sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Till detta kommer att utredningstiden har varit kort. Av olika skäl kom utredningsarbetet inte igång förrän . Utredningstiden har därför omfattat . Den korta utredningstiden har medfört att utredningen har tvingats att prioritera mellan de arbetsuppgifter som tas upp i direktiven. Detta har inneburit att utredningen har koncentrerat sig på att skapa en grundstruktur med tillhörande styrsystem för samhällets krishantering. Grundstrukturen präglas av utredningens strävan att främja en helhetssyn på allvarliga kriser i samhället – oavsett om dessa gäller höjd beredskap eller andra allvarliga kris- situationer. Utöver grundstrukturen har utredningen inriktat sig på att utarbeta ett relativt detaljerat förslag vad gäller IT-säkerheten. Anledningen är att dessa frågor betonas särskilt i utredningens direktiv. I den ursprungliga versionen av direktiven – – var avsikten att utredningen skulle redovisa ett särskilt delbetän- kande i dessa frågor. Beträffande IT-frågorna har utredningen också delvis kunnat utgå från delutredningar som har gjorts av andra organ enligt särskilt uppdrag från regeringen. Utredningen har också valt att redovisa ett relativt detaljerat förslag vad gäller andra delar av den tekniska infrastrukturen än IT-verksamhet. Främst gäller detta elförsörjningen och telekommunikationerna. Anledningen till att utredningen har behandlat dessa områden särskilt ingående är att den tekniska infrastrukturen – elförsörjningen, telekommunikationerna och viss IT-verksamhet – enligt utredningens bedömning har en avgörande betydelse för flertalet väsentliga funktioner i det moderna samhället och för medborgarnas trygghet och säkerhet. Utredningen anser också att dessa frågor bör ges hög prioritet i det fortsatta arbetet med sårbarhets- och säkerhetsfrågorna. Det betänkande som utredningen lägger fram innehåller av dessa skäl inte ett färdigt paket med lösningar på alla de problem som aktualiseras vid övergången till ett nytt krishanteringssystem. Kompletterande insatser behövs inom flera områden. Vidare behöver utredningens förslag samordnas med resultatet av annan pågående utredningsverksamhet, bl.a. Försvarsberedningens arbete och vissa utredningar som pågår inom . Utred- ningen syftar bl.a. på det utredningsarbete vad gäller Regerings- kansliets krishantering som pågår inom Statsrådsberedningen samt det arbete som har genomförts inom Försvarsdepartementet vad gäller den särskilda planläggningen. Inom författnings- området krävs samordning med resultatet av de sektorvisa genomgångar som f.n. pågår inom . I det följande beskriver utredningen översiktligt de viktigaste inslagen i det genomförandearbete som krävs för att det nya kris- hanteringssystemet med stödsystem skall vara komplett. Utred- ningen vill betona att genomförandet kan ske stegvis och att alla detaljer inte behöver vara klara . Tvärtom kan det vara fördelaktigt att genomföra vissa förslag vad gäller styrsystem och arbetsmetoder successivt för att på så sätt pröva sig fram och vinna erfarenheter. Enligt utredningens uppfattning är det av största vikt att man i genomförandearbetet prioriterar insatser för att sätta upp den myndighetsorganisation som utredningen har föreslagit. Då planeringsmyndigheten har organiserats kan denna dessutom ta på sig att vara den drivande kraften i det fortsatta förändringsarbetet. 15.2Organisering av det nationella krishanterings- organet och planeringsmyndigheten De organisationsförslag som utredningen har redovisat medför att ÖCB och SPF läggs ned som myndigheter. En stor del av de upp- gifter som ÖCB och SPF har kommer att övergå till den nya planeringsmyndigheten. Uppgifternas innehåll förändras dock. Kontinuiteten med nuvarande organisation medför att det är angeläget att ta till vara den kompetens och de erfarenheter som har byggts upp vid dessa myndigheter. Detta medför att det är väsentligt att organisationsförändringen sker snabbt för att undvika alltför stora avgångar bland