sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi noterar att värdefulla uppgifter och mycket uppskattade insatser har utförts av den sekreterare som bi- står Lagrådet. 120 Personal- och ekonomiadministrativa frågor Konsekvenser av utredningens förslag 121 15Konsekvenser av utredningens förslag Redan i delbetänkandet (s. 41) berördes vissa ekonomiska konsekven- ser av det lämnade förslaget om ökade möjligheter att anlita pensione- rade ledamöter i de högsta domstolarna. Som då påpekades kan de änd- rade sammansättningsreglerna även indirekt få betydelse för anlitandet av helt utomstående jurister. Trots att utgångspunkten skall vara att Lagrådet även fortsättningsvis huvudsakligen skall bestå av aktiva jus- titieråd och regeringsråd, kan det förekomma perioder då fler ledamöter som inte är aktiva domare i dessa domstolar tjänstgör i Lagrådet än vad som varit möjligt med gällande bestämmelser. Vi har föreslagit att de pensionerade ledamöterna, liksom tidigare, skall erhålla ersättningen av den domstol som är Lagrådets värdmyn- dighet. Den domstolens anslag måste därmed höjas i den utsträckning som krävs för att fler pensionerade ledamöter skall kunna engageras, vilket innebär en kostnadsökning för staten. Givetvis innebär även ett större inslag av andra ledamotskategorier i Lagrådet, såsom professorer och advokater, merkostnader jämfört med nuvarande ordning, framför allt om personerna i fråga inte arbetar i statlig tjänst. Av betydelse för i vilken utsträckning andra jurister än justitieråd och regeringsråd tas i anspråk kan i vissa fall då Lagrådet tjänstgör på flera avdelningar vara att vi också föreslår att högst sex aktiva domare i de högsta domstolar- na skall få tjänstgöra. Mot sådana kostnadsökningar skall vägas vad övriga utredningsför- slag kan tänkas åstadkomma. Stor vikt har lagts vid betydelsen av fram- förhållning i frågor som rör laggranskningsarbetet. Om följden blir den eftersträvade, nämligen att arbetet fördelar sig jämnare över året, torde perioderna av arbetsanhopning, och därmed behovet av att sätta upp fler än två lagrådsavdelningar, minska. Likaså kan det förväntas att det uppstår färre perioder av stiltje då lagrådsledamöterna på någon avdel- ning i princip endast avvaktar nya remisser. Om möjligheterna att överblicka sådana perioder underlättas, lär också förutsättningarna för- bättras för bedömningar av om justitieråden och regeringsråden kan tjänstgöra i sina resp. domstolar ; därmed torde extra per- sonella resurser kunna frigöras för och Regerings- rätten. 122 Konsekvenser av utredningens förslag Som anfördes i delbetänkandet är det synnerligen svårt att göra nå- gon bedömning av i vilken utsträckning utredningsförslagen kommer att leda till att fler ledamöter utanför kretsen av aktiva justitie- och re- geringsråd anlitas. Faktorer som exempelvis de högsta domstolarnas arbetsbörda samt tillgängligheten av pensionerade domare och utom- stående ledamöter lär här vara av betydelse. Alternativet till att fler pensionerade domare och utomstående ledamöter tar plats i Lagrådet torde dock kunna bli att fler ledamöter måste utses för Högsta domstol- ens och Regeringsrättens verksamhet, de facto enbart i syfte att till- godose Lagrådets behov av granskningskapacitet. Inte heller kan följd- erna av den förväntade effektiviseringen närmare beskrivas, eftersom eventuella resursbesparingar är beroende av bl.a. lagstiftningsaktivitet- en. I likhet med vad som anförts i delbetänkandet anser vi därför att för- slagen i dessa delar bör kunna betraktas som ett s.k. nollalternativ. Utredningen har föreslagit att rätten att förordna sakkunnig för be- handlingen av visst ärende skall flyttas från regeringen till den lagråds- avdelning som berörs samt att ersättningsfrågor avseende en sådan per- son skall administreras av den domstol som är värdmyndighet för Lag- rådet. Detta lär inte leda till någon kosnadsökning för staten. Såvitt gäller rekryteringen av utomstående ledamöter har vi i våra förslag