sou · GPB390d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I uppdraget för den särskilda utredaren ingår följande frågor: N Skydd av barn: Utredaren skall överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll. Det kan ske t.ex. genom att det ställs upp krav på att visst innehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget. N Avgiftspliktiga TV-mottagare: skall se över reglerna för avgiftsskyldighet i syfte att anpassa dem till den utveckling som har skett när det gäller TV-distribution och mottagare, dock utan att grunderna för TV-avgiftssystemet rubbas. N Program som sänds på uppdrag av andra: Utredaren skall över- väga hur lagstiftningen kan ändras så att det blir möjligt att sända program på uppdrag av någon annan utan att det räknas in i den högsta tillåtna sändningstiden för annonser. N Myndighetsmeddelanden: Utredaren skall överväga om det mot bakgrund av medlemskap i unionen bör göras någon ändring av bestämmelserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas program- företagen. N Placering av sponsringsmeddelanden: Utredaren skall överväga ändring i radio- och TV-lagen så att det bl.a. klarläggs vad som skall gälla i fråga om sponsringsmeddelanden i samband med längre pauser i program. N Åtgärder vid underlåtelse att lämna vissa uppgifter: Utredaren skall lägga fram förslag som ger och TV möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter från pro- gramföretagen, t.ex. genom att använda föreläggande som kan förenas med vite. N Jurisdiktion: Utredaren skall överväga behovet av lagstiftning som säkrar svensk jurisdiktion över TV-sändningar i det svenska marknätet. N Tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar: Utredaren skall lägga fram förslag som gör att samma regler kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna N Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television: Utredaren skall lägga fram förslag till de ändringar i lagstift- ningen som behövs för att skall kunna ratificera kon- ventionen. N Betalningsskyldighet för TV-avgift vid dödsfall: Utredaren skall se över reglerna för betalningsskyldighet av TV-avgift i det fall den avgiftsskyldige avlider. De reviderade utredningsdirektiven innebär att lösningar på de problem som vi aktualiserat övervägs. 6.2.4Samordning av medie- och teleregleringen Sammansmältningen mellan data-, tele- och mediemarknaderna ställer krav på att se över gällande regelverk för de olika områdena. Den tekniska utvecklingen medför att traditionellt olika tjänste- typer som tele-, data-, radio- och TV-tjänster kan integreras och förmedlas genom infrastrukturer som varit tekniskt av- gränsade för en viss typ av tjänst. De rättsliga konsekvenserna av denna konvergens är främst att sektorsspecifika regleringar som t.ex. för televerksamhet och medieområdet blir svårare att tillämpa på nya tjänster. Osäkerhet kan uppstå om vilket regelverk som skall tillämpas och ibland kan en aktivitet eller tjänst omfattas av mer än ett regelverk. Regelverken är också utformade med olika utgångspunkter och har olika syften. Regleringar av IT- och telesektorerna präglas av tanken att underlätta utvecklingen av olika tjänster och produkter genom en återhållsam lagstiftning som ger marknadskrafterna ut- rymme att verka inom lagen för generell konkurrenslagstiftning. Inom mediesektorn är utgångspunkten den grundlagsskyddade etableringsfrihet som följer av tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Både den och har vid ett flertal tillfällen tagit upp behovet av regeländringar som en följd av konvergensen. Den svenska (SOU 1999:55) kom fram till att man bör sträva efter en gemensam reglering av tele-, radio- och TV-verksamhet. Utredningen menade att förutsättningarna var goda för en sådan samordning på infra- strukturområdet. När det gäller de innehållsrelaterade medielagarna Regler och tillstånd för de digitala sändningarna ansåg utredningen att det framförallt handlade om att