sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — eller extraordinära förhållanden. instämmer i detta i betänkandet (1999/2000:FöU02) Det nya försvaret.5 Det militära försvarets syn De frivilliga försvarsorganisationerna är, enligt Överbefälhavarens grundsyn , en viktig resurs för totalförsvar. Frivilligorganisationerna skall bidra med totalförsvarsupplysning, rekrytering, utbildning, bred kompetens och folklig förankring av totalförsvaret. Organisationerna har dels gemensamma huvudupp- gifter i form av totalförsvarsupplysning, rekrytering och utbildning av frivilliga, dels skilda uppgifter inom sina respektive special- områden. Det civila försvarets syn anför i Planeringsunderlag för det civila försvaret 2001, att kommunerna och frivilligrörelsen får allt viktigare roller som en följd av den nya säkerhetspolitiska situa- tionen med diffusa hot och okända aktörer. Genom att utveckla individens förmåga att klara påfrestningar, och att få möjligheter att ställa upp med en förstärkningsresurs även i fred för kommuner och myndigheter, kan frivilligorganisationerna bidra till en påtaglig höjning av landets grundförmåga. Att kunna bidra till personal- försörjningen under anpassning är ett inte oväsentligt bidrag till höjning av beredskapen. För att klara dessa uppgifter måste organisationerna ges möjligheter att under fred kunna bedriva en meningsfull verksamhet – t.ex. att medverka aktivt i skarpa situationer, med den övning som det ger den frivillige – och att bibehålla förmågan att i en anpassningssituation kunna ta emot och utbilda ett stort antal nya frivilliga. 2.3Konsekvenser av en ändrad hotbild Statsmakterna har vid ett flertal tillfällen betonat att frivillig för- svarsverksamhet är en viktig och betydelsefull del av totalförsvar. I vissa fall har detta konkretiserats med exempel på 5 Riksdagsskrivelse 1999/2000:168. vad frivilliga och frivilligorganisationer skulle kunna göra för totalförsvaret och samhället. Bedömningen av säkerhets- politiska situation är relativt entydig: Hotet om invasion har försvagats som osäkerheten i består. Säkerhets- arbetet måste ske med en helhetssyn på hot och risker och förmåga att bidra till den kollektiva säkerheten i bör stärkas. En mångfacetterad hotbild tonar nu fram. Riskerna för invasion eller väpnat angrepp mot kan i ett närtidsperspektiv betecknas som mycket små. De primära hoten som kan motivera insatser med totalförsvarsresurser påverkas nu i högre grad av den civila samhällsutvecklingen. Det har att göra med bl.a. ökat beroende av elektroniska informations- och kommunikations- system, allt mer komplexa tekniska system, en öppnare ekonomi, ökad risk för kriminalitet och terrorism, och svåra miljöstörningar i form av översvämningar, snöoväder eller stormar. Det ställer i sin tur krav på samhällets beredskap och förmåga att hantera extra- ordinära situationer och att begränsa de skadeverkningar på liv, hälsa, miljö och egendom som då kan uppstå. Denna nya säkerhetspolitiska situation har, som framgår av föregående avsnitt, medfört förändringar i försvarspolitiken. För- svarsmakten förändras från invasionsförsvar till insatsorganisation. Civila hot har, åtminstone på kort sikt, fått en mer framträdande roll än militära. Regeringen har påtalat att frivilligverksamheten måste anpassas till förändringar som sker i övrigt i totalförsvaret. Det här påverkar förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationerna. behov kan komma att minska och/eller formuleras om. uppstår nya behov av frivilliga som resurs i samhällsberedskapen i såväl fred som krig. Detta ställer helt nya krav på kommuner, länsstyrelser, andra statliga civila myndigheter och Försvarsmakten att samordna sina verksamheter, analysera sina behov av frivilliga och att tänka i delvis andra banor än . Detta gäller även för organisationerna inom frivilligförsvaret. 