sou · GPB365 · 2002-01-01 00:00:00 — Huvudskillnaden mellan första och andra rangens val handlar om centrala aktörers XSSIDWWQLQJDU om valets betydelse, det vill säga hur mycket partier, väljare, kandidater och medier XSSIDWWDU står på spel. Dessa uppfattningar får stora konsekvenser för medborgarnas mobilisering. I första rangens val – och hit hör uteslutande de nationella valen – uppfattas mycket stå på spel. Partiorganisationer och kandidater satsar stort på sina kampanjer. Medierna bevakar valen i stor utsträckning. Medieuppmärksamheten och valkampanjen mobiliserar medborgarna och valdeltagandet blir högt. Andra rangens val – hit räknas kommunala och regionala val samt Europaparlamentsvalen – kännetecknas av att samtliga ovan nämnda aktörer uppfattar att mindre står på spel. Andra rangens val får karaktären av så kallade lågstimulival – partiernas relativt sett mindre omfattande kampanjverksamhet och mediernas relativt sett mindre bevakning av valet ger inte väljarna lika mycket stimulans att engagera sig i valrörelsen. Valdeltagandet blir därför lågt. Förklaringen som ges är givetvis utmanande för debattörer som är av uppfattningen att kommunala val objektivt sett har eller normativt sett ERUGH ha oerhört stor betydelse för medborgarna, ja kanske till och med större betydelse än de nationella valen. I spenderas lejonparten av medborgarnas skattepengar av kommunerna. Tre fjärdedelar av alla offentliganställda är kommunalt anställda. Men sådana faktorer förändrar inte det faktum att det är människors uppfattningar av verkligheten som i första hand styr deras ageranden. Politiker, medborgare och journalister runt om i världen uppfattar att det står mer på spel i de nationella valen än i de lokala valen. I är det knappast lokala frågor som engagerat väljarna eller fört nya generationer medborgare in i ett aktivt politiskt engagemang. Det har istället varit frågor om bl a allmän tilläggspension, , kärnkraft, löntagarfonder och EU-medlemskap. En konsekvens av rangordningen mellan första och andra rangens val – vare sig om det handlar om nationella (#1) och lokala val (#2) eller om nationella val (#1) och Europaparlamentsval (#2) är att den topprankade politiska arenan dominerar över den andrarankade. Det leder till kroniska besvär för flernivådemokratin i form av att andra rangens val alltid är predestinerat att handla om andra politiska frågor än vad de borde handla om. I Europaparlamentsvalen står det t ex helt klart att det är inrikespolitiska frågor som tillåts dominera i de olika ländernas nationella valkampanjer, inte de europeiska framtidsfrågorna (van der Eijk & Franklin 1996; 2001). Valen struktureras i huvudsak i enlighet med nationella konfliktlinjer. De nationella oppositionspartierna kan nämligen inte motstå frestelsen att uppmuntra väljarna att bestraffa den sittande regeringen, vilket normalt sett också 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 87 blir fallet (Marsh 2000). Tendensen att Europaparlamentsvalen i första hand berör inrikespolitiska förhållanden är dock mindre tydlig i svenska Europaparlamentsval än i andra europeiska länder, vilket kanske kan vara en tröst i sammanhanget. Andra rangens val har alltså världen över kroniska problem med att inte handla om rätt saker. Nationella angelägenheter – landets ekonomi, statsskulden, inflationen, arbetslösheten, utrikespolitiken – dominerar agendan i samband med lokala val. Den bästa gissningen med ledning av internationell forskning är således att separata svenska kommunval också skulle komma att drabbas av samma felnivåproblematik. Allt annat vore märkligt. Allvaret av denna felnivåproblematik beror mycket på vad man har för politisk uppfattning om på vilken nivå olika sakfrågor bör behandlas. Dessutom finns stora svårigheter i att definiera vilka frågor som bör betraktas som lokala och vilka frågor som bör betraktas som nationella. Politikområden som t ex vård, skola och omsorg diskuteras i allmänhet i nationella valrörelser medan ansvaret för verksamheten