sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — vad som kan vara bra att kunna, det finns en risk att man börjar med de internationella inslagen för . Utbildningssystemet har påbörjat en internationalisering både genom att föra in ämnen som kan ha relevans, genom att det finns utländska elever på kurserna, och genom att svenska officerare kan följa kurser i andra länders officersutbildning. Det mest omfattande arbetet har sannolikt gjorts när det gäller att bygga upp kunskaper kring hur andra länders stabsarbete går till, särskilt då i Nato- staberna. Det innebär utbildning i de begrepp som används, i stabs- rutiner, bedömningsmallar, ordergång, m.m. Ämnesutvecklingen i sig är dock långsam, och ger än så länge ett splittrat och ofullständigt intryck; det saknas en sammanhållen integrerad kunskapsmassa som är av direkt praktisk relevans för de internationella verksamheterna. Sammanfattande omdöme om Försvarsmaktens utbildningssystem Med tanke på de formella svagheter som påvisas vad gäller ledning, målformulering, utvärdering och kontinuitet på lärartjänster m.m. kan det framstå som ett förhållandevis svagt utbildningssystem. Så är det inte, och de formella svagheterna uppvägs av att det är ett tätt integrerat system med stark kåranda. På det sätter sker en informell, decentraliserad samordning av systemet, en samordning som sanno- likt är mycket kostnadseffektiv. Men ett sådant system har också svagheter; det är inte transparent, och det kan ha svårt att identifiera och genomföra mera genomgripande förändringar. Till grund för de överväganden om utbildningen av yrkesofficerare som utredningen gör i det följande ligger en samlad bedömning av de krav som Försvarsmaktens verksamhet ställer på ett framtida utbildningssystem. Även befordringssystemet m.m. berörs. Utred- ningen överväger därför här inte endast den utvärdering som redovisats utan också effekterna av de förslag som utredningen lagt, särskilt i kapitel 5 om flera karriärvägar för yrkesofficerare. Även andra förslag, exempelvis om reservofficerssystemet i kapitel 6, har samband med och påverkar synsättet vad gäller yrkesofficerarnas utbildning. Det är viktigt att notera den sammanvägningen som givetvis syftar till att det reformerade system för utbildning, utveckling och befordran som föreslås skall vara väl underbyggt och sammanhängande. Utredningen kan i allt väsentligt instämma både i de allmänna bedömningar och i de särskilda iakttagelser som görs i utvärderings- rapporten. Rapporten uttrycker en balans i bedömningen av utbild- ningssystemets styrkor och svagheter. Den påvisar ett antal för- bättringsområden, av vilka några är av den arten att det ankommer på Försvarsmakten att överväga åtgärder. Det gäller exempelvis resurserna för beställarrollen gentemot främst Försvarshögskolan. Utredningen återkommer nedan till olika frågor som tas upp i rapporten och som anknyter till utredningens överväganden. 10.4.1Varför bryta upp skolsystemet? Utvärderingen visar att mycket i den militära skolutbildningen är bra. Systemet är också så nytt att de första fänrikarna examineras detta år. Det är en rimlig fråga om det mot den bakgrunden finns skäl att bryta upp systemet . Utredningen menar att det finns starka motiv att reformera systemet, inte innehållsligt i första hand, utan genom att ta bort de stelheter som byggts in i det. Avsikten är att göra systemet mer flexibelt och anpassat till Försvarsmaktens behov av kompetenta officerare i ett försvar som fått bredare och mer komplicerade uppgifter och där nya roller för officerare enligt utredningens mening bör utvecklas. Här bör man också hålla i minne att det förslag utredningen presenterar i det följande behöver bearbetas i en förändringsprocess som kommer att vara flerårig och engagera både Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Utredningen har inställ- ningen att det reformerade utbildningssystemet borde kunna genomföras och vara i effektiv drift fram mot 2005. Det förslag som utredningen lägger bör inte ses som en kritik av brister i första hand utan som en anpassning och i vissa fall korrigering i som för Försvarsmaktens del präglas av genomgripande förändringar. 