sou · GPB348d4 · 2002-01-01 00:00:00 — har studiet av frivilligt arbete, eller som det begreppsligt nästan synonymt anges med den tredje sektorn eller den sociala ekonomin, växt kraftigt i vårt land. Studier av svenskt frivilligt arbete visar att engagemanget här tål att jämföras med län- der där man har hög aktivitet i de frivilliga organisationerna. Det har varit vanligt att förklara de traditionella stora folkrörelserna som döda och ta det som utgångspunkt för en pessimistisk profetia om frivilligheten . Det finns emellertid anled- ning att varna för allt för snabba slutsatser. De ändringar man ser i medlemsantal och medlemsaktiviteter pekar på att flera av de etablerade organisationerna fortfarande spelar en mycket viktig roll. Det tycks som om frivilligsektorn i sin helhet präglas av förvånansvärt stor stabilitet, där också nya rörelser har svårt att dra till sig stora medlemsskaror (SCB, 1997). På lång sikt kan man emellertid se klara tendenser till en för- stärkning av de delar av frivilligsektorn som organiserar mänskliga aktiviteter (kultur och idrott) och en försvagning av vissa typer av idéinriktade organisationer, kanske främst de politiska partierna. I har frivilligorganisationernas relationer till staten ofta dis- kuterats. har emellertid även dess relationer till marknaden och marknadstänkandet aktualiserats. På idrottsområ- det finns till exempel tydliga motsättningar mellan å ena sidan folkrörelsetraditionen och å andra sidan elitidrott med kommer- siella förtecken. Men också inom handikapprörelsen finns tenden- ser till en marknadfiering, till exempel att man åtar sig uppdrag för utbildning eller konsultverksamhet. Paradoxalt nog tycks denna tendens ske via styrning och påverkan från den offentliga sektorn genom effektivitetskrav via kontrakt och upphandling (Wijkström, 1998). Kritiker har också gjort gällande att genombrottet för det moderna informationssamhället brukar beskrivas som en företeelse som förstärker en process där frivilligsektorns betydelse som en medierande kraft mellan medborgarna och staten får minskad betydelse. Frivilligsektorns roll som språkrör för medborgarna kommer i ett sådant scenario att minska, medan dess betydelse för att organisera människors självförverkligande får större betydelse menar till exempel och (1995). De drar slutsatsen att organisationsväsendet i sin helhet i de skandinaviska länderna går mot en större inåtvändhet och inte lägre är förändringsorienterat. Det är därför viktigt att skilja mellan frivilligorganisering som en arena för å ena sidan främjandet av värden och intressen och å andra sidan för självförverkligande genom olika aktiviteter. Emel- lertid kan dessa båda sidor av frivilligt engagemang rymmas inom en och samma organisation. Socialt inriktade frivilligorganisa- tioner, som till exempel handikappföreningar, rymmer inom sig i allmänhet denna dubbelhet. Det innebär att organisationerna sam- tidigt kan utföra många tjänster, som till en del kan betalas med skattepengar. Motiven till detta är slutsatsen att frivilligorganisa- tioner kan utföra tjänsterna till lägre kostnader och på annorlunda sätt än till exempel kommunala eller privata verksamheter (, 1998). Med ett sådant perspektiv blir handikapporganisationerna i vissa avseenden inte bara representanter för intressen, utan också utfö- rare av vissa viktiga samhällsfunktioner med inriktning mot handi- kappområdet. Konstruktionen av handikappråd, och därmed också ett explicit erkännande av handikapporganisationerna som företrä- dare (och ibland utförare av uppdrag) för personer med funktions- hinder, gör att handikappråden kanske är naturliga forum för att diskutera frågan om ökat engagemang inom partipolitiken för per- soner med funktionshinder. Detta har, så vitt vi erfarit, inte skett mer än i undantagsfall. Däremot förväntas de personer med funktionshinder som enga- gerat sig i politiken, ofta stå med någon slags expertis på handi- kappfrågor. berättar till exempel: Jag tror att jag fick ett ganska stort inflytande på handikappolitiken som Socialdemokraterna bedrev jag satt i fullmäktige. Naturligtvis hade jag erfarenheter av att själv vara funktionshindrad och mitt engagemang i handikapprörelsen gjorde det kanske naturligt att det blev dessa frågor som man i första hand förväntade sig insatser från mig inom. På ett sätt så känns det hedrande. har också sina avigsidor. På det här sättet får man kanske ett allt för stort ansvar. Man blir någon slags sakkunnig med en förväntad expertroll. Det kan leda till att de andra politikerna inte tar sitt ansvar och inte heller bryr sig om att sätta sig in i handikappolitiska frågor. Är man då ensam funktionshindrad blir det en onödig koncentration på en själv och det