sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — jordbruks-, trädgårds- och skogsnäringarnas (lantbruks- näringarnas) intressen behovet av mark för samhällsbyggnad allmänna naturvårds- och fritidsintressen intresset av en samhällsekonomiskt försvarlig prisutveckling på fast egendom. Koncession kan i allmänhet inte ges om det finns grund att antaga att förvärvet i första hand sker i kapitalplaceringssyfte. Priset prö- vas också efter en avkastningsvärdeprincip. Till lagen finns också kopplad en förköpsrätt för kommun för samhällsbyggnadsändamål och för staten för rationaliseringsändamål. För att klara de statliga inlösensfallen finns därför en jordfond. Denna kan också användas för frivilliga förvärv. Undantagna från koncessionsplikten är odelsförvärv och andra släktförvärv, där syskon och syskonbarn ingår i frikretsen. Även andra undantag förekommer i speciella fall. En jordbruksfastighet kan förvärvas genom odel, arv, släktköp och via koncession. För samtliga dessa förvärvsformer gäller bo- plikt och brukningsplikt. Skyldigheterna är personliga. Bo- och brukningsplikterna skall vara uppfyllda från förvärvet och gäller framåt. Har fastigheten lösts genom odel gäller . Brukningsplikten kan utom i odelslösensfallen anses upp- fylld genom att förvärvaren träffar ett tioårigt avtal med annan jordbrukare om arrende, om detta utgör en driftsmässigt god lösning. Från dessa skyldigheter kan dispens ges. Ansökan om dispens bedöms utifrån förhållandena kring förvärvet, egenskaper- na hos fastigheten, förvärvarens avsikter med förvärvet och dennes personliga förhållanden samt situationen i grannskapet och i orten. Dispens kan ges både med och utan tidsbegränsning. Sifferunderlag för denna redovisning har hämtats från Stortings- meldingarna 19 och 35 för 1999-2000. I dessa har använts olika periodindelningar, vilket återverkar på nedanstående redovisning. avgjordes 946 ärenden om tillstånd enligt jordloven att ta jordbruksmark i anspråk för annat ändamål än jordbrukspro- duktion. Avslagsprocenten var 5,9. avgjordes enligt samma lag 5 226 ärenden om avstyckning från jordbruksfastighet med en avslagsprocent på 13,5. De flesta av dessa ärenden gällde avstyckning av tomt till bostad. Ärendena avgjordes i första instans av kommunen. 1999 avgjorde kommunerna som första instans 5 195 ärenden enligt konsesjonsloven. Tillstånd utan villkor gavs i 4 605 fall och med villkor i 509 fall. Avslag gavs i 85 fall. Avslagen var således av det totala antalet ärenden. Någon uppdelning på avslagsgrunder som t.ex. för högt pris har inte redovisats. Överklaganden på avslag och villkor skedde i 50 fall. I sex fall saknas uppgift om utfallet. Från fattar kommunerna beslut i ärenden som rör dispens från bo- och brukningsplikten. Från denna tidpunkt till utgången av 1999 avgjordes 3 297 ärenden varav 2 848 avsåg odelsloven. Tillstånd beviljades med tidsbegränsning i 1 310 fall och utan tidsbegränsning i 1 695 fall. Avslagsprocenten var 8,8, dvs. i 292 fall. I 335 fall överklagades beslut om avslag eller villkor om tidsbegränsning. utnyttjade staten sin rätt till förköp i 40 ärenden. Säljaren utnyttjade sin rätt att ångra sig i 15 fall. Antalet inlösta fastigheter blev därför 25. I Stortingsmelding nummer 19 föreslog den norska regeringen ändringar i den jordpolitiska lagstiftningen. Här redovisas i punkt- form endast sådana ändringar som bedömts vara av intresse i före- liggande utredningssammanhang. Målet att främja boendet på orten tas med i portalparagrafen Priskontrollen skall vara kvar, men principerna för denna skall ses över. Syftet för översynen skall vara att arbeta fram regler som kan stimulera till ett aktivt skogsbruk Arealgränsen för prövningsskyldigheten vid förvärv av bebyggd enhet skall höjas från 0,5 till Boplikten utökas från fem till tio år Kriterier skall fastställas för vad som skall gälla för att ägaren skall anses vara bosatt på fastigheten Förköpsrätten för stat och kommun skall upphävas En kommitté skall se över odelslovens regler och lägga fram eventuella förslag till ändringar Boplikten utökas från fem till tio år Möjligheterna till dispens minskas genom att hänsynen till fastighetens storlek och avkastning tillmätes mindre vikt Arrendeavtal skall lagregleras. F.n. finns ingen särskild arrende- lagstiftning, utan arrendeöverenskommelser regleras enbart genom den allmänna avtalslagstiftningen Skyddet för jordbruksmark i plansammanhang skall stärkas Praxis i jordhävdsärenden skall skärpas Jordfonden skall stärkas och verksamheten byggas på aktiva köp i stället för förköpsrätt. godtog i princip förslaget i den tidigare omnämnda Stor- tingsmeldingen nr 19, varför man nu inom Landbruksdeparte- mentet arbetar med att följa upp den beslutade inriktningen med ny lagstiftning med sikte på att allt skall vara genomfört till 2003. I fanns , naturlig äng och betesmark samt skogsmark 1988. Antalet brukningsenheter var 153 000, varav 52 000 med mindre än åker. Medelarealen åker per brukningsenhet var . Motsvarande siffra för skogsmark var . Ca skogsmark finns vid de kombinerade brukningsenheterna. Ytterligare skogsmark ägs av privatpersoner. Sammanlagt äger jordbrukare och andra privat- personer av skogsmarken. Bolag och fonder äger , staten samt övriga . Bolagen m.fl. har till ökat sin andel av skogsmarken från , dvs. Situationen i var speciell 1945. Det gällde då att skapa försörjningsunderlag för den befolkning som evakuerats från de landområden, som avträtts till . Huvuddelen av de evakuerade hade haft sin utkomst inom jord- och skogbruket. Eftersom det bedömdes orealistiskt att skapa så många arbets- tillfällen utanför de areella näringarna, satsades stora resurser från statens sida att genom kolonisation och på annat sätt hjälpa flyk- tingarna med mark. Dessa kunde där bygga upp en gård som bas för familjens försörjning. Flertalet gårdar i landet fick tvångs- mässigt avstå mark till denna kolonisation, som inte var avslutad förrän . Några särskilda insatser för att främja strukturrationaliseringen vidtogs inte från statens sida förrän en bit in . trädde lagen om gårdsbruk i kraft. Dess främsta syfte var att förstora enheternas areal, förbättra arronderingen samt förhindra att enheterna splittrades. Ett av medlen för att åstadkomma detta var statens jordinköps- och jorddispositionsverksamhet, vilken motsvarade den svenska jordfondsverksamheten. Inköpen kom snart att i huvudsak inriktas på att förse befintliga jordbruk med tillskottsmark. Ett annat medel inom samma program var gårds- brukslånen för anskaffning av basfastighet och tillskottsområden. Stöd lämnades antingen i form av statslån genom gårdsbrukens utvecklingsfond eller som räntestöd vid vanliga banklån. I syfte att utveckla fastighetsstrukturen har vid sidan om be- stämmelserna om gårdsbruksenhet införts ett pensionssystem vid upphörande med jordbruksdrift och vid generationsväxling. Pen- sion kunde beviljas en äldre jordbrukare, som upphörde med att driva jordbruk och sålde sin gård till markdispositionsfonden eller som tillskottsmark till en granne, eller beskogade de åkrar som inte lämpade sig som tillskottsmark. En förutsättning för att erhålla pension var att avträdelsen gjordes på ett sådant sätt att fastig- hetsstrukturen förbättrades. Generationsväxlingspensionen kunde ges till en äldre jordbrukare som överlät sin utvecklingsbara fastig- het osplittrad till en nära anförvant. infördes också en ny typ av lantmäteri- förrättning, nyskifte. Detta utgör den finländska motsvarigheten till det svenska omarronderingsbegreppet. En nyskiftesförrättning kunde förutom omarrondering av ägorna även innefatta storleks- rationalisering genom tillskott av mark från markdispositions- fonden, vägbyggnad, torrläggning av åkrar och dikning av skogs- mark. Nyskiftesverksamheten stöddes genom ett kraftfullt statligt stöd. trädde lagen om rätt att förvärva jordbruks- och skogsmark (markförvärvslagen) i kraft. fanns endast en förordning, som begränsade trävarubolagens jordanskaffning. Avsikten med lagen var bl.a. att förhindra att sådan mark som behövs för att förstärka andra enheter övergår till andra än de som bedriver jord- och skogsbruk. Förvärvstillstånd behövdes inte då staten, kommun m.fl. var köpare, då den försålda markens areal inte översteg två hektar, vid köp mellan två nära släktingar och vid exekutiva auktioner. Lagen gällde endast vid köp. Byte, gåva och arvsrättsliga fång lämnades utanför lagens tillämpningsområde. Förvärvstillstånd kunde vägras om marken lämpligen borde användas för förstärkning av gårdar enligt bestämmelserna om gårdsbruksenheter. Förvärvstillstånd kunde inte vägras då marken hade anskaffats av en eller flera personer, som helt eller delvis skulle ha sin utkomst från den förvärvade marken. Om förvärvs- tillstånd vägrats hade staten via markdispositionsfonden, om sälja- ren yrkade på detta, skyldighet att lösa den aktuella marken. Genom en ändring i 1983 kan en gård, som ägs av ett dödsbo, inlösas av den delägare som har de bästa förutsätt- ningarna att bruka gården. Gården måste i sådant fall kunna ge brukaren och hans familj deras huvudsakliga utkomst. Om inte annat avtalats skall inlösenspriset motsvara gårdens avkastnings- värde. Om två eller flera lämpliga övertagare kräver att få lösa gården skall den som har de bästa yrkesmässiga förutsättningarna att idka jordbruk ges företräde. 1990 beviljades i genomsnitt 6 365 tillstånd enligt markförvärvslagen. vägrades tillstånd i 160 fall . Avslagsfrekvensen var således . av avslagen avsåg förvärv av juridiska personer. vägrades tillstånd totalt endast i ett 30-tal fall . vägrades markförvärvstillstånd för en areal om . Ca hälften löstes in av staten till markdispo- sitionsfonden. Huvuddelen av den andra hälften såldes frivilligt som tillskottsmark åt jordbrukare i grannskapet. De indirekta verkningarna av lagen uppskattas av jord- och skogbruks- departementet till lika stora som de direkta. Sammanlagt skulle således markförvärvslagen styrt över knappt mer till strukturrationaliseringen än vad som skulle varit fallet utan lag. Verkningarna avsåg i första hand förhållanden i skogsmark. Regionalt sett hade lagen då störst betydelse i östra, mellersta och norra . Inköpen på markdispositionsfonden låg på 15 000 . Av dessa var inlösen enligt markförvärvslagen. Den totala årliga inköpssumman låg kring 150 miljoner mark. Utförsäljningen var ungefär lika stor. Som högst utgjordes markreserven av . rådde en allmän osäkerhet bland jordbrukarna i . Landet genomled 1991 en allmän eko- nomisk depression. Det var oklart vad landets EU-anslutning skulle innebära för jordbrukets del. Investeringsverksamheten gick ned och intresset för förvärv av tillskottsmark var litet. Gles- bygdsproblematiken blev också allt tydligare. De särskilda förhållanden som rådde har lett fram till en förändrad syn på både lantbrukets strukturratio- nalisering och sättet för att näringspolitiskt hantera denna. Detta resulterade i successiva ändringar i regelverket. ersattes gårdsbrukslagen med landsbygdslagen. Denna ändring innebar ökade möjligheter för en jordbrukare att med statligt stöd förstärka sitt företag på annat sätt än genom arealtillskott. Markförvärvslagen liberaliserades 1994 för att helt avskaffas i och med ingången av 1998. Markförvärvslagen stod inte i konflikt med EU-medlemskapet. Detta gjorde emellertid den lag som begränsade utlänningars rätt att förvärva mark i . Denna lag har följaktligen upphävts på samma sätt som motsvarande svenska lag. Verksamheten på markdispositionsfonden trappades successivt ned. Inköpen låg 1994 på 40 miljoner mark mot 150 miljoner . Fonden har numera marginell betydelse som rationa- liseringsinstrument. infördes en ny fastighetsbildningslag. Denna ger möjligheter till långtgående styckning av jordbruksfastighet. Reglerna för nyskifte finns kvar, men verksamheten har en begränsad omfattning. Det statliga stödet för att utveckla jordbruksföretag har an- passats till och inordnats i det EU-relaterade landsbygdsprogrammet på samma sätt som i . Parallellt med detta program finns fortfarande ett visst statligt stöd till markför- Detta stärktes t.o.m. något 1998 för att kompensera jord- brukarna för bortfallet av markförvärvslagen. Helt nationellt finansierat men anpassat efter EU-regler finns fortfarande systemet med avträdelsestöd kvar. Detta stöd lämnas till jordbrukare, som varaktigt avstår från att driva jordbruk. 2002 begränsas detta stöd till att gälla enbart generationsväxlingar och överlåtelser av tillskottsmark, där äganderätten till marken övergår på ett sätt som innebär en strukturrationalisering. Upphävandet av markförvärvslagen fr.o.m. inne- bar till att börja med en förhöjd omsättning på marknaden med jordbruksfastigheter till följd av att många säljare avvaktat lagens slopande. Någon förhöjd prisnivå till följd av att förvärven nu kan ske tillståndsfria har inte förmärkts enligt lantmäteristyrelsens kommentarer till fastighetsprisstatistik. Farhågor för att juridiska personer efter markförvärvslagens slopande skulle öka sin procentuella andel av landets totala skogs- mark har uttalats på sina håll. Några sådana tendenser har inte kunnat konstateras. Som förklaring till detta anförs i en PM från Skogsforskningsanstalten i , vilken överlämnades vid utredningens besök i , att skogsbolagen helst vill köpa stora sammanhållna områden och några sådana har inte varit ute på marknaden. Dessutom anfördes att skogsmarkens avkastning nu är svag jämfört med andra placeringsobjekts. Skogsbolagen föredrar därför att placera sitt kapital i andra objekt och tryggar sin virkesförsörjning på annat sätt än genom att öka sitt innehav av skogsmark. Den s.k. bolagsförbudslagen tillkom 1906. Genom denna lag in- fördes ett allmänt förbud för juridiska personer att förvärva jordbruksfastigheter i norra . Avsikten med lagen var att förhindra att den norrländska skogen, som var kvar i bondehand, övertogs av skogsbolagen. Den ursprungliga bolagsförbudslagen ersattes 1925 av en ny lag som omfattade hela landet. Den nya lagen innebar i princip ett totalstopp för juridiska personers förvärv av jordbruks- och skogsmark. Endast i mycket speciella fall tilläts de göra mindre förvärv. Genom en lagändring infördes kompensationsprincipen i lagen. Denna princip innebar, att tillstånd till förvärv av överlopps- skog inte utan särskilda skäl fick vägras bolag, ekonomisk förening eller stiftelse om sådan juridisk person tidigare till enskild person avhänt sig mark till motsvarande värde och som prövats gagnelig för befolkningens näring i orten. Med hjälp av denna princip ville man för framtiden i huvudsak upprätthålla ett jämviktsförhållande mellan bolagsskogar och bondeskogar. Syftet var även att möjlig- göra att mark som låg i eller i närheten av bruten bygd skulle kunna återföras till bondehand som bolagen i stället skulle kunna förvärva skog i annat läge, där det var mera ändamålsenligt för deras drift. Bolagsförbudslagen avskaffades 1965. 1979 prövades juridiska personers förvärv efter samma grunder som fysiska personers förvärv enligt bestämmelserna i den dåvarande jordförvärvslagen. Genom jordförvärvslag återinfördes särskilda regler, som innebär begränsningar i juridiska personers rätt att förvärva jordbruksfastighet. Under rådde kaotiska förhållanden på fastig- hetsmarknaden. Detta ledde till att en provisorisk lag om inskränk- ning i rätten att överlåta fast egendom utfärdades . Lagen upphävdes emellertid . Frågan om en ny jordförvärvslag aktualiserades därefter , utan att detta ledde till lagstiftning. antog en ny jordförvärvslag, vars giltighet begränsades till . Lagen skulle bevara jorden i den jord- brukande befolkningens hand. Den kom också att i viss mån användas som ett medel för att stödja och underlätta jordbrukets rationalisering. Sedan 1942 års jordbrukskommitté hade lagt fram sitt betänkan- de rörande den framtida jordbrukspolitiken, antog 1947 riktlinjer för en sådan politik. Dessa riktlinjer innebar en satsning på insatser för att främja jordbrukets rationalisering. På central nivå fick Lantbruksstyrelsen ansvaret för administrationen av de nya arbetsuppgifterna. På länsnivå inrättades lantbruksnämnderna 1948 för att där ansvara för motsvarande uppgifter. Som ett led i genomförandet av den nya jordbrukspolitiken antogs 1947 lagen om kronans förköpsrätt och året därefter jordförvärvslag. Enligt förköpslagen kunde lantbruksnämnd vid försäljning av jordbruksfastighet, som behövdes för jordbrukets strukturrationalisering, på kronans vägnar inlösa fastigheten till det pris köparen hade utfäst. Jordförvärvslagens syfte var att motverka olämpliga förvärv, dvs. främst spekulations- och kapitalplacerings- förvärv. I båda lagarna var släktköp undantagna från prövning. Både förköpslagen och jordförvärvslag ersattes av jordförvärvslag. I den föreskrevs bl.a. att förvärvstillstånd fick vägras om förvärvsegendomen borde användas för att underlätta bildandet av till storlek och ägoanordning ändamålsenliga bruk- ningsenheter. Lagen innehöll också avslagsgrunder som var knutna till köparens person. I lagen fanns s.k. ovillkorliga förvärvshinder som innebar att tillstånd i vissa fall alltid skulle vägras, t.ex. vid spekulationsförvärv och risk för vanskötsel av egendomen. villkorliga förvärvshinder fanns, där tillstånd kunde beviljas under vissa förutsättningar. Exempel på de senare avslagsgrunderna var de s.k. kapitalplaceringsköpen och köp som innebar sammanföring av två eller flera brukningsenheter som kunde anses vara lämpade att vara särskilda enheter. Dessa senare förvärv kunde godtas om de var till övervägande nytta för jordbruket och näringslivet i orten. ersattes jordförvärvslag och bolagsförbudslag med jordförvärvslag. Syftet med den nya lagen var främst att hindra markförvärv som motverkade statens insatser till stöd för jord- och skogsbrukets rationalisering. Lagen skulle skydda etablering och vidareutveckling av sådana jordbruks- och skogsbruksföretag, vilkas tillkomst staten enligt gällande jord- brukspolitiska riktlinjer skulle stödja ekonomiskt. Lagen innehöll inte några ovillkorliga förvärvshinder. I stället angavs när tillstånd fick vägras. Tillstånd fick som tidigare vägras om egendomen behövde tas i anspråk för att underlätta bildandet av brukningsenheter med ändamålsenlig storlek och ägoanordning. I sådana fall uppstod skyldighet för staten att lösa egendomen till det pris köparen hade utfäst. Tillstånd fick också vägras om det fanns anledning att anta att förvärvarens huvudsakliga syfte med förvärvet inte var att själv yrkesmässigt och varaktigt ägna sig åt driften på egendomen. Undantag gällde om förvärvaren här i landet drev industriell eller kommersiell verksamhet för förädling av jordbruks- eller skogsprodukter eller för distribution av jordbruksprodukter och om syftet var att varaktigt tillgodogöra sig egendomens alster i rörelsen. Några särskilda hinder enbart för juridiska personer stadgades inte i lagen. Den utforma- des ursprungligen för att tillgodose de riktlinjer för jordbruks- politiken som antagits av 1977. Dessa riktlinjer innebar att jordbrukspolitiken skulle främja ett rationellt utnyttjande av landets naturliga resurser för jordbruksproduktion. Lagen skulle främja uppkomsten och utvecklingen av rationella företag inom jordbruket, skogsbruket och trädgårdsnäringen, främst familje- företag. För att detta syfte skulle tillgodoses innehöll lagen bestämmelser som gjorde det möjligt att vägra tillstånd till förvärv av jordbruksfastighet om vissa förhållanden förelåg. Rationaliseringsbestämmelserna från de tidigare lagarna fanns kvar i den nya lagen men skärptes något. Vidare föreskrevs att krav kunde ställas på aktivt brukande, yrkeskunskaper och bosättning. Lagen kom också att innehålla bestämmelser om priskontroll. En för hög köpeskilling innebar att ansökan om tillstånd skulle avslås. Att ett förvärv gjorts enbart i kapitalplaceringssyfte utgjorde också det en grund för avslag. Tillstånd skulle även vägras för s.k. addi- tionsförvärv. en förvärvare som ägde ett redan utvecklat eller utvecklingsbart företag fick inte tillstånd att förvärva ytterligare en sådan enhet. Vad gällde skogsmark avsåg lagen att med stöd av rationalise- ringsbestämmelserna främja en fortsatt strukturrationalisering genom sammanföring av mindre eller olämpligt arronderade skogs- fastigheter. Lagen syftade också till att bilda rena skogsbruksföre- tag som vid aktivt brukande kunde ge brukaren sin huvudsakliga sysselsättning och inkomst. Lagen öppnade också möjligheter att tillföra jordbruksföretag skogsmark så att en lämplig ägokombina- tion skapades. Genom jordförvärvslag återinfördes särbestämmelser för prövning av juridiska personers förvärv. De nya bestämmelser- na påminde i sina grunddrag om reglerna i bolagsförbudslagen som den var utformad . För juridiska personer i allmänhet innebar dessa regler omfattande begränsningar av för- värvsmöjligheterna. Kompensationsprincipen återinför- des i modifierad och moderniserad form. Vidare gavs möjlighet för juridiska personer att förvärva smärre områden i arronderings- främjande syfte, egendom som var avsedd för annat ändamål än jord- och skogsbruk eller om annat särskilt skäl förelåg. kunde dock få förvärva skogsmark utan att lämna kompensation, om den förvärvade egendomens virkes- avkastning behövdes i företagets verksamhet. Lagen skiljde på olika typer av träförädlande företag. Sådana företag som drev verksam- het av betydelse för sysselsättningen på den ort där förvärvs- egendomen låg prioriterades framför andra träförädlande företag. Genom en lagändring 1987 begränsades de träförädlande före- tagens gynnade ställning så att den inte omfattade egendom som med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas av fysisk person bosatt på orten. Det kan särskilt noteras att genom lag infördes en bestämmelse med direkt regionalpolitisk inne- börd, nämligen att förvärvstillstånd kunde nekas om förvärvsegen- domen behövdes för att främja sysselsättningen i glesbygd. En omfattande översyn av jordförvärvslag genomfördes . I proposition 1986/87:122 framhöll jordbruks- ministern att behovet av storleksrationalisering i jord- och skogs- bruket inte var lika stort som . Mot den bakgrunden ansåg han att en modernisering av lagen var angelägen. De ändringar han föreslog tog sikte på att lagen skulle slå vakt om familjejordbruket, främja främst skogsbrukets rationalisering, begränsa juridiska personers förvärvsrätt och göra det möjligt att i glesbygd ta till vara sysselsättningsmöjligheterna i jordbruket och skogsbruket. Dessa syften skulle förenas med lättnader i möjligheterna att få förvärvstillstånd, vilket skulle stimulera till en ökad omsättning av fastigheter. De lättnader som infördes innebar en nedtoning av rationaliseringsambitionerna och hänförde sig helt till fysiska per- soners möjligheter att få tillstånd till förvärv. beslutade om en ny livsmedelspolitik. Den nya livsmedelspolitiken innebar en marknadsanpassning och av- reglering av jordbruket. En utgångspunkt för den ändrade politiken hade varit att jordbruksproduktionen i princip skulle vara underkastad samma villkor som andra näringar. De ändrade jordbrukspolitiska förhållandena gjorde det nödvändigt med en översyn och anpassning av jordförvärvslagen. I proposition 1990/91:155 anförde jordbruksministern att den ändrade livsmedelspolitiken ställer större krav på lantbrukarnas agerande som företagare på en marknad och att de därför måste ges en ökad handlingsfrihet vid överlåtelse av mark. En generell pröv- ning av samtliga förvärv av jordbruksmark kunde med de nya för- utsättningarna knappast anses vara ändamålsenlig. I den utsträck- ning en fortsatt rationalisering är påkallad så borde den främjas med andra medel än jordförvärvslagen. Prövningen borde därför vad avser rationaliseringsaspekten begränsas till att endast omfatta arronderingsförbättringar i starkt ägosplittrade områden. En ytterligare förutsättning för att behålla prövningen i ett sådant område skulle vara att det finns en plan för att förbättra ägo- strukturen i området.