sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — har också den s.k. databasregeln i 9 § YGL utvidgats till att gälla inte bara traditionella massmedieföretag utan också företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar. Medie- grundlagsutredningen (Ju 1999:01) överväger f.n. bl.a. behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlags- reglering för yttrandefriheten (dir. 1999:8). En utvidgning av det grundlagsskyddade området för yttrande- friheten får inte bara betydelse för gränsdragningen mellan tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen å ena sidan och personuppgiftslagen å andra sidan, utan också för prövningen av om sekretess föreligger enligt 7 kap. 16 § SekrL. Detta innebär att i den utsträckning det grundlagsskyddade området utvidgas minskar utrymmet för sekretess enligt nämnda bestämmelse i motsvarande mån. Prövningen enligt 7 kap. 16 § SekrL innebär i detta En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar sammanhang att en förhandsprövning skall göras av om en ännu inte påbörjad behandling av personuppgifter kan antas åtnjuta grundlagsskydd eller inte. Det finns anledning att fråga sig vilka krav en myndighet eller domstol kan ställa på en sökande i detta sammanhang. I förarbetena till personuppgiftslagen anfördes att en invändning om att en behandling av personuppgifter avser sådant som är undantaget enligt 7 § samma lag får godtas, om det inte av omständigheterna framgår att invändningen är så osannolik att den kan lämnas utan avseende (prop. 1997/98:44 s. 119). Uttalandet tog inte specifikt sikte på prövningen enligt 7 kap. 16 § SekrL, utan tycks ha gällt normkonflikter generellt mellan å ena sidan tryck- och yttrandefrihet och å andra sidan personuppgiftslagen. Det får dock anses främmande för de principer som svensk tryck- och yttrandefrihet hitintills har byggt på att en myndighet eller en domstol vid sekretessprövningen enligt 7 kap. 16 § SekrL, när de formella kriterierna enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen är uppfyllda, skulle göra en materiell prövning av om ändamålet med en viss behandling av personuppgifter åtnjuter grundlagsskydd eller inte. Om en sökande t.ex. påstår att han har för avsikt att sprida begärda personuppgifter på datadisketter på ett sätt som formellt uppfyller kraven på grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen och påståendet inte framstår som så osannolikt att det bör lämnas utan avseende, förefaller därför ut- rymmet vid sekretessprövningen vara mycket begränsat när det gäller såväl att med stöd av 2 kap. 14 § TF närmare efterforska syftet med sökandens begäran som att slutligen komma fram till att personuppgifterna i fråga inte kan lämnas ut p.g.a. sekretess. Resonemanget ovan syftar inte till att leda fram till några över- väganden i frågan om gränsdragningen mellan tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen å ena sidan och person- uppgiftslagen å andra sidan. Det rätta sammanhanget för sådana överväganden är lagstiftningsarbeten kring grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vårt syfte är i stället att peka på en av de svårigheter som rättstillämparen kan möta vid sekretessprövningen enligt 7 kap. 16 § SekrL. Det finns således numera många komplicerade frågor som myn- digheter och domstolar skall ta ställning till vid sekretess- prövningen enligt 7 kap. 16 § SekrL. Vårt förslag att ta bort utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF innebär, som sagt, att myndigheter och domstolar, om inte någon annan sekretess- bestämmelse är tillämplig, blir hänvisade till 7 kap. 16 § SekrL vid sin bedömning av om en allmän handling som innehåller En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar personuppgifter skall lämnas ut. Mot denna bakgrund kan det naturligtvis upplevas som otillfredsställande att det finns oklar- heter och svårigheter förknippade med denna sekretessprövning. Man kan då fråga sig om inte detta utgör ett skäl för att behålla utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF. Som vi redan har konstaterat ovan utgör utskriftsundantaget dock inte längre något hinder för den som vill ha tillgång till personuppgifter i syfte att behandla dessa på automatiserad väg. Oavsett om utskriftsundantaget behålls eller inte, kommer alltså det verkningsfulla skyddet för annars offentliga personuppgifter att utgöra sekretess- bestämmelsen i 7 kap. 16 § SekrL. Av detta skäl har vi inte heller funnit anledning att överväga om det skall införas ett särskilt sekretesskydd vid utlämnande av personuppgifter i elektronisk form. Vi kan vidare inte se att det är någon uppgift för denna kommitté att överväga en ändring av 7 kap. 16 § SekrL för att skapa klarhet kring bestämmelsens tillämpning. Att