sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — I annat fall kan biblioteksregeln inte fungera som en tillräcklig garanti för att upptagningar i databaser, som produceras av någon annan än en myndighet, inte utgör allmänna handlingar. Sammanfattningsvis anser vi således att biblioteksregeln skall vara utformad på samma sätt som hitintills i 2 kap. TF. När det gäller 2 kap. 11 § andra stycket bör dock ett förtydligande göras så att bestämmelsen enbart tar sikte på upptagningar som utgör allmänna handlingar hos värdmyndigheten. I övrigt bör vissa språkliga ändringar göras så att lagtexten blir i överensstämmelse med gällande terminologi på IT-området. Vi återkommer till detta i författningskommentaren. 4.4.3Vem ansvarar för en myndighets databas? Som framgått ovan blir genom bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket TF upptagningar i en myndighets databas också allmänna handlingar hos de myndigheter som har åtkomst till databasen. I denna situation kan man fråga sig om alla dessa myndigheter bör ha samma skyldighet att ansvara för databasens innehåll när det gäller registrering, arkivering och gallring. Enligt vår uppfattning bör det generellt vara så att enbart en myndighet skall ha ett sådant ansvar. En uppkopplad myndighets ansvar bör begränsas till att tillhandahålla allmänna handlingar ur databasen. I den mån detta görs genom att en handling lämnas ut, kan dock expedieringen av handlingen föranleda skyldighet att diarieföra samt arkivera eller gallra i den mån myndigheten för egen del behåller ett exemplar av den expedierade handlingen. Enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100, SekrL) skall som huvudregel en handling registreras utan dröjsmål när det har kommit in till eller upprättats hos myndigheten, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verk- samhet. I 15 kap. 13 § SekrL sägs emellertid att om en upptagning för automatisk databehandling förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar i form, är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig enligt 1 §. I kommentaren till sekretesslagen (m.fl. 1998, s. 15:38) påpekas att om en upptagning förs in i ett register av en myndighet, blir den tillgänglig också hos de andra myndigheter som har åtkomst till registret. Upptagningen kan då enligt 2 kap. 6 § TF anses som inkommen allmän handling hos dessa myndigheter. Om huvudregeln i 15 kap. 1 § SekrL hade gällt i detta fall, hade det emellertid i praktiken inneburit att myndigheterna inte skulle ha möjlighet att uppfylla sin skyldighet att registrera upptagningen. Undantaget i 13 § innebär att endast den myndighet som tillför upptagningen är skyldig att registrera denna som en allmän handling. De andra myndigheterna är alltså befriade från registreringsskyldigheten. I fråga om skyldigheten enligt 15 kap. 1 § SekrL att registrera en allmän handling har man alltså genom bestämmelsen i 13 § löst problemet så att endast en myndighet skall uppfylla denna skyldighet när det gäller upptagningar som flera myndigheter har åtkomst till via t.ex. en databas. Endast den myndighet som för in en upptagning i databasen är skyldig att registrera denna som allmän handling. I många fall torde det fungera så att endast den myndighet som står som producent för databasen, dvs. värdmyndigheten, har teknisk möjlighet att påverka databasens innehåll. I dessa fall är det således enbart värdmyndigheten som är registreringsskyldig när databasen tillförs nya upptagningar. I den händelse flera myndigheter för in upptagningar i ett gemen- samt ADB-system är däremot var och en av myndigheterna registreringsskyldig för de upptagningar som respektive myndighet för in. Enligt 3 § första stycket arkivlagen (1990:782) bildas som huvud- regel en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Vidare sägs i första stycket att upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. I specialmotiveringen till den nämnda bestämmelsen (prop. 1989/90:72 s. 70) konstateras att en ADB-upptagning som är tillgänglig för flera myndigheter så att den där kan läsas eller på annat sätt uppfattas kan vara att anse som allmän handling hos alla dessa myndigheter. Det anförs att det i arkivsammanhang dock är onödigt att arkivera upptagningen på flera ställen. Det bör ske endast på ett ställe. I paragrafen anges att arkivering bör ske i första hand hos den myndighet som svarar för huvuddelen av upp- tagningen. I specialmotiveringen framhålls att andra lösningar emellertid är tillåtna. Det har avsetts att beslut om var arkivering skall ske får fattas av vederbörande arkivmyndighet. I promemorian Insyn i medborgarnas tjänst – Samordning av vissa bestämmelser i arkivlagen, 15 kap. sekretesslagen m.m. från anförs (s. 12) att bestämmelsen i 3 § första stycket andra meningen arkivlagen kan missbrukas genom att ansvarsfrågan blir oklar. Dessutom är bestämmelsen enligt promemorian onödig. Som skäl för detta anförs att när flera myndigheter registrerar uppgifter i ett gemensamt ADB-system, är det fullt möjligt och t.o.m. nödvändigt att märka eller på annat sätt särskilja uppgifterna så att det klart framgår vilken myndighet som gjort registreringen. På så vis kan enligt promemorian en logisk gräns skapas mellan myndigheternas handlingar. Det hindrar inte att en av myndigheterna kan förvara upptagningarna i fysiskt mening. I de fall flera myndigheter har åtkomst till en upptagning på så sätt att upptagningen anses som allmän handling hos alla dessa myndigheter, bör enligt vår uppfattning utgångspunkten vara att upptagningen endast skall arkiveras på ett ställe. Av förarbetena till 3 § första stycket andra meningen arkivlagen framgår att detta också är syftet med bestämmelsen. Bestämmelsen är utformad som en huvudregel och torde ge god ledning för hur arkivfrågan, och därmed också gallringsfrågan, skall lösas såväl då frågan är om en databas där enbart en värdmyndighet har möjlighet att påverka databasens innehåll som då det är fråga om ett för flera myndigheter gemensamt ADB-system. Om det i det sistnämnda fallet är svårt att urskilja vilken myndighet som svarar för huvud- delen av en upptagnings innehåll kan ansvarsfrågan förstås bli oklar. Bestämmelsen i 3 § första stycket arkivlagen ger dock, som nämnts, utrymme för förtydliganden eller andra lösningar genom beslut av vederbörande arkivmyndighet. Härvid kan konstateras att den av förordade ordningen kan utgöra en tillfredsställande och tekniskt möjlig lösning i många fall, dvs. att var och en av myndigheterna ansvarar för sina upptagningar så som är fallet när det gäller skyldigheten att registrera. Det kan dock finnas fall där man vill lösa ansvarsfrågan för arkiveringen och gallringen på ett annat sätt. Bestämmelsen i 3 § första stycket andra meningen fyller därmed sin funktion och kan inte anses onödig. Enligt vår uppfattning bör en lagregel i frågan inte innehålla mer detaljerade anvisningar än vad som är fallet. Mot denna bakgrund ser vi inte anledning att föreslå någon ändring av den gällande bestämmelsen i 3 § första stycket arkivlagen. Den bör alltså även i fortsättningen gälla som huvudregel för hur arkivfrågan bör lösas i de fall flera myndigheter har tillgång till upptagningar i en databas på så sätt att upptagningarna utgör allmänna handlingar hos alla myndigheterna. 4.4.4Sekretessbestämmelsers och andra särskilda bestämmelsers tillämpning Som ett problem med ett vidsträckt förvarsbegrepp har påtalats att uppgifter, som är sekretessbelagda hos en myndighet, inte auto- matiskt åtnjuter sekretess hos en annan myndighet som har åtkomst till uppgiften via t.ex. en databas. Ett annat problem som förts fram är att begränsningar i fråga om möjligheter att söka och sammanställa uppgifter som följer av en särskild lag eller annan författning, dvs. s.k. registerförfattningar, inte i alla fall gäller för en myndighet som har anslutit sig till en annan myndighets databas. För det första kan det konstateras att vissa sekretessregler är utformade så att sekretesskyddet följer med uppgiften i fråga. Även om en uppgift befinner sig utanför det primärt berörda området bibehåller uppgiften i dessa fall sitt sekretesskydd. När sekretesskyddet är utformat på detta sätt föranleder således ett vidsträckt förvarsbegrepp inget problem. I den mån särskilda s.k. registerförfattningar tar sikte på registret som sådant och inte någon viss myndighet eller ett visst verksamhetsområde, utgör det gällande förvarsbegreppet inte heller något problem. De påtalade problemen uppstår i stället då sekretessbestämmelser eller be- stämmelser i s.k. registerförfattningar tar sikte på ett visst avgränsat område och där de skyddande eller begränsande reglerna inte gäller utanför detta område. Frågan är hur sådana problem lämpligen bör lösas. I kritiken mot det nu gällande förvarsbegreppet har ibland framhållits att en begränsning av begreppet förvar utgör en lösning på nämnda problem. Vi kan dock inte hålla med om detta. Sekretess och begränsande regler i s.k. registerförfattningar gäller nämligen inte enbart i förhållande