sou · GPB350 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare sägs att det från rättssäkerhetssynpunkt inte är tillfredsställande att ett system med den ekonomiska omfattning som kommunkonto- systemet har saknar en kontrollfunktion. Även i tidigare utredningssammanhang har behovet av kontroll- möjligheter tagits upp. I promemorian Ersättning för viss mer- värdesskatt till kommuner och landsting (Ds 1997:74)25 pekas på 24RRV 2001:6 s. 55, 67 f. och 70. 25Ds 1997:74 s. 64 f. behovet av kontroll främst i anledning av att 6-procents- ersättningen föreslogs kompletteras med en 18- och en 5-procents- ersättning. Utbetalningarna från systemet har ökat procentuellt sett mer än kommunsektorns utgifter för förbrukning (köp av materiel och tjänster) och investeringar. Enligt betänkandet Kommun- kontosystemet och rättvisan – momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133) beror ökningen bl.a. på att verk- samheter som tidigare bedrivits enbart i regi övergått i eller kompletterats med privat drift och att stödverksamheter, såsom exempelvis städning, har lämnats ut till entreprenörer. I betänkandet anförs att i det fall kommunkontosystemet helt finansieras av kommunsektorn finns inget annat skäl för staten att kontrollera systemet än för att tillförsäkra att tolkningar av regelverket inte ger upphov till omfördelningseffekter och att systemet därmed upplevs som orättvist. Om däremot kommun- kontot läggs in på statsbudgetens inkomstsida och staten därmed tar över ansvaret för kommunkontots finansiering ökar behovet av statlig kontroll vid sidan av den kommunala revisionen. Exempelvis kan enligt utredningen tillämpningen av reglerna för ersättning vid hyra av lokal och reglerna för de tre ersättningsnivåerna vid upphandling från, respektive bidrag till, entreprenörer behöva kontrolleras.26 Betänkandet remitterades till ca 70 instanser, varav ungefär en tredjedel – mestadels kommuner – yttrade sig i frågan om kontroll. Av dessa tillstyrkte uttryckligen mer än hälften en förbättrad eller ökad kontroll. Som skäl för en ökad kontroll anfördes bl.a. den betydande omsättningen, betydelsen av att regelverket tillämpas lika av samtliga kommuner samt det fortsatta förtroendet för systemet. Som skäl mot en ökad kontroll anfördes bl.a. att den kontroll som utövas av kommunens revisorer är fullt tillräcklig. beträffande redovisningen till kom- munkontosystemet saknas. Detta får till följd att kommuner tillämpar systemet på olika sätt. De iakttagelser gjort vid sin kartläggning av kommunernas ersättning från kommunkontosystemet bekräftar också att systemet tillämpas olika (se avsnitt 5.1). Den förmodade felredovisningen av 26 SOU 1999:133 s. 139. mervärdesskatten i affärsverksamheten i kommunerna leder till en omfördelning mellan kommunerna.27 Att kontrollfunktion saknas i kommunkontosystemet påverkar handläggning. kan inte göra någon materiell prövning av en ansökan om ersättning från kommunkontosystemet, eftersom en lagreglering som möjliggör en sådan prövning saknas. Verkets formella prövning är också begränsad och det saknas t.ex. stöd för att förelägga en kommun att komplettera sin ansökan om ersättning. Någon möjlighet till rättelse och omprövning, annat än vid uppenbara felaktigheter i beslut, finns inte heller. De nu angivna förhållandena talar för att en möjlighet till kontroll bör skapas i systemet. Även det faktum att systemet upplevs som svåröverskådligt talar för att en kontrollmöjlighet bör tillskapas. Kontroller kan tydliggöra i vilka avseenden tillämp- ningen av systemet brister och ge stöd för en mer enhetlig tolkning av regelsystemet kommuner emellan. Kontrollmöjligheter skulle med största sannolikhet även öka systemets trovärdighet. En kontroll bör avse, förutom de formella kriterierna för rätt till ersättning, även de materiella förutsättningarna för rätt till ersättning. Således bör kontrolleras att de rekvirerade beloppen avser sådan mervärdesskatt som berättigar till ersättning från kommunkontosystemet samt att de rekvirerade beloppen är korrekta. Kontrollen bör ha till syfte, inte bara att korrigera redan begångna fel, utan även – och kanske främst – att förebygga liknande fel . Såsom vi påpekat i avsnitt 5.1 är det inte någon lätt uppgift att fördela mervärdesskatt mellan det ordinarie mervärdesskattssystemet och kommunkontosystemet. Även om det finns möjlighet att utarbeta vissa tumregler som underlättar fördelningen kommer det att finnas situationer där fördelningen kan diskuteras. Kontrollen bör enligt vår mening inte inriktas på att få till stånd en omfördelning i dessa tveksamma fall utan mer att initiera en dialog om rimliga förhållningssätt och hur problemen kan bemästras . Vid tillskapandet av en kontrollfunktion bör beaktas de speciella förhållanden som är i fråga. De beslut om ersättning från kommunkontosystemet som fattas av är inte beskattningsbeslut, utan förvaltningsbeslut. 27 RRV 2001:6 s. 62. inte deklarationsskyldiga för den ingående mervärdesskatt, för vilken de söker ersättning från kommunkontosystemet. Det kan ifrågasättas om inte en stärkt kontroll skulle innebära en form av överprövning av kommunala beslut, t.ex. beslut att såsom bidrag till en idrottsförening köpa in utrustning åt föreningen, i stället för att skänka pengar till den. Mot detta kan dock anföras att den stärkta kontrollen inte avser beslutet i sig, utan det sätt på vilket mervärdesskatten hanterats till följd av beslutet och huruvida denna hantering varit förenlig med bestämmelserna i mervärdes- skattelagen och lagen om mervärdesskattekonton. Såsom tidigare anförts har underskott på kontona övertagits av staten. Regeringen har vidare aviserat att den har för avsikt att i budgetpropositionen för presentera förslag till ett nytt kommunalt kompensationssystem och då även överväga lösningen med en statlig finansiering av systemet. I vart fall så länge kommunkontosystemet inte är enbart en angelägenhet kan en stärkt statlig kontroll enligt vår mening inte sägas stå i strid med den kommunala självstyrelsen eller bestämmelser i kommunal- lagen. Utredningens förslag: funktion som central förvaltningsmyndighet för frågor enligt lagen om mervärdes- skattekonton skall framgå av förordningen med instruktion för skatteförvaltningen. Ansökan om ersättning från kommunkontosystemet skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. Efter utgången av varje kalenderår skall kommunen till Riks- skatteverket lämna uppgift om det sammanlagda belopp som för kalenderåret bokförts på konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkonto- systemet (årsuppgift). Årsuppgiften skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär och skall ha kommit in till Riksskatte- verket senast före utgången av juni månad året efter kalender- året. får förelägga kommun att lämna uppgift för kontroll av rätten till ersättning. Om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kon- trolleras genom avstämning mot räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar, får komma överens med kommunen om att en sådan avstämning skall göras vid besök hos kommunen. får uppdra åt en skatte- myndighet att genomföra besöket. Nuvarande tidsgräns för ansökan om ersättning slopas. Bestämmelser om kommunikationsskyldighet och beslut genom automatiserad databehandling införs. 5.3.1 Beslutsinstans, m.m. handhar utbetalningarna från kommunkontosystemet. Verkets befattning kan närmast betecknas som en kassafunktion. Frågan om vem som skall fatta beslut i kommunkontosystemet omfattas visserligen inte av våra direktiv men hör nära ihop med de frågeställningar vi skall behandla. Det finns därför anledning att i detta sammanhang något beröra frågan om även fortsättningsvis bör administrera systemet eller om en annan ordning är att föredra. administration av utbetalningarna från kommunkontosystemet är inte att jämställa med beskattnings- verksamhet. Kommunkontosystemet handlar dock om ersättning för mervärdesskatt och uttag från kommunkontosystemet får återverkningar inom det ordinarie mervärdesskattesystemet som ju hanteras av skatteförvaltningen. Mot denna bakgrund, och då det är svårt att finna en instans som är mer skickad för uppgiften, finner utredningen det lämpligt att även fortsättningsvis administrerar utbetalningarna från kommunkontot och landstings- kontot. kan enligt nuvarande 4 § förordningen om ersättning för mervärdesskatt meddela de verkställighetsföre- skrifter som behövs för tillämpningen av lagen om mervärdes- skattekonton. Verkets funktion som central förvaltningsmyndighet för frågor enligt lagen framgår emellertid inte av förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Vi anser att 2 kap. 1 § instruktionen bör kompletteras i detta avseende och föreslår ett tillägg i paragrafen. 5.3.2 Ansökningens innehåll, m.m. Såsom tidigare anförts har givits i uppdrag att, för uppföljning och analys av kontona, specificera vilka uppgifter som skall ingå i det underlag som kommuner och landsting skall lämna vid ansökan om ersättning från kontona. Vår utgångspunkt för ett utökat uppgiftslämnande är en annan, nämligen en stärkt kontroll av utbetalningar inom kommunkontosystemet. Uppgiftslämnandet styrs av den ansökningsblankett som Riks- skatteverket utformar. Enligt vår mening skall ansökning alltid lämnas på blankett enligt fastställt formulär. Därigenom har , inom ramen för sin föreskriftsrätt, möjlighet att styra uppgiftslämnandet. Underlaget för kommunens ansökan om ersättning är den kommunala redovisningen (se avsnitt 3.2). Kommunens räken- skaper revideras av de kommunala revisorerna. De kommunala revisorerna väljs av fullmäktige. De biträds i den omfattning som behövs av sakkunniga, vilka de själva utser. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen är tillräcklig. Revisorerna har rätt till de upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Revisorerna har också för sitt uppdrag rätt att när som helst inventera tillgångar samt att ta del av räkenskaper och andra handlingar. Revisionen utförs på årsbasis och genom stickprov. Den kommunala revi- sionen regleras i 9 kap. kommunallagen (1991:900). Vad som föreskrivs i kommunallagen om revision skall, enligt 34 § lagen om försöksverksamhet med regionförbund i län och län, i tillämpliga delar gälla för ett regionförbund. Detta gäller dock inte föreskrifterna i 9 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen. Enligt 24 § lagen om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst skall förbundets räkenskaper och årsredovisning samt styrelsens förvaltning granskas av en revisor för varje medlem i förbundet. Härvid gäller bl.a. bestämmelserna i 9 kap. 4–18 §§ kommunallagen i tillämpliga delar. För att redan vid ansökningstillfället möjliggöra en kontroll av att rekvirerade belopp är korrekta har vi övervägt ett system efter mönster i den danska kompensationsordningen. Ett sådant system skulle – med beaktande av att det i , till skillnad från vad som gäller i , inte föreligger något krav på kommunerna att använda en gemensam kontoplan – i huvuddrag kunna utformas enligt följande. Ansökningsförfarandet utgår ifrån de kommunala räken- skaperna, vilka står under revisorernas granskning. Till varje ansökan om ersättning fogas uppgift om det sammanlagda belopp som dittills under kalenderåret bokförts på samtliga konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonersättningar som ersätts från kommunkontosystemet. Den ersättning som betalas ut skall motsvara skillnaden mellan detta belopp och vad som dittills för kalenderåret utbetalats från kommunkonto- systemet. På detta sätt skulle eventuella korrigeringar och omföringar i bokföringen kunna fångas upp. Nyttan av ett sådant – i princip månatligt – uppgiftslämnande skall dock vägas mot den ökade administrationen för såväl kommunerna som . För att på ett relativt enkelt sätt möjliggöra en kontroll av att rekvirerade belopp överens- stämmer med bokföringen bör en årlig avstämning vara tillräcklig. Utredningen förordar därför en ordning där kommunen skriftligen för varje kalenderår till lämnar uppgift om det sammanlagda belopp som bokförts på samtliga konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkontosystemet (årsuppgift). Uppgiften skall avse summan av de belopp som bokförts för kalenderåret, såsom de framgår av bokföringen för upprättande av årsredovisningen. Årsuppgift skall, liksom ansökan om ersättning från kommun- kontosystemet, lämnas på blankett enligt formulär fastställt av . Kommunens skriftliga uppgift skall undertecknas av behörig personal. Genom undertecknandet intygas att de angivna beloppen stämmer överens med faktiskt bokförda belopp, såsom de framgår av bokföringen för upprättande av årsredo- visningen. Enligt 8 kap. 17 § kommunallagen, som tillämpas av kommuner, landsting och kommunalförbund, skall årsredovisningen lämnas över till fullmäktige och revisorerna möjligt och året som redovisningen avser. Av 30 § lagen om försöksverksamhet med regionförbund i län och län framgår att bestämmelsen gäller även för regionförbund. Av 23 § lagen om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst framgår att styrelsen och från räkenskapsårets slut, dvs. kalenderårets slut, skall upprätta årsbok- slut och årsredovisning. För att upprättandet av årsuppgiften skall medföra så lite extra arbete som möjligt för kommunen bör uppgiftslämnandet i möjligaste mån anpassas till de tider som gäller för årsrevisionen. Vi föreslår därför att uppgiften skall ha kommit in till Riksskatte- verket senast före utgången av juni året efter det kalenderår som årsuppgiften avser. Genom den föreslagna ordningen får möjlighet att kontrollera att den ersättning som betalats ut stämmer överens med kommunens bokföring. För det fall att för mycket ersättning erhållits från kommunkontosystemet skall tidigare beslut omprövas och vad som erhållits för mycket betalas tillbaka inom den tid som bestämmer. Om kommunen har fått för lite ersättning skall också genom omprövning fatta ett beslut om ytterligare ersättning . Vi återkommer till omprövningsreglerna i avsnitt 5.6. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 10 § lagen om mer- värdesskattekonton. Den nu föreslagna ordningen medför emellertid inte någon möjlighet för att kontrollera underlagen för rekvirerade belopp. Misstämning mellan kommunens årsuppgift och vad som utbetalats till kommunen kan dock tänkas utgöra en indikation på behovet av en fördjupad utredning. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.5. Såsom tidigare anförts saknas utförligare regler för handläggning av ansökningar om ersättning från kommunkontosystemet. ställs t.ex. vissa krav på specificering av de belopp som rekvireras, men regler om tillvägagångssätt vid ofullständiga ansökningar saknas. Även en komplett ansökan kan dock ge upphov till frågor inför ersättningsbeslutet eller därefter. bör därför, efter förebild i 14 kap. 3 § skattebetalningslagen, ges möjlighet att förelägga kommunen att lämna uppgift för kontroll av rätten till ersättning. Denna möjlighet bör givetvis utnyttjas först för det fall att kommun eller landsting inte efterkommit formlösa begäran om viss uppgift. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 14 § lagen om mervärdesskattekonton. Tänkbart vore att införa en bestämmelse som gör det möjligt att förena ett sådant föreläggande med vite. Det har dock förelegat viss tveksamhet om i vad mån ett vitesföreläggande bör riktas mot en offentligrättslig juridisk person. Vissa författningsbestämmelser innehåller uttryckliga förbud mot att vite föreläggs bl.a. kommun och landsting. Av störst intresse i detta sammanhang är bestäm- melserna i 7 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324) och 23 kap. 2 § skattebetalningslagen, som stadgar bl.a. att vite inte får föreläggas kommun respektive kommun och landsting. Som tänkbara skäl för en sådan tveksamhet har anförts bl.a. att hot om vite kan anses onödigt, eftersom en myndighet ändå kan antas följa ett föreläggande och att det inte finns fasta normer, efter vilka storleken av vitesbeloppet kan fastställas.28 Det finns dock även exempel på författningsbestämmelser där bl.a. en kommun kan vara adressat för ett vitesföreläggande. Se t.ex. bestämmelserna om vite vid kommunalt domstolstrots i 26 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och i 68 a § socialtjänst- lagen (1980:620), vilka trätt i kraft . Det finns inte anledning att tro annat än att ett föreläggande att lämna uppgifter kommer att följas av kommunen. Särskilt inte som ersättningen är av stor betydelse för kommunerna och en skyndsam utbetalning framstår som angelägen. Dessutom avses , som framgår av avsnitt 5.4, få tillgång till fall kommunen inte lämnar uppgifter eller lämnar ofullständiga uppgifter. Mot bakgrund härav finner vi inte anledning att föreslå en möjlighet att förena ett föreläggande med vite. Om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot kommunens räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar, bör efter mönster i 14 kap. 6 § skattebetalningslagen, ha möjlighet att träffa en överens- kommelse med kommunen om att göra en sådan avstämning vid besök hos kommunen. bör ges möjlighet att uppdra åt en skattemyndighet att genomföra besöket. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 15 § lagen om mervärdesskatte- konton. 28 , Viteslagstiftningen – en kommentar, 1989, s. 36 f. Till följd av bristen på omprövningsregler beaktas inte alltid bestämmelsen i 3 § tredje stycket förordningen om ersättning för mervärdesskatt om att ansökan om ersättning skall lämnas in till senast den 5 i andra månaden efter utgången av den tidsperiod ansökningen avser. En ansökan efter den stadgade fristen kan t.ex. vara en följd av en utdragen rättsprocess, där det visat sig att sökanden saknar rätt till avdrag enligt det ordinarie mervärdesskattesystemet. Ett tidigare beslut om ersättning torde dock i vissa fall , mot bakgrund av domstols utslag, kunna omprövas med stöd av 27 § förvaltningslagen. Det ligger i kommunens intresse att ansöka om ersättning så snabbt som möjligt efter ersättningsperiodens utgång. För hantering av ersättningarna torde ansöknings- tiden inte ha någon betydelse. Med den treåriga omprövningsfrist vi föreslår (se avsnitt 5.6) får den nu gällande ansökningstiden inte någon annan funktion än att utestänga kommunen från att göra en första ansökan efter tidens utgång. Har väl en ansökan om ersättning givits in till inom ansökningstiden är kommunen oförhindrad att, i enlighet med våra förslag till omprövningsregler, från utgången av det kalenderår som ersättningen avser, begära omprövning av det tidigare ersättningsbeslutet. Vi föreslår att bestämmelsen i 3 § tredje stycket förordningen om ersättning för mervärdesskatt upphävs och att det således inte skall finnas någon frist inom vilken ansökan skall göras. För det fall att kommunen ger in en ansökan om ersättning efter treårsfristens utgång kan det beslut som föranleds av den sena ansökningen inte omprövas enligt de regler om omprövning vi föreslår. Om kommunen finner ersättningsbeslutet felaktigt återstår, vid sidan av rättelsemöjligheten i 26 § förvaltningslagen, endast möjligheten att överklaga beslutet. Mot bakgrund av den i avsnitt 5.6 föreslagna ordningen med omprövning bör, efter mönster i 14 kap. 1 § skattebetalningslagen, en bestämmelse om att kommunen skall få tillfälle att yttra sig innan ersättningsbeslut fattas införas. Sådan kommunikation kan dock underlåtas om den är onödig. Så kan vara fallet t.ex. då beslutet avser utbetalning av ersättning i enlighet med ansökan eller då ett yttrande från kommunen inte skulle medföra ett bättre beslutsunderlag, såsom vid ränteberäkning enligt 18 § eller vid rättelse av felräkningar, misskrivningar, felöverföringar och liknande förbiseenden av kommunen. Förvaltningslagens bestämmelse om att ett ärende inte får avgöras utan att part har underrättats om uppgift som har tillförts genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den gäller endast om ärendet avser myndighets- utövning mot någon enskild. Bestämmelsen torde därför inte vara tillämplig på ärenden enligt lagen om mervärdesskattekonton.29 Mot bakgrund av de föreslagna bestämmelserna om revision (se avsnitt 5.4) bör en motsvarande bestämmelse om kommunikation med kommunen införas. Kommunikationsskyldigheten skall således gälla i fråga om t.ex. revisionspromemorior. Kommunika- tion kan dock underlåtas om det är uppenbart onödigt, t.ex. då ersättningsbeslutet inte går kommunen emot eller då uppgiften saknar betydelse för utgången i ersättningsärendet. Förslagen föranleder en ny bestämmelse, 13 § lagen om mervärdesskatte- konton. 5.3.4 Beslut genom automatiserad databehandling beviljas ersättning i enlighet med ansökan och beslut fattas genom att ansökningen om ersättning signeras av den beslutande tjänstemannen. På skatteområdet finns i 4 kap. 2 a § taxeringslagen och 28 § skattebetalningsförordningen (1997:750) regler om att beslut får fattas genom automatisk databehandling i de fall skälen för beslutet enligt 20 § första stycket 1 förvaltningslagen får utelämnas. Så är fallet när beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Det kan enligt vår mening finnas skäl att föra in en bestämmelse i förordningen om ersättning för mervärdesskatt om att beslut om ersättning enligt lagen om mervärdesskatte- konton får fattas genom automatiserad databehandling efter mönster i taxeringslagen och skattebetalningsförordningen. De möjligheter till kontroll av yrkad ersättning och omprövning av ersättningsbeslut som vi föreslår torde dock innebära att särskilt uppsatta, motiverade beslut i något större utsträckning än kommer att utformas. Självfallet måste ett omprövningsbeslut som ålägger kommunen återbetalningsskyldighet av ett tidigare upp- buret ersättningsbelopp motiveras. 29 Jfr prop. 1971:30 s. 334. Förslaget föranleder en ändrad lydelse av 3 § förordningen om ersättning för mervärdesskatt. 5.4Fördjupad utredning – revision Utredningens förslag: skall handha den externa kontrollen av kommunkontosystemet. får besluta om revision hos kommunen och får härvid uppdra åt en skattemyndighet att genomföra revisionen. Kommunen skall lämna den hjälp som behövs vid revisionen. 5.4.1 Vem skall utföra revisionen? Kontrollfunktionen har i tidigare utredningssammanhang före- slagits ligga på de regionala skattemyndigheterna.30 Ansvaret för den utökade kontrollen föreslogs av remissinstanser åligga, som alternativ till de regionala skattemyndigheterna, kommunens revisorer, eller Särskilda skattekontoret i (). är central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter, socialavgifter, mervärdesskattebaserad avgift till EU- budgeten, folkbokföring och val samt för frågor om vissa brotts- utredningar. leder och ansvarar för skatte- förvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamhet i . uppgifter avseende bl.a. mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting har lokaliserats ut till Särskilda skattekontoret i . är regional förvaltningsmyndighet för frågor om skatter, socialavgifter, pensionsgrundande inkomst, folkbok- föring och vissa brottsutredningar. För att åstadkomma en beskattning i enlighet med statsmakternas beslut bedriver skatte- 30 SOU 1999:133 s. 140. förvaltningen kontrollverksamhet, vilken kan bestå i skrivbords- granskning, besök och revision. verksamhet regleras bl.a. i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Den kommunala revisionen syftar till att utröna om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, bl.a. om verksamheten bedrivs i enlighet med lag, annan författning eller fullmäktiges beslut.