sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Normaltill- ståndet är snarare att engagemanget är spritt till en större eller mindre del av befolkningen. I en representativ demokrati inskränks dessutom det direkta beslutfattandet till förhållandevis få medborgare, nämligen de förtroendevalda. Representativ demokrati innebär per definition att den stora majoriteten medborgare vid en och samma tidpunkt inte är med och direkt fattar de politiska besluten. begränsas till försök att påverka via allmän åsiktsbildning eller på berednings- eller tillämpningsstadiet (). Kravet på politisk jämlikhet bland de förtroendevalda handlar snarare om att ge alla medborgare samma chans att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag. För valbarhet finns formellt sett inga större hinder. För att reell politisk jämlikhet skall råda krävs emellertid även god social representativitet i de valda församlingarna. Systematisk underrepresentation av vissa grupper är en demokratisk brist. Målet är att gruppen förtroendevalda skall spegla sammansättningen av befolkningen som helhet. präglades Kommunsverige av den omfattande kommunsammanläggningsreform som påbörjades och avslutades . Som ett resultat av reformen mins- kade antalet kommuner från drygt 1 000 till 278. I och med detta minskade även antalet kommunala förtroendeuppdrag. På vissa håll fanns farhågor om att den hårdare konkurrens som därmed kom att råda om förtroendeuppdragen skulle försämra representativite- ten för grupper som redan tidigare hade varit underrepresenterade. När kommunaldemokratiska forskningsgruppen utvärderade vilka effekter reformen hade haft på den kommunala demokratin kunde man bland annat konstatera att representativiteten knappast påverkats negativt (, 1981). Enligt utvärde- ringen hade kvinnornas position tvärtom förbättrats kraftigt . Trots detta var andelen kvinnor bland fullmäktige- ledamöterna endast drygt hälften så stor som deras andel i valmanskåren. Även personer under 30 respektive var kraftigt underrepresenterade. De förras andel av kommunfull- mäktigeförsamlingarna var endast en femtedel av deras andel av befolkningen, och för de senare var motsvarande andel två femte- delar. Övriga underrepresenterade grupper som pekades ut var bland annat arbetare, lågutbildade och privatanställda. Kraftigt överrepresenterade var män, medelålders, lantbrukare, tjänstemän, medel- och högutbildade samt offentliganställda. Underrepresenterade var även personer med utländsk bakgrund. Andelen utländska medborgare bland kommunfull- mäktigeledamöterna var bara en fjärdedel av andelen utländska medborgare i befolkningen. Andelen utrikes födda i kommunfull- mäktigeförsamlingarna var cirka hälften av deras andel av befolk- ningen (1996). I landstingen fördubblades kvinnornas andel av förtroendeupp- dragen . Ännu innehades dock endast en knapp tredjedel av förtroendeuppdragen av kvinnor. Kraftigt underrepresenterade på de landstingspolitiska uppdragen var personer och privatanställda (SOU 1982:5). Även personer med utländsk bakgrund var kraftigt underrepresenterade i landstingen (1996). diskuterade i sitt betänkande Förtroendevald (SOU 1989:108) främst kvinnors, ungdomars och privatanställdas representation i de politiska församlingarna. När det gäller kvinnornas representation konsta- terade utredningen att den förbättring som skett hade fortsatt även . val var kvinnornas andel av ledamöterna i kommunala nämnder och av landstingsledamöterna var kvinnor. Ungdomar och privatanställda beskrevs av utredningen som kraftigt underrepresenterade. Av de nyvalda i kommunfullmäktige val var under . I en annan under- sökning som utredningen refererade till visade sig andelen privat- anställda som nominerats som kandidater i kommun- och lands- tingsvalen i två undersökta län utgöra , medan deras andel av befolkningen i samma län var . Utredningen betonade vikten av att fortsätta arbetet med att förbättra olika gruppers representativitet i kommunal- politiken. Andelen