t.ex. försöka skärpa sekretessen enligt 7 kap. 16 § SekrL genom att där inskränka möjligheterna till utlämnande av personuppgifter till någon som skall utföra en tillåten behandling enligt person- uppgiftslagen eller som är undantagen från lagens bestämmelser, vore enligt vår uppfattning principiellt felaktigt. Det skulle innebära att man i detta sammanhang formulerar en annan syn på vad som är ett otillbörligt integritetsintrång än vad som uttrycks i personuppgiftslagen. Inte heller går det att i sekretess- bestämmelsen försöka förtydliga vilken behandling som skall anses förenlig med personuppgiftslagen, eftersom sådana förtydliganden oundvikligen kommer att utgöra en sorts tolkning av såväl personuppgiftslagens regler som bestämmelserna i . Det finns därför en risk för att sådana förtydliganden kommer att innebära avvikelser från de tvingande reglerna i direktivet. Avslutningsvis vill vi framhålla att vår uppfattning är, trots det problematiserande resonemanget ovan, att den sekretessprövning som myndigheterna är skyldiga att göra enligt 7 kap. 16 § SekrL numera, p.g.a. personuppgiftslagens mer generella tillämpnings- område, utgör ett mer effektivt skydd för den personliga integriteten i dagens IT-samhälle än vad som var fallet med datalagen. De oklarheter och problem som har påpekats ovan torde framför allt ha sin grund i att lagstiftningen är helt ny. Större klarhet i rättstillämpningen kan därför förväntas allteftersom en praxis har utbildats på området samt genom att ändringar och En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar förtydliganden görs i den generella lagstiftningen och i kom- pletterande regler när behov uppstår. Det kan vidare konstateras att den osäkerhet om tillämpningen som hittillsvarande rätts- avgöranden stundvis ger uttryck för, tycks snarare medföra att rättstillämparen intar en restriktiv hållning när det gäller i vilken utsträckning 7 kap. 16 § SekrL medger att personuppgifter kan lämnas ut än att sådana uppgifter lämnas ut alltför lättvindigt. 5.5.3.3Förbud i särskilda lagar eller förordningar Som redovisats ovan ansåg också att utskrifts- undantaget i 2 kap. 13 § TF skulle tas bort. Enligt kommitténs förslag skulle myndighetens skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form dock vara begränsad om det fanns en bestämmelse i lag eller annan författning som förbjöd ett utlämnande i elektronisk form (SOU 1997:39 s. 628). Även om vår utgångspunkt är att rätten att få ut en avskrift eller en kopia av en allmän handling i princip skall gälla generellt, dvs. oavsett i vilken form en handling finns lagrad, delar vi uppfattning att förbud i särskilda lagar eller förordningar, s.k. registerförfattningar, bör få begränsa myndigheternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det finns en mängd s.k. registerförfattningar på myn- dighetsområdet. Många av dessa författningar innehåller be- stämmelser som reglerar i vilken utsträckning en myndighet får lämna ut allmänna handlingar och annan offentlig information i elektronisk form. Vi har inte en fullständig bild av hur regleringen på detta område ser ut, men motivet till nämnda bestämmelser torde i flertalet fall ha varit risken för otillbörliga integritets- intrång. De tar därför sikte på personuppgifter. Enligt vad vi erfarit förekommer det dock också bestämmelser som syftar till att förhindra elektroniskt utlämnande av annat än personuppgifter. Många av de s.k. registerförfattningarna är av äldre datum. Det går inte att avgöra i vilken utsträckning dessa författningar innehåller förbud mot utlämnanden i elektronisk form som inte längre fyller någon funktion, dvs. som p.g.a. teknikens utveckling inte längre fungerar som verkningsfulla skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Denna fråga måste enligt vår uppfattning få bli föremål för en översyn. Vidare bör påpekas att gällande förbud har införts då det inte har funnits någon rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar offentlighetsintressen har därför inte behövt göras. Vi anser att de nu gällande förbuden också av denna anledning måste ses över. Det kan vidare inte uteslutas att det kan uppkomma behov av att i vissa fall komplettera gällande regler med inskränkningar. Vi anser således att de nu gällande förbuden mot utlämnanden i elektronisk form bör få gälla tills vidare, även om det införs en principiell skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Därmed kommer myndigheternas utökade skyldigheter i enlighet med vårt förslag inte att medföra någon omedelbar förändring för de myndigheter som har sådana förbud i sina registerförfattningar. I den mån den ovan efterlysta översynen visar att det alltjämt i vissa särskilda fall finns ett behov av ett fortsatt förbud mot