sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Våra direktiv påminner om att begränsningar i yttrande- och informationsfriheten får ske, enligt förarbeten till regerings- formen, bl.a. av hänsyn till upphovsrätten. Vid utformningen av upphovsrätten skall dock särskilt beaktas vikten av vidast möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i bl.a. politiska, vetenskapliga och kulturella angelägenheter Enligt vad vi erfarit övervägs inom en översyn av upphovsrätten ur vissa aspekter, främst med anledning av den svenska införlivningen av EG-direktivet om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. Som framgått ovan kan man med skäl hävda att upphovsrätten i några avseenden kommit att ges en alltför vid tillämpning. Mot bakgrund av de bedömningar som redovisats ovan har vi stannat för att inte lämna något förslag om förändring av den nuvarande regleringen. Vi förordar i stället att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrandefrihets- och informationsintresset blir föremål för en bredare översyn och att ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande av upphovsrätts- skyddade verk får anstå till dess en sådan översyn kommit till stånd. 6.1Utlämnande av kopior och avskrifter av datorprogram Kommitténs bedömning: Det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF bör behållas för datorprogram. Myndigheterna kommer alltså även i fortsättningen endast att vara skyldiga att lämna ut utskrift av datorprogram. Vi menar att de särskilda upphovs- rättsliga skyddsintressen som föreligger beträffande dator- program härigenom tillgodoses (se vidare avsnitt 5.5.2 i del II). TF innehåller inte några särskilda bestämmelser om dator- program utan dessa behandlas som övriga allmänna handlingar. En myndighets datorprogram skall alltså, i den mån de utgör offentliga allmänna handlingar, tillhandahållas allmänheten enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Till följd av det nu gällande s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF för upptagningar för automatisk databehandling är en myndighet inte skyldig att lämna ut datorprogram i annan form än utskrift. 6.1.1.2Särskilt om upphovsrätten till datorprogram Enligt 1 § 2 URL har skaparen av ett datorprogram som uppnår verkshöjd upphovsrätt till programmet. Upphovsrättslagens be- stämmelser om ensamrätt gäller för datorprogram liksom för andra typer av verk. Beträffande datorprogram finns emellertid också vissa speciella bestämmelser. En i detta sammanhang central bestämmelse är förbudet i 12 § andra stycket URL att framställa exemplar (kopior) av datorprogram för enskilt bruk. Huvudregeln beträffade upphovsrättsligt skyddade verk är annars att enstaka kopior för enskilt bruk får framställas av offentliggjorda verk. Det striktare upphovsrättsliga skyddet för datorprogram följer av ett EG-direktiv om rättsligt skydd för datorprogram (91/250/EEG), vilket för svensk del har genomförts bl.a. genom att datorprogram på angivet sätt undantagits från rätten att framställa kopior för enskilt bruk (se ovan avsnitt 1.2.3.1). I EG- direktivet anges vilka inskränkningar i upphovsmännens ensamrätt till datorprogram som får finnas i medlemsstaternas rättsordningar (art. 5 och 6). Exemplarframställning för eget bruk finns inte med bland de tillåtna inskränkningarna. EG-direktivet innehåller inte heller något undantag för nationella bestämmelser om tillhanda- hållande av allmänna handlingar. Direktivets syfte är att eliminera skillnader i programskydd mellan medlemsländerna och att förbättra skyddet mot pirat- kopiering. Direktivet kom till som en följd av att rådet funnit att olikheter i rättsskyddet för datorprogram i medlemsländerna hade en direkt och negativ effekt på den gemensamma marknaden samt att dessa olikheter riskerade att bli större allteftersom medlems- staterna införde ny lagstiftning på området (prop. 1992/93:48 s. 109). 6.1.2Våra överväganden och förslag Eftersom datorprogram är undantagna från bestämmelsen om enskilds rätt att göra kopior för enskilt bruk enligt 12 § andra stycket URL, kan man säga att det i princip inte får finnas några andra exemplar av datorprogram än sådana som kan härledas direkt till ett av upphovsmannen vidtaget upphovsrättsligt förfogande. Man kan således anse att konflikten mellan de upphovsrättsliga reglerna och bestämmelserna om utlämnande av allmänna hand- lingar är särskilt markant beträffande datorprogram eftersom allmänna handlingar enligt huvudregeln i 2 kap. 13 § TF skall utlämnas i kopia eller avskrift. Visserligen innebär utskriftsundan- taget i 2 kap. 13 § TF att myndigheten inte är skyldig att lämna ut datorprogram i annan form än utskrift. Även en sådan utskrift av datorprogrammet är dock ett exemplar av