sou · GPB339 · 2002-01-01 00:00:00 — första stycket RF bör kompletteras och förstärkas genom en ny före- skrift om att det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället samt att det allmänna skall motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller et- niskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sex- uell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. I författningskommentaren10 till den föreslagna ändringen sägs att uttrycket funktionshinder anknyter till de definitioner av be- greppet som återfinns i lagstiftningen (se t.ex. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshin- der Vissa av övriga tankar och förslag har be- handlats i regeringens nationella handlingsplan för handikappolitiken11 medan andra bereds inom . 6.3.3Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken presenterade regeringen patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). I propositionen föreslår regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Enligt handlingsplanen skall insatserna koncentreras till företrädesvis tre huvudområden: att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer, att skapa ett tillgängligt samhälle samt att förbättra bemötandet. De angivna målen innebär bl.a. att statliga myndigheter bör integrera handikapperspektivet i sin verksamhet och vara ett föredöme när det gäller att göra verksamhet, information och lokaler tillgängliga. Krav bör införas i på att enkelt åtgärdade hinder i be- fintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser bör vara eliminerade 2010 och kraven på tillgänglighet i sam- band med ombyggnad och nybyggnad bör förtydligas. Vidare sägs att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för personer med funktionshinder 1999/2000:79 Från patient till medborgare - en nationell handlings- plan för handikappolitiken. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... 201012 och att gällande föreskrifter om tillgänglighet till färdmedel in- om olika trafikmedel bör ses över och skärpas. Regeringen framhåller särskilt13 att generella åtgärder bör öka möj- ligheterna till självbestämmande och kontroll över den enskildes livs- situation. Detta skall gälla oavsett vilket funktionshinder som är aktu- ellt. Angående frågan om olika funktionshinder anför regeringen föl- jande: Det är inte ovanligt att funktionshinder i första hand förknippas med personer som är rullstolsbundna, synskadade eller har andra synliga funktionshinder. Men personer med funktionshinder som är mer dolda för omgivningen omfattas på samma sätt som andra av de allmänna målen för handikappolitiken. Att handikapperspektivet skall genomsyra alla samhällssektorer innebär t.ex. att också perso- ner med skriv- och lässvårigheter skall kunna få del av samhällsin- formation. Tillgänglighet till lokaler och verksamhet kan betyda att allergiker får ökade möjligheter att röra sig fritt i olika miljöer. Frå- gor om bemötande har stor betydelse t.ex. för personer med psykiskt funktionshinder liksom för mag- och tarmsjuka, njursjuka, hjärtsju- ka och andra med kroniska sjukdomar. I handlingsplanen poängterar regeringen att den grundläggande princi- pen för tillgängligheten är ansvars- och finansieringsprincipen. Den in- nebär att varje sektor i samhället skall utforma och bedriva sin verk- samhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive perso- ner med funktionshinder. Kostnaderna för de nödvändiga anpassnings- åtgärderna skall, som huvudregel, finansieras inom ramen för den ordi- narie verksamheten.14 I handlingsplanen15 föreslås att det skall tillskapas ett nationellt center med uppgift att vara ett nationellt rådgivande organ i frågor om tillgänglighet. Arbetet med att driva på utvecklingen att göra samhället tillgängligt bör, enligt handlingsplanen, koncentreras till kunskapsupp- byggnad, rådgivning, utveckling och samverkan. I enlighet med rege- ringens förslag är HO nationellt tillgänglig- hetscenter. 12Huvuddelen av de färdmedel som används i lokal- och regional kollektiv- trafik bör dock vara tillgängliga för funktionshindrade (a. prop. s. 57). s. 16 och 30. 156 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Angående frågan om diskriminering av personer med funktionshin- der uttalar regeringen att diskriminering i det här sammanhanget inne- bär att någon missgynnas på grund av sitt funktionshinder.16 Orsakerna anges kunna vara fördomar, okunskap och omedvetenhet, men också likgiltighet, ovilja och avståndstagande. Det framhålls att diskrimine- rande handlingar inte behöver vara resultatet av en diskriminerande av- sikt. 6.4Handikapporganisationernas och erfarenheter av diskriminering i näringsverksamhet, m.m. Genom kontakter med Handikapporganisationernas samarbetsorgan (HSO), () och Synskadades riksför- bund (SRF), som i sin tur kontaktat sina medlemmar, har vi fått del av ett antal fall avseende ifrågasatt diskriminering av personer på grund av funktionshinder. Det har kommit in endast ett fåtal fall. Vid samman- träffanden med företrädare för de nämnda förbunden har vi emellertid även fått ett antal ytterligare fall beskrivna. Vi har vid besök hos () gått igenom till myndigheten inkomna anmälningar avseende diskriminering i nä- ringsverksamhet på grund av funktionshinder . De hos HO genomgångna fallen har av myndigheten kategoriserats som fall rörande lagstiftning. Det är här fråga om s.k. rena fall, dvs. fall som möjligen skulle kunna ha hanterats inom ramen för straffbestämmelsen om olaga diskriminering om diskrimineringsskyddet i bestämmelsen hade omfattat funktionshindrade personer. Under den angivna tidsperi- oden har 26 sådana fall kommit in till HO. Vi redogör här för några av de fall som kommit till vår kännedom. Genom de kontakter vi haft med handikapporganisationerna kan konstateras att det förekommer att funktionshindrade personer miss- gynnas i näringsverksamhet. Vi har fått beskrivna fall där personer med olika typer av funktionshinder har blivit avvisade från restauranger på grund av sitt funktionshinder. Exempelvis har så varit fallet beträffande både döva och synskadade personer. Ofta handlar emellertid den be- skrivna situationen om tydliga brister i det sätt på vilket funktionshind- rade personer blir bemötta av andra människor utan att detta beteende skulle kunna betecknas som olaga diskriminering i straffbestämmelsens 16 A. prop. s. 27 och 75. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Det är också helt tydligt att den negativa särbehandling som funktionshindrade personer drabbas av till mycket stor del beror på brister i samhällets tillgänglighet. Listan på brister i tillgängligheten kan göras oändligt lång. Det kan exempelvis vara fråga om utformning- en av olika miljöer, placering av bankomater, bristande tillgång till el- ler total avsaknad av texttelefoner, service endast genom talsvarsystem, brister i allmänna kommunikationer m.m. Av de fall som kommit in till HO avseende påstådd diskriminering i näringsverksamhet avser sju fall restaurangbesök, fem fall försäkrings- branschen, två fall butiker, två fall allmänna kommunikationer, två fall offentliga lokaler, ett fall deltagande i kurs, två fall vägran att tillhan- dahålla tjänster och ett fall vägran att sälja en fastighet. Övriga tre fall är inte relevanta i detta sammanhang. I flertalet restaurangfall har det varit fråga om funktionshindrade personer som blivit avvisade eller hänvisade till att sitta i sämre delar av restauranglokalen. Fallen avseende försäkringsbranschen avser frågan om funktions- hindrade personers möjligheter att teckna personförsäkring. I ärendena har HO begärt in yttrande från de berörda försäkringsbolagen och från . I sitt yttrande anför bl.a. att det förhållandet att inte alla människor har samma möjligheter att få ett fullgott försäkringsskydd illustrerar det dilemma som ligger i nödvän- digheten av en avvägning mellan å ena sidan en önskan att så många människor som möjligt skall få försäkringstäckning och å andra sidan hänsynstagandet till de ekonomiska följderna av att personer med sär- skilt höga risker får försäkringsskydd på samma villkor som andra. Man anför vidare att försäkringsbolagen innan försäkringar beviljas in- hämtar upplysningar om den försäkringssökandes hälsa och att de efter en riskbedömning har möjlighet att söka säkerställa en ekonomisk grund för verksamheten. konstaterar vidare att det inte finns några särskilda bestämmelser i försäkringslagstiftningen till skydd för personer med funktionshinder i samband med försäkrings- bolagens riskbedömningar. I sin bedömning i ärendena framhåller HO bl.a. att de anmälningar som inkommit visar att försäkringsbolagens riskbedömningar är ett problem för många funktionshindrade. Att för- vägras att teckna en personförsäkring på samma villkor som andra kan, enligt HO, uppfattas som diskriminering av personer med funktions- nedsättning. HO anser emellertid att det inte kan finnas en ovillkorlig rätt för personer med funktionsnedsättning att teckna personförsäkring på samma villkor som andra personer. Däremot kan det enligt HO, inte uteslutas att försäkringsbolagens riskbedömningar på ett slentrianmäs- sigt sätt utesluter funktionshindrade från möjligheten att teckna person- försäkring. 