sou · GPB3102d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för pappersprodukter från spel enligt det underlag som ATG och har lämnat till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering och att minska nedskräpningen. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för lant- brukets ensilageplast enligt det underlag som berörda bransch- intressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåter- om . Jag vill därutöver poäng- tera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas för- bränns enligt gällande regler. Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kom- mit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvars- tagande från producenternas sida för att minska mängden depone- rat avfall, hushålla med energi och material, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräpningen. Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan. Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd , ibland . Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid för att hitta formerna för hur det skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder. Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det gäller produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker. För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen. Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som får i uppdrag att ha en på- drivande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa sats- ningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en perma- nent organisation. Förslag till förbättringar av nu gällande producentansvar och systemen för returdryckesförpackningar Övergripande frågor och helheten. Producentansvarets syfte och mål. Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa änd- ringar i . Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat produ- centansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP( Integrerad produktpolicy), där lagstiftat pro- ducentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet. Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett be- myndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, åter- användbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och pro- duktgrupper än förpackningar. Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljö- kvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen. När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar, anser jag att det inne- bär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett under- lag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna. Jag föreslår att deponeringsförordningens krav på utsortering av brännbart avfall samordnas med återvinningsmålen i förordningen om producentansvar för förpackningar. Detta bör ske i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i . Ökad användning av återvunnen råvara. Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda företag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas. Förbättringar sett ur konsumentperspektiv. Jag har utvärderat al- ternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Det ena alternativet är att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen, det andra alter- nativet är att producenterna (materialbolagen) behåller ansvaret och förbättrar systemen. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader. Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Den bör ut- vecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kom- muner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och eko- nomiska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlingssystem. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämtning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall. Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar. Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 personer i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis och bygde- gårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer. Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter med avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som har på- börjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas för andra typer av verksamheter. Jag konstaterar att det pågår och pla- neras olika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämp- ligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden när det gäller att åtgärda både insamlingsmonopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp. Mitt förslag är därför att ges i uppdrag att ut- värdera producentansvar och konkurrens för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft. Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av avfallet. Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvin- ningsområdet, vilket är ett led i min vision. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden som jag har föreslagit. Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för lantbruksplast skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvars- former för den som producerar avfall. Verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter. LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt och det ligger i linje med EU:s arbete inom IPP (Integrerad produkt- policy). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduktionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genom- föra standardiserade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA- verktyget fortsätter att utvecklas bl.a. inom ramen för Naturvårds- verkets arbete med att samordna och effektivisera den integrerade produktpolicyn (IPP). Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med utvidgar omfattningen av sorteringsanvis- ningar på förpackningar. bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera, kan Naturvårdsver- ket överväga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen. När det gäller större produkter som inte ska demonteras av kon- sumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar behövs någon form av permanent märkning som ger information om vad produktens olika delar innehåller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för arbete med att samordna och effektivisera den integrerade produktpolicyn(IPP). Jag föreslår att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn av de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Förslaget innebär att varje enskild produ- cent skulle vara tvungen att visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som god- känts i särskild ordning alternativt att enskilda producenters egna system anmäls till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna. Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och att de kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regle- ras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dagens system, har ansetts utgöra en brist. Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att fraktionerna pre- senteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden. Materialbolagen för förpack- ningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till upp- följning . föreslår i sitt regeringsupp- drag om ekologiskt omhändertagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå. Förslag som rör enskilda producentansvar. Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för för- packningar av aluminium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpack- ningar. Jag föreslår att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning. Jag föreslår att materialbolagen får arbeta vidare utifrån de åtaganden som de har lämnat till utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från . Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitions- nivåer utöver de planer som lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. ökade informationsinsatser till konsumenter och verksamheter. Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställ- ningsmöjligheterna för att förhindra nedskräpning med skrotbilar. Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrot- ningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kost- nadsfri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar. Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats i syfte att finna kostnadseffektiva återvinningslösningar för bilar så att målen kan nås på . Jag föreslår att genomför informationskam- panjer för att öka kunskapen hos de mindre importörerna av bilar i syfte att de som inte är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importörer och producenter. Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens. Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Omformuleringen innebär skärpta krav på att undvika deponering. Mitt förslag är att kraven på minskad användning av miljöskad- liga ämnen i däck bör drivas i anslutning till det fortsatta arbetet med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. Motivet är att huvud- delen av tillverkningen av däck sker utanför . Mitt förslag är att staten tillsammans med Svensk Däckåtervin- ning AB finansierar forskning för att visa på miljömässiga och sam- hällsekonomiska effekter av olika sätt att ta om hand uttjänta däck via återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning. Syftet är att få bättre kunskaper om vilket omhändertagande som bör prioriteras. Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper så att definitionen på produ- cent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Med tidningar jämställs enligt förordningen tidskrifter, direkt- reklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknade produkter av papper. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen. Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen. Jag föreslår att tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande som inne- bär höjda målnivåer för insamling av kontorspapper. Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesför- packningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt in- förlivas med lagen, bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar. till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producent- ansvar för förpackningar. Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska om- fattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse förpackningar av PET till att avse samtliga för- packningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material. Jag föreslår att både förordningen (1991:338) om vissa dryckes- förpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckes- burkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas. Jag föreslår att tillsynsansvar enligt förord- ningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till . Jag föreslår att branschen genom egna åtaganden löser proble- men med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och åter- vinnings-PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat planer på omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten. Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen för- bättrar servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mot- tagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Ut- ökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Jag gör bedömningen att på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning. I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av ekonomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för ut- redningen. Elektriska och elektroniska produkter. Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisning i förordningen (2001:208) om producent- ansvar för elektriska och elektroniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn. Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska pro- dukter. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Jämförelse mellan olika slags ekonomiska garantier. Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för producentansvarets fullföljande. försäkring genom captive, producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Dessa alternativ har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som pro- ducenten sätter av. Utvärderingen visar att största säkerheten för att producent- ansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen för- säkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut. Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då produ- centen gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig av- kastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, obe- roende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknads- mässig avkastning på undansatta medel ska erhållas. Fördjupad analys av försäkringslösning. Med utgångspunkt från en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en tradi- tionell försäkringslösning vid producentansvar konstaterar jag följande: Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäk- ringslösningar för producentansvaret. Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsätt- ningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- och brunvaror samt, om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa, andra motorfordon. Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns. Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbola- get behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste in- hämtas från produktens tillverkare. En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att en traditionell för- säkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då eko- nomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar beaktas, allt från fonder och försäkringar till material- bolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Jag har föreslagit att en kommitté eller delegation tillsätts för att i dialog och samråd med näringslivet utveckla arbetet med fri- villiga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier. The terms of reference My terms of reference consist of several parts. I am to evaluate existing producer responsibility for packaging, tyres and waste paper, the systems for returnable beverage containers, the volun- tary measures for office paper and the construction sector, and make recommendations for improvements, when required. I have also been instructed to consider whether the statutory producer responsibility should be extended to additional groups of products. In addition, I am to investigate and make proposals on financial guarantees for compliance with producer responsibility. The evaluation and my recommendations are based on the environ- mental policy objectives for producer responsibility. The aim is to -reduce the quantity of waste sent to landfills, -reduce the environmental impact by resource-efficient use of materials and energy during the life cycle of the product, -reduce the use of hazardous chemical substances, Other important bases for the evaluation and my recommendations are the roles of the participants and the efficiency of the systems, socio-economic effects and aspects relating to competition, such as, for instance, problems with non-compliance and monopolistic tendencies. The result of the evaluation In my assessment, the recycling targets for the statutory producer responsibility, returnable beverage containers and the voluntary measures have been achieved satisfactorily in most cases. Areas where the targets have not been attained include certain kinds of packaging and the voluntary undertakings of the construction sector. Environmental policy objectives. The main environmental policy objectives for producer responsibility have been achieved, i.e. reduced quantities to landfill and resource-efficient use of material and energy. Life cycle analyses show that landfilling is the worst alternative from an environmental point of view. Material recovery is preferable to use as a source of energy.