sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Trots den för- hållandevis volymökningen står denna sektor inför ett stort framtida rekryteringsbehov, dels på grund av stora pensions- avgångar, dels på grund av annan personalomsättning. (a.a.) uppskattar att rekryteringsbehovet inom primärkommunal sektor uppgår till 570 000 personer . Till detta skall läggas rekryteringsbehovet inom den övriga väl- färdstjänstesektorn. Huruvida detta också kommer att resultera i fler anställda inom sektorn beror både på i vilken utsträckning de resurser som krävs för detta ställs till förfogande och i vilken mån man lyckas med själva rekryteringen, en fråga som vi återkommer till nedan. Parallellt med sektorsförskjutningarna har det också pågått en process där kvalifikationskraven sammantaget har ökat på arbets- marknaden.2 Detta är tendenser som funnits åtminstone sedan 1960- och och kan därmed inte sägas vara något unikt för 1990-talet. Nivåhöjningen har dock inte skett genom att de befintliga arbetenas kvalifikationsnivå har stigit, utan genom att yrkesklasser och branscher med höga kvalifikationskrav har vuxit, som andra yrkesklasser och branscher krympt. Detta avspeglas i hur klassammansättningen bland de anställda har för- ändrats. Här har andelen högre tjänstemän och tjänstemän på mellannivå ökat , som andelen okvalifice- rade arbetare har minskat betydligt. I och med att detta är en utveckling som pågått finns det anledning att anta att det är en trend som kommer att fortsätta. 2 Där inget annat anges bygger avsnitten om arbetets och lönestrukturens utveckling på , och underlag till kommittén (SOU 2001:53), se Bilaga 4. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Det förändrade klassmönstret speglar en strukturell förändring på den svenska arbetsmarknaden, vars huvudsakliga innebörd är att den totala kvalifikationsnivån hos arbetskraften stigit väsentligt. Ökningen av andelen tjänstemän återfinns inom alla branscher och sektorer. Den ökande andelen högre tjänstemän gäller dock i huvudsak enbart kvinnliga anställda. För kvinnor gäller också att andelen med höga kvalifikationskrav ökat mest inom privat sektor, vilket indikerar att kvinnor i ökad utsträckning träder in på traditionellt manliga befattningar med höga kvalifi- kationskrav. Inom offentlig sektor beror den ökande andelen med höga kvalifikationskrav inte så mycket på att antalet anställda i sådana positioner har ökat i antal som att antalet personer med omvårdande yrken inom vården minskat markant. En vanligt förekommande föreställning om arbetslivets utveck- ling är att banden mellan arbetsgivare och arbets- tagare har försvagats, dels genom att allt fler arbetar under tillfälliga anställningskontrakt, dels genom att de med fast anställning ten- derar att allt oftare byta arbetsgivare. Dessa föreställningar stäm- mer endast delvis. Andelen tillfälligt anställda har ökat från för männen och från för kvinnorna, mellan 1990 91 och 1998 99 (SCB, ). I vilken utsträckning detta endast är konjunkturberoende förändringar är ännu för tidigt att säga. Ökningen av andelarna med tillfälliga anställningskontrakt avstannar visserligen, men andelarna minskar inte nämnvärt under de sista årens högkonjunktur, vilket indikerar att detta är en förändring som åtminstone delvis är oberoende av konjunkturen. Eftersom de tillfälligt anställda i liten utsträckning omfattas av avtalsförsäkringar och därmed i allmänhet har lägre ersättning än de fast anställda vid exempelvis sjukdom, är detta en utveckling som är väl värd att följa . När det gäller rörligheten bland fast anställda kan vi konstatera att andelen med mycket korta anställningstider visserligen har ökat, men ökningen sker framför allt under årtiondets sista år (Arbetsmiljöundersökningen, kom- mitténs egna beräkningar) och beror i stor utsträckning på att antalet nyanställningar har ökat. Därmed kan vi sluta oss till att denna utveckling sannolikt är konjunkturbetingad. De långa an- ställningstiderna ökade och har knappast