sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på Försvars- maktens personalförsörjning. Chefen för förordnade generaldirektören som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. militär- sakkunnig och kommendören . Som experter förordnades fr.o.m. förhandlingsdirektören , kanslirådet , departementsrådet och översten . Skattedirektören förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen, som har antagit namnet Personalförsörjnings- utredningen, överlämnar betänkandet Personal för ett nytt försvar (SOU 2001:23). Uppdraget är härmed slutfört. lag om ändring i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands..................................................... lag om ändring i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan förordning om ändring i förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten ................................... förordning om ändring i officersförordningen (1994:882) ............................................................................... beslut om det nya försvaret ................................. Det nya försvaret......................................................... Det militära försvaret fram .................................. Det nya försvaret ..................................................................... Personal för ett nytt försvar ................................................... Nya krav på personalförsörjningen ........................................ De givna förutsättningarna ..................................................... Utgångsvärden för Försvarsmakten....................................... Några övriga frågor ................................................................. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare ..... Officersroll i förändring ......................................................... Om officersyrkets särart.............................................. 5.1.5 Dandeker: Flexible forces for the twenty-first 5.1.7 Försvarsmaktens syn på officersrollen ....................... Föreskrifter, reglementen mm .................................... Överväganden om officersrollen m.m. ................................... 5.2.3 Roller som expert/specialist m.m. ............................... 5.2.4 Utredningens sammanfattande syn på 5.2.5 Om officersyrket i praktiken ....................................... 5.2.6 Rekrytering av officerare m.m. .................................... 5.2.7 Allmänt om karriärerna inom Försvarsmakten .......... 5.2.8 Ett tvåbefälssystem är ingen lösning ........................... Förslag till ett system med flera karriärvägar......................... 5.3.1 Vad skall ett sådant system åstadkomma?................... Ett öppnare officersyrke............................................... Reservofficerarna i det nya försvaret........................... 6.1.2 Behovet av ett reservofficersinstitut.......................... Försvarsmaktens bedömningar av tillgången på och behovet av reservofficerare.................................................... 6.2.1 Den nuvarande tillgången på reservofficerare .......... 6.2.2 Försvarsmaktens preliminära bedömning av behoven av reservofficerare........................................ Överväganden och förslag ..................................................... 6.3.1 Reservofficerens roll och uppgifter i det nya 6.3.2 Närmare om utbildning och tjänstgöring ................. 6.3.3 Nya vägar för reservofficersrekrytering.................... 6.3.4 Attraktionskraften i det föreslagna systemet............ 6.3.5 Behovet av reservofficerare .................... 6.3.6 Förmåner och kostnader i det tänkta systemet ........ Förändringar i officersförordningen ......................... Civilanställda i det nya försvaret................................. De civilanställda i Försvarsmakten ............................... 7.2.1 Några volymuppgifter om de civilanställda.............. Kompetensförsörjning av civil personal .............................. Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare .......................... Internationell verksamhet – översiktlig redovisning .......... 8.2.3 Svenska befattningar i internationell tjänst .............. 8.2.4 Befattningar i svenska enheter som ingår i en 8.2.5 Befattningar i för stöd till internationellt samarbete och samverkan m.m.................................. 8.2.6 Redovisning av officerare i antal och nivå ................ 8.2.7 Utvecklingen på ....................................... 8.2.8 Överväganden om personalbehov mm ..................... Tjänstgöringsskyldighet vid internationella insatser .......... Allmänt om tjänstgöringsskyldigheten .................... Tjänstgöringsskyldigheten i Försvarsmakten .......... Regler om utlandsstyrkan.......................................... Överväganden i skyldighetsfrågan ............................ Nya anställningsformer i Försvarsmakten .................... Om tidsbegränsade anställningar .......................................... Tidsbegränsning enligt LAS....................................... Möjligheten att anställa yrkesofficerare ............. 9.4Möjligheten att och för vissa uppgifter anställa den som fullgjort värnplikt ......................... 9.4.3 System med kortare anställningar av soldater i några andra länder....................................................... Överväganden och förslag.......................................... 9.5Andra möjligheter att öka flexibiliteten i personal- En förändrad roll för de frivilliga............................... Frivilliga soldater – två principskisser ....................... Utbildning av officerare ............................................ Det nuvarande utbildningssystemet ..................................... Utvärdering av nuvarande utbildningssystem...................... 10.4.1 Varför bryta upp skolsystemet?................................. 10.4.2 Utgångspunkter för ett reformarbete ....................... 10.4.3 Behovet av anpassning av utbildningssystemet ........ 10.4.4 Vissa övriga överväganden.......................................... Förslag till ett reformerat skolsystem.................................. 10.5.1 Grundutbildning av officerare................................... 10.5.2 Övrig utbildning i skolsystemet................................ 10.5.3 Volymer och kostnader i det föreslagna 10.5.4 Om befordran i grad .................................................. 10.5.5 Frågan om examensrätt.............................................. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret .............. 11.1.1 Utgångspunkter för analysen .................................... Ändrade förutsättningar för personalbehovs- beräkningar i Försvarsmakten .............................................. 11.2.1 Det traditionella synsättet ......................................... 11.2.2 Förändrade förutsättningar ....................................... 11.2.3 Utredningens reflektioner i denna del...................... 11.3.1 Några volymuppgifter................................................ 11.3.2 Beslutsprocessen inom Försvarsmakten i frågan Överväganden om behovet av yrkesofficerare .................... 11.4.1 Utredningens överväganden kring 99-05-19- underlaget och BU 01 ................................................ 11.4.2 Andra grunder för beräkning av officersbehovet .... 11.4.3 Utredningens bedömning av 11.4.4 Styrning och förtroende ............................................ Behovet av yrkesofficerare i olika grader och 11.5.2 Utredningens överväganden...................................... 12.1.1 Utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken.... Den arbetsgivarpolitiska rollfördelningen ........................... 12.2.1 Statsmakternas roll ..................................................... 12.2.2 Myndigheternas arbetsgivarpolitiska roll.................. Närmare om begreppet arbetsgivarroll................................. Försvarsmaktens arbetsgivarroll m.m................................... 12.5.1 Allmänt om det delegerade arbetsgivaransvaret ....... 12.5.2 Särskilda faktorer som påverkar arbetsgivarrollen 12.5.3 revisorers rapport ... 12.5.4 Synpunkter på lönebildning m.m. ............................. 12.5.5 Om personalansvaret inom Försvarsmakten ............ Studiemedelsfinansiering av officersutbildningen ........ 13.1.1 Nuvarande ordning..................................................... 13.1.2 ställningstaganden från Försvarsmakten 13.1.3 Erfarenheter från annan statlig verksamhet .............. Alternativa finansieringsformer m.m. .................................. 13.2.1 Förmånskostnader i skolsystemet ............................. 13.2.2 Finansieringsmöjligheter i den grundläggande 13.2.3 Förmåner under grundläggande Överväganden och förslag ..................................................... 13.3.1 Allmänt om egenfinansierade studier för yrkes- 13.3.2 Överväganden om alternativen 1 och 3..................... 14.2.1 Öka andelen kvinnliga officerare .............................. 14.2.2 Skapa en jämställd arbetsmiljö för både kvinnor och män i Försvarsmakten......................................... Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Utvärdering av Försvarsmaktens utbildningssystem.......... I föreliggande betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad syn på Försvarsmaktens personalför- sörjning. har fattat beslut om en genomgripande omdaning av det svenska militära försvaret, från ett invasionsförsvar till ett nytt insatsförsvar, där förmågan att bidra till fred och säkerhet i omvärlden skall vara en prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Det nya försvaret, som är avsevärt mindre än det gamla invasions- försvaret, skall bygga på förband av hög kvalitet som kan användas för en mängd olika insatser av varierande karaktär. och regeringen har uttalat att För- svarsmaktens framtida personalförsörjning bör ses över. Utredningens uppgift har varit att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning och att belysa hur Försvars- makten skall kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal på ett väl avvägt sätt och över tiden. Utredningen har därvid tillagts ett antal särskilda utredningsuppgifter på stor bredd inom personal- området, bl.a. rörande möjligheterna att anställa yrkesofficerare och att och vissa uppgifter anställa den som fullgjort värnplikt, reservofficerarnas tjänstgöring i freds- tid, de civilanställdas kompetensutveckling, utvärdering av utbild- ningssystemet med hänsyn till Försvarsmaktens kommande struktur och möjligheterna att förändra förmånerna till officers- aspiranterna under studier vid militärhögskolorna samt hur de ökade kraven på försvarsmaktens deltagande i internationell verk- samhet skall kunna tillgodoses, t.ex. genom tjänstgörings- skyldighet för yrkesofficerare. Genom tilläggsdirektiv har utredningen även fått i uppdrag att genomlysa Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare, såväl totalt som på olika kompetensnivåer, samt att belysa olika möjligheter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbetsgivarroll. fram mot pågår omställningen av Försvarsmakten. Utredningen har därför inriktat sitt arbete på frågor av mer långsiktig natur och sökt lösningar som kan bidra till att myndighetens förutsättningar att klara personalförsörjningen förbättras. Utredningen har strävat efter att lägga fram tydliga förslag även i frågor som är av principiell karaktär och där vidareutveckling av förslagen krävs i olika avseenden. Syftet med detta har varit både att ta ett steg framåt i reformarbetet och att stimulera till en diskussion om personalfrågorna i Försvarsmakten. Utredningen har däremot inte arbetat med frågor som rör den pågående omstruktureringen inom Försvarsmakten. Övergången från invasionsförsvar till insatsförsvar medför att Försvarsmakten måste ges nya förutsättningar för sin personal- försörjning. De nya kraven i verksamheten medför att det behövs en samlad syn på personalförsörjningen. I den synen ligger en insikt om att det behövs flera personalkategorier med olika kompetenser för att verksamheten skall kunna fungera på ett bra sätt. Ny, ofta civil, kompetens behövs för de nya hot och risker som skall kunna pareras, det behövs nya personalkategorier för att stärka värnplikten, reservofficerarna behövs i en delvis ny roll och officersyrket måste öppnas upp för nya roller och nya former av rekrytering. Den samlade synen fogar samman dessa element i en helhetssyn på kompetensförsörjningen inom Försvarsmakten. Detta kan sammanfattas enligt följande: Försvarsmakten bör innehålla en kombination av personal- kategorier med olika kompetenser för att kunna möta de komplexa kraven Värnpliktiga och yrkesofficerare är ryggraden i försvaret Därutöver behövs civilanställda, reservofficerare, färdigut- bildade värnpliktiga som anställs samt frivilliga Balansen mellan de olika kategorierna måste kunna variera över tiden. Försvarsmakten måste sträva mot den bästa kompetenssammansättningen och betrakta de olika personal- kategorierna som kommunicerande kärl På kortare sikt handlar det om följande åtgärder: Öppna upp officersyrket genom bl.a. nya karriärvägar och en reformerad utbildning Ge reservofficerarna en ny roll Ge de civilanställda bättre utvecklingmöjligheter Ta vara på den resurs som de färdigutbildade värnpliktiga utgör Genom dessa åtgärder – i förening – kan personalförsörjningen till försvaret stärkas. Endast med detta helhetsgrepp är det enligt utredningen möjligt att täcka in hela kompetensbehovet. Karriär- och utvecklingsmöjligheter för yrkesofficerare Det nuvarande synsättet på officersyrket fokuseras i allt för hög grad på chefskarriären. De framtida arbetsuppgifterna kräver en bredare syn, där både officerskompetens och civil kompetens kan tas till vara på ett nytt sätt. Utredningen föreslår att ett system med flera karriärvägar skall införas inom Försvarsmakten. Systemet föreslås bestå av fyra kategorier: militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens militära expertbefattningar som kräver officerskompetens civila expertbefattningar som inte kräver officerskompetens civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens En yrkesofficer i en expertbefattning skall kunna befordras i grad. Detta kräver att kopplingen mellan skolstegen i det militära utbildningssystemet och befordringsgrunderna tas bort. Enligt utredningen bör begreppen nivåhöjande resp. icke nivåhöjande utbildning utmönstras. Utredningen har låtit utvärdera utbildningssystemet. Mot bak- grund av resultaten av utvärderingen och utredningens förslag om flera karriärvägar föreslår utredningen en reformering av utbild- nings- och skolsystemet i Försvarsmakten. Dagens skolsystem är alltför inriktat på att utbilda chefer. Det innehåller genom sin konstruktion utslagningsmekanismer. Utbildningstiden är totalt sett för lång som tiden mellan skolstegen är för kort. Utredningen föreslår att den grundläggande utbildningen av officerare görs treårig. Befordran till fänrik sker och anställning i Försvarsmakten och befordran till löjtnant efter fullgjord utbildning. Det taktiska programmet föreslår utredningen tas bort. Det nuvarande stabsprogrammet förlängs med en termin till tre terminer medan det nuvarande chefsprogrammet kortas ner och skall ges en mer individuell utformning. Utredningen föreslår en satsning på att utveckla fackprogrammet för att stödja flerkarriärsystemet. Det nuvarande reservofficerssystemet håller på att kollapsa. Bristen på övningstillfällen m.m. har lett till en alltför dålig rekrytering. Det finns nu bara drygt ettusen reservofficerare som är gamla. Det är av flera skäl angeläget att skapa ett nytt reservofficers- system, som bl.a. svarar upp mot reservofficerarnas behov av tjänstgöring i fredstid och Försvarsmaktens behov av unga officerare. Utredningen föreslår att ett nytt reservofficerssystem införs. Systemet bygger på att de blivande reservofficerarna går en ettårig reservofficersutbildning direkt efter fullgjord värnplikt. Sedan anställs de i Försvarsmakten som fänrikar för tjänstgöring , varefter en premie om två prisbasbelopp utbetalas. Därefter kan de reservofficerare som så önskar anställas för nya tjänst- göringsperioder i Försvarsmakten. Utredningen konstaterar att det nu sker ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten som har stor betydelse för den civila personalen. Inte minst på det administrativa området bör möjligheterna öka för civil personal att komma i fråga på befattningar som traditionellt bemannats med yrkesofficerare. Det öppnare officersyrke som utredningen föreslår bör också kunna öka möjligheterna för kvalificerade civila att få vissa specialistbefattningar som ursprungligen avsetts för yrkesofficerare. Försvarsmakten kommer även att vara en attraktiv arbetsgivare för den civila personalen. Den internationella verksamheten är en huvuduppgift för det nya försvaret. Enligt utredningen är det uppenbart att det bör vara en naturlig del av yrkesofficerens arbetsuppgifter att tjänstgöra i väp- nad tjänst utomlands i både fredsbevarande och fredsframtvingan- de verksamhet och att en sådan tjänstgöring bör vara en skyldighet för officeren. Utredningen föreslår därför att en sådan skyldighet införs för de yrkesofficerare som anställs i fortsättningen. Visstidsanställda soldater och sjömän En möjlighet för Försvarsmakten att och vissa uppgifter anställa den som fullgjort värnplikt skulle kunna förbättra möjligheterna att personalförsörja de internationella insatserna, förbättra beredskapen och höja kvaliteten i verksamheten. Det system som utredningen föreslår som huvudalternativ bör omfatta högst 1 000 man som anställs på högst . Enligt alternativ två kan ett system med reservsoldater, som bygger vidare på frivilligtanken, införas. Detta system bör byggas upp successivt. 1 000 soldater tas in för en femårsperiod. Kåren kommer således att utbyggd innehålla 5 000 man. Tjänstgöringen begränsas till 5–. Ett tredje alternativ är att utveckla dagens regler om frivillig tjänstgöring i Försvarsmakten så att det blir möjligt att ha högst 1 000 soldater i sådan frivillig tjänstgöring . Tiden för tjänstgöring bör begränsas till högst 6–8 månader. Systemet skulle i övrigt regleras genom kollektivavtal. Försvarsmakten har lämnat olika uppgifter om behovet av yrkes- officerare för det nya försvaret. I underlaget inför riksdagsbeslutet våren angavs behovet till 10 000 yrkes- officerare. 