sou · GPB367 · 2002-01-01 00:00:00 — Handläggningsgången för indragningsärenden är komplicerad och tidsödande. Den kräver samordning av olika intressen inom , olika lagars bestäm- melser, samordning mellan myndigheter etc. Indragnings- och förändringsärenden har inte kunnat genomföras i önskvärd omfatt- ning bland annat beroende på ärendenas komplexitet. Ett tecken på detta är de relativt få beslut om indragning av allmän väg som fattas av , trots att grunden för förändringar finns i form av ändrade funktioner hos det aktuella vägnätet. Skälen till detta är flera, men de viktigaste är dels de ekonomiska konsekvenserna i Gränsen mellan allmän och enskild väg form av kostnader för upprustning av en väg som skall dras in, dels att bestämmelserna i väglagen, vägkungörelsen och ställer sådana krav att det är orimligt svårt att nå fram till beslut som vinner laga kraft. Kriterierna som ligger till grund för bedömningen om en väg skall vara allmän eller inte är ibland motsägelsefulla och svåra att tillämpa. Behovet av förenklingar och förtydliganden är stort. Trafikmängden med motorfordon på vägen bör kunna utgöra ett bra mått. En tillämpning av de nu gällande kriterierna ger i de flesta fall en trafikmängdsgäns på ca 125 fordon per årsmedeldygn i landet. För glesbygd har jag valt en lägre gräns, ca 50 fordon , för att anpassa trafikmängdskriteriet till en nödvändig av- vägning mellan det allmännas intressen av en effektiv väghållning och enskildas intressen och möjligheter att åstadkomma en ratio- nell väghållning. har av det allmänna vägnätets längd trafikmängder på mindre än 125 fordon per årsmedeldygn. Motsvarande analys i glesbygd visar att av de allmänna vägarna i glesbygd har mindre trafik än 50 fordon per årsdygn. Andelen främmande trafik/genomfartstrafik bör också inverka på om vägen skall vara allmän eller inte. Även andelen främmande trafik/genomfartstrafik med tunga fordon skall inverka på om vägen skall vara allmän eller inte. Kollektivtrafiken är tidtabellsbunden. Ett väsentligt krav är att vägen håller jämn standard både över året och i hela sin längd, så att kollektivtrafiken kan hålla sina beräknade tider. Detta ställer särskilda krav på väghållningens standard och att väghållaren aktivt prioriterar åtgärder som främjar möjligheterna att bedriva kollek- tivtrafik. har i sin (publ 1998:111) tolkat väglagens begrepp allmän samfärdsel enligt föl- jande. Begreppet samfärdsel beskrives i olika sammanhang som all slags be- fordran och transport av personer, gods och meddelanden. Allmän samfärdsel som grund för att en väg skall vara allmän, innebär att kretsen som bedriver samfärdsel är relativt talrik. Denna förhållandevis vida definition av begreppet allmän sam- färdsel har specificerat närmare i sin handbok genom att knyta det till trafikmängder och invånarantal i byar och be- Gränsen mellan allmän och enskild väg En annan grund för vad som skall anses som allmän samfärdsel har ansett vara trafik och transporter till allmänna inrättningar. Till allmänna inrättningar räknas exem- pelvis: Sjukhus och vårdcentral med akutmottagning dygnet runt Järnvägshållplats, bemannad eller obemannad Flygplats för reguljär trafik Passagerarhamn med reguljär trafik Flera av dessa inrättningar har inte samma betydelse längre som trafikalstrare. Andra som inte är förtecknade kan ha större be- tydelse, t.ex. skolor, bussterminaler och centrumanläggningar. Det s.k. täthetskriteriet, som det är formulerat i , innebär att om man skall färdas på allmän väg så skall man tåla en omväg på högst eller . Om trafiken ändå tar sig fram på enskilda vägar som är genare så är denna typ av genomfartsväg bidragsberättigad med ett statsbidrag till högst . Skälet till detta är att det allmänna vägnätet har ansetts bli alltför omfattande. Jag anser att ett effektivt utnyttjande av vägnätet är ett av medlen för att tillgodose samhällets transport- behov på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Detta kriterium bör därför tas