förändrats. Den enda grupp för vilka en tydlig minskning av anställningstiden kan iakttas är tjänstemän inom privat sektor, men även där dominerar fortfarande långsiktiga kontrakt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar En förändring som emellertid kan betecknas som påtaglig är de reallöneökningar som praktiskt taget alla grupper på arbetsmarknaden fått ta del av. Detta är en dramatisk förändring jämfört med då reallönernas utveckling var betydligt mer blygsam. Som nämndes i avsnitt 1.2.3 var ökningen störst bland högavlönade, vilket i stor utsträckning beror på ökade lönepremier till anställda i chefspositioner. De lågavlönade har erfarit reallöneökningar som ligger nära genomsnittet. Det faktum att löneökningarna varit större bland redan högavlönade har gjort att lönespridningen har ökat . En återkommande förklaring till de vidgade löneskillnaderna är att efterfrågan på välutbildad arbetskraft ökat snabbare än till- gången. Denna förklaring håller dock inte. Det är snarare så att efterfrågan har ökat i långsammare takt än tillgången. Förklarings- värdet av traditionella humankapitalmodeller har minskat , vilket innebär att utbildning och erfarenhet sammantaget förklarar allt mindre av lönespridningen. Även om löneskillnaderna mellan grupper med olika lång utbildning har ökat, har löne- spridning inom dessa grupper ökat i än högre grad. Därmed har betydelsen av andra förklaringsfaktorer ökat, bland annat struktu- rella faktorer som bransch- och sektorstillhörighet. En förklaring till detta är rimligtvis det minskade finansiella utrymmet inom offentlig sektor, vilket också lett till försämrade relativlöner för de offentligt anställda. var skillnaden mellan en privatanställd och en offentligt anställd person med samma utbildningslängd och arbetslivserfarenhet . hade skillnaden ökat till . De ökade skillnaderna mellan offentlig och privat sektor är också en starkt bidragande orsak till att det så kallade könslönegapet minskat obetydligt , trots att kvinnorna kommit ifatt männen ifråga om utbildningslängd och arbetslivserfarenhet. De ökade löneskillnaderna mellan privat och offentlig sektor framstår som särskilt problematiska då offentlig sektor halkat efter den privata också när det gäller arbetsmiljön. Den psykosociala arbetsmiljön tycks visserligen ha försämrats inom många områden, men den negativa utvecklingen är särskilt påtaglig i kvinnoyrken, dels inom välfärdstjänstesektorn, dels inom handel-, hotell- och restaurangbranschen. Däremot tycks det inom industrin inte ha skett några ökningar av den negativa stressen. De växande skill- naderna mellan dessa sektorer är en utveckling som påbörjades och som har fortsatt med oförminskad styrka Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Den har åtföljts av kraftigt ökad sjukskrivning inom i princip alla yrkesgrupper och bland såväl kvinnor som män, men ökningarna har varit störst bland kvinnor och bland anställda inom kommun och landsting (SOU 2000:121). Det är de långvariga sjukskrivningarna som ökat mest, vilket är särskilt oroväckande eftersom sannolikheten att åter etablera sig på arbetsmarknaden efter en period av omfattande sjukskrivning är liten (). Den negativa utvecklingen vad gäller såväl relativlöner som arbetsvillkor inom offentlig sektor och den höjda kompetensnivån är två förändringar arbetsmarknad som kan betraktas som reella strukturella förändringar. De stigande reallönerna fram- står som en påtaglig förändring, men att uttala sig om det som en strukturell förändring är dock tveksamt. Det som kan sägas vara en viktig strukturell förändring och som åtminstone delvis är en orsak till de stigande reallönerna, är skiftet i penningpolitiken med inrikt- ning mot inflationsbekämpning (se avsnitt 1.8.3). I sammanhanget är det dock viktigt att komma ihåg att reallöneökningar endast gäller dem som har en anställning, de gäller inte de arbetslösa. I den mån inflationsbekämpningspolitiken också lett till högre arbetslös- het, kan de arbetslösa sägas