sou · GPB3102d1 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta ingick även att ta kon- takt med olika forskare och utredare för att se vilka nya rapporter och kunskapssammanställningar som kunde användas eller beställas som underlag till utredningen. Uppdraget och utredningens genomförande Problemformulering och utvärdering. Resultatet från samtalen med intressenterna och arbetet i dialoggruppen (den expertgrupp som varit knuten till utredningen) samt rapporter från forskare och myndigheter har utgjort utgångspunkter för utredningens pro- blemformulering. Dessutom har utvärderingar av producentansva- ret gjorts inom denna utredning i form av externa uppdrag. Pro- blemformuleringen har syftat till att besvara följande frågor: Vilka är de viktigaste problemen med nu gällande producentansvar? Vad är orsaken till problemen? Vem har ansvar att vidta åtgärder? Re- sultatet från problemformuleringsfasen behandlades vid ett seminarium då cirka 50 intressenter inbjöds att delta. Då gavs deltagarna även möjlighet att formulera idéer till framtida lösningar för producentansvaret och förslag på hur man kan samarbeta kring dessa. Resultatet från seminariet och andra kontakter med intressenterna visade att det finns strategiska skillnader i intres- senternas synsätt på hur framtidens system ska formas. Utred- ningen har tagit fasta på dessa idéer och beskrivit olika framtida lösningar för producenternas ansvar på lång sikt, cirka 10–. Lösningarna på lång sikt kallas visioner. Resultaten från ett externt uppdrag som ger en översikt över nya tekniska lösningar och me- toder har utgjort en viktig utgångspunkt då visionerna har skapats. Vidare har utredningen tagit del av arbetet med producentansvaret i andra länder genom rapporter, studiebesök i och och genom att bjuda in en föredragshållare från . Omvärldsanalys och konsekvensanalyser. Syftet har varit att finna en lösning (vision) som är robust dvs. har en relativt låg känslighet för omvärldsförändringar. Av det skälet togs ett antal omvärlds- scenarier fram. De illustrerar hur konsumenternas engagemang, råvarupriser, produktdesign, materialval och andra parametrar kan förändras . Visionerna utvärderades sedan med hän- syn till sin förmåga att fungera i olika omvärldsscenarier. Detta ledde fram till utredarens vision som tillsammans med resultaten från utvärderingen har varit utgångspunkt för de mer detaljerade förslag på kort sikt som utredningen presenterar. I utredningens uppdrag har också in- gått att lämna förslag på en eventuell utvidgning av producent- ansvaret. För att få reda på vilka varugrupper som har en stor miljöbelastning har en extern utredning haft i uppdrag att rang- ordna varor som kan vara aktuella för ett utvidgat producentansvar. Vidare har utredningen inbjudit företag och branschorganisationer Uppdraget och utredningens genomförande till ett seminarium där deltagarna gavs möjlighet att ge sin syn på att arbeta utifrån ett lagstadgat producentansvar kontra frivilliga åtaganden. Ett antal varugrupper har sedan analyserats för att be- döma lämpligheten i att föreslå ett lagstadgat producentansvar för dessa. Utredningen har gjort en samlad styrmedels- analys. I denna har ingått att utvärdera vilka andra styrmedel som påverkar dagens producentansvar och hur det har fungerat . Vidare har ett antal möjliga ekonomiska garantier för producent- ansvarets fullföljande utvärderats och en översyn över gällande re- gelverk har gjorts vid behov. Resultatet har använts som utgångs- punkter för utredningens förslag, liksom underlag från olika myn- digheter som har arbetat parallellt med frågor som ingår i den här utredningen. Förankringen av utredningens förslag har skett kontinuerligt under utredningens gång genom möten och kontak- ter med intressenterna. I slutet av utredningen hölls ett semina- rium, då de preliminära förslagen presenterades och samma intres- senter som deltog i första seminariet, fick möjlighet att ge respons på förslagen. 1.3 Underlag för utredningens arbete 1.3.1 genomförda utredningar inom producent- ansvarsområdet Utredningen har haft sin utgångspunkt i ett stort antal rapporter och andra publikationer som behandlar producentansvaret ur olika perspektiv. Här omnämns endast ett fåtal. Av referenslistan fram- går alla rapporter och dokument som utgjort underlag till utred- ningen. Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19 Producentansvar för varor – förslag och idé – har tidigare remissbehandlats och sedan lämnats över till denna utredning som ett underlag. Naturvårds- verket har sammanställt en stor mängd rapporter om producent- ansvar. Några publicerade är; Producenters ansvar för för- packningar – för miljöns skull? Nr 4938, Har producenterna nått målen? – Uppföljning av producentansvaret 1999 Nr 5078 samt Producenters ansvar för varors miljöpåverkan – Underlag till en miljöanpassad produktpolitik Nr 5043. Uppdraget och utredningens genomförande revisorer har granskat producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Revisorerna föreslår i sin skrivelse (1999/2000:RR4) vilka delar av producentansvaret som bör ses över. Utredningen har även tagit del av en underlagsrapport till revisorters rapport, Skrivelse om hushållens avfall, M2000/2554/Kn. Beträffande förpackningar har flera kartlägg- ningar och undersökningar gjorts bland annat av Långtidsutred- ningen (Bilaga 4 till LU 99) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1999:66). Vidare har ett stort antal forskar- och konsultrapporter som be- rör producentansvarsfrågorna publicerats . De tar upp livscykelanalyser och miljönytta, samhällsekonomiska effekter, jämför materialåtervinning med energiutvinning m.m. Näringslivets och kommunernas intresseorganisationer har också bidragit med många publikationer inom området liksom enskilda kommuner och företag. För att kunna besvara viktiga frågeställningar i direktivet har ett antal externa uppdrag lagts inom utredningens ram. Styrmedel som påverkar producentansvaret – översikt, Utvärdering av producentansvar för bilar, Utvärdering av returdryckesförpackningar, Utvärdering av frivilliga åtaganden för bygg- och rivningsavfall, Analys av vilka varor som har stor miljöpåverkan och som kan vara aktuella vid en eventuell utvidgning av producentansvaret, Del I Drivkrafter i omvärlden som påverkar utredningens förslag. Del II Tekniska lösningar, Samhällsekonomiska konsekvensanalyser av utredningens för- slag, Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande. Vidare har utredningen följt pågående forskning som direkt be- handlar sådana frågeställningar som tas upp i direktivet. Dit hör forskning inom bl.a. REFORSK, Packforsk och Miljöstrategisk analys vid FOI. Uppdraget och utredningens genomförande 1.3.3 Underlag från arbetsgrupper De tretton experter som varit knutna till kommittén, den så kallade dialoggruppen, har under utredningens gång bidragit på olika sätt. De har inkommit med förslag till lösningar och bidragit med sak- kunskap och till förankringen av utredningens resultat. Till kommittén har också knutits en referensgrupp med repre- sentanter från cirka 50 olika organisationer. Se bilaga 2. De har varit inbjudna till seminarier . Vid det första tillfället fanns möjlighet att ge respons på problemformuleringen, samt att ge förslag på framtida lösningar och samarbete mellan intressenterna. Vid det andra tillfället gavs möjlighet att ge synpunkter på utredningens preliminära förslag. När det gäller returdryckesförpackningar, har den särskilde ut- redaren och sekretariatet deltagit i två konferenser som har anord- nats av . Vid första tillfället skissade deltagarna, cirka 70 företrädare för branschen, på hur branschen kan se ut . Vid det andra tillfället diskuterades utredningens preliminära förslag. 1.3.4 Underlag som överlämnats till utredningen efter beslut av regeringen Följande dokument har lämnats över till utredningen efter beslut av regeringen regeringens proposition 2000/01:47. Ändringar i bilskrotnings- lagen, skrivelse från Begäran om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar Dnr M 2000/2302/ Kn, skrivelse från , , till departementschefen om producentansvar, Dnr M2000/ 2554/Kn, skrivelse från Åre kommun, Åre, till departementschefen om hanteringen av returpapper m.m. i kommunen, Dnr M2000/ 1531/Kn, skrivelse från , , redovis- ning av uppdrag att belysa den statliga bilskrotningsfonden Bilskrotningsfonden – en översyn, Dnr M2000/1/Kn, Uppdraget och utredningens genomförande skrivelse från KSL, , till departementschefen om producentansvaret för för- packningar, Dnr M2000/3368/Kn, skrivelse från KSL, , till departementschefen om producentansvaret för för- packningar, Dnr M2000/4842/Kn, skrivelse från till departementschefen om uppföljning av producentansvar, Dnr M2001/2977/Kn. En stor mängd skrivelser har inkommit till utredningen från en- skilda konsumenter, intresseorganisationer, företag och kommuner m.fl. Skrivelserna innehåller i första hand beskrivningar av vilka problem som finns med dagens system men även förslag till lös- ningar. Utredningen har så långt som möjligt beaktat dessa under- lag, dels i utvärderingen av dagens system, dels i avsnittet om visio- ner och framtida lösningar. 1.4 Samråd med andra utredningar Utredningen har samarbetat med i Uppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall, M20074827/Kn, och med utredningen för översyn av vissa avfallsskattefrågor (Fi 2001:05). (M 1999:03) har i uppdrag att se över till- lämpningen av och föreslå ändringar där det anses be- fogat. Utredningen har samrått med kommittén när det gäller de lagändringar som föreslås i denna utredning. (Fi 1999:02) hade som uppdrag att göra en översyn av sambandet mellan tillväxt och miljö samt vid behov föreslå åtgärder för en effektivare användning av naturresur- ser i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Betänkandets förslag har använts som underlag i denna utredning. Delegationen för ekologisk hållbar utveckling, EKU-delegatio- nen (M 1998:01) har haft i uppdrag att arbeta med frågor hur den offentliga upphandlingen kan miljöanpassas. EKU-delegationens material har använts som underlag i denna utredning bl.a. i diskus- sionerna om frivilliga åtaganden inom näringslivet. Uppdraget och utredningens genomförande Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har haft i uppdrag att i dia- log med näringslivet ta fram strategier för utvecklingen av ett eko- logiskt hållbart näringsliv, dagligvarukedjan och byggsektorn. Rap- porterna har använts som underlag i denna utredning. Vidare har utredningen samrått med Kretsloppsdelegationens före detta sekretariat i ett flertal frågor som har koppling till delegationens (M 1993:A) tidigare arbete när det gäller producentansvar. 2Mina utgångspunkter och avgränsningar Syftet med producentansvaret. Producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera flera negativa effekter på miljön. Efter att ha gått igenom olika dokument drar jag slutsatsen att de viktigaste generella målsättningarna med producentansvaret är följande: mängden genererat avfall ska minska, mängden deponerat avfall ska minska, energi- och materialsnåla varor ska utvecklas, nedskräpningen ska minska, mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska. Det är alltså dessa målsättningar jag kommer att utgå från i min utvärdering. Jag konstaterar att målen har haft olika stor vikt då producent- ansvaret infördes beroende på vilken vara det gällde. För däck var målet minskade mängder till deponi viktigt på grund av brand- risken i deponier och farliga rökgaser. För tidningspapper, kon- torspapper samt förpackningar har målet om resurshushållning varit viktigt, medan målet att minska negativ påverkan från hälso- och miljöfarliga ämnen har poängterats för elektriska och elektro- niska produkter. Jag kommer även att beakta detta i utvärderingen av producentansvaret. Miljömålen och producentansvarets syfte. Jag konstaterar att pro- ducentansvaret är ett styrmedel som syftar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen, men främst God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Även strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp stämmer bra med producentansvarets syften och mål. Jag gör tolkningen att det i 1 kap. finns ett klart stöd för de målsättningar som är utgångspunkt för Mina utgångspunkter och avgränsningar nu gällande producentansvar. Jag vill särskilt betona formuleringen i 1 kap. 1 §, att ska tillämpas så att återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. EU:s arbete och regelverk. Jag gör bedömningen att EU:s sjätte miljöprogram och avfallspolicy stämmer bra med den svenska policyn för miljöanpassad hantering av varor och avfall. Jag anser att om Integrerad produktpolicy är ett viktigt led i arbetet med att skapa giftfria och resurssnåla livscykler för varor. Jag konstaterar att EG-direktiv för förpackningar, bilar inklusive däck, elektriskt och elektroniskt avfall finns eller kommer att be- slutas i närtid. Jag gör därmed bedömningen av att en mycket för- utsättningslös utredningsansats, med överväganden om att produ- centansvar inom dessa produktområden skulle slopas, inte är en rimlig ansats. Jag avser då som ligger inom ut- redningens tidsram. Däremot kan det vara rimligt att överväga hur de svenska målen för återvinning bör förhålla sig till målen i EG- direktiven, hur olika avfallsströmmar ska organiseras och hur an- svaret mellan olika aktörer ska fördelas så att det blir bra helhets- lösningar. Mina grundläggande värderingar. Som riksdagsledamot har jag ställt mig bakom målet att skapa ett hållbart inom en gene- ration. Jag ser arbetet med att skapa giftfria och resurssnåla livs- cykler för varor som ett viktigt led på vägen mot detta långsiktiga mål. 2.1.1Generell beskrivning av syftet med producentansvaret För att kunna utvärdera producentansvaret har jag gått tillbaka till aktuella ursprungsdokument för att se efter vilka miljömässiga målsättningar som har varit utgångspunkten då producentansvaret infördes. I den följande texten redovisar jag några av de dokument som jag har utgått från och hur målen med producentansvaret beskrivs i dessa. formulerades principer och mål om avfall och av- fallshantering (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU 10, rskr. Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och Mina utgångspunkter och avgränsningar en ökad återvinning. ansågs producenten ha ett an- svar för att ta hand om det avfall som uppkommer i produktionen så att miljö och resurshushållning beaktas. Grundläggande miljöpolitiska mål med producentansvar be- skrevs mer utförligt i Miljö- och bilaga till budgetproposition (prop. 1989/90:10), vilken även har antagits av (1989/90:JoU 16, rskr. minska mängden avfall, minska innehållet av farliga ämnen i avfall, hushålla med råvaru- och energiresurser, öka återanvändningen och återvinningen av material, använda material med låg miljöbelastning i form av vatten- och luftföroreningar, I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling beslutades, bemyndigades regeringen av att införa producentansvar för olika pro- dukter. Målet var att förebygga uppkomsten av avfall genom ökad återvinning och återanvändning. Producenterna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta produkterna i syfte att skapa ett incitament för att minska avfallsmängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutvecklingen. Producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för produ- centerna att minimera flera negativa effekter på miljön. Efter att ha gått igenom olika dokument drar jag slutsatsen att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret är följande: mängden genererat avfall ska minska, mängden deponerat avfall ska minska, energi- och materialsnåla varor ska utvecklas, nedskräpningen ska minska, mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska. Det är alltså dessa målsättningar jag kommer att utgå från i min utvärdering. Jag anser att det finns en blandning av mål och medel i de formuleringar som har gjorts tidigare. Jag ser t.ex. återanvänd- Mina utgångspunkter och avgränsningar ning och återvinning som ett medel att nå de ovan beskrivna målen. De fyra första målen handlar om att åstadkomma en förbättrad hushållning med energi och material genom en miljöanpassad pro- duktdesign, trevligare livsmiljö genom minskad nedskräpning och färre deponier. Miljöanpassad produktdesign tolkar jag som att skapa energi- och materialsnåla produkter som är återvinningsbara och innehåller så lite miljöskadliga ämnen som möjligt. Det femte målet syftar till att minska utsläppen av kemiska ämnen så att ne- gativa effekter på människa och miljö undviks. Nackdelen är att målen inte har angetts i mätbara termer. 2.1.2Tankarna bakom producentansvaret för olika typer av varor infördes lagen om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Syftet var att främja ett resurs- och energisnålt för- packningssystem som medför minsta möjliga olägenheter från ned- skräpnings- och andra miljösynpunkter. inkluderades även PET-flaskor i det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpackningar. Målen i miljö- och bilaga till bud- getproposition (prop. 1989/90:10), som beskrivs i föregående av- snitt, var också utgångspunkt för den utredning som ligger till grund för det lagstadgade producentansvaret för förpackningar, SOU 1991:76, Miljön och förpackningarna. I utredningen poäng- teras bl.a. problemen med skrymmande avfall och nedskräpning, t.ex. plaster i marin miljö. Förpackningarnas andel av totala ned- skräpningen och var mellan 65–. Målet att förhindra nedskräpning var således ett särskilt viktigt mål då pant- och retursystemet för dryckesför- packningar infördes. 1992/93:180 poängteras resurshushåll- ning som ett viktigt syfte med producentansvar för förpackningar. Producentansvaret för däck motiverades med särskild tonvikt på att deponeringen var både brandfarlig och skrymmande. kasserades däck , varav det mesta hamnade på deponi. Däcken kunde inte packas utan flöt upp i deponierna och bildade hålrum som försämrade bärigheten. I hålrummen kan syre och metangas ansamlas och utgöra en stor Mina utgångspunkter och avgränsningar Däck är energirika och bränder i deponier är mycket svårsläckta och kan få svåra miljökonsekvenser. I utredningen om producentansvar för bilar betonas inte något enskilt miljömål speciellt. I stället poängteras behovet av att beakta hela livscykeln för att utveckla bättre och mer miljöanpassade kretslopp för bilar. I utredningen om producentansvar för elektriska och elektro- niska produkter betonades särskilt behovet av att minska använd- ningen av miljö- och hälsofarliga ämnen, som tungmetaller, säll- synta grundämnen vars effekter är relativt okända samt organiska miljögifter. För returpapper med lagstadgat producentansvar och kontors- papper med frivilligt producentansvar har bl.a. målet med resurs- hushållning betonats. Det frivilliga producentansvaret inom byggsektorn syftar till ett ökat ansvar under hela livscykeln. Syftet är att minska negativ på- verkan på hälsa och miljö samt att hushålla med naturresurser. An- svaret för byggnadsverkens beståndsdelar ligger hos husets eller anläggningens ägare. Jag konstaterar att målen har haft olika stor vikt då producent- ansvaret infördes beroende på vilken vara det gällde. För däck var t.ex. målet minskade mängder till deponi viktigt på grund av brandrisken i deponier och farliga rökgaser. För tidningspapper, kontorspapper och förpackningar har målet om resurshushållning varit viktigt, medan målet att minska negativ påverkan från hälso- och miljöfarliga ämnen har poängterats för elektriska och elektroniska produkter. Jag kommer att beakta detta i min utvärdering. 2.2Miljökvalitetsmålen och producentansvarets syfte Regering och riksdag har beslutat om 15 miljökvalitetsmål för att nå det övergripande miljöpolitiska målet att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. De 15 miljökvalitetsmålen är formulerade utifrån den miljö- påverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot. Mina utgångspunkter och avgränsningar Inom varje miljökvalitetsmål finns ett antal delmål för att för- stärka det konkreta miljöarbetet . Utöver dessa mål och delmål har även tre åtgärdsstrategier beslutats, varav en är strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp stämmer väl med de miljöpolitiska syftena för producentansvaret. Producentansvarets syfte om minskade avfallsmängder och re- surshushållning genom en ökad återanvändning och återvinning återfinns i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Behovet av minskad nedskräpning finns indirekt uttryckt i God Bebyggd miljö. Producentansvarets syfte om minskad användning av farliga kemiska ämnen finns i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Jag konstaterar att producentansvaret är ett styrmedel som syftar till att uppnå flera av miljökvalitetsmålen, men främst God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Även strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp stämmer bra med producentansvarets syften och mål. 2.3.1Miljöbalkens mål, 1 kap. 1 § stödjer syftena med producentansvaret Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar ut- veckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att männi- skans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. Enligt 1 kap. 1 § ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen- heter, oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan på- verkan värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas den biologiska mångfalden bevaras Mina utgångspunkter och avgränsningar mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Hushållning med naturresurser handlar i grunden om hur man för olika ändamål använder mark- och vattenområden och hur man an- vänder ändliga och förnybara råvaror, energi och vatten. En ut- vecklad materialhushållning, återanvändning och återvinning ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Jag gör tolkningen att det i 1 kap. finns ett klart stöd för de målsättningar som är utgångspunkt för nu gällande produ- centansvar. Dessa målsättningar beskrevs i avsnitt 2.1.1. Jag vill särskilt betona formuleringen i 1 kap. 1 §, att ska till- lämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hus- hållning med material, råvaror och energi främjas så att ett krets- lopp uppnås. 2.4Hur EU:s arbete och regelverk påverkar utred- ningen Den här delen av kapitlet innehåller en genomgång av det arbete som pågår inom EU och som har nära beröring med mitt ut- redningsuppdrag. I slutet av detta avsnitt redovisar jag mina slut- satser om hur EU-arbetet påverkar utredningens inriktning. Inom EU gäller en s. k. avfallshierarki för hanteringen av avfall. Denna hierarki innebär att avfallets uppkomst i första hand ska förebyggas och att det avfall som trots detta uppkommer ska vara så ofarligt som möjligt. Uppkommet avfall ska återanvändas, mate- rialåtervinnas eller utnyttjas för energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning ska i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat, varvid hänsyn även ska tas till socioekonomiska faktorer, lokala och Mina utgångspunkter och avgränsningar regionala förhållanden m.m. I sista hand ska avfallet bortskaffas på ett säkert sätt. Hållbart utnyttjande av naturresurser och avfallshantering är en av huvudpunkterna i Kommissionens förslag till EU:s sjätte miljö- program som presenterades .