrån ur ett fattigdomsperspektiv och ur nationell synvinkel, samt att effektiviteten kan förstärkas genom ett samarbete över politikområdenas gränser. Urvalet bör också styras av förekomsten av, och effektiviteten i, de globala institutionella ramar som finns för respektive fråga, andra länders agerande, liksom av behovet att skapa nya eller förändrade institutioner. Y Kommittén förutser att följande nyttigheter kommer att inklu- deras; kampen mot smittsamma sjukdomar, kampen mot korrup- tion och penningtvätt, konfliktförebyggande åtgärder samt säker- ställande av säker vattenförsörjning och en hållbar hantering av världens klimat och av världens skogar. Y Kommittén anser att ökade resurser bör avsättas till finansiering av globala nyttigheter som är av stor betydelse för att utrota fatt- igdomen. Kommittén förutser att berörda departement i presenta- tionen av sin verksamhet och sin budget tydliggör planering för, och prioritering och omfattning av sitt globala samarbete kring globala nyttigheter. Y Samarbete och samfinansiering mellan olika politikområden och utgiftsområden bör ske för stöd till globala nyttigheter som sam- tidigt bidrar till minskad fattigdom i utvecklingsländer och som främjar svenska nationella intressen. Y För de utvalda nyttigheterna bör rådgivande specialistgrupper, (s.k. task forces) bildas, med medverkan från enskilda organisa- tioner, näringsliv, akademiska institutioner, experter och andra in- tressenter liksom representanter från utvecklingsländer. Deras uppgift skall bl.a. vara att sammanställa en handlingsplan för res- pektive nyttighet, med förslag om hur nyttigheten bör hanteras internationellt och nationellt. Y Det privata näringslivet och den offentligt finansierade forskningen bör stimuleras att bedriva forskning och produktutveckling kring globala nyttigheter som är viktiga för utvecklingsländer och fattiga människor. Y Förebyggande insatser bör särskilt uppmärksammas. En aktiv framförhållning bör eftersträvas med system för proaktivt agerande på respektive sakområde. Här kan folkrörelser spela en viktig roll. Y Frågan om finansieringen av globala nyttigheter är utomordentligt komplex. Kommittén har funnit att redan tagit lovvärda initiativ till internationella studier41 kring denna problematik och vill starkt understyrka vikten av fortsatta initiativ i syfte att åstad- komma innovativa lösningar. 41 /inenglish/policy/devcoop/financing.htm 5Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdoms- bekämpning i utvecklingsländer Erfarenheterna visar att enskilda länders egen politik är helt avgö- rande för hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Även om det inte finns någon given modell för hur fattigdomen kan minskas finns det vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltiga för att nå långsiktigt hållbara resultat. Till dessa förutsättningar hör ett demokratiskt samhälle med brett folkligt deltagande, förverkli- gande de mänskliga rättigheterna, fattigdombekämpande ekono- misk politik, hänsyn till framtida generationer samt godtagbara institutionella förutsättningar. I detta kapitel beskrivs ett antal centrala element för ett lands hållbara utveckling och fattigdoms- bekämpning. Dessa utgångspunkter har framkommit i kommitténs möten och samtal med företrädare för olika organisationer och myndigheter inom utvecklingsländer och höginkomstländer samt i skriftliga bidrag till kommitténs arbete liksom i annan litteratur. I nästa kapitel diskuteras biståndets roll och möjligheterna att stödja nationell utveckling utifrån dessa utgångspunkter. Effektiv fattigdomsbekämpning kan endast bedrivas om det en- skilda landet har det fulla ansvaret för utformningen av utvecklings- politiken och dess genomförande. Utveckling av policies och institutioner kan inte tvingas på ett land utifrån om långsiktigt hållbara resultat skall uppnås. Landet, i form av dess regering och parlament i dialog med det civila samhället, den privata sektorn och andra inhemska aktörer som t.ex. förvaltning och rättsväsende, skall äga sin politik dvs. utforma landets utvecklingsstrategier och utvecklingspolitik. Att utveckla ett genuint lokalt ansvar kräver politisk vilja och en inhemsk process av delaktighet i politikens utformning inom ramen för ett demokratiskt styrelseskick. Reger- ingarna skall i första hand ansvara för politiken gentemot sin egen Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 befolkning och inte gentemot utomstående aktörer som olika biståndsgivare och kreditorer. Ett nationellt och lokalt ansvar och ägarskap karaktäriseras av en beredskap och villighet att avsätta egna resurser för att tillförsäkra aktivitetens genomförande, att lösa problem som uppstår under genomförandet och att fortsätta akti- viteten efter det att biståndet har upphört1. 5.1.1Institutionell kapacitet och rättssäkerhet Svag institutionell kapacitet är ett stort hinder för utveckling. Den institutionella kapaciteten omfattar såväl kunskapen inom olika områden som de faktiska institutionerna, ministerier, myndigheter etc., liksom tillhörande regelverk och dessas tillämpning. Många låginkomstländer har en institutionell struktur som är ett arv från kolonialtiden. Politiska och sociala konflikter har också förhindrat vidareutveckling av dessa institutioner. Exempelvis har många av befintliga statliga marknads- och försäljningsorganisationer inom jordbruket i inte lyckats verka inom marknadsekonomins ram. Man har misslyckats med att balansera olika mål som att förse bönder med krediter, svara för skatteindrivning, garantera livsme- delsförsörjningen och hålla en stabil prisnivå på jord- bruksprodukter2. Det är främst de fattiga som kommer i kläm när det institutio- nella ramverket inte fungerar3. Länder som systematiskt tar itu med invecklade lagar, korrupta domstolar, orättvisa kreditsystem och stora hinder för näringsutövning, och som skapar nya institutioner anpassade till lokala förutsättningar, har bättre möjligheter att minska fattigdomen. Kompetenta ministerier och institutioner krävs för att åstad- komma verksamheter som bygger på människors behov och efter- frågan. Det gäller att etablera fungerande institutioner och mark- nader för olika nyttigheter som kan stärka de fattigas möjligheter. Systemet fungerar om det finns regelverk och mekanismer för tillämpning av reglerna samt organisationer som upprätthåller efterlevnaden av dessa. Institutionernas uppgift är att förmedla information, övervaka äganderätts- och kontraktsfrågor liksom att se till att konkurrens upprätthålls inom enskilda sektorer. 1van de och , 1996 2World Bank, 2001b SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer tionerna kommer med nödvändighet att variera kraftigt till sin ut- formning beroende på de lokala förutsättningarna i varje sektor och land4. Den främsta drivkraften för utveckling av institutioner är krav från berörda människor och aktörer inom en sektor. Ökad och mer öppen information ökar efterfrågan på effektivare institutioner. Vidare bidrar förbättrad insyn och medverkan i budgetprocesser samt kvalitetsutvärdering av offentliga tjänster till att öka männi- skors möjligheter att bedöma och därmed forma myndigheter. Därigenom bör även risken för korruption minska. För att skapa effektiva institutioner bör, enligt senare tids forskning5, länder i första hand bygga på redan existerande institutioner, mänsklig kun- skap och tillgänglig teknik. Det är ofta bättre att modifiera existe- rande institutioner än att skapa nya. Konkurrens stärker i allmänhet effektiviteten bland existerande institutioner, förändrar människors motivation och beteende och skapar nödvändig efterfrågan på nya och förbättrade institutioner. 5.2Demokrati och mänskliga rättigheter I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna sägs att envar har rätt att taga del i sitt lands styrelse direkt eller genom fritt valda ombud. Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmaktens myndighet. Endast demokratier kan garantera alla de mänskliga rättigheterna. Därför är en vilja till demokratisk samhällsutveckling en förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning. Under det gångna seklet har demokratin blivit etablerad som den normala formen för regerande i alla världsdelar. Demokrati bör lik- som mänskliga rättigheter betraktas som en universell värdering. Ett land behöver, som Amartya Sen framhållit, inte bedömas ut- ifrån frågeställningen om det är berett för demokrati, snarare gäller det att utvecklas genom demokratin. Sen har också i sin forskning konstaterat att i den fruktansvärda historien av svältkatastrofer i världen, finns inget exempel på att en stor sådan inträffat i något oberoende och demokratiskt land med relativt fri press6. Sen har beskrivit tre olika sätt på vilka demokratin berikar livet för medborgarna: 4World Bank, 2001b 5World Bank, 2001b Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 1.Politisk frihet är en del av människans allmänna frihet. Med- borgerliga och politiska rättigheter är väsentliga för ett gott liv som individ och social varelse. Politiskt och socialt deltagande har ett djupt värde för mänskligt liv och välbefinnande. 