sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — För att en part skall kunna ta till vara sina intressen i ett förvaltningsärende är det av vikt att hon eller han får kännedom om och kan bemöta det utredningsmaterial som kommer att ligga till grund för avgörandet. Enligt 16 § förvaltningslagen har en part alltid rätt att ta del av utredningsmaterialet i ett ärende. Myndigheternas kommunikationsplikt, dvs. skyldigheten att låta parterna ta del av utredningen i ett ärende, följer av 17 § förvaltningslagen. Som huvudregel gäller att ett ärende inte får avgöras utan att parten underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och han fått tillfälle att yttra sig över den. 2.3Utredningar i utlännings- och medborgarskapsärenden Handläggningen av utlänningsärenden har varit föremål för behandling i bl.a. propositionen 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. I samband härmed betonades att omständigheterna i ett utlännningsärende bör klarläggas genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt och att tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas. I samma proposition anförs vidare bl.a. följande (a. prop. s. 220). Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser sätts in. Samråd mellan olika myndigheter 26 Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden med erfarenhet av utlänningsfrågor kan i vissa fall vara ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det inom utlännings- myndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheter att utveckla metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde. Utvecklingen har inneburit att numera lägger ner betydligt större resurser än tidigare på att försöka fastställa en sökandes identitet. Utgångspunkten är att en asylsökandes identitet och frågan om äktheten av de handlingar som den asylsökande åberopar skall klarläggas i så stor utsträckning som möjligt innan ansökan om uppehållstillstånd prövas. För att kunna fullgöra denna uppgift måste de utredningar som myndigheterna i gör i dessa ärenden ofta kompletteras med uppgifter som endast kan hämtas in från utlänningens hemland eller det land varifrån utlänningen kommit till . Myndigheternas möjligheter att fatta korrekta beslut på det underlag som en utlänning har lämnat i en ansökan är beroende av såväl kunskap om den allmänna situationen i utlänningens hemland som av riktigheten av de lämnade uppgifterna. De beslutande myndigheterna måste därför dels ha tillgång till allmän länderinformation, dels ha möjlighet att kontrollera de uppgifter som lämnas om utlänningen i ett enskilt ärende. De tillståndsgivande myndigheternas allmänna länderkunskap grundar sig på information från olika håll. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter från de svenska utlandsmyndigheterna, andra länders ambassader eller från FN:s flyktingkommissarie (). Även uppgifter från massmedia kan vara till hjälp vid bedömningen av situationen i ett land. Utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet till Utrikesdeparte- mentet om händelser och förhållanden som är av intresse för , för förbindelserna mellan och verksamhetslandet eller för bedömningen av det allmänna utrikespolitiska läget. Rapporterna omfattar bl.a. uppgifter om den allmänna och politiska utvecklingen i landet och om medborgarskapsfrågor. När det gäller de mänskliga rättigheterna rapporterar utlandsmyndigheterna i en s.k. MR- rapport om hur den aktuella situationen ser ut i respektive Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden 27 verksamhetsland.2 Även om utlandsmyndigheterna lägger ner stor omsorg vid utformningen av rapporterna är de i första hand avsedda för utrikesförvaltningens allmänna behov av kännedom om olika förhållanden på platsen. Rapporterna är därför inte alltid relevanta att använda i enskilda asylutredningar. I samarbetet mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) ingår informationsutbyte i migrations- och asylfrågor. Informations- utbytet sker på olika nivåer beroende på vilken fråga som behandlas. för invandring och asyl finns ett tiotal arbetsgrupper. Den arbetsgrupp som främst sysslar med informations- utbyte är CIREA (, reflektion, erfarenhets- utbyte och analys i asylfrågor). UNHCR medverkar aktivt i CIREA. Genom CIREA kan experterna lära sig mer om de länder som de arbetar med och utbyta erfarenheter med kollegor från andra länder. Syftet med verksamheten i CIREA är att asylbedömningar så långt som möjligt skall göras på samma sätt i alla EU-länder och att det inte skall spela någon roll i vilket EU-land som en person söker asyl. Genom EU-samarbetet finns även andra möjligheter att utbyta information. Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonven- tionen, innehåller bestämmelser om informationsutbyte. Enligt konventionens artikel 14 kan medlemsstaterna utbyta information av allmän karaktär om nya tendenser rörande asylansökningar och om situationen i asylsökandes ursprungsländer. Om den medlemsstat som tillhandahåller information enligt bestämmelsen i begär att informationen skall vara konfidentiell måste de andra medlemsstaterna respektera det. medför inte någon skyldighet för medlemsstaterna att utbyta länderinformation utan ger endast möjlighet till detta. Europeiska kommissionen har till rådet lämnat ett förslag till förordning som skall ersätta . Utanför EU kan bland andra mellanstatliga forum för diskussioner i asyl- och migrationsfrågor nämnas () och Inter-Governmental Consultations on Asylum, Migration and Refugee Policies in Europe, North and (IGC). UNHCR arbetar i ett stort antal länder och har en omfattande dokumentation när det gäller mänskliga rättigheter. 2 I sammanhanget kan nämnas att i () ger ut en rapport, Country Reports on Human Rights Practices, som ger en allmän beskrivning av tillståndet i världens länder. Denna rapport är offentlig och finns tillgänglig på Internet (). 28 Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden som lämnas anses mycket tillförlitlig. Organisationen är emellertid försiktig när det gäller bedömningar och meddelar endast information som kan offentliggöras utan risk för att dess möjligheter att arbeta i vissa länder påverkas och försvåras. Den information som erhålls från UNHCR innehåller få bedömningar vilket i viss mån begränsar värdet av den. Den information som lämnas ut är som regel allmänt tillgänglig. Rapporter från frivilligorganisationer, såsom Amnestys årsrapporter om läget i olika länder när det gäller de mänskliga rättigheterna, finns naturligtvis också tillgängliga för de tillståndsgivande myndigheterna. Det förekommer också att olika frivilligorganisationer företar egna resor till olika länder för att närmare kunna ta reda på förhållandena på platsen. Rapporter från dessa resor ges som regel in till Migrations- verket och . Kvaliteten på rapporterna anses i allmänhet vara hög men kan variera. Uppgifter från frivilligorganisa- tioner är som regel offentliga. På samma sätt som beträffande UNHCR kan det emellertid även för frivilligorganisationerna uppstå problem om vissa uppfattningar och uppgifter kommer till allmän kännedom. Detta kan gälla såväl frågor om skydd för en källa som organisationens möjligheter att i fortsättningen kunna verka inom staten. Även s.k. fact finding missions har betydelse för den allmänna länderkunskapen. Härmed avses resor som företas av tjänstemän från de olika utlänningsmyndigheterna för att på plats söka information om förhållanden i andra länder. Ofta reser tjänstemän från Migrations- verket och tillsammans. Det förekommer också att någon tjänsteman från departementet deltar. Fördelen med sådana resor är att insamlingen av fakta kan inriktas på vad som är relevant för ärendebedömningen. En annan fördel är att de tjänstemän som deltar i resan får en bredare kunskap om förhållandena i de aktuella länderna och att de efter resan kan ha lättare att bedöma information från annat håll. Den flyktingpolitiska kommittén fann i sitt betänkande (SOU 1995:75 s. 191) att inhämtande av information skulle effektiviseras om bl.a. och systematiskt sökte information på plats i aktuella länder och utlänningsattachéer statione- rades i ett visst land för att samla in generell information och för att även bidra med utredningar i enskilda ärenden. Delegationer för att inhämta underlag för bedömningen av utlänningsärenden av olika slag har sänts ut av och vid skilda tillfällen. På vissa utlandsmyndigheter finns tjänstemän som har som särskilt uppdrag att hantera migrationsfrågor. Uppgifter via massmedier kan också vara av intresse. Även om uppgifterna inte utan vidare ensamma kan ligga till grund för Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden 29 bedömningen av ett ärende kan de utgöra ett bra komplement till uppgifter som inhämtats från annat håll. 2.3.2Information i enskilda ärenden För att kunna kontrollera de uppgifter som en asylsökande har lämnat är den allmänna rapporteringen som beskrivits ovan inte sällan otillräcklig. De tillståndsgivande myndigheterna behöver ofta ytterligare och mer detaljerad information. Det förekommer därför att och ber utlandsmyndigheterna om hjälp med att kontrollera de uppgifter som en utlänning har lämnat i sin