datorprogrammet i upphovsrättslagens mening. Denna intressekonflikt accentueras enligt vår mening ytterligare av att myndigheten i flertalet fall endast har nyttjanderätt till datorprogrammet. Upphovsrätten tillkommer i allmänhet någon annan, t.ex. en extern programskapare. Datorprogram kan också sägas i stor utsträckning tjäna som den tekniska stomme som garanterar det materiella innehållet i myndigheternas elektroniska handlingar. Datorprogrammen torde följaktligen relativt sällan innehålla materiell information i myndig- heternas mål eller ärenden. Detta innebär i och för sig inte att allmänheten inte skulle ha något intresse av insyn i myndigheternas datorprogram, exempelvis kan man tänka sig att det finns ett insynsintresse i sådana datorprogram som används vid auto- matiserat beslutsfattande. Rent allmänt kan man enligt vår mening dock hävda att de intressen som bär upp offentlighetsprincipen gör sig gällande i mindre utsträckning beträffande datorprogram än andra handlingar hos myndigheten. mellan offentlighetsprincipen och upphovs- rätten kan, trots vad som anförts, anses vara särskilt markant när det gäller datorprogram eftersom inskränkningarna i upphovs- rätten till datorprogram är begränsade. Vi anser att allmänhetens rätt till insyn i datorprogram är betydelsefull och att datorprogram naturligtvis även fortsatt skall omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentlighet. Med hänsyn till det särskilt starka upphovs- rättsliga skyddet för datorprogram anser vi att datorprogram inte skall omfattas av vårt förslag om utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form (se avsnitt 5.5.2 i del II). Vi föreslår i stället att det s.k. utskriftsundantaget bibehålls för datorprogram. Det upphovsrättsliga skyddsintresset får därmed anses tillgodosett. 6.2Utlämnande av kopior och avskrifter av databaser Kommitténs bedömning: Förslaget att ta bort utskriftsundan- taget i 2 kap. 13 § TF föranleder inte att någon begränsning av hänsyn till upphovsrätt behöver göras i rätten att få kopia av en allmän handling som utgör en databas. En myndighets databas skall, i den mån den utgör en offentlig allmän handling, tillhandahållas allmänheten enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF, alltså på plats hos myndigheten eller genom utlämnade av kopia eller avskrift. Till följd av det nu gällande s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF för upptagningar för automatisk databehandling är en myndighet inte skyldig att lämna ut en databas i annan form än utskrift. En databas som innehåller biblioteksmaterial och som därmed utgör bibliotek hos myndigheten är undantagen från att anses som allmän handling genom bestämmelsen i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF, den s.k. biblioteksregeln. Genom biblioteksregeln undantas tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek från att anses som allmän handling. Biblioteks- regeln skall dock inte tillämpas på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndigheten har tillgång till enligt avtal med annan myndighet (2 kap. 11 § andra stycket TF). Denna typ av upptagningar omfattas alltså inte av biblioteksregeln utan är alltid allmänna handlingar (se avsnitt 4.3.3 och 4.4 i del II). 6.2.1.2Särskilt om upphovsrätten till databaser I den mån en sammanställning av uppgifter, t.ex. en databas, uppnår verkshöjd omfattas den av upphovsrättsligt skydd (1 § URL). Den typ av sammanställningar av uppgifter som databaser utgör är emellertid ofta inte resultatet av någon mer avancerad intellektuell prestation och uppnår således inte verkshöjd. I svensk rätt omfattas databaser dock även av det kompletterande skyddet för sammanställningar som inte uppnår verkshöjd, det s.k. katalog- skyddet i 49 § URL. Precis som för datorprogram, finns en del speciella bestämmelser för sammanställningar av uppgifter, t.ex. databaser. Av intresse i detta sammanhang är förbudet i 12 § andra stycket URL mot att framställa exemplar i digital form av sammanställning i digital form också för enskilt bruk. Som ovan angetts är huvudregeln beträffande upphovsrättsligt skyddade verk annars att kopior för enskilt bruk får framställas av offentliggjorda verk. Begränsningen i rätten att göra kopior för enskilt bruk av digitala databaser kom till som en följd av EG-direktivet om rättsligt skydd för databaser (96/9/EG), det s.k. databasdirektivet (se ovan avsnitt 1.2.3.2). Genom detta direktiv fick vissa former av uppgiftssammanställningar ökat upphovsrättsligt och närståenderättsligt skydd (SFS 1997:790). Som skäl för att i direktivet införa ett förbud för kopior i digital form anfördes vid utarbetande av direktivet, den för rättighetshavaren farliga, snabba och exakta kopieringen (prop. 1996/97:111 s. 24). I databasdirektivets art. 13 anges att bestämmelserna i direktivet inte skall påverka tillämpningen av bestämmelser om bl.a. tillgång till allmänna handlingar. Som framgått ovan får man enligt 12 § andra stycket URL inte framställa exemplar i digital form i sammanställningar i digital form för eget bruk. Därför kan man beträffande digitala databaser säga att det i princip inte får finnas några andra exemplar än sådana som kan härledas direkt till ett av upphovsmannen vidtaget upp- hovsrättsligt förfogande. Undantaget är emellertid begränsat till kopior i digital form. Man får alltså för eget bruk framställa en papperskopia av en digital databas. Man kan därför anse att konflikten mellan de upphovsrättsliga reglerna och bestämmelserna om utlämnande av allmänna hand- lingar blir särskilt markant beträffande databaser genom vårt förslag om en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I många fall är databaser, på grund av att de innehåller referens- material, undantagna från bestämmelserna om allmänna handlingar genom den s.k. biblioteksregeln ( 2 kap 11 § första stycket 3 TF). I de fallen har allmänheten ingen rätt till insyn och upphovsrätten till databasen är fullt skyddad. I de fall en myndighets databas inte omfattas av biblioteks- undantaget och databasen är en allmän handling är enligt vår uppfattning inte annat rimligt än att den precis som andra inkomna eller upprättade handlingar omfattas av reglerna för insyn. I den mån en myndighets databas innehåller allmänna handlingar och är framställd av någon annan än myndigheten bör det enligt vår mening vara självklart att sådana frågor som är avhängiga av offentlighetsprincipens tillämpning regleras i avtal mellan data- basproducenten och myndigheten (jfr SOU 1988:64 s. 104). Databasdirektivet innehåller en bestämmelse med innebörden att direktivets bestämmelser inte skall påverka tillämpningen av be- stämmelser om tillhandahållande av allmänna handlingar (art. 13). Konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsmännens ensamrätt till framställning och spridning av databaser kan härigenom anses löst på direktivnivå. 6.3Förslaget till EG-direktiv om harmonisering av vissa upphovsrättsliga aspekter i informationssamhället Kommitténs bedömning: Mot bakgrund av att direktiv- förslaget innehåller en artikel om att direktivet inte påverkar bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar, vilken förhandlats fram från svensk sida, anser vi att bestämmelserna i 2 kap. TF är i principiell mening förenliga med direktivet. Upphovsrättens reglering i förslaget till direktiv ger inte heller anledning till ändringar i 2 kap. TF. Europeiska unionens råd antog en gemensam ståndpunkt inför antagandet av och rådets direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället ([EG] nr 48/2000). Direktivet förväntas antas . I avsnitt 1.2.3.3 lämnas en sammanfattning av direktivförslagets innehåll. Handlingsoffentligheten har som ovan framgått företräde framför upphovsrätten enligt den svenska rättsordningen (se avsnitt 4.1). I direktivförslaget finns en artikel om att direktivet inte skall påverka bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar (art. 9). Denna artikel har förhandlats fram från svensk sida för att förhindra att direktivet skall påverka de svenska grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet. Mot denna bakgrund är vår uppfattning att bestämmelserna i 2 kap. TF är i principiell mening förenliga med direktivförslaget. Direktivförslaget innehåller emellertid vissa inslag som enligt vår mening kan tyckas accentuera intressekonflikten mellan hand- lingsoffentligheten och upphovsrätten och som därför bör belysas. Det gäller direktivförslagets bestämmelser om vilka inskränkningar i upphovsmännens ensamrätt att mångfaldiga verk som medlems- staterna får införa. Enligt förslaget skall medlemsstaterna tillåtas ha inskränkningar i upphovsrättsinnehavarens ensamrätt att mång- faldiga verk för bl.a. mångfaldigande på papper och mångfaldigande på alla typer av medium för en fysisk persons privata bruk och i icke-kommersiellt syfte (art. 5.2 a och b). Dessa inskränkningar skall dock vara förenade med rimlig ersättning till upphovsrätts- innehavaren. I den svenska upphovsrättslagen finns ingen inskränkning som generellt ger rätt att framställa exemplar av verk. I 12 § URL finns en bestämmelse som inskränker upphovsmannens ensamrätt genom en rätt att framställa exemplar för enskilt bruk. Denna be- stämmelse innebär ingen rätt till ersättning för upphovsrättsinne- havaren. Man kan tycka att vårt förslag att allmänna handlingar skall lämnas ut i elektronisk form, mot bakgrund av att direktivförslaget generellt endast tillåter inskränkningar i ensamrätten för