158 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Ett av fallen avseende butik gäller en funktionshindrad person vars assistent avkrävdes legitimation vid inköp på Systembolaget och för- vägrades att handla då han inte kunde uppvisa sådan. Det andra fallet avser en butik som hade särskilda kundvagnar som funktionshindrade personer kunde få låna vid inköp i butiken. Butiken krävde emellertid någon form av pant, exempelvis ett körkort, för utlåning av vagnarna. Kravet gällde inte vid utlåning av vanliga kundvagnar. Ett fall avseende allmänna kommunikationer gäller en synskadad person som nekades att resa båt utan följeslagare medan det andra av- ser en funktionshindrad person som en spärrvakt förbigick i en kö. Be- träffande offentliga lokaler avser ett fall en rullstolsbunden person som blev ombedd att lämna en biografsalong och återkomma en annan kväll. (Det andra fallet avskrevs på anmälarens begäran). Ett fall avseende tillhandahållande av tjänster gäller en rullstols- bunden person som, trots förbeställd tid hos en frisör, inte fick den be- ställda tjänsten. Det andra fallet avser en person som på grund av sitt funktionshinder avvisades som kund på ett solarium. Detsamma gäller en person som nekades att delta i en kurs. Det fall som avser fastighetsförsäljning gäller frågan om fastighe- tens användning av funktionshindrade. 6.5Formerna för ett förstärkt förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder Handikapputredning () föreslog i sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) att bestämmelsen i 16 kap. 9 § BrB om olaga diskriminering skulle utvidgas till att omfatta även funktionshindrade. konstaterade inledningsvis att det är okänt i vilken utsträckning det faktiskt förekommer att funktionshindrade dis- krimineras i näringsverksamhet på grund av sina funktionshinder. En- ligt utredningen torde det dock vara klart att sådan diskriminering före- kommer. Det anfördes att det här t.ex. kan vara fråga om att en utveck- lingsstörd person inte släpps in på en restaurang, att en rullstolsbunden person nekas att använda ett visst kommunikationsmedel eller att en af- färslokal eller offentlig lokal inte är tillgänglig för funktionshindrade. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Man hänvisade till erfarenheter från enskilda och till uppgifter i media och från handikapporganisationerna. framhöll som sin grundläggande syn att funktionshindrade har samma rättigheter som andra och alltså har rätt till delaktighet i samhällets utbud på lika villkor som andra. För att uppnå detta ansåg utredningen nödvändigt att samhället tar tydligt av- stånd från olika slag av fördomsfullt uppträdande mot och annan dis- kriminering av funktionshindrade. Redan det förhållandet att diskriminering av funktionshindrade fö- rekommer i var, enligt utredningen, ett tillräckligt skäl för att gällande straffbestämmelser om olaga diskriminering skulle ses över. Vidare framhöll man att ett längre gående straffrättsligt förbud mot diskriminering av funktionshindrade än vi nu har borde kunna få bety- delse inte bara för de enskilda fall i vilka det kan tillämpas utan också få en normbildande verkan på näraliggande områden. Mot bakgrund av det sagda föreslog utredningen att det skulle infö- ras en straffbestämmelse i om förbud mot diskriminering av funktionshindrade. Som motivering till den föreslagna bestämmel- sen anförde man bl.a. följande. Bestämmelsen, som är i överensstämmelse med vissa andra länders lagstiftning på området, vänder sig mot all form av diskriminering i näringsverksamhet. Ett skäl till att just detta område valts ut är att det på ett särskilt påtagligt sätt griper in i den enskildes dagliga till- varo. Ett annat skäl är att diskriminering inom detta område – enligt vad som framkommit – torde vara vanligast. förslag innebar att det skulle göras ett tillägg i 16 kap. 9 § BrB av vilket skulle framgå att bestämmelsen omfattade även funktionshindrade. Enligt utredningen skulle en sådan bestämmelse komma att täcka såväl bemötandet av den funktionshindrade som tillgänglighet till lo- kaler och specialutrustning som allmänheten har möjlighet att utnyttja (bankautomater, telefonautomater, prismärkning m.m.). Som exempel på när bestämmelsen kan bli tillämplig nämnde utredningen vidare följande situationer:17 en funktionshindrad person nekas tillträde till en restaurang med hänvisning till funktionshindret, en funktionshindrad person ges inte möjlighet att använda ett allmänt färdmedel (buss, flyg eller tåg) på samma villkor som andra människor, en hyresvärd nekar en funktionshindrad person hyreskontrakt på grund av funktionshind- ret, en funktionshindrad person ges inte möjlighet att handla i en butik 17 A. bet. 160 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... på grund av att butikslokalen inte anpassats till funktionshindrade eller att en funktionshindrad person inte betjänas av en näringsidkare på samma sätt och på samma villkor som andra. diskriminering