sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — However, the proposals would necessitate a revision of the Charges and Fees Ordinance, since there are no provisions in the Ordinance concerning public documents that are released in electronic form in accordance with the principle of public access to information. Supporting systems for public access to documents We propose the introduction of a new provision in the Constitution clarifying the implications of the filing rules for the right of access to public documents. The Constitutions provisions on public access to documents lay down a general requirement for public documents to be kept in such a way as to ensure that they can be found and cannot disappear or be destroyed. However, this need of protection is even more important in the context of the authorities use of information technology, in order to ensure that the possibility of public access does not remain a dead letter. When it comes to information technology, it is important to take measures at an early stage. The ongoing changeover to information technology by public authorities makes the filing rules increasingly important. We therefore consider that there is a need to emphasize the importance of these rules in the context of public access to information more strongly than before. The connection between the filing rules and the Constitution should therefore be The relevant legislation should still contain substantive rules concerning the authorities obligations as regards the , sorting out and other disposal of public documents. The new provision in the Constitution would therefore consist of a reference to these rules. In our opinion, there is a need to coordinate the provisions of the Act (1992:191) and the provisions of chapter 15 of the Secrecy Act concerning the recording of public documents etc. so as to ensure that the rules are uniform. To ensure that the authorities that apply the filing rules are more familiar with their implications it is not enough to emphasize the importance of the rules by adding a provision to the Constitution. It is also essential that the structure of the rules should be as simple and comprehensible as possible. The obligations imposed on the public authorities in order to ensure that they meet the need of protection that arises in connection with public access to documents exist in various sets of rules, which sometimes overlap. It is therefore not clear which rules are general rules and which are supplementary rules, nor whether different sets of rules are involved. We therefore consider it very important to enact uniform rules. Such rules should as far as possible be technology-neutral. They should also set out all the obligations to which authorities are subject throughout the process of public documents, i.e. from the moment when the authority prepares to produce documents and receives documents up to the moment when documents are sorted out or otherwise disposed of. We have not yet presented any such proposals in this respect, but will return to the matter at a later stage. Public access and copyright Our terms of reference state that in some cases a public document protected by a copyright is submitted to an authority for the sole purpose of making it available to the public. The terms of reference therefore point out that in isolated cases it may be necessary to investigate the need to extend the possibility of not providing access to documents that contain works protected by copyright. In this connection the Commissions assignment has thus been to investigate whether there is a need in certain cases to restrict access to a public document that is subject to copyright or related rights. We have worked on the assumption that as a general rule the principle of maximum access to public documents should continue to apply. The principle of public access to information and copyright In principle, the Freedom of the Press Act and the Copyright Act operate side by side for the purpose of ensuring a free society and promoting intellectual creativity. Generally speaking, there is no conflict between the principle of providing access to public documents and the Copyright Act. However, a conflict of interest may arise in connection with the application of the provisions on access to public documents in chapter 2 of the Freedom of the Press Act where a work protected by copyright is included in a public document. The legislator has so far solved this conflict of interest by giving precedence to public access to documents. This principle applies in general, even where it is used to produce copies of and circulate works protected by copyright against the authors will. Our analysis of the need of reform indicates that this general principle of the Swedish system should continue to apply. However, we have concluded that it is not reasonable for the principle of public access to documents to take precedence over copyright without any exceptions. When an authority provides access to a public document which contains a work protected by copyright on the premises or in copies or transcripts, it is, from a copyright point of view, disposing of the work contained in the document in certain respects. The author may incur a loss in terms of both the financial and the moral rights safeguarded by copyright law. In principle, an author has unlimited rights to works that have not been published in the copyright sense. An important element of these rights is the right to decide if and when the work is to be published for the first time. This may be described as a right for the author himself to decide when he is ready to release the work. The fact that an authority provides access to an unpublished work, included in a public document, that has been submitted to it without the authors consent deprives the author of the right to decide when the work is to be made available to the public. However, for an authority to provide access to a work protected by copyright as a public document is prejudicial to copyright not only because the work is made available to the public. Since in such cases the authority is acting in accordance with the law, the work must also be deemed to have been lawfully published within the meaning of copyright law. When a work has been published within the meaning of copyright law, this has various legal consequences. For example, once the work is published it can be used to make copies for personal use and it may also be quoted without the consent of, or payment of monetary compensation to, the author. For these reasons we have considered it necessary to provide protection from public access in certain cases with reference to the copyright to certain unpublished works. Since the author has the right to decide what to do with the unpublished work, the only exemptions that can be made in our opinion are works that have been submitted to an authority without the consent of the author or any other right-holder. Access to public documents within the meaning of the Constitution may only be restricted to the extent provided for under chapter 2 of the Freedom of the Press Act. The present wording of these provisions does not permit any limitation of access to public documents except as regards the financial aspects of copyright law. To extend protection to include other kinds of damage and infringements it would be necessary to amend the Freedom of the Press Act. Some unpublished works, which may not be assumed to lack commercial interest, are protected from public access since April 1 2000 by a confidentiality (chapter 8, section 27 of the Secrecy Act). The origin of this is an event that took place in 1996, when confidential material belonging to the American organization was submitted to various authorities for the sole purpose of ensuring the production of a number of copies and circulation of the material to the public (the Scientology Case). The and other countries subsequently questioned whether , in view of the fact that its legislation made it possible in accordance with the principle of public access to documents to circulate unpublished works protected by copyright, could be considered to comply with the and the TRIP Agreement. The fact that a cornerstone of our legislation has thus been questioned obviously presents a problem. Although we have concluded that there is a need to extend protection in some cases, we have decided not to propose any further limitation of access to public documents. The reason for this is that in our view the scope of copyright law is now so broad that parts of it present a problem in view of the overriding interest in free debate and balanced information. Instead, the Committee recommends that the question of striking a balance between copyright law and freedom of expression and information should be made the subject of a broader review and that further legislation for the purpose of preventing forced publication of works protected by copyright should wait until such a review has been completed. The Commission has elaborated and discussed several proposals for amendments of the Freedom of the Press Act, the Secrecy Act and the Copyright Act. The aim has not been to propose any derogations from the principle that public access to documents should normally take precedence over copyright law. Although none of these proposals are presented here, our consideration of various technical legislative solutions is presented in an appendix. Authorities release of computer software and databases As mentioned above, the Commission proposes the introduction of a right to obtain access to electronically stored documents in electronic form. In this connection the Commission has given particular consideration to the question of whether authorities should make their computer software and databases available in electronic form. As regards the authorities computer software, the Commission has concluded that the provision relating to printed material in chapter 2, section 13 of the Freedom of the Press Act should be retained. This means that public authorities would continue to be required only to provide hard copies of computer software. In our opinion, the need to protect copyright interests relating to computer software is met by this measure. As regards databases which contain public documents, there is no reason in our opinion to propose that they should not be made available in printed form or in copies in the same way as other public documents. In other words, our proposal to allow public documents to be supplied in electronic form would apply also to the authorities databases insofar as they consist of public documents. Proposal for an EC Directive on copyright We have followed the ongoing negotiations in the EU on a proposal for a Directive on harmonization of certain aspects of copyright and related rights in the information society – COM(99)250 final. A proposal for a Directive on copyright and related rights in the information society will probably be adopted in the spring of 2001. The current proposal includes a provision to the effect that the Directive should not affect access to public documents. This provision is the result of negotiations by , the purpose of which was to prevent the Directive affecting constitutional rules on access to public documents. Consequently, the Swedish provisions on access to public documents are in principle consistent with the proposed Directive. The copyright rules in the proposed Directive do not necessitate any amendments to chapter 2 of the Freedom of the Press Act. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen1 dels att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf 2 kap. 18 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. Om allmänna handlingars offentlighet Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. hos myndighet, om upptag- hos myndighet, om upptag- själv utnyttjar för överföring i själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt avlyssnas eller på annat sätt Detta gäller dock ej En begärd sammanställning av uppgifter ur upptagning som är 1Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1998:1438. 2Senaste lydelse 1991:1500. särskilt beslut, som grundar sig på hållas enligt bestämmelserna i lag, saknar befogenhet att göra detta kapitel, om sammanställ- ningen på automatiserad väg kan förstås register, förteckning eller göras tillgänglig med rutin- andra anteckningar som inne- hålla uppgift som avser enskild dock ej om begäran avser en person och som kan hänföras till enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra samman- 11 §3 Som allmän handling anses ej 1.brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, 2.meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten, 3.tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som angivits, 4.upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upp- tagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän. Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek tillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndig- het. Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek tillämpas inte på elektroniskt lagrad upptagning som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos den myndigheten. 3 Senaste lydelse 1991:1500. Den som önskar taga del av Den som önskar att ta del av allmän handling har även rätt att allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. den del den får lämnas ut. dighet är dock ej skyldig att myndighet är dock inte skyldig lämna ut upptagning för auto- 1. lämna ut en elektroniskt form än utskrift. form, om det för myndigheten i kopia av karta, ritning, bild eller lag eller förordning finns en annan i 3 § första stycket avsedd bestämmelse som förbjuder det, upptagning än som har 2. framställa kopia av karta, angivits, om svårighet möter ritning, bild eller annan än i 1 avsedd upptagning, om svårig- tillhandahållas på stället. het möter och handlingen kan tillhandahållas på stället, eller 3. lämna ut datorprogram i annan form än utskrift. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall skall bevaras och om gallring eller handlingar meddelas i lag. ––––––––––––––– Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 1982:939. Enligt våra direktiv (1998:32) skall vi göra en översyn av be- stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT- samhället. Vi skall också undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen (1960:729). Kommittén har också getts i uppdrag att kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag. Härefter skall kommittén överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offent- lighetsprincipens tillämplighet när det gäller sådana företag samt ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i dessa och i andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Därutöver skall kommittén göra en allmän översyn av sekretess- lagen. I denna översyn ingår att undersöka i vilken utsträckning lagen kan förbättras, t.ex. genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra skyddsintressen å den andra. I detta sammanhang skall kommittén bl.a. överväga om det är ändamålsenligt med en uppdelning mellan å ena sidan bestämmelserna i 15 kap. sekretsslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och å andra sidan arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Vidare skall kommittén –särskilt uppmärksamma några frågor som rör sekretess och myndigheternas möjlighet att samverka, –göra en översyn av de tystnadsplikter som bryter med- delarfriheten, –försöka hitta en ändamålsenlig och öppenhetsvänlig lösning för att genomföra åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess på området för internationellt informationsutbyte, samt –göra en uppföljning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess mot bakgrund av bl.a. inträde i EU och en utvärdering av tillämpningen av bestämmelsen om utrikessekretess. I direktiven sägs att utredningsarbetet skall vara avslutat, såvitt avser uppdraget som gäller offentlighetsprincipen och IT, och i övrigt . Om grundlagsändringar skulle bli aktuella i andra delar än när det gäller offentlighetsprincipen och IT bör också detta arbete vara avslutat före . Regeringen har beslutat att medge kommittén förlängd tid för den första delen av utredningsarbetet t.o.m. . Vid sidan av ovan nämnda direktiv har regeringen genom beslut till kommittén överlämnat promemoria Insyn i medborgarnas tjänst – Samordning av vissa be- stämmelser i arkivlagen, 15 kap. sekretesslagen, m.m. Promemorian har utarbetats inom . Vi har valt att, förutom när det gäller offentlighetsprincipen och IT, ta upp frågan om tillhandahållande av allmänna handlingar som omfattas av upphovsrätt m.m. i den första delen av vårt utred- ningsarbete. Båda dessa två frågor behandlas därför i detta delbetänkande. Detsamma gäller vissa frågor som har samband med övervägandena kring en samordning av bestämmelserna i 15 kap. sekretsslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Övriga frågor som kommitténs arbete skall omfatta kommer att behandlas i ett eller flera kommande be- tänkanden. Beträffande offentlighetsprincipen och IT är kommitténs uppgift enligt direktiven att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga offentlighets- principens tillämpningsområde i IT-samhället. Det övergripande målet med översynen skall vara att överväga och lämna förslag till hur offentlighetsprincipen skall kunna tillämpas under nya och framtida tekniska förutsättningar. Enligt direktiven måste lagstiftningen vara utformad så att den är tillämplig oavsett vilken teknik som används. Den bör därför innehålla så få tekniska begrepp och termer som möjligt. Vidare skall allmänhetens tillgång till information vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna har valt att dokumentera den. Syftet med reglerna skall enligt direktiven vara att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att den kan tillämpas under nya förutsättningar. Offent- ligheten skall vara så vid som möjligt, med de begränsningar som följer av hänsyn till intresset att skydda personuppgifter och uppgifter som är sekretessbelagda. I direktiven framhålls att reglerna skall vara tydliga och lätta att tillämpa. Förslagen måste också stå i överensstämmelse med internationella åtaganden på IT- och personuppgiftsområdet. Vidare sägs i direktiven att kommittén särskilt skall överväga i vilken utsträckning lämnade förslag bör omfatta en reglering i grundlagen. Kommittén skall också redovisa hur dess förslag påverkar reglerna om arkiv. Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) skall tjäna som utgångspunkt för kommitténs arbete tillsammans med remiss- instansernas synpunkter. Kommittén har emellertid full frihet att föreslå andra lösningar. Därutöver skall kommittén noggrant analysera alla konsekvenser av föreslagna ändringar i regelverket. I fråga om ekonomiska konsekvenser skall kommittén i tillämpliga delar beakta Statskontorets kostnadsanalys av förslag. I fråga om offentlighetsprincipens förhållande till upphovsrätten är kommitténs uppgift att undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon närstående rättighet och i så fall föreslå en lösning som tillgodoser detta behov. Kommittén skall därvid göra en avvägning mellan å ena sidan upphovsmannens ensamrätt till exemplarframställning och å andra sidan rätten att få en kopia av en allmän handling. Därutöver skall kommittén lämna förslag till åtgärder när det gäller offentlig- hetsprincipen som kan följa av det pågående förhandlingsarbetet i EU om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt m.m. i informationssamhället. Utredningsarbetet skall bedrivas med beak- tande av övriga internationella åtaganden på upphovsrätts- området. Enligt direktiven skall utgångspunkten för kommitténs förslag vara att den upphovssrättsliga lagstiftningen i så liten utsträckning som möjligt inskränker den grundlagsenliga rätten att ta del av allmänna handlingar och respekterar internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området. 1.2Inriktningen av vårt arbete och redovisningen i betänkandet När det gäller offentlighetsprincipen och IT framhålls i våra direktiv inte några särskilda problem med gällande lagstiftning som kommittén åläggs att lösa. Direktiven anger allmänt att kom- mitténs uppdrag är att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet med syfte att vidga offentlig- hetsprincipens tillämpningsområde i IT-samhället. Som ändamål med denna översyn anges att kommittén skall överväga och lämna förslag till hur offentlighetsprincipen kan förstärkas genom att säkerställa att den skall kunna tillämpas under nya och framtida tekniska förutsättningar. I direktiven sägs dock inte i vilka avseenden bestämmelserna behöver ges ett vidare tillämpnings- område eller förstärkas. skulle enligt sina direktiv arbeta utifrån i stort samma allmänna riktlinjer som vår kommitté (dir. 1995:91). Det övergripande syftet med översynen var att överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar. I direktiven angavs därutöver att kommittén skulle göra särskilda överväganden i tre avseenden. Kommittén skulle särskilt överväga om begreppet handling var ändamålsenligt eller om det borde ersättas. Vidare påpekades att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling hos myndigheten. Förutsättningen är endast att sammanställningen kan göras med rutinbetonade åtgärder. I direktiven konstaterades att de konstellationer av uppgifter som kan göras tillgängliga på detta sätt brukar benämnas potentiella handlingar. En annan fråga som enligt direktiven därutöver behövde analyseras utifrån utvecklingen av globala nätverk var innebörden av den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § andra stycket TF. En första fråga för vår kommitté har således varit vilka problem med gällande rätt som egentligen behöver lösas. Vi har därför valt att inleda utredningsarbetet med att analysera de problem som presenterades i direktiven till och som den kommittén hade att särskilt överväga.