sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Den hårda konkurrensen på världsmarknaden gör dessutom företagen mindre benägna att uppge vilka kemiska ämnen som deras varor innehåller. Varor direktimporteras dessutom ofta, t.ex. till detaljhandeln. Detta försvårar kontroll och övervakning. Vissa varor har dessutom kort livslängd beroende på den snabba utvecklingen t.ex. inom elektronikområdet. I finns ett system för certifierade miljövarudeklarationer (MVD). Systemet innebär att miljövarudeklarationerna granskas av ett certifieringsorgan och registreras hos Svenska miljöstyrnings- Innan MVD utarbetas fastställs produktspecifika regler för den aktuella produktgruppen. finns drygt en hand- full certifierade MVD inom området el, sågade trävaror, blandare till tvättställ etc. En viktig anledning till att inte fler miljövaru- deklarationer har blivit certifierade är bl.a. att de är mycket resurs- krävande. Kostnaderna som är förknippade med en certifiering motverkar sannolikt att mindre företag kommer att utarbeta MVD. I synnerhet om företaget har flera produkter som de skulle vilja certifiera. En lösning, som diskuteras, är att flera produkter inom samma varugrupp skulle kunna gruppcertifieras. Flera branschorganisationer har utarbetat s.k. egendeklarationer. Dessa är inte granskade och certifierade av en tredje part utan bygger på tillverkarnas egna uttalanden. Till stöd för uttalandena finns dock en ISO-standard som ställer krav på att miljöutlåtanden ska kunna verifieras. Myndigheterna har en roll i detta arbete för att stödja andra aktörer i deras arbete. Exempel på insatser är branschanpassad information, dialog och genom tillsynsaktiviteter följa upp miljöpositiv produktutveckling. Aktiva medborgare/konsumenter kan vara en stark påtryckar- grupp. Positiva miljömärkningssystem underlättar för konsumen- terna i deras produktval. De positiva miljömärkningssystemen har också fått störst genomslagskraft i konsumentledet. Även för yrkesmässiga användare finns dock sådana system som fått stor genomslagskraft, t.ex. TCO-märkningen på bildskärmar. Information om innehåll av kemiska ämnen i varor har också stor betydelse vid offentlig upphandling. Denna utgör framöver en stor potential för att minska riskerna i och med den stora volymen. Flera svenska företag och branscher har visserligen kommit långt i sitt arbete med att utarbeta miljövarudeklarationer men delmålets genomförande försvåras av att så många varor tillverkas i andra länder. Ett system för miljövarudeklarationer måste utarbetas åt- minstone i ett europeiskt perspektiv. En början till ett sådant samarbete är arbetet med en Miljövarupolicy på EU-nivå (IPP). Ett aktivt arbete behövs för att utveckla miljövarudeklarationer som ett av verktygen inom programmet. 3.2.3Delmål 3 – Riskminskning Det krävs ett systematiskt agerande i alla samhällssektorer för att nå ett tillstånd där hälso- och miljöriskerna med kemiska ämnen är minimerade. varierar kunskap och kompetens vad gäller kemi- kaliefrågor bland företagen. De företag som tillverkar eller impor- terar rena kemiska produkter har i allmänhet bättre kompetens vad gäller kemikaliefrågor än de företag som levererar varor. Flera verktyg som tolkningsdokument, tillämpningsguider och branschspecifika råd behövs för att utveckla företagens arbete med kemikaliefrågor. Olika system och standarder som t.ex. miljöled- ningssystem behöver utvecklas till att omfatta hantering av kemis- ka ämnen och deras hantering. Svenska företag har internationellt sett en framskriden position vad gäller integrering av miljöfrågor och utveckling av miljöteknik. Främst gäller det de större företagen som också har infört miljö- ledningssystem eller motsvarande. Däremot kan de mindre före- tagen ha svårt att av ekonomiska skäl och/eller bristande kunskap hänga med i den utvecklingen. Avgörande för att få generellt genomslag för ett riskminskningstänkande är bl.a. hur väl de mind- re företagen kan klara detta. Här måste stödet öka och större insatser från såväl myndigheter som näringslivet. 