sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom dessa kontakter skaffar sig fritidspolitikerna ovärderlig kunskap om kommuninvånarnas vardag och de problem, önskemål, frågor och behov som finns i denna. Fritidspolitikern har en viktig funktion, att utifrån denna kunskap och sina egna erfarenheter av levnadsförhållandena i kommunen tillföra ett medborgarperspektiv i den kommunala beslutsprocessen. Han eller hon är den främsta länken mellan medborgarna och den kommunala organisationen. 6.5.1Se över tidsåtgången för förtroendeuppdrag Kommunalt förtroendevalda lägger i genomsnitt ned för att sköta sina kommunalpolitiska åtaganden. Den genomsnittliga tidsåtgången för kommunala förtroendeupp- drag motsvarar således i det närmaste en kvartstjänst. De som endast har ett nämnduppdrag lägger i genomsnitt ned på att sköta sina kommunalpolitiska åtaganden. Bland kommunfullmäktigeledamöter är motsvarande siffra . Förtroendeuppdrag i landstingen tycks vara ännu mer tids- krävande; nästan en tredjedel av ledamöterna i landstingsfullmäk- tige säger sig ägna åt politiska uppdrag. Frågan är om inte engagemanget som förtroendevald i kommu- ner och landsting har blivit för tidskrävande. Sånär som på någon enstaka procent är de förtroendevalda fritidspolitiker. För dessa måste det vara möjligt att kombinera uppdraget eller uppdragen med ett heltidsarbete. Dessutom måste det finnas tid över till familj och sociala aktiviteter. För många förtroendevalda är detta ett reellt problem. Trenden tycks också vara att det blir alltmer tidskrävande att vara förtroendevald i både kommuner och landsting. Den stora tidsåtgången framstår som problematisk av åtmin- stone två skäl. För det första stänger den i praktiken ute stora grupper av medborgare. Många som skulle kunna tänka sig ett för- troendeuppdrag kan tvingas säga nej därför att de inte kan lägga ned den tid som krävs. Av samma skäl kan även flera som har för- troendeuppdrag tvingas lämna dessa. Kommitténs undersökning av förtida avhopp visar också att det framför allt är privata skäl som ligger till grund för beslutet att lämna sina uppdrag. Särskilt bland vissa grupper av förtroendevalda, till exempel heltidsarbetande och småbarnsföräldrar, uppges att tiden som läggs ned på kommunal- politiska åtaganden skapar en problematisk relation till den privata sfären. För det andra innebär den stora tidsåtgången att fritidspolitiker i allt mindre utsträckning kan fullgöra sina uppdrag – och därigenom blir de i allt mindre utsträckning just fritidspolitiker. Om fritidspolitiker i praktiken blir deltidspolitiker försvagas också medborgarperspektivet i den kommunala beslutsprocessen. En sådan utveckling riskerar att öka klyftan mellan de förtroendevalda och medborgarna. Mot bakgrund av detta anser att tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag har blivit orimligt stor. Enligt kommitténs uppfattning bör därför partier, kommuner och landsting se över denna. Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan av ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj och fritidsintressen utanför politiken. Fler politiska organ med snävare ansvarsområden, fler förtroendevalda och en minskad uppdragskoncentration är tre sätt att minska tids- åtgången. Frågan om fler förtroendevalda behandlas mer utförligt i kapitel 5. Det handlar även om att organisera det politiska arbetet på ett tidseffektivt sätt. Viktigt är att för hur mycket tid fritidspolitiker kan för- väntas lägga ned på politiskt arbete inte självklart skall vara den som anses rimlig bland dagens fritidspolitiker. Även om flera fri- tidspolitiker upplever tidskonflikter mellan sitt uppdrag och den privata sfären utgör de sannolikt en privilegierad grupp som mer eller mindre har kunnat kombinera arbetsliv och privatliv med tidskrävande förtroendeuppdrag. De som inte lyckas ordna detta blir aldrig förtroendevalda eller tvingas lämna sina