sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Man vill åstadkomma förbättringar genom att göra materielförsörjningsprocessen mer effektiv med klarare ansvar, enklare beslutsformer, minskade risker, livstids- perspektiv och fördjupade relationer till industrin. De brittiska lösningarna är anpassade till de upplevda problemen och den brittiska organisationen och förvaltningskulturen. Många av de brittiska problemen har sin motsvarighet även i men skillnader i organisation och förvaltningskultur gör att lösningarna inte alltid är direkt överförbara. är i de flesta avseenden ungefär tio gånger så stort som och kan därmed ha andra ambitioner för sin materielförsörjning, sin inhemska industri och för sitt internationella samarbete än vad kan. Smart Procurement sätter heller inte så tydligt de frågor i fokus som vi i identifierat som centrala för del. Viktigt för är att öka flexibilitet och anpassbarhet, att utveckla det internationella samarbetet och att på ett effektivt sätt ta hänsyn till och utnyttja den tekniska utvecklingen. Det hindrar inte att det ändå kan finnas mycket att lära av den genomgripande brittiska reformen av materielförsörjningen. Den nära samverkan mellan olika intressenter i en IPT som införs i har i varje fall i vissa avseenden redan länge funnits i genom materielverkets nära kontakter med industrin och det nära samarbetet mellan olika myndigheter bland annat i studiegrupper av olika slag. Det är dock ett samarbete som har kommit att urholkas bland annat genom den militära organisationens bristande kapacitet och ett ibland onödigt stelt uppdragssystem. Det finns skäl att på nytt stärka detta samarbete i särskilt när det gäller materielförsörjningens tidiga faser. Om det också bör inkludera en ökad tidig medverkan från industrin kan diskuteras. Det torde i varje fall vara svårt att hantera en sådan medverkan i ett läge när en ökande andel av Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder materielen sannolikt kommer att anskaffas från utländska eller i varje fall mångnationella företag med verksamhet på många andra håll än i . Den förenklade brittiska beslutsprocessen med koncentration på ett fåtal ganska tidiga centrala ställningstaganden kan vara skäl att överföra till svenska förhållanden. Materielförsörjningen blir allt mer internationaliserad och kommer att beröra frågor av både säkerhetspolitisk, försvarspolitisk och näringspolitisk karaktär. Det finns därför skäl att föra upp materielfrågorna till beslut på regeringsnivå i tidiga skeden, när strategiska valmöjligheter fortfarande står öppna. Detta framstår som väl så angeläget som att slutligt bekräfta ett anskaffningsbeslut när de strategiska valen i praktiken redan är gjorda. Det kan också finnas skäl att söka dra lärdom av det brittiska sättet att skapa en tydlig central kund som kan artikulera och avväga de operativa anspråken på materielens egenskaper. I Högkvarteret är ansvaret delat mellan Strategiledningen och Krigsförbandsledningen och är beroende av en studieverksamhet som har resursmässiga problem. Det brittiska understrykandet av livstidsperspektivet och behovet av att tidigt beakta frågor om underhåll, vidareutveckling och tillgänglighet kan också vara skäl att närmare studera och ta lärdom av. Hänsyn till livstidskostnader har visserligen länge utgjort en ingrediens i svensk materielförsörjning men den mycket breda och starka brittiska ansatsen kan vara värd ett närmare studium. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Som i de flesta länder i har försvarspolitiken i undergått en stor förändring. Försvaret av det egna territoriet har fått en mer begränsad roll för försvarets utformning medan förmågan att intervenera tillmäts ökad vikt. Som en del i dessa förändringar har även sättet att försörja försvaret med materiel utvecklats. Ett viktigt syfte med detta var att begränsa kostnaderna för materielförsörjningen. Man ansåg det också angeläget att lägga ökad vikt vid att utforma den samlade mängden av materielsystem på ett sammanhängande sätt så att försvarets många olika uppgifter kan lösas effektivt och med utnyttjande av ny teknik. lägger också stor vikt vid att bygga upp en europeisk struktur för materielförsörjning. Den franska anskaffningsmyndigheten (Délégation Générale pour l´Armement) utgör en central och betydelsefull del av det franska försvarsministeriet med ansvar för de flesta aspekter av materielförsörjningen utom formulering av de operativa kraven. Organisationen har totalt ca 20 000 anställda och hanterar materielförsörjning för . Inom organisationen ryms utöver de ca 7 000 personer som handlägger myndighetsuppgifter ca 10 000 som sysslar med utvärdering och provning och drygt 3 000 som sysslar med flygunderhåll. har också, fast numera utanför DGA, en statlig varvsindustri med över 16 000 anställda. I centrum för står tre enheter, en som hanterar alla anskaffningsprogram (DSA), en som svarar för anskaffningsmetoder och kvalitet och tillhandahåller experter till anskaffningsprogrammen (DPM) och en som svarar för system- samordning och långsiktsperspektiv (DSP). Det finns ett flertal stabsorgan och stödfunktioner bland annat en enhet för samarbete och industrifrågor (DCI) och en för att stödja export från fransk industri (DRI). Den omfattande organisationen för utvärdering och provning (DCE) bedriver teknisk utvärdering, genomför simuleringar samt provar och utvärderar system inom de flesta områden av försvarsintresse. Anskaffning av ett viktigare materielsystem omfattar normalt följande faser. Utgående från operativa behov och tekniska möjlig- Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder heter formulerar DGA tillsammans med de operativa staberna i en förberedande fas projektets karaktär och gör en första grov kost- nadsuppskattning. Efter beslut på ministernivå och med en utforskande militär målsättning som grund följer sedan utform- ning och definition av projektet. Därvid definieras programmets egenskaper och valideras tekniska val mot bakgrund av kostnads- mål. Detta arbete bedrivs inom en integrerad projektgrupp. Parallellt sker en successiv precisering av de militära kraven i en preliminär målsättning och senare en referensmålsättning inför start av utveckling och produktion vid industrin. Den industriella fasen startas först efter omsorgsfulla förberedelser men genomförs sedan så snabbt som möjligt. Beslut att gå vidare fattas i flera steg under processen på minister- eller DGA-nivå. Särskilda insatser för systemsamordning och långsiktsperspektiv genomförs på ett projektövergripande plan och i nära samarbete mellan DGA och de militära staberna. DGA svarar för det tekniska sammanhanget mellan olika materielsystem – den operativa förmå- gans systemarkitektur – medan staberna svarar för sammanhanget i de operativa kraven. Man arbetar med ett upp till trettioårigt perspektiv som uppdateras . Långsiktsstudierna beaktar tänkbar geopolitisk och försvarspolitisk utveckling, förutsebara hot och möjliga tekniska genombrott samt uppskattningar av ekonomiska faktorer. Man arbetar med åtta områden av operativ förmåga, nämligen avskräckning, ledning och underrättelsetjänst, strategisk och taktisk rörlighet, angrepp på djupet, luft/landstrid och dess ledning, luft/sjöstrid och dess ledning, luft/rymdstrid och dess ledning samt beredskap. Som stöd för den långsiktiga verksamheten bedrivs under central styrning försvarsgrensgemensamma projekt och strukturerande analyser. Syftet är att pröva och analysera nya möjligheter att tillgodose militära behov och att demonstrera avancerad och innovativ teknik. I detta arbete kan samarbete ske med andra länder. Utvald industri och statliga laboratorier medverkar. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 2.3Relationer till industrin och till andra länder Jämfört med tidigare strävar man med det nu införda systemet för materielförsörjning efter att få en tydligare boskillnad mellan DGA och industrin med affärsmässiga relationer mellan kund och leverantör. Den franska statens ägarandel i försvarsindustrin har successivt reducerats, även om man inte helt vill avstå från sitt inflytande utan i regel kvarstår som en stor ägare men utan egen majoritet. DGA för en aktiv dialog med industrin och strävar efter ett strategiskt partnerskap. Dock vill man inte att industrin skall vara inblandad i tidiga skeden av konkreta projekt när krav formuleras. Industrins privatisering har motiverats med att den är nödvändig för att möjliggöra en gränsöverskridande omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. En sådan anser man behövs för att kunna möta en upplevd eller hotande amerikansk dominans och konkurrens. Inom ett fåtal teknikområden, bland annat kärnvapen- relaterade, kommer inhemsk industri även fortsättningsvis att vara den enda tänkbara leverantören. Inom majoriteten av teknik- och produktområden eftersträvar man ett europeiskt samarbete. För standardprodukter eftersträvas köp från hyllan. För att kunna möta en samlad europeisk försvarsindustri anser man det nödvändigt att samarbeta också mellan de europeiska regeringarna. Framsteg i sådant samarbete måste utvecklas parallellt med industrins konsolidering. Man ser i OCCAR som det främsta instrumentet för detta. Den långsiktiga visionen är att när det gäller försvars- materiel skall vara tekniskt och industriellt starkt, vara självständigt när det gäller försörjning och beslut och ha en rättvis fördelning av kompetens och kapacitet. Materielförsörjningen bör vara en del av det europeiska försvarssamarbetet och en del av den europeiska säkerhets- och försvarsidentiteten inom Nato. 2.4Jämförelser med svenska förhållanden Den franska politiken när det gäller materielförsörjning har historiskt haft en liknande inriktning som den svenska med en stark inriktning mot försörjning från en inhemsk industri och ett statligt inflytande över industrin. förändras politiken liksom i mot privatisering och ökad internationell samverkan. Många problem och frågeställningar som aktualiseras blir därför Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder likartade i de båda länderna även om man också måste beakta skillnaderna i både ländernas och deras industriers storlek. Även om är öppet för samarbete är det också helt klart att man lägger stor vikt vid att behålla en stark och inhemsk industri med hjälp av detta samarbete. Man anser att ett tekniskt avancerat och välutrustat försvar är väsentligt för att de väpnade styrkorna skall kunna lösa mångfalden av tänkbara uppgifter väl. Tillgång till avancerad kunskap inom landet och en vital inhemsk industri i samverkan med andra länder i är medlet att nå detta mål. Denna inriktning liknar den svenska med skillnaden att vi är öppnare för samarbete också med , något som man dock inte heller i är helt främmande för även om man vill samarbeta från en styrkeposition. Värt att notera är det sätt på vilket man bedriver ett omfattande och nära samarbete mellan de militära staberna och DGA för att nå en god systemsamordning i olika operativa förmågor och skapa ett långsiktigt perspektiv för materielförsörjningen. Liksom i Stor- och lägger man också stor vikt vid tidiga faser i materielförsörjningen och vid att den politiska nivån engagerar sig . I har DGA ett mycket starkt direkt inflytande över forskning och teknikinsatser och anser detta mycket väsentligt för att kunna förse det franska försvaret med materiel av hög kvalitet. En stor del av verksamheten tillhör DGA organisatoriskt. I håller man i stället på att privatisera delar av sektorns statliga forskningsorgan. Resten styrs primärt från den militära nivån och utnyttjas mycket för stabernas behov av studier och värdering, men stöd lämnas också åt den brittiska anskaff- ningsorganisationen . Det finns i en kritik mot att man inte satsar tillräckligt på långsiktig teknisk utveckling. I inriktar Försvarsmakten i samverkan med berörda myndigheter programmet för forskning och teknik. Resultat och kunnande utnyttjas av såväl Försvarsmakten som av och i vissa fall industrin. Det kan finnas skäl att närmare överväga sambandet mellan inriktning av försvars- forskningen och förekomsten av en inhemsk industri och statens relationer till den. sätt att styra och utnyttja forskning- en kan sammanhänga med en vilja att relativt detaljerat styra och kontrollera industrins verksamhet och utveckla dess kompetens. I liksom i vill man ge industrin ett större eget ansvar och upphandla med hjälp av funktionskrav. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder är det land i världen som i absoluta tal satsar mest resurser på försvaret och har som uttrycklig ambition att vara teknologiskt överlägset relativt alla potentiella fiender. Detta är en anledning till att studera systemet för materielförsörjning i . För del är dessutom den enskilt största utländska källan till militär teknologi och en viktig exportmarknad för svensk försvarsmateriel. Konstitutionen som ligger till grund för det politiska systemet i präglas av strävan att undvika maktkoncentration. Detta yttrar sig i den tydliga maktdelningen mellan å ena sidan de federala organen och delstaterna och å andra sidan de inbördes väl utmejslade rollerna mellan de politiska federala organen kon- gressen, presidenten och . De grundläggande principerna för maktdelning återspeglas även i system för materielförsörjning. Det primära ansvaret för försvarspolitikens utformning och därmed också strategin för materielförsörjning har Försvars- departementet (, DoD) under försvars- ministerns ledning. I Pentagon finns även den integrerade försvars- ledningen (Joint Chiefs of Staff). Kongressen godkänner och finansierar försvarets verksamhet och utövar i många frågor sin rätt att styra detaljer i försvarsbudgeten. Ett viktigt skäl till detta är att kontrollen över den federala budgeten, varav försvarsbudgeten utgör en avsevärd andel, är ett av kongressens främsta maktmedel. Kongressen använder försvarsbudgeten och sin lagstiftande makt inom försvarsområdet, inklusive materielförsörjningen, för att nå såväl regionalpolitiska mål som allmänpolitiska mål, t.ex. inom områden som jämställdhet, minoritetsfrågor och miljöfrågor. Det amerikanska politiska systemet präglas av en öppen dragkamp om resurser och inflytande mellan olika intressen inom och mellan politiska organ, administration, myndigheter och andra grupper. Dragkampen mellan starka intressegrupper inom försvars- sektorn, framförallt försvarsgrenarna, genomsyrar i hög grad även materielförsörjningen. Försvarsdepartementet har en egen analys- Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder enhet på central nivå för att ur regeringens synvinkel kunna utvärdera föreslagna och pågående materielprogram och balansera de argument som framförs i debatten. försvarsbudget är världens ojämförligt största och utgör mer än en tredjedel av världens samlade försvarssatsningar. Den överstiger med råge de samlade satsningarna i och ligger även högt som andel av BNP jämfört med andra industriali- serade länder. Den inhemska försvarsindustriella basen har kapacitet att utveckla, producera och vidmakthålla alla viktigare typer av materiel. Resultatet är, trots de intressemotsättningar som kräver sin beskärda del av energin i ett redan komplext system, att genom sin storlek och samlade resurser kan uppvisa en mycket hög militär kapacitet baserad inte minst på teknologiskt avancerad materiel. Under försvarsministern finns det en särskild statssekreterare för materielförsörjning (Under Secretary of Defense, Acquisition, ). Denne har ett antal ställföreträdare med ansvar för olika policyområden inom materielförsörjningen. Den faktiska anskaffningen av materiel är decentraliserad till försvarsgrenarna där den genomförs i särskilda enheter för upphandling. Inom respektive försvarsgren finns ett antal pro- gramområden som i sin tur består av ett antal materielprojekt. De grundläggande principerna och regelverken är desamma för de olika försvarsgrenarna. Utöver tillämpliga delar av konstitutionen och de federala lagarna i stort finns ett federalt regelverk för all offentlig upphandling. Ett särskilt tillägg behandlar försvarsområdet i stort och därutöver finns även kompletterande regelverk för respektive försvarsgren. Ovanstående regelverk styr formerna för upphand- ling. Innehåll och omfattning av upphandlingen styrs av kongressen genom dess budget- och lagstiftningsarbete. Kon- gressen avgör fördelningen av resurser mellan försvars- grenarna och kan i detalj avgöra hur mycket pengar de enskilda större pågående och planerade materielprojekten ska tilldelas för nästkommande budgetår. Fyra grundläggande principer styr genomförandet av själva anskaffningsprocessen: upphandling ska ske i konkurrens öppen för alla, val av leverantör ska ske utan politiskt inflytande, för Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder företag som vill ifrågasätta en upphandling finns ett system för protester och via regelverket för upphandling genomförs vissa sociala program. Undantag till grundprincipen om konkurrens görs med hänvisning till bland annat gällande lagstiftning, skyndsamma behov och nationella säkerhetsintressen. Till lagar av särskilt intresse för andra länder är den så kallade Buy American Act som gör att utländska potentiella leverantörer behandlas ofördelaktigt vid värdering av lämnade offerter. För företag från länder med särskilda bilaterala avtal kan undantag göras från denna lagstiftning. Reformerna inom systemet för materielförsörjning under 1990- talet har rönt stor uppmärksamhet och huvuddragen i arbetet kan identifieras även i andra länders ansträngningar att utveckla processen. Insatser för att reformera materielförsörjningen är dock långt i från någon ny företeelse i , snarare har reformarbetet varit ständigt pågående , förvisso med skiftande förtecken. De komplexa rymdprogram som genomfördes gjorde att systemsammanhållande och systemsäkerhet blev nyckelbegrepp även vid utveckling av större försvarssystem. utmärktes förändringsarbetet av att skapa metoder för en effektiv projektledning och ökad kostnadskontroll. militära upprustning fanns det resurser att genomföra såväl omfattande anskaffning som satsningar och förändringstrycket i processtermer var lågt. Kostnadsutvecklingen i materielprojekt accelererade utan att några konkreta åtgärder sattes in och stora förseningar var legio. med det slut förändrades förutsättningarna för materielförsörjningen dramatiskt. Försvars- anslagen sänktes och anskaffningen av försvarsmateriel reduceras kraftigt. Försvarsindustrin stod med en betydande överkapacitet och en omstrukturering av den inhemska försvarsindustrin bedömdes nödvändig. Konsolideringen av försvarsindustrin upp- muntrades aktivt från regeringshåll. Ett bredare spektrum av militära uppgifter förändrade även efterfrågan i fråga om typ av materiel. Bland annat i syfte att hantera kostnadsutvecklingen började materiel i större utsträckning upphandlas utifrån krav på prestanda istället för detaljerade specifikationer. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 3.4Pågågende reformer av materielförsörjningen De aktuella reformansträngningarna som redovisas nedan samman- fattas under begreppet Acquisition Reform. Utgångspunkterna är flera, inte minst vill man komma tillrätta med klassiska problem som långa cykeltider och ökande kostnader. Därutöver betonar man i en strävan att hantera den snabba utvecklingen av civila teknologier som kan användas för militära ändamål. Ytterligare en central utgångspunkt för att förändra metoderna för materielförsörjning är den syn på framtida militärt utnyttjande av resurser som går under beteckningen Revolution in Military Affairs (RMA) och som manifesterats bland annat i idébilderna Joint Vision 2010/2020. Nya typer av försvarsförmågor kräver en förnyelse av materielstocken, som dessutom börjat åldras sedan anskaffningen reducerades efter slut. Ett viktigt mål är att snabbt kunna omsätta ny och demonstrerad teknologi till operativa enheter på fältet genom kraftigt reducerade cykeltider, och detta utan att vänta tills den fulländade tekniska lösningen är utvecklad. För större system ska den genomsnittliga cykeltiden reduceras med hälften. Genom att vara flexibla i de operativa kraven på materielen och löpande avväga tekniskt genomförbara lösningar mot kostnader skapar myndig- heterna tillräckligt bra lösningar . Teknik och prestanda utvecklas kontinuerligt i en evolutionär och inkrementell process. En annan satsning som görs för att reducera cykeltiderna är att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja kommersiella metoder och processer för exempelvis upphandlingsförfaranden, projekt- styrning och materialflöden Ett av argumenten bakom målet att snabbt realisera nya teknologier på fältet bygger på antagandet att allt mer avancerade byggstenar finns tillgängliga för alla på kommersiell basis – och att därför måste vara snabbare än potentiella motståndare i att omsätta ny teknologi på fältet. Frågan är väl förstås om inte i grunden har en överlägsen förmåga att integrera dessa byggstenar till fungerande system, jämfört med de aktörer som utmålas som de främsta hoten (s.k. states of concern, terrorister m.fl.) Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder För att kunna genomföra en modernisering av materielstocken utan att den totala försvarsramen höjs måste utrymme för nyinvesteringar skapas genom att den totala livscykelkostnaden reduceras. En åtgärd är att likställa livscykelkostnader med prestanda som styrande parameter i materielprojekt. Ansträng- ningar görs även för att bättre samordna anskaffning med senare faser och inte minst öka synligheten av kostnaderna för drift, underhåll och vidareutveckling. Utnyttja civil teknologi och civila företag Försvarssektorn har inom många områden gått från att ha varit ledande teknologiskt till att istället följa den civila utvecklingen, inte minst inom IT-området. I uttrycks en tydlig ambition att utnyttja kommersiellt utvecklad teknologi för militära ändamål. Ett sätt att nå dit är att riva hinder för civila företag att konkurrera om försvarskontrakt och reducera militära specifika- tioner och standarder. Emellertid har man identifierat svårigheter att överhuvudtaget få civila företag intresserade av försvars- kontrakt. Försvaret som kund uppfattas som byråkratisk och krånglig. Beroende på konjunkturläget är det också en fråga om var det är mest lönsamt att försöka få avsättning för sina produkter. Stora ansträngningar görs också för att befria arvet, den befintliga materielstocken, från militära specifikationer och på så sätt öppna såväl för civila tekniska lösningar som leverantörer. Åtgärderna genomförs i syfte att sänka kostnaderna för drift, underhåll och framtida vidareutveckling. Strävan att öka interoperabiliteten, såväl inom försvarsmakt som i multinationella operationer, är något som man anser måste genomsyra materielförsörjningen för att få full effekt. En åtgärd som diskuteras är att införa interoperabilitet som en fjärde parameter för värdering, styrning och uppföljning av materiel- projekt, utöver de traditionellt styrande parametrarna tid, kostnad och prestanda. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Satsning på tidiga skeden i processen Det finns ett antal åtgärder som går ut på att förstärka de tidiga skedena i processen. Motiven är flera och förutom att reducera totalkostnad och den totala utvecklingstiden motiveras åtgärderna i de tidigare faserna av en vilja att reducera risker i materielprojekt. Till inslagen hör s.k. Demon- strations (ACTD) för att demonstrera nya tekniska idéer och s.k. Battle labs för att fältmässigt pröva och utvärdera tekniska lösningar och kunna utveckla taktik med hänsyn till nya typer av utrustning. Ett centralt inslag är att från tidigt skede i utvecklingen och därefter kontinuerligt koppla in användare i utvecklingsprocessen. Modellering och simulering är andra verktyg som lyfts fram för att reducera tid och kostnader, men inte minst för att reducera risker. Försvarsdepartementet har presenterat en ny materielprocess som ska kunna tillämpas med stor flexibilitet.