2.Demokrati har ett viktigt instrumentellt värde som verktyg för att lyssna till människors åsikter och stödja deras krav på politisk uppmärksamhet, inklusive krav på att få ekonomiska behov tillgo- dosedda. 3.Tillämpningen av demokrati ger människor möjlighet att lära av varandra och för samhället att forma sina värderingar och priorite- ringar. I detta avseende har demokratin en konstruktiv betydelse. Politiska och medborgerliga rättigheter, särskilt de som garanterar öppen diskussion, debatt, kritik och oliktänkande är centrala för den process som skapar kunniga och genomtänkta val. I demokratin finns den stora betydelsen av politiskt deltagande och frihet i det mänskliga livet. Här finns den instrumentella betydelsen av politiska möjligheter att hålla regeringar ansvariga och här finns den konstruktiva rollen som demokratin tjänar för att forma gemensamma värderingar och att förstå behoven, rättigheterna och skyldigheterna. Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika för- utsättningar, och den måste baseras på en gemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika röst- rätt. En utvecklad demokrati kräver institutioner i form av offentlig förvaltning, som följer rättsstatens principer och som garanterar att makten utövas under lagarna. Den kräver också oberoende och väl fungerande rättsväsende, fria val till beslutande församlingar och en konstitution som garanterar de grundläggande mänskliga rättighe- terna och som fördelar makten mellan den lagstiftande, dömande och verkställande. Andra viktiga byggstenar i ett demokratiskt samhälle utgörs av t.ex. oberoende media och det civila samhällets organisationer. I en demokrati sker ett samspel mellan alla dessa olika aktörer. Demokrati är att fördela makt så rättvist som möjligt. Ett poli- tiskt system ska ta hänsyn till alla inom dess ansvarsområde, vilket bl.a. innebär tolerans, kompromissvilja, konsensusbyggande och respekt för minoriteter. Politikens roll och ansvar är att göra dessa avvägningar. Därför är det viktigt att politiken är såväl representa- tiv som legitim. I varje demokrati finns en inbyggd spänning mellan SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer majoritetsvälde, individualism och de begränsningar för demokra- tiskt beslutsfattande som skyddet av de mänskliga rättigheterna skapar. Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati. Alla nutida demokratier är byggda på politiska partier. I etablerade demokratier har partierna som regel en ideologisk bas eller företräder åsikter och intressen hos vissa grupper i samhället. På många håll i världen kan partier dock vara mer en plattform för en person, stam eller klan. Få inslag i demokratins kultur är så cen- trala för demokratin, men också så grannlaga, som partiarbete. Par- tierna i nyare demokratier saknar ofta en ordentlig medlemsbas, kvinnorna spelar en undanskymd roll och många partier är ovana och oklara över sin roll. Därför är det en viktig uppgift inom svenskt bistånd att stödja uppbyggnaden av fungerande flerpartisy- stem. I en demokrati har parlamentet en nyckelroll, men att få till stånd ett fungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den lagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång och komplicerad process. Relationen mellan opposition och majoritet kan också visa på uppenbara brister. Det finns många exempel på hur oppositionen utestängs eller bojkottar det normala parlamenta- riska arbetet. Trots många problem gäller det att hitta element att bygga på, för att skapa och stödja en fungerande parlamentarisk tradition. Det räcker emellertid inte med att de grundläggande institutio- nerna finns för att en demokrati ska fungera. Den kräver också att de uppfyller sina funktioner, dvs. verkar i en demokratisk kultur. Medborgarna ska ha kunskap om sina rättigheter och ha möjlighet att utnyttja dem. Medborgarna ska genom det civila samhället kunna engagera och organisera sig för sina intressen. Medborgarna ska i praktiken kunna bilda partier och kandidera till beslutande församlingar samt ha ett reellt val när de röstar, dvs. kunna utkräva ansvar genom att avsätta en dålig regering och tillsätta en ny. Inom ramen för /DAC har konceptet democratic governance lanserats. Detta begrepp är fortfarande under utveck- ling, men idén är att demokratisk samhällsstyrning är ett samlingsbe- grepp som bygger på rättsstaten som grund och som identifierar fyra komponenter på denna grund: demokrati, mänskliga rättighe- ter, folkligt deltagande och god samhällsstyrning. I många kulturer är demokratiska styrelseformer bättre utveck- lade på lokal nivå än på nationell nivå. Dessa erfarenheter bör tas Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 tillvara i samhällen som genomgår en mer allmän demokratisk ut- veckling. Ett internationellt samarbete och bistånd mellan kommu- ner på lokal nivå kan stödja såväl den lokala demokratins utveckling som den demokratiska utvecklingen i stort. Stater och regeringar som respekterar medborgarnas rättigheter och uppmuntrar människors deltagande i olika samhällsbeslut har också bättre förutsättningar att ta tillvara människors kreativitet och uppfinningsrikedom och därmed skapa förutsättningar för en eko- nomisk och social miljö som främjar bl.a. investeringar. Demokrati kommer inte automatiskt. Den uppstår inte bara för att man av- skaffar en militärregim, en enpartistat eller förklarar en ny stat självständig7. Demokratisering är en process. Vill vi bidra till en demokratisk samhällsstruktur måste vi lära oss förstå hur demokratier utvecklas. En övergång till demokrati sker ofta gradvis. Att se demokratin som process ställer krav på en kontinuerlig analys och förmåga att bedöma den faktiska situationen. Vissa stater startar sin process efter en revolution, andra efter krig eller väpnade konflikter. Ofta sammanfaller utvecklingen mot ett demokratiskt samhälle med en ekonomisk omvandling. Länder med demokratiska system är inte involverade i lika många konflikter, vare sig interna eller internationella, som länder med andra styresformer. Det kan ha ett samband med demokratins förmåga att leva med och kunna hantera motstridiga intressen i sam- hället. Orsaken kan också vara en öppen beslutsprocess eller att befolkningen i stort har möjligheter att bilda opinion och driva den genom partier eller andra organisationer. Främjandet av demokrati är viktigt som en långsiktig konfliktförebyggande strategi. Mänskliga rättigheter, demokrati och bra samhällsstyrning har många gemensamma aspekter. De är delvis processer som är ömse- sidigt förstärkande och utgör varandras förutsättningar. Utma- ningen är att identifiera de länkar som finns mellan dessa tre stor- heter. Rätt använda kan de stödja varandra för att på ett mer effek- tivt sätt utveckla och stärka ett politiskt system som både är demo- kratiskt och som främjar och upprätthåller mänskliga rättigheter i syfte att uppnå ett värdigt liv för alla. De mänskliga rättigheterna utgår från principen om allas lika rätt och värde och bygger på idén om individens rättigheter och statens skyldigheter. De hanterar på detta sätt en mycket ojämlik maktre- 7 Hårsmar, 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer lation till förmån för den svagare parten, vilken anger en lägsta nivå för vad som bör gälla i ett samhälle för att det skall uppfylla visio- nen om ett värdigt liv för alla. Den ökande förståelsen för att fat- tigdom också inkluderar brist på möjligheter och trygghet har satt fokus på respekten för mänskliga rättigheter som en utgångspunkt för ett lands utveckling. De ekonomiska, kulturella, medborgerliga, politiska och sociala rättigheterna täcker in alla delar av en människas liv och vardag. Genom åtaganden i de internationella har varje stat åtagit sig att respektera och genomföra dessa rättigheter, och således att låta dem utgöra utgångspunkt och måttstock också för landets utvecklingssträvanden. Regimer som kränker mänskliga rättigheter har ibland försökt försvara sitt handlande genom att hänvisa till lokala traditioner, religiösa påbud eller låg utbildningsnivå. Alla sådana argument måste avvisas. Mänskliga rättigheter är universella och gäller alla människor över hela världen utan åtskillnad. Presentationen av rät- tigheter i kategorier innebär ingen gradering. En rad FN-beslut har understrukit vikten av att de olika rättigheterna ses som ömsesidigt samverkande och delar av samma helhet. 5.2.1Det civila samhällets roll Ett aktivt civilt samhälle är centralt för ett lands utveckling och fat- tigdomsbekämpning8. Det kan beskrivas som den mångfacetterade delen av samhället som finns mellan staten och den privata sfären. Det består av många olika slags grupper och sammanslutningar inom vilka människor gemensamt agerar. Det civila samhällets organisationer och grupper representerar alltså en mångfald olika intressen, ambitioner och prioriteringar som kan vara både samver- kande och motverkande. Det rymmer överallt en blandning av både formella och informella organisationer, grupper och nätverk. Där återfinns såväl politiska partier, religiösa samfund och fackföre- ningar, som välgörenhetsorganisationer, sparkassor, kvinnogrup- per, yrkesförbund, idrottsföreningar m.m9. 8 Det civila samhället kom att bli ett begrepp . Uttrycket är en försvenskning av engelskans civil society, vilket också skulle kunna översättas med det medborgerliga samhället. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Även anti-demokratiska och kriminella grupperingar, t.ex. terro- ristsammanslutningar, tillhör det civila samhällets aktörer. I detta betänkande avser kommittén dock endast grupper och organisatio- ner med demokratiska förtecken som vill främja en rättvisare global utveckling, och som på något vis engagerar sig i arbetet med att bekämpa fattigdomen. Detta kan ske såväl genom påverkansarbete inriktat på politiska processer, social mobilisering och attitydför- ändring som genom praktiskt arbete. Det civila samhällets organisationer är viktiga för en fungerande demokrati, men det är fortfarande de politiska institutionerna som är avgörande för demokratins konsolidering. Av dessa kan man ut- kräva politiskt ansvar. Många av det civila samhällets organisationer representerar kvinnor, vilket gör dem särskilt viktiga i länder där de politiska institutionerna domineras av män. Det civila samhället kan aldrig förstås isolerat från de strukturer det omges av. Är korruptionen utbredd finns givetvis risk att det civila samhället inte är annorlunda beskaffat. Karaktäriseras sam- hället av en stark auktoritetstro är det troligt att också detta av- speglas i organisationerna, som i dessa fall tenderar att styras av ledargestalter vars ledarskap inte ifrågasätts underifrån. En stark och legitim stat med demokratiska traditioner är oftast lyhörd gentemot det civila samhället. En auktoritär stat som saknar legiti- mitet kan däremot försöka styra, förtrycka och manipulera dessa folkliga krafter. På samma sätt kan odemokratiska organisationer påverka staten i negativ riktning. har antalet organisationer vuxit lavinartat, både i höginkomst- och utvecklingsländer. I utvecklingsländerna har det skapats många nya organisationer som är att likna vid icke vinstdri- vande företag. Inte så sällan är de resultatet av att det funnits bi- ståndspengar att tillgå10. Detta kan lätt leda till konkurrens mellan organisationerna i situationer då samordning i stället borde efter- strävas, vilket blivit särskilt påtagligt i stora katastrofer. Detta kan naturligtvis få negativa konsekvenser även för de traditionella ide- ella inhemska organisationerna11. Med väl förankrade organisationer kan det civila samhället bidra till människors delaktighet i förändringsprocesser på olika sätt, och därmed främja en långsiktig hållbar utveckling bland annat genom att: SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer N Främja demokrati och utveckla demokratisk kultur. Demokratise- ring är ett viktigt redskap för att bekämpa fattigdom. Det civila samhällets organisationer kan i sitt interna arbete fungera som en skola i demokrati och genom sin utåtriktade verksamhet bidra till en demokratisk kultur i samhället. Organisationerna kan föra en dialog med makthavare, kontrollera politiskt maktmissbruk och därmed bidra till god samhällsstyrning. N Bidra till en önskvärd pluralism i samhället. Genom att kanalisera människors åsikter och erfarenheter bidrar det civila samhällets organisationer till både bredd och mångfald i den offentliga debatten. N bärare av en demokratisk framtid i icke-demokratiska stater. I sådana samhällen kan ett spirande civilt samhälle vara ett uttryck för engagemang och motkrafter, som ännu inte har några formella ramar att verka inom. N röst åt utsatta människor. I speciellt utsatta situationer, när människor själva inte kan komma till tals, kan det civila samhällets organisationer förmedla och artikulera viktiga erfarenheter. N Visa på lokala och globala utvecklingsalternativ. Genom sin mång- fald och flexibilitet kan det civila samhällets organisationer arbeta fram alternativa lösningar för att skapa utveckling. N Skapa förutsättningar för strukturerad samverkan för gemensamma behov och ekonomisk tillväxt. Ett samarbete människor emellan tar till vara initiativkraft och stärker tillit och normbildning. Man bygger upp sociala strukturer och informella regelverk.