berörda myndigheters personal. Av samma skäl är det väsentligt att personalen vid ÖCB och SPF på ett tidigt stadium ges tydliga besked om vilken verksamhet som kommer att bedrivas i den nya planerings- myndigheten. En viss övertalighet torde komma att uppstå bland den personal som är anställd vid ÖCB och SPF. Utredningen underströk i kapitel 13 att de förslag som utred- ningen redovisar i betänkandet förutsätter att SRV:s roll renodlas till att fungera som kompetens- och sektorsmyndighet inom räddningstjänstens område och inom de övriga områden som nämns i myndighetens instruktion. Med tidigare inriktning av verksamheten inom SRV finns risk stor att det konkurrens- förhållande som har rått mellan ÖCB och SRV kvarstår också en ny myndighetsstruktur. Utredningen har därför föreslagit att vissa policy- och samordningsuppgifter av över- gripande karaktär förs över från SRV till planeringsmyndigheten. Dessa uppgifter har begränsad omfattning. Utredningen har också konstaterat att det finns anledning att överväga en förändrad inriktning och ett förändrat huvudmannaskap för SRV:s skolor. En sådan åtgärd skulle främja den vidgade roll för kommunerna i krishanteringsarbetet som utredningen eftersträvar. Bildandet av planeringsmyndigheten är en relativt omfattande förändring. Det är därför motiverat att tillsätta en organisations- kommitté med uppgift att genomföra vissa kompletterande utredningsinsatser och att sköta det praktiska arbetet med att etablera myndigheten. Utredningsuppgifterna bör bl.a. omfatta konkretisering av den nya myndighetens uppgifter och samarbets- relationer till andra organ. De praktiska uppgifterna omfattar bl.a. utformning av den nya myndighetens organisation, bemanning av myndigheten, anskaffning av lokaler, uppbyggnad av administrativa rutiner, m.m. Utredningen vill ånyo understryka att det är mycket väsent- ligt att den organisationsförändring som har föreslagits sker så snabbt som möjligt. Enligt utredningens uppfattning borde regeringen kunna redovisa ett principförslag om att den nya planeringsmyndigheten skall inrättas. kan tillsättas så snart som har tagit ställning till regeringens förslag. kan då påbörja sitt arbete . Den tekniska enhet som ÖCB har fått regeringens uppdrag att organisera i bör knytas till planeringsmyndigheten fr.o.m. . bör vara chefsmyndighet för den tekniska enheten. Arbetet med att organisera det nationella krishanteringsorganet bör utföras av det departement till vilket krishanteringsorganet skall knytas. Denna uppgift är mer begränsad än uppgiften att sätta upp den nya planeringsmyndigheten. Genomförandearbetet omfattar vissa kompletterande utredningsinsatser i syfte att klar- göra krishanteringsorganets ställning i förhållande till andra organ inom och i förhållande till de myndigheter som kommer att engageras i organets arbete. Det kan också finnas anledning att precisera hur krishanteringsorganet skall relateras till krigsorganisation och till den krishantering vid mindre allvarliga kriser som sker inom den ordinarie departe- mentsorganisationen. Det nationella krishanteringsorganet bör sättas upp som planeringsmyndigheten. 15.3Organisering av vissa IT-säkerhetsorgan Utredningen har föreslagit att planeringsmyndigheten skall ha ett samlat ansvar för IT-säkerhetsfrågorna på myndighetsnivå, dvs. bör också fungera som kansli åt det samordningsorgan för IT-säkerhetsfrågor som utredningen anser bör inrättas inom . Detta organ bör sättas upp av det departement som organet knyts till. Detta bör ske med inriktningen att samordningsorganet bör påbörja sin verksamhet , dvs. då planeringsmyndigheten och det nationella krishanteringsorganet enligt utredningens förslag etableras. Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att komma igång med IT-incidenthanteringsfunktionen så fort som möjligt. Regeringen bör därför uppdra åt PTS att organisera en IT-incidenthanteringsfunktion som en försöksverksamhet . Slutlig ställning till formerna för verksamheten och definitivt huvudmannaskap för verksamheten bör tas efter det att försöksverksamheten har avslutats. Ett regeringsuppdrag till PTS med denna innebörd bör kunna lämnas redan under förhösten 2001. Den teknikkompetensfunktion som utredningen har föreslagit bör i en fristående form knytas till FRA. uppdra åt FRA att organisera en teknikkompetensfunktion med det innehåll som utredningen har föreslagit. Denna organisations- förändring bör vara genomförd . Uppgiften att bygga upp ett system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering bör läggas på FMV. Regeringen bör därför uppdra åt FMV att genomföra detta arbete. Arbetet bör vara slutfört . 15.4Organisering av en ny tillsynsorganisation inom elområdet Utredningen har föreslagit att , nätavdelningen inom och beredskapsfunktionen vid (inklusive dammsäkerhetsfunktionen) skall läggas samman till en ny tillsynsmyndighet inom elområdet, med över- gripande tillsynsansvar även för dammsäkerhet. En organisations- kommitté bör tillsättas för att förbereda den nya myndighetens verksamhet. Detta arbete bör i tiden samordnas med den översyn av lagstiftningen inom elområdet som utredningen föreslog i kapitel 12. 15.5Organisering av övriga delar av myndighets- strukturen inom krishanteringsområdet Utredningen har föreslagit att vissa centrala myndigheter skall till- delas samverkans- och/eller bevakningsansvar. Dessa förslag med- för inte några förändringar av myndighetsstrukturen inom stats- förvaltningen. Det är i stället fråga om ändrade uppgifter. Detta arbete bör kopplas till en översyn av beredskapsförord- ningen (1993:242). Ett första steg i arbetet bör vara att precisera begreppen samverkansansvar och bevakningsansvar och att arbeta in dessa begrepp i en ny förordning. Därefter bör man klara ut vilka myndigheter som bör ha samverkans- och/eller bevaknings- ansvar och vilken innebörd som dessa åtaganden bör ha i det enskilda fallet. Bestämmelser om detta bör arbetas in i respektive myndighets instruktion. Detta arbete bör genomföras inom med något departement som sammanhållande. Arbetet bör vara slutfört . Delar av arbetet bör slutföras i sådan tid att delresultat kan redovisas i det förslag om att inrätta planeringsmyndigheten som regeringen enligt utredningens uppfattning bör redovisa för . 15.6Etablering av ett nytt planeringssystem för krishanteringen Utredningen har föreslagit att ett nytt planeringssystem som syftar till att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga kriser i samhället. Grundläggande för det nya planeringssystemet bör vara att planeringen bör avse alla typer av allvarliga krissituationer och att deltagandet i den nya planeringsprocessen bör vidgas väsentligt jämfört med vad som gäller i nuvarande planeringssystem. Arbetet med att bygga upp ett nytt planeringssystem är relativt omfattande. Följande arbetsmoment ingår: 1.Framtagning av mål för krishanteringen. 2.Detta arbete innebär att förslag till mål skall formuleras för krishanteringen. Detta bör ske i enlighet med de principer som utredningen lade fast i avsnitt 4.2. Mål bör formuleras för de samhällsområden som bedöms ha särskild betydelse från säker- hetssynpunkt samt för verksamheten inom det civila försvaret. 3.Precisering av innehållet i den ekonomiska planeringsramen. 4.Utredningen har översiktligt beskrivit vilka kostnader som bör finansieras över den ekonomiska planeringsramen. Fortsatt arbete behövs dock i syfte att avgränsa planeringsramen. Man måste också klara ut vilka anslag som skall ingå i ramen. 