sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Exemplen visar att det finns ett antal områden som är väsentliga för möjligheterna att hantera allvarliga kriser i samhället eller som själva – till följd av olyckshändelser, slarv eller sabotage – kan gene- rera sådana kriser. Det rör sig om områden som känne- tecknas av starka interna beroendeförhållanden. Grundstruktur för krishantering i samhället delar av samhället beroende av att berörda system eller verksam- heter fungerar någorlunda störningsfritt. Inom flertalet av de sakområden som har nämnts finns ett antal centrala statliga myndigheter som har tillsyns-, planerings- eller produktionsansvar för ett delområde eller en verksamhet. För att tillgodose de krav på samordning som finns inom de aktuella sak- områdena bör dessa myndigheter tilldelas ett samverkansansvar i förhållande till andra myndigheter som är verksamma inom sak- området. Samverkansansvaret bör skrivas in i myndighetens instruktion och så långt som möjligt preciseras vad gäller syfte, karaktär och omfattning. Samverkansansvaret bör omfatta såväl verksamheten under ett förberedelse- och planeringsskede som verksamheten i en akut krissituation. Tyngdpunkten torde dock komma att ligga på förberedelse- och planeringsskedet. Samverkansansvaret gör det möjligt för de områdesansvariga organen att koncentrera sig på övergripande och tvärsektoriella frågor, t.ex. prioriteringen av olika krishanteringsinsatser inom det aktuella geografiska området. Om samverkansansvaret fungerar som avsett behöver de områdesansvariga organen inte engagera sig i den fackmässiga samordningen av krishanteringsinsatserna inom ett sakområde eller en sektor. Det förbättrade säkerhetspolitiska läget har medfört att försvars- organisationen har förändrats i olika avseenden. finns ett krav på att totalförsvaret efter en viss anpassningstid skall kunna öka sin förmåga om det säkerhetspolitiska läget försämras. An- passningstiderna har förlängts genom olika beslut senare hälft. Förmåga till anpassning förutsätter att totalförsvaret kan avläsa och korrekt tolka de förändringar som inträffar i landets säkerhets- politiska situation. Dessutom måste anpassningstiden vara tillräck- ligt lång. Längden avgör vilka åtgärder som hinns med. Kravet på anpassningsförmåga medför att vissa myndigheter inom det civila försvaret behöver ha möjlighet att medverka i den omvärldsbevakning som krävs för att trygga anpassningsförmågan. De behöver också ha möjlighet att upprätthålla viss kompetens Grundstruktur för krishantering i samhället som enbart är inriktad på förhållandena vid höjd beredskap. Utan dessa förutsättningar har de svårt att åstadkomma den anpassnings- förmåga som krävs. Ett sätt att försäkra sig om att berörda myndigheter har förmåga att åstadkomma erforderlig anpassning är att tilldela dem ett bevakningsansvar. Bevakningsansvar innebär att myndigheten skall kunna genomföra erforderlig omvärldsbevakning och upprätthålla den kompetens som krävs för att åstadkomma en anpassning och för att myndigheten i övrigt skall kunna motsvara de krav som ställs på förberedelserna inför höjd beredskap. är ett stort antal centrala myndigheter be- redskapsmyndigheter i den meningen att de skall upprätthålla sin verksamhet vid höjd beredskap. Det är tveksamt om systemet med beredskapsmyndigheter bör behållas. Det torde kunna ersättas med ett system som innebär att regeringen tilldelar ett antal centrala myndigheter samverkans- och/eller bevakningsansvar på det sätt som utredningen har föreslagit. Antalet myndigheter som tilldelas samverkans- och/eller bevakningsansvar kan troligen vara betydligt mindre än det antal myndigheter som är beredskapsmyndig- heter. I likhet med samverkansansvaret bör bevakningsansvaret regleras i berörda myndigheters instruktioner. Bevakningsansvaret skiljer sig från samverkansansvaret i den meningen att det endast avser höjd beredskap och dessutom endast avser förberedelse- och planeringsskedet inför detta tillstånd. Samspelet mellan olika nivåer och aktörer i krishanteringssystemet I en akut krissituation har det områdesansvariga organet på den eller de nivåer som i första hand berörs av krisen det yttersta an- svaret för de inriktnings-, prioriterings- och samordningsåtgärder som behöver vidtagas. Det är således detta organ som skall verka för att behovet av tvärsektoriell samordning tillgodoses på res- pektive nivå. Detta ansvar kan inte överlåtas på ett sektorsorgan eller någon annan aktör som endast svarar för en delverksamhet i samhället. Övriga aktörer i krisen bör behålla det verksamhets- ansvar som de har under normala förhållanden och som avser den egna sektorn eller verksamheten. Det områdesansvariga organet – regeringen, och kommunstyrelsen – har i vissa fall ett direkt ledningsansvar i den Grundstruktur för krishantering i samhället meningen att det kan fatta tvingande beslut för att få vissa åtgärder genomförda. Kommunstyrelsens möjligheter i detta avseende är dock begränsade också inom den kommunala verksamheten. Det nationella krishanteringsorganet kan endast ha ett ledningsansvar om regeringen genom ett särskilt beslut tilldelar organet ett sådant ansvar. Om ett sådant ledningsansvar också skall omfatta icke-stat- liga aktörers handlande krävs dessutom lagstöd. Som utredningen har påpekat bör den operativa hante- ringen av en krissituation inte ske på högre nivå i samhället än absolut nödvändigt. Många allvarliga kriser torde därför kunna hanteras på lokal eller regional nivå utan att den centrala nivån behöver ingripa operativt. En svår påfrestning på samhället i fred som berör hela eller stora delar av samhället torde dock alltid komma att engagera den centrala nivån. Detta gäller givetvis också vid ett väpnat angrepp mot landet. Krisens karaktär och svårighets- grad avgör dock vilken eller vilka nivåer som kommer att bära den tyngsta bördan i det enskilda fallet. Områdesansvaret är det viktigaste inslaget i det nya krishante- ringssystemet. Det bör – med något olika förutsättningar – utövas av organ på tre nivåer i samhället. Det samverkansansvar som ut- redningen har föreslagit avser den centrala nivån och har sin tyngd- punkt i ett förberedelse- och planeringsskede. Syftet med att införa ett samverkansansvar är bl.a. att göra det möjligt för myndig- heterna att hantera de beroendeförhållanden som finns mellan olika verksamheter och som kan ha en avgörande betydelse för möjligheterna att få ut full effekt av olika sårbarhetsreducerande åtgärder. Bevakningsansvaret är också begränsat till den centrala nivån och omfattar de anpassningsåtgärder och övriga åtgärder vad gäller höjd beredskap som skall genomföras inom det civila försvaret enligt beslut av statsmakterna. I många fall torde samma myndigheter som tilldelas samverkansansvar också komma att tilldelas ett bevakningsansvar. Samverkansansvaret och bevakningsansvaret ingår då som beståndsdelar i ett generellt planeringsansvar som avser allvarliga kriser i samhället inklusive verksamheten vid höjd beredskap. Grundstruktur för krishantering i samhället 5.1.6Tillsyn och lärande i krishanteringsarbetet Det finns ett antal myndigheter som har tillsynsansvar för säker- hets- och beredskapsarbete inom områden som har betydelse vid allvarliga kriser i samhället. Detta gäller t.ex. myndigheter som och inom transport- sektorn, och inom elförsörj- ningen, inom tele- och datakommunika- tionsområdet, vad gäller den kommunala rädd- ningstjänsten och vad gäller hälso- och sjukvården. Tillsynen som sådan bör inte räknas till krishanteringssystemet. Däremot har tillsynen stor betydelse för att förebygga uppkomsten av allvarliga krissituationer och för att tillse att den skadeav- hjälpande verksamheten är tillräckligt effektiv. Det är väsentligt att tillsynen kan bedrivas med oväld och integritet. Detta torde bl.a. förutsätta att tillsynsfunktionerna på ett tydligt sätt hålls isär från de produktionsverksamheter som de skall övervaka. Utredningen behandlar tillsynsfrågorna närmare i kapitel 11. Det är också väsentligt att samhällsorganen har möjlighet att lära av de kriser som har inträffat inom och utom landet. Den upp- följnings- och utvärderingsverksamhet som i detta syfte bedrivs av olika centrala myndigheter är därför angelägen. Detta gäller också olika typer av forskningsinsatser som avser risk- och krishantering. Metodiken för krishantering kan också utvecklas genom övnings- verksamhet som utnyttjar spel- och scenarioteknik. Inom området krishantering samt risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå behöver ambitionsnivån i de satsningar som görs i höjas. Det är också angeläget att de insatser som görs sam- ordnas bättre i syfte att undvika dubbelarbete. Den planerings- myndighet som utredningen föreslår på central nivå bör därför få till uppgift att ta ett samlat grepp om dessa frågor och att verka för en bättre samordning av forsknings- och utvecklingsinsatserna inom krishanterings-, risk- och sårbarhetsområdet. Myndigheten bör också tilldelas särskilda medel för att kunna uppträda som be- ställare av forsknings- och utvecklingsinsatser. I detta avsnitt har utredningen föreslagit ett nytt system för hante- ringen av allvarliga kriser i samhället. Med allvarliga kriser avser utredningen i första hand svåra påfrestningar på samhället i fred Grundstruktur för krishantering i samhället samt ett väpnat angrepp mot landet. Till begreppet allvarliga kriser räknar utredningen även kriser som på lokal eller regional nivå kan uppfattas som en svår påfrestning på det regionala eller lokala sam- hället. Krishanteringssystemet utgår från den bedömning av utveck- lingstendenser i samhället som utredningen redovisade i kapitel 2. Avsikten är också att avhjälpa de brister som utredningen har iden- tifierat med nuvarande krishanteringssystem. Dessa brister finns också redovisade i kapitel 2. Utredningen har lagt fast vissa grundläggande krav som bör ställas på det nya krishanteringssystemet. Det viktigaste kravet på detta system är att det förmår att tillhandahålla den ledning och/eller samordning som utredningen anser behövs för att mycket allvarliga krissituationer skall kunna bemästras. Ytterligare ett krav på det nya krishanteringssystemet är att det skall kunna hantera ett brett spektrum av krissituationer – förutsedda såväl som oförutsedda. Av särskild vikt är att krishanteringssystemet också ges förmåga att hantera kriser som genereras av störningar i den tekniska infrastrukturen. Det nya krishanteringssystemet bygger på att det skall finnas tre typer av ansvar: områdesansvar, samverkansansvar och bevaknings- ansvar. Områdesansvar bör finnas på nationell, regional och lokal nivå. Av störst betydelse vid hanteringen av akuta krissituationer är områdesansvaret. Med områdesansvar avses att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska ansvarsområdet och att de aktörer som finns inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. Med samverkansansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att samverka med andra organ i syfte att tillgodose de krav på samordning som finns inom vissa sakområden som har betydelse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Med bevakningsansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att genomföra den omvärldsbevakning och att upprätthålla den kompetens som krävs för att myndigheten inom sitt verksam- hetsområde skall kunna åstadkomma den ökning av förmågan vid höjd beredskap som krävs för att tillgodose statsmakternas krav på anpassningsförmåga och i övrigt tillgodose de krav som ställs på myndighetens verksamhet vid höjd beredskap. Grundstruktur för krishantering i samhället Inriktningen av en myndighets samverkans- och/eller bevak- ningsansvar bör läggas fast i myndighetens instruktion. Komplette- rande anvisningar kan vid behov ges i myndighetens regleringsbrev vad gäller verksamheten under ett förberedelse- och planerings- skede. Ett system med ett tydligt utformat samverkans- och bevak- ningsansvar gör det möjligt för de områdesansvariga organen att koncentrera sin verksamhet till de mycket allvarliga krisförlopp – och förberedelserna för dessa – som förutsätter ledning och/eller samordning på övergripande och tvärsektoriell nivå. Förekomsten av ett bevakningsansvar gör det möjligt att styra de särskilda åt- gärder som vissa myndigheter bör genomföra för att skapa förmåga att klara en anpassning till ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. På nationell nivå bör områdesansvaret utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Det nationella krishante- ringsorganet bör knytas till och förfoga över permanent organiserade kansliresurser på myndighetsnivå. I en akut krissituation bör ett kriskansli sättas upp med det permanent organiserade kansliet som grund. I kriskansliet bör inrymmas de stödresurser som det nationella krishanteringsorganet behöver för att kunna arbeta effektivt under krisen. På nationell nivå bör också finnas planeringsresurser för om- världsbevakning med inriktning på sårbarhets- och säkerhetspro- blem av stor betydelse för samhället samt framtagning av ett samlat planeringsunderlag för avvägningen av de särskilda medel som krävs för att skapa förmåga att hantera mycket allvarliga kriser i samhället. En funktion bör också finnas med uppgift att samordna det forsknings- och utvecklingsarbete som avser krishantering på samhällsnivå samt risk- och sårbarhetsanalyser som avser för- hållanden som kan ge upphov till kriser på denna nivå. Dessa upp- gifter – liksom uppgiften att fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet – bör läggas på en planeringsmyndighet. På regional nivå bör områdesansvaret utövas av . roll bör framförallt inriktas på stöd åt kommuner- nas krishantering samt samordning av centrala myndigheters enga- gemang i krisförlopp på lokal och regional nivå. Länsstyrelserna bör liksom nu ha uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter vad gäller den kommunala krishanteringen. På lokal nivå bör områdesansvaret i första hand avse kommunens egen verksamhet. Lednings- och samordningsansvaret bör utövas av kommunstyrelsen. Utredningen anser att kommunernas roll vid hanteringen av allvarliga kriser i samhället Grundstruktur för krishantering i samhället Det är därför väsentligt att tilldela kommunerna ett planeringsansvar också