2001 angavs behovet däremot till 11 450 yrkesofficerare. Utredningen har genomlyst Försvars- maktens olika uppgifter. Utredningen anser att Försvarsmakten bör inrikta sin omstrukturering mot en yrkesofficersvolym som bör anges till omkring 10 500 yrkesofficerare. Utredningen visar dock på att skillnaden i tillgängliga officersvolymer inte blir så stor vid en jämförelse med det behov av yrkesofficerare som Försvars- makten har angett i budgetunderlaget för . Utredningen belyser olika möjligheter för Försvarsmakten att stärka sin arbetsgivarroll. Bl.a. föreslår utredningen en förstärkt funktion för arbetsgivarfrågor i Högkvarteret samt åtgärder för att förbättra Försvarsmaktens egen styrning och uppföljning av personalförsörjningen. Utredningen överväger i detta avsnitt olika alternativ att finansiera utbildningen för officersaspiranter, antingen genom det nya allmänna studiestödssystemet eller genom att aspiranterna får gå på värnpliktsförmåner. Bl.a. mot bakgrund av konsekvenserna för rekryteringen av yrkesofficerare och med hänsyn till att reserv- officersaspiranter enligt utredningen inte kan tänkas vara intresserade av att finansiera sin utbildning med studiestöd finner utredningen att det lämpligaste är att båda kategorierna liksom får värnpliktsförmåner. Annars skapas spänningar och överström- ningseffekter. Utredningen föreslår vissa reduceringar av värn- pliktsförmånerna för aspiranterna. Utredningen föreslår att Försvarsmakten måste öka rekryteringen av kvinnor till yrkesofficersutbildningen och göra det i ökad takt. Detta skall Försvarsmakten redovisa till regeringen. De s.k. fysiska baskraven utgör ett hinder för kvinnorna att antas till grund- utbildning för värnplikt och därmed till senare yrkesofficersutbild- ning. Inom Försvarsmakten pågår en översyn av baskraven. Utredningen föreslår att Försvarsmakten skall redovisa sina nya fysiska baskrav till regeringen i budgetunderlaget för . Principförslaget till ett reformerat skolsystem innebär med en grov uppskattning att kostnaderna i systemet kan minskas med . Utredningen erinrar dock om svårigheterna att realisera den här typen av rationaliseringsvinster. Förslaget till finansiering av grundutbildningen för yrkes- officerare medför i förhållande till nuvarande ordning en besparing som uppgår till . Vid en rekrytering av 400 reservofficersaspiranter , vilket är en fördubbling jämfört med nuvarande planering för , ökar kostnaden jämfört med nuvarande system med 100–enligt Försvarsmakten. Genom det nya systemet görs emellertid också rationaliseringsvinster på yrkesofficerssidan. Sammantaget bör de merkostnader, som kan uppstå, enligt utredningen inrym-mas inom ramen för Försvarsmaktens anslag. Utredningens bedömning är att förslagen i övrigt inte medför några ekonomiska eller andra konsekvenser som kräver särskild redovisning. lag om ändring i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands dels att nuvarande 2 och 3 §§ skall betecknas 3 och 4 §§, dels att den nya 3 § skall ha följande lydelse dels att det i lagen införs en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse Yrkesofficerare, som är an- ställda och tjänstgör i Försvars- makten, är skyldiga att i sin anställning tjänstgöra i väpnad tjänst utomlands för de syften som anges i 1 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I frågor om tjänstgöring utom- lands enligt första stycket får hänsyn tas till den enskildes personliga förhållanden. Personal som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsbe- varande verksamhet skall an- ställas särskilt för denna uppgift. Personalen skall ingå i en utlandsstyrka inom Försvars- makten. Annan personal än som avses i 2 § och som skall tjänstgöra i väpnad tjänst för fredsfrämjande verksamhet utomlands skall an- ställas särskilt för denna uppgift. Personal som tjänstgör i sådan tjänst som avses i första stycket skall ingå i en utlandsstyrka inom Försvarsmakten. Denna lag träder i kraft . 2 § skall inte tillämpas på en yrkesofficer som anställts i Försvarsmakten före ikraftträdandet. lag om ändring i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1999:568) om utlands- styrkan inom Försvarsmakten skall ha följande lydelse. Denna lag skall tillämpas på de anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I utlandsstyrkan får endast sådan militär och civil personal anställas som behövs för inter- nationell verksamhet utomlands i syfte att 1. avvärja risk för en väpnad konflikt, 2. hejda en pågående väpnad konflikt, 3. övervaka överenskom- melser om fred och vapenstille- stånd, eller 4. skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet gen- om humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Denna lag skall tillämpas på yrkesofficerare som är placerade i utlandsstyrkan inom Försvars- makten och på de anställda i denna styrka. I utlandsstyrkan får endast sådan militär och civil personal anställas eller placeras som be- hövs för internationell verksam- het utomlands i syfte att 1. avvärja risk för en väpnad konflikt, 2. hejda en pågående väpnad konflikt, 3. övervaka överenskom- melser om fred och vapenstille- stånd, eller 4. skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet gen- om humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten