sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — Då det i förordningen fastlagda bidrags- beloppet grundar sig på kommunernas mediankostnad finns här ett incitament för fristående skolor att etablera sig i en kommun med lägre lokalkostnader än storstaden. Ett alternativ vore att ur bidraget exkludera lokalkostnader och komplettera bidraget med lägeskommunens kostnad för sina egna skollokaler per program och elev. Detta skulle emellertid ge upp- hov till nya egendomligheter, eftersom de kommunala s.k. lokal- kostnaderna ofta är uppblåsta eller subventionerade av olika skäl. I modell 3 ovan har ett försök gjorts att åskådliggöra vilka variatio- ner som skulle uppkomma i bidragen om bidraget beräknas på detta sätt. Kommittén avstyrker en sådan lösning på bidragspro- blematiken. Ett sätt att nå en större överensstämmelse mellan en skolas faktiska kostnad och kommunbidraget vore att införa ett system med inriktningsfaktorer för fler program och inriktningar än för nu gällande musikinriktning på estetiska programmet. Bidragsbeloppet för musikinriktningen erhålles genom att det angivna beloppet för estetiska programmet multipliceras med 1,26. Under utredningen har kommittén t.ex. uppvaktats av en fristående skola som driver fordonsprogrammet med transportteknisk inriktning. Skolan häv- dar att bidraget för fordonsprogrammet enligt förordningens bilaga är otillräckligt. Att skolan kan ha grund för sina krav på högre bidrag beror på att den transporttekniska inriktningen endast er- bjuds på ett fåtal gymnasieskolor i riket och att kostnaden för dessa kommuner snarare överstiger den övre kvartilen för fordonspro- grammet än ligger i närheten av medianen. En nackdel med att införa ett system för många inriktningar är att man därigenom för- lorar det nuvarande systemets enkelhet utan att med säkerhet vinna en bättre överensstämmelse mellan bidrag och skolans kostnad. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Kommittén förslag till bidragsmodell Kommittén konstaterar att ett system, som bygger på att de fristå- ende skolorna kommer överens med elevernas hemkommuner men med en av regeringen fastställd prislista, som gäller om inte skolan och kommunen kommer överens om annat, är det bästa för fast- ställande av bidragens storlek. Enkäterna visar att den av regeringen fastställda bidragsschablonen i stort sett styr bidragen. Det är endast några få fristående skolor som har lyckats förmå elevernas hemkommuner att betala högre bidrag än schablonen. Flertalet kommuner och fristående skolor har i sina enkätsvar och i inter- vjuer förklarat sig vara nöjda med ett sådant system. Kommunernas kommentarer om, att bidragen ligger på en för hög nivå, och skolornas, att det inte är värt mödan att försöka för- handla med kommunerna, skulle kunna tyda på att bidragsnivån är i högsta laget. Den stora ökningen av antalet ansökningar om bidragsberättigande för nya gymnasieutbildningar ger också signa- ler om att bidragsnivån är hög. Kommittén har därför diskuterat på vilket sätt man kan fastlägga en lägsta bidragsnivå, som gör det möjligt att bedriva en gymnasieutbildning av god kvalitet även om skolan inte lyckas förhandla sig till högre bidrag från kommunerna utan att därför ge de fristående skolorna oskäliga ekonomiska kon- kurrensfördelar. Vid diskussionen har bl.a. effekterna av ovan redovisade beräkningsmodeller 1 och 2 analyserats. Kommittén har kommit till slutsatsen att modell 1 är att föredra, dvs. ett bidrag som framräknats på nuvarande sätt men med möj- lighet för kommunerna att göra en procentuell reduktion för att kompensera den fördel de fristående skolorna har av att kunna optimera sin organisation. Uppskattningen av hur stor del av kommunens kostnad som hänför sig till kommunens vidare upp- drag har varierat i de kommuner, som kommittén intervjuat. Enligt kommitténs bedömning ligger den dock på högst . I detta sammanhang får man inte glömma bort att bidraget grun- dar sig på