sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommitténs undersökningar visar att både parti- medlemmar och sympatisörer har ett intresse av att åta sig förtro- endeuppdrag i större utsträckning än de gör . De politiska partierna behöver dock arbeta mer aktivt och själva ta kontakt med, tillfråga och även uppmuntra folk att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Ett sätt att engagera flera personer i det politiska arbetet kan vara att inrätta beredningar för olika frågor. därför att fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. Kommitténs studier har visat att fullgörandet av förtroende- uppdrag i kommuner och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enkäter till förtroendevalda visar att tidsåtgången snarare ökar än minskar. Särskilt de som är unga, i yngre medelåldern, hel- tidsarbetande eller småbarnsföräldrar upplever att den tid som de behöver lägga ned på förtroendeuppdraget skapar en problematisk situation. Kommitténs bedömning är att de förtroendevaldas arbetsförhållanden kan och bör förbättras, bland annat genom att tidsåtgången för förtroendeuppdragen om möjligt begränsas. Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj och fritids- intressen utanför politiken. En åtgärd är att sprida uppdragen på fler personer. Dessutom bör fritidspolitikernas inflytande stärkas, vilket ford- rar att tjänstemän och heltidspolitiker släpper ifrån sig makt och på olika sätt bidrar till att underlätta fritidspolitikernas arbete. Full- mäktiges roll i beslutprocessen bör stärkas genom att fullmäktiges makt över dagordningen samt delaktighet i ärendeberedningen ökar. Kommitténs undersökning visar att omsättningen bland de för- troendevalda har ökat markant . De flesta avgång- arna sker emellertid i samband med val, och antalet förtida avhopp tycks inte ha ökat i någon större utsträckning. Kommitténs under- sökning av avhopp från politiken visar att det främst är av privata skäl som förtroendevalda lämnar sina uppdrag . handlar det om att man flyttat från kommunen eller fått förändrade villkor i sitt förvärvsarbete. Politiska skäl till förtida avhopp förkommer också i relativt stor utsträckning, men de är inte lika vanliga som de privata skälen. Förhållandevis många av dem som lämnat sina förtroendeuppdrag är positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag. har den som är förtroendevald rätt att vara ledig från sin anställning för att kunna fullgöra sitt uppdrag i kommuner och landsting. Flera kommuner och landsting har emellertid valt att lägga viss verksamhet i bolags- eller stiftelseform. slår att rätten till sådan ledighet utvidgas till att även omfatta de av fullmäktige utsedda styrelseledamöterna och revisorerna i bolag som kommunen eller helt eller delvis äger och i stiftelser som de grundat själva eller tillsammans med någon annan. Om en person som är förtroendevald flyttar från orten och därmed upphör att vara folkbokförd i kommunen eller en kommun inom upphör uppdraget genast. En sådan flyttning kan ibland vara tillfällig och bero på studier eller arbete på annan ort. Kommittén föreslår att det skall vara möjligt för fullmäktige att besluta att den som av detta skäl upphör att vara valbar ändå skall kunna kvarstanna på sitt uppdrag under åter- stoden av mandatperioden. För den som är förtroendevald och har andra anställningsformer och arbetstider än traditionell heltidstjänstgöring , uppkommer särskilda problem när det gäller ekonomiska villkor. Detta gäller bland annat egenföretagare, uppdragstagare, tim- anställda och personer med oregelbunden arbetstid. Även för dem som är arbetslösa uppkommer problem med rätten till ersättning. Kommittén föreslår att förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation inte bara för arbetsinkomst, pensionsrätt och semesterförmån, utan också för arbetslöshetsersättning och annan liknande ersättning som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Förtroendevalda som har skiftarbete eller oregelbunden arbetstid kan för att fullgöra sitt uppdrag behöva vara lediga från sitt arbete i anslutning till ett sammanträde. Förslaget innebär även att förlorad arbetsinkomst som hänför sig till sådan ledighet skall ersättas. Förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov kan få särskilda kostnader för barntillsyn, framför allt då sammanträden hålls på kvällstid. Kommittén föreslår därför att förtroendevalda skall ha rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för tillsyn av barn när de fullgör sitt uppdrag. Kommittén har även haft i uppgift att kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har av den nya informationstekniken och vad som kan behövas . Kommitténs bedömning är att den moderna informa- tionstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. För de förtroendevalda är tekniken värdefull främst när det gäller att ha en dialog med medborgarna, hämta in kunskaper och förbereda sammanträden. Det är viktigt att de förtroendevalda deltar aktivt i de försök och experiment som kommer att genomföras för att utveckla den moderna informationstekniken i demokratins tjänst. Kommuner och lands- ting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning och utbildning som behövs för att utnyttja den moderna informationstekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna. Det är också angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling. Deltagande i den kommunala demokratin Kommittén har haft i uppgift att kartlägga vilka hinder som finns för funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin samt att lämna förslag till hur sådana hinder kan undanröjas. Kommittén har därför inventerat vilka konkreta hinder som en funktions- hindrad person kan möta i fem olika situationer och hur dessa kan undanröjas. Att komma till och från kommunalpolitiska möten kan vara problematiskt. Detta gäller särskilt när sammanträden slutar så att kollektivtrafik eller färdtjänst inte kan nyttjas samt när sammanträdets sluttid inte är bestämd i förväg och färdtjänst därmed inte kan beställas till en viss tidpunkt. Kommittén föreslår att funktionshindrade i sådana fall skall ha rätt till ersättning för resor med till exempel taxi. Att kunna ta sig in och vistas i en möteslokal kan vara proble- matiskt. Enligt den nationella handlingsplanen för handikappoli- tiken skall lokaler dit allmänheten har tillträde vara tillgängliga för personer med funktionshinder . Kommuner och landsting bör särskilt påskynda det tillgänglighetsskapande arbetet i den kommunala demokratins institutioner. Att medverka i politiska sammanträden kan vara problematiskt. En person som är synskadad, hörselskadad eller döv behöver särskilda hjälpmedel för att kunna ta del av det som sägs i diskus- sionen och av handlingar som delas ut. Kommitténs bedömning är att det är oacceptabelt att sammanträden genomförs om inte alla förtroendevalda har samma möjligheter att delta i överläggningarna. Kommittén föreslår därför att fullmäktige och alla nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av ärenden. Att ta del av information kan vara problematiskt. Personer som är synskadade eller har lässvårigheter, samt vissa personer som är döva, kan behöva informationen i anpassad form. De flesta, men långt ifrån alla, kommuner tar fram information i anpassad form. Enligt kommitténs bedömning bör kommuner och landsting se till att information tas fram i anpassad form. Kommittén instämmer i förslaget från Offentlighets- och sekre- tesskommittén om borttagande av utskriftsundantaget i tryckfri- hetsförordningen. Detta skulle leda till att alla myndigheter måste lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, vilket kan underlätta väsentligt för dem som behöver information i anpassad form. Att delta i den politiska debatten mellan sammanträdena kan vara problematiskt. Flera av de praktiska svårigheter som den funktionshindrade möter i utövandet av det kommunalpolitiska uppdraget finns i ännu högre grad i det partiinterna arbetet. Enligt kommitténs bedömning bör de politiska partierna se över sådant som tillgänglighet till möteslokaler och information. Personer med utländsk bakgrund Kommittén har haft i uppgift att föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn och goda möjlig- heter att delta i den kommunala verksamheten. Valdeltagandet bland utländska medborgare är lågt och har successivt sjunkit sedan den kommunala rösträtten vidgades till att omfatta även dem. Även andra politiska aktiviteter liksom före- ningsmedlemskap är mindre frekventa bland personer som invand- rat än bland dem som är födda i . Utrikes födda personer är underrepresenterade bland fullmäktigeledamöter och i flertalet nämnder och styrelser. Kommitténs bedömning är att de politiska partierna har en central roll för att fler personer med utländsk bakgrund skall åta sig förtroendeuppdrag. Partierna har påbörjat såväl teoretiskt som praktiskt arbete för att uppnå etnisk mångfald, men mycket åter- står att göra. Det handlar bland annat om att se över rekrytering, bemötande, medlemsutbildning och nomineringsprocesser. Enligt kommitténs bedömning finns det även ett antal andra åtgärder som bör vidtas och som sammantaget kan bidra till att fler personer med utländsk bakgrund kommer att inneha politiska förtroendeuppdrag. Frågor som rör den svenska demokratin bör lyftas fram tydligare i introduktionsutbildningen för nyanlända. En ökad delaktighet på lokal nivå kan främjas genom att kommuner på olika sätt stödjer sammanslutningar och nätverk i bostadsområden. Inför de allmänna valen bör lokala nätverk skapas för att i samverkan mellan kommunen, politiska partier, etniska och andra organisationer samt andra aktörer verka för ett ökat valdeltagande. Förslaget från om att alla som har fyllt och är folkbokförda i skall ha rösträtt oavsett medborgarskap, bör genomföras. Kommittén föreslår att rösträtt i kommunala folkomröstningar skall tillkomma alla som har rösträtt i val till kommun- och lands- tingsfullmäktige. Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag på hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om hur kommunen fungerar och bli mer delaktiga i den kommunala demokratin. Enligt kommitténs bedömning ger lagstiftningen ett stort utrymme för barn och ungdomar att medverka i den politiska beslutsprocessen. Barns och ungdomars reella inflytande i kommu- ner och landsting beror därmed på vilja och kunskaper hos kom- munala beslutsfattare. Utvecklingen har varit mycket positiv, och alltfler kommuner och landsting arbetar med att upprätta olika former av dialog mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan kommunala beslutsfattare. Enligt kommitténs bedömning bör skolan ha en viktig roll som arena för sådana möten. En medborgerlig initiativrätt i fullmäktige som även tillkommer barn och ungdomar kan bidra till ökad delaktighet och större kun- skaper om hur kommunen fungerar bland barn och ungdomar. Enligt kommitténs bedömning har skolan en mycket stor bety- delse när det gäller att ge barn och ungdomar demokratisk kompe- tens. och gymnasieskolans kursplaner i samhälls- kunskap bör ändras så att de tydligare uttrycker ett flernivå- perspektiv. Behovet av kommentarer och referensmaterial som kan understödja ett sådant perspektiv i samhällskunskapsundervis- ningen bör ses över. Skolan bör i större utsträckning än förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. De politiska ungdomsförbunden är i stor utsträckning utestängda från skolorna. Kommitténs bedömning är att politisk verksamhet på skolorna inte får motverkas utan i stället bör främjas. Samtliga kommuner bör därför se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för politiska ungdoms- förbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. De politiska partierna och deras ungdomsförbund bör dessutom ges bättre möjlighet att medverka i samhällskunskaps- undervisningen. Kommittén har haft i uppgift att göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna, främst ur demokratiska aspekter, har fungerat . Kommitténs bedömning är att kommundelsnämnderna överlag inte har infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda. De har däremot haft positiva demokra- tiska effekter när det gäller antalet förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet. Det är viktigt att de frågor som kommundelsnämnder arbetar med berör många kommundelsinvånare gemensamt. diskussion om vilka uppgifter som kommundelsnämnder bör ansvara för är därför betydelsefull. Kommittén konstaterar att befintlig lagstiftning inte hindrar att invånarna i en kommundel röstar om vilka som skall representera dem i kommundelsnämnden, varefter fullmäktige konfirmerar detta genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med val- resultatet. Ett sådant förfarande fordrar bred enighet i fullmäktige. Kommittén anser att denna möjlighet är tillräcklig och ser i dags- läget därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval är osäkra och kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära. I andra sammanhang kan det vara värdefullt att kommunen fördjupar samarbetet med lokala utvecklingsgrupper utifrån deras intresse och förmåga samt utifrån förhållandena i respektive kommundel. Kommittén har haft i uppgift att göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna av de kommun- delningar som genomförts . Våra undersökningar bygger på intervjuer med nyckelpersoner i kommunerna, och det har inte varit möjligt att jämföra med tiden före delningen eller att ställa frågor direkt till medborgarna. Utvärderingen visar att det i samband med kommundelningen uppstod ett stort intresse för de kommunalpolitiska frågorna i de nya kommunerna. I de flesta fall avtog dock detta intresse efter delningen. Positivt är att antalet förtroendevalda har ökat i förhållande till antalet kommuninvånare, vilket innebär att betydligt fler personer i kommunen känner eller är bekanta med någon förtroendevald. Kommitténs bedömning är emellertid att det inte är möjligt att dra några entydiga slutsatser beträffande de kommunaldemo- kratiska effekterna av kommundelningar. Kommittén har haft i uppgift att studera de försök som görs med så kallade demokratibokslut för att vinna erfarenheter för det fort- satta arbetet för demokrati och rättssäkerhet. Kommitténs bedömning är att demokratiutvecklingen i kommu- ner och landsting kan främjas genom regelbundna demokrati- redovisningar. Sådana redovisningar innebär att demokratin mäts, granskas och värderas. Eftersom förhållanden och åtgärder skiftar mellan olika kommu- ner och landsting är redovisningen av den egna demokratiutveck- lingen av särskilt intresse. Men det kan också vara värdefullt att jämföra demokrativärden i olika kommuner och landsting med var- andra. Därför är det önskvärt att det finns en gemensam kärna i demokratiredovisningarna. Värderingen av demokratin kan var och en göra utifrån sin demokratisyn. I denna process bör förutom partierna även före- ningar, organisationer, enskilda medborgare och massmedier enga- geras. Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheter av med- borgarpaneler och diskutera om de kan användas i större utsträck- ning. Kommitténs bedömning är att medborgarpaneler är ett värde- fullt inslag i den kommunala demokratin. Förutom att vara ytter- ligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter fungerar de som arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken. Medborgarpaneler och andra typer av medborgarråd kan dock inte fylla de politiska partiernas funk- tion i demokratin. Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheterna av kom- munala ungdomsråd, för att se om de kan användas för att öka ungdomars kunskaper om, inflytande över och delaktighet i den kommunala demokratin. Kommitténs bedömning är att ungdomsråden är en värdefull arena både för möten ungdomar emellan och för ungdomars möten med förtroendevalda och tjänstemän. Det är viktigt att ungdoms- råden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den kommunala berednings- och beslutsprocessen liksom att medverka i utvärderingen av verksamheten. Ungdomsråden är sällan representativa för alla ungdomar i en kommun, men de bör inte heller ses som en del av den representa- tiva demokratin. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ungdoms- råden som ett slags fristående föreningar, vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna. Ungdomsråden kan på många sätt bidra till att öka ungdomars del- aktighet och inflytande, men de utgör ingen patentlösning på det problem som upplevs med ungdomars brist på engagemang i kom- munala frågor. Kommittén har haft i uppgift att överväga hur det demokratiska inflytandet över centrala frågor kan stärkas, för att garantera att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller . Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse man själv bildat, skall fullmäktige se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Kommittén föreslår vidare att om fullmäktige har delegerat beslutanderätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd skall ärendet hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden. Kommittén föreslår slutligen att ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet skall dock krävas om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt. Kommittén har haft i uppgift att, mot bakgrund av den kritik som riktats mot utformningen av folkinitiativet, utvärdera dess använd- ning och överväga såväl behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta användning. Kommittén föreslår att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Fullmäk- tige skall besluta att genomföra folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet under förutsättning att frågan ryms inom den kommunala kompetensen och avser ett ärende som fullmäktige enligt kommunallagen skall handlägga. Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i folkomröstningen. Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till deltagande i den kommunala demokratin. Kommittén föreslår att fullmäktige får besluta att alla kommun- eller landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom skall ha rätt att väcka ärenden i full- mäktige. En sådan initiativrätt omfattar således även barn och ung- domar. Ett initiativ som väcks på detta sätt kallas medborgar- förslag. Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut från det att medborgarförslaget väckts. Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag till hur medborgarnas insyn kan stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad, men som är helt eller delvis finansierad av en kommun eller ett landsting. Förslagen skulle även innefatta åtgärder som garanterar medborgerlig insyn i bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en stiftelse om att utföra en angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelä- genheten utförs. Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verk- samhetens art, allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt. Allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall inte avse hand- lingar hos entreprenören. Insynen möjliggörs i stället genom att kommunen eller i entreprenadavtalet överenskommer med entreprenören om att vissa uppgifter skall lämnas till kommunen respektive . Allmänhetens insyn tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos kommunen eller . Kommittén föreslår vidare att den som är huvudman för en fri- stående förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av har rätt till kommunalt bidrag, regelbundet skall lämna sådan information till , som behövs för att ge allmänheten insyn i skolverk- samheten. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att den informa- tion som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos . För att underlätta tillgängligheten till denna informa- tion skall skicka en kopia av handlingarna till den kommun där skolan är belägen. Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter att delta i den kommunala demokratin. När det gäller nämndsammanträden är huvudregeln att de skall hållas inom stängda dörrar. Nämnden får emellertid besluta att ett sammanträde skall vara öppet om fullmäktige har medgett detta. Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att inrätta fullmäktigeberedningar i stället för nämnder, eller vid sidan av dessa, bör samma möjligheter att ha öppna sammanträden gälla. Kommittén föreslår att fullmäktigeberedningar skall ha möjlighet att besluta att ett sammanträde skall vara offentligt om fullmäktige har medgett det. Förfarandet vid kommunala indelningsändringar Kommittén har haft i uppgift att se över bestämmelserna i indel- ningslagen och vid behov föreslå ändringar som kan underlätta proceduren vid indelningsändringar. Kommittén har även haft i uppgift att överväga behovet av, och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelnings- ändring. Enligt kommitténs bedömning är någon förändring av själva proceduren från ansökan till eventuellt beslut om indelnings- ändring inte påkallad. Däremot är det önskvärt att det tillskapas en möjlighet till extraval, så att en beslutad indelningsändring kan genomföras än vad som är möjligt. Ett sådant extraval bör hållas i samtliga kommuner som berörs av indelnings- ändringen, och beslutet att hålla val bör fattas av regeringen i samband med beslutet om indelningsändring. De författnings- ändringar som behövs för att möjliggöra ett sådant extraval rymmer stor komplexitet och bör därför utredas i annat samman- hang. lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 7, 10 och 17 §§, 4 kap. 8, 11, 12, 13 och 14 §§, 5 kap. 23, 33 och 36 §§ samt 6 kap. 7 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas sju nya paragrafer 3 kap. 19 a §, 4 kap. 12 a och 12 b §§, 5 kap. 11 a, 34 a och 65 §§ samt 6 kap. 11 a § av följande lydelse, dels att rubriken närmast före 5 kap. 36 § skall ha följande lydelse. är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter på den kom- Dessa sköter på den kom- munala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i demokratins grund de ange- denna lag eller i särskilda före- lägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter. 1 Lagen omtryckt 2000:277. För beredning av ett visst För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige in-