sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — En utredare bör ges i uppdrag att i samverkan med Sjö- fartsverket och berörda parter fortsätta arbetet med att utveckla farledsavgifter som kan bidra till effektiva och hållbara gods- transporter. Förutsättningarna för finansieringsformen av bör analyseras. Regionalpolitiskt motiverade åtgärder bör fri- kopplas från avgiftssystemet. Regeringen bör bl.a. söka påverka EU att bidra till drift av isbrytare som en del av TEN-nätet. I likhet med sjöfarten finns en lång tradition baserad på internationella överenskommelser () att undanta luftfart från nationell beskattning. Även luftfarten är också uttryckligen undantagen från bl.a. bränslebeskattning inom EU. Också i likhet med sjöfarten täcks infrastrukturkostnaderna inom luftfarten via avgifter från kommersiella organ, i i form av samt kommunalt drivna flygplatser. Viss miljörelatering sker numera av landningsavgifterna, liksom inom sjöfarten byggt på omfördelning av avgifterna efter miljöbelastning inom den totala Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel kostnadsramen för tjänsten. Undervägsavgifterna (för kostnader för flygtrafikledning etc.) styrs av överenskommelser inom EUROCONTROL, och baseras på kostnadstäckning utan vinst- krav. Regeringen gjorde transportpolitiska proposition precis samma kommentar som rörande sjöfarten vad gäller det av- steg från kostnadsansvarsprincipen som finansieringsmodellen – snedvridningarna pga. detta avsteg kunde inte bedömas som allvarliga. Inte heller EU kunde i vitboken om infrastrukturavgifter finna övervägande skäl för att övergå till en mer renodlad samhälls- ekonomisk marginalkostnadsprissättning av luftfarten, utan gav för flygplatser riktlinjen kostnadstäckning inklusive rimligt vinstkrav samt transparens i avgiftssättningen. Arbete med ett konkret direktivförslag runt flygplatsavgifter har pågått inom EU men har ännu inte lett till beslut. Godstransportdelegationen har i sitt arbete inte funnit att luft- fartsavgifterna, trots dessa avsteg från huvudprinciperna, är ett prioriterat problem för godskunderna. Sannolikt beror detta till en del på att flygfraktens infrastrukturavgifter, med hänsyn till varu- värden och precisionskrav, utgör en förhållandevis mindre del av totalkostnaderna för transporten. Däremot står det klart att flyg- frakt är en verksamhet i stark tillväxt och att transporter av gods med högt varuvärde har stor betydelse för svenskt näringslivs ut- veckling och därmed för tillväxten i ekonomin. Två förhållanden förtjänar att nämnas beträffande luftfarts- avgifterna. Dels måste konstateras att avgiftssystemet på flyg- platserna i stor utsträckning byggts upp efter den dominerande trafikformen, dvs. En del av flygfrakten sker också som tidigare nämnts pax belly, dvs. i lastutrymmen i passagerarflygplan. Dock ökar även trafiken med renodlade frakt- flygplan. Det kan ifrågasättas om inte mer kunde göras för att ut- veckla flygfraktverksamheten vid de svenska flygplatserna genom att i avgiftshänseende premiera flygfrakt, som ofta har sina trafiktiden vid sidan av flygplatsernas trafiktoppar m.m. Flygfrakt torde också ha möjligheter att i större utsträckning än bidra till att överbrygga de stora avstånden i och därigenom bidra till näringslivsutveckling i landets olika delar (i enlighet med transportpolitiska delmålet om bidrag till positiv regional utveckling). innebär riktlinjerna om kostnads- relatering av avgifterna på respektive flygplats, som bl.a. kommissionen hävdat i olika sammanhang, att nuvarande samlade flygplatsnät hotas, eftersom detta innefattar viss Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel korssubventionering till förmån för flygplatsdriften i glesbygd. På samma sätt som tidigare nämnts beträffande farledsavgifterna kan å ena sidan hävdas att regionalpolitiska insatser skall redovisas öppet och inte vara del av ett avgiftssystem. Å andra sidan behöver över- vägas vilka alternativa finansieringsmöjligheter som