sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — Att en utbild- ning har en annorlunda profil än hemkommunens är med vissa undantag inte tillräckligt skäl för att eleven skall få söka fritt. På hantverksprogrammet som saknar inriktningar men har mycket skilda profiler framstår med all tydlighet den inlåsning i hem- kommunen som en elev kan uppleva. Om hemkommunen till exempel erbjuder en frisörutbildning är inte kommunen skyldig att betala interkommunal ersättning för en elev som vill gå hantverks- programmet med båtbyggarprofil i en annan kommun. I praktiken är det flera kommuner som är beredda att låta eleven söka till båt- byggarutbildningen och betalar interkommunal ersättning om eleven blir intagen, men om en kommun vägrar saknar eleven laglig grund för att få sina önskemål tillgodosedda. Till nationella program och inriktningar som erbjuds av elevens hemkommun eller av kommun med vilken hemkommunen har samverkansavtal om utbildningsvägen kan en elev dock endast av en kommun utanför samverkansområdet tas emot som sökande i andra hand och därmed endast tas in på eventuellt lediga platser när alla behöriga förstahandssökande beretts plats. Riksrekrytering eller lokal rekrytering? Enligt kommitténs bedömning skulle en inskränkning av de fristå- ende gymnasieskolornas upptagningsområde medföra negativa konsekvenser främst för elever som råkar bo i en kommun där ingen fristående skola etablerat sig. Om de fristående skolorna vore hänvisade till geografiskt begränsade upptagningsområden skulle nyetablering av fristående gymnasieskolor endast ske i områden med tillräckligt elevunderlag. Den nuvarande storstads- koncentrationen skulle bestå och kanske till och med förstärkas. Skillnaden i utbildningsförutsättningar för elever i storstäder och på landsbygd skulle förstärkas. Kommittén finner det svårt att ta ställning till riksrekrytering för all gymnasieutbildning. Det finns både argument för och emot en sådan förändring, som framgått i avsnitten 7.1 och 7.2. Under utredningen har kommittén erfarit att det pågår en utveckling i landet mot ett friare val för eleverna. I låter flera kommuner sina elever söka gymnasie- utbildningar fritt och är beredda att betala den interkommunala ersättningen. Även i flera andra regioner av pågår en liknande utveckling vilket framkommit i intervjuer med kommun- företrädare. Denna utveckling ser kommittén som ett argument för en övergång till total riksrekrytering till alla gymnasieskolor. Hur länge kommer ungdomarna och deras föräldrar i kommuner som inte ger denna möjlighet att finna sig i att deras hemkommun säger nej? Ett annat argument för en förändring är den snabba tekniska utveckling vi nu är inne i. finns exempel på gymnasiala distansutbildningar där eleverna endast är på sin skola en mindre del av studietiden. Med nuvarande teknik är det fullt möjligt att läsa hela eller delar av sin utbildning på distans, där utbildare och elev inte nödvändigtvis behöver befinna sig på samma plats. Kanske det i framtidens gymnasieskola kommer att finnas elevgrupperingar där eleverna har sin sociala hemvist och läser vissa kurser i hemkommunen men har sina studiekamrater i andra kurser i andra kommuner i eller kanske till och med utanför landets gränser. En sådan utveckling öppnar möjligheter även för elever i glesbygd att fritt kunna välja sin utbildning. inleddes också en försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan enligt förordning 2000:158. Enligt förordningen kan en elev, som är intagen till utbildning på ett nationellt program i en kommun, få undervisning med stöd av informations- och Riksrekrytering eller lokal rekrytering? kommunikationsteknik i den egna gymnasieskolan av en lärare, som är anställd i en annan kommun eller i en fristående gymnasie- skola. Förordningen om försöksverksamheten föreskriver vilka kurser som kan läsas på distans och vilken omfattning distans- undervisningen får ha för en enskild elev. I ett sådant perspektiv känns frågan om riksrekrytering som förlegad. tas en elev in i en viss gymnasieskola vars huvudman tar ansvar för att eleven ges möjlighet till en fullständig gymnasieutbildning inom ramen för det sökta programmet. Om en elev, som så önskar, i stället skulle ges rätten att plocka ihop sin utbildning genom att läsa kurser hos flera huvudmän skulle en övergång till riksrekrytering till alla gymnasieutbildningar inte behöva bli lika drastisk som i nuvarande system. Då skulle en elev kunna välja vissa kurser i hemkommunens gymnasieskola och andra kurser hos en annan huvudman – fristående eller . Ett sådant system, där ansvaret för att en elev får en fullständig utbildning flyttats över till eleven tillämpas när det gäller vuxenutbildning. Enligt kommitténs uppfattning är dock ett sådant system svårt att förena med kommunens skyldighet att erbjuda utbildning på nationella program för samtliga ungdomar i kommunen enligt 5 kap. 5 § skollagen. Genom förändringar i gymnasieskolans programinnehåll som skett från och med /01 har möjligheten till lokal profilering och därmed i viss mån valfriheten för eleverna ökat. Avsikten är bl.a. att de nationella gymnasieprogrammen i större utsträckning än tidigare skall kunna tillgodose lokala och/eller regionala utbildningsbehov. Av de fyra nationella program – Barn- och Fritidsprogrammet, Handels- och administrationsprogrammet, Hantverksprogrammet och Naturbruksprogrammet – som saknade nationella inriktningar /2000 kvarstår Hantverks- programmet och Naturbruksprogrammet /01. Där- utöver har Industriprogrammet, Livsmedelsprogrammet, Omvård- nadsprogrammet och Teknikprogrammet tillkommit. Av dessa har Industriprogrammet och Livsmedelsprogrammet givits status av riksrekryterande utbildningar. Till dessa två program har elevernas valmöjligheter ökat. Hantverks-, Omvårdnads-, Naturbruks- och Teknikprogram- men saknar alltså nationella inriktningar, vilket innebär att en elev, vars hemkommun erbjuder ett av dessa program i egen gymnasie- skola eller enligt samverkansavtal med annan kommun, inte kan mottas i första hand på detta program i en kommun utanför samverkansområdet, även om denna kommun erbjuder en annan Riksrekrytering eller lokal rekrytering? inriktning än hemkommunen och hemkommunen är beredd att betala interkommunal ersättning. För utbildning på något av dessa fyra gymnasieprogram är alltså elevernas valmöjlighet beskuren från /01. Att fyra gymnasieprogram saknar nationell inriktning utan att vara riksrekryterande underlättar kommunernas planering på bekostnad av elevernas valfrihet. Ett skäl mot att införa riksrekrytering för kommunala skolor är just att det skulle försvåra planerings- och budgetarbetet för kommuner och stat. Man kan ju inte med säkerhet veta hur eleverna kommer att välja. Enkätsvaren från de fristående skolorna visar dock att en överväldigande majoritet av eleverna söker sig till en utbildning i närheten av hemmet. Det är egentligen endast de fristående gymnasieutbildningar som är unika i landet som lockar sökande från hela riket. En observation som kan göras är dock, att när en elev väljer en utbildning som kräver att eleven bor inackorderad på studieorten, förlorar avståndet mellan hem- kommun och lägeskommun betydelse. För en elev som bor i gör avståndet mellan hemkommunen och studieorten ingen större skillnad om valet står mellan ett naturbruksgymnasium i eller ett mediagymnasium i . Den snabba utveckling av kommunikationer av olika slag som sker talar mot att behålla nuvarande system, där elever är mer eller mindre inlåsta i sina hemkommuner och där endast de fristående gymnasieskolorna utgör ventiler. Kommittén bedömer emellertid att det helt övervägande antalet gymnasieelever skulle komma att välja utbildningar som medger att de bor hemma även om de finge välja helt fritt. Kommittén ser dock svårigheter i att både behålla kommunernas skyldighet att erbjuda alla kommuninvånare i gymnasieåldern ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar och att tillämpa riksrekrytering för alla utbildningar. Här finns en avgörande skillnad mot riksrekryteringen inom högskole- systemet. En kommun, vars gymnasieutbildning har gott renommé och drar till sig många sökande, skulle kunna råka ut för att kommunens egna ungdomar blir utkonkurrerade och tvingas söka sin gymnasieutbildning i en annan kommun eller på en fristående skola. Kommunernas och statens möjlighet att planera gymnasie- organisationen och budgetera kostnaderna är det starkaste skälet som talar för ett bibehållande av nuvarande begränsningar i upptagningsområdena. Om resultatet av den nu arbetande gymnasieutedningen innebär att antalet gymnasieprogram minskas, och att programmen alltmer kommer att få karaktären av Riksrekrytering eller lokal rekrytering? grundutbildningar utan specialiseringar, försvinner en del av motiven för elever att söka utbildning i andra kommuner, var en kommentar som fälldes vid vår intervju med ansvariga chefer för gymnasieutbildningen i en kommun. Ökningen av antalet elever som skulle behöva inackorderings- tillägg kommer troligen inte att ha någon större ekonomisk betydelse. Kommittén bedömer att det försvårade planerings- och budgetarbetet för stat och kommuner inte är tillräckligt skäl att behålla de begränsade upptagningsområden som gäller. Den största risken med en övergång till riksrekrytering för all gymnasieutbildning är att eleverna skulle söka sig från gymnasie- skolor i små kommuner till gymnasieskolor i regionala centralorter, som ligger i närheten av hemkommunen. En sådan utveckling skulle innebära en återgång till en situation liknande den som rådde före slopandet av den statliga etableringskontrollen av gymnasieskolan . Om man även fortsättningsvis väljer att tillämpa regler som tvingar eleverna att i första hand söka sin gymnasieutbildning i hemkommunen riskerar man emellertid att hela familjer väljer att flytta till regionala centralorter, vilket skulle kunna påskynda den avfolkning av glesbygden man vill undvika. Det är uppenbart att skillnaden i rekryteringsbas för kommunala och fristående skolor inte är klart motiverad. De fristående skolor- nas riksrekrytering framhålls ofta som en klar konkurrensfördel för dem. Det skulle därför kunna vara motiverat att låta samma regler gälla för alla gymnasieskolor. För fristående skolor skulle en övergång till det kommunala regelverket innebära, att skolornas rekryteringsbas förutom läges- kommunen blir kommuner som inte erbjuder den aktuella utbild- ningen i egen gymnasieskola, eller genom samverkansavtal med kommun eller landsting som anordnar utbildningen. För riksre- krytering till speciella utbildningar förutsätts göra samma prövning som för kommunala skolor. En sådan ny princip skulle kunna införas för nystartade skolor. För redan etablerade utbildningar skulle krävas en respittid på t.ex. . Kommittén avvisar en sådan förändring av tre skäl: Elever som råkar bo i ett område där ingen fristående skola valt att etablera sig skulle få ett mindre utbildningsutbud att välja ur än elever, som bor i områden, där det redan finns ett rikt utbud. En sådan förändring skulle öka skillnaden mellan tätorter och glesbygd och verka segregerande. Riksrekrytering eller lokal rekrytering? En sådan inskränkning i de fristående gymnasieskolornas rekryteringsområde skulle få stora konsekvenser för de fristående gymnasieskolornas lägeskommuner. Hela den fri- stående skolans rekrytering skulle ju tas från lägeskommunens elevunderlag, men med kommunens ansvar att erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningsvägar finns risk att kommunen tvingas ha kvar kostnadskrävande utbildningsplatser för de elever, som inte blir intagna på den fristående skolan. En sådan uppdelning av eleverna på fler skolhuvudmän skulle ha en än mer fördyrande effekt på utbildningen i lägeskommunen. Med dagens ordning delas merkostnaden för de fristående skolorna på alla de kommuner som har elever i dessa. Till skillnad från kommunala skolor har inte fristående skolor ett eget upptagningsområde i den bemärkelsen att skolan automatiskt får vissa elever. De fristående skolorna rekryterar oavsett om rekryteringsbasen är riket eller kommunen endast elever, som aktivt väljer den fristående skolan. Här har de kommunala skolorna en konkurrensfördel, som skulle kunna bli än större om de fristående skolornas upptagningsområde begränsas. En övergång till riksrekrytering är förbunden med stora svårig- heter. Vad skulle en rättighet för eleverna att fritt välja skola inne- fatta? På vilken nivå skulle valfriheten gälla, kurs/profilering/ inriktning? Vad och vem skulle bestämma ersättningens storlek? En klok strategi kan vara att låta övergången till riksrekrytering växa fram som en utveckling av den regionala, kommunala sam- verkan som redan inletts. Kommittén har inte under den korta utredningstiden haft möjlighet att göra de detaljerade områdesvisa undersökningar som erfordras för ett välunderbyggt förslag. Vi föreslår därför att den pågående gymnasieutredningen avvaktas liksom utvecklingen i de regioner där en övergång till fritt val börjat praktiseras. – huvudmannaskap och ekonomisk vinst 8.1Vilka associationsformer har huvudmännen? Vem kan vara huvudman för en fristående gymnasieskola? Följande citat ur skollagens 1 kapitel ger vägledning. Kommuner och landsting är huvudmän för gymnasieskolan (4 §) och Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristå- ende skolor) (3 §). Nedanstående tabell1 visar hur associationsformen för huvudmännen till fristående gymnasieskolor förändrats . I tabellen ingår varken huvudmännen för de tre riksinternat eller huvudmännen för de två internationella gymnasieskolor som finns i landet. Fristående gymnasieskolor fördelade på huvudmännens associationsform. 1 Källa: friskoledatabas, . De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst De två dominerande associationsformerna är stiftelse och aktie- bolag. Tabellen visar att stiftelseformen var klart dominerande – alltså de år då besluten om de nya bidragen till fristående skolor fattades – men att antalet skolor med ett aktiebolag som huvudman vuxit snabbast. fanns ungefär lika många stiftelseskolor som aktiebolagsskolor, men är aktiebolagsskolorna flest. I de intervjuer kommittén genomfört har skolrepresentanterna lämnat sin uppfattning om vilken associationsform som de finner bäst lämpad för att driva en fristående skola. Inte oväntat har före- trädarna för stiftelseskolor framhållit fördelarna med denna form. De brukar hävda att stiftelser till skillnad från aktiebolag inte har som syfte att tjäna pengar. Somliga stiftelseskolor drivs av gamla stiftelser som arbetat med utbildning eller på annat sätt arbetat för att hjälpa ungdomar till en bra start i livet. Andra stiftelser är helt nybildade med målsättningen att driva den fri- stående gymnasieskolan utan ekonomiskt vinstintresse från stiftarna. I något fall är stiftarna verksamma som lärare i skolan medan de i andra fall endast arbetar med skolfrågor i stiftelsens styrelse och anlitar anställd personal både som skolledare och lärare. Aktiebolagsskolornas företrädare brukar å sin sida framhålla att aktiebolagens redovisningsskyldighet till Patent- och registrerings- verket gör företagen transparenta och öppna för insyn. Bland aktiebolagen som är huvudmän för fristående gymnasieskolor finns exempel på bolag som i bolagsordningen skrivit in begränsningar av vem som får äga aktier i bolaget och/eller hur stor del av eventuell vinst som får delas ut till aktieägarna. En speciell grupp av aktie- bolagsskolor är de industriskolor som är dotterbolag till stora industriföretag som exempelvis Industrigymnasium, Volvo-gymnasiet i , ABB:s tre industrigymnasier i , och . I dessa skolor skjuter moderföretagen till betydande belopp som komplement till de kommunala bidragen för att utbildningen skall motsvara moderbolagets kvalitetskrav. Det förekommer även blandformer. Ett aktiebolag kan t.ex. vara huvudman