lutat oss mot den organisation som föreslås i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99), nämligen att ett nytt organ för beredning av utnämningsärenden inrättas. I betän- kandet anförs (del A s. 341 f) att en samordning förutsätts ske med nu- varande och att antalet ärenden, ca 10–12 , inte lär bli större än att kansligöromålen kan hanteras inom befintlig organisa- tion i TFN. Dock påpekar utredningen att det tillkommer en kostnad för en ordinarie domare med deltidsuppdrag i sekretariatet. – Vi gör be- dömningen att upprättande av förslag på utomstående ledamöter som kan bli aktuella för lagrådstjänstgöring är en sådan syssla som bör kun- na rymmas inom de resurser som redan har beräknats för den föreslag- na nämnden. Om den ovan nämnda särskilda förslagsnämnden inte inrättas, har vi angett att kan anförtros uppgiften att föreslå lämpliga kandidater för lagrådstjänstgöring. TFN skulle då behöva få en något annorlunda sammansättning. Merkostnad- erna för att anförtro TFN den nya uppgiften torde bli obetydliga, om ens några. Vi har vidare föreslagit att Lagrådet skall biträdas av en revisions- sekreterare och en regeringsrättssekreterare. En rimlig utgångspunkt är att arbetet skall kunna utföras som en deltidssyssla och att sammanlagt en dryg årsarbetskraft skall ställas till Lagrådets förfogande. Konsekvenser av utredningens förslag 123 för två sådana sekreterare kan utifrån dessa premisser uppskattas till 650 tkr inklusive lönekostnadspålägg per . Mot kostnaden måste ställas den lättnad detta måste innebära för Lag- rådets ledamöter. Förslagen i betänkandet bedöms inte i övrigt ha några konsekvenser i de avseenden som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 124 Konsekvenser av utredningens förslag De föreslagna ändringarna beträffande Lagrådets sammansättning och tjänstgöring m.m. är av sådan omfattning att det framstår som lämpligt att föreslå en ny lag om Lagrådet. Lagen skall ersätta den nuvarande lagen (1979:368) om Lagrådet. Gällande lag om Lagrådet kan tyckas styra verksamheten mycket detaljerat. Den utförliga regleringen kan delvis förklaras av kravet i 8 kap. 18 § fjärde stycket regeringsformen på lagform; för övrigt kommer det i praktiken inte i fråga att regeringen skulle utnyttja möjligheten att meddela föreskrifter för Lagrådet genom verkställighetsföreskrifter en- ligt 8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen. Även bortsett från det sagda är det, med tanke på Lagrådets konstitutionella ställning, en styr- ka att dess verksamhet är fast reglerad. Detta gäller särskilt såvitt angår relationen mellan å ena sidan regeringen och å den andra Lagrådet och de högsta domstolarna. Där denna aspekt kommer i bakgrunden bör det emellertid vara möjligt att ge ett större spelrum åt egna ställningstagan- den från domstolarna och Lagrådet. Så har skett i utredningens förslag, i enlighet med vad som redan har framgått av den allmänna motive- ringen. Exempel på detta är domstolarnas ganska stora frihet att för- länga förordnandet för ledamöter i Lagrådet och lagrådsledamöternas befogenhet att besluta om placeringen på de olika avdelningarna. Merparten av de bestämmelser som avses ingå i den nya lagen har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen. I några fall föreslår utredningen att bestämmelserna i princip skall överföras till den nya la- gen, då någon ändring i sak inte eftersträvas. 1 § Grundläggande bestämmelser om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. Paragrafen saknar motsvarighet i nuvarande lagrådslag. I 8 kap. 18 § regeringsformen ges de grundläggande reglerna om Lagrådet. Enligt första stycket skall det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i och Regeringsrätten eller, enligt tidigare lämnat förslag till ändring i regeringsformen, förutvarande sådana domare. Yttrandena begärs av regeringen eller av ett riksdagsutskott på vissa i andra stycket närmare I tredje stycket regleras lagrådsgranskningens inrikt- ning. Av fjärde stycket framgår att närmare bestämmelser om Lagråd- ets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. I likhet med vad som gällt tidigare bör bestämmelserna samlas i en särskild lag om Lagrådet, varvid hänvisning i denna lämpligen sker till de bestämmelser som ges i regeringsformen. 