sou · GPB348d4 · 2002-01-01 00:00:00 — ingen nämnvärd skillnad mellan sysselsatta funktionshindrade och befolkningen totalt i fråga om fördelningen mellan privat och offentlig sektor. En tredjedel var sysselsatta inom den offentliga sektorn. Beträffande några av de centrala bakgrundsvariablerna kan noteras att knappt en femtedel av de funktionshindrade återfanns i åldersgruppen 16–, medan fler än två tredjedelar var i gruppen 50–(42,). Detta ska jämföras med att i totalbefolk- ningen återfinns ungefär en fjärdedel i vardera befolkningsgruppen. I gruppen med eftergymnasial utbildning hade funktionshinder. Bland dem som kommer från fanns en signifikant lägre andel funktionshindrade, , jämfört med hela riket . hade en signifikant större andel funktionshindrade, . På basis av bland annat den kritik som riktas mot metodiken i tilläggsundersökningen finns det skäl att anta att gruppen funk- tionshindrade i arbetsför ålder är högre än (, 2000). Man kan kanske snarare räkna med att en femtedel av befolkning i arbetsför ålder har någon form av funktions- hinder. Av dessa personer har drygt en tredjedel betydande svårig- heter att delta i arbetslivet utan särskilda insatser. Eftersom både grad och frekvens av funktionshinder ökar kraftigt i takt med sti- gande ålder, kan man utgå från att andelen pensionärer som har funktionshinder är väsentligt högre. Olika studier indikerar också detta. Sammantaget torde minst en tredjedel av vuxna befolkning ha någon form av funktionshinder. Det finns självklart många andra data som kan indikera storleken på gruppen personer med funktionshinder i samhället. Sålunda är exempelvis antalet förtidspensionärer och personer med sjukbidrag per definition funktionshindrade. Dessa var totalt 438 000 . Utöver personer med förtidspension och sjukbidrag ska man också inkludera gruppen som är långtidssjukskrivna om man vill få en bild av alla svenskar i arbetsför ålder som avhåller sig från arbete på grund av funktionsnedsättningar. Totalt fanns 239 672 antal sjukfall överstigande . Om man vill hålla sig till ett mycket snävt handikappbegrepp kan man utgå från de personer som erhåller handikappersättning enligt lagen om allmän försäkring. Något förenklat uttryckt kan man säga att de som uppbär handikappersättning är personer i arbetsför ålder som har de traditionella allvarliga funktionshindren. månad 2000 utbetalades handikappersättning till 58 368 personer (). Arten och graden av funktionshinder varierar betydligt mellan olika handikappade. En gemensam nämnare för de allra flesta per- soner med allvarliga funktionshinder är dock att man känt det nödvändigt att organisera sig som grupp för att på olika sätt lyfta fram sina erfarenheter, perspektiv och intressen för omvärlden. Handikapprörelsen består av nästan femtiotalet större riksorganisationer med omkring en halv miljon medlemmar. Dessutom finns det ungefär lika många rikstäckande föreningar för så kallade små och mindre kända handikappgrupper. I Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO) ingår de flesta av de större riksförbunden. Merparten av föreningar för små och mindre kända handikappgrupper samverkar inom förbundet diagnoser. Handikapporganisationerna spelar sålunda en viktig roll i att organisera personer med funktionshinder och att företräda dem i olika sammanhang. Vi har inom ramen för denna studie inte haft möjlighet att studera samspelet mellan handikapporganisationerna och viktiga aktörer – till exempel de politiska partierna – som är exponenter för den kommunala demokratin. Vi kommer dock att i varje fall delvis tangera också detta fält. 2.1Den nationella handlingsplanen för handikappolitik I proposition (1999/2000:79), Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, föreslog regeringen nationella mål och en inriktning för handikappolitiken. I denna proposition framhålls att insatserna inom området under de när- maste åren bör koncentreras till företrädelsevis tre huvudområden: ·att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhälls- sektorer, ·att skapa ett tillgängligt samhälle, ·att förbättra bemötandet. Detta innebär bland annat att statliga myndigheter bör integrera handikapperspektivet i sin verksamhet och vara ett föredöme när det gäller att göra verksamhet, information och lokaler tillgängliga. Krav bör därvid införas i på att enkelt åtgär- dade hinder i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintliga allmänna platser bör vara eliminerade , och kraven på tillgänglighet i samband med nybyggnad och ombyggnad bör förtydligas. Även kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för personer med funktionshinder och gällande föreskrifter om tillgänglighet för färdtjänst inom