3.2.4Delmål 4 - Särskilt farliga egenskaper De riktlinjer som regeringen har föreslagit i miljöpropositionen och som har fått i uppdrag att precisera kommer att vara styrande. Men även det arbete som pågår inom OSPAR för att implementera Esbjergdeklarationen kommer att påverka arbetet med delmålet. Antalet ämnen som berörs av delmålet kan bli stort. Vilka åtgärder som blir aktuella är avhängigt slutsatser samt arbetet inom OSPAR. Utfasning av ämnen vare sig det sker via lagstiftning eller med hjälp av mjuka styrmedel kräver mycket arbete i form av kontroll av reglers efterlevnad, uppföljning och informationsaktiviteter. Åtgärderna måste genomföras via EU men även andra internationella organ. 3.2.5Delmål 5 - Riktvärden för miljökvalitet Förutom de ämnen som kommer att omfattas av Kemikalieutred- ningens kriterier finns ett stort antal ämnen som har egenskaper som kan medföra risker för människors hälsa eller för den yttre miljön om de hanteras olämpligt. Det behövs verktyg för att följa upp och säkerställa att exponeringen ligger under en nivå där nega- tiva effekter kan förväntas. System för riktvärden i den bemärkelse som delmålet avser finns inte . Arbete måste läggas ner på att utforma prioriterings- system men även samordning mellan berörda myndigheter. Även forskningsinsatser behövs. med dess mål om en hållbar utveckling och all- männa hänsynsregler utgör en av de viktigaste grunderna för det svenska agerandet vid förhandlingar om nya och ändrade regler på kemikalieområdet inom EU. EG-rätten begränsar emellertid utrymmet för svenska särregler. Tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen behöver skärpas i syfte att mål skall kunna nås. KemI har bl.a. ett centralt ansvar för den operativa tillsynen över tillverkare och andra primärleverantörer av kemiska produkter. 3.3.1Miljöbalkens mål och allmänna hänsynsregler utgör basen för KemIs verksamhet. Balkens regelverk utgör också en ram inom vilken KemIs verksamhet i fråga om regelgivning och annan prövning och tillsyn måste hålla sig. Där- utöver är KemI givetvis bunden av annan lagstiftning, t.ex. förvalt- ningslagen, som emellertid inte är aktuell att behandla här. Om utgör en yttre ram för KemIs verksamhet, kan EG- rätten sägas vara en inre ram inom vilken KemI har att hålla sig inom vad gäller regelgivning och prövning. Enligt 1 kap. 1 § (MB) syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. målparagrafens andra stycke, punkterna 1–5, anges vad som skall gälla för att målet skall uppnås. I punkterna behandlas människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer, biologisk mångfald, resurshushållning och kretslopp. Syftet med lagen (1985:426, LKP) om kemiska produkter var enligt 1 § LKP att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsa- kades av kemiska ämnens inneboende egenskaper. mål är alltså betydligt vidare än syftet med LKP. Detsamma gäller för annan lagstiftning som KemI tidigare tillämpade. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB ställer krav i fråga om kunskap, försiktighetsmått, tillämpning av försiktighetsprincipen, bästa möjliga teknik, platsval, hushållning med råvaror och energi, utnyttjande av återanvändning och återvinning samt produktval. Flera av hänsynsreglerna har tillämpats tidigare på kemikalieom- rådet, medan några är nya. EG-rätten innebär bl.a. att är skyldigt att genomföra EG- direktiv i den svenska lagstiftningen och att reglerna så långt som möjligt skall tolkas i enlighet med de tillämpliga EG-reglernas innehåll och syfte. Under vissa förutsättningar kan det också inne- bära en myndighet vid sin tillämpning är skyldig att sätta de svens- ka reglerna åt sidan för att de är oförenliga med EG:s lagstiftning. På kemikalieområdet kan svenska bestämmelser i och i föreskrifter meddelade med stöd av framför allt kom- ma i konflikt reglerna om fri rörlighet av varor och i synnerhet då med artikel 28 (f.d. 30) i EG-fördraget. Artikeln förbjuder kvanti- tativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Undantag från artikel 28 kan tillåtas med stöd av artikel 30 (f.d. 36) i EG-fördraget för bl.a. skydd för män- niskors och djurs hälsa och liv. Även miljöskyddet har i praxis erkänts som ett intresse som kan tillåta undantag. En förutsättning är att de nationella reglerna uppfyller kraven på nödvändighet, pro- portionalitet och icke-diskriminering och att det inte är fråga om ett förtäckt handelshinder. I fall där EU antagit harmoniserande regler är utrymmet för natio- nella undantag än mer begränsat. Kemikalieområdet har i stora delar harmoniserats. Åtgärder på området beslutas i regel med arti- kel 95 (f.d. 100a) i EG-fördraget som rättslig grund. Även i sådana fall finns det ett visst utrymme för undantag, som dock är ännu mindre än för nationella regler som inte faller under harmoniserade områden. har i sin praxis före de ändringar som gjordes i Amsterdamfördraget bl.a. krävt att det råder för medlemsstaten specifika förhållanden som motiverar särregler. Amsterdamfördraget har genom ändringar i artikel 95 bl.a. klargjort att undantag kan göras både för regler som fanns vid beslutet om EG-lagstiftning och för nya regler efter beslutet. Kriterierna för det sist nämnda är dock mycket snäva. En tillämpning fullt ut av mål och allmänna hänsyns- regler på kemikalieområdet skulle innebära ett helt nytt och mycket bredare angreppssätt i syfte att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Kemikaliereglerna skulle inte enbart handla om miljö- och hälsoaspekter i snäv bemärkelse. Biologisk mångfald, resurs- hushållning och kretslopp m.m. skulle ingå som viktiga hänsyn vid utformandet av regler och vid tillämpningen av lagstiftningen. Som framgår ovan ställer emellertid EG-rätten hinder i vägen för en sådan tillämpning. Möjligheter till avvikelser från EG-reglerna finns men är begränsade. Att de nationella reglerna inte uppfyller kravet på proportionalitet och att underlaget (riskbedömning och konsekvensanalys) inte är tillräckligt syns vara vanliga invänd- ningar. En slutsats som skulle kunna dras av detta är att inte främst är ett instrument för införande av svenska särregleringar på kemikalieområdet. har däremot stor betydelse som en av de viktigaste grunderna för det svenska agerandet inom EU vid förhandlingar om den nya kemikaliepolitiken och om ny och änd- rad EG-lagstiftning på området. 3.3.214 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer Den största förändringen på KemI:s område är bestämmelserna om biotekniska organismer. De specifika kemikaliereglerna i miljöbal- ken medför i sig inga förändringar för KemI:s verksamhet. Möjli- gen kan de nya bestämmelserna i 14 kap. 17 § MB ge ett bättre utrymme för att vidta åtgärder vid användning av allmänkemikalier som bekämpningsmedel. Även på förordningsnivå är reglerna om biotekniska organismer den största förändringen. KemI har också fått utökade bemyn- diganden för varor och kan med stöd av dessa meddela föreskrifter om utredning och uppgiftsskyldighet för varor. KemI:s möjligheter att besluta om föreskrifter begränsas dock av EG-rätten. Bestämmelserna i 13 kap. om genteknik och de änd- ringar som gjorts i förordningen (1994:901) om genetiskt modifie- rade organismer har – med något undantag – inte inneburit änd- ringar i sak. Bestämmelserna i lagstiftningen genomför i stora delar EG-direktiv. Det område inom vilket KemI har uppgifter får anses harmoniserat inom EU. Bestämmelserna om genetiskt modifierade organismer bedöms inte medföra förändringar i reglerna som berör KemIs verksamhet. tillsynsbestämmelser finns i 26 kap. MB. I 26 kap.1 § MB anges att tillsynen skall säkerställa syftet med balken och före- skrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndighe- ten skall för detta ändamål i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgär- der som behövs för att åstadkomma rättelse. skall dessutom genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Enligt 26 kap. 2 § MB finns en skyldighet för tillsynsmyndigheten att anmäla misstänkta brott. I miljöbalkspropositionen (1997/98:45, del 1, s. 491) betonade regeringen att det är angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnas utan också skärps i syfte att mål skall kunna nås. Enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt (tillsynsförordningen) skall en myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Myndigheten skall också bl.a. upprätta en plan för tillsynsverksamheten och regelbundet göra uppföljningar och utvärderingar. Sanktionsmöjligheterna har förändrats i och med att miljösank- tionsavgifter införts i . Några nya straffbestämmelser har också införts och straffskalan har höjts för vissa brott. KemIs tillsynsansvar i fråga om tillverkare och andra primärleve- rantörer av kemiska produkter har inte förändrats. KemI har också samma ansvar som tidigare i fråga om vissa genetiskt modifierade organismer och vissa EG-förordningar. Nytt är att KemI också har tillsynsansvar för biotekniska organismer. Vidare har KemI inte längre någon operativ tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare. Nytt är också att KemIs ansvar för tillsynsvägledning också omfattar skydd mot effekter i den yttre miljön vid använd- ning av bekämpningsmedel. Vilket ansvar kommunerna har för den operativa tillsynen är något oklart. Av regeringens uttalande (prop. 1997/98:45, del 2, s. 268) kan dock dras slutsatsen att tillsynen omfattar detsamma som enligt tidigare kemikalielagstiftning. Kommunernas tillsynsansvar omfattar därmed bl.a. både kemiska produkter och varor samt primärleverantörer inom kommunen. Nytt är att kommunerna är ensamt ansvariga för de operativa tillsynen över återförsäljare och användare. Vad avser läns- styrelserna har den operativa kemikalietillsynen inskränkts till frågor till skydd av den yttre miljön i de fall har till- syn enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet och då tillsyns- ansvaret inte ligger hos KemI. Enligt regeringens bedömning (prop. 1997/98:45, del 2, s. 511) finns det skäl att närmare se på möjligheterna att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från KemI till kommunerna. KemIs och kommunernas tillsynsverksamhet Inspektioner är en av KemI:s huvuduppgifter och utgör en viktig del av myndighetens övergripande riskbegränsningsarbete. tioner skall genomföras inom alla verksamhetsområden. Det är viktigt att eftersträva bredd och variation och att utnyttja den allmänpreventiva effekten. En verksamhet som innebär att företagen inte i förväg kan räkna ut vilka som skall inspekteras gynnar det allmänpreventiva syftet. Ett litet antal företags- inspektioner tillsammans med information kan i vissa fall ge stor effekt. Vår bedömning är att detta angreppssätt ger en effektivare tillsyn än en verksamhet med målet att inspektera samtliga företag. I KemIs rapport tillsyn av leverantörer () behandlades bl.a. utvecklingen av kommunernas kemikalietillsyn. De enskilda kommunernas ambitioner och möjligheter att utveckla kemikalietillsynen ansågs variera beroende bl.a. på resurser och kompetens samt antalet kemikaliehanterande företag i kommunen. Ett problem som kommunerna uppgav var att det saknades möjlig- heter att finansiera verksamheten. Detta har lösts genom att kommunerna kan ta ut tillsynsavgifter enligt . Den kommunala tillsynen bedömdes öka. Enligt KemIs uppskatt- ning vad det i första hand fråga om ett 20-tal av de större och före- tagstäta kommunerna som skulle utveckla tillsyn över kemikalie- leverantörerna. KemI gjorde bedömningen att kommunerna skulle kunna ha det huvudsakliga tillsynsansvaret för ca hälften av de företag som anmält produkter till produktregistret. Enligt rapporten skulle KemI även fortsättningsvis utöva central tillsyn över tillverkare och importörer och borde i första hand behålla det huvudsakliga tillsynsansvaret över råvaruleverantörer med stark internationell koppling (, , Bayer, m.fl.) samt över efterlevnaden av regler som kräver speciell kemikompetens. KemI skulle även genomföra inspektioner inom större riskbegräns- ningsprojekt. För att upprätthålla kompetens, metodik och rutiner för inspektionsverksamhet ansågs krävas att KemI har en kärna av löpande inspektioner. Erfarenheterna har också visat att det bästa sättet att ge tillsyns- vägledning är att genom egen operativ tillsyn vara en förebild för kommunerna och sprida informationen till dem. Sådana projekt genererar tillsynsaktiviteter på lokal nivå och ökar den breda kemikalietillsynen i landet. Det genererar i sin tur efterfrågan av tillsynsvägledning från KemI. har medfört ett ökat an- tal anmälningar till polis och åklagare av misstänkta brott. har också mer än 650 beslut om miljösanktionsavgifter meddelats i landet. Hur stor del av anmälningarna och miljösanktions- avgifterna som härrör från kommunernas tillsyn på kemikalie- området finns det dock inte någon uppgift om. Vi har inte gjort någon uppföljning som visar om kommunernas tillsyn utvecklats på det sätt som förutsågs i rapporten. Mycket tyder dock på att utvecklingen ännu inte nått så långt. De miljökvalitetsnormer som finns har ingen direkt betydelse för KemIs verksamhet. skulle det eventuellt kunna införas miljökvalitetsnormer som t.ex. innebär gränsvärden för vissa bekämpningsmedel i mark och vatten i hela landet. Sådana miljö- kvalitetsnormer kan få betydelse för KemI:s godkännanden av bekämpningsmedel. När normer övervägs måste givetvis EG-rätten beaktas. I fråga om miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) gäller att sökan- den skall samråda med bl.a. de statliga myndigheter som kan antas bli berörda om verksamheten bedöms kunna medföra betydande miljöpåverkan (6 kap. 5 § MB). Vidare skall miljödomstolen enligt 22 kap. 4 § MB skicka kungörelser i ansökningsmål till bl.a. statliga myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. KemI har fått remisser om MKB och ansökningar om miljöfarlig verksamhet. Det framtida behovet av resurser till detta kan antas öka. Resurs- åtgången torde dock bli måttlig. Det är angeläget att KemI inte utför arbete som är sökandens ansvar. Miljöarbetet integreras i allt högre grad i det dagliga arbetet tillsammans med frågor om etik och socialt ansvarstagande. Marknadskrav och förväntade konkurrensfördelar består som viktiga drivkrafter för att införa miljöledningssystem. Skillnaden mellan stora och små företags miljöarbete riskerar emellertid att öka om inte rejäla insatser görs. Utvecklingen mot ett ökat tempo i samhället och krav på snabb produktutveckling kan leda till att en långsiktig hållbar utveckling får stå tillbaka. Dagligvaruhandeln kommer att vara viktig för utvecklingen av miljöfrågorna. En omvärldsanalys med de nationella aktörerna som utgångspunkt gjordes . Den genomfördes genom att ett stort antal personer i nyckelpositioner i det svenska samhället intervjua- des angående deras syn på miljöarbete m.m. Undersökningen belyste miljöproblemen i vid bemärkelse där kemikaliefrågorna ingick som en del. Synen hos de intervjuade personerna framstod som mycket enhetlig och sammanfaller i stort sett även med en undersökning av hur företagen hanterar kemikaliefrågorna utifrån marknadens krav. Miljöfrågorna fortsätter att alltmer integreras i det dagliga arbetet inom politiken, hos myndigheter, företagen och enskilda konsu- menter. Mycket av det praktiska åtgärds- och insatsarbetet är dock bara påbörjat och mycket återstår att göra för att nå de långsiktiga målen för en hållbar utveckling. Dagligvaruhandeln, med sin möj- lighet att påverka kundens val, bedöms som mycket viktig för utvecklingen. Från att varit fokuserat på hot, katastrofer och missförhållanden tenderar miljöarbetet att bli mera lågmält och vardagsbetonat och ses mera som en viktig del i helheten. Miljö, etik och socialt ansvarstagande sammanvävs i högre utsträckning än förut. Möjli- gen kan fokus komma att riktas mer mot rena etikfrågor på bekostnad av miljöaspekter. För dagens och sannolikt även morgondagens unga konkurrerar miljöfrågor med IT och krav på rörlighet och snabba förändringar där individuell kortsiktig tillfredställelse framhålls viktigare än en långsiktig hållbar utveckling i ett samhällsperspektiv. Tempot i samhället fortsätter att öka. Inom t.ex. IT-branschen där tiderna från idé till produkt är mycket korta riskerar miljöfrågorna att komma i andra hand. I någon mån talar människors rädsla för den diffusa spridningen av kemikalier som kan påverka deras eget och kommande generationers liv mot detta förhållande. I de fall rädslan tar sig konkreta uttryck lutar det snarare mot att det blir enskilda kemikalier eller produkter som kommer i fokus. angreppssättet som har varit ledstjärna i de traditionella miljörörel- sernas arbete tros förskjutas mot enskilda frågor. Däremot lämnas en dörr öppen för dark horses – oförutsebara händelser och hot- som ställer krav på snabba och omfattande insatser från alla sam- hällssektorer. Marknadskrav och förväntade konkurrensfördelar förväntas bestå som drivkrafter för att införa miljöledningssystem. Många menar att miljöledningssystem och liknande kommer att vara ett kraftfullt verktyg för att hantera miljörelaterade kemikaliefrågor och tilltron till näringslivets egna system för att införa dem är stor. Däremot kommer skillnaderna mellan branscherna, i synen på vilka kemi- kalier som ska integreras i miljöledningssystemen, att bestå eller t.o.m. förstärkas. Fokus kan variera från ämnen med farliga egen- skaper till ämnen som hanteras i stora volymer. Införandet av miljöledningssystem innebär en form av långsiktig strategi som generellt leder till att företaget vidtar fler konkreta åtgärder. Åtgär- der som i sin tur ofta leder till vinster i form av minskade kostnader för bl.a. hanteringen av avfall. Det finns dessutom studier som visar att miljökrav inte har medfört att något svenskt företag har tvingats att upphöra med sin verksamhet. De stora företagens krav via kravspecifikationer fortsätter att medverka till att underleverantörerna anpassar sin produktion och produktsortiment till mindre farliga alternativ. Det också sker en värdeförskjutning i företaget som visar på ett tydligt koncern- och ledningsintresse för miljöfrågor. Den positiva bilden behöver dock nyanseras vad gäller småföre- tagens situation. Skillnaden mellan stora och små företags miljö- arbete har ökat och riskerar att öka ännu mer om inte rejäla insatser görs. Tempot i småföretagens miljöarbete men även kunskapen om miljörelaterade frågor behöver öka. Behovet av stöd till småföretagen lyfts också fram i Kemikontorets enkät till sina medlemsföretag. Kundernas – både yrkesmässiga användares och privatkonsumen- ters – krav visar att det finns en stor marknadspotential för såväl renodlad miljöteknik som miljöanpassade produkter och tillverk- ningsprocesser. Mycket talar för att miljömarknaden kan bli en av tillväxtmotorerna för svensk ekonomi som kan ge miljödrivet svenskt näringsliv konkurrensfördelar internationellt. En samhällssektor där miljö- och kemikaliefrågor kan komma att få större tyngd är de finansiella institutionerna. Varken svenska eller internationella miljöprogram har haft någon större påverkan på den finansiella sektorns arbete. Miljöfonderna står endast för någon enstaka procent av det totala värdet på börsen. I takt med att intresset för miljöfonder ökar kan dessa förhållanden emellertid komma att ändras. De miljökrav som ställs i de ekonomiska värderingarna av företagen innebär i stort sett att de ska följa lagstiftningen på området. Detta gör lagkraven till den egentliga drivkraften.