se över begrepp, definitioner och avgränsningar i gällande lagstiftning. föreslog ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster. Det har utvecklats till förslag om nya regler som behandlas av Europeiska unionens råd och Europaparla- mentet. De nya reglerna skall främja en fortsatt dynamisk utveckling av elektroniska kommunikationstjänster och bidra till att skapa goda förutsättningar för en fungerande marknad. Direk- tiven gäller infrastrukturer och själva överföringen för alla typer av elektronisk kommunikation, allt ifrån datakommunikation till digital TV. Regelverket omfattar dock inte tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller ut- övande av redaktionellt ansvar över detta innehåll. Det nya regelverket för elektronisk kommunikation består av fem direktiv samt ett beslut. Direktivet om ett gemensamt regel- verk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster (det s.k. ramdirektivet) utgör en form av grunddirektiv i det nya regelverkspaketet (KOM/2000/393). Ramdirektivet fastställer målsättningen att åstadkomma ett harmoniserat regel- verk samt de nationella regleringsmyndigheternas uppgifter. Det anger även ett antal grundläggande bestämmelser för tillämpningen av övriga direktiv. Bland annat definieras begreppet betydande marknadsinflytande. Begreppet kan bl.a. få betydelse för att komma tillrätta med problemen med vertikal integration. Auktorisationsdirektivet (KOM/2000/188) omfattar tillstånds- givning av alla elektroniska kommunikationstjänster och kom- munikationsnät. När det gäller utsändningar till allmänheten (exempelvis marksänd digital TV) omfattas alltså näten och över- föringstjänster. Däremot omfattas inte leverantörer av innehåll till radio- och TV-sändningar. Två av de andra direktiven kan beroende av hur slutskrivningarna blir komma att beröra utvecklingen av digital TV. Tillträdes- och samtrafiksdirektivet (KOM/2000/384) behandlar bl.a. standardise- ring av digitala sändningar. Direktivet om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter (KOM/2000/392) är användar- och konsumentinriktat. Det behandlar bl.a. grundläggande stan- darder för digital mottagarutrustning. Dessutom tas bestämmelser om vidaresändningsplikten (must-carry) upp. Det är än så länge en öppen fråga om det kommer att krävas en öppen gemensam Regler och tillstånd för de digitala sändningarna standard för digitala avkodare (DVB-MHP) eller om det överlåts till marknaden att åstadkomma detta. beslutade regeringen att tillsätta en utredning för att lämna förslag till ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation (dir. 2001:32). Uppdraget innebär att de telepolitiska målen och syftena med lagen om radiokommunikation (1993:599) skall ses över. Uppdraget skall redovisas . Utgångspunkten är att en samordning skall ske mellan de telepolitiska och de IT-politiska målen. I utredarens uppdrag ingår även att ange hur de politiska målen skall uppnås samt att beskriva statens roll i förhållande till marknaden i detta samanhang. Utreda- ren skall dessutom genomföra en fullständig översyn av telelagen (1993:597) och lagen om radiokommunikation och lämna förslag på hur rättsakter inom EU skall kunna tillämpas i den svenska lagstiftningen på dessa områden. Om radio- och TV-lagen påverkas av de nya EU-direktivens regler om infrastruktur för elektronisk kommunikation skall även denna lag ses över. Slutligen skall ut- redaren beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen för radio-, TV-, IT- och telekommunikation samt föreslå nödvändiga föränd- ringar av organisationerna om detta visar sig vara nödvändigt. 