5.Metodutveckling avseende omvärldsbevakning samt risk- och sårbarhetsanalyser. Utredningen har föreslagit att kvalificerade risk- och sårbarhets- analyser med inriktning på samhällsnivån skall genomföras på lokal, regional och central nivå med respektive områdesansvarigt organ som sammanhållande. Innehållet i och formerna för dessa risk- och sårbarhetsanalyser behöver utredas närmare. Ovanstående arbetsmoment behöver inte vara helt klara till . Systemet bör utvecklas successivt . Man får också räkna med att formerna för och innehållet i planerings- processen behöver tas fram stegvis. Det bör uppdras åt organisa- tionskommittén att ta fram ett översiktligt förslag till planerings- system till . En övergångsprocedur behövs för den planeringsperiod som berörs av förändringen. Det bör ankomma på organisations- kommittén att ta fram ett förslag till hur övergången skall ske. I viss utsträckning måste arbetet bygga på underlag som utarbetas av ÖCB. 15.7Reformerad lagstiftning inom vissa områden Utredningen har i kapitel 12 redovisat vissa bedömningar vad gäller behovet av författningsändringar. De mest brådskande av dessa åtgärder är de författningsändringar som är en förutsättning för att den nya myndighetsorganisationen inom krishanterings- området skall kunna etableras. Det är också angeläget att snabbt genomföra de förslag som gäller kommunerna. Lagstiftningsarbetet bör samordnas med de förslag som kan bli resultatet av de sektorvisa genomgångar som ge- nomförs inom . 15.8Överläggningar med kommunerna om uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet Kommunerna föreslås få vidgade uppgifter i det krishanterings- system som utredningen har föreslagit. Nuvarande ersättnings- system avser kommunernas verksamhet inom det civila försvaret. Ett nytt ersättningssystem som beaktar de nya förutsättningarna behöver tas fram. Utformningen av detta system och storleken på ersättningen måste ut i överläggningar mellan staten och kommunerna. I dessa överläggningar bör även innebörden av kommunernas nya uppgifter preciseras. Regeringen bör utse en förhandlingsman som ges till uppgift att ta upp överläggningar med . Detta arbete bör påbörjas så snart som grundförutsättningarna har klarlagts. Utredningen har i betänkandet redovisat huvuddragen i ett nytt krishanteringssystem. Betänkandet kan – vad gäller detaljerings- graden – jämföras med den utredning som Försvarets rationali- seringsinstitut redovisade . Denna utredning bildade grund för det ledningssystem för det civila försvaret som ännu tillämpas i sina huvuddrag. Som framgått av redovisningen i detta kapitel återstår visst arbete innan det nya krishanteringssystemet kan etableras. Enligt utredningens uppfattning bör man i det fortsatta arbetet prioritera de organisatoriska och författningsmässiga åtgärder som krävs för att sätta upp den nya myndighetsorganisationen på central nivå och de författningsändringar som krävs för att länsstyrelserna och kommunerna skall kunna ta på sig de nya uppgifter som utred- ningen har föreslagit. Genomförandearbetet omfattar insatser inom bl.a. följande områden: 1.Organisering av det nationella krishanteringsorganet och planeringsmyndigheten. 2.Organisering av vissa IT-säkerhetsorgan. 3.Organisering av en ny tillsynsorganisation inom elområdet. 4.Organisering av övriga delar av myndighetsstrukturen inom krishanteringsområdet. 5.Etablering av ett nytt planeringssystem för krishanterings- arbetet. 6.Reformerad lagstiftning inom vissa områden. 7.Överläggningar med om uppgifter och ersättning för kommunerna i det nya krishanterings- systemet. Särskilt yttrande av sakkunnige Jag delar utredningens uppfattning om behovet av utveckling och reformer inom sådana områden som systemet för ledning och sam- ordning inom det civila försvaret samt IT-säkerheten och säkerhe- ten på elområdet. Tyvärr, har utredningens förslag på dessa områden kompletterats med en grandios överbyggnad i form av ett nytt krishanteringssystem, som lånar sina drag från de total- försvarsstrukturer som är mogna för avveckling eller redan har avvecklats. Utredningen föreslår således att ett flertal nya institutioner och begrepp introduceras i det fredsorganiserade samhället, med omfattande praktiska, organisatoriska, legala och ekonomiska konsekvenser, såväl för verksamheten inom staten, landstingen och kommunerna, som för enskilda verksamhets- utövare. Detta omfattande grepp, i kombination med den genomgående bristen på konkretion och precision i beskrivningen av såväl problem som lösningar, inger