sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — I förhållande till fullmäktige har nämnderna en exklusiv kompetens. Fullmäktige får inte fatta beslut som rör den direkta förvaltningen av kommunens angelägenheter. 2.3.4Delegation av brådskande ärenden I 6 kap. 36 § kommunallagen regleras delegation av brådskande ärenden. Sådana ärenden, som inte kan avvakta nämndens avgörande, kan delegeras till ordföranden eller annan ledamot av nämnden. Denna delegationsrätt är sålunda inte beroende av ärendets sakinnehåll. Avsikten är att tillgodose det behov av skyndsam handläggning som ibland kan föreligga. Det påpekades särskilt i förarbetena att det är principiellt lämpligare att kommunallagen ger möjlighet att delegera brådskande ärenden än att nämnden tvingas tillgripa juridiskt oklara lösningar.1 Motsvarande möjlighet att delegera beslutanderätt i brådskande ärenden från fullmäktige till nämndnivå saknas i kommunallagen. 2.3.5Godkännande i efterhand (ratihabering) I äldre doktrin har möjligheten att i laga ordning bekräfta – ratihabera - beslut tillkomna i felaktig ordning diskuterats. I vissa fall anges att en sådan bekräftelse skulle medföra att det tidigare beslutet, med formella brister, skulle stå sig vid en besvärsprövning om behörigt organ ratihaberar det.2 Frågan aktualiseras då en tjänsteman eller en förtroendevald fattar beslut i ett brådskande ärende, kanske en nödsituation, utan att ha sådan kompetens. Nyare doktrin diskuterar inte ratihabering i kommunalrätten i nämnvärd omfattning och den praxis som finns synes inte ge en klar bild av rättsläget. Emellertid torde gälla att ett god- kännande i efterhand av behörigt organ kan aktualisera stadgandet i 10 kap. 9 § kommunallagen. Där anges att om ett fel saknat 1Prop 1990/91:117 s. 104. 2Se Kaijser/Riberdahl, Kommunallagarna II, Kommunallagen m.m., sjätte upplagan, 1983, s. 617 f. betydelse för ärendets utgång behöver beslutet inte upphävas. Detsamma gäller om beslutet har kommit att förlora sin betydelse till följd av senare inträffade förhållanden. Exempel på det sistnämnda är att överklagandet blir onyttigt till följd av senare fattade beslut. Oavsett den rättsliga betydelsen av ratihabering inom kommunalrätten kan ett sådant förfarande åtminstone få den praktiska effekten att ett beslut med formella fel inte upphävs. Ratihabering kan således få processuell betydelse i kommunalrätts- liga sammanhang. Om förfarandet att fatta beslut och i efterhand få dessa godkända av behörigt organ är ett kommunalrättsligt gängse och accepterat agerande synes oklart. Förfarandet har fördelar i det att beslutsfattandet lätt kan anpassas till de situationer som kan uppstå. Emellertid framstår det som mindre lämpligt att en obehörig beslutsfattare regelmässigt fattar beslut utan att inneha någon kompetens därtill. En sådan ordning kan medföra problem i legitimitetshänseende. Kommunallagen innehåller i 2 kap. 1 § en allmän avgränsning av den kommunala kompetensen. Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I detta ligger den s.k. lokaliseringsprincipen samt gränsdragningen av kommunernas kompetens gentemot staten, det privata näringslivet och andra kommuner. Enligt 2 kap. 4 § finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter på vissa områden. Ett exempel på en lag som utvidgar kommunala kompetensen är lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Lokaliseringsprincipen synes vid första anblicken främst vara en geografisk begränsning. Emellertid är utgångspunkten att nyttan av verksamheten skall komma medlemskollektivet till godo. Huvudregeln är således att verksamheten skall bedrivas inom kommunen eller . Undantag kan dock göras om nyttan av verksamheten hamnar hos kommunmedlemmarna. Det finns flera belysande rättsfall som väl illustrerar lokaliseringsprincipens innebörd. I fallet RÅ 1977:77 bistod en kommun en närliggande kommun vid ett större vägbygge. Detta bedömdes vara i överensstämmelse med lokaliseringsprincipen trots att vägbygget ägde rum utanför den egna kommungränsen. Nyttan med den nya vägen hamnade nämligen till viss del hos det egna medlems- kollektivet. Det torde innebära att en kommun i vissa fall kan bistå annan kommun exempelvis vid omfattande översvämning eller liknande händelser som hotar kommunikationer och andra viktiga samhällsfunktioner. Huvudregeln är dock att det egna området utgör den kommunala verksamhetens spelplan. Huvudprincipen inom kommunalrätten är att bidrag till enskilda inte är kompetensenligt. Bidrag till enskilda kräver för kompetens- enlighet uttryckligt lagstöd. Sådant lagstöd finns inom vissa specialreglerade områden, exempelvis i socialtjänstlagstiftningen. Utgångspunkten inom är just att kommunen är skyldig att utge bidrag i någon form till den som inte kan tillgodose sin försörjning själv. Förbudet mot stöd till enskild är dock inte absolut. Kommunens och kompetens i förhållande till näringslivet regleras i 2 kap. 7-8 §§ kommunallagen. I 8 § 2 st. stadgas att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Lokutionen synnerliga skäl har fått betydelse genom utvecklingen i rättspraxis. Lokala arbetsmark- nadsskäl har i princip aldrig av domstolarna ansetts vara ett sådant skäl. I förarbetena till dagens kommunallag uttalades att arbetsmarknadspolitiska åtgärder fortsättningsvis skulle vara för- behållet staten. Däremot har det utvecklats en praxis innebärande att kommunen har rätt att tillförsäkra kommunmedlemmarna en lägsta samhällelig servicenivå. Exempelvis är det kompetensenligt att stödja den kommunala centralortens enda hotell- och restaurangrörelse. Även bensinstationer och livsmedelsaffärer har kunnat stödjas av kommunen då dessa varit de enda existerande i orten. Understödjande av den enskilde näringsidkaren har i dessa fall gynnat kommunmedlemmarna, genom bibehållande av en skälig servicenivå, och det kommunala stödet ansågs följaktligen vara kompetensenligt. I några fall har det ansetts ligga inom kommunernas allmänna kompetens att ge bidrag till enskilda. Det har då varit fråga om att från kommunens sida förebygga framtida eventuella skade- ståndsanspråk från de berörda. I fallet RÅ 1992 ref 71 hade kommunen givit tillstånd att uppföra en enskild avloppsanläggning med WC på en fastighet. Ägaren av grannfastigheten klagade på detta och menade att avloppsanläggningen medförde förorening på hans jordbruksmark. Ägarens besvär prövades av och kammarrätten utan framgång för den klagande. Kammarrätten föreskrev dock att kommunen fortlöpande skulle kontrollera vattenkvalitén och vidta erforderliga åtgärder. Trots den klagandes brist på framgång i överprövningsinstanserna beslutade kommun- fullmäktige att ge ett bidrag om för flyttning av avloppsanläggningen. Fullmäktiges beslut överklagades. Den klagande anförde bl.a. att beslutet innebar ett otillbörligt gynnande av enskild. Regeringsrätten uttalade att fullmäktige hade haft rimlig anledning att anta att kommunen skulle kunna bli skadestånds- skyldig om åtgärden, dvs. flyttning av avloppsanläggningen, inte vidtogs. Sådant skadeståndsansvar återfinns i 3 kap. 3 § skade- ståndslagen (1972:207). Regeringsrätten menade därför att utbetalande av bidraget var kompetensenligt. I det aktuella fallet förelåg ingen rättslig tvist. Kommunens agerande kan betraktas som ett föregripande av en eventuell tvist. I ekonomiskt hänseende torde fullmäktiges beslut vara fördelaktigt både för den enskilde och kommunen då en rättstvist i allmänna domstolar kan bli både tidsödande och kostsam. Oklart är dock hur stor risken för en eventuell tvist mellan kommunen och en eller flera enskilda skall vara för att kommunens bidrag till enskild skall betraktas som kompetensenligt. Utgångspunkten i kommunalrätten är sammanfattningsvis att stöd till enskild inte är tillåtet utan särskilt lagstöd. Principen är relativt välutvecklad i rättspraxis och de få undantag som finns har endast i begränsad omfattning bäring på sådana situationer som här är aktuella. 2.4Beslutsfattande och kompetens enligt speciallagstiftning Den kommunala beredskapen inför fredstida nödsituationer regleras huvudsakligen genom lagen (1994:1720) om civilt försvar och räddningstjänstlagen (1986:1102). Båda dessa regelverk inne- håller stadganden som reglerar kommunernas skyldighet att ha viss beredskap inför extraordinära händelser. Lagen om civilt försvar reglerar dock beredskapsförberedelser och kommunens agerande och organisation vid höjd beredskap. Till dessa specialförfattningar skall även hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) läggas. Denna reglering av den i krissituationer väsentliga sjukvården är till viss del central i sammanhanget. 2.4.2Lagen om civilt försvar I lagen om civilt förvar (1994:1720) åläggs kommunerna en skyldighet att hålla beredskap för verksamheten under höjd beredskap. Enligt lagen finns det en skyldighet för kommuner och landsting att vidta beredskapsförberedelser i samverkan med varandra och med statliga myndigheter. Ansvaret för för- beredelserna och inriktningen av dessa ankommer i första hand på kommunstyrelsen respektive . Kommuner och landsting är också skyldiga att medverka i utbildning som avser beredskapsförberedelserna. För dessa uppgifter utgår ett stats- bidrag som fördelas mellan kommunerna i proportion till deras förmodade riskutsatthet vid höjd beredskap. Även landstingens medverkan vid sådan utbildning ersätts av staten. Därutöver ansvarar kommunstyrelsen vid höjd beredskap för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen skall bedriva. Kommunstyrelsen skall också verka för att beredskapsför- beredelser som berör kommunen får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd. Kommuner och landsting är skyldiga att lämna hjälp till andra kommuner eller landsting som har en för totalförsvaret viktig uppgift som blivit oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. I räddningstjänstlagen (1986:1102) regleras kommunens uppgifter och ansvar inom räddningstjänstområdet. Med räddningstjänst avses enligt 2 § i första hand de räddningsinsatser som kommunen skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. I 4 § stadgas en skyldighet för kom- munen att planera och organisera verksamheten så att rädd- ningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. I den förberedande verksamheten ingår att upprätta en räddningstjänstplan. I 21 § finns bestämmelser om vad denna plan skall innehålla. Det är exempelvis fråga om rädd- ningskårens organisation och hur allmänheten skall varnas och informeras vid allvarliga olyckshändelser. Räddningstjänstplanen skall enligt 22 § antas av fullmäktige och eventuella ändringar i planen skall ske i samråd med berörda myndigheter. Som en yttersta åtgärd kan regeringen ändra i en av fullmäktige fastställd räddningstjänstplan. En viktig funktion i räddningstjänstlagen fyller räddnings- ledaren. Denne är operativ chef för räddningsinsatserna. En räddningsledare har omfattande befogenheter i samband med en räddningsinsats. Exempelvis kan räddningsledaren ensam besluta om ingrepp i annans rätt, t.ex. evakuering av bostäder eller förstörelse av viss egendom, eller besluta att viss person skall bistå räddningstjänsten under insatsen. Om ansvaret övertagits av utses räddningsledaren av denna myndighet. Då räddningsinsatsen omfattar flera kommuner har räddningsledaren möjligheter och befogenheter att samordna räddningsinsatserna över kommungränserna. Räddningstjänstlagen innehåller endast ett fåtal regler om delegation av ärenden. I 11 § stadgas att räddningstjänstnämnden inte får delegera möjligheten att besluta om förelägganden eller förbud vid vite eller verkställande av åtgärd på den enskildes bekostnad. Av andra stycket framgår dock att viss beslutanderätt kan delegeras från nämnd till enskild som fullgör uppgifter åt nämnden utan att vara anställd av kommunen. Den beslutanderätt som avses är förelägganden och förbud i samband med tillsynen. I övrigt gäller kommunallagens regler om delegation. Räddnings- tjänstlagen ger således vissa begränsade möjligheter till delegation av ärenden inom räddningstjänstområdet. Lagen ger dock ingen möjlighet att i brådskande ärenden bortse från kommunallagens formella regelverk vad avser nämndens beslutsförhet, kallelse till sammanträden m.m. Av 9 § framgår att kommuner har möjlighet att samarbeta inom räddningstjänstområdet. Sådant samarbete kan ske genom gemen- samma nämnder, kommunalförbund eller genom privaträttsliga lösningar. Flera kommuner kan således ha en gemensam räddningstjänst. En kommun som bistått annan kommun vid en räddningsinsats har rätt till skälig ersättning från den andra kom- Vidare har en kommun som genomfört en räddningsinsats som medfört betydande kostnader rätt till ersättning från staten. Räddningstjänstlagen är f.n. föremål för en översyn av Utred- ningen om översyn av räddningstjänstlagen (dir. 1999:94) som skall redovisa sitt uppdrag . I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleras kommuners och landstings uppgifter och ansvar framför allt inom sjukvårds- området. Lagen innehåller ett allmänt hållet stadgande med innebörd att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . Även i övrigt skall verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Behov skall enligt 2-3 §§ ge företräde till vården. Varje landsting har ansvar för dem som är bosatta inom dess område. Ansvaret gäller också personer som vistas där tillfälligt och som är i behov av vård. Planeringen skall ske med utgångspunkt i befolkningens behov och avse även den hälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andra vårdgivare. Samverkan skall ske i planering och utveckling av hälso- och sjukvården med sam- hällsorgan, organisationer och privata vårdgivare. Inom ramen för ordinarie organisation hanterar sjukvården s.k. vardagsolyckor. Katastrofplanering får betydelse för hantering av stora olyckor. En viss uttunning av den ordinarie bemanningen kan då ske för att möta det behov av vård som ett kraftigt ökat antal kirurgiska eller andra patienter föranleder. Detta innebär en viss anpassning av ordinarie organisation. Under en följd av år har sjukvården genomgått omfattande strukturförändringar.3 mellan och begränsades möjligheten att i händelse av kris eller krig friställa vårdkapacitet inom den medicinska korttidssjukvården från till att i stort sett helt försvinna. Marginaler inom den internmedicinska verksamheten saknas i stort sett. Verksamheten skall, enligt hälso- och sjukvårdslagen, bedrivas i det egna medlemskollektivets intresse. uppgift är primärt att värna om de egna medlemmarnas behov. Det finns stora rättsliga möjligheter att samarbeta över kommun- och landstingsgränser. Landet är indelat i ett flertal 3 Stycket är hämtat från Sårbarhets- och säkerhetsutredningens betänkande SOU 2001:41 Säkerhet i en ny tid. regioner som avser gränsöverskridande samarbete i fråga om verksamhet, exempelvis särskilt resurskrävande sjukvård, som förutsätter eller underlättas av sådan samverkan. Sådan samverkan diskuteras vidare i avsnitt 2.5.4. 2.5Samverkan över kommun- och landstingsgränser Det finns en rad alternativa former för kommuner och landsting att samverka med varandra i. Flera av dessa former regleras i kommunallagen, exempelvis kommunalförbund och gemensamma nämnder. Av hälso- och sjukvårdslagen följer att landstingen kan samarbeta genom att inrätta sjukvårdsregioner. Utöver dessa särreglerade former av samarbete finns även självfallet möjligheter att samarbeta genom sedvanliga privaträttsliga former, exempelvis samägande av företag. I 3 kap. 3 a-c §§ kommunallagen regleras kommunernas möjlig- heter att samverka i en gemensam nämnd. Den gemensamma nämnden består av förtroendevalda utsedda av fullmäktige i de kommuner som samarbetar genom nämnden. Nämnden skall i princip fungera som en vanlig nämnd och de flesta av kom- munallagens regler omfattar även de gemensamma nämnderna. Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet preciseras närmare i en överenskommelse mellan de kommuner som ingår i nämnden. Nämnden tillsätts i en av de samverkande kommunernas organisation. De förtroendevalda i nämnden ansvarar dock endast inför den fullmäktigeförsamling som utsett dem. Samverkan genom gemensamma nämnder kan i princip ske inom alla verksamhetsområden. Undantagna är dock de uppgifter som kommun- och har enligt lagen om civilt försvar. Regleringen tillåter inte endast att kommuner samverkar med andra kommuner och landsting med andra landsting. Kommuner och landsting kan samverka med varandra under förutsättning att den verksamhet som nämnden skall handha är gemensam. Samarbetet kan exempelvis avse gymnasieskolan för att ge en kommun som sänder ungdomar till annan kommun en möjlighet till påverkan och insyn i den kommunens gymnasie- verksamhet. Flera landsting har sin hjälpmedelsförsörjning i en gemensam nämnd tillsammans med kommunerna i . Här har man en gemensam lagstadgad uppgift och kan därför samarbeta i en gemensam nämnd. En sådan nämnd är alltid knuten till och är alltså formellt en landstingsnämnd. har i sitt betänkande Samverkan – om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet (SOU 2000:114) föreslagit en ny lag som innebär utökade möjligheter för kommuner och landsting att samverka inom vård och omsorg. regleras huvudsakligen i 3 kap. 20-28 §§ kommunallagen. Av dessa stadganden framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. är en egen juridisk person fristående från de bildande kommunerna och landstingen. kan handha uppgifter både inom specialreglerade områden och inom det frivilliga enbart kommunallagsreglerade området. Den närmare regleringen av kommunalförbundet sker genom en förbundsordning som antas av fullmäktige i förbundsmed- lemmarna, dvs. de kommuner och landsting som bildat kommu- nalförbundet. I förbundsordningen anges den närmare organisa- tionen, ändamålet med kommunalförbundet och fördelningen av kostnader mellan förbundsmedlemmarna. Till kommunalförbund kan i princip överlämnas alla typer av uppgifter som ankommer på kommuner och landsting. Även myndighetsutövning kan överlämnas till ett kommunalförbund. Det är en väsentlig skillnad mot privaträttsliga samverkansformer där överlämnande av myndighetsutövning kräver lagstöd. Beslutande organ i ett kommunalförbund är förbunds- fullmäktige eller en förbundsdirektion. Ledamöterna i den be- slutande församlingen utses av förbundsmedlemmarna. I princip alla regler i kommunallagen omfattar även kommunalförbunden i tillämpliga delar. Viss särreglering finns dock, exempelvis avseende revision. 2.5.4Regioner inom hälso- och sjukvården Inom hälso- och sjukvårdens område finns särskilda möjligheter till samverkan mellan landstingen. Enligt 9 § hälso- och sjukvårdslagen kan regeringen föreskriva att kan delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting och att landstingen skall samverka om sådan vård (regionsjukvård). Genom förordning 1982:777 om rikets indelning i regioner för hälso- och sjukvård som berör flera landstingskommuner har regeringen delat in landet i sex regioner. Landstingen har inom respektive sjukvårdsregion utvecklat särskilda regionalavtal för att åstadkomma en effektiv samverkan. Samarbetet om utomlänsvård mellan landstingen regleras även i för utomlänsvård, som är en rekommendation från . Vissa landsting har dessutom etablerat samarbete om hälso- och sjukvård för boende i tätortsområden med stor in- och ut-pendling, exempelvis –. Detta samarbete regleras i s.k. mellanlänsavtal. 3 Frågans tidigare behandling beslut om säkerhets- och försvarspolitiken innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. Resurser som tidigare avdelats för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer skall kunna utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar. Mot bakgrund därav skall totalförsvars- resurserna utformas så att de även kan användas för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Ett flertal utredningar har haft till uppgift att lämna förslag om planering, finansiering och utformning av civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fredstid. 3.21992 års hot- och riskutredning Hot- och riskutredningen tillsattes för att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Utredningen utarbetade ett antal scenarier som beskrev påfrestningar och risker i det fredstida samhället. De scenarier som användes var t.ex. stora flykting- strömmar, en långvarig brist på vatten, el eller elektronik- komponenter, nedfall av radioaktiva ämnen inom ett stort jordbruksområde, och ett omfattande utsläpp av ammoniak. Uti- från dessa scenarier drog utredningen slutsatser om hur svåra påfrestningar kunde och borde hanteras. I sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle konstaterar utredningen att påfrestningar av de slag som beskrivs i scenarierna orsakar stora problem inom praktiskt taget hela samhället och att allmänhetens krav på åtgärder från samhällets sida därför blir mycket stora. Det blir enligt utredningen framför allt nödvändigt att koordinera det som myndigheter och företag gör. I annat fall är risken stor att aktörerna fattar oförenliga beslut och att allmänheten får motsägelsefulla besked. Bristen på avvägningar mellan olika hjälpbehov kan också leda till att de resurser som står till förfogande inte utnyttjas på ett sätt som är optimalt. Utredningen föreslår att räddningstjänstlagens bestämmelser skall kunna användas för sådana allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner som skildras i scenarierna. I förslaget ges en definition av de allvarliga störningar i samhällsfunktionerna för vilka åtgärder föreslås. Om det till följd av sådana störningar är nödvändigt för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa får regeringen besluta att de föreslagna bestämmelserna skall sättas i tillämpning. Vid ett sådant beslut kan enligt förslaget åtgärder vidtas med stöd av bestämmelser i förfogandelagen (1978:262). Den nuvarande tjänsteplikten i räddningstjänstlagen föreslås utvidgad. Utredningen tar även upp vilka principer som bör gälla för styrningen av samhällets resurser inom kommuner, län och på central nivå vid allvarliga störningar. Som ett led i beredningen av Hot- och riskutredningens betänkande utarbetades inom Försvarsdepartementet en promemoria (Ds 1996:4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian innehåller förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. I lagförslaget avses med en svår påfrestning på samhället en allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion till följd av en olyckshändelse, naturkatastrof eller sabotage som innebär att möjligheterna att tillgodose en stor del av landets invånares behov av nödvändiga förnödenheter – t.ex. livsmedel, vatten, energi eller husrum – allvarligt försvåras eller helt omöjliggörs och som kan befaras leda till fara för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. En överhängande fara för en sådan störning jämställs med en svår påfrestning. Som en svår påfrestning på samhället betraktas även en så omfattande tillströmning av flyktingar till att det för att förhindra fara för deras liv, personliga säkerhet eller hälsa krävs en särskilt stor insats från samhället för att tillgodose flyktingarnas behov av medicinsk vård och husrum.