mång- faldigande på papper, skärper konflikten mellan handlingsoffentlig- heten och upphovsrätten. Direktivförslaget tillåter dock inskränk- ningar i ensamrätten för mångfaldigande, oavsett form, för en fysisk persons privata bruk och i icke-kommersiellt syfte. Man kan därför anse att ett elektroniskt utlämnade av allmänna handlingar till enskilda inte innebär någon egentlig konflikt med direktiv- förslagets tillåtna inskränkningar i ensamrätten. Direktivförslaget innehåller en s.k. trestegsregel liknande den i , vilket innebär att inskränkningar i ensamrätten endast får tillämpas i vissa särskilda fall som inte strider mot det normala utnyttjandet av verket och inte oskäligt inkräktar på rättighetshavarnas legitima intressen. Förekomsten av en tre- stegsregel kan i sig anses problematisk eftersom den ger utrymme för tolkningar av om de inskränkningar som medlemsstaterna har vidtagit i upphovsrätten kan anses förenliga med direktivet eller inte. För svenskt vidkommande kan någon sådan tolkningstvist inte uppstå när det gäller allmänna handlingar som innehåller ett upphovsrättsligt verk, eftersom bestämmelserna om rätten att ta del av sådana handlingar enligt direktivförslaget har getts företräde framför direktivets bestämmelser. 1Konsekvenser av kommitténs förslag Kommitténs bedömning: Förslaget att ta bort utskrifts- undantaget i 2 kap. 13 § TF, som i praktiken innebär att det införs en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, kommer att medföra en viss kostnad för myn- digheterna för utbildning på såväl lednings- som handläggarnivå samt för ställningstaganden som har samband med den praktiska tillämpningen av de nya reglerna. I perspektivet av att kostnaderna skall belasta hela den svenska förvaltningen får de anses begränsade. Kostnaderna bör kunna rymmas inom myndigheternas verksamhetsanslag. I annat fall bör de, åtminstone till viss del, belasta samma anslag som avsetts för regeringens offentlighetskampanj. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller in- täkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Vidare skall förslagens samhällsekonomiska kostnader i övrigt redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Vårt förslag att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF skall tas bort kommer i praktiken att innebära att det införs en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar, som finns elektroniskt lagrade, i elektronisk form. Vi har därför genom beslut gett Statskontoret i uppdrag att analysera Konsekvenser av kommitténs förslag de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant förslag. Statskontoret har redovisat sina slutsatser i en rapport som överlämnades till kommittén . En sammanfattning av Stats- kontorets rapport lämnas i bilaga 3. I uppdraget till Statskontoret angavs att en utgångspunkt vid analysen skulle vara att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form förutsätter att den allmänna hand- lingen finns lagrad i elektronisk form. En annan utgångspunkt skulle vara att den införda skyldigheten inte i sig kommer att föranleda intäktsminskningar i myndigheternas verksamhet som avser försäljning av offentlig information. Därutöver skulle en utgångspunkt vara att utlämnanden av allmänna handlingar i elektronisk form får avgiftsbeläggas enligt en självkostnadsprincip. Vårt förslag har således utformats så att inte den nya utläm- nandeformen i sig ger upphov till några kostnadsökningar eller intäktsminskningar. Skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form förutsätter, som redan nämnts, att handlingen också finns lagrad i sådan form. Detta innebär för det första att allmänna handlingar som är lagrade på annat medium, t.ex. papper, inte berörs av förslaget. Genom förslaget införs således inte någon skyldighet att föra över handlingar från t.ex. pappersmedium till elektroniskt medium. När det vidare gäller handlingar som lagrats elektroniskt och som myndigheten själv har framställt, är det myndigheten som – i enlighet med vad som redan gäller – bedömer om en handling uppfyller såväl de formella som tekniska krav, bl.a. när det gäller säkerhet och informationskvalitet, som krävs för att handlingen skall anses vara i färdigt skick. Om så inte är fallet är handlingen inte att betrakta som upprättad enligt 2 kap. 7 § TF och utgör därmed inte en allmän handling. Vårt förslag är således utformat så att skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form följer myndighetens egen utvecklingstakt när det gäller val av lagringsform för de allmänna handlingarna och uppbyggnad av IT-system m.m. Förslaget ger därmed inte upphov till några investeringskostnader. Som framgått ovan (se avsnitt 5.5.7.2 i del II) anser vi inte att vårt förslag påverkar sådan verksamhet hos en myndighet som innebär försäljning av information. Framför allt påverkar förslaget inte vilken avgift som ett visst informationsuttag skall betinga. Vi bedömer således att förslaget inte kommer att medföra några intäktsminskningar i sådan verksamhet hos myndigheterna som avser försäljning av information. Vårt förslag är därutöver utformat så att det inte påverkar möjligheten att ta ut en avgift för ett Konsekvenser av kommitténs förslag utlämnande av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Denna möjlighet kan således också omfatta handlingar i elektronisk form. Förslaget föranleder dock att en översyn av avgiftsförordningen (1992:191) görs. En översyn av s.k. registerförfattningar kommer också att behöva göras. Sammanfattningsvis finner Statskontoret att de ekonomiska kon- sekvenserna av att införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, med den utformning kommitténs förslag har, kommer att bli begränsade för de flesta statliga myndigheter. Statskontorets samlade bedömning är att den nya skyldigheten i sig inte kommer att ställa förvaltningen inför helt nya förändrings- behov. Snarare kommer den att förstärka redan befintliga tendenser i förvaltningen och i samhället i övrigt. Detta kan komma att innebära att teknik- och samhällsutvecklingen påskyndas och får ett snabbare förlopp än om skyldigheten inte införs. Den ökade efterfrågevolym som den nya skyldigheten kan ge upphov till är enligt Statskontoret svår att uppskatta. Ytterst beror den på hur prissättningen utformas för olika former av utlämnan- den och vilka servicenivåer som myndigheterna väljer. Enligt Statskontoret kommer myndigheterna – där så är lönsamt – att av effektivitetsskäl vilja lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form snarare än pappersutskrifter. bedöms samhällsutvecklingen medföra att en stor del av allmänhetens förfrågningar hos myndigheterna kommer att göras genom e-post och kan därigenom förväntas bli enklast att besvara för myndig- heterna på samma sätt. Statskontoret bedömer att den nya skyldigheten kan medföra främst en engångskostnad för myndigheterna i samband med dess införande. Därefter bedöms vissa årliga kostnadsökningar uppstå. Engångskostnaderna rör bedömningar på ledningsnivå hos myndigheterna som avser ekonomi, organisation, juridik och policyfrågor. Därutöver tillkommer kostnader för personal- utbildning och systemarbete inför reformens genomförande. Enligt Statskontoret är engångskostnaderna svåra att förutsäga. Statskontoret uppskattar dem till . Konsekvenser av kommitténs förslag De årliga kostnadsökningarna bedömer Statskontoret främst röra juridiska bedömningar. kan också vissa merkostnader uppkomma till följd av oklarheter i tolkningarna av den nya skyldigheten. Statskontoret bedömer dessa kostnader till . Enligt Statskontoret är bedömningen av de ekonomiska kon- sekvenserna mest osäkra för kommuner och landsting. Stats- kontoret ställer sig tveksam till att landstingen t.ex. kommer att kunna lämna ut patientjournaler i elektronisk form i någon om- fattning. I sådant fall uppkommer heller ingen större merkostnad för landstingen. Vidare kan den nya skyldigheten medföra krav på nya regler för försäljning av kartinformation. Några kostnadsupp- skattningar har inte gjorts i detta avseende. 1.1.3Vår kommentar till Statskontorets beräkningar Vi vill inledningsvis framhålla att offentlighetslagstiftningen och dess praktiska tillämpning utgör en integrerad del av hela den svenska förvaltningen. De kostnader för förvaltningen som har samband med offentlighetsprincipen bestrids inom verksamhets- anslagen i stort. Några särskilda budgetposter som tar sikte på offentlighetsprincipen och dess tillämpning finns inte. Eftersom offentlighetsprincipen utgör en integrerad del av hela förvaltningen innebär minsta förändring av regelverket att kostnader uppstår, som tagna ur sitt sammanhang kan upplevas som beaktansvärda. Sådana kostnader måste dock ses i perspektivet att de skall belasta och spridas ut på förvaltningen i dess helhet. Även till beloppet beaktansvärda kostnader kan därför i detta perspektiv ses som marginella. Statskontoret bedömer i sin rapport att engångskostnaderna för att införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan uppgå till . De angivna beloppen har sin grund i att kostnader för bedömningar på ledningsnivå hos myndigheterna som avser ekonomi, organisation, juridik och policyfrågor uppskattas till , beroende på när den nya skyldigheten träder i kraft. Vidare har kostnader för utbildning av myndigheternas handläggare uppskattats till . För statliga och kommunala myndigheter bedöms systemkostnader inför reformens genomförande bli marginella. Konsekvenser av kommitténs förslag