2.4Gällande definitioner med anknytning till frivillig försvarsverksamhet Frivillig försvarsverksamhet definieras enligt 1 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet som verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom total- försvaret. Nuvarande frivilligförordning återfinns i sin helhet i kapitel 12. Organisationer som bedriver verksamhet enligt definitionen och som godtagits av statsmakterna benämns frivilliga försvarsorganisationer. De frivilliga försvarsorganisationerna är ideella folkrörelseorga- nisationer, helt fristående både i förhållande till de myndigheter de samverkar med och till varandra. Organisationernas verksamhet bygger på medlemmarnas insatser och engagemang samt de beslut som medlemmarna fattar. De frivilliga försvarsorganisationerna kan således inte detaljstyras av staten. Däremot kan och bör staten sätta de yttre ramarna för den frivilliga försvarsverksamheten, eftersom totalförsvaret, där frivilligförsvaret är en viktig del, ytterst kan sägas vara en statlig angelägenhet. Det finns 24 organisationer som definieras som frivilliga försvarsorganisationer. De anges i en bilaga till frivillig- förordningen.6 Hemvärnet är en del av Försvarsmakten. Det regle- ras i hemvärnsförordningen (1997:146). Enligt utredningens direk- tiv inryms emellertid hemvärnet och de frivilliga försvars- organisationerna i samlingsbegreppet frivillig försvarsverksamhet. Hemvärnets roll och behandlas mer ingående i kapitel 3. De som medverkar i frivillig försvarsverksamhet representerar en bred kompetens inom många områden i samhället. Organisa- tionerna fyller en viktig demokratisk funktion genom att de samlar människor runt en idé om att aktivt göra något för samhällets säkerhet och beredskap i olika situationer, ytterst i händelse av krigsfara eller krig. Den frivilliga försvarsverksamheten låter sig på grund av sin mångfald och bredd inte pressas in i ett visst fack, något som bl.a. påverkar möjligheterna att utveckla generella synsätt på frivillig försvarsverksamhet. Varje organisation har sin historia och värnar av naturliga skäl om sin identitet och roll i 6 Det rör sig i själva verket om 29 organisationer eftersom det i fem rikstäckande organisationer. Dessa är: , Förbundet , , och . totalförsvaret och i samhället. I bilaga 4 finns en beskrivning av de organisationer som utredningen har intervjuat, och i bilaga 7 finns en översiktlig historik över de frivilliga försvarsorganisationerna. Totalförsvar definieras i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan bered- skapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Det framgår av 2 § att totalförsvarsresurser skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. 2.5Behov av frivilliga och frivilliga försvarsorganisationer Staten har och bör ha det yttersta ansvaret för totalförsvaret. Det finns av den anledningen ett starkt statligt intresse av att inrikta och stödja frivilligförsvaret samt att reglera de frivilliga försvars- organisationernas roll i förhållande till det militära och civila försvaret. Staten bidrar också till finansieringen av frivilligförsvaret genom att avdela särskilda anslag i statsbudgeten. I statsbudgeten för har anslagen inom totalförsvarsområdet bytt beteck- ningar. Följande anslagsbeteckningar är aktuella. och nuvarande anslagsbeteckningar för frivillig försvarsverksamhet Funktionen Hälso- och sjukvård Det framgår av bilagan till beredskapsförordningen (1993:242), att ett stort antal centrala myndigheter är beredskapsmyndigheter som skall fortsätta med sin verksamhet vid höjd beredskap. Av dessa myndigheter är 14 s.k. funktionsansvariga myndigheter, vilket innebär att de enligt 14 § beredskapsförordningen ansvarar för en viss funktion (samhällssektor), som i krig är av särskild betydelse för totalförsvaret. Det finns 18 funktioner. Några exempel är transporter, arbetskraft, hälso- och sjukvård, finansiella tjänster och energi- försörjning. Samtliga