2 § Lagrådet består av minst en och högst tre avdelningar. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 1 § nuvarande lag. Lagrådet skall enligt vad som angetts i den allmänna motiveringen kunna bestå av tre avdelningar, som skall vara likställda (jfr även 18 § första stycket). Av praktiska skäl bör avdelningarna även fortsättnings- vis bära beteckningar, exempelvis första avdelningen, andra avdelning- en etc., trots att utredningsförslaget utgår från att avdelningssamman- sättningarna kan komma att variera i större utsträckning än vad som ti- digare varit fallet (jfr 10 §). En utgångspunkt för det fortsatta lagrådsarbetet torde bli att två av- delningar kommer att utgöra den normala dimensioneringen av Lagråd- et. Som framgår av den allmänna motiveringen torde möjligheten att tillsätta en tredje lagrådsavdelning mer sällan behöva utnyttjas, efter- som det förutsätts att den ökade betoningen av planeringen av lagråds- arbetet kommer att leda till en jämnare spridning av lagrådsremisserna över året. Vad som främst talar för att detta resultat uppnås är givetvis att särskilda lagrådsstoppdagar införs. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan bli aktuellt att tillsätta ett tredje lagråd, framför allt i perioder av hög lagstiftnings- aktivitet. Av betydelse för sådana överväganden är omfattningen av de lagförslag över vilka yttrande begärs. Således kan det förekomma att en lagrådsavdelning eller månader är sysselsatt med behandlingen av endast en viss remiss. Eftersom det alltjämt är och Regeringsrätten som skall bidra med ledamöter, får det förutsättas att regeringen informerar dessa domstolar om be- hovet av ytterligare ledamöter. 3 § I Lagrådet kan det tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, för- utvarande justitieråd och regeringsråd samt andra lagfarna per- soner. Fler än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. Enligt 2 § första stycket nuvarande lagrådslag tjänstgör justitieråd och regeringsråd i Lagrådet, dock högst nio sådana domare. I andra stycket föreskrivs att även annan lagfaren person vid behov kan förordnas att tjänstgöra som lagrådsledamot. I praktiken har huvudsakligen förut- varande justitieråd och regeringsråd förordnats att tjänstgöra i egenskap av sådana lagfarna personer i Lagrådet. I utredningsförslaget till ändring av 8 kap. 18 § första stycket rege- ringsformen anges särskilt att det i Lagrådet vid behov skall kunna ingå även förutvarande domare i och Regeringsrätten. En konsekvens av grundlagsändringen måste bli att de pensionerade dom- stolsledamöterna uttryckligen omnämns i lagrådslagen som en särskild kategori av potentiella lagrådsledamöter vid sidan om aktiva dom- stolsledamöter och personer som helt saknar anknytning till de högsta domstolarna. Som tidigare påpekats i den allmänna motiveringen, men även i del- betänkandet (s. 36 f), skall också andra personer än de nu nämnda kun- na tjänstgöra i Lagrådet. skall det gälla ett krav på att dessa är lagfarna. De som främst kan komma i fråga är domare i första och andra instans, f.d. JK, f.d. JO, f.d. riksåklagare, advokater och rätts- vetenskapsmän. Eftersom principen om de högsta domstolarnas repre- sentation i Lagrådet fortfarande skall råda vid utnämningen av lag- rådsledamöter, bör det krävas att en annan lagfaren persons deltagande är särskilt motiverat, exempelvis då vederbörande har speciella sak- kunskaper på det område som ett ärende avser eller då det visar sig svårt att engagera pensionerade justitieråd och regeringsråd. Utredningsförslaget innebär att högst sex aktiva domare i de högsta instanserna får engageras för lagrådsgranskning, vilket inne- bär en reducering jämfört med gällande regler. Målsättningen bör trots det vara att Lagrådet vid varje given tidpunkt består av så många aktiva ledamöter som möjligt. Någon bestämd fördelning mellan antalet justi- tieråd och antalet regeringsråd bör inte föreskrivas; i stället får exem- pelvis arten av de ärenden som skall underkastas granskning utgöra un- derlag för sådana bedömningar. 4 § Ordföranden på en avdelning i eller Rege- ringsrätten får inte utses till ledamot i . Ingen som har fyllt får utses till ledamot i . Inte heller får ett justitieråd eller ett regeringsråd som har fyllt förordnas att tjänstgöra i Lagrådet utan eget samtycke. Första stycket och andra stycket andra meningen överensstämmer i sak med 7 § första stycket andra meningen och andra stycket i nuvarande lag. Beträffande den närmare tolkningen hänvisas till prop. 1978/79:195 s. 71. I andra stycket första meningen föreslås att den som har fyllt inte får utses till ledamot i . Åldersgränsen tar givetvis sikte på det datum då tjänstgöringen skall inledas. En ledamot som uppnår under en redan påbörjad tjänstgöringsperiod kan därmed fort- sätta sin tjänstgöring till dess förordnandet upphör, exempelvis vid lag- rådsperiodens slut (se även de undantagsregler som ges i 17 § för slut- behandlingen av påbörjade ärenden). Något nytt förordnande kan emellertid inte ges för ledamoten sedan denne fyllt . 5 § En avdelning skall bestå av tre ledamöter. Om det finns sär- skilda skäl får en avdelning bestå av fyra ledamöter vid behand- lingen av ett visst ärende. Paragrafen överensstämmer i princip med 3 § första stycket nuvarande lag. Föreskriften om regeringens befogenhet att besluta om antalet le- damöter har dock utmönstrats och ges nu i stället i en separat paragraf (se 8 §). Särskilda skäl för att låta en avdelning bestå av fyra ledamöter kan vara att ett visst ärende är så omfattande eller komplicerat att det fram- står som lämpligt att låta ytterligare en ledamot delta i granskningen. 6 § I varje avdelning skall det ingå både justitieråd och regerings- råd eller förutvarande sådana domare. Minst en ledamot på avdel- ningen skall vara justitieråd eller regeringsråd. Mer än en annan lagfaren person än de som anges i första stycket får inte tjänstgöra på en avdelning. Bestämmelser om avdelningssammansättningen finns i 3 § andra styck- et gällande lag. I likhet med vad som tidigare gällt skall båda de högsta domstolarna vara representerade på varje tjänstgörande lagrådsavdelning. Förslaget till ändring av 8 kap. 18 § första stycket innebär emellertid att aktiva och förutvarande ledamöter i dessa domstolar i praktiken likställs i frå- ga om lagrådstjänstgöringen. Minst en ledamot på varje avdelning skall dock enligt förevarande paragraf vara aktiv domare. En av de högsta domstolarna kan följaktligen formellt representeras på avdelningen av en eller två pensionerade ledamöter, om det behövs (avsnitt 8.4.3. jäm- fört med avsnitt 8.4.1). Utöver de aktiva och förutvarande domstolsledamöterna skall, som ovan nämnts, personer utan bakgrund i eller Rege- ringsrätten kunna tjänstgöra i Lagrådet, dock högst en på varje avdel- ning. En sådan person skall kunna ingå i samma avdelning som ett för- utvarande justitieråd eller regeringsråd, vilket inte är möjligt med gäl- lande bestämmelser. I delbetänkandet (s. 36) anfördes att dessa föränd- ringar sammantaget banar vägen för avdelningssammansättningar med exempelvis ett justitieråd, ett f.d. regeringsråd och en utomstående ju- rist; med ett f.d. justitieråd och två regeringsråd; med ett justitieråd, ett f.d. justitieråd och ett f.d. regeringsråd. De nämnda exemplen bör emellertid betraktas som undantagsfall, som föranleds av Lagrådets arbetsbörda eller svårigheterna för och Regeringsrätten att förse Lagrådet med ledamöter. Av- delningssammansättningar med representation av aktiva ledamöter från vardera domstolen är alltjämt av principiella skäl att föredra. 7 § Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan hur många avdelningar av Lagrådet som skall tjänstgöra och under vilka perioder avdelningarna skall tjänstgöra. Regeringen får överlåta beslutanderätten åt chefen för departementet inom ramen för ett övergripande beslut enligt förs- ta stycket. Regeringens befogenhet att bestämma antalet avdelningar framgår av 1 § andra stycket i den nuvarande lagen. Bestämmelsen i första stycket innefattar, liksom tidigare, en be- fogenhet att dra in avdelning. Samråd bör äga rum med Högsta dom- stolen, Regeringsrätten och Lagrådet innan regeringen beslutar att en avdelning skall inrättas eller dras in. Av andra stycket framgår att regeringen kan överlåta rätten att råda över avdelningsantalet åt chefen för inom ramen för ett övergripande beslut, vilket närmare har motiverats i avsnitten 13.2.1 och 13.2.3. I praktiken torde rambeslutet ofta innebära att rege- ringen för en överblickbar period, dock längst en lagrådsperiod, beslu- tar att Lagrådet skall bestå av exempelvis högst tre avdelningar och att chefen för ges rätt att närmare bestämma om av- delningarnas antal utifrån dessa premisser. 8 § utser justitieråd och Regeringsrätten rege- ringsråd att vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utses förut- varande justitieråd eller regeringsråd. Regeringen bestämmer med beaktande av 3, 5 och 6 §§ och ef- ter samråd med och Regeringsrätten hur många ledamöter som vardera domstolen skall utse i Lagrådet. Regering- en bestämmer också, om en avdelning skall bestå av fyra ledamö- ter vid behandlingen av ett visst ärende. Regeringen får bemyndiga chefen för att fatta beslut som avses i andra stycket och Regeringsrätten bör i likhet med vad som gäller (5 § nuvarande lag) utse de aktiva domstolsledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet. Av första stycket andra meningen framgår att dessa domstolar även skall förordna förutvarande domare i respektive domstol till lagrådstjänstgöring. Utgångspunkten är emellertid att pen- sionerade domare skall utses endast vid behov (jfr förslaget till änd- ring i 8 kap. 18 § regeringsformen). Således bör domstolarna sträva ef- ter att låta i vart fall ett justitieråd och ett regeringsråd stå till förfogan- de för varje upprättad lagrådsavdelning också när Lagrådet skall bestå av två eller tre avdelningar. Som tidigare nämnts bör möjligheterna att låta endast aktiva ledamöter delta i lagrådsgranskningen vara bättre när bara en avdelning är i tjänst. Om det antal ledamöter som domstolen enligt regeringens beslut skall bidra med (se andra stycket) överstiger det antal som för tillfället kan undvaras för laggranskande uppgifter, bör emellertid domstolen kunna välja att anlita pensionerade ledamöter. Enligt andra stycket skall regeringen bestämma hur många ledamö- ter vardera domstolen skall utse för lagrådstjänstgöring, varvid rege- ringen måste beakta antalet aktiva ledamöter som får tjänstgöra i Lag- rådet, avdelningarnas ledamotsantal och sammansättningsreglerna (jfr 4 § nuvarande lag). I beslutet skall regeringen inte göra någon skillnad mellan aktiva och förutvarande ledamöter, eftersom detta blir en upp- gift för domstolarna att ta ställning till. Regeringen måste först samråda med och Regeringsrätten. Inför sådana beslut som berör fördelningen av antalet ledamöter från vardera domstolen måste exempelvis regeringen under hand höra sig för med domstolarna om hur många ledamöter, inberäknat antalet pensionerade ledamöter, som kan ställas till Lagrådets förfogande. Domstolarna kan själva styra över hur de vill underbygga och bestämma sina ståndpunkter i frågor som rör antalet domstolsrepresentanter i Lagrådet. Inget hindrar därmed att dylika frågor behandlas i plenum, t.ex. i anslutning till ett preliminärt beslut enligt första stycket (se 11 §). Eftersom någon beslutsfunktion inte överlåts på domstolarna enligt andra stycket, torde det dock vara tillräckligt att kontakterna mellan regeringen och domstolarna sköts genom domstolarnas respektive ordförande. Domstolarna kan sins- emellan komma att tillämpa olika principer för samrådsfunktionerna. Av andra stycket andra meningen framgår att regeringen också skall bestämma om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behand- lingen av ett visst ärende, något som påverkar antalet ledamöter som de högsta domstolarna skall förordna, såvida inte regeringen väljer att utse en helt utomstående jurist. Regeringen bestämmer emellertid inte sam- mansättningen på den avdelning som skall bestå av fyra ledamöter (jfr 10 §). Det får förutsättas att samråd äger rum i första hand med Lag- rådets ledamöter men också med och Regerings- rätten om det blir aktuellt att låta ett visst ärende handläggas av en av- delning med fyra ledamöter. Initiativet till ledamotsförstärkningen skall även kunna tas av Lagrådet (jfr prop. 1978/79:195 s. 68 f). I tredje stycket anges slutligen att regeringen skall kunna bemyndiga chefen för att fatta beslut i frågor av ovan berört slag. Det kan förmodas att denne förfogar över avdelningar- nas antal (jfr 7 § andra stycket), varigenom tidsmässiga vinster kan gö- ras. 9 § (Alt. 1) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen bland personer som har förts upp på en lista av /den förslagsnämnd som avses i lagen (0000:00) om utnämning av högre domare/. (Alt. 2) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen efter samråd med och Regeringsrätten. (Alt. 1 och 2) Regeringen får bemyndiga chefen för departementet att förordna en ledamot som avses i denna § och som har tjänstgjort i Lagrådet. De helt utomstående ledamöternas utnämning är med gällande regler en angelägenhet som helt vilar på regeringen (5 § andra stycket nuvarande lag). I den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2.2) har anförts att flera al- ternativ står till buds när det gäller att utse andra lagfarna personer för lagrådstjänstgöring. En gemensam faktor är att regeringen förordnar le- damöterna. Utredningen har som ett förstahandsalternativ förordat att en sär- skild förslagsnämnd anförtros uppdraget att föra upp ett antal kvalifice- rade jurister som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet på en sär- skild lista, dock utan rangordning av kandidaterna. Ett lagförslag har redovisats i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning. Frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99), till vilket kan hänvisas för närmare redogörelser be- träffande nämndens sammansättning och ärendenas beredning m.m. Det förslag till lag som lämnats i SOU 2000:99 måste justeras och kompletteras på vissa punkter för att även kunna omfatta uppgiften att bereda ärenden som rör förslag om lagrådsledamöter. Som tidigare anförts i den allmänna motiveringen lär regeringens val styras av de olika kandidaternas aktuella tillgänglighet för lagråds- tjänstgöring, tidigare erfarenhet av denna uppgift och sakkunskap på de områden som kan komma att beröras under granskningsarbetet. Rege- ringens ledamotsval skall vara bundet till de namn som lämnas. Listan bör uppta ett tiotal namn. Det kan tilläggas att förteckningen endast torde genomgå små förändringar över tiden, betingade exempelvis av att kandidaterna förklarat att de kan stå till förfogande för tjänstgöring i Lagrådet eller att de uppnått . Om förslaget om den särskilda förslagsnämnden inte leder till lag- stiftning, bör uppgiften att föreslå utomstående ledamöter i stället vila på () på motsvaran- de villkor som anförts beträffande den särskilda domarbefattningar. Kompletteringar till den befintliga förord- ningen (1988:318) med instruktion för krävs därvid. I denna förordning ges inga närmare regler beträffande nämndens sammansättning. TFN bör emellertid ha en något annorlunda sammansättning än den som avger förslag till regeringen i ärenden om anställning som domare eller hyres- råd, exempelvis genom att den förstärks med ledamöter som har god förankring och insikt i den akademiska världen. Även ledamöter med insikt i den typ av meriter som är av betydelse för lagstiftningsfrågor bör ges plats i nämnden.