utlämnanden i elektronisk form, går det enligt vår uppfattning inte med säkerhet att utesluta att även andra hänsyn än integritetshänsyn kan motivera sådana förbud i fortsätt- ningen. Vi anser därför att inskränkningen i en myndighets skyl- dighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte enbart kan ta sikte på de fall där personuppgifter inte får lämnas ut i sådan form, utan det kan gälla också andra uppgifter. Som framgått ovan är vårt förslag att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF skall tas bort. Rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling kommer därmed att gälla i princip generellt, oavsett i vilken form en handling finns lagrad. Vi anser dock att förbud i särskilda lagar och förordningar mot att lämna ut handlingar i elektronisk form skall få gälla även i fortsättningen. Frågan är då hur den lagtekniska lösningen för detta förslag skall se ut. Enligt vår uppfattning kan man tänka sig tre olika varianter på lagteknisk lösning av den utvidgade rätten att få ut en allmän handling, som i praktiken innebär att handlingar som lagrats elektroniskt inte bara skall tillhandahållas i utskrift utan också i elektronisk form. Man kan för det första tänka sig en reglering helt och hållet i grundlag. En annan variant är att den nu gällande grundlagsfästa rätten kompletteras med en rätt enligt vanlig lag att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. Som en tredje variant kan man tänka sig att man flyttar den nu grundlagsfästa rätten att få ut avskrift eller kopia av allmän handling till vanlig lag En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar som denna rätt görs generell. Vad som då lämnas kvar inom det grundlagsfästa området är rätten till insyn genom tillhandahållande på stället. Vi behandlar var och en av dessa varianter av lagteknisk lösning nedan och presenterar avslutningsvis vårt förslag. 5.5.4.2En reglering i grundlag En reglering i grundlag av vårt förslag innebär för det första att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF utmönstras ur lagtexten. Rätten enligt paragrafens första mening att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling kommer därmed i princip att gälla generellt som en grundlagsfäst rätt. Eftersom vårt förslag dock innebär att förbud i särskilda lagar och förordningar mot att lämna ut handlingar i elektronisk form också skall kunna gälla i fortsättningen, måste ett förbehåll införas i grundlagstexten som hänvisar till sådana förbud. Ett sådant förbehåll kommer alltså att få samma verkan som den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF, dvs. att bestämmelser i författningar på lägre nivå i vissa fall skall gälla före grundlagen. En positiv effekt av en lösning som innebär en reglering i grund- lag är att det grundlagsskyddade området för offentlighetsinsyn utvidgas. En sådan reglering innebär också att myndigheternas skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar i avskrift eller kopia blir i princip teknikneutral. Förslaget att en viss inskränkning skall få gälla också i fortsättningen i fråga om rätten att få ut handlingar i elektronisk form innebär dock en viss teknikoneutralitet. En reglering i grundlag innebär vidare att reglerna för offent- lighetsinsyn i detta avseende blir överskådliga. Rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling kommer å ena sidan att följa av en och samma regel, som å andra sidan inskränkningar i denna generella rätt kommer att följa av samma regelverk, nämligen sekretesslagen. Rättssystematiska fördelar kommer alltså att uppnås genom en sådan reglering. En viss asymmetri uppstår dock p.g.a. förbehållet för förbud i särskilda författningar mot utlämnanden i elektronisk form. Huvudreglerna för offentlighetsinsyn i detta avseende blir dock överskådliga och systematiska. En effekt av en reglering i grundlag är att det blir mer kompli- cerat att ändra antagen lagstiftning. Lagstiftningen får därmed bättre stadga än vad som är fallet om regleringen görs i vanlig lag. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Eftersom vårt förslag innebär att ett förbehåll måste göras i grundlagen för förbud i författningar av lägre valör mot utlämnanden i elektronisk form, kan en reglering i grundlag vidare uppfattas som i huvudsak symbolisk och i realiteten uddlös. Grundlagsbestämmelsens faktiska betydelse kommer ju att vara beroende av i vilken omfattning förbud i lägre författningar mot utlämnanden i elektronisk form kommer att förekomma. 5.5.4.3En komplettering av den grundlagsfästa rätten genom en reglering i vanlig lag av en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form Som nämnts ovan är en möjlig lagteknisk lösning att det införs en rätt i vanlig lag att få ut allmänna handlingar i elektronisk form, t.ex. genom en ny bestämmelse i 15 kap. SekrL. En sådan rätt skulle alltså innebära en komplettering till den grundlagsfästa rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling. För den som vill gå försiktigt till väga innebär en reglering i vanlig lag den positiva effekten att det blir mindre komplicerat att ändra antagen lagstiftning än om en reglering görs i grundlag. För att uppnå denna effekt krävs dock att någon ändring inte behöver göras i 2 kap. 13 § TF. Emellertid måste utskriftsundan- taget i 2 kap. 13 § TF utmönstras också vid detta val av lagteknisk lösning, eftersom regleringen annars skulle bli motstridig. Vi detta val av lagteknisk lösning bör man dessutom ha en hänvisning i grundlagen till den kompletterande bestämmelsen i vanlig lag. Vid en reglering i vanlig lag blir det inte nödvändigt med något förbehåll för de förbud i särskilda lagar mot utlämnanden i elektronisk form som skall få gälla också fortsättningsvis. Dessa kommer alltjämt att vara gällande enligt principen om lex specialis. Ett förbehåll kommer dock att krävas för förbud i förordningar. Som en negativ effekt kan upplevas att en reglering i vanlig lag av rätten att få ut allmänna handlingar i elektronisk form innebär att regleringen av offentlighetsinsynen i detta avseende också i fortsättningen görs beroende av i vilken form en allmän handling lämnas ut. Någon teknikneutralitet uppnås alltså inte vid en sådan reglering. Att rätten att få ut allmänna handlingar i elektronisk form regleras särskilt i vanlig lag kan vidare upplevas som mindre till- fredsställande ur rättssystematisk synpunkt. Rätten att få avskrift En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar eller kopia av allmän handling kommer ju vid en sådan lösning att följa av två regelsystem; dels av regler i grundlag, dels av regler i vanlig lag. Lagstiftningen kan därmed upplevas som svåröver- skådlig. Det bör också påpekas att en effekt av en lagteknisk lösning med en reglering i vanlig lag innebär att reglerna i 2 kap. TF om skyndsam prövning (13 § andra stycket) samt om ordningen för hur en begäran om att få ta del av en allmän handling skall göras och prövas, anonymitetsskydd, m.m. (14 §) inte blir automatiskt gällande. I den mån man vill att sådana regler skall gälla också vid utlämnanden av allmänna handlingar i elektronisk form måste detta alltså regleras särskilt. 5.5.4.4En överföring till vanlig lag av rätten att få avskrift eller kopia av allmän handling En möjlig lagteknisk lösning är vidare att hela den nu grund- lagsfästa rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling förs över till vanlig lag, som rätten utvidgas och således görs generellt gällande. En sådan lösning skulle innebära samma positiva effekter i form av överskådlighet och rättssystematiska fördelar som den ovan beskrivna lösningen på en reglering i grundlag. Vidare skulle också en sådan reglering innebära att myndigheternas skyldighet att tillhandahålla avskrifter och kopior blir teknikneutral. En reglering i vanlig lag innebär därutöver att effekten med en mer flexibel lagstiftning skulle uppnås. En effekt av en reglering i vanlig lag av rätten att få avskrift eller kopia i dess helhet är dock att regleringen kan upplevas innebära att offentlighetsprincipen inskränks, eftersom en del av offentlig- hetsinsynen kommer att flyttas över från det grundlagsskyddade området till vanlig lag. Vad som har påpekats ovan om effekter av en reglering i vanlig lag som innebär att regler för skyndsam prövning, anonymitets- skydd m.m. måste regleras särskilt gäller också i detta fall. 5.5.4.5Vårt val av lagteknisk lösning Som framgått ovan är vår utgångspunkt att det framför allt är spridningen av personuppgifter i sig som innebär risker för otill- En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar börliga integritetsintrång p.g.a. myndigheternas utlämnande av personuppgifter. Av detta skäl anser vi att det inte längre finns anledning att generellt inskränka rätten att få avskrift eller kopia av allmän handling när det gäller utlämnanden i elektronisk form. I konsekvens med detta anser vi att det saknas skäl att särbehandla denna utlämnandeform vid valet av lagteknisk lösning för vårt förslag. Den ovan beskrivna lösningen att den grundlagsfästa rätten att få avskrift eller kopia kompletteras med en bestämmelse i vanlig lag om en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form, är därför en lösning som vi inte förordar. Som alternativ kvarstår då en reglering av vårt förslag antingen i sin helhet i grundlag eller i vanlig lag. Av beskrivningen ovan framgår att båda dessa lösningar innebär samma fördelar när det gäller överskådlighet och rättssystematik. En reglering i vanlig lag innebär därutöver den