ha betalat åtminstone delar av real- löneökningarna. Såväl de växande andelarna med tillfällig anställ- ning som den höjda arbetslöshetsnivån är fenomen om vilka det är för tidigt att avgöra om de är konjunktur- eller strukturför- ändringar. Om andelen tillfälligt anställda och arbetslöshetsnivån, bland exempelvis ungdomar, etablerar sig på högre nivåer än före krisen, vilket det finns indikationer på, kommer det emellertid att ställa nya krav på utformningen av välfärdsstatens institutioner för att fånga upp dessa grupper. Vad gäller de tillfälligt anställda har vissa förändringar redan gjorts för att utöka deras rätt till ersätt- ning vid sjukdom. Ytterligare åtgärder för att upprätta godtagbara försäkringsskydd för dessa grupper kommer dock sannolikt att behövas om nuvarande nivåer etableras. Detta behov framstår som särskilt tydligt i ljuset av sambanden mellan arbetslöshet och till- fälliga arbetskontrakt å ena sidan och minskat barnafödande å den andra (se avsnitt 3.1.3). Den offentliga sektorns lönemässiga och arbetsmiljömässiga eftersläpning och åren framstår som den viktigaste av de strukturförändringar svensk arbetsmarknad genomgått under de senaste 10 20 åren. Den offentliga sektorn – och i synnerhet välfärdstjänstesektorn – riskerar därmed att ut- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar vecklas till ett arbetsmarknadsområde som kännetecknas av sämre arbetsvillkor och sämre löner än inom andra branscher och sek- torer. Med tanke på det mycket stora rekryteringsbehov branschen står inför ter sig detta scenario som mycket bekymmersamt. Att hejda den negativa utvecklingen är en för- utsättning för att säkra framtidens välfärdstjänster. Oavsett vem som kommer att utföra välfärds- tjänsterna tyder det mesta på att de även fortsättningsvis kommer att vara offentligt finansierade. Därmed faller det sannolikt på beslutsfattare inom den offentligt finansierade sektorn att anta den omfattande utmaning som situationen innebär. Att denna sektor är politiskt styrd kan å ena sidan vara en fördel i sammanhanget, då politiska beslut om exempelvis lönepolitik kan fattas och genom- föras på ett sätt som inte är möjligt för den privat finansierade sektorn. Å andra sidan har beslutsfattarna krav på sig att bedriva en restriktiv budgetpolitik som i stor uträckning begränsar handlings- utrymmet. Den personalintensitet som präglar välfärdstjänsterna kan lätt göra att lösningar vad gäller löneläge och personaltäthet följs av kraftigt ökade kostnader. Att söka balansera kostnader mot arbetsförhållanden, kvalitet och tillgänglighet inom vård, skola och omsorg är enligt kommitténs bedömning därför en av 2000-talets stora välfärdspolitiska utmaningar. En viktig utgångspunkt för Kommittén Välfärdsboksluts arbete har varit att aggregerade mått på ekonomiskt välstånd, som till exempel bruttonationalprodukten (BNP), är otillräckliga för att ge en bild av samhällets välfärdsutveckling. I en diskussion om välfärdens förutsättningar och framtida utmaningar går det emellertid inte att bortse ifrån att samhällets samlade produktionskapacitet är av stor betydelse såväl för enskilda individers levnadsnivå som för att skapa ett realekonomiskt utrymme för de olika välfärdssystemens resurs- anspråk. Skatt på arbete är den viktigaste inkomstkällan för den offentliga sektorn och därmed för finansieringen av välfärden. sva- rade skatt på arbete, i form av statlig och inkomstskatt samt arbetsgivar- och egenavgifter, för över två tredjedelar av den offentliga sektorns skatteinkomster. Inkluderas även de skatter och Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar avgifter som löntagarna betalar då de konsumerar sina löne- inkomster stiger denna andel ytterligare (2001). Arbetslöshetskrisen , då statens skatteunderlag minskade som dess utgifter för att försörja dem som blev utan arbeten ökade, visar hur sårbara statens och kommunsektorns finanser är för kraftiga fall i sysselsättningen. skedde också viktiga förändringar av välfärdsystemens