funktions- och beredskapsansvariga som ut- redningen kontaktat redovisas i bilaga 2. En myndighet som inte är beredskapsmyndighet skall enligt 14 § beredskapsförordningen under höjd beredskap fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret skall enligt 3 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet efter hörande av berörda frivilliga försvarsorganisationer och de sam- arbetsorgan som organisationerna kan ha bildat, 1.ange målen för utbildning av frivilliga för uppgifter inom total- försvaret, 2.ange vilken utbildning som myndigheten anser bör genomföras, 3.lämna organisationerna underlag för upplysningsverksamhet, 4.teckna avtal enligt 2 § (om tjänstgöring inom totalförsvaret), 5.registrera och krigsplacera sådan personal som ingått avtal, 6.i övrigt stödja den frivilliga försvarsverksamheten. I det följande redovisas de centrala beredskapsmyndigheternas nuvarande och bedömda behov av frivilliga och frivilliga försvars- organisationer och . Försvarsmakten anger ett totalt behov av drygt 33 000 medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer som genom avtal knyts till Försvarsmaktens krigsorganisation (insatsorganisationen, hemvärnet, luft- och markobservationssystemet LOMOS, flygbas- bataljoner och staber). I figur 2.2 visas behoven fördelade på aktuella frivilliga försvarsorganisationer. Försvarsmaktens behov av avtalspersonal Källa: Försvarsmaktens grundorganisationsledning, frivilligavdelningen. Delar av hemvärnet bemannas således av personal med avtal från åtta7 frivilligorganisationer, nämligen Frivilliga Flygkåren, Frivilliga , Frivilliga radioorganisationen, , , Svenska , Svenska Röda Korset och . Frivilligorganisationerna rekryterar och utbildar personer så att Försvarsmakten sedan kan skriva avtal om tjänstgöring. Denna personal ingår i hemvärnet, men personerna är också medlemmar i respektive frivillig försvarsorganisation. Därtill kommer de ordinarie och extra hemvärnsmän som skriver kontrakt med Försvarsmakten (militärdistriktsstaberna) om tjänstgöring i hemvärnet. Det rör sig om cirka 50 000 personer (se vidare kapitel 3 om hemvärnet). Rikshemvärnschefen uppger i sitt underlag till utredningen att av befattningarna som bemannas med avtals- personal från frivilligorganisationer är vakanta. Hemvärnet står , vilket framgår av figur 2.3, för av Försvarsmaktens totala behov av frivilliga till krigsorganisationen. Luft- och markobservationssystemet LOMOS har fyllt av befattningarna som bemannas med frivilliga. Försvarsmakten uppskattar behovet av frivilliga i LOMOS-syste- met till drygt 5 000 personer. Behovet kommer sannolikt att kvarstå . Generellt bedömer Försvarsmakten i sitt underlag till utred- ningen att behovet av frivilliga kommer att öka till drygt 45 000 personer . Det ökande behovet beror bl.a. på den nya flygbasbataljonen 2004, som i stort sett enbart består av frivilliga, och de nationella skyddsstyrkorna. Därtill kommer behov av att både behålla och utveckla kompe- hos all avtalspersonal och att omskola personal till andra befattningar. Kompetens behövs till ett mycket stort antal be- fattningar, exempelvis sambandspersonal, fordonsförare, sjukvår- dare, förplägnadspersonal, hundförare, motorcykelordonnanser, flygfältsingenjörer, stabs- och underrättelsepersonal, flygförare, ambulansförare och stridsledningspersonal. 