till allmänheten utan även gentemot andra myndigheter, om inte annat är särskilt föreskrivet. De problem som framhållits tycks således snarare ha sin grund i att myndigheter medges åtkomst till andra myndigheters databaser, oavsett sekretessreglers och andra begränsande reglers utformning. Lösningen på de påtalade problemen synes därmed vara att en viss restriktivitet iakttas innan spridning av uppgifter utanför det primära området medges. I vart fall kan det konstateras att en begränsning av begreppet förvar inte utgör någon lösning på problemen. Även om förvarsbegreppet skulle begränsas, innebär en myndighets anslutning till en annan myndighets databas att uppgifterna sprids eller görs tillgängliga för sökning eller sammanställning utanför det område där uppgifterna var tänkta att skyddas. Denna omständighet måste man således ha i åtanke när man skall ta ställning till om en myndighet skall medges åtkomst till en annan myndighets datasystem eller ett för flera myndigheter gemensamt datasystem skall upprättas. Behov av fortsatt skydd för vissa uppgifter kan då föranleda ändringar av sekretessbestämmelser eller s.k. registerförfattningar. 5En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Som framgått ovan skall vår kommitté enligt direktiven (dir. 1998:32) göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offent- lighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. Det övergripande ändamålet med översynen skall vara att överväga och lämna förslag till hur offentlighetsprincipen skal kunna tillämpas under nya och framtida tekniska förutsättningar. Vidare sägs att allmänhetens tillgång till information skall vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna har valt att dokumentera den. Syftet med reglerna skall vara att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att den kan tillämpas under nya förutsättningar. Offentligheten skall vara så vid som möjligt, med de begränsningar som följer av hänsynen till intresset att skydda personuppgifter och uppgifter som är sekretessbelagda. När det gäller behovet av en översyn anförs i direktiven att allmänhetens förutsättningar att dra nytta av det enorma uppgiftsmaterial som tack vare IT-samhällets möjligheter finns samlat hos myndigheterna bör vidgas. Det konstateras att med den snabba utvecklingen på IT-området, som bl.a. medfört att allt fler har tillgång till Internet, öppnas nya möjligheter för allmänheten att få insyn i myndigheternas verksamhet. Vidare sägs att detta innebär en möjlighet för myndigheterna att på ett effektivt och billigt sätt sprida information på elektronisk väg, både information som sprids inom ramen för myndigheternas allmänna service och sådan som innebär ett utlämnade av allmänna handlingar. Det påpekas dock att ett utlämnande av uppgifter på elektronisk väg innebär risker för t.ex. den personliga integriteten. Det måste därför råda god balans mellan myndigheternas användning av ny informationsteknik för informationsspridning och skyddet för känsliga uppgifter. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Det kan konstateras att det i direktiven inte uttryckligen anges att kommitténs uppdrag är att föreslå en utvidgning av myndig- heternas skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar. Det får dock ändå uppfattas ligga i uppdraget att se över reglerna om i vilka former en myndighet skall vara skyldig att tillhandahålla allmän- heten en allmän handling. 5.2Gällande regler om myndigheters skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen Enligt gällande regler i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) har en sökande rätt att ta del av en allmän handling på två sätt. Han kan för det första ta del av handlingen avgiftsfritt genom att myn- digheten tillhandahåller handlingen på stället. Han kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia. Upptagning för ADB behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift. En begäran om att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket TF). Det är också den myndigheten som skall pröva begäran (andra stycket). Visst utrymme för undantag finns dock från denna regel. Vidare får myndigheten inte efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger för att lämna ut handlingen (tredje stycket). Den enskilde bör precisera sin begäran så att myndigheten utan större svårighet kan identifiera den efterfrågade handlingen. Regleringen i 2 kap. TF får anses innefatta ett krav på sökanden att noggrant utforma sin framställning, så att myndigheten