finansie- ringsformer (2001). Den största principiella förändringen var införandet av ett nytt pensionssystem, som innebar en övergång från ett förmåns- till ett avgiftsbestämt system. I det nya systemet kommer avgiftsintäkter och pensionsutgifter att vara lika, vilket minskar risken för framtida underskott som måste finan- sieras via upplåning eller höjda skatter. Dessutom innebar det nya pensionssystemet att den framtida pensionens storlek i högre grad än tidigare knöts till den enskilde pensionärens livstidsinkomst, samt att ett individuellt pensionssparande införts. Under detta decennium skedde också en markant ökning av egenavgifternas betydelse för finansieringen av socialförsäkringssystemet, från i princip inget inslag alls talet till 1999. Även finansieringsformerna för kommunernas och lands- tingens verksamheter genomgick viktiga förändringar under 1990- talet, förändringar som bland annat innefattade ett nytt utjäm- ningssystem, förändringar i de statliga bidragssystemen samt för- ändringar i kommunernas finansiella handlingsutrymme. Trots de ekonomiska problem som staten och kommunsektorn brottades med skedde ingen avgörande omlägg- ning ifråga om vilka skattebaser välfärdssystemen är beroende av för sina inkomster. (1999/2000a) har, med bakgrund av sysselsättningens betydelse för välfärdens finansiering, identifierat två trender som framstår som särskilt viktiga för dis- kussionen om välfärdsystemens framtida resursbas. För det första kommer andelen personer i befolkningen i åldrarna 16 troligen att minska, vilket i sin tur kommer att minska utbudet av arbetskraft. En hög, och helst ökad, sysselsättningsgrad är därför viktig för att möta framtida utmaningar för välfärdssyste- met (se avsnitt 3.1.). Den andra trenden som identifierats är inter- nationaliseringen av ekonomin. Borttagande av hinder för kapita- lets och arbetskraftens rörlighet över gränserna kan komma att sätta viktiga restriktioner för den statliga och kommunala sektorns skatteuttag, och därmed för möjligheterna att finansiera ett offent- ligt välfärdssystem av dagens utformning och omfattning. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar 3.3.1Sysselsättning, arbetsutbud och incitament för arbete3 Ett återkommande tema i debatten om välfärdsstaten har varit att en stor offentlig sektor tillsammans med de skatter som är nöd- vändiga för att finansiera denna har snedvridande effekter som minskar effektiviteten och därmed de samlade resurserna i eko- nomin. I den internationella forskningen kan man emellertid inte återfinna några robusta samband, varken negativa eller positiva, mellan storleken på länders offentliga sektor och deras ekonomiska tillväxt. En invändning mot denna typ av analyser är att de arbetar med högt aggregerade mått på såväl den offentliga sektorns storlek som ekonomisk tillväxt. En alternativ ansats är att istället rikta ljuset mot de kausala länkar som förbinder offentlig sektor med ekonomisk tillväxt. En sådan länk utgörs av transfererings-, skatte- och avgiftssystem, vars institutionella utformning kan påverka människors vilja att arbeta. Traditionellt har incitamenten till arbete varit stora i det svenska transfereringssystemet, eftersom kvalificering till ett flertal system bygger på arbetsmarknadsdeltagande som förmånernas storlek är relaterade till arbetsinkomsten. Generellt sett har också incitamenten till arbete ökat . Inom de viktigaste socialförsäkringarna har incitamenten stärkts som ett resultat av sänkta ersättningsnivåer och/eller införda karensperioder. Inom skattesystemet innebar skattereformen 1990 91 en sänkning av marginalskatten för de flesta grupper. Införandet av ett nytt pen- sionssystem som hårdare kopplar pensionens storlek till individers förvärvsinkomst över hela det yrkesverksamma livet har också ökat incitamenten för arbete. När det gäller vilken effekt skatte- och transfereringssystemet har på människors vilja att arbeta är en sammantagen bild av forskningen inom detta område att individers arbetsutbud i allmänhet är relativt okänsliga både för nivån på olika skatter och transfereringar och för förändringar i denna nivå. De stora negativa effekterna på individers arbetsutbud kommer i hög grad via inkomstprövade transfereringar och avgifter, som till exempel bostadsbidrag och barnsomsorgsavgifter. Dessa effekter gör att ökad arbetstid eller höjd lön lönar sig mindre för vissa grupper, vilket dels minskar deras handlingsutrymme, dels innebär minskade resurser för att finansiera de kollektiva välfärdssystemen. 