bort och helt ersättas av de föreslagna trafikmängds- kriterierna. Om man av miljö- eller trafiksäkerhetsskäl vill begränsa trafiken på en viss väg så finns det andra effektivare medel än att låta vägen vara enskild. Ett flertal utredningar har föreslagit lösningar på hur den kom- munala väghållningen skall kunna organiseras och finansieras. Dessa förslag har inte genomförts av olika skäl. Förslagen går ut på att en kommun skall kunna ta ut en väghållningsavgift som till sin uppbyggnad liknar VA-avgiften, med anslutningsavgift och en årlig avgift. Denna avgift skulle kunna täcka kommunens väghållningskostnader, helt eller delvis. En sådan lösning skulle göra det möjligt för en kommun att lättare engagera sig i den enskilda väghållningen, men också att välja enskild väghållning där det skulle vara rationellt. Det ligger inte inom mitt uppdrag att komma med förslag vad gäller det kommunala engagemanget i enskild väghållning i detta avseende. Men en fråga som jag kan Gränsen mellan allmän och enskild väg behandla inom ramen för uppdraget är det förhållande som uppstår när en kommun skulle vilja ta över väghållningen även formellt i områden utanför detaljplanelagt område. är det inte möjligt för en kommun att bli väghållare för enskilda vägar utanför detaljplanelagt område. Kommuner som har tagit över den praktiska enskilda väghållningen i sådana områden bör även, av rättssäkerhetsskäl och med hänsyn till enskilda fastig- hetsägares medvetenhet om sitt risktagande, ta över det formella ansvaret så långt det är möjligt. Detta övertagande bör formaliseras genom ett avtal mellan kommunen och samfälligheten. , , och har gemensamt tagit fram ett förslag till avtalstext som bör tillämpas i sådana fall. Jag anser alltså att statsbidrag till enskilda vägar som sköts av kommunen bör villkoras med att ett sådant avtal finns upprättat. bör ta över ansvaret för en ekonomiskt och tekniskt betungande anläggningar som exempelvis broar eller färjor. Konst- byggnader kan tekniskt och ekonomiskt medföra obehagliga överraskningar av en sådan storlek att fastighetsägarna inte klarar av dem. Detsamma gäller för tekniskt komplicerade fartyg. För att få en rimlig avvägning mellan det allmännas intresse och de en- skilda bör därför i de flesta fall broar eller motsvarande inte föras över på enskilda. Denna fråga utvecklas närmare i avsnitt 11. Färje- frågan behandlas i avsnitt 9. Jag kommer dessa avsnitt närmare beskriva skälen till och formerna för ett sådant övertagande. De föreslagna kriterierna innebär att av det statliga allmänna vägnätet, totalt väg kan komma att övergå till enskild väghållning och enskild väg kan komma att bli allmän väg. Prövningen av dessa övergångar innebär att antalet ärenden ökar betydligt för . Antalet vägavsnitt som skall prövas att övergå till enskild väghållning är i storleksordningen 1 800 st. Förutsatt att detta sker innebär det att antalet ärenden kommer att öka till ca 180 /år. avslutades ca 350 ärenden, dvs. i medeltal 35 ärenden . Detta innebär en ökning med ca 150 ärenden . Denna ökning kommer att ställa stora krav på organisation. Gränsen mellan allmän och enskild väg Riskexponeringen för enskilda fastighetsägare hålls på en rimlig nivå om deras åtagande begränsas till ansvar för drift och underhåll av väg och dyrare färjor och konstbyggnader undantas. Genom förslaget om former för kommunalt övertagande ges fastighetsägare en bättre rättssäkerhet. Villkoret att kommuner genom avtal skall ta över ansvaret kan resultera i att kommuner i vissa fall väljer att frånträda sina nuvarande åtaganden, men jag anser det vara att föredra framför att vi har ett oklart rättsläge. Följande kostnader uppstår för vid en indragning av allmän väg: Utredningskostnader för ett medelärende beräknas till . I huvudsak består dessa kostnader av följande: Möten med berörda sakägare Därtill kommer kostnader för upprustning av den aktuella vägen till en standard som innebär att vägen är farbar året om för fordon under 