får klart för sig vilka handlingar som efterfrågas (, Allmänna handlingar s. 244). Det ställs dock också krav på myndigheten. Myndigheten är förhindrad att avvisa sökanden under åberopande av att denne inte helt har klargjort vilka handlingar som han önskar ta del av. Den får anses skyldig att med hjälp av sina diarier och register bistå en enskild som inte tillräckligt noga kunnat precisera sin begäran. Några mer vidlyftiga efterforskningar krävs dock inte av myndigheten (a.a. s. 245 f.). En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Enligt 2 kap. 12 § första stycket TF skall allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del av handlingen, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlingen får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling inte tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjs, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. I andra stycket anges att en myndighet inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. Vidare sägs att i fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket föreligger inte heller sådan skyldighet, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos närbelägen myndighet. 5.2.2.2Sättet för tillhandahållande på stället Med begreppet på stället avses att sökanden skall få tillgång till handlingen i myndighetens lokaler. Sökanden har däremot ingen rätt att ta med sig handlingen därifrån. Han har inte heller någon rätt att med stöd av reglerna i 2 kap. TF få tillträde till t.ex. myndighetens arkiv för att där fritt söka efter handlingen. Offentlighetsprincipen bygger på att en efterfrågad handling skall tas fram och tillhandahållas av en tjänsteman, som före ut- lämnandet skall pröva om handlingen är allmän och offentlig (, a.a. s. 222 f.). En allmän handling som får lämnas ut skall tillhandahållas sökanden så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta innebär bl.a. att sökanden har rätt att skriva av handlingen, fotografera den eller, i fråga om en upptagning i form av en bandinspelning, kopiera inspelningen på ett eget band med hjälp av en medhavd bandspelare. Myndigheten är skyldig att, om det är nödvändigt för att sökanden skall kunna tillgodogöra sig innehållet i handlingen, ställa tekniska hjälpmedel till förfogande (prop. 1973:33 s. 82). Sättet för att ta del av en allmän handling på stället är inte valfritt för sökanden. Sökanden kan t.ex. inte kräva att en upptagning skall företes på bildskärm, om myndigheten i stället är villig att till- En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar handahålla en utskrift av upptagningen. Genom att på detta sätt tillhandahålla upptagningen i läsbar form har myndigheten fullgjort sin skyldighet enligt 2 kap. 12 § TF (, a.a. s. 224). I fråga om upptagningar för ADB finns det också särskilda regler i vanlig lag när det gäller tillhandahållande på stället. I praxis har slagits fast att det inte föreligger någon rätt enligt 2 kap. TF för en sökande att själv få använda sig av en dataterminal hos myndig- heten för att söka efter och ta fram information (RÅ 1979 2:34 och RÅ 1980 2:42). Däremot infördes en särskild regel i 15 kap. 10 § SekrL med syfte att utvidga den enskildes rättigheter enligt TF. Enligt denna bestämmelse har en myndighet skyldighet att på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av en upptagning för ADB. Sådan skyldighet föreligger dock inte om sökanden därigenom skulle få tillgång till en upptagning som inte utgör allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter p.g.a. sekretess, fara för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Som generellt riktmärke för myndigheternas verksamhet gäller dock att de skall ordna sin databehandling på ett sådant sätt att undantags- bestämmelserna inte behöver åberopas ( , a.a. s. 229). Myndighetens beslut att avslå en begäran enligt 15 kap. 10 § SekrL kan överklagas. 