sou · GPB379d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Antalet mottagare av efterlevandepensioner har förskjutits på så sätt att änkepensioner i form av folkpension minskat från 60 1990 till 14 1999, som antalet mottagare av om- ställningspension ökade från 2 000 till 5 000. Änkepensioner i form av ATP ökade dock från 360 000 till 390 000. Delpension syftar till att ge möjlighet till en mjuk övergång mellan arbete och ålderspension genom en nedtrappning av arbets- insatsen under . Även om systemet var föremål för mycket diskussion och stor turbulens under 1990- talet, genomfördes få av de föreslagna förändringarna. Kvalifice- ringsvillkoren förändrades dock på så sätt att den lägsta pensions- åldern höjdes från 60 till 1994. Antalet mottagare minskade från 38 000 till 7 000 . Med den nya pensions- reformens genomförande kommer detta förmånsslag successivt att försvinna. fattade beslut om en stor reformering av pensionssystemet. Reformen följde i huvudsak de riktlinjer som lagts fast av . Denna reform har inte gjort några direkta avtryck i förmåner som utgått . Diskussionen av pensionsreformen sker därför i Kapitel 3. Det existerande systemet har emellertid varit föremål för många mindre förändringar som direkt gett avtryck i de utgående förmånerna. Det är dessa förändringar som skall uppmärksammas här och det gäller förändringar i både kvalificeringsvillkor och ersättnings- nivåer. De svenska folkpensionerna har i princip utgått till alla bofasta i landet som uppnått den normala pensionsåldern. alltid funnits vissa tidsmässiga boendevillkor som måste uppfyllas innan man fått rätt till pension. Det svenska undertecknandet av det så kallade 1992 fick konsekvenser för pensions- området i ett viktigt avseende, eftersom kvalificeringsreglerna för folkpension skärptes så att det numera krävs boende i för full folkpension. Det finns visserligen vissa övergångs- regler, men regelförändringarna resulterade i en minskning av andelen av den äldre befolkningen som faktiskt får full folkpension. Storleken på den grupp som inte får full folkpension är beroende av omfattningen av framför allt invandringen från länder utanför EU, eftersom ger visst skydd för dem som flyttar inom unionen. Det är just denna typ av invandring som var särskilt omfattande . Problemen med att uppfylla kvalifice- ringsvillkoren skulle emellertid ha varit uppenbara för många äldre invandrare även med det gamla systemet, men problemet har accentuerats som en konsekvens av de hårdare ställda kraven. Nivån på pensionsförmånerna blev föremål för olika ingrepp . Det handlade framförallt om förändringar av basbeloppet. De tre delarna i ålderspensionen – folkpension, ATP och PTS – beräknas alla utifrån basbeloppet och har därför i olika utsträckning påverkats av den förändrade indexeringen. beräknades folkpension och ATP på ett minskat basbelopp om av det ordinarie basbeloppet. PTS be- rördes dock inte av detta, utan höjdes istället i olika omgångar . beslutades, att om statens budget- underskott översteg en viss nivå, skulle basbeloppet inte räknas upp fullt ut enligt konsumentprisindex, vilket tidigare varit praxis. Detta påverkade pensionerna . Någon kompen- sation för detta har inte utgått, eftersom basbeloppet nu befinner sig på en nivå som är lägre än vad som skulle varit fallet med full uppräkning. Som framgår av Figur 1:4 ökade utbetalningarna för ålders- pension . Detta beror delvis på att befolkningen blev äldre och delvis på att allt fler nyblivna pensionärer hade höga ATP-poäng. Därmed skulle en högre summa betalas ut till allt fler. var antalet mottagare av folkpension 1,55 miljoner och av ATP 1,17 miljoner. fanns det 1,60 mil- joner mottagare av folkpension och 1,36 miljoner ATP-mottagare. För att kompensera pensionärer med låg eller ingen ATP för ökande boendekostnader i samband med skattereformen 1991, infördes ett särskilt kommunalt bostadstillägg. bostadstilläggen ökade för de sämst ställda pen- sionärerna, som antalet mottagare totalt sett minskade, från 453 1990 till 364 1999. De flesta arbetstagare har kompletterande pensionsförsäkringar via avtal. De förändringar som skett här får framför allt konsekven- ser för framtida pensioner och diskuteras därför i relation till pensionsreformen i Kapitel 3. Premieintäkterna hos de liv- och fondförsäkringsbolag som tillhandahåller privata pensionsförsäk- ringar har ökat som allt fler inkomsttagare gjort avdrag för pensionsförsäkringspremie i självdeklarationen. var det av befolkningen i åldrarna 18 som pensions- sparade. hade den siffran stigit till . Pensions- sparande är mer vanligt bland kvinnor och de äldre bland dem i förvärvsaktiv ålder. Höginkomsttagare sparar också i högre ut- sträckning. 1.6.3Ekonomisk ersättning vid arbetslöshet44 Ett viktigt inslag i det svenska trygghetssystemet utgörs av försäkringar som mildrar de ekonomiska konsekvenserna för dem som drabbas av arbetslöshet. Med 1990-talets dramatiska utveck- ling på den svenska arbetsmarknaden har betydelsen av sådana stöd accentuerats ytterligare. Berättigade till arbetslöshetsersättning är de personer som är arbetslösa och registrerade som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Utöver detta måste ytterligare två villkor vara uppfyllda: ett medlemsvillkor och ett arbetsvillkor. Medlems- villkoret innebär att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa , ett villkor som var oför- ändrat . Arbetsvillkoret var däremot föremål för täta förändringar mitt. Den sista i raden genomfördes , med innebörden att det för rätt till ersättning krävdes sex månaders arbete (minst ) som föregick arbetslösheten eller 450 timmars arbete under en sammanhängande sexmånadersperiod. I jämförelse med de regler som gällde innebar detta en skärpning, om än ej dramatisk, av kvalifikations- kraven. 44 Avsnittet om de kontanta arbetsmarknadsstöden bygger i huvudsak på (SOU 2000:37) underlag till kommittén, se Bilaga 4. SOU 2001:79 Bokslut över välfärden Ersättning utgick under större delen av decenniet i för personer och för dem som var eller äldre. ändrades åldersgränsen till . Parallellt med arbetslöshetsersättningen har det funnits ett kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) för per- soner som uppfyller arbetsvillkoret men inte medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. bytte denna stödform namn till grundförsäkring. Ersättningsnivåerna har här alltid varit mindre generösa än ersättningen i arbetslöshetskassan. Ersättningsnivåerna i arbetslöshetskassan förändrades i flera omgångar : från av inkomsten till 1993 och till 1996. sattes ersättningsnivån åter till . Vid sidan om detta för- ändrades också det så kallade taket, det vill säga de maxbelopp som betalades ut. Taken i försäkringen har dock traditionellt legat under dem som tillämpas i exempelvis sjukförsäkringen. Många arbetslösa når därför upp till den maximala ersättningen, och de belopp de beviljas blir därför lägre än vad den formella procentsatsen anger. Andelen löntagare med inkomster över inkomsttaket ökade från 1997, och den genomsnittliga ersättningsnivån (i procent av tidigare lön) sjönk från (2001).45 I de första två kolumnerna av Tabell 1:20 redovisas de maximala dagliga ersätt- ningsbeloppen för såväl arbetslöshetskassa som för KAS/grund- ersättning. Där framgår att den inkomstrelaterade ersättningen ökat mycket måttligt (i fasta priser i själva verket en minskning med ca ), medan grundförsäkring/KAS faktiskt gjordes generösare (en ökning med i fasta priser) . 