sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — , och (1983) kommun- delsnämnd – ett lokalt organ i tiden? , och (1995) och stadsdelsnämnderna. Ingår i //1995. , (1995) Rumsliga indelningar i . Ingår i //1995. , , och (red.) (1995) Decentraliserad Kommun. , , , och (1997) Decentraliserad välfärdsstad. Demokrati, effektivitet och service. , (1995) Medborgarna och stadsdelsreformen. Ingår i , och (red.) , (1995) Några generella iakttagelser. I , och red. Kommundelsreformen i – uppföljning av kommundels- organisationen 1989-1993. kommun, personalkontoret. Introduktion av kommundelsnämnden i . Del i rapport . , och (1997) Byapolitiken. Rapport 1998:4, . Jenslin, , och (1984) Utvär- dering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i Kal- häll/Stäket. Slutrapport till utredningen lokala kommunala organ i kommun. Rapport till kommun 1984. Utvärdering av kommundelsnämnder i . , utvärderingsgruppen avseende kommundelsnämnder . , och (2000) Stadsdelarnas . Utvärdering av ÖKDN och . Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i . PM från Sinova, sänd av kommun som beskrivning av kommundelsnämndsreformen. Ett försök till utvärdering av demokratiaspekten i kommun- delsnämndsorganisationen. (2000) PM . Förslag till vägledande organisationsprinciper och ny nämndstruktur för . (1991) , kommun- styrelsen. Förslag till justeringar i kommunens nämndorganisation mm samt i kommunstyrelsens förvaltningsorganisation. (1998) , kommunledningskontoret. , och (1986) Utvärdering av försök med lokala nämnder i . Resultatdiskussion – en sammanvägning av utredningens delresultat. Ekonomi– och planeringskontoret. Förslag till för- ändringar i den kommunala organisationen m.m. . Lokala nämnder i . (1984) Norr- kommun. (1996) , rapport 65. Montin, (1986) De förtroendevalda och försöken med lokala nämnder i . Sammanfattning av arbetet i tvärgrupp I, KDN-reformen. Norr- kommun, Tvärgrupp, KDN-reformen Översyn av nämnd- och förvaltningsorganisationen i kommun. Bihang nr 19. Förslag till budget för kommun och flerårsplan för åren 2002–2003. Bihang nr 1. Ekonomi i balans. Förslag och yttranden. Bihang nr 14. Verksamhetsplan för Sand- vikens kommun. Bilaga till budget 2001. Bihang nr 27. , (1987) . Från vision till genomförande. , (1992) Kommunens chans! Om förnyelsearbetet i kommun. kommun, och . Muntliga uppgifter från . , och (1997) Medborgarna, Politikerna och Stadsdelsnämndsreformen. Redovisning av enkätundersökningar . , och (2001) Demokrati och stadsdelsnämnder. Ingår i , , och i – Demokrati och effektivitet. , Företagsekono- miska institutionen, . Premfors, , och (1994) Demo- krati i storstad. , (1999) , stadsdelsnämnderna och med- borgarna. Genomförandet av sdn-reformen i ur ett Analyser av enkätundersökningar till medborgarna. Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. Rapport från den parlamentariska beredningen. kommun, 1998 01 27. Kommunfullmäktiges i protokoll 2000 06 15. Ledningsgruppens slutrapport avseende försöksverksamhet med kommundelsnämnder. Kommundelsnämnder i kommun. Kommundelsreformen – lägesrapport och förslag till fortsättning. kommun, KDN-Kommittén 1990 Lokal demokrati i kommun. Försöksverksamhet med kommundelsnämnder. Rapport 1 och 2 (1982). kommun, kommunkansliet. Inkomna remissvar över rapporten – något för kommun. Kommundelsnämnder – något för kommun? (1985) kommun, . , (1985) Kommundelsnämnder. Vad tycker med- borgarna? Redovisning av enkät till allmänheten och intervjuer med ledamöterna på Teleborg och i Södra kommundelen. Översyn av kommundelsnämndorganisationen. Rapport från den parlamentariska beredningen 1998. Amnå, (1985) Kommundelsnämnder i , och . De första årens erfarenheter – en sammanfattning av utvärderingen. , (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. , och (1998) Politisk decentralisering i skandinaviska storstäder. Rapport nr 12, Förvaltningshögskolan, , och (1988) Lokala nämnder. Arbetslivscentrum, och . Evaluering af forsøg med bydelsstyre i