faller på politiker på lokal nivå. Å ena sidan kan man lätt argumentera för att ansvarsutkrävandet bäst sker på den nivå där ansvaret finns. Å andra sidan är den lokala verksamhetens utformning och omfattning långt ifrån immun mot nationell partiideologi och policy. Att upprätta detaljerade kompetenskataloger över ansvarsförhållandena kan endast delvis lösa problemet, åtminstone så länge generella partiideologier är styrande för den förda politiken på såväl nationell som nivå. Låt oss summera. Det fenomen som anhängarna till skilda valdagar upplever som problematisk – att nationella teman dominerar i de lokala valrörelserna – har av allt att döma inte så mycket med vår speciella valordning med gemensam valdag att göra, utan är snarare ett mycket vanligt förekommande generellt fenomen i moderna demokratier. .RQVHNYHQVHU DY HWW OnJW YDOGHOWDJDQGH Än sen då? Skulle det egentligen spela någon roll om valdeltagandet i svenska kommunval blev lägre? kommunvalen är predestinerade att vara ett slags andra rangens val fungerar den gemensamma valdagen i så fall som en slags NRQVWJMRUG DQGQLQJ på den kommunala demokratin? Med nuvarande system är i så fall deltagandet i den kommunala demokratin högre än vad den kommunala demokratin förtjänar – ungefärligen en miljon svenska väljare röstar i kommunvalen HQEDUW för att de anordnas som riksdagsvalen, något som de annars inte skulle göra. Varför skulle den svenska demokratin må bättre av att de kommunala valen åker 88 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" snålskjuts på de nationella valen?, frågar man sig. Nej, låga valdeltagandenivåer i separata kommunval skulle ge en mer rättvis bild av den kommunala demokratins välmåga än dagens uppblåsta valdeltagandenivåer som är konsekvensen av gemensamma valdagen. I NRQVWJMRUG DQGQLQJ-argumentet är valdeltagandemålet nedprioriterat. Ett högt valdeltagande är inte ett självändamål L VLJ. Mer viktigt är KXU det höga valdeltagandet produceras. Det spelar alltså inte så stor roll om en miljon väljare som inte verkar intressera sig för kommunpolitik väljer att avstå från deltagande i kommunvalen. för att hårddra resonemanget: Om deltagandet är villkorat av samtidiga riksdagsval kan deras deltagande OLND JlUQD NYLWWD.4 Konstgjord andning-argumentet tycks vila på idén att det bara är de mest angelägna väljarna som bör rösta – en ståndpunkt som är vanlig i bland annat . Angelägna medborgare går och röstar oavsett hur höga trösklarna för deltagandet är. De deltar inte för att de råkade snubbla in i en vallokal, de deltar därför att de helhjärtat vill. Angelägna medborgare kan antas vara politiskt intresserade och kunniga och förväntas därför ha tänkt igenom sitt partival noga. Deras angelägenhet att rösta blir en slags garant för att en väl övervägd beslutsprocess har ägt rum. Från vår medborgardemokratiska utgångspunkt ser vi flera bekymmer med denna argumentationslinje. Naturligtvis måste medborgarna få bestämma själva om de vill rösta eller inte i allmänna val. Att inte använda sin rösträtt är också ett individuellt val som måste respekteras. Men denna självklara liberala utgångspunkt hindrar förstås inte att valsystemets institutioner utformas så att trösklarna för deltagande blir så låga som möjligt. Det är ju knappast någon medborgare som WYLQJDV delta i valen bara för att vi i har byggt upp ett väl fungerande poströstningssystem eller ett system med automatiska röstlängder? Om den gemensamma valdagen skulle innebära en konstgjord andning på valdeltagandet – hur är det i så fall med alla de andra valdeltagandefrämjande institutionella ordningarna? Vårt proportionella valsystem innebär i så fall också en konstgjord andning för det höga svenska valdeltagandet! Efter den rekordstora minskningen av valdeltagandet mellan 1994 och 1998 års riksdagsval (-5,) och efter besvikelsen över ett mycket lågt valdeltagande Europaparlamentsval fick Rådet 4 Ungefär samma argument används, fast mer tillspetsat, i diskussioner om röstplikt: valdeltagandesiffror anses betydligt mer värdefulla som ett demokratiskt utvärderingsinstrument om man inte använder sig av röstplikt. Med röstplikt förlorar valdeltagandenivåerna mycket av sin legitimerande funktion och blir inte en lika värdefull bekräftelse på medborgarnas egentliga stöd för det demokratiska systemet. 