12 tons totalvikt, uppskattas till per ärende. Ett ärende kan således komma att kosta . Bedömningen av upprustningskostnader är en komplex fråga. resonerar ungefär som följer. Det lågtrafikerade all- männa vägnätet är i så dåligt skick att det måste rustas upp för att kunna tjäna sitt syfte. För det aktuella vägnätet är kostnaderna för upprustning c:a . Utslaget är det 450 Milj kr som skall fördelas på 180 ärenden. Ett eventuellt upprustningsbehov föreligger alltså oberoende om vägen är kvar som allmän eller om den dras in och överförs till enskild väghållning. Jag anser inte att ett överförande av en väg från en väghållare till en annan i sig är skäl för att vägen skall upprustas till den av angivna standarden. Den för mig viktiga frågan är att vägen är i ett sådant skick att den som övertar vägen kan bedöma sitt framtida åtagande och att obehagliga ekonomiska överraskningar undviks så långt möjligt. syn på upprustning medför egentligen bara att indragning av allmän väg bör samordnas med en upprustning som ändå är nödvändig. Det sålunda av redovisade upprustningsbehovet kommer att påverka takten i de förändringar som föreslås och turordningen Gränsen mellan allmän och enskild väg mellan de olika aktuella vägsträckorna. Motivet för att genomföra förändringarna påverkas inte. Statens årliga kostnader för enskild väghållning kommer att öka även efter genomförandeperioden genom dels den utökade råd- givning dels den ökning av statsbidragen som följer av fler enskilda väghållare. Denna årliga kostnadsökning uppvägs av de minskade kostnaderna för statlig väghållning. En närmare kalkyl över detta redovisas i avsnitt 12. Överföringen till enskild väghållning innebär också en över- vältring av kostnader på de enskilda fastighetsägarna som kan uppskattas till runt per berört hushåll och år vid nuvarande nivå på statsbidraget. Även detta behandlas detaljerat i avsnitt 12. Väglagens bestämmelser om hur en allmän väg dras in och hur en enskild väg kan förändras till allmän väg ändras så att de blir tydligare och enklare att tillämpa, och vägkungörelsen bör kompletteras med en utveckling av dessa kriterier. Med ledning av dessa ändringar och mina övriga slutsatser och förslag skall revidera sin . I väglagen tas begreppet ringa men för bygden bort. Det ersättes med en bestämmelse om att väghållningen inte får bli för betungande för den blivande enskilde väghållaren. I vägkungörelsen införs avsnitt som beskriver trafikmängdskriterierna. Nuvarande kriterier för allmän väg Det grundläggande kriteriet för om en väg skall kunna bli allmän enligt Väglagens bestämmelser är att den skall behövas för den allmänna samfärdseln eller vara av synnerlig betydelse för det all- männa (Väglagen § 21). Detta har på olika sätt omsatts i kriterier för trafikmängd, storlek på befolkning som berörs, andel främmande trafik och vägdelens längd. En stor del av kriterierna som tillämpas handlar om förbindelse till s.k. allmänna inrätt- ningar. Med allmänna inrättningar menas t.ex. kyrkor, sjukhus, järnvägsstationer. En annan bedömningsgrund är vägnätets täthet. Man har ansett att det allmänna vägnätet inte bör bli alltför tätt. Vilka vägar som skall ingå i det allmänna vägnätet baseras i stort fortfarande på de vägar som ansågs skulle vara allmänna vid väg- Gränsen mellan allmän och enskild väg Huvudreglerna om hur förändringar i det allmänna vägnätet finns i väglagen (1971:948) och väg- kungörelsen (1971:954) Vissa smärre förändringar har gjorts, men förutsättningarna är i stort desamma som väglag som lagar ersatte. Förändringen av enskild väg till allmän väg respektive indragning av allmän väg dvs allmän väg förändras till enskild väg behandlas i väglagen (SFS 1971:948) i följande §§. 21 § Enskild väg får förändras till allmän, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars är av synnerlig betydelse för det allmänna. 22 § Fråga om förändring av enskild väg till allmän prövas av efter samråd med . Om och har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringens prövning. 