sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är inte svårt att tänka sig situationer där en högre energian- vändning är nödvändig för att möjliggöra hushållning med andra resurser. Ett vanligt exempel är framställning av mekanisk massa Mål och mått för resurshushållning där materialutbytet är klart högre än vid framställning av kemisk massa men till priset av högre energianvändning per ton papper. Papper som framställts via den ena processen är inte helt jämför- bart med det papper som framställs via den andra processen, så jämförelsen haltar en aning men belyser väl det principiella reso- nemanget. Vad som är miljömässigt bäst är inte självklart utan måste avgöras från fall till fall. Som indikator på hur väl den ekologiska omställningen fungerar är energianvändningen därför inte speciellt användbar. Först måste man avgöra vad som är en förbättring, om det är en ökning eller minskning av nyckeltalet som är önskvärd ur ett miljöperspektiv. Efter att ha tagit ställning i den frågan behöver de olika energisla- gens miljöpåverkan viktas mot varandra för att ge någon värdefull information. En utveckling mot ett hållbart samhälle kan innebära ökad energianvändning så länge som energitillförseln sker med hänsyn till miljökostnaderna. Måttet energianvändning per BNP är ett intensitetsmått på mycket aggregerad nivå vilket gör det svårt att särskilja bakomlig- gande orsaker till förändringar. Framförallt är måttet svårtolkat av samma anledning som är fallet med total energianvändning. Mäng- den el för uppvärmning i bostäder och lokaler är ett svårbegripligt mått. Det är inte sämre att använda el i bostäder och lokaler än för andra ändamål. Det finns många positiva miljöeffekter av elupp- värmning framförallt i tätbebyggda områden, utredningen ställer sig frågande till hur detta mått kan användas för att mäta utveck- lingen mot ett hållbart samhälle. Lämpligheten av att använda materialanvändning som indikator på miljöpåverkan har diskuterats i avsnittet 3.1.2. Måttet total ma- terialanvändning kommer för att helt domineras av påver- kan från byggkonjunkturen och världsmarknadspriset på järnmalm. Materialanvändningen som nyckeltal kommer därför endast att ha en mycket svag koppling till miljötillståndet. För att uppfylla målet en giftfri miljö är det tänkbart att materialanvändningen i kg kan behöva öka, medan sammansättningen förändras relativt mycket. Mängden avfall till soptipp skulle bli ett mer användbart mått med någon typ av viktning av avfallets farlighet. Deponering kan inte sägas vara fel per definition. Flera av de mått som ingår som gröna nyckeltal är dock av samma karaktär som i exempelvis i förslag och flera är identiska med dessa. Dessa mått eller indikatorer är givetvis användbara på motsvarande sätt. Mål och mått för resurshushållning Det finns många utländska initiativ som liknar de svenska gröna nyckeltalen. , , med flera länder har rubrikindikatorer. Även FN, och EU arbetar med detta. FN:s kommission för hållbar utveckling utvecklar indikatorer för hållbar utveckling. arbetar ett antal pilotlän- der med att prova och kommentera nuvarande förslag på indikato- rer. Målet är att ha en standardiserad uppsättning indikato- rer som ett verktyg att mäta nationella framsteg mot en hållbar ut- veckling. Dessa indikatorer ska då vara tillgängliga för alla länder att använda. , som utkommer med miljörappor- ten State of the world, kommer också ut med en årlig rapport som kallas signs54. Deras key indicators är uppdelade på följande grupper: mat, jordbruk, energi, atmosfär, ekonomi, transport, kommunikation, socialt, militärt. Det som skiljer denna ansats från nationella ansatser är att indikatorerna beskriver den samlade ut- vecklingen i hela världen. ligger sannolikt främst på det här området, men det på- går mycket arbete i andra länder. inleder ett arbete med att ta fram 15 rubrikindikatorer för hållbar utveckling. arbetar också på att ta fram hållbar- hetsindikatorer som ska inkludera sociala dimensioner