kommunernas mediankostnad, dvs. att hälften av kom- munerna har en högre kostnad för motsvarande utbildning. En viss reduktion av bidragsnivån ligger ju också i det faktum att bidragen grundar sig på den kostnadsnivå som gällde i kommunerna . Bidraget uppräknas visserligen med gällande skolindex, men kommunala kostnadsökningar som t.ex. beror på nya lärar- avtal slår inte igenom i bidragsschablonen förrän . De medianbelopp, som ligger till grund för bidragsschablonerna, grundar sig åtminstone för vissa utbildningar på kostnader i ett Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler fåtal kommuner och/eller landsting och är därför starkt beroende av vilken inriktning på utbildningen som de skolhuvudmän har som besvarat enkäten. För att undvika stora variationer i bidragsnivå- erna från till ett annat föreslår kommittén dels att finner vägar att få en högre svarsfrekvens från kommunerna vad avser kostnadsredovisning per elev och program, dels att som grund för bidragsberäkningen lägga medelvärdet av kommunernas mediankostnad för tre på varandra följande år uppräknad med rådande skolindex. Kommittén föreslår vidare att en kommun ges rätt att reducera det föreslagna bidragsbeloppet för att kompensera för den fristående skolans möjlighet att optimera sin organisation. En sådan reduktion får uppgå till högst . Kommittén föreslår vidare att den kommunala kostnadsmedianen rensas från kommunernas kostnader för skolmåltider. Som det nu är kompenseras skolor, som tar ut avgifter för skolmåltider, två gånger för sina kostnader, dels i kommunbidraget, dels som elevavgifter. En mer detaljerad beskrivning av hur bidragen beräknas enligt kommitténs förslag presenteras i bilaga 5. Tidpunkt för ändring av bidragsnivåer Vid våra intervjuer med företrädare för fristående skolor har fram- förts synpunkter på att de bidragsbelopp, som anges i bilaga till förordningen ändrats under pågående läsår, vilket förorsakat pro- blem för skolor som fått ett lägre bidrag för vårterminen än bud- geterat. Kommittén föreslår att bidragsbeloppen fastställs men avser följande läsår med ikraftträdande . För- ändringar i kommunkostnadsmedianen kommer på så sätt att påverka bidragen till fristående gymnasieskolor med två läsårs för- dröjning. Kommittén bedömer att denna olägenhet måste accepte- ras om kommuner och skolor skall ha möjlighet att budgetera för sina kostnader respektive intäkter. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Inplacering av en utbildning i bidragsklass Kommittén föreslår att vid hänförandet i bidragshän- seende av utbildningen vid en fristående gymnasieskola till ett nationellt program inte enbart tar hänsyn till utbildningens mål utan även till de arbetsformer som skolhuvudmannen redovisar i sin ansökan. Härvid kan kommittén tänka sig att ges möjlighet att föreskriva att en viss utbildning i bidragshänseende kan hänföras till en kombination av flera nationella program. På så sätt anser kommittén att man bör kunna undvika överkompensa- tion av fristående gymnasieskolor, som erbjuder sina elever utbild- ningar enligt något av SP- eller NV-programmen med inslag från något program med yrkesämnen. Nya regler för inackorderingstillägg Beträffande inackorderingstillägg anser kommittén att systemet, där CSN betalar ut inackorderingstillägg till elever på fristående gymnasieskolor, kan behållas. Den definition som CSN använder för vilka som behöver inackorderingstillägg bör dock ändras så att alla elever på fristående gymnasieskolor, som av restidsskäl behöver bo inackorderade under utbildningen, får rätt till inackorderings- tillägg. Vår uppskattning är att högst 2 000 elever vid fristående gymnasieskolor var inackorderade under /2000. Om inackorderingstillägg skulle beviljas till alla dem, skulle det betyda en kostnad av för läsåret vilket motsvarar av de kom- munala bidragen till fristående skolor. Kommittén anser den extra statliga kostnad detta innebär är ett lågt pris för att elever inte