25 § En allmän väg får dras in från allmänt underhåll om den efter tillkomsten av en ny väg eller av andra skäl inte längre behövs för det allmänna och åtgärden medför endast ringa men för bygden. Bestämmelserna i 22 § tillämpas på ett ärende om indragning av väg. För att ordna väghållningen när en väg dras in skall väghållaren om det behövs, påkalla förrättning enligt anläggningslagen (1973:1149). Kommunernas engagemang i enskild väghållning Många kommuner valde vid kommunsammanläggningarna att engagera sig i den enskilda väghållningen antingen genom eko- nomiska bidrag till eller att sköta väghållningen åt vägförening- arna/vägsamfälligheterna. Detta engagemang gäller i många kom- muner även enskild väghållning utanför tätorterna. I de fall kommunen har tagit över väghållningen har det medfört att väg- föreningens/samfällighetens verksamhet de facto har upphört, trots att den är formellt den ansvarige väghållaren. Det finns inte någon formell möjlighet för en kommun att ta det fulla ansvaret för väghållningen, annat än i de fall när detaljplanens bestämmelser kan ändras till kommunalt huvudmannaskap för allmän plats. I områden utan detaljplan finns inte ens den möjligheten. 6Behovet av förändringar av bidrag och regler för enskilda vägar ·Nivåerna för bidrag till enskild väghållning bör höjas. ·Bidrag till enskild väghållning i detaljplanelagda områden bör tas bort. ·När en allmän väg övergår till enskild skall driftbidragen till samfällighetsföreningen kunna garanteras genom bindande förhandsbesked. ·Bidrag till investeringar i enskilda vägar bör planeras via de regionala planerna för transportinfrastruktur. ·Anslagsposten för bidrag till enskild väghållning bör endast avse drift och underhåll. De enskilda fastighetsägarna bör inte belastas med större egna insatser än vad som behövs för att åstadkomma en rationell väghållning. Nuvarande bidragsnivåer bör mot den bakgrunden ses över. Närmare förslag om detta lämnas i avsnitt 7. I ett detaljplanelagt område kan en kommun i planbeslutet välja att fastighetsägarna skall vara huvudman för allmän plats, om det finns särskilda skäl. Alternativet är att kommunen ansvarar för allmän plats. När en kommun väljer enskilt huvudmannaskap för allmän plats har den därmed tagit ställning till hur väghållningen skall finansieras inom planområdet. Det finns därför ingen grund för ett särskilt statsbidrag till denna typ av väghållning. Detta gäller såväl områden för permanent boende som fritidsboende. Huvud- regeln enligt Plan och bygglagen (PBL) är att kommunen är huvud- man för allmän plats inom detaljplanelagt område. En kommun kan i planbeslutet ange att kommunen inte skall vara huvudman för allmän plats i planområdet. I det fallet bildas en anläggnings- Behovet av förändringar av bidrag och regler för enskilda vägar samfällighet där planområdets fastighetsägare ingår. Kommunen har i sitt planbeslut aktivt valt att områdets fastigheter gemensamt i kommunens ställe skall svara för vägar och övriga allmänna platser. Jag anser att vägar som endast betjänar ett planområde med enskilt huvudmannaskap inte skall vara bidragsberättigade. Detsamma gäller om detaljplanen avser områden för fritidsbebyggelse. Om en väg inom ett planområde tillhör andra bidragsberättigade kategorier exempelvis om den är en genomfartsväg så skall den kunna vara bidragsberättigad. Förutsatt att vägen i sin helhet upp- fyller statbidragsvillkoren. När en samfällighetsförening tar över väghållningen får fastig- hetsägarna ofta besked om att statsbidrag skall lämnas. Ett sådant besked saknar emellertid rättslig grund eftersom det i nuvarande författning inte finns möjlighet till förhandsbesked. Jag anser att det underlättar överförande av väg till enskild väghållning om Väg- verket kan ge besked om driftbidragsbeloppet . Detta förutsätter ett årligt riksdagsbemyndigande i anslagsfrågan. Det är väsentligt att statsbidragsreglerna är stabila över tiden. Investeringsbidragen