sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Åsiktsrepresentativitet: Skillnaden mellan kommuninvånare och beslutsfattare mättes vad gäller tillfredsställelse med ser- vicen, utgiftsvillighet, uppfattningar om medborgarskap och placering på axeln vänster höger. Social representativitet: Skillnaden mellan kommuninvånare och beslutsfattare mättes vad gäller andel kvinnor, andel män i övre medelåldern och andel högutbildade. Kommuninvånarnas deltagande: Valdeltagandet mättes och jämfördes med valdeltagandet . Förekomsten av andra kanaler för deltagande mättes också. Beslutsfattandets funktionssätt: Mätningen avsåg de för- troendevaldas upplevelse av inflytande och deras värdering av hur kommunen leddes, av arbetsklimatet och av den interna partidemokratin. Medborgarsamhällets funktionssätt: Mätningen avsåg för- eningstätheten i kommunen, förekomsten av organiserad inter- aktivitet mellan kommunen och de olika föreningarna samt användningen av föreningarna som påverkningskanaler. Tillfredsställelse med kommunen: Mätningen avsåg kommun- invånarnas tillfredsställelse med den kommunala servicen, tillfredsställelse med kommunen som en plats att bo i och upplevelsen av delaktighet, alternativt främlingskap. Statskontoret har av regeringen fått i uppdrag att föreslå ett system för kontinuerlig uppföljning av väsentliga nyckeltal vad gäller den lokala demokratin och medborgarnas rättssäkerhet i kommuner och landsting. Syftet är att underlätta för staten, landsting, kom- muner och forskare att följa och utvärdera effekter av bland annat organisationsförändringar. Målet är att systemet skall innehålla en metod för enkel och kostnadseffektiv uppgiftsinsamling och att informationen skall lagras i en databas som skall kännetecknas av hög kvalitet och lättillgänglighet. En delredovisning av uppdraget skall göras , medan slutredovisningen skall göras . Någon slutrapport finns alltså ännu inte. I en promemoria från Statskontoret skisseras emellertid en tänkbar uppdelning i nio olika nyckeltalsområden enligt följande (Stats- kontoret 2000). Politiska styrkeförhållanden redovisas genom mätning av man- datfördelning i fullmäktige, partitillhörighet vad gäller styrelsens ordförande samt majoritetsförhållanden. Förvaltningsfrågor redo- visas genom mätning av organisationsprinciper, former för eko- nomisk styrning samt antal anställda i relation till befolkningen. Fullmäktige- och nämndorganisation redovisas genom mätning av antal fullmäktigeledamöter, utskott, delegationer och nämnder samt nämndernas namn, storlek och typ. Vidare mäts förekomsten av heltäckande kommundelsorganisation, självförvaltningsorgan och professionella styrelser. Fullmäktiges beslutsfattande redovisas genom mätning av antal ärenden, motioner, interpellationer, yrkanden och reservationer . Samverkansformer redovisas i form av förekomst av kommun- gemensamma nämnder och deltagande i kommunalförbund, regionförbund och andra samverkansformer. prenadfrågor redovisas genom mätning av antal företag och stiftel- ser, former för styrning av företag, förekomst av entreprenader samt antal friskolor och andel elever i friskolor. Förtroendevalda redovisas genom mätning av partitillhörighet, kön och ålder, antal uppdrag och antal förtroendevalda per uppdrag samt antal hel- eller deltidsarvoderade. Medborgarrelationer redovisas genom mätning av antal fullmäk- tigesammanträden, förekomst av öppna nämndsammanträden, antal medborgarundersökningar samt förekomst av medborgar- kontor och webbplats. Demokratifrågor redovisas genom mätning av valdeltagande, valresultat, röstsplittring och förekomst av personröstning. Vidare mäts förekomsten av lokala folkomröst- ningar och demokratiredovisningar. Rättssäkerhet redovisas genom mätning av utfall av laglighetsprövning i första instans, överklagade förvaltningsärenden i första instans, diarieförda tillsynsärenden med kritik mot kommunen samt förekomst av rättsäkerhets- stärkande åtgärder i kommunen. startade ett interkommunalt utvecklingsprojekt kring demokratibokslut. I detta projekt deltog , , respektive kommun samt , och Novemus vid uni- versitet. Syftet med projektet var att ta fram en grundläggande modell för ett demokratibokslut och att utreda tillgången till sådan information som ett bokslut kan grundas på. En viktig erfarenhet från detta arbete var att det är komplicerat och orealistiskt att försöka konstruera en övergripande modell för demokratiredovisning. En orsak till detta är den kommunala mångfalden. Eftersom både problem och åtgärder varierar mellan de olika kommunerna så skiftar också önskemålen och förvänt- ningarna på en demokratiredovisning. Det visade sig också att det inte fanns några självklara och entydiga begrepp och termer som kunde användas. Det tog tid att komma fram till sådana. Svårigheterna att trots skilda demokratimodeller hitta gemen- samma mått skall dock inte överdrivas. Ett flertal av de mått som projektdeltagarna utvecklade lokalt liknade dem i andra kom- Däremot sorterades de uppmätta demokrativärdena olika, och redovisningarnas struktur kom att variera betydligt. Slutsatsen av detta var att det är fullt möjligt att upprätta demokratiredovisningar där vissa delar har en gemensam utform- ning, vilket möjliggör en jämförelse mellan olika kommuner och landsting. Andra delar av demokratiredovisningen kan i stället vara kommun- eller landstingsspecifika och bygga på lokala förhållan- den. En sådan kombination borde även ge goda förutsättningar för lärande kommuner och landsting emellan. En annan lärdom var att det inte enbart handlar om att utveckla nya mått och mätmetoder. Inom kommunerna och landstingen görs en hel del arbete med granskning och utvärdering. En viktig uppgift blir därför att skaffa överblick över vad som redan görs i kommunen eller . Att sedan samordna dessa insatser kan komma att ta förhållandevis mycket resurser i anspråk. Sammantaget är slutsatsen att det är angeläget att kon- centrera sig på ett begränsat antal frågor (2000). har tagit fram ett första utkast till ett eget demokratibokslut. Indikatorerna har sorterats efter de grundvärden som SNS Demokratiråd använt, det vill säga medborgarstyrelse, handlingskraft och rättssäkerhet. I avsnittet medborgarstyrelse redovisas representativ demokrati, individuellt deltagande och kollektivt deltagande. Under representativ demokrati redovisas valdeltagande och partiernas medborgerliga förankring, förtroendemannaorganisa- tionen och de förtroendevaldas sociala representativitet. Vidare redovisas tillgängligheten till de förtroendevalda samt till infor- mation och beslutsunderlag. Under individuellt deltagande redovisas medborgarnas förtroen- de för , överensstämmelsen mellan medborgarnas och de förtroendevaldas politiska dagordning, förekomsten av och hanteringen av klagomål samt förekomsten och medborgarnas värdering av valfrihet inom verksamhet. Under kollektivt deltagande redovisas medborgarnas förenings- engagemang, förekomsten av brukarorganisationer och kontakter mellan dessa och samt brukares och brukarorganisa- tioners erfarenheter av kontakterna med . I avsnittet om handlingskraft redovisas ansvarsfördelningen i organisation, graden av genomförande av politiska beslut och regler för delegation samt den ekonomiska situationen i . Avsnittet om rättssäkerhet innehåller dels en redovisning av möjligheterna att överklaga beslut och antalet överklaganden eller besvär samt utfallet av dessa, dels vilka insatser gör för att säkerställa särskilda gruppers rättigheter, i detta fall information på andra språk till invandrare och flyktingar. Som ett fjärde avsnitt redovisas den massmediala situationen, med tonvikt på mediernas spridning, täckning samt spegling av verksamhet. Slutligen redovisas hur medborgarna väljer att kanalisera sina synpunkter på verksamhet. Till grund för sammanställningen ligger förutom befintlig sta- tistik en omfattande medborgarenkät som tillställdes cirka 8 000 invånare i . kommun har arbetat med att ta fram ett demokratibokslut. Kommunen har valt två perspektiv för att granska och värdera den kommunala demokratin. Det ena är att beskriva hur kommunen möter medborgarna och det andra är att beskriva hur medborgarna möter kommunen. Kommunen har lagt stor vikt vid rättsäkerhetsaspekterna (Skjönberg & 2001). I ett första utkast till ett demokratibokslut för kommun har en uppdelning gjorts på fyra olika områden enligt följande. Representativ demokrati: Valdeltagandet redovisas för kom- munen som helhet och i olika kommundelar. De förtroende- sociala representativitet redovisas. Dessutom redovisas vilka fem verksamhetsområden de förtroendevalda respektive medborgarna vill prioritera när det gäller att åstadkomma för- ändringar samt vilka förändringar som är mest angelägna. Dessa uppgifter insamlas genom enkäter eller på annat sätt. Den stora demokratin: Medborgarnas faktiska och fysiska tillgång till kommunala handlingar redovisas, dels i allmänhet, dels med avseende på funktionshindrade och personer med utländsk bakgrund. Redovisningen omfattar även handlingarnas begriplighet och i vilken utsträckning denna Medborgarnas möjligheter att ge sin mening till känna och delta i en dialog beskrivs genom en redovisning av omfattning och utnyttjande av bland annat följande resurser: öppna nämndsammanträden, NackaDialogen på Internet, fasta tider för möten med förtroendevalda, ungdomsråd, pensionärsråd och handikappråd. Den lilla demokratin: Redovisning av medborgarnas utnyttjan- de av kundvalssystem samt upplevt inflytande och bemötande inom barnomsorgen, skolan och äldreomsorgen. Redovisning av upplevt inflytande och bemötande inom andra kommunala verksamheter samt av rättssäkerhet. Demokratiskt klimat: Redovisning av bland annat kommun- medlemmarnas politiska resurser som till exempel medlemskap i politiska partier och andra politiska organisationer. Redovisning av bland annat det lokala politiska klimatet och mediestrukturen. Uppgifter har bland annat hämtats ur Sta- tistiska centralbyråns undersökningar om levnadsförhållanden. I en bilaga till demokratibokslutet redovisas för kommunen som helhet och för elva olika områden både valdeltagande och socio- ekonomiska uppgifter som utbildningsnivå, arbetslöshet, andel förtidspensionerade, förekomst av socialbidrag samt ohälsotal. antog ett program för demo- kratiutveckling i kommunen kallat Medborgarnas . Sam- tidigt beslutade kommunen att ett demokratibokslut skulle göras. Syftet var att se om programmets viljeinriktning fick genomslag i den kommunala organisationen och hur kommunmedlemmarna tog emot de erbjudanden som programmet innehöll (Ek 2001). I ett första utkast till ett demokratibokslut för kommun har en uppdelning gjorts på fyra olika områden enligt följande. Den representativa demokratin: Redovisning av valdeltagandet i allmänhet kompletterad med en särskild redovisning avseende personer med utländsk bakgrund. Redovisning av antalet för- troendevalda per invånare, de politiska partiernas medlemsantal och förekomst av kommundelsnämnder. Kommunfullmäktige: Redovisning av svar på enkät till full- mäktiges ledamöter och suppleanter angående förtroendeupp- draget, fullmäktiges arbetsformer, relationer till medborgarna, relationer till förvaltning och verksamhet samt samhällsklimat och demokratiska attityder. Medborgarnas inflytande: Redovisning av hur medborgar- förslag hanteras, av möjligheter att påverka som enskild brukare och som kollektiv, av kommunala dokuments begriplighet och av kommunmedlemmarnas möjligheter att ta del av handlingar och protokoll, kompletterad med en särskild redovisning avseende personer med språkhinder eller synskada. Förekomst av öppna nämndsammanträden, brukarråd och arrangerade möten mellan förtroendevalda och kommun- medlemmar samt tilllämpning av . Medborgaranda: Redovisning av medlemskap i föreningar och andra organisationer, förtroende för samhälleliga institutioner samt inflytande och delaktighet i skolan. En grupp förtroendevalda har följt och styrt arbetet och gör en första värdering av granskningen innan materialet går vidare till kommunfullmäktige. Vi har i kapitel 3 föreslagit att demokrati som princip lyfts in i kommunallagen. Syftet med detta är att framhålla värdet av demo- krati i den kommunala praktiken. Ett sätt att konkret stärka demokratin i den kommunala praktiken är att komplettera den ekonomiska årsredovisningen och de andra redovisningar som redan görs med en demokratiredovisning. De studier och det interkommunala utvecklingsarbete som vi har tagit del av har lett fram till följande slutsatser. Grunden för en demokratiredovisning är en mätning av ett antal demokrativärden. Det finns olika uppfattningar om vilka demo- krativärden som skall mätas. Vår förhoppning är att det utveck- lingsarbete som bedrivs av olika aktörer kommer att leda fram till enighet om vissa allmängiltiga demokrativärden och mätmetoder som kan tillämpas vid demokratiredovisning i kommuner och landsting. Ett syfte med att utveckla sådana allmängiltiga demokrativärden är att möjliggöra rumsliga jämförelser, vilket förutsätter att värdena operationaliseras och mäts på samma sätt. demokratin, deltagardemokratin, de förtroendevalda, medborgar- nas demokratiska resurser och rättssäkerhet framstår som centrala områden för dessa demokrativärden. Därutöver kan varje kommun och landsting, utifrån lokala för- hållanden och vidtagna åtgärder, utveckla kompletterande demo- krativärden och mätmetoder. Detta möjliggör en fördjupad granskning och värdering av hur den lokala demokratin utvecklas i den egna kommunen eller det egna . En sådan uppdelning av demokratiredovisningen i en allmängiltig och en kommun- eller landstingsspecifik del är önskvärd. Den allmängiltiga delen kan ge regeringen, kommuner- na, landstingen, massmedierna och forskare goda möjligheter att följa det kommunala förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet. Den kommun- eller landstingsspecifika ger varje kommun eller landsting möjlighet att rikta in sig på de lokala förhållandena och få en fördjupad diskussion om den egna demokratiutvecklingen. Erfarenheterna av gjorda försök med demokrati- redovisning visar att vissa uppgifter redan finns tillgängliga hos kommun, landsting eller statliga myndigheter och därmed är relativt enkla att samla in, medan andra uppgifter kräver en för- hållandevis omfattande arbetsinsats. Det kan handla om uppgifter som finns på många platser i den kommunala organisationen eller uppgifter som måste samlas in från föreningar eller andra orga- nisationer utanför kommunen. För att få fram vissa uppgifter kan man behöva göra enkäter till medborgare och förtroendevalda. En demokratiredovisning är ett instrument som bör användas långsiktigt och regelbundet. Ambitionsnivån för en demokratiredovisning bör sättas så att den begränsar de personella och ekonomiska resurser som tas i anspråk utan att man för den skull gör avkall på kvalitet och substantiellt innehåll. En lokal demokratiredovisning bör inte begränsas till frågor som rör den rent kommunala verksamheten. En sådan redovisning riskerar att bli alltför inskränkt till sin karaktär och därmed inte kunna ge något fruktbart bidrag till den lokala diskussionen om hur demokratin kan förbättras. Det är därför värdefullt att demo- kratiredovisningen inkluderar också andra förhållanden som till- sammans utgör en del av det lokala demokratiska klimatet inom kommunen eller område. Exempel på sådana frågor kan vara medborgarnas föreningsengagemang, antal partimedlem- skap, medborgarnas förtroende för lokalpolitikerna, lokaltid- ningens betydelse och antal anmälda rasistiska brott. Det är också angeläget att de förhållanden som mäts är relevanta . En ekonomisk årsredovisning ser i princip likadan ut som den gjorde eller . Däremot är det inte särskilt troligt att en demokratiredovisning ser likadan ut som den skulle ha gjort för 20 eller . Att demokratimått kan tillkomma eller behöva revideras på grund av samhällsföränd- ringar är självklart, men det är angeläget att mätningarna utformas så att de är långsiktigt tillämpbara. I detta ligger också att de mått som används bör vara oberoende av vilken politisk majoritet det är i kommunen eller . En demokratiredovisning kan, som tidigare nämnts, ses som en process i flera steg. Det första steget är en mätning och resultat- sammanställning av demokrativärden. Det andra steget är granskningen, då resultaten jämförs med tidigare mätresultat från samma kommun eller landsting eller med motsvarande resultat från andra kommuner eller landsting. Det är naturligt att dessa steg i arbetet utförs av tjänstemän och experter. Det tredje steget är värderingen, som innebär att resultaten jämförs med hur det borde vara. Var och en kan då, utifrån sin demokratisyn, väga olika värden mot varandra och avgöra vad de olika värdena skall jämföras med. En sådan process kan främjas av att de politiska partiernas full- mäktigegrupper var och en för sig ges i uppdrag att värdera resultatet. På så sätt tydliggörs olika uppfattningar, vilket sannolikt är fruktbart för den fortsatta diskussionen. Möjligheten att vara med och värdera den lokala demokratin bör emellertid inte förbehållas de politiska partierna utan erbjudas för- eningar, organisationer, enskilda medborgare och massmedier. Inom det tidigare nämnda interkommunala utvecklingsprojektet har en modell för en sådan process diskuterats. Modellen innebär att demokratiredovisningen, inklusive den värdering som gjorts av de politiska partiernas fullmäktigegrupper, remitteras till dessa aktörer och diskuteras på offentliga möten och på Internet. Efter att remissvaren sammanställts behandlas redovisningen i full- mäktige. På så sätt kan ett kreativt samspel uppnås mellan del- tagardemokratin och den representativa demokratin. anser att det är angeläget att det görs regelbundna redovisningar av den lokala demokratin. Det interkommunala utvecklingsarbete som har påbörjats är värdefullt och bör utvecklas och spridas till fler kommuner och landsting. Det är naturligt att arbetet har karaktären av expe- rimentverksamhet, men det är angeläget att denna verksamhet framöver vidgas, stabiliseras och formas utifrån vissa gemensamma förutsättningar. Det är också önskvärt med en gemensam kärna i demokratiredovisningarna. En sådan utveckling skulle gynnas av ett brett samarbete i frågan, mellan kommunerna, , landstingen, och berörda statliga myn- digheter. Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning bör regeringen medverka i ett sådant samarbete för att utveckla lokala demokratiredovisningar med en gemensam kärna. Vi vill i detta sammanhang erinra om Demokratiutvecklings- kommitténs förslag att regeringen i en skrivelse till skall redovisa vad som hänt när det gäller demokrati, medborgarinflytande och delaktighet. kan instämma i detta förslag. En gemensam kärna i de lokala demokratiredovisningarna skulle kunna fungera som ett centralt bidrag till en sådan skrivelse som i sin tur skulle kunna utgöra inte bara underlag för en riksdagsdebatt utan också ett viktigt inslag i den lärande process som det lokala arbetet med en demokratiredovisning innebär. Medborgarpaneler kan utgöra ett värdefullt inslag i den kom- munala demokratin. Förutom att utgöra ytterligare en möjlighet för medborgare att framföra sina åsikter fungerar de som arenor för samtal och reflektion för medborgare som står utanför partipolitiken. Det är dock viktigt att understryka att medborgarpaneler och andra typer av medborgarråd inte kan fylla de politiska partier- nas funktion i demokratin. Som länk mellan medborgare och den beslutande nivån har partierna den oersättliga uppgiften att väga samman olika intressen och att ta ett samlat och över- gripande samhällsansvar. I idealfallet fungerar partierna som offentliga arenor där opinioner bildas, debatteras och ifrågasätts. Medborgarpaneler kan i detta sammanhang fungera som inspirationskällor för partiernas arbete med att ytterligare förbättra medborgardialogen. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall studera erfarenheter av medborgarpaneler och diskutera om de kan användas i större utsträckning. Medborgarpanelen är en förhållandevis utvecklad demokratisk arbetsform. Idén går ut på att man först drar ett slumpmässigt urval medborgare på samma sätt som när man skall genomföra en vanlig representativ opinionsundersökning. Men i stället för att man bara ställer frågor individuellt till personerna i urvalet bjuds de in till ett gemensamt samråd. Först efter att ha läst in sig på ämnet i fråga och i smågrupper ha diskuterat sakfrågan grundligt med andra inbjudna medborgare, experter och politiker lämnar deltagarna i medborgarpanelen sina åsikter (2001). I grunden för modellen ligger den deliberativa demokratiteorin. Enligt denna demokratiteori betonas argumentationens och sam- talets betydelse. Demokratin är i behov av offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifrågasättas (SOU 2000:1). Skillnaden mot andra demokratiteorier kan sägas vara just synen på den fria åsiktsbildningen. I stället för att betrakta den som bisaken – som ett nödvändigt villkor för att allmänna och fria val skall kunna åstadkomma det önskvärda förverkligandet av folkviljan – ser den deliberativa demokratiteorin åsiktsbildningen som huvud- saken. Hållandet av allmänna och fria val är då närmast en bisak och endast ett led i den fria åsiktsbildningens process, vilken utgör demokratins egentliga kärna (2001). Medborgarpanelen kan sägas vara en organisatorisk lösning på hur den deliberativa demokratins samtalsideal skall kunna förverk- ligas. Modellen kombinerar opinionsundersökningens representa- tivitet med den deliberativa demokratiteorins betoning av argumentation, samtal och reflektion. På så vis kan medborgar- paneler ses som ett slags reflekterande opinionsundersökningar. Det slumpmässiga urvalet leder till att deltagarna i panelen är statistiskt representativa för befolkningen, medan samråds- momentet leder till att åsikterna baseras på information, eftertanke och åsiktsutbyte. Man skulle därför kunna säga att en medborgar- panel mäter folkets vilja så som den skulle ha sett ut om alla hade haft tid och lust att delta i den önskvärda åsiktsbildningen (2001). En medborgarpanel skall uppfylla två krav: urvalet av medborgare skall vara slumpmässigt och paneldeltagarna skall delta i en form av samråd innan de lämnar sina åsikter. Till detta läggs även ibland ett krav på opinionsmätning. Medborgarpaneler av detta slag har främst prövats i , , och . I har medborgarpaneler genomförts i enstaka kommuner, bland annat i Dessa har dock genomförts utan opinionsmät- ning. Flera kommuner har även anordnat olika slags medborgarråd som påminner om medborgarpaneler, men som antingen inte upp- fyller kravet på representativitet i urvalet eller kravet på ett samråd av deliberativ karaktär. 15.3.1Medborgarpaneler i andra länder Statsvetaren har sammanställt erfarenheter från med- borgarpaneler i fyra länder – , , och – samt utvärderat dessa utifrån två kriterier: panelens representativi- tet och huruvida paneldeltagandet har lett till åsiktsförändringar (2001). Panelerna handlade om olika frågor som kriminalpolitik, ekonomisk politik, familjepolitik, miljöpolitik och sjukvårds- politik. En förutsättning för medborgarpaneler är självklart att urvalet av medborgare görs slumpmässigt, men för att deltagarna skall vara representativa får inte heller bortfallet vara för stort. I de fyra länderna har deltagandet i de studerade medborgarpanelerna legat mellan . Bortfallet var således förhållandevis stort i samtliga länder, trots att flera ansträngningar gjordes för att locka deltagarna. Förutom full täckning av alla utgifter i samband med deltagandet lockades i vissa fall med honorar, chans att få komma med i tv, hjälp med att ordna barnvakt, ledigt från jobbet och ytterligare assistans för särskilt behövande. Vid de danska och norska medborgarpanelerna erbjöds endast full täckning av alla utgifter. Trots detta blev deltagandet inte särskilt mycket lägre där än i de anglosaxiska panelerna.