och andra utvecklingsindikatorer. EU:s DG-environment och European En- vironment Agency (EEA) arbetar med att ta fram indikatorer som integrerar miljö med andra delar av . Vissa länder har utvecklat sammanvägningssystem för sina mil- jöindikatorer. Exempelvis har utveck- lat ett samlat miljöindex som kallas DUX (Deutsche Umwelt In- dex)55. Det är således inte ett samlat index för hållbar utveckling men för hela miljödelen av hållbar utveckling. Det bygger på en sammanvägning av 6 indikatorer för klimatförändringar, luftkvali- tet, mark, vatten, energi och naturresurser. Till varje indikator har kopplats ett mål. Ett poängsystem finns där maximum är 6 000 po- äng, dvs. 1 000 poäng per indikator. På luftkvalitetsområdet har t.ex. ett mål satts upp om minskning av svavel-, kväve- och kolväteutsläppen . När målet har uppnåtts till fullo ger det 1 000 poäng. Syftet med miljöindexet är således att på ett lätt- fattligt sätt beskriva utvecklingstendensen inom miljöområdet. 54Worldwatch Institute, (1999). 55http:///dux/index.htm Mål och mått för resurshushållning Nedan ges exempel på svenska och utländska initiativ där ambitio- nen är att genom många indikatorer spegla välfärdsutvecklingen. SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden () pågår i ett omfattande arbete med att följa ett antal sociala och ekonomiska indikatorer för att spegla välfär- den. genomför SCB bl.a. årliga intervjuundersökningar med stora stickprov ur befolkningen (ca 7 000 personer). Dessa mätningar kallas Undersökningar av levnadsförhållanden () och där konkretiseras begreppet välfärd genom indikatorer i föl- jande grupper: utbildning, sysselsättning och arbetstider, arbets- miljö, ekonomi, boendeförhållanden, transporter och kommunika- tioner, fritid, sociala relationer, politiska resurser, trygghet och sä- kerhet, hälsa och social rörlighet. I SCB: s rapport och ojämlikhet i ett 20-årsperspektiv 1975–1995 finns 188 punkter som sammanfattar resultaten. I ned- anstående ruta finns ett urval av dessa punkter. Urvalet har gjorts för att få med de punkter som tydligt beskriver förändring (och inte punkter som beskriver nuläget eller internationella jämförelser). Förändringarna i har bl.a. varit att: De disponibla inkomsterna har ökat . De reala arbetsinkomsterna för heltidsarbetare har inte ökat. Utan den ökade kvinnosysselsättningen hade standardökningen uteblivit. Ojämlikheten i inkomstfördelningen har ökat . Vi har fått ett markant trendbrott med ökande fattigdomskvot . Den materiella standarden i termer av kapitalvaror, bilar etc. har ökat markant. Bostadsstandarden i har förbättrats kraftigt. Människor upplever arbetet som psykiskt ansträngande i större utsträckning. Människor är aktivare , speciellt de äldre. Ensamboendet, skilsmässorna och andelen utan nära vänner ökar. Något fler blir utsatta för våld eller hot om våld. Mål och mått för resurshushållning Andelen som deltar aktivt inom partipolitisk verksamhet har minskat kraftigt. Intresset för att diskutera politiska frågor har ökat. Det psykiska välbefinnandet har försämrats . Denna ansats har utarbetats av det brittiska departementet för miljö, transporter och regioner56. Systemet omfattar 15 rubrikindi- katorer och ca 150 indikatorer. De flesta indikatorerna ska följas upp . Syftet är att de ska öka medvetenheten genom att pre- sentera information om huruvida utvecklingen går mot ett hållbart samhälle. De 15 rubrikindikatorerna är: 2.Investeringar i offentliga sektorn, i näringslivet och den privata sfären. 3.Andel av befolkningen i arbetsför ålder som har arbete. 4.Befolkningens utbildning och kvalifikationer . 5.Befolkningens förväntade livslängd. 6.Hem som bedöms olämpliga som bostäder. 7.Nivå på brottslighet. 8.Utsläpp av växthusgaser. 9.Antal dagar med luftföroreningar över gränsvärden. 10.Trafik på väg. 11.Floder med bra eller godkänd vattenkvalitet. 12.Population av vilda fåglar. 13.Nya bostäder byggda på tidigare bebyggd mark. 14.Avfallsmängd och avfallshantering. 15.Fattigdom och social utslagning. Dessa Quality of life-indikatorer kommer att redovisas . publicerades de första resultaten. Några av slutsatserna från indikatorerna är att betydande fram- steg gjorts på några områden, t.ex: utsläppen av växthusgaser har minskat som ekono- min har växt, boendestandarden har ökat. Mål och mått för resurshushållning visar flera indikationer på varningssignaler: den genomsnittliga reslängden ökar, brottsnivåerna ökar kontinuerligt. De flesta länders statistiska centralbyråer arbetar med sociala indi- katorer57. har dock den längsta traditionen och de mest om- fattande datamaterialen inom EU på det här området. Detta är en av orsakerna till att valt att inte delta fullt ut i projekt om att bygga upp och likrikta de olika ländernas sociala indikatorer (household panel project). Samhället behöver mått på miljöpåverkan för att kunna prioritera insatser för en förbättring av miljötillståndet. behöver en avvägning göras mot andra mål i samhället. Det finns fördelar och nackdelar med att göra sammanvägningen direkt. En fördel kan vara att måtten är lättkommunicerade och visar om något totalt sett är bra eller inte. Nackdelar är att mycket information går förlorad på vägen och att tolkningen av de ingående beståndsdelarna som ofta innehåller ett mått av värderande görs av experter. För de mer obearbetade måtten som de flesta indikatorer lämnas istället mycket av tolkningsarbetet till mottagaren. Ett minimikrav på en indikator är att det måste vara tydligt om det är en ökning eller en minskning i indikatorns värde som är eftersträvansvärd. En stor del av viktningen måste trots allt läggas på expertsidan, efter- som det ofta rör sig om mycket stora informationsmängder och komplicerade orsakssamband. Indikatorer som syftar till att belysa komplexa samband behöver en stabil grund av data för att ge trovärdighet och öka användbar- heten. Kopplingen mellan nyckeltalet och vad det avses mäta måste vara stark och så direkt som möjligt annars är risken stor att den blir meningslös och kan leda till felaktiga beslut. Det måste även vara möjligt att bryta ner indikatorer/nyckeltal på exempelvis en fin branschnivå och gärna även regionalt för att kunna följa upp vad som på aggregerad nivå indikerar problem eller förbättringar och för att klarlägga orsakssambanden. Det finns både för- och nackdelar hos alla de mått som behand- lats i detta avsnitt. Helt oprioriterade mått som total energianvänd- 57 SCB, (1997). Mål och mått för resurshushållning ning respektive materialanvändning innehåller ingen användbar in- formation, eftersom det inte är entydigt om en det är en ökning eller en minskning som är positiv ur miljösynpunkt. För de mone- tära måtten är fortfarande huvudproblemet att få fram relevanta värden på miljöskador. Dessa mått har annars den största potentia- len för utveckling. Kemikalieinspektionens riskindex visar samti- digt att det går bra att väga ihop olika saker i andra enheter än pengar och att det är viktningen som är central för att underlätta en effektiv politik. 4Samband mellan tillväxt och miljö 4.1Kapitlets innehåll och uppläggning I debatten om tillväxt och miljö kan man spåra två ytterligheter. Å ena sidan de som menar att vi måste få mer tillväxt för att få råd att satsa på miljön. Å andra sidan de som vill stoppa all tillväxt för att rädda miljön. Mot det första påståendet kan invändas att miljö inte är någon lyxvara som kan inhandlas när man har råd; mot det andra att tillväxt inte alltid är dålig för miljön. Ekonomisk tillväxt och ökad konsumtion kan åstadkommas med olika sammansättning av produktionen. Detta innebär att man bör lägga en innehålls- eller kvalitetsaspekt på begreppet ekonomisk tillväxt. För vissa föroreningar förefaller det som om länder med låga in- komster har mindre föroreningsproblem än länder med högre me- delinkomst. Så kallade medelinkomstländer har i sin tur större pro- blem med miljöfarliga utsläpp än industriländerna, med den högsta medelinkomsten. Detta samband kan beskrivas som ett uppoch- nervänt U och har kommit att kallas miljöKuznetskurvan, en be- nämning som syftar på den amerikanske ekonomen studerade samband mellan inkomstfördelning och BNP. En rad forskare har försökt pröva hypotesen om en miljöKuz- netskurva och försökt ta reda på vid vilken inkomstnivå brytpunk- ten ligger, dvs. vid vilken – nivå för BNP per capita som tillväxten börjar skapa förutsättningar att förbättra miljön. En kort samman- fattning av dessa resultat ges i avsnitt 4.2, och en mer utförlig redo- visning återfinns i bilaga 2. Det påstås ibland att strängare miljöregleringar i ett land försäm- rar landets internationella konkurrenskraft och kan leda till att fö- retagen flyttar till länder med lägre miljökrav. Detta skulle i sin tur leda till en lägre tillväxt. Enligt detta synsätt skapar miljöregleringar Samband mellan tillväxt och miljö betydande kostnader och sänker produktiviteten och lönsamheten, vilket i sin förlängning kommer att göra det svårt för inhemska fö- retag att konkurrera på världsmarknaden. Sämre produktivitet skulle i detta fall bero på att miljökraven ökar kostnaderna för vissa företag. Företagens försämrade konkurrenskraft beror enligt detta resonemang antingen på att miljökraven leder till att miljöinve- steringar sker på bekostnad av produktiva investeringar, eller på att de ökade miljökraven i sig leder till sämre produktivitet. En annan syn på förhållandet mellan nationella miljöregleringar och internationell konkurrenskraft är att rätt typ av regleringar skulle kunna ge incitament till kostnadsbesparingar och kvalitets- förbättrande innovationer och därmed en bättre konkurrenskraft. En av de första att lansera den här hypotesen var den amerikanske ekonomen . Han menar att ett land kan få såväl en bättre miljö som en högre ekonomisk tillväxt med miljöregleringar. Porterargumentet antyder att det inom många branscher existerar outnyttjade förbättringsmöjligheter som kan upptäckas med hjälp av den morot eller piska som miljöregleringarna innebär. Svårigheten att hitta lämpliga definitioner och mått på nationell konkurrenskraft komplicerar naturligtvis forskarnas försök att hitta samband mellan konkurrenskraft och miljökrav. Den relativa framgången för olika branscher visar exempelvis vilka komparativa fördelar ett visst land har, men är inte detsamma som konkurrens- kraft. I brist på ett entydigt mått har många forskare valt den rela- tiva utvecklingen för olika branscher, handelsflöden samt lokalise- ringen av investeringar som indikatorer på länders konkurrenskraft. Andra har valt produktivitetstillväxt som mått på nationell konkur- renskraft. För att kunna studera miljökravens inverkan på konkurrens- kraften krävs en klar bild av vad miljökrav innebär och hur de kan mätas. I många fall har man helt enkelt antagit att en viss grupp länder har haft stränga miljökrav i jämförelse med omvärlden. I studier av utvecklingen inom ett land har man ibland använt antalet miljölagar, antalet anställda vid miljömyndigheterna, eller företa- gens kostnader för miljöinvesteringar som indikatorer på miljökra- vens stringens. Flera av dessa indikatorer är svåra att mäta och har en oklar koppling till stringensen hos miljökraven. Miljöskydds- kostnaderna kan exempelvis vara höga av olika anledningar – bl.a. därför att företagen tidigare misskött sig så att de nu måste göra stora investeringar. Dessutom registreras inte miljöskyddsinve- steringar som t.ex. leder till en effektivare materialhantering och därmed är företagsekonomiskt lönsamma. Samband mellan tillväxt och miljö som produktiva investeringar snarare än miljöinvesteringar. I kapitel 4.3 och 4.4 ges en översikt av resultat från forskning där man sökt testa någon av de två konkurrerande hypoteserna om samband mellan miljöregleringar och konkurrenskraft. Hypotesen om en miljöKuznetskurva innebär att fattiga och rika länder förorenar minst och länder däremellan mest (se figur 4.1). Många forskare har försökt pröva hypotesen och ta reda på vid vil- ken inkomstnivå brytpunkten ligger, dvs. vid vilken nivå tillväxten börjar skapa förutsättningar att förbättra miljön. Det har exempel- vis föreslagits att svavelutsläppen är högst vid en inkomstnivå på ca per person.1 Inkomstnivå (BNP/Capita) Det antas ofta att tillväxt leder till förbättrad miljö, eftersom män- niskor har större vilja och mer resurser att satsa på miljövård när deras inkomster stiger. Ekonomisk tillväxt har emellertid hitintills lett till såväl att effektivare och mer miljövänlig teknik utvecklas som att den fysiska resursanvändningen ökat. Vilken av dessa tren- der som är starkast och vad detta innebär för miljösituationen är inte möjligt att bedöma på en generell nivå utan måste studeras från fall till fall (se vidare diskussion i kapitel 5, 6 och 7). 1 , (1991). Samband mellan tillväxt och miljö Det har också föreslagits att sambanden mellan tillväxt och miljö ser helt olika ut beroende på om miljöproblemen är lokala, regio- nala eller globala. Enligt denna teori gör inkomstökningar vid mycket låga inkomstnivåer att de allra mest synliga och lokala mil- jöproblemen minskar, t.ex. dåliga avlopp och dålig stadsluft.2 börjar också regionala miljöproblem minska, t.ex. ut- släpp av försurande ämnen. Globala miljöproblem och sådana som ännu inte är särskilt påtagliga fortsätter däremot att öka även vid högre inkomster. En kritik av miljöKuznetskurvan går ut på att negativ miljöpå- verkan från ett ämne inte är en linjär funktion av utsläppen av detta ämne. Irreversibla effekter och tidsfördröjningar från utsläppen till konstaterad miljöpåverkan är exempel på detta. Ett annat exempel är de ibland komplicerade kemiska reaktioner som skall till innan miljöpåverkan kan konstateras. En tredje kritik är att direkt påver- kan på ekosystemen förefaller vara positivt korrelerade med väx- ande medelinkomst. I (LU) 1999/2000, bilaga 7, diskuteras hu- ruvida det finns ett samband mellan negativ miljöpåverkan och BNP per capita. Utredningen redovisar en studie från (1998) som visar på att det i finns ett samband som påmin- ner om en tänkt miljöKuznetskurva för följande utsläpp: kolmo- noxid, koldioxid, svaveldioxid, syreförbrukande ämnen samt ut- släpp till luft och vatten av tungmetaller.3 LU menar att för kväve- oxider, näringsämnen och flyktiga organiska ämnen är förhållandet mellan BNP per capita och utsläpp oklart. Det hävdas också att det finns ett antal förklaringar till att sambandet mellan BNP per capita och olika utsläpp ser ut som det gör. Miljöskyddslagens införande 1969, oljekrisen samt utvecklingen av tran- sportarbetet. LU visar även på ett samband mellan aggregerad undvikande- kostnad och BNP per capita. Dessa är beräknade som kostnad priser för att uppnå vissa miljömål och har applicerats på de historiska utsläppen. Detta samband uppvisar en bild som när- mast kan karakteriseras som en miljöKuznetskurva. Sambanden rör främst lokala och regionala miljöproblem även om koldioxid, som är ett globalt miljöproblem, är medtaget. Slutsatsen i LU-bilagan är att det är möjligt att ekonomisk tillväxt kan skapa förutsättningar för en god ekologisk utveckling, men detta är ingenting som sker med automatik. Att det råder ett positivt samband mellan ekono- 2Se t.ex. Radetzki, (1990). 3Bilaga 7 till /2000 s. 113. Samband mellan tillväxt och miljö misk tillväxt och miljöförstöring tyder på att det saknas incitament att ta hänsyn till miljön. Lösningen ligger emellertid inte i att pro- ducera mindre utan annorlunda. Man bör således skilja på föroreningintensiteten och förore- ningsaktiviteten. I en studie av Hilton och (1998) visar författarna att det finns en positiv korrelation mellan BNP per ca- pita och konsumtionen av bensin (aktiviteten). finns ett negativt samband mellan blyutsläpp från bilavgaser och bensinkon- sumtion (intensiteten). Vilken av dessa trender som är starkast är olika för olika föroreningar. Rapporten diskuterar dock inte tekni- ken att åstadkomma transportarbetet, dvs. fordonet och motortek- niken. Ovanstående resonemang leder fram till slutsatsen att till- växt i sig själv inte är ett universalmedel för att komma till rätta med miljöproblem. Den teoretiska forskningen har visat att miljöKuznetssambandet är giltigt om vissa förutsättningar gäller vid ökad inkomstnivå: Tilltagande negativ värdering av föroreningar, dvs. en ytterli- gare enhet förorening upplevs som värre än föregående förore- ningsenhet. eller fallande marginalvärdering av konsumtion, dvs. nyttan /tillfredsställelsen av ytterligare en enhet konsumtion. Konstanta eller ökande skador på marginalen av ökade förore- ningar samt ökande marginella undvikandekostnader, dvs. kostnader för att undvika ytterligare en enhet utsläpp av något som har en negativ miljöpåverkan. De empiriska resultat som finns publicerade för vanliga luftförore- ningar som partiklar och svaveldioxid stämmer något så när med teorin. Däremot är överensstämmelsen för t.ex. vattenföroreningar mindre tydlig.4 Hellstrand m.fl. har i en studie , vilken i sin tur bygger på material från (1998), undersökt utsläppsdata och BNP för –1997. De kan i flera fall visa på utsläppsfunktioner som påminner om miljöKuznetskurvan. Sådant är fallet för svaveldioxid, kväveoxider, syreförbrukande ämnen och tungmetaller. Koldioxidutsläppen har planat ut . För flyktiga organiska ämnen kan ingen trendförändring skönjas; utsläppen ligger kvar på samma nivå oavsett BNP. Utsläppen av klorflourkarboner stannar av utsläppsnivåer och fal- 4 Hettige & Wheeler, (1998). Samband mellan tillväxt och miljö För radioaktivt avfall stiger utsläp- pen brant (dock från mycket låga nivåer). Utsläpp av bl.a. koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider är starkt knutna till användningen av fossila bränslen. har användningen av fossila bränslen till en del ersatts med kärnkraft. Det innebär att problemen med dessa utsläpp har ersatts med pro- blemet med radioaktivt avfall från kärnkraftverk. Miljöpolitik bör- jade införas i i större omfattning och . Detta stämmer väl överens med flera av de maximipunkter som Hellstrand m.fl. visar. Enligt utredningens uppfattning är de problem som är knutna till både konceptet och empirin kring miljöKuznetskurvan sådana att dess användbarhet i praktisk politik är mycket begränsad. En slut- sats som kan dras är emellertid att det inte finns något entydigt ne- gativt samband mellan tillväxt och miljö. 4.3Emigrationshypotesen – hypotesen att miljökrav försämrar konkurrenskraften Hypotesen att miljökrav försämrar konkurrenskraften bygger på antagandet att företagens alla resurser utnyttjas till fullo och att miljöinvesteringar tränger ut produktiva investeringar. Man kan här säga att företaget tvingas göra avvägningar mellan två mål, produktionsmålet och miljömålet. Företaget kan inte närma sig nå- got av målen utan att fjärma sig från det andra målet. Det finns mycket lite svensk litteratur på området miljöregle- ringar och konkurrenskraft. Däremot finns det en del studier från t.ex. . Den empiriska litteraturen kan delas upp i tre typer av studier, utifrån vilka indikatorer på konkurrenskraft som studeras: 1.Handelsflödesstudier: Med hjälp av tidsserieanalyser av miljö- skyddskostnader och handelsstatistik uppskattas hur olika mil- jöregleringar har påverkat länders export och import i förore- ningsintensiva branscher. 2.Lokaliseringsstudier: Direkta utlandsinvesteringar jämförs med import- och exportstatistik för att se om höga miljöskyddskost- nader i har gett upphov till att föroreningsin- tensiv industri tenderar att investera i länder med lägre miljö- krav. 3.Produktivitets- och lönsamhetsstudier: Uppskattning av miljöregleringarnas effekter på den totala faktorproduktiviteten. Samband mellan tillväxt och miljö Huvuddelen av studierna försöker testa den s.k. Pollution Haven- hypotesen5, dvs. föreställningen att föroreningsintensiva industrier tenderar att samlas i fattiga länder med lägre miljökrav. Här an- vänds beteckningen emigrationshypotesen.