skall vara förutsägbara när det gäller planerade åtgärder, men det måste också finnas en rimlig möjlighet att ge bidrag till åtgärder som inte har kunnat planeras eller förutses. Behovet av investeringar i det enskilda vägnätet ökar och har med tillämpning av nu gällande regler inte kunnat tillgodoses. Uppen- bara investeringsbehov som har fått stå tillbaka för bidragsgivning till drift av enskilda vägar. Det är väsentligt att upprustningar i det enskilda vägnätet kan prioriteras tillsammans med övriga investe- ringsbehov på vägnätet. Det enskilda vägnätet kommer också att öka om mina förslag genomförs. I de regionala planeringssystemet finns en planeringstradition som skulle stämma väl överens med de system som bör gälla för investeringar i enskilda vägar. Sammantaget talar detta för att investeringsbidraget till enskild väghållning skall överföras till länsplanerna för regional transport- infrastruktur. Anspråken på bidrag till drift och underhåll av enskilda vägar minskar med c:a /år p.g.a. att bidrag till vägar i områden med detaljplan tas bort. Behovet av förändringar av bidrag och regler för enskilda vägar Anspråken på bidrag till drift och underhåll av enskilda vägar minskar med c:a /år p.g.a. att bidrag till vägar i områden med detaljplan för fritidsbebyggelse tas bort. Några studier av planlagda områden har genomförts för att få en uppfattning om konsekvenserna av att statsbidrag inte längre skall lämnas. Inom planlagt område kan endast uppsamlingsvägar och genomfartsvägar enligt anvisningar få statsbidrag. Inom fem undersökta kommuner lämnades statsbidrag till enskilda vägar inom planlagt område enligt följande: vägar(kr) vägnätet (m) (kr/m) För samtliga undersökta vägar är bidraget av kostnads- underlaget. Några vägföreningar med en relativt stor andel statsbidrags- berättigade vägar valdes ut för att se vad bortfallet av statsbidraget skulle ge för konsekvenser per fastighet. Bidragsbortfallet har fördelats lika per fastighet, i verkligheten ser det olika ut beroende på fastighetens andelstal i föreningen, det ger dock en uppfattning av bidragsbortfallets storlek. ·Stockby vägförening i kommun med 862 deltagande fastigheter har ett statsbidrag på vilket innebär ett bidragsbortfall på per fastighet. ·Hästängsudds vägförening i kommun med 335 deltagande fastigheter har ett statsbidrag på vilket innebär ett bidragsbortfall på per fastighet. ·Lerums vägförening i med 2 931 deltagande fastigheter har ett statsbidrag på vilket innebär ett bidragsbortfall på per fastighet. ·Tyresö vägförening i kommun med 2 102 deltagande fastigheter har ett statsbidrag på vilket innebär ett bidragsbortfall på per fastighet. Behovet av förändringar av bidrag och regler för enskilda vägar Genom att förhandsbesked skrivs in i författningen kan ge ett korrekt besked om framtida statsbidrag i samband med indragningsärenden. Härigenom underlättas överföringen av väg från det allmänna till enskild väghållning. En överföring av byggnadsbidraget till länsplanerna för regional transportinfrastruktur innebär att ca /år skall föras över från enskild väghållning till regionala planer. Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning ändras avseende vilka vägkategorier som är berättigade till statsbidrag och höjda statsbidragsandelar. Förordningen om länsplaner för regional transportinfrastruktur ändras till att även omfatta bidrag till byggande av enskilda vägar. I förordningen om statsbidrag till enskild väghållning förs in bestämmelser som ger möjlighet till förhandsbesked i statsbidrags- ärenden. 