sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Strategin bör visa stor öppenhet för redan väl fungerande lokala lösningar, men skall också kunna vara ett stöd för de kommuner där lokalt samarbete behöver utvecklas. Kommunerna har olika förutsättningar för sitt arbete, beroende på geografiskt läge, demo- grafiska förhållanden, egna resurser bland annat. Komplexa pro- blem kräver tillgång till flera kompetenser och resurser än den egna huvudmannen oftast har tillgång till. Den lokala samverkan bör följas upp, utvärderas och granskas. Det första steget i uppföljning och utvärdering är huvudmannens egen kvalitetssäkring och återrapportering till den egna nämnden eller styrelsen. Strategin kan innehålla ett avsnitt med rekommen- dationer för tillsyn av samarbetet mellan de olika huvudmännen avseende den lokala nivån. Exempelvis får de olika tillsynsmyndig- heterna egna eller gemensamma uppdrag att utöva tillsyn över den lokala verksamheten. Regleringsbrev kan ta upp frågor om sam- verkan samt återrapportering av utförda uppdrag. I vårt förslag får ett ansvar att ta initiativ till samverkan med berörda parter. Uppföljning av detta uppdrag kan rymmas inom ramen för länsstyrelsernas tematiska verksamhetstillsyn. Vi finner en aktiv granskning i dialog med de inblandade parterna positivare än t.ex. årsrapporter, som kan bli en byråkratisk belastning. Vi anser att det behövs en djupare analys av tillsynsfrågorna, som lämpligen ut- formas som en del av skrivningen i den nationella strategin. Vi fokuserar i vårt förslag på en struktur för samverkan lokalt – vanligtvis inom en kommun – som vi anser är särskilt viktig i vårt uppdrag att föreslå förbättringar för barn som har utsatts för misshandel och för deras familjer. Samverkan behöver – som vi inledningsvis nämnde – ske på två plan, dels på den mera allmänna nivån, dels på den individuella nivån. Ett aktivt samarbete på ledningsnivå ger tydliga signaler till respektive organisation. Samverkansklimat och andra förutsätt- ningar kan variera . har mycket tid åtgått till ekonomiska diskussioner om kostnadsansvar för olika insatser. Det är de lokala förutsättningar som bör styra hur samarbetet utformas och utvecklas. Oavsett vilken grupp av barn som behöver uppmärksammas – t.ex. barn som befinner sig i riskzonen för missbruk eller kriminalitet – så är det lokala avvägningar och avgöranden som gäller. I den lokala verksamheten väljer parterna med vilka andra – frivilligorganisationer, kyrkan eller kriminalvård, för att nämna några exempel – övrigt samarbete skall ske och att fokusera på just den kommunens eller det områdets specifika problem eller svårigheter. Det kan inte nog betonas att det är de lokala förhållandena och förutsättningarna som skall vara styrande. Med det yttersta ansvaret och det utredande ansvaret som grund, har en given roll som samordnare och spindeln i nätet. föreslås få ett särskilt ansvar att verka för att samverkan kommer till stånd. Att förbättra metoder och insatser tillsammans med andra kan för del vara ett naturligt led i att utveckla den kunskapsbaserade . Även allmänna råd om kvalitetssäkring (SOSFS 2000:15) betonar vikten av samverkan. För att förbättra utsatta barns situation, krävs samverkan även på ett allmänt eller övergripande plan. Förvaltningschefer eller mot- svarande för socialtjänst, förskola, skola, polis, hälso- och sjukvård, har utifrån sina speciella arbetsområden att ta ett ansvar för att exempelvis beakta miljöer och förhållanden i kommunen där barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt. Med andra ord bör uppmärksammas de barn eller grupper av barn som far illa eller riskerar att fara illa. Den typen av frågor är sannolikt flera huvud- män berörda av. Så fungerar arbetet i många kommuner men lokal samverkan kan se mycket olika ut. På ett mera allmänt plan handlar det om att skapa goda eller förbättrade förutsättningar för utsatta barn. Ett sådant arbete kommer även andra