sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta ska- par i sin tur förutsättningar för en ekonomisk tillväxt. N brobyggare mellan lokalt och globalt arbete. Det civila samhäl- lets organisationer, som å ena sidan har lokala erfarenheter och å andra sidan samverkar på global nivå, har stora möjligheter att göra de kopplingar mellan lokal erfarenhet och global policy som globaliseringen kräver. N Komplettera statens ansvar för utbildning, hälsovård och annan bas- service. Staten har skyldighet att tillgodose människors ekono- miska och sociala rättigheter. Den har också huvudansvaret för sina medborgares sociala välfärd. Men det civila samhällets organi- sationer kan emellertid när så krävs komplettera detta arbete och även visa på modeller och nya lösningar. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 För en demokratisk utveckling krävs fria och oberoende medier som är reglerade i grundlagen och fungerar i praktiken. Starka och obe- roende media kan bidra till att förbättra den öppenhet som ska känneteckna offentlig verksamhet och bidra till dess ansvarsta- gande. I praktiken är dock möjligheterna ofta begränsade för såväl opposition som det övriga civila samhällets organisationer att föra ut sina budskap i framför allt etermedia. Medierna är ofta knutna till regeringsmakten eller till kommersiella intressen utan uttalade samhällsuppdrag. Föreningspress och liknande media kan spela en viss roll i utvecklingsprocessen, men de har ofta en svag ställning. Mediernas roll som granskare av makthavare och företrädare för de mest utsatta människorna är en roll som generellt inte ges mycket utrymme i flertalet utvecklingsländer. Enskilda journalister eller författare spelar däremot inte så sällan en betydelsefull roll i demokrati- och utvecklingssträvanden. Medierna, i synnerhet radion och televisionen, är i många sam- hällen allmänhetens viktigaste informationskälla för kunskap och kännedom om omvärlden. Detta har gjort att nästan all kommuni- kation är beroende av den bild som journalister och andra mediean- ställda har och förmedlar. De nyheter och den information man kan få via nya elektroniska media och Internet är fortfarande rela- tivt begränsad. Om den starkt begränsade tillgängligheten ökar kan man dock förutse en förändring genom mer diversifierad information. I fattigdomsbekämpning är jämställdhet både ett oundgängligt medel och ett mål i sig. Fattigdomsbekämpning – liksom jämställd- hetssträvanden – är i hög grad frågor om att utmana rådande makt- strukturer och egenintressen. En nyckelfråga i all fattigdoms- bekämpning är enskilda människors – både kvinnors och mäns – delaktighet och möjlighet att påverka sina liv, och en nyckelfråga i jämställdhetsarbetet är att vidga kvinnors handlingsutrymme12. Skillnaderna i villkor mellan könen är ofta störst i de fattigaste befolkningsgrupperna. 12 Johnsson-Latham, 2000 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Avsaknad av jämställdhet innebär stora mänskliga problem och avsevärda förluster i termer av social, politisk och ekonomisk ut- veckling. Kvinnors låga utbildning och dåliga tillgång till hälsovård drabbar inte bara dem själva utan även framtida generationer. Stu- dier visar att en kvinna med mer utbildning har större möjlighet att påverka sin livssituation. Hon kan vårda sina barn bättre och inser lättare betydelsen av utbildning för sina barns bästa. I den internationella diskussionen om strategier mot fattigdom har frågor om makt alltmer kommit i fokus. Analyser av fattigdom brukar visa hur lokala makthavare söker tillskansa sig resurser och inflytande på fattiga människors bekostnad. Mer sällan påpekas att mönstret ofta går igen på familjenivå – där männen i kraft av tradi- tion och gällande värderingar fattar besluten och kontrollerar resurserna. Många kvinnor saknar makt över sin egen kropp, sin sexualitet och sin fertilitet. När män äger och