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 89 för utvärdering av val tilläggsdirektiv om att söka förklaringar till det sjunkande valdeltagandet i . Resultatet blev ett antal forskningsrapporter som tillsammans ger en mycket god bild av vilka konsekvenser ett lägre valdeltagande för med sig . De största konsekvenserna av ett lägre valdeltagande är att våra mest kraftfulla individförklaringar till valdeltagande – VRFLDO VWDWXV och VRFLDO LQWHJUDWLRQ – får större svängrum om valdeltagandet är lågt än om valdeltagandet är högt. Över hela världen har ålder, inkomst och utbildning ett positivt samband med valdeltagande. Personer som är gifta eller går i kyrkan använder sin rösträtt flitigare än andra. Arbetslösa och invandrare uppvisar ett lägre valdeltagande än socialt etablerade grupper (, 2001). När valdeltagandet minskar tenderar skillnaderna mellan låg- och högstatusgrupper att bli större. Resultatet blir att röstare och icke- röstare skiljer sig åt allt mer i socialt hänseende. Dessa konsekvenser av sjunkande valdeltagande – minskande social representativitet i valresultatet – uppfattar vi som ett betydligt allvarligare problem än låga valdeltagandesiffror i sig. Ett stort antal analyser av valdeltagandeminskningen mellan 1994 och 1998 års riksdagsval och jämförelser mellan riksdagsvalen och Europaparlamentsvalen bekräftar att ett sjunkande valdeltagande leder till större sociala klyftor mellan deltagande och icke deltagande medborgare. Eftersom social status och integration är ojämnt spritt regionalt vidgas deltagandeklyftan dessutom mellan kommuner och mellan storstädernas stadsdelar i en situation med ett sjunkande valdeltagande. Ett tydlig illustration är valdeltagandeförändringarna i mellan 1994 och 1998 års kommunval (se tabell 4.1). I välmående stadsdelar sjönk valdeltagandet marginellt medan minskningen i och var . Deltagandeklyftan – differensen mellan församlingen med högst respektive lägst valdeltagande – ökade från . 90 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 7DEHOO Skillnader i kommunvaldeltagande i samt invandrartäthet och årsmedelinkomst, uppdelat på församlingar (procent, procentdifferens). het (procent) .RPPHQWDU: Valresultaten är hämtade från . Församlingarna har rangordnats efter storleken på valdeltagandeminskningen 1994-1998 (kolumn 4). 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 91 Ett lägre valdeltagande i kommunvalen skulle innebära att valdeltagandeskillnaderna mellan låg- och högstatusgrupper blev större i kommunvalen än vad de varit tidigare. Följden blir att högstatusgrupper – äldre, höginkomsttagare, högutbildade, gifta, kyrkobesökare – kommer att vara överrepresenterade bland de som röstar. Grupper som är socialt integrerade i lägre utsträckning – t ex arbetslösa och invandrare – kommer att få mindre politiskt inflytande över den kommunala politiken. Om dessa deltagandeklyftor odlas kan de i förlängningen innebära att i första hand socialt integrerade grupper genom sitt deltagande erhåller störst inflytande över de delar av välfärdspolitiken som i första hand riktar sina åtgärder mot socialt icke-integrerade grupper som inte deltar i valen. Detta är en paradox med uppenbart stor ideologisk sprängkraft: I klartext handlar problemet om i vilken utsträckning välintegrerade högstatusgrupper också fortsättningsvis vill betala höga skatter för att finansiera ambitiösa välfärdssystem som i första hand riktas mot mindre välintegrerade och lågstatusgrupper. De SROLWLVND konsekvenserna av det sjunkande valdeltagandet i är lyckligtvis ännu inte till närmelsevis lika dramatiska som de växande sociala klyftor som beskrivit ovan. Röstare och icke-röstare i har i mycket stor utsträckning