7 tillkom som en åttonde avtalsorganisa- tion, enligt beslut av Försvarsmaktens grundorganisationsledning (dnr 16 137:71705). Sjö- värnskårernas kan därmed teckna avtal med marinens krigsorganisation och hemvärn med uppgifter. Figuren 2.3 ger en mycket översiktlig bild av Försvarsmaktens bedömda framtida behov av frivilliga med avtal. Försvarsmaktens bedömda behov av frivilliga med avtal från frivilliga försvarsorganisationer samt hemvärnsmän med kontrakt (ingår i summa Källa: Egen figur, underlag från Försvarsmaktens grundorganisationsledning, frivilligavdelningen. Förkortningarna står för: FIFF (), FVRF (), FFK (Frivilliga Flygkåren), FMCK (Frivilliga ), FRO (Frivilliga radioorganisationen), SLK (), SBK (Svenska ), SRK (Svenska Röda Korset), SKBR (), SVK RF () Försvarsmakten planerar att, i linje med förslag i rapporten i Utveckling från Arbetsgruppen Frivilligförsvaret i Utveckling (Ag FU), förändra sina avtal så att de blir mer knutna till kompetens än till en viss befattning i organisationen. Försvarsmakten betalar ut i organisationsstöd (anslag D6, nuvarande 6:18) till 20 frivilliga försvarsorganisationer. Därutöver betalar Försvarsmakten ut hyresstöd samt stöd till vissa militära tidskrifter. Organisations- stödet till de frivilliga försvarsorganisationerna fördelas enligt figur 2.4. Svenska Arméns och Flygvapnets Reservofficers- Stöd till militära tidskrifter Källa: Försvarsmaktens grundorganisationsledning, frivilligavdelningen. Försvarsmakten tillhandahåller även icke-ekonomiskt stöd till de frivilliga försvarsorganisationerna så att de kan genomföra utbild- ning. Stödet omfattar bl.a. instruktörer, lokaler och fordon till en av Försvarsmakten uppskattad summa av cirka 110 miljoner kro- nor. Det totala stödet från Försvarsmakten till frivilliga försvars- organisationer uppgår således till . För hemvärnets verksamhet avdelade Försvarsmakten . Uppdragsersättningen från Försvarsmakten (anslag A1, nuvarande 6:1) uppgår till . Där- utöver utbetalas, efter rekvisition, i ersättning från anslag A1 för organisationernas stödjande verksamhet i , , , och . Försvarsmaktens fördelning av uppdragsmedel till frivilliga försvarsorganisationer framgår av figur 2.5. Försvarsmaktens fördelning av uppdragsmedel (tkr) Svenska Arméns och Flygvapnets Reservofficers- För Försvarsmaktens del har de frivilliga försvarsorganisationerna en viktig uppgift i att – utöver utbildning av frivillig avtalspersonal – vidmakthålla och utveckla förmågan hos krigsplacerade reserv-, värnplikts- och hemvärnsbefäl. Frivilligorganisationerna bidrar även till att befäl från avtalsorganisationerna kan lösa sina uppgifter under fred, anpassning, höjd beredskap och krig. Försvarsmakten har inte närmare preciserat behovet av frivilliga för att vidmakthålla och utveckla kompetens och inte heller behovet av frivilliga i ett eventuellt anpassningsskede. Det är inte desto mindre en viktig uppgift som kommer att kvarstå för flera frivillig- organisationer. Vidare behöver Försvarsmakten frivilliga försvarsorganisationer till att omskola personal, t.ex. till de nationella skyddsstyrkorna där uppskattningsvis cirka 3 000 personer behöver omskolas, och för att utbilda instruktörer av olika slag. Båda dessa uppgifter kommer enligt Försvarsmakten att bli viktigare för frivilliga försvarsorganisationer , dels på grund av att Försvars- makten nu minskas kraftigt, dels för att instruktörerna måste finnas tillgängliga för Försvarsmakten i ett eventuellt anpassnings- skede. Frivilligorganisationerna och hemvärnet bedöms också i större utsträckning än behöva egna instruktörer för sin verksamhet som en följd av att Försvarsmakten nu får mindre möjligheter att stödja frivilligförsvaret med instruktörsresurser. är funktionsansvarig myndighet för funktionerna civil ledning, transporter och försörjning med industrivaror. Myndigheten har ett samordningsansvar för de tio frivilliga försvarsorganisationer som har civila uppdrag inom total- försvaret. Det är Frivilliga , Fri- villiga Flygkåren, Frivilliga , Frivilliga radioorganisationen, , Svenska Blå Stjärnan, , Svenska Röda Korset, och Kvinnliga Bil- kårers . ansvarar skap för fördelning av organisationsstöd till dessa frivilliga försvarsorganisationer och har myndig- heten övertagit samordningsansvaret för dem från Arbetsmark- formulerar också, i egenskap av funktionsansvarig myndighet, mål och uppgifter för funktionen Transporter samt preciserar behovet av reservbilsförare som skall utbildas