sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen har också preciserat den föreslagna planeringsmyndighetens uppgifter och ställning i förhållande till det nationella krishanteringsorganet. Utredningen föreslår att det nationella krishanteringsorganet skall aktiveras vid allvarliga kriser som berör den nationella nivån. Det bör ankomma på krishanteringsorganet att bedöma när en sådan kris har inträffat och när det finns anledning för krishan- teringsorganet att aktivera sig. Detta bör dock också kunna ske genom ett beslut av regeringen eller på begäran av en myndighet eller ett annat organ som i en allvarlig situation ser ett behov av krishanteringsorganets insatser. Det nationella krishanteringsorganet bör i första hand ha sam- ordnande uppgifter. Regeringen kan dock besluta att tilldela kris- hanteringsorganet beslutsbefogenheter om den bedömer att detta är nödvändigt. Betoningen av krishanteringsorganets samordnings- roll medför att det inte är nödvändigt att exakt ange i vilka kris- situationer som krishanteringsorganet bör aktivera sig. Denna roll för krishanteringsorganet eliminerar också risken för konflikter med ansvarsprincipen. Under normala förhållanden bör det nationella krishanterings- organet ha följande uppgifter: det bör vara så välinformerat om situationen i samhället att det snabbt kan aktivera sig i en allvarlig krissituation det bör ta fram beskrivningar av komplexa krisförlopp och för- bereda olika sätt att hantera dessa Grundstruktur för krishantering i samhället det bör svara för att organet självt är utbildat och övat och att en systematisk kunskapsuppbyggnad sker för att utveckla kris- hanteringsförmågan det bör svara för att kansliet är utsett, utbildat och övat och att stödsystem, utrustning och lokaler kan tas i bruk med kort varsel det bör hålla kontakt med nationella krishanteringsorgan i andra länder och följa det krishanteringsarbete som bedrivs inom EU och vid vissa FN-organ. Det nationella krishanteringsorganet bör organisatoriskt vara en del av . Krishanteringsorganet bör i ett krisläge ha tillgång till ett kansli med enheter för läges- och analys- verksamhet, operativ verksamhet, administrativt och tekniskt ledningsstöd samt informationsverksamhet. Kriskansliet bör – liksom krishanteringsorganet – ingå i . Under normala förhållanden (situationer då det inte pågår en allvarlig kris i landet) bör det nationella krishanteringsorganet ha tillgång till en begränsad kanslifunktion som bör ingå i den planeringsmyndighet som utredningen anser bör finnas på nationell nivå. En del av ledamöterna i krishanteringsorganet bör vara fasta i den meningen att de bör ingå i krishanteringsorganet oavsett vilken typ av kris som är aktuell. Övriga ledamöter bör variera beroende på vilken typ av kris som är aktuell. Det nationella krishanteringsorganets ordförande, vice ordförande och fasta ledamöter bör utses av regeringen. Ett ersättarsystem bör tillämpas för att möjliggöra en dygnetruntfunktion hos krishanterings- organet. Den planeringsmyndighet som utredningen har föreslagit bör bl.a. ha följande huvuduppgifter: myndigheten bör i ett normalläge fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet myndigheten bör fungera som kansli åt det samordningsorgan för IT-säkerhet som utredningen föreslår i kapitel 7 myndigheten bör ta fram underlag för regeringens beslut om inriktning och prioritering av de insatser som genomförs med de särskilda medel som bör avsättas för beredskapen mot all- varliga kriser i samhället myndigheten bör bedriva omvärldsbevakning och omvärlds- analyser samt risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på företeelser som kan ge upphov till allvarliga kriser i samhället Grundstruktur för krishantering i samhället samordna forsknings- och utvecklingsinsatser som har inrikt- ning mot krishantering och krishanteringsmetodik på samhälls- nivå. I en akut krissituation bör planeringsmyndigheten avdela personal som skall ingå i det kriskansli som det nationella krishanterings- organet kommer att sätta upp. Vidare har utredningen föreslagit att frågan om vilka myndighe- ter som bör ha samverkans- och/eller bevakningsansvar bör prövas närmare i det genomförandearbete som följer då statsmakterna har tagit ställning till utredningens förslag. Sammanfattningsvis har utredningen redovisat följande förslag vad gäller krishanteringsorganisationen på nationell nivå: att det nationella krishanteringsorganet skall kunna aktiveras med kort varsel i allvarliga krissituationer som berör den nationella nivån att det nationella krishanteringsorganet främst skall ha samordnande uppgifter men att det vid behov skall kunna tilldelas beslutsbefo- genheter efter beslut av regeringen att det nationella krishanteringsorganet skall ha vissa bevaknings-, analys- och samverkansuppgifter inom krishanteringsområdet också under normala förhållanden att det nationella krishanteringsorganet skall kunna ha en stödjande roll gentemot den regionala och lokala nivån i krissituationer som främst berör dessa nivåer att det nationella krishanteringsorganet organisatoriskt skall vara en del av att det nationella