samma åsikter i viktiga politiska sakfrågor. Rent sakpolitiskt är alltså de åsikter som finns företrädda i svenska i stort sett representativa för svenska folket – de två stora undantagen är åsikter i flyktingpolitiska frågor (mer flyktingvänlig) och i frågor som berör den Europeiska unionen (betydligt mer EU-vänlig). I Europaparlamentsvalet var det enda egentliga undantaget när det gäller åsiktsöverensstämmelse mellan röstare och icke-röstare just åsikter i olika EU-relaterade frågor: den soffliggande majoriteten tenderade att ha mer negativa åsikter om EU än de som gick och röstade (, 2001). Det går inte att sticka under stol med att författningspolitiska ståndpunkter inbegriper stora mått av partistrategiska överväganden, i likhet med andra frågor. Det handlar inte bara om ideologiska ställningstaganden om vilket styrelseskick vi bör ha, utan också om partipolitiska särintressen. Frågan Vad kan vi vinna/förlora på ett sådant system? har i stor utsträckning genomsyrat svensk författningspolitisk debatt under historien – från valet av beräkningsmetod för fördelning av utjämningsmandat till nivån på personvalspärrarna. demonstrerade i föregående kapitel att frågan om skilda valdagar inte är något undantag. 92 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" Analyser vi genomfört i andra sammanhang av det sjunkande valdeltagandet i riksdags- och Europaparlamentsval ger svaret att det i första hand är socialdemokraterna som förlorar på ett lägre valdeltagande (, 2001). Socialdemokraternas sympatisörer är något överrepresenterade bland personer som väljer sofflocket framför att rösta. På motsvarande sätt, men i mindre omfattning, tenderar sympatisörer att vara underrepresenterade bland soffliggarna. Konsekvensen av att skilja valdagarna åt är således att stödet för socialdemokraterna kommer att bli på sin höjd ett par procentenheter lägre i kommunvalen till följd av det förmodade lägre valdeltagandet. Så stora utslag är emellertid inte sannolikt, eftersom antagandena bygger på ett så lågt valdeltagande som och dessutom på en jämförelse med hur partifördelningen skulle se ut om valdeltagandet var . Slutsatsen är att vi endast har marginella förändringar av partiernas röststöd att vänta till följd av ett system med skilda valdagar.5 9DOWU|WWKHW RFK EDURPHWHUYDO Två ytterligare väl kartlagda och kända fenomen uppträder i många demokratier som tillämpar skilda valdagar och förtjänar därför att uppmärksammas i det här sammanhanget: YDOWU|WWKHW och I länder med utpräglad flernivådemokrati kan val till olika nivåer äga rum vid ett stort antal tillfällen. Att anordna många val betraktas som ytterst skadligt för valdeltagandenivåerna. Extremfallen är och , två länder med mycket lågt valdeltagande. I inbjuds medborgarna till demokratiska val i genomsnitt två-tre gånger . I är det ännu oftare mellan valtillfällena eftersom det anordnas många folkomröstningar (Lijphart 2000). Fenomenet att många val orsakar ett tillfälligt eller permanent lägre valdeltagande kallas för valtrötthet. I vårt land fördes valtrötthetsdiskussionen när man ansåg att det anordnats alltför många val (jfr kapitel 2). förs den omvända debatten om i vilken utsträckning de långa fyraåriga mandatperioderna bidrar till att nöta ned medborgarnas känsla av 5 I analysen har vi inte tagit hänsyn till eventuella skillnader i partiernas röststöd mellan riksdags- och kommunval. I allmänhet handlar det om små skillnader, på sin höjd 2-3 procentenheters skillnad mellan partiernas röststöd i riksdagsvalet och det nationella, totala röststödet i kommunvalen (se 1995). 