och kontrakteras. Avtalen skrivs via länsarbetsnämnderna. Inom funktionen Civil ledning har för givit uppdrag till att kompletteringsutbilda ett antal lottor för att ge dem kunskaper om kriser, krisreaktioner och krishantering, främst i miljö, Frivilliga att rekrytera och grundutbilda ett antal motorcykelordonnanser för krigsplace- ring i beredskapsorganisationen i kommun, Frivilliga radioorganisationen, Frivilliga och att hos en länsstyrelse och ett par kommuner i samma län undersöka dels deras intresse av att medverka i ett utvecklingsarbete för att underlätta för kommuner att engagera frivilliga som resurs- förstärkningar vid olika påfrestningar i fredstid, dels behovet av en s.k. administrativ förstärkningsgrupp (stab och samband). betalar ut cirka 29 miljo- ner kronor i organisationsstöd (anslag D6, nuvarande 6:18) fördelat på de tio frivilliga försvarsorganisationerna med civila uppdrag inom totalförsvaret enligt figur 2.6. fördelning av orga- nisationsstöd (tkr) Utgångsläge och samhällstendenser SOU 2001:15 betalar ut i uppdragsersättning (anslag B 1, nuvarande 6:4). Dessa uppdragsmedel fördelas på Frivilliga Motorcykel- kårernas (), () och Frivilliga radioorganisationen (, riktade till alla tre organisationerna med Frivilliga radioorganisationen som ansvarig). Övriga medel för uppdragsersättning betalas ut genom , och . ser behov av frivilliga och frivilliga försvarsorganisationer som förstärkningsresurser för sam- hället i både fred och krig. Formellt har de frivilliga försvars- organisationerna två huvuduppgifter, nämligen att verka för totalförsvarets demokratiska förankring och att bidra till totalförsvarets personalförsörjning. Den andra huvuduppgiften har, enligt , inte längre lika hög prioritet på kort sikt. Det måste ändå finnas en förmåga hos de frivilliga försvarsorganisationerna att bidra till totalförsvarets personalförsörjning inför ett väpnat angrepp. Frivilligorganisationernas verksamhet bör därför inriktas dels mot en omedelbar förmåga att medverka vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella insatser, dels mot en för- måga att kunna utbilda personal och instruktörer för olika uppgifter. Myndigheternas uppdrag till de frivilliga försvarsorganisationerna kommer därmed att ha en inriktning som täcker hela hotskalan från fred till och med krig. Med en sådan inriktning får organisationerna också en förmåga att medverka i samhällets grundberedskap för att möta olika fredstida händelser, såsom större olyckor och räddningsinsatser som hante- ras inom ramen för räddningstjänstlagen (1986:1102). Vid sådana händelser har, menar skap, den enskilda människans agerande betydelse för vilka konsekvenser olyckan får. En viktig framtida uppgift för frivilliga försvarsorganisationer är därför att försöka höja individens för- måga att klara påfrestningar. Det kan vara exempelvis kunskap och färdighet i livräddning, första hjälpen, brandsläckning eller hur man klarar längre avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning. Här finns frivilliga försvarsorganisationer såsom Svenska Röda Korset och , men också andra organisationer som Förbundet , och . menar att de frivilliga försvars- organisationerna kan bidra till att höja landets grundförmåga påtagligt just genom att utveckla den enskilda människans förmåga att klara påfrestningar. Det kan även medföra att medborgare i större utsträckning än kan ställa upp som förstärkningsresurs åt kommuner och myndigheter. Kommunerna har ansvar för att klara många olika typer av händelser men det är inte ekonomiskt möjligt för dem att bygga organisationer som klarar alla slag av händelser. Kommunerna kan därför behöva förstärkning vid särskilda hän- delser, inte minst av personal. De frivilliga försvarsorganisa- tionerna och deras medlemmar har bred kompetens inom många områden. Några exempel är samband, transporter, informations- hantering, övervakning, krishantering och medmänskligt stöd, sjukvård och omhändertagande av människor och djur. Frivilligorganisationerna bör också kunna medverka med kom- petens och resurser av olika slag vid internationella insatser. Det kan t.ex. vara stabs- och sambandspersonal, hundförare eller fordonsförare. Det finns , enligt , cirka 35 000 frivilliga med avtal för krigsplacering i civila myndigheters beredskaps- och krigsorganisationer. Avtalen är tecknade med länsarbetsnämnderna, , och kommuner (hemskyddet). anser att avtalstecknande, som syftar till att en frivillig tjänstgör i ett krigsorganiserat förband eller i en myndighets beredskaps- eller krigsorganisation vid höjd beredskap, skall finnas kvar . Behoven för att få sådana krigsorganisationer bemannande måste dock vara styrande. Det avtalstecknande som utförts av Arbetsmarknads- styrelsen och som inte leder till krigsplacering bör däremot upp- höra. Frivilligorganisationerna måste ändå arbeta med att rekrytera och utbilda nya medlemmar för att ha en beredskap, främst med instruktörer och funktionärer, och att kunna utöka utbildningen i form av uppdrag från myndigheter och därutöver kunna ta upp avtalstecknande igen . förordar att avtal inte tecknas för tjänstgöring i fred, t.ex. vid svåra olyckor eller andra samhälls- störningar. I sådana fall bör kommuner i stället skriva överens- kommelser om samarbete med frivilliga försvarsorganisationer, och varje organisation bör upprätta beredskapsförbindelser med sina respektive medlemmar. Medlemmarna förbinder sig då att göra insatser med sin förvärvade och upprätthållna kompetens, och organisationen förbinder sig att garantera dels att medlemmen är lämplig, dels har tillräcklig grund- och repetitionsutbildning. Varje organisation bör därvid kunna välja de samarbetsformer och den dokumentationsform med kommuner och sina medlemmar som bäst passar in på de egna förhållandena och förutsättningarna. är ansvarig myndighet för funktionen arbetskraft och tecknar avtal genom länsarbetsnämnderna med medlemmar i , Svenska Blå Stjärnan och . Avtalen tecknas för näringslivets räkning eftersom näringslivet inte har rätt att teckna egna avtal. fördelar i uppdragsersättning (anslag B3, nuvarande 6:6) till de tre organisationerna. Det gäller utbildning av fordonsförare och djur- skötare. Fördelningen för framgår av figur 2.7. fördelning av uppdragsmedel (tkr) Uppdragen bedöms bli av ungefär samma omfattning och sannolikt inte öka . Frivilliga försvarsorganisationer bör, menar , få möjlighet att även nyttjas under fredstid för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera särskilda händelser och svåra påfrestningar. Frivilligorganisationerna får på detta sätt också möjlighet att synliggöra sina uppgifter på ett helt annat sätt än , vilket borde både legitimera och entusiasmera med- lemmarna. De bör exempelvis kunna vara en mycket bra resurs för kommunerna vid olika händelser. Nuvarande lagstiftning bör där- för ses över eftersom det saknas formella förutsättningar att kalla in frivilliga med plikt. anser att inga avtal skall tecknas i fredstid med enskilda, myndigheter, kommuner eller landsting. Möjligen kan avtal skrivas mellan kommun och organisation och därefter mellan organisation och enskild medlem. Därmed kan kommuner vid behov avropa ett visst antal frivilliga med en viss kompetens och sedan är det upp till organisationen att snabbt tillhandahålla dessa frivilliga när det behövs. Det finns, enligt , heller ingen anled- ning att hålla de frivilliga i register, varken hos Arbetsmark- nadsstyrelsen eller hos . Det viktiga är att organisationerna har egna aktuella register. Dessa register bör vara uppbyggda så att de vid höjd beredskap kan överföras till arbets- förmedlingarna, som har den bästa kontrollen på efterfrågan på arbetskraft även vid höjd beredskap. Detta innebär att avser att endast hantera frivilliga vid höjd beredskap, inte i fredstid.