för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap. Vidare finns anledning att ändra lagstiftningen vad gäller möjligheterna att inrätta särskilda krisledningsorgan inom en kommun. Det finns också anledning att vidtaga åtgärder för att underlätta samverkan över kommungränser i en situation då en kris berör flera kommuner. Syftet med detta avsnitt har varit att beskriva huvuddragen i ett nytt krishanteringssystem. De förslag som har redovisats vad gäller roller och uppgifter för olika nivåer och organ kommer att beskrivas mer utförligt i avsnitten 5.2–5.3. I detta avsnitt har utredningen redovisat följande förslag: att ett nytt system skall införas för arbetet med att leda och samordna hanteringen av allvarliga kriser i samhället att det nya krishanteringssystemet bör bygga på tre typer av ansvar: områdesansvar, samverkansansvar och bevakningsansvar att områdesansvar skall utövas på lokal nivå av kommunstyrelserna, på regional nivå av länsstyrelserna och på nationell nivå av regeringen att ett nationellt krishanteringsorgan inrättas under regeringen med uppgift att samordna olika krisaktörers handlande i en allvarlig krissituation och att ta fram underlag för regeringens beslut om resursprioriteringar i sådana situationer att en planeringsmyndighet inrättas med uppgift att sköta vissa plane- ringsuppgifter, samordna forskning och utvecklingsinsatser inom krishanteringsområdet och att fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet då det särskilda kriskansliet inte är organi- serat att planeringsmyndigheten också skall fungera som kansli åt det sam- ordningsorgan för IT-säkerhet som utredningen föreslår i kapitel 7 samt att den skall svara för viss omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom detta område att samverkansansvar skall tilldelas vissa centrala statliga myndig- heter som verkar inom sakområden som har stor betydelse för hanteringen av allvarliga kriser i samhället och där beroende- förhållanden i förhållandena till andra verksamheter är starka Grundstruktur för krishantering i samhället att bevakningsansvar skall tilldelas vissa centrala statliga myndigheter i syfte att tillgodose statsmakternas krav på anpassningsförmåga inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge och övriga krav vad gäller uppgifterna inom det civila försvaret att bestämmelser om myndigheternas samverkans- och/eller bevak- ningsansvar tas in i berörda myndigheters instruktioner att kommunerna tilldelas ett planeringsansvar också vad gäller andra allvarliga situationer än höjd beredskap att kommunerna ges möjlighet att inrätta särskilda krisledningsorgan i en allvarlig krissituation. 5.2Krishanteringsorganisationen på nationell nivå I föregående avsnitt föreslogs att ett krishanteringsorgan skall in- rättas på nationell nivå i . Krishanteringsorganet skall under regeringen samordna de insatser som kan krävas på nationell nivå under allvarliga kriser som kan drabba landet. Det nationella kris- hanteringsorganet bör organisatoriskt vara placerat inom . Härutöver föreslogs att en planeringsmyndighet skall finnas på central nivå. Denna myndighet skall bl.a. fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet under normala förhållanden, dvs. I avsnittet föreslogs också att vissa myndigheter på central nivå skall tilldelas ett samverkansansvar för att tillgodose behovet av fackmässig samordning och samverkan inom områden som har stor betydelse för samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser. Vidare föreslogs att vissa centrala myndigheter skall tilldelas ett bevakningsansvar i syfte att skapa anpassningsförmåga inom det civila försvaret inför en skärpt säkerhetspolitisk situation. I detta avsnitt beskrivs krishanteringsorganisationen på nationell nivå närmare. Detta gäller särskilt det nationella krishanterings- organet som är avsett att vara en strategisk resurs i samhällets kris- hantering. Grundstruktur för krishantering i samhället Motiv för ett nationellt krishanteringsorgan Av tidigare kapitel har framgått att det finns brister i samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser. Utredningen har kunnat konstatera att dessa brister är störst på nationell nivå och i situa- tioner då många aktörer är berörda av krisen. I sådana situationer krävs en kraftsamling av resurser från många olika delar av sam- hället och en samordnad och konsekvent användning av dessa resurser för att krisen skall kunna bemästras. Det som är känne- tecknande för dessa situationer är att grundläggande värden i sam- hället hotas, att resursbrist råder inom vissa områden, att situa- tionen är svår att överblicka, att det är svårt att nå ut med korrekt information till allmänheten och att ett flertal aktörer på olika nivåer i samhället engageras i krishanteringsarbetet. I en sådan krissituation är det väsentligt att det på varje nivå och inom varje geografiskt indelningsområde som berörs av krisen finns ett organ som har ett övergripande ansvar för inriktning, prioritering och samordning av de krishanteringsåtgärder som be- höver vidtas. Det ankommer också på detta organ att initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som krävs för att till- gängliga resurser skall kunna utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen. Motsvarande behov kan finnas i förberedelse- och plane- ringsskedet inför en kris. Det blir då fråga om att tillse att plane- ringen utgår från enhetliga förutsättningar och att de åtgärder som genomförs av olika organ stödjer varandra på ett effektivt sätt. Inom det civila försvaret finns en struktur för ledning och sam- ordning av de åtgärder som behöver vidtagas vid ett väpnat angrepp mot landet eller vid fara för ett sådant angrepp. Denna struktur aktiveras dock först vid ett väpnat angrepp mot landet eller vid fara för ett sådant angrepp. Vid svåra påfrestningar på samhället i fred finns ingen sådan struktur för ledning och samordning av de åtgärder som behöver vidtagas för att bemästra krisen. Detta är särskilt tydligt på nationell nivå. Det är också på denna nivå som problemen enligt utredningens bedömning är störst vid hanteringen av allvarliga kriser. Det är framförallt samordningen av ett flertal krisaktörers agerande i en komplex och för samhället mycket allvarlig situation som måste stärkas. Utredningen föreslog i avsnitt 5.1 att det på varje nivå och inom varje geografiskt indelningsområde som berörs av en allvarlig kris skall finnas ett organ som har ett övergripande ansvar för inrikt- Grundstruktur för krishantering i samhället ning, prioritering och samordning av de krishanteringsåtgärder som behöver vidtas. Utredningen benämnde detta ansvar områdes- ansvar. På lokal och regional nivå finns redan organ som är natur- liga bärare av detta ansvar (kommuner och länsstyrelser). På natio- nell nivå finns f.n. inte något sådant organ utöver regeringen. I en allvarlig krissituation måste det finnas ett organ som kan kon- centrera sig på krishanteringen och som därför inte bör ha några andra uppgifter i en akut situation. Detta organ måste dessutom kunna aktiveras med kort varsel vilket ställer speciella krav på orga- nisation och arbetssätt. Av dessa skäl anser utredningen att det finns anledning att in- rätta ett nationellt krishanteringsorgan i . Detta organ bör vara placerat inom . Krishanteringsorganet huvuduppgift bör vara att samordna och myndigheternas agerande i allvarliga kriser. Departementen och myndigheter kan i krishanteringsorganet agera koordinerat och utan onödiga tidsförluster, vilket kan vara avgörande vid kriser med snabba eller svåröverblickbara förlopp. Samverkan och koordineringen kan ske med bibehållen ansvarsprincip. Kris- hanteringsorganet bör därför inte vara en självständig myndighet utan ha ställning som en samordnande funktion inom . Utredningen vill erinra om att det finns ett sådant organ i de flesta västeuropeiska länder och att en diskussion om att inrätta ett sådant organ förs i bl.a. . En diskussion pågår också inom EU om behovet av att förstärka unionens krishanteringskapacitet. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att har en modern organisation inom krishanteringsområdet och att landet utifrån egna erfarenheter kan bidra till det internationella samarbetet inom detta område. Det nationella krishanteringsorganet bör främst ha samordnings- uppgifter. Detta innebär att krishanteringsorganet i flertalet fall inte skall ta över beslutsansvar från andra organ i samhället. Det skall istället verka genom att utgöra ett organ för samordning av de åtgärder som behöver vidtagas med anledning av krisen. Beslut skall fattas enligt ansvarsprincipen. Berörda myndigheter och andra organ bör behålla de beslutsbefogenheter som de har enligt olika författningar. Samordningseffekten uppstår genom att besluten fattas i överläggningar med andra krisaktörer i krishanterings- Grundstruktur för krishantering i samhället Ett väsentligt syfte med arbetet bör vara att samordna de statliga insatser som behöver göras så att dessa kan utgöra ett effektivt stöd till regionala och lokala organ i ett akut krisläge. I normalfallet behöver krishanteringsorganet av dessa skäl inte fatta beslut som i formell mening är tvingande för andra kris- aktörer. Besluten bör istället fattas av de myndighetsrepresentanter som är ingår i krishanteringsorganet eller som deltar i dess över- läggningar. Dessa myndighetsrepresentanter bör således ha mandat att företräda sina myndigheter i den aktuella situationen. Den före- slagna beslutsordningen leder därför inte till någon konflikt med ansvarsprincipen.