olika trafikslag bör ses över och skärpas. I propositionen framhålls att bemötande inte bara handlar om mötet mellan människor utan även om hur samhället i lagar, resursfördelning med mera visar vilken syn på personer med funktionshinder som råder. Regeringen föreslog också ett antal åtgärder, bland annat mot domstolstrots och att särskilda medel skulle avsättas inom en del skilda områden, exempelvis ökade bidrag till handikapp- organisationerna. Bakgrunden till den nationella handlingsplanen är bland annat ett relativt omfattande utredningsarbete. Sålunda beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder. Mot bakgrund av detta skulle utredaren lämna förslag som kunde bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av personer med funktionshinder. överlämnade utredningen sitt betänkande, nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21). bemyndigades chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över och utvär- dera verksamhet. Denne skulle pröva vilken betydelse ombudsmannen haft för utvecklingen inom handikappområdet i stort samt bedöma om, och i så fall hur, ombudsmannens roll och arbetsuppgifter borde förändras i något avseende. Denna utredning överlämnades i betänkandet framtida förutsättningar och arbetsuppgifter (SOU 1999:73). Bägge ovan nämnda utredningar har haft betydelse för utform- ningen av den nationella handlingsplanen så som den kom till uttryck i regeringens proposition. 2.2Bakgrund – den moderna handikappolitiken tar form Grunden för regeringens handlingsplan bygger på principerna om full delaktighet, jämlikhet och alla människors lika värde. Detta synsätt kontrasterar bjärt mot den gamla synen på funktionshind- rade, som bland annat präglades av institutionstänkande och segre- gering. Som framhålls av regeringens handikapplan har mycket gjorts, men en hel del återstår att göra för att nå de grundläggande målen för en modern handikappolitik. Denna moderna politik har sina rötter jämlikhets- strävande. De handikappades egna organisationer kom att spela en framträdande roll i att lyfta fram personer med funktionshinder i den samhälleliga jämlikhetsdebatten. I Handikappförbundens cen- tralkommitté (HCK) formulerades det miljörelaterade handikapp- begreppet. I HCK:s program slås fast: Handikapp är i stor utsträckning en följd av brister i samhället. Därför kan handikapp elimineras. Det gör man genom att förändra samhället. Med denna ambition kom den svenska handikapprörelsen att gå i bräschen för att i högre grad lyfta fram handikappfrågorna i ett samhälleligt perspektiv. I princip motsvarar det vad vi i kallat för det miljörelaterade handikappbegreppet, the social model, som engelska handikappforskare och policymakers på området etablerade ett tiotal år senare (, 1993). Ett betydelsefullt genombrott inom handikappolitiken kom , då lade fram sitt betänkande Socialomvårdnad av handikappade (SOU 1964:43). Här formulerades flera principer som kom att bli viktiga fundament i den moderna handikappolitiken, bland annat att hän- syn till handikappade måste tas överallt i samhället – i samhällspla- neringen och bostadsbyggandet, i utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden, i socialförsäkringen och i kulturlivet. En annan viktig princip som fastslogs av kommittén var att hjälpen till handi- kappade skulle utformas som rättigheter. Den första handikapputredningen tillsattes 1965. I dess slutbe- tänkande, Kultur åt alla (SOU 1976:20), redogjorde man på föl- jande sätt hur man använde begreppet handikapp: Ordet handikapp används i olika betydelser. Vi använder ordet handi- kappad för att beteckna en person som av fysiska eller psykiska skäl har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. beskrivning ligger att ett handikapp påverkas av den enskildes livsvill- kor, av samhällets utformning. En blind kan ha en skada på synnerven, en utvecklingsstörd kan vara hjärnskadad och en rullstolsbunden kan ha blivit skadad i en trafikolycka. Men det är inte själva skadan som vi främst tänker på när vi använder ordet handikapp, utan de följder som skadan kan medföra. Skillnaden är väsentlig: skadan är något som ständigt finns – antingen är en person skadad eller också är han det inte. En funktionsnedsättning, däremot, föreligger i vissa situationer. Vid andra tillfällen finns inget handikapp i denna mening även om skadan är oförändrad. Man kan således vara handikappad i en situation, men är det inte i en annan. Som resultat av denna utredning kan bland annat nämnas avveck- lingen av de så kallade vanföreanstalterna, införandet av bostads- anpassningsbidrag, kommunala handikappråd, statsbidrag till färd- tjänst, och tillskapandet av . I viktiga avseen- den