3 Avsnittet bygger huvudsakligen på och underlag till kom- mittén (SOU 2001:57), se Bilaga 4. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar I ljuset av de demografiska utmaningar som välfärdssystemen står inför är en viktig fråga hur skatte- och avgiftssystem ska ut- formas för att klara av att föra över resurser från de sysselsatta till de icke yrkesverksamma, utan att skatter och avgifter upplevs som oskäligt höga eller skapar negativa incitamentseffekter som minskar människors vilja att arbeta. Sammanfattningsvis har de traditionellt starka incitamenten till arbete stärkts . tyder tillgänglig forskning på att sådana incitament har begränsad effekt på sysselsättningen. För vissa grupper i samhället skapar dock framför allt behovs- och/eller inkomstprövade avgifter och transfereringar betydande marginaleffekter. Förekomsten av dessa marginaleffekter kan anses vara speciellt allvarlig eftersom det i hög grad är ekonomiskt svaga grupper och grupper med en lös anknyt- ning till arbetsmarknaden som drabbas av dem. För framtiden innebär detta emellertid att det kan finnas en potential för att, genom sänkta marginaleffekter, stimulera till en ökad sysselsätt- ning i dessa grupper. Enligt de resultat kommittén tidigare redovisat kan också andra faktorer än de ekonomiska incitamenten till arbete vara viktiga att beakta för att uppnå en varaktigt hög sysselsättning. Framför allt finns det en möjlighet att öka sysselsättningen genom att angripa de arbetsmiljörelaterade orsakerna till den höga sjukfrånvaron. Det räcker heller inte med att skapa ekonomiska incitament för att människor skall vilja arbeta, de måste också besitta nödvändiga resurser för att kunna arbeta. Dessa resurser är i form av individers färdigheter och utbildning. De är också i form av kollektiva resurser, till exempel välfärdstjänster, som kan möjliggöra män- niskors deltagande i arbetslivet. Inte bara hög sysselsättning är av avgörande betydelse för möjlig- heterna att finansiera ett välfärdssystem av nuvarande utformning och storlek; olika skattebaser måste också kunna beskattas i den omfattning som krävs för att välfärdssystemens resursanspråk skall kunna tillgodoses. I detta sammanhang har den ökade rörligheten över gränserna för olika verksamheter, eller vad som ofta kallas internationalisering, av många setts som en viktig restriktion för möjligheter att ha skattenivåer som avviker alltför mycket från dem som finns i vår omvärld. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar skulle kunna innebära att arbete och kapital söker sig till länder där de beskattas mindre, vilket skulle leda till en erodering av väl- färdssystemens skattebas. Ur ett flertal aspekter är internationaliseringen ett högst på- tagligt faktum. Ett flertal av de hinder som tidigare funnits för olika verksamheters rörlighet över gränserna har under tagits bort. De internationella finansmarknaderna har avreglerats, och framför allt de kortsiktiga kapitalflödena över gränserna har ökat kraftigt. De regler och restriktioner som omger världshandeln har i vissa avseenden liberaliserats under efterkrigs- tiden. Detta har lett till att handeln, främst i form av direkt- investeringar, mellan länder ökat betydligt snabbare än den samlade produktionen i världen (/2000a). En högst påtaglig effekt av den ökade internationa- liseringen är integrationsarbetet inom EU. Skapandet av EU:s inre marknad och harmoniseringen av olika regelverk mellan medlems- staterna har ökat möjligheterna för arbetskraft, kapital och varor att röra sig fritt över åtminstone de europeiska gränserna. När det gäller skattesystem råder det ingen enighet om vare sig vilka skillnader som finns mellan länder, eller vilka effekter dessa eventuella skillnader har, och kommer att ha, på rörligheten för arbete och kapital över gränserna. Ett ofta använt mått i internationella jämförelser mellan länders skattesystem är skattekvoten, dvs. skatteintäkternas andel av BNP. Skillnader i ut- formningen av länders skatte- och transfereringssystem gör det emellertid vanskligt att basera internationella jämförelser på detta mått. Förekomsten av skattepliktiga transfereringar, som är vanliga i , kommer till exempel att överskatta skattekvotens storlek gentemot länder som har en högre grad av skattefria transfere- ringar. Även den relativa förekomsten av socialförsäkringar finan- sierade via lagstadgade socialavgifter (vilka ingår i skattekvoten) i förhållande till avtalsförsäkringar mellan arbetsmarknadens parter (där avgifterna vanligtvis inte räknas in i skattekvoten) påverkar jämförelser av skattekvotens storlek såväl som mellan länder. Även internationella jämförelser mellan enskilda skattesatser är mycket svåra att göra eftersom vad som beskattas, förekomsten av fribelopp innan skatt börjar tas ut och olika sätt att definiera skattebaserna ofta skiljer sig väsentligt åt mellan länder. En ned- brytning av skattekvoten efter vad som beskattas (arbete, kapital och konsumtion) tyder emellertid på att det är främst när det gäller Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar beskattning av arbete (som andel av BNP) som ligger högre än genomsnittet för EU (2000). Noteras bör dock att även här påverkas de beräknade skattenivåerna i av före- komsten av skattepliktiga förmåner. I är marginalskatten för en genomsnittlig löntagare inte särskilt hög, däremot är marginalskatten vid båda ändarna av inkomstfördelningen relativt hög i . När det gäller kapitalbeskattningen har en inter- nationellt sett låg företagsbeskattning, och den sammanlagda skattesatsen för utdelad bolagsvinst låg ungefär vid EU- genomsnittet (2001). För- mögenhets- och fastighetsskatt varierar stort inom EU, både vad gäller förekomsten av skatt över huvud taget och miniminivåer och beräkningssätt. Endast ett fåtal länder, däribland , har till exempel förmögenhetsskatt. När det gäller ränteinkomster saknar många länder helt och hållet beskattning av dessa, och den svenska skattesatsen på kan i detta sammanhang sägas vara hög. Inte heller denna jämförelse är emellertid helt rättvisande, eftersom det i , liksom i de flesta andra länder som beskattar ränteinkomster, föreligger en avdrags- rätt för skuldräntor vilket oftast saknas i länder som saknar be- skattning av inkomsträntor. Det är också rimligt att anta att olika skattesystems attraktivitet kan skifta beroende på verksamhetens art. Till exempel kan låga arbetskraftskostnader vara mycket viktiga för vissa typer direkt- investeringar, men inte för andra. För företag i vissa branscher kan närheten till finansiella marknader vara avgörande för beslut om var verksamheter skall lokaliseras, och mindre hänsyn tas därför till hur enskilda länders skattesystem ser ut. När det gäller arbetskraftens rörlighet är det troligt att olika skattesystems attraktivitet inte bara varierar efter individers inkomst- och utbildningsnivå, utan dess- utom över deras livscykel. Eftersom institutionella skillnader mellan länders skattesystem gör det svårt att uppskatta skillnader i skattenivåer och skattesatser mellan länder, kan ett alternativt angreppssätt vara att titta på hur rörligheten över gränserna faktiskt ser ut . När det gäller kapitalets rörlighet över gränserna synes det ställt utom allt tvivel att de kortfristiga strömmarna av kapital, liksom det sparande som av svenska sparare placeras utomlands, har ökat betydligt under , även om det är svårt att få en mer precis upp- fattning om storleken på dessa förändringar (