sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom rekon- struktionsavtalen har 34 kommuner åtagit sig att genomföra rekon- struktionsåtgärder för ett sammanlagt belopp av ca . Kommunernas kostnader för att avveckla sina borgen- åtaganden för bostadsrättsföreningar uppskattas för de 14 kommu- ner som berörs av de träffade överenskommelserna om av- lösen till ca . Staten har genom överens- kommelserna åtagit sig att lämna bidrag till de totalt 36 kom- munerna med sammanlagt ca . Bostadsdele- gationen beräknar medelsbehovet för bidrag till följd av över- enskommelser som träffas till ca . Sammantaget kan kostnaderna för den stödgivning som Bostads- delegationen svarar för väntas uppgå till totalt ca 2 000–. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning har regeringen haft medel till sitt förfogande för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting med en särskilt svår ekonomisk situation. ekonomiska vårproposition (prop. 1998/99:100) presenterades resultatet av en enkätunder- sökning i kommuner och landsting som genomförts av på uppdrag av . Undersökningen byggde på de ekonomiska planer som togs fram . Enligt enkätsvaren räknade av de 225 kommuner som svarat med att uppnå ett positivt resultat för . Bland landstingen var motsvarande andel 12 av 20. Sammanfattningsvis fanns det i enkätsvaren stora skillnader både i förutsättningarna för och ambitionerna att uppnå kravet på ekonomisk balans. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillsätta en delegation för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (dir. 1999:65). I direktiven framhöll regeringen att kommunernas och landstingens ekono- miska svårigheter kunde hänga samman med olika yttre strukturella faktorer. Som exempel på sådana faktorer nämndes svag ekonomisk tillväxt i regionen, negativ befolkningsutveckling, obalanser i åldersstrukturen samt behov av infrastrukturinvesteringar. En kommun eller ett landsting som utsätts för kraftiga strukturella förändringar kunde enligt regeringens mening få svårt att nå balans i ekonomin. Regeringen bedömde att det kunde finnas mellan 40 och 50 kommuner och ett antal landsting som hade problem i första hand till följd av sådana strukturella faktorer som nämnts och där särskilda åtgärder behövde vidtas för att kravet på balans skulle kunna uppnås. Det kunde vara fråga om olika typer av rekon- struktiva åtgärder, exempelvis omstrukturering i form av kompe- tensutveckling och liknande. I vissa fall kunde kommunen eller behöva ekonomiskt stöd för att genomföra åtgärder med en annan inriktning än vad som gällde för det tillfälliga stöd som kunde lämnas till kommuner med särskilt betungande åtagan- den på bostadsmarknaden (Bostadsdelegationen; se särskilt av- snitt). Regeringen hänvisade också till de medel för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting som nämnts i det Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning En särskild delegation borde enligt regeringen inrättas med uppgift att föra en dialog med de berörda kommunerna och landstingen om vilka åtgärder de kunde vidta. Den nya delegationen, som antog namnet Kommundelegationen, fick till uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om huruvida ett ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting i syfte att uppnå balans. Delegationen skulle endast bereda ärenden som överlämnades till den efter särskilt beslut av regeringen. Enligt direktiven skulle delegationen göra en grundlig analys av de enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situation och föra en aktiv dialog med dem om vilka åtgärder som borde vidtas och vilka krav som måste ställas för att stöd skulle bli aktuellt. Förslag om ekonomiskt stöd skulle lämnas endast till sådana kommuner och landsting som befann sig i en särskilt svår ekonomisk situation och som till följd av strukturella faktorer hade problem att nå ekonomisk balans. Stödet skulle lämnas på sådana villkor att statens kostnader