sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett in- komstbaserat fattigdomskriterium tar inte hänsyn till osäkerhet och risker vare sig när det gäller inkomster eller levnadsförhållan- den. Fattiga stadsbor har i allmänhet inga reserver att ta till vid matbrist. Många fattiga lever helt utan besittningsrätt till sin bostad och kan bli vräkta med omedelbar verkan. Stadsbefolkningen drabbas hårt i samband med ekonomiska kri- ser. Under krisen i höjdes räntan så att en, genom sitt boende, tungt skuldsatt medelklass snabbt blev fattig, och vid krisen i drabbades fattiga stads- bor värst43. I många städer i utvecklingsländer är halva befolkningen under . Med undermålig skolgång och utan arbete, men väl informe- rade om andra gruppers välstånd såväl lokalt som globalt, hamnar många unga i kriminalitet, narkotikamissbruk och våld. 41Johansson, L., 2001 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 innebär rädsla och beskuren rörelsefrihet för stadsbefolkningen, speciellt för kvinnorna som är rädda för sexualiserat våld. Våldet kan också mobiliseras för odemokratiska politiska aktioner. Risken att bli utsatt för våld är högst bland de fattiga, men en hög vålds- nivå drabbar alla i en stad och innebär även en konkurrensnackdel i tävlan om utländska investeringar. Det är framför allt städernas fattiga som utsätts för miljömässiga risker med potentiellt katastrofala följder. Ett symbolladdat exem- pel är det ras vid soptipp som begravde bebyggelse och tog femhundra människors liv. Stadsdelar som ligger nära för- orenande industrier är också fattiga. Tätt boende i kombination med avsaknad av avlopp och dränering utgör ytterligare hälsorisker. I fattiga stadsdelar är de sanitära förhållandena undermåliga, avlop- pen ligger ofta öppna och husen är angripna av ohyra. Trafik samt ved- och koleldning gör luften i städerna ohälsosam. Trafikskador leder till handikapp. I städerna förändras de könsspecifika maktrelationerna fort, vil- ket öppnar nya möjligheter för kvinnor att delta i samhällslivet. Men förändringarna sker på ett sätt som tar hänsyn till kvinnors behov och önskningar. Överallt i världen är de kvinno- ledda hushållen överrepresenterade bland de fattiga. Bostaden utgör, särskilt för kvinnor, en grund på vilken man bygger strate- gier för inkomstgenererande aktiviteter i kombination med ett hem för barnen. Det finns korruption inom mark-, fastighets-, och byggnadsbran- scherna. Fastighetsmarknaden fungerar på många ställen som pen- ningtvätt. Oklara ägarförhållanden leder vanligtvis till bristande underhåll. Upprustning av bebyggelse riskerar att medföra att bättre bemedlade flyttar in och fattiga flyttar ut. Få förvaltningar har kunnat hålla jämna steg med städernas tillväxt. De oplanerade kåkstäderna breder ut sig. Trygghet och kvalitet i boendet utgör en grund för människors möjligheter att fullt ut fungera som produktiva medborgare och föräldrar. Fungerande lagfarter, besittningsrätt och skydd mot vräkningar kan förbättra situationen, men för trångbodda hyres- gäster och inneboende, kåkstadsinvånare och hemlösa är det bara fler och bättre bostäder som avhjälper problemet. fattigdomsbekämpning innebär i första hand skapande av arbetstillfällen. Många anställda arbetar under osäkra villkor utan fackliga rättigheter och i dålig arbetsmiljö. Att bli egenföretagare eller lönearbetare inom den så kallade informella sektorn är ofta de SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Behovet av urbant bistånd har under- värderats men uppmärksammats alltmer44. FN:s Habitat Agenda ger riktlinjer för hur arbetet med att förbättra städer kan drivas. Deklarationen från uppfölj- ningskonferensen upprepar och förstärker åtagandena och pekar på förhållanden som utgjort svårigheter i arbetet, bland annat flyktingströmmar och naturkatastrofer. Deklarationen upprepar också nödvändigheten av att mobilisera stadsbefolkningen, och sär- skilt kvinnorna till deltagande. Det finns goda exempel på innova- tiva lösningar som bygger på att städerna tillsammans med invå- narna och organisationer sköter service såsom sophantering, men generellt finns ett mycket stort behov att utveckla och bygga ut kompetens inom stadsplanering och . Den nödvändiga ekonomiska tillväxten måste ta hänsyn till de naturgivna restriktionerna. Varje hållbar strategi för att bekämpa fattigdomen måste beakta miljö- och naturresursaspekterna. Det är därför avgörande att söka identifiera och inkludera dessa samband i analys och beslutsfattande. I praktiskt taget alla länder är det de fattigaste människorna som drabbas hårdast av miljöförstöring, som ett resultat både av de lokala och globala miljöförändringarna. Fattiga människor lever ofta direkt av naturresurserna och i områden som är sårbara för miljöförstöring eller utsatta för olika typer av föroreningar. Miljöproblemen i sig är ofta ett hinder för att minska fattigdomen. De fattiga får sina livsvillkor försämrade av miljöförstöring och har sämst möjligheter att motverka effekterna av miljöförstöringen. Detta gäller också det växande antalet fattiga i utvecklingsländernas städer. Den till tagande urbaniseringen leder till att människor ofta lever i en direkt hälsovådlig livsmiljö. Fattigdom kan också ge upphov till miljöförstöring. Exempel på det är jorderosion, överbetning, vegetationsutarmning, avskogning och förstörelse av den och kustnära miljön. Ofta finns här en ond cirkel eller nedåtgående spiral. Överexploatering av naturre- surser leder till ökad fattigdom, som leder till en ökad tendens till överexploatering. 44 Kamete m.fl. 2001, Tannerfeldt, 1995, 2000 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Men det är inte så att minskad fattigdom automatiskt löser miljöproblemen. Ekonomisk tillväxt för det stora flertalet länder, av den typ som förekommit i den industrialiserade världen, har i högre grad varit ett hot mot miljön än en lösning på problemen. De rika länderna har bidragit till att skapa en stor del av miljöförstö- ringen i utvecklingsländerna. Utsläpp av växthusgaser i atmosfären, dumpning av kemiskt avfall, export av otillåtna bekämpningsmedel, utfiskning av haven och import av billig tropisk skog är några exempel. Utvecklingsländerna riskerar att drabbas hårdare av kli- matförändringar och vattennivåhöjningar, som är tänkbara konse- kvenser av växthuseffekten, orsakad framför allt av höginkomst- länderna. En hållbar utveckling, där miljön beaktas i alla avseenden, måste gälla som riktmärke, oavsett fattigdomsnivå. En av följderna av kopplingarna mellan miljö och fattigdom är att miljösatsningar i många fall är liktydiga med satsningar på utveckling för de fatti- gaste. En annan slutsats är att skyddet av miljön inte är något som de fattiga kan börja bekymra sig om när de väl lämnat fattigdomen bakom sig. Generella och övergripande slutsatser som dessa räcker dock inte om man vill göra något åt miljö- och fattigdomsproblemen. Analy- sen behöver fördjupas lokalt. Sambanden mellan miljö och fattig- dom ser olika ut för olika miljöproblem, i olika geografiska områ- den, samt för olika samhällsgrupper liksom för män, kvinnor och barn inom dessa grupper. Det bästa sättet att stärka de fattiga på landsbygden är via inve- steringar i naturkapitalet, dvs. markvård, skogsplantering, utveck- ling av vattenresurser etc. Fattigdomen kan också var förknippad med dåligt definierade äganderätter och ofullständiga offentliga institutioner för att identifiera och åtgärda miljöproblem. Det finns exempel på insatser som förbättrar levnadsstandarden för fattiga så att de får möjlighet att agera mer långsiktigt. Genom försäkringar och bättre tillgång till mikrokrediter behöver jordbrukaren exem- pelvis inte hålla så stora djurbesättningar som annars vore fallet. För andra insatser kan de långsiktiga effekterna vara mer svåröver- blickbara. Till exempel