grupper av barn till godo, visst arbete får kanske alla barn glädje av. På chefsnivå är planering, uppföljning och utvärdering av gemensam verksamhet eller andra aktiviteter viktiga uppgifter. Analys av hur olika händelser eller ändrade förutsättningar påverkar lokala förhållanden hör hemma här. Hur kommer man med brottsförebyggande arbete och förenade krafter till rätta med exempelvis klotter, missbruk, vandalisering eller våldstendenser? Hur påverkas våra barn och ungdomar i kommunen av en ny lag, ändrade förhållanden i ett bostadsområde eller nedlagd verksam- het? Arbetsgrupper kan bildas med olika uppdrag, exempelvis en analysgrupp som representerar varierande kunskaper om om- världen, med uppgift att dra slutsatser och göra bedömningar inför t.ex. budget och planering. Detta kan vara ett sätt att utveckla lokala arbetsformer. Lämpligt är att det i sammanhanget finns ett forum för diskussion mellan parterna där även klagomål och kritik hanteras. På många platser i landet drivs exempelvis BVC, förskola och skola i enskild regi. Avsikten med samordning på chefsnivå är bl.a. att garantera att även verksamheter som drivs i annan regi än den offentliga, skall omfattas av ansvaret att samverka. Detta ansvar föreslås lagfäst och gäller därmed alla. För den enskilt drivna verksamheten kan lokalt samarbete tydliggöras t.ex. i avtalsskrivning. Verksamheter som omfattar två eller flera parter kan utvecklas och samordnas. Gemensam Utbildning, fortbildning eller annan kompetensutveckling är arbetsformer som många förordar. Gemensam fortbildning kan innebära effektivare resursanvändning än om var och en planerar för att tillgodose samma sorts behov. Även här kan arbetsgrupper utses som exempelvis fokuserar på utbildningsbehov. Av vikt är att personal som på olika sätt arbetar med utsatta barn, tillägnar sig ett gemensamt synsätt med barn- perspektivet som grund. Utåtriktat arbete som information om något aktuellt ämne (t.ex. anmälningsskyldigheten enligt social- tjänstlagen) är andra exempel på satsningar. Sådana aktiviteter kan vända sig till berörd personal som kommer i kontakt med utsatta barn eller till kommuninvånare. All samverkan behöver vara förankrad hos ledningen. Den poli- tiska ledningen ansvarar för resurstilldelning och övergripande direktiv där samverkan påbjuds. Förvaltningsledningen har ansvar för att ge mandat samt att följa upp och utvärdera verksamheten. är ett exempel på såväl strategiarbete som lokalt genomförande. Konventionen skall tillämpas på alla nivåer i samhället – centralt, regionalt och lokalt. Beslutsfattare och per- sonal som arbetar med barn och ungdomar skall omfattas av konventionens synsätt. har fått rollen att driva på och stödja kommuner och landsting att förverkliga inne- hållet i dokumentet. Den lokala samverkan kan bli ett naturligt forum att fokusera på barns och ungdomars förhållanden i kommunen och främja diskus- sionen om vad som är barnets bästa. I regeringens strategi för arbetet med rekommenderas kommunerna att utarbeta särskilda barnbudgetar, barnkonsekvensanalyser eller barnplaner. Syftet är att beskriva och belysa barns och ungdomars villkor och att barnfrågorna lyfts fram för politisk diskussion. Att exempelvis göra barnkonsekvensanalyser som allsidigt speglar barns och ungas förhållanden och utsatta barns situation kräver medverkan av alla som berörs. Ett sådant synsätt och sådana arbetsformer stämmer väl överens med vårt förslag om lokal samverkan kring såväl allmängiltiga frågor som individfrågor som rör utsatta barn. Samverkan som berör det enskilda barnet Samverkan på den individuella nivån, innebär gemensamt arbete i komplicerade barnavårdsärenden där flera huvudmäns kompetens och resurser behövs som insats för det misshandlade barnet och familjen. Sådant arbete styrs bl.a. av sociallagstiftning och sekre- tesslag. Vi har studerat det engelska systemets s.k. barnskyddskonferens, som är ett forum som har utvecklas för samarbetet i det enskilda barnavårdsärendet. I barnskyddskonferensen möts barnet – be- roende på barnets ålder och mognad – och föräldrarna av berörda huvudmän och eventuellt andra. Sammansättningen av personer runt bordet beror på det enskilda barnets behov. Alla berörda skall ställa sin kunskap, kompetens och de resurser som barnet behöver är alltså ett forum för strukturerad samverkan i ett komplicerat barnavårdsärende. Är det då möjligt att överföra engelskt utvecklingsarbete till svenska förhållanden? Vi bedömer att det finns delar i det engelska systemet och utvecklingsarbetet som är allmängiltigt och skulle kunna bidra till förbättrade arbetsmetoder och insatser för miss- handlade eller försummade barn. Svenska arbetsmetoder som i viss mån påminner om barnskyddskonferensen är s.k. nätverksmöten som äger rum i vissa barnavårdsärenden där myndighetsrepre- sentanter tillsammans med släktingar, vänner eller andra för barnet viktiga personer diskuterar stöd och hjälp till barnet och familjen. Den som berörs av ärendet, ger sitt godkännande till att informa- tion lämnas och att personliga förhållanden diskuteras. Vi har valt att arbeta vidare utifrån bestämmelserna i gällande sekretesslag. Vi anser att arbetsmetoder och insatser kan utvecklas utifrån befintliga sekretessbestämmelser. Vi har vidare valt att kalla samverkansmötet (barnskyddskonferensen) i dessa ärenden för barnkonferens, för att markera att det inte är den engelska modellen som tas över. Vi anser även att ordet barnkonferens betonar att det är barnet och barnets behov som sätts i centrum. bygger alltså på att den som berörs av ärendet lämnar sitt medgivande till att familjens förhållanden diskuteras. Syftet vid barnkonferensen är att berörda huvudmäns kompetens skall komma barnet till godo och ge ett bättre underlag för beslut om insatser. Avsikten är alltså att berörda verksamheter aktivt skall arbeta tillsammans i ärendet, med en tydlig fördelning av ansvar och uppgifter som man kommer överens om på mötet. Arbetet skall sedan kunna följas upp och utvärderas. Om föräldrarna inte medger att deras situation diskuteras vid en barnkonferens, får utredningen bedrivas på vanligt sätt där nöd- vändig information om barnets förhållanden inhämtas för att kunna fatta ett beslut om exempelvis lämpligt stöd. är skyldig att utreda om nämnden behöver ingripa till barnets skydd eller stöd. I utredningen får ta de kontakter som behövs. Exempel på sådana kontakter är att socialsekreteraren talar med personalen på , med barnets lärare eller med någon annan person som står barnet nära och har information eller kunskap om förhållanden som är värdefulla för att belysa barnets situation. Det finns en skyldighet för bl.a. personal som arbetar med barn och ungdom att lämna upplysningar som har betydelse för utredningen (71 § SoL, fr.o.m. : 14 kap. 1 §). En stor uppgift är att motivera barn och föräldrar att ta emot den hjälp och det stöd som kan erbjudas på en barnkonferens. Kommittén föreslår att ett system med utredning vid barns död skall göras när barn avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel. Även detta uppslag har en engelsk förebild. Om ett sådant försök genomförs, kan lokala samarbetsgrupper komma att få en viktig roll. Vi anser att arbetsmetoder och former för samarbete i en motsvarighet till den engelska barnskyddskonferensen är intressant för vidare och fördjupade studier inom ramen för en samverkans- strategi. Hur sekretesslagens regler kan tillämpas i ett sådant sammanhang är viktigt att diskutera vidare. Det finns även en kommitté som särskilt arbetar med sekretessfrågor bl.a. ur ett samverkansperspektiv (Offentlighets- och sekretesskommittén, Ju 1999:06). pågående projekt i Centrum arbetar med liknande tankegångar för att utveckla barnavårdsutredningen och vissa arbetsmoment i barnavårds- ärendet, enligt engelsk förebild. 5.1.6Det är dags nu Samverkansfrågorna är inte nya. gjorde tillsammans med en undersökning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö (Barn som far illa 1975). Rapporten tar upp att förbättrat samarbete mellan de olika barnavårdande organen synes angeläget. Vidare slås fast att Sam- arbetet måste bli en realitet. Även här betonas vikten av att anpassa verksamheten till de lokala förhållandena och att syftet är att förbättra barns villkor och nå bättre resultat för det enskilda barnet. Var och en som berörs av samarbetet måste ta kontakt och inte vänta på att någon annan gör det, han måste känna för barnet/barnen och ta sitt ansvar. I såväl huvudbetänkande, Ny social- tjänstlag (SOU 1994:139), som i regeringens proposition (1996/97:124) om ändring i socialtjänstlagen framhålls vikten av såväl tidiga insatser som samverkan. I propositionen pekas på att det i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn är viktigt att överbrygga sektorsgränserna för att främja en god välfärd. Man kan säga att vikten av samverkan har diskuterats . Vi bedömer att det behövs en nationell strategi för att – som skrev 1975 – samverkan skall bli en realitet. 5.1.7Nya lagbestämmelser om samverkan De verksamheter som möter barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa omfattas av olika lagbestämmelser om samverkan. Vissa verksamheter saknar helt sådana bestämmelser. Vi anser att , polisen, hälso- och sjukvården samt för- skolan, skolan och skolbarnsomsorgen bör ha en gemensam skyldighet att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Vidare anser vi att bör ha ett lagfäst ansvar för att samverkan kommer till stånd. Närmare bestämmelser om samverkansformer, nivåer för sam- arbetet osv. bör inte slås fast i lag. I socialtjänstlagen sägs att socialnämnden skall samverka med andra samhällsorgan m.fl. dels i den uppsökande verksamheten, dels – vid behov – i individärenden (8 § resp. 9 §, fr.o.m. : 3 kap. 4 § resp. 5 §). Vidare finns en allmänt hållen bestämmelse om att det till nämndens uppgifter hör att medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med bl.a. andra samhällsorgan främja goda miljöer i kommunen (5 §, fr.o.m. : 3 kap. 1 §). Efter socialtjänstlagens tillkomst har särskilda bestämmelser införts om samverkan vid planering av insatser för äldre och för människor med funktionshinder (20 a § resp. 21 a §, fr.o.m. : 5 kap. 6 § resp. 8 §). Lagen innehåller inte någon motsvarande samverkansbestämmelse när det gäller socialnämn- dens arbete kring barn. Av bestämmelserna kan alltså utläsas att socialnämnden är skyldig att samverka med andra samhällsorgan m.fl. i individ- ärenden och i uppsökande verksamhet som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Varken bestämmelsen i 5 § (fr.o.m. : 3 kap. 1 §) eller någon annan bestämmelse i SoL kan däremot anses ålägga socialnämnden en skyldighet att samverka med andra verksamheter på mer övergripande nivåer i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Som framgår av motiveringen till vårt förslag om en strategi för samverkan anser vi att samarbete bör ske på alla samhällsnivåer i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Vi föreslår att SoL kompletteras med en särskild bestämmelse som ålägger socialnämnden att i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Vi föreslår också att socialnämnden ges ett lagfäst ansvar för att samverkan kommer till stånd. Enligt 3 § polislagen (1984:387) skall polisen samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverk- samheten. Där sägs också att det särskilt åligger polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom . Bestämmelsen får anses vara tillräckligt generellt utformad för att täcka behövlig samverkan på alla samhällsnivåer i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Någon lagändring krävs därför inte. Hälso- och sjukvårdens verksamhet regleras dels i HSL, dels – bl.a. vad gäller hälso- och sjukvårdspersonalens skyldigheter – i LYHS. Hälso- och sjukvårdslagen innehåller en bestämmelse enligt vilken skall samverka