minimeras. Delegationens arbete och förslag Kommundelegationen (Fi 1999:09) lämnade sin slutrapport till regeringen . Av rapporten framgår att delegationen genom regeringens beslut fått sammanlagt 42 ärenden för bered- ning, av vilka 35 avsett kommuner och 7 avsett landsting. Av de ärenden som berört kommuner hade 9 varit sådana där Bostads- delegationen tidigare beviljat stöd och tecknat avtal med kommu- nen om rekonstruktion av kommunens bostadsåtaganden. I dessa ärenden hade delegationen haft att pröva om nya omständligheter som motiverade ytterligare stöd hade tillkommit efter det att kommunen tecknat avtal med Bostadsdelegationen. Därutöver hade delegationen haft att delta i samråd om totalt 26 ärenden avseende kommuner vilkas framställan överlämnats till Bostads- delegationen. Två sådana ärenden hade återtagits delegationen arbetat. De kvarstående kommunerna hade enligt rapporten problem som primärt kunde hänföras till boendet men de hade också sökt stöd av regeringen för mer allmänna eko- nomiska problem. Samrådet med Kommundelegationen hade syftat till att pröva om det också förelåg mer strukturellt betingade grunder för ett eventuellt statligt stöd i enlighet med delegationens direktiv. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning Enligt slutrapporten har delegationen haft att pröva sammanlagt 66 ärenden, varav 59 avser kommuner och 7 avser landsting. De kommuner som varit föremål för bedömning hos delegationen är företrädesvis små till medelstora (5 000–20 000 invånare), belägna i norra och/eller inre delen av landet utanför tillväxtregionerna och med en skattesats över genomsnittet. I rapporten konstaterades att det inte finns särskilt mycket som skiljer dessa kommuner i fråga om allmänna geografiska och strukturella egenskaper från många andra kommuner, förutom att de har en ansträngd ekonomi. Endast ett fåtal beräknades klara ekonomisk balans . De landsting som bedömts av delegationen kan, bortsett från , inte sägas skilja sig från övriga landsting på basis av allmänna och strukturella förhållanden. är speciellt genom att regionen utgör både en tillväxtregion och en glesbygdsregion. Den eko- nomiska situationen i samtliga landsting bedömdes som ansträngd. Delegationens arbete har försiggått i flera steg. Inledningsvis har delegationen haft genomgångar med kommuner och landsting som ansökt om stöd, varvid man gjort en s.k. grundanalys. I ett andra steg har delegationen gjort en samlad bedömning av respektive sök- ande. Därvid har vissa kriterier kommit till användning: strukturella orsaker, att ekonomin beräknades vara i obalans åren 2000–02, att balansräkningen var allmänt svag och att det förelåg små möjlig- heter till intäktsförstärkningar. Därefter begärdes från de kommu- ner och landsting som bedömdes meningsfulla att gå vidare med en konkret åtgärdsplan, som skulle ligga till grund för ett förslag till överenskommelse om villkor och bidrag. Dessa planer revideras och låg till grund för ytterligare överläggningar med delegationen. Dessa syftade till att skapa underlag för ett förslag till överens- kommelse om vilka villkor som skulle gälla för att ekonomisk balans skulle uppnås . Förutsatt fullmäktiges god- kännande skulle överenskommelsen överlämnas till regeringen för beslut. Tyngdpunkten i den nämnda grundanalysen låg i avsnittet om verksamheten och dess kostnader. En indikator i de jämförelser som anställdes mellan en viss kommun och andra kommuner och genomsnittet för riket var kommunens kostnader i förhållande till strukturkostnadsindex enligt det statliga kostandsutjämningssyste- met. Delegationen gjorde också egna framskrivningar av resultat- räkningen för perioden –02, vilket gav underlag för en bedöm- ning av behovet av en kostnadsnivåsänkning i varje kommun och Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning landsting för att möjliggöra ekonomisk balans . Skillnaderna mellan kommunernas/landstingens egna beräkningar i de ekono- miska planerna för