kontrollerar hemmet har kvinnor få möjligheter att freda sig mot våld och utnyttjande. Diskrimineringen har ett ekonomiskt pris och ökar fattigdomen, till exempel när det gäller rätten för kvinnor att inneha egendom och ärva mark på samma villkor som män, vilket i sin tur gör det svårt för kvinnorna att få krediter för att producera och därmed få mat och uppehälle för familjen. I vissa länder har det visats att de få kvinnliga husägarna prioriterar investeringar för familjens välfärd och för inkomstgivande verksamheter högre än de manliga hus- ägarna gör. Bara en begränsad del av världens tillgångar ägs eller kontrolleras dock av kvinnor. Bristen på jämställdhet har makroekonomiska konsekvenser för ett lands produktivitet och ekonomiska tillväxt. Studier visar att ju fler kvinnor som får utbildning, desto högre blir tillväxten13. Högre utbildning är förknippat med minskat barnafödande, vilket i sin tur ger kvinnor bättre möjligheter till utbildning och arbeten. Avsak- naden av kvinnor i politiken och i arbetskraften verkar, enligt forskningen, påverka förekomsten av korruption i ett land. Sociala normer, lagar och politik, bidrar till att skapa skillnader mellan män och kvinnor vad avser tillgång till hälsovård, arbets- kraftsdeltagande och utbildning. För att jämställdhet skall kunna uppnås måste dessa strukturer påverkas och förändras. Det är viktigt att genomföra lagändringar som ger kvinnor och män samma lagliga rättigheter och möjligheter. Man måste också arbeta för att förändra sociala normer och attityder. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 instrument i detta arbete är lagar som skyddar kvinnor från våld och övergrepp, som ger kvinnor rätten att äga land och bostäder och att delta på arbets- och kreditmarknaderna på jämställda vill- kor. Diskrimineringen har också ett politiskt pris. Kvinnors, och spe- ciellt fattiga kvinnors, bristande ekonomiska och politiska makt är ett allvarligt utvecklingsproblem, eftersom det innebär att kvinnors intressen, som indirekt också är viktiga för en hållbar utveckling, inte speglas eller vägs in i beslut. FN:s konvention om eliminering av diskriminering av kvinnor (CEDAW) och aktionsprogram från kvinnokonferensen i har fått ett omfattande stöd och en granskningskommitté följer upp hur stater genomför sina åtaganden. Många utvecklingsaktörer, bl.a. och , lyfter fram utbildning av flickor som en viktig väg för att öka jäm- ställdheten och minska fattigdomen. Varje flicka har rätt till en god och relevant basutbildning, men det räcker inte. Det finns studier som visar att även då flickor och kvinnor är bättre utbildade, så får de inte bättre och mer välbetalda arbeten än män. Flickor fullföljer emellertid mer sällan utbildningen än pojkar och tas ofta först ur skolan när familjer inte har råd med utbildning eller har behov av arbetskraften hemma. Många kvinnor riskerar liv och hälsa genom ständigt återkom- mande graviditeter. En halv miljon kvinnor dör i samband med graviditet för att de saknat möjlighet till familjeplanering, mödrarådgivning och service. Männen i familjen motsätter sig ofta preventivmedel eller att kvinnorna använder den mödra- och för- lossningsservice som finns. Kvinnor utsätts ofta för våld och övergrepp, just för att de är kvinnor. I många samhällen beivras inte våld och övergrepp, även om de står i strid med både internationell och nationell lagstiftning. Det faktum att ett stort antal miljoner kvinnor är könsstym- pade speglar att det på många håll finns ett socialt sanktionerande av patriarkala traditioner, som dessutom upprätthålls av kvinnorna själva. Det innebär stora risker och hälsokomplikationer. Handeln med unga kvinnor och flickor för sexuellt utnyttjande är ett annat exempel. Ytterligare ett är grova våldtäkter i krig och konflikt. Det är viktigt att män deltar i arbetet mot könsdiskriminering. Erfarenheter visar att om män involveras kan positiva