sou · GPB352d1 · 2002-01-01 00:00:00 — antingen vara arbetsgivareregistrerat, momsregistrerat eller F- skatteregistrerat. Alla aktiva företag skall ha minst ett arbetsställe, där det förekommer någon typ av verksamhet . Med antal anställda menas det faktiska antalet personer som har sin 1 Vi ansluter oss här till den tidigare nämnda om de enskilda alternativen inom skolan, vården och omsorgen (Loord-Gynne & 1995:20 ff.). huvudsakliga anställning i företaget.2 Uppgift om antalet anställda grundar sig på de kontrolluppgifter som företaget lämnat men också på uppgifter som infordrats via enkäter (gäller företag med fler än ett arbetsställe). uppdateras , medan uppdateringen av antalet anställda görs en gång (SCB 2001). SCB använder sig av Svensk standard för näringsgrensindelning, SNI, och vi har varit hänvisade till att följa denna indelning av välfärdstjänsterna. Antalet anställda är summerat från arbetsställen med respektive SNI-kod i varje kommun.3 Vår ambition har varit att spegla utvecklingen , men detta har stött på mättekniska problem, eftersom näringsgrensindelningen har ändrats . Den gamla, SNI69, ansågs föråldrad och ersattes av SNI92, som har EU:s näringsgrens- standard som bas och är mera detaljerad4 (SCB 1999). redovisade näringsgrenarna enligt både SNI69 och SNI92. Uppgifterna visade sig vara så disparata att en jäm- förelse mellan tiden före och efter 1993 inte är meningsfull. Vi har därför fått begränsa oss till att redovisa utvecklingen . Av andra studier har framgått, att omfattningen av de alter- driftformerna var relativt blygsam , och att utveck- lingen på flera av välfärdsområdena tog fart först en bit in på 1990- talet, sedan lagstiftning och ändrade statsbidragsregler underlättat sådana reformer (1993; Loord-Gynne & , 1995; Montin 1997; 2000a; 2001). Eftersom vi haft tillgång till data även för , har vi låtit tidsserierna sträcka sig också över detta år, för att följa pågående tendenser. De mera ingående analyserna görs dock på för- hållandena 1999. 2 Personal från s.k. bemanningsföretag ingår inte i statistiken över anställda i välfärdstjänsterna. 3En viss osäkerhet kan finnas när det gäller anställda med kommunen som arbetsgivare. Enligt muntlig uppgift från SCB förekommer det att kommuner anmäler alla sina anställda under den näringsgren som har flest antal anställda i kommunen, och att viss personal därför blir felkodad. Inom Individ- och familjeomsorg, som omfattar den kommunala arbete bland annat med socialbidragshandläggning, hade närmare hälften av landets kommuner inte anmält någon kommunalt anställd, vilket uppenbarligen inte är korrekt. Andelen anställda i alternativ drift på detta område blir därigenom också missvisande, varför särredovisning av området Individ- och familjeomsorg tyvärr har fått utgå. Området ingår dock i Välfärdstjänsterna sammantagna. 4Exempelvis har den gamla SNI-koden Hälso- och sjukvård delats upp i 8 underavdelningar. Andra verksamheter har flyttats från en näringsgren till en annan; exempelvis återfanns Barnomsorg inom förskola tidigare under avdelningen Undervisning, medan Annan barnomsorg fanns under Barnavård och ungdomsvård. Välfärdstjänster till salu SOU 2001:52 De verksamhetsområden som studeras är följande: N Skola (grundskola, gymnasieskola och vuxen- utbildning) N Hälso- och sjukvård, tandvård N Äldre- och handikappomsorg N Vård och behandling i hem för vård eller boende (HVB) N Välfärdstjänsterna totalt (där utöver ovanstående tjänste- områden också individ- och familjeomsorg samt vissa andra sociala och humanitära tjänster ingår) För information om kommuner har använts databasen 2000, som sammanställts vid Statsvetenskapliga institu- tionen vid . Vidare har vissa uppgifter hämtats från Jämförelsetal för , som ges ut av , och . Uppgifter om mandatfördelningen inom landstingen har erhållits från Statskontoret. För den kommunanalys som görs på de olika välfärdstjänste- områdena, har vi valt följande indikatorer på strukturella och poli- tiska förhållanden i kommunerna: N Strukturella variabler: Kommuntyp5, folkmängd, andelen tätortsboende och andelen lågutbildade i befolkningen samt antal skattekronor per innevånare; N Politiska variabler: skattesats, kommunens service- utbud i form av ett index, som speglar täckningsgraden för ett tiotal kommunala tjänster6 med riksgenomsnittet satt till 100, samt, som en indikator på politisk färg i kommunen, andelen röster på moderata samlingspartiet respektive socialdemo- kratiska partiet i kommunvalet . Valet av M-röster och S-röster motiveras av att alternativet, politisk majoritet i kommunfullmäktige, kan vara svårtolkat med många lokala partier och olika allianser över partigränserna, men också av att privatiseringsfrågan varit mest intensiv i dessa två partier. 5Kommungruppsindelningen är den som används av SCB och utgår från folkmängd, läge, tätortsgrad, antal invånare per km2 och näringsstruktur. 6I indexet har vägts in kommunala tjänster från områdena fritid, kultur, barnomsorg, utbildning, socialtjänst i form av socialbidrag samt äldre- och handikappomsorg (se vidare & SCB 1998). Sambandet mellan andelen anställda i privat drift å ena sidan och de strukturella och politiska faktorerna å den andra undersöks bivariat med Pearsons korrelationskoefficient. Med hjälp av partiell korrelation undersöker vi också om sambanden kvarstår när vi kontrollerar för övriga i analysen ingående variabler. 2.3Nya företeelser och begrepp på välfärdstjänsternas 2.3.1Vad är privatisering? I strikt mening innebär privatisering att offentliga myndigheter – stat, landsting eller kommuner – överlåter såväl finansiering som drift och kontroll av en verksamhet till någon utomstående. Privatisering i denna strikta bemärkelse är på det kommunala området egentligen bara möjlig för verksamheter inom den fakulta- tiva, frivilliga sektorn, och inte för verksamheter som kommunen har ett lagstadgat eller förväntat ansvar för, som skola, barnomsorg, äldreomsorg (Loord-Gynne & 1995; 1999). En form av privatisering, där varken finansiering, utförande eller kontroll finns kvar inom det offentliga åtagandet, kan dock nämnas från äldreomsorgens område. I vissa kommuner beviljar man inte äldre personer hemhjälp i form av städning och matinköp, utan hänvisar dem till att köpa dessa tjänster på den privata marknaden, alternativt förlita sig på anhörighjälp (Szebehely 1999). Det förekommer också vidare tolkningar av begreppet privati- sering. I årsrapporten från menar man med privatisering varje form av ökat inflytande för privata aktörer i den offentliga verksamheten, inklusive ett ökat inflytande för brukarna av offentliga tjänster (, , Edebalk & 2001). De höjda brukaravgifterna, främst för barnomsorg och äldreomsorg, men också för tandvård och läkemedel, har även betraktats som en stegvis privatisering av välfärdstjänsternas finansiering (SOU 2000:3). I denna studie har begreppet privatisering använts för att beteckna att utförandet (eller produktionen) av tjänster, som tidigare utförts av den offentliga sektorn, har lämnats över till den privata sektorn – till en firma, ett bolag, ett kooperativ eller en ideell organisation – men med bibehållen offentlig finansiering och kontroll. Ett parallellt begrepp är alternativa driftformer för välfärds- tjänsterna. På det kommunala området innebär detta, att en verk- samhet som har drivits eller kan drivas i förvaltningsform i stället drivs av någon annan än kommunen eller , som regel en privaträttslig organisation, medan kommunen fortfarande svarar helt eller delvis för finansiering och kontroll av verksamheten (1999). De vanligaste formerna för alternativ drift på välfärdstjänste- området är följande, som nedan skall beskrivas något mera utför- ligt: N offentligt ägda företag N driftentreprenader N bidragsfinansierad enskild verksamhet N kundvalssystem med enskild utförare köp av platser på enskild institution N köp av stödfunktioner En kommun eller ett landsting kan föra över – knoppa av – en del av verksamheten till ett kommunalt företag. Genom bolags- bildningen avgränsas uppgifter, ekonomi, inflytande och kontroll, och verksamhetens intäkter och kostnader separeras från övrig verksamhet. Bolagiseringen kan vara ett led i en medveten utför- säljnings- eller privatiseringsstrategi och ett sätt att få ut marknads- värde för den kommunala egendomen vid en försäljning till utom- stående intressenter. , teknik och kommuni- kationer har varit de vanligaste kommunala områdena att bolagi- sera; ett mindre men ökande antal kommunala företag har dock bildats på välfärdstjänsteområdet, t.ex. inom hälso- och sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg/skola (, &1997). De kommunala driftentreprenaderna har varit i fokus för diskussionen om privatiseringen av välfärdstjänsterna. En entre- prenad föreligger när kommunen, ofta efter konkurrens- och anbudsförfarande, avtalar med en extern entreprenör att för kommunens räkning, varaktigt och självständigt, utföra en eller flera tjänster i en sammanhållen verksamhet (, 1997). Kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet och svarar för uppföljning och utvärdering; kommunen behåller således sitt ansvar gentemot de kommuninvånare som utnyttjar tjänsterna. Entreprenadformen dominerar inom kommunernas mjuka verksamhetsområden. uppgick kommunernas samman- tagna entreprenadutnyttjande till , varav inom skola, vård och omsorg.7 På dessa områden har andelen entreprenader ökat , pedagogisk verksamhet från av driftkostnaderna, och vård/omsorg från ; i absoluta tal med sammanlagt (2001). Bidragsfinansierad enskild verksamhet är sådan verksamhet som inte bedrivs på uppdrag av kommunen, men som ändå tilldelas kommunala bidrag eller annat stöd. rör det sig om ideella organisationer som får bidrag till att bedriva en verksamhet utan att det har föregåtts av något upphandlingsförfarande. Exempel på denna driftform är skolor och barnomsorg som drivs av föräldra- kooperativ. Kommunala kundvalssystem, i form av check eller peng är en alternativ driftform som innebär att kommunen inbjuder privata utförare att på lika villkor konkurrera med verksamhet i kommunens egen regi. Kommunen prövar de privata utförarnas lämplighet utifrån fastställda kriterier och ger dem som bedöms lämpliga auktorisation. De kommuninvånare som har rätt till en viss tjänst eller omsorgsinsats får välja fritt mellan kommunala och privata utförare. Utförarna får ersättning från kommunen med det belopp som kommunen fastställt (, 1997). Kundvalssystem förekommer inom skolan och barnomsorgen i form av skolpeng och barn- omsorgspeng. Inom äldre- och handikappomsorgen har man i några kommuner infört checksystem för , och fler kommuner är på väg att införa någon form av kundvalssystem i äldreomsorgen. I föreligger nu ett förslag till kundvalsmodell, både när det gäller hemtjänst och särskilda boendeformer för äldre (). Köp av platser på enskild institution är en alternativ driftform som kan gälla t.ex. plats i hem för vård eller boende (HVB) för miss- brukare eller för omhändertagna barn och ungdomar. 7 av entreprenadvolymen utgörs av köp av tjänster från den offentliga sektorn; exempelvis är andra kommuner stora entreprenörer inom gymnasieskolan (2001). köps för en enskild klient genom ett individuellt avtal, eller genom s.k. avrop från ett ramavtal som slutits med en särskild institution (, 1997). Denna form för alternativ drift förekommer också inom äldreomsorgen – av landets kommuner köper platser i särskilda boenden, som drivs t.ex. av stiftelser eller organisationer (2000a). Alternativa driftformer förekommer också i ökande grad i form av köp av stödfunktioner till den egentliga verksamheten. Det kan gälla städning, måltidsverksamhet och persontransporter inom t.ex. skola, barnomsorg, äldreomsorg och hälso- och sjukvård. På det kommunala området brukar man med konkurrensutsättning avse ett upphandlingsförfarande, där externa anbudsgivare ges möjlighet att lämna anbud i konkurrens med varandra och/eller med en egenregi-enhet. Konkurrensutsättning kan också äga rum utan anbudskonkurrens, när kommunen beslutar att utge bidrag till enskilda huvudmän, t.ex. föräldrakooperativ i barnomsorgen, som då anses konkurrera med och utmana den kommunala egenregiverksamheten. De s.k. kundvalssystemen anses innefatta en permanent konkurrens mellan offentliga och en- skilda utförare. Konkurrensen uppstår i det fallet genom att brukarna kan välja fritt mellan kommunala utförare och av kommunen auktoriserade privata utförare. Däremot räknas det inte som konkurrensutsättning när det förekommer interna förhand- lingar mellan en beställarenhet och en utförarenhet inom kommuner eller landsting (1999). Det förekommer en rad olika företagsformer på välfärdstjänsternas område. I Tabell 1 har de juridiska formerna delats in i tre kategorier. Det är dels offentliga, dels privaträttsliga organisationer. Till de offentliga hör statliga enheter, kommuner, landsting och kommunalförbund. Hit har också förts offentligt ägda aktiebolag, s.k. avknoppade enheter exempelvis inom sjukvården, som har bolagiserats men fortfarande ägs av kommunen/. Kategorisering av företag i välfärdstjänstebranschen efter juridisk form Enskild firma (fysisk person) De privaträttsliga företagen har i vår undersökning delats in i två kategorier – icke vinstsyftande (nonprofit) och vinstsyftande (for profit). Till de förra räknas ideella föreningar, som också kan ha anställd personal för att utföra tjänster på välfärdsarenan. Exempelvis driver Röda Korset sjukhus, härbärgen för hemlösa, handikappföreningar dagliga verksamheter för personer med funktionshinder. Ekonomiska föreningar är den vanli- gaste företagsformen vid kooperativa lösningar, t.ex. föräldra- kooperativ i förskola och skola liksom brukarkooperativ inom äldre- och handikappomsorgen. En ekonomisk förening bildas för att främja medlemmarnas intressen genom en verksamhet, där medlemmarna deltar t.ex. genom att begagna föreningens tjänster eller med egen arbetsinsats. Stiftelser är inte någon form av bolag eller förening, utan bildas genom att egendom enligt ett förordnande avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet, bunden till ett bestämt ändamål. Fristående skolor och privata daghem drivs ofta i stiftelseform, t.ex. Waldorf- eller . Också inom vård- och omsorgsområdet före- kommer stiftelseägda sjukhem och äldreboenden (, 1997; 1997; 2000a). Till de vinstsyftande företagen räknas här enskild firma, handels- bolag/kommanditbolag och privat ägda aktiebolag. Den enskilda firman skiljer sig från de andra företagsformerna genom att den inte är en juridisk person, utan det är en fysisk person som driver en viss näringsverksamhet – firmans ägare svarar själv obegränsat för avtal som ingåtts med företaget. Åtskilliga entreprenörer inom välfärdstjänsterna bedriver sin verksamhet i handelsbolagsform. Ett handelsbolag, som är en juridisk person, bildas när två eller flera personer avtalar om att gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag, och detta har blivit infört i handelsregistret. Formen lämpar sig mindre väl för en större delägarkrets eller för en omfattande verksamhet. Ett kommanditbolag är en form av handelsbolag men skiljer sig något när det gäller ägaransvaret. I handelsbolag är delägarna solidariskt ansvariga för bolagets eventuella skulder, medan s.k. kommandit- delägare endast svarar för belopp som de utfäst sig att sätta in i bolaget. Kommanditbolag är en sällsynt företagsform (Loord-Gynne & 1995). Aktiebolaget är den vanligaste företagsformen i vårt land och den viktigaste privaträttsliga organisationsformen i näringslivet, antals- mässigt och ekonomiskt. Den som äger aktier i ett företag är delägare i bolaget och har rösträtt i förhållande till sitt aktie- innehav. Varje aktie berättigar till andel i bolagets vinst (utdelning på aktierna). Stora bolag har som regel tusentals delägare men kan domineras av några få röststarka ägare, t.ex. institutioner som banker och försäkringsbolag. Små aktiebolag är ofta familjeägda med några få eller en enskild ägare, s.k. fåmansföretag och familjeföretag (stora lexikon). Aktiebolagsformen har utvecklats för att bedriva affärsmässig verksamhet och utgår från att ägaren generellt sett syftar till maximal utdelning på sitt kapital. Till de fördelar som angetts med aktiebolagsformen i kommunala sammanhang hör att den ger ett väl beprövat, välkänt och smidigt regelverk – jämfört med t.ex. stiftelser – medan som nackdelar har angivits bristande insyn och begränsade kontrollmöjligheter jämfört med offentligt drivna verksamheter (, 1997). 2.3.5Den rättsliga grunden för alternativ drift av välfärdstjänster Grundlagsstöd för myndigheters rätt att anlita externa utförare av tjänster finns i Regeringsformen (KK 1974:152). Vidare stadgar Kommunallagen (SFS 1991:900) att en kommun får lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en enskild individ. Särskilt lagstöd för alternativ drift inom de olika välfärdstjänsteområdena finns sedan i speciallagstiftningen, t.ex. Skollagen (SFS 1985:1100), Hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763) och Socialtjänstlagen (SFS 1980:620). Exempelvis stadgas i Socialtjänstlagens 4 § att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom social- tjänsten. Ett undantag är uppgifter som innebär myndighets- utövning8, som inte får överlämnas till ett bolag, en förening, en stiftelse eller en enskild individ. Det innebär exempelvis att beslut enligt Socialtjänstlagen om bistånd i form av hemhjälp, beslut om omhändertagande av barn och ungdom eller tvångsvård för vuxna missbrukare inte får lämnas till en entreprenör, medan utförandet av själva tjänsten kan överlämnas till en sådan (, 1997). Frågan om också utredningar inom social- tjänsten, t.ex. en barnavårdsutredning, kan läggas ut på entreprenad har aktualiserats bl.a. i . () har tagit upp principfrågan . Eftersom lagen säger att myndighetsutövning inte kan lämnas över till någon annan, hävdar JO att inte heller de utredningar som föregår besluten kan hanteras på detta sätt. JO menar att det inte går att skilja på beredningen av och beslutet i ett ärende (). 2.4Utvecklingen av alternativa driftformer Här skall nu redovisas hur de alternativa driftformerna för välfärds- tjänsterna har utvecklats i , som det speglas i antalet anställda i olika former av enskilda företag respektive i offentliga verksamheter. Som tidigare framgått, har förändringarna i näringsgrensindelningen inneburit att vi börjar redovisningen med . Ett undantag gäller skolan, där data är så osäkra, att redovisningen i stället startar med siffror. Eftersom utvecklingen varierar mycket mellan de olika välfärdstjänsterna, görs en kartläggning av varje område för sig, därefter följer en överblick över alla välfärdstjänsterna samman- tagna. Redovisningarna följer ett gemensamt mönster och innefattar antalet och andelen anställda i offentliga verksamheter, i vinstsyftande företag och i icke vinstsyftande företag 1993–2000. att bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet för den enskilde. Vidare redogörs för situationen 1999 när det gäller de enskilda företagens juridiska form och antalet anställda i de olika företags- formerna, liksom företagens storleksordning på de olika välfärds- områdena. Ett inte obetydligt antal företag uppges ha noll anställda, men eftersom en förutsättning för att komma med i stati- stiken är att företaget är aktivt och bedriver verksamhet, har dessa redovisats som enmansföretag i tabellen över antalet verksamma i olika juridiska former. I samma tabell särredovisas också antalet anställda i offentligt ägda aktiebolag; dessa inkluderas i övriga tabeller och figurer i de offentligt anställda. Slutligen redovisas resultatet av analyser på kommunnivå. Till området barnomsorg räknas här daghem och andra former av förskola, sexårsklasserna9 inräknade, men också annan barnomsorg, t.ex. familjedaghem (dagmammor), fritidshem och parklek. Barnomsorg som drivs av någon annan än kommunen är inget nytt i – privata daghem och dagmammor har funnits . Genom nya statsbidragsregler 1984 blev det möjligt för icke- kommunala daghem att få kommunala driftsbidrag, om de drevs av exempelvis föräldrakooperativ eller erbjöd en särskild form av pedagogik. Under den borgerliga regeringen – 1994 öppnades möjligheterna för vinstsyftande företag att driva offentligt finansie- rade daghem – då upphävdes den statliga förordning som hindrat kommunala bidrag till sådan verksamhet. Efter regeringsskiftet avskaffades lagen om etableringsfrihet, och varje kommun fick rätt att besluta om en privat förskola skall erhålla kommunala bidrag eller inte (se även och kapitel i denna volym). (2000a) redovisar en ökande andel barn i barnomsorg i enskild regi, framför allt inom förskolan, där av barnen var inskrivna i enskilda förskolor 1999 (att jämföra 1995). Barn i enskilda familjedaghem utgjorde och i fritidshem . 9 är förskoleklasser för sexåringar en egen skolform. Förskoleklassen omfattas av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo94 (2000a). Antal anställda inom barnomsorg i offentlig respektive privat drift, 1993–2000 Som framgår av Figur 1 har antalet anställda inom barnomsorgen minskat avsevärt , från 137 000 till 110 000, en minskning med . De offentligt anställda har minskat med mer än 30 000 personer, medan de enskilda alternativen har ökat med 6 000 anställda, en ökning med . Det är de vinstsyftande företagen som visar den starkaste ökningstakten. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinst- syftande företag inom barnomsorgen, 1993–2000 Av Figur 2 framgår att det inom barnomsorgen är de icke vinst- syftande företagen som dominerar bland de privata driftformerna, främst ekonomiska föreningar, som är den företagsform som är vanligast och mest lämpad för föräldrakooperativ (Loord Gynne & 1995). Denna företagsform har 1999 lika många anställda som alla andra juridiska former för alternativ drift sammantagna (Tabell 2). Bland de vinstsyftande företagen är det de privat ägda aktiebolagen som har flest anställda . Där- emot är offentligt ägda aktiebolag inte någon alternativ driftform som används inom barnomsorgen – i hela riket fanns 1999 endast 20 anställda redovisade, från en kommun. Antal verksamma inom barnomsorgen i olika former av alternativ drift, 1999 Summa anställda i enskilda företag I Figur 3 redovisas de privat ägda företagen efter storleksklass (observera att denna figur redovisar företag, inte anställda). Det är små företag som är vanligast i barnomsorgen. Den största gruppen är företag med en till nio anställda – de utgör två tredjedelar av de drygt 2 000 enskilda företag som finns inom branschen. Näst största gruppen () är företag med noll anställda – det är rimligt att tänka sig att här återfinns dagmammor, som inte har anställning. , med 10–99 anställda, utgör av de enskilt drivna företagen; endast ett företag i den högsta storleksklassen finns redovisat, men det har i gengäld mer än 500 anställda. De privata företagens storleksklass inom barnomsorgen i procent efter antalet anställda, 1999. Av landets 289 kommuner var det 84 kommuner som inte hade någon alternativ drift i barnomsorgen, övriga hade det i varierande grad, mellan av de anställda. Om vi studerar fördelningen på olika kommuntyper (Figur 4), framgår det att anställda i privat drift i barnomsorgen är vanligast i de tre största städerna och deras förorter (). Minst vanligt är det i industrikommuner () och det som kallas övriga större och övriga mindre kommuner (), medan andelen i privat drift ligger i glesbygd, landsbygd och medelstora städer. Procentandelen anställda i privat drift inom barnomsorg, fördelat efter kommuntyp, 1999 Medelstora städer Industrikommuner Landsbygdskommuner Glesbygdskommuner Övriga större kommuner Övriga mindre kommuner Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde Hur hänger då andelen anställda i privat drift samman med några andra strukturella variabler och med politiska förhållanden i kommunerna?