sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Begreppet upphandlande enhet innefattar enligt 6 § sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och 5.vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande enhet, eller 6.vars upphandling står under statlig eller tillsyn eller en tillsyn av en annan upphandlande enhet, eller Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret 7.vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande enhet. Lag (1999:309). Relationerna mellan lagen om offentlig upphandling och frivillig totalförsvarsverksamhet behandlas vidare i kapitel 11. 4.3En utvecklad modell för uppdragsstyrning av frivilligförsvaret Grundpelarna, enligt den modell som gäller för statsmakterna (nr 2 1998), kan tillämpas även för uppdrags- givning till frivilliga totalförsvarsorganisationer. Det innebär krav på förutsättningslös och grundlig problem- och behovsanalys, tydliga mål och resultatkrav, dialog och kontrakt/åtagande, tydlig ansvarsfördelning, kostnader/finansiering, god återrapportering och resultatuppföljning och adekvat regelverk. När statliga myndigheter inom beredskapsområdet, kommuner och andra ger uppdrag till frivilliga totalförsvarsorganisationer, är det viktigt att hålla isär uppdrag som omfattar bemanning av och utbildning till befattningar i totalförsvarets krigs- och beredskaps- organisation, och mer allmänna uppdrag där det skulle kunna finnas möjlighet att upphandla tjänsten. Denna distinktion görs även i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Myndigheter som exempelvis Sida, och ger uppdrag till frivilligorganisationer enligt modeller som bör kunna tillämpas generellt inom frivillig- försvaret. ger uppdrag till några av dagens frivilliga försvarsorganisationer såsom Svenska , Svenska Röda Korset och , men också till sådana som inte tillhör denna krets såsom och . I varje uppdrag finns en tydlig mål- och uppgiftsbeskrivning (antal kurser, minsta antal deltagare per kurs och exakta kostnader per kurs), myndig- Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret hetens anslag fördelat per kurs, administrationsbidrag för kursverksamheten inom uppdraget, rekvisition och utbetalning av medel samt regler för granskning av erhållna medel. Innan projektmedel betalas ut skall god- känna den projektplan som organisationerna måste lämna in. I projektplanen ingår bl.a. mål och syfte, förväntat resultat, mål- grupp, eventuella samarbetspartner, tidplan och former för genom- förande. Organisationerna måste också till redovisa följande parametrar i samband med slutredovisning av uppdrag, t.ex. utbildningsuppdrag: uppfyllelse av utbildningsmål, kompetensen hos lärarna, effektredovisning, antal deltagare per kurs och totalt, antal kurser totalt, kostnad per kurs och totalt, målgrupper (t.ex. barn, ungdomar, invandrare, föräldrar, flyk- tingar eller arbetslösa) samt fördelningen över landet med t.ex. utbildade inom utbildnings- uppdragen. bedriver ett femårigt projekt, Hushållens energiberedskap ett femårigt informationsprojekt. Syftet med projektet är att öka hushållens (dvs. de enskilda män- niskornas) beredskap att förebygga och avhjälpa svårigheter som uppstått till följd av störningar i energiförsörjningen. Projektet skall vidare medverka till att stärka hushållens uthållighet vid energikriser och att ge hushållen övergripande kunskap om energi- systemet i . inledde Närings- och Teknikutveck- lingsverket () ett samarbete med om utbildnings- och informationsinsatser mot hushållen. När nu den svenska elmarknaden avreglerats, sårbar- heten inom el- och energisektorn uppmärksammas och det pågår en omställning av energisystemet ser behov av ökat engagemang och ansvar på individnivå. Därför har man vänt sig till som dels anses ha grundläggande kompetens om hushållens energiberedskap och lång erfarenhet av informations- och kunskapsspridning, dels arbetar aktivt på central, regional och lokal nivå. Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret I uppdraget anges tydligt och ingående mål (att skapa ett stabilt och långsiktigt kunnande hos hushållen i frågor som rör energiberedskap och energihushållning), kunskapsmål, tidplaner med beräknade kostnader, budget för hela projekttiden uppdelat halvårsvis, utbetalningsplaner, vem som står för vilka kostnader samt återrapportering och tidpunkter för planerade utvärderingar. I uppdraget anges också att den enskilde individen för att uppfylla kunskapsmålen skall ha kunskap om individens eget ansvar (skapa förståelse för och insikt i att individen själv måste ta ansvar för sig och sitt hushåll i samband med störningar i energiförsörjningen), samhällets sårbarhet elberoendet (insikt i och förståelse för samhällets stora elberoende), elavbrott (insikt i orsaker och konsekvenser av ett elavbrott), vatten (känna till effekterna av ett elavbrott, när det gäller vattenförsörjningen och kunna rena vatten), energipolitik (grundläggande kunskap om de energipolitiska målen samt om energimyndighetens omställnings- och forsk- nings- och utvecklingsarbete). Inledningsvis utbildas 22 regionala energiinstruktörer, en från varje distrikt inom . Dessa skall sedan i sin tur utbilda lokala energiinformatörer som rekryteras från civilför- svarsföreningarna, t.ex. hemskyddsombuden. Såväl som torde därigenom ha en enhetlig bild av vad uppdraget innebär. Detta stämmer också överens med statsmakternas syn på bidrag till föreningsverksamhet i allmänhet. Försvarsdepartementet bör i sin tur precisera den politiska inriktningen av frivillig totalförsvarsverksamhet och skapa ett fun- gerande system för återrapportering från de aktörer som ger upp- drag till frivilliga totalförsvarsorganisationer. Det rör sig om stora ekonomiska belopp som staten direkt eller indirekt betalar ut till ett stort antal frivilligorganisationer (se vidare bilaga Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret Det är därför nödvändigt att Försvarsdepartementet har en överblick över uppdragen, hur stora kostnaderna för dessa är och hur de bidrar till att nå inriktningsmålen för frivillig total- försvarsverksamhet. Detta skulle, enligt utredningens uppfattning, underlättas avsevärt med en central, samordnande instans för frivilligfrågor. Övergripande former för uppdragsgivande till frivilliga totalför- svarsorganisationer bör ingå i det regelverk som styr frivillig total- försvarsverksamhet. Av de årliga budgetunderlagen och annat planeringsunderlag som statliga myndigheter är ålagda att utarbeta bör framgå, i vilken utsträckning frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner tas i anspråk och, om så inte är fallet, vilka motiv som ligger bakom myndighetens ställningstagande. till myndigheter inom beredskapsområdet bör i sin tur innehålla inriktningsmål för frivillig totalförsvarsverksamhet. Utredningens förslag om författningsstöd framgår av kapitel 12. regeringen (Försvarsdepartementet) bör utforma tydliga inrikt- ningsmål som uttrycker statsmakternas krav på den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Exempel på sådana mål är att bidra till folkupplysningen rörande samhällets hot och risker, att stärka samhällets beredskap att hantera extraordinära situationer eller att förebygga omfattande skadeverkningar på liv, hälsa, miljö och egendom. dialoger och uppdragsstyrning inom den frivilliga totalförsvars- verksamheten bör utvecklas och koordineras på ett bättre sätt än . tydligare, mer konkreta och långsiktiga uppdrag () utformas i dialoger med statliga myndigheter, uppdrag grundas på behov, tydligare och mer funktionella system för uppföljning och utvärdering av genomförda uppdrag utarbetas och att tydliga och mätbara mål sätts upp för uppdragen. regeringen (Försvarsdepartementet) bör följa upp hur upp- dragsmyndigheterna genomför uppdragsstyrningen, och om Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av frivilligförsvaret uppdragen uppfyller de av statsmakterna uppställda inriktningsmålen, Försvarsmakten med och övriga uppdragsgivande myndigheter samt frivilligförsvarets centrala samarbetsorgan bör i samråd få i uppdrag att göra en översyn av former för redovisning och återrapportering av fri- villigorganisationernas genomförda uppdrag, och verka för för- enklingar. Statsmakternas inriktning av mål- och resultatstyr- ning bör ligga till grund för dessa former, enligt vad som beskrivs i kapitlet, bör således ges i uppdrag att göra en årlig sammanställning över hur det civila försvaret nyttjar frivilliga. Motsvarande redovisning för det militära för- svaret bör åläggas Försvarsmakten, bör således ges i uppdrag att göra en behovssammanställning över hur civila, statliga myndigheter och kommuner avser utnyttja frivilliga. Motsvarande redovisning bör åläggas Försvarsmakten, bör få i uppdrag att dels samordna de civila, statliga uppdragsgivande myndigheternas bemanningsbehov, dels redovisa hur kostnader och uppdrag fördelas mellan olika frivilliga totalförsvarsorganisationer, uppdrag till frivilliga totalförsvarsorganisationer bör ha full kostnadstäckning, dvs. uppdragstagarna (frivilliga totalförsvars- organisationer) måste i dialogerna med uppdragsgivarna ange alla administrations-, personal- och overheadkostnader som uppkommer i samband med det enskilda uppdraget. 5Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Frivilligförsvaret bör betraktas som en folkrörelse, och är således en del av den framtida folkrörelsepolitiken. Frivillig totalförsvarsverksamhet bör på ett bättre sätt än tydliggöras som en resurs för samhället. Former för samverkan inom frivilligförsvaret, och mellan frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner, kommuner och myndigheter behöver utvecklas. Det finns flera exempel på ändamålsenliga lokala och regionala samverkans- former runt om i landet. På central nivå bör det inrättas ett centralt samordningsorgan för frivilliga totalförsvarsorganisationer. Ett sådant organ, som tillgodoser såväl frivilligförsvarets krav på själv- ständighet som statsmakternas och myndigheternas behov av styrning, uppföljning och kontroll, bör ha som huvudsakliga upp- gifter att föreslå regeringen (Försvarsdepartementet) vilka organisationer som enligt förordning (2001:00) om frivillig totalförsvars- verksamhet är frivilliga totalförsvarsorganisationer, genom tilldelad myndighetsuppgift bereda, besluta och fördela samt följa upp medel för organisationsstöd, vara språkrör till regering och riksdag i gemensamma frågor, vid behov företräda sina medlemmar gentemot statliga myndig- heter, kommuner och samhället i övrigt, allmänt slå vakt om frivilligverksamhetens samhällsnytta, vara förespråkare för att dels hålla diskussionen levande om hur frivilligförsvaret demokratiskt skall utvecklas, dels hur etik- frågor och andra viktiga aktuella ämnesområden som rör verk- samheten beaktas. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Utredningen anser att frivillig totalförsvarsverksamhet och fri- villiga totalförsvarsorganisationer är betydelsefulla delar i den framtida folkrörelsepolitiken och betraktar frivilligförsvaret som en av de större folkrörelserna vid sidan av t.ex. idrottsrörelsen. För att få en jämförelse har utredningen tagit del av i vilken grad det inom andra delar av det folkrörelsepolitiska området finns organisatoriska lösningar, generella bestämmelser eller former för verksamhetsstyrning, som är möjliga att tillämpa även på frivilligförsvaret. Jämförelser har gjorts med bl.a. idrottsrörelsen, trossamfunden, ungdomsrörelsen och sektorn som bedriver hembygds- och kulturhistoriskt inriktad verksamhet. Det finns många olika typer av organisationer i före- ningsliv. Föreningslivets verksamhet finansieras ofta genom egen- genererade intäkter och bidrag. Intäkterna kan utgöras av medlemsavgifter, deltagaravgifter, donationer, lotteriintäkter eller insamlade medel. Med bidrag avses ekonomiskt stöd från stat, landsting eller kommun. Därtill gör enskilda människor omfattande ideella arbetsinsatser. Enligt (nr 30 från ) utförs det i ideellt, oavlönat arbete motsvarande cirka 300 000 heltidsarbeten, till ett uppskattat värde av . Sektorerna idrott och fritid har flest frivilligarbetare. Inom frivilligförsvaret finns det många och olika organisationer. Utredningen har funnit att statliga och kommunala myndigheter i många fall har problem att hantera och upprätthålla kontakter med det stora antalet frivilligorganisationer. Dessa representerar ofta sinsemellan helt olika kompetenser av betydelse för samhällsbered- skapen. Utredningen anser att samarbetsformerna mellan de skilda organisationerna skulle kunna utvecklas avsevärt. Det finns ett flertal övergripande frågor som rör i stort sett alla frivilliga organisationer som verkar i totalförsvaret. Denna upp- fattning stöds också av rapporten från Arbetsgruppen Frivillig- försvaret i Utveckling (Ag FU)1. I sådana frågor bedöms det vara värdefullt med ett centralt organ inom frivilligförsvaret, som statliga myndigheter kan vända sig till. Det kan t.ex. vara remiss- hantering, samordning av utvecklingsstöd till Central- och Öst- 1 I arbetsgruppen, som bildades , ingår representanter för Försvarsmakten, Över- styrelsen för civil beredskap, , Frivilliga Motorcykel- kårernas , , och Svenska Blå Stjärnan. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret , frågor om ersättningar och försäkringsskydd, policy- skapande verksamhet, samordning av utbildningar, samordning av försvarsupplysning, underlag för och kanalisering av gemensam informationsverksamhet i bl.a. skolor (jfr. skolpaketen från och Styrelsen för psykologiskt försvar) eller in- hämtande av kunskap om frivillig totalförsvarsverksamhet. Lokal och regional nivå Ett flertal kommuner har också framfört likartade synpunkter till utredningen. Det anses önskvärt att de frivilliga totalförsvars- organisationerna bildar en gemensam samordningsfunktion gente- mot kommunerna på lokal nivå. Det har också framförts önskemål om en motsvarande samordning regionalt och centralt. Kommun- ledningarna kan t.ex. behöva information om vilka frivillig- organisationer, som finns inom kommunens område och som kommunen skulle kunna samarbeta med. I vissa fall vore det av värde att få en samlad ståndpunkt i frågor, som generellt rör frivillig totalförsvarsverksamhet i större regioner. Centrala och regionala samordningsorgan skulle således kunna ha en viktig roll för att skapa generella regler och tillämpningar för samt enhetliga och enkla kommunikationskanaler till den samlade frivilligrörelsen på lokal nivå. På lokal och regional nivå prövas, på initiativ av , några samarbetsmodeller som kommenteras i kapitel 2 och i det följande. På central nivå verkar (). Där ingår representanter från de organisationer som står uppräknade i bilagan till förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet samt . Centrala FOS syftar till att vara ett diskussionsforum för över- gripande frågor. Ordförandeskapet roterar mellan frivilligorganisa- tionerna. På central nivå har FOS arbetsformer förändrats i riktning mot en lös nätverksstruktur. FOS kallar fortfarande till möten men alla organisationer måste inte närvara. Bara de som har intresse av de frågor som behandlas deltar. Anledningen till förändringen uppges vara att det är svårt att Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret koordinera så många organisationer med varierande storlek, behov och intressen. Utredningen anser att FOS i sin nuvarande utformning har all- deles för liten förmåga och/eller för små mandat att tillgodose de önskemål om och behov av bättre central samordning som har framförts av kommuner, statliga myndigheter, men också av flera organisationer. Det främsta skälet är vad organisationerna i FOS själva anger, nämligen att det är svårt att koordinera alla orga- nisationerna enligt ovan. Detta innebär, enligt utredningens uppfattning, att centrala FOS i nuvarande utformning inte kan arbeta effektivt med policy- och utvecklingsfrågor inom frivillig totalförsvarsverksamhet, och inte heller samordna dessa frågor på organisationernas egna villkor. FOS har inte heller förmåga och mandat att företräda fri- villigorganisationerna gentemot statsmakterna. Utredningen anser att i framtidens frivilligförsvar, med kanske ännu fler frivillig- organisationer som utnyttjas i samhällsberedskapen, är det nödvän- digt med någon form av centralt samverkansorgan som kan företräda det samlade frivilligförsvaret i vissa frågor. Enligt utredningens bedömning finns det även andra motiv till förändringen av FOS arbetsformer. Det finns en viss rädsla eller motvilja hos flera frivilligorganisationer mot en central samordning då en sådan anses kunna inkräkta på självständigheten. Ett annat motiv är att många organisationer har en stor tyngd i sig själva med väl upparbetade kontaktkanaler till statliga myndigheter och politiska beslutsfattare. Det senare gäller dock inte för flera av de mindre organisationerna, som därmed kan ha svårigheter att sär- skilt på central nivå få gehör för sina synpunkter. Det är i sammanhanget också värt att notera att det i 17 § i den tidigare kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet föreskrevs att överbefälhavaren hade rätt att inrätta ett samarbets- organ för samordning av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet (se bilaga 7). Detta upphörde i och med den senare förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Utredningen anser inte att överbefälhavaren skall få denna rätt på nytt, men däremot finns det behov av att lyfta fram frivillig- försvarets omfattning och den försvarseffekt och samhällsbered- skap som skapas på frivillig grund. Statsmakterna har också, som framgår av kapitel 2, en liknande uppfattning. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Långsiktiga strategier i ideella och frivilliga organisationer En annan viktig fråga som utredningen vill betona är hur fri- villigförsvarets långsiktiga strategier växer fram och anpassas till samhällsutvecklingen. , forskare vid Handelshög- skolan i , anför i skriften Möten med mening2 att lång- siktigt strategiskt ledarskap är nödvändigt för att den svenska frivilligrörelsen i allmänhet skall kunna utvecklas och förändras i takt med samhället. Detta gäller enligt utredningens mening inte minst den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Ideella och frivilliga organisationer i har, enligt Wijkström, av tradition lång vana av att ta ansvar för övergripande samhällsfrågor. Wijkström skriver vidare att verkar det som om vissa folkrörelser har fångats i en av två huvudfällor. Den första är att organisationen blir det man gör, dvs. att organisationen fastnar i att upprepa den tidigare aktiviteten utan att den konti- nuerligt utvärderas mot det ursprungliga uppdraget. Den andra fällan är att organisationen blir sina resurser organisationen är det den får pengar för. Detta kan, menar , i vissa fall strida mot organisationens ideal och ursprungliga syfte. Det krävs långsiktigt, strategiskt ledarskap för att organisationer skall und- vika eller ta sig ur dessa fällor. Vidare redovisar Wijkström i forskningsrapporten Den ideella sektorns roll i välfärdssamhället ett antal tendenser i relationerna mellan staten och den ideella sektorn. En tendens är att generella organisationsbidrag från offentlig till ideell sektor förändrats till mer specifika ersättningar. En annan tendens är att det har skett en förflyttning av ansvar från nationell, statlig nivå till nivå. Wijkström skriver att tendensen från statsbidrag till kommunala ersättningar betyder att ideella och frivilliga organisationer generellt i större utsträckning får bidrag för vad de faktiskt gör, snarare än som tidigare för vilka de är och hur många medlemmar de har. Wijkström konstaterar också i skriften Möten med mening att drivs många centrala utvecklingsfrågor i organisationerna antingen inte alls eller på ett mer eller mindre ad hoc-mässigt sätt. finns det t.ex. något egentligt forum där man inom orga- nisationen aktivt och regelbundet på ett naturligt sätt tar upp 2 Skriften gavs ut av Stiftelsen vid fondens 50-årsjubileum . Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret långsiktiga strategiska frågeställningar eller diskuterar den ideo- logiska grunden för verksamheten. Lösningen på hur ideella organisationer skulle kunna förbättra sitt strategiska ledarskap är, enligt Wijkström, framför allt att tillsammans hitta former för att i ett samarbete mellan de ideella organisationerna lyfta fram och sprida den enorma kunskap och kompetens som finns bland nuvarande ledare i olika organi- sationer. Wijkström drar slutsatsen att det är en central del i de ideella organisationernas samhällsansvar att förvalta och utveckla sin egen strategiska ledarutveckling. Wijkströms resonemang i dessa skrifter är i hög grad tillämpliga på frivilliga totalförsvarsorganisationer. Det vilar naturligtvis ett ansvar på frivilligorganisationernas centrala nivåer att arbeta med dessa frågor, för att bl.a. upprätthålla människors engagemang, totalförsvarets folkförankring och organisationernas roller som självständiga sammanslutningar samt att rekrytera nya och unga medlemmar. Men det finns, enligt utredningens mening, också ett ansvar för frivilligförsvarets utvecklingsstrategier vilket faller på dels statsmakterna, dels de beredskapsansvariga instanser som tar frivilliga i anspråk i totalförsvaret. Dessa instanser måste konkre- tisera frivilligförsvarets framtida uppgifter och underlätta dess anpassning till samhällsutvecklingen. Offentligt finansierade insatser kommer aldrig att kunna ge medborgarna ett fullständigt skydd mot alla typer av hot och risker. Medborgarna kan emellertid förbättra sitt eget, familjens och lokalsamhällets skydd genom att själva skaffa sig kunskaper som är värdefulla för att skydda liv, hälsa, miljö och egendom. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna kommer att ha viktiga upp- gifter i framtidens totalförsvar som förmedlare av sådan kunskap och som förstärkningsresurser i extraordinära situationer. Frivilligförsvarets utvecklingsstrategier måste, enligt utred- ningens uppfattning, ha sin utgångspunkt i detta synsätt. Dess verksamhet måste bygga på att medborgarna finner det intressant och meningsfullt att offra tid, bekvämlighet och egna tillgångar på ett frivilligt arbete som stärker samhällets beredskap och förmåga att hantera olika störningar och extraordinära situationer. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret utöver skall självfallet varje enskild organisation styras och utveck- las i enlighet med sina stadgar och medlemmarnas beslut. När de beredskapsansvariga instanserna har konkretiserat sina behov av frivilliga i samhällsberedskapen kommer de frivilliga totalförsvarsorganisationerna att på ett bättre sätt än kunna samarbeta med och utföra uppdrag åt både det militära och det civila försvaret. Självständig roll och gemensam plattform Organisationerna kommer emellertid också att ha en självständig roll i att främja totalförsvaret genom allmän information om samhällets skydd och säkerhet och målinriktad utveckling av sina medlemmars förmåga att medverka i samhällsberedskapen. Denna självständiga roll och det faktum att flera organisationer inte har en självklar hemvist, varken i det militära eller i det civila försvaret, motiverar att frivilligförsvaret får en egen gemensam plattform i det framtida totalförsvaret. En sådan ordning bör ge frivilligförsvaret en stärkt position i samhället och samhällsbered- skapen, vid sidan av det militära och det civila försvaret.