kan man hävda att här lades grunddragen för den moderna handikappolitiken. Denna kan emellertid inte enbart analyseras isolerad från andra delar av socialpolitiken. Sålunda skedde ett omfattande reformarbete på socialförsäkringsområdet. Den all- männa sjukförsäkringen infördes, och i samband med socialförsäkringsreform genomfördes förbättringar för långtids- sjuka. Handikappersättning och vårdbidrag till föräldrar med funk- tionshindrade barn byggdes dock ut först . Inom arbetsmarknadspolitiken påbörjades ett ambitiöst arbete redan innan slut genom den så kallade (som tillsattes ). Dess arbete fick stor betydelse för etableringen av den så kallade arbetsvården, som användes som ett samlat begrepp för olika arbetsförbere- dande åtgärder för att öka arbetsförmågan hos personer med funk- tionshinder. Kommittén lanserade också begreppet normalise- ringsprincip, som stod för att inga säråtgärder skulle vidtas förrän man utan resultat prövat andra reguljära åtgärder inom arbets- marknadsområdet. I många andra länder etablerades efter andra världs- kriget en aktiv politik för att rehabilitera krigsskadade personer. Rehabiliteringsmetodik och utveckling av tekniska hjälpmedel blev viktiga arbetsområden. Dessa insatser påverkade också . I samband med att den aktiva arbetsmarknadspolitiken fick ett genomslag ökades också förutsättningarna för den yrkesmässiga rehabiliteringen och stödet till personer med så kallat arbetshandikapp. har lagen om anställningsskydd (1974:12) och arbetsmiljölagen (1977:1160) på olika sätt stärkt de handikappades situation på arbetsmarknaden. infördes lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Här markeras att personer med funktionshinder har rätt till arbete på samma villkor som andra. På utbildningsområdet kom begreppen normalisering och inte- grering att bli centrala mål. fick kommunerna skyldig- het att sörja för undervisning för alla barn inom kommunen, med undantag för särskolan som inte blev en angelägenhet . , som tillsattes 1978, kom att få stor betydelse för utformningen av dagens stöd till elever med funktionshinder (SOU 1979:50). Utredningen betonade att integ- rationspolitiken inom utbildningsområdet inte får stanna skolpla- cering, utan måste ses i ett sammanhang där både tillrättaläggande av miljön och särskilda åtgärder är nödvändiga. Stor principiell betydelse för den svenska handikappolitiken har Handlingsprogrammet i handikappfrågor (SOU 1982:46) haft. Denna utredning sammanfattade i viktiga avseenden den ideolo- giska utvecklingen . Det togs fram i anslutning till FN:s internationella handikappår av Berednings- gruppen för internationella . FN:s generalför- samling tog 1982 Världsaktionsprogrammet för handikappade och ägnade handikappfrågorna ett särskilt årtionde. genomför- des en utvärderingskonferens i av FN, och en av reso- lutionerna från konferensen uppmanade till att förbereda en kon- vention om handikappades rättigheter. Den sökte samarbete med ett antal andra länder för att driva frågan om en konvention, dock utan att lyckas. I stället fick FN:s ekono- miska och sociala råd och den sociala i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp för att ta fram standardregler med syfte att tillförsäkra människor med funktionshinder jämlik- het och delaktighet i samhället. Standardreglerna antogs av . Vid en världskonferens om mänskliga rättigheter 1993 uttalades att särskild uppmärksamhet borde ägnas att säkra att personer med funktionshinder inte blir diskriminerade och att de tillerkänns lika behandling i fråga om mänskliga fri- och rättigheter i alla delar av samhället. Medicinsk vård och behandling3. Stöd och service5. Ekonomisk och social trygghet9. Familjeliv och personlig integritet I ett stort antal länder, till exempel , , och , har antagits lagar om förbud av diskriminering på grund av funktionshinder. är det land som gått längst med the Americans with Disabili- ties Act () som antogs 1990. Lagen omfattar tre huvudom- råden – nämligen arbetsmarknad, delstater och kommuner samt kommersiell verksamhet. Den bärande principen i lagen är att det är förbjudet att diskriminera någon på grund av funktionshinder. I begreppet diskriminering ingår även otillgänglighet i miljön och i verksamhet, vilket ibland kallas för indirekt diskriminering. ger möjlighet för enskilda personer att stämma företag och myn- digheter för diskriminering. När ett ärende om diskriminering till följd av otillgänglighet behandlas, tas hänsyn till hur stora kostna- derna för anpassningsåtgärderna är i förhållande till huvudmännens ekonomiska styrka och storlek. Kraven på att göra verksamheten tillgänglig är därför större för stora företag än för mindre. Lagstift- ningen anses ha varit framgångsrik för att förbättra tillgängligheten i synnerhet för personer med rörelsehinder. Andra grupper har inte påverkats i lika hög grad. Standardreglerna antogs, som nämndes ovan, av FN:s general- församling 1993. De är 22 till antalet och uttrycker tydliga principiella ståndpunkter i fråga om rättigheter, möjligheter och ansvar på olika samhällsområden. De ger även konkreta förslag till hur ett land kan undanröja hinder för funktionshindrade personer och skapa ett tillgängligt samhälle. Tanken bakom dem är bland annat att länderna på olika sätt ska ta ansvar för att reglerna tillämpas och arbeta för principerna om full delaktighet och jämlikhet. Kortfattat uttryckt är de 22 reglerna följande: Nationell granskning och utvärdering De 22 reglerna kan sägas vara av tre skilda slag. De första fyra anger viktiga förutsättningar som krävs för att uppnå delaktighet. De därpå följande åtta reglerna lyfter fram viktiga huvudområden för delaktighet. De tio sista reglerna beskriver redskap som kan användas för genomförandet och hur reglerna kan omsättas i praktisk handling. Till standardreglerna har kopplats ett system för övervakning och uppföljning. Övervakningsarbetet leds av en särskild rapportör som är utsedd av FN och som till sin hjälp har en expertpanel, vars medlemmar i stor utsträckning hämtas från de internationella handikapporganisationerna. Den särskilde rapportören är f.d. statsrådet . har spelat en mycket stor roll både när det gäller att föra upp handikappfrågorna på den politiska agendan i olika länder, men också som medel för att utveckla vissa minimi- standarder på handikappolitikens olika områden. Så har varit fallet i , där till exempel har 2001 använt som utgångspunkt vid de uppföljande enkäter om tillgänglighet med mera som man riktat till landets kommuner. Det torde inte råda något tvivel om att standardreglerna sålunda haft mycket positiv betydelse för utvecklingen av handikappoliti- ken i en rad olika länder, så också i . Men även om vårt land har varit ett föregångsland på handikappolitikens område finns det flera verksamhetsfält där vi inte uppfyller . Detta gäller inte minst tillgängligheten hos kommunerna. har FN:s särskilde rapportör i olika avseenden fört fram handikappfrågorna som en del av komplexet mänskliga rättigheter. I konvention om mänskliga rättig- heter framhålls att alla har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet, att erkännas som person i lagens mening och att ta del av sitt lands styrelse. Alla har också rätt till arbete, undervisning, kulturliv, att bilda familj med mera. I själva verket antogs tre olika internatio- nella konventioner 1966 som berör området för mänskliga rättig- heter, nämligen a) konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, b) konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och c) konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (1993). För personer med funktionshinder gäller självklart konventionen om medborgerliga fri- och rättigheter. Emellertid kan denna inte realiseras i praktiken med mindre än att det finns ambitioner hos nationerna att skapa förutsättningar för att personer med funktionshinder ska få utöva sina medborgerliga rättigheter, bland annat . genom att delta aktivt inom politiken på olika nivåer. Man måste självklart också se det arbete som i detta hänseende bedrivs inom ur detta bredare perspektiv. 2.4Begreppen mångfald och mainstreaming I de nationella målen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) framhålls att syftet är att det handikappolitiska arbetet tydligare ska inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället. De nationella målen formuleras därvid på följande sätt: a)En samhällsgemenskap med mångfald som grund. b)Att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. c)Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. I anslutning till de nationella målen framhålls att det handikappoli- tiska arbetet särskilt ska inriktas på: 1.Att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder. 2.Att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder. 3.Att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande. I den nationella handlingsplanen heter det bland annat: Ytterst är handikappolitiken en demokratifråga – samhället måste byggas med insikten om att alla människor är lika mycket värda, ha samma grundläggande behov och ska behandlas med samma respekt, att mångfald berikar, att varje människa med sin kunskap och erfarenhet är en tillgång för samhället (prop. 1999/2000:79). Här lyfts mångfald fram som ett viktigt begrepp för demokratin. Bakom detta begrepp – vilket har introducerats inom till exempel arbetslivsforskningen och är en översättning av det engelska begreppet diversity – finns ambitionen att inkludera grupper, till exempel invandrare eller funktionshindrade som ofta är marginali- serade i olika samhälleliga avseenden (Cox, 1993; , 1996). Att säkerställa mångfalden både inom den offentliga sektorn, såväl ifråga om politiker som tjänstemän, framhålls som viktigt ur inte minst legitimitets- och normbildningssynpunkt. Inom den internationella jämställdhetspolitiken – inte bara på handikappområdet – används ofta också begreppet mainstreaming för att tydliggöra allas ansvar. Enkelt uttryckt innebär detta att all verksamhet i samhället så långt möjligt ska ta sikte på att också möjliggöra för funktionshindrade att ha full delaktighet. Redan den socialpolitiska kommittén (SOU 1966:45) formulerade tankarna på mainstreaming på följande sätt: Tanken att de handikappade så långt möjligt skall införlivas i samhällslivet leder till att deras utbildning bör skötas av ordinarie utbildningsorgan, deras bostadsförsörjning av bostadsorganen, deras sjukvård inom den vanliga sjukvården och så vidare. I det nationella handlingsprogrammet i handikappfrågor från bör- jan av underströks detta på följande sätt: Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstad- kommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en självklar del av kostnaderna för verksam- heten och därmed också finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt. Denna formulering är också ett uttryck för vad som ofta kallas för ansvars- och finansieringsprincipen, vilket är det viktigaste instru- mentet för att nå mainstreaming. Det har också blivit en självklar del av den svenska handikappolitiken även om den aldrig har fast- ställts rättsligt. Tillämpningen har varierat mellan olika samhälls- områden. Ett exempel där principen har varit inbyggd i lagstift- ningen är bygglagstiftningen, där kostnaderna för de tillgänglig- hetsåtgärder som följer av ny- och ombyggnation ska finansieras på samma sätt som övriga byggkostnader. Ytterligare ett annat exempel är att textning av svenskspråkiga program i Television finansieras via den allmänna radio- och tevelicensen för att göra programmen tillgängliga för döva. görs avsteg från ansvars- och finansieringsprincipen när en annan huvudman går in och bekostar särskilda insatser. Flera orsaker finns till varför det kan vara motiverat. är huvudan- ledningen att säkerställa att insatser som anses särskilt viktiga för funktionshindrade kommer till stånd. Det kan också vara moti- verat ur effektivitetssynpunkt, då exempelvis en mindre kommun kan ha ett för litet befolkningsunderlag för att en verksamhet ska kunna drivas med kvalitet och till rimlig kostnad. Som påpekas i regeringens proposition (1999/2000:79) har det ibland framförts att ansvars- och finansieringsprincipen inte fått tillräckligt genomslag och att åtgärder för funktionshindrade, framför allt sådana som gäller tillgängligheten, ses som sociala åtaganden som ska finansieras genom skattemedel. Principen kan sägas vara utformad som en rättighet för handikappade till tillgänglighet och delaktighet i miljöer och verksamheter i samhället på samma villkor som alla andra människor (SOU 1991:46). Handikapp- utredningen diskuterade olika möjligheter att stärka principens tillämplighet. Man pekade bland annat på att en mera konsekvent tillämpning av principen borde kunna leda fram till minskade kostnader för samhället till exempel i fråga om färdtjänst, eftersom kollektivtrafiken därmed skulle bli mera tillgänglig. Principen om mainstreaming, som alltså har gamla anor i vårt land, har också anammats på den europeiska nivån. () har därvid kommit att spela en viktig roll för att inplantera principen på olika politikområden inom den europeiska unionen. På samma sätt kan man säga att de länder som har antagit en antidiskrimineringslagstiftning liknande i också har anslutit sig till mainstreaming-modellen och till ansvars- och finansieringsprincipen i dess praktiska genomförande. 2.5Tillgängligheten i och till lokaler Som tidigare framhållits har (1987:10), PBL, lagfäst ansvars- och finansieringsprincipen. Det innebär att det finns tvingande regler om tillgänglighet för byggherrar vid nybygg- nation. , men också i lagen (1994:847) om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk med mera, förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk med mera, samt förordningen (1993:1598) om hissar och vissa andra motordrivna anordningar innehåller tämligen klara regler om till- gänglighet. har också utfärdat föreskrifter och allmänna råd till hur dessa lagar och förordningar inom byggområdet ska til- lämpas. Dessa föreskrifter gäller: ·när en byggnad uppförs