10.4.2Utgångspunkter för ett reformarbete Det nuvarande systemet för utbildning av officerare är så nytt att det inte går att utvärdera i vanlig mening. De anpassningar och föränd- ringar som kan vara lämpliga att genomföra kan därför inte grundas på klara och konstaterade brister i fråga om utbildningens effekter m.m. utan måste grundas på mer allmänna överväganden om hur den framtida verksamheten kommer att bedrivas och vilka krav som då ställs på officerarnas kompetens. Utbildningens sakinnehåll måste styras av och anpassas till dessa verksamhetskrav. Även faktorer som krav på djup och bredd i kunskap, omfattning , resurser och kostnader, bedömda effekter av utbildningen och hur dessa skall mätas och värderas samt alternativa former för kompetens- utveckling, exempelvis on the job-training, är betydelsefulla när hela utbildningssystemet skall övervägas. Enligt utredningen kan ändock en mer allmän bedömning av bristerna i den övergripande strukturen göras. Med dessa reservationer ger utredningen nedan några exempel på brister eller svagheter i den nuvarande utbildningen och i skolsystemet som ofta påtalas och som också har stöd i utvärderingen. Officersutbildningen är totalt sett för lång. Skolsystemet och dess koppling till befordran skapar bland annat utslagningseffekter. Skolstegen är för många och tiderna mellan dem för korta. Fackprogrammet är inte tillräckligt omfattande och har inte till- räcklig status. Utbildningen är inte tillräckligt individanpassad. Utredningen har bedömt att ett förslag till förändrat utbildnings- system bör kunna hantera bland annat dessa svagheter på ett avvägt sätt. Här måste man enligt utredningen beakta att systemet är mycket komplext och att det sannolikt knappast är möjligt att skapa ett utbildningssystem som är i alla avseenden optimalt. Enligt utred- ningens mening bör därför systemet vara flexibelt på så sätt att det skall vara möjligt att successivt anpassa till ändrade förutsättningar. Utredningen har i kapitel 5 konstaterat att frågan om att inrätta expertfunktioner och/eller expertkarriärer i Försvarsmakten är ny. Fackprogrammet ser utredningen som ett steg i den riktningen. Utredningens förslag till ett flerkarriärsystem bygger på att officerare har roller både som ledare och experter och att det vid sidan av chefskarriären bör inrättas alternativa karriärer. grad skall vara möjlig både i chefskarriären och i de alternativa karriärerna. Detta nya synsätt ger betydande effekter både i skol- systemet och i befordringssystemet. Introducerandet av ett fler- karriärsystem öppnar enligt utredningens mening möjligheter att också komma till rätta med flera av de ovan angivna svagheterna. 10.4.3Behovet av anpassning av utbildningssystemet I utvärderingen anges tre huvudområden där anpassningar av utbild- ningssystemet behövs. Utredningen kommenterar dessa nedan. En del av dem som påbörjar officersutbildningen får enligt utvärderingen en alltför lång utbildning som innehåller moment av sekundär vikt för deras omedelbara yrkesroll. Det finns en önskan hos eleverna, och en efterfrågan på förbanden, på officerare som kan ta sig an utbildningen av de värnpliktiga omgående. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid nödvändigt att ge alla officersaspiranter en gedigen utbildning. En skiktning av utbild- ningen så att en del av aspiranterna får en väsentligt kortare utbild- ning är inte rätt väg att gå. Den leder mot ett tvåbefälssystem. Däremot anser utredningen att en viss ytterligare uppdelning av utbildningsinnehållet kan göras inom yrkesofficersprogrammet. Aspiranterna bör inte stöpas i samma form utan kan från en gemen- sam grund ges möjlighet att tidigt specialisera sig. Detta ställnings- tagande sammanhänger med utredningens synsätt vad gäller fler- karriärsystemet. Behovet inom främst armén av att snabbt få ut unga officerare i trupptjänsten tillgodoses inte genom att utbildningen kortas. I ett balanserat system spelar utbildningens längd ingen roll för tillförseln av officerare till förbanden. Däremot har det betydelse om en del av utbildningen sker genom on the job-training på hemförbandet. Utredningen vill här tillfoga att förslaget i kapitel 6 till nytt reservofficerssystem har som ett viktigt syfte att tillföra inte minst arméns förband unga reservofficerare för trupptjänst. En del av dem som påbörjar officersutbildningen får enligt utvärderingen en utbildning som inte ställer tillräckligt höga krav vad gäller djup, abstraktion och kritiskt förhållningssätt. Vidare påpekas att det finns skäl att pressa samman utbildningen i tiden. Då går inte så mycket tid åt för repetition och det vore lättare att utveckla den röda tråden i utbildningen. Utredningen delar den bedömningen. Förslaget till skolsystem, särskilt i chefskarriären, bygger på dessa principer. En alltför stor del av utbildningssystemets resurser läggs enligt utvärderingen på den nivåhöjande utbildningen. Utredningen ansluter sig till bedömningen som görs i utvärderingen att en snabb utbyggnad av fackprogrammet är nödvändig. Utredningens förslag att inrätta ett flerkarriärsystem förutsätter självfallet en kraftfull satsning på utbildning inom olika expertområden. Som utredningen tidigare nämnt är beställarfunktionen inom Försvarsmakten svagt utvecklad. Detta gäller både i relation till Försvarshögskolan som utförare och förmedlare av utbildning och internt inom Försvarsmakten. Det finns enligt utredningen inte tillräckliga resurser avdelade inom Högkvarteret för att man fullt ut skall ha förutsättningar att bedöma och dokumentera utbildnings- behovet, vare sig antalsmässigt eller kvalitativt. Det finns inte heller system för uppföljning av utbildningen med avseende på effekter i verksamheten, även om elevenkäter och dylikt förekommer. Det här ger bland annat mindre goda förutsättningar att bedöma kostnads- utvecklingen inom utbildningsområdet. Utredningen noterar att kostnaderna stigit sedan det nya skolsystemet infördes. Inom För- svarsmakten är dessa förhållanden kända. Det bör enligt utred- ningens mening ankomma på Försvarsmakten att vidta åtgärder för att förbättra situationen och utredningen lägger inga förslag i den här delen. Enligt den gjorda utvärderingen är innehållet i utbildningen bra, särskilt när det gäller de militära områdena. Utredningen har ingen annan uppfattning. När det gäller utbildningsadministrationen kan konstateras att man i hög grad replierar på officerare som lärare i olika kurser/utbildningar. Detta är normalt i en inomverks- utbildning och kan ge styrka, men en motverkande faktor är den alltför snabba läraromsättningen. Det bör noteras att det nu slutits ett avtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan som bland annat syftar till längre förordnandetider och bättre meritvärdering. Från Högkvarterets sida har uttalats att lärartjänstgöring på Försvarsmaktens skolor skall vara lika meriterande som trupp- eller stabstjänst. Utredningen finner inte heller anledning att i den här delen lägga några förslag. Utbildningen är totalt sett lång för en yrkesofficer. Dessutom är de tidsmässiga mellanrummen mellan olika skolsteg i praktiken för korta för att förbandsverksamheten skall kunna bedrivas ändamåls- enligt. Utvärderingen visar också att det finns flera skäl att forcera utbildningstakten; det är exempelvis lättare att ta till sig mera teoretiska och abstrakta ämnen . Enligt utredningens bedömande är slutsatsen som kan dras härav att utbildningen bör förkortas och pressas ner till den grundläggande nivån. bör man ställa högre och snabbt stegrade krav på fördjupning. Utbildningen och utvecklingen av specialister kräver å andra sidan ofta lång träning och betydande yrkeserfarenhet som dock förvärvas på arbetet. Först då kan så kallad förtrogenhets- kunskap erövras. Därför bör det efter den grundläggande inskol- ningen och utbildningen för officersyrkets olika roller och funktioner finnas en relativt lång yrkesverksam period innan nästa utbildningsskede tar vid. Den bör enligt utredningens bedömning kunna variera från ett par upp till åtminstone åtta till . Det måste självklart ankomma på Försvarsmakten att bestämma när i tiden fortsatta studier lämpligen bör genomföras i det enskilda fallet. Den enskildes önskemål bör då vägas mot verksamhetens krav. Den redovisade tankegången leder i vart fall till att antalet längre skolsteg (långa) normalt bör vara högst två: en grundläggande inskolningsdel och en del med kvalificerad utbildning för en högre nivå. Annars styckas karriären upp i allt för hög grad. Detta innebär inte att utbildning och annan kompetensutveckling inte bör ske under de längre perioderna med yrkesarbete. Tvärtom är det naturligt att det finns ett brett utbud av utbildningar/kurser o.dyl. både inom expert- och chefskarriärerna. Dessa bör inte vara alltför omfattande och ha en individuell utformning. Det som anförts innebär bland annat att fackprogrammets krav att en utbildning skall innehålla minst 40 poäng (studier) bör omprövas. Med det synsätt som utredningen här anlagt sker ett närmande till det mer allmänt gällande synsättet på arbetsmarknaden i fråga om intern utbildning. De akademiker som anställs efter (minst) treåriga studier kan som regel knappast påräkna att få mer än en grundläggande utbildning som är längre än hos arbetsgivaren. Om man tar hänsyn till att yrkesofficersaspiranter rekryteras med endast gymnasiestudier som grund är det rimligt med högst två långa utbildningsperioder, varav den första naturligen också bör vara den längsta. Med ett för de flesta officerare längre uppehåll i utbildningen efter den grundläggande officersutbildningen ges också ett utrymme för yrkesofficeren att de facto delta i internationella operationer. 10.5Förslag till ett reformerat skolsystem Utredningen beskrev i kapitel 5 sitt principförslag till ett fler- karriärsystem för Försvarsmakten. I detta avsnitt redovisar utred- ningen – mot bakgrund av vad som anförts i detta kapitel – ett principförslag till nytt utbildningssystem för officerare. I anslutning till detta redovisas också de principer för befordran m.m. som följer av utredningens synsätt. Utredningen försöker göra en tydlig och konkret beskrivning även om det är fråga om ett principförslag. Utredningens redovisning kan lämpligen uppdelas i grundutbildning av officerare och övrig utbildning. Dagens grundutbildning (jmf avsnitt 10.2) av yrkesofficerare är tvåårig och ger 80 poäng. Därefter utexamineras den nye fänriken och får anställning i Försvarsmakten. Det tredje året kommer att bestå av befattningsutbildning och efter antagning som officersaspirant sker befordran till löjtnant. Utredningen föreslår att den nya grundläggande utbildningen på yrkesofficersprogrammet görs treårig. ett ägnas en termin åt obligatorisk försvarsmaktsgemensam utbildning, med inslag av försvarsgrensvis utbildning. Ett av de viktiga utbildningsmålen under denna termin är att skapa helhetssyn på officersyrket och kåranda bland officersaspiranterna. Den väpnade striden som en gemensam bas för yrket bör hemma här. Termin två kan ha ungefär samma inriktning som . Det kan övervägas om en viss ytterligare specialisering på truppslag, system m.m. kan vara lämplig. De två därpå följande skall i princip vara fördjupningsutbildningar med inriktning mot försvarsgrens- och truppslagsspecifik utbildning. Anställning i Försvarsmakten sker efter fullgjord utbildning och yrkesofficersexamen. Det är enligt utredningen mycket viktigt att ge en gemensam grund även om man syftar till att specialisera kompetensen i organisationen. Utan en helhetsuppfattning och överblick kan annars individer med olika inriktning komma att få svårigheter att kommunicera och vid lösningen av gemensamma uppgifter eller problem riskera att inte se frågornas hela vidd. Efter befordras aspiranten till fänrik. I och med detta blir yrkesofficersaspiranten fänrik som reserv- officersaspiranten. De har emellertid inte gått samma utbildning. Reservofficeren har fått en praktiskt inriktad militär utbildning för att kunna leda och biträda i utbildningsverksamhet på lägsta förbandsnivå. Yrkesofficersaspiranten har lagt en grund för en kvalificerad yrkesutbildning. i utbildningen bör kunna innehålla ungefär samma inslag som i nuvarande system. två och tre bör eleven kunna avsätta av tiden till så kallade specialkurser. Det tredje året bör dels innehålla befattningsutbildning, dels delar av innehållet i det nuvarande taktiska programmet som fortfarande har relevans. Alla inslag av repetition i det taktiska programmet bortfaller. Normalt ligger år tre i direkt anslutning två. Försvarsmakten bör ha möjlighet att tillåta att den enskilde gör ett uppehåll mellan år två och tre. tre avlägges yrkesofficersexamen. Officeren anställs i Försvarsmakten och befordras till löjtnant. Utbildnings- målet är att den nye löjtnanten skall kunna fungera väl som yrkes- man i sin funktion. Förmånsfrågorna under utbildningen behandlas i kapitel 13. Utredningen anser att det tredje året bör kunna utformas så att det berättigar till 20–40 poäng. Något utrymme för att eleverna skall göra en C-uppsats redan under yrkesofficersprogrammet finns knappast enligt utredningens uppfattning. Möjligheterna till poäng- sättning av år tre bör överlämnas åt Försvarsmakten att penetrera i det fortsatta utvecklingsarbetet. 10.5.2Övrig utbildning i skolsystemet Utredningen föreslår att det taktiska programmet läggs ned. Befordran till kapten bör normalt ske från tre till efter det att befordran till löjtnant skett. Försvarsmakten beslutar befordran efter en samlad bedömning av den enskildes meriter. Åtskillnaden mellan nivåhöjande och icke nivåhöjande utbildning efter den grundläggande officersutbildningen slopas. Genom denna förändring minskar utslagningsmekanismerna i skolsystemet. Som nämnts förs delar av utbildningen till yrkesofficersprogrammet. Det nuvarande stabsprogrammet samt delar av nuvarande chefs- programmet bör slås ihop till ett nytt stabsprogram omfattande 60 poäng (1½ år). En del av utbildningen bör kunna ske på civil högskola. I tid bör den här utbildningen ligga ungefär efter det att yrkesofficersprogrammet avslutats. Officeren är då normalt strax när han/hon går stabsutbildningen. Ett av utbildningens mål bör vara att officeren skall nå förmåga att direkt kunna verka i en internationell stab. Utbildningen är inte obligatorisk. Chefsprogram med individuell anpassning Enligt utredningen bör ett chefsprogram med individuell anpassning ersätta chefsprogrammet. Utbildningstiden bör vara . Utbildningen bör i allmänhet kunna baseras på ett urval ur ett antal utbildningsblock med en individuell påbyggnad. När utbildningen skall förläggas i tiden kommer att kunna variera avsevärt med hänsyn till att den bör individanpassas. Utbildningen bör helt eller delvis ske kunna ske utomlands. Här är det enligt utredningens mening av särskild betydelse att ta hänsyn till individens utbildningsbehov. Försvarsmakten bestämmer omfattningen av den utbildning som den enskilde – med hänsyn till annan utbildning och erfarenhet – behöver. Utbildningen är inte obligatorisk. Vid sidan av den traditionella chefskarriärens utbildningar bör enligt utredningen ett antal fack- och expertutbildningar utformas för de alternativa karriärerna. Det kan vara fråga om både fleråriga och kortare utbildningar och kurser, som normalt bör ingå i program. Fackprogrammet bör motsvara minst 20 poäng. Delvis bör utbild- ningarna inom programmet genomföras på högskola liksom . Vid utvecklingsarbetet av nya utbildningar för experter bör en tumregel vara att ju mer civil kompetens som behövs, desto mindre militär utbildning behövs. Utbildningen är inte obligatorisk. Konkret innebär en expertkarriär för den enskilde yrkesofficeren att denne efter sin grundutbildning – där möjligheterna till en expertinriktad utbildning ökar jämfört med – efter genomgår en utbildning inom