förtroende- uppdrag. Om ambitionen är att rekrytera nya grupper till för- troendeuppdrag bör man hålla i minnet att det inte är självklart att de privata omständigheterna är lika goda för alla presumtiva för- troendevalda. Merparten av de förtroendevalda tycks vara nöjda med sitt inflytande i framför allt sitt eget parti. Det upplevda inflytandet i de kommunala beslutsprocesserna är något lägre. anser många att kommunen respektive är toppstyrda. Hel- tidspolitikernas och tjänstemännens inflytande anses vara för stort i förhållande till vad det borde vara. Utvecklingen tycks också vara att fritidspolitikerna får allt mindre inflytande. Minskningen av fritidspolitikernas inflytande har uppmärk- sammats och kritiserats av bland andra Förtroendeuppdragsutred- ningen (SOU 1989:108) och (SOU 1996:169). Likafullt fortsätter utvecklingen; förändringarna i kommuner och landsting innebar överlag att hel- tidspolitikerna och tjänstemännen ytterligare stärkte sitt inflytande medan fritidspolitikernas inflytande försvagades. ser mycket negativt på denna utveckling. Fritidspolitikernas medverkan är grunden för en väl fungerande representativ demokrati i kommuner och landsting. Att vända utvecklingen handlar mycket om attityder och förhållningssätt hos heltidspolitiker och tjänstemän. Utan att heltidspolitiker och tjänstemän själva släpper ifrån sig makt och tar på sig uppgiften att aktivt stödja fritidspolitikerna i deras arbete kommer heller inte fritidspolitikernas inflytande att öka. Möjligheten till inflytande är större ju tidigare man kommer in i en beslutsprocess. Ett sätt att stärka fritidspolitikernas inflytande är därför att ge dem möjlighet att komma in tidigare i besluts- processen än vad som ofta är fallet . Det handlar både om att få bättre kontroll över dagordningen och om att skapa större del- aktighet i ärendeberedningen. Detta kan göras genom att nya poli- tiska organ inrättas, såsom beredningar under fullmäktige och nämnder. Utifrån dessa kan de förtroendevalda ges bättre möjlig- heter att följa samhällsutvecklingen och den kommunala verksamheten, föra upp nya frågor på fullmäktiges respektive nämndernas dagordningar och aktivt delta i beredningsfasen. I synnerhet anser att fullmäktiges roll bör stärkas i beslutsprocessen. Kommittén behandlar denna fråga dels nedan i detta kapitel, dels i kapitel 17. Utvecklingen , som inneburit att mer av kom- munernas verksamhet bedrivs i privaträttsliga former, har ytterli- gare försvårat fritidspolitikernas medverkan. Den lagstadgade rätten till ledighet för förtroendevalda regleras i 4 kap. 11 § kom- munallagen. Enligt denna har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Med förtroendevalda avses i 4 kap. 1 § kommunal- lagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäk- tigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Rätten till ledighet omfattar följaktligen inte uppdrag som styrelseledamot eller som revisor i kommunala företag. Överföring av verksamhet från traditionell till privaträttslig form riskerar därmed att i praktiken utestänga fritidspolitiker. Frågan om rätt till ledighet för uppdrag i kommunala företag har tidigare behandlats av (bet. 2000/01:KU12). Mot bakgrund av vad som anförs i detta betänkande har tillkännagjort för regeringen att frågan om att jämställa uppdrag i kommunala företag med andra kommunala uppdrag vad beträffar Att vara förtroendevald SOU 2001:48 förhållandena för de förtroendevalda bör utredas (rskr. 2000/01:150). anser att förtroendevaldas möjlighet att styra och utöva insyn i den kommunala besluts- processen inte får påverkas av vilken form en kommun eller ett landsting väljer att bedriva verksamheten i. Det är därför angeläget att lagstiftningen får en sådan utformning att även fritidspolitiker kan åta sig uppdrag i kommunala företag. Att vidga kretsen av förtroendevalda till att omfatta dem som av kommunen utsetts till styrelseledamöter och revisorer i kommun- ala företag framstår emellertid som olämpligt i förhållande till den associationsrättsliga lagstiftningen. Vi föreslår i stället att kommunallagens bestämmelse om rätt till ledighet vidgas till att omfatta även styrelseledamöter och revisorer som utses av full- mäktige i sådana bolag som kommunen eller helt eller delvis äger, eller i stiftelser som kommunen eller bildat ensamt eller tillsammans med någon annan. 6.5.3Stärk fullmäktiges roll i beslutsprocessen Undersökningar pekar på att fullmäktige på många håll börjar få en urholkad ställning i den kommunala demokratin. anser att fullmäktiges roll måste stärkas betydligt. Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning behandlas i kapitel 17. Även i detta sammanhang vill emellertid kommittén understryka vikten av att kommuner och landsting noga ser över vilket infly- tande fullmäktige de facto har i beslutsprocessen, och att de vid behov vidtar åtgärder för att stärka fullmäktige. Det är i fullmäktige som kommuninvånarnas gemensamma angelägenheter kan behandlas offentligt av direktvalda representanter. ser negativt på trenden att fullmäktigesammanträdena blir allt färre. Den anförda förklaringen att detta sker till följd av ärendebrist indikerar i själva verket en dåligt fungerande demokrati. Att det råder så stor brist på frågor som är av allmänt intresse att dessa inte ens räcker till ett fullmäktigemöte synes orimligt även i kommuner med liten befolkning. Troligare är att flera allmänintressanta frågor aldrig når fullmäktige, utan att dessa antingen behandlas enbart av styrelsen, en nämnd, en bolagsstyrelse eller en tjänsteman, eller i sämsta fall över huvud taget inte tas upp av kommunerna eller landstingen. Den tilltagande koncentrationen av makt till styrelsen innebär i sig också en demokratiförlust genom att frågor lyfts bort från en direktvald och för allmänheten öppen församling till en indirekt vald och för allmänheten normalt stängd församling. Den politiska debatten riskerar också att bli lidande. Eftersom de flesta partierna i fullmäktige finns representerade i styrelsen utgör denna i sin sam- mansättning ett slags minifullmäktige. Diskussionen mellan partierna förs därför i stor utsträckning i styrelsen, och det kan kännas onödigt att även behandla ärendena i fullmäktige. På flera håll har fullmäktige också delegerat åt styrelsen att fatta beslut även i förhållandevis viktiga frågor. Konsekvensen av en sådan utveck- ling blir emellertid både att den stora grupp förtroendevalda som inte sitter i styrelsen får mindre inflytande och att medborgarnas insyn i den kommunala verksamheten minskar. För att fullmäktige skall kunna stärka sin roll krävs att dess inflytande ökar, särskilt i början av beslutsprocessen. Fullmäktige måste ta makten över dagordningen genom att fler ärenden initieras av fullmäktigeledamöterna själva. Fullmäktige bör också kunna delta under beredningsfasen av ett ärende. Lyckas inte kommuner och landsting stärka fullmäktiges inflytande i början av beslutsprocessen kommer fullmäktige inte att vara mycket mer än ett transportkompani vars uppgift oftast inskränker sig till att bekräfta redan avgjorda ärenden. Fria vägledningsdebatter i viktiga frågor kan vara ett sätt att öka mängden ärenden som börjar i fullmäktige. Medborgerlig initiativ- rätt i fullmäktige, som behandlas i kapitel 19, kan vara ett annat sätt. Fullmäktiges inflytande i beredningsfasen kan ökas genom att fullmäktige stämmer av och diskuterar olika ärenden under pågå- ende beredning. I vissa kommuner har fullmäktigeberedningar inrättats i syfte att stärka fullmäktige. anser att detta kan vara en väg att gå för att stärka fullmäktiges roll både i initieringsfasen och i beredningsfasen. har dock inrättandet av fullmäktigeberedningar lett till färre förtroendevalda. En sådan utveckling är enligt kommitténs synsätt negativ. Om man vidgar rekryteringen till fullmäktigeberedningar till en vidare krets utanför fullmäktige behöver inrättandet av sådana beredningar inte heller leda till färre förtroendevalda. beredningar kunna innebära en möjlighet för fler personer att få kommunala förtroendeuppdrag. 6.5.4Åtgärder för att motverka förtida avhopp Som framgått ovan ökade omsättningen av förtroendevalda kraftigt. Till stor del berodde det på att avgångarna i samband med val ökade förhållandevis mycket. Andelen förtida avhopp tycks däremot ha legat på en förhållandevis stabil nivå . Vad gäller dem som under den pågående mandatperioden har valt att lämna sina förtroendeuppdrag , visar undersökning att de privata skälen spelar störst roll för avhoppet. Även om flera av ledamöterna som lämnat sina uppdrag framför kritik mot politikens arbetssätt och former är sådana skäl sällan avgörande för beslutet att lämna uppdrag. Åtgärder just i syfte att motverka förtida avhopp handlar därför mycket om att förbättra de praktiska förutsättningarna för att kunna vara förtroendevald. En åtgärd kan vara att se över tidsåtgången för kommunala för- troendeuppdrag. Svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag och arbete visar sig vara det näst vanligaste skälet i kommunerna och det vanligaste skälet i landstingen till att förtroendevalda lämnar sina uppdrag. Flera av dem som hoppat av skulle sannolikt ha fortsatt åtminstone mandatperioden ut om de tidsmässiga förut- sättningarna för att kombinera förtroendeuppdrag med heltids- arbete hade varit bättre. Det vanligaste skälet till att lämna uppdrag i kommunen är flyttning från kommunen. För att vara valbar till fullmäktige eller en nämnd fordras att man är folkbokförd i kommunen och har fyllt . Om man flyttar från kommunen och därmed är folkbokförd i den, upphör också uppdraget genast. I flertalet fall är det också helt naturligt att den förtroendevalda som flyttar lämnar sina uppdrag. Det förekommer emellertid till- fällen då det kan finnas skäl att låta en förtroendevald som flyttar från en kommun eller ett landsting behålla sina förtroendeuppdrag. Detta är rimligt när det endast handlar om temporär bosättning i en annan kommun eller ett annat landsting. Även en sådan temporär flyttning kan leda till att man måste folkbokföra sig i den nya kommunen. Huvudregeln i folkbokföringslagen (1991:481) är att man skall vara folkbokförd där man regelmässigt tillbringar dygnsvilan. Från denna huvudregel finns vissa undantag. Vad gäller högskole- studerande innebär nuvarande folkbokföringslag en skärpning mot vad som gällt tidigare. Den som var studerande vid en högskola hade enligt de äldre reglerna rätt att vara folkbokförd i föräldra- hemmet. Enligt förarbetena till nuvarande folkbokföringslag var det olämpligt att reglerna för vuxna studerande avvek från vad som gällde övriga myndiga personer (prop. 1990/91:153). De nu gällande bestämmelserna innebär därför att högskolestuderande skall vara folkbokförda på studieorten. Om en studerande vecko- pendlar till studieorten skall dock reglerna om dubbel bosättning tillämpas. Förutsättningen för att den studerande skall falla under denna kategori är att han eller hon tillbringar minst i föräldrahemmet. anser att förtroendevalda som flyttar till en annan kommun som är , och som enligt folkbokföringslagens regler således måste vara folkbokförda på en fasighet i den nya kommunen, bör få behålla sina uppdrag under resten av mandatperioden. Exempelvis gäller detta förtroendevalda som flyttar till en annan kommun för att där bedriva högskolestudier. Fullmäktige bör ges rätten att i sådana fall besluta att den förtroendevalda skall kunna stanna kvar på sina uppdrag mandatperioden ut. Flytten till den nya kommunen eller det nya bör inte vara definitiv utan av tillfällig karaktär. Den förtroendevalda bör också ha praktiska möjligheter att delta i de flesta sammanträden som följer av uppdraget. Om så inte är möjligt bör den förtroende- valda inte heller få stanna kvar på sina uppdrag. Enligt vårt förslag fattas beslutet om en förtroendevald skall få stanna kvar på sina uppdrag av fullmäktige. Av detta följer att det endast är förtroendevalda som utses av fullmäktige som skall ha möjlighet att stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandatperioden. Möjligheten föreslås således endast gälla leda- möter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Ledamöter i fullmäktige är däremot utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäk- tigeledamöter skulle strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter. föreslår att fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige och som upphör att vara folkbokförd i kommunen och därmed också att vara valbar, får kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation för arbets- löshetsersättning och liknade ersättning som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Förtroendevalda som har barn med behov av tillsyn ges rätt till skälig ersättning för nödvändiga kostnader för barntillsyn. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över de förtroendevaldas ekonomiska villkor och föreslå hur eventuella problem på bästa sätt åtgärdas. Kommitténs arbete koncentreras till fritidspolitikernas villkor. I analysen av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och utvärde- ringen av de bestämmelser i kommunallagen som reglerar de för- troendevaldas villkor, utgör de omständigheter som påverkar de förtroendevaldas ekonomiska förhållanden en avgörande del. Ut- gångspunkten för en översyn av reglerna rörande ekonomiska för- måner till förtroendevalda är att den förtroendevalda inte skall göra en ekonomisk förlust när han eller hon fullgör ett uppdrag. Om så är fallet utgör detta ett hinder för den enskilde att engagera sig politiskt. I förlängningen försämrar detta vissa gruppers möjlig- heter att engagera sig i den politiska processen. Detta innebär i sin tur problem i fråga om kommunaldemokratisk legitimitet och representativitet. Sådana hinder måste i möjligaste mån undanröjas. Flera olika problem har identifierats av . Exempelvis har vissa grupper ingen rätt till ersättning för uppkommen inkomstförlust på grund av förtroendeuppdraget. Dessutom finns grupper som drabbas av kostnader som en följd av ett förtroendeuppdrag. Kommittén har därvid riktat in sig på förtroendevalda med barn med tillsynsbehov, eftersom dessa förtroendevalda kan ha kostnader för barntillsyn i samband med exempelvis sammanträden, och förtroendevalda med funktions- hinder. Det är väsentligt att de förtroendevalda kompenseras för sådana kostnader. Kommittén avser därför att åtgärda sådana faktorer som kan upplevas som ekonomiskt betungande för vissa grupper bland de förtroendevalda. Kostnader som kan drabba förtroendevalda med funktionshinder behandlas i kapitel 9. 7.3Ekonomiska förmåner för förtroendevalda Ekonomiska villkor för förtroendevalda i kommuner och landsting regleras i 4 kap. 12–15 a §§ i kommunallagen (1991:900). Regelverket består av två delar: en för kommunen eller obligatorisk del, enligt 12–13 och 15 a §§, samt en frivillig del enligt 14–15 §§. I 12 § stadgas att förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Denna rättighet omfattar inte, enligt stadgandets andra stycke, de förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. Av 13 § framgår att fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning till sådana skall betalas. Fullmäktige är således skyldig att anta bestämmelser som närmare reglerar kommunens eller ersättningsskyldighet enligt 12 §. Av 15 a § följer att rätten till ersättning även avser förtroendevalda i en gemensam nämnd. Ersättningsskyldigheten åligger då den kommun som valt den förtroendevalda. Av 14 § följer att fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. I 15 § stadgas att om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Kravet på likhet omfattar dock inte för- troendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. I 14–15 §§ regleras den frivilliga delen av de förtroende- ekonomiska villkor. Fullmäktige har således ingen skyldighet att besluta om dessa förmåner för de förtroendevalda. De förtroendevaldas ekonomiska villkor skall betraktas i den kommunalrättsliga kontext där bland annat förbud mot stöd till enskild utgör en grundläggande princip. Utgångspunkten är att en kommun inte har rättslig kompetens att utge ekonomiska medel eller annat bistånd till enskilda individer. För att ett sådant utgivande skall bli rättsenligt krävs lagstöd. I olika förvaltningsrättsliga regleringar återfinns ett sådant lagstöd, exempelvis i 6 § socialtjänstlagen (1980:620) som reglerar kommunens skyldighet att utge bistånd till enskilda som inte själva kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. På liknande sätt stadgar 4 kap. 12–15 a §§ kommunallagen en möjlighet, och till viss del en skyldighet, att utge ekonomiska förmåner till enskilda förtroendevalda. Tolkningsbakgrunden till dessa stadganden utgörs dock likväl av de allmänna kommunal- rättsliga principerna, vilka innefattar förbudet mot ekonomiskt stöd till enskilda individer. Detta innebär att bestämmelserna i 4 kap. 12–15 a §§ skall tolkas restriktivt. Fullmäktige har därför inte någon möjlighet att besluta om ekonomiska förmåner som går utöver dessa stadganden. Till de ovan behandlade reglerna angående de förtroendevaldas ekonomiska förmåner skall även läggas den förtroendevaldas rätt till ledighet från sin anställning för att fullgöra sitt förtroende- uppdrag. Stadgandet, som återfinns i 4 kap. 11 §, innebär en förmån för den förtroendevalda i förhållande till sin arbetsgivare. Rätten till ledighet utgör självfallet en grundförutsättning för att den förtroendevalda över huvud taget skall ha möjlighet att utföra sitt uppdrag. Av de ovan behandlade stadgandena i kommunallagen framgår att kommuner och landsting är skyldiga att ersätta sina förtroendevalda för de arbetsinkomster, pensions- och semester- förmåner de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Denna skyldighet, som framgår av 4 kap. 12 §, infördes i samband med kommunallagsreform. var utgivande av sådan ersättning frivilligt. Förutom ersättning kan de förtroendevalda, som framgått ovan, även erhålla arvode. Utbetalande av arvode är dock frivilligt för kommuner och landsting. De flesta kommuner och landsting har någon form av arvodessystem, även om nivån på arvodena skiljer sig åt. års kommunallagsreform genomfördes, lades ersättningen för förlorad arbetsinkomst samman med arvodet. Arvodesnivån bestämdes med beaktande av att de förtroendevalda även skulle ersättas för den förlorade arbetsinkomsten. Införandet av rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst innebar att kommunerna och landstingen blev tvungna att skilja mellan å ena sidan ersättning och å andra sidan arvode. Huvudregeln för arvodet framgår av 4 kap. 15 §. Där stadgas att arvodet skall vara lika för lika uppdrag. De förtroendevalda skall därmed behandlas enligt ett slags likhetsprincip. Ifråga om ersättning för förlorade inkomster, enligt 4 kap. 12 §, är förhållandet det motsatta. De förtroendevalda skall ersättas enligt individuella förutsättningar, det vill säga det är den enskilde förtroendevaldas faktiska bortfall av inkomst, semes- ter- och pensionsförmåner som, i skälig omfattning, skall ersättas. Det krävs dock att den förtroendevalda yrkar på ersättning för att någon skyldighet att utbetala sådan skall uppstå för kommunen eller . Rätten till kompensation enligt 4 kap. 12 § gäller inte de för- troendevalda som är politiskt verksamma på heltid eller betydande del av heltid. För avgörande av vilken verksamhetsgrad som utgör betydande del av heltid har vid tidigare överväganden inte angetts någon absolut gräns, däremot har ansetts utgöra ett riktmärke (se prop.