personer med utländsk bakgrund ökade något i både kommuner och landsting (1996). ökade också andelen personer i befolkningen med utländsk bakgrund. har debatten om politisk underrepresen- tation framför allt handlat om fyra grupper (2001a): kvinnor, ungdomar, invandrare och privatanställda. kvinnors representation har den positiva trenden från 1970- och fortsatt även in , åtminstone till och med . val var andelen kommunala förtroendeuppdrag som innehades av kvinnor oförändrad i förhållande till föregående val (Hagevi 2000). Enligt en undersökning av utgör kvinnorna av de kommunalt förtroendevalda (se tabell 4:1). råder med andra ord en viss underrepresentation. På vissa förtroendeuppdrag är kvinnors underrepresentation betydligt större. Ett mönster är att ju högre upp i makthierarkin man kommer, desto lägre är andelen kvinnor. Således är andelen kvinnliga ledamöter i kommunstyrelser och nämndpresidier lägre än deras andel av samtliga lokala politiker. Andelen kvinnliga ordförande i landets kommunstyrelser hade vid senaste kartläggningen ökat något, men trots detta utgjorde de av samtliga kommunstyrelseordförande (2001/3). Ungdomar visar sig vara kraftigt underrepresenterade bland kommunalpolitikerna. Valmanskåren består till av personer , men bland de förtroendevalda i kommunerna tillhör denna åldersgrupp. I stort sett lika underrepresenterade är personer . Andelen förtroendevalda är däremot cirka dubbelt så stor som deras andel av valmanskåren. Representationen av ungdomar mellan visar sig, i likhet med kvinnors representation, vara ännu lägre ju högre upp i makthierarkin man kommer. I kommunstyrelserna är deras representation bara en femtedel av deras andel av befolkningen och i nämndernas presidier är andelen ledamöter ännu lägre. Andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund är mycket låg. av de förtroendevalda är utländska medborgare, vilket skall jämföras av valmanskåren. Utökas denna grupp med naturaliserade svenskar blir representationen något bättre; av de förtroendevalda är utrikes födda jämfört i valmanskåren. För personer av utländsk härkomst, det vill säga både första och andra generationens invand- rare, är underrepresentationen ungefär densamma som för utrikes Tabell 4:1 Social representativitet bland kommunalt förtroen- devalda (procent) 18–29 år 30–44 år 45–54 år 55–66 år Kommentar: Representationskvoten är kvoten av andelen av valda genom andelen av väljare. En kvot under 1,00 innebär underrepresentation och en kvot över 1,00 innebär överrepresentation. När det gäller uppdrag högre upp i den kommunala makt- hierarkin är mönstret detsamma som för kvinnor och yngre. Andelen personer av utländsk härkomst är ännu lägre bland kommunstyrelse- och nämndpresidiemedlemmar än bland samtliga förtroendevalda. Det finns stora skillnader mellan olika invandrar- gruppers representation. Personer från övriga nordiska länder och övriga länder inom EU visar sig vara väl representerade bland de kommunalpolitiskt aktiva. Kraftigt underrepresenterade är personer från övriga utanför EU, och . Även den fjärde gruppen, de privatanställda, är underrepresen- terad. Av de kommunalt förtroendevalda utgör de privatanställda och av valmanskåren . av anställda som har ett kommunalt förtroendeuppdrag arbetar inom offentlig sektor (stat, kommun eller landsting). Det stora flertalet av dessa, , har kommun eller landsting som arbetsgivare. En skillnad mellan å ena sidan privatanställdas och å andra sidan kvinnors, yngres och invandrares underrepresentation är att de privatanställdas underrepresentation inte ökar ju högre upp i den kommunala makthierarkin man kommer. Underrepre- sentationen av privatanställda är faktiskt något lägre bland leda- möter i kommunstyrelser och i nämndernas presidier än bland kommunalt förtroendevalda totalt sett. Tabell 4:1 redovisar representationen för ytterligare ett antal grupper. Bland de underrepresenterade märks bland andra arbetare och lågutbildade. Kraftigt överrepresenterade