6.3Samarbete kring tekniska lösningar 6.3.1Friare användning av överföringskapaciteten Vi tog i vårt yttrande till Radio- och upp att det är viktigt att den digitala teknikens fördelar tas till vara (bilaga 5). Vi konstaterade att överföringskapaciteten kan användas på ett effektivare sätt genom s.k. statistisk multiplexering. Genom detta kan fler program rymmas inom varje frekvenskanal. Utveck- lingen av kodnings- och komprimeringstekniken kan innebära att allt fler program kommer att få plats inom varje frekvenskanal. Programföretagen kan enligt sändningstillstånden komma öve- rens om en friare användning av överföringskapaciteten genom att överlåta sändningsutrymme till varandra. Tillstånden ger dem även rätt att sända flera samtidiga program om den tillgängliga kapa- citeten medger det. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna Efter den senaste tillståndsgivningen förfogar de flesta tillstånds- havare över en fjärdedel av överföringskapaciteten i en frekvens- kanal, dvs. De dominerande programföretagen har en garanterad tillgång på överföringskapacitet som är större än så. SVT har tillgång till överföringskapaciteten i en hel frekvenskanal, dvs. och Canal+ förfogar över en halv frekvenskanal vardera, eller /s. SVT har alltså enligt sändningstillståndet rätt att använda all tillgänglig överföringskapacitet i en hel frekvenskanal. Villkoren är att SVT skall sända fyra program, SVT1, SVT2, SVT24 och regionala program i samtliga regioner. Så som tillstånden är ut- formade kan SVT, och även UR, om de vill och överföringskapa- citeten tillåter sända ytterligare program och andra tjänster. I vårt yttrande framhöll vi att exempelvis möjligheten att utöka sänd- ningarna av nordiska program borde prövas. Rätt till överlåtelse av sändningsutrymme gäller dock endast inom en och samma frekvenskanal. Programföretag som sänder i olika frekvenskanaler får därmed inte upplåta sändningsutrymme till varandra. Vissa av programföretagen framförde dessutom vid ansökningstillfället att sändningstillstånden inte var utforma- de för att åstadkomma en gynnsam samverkan. I yttrandet till Radio- och pekade vi på ett behov av att se över om sändningstillstånden var utformade med tillräcklig hänsyn till att överföringskapaciteten kan användas på ett friare sätt. Detta skulle innebära att sändningstillstånden och övriga regelverk kan anpassas i takt med att kodnings- och komprime- ringstekniken utvecklas och fler program får plats på ett givet sändningsutrymme. En anpassning skulle innebära att fler TV- program och relaterade tjänster kan sändas i det digitala marknätet. Utvecklingen skulle vara positiv för hushållen eftersom en ökad mångfald ger större valfrihet. För värnandet av yttrandefriheten är det dessutom viktigt att så många röster som möjligt ges utrymme i etern. Ett alternativt sätt att fördela sändningstillstånd är att som i och bevilja tillstånd för hela frekvens- kanaler. Delar av överföringskapaciteten har från början delats ut till public service, regionala programföretag och andra program- företag som t.ex. de som sänder i de analoga näten. Vissa frekvens- kanaler har man låtit en extern aktör som multiplexoperatör för- foga över. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna De programföretag som sänder genom den externa aktören godkänns och registreras av ansvarig myndighet. Multiplexope- ratören bestämmer i princip själva vilka TV-program som skall ingå i sändningarna. Krav kan ändå ställas på att programmen skall uppfylla vissa i förväg uppställda kriterier, liksom att de program- företag som sänder är godkända av myndigheten. Även i detta system kan vissa regler krävas som att sändningarna som helhet skall tilltala olika intressen och smakriktningar, att lokala och regionala program ges företräde samt att flera av var- andra oberoende programföretag deltar i sändningarna. 6.3.2Ansvar för åtkomstkontroll och elektronisk programguide I Digital slutbetänkande, Samordning av digital marksänd TV (SOU 1998:17) behandlades modeller för samarbets- former och för det tekniska förverkligandet av sändningarna. Utredaren betonade vikten av en teknisk samordning i fråga om åtkomstkontroll (CA) och elektronisk programguide (EPG). Skälet var att det skulle underlätta för konsumenterna vid över- gången till marksänd digital TV. De samordningsmodeller som utredaren presenterade bygger på två principiellt skilda synsätt. Enligt den ena modellen är nät- operatören, , också ansvarig för den tekniska sam- ordningen och för statistisk multiplexering. Enligt den andra modellen har programföretagen en bestämmanderätt över den tekniska samordningen. Utredaren beskrev för- och nackdelar med de båda modellerna. Regeringen valde ett system som innebär att tillstånden går direkt till programföretagen och alltså mest liknar den andra modellen. Programföretagen har därmed en möjlighet att utveckla tjänster som har ett naturligt samband med programverksamheten. Det innebär att programföretagen inom frekvenskanalen fritt kan pröva och utveckla program och andra tjänster som regleras av radio- och TV-lagen. Teknisk samverkan med andra tillståndshavare är enligt radio- och TV-lagen ett villkor för att ett programföretag skall kunna få sändningstillstånd. Radio- och har inför tillstånds- givningen en aktiv roll i samordningsprocessen. I ett avtal mellan Regler och tillstånd för de digitala sändningarna aktörerna som verkar inom marksänd digital TV fastställs vilka uppgifter de olika parterna skall ha vid den tekniska samordningen. Samordningsavtal mellan , och programföretagen Inför den första tillståndsgivningen upprättades ett avtal mellan , och de sökande programföretagen. Parterna i avtalet har successivt blivit fler i takt med att fler programföretag har fått sändningstillstånd. Avtalet fastställer att Sendas uppgift är att etablera, utveckla och vidmakthålla en standardiserad plattform för marksänd digital TV i . Verksamheten skall finansieras bl.a. med avgifter för hanteringen av programkort. Enligt avtalet får avgifter endast an- vändas för att täcka Sendas investeringar och avskrivningar, kostna- der för hantering av programkort, administration, avsättningar till fond, marknadsföring, produktutveckling samt övriga kostnader som är förknippade med denna verksamhet. Avtalet innebär att parterna har enats om att skall sköta den tekniska driften och statistisk multiplexering av programmen. Parterna har också enats om att skall fungera som plattformsoperatör i meningen att handha en gemensam EPG och svara för åtkomstkontrollen (CA). får enligt avtalet även handha kundhantering (SMS). Detta hindrar dock inte att pro- gramföretagen kan lägga ut en egen EPG och upprätta egna kundregister (SMS). , och programföretagen har kommit överens om att samtliga program och tjänster skall ha ett enhetligt system för åtkomstkontroll (CA) som baseras på ett gemensamt programkort vilket gäller för hela det digitala marknätet. Det innebär att alla program och tjänster är krypterade. har skyldighet och ensamrätt att själva eller genom sända ut bemyndigande och all annan typ av signalering som är förknippad med åtkomst- kontrollen. Sendas skyldighet gäller för samtliga program och tjänster i det digitala marknätet. Parterna är genom avtalet också överens om att det skall finnas en gemensam EPG för det samlade utbudet i det digitala mark- nätet. Denna skall samordnas av och bl.a. innehålla pro- gramtablåer och annan basinformation om utbudet. Därutöver har programföretagen rätt att inom sina tillgängliga sändningsutrym- men utforma en individuell EPG. Regler och tillstånd för de digitala sändningarna Avtalet mellan , och programföretagen gäller till utgången av 2002. Om Sendas del i avtalet av någon anledning upphör att gälla skall programföretagen genom omröstning utse någon annan att sköta dessa uppgifter. Röstvärdet bestäms utifrån det tilldelade sändningsutrymmet och med hänsyn till det antal områden som det aktuella sändningstillståndet är giltigt för. Utöver samverkansavtalet har också träffat specifika avtal med varje programföretag. Avtalen rör innehållet i EPG:n, åt- komstkontrollen (CA), kundhanteringen (SMS) och andra tek- niska frågor. Dessa avtal har skilda förutsättningar och avtalstider. SVT har sagt upp sitt avtal med angående dessa frågor . Uppsägningen berör inte samverksavtalet där SVT alltjämt är part t.o.m. utgången av 2002. beslutade att SVT:s och UR:s sändningar skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver TV-avgiften. Det poängteras att teknikskiftet från analog till digital TV inte får leda till att tillgängligheten av SVT:s och UR:s sändningar blir sämre. Eftersom SVT:s och UR:s sänd- ningar är finansierade genom TV-avgifter framförs att de digitala sändningarna bör kunna tas emot av hushållen utan krav på ytter- ligare betalning. Detta gäller utöver de kostnader som avser själva avkodarutrustningen. 2000/01:94, bet. 2000/01: KU:94, rskr. 2000/01:268) Utbyggnaden av marksänd digital TV till rikstäckning och det faktum att de analoga sändningarna kommer att upp- höra innebär i sig en omställning för hushållen. Det är då inte motiverat att allmänheten skall belastas med ytterligare kostnader, utöver TV-avgiften, för att ta del av SVT:s sändningar. I propo- sitionen Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002 2005 (prop. 2000/01:94) framhålls att det ändå kan finnas behov av att kryptera sändningarna även i fortsättningen, t.ex. med hänsyn till det tek- niska samarbetet. Det skall dock inte innebära att någon särskild avgift får tas ut för programkorten av de konsumenter som bara vill kunna ta del av public service-TV. SVT har motiverat kryptering av sändningarna med att det gör det enklare att ta in TV-avgifter, att det av upphovsrättsliga skäl är bra att känna till hur många som abonnerar på SVT:s program, att kunskap om var hushållen finns är Regler och tillstånd för de digitala sändningarna värdefullt vid en avveckling av de analoga sändningarna samt att det ger möjligheter för framtida betaltjänster (SOU 2000:55). Det kan tilläggas att public service-företagens digitala sändningar är okrypterade i såväl som i . Det motiveras i båda fallen med att hushållen inte skall behöva betala något utöver TV-avgiften för att kunna ta del av dessa sändningar. Med ett sådant system blir public service-företagens relation med konsu- menterna densamma som gäller för de analoga sändningarna. De första tankarna på ett nordiskt TV-samarbete väcktes . föreslog att man gemensamt skulle bygga ut sändarnäten och även gemensamt producera TV-program på nordisk basis. En orsak var att det då nya mediet ansågs vara för kostsamt för att kunna utvecklas i de enskilda länderna. har ett antal olika utredningar och förslag om utbyte av TV-program och om samarbete inom TV-området mellan de nordiska länderna presenterats. Utredningarna och förslagen redo- visas kortfattat i betänkandet i kabelnät (SOU 1997:68). De nordiska TV-utredningarna har framför allt varit inriktade på samnordiska helhetslösningar. När dessa inte blivit av har bilaterala initiativ genomförts. Det var efter ett sådant initiativ under 1980- talet som fjärde TV-program, bestående av svenska TV- program från SVT med nuvarande kanalnamnet , började distribueras över delar av . På samma sätt kom- ponerar finska Rundradion (YLE) TV-program för de finsktalande i under namnet TV . Dessa program sänds i svenska kabel-TV-nät samt över via det analoga mark- nätet. har i en rekommendation 1997 föreslagit rege- ringarna i att avsätta medel för att försäkra ett utökat nordiskt TV-samarbete (rek. 20/1997/nord). Syftet med förslaget är att det skall vara möjligt att se grannlands-TV även när TV- sändningarna digitaliseras. Dessutom önskar man öka stödet till nordiska samproduktioner av TV-program. har gjort en uppskattning över hur många nordbor som har möjlighet att ta del av grann- lands-TV och som därmed kan komma att beröras negativt i och Regler och tillstånd för de digitala sändningarna med den pågående digitaliseringen av sändningarna (Nordic Media Trends, 2001). I är det av befolkningen som har möjlighet att ta del av SVT:s analoga sändningar. I kan av befolkningen ta del av de svenska programmen. I har (förutom ) av befolkningen denna möjlighet. I kan av befolkningen se dansk public service-TV och kan se norska eller finska (förutom TV ) public service-sändningar. De begränsningar av tillgängligheten till grannlands-TV som digitaliseringen kan komma att innebära har åter uppmärksammats genom ett medlemsförslag från mittengruppen i . Medlemsförslaget föreslår att de nordiska regeringarna skall säkerställa fortsatta sändningar av grannlands-TV då marknäten digitaliseras. Regeringarna bör enligt förslaget verka för att de som bor i skall ha möjlighet att abonnera på TV-program i ett annat nordiskt land och att sändningarna av nordisk public service- TV ökar i hela . Man tycker också att det är viktigt att höga kostnader inte skall drabba nordiska medborgare som vill ta del av ett gränsöverskridande TV-utbud. Dessutom understryker man att nationella avtal om upphovsrätt inte får bli ett hinder för en gränslös television. överlämnade en arbetsgrupp i en rapport till kommunikationsministern. Rapporten tar upp möjligheterna att ta del av SVT:s program i samband med digitaliseringen av sänd- ningarna. Arbetsgruppen bestod av representanter från kommu- nikationsministeriet, public service-företaget och sändarföre- taget Digita. I rapporten förordas att tillgängligheten till SVT:s program skall vara minst densamma efter digitaliseringen som den är för de analoga sändningarna. Detta förutsätter förhandlingar mellan Fin- lands och regeringar. Syftet med sådana förhandlingar är att klargöra bl.a. kostnaderna för upphovsrätt samt frågan om kryptering av SVT:s sändningar. Det är främst tekniska och ekonomiska skäl som rest hinder för ett brett nordiskt TV-utbud. Den tekniska utvecklingen bidrar nu till att sänka hindren. Genom digitaliseringen blir det möjligt att förmedla fler TV-program inte bara i kabelnät och via satellit utan också i de digitala marknäten. Digitaliseringen ger möjligheter både till ett större utbud och till sändningar för väsentligt lägre kost- Regler och tillstånd för de digitala sändningarna En ny politisk situation har uppstått när det gäller att möjliggöra ett utbud där alla hushåll kan ta del av TV-program från alla de nordiska länderna. Av drygt 100 ansökningar för sändningstillstånd i det svenska digitala marknätet har endast en gällt nordiska grannlandsprogram. Att intresset från grannländernas public service-företag är så svagt beror troligtvis på att uppdragen är så formulerade att de enbart fokuserar på ett TV-utbud för det egna landets tittare. Uppdragens utformning försvårar vidarespridning av nordisk grannlands-TV. har kommersiella företag primärt andra intressen än att sprida public service-TV eftersom de har trott på större vinster genom andra satsningar. Rörligheten över nationsgränserna är stor och växande. har av befolkningen i rötter i och nära släktingar i de nordiska grannländerna. Antalet kortare vistelser i de nordiska grannländerna ökar. Internationell rörlighet på arbets- marknaden är för många med lägre inkomster och kort utbildning endast praktiskt möjlig inom . Integrationen inom näringslivet växer. Allt flera svenska arbetsplatser är beroende av vad som sker med dessa företag också i grannländerna. Den kulturella samhörigheten i är mycket stor. Den svenska kulturen kan inte förstås utan kunskaper om dess nordiska sam- manhang. En ökad tillgång till nyhetsförmedling, kultur och doku- mentärprogram via nordisk grannlands-TV berikar . SVT sänder sina program i det digitala marknätet krypterat. Endast den som har tillgång till ett särskilt kort i sin mottagare kan ta del av utbudet. När de analoga sändningarna ersatts av digitala sändningar skulle det därför inte vara möjligt för de som bor i gränsregionerna i grannländerna att ta del av dessa program med egen antenn. Åtskilliga tiotals tusen tittare som tar emot svenska sändningar genom s.k. over-spill vid gränserna skulle gå miste om denna möjlighet.