sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av diskussionerna om transparens och kravet på user pays-principen är det enligt delegationens mening viktigt att alla svenska hamnar, oavsett lagstadgade krav på transparens, tydligt kan redovisa kostnaderna för den infrastruktur de tillhanda- håller. Detta gäller särskilt som flertalet av hamnarna är integrerade hamnbolag som tillhandahåller både infrastruktur och stuveri- tjänster. På bör som framgått inriktningen vara att infra- strukturtjänsterna tillhandahålls av ägaren (i detta fall kommunen) enligt den generella marginalkostnadsprincipen medan stuveri- och andra terminaltjänster i övrigt fortfar att prissättas på kommersiella villkor. Frivilliga initiativ från kommuner att införa en sådan tudelad avgiftssättning bör uppmuntras av staten. Ett speciellt problem med hamnarna som intermodala terminal- punkter är att kommunerna inte har samma modell för de olika trafikslagen när det gäller avgifter för att utnyttja infrastrukturen. Några kommunala avgifter för godstransporter på väg debiteras således inte alls och endast i mindre grad för järnväg (jämför även avsnitt 6.3.3). De kommunala avgifterna för sjöfartens infra- struktur överstiger å andra sidan som nämnts den samhälls- ekonomiska marginalkostnaden. Dessa hamnavgifter är i själva verket en betydligt större belastning på sjöfarten än de tidigare be- handlade statliga farledsavgifterna. Godstransportdelegationen anser att infrastrukturavgifts- frågorna i hamnarna måste beaktas i det fortsatta arbetet med att åstadkomma ett effektivt och hållbart godstransportsystem. I takt med att inom EU harmoniserade infrastrukturavgifter införs baserade på marginalkostnadsprincipen bör också staten involvera kommunerna i överväganden om reformering av hamnavgifter för infrastruktur. En förutsättning för att kommunerna skall byta till ett trafikslagsövergripande avgiftssystem baserat på externa effekter torde vara att kommunerna i sådana fall får del av den samlade uppbörden av intäkter för externa effekter. Om och när detta genomförs bör det enligt delegationens mening finnas förut- Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel sättningar att få kommunernas stöd för ett trafikslagsövergripande avgiftssystem för godstransporternas infrastruktur. Även hamnavgifter för utnyttjande av lokal infrastruktur bör principiellt betraktas som del av godstransportsystemets gods- transportstråk och följa kostnadsansvarsprinciperna i övrigt. EU:s olika direktiv på hamnområdet torde stödja en sådan ut- veckling. En trafikslagsövergripande avgiftssättning av hamnarna som intermodala noder bör vara inriktningen på . 7.8Transportbidrag och upphandling av trafik m.m. Utöver kostnadsansvarsfrågorna om skatter och avgifter har staten beträffande näringslivets godstransporter beslutat att av regional- politiska motiv ingripa i marknaden genom transportbidrag, för att kompensera för merkostnader för transporter i vissa delar av landet. Stödet sker i två olika former, dels genom regionalpolitiskt transportbidrag direkt till företagen i Norrlands- länen, dels genom upphandling av viss färjetrafik till , även inkluderat vissa regler om utjämningssystem för fraktpriser hos de största transportförmedlingsföretagen (det s.k. Gotlandstillägget). Vidare finns ett statligt anslag till infrastrukturhållarna i och på . Övriga olönsamma farleder finansieras genom, som framgått av avsnitt 7.4.1., korssubventionering och därmed överdebitering på de trafik- starkaste farlederna. Godstransportdelegationen anser allmänt att inriktningen bör vara att i de fall staten finner det befogat att ingripa med åtgärder i godstransportmarknaden utifrån gällande transport- och regional- politiska målsättningar, måste dessa åtgärder grundas på ett transparent och trafikslagsövergripande synsätt som så långt möjligt tar hänsyn till principerna för kostnadsansvaret inom gods- transportsystemet. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Detta stöd har lämnats i form av restitutioner till företagen för viss del av reella fraktkostnader. Transportoperatö- rerna är alltså inte mottagare av stödet, även om det givetvis är känt av dem. Norrlandsstödet administreras av den statliga myndigheten . Till skillnad från många andra stödformer till företag inom regionalpolitiken, som ofta är projektinriktade eller i varje fall beviljas efter prövning från fall till fall, är transport- bidraget generellt, dvs. alla som uppfyller regelverket beviljas stöd på samma villkor. Som stödsystem inom transportområdet är det ovanligt eftersom det inte är inriktat på transportproduktionen utan direkt på varuägaren/fraktbetalaren. Avsikten med transportbidraget i är att ge viss kom- pensation för de kostnadsnackdelar som näringslivet i de fyra nordligaste länen har på grund av långa avstånd till marknaden, samt att stimulera till höjd förädlingsgrad i området. Bidrags- området består sedan den senaste regelförändringen 1999 av hela , , och . Bidragets storlek beräknas som en procentandel av de totala transportkostnaderna i och kan variera mellan och beroende på transportens längd och produktionsanläggning- ens belägenhet. Transportbidraget får lämnas som bidrag till transportkostnaden för godstransporter på järnväg samt till yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss. Transportsträckans längd skall uppgå till . Vid internationella transporter lämnas bidrag endast för den svenska andelen av den totala transportsträckan. Förordningen om transportbidrag har i vissa delar visat sig svår- tolkad. Sålunda är det inte givet hur man bedömer om en vara undergått betydande bearbetning. All industri är inte stödberättigad. Vissa branscher är undantagna vilket kan leda till tolkningssvårig- heter huruvida en produkt tillhör en viss bransch eller inte. Även begreppet skälig kostnad som förekommer i förordningen har visat sig svårdefinierat. Trots de problem med avgränsningar etc. som påtalats och som är typiska för denna kategori av generella stöd har Godstransport- delegationen kunnat konstatera att transportbidraget är väl accepterat som stödform av industrin. Stödet anses rättvist i det avseendet att det lätt går att räkna ut sitt eget och även konkur- renternas stöd. Bidragets betydelse för den norrländska industrin varierar, men kan sannolikt sägas vara av större vikt för småföre- Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel tagen än för den större industrin. Huruvida det påverkar fraktpriserna i sig är svårbevisat, även om transportoperatörerna vid sin prissättning givetvis kan ta hänsyn till att kunderna i slutändan får betala en lägre summa för transporten än den som faktureras av transportören. Ur statens synvinkel har transportbidraget emellan- åt ifrågasatts från budgetsynpunkt, eftersom bidraget blir svårbudgeterat genom sin direkta koppling till antalet utförda transporter, vilket står klart först i efterhand. En rad förändringar av reglerna har också genomförts . I och med inträde i EU är denna form av statsstöd till företag även föremål för prövning av kommissionen. Godstransportdelegatio- nen finner, utöver vad som nedan anförs beträffande Vänersjöfar- ten, inte några skäl att föreslå förändringar av nuvarande transport- bidrag till . Delegationen understryker att det är viktigt att arbetar för att det inom den Europeiska Unionens ram skall finnas goda möjligheter för staten att bedriva en effektiv förutsättningsska- pande verksamhet på godstransportområdet också vad gäller mål- sättningarna om tillgänglighet och transportkvalitet för näringslivet i landets olika delar samt för positiv regional utveckling. Delegatio- nen har erfarit att transportbidraget bl.a. har ifrågasatts från kon- kurrensvårdande instanser inom kommissionen. Delegationen anser att måste skapa ökad förståelse för behovet av och motiven för regionalpolitiska åtgärder också på transportområdet (jämför även vår syn ovan under avsnitt 7.4.3). Upphandling av trafik till m.m. Staten