står till buds. Även kostnader för drift av flygplatser bör därför inkluderas i den tidigare nämnda föreslagna strategin från regeringen vad gäller stöd från EU till infrastrukturhållning i nordliga delar av unionen. Godstransportdelegationen anser inte att luftfartsavgifternas av- steg från huvudprincipen om samhällsekonomisk marginal- kostnad innebär några stora snedvridningar ur flygfraktsyn- punkt. Delegationen anser dock att det bör övervägas att underlätta för utveckling av flygfraktverksamhet vid flyg- platserna genom avgiftssättningen. Regeringen bör söka påverka EU även beträffande stöd till flygplatsdrift i glesbygd och vinterklimat. 7.6Allmänna miljöstyrande skatter och avgifter Godstransportdelegationen har som framgått synen att en effektiv och hållbar godstransportförsörjning bäst skapas genom ett väl av- vägt kostnadsansvar byggt på samhällsekonomisk marginalkostnad. Som också framgått innebär denna riktlinje att internalisering av externa kostnader, bl.a. miljökostnader, bör ske i skatte- och avgiftssystemet. Den övergripande riktlinjen bör därför vara att miljökostnader som samhället har får ett pris som är relaterat till miljöpåverkan och att samma pris vidareförs till alla sektorer som bidrar till problemet. Det är viktigt att denna belastning sker rimligt likvärdigt mellan olika samhällssektorer och även i det fall det rör sig om internationella åtaganden mellan olika länder. Beträffande generell nationell miljöbeskattning ställer sig Godstransportdelegationen frågande till om det är rimligt med sådan generell miljöbeskattning som tillämpas för transportsektorn till följd av miljömål för övergripande miljöpåverkan (t.ex. koldioxid) men inte för andra sektorer som också bidrar till problemet. Det finns enligt delegationens mening risk för att icke kostnadseffektiva åtgärder tvingas fram om inte åtaganden och åtföljande kostnadsbelastning är likformiga mellan sektorer. Regeringen bör vidare, som tidigare nämnts och som även berörs i kapitel 10, verka för att de begränsningar tas bort som finns Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel internationellt inom sjöfarts- och luftfarten i de fall de förhindrar ett likformigt utformande av kostnadsansvaret i enlighet med delegationens principer. Även om dessa begränsningar i den internationella sjöfarten och luftfarten tas bort kvarstår emellertid problemet med att fartyg och flygplan kan köpa sitt bränsle i länder utanför EU. Delegationen anser därför att regeringen även bör undersöka alternativa vägar att nå målet om kostnadsansvar byggd på samhällsekonomisk marginalkostnad vad avser utsläpp till luften från sjöfart och luftfart. Konsultfirman har på uppdrag av kommissionen (miljö- direktoratet) presenterat rapporten on the economic, legal, environmental and practical implications of a to reduce ship emissions of SO2 and NOx. Enligt rapporten har varje medlemsstat rätt att införa sitt eget skattesystem inklusive miljöskatter och avgifter t.ex. miljö- differentierade sjöfartsavgifter fram till dess en harmonisering har genomförts. Rapporten avråder från att basera avgiftsdifferentie- ringen på brutto utan att istället differentiera avgifterna direktrela- terat till emissionerna. I rapporten förslås när det gäller kontrollen en självdeklarationsmodell där underlaget skall framgå av logg- böcker och att därför kontroll skall kunna göras i samband med hamnstatskontroll. Den totala kostnaden för sjöfartens kunder anser man inte öka under förutsättning att de nya avgifterna helt skulle ersätta nuvarande infrastrukturavgifter både till hamnar och till sjöfartsadministration. Rent principiellt skulle det synsätt som framförs i rapporten som påpekats i avsnitt 7.2 kunna utvidgas till att gälla trafik- slagsövergripande i form av terminaladministrerade tonkilometer- avgifter på godstransporter till lands. Som också påpekats finns dock en rad praktiska problem även med avgifter/skatter av den aktuella typen, och slutsatsen i rapporten att ett nationellt genom- förande av dylika avgiftssystem inte skulle komma i konflikt med EU-lagstiftningen i dess nuvarande form, kan säkerligen ifråga- sättas. Delegationen upprepar dock sin slutsats att denna och andra rapporter visar på behovet i och inom EU att även analysera alternativa vägar att uppnå förändringar i riktning mot ett rättvisande kostnadsansvar, inte minst vad gäller de globala frågorna om miljöproblem med utsläpp till luft. Det är en rimlig utgångspunkt att regeringen vid de beskrivna förändringarna av avgiftssystemen beaktar behovet av att tillför- säkra näringslivet i med dess stora transportberoende fort- satt konkurrenskraft. Delegationen återkommer till dessa frågor i Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Ett harmoniserat införande måste därför eftersträvas. Internationella problem bör lösas genom gemensamma åtgärder så långt detta är möjligt. måste beaktas att det kan ta att fatta beslut om en gemensam EU-åtgärd eller ännu längre att uppnå globala överenskommelser. Möjligheten att åtminstone övergångsvis vidta en separat svensk åtgärd måste därför hållas öppen under förutsättning att den leder i riktning mot ett kostnadsansvar i enlighet med delegationens förordade principer och att åtgärden inte försämrar svenskt näringslivs konkurrens- förmåga i förhållande till våra grannländer. Regeringen bör arbeta för att ekonomiska styrmedel för generella miljöproblem belastar samhällssektorer och EU:s medlemsstater på rimligt lika villkor. Inom transportsektorn bör samtliga trafikslag på samma sätt behandlas likvärdigt. På kort sikt är harmonisering med omvärlden centralt för kon- kurrensläget för svensk industri. 7.7Styrmedel för ökad intermodalitet I tidigare avsnitt har delegationen redogjort för sin syn på utveck- lingen av intermodala (trafikslagsövergripande) transportsystem, som är en viktig fråga särskilt i ljuset av behovet att åstadkomma ett hållbart godstransportsystem. I direktivet till delegationen nämns dessa frågor särskilt, vilket bl.a. skall ses mot bakgrund av de förslag på området som presen- terade 1997. Bl.a. innefattades bland dessa ett förslag till statligt stöd till s.k. kombitransporter av gods. Förslaget motiverades av kommittén delvis med hänsyn till kostnadsansvaret mellan trafikslagen och förefaller enbart ha avsett den del av kombitrafiken som inkluderar järnvägstransporter. Regeringen ansåg transportpolitiska proposition att dessa frågor borde analyseras ur ett logistiskt kundperspektiv och hänvisade dem därför till Godstransportdelegationen. Även kommissionen har framlagt tankar på särskilda ekono- miska stöd för att stimulera intermodala godstransporter. Ett direktivförslag har presenterats 1998 som innefattade förslag på möjligheter till skattereduktioner, undantag från viktregler för vägtransport respektive helgtrafikförbud m.m. i det fall transporten Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel under huvuddelen av sträckan använt järnväg eller sjöfart. Direktiv- förslaget har inte lett till något beslut pga. olika upp- fattningar mellan medlemsstaterna om lämpligheten i de olika förslagen. Godstransportdelegationen anser som framgått att utvecklingen av ett hållbart och effektivt godstransportsystem så långt möjligt bör ske på marknadens villkor. Det bör även gälla utvecklingen av nya kundanpassade intermodala transportsystem. Statens roll bör vara förutsättningsskapande. Utöver infrastruktur/terminalfrågan, som berörts i avsnitt 5.6.2, utgör enligt delegationens mening för- visso kostnadsansvarsfrågorna en del av förutsättningsskapandet. Som framgått ovan i kapitlet är delegationens grundinställning att ett likformigt kostnadsansvar byggt på samhällsekonomisk marginalkostnad ger den korrekta förutsättningen för den önskade, långsiktigt hållbara utvecklingen. Som också framgått ovan i järn- vägsavsnittet kan delegationen inse nödvändigheten av kortsiktiga s.k. second best-lösningar i avvaktan på en likformig utformning av kostnadsansvaret mellan trafikslagen, t.ex. den som tillämpas i genom nedsättningen av ban- avgifterna under marginalkostnadsnivån. Delegationen kommer i följande avsnitt att närmare behandla kostnadsansvarets effekter i terminalledet. Vad i övrigt gäller utveckling av intermodala transportlösningar som alternativ till ren landsvägstransport anser delegationen att hindren för utveckling i de sektorer där en reell överförings- potential existerar (jämför avsnitt 3.4.1) till stor del beror på organisatoriska, delvis historiska faktorer, och på bristande kundorientering hos bl.a. järnvägsoperatörerna. Samverkan mellan operatörer från olika trafikslag förefaller inte vara optimal för att stimulera en sådan utveckling. Förvisso är kostnadsansvarets utformning för vägtrafik i förhållande till järnvägstrafik och sjöfart viktigt i sammanhanget. Delegationen anser emellertid att särskilda stöd, vare sig i form av bidrag eller skattereduktioner, till just intermodala transporter är en svåradministrerad och tveksam väg att gå, även som s.k. second best-lösning. En maximering av andelen intermodala transporter är enligt delegationens mening inte ett självändamål. Enbart om dessa utgör en effektiv och kundanpassad transportlösning kan de innebära ett långsiktigt håll- bart bidrag. I annat fall kommer dessa kombinerade transporter att, trots subventioner för att uppnå minskad miljöbelastning sannolikt inte bli tillräckligt konkurrenskraftiga. Stödformer som kräver bevis på att en transport skett via flera trafikslag förefaller riskera Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel att bli svårkontrollerade och även svåra att få förståelse för hos varuägare. Gränsytorna mot t.ex. system för vagnslasttransport på järnväg känns också svåra att dra. Godstransportdelegationen redovisar därför inte några förslag till särskilda ekonomiska styrmedel för ökad intermodalitet utöver de förslag rörande kostnadsansvarsfrågorna som ovan redovisats under respektive trafikslag och i det följande beträffande terminaler. Såväl beträffande järnväg som för sjöfart skapar de förslag som presenterats enligt vår mening förutsättningar för ökat utnyttjande av dessa trafikslag för näringslivets godstransporter, i regel i samverkan med vägtrafikoperatörer för att skapa fungerande transportkedjor. Tillsammans med de organisatoriska förslagen rörande bl.a. den europeiska järnvägsmarknaden och hamnarna skapas enligt delegationen en ny grund för marknadens aktörer att finna en effektiv och långsiktigt hållbar mix av transporter. Godstransportdelegationen anser att särskilda ekonomiska styrmedel med syfte att som en andrahandslösning stimulera ut- vecklingen av intermodala transportkedjor som alternativ till ren vägtransport inte är lämpliga. De är svåradministrerade och ger signalen att omlastning är ett självändamål snarare än att fokusera på kundnyttan. De enskilt viktigaste åtgärderna för att skapa förutsättningar för en effektiv och hållbar utveckling av intermodala transporter torde enligt delegationen vara att på- skynda införande av ett trafikslagsövergripande europeiskt kostnadsansvar för godstransporter, och särskilt en förändring av avgifterna på järnvägen hos EU:s medlemsländer. 7.7.2Marginalkostnadsprincipen och intermodala terminaler Som tydligt framgått av det föregående avsnittet anser Gods- transportdelegationen att arbetet med att utveckla ett rättvisande kostnadsansvar för godstransporter är en mycket central del av en samlad godstransportstrategi för effektiva och hållbara transporter. Delegationen har också synen att detta kostnadsansvar måste bygga på principen om infrastrukturavgifter enligt samhällsekonomisk marginalkostnad för transporten. I kapitel 3 redogjorde delegationen för sin uppfattning att det är viktigt att staten arbetar för att underlätta intermodalitet i gods- transportsystemet som en del av sitt förutsättningsskapande arbete. Det ansågs särskilt viktigt att understödja utveckling av trafikslag- Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel sövergripande godstransportkedjor i de marknadssegment där sådana möjligheter är som störst. Som också framgått av kapitel 4 finns goda skäl till detta synsätt som en del i en samlad strategi för utveckling av effektiva och långsiktigt hållbara godstransporter. I kapitel 5 redogjorde delegationen vidare för sin syn på behovet av att fokusera statens insatser i godstransportsystemet utifrån ett intermodalt stråktänkande i avsikt att åstadkomma effektiva flöden i dessa stråk, såväl mellan som i noderna, terminalerna. I kapitel 6 konstaterades att godsterminalerna av historiska skäl delvis har en annan ägarstruktur än infrastrukturen i övrigt och att detta ger sär- skilda förutsättningar för statens arbete som förutsättningsskapare i detta segment av godstransportsystemet. Mot bakgrund av dessa ställningstaganden har GTD diskuterat hur man bör se på intermodala terminaler i förhållande till de av delegationen förordade kostnadsansvarsprinciperna för infra- struktur. Delegationen har därvid kommit fram till att det finns anledning att ifrågasätta om intermodala transportlösningar under- lättas ifall staten helt överlämnar prissättningen av utnyttjandet av denna del av godstransportsystemets infrastruktur till marknaden. Om samhällsekonomisk marginalkostnad som delegationen förordar tillämpas vid transporter via olika trafikslags infrastruktur (vägar, banor och farleder) till respektive från en intermodal gods- terminal, medan hela terminalverksamheten inklusive lokal infrastruktur prissätts på andra, kommersiella grunder, kan ur en teoretisk synvinkel ifrågasättas om transportkedjan som helhet blir samhällsekonomiskt effektiv. Hänsyn bör då också tas till att det är långt ifrån säkert om dessa terminaler (kombiterminaler och hamnar) alltid är så konkurrensutsatta att marknadskrafterna kan skapa en effektiv priskonkurrens. Utan en helhetssyn på transport- kedjan ur denna synvinkel torde i de allra flesta fall direkt transport framstå som fördelaktigare. Detta gäller kanske framför allt i nuva- rande läge med bristande tillämpning av kostnadsansvarsprinci- perna inom vägtransportsektorn. I många andra sammanhang i samhället drivs numera från effek- tivitets- och konkurrenssynpunkt krav på att en uppdelning bör ske mellan tillhandahållande av grundläggande infrastruktur, som anses vara en samhällsuppgift, och tillhandahållande av tjänster som med fördel anses kunna skötas på marknadens villkor. Godstrans- portdelegationen anser att det ur en principiell synvinkel är rimligt att anlägga samma synsätt på terminaler. I kapitel 5 förordade således delegationen en uppdelning av organisationen av kombi- terminalerna enligt denna modell. i detta kapitel har även Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel föreslagits liknande tankar beträffande sjöfartens infrastruktur i och omkring hamnar. Godstransportdelegationen anser mot ovanstående bakgrund att staten i sitt förutsättningsskapande arbete bör verka för att princi- pen om samhällsekonomisk marginalkostnad även får insteg beträffande intermodala godsterminaler. Delegationen är medveten om att detta innebär en rad praktiska problem i de fall staten inte är ägare till terminalerna. Det är enligt GTD:s mening viktigt att terminalnät även fortsättningsvis byggs upp och planeras utifrån godstransportkundernas och marknadens krav. Å andra sidan krävs som påpekats i föregående kapitel, till följd av behoven av anslutande vägar banor och farleder, att staten och trafikverken gör bedömningar om investeringar etc. på samhälls- ekonomisk grund. Vad gäller terminaler för kombitrafiken, i de fall staten är ägare, torde möjligheter finnas att vår förordade princip kan börja tilläm- pas i samband med den ändrade organisering av dessa som delega- tionen föreslagit i avsnitt 5.6.2. Vad gäller hamnverksamheten be- handlas den i det följande. Principen om infrastrukturavgifter enligt samhällsekonomisk marginalkostnad bör, för att inte missgynna intermodala trans- portlösningar, så långt möjligt utsträckas även till den lokala inf- rastrukturen i trafikslagsövergripande godsterminaler (kombi- terminaler och hamnar). Tjänsteproduktionen bör däremot pris- sättas marknadsmässigt. Genomförandet av denna princip måste dock anpassas till ägarförhållanden m.m. Ett genomförande i kombiterminalnätet bör kunna prioriteras. Som Godstransportdelegationen konstaterat bl.a. i avsnitt 6.3.3 bör hamnarna framför allt ses som en viss form av intermodala terminaler i godstransportsystemet. Enligt den allmänna syn som Godstransportdelegationen ovan givit uttryck för bör även inter- modala terminaler, noderna i godstransportsystemet, omfattas av samma generella kostnadsansvarsprinciper som övriga delar av infrastrukturen. Som också konstaterats är hamnarna i i regel ägda av kommuner. Ägarnas krav inom hamnväsendet liksom det förhållandet att hamnarna i regel drivs i bolagsform integrerat Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel hamnförvaltning/stuveri, ställer krav på affärsmässighet och kost- nadstäckning enligt normala företagsekonomiska principer. Margi- nalkostnadsprincipen som underlag för prissättningen av hamnar- nas tjänster har därför inte förekommit. Vad beträffar infrastruktu- ren i hamn är grundprincipen full kostnadstäckning plus krav på vinst. har de flesta större svenska hamnar gene- rerat vinster åt sina ägare. I vissa fall kan hamnarna sägas utnyttja geografiska förhållanden i sin prissättning. Man skulle kunna hävda att varje industrianläggning, som är geografiskt hänvisad till en hamnanläggning i direkt eller nära anslutning till den egna fabriken och som påtvingas tjänster med priser som inte är förhandlings- bara, saknar eller har begränsade valmöjligheter. Hamn AB:s hamnavgifter för färjetrafiken på prövas av . För färjetrafiken i finns det knappast heller några alternativ, åtminstone inte reella sådana för passagerartrafiken och till följd av det inte heller för en stor del av godstrafiken. Statens roll som förutsättningsskapare vad gäller hamnavgifter begränsas, både med hänsyn till kommunalt självbestämmande och aktiebolagslagstiftning m.m. dock till prövning av konkurrensaspekter och harmoniseringsarbete inom EU etc. Det inom EU pågående arbetet med hamnpolitiska frågor kan få betydelse för hamnarnas prissättning. Frågor om statsstöd, transparens i redovisningen och ett direktivförslag om tillträde till marknaden för hamntjänster behandlas i ett beslutat meddelande från Europeiska kommissionen. Enligt Rådets direktiv om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (EG-direktiv nr 52/2000), det s.k. transparensdirektivet, skall vissa företag som i följd har haft en årlig omsättning på separera sin interna bokföring. På så vis kan man få bättre insyn i de offentliga eller privata företag som beviljats s.k. exklusiva rättigheter eller anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som bedriver både offentlig och kommersiell verksamhet, för att säkerställa att konkurrensreglerna respekteras. Den separata bokföringen skall göra det möjligt att härleda vilka kostnader som har uppstått för den offentliga tjänsten; i hamnarnas fall gäller det tillhandahållandet av hamninf- rastruktur. I förslaget till direktiv om marknadstillträde för hamntjänster vill kommissionen utsträcka dessa regler om transparens till att gälla alla hamnar av en viss storlek, enligt förslaget hamnar med en Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel godsomsättning över och/eller 500 000 passagerare . Eftersom förslaget har presenterats och dess behandling ännu inte har inletts, kommer det att dröja tills de före- slagna reglerna (sannolikt efter ändringar) träder i kraft. Trots att förslaget har presenterats har den europeiska redareor- ganisationen ESCA inlett diskussioner syftande till att reglerna om transparens skall införas redan på kort sikt av kommersiella skäl, och räknar med att huvuddelen av de europeiska hamnarna kommer att medverka till detta.