framsteg göras. Om män demokratiskt delar med sig av makten har alla – både män, kvinnor och barn – mycket att vinna på det. SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer och fördjupa analysen också av pojkars och mäns villkor och bete- enden är ett viktigt bidrag till en effektivare politik för jämställd- het, fattigdoms- och aids-bekämpning. Det är mycket svårt för enskilda individer att förändra sociala normer och institutioner på egen hand. En djup medvetenhet om behovet av könsrollsanalyser vid utformning av politik, liksom en strävan efter att befrämja jämställdhet, är centrala element för att en regering på ett effektivt sätt skall kunna bekämpa fattigdomen och befrämja utveckling. Könsrollsmedvetenhet leder till ett effek- tivare genomförande av program och projekt. Det är viktigt att notera att män måste utgöra målgruppen för många insatser. Ett antal områden förefaller som extra väsentliga: lika tillgång till representation i beslutande fora och lika tillgång till resurser och rättigheter. Insatser som krävs för att uppnå detta är flera. Bland annat krävs en reformering av institutioner så att män och kvinnor har samma lagliga rättigheter och möjligheter. Det krävs även ett aktivt arbete för att se till att sedvanerätten anpassas till detta. Kollektiva och privata tjänster, t.ex. lokalisering av skolor och hälsostationer bör utformas så att jämställdheten främjas. Dess- utom bör den ekonomiska utvecklingen främjas för att stärka motivationen till en mer jämställd fördelning av resurser. Det behövs också jämställdhet i tillgången till produktionsmedel och förtjänstmöjligheter, en anpassning av socialförsäkringssyste- men så att de tillgodoser både kvinnors och mäns behov samt ett stärkande av kvinnors politiska inflytande och deltagande, dels genom att förstärka deras lagliga rättigheter, dels genom aktiva åt- gärder. I många utvecklingsländer är hälften av befolkningen under . Barnens situation är en tydlig indikator på ett samhälles utveckling, och hur dess resurser förvaltas och fördelas14. Attityden till och behandlingen av barn speglar samhällets värderingar och människo- syn. Det är i mycket barnen som får bära konsekvenserna av föräld- rarnas och samhällets fattigdom. Bristen på resurser, inflytande, trygghet och utbildning minskar möjligheten till barns fysiska, mentala och sociala utveckling medan den ökar risken för kränk- Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 ningar, orättvis behandling, utnyttjande, misshandel och sexuella övergrepp. För att bekämpa fattigdomen är det därför nödvändigt att definiera åtgärder som syftar till att radikalt förändra barns livs- villkor. Barndomen är den period i livet då människan är som mest sår- bar och beroende av andra för sin överlevnad och utveckling. Det är också den mest utvecklande och formbara. Barn har därför genom förstärkta mänskliga rättigheter. Barnen är varje samhälles viktigaste resurs . Allt fler studier visar att satsningar på barn är en investering i ett framtida samhälles välfärd. Satsningar på förverkligande av barnkonventio- nens innehåll är en investering i ett samhälles utveckling och fram- tid. Varje stat ansvarar för att främja barnets bästa genom lagstift- ning och planer för omsorg och skydd omfattande alla barn i lan- det. , som trädde i kraft och fick en närmast global uppslutning, har kraftigt bidragit till att lyfta upp frågan om barns rättigheter på den politiska agendan. Mekanismer för upp- följning av konventionens tillämpning finns på plats internationellt och i de flesta länder också på nationell nivå. Mycket arbete återstår dock innan konventionen får fullt genomslag för barns villkor. Några övergripande principer i konventionen är vägledande för hur rättigheterna skall tolkas och genomföras. De kan också fun- gera som vägledning vid intressekonflikter och avvägning mellan olika rättigheter. Inget barn får diskrimineras. Barn har rätt att utveckla sina möjligheter. Vidare skall samtliga beslut som rör barnet – inte bara de som tas av offentliga institutioner utan även av privata aktörer – ha sin utgångspunkt i barnets bästa. Konven- tionen värnar vidare om barns frihet och självbestämmande, och kräver en betoning av barnets rättighet att få sin talan hörd i frågor som rör henne eller honom. I konventionen betonas att föräldrarna har det primära ansvaret för att försörja, skydda och vägleda sina barn, men staten behöver skapa förutsättningar för föräldrar att ta hand om sina barn. Staten måste också vara beredd att skydda och stödja barn när föräldrar inte tar sitt ansvar. För att förverkliga krävs i varje land en lång- siktig nationell strategi som fokuserar på resultat, process och utvär- dering. En sådan behöver bygga på samarbete mellan olika aktörer som myndigheter, enskilda organisationer och media, inte minst på lokal nivå och i barnens dagliga miljö. Skolan kan spela stor roll. SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Barns rättigheter bör genomsyra såväl skolplan och pedagogik som skolmiljön. Att ta upp frågan om barns rättigheter är ett första vik- tigt politiskt ställningstagande. Att se över existerande lagstiftning så den harmoniserar med är nästa steg. Genom att i politiskt och ekonomiskt beslutsfattande introducera konse- kvensanalyser för att utvärdera effekter på barn kan frågans priori- tet accentueras. Regeringar och lokala styrelser behöver därför utveckla former för att lyssna till barn i frågor som rör dem och ta hänsyn till deras åsikter. Barn behöver också bli medvetna om sina rättigheter, lik- som deras föräldrar, lärare och andra vuxna de möter. 5.2.5Människor med funktionshinder och deras rättigheter Människor med funktionshinder tillhör ofta de fattigaste bland de fattiga. Sambandet mellan fattigdom och funktionshinder blir tyd- ligt med den bredare innebörden i begreppet fattigdom; förutom bristen på pengar och mat, tillkommer isolering, utsatthet, sårbar- het och diskriminering. Det är vanligt att människor med funk- tionshinder lever ett isolerat liv boende på en institution eller mer eller mindre undangömda i hemmet. De är ofta maktlösa, eftersom de saknar möjlighet till utbildning eller samhällspåverkan, och de är sårbara genom sitt beroende av omvårdnad och rehabilitering. En osäker inkomst eller ingen alls, bl.a. på grund av diskriminering i arbetslivet, medför naturligtvis även en ekonomisk fattigdom. Livs- situationen för en människa med funktionshinder innefattar därför ett antal faktorer som på olika sätt ökar risken att hamna i fattig- dom. Att minimera dessa risker blir därför också en nödvändig del i fattigdomsbekämpningen. Kvinnor med funktionshinder i utvecklingsländer möter ofta en trefaldig diskriminering. De diskrimineras på grund av sin ekono- miska status, sitt kön och sitt funktionshinder. I många kulturer bedöms kvinnan utifrån sin roll som dotter, fru och mor. Då kvin- nor med funktionshinder sällan kan eller får gifta sig, och inte hel- ler blir mödrar, är deras status mycket låg. De diskrimineras inom de flesta områden i samhället, såsom utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknad. Detsamma gäller inom hälsosektorn. Rätt vård och rehabilitering är dock ofta en grundförutsättning för mycket annat. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Traditionellt är funktionshinder inte sällan förknippat med straff, synd och något som inger rädsla, skam och osäkerhet. Detta leder ofta till att barn med funktionshinder göms undan, sätts på undantag i jämförelse med andra i familjen eller till och med helt förnekas. I vissa miljöer är det vanligt att barn sätts på gatan för att tigga och fråntas både respekt och möjligheten att leva ett värdigt liv och utvecklas som andra barn. Ofta negligeras dessa barn även av skola, myndigheter, kultur och media. Den fysiska miljön hind- rar barnen från att röra sig fritt, leka och träffa kamrater. Enligt SHIA (Svenska handikapporganisationernas internationella bi- ståndsförening) har endast ett par procent av barn med funktions- hinder i utvecklingsländerna tillgång till utbildning15. Människor med funktionshinder är inte en homogen grupp utan återfinns i alla delar av samhället, med olika bakgrunder och förut- sättningar. Med ett rättighetsperspektiv är utgångspunkten den en- skilda människan med hans eller hennes behov och individuella förutsättningar. De mänskliga rättigheterna är universella och innefattar alla människor utan undantag. Eftersom det finns en mängd sociala, ekonomiska, normativa, kulturella och rent fysiska hinder som begränsar funktionshindrades möjligheter att ta del av och bidra till sin egen utveckling så har inte alla människor samma förutsättningar att tillgodogöra sig och åtnjuta sina rättigheter. För att kunna tala om alla människors lika värde och rättigheter krävs att man tar dessa hinder i beaktande och försöker hitta lösningar utifrån hur enskilda människor upplever sin situation. 5.3Politik för ekonomisk utveckling En fattigdomsbekämpande ekonomisk politik är en avgörande förut- sättning för ett lands möjligheter att minska fattigdomen. Ekono- misk tillväxt, grundad på makroekonomisk stabilitet, en aktiv för- delningspolitik och ändamålsenliga institutioner är viktiga delar i politikens utformning. En tillväxtfrämjande politik behövs för att etablera gynnsamma investeringsförutsättningar i utvecklingslän- derna, vilket är nödvändigt för att generera kapital, tillväxt och sys- selsättning16. För att minska fattigdomen behövs både ekonomisk tillväxt och bättre inkomstfördelning. För att uppnå det internationella ut- 16World Bank, 2000b; 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer vecklingsmålet om halverad fattigdom skulle exempelvis behöva en tillväxt på och en mer jäm- lik fördelning av inkomsterna. Enbart att förhindra en ökning av antalet fattiga kräver en tillväxt på 5 procent17. I samhällen där stor ojämlikhet råder är således en aktiv fördelningspolitik, som inklude- rar inte bara inkomster utan även innehållet i en samlad socialpoli- tik, viktig för att påskynda minskningen av fattigdomen18. I många samhällen krävs riktade åtgärder för att motverka socialt baserade skillnader i tillgångar, exempelvis via landreformer, via åtgärder som ökar andelen flickor i skolan och via mikrokrediter för fattiga kvinnor. Den enskilda individen behöver stöd från samhället för att ta sig ur fattigdomen. För ett ökat välstånd krävs förbättrad tillgång till arbete, lån, vägar, elektricitet, marknader för avsättning för pro- dukter samt tillgång till utbildning, sanitet och hälsoservice. Eko- nomiska reformer som skapar förutsättningar för detta är avgö- rande, men de måste anpassas till de lokala förutsättningarna. Till följd av flera utvecklingsländers omfattande ekonomiska problem med bytesbalansunderskott, växande skuldbörda, svaga finansiella system och hyperinflation förordades mot slutet av årtiondet ett antal ekonomisk-politiska åtgärder som kom att betecknas the consensus. Till åtgärderna, som lanserades av IMF, och den amerikanska administra- tionen, hörde makroekonomisk stabilitet genom låg inflation, små budget- och bytesbalansunderskott, avreglering av kapitalmarkna- den och avskaffande av handelshinder. har denna politiks snäva inriktning mot ekonomisk stabilitet ifrågasatts. Poli- tiken har breddats till att även omfatta andra åtgärder för att skapa fungerande marknader såsom sund finanspolitik, institutionsbyg- gande, konkurrensfrämjande, utbildningsinsatser och teknologi- överföringar etc19. De statliga och kommunala förvaltningar som utarmades under strukturanpassningspolitiken behöver också stärkas för att kunna styra och samordna uppbyggandet av nödvän- dig infrastruktur och service. Finanssektorn, som utgör ekonomins blodomlopp, är undermålig i många utvecklingsekonomier. Fattiga människor har drabbas sär- skilt hårt av följderna vid nationella eller internationella kriser i systemet. Krisen i 1997-1998 medförde exempelvis att cirka 25 miljoner människor i , enligt 17World Bank, 2000a 18Razavi och Mkandawire, 2001 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 beräkningar, åter föll under strecket för varaktig extrem fattigdom (per dag). För att komma till rätta med problemen i enskilda länder behövs bl.a. ökad konkurrens inom banksektorn, inrättande av en finansinspektion och en stabil valuta. Finansiella kriser och olika ekonomiska chocker slår hårdast mot de fattiga. För att motverka detta krävs en hållbar ekonomisk poli- tik och ett robust finansiellt system i kombination med åtgärder för att begränsa skadeverkningar av hastiga, kortsiktiga kapitalflö- den när ekonomin öppnas mot omvärlden. Finansiering av åtgärder riktade till fattiga måste säkras under en recession. Sociala skydds- nät som skyddar individer vid hastiga förändringar och konjunk- tursvackor måste finnas till hands eller skapas. En kombination av åtgärder kan även behövas för riskhantering på lokal- och hushålls- nivå, t.ex. mikroförsäkringsprogram, expansion av offentliga arbe- ten, livsmedelsprogram och fonder för lokala projekt. Utveckling av det lokala näringslivet, de offentliga och privata sektorerna är grunden för länders ekonomiska tillväxt och därmed fattigdomsminskning. Majoriteten av världens fattiga måste finna sin försörjning i den privata sektorn. I syfte att stimulera näringsli- vet och privata investeringar bör staten verka för en stabil makro- ekonomisk politik, gynnsamma investeringsförutsättningar, ett hållbart finansiellt system samt ett tydligt och öppet affärsklimat20. Vidare krävs att korruptionen bekämpas, att tillgång till lån säkras samt att transaktionskostnaderna för att nå inhemska och ut- ländska marknader minskas t.ex. genom satsning på en väl funge- rande infrastruktur, där tillgång till energi, transporter och tele- kommunikation (t.ex. Internet) säkras. För att uppnå ekonomisk tillväxt måste nödvändiga privata inve- steringar kompletteras med offentliga investeringar inom framför allt infrastruktur, kommunikation, hälsovård och utbildning. I syfte att minska fattigdomen bör investeringarna i högre grad riktas direkt till de fattiga. Av stor vikt är att stärka kvaliteten och de fat- tigas inflytande över viktiga funktioner i samhället som hälsofrågor och utbildning. 20 Vlachos, 2001a SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer En väl fungerande arbetsmarknad är också en viktig förutsättning för att ett lands näringsliv skall kunna utvecklas och fungera effek- tivt. Samförstånd mellan parterna på arbetsmarknaden är av stor betydelse för utvecklingen av produktion och handel liksom för fördelningen av produktionsresultaten. Kompetenta arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer behövs dessutom för att tillförsäkra arbetstagarnas rättigheter i arbetslivet liksom för att tillse att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls. En aktiv arbetsmarknadspolitik bör även prioriteras där yrkesutbildning, arbetsförmedling och utveckling av arbetsmarknadens infrastruktur ingår. Den informella sektorn, dvs. produktionen utanför den formellt registrerade företagsamheten, utgör i många utvecklingsländer en väsentlig del av ländernas produktion och sysselsättning. Lokala småentreprenörer har ofta svårt att erhålla vanliga bankkrediter som de introducerade mikrokrediterna framförallt är inriktade på mindre projekt och inte avsedda för småindustriell verksamhet. I syfte att utveckla småföretagsamhet kan införandet av minikrediter, som ett komplement till mikrokre- diter, vara ett högst verksamt instrument. För att åstadkomma tillväxt behöver ekonomier även expanderas till regionala och internationella marknader.