det valda expertområdet. Utbild- ningen läggs in i den samlade meritbilden. Befordran sker efter beslut av Försvarsmakten. Den enskilde går då inte stabsprogrammet i normalfallet. Utredningen kan dock se ett visst behov för yrkes- officerare av att kunna växla mellan chefs- och expertkarriär. Därför bör inte hinder av formell art läggas in för en sådan rörlighet. Den enskilde bör självfallet också kunna växla till andra utbildningslinjer inom fackprogrammet. Enligt utredningen kräver utvecklingen av ett mer genomarbetat fackprogram som svarar mot intentionerna i utredningens förslag till flerkarriärssystem ett omfattande vidare arbete. I det uppdrag till Försvarsmakten med frågor om systemet med flera karriärvägar som utredningen har föreslagit i kapitel 5 bör även dessa frågor infogas. 10.5.3Volymer och kostnader i det föreslagna skolsystemet Övergången till en treårig grundutbildning av officersaspiranter enligt utredningens principförslag ger anledning att kommentera elevvolymer och lärarbehov. Antalet elever på yrkesofficersprogram- met kommer att vara mellan 1 600 och 1 800. Denna volym motsvarar den som ligger i Försvarsmaktens planering. Dessutom skall 300–400 reservofficersaspiranter utbildas. Systemet innehåller följaktligen ett lärarbehov för 2 000 elever i grundläggande officers- utbildning. Genom förslaget att ta bort det taktiska programmet bortfaller omkring 400 elever på årsbasis. Det utvidgade fackprogrammet med expertutbildningar bör enligt utredningen snabbt öka i volym. mål på relativt kort sikt kan vara åtminstone några hundra elever på årsbasis. För stabsprogrammet bör samma elevvolymer som , 150 elever, vara rimliga även men man bör notera att utbildningen förlängs. Chefsprogrammet bör innehålla samma antal elever som , men det kortas å andra sidan ned. Trots att uppskattningarna blir grova lämnar utredningen nedan en tabell som jämför kostnadsbilden i det föreslagna systemet med den tabell över kostnaderna som tagits fram i utvärderingen (avsnitt 10.3, tabell 2). (miljoner kr) Fack (expert) Med denna grova uppskattning blir kostnaderna lägre i det föreslagna systemet . Utredningen vill dock erinra om att utvärderingen pekat på svårigheterna att hämta hem rationaliseringsvinster av det här slaget. Det nya skolsystemet har blivit dyrare än vad angav. Vid en jämförelse med nuvarande kostnadsbild finns det dock en rimlighet i att kostnaderna minskar. Detta beror på att det taktiska programmet läggs ned och frigör stora resurser. Dessa resurser bör enligt utredningens mening i första hand användas för att stärka utbildningen inom det utvidgade fackprogammets ram. Förslaget blir enligt utredningen – även vid en försiktig prövning – i vart fall inte dyrare än det nuvarande skolsystemet. Det innehåller vissa möjligheter att effektivisera verksamheten. Enligt en skattning som utförts av Försvarsmakten kan en produktionsvinst på i storleksordningen några hundra årsarbetare vara möjlig. Utred- ningen har dock inte haft möjlighet att penetrera den frågan. Utredningen har inte heller haft möjlighet att behandla förslagets organisatoriska konsekvenser hos militärhögskolorna och Försvars- högskolan. För utredningen har motivet för att ta fram principförslaget inte väsentligen varit att minska kostnaderna. Syftet med ett reformerat skolsystem måste primärt vara att tillgodose Försvarsmaktens behov av välutbildade officerare på alla nivåer och inom alla funktioner i verksamheten. 10.5.4Om befordran i grad Utredningens i kapitel 5 redovisade principiella uppfattning är att Försvarsmakten som myndighet skall ha det fulla ansvaret för att bestämma grunderna för befordran av anställd personal. Undantag bör endast göras beträffande anställning i de grader som regeringen beslutar. Enligt utredningen är det därför nödvändigt att den koppling som görs i officersförordningen mellan skolsteg och befordran i grad avskaffas. Detta är enligt utredningens mening av mycket stor betydelse för att nå framgång med ett flerkarriärs- system.