av ekonomiska skäl skall utestängas från vissa utbildningar. Bidrag till elever i behov av särskilt stöd. En fristående skola är i princip öppen för alla. Undantag får endast göras om ett mottagande skulle medföra att betydande ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Om hemkommunen är beredd att stå för dessa extra kostnader uppstår normalt inga ekonomiska svå- righeter för skolan och denna är därmed skyldig att ta emot den sökande. Kommittén utgår från att skollagskommittén i sitt arbete med rättssäkerhetsfrågor även överväger att en sökande ges möjlig- het att överklaga dessa mottagandebeslut. Skolornas enkätsvar lämnar följande uppgifter om terminsavgifter och lunchavgifter per elev och termin. I samman- ställningen har inte riksinternat och internationella skolor tagits med eftersom de regleras i särskilda förordningar. Under rubriken har följande beteckningar använts: Estetiska programmet gren Musik Specialutformat program som i bidragshänseende Elev- och lunchavgifter 1999 Av tabellen framgår att 23 skolor tar någon form av elevavgift. Sex skolor tar både terminsavgift och ersättning för skollunchen, fyra skolor endast terminsavgift och tretton skolor som endast tar ut ersättning för skollunchen. Terminsavgifter förekommer alltså på tio fristående gymnasieskolor. Bland de skolor som inte uppgivit att de tar avgift för skollunch kan finnas skolor som över huvud taget inte erbjuder skollunch i skolans regi. Eleverna hänvisas i sådana fall i allmänhet till någon närliggande matservering, där eleverna får köpa mer eller mindre subventionerade skolluncher. Det finns exempel både på skolor som betalar hela måltidskostnaden för sina elever och skolor, där eleverna själva får stå för hela eller delar av måltidskostnaderna. Varken fristående eller kommunala gymnasieskolor är enligt skol- lag eller förordning skyldiga att tillhandahålla kostnadsfria skol- måltider. I det underlag som ligger till grund för beräkningen av bidragsschablonen ingår emellertid kommunernas kostnader för skolmat. Visserligen förekommer det att även kommuner tar ut avgifter för skolmåltider, men de flesta kommunerna tillhanda- håller kostnadsfri skollunch vid sina kommunala gymnasieskolor. Med nuvarande system skulle man kunna säga att de fristående skolorna både får ersättning för skolmåltider i de kommunala bi- dragen och har möjlighet att ta ut avgifter av eleverna. Kommittén föreslår att bidragsunderlaget rensas från skolmåltidskostnader och att beslutet om eventuella skolmåltidsavgifter får ligga kvar hos skolhuvudmännen vare sig de är kommunala eller fristående. De fristående gymnasieskolornas rätt att ta ut elevavgifter regle- ras i 9 kap. 10 § skollagen (1985:1100): Skolor som har rätt till bidrag enligt 8 § får för de elever som bidragen avser endast ta ut elevavgifter som är skäliga med hänsyn till de sär- skilda kostnader som skolan har för den bidragsgrundande utbild- ningen, förutsatt att kostnaderna kan anses rimliga för verksamheten. De särskilda kostnader som skolorna åberopar varierar. Vissa sko- lor hänvisar till att deras utrustning är kostnadskrävande, andra att deras profil gör att de kommunala bidragen är otillräckliga. Några skolor anser att deras profil innebär större lärartäthet eller att lokalerna sätter gränser för gruppstorleken. I några fall anger sko- lorna att deras program innehåller fler kurser än de nationella pro- Alla dessa motiveringar för rätt till elevavgifter skulle även kommunala gymnasierektorer vilja åberopa för att dryga ut de resurser, som kommunen ställer till förfogande för skolans drift. Kommittén finner att de fristående gymnasieskolornas möjlighet att ta ut elevavgifter och s.k. köavgifter dels ger skolan en konkur- rensfördel framför kommunala gymnasieskolor genom möjligheten att erbjuda en mer kostnadskrävande utbildning, dels kan verka socialt segregerande. Kommittén föreslår därför att ett villkor för att en fristående gymnasieskola skall ha rätt till kommunala bidrag är att skolans utbildning i likhet med kommunala gymnasieskolor skall följa 21 § 5 kap. skollagen: Utbildningen i gymnasieskolan skall vara avgiftsfri för eleverna. De skall utan kostnad ha tillgång till böcker, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen får dock besluta att eleverna skall hålla sig med enstaka egna hjälpmedel. I verk- samheten får också förekomma enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna. 11Statlig tillsyn och kontroll av fristående gymnasieskolor En av grundtankarna bakom de förändringar av regleringen som införts för fristående skolor var att genom kon- kurrens mellan flera utbildningsanordnare utveckla en svensk gym- nasieutbildning av god kvalitet. Till skillnad mot de villkor som gäller för fristående skolor i och , som redovisas i ett särskilt kapitel, har den svenska beslutat att fristående skolor i får drivas i konkurrens med de offentliga skolorna. Det finns varken i skollagen eller i förordningen om fristående skolor några uttalade krav på hur utbildningen vid en fristående skola skall utformas. De enda krav som finns, för att en fristående gymnasieskola skall förklaras bidragsberättigad, är formulerade i 9 kap. 8 § skollagen. I sammanfattning gäller att en fristående skola ska förklaras berättigad till bidrag från elevernas hemkommuner om: skolans utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller special- utformade program, skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värde- grund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsen- det, skolan står öppen för alla ungdomar som har rätt till motsva- rande utbildning i gymnasieskolan, med undantag för sådana vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan, och skolan uppfyller de ytterligare villkor som regeringen före- skriver. Statlig tillsyn och kontroll av fristående gymnasieskolor En förklaring om bidragsberättigande skall inte lämnas för en utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skol- väsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner. En fristående gymnasieskola som förklarats bidragsberättigad är enligt 9 kap. 13 § skollagen skyldig att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . Skolans lägeskommun har rätt till insyn enligt samma lagparagraf och sko- lan är skyldig att delta i den uppföljning och utvärdering läges- kommunen gör av sitt eget skolväsende i den utsträckning kom- munen bestämmer. Bidragsberättigade fristående gymnasieskolor är vidare skyldiga att delta i riksomfattande prov i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen föreskriver. En bidragsberättigad fristående gymnasieskola skall också upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som bl.a. visar i vilken mån målen för utbildningen uppnåtts. En fristående skola kan välja att utforma sin utbildning på olika sätt. Vid kommitténs skolbesök har vi sett prov både på fristående gymnasieskolor som valt att utforma sin utbildning och sin under- visning på liknande sätt som gymnasieskolor i det offentliga skol- väsendet och på skolor som valt helt andra arbetsformer än de offentliga skolorna. De skillnader som observerats handlar dels om fristående skolor som lägger en stor vikt vid arbete i ämnesöver- gripande projekt, dels om skolor som har en stor del av sin under- visning arbetsplatsförlagd. Så länge skolorna ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå motsvarar vad de offentliga skolorna ger uppfylls detta krav för bidragsberättigande. Kommittén ser ett stort värde i att de fristående gymnasie- skolorna även fortsättningsvis har frihet att välja det sätt på vilket de vill utforma sin utbildning. En sådan frihet kräver dock att det finns en väl utvecklad statlig kontroll av i vilken utsträckning de fristående skolorna uppfyller de i skollagen fastlagda kraven och att eleverna når målen för utbildningen. Som framgår av föregående avsnitt finns redan vissa kontrollmöjligheter. Kommittén är medveten om att en kvalitetsgranskning äger rum bl.a. av statens utbildningsinspektörer i den omfattning Statlig tillsyn och kontroll av fristående gymnasieskolor som kvalitetsgranskningsnämnden beslutar, men vill understryka vikten av att denna typ av kontroll ytterligare utvecklas. Med ökande antal fristående gymnasieskolor är det viktigt att avsätter tillräckliga resurser för att följa upp hur väl de fristående gymnasieskolorna lyckas i sin uppgift. Enligt kom- mitténs uppfattning är det inte tillräckligt att de fristående gymna- sieskolorna deltar i utvärdering och i nationella prov samt själva utarbetar en årlig kvalitetsredovisning. Skolorna skall även åläggas att lämna in en ekonomisk redovisning över verksamheten. Av redovisningen, som skall vara granskad och god- känd av en revisor, skall framgå hur skolan finansierat verksamhe- ten och hur ett eventuellt överskott använts. Resultaten av utvärderingarna och de nationella proven skall lik- som kvalitetsredovisningarna och ekonomiredovisningarna grans- kas av . Avsikten med granskningen är dels att kontrol- lera att bidragen utbetalats i enlighet med gällande bestämmelser, dels att bidragen använts på ett riktigt sätt. Den årliga gransk- ningen av både verksamhet och ekonomi skall ligga till grund för beslut om fortsatt bidragsberättigande och beslut om till vilket nationellt program skolans undervisning i bidragshänseende skall hänföras. Den planmässiga tillsyn som utövar för att garantera att de fristående gymnasieskolorna uppfyller lagens krav kan med ovan beskrivna fortlöpande utvärdering och kvalitetskontroll av de fristående skolorna utgå. Tillsynen bör i stället helt inriktas på att granska de skolor där som en följd av utvärderingen, kvalitets- eller ekonomigranskningen eller av annan anledning finner skäl att genomföra en tillsyn. I kommitténs uppdrag ingår att göra internationella jämförelser framför allt vad gäller bidragssystem, associationsformer för huvudmän till fristående gymnasieskolor och om det i andra länder förekommer att en fristående huvudman driver flera skolor. För jämförelsen har kommittén haft god hjälp av utbildningsdeparte- mentets internationella sekretariat, som tillhandahållit aktuella uppgifter om utbildningssystemen dels i alla nuvarande EU- och EFTA/EEA-länder, dels i de länder som ansökt om medlemskap i . En första jämförelse visar vissa likheter men också stora skillna- der mellan länderna. Till likheterna hör att gymnasieskolan i alla länder helt eller delvis ligger utanför den obligatoriska skolan. Skolplikten upphör i alla länder när eleverna uppnått 15 eller med undantag för i , och , där det är obligatoriskt att studera på deltid även efter denna ålder. I är deltidsstudier obligatoriskt till 17, i till 18 och i till . Variationerna mellan länderna är stor i organisationen av den frivilliga skolform som erbjuds ele- verna efter den obligatoriska skolan. skiljer sig dock från övriga länder genom att som enda land erbjuda ett gymnasium där studie- och yrkesförberedande utbildningar integreras administra- tivt. I övriga länder sker yrkesutbildningen i särskilda skolformer och i de flesta länder har eleverna delats upp i kategorier innan skolplikten för eleverna upphört. Andelen av årskullen som väljer att gå i gymnasiet varierar mellan de länder som redovisas i rapporten on Education in Europe 991. En statistik över hur stor andel av årskullen som går i skolan visar att av svenska ungdomar går i gymnasiet. Andelen är i stort sett lika för pojkar och flickor. 1 on Education in Europe 99. Luxenbourg: Office for Official Publications of Communities, 2000. annat land redovisar en så hög andel gymnasieelever. I nedanstå- ende tabell redovisas de länder som enligt rapporten har av årskullen 18-åringar i gymnasieutbildning.2 Andel av årskullen 18-åringar som går i gymnasieskola Övriga länder har samtliga en mindre andel i gymnasieutbildning. Som exempel kan nämnas förhållandena i och . Andel av årskullen 18-åringar som går i gymnasieskola i och Av de elever som fortsätter skolan på gymnasienivå går fler elever på yrkesförberedande utbildningar än på allmänt studieförbere- dande. Detta mönster gäller för de flesta EU- och EFTA/EEA- länderna men är särskilt uttalat i och , där mer än tre fjärdedelar av eleverna går yrkesförberedande utbildningar. I och gäller motsatsen, dvs. mer än tre fjärdedelar av gymnasieeleverna går allmänt studieförberedande utbildningar. I alla europeiska stater går av eleverna på grund- skole- och gymnasienivå3 antingen på skolor med offentlig huvud- man eller på skolor med privat huvudman som får ekonomiskt stöd från stat eller kommun. I alla EU- och EFTA/EEA-länder går majoriteten av gymnasieeleverna i skolor med offentlig huvudman utom i och , där skolor med privat huvud- man har av eleverna. I , , , 2En reservation för att procenttalen avlästs ur diagram på sidorna 100 och 101 i ovanstående rapport. Diagrammens skala gör att redovisade procenttal har osäkerheten +/- . 3Källa: on Education in Europe 99. och finansieras liksom i skolor på grundskole- och gymnasienivå med privat huvudman helt eller huvud- sakligen med offentliga bidrag. I och är ett uttalat villkor för offentligt stöd att huvudmannen inte driver skolan i vinstsyfte. I dessa länder förväntas eleverna bidra till kost- naderna för skolans drift. I EU- och EFTA/EEA-länderna går av eleverna i skolor med privat huvudman som helt saknar offentligt ekonomiskt stöd. De flesta ligger i något av länderna , , eller , där av eleverna går i privatskolor som inte får offentligt stöd. Den stora variationen i historisk tradition, andel av ungdoms- gruppen som går i gymnasieskolan och undervisningsväsendets uppbyggnad mellan länderna gör det svårt att jämföra villkoren för de fristående gymnasieskolorna i med motsvarande skolor i andra länder. Kommittén har därför valt att koncentrera sina inter- nationella jämförelser till våra grannländer och . I samband med utredningen har kommittén besökt det danska och Foreningen af private, selvejende gymnasier i . Vid besöken informerades om vilka vill- kor som gäller för privata gymnasieskolor i . Så länge undervisningen uppfyller kraven på ett minimiantal ele- ver och undervisningsnivån motsvarar det offentliga skolväsendets kan en privat organisation eller stiftelse godkännas som huvudman för en fristående gymnasieskola. ägdes de fristående skolorna ofta av någon enskild person, men numera är det i allmänhet stiftelser som driver skolor. Man har tidigare haft ett system, där stiftelseskolor fått förmånliga statliga lån för att bygga en skolfastighet. Startkapital till en fristående skola har i allmänhet ordnats genom donationer och/eller insamlingar. Skolorna har i allmänhet varit små vid starten och byggts upp undan för undan. I lagstiftades om att en privat huvudman inte får driva flera skolor. Skälet att på detta sätt förbjuda koncerner var att förhindra eventuella ekonomiska överskott att läcka ut ur systemet. Ett aktiebolag kan inte godkännas som huvudman för att säkerställa att eventuella ekonomiska överskott behålls i verksam- heten och kommer eleverna till godo. Av den information som kommittén fick på det danska Under- visningsministeriet framkom att en fristående gymnasieskola i måste följa exakt samma regler som de offentliga gym- nasieskolorna. Den enda skillnaden är att privatgymnasierna har en enskild huvudman. Finansieringen av de fristående gymnasieskolorna sker genom statliga bidrag, som i stort sett grundar sig på undervisningskost- naderna för motsvarande utbildning i de offentliga skolorna. av genomsnittskostnaden delas ut i statsbidrag. Staten ger därutöver bidrag till fastighetskostnader per elev. Staten verkställer utbetalningen till skolan men debiterar sedan kommunerna för kostnaden. En avgörande skillnad mot finansie- ringen av fristående gymnasieskolor i är att de danska sko- lorna förutsätts delvis finansierade med elevavgifter.