är det fortfarande en öppen fråga hur långt man skall driva den gröna revolutionen, med förbättrat utsäde, genmodifiering och kontroll av den ekologiska miljön. Den har bidragit till ökade skördar, särskilt inom storjordbruk, men de hög- avkastande monokulturerna har också medfört ökade krav på SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer bevattning samt användning av bekämpningsmedel, vilket i sin tur medfört ekologiska risker45. En politik som syftar till att främja hållbara konsumtions- och produktionsmönster samt skydda de naturresurser som ligger till grund för ekonomisk utveckling skapar en god grund för en hållbar fattigdomsstrategi som även inkluderar framtida generationer. Ut- maningen ligger i en ekonomisk tillväxt utan negativ påverkan på miljön genom t.ex. ökad satsning på grön teknik. För att åstad- komma detta krävs en strategi för hållbar utveckling. Åtagandet vid (UNCED) 1992 att utarbeta nationella strategier och lokala handlingsprogram för hållbar utveckling kan fungera som operativa instrument för prioriteringar i enskilda länder. Alla länder måste själva analysera och prioritera vilka insatser som behöver göras för att befrämja hållbar utveckling. Förvalt- ningsreformer, regler för brukningsrätt och en kombination av modern och traditionell kunskap är åtgärder som bör kunna ut- nyttjas. Andra exempel på politiska åtgärder och styrmedel som kan gynna en hållbar tillväxt är: N klara och erkända ägande- och nyttjanderätter N bättre utbildning om ekologiska och ekonomiska sammanhang N förbättrade möjligheter till krediter, sparande, försäkring och pen- sionssystem N institutions- och kapacitetsutveckling N återställande av ekosystem som har förstörts av försaltning, kal- hyggen, överbetning och annan form av miljöförstöring N eliminering av felaktiga incitament (som subventioner till storjordbruk) och utforma priser och tariffer (på el och vatten exempelvis) så att det tar hänsyn till långsiktiga miljökonsekvenser N genomförande av miljökonsekvensbedömningar av alla projekt som också inkluderar sociala aspekter. De senaste årens snabba ekonomiska tillväxt i många utvecklings- länder har accentuerat behovet av miljövänlig eller grön teknik46. har infrastruktursatsningar främst rört vägar, oftast på landsbygden. I och med den höga tillväxttakten är de förestående 45Segnestam, M. och , T., 2001 46Med grön teknik avses teknologier som är förenliga med en ekologiskt hållbar utveckling. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 infrastrukturinvesteringarna av en annan och mer långsiktig bin- dande karaktär, såsom järnvägar och transportmedel. Samti- digt ökar konsumtionen av energi, både för industriellt och privat bruk. Sammantaget står många snabbväxande utvecklingsländer inför den stora utmaningen att välja energilösningar och infra- struktur, som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Fyra teknologiområden bör speciellt uppmärksammas: energi, transporter, vatten och avfall. Avseende energi förväntas försäljningen av energiintensiva, var- aktiga konsumtionsvaror att öka kraftigt. Förnyelsebara energikäl- lor (vind, sol, vatten) representerar en bra lösning för mindre sam- hällen och isolerade hushåll. är dock de ekonomiska incitamenten för att byta ut användandet av olja mot biobränslen dåliga, eftersom miljökonsekvenserna av oljeanvändning sällan beaktas i prissättning. Genom att inte ta hänsyn till miljökonsekvenserna av ett inve- steringsbeslut kan man hamna i allvarliga teknologiska låsningar för framtiden. Miljövänlig teknik finns att tillgå på energiområdet, men för att den skall utnyttjas krävs att kunskapen om problemen och möjligheterna med deras användande ökar och att aktiva åtgärder vidtas för att tidigt inkorporera de långsiktiga vinsterna av sådan teknik. Att ordna fungerande transporter av människor och varor är en av de stora utmaningarna som utvecklingsländer måste konfronte- ras