ansökan. begärde 331 utredningar av utlandsmyndigheterna. Antalet asylansökningar under detta år uppgick till 16 303. Av de utredningar som begärdes förmedlades 173 stycken av , som det året i princip bara vidarebefordrade förfrågningar av allmänt intresse för verket. gjorde 30 förfrågningar. I de fall utlandsmyndigheten inte kan besvara en förfrågan direkt med hjälp av den information som finns tillgänglig inom myndigheten måste utlandsmyndigheten göra en mer långtgående undersökning. Det kan t.ex. handla om att utlandsmyndigheten ger en lokalanställd i uppdrag att göra efterforskningar hos myndigheterna i landet eller att personalen vid utlandsmyndigheten tar informella kontakter med uppgiftslämnare utanför myndigheten och på detta sätt försöker ta reda på de efterfrågade uppgifterna. De uppgiftslämnare som utlandsmyn- digheten anlitar utanför myndigheten är ofta lokala advokater eller någon annan inhemsk expertis som utlandsmyndigheten har samarbetat med och som myndigheten har förtroende för. Även andra enskilda personer anlitas som informationskällor. Som en samlad beteckning för dessa självständiga uppdragstagare av olika slag som förser utlandsmyndigheterna med erforderlig information, kommer vi i fortsättningen att använda oss av begreppet förtroendeadvokater. Det förekommer också att utlandsmyndigheterna kontaktar företrädare för bl.a. MR-organisationer, politiska partier eller FN-organ. Vidare förekommer det kontakter med andra länders ambassader. Det gemensamma för dessa uppgiftslämnare är att de inte är anställda och att de inte heller har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i myndighetens verksamhet. Förutsättningarna för att kontrollera lämnade uppgifter varierar mellan länderna eftersom de länder där efterforskningarna skall göras 30 Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden ofta är relativt slutna. kan man inte ställa en förfrågan direkt till myndigheterna i landet eftersom det skulle kunna innebära att man utsätter sökanden för en risk för repressalier för det fall han eller hon skulle återkomma till landet. En förfrågan direkt hos de lokala myndigheterna i landet skulle vidare kunna innebära risk för repressalier även mot släktingar som finns kvar i landet. De uppgifter som hämtas in i enskilda utlänningsärenden omfattas ofta av sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Uppgifter om de källor som ambassaden använt vid inhämtandet av underlaget kan omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Vid finns en praxisenhet, som bl.a. har till uppgift att samordna, kontrollera och följa upp praxis i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Praxisenhetens arbete är uppdelat så att ett visst antal experter på land- och praxisfrågor ansvarar för ett geografiskt avgränsat område. Experterna har juridisk bakgrund och lång erfarenhet. De handlägger själva inte enskilda ärenden och har inte någon operativ roll utan fungerar som samordnare, stöd och rådgivare inom hela . De förfrågningar som ställer till utlandsmyndig- heterna under utredningen av enskilda utlänningsärenden, för t.ex. kontroll av olika uppgifter som sökande lämnat, är i huvudsak av två slag, nämligen allmänna frågor och individrelaterade frågor. Med allmänna frågor avses frågeställningar som har allmän bäring och som berör t.ex. läget i landet eller befintliga oppositionsgrupper. Individ- relaterade frågor är sådana frågor som huvudsakligen har bäring på det enskilda fallet och som t.ex. avser äkthetsbedömningar av dokument. Även individrelaterade frågor kan emellertid i vissa fall vara av betydelse för bedömningen i andra ärenden. Alla frågor som kan anses ha allmänt intresse ställs genom praxisenheten. Frågor som endast är av intresse i det enskilda ärendet skickas direkt från respektive enhet till utlandsmyndigheten. Detta gäller främst frågor som rör viseringar som sökts eller beviljats på utlandsmyndigheten. I kapitel 4 kommer vi att ytterligare beröra de frågor utlänningsmyndigheterna i ställer till utlandsmyndig- heterna. Det praktiska förfarandet vid förfrågningarna är som regel att det är handläggaren av ett ärende i samråd med beslutsfattaren som bedömer om det är nödvändigt för utredningen att en aktuell fråga besvaras. Frågan formuleras av handläggaren som därefter skickar över den till Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden 31 praxisenheten tillsammans med en redogörelse för omständigheterna i det enskilda fallet. Den expert som erhåller handlingarna gör en översiktlig granskning av frågorna, i huvudsak för att kontrollera om en liknande fråga har ställts