med bl.a. samhällsorgan i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården. I övrigt saknas bestäm- melser om samverkan mellan olika verksamheter i de båda lagarna. Samverkan bör även inom hälso- och sjukvården ske på alla nivåer. Det är inte ovanligt att hälso- och sjukvård bedrivs i enskild regi. Som exempel kan nämnas enskilt bedrivna barnavårdscentraler. Skyldigheten att samverka bör självfallet gälla all hälso- och sjukvård som berörs av frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa, oavsett huvudmannaskap. Vi föreslår därför att HSL kompletteras med en särskild be- stämmelse där det anges att hälso- och sjukvården i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Vidare föreslår vi att en motsvarande skyldighet för hälso- och sjukvårdspersonalen att samverka införs i LYHS. Förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen Verksamhet inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen regle- ras i skollagen. Skollagen innehåller inga bestämmelser om sam- verkan med andra verksamheter. Vi föreslår att skollagen kompletteras med en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Förskolan, skolan eller skolbarnsomsorgen skall i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Skyldigheten bör självfallet omfatta även de enskilda förskolorna och de fristående skolorna. Maj:ts Cirkulär (1970:513) om samarbete mellan social- nämnd, skola och polis Maj:t har i ett cirkulär till , Skolöver- styrelsen, , samtliga länsstyrelser, polismyndig- heter, länsskolnämnden, socialnämnder och skolstyrelser lämnat anvisningar om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis. Bestämmelserna i cirkuläret syftar till att samordna resurser i arbetet för att förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdomar. Bestämmelserna i cirkuläret synes inte ha tillämpats . De råd och anvisningar för hur samarbetet bör bedrivas som meddelats av , och Rikspolis- styrelsen med anledning av cirkuläret har för länge sedan upphävts. Den föreslagna strategin för samverkan kommer att omfatta även de barn och ungdomar som har behov av samhällets stöd på grund av egen kriminalitet eller annan missanpassning. Något behov av särskilda anvisningar inom detta område finns därför inte. Vi föreslår därför att Kungl. Maj:ts Cirkulär om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis upphävs. 5.2Samverkan – hur kan arbetsformerna se ut? Att samarbeta är en konst, en specialitet i sig. Det är en konst som sällan väcker de stora applåderna, skriver barnpsykiatern . Avgörande förutsättningar för att arbeta tillsammans kan anses vara intresse för, respekt för och kunskap om den andra parten. Samarbete sägs inträda när man slutar använda ordet samarbete om det gemensamma arbetet. Samverkansfrågorna är av speciell betydelse för utsatta barn och det behövs beslut som skapar förutsättningar för gemensamma uppdrag. Vi menar att förslaget om en strategi för samverkan är ett sådant beslut. Samarbetet mellan två eller flera parter kan se ut på olika sätt, inskränka sig till formella samråd eller vara långtgående. Driv- kraften bör vara att de olika parterna tillför något specifikt, exempelvis genom sin kompetens eller genom att förfoga över en viss resurs som behövs för att resultatet skall bli bättre än om var och en agerade enskilt. Dynamiken eller livsluften för samverkan ligger alltså i olikheterna och inte i något slags minsta gemen- samma nämnare som alla kan enas kring. Samverkan är en process som kräver underhåll. Grunden bör vara struktur, annars riskerar arbetet att bli alltför eldsjälsberoende, dvs. alltför beroende av enskilda personer och deras insatser. En god samverkan kan bidra till en helhetssyn – dvs. en samlad bedömning av den enskildes behov såväl som av de resurser som finns att tillgå. Samverkan mellan myndigheter förutsätter samarbete inom den egna myndigheten. individ- och familjeomsorg kan vara indelad i barn- och ungdomssektion, vuxensektion, ekonomi- sektion