den aktuella perioden och delegationens be- räkningar hade enligt delegationens slutrapport sin orsak i att kommunerna/landstingen ofta lagt in besparingskrav i planen utan att dessa konkretiserats genom politiska beslut. Delegationen har i dialogen med kommuner och landsting haft som utgångspunkt att statsbidraget för omstruktureringskostnader skall utbetalas först i efterhand och när ekonomisk balans kan redovisas samt föreslagna åtgärder har genomförts och sparmålen uppnåtts. Den huvudprincip som legat till grund för delegationens förslag om bidragsnivåer är att bidrag kan utgå med en viss andel av sparbehovets omfattning, varigenom det kan utgöra ett stöd till omstruktureringskostnaderna. Det innebär att den sökande själv kan välja den mest kostnadseffektiva åtgärden. Delegationens am- bition har varit att det tydligt skall framgå av överenskommelsen att det är både en ekonomi i balans och en bruttokostnadssänkning som måste uppfyllas av den sökande för att statsbidrag skall utgå. Kommunens eller revisorer skall styrka att kraven uppfyllts. Delegationen föreslog att regeringen skulle ingå överenskom- melser med 22 kommuner och 3 landsting, vidare att regeringen skulle avslå ansökningar från 11 kommuner och 3 landsting och att regeringen skulle slutföra överläggningarna med , som inte hunnit avslutas innan delegationens uppdrag upphörde. Delegationen bedömde vidare att överenskommelser skulle ingås med 14 kommuner som var föremål för beredning i Bostadsdelegationen. Dessa ärenden hade överlämnats till Bostads- delegationen, som skulle lämna ett samlat förslag till regeringen. Den totala bidragssumman uppgick enligt förslaget till ca . Delegationen redovisade i sin slutrapport till regeringen också en del frågor som det enligt delegationen kunde finnas anledning att överväga. En iakttagelse av delegationen är att det lokala politiska ledarskapet och ledarskapet i förvaltningen är av avgörande be- tydelse för hur en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina pro- blem, oberoende av om förutsättningarna är bra eller dåliga. En annan iakttagelse är att det i vissa regioner finns en tendens till konkurrens om medborgare och företag som på olika sätt kan få negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin, t.ex. låga skatter och avgifter i tillväxtregioner och näringslivsstimulanser i Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning En tredje iakttagelse är att det sannolikt finns en gräns för hur liten en kommun kan vara för att det skall finnas ekonomiska och andra förutsättningar för att bedriva en verksamhet med en i ett nationellt perspektiv rimlig standard. En ytterligare iakttagelse är att professionalismen och flexibiliteten i exempelvis personalpolitiken borde kunna öka och att en ökad satsning på kompetensutveckling och rörlighet vore motiverad på många håll. Regeringens beslut med anledning av Kommundelegationens förslag Regeringen beslöt (Fi2000/2460 delvis, Fi2000/2488-2500), (Fi2000/2487) och (Fi2000/2460 delvis) att bevilja bidrag från utgiftsområde 25 anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting till 36 kommuner och fyra landsting med sammanlagt . Enligt beslutet skall av bidraget betalas ut . Förutsättningen är att respektive kommun och landsting redovisar hur arbetet med att uppfylla åtagandena enligt överenskommelserna fortlöper och att denna redovisning visar att planerade åtgärder vidtagits. En redovisning av årets resultat enligt bokslutet för skall lämnas till regeringen. Resterande delen av bidraget betalas ut när respektive kommun och landsting enligt regeringens bedömning fullgjort samtliga åtaganden enligt överenskommelserna. Om eko- nomisk balans uppnås med en lägre bruttokostnadssänkning än vad som överenskommits skall bidrag utgå i proportion till brutto- kostnadssänkningen. Regeringens beslut innebar en avvikelse i förhållande till Kommundelegationens förslag i två avseenden. En avvikelse är att av bidraget betalas ut utan att kommunen eller i fråga uppnått balans; enligt delegationen skulle ingen del av bi- draget betalas ut förrän balans uppnåtts. Det belopp som rege- ringen beviljade var högre än det som Kommundelegationen före- slagit. Enligt regeringens beslut kan bidrag utgå om balans nås med en lägre bruttokostnadssänkning Regeringen tillsatte en särskild utredare med upp- drag att följa upp och stödja de kommuner och landsting vilkas ansökningar beretts av Kommundelegationen och som av rege- ringen beviljats bidrag från anslaget Bidrag till särskilda insatser i Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning vissa kommuner och landsting. Uppdraget skall redovisas (dir. 2000:71). 4.3.5Analyser av Bostadsdelegationens och Kommundelega- tionens arbete m.m. revisorer har i en rapport (revisorer rapport /01:09) analyserat hur regeringen hanterat anslaget 91:2 i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, särskilt fördel- ningsprocessen. Granskningen har avgränsats till att i huvudsak avse bidrag som utbetalts till kommuner och landsting som ansökt om särskilt stöd, främst stöd som hanterats av regeringen efter be- redning av Bostadsdelegationen och Kommundelegationen. Studien av ärendehanteringen har på uppdrag av revisorer ge- nomförts av revisionsfirman . Analysen av nyckeltal för kommunernas verksamhet visar enligt rapporten att de kommuner som fått bidrag efter beredning i Kommundelegationen och Bostadsdelegationen har en svagare eko- nomi än kommuner i övrigt. Kommuner som fått bidrag känne- tecknas av att de har lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveckling och sämre ekonomi samt högre skattesats än kommunsektorn som helhet. Analysen av nyckeltal visar också att kommuner som ansökt om stöd har en mer om- fattande verksamhet än kommunerna i genomsnitt, högre kost- nader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna, högre nettokostnader och fler anställda. Det finns också skillnader mellan kommuner som fått bidrag och kommuner som inte beviljats bidrag. Bidragskommuner har t.ex. lägre skatteunderlag, högre arbetslöshet, sämre befolkningsutveck- ling och sämre ekonomi än kommuner som fått avslag. De kommuner som fått bidrag har en mer omfattande verksamhet än kommuner som fått avslag. De har t.ex. högre nettokostnader, högre utbudsnivå, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna, fler anställda och en högre utdebi- tering. De har också fått en betydligt högre ersättning från kost- nadsutjämningen och en högre ersättning från inkomstutjäm- ningen. Sammanfattningsvis förefaller enligt rapporten kommuner som fått bifall att ha en sämre ekonomisk situation och en mer negativ befolkningsutveckling än kommuner som fått avslag. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning högre grad haft svårt att anpassa verksamheten till dessa ändrade förutsättningar. En liknande undersökning har genomförts vid vid (2000). Syftet med undersökningen var att analysera om bidraget till sär- skilda insatser i vissa kommuner och landsting var förenligt med skattesystemets syfte att skapa likvärdiga förutsättningar (fiskal rättvisa) mellan kommunerna. Studien omfattar 76 kommuner som ansökt om bidrag hos Kommundelegationen och Bostadsdelega- tionen. Enligt studien tenderar bidragsökande kommuner, särskilt de som ansökt hos Kommundelegationen, att ha mer påtagliga prob- lem med underskott än de som inte sökt. Deras finansiella problem förefaller enligt rapporten vara en följd av förhållanden som kom- munerna kunnat påverka, bl.a. hög servicenivå och personaltäthet. Dessa kommuner uppfyller enligt rapporten inte villkoret om opåverkbara effekter. Av detta följer att andra kommuner, som redan genomfört liknande besparingar och inte fått något bidrag, diskriminerats. När det gäller de 11 kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har enligt rapporten flertalet av dessa kommuner problem med övertalighet till följd av befolknings- minskningen, problem