allvarliga betänkligheter. Det kan noteras, att det inte ens varit möjligt att närmare avgränsa vilka frågor och åtgärder som faller inom ramen för krishanterings- systemet. Utredningens grundsyn reser frågan om huruvida arbetet inom det statliga politikområdet Skydd mot olyckor och inom den kommunala räddningstjänsten skall anslutas till, eller till och med underordnas, ett centralt uppritat, övergripande koncept för kris- hantering. Detta skulle i så fall innebära en helomvändning i fråga om den utveckling, bort från sådana koncept, som pågått inom dessa områden. Denna utveckling hör ihop med en insikt om att förmågan att förebygga och att ingripa mot olika nödlägen, allvarliga såväl som mindre allvarliga, bygger på erfaren- heter från faktiskt inträffade händelser och på den förmåga till samverkan mellan berörda organ som redan finns eller håller på att utvecklas i olika delar av landet. Det nu framlagda betänkandet kräver således att mycket viktiga principiella ställningstaganden görs. Dessutom återstår mycket arbete med att precisera förslagen och deras konsekvenser i form av nödvändig författningsreglering m.m. En av de frågor som enligt min uppfattning bör ägnas särskild uppmärksamhet i fortsättningen är hur kommunernas skyldigheter i de här berörda avseendena bör regleras. Det är därvid väsentligt att beakta de förslag som kan komma att lämnas av den särskilde utredaren för översynen av räddningstjänstlagstiftningen. För att tillgodose behoven av effektivare samordning på nationell nivå bör alternativ i form av förstärkning av olika funktioner inom prövas. Slutligen vill jag framhålla följande med anledning av utredning- ens resonemang om organisatoriska konsekvenser och om förhållandet mellan den nya planeringsmyndigheten och Rädd- ningsverket. Resonemangen är inte bara oklara utan förefaller också bygga på okunskap om sambandet mellan förebyggande, konsekvensbegränsande och skadeavhjälpande åtgärder med avseende på olyckor. roll har utvecklats av statsmakterna med betoning av detta samband. Jag anser att det är synnerligen viktigt att samhällets skydd mot olyckor fortsätter att utvecklas i huvudsak inom ramen för etablerade fredstida strukturer och inte såsom en del av ett övergripande system för civilt försvar och vissa odefinierade svåra påfrestningar på samhället i fred. Särskilt yttrande av sakkunnige Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har omspänt ett stort och centralt område för trygghet och säkerhet i samhället. Den har be- handlat såväl principfrågor som förslag till förändrad lagstiftning. Det har skett med tidspress och med krav på förankring hos olika berörda aktörer. Utredningen tar som utgångspunkt det omfat- tande utredningsmaterial som utarbetats liksom det arbete som bedrivits parallellt för att lägga grunden för ett reformerat försvar. Enligt min mening ger detta goda förutsätt- ningar för att kunna lägga fram relativt långtgående förslag inom området både vad gäller principer för hantering som struktur och ansvarsfördelning. De förslag utredning lägger fram är enligt min uppfattning väl underbyggda och avvägda. Förslagen borde dock, mot bakgrund av tillgängligt material vara mer precisa och långtgående. Det gäller inte minst lagstiftningsavsnittet avseende bl.a. lednings- organisation vid kriser. Utredningen tar på ett förtjänstfullt sätt upp behoven av ett bredare synsätt vad gäller sårbarhet och säkerhet. Det paras bara delvis med förslag om kompetensförstärkning hos dem som verkar inom sektorn. Detsamma gäller behovet av en utbildning för dem som söker sig till sektorn och som tillfredställer behoven i kom- muner, stat och näringsliv. Det allmänna utbildningssystemet till- godoser i dagens läge inte dessa behov. I utredningen förs ett resonemang om att skilja ut Räddnings- verket skolor och ge dem en ny huvudman. Det skapar förutsätt- ningar för att med dessa som bas skapa nya utbildningar som till- godoser det bredare perspektivet. Det bör också enligt min upp- fattning ge