sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — I den skrivelse från kommittén till regeringen där kommittén bl.a. begärde förlängd tid för utförande av sitt uppdrag och som legat till grund för kommitténs tilläggs- direktiv (se bilaga 2), redovisade kommittén sitt preliminära ställningstagande i fråga om en företrädesordning vid försäljning av kommunalt bostadsbestånd. Kommittén angav att en förköpsreglering exempelvis kunde utgå från att bostäderna i första hand överlåts till annat kommunalt ägt bostadsföretag, i Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. andra hand till de boende i form av kooperativ hyresrätt/stiftelse och i tredje hand erbjuds till bostadsrätt eller övrig bostads- marknad. Den kooperativa hyresrätten har enligt kommitténs uppfattning den fördelen att möjligheterna till boendeinflytande ökar. Detta främjar gemenskap, boendedemokrati, ansvars- tagande och aktsamhet. I en kooperativ hyresrättsförening är även möjligheterna goda att påverka boendekostnaderna. I linje med det resonemang som förs i kapitel 2 och den ägar- neutrala lag om allmännyttiga bostadsföretag som föreslås där har kommittén efter ytterligare överväganden delvis reviderat den uppfattning som framförs i skrivelsen till regeringen. En försäljning bör i första hand ske till ett annat allmännyttigt bostadsföretag, inte nödvändigtvis ett kommunägt. I andra hand bör försäljning ske till de boende i form av en kooperativ hyres- rättsförening (av ägarmodellen). (Hyresgästerna bör således tillförsäkras rätt till förköp av den fastighet de bor i, för ombild- ning till kooperativa hyresrätter. Se vidare om detta nedan.) Mot bakgrund av det förslag till lag om kooperativ hyresrätt som lämnas i SOU 2000:95 har kommittén inte längre sett anledning att överväga det alternativ som går ut på att bostäderna förvärvas av en särskild stiftelse som i sin tur hyr ut bostäderna till en kooperativ hyresrättsförening. Först sedan hyresgästerna erbju- dits att ta över bör bostäderna kunna ombildas till bostadsrätter eller säljas på den övriga bostadsmarknaden. Kommittén har vid sina överväganden inte begränsat sig till den situationen att de boende övertar fast egendom. Det är vis- serligen kommitténs uppfattning att förköp av aktier normalt torde vara ett mindre attraktivt alternativ för de boende, men kommittén har inte uteslutet att det i vissa fall kan finnas ett sådant intresse. En reglering som endast tog sikte på försäljning av fast egendom skulle dessutom lätt kunna kringgås genom att kommunen i stället säljer aktier eller andelar i bostadsföretaget. Kommittén föreslår således att en företrädesordning vid för- säljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommu- nalt bostadsföretag regleras i lag: I första hand skall kommunen sälja till annat allmännyttigt bostadsföretag. För det fall det Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. råder konkurrens mellan flera allmännyttiga bostadsföretag och den ena intressenten är en kooperativ hyresrättsförening som godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall föreningen för ett annat allmännyttigt bostadsföretag. I andra hand skall kommunen sälja till hyresgästerna genom en kooperativ hyresrättsförening av ägarmodell som hyresgästerna bildat. Först därefter skall kommunen kunna sälja till bostadsrättsförening eller annan. En företrädesordning av angett slag kompletterar det förslag om särskilda beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder m.m.. som kommittén lämnar i delbetänkandet (se SOU 2000:104 s. 33). Det främsta argumentet för att annat allmännyttigt bostads- företag ges företräde framför de boende i form av en kooperativ hyresrättsförening är att det med en omvänd ordning är sanno- likt att antalet hyresrätter riskerar att minska i större utsträck- ning, eftersom det finns en risk att de kooperativa hyresrätterna ombildas till bostadsrätter. Med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv har det inte varit möjligt att utarbeta förslag till författningstext eller närmare överväga vilken lagteknisk lösning som är mest lämplig. Kommittén har fått nöja sig med att skissera hur en sådan lagreglering kan se ut. Frågan om den närmare utform- ningen av en reglering av företrädesordningen liksom frågan om priset vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd kan eller bör regleras (se nedan) bör bli föremål för ytterligare analyser och överväganden inom ramen för en särskild utredning. Se närmare om fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor i av- snitt 1.6. Skyldigheten för kommunen att i första hand sälja den fasta egendomen/aktierna, behöver sannolikt regleras i en ny lag. Kommittén ser inte att sådan reglering har någon given plats i befintlig lagstiftning. En fråga som behöver övervägas är om regleringen