sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Vid ansökan om vapentillstånd används särskilda blanketter som är lika över hela landet. Den vanligast förekommande ansökan gäller jaktvapenlicens. En förutsättning för tillstånd till innehav av vapen är att sökanden har sin hemvist i och har gjort sig känd som pålitlig, omdömesgill och laglydig. Laglydigheten kontrolleras genom slagning i olika register, såsom misstanke- och belastnings- registret. Eventuell pågående brottsutredning mot en sökande som inte är skäligen misstänkt kontrolleras i polisens anmälanrutin (RAR) och för att få en uppfattning om sökandens skötsamhet i nykterhetshänseende görs regelmässigt en kontroll i körkorts- registrets belastningsdel, där omhändertaganden enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer (LOB) finns antecknade. I föreskrifter och allmänna råd om vapen- lagstiftningen (RPSFS 2000:63, FAP 551-3) anges vilka be- dömningar som bör göras beträffande den sökandes eventuella tidigare kriminella belastning. En sökande som har gjort sig skyldig till ett inte ringa brott med våldsinslag eller där vapen kommit till användning, bör inte meddelas tillstånd att inneha vapen av i vart fall efter brottets begående. Detsamma gäller den som dömts för brott mot jaktlagstiftningen. Inte heller bör tillstånd ges om det rör sig om lindrigare brott som begåtts Polisens uppgifter – eller inte? Vidare bör inte den som omhändertagits enligt lagen om omhändertagande av berusade personer medges vapentillstånd. Utöver kontroller i olika register görs ingen närmare personutredning, såvida inte särskilda skäl för en sådan föreligger. Vid sidan av registerslagningen ska tillståndsmyndigheten kon- trollera om den enskilde behöver vapnet för ett godkänt ändamål, till vilket räknas t.ex. jakt, målskytte, skydd, samling, minne och prydnad. Vidare prövas om ett skjutvapen är lämpat för sitt ändamål. Vid osäkerhet beträffande om en viss typ av vapen är lämpat för viss jakt eller inte, inhämtas yttrande från Naturvårds- verket. Den sökande ska även uppvisa vissa handlingar och intyg. För jaktvapen krävs att den sökande avlagt jägarexamen och för målskytte bl.a. att den sökande är medlem i en skytteförening. Polisen gör också slagningar i vapenregistren, bl.a. för att kontrollera storleken av den s.k. vapengarderoben. För att bedriva handel krävs ytterligare handlingar, bl.a. ska sökanden visa att han eller hon besitter erforderliga kunskaper om vapen och vapenlagstiftningen. När det gäller sökandens allmänna laglydnad ställs högre krav på en vapenhandlare än på en person som önskar förvärva vapen för eget bruk. Vid tillståndsprövningen avseende vapenhandel beaktas därför också sökandens förhållande i skatte- hänseende. I polisens uppgifter ingår även att utöva tillsyn. I syfte att bedöma om vapenhandlare bedriver yrkesmässig handel eller ej, kontrolleras omfattningen av det gånga årets verksamhet. införs en bestämmelse i 5 kap. 7 § vapenlagen som innebär att den som har tillstånd att inneha vapen blir skyldig att låta polismyndigheten få tillträde för att kontrollera att förvaringsbestämmelserna följs. Ansökningar om tillstånd att inneha vapen m.m. är de överlägset vanligast förekommande tillståndsärendena vid polismyndig- heterna. under hälften av ansökningarna avser just vapen- tillstånd. Variationen mellan landets polismyndigheter är dock stor, med en högre andel (upp mot ) i glesbygdskommunerna. Prövningen av om vapentillstånd ska medges eller inte är relativt omfattande. Det praktiska arbetet för polisen består framför allt i Polisens uppgifter – eller inte? att dels göra slagningar i register, dels gå igenom alla de handlingar som krävs för att tillstånd ska kunna medges. Prövningen är således ett utpräglat administrativt arbete. Enligt uppgift är den mest tidskrävande delen av själva tillståndsprövningen att begära in kompletteringar av de intyg och andra handlingar som krävs för handläggningen. I uppskattningsvis något mer än hälften av samtliga ansökningar saknas i vart fall någon handling vilket inne- bär ett extraarbete eftersom polisen då normalt förelägger sökanden att komplettera ansökan. De flesta ärenden är okomplicerade och handläggningen av dem relativt schablonartad. Andra kan kräva mer ingående bedöm- ningar, men deras antal är i klar minoritet. Utredningen har efter samtal med handläggare av vapenärenden och med enkätsvaren som kompletterande underlag beräknat den genomsnittliga tidsåtgången för handläggningen av ett vapenärende till mellan 1 och . Till detta ska läggas den tid som anställda vid tillståndsenheterna lägger ned på att svara på allmänhetens frågor, att utöva tillsyn och att löpande samköra de olika polisregistren mot vapenregistret för att på så sätt avgöra om vapen ska återkallas. I utredningen har vi använt två olika metoder för att uppskatta antalet årsarbetskrafter som polismyndigheterna använder för att handlägga vapenärenden. I den ena multipliceras den genom- snittliga tidsåtgången per ärende med antalet ärenden, varefter summan som erhålls delas med antalet arbetade timmar och tjänsteman. Denna beräkningsmetod ger vid handen att mellan 80 och 110 årsarbetskrafter är sysselsatta med vapenärenden. Den andra metoden utgår från de intervjuer som utredningen gjort med personal som arbetar vid tillståndsenheter runt om i landet. Frågor har ställts om antalet personer som är sysselsatta med vapen- ärenden och hur stor del av deras arbetstid som kan beräknas avse just sådana ärenden. Intervjusvaren har kontrollerats mot de svar som utredningen erhållit från enkätundersökningarna. Resultaten från denna beräkningsmetod är att mellan 100 och 110 årsarbets- krafter inom polismyndigheterna används för vapenärenden. Trots att båda beräkningsmetoderna är förenade med svagheter är resultaten förhållandevis likstämmiga. Den slutsats som utred- ningen drar är därför att någonstans mellan 80 och 110 års- Polisens uppgifter – eller inte? arbetskrafter inom polismyndigheterna är sysselsatta med vapen- ärenden. Majoriteten av ärendena okomplicerade I likhet med andra tillståndsärenden handläggs vapenärendena i hög utsträckning av civilanställd personal. Majoriteten av ansök- ningarna är okomplicerade att bereda och även om antalet moment är många är handläggningen i de flesta fall rutinartad. har civilanställda på de flesta håll i landet befogenhet att besluta om jaktvapenlicens. I de fall där ärendet kräver en mer kvalificerad bedömning är det dock vanligt att ärendet bereds av en civilanställd som sedan föredrar ärendet för en polis i chefs- ställning. Detta är t.ex. fallet när ärendet avser att pröva frågan om återkallelse av tillstånd eller beträffande ansökan att utvidga den s.k. vapengarderoben till att omfatta fler än sex vapen. Vidare fattar polis i chefsställning i regel beslut när det är frågan om ett avslag. Andelen årsarbetskrafter inom det aktuella området som utgörs av polisutbildad personal varierar i landet. Utredningen uppskattar att civilanställda svarar för 70–av den tid som läggs ned för att handlägga vapenärenden och poliser följaktligen för 25–. Detta är den genomsnittliga andelen för hela landet. Variationsvidden är dock förhållandevis stor och hänger samman med hur långt man i praktiken har delegerat uppgifter till den civilanställda personalen och hur man organiserat arbetet. I storstadsområdena är andelen civilanställda genomgående lägre, vilket för övrigt också gäller vid handläggning av andra typer av tillståndsärenden. I delbetänkande (SOU 1994:122) Trygghet mot brott i lokalsamhället, redovisades resultaten från ett antal hearingar med kommuner där bl.a. frågan om kommunen i stället för polisen bör meddela tillstånd av olika slag diskuterades. Ett antal glesbygdskommuner gav där uttryck för att fler tillstånd än att disponera offentlig plats skulle kunna föras över till kommunerna, bl.a. tillstånd att inneha jaktgevär. Man menade att funktionärerna i dessa kommuner känner de boende så pass väl att det inte skulle vara förenat med någon risk att överlämna sådana Polisens uppgifter – eller inte? ärenden till kommunen. I slutbetänkande (SOU 1995:146) Trygghet mot brott – Rollfördelning och sam- verkan, fanns dock inte några förslag i den riktningen utan för- slagen begränsades till vissa ärenden om tillstånd att disponera offentlig plats. Inte heller i ROPA-gruppens förslag nämns tillstånd enligt vapenlagen som ett område som bör bli föremål för renodling. I betänkande (SOU 1995:61) Myndighets- utövning vid medborgarkontor, lämnades däremot ett förslag som innebär att jaktvapenlicens skulle kunna utfärdas vid ett med- borgarkontor i okomplicerade fall inom den s.k. vapengarderoben. Sådana tillståndsansökningar menade man uppfyller de allmänna villkor som utredningen ställt upp för vilka ärenden som skulle kunna komma i fråga att handlägga vid ett sådant kontor. I motiverades förslaget med att sådana ärenden redan handlades av civilanställd personal och att pröv- ningen i de allra flesta fallen var av enkel beskaffenhet. Några kompetenshinder menade man inte skulle ligga i vägen för att vapenärenden av det slaget skulle kunna handläggas vid ett sådant kontor. Visserligen, påpekade utredningen, väger hänsyn till ordning och säkerhet tungt, men serviceinslaget är stort, särskilt i glesbygd där jakt utgör en av de dominerande fritidssysselsätt- ningarna. Tillgången till uppgifter i polisens register ansåg MBK-utred- ningen skulle begränsas till att motsvara precis den information som handläggaren behöver för att kunna lösa arbetsuppgiften i fråga. En möjlig lösning som utredningen förde fram var att en spärr läggs in i de aktuella registren så att handläggaren endast får information om huruvida hinder mot att bevilja ansökan föreligger eller ej. I de fall sådana hinder föreligger ska ansökan överföras till polismyndigheten för handläggning. Vid medborgarkontor skulle således enligt förslagen endast beslut som är till förmån för den sökanden, dvs. att bevilja ansökan, kunna tas. Bedömning: Frågan bör behandlas vidare Det synes i samhället vara en rådande uppfattning att det vid en ansökan om vapentillstånd ska göras en mycket noggrann lämplighetsprövning av den sökande. Vilken myndighet som bäst Polisens uppgifter – eller inte? kan uppfylla detta krav väger naturligtvis tungt vid en bedömning av vem som ska vara huvudman för ärenden om vapentillstånd. Det som i viss mån komplicerar frågan är att graden av restriktivitet och noggrannhet vid lämplighetsbedömningen bör stå i relation till hur farligt vapnet är om det skulle missbrukas. Utredningen menar att det inte är helt orimligt att diskutera huvudmannaskapet för vapenärenden av olika slag. Tillstånd till innehav av automatvapen och innehav av gasvapen för skyddsbehov är emellertid exempel på sådana ärendetyper som är mer självklara polisärenden. När det gäller tillstånd att inneha jaktvapen - den vanligast förekommande ärendegruppen – är ställningstagandet dock inte lika självklart. Detsamma gäller de flesta typer av målskyttevapen. Även i dessa ärenden krävs dock en viss form av ordnings- och säkerhetstänkande, men i princip består handläggningen av mer eller mindre rutinartade registerkontroller i de allra flesta fallen. Visserligen kan sådana ansökningar innebära att handläggaren behöver begära kompletteringar av handlingar från den sökande, men det är oftast fråga om rent administrativt arbete och i slutändan föreligger oftast inte några komplikationer eller hinder för ett beviljande. Ärendena är vidare okomplicerade i den meningen att de normalt inte fordrar ett sådant ordnings- och säkerhetstänkande som förutsätter poliskompetens. Det är mot bakgrund av detta som civilanställd personal i hög grad har tillagts befogenhet att handlägga sådana ärenden från början till beslut. Argument både för och emot Den prövning som görs i dessa ärenden kräver således inte polismans utbildning och än mindre juristutbildning. Att man måste pröva den sökandes lämplighet mot polisens register är egentligen inget hinder mot att uppgiften utförs av annan än polisen. Det skulle rent teoretiskt kunna fungera på samma sätt som gäller för vissa andra myndigheter som handlägger ärenden som innefattar lämplighetsbedömningar. Uppgifter i misstanke- och belastningsregistret skulle kunna göras tillgängliga på så sätt att handläggaren endast får veta om den sökande förekommer i registret eller inte. Om den sökande förekommer skulle ärendet kunna föras över till polismyndigheten som utifrån uppgiftens art prövar frågan om beviljande eller avslag. Enligt utredningens uppfattning talar dessa omständigheter för det inte på något sätt är omöjligt att klara ansökningar om tillstånd att inneha jaktvapen Polisens uppgifter – eller inte? och målskyttevapen skulle kunna handläggas av annan myndighet än polisen. Det finns naturligtvis en rad argument som talar emot en sådan ordning. Ett är som nämnts att integritetskänsliga uppgifter i vapenregistren får ytterligare spridning genom att de måste göras tillgängliga för kommunerna. Då inte samtliga ansökningar och vapentillstånd skulle komma att hanteras av en och samma myndighet och att man därigenom kan behöva vända sig till olika myndigheter, finns även en risk för att ordningen skulle kunna uppfattas som krånglig av medborgarna. Ett därmed samman- hängande argument är att tidsutdräkten från ansökan till beslut kan komma förlängas eftersom det i vissa fall – där ärendet remitteras till polismyndigheten – blir två myndigheter inblandade i handlägg- ningen. Ett ytterligare skäl mot en överflyttning är att om två myndigheter delar på verksamhetsområdet kan oklarheter uppstå om ansvarsfördelningen i näraliggande frågor såsom återkallande- och tillsynsfrågor. Inom ramen för den tid som stått till utredningens förfogande har det inte kunnat analyseras vilka oönskade konsekvenser en överflyttning av vapenärenden till kommunen skulle kunna med- föra och hur en sådan ordning skulle passa in i helheten. Exempelvis kan vissa återkallandeärenden vara dels juridiskt svåra att bedöma, dels svåra att verkställa, kanske måste våld användas. Det kan därför finnas skäl för att just dessa uppgifter även framledes bör åligga polisen. Detta skulle dock få till följd att polismyndigheten kan komma att återkalla ett vapentillstånd som kommunen beviljat. Mot bakgrund av bl.a. dessa komplikationer väljer utredningen avstå från att lämna något förslag i renodlingssyfte i detta avseende. De här aktualiserade frågorna bör dock noggrant studeras och behandlas i annat sammanhang. Utredningen vill dock peka på att det finns en inte obetydlig potential vad gäller personalresurser som vid överföring av uppgiften till kommunen skulle kunna frigöras för uppgifter inom kärnverksamheten. Av de ca 100 årsarbetskrafter som är sysselsatta med vapenärenden, åtgår över hälften till ärenden som avser tillstånd för jakt- och målskyttevapen. Polisens uppgifter – eller inte? 5.5.3Användning av offentlig plats Enligt 3 kap. 1 § ordningslagen (1993:1617) gäller som huvudregel att offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan polismyndighetens tillstånd får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för, eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs inte om platsen tas i anspråk endast tillfälligt () och i obetydlig omfattning (ytan) och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. Det gäller t.ex. gatuarbeten. I fråga om allmänna vägar gäller kravet på polismyndighetens tillstånd endast sådana åtgärder som inte är reglerade i väglagen (1971:948). I förarbetena till allmänna ordningsstadgan diskuterades ingående om denna tillståndsgivning borde ankomma på polismyn- digheten eller på en myndighet (prop. 1956:143 s. 83 f.). Det föredragande statsrådet framhöll då att eftersom gator och andra allmänna platser i regel ägdes och förvaltades av kom- munerna, har dessa ett betydande intresse att ta tillvara i sådana frågor. Det var därför befogat att kommunerna fick ett avgörande inflytande på frågan om vem som skulle få nyttja marken. Å andra sidan utgjorde den omständigheten att framför allt ordnings- och trafikförhållandena skulle beaktas ett skäl för att lägga beslutande- rätten hos polisen. Hänsynen till allmänheten talade för att förfarandet skulle vara enkelt, och att man om möjligt borde undvika att kräva tillstånd av flera myndigheter. Den lämpligaste lösningen var därför enligt föredraganden att låta avgörandet ankomma på polismyndigheten men att ge kommunen en vetorätt. Kommunen har rätt att föreskriva att även andra områden än sådana som enligt ordningslagen är offentlig plats, ska jämställas med sådan plats vid tillämpningen av lagen. Kommunen får också meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Någon inskränkning i ordningslagens bestämmelser får inte göras genom lokala före- skrifter, utan dessa får endast gå längre än lagens bestämmelser eller mer i detalj precisera vad som föreskrivs i lagen. Anordningar som inkräktar på en offentlig plats och därför är tillståndspliktiga är t.ex. kiosker, korvstånd, glasstånd, lotteristånd, trottoarserveringar, cykelställ, containrar och skyltar. Polisens uppgifter – eller inte? Ansökningsförfarandet är inte formbundet på så sätt att det krävs att sökanden fyller i en särskild blankett. För att underlätta ansökningsförfarandet finns dock en standardblankett som kan användas för samtliga ansökningar enligt ordningslagen. Förutom personuppgifter ska sökanden uppge vilken plats som ska utnyttjas, för vilket ändamål och detta ska ske. Någon personkontroll i likhet med den som genomförs vid ansökan om vapentillstånd, görs inte vid ansökningar om att ianspråktaga offentlig plats. Sådana kontroller är i själva verket sällsynta och sker endast vid misstanke om att sökanden inte är lämplig att ges tillstånd. Ansökningar om att utnyttja offentlig plats kan vara av mycket skilda slag. Ärendet kan vara mycket omfattande och kräva specificerade ritningar (t.ex. när ansökan avser en festival eller liknande), det kan gälla ansökan för ett ändamål men på ett stort antal platser (t.ex. viss skyltning) men kan också avse ansökan om att använda en välspecificerad plats för ett visst ändamål , t.ex. uppställning av en container. Av 3 kap. 2 § ordningslagen framgår att polismyndigheten ska inhämta yttrande från kommunen innan tillstånd ges. Om kommunen avstyrker ansökan får tillstånd inte meddelas. Yttrande kan inhämtas centralt från kommunen men vanligt förekommande är att polismyndigheten inhämtar yttrande direkt från de förvalt- ningar som kan vara berörda, vanligtvis miljö- och hälsoförvaltning, , brandförsvaret och andra. I likhet med vad som gäller för vapenärenden är det vanligt att ansökan inte är fullständig och därför inte ger tillträckligt underlag för beslut, utan polismyndigheten måste förelägga den sökande att inkomma med kompletterande uppgifter. Om sökanden får avslag har han eller hon möjlighet att yttra sig och ändra i ansökan för att tillgodose de krav som polisen ställer för ett beviljande. Vid prövningen av en ansökan ska polismyndigheten beakta vad som krävs med hänsyn till trafiken samt till allmän ordning och säkerhet. Polisen ska göra en besiktning av den plats som sökanden vill utnyttja och där värdera ansökan utifrån ett ordnings- och säkerhetsperspektiv. Det praktiska genomförandet av inspektionen görs normalt av någon lokal polis, t.ex. närpolis, men kan också göras av anställda vid tillståndenheten. Ett beslut om tillstånd får även förenas med de villkor som polisen bedömer behöver ställas med hänsyn till trafiken och till Polisens uppgifter – eller inte? ordning och säkerhet. Även kommunen får i sitt yttrande ange de villkor som behövs för att tillgodose de intressen som kommunen har att bevaka i fråga om skötseln av den offentliga platsen, markanvändning m.m. När ett ärende kommer till kommunen är det därför inte ovanligt att det skickas på en intern remiss. Kommunen gör också normalt en för- och efterbesiktning av platsen som sökanden avser att utnyttja. Som redan nämnts kan ansökningar om tillstånd att använda offentlig plats, vara av mycket skilda slag. Många ärenden kan betraktas som enkla i den meningen att såväl sökanden som ändamålet och platsen som ska utnyttjas är välkända för polisen. Andra ärenden kan vara komplicerade och kräva mer ingående övervägningar. Att försöka uppskatta den genomsnittliga hand- läggningstiden hos polismyndigheten för denna grupp av till- ståndsärenden är därför förenat med svårigheter. Frågan har diskuterats med företrädare för ett stort antal polismyndigheter vilka uppskattat den genomsnittliga tidsåtgången till allt mellan och . Det vanligast förekommande svaret, dvs. typvärdet, är , vilket också är genomsnittsvärdet på de svar vi erhållit. Beräkningen av hur stora personalvolymer som utnyttjas för handläggningen av ansökningar av detta slag, har gjorts med samma två metoder som använts för beräkningen av motsvarande volymer vid handläggningen av vapenärenden. Resultatet som erhålls genom att multiplicera den genomsnittliga tidsåtgången per ärende med antalet ärenden, ger vid handen att strax under 40 årsarbetskrafter används för handläggningen (inklusive inspektion och annat) av ansökningar om tillstånd att använda offentlig plats. Det andra tillvägagångssättet som utgår från intervjuer med handläggare vid tillståndsenheter och uppgifter från de enkäter som polismyndig- heterna och personalorganisationerna svarat på, resulterar i en något högre siffra, nämligen att mellan 40 och 45 årsarbetskrafter är sysselsatta med dessa ansökningar. Slutsatsen utredningen drar är därför att omkring 40 personer på helårsbasis är sysselsatta med ansökningar av detta slag. Ansökningar om tillstånd att använda offentlig plats tillhör de tillståndsärenden som i mycket hög utsträckning hanteras av civil- anställd personal. Polismyndigheterna har i sina arbetsordningar Polisens uppgifter – eller inte? delegerat rätten att besluta i sådana ärenden, till den civilanställda personalen. Det är i stort sett endast när ansökan avser avslag och vid en kombination av t.ex. tillstånd att använda offentlig mark och att anordna offentlig tillställning, som civilanställd personal normalt inte kan fatta beslut. Med enkätsvaren och de samtal utredningen haft med före- trädare för olika delar av polisväsendet som grund, kan den genom- snittliga andelen av årsarbetskrafterna som utgörs av polisutbildad personal uppskattas till någonstans mellan . Variationerna mellan polismyndigheterna är dock mycket stora. Utanför de tre storstadslänen ligger andelen polisutbildad personal som handlägger denna grupp av tillståndsärenden på och i polismyndigheterna i län och i samt på ca 25–. Beträffande tillståndsgivning att använda offentlig plats för ändamål som marken inte är avsedd för, menar samtliga de tre ut- redningar vars förslag om renodling här redovisas, att sådana ärenden, helt eller delvis, kan eller bör flyttas över från polismyn- digheten till kommunen. ROPA-gruppen gjorde ingen åtskillnad mellan olika typer av ärenden inom ärendegruppen, utan föreslog en och samma ordning för samtliga ansökningar som avser användning av offentlig plats. I stället för den nuvarande ordningen där polismyndigheten är tillståndsgivare och begär in yttrande från kommunen, föreslogs att kommunen blir tillståndsgivare och att yttrande hämtas från polisen. föreslog att tillstånd enligt ordningslagen till såväl offentlig tillställning som till att utnyttja offentlig plats, i enklare fall skulle kunna beviljas vid ett medborgarkontor. Med enklare fall avsågs sådana tillställningar eller användning av plats som inte kräver ordningshållande genom polis eller ordningsvakt.