sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — En prövning skall dock göras om det finns anledning att skilja på åt- gärder som vidtas för att möta situationen vid höjd beredskap och på åtgärder som är avsedda att möta en svår påfrestning på sam- hället i fred. Vad gäller den ekonomiska styrningen av beredskapsför- beredelserna skall utredaren analysera olika alternativ. Ett av dessa är att riktade medel avsätts inom en gemensam ram för både höjd beredskap och för beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred. Ett annat alternativ är att riktade medel avsätts inom två separata ekonomiska ramar för respektive område. Ytterligare ett alternativ är att medlen för dessa ändamål fördelas ut på respek- tive utgiftsområde utan att krav ställs på att en avvägning görs inom en samlad ekonomisk ram. Begreppet planering definieras inte i direktiven. I det följande har planering uppfattats vara en aktivitet som skall tillhandahålla en grund för att inrikta och prioritera de satsningar som görs i ett förebyggande och förberedande skede inför en allvarlig kris- situation. Väsentliga beståndsdelar i ett planeringssystem är en uppsättning mål för den verksamhet som skall planeras, ett system för att inhämta det kunskapsunderlag som behövs för planeringen, ett system för att fördela resurser till den verksamhet som plane- ringen avser samt ett system för att följa upp och utvärdera resul- tatet av de satsningar som görs inom den aktuella verksamheten. Planeringssystemet måste givetvis anpassas till den roll- och an- svarsfördelning som gäller mellan de aktörer som är engagerade i krishanteringsarbetet. Frågan om ansvarsfördelningen behandlas i avsnitt 4.2.8 och i kapitel 5. 4.2.2Nuvarande planeringssystem inom det civila försvaret Inom det civila försvaret finns ett planeringssystem som bl.a. syftar till att ta fram underlag för regeringens beslut om fördelningen av de medel som ingår i den ekonomiska planerings- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Ett annat syfte är att ta fram underlag för totalförsvarsbe- sluten. ÖCB har en sammanhållande uppgift i planeringsprocessen och sammanställer de planeringsdokument som lämnas till reger- ingen. Dessa dokument omfattar treåriga programplaner samt planeringsunderlag . I planeringsdokumenten lämnas bl.a. ett förslag till fördelning av den ekonomiska planeringsramen. I anslutning till planeringsprocessen lämnar regeringen ofta särskilda utrednings- eller studieuppdrag till myndigheterna. Detta sker i stor omfattning inför totalförsvarsbesluten. Perspektiv- studier med inriktning på utvecklingen på 10–bedrivs inte inom det civila försvaret. Många av utrednings- och studie- uppdragen tar dock upp frågor som har betydelse för utvecklingen . Utrednings- och studieverksamheten inom det civila för- svaret fungerar därför delvis som en motsvarighet till det militära försvarets perspektivstudieverksamhet. Utredningen har genom intervjuer som genomfördes belyst erfarenheterna av nuvarande pla- neringssystem inom det civila försvaret. Frågan har också berörts på det seminarium som utredningen anordnade om planeringssy- stemet . De erfarenheter som redovisas i det följande bygger på detta material. Till att börja med finns det anledning att konstatera att nuva- rande planeringssystem inom det civila försvaret avser de sats- ningar som görs för höjd beredskap. Hänsyn skall dock också tas till möjligheterna att använda det civila försvarets resurser vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det primära är dock satsningarna för höjd beredskap. Något planeringssystem för svåra påfrest- ningar på samhället i fred har inte inrättats. De åtgärder som vidtas inom detta område avvägs inom ramen för sektorsplaneringen. Planeringsarbetet inom det civila försvaret har haft sin tyngdpunkt i frågor som gäller fördelningen av den ekonomiska planeringsramen. Huvudaktörer i planeringsprocessen har därför varit de centrala myndigheter som disponerar större medelsbelopp inom denna ram. Det har rört sig om 8–10 myndig- heter. Övriga aktörer inom det civila försvaret har endast margi- nellt berörts av planeringsprocessen (kommunerna inte alls). Det underlag som utredningen har sammanställt visar att fler- talet aktörer inom det civila försvaret anser att man även i fortsätt- ningen bör disponera riktade medel för säkerhets- och beredskaps- arbetet. Om myndigheter och andra organ fritt kan avväga medlen inom detta område mot andra behov befaras säkerhets- och bered- skapsarbetet komma att nedprioriteras i förhållande till andra be- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Däremot råder osäkerhet om vilka tekniska lösningar som bör tillämpas för att trygga medelsbehovet inom detta område. Åtgärder har vidtagits för att åstadkomma en bättre samordning mellan planeringen inom det civila försvaret och myn- digheternas ordinarie planering. kommer totalför- svarsbesluten dessutom att vara treåriga. Trots detta framförs från en del centrala myndigheter kritik mot att planeringen inom det civila försvaret medför dubbelarbete i förhållande till den ordinarie planeringsprocessen. 4.2.3Krav på ett nytt planeringssystem Utredningen skall enligt direktiven föreslå principer för att åstad- komma en förbättrad helhetssyn vad gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Kravet på en helhetssyn medför enligt utredningen att plane- ringen för civilt försvar måste integreras med den planering som avser andra allvarliga krissituationer i samhället än höjd beredskap. Man bör således inte ha en planeringsprocess för civilt försvar och en annan planeringsprocess som avser andra allvarliga kris- situationer än höjd beredskap. Detta beror på flera omständigheter. En är det vidgade säkerhetsbegreppet som gör det svårt att dra en skarp gräns mellan vad som i traditionell mening är säkerhets- politiska hot och vad som är risker i fredsamhället. En annan omständighet är att de beredskapsåtgärder som vidtas för höjd be- redskap i många fall också påverkar förmågan att motstå andra all- varliga kriser (och vice versa). De intervjuer som utredningen genomförde visade att nuvarande planeringsprocess inom det civila försvaret uppfattas som starkt koncentrerad på frågor som avser fördelningen av den ekonomiska planeringsramen och att processen endast omfattar ett knappt tiotal myndigheter på central nivå. Det nya planeringssystemet bör enligt utredningens upp- fattning breddas vad gäller såväl innehållet i planeringen som antalet medverkande i arbetet. Vad gäller innehållet i planeringen finns det anledning att efter- sträva en högre ambitionsnivå i de kunskapsuppbyggande proces- serna samt i de uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter som bör ingå i planeringssystemet. Till de förra hör bl.a. en kvalificerad om- världsbevakning samt risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på samhällsnivån. Till de senare hör – förutom den löpande upp- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet följningen – riktade utvärderingsinsatser som avser viktiga delar av samhällets krishanteringssystem. Utredningen anser att regionala och lokala organ samt näringslivet har väsentliga uppgifter inom krishanteringsområdet. Det är också inom dessa organs ansvarsområden som en stor del av den grundläggande säkerheten skapas vad gäller samhällets förmåga att motstå allvarliga kriser. Deltagandet i planeringsprocessen bör därför inte begränsas till ett fåtal centrala myndigheter. Det nya planeringssystemet bör mot denna bakgrund bestå av följande komponenter: 1.en målformulerings- och inriktningsprocess för samhällets krishanteringsarbete 2.ett system för kunskapsuppbyggnad genom omvärlds- bevakning och risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå 3.ett system för resursstyrning som gör det möjligt att för- dela ekonomiska medel mellan olika ändamål inom kris- hanteringsområdet 4.ett system för uppföljning och utvärdering av de satsningar som görs inom krishanteringsområdet. I det följande beskrivs de olika komponenterna i planerings- systemet närmare. Tonvikten läggs dock på målformulerings- och inriktningsprocessen och på systemet för resursstyrning (den eko- nomiska planeringsramen). Vidare redovisar utredningen sin syn på ansvarsfördelningen mellan de organ som deltar i planerings- arbetet. 4.2.4Målformulerings- och inriktningsprocess för krishanteringsarbetet Utredningen redovisade i kapitel 3 sin principiella syn på hur målen för samhällets krishanteringsarbete bör vara konstruerade. Av kapitel 3 framgick att tre typer av mål bör formuleras för sam- hällets krishanteringsarbete: mål som avser krishanteringssystemets förmåga mål som avser den grundläggande säkerhetsnivån inom samhällsviktiga områden mål som avser kompletterande åtgärder för höjd beredskap (civilt försvar). Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Den första typen av mål gäller prestationsförmågan hos den grund- struktur för krishantering som utredningen föreslår i kapitel 5. På denna struktur kan ställas kravet att den skall kunna inrikta och samordna det förebyggande och förberedande arbetet inför allvar- liga krissituationer, att den skall kunna leda och samordna den ope- rativa krishanteringen i sådana krissituationer och att den skall kunna leda och samordna det återställningsarbete som kan behövas efter krisen. Det andra typen av mål bör anknyta till de grundläggande säker- hetskrav som utredningen anser bör ställas på samhällsviktiga verk- samheter. Utredningen har tidigare givit exempel på sådana områ- den. De grundläggande säkerhetskraven kan uppfattas som den lägsta säkerhetsnivå som staten kan acceptera inom dessa verksam- heter. Hur kraven formuleras beror givetvis på vad det rör sig om för verksamheter. I och med att verksamheten inom berörda områ- den till stor del utförs av andra aktörer än staten krävs lagstöd för att kunna ställa säkerhetskrav av detta slag. I många fall finns dock redan en lagstiftning som relativt lätt kan kompletteras på ett sådant sätt att det är möjligt att ställa preciserade säkerhetskrav i föreskrifter eller i koncessionsbeslut. Exempel på sådana lagar är hälso- och sjukvårdslagen, räddningstjänstlagen, ellagen och tele- lagen. I övrigt kan konstateras att det finns ett samband mellan de grundläggande säkerhetskraven och de mål som formuleras för det civila försvaret. En hög grundsäkerhet inom samhällsviktiga områden medför att de beredskapsåtgärder som måste genomföras inom det civila försvaret kan göras mindre omfattande. Den tredje typen av mål avser de åtgärder som bör vidtas inom det civila försvaret. Utredningen anser att särskilda mål måste upp- ställas för detta ändamål. Nuvarande mål inom detta område måste anpassas till förändringar som har inträffat i form av ändrade säker- hetspolitiska förutsättningar. De förslag som utredningen redo- visar i kapitel 5 innebär att det civila försvarets funktionsindelning avskaffas. Detta medför att målen kan uttryckas i funk- tionstermer. En översyn av målstrukturen inom det civila försvaret måste därför göras. Enligt utredningens uppfattning bör de mål som har diskuterats ovan tas fram i en sammanhållen målformuleringsprocess. Anled- ningen är att det finns starka kopplingar mellan samtliga tre typer av mål. I vissa avseenden kan de betraktas som kommunicerande kärl. Utarbetandet av de grundläggande säkerhetskraven på vissa verksamheter måste dock ske i en nära dialog med företrädare för berörda områden. Bl.a. är det nödvändigt att noga pröva den eko- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet nomiska realiserbarheten av de säkerhetsnivåer som kan anses vara önskvärda. Också utformningen i övrigt av säkerhetskraven måste diskuteras med verksamhetsföreträdarna. Man kan också konstatera att det är angeläget att samordna målformuleringsarbetet inom de samhällsviktiga områden som ut- redningen har identifierat. Detta innebär att man måste ta hänsyn till de beroenden som finns mellan olika delområden inom ett sam- hällsviktigt område då man utformar de samlade målen för detta område. En viss säkerhetsnivå inom den tekniska infrastrukturen förutsätter t.ex. att målen vad gäller säkerhet i elförsörjningen och telekommunikationerna balanseras mot varandra. Detta förutsätter i sin tur att aktörerna inom ett sådant område arbetar utifrån en gemensam inriktning och har ett utvecklat samarbete för att ett gott helhetsresultat skall kunna åstadkommas. Nuvarande funk- tionsindelning inom det civila försvaret uppvisar flera brister i detta avseende. Utredningen kommer inte att kunna redovisa genomarbetade målhierarkier för de verksamheter som bör hänföras till samhällets krishanteringsarbete. Med målhierarki avser utredningen den hie- rarki som används vid den finansiella styrningen av statsförvalt- ningen.4 Denna målhierarki arbetar med fyra målnivåer: politik- område, verksamhetsområde, verksamhetsgren och mål på myn- dighetsnivå. Utredningen redovisar dock i bilaga 4 ett försök att tillämpa denna målhierarki på ett väsentligt sakområde inom sam- hällets krishantering. Det område som har valts är den tekniska infrastrukturen (elförsörjning, telekommunikationer och IT-verk- samhet). En fråga vad gäller målhierarkin har dock stor principiell bety- delse och bör kommenteras särskilt. Det gäller indelningen i poli- tikområden. Det civila försvaret ingår f.n. i politikområdet försvarspolitik. Detta politikområde ingår i sin tur i utgiftsområdet totalförsvar. Politikområdet försvarspolitik består av militärt försvar och civilt försvar. De förslag som utredningen har redovisat betonar sambandet mellan det civila försvaret och den krishantering som avser andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Detta sam- band betonas också i utredningens direktiv. Utredningen anser därför att det finns anledning att ändra indelningen i politik- områden av utgiftsområdet totalförsvar. Det finns också anledning att överväga att låta utgiftsområdet totalförsvar i fortsättningen 4 cirkulär nr 3-2000. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet benämnas säkerhet och beredskap. Denna benämning återspeglar den vidgning av säkerhetsbegreppet som har skett genom beslut som har tagits av . Vad gäller indelningen i politikområden föreslår utredningen att utgiftsområdet totalförsvar (säkerhet och beredskap) i fortsätt- ningen delas upp i två politikområden: militärt försvar och civil krishantering. Politikområdet civil krishantering bör omfatta den struktur för krishantering som utredningen föreslår i detta betän- kande, de stödinsatser som staten bidrar med för att åstadkomma en tillräcklig grundsäkerhet inom samhällsviktiga områden, de kompletterande åtgärder som vidtas för höjd beredskap inom det civila försvaret samt verksamheten inom det nuvarande politikom- rådet skydd mot olyckor. Politikområdet civil krishantering skulle med denna inriktning omfatta de åtgärder som vidtas inom det civila samhället vad gäller höjd beredskap och andra allvarliga kris- situationer samt de åtgärder som härutöver vidtas enligt rädd- ningstjänstlagen för att skydda landet mot olyckor och katastrofer. Därmed skapas en avvägningssituation som främjar den helhetssyn som utredningen eftersträvar. Dessutom tillgodoses de strävanden som finns inom att minska antalet politikområden. Till planeringssystemet bör också räknas de system för kunskaps- uppbyggnad som behöver finnas för att det skall vara möjligt att ge planeringsverksamheten en lämplig inriktning på . Det är t.ex. nödvändigt att kunna identifiera och korrekt värdera ten- denser i samhällsutvecklingen som kan öka sårbarheten inom olika områden eller medföra andra förändringar som kan ha negativa effekter på säkerheten inom viktiga samhällsverksamheter. Det kan också finnas ett behov av att närmare granska nya inslag i hotbilden inför kommande beslut om omprioriteringar i säkerhets- och be- redskapsarbetet. Regeringen initierar ofta sådana utredningar och studier för att få underlag för totalförsvarsbesluten. Ett förbättrat underlag vad gäller omvärldsanalyser bör vara ett väsentligt inslag i ett nytt planeringssystem. Det material som tas fram bör dels fungera som underlag för totalförsvarsbesluten och andra beslut av statsmakterna inom säkerhets- och beredskaps- området dels styra myndigheternas egen planering inom detta om- råde. Krav bör också ställas på att risk- och sårbarhetsanalyser ut- förs också av andra organ än statliga myndigheter. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet sådant krav skrivas in i den planeringsskyldighet som utredningen överväger vad gäller kommunerna. Metodutveckling vad gäller kommunala risk- och sårbarhetsanalyser pågår i ÖCB:s och Svenska kommunförbundets regi. Inför gicks ett stort antal datasystem igenom för att undersöka om det fanns brister i systemen som skulle kunna leda till ett haveri vid övergången till det nya århundradet. Detta arbete engagerade ett stort antal instanser i samhället och ut- nyttjade delvis en ny metodik för att undersöka om det fanns säkerhetsbrister i systemen. Ett väsentligt inslag i arbetet var att de åtgärder som genomfördes förankrades på ledningsnivå i företag och myndigheter. Enligt utredningens uppfattning bör det vara möjligt att tillämpa ett liknande arbetssätt i de säkerhetsrevisioner samt risk- och sårbarhetsanalyser som utredningen har berört. Inom flera områden är det angeläget att väsentligt höja kraven på risk- och sårbarhetsanalyserna och att utveckla metodiken för säkerhetsrevision. Detta gäller bl.a. stora delar av den tekniska infrastrukturen. Som exempel kan nämnas att behov av fördjupade risk- och sårbarhetsanalyser finns inom elförsörjningen, telekom- munikationerna och IT-området. Utredningen redovisar i kapitel 7 särskilda förslag inom IT-säkerhetsområdet. Det är också angeläget att skapa former för systematiska risk- och sårbarhetsanalyser på och regional nivå. Dessa bör så långt som möjligt integ- reras med de risk- och sårbarhetsanalyser som bör genomföras på central nivå. Också forsknings- och utvecklingsverksamheten inom krishanteringsområdet samt de säkerhetsrevisioner som utred- ningen anser bör genomföras har betydelse för kunskapsuppbygg- naden. Utredningen återkommer till frågor om forsknings- och utvecklingsverksamheten i kapitel 10. 4.2.6System för avvägning och resursstyrning Utredningen skall enligt direktiven pröva om man också i fortsätt- ningen bör ha en ekonomisk planeringsram för säkerhets- och be- redskapsarbetet och i så fall vilket innehåll som planeringsramen bör ha. F.n. avsätter staten för detta ändamål inom den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret. Den första frågan gäller om det finns anledning att också i fort- sättningen avsätta riktade medel för säkerhets- och beredskapsän- damål eller om medlen för detta ändamål bör inrymmas i myndig- Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet heternas ordinarie förvaltnings- eller sakanslag. Om man anser att riktade medel bör avsättas är nästa fråga om den ekonomiska planeringsramen också i fortsättningen endast bör avse satsningar på höjd beredskap eller om den bör vidgas till att också avse satsningar på andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. I direktiven nämns också möjligheten att ha separata ramar för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningen anser att staten också i fortsättningen bör avsätta riktade medel för satsningarna inom säkerhets- och beredskapsom- rådet. Det huvudsakliga motivet för detta är karaktären av de kris- situationer som utredningens arbete avser. De kännetecknas av att de har låg sannolikhet men mycket långtgående och allvarliga kon- sekvenser. Erfarenheten visar att de åtgärder som krävs för att möta sådana situationer tenderar att nedprioriteras till förmån för behov som uppstår med större frekvens och som därför upplevs som mer konkreta och näraliggande. Risk finns därför att otillräckliga åtgärder vidtas för att möta mycket allvarliga krissituationer om riktade medel inte avsätts för detta ändamål. I de intervjuer som utredningen genomförde berördes frågan om det är nödvändigt att avsätta riktade medel till satsningarna inom säkerhets- och beredskapsom- rådet. En stor majoritet av dem som kommenterade frågan ansåg att riktade medel måste avsättas till detta område om inte satsningarna på säkerhets- och beredskapsändamål skall prioriteras ned kraftigt eller hamna på en helt otillräcklig nivå. De som har uttalat sig i frågan har i flertalet fall lång erfarenhet av budget- dialoger inom den egna myndigheten eller verksamheten och har där upplevt svårigheter att hävda säkerhets- och beredskaps- satsningarna gentemot andra områden. En vanlig uppfattning är också att dessa svårigheter har tilltagit . Utred- ningen anser att det finns anledning att ta stor hänsyn till de bedömningar som har gjorts i intervjuerna. Av dessa skäl bör det också i fortsättningen finnas en ekonomisk planeringsram som omfattar de satsningar som staten behöver göra inom säkerhets- och beredskapsområdet. De medel som finns inom den ekonomiska planeringsramen bör dock kunna användas också för andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Utredningen anser att detta är en naturlig följd av kravet på en förbättrad helhetssyn på de åtgärder som vidtas inom det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt utredningens uppfattning medför samma krav på Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet helhetssyn att det inte finns anledning att ha separata ekonomiska ramar för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Satsningarna inom dessa båda områden bör således kunna avvägas fritt mot varandra. Den ekonomiska planeringsramen bör omfatta de säkerhets- och beredskapsåtgärder som avser allvarliga krissituationer och som finansieras av staten med skatter eller avgifter. Av praktiska skäl bör undantag dock göras för de statliga myndigheternas administ- rativa säkerhets- och beredskapskostnader, dvs. kostnader för den planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet som avser allvar- liga krissituationer i samhället. Dessa kostnader är normalt relativt små och bör därför finansieras över respektive myndighets förvalt- ningsanslag. Andra huvudmäns kostnader för säkerhets- och beredskapsåt- gärder bör så långt som möjligt redovisas som ett informationsun- derlag i de planeringsdokument som tas fram vad gäller den eko- nomiska planeringsramen. Det blir då möjligt att inför avvägning- arna av de satsningar som ingår i den ekonomiska planeringsramen ta hänsyn till de satsningar som görs av andra huvudmän än staten. Avvägningarna inom ramen kan dock endast omfatta de medel som staten själv förfogar över i form av skatte- eller avgiftsmedel. Den ekonomiska planeringsramen bör endast omfatta medel för förebyggande och förberedande insatser. Kostnader för den opera- tiva krishanteringen och för insatser efter en kris bör bekostas på annat sätt. Den ekonomiska planeringsramen bör omfatta följande kostna- der: 1.kostnader för den krishanteringsorganisation som föreslås i kapitel 5 (inklusive ersättning till kommunernas krishan- teringsverksamhet) 2.kostnader för statens insatser för att skapa en grund- läggande säkerhet inom samhällsviktiga områden 3.kostnader för de beredskapsåtgärder som skall vidtas inom det civila försvaret Dessa behov bör kunna avvägas fritt emot varandra. Det bör därför inte finnas några delramar för respektive område. Däremot finns det anledning att – liksom nu – fördela de satsningar som görs inom planeringsramen på ett antal anslag. Syftet med detta är givetvis att styra myndigheternas verksamhet inom området. En tänkbar utgångspunkt för en anslagsstruktur kan vara den Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet