sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I har möjligheten till vitesföreläggande inte använts. Där är man av den uppfattningen att byordningarnas bestämmelser om högsta tillåtna renantal endast kan ses som ett mycket grovt riktmärke, bl.a. på grund av att landskapet och flyttningsmönster i renskötseln förändrats . Vi föreslår att samebyarna skall redovisa tillståndet för sina betes- marker. Utifrån bl.a. dessa redovisningar, fältstudier, studier av slaktstatistik och anmälningar angående strövrenar och samman- blandade renhjordar skall utöva tillsyn över samebyarnas förvaltningar av renbetet. Vidare skall det även i fortsättningen fin- nas ett högsta tillåtna renantal för varje sameby, som ytterligare ett led i tillsynen. bör tillsammans med berörda kontinuer- ligt utvärdera att de fastställda högsta renantalen är relevanta. Renantalet har varierat mellan 150 000 och 300 000 renar. Variationen är cyklisk med regelbundet återkom- mande toppar ungefär , se kapitel 3. Renarna är bero- ende av att beta på lavmarker och variationen i renantalet hänger samman med den variation som finns i förekomsten och till- gängligheten av lav. Ett i förhållande till betesresurserna för högt renantal kan för en sameby få negativa konsekvenser, t.ex. slitage av betet, problem att hålla renarna samlade och ökad känslighet för svåra väderleksför- hållanden. Det innebär också konsekvenser för den enskilde renägaren, eftersom renarnas tillväxt kan minska och därmed det möjliga slakt- uttaget. Problem med att hålla renarna samlade kan också påverka an- gränsande samebyar, eftersom det kan innebära att hjordar blandas För många renar kan också vara till men för naturvårdens in- tressen. Renbete sker i stor utsträckning på marker som även nyttjas för and- ra ändamål. Det innebär att ingen användare av marken kan räkna med att nyttja den för egna ändamål utan hänsyn till andra användare. Ett för högt renantal kan medföra att andra markanvändare drabbas av stör- re begränsningar i sitt nyttjande än de haft anledning räkna med. Vår utgångspunkt när det gäller frågan om förvaltningen av de re- surser som ingår i renskötselrätten är att samebyarna i så stor utsträck- ning som möjligt skall ha det ansvaret. När det gäller förvaltningen av renbetet påverkar denna dock inte bara den egna samebyns medlemmar utan även angränsande samebyar, andra markanvändare i området och allmänna intressen som miljövården. Detta är inget unikt förhållande för nyttjandet av renbete. För skogsbruket har det ansetts nödvändigt med regler som begränsar den enskildes valfrihet för att tillgodose be- hovet av skogsproduktion, miljöhänsyn i skogsbruket och hänsyn till rennäringen. När det gäller möjligheten att uppföra byggnader eller anläggningar har regler införts för att bl.a. tillgodose behovet av en ordnad samhällsplanering och andra berörda, enskilda och allmänna, intressen. Det föreligger således ett behov av att från myndigheternas sida kunna övervaka nyttjandet av renbetet. Högsta renantal är ett sätt att göra detta. Det innebär att myndigheten bestämmer det högsta antal re- nar som får hållas inom ett område och att myndigheten har möjlighet att ingripa med vitesföreläggande om antalet renar överskrids. Vidare finns det ett intresse från såväl produktions- som miljösynpunkt att sa- mebyn har kontroll över det totala betestrycket inom byns område. För att uppnå detta måste byn kunna förhindra en alltför stor konkurrens om betet mellan de enskilda renägarna. Problem med att styra betestrycket genom reglering av renantalet Det är svårt att bestämma ett högsta tillåtna renantal för en hel sameby om det skall ta hänsyn till den långsiktiga betestillgången. Det kan fin- nas god tillgång på bete inom områden där renarna vistas av året, medan det inte finns tillräckligt med bete inom områden där re- narna skall uppehålla sig andra delar av året. De olika betesområdena innehåller också betesväxter med varierande tillväxthastigheter. Dess- utom kan bete vara otillgängligt för renarna, t.ex. på grund av väder- förhållanden eller landskapets utseende. En nackdel med att bestämma ett högsta renantal utifrån en invente- ring av betet är att beslutet om renantal blir statiskt medan förhållande- na i naturen ständigt förändras. Beslutet grundas på betets tillstånd och tillgänglig kunskap . Det är inte anpassat till att renhjordens sammansättning varierar eller att utfodring eller ändrade slakttider kan påverka hur mycket bete som behövs. En annan nackdel med begreppet högsta renantal är att det inte be- höver sammanfalla med det långsiktigt optimala renantalet. Ett lång- siktigt optimalt renantal inträffar när tillväxten i hjorden är som högst och följaktligen också den avkastning som kan tas ut i form av slakt. Det renantal som motsvarar det optimala betesuttaget ligger normalt under det antal renar som uthålligt kan beta inom området. Det beror på att renarnas kondition försämras när de är så många att de närmar sig gränsen för betets bärkraft och att avkastningen från varje djur därmed sjunker. Ytterligare en nackdel med begreppet högsta renantal är att det en- dast bedömer en faktor som påverkar betesmarkernas tillstånd. Även faktorer som klimatet och andra markanvändares åtgärder kan spela in. Ovan har vi konstaterat att det av flera skäl föreligger ett behov av att från myndigheternas sida kunna utöva tillsyn över nyttjandet av renbetet. Frågan är om det finns något alternativ till ett fastställt högsta renantal. Flexibel förvaltning av betesresurserna För att få ledning för en löpande bedömning och styrning av betes- trycket skulle man kunna nyttja olika indikatorer. Dessa kan dels avse inventering av provytor inom betesområdet, dels uppföljning av djurens kondition. Ett sådant system skulle kortfattat kunna se ut på följande sätt. Samebyns betesområde delas in i mindre områden som kan sägas motsvara skogsbrukets avdelningar. Inom varje sådant mindre område undersöks vegetationen och fasta provytor läggs ut. Dessa provytor skall betas på samma sätt som resten av området. Genom att regelbun- det studera provytorna kan man se hur områdets tillstånd förändras med betestrycket. Parallellt med detta analyseras slaktdata för att följa upp avkastningen. Dessutom finns ett visst antal referensdjur i hjorden. De- ras viktutveckling följs upp och man kan därigenom få en uppfattning om kvaliteten på betet i de områden som använts. Förändringarna på provytorna och viktutvecklingen hos referensdjuren kan då ge en upp- fattning om betesuttaget är för högt eller för lågt i förhållande till det sätt man vill att området skall brukas på. Denna metod för betesförvaltning kan samebyn använda för att för- dela bete mellan renägarna i byn och därmed undvika att vissa områden nyttjas på ett felaktigt sätt, vilket kan minska den totala avkastningen i byn. Vidare kan systemet nyttjas för att ta en del av det miljöansvar som åligger rennäringen. Viktiga områden ur naturvårdssynpunkt kan behandlas som egna områden och man kan därmed studera hur bet- ningen påverkar t.ex. känsliga arter i området. I denna modell bör staten ha en rådgivande och övervakande funk- tion. Övervakningen bör gälla om näringen når upp till miljömålet. För att övervakningen skall fungera tillfredsställande förutsätter det att myndigheterna har tillgång till nödvändig information. En funge- rande modell för detta finns för skogsbrukets del i skogsvårdslagen. Enligt denna skall det för varje brukningsenhet finnas en redovisning som anger hur skogen ser ut och vilka natur- och kulturmiljövärden som har registrerats för brukningsenheten. Samebyn skulle utifrån den ovan beskrivna modellen kunna göra en liknande redovisning av hur deras betesmarker ser ut. Forskning och projekt kring betesförvaltning Arbetet med uppdraget angående renbetesinventering ledde under vå- ren 2001 till att och anordnade ett seminarium i frågan. I seminariet deltog representanter från bl.a. , , , länsstyrelserna, skogsvårdsstyrelserna, SLU och SSR. Vid seminariet diskuterades att använda en adaptiv metod för renbetesinventering. Det innebär att man utifrån olika förhållanden studerar förändringar i dessa och tar fram trender ur resultaten. Motsatsen är en prediktiv metod som innebär att man försöker bedöma vad som kommer att hända . Vid se- minariet enades deltagarna om att tillsätta en arbetsgrupp för det fort- satta arbetet. Arbetsgruppen består av representanter från Statens jord- bruksverk, och . Fjäll-MISTRA är ett försök att tillämpa ett tvärvetenskapligt angrepps- sätt på forskningsproblem i anslutning till nyttjandet av fjällområdets resur- ser. Programmet tar upp sex specifika programområden, bl.a. rennäring, skogsbruk och naturvård/biodiversitet. Inom varje programområde är inriktningen att ta fram kunskaper rörande uthållig användning och för- valtning av resursen samt att utveckla förvaltningsmodeller och red- skap för detta. Rennäringsprogrammet är inriktat på att utveckla kunskap och red- skap för ett betesförvaltningssystem. Detta system skall underlätta nä- ringens egen förvaltning av resursbasen betet, finna strategier för en hållbar samexistens med rovdjur samt att utveckla underlag för före- tagsekonomiska analyser och styrning av rennäringsföretag. att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling av näringen till gagn både för det samiska samhället och regionen. Naturvårdsaspekter ingår som integrerade delar i de övriga progra- mområdena. Detta kompletteras inom programområdet naturvård/bio- diversitet med forskningsinsatser rörande renars, lämlars och ripors på- verkan på växter och forskning beträffande relationerna mellan rovdjur och de av människorna nyttjade bytesdjuren ren och ripa. Syftet med programområdet är att belysa vilka bevarandeåtgärder som bör vidtas i samband med annan resursanvändning. Bl.a. i har det bedrivits forskning om hur renars betning av lavtäcket påverkar skogens tillväxt. Studierna visar att effekterna av en hård nedbetning kan vara både positiva och negativa. En faktor som kan ha betydelse för om nedbetningen skall ge positiva eller negativa effekter är skogens ålder. Andra finska studier visar att renen formar sin egen betesvegetation och att ett kraftigt ökat renantal inom ett visst område kan innebära att mängden av de växter som renen föredrar att beta minskar medan gräs och mossor inte påverkas eller ökar. I pågår ett projekt för att studera vilka faktorer som påverkar renens val av betesplatser. Ett annat syfte med projektet är att kartlägga hur ofta renen betar i olika vegetationstyper. Målet för projektet är att den in- samlade informationen skall underlätta planeringen av markanvänd- ningen och att man skall kunna förutsäga framtida betessituationer gi- vet vissa miljöförändringar. Projektet beräknas vara klart . Fastställande av högsta tillåtna renantal bör kombineras med me- ra flexibla metoder för tillsyn Ett av myndigheterna fastställt högsta renantal har länge använts som ett instrument för att övervaka nyttjandet av renbete. Vi har uppfattat att innebörden av begreppet är spritt inte bara bland utövare av rensköt- sel utan även bland de som på olika sätt kommer i kontakt med rensköt- seln. Samebyarnas renantal är också förhållandevis lätt att kontrollera under förutsättning att renräkningarna är tillförlitliga, se nedan. Vidare innebär högsta renantal att det finns ett effektivt sätt att ingripa mot en sameby som överskrider sitt högsta renantal, nämligen genom föreläg- gande vid vite att minska renantalet till en viss nivå. Den svensk-norska renbeteskonventionen innehåller regler för hur renar från respektive land får beta i det andra landet. Konventionen identifierar de områden där sådan betning får ske och anger också det högsta tillåtna renantalet inom olika områden. Vidare finns det bestämmelser om att renägaren/samebyn kan bli skyldig att betala betesavgift om betning sker i strid med konventionen, dvs. bland annat om det högsta tillåtna renantalet överskrids. Renbeteskonventionen upphör att gälla . För att utarbeta ett underlag för förhandlingar om en ny konvention tillsattes Svensk-Norska renbeteskommissionen. Den överlämnade sitt betänkande till regeringarna i och . Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag till ny konvention. I detta förslag anges de områden som konventionen skall gälla. Förslaget innehåller dock inte några bestämmelser om högsta tillåtna renantal för respektive område. Det finns däremot en möjlighet för ett mellanstatligt organ som inrättas med stöd av konventionen att, om det skulle visa sig nödvändigt, be- stämma det högsta renantal som får finnas i ett visst område. Ett sådant beslut bör dock inte gälla längre än nödvändigt (s. 143). Om ett sådant beslut inte följs finns det i förslaget en möjlighet att utfärda föreläg- gande att följa beslutet. Ett sådant föreläggande kan förenas med en skyldighet att betala konventionsavgift om föreläggandet inte följs. Svensk-Norska renbeteskommissionens förslag utgår i denna delen från att regleringar av högsta tillåtna renantal för ett visst område gene- rellt inte är någon hållbar lösning för att övervaka betesförvaltningen. Den utgångspunkten överensstämmer med den problembeskrivning som framkommit i samband med arbetet att finna en metod för renbete- sinventering. Ovan har vi redogjort för kritiken mot systemet med fastställda hög- sta tillåtna renantal. Men vi har också konstaterat att det har fördelar bl.a. genom att det är inarbetat hos de aktiva i renskötseln och hos and- ra som kommer i kontakt med det och genom att det är förhållandevis lätt att kontrollera. Vidare kan ett fastställt högsta tillåtna renantal ut- göra ett stöd för en sameby när man har behov av att tvinga enskilda medlemmar att minska sitt renantal. Vi anser således att systemet med fastställda högsta tillåtna renantal bör finnas kvar. Ett högsta renantal bör således fastställas för varje sameby. Utifrån detta kan samebyn bestämma ett visst antal renar som varje renägare, renskötselföretag eller grupp av renägare får ha. Det bör alltså vara sa- mebyns angelägenhet att bestämma fördelningsgrunden för renantalet efter de förhållanden som råder inom samebyn. Vid denna fördelning kan samebyn även ta hänsyn till att ett lägre renantal än det högsta till- låtna kan vara optimalt ut produktionssynpunkt. Ett fastställt högsta renantal kan således användas av samebyn för att förhindra att enskilda renägare ökar sitt reninnehav okontrollerat. För samebyn kan högsta renantal även innebära ett mått på den rätt att nyttja marken samebyn har i förhållande till andra markanvändare. För att myndigheternas tillsyn av att rennäringen lever upp till sitt miljömål när det gäller betesmarkernas tillstånd skall bli så effektiv som möjligt, bör systemet med högsta tillåtna renantal kompletteras med andra metoder. Sådana metoder kan utgå bl.a. från fältstudier och slaktstatistik. En försämrad beteskondition kan visas genom försämrade siffror i slaktstatistiken, under förutsättning att omfattande utfodring inte sker. I så fall är renarnas levandevikt mera rättvisande. Vidare skall de redovisningar samebyn lämnar in om tillståndet för betesmar- kerna utgöra ett underlag för tillsynen. Även enligt vårt förslag kommer det att vara möjligt för myndig- heten att meddela ett föreläggande till samebyn att ta bort renar som vistas där betning inte är tillåten. Det kommer således alltjämt att fin- nas anledning för markägare utanför renskötselområdet eller inom om- råden där betning endast är tillåten att vända sig till myndigheten om renar vistas där det inte är tillåtet. Detta kan vara en indikation på att samebyn har så mycket renar att man inte har kontroll över dem. Detsamma gäller om angränsande samebyar i stor utsträckning får in renar från samebyn i sina hjordar. Den information som kommer fram på detta sätt kan myndigheten använda för att i samarbete med samebyn komma till rätta med situa- tionen. Under den processen bör myndigheten, om det behövs för att inte ett visst område skall skadas eller för att det skall kunna återhämta sig, kunna begränsa eller förbjuda betning . Vi är medvetna om att det krävs ytterligare arbete för att ta fram de kompletterande metoderna. I detta arbete är det naturligt att ta till vara erfarenheter och resultat från forskning och olika projekt. Även i ett system för tillsyn där fastställande av högsta tillåtna ren- antal kompletteras med andra metoder är arbetet med renbetesinven- teringen viktigt. Det är viktigt för näringen att få kännedom om vilka resurser man har tillgång till både för sin egen planering och styrning av betestrycket och för att kunna hävda dessa i förhållande till annan verksamhet. Det är också viktigt ur miljösynpunkt, eftersom renbetets kondition är en indikator på den påverkan miljön i området utsätts för. Vi anser således att det är viktigt att arbetet med renbetesinventeringen fortsätter. Vår bedömning är dock att frågan bör ses i ett vidare per- spektiv än enbart det näringsmässiga, eftersom den har stor betydelse för miljöövervakningen i området. Fastställande av högsta renantal 1992/93:32 s. 111ff diskuteras frågan om vad som bör ligga till grund för ett beslut om högsta renantal. Där framhålls att det är viktigt att betesinventeringar fullföljs och att resultatet av dessa bör ligga till grund för det högsta antal renar som en sameby får ha. kan dock bara grovt ange hur många renar som långsiktigt kan hållas. Uppgifterna om hur många renar som tidigare betat inom byns område samt om djurens ålder och vikt bör också ingå i beslutsunderlaget. Vi- dare måste beaktas att även andra näringar skall kunna bedrivas inom renskötselområdet. Även faktorer av betydelse för djurskyddet, t.ex. risken för svält, bör beaktas. Det är angeläget att högsta tillåtna renantal bestäms med utgångs- punkt i aktuella förhållanden. Därför är det olyckligt att gällande hög- sta renantal i större delen av renskötselområdet är fastställda på 1940- talet. I och för sig är det säkert så att renantalen hade justerats om de varit helt otidsenliga. Det kan dock ha betydelse för tilltron till meto- den med högsta renantal att dessa inte framstår som statiska. Vidare är det olyckligt att det kan uppstå juridiska frågetecken kring giltigheten av renantal som fastställts i byordningar för lappbyar. Vi har i avsnitt 9.5.3 tagit ställning till vilken myndighet som bör ha ansvar för tillsynen av att rennäringen tar den hänsyn till miljön och andra intressen som anges i lagen. Ett led i denna tillsyn kommer att vara att fastställa högsta renantal. Mot bakgrund av vad vi angett ovan om tilltron till dessa anser vi att det är önskvärt att tillsam- mans med de berörda kontinuerligt utvärderar de gällande högsta ren- antalen. Det innebär naturligtvis inte att dessa ständigt skall ändras om det inte motsvaras av några förändringar i faktiska förhållanden. Att de högsta renantalen är aktuella är väsentligt för att metoden skall fylla sin funktion som ett sätt för myndigheterna att övervaka rennäringens nyttjande av betesmarkerna. Det har också betydelse för de enskilda samebyarnas möjlighet att hävda sin markanvändning genom att hänvi- sa till renantalet. Ovan har vi föreslagit att systemet för tillsyn skall kompletteras med metoder som utgår från olika indikatorer. Det är viktigt att arbetet med att ta fram sådana metoder utvärderas löpande. Vi anser också att en utvärdering av metoden med högsta tillåtna renantal måste göras . Vitessanktion mot för högt renantal Möjligheten att förelägga en sameby att vid vite minska sitt renantal om det överstiger det högsta tillåtna infördes . Möjligheten har inte använts i någon större utsträckning. Ovan har vi gjort den bedömningen att övervakningen av rennäring- ens nyttjande av betesmarkerna alltjämt bör ske bl.a. genom att Same- tinget fastställer det högsta renantal en sameby får ha. För att över- vakningen skall få ett reellt innehåll måste det finnas en möjlighet för att använda sanktioner mot den sameby som inte följer ett beslut om högsta renantal. En sådan möjlighet fyller sannolikt inte sin funktion bara när föreläggande faktiskt utfärdas. Redan hotet om att fö- reläggande kan bli aktuellt kan fungera som ett påtryckningsmedel. I kapitel 5 föreslår vi att samebyns roll som förvaltare av renskötsel- rätten inom sitt område skall bli tydligare. Det innebär bl.a. att same- byn har möjlighet att i sina stadgar bestämma det antal renar en enskild renägare eller grupp av renägare, t.ex. företag eller hushåll, får ha samt att bestämma straffavgifter för den som inte följer samebyns beslut. Mot den bakgrunden är det inte längre nödvändigt att i lagen ha en sär- skild bestämmelse om att samebyn kan vända sig till för att få ett vitesföreläggande mot en enskild medlem. En förutsättning för att de berörda skall ha förtroende för möjligheter att utöva tillsyn över samebyarnas nyttjande av betes- markerna och för att kunna fullgöra sina åtaganden för miljöövervak- ningen är att det finns tillförlitliga uppgifter om renantalet i respektive sameby. För att få en överblick över rennäringens utveckling i landet är det vidare viktigt att uppgifter om antalet renar m.m. kommer in till myndigheterna. Det allmänna har även ur skattesynpunkt ett intresse av att enskildas reninnehav inventeras . Även för den enskilde ren- ägaren är det naturligtvis viktigt att ha kunskap om sitt reninnehav. En förteckning över medlemmarnas reninnehav som alla kan acceptera har också betydelse i de fall samebyn skall fatta beslut genom röstning efter renantal. I rennäringslagen finns bestämmelser om att samebyn skall räkna renarna en gång (66 §). Samebyn skall underrätta om tid och plats för renräkning och läns- styrelsen kan utse någon att vara närvarande vid renräkning (66 a §). På grundval av renräkningen skall samebyn upprätta en renlängd (68 §). Renlängden skall innehålla ägarna till renarna och deras respektive ren- antal. Renlängden skall lämnas in till . Ovan har vi redogjort för våra ställningstaganden beträffande högsta renantal. För att högsta renantal skall kunna fylla sin funktion krävs att det finns tillförlitliga siffror över samebyarnas renantal. Under arbetets gång har kritiska synpunkter mot de nuvarande renräkningarna fram- förts. Några gör gällande att renantalet i renlängderna är för högt och att det beror på att enskilda vill få fler röster vid bystämman och större tilldelning av rovdjursersättning. Andra gör gällande att renantalet i renlängderna är lägre än det verkliga. Syftet med det skulle vara att undvika åtgärder från myndigheterna mot för höga renantal eller att undandra sig kostnadsansvar. Sannolikt är det svårt att få ett kontrollsystem som är fullständigt tillförlitligt. Det gäller oavsett vad som skall kontrolleras. Vi anser dock att problemen inte bör överskattas. Om medvetna fel skulle begås på de grunder som angetts ovan skulle det innebära ett brottsligt för- farande, antingen genom att t.ex. undandra sig skatt eller få mer ersätt- ning än man är berättigad till. Det är inte möjligt att utan mycket starka skäl utgå från att det skulle vara vanligt förekommande. Därmed inte sagt att fel aldrig förekommer. Vi anser dock att det är ett intresse för såväl samebyarna som myndigheterna att skapa förtroende för renläng- dens uppgifter. Det nuvarande systemet med renräkning och renlängder är anpassat för att kunna tillgodose det behovet. Hur dessa bestämmel- ser rent praktiskt skall tillämpas kan variera mellan olika byar och delar av renskötselområdet. Det bör därför vara upp till samebyarna att samarbeta kring detta. Ovan har vi redogjort för olika situationer där det finns behov av att känna till renantalet. Sannolikt förutsätter det praktiska arbetet i ren- skötseln att någon forma av renräkning sker även om det inte följer av lagen. Vi anser dock att det allmänna intresset av att renräkning ge- nomförs är så stort att det bör framgå av lagstiftningen. Koncessionsrenskötseln skiljer sig på avgörande punkter från annan renskötsel i . En skillnad är att den får bedrivas året runt på marker som annars utgör vinterbetesmarker.