45 Med anledning av takproblematiken lanserades kompletterande arbetslöshetsförsäkringar på den privata försäkringsmarknaden. Anslutningen till dessa har dock varit relativt blygsam (2001). Arbetslöshetsersättning och KAS (grundförsäkring) respektive andel av de arbetslösa med ersättning och utan ersätt- ning från något av systemen, 1990 och 1999 Andel av de arbetslösa: maximal ersättning (kronor) Källor: 2000, 2001 samt . I tabellen redovisas också hur stora andelar av samtliga arbetslösa som hade ersättning från något av de bägge systemen, respektive hur stor andel som saknade ersättning. Vi kan se att andelen med ersättning från arbetslöshetskassa ökade , medan andelen ej ersatta minskade i samma omfattning. En förklaring till detta kan vara att den höga ersättningen jämfört med KAS/grundersättning tillsammans med den osäkerhet som utvecklingen på arbetsmarknaden medfört, sammantaget skapade starka incitament för medlemskap i arbetslöshetskassan. En annan förklaring är att antalet arbetslösa kassamedlemmar ökat över tiden. I termer av utgifter för arbetsmarknadspolitiken har betydelsen av de kontanta ersättningarna ökat . var av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken kostnader för arbetslöshetskassa och KAS, uppgick andelen till , eller . De samhälls- ekonomiska kostnaderna för stödformen steg mycket kraftigt i takt med arbetsmarknadens försämring. Sammantaget innebär dock den ovan beskrivna utvecklingen att generositeten i systemet minskade . Socialbidragen var en stödform som fick allt större betydelse för människors försörjning. ökade andelen i befolkningen som fått socialbidrag med . Kostnaderna steg med i fasta priser. Framförallt drevs denna utveckling av den ökade arbetslösheten och det faktum att stora grupper hade problem att etablera sig på arbetsmarknaden och därför i mindre grad kom att omfattas av de gängse socialför- säkringssystemen. Mot bakgrund av den ekonomiska krisens karaktär och de kvalificeringsregler som gäller inom framförallt arbetslöshetsstödet, var den markanta ökningen av socialbidrags- tagande relativt given. När samhällsekonomin sedan förbättrades vände också kurvorna för socialbidragen nedåt. var bidragstagandet i befolkningen i det närmaste tillbaka nivå, medan kostnaderna minskade långsam- mare och 1999 i runda tal var högre (i fasta priser) än 1990. Totalt uppgick kostnaderna 1999 till . De genomsnittliga hjälpperiodernas längd ökade också under hela decenniet, från 1990 1999, som en allt större del av bidragstagarna utgjordes av personer med långvariga och sammanhängande perioder med socialbidrag (se avsnitt 1.3.7). Nivån på socialbidragstagandet i bestäms emellertid inte enbart av hur behoven eller efterfrågan utvecklas, utan påverkas också av förändringar i det regelverk och den praxis genom vilket stödformen regleras. Kännetecknande för socialbidraget är att det, i likhet med annat bistånd som omfattas av Socialtjänstlagen (SoL), innehåller en förhållandevis låg grad av detaljreglering. Lagstiftning och rättspraxis etablerar tillsammans en yttre ram, men inom denna har aktörer på olika nivåer ett spelrum som innebär att villkor och ersättningsnivåer varierar inte bara , utan också geografiskt. Utvecklingen brukar sammanfattande karakterise- ras som en period av hårdare krav och försämrade villkor för social- bidragstagarna. är det också så att kraven otvivelaktigt har ökat och den generella tendensen när det gäller ersättningens storlek eller vad bidraget skall omfatta har varit ökad restriktivitet. Detta har två huvudsakliga konsekvenser: (i) färre än vad som 46 Avsnittet om socialbidragets reglering bygger i huvudsak på (SOU 2000:40) och (SOU 2000:40) underlag till kommittén, se Bilaga 4. annars skulle varit fallet erhåller hjälp och (ii) sämre förhållanden för dem som uppbär bidrag. Ingen av dessa konsekvenser har dock studerats empiriskt. Innehållet i lagstiftning och rättspraxis har genomgått viktiga förändringar . I såväl ett antal regeringsrättsdomar som i den reviderade socialtjänstlagen 1998, finner vi förändringar som bidragit till att minska generositeten i syste- met. Mest uppmärksamhet har utvecklingen kring socialbidrags- tilldragit sig. Enligt den lagstiftning som alltjämt gäller skall socialbidraget vara av en omfattning som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Fram till dess att socialtjänstlagen reviderades 1998 skulle vad som var en skälig levnadsnivå