bör utformas med förebild i ombildningslagen, dvs. att annat allmännyttigt bostadsföretag anmäler intresse och där- igenom får en förköpsrätt eller om det mer aktivt skall ligga på kommunen att undersöka intresset hos övriga allmännyttiga Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. aktörer på den lokala bostadsmarknaden. En skyldighet av skis- serad art kan visserligen sägas utgöra ett visst åsidosättande av den kommunala självstyrelsen. Det kan mot detta argument invändas att ingreppet i kommunens bestämmanderätt endast avser vem kommunen får sälja till. Det innebär inte att kommu- nen inte får sälja. Ur denna synvinkel framstår åsidosättandet av den kommunala självstyrelsen inte större än vad som är situatio- nen då en bostadsrättsförening med stöd av ombildningslagen (se avsnitt 4.1.2) utnyttjar förköpsrätt vid försäljning av kom- munägd fastighet. Kommittén ser därför inte att en lagreglering med skisserat innehåll kan angripas från konstitutionell syn- punkt. En annan fråga som behöver lösas i detta sammanhang är eventuell konkurrens mellan flera allmännyttiga bostadsföretag. Som framgår ovan är kommitténs förslag att annat allmännyttigt bostadsföretag än kooperativ hyresrättsförening som godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall ha företräde. För det fall det är fråga om att flera kooperativa hyresrättsföreningar eller flera andra allmännyttiga bostadsföretag konkurrerar får före- trädesrätten lösas genom tidpunkt för intresseanmälan eller på annat sätt. En ytterligare fråga i detta sammanhang som behöver analyse- ras är ett avsteg från den kommunala lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen) i syfte att möjliggöra för kommuner att när det är bostadspolitiskt motiverat kunna agera över kom- mungränserna. Lokaliseringsprincipen innebär i grunden att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller lands- tingets egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. Principen är emellertid försedd med vik- tiga modifikationer, som har samband med befolkningens rörlig- het och ofullkomligheter i kommunindelningen (se / Riberdahl/, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 85). Enligt kommitténs uppfattning skulle en möjlighet för ett kom- munalt bostadsföretag att köpa hela eller delar av fastighet/bo- stadsföretag i annan kommun underlätta för kommunerna att utföra sina bostadspolitiska uppgifter. Det är därför enligt kom- mitténs uppfattning motiverat med ett avsteg från lokaliserings- Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. Frågan behöver dock bli föremål för närmare analys och överväganden. I likhet med Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet menar kommittén att kommunens rätt till ersättning vid över- låtelse bör bli föremål för ytterligare överväganden. Kommittén har inte haft möjlighet att på djupet analysera denna komplice- rade fråga. Priset på fastigheten har ett samband med boendekostnaden. För att det inte skall vara dyrare att bo i en kooperativ hyresrätt än i en vanlig hyresrätt, är det nödvändigt att priset på fastigheten som den kooperativa hyresrättsföre- ningen övertar i stora drag motsvarar ett objektivt avkastnings- värde, dvs. de hyror som en fastighet kan antas generera i egen- skap av hyresfastighet eller med andra ord det marknadspris som kan uppnås om köparen avser att även upplåta bostä- der med hyresrätter i fastigheten. Kommittén har mot bakgrund av den beskrivning som ges i SOU 1999:148 ställt sig frågan om priset vid försäljningen överhuvudtaget kan eller bör regleras. Flera invändningar kan resas mot en sådan reglering. En är den uppenbara risken för snedvridning av konkurrensen på bostads- marknaden. En annan är att det torde vara förenat med stora svårigheter att fastställa en objektiv beräkningsgrund för priset. Enligt kommitténs uppfattning är frågan om att reglera priset vid försäljningen i annan ordning än vad som sker vid förköp enligt förköpslagen respektive ombildningslagen komplicerad. Det är kommitténs uppfattning att frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden. Det andra ledet i företrädesordningen är hyresgästernas rätt att för det fall inget allmännyttigt bostadsföretag visat intresse, köpa fastigheten respektive aktierna i det kommunala bostads- företaget. I denna del kan enligt kommitténs bedömning sanno- likt de ändringar i ombildningslagen som föreslås av Utred- ningen om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 tjäna som utgångspunkt. Utredningen föreslår att vid sidan om dagens för- köpsrätt för bostadsrättsföreningar skall kooperativa hyres- rättsföreningar få förköpsrätt för förvärv av fast egendom. I det fortsatta beredningsarbetet med kommitténs förslag om företrä- Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. desordning i denna del får bl.a. övervägas om ytterligare regler bör föras in i ombildningslagen, eller om en annan lösning är att föredra. Att observera särskilt är att ombildningslagen endast tar sikte på förköpsrätt av fast egendom. Som konstateras i avsnitt 4.1.2 finns det få regler om förköp av aktier i svensk lag- stiftning, och det saknas helt regler som ger privata utomstående rätt till förköp av aktier. Regelverket behöver således täcka rätten för en kooperativ hyresrättsförening att både köpa fast egendom och aktier i kommunalt bostadsföretag. Om ombildningslagen bör kompletteras med förköpsregler för aktier eller om samtliga regler bör samlas i en särskild lag får övervägas vid beredningen av kommitténs förslag. Enligt kommitténs mening bör oavsett hur man lagtekniskt väljer att utforma regelverket vid konkurrens en kooperativ hyresrättsförening ges företräde framför en bostadsrättsföre- ning. Utredningen om kooperativ hyresrätt föreslår i SOU 2000:95 att de olika föreningarna skall vara likställda i för- köpshänseende. Det är kommitténs uppfattning att en koopera- tiv hyresrättsförening bör ha företräde framför en bostadsrätts- förening, eftersom överlåtelse av hela eller delar av kommunalt bostadsbestånd så långt det är möjligt bör ske under förutsätt- ningar som gör det möjligt att bostäderna förblir hyresrätter. En annan fråga som närmast rör konkurrens mellan en koope- rativ hyresrättsförening och en bostadsrättsförening är om det skall vara lättare för en kooperativ hyresrättsförening att aktuali- sera förköpsrätten än vad det är för en bostadsrättsförening (se avsnitt 4.1.2 om beslut om ombildning av hyresrätt till bostads- rätt). Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslår i SOU 1999:148 att en grupp om hälften av de boende skall kunna aktualisera den förköpsrätt en kooperativ hyresrättsförening skall ha. Enligt förslaget från Utredningen om kooperativ hyresrätt (i SOU 2000:95) krävs att minst två tredjedelar av de boende har förklarat sig intresserade av ombildning (se 5 kap. 2 § i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95). Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. Kommittén har övervägt om det finns anledning att ha andra regler än vad som gäller för bostadsrätt och vad som föreslås i SOU 2000:95. Majoritetskravet för ombildning till bostadsrätt ändrades så sent som från minst hälften till två tredjedelar. De skäl som anfördes för detta var i korthet följande (prop. 1998/99:191 s. 12 f). Ju fler som deltar i ombildningen, desto större är möjligheten att övergången till bostadsrätt blir lyckad. Boendet har en stor social betydelse. Det är därför inte rimligt att en ombildning skall få genomföras om ett stort antal hyresgäster, kanske närmare hälften, motsätter sig den. Ombild- ning innebär också en risk för att föreningen sätter sina egna medlemmars intressen framför de kvarvarande hyresgästernas. Enligt kommitténs uppfattning är dessa motiv relevanta även när det gäller ombildning till kooperativ hyresrätt. Kommittén ser därför inte anledning att frångå vad som föreslås av Utred- ningen om kooperativ hyresrätt. 4.2Förhindra eller försvåra ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt I kommitténs uppdrag har ingått att klarlägga möjligheten att förhindra eller försvåra eventuell ombildning från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt. Även om uppdraget i denna del inte är prioriterat enligt tilläggsdirektiven vill kommittén i detta avsnitt redovisa sina överväganden i frågan liksom bakgrunden till över- vägandena. Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. Rent rättsligt föreslår Utredningen om kooperativ hyresrätt (i SOU 2000:95) att en ombildning från kooperativ hyresrätt till bostadsrätt går till så att den kooperativa hyresrättsföreningen beslutar dels att föreningen skall likvideras, dels att tillgångarnafastigheten skall säljas. Fastigheten säljs sedan till en av hyresgästerna bildad och registrerad bostadsrättsförening (även den en form av ekonomisk förening). Samma resultat kan uppnås om fastigheten säljs utan beslut om likvidation. Efter förebild i bostadsrättslagen (1991:614), BRL, upphör då den kooperativa hyresrätten (se 4 kap. 10 § i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 s. 264). För att ett beslut om överlåtelse av ett hus som tillhör föreningen i vilket det finns en eller flera lägenheter som är upplåtna med kooperativ hyresrätt, skall vara giltigt krävs att det har fattats på en föreningsstämma och på det sätt som gäller för likvidation enligt 11 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (se nedan). Dessutom skall minst två tredjedelar av de kooperativa hyresgästerna i det hus som skall överlåtas ha gått med på beslutet (4 kap. 9 § i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt). Resonemanget i övervägandena nedan förutsätter att det för- slag till lag om kooperativ hyresrätt som utredningen lämnade, genomförs i enlighet med förslaget. Enligt detta skall bl.a. före- ningslagens regler gälla vid likvidation av en kooperativ hyres- rättsförening (se 3 § första stycket i lagförslaget). Beslut om lik- vidation av en ekonomisk förening fattas av föreningsstämman (11 kap. 1 § föreningslagen). Ett beslut om likvidation är i nor- malfallet giltigt endast om samtliga röstberättigade har förenat sig om beslutet eller detta har fattats på två varandra följande föreningsstämmor. I det sistnämnda fallet gäller dessutom att det andra stämmobeslutet skall ha biträtts av minst två tredjedelar av de röstande. Längre gående villkor kan föreskrivas i stadgarna. (Enligt föreningslagen gäller samma principer för ändring av stadgarna som för beslut om likvidation, dvs. enighet eller två stämmobeslut dör det andra beslutet biträtts av två Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. tredjedelar av de röstande.) De undantagsfall som finns, bl.a. att föreningen är i konkurs, är inte av intresse här. För bostadsrättsföreningar gäller de återgivna reglerna i föreningslagen om likvidation (9 kap. 29 § BRL). Utredningen om kooperativ hyresrätt hade enligt sina direktiv i uppgift bl.a. att överväga hyresgästernas möjligheter att omsätta sina kooperativa hyresrätt till kapital, t.ex. genom ombildning till bostadsrätt. Enligt regeringens mening talar därvid starka skäl för att en sådan ombildning i princip inte bör vara möjlig att genomföra. En motsatt ordning skulle, enligt direktiven, bl.a. stå i strid med den övergripande målsättningen att den kooperativa hyresrätt skall vara en boendeform utan spekulativa moment. Utredningen skulle därför, avslutar direktiven, utgå från att utrymmet för hyresgästerna att på sådant sätt omsätta sina nyttjanderätter bör vara mycket begränsat. Utredningen anförde i denna fråga (s. 262): Kraven på beslut om frivillig likvidation är förhållandevis höga. De ger enligt vår mening ett tillräckligt skydd för de kooperativa hyres- gästerna. Att ytterligare höja gränserna för frivillig likvidation eller rent av omöjliggöra sådan likvidation är inte meningsfullt. För eko- nomiska föreningar finns det, liksom för andra liknande associatio- ner, regler om tvångslikvidation och likvidation i samband med konkurs. För stränga begränsningar beträffande frivillig likvidation skulle kunna kringgås genom att alla medlemmar utträder, betal- ningar ställs in etc. Reglerna om likvidation innebär alltså enligt vår mening ett till- räckligt skydd för föreningen och dess kooperativa hyresgäster. Att generellt helt förhindra att kooperativ hyresrättsföreningar upphör och i stället blir bostadsrättsföreningar bedömer vi, mot bakgrund av det sagda, inte heller motiverat. Det är t.ex. svårt att se skälen för det beträffande en förening som vid bildandet har byggt ett hus och där medlemmarna efter är överens om att man bör byta upplåtelseform. Däremot kan särskilda skäl, exempelvis omständigheterna vid föreningens tillkomst, motivera ytterligare hinder. Ett sådant exem- pel är de överväganden som görs i frågan om man inom ramen för de allmännyttiga bostadsföretagens fastighets- Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. bestånd skall använda kooperativa hyresrättsföreningar som en form för ökat hyresgästinflytande. Det kan då finnas skäl att säkerställa att detta fastighetsbestånd förblir hyresrätter och inte blir bostadsrätter. I så fall bör inskränkningar göras som är anpassade efter vad som efter omständigheterna framstår som rimligt. Kommitténs bedömning: Föreningslagens regler om likvi- dation i kombination med de regler om överlåtelse av före- ningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt, utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyresrättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att en kooperativa hyresrättsföreningar upphör och blir bostadsrättsföreningar bedöms inte vara meningsfullt. Förmögenhetsöverföringar från kommunen till det privata bör lösas avtalsvägen, där kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföreningen, ställer krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. Uppdraget i denna del går ut på att klarlägga möjligheten att för- hindra eller försvåra att en kooperativ hyresrätt ombildas till en bostadsrätt. Härmed avses primärt den situationen att den koo- perativa hyresrättsföreningen äger den fastighet som de koope- rativa hyresrätterna är upplåtna i. (För det fall en kooperativ hyresrättsförening hyr sina lägenheter, krävs först att föreningen förvärvar fastigheten.) Som framgår av avsnitt 4.1.3 föreslår Utredningen om kooperativ hyresrätt vissa ändringar i lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt, som i princip går ut på kooperativa hyresrättsföre- ningar får samma rätt till ombildning av hyresrätt som bostads- rättsföreningar har . Rätten för en kooperativ hyresrätts- förening att ta över den fastighet medlemmarna bor i, ger dessa Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. en möjlighet att gemensamt ta ansvar för ett fortsatt boende till självkostnad. En förutsättning för uppdraget torde vara att hyresgästerna genom en av dem bildad kooperativ hyresrättsförening har kunnat förvärva fastigheten för ett pris som svarar mot vad den är värd som hyresfastighet, dvs. det marknadspris som kan upp- nås om köparen avser att även upplåta bostäder med hyresrätter i fastigheten. En fastighet vari är upplåtet bostäder med bostadsrätt har ett högre marknadsvärde och betingar följ- aktligen ett högre pris. Kommitténs utgångspunkt är att det i princip inte bör vara möjligt för hyresgästerna att omsätta sina kooperativa hyres- rätter till kapital genom ombildning till bostadsrätt. En motsatt ordning skulle enligt kommitténs uppfattning bl.a. stå i strid med den övergripande målsättningen att hyresrätten skall vara en boendeform fri från spekulativa moment. Ett totalförbud mot ombildning skulle emellertid enligt kommitténs mening strida mot grundläggande föreningsrättsliga principer och mot tan- karna bakom den grundlagsfästa positiva föreningsfriheten (2 kap. 1 § 5 regeringsformen). Mot denna bakgrund är det kommitténs uppfattning att utrymmet för hyresgästerna att genom ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt omsätta sina nyttjanderätter, bör vara mycket begränsat och att det är befogat med regler som försvårar sådan ombildning. En första fråga är då om de hinder som ställs upp i dagens lag- stiftning i kombination med de regler om kooperativa hyres- rättsföreningar som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt (i SOU 2000:95, se avsnitt 4.2.1), utgör tillräckliga hinder. Som redovisats ovan i avsnitt 4.2.1 krävs för ombildning från kooperativ hyresrätt till bostadsrättsförening dels att beslut har fattats på en föreningsstämma, dels att samtliga röstberättigade har förenat sig om beslutet eller beslut har fattats på två varandra följande föreningsstämmor (i det sistnämnda fallet gäller dess- utom att det andra stämmobeslutet skall ha biträtts av minst två Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. tredjedelar av de röstande), dels att minst två tredjedelar av de kooperativa hyresgästerna i det hus som skall överlåtas har gått med på beslutet. Samma krav gäller både vid ombildning genom likvidation och vid ombildning genom försäljning av fastigheten. De krav som ställs på den kooperativa hyresrättsföreningens beslut om frivillig likvidation är således förhållandevis höga. De ger enligt kommitténs mening ett tillräckligt skydd för de koo- perativa hyresgästerna. Att ytterligare höja gränserna för frivillig likvidation eller rent av omöjliggöra sådan likvidation är inte meningsfullt. För ekonomiska föreningar finns det, liksom för andra liknande associationer, regler om tvångslikvidation och likvidation i samband med konkurs. För stränga begränsningar för frivillig likvidation skulle kunna kringgås genom att alla medlemmar utträder, betalningar ställs in etc. Kommitténs bedömning är således att föreningslagens regler om likvidation i kombination med de regler om överlåtelse av föreningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt, utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyres- rättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att koo- perativa hyresrättsföreningar upphör och blir bostadsrättsföre- ningar bedömer kommittén inte vara meningsfullt. Frågan om hur man förhindrar en förmögenhetsöverföring från kommunen till det privata bör (här bortses från de förslag kommittén lämnar i delbetänkandet SOU 2000:104) enligt kommitténs uppfattning lösas avtalsvägen, t.ex. på så sätt att kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföreningen, ställer upp villkor som går ut på att kommunen skall godkänna försäljning som sker . För att förhindra spekulativa köp enbart i syfte att kort därefter ombilda de kooperativa hyresrätterna till bostadsrätter, förutsätter kommittén att kommunen inte lämnar sitt godkännande om sådant begärs efter köpet från kommunen. Inte heller bör godkännande lämnas om inte den kooperativa hyresrättsföreningen kan lämna en sakligt godtagbar förklaring till varför den önskar likvidera sig. Kommunen kan även ställa krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. Enligt 11 kap. 1 § föreningslagen får stadgarna i en ekonomisk förening innehålla villkor som går längre än vad lagen föreskriver för att beslut om frivillig likvidation skall vara giltigt (jfr 4 kap. 9 § andra stycket förslaget till lag om kooperativ hyresrätt).