sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta talar för att det centrala i stället är kostnaden för att återställa de förhållanden som rådde innan beslutet verkställdes. Denna kostnad kan också beskrivas som priset för att lösa en framtida politisk majoritet eller en framtida generation från den bindning som beslutet medfört. Rent teoretiskt skulle sådana återställningskostnader kunna beräknas till vissa belopp. Detta skulle dock fordra en beräkning av nettokostnaden för att exempelvis avyttra investeringar, återköpa såld egendom, återuppta avvecklad verksamhet, säga upp entre- prenadavtal respektive återställa den fysiska miljön. Sådana åter- ställande åtgärder kan i många fall framstå som orealistiska. Det hindrar emellertid inte att kostnaderna för att vidta åtgärderna kan uppskattas. Avsikten är ju inte att faktiskt återställa åtgärderna utan endast att avgöra om ett beslut har stora ekonomiska konse- kvenser eller inte. Vi har tidigare pekat på nackdelarna med att ställa en kostnad mot ett tröskelvärde. En sådan metod har en teknisk och administ- Den närmare utformningen av förslaget rativ karaktär och kan vara tekniskt komplicerad att tillämpa. Dessa nackdelar vägs inte upp av att metoden alltid ger säkra och odiskutabla resultat. Tvärtom kan det även inom ramen för ett system med tröskelvärden finnas osäkerheter om hur en beräkning skall göras, och dessa osäkerheter kan leda till onödiga konflikter. Därför bör i stället en rimlighetsbedömning göras. Visserligen innebär en sådan bedömning att osäkerhet kan uppstå om när bestämmelsen skall gälla, men detta vägs upp av att metoden är flexibel. Om kostnaden för att återställa förhållandena är orimligt hög kan avgörandet anses vara av stor ekonomisk betydelse. Detta kan uttryckas som att förhållandena som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konse- kvenser. Med orimligt hög kostnad menas att det, av ekonomiska skäl, inte framstår som troligt att fullmäktige – under några omständigheter och oavsett politisk majoritet – skulle besluta att återställa det förhållande som rådde innan beslutet verkställdes. I detta sammanhang har även kommunens respektive landsting- ets storlek betydelse. Återställningskostnaden för en likadan åtgärd i en liten respektive en stor kommun eller ett landsting är förvisso ungefär lika stor i absoluta tal. Men sedd i förhållande till kommu- nernas och landstingens respektive budget är samma återställnings- kostnad sannolikt av betydligt mindre ekonomisk betydelse i den större kommunen eller det större . Det betyder att ett återställningsbeslut som medför en given kostnad, mycket väl kan tänkas fattas av fullmäktige i en större kommun eller ett större landsting, medan det inte alls framstår som troligt att fullmäktige i en mindre kommun eller ett mindre landsting skulle fatta samma beslut. Det finns således ett negativt samband mellan de ekono- miska konsekvenserna av en viss åtgärd och kommunens respektive medlemsantal. Detta innebär att hänsyn måste tas till kommunens respektive medlemsantal när rimlighets- bedömningen görs. Vilka avgöranden är av stor principiell betydelse? Detta är betydligt svårare att avgöra. Det fattas i och för sig vissa principbeslut i kommuner och landsting, men det kan alltid råda delade meningar om huruvida ett visst ärende har en principiell betydelse eller inte. Att försöka dra en tydlig och allmänt Den närmare utformningen av förslaget accepterad gräns mellan ärenden som är av principiell betydelse och ärenden som inte är det, framstår inte som möjligt. Det blir därför föga meningsfullt att försöka operationalisera detta begrepp. 