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 93 röstplikt och passivisera partiernas lokala kampanjorganisationer. Kritikerna av dagens system menar att det anordnas allmänna val alltför sällan. Valtrötthet drabbar förstås inte enbart medborgarna, utan samtliga valrörelsens aktörer. Detta glöms ofta bort i diskussionen. Alltför täta val kan skapa uppenbara problem att engagera de partiaktiva i kampanjen. Valen riskerar att komma i skymundan medialt delvis på grund av att nyhetsvärdet i varje enskilt val minskar. Valrörelser handlar trots allt om återkommande och relativt förutsägbart nyhetsstoff. Lärdomen från internationell valdeltagandeforskning är att om temperaturen i mediernas bevakning och partiernas kampanjverksamhet sjunker smittar det direkt av sig på väljarna. Valet uppfattas som mindre viktigt och tröskeln för deltagande blir därför större. Finns det någon risk för valtrötthet i ? Låt oss ta en titt på hur valschemat skulle kunna se ut i med utgångspunkt från tre olika modeller. Den första modellen är enligt det nuvarande systemet med gemensam valdag. Den andra modellen är ett system där kommunvalen är skilt från riksdagsvalen och är placerade mitt emellan riksdagsvalen för att minimera risken för valtrötthet bland väljarna. Den tredje modellen är ett rullande system med skilda valdagar där en fjärdedel av kommunerna går till val . I våra modeller har vi tänkt in en EMU-folkomröstning , även om datumet för folkomröstningen ännu inte är definitivt fastställd. En nationell folkomröstning är för övrigt inte någon dum uppskattning, åtminstone inte så länge den politiska integrationen i EU fortsätter i nuvarande takt. 1.Det nuvarande systemet med gemensam valdag innebär klart minst risk för valtrötthet. I själva verket är ett av de starkaste argumenten för att avskaffa den gemensamma valdagen att det förlöper mellan valen. bör man komma ihåg att det skall anordnas goda valrörelser också inför Europaparlamentsvalen och inför eventuella folkomröstningar. Med nuvarande system ser valschemat för den närmaste tioårsperioden ut så här: Gemensamma val 2002, folkomröstning om EMU-medlemskap 2003 (? ), Europaparlamentsval 2004, Gemensamma val 2006, Europaparlamentsval 2009, Gemensamma val 2010. Under förutsättning att inga fler folkomröstningar anordnas blir det i alltså ändå sex valkampanjer . 94 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 2.Antalet val blir förstås dubbelt så många med ett system med skilda valdagar . Under förutsättning att beslut om införande av skilda valdagar fattades under det närmaste året skulle valschemat se ut så här: Gemensamma val 2002, folkomröstning om EMU-medlemskap 2003, Europaparlamentsval 2004, Kommunval 2004, Riksdagsval 2006, Kommunval 2008, Europaparlamentsval 2009, Riksdagsval 2010 och Kommunval 2012. Det innebär nio valkampanjer . Vartannat Europaparlamentsval får dela valår med antingen ett riksdagsval eller ett kommunval. 3.Den tredje modellen är ett system med årliga separata rullande kommunval i en fjärdedel av kommunerna. Varje enskild medborgare skulle visserligen inte rösta oftare än i modell 2. Men de centrala partiorganisationerna och riksmedierna skulle förstås behövas för att skapa förutsättningar för goda valrörelser vid varje sådant tillfälle. Enligt den här modellen skulle anordnas inte mindre än femton valkampanjer i . (R2002, EMU2003, R2006, EU2009, R2010 + 10 kommunala valkampanjer). Det rullande alternativet (modell 3) innebär mer än en valrörelse . Med så många val bedömer vi risken för valtrötthet hos demokratins huvudaktörer som mycket stor. Vill man upprätthålla ett högt valdeltagande och goda valrörelser bör ett system med rullande kommunval undvikas. De två andra alternativen (modell 1+2) är ur det här perspektivet betydligt bättre. Vår genomgång visar att vårt nuvarande valsystem faktiskt innebär att det kommer att anordnas valrörelser (6 valrörelser ). Mot bakgrund av detta försvagas enligt vår uppfattning argumentet att dagens system innebär alltför långa perioder mellan valrörelser och allmänna val. Det andra fenomenet som vi tror kommer att bli ett inslag även i den svenska demokratin om valdagarna skiljs åt är så kallade EDURPHWHUYDO. Fenomenet tillskrivs i första hand lokala val som anordnas mellan de nationella parlamentsvalen. I barometervalen deltar samtliga medborgare i ett land såvida inte ett system med rullande valdagar används, t ex om en fjärdedel av