sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — I sekretesslagen finns emellertid regler som innebär att sekretess följer med en uppgift till en annan myndighet i speciella situationer (se bl.a. 11–13 kap. SekrL). Förbudet att lämna ut en uppgift är i regel inte absolut. En avvägning skall göras mot skaderisken. Detta innebär bl.a. att en uppgift inte skall omfattas av sekretess om man inte kan förutse någon skada som resultat av att den lämnas ut. Det kan ibland vara möjligt att slå fast att röjandet av ett visst slag av uppgifter alltid innebär en viss risk för skada. I de flesta fall kan emellertid utlämnandet av en uppgift vara helt harmlöst i vissa situationer men medföra en tydlig skaderisk i andra. Av detta skäl uppställs det skaderekvisit i de flesta av de materiella sekretessreglerna. I lagen förekommer två typer av skaderekvisit, ett rakt och ett omvänt. Det raka skaderekvisitet innebär att sekretess föreligger om det kan antas att en viss angiven skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet innebär Handlingsoffentlighet och sekretess 37 att sekretess föreligger om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada. När ett rakt skaderekvisit har ställts upp presumeras alltså att uppgiften är offentlig medan presumtionen vid ett omvänt skaderekvisit är att uppgiften omfattas av sekretess. Det raka skaderekvisitet innebär att skadebedömningen kan göras inom ganska vida ramar (prop. 1979/80:2 del A, s. 80). Avsikten är att skadebedömningen i huvudsak skall kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften och således inte behöva knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande för om sekretess gäller eller inte är i stället om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom en viss sekretessregel. Är uppgiften sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös skall den normalt sett falla utanför sekretessen. Om uppgiften å andra sidan är av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas skall den omfattas av sekretess. Endast om det finns särskild anledning skall prövningen även omfatta vad uppgifterna skall användas till. Det omvända skaderekvisitet utgår från att sekretess är huvudregel vilket innebär att utlämnaren har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel inte kan lämnas ut om det saknas kännedom om mottagarens identitet och dennes avsikter med uppgiften. Som framhålls i förarbetena (a. prop. s. 81) innebär konstruktionen med skaderekvisit att frågan om vem som begär en uppgift eller vad som är ändamålet med en begäran kan få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. I de sekretessregler som avser skydd för olika allmänna intressen har skadan i allmänhet beskrivits så konkret som möjligt. Beträffande skyddet för enskildas förhållanden används däremot normalt uttrycken skada och men. I de fall där lagstiftaren ansett att offentlighets- intresset är av särskilt stor betydelse har uttryck som avsevärd skada, allvarligt men etc. valts. Ordet skada avser ekonomisk skada som någon kan lida därför att uppgifter om hans eller hennes ekonomiska förhållanden har lämnats ut. Ordet men innefattar främst integritetskränkningar av olika slag som kan uppstå på grund av att uppgifter om någons personliga förhållan- den lämnas ut. Det kan också inbegripa ekonomiska konsekvenser för en enskild. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen kan emellertid i viss utsträckning korrigeras med utgångspunkt i gängse värderingar i samhället. 38 Handlingsoffentlighet och sekretess I propositionen till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 del A, s. 83) utvecklar föredragande statsrådet begreppet men ytterligare enligt följande: Uttrycket men har liksom i promemorieförslaget getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan enligt min mening i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste självfallet i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållandet att en person tycker att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han bor kan t.ex. inte anses innebära men i här avsedd bemärkelse. Enligt min mening är det ofrånkomligt att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men. I promemorian har som exempel på sådana fall nämnts att någon blivit föremål för fram- gångsrika indrivningsåtgärder eller att någon blivit satt i fängelse, intagen