sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Inkomstskatter och transfereringar som är beroende av inkomsten, som t.ex. bostadsbidraget, ses som förändringar av priset på fritid. Prisförändringar implicerar dels en substitutionseffekt, som följer av att bytesrelationen mellan konsumtion av fritid och all annan konsumtion förändras, och dels en inkomsteffekt, som följer av att hushållets totala konsumtionsmöjligheter förändras. Om en proportionell inkomstskatt införs, kommer priset på fritid att bli lägre. Om det finns någon utbytbarhet, substitutionelasticitet, mellan konsumtion av fritid och all annan konsumtion, så kommer substitutionseffekten att medföra att hushållet väljer att konsumera mera fritid, dvs. minska sitt arbetsutbud, till följd av skatten. Hushållets nettoinkomst kommer emellertid också att förändras, bli lägre, när den proportionella inkomstskatten införs. Till skillnad från substitutionseffekten säger inte konsumtionsteorin något om huruvida hushållet kommer att öka eller minska sin konsumtion av fritid till följd av inkomstökningen. Är fritid en normal vara kommer hushållet att välja att konsumera mindre fritid, således öka sitt arbetsutbud, till följd av inkomst- minskningen. Vi har alltså att göra med två motverkande effekter till följd av införandet, eller höjningen, av inkomstskatten och det är en empirisk fråga vilken av dessa som i realiteten dominerar. För att analysera progressiva skatter, eller inkomstberoende avgifter – som t.ex. daghemsavgifter, kan i princip samma begrepp användas, men priset på fritid, för ett och samma hushåll, kommer då att förändras beroende på hur mycket hushållet beslutar sig för att arbeta. Detta leder i sin tur till en rad metodologiska problem vid skattningen av arbetsutbudsfunktionen som vi inte skall gå in på här. De resultat som kommer ut från arbetsutbudsstudier är först och främst inkomstelasticiteter och kompenserade löne- elasticiteter. Löneelasticiteten anger den procentuella förändringen i arbetsutbudet av en enprocentig förändring i nettolönen. Säg att den kompenserade löneelasticiteteten är 0.1, vilket för övrigt är en ganska vanlig skattning för svenska män, så kommer en 10 procentig sänkning av marginalskatten medföra, om man bortser från inkomsteffekten, att arbetsutbudet i genomsnitt ökar med en procent. Med den kompenserade löneelasticiteten menas att skattningarna anger förändringen då hushållet kompenserats för den inkomstförändring som skatteförändringen innebär. Inkomst- elasticiteten anger på motsvarande sätt hur det genomsnittliga arbetsutbudet förändras av förändringar i hushållens genom- snittliga inkomst. Skattade elasticiteten medger att läsaren själv kan göra approximationer av arbetsutbudseffekter av hypotetiska reformer av skatte- och bidragssystem. En begränsning med sådana beräkningar är att det ofta är svårt att bilda sig en uppfattning om de marginaleffekter som hushållen i urvalet konfronteras med och än svårare att räkna ut hur en hypotetisk reform skulle påverka dessa, då olika delar av skatte- och bidragssystemet samverkar på ett ofta svåröverskådligt sätt i olika inkomstintervall. Därför, vilket vi skall återkomma till i översikten av svenska studier, har det på senare år kommit en rad studier där effekten av explicita förslag som kommit fram i den ekonomisk-politiska debatten simuleras i det observerade urvalet. Policyanalysen i arbetsutbudsstudier brukar även omfatta skattningar av välfärdsförlusten av inkomstskatter, eller välfärds- förändringar av skattereformer. Ekonomisk teori har en speciell tolkning av dessa begrepp som kan vara ovan för icke-ekonomer. Ett välkänt resultat inom ekonomisk teori är att resurs- användningen, under en rad förenklande antaganden, kommer att vara optimal i en ekonomi som helt saknar skatter och inkomst- omfördelningar, dvs. nyttan av konsumtionen i ekonomin kommer att motsvaras av produktionskostnaderna. Införs en skatt i eko- nomin kommer resursanvändningen att snedvridas så att hushållen värdering av förlusten är högre än den summa som motsvaras av skatteintäkterna. För att illustrera detta resonemang kan vi ta ett exempel från fastighetsbeskattningen. skedde fastighets– beskattningen genom att man betalade skatt motsvarande antalet fönster som fastigheten hade. Detta medförde att man reducerade antalet fönster, i vissa fall mycket kraftigt, på nybyggda fastigheter. Denna anpassning är en snedvridning av den egentliga samhälls– ekonomiska kostnaden och konsumenternas värdering av fönster. Man kan säga att konsumenternas välfärdsförlust består av två delar: en del som motsvaras av den summa som skattemyndigheten samlar in efter det att beteendeanpassningen skett, och en del som motsvaras av den välfärdsförlust de upplever av att inte kunna ha det antal fönster som de skulle ha valt om de bara hade fått betala de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna för att inkludera dessa i bygget. Principiellt gäller detta resonemang även för inkomstskatter: en del av hushållens välfärdsförlust består av den summa pengar som hushållet betalar i skatt och en del av att bytesrelationen mellan fritid och all annan konsumtion har förändrats, vilket kan ha påverkat hushållets arbetskraftsutbud jämfört med om det fått behålla allt det värde som motsvarar deras arbetskraftsinsats. Den första delen av välfärdsförlusten, skatteintäkten, är trivial att be- räkna. För den andra delen däremot, krävs att man känner para- metrarna i hushållets arbetsutbudsfunktion, vilka ju är de man får ut från skattningar av arbetsutbudsmodeller. Studier på svenska data Allmänna studier av effekten av ekonomiska incitament och arbetsutbud i Agell, och (1995), och (1997) samt och (1993) sammanställer arbetsutbudselasticiteter från studier på svenska data. Agell et al. (1995) konstaterar att för den grupp vars arbetsutbud studerats flitigast, gifta män mellan , ger studierna, trots olika skattningsmetoder, ganska samstämmiga resultat. Skattningarna av inkomstelasticiteterna ligger mellan –0,10 och 0, medan skattningarna av kompenserade löneelasticiteter ligger mellan 0,08 och 0,24 med en viss koncentration omkring 0,10. Agell et al. (1995) konstaterar vidare att spännvidden för elasticitets– skattningar för gifta kvinnor är större. En förklaring till detta kan vara att det lägre arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor gör estimationen av arbetsutbudsmodellerna mer komplicerad. Inkomstelasticiteten för gifta kvinnor varierar mellan –0,24 och – 0,03, medan kompenserade löneelasticiteten varierar mellan 0,22 och 1,07. Av elasticitetsskattningarna ovan framgår att kvinnornas arbets- utbud påverkas mer av ekonomiska incitament jämfört med mäns. Det är ett resultat som framkommit också i tillgängliga inter- nationella sammanställningar av arbetsutbudsstudier (se t.ex. och , 2000). Också Klevmarken (1997), som studerar hur individer i praktiken förändrade sitt arbetsutbud, efter den stora sänkningen av marginalskatterna skattereform, finner att kvinnor förefaller mer känsliga för ekonomiska incita- ment i sitt arbetsutbudsbeteende. och (1997) finner att studierna av svenska mäns arbetsutbud ger ganska låga skattningar, i absoluta tal, av både inkomst och kompenserade löneelsaticiteter jämfört med studier från och . Studier där arbetsutbudseffekten av explicita förslag från den familjepolitiska debatten simulerats I tre relativt färska studier har effekterna av förslag som kommit fram i den familjepolitiska debatten explicit analyserats. Alla tre bygger i princip på samma arbetsutbudsmodell: en s.k. hushålls- modell där båda makarnas konsumtion av fritid och övriga konsumtionsvaror ingår i nyttofunktionen (för del urvalet av gifta eller sammanboende); en mycket flexibel funktionsform, en s.k. translog, har valts för hushållets nyttofunktion; de möjliga arbetstiderna har delats in i 49 olika klasser (7 för maken och 7 för makan, från 0 till i 500 timmars intervall);1 den empiriska specifikationen motsvarar en så kallad multinomisk logitmodell2 som estimeras med maximum likelihood metoden. I Bilaga 4 till Budgetpropositionen, som sammanställts av För- delningsanalysenheten på , skattas arbets- utbudsmodellen på data från databasen och två policy- simuleringar presenteras: i den första simuleringen höjs det så kallade grundavdraget för inkomstbeskattningen ; i den andra simuleringen höjs barnbidraget och barn. I Tabell 1 och 2 sammanfattas resultaten från den första simule- ringen. Höjningen av grundavdraget medför framför allt ökade incitament, genom substitutionseffekten, för de som står utanför arbetskraften att börja arbeta. Inkomsteffekten, framför allt för de som redan ingår i arbetskraften, motverkar denna positiva effekt på arbetsutbudet. Som framgår av Tabell 1, simuleras en ganska kraftig effekt på arbetsutbudet i samtliga grupper i urvalet. Till en del beror detta på att individer vars inkomster predikteras till under socialbidragsnormen tilldelas noll i arbetstid. Därför överskattas andelen som är utanför arbetskraften i simuleringarna av det rådande systemet och troligen också minskningen av gruppen då effekterna av grundavdraget simuleras. Simulerade andelen utanför arbetskraften under det rådande systemet samt förändringen i storleken på denna grupp, presenteras också i Tabell 1. Tabell 2 visar att budgeteffekterna av förslaget med höjt grund- avdrag blir väsentligt annorlunda om hushållens förändrade arbets- utbudsbeteende beaktas i simuleringarna. Effekten på inkomst- fördelningen, mätt genom Gini-koefficienten, är mycket små, oav- sett om arbetsutbudsbeteendet beaktas eller ej. 1Indelningen av arbetsutbudet i diskreta klasser har gjorts för att kunna hantera problemet med icke-konvexa budgetmängder. 2För den som är intresserad av att lära sig mer om denna metod rekommenderas att läsa motiveringen till priset i ekonomisk vetenskap till minne av för , som kan laddas ner från hemsida (http:\\). En av pristagarna, belönades bl.a. för metodologisk utveckling av denna modell. Tabell 1 Genomsnittlig procentuell förändring i arbetstiden för grupper av olika typer av individer i urvalet. -0,8 Ensamstående kvinnor utan barn -2,0 Ensamstående män utan barn -0,7 -1,1 Tabell 2 Sammanfattande mått för förändringar i inkomst- fördelningen och statsfinanser. Tabell 3 och 4 sammanfattar de simulerade effekterna av att grund- beloppet för barnbidraget höjs . Höjningen av barnbidraget har två effekter. För det första flyttas inkomsterna upp så att chansen att komma över social- bidragsnormen ökar. Detta medför att individen får behålla en större andel av inkomsterna om han eller hon bestämmer sig för att börja arbeta jämfört med att leva på socialbidrag, vilket således leder till ökade incitament till arbete. Den andra effekten är en ren inkomsteffekt. Om fritid är en normal vara, kommer denna, som bekant, medföra ett minskat arbetsutbud till följd av barnbidrags- höjningen. Som framgår av Tabell 3 dominerar den första effekten stort och modellen predikterar en ganska kraftfull effekt på arbets- utbudet av barnbidragshöjningen. Som läsare kan man emellertid ifrågasätta realismen i dessa resultat: vi vet att mottagande av socialbidrag uppfattas som stigmatiserande och förmodligen kommer en del av de vars arbetsinkomst predikteras under social- bidragsnormen ändå välja att förvärvsarbeta. Tabell 3 Genomsnittlig procentuell förändring i arbetstiden för grupper av olika typer av individer i urvalet. Tabell 4 Sammanfattande mått för förändringar i inkomst– fördelningen och statsfinanser. +21,2 miljarder +23,2 miljarder -21,2 miljarder -18,5 miljarder -0,0014 Pylkkänen (2000) ger en fylligare beskrivning av estimationen av den modell som använts för simuleringarna som presenterades i bilagan till Budgetpropositionen samt genomför två ytterligare policysimuleringar: för det första simuleras effekterna av att grundavdraget i inkomstbeskattningen fördubblas och för det andra effekten av att slopa den statliga inkomstskatten. Resultaten från dessa två simuleringar sammanfattas i Tabell 5. Tabell 5 Simulerade effekter på arbetsutbudet av en fördubbling av grundavdraget i inkomstbeskattningen (Simulering 1) samt slopande av statlig inkomstskatt (Simulering 2). Ensamstående kvinnor med barn Som framgår av Tabell 5 simuleras mycket kraftiga effekter på arbetsutbudet av framför allt slopandet av den progressiva delen av inkomstskatten. Det hade varit mycket intressant att även se effekterna på den offentliga sektorns finanser och inkomst- fördelningen av dessa policyförändringar. och (2000) analyserar effekterna av att införa en maxtaxa för barnomsorg liknande det förslag som fördes fram av den socialdemokratiska regeringen valrörelse och som beskrivs i Tabell 6 nedan. För att kunna uppskatta hur många som väljer att utnyttja den kommunala barnomsorgen och börja förvärvsarbeta då priset på barnomsorgstjänster förändras krävs utöver arbetsutbudsmodellen, som är liknande den som använts av fördelningsanalysenhet och Pylkkänen (2000), en modell för efterfrågan på daghemstjänster. I och studie skattas en probitekvation där den beroende variabeln är huruvida hushållet använder daghem eller inte och de oberoende variablerna är antal barn, utbildning, pris på daghemstjänsten samt ett antal ytterligare variabler för hushålls- karaktäristik. Data från SCB:s undersökningar om hushållens inkomster (HINK) används för estimationen. Tabell 6 Förslag till maxtaxa i barnomsorgen. Månadskostnad per barn beroende på ålder och plats i del av syskonskaran som utnyttjar barnomsorg 1–5 år 6–12 år Låt oss, för att förenkla studiet av och resultat, begränsa oss till effekten för typiska låginkomsttagare, den första decilen, och typiska höginkomsttagarhushåll, den tionde decilen (de av hushållen med högst inkomster). Dessa slutsatser följer då av studien: Barnomsorgsutgifterna minskar mest för hushållen med hög inkomst: i genomsnitt 10 800 jämfört med 6 900 för låginkomsttagarhushållen. Arbetsutbudet ökar mest för låginkomsttagarhushållen: i genomsnitt jämfört med en minskning på för höginkomsttagarhushållen. Disponibel inkomst ökar mest för höginkomsttagarhushållen: i genomsnitt 10 200 jämfört med 9 400 för låginkomst– tagarhushållen, men eftersom ökningen av disponibel inkomst för låginkomsttagarhushållen är större i relation till deras ursprungliga inkomst så kommer en utjämning av den relativa inkomstfördelningen att ske. Välfärden, mätt som ekvivalent variation,3 ökar mest för höginkomsttagarhushållen: med i genomsnitt 10 700 jämfört med 8 800 för låginkomsttagarhushållen. Dessa resultat visar på ett tydligt sätt att det kan vara missvisande att bara räkna på direkta effekter på kostnaderna för olika hushåll utan att beakta förändringar i beteendet. Låginkomsttagarna utgörs i hög grad av hushåll där åtminstone den ena av föräldrarna i hus- hållet står utanför arbetskraften. Skulle en maxtaxa enligt ursprungsförslaget införas skulle flera av dem finna det lönsamt att förvärvsarbeta och skillnaden i disponibel inkomst relativt hög- inkomsttagarna skulle jämnas ut och vi kan notera en utjämning i den relativa fördelningen av disponibel inkomst. Eftersom låg- inkomsttagarna ändrar sitt beteende mer kommer utjämningen i välfärd, om hänsyn till värdet av den förlorade fritiden tas, att vara mindre. En kritisk synpunkt på trovärdigheten av och studie är att deras mest intressanta resultat till stor del förefaller beroende av ekvationen för efterfrågan på barnomsorg. De tvingas skatta denna på data med ganska liten variation i priset på barnomsorg. De ganska radikala förändringarna av priset på barn– omsorg som förslaget om maxtaxa innebär, framtvingar extra- poleringar som ligger ganska långt utanför det område för priser där ekvationen skattats. I både och finns skattekrediter, dvs. negativa inkomstskatter, för barnfamiljer med låga arbetsinkomster. I introducerades EITC (Earned Income Tax Credit) 1975 och har successivt expanderat. För att vara berättigad till EITC måste familjen ha en positiv arbetsinkomst som måste vara lägre en ett visst belopp (29 för en familj med två eller flera barn 1996) samt ha vårdnaden om åtminstone ett barn (om barnet studerar). För en familj med två eller flera barn utgör EITC av arbetsinkomsten upp till 9 ; är 3 Den klumpsumma som gör att hushållet indifferent mellan att ha kvar taxorna innan reformen jämfört med taxorna efter reformen. mellan 9 100 och 11 ; och fasas ut mellan 11 900 och 29 200 USD.4 fick över 18 miljoner amerikanska skattebetalare EITC. I ersatte WFTC (Working Families Tax Credit) FC (Families Credit) . WFTC består av ett grund- belopp, ett belopp per barn som familjen har vårdnaden om samt en subvention av barnomsorg (av kostnaden ). För att vara berättigad till WFTC måste åt- minstone en av de vuxna i familjen arbeta minst . Maximalt belopp ges till familjer med en arbetsinkomst (1999), över detta belopp trappas WFTC av med för varje intjänat pund. Teoretiskt, har båda dessa system likartade effekter på familjernas arbetsutbud. För familjer utan, eller med mycket låg arbetsinkomst, gör systemen att relativpriset på fritid blir högre än det eljest skulle ha varit, de skapar således en substitutionseffekt som verkar för ett högre arbetsutbud, men en inkomsteffekt som, givet att fritid är en normal vara, går i motsatt riktning; för EITC- systemet introduceras en inkomsteffekt i inkomstintervallet där EITC är ; och, slutligen, introduceras en ytterligare marginaleffekt och en negativ inkomsteffekt för familjer som har en arbetsinkomst i intervallet där systemen trappas av. Som resonemanget ovan visar, är det en empirisk fråga vilken nettoeffekt blir av system med negativa inkomstskatter på det totala arbetsutbudet och det finns också en rad empiriska studier av detta på data från och . Eissa och Liebman (1995) utvärderar den amerikanska skattereformen 1986 som innehöll en utvidgning av EITC: de finner att deltagandet i arbets- kraften bland ensamstående kvinnor med barn (som berördes av utvidgningen av EITC) ökade mellan perioderna 1984–1986 och 1988–1989, med mellan (från ). Eftersom gruppen ensamstående kvinnor utan barn, som får fungera som kontrollgrupp i detta naturliga experiment, inte förändrade sitt deltagande i arbetskraften, hänför de denna förändring till ekonomiska incitament och förändringen av EITC. Däremot finner de ingen effekt på antalet arbetade timmar, vilket man ju skulle kunna befara för familjer i de intervall där EITC är eller trappas av. Eftersom EITC baseras på familjeinkomst kan systemet ha negativa incitamentseffekter för den i familjen med sämst möjlig- 4 Beloppen gäller . heter på arbetsmarknaden, vilket i de flesta familjer är kvinnan. Antag att familjen fattar sitt arbetsutbudsbeslut sekventiellt. Först bestämmer mannen sitt arbetsutbud. För det beslutet fungerar ju, enligt resonemanget ovan, EITC som en subvention av arbete. Antag vidare att han beslutar sig för att arbeta och hamnar i intervallet där EITC trappas av, eller just innan. I så fall kommer kvinnan i familjens beslut att börja arbeta innebära att familjen tappar EITC, och systemet leder till negativa incitament för del- tagande i arbetskraften. Eissa och Hoynes (1998) finner också att expansionen av EITC ledde till ett ökat arbetskraftsdeltagande för gifta män, medan gifta kvinnor minskade sitt arbetskraftsdeltagande med cirka en procentenhet till följd av expansionen av EITC. , , McCrae och Meghir (2000) analyserar effekterna av WFTC. Till skillnad från de två studierna om effekten av EITC, estimerar de en strukturell arbetsutbudsmodell och simulerar effekterna av WFTC för olika grupper på arbets- marknaden. De predikterar att deltagandet i arbetskraften bland ensamstående mödrar kommer att öka med till följd av att WFTC ersätter FC, som hade ett betydligt lägre belopp per barn, en snabbare avtrappning samt saknade subventionen av barnomsorg. Arbetskraftsdeltagandet bland gifta kvinnor predikteras emellertid att falla, men eftersom denna minskning är mycket liten, kommer nettoeffekten på arbetskraftsdeltagandet att vara positivt. Låt oss slutligen se på en komparativ studie, Callan et al. (2000), som undersöker om inkomstskatter och bidragssystem kan förklara observerade skillnader i arbetskraftsdeltagandet mellan gifta kvinnor i , , och . För gifta kvinnor i åldersgruppen 25–är arbetskraftsdeltagandet bland dessa länder högst i med ; ganska likartat i och med ; och lägst i . har för övrigt enligt studien högst arbetskraftsdeltagande i , , för denna demografiska grupp. Avseende inkomstskatter kan länderna delas in i två grupper. I och tillämpas separat beskattning av makar, i och summeras först makarnas inkomster och delas sedan i lika delar, varefter den för hela befolkningen gällande skattefunktionen appliceras. I studien skattas en gemensam arbetsutbudsmodell för alla ingående länder. Sedan simuleras effekten på arbetsutbudet för gifta kvinnor av att implementera ett annat av de fyra ländernas skatte- och bidragssystem. Generellt erhålls mycket kraftfulla effekter. skatte- och bidragssystem skulle t.ex. minska de danska gifta kvinnornas arbetskraftsdeltagande med ca 40 procent- enheter. Det visar sig också att arbetskraftsdeltagandet bland de danska kvinnorna minskar då effekten av det brittiska skatte- och bidragssystemet simuleras: substitutionseffekten av de lägre brittiska marginalskatterna överskrids av inkomsteffekten. Slutsatser och avslutande kommentarer De studier som refererats i denna översikt visar att ekonomiska incitament, och därigenom skatte- och bidragssystem, i hög grad påverkar barnfamiljers arbetsutbudsbeteende. Det får i sin tur effekter på hur inkomstfördelningen, välfärden och hur den offentliga sektorns finanser påverkas av olika förslag som förts fram i den familjepolitiska debatten. Att räkna ut effekter av re- former utan att beakta att hushållen kan ändra sitt beteende, kan ge mycket missledande resultat. Man skall också komma ihåg att de studier där bara arbets- utbudseffekter beaktas som ekonomiska effekter av familjepolitiska reformer, även de i hög grad är partiella: skatte- och bidragssystem kan också påverka sparande, kapitalbildning, utbildningsbeslut, yrkesval, bostadspriser samt en lång rad andra relativpriser i ekonomin. Många tar detta faktum till intäkt för att försjunka i total nihilism eller mycket spekulativa analyser. Studierna som refererats i denna översikt visar att det är ett mycket sämre alternativ än att försöka utnyttja de ledtrådar, som rikedomen av information i moderna mikrodatabaser ger oss om ekonomiskt beteende och ekonomiska förhållanden. Bilaga 5 SOU 2001:24 Agell, , och (1995). Svensk skattepolitik i teori och praktik. Bilaga 1 till SOU 1995:104. , och (1997). The effects of welfare policy on labor supply incentives. I , och (red. ), The welfare state in transition: Reforming the Swedish model. , , och (2000). The labour market impact of the working families tax credit. Fiscal Studies 21, sid 75–104. , och (1999). Labor supply: A review of alternative approaches. I Ashenfelter och (red.) Handbook of labor economics, vol. Callan, , , och (2000). Taxation of spouces: A cross-country study of the effects on married womens labour supply.Under publicering i Economic Papers. Eissa, och (1998). The earned income tax credit and the labor supply of married couples. Working paper 6856. NBER, , . Eissa, och (1995). Labor supply responses to the earned income tax credit. Working paper 5158. NBER, , . , och (2000). Maxtaxa i barnomsorgen: En analys av effekterna på hushållens arbetsutbud, inkomster och efterfrågan på barnomsorg Rapport för . Fördelningspolitisk redogörelse (2000). Särtryck ur Budget- propositionen . , och (1993). Taxes and transfers in Swden: Incentive effects on labour supply. I A. och G. (red.) Welfare and work incentives: A North European perspective. Clarendon Press: . Klevmarken, (1997). Did the tax cuts increase hours of work? A pre-post analysis of Swedish panel data Working paper 1997:21. Pylkkänen, (2000). Modeling wages and hours of work Arbetsrapport, , .