sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — För denna upp- gift har polismannen utbildats och erhållit särskilda befogenheter. Nattvakter och brandvakter var närmast att betrakta som de första medeltida poliserna. Av stadslag framgår att alla skulle de vård och vaka i staden om göra, en skyldighet som ålåg alla byamän efter mantal2. Efter hand som regeln utvecklades fick emellertid polisen ensam uppgiften att ansvara för god ordning och politi, alltså stadsinvånarnas säkerhet till liv, lem och egendom. Fram till 1500- talet var kriminaliteten och därmed även polisen knuten till städerna. Polisens uppgifter bestämdes av straffrätten som främst fick sin utformning av hänsyn till stadslivets förhållanden3. har dock med tiden tilldelats vissa andra uppgifter som ligger vid sidan av dem som omfattas av den centrala funktionen att upprätthålla den allmänna ordningen och säker- heten. Somliga av dessa uppgifter har polisen tilldelats i kraft av polismannens särskilda kompetens och befogenheter, för andra är skälen mycket svagt om ens något, kopplat till detta eller till den centrala målsättningen med polisverksamheten. Ett exempel på detta är lagen (2000:537) om märkning av hundar. Genom denna lag ankommer det på polisen att under vissa förutsättningar omhänderta en hund som påträffas omärkt eller utan någon ägare antecknad i centrala registret. Om hundens ägare inte låter märka hunden eller anmäla ägarskapet till registret, får polismyndigheten sälja, skänka bort eller avliva hunden. 2XV 12 § KB stadslag. 3Anners, E. (1997): Brottet, straffet och polisen i den europeiska rättsutvecklingen. De samhälleliga uppgifterna fördelas oftast med utgångspunkt i ändamålet med myndigheterna. Av polislagen framgår att tanken är att polisen skall ha en repressiv roll. Andra myndigheter, som t.ex. , har som sitt uppdrag att vårda och behandla. Hur olika uppgifter fördelas mellan dessa myndigheter är i viss mån ett uttryck för den människosyn man vill förmedla. Ett samhälles värderingar kan naturligtvis förändras över tiden. De författningar som styr fördelningen av uppgifter måste då förändras. Det kan också förekomma att lagstiftarens värderingar i detta avseende av olika anledningar inte får genomslag i praktiken. Ett belysande exempel på detta är tillämpningen av lagen (1976:551) om omhändertagande av berusade personer (LOB). Fylleri avkriminaliserades 1977, som LOB trädde i kraft. Motiven till införandet av LOB och avkriminaliseringen var att det växte fram ett nytt betraktelsesätt i fråga om alkoholmissbruk och dess orsaker, som förespråkade att det borde tas mer hänsyn till sociala aspekter när det gäller omhänder- tagande och rehabilitering av alkoholberoende personer. I för- arbetena till LOB konstaterades att de som greps för fylleri oftast var personer med sociala problem och ett långvarigt missbruk bakom sig. Den syn som borde råda var enligt förarbetena att sådana problem inte skall lösas genom att straffbelägga symptomen utan att försöka komma till rätta med orsakerna till problemen. Lagstiftarens tanke var alltså att LOB skulle ge möjligheter att hantera berusade personer på ett mer humant sätt och i stället för straff ge vård och omsorg. Utvecklingen har dock inte riktigt infriat lagstiftarens förväntningar. påbörjades visserligen inom vissa kommuner en försöksverksamhet med till- nyktringsenheter i avsikt att ersätta förvaringen i polisarrest. Enligt de utvärderingar som gjorts fungerade enheterna väl för ca 75–av de omhändertagna. För de omhändertagna som var aggressiva och bråkiga fungerade dessa mindre bra. Sedan försöksverksamheten med tillnyktringsenheter avslutades, har många enheter lagts ned. Skälet till dessa beslut är, enligt en upprättad departementspromemoria, i första hand ekono- miska avvägningar (Ds 2001:31). förvaras därför omhänder- tagna berusade personer i stor utsträckning i polisarrest på samma sätt som skedde . På vissa andra områden kan det diskuteras om de