kommunerna går till val . I barometerval bestraffas så gott som alltid den sittande regeringen. Det är den allmänna lärdomen från internationell forskning. De sittande regeringspartierna erhåller nästan undantagslöst ett svagare röststöd i barometervalen än vad de gjorde i det närmast föregående nationella valet. Barometervalen tenderar att bli en slags omröstning om hur den 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" 95 sittande regeringen har skött ekonomin och politiken . Trots att det egentligen inte är meningen får barometerval ofta konsekvenser för såväl den sittande regeringen som oppositionen på den nationella nivån. Valresultatet i barometervalen har genom sin officiella status mycket större möjlighet än t ex reguljära opinionsmätningar att påverka partiernas inre liv och den nationella politikens utformning. Det kan t ex handla om att byta ut kandidater eller partiledare som ett resultat av dåliga valresultat. I extrema fall kan resultaten av barometervalen leda till ommöbleringar i regeringen eller till regeringsskiften – en mycket märklig felnivåkonsekvens. Mer ofta ger barometervalen en möjlighet för nya, små partier att nå stora elektorala framgångar. De lokala framgångarna blir inte sällan en biljett till en plats i det nationella parlamentet i samband med nästföljande nationella val (1990; 1996). 0HU RP GHQ QRUVND HUIDUHQKHWHQ GRPLQHUDU ULNVSROLWLNHQ NRPPXQSROLWLNHQ L 1RUJH" Valdeltagandeargumentet är ett av de mest centrala i debatten om skilda valdagar. Aktörers ståndpunkter i frågan om skilda valdagar kan därför till mycket stor del förklaras av hur stor tilltro man fäster till förutsägelserna om ett klart lägre valdeltagande i kommunvalen och hur stor betydelse de tillskriver värdet av ett högt valdeltagande. I det första avseendet – sannolikheten för att valdeltagandet i svenska kommunval blir lägre i ett system med skilda valdagar – har analyserna i det här kapitlet i allt väsentligt bekräftat hotbilden. I bör-frågan om hur stort värde ett högt valdeltagande bör ha i en demokrati kan forskningen inte ge någon vägledning annat än genom att markera ut farvattnen. Ett annat centralt argument är att skilda valdagar kommer att leda till att kommunpolitiken inte längre kommer att stå i skuggan av rikspolitiken. Rikspolitikens dominans över kommunpolitiken kommer att brytas, eller åtminstone minska avsevärt. Forskningsgenomgången i det här kapitlet har visat att det är ett vanligt fenomen att den nationella politiska arenan dominerar över den lokala politiska arenan även i länder som har ett system med skilda valdagar. Frågan är alltså hur stor sannolikheten egentligen är för att rikspolitikens dominans över kommunpolitiken kommer att minska om överger den gemensamma valdagen. Av alla internationella jämförelser är den med den mest intressanta i sammanhanget. I anordnas kommun- och 96 0RW HWW OlJUH YDOGHOWDJDQGH L NRPPXQYDOHQ" fylketingsvalen mitt emellan de ordinarie stortingsvalen. Det norska systemet är med andra ord identiskt med det förslag om skilda valdagar som diskuteras i . Jämförelser med vårt västra grannland har varit en självklarhet för forskningsgruppen. Det norska politiska systemet är på punkt efter punkt ett nära syskon till det svenska. En av de få institutionella skillnaderna mellan länderna är just den vi intresserar oss för. Vilka är de norska erfarenheterna av systemet med skilda valdagar? Frågan om gemensam valdag är inte på långt när lika aktuell i som frågan om skilda valdagar är i . Partiskiljelinjerna är dock mycket likartade i frågan. I är det framför allt företrädare för som aktualiserat frågan om att anordna kommun- och stortingsval vid ett och samma tillfälle. I en intervju års norska kommunval argumenterade partisekreteraren för att införa gemensam valdag i . Huvudskälet var att lokalvalen hade varit helt dominerade av nationell och internationell politik. Vidare hade lokalvalen haft karaktären av protestval mot den sittande regeringen (jfr diskussionen om barometerval ovan).