5.1.3Tillämpningen av de allmänna kriterierna De ärendetyper som bör rymmas inom avgränsningen är endast de som uppfyller både kriteriet att beslutet är av långsiktig karaktär och kriteriet att de förhållanden som rådde innan beslutet verk- ställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Det innebär således att åtgärden skall vara permanent eller bestå längre än till tidpunkten för det andra följande kommunal- respek- tive landstingsvalet samt att det inte skall framstå som troligt att fullmäktige, av ekonomiska skäl, skulle besluta att återställa de för- hållanden som rådde innan beslutet verkställdes. I det sistnämnda fallet är kommunens eller medlemsantal av betydelse för bedömningen av huruvida kriteriet är uppfyllt eller ej. Något ytterligare kriterium bör inte ställas upp. Enligt vår bedömning kan en sådan avgränsning på ett tillfredsställande sätt uppfylla direkti- vets intentioner. Nedan redovisas några exempel på ärendetyper som kan komma att omfattas av bestämmelser om samråd, förutsatt att de bägge ovan nämnda kriterierna är uppfyllda. En bedömning måste givetvis göras i varje enskilt fall. Stora investeringar i infrastruktur. Sådana åtgärder är av lång- siktig karaktär eftersom de binder kommunen eller . Om åtgärderna är av stor omfattning i förhål- lande till kommunens eller storlek kan de förhållanden som rådde innan åtgärderna vidtogs oftast inte återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Exempel på sådana åtgärder kan vara omfattande nya satsningar på stora vägar, broar, spårvägar, fjärrvärme eller bredband. Stora investeringar i fastigheter genom förvärv eller nypro- duktion. Sådana åtgärder är av långsiktig karaktär om de binder kommunen eller . Vissa förhållanden kan emellertid återställas, till exempel genom att fastigheten kan säljas utan stora ekonomiska konsekvenser. I dessa fall uppfylls Den närmare utformningen av förslaget inte detta kriterium. Men om det framstår som orimligt att en för- säljning kan komma till stånd utan stora ekonomiska konsekvenser i förhållande till kommunens eller storlek kan kriteriet komma att uppfyllas. Exempel på sådana åtgärder kan vara köp av fastigheter eller uppförande av byggnader som skall rymma stora skolor, sjukhus, simhallar eller idrottsanläggningar. Stora försäljningar av kommunala tillgångar såsom aktiebo- lag, fastigheter eller andra anläggningstillgångar. Beslut om avhändande av egendom är av långsiktig karaktär efter- som åtgärden är permanent. Om försäljningarna är av stor omfatt- ning i förhållande till kommunens eller storlek kan kommunen respektive oftast inte åter förvärva dessa tillgångar utan stora ekonomiska konsekvenser. Exempel på sådana åtgärder är försäljning av energibolag, sjukhus, bostadsbolag eller andra större bolag. Avveckling av verksamhet eller bolag av stor om- fattning. Beslut om avveckling av verksamhet är av långsiktig karaktär eftersom åtgärden är permanent. Om den verk- samhet som avvecklas är av stor omfattning i förhållande till kom- munens eller storlek kan den ibland inte återupptas utan stora ekonomiska konsekvenser. Exempel på sådana åtgärder kan vara nedläggningar av sjukhus, skolor eller flygplatser. Avtal med annan om drift av verksamhet av stor omfattning. Beslut om att träffa avtal med annan om drift av verksamhet binder kommunen eller som anges i avtalet. Huruvida beslutet om att träffa avtalet är av långsiktig karaktär eller inte beror på avtalet löper ut eller, om uppsägning är nödvändig, när avtalet tidi- gast kan upphöra efter uppsägning. Om denna tidpunkt ligger längre bort än tidpunkten för det andra följande kommunalvalet kan beslutet anses vara av långsiktig karaktär. Om tidpunkten där- emot ligger närmare i tiden uppfylls inte detta kriterium. Om ett avtal sägs upp måste kommunen eller ersätta avtalsparten för den förlust denna därigenom åsamkas. Om verk- samheten är av stor omfattning i förhållande till kommunens eller storlek kan en sådan ersättning komma att uppgå till betydande belopp. Ett sådant avtal kan således inte sägas upp utan stora ekonomiska konsekvenser. Exempel på innehåll i sådana avtal kan vara drift av sjukhus, olika slag av omsorg eller teknisk drift. Avtal om drift av verksamhet träffas efter upphand- ling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den närmare utformningen av förslaget samråd i