skulle, enligt förslaget, kunna föreligga om en näringsidkare inte an- passat teknisk utrustning el.dyl. så att funktionshindrade personer kan använda den. Det kan t.ex. vara fråga om en bankomat som inte kan användas av en rörelsehindrad eller en telefonkiosk som inte kan an- vändas av en hörselskadad. Utredningen föreslog även att (den av utredningen föreslagna) Han- dikappombudsmannen, skulle få rätt att ange brott enligt 16 kap. 9 § BrB till åtal och ha rätt att föra talan under förutsättning att den enskil- de medgav det och fann att en dom skulle bli betydelsefull för rättstillämpningen. förslag fick ett blandat mottagande av re- missinstanserna.18 Av de 53 remissinstanser som yttrade sig var 42 i princip positiva till förslaget medan tio var negativa eller tveksamma. En instans förordade en komplettering av förslaget. De remissinstanser som var kritiska framhöll bl.a. följande. Det finns en principiell skillnad mellan de olika företeelser som utredning- en beskriver som diskriminerande; dels avses handlingar som direkt grundar sig på en annan persons utseende eller egenskap, vilket avses med diskriminering i den nuvarande lydelsen av straffbestämmelsen, dels en särbehandling som grundas på en faktisk svårighet eller omöj- lighet att betjäna en person. Det senare fallet är artskilt från det förra. Komplexa och svårbedömda förhållanden i samhället lämpar sig inte för kriminalisering utan mycket starka skäl. Diskriminering som brott kräver en medveten avsikt från en fysisk person att diskriminera en an- nan. Om ekonomiska eller andra resursmässiga förhållanden i praktiken har orsakat en underlåtenhet i fråga om handikappanpassning av ett färdmedel, hotell, restaurang eller butik kan detta inte anses liktydigt med att någon enskild person måste ha haft uppsåt att diskriminera nå- gon annan. förslag i här aktuella avseenden kom inte att leda till lagstiftning. har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade i bl.a. näringsverk- samhet (se bl.a. bet. 1997/98:SoU 6, 1997/98: SoU 16 och 1998/99: SoU 11, 1999/2000: SoU 14). 18 Se Ds 1993:95 s. 268 f. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... 6.5.1.2Handikappombudsmannens rapporter till regeringen () har i flera rapporter19 till regeringen föreslagit att 16 kap. 9 § BrB bör utvidgas till att omfatta även fall då en näringsidkare eller annan i bestämmelsen avsedd persongrupp, på sätt där sägs, diskriminerar en person på grund av hans eller hennes funktionshinder. I rapporten har HO närmare utvecklat sin syn på varför och hur en sådan utvidgning bör genomföras. I rapporten anförs inled- ningsvis att HO genom anmälningar, massmedia, samtal med enskilda och handikapporganisationer blivit varse flera fall där personer med funktionsnedsättning har blivit negativt särbehandlade av näringsidka- re. Enligt HO skulle den föreslagna utvidgningen av straffbestämmel- sen vara en tydlig markering från lagstiftarens sida att diskriminerande handlingar mot människor med funktionsnedsättningar inte är accep- tabla. Ett sådant förbud skulle också kunna ha allmänpreventiva effek- ter och, tillsammans med andra åtgärder, kunna bidra till en attitydför- ändring. HO framhåller att frågan om en utvidgning av straffbestämmelsen till att även omfatta funktionshindrade inte är oproblematisk. Det pekas på att en svårighet är att avgränsa straffbara gärningar från andra hinder och brister i omgivningen eller miljön, som utestänger funktionshind- rade eller begränsar deras handlingsfrihet i relation till andra. Enligt HO är det orimligt att en näringsidkare skall ställas till ansvar för olaga diskriminering om ansvar för anpassning och service åvilar någon an- nan. Det framhålls att straff överhuvudtaget inte kan anses vara en lämplig sanktion i sådana fall utan att andra lagar om stöd, service och anpassning bör utgöra en rättslig grund för full delaktighet och jämlik- het. HO anser därför att den straffrättsliga gärningen bör renodlas till att avse sådana situationer avseende funktionshindrade där straffbe- stämmelsen, i dess nuvarande lydelse, är tillämplig beträffande andra grupper. Trots det sagda poängterar HO att en näringsidkare inte undantags- löst bör kunna undgå straffansvar genom att hänvisa till att det inte är möjligt att gå den funktionshindrade till mötes på grund av bristande anpassning eller att näringsidkaren inte har något ansvar för särskild service. 19 Förslaget finns emellertid inte med i HO:s två senaste rapporter till rege- ringen. 