med. Ändamålsenliga transportsystem är en förutsättning för en kontinuerlig utveckling. Den gröna tekniken syftar vidare till att reducera mängden avfall både vid källan och efter användande. Även här krävs långsiktiga och relativt dyrbara investeringar för att hantera avfallsproblemati- ken . Hur avfallsfrågan hanteras påverkar ofta direkt vatten- kvaliteten i många länder. Miljövänlig teknik kan bidra till att värna om de befintliga vattenresurserna genom att minska användandet av vatten för produktion och privat konsumtion såväl som genom att effektivisera reningsprocesser. På kort sikt är den konventionella teknologin ofta billigare än den gröna tekniken, som reducerar produktionskostnaderna på lång sikt förutom att vara miljövänlig. Svårigheterna ligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt dels att tackla de stora initiala investeringskostnaderna som tekniken ofta är för- knippad med. Bättre fungerande kapitalmarknader och mer infor- mation krävs för att övervinna dessa problem. SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer den nya tekniken att finansieringen av projekt är mer långsiktig . Det avgörande för spridningen av ny teknik är att landets re- gering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar ekonomisk utveck- ling. Vidare spelar kunskap och institutionella spelregler i utveck- lingsländerna en viktig roll. Upprättandet av miljö- och energi- myndigheter kan ha den dubbla effekten att hålla kvar kompetens inom landet och bana väg för den nya tekniken. Eftersom det är många utvecklingsländer som står inför en utbyggnad av transport- och energiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avse- värda miljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allas intresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggör för utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma en miljövänlig teknik. 5.5Politik för social utveckling Uthållig fattigdomsminskning förutsätter och innebär social ut- veckling. Ekonomisk utveckling är inte ett mål i sig självt utan en förutsättning för att få till stånd social utveckling och ökad livskva- lité. Ett lands sociala policy skall underlätta för människor att till- fredsställa sina sociala och ekonomiska behov så som de själva defi- nierat dem. Policyn bör därför beröra människors försörjnings- möjligheter, deras livskvalité liksom solidaritet och en jämlik för- delning av resurser. Det är genom socialpolitiken samhällets solidaritet med de sva- gare och mer sårbara ytterst sätts på prov. I av snabba och stora strukturella förändringar, bl.a. till följd av globaliseringen och dess effekter för enskilda människor, behövs mer än någonsin en aktiv socialpolitik och effektiva skyddsnät. Familjer splittras, lokal- samhällen utarmas och många behöver stöd för att kunna ta hand om sina barn, gamla och funktionshindrade. I flertalet utvecklings- länder saknar regeringarna politiska, kompetensmässiga och insti- tutionella förutsättningar att ta detta ansvar. Förutom en outveck- lad skatteuppbörd saknar många utvecklingsländer en administrativ kapacitet som når ut i hela samhället. Dessutom har en favorise- rande politik ofta lett till särlösningar och stora skillnader mellan regioner och landsdelar. , då en trend mot selektiva välfärdssystem varit rådande och gått hand i hand med privatisering, har utvecklingsländernas tidigare om än rudimentära Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 sociala stödsystem ytterligare urgröpts. Människor är helt hänvi- sade till familjens och närsamhällets resurser och välvilja. Sociala försäkringssystem vid sjukdom, barnafödande, arbetslös- het eller arbetsolycksfall, handikapp och ålderdom är ett nödvän- digt element i fattigdomsbekämpning. Man behöver övergå från krisrelaterade säkerhetsnät till mer permanenta, hållbara och omfördelande sociala säkerhetssystem. System som bygger på for- mell anställning fungerar dåligt i de flesta utvecklingsländer efter- som så många arbetar inom informella sektorn. Generella system som ger ett basskydd för alla medborgare eller invånare och som bygger på skatteuttag har förmodligen större potential att bidra till utveckling och fungera som ett bidrag till fattigdomsbekämpning. I stora delar av har de på arbetsplatserna uppbyggda soci- ala trygghetssystemen raserats och måste nu ersättas av nya gene- rella system. Pensions- och försäkringsområdet torde komma alltmer i fokus för fattigdomsbekämpningen under de närmsta decennierna. Privatise- ringen av pensionssystemen har ofta visat sig inte leva upp till för- väntningarna om ökad konkurrens, sänkta kostnader och ökat spa- rande. Kvinnor tenderar dessutom att bli missgynnade47. Socialpolitiken i många utvecklingsländer bygger ofta på ett väl- görenhetstänkande där respekten och skyddet för den enskildes mänskliga rättigheter är begränsat. De fattigaste av de fattiga saknar ofta inte bara materiellt stöd och omsorg från samhället utan ut- sätts dessutom för trakasserier från polis och myndigheter. Barn på gatan skickas till anstalter för lösdrivare eller fängelser och där de inte sällan blir misshandlade och utnyttjade. Familjer står utan hem när myndigheternas maskiner schaktar bort deras bostäder av papp och plast. Kvinnor som redan utsatts för människohandel råkar inte sällan ut för våldtäkt och övergrepp av den polis som ska skydda dem. Det finns därför ett utbrett behov av att säkerställa medve- tenhet om de mänskliga rättigheterna och att man tar ett socialt ansvar inom lagförande och verkställande myndigheter Olika sociala stödprogram för behövande grupper och människor är sällan vägledda av en socialpolitik eller samlade under en social- tjänst. Projekt och program i statlig eller enskild regi är ofta illa samordnade. Samordning och en klarare roll- och arbetsfördelning mellan myndigheter och civila samhällets aktörer behövs således. 47 och , 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Några exempel på aktuella frågor är följande. Att få tillstånd en fungerande folkregistrering är en förutsättning för en effektiv soci- alpolitik. arbetar också många länder med sin födelseregistre- ring. Avsaknad av registrering betyder att många människor inte får tillgång till hälsovård och skola, inte får rätt till bostad eller kan förflytta sig fritt. Det drabbar särskilt flyktingar, migrerande och minoriteter. Statens huvudsakliga svar på människor i behov av omhänderta- gande eller vård har varit omsorgsinstitutioner – för t.ex. handikap- pade, utvecklingsstörda, föräldralösa eller kriminella. De har ofta präglats mer av förvaring och bestraffning än vård. I takt med ökad förståelse för de enskildas rätt till respekt och utveckling börjar långsamt alternativa former med familjestöd eller fosterfamiljer prövas. Medan socialt arbete börjar erkännas som en yrkesdisciplin håller i många utvecklingsländer en kår av socialarbetare på att växa fram, inte sällan som ett resultat av olika biståndsinsatser. Det finns stort behöv av kapacitetsbyggande hos myndigheter och servicein- stitutioner som skola, hälsokliniker, fängelser och polis. Demografiska förhållanden påverkar möjligheterna till fattig- domsminskning, livsmedelsförsörjning och en god miljö. Snabb befolkningstillväxt kan förvärra situationen och bidra till en nedåt- gående spiral där dessa förhållanden stadigt försämras. För att und- vika detta krävs väl genomtänkta politiska beslut som påverkar befolkningstillväxten och som verkar för ekonomisk tillväxt, att ökade resurser avsätts till utbildning och hälsovård för de fattiga och att incitament skapas för utveckling av jordbruket. Förbätt- ringar kan därigenom uppnås som innebär att barn i mindre ut- sträckning används som arbetskraft, att kvinnans ställning stärks och att efterfrågan på reproduktiv hälsovård ökar. Ekonomi och demografi kan därigenom ses som samverkande krafter, som till- sammans påverkar och påverkas av politiska beslut och den institu- strukturen48. 48 och , 2001 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 5.5.1Kulturens roll för utveckling Det senaste årtiondet har medfört en förändrad syn på kulturens roll i utvecklingen. Kulturen betraktas numera som det fundament som samhällets mål och utveckling vilar på och inte längre som ett instrument eller stöd till någon angelägen social eller samhällelig frågar. myntade 1995 följande definition på kultur: Kultur i vid bemärkelse kan numera anses omfatta hela det kom- plex av andliga, materiella, intellektuella och känslomässiga egen- skaper som kännetecknar ett samhälle eller en grupp i samhället. Kultur omfattar inte endast konst och litteratur, utan också livssti- lar, de mänskliga rättigheterna, etik, traditioner och trosuppfatt- ningar. Vid en mellanstatlig om kultur och ut- veckling i , togs en handlingsplan49 fram med föl- jande fem övergripande mål för medlemsstaternas kulturpolitik: N att ge kulturpolitiken en nyckelroll i politiken för utveckling N att främja skapande och deltagande i kulturlivet N att stärka politik och åtgärder för att skydda och berika kultur- arvet, såväl det materiella som det immateriella, det rörliga som det fasta- och stödja kulturindustrier N att främja kulturell och språklig mångfald i informationssamhället N att ställa ökade personella och ekonomiska resurser till förfogande Handlingsplanen framhöll vidare att all politik för utveckling måste i grunden vara lyhörd för kulturen själv. Kulturell mångfald samt möjligheter för deltagande och yttran- defrihet är grunden för en god kulturpolitik på det nationella pla- net. En socialt och ekonomiskt hållbar utveckling uppnås inte utan hänsyn till den kulturella mångfalden. Det kitt som kulturen utgör, och som är skapad i ett sammanhang av tidigare människors efter- lämnade spår och samtida impulser, är viktig för utveckling. Sam- hällets skapande verksamhet med alla dess olika uttrycksformer måste värnas genom att erkännas som oumbärliga för utvecklingen. Ett effektivt lagskydd för de mänskliga rättigheterna är en bas för såväl hållbar utveckling som för att stärka det civila samhället och individernas lokala möjligheter till deltagande. Yttrandefriheten och det fria ordet inom medier, scenkonst och litteratur samt ICT- 49 Action Plan on Cultural Policies for Development SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer utveckling är en grundläggande beståndsdel i kulturpolitiken. En historisk förankring genom exempelvis kulturbevarande insatser stärker individernas identitet och den demokratiska kulturen. Det finns få faktorer som så konkret innebär minskad eller förvär- rad fattigdom för den enskilda människan som skillnaden mellan att få vara frisk eller bli sjuk. Sjukdom innebär förlorad arbetsin- komst, ofta stora kostnader för hälso- och sjukvård, minskat spa- rande och konsekvenser för hela familjen beroende på vem som drabbas. Därtill skördar illegala aborter många kvinnors liv . Barnadödligheten är också hög. Det är de fattigaste människorna som drabbas hårdast. Det är de som har minst marginaler och sämst skyddsnät. Sjukförsäkringar finns än så länge endast i mycket liten utsträckning för de fattigaste grupperna. Vid utformningen av hälso- och sjukvården måste således särskild hänsyn tas till de fat- tiga gruppernas betalningsförmåga. Att minska fattiga människors utsatthet för ohälsa och konsekvenserna vid sjukdom måste vara centrala element i alla program som syftar till minskad fattigdom. Tillgång till en rimlig hälso- och sjukvård är en rättighet enligt FN:s konvention om sociala och ekonomiska rättigheter. Förbätt- rad hälsa, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa, bör vara centrala delar i varje lands hälsopolitik. Hälsoaspekter ingår också som centrala element i millennieutvecklingsmålen.