eller motsvarande. Hälso- och sjukvården har en liknande uppdelning med kliniker för olika funktioner, som akutmottag- ning, psykiatri, ortopedi, kirurgi. Flera funktioner inom såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård och även andra huvudmän kan vara inkopplade i en familj där barnmisshandel misstänks. För att kunna ge en sådan familj adekvat hjälp och stöd är ett kvalificerat samarbete nödvändigt, helst med gemensamma och tydliga behandlingsplaner. påträffar man någon som öppet bekänner sig till sam- verkansmotståndarna, men trots att det till synes finns en enighet är samarbetets väg törnbeströdd. Samverkan är ingalunda enkelt eller självklart utan betyder idogt arbete, engagemang och ett stort mått av flexibilitet. Flera forskare och andra som har studerat området, visar på de komplexa förhållanden som uppstår när yrkes- grupper med olika kunskap, kompetens och organisationskultur skall samspela. och trötthet är ingen förnyare, skriver författaren . Forskare som studerat samverkan pekar på flera områden som kan innebära försvårande omständigheter: otydliga politiska mål, lagar, ideologier, ekonomiska intressen, etik, geografisk indelning, personalomsättning, hög arbetsbelastning, organisatoriska struktu- rer där personer som skall samarbeta har olika utbildnings- eller kunskapsnivå, beslutsmandat eller ansvar och befogenheter. Kun- skapsnivån om barnmisshandel, eller snarare bristande kunskaper om utsatta barn och deras förhållanden, blir hindrande i arbetet. Det kan även finnas ett psykologiskt motstånd hos personalen att arbeta tillsammans kring barnmisshandel, som svårigheter att se och inse att föräldrar eller andra vuxna kan utsätta barn för misshandel eller andra övergrepp. Listan går att göra längre. Extern samverkan påverkas även av organisationens interna arbete, som ledarskap, attityder till förändringar, personalens del- aktighet och engagemang. Saknas stödjande strukturer i orga- nisationen – som god arbetsledning, handledning, tid för reflektion och diskussion, uppföljning – är detta hinder för internt såväl som externt samarbete. Att bygga upp en fungerande samverkan tar tid, att bryta ner den kan gå fort. Tydliga mål, gemensamma arbetsmetoder och etiska förhåll- ningssätt är framgångsfaktorer för samverkan. Geografiska upp- tagningsområden som överensstämmer underlättar. Att ha ett gemensamt språk med samma terminologi är viktigt. Ett gemen- samt synsätt med fokus på barnperspektivet är angeläget. Likaså underlättar jämlika relationer när det gäller kunskapsnivåer, beslutsbefogenheter och liknande. Många forskare anser att led- ningens inställning till och engagemang i utveckling och framtids- frågor är av avgörande betydelse för den externa samverkan. Samverkan måste vara förankrad hos ledningen. Skäliga resurser behöver som alltid övervägas och avsättas för uppdraget. kan vara resursbesparande på lång sikt, kan kräva särskilda sats- ningar i början. Ett rimligt tidsperspektiv för uppdraget är en viktig förutsättning. Att följa upp och utvärdera är ett annat ansvar som vilar på förvaltningsledningen. I fasta samarbetsgrupper behövs kontinuitet, både vad gäller regelbundna möten och regelbundet deltagande i mötena. Det tar både tid och kraft att introducera nya gruppmedlemmar. Intresse och engagemang är andra grundförutsättningar. Gruppen behöver ett mandat för att agera. Någon person bör vara ansvarig och sammankallande. Vilka förväntningar finns? Ett tydligt syfte är viktigt. Fördelarna måste uppväga det eventuella merarbete som ett samarbete oftast innebär. Det måste alltså finnas en bärande struktur, annars tenderar personkontakter att bli alltför centrala. nämner i sin intervjuundersökning om samverkan i fem kommuner som hon har gjort för kommitténs räkning , att samverkan hindrar familjer från att spela ut myndigheter mot varandra. Samverkan kan innebära viss kontroll där brister i systemet kan upptäckas och åtgärdas.