162 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... I samband med diskussionen om hur en straffrättslig lagstiftning skulle kunna utformas lyfter HO i rapporten fram följande fyra exem- pel. 1En rullstolsbunden kvinna kunde tidigare tanka sin bil på en bensin- station när hon ville. Lösningen var att hon med hjälp av tekniska hjälpmedel kunde kontakta personalen, utan att kliva ur bilen, och personalen kom då ut och hjälpte till. Efter ett ägarbyte har bensin- stationen inte samma service. Den nye ägaren har beslutat om en ny policy som innebär att service för funktionshindrade endast kan ges vissa tider. Enligt HO bör fallet inte omfattas av den föreslagna lagstiftningen ef- tersom bensinstationer i normalt tillhandahåller endast själv- betjäning och kvinnan dessutom har rätt till stöd enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshndrade (LSS) eller socialtjänstlagen. 2En blind man kommer in i ett snabbköp, vars personal i normala fall hjälper honom att handla. Under julruschen är det emellertid inte möjligt att avvara personal för att ge honom den service han behö- ver. Inte heller detta förfarande bör, enligt HO, vara straffbart eftersom mannen kan handla med hjälp av en ledsagare. 3En tobaksaffär byter ägare. Den nye ägaren genomför tillsammans med fastighetsägaren en omfattande renovering. Bygglov söks och beviljas för förändringarna, bl.a. en ny entré. Butiken förblir dock otillgänglig för rullstolsbundna. HO konstaterar inledningsvis att rullstolsbundna i detta fall är miss- gynnade i förhållande till andra. Ägaren till butiken, som förfarit i en- lighet med gällande bestämmelser, bör emellertid inte falla in under den straffrättsliga lagstiftningen. Enligt HO bör i stället plan- och byggnadslagstiftningen styra fastighetsägaren och näringsidkaren att anpassa lokalerna och göra dem tillgängliga för funktionshindrade. 4En bostadsförmedling har ett talsvarsystem för förmedling av bostä- der. Döva kan inte använda systemet, som inte fungerar tillsammans med texttelefoner. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... Under förutsättning att bostadsförmedlingen kan erbjuda lägenheter på ett annat sätt med likvärdiga möjligheter att få bostad, är, enligt HO en döv bostadssökande inte diskriminerad i detta fall. I rapporten diskuterar HO även problemet med att definiera gruppen funktionshindrade. Utifrån de fall som kommit till myndighetens kän- nedom har HO gjort den bedömningen att det oftast är personer med tydliga funktionsnedsättningar som diskrimineras i näringsverksamhet. Enligt rapporten kan det dock förekomma fall där en näringsidkare ställer upp särskilda villkor för att utföra en prestation som riktar sig mot människor med mindre tydliga funktionsnedsättningar, som inte syns för betraktaren. Mot bakgrund härav förespråkar HO att en vid personkrets skall omfattas av lagbestämmelsen. I rapporten anför HO även att begreppet funktionsnedsättning /funktionshinder bör definieras i lagtexten. Definitionen bör vara vid och överensstämma med definitionen av funktionshinder i FN:s stan- dardregler. Enligt HO vore en tänkbar definition följande: "Människor kan ha funktionsnedsättningar på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar, medicinska tillstånd eller mentalsjukdomar." Som tidigare framgått har HO i sina två senaste rapporter till regering- en (överlämnade och 2001) inte framställt något krav på att ett utvidgat diskrimineringsskydd för funktionshindrade personer skall ha en straffrättslig utformning. I den senaste rapporten för alla20 understryker HO i stället att handikappolitik handlar om mänskliga rättigheter och att sambandet mellan bristande tillgänglighet och diskriminering måste slås fast inom ramen för en kommande diskrimineringslagstiftning. Vi har i avsnitt 7.1 redogjort för innehållet i våra direktiv och tilläggs- direktiv i vad avser frågan om diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder. Som där framgått är vår uppgift nu in- skränkt till att belysa frågan om formerna för ett förbud mot diskrimi- nering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder. 20 sjunde rapport till regeringen. 164 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... alltså inte lämna konkreta förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. I detta avsnitt behandlar vi först frågan om behovet av en lagstift- ning. Därefter behandlar vi begreppet funktionshinder och lämnar syn- punkter på vad detta bör omfatta vid en generell reglering av diskrimi- nering i näringsverksamhet, m.m. I följande avsnitt diskuterar vi frågan om ett kommande diskrimineringsförbud bör läggas fast i en straffrättslig eller civilrättlig lag. Därefter berör vi frågan om vilka för- faranden i näringsverksamhet m.m. som bör träffas av ett generellt dis- krimineringsförbud avseende funktionshindrade personer. I samband därmed redogör vi översiktligt för den modell för reglering av diskri- minering av funktionshindrade som gäller i och .