sou · GPB334 · 2002-01-01 00:00:00 — Stora omläggningar har under större delen av skett inom ramen för förordningarna om bl.a. nationalräkenskaper, harmoniserade konsumentprisindex, konjunkturstatistik och företagsstatistik. Det innebär att Statis- tiska centralbyråns (SCB) resurser i stor utsträckning inriktats på att genomföra dessa beslut, vilket har begränsat myndighetens möjligheter att tillgodose nationella behov och önskemål. Nya krav från EU som påverkar den ekonomiska statistiken kan också bli aktuella. Som en följd av åtaganden vid toppmötet i kommer bl.a. ett stort antal indikatorer om ekonomisk statistik att tas fram för att nå större fokusering på EU:s viktigare mål. Fortsatta förbättringar krävs också för att anpassa statistiken till de krav som EMU ställer och ytterligare omställningar kommer att bli nödvändiga vid en eventuell anslutning till den monetära unionen. Dessutom pågår diskussioner om förändringar av andra för statistiken viktiga underlag, t.ex. underlaget för handeln mellan medlemsländerna (Intrastat) och hantering av moms mellan med- lemsländerna. Sådana förändringar kan få omfattande konsekvenser för den ekonomiska statistiken. Det finns även problem som rör den ekonomiska fördel- ningsstatistiken och som försvårar utvärderingen av den ekono- miska politiken och dess konsekvenser för medborgarna. Det gäller bl.a. data som ökar insikten om vad som påverkar inkomster- nas fördelning och hur hushållens resurser över livscykeln fördelas. Det finns brister såväl i nuvarande mätmetoder och definitioner som i tillgången till data. Exempel på bristerna är att hushållens disponibla inkomster har skilda definitioner i inkomststatistiken och i nationalräkenskaperna, att inkomstmåtten är svåra att justera för hushållens olika sammansättning samt att inkomstbegreppet som främst baseras på taxeringsregister inte alltid mäts på ett i ekonomisk mening rimligt sätt. Dessutom saknas möjligheter att i den ekonomiska statistiken göra analyser ur ett köns- perspektiv. Förtroendet för och användningen av den ekonomiska statistiken - och i förlängningen förtroendet för den ekonomiska politiken - förutsätter att statistiken är av hög kvalitet i alla avseenden. Den ekonomiska statistikens centrala roll medför dessutom att det finns anledning att se över statistiken utifrån ett brett användarperspektiv. Inriktning på utredarens arbete har EU-anpassningen priorite- rats. har behovsbilden för den ekonomiska statistiken i förändrats. Utredarens arbete skall därför börja med att fastställa behovsbilden. I detta sammanhang skall särskilt national- räkenskaperna beaktas. Därtill bör behovet av att utveckla och utvärdera innehållet i den statistik som utgör underlag för nationalräkenskaperna (primärstatistiken) samt av att förbättra aktualiteten i statistiken belysas. I dagens ekonomiska debatt fokuseras allt oftare kombinationen av hög tillväxt och låg inflation. Bland annat anses den ökade spridningen av modern informationsteknik ha positiva effekter på produktiviteten. Utredaren skall därför inrikta arbetet på att finna lösningar på kända problem inom den ekonomiska statistiken, såsom att mäta produktionsvolym och prisutveckling inom tjänste- näringarna och offentlig sektor, att fånga upp framväxten av nya branscher och produkter samt förändringar vad gäller verksamhetsformer. Eftersom många av de problem och krav som redovisats är likartade i den industrialiserade världen bör internationella jämförelser och erfarenheter beaktas i utredningsarbetet. Analysen bör därför även avse några jämförbara länder (t.ex. , , , , , , och ). I detta sammanhang bör även redovisas hur väl länderna klarar att möta behoven och hur man hanterar sina problem. En genomlysning av den ekonomiska statistiken - särskilt national- räkenskaperna - skall genomföras. Finansräkenskaperna omfattas dock inte av uppdraget. Arbetet skall inriktas på att belysa hur den ekonomiska statistiken bättre kan anpassas till samhällets ökande och förändrade behov. kartlägga de förändrade samhällsbehoven och användarnas behov av och syn på framtida svensk ekonomisk statistik, beskriva hur statistikprodukterna svarar mot behovsbilden - särskilt vad avser nationalräkenskaperna, analysera krav på primärstatistiken, i första hand som underlag till nationalräkenskaperna, vilket inkluderar producentpriser, produktion i tjänstenäringarna och den dolda ekonomin, belysa förändrade produktionsförutsättningar, särskilt vad gäller insamling av uppgifter, och diskutera alternativa källor och produktionsmetoder, analysera hur produktiviteten mäts i näringslivet och offentlig sektor, belysa beräkningsrutiner i nationalräkenskaperna, såsom hur avstämning sker mellan olika delar i nationalräkenskaperna, vilka regler som gäller för revidering, hur statistiken korrigeras för kalenderuppgifter t.ex. om ett kvartal innehåller fler arbetsdagar än ett annat och hur statistiken korrigeras för säsongsvariationer t.ex. att semestrar ofta infaller , redovisa erfarenheter från och lösningar i andra länder och jämföra de svenska nationalräkenskaperna med andra länders bl.a. med avseende på publiceringstidpunkter och storleken på revideringar samt låta utländsk expertis göra en bedömning av främst hur de svenska nationalräkenskaperna står sig vid en internationell jämförelse, föreslå förändringar och behov av fortsatta utvecklings- insatser, redovisa kostnader för förslagen, möjlig finansiering samt en tydlig prioritering av olika statistikbehov och andra kvalitetshöjande insatser. Utredaren skall också: belysa mät- och definitionsproblem i den ekonomiska för- delningsstatistiken, analysera inkomstbegreppen i nationalräkenskaperna och den ekonomiska fördelningsstatistiken, belysa hur inkomstmåtten på ett rättvisande sätt kan justeras för hushållens sammansättning, under arbetets gång fånga upp och beakta synpunkter när det gäller möjligheter att analysera statistik ur ett könsperspektiv. Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med viktiga statistikan- vändare, som och . Näringslivs- organisationer och representanter för företag och andra berörda organisationer skall ges möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Utredaren skall fortlöpande informera Justitiedeparte- mentet och om hur arbetet fortskrider. Utredaren skall utgå från EG:s gällande förordningar och ta hänsyn till det arbete som pågår inom kommissionen på den ekonomiska statistikens område. Uppdraget skall redovisas etappvis. skall en första etapp avseende kartläggningen av de svenska behoven redovisas. En ambition skall vara att huvudparten av förändring- arna skall vara möjliga att genomföra . Uppdraget skall redovisas slutligt . Synpunkter på den ekonomiska statistiken – svar till utredningen om översynen av den ekonomiska statistiken Den ekonomiska politiken har i allt högre grad inriktats mot kvantifierbara mål. Därmed har kraven på statistikens snabbhet och tillförlitlighet ökat. Det är national- räkenskapernas kvartalsräkenskaper som har störst betydelse för den ekonomiska politiken eftersom denna statistik ger en helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen i . Det är därför av största vikt att underlaget till och de beräkningsmetoder som tillämpas på nationalräkenskaperna utvecklas så att de preliminära beräkningarna blir mer tillförlitliga. På grund av de brister som finns i underlaget har produktionen av de kvartalsvisa nationalräkenskaperna inslag av prognosverk- samhet. Därmed ställs höga krav på den ekonomisk-analytiska kompetensen. Förtrogenheten med användarnas behov samt för- mågan att anpassa statistiken till förändringarna i ekonomin är synnerligen viktig vid all produktion av ekonomisk statistik. Särskilt angelägna områden är bl.a. produktivitetsmätningarna, tjänstesektorn, producentpriserna i industrin och viss statistik kopplad till informations- och kommunikationsteknik. Beträffande den offentliga sektorns finanser ligger det största problemet i att översätta de offentliga myndigheternas redovisning till national- räkenskapernas definitioner. Den officiella statistiken över inkomsternas och förmögen- heternas fördelning är delvis svår att tolka och är statistiskt osäker. Definitioner och avgränsningar överensstämmer ej med gängse standard inom forskningen. Därför bör inkomst- och förmögen- hetsstatistiken förbättras med avseende på kvalitet och använd- barhet, mätmetoder, redovisnings- och analysformer samt data- fångst. I det följande beskrivs behov av och syn- punkter på den ekonomiska statistiken. I avsnitt 2 görs en översiktlig beskrivning av hur statistiken används och i avsnitt 3 redogörs för särskilt viktiga eller problematiska områden för beräkning av bruttonationalprodukten (BNP) och dess delar. I avsnitt 4 görs motsvarande genomgång för de offentliga finanserna. Synpunkterna på det statistiska underlaget för fördelningspolitiska analyser presenteras i avsnitt 5. 2.Underlag för den ekonomiska politiken Behovet av makroekonomiska prognoser har förändrats i och med införandet av det nya budgetsystemet med bl.a. treåriga utgiftstak. Den ekonomiska politiken vägleds även av andra medelfristiga mål. Därför kompletteras numera konjunktur- bedömningarna i samband med budget- och vårpropositionen regelmässigt med s.k. medelfristiga beräkningar, vilket innebär att det makroekonomiska underlaget för budgetarbetet har en prog- noshorisont . Vårpropositionen publiceras normalt och budgetpropositionen . Prognoser för BNP görs på både produktions- och använd- ningssidan. I kortsiktsprognosen ligger fokus på användningssidan där huvudaggregaten i försörjningsbalansen är uppdelade på flera komponenter, t.ex. prognostiseras hushållens konsumtionsutgifter uppdelad i 11 varugrupper. Prognoserna på produktionssidan, som även stäms av mot sysselsättningen, sker på en något mer aggregerad nivå än på användningssidan. I de medelfristiga kalkylerna ligger fokus i högre grad på produktion och arbetsmarknad, dvs. på ekonomins utbudssida. Utöver de inhemskt formulerade målen används den offentliga sektorns finansiella sparande för jämförelser mellan länder. Inom EU är det finansiella sparandet det viktigaste villkoret för huruvida medlemsländerna uppfyller åtaganden inom ramen för tillväxt- och stabilitetspakten. Det är nationalräkenskapernas kvartalsräkenskaper som har störst betydelse för den ekonomiska politiken eftersom denna statistik ger en helhetsbild av den ekonomiska utvecklingen i . Kvartalsräkenskaperna utgör grunden för prognosarbetet. definitiva beräkningarna som publiceras med större eftersläpning är av mindre betydelse eftersom dessa i många fall finns tillgängliga först efter det att ekonomisk-politiska beslut har fattats och imple- menterats. Följaktligen är det synnerligen viktigt att nationalräken- skapernas kvartalsutfall är tillförlitligt och håller god kvalitet. har SCB reviderat BNP-tillväxten med igenomsnitt från den första samman- ställningen av , dvs. summan av fyra kvartalsutfall som publiceras knappt ett kvartal , och den första s.k. årsberäkningen som bygger på mer tillförlitligt underlag och som normalt presenteras tre kvartal (se diagrammet nedan). har (KI:s) höstprognoser, avseende som de är gjorda, avvikit från SCB:s första årsberäkningar med . Den förhållandevis lilla skillnaden i tillförlitlighet mellan SCB:s första utfall och KI:s prognoser visar att de konsistens- och rimlighetsbedömningar som är nödvändiga vid sammanställningen av nationalräkenskaperna innefattar ett visst mått av prognosarbete. Detta understryker kravet på hög ekonomisk- analytisk kompetens på SCB. Bland annat är ämneskunnande avgörande för att kunna upptäcka och undvika fel och orimligheter i statistiken. Det är också angeläget att den avstämning som sker av nationalräkenskaperna fungerar som en konsistensprövare med återrapportering till primärstatistiken som i sin tur bör ha nära kontakter med uppgiftslämnarna. -0,2 -0,05 Nödvändigheten av flexibilitet i statistikproduktionen bör framhållas. Det är viktigt att det finns förutsättningar, t.ex. genom någon form av utredningsresurser på programmet för national- räkenskaper eller avdelningen för ekonomisk statistik, för att möjliggöra en löpande anpassning av statistiken till de snabba för- ändringarna i ekonomin. Eftersom nationalräkenskaperna står i fokus är månads- statistikens viktigaste användningsområde att vara indikatorer för nationalräkenskaperna som publiceras med större eftersläpning. Månadsstatistiken är också i många fall input till nationalräken- skapernas kvartalsberäkningar. Därför bör det övervägas om nationalräkenskaperna i större utsträckning bör vara styrande när det gäller utformningen av primärstatistiken, bl.a. med avseende på definitioner och avgränsningar. En harmonisering av avgräns- ningarna med nationalräkenskaperna som riktmärke skulle under- lätta för statistikanvändarna. Till exempel förekommer svårtydda begrepp som privat sektor i vissa statistikgrenar vilket har en annan innebörd än näringslivet som det är definierat i nationalräkenskaperna. Ett annat exempel är produktionsvolym- index för industrin som snarare speglar leveranser än produktion, vilket inte framgår av SCB:s publicering. Till skillnad från nationalräkenskaperna bygger också industriproduktionsindex på fasta basår, vilket påverkar resultatet på aggregerad nivå. När det gäller definitioner och avgränsningar är internationell jämförbarhet viktigt. Här är den tidigare anpassningen av national- räkenskaperna och annan ekonomisk statistik till FN:s och EU:s riktlinjer betydelsefulla steg. Det är angeläget att detta arbete fort- går. Presentation av statistiken och samordning av olika statistik- grenar är en väsentlig del när det gäller att underlätta för användarna. I presentationerna av nationalräkenskaperna är det bl.a. av intresse för användarna att såväl revideringar som eventuella avstämningsproblem i beräkningarna beskrivs. Generellt vad gäller SCB:s statistik är det önskvärt att skillnader i resultat mellan olika undersökningar som mäter samma sak förklaras mer utförligt. I den mån avgränsningar och definitioner skiljer sig åt mellan olika undersökningar skall detta tydliggöras. Detta gäller även jämförbar statistik som produceras utanför SCB. Någon form av samordningsfunktion på SCB (ämnesansvariga) bör övervägas. Enligt direktiven skall utredningen genomföra internationella jämförelser av nationalräkenskaperna och ta del av erfarenheter från och lösningar i andra länder på de problem som även svenska statistikproducenter står inför. Detta framstår som en viktig och intressant del av utredningen. Analyser av produktiviteten är avgörande när det gäller bedömning av inflationen och ekonomins tillväxtförmåga på . presenterades reviderade nationalräkenskaper i vilka produktiviteten i näringslivet hade reviderats upp med i genomsnitt , vilket visar på svårigheterna att mäta produktiviteten och på att de preliminära utfallen från nationalräkenskaperna inte är stabila. Den privata tjänstesektorn utgör av BNP och en stor del av den sammantagna tillväxten i ekonomin sker i denna sektor. Statistiken på detta område är emellertid inte lika utförlig som för de varuproducerande branscherna, vilket bl.a. beror på att tjänstesektorn är mer heterogen och att svårigheterna är större när det gäller att mäta såväl produktion i löpande och fasta priser som sysselsättning. Det är därför mycket viktigt att statistiken för tjänstebranscherna utvecklas. Utöver tjänstesektorn är det nödvändigt med en genomlysning av statistiken för de varuproducerande branscherna, och då framför allt för industriproduktionen. I detta sammanhang är det bl.a. viktigt att mätningen av industrins producentpriser förbättras. Det är helt klart att svårigheterna är mycket stora när det gäller att på ett korrekt sätt spegla utvecklingen i en bransch som t.ex. teleproduktindustrin där pris- och kvalitetsförändringarna på de producerade varorna ofta är mycket stora. Om prisutvecklingen överskattas leder det till att produktionstillväxten, mätt som volymförändring, underskattas. När det gäller bedömning av den potentiella tillväxten i ekonomin är även tidsserier över kapitalstockar viktiga, vilket saknas . Av särskilt intresse är också omfattningen av investeringar relaterade till informations- och kommunikations- teknik (IKT), där det statistiska underlaget i många fall är bristfälligt, t.ex. för investeringar i mjukvaror. Detaljeringsgraden i den statistik som är tillgänglig är i många fall tillräcklig för den ekonomiska avdelningens behov när det gäller underlag för bedömningen av utvecklingen av produktion och användning. måste, som det nämndes tidigare, statistiken anpassas så att förändringarna i ekonomin bättre belyses, vilket bl.a. illustreras av att statistiken för tjänstesektorn och IKT-investeringar inte har varit tillräckligt detaljerad . Det bör påpekas att i den mån statistikens tillförlitlighet på aggregerad nivå påverkas av detaljeringsgraden av myndigheters och företags inrapportering bör det övervägas om uppgiftslämnarnas rapportering skall vara mindre utförlig. Tidsserier är mycket viktiga i analyser av ekonomiska skeenden. finns endast mer detaljerade nationalräkenskaperna enligt på området , vilket är problematiskt. I detta sammanhang bör också bibehållen jämförbarhet mellan år i tidsserier framhållas när det gäller omläggningar av under- sökningar. Förbättringar och förändringar av statistiken är nöd- vändiga och är naturligtvis alltid välkomna. är det viktigt att jämförbarheten mellan bibehålls, t.ex. genom dubbel- mätning enligt både den nya och gamla metoden . Antalet vardagar har betydelse för skillnader i hur mycket som produceras och konsumeras i ekonomin. Analyserna av konjunkturutvecklingen görs i regel med statistiken korrigerad för sådana effekter. Den säsongrensnings- metod som används för bl.a. BNP förefaller snarare beskriva den trendmässiga än den kortsiktiga utvecklingen, vilket inte är tillfredsställande. Det är därför viktigt att metoderna för såväl kalenderkorrigering som säsongrensning ses över. Den framtida (delvis påbörjade) utbyggnaden till kvartalsvis redovisning av de offentliga finanserna kommer att spela en viktig roll för uppföljningen av finanspolitiken. Indelningen av de offentliga utgifterna efter ändamål (COFOG) får ökad betydelse vid bedömningen av kvaliteten i de offentliga utgifterna. Informationen om den offentliga sektorns finanser i national- räkenskaperna baseras på de statliga och kommunala myndigheternas redovisning. Denna redovisning är heltäckande och några urvalsfel skall därför i princip inte förekomma. Problemet består i stället av översättningen från redovisningen till nationalräkenskapernas definitioner. Detta problem gäller i stort sett all ekonomisk statistik, men är särskilt tydligt för den offentliga sektorn eftersom det förekommer flera olika mått beträffande den offentliga sektorns finanser. Till exempel är det oklart hur budgetsaldot och den kommunala sektorns resultat förhåller sig till finansiellt sparande. Det är väsentligt att nationalräkenskaperna innehåller variabler som är relevanta för prognoserna. I många fall är kravet på detaljrikedom större för prognosändamål än vad som ligger i SCB:s databaser, vilka är anpassade till de internationella kraven på redovisningen av nationalräkenskaper. I prognoserna måste man t.ex. skilja mellan skattepliktiga och ej skattepliktiga transfere- ringar. Ett annat exempel är att redovisningen av inkomstskatter och räntor bör anpassas till behov. Publicering och överföring av data Nationalräkenskapernas publicerade redovisning av de offentliga finanserna är mycket summarisk och tillfredsställer inte ens lågt ställda krav. Även redovisningen till behöver förbättras. prognoser görs under stark tidspress och behöver tillgång till nationalräkenskapsdata på rätt nivå så snart de är klara. SCB bör bygga upp databaser och rutiner för överföring av data efter de krav som ställs av Finans- departementet. Det första preliminära utfallet håller relativt god kvalitet i betydelsen att revideringarna av det finansiella sparandet oftast inte är så stora. Den kvartalsvis redovisade statliga konsumtionen är dock så bristfällig att informationen ofta måste betecknas som vilseledande. Nationalräkenskapernas redovisning av den statliga sektorn bygger i huvudsak på myndigheternas redovisning till Ekonomi- styrningsverket, ESV. Det är därför viktigt att myndigheterna redovisar på ett sådant sätt att informationen kan anpassas till nationalräkenskapernas krav. Detta tillgodoses i stort sett genom koder i myndigheternas redovisning. En del information i stats- budgeten återfinns emellertid inte i myndigheternas redovisning utan går direkt via inkomsttitlar m.m. in i statsbudgeten och redovisas på ett sådant sätt att nationalräkenskaperna inte kan tillgodogöra sig informationen på ett systematiskt sätt. Försäljningsinkomster av aktier redovisas som utdelning och reavinstskatt. Försäljningsinkomster av aktier nettoredovisas mot vissa utgifter, t.ex. försäljning av och Haningehem. Kompensationen till i samband med stängningen av redovisas som minskat krav på utdelningar från . För att redovisa dessa transaktioner på rätt sätt i national- räkenskaperna måste SCB skaffa vetskap om att de förekommer. Detta kan ske genom informationsutbyte mellan i första hand SCB och ESV. Detta kräver kunskap om nationalräkenskapssystemet hos ESV och kunskap om statsbudgeten hos SCB. För prognoserna är det största problemet med den statliga sektorn sambandet mellan nationalräkenskaperna och budget- redovisningen, vilket också har påpekats i flera utredningar. I detta fall ligger problemet på budgetredovisningen, eftersom national- räkenskaperna följer ett internationellt regelverk (EU-direktiv) och således inte kan anpassas till budgetredovisningen. Problemet kan inte heller lösas med en engångsåtgärd (länkar mellan national- räkenskaperna och budgeten), eftersom budgetens struktur och innehåll förändras mellan åren. Sambandet mellan budgeten och nationalräkenskaperna måste således utredas för varje årgång. Beträffande AP-fonden finns inga större problem med national- räkenskaperna. Däremot kan man förutse problem med redovis- ningen av premiepensionssystemet (PPM), vars verksamhet börjat efter nationalräkenskapernas senaste redovisningsår (1999). I nationalräkenskaperna skall man endast redovisa direktavkast- ningen på medel i fonderna och inte värdeförändringar. Kommer den informationen att samlas in av PPM från alla de hundratals fonderna? Nationalräkenskapernas uppgifter om den kommunala sektorn är osäkra, liksom i många andra länder. Det första redovisningen av den kommunala sektorns finanser bygger på preliminära data (enkäter) och revideras relativt mycket till den andra redovisningen , som baseras på räkenskaps- sammandrag. Men även denna andra redovisning revideras ofta . Det förefaller som att den kommunala redovisningen är illa anpassad till nationalräkenskapernas behov och lämnar stort utrymmet för olika tolkningar. Det finns en bred politisk enighet om de högt satta målen i för en jämn fördelning av den ekonomiska välfärden och ett bra skydd för ekonomiskt utsatta. Skattereformen 1990-1991, den ekonomiska krisen med hög arbetslöshet följt av konsolide- ringsprogram och de snabba förändringarna i svensk ekonomi har förändrat inkomstfördelningen. Fördelningen av den ekonomiska välfärden tilldrar sig ökat intresse. Statistiken om hushållens ekonomiska förhållanden har också fått allt större betydelse som underlag för regeringens konsekvensanalyser av politiska alternativ. Den officiella statistiken är emellertid delvis svårtolkad och statistiskt osäker. Nuvarande mätmetoder visar mycket stora variationer i inkomstojämnheten mellan olika år. Definitioner av hushåll m.m. avviker på flera punkter från gängse standard inom forskningen. Statistiken gör ingen skillnad mellan välbeställda och personer med tillfälligt höga inkomster. Som fattiga räknas både personer med varaktigt svag ekonomi och de som tillfälligt har låga inkomster.