för skolan men en stiftelse äger alla aktier eller kan ett aktiebolag bilda en stiftelse som är huvudman för en skola. Vid flera skolor finns vid sidan av huvudmannen en ideell förening vars medlemmar är intressenter, sympatisörer och vänner till skolan. Föreningens enda syfte är att underlätta skolans arbete. Oavsett associationsform är framtagandet av nödvändigt start- kapital en fråga, som måste lösas för alla som vill starta en fri- De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst Stiftelseskolorna har ofta erhållit detta startkapital på något okonventionellt sätt. Ofta har de erhållit någon form av donation från en eller flera , enskilda personer eller organisationer. Några stiftelser har kunnat köpa den fastighet i vilken skolan är belägen av kommunen till ett mycket subven- tionerat pris och med fastigheten som säkerhet kunnat låna upp erforderligt kapital. Vi har träffat på exempel där kommunen gått i borgen för lån men också exempel på skolor, där grundarna fått ta personliga borgenslån till startkapitalet. I aktiebolagen är det aktiekapitalet som utgör startkapital. Aktierna kan ägas av en eller flera aktieägare. Vi har sett exempel på bolag, där endast personalen på skolan haft möjlighet att köpa aktier, men även bolag där en stiftelse eller ett annat bolag äger alla eller en stor del av aktierna. Ett sätt att tillgodose behovet av investeringskapital som aktiebolagsskolorna har tillgång till är genom nyemission av aktier. Vid våra skolintervjuer har fram- kommit att stipendier och bidrag från organisationer, företag och andra intressenter utgör viktiga inslag i skolornas kapitalbildning oavsett huvudmannens associationsform. Som framgår av ovanstående sammanställning förekommer även huvudmän med andra associationsformer än stiftelser och aktie- bolag. Bland de ekonomiska föreningarna finns både exempel på rena personalkooperativ och på kooperativ, där både elever och personal ingår. Medlemsavgiften i föreningen ibland kompletterad med borgenslån som initiativtagarna tagit utgör startkapital. Formen enskild firma förekommer oftast när en presumtiv huvudman ansöker om rätt till bidrag hos . Först när beslut tagits om bidragsberättigandet tar det praktiska arbetet vid att anställa personal, ordna lokaler och anskaffa utrustning. I sam- band med detta bildar ofta huvudmannen aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk förening. 8.2Styr privata vinstintressen etableringen av fristående skolor? och har förts en debatt i tidningarna om fristående skolor i allmänhet och fristående gymnasieskolor i synnerhet. I debatten har diskuterats om det kan stå i överens- stämmelse med god etik att en fristående skola skall kunna gå med vinst, som kan tillfalla ägarna till skolan. Röster har höjts för att De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst skattemedel inte skall kunna delas ut som vinst till enskilda personer. Innan vi går vidare i resonemanget vill vi definiera några ekonomiska begrepp. Våra definitioner är hämtade ur ekonomiska lexikon. Realkapital = den samlade tillgången av dels var- aktiga produktionsvaror (produktionsmedel) såsom byggnader, maskiner, verktyg etc., dels icke-varaktiga produktionsvaror och halv- fabrikat etc., dels konsumtionsvaror i lager. Realkapitalet motsvarar sålunda alla tidigare genomförda realinvesteringar med avdrag för den kapitalförslitning som ägt rum. Vinst = skillnad mellan intäkter och kostnader. Normal vinst = den minsta vinst en företagare kräver för att fortsätta med sin verksamhet. Den normala vinsten kan vara olika i olika branscher, beroende på bl.a. osäkerhet om efterfrågeutveckling och konkurrens. Reinvestering = den del av investeringarna som behövs för att ersätta förslitningen av produktionsmedlen (realkapitalet). Självfinansiering innebär att intjänad vinst eller del därav kvarhålls i ett företag i st.f. att utdelas till aktieägarna. Utdelning = aktieägarens andel i företagets vinst. Avkastning = det ekonomiska resultatet av en kapitalinvestering. Företagarvinst = (profit) skillnaden mellan alla intäkter och kostnader- na för alla slags inköp, löner, avskrivningar och låneräntor. Vinsten i företagsekonomisk mening minskad med den alternativa avkastningen av det i företaget insatta kapitalet plus den för branschen normala riskpremien med hänsyn till risken för konkurs o.d. När en fristående skola skall etableras krävs ett startkapital, ett realkapital. Startkapitalet och skolornas sätt att lösa behovet av detta har behandlats i föregående avsnitt. För att en fristående skola skall kunna fortleva måste den gå med vad som ovan kallats normal vinst. Vinsten skall i första hand användas till reinveste- ring för att skolan skall vara självfinansierande. Om vinsten ett givet år inte räcker till reinvestering tär skolan på sitt startkapital vilket, om det blir normalfallet, leder till konkurs för skolan. När reinvesteringen är gjord kan utdelning till aktieägarna komma i fråga och ge dem avkastning på gjorda investeringar. Först när denna avkastning överstiger den alternativa avkastning kapital- ägaren skulle få på ett vanligt bankkonto eller liknande placering uppkommer vad som ovan kallats företagarvinst eller profit. De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst en fristående skola skall kunna överleva ekonomiskt krävs alltså att skolans intäkter regelmässigt är större än skolans kostnader dvs. att den går med vinst. Däremot krävs inte vad som ovan kallas företagarvinst. De fristående skolorna är i högre grad än kommunala skolor hänvisade till att köpa in tjänster och utrustning från kommersiella aktörer. I samband med utredningen har kommittén tagit del av skolhuvudmännens ekonomiska årsredovisningar och protokoll från senaste bolagsstämma/årsmöte. Årsredovisningarna visar att åtminstone nystartade skolor snarare har problem att hitta vägar att finansiera erforderliga investeringar än behov av att diskutera hur del av eventuell vinst skall delas ut. Några få fristående skolor har förmånen att ha ett företag som t.ex. eller ABB som skjuter till betydande belopp för att skolan skall kunna hålla hög kvalitet, men de flesta skolorna har det inte så väl förspänt. På något sätt måste de ändå klara sin ekonomi för att inte gå i konkurs. Skolor- nas tillvägagångssätt att få sina pengar att räcka till är många och omfattar både insatser för att öka intäkterna och att minska kostnaderna. På intäktssidan söks donationer från olika stiftelser och fonder och på kostnadssidan handlar det i allmänhet om att göra en så effektiv organisation som möjligt. I vissa fristående skolor har lärarna accepterat ett lägre löneläge än i det offentliga skolsystemet och i många fristående skolor är lärarnas anställnings- avtal sådana att lärarna bidrar med arbetsuppgifter som i det offentliga skolväsendet ligger utanför normal lärartjänst. Vare sig huvudmannen är aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk förening säger de representanter vi intervjuat att det är självklart att eventuellt överskott återinvesteras i verksamheten. Detta påstående behöver naturligtvis inte vara sant. En möjlighet att bidrag enligt friskoleförordningens bilaga skulle kunna ge en skola oskäligt höga bidrag och därmed möjlighet till profit gäller skolor med program där det råder stora kostnads- skillnader mellan olika inriktningar. Ett sådant program är det estetiska programmet, där musikinriktningen är avsevärt mer kostnadskrävande än de övriga inriktningarna. Här skall enligt förordningen beloppet i bilagan räknas om med faktorn 1,26. Exempel på andra program, där det råder stora kostnadsskillnader mellan inriktningarna är fordonsprogrammet, naturbruks- programmet, medieprogrammet och inte minst hantverks- programmet. Den median, som ligger till grund för beloppet i bilagan bygger på statistik från ett fåtal skolor och är mycket beroende av vilka inriktningar dessa skolor erbjuder. De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst