sou · GPB358 · 2002-01-01 00:00:00 — När kärnkraftsmodellen tillskapades var en grundläggande princip att staten inte bara skulle ha ett sedvanligt övergripande ansvar för lag- stiftning och allmän tillsyn utan även ett pådrivande och övervakande ansvar över utvecklingen för att skapa slutförvaren, samt ett ansvar för Jämförelse med organisatoriska lösningar... Slutligen skulle staten även ta över ansvaret ef- ter en förslutning av förvaret, eftersom det ansågs orimligt att ett före- tag skulle kunna bära ansvaret under den mycket långa tid som förvaret skulle komma att existera. För kvicksilveravfall är statens allmänna övergripande ansvar också utvecklat. Det finns lagstiftning om miljöfarlig verksamhet och farligt avfall samt tillsynsmyndigheter. En annan sak är att denna lagstiftning möjligen skulle behöva kompletteras för att underlätta tillkomsten av ett djupförvar, jämför avsnitt 9.2. Hur statens ansvar för ett djupförvar efter en förslutning skulle gestalta sig är dock mindre klart. Som kom- mer att redovisas i avsnitt 8.5 är det vår uppfattning i denna utredning att det rimligen är samhället som på lång sikt måste ombesörja erfor- derliga åtgärder för ett förvar när verksamhetsutövarens ansvar klingat av. Det skulle nämligen knappast vara möjligt av en myndighet att ut- kräva ansvar av en verksamhetsutövare om tillstånden följts. Därmed skulle det hårddraget kunna påstås att staten redan har ett dolt efteransvar för ett förvar. En annan fråga är emellertid om staten även skulle kunna ta på sig ett ansvar för att driva på och övervaka utvecklingen att skapa slutför- varen på samma sätt som sker för kärnkraftsavfall. Om staten önskar detta måste den i så fall också tillförsäkras möjligheten att utöva en kontrollfunktion. Den möjlighet som närmast skulle stå öppen är att lägga en sådan uppgift på de tillsynsmyndigheter som redan har att övervaka hantering av farligt avfall eller miljöfarlig verksamhet. En ef- fektiv övervakning skulle dock förutsätta sanktionsmöjligheter. Den ovanstående jämförande analysen utvisar att det precis som för kärnkraftsindustrin finns starka skäl för en samverkan mellan bolagen med kvicksilveravfall. En fråga är då om den beskrivna kärnkrafts- modellen skulle kunna utgöra en förebild. Som framgår består kärnkraftsmodellen av såväl ett finansierings- system som kraftbolagens samverkan i ett bolag. Vidare har staten ett långtgående ansvar. Det kan därmed sägas att den utgör en välutveck- lad och långtgående form av samverkan. Kärnkraftsmodellen med alla dess komponenter är enligt vår mening inte direkt och fullt ut tillämpbar för kvicksilveravfallet. Mot bakgrund av de förhållanden som diskuterats ovan finner vi sålunda det inte rim- ligt att överväga att nu bygga upp ett system med statligt förvaltade fonder (utöver den fond för batteriavfall som staten redan byggt upp). Det är också tveksamt om staten skall ta på sig en pådrivande roll för 50 Jämförelse med organisatoriska lösningar... forskning och utveckling. Behovet av kvalificerad teknikutveckling är rimligen väsentligt mindre för kvicksilverhanteringen än för det använ- da kärnbränslet och kräver därmed rimligen inte flera decennier. Det kan med skäl ifrågasättas om detta motiverar uppbyggnaden av särskil- da kontrollfunktioner med tillhörande lagstiftning. Dock kvarstår rimli- gen behovet av ett uttalat eller dolt efteransvar för staten efter förslut- ning som diskuterats ovan. Det som i stället närmast skulle kunna vara aktuellt som förebild är en lösning liknande den som använts för slutförvaret av reaktoravfall (SFR). Vi utgår av ovan anförda skäl från en förenklad modell som möjlig förebild för samverkan mellan bolagen för att behandla och förvara kvicksilveravfall. En utgångspunkt är sålunda att finansiering skulle ske separat via varje bolag, utan att statligt förvaltade fonder tillskapas, dvs. på liknande sätt som för SFR. I denna modell skulle också statens ansvar vara mer begränsat än vad det är för hanteringen av använt kärnbränsle. Vi anser att en sådan förenklad modell skulle kunna utgö- ra en väl avvägd lösning för samarbete kring ett slutförvar för kvicksil- veravfall. Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 51 7Juridiska aspekter på ett djupförvar - en sammanfattning I detta kapitel behandlar vi den svenska och europeiska lagstiftningen som kan ha betydelse för tillkomsten av ett djupförvar. Kapitlet utgör en sammanfattning. Den juridiska analysen i dess helhet finns presente- rad som bilaga 2. Anläggningen av ett djupförvar för kvicksilverhaltigt avfall skulle krä- va tillstånd enligt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Eftersom den tillförda mängden kommer att understiga skulle länsstyrelse ha att pröva tillståndsfrågan som första instans. Beslutet skulle kunna överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstol. Prövningstillstånd krävs i Miljööver- domstolen. Det kan förutses att en sådan prövning skulle kunna bli tidskrävan- de. Inledningsvis skulle ett prövningsförfarande behöva föregås av ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning. Det skulle ankomma på den blivande verksamhetsutövaren att samråda med statliga myn- digheter samt de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan. Sedan skulle sökanden be- höva upprätta en miljökonsekvensbeskrivning, som skulle ingå i en an- sökan om tillstånd. I samband därmed skulle sökanden behöva visa att denne använde sig av bästa möjliga teknik som var skälig. Därefter skulle det egentliga prövningsförfarandet ta vid. Ett beslut av länsstyrelse skulle föregås av en förhandling. En mängd aktörer, så- som berörda enskilda personer, vissa miljöorganisationer, lokala ar- betstagarorganisationer, , Kammarkollegiet samt kommuner vars allmänna intressen är berörda skulle kunna överklaga beslut till miljödomstolen och . Un- der prövningsförfarandet skulle även den s.k. stoppregeln kunna aktua- liseras. Den innebär att om verksamheten kan befaras föranleda skada 52 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön får den bara tillåtas om det finns särskilda skäl. Skulle eller domstolarna finna att regeln skulle kunna aktualiseras skall den överlämna frågan till regeringen för slutlig prövning. Förfarandet skulle dock redan från början kunna ersättas av en prövning av regeringen. Denna har möjlighet att göra en s.k. fakultativ tillåtlighetsprövning om verksamheten kan beskrivas vara av ingripan- de slag. Detta krav får anses vara uppfyllt för ett djupförvar. Om rege- ringen väljer detta alternativ skulle det ankomma på att efter samrådsförfarandet bereda ärendet och därefter överlämna det till regeringen för ett slutligt beslut. Den berörda kommunen skulle dock vid en tillåtlighetsprövning kunna stoppa verksamheten genom att läg- ga in sitt veto. En självklar utgångspunkt är att varje avfallsägare ansvarar för sitt av- fall. Nästa fråga är dock vem som enligt gällande lagstiftning skulle att komma att bära det juridiska ansvaret för ett djupförvar. Frågan är sär- skilt intressant, eftersom det kan ta mycket innan kvicksilvret når markytan. Verksamhetsutövaren ansvarar för sin nuvarande verksamhet. En verksamhet, såsom exempelvis en deponi, anses pågå oavsett att avfall inte längre deponeras, så länge deponin genererar utsläpp. Det synes innebära att verksamhetsutövaren rimligen skulle ansvara för ett djup- förvar under en mycket . Det förhållande att förvaret skulle för- slutas skulle sakna juridisk relevans för det formella ansvaret. Verksamhetsutövaren är den juridiska person som driver förvaret. Är den juridiska personen exempelvis ett dotterbolag ansvarar bara det bolaget och inte moderbolaget. Skulle utövaren överlåta verksamheten kvarstår ansvaret under förutsättning att denne haft del i föroreningar- na. Som framgår ovan skulle ansvaret för ett djupförvar formellt sett va- ra långtgående. Det är dock viktigt att analysera vad ansvaret i prakti- ken skulle innebära. Ansvar kan bara utkrävas under förutsättning att det är skäligt. Av propositionen till följer att det inte är möjligt att utkräva ansvar om verksamhetsutövaren följt regler och givna tillstånd. För att ett ansvar skall kunna utkrävas krävs det att verksamhetsutövaren överträtt gällande regler för förvaret. Det skulle därmed i slutändan rimligen ändå bli samhället som på lång sikt måste ombesörja eventuella erforderliga åtgärder när verksamhets- utövarens ansvar klingat av. Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 53 Av 15 kap 9 § följer att regeringen eller den myndighet re- geringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Med hantering av avfall avses enligt 15 kap 3 § samma balk en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvin- ning och bortskaffande av avfall. Därmed skulle det tveklöst förhålla sig på det sättet att regeringen för allt som är avfall skulle kunna före- skriva att det skall deponeras i ett djupförvar. För en del av det kvick- silver som utpekats i och i direktiven, som exempelvis kvicksilver, är det självklart att detta är avfall. Det har dock anförts att det är möjligt att en del av det kvicksilver som utpekats inte är att betrakta som avfall och särskilt skulle detta gälla det kvicksilver som används i kloralkaliindustrin. I har EG-rättens avfallsdefinition införlivats och den lyder på följande sätt: Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. har uttalat att avfallsbegreppet inte förutsätter att in- nehavaren uteslutit att substansen eller objektet återutnyttjas ekono- miskt av andra. Kvicksilverhaltigt avfall ingår i den avfallskatalog som 15 kap. 1 § hänvisar till. Som framgår av paragrafen utgör det dock bara avfall under vidare förutsättning att innehavaren gör sig av med det eller avser att göra sig av med det eller det föreligger en skyldighet att göra sig av med det. Vid en avveckling av användningen av kvicksilver i kloralkaliin- dustrin skulle kvicksilvret utgöra en restprodukt för kloralkaliindustrin. Eftersom industrin inte längre skulle kunna använda kvicksilvret måste det förutsättas att företagen skulle "avse att göra sig av med det". En hypotes skulle kunna vara att företagen ansåg att det hade ett värde och därför skulle vilja exportera det till exempelvis andra kloralkaliindu- strier i . Oavsett denna inställning kan det dock med stöd av EG- domstolens uttolkning av avfallsbegreppet hävdas att det ändå är fråga om avfall. Det skall vidare beaktas att det på grund av exportförbudet för kvicksilver enligt förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter inte skulle vara möjligt för företagen att exportera kvicksilver. Vi anser därför med ovan beskrivna förutsättningar att det är en rimlig tolkning att kloralkaliindustrins kvicksilver vid en avveckling utgör avfall. 54 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 7.4Kan EG-rätten utgöra ett hinder för att bygga ett djupförvar? Den rättsliga reglering som skulle kunna ha betydelse i sammanhanget är direktiv /31 om deponering av avfall som trädde i kraft . Direktivets syfte är att skydda miljön från föroreningar när avfall deponeras. Det ställer krav på skyddsåtgärder för deponering av avfall. Som angetts i kapitel 5 följer av direktivet att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att flytande avfall inte tas emot vid en de- poni. Vidare delas deponier upp i tre klasser utifrån farligheten av det avfall som deponeras. Kriterier för vilka avfallsslag som får deponeras i respektive deponiklass är under utarbetande av en verkställighets- kommitté, som skall slutföra sitt arbete . får medlemsländerna uppställa egna kriterier. Medlemsländerna är skyldiga att införliva direktivet, men de har rätt att uppställa striktare krav. Av det anförda följer att det än så länge inte finns något hinder för att förvara kvicksilverhaltigt avfall i ett djupförvar. De kriterier i direktivet som är under utarbetning skulle dock möjligen kunna bli ett hinder, men enligt som deltar i arbetet kommer di- rektivet inte att utgöra ett hinder. 7.5Kan EG-rätten innebära en skyldighet för att ta emot och förvara även utländskt kvicksilverhaltigt avfall? Den rättsliga reglering som är av betydelse för denna fråga är förord- ningen 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från den Europeiska Gemenskapen. En förordning är direkt gällande i och gäller på samma sätt som den nationella rätten. Förordningen ger medlemsstaterna en entydig rätt att som huvudregel motsätta sig import av avfall. Det finns ett undantag för farligt avfall, som produceras i ett land i en så liten mängd att inrättandet av nya spe- cialiserade anläggningar för bortskaffande i den staten skulle framstå som oekonomiskt. Enligt förordningen kräver det särskilda problemet med bortskaffande av så små mängder ett samarbete mellan de berörda medlemsstaterna och möjlighet att utnyttja ett gemenskapsförfarande. Undantaget är specialkonstruerat för länder som exempelvis Luxem- burg. Kvicksilverhaltigt avfall är farligt avfall och därmed skulle det synas som om undantaget skulle kunna tillämpas i detta fall. Enligt en strikt juridisk bedömning skulle därmed slutsatsen bli att det skulle fö- Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning 55 religga en liten risk för att skulle kunna tvingas att ta emot mindre mängder kvicksilverhaltigt avfall. Det är dock vidare viktigt att notera att export av avfall inte bara är en juridisk fråga utan i hög grad en politisk fråga. Enligt uppgift från tillämpas inte undantaget i praktiken och enligt ver- ket skulle det av politiska skäl inte heller kunna tillämpas. Medlems- staterna värnar om relationerna med varandra och det skulle inte vara gångbart att påtvinga ett annat land avfall. En realistisk bedömning skulle därmed vara att inte skulle komma att behöva att ta emot utländskt kvicksilverhaltigt avfall. 7.6Skatterättsliga och konkurrensrättsliga aspekter Ett företag kan göra avsättningar i sin bokföring för framtida kostnader för avfallshantering. För att skattemyndigheterna skall godkänna av- sättningarna krävs det att kostnaden är möjlig att beräkna och att den är sannolik. Om kostnaden uppkommer först efter mycket kan det innebära att den är svårare att beräkna och att sannolikheten för upp- komsten skulle framstå som mindre. Det skulle kunna medföra att skattemyndigheterna inte skulle godkänna avsättningen. Den anförda problematiken utgjorde skäl för att det i kommunalskattelagen in- fördes en särreglering för kärnkraftsavfall. Vi kommer att i kapitel 8 överväga om en sådan är lämplig även för kvicksilveravfall. Som kommer att framgå anser vi att det kommer att vara nödvändigt att avfallsägarna samverkar för att kunna skapa ett djupförvar. Vid en sådan samverkan aktualiseras konkurrensrättsliga aspekter. Avgörande är om resultatet av ett samarbete skulle vara konkurrensbegränsande. Det är därvid tillräckligt med ett potentiellt framtida hämmande av konkurrensen. För bedömningen finns vissa riktlinjer, som presenteras i avsnitt 1.8 i bilaga 2. En konkurrensrättslig bedömning förutsätter dock ett konkret avtal. 56 Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning Utredningens överväganden och slutsatser 57 8Utredningens överväganden och slutsatser 8.1Utgångspunkter för utredningens överväganden Den allmänna utgångspunkten för våra överväganden är att använd- ningen av kvicksilver i skall upphöra , med ett fåtal undantag där mycket begränsade mängder används på dispens i slutna kretslopp. Det avfall som då finns som följd av tidigare använd- ning skall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö. kommer det att finnas ca kvicksilveravfall med en kvicksilverhalt om , vilket motsvarar rent kvicksilver. Därutöver skulle det finnas ytterligare ca avfall med en kvicksilverhalt om 0,, vilket ger ytterligare kvicksilver samt slutligen ca avfall med en kvicksilver- halt understigande . Det avfall med en kvicksilverhalt om som föreligger innehas till övervägande del av Boli- den och . När kvicksilveranvändningen i kloralka- liindustrin avvecklas, vilket enligt regeringens målsättning skall ske se- nast , tillkommer Hydro Polymers AB:s och kvicksilveravfall, sammanlagt ca rent kvicksilver. Därutöver finns det ett dolt lager av varor och produkter i samhället som innehåller kvicksilver. Dessa varor skall successivt fasas ut och tas om hand som följd av att användningen av kvicksilver skall upphöra. har uppskattat att det dolda lagret motsvarar ca rent kvicksilver. Vi utgår från att en stor del av detta kommer under att successivt levereras till och andra avfallsföretag; för enskilda hushålls del via kommunernas insamlingsstationer för farligt avfall. Mot den bakgrunden har vi utgått ifrån att en lösning på slutförvars- frågan i första hand bör sökas via en samverkan mellan det lilla antal fö- 58 Utredningens överväganden och slutsatser retag som kommer att vara innehavare av den helt övervägande delen av det höghaltiga kvicksilveravfallet. Vi skall ju vidare också enligt utred- ningens direktiv föra överläggningar med avfallsägarna och andra berör- da för att etablera ett djupt bergförvar i första hand i eller i andra hand i ett nordiskt samarbete. Vi kan då inledningsvis konstatera att vi inte finner det möjligt att etablera ett djupförvar i ett nordiskt samarbete. Som redan framgått skulle ett framtida nordiskt samarbete kunna omfatta behandling av av- fallet, men inte förvaringen. Det huvudsakliga skälet för det är att inget nordiskt land är berett att förvara andra länders avfall. Vidare skall note- ras att det på grund av det gällande svenska exportförbudet mot kvick- silver skulle finnas formella hinder mot en djupförvaring av svenskt av- fall i ett annat nordiskt land. Det som därmed skulle återstå skulle vara att åstadkomma slutförva- ring av kvicksilverhaltigt avfall i ett djupt bergförvar i , och detta blir därmed en utgångspunkt för våra fortsatta överväganden. 8.2De tekniska och miljömässiga förutsättningarna för ett djupförvar fann i sin rapport att utsläppen från ett förvar borde uppgå till högst 0,kvicksilver till vattendrag för att skydda en näringsfattig sjö. Enligt verket kunde detta mål uppnås såväl i ett ytförvar eller ett ytnära bergförvar som i ett djupförvar under förut- sättning att avfallet stabiliserades och tekniska barriärer användes. Ver- ket förordade dock ett djupförvar, eftersom det vid en sådan lösning inte skulle föreligga en nämnvärd risk för yttre påverkan, även i mycket långa tidsperspektiv. förslag har redan accepterats av regeringen som gett utredningen i uppdrag att åstadkomma ett djupförvar. Vi vill därut- över tillägga följande om valet av alternativet djupförvar. Som Natur- vårdsverket angett skiljer sig kvicksilver från många andra typer av far- ligt avfall, då metallen är särskilt giftig. Eftersom det är ett grundämne bryts det inte heller ner. Detta motiverar ett förvar som isolerar kvick- silvret från biosfären under mycket långa tidsrymder (helst långt ). Utöver miljöskyddsmål enligt ovan skall även dricksvattenkriterium uppfyllas. Eventuellt läckage av kvicksilver från ett förvar skall ge halter i brunnsvatten un- derstigande en miljondels gram per liter, även detta i mycket långa tids- perspektiv. Utredningens överväganden och slutsatser 59 En utgångspunkt är slutligen att negativa miljöeffekter från en gene- ration inte skall belasta kommande generationer. Det är därför enligt vår uppfattning olämpligt att övervältra ett omfattande tillsyns- och under- hållsansvar för förvaret på kommande generationer. En slutsats är därför att ett förvar bör vara underhållsfritt. Därmed är det endast ett djupför- var som uppfyller kraven för förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Där- till kommer att ett djupförvar enligt vår bedömning ger ett större utrym- me för teknisk-ekonomisk optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljutformning av slutförvaret. 8.2.1Behandling och upparbetning av kvicksilveravfall Det avfall med kvicksilver, som kommer att föreligga , har, som framgår av kapitel 3, olika kemisk form. Kloralkaliin- dustrins avfall är metalliskt kvicksilver och motsvarar knappt en tredje- del av kvicksilvret. AB:s kvicksilver motsvarar drygt hälften av kvicksilvret och finns i stora mängder avfall som utöver kvicksilver även innehåller koppar, arsenik, zink, bly och kadmium. Återstående mängd kvicksilver (i huvudsak kvicksilver) åter- finns även det i stora mängder avfall. Som framgått är det inför en djup- förvaring som huvudregel nödvändigt att utvinna kvicksilvret ur avfallet och överföra detta till en lämplig form för förvaring. Möjligen kan det dock vara så att det för delar av AB:s avfall är mer än- damålsmässigt att försöka stabilisera avfallet som helhet, eftersom detta utöver kvicksilver även innehåller andra farliga ämnen. Även kloralkali- industrins rena kvicksilver skulle behöva överföras till en annan form, eftersom det för det första skulle strida mot EU:s deponeringsdirektiv att deponera flytande avfall och dessutom vara tveksamt om dessa angivna utsläppsmål skulle kunna uppnås i det fallet. Det framstår som om kvicksilver lämpligen bör djupförvaras som kvicksilversulfid eller kvick- silverselenid. För det metalliska kvicksilvret skulle vidare amalgamering vara möjligt. Det är inte vår uppgift att närmre ange hur avfallet bäst bör uppar- betas eller behandlas. Detta ankommer på avfallsinnehavarna. Det kan dock slås fast att det finns utvecklingsbar teknik tillgänglig, även om det saknas industriellt utvecklade metoder för behandling och uppar- betning av det metalliska kvicksilvret i större mängder. har in- lett en försöksverksamhet med behandling och upparbetning av batterier, men kostnaderna för behandlingen är höga. Det kommer att ankomma på avfallsägarna att utveckla dessa metoder och på ansvariga tillstånds- 60 Utredningens överväganden och slutsatser myndigheter att påverka processen genom att godkänna eller att under- känna de valda metoderna. Grunden för myndigheternas agerande utgör bestämmelse om bästa möjliga teknik. 8.2.2Principiella överväganden om val av plats Valet av plats styrs av en rad faktorer, såsom lämplig berggrundsmiljö, ekonomi och möjlighet att nå ett väl förankrat lokalt samtycke till lokali- seringen. Det är avfallsägarna som har det fulla ansvaret för att välja plats för ett slutförvar och för att söka tillstånd för lokalisering, byggan- de och drift av slutförvaret enligt de juridiska procedurer som behandlas i kapitel 7. Det innebär bl.a. att val av metod och plats för slutförvaret skall motiveras och försvaras av avfallsägarna i en miljökonsekvens- bedömning med s.k. utökat samråd. Vi vill dock anföra några principi- ella överväganden. För det första anser vi att förvaret bör lokaliseras till en bergkropp med låg vattengenomströmning och lämplig vattenkemi som främjar kvicksilverföreningar med låg löslighet. Låg vattengenomströmning främjas av en någorlunda tät bergkropp, belägen mellan de större sprick- zoner som alltid finns i urberget, samt en låg gradient för grundvattenni- vån, d.v.s. den kraft som driver grundvattenflödet är liten. Vidare bör förvaret lokaliseras på ett sådant djup, minst ca 400 m, att de geologiska och hydrologiska förhållandena kan förväntas vara stabila under mycket långa tidrymder. De omfattande geologiska undersökningar1 som () bedrivit visar att det bör finnas goda förutsättningar att finna bergkroppar på många platser i som uppfyller dessa krav, bl.a. vattenflöden understigande ca /m2 och år.