rådande värderingarna i samhället om hur utsatta grupper bör behandlas, har fått genomslag i de författningar som styr fördelningen av uppgifterna att använda våld mot sjuka personer i offentliga sammanhang. En rådande uppfattning torde t.ex. vara att psykiskt sjuka personer bör hanteras av yrkeskategorier som är särskilt utbildade för detta. Polisens rätt att bruka våld ska endast komma till användning när åtgärder från den vårdande personalen inte är tillräckliga. Ett liknande resonemang kan föras om personer som skall omhändertagas enligt lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Det torde i det närmaste vara en självklarhet att det är mer värdigt och humant om personer i sjukdomstillstånd möts av för ändamålet särskilt utbildade yrkeskategorier, t.ex. mentalvårdare. Däremot kan polisen behöva finnas med, men då för att bistå med handräckning i situationer där den vårdande personalen behöver sådan hjälp för att kunna utföra sina uppgifter. För denna uppgift har polisen utbildning och kompetens. Den naturliga utgångspunkten bör således vara att när problemen primärt handlar om missbruk och sjukdom, ska den personal som har vårdutbildning och i uppdrag att bedriva vård utföra uppgiften. Något annat sätt att fördela arbetsuppgifterna vore inhumant och kan knappast sägas stämma överens med den rådande människosynen i samhället. ges dock uppdrag till polisen som vårdutbildad personal är mer lämplig att utföra. Stort förtroende ställer krav Polisens uppgifter går långt utöver ändamålet med polisen som det finns beskrivet i 1 § polislagen. Detta kan inte endast förklaras av att nya uppgifter genom lag och förordning lagts på polisen. Förväntningarna på att polisen ska ge bistånd till myn- digheter och till allmänheten har ökat i takt med att samhället förändrats. Uppgifter som ligger utanför kärnverksamheten anses ha blivit så omfattande och så otydliga i sina avgränsningar, att det utgör en belastning för polisorganisationen. En bild som för- medlats är också att allmänheten har allt större förväntningar på polisens servicefunktion. Man vill bland annat att de ska fylla serviceuppgifter som utifrån den enskildes perspektiv kan verka fullt rimligt, men som inte alls hör hemma i polisens kärn- Ett exempel på detta är begäran om hjälp från polisen att öppna en bil när en medborgare låst in sina bilnycklar. Det stora förtroende som polisen åtnjuter hos allmänheten kanske har lett till krav som inte är helt lätta att uppfylla. 3Renodling av polisens arbetsuppgifter , liksom all annan verksamhet, måste kontinuer- ligt se över sin roll och sina åtaganden. Detta innebär att strukturförändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Regeringen har en central roll vid bedömningen av vilka åtgärder som behövs för att komma tillrätta med de effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ända- målsenligt organiserade, att myndigheter inte har ovidkommande eller överlappande uppgifter osv. Sådana åtgärder har t.ex. bedömts nödvändiga inom dom- stolsväsendet. vidgades domstolarnas arbetsuppgifter, dels i och med att de övertog andra myndigheters uppgifter som t.ex. tillhandahållande av olika register, dels i och med att myndighetsbeslut oftare kom att överprövas i domstol i stället för i överordnad förvaltningsmyndighet. I den omorganisa- tion som pågår av domstolsväsendet är syftet att avgränsa domstolarnas uppgifter till den dömande verksamheten. Domarnas arbete ska renodlas till rättsskipning och de ska i ökad utsträckning ges möjlighet att specialisera sig. Vissa av domstolarnas tidigare uppgifter att tillhandahålla olika register och inskrivningar har flyttats över till andra myndigheter. har t.ex. inskrivningar av företagsinteckningar flyttats från till . Eftersom den verksamheten är avgiftsfinansierad har ingen resursöverföring skett. Vidare har tingsrätternas bouppteckningsverksamhet övertagits av skattemyn- digheten. I samband med detta har också en resursöverföring skett. Av skäl som nämnts ovan ska renodlingen av den statliga verksamheten fortsätta. Det innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Syftet är bl.a. att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och mellan myndig- heterna och andra subjekt. Inriktningen är att värna om de statliga Renodling av polisens arbetsuppgifter De uppgifter som inte tillhör kärnverksam- heterna bör enligt regeringen avvecklas eller överlåtas till någon annan huvudman (Regeringens skrivelse 2000/01; Regeringens förvaltningspolitik, s. 10). I linje med regeringens förvaltningspolitik är ett av utredningens uppdrag är att lämna förslag till ändringar i polisens arbets- uppgifter som innebär att polisens verksamhet renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion, dvs. att minska brottsligheten och öka tryggheten. Att döma av de exempel som lyfts fram i direktiven, är det tydligt att man med renodling i första hand tänker sig överflyttning av arbetsuppgifter som polisen utför, till andra organ. Man pekar t.ex. på att polisutbildad personal tillfälligt kunnat frigöras i och med att parkeringsvakter i stället för poliser getts möjlighet att utföra bevakning av långa och breda transporter. Som möjliga områden för överflyttning nämns också stängsling av gruvhål, åtgärder mot döda och levande djur samt sysslor av administrativ karaktär som t.ex. prövning av ansökningar att använda offentlig plats. Genom att helt eller delvis flytta arbetsuppgifter som polisen utför till andra myndigheter eller organ kan resurser frigöras till att förebygga och utreda brott samt till att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten. Men renodling av verksamheten kan, som avhandlas närmare nedan, också förstås på annat sätt. Avlastning genom generella åtgärder Enligt direktiven ankommer det på utredaren att förutsättningslöst överväga och lämna förslag till sådana förändringar som innebär en mer renodlad och effektiv polisverksamhet till gagn för med- borgarna. Innan utredningen närmare diskuterar renodling vill vi kort nämna att en viss del av den effekt som en renodling av den polisiära verksamheten förväntas kunna ge, emellertid också kan erhållas på annat sätt än genom överflyttning av uppgifter till andra myndigheter eller organ. Flera förslag har förts fram. Ett är att genom generella åtgärder avlasta den polisutbildade personalen från en del uppgifter. I åtalsrättskommitténs betänkande (SOU 1976:47) Färre brottmål, föreslogs t.ex. en utvidgning av utrymmet att meddela åtalsunderlåtelse, liksom möjligheterna till förunder- sökningsbegränsningar och rapporteftergifter. Remissinstanserna var dock kritiska till förslagen i betänkandet. Ett annat exempel är de förslag som lämnades av Renodling av polisens arbetsuppgifter och som innebar att sanktionsavgifter skulle ersätta straff inom vissa områden av trafiklagstiftningen (Ds K 1985:8). Rationalisering och effektivisering ger avlastning I andra sammanhang har man pekat på rationaliseringar som ett sätt att frigöra polispersonal. Chefen för har t.ex. uppmanat polisen att fortsätta driva rationaliseringsarbetet, genom t.ex. koncentration av ekonomi-, personal- och lönefunktioner, för att frigöra resurser i kampen mot vardagsbrottsligheten och för de prioriterade områdena (prop. 1998/99:1). Förslag finns också om att rationalisera uppföljnings- och analysarbetet genom införande av effektivare datasystem. Att det finns en potential inom området rationalisering och effektivisering är också utgångspunkten för regeringens beslut att tillsätta en beredning för rättsväsendets utveckling (dir. 2000:90). Huvuduppgiften för beredningen är att undersöka möjligheterna att öka effektiviteten i rättsväsendets arbete, bl.a. att överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. Beredningen lämnade delbetänkandet (SOU 2001:59) Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar, . Det har också påpekats att det inom ramen för det metod- och utvecklingsarbete som bedrivs inom polisen, och inte minst vid , bör kunna gå att finna lösningar för ett mer rationellt utnyttjande av befintliga resurser. Metod- och kunskapsutveckling rationaliserar verksamheten Polisverksamhet, liksom all annan offentlig verksamhet, kan natur- ligtvis också effektiviseras genom metod- och kunskapsutveckling. Detta gäller såväl beträffande den löpande verksamheten som den utveckling som sker i projektform. I och med att det problem- orienterade arbetssättet numera ska genomsyra polisverksamheten har förutsättningarna för ett mer kunskapsbaserat arbete ökat. Kartläggningar av när, var, hur och varför brottsligheten begås i lokalsamhället har blivit alltmer vanliga. Inte sällan kompletteras sådana uppgifter med mätningar av den upplevda tryggheten hos de boende och andra som är verksamma inom området. Kart- läggningarna ligger till grund för prioriteringar och insatser av olika slag. Det är dock utredningens uppfattning att de insatser Renodling av polisens arbetsuppgifter som görs, vare sig det handlar om rent polisiära sådana eller om det handlar om åtgärder i samarbete med andra i lokalsamhället, sällan blir föremål för uppföljning och utvärdering. Detta steg i det problemorienterade arbetssättet är en förutsättning för att verk- samheten ska utvecklas effektivt. Utvecklingen av kunskap om vad som fungerar, vad som inte fungerar och vad som verkar lovande är nödvändigt för att polisresurserna ska kunna användas där de bäst behövs. Extern och intern renodling Föreliggande utredning har dock inte i uppdrag att fritt pröva och ge förslag som frigör polisresurser till den polisiära kärnverksam- heten. Avsikten är i stället att belysa i vilken omfattning en ren- odling av polisens uppgifter kan åstadkomma ett sådant resurstillskott. Men renodling kan diskuteras på i vart fall två sätt. Den ena formen av renodling är vad som kan kallas extern renodling. Med detta menar vi att från polisen föra bort sådana uppgifter som inte bör ankomma på polisen. Det är den typen av åtgärder som exemplifieras i utredningsdirektiven. Den andra handlar om renodling genom en annan fördelning av polisens arbetsuppgifter på olika personalkategorier. Vi kallar detta intern renodling. Sådana åtgärder skulle bl.a. vara att föra över arbetsuppgifter från den polisutbildade personalen till den civil- anställda, så att poliser kan ägna sig åt verksamheter där deras särskilda kompetens och befogenheter behövs. Genom extern renodling frigörs även civilanställd personal som genom intern renodling kan förstärka verksamheter som kanske mer av tradition än av sakliga skäl varit förbehållen den polisutbildade personalen. Det är utredningens uppdrag att föreslå åtgärder som tar till vara den civilanställda personalens kompetens. Frågan om att flytta vissa arbetsuppgifter från polisen till andra myndigheter eller organ, har diskuterats . Det har i olika sammanhang påpekats att uppgifter som ligger utanför polisens kärnverksamhet blivit så omfattande och så otydliga i sina avgränsningar att det utgör en belastning för polisorganisationen. Detta påpekades redan vid tiden för polisens förstatligande och har Renodling av polisens arbetsuppgifter sedan upprepats i alla de utredningar som tidigare refererats till i denna framställning. Syftet med renodlingen är också densamma i alla de sammanhang som detta diskuterats under de senaste i vart fall dryga fyrtio åren. En renodling som får till följd att polisutbildad personal avlastas från s.k. övrigverksamhet skulle innebära att polisen i större utsträckning skulle kunna koncentrera sina resurser på det egentliga polisarbetet. Huvudmannaskapet för polismyndighetsärenden ifrågasätts Slutsatsen som dras i de olika utredningarna är dels att polisen inte ytterligare ska ta på sig andra myndigheters arbetsuppgifter, dels att det finns uppgifter som bör flyttas över från polisen till andra myndigheter och organ. Det vanligast förekommande området där det ifrågasätts om