en plattform för att anordna vidareutbildning av dem som verkar inom sektorn för att möta de framtida behoven. I sammanhanget är det viktigt att peka på att de framtida behoven avser såväl offentlig sektor som det privata näringslivet. Enligt min uppfattning bör alla berörda parter inklusive närings- livet ingå i diskussionen om det framtida huvudmannaskapet lik- som i utformningen av de utbildningar som skall ges vid skolorna. Förslaget att ge skolorna ett nytt huvudmannaskap har också för- delen att det skapar en breddad trovärdighet. Dessutom ger förslaget en tydligare rollfördelning mellan utbilda- ren och tillsynsmyndigheten för densamma. Ett alternativ till för- slaget om bolagisering av skolorna med delägande från berörda parter kan vara att inlemma dem i det allmänna skolsystemet. Särskilt yttrande av sakkunnige Jag står helt bakom utredarens förslag till ett nationellt krishanter- ingssystem baserat på områdesansvaret hos kommuner, länsstyrelser och regeringen. Detta förslag tydliggör det politiska ansvaret för en helhetssyn på krishantering, något som en sektorsmyndighet eller sektorsorgan aldrig kan eller bör ta på sig. Förslaget innebär därmed en modernisering av synen på svensk krishantering, åtminstone upp till en nivå som redan finns i flertalet jämförbara EU-länder. För att ytterligare understyrka grundprincipen med områdesansvar borde, enligt min mening, sektorsmyndigheterna åläggas ett absolut samverkansansvar med områdesansvariga organ, således inte bara ansvar att samverka med vissa utpekade sektorsmyndigheter. Jag delar utredarens uppfattning att säkerhet och beredskap måste byggas underifrån och att kommunerna har en nyckelroll i sammanhanget. Jag stödjer förslagen att lösa upp gränserna mellan fredsuppgifter och uppgifter vid höjd beredskap samt att tillgäng- liga medel skall kunna användas friare, dvs. inte bara för kompletterande åtgärder inför höjd beredskap. Utredaren har därmed förtjänstfullt visat vägen för ett krishanteringssystem som inte tar sin utgångspunkt i totalförsvaret, men som väl kan anpassas till att lösa även dessa uppgifter. Jag anser dock att stödet till kommunerna är styvmoderligt behandlat av utredaren, särskilt frågan om länsstyrelsernas delvis nya samordnande roll gentemot kommunerna. Länsstyrelsernas mandat, dvs. ansvar, befogenheter och skyldigheter borde ha preci- serats, särskilt frågan om befogenheter i skadeförebyggande situa- tioner när räddningstjänstlagen inte kan tillämpas. Färska exempel visar att länsstyrelserna upplever sig ha oklara mandat och otillräckliga resurser för att förebygga skador t.ex. vid höga flöden. Det är inte rimligt att svensk krishantering fortfa- rande ska bygga på att vi ska tvingas vänta så länge att det blir fara för liv, egendom och miljö. Länsstyrelserna har i utgångsläget mycket knappa resurser och har därmed även låg uthållighet i krissituationer. Enligt min mening är det nödvändigt att väsentligt mer resurser omfördelas till länsstyrelsernas disposition. I detta sammanhang är de föreslagna tjugotalet tjänster bara en grundplåt. Slutligen känns det märkligt för mig att utredaren, i en sektor som omsätter , ska behöva känna sig manad att i detta skede av reformarbetet föreslå en personalram för den nybildade planeringsmyndigheten. Detta ser jag som fjärran från modern mål- och resultatstyrning. Det borde rimligen an- komma på den föreslagna organisationskommittén att först kon- kretisera verksamhetens inriktning och omfattning. Därefter, när fördelningen av uppgifter mellan central, regional och lokal nivå har gjorts, borde det finnas underlag för ställningstagande till be- hovet av gemensamma stödresurser. Särskilt yttrande av sakkunniga Utredningens förslag innebär stora och i vissa fall principiella förändringar bl.a. vad gäller hur samhällets insatser skall samordnas och ledas vid kriser av olika slag och svårhetsgrad. Enligt min mening förs dock resonemangen som ligger till grund för förslagen genomgående på en mycket övergripande nivå.