sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta innebär att begreppet grundkapital när det gäller allmän- nyttiga bostadsföretag inte är identiskt med det associations- rättsliga begreppet grundkapital (aktiekapital/andelskapital, se avsnitt 2.6.4) i vilket apportegendom kan ingå. Detta innebär även att om staten till en kommun lämnat bidrag för att täcka förlust, skall detta tillskott inte betraktas som tillskjutet av kommunen även om det redovisas som ett ägartillskott (se avsnitt 2.6.4). Enligt kommitténs uppfattning bör den tillåtna utdelningen i enlighet med praxis baseras på det kapital som äga- ren kontant tillskjutit företaget. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att ägaren skall ha rätt att erhålla skälig utdelning på grundkapitalet motsvarande den genomsnittliga upplåningsräntan som under verksamhetsåret tillämpats beträffande långfristiga krediter (prop. 1986/87:168 s. 6). Kommittén föreslår vidare att regeringen ges i uppdrag att i förordning fastställa den övre gränsen för tillåten utdelning till ägarna av de allmännyttiga bostadsföretagen. Denna ordning motsvarar vad som gäller beträffande kommunala bostadsföretag, enligt förordningen (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostadsföretag. Det är möjligt att det allmännyttiga bostadsföretaget uppvisar ett överskott efter att högsta tillåten utdelning har lämnats till ägaren. Detta överskott skall då i linje med icke-vinstsyftet stå kvar i företaget för att förbättra dess solvens och kan t.ex. användas för att utveckla bostadsbeståndet. Den utdelnings- begränsning som kommitténs föreslår skall givetvis inte tolkas så att det är fritt fram att gå med vinst så länge vinsten stannar kvar i företaget genom fonderingar och liknande. Det är viktigt att vinsterna används för en nödvändig konsolidering av företaget; att utveckla verksamheten genom att stärka boendeinflytande, för underhåll och reparationer eller för nyproduktion på brist- En lag om allmännyttiga bostadsföretag Ett agerande som innebär att vinst används enbart för utdelning och inte även för att utveckla verksamheten strider enligt kommitténs uppfattning mot den grundläggande princi- pen att allmännyttig bostadsverksamhet inte får drivas med vinstsyfte. Kommittén har haft uppe frågan om apportegendom bör tillåtas ingå i det grundkapital som skall ligga till grund för beräkningen av skälig utdelning. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog (se ovan) att apportegendom inte skulle få ingå i beräkningsgrunden för tillåten utdelning. Kom- mittén har inte sett det möjligt att med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv närmare analysera frågeställ- ningen. Kommittén har även övervägt om det är möjligt att med före- bild i fastställa även en undre gräns för utdelningen (se även avsnitt 2.4.2). Det finska systemet bygger på att man i lag satt en nedre gräns för den avkastning ägaren till ett privat all- männyttigt bostadsföretag kan dela ut till ägaren (mer än räntan på statens femåriga obligationslån) och att staten accepterar att denna avkastning får finansieras genom motsvarande hyreshöjning. Taket för tillåten avkastning sätts genom närmare föreskrifter av finska regeringen (se bl.a. 15 a § första stycket p. 3 i den finska aravalagen och den finska regeringens proposition RP 274/1988 rd, för uppgick tillåten utdelning till av det egna tillskjutna kapi- talet). Systemet kan sägas garantera ägarna viss avkastning. Nackdelen är att avkastningen får betalas av hyresgästerna oav- sett om verksamheten gått med vinst eller inte. Med en sådan ef- fekt ser kommittén inte anledning att vidare överväga modellen. I några uppmärksammade fall har det kommunägda bostads- företaget förlorat sin allmännyttiga status. Skälet har varit att kommunen avstått från utdelning för att sedan erhålla mer än vad som varit tillåtet ett enskilt år. Nuva- rande regler liksom de som föreslås i detta betänkande kan leda till att de kommuner som har möjlighet kräver årlig utdelning, även om den kommunala ekonomin tillåter att man avstår och En lag om allmännyttiga bostadsföretag det skulle vara det är mer fördelaktigt för verksamheten om dessa medel stannade kvar i företaget. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog att det skulle finnas en möjlighet att utge den skäliga avkastningen upp till i efterskott. Med en sådan bestämmelse skulle dessa kommuner kunna avvakta med krav på utdelning eftersom de då alltid, om förutsättningarna tillåter, kan erhålla utdelning i efterskott. En ordning av det slag som utredningen föreslår skulle ge all- männyttiga bostadsföretag möjligheter att möta ekonomiska svängningar på ett sätt som bättre motsvarar de vilka gäller för företag som inte har utdelningsrestriktioner. Kommittén har dock inte med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggs- direktiv, kunnat överväga de närmare detaljerna i en sådan reglering. Kommittén föreslår att frågan blir föremål för ytterli- gare överväganden inom ramen för en särskild utredning. Se närmare om fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor i av- snitt 1.6. 2.6.6Företagsformer för allmännyttiga bostadsföretag Kommitténs förslag: får drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Om inget annat framgår av den nya lagen gäller beträffande sådana bostadsföretag vad som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). För kooperativ hyres- rättsförening som godkänns som allmännyttigt bostadsföre- tag enligt den nya lagen gäller om inget annat framgår av denna lag även lagen (2001:000) om kooperativ hyresrätt. föreslås kunna drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Detta överens- stämmer med de former de allmännyttiga bostadsföretagen drivs i . Om inget annat framgår av den nya lagen gäller beträf- En lag om allmännyttiga bostadsföretag fande sådana bostadsföretag vad som föreskrivs i aktiebolags- lagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). En erinran om detta bör tas in i den nya lagen. Regleringen i den föreslagna lagen om all- männyttiga bostadsföretag innebär inte att det tillskapas någon ny företagsform eller associationsform (en stiftelse är dessutom från rättslig synpunkt ingen association). För en kooperativ hyresrättsförening som valt att ansöka om godkännande och som godkänts som allmännyttigt bostads- företag innebär den här förslagna lagen en inskränkning i förhål- lande till vad som föreslås gälla för kooperativa hyresrättsföre- ningar. I förslaget till lag om kooperativ hyresrätt saknas bestämmelser om vilka överskottsutdelningar som får göras i en kooperativ hyresrättsförening. Det medför (jfr 1 kap. 3 § första stycket i förslaget) att föreningslagens regler kommer att gälla. I 10 kap. 2 § föreningslagen föreskrivs att vinstutdelning inte får överstiga vad som i den fastställda balansräkningen för det senaste räkenskapsåret redovisas som föreningens fria egna kapital dock med avdrag för vissa, närmare preciserade belopp. Den utdelningsbegränsning som föreslås i lagen om allmän- nyttiga bostadsföretag utgör således en inskränkning i för- hållande till vad som föreslås gälla generellt för utdelning i kooperativa hyresrättsföreningar. En erinran om detta bör tas in i den nya lagen. 2.6.7Kommunallagens tillämplighet, m.m. Kommitténs förslag: I den nya lagen tas in en erinran om att för kommunala bostadsföretag gäller utöver de förutsätt- ningar som följer av den nya lagen också föreskrifterna i kommunallagen (1991:900) och 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen. Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommu- En lag om allmännyttiga bostadsföretag nens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § kommunallagen). Denna bestämmelse innehåller den s.k. lokaliseringsprincipen. En erin- ran om att denna och vissa andra kommunala principer (se avsnitt 2.4.2) liksom andra regler i kommunallagen är tillämpliga på de allmännyttiga bostadsföretag där en kommun har det rättsligt bestämmande inflytandet, bör tas in i den nya lagen. Detta eftersom vad som är associationsrättsligt möjligt, för kommunala företag begränsas av kommunalrättens kompetens- regler (jfr /Riberdahl/, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 140). Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning har varje person rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen, TF). En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är inkommen eller upprättad hos en myndighet (2 kap. 3 § första stycket TF). Vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Detta innebär att offentlig- hetsprincipen är tillämplig på kommunala bostadsföretag. En erinran härom bör tas in i den nya lagen. 2.6.8Godkännande/upphävande av status som allmännyttigt bostadsföretag Kommitténs förslag: Aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de kriterier som ställs upp i definitio- nen av allmännyttigt bostadsföretag i den nya lagen, skall efter ansökan godkännas som allmännyttigt bostadsföretag. liksom aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som enligt äldre författning har god- känts som allmännyttigt bostadsföretag skall En lag om allmännyttiga bostadsföretag för lagens ikraftträdande anses vara godkända som allmän- nyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, skall återkallas om förutsättningarna för godkän- nandet inte är uppfyllda eller om företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt bostadsföretag. Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, prövas av . beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall till länssty- relsen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. Möjligheten att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt upphörde . Det har emellertid senare varit möjligt att återkalla godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, se senast 8 § lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det gene- rella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från bostadsföretag, m.m. (sanktionslagen, se avsnitt 2.4.1). Den lagreglering som föreslås i detta betän- kande medför i princip inga rättigheter för de allmännyttiga bostadsföretagen utan ställer enbart krav på företagen i vissa avseenden, bl.a. såvitt gäller grundkapitalets storlek och omfatt- ningen på utdelning till ägaren. Det finns därför anledning att överväga om det överhuvudtaget finns skäl att återinföra möj- lighet till godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. Det finns företag vars verksamhet är allmännyttig i samma mening som den verksamhet som de företag vilka erhållit godkännande enligt äldre författningar. Av de företag som är anslutna till dvs. flertalet av de bostadsföretag som bedriver allmännyttig verksamhet har inte godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. Detta är ett resultat av att ett stort antal kommunala stiftelser under 1990- talet upplöstes sedan man sålt fastighetsbeståndet till kommu- nala aktiebolag (se t.ex. bet. 1998/99:BoU11 s. 53). En lag om allmännyttiga bostadsföretag För att reglerna om vilka företag som uppfyller villkoren för allmännyttighet, framför allt när det gäller tillåten utdelning, skall få en praktisk betydelse krävs det någon form av sanktions- system. Detta utformas enklast genom godkännande som kan återkallas vid överträdelser. Detta talar för att möjligheten till godkännande återinförs. Ur synvinkel spelar allmännyttan en viktig roll . De allmännyttiga bostadsföretagen utgör ett medel för att tillgodose det behov och den efterfrågan på bostäder som finns och . Enligt kommitténs bedömning är det avgörande tillgången till goda och välskötta bostäder. En poäng med ett system med godkännande/återkallelse är att den allmännyttiga statusen blir en varudeklaration som kan bidra till finansiering i verksamhet utan något större risktagande, och även till att attrahera nya intressenter t.ex. boende i form av kooperativa hyresrättsföreningar. En annan poäng är ett det ska- pas tydlighet gentemot hyresgästerna, dvs. ändamålsenlig kon- sumentupplysning, som begreppet allmännyttig inte kan missbrukas. En ytterligare poäng är att marknadsföringen underlättas för de företag som väljer att godkännas som allmän- nyttiga. Med beaktande av vad som sagts ovan bör det för de bostads- företag som driver sin verksamhet bl.a. utan vinstsyfte, enligt kommitténs mening öppnas en möjlighet att få godkän- nande som allmännyttigt bostadsföretag. Godkännande skall efter ansökan ges till aktiebolag, ekonomisk förening eller stif- telse som uppfyller de kriterier som ställs upp i definitionen av allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. En bestäm- melse härom bör tas in i den nya lagen. Frågor om godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, föreslås prövas av . Det bör dock framhållas att enligt för- slaget krävs inte att de som redan har godkännande enligt äldre lagstiftning, behöver söka nytt godkännande (se nedan). I praktiken innebär den prövning som skall föregå ett godkän- nande t.ex. för ett aktiebolag, att det av bolagsordningen måste framgå att det övergripande syftet med verksamheten inte är att En lag om allmännyttiga bostadsföretag bereda vinst åt aktieägarna. Därutöver skall bolagsordningen innehålla bestämmelser bl.a. om användningen av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation. För det fall bolags- ordningen inte innehåller sådana bestämmelser, föreligger hinder mot godkännande. Om ett företag som fått godkännande eller automatiskt anses vara godkänt enligt den nya lagen (se nedan), inte uppfyller vill- koren för ett godkännande, skall godkännandet återkallas. Det- samma gäller för det fall företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt bostadsföretag. Frågor om återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, föreslås även de prövas