5.2.2.3Tidpunkten för tillhandahållande på stället Av 2 kap. 12 § första stycket TF framgår att en allmän handling skall tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt och det skall ske avgiftsfritt. Innebörden i det uppställda tidskravet har angetts vara att tillhandahållandet skall ske utan tidsutdräkt och i den ordning som är förenlig med övriga lika viktiga tjänsteåligganden, expeditionsgöromålens vederbörliga gång och handlingens be- höriga vård (a.a. s. 231). Ett skäl för att myndigheten inte genast, utan så snart det är möjligt, behöver tillmötesgå en begäran är att myndigheten måste få möjlighet att göra en korrekt bedömning av sekretessfrågan innan handlingen tillhandahålls. Även rent praktiska svårigheter kan föranleda att myndigheten inte genast behöver tillmötesgå en begäran om att en handling skall tillhandahållas på stället. De intressen som skall kunna få företräde framför skyldigheten att genast tillhandahålla en allmän handling måste emellertid ha stor tyngd (a.a. s. 232). En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Enligt 2 kap. 12 § andra stycket TF är en myndighet inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället om det möter betydande hinder. Här bör noteras att myndigheten bara kan åberopa betydande hinder när någon begär att få ta del av en handling på stället och inte vid en begäran om att få en avskrift eller kopia av handlingen enligt 2 kap. 13 § TF (se vidare nedan avsnitt 5.2.3.2). Enligt äldre förarbeten torde med betydande hinder framförallt avses att handlingarna icke utan fara för att skadas kunna tillhandahållas eller att eljest hinder som hänför sig handlingarnas vård förefinns (prop. 1948:230 s. 134). Från senare förarbeten nämns som exempel det förhållandet att handlingen, den begärs utlämnad, används i myndighetens eget arbete eller är utlånad till annan myndighet (prop. 1975/76:160 s. 181). I proposition 1973:33 anfördes att som betydande hinder kunde åberopas att myndigheten saknar sådan teknisk apparatur som behövs för att en upptagning skall kunna uppfattas i läsbar form (s. 81 f.). När det gäller det sistnämnda fallet har det anförts att det i sådant fall ligger närmare till hands att hävda, att det brister i kravet på förvaring, dvs. att upptagningen inte är tillgänglig för myndigheten för överföring till uppfattbar form (, a.a. s. 252). Att slå fast att det ena eller andra skall gälla i den nämnda situationen, dvs. att myndigheten i och för sig har tillgång till det fysiska datamediet men saknar tekniska hjälpmedel för att göra upptagningen uppfattbar, förefaller således vanskligt. Omständig- heterna i det enskilda fallet torde få avgöra om en myndighet inte skall anses skyldig att tillhandahålla en allmän handling i ett sådant fall på grund av att betydande hinder föreligger eller att upptag- ningen inte ens kan anses tillgänglig, dvs. att den i TF:s mening inte anses förvarad hos myndigheten. 5.2.3Utlämnande av allmän handling genom avskrift eller kopia Enligt 2 kap. 13 § första stycket TF har den som önskar ta del av en allmän handling även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndigheten är dock inte skyldig att lämna ut en upptagning för ADB i annan form än utskrift. Myndigheten har heller inte skyldighet att En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än ADB-upptagning, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. I 2 kap. 13 § andra stycket TF anges att en begäran om att få av- skrift eller kopia av en allmän handling skall behandlas skyndsamt. 5.2.3.2Rätten att få avskrift eller kopia Den rätt som tillerkänns sökanden i 2 kap. 13 § TF att få avskrift eller kopia av en allmän handling är i princip ovillkorlig. Även om sökanden har fått en avskrift eller en kopia av en handling, kan inte myndigheten underlåta att efterkomma en ny sådan begäran från sökanden, dock under förutsättning att sökanden är villig att betala avgift. Vidare har sökanden valfrihet; han har rätt att hävda att få en avskrift eller kopia även om myndigheten har erbjudit honom att ta del av handlingen på stället (, a.a. s. 261). Därutöver är myndigheten ovillkorligen skyldig att efter- komma en begäran om en avskrift eller kopia på det sättet att begränsningen i fråga om betydande hinder, som kan åberopas vid tillhandahållande på stället, inte kan åberopas i detta fall. Som framgått av redovisningen ovan har myndigheten fullgjort sin lagstadgade skyldighet enligt 2 kap. 12 § TF att tillhandahålla på stället, om sökanden har kunnat ta del av den begärda allmänna handlingen på något av de sätt som anges i bestämmelsen. En viss motsvarighet till detta gäller även i fråga om skyldigheten enligt 2 kap. 13 § TF (, a.a. s. 263). Visserligen är myndig- heten skyldig att tillhandahålla avskrifter eller kopior av offentliga handlingar, men mot denna skyldighet torde inte svara någon rätt att för sökanden att själv bestämma på vilket slags material och i vilken form avskriften eller kopian skall göras. Detta har i vart fall kommit till klart uttryck när det gäller ADB-upptagningar. I fråga om dessa är ju myndighetens skyldighet begränsad till utlämnande i form av utskrift.