7Statsbidrag till enskild väghållning Högsta statsbidragsprocent för olika vägkategorier höjs . Statsbidrag bör lämnas till drift och underhåll av enskilda vägar som behövs för allmän trafik. Bidrag bör lämnas för drift och underhåll till de vägkategorier som uppfyller villkoren för statsbidrag, med undantag för vägar inom detaljplanelagt område. Statsbidrag bör i särskilda fall kunna ges med nästintill hela bidragsunderlaget. Den möjlighet som finns i gällande regelverk att låta en enskild väghållare, efter godkännande, av trafiksäkerhets- eller andra väghållningsskäl inskränka trafiken bör kunna tas tillvara om det är samhällsekonomiskt motiverat. Bidragsunderlaget bör bygga på den kostnad som är relevant för väghållarna och skall kunna jämföras med kostnaderna för motsvarande statlig väghållning. Nuvarande statsbidrag som andelar av bidragsunderlaget bedömer jag som för lågt för att kunna underlätta den överföring av vägar till enskild väghållning som jag föreslår. Jag anser att nuvarande högsta bidragsandel bör ökas så att övervältringen av kostnader på enskilda kan minskas. Jag anser också att det finns behov av att undantagsvis ha möjlighet att ge bidrag med högre belopp. Statsbidragen till enskild väghållning har varit ändamålsenliga i sitt syfte att hålla vissa vägar öppna för allmän trafik. Här utgör statsbidraget en ersättning till väghållaren för att vägen hålls öppen. Statsbidrag till enskild väghållning Statsbidraget utgör också en ersättning för att väghållaren skall kunna hålla den högre standard som krävs när vägen är öppen för allmän trafik. Statsbidraget har därutöver en viktig regionalpolitisk effekt genom att det ger en ökad tillgänglighet i glesbygd. Med hänsyn till de negativa effekterna som en för stor egen insats får på möjligheten att överföra allmänna vägar till förordar jag att inom ramen för tillgängliga medel högsta bidragsnivån bör höjas . Därutöver bör det finnas en möj- lighet för att i enskilda fall ge bidrag utöver dessa nivåer om det är påkallat av särskilda omständigheter, exempelvis att kostnaderna blir för betungande för en enskild fastighetsägare. Ett annat syfte med statsbidragen är att de underlättar genom- förandet av ärenden om indragning av allmän väg. Detta syfte har inte varit så tydligt uttalat men är synnerligen viktigt. Givetvis måste villkoren för statsbidrag vara uppfyllda innan statsbidrag kan lämnas. Det nuvarande systemet med en viss differentiering av drift- bidraget mellan olika vägkategorier är ändamålsenligt utom vad gäller bidraget till vägar inom planlagt område. På samma sätt som det av väghållningsskäl kan finnas motiv att införa begränsningar på vägar i det allmänna vägnätet bör möjlig- heten för enskilda väghållare att införa motsvarande begränsningar utan att för den skull statsbidraget försvinner kunna tas tillvara. Det har rått oklarhet om detta. Utgångspunkten måste emellertid vara att det är samhällekonomiskt motiverat och att det är en rimlig inskränkning samt att godkänner den. Det ligger i sakens natur att statsbidraget kan komma att påverkas av en inskränkning av trafiken eftersom begränsningen kan påverka bidragsunderlaget. Transportpolitiska mål och syftet med statsbidraget till enskild väghållning Statsbidraget till enskild väghållning motiverades ursprungligen som ersättning för att den allmänna trafiken använder sig av den enskilda vägen. Detta motiv kvarstår till sin största del. Stats- bidragsgivningen bör därför även fortsättningsvis styras mot samma mål som den allmänna väghållningen. Statsbidrag till enskild väghållning Det övergripande målet för väghållningen att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportför- sörjning för medborgarna och näringslivet. Den enskilda väghåll- ningen bidrar till att uppfylla detta mål genom sin samhällseko- nomiska effektivitet. Enskild väghållning med statsbidrag är en kostnadseffektiv form för väghållningen av det lågtrafikerade vägnätet. Det är därför viktigt att de stödformer som finns i form av statsbidrag för drift och investeringar, rådgivning och övrigt engagemang från samhällets och sida består och utveck- las. Det finns ett ekonomiskt utrymme för ett sådant utökat engagemang. Om det enskilda vägnätet utökas skapas dessutom ett utökat budgetmässigt utrymme för detta. Det enskilda vägnät som staten stödjer är av stor betydelse för näringslivet och för dem som bor på landsbygden.