sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Den föreslagna bestämmelsen, att en folkomröstning skall genomföras inom skälig tid – normalt högst från det att frågan väckts i fullmäktige – kan innebära att folkomröstningar behöver genomföras än vid allmänna val. Kostnaden påverkas också av antalet röstberättigade på så sätt att styckekostnaden sjunker ju fler som är röstberättigade. Den avgörande faktorn är dock i vilken omfattning folkinitiativ till folkomröstningar kommer att tas. Det finns emellertid inget underlag för att uppskatta eller beräkna detta. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige Förslaget innebär att fullmäktige får bestämma att kommun- eller landstingsmedlem som är folkbokförd i kommunen respektive en kommun inom , får väcka ett ärende i fullmäktige genom medborgarförslag. Ett sådant förslag skall beredas så att beslut kan fattas i enlighet med i fullmäktiges arbets- ordning fastställda föreskrifter om hantering av medborgarförslag. Kostnaden för den enskilda kommunen eller det enskilda lands- tinget beror på antalet medborgarförslag och på vilket sätt dessa bereds. Hur många medborgarförslag som kan komma att lämnas kan inte beräknas, liksom inte heller antalet kommande motioner till fullmäktige kan beräknas. Eftersom fullmäktige bestämmer om medborgarförslag skall få väckas och hur dessa skall beredas blir kommunens eller lands- tingets kostnad till stor del beroende av fullmäktiges beslut. Lagändringen leder inte med automatik till några ökade kostnader för kommuner eller landsting. Vi har i kapitel 20 föreslagit en utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en stiftelse om att utföra en angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs. I praktiken innebär detta att entreprenadavtal bör innehålla en klausul som innebär att entreprenören regelbundet skall lämna viss information till kommunen eller . Den information som skall lämnas förutsätts vara sådan som redan finns hos entreprenören och som det är naturligt för ett företag att sammanställa av eget intresse. Tillkommande arbets- uppgifter förutsätts därmed bli relativt begränsade. Detta kan teo- retiskt sett leda till en något högre anbudsnivå. Enligt vår bedöm- ning är emellertid de tillkommande arbetsuppgifterna så begränsade att eventuella kostnadsförändringar för kommunen eller blir marginella. 23.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras i 1 kap. 1 och 7 §§ rege- ringsformen. I dessa bestämmelser sägs att den svenska folkstyrel- sen utövas bland annat genom självstyrelse och att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. I förarbetena till kommunallagen uttalades att bestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån (prop. 1990/91:117). Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår vidare att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestäms i lag. De ekonomiska villkoren för de förtroendevalda regleras i kommunallagen 4 kap. 12–15 a §§. Våra förslag avser att undanröja vissa brister i dessa bestämmelser, i syfte att göra det möjligt för fler medborgare att åta sig uppdrag som förtroendevald. Detta förslag påverkar inte relationen mellan staten och den kommunala nivån. Det finns inga bestämmelser i kommunallagen som särskilt tar fasta på de funktionshindrade medborgarnas möjligheter att delta i den kommunala demokratin. Vårt förslag syftar till att ge förtroendevalda som har ett funktionshinder samma möjligheter som andra att delta i överläggningar och beslut. Inte heller detta förslag påverkar relationen mellan staten och den kommunala nivån. Vårt förslag angående utökad medborgerlig insyn i kommunala entreprenader innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktiebolag eller en kom- munal stiftelse om att utföra en angelägenhet, skall all- mänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägen- heten utförs. Enligt förslaget är det emellertid kommunen eller själv som bedömer vilken information som entrepre- nören skall lämna till kommunen eller , och utformar entreprenadavtalet i enlighet med detta. Vi är medvetna om att förslagen om att förbättra de för- troendevaldas villkor i vissa avseenden, att funktionshindrade skall kunna delta på lika villkor i handläggningen av ärenden i full- mäktige och nämnder samt att allmänheten skall tillförsäkras insyn i kommunala entreprenader ändock kan uppfattas som ingripande gentemot kommunerna och landstingen. Vår uppfattning är emellertid att det på dessa områden finns ett nationellt intresse av att alla medborgare har samma möjligheter att vara delaktiga i den kommunala demokratin och till insyn i kommunala angelägenheter. Därför bör samma grundregler gälla i hela landet. Den närmare utformningen av ersättningen till förtroendevalda, åtgärderna för att främja de funktionshindrades medverkan i den kommunala demokratin och avtalsvillkoren som skall tillförsäkra allmänheten insyn i entreprenader är naturligtvis en fråga för varje enskild kommun respektive landsting. Vi har också föreslagit en förändring av bestämmelserna om folkinitiativ till folkomröstning. Förslaget innebär att om en tion- del av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna i fullmäktige väckt ett ärende om folkomröstning i en viss fråga, skall fullmäktige besluta att genomföra folkomröstningen. En för- utsättning är att det föreslagna ämnet för folkomröstningen ligger inom den kommunala kompetensen och att ärendet är ett sådant ärende som skall handläggas av fullmäktige. Förslaget syftar endast till att komplettera den representativa demokratin i kommunerna och landstingen med ett verktyg som ger medborgarna möjlighet att mellan valen framföra en viss upp- fattning med eftertryck. Förslaget fråntar inte de valda församlingarna i kommuner och landsting beslutanderätt, eftersom en folkomröstning alltid genomförs som ett led i beredningen av ett ärende och endast är rådgivande. Förslaget påverkar inte heller på något sätt relationen mellan staten och den kommunala nivån. Således har förslaget, enligt vår uppfattning, inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Vi har även föreslagit att fullmäktige skall kunna bestämma att kommun- eller landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kom- munen respektive i en kommun inom får väcka ärenden i fullmäktige genom medborgarförslag. Detta är en möjlighet som fullmäktige kan välja att öppna eller att avstå från. Förslaget påverkar inte relationen mellan staten och den kom- munala nivån och har således, enligt vår uppfattning, inga konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen. Inte heller något av våra övriga förslag kommer, enligt vår upp- fattning, att ha några konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen. 23.4Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar Vi har i kapitel 20 föreslagit en utökad medborgerlig insyn i kom- munala entreprenader. Förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än ett kommunalt aktie- bolag eller en stiftelse om att utföra en angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs. I praktiken innebär detta att entreprenadavtal bör innehålla en klausul som innebär att entreprenören regelbundet skall lämna viss information till kommunen eller . Vilken information som skall lämnas och i vilken omfattning det skall ske beror bland annat på verksamhetens art. En avvägning skall dessutom göras mellan entreprenörens intresse och allmänhetens intresse av insyn. Den information som skall lämnas förutsätts vara sådan som redan finns hos entreprenören och som det är naturligt för ett företag att sammanställa av eget intresse. Att sammanställa och lämna information skall inte betraktas som ett krav vid sidan om verksamheten, utan som en naturlig del av verksamheten för varje kvalitetsmedvetet företag. sätts därmed bli relativt begränsade, särskilt i små företag där sammanställningen kan ske på ett förhållandevis enkelt sätt. Uppgift om vilken information som skall lämnas till kommunen eller bör ingå i förfrågningsunderlaget och kan därför inkluderas i entreprenörens offert. Därigenom kan uppgifts- lämnandet planeras som en naturlig del av ett entreprenaduppdrag. Det närmare innehållet i den information som skall lämnas till kommunen eller är, som tidigare nämnts, beroende av verksamhetens art. Kommittén kan därför inte bedöma konsekven- serna i varje enskilt fall. Kommitténs förhoppning är emellertid att företrädare för kommuner, landsting och entreprenörer kan med- verka till att formulera gemensamma utgångspunkter som kan ligga till grund för sådana bedömningar. Bestämmelsen föreslås endast tillämpas när vården av en kom- munal angelägenhet överlåts på någon annan, men inte när kommunen eller själv vårdar angelägenheten. Det innebär att kravet på insyn inte träffar företag av vilka kommunen köper varor och tjänster eller hyr sådant som lokaler och maskiner etc. Vi har i kapitel 20 vidare föreslagit att den som är huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som enligt beslut av har rätt till kommunalt bidrag, regelbundet skall lämna sådan information till , som behövs för att ge allmänheten insyn verksamheten. Fristående skolor lämnar viss information till Skol- verket inom ramen för tillsyn. De upprättar också en skriftlig kvalitetsredovisning som visar i vilken mån målen för utbildningen uppnåtts och vilka åtgärder som behöver vidtas i de fall målen inte har uppnåtts. Vårt förslag innebär att de fristående skolorna utöver detta, regelbundet och minst , skall lämna viss information till . Den information som skall lämnas förutsätts vara sådan som redan finns hos skolorna och som det är naturligt för varje skola att sammanställa av eget intresse. Det närmare innehållet i denna information förutsätts bestämmas i särskild förordning. I utarbetandet av underlaget för en sådan förordning bör företrädare för de fristående skolorna medverka. Detta innebär att vissa nya uppgifter kommer att åläggas de fristående skolorna. Dessa uppgifter är dock relativt begränsade och påverkar de fristående skolorna i ungefär samma omfattning oavsett storlek. Kommitténs bedömning är sammantaget att våra förslag inte påverkar små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag på ett negativt sätt. 23.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Vi har i kapitel 5 föreslagit att fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning och i kapitel 6 att rätten till ledighet från anställning utvidgas till att omfatta styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i aktiebolag och stiftelser. Vår bedömning är att dessa förslag kan bidra till en ökning av antalet kommunalt förtroendevalda vilket i sin tur kan innebära att kvinnornas underrepresentationen minskar. Förslagen har därför en positiv betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. Vi har i kapitel 7 föreslagit att förtroendevalda skall ha rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader som uppstår när de full- gör sina uppdrag och att särskild hänsyn skall tas till förtroende- valda som har barn med tillsynsbehov. I praktiken innebär detta att ersättning för barnomsorg skall utgå till småbarnsföräldrar då sammanträden genomförs på kvällstid och den förtroendevalda inte har tillgång till sedvanlig barntillsyn. Vår bedömning är att detta förslag tydligt kommer att underlätta för föräldrar av båda könen, särskilt ensamstående, att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Vår bedömning är att förslaget har en positiv betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. 24.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 1 kap. 1 § Förslaget har behandlats i kapitel 3. I paragrafen har och demokratins förts in. Som framgår av den allmänna motiveringen förverkligas den svenska demokratin, såsom den definieras i grundlagen, bland annat genom självstyrelse och demokrati. Bestämmelsen syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins värde i den kommunala prakti- ken. Detta innebär i sin tur att kommuner och landsting, i all verk- samhet, särskilt skall uppmärksamma vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin. 3 kap. 7 § Förslagen har behandlats i kapitel 5 respektive kapitel 21. I syfte att bland annat öka antalet förtroendevalda, öppnas möj- ligheten att ingå i en fullmäktigeberedning även för andra än de som redan innehar förtroendeuppdrag. För att komma i fråga för ett sådant uppdrag förutsätts att man uppfyller kraven på valbarhet på motsvarande sätt som gäller vid val av ledamöter och ersättare i nämnderna samt revisorer och revisorsersättare, jfr 4 kap. 5 §. Fullmäktigeberedningar avses alltjämt kunna bestå av en eller flera personer. I nuvarande reglering saknas en uttrycklig bestämmelse om att fullmäktigeberedningars sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Detta får dock anses följa av att det saknas en uttrycklig regel som möjliggör offentliga beredningssammanträden. I ett nytt andra stycke förs in en regel om att fullmäktigebered- ningars sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Vidare införs en regel om att en fullmäktigeberedning får besluta att dess sammanträden skall vara offentliga om fullmäktige har medgett det. Fullmäktige kan medge att fullmäktigeberedningar håller offent- liga sammanträden. Det är sedan fullmäktigeberedningen själv som avgör om och vid vilka sammanträden allmänheten skall tillåtas närvara. Det ligger i sakens natur att fullmäktigeberedningar inte hanterar ärenden som avser myndighetsutövning eller ärenden i vilka det förekommer uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. Införande av en regel som motsvarar 6 kap. 19 a § andra stycket, är således inte påkallad vad avser fullmäktige- beredningar. 3 kap. 10 § Förslaget har behandlats i kapitel 17. Första stycket har tillförts en ny mening som innebär att om fullmäktige uppdragit åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, skall ett sådant ärende hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i en nämnd. Bestämmelsen innebär att nämnden kan besluta att frågor som delegerats till en nämnd av fullmäktige kan hänskjutas till fullmäk- tige för avgörande. Frågor som rör förvaltningen, eller som en nämnd enligt lag eller annan författning skall handha omfattas inte. Normalt krävs att ett ärende avgörs med enkel majoritet. Ett beslut att hänskjuta ett ärende till fullmäktige kräver inte enkel majoritet. För beslut att hänskjuta ett ärende till fullmäktige är det tillräckligt att yrkandet biträds av minst en tredjedel av de närvarande leda- möterna. Ett yrkande om att hänskjuta ett ärende till fullmäktige skall behandlas före det materiella yrkandet. Det innebär att nämn- den aldrig kan komma att avgöra ett ärende som hänskjuts till full- mäktige av nämnden. Ärenden som på detta sätt hänskjuts till fullmäktige skall på samma sätt som andra ärenden beredas innan de avgörs av fullmäk- tige. Detta innebär att respektive ärende skall beredas av den nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäk- tigeberedning. Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig. Den nämnd som beslutar att hänskjuta ett ärende till fullmäktige är därför den nämnd som normalt skall bereda ärendet. Efter att nämnden beslutat att hänskjuta ett ärende till fullmäktige, måste nämndens beslut att framlägga visst beslutsförslag till fullmäktige fattas med enkel majoritet. 3 kap. 17 § Förslaget har behandlats i kapitel 17. Bestämmelsen reglerar vilka åtgärder som fullmäktige skall besluta innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller innehar samtliga aktier. En ändring har gjorts i första stycket, punkt 3. Ändringen innebär att fullmäktige skall se till att fullmäktige skall godkänna sådana beslut. Avsikten är att detta vill- kor, precis som det tidigare villkoret, skall skrivas in i bolags- ordningen. Fullmäktiges beslut i detta avseende kan klandras genom laglighetsprövning. Det är givetvis önskvärt att fullmäktiges godkännande lämnas i förväg. Kan så inte ske av någon anledning kan godkännandet likväl lämnas i efterhand. Godkännandet har samma betydelse oavsett om det lämnas i förväg eller i efterhand. En förutsättning för att godkännandet skall kunna lämnas i efterhand är emellertid att det i beslutet, eller i förekommande fall i skriftligt avtal med tredje part, intagits en bestämmelse om förbehåll för fullmäktiges beslut. Ett nytt andra stycke förs också in som innebär att den på aktie- bolagets beslut grundade rättshandlingen är ogiltig om den inte godkänts av fullmäktige senast efter det att beslutet underställdes fullmäktige för godkännande. Denna ogiltighetsregel har tillkommit för att motverka en situation där till exempel ett avtal är civilrättsligt bindande som det är kommunal- rättsligt ogiltigt. Regeln innebär att fullmäktiges godkännande krävs för att avtal som ett kommunalt aktiebolag eller en kommu- nal stiftelse ingår skall få civilrättslig verkan. Begränsningen syftar till att tillgodose att en avtalspartner ges en rimlig tid för sin bundenhet av ett avtal med ett kommunalt företag. Det är inte rimligt att behöva invänta fullmäktiges godkännande , som en kommun eller ett landsting måste ha rimlig tid på sig att bereda ärendet och fatta beslut i fullmäktige. Om fullmäktige inte godkänt beslutet från det att beslutet underställts fullmäktige, blir rättshandlingen under alla omständigheter ogiltig. Det finns emellertid inget som hindrar att ett bolag fattar ett nytt, likalydande beslut varefter en ny tremånadersfrist börjar löpa. Fullmäktiges godkännande avser beslut i bestämda ärenden. Det betyder att fullmäktige skall godkänna varje enskilt beslut som omfattas av bestämmelsen. Fullmäktige kan inte fatta ett över- gripande beslut inom vilken ram aktiebolaget sedan kan fatta beslut. Fullmäktige kan inte heller delegera rätten att fatta beslut om godkännande av sådana beslut hos aktiebolag. Bestämmelsen avser inte att på något sätt förändra tolkningen av vilka beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. De beslut i verksamheten som omfattas av kravet på god- kännande av fullmäktige är de som omfattas av kravet på fullmäktiges yttrande innan beslut fattas. De beslut som avses rör således till exempel ändring i bolagsordning, förändring av aktie- kapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv och försäljning av fastighet över en viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Om det råder osäkerhet huruvida en fråga skall anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, är det naturligt att ta upp den i fullmäktige för godkännande. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av denna bestämmelse. Enligt paragrafens tredje stycke gäller det som anges i första stycket också när kommunen eller ensamt bildar en stiftelse för en angelägenhet. De föreslagna förändring- arna gäller därför i sin helhet också stiftelser. 3 kap. 19 a § Paragrafen är ny. Bestämmelsen syftar till att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad om en kommun eller ett landsting uppdrar åt någon annan än som avses i 17 § att utföra en angelä- genhet. Bestämmelsen är endast tillämplig när vården av en angelägenhet överlämnas till någon annan. Bestämmelsen är därmed inte tillämp- lig på de affärsrelationer som uppstår om kommunen eller lands- tinget själv vårdar angelägenheten, men köper in varor och tjänster, utnyttjar underleverantörer eller hyr sådant som lokaler och maskiner. Bestämmelsen är inte heller tillämplig på servicebetonade stöd- och kringfunktioner. Om kommunen eller uppdrar åt någon som avses i 18 § att utföra en uppgift som åvilar kommunen eller enligt lag är bestämmelsen således tillämplig. I de fall uppdrags- tagaren är ett aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening eller stiftelse där kommunen eller , enligt 1 kap. 9 § sekre- tesslagen anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande, skall allmänhetens inflytande dock anses tillgodosett genom sekretess- lagens bestämmelser. Detsamma skall gälla om sådan juridisk per- son som avses i 3 kap. 18 § kommunallagen själv har bestämt att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Allmänhetens insyn tillförsäkras genom att den kommun eller det landsting som överlämnar vården av en angelägenhet tillförsäkrar sig rätt att få vissa uppgifter om verksamheten från uppdragstagaren. Detta bör regleras i ett avtal mellan entreprenören och kommunen eller . Vilken information som bör lämnas till kommunen eller kan inte fastslås generellt utan beror på verksamhetens art. Hänsyn skall också tas till allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Vidare skall entreprenörernas intressen beaktas. Även omständigheter i övrigt bör beaktas vid behov. Exempelvis bör inte uppgifter om anställdas personliga förhållanden omfattas. Genom en bestämmelse i lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling, förhindras möjligheten att med stöd av 10 kap. kommu- nallagen få till stånd laglighetsprövning av upphandlingsbeslut. Huruvida den upphandlande nämnden har följt den föreslagna bestämmelsen eller eventuella av fullmäktige föreskrivna villkor, kan således inte på kommun- eller landstingsmedlemmarnas initia- tiv bli föremål för rättslig kontroll. Bestämmelsen har därför utformats som en allmän handlings- regel av målsättningskaraktär. Fullmäktige kan utfärda generella riktlinjer för nämnderna vid upphandling av verksamhetsentrepre- nader eller föreskriva villkor i enskilda fall. Även utan riktlinjer från fullmäktige ställer bestämmelsen krav på nämnderna att tillförsäkra allmänheten insyn. Om kraven inte tillgodosetts i tillbörlig omfattning, kan fullmäktige i vilket fall som helst i samband med revision utkräva ansvar av den som är ansvarig för avtalet med entreprenören. 4 kap. 8 § Förslaget har behandlats i kapitel 6. I bestämmelsen anges att om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Förslaget innebär att fullmäktige dock får besluta att en förtro- endevald som valts av fullmäktige får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden Bestämmelsen är avsedd att ge möjlighet för fullmäktige till undantag från huvudregeln att förtroendeuppdrag automatiskt upphör i samband med att en förtroendevald upphör att vara folk- bokförd i kommunen. Regeln är endast tillämplig på sådana förtro- endevalda som utses av fullmäktige. Syftet är att den som är bosatt på annan ort, exempelvis för studier, och som enligt folkbokföringslagens regler skall ändra sin folk- bokföring, skall kunna ges möjlighet att kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Det bör dock förutsättas att den förtroendevalda avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsvarande slutförts samt har avsikt och reella möjligheter att delta i sammanträdena i det organ i vilket han eller hon behåller sitt uppdrag. Det är fullmäktige som avgör om den förtroendevalda skall få kvarstanna. Bestämmelsen skall ses som en möjlighet för fullmäktige, inte som en rättighet för den förtroendevalda. Situationer då valbarhet upphör på grund av omständighet som anges i 4 kap. 6 § kommunallagen, omfattas inte av denna möjlig- het. 4 kap. 11 § Förslagen har behandlats i kapitel 7 respektive kapitel 6. Ändringen innebär endast ett förtydligande av rätten till ledig-