för sluten psykiatrisk vård eller ställd under övervakning. Denna ståndpunkt är nödvändig för att sekretess skall kunna upprätt- hållas även myndigheter emellan. Det står å andra sidan klart att sekretesslagen inte får hindra myndigheter från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Denna intressekonflikt bör emellertid lösas inom ramen för bestämmelserna om undantag från sekretessen. För att en enskild skall anses lida skada eller men krävs naturligtvis att uppgifterna kan hänföras till denne. I allmänhet bör man alltså kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer. Sekretesslagen innebär att varje sekretessbestämmelse i lagen skall vara direkt tillämplig på allt uppgiftslämnande, oavsett om det har en enskild person eller en annan myndighet som mottagare. Enligt huvudregeln gäller alltså sekretessen även mellan olika myndigheter. Med myndigheter jämställs olika verksamheter inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till Handlingsoffentlighet och sekretess 39 Syftet är i första hand att värna om den enskildes integritet. Av 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen följer att en uppgift som omfattas av sekretess får röjas för en annan myndighet i de fall som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. De viktigaste bestämmelserna om begränsningar i sekretessen mellan myndigheterna finns i 14 kap. 1– 3 §§ sekretesslagen. Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen skall en myndighet på en annan myndighets begäran lämna uppgifter som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Informationsskyldigheten är alltså inte undantagslös eftersom bestämmelserna i sekretesslagen reglerar även sekretessen mellan myndigheterna. En ännu längre gående uppgiftsskyldighet kan emellertid föreligga till följd av en särskilt föreskriven uppgiftsskyldig- het enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. En sådan uppgiftsskyldighet innebär att en uppgift skall lämnas ut utan hinder av sekretess, se vidare avsnitt 3.7.2. Det bör särskilt framhållas att nu redovisade regler gäller informationsutbyte mellan svenska myndigheter. En svensk myndighet har inte någon skyldighet att bistå en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation med uppgifter, såvida inte annat är särskilt föreskrivet (m.fl. s. 1:13). I 1 kap. 3 § tredje stycket sekretess- lagen föreskrivs under vilka förutsättningar som en uppgift som omfattas av sekretess får lämnas till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Utgångspunkten för bestämmelsen är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Från regeln görs undantag för det fall att uppgiftslämnandet har reglerats särskilt i lag eller förordning. Uppgift får vidare lämnas om uppgiften i motsvarande situation skulle få lämnas till en svensk myndighet. En förutsättning är då att uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen (m.fl. s. 1:12). Utrikessekretessen regleras i 2 kap. 1 § sekretesslagen och är tillämplig inom all offentlig verksamhet som omfattas av sekretesslagen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgifter som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet, om uppgiften röjs. 40 Handlingsoffentlighet och sekretess Efter en lagändring som genomfördes i samband med inträde i EU gäller ett rakt skaderekvisit vid sekretessprövningen. Det föreligger således en presumtion för att alla uppgifter inom utrikessekretessens område är offentliga och därför kan lämnas ut. Uppgifter kan endast hemlighållas om ett utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada för landet eller dess utrikesför- bindelser. Vid en begäran att få del av en uppgift ur en allmän handling måste det i varje enskilt fall prövas om det verkligen kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Att mindre störningar eller irritation inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgiften lämnas ut, skall i regel inte föranleda sekretess (m.fl. s. 2:4). Som exempel på uppgifter som regelmässigt torde omfattas av sekretess kan nämnas sådana uppgifter som bygger på förtroliga samtal mellan personer inom utrikesförvaltningen och företrädare för ett annat land eller sådana uppgifter som mottagits från ett annat lands utlandsmyndighet i förtroende. Andra exempel på omständigheter som enligt praxis bör tillmätas betydelse vid bedömningen av en sekretess- fråga och som talar för sekretess är uppgifter som innefattar en uppgiftslämnares personliga bedömning av saken. När det gäller utredningar i utlänningsärenden kan det i detta sammanhang påpekas att uppgifter i vissa rapporter och upplysningar om uppgiftslämnare ibland omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Detta gäller t.ex. diplomatiska rapporter eftersom det skulle kunna vara till skada eller i vart fall försvåra för svensk diplomatisk verksamhet om skulle offentliggöra sådana rapporter.1 Vidare har i flera fall en parts begäran om att få ut uppgifter om en informationskälla som en ambassad anlitat i en utredning av ett utlänningsärende avslagits med hänvisning till utrikessekretessen.2 Skälet för dessa beslut har i huvudsak varit att det allvarligt skulle kunna skada om identiteten på en källa som lämnar upplysningar till svenska diplomater röjs eftersom möjligheter att erhålla information i fortsättningen skulle kunna komma att bli sämre tillgodosett. En parts generella rätt att ta del av uppgift i ett ärende (se vidare avsnitt 3.7.5) har alltså enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen fått vika för statens intresse av att uppgiften inte röjs. 1Se RÅ 82 2:80. 2Se t.ex. Kammarrätten i , dom i mål 6999-1997 och dom i mål 8369-1995. Beträffande äldre rätt kan en jämförelse göras med RÅ84 2:94 och 1986 not 877 avseende det då gällande andra stycket i 2 kap. 1 § SekrL som innehöll ett rakt skaderekvisit. Handlingsoffentlighet och sekretess 41 Även en begäran om att få ut upprättade reserapporter (se avsnitt 2.3.1) har avslagits med hänvisning till utrikessekretessen.3 I 7 kap. 14 § sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om skydd för utlänningar. Sekretesskyddet för utlänningar är avsett att förhindra att röjande av uppgift om utlänning leder till skada som hänger samman med hans särskilda förhållanden som utlänning (prop. 1979/80:2 del A, s. 208). Av paragrafens första stycke framgår att sekretess gäller för uppgift som rör en utlänning om det kan antas att röjandet av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Med utlänning avses i bestämmelsen personer som inte är svenska medborgare. Bestämmelsen tar sikte på varje slag av uppgifter som rör utlänningar, oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer, och innebär en presumtion för offentlighet. Skadebedömningen skall göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Detta innebär att frågan om huruvida sekretess gäller inte i första hand behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften allmänt sett måste betraktas som harmlös skall den normalt falla utanför sekretessen. Endast en relativt allvarlig skada skall leda till sekretess – det krävs nämligen att det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Enligt uttalanden i förarbetena krävs å andra sidan inte någon högre grad av sannolikhet för sådan skada för att sekretess skall gälla. Redan en beaktansvärd skaderisk är tillräcklig. Det fordras emellertid dessutom att risken för skada är föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (prop. 1979/80:2 del A s. 209). Som ett typexempel på fall där sekretess bör gälla nämns i förarbetena situationen där röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet (a. prop. s. 208). Tillämpningsområdet för paragrafens första stycke är inte begränsat till viss myndighet eller verksamhet. 3 Se t.ex. Kammarrätten i , dom i mål 85-1996. 42 Handlingsoffentlighet och sekretess framgår i stället att sekretessen följer med uppgifterna och gäller inom hela den offentliga förvaltningen. Den har dock sannolikt sin största betydelse för bl.a. , , utrikes- förvaltningen och polismyndigheterna (m.fl. s. 7:72). Enligt andra stycket i samma paragraf gäller, utöver vad som framgår av första stycket, sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden dels i myndighets verksamhet för kontroll över utlänningar, dels i ärenden om medborgarskap om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Uttrycket enskilds personliga förhållanden förekommer inte bara i 7 kap. 14 § andra stycket utan också på andra ställen i sekretesslagen. Vad som menas med personliga förhållanden skall bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress och yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd (prop. 1979/80:2 del A, s. 84). Med begreppet ärende om medborgarskap förstås ett ärende enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. När det gäller begreppet verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltnings- ärenden om visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Till verksamhet för kontroll av utlänningar räknas däremot inte domstols handläggning i brottmål av fråga om utvisning på grund av brott (a. prop. s. 210). Bestämmelsen i andra stycket tar sikte på uppgifter om enskildas personliga förhållanden och innebär att sekretess är huvudregel. Tillämparen har alltså ett betydligt mer begränsat utrymme för sin bedömning än vad som gäller enligt paragrafens första stycke. Uppgifter som sekretessen avser att skydda kan t.ex. vara uppgifter om hälsotillstånd och religiös eller politisk uppfattning. Vid bedömning av sekretessfrågan måste hänsyn tas till att uppgifter som i kan anses som tämligen harmlösa kan uppfattas som mycket ömtåliga för den som kommer från ett annat land och av sådan art att dess röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller hans närstående (m.fl. s. 7:73). Sekretessen enligt paragrafens andra stycke gäller även till skydd för den som lämnar uppgifter om en utlänning i ett utlänningsärende. Sekretessen ger alltså skydd även åt personer som har gjort en anmälan eller har lämnat andra uppgifter i ett sådant ärende. Sekretessen, som inte bara skyddar uppgiftslämnaren utan även närstående till denne, gäller emellertid endast om det kan antas att den enskilde löper risk att utsättas för repressalier av allvarligt slag om de lämnade uppgifterna röjs. Handlingsoffentlighet och sekretess 43 För att sekretesslagen inte skall hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i befogade fall har det i sekretesslagen införts flera viktiga begränsningar i sekretessen mellan myndigheter. Följande är av intresse i nu förevarande sammanhang. 3.7.1Begränsningar av hänsyn till den utlämnande myndighetens intresse Av bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin egen verksamhet. Detta gäller såväl i förhållande till enskild som till annan myndighet. Vad som utgör en myndighets verksamhet framgår som regel av myndighetens instruktion. Regler kan också finnas i andra bestämmel- ser. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. Av förarbetena (prop. 1979/80:2 del A, s. 465) framgår att sekretessen endast får efterges i de fall då det för fullgörandet av ett visst åliggande är nödvändigt att en uppgift som omfattas av sekretess lämnas ut. Enbart den omständigheten att myndighetens handlande på grund av sekretessregeln blir mindre effektivt får inte leda till att sekretessen åsidosätts. Bestämmelsen kan inte heller åberopas för att hjälpa en annan myndighet att fullgöra sin verksamhet. Som exempel på fall där bestämmelsen kan tillämpas har i förarbetena (a. prop. s. 122) nämnts att en myndighet behöver ge en annan myndighet del av information som omfattas av sekretess till grund för ett remissyttrande. Inom ramen för en myndighets verksamhet ryms även vissa kontakter med enskilda. I särskilda fall kan det nämligen vara nödvändigt för en tjänsteman att vända sig till en utomstående expert och i samband därmed upplysa om uppgifter som omfattas av sekretess. 3.7.2Begränsningar på grund av särskilda föreskrifter I 14 kap. 1 § sekretesslagen finns en generell regel om att en föreskrift i lag eller förordning om utväxling av uppgifter mellan myndigheter skall tillämpas också när sekretess gäller för de uppgifter som omfattas av informationsskyldigheten. Vidare får en uppgift som omfattas av 44 Handlingsoffentlighet och sekretess sekretess alltid lämnas till regeringen eller . För att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet skall ha företräde framför en sekretessregel krävs att det är fråga om en uttrycklig uppgiftsskyldig- het. Enligt förarbetena till paragrafen (prop. 1979/80:2 del A, s. 322) kan en bestämmelse av ifrågavarande slag antingen ta sikte på utlämnande av uppgifter av viss karaktär, gälla viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information. En bestämmelse som mera generellt ålägger en myndighet att samarbeta med andra myndigheter kan däremot inte anses innefatta en uppgiftsskyldighet i den mening som avses i 14 kap. 1 § andra mening- en sekretesslagen. Inte heller en sådan bestämmelse som den i 15 kap. 5 § sekretesslagen angående myndigheters upplysningsplikt gentemot varandra är av det slag som här gäller. Samma sak gäller den allmänna samverkansskyldigheten mellan myndigheter som föreskrivs i 6 § förvaltningslagen (m.fl. s. 14:6). En bestämmelse om att en myndighet får lämna uppgifter till en annan utgör inte en uppgiftsskyl- dighet som bryter en eventuell sekretess om uppgiftsskyldigheten inte har uttryckligt stöd i sekretesslagen. Som exempel på sekretessbrytande regler av nu aktuellt slag kan nämnas att det i 11 kap. 6 § utlänningslagen (1989:529) och 28 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap finns bestämmelser som reglerar socialnämndernas uppgiftsskyldighet gentemot utlänningsmyndig- heterna i ärenden om uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap. Ansökningarna i sådana ärenden grundas bl.a. på uppgifter om den sökandes personliga förhållanden. Eftersom den sökandes egna uppgifter inte alltid ensamma kan godtas är utlänningsmyndigheterna beroende av uppgifter från andra myndigheter. De nu aktuella bestämmelserna har tillkommit för att utlänningsmyndigheterna skall få tillgång till sådan information hos socialnämnderna som är av betydelse för ärendenas prövning, utan att behöva förlita sig på att den enskilde samtycker till inhämtandet. Den sekretess som kan gälla för uppgifterna bryts till följd av den föreskrivna uppgiftsskyldigheten. 3.7.3Uppgiftslämnande i vissa särskilda situationer Enligt 14 kap. 2 § andra punkten sekretesslagen gäller att en sekretess- belagd uppgift får lämnas ut till en myndighet om uppgiften behövs för omprövning av ett beslut som fattats av den myndighet där uppgiften finns. En sådan omprövning av ett beslut eller en åtgärd föranleds i allmänhet av ett överklagande. En myndighet kan emellertid komma att ompröva en annan myndighets avgörande också därför att beslutet Handlingsoffentlighet och sekretess 45 författningsenligt skall underställas den överordnade myndigheten eller därför att denna har befogenhet att på eget initiativ förnya prövningen. Bestämmelsen är t.ex. tillämplig när ett beslut som fattats av överklagas till eller i en situation där regeringen tar upp frågan om upphävande av ett utvisningsbeslut (7 kap. 16 § UtlL). För de flesta områdena gäller dessutom den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Bestämmelsen innebär att en uppgift som omfattas av sekretess får lämnas från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen kan dock inte tillämpas om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller mot föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204). Generalklausulen har tillkommit för att några oförutsedda hinder inte skall uppkomma i myndigheternas verksamhet. Den är vidare avsedd att tillgodose den självklara principen om myndigheternas skyldighet att samarbeta i frågor där utbyte av information ingår som ett viktigt led i samarbetet (prop. 1979/80:2 del A, s. 91). Bestämmelsen är subsidiär i förhållande till reglerna i 14 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. Det förhåller sig ofta så att uppgifter, som inte faller inom ramen för en uppgiftsskyldighet men som har en nära anknytning till denna, kan lämnas ut med stöd av generalklausulen. När det gäller bestämmelser om samarbetsskyldighet, som enligt vad som tidigare anförts inte faller in under 14 kap. l § sekretesslagen, bör även dessa kunna beaktas vid bedömande av om ett uppgiftsutbyte kan ske med stöd av generalklausulen. På samma sätt kan det förhållandet att det i en lag eller förordning har föreskrivits att uppgifter får lämnas till en annan myndighet innebära att generalklausulen är tillämplig (m.fl. s. 14:27). Vid tillämpningen av generalklausulen bör hänsyn tas till om uppgifterna kommer att omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten i samma utsträckning som hos den utlämnande. Möjligheten att utlämna uppgifter som omfattas av sekretess skall utnyttjas mera sparsamt och med större försiktighet om informationen inte kommer att omfattas av sekretess hos mottagaren. Särskild restriktivitet är vidare påkallad i fråga om uppgifter som har lämnats av en enskild i en förtroendesituation. 46 Handlingsoffentlighet och sekretess En myndighet kan med stöd av generalklausulen på eget initiativ lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet. Även rutinmässigt informationsutbyte kan ske med stöd av generalklausulen.