dessa fall bör äga rum innan upphandlingsförfarandet inleds. Möjligheten att fatta principbeslut enligt vad som utvecklas i avsnitt 5.1.4 bör särskilt beaktas i dessa fall. Om ett beslut om upphandling inte skulle innebära någon vä- sentlig förändring i sådana villkor som tidigare gällt för upphand- ling av samma verksamhet, så behöver något nytt samråd inte äga rum. Beslut som omfattas av lagen om offentlig upphandling kan inte överklagas genom laglighetsprövning. Beslut som fattas av helägda bolag När det gäller beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt och som fattas av ett helägt bolag, till exempel angå- ende omfattande försäljning av fastigheter som ägs av ett kommu- nalt bostadsföretag, skall fullmäktige yttra sig innan sådana beslut fattas. har emellertid, som tidigare nämnts, i sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokrati- utveckling i kommuner och landsting föreslagit att fullmäktige skall se till att fullmäktige alltid skall godkänna sådana beslut i helägda bolag. Ett sådant beslut om godkännande skall givetvis föregås av samråd om kriterierna för detta är uppfyllda. Därmed kommer samråd alltid att krävas i beredningen inför beslut som uppfyller kriterierna, oavsett i vilken form kommunen eller valt att bedriva verksamheten. Förslaget om att fullmäktige alltid skall godkänna principiella och andra viktiga beslut är således en nöd- vändig länk för att detta skall fungera. Beslut med stora effekter på den fysiska miljön När det gäller beslut som har stora effekter på den fysiska miljön finns bestämmelser om samråd i (1987:10) samt i (1998:808). Det är vår bedömning att dessa bestämmelser i allt väsentligt redan uppfyller de intentioner som finns i direktivet till . Det finns emellertid anledning att överväga vilka som skall beredas tillfälle till samråd i arbetet med översiktsplaneringen. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.5. Den närmare utformningen av förslaget Beslut som faller utanför avgränsningen Beslut som inte uppfyller både kriteriet att beslutet skall vara av långsiktig karaktär och kriteriet att förhållandena som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser, ryms inte inom avgränsningen. Det innebär att beslut som är av kortsiktig karaktär inte omfattas. Inte heller om- fattas beslut som visserligen förändrar förhållandena, men inte mer än att de kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Frå- gor som rör exempelvis kommunens eller budget eller skattesats liksom avgifter och ersättningar till förtroendevalda omfattas således inte. Inte heller torde organisationsfrågor normalt omfattas. Det kan givetvis vara värdefullt för en kommun eller ett landsting att genomföra samråd också inför andra beslut än de som ryms inom avgränsningen. Det kan till exempel handla om beslut av stor betydelse, men där förhållandena som rådde innan beslutet verk- ställdes kan återställas relativt enkelt och utan orimligt höga kost- nader. Att utreda och lämna förslag till särskilda bestämmelser i sådana fall har inte ingått i kommitténs uppdrag. Inget hindrar emellertid att en kommun eller ett landsting genomför samråd också i ärenden som inte omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Det kan mycket väl förekomma att flera beslut av samma karaktär, vilka alla uppfyller de båda kriterierna, fattas under en kortare eller längre tidsperiod. Exempel på detta kan vara försäljning av ett antal fastigheter till bostadsrättsföreningar eller entreprenadavtal om drift av äldreomsorg. I sådana fall framstår det som omständligt och onödigt betungande att samråd skall krävas inför varje beslut. Därför är det viktigt att det är möjligt att fatta ett principbeslut, som ligger till grund för ett antal därpå följande beslut i sakfrågor. Ett principbeslut kan även ligga till grund för ett enstaka beslut, som uppfyller kriterierna. Principbeslutet kan innebära att ett särskilt program antas eller att vissa principer på annat sätt fastställs. Därigenom