Kommune. PLS Consult/. , , och (1998) Direkte valg till bydelene. Evaluering av forsøket med direkte valg av representanter til fire bydelsutvalg i –1999. Hagevi,(1999) Kommunala förtroendeuppdrag 1999. Hagevi, (2000) Professionalisering och deltagande i den lokala representativa demokratin. En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. , (1994) Politisk aktivitet mellan valen. Ingår i och (red.) Väljare i kommunal- valet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur. , (1997) Decentralisering inom kommuner – vad säger forskningen om effekterna? Parti och Kön. (1993) : . Kommunalt förtroendevalda 1995. Fördelning på nämnder, Andel kvinnor, ålder, parti m.m. : 1996. , och . (1989) Rediscovering institutions. : Free Press. Montin, (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser. Montin, (1989) Från demokrati till management. Decentra- lisering inom kommunerna. Statsvetenskaplig tidskrift 1989: 2. Montin, (1990) Den kommunala multiorganisationen – om nya normer och institutioner i kommunerna . Statsvetenskaplig tidskrift 1990:3. , och (1997) Representativ demokrati. Ingår i , , och välfärdsstat. Demokrati, effektivitet och service. : SNS:s Förlag. , (1993) Vem älskar stadsdelsnämnderna? Ingår i (red.) Västsvensk opinion, nr 10, . , (1999) Storstadsregionens kontraster. Kommun- undersökningarna i –1998. (1999) Institutional theory in political science. The New Institutionalism. /: Pinter. , (1974) Väljare och valda. En studie av den repre- sentativa demokratin i kommunerna. Statsvetenskapliga institutio- nen, . SOU 1996:162 På medborgarnas villkor en demokratisk infra- struktur. SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyret på 2000- talet. , och (1981) Medborgarna och kommunen. Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Muntliga uppgifter från och , Åre kommun. En inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter 1 En tomgångsdemokrati söker sin lösning För ett halvt sekel sedan fanns det 2 498 kommuner i . Denna indelning av landet hade sitt ursprung kommunal- förordningar. började dessa uppfattas som omoderna, och som ett led i välfärdsstatsbygget började Socialdemokraterna därför utreda möjligheterna att slå samman kommunerna till befolkningsmässigt större enheter. Syftet var främst att skapa förvaltningspolitiskt optimala, bärkraftiga kommuner. Samman- slagningarna realiserades genom den så kallade storkommun- reformen (1952) och kommunblocksreformerna (1962–1974). Dessa reformer – som troligen är mest omfattande i sitt slag (jfr , 1988) – innebar att antalet kommuner sjönk drastiskt, från närmare 2 500 till 277 . var sålunda trenden otvetydig – vi gick mot större och färre kommunenheter. Under har denna trend långsamt börjat vända. Många delar av de nya kommunerna blev mycket missnöjda med den situation som uppstod i de sammanslagna enheterna och började aktivt sträva efter att åter få bli egna. Denna strävan har gett resultat i några fall. Sedan den senaste samman- läggningen har 12 kommunutbrytningar ägt rum. I skrivande stund är antalet svenska kommuner 289 till antalet. Ämnet för denna studie är just detta – återgången till mindre kommunenheter genom kommundelningar. Denna tendens, återgången till mindre kommunenheter, bör ses i ljuset av en parallell samhällsutveckling. I den allmänpolitiska debatten och det akademiska samtalet upprepas ofta ett påstående som verkar ha utvecklats till en allmängiltig sanning: Demokratin, som den traditionellt uppfattas, befinner sig i ett bekymmersamt läge. Valdeltagandet sjunker, andelen blankröster ökar och med- borgarna förefaller vara mindre politiskt engagerade än . Vidare förlorar de politiska partierna medlemmar, och tecken finns på att medborgarnas misstro mot centrala samhällsinstitutioner bara växer (jfr , 2000; m.fl. 2000; , 2000). Denna utveckling går på tvärs mot en norm som vi skulle kunna ge etiketten den deltagardemokratiska (se , 1995:305 ff. ; , 1999:164; jfr demokratimodell i SOU 2000:1). Accepteras den deltagar- demokratiska finns följaktligen mycket goda skäl att fråga sig vad som kan göras för att denna demokratiska tomgång inte ska utvecklas till ett demokratiskt motorstopp. 1.1Administrativa omstruktureringar som demokratins räddning? I kan utomstående betraktare avläsa tendenser till politiska åtgärder för att motverka denna negativa utveckling. Ett exempel på sådana kan de så kallade stadsdels- eller kommundelsreformerna sägas vara. Om man ska tro de utvärderingar som gjorts förefaller dessa dock i första hand fått stärkt effektivitet som följd, medan demokratieffekterna varit försumbara (t.ex. Montin, 1989; , 1995; jfr , 1989:100), även om med fleras Stockholmsstudie (1993) funnit vissa indikationer på att reformen har en deltagardemokratisk potential. Ett annat exempel på dylika administrativa innovationer som – åtminstone i retoriken – syftat till att åtgärda demokrati- problematiken, är de regionförsök som genomförts i fyra försöks- regioner (jfr , 2000). Dock är ifrågasättanden av regionaliseringens demokratiska egenskaper närmast legio i debat- ten (t.ex. ; , 1998). Ytterligare ett intressant motdrag mot det till synes sjunkande politiska engagemanget är viljan att dela kommuner, dvs. det kommundelningsfenomen som sakta utkristalliserats under 1990- talet (jfr 1999; KommunAktuellt, 1997, nr 21:2). Ser vi bara till det har en mängd initiativ tagits bland invånare i olika kommundelar, initiativ som syftar till att bryta loss en kommundel från den tidigare moderkommunen i syfte att skapa en helt ny, egen kommun. Denna aktivitet har resulterat i att ett stort antal ansökningar om kommundelning hamnat på Kammar- kollegiets bord. Fem av dessa ansökningar har bifallits under 1990- talet, vilket inneburit att antalet svenska kommuner nu är uppe i 289. För att citera , en av initiativtagarna bakom Nätverket nya kommuner, är kommundelningsfrågan i allra högsta grad en fråga som jäser ute i kommunerna (citerad i , 1999). Att kommundelningar ska ses som en demokratistärkande åtgärd är inte uteslutande något som delningsaktivister hävdar. Exempelvis menar författarna till slutbetänkande att kommundelning är att föredra framför fler nivåer i det politiska systemet, men också att kommundelningar skapar bättre demokratiska förutsättningar än vad till exempel stadsdels- och kommundelsreformerna gjort (SOU 2000:1, s. 158). Vidare hävdade många (och hävdar fortfarande) att kommunsammanläggningarna mellan 1952–1974 blev förödande för den lokala demokratin. har kraftigt kritiserat sammanläggningarna och pekat på det önskvärda med att dela kommuner. Ett av de senaste uttrycken för detta är riksdags- ledamoten riksdagsdebatt med demokrati- minister () där menade att hundra nya kommuner skulle innebära att medborgarnas del- tagande i den kommunala demokratin skulle öka (2000-10-14:A10). Den positiva inställningen till kommundelningar återfinns historiskt hos de borgerliga partierna, vilket fick sitt konkreta uttryck under den borgerliga regeringen –1994. Dåvarande civilminister slog fast att: Ett sätt på vilken den lokala demokratin kan stärkas är att dela kommuner (). Jag ser positivt på lokala initiativ till kommun- delningar. Erfarenheten av genomförda delningar skall studeras (prop. 1991/92:100).1 1 togs frågan upp i flera riksdagsmotioner. anförde att steg måste tas till att, i de fall där invånarna själva önskar att dela kommunen, statsmakterna inte motsätter sig delning utan tillåter den (1990/91:K51). menade att kommunsammanläggningarna 1962 och tvångsbeslutet hade lett till ett flertal negativa konsekvenser vad gäller minskning av antalet kommunalt förtroendevalda med följden att kommunmedlemmarnas påverkansmöjligheter försvårats. Mot denna bakgrund ansåg man att regering och riksdag borde medverka till att genomföra kommundelningar när detta är ett lokalt krav (1990/91:K55). menade i sin partimotion (1990/91:K623) att regeringen principiellt skulle tillåta en kommundelning som begärs av kommuninvånarna och ansåg att den dåvarande socialdemokratiska regeringen varit alldeles för restriktiv i frågan. 