fördelen att lagstiftningen blir mer lättanpassad. Detta är inte oviktigt med tanke på att lagtexten med nödvändighet måste innehålla vissa tekniska termer och begrepp. Vårt förslag innebär ju att en viss inskränkning skall gälla i rätten att få ut en handling i elektronisk form. Därutöver gäller redan inskränkande regler i fråga om rätten att få kopia av karta, ritning, bild och andra upptagningar än sådana som lagrats i elektronisk form. Formuleringarna i lagtexten kan därmed inte bli helt teknikneutrala. Trots att det onekligen finns fördelar med att reglera rätten att få avskrift eller kopia i dess helhet i vanlig lag, har vi ändå stannat för den lagtekniska lösningen som innebär en reglering i grundlag. Det kan förefalla som om valet mellan en reglering i grundlag eller i vanlig lag endast är en lagteknisk fråga. Ingenting hindrar ju att lagtexten i båda alternativen kommer att se ut på samma sätt. En reglering i vanlig lag innebär dock, som vi påpekat ovan, att rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling förs över från det grundlagsskyddade området till vanlig lag. Vi befarar att en sådan överföring kommer att få en avgörande betydelse för denna rätt. Det finns en beaktansvärd risk att rätten att få avskrift eller kopia i praktiken kommer att inskränkas. I och med att denna rätt förs över till vanlig lag, förändrar man de normativa förhållanden som har gällt och där rätten genom sin reglering i grundlag således har stått över annan lagstiftning. Rätten till avskrift eller kopia av en allmän handlig är t.ex. förenad med i stort sett samma skyndsamhetskrav för myndigheten som rätten att få ta del av en handling på stället. Båda dessa rättigheter har såväl i detta som i andra avseenden ansetts ha samma vikt från offentlighetssynpunkt. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar De krav som har ställts på myndigheterna i dessa sammanhang har fått sin särskilda tyngd i och med att de framgår av grundlag. Myndighetens skyldigheter härvidlag har således getts högsta prioritet. Om en myndighets skyldighet att tillhandahålla avskrifter och kopior av allmänna handlingar i stället regleras i vanlig lag, kan man befara att denna del av offentlighetsinsynen i vart fall kommer att få en lägre dignitet än rätten att ta del av allmänna handlingar på stället. Det finns också en risk för att en myndighet inte längre kommer att prioritera sina skyldigheter i detta sammanhang framför andra skyldigheter som också följer av lag. Bestämmelserna i 2 kap. TF kommer ibland i konflikt med andra lagregler. I och med att reglerna om offentlighetsinsyn utgör grundlagsbestämmelser, följer av allmänna rättsprinciper hur en sådan normkonflikt skall lösas. Någon särskild reglering behövs alltså inte som visar på en konfliktlösning. Detta kommer däremot att behövas om en reglering i rätten att ta del av avskrift eller kopia görs i vanlig lag. Att identifiera samtliga konfliktsituationer som det kan bli fråga om kan vara komplicerat. Ett exempel på detta är eventuella konflikter mellan offentlighetsprincipen och personupp- giftslagen, som svårligen kan identifieras så länge någon praxis kring tolkningen av EG:s dataskyddsdirektiv ännu inte har utbildats. Genom att offentlighetsreglerna följer av grundlag, har den svenske rättstillämparen dock fått en anvisning om hur en normkonflikt mellan i vart fall de svenska lagreglerna skall lösas. Om rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling förs över till vanlig lag, kommer dock rättsläget även när det gäller tillämpningen av de nationella reglerna att bli oklart. Eftersom det inte går att med säkerhet säga om och i vilka fall en normkonflikt kan uppstå, går det inte att klargöra rättsläget genom att anvisa lösningar i form av regler i vanlig lag. Vi vill framhålla att rättsläget på personuppgiftsområdet är nog så komplicerat som det är . Genom en reglering av vårt förslag i grundlag av kan man alltså undvika att ytterligare komplicera detta rättsområde. Som påpekats ovan är det nödvändigt att lagtexten innehåller vissa tekniska termer och begrepp för att uttrycka de inskränk- ningar som skall gälla, och till viss del redan gäller, i rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling. Denna typ av termer och begrepp har naturligtvis inte samma hållbarhet som sådant som uttrycker något mer neutralt, utan risken är att de framstår som omoderna. Detta är en omständighet som talar emot en reglering i grundlag. Enligt vår uppfattning innebär denna En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar omständighet i sig dock inte att regleringen bör göras i vanlig lag. I stället är det av vikt vid en grundlagslösning att tekniska termer och begrepp väljs med omsorg så att de kan förväntas vara gällande .