som till största delen är att hänföra till opåverkbara förhållanden. I övriga fall har kommunerna kunnat påverka utbudet av bostäder. De 11 kommunerna föreslogs också få bidrag från Kommundelegationen. De finansiella problem som detta kompletterande bidrag var avsett att lätta är därmed också enligt studien en följd av påverkbara faktorer. De finansiella prob- lemen är enligt studien endast en del av en följd av förhållanden som de inte kunnat eller kan påverka. I revisorers rapport har också karaktären hos de avtal analyserats som Bostadsdelegationen och Kommundelegationen ingått med kommuner som sökt bidrag. Det framhålls i rapporten att Kommundelegationens förslag hade vissa svagheter. Delega- tionen borde ha lagt större vikt vid att kommunernas och lands- tingens förslag var mer konkreta och att regeringen borde ha bilagt avtalen i sina beslut. Enligt rapporten kan dessa brister bidra till att åtgärderna inte vidtas. En annan synpunkt i rapporten är att de bidrag som ges i konstruktivt syfte kan fylla en viktig roll om de fungerar som ett incitament för kommunerna att anpassa sina kostnader till en nivå som kan upprätthållas på lång sikt och med en stabil finansiering. Betalas bidraget däremot ut utan att kost- Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning nadssänkningar genomförs, finns en risk för att en struktur som saknar långsiktig hållbarhet understöds. Revisorerna har också gjort ett antal bedömningar och lämnat vissa förslag i sin rapport. Kritiska synpunkter har anförts angående styrningen av verksamheten, bedömningen av måluppfyllelsen, beslutskriterierna, regeringens avtal med kommuner och landsting som fått hjälp samt uppföljningen av de båda delegationerna. Revisorerna föreslår att det aktuella anslaget bör avvecklas, att det finansiella ansvaret bör öka och risktagandet minska, att ut- giftsområdet bör renodlas till att främst avse generellt statsbidrag och utjämningsbidrag samt att uppföljningen av Kommun- och Bostadsdelegationen utförs av en myndighet. Ekonomiförvalt- ningsutredningen har besvarat revisorers remiss (dnr 2001/8). 4.3.6 Erfarenheter från studiebesöken Tre landsting besöktes: , och . Gemensamt för de tre är att de haft kontakt med Kommundelegationen och ansökt om statligt stöd för att klara en besvärlig ekonomisk situation. beviljades inget stöd, medan de två övriga landstingen ingått ett avtal med regeringen om ett åtgärdsprogram och ett därtill hörande eko- nomiskt stöd. För Värmlandslandstinget innebär avtalet att en be- sparing på skall genomföras och att ett statligt bidrag på skall utgå. Väster- skall enligt avtalet spara brutto åren 2000–02 och får ett bidrag till omstruktureringskostnader på . Synen på Kommundelegationen och dess roll skiftar mellan de tre landstingen. I är uppfattningen att det bör till- skapas andra former för stöd än den som Kommundelegationen representerar. är klart positivt i sin in- ställning och menar att det varit en fördel att få en utomståendes bedömning av ekonomin, vilket underlättat beslutet om vilka åtgärder som skall vidtas. menar att en sådan inrättning som Kommundelegationen egentligen inte skulle behöva finnas men att det är svårt för ett enskilt landsting med Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning ekonomiska problem att av egen kraft anpassa sin struktur till de rådande villkoren för verksamheten. Orsakerna till de ekonomiska problemen är i och likartade. Man talar här om dels en fortlöpande befolkningsminskning och en därav åldrande befolkning med ökande behov av vård och minskande skatteunderlag, dels om en dålig kultur och tradition i innebärande låg respekt för budgetramar o. dyl. liksom för fattade beslut om t.ex. besparingar. I de tre landstingen är bedömningen av möjligheten att komma i balans –02 förhållandevis optimistisk. Hur det skall gå med ekonomin på är däremot oklart. Osäker- heten förefaller störst i , där man anser att det finns en stor risk att inte kan möta behoven av ökad vård efter 2002 och att frågan om sjukvårdens behov av resurstillskott måste lösas på nationell nivå. En viktig del av förklaringen till osäkerheten om ekonomin på hänger enligt de tre landstingen samman med statsmakternas benägenhet att i olika avseenden ändra på spelreglerna från tid till annan (begränsad handlingsfrihet, ryckighet, riktade bidrag etc.). Ett allmänt intryck är att man i de tre landstingen analyserar utvecklingen finansiellt och verksamhetsmässigt så gott sig göra låter och att man f.n. arbetar mycket aktivt med planer, budgetar etc., mycket beroende på att man ständigt har kravet på budget- balans hängande över sig. Revisorernas roll i strävanden efter en god eko- nomisk hushållning framstår som mera tydlig i än i de båda andra studerade landstingen. I förefaller revisorerna mycket aktiva i sin granskning av ekonomi och de gör bl.a. bedömningar av rimligheten i förslaget till årsbudget. I är den allmänna meningen att revi- sorerna inte bör ha en sådan roll. Inget av de tre landstingen har () använt medel från försäljning av anläggningstillgångar till driften. I stället har sådana medel använts till investeringsändamål eller till att minska låneskulden/stärka likviditeten. Vad gäller ett eventuellt lagreglerat förbud mot en oriktig användning av försäljningsmedel av det slag det här är tal om, menar att det tidigare förmögen- hetsskyddet i kommunallagen bör återinföras. i Värm- land kan tänka sig ett tillägg till kommunallagen innebärande att försäljningsmedel även kan användas för att täcka den gamla pen- Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning sionsskulden som ligger inom linjen. ser inget behov av regeländringar i detta sammanhang. Utredningen har besökt , , och kommuner. Av dessa har endast en kommun, , sökt och beviljats bidrag hos Bostadsdelegationen och hos Kom- mundelegationen sökt och av regeringen beviljats bidrag från staten. När det gäller Kommundelegationens och Bostadsdelegationens arbete anser kommun att den senaste uppgörelsen med Kommundelegationen är bättre än den första uppgörelsen med Bostadsdelegationen 1999, där uppgörelsen med Kommundelega- tionen bedöms vara mer realistisk. Kommunen anser att kommuner som är utsatta för en kraftigt vikande befolkning och har ett relativt stort bostadsabestånd kommer att ha svårt att orka med att bära kostnaderna för avvecklingen av vakanserna i detta bestånd och upprätthålla sin attraktivitet i form av en god service, om inte kommunledningen klokt anpassar kostnadsnivån till de långsamt stigande skatteintäkterna som befolkningsminsk- ningen medför. anser att det finns en fara i att staten ställer krav på åtgärder som drabbar kommuninvånarna och att detta påverkar demokratin negativt. Problemen inom den kommunala sektorn grundar sig generellt mindre på finansiella förhållanden och mer på brister i fråga om styrning och ledarskap. Styrsystemen är ofta föråldrade. I är uppfattningen att Kommundelegationen och dess arbete måste traktas som en extra- ordinär åtgärd. Bidrag till enskilda kommuner innebär i princip ett underkännande av utjämningssystemet. Positivt är enligt kommun- en att delegationen krävt att den enskilda kommunen skall utarbeta och genomföra ett åtgärdsprogram och att bidragets utbetalande är villkorat. Bidraget blir hjälp till självhjälp. kommun vände sig till Kommundelegationen för att få stöd med fick omgående avslag. Kommunen beslöt då att lösa sina ekonomiska problem på egen hand och fullmäktige antog ett sparprogram på . Representanterna för kommun anser beträffande be- redskapen att kommunen står svagt att möta de ökande kostnaderna som de ökande behoven innebär. Detta hänger samman med att kommunen under en lång följd av år haft Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning betydande kostnader som följd av bostadsbolagens problem och inte förmått att i övrigt anpassa strukturen till de förändrade för- utsättningarna, trots budgetmässiga försök att anpassa kostymen.