bedömas med hänsyn till den allmänna standardutvecklingen och preciseras i ett samspel mellan rättspraxis och riktlinjer, formulerade i Social- styrelsens allmänna råd. Den norm för socialbidragen som Social- styrelsen föreslog – och som definierades med utgångspunkt från kostnadsberäkningar för hushållsutgifter – hade i inledningen av decenniet mycket stor betydelse för förvaltnings- domstolarnas ställningstaganden i socialbidragsfrågor, och slog Regeringsrätten i två domar fast vad som var att betrakta som en skälig levnadsnivå. tillämpade dock många kommuner väsentligt lägre normer. I flera fall utnyttjades en så kallade Tingsrydsnorm med ett väsentligt lägre belopp än det av föreslagna och där ett antal kostnadsposter var bortplockade. Genom en dom i Regeringsrätten gavs kom- munerna möjlighet att använda sig av Tingsrydsnormen, och ett stort antal kommuner gick därefter också över till denna. I den reviderade socialtjänstlagen 1998 reducerades antalet poster i den generella ytterligare, till förmån för ett system med utökad detaljgranskning av faktiska utgiftsposter. I den nya lagtexten gjordes åtskillnad mellan försörjningsstöd och så kallat annat bistånd. I försörjningsstödet ingick dels ett schablonbidrag (den så kallade riksnormen), dels ett individuellt prövat bidrag för vissa utgiftsposter som exempelvis boende, arbetsresor, el, läkar- vård och akut tandvård. Medan riksnormen bestämdes av rege- ringen och gällde lika för landets alla kommuner, kunde kom- munerna själva bestämma vad som var att betrakta som skäligt för övriga poster. Ovanpå detta gavs kommunerna frihet (men ej skyldighet) att bevilja socialbidrag för kostnader som inte inne- fattas i försörjningsstödet, som till exempel icke-akut tandvård. Medan beslut om försörjningsstödet var överklagningsbart genom så kallat förvaltningsbesvär kunde den enskilde inte överklaga beslut gällande de bidrag som kommunerna inte hade någon skyldighet att ge. I prövningen av den enskildes rätt till socialbidrag kan kom- munerna också formulera villkor som måste uppfyllas för att bidrag skall utgå. Det i sammanhanget viktigaste villkoret har varit att den sökande skall stå till arbetsmarknadens för- fogande. preciserade detta villkor så att det innehöll en skyldighet att (i) söka heltidsarbete, (ii) deltaga i statligt organiserade arbetsmarknadspolitiska åtgärder och (iii) ta anvisat arbete. I många kommuner utvecklades modeller som bland annat krävde av den enskilde att hon medverkade i praktik eller i arbetsliknade verksamhet som ett krav för att socialbidrag skulle beviljas. reagerade nega- tivt på denna typ av lösningar och slog därför i sina allmänna råd fast, att ingen borde vägras socialbidrag för att hon nekar att arbeta utan avtalsenlig lön och utan de försäkringar som följer av ett vanligt arbete. I takt med att kommunernas praxis ut- vecklades åt ett annat håll kom dock förvaltningsdomstolarnas tolkningar av den enskildes skyldighet att stå till arbetsmarknadens förfogande att förskjutas. beslutade också Regeringsrätten att den enskilde hade en skyldighet att inte bara deltaga i statlig arbetsmarknadspolitisk verksamhet, utan även i kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser. I många fall har kommunernas skärpta krav exklusivt riktats mot ungdomar. I den reviderade socialtjänstlagen 1998 fick detta en mer institutionell inramning genom fastställandet av att ungdomar kunde ges skyldighet att delta i kompetenshöjande verksamhet för att vara berättigade till socialbidrag. Socialbidragstagande ungdomar fick därigenom utökade skyldigheter och särskildes i detta avseende från övriga bidragsberättigade. Parallellt med att det mer formella regelverket förändrats har arbetet med socialbidragen i flertalet kommuner präglats av uttryckliga ansträngningar att hålla kostnaderna för stödformen nere. Det föreligger inga systematiska studier av hur kommunernas förhållningssätt förändrats, men de iakttagelser som finns tyder tämligen entydigt på att utvecklingen åtminstone krisår gick mot minskad generositet och skärpta krav (se till exempel 1995). Man kan på goda grunder anta att kommunernas mer restriktiva hållning har haft en återhållande effekt på socialbidragstagandets expansion, men det saknas i allt väsentligt kunskap om i vilken omfattning detta skett och med vilka konsekvenser för dem som berörts. 