av . beslut i frågor som sagts föreslås få överkla- gas till . beslut föreslås inte få överklagas. Denna ordning överensstämmer med vad som gäller enligt sanktionslagen (se avsnitt 2.4.1). Enligt artikel 6 i Europakon- ventionen följer att envar, när det gäller prövning av hennes eller hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Efter- som det med ett godkännande enligt den föreslagna lagen om allmännyttiga bostadsföretag inte följer några civila rättigheter eller skyldigheter och då ett nekande av godkännande eller åter- kallelse av godkännande inte innebär förlust av några civila rät- tigheter, har kommittén inte sett anledning att föreslå en ord- ning där frågor om godkännande som allmännyttigt bostads- företag kan komma under domstolsprövning. (Det bör erinras om att vissa förvaltningsbeslut kan komma under domstolspröv- ning enligt lagen [1988:205] om rättsprövning av vissa förvalt- ningsbeslut.) För det fall staten avser att ge allmän- nyttiga bostadsföretag ekonomiska fördelar, kan det finnas anledning att överväga en ordning där frågor om godkännande och upphävande av godkännande kan prövas av domstol. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet anger i sitt delbetänkande (SOU 1999:148 s. 58 f) att det, med utgångs- punkt i kommunallagens allmänna kompetensstadgande, är En lag om allmännyttiga bostadsföretag naturligt att samtliga kommunägda bostadsföretagen automa- tiskt förklaras som allmännyttiga när den nya lagstiftningen trä- der i kraft. Detta eftersom det är svårt att tänka sig att det skulle vara förenligt med den kommunala kompetensen om kommu- nerna gavs möjlighet att äga bostadsföretag som inte har till syfte att just tillgodose ett allmänt intresse. Kommittén delar bedömningen att kommunala bostads- företag är allmännyttiga just genom de begränsningar som bl.a. det kommunala spekulationsförbudet (2 kap. 7 § kommunal- lagen) innebär. Kommittén ser dessutom stora administrativa fördelar med en ordning där de kommunala bostadsföretagen som inte är godkända, slipper ansöka om godkännande. Detta eftersom merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen ägs av kommuner. Kommittén föreslår därför att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag i form av en övergångs- bestämmelse tas in en regel varigenom kommunala bostads- företag automatiskt får status som allmännyttigt. Det bör erinras om att de krav som ställs i den nya lagen för de kommunala bostadsföretagen i princip redan följer av kommunallagen. Även de företag som enligt äldre författningar har godkänts som allmännyttiga bostadsföretag bör enligt kommitténs mening automatiskt kunna erhålla samma status. Om ett företag redan har godkänts saknas det enligt kommitténs mening anled- ning att de på nytt skall söka godkännande. En sådan ordning skulle ytterligare minska behovet av administration av den nya lagen. Situationen blir således den samma som för de kom- munala bostadsföretagen (se ovan). I den nya lagen bör i form av en övergångsbestämmelse tas in en regel om att aktiebolag, ekonomisk förening som enligt äldre räntebidragsförordningar har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag även enligt den nya lagen. Kommittén har övervägt om det framför allt med hänsyn till efterlevnaden av förbudet mot vinstutdelning är nödvändigt med tillsyn över att det föreslagna regelverket följs. Den påföljd som risken för återkallelse av godkännande som allmännyttigt En lag om allmännyttiga bostadsföretag bostadsföretag utgör talar enligt kommitténs mening emot behov av tillsyn. Ett avsteg från utdelningsbegränsningen med- för konsekvenser, på sin höjd, endast för de boende i det aktuella fastighetsbeståndet. Dessa har möjlighet att fästa läns- styrelsens uppmärksamhet på frågan. Dessutom är flertalet av de allmännyttiga bostadsföretagen kommunala och kan förväntas förbli så. Utöver de regler som finns om den kommunala revi- sionen (se avsnitt 2.7), vilken numera omfattar även kommunala företag, har kommittén inte sett skäl som motiverar särskild tillsyn av att det nya regelverket följs. För det fall lagen om allmännyttiga bostadsföretag komplette- ras med regler om ekonomiskt stöd i någon form bör frågan om tillsyn av regelverket övervägas på nytt. För att underlätta länsstyrelsernas administration av frågor om godkännande/återkallelse liksom för att minimera deras kostnader föreslås att ett allmännyttigt bostadsföretag som är godkänt enligt den nya lagen till skriftligen skall lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. 