1.2Kommundelningar – en demokratistärkande åtgärd? Föreliggande undersökning ska ses mot bakgrund av de ovan beskrivna utvecklingsdragen. Framställningen tar sitt avstamp i medborgarnas sjunkande politiska deltagande, ökande misstro och minskande engagemang. I ljuset av den argumentation som del- ningsförespråkarna för, kommer kommundelningarna att betraktas som ett försök att undvika det motorstopp somliga fruktar ska följa av den omtalade demokratiska tomgången. Mer specifikt är denna studie en underlagsrapport för , där det i direktivet framhålls att: Kommittén skall () göra en utvärdering av de allmänna kommunal- demokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genom- förts . Detta i syfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen (s. 22–23). Uppdraget här är sålunda utvärdera de demokratiska erfaren- heterna av 1990-talets kommundelningar i de utbrutna kommun- delarna. Studiens forskningsobjekt blir därvidlag , , , och . Det principiella temat för denna undersökning är om skapandet av mindre lokala enheter – det vill säga kommundelningar – kan vara ett sätt att gjuta liv i en stagne- rande svensk demokrati. Det mer konkreta syftet med forskningsinsatsen är att skapa en fördjupad förståelse för vilka demokratiska konsekvenser kommun- delningar kan få. Den övergripande frågeställning som ska besvaras är om kommundelningar kan vara ett sätt att stärka den kommunala demokratin. För att besvara frågan krävs att frågeställningen bryts ned i tre intimt relaterade frågeblock. Först och främst måste vi skapa en referenspunkt för att under- sökningsresultaten ska kunna relateras till något. Detta gör vi genom att besvara frågan: Vilka demokratieffekter hoppades aktörerna uppnå med en delning, det vill säga vilka är argu- menten för att dela kommuner? Därefter ska frågor besvaras som svarar mot undersökningens värderingsdel, det vill säga frågor som rör själva effektfrågan: Vad är det, på ett mer kvalitativt plan, som ur demokrati- hänseende har förändrats i de nya enheterna? Uppfattar respondenterna att medborgarnas engagemang i kommun- Finns det några bieffekter som kan tolkas som en demokratisk försvagning? Det sista frågeblocket rör själva diagnosen: Vilka lärdomar kan vi dra av 1990-talets nya kommuners erfarenheter? Kan kommundelningar sägas vara ett exempel på åtgärd som stärker den lokala demokratin? Samhällsforskningen kan sannolikt aldrig objektivt fånga hela den mångfald, komplexitet, mångtydighet och motsägelsefullhet som karakteriserar den politiska demokratin. () Vi kan aldrig ställa oss vid sidan av tid och rum och analysera världen från någon fast och oberoende punkt (, 2001). Som nämndes ovan, studien syftar till att skapa en grund för att bättre förstå kommundelningarnas demokratiska implikationer. Hur bör denna uppgift bäst lösas, givet de tidsmässiga och ekono- miska ramar som givits? Innan vi ger oss i kast med själva under- sökningen är det på sin plats att föregripa några av de kommentarer som brukar invändas mot demokratiutvärderingar och beskriva hur jag rent tekniskt gått tillväga för att lösa forsknings- uppgiften. Föreliggande studie är alltså en sorts utvärderingsprodukt där det finns en explicit ambition att värdera eventuella demokratiska effekter i de delade kommunenheterna efter att delningen genom- förts.2 Ofta ifrågasätts möjligheten till att över huvud taget kunna värdera graden av demokrati i en given politisk enhet. Kritiken är värd att tas på allvar. Det är ett vanskligt företag att enkelt mäta demokrati om man har insikter i demokratins idéhistoria och är medveten om den ideologiska spänning som ligger i demokrati- begreppets natur. Det är väldokumenterat i den demokrati- teoretiska litteraturen hur varje demokratidiskussion oundvikligen faller tillbaka till en punkt där frågor om bra och dålig demokrati i slutändan är avhängig de värderingar och ideologiska 2 Utvärderingsbegreppet brukar definieras som ett sätt att i efterhand upptäcka, kartlägga och bedöma offentliga åtgärders förvaltning och resultat i syfte att åstadkomma ökad självreflexion, fördjupad förståelse och bättre grundade beslut (Vedung, 1998:18). preferenser som förfäktas av den enskilde (t.ex. , 1989:340; , 1995:16 ff.; m.fl., 1997:30).3 Det faktum att demokratibegreppet är omtvistat betyder dock inte att reformer inte kan utvärderas. Däremot innebär det att de inte kan värderas mot en enda uppsättning kriterier. Demokrati kan helt enkelt vara många olika saker. I detta avseende fyller utvärderingens femte avsnitt en viktig funktion. Här ställs tre olika demokratimodeller upp, där varje modell betonar sina specifika värden. Undersökningens resultat stäms sedan av mot respektive modell. Därigenom visas att kommundelningar kan gynna en viss typ av demokrativärden som inte alltid är helt okontroversiella, men fullt legitima, beroende på vilken demokratimodell bedömaren finner mest önskvärd. Det finns andra, mer praktiska – alternativt tekniska – över- väganden att göra när vi diskuterar att ge svar på en fråga formulerad i utvärderingstermer. Ett uppenbart, för utvärderaren beklagansvärt faktum, är att det inte finns några självklara jämförelsepunkter att ställa undersökningen mot. Det finns ingen förutvärdering i de utbrutna kommundelarna att förhålla resultaten till, varför det kan vara svårt att uttala sig om vari det nya består. Detta försvårar möjligheten att uttala sig om förändring. Detta har bidragit till att studien karakteriseras av något som påminner om skuggkontroll. Det är ingen kontroll i termens ordboksbetydelse, utan innebär snarare att de kvalitativa föränd- ringar som ägt rum efter delningen bedöms av människor som kan antas ha särskild insikt i kommunens politiska organisation, det vill säga elitintervjuer (jfr Vedung, 1991:247). För att använda ett kliniskt metodologiskt språkbruk är detta en sorts kvalitativ studie där en genväg tas till de medborgarrelaterade 3 För att illustrera problematiken kan vi konstatera att det är svårt att bedöma demokrati relativt andra tidsperioder då olika historiska villkor skapar olika förut- sättningar för demokratin att fungera (jfr , 1989:340), och vi vet också att demokratins ideal kan formuleras i form av flera motstridiga grundvärden som ständigt riskerar att råka i konflikt med varandra. SNS demokratiråd (m.fl. 1997:30) sätter fingret på några av dessa dilemman när de slår fast att: Demokrati är inte bara majoritetsvälde; det politiska systemet måste också uppfylla kraven på rättsäkerhet och handlingskraft. Demokrati betyder inte bara formellt korrekt handläggning; det politiska systemet måste också vara medborgarstyrt och effektivt. Demokrati innebär inte bara handlingskraft; kraven på effektivt ledarskap måste vägas mot önskemålen om folklig förankring och rättslig objektivitet () Dilemman och avvägningar är därför en inneboende del hos demokratin. Märk dock väl att det på intet sätt är självklart att se handlingskraft som ett demokrativärde. Nazityskland var handlingskraftigt på många sätt, men vi skulle knappast säga att det var en särskilt demokratisk regim (jfr resonemangen i , ). frågorna via en variant av skuggkontrollen. Primärmaterialet utgörs i första hand av 26 intervjuer med så kallade elitföreträdare (se förteckningen längst bak).4 Intervjuerna karakteriseras som halvstrukturerade samtalsintervjuer med elitföreträdare. Det har funnits en övergripande struktur i frågorna, men strukturerings- graden har varit låg. Detta har gjort att kraven på smidighet och flexibilitet förenats med att intervjun fokuserats mot vissa på förhand definierade aspekter – i det här fallet i första hand hur väl förhoppningarna och farhågorna med delningen har infriats.5 Detta intervjumaterial har kompletterats med djupintervjuer gjorda i ett annat sammanhang , där frågor dryftades kring motiven till att delningsfrågan uppstår (, 1999). I första hand hjälper detta tillvägagångssätt oss att ta elitföreträdarna på pul- sen, det vill säga de blir ett instrument att sålla fram de viktigaste förändringstendenserna sedan delningen. Det är en inventering av de nya kommunernas erfarenheter vi gör, som i sin tur ger oss möjligheter till fördjupad förståelse för vilka effekter kommun- delningar kan få för den kommunala demokratin. Det kan framföras synpunkter på metodvalet. Respondenterna sitter i elitpositioner i relativt nybildade kommunala organisationer och har i många fall hamnat i en mer betydelsefull politisk position . Det är ingen orimlig tes att dessa kan ha mer positiva attityder till kommundelningen än vad kommuninvånaren i allmän- het har. Detta kan ha många orsaker, till exempel att de har haft möjlighet att påverka utformningen av den egna politiska 4Ambitionen var från början att få en så bred parlamentarisk representation som möjligt i intervjumaterialet. Tanken var att samtliga riksdagspartier på ett eller annat sätt skulle täckas in. Detta har till viss del uppnåtts, men det finns en slagsida till förmån för representanter från och representanter för Socialdemokraterna, mycket beroende på att dessa två partier i många fall intagit två diametralt olika ståndpunkter i delningsfrågan. Dessutom har utrymmet för riksdagspartier i tre fall fått ge vika för en prioritering av renodlade lokala partier i , och som jag funnit mer relevanta att samtala med. Framför allt har det varit svårt att hitta representanter från och , mycket beroende på att dessa inte är särskilt välrepresenterade i de undersökta kommunerna och inte heller spelat någon central roll i den lokala kommundelningsdebatten. 5Rent tekniskt har intervjuerna gått till så att jag samtalat med mina respondenter i allt till uppemot . Dessa samtal har dokumenterats genom att jag under intervjun antecknat noggrant och efteråt renskrivit anteck- ningarna. Alternativet hade varit att med bandupptagare spela in intervjun, för att sedan skriva ut den. Att bandupptagare inte valts beror huvudsakligen på att jag har sökt undvika att respondenterna ska uppfatta samtalet som ett förhör utan just som ett samtal. Mina erfarenheter av att arbeta med bandspelare stämmer överens med andra forskares – bandspelaren kan verka hämmande på respondenter, något som kan ta sig uttryck i att dessa uttrycker sig mer försiktigt och helt utan centrala off the record-reflexioner (t.ex. Ejvegård, 1993; , 2000). organisationen, att de därför har kommit att känna ett ansvar för att det här faktiskt fungerar väl och att de sålunda förmedlar just en sådan bild till en utvärderare av nyorganisationen. Det kan helt enkelt finnas en rollförväntan på de elitgrupper jag mött att solidariskt verka för delningsidén. Vidare torde det stå klart att kommundelningen i praktiken kommit att ge många av de intervjuade större möjligheter än tidigare till nya stimulerande uppgifter och kontakter, vilket också skulle förklara en mer positiv inställning till delningen. Dessa invändningar till trots har jag ändå valt att använda djupintervjuer som det primära materialet. De frågetecken som kan ställas i samband med detta har jag försökt räta ut genom att bredda urvalet på respondenterna så att jag intervjuat fullmäktigeledamöter från olika partier, en hög tjänste- man i varje kommun, en person som drivit frågan om kommun- delning, en som representerat motståndarlägret samt den journalist på lokaltidningen som bevakat den nybildade kommunen. Intervjumaterialet har jag också kompletterat med tidningsartiklar och internt material från de respektive kommunerna (till exempel utredningar och promemorior). I likhet med (1996) kan vi notera att stats- vetenskapen inte i någon större utsträckning intresserat sig för hur kommunala gränser bör dras. I den mån statsvetenskapen ägnat frågan intresse, har det oftast handlat om vilken den mest optimala storleken varit ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv.