sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen har därför valt att utforma en framtida modell som bygger på att bostadsbidragen till barnfamiljer avskaffas helt eller delvis. Med delvis avskaffande menas här att den del av bostads- bidraget som baseras på boendekostnaden avskaffas, medan det särskilda inkomstprövade bidraget till barnfamiljer behålls. För att kompensera barnfamiljer, som har låga inkomster, för den resursminskning som förlusten av bostadsbidraget skulle innebära, har egenskaper som ofta är förknippade med låg inkomst identifierats. Ensamstående har av uppenbara skäl i regel lägre hushålls- inkomster än samboende. Det är därför inte förvånande att bostadsbidraget i stor utsträckning går till ensamstående. Av de ensamstående fick 172 000, bostadsbidrag . Det är ungefär två tredjedelar av alla ensamstående med barn. Ensam- stående föräldrar behöver ett stöd som viss kompensation för att hushållet endast kan ha en inkomst. Bostadsbidraget har i praktiken alltmer fått en sådan funktion och det ter sig därför naturligt att införa ett särskilt ensamförälderstöd om bostadsbidraget avskaffas. Studerande föräldrar har, som visas i kapitel 15, ofta svag eko- nomi. Av föräldrar med studiemedel beräknas att ungefär hälften hade bostadsbidrag 1998 (HINK). Cirka en tredjedel av de för- äldrar, som uppbar vuxenstudiestöd i någon form, mottog bostads- bidrag. Om detta avskaffas bör ett speciellt stöd till studerande med barn införas. Inkomst och ålder har ett tydligt samband, unga föräldrar tjänar i regel mindre än äldre föräldrar. Unga föräldrar har små barn, en höjning av garantinivån i föräldraförsäkringen skulle gynna de för- äldrar som har de lägsta inkomsterna eller inga inkomster alls. Familjer med tre eller fler barn har i genomsnitt en lägre eko- nomisk standard än familjer med ett eller två barn, se kapitel 4. Drygt 46 000 familjer med tre eller fler hemmavarande barn fick Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Det utgör av samtliga familjer med tre eller fler barn. En justering av flerbarnstillägget är ett sätt att förbättra ekonomin för familjer som har en svag ekonomi på grund av stor för- sörjningsbörda. Utredningen anser vidare att åldersgränsen för det allmänna barnbidraget är anpassad till utbildning och arbetsliv. Skälen för denna ståndpunkt utvecklas närmare i kapitel 10. I ett framtida mer generellt familjestöd bör därför ingå en höjning av åldersgränsen för barnbidraget till . Sammanfattningsvis kan en framtida modell för ett mer generellt ekonomiskt familjestöd innehålla följande: 1.Ett mindre omfattande inkomstprövat stöd 4.Höjd garantinivå i föräldraförsäkringen 5.Höjd åldersgräns för det allmänna barnbidraget från 16 till 18 år Tilläggen för ensamstående respektive studerande föräldrar är nya inslag i det ekonomiska familjestödet, medan övriga punkter kan anses vara justeringar av befintliga stöd. Inom barnbidragssystemet finns redan flerbarnstillägg, modellen innebär alltså att ytterligare tillägg för föräldrar som är ensamstående och föräldrar som studerar införs. Om bostadsbidragen till barnfamiljer helt avskaffas kommer många hushåll att mista ett betydande inkomsttillskott. I avsnitt 11.3.2 Hushåll med bostadsbidrag ges en beskrivning av de hushåll som får bidrag. Det högsta bidrag som kan betalas ut till familjer med ett barn är . Motsvarande belopp för familjer med två barn och familjer med tre eller flera barn är respektive . Det är emellertid endast ett fåtal hushåll som får maximalt bostadsbidrag; drygt en procent av samtliga bidragshushåll får högsta bidrag. Det genomsnittliga bidragsbeloppet är klart lägre. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet hemmavarande barn får i genomsnitt . Hushåll med endast umgängesbarn förlorar bostadsbidraget och erhåller inget annat stöd i stället enligt utredningens modell. I tabell 17.1 nedan redovisas hur många hushåll som berörs, genomsnittlig årsinkomst bland bidragshushållen och hur stora bidrag hushållen i genomsnitt mottar. Tabell 17.1 Antal hushåll med bostadsbidrag, genomsnittligt bidrag samt bidragshushållens preliminära års- inkomst. 3 eller fler barn 3 eller fler barn *Inkomst som ingår i underlaget när bostadsbidrag beräknas De förändringar som presenteras ovan har slagits samman till fyra alternativa paket. Gemensamt för samtliga alternativ är att barnbidraget blir generellt tills barnet fyller samt att garantinivån i föräldrapenningen höjs till per dag. Alternativ 1 är budgetneutralt och innehåller inget inkomst- prövat stöd och ingen höjning av flerbarnstillägget. För att finansi- era de nya tilläggen för ensamstående och studerande sänks det all- männa barnbidraget till den nivå som det hade , dvs. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Alternativ 2 innebär en ökning av de ekonomiska familjestöden med . Förutom införandet av ensam- förälder- och studerandetillägg höjs flerbarnstillägget och det all- männa barnbidragets grundbelopp behålls oförändrat, dvs. I alternativ 3 och 4 behålls ett visst inkomstprövat stöd. Ensam- stående- och studerandetilläggen samt flerbarnstillägget justeras nedåt i förhållande till alternativen 1 och 2 så att de totala kostna- derna förblir desamma som i alternativ 1 (budgetneutralt) respek- tive 2 (kostnad ). Det inkomstprövade stödet motsvarar den barnanknutna delen av dagens bostadsbidrag och är beräknat enligt reglerna för dagens bostadsbidrag vad gäller inkomstgränser och avtrappning. Marginaleffekterna blir kvar men berör färre familjer. Alternativen 1 och 3 är således budgetneutrala och alternativen 2 och 4 kostar . I tabell 17.2 sammanfattas alter- nativen. Tabell 17.2 Utformning av fyra alternativa regelpaket. Familje- stöden anges i kronor Barn 3 Barn 4 Barn 5+ * Jämförelse med de regler som gäller Anm: Alt 3 & 4 innebär att den icke bostadsanknutna delen av bostads- bidraget behålls. 17.1.3Nuvarande omfattning av de ekonomiska familjestöden Beräkningarna utgår från de ramar som ges av det allmänna barnbidraget inkl. flerbarnstillägget, studiehjälpen för ungdoms- skolan och bostadsbidraget till barnfamiljer, sammanlagt Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet , som i nuvarande system beräknas vara fördelade på följande sätt: 19,7 mdkr för allmänt barnbidrag 1,1 mdkr för flerbarnstillägg 1,1 mdkr för studiebidrag inom studiehjälpen (uppskattad utgift för studerande under ) och 3,9 mdkr för bostadsbidrag Utgifterna för det allmänna barnbidragets grundbelopp utgör av de totala utgifterna. Att höja detta grundbelopp med kostar . Det är alltså inte möjligt att ersätta bostadsbidraget med en höjning av det allmänna barnbidraget. Det måste ske med riktade åtgärder, som når de grupper som har höga bostadsbidrag, dvs. framförallt ensamstående, studerande föräldrar och flerbarns- familjer. De gymnasiestuderande som fyllt har igenom- snitt varit halva året. Om hänsyn tas till detta blir kostnaden för studiemedel till dem som omfattas av en barnbidragsför- längning 0,3 till högre än de redovisade . Det förutsätts att underhållsstödet bibehålls med vissa ändringar inom systemet. Detsamma gäller föräldraförsäkringen. I modellen höjs garantinivån i föräldraförsäkringen per dag (gäller således inte de särskilda då föräldrapenning på garantinivå utgår till alla). Kostnaden för detta beräknas till ca . I kapitel 16 beräknas hur stora marginaleffekter som olika indivi- der utsätts för vid en ökad inkomst. När bostadsbidraget avskaffas minskar den sammantagna marginaleffekten med 20 procent- enheter för dem som tidigare hade bostadsbidrag. Den genom- snittliga marginaleffekten i totalbefolkningen sjunker med mindre Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet än en procentenhet. Detta beror på att de flesta i befolkningen inte har bostadsbidrag. Bland barnfamiljerna är effekten större. Figur 17.1 Förändring av genomsnittlig marginaleffekt för olika familjetyper -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 -10,0 -12,0 I gruppen ensamstående med två eller flera barn (E2) minskar den genomsnittliga marginaleffekten med (från knappt 60 till ) i de alternativ där bostads- bidraget helt avskaffas (1 och 2). Då marginaleffekten från bostadsbidraget är betyder detta att knappt hälften av dessa hushåll har bostadsbidrag i utgångsläget. För dem som har bostadsbidrag i denna grupp är den genomsnittliga marginal- effekten . Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Figur 17.2 Förändring av antalet individer i olika marginal- effektsklasser -40000 -20000 Det sker en omfattande förskjutning nedåt mellan marginal- effektsgrupperna. Den grupp som växer mest är de med marginal- effekter på mellan (53 000–63 000 personer), den som minskar mest är de med mellan 50 och 60 procents marginaleffekt (47 000–53 000 personer). För det stora flertalet av dem som får ändrade marginaleffekter minskar dessa . Gruppen med minst 100-procentiga marginal- effekter ökar något, som mest med ca 2 000 personer. Denna ökning beror på att ett ökat socialbidragstagande, detta analyseras djupare i avsnitt 17.2.6. I de inkomstintervall där bostadsbidrag utgår minskar marginal- effekterna . Vid vilka inkomstnivåer detta inträffar beror på familjesammansättning, boendekostnad och övriga inkomster i hushållet. För de typfall som presenterades i kapitel 16 har de totala marginaleffekterna för några av ut- Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet redningens alternativ beräknats. I figur 17.3a och 17.3b illustreras effekten av alternativ 2 respektive 4 för en ensamstående med ett barn. Figur 17.3a Marginaleffekt för en icke-studerande ensamstående med ett barn samt om alternativ 2 genomförs. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Figur 17.3b Marginaleffekt för en icke-studerande ensamstående med ett barn samt om alternativ 4 genomförs. I det aktuella typfallet medför alternativ 2 (och 1) en minskning i intervallet 9 700 till . I alternativ 4 (och 3) blir motsvarande intervall 12 800 till . I det typfall som avser samboende har samtliga alternativ samma effekt. Detta beror på att det inkomstprövade bidrag som ingår i alternativ 3 och 4 är bortreducerat när socialbidragsgränsen nås. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Figur 17.4 Marginaleffekt för en icke-studerande samboende med två barn samt om något av alternativ 1 - 4 genomförs. I det aktuella typfallet medför samtliga alternativ en minskning i inkomstintervallet 4 900 till . I en traditionell statisk analys av hur olika hushållsgruppers inkomster påverkas av de olika alternativen, och hur de offentliga finanserna påverkas, antas att hushållen inte förändrar sitt beteende på grund av nya regler. Den statiska effekten kan tolkas som den omedelbara eller kortsiktiga effekten. En statisk ansats kan försvaras vid mindre justeringar av de befintliga reglerna eller då det inte finns någon anledning att tro att beteendet påverkas. Ett huvudmotiv till att avskaffa bostadsbidraget är att minska marginaleffekterna och därigenom öka utbytet av arbete. En dynamisk analys där hänsyn tas till att hushållen kan väntas ändra sitt beteende har därför genomförts. Även om det finns anledning att anta att en statisk analys blir missvisande, finns det dock anledning att genomföra också en sådan. Orsaken är att resultaten Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet av en dynamisk analys inte heller är invändningsfria. Fördelen med den statiska analysen är att alla förutsättningar är väl kända. Effekterna av de fyra alternativen analyseras därför både med och utan dynamiska effekter. Som alltid kan storleken av hushållens beteendeanpassningar diskuteras, i analysen förutsätts dessutom att det finns en efterfrågan på det ökade utbudet av arbete. Målet med den dynamiska analysen är i första hand att ge en vägledning om vilka effekter som kan förväntas. Den modell, som har använts för att beräkna de förväntade effekterna på arbetsutbudet, beskrivs i bilaga 7. I tabell 17.3 redovisas hur arbetstiden fördelar sig vid en simulering under nuvarande regler samt hur den förändras av alternativen. Redovisningen avser endast tre av de grupper som befolkningen delas in i vid simuleringen; ensamstående kvinnor med barn, samboende kvinnor och samboende män. Ensamstående kvinnor utan barn påverkas inte av de föreslagna regeländringarna och ensamstående män reagerar i simuleringen inte på de för- ändrade reglerna. Detta beror sannolikt på att ytterst få ensam- stående män (med barn) mottar bostadsbidrag. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Tabell 17.3 Årsarbetstider, fördelning på arbetstidsklasser (simulerad) och förändring av gruppernas storlek i procent- enheter vid införande av de olika alternativen. Anm: Kolumn tre anger hur individerna i de olika hushållstyperna fördelas på olika arbetstidsklasser samt genomsnittlig arbetstid inom hushållstypen. Kolumn fyra till sju anger, för vart och ett av alternativen, dels hur storleken på arbetstidsgrupperna förändras, dels hur den genomsnittliga årsarbetstiden förändras. Arbetsutbudsmodellen delar in befolkningen i sju arbetstidsklasser, här har dessa slagits samman till fyra. Kort deltid motsvarar en årsarbetstid på mellan 1 och , lång deltid 1000–och heltid avser dem som arbetar minst . Att avskaffa bostadsbidraget medför både en substitutionseffekt och en inkomsteffekt medan ensamförälder- och studerandetilläggen endast medför inkomsteffekter. Hus- hållens reaktion på förändringarna kommer att variera, en del kommer att arbeta mer och andra mindre. De redovisade för- ändringarna är nettoeffekter. De effekter på arbetsutbudet som modellen förutsäger härrör nästan uteslutande från ensamstående kvinnor med barn. Bland de samboende förväntas arbetstiden påverkas positivt av samtliga alternativ men effekterna är små. Bland de ensamstående mödrarna är de förväntade effekterna förhållandevis stora, gruppen som inte Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet arbetar minskar med mellan till följd av förslagen, en procentenhet motsvarar för denna grupp drygt 1000 personer. Störst effekt har det dyrare alternativet med helt avskaffat bostadsbidrag (alternativ 2), där gruppen heltids- arbetande ökar med mer än 7 000 personer och den genomsnittliga arbetstiden ökar med . Det inkomstprövade stöd, som ingår i alternativ 3 och 4, dämpar arbetsutbudseffekten i jämförelse med alternativ 1 och 2. Skatter och bidrag påverkar hushållens ekonomi och av- kastningen på arbete. Höga marginaleffekter för hushåll som står utanför arbetsmarknaden, eller deltar i begränsad omfattning, minskar incitamenten att öka arbetsinkomsten. I det här avsnittet har en modell för hushållens arbetsutbud använts för att visa hur olika familjepolitiska åtgärder kan påverka arbetsutbudet. Även om storleken av de redovisade resultaten är osäkra, tyder simu- leringarna ändå på att det finns betydande dynamiska effekter. De hushåll som berörs kan väntas anpassa arbetsutbudet när en reform påverkar budgetmängden. Anpassningen av arbetstider medför att arbetskraftsdeltagandet ökar om familjepolitiska åtgärder minskar marginaleffekterna för hushåll med svag ekonomi. Detta innebär i sin tur en höjning av dessa familjers inkomster och en lägre kostnad för reformen. Det bör återigen påpekas att beräkningarna av hur mycket hushållen väljer att anpassa sina arbetstider vid regeländringar och den exakta fördelningen på olika grupper, beror mycket på vilka metoder som används och det empiriska underlaget. Med andra metoder och andra underlag skulle både nivån och profilen kunna bli något annorlunda. Man bör dock kunna vänta sig att många andra metoder och underlag skulle ge anpassningar med liknande riktning och fördelning. Syftet med dessa simuleringar är främst att visa hur viktigt det är att vid så stora regeländringar, som här diskuteras, försöka bedöma hur arbetstiderna kan påverkas. Om man avstår från detta dynamiska perspektiv, riskerar man att överskatta kostnaden för åtgärden, och därmed kanske avstå från att genomföra motiverade förändringar. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet 17.2.3Kostnader för de fyra alternativen Två av alternativen är budgetneutrala, dvs. ökar inte den offentliga sektorns kostnader jämfört med oförändrade regler. Två innebär en ökning av statens ekonomiska insats, som vore önskvärd av familjepolitiska skäl. Alternativen är så utformade att de vid en statisk beräkning är budgetneutrala (alternativ 1 och 3) respektive medför ökade ut- gifter om (alternativ 2 och 4). När kostnaden för en reform skall beräknas är det normalt dessa statiska beräkningar som används. Anledningen är att de dynamiska effekterna är svåra att beräkna vad gäller både storlek och när i tiden anpassningen sker. Om den önskade arbetstiden för ett hushåll ändras är det inte säkert att det kan anpassa sig till de nya reglerna . Det är därför klokt att inte räkna in dynamiska effekter i budgeten då detta kan leda till att reformer underfinansieras. Här presenteras både statiska och dynamiska beräkningar av alternativens kostnader. De dynamiska be- räkningarna skall ses som en känslighetsanalys. I tabell 17.4a och 17.4b visas hur olika utgiftsposter påverkas av regeländringarna. Tabell 17.4a avser en statisk analys där hushållen ej ändrar sitt beteende när reglerna ändras, i tabell 17.4b antas däremot hushållen anpassa sitt arbetsutbud i enlighet med den modell som presenteras i bilaga 7. Tabell 17.4a Kostnader för offentlig sektor av de olika alterna- tiven beräknade med statiskt arbetsutbud. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet I de budgetneutrala alternativen (1 och 3) sänks det generella barn- bidraget med , detta medför en besparing på ca . I alternativen ingår också effekten av att barnbidragsåldern , kostnaden för detta beräknas till ca . Nettoeffekten av dessa förändringar blir att utgifterna minskar med ca . Studiebidraget för gymnasiestuderande minskar med . Denna kostnadsminskning underskattas något beroende på att de, som i modellpopulationen är , kan ha haft studiebidrag som 17-åringar under en del av året. Hälften av studiebidrags- kostnaderna för de som är borde alltså räknas in i be- sparingen. Underskattningen kan beräknas till mellan 0,3 och . Även om detta görs så ökar barnbidraget mer än studiebidraget minskar, dels för att alla i åldern inte studerar samt, framför allt, att studiebidraget betalas ut . Besparingen av att avskaffa bostadsbidraget till barnfamiljerna är , det mindre omfattande inkomstprövade stödet beräknas medföra en budgetbelastning på ca . Av de nya stöden är det ensamförälder- stödet som är det mer omfattande. En viss övervältring på bostads- tillägg för pensionärer () förekommer. Om någon är berättigad till både bostadsbidrag och BTP beräknas först bostadsbidraget, därefter dras bostadsbidraget från boendekostnaden när BTP beräknas. Ökningen av kostnaderna för socialbidrag beräknas till mellan 0,3 och . Om hushållens arbetsutbud ökar till följd av regeländringarna påverkar det den offentliga sektorns finanser dels genom ökade skatteintäkter, dels genom minskad ökning av socialbidragen. I den offentliga sektorns ekonomi ingår transfereringar till hushållen och skatter och avgifter från hushållen. Arbetsgivaravgifter och in- direkta skatter som moms ingår inte i analysen. Detta innebär att den verkliga förändringen av de offentliga inkomsterna bör bli mer fördelaktig än vad som framgår av analysen. Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet Tabell 17.4b Kostnader för offentlig sektor av de olika alterna- tiven med en beräknad anpassning av arbetsutbudet. Förutom att den offentliga sektorns kostnader blir mindre efter en beteendeanpassning, så blir nettoeffekten för hushållssektorn mer gynnsam. Utfallet för hushållssektorn beräknas bli mellan 0,9 och större om en anpassning enligt model- len kommer till stånd. Tabell 17.5 Förändring av den offentliga sektorns ekonomi och hushållens disponibla inkomster till följd av alternativen. De fördelningseffekter som har beräknats avser genomsnittliga förändringar inom olika grupper. Effekterna beräknas med och utan den anpassning av arbetstiderna som förutsägs av den modell som beskrivs i bilaga 7. I samma bilaga beskrivs även de metoder Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet och definitioner som används. I bilaga 8 redovisas detaljerade resultat från denna analys, nedan presenteras huvudresultaten. I detta alternativ, som är budgetneutralt, ingår inget inkomstprövat stöd. Konstruktionen har mycket små fördelningseffekter på totalbefolkningsnivå. Gini-koefficienten, som är ett vanligt mått på inkomstspridningen, ökar marginellt i den statiska analysen och inte alls i den dynamiska. Hushåll i decil ett till tre (dvs. de som har de lägsta inkomsterna) förlorar i genomsnitt någon tiondels till en procent av sin disponibla inkomst i en statisk analys. Om hushållen anpassar sin arbetstid blir fördelnings- profilen svagt progressiv, dvs. de med lägre inkomster gynnas mer än de med högre. Skillnaden i effekt, i framförallt decil ett och två, mellan den statiska och dynamiska analysen överskattas dock på grund av det tidigare nämnda förenklade antagandet om social- bidrag. Det sker en viss omfördelning mellan olika hushållstyper, där flerbarnsfamiljer med två föräldrar förlorar något medan ensamstående, framförallt de med flera barn, i genomsnitt ökar sin disponibla inkomst med ett par procent. När hänsyn tas till arbetsutbudseffekterna blir denna omfördelning tydligare. När ensamstående respektive samboende med barn studeras separat framgår att effekterna för samboende är förhållandevis små, medan de för de ensamstående är större och har en mindre bra statisk fördelningsprofil. Den dynamiska fördelningsprofilen är dock jämnare. I detta alternativ avskaffas bostadsbidraget helt, liksom i alternativ 1, och den offentliga sektorns kostnader ökar med . Konstruktionen har små men hyfsade fördelnings- egenskaper på totalbefolkningsnivå. Gini-koefficienten minskar marginellt. Den statiska analysen visar på en fördelningsprofil där inkomstökningarna minskar fr.o.m. decil fyra och uppåt, i den dynamiska är profilen tydligt progressiv. Ensamstående föräldrar vinner i genomsnitt mer än samboende. När ensamstående respek- tive samboende med barn studeras separat framgår att den genom- snittliga ekonomiska standarden ökar inom samtliga deciler för de Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska familjestödet ensamstående föräldrarna, oavsett om analysen är dynamisk eller ej. För de samboende barnfamiljerna är ökningarna inte lika stora och fördelningsprofilen mer progressiv. Detta alternativ är i likhet med alternativ 1 budgetneutralt, men ett visst inkomstprövat stöd ingår. Konstruktionen har små för- delningseffekter på totalbefolkningsnivå. Gini-koefficienten ökar marginellt och i ingen decil är de genomsnittliga förlusterna eller vinsterna mer än någon tiondels procent av den disponibla in- komsten. Det sker en viss omfördelning mellan olika hushållstyper där ensamstående med ett barn i genomsnitt ökar sin disponibla inkomst med medan effekten i de flesta övriga grupper är liten. Bland de samboende minskar genomsnitts- inkomsten i decil ett med en dryg procent i den statiska be- räkningen, i övrigt är förändringarna mycket små. För ensam- stående förbättras den genomsnittliga ekonomiska standarden i decil sex till tio, i decil ett till fem är effekterna små. Om arbets- utbudseffekterna tas med ökar inkomsterna även i decil ett och två, ökningen överdrivs dock något av modellen. Liksom i alternativ 3 ingår i detta alternativ ett visst inkomstprövat stöd. Den offentliga sektorns kostnader ökar här med fem milj- arder kronor. Konstruktionen har progressiv fördelningsprofil som blir tydligare om arbetstiden tillåts anpassas till de nya reglerna. Gini-koefficienten minskar i både den statiska och den dynamiska analysen och fördelningsprofilen är progressiv. Inkomsterna för ensamstående föräldrar, framförallt med fler barn, ökar kraftigt.