undersök- ning, utöver de som redan nämnts, är bland andra jordbrukare, högre tjänstemän och högutbildade. Någon undersökning av social representativitet hos landstings- politiker från både , nämnder och styrelser i finns inte. När SNS Demokratiråd kartlade den sociala representativiteten i beslutande församlingar på olika samhällsnivåer visade sig och kommunfull- mäktige totalt sett vara ungefär lika representativa i förhållande till väljarna, men bristerna i social representation såg delvis olika ut (m.fl. 1997). Medan ungdomars (18–) representa- tion var lägre i landstingen än i kommunerna (7 respektive 3 pro- cent) var kvinnors representation högre i landstingen än i kom- munerna (). Utrikes födda och privat- anställda var lika lågt representerade på båda nivåerna. val var alltjämt andelen yngre i kommunfullmäktige högre än andelen yngre i . Andelen kvinnor i lands- tingsfullmäktige var också fortsatt högre än andelen kvinnor i kommunfullmäktige (SCB 1999a). Ur ett internationellt perspektiv kännetecknas den svenska poli- tikerkåren av förhållandevis god social representativitet. Den kommunala och landstingskommunala nivåns representanter fram- står också som genomsnittligt sett mer representativa än den nationella nivåns och EU-nivåns representanter (jfr m.fl. 1997). Detta till trots är, som genomgången ovan visat, vissa grupper systematiskt underrepresenterade i både kommuner och landsting. 4.2.4Representation i kommunfullmäktige – en jämförelse över tid I tabell 4:2 jämförs olika underrepresenterade gruppers representa- tionskvot i kommunfullmäktige . Som även framgått ovan har kvinnors representation förbättrats kraftigt . Även privatanställda har fått en bättre repre- sentation i kommunfullmäktige. Underrepresentationen av ungdomar mellan var ungefär densamma som den var . Vid båda tillfällena var andelen 18–29-åringar i kommunfullmäktige omkring en fjärdedel av deras andel i befolkningen. Även underrepresentationen av personer med utländsk bakgrund är tämligen . Detta gäller framför allt gruppen utländska medborgare, men även utrikes födda. Förvisso har andelen personer med utländsk bakgrund bland kommunfullmäktigeledamöterna ökat märkbart, men har andelen personer med utländsk bakgrund i befolkningen ökat i ungefär samma utsträckning (se t.ex. Kessling 2001). Bland övriga grupper kan nämnas att underrepresentationen av äldre respektive lågutbildade var ungefär densamma som . Sammantaget tycks underrepresentation vara förhållandevis ; flera grupper som var underrepresenterade var det också . När det gäller kvinnor och privatanställda har emellertid utvecklingen varit positiv. Tabell 4:2 Underrepresenterade gruppers representation i kommunfullmäktige åren 1979 och 1999 (representationskvot) 18–29 år Kommentar: Representationskvoten är kvoten av andelen i kommunfullmäktige genom andelen av väljare. En kvot under 1,00 innebär underrepresentation och en kvot över 1,00 innebär överrepresentation. Källor: , , (1981), (1983), 4.3Social representativitet kontra andra slag av representativitet Vid sidan av social representativitet diskuteras även åsikts- representativitet, eller åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda (t.ex. 1997). Värdet av åsiktsrepresentativitet ligger i att den bidrar till folkviljans förverkligande. Åsikts- representativiteten mellan väljare och valda har oftast studerats på nationell nivå. Resultaten från dessa studier är tämligen nedslående (1999). Graden av åsiktsöverensstämmelse mellan svenska rikspolitiker och svenska väljare är inte särskilt hög. visar sig härvidlag inte ha bättre överensstämmelse än befolkningsmässigt stora länder som , och . På nivå finns undersökningar av åsiktsrepresenta- tiviteten i olika lokala frågor och i synen på den kommunala servicens omfattning i enskilda kommuner (, ). Dessa studier visar att åsiktsöverens- stämmelsen mellan väljare och valda i kommunerna ökade mellan slutet av och . I undersökning av väljare och valda på olika nivåer ställdes frågor om inställning till ett antal förslag på hur det svenska styrelseskicket skulle kunna reformeras (m.fl. 1997). Kommunalpolitikerna visade sig i denna undersökning vara den politikergrupp vars åsikter bäst överensstämde med väljarnas. Sämst åsiktsöverensstämmelse med väljarna hade riksdagsledamö- Även landstingspolitikerna befann sig i många frågor långt från väljarna. Social representativitet kopplas ofta samman med åsikts- representativitet. Sannolikheten för att beslutsfattarna delar med- borgarnas uppfattningar i politiska frågor förutsätts öka om de i sociala avseenden liknar medborgargruppen (jfr 1995). Precis som åsiktsöverensstämmelse är ett medel för att uppnå folkviljans förverkligande är således social represen- tativitet enligt detta synsätt ett medel för att uppnå åsikts- representativitet. En tredje typ av representativitet är så kallad antecipatorisk, eller förutseende, representativitet (1999). Enligt denna är god väljarkännedom viktigare än åsiktsrepresentativitet. Väljarnas reaktioner måste kunna förutses när beslut skall fattas. Den valde måste inte ha samma åsikt som medborgarna, men däremot veta vad de tycker, för att kunna representera dem. Kunskap om väljar- opinionen är således helt avgörande för denna typ av representati- vitet. Det finns även en koppling mellan social representativitet och antecipatorisk representativitet. Förutsättningarna för att de valda skall kunna ha kännedom om opinionen i olika väljargrupper ökar om de delar väljargruppens sociala bakgrund. Social representativi- tet kan alltså även vara ett medel för att uppnå antecipatorisk representativitet. Den offentliga makten utgår från folket. I den representativa demo- kratin fattas de gemensamma besluten av förtroendevalda, vilka fungerar som medborgarnas ombud i den offentliga förvaltningen. Medborgarna har i val gett de förtroendevalda mandat att represen- tera dem. Men även om detta förhållande är grundläggande i en demokrati kan relationen mellan medborgare och förtroendevalda se ut på flera olika sätt (t.ex. 2000). Mandatet från medborgarna kan vara bundet eller obundet. Om representanten har ett bundet mandat fungerar han eller hon som en väljardelegat. I sin renodlade form innebär detta att den förtroendevalda vid varje beslutssituation skall tolka folkets vilja och agera utifrån denna. En sådan företrädar- roll ligger nära en antecipatorisk representationsstil. Representanten kan också ha ett öppet mandat. Han eller hon agerar då som ett slags förtroendeman. Enligt denna företrädarroll fattar den förtroendevalda beslut helt efter eget skön utifrån vad han eller hon personligen anser är bäst för väljarna. Först i samband med val möter representanten medborgarna, som då har möjlighet att utkräva ansvar. Beroende på hur medborgarna bedömer insatsen under den gångna mandatperioden kan de välja att antingen behålla förtroendemannen eller rösta fram en ny. är väljarna helt frikopplade från det politiska beslutsfattandet. I partibaserade demokratier kan man tala om en tredje företrädar- roll: partiombudet. I likhet med väljardelegaten har partiombudet ett bundet mandat, men detta härrör inte direkt från väljarna utan från det parti som den förtroendevalda representerar. Kopplingen till väljarna är i stället indirekt, via de politiska partierna. En undersökning av kommunalt förtro- endevalda visade att förtroendemannen och partiombudet var de två vanligaste företrädarrollerna, medan en något mindre grupp definie- rade sig själva som väljardelegater (2000). Kvinnor känneteck- nades av att i större utsträckning se sig som partiombud och väljar- delegater, medan män kännetecknades av att i större utsträckning se sig som förtroendemän. Ju högre upp i den kommunala makthierar- kin en politiker befann sig, desto vanligare var det också att han eller hon i första hand såg sig som partiombud. Ingen av de tre företrädarrollerna är att föredra i sin renodlade form. Snarare behövs inslag från alla tre för ett väl fungerande