kan man und- vika ett stort antal samråd som egentligen handlar om samma sak. För detta talar inte bara den minskade arbetsinsatsen utan framför allt att ett sådant samråd förmodligen får betydligt fler deltagare och därigenom bättre kan bidra till att uppfylla syftet. Den närmare utformningen av förslaget sen om samråd bör därför ha den innebörden att ett samråd inte behöver genomföras även om båda kriterierna är uppfyllda, om ett samråd tidigare genomförts inför ett principbeslut som ligger till grund för det aktuella beslutet. När det gäller fullmäktiges godkännande av principiella och andra viktiga beslut i helägda bolag kan ett ägardirektiv som fast- ställts av fullmäktige likställas med ett sådant principbeslut. En förutsättning är givetvis att det i ägardirektivet anges tydliga grun- der för de beslut i sakfrågor som senare fattas. Samråd behöver då inte genomföras inför fullmäktiges godkännande av beslut som uppfyller de båda kriterierna, om ett samråd tidigare genomförts inför fullmäktiges beslut om det ägardirektiv som ligger till grund för det aktuella beslutet. Det kan också förekomma att flera beslut av samma karaktär, vilka inte vart och ett, men sammantaget, uppfyller de båda kriterierna, fattas . Det är lämpligt att besluten även i dessa fall föregås av ett principbeslut. Avser man till exempel att besluta om en serie utförsäljningar eller investeringar, bör man alltså i ett principbeslut ta ställning till om utförsäljningarna eller investeringarna skall ske. Inför ett sådant principbeslut bör samråd äga rum. 5.1.5Beslutet i sakfrågan avgör om kriterierna är uppfyllda Vidare bör framhållas att avsikten med reglerna om samråd är att sådana skall genomföras inför ett beslut som leder till en föränd- ring, vilket innebär att förslaget måste ha stöd av en majoritet i fullmäktige. Det framstår inte som rimligt att det skall vara möjligt för en minoritet eller för enskilda ledamöter att få till stånd samråd genom att väcka motioner i ärenden som ryms inom avgräns- ningen, trots att det inte finns något politiskt stöd för förslaget. Bestämmelsen bör därför utformas så att samråd skall ske i bered- ningen av ett ärende om fullmäktiges beslut medför långsiktiga effekter och förhållandena som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Fullmäk- tige kan ju i ett ärende fatta ett beslut som inte medför sådana effekter och konsekvenser, av den anledningen att förslaget avslås. Detta kan till exempel bli fallet om en motion eller ett medborgar- förslag inte har majoritetens stöd och fullmäktige därmed beslutar Den närmare utformningen av förslaget att avslå förslaget. Den ovannämnda utformningen av bestämmel- sen gör det möjligt att avstå från samråd i sådana fall. Mot detta kan invändas att man aldrig helt säkert kan veta hur fullmäktige kommer att ställa sig till ett förslag förrän ett beslut formellt sett är fattat. I praktiken är detta emellertid knappast något problem. Styrelsen kommer i normalfallet att kunna göra en förhåll- andevis säker bedömning av om ett förslag har politiskt stöd eller inte. Om ärendet väckts genom till exempel en motion, och styrelsen föreslår att den avslås eller förklaras besvarad, finns i normalfallet inget skäl att genomföra ett samråd. Om fullmäktige skulle gå emot styrelsens förslag och bifalla en motion på vilken styrelsen föreslagit avslag, har fullmäktige möjlighet att genast upphäva sitt beslut och i stället besluta om att samråd skall genomföras (jämför rättsfallet RÅ 85 2:51). Sådana situationer kommer emellertid knappast att upp- komma annat än i undantagsfall. 