känns inte bra. berättar om liknande upplevelser i det interna partiarbetet. Risken att bli insorterad i ett speciellt fack som handi- kappad politiker med endast dessa frågorna för ögonen, upplever han som stor. Jag vet inte om jag ska kalla det för fördomar. Men jag upplever att man inom partiet har uppfattningen att om man har ett funktionshin- der så tycks det bara vara dessa frågor som intresserar en och ingenting annat. Så snart det kommer någonting om handikappolitik upp, då vänder man sig till mig och vill ha mina synpunkter. Jag arbetar ju med handikappfrågor på mitt arbete på , men jag vill inte blir instoppad i ett fack, utan har stort intresse för de flesta politiska frågor. Den här upplevelsen av att bli lite instoppad i ett fack hade jag också, när jag var aktiv i Jag tycker också att det är lite grann vårat eget fel att vi hamnar i en sådan här position. I vårt förbund säger vi ofta att experter på syn- skadefrågor är de synskadade själva. Och så är det ju på ett sätt. Men vi vill ju gärna att alla ska engagera sig i dessa frågor, inte minst när det gäller tillgänglighet och bemötande, så därför kanske vi själva motarbetar andras engagemang på något sätt. Relationerna mellan de kommunala organen och handikapp- rörelsen tar sig konkreta uttryck i de kommunala handikappråden. Såvitt vi har kunnat inhämta är kvaliteten och arten av det arbete som utförs i handikappråden mycket varierande. , som i sin egenskap av tjänsteman på HSO erhåller före- dragningslistor för kännedom från i stort sett alla handikappråd i länet, berättar: Min erfarenhet både som medlem av rådet och som tjänsteman på HSO ger vid handen att skillnaderna mellan de olika råden är högst påtagliga. Det innebär också att de på skilda sätt kan verka som någon slags inkörsport till politiken. I vissa fall innebär det säkert ett lyft för många av de funktionshindrade representanterna, i andra fall kanske det kan verka avskräckande. I de flesta handikappråd finns det ett antal representanter för politi- kerna i kommunen. är det socialnämndens ordförande, ibland vice ordförande i kommunstyrelsen som är dess ordförande. Dess- utom brukar det finnas ett antal representanter kanske en fyra-fem från olika nämnder. Men det handlar också om att försöka få en hyfsad proportionell fördelning mellan majoritet och opposition. Det blir ju de politiska partierna som får slåss om det är ordinarie eller suppleanter, om det är de reagerande eller oppositionen som ska vara med i den ena eller den andra utsträckningen. Handikapprörelsen erbjuds ett antal fasta platser, ofta fem till antalet. Sedan är det olika företrädare för de olika organisationerna med. är alla stora handikappförbund, utan de synskadade, med i HSO. Och ibland är det därför som HSO som paraplyorganisation är med vid fördelning- en av platser bland handikapporganisationerna. Ofta fungerar handikappråden bara som något slags samarbetsorgan. Man avrapporterar vad som har hänt inom olika områden och handi- kapporganisationernas representanter ger sina synpunkter. Det verkar inte vara särskilt förpliktigande och händer inget mer än detta så kallade samråd. Det kan i värsta fall fungera på sådant sätt att de kommunala representanterna genom rådet upplevt att man informerat handikapporganisationerna och att detta är en tillräcklig åtgärd både för att vidareföra information och för att ha inhämtat synpunkter från personer med funktionshinder. I vissa kommuner, till exempel , har man handikappråd som emellertid arbetar mycket strukturerat. Man har kanske ett arbetsut- skott som förbereder ärendena och i detta ingår både representanter för handikapporganisationerna och politiska företrädare. I processen kanske också ingår att komma med förslag på vilka åtgärder som ska prioriteras i en särskild turordning, hur tidsramarna ska anges och vem som ska bära ansvaret för genomförande av exempelvis olika tillgänglighetsåtgärder. När det fungerar som bäst kan också handikappråden skriva till olika förvaltningar och uppmärksamma dem på problem som bör åtgärdas. I de flesta fall sker nog inte detta. Man gömmer sig bakom draperier och säger att det där kan vi ju ändå inte påverka. Om det fungerar så illa blir kanske handikappråden mer som avskräckande exempel än som inspiration för personer med funktionshinder att börja arbeta politiskt i kommunerna. I fall kunde vi konstatera att det kommunalpo- litiska engagemanget inte kunde fullföljas beroende på bristande tillgänglighet och möjlighet att få ta del av informationen. För henne blev det emellertid naturligt att efteråt också engagera sig i handikapprörelsen. Jag hade inte något specialintresse inom politiken innan jag blev han- dikappad. Men – i synnerhet efter mina negativa erfarenheter – har jag känt det viktigt att engagera mig i de handikappolitiska frågorna. Det har varit naturligt för mig att känna mitt ansvar för att andra personer inte ska hamna i samma situation som jag gjorde. Det handlar så mycket om att motarbeta det negativa bemötandet. Det är en fråga om attityder och värderingar, men också om kunskap och förmåga till empati. I det avseendet tror jag mer på att verka inom handikapporganisationerna än inom kommunalpolitiken. Men det är en upplevelse , som jag mycket väl kanske har anledning att ändra . Handikapporganisationernas betydelse för personer med funk- tionshinder är mångfacetterad. De spelar säkert för många en väl- digt stor roll i att få den enskilde engagerad i samhälliga frågor. Man kan emellertid inte utesluta att det för vissa andra kan inne- bära någon form av reduktionism på så sätt att man avskärmar sig från allmänna intressen och i stället helt och hållet inriktar sig på den handikappolitiska agendan. Några sådana exempel har vi dock inte stött på. Tvärtom tycks det som om handikapprörelsen både kan fungera som ett incitament till en ingång i politiken, men också som en väg att bibehålla engagemanget i samhälliga frågor i allmänhet och handikappolitiska frågor i synnerhet även efter kommunalpolitisk verksamhet. 7 Genomförande- och kostnadsperspektiv Att försöka göra en mera detaljerad kostnadsberäkning av anpass- ningar av byggnader och lokaler i landets kommuner och lands- ting, för att göra det möjligt för personer med funktionshinder att delta som politiker eller engagerade medborgare, låter sig inte enkelt göras. För det första har, som framgår av Handikapp- ombudsmannens enkät till kommunerna, de flesta kommuner gjort de nödvändiga förändringarna för att göra fullmäktigelokaler tillgängliga för personer med funktionshinder. I vilken utsträck- ning andra sammanträdeslokaler för nämnder eller styrelser är anpassade för personer med funktionshinder saknar vi närmare kännedom om (se dock resultaten från vår enkät i ). För det andra gäller det vilken ambitionsnivå man har när det gäller att skapa tillgänglighet. Man kan till exempel göra väldigt enkla anpassningar med ramper för rullstolar, och med det anse att man har gjort en tillräcklig handikappanpassning, när man inte gjort några nödvändiga justeringar för till exempel döva eller syn- skadade personer. För det tredje kräver ett realiserande av lika för- utsättningar för deltagandet i den kommunala politiken för perso- ner med funktionshinder i själva verket att också andra lokaler än de kommunala, där man till exempel arrangerar partimöten eller olika opinionsyttringar också har tillgänglighet för personer med funktionshinder. För det fjärde – och det är ofta förbisett vid kost- nadsberäkningarna – måste man ta i beaktande de intäkter som den ökade tillgängligheten medför. har genom regeringsbeslut uppdragit åt (2000) att bland annat utarbeta förslag till de föreskrifter som behövs för tillämpningen av Plan- och byggutredningens före- slagna förändringar i PBL, när det gäller åtgärder för att förbättra tillgängligheten i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser, och att förtydliga de krav på tillgänglighet som redan nu finns i PBL när det gäller nybyggnad och ändring av all- männa platser. I anslutning till detta uppdrag har regeringen också önskat en första redovisning av kostnadskonsekvenserna för för- slagen, beräknade för staten, kommunerna, landstingen samt för den privata sektorn. Vi ska i det följande återge de slutsatser som kommit fram till i sin utredning och som man redovisat för regeringen. ·Åtgärder för att öka tillgängligheten i samhället har såväl en kostnads- som en intäktssida. anser att det är av största vikt att båda sidorna beaktas så att den bästa möjliga samhällsekonomiska lösningen kan erhållas. ·Under den kommande tioårsperioden bedömer att det är sannolikt att investeringskostnaderna för att undanröja enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten till och i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde samt på allmänna platser, och aktör kommer att fördelas på i storleksordningen för primärkommunerna, för den privata sektor, för staten och för landstingen. ·Om de olika aktörerna initialt lägger ner resurser för att ta fram en systematisk och långsiktig åtgärdsplan kan flertalet insatser genomföras i samband med ordinarie underhåll och investeringar. Kostnaderna kan då komma att bli lägre, alltså i gynnsammaste fall i storleksordningen för primärkommuner, för den privata sektorn, för staten och för landstingen . har i kostnadsberäkningarna inte tagit hänsyn till eventuella undantagsmöjligheter som aviserats i regeringsuppdraget. Detta kan ha medfört