förtroendeuppdrag. Att vara förtroendevald innebär att vara väljar- nas ombud. Kommitténs demokratisyn, som redovisas i kapitel 2, bygger på en kontinuerlig dialog mellan väljare och valda även . Förtroendevalda måste våga gå före och bilda opinion i olika frågor, men de måste också vara beredda att lyssna och, som ett resultat av mötena med väljare och andra förtroendevalda, ompröva sina åsikter. Partierna skulle i en sådan process kunna fungera både som aktörer och arenor där väljare och valda kunde mötas. Även om det finns stora skillnader mellan de olika företrädar- rollerna har de en sak gemensamt. Alla tre utgår från att de förtro- endevalda är medborgarnas valda ombud som antingen direkt eller indirekt, via ett parti, representerar medborgarna i den kollektiva beslutsprocessen. Det som skiljer är hur återkopplingen mellan väljare och valda går till. Ett stort problem är att många förtroendevalda inte i första hand uppfattar sig som medborgarnas ombud i den kommunala förvaltningen, utan som förvaltningens ombud gentemot medborgarna. Enligt förtroendevalda själva glömmer många politiker vilka de är satta att företräda och lierar sig med förvaltningen (2000). I en undersökning av kommunalt förtroendevalda instämmer av de tillfrågade helt eller delvis i påståendet att nämndledamöter uppfattar sig som företrädare för en verksamhetssektor och inte för väljarna (2000c). I en undersökning av mediernas skildring av kommunalpolitiken i fyra kommuner visar sig kommunbevakningen vara ungefär lika omfattande som (2001). Den publici- tet som är direkt knuten till beslutsprocessen har emellertid minskat och ersatts av bevakning av själva verksamheten. Konfliktmönstret i nyheterna har ändrat karaktär. Skildringen av konflikter mellan olika politiker har minskat. I stället har skild- ringen av konflikter mellan medborgarna och kommunen ökat. Konflikten mellan politiker och förvaltning står för av alla nyheter. Förklaringarna till det ändrade konflikt- mönstret kan delvis vara att de förtroendevalda i praktiken allt mer sällan agerar som medborgarnas ombud, vilket också självklart ger utslag i journalistiken. Men det kan delvis också vara en mediekonstruktion som i sin tur driver de förtroendevalda i försvarsställning gentemot medborgarna. I en sådan miljö kan det vara svårt att som förtroendevald identifiera sig som medborgarnas ombud. 4.5Betydelsen av god social representativitet Det finns flera skäl till att det är viktigt med god social representa- tivitet. I den statsvetenskapliga litteraturen framhålls ofta tre argument (t.ex. 2000). För det första har olika grupper olika kunskaper och erfarenheter. Dessa är viktiga att ta tillvara. Genom att olika grupper deltar i beslutsprocessen kan således beslutens kvalitet förbättras. För det andra kan olika grupper ha olika poli- tiska intressen som de inte får tillgodosedda om de inte själva deltar i beslutsfattandet. Det tredje argumentet som brukar framföras är att rättvisan kräver att alla grupper är representerade. Demokratins likhetsideal är i sig oförenligt med systematisk underrepresentation av vissa samhällsgrupper. anser att alla tre skälen motiverar en god social representativitet. Den kompetens som personer från olika samhällsgrupper besitter behöver tas tillvara för att besluten som fattas skall få hög kvalitet. Vidare kan olika samhällsgrupper i vissa frågor ha olika politiska intressen, och god social represen- tativitet innebär att olika grupper har större möjlighet att tillse att deras intressen finns företrädda när beslut skall fattas. Slutligen har god social representativitet ett egenvärde i enlighet med demokra- tins ideal om jämlikhet i beslut. Till dessa tre skäl till varför det är eftersträvansvärt med god social representativitet vill vi lägga ytterligare ett. Vår demokrati- syn, som redovisas i kapitel 2, betonar medborgarnas deltagande i beslutsprocessen. Även om själva beslutsfattandet i normala fall är reserverat för de förtroendevalda är medborgarnas deltagande i processen av stor vikt. Demokratisynen inbegriper ett ständigt pågående samspel mellan väljare och valda (jfr 1970). En god social, men också geografisk, representativitet underlättar ett sådant samspel. Sannolikheten för att kvinnor, ungdomar, äldre, personer med utländsk bakgrund, privatanställda, arbetare etc. i det vardagliga livet skall komma i kontakt med en förtroendevald ökar om sammansättningen av de förtroendevalda överensstämmer med befolkningssammansättningen. Ett effektivt samspel mellan väljare och valda fordrar med andra ord att alla samhällsgrupper är repre- senterade bland de förtroendevalda. En god social representativitet är också en grund för medborgarnas identifikation med de förtro- endevalda och med det politiska systemet. En politikerkår som i socialt avseende skiljer sig från delar av befolkningen riskerar att skapa en klyfta mellan väljare och valda, en vi mot dem-känsla. Som genomgången visar har kvinnors representativitet förbätt- rats avsevärt . är dock andelen kvinnor lägre än andelen män på framför allt höga politiska förtro- endeuppdrag som i kommunstyrelsen och i nämndernas presidier. Även om utvecklingen under måste beskrivas som positiv råder det ännu inte jämlikhet mellan kvinnor och män i det politiska beslutsfattandet. För flera andra traditio- nellt underrepresenterade grupper har det inte skett någon som helst förbättring . 4.5.1Partierna bör beakta behovet av god social representativitet Målet måste enligt mening vara att förbättra underrepresenterade gruppers representation i de poli- tiska församlingarna. Detta låter sig inte göras utan medverkan av de politiska partierna. I nästa kapitel behandlas bland annat parti- erna och rekryteringsprocessen. vill dock redan här betona vikten av att partierna beaktar behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till fullmäk- tige, nämnder, styrelser och beredningar. 4.5.2De förtroendevalda bör klargöra att de är medborgarnas ombud Det är också enligt kommitténs uppfattning grundläggande att de förtroendevalda i sin egen rolluppfattning ser sig som medborgar- nas ombud i den kommunala förvaltningen och inte som förvalt- ningens ombud gentemot medborgarna. Undersökningar pekar dock på att många förtroendevalda tenderar att liera sig med den kommunala förvaltningen. ser med oro på detta. Att vara politiskt vald innebär att vara medborgarnas ombud – inte tjänstemännens. Varje förtroendevald har i grunden samma mandat, nämligen medborgarnas. Att de förtroendevalda förmår upprätthålla denna rolluppfattning är av fundamental bety- delse. Det handlar framför allt om attityder bland de förtroende- valda själva, men även omgivningens attityder till och förväntningar på de förtroendevalda har betydelse för hur förtroendevalda definierar sin roll. I demokratin finns i slutänden endast en huvudman för all offentlig verksamhet – medborgarna. De förtroendevalda bör därför klargöra att de är medborgarnas ombud i förvaltningen, inte förvaltningens ombud bland medborgarna. Fullmäktige ges möjlighet att utse även andra än redan förtroende- valda till en fullmäktigeberedning. Fler politiska organ och fler förtroendeuppdrag bör tillskapas. Det är också viktigt att förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Politiska partier bör bredda arbetet med att rekrytera kandida- ter till förtroendeuppdrag till en vidare krets än de redan aktiva i partiet. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över rekryteringen av förtroendevalda och diskutera vad som krävs för att fler medborgare skall vilja åta sig förtroende- uppdrag. Åtgärder skall föreslås i syfte att öka antalet förtroende- valda. 5.2Vikten av många förtroendevalda och att uppdragen sprids Antalet förtroendevalda kan bara utgöra en liten del av den totala befolkningen. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning är det ändå värdefullt att denna grupp är förhållandevis stor. Till detta finns flera skäl. För det första kan många förtroendevalda