2.6.9Allmännyttiga bostadsföretag i koncerner Kommitténs bedömning: Utan en kartläggning och analys av dels befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår, dels skälen till varför man valt att lägga allmännyttig bostadsverksamhet i en koncern, är det inte möjligt att överblicka effekterna av en regel som tillåter att allmännyttiga bostadsföretag ingår i koncerner endast om samtliga dotterföretag i koncernen bedriver allmännyttig bostadsverksamhet. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog (i SOU 1999:148) att allmännyttiga bostadsföretag skulle kunna ingå i en koncern endast under förutsättning att samtliga dotter- bolag i koncernen är allmännyttiga. Motivet för detta angavs En lag om allmännyttiga bostadsföretag (s. 64) vara för att underlätta genomlysningen av företagen och för att de boende skall kunna känna en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Koncernen är en samarbetsform under moderföretagets led- ning mellan juridiskt självständiga företag. Samarbetet syftar till att samordna de i koncernen ingående företagens verksamhet. Det grundläggande syftet bakom koncernbildningar är i allmän- het att möjliggöra en skattemässig kvittning av vinster och för- luster mellan företagen som ingår i koncernen. Därutöver finns dock även andra motiv som att samordna ägarfunktionen. De juridiska personer varav koncernen består behåller efter koncer- nens bildande sin rättsliga självständighet (se t.ex. Kedner, For- mer för koncerninterna vinstöverföringar, 2 uppl., 1990, s. 17 och 81 och SOU 1999:148 s. 64). Kommittén sympatiserar med utredningens förslag (se även övervägandena i avsnitt 2.6.3). Med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv har det inte varit möjligt att närmare analysera vad en sådan regel skulle få för konsekvenser för befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår. Ett förbud skulle kunna leda till sammanslagningar av företag vilket i sig kan försämra möjligheterna att på ett effektivt sätt hantera verksamheten inom en koncern. Kommittén saknar en kartläggning och analys av dels befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår, dels skälen till varför man valt att lägga allmännyttig bostadsverksamhet i en koncern. Utan en sådan analys är det inte möjligt att överblicka effekterna av en regel som tillåter att allmännyttiga bostadsföretag ingår i koncerner endast om samtliga dotterföretag i koncernen bedriver allmännyttig bostadsverksamhet. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag påverkar i grunden inte bruks- värdessystemet. Förslaget får dock den effekten att det öpp- nas för en breddning av basen för systemet, dvs. en ökning av antalet jämförelseobjekt. Bruksvärdessystemet ligger utanför kommitténs uppdrag. Emel- lertid har kommittén i uppdrag enligt tilläggsdirektiven att ut- arbeta regler som klargör när ett företag är att anse som allmän- nyttigt. Enligt kommitténs bedömning är det oundvikligt att en lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag får konsekvenser på bruksvärdessystemet. Detta eftersom bruksvärdesregeln i 55 § andra stycket hyreslagen (12 kap. jordabalken) uttryckligen hänvisar till allmännyttiga bostadsföretag. Enligt kommitténs uppfattning blir ett allmännyttigt bostadsföretag som har god- kännande enligt den föreslagna lagen som regel hyresnorme- rande enligt hyreslagen. Enligt kommitténs bedömning påverkar det lagförslag som lämnas i detta betänkande inte bruksvärdessystemet i grunden. Förslaget bidrar till ökade möjligheter för systemet att leva kvar och fungera i enlighet med lagstiftarens intentioner. Detta efter- som det återinförs en möjlighet för företag att få godkännande vilket leder till att mängden jämförelseobjekt kan öka. Med den snäva tolkning av hyreslagens begrepp allmännyttiga bostads- företag som diskuteras i avsnitt 2.3, dvs. att med sådana företag avses endast företag med godkännande som allmännyttigt bostadsföretag, leder ett genomförande av kommitténs förslag till en utveckling mot den situation som rådde vid bruksvärdes- regelns tillkomst. I de kommunala bostadsföretagen bestäms hyrorna efter kollektiva förhandlingar. Systemet innehåller vissa garantier för att hyrorna hamnar på en över tiden och vid en jämförelse mellan olika företag jämn och stabil nivå, vilket närmast är en förutsättning för att bruksvärdessystemet skall kunna fungera. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Den definition av allmännyttigt bostadsföretag som föreslås av kommittén innebär emellertid att det även kommer att bli möj- ligt för privata bostadsföretag, t.ex. kooperativa hyresrättsföre- ningar att bli godkända som allmännyttigt bostadsföretag.