1.6.5Försörjningssystemens roll för befolkningens inkomster47 I föregående avsnitt har vi kortfattat redogjort för några av de väsentliga regelförändringarna inom olika delar av försörjnings- systemet. Ett sätt att studera konsekvenserna för befolkningen är att se i vilken mån olika inkomstslag påverkar inkomster och inkomstfördelning. I det följande kommer vi att ge en bild av hur stor betydelse olika transfereringar har volymmässigt för olika inkomstgrupper och hur detta förändrats . I Tabell 1:21 redovisas inkomststrukturen (det vill säga betydelsen av olika typer av inkomster) i och 1999 inom vissa in- komstskikt. Vi använder oss här av fördelningens kvintilvärden för att avgränsa grupper. Detta innebär att vi först rangordnat in- komsterna efter storlek och därefter delat in befolkningen i fem lika stora grupper, från låga till höga inkomster. Utifrån denna indelning har vi beräknat hur stora belopp och andelar av total- inkomsterna för respektive grupp som utgörs av de olika in- komstslagen. För överskådlighetens skull särskiljer vi endast fem olika inkomstslag: arbetsinkomster, kapitalinkomster, pensioner, andra socialförsäkringar och generella bidrag (sjukpenning, barn- bidrag m.m.) samt inkomst- och behovsprövade bidrag (bostads- bidrag och socialbidrag) och vi fokuserar på den femtedel som har lägst inkomster och dem femtedel som har högst inkomster. Alla beräkningar är gjorda med hänsyn tagen till den skatt man betalar. Alla skattepliktiga inkomster är med andra ord beräknade netto. Det är viktigt att komma ihåg att de förändringar vi registrerar i tabellen delvis är en effekt av att inkomstgrupperna har olika sammansättning när vi jämför . Detta syns kanske tydligast beträffande pensionsinkomster som minskar kraftigt i låginkomst- gruppen och ökar bland de som har högst inkomster. Detta är en sammansättningseffekt på så vis att färre ålderspen- sionärer finns bland låginkomsttagarna och fler bland höginkomst- tagarna vid decenniets slut, orsakad av att de nya pensionärerna har högre inkomster än de som avlidit . 47 Detta avsnitt bygger till stor del på underlag till kommittén (SOU 2001:57) se Bilaga 4. framgår den stora, och kraftigt ökade, betydelse kapitalinkomster- na har för dem med höga inkomster, något som framgår mer markant om man gör motsvarande analys på den tiondel av be- folkningen som har högst inkomster. Kapitalinkomsternas totala storlek är mycket varierande över åren. Det kan därför finnas skäl att påpeka att tidigare ansågs vara ett speciellt år, där de förändrade skattereglerna innebar att realiserade kapital- vinster just detta år var mycket stora. i ljuset av reavinsternas sammanlagda storlek under slutet av decenniet framstår summorna som modesta.48 Av större socialpolitiskt intresse är de förskjutningar vi kan notera bland dem med låga inkomster. Framförallt är det tydligt att selektiva bidrag (bostadsbidrag och socialbidrag) har kommit att bli allt viktigare inkomstkällor i inkomstfördelningens nedre skikt. Mer detaljerade analyser visar att detta var särskilt tydligt mitt men som synes var beloppen och andelarna be- tydligt högre också än vad som var fallet vid dess början. I tabellen har vi slagit ihop bostadsbidragen och socialbidragen. Om dessa två inkomstkällor separeras finner man att förändringen främst är driven av socialbidragen. 48 Denna bild förstärks av det faktum att inflationen var lägre vid årtiondets slut. Olika inkomstslags betydelse i 1 000-tal kronor per kostenhet och i procent av den disponibla inkomsten per kostenhet priser för de med lägst respektive högst inkomster ringar, generella bidrag ringar, bidrag m.m. Det är väl belagt att såväl transfereringar som skatter har en ut- jämnande inverkan på inkomstfördelningen. Kommittén har i det material som vi haft till vårt förfogande kunnat konstatera, att denna inverkan blev mer betydande under den ekonomiska krisen. I någon mån kom alltså de socialpolitiska systemen initialt att fungera i enlighet med intentionen att de ska träda in som ett skydd för människor som står utanför den reguljära arbets- marknaden. I vilken utsträckning inkomstfördelningen förändras i en låg- konjunktur kan förstås också bero på vilka grupper som drabbas av arbetslöshet. Då 1990-talets sysselsättningskris slog relativt gene- rellt över befolkningen och inkomstbortfallet vid arbetslöshet dessutom var större för dem med höga inkomster var föränd- ringens riktning inte given på förhand. Arbetsinkomsternas för- delning blev dock mer ojämn under första halvan av decenniet, till följd av att gruppen som antingen saknade inkomster eller endast hade tillfälliga inkomster ökade. Trots detta blev inkomstfördel- ningen efter skatter och transfereringar i stort sett oförändrad. Under andra halvan ökade dock inkomstspridningen som vi också visade i avsnitt 1.2.4. 1.7Sammanfattning: Institutionernas förändringar I likhet med utvecklingen av befolkningens välfärd är många av de ovan presenterade förändringarna i såväl försörjningssystem som välfärdstjänster betingade av förändringar i makroekonomin. Den dramatiskt ökade arbetslösheten innebar först och främst en ofärdsökning för de drabbade men innebar också att mottagandet av arbetslöshetsstöd, såväl aktivt som passivt, ökade dramatiskt. Detta förefaller ha lett till utträngningseffekter där det ekonomiska utrymmet för både andra försörjningssystem och välfärdstjänster begränsades. Försörjningssystemen har genomgått ett mycket stort antal regeländringar . Dessa förändringar har i sin inriktning tydligt följt arbetslöshetens och statsfinansernas sväng- ningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomst- relaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vände har nivåerna justerats uppåt, om än sällan till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskraven i arbetsskadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i för- tidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot påverkat antalet som faktiskt upp- bär ersättning. Villkoren i försäkringarna skärptes också genom införandet av karenstider i både arbetslöshetsförsäkringen och sjukpenningförsäkringen och villkoren för socialbidrag har också successivt kommit att skärpas. Sammantaget har försörjningssystemens förändringar sett över hela decenniet till övervägande del varit av begränsande karaktär, även om skillnaderna i ersättningsnivåer är relativ blygsamma när vi jämför decenniets avslutning med dess inledning. Sysselsättnings- krisen och de politiskt fattade besluten om förändringar i för- sörjningssystemen fick självfallet kraftiga återverkningar på befolk- ningen. En tydlig konsekvens var att de selektiva bidragen kom att få ökad betydelse för hushållens inkomstsituation, något som fortfarande vid slutet av decenniet var giltigt för dem med låga inkomster (se avsnitt 1.6.5). En annan konsekvens var, som vi i en studie för kommittén (2001) kunnat visa, att privata för- säkringar inom många delar av socialförsäkringsområdet expan- derade . Det är också viktigt att uppmärksamma antalet regeländringar i sig eftersom omfattningen av dessa kan innebära att människors tilltro till försörjningssystemen minskar. Utvecklingen av välfärdstjänsterna är på många sätt mer disparat. Några generella mönster är dock synliga. Privatisering och brukar- finansiering är två av dessa. Privatisering utan offentlig inblandning är alltjämt ett marginellt fenomen, medan offentligt finansierade tjänster producerade av en icke-offentlig aktör har blivit allt vanligare inom såväl barnomsorg, skola, individ- och familjeomsorg som äldreomsorg.