sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — utvecklingsarbete och verkets anvisningar för den bostadsförsörjningsplanering, som skall ingå i de kommunala översiktsplanerna, bör innefatta frågor om mellankommunal samordning. Bostadsförsörjnings- frågorna kan därigenom bidra till att utveckla en sådan angelägen regionalt samordnad fysisk planering, som saknas . Vissa övergripande krav på redovisningarna bör relativt snabbt utarbetas för att kunna lämna statliga kreditgarantier och bidrag. Dessa anvisningar för hur de bör vara upprättade för att till- godose statens önskemål kan utfärdas av . När det gäller redovisning som berör utsatta grupper bör samråda Bostadsprojekt, som ingår i bostadsförsörj- ningsprogram upprättade enligt anvisningarna, bör, efter bedöm- ning av byggherrens kreditvärdighet, vara tillförsäkrade kredit- garanti. Anvisningarna bör därför utfärdas i samråd med BKN. Kreditgarantierna kommer med dessa utgångspunkter att läm- nas till projekt som inte kommer i fråga.. Det innebär att staten tvingas ta en större kreditrisk än vad BKN:s nu strikt affärsmässiga prövning leder till. BKN har fått vidkännas stora förluster på sina kreditgarantier under krisåren . Det verkar naturligtvis återhållande på viljan att öka riskerna i beviljandet av nya garantier. Med utnyttjande av dessa erfaren- heter är det dock möjligt att förändra kriterierna utan att hamna i samma moras som under fastighetskrisen. Kriterierna för kre- ditgarantierna, riskbedömningen och garantiavgifterna kräver dock ytterligare utredning. Byggherrar och entreprenörer kommer att utöva tryck på kommunerna att upprätta bostadsförsörjningsprogram enligt anvisningarna. Detta räcker dock sannolikt inte som incitament för vissa kommuner att öka sitt bostadsbyggande. Det krävs sannolikt förändringar i beräkningen av det statliga utjämnings- bidraget. Det bör övervägas om bostadsförsörjnings- planering enligt statliga anvisningar skall påverka bidragsberäk- ningen. Individinriktade åtgärder enligt SOL De kanske största problemen med sitt boende har socialt och medicinskt handikappade som faller under ansvarsområde. Det är ingen tvekan om att många människor far illa därför att de inte har ett tillfredsställande boende. Även om det finns både kompetens och god vilja hos de som arbetar inom den kommunala kan man inte blunda för system- felen i dagens ansvarsfördelning för dessa utsatta grupper. Höga kostnader är ofta förenade med boendet för dessa människor. Det är ett människoförnedrande spel som pågår när ansvaret för människor i svårigheter skyfflas mellan kommuner och mellan kommun och landsting. Kommuner som vägrat gamla människor att flytta in i kommunen har uppmärksammats. Godkännande av tält som tillfredsställande bostad är ett annat exempel. Det finns också exempel på kommuner som av humanitära skäl godtagit extremt höga boendekostnader. är ofta första- handshyresgäst till ett mycket stort antal lägenheter. Olika lösningar har diskuterats, SNS välfärdspolitiska råd har föreslagit att dessa och andra uppgifter på välfärdsom- rådet görs till statligt ansvar. har diskuterats lag- stiftning som begränsar kommunernas handlingsutrymme. För- valtningsdomstolarna blir då beslutsorgan när det gäller behö- vande människors bostadsstandard. Enligt min mening bör andra lösningar sökas. Om kommu- nerna tog ett solidariskt ansvar för dessa kostnader skulle en hel del av det människoförnedrande spelet upphöra. Regeringen skulle kunna komma överens med om att en del av det statliga utjämningsbidraget innehålles och betalas ut till kommuner och ev. landsting mot faktiskt redovisade kostna- der. Överenskommelsen kan utformas så att kommunsektorn får totalt sett samma belopp som vid nuvarande system. Differenser mellan reserverade medel och verkliga kostnader kan utjämnas över tiden. För att bibehålla kostnadsmedvetande i kommunerna kan ersättningen t.ex. uppgå till av godkänd kostnad. kan utfärda anvisningar för redovisningen. Ny lag om bostadsanvisning av kommunerna har bostads- förmedling. I kommuner med bostadsöverskott finns naturligt- vis förutsättningar för bostadssökande att få tak över huvudet, men i även i sådana kommuner kan det vara svårt för hushåll som inte känner marknaden att ha en överblick över möjligheterna. I den växande gruppen kommuner med bostadsbrist är det ett Svårigheten för hushåll som vill etablera sig på en ort med växande arbetsmarknad är inte bara ett bostadssocialt utan även ett nationalekonomiskt problem. Svårigheterna gäller främst de hushåll som söker hyresboende. De flesta uppfattar möjligheten att söka bostad genom en bostadsförmedling som en fråga om rättvisa på bostadsmarknaden. För att en sådan förmedling skall ha god legitimitet bör den ha tillgång till såväl det privata som det kommunägda bostadsbeståndet. Den kan också få stor betydelse när det gäller att finna bostäder för de hushåll för vilka social- tjänsten måste ta ett ansvar. Den tidigare lagen om bostadsanvisning avskaffades 1992. Det finns anledning överväga dess återinförande. En sådan lag kan göras frivillig för kommunerna, men införande av bostadsförmedling kan, i likhet med bostadsförsörjningsplane- ringen, vara en förutsättning för statlig medverkan i bostads- finansieringen. Utöver det kommunala planmonopolet är de kommunalägda bostadsföretagen kommunernas återstående instrument för att nå bostadspolitiska mål. Jag har använt beteckningen kommunal- ägda i stället för allmännyttiga eftersom det finns kommu- nalägda bolag som förlorat sitt godkännande som allmännyttiga. De är dock fortfarande medel för sina kommuners bostadspoli- tik. I denna promemoria har dessa för den kommunala bostads- politiken viktiga instrument utelämnats eftersom en särskild utredning studerat deras framtid. ·Åke E. (red), Bostadsmarknaden , 1997 ·Bengt (red), Bostadspolitik för tjugohundratalet – Återtåg och nya värden, Meyers 1997 ·Evert Vedung, Statens markpolitik, kommunerna och histo- riens ironi, 1993 ·Bo Bengtsson, Staten och bostadsmarknaden, ·Pia , Bostadspolitiken och hushållens kostnader, ·Sven , Boende och välfärd 1986-1997 Del I, ·Gösta och , Marken planerna och värde- stegringen, Tiden ·Ants Nuder, Rättvisa och solidaritet i boendet, Tiden ·Lars , , Per , , Från dagis till – Välfärdspolitik i livets olika skeden, 1999 ·Thomas (red), Rekordåren – en epok i svenskt bostads- byggande, 1999. ·Bostadsbyggande i tillväxtregionerna – möjligheter och hin- der, 1999 ·· Lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering, Bover- ket Rapport 1995:14 ·Nya perspektiv i fysisk planering, ·Bostadsmarknadsläge och förväntat bostadsbyggande 1999- 2000, Sammandrag av Från sluten institution, via egen bostad till hemlöshet? Om den boendesociala situationen för psykiskt störda PM / förstudie till den boendesociala beredningen I den boendesociala beredningens uppdrag ingår bl.a. att upp- märksamma den boendesociala situationen för psykiskt störda. Denna PM är en redovisning av en begränsad förstudie med syfte att ge förslag till problemavgränsning och fortsatt arbete. Med tanke på att psykiskt störda i mycket är en okänd mino- ritet inleds PM:n efter en genomgång av direktiven med en all- män orientering bl.a. om det reformarbete som skett för grup- pen. Sedan följer förslag till allmänt förhållningssätt och av- gränsning av några specifika problem. I bilagor finns diskussion om begrepp och om initiering av flyttkedjor för att frigöra smålägenheter samt litteraturförteck- ning. I direktiven anges beredningens uppdrag allmänt vara att följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmark- naden. Beredningen skall vidare lämna förslag till åtgärder för den händelse situationen på bostadsmarknaden utvecklas på ett sådant sätt att kommunerna inte genom samarbete med fastighetsägarna kan uppfylla sitt bostadssociala ansvar. Utgångspunkten för bered- ningens arbete skall vara en bostadssocial kartläggning av nuläget på bostadsmarknaden. En sådan kartläggning kan i huvudsak baseras på de undersökningar och rapporter som framför allt , och ansvarar förHärutöver kan be- redningen ta initiativ till särskilda kartläggningar och undersök- ningar för att täcka kunskapsbehov som inte tillgodoses genom be- fintligt faktaunderlag Direktiven är mycket kortfattade vad gäller just psykiskt störda; En särskild grupp på bostadsmarknaden är de psykiskt störda. Dessa har i regel svårt att hävda sina behov och önskemål och grup- pen kan lätt hamna i en gränszon mellan kommunernas och lands- tingens ansvar. De reformer som genomförts inom den psykiatriska vården har också inneburit att många psykiskt störda har lämnat sjukhus och behandlingshem för att i stället få ett eget boende. Det har dock ofta funnits brister vad gäller uppföljning och stöd under anpassningen till ett självständigt boende. Gruppen utgör en av fyra som i direktiven framhålles som sär- skilt utsatta (Hushåll med särskilda svårigheter på bostads- marknaden). De övriga är hemlösa, ekonomiskt svaga hushåll och ungdomar. Som antyds i PM-rubriken finns kopplingar mellan frågan om psykiskt stördas situation och den om hem- löshet. Detsamma gäller i förhållande till ekonomiskt svaga hus- håll. En del av problematiken är också densamma som för ung- domar (särskilt vad gäller tillgången till billiga bostäder). Synpunkter på utredningens direktiv har lämnats av en del stat- liga organ samt boende-, fastighets- och arbetsmarknadsorgani- sationer. (, , , Ung- domsstyrelsen, , , , , Villaägarna, Fastighets- ägarförbundet, Länsstyrelserna i , och Väs- terbottens län samt TCO). Endast ett fåtal har dock kommente- rat just psykiskt stördas situation. Dessa återges nedan. Flera har lämnat allmänna synpunkter på bostadsmarknad och bostads- politik. Dessa återges emellertid här endast undantagsvis även om många har en tydlig relevans inte minst för psykiskt stördas situation; framhåller att det är viktigt att uppmärksamma bostadsföretagens roll i de s.k. utsatta bostadsområdena och att det pågår på ett flertal håll i landet för- sök med nya arbetssätt med en starkt decentraliserad fastighetsför- valtning och en nära samverkan mellan bostadsföretagen och de boende. Resultaten har varit mycket positiva och lett till betydande förbättringar för de boende. finner det mycket angeläget att dessa erfarenheter och metoder fångas upp, utvecklas och sprids vidare. Det framhåller vidare att det för att följa utvecklingen och utsatta gruppers situation behövs ett övergripande perspektiv och en kontinuerlig bevakning. Vi instäm- mer i att det finns vissa grupper, t.ex. de som nämns i direktiven, som det finns anledning att fokusera på. Men vi tror att det är vik- tigt att man också följer utvecklingen ur ett mer övergripande per- spektiv. Vilka hushållstyper eller vilka grupper som är särskilt ut- satta på bostadsmarknaden kan variera från tid till annan. Det är viktigt att man inte låser sig vid vissa förutbestämda grupper utan håller en kontinuerlig bevakning på hur bostadsmarknaden fungerar i stort, hur olika hushåll bor och vilka bostadsutgifter de har i för- hållande till inkomsten. Mot denna bakgrund finner vidare att det är viktigt att slå vakt om behovet av adekvat statistik varefter man särskilt kommenterar utvecklingen av FoB. Verket framhåller även att det är viktigt med olika angrepps- sätt. Det gäller också att hitta metoder att följa upp hur olika hushåll bor och hur situationen på bostadsmarknaden ser ut för olika grupper. Man bör närma sig dess frågor från åtminstone två håll. Ett sätt är att via individ- eller hushållsstatistik studera boendeförhållanden och utvecklingen av boendevälfärden för olika kategorier. Det andra är att vända sig till kommunerna och få belyst vilka problem man där möter och hur man arbetar med bostadsförsörjningsfrågor, såväl generellt som när det gäller åtgärder för särskilda grupper. Den senare ansatsen är troligen den enda möjliga när det gäller grupper som inte låter sig fångas upp av statistiken, t.ex. hemlösa, psykiskt störda och även ung- domar. Denna ansats har också möjlighet att fokusera på regio- nala skillnader. Vidare anförs att det är mycket angeläget att följa upp psy- kiskt störda och hemlösa samt att dessa grupper är mycket svåra att fånga med officiell statistik. Statistiken över avhys- ningar borde förbättras åtminstone så att man kan särskilja bostäder från lokaler och parkeringsplatser. Dessutom borde man kunna utläsa mer om vilka olika typer av hushåll som blir vräkta. En studie bör göras av vad som händer med hushåll som blir avhysta. framhåller bl.a. att den arbetar med en rad områden som i förhållande till bostadsmarkna- den kräver särskild uppmärksamhet, t.ex. arbete för personer med olika funktionshinder. Dessa personer, äldre, psykiskt störda, per- soner med utvecklingsstörning och andra har svårigheter på bostadsmarknaden. Deras behov av bostadens och bostadsområdets särskilda fysiska utformning och av möjligheter till stöd och service i bostaden gör att bara vissa delar av marknaden tillfredsställer dessa personers speciella behov. En annan fråga som rör dem är om rätt att flytta mellan olika kommuner. Denna rätt förtydligas i samband med förändringarna som infördes i Socialtjänstlagen . I budgetpropositionen föreslås få ett särskilt uppdrag omkring hemlösa, att följa upp tidigare arbe- ten och att stimulera till projekt inom området. har även ett uppdrag att följa området för psykiskt störda, där boende- frågan är en avgörande faktor. Vad gäller övriga verk etc. kan allmänt konstateras att Integra- tionsverkets kommentarer till segregationsproblematiken i hög grad är relevanta även vad gäller psykiskt störda, liksom Riksför- säkringsverkets om situationen för ekonomiskt svaga hushåll. i framför att avinstitutionalisering bl.a. för de flesta psykiskt störda inneburit ett mycket stort lyft. För en del har det emellertid blivit det motsatta förhållandet p.g.a. att kommunerna inte avsatt tillräck- ligt med medel för att stödja dessa. Risken härav blir i vissa fall att en del personer hamnar i en icke önskvärd situation, som är ovärdig mot såväl de som drabbas som mot övriga grannar. Ett ökat boen- destöd erfordras för att integrationen skall lyckas. Trots åligganden från domstolars sida brister många kommuner i landet mot föreläg- ganden att ordna olika gruppboenden i framhåller bl.a. att Dagens utveckling mot nya och gruppbostäder på bekostnad av de traditionella ålderdomshemmen och andra alterna- tiva boendeformer kan för vissa boendekategorier leda till försäm- rade möjligheter till socialt umgänge och aktiviteter. En utvärdering bör därför genomföras för att kartlägga vilken boendeform som är lämplig med avseende på de individuella behov som finns hos denna grupp av äldre människor och människor som p.g.a. fysiska eller psykiska handikapp är i behov av särskilt stöd. Även i följande synpunkter berörs psykiskt störda: I ljuset av det minskande kommunala fastighetsägandet, är det enligt TCO:s uppfattning också viktigt att utreda hur formerna för samhällets styrning av bostadssektorn kan utvecklas. Inte minst viktigt är detta när det gäller medicinskt och socialt utsatta grupper, då de kommunala bostadsföretagen traditionellt har spelat en nyckelroll i att upprätthålla en bostadssocial situation där också dessa grupper får sina behov tillgodosedda. Direktiven aktualiserar vida problem Direktiven är som framhållits mycket kortfattade. De för två problem på tal. Dels väcks frågan om brister i uppföljning och stöd vid anpassning till ett eget boende efter de reformer som genomförts inom den psykiatriska vården och som inneburit att många psykiskt störda har lämnat sjukhus och behandlingshem. Dels väcks frågan om otydligheter i ansvar mellan kommun och landsting. Dessa enkla meningar ger vida tolkningsmöjligheter. De anger inga specifikt bostadspolitiska frågeställningar. I själva verket är de allmänna frågeställningar som anges desamma som utgjorde grunden för psykiatriutredningen och den följande psykiatri- reformen. och den psykiatrireform som inleddes hade nämligen som huvuduppgift just att förbättra uppfölj- ning och stöd för psykiskt störda samt att klargöra fördelning av ansvar mellan kommun och landsting. Såväl psykiatriutredningen som utvärdering av psykiatrireformen kan betecknas som mycket omfattande arbe- ten. lämnade nio olika betänkanden och utvärdering har dokumenterats i mer än tjugo- fem olika rapporter. Det är med andra ord långtifrån självklart hur den boende- sociala beredningens arbete skall inriktas i förhållande till dessa mycket omfattande utredningsarbeten. Mot denna bakgrund kan vara lämpligt att söka klargöra vilket arbete som redan genomförts. Även av andra skäl kan det vara av intresse att söka klargöra vad psykiatrireformen inneburit. Trots den mycket omfattande dokumentation som tagits fram i anslutning till reformen före- faller nämligen råda många missuppfattningar om dess innebörd. Det förefaller bl.a. vara en utbredd uppfattning att utflyttning av människor från slutna institutioner har sin grund i denna reform och rentav av att reformen i första hand inneburit avinstitutiona- lisering. Sådana uppfattningar förefaller inte minst vara utbredda i media. Detta är emellertid grova och förvirrande missuppfatt- ningar. Processen med utflyttning från slutna mentalvårdsenheter har pågått . Den har pågått under ett halvt sekel och den var särskilt snabb under sjuttio- och åttiotalen. Större delen av processen hade således redan avslutats när psy- Hela detta reformarbete har vidare varit inriktat på att förbättra levnadsförhållanden för människor med psykiska problem som redan finns ute i samhället eller i eget boende, dvs. bl.a. för de människor som farit illa i samband med avinstitutionalisering. Förvisso har delar i reformarbetet även avsett att underlätta för människor som blivit kvar på institu- tioner att få ett eget boende. Förvisso kan också sägas att reformarbetet inneburit ett bejakande av avinstitutionalisering. Detta är emellertid långtifrån detsamma som att reformen i första hand skulle ha syftat till att driva på nedmontering av institutioner. Än mindre är det detsamma som att reformen skulle ha utgjort initiativet till avinstitutionalisering. Reform- arbetet har i själva verket gällt att komma till rätta med just det slag av problem som det enligt många tros ha lett till. Avinstitutionalisering och utflyttning från slutna institutioner I en rapport Den sociala vardagen från utvär- deringsarbete (Psykiatriuppföljningen 1998:4, SoS) beskrivs väl hur slutna institutioner tillkom, hur de kom att avvecklas och vilken situation som föranledde psykiatrireformen. Den första psykiatrin, som utvecklades första hälft, var i mångt och mycket en social psykiatri. Sjukdomen ansågs ha sociala orsaker och behandlingen var i huvudsak socialt baserad. Vansinnet var en följd av det sociala kaos som bredde ut sig i sam- band med industrialiseringen och de sociala förändringar som den orsakade. Behandlingens centrala moment var själva intagningen på slutna vårdinstitutioner där den förnuftigt organiserade vardagen betraktades som det huvudsakliga medlet mot vansinnet Över hela den industrialiserade världen växer antalet slutna psy- kiatriska institutioner och 1900-talets första hälft. --- I --- 1860 var 25,2 invånare på 100 000 intagna. 1950 är motsvarande siffra 466,1 Behandling på slutna institutioner hade således blivit nästan 20 gånger så omfattande 1950 som . talets siffra kom även att innebära höjdpunkten vad gäller platser på slutna institutioner. Den behandlingsoptimism som rått vid inledningen av ut- byggnaden av institutioner hade då kommit att ersättas av av pessimism till mitten av då de psykiskt svårt störda betraktades som radikalt annorlunda. Annorlunda än andra, vanliga, människor. De saknar moral och vilja. Deras känsloliv har hamnat i olag. Det som gäller för normala har ingen relevans för dem. De betraktas som hopplöst förlorade. När sjukdomen väl brutit ut förlorar de kontakten med verklig- heten. De påverkas inte längre på samma sätt som andra av samma saker. De lever i en egen värld. De saknar förmåga till inlevelse i andras villkor. De är avskärmade. Därmed blir det ointressant vilka människor de tvingas vistas tillsammans med. Den miljö som de lever i saknar också betydelse för dem. Deras sjukdom är följden av en biologiskt baserad degenerationsprocess. Då det saknas behand- ling för deras sjukdomar och det finns en överhängande risk att de sprider dem via barnalstring, blir det nödvändigt för folkhälsan att isolera dem från den övriga befolkningen. Endast genom att för- hindra att de reproducerar sig kan sjukdomsspridningen begränsas. Intagningen, som hade beskrivits av de första psykiatrerna som själva nyckeln till en framgångsrik behandling, blev ett sätt att rädda folkstammen från degenerationens risker. Den förlorade alla sina tidigare terapeutiska anspråk. Nedläggningen av de stora mentalsjukhusen påbörjades på olika håll i den industrialiserade världen efter . Det finns ingen enskild orsak som kan förklara denna utveckling, utan snarare en rad omständigheter av medicinsk, psykologisk och social karaktär som sammantagna, möjliggjorde avhospitaliseringen av den slutna vården. Utskrivningspolitiken, som spreds runt den industrialiserade världen, möjliggjordes av framväxten av ett omfat- tande socialförsäkringssystem. Detta kunde erbjuda de utskrivna patienterna en ekonomisk trygghet utanför institutionerna. Nya landvinningar inom behandlingsfältet, med nya psykofarmaka och de psykoterapeutiska behandlingarnas insteg i psykiatrins fält, ska- pade en behandlingsoptimism bland de professionella. fick kritiken av mentalsjukhusen ny styrka. Både psy- kiater och sociologer skildrade dessa institutioner som förvarings- platser mer än som behandlingsplatser. Den slutna vården till och med motverkade sitt syfte. Patienterna botades inte på dessa insti- tutioner, utan drabbades, utöver sitt ursprungliga lidande, av insti- tutionsskador. I rapporten beskrivs också brister i avinstitutionaliseringen; Minskningen av antalet slutenvårdsplatser har kantats av svåra problem. Tvärtemot de optimistiska föreställningarna, som ut- trycktes , så har den psykofarmakologiska utvecklingen inte inneburit att patienter med svåra psykiska stör- ningar kunnat botas. Inte heller tycks de psykoterapeutiska meto- dernas utveckling ha påverkat andelen botade svårt störda patienter. Det innebär att besluten, om en minskning av den slutna psy- kiatriska vårdens omfattning, fattades på delvis falska premisser. De patienter som skrevs ut från mentalsjukhusen, ibland efter mycket långa vårdtider, mötte problem som varken de själva, deras sociala nätverk, psykiatrin och/eller andra vårdgivare var förberedda på. De dagverksamheter och öppenvårdsmottagningar som skapades i , var få till antalet och fristående från den sjukhusbaserade vården. Boendestöd existerade knappast. Patienterna fick därför knappt någon hjälp på sin väg tillbaka ut i samhället. De blev istället övergivna eller hamnade mellan de olika vårdinstanserna, som började skapas för att stödja dem. Patienter skrevs alltså ut utan stöd och hjälp och återinsjuknade, vilket ledde till att de blev återintagna. Men skulle samma antal patienter vårdas på allt färre vårdplatser. Följden blev allt kortare men upprepade vårdepisoder. Antalet intagningar i sluten psy- kiatrisk vård ökade från 46 795, 1962 till 117 822 1979. Denna så kallade svängdörrspsykiatri innebar många mänskliga tragedier för patienterna och deras anhöriga, och medförde att avhospitali- seringssträvandena började att ifrågasättas. Ifrågasättandena innebar dock inte förespråkanden att återupp- rätta slutna institutioner; Få röster ifrågasatte öppet nedläggningen av mentalsjukhusen, men alltfler höjdes för att påtala bristerna i samhällets stöd till de utskrivna.