uppgiften ska ligga på polisen, är polis- myndighetsärenden. Redan vid förstatligandet av polisen uttalades att vissa polismyndighetsärenden bör flyttas från polisen. Principen som då lyftes fram och som återkommit i de olika utredningarna, är att polisen inte bör belastas med förvaltnings- uppgifter i andra fall än när ordnings- och säkerhetssynpunkter ingår som väsentliga moment eller när maktbefogenheter kan behöva utnyttjas. Som typexempel på uppgifter som kan lyftas bort från polisen nämns olika tillståndsärenden, t.ex. ansökningar om att utnyttja offentlig plats. Vidare ifrågasätts från flera håll om polisen ska vara passmyndighet eller om den uppgiften ska flyttas över till annan myndighet. Andra myndigheter ibland lämpligare utförare Utöver den del av polisens verksamhet som ibland kallas service- verksamhet, finns många andra uppgifter inom polisen där man ställt frågan om inte andra myndigheter eller organ skulle kunna sköta uppgiften bättre eller i vart fall lika bra. Det finns också exempel på uppgifter som polisen utför och som ifrågasätts om det överhuvudtaget bör vara ett samhälleligt åtagande. I kapitel 5 kommer de olika områden som i utredningar och i andra dokument diskuterats som möjliga för extern renodling, att presenteras utförligt. Det kan dock här kort nämnas att det inte alltid är uppgiften i sin helhet som ifrågasätts om den är polisiär Renodling av polisens arbetsuppgifter Det förekommer nämligen också att det ifrågasätts om inte uppgifterna i takt med att handläggningen fortskrider når en punkt där de, mot bakgrund av kravet på polisiär relevans, bör övergå från att vara ett ansvar för polisen till ett ansvar för en annan myndighet eller organ. Med denna utgångspunkt ifrågasätts t.ex. polisens arbetsuppgifter när det gäller handräckning åt andra myndigheter. Argumenten för respektive emot att renodla den polisära verksamheten genom överflyttning av viss arbetsuppgift till annan myndighet eller organ, eller genom att på annat sätt upphöra med den, är många och ett argument för en sådan ordning har vanligtvis också ett eller flera motargument. Skälen för och emot kan naturligtvis också variera beroende vilken specifik arbetsuppgift som avhandlas. Huvudargumentet för att verksamheten som sådan renodlas är, som nämnts ovan, att polisen inte ska sysselsätta sig med andra uppgifter än sådana som utgör ett naturligt led i polisens funktion att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Genom att avlasta polisen från andra uppgifter kan kärnverksam- heten förstärkas. Men finns andra fördelar med renodling. Det har t.ex. hävdats att den sammanblandning av olika roller som följer av att polisens uppgifter är så många och så olika, är negativt ur effektivitetssynpunkt. Renodling av verksamheten skulle kunna bidra till att yrkesidentiteten blir klarare, vilket har betydelse för förhållandet till allmänheten. En tydlig roll och identitet klargör för både allmänhet och polis vilka förväntningar som ska finnas och vilka som kan vara möjliga att infria. En minskad splittring av polisens arbetsuppgifter skulle också kunna bidra till positiva effekter för ledning och styrning, och därigenom på polisens effektivitet. Ett till detta ibland kopplat argument för renodling är att polisen inte är den myndighet eller det organ som har den bästa kom- petensen eller som har den samhälleliga rollen att utföra alla de uppgifter som åligger polisen. Argumentet används inte sällan för att ifrågasätta många av de handräckningsuppdrag som polisen utför åt hälso- och sjukvården och polisens uppgifter avseende hantering av levande och döda djur liksom en så udda uppgift som stängsling av gruvhål. Beträffande bl.a. de två sist nämnda Renodling av polisens arbetsuppgifter uppgifterna brukar också anföras att de, i kraft av att de innefattar vissa uppdrag som är sällan förekommande och ofta komplicerade, blir onödigt kostsamma. Även för sådana sporadiska uppgifter krävs ju att polismyndigheterna har den kompetens som krävs och att de håller sig uppdaterade vad gäller eventuella nya lagar och regler som gäller inom områdena. Argumenten mot att flytta verksamheter från polisen till annan myndighet innehåller skäl som att uppgifterna ibland ger s.k. polisiära spin-offeffekter. Att polis medverkar vid t.ex. flygande besiktningar av fordon motiveras ibland av att brott och eftersökta personer ibland upptäcks i samband med sådana fordonskontroller. Liknande skäl anförs till varför polisen upptar förlustanmälningar. Det har t.ex. hävdats att försäkringsbolags krav på anmälan av förlorat gods har en brottsförebyggande effekt, eftersom risken för att anmälaren anger ett högre värde på godset än vad det faktiskt är värt, antas vara mindre än om en sådan polisanmälan inte hade krävts. Positiv bild av polisverksamheten Den hjälpande verksamheten och serviceverksamheten, dvs. de uppgifter som avses i 2 § 4–5 polislagen, motiveras inte heller sällan med att sådana uppgifter behövs inom polisen för att skapa en positiv bild av polisverksamheten och därigenom bidra till att öka allmänhetens förtroende för polisen. Andra argument för den s.k. övrigverksamheten är att den behövs för att bl.a. äldre poliser ska kunna erbjudas uppgifter som är mindre betungande. Uppgifter som inte kräver polisutbildning De flesta uppgifter inom polisens verksamhet ställer krav på att personalen som ska utföra dem är utbildade poliser. Men är det tydligt att polisverksamheten också innehåller uppgifter som inte på något vis kräver en polisutbildning. Dessa uppgifter sköts i stor utsträckning av civilanställda, dvs. av personer som har inte Renodling av polisens arbetsuppgifter Det handlar t.ex. om administrativa uppgifter såsom vissa servicefunktioner, personalhandläggning, ekonomi, IT m.m. Därutöver finns arbetsuppgifter som enligt lagar och förordningar ska utföras av polisorganisationen, men för vilka det i praktiken inte heller krävs polisutbildning. Det gäller t.ex. hand- läggning av ansökningar om olika slags tillstånd, pass, hantering av hittegods m.m. I princip ankommer det på polischefen att besluta i sådana ärenden, men beslutanderätten har i stor utsträckning delegerats till såväl poliser som civilanställda. Vidare finns uppgifter som ligger inom ramen för den polisiära kärnverksamheten som kan utföras av en kombination av polis- utbildad personal och civilanställda. En del av en uppgift kan t.ex. kräva en polismans kompetens och beslut medan en civilanställd kan utföra resterande delar av uppgiften. Det som kan diskuteras i renodlingssyfte är den procentuella fördelningen mellan poliser och civilanställda. Exempel på sådana befattningar är arbete som radiooperatör och brottsutredare. Gemensamt för dessa uppgifter är att de naturligtvis kräver kunskap och kompetens kring polisens verksamhet och arbete, men däremot inte polisutbildning i varje moment. Variationerna i hur de olika polismyndigheterna löser uppgifter av detta slag varierar kraftigt. I vissa län använder man generellt sett betydligt fler civilanställda för sådana uppgifter än i andra län. Till detta finns också historiska förklaringar. En sådan är att minskade antalet civilanställda genom framför allt uppsägningar. På flera håll i landet löste man detta genom att i stället placera polisutbildad personal på uppgifter som tidigare utfördes av civilanställda. Arbetsuppgifter utanför kärnverksamheten har också använts för att ge utvecklingsmöjligheter för poliser som bedömts lämpliga för att gå vidare i en annan typ av yrkeskarriär. Dessutom har sådana tjänster använts för ett bereda möjlighet till omplacering av poliser som av olika arbetsmiljömässiga skäl behövt andra uppgifter. är det angeläget att konstatera att man tillämpat detta på mycket skiftande sätt mellan de olika polismyndigheterna. Behovet av intern renodling av polisverksamheten har under- strukits i ett antal olika utredningar och i andra Renodling av polisens arbetsuppgifter