har , för att garantera tillgången till en till- fredställande person- och godstransportförsörjning mellan och fastlandet, sett det som nödvändigt att upphandla färjetrafik och skriva avtal med ett rederi för en angiven tidsperiod. För den som tecknat avtal med staten om sådan trafik gäller ett krav på att tillhandahålla minst ett visst antal avgångar till och från året runt. Godstaxan i färjetrafiken är också föremål för viss reglering i avtalet. Nuvarande avtal löper till 2004 med möj- lighet till förlängning. transporterades ca gods med färja till och från . Totalt (inkl. persontrafiken) uppgick statens bidrag till Gotlandstrafiken 2000 till ca Gotlands- Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel stödet administreras numera av den nya myndigheten , som även har ansvar för annan statlig upphandling av persontrafik. Därutöver finns ett system med ett s.k. gotlands- tillägg, som ger transportföretag som utför godstrafik på en rätt att ta ut ett särskilt tillägg (f.n. ) på alla transport- uppdrag som utförs även på fastlandet. Syftet med denna möjlighet är att täcka merkostnader som dessa har i sin Gotlandstrafik så att de kan fördelas på hela kundkollektivet och undvika en särskild högre taxa för Gotlandstransporter. beslöt 1996 att gotlandstillägget skulle avvecklas från . Motivet var att det visat sig svårt att tydliggöra de kostnader som stödet var avsett att kompen- sera för och det därför inte gick att bedöma om stödet var verk- ningsfullt. Den första sänkningen från till innebar emellertid att transportföretagen höjde sina priser för transporter till och från . beslöt efter utredning av att tillsvidare avvakta med ytterligare avveckling av tillägget. och har därefter presenterat sinsemellan olika förslag till ersättning av gotlandstillägget, i det första fallet byggt på nolltaxa för godstransporter på färjan, i det senare fallet på ett transportbidrag direkt till fraktbetalarna av liknande typ som det befintliga till . för- slag pekade också på behovet av att skilja gods- och per- sontrafiken till och från åt. Regeringen beslöt i budgetpropositionen , liksom i den , att skjuta upp avvecklingen av gotlandstillägget. Förslaget bygger i huvudsak på ytterligare en utredning som Rikstrafiken och utfört gemensamt och som förordar en förhand- lingslösning för att ersätta nuvarande stödformer för godstrafiken till . beslutade regeringen om en utredning med syfte att nå en förhandlad helhetslösning för Gotlandstrafiken. Ut- redaren skall dels genomföra kompletterande analyser av effekterna av de trafikeringsalternativ som redovisades i och Rikstrafikens rapport, dels genom förhandlingar med berörda parter försöka nå en totallösning för färjetrafiken till . En utgångspunkt skall vara att det nuvarande gotlandstillägget avveck- las och att merkostnaderna som följer av geografiska läge neutraliseras på annat sätt än . Uppdraget skall redovisas . Godstransportdelegationen anser att den nu tillsatta utredningen om Gotlandsstödet bör notera delegationens allmänna syn på Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel regionalpolitiska stödinsatser och beakta godstransporternas in- tressen i sitt arbete. ·att åtgärder i godstransportmarknaden utifrån gällande trans- port- och regionalpolitiska målsättningar måste grundas på ett transparent och trafikslagsövergripande synsätt som så långt möjligt tar hänsyn till principerna för kostnadsansvaret inom godstransportsystemet, ·att transportbidrag till varuägare av den modell som tilläm- pas för i huvudsak synes vara i enlighet med dessa riktlinjer, ·att bör verka för att det inom den Europeiska Unionens ram skall finnas goda möjligheter för staten att bedriva en effektiv förutsättningsskapande verksamhet på godstransport- området också vad gäller målsättningarna om tillgänglighet och transportkvalitet för näringslivet i landets olika delar samt för positiv regional utveckling, ·att pågående utredning av Gotlandstrafikens framtid noterar Godstransportdelegationens syn i dessa frågor. gjordes ca 3000 fartygspassager i kommersiell drift i . Godsvolymen som transporteras denna väg upp- gick 1999 till . Godstransporter sjövägen till och från hamnar i via har särskilda ekonomiska förhållanden i jämförelse med övrig sjöfart i svenska farvatten. Orsaken är att staten ansett det nödvändigt, framför allt av regionalpolitiska motiv, att stödja en fortsatt sjöfart i regionen som annars riskerar att konkurreras ut av landtransporter till och från kusthamnar, framför allt . En utslagning av detta trafikmedel ansågs inte gynna näringslivet i regionen. Sjöfarten på och har stor betydelse för de inre delarna av i framför allt och . Utöver investeringar i kanalsystemet har regeringen därför med avsteg från prissättningsprinciperna i övrigt beslutat att någon användaravgift för utnyttjande av kanalen eller segla- tionsavgift för inte skall tas ut. I stället ersätts driftskost- naderna via anslag på statsbudgeten, f.n. uppgående till . Avgifter tas ut i form av farledsavgift Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel för trafik till och från ), ca Det kan påpekas att något motsvarande stödsystem inte varit aktuellt för andra större inlandsvattensystem – via . underskott för Mälararens sjötrafikområde () uppgick till . Detta underkott täcks genom korssubventio- nering från de trafikstarka farlederna, huvudsakligen på väst- och sydkusten. har sjöfarten på trots dessa statliga insatser känt av en ökande konkurrens från de landburna trafikslagen. Ända , då stödformerna infördes, har godsmängden långsiktigt minskat i Vänersjöfart. Denna minskning har accelererat . Bl.a. har den ovan nämnda sänkningen som genomfördes av banavgifterna som en följd av transportpolitiska beslut påtalats som en orsak till den ökande konkurrensen. En utredningsman har på regeringens uppdrag analyserat situationen. Han ansåg att det fanns skäl att vidta ytterligare åtgärder till stöd för en fortsatt Vänersjöfart. Han föreslog, med hänsyn bl.a. till att större delen av området runt ingår i , att lotsavgifterna skulle sänkas till hälften, att transportbidrag till/från skulle lämnas även för transporter via , att och skulle samordnas organisatoriskt samt att staten skulle bidra till etablerande av ett regionalt Vänerråd för arbete med att identifiera utvecklingsmöjligheter och initiera åtgärder för framtida Vänersjöfart. Utredningsmannen föreslog även en rad åtgärder på lokal nivå, bl.a. rörande hamnarna. Regeringen behandlade förslagen i budgetpropositionen 2000. För lotstaxan konstaterades att infört en särskild rabatt på trafik genom , dock efter den all- männa höjning av lotsavgifterna som genomförts i hela landet. Som framgått i tidigare avsnitt täcks endast delar av lotskostnaderna av brukaravgifter, resten via korssubventionering inom . Beträffande beslöt regeringen att bidra med till etableringen av rådet. beslöt regeringen vidare att reglerna för transportbidrag skulle ändras från så att transporter via hamnar i och skall vara stödberättigade på samma sätt som via kust- hamnar inom stödområdet. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Övriga förslag lämnades utan avseende. Dock konstaterade regeringen att Vänersjöfarten var föremål för vidare överväganden inom Godstransportdelegationen. Delegationen anser inledningsvis att det är positivt att regeringen beslutat bidra till . Eftersom mängderna av hittillsvarande gods i Vänersjöfart minskat över finns all anledning att inom regionen analysera möjligheter att utnyttja de befintliga sjöfartslederna till alternativa transportsystem som mot- svarar kundkraven på moderna effektiva godstransporter. Att staten som förutsättningsskapare bidrar till en sådan process är enligt delegationens mening bra. Beträffande frågorna om det statliga avgiftssystemet påminner Godstransportdelegationen om att den övergripande principen om att kostnadsansvaret bör vara likformigt utformat mellan trafikslagen, bör gälla även i dessa fall. Det innebär att om samtliga avgifter för infrastrukturen anpassas till samhällsekonomisk marginalkostnad bör effektiva godstransportsystem kunna utveck- las på marknadens villkor. På samma sätt som detta enligt vår tidigare analys förväntas leda till viss överföring från landsvägs- transport till järnväg och sjöfart, kan givetvis, i den mån kundernas krav bättre kan tillgodoses på detta sätt, överföring komma att ske även mellan järnväg och sjöfart. Vad gäller farledsavgifter har delegationen tidigare förordat en mer uttalad marginalkostnadsprissättning än . I de fall konsekvenserna av en sådan prissättning av farledsavgifter inte kan accepteras med hänsyn till t.ex. regionalpo- litiska målsättningar, bör stöden redovisas öppet och inte vara en del av verkets avgiftssystem. För gör delegationen, med hänsyn till hittillsvarande ställningstaganden från regering och riksdag och även genom konstaterandet ovan att större delen av området runt ingår i , bedömningen att vissa sådana regionalpolitiska åtgärder även fort- sättningsvis kan behövas. Huruvida motsvarande åtgärder kan för- väntas för de delar av stödområdena i inlandet som utnyttjar hamnarna i lämnar delegationen öppet för vidare studier. Vilken form dessa regionalpolitiska stöd till godstransporter via inlandshamnar skulle få har inte Godstransportdelegationen något entydigt svar på. Emellertid ifrågasätter delegationen ur denna syn- vinkel skälen bakom det genomförda slopandet av det regionalpolitiska transportbidraget i , och . Staten har genom detta beslut frånhänt sig ett instrument för regionalpolitiska åtgärder på godstransportmarkna- Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel den i dessa regioner. Som tidigare nämnts uppfattas transportbi- draget av näringslivet som en förhållandevis väl fungerande stöd- form som dessutom fungerar trafikslagsövergripande. Delegationen hänvisar i övrigt här till vad som sagts om behov av att få EU att i högre grad än i sin transportpolitik behandla frågor om regionalpolitiska åtgärder i godstransportsystemen i de nordliga medlemsstaterna. Beträffande förslaget som lagts fram rörande lotsningstaxan hän- visas till det tidigare avsnittet 6.3.4 om lotsningsfrågorna. Beträffande frågor runt effektivitet och avgiftssättningssystem m.m. i Vänerhamnarna hänvisar delegationen likaså till sin allmänna analys av hamnfrågorna i avsnitt 6.3.3 och 7.7.3. Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att initia- tiv för att utveckla nya kundorienterade transportsystem via farleder bör uppmuntras, bl.a. via det nyinrättade . Farledsavgifterna för sjöfart på och bör i enlighet med delegationens ställningstagande i övrigt liksom för andra trafikslag avspegla de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. De regionalpolitiska åtgärder som kan vara rimliga i godstransportsystemet med en sådan prissättning bör redovisas särskilt och så långt möjligt vara trafikslagsöver- gripande. Godstransportdelegationen har i avsnittet om kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel anlagt en tämligen principiell hållning, som ansluter både till den gällande svenska transportpolitiken och rikt- linjer inom EU till följd av framför allt likt vitboken om rättvisande prissättning på infrastrukturen. Det är delegationens mening att såväl kunder som samhälle på lång sikt gynnas bäst av att gods- transportmarknaden ges korrekt information om kostnaderna för enskilda transporter, inklusive samhällets kostnader för externa effekter etc. Den bör därför målmedvetet arbeta för en ökad förståelse för dessa synpunkter internationellt, så att ett sådant system kan införas så fort som möjligt. är det, bl.a. mot bakgrund av de senaste årens diskussionsklimat, helt klart att dessa principer inte kommer att vara fullt genomförda än inom EU. Det är delegatio- nens åsikt att, även om av ovanstående följer att det finns skäl rent Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel effektivitets- och hållbarhetsmässigt, det inte är