en viss överskattning av kostnaderna. ·För att kunna nå mer precision i kostnadsberäkningarna behö- ver göra mycket mer djupgående inventeringar och analyser på kommunnivå. Sådana analyser skulle med fördel kunna utföras i nära samarbete med ett antal utvalda och intresserade kommuner, som genom inventeringsarbetet i sig också skulle få en skjuts framåt i sitt eget tillgänglighetsarbete och i arbetet med sina egna tillgänglighetsplaner. För att kunna utföra ett sådant initierings-/inventeringsarbete i exempelvis 30 statistiskt väl utvalda kommuner behöver ett tillskott på för arbetet som bör göras för att kunna nyttiggöras i slutredovisningen av uppdra- get. ·För den viktiga attitydförändringen i samhället – full delaktig- het för alla – är det av största vikt att tillgänglighetsarbetet fortskrider i samförstånd mellan olika parter och att valda lös- ningar är väl genomtänkta och berikar – inte förvanskar – publika miljöer. I det aktuella uppdraget kommenterar begreppsmässigt tillgängligheten i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser. Även andra begrepp (till exempel publika lokaler och allmänna lokaler) med språkligt sett samma betydelse förekommer i uppdraget. poängterar också att man anser att uppdraget avser alla allmänna lokaler och att det också gäller tillgängligheten till de allmänna lokalerna. Utgångspunkten för denna första redovisning av kostnadskonsekvenserna av är också begreppet enkelt åtgärdade hinder. Som bakgrund till och underlag för arbetet har förra rapport om tillgänglighe- ten i den offentliga miljön (1996:8) tjänat. I denna kartlades aktu- ella hinder för tillgängligheten i den offentliga miljön. Dessutom presenterades ett förslag till åtgärdsnivåer med utgångspunkt i åtgärdernas komplexitet och styckkostnad. 7.2Boverkets kostnads- och intäktsresonemang betonar att utöver den rent företagsekonomiska inve- steringskalkylen ska tillgänglighetsskapande insatser bedömas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Tillgänglighetsåtgärder kan betraktas som en så kallad kollektiv nyttighet. Det innebär att det är en vara eller tjänst som kan konsumeras av en individ utan att det utestänger andra från att konsumera den. tar ett exempel. Om man monterar en dörröppnare så kan flera individer använda denna oberoende av varandra. Den blir sålunda till nytta inte bara för den som har ett funktionshinder utan även för många andra. För kollektiva nyttigheter gäller att de kan konsumeras utan att man betalar för varan, eftersom man inte kan utestänga den som inte betalar från att nyttja till exempel dörröppnaren. Detta medför att det blir svårt att uppnå företagsekonomisk lönsamhet, och tjänsterna/varorna kommer troligtvis inte att produceras på en fri marknad. Det framhålls också i att en komplett samhällsekonomisk analys av intäkter och utgifter är en stor forskningsuppgift. På det kommunalekonomiska området har i sin rapport ett belysande exempel från . Kommunen under- sökte hur stora besparingarna kan bli på andra områden om de ökar utgifterna för bostadsanpassning. De fann att en ökad utgift på leder till en besparing på . Dessa uppgifter kan inte direkt överföras till ett resonemang om tillgänglighet och samhällsekonomi men är belysande för den potential som finns, menar . För den enskilde närings- idkaren kan, skriver , en investering i ökad tillgänglighet löna sig bland annat genom att kundunderlaget breddas. Om fler människor får tillgång till lokalen ökar intäkterna och därmed sannolikt även vinsten. En investering i tillgänglighet kan därför vara en konkurrensfördel. En annan aspekt gällande kostnaderna är att många av de nöd- vändiga tillgänglighetsskapande åtgärderna är orsakade av under- låtenheter i byggprocessen (citat ur och byggutredningens delbetänkande, SOU 1994:36). Brister i byggnadsverk byggda eller ändrade efter det att krav på att byggnader ska vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga infördes i den svenska lagstiftningen borde rimligtvis redovisas separat, efter- som bristande underhåll inte alls bör tas med, menar . uppskattning av kostnaderna för olika åtgärder är baserade på styckkostnader som används för att beräkna kostna- den för ökad tillgänglighet i riket avseende investeringar vid ny- installation. Om i stället tillgängligheten ökas successivt kan de flesta åtgärderna genomföras i samband med andra nödvändiga investerings- eller underhållsåtgärder. Mer- kostnaden blir då relativt lägre än vid renodlade nyinvesteringar. De beräkningar låtit genomföra pekar på att ett genom- förande med denna senare metod kan sänka kostnaderna med mellan . För att uppnå en stor kostnads- reduktion krävs en noggrann långsiktig och systematisk planering av åtgärderna, så att de i huvudsak kan genomföras i samband med andra ordinarie underhålls- och investeringsåtgärder, framhåller . Det ska framhållas att de betydande kostnaderna för kommunerna i kalkyl hänger samman med att man utgår från att den absoluta majoriteten av den allmänna plats- marken ägs av primärkommunerna. Man anger också med hänvis- ning till SCB att de publika lokalerna ytmässigt fördelar sig på följande sätt: tillhör staten, tillhör lands- tingen, tillhör primärkommunerna och tillhör övriga, det vill säga organisationer och privata ägare. Enligt uppgifter som har fått sig tillhanda ägs av antalet publika lokaler av privata ägare. Eftersom många organisationer, inte minst de politiska partier- na, ofta – som vi tidigare framhållit – håller sina möten och aktivi- teter i privata lokaler är det viktigt att också dessa är tillgängliga för personer med funktionshinder. Kommunerna kan emellertid också agera pådrivare av tillgängligheten i privata lokaler, inte minst genom att beakta denna aspekt vid upphandling eller för- hyrning. 7.3Att kunna bli informerad En av de viktigaste grunderna i den svenska demokratin – både på riks- och på lokalplanet – är rätten att få ta del av allmänna hand- lingar. Denna rättighet regleras i tryckfrihetsförordningen liksom formerna för utlämnandet av handlingarna. En myndighet är skyl- dig att på begäran lämna ut handlingar. Däremot innebär inte reg- lerna någon skyldighet att till exempel tillhandahålla handlingen i ett format, som gör det möjligt för en person med till exempel synskada att få handlingen inläst eller tillgänglig i form av punkt- skrift. Myndigheternas serviceskyldighet regleras i förvaltningsla- gen 4 §, vars lydelse är: Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verk- samhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I vissa speciallagar som till exempel socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) framhålls myndigheternas ansvar för att tillhanda- hålla samhällsinformation till personer med funktionshinder. Emellertid tycks, som exempelvis framhålls av den så kallade (SOU 1999:21), det uppenbart att det finns en mycket varierande grad av ambitionsnivå hos skilda myn- digheter. Här refereras också till ett regeringsbeslut , som avsåg en begäran från en synskadad person att få tillgång till en sammanställning av remissvaren till handikappsutredning inläst. Regeringen konstaterade därvid att bestämmelserna om till- handahållandet av allmänna handlingar inte medför någon skyldig- het för myndighet att framställa en ny handling genom att till exempel låta läsa in den på band eller på annat sätt anpassa hand- lingen för person med funktionshinder. Man gjorde sålunda en förhållandevis snäv tolkning av 4 § i förvaltningslagen i fråga om tillgängligheten för funktionshindrade att få ta del av allmänna handlingar i ett tillgängligt format. Redan handikapputredningen ansåg det nödvändigt att göra ett förtydligande av förvaltningslagens bestämmelser. I sitt slutbetän- kande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslog utredningen ett tillägg i 4 § förvaltningslagen med innebörden att myndigheten ska se till att personer som har fysiska, psykiska eller som av andra skäl möter svårigheter att få tillgång till upplysningar och uppgifter ur allmänna handlingar, får den hjälp de behöver med detta. I framhålls att det måste vara rimligt att tydligt reglera myndigheternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar på ett sätt som gör det möjligt för personer med funktionshinder att reellt få tillgång till nödvändig samhälls- information bland annat ur ett demokratiperspektiv. Demokrati- utredningen (SOU 2001:3) har haft till uppgift att bland annat analysera den nya informations- och kommunikationstekniken ur ett demokratiskt perspektiv. föreslog därför att denna också borde få i uppgift att se över reglerna för att göra allmänna handlingar tillgängliga för personer med funktions- hinder. Genom informations- och kommunikationsteknikens förnyelse är nästan varje nyproducerad offentlig handling inte bara en hand- ling i pappersformat, utan också producerad på elektronisk väg och lagrad i en databas eller i varje fall i en dator på någon myndighet eller, vilket är viktigare i det här sammanhanget, på något av kommunens olika förvaltningar. Det har dessutom blivit allt vanligare att kommunerna använder sig av hemsidor för att göra viktiga kommunala handlingar kända för en bredare allmän- het. Utvecklingen inom informations- och kommunikations- tekniken har medfört avsevärt förbättrade förutsättningar att öka förutsättningarna för personer med funktionsnedsättningar i fråga om till exempel syn och hörsel att kunna få del av exempelvis allmänna handlingar.