5.2Samrådets plats i berednings- och beslutsprocessen Syftet med ett samråd är både att öka det demokratiska inflytandet och att höja kvaliteten på beslutsfattandet. Samrådet kan tillföra ärendet nya synpunkter och förslag samt aktualisera behovet av att ytterligare utreda olika konsekvenser. Därför är det önskvärt att samrådet sker på ett förhållandevis tidigt stadium och inte som en avslutning på beredningsprocessen. Samrådet bör därför vara genomfört innan ärendet handläggs av fullmäktige. När samrådet avser beslut om upphandling, bör det äga rum innan upphand- lingsförfarandet inleds. Bestämmelserna om samråd skall, som tidigare nämnts, endast gälla frågor som skall handläggas av fullmäktige. Enligt 5 kap. 26 § kommunallagen skall varje ärende som avgörs av fullmäktige ha beretts antingen av en nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Dessutom skall styrelsen alltid ges tillfälle att yttra sig, om ärendet beretts av någon annan än styrelsen själv. Detta innebär att styrelsen har en central roll när det gäller beredningen av de ärenden som skall handläggas av fullmäktige, antingen genom att styrelsen själv bereder ärendena eller genom att styrelsen yttrar sig över ärenden som någon annan har berett. Det är också styrelsens uppgift att leda och samordna förvaltningen av Den närmare utformningen av förslaget kommunens eller angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Mot bakgrund av detta framstår det som naturligt att styrelsen beslutar om genomförande av samråd som ett led i beredningen av ärendet. Styrelsen bestämmer då när ett samråd skall genomföras, och kan vid behov samordna genomförandet av samråd i likartade frågor. Om ärendet bereds av en annan nämnd än styrelsen behöver frågan om samråd inte vänta till när styrelsen skall yttra sig. Nämnden bör, om den bedömer att kriterierna kommer att uppfyllas, på ett tidigt stadium föreslå styrelsen att fatta beslut om att genomföra ett samråd. Styrelsen kan i sitt beslut ange att den själv genomför samrådet eller uppdra åt en nämnd att göra detta. Efter att samrådet genomförts bör det som framkommit tillföras beslutsunderlaget. Vid fullmäktiges handläggning av ett ärende föreligger en av två situationer – antingen har beredningen innefattat ett samråd eller så har den inte gjort det. Om beredningen har innefattat ett samråd kan det finnas alter- sätt att tolka resultatet av samrådet. Detta handlar emellertid om en politisk bedömning och utgör inte något juridiskt problem. Vi återkommer senare till frågan om hur ett samrådsresultat kan tolkas. Det kan också hända att det bland fullmäktiges ledamöter finns den uppfattningen att samrådet inte har genomförts på ett sådant sätt att det rimligen kan betecknas som ett verkligt samråd. Vi återkommer även till denna situation. Om beredningen inte har innefattat ett samråd kan det hända att det bland fullmäktiges ledamöter finns den uppfattningen att ären- det uppfyller de allmänna kriterierna och att ett samråd därför borde ha genomförts. Fullmäktiges ställningstagande i denna fråga avgörs med enkel majoritet. Om fullmäktiges majoritet anser att beslutet bör föregås av ett samråd kan fullmäktige besluta att åter- remittera ärendet för genomförande av samråd. Detta innebär att beredningen av ärendet fortsätter, nu med samråd som ett inslag i arbetet. Efter att samrådet genomförts och resultatet tillförts beslutsunderlaget återkommer ärendet till fullmäktige med antingen samma eller ett förändrat förslag till beslut. föreslog i sitt huvudbetänkande att det i kommunallagen införs en möjlighet för en minoritet, bestående av en tredjedel av de närvarande ledamöterna, att få till stånd en återremiss i fullmäktige. Syftet med detta förslag var att fördjupa demokratin, motverka kortsiktigt framhastade beslut och Den närmare utformningen av förslaget stimulera en utveckling där ärenden som behandlas i fullmäktige blir mer allsidigt beredda redan från början. Kommittén konstate- rade emellertid att även om en minoritet ges rätt att få till stånd en återremiss, så är det den politiska majoriteten som bestämmer hur den fördjupade beredningen skall genomföras och som avgör om ärendet är tillräckligt berett, när det åter behandlas i fullmäktige. Förslaget innebär att en minoritet kan begära återremiss med moti- veringen att ett samråd skall genomföras innan beslut fattas. Det är emellertid fullmäktige som