rimligt att genom- föra drastiska förändringar av kostnadsansvaret i om inte motsvarande förändringar sker harmoniserat i vår omvärld, i första hand inom EU:s medlemsstater. Godstransporterna har alltför stor betydelse för svensk industri och handel för att utsättas för ensidiga kostnadshöjningar utan att konsekvenserna är fullt ut- redda. Delegationen har också pekat på att den nordliga dimen- sionen, vårt lands speciella situation geografiskt, demografiskt och klimatologiskt, måste ges en större tyngd när transportpolitiska frågor diskuteras inom EU och rättsakter beslutas. I avvaktan på dessa utvecklingslinjer finns som framgått skäl att arbeta med second best-lösningar inom kostnadsansvarsområdet, som med beaktande av balansen såväl mellan trafikslag som mellan länderna i vår omvärld söker skapa så små snedvridningar som möjligt. De tre områden där delegationen anser att störst möjlighet finns att genom förändringar av nuvarande kostnadsansvar på kort sikt påskynda utvecklandet av ett effektivt och hållbart godstrans- portsystem gäller förslagen rörande banavgifterna på kontinenten samt kombiterminalavgifterna och farledsavgifterna i . 8Näringspolitik för svensk transportnäring Regeringen gav Godstransportdelegationen tilläggs- direktiv om att i sin övergripande godstransportstategi även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transport- företagen. En förutsättning är enligt direktivet att denna strategi även leder till förbättringar för transportköparna. Alltsedan 1998 års transportpolitiska proposition har det funnits klara mål för politiken inom transportområdet. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet. Därunder ligger de tidigare nämnda målen om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö och regional ut- veckling. Målet för den svenska näringspolitiken är inte lika ut- vecklat utan formuleras som att politiken bör främja en hållbar ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning genom fler och växande företag. Målet för konkurrenspolitiken är att verka för väl fungerande marknader och effektiv konkurrens till nytta för kon- sumenterna.1 Intresset för tillväxt och utveckling i näringslivet finns integrerat i de transportpolitiska målsättningarna, dels i det övergripande målet om samhällsekonomisk effektivitet men även i delmålen om hög transportkvalitet, god tillgänglighet och positiv regional ut- veckling. Däremot ligger frågor om tillväxt och utveckling inom transportsektorns egna företag i sig utanför transportpolitiken. Några av riksdag och regering fastställda näringspolitiska mål direkt riktade till transportsektorn finns inte bort- sett från vissa riktlinjer beträffande upprätthållande av svensk- flaggad sjöfart och handlingsprogrammet för svensk åkerinäring. Dessa frågor har en mer direkt koppling till de allmänna närings- 1 Proposition 2000/2001:1 Utgiftsområde 24 Näringspolitik för svensk transportnäring och sysselsättningspolitiska målsättningarna enligt ovan. Gods- transportdelegationen anser dock att en samlad godstransport- strategi – utan att göra avkall på kundperspektivet – måste innehålla förslag om förutsättningar för svenska transportföretags utvecklingsmöjligheter. 8.2Näringspolitik inom transportsektorn – behövs den? I tilläggsdirektivet angående näringspolitik för Godstransport- delegationen anför regeringen bl.a. följande. Regeringen anser att det är viktigt för det svenska näringslivet och samhället att det finns en vital och effektiv godstransportsektor som omfattar olika transportslag och som samverkar så optimalt som möjligt. Godstransportdelegationens direktiv och uppgifter är i linje med denna strävan. Regeringen anser emellertid att det också är viktigt att de förändringar av regelverk och andra förutsättningar inom gods- transportområdet som beslutas nationellt och internationellt utformas så att de svenska transportföretagen också ges rimliga, långsiktigt håll- bara konkurrensförutsättningar gentemot företag i andra länder.