tidigare. Handlingen, innehållande frågor och bakgrundsinformation, vidarebefordras därefter till aktuell utlands- myndighet. När svaret på frågan inkommer till passerar det praxisenheten innan det når den aktuella handläggaren av ärendet. En av anledningarna till att samtliga frågor, förutom viseringsfrågor, passerar praxisenheten är att information som kan vara av allmänt intresse skall dokumenteras och sparas för att det vid handläggningen av kommande ärenden skall finnas tillgång till tillräcklig och relevant information. De viktigaste informationskällorna för är , UNHCR och en mängd frivilligorganisationer förutom egna kontaktkanaler i olika länder. Därjämte kan tillgången till information från stora nyhetsbyråer såsom t.ex. Reuters vara av betydelse. Den inhämtade informationen lagras i huvudsak i det databaserade länderinformationssystemet LIFOS. I LIFOS finns bl.a. en praxis- och exempelsamling av beslut. Dessa beslut avidentifieras innan de läggs in i systemet. Även hantering av länderinformation bygger på att vissa handläggare bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. inhämtar information och gör förfrågningar hos utlandsmyndigheter i enskilda ärenden på liknande sätt som . har också tillgång till LIFOS. Avslutningsvis kan i detta sammanhang nämnas att det av 6 § förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksam- het enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen framgår att och utlandsmyndigheter får ha direktåtkomst till information i verksamhetsregister under vissa särskilt angivna förutsättningar. 3 Handlingsoffentlighet och sekretess I detta kapitel beskriver vi de regler om handlingsoffentlighet och sekretess som är av betydelse för i utredningen aktuella frågor. Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i svensk rättsordning och har gammal hävd i svensk rättsskipning och statsförvaltning. Offentlighetsprincipen innebär att verksamheten hos staten och kommunerna skall vara öppen för insyn och kontroll för allmänheten. För att en offentlighetsprinicip skall anses råda i samhället räcker det inte med att myndigheterna lämnar en vidsträckt information om sitt arbete. Den offentliga verksamheten måste också ligga öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på ett sådant sätt att dessa kan skaffa upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning (prop. 1975/76:160 s. 69). Offentlighetsprincipens grunddrag kommer till uttryck genom bl.a. reglerna om allmänna handlingars offentlighet, om den yttrandefrihet som tillkommer envar, om meddelarfriheten och om förhandlings- offentligheten. I första hand förknippas dock offentlighetsprincipen med den rätt för allmänheten att ta del av myndigheternas handlingar som framgår av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Av paragrafen framgår att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. När det gäller utländska medborgare är dessa enligt 14 kap. 5 § tryckfrihets- förordningen jämställda med svenska medborgare såvitt inte annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag. 34 Handlingsoffentlighet och sekretess Handlingsoffentligheten gäller i princip endast i det allmännas verksamhet. Förutom riksdag och beslutande församling avses därmed myndigheter. Med myndighet förstås varje organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Andra organ, oavsett om de är offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer eller självständiga uppdragstagare, är inte att betrakta som myndigheter även om de har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100) skall emellertid det som föreskrivs i tryckfrihets- förordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar gälla även vissa andra organ. utrikesförvaltning består av och utrikesrepresentationen. Utrikesrepresentationen utgörs enligt 1 § förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen av beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter) samt i . I utrikes- representationen ingår även honorärkonsulat och konsulagenturer. intar en särställning i förhållande till de övriga departementen genom att det dels är en del av , dels en central myndighet för den svenska utrikesrepresentationen. Detta innebär att t.ex. får besluta om föreskrifter om utlandsmyndigheternas verksamhet (40 och 41 §§ IFUR). Utlandsmyndigheterna är i administrativt hänseende direkt under- ställda . Ur konstitutionell synpunkt sett är dock utlandsmyndigheterna självständiga förvaltningsmyndigheter som har att fatta egna beslut i förvaltningsärenden samt vid prövning om utlämnande av allmän handling enligt 2 kap. 14 § tryckfrihets- förordningen. Härav följer att den förvaltningsrättsliga lagstiftningen, t.ex. förvaltningslagen (1986:223) och sekretesslagen skall tillämpas av utlandsmyndigheterna. Handlingsoffentlighet och sekretess 35 Offentlighetsprincipen gäller inte obegränsad. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan begränsas om det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen uppräknade intressen, bl.a. skyddet för rikets förhållande till annan stat eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska intresse. Enligt bestämmelsen får begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar göras endast i särskild lag eller i lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som därmed åsyftas är sekretesslagen. Sekretesslagen är resultatet av en avvägning mellan offentlighetsprincipen å den ena och sekretessintressena å den andra sidan. En utgångspunkt vid utformning- en av varje särskild sekretessbestämmelse har varit att man inte skall åstadkomma mera sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen (, : Sekretesslagen, en kommentar, 2000, i fortsätt- ningen m.fl., s. Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud att lämna ut allmänna handlingar. Enligt 1 kap. 1 § sekretesslagen innebär sekretess förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att en handling lämnas ut eller om det sker på annat sätt. Sekretessbestämmelserna inskränker såväl enskilda personers som myndigheters rätt att ta del av handlingar och uppgifter som förvaras hos myndigheter. Sekretess innebär därför en begränsning i allmänhetens rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar. En uppgift som omfattas av sekretess får inte röjas för enskild eller för annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lagar eller förordningar till vilken sekretesslagen hänvisar. Begreppet enskild omfattar såväl fysiska som juridiska personer. Förbudet att röja en uppgift riktar sig både till den myndighet där uppgiften omfattas av sekretess och till personalen vid myndigheten. När det gäller frågan om vilken personkrets inom myndigheten som omfattas av sekretessregleringen är det naturligtvis i första hand personer som under sin anställning hos en myndighet har fått kännedom om uppgifter som omfattas av sekretess. Mer tveksamt kan det vara i vad mån sekretesslagen även omfattar uppdragstagare och likställda som har någon begränsad form av anknytning till en myndighet. Det kan konstateras att sekretesslagen inte är tillämplig på t.ex. självständiga uppdragstagare som visserligen har fått uppgifter anförtrodda sig av en myndighet men som handlar i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens. Sekretesslagens bestämmelser är däremot tillämpliga på personer som har uppdrag hos 36 Handlingsoffentlighet och sekretess en myndighet och har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i myndighetens verksamhet. Huruvida uppdraget är författningsreglerat eller baserat på rent civilrättsliga grunder saknar betydelse. Vad som avses med en myndighets verksamhet är den egentliga verksamhet som framgår eller kan utläsas av myndighetens instruktion e.d. (m.fl. s. 1:21). Behovet av tystnadsplikt för andra personkategorier än de som omfattas av ovannämnda reglering kan i viss utsträckning tillgodoses genom lagstiftning vid sidan av sekretesslagen eller i rent civilrättslig ordning genom t.ex. avtal om tystnadsplikt. Någon föreskrift som allmänt ålägger enskilda personer tystnadsplikt angående innehållet i hemliga handlingar som de har fått del av finns inte (prop. 1979/80:2 del A, s. 128). En sådan tystnadsplikt kan dock uppkomma till följd av s.k. förbehåll enligt 14 kap. 9 och 10 §§ vid utlämnande av hemlig handling eller hemlig uppgift (se avsnitt 3.7.6). Det sagda innebär att all personal som är anställd av och som tjänstgör vid en utlandsmyndighet ingår i den personkrets hos myndigheten som omfattas av sekretessbestämmel- serna. Även lokalanställd personal, dvs. personal som anställts av utlandsmyndigheten och således inte har sänts ut från , hör till personkretsen som innefattas i myndighetssfären. Bestämmelserna i sekretesslagen och de bestämmelser i som straffbelägger brott mot tystnadsplikten gäller därför för dessa personer. Sekretessen följer inte utan vidare med en uppgift som lämnas till en annan myndighet. Sekretesslagen innehåller inte heller någon generell bestämmelse om överföring av sekretess mellan myndigheter. I regel har behovet av sekretess hos den mottagande myndigheten tillgodosetts genom att denna myndighet har en egen motsvarande sekretessregel att tillämpa på uppgiften.