med enkel majoritet bestämmer vilket uppdrag återremissen skall innefatta. I detta sammanhang kan noteras att kommunallagens bestäm- melser om kommuner och landsting, om inget annat sägs, i tillämpliga delar gäller även för kommunalförbund (3 kap. 21 § kom- munallagen). Samråd skall därför ske också inför ett beslut av ett kommunal- förbund, om beslutet medför långsiktiga effekter och de förhållan- den som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Samrådet skall då äga rum med dem som är folkbokförda i de kommuner som ingår i kommunal- förbundet. Givetvis kan samrådet rent praktiskt administreras av de ingående kommunerna. 5.3.1Allmänt om genomförande av samråd Hur ett samråd skall gå till bör avgöras utifrån ärendets art och de lokala förhållandena. Det är därför olämpligt att i lag ange närmare bestämmelser om hur ett samråd skall genomföras. Vissa minimi- krav bör emellertid uppställas. Vi återkommer till dessa. Enligt vår bedömning finns det vissa grundläggande moment och förhållningssätt i ett samrådsförfarande som alltid måste tillämpas. Dessa kan beskrivas på följande sätt. Innebörden av begreppet samråd är överläggningar i syfte att komma överens. Det är givetvis inte nödvändigt att ett samråd leder till att man blir överens, men det är angeläget att samrådet präglas av ett ömsesidigt utbyte av information och synpunkter. Inför ett samråd måste ett skriftligt underlag tas fram. Underla- gets innehåll, struktur och omfattning är beroende av ärendets art. Det skall innehålla den bakgrundsinformation och de alternativ som behövs för att samrådet skall kunna bli meningsfullt. Den närmare utformningen av förslaget get måste vidare utformas så att det är lättillgängligt och begripligt för kommunens eller medlemmar. Det är givetvis angeläget att kommuner och landsting informerar de medlemmar som är folkbokförda i kommunen eller inom om varje samråd som skall genomföras. När det gäller sådan information bör kommunen eller använda de metoder som är lämpliga med hänsyn till ärendets art och formerna för samrådet. Samrådet kan genomföras på olika sätt. Det kan till exempel ske i form av ett offentligt möte, en utställning eller ett rådslag på Internet. Beroende på ärendets art kan samrådet byggas ut på en rad olika sätt. Det kan till exempel handla om affischering, seminarier, paneldiskussioner, telefonväkteri, chatt (möte på Internet med direkta skriftliga inlägg) samt utställningar på skolor, arbetsplatser och bibliotek. Olika inslag kan givetvis kombineras. Oavsett vilka aktiviteter som ordnas måste det vara möjligt för alla som är folkbokförda i kommunen eller i inom att ställa frågor angående det underlag som presenterats och få dessa besvarade, samt givetvis att lämna skriftliga och helst även muntliga synpunkter. Även om det praktiska genomförandet av samrådsprocesser kommer att handhas av kommunens eller , är det önskvärt att de politiskt förtroendevalda också deltar i sam- rådsprocessen på lämpligt sätt, till exempel vid offentliga möten, och inte nöjer sig med att ta del av en redovisning av samrådets resultat. Ett samråd skall vidare vara öppet för alla som är folkbokförda i kommunen eller inom och de skall kunna delta på lik- värdiga villkor. Detta innebär att samrådet skall vara öppet för alla personer som är folkbokförda i en kommun eller inom ett lands- ting oavsett medborgarskap. Vidare innebär det att samrådet också skall vara öppet för alla oavsett ålder, vilket betyder att även barn och ungdomar skall kunna medverka i ett samråd. Kravet på att alla skall kunna delta på likvärdiga villkor innebär även att skriftligt underlag, offentliga möten och andra delar av samrådet skall göras tillgängliga för personer med funktionshinder. Ett samråd kan mycket väl genomföras via Internet, men det måste alltid vara möjligt att delta på likvärdiga villkor även utan tillgång till Internet. En opinionsundersökning vänder sig till ett slumpmässigt urval av dem som är folkbokförda i kommunen eller inom .