krishanteringsorganets ordförande, vice ordförande och övriga fasta ledamöter skall utses av regeringen att det nationella krishanteringsorganets kansli i en krissituation också skall ingå i att det nationella krishanteringskansliets kansli under normala för- hållanden skall ingå i den planeringsmyndighet som utredningen har föreslagit att planeringsmyndigheten i en kris – tillsammans med andra myn- digheter – skall avdela personal som skall ingå i det nationella krishanteringsorganets kriskansli Grundstruktur för krishantering i samhället att planeringsmyndigheten – utöver uppgiften att fungera som kansli åt det nationella krishanteringsorganet – bl.a. skall ha följande uppgifter: utveckling av planeringsprocessen i syfte att förbättra sam- hällets krishanteringsförmåga i olika skeden av en allvarlig kris redovisning av underlag för regeringens beslut om fördelning av de särskilda medel som utredningen anser bör avsättas för beredskapen mot allvarliga kriser i samhället genomförande av omvärldsbevakning och omvärldsanalyser samt risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå och med tonvikt på förhållanden inom och utom landet som kan gene- rera allvarliga kriser samordning av forsknings- och utvecklingsinsatser som har inriktning på krishantering på samhällsnivå. 5.3Länsstyrelsernas roll inom krishanteringsområdet 5.3.1Länsstyrelsernas nuvarande uppgifter inom krishanteringsområdet har f.n. en rad uppgifter inom det civila försvaret och räddningstjänsten. Dessa uppgifter omfattar såväl fackuppgifter inom vissa funktioner som ett övergripande ansvar i egenskap av högsta civila totalförsvarsmyndighet på lägre regional nivå. Inom räddningstjänsten har tillsynsuppgifter men skall i vissa situationer också kunna överta ledningsansvaret vid en olycka från den kommunala räddningstjänsten. Inom den kommunala beredskapen har länsstyrelserna såväl till- synsuppgifter som stödjande uppgifter i förhållande till kommu- nerna. har också ett rapporteringsansvar vad gället läget i den kommunala beredskapen. Ett väsentligt inslag i läns- styrelsernas stödjande verksamhet inom den kommunala bered- skapen är information, utbildning och övning. har enligt länsstyrelseinstruktionen ett tvärsekto- riellt ansvar vad gäller hälsa, säkerhet och totalförsvar såtillvida att skall bevaka dessa aspekter i samhällsplaneringen. har också vissa planeringsuppgifter vad gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. Grundstruktur för krishantering i samhället skall vid svåra påfrestningar på samhället i fred hålla sig underrättad om händelseutvecklingen och verka för att nödvän- dig samverkan kan åstadkommas. har f.n. ett områdesansvar vad gäller åtgärder som kan hänföras till det civila försvaret. Detta får anses vara inne- börden av bestämmelsen att är högsta civila total- försvarsmyndighet inom ett län. Däremot saknas ett motsvarande ansvar vad gäller andra allvarliga kriser i samhället än höjd bered- skap. Avvecklingen av civilbefälhavarna med- förde att länsstyrelserna tillfördes vissa uppgifter. ren- odlades den regionala ledningsstrukturen såtillvida att det nu endast finns en regional ledningsnivå med områdesansvar inom det civila försvaret. roll inom det civila försvaret har också påverkats av de förändringar som har skett inom den militära ledningsorganisationen. Länsindelningen har undergått stora förändringar genom bildningen av storlänen i Väst- och . Bildningen av storlänen har medfört att de resursmässiga förutsättningarna för att hantera allvarliga kriser nu varierar starkt mellan olika läns- styrelser. Den neddragning av resurser som har skett vad gäller länsstyrelsernas totalförsvarsverksamhet har medfört att vissa länsstyrelser har mycket knappa resurser inom detta område. En utökning krävs om länsstyrelserna skall kunna ta på sig de vidgade uppgifter inom krishanteringsområdet som utredningen föreslår. 5.3.2Behov av förändringar vad gäller nuvarande roll inom krishanteringsområdet nämndes att länsstyrelserna har ett tydligt markerat områ- desansvar vad gäller det civila försvaret men att motsvarande ansvar saknas vad gäller andra allvarliga krissituationer. Otydligheten i detta avseende har i vissa situationer vållat problem. Ett exempel på detta är stormen i då hade svårt att få fram information om läget inom teleområdet från . Detta synes delvis ha berott på att befogenheter att efterfråga sådan information i detta läge ifrågasattes av . Vissa problem tenderar också att uppstå p.g.a. att länet som geo- grafiskt område är för litet eller av andra skäl är mindre lämpligt Grundstruktur för krishantering i samhället som avgränsningsområde för de åtgärder som behöver vidtagas. Beredskapen mot kärnkraftsolyckor kan anföras som exempel på detta. De särskilda beredskapsåtgärder som vidtas mot allvarliga kärnkraftsolyckor är i regel begränsade till det län inom vilket kärnkraftsverket är beläget trots att grannlänen i vissa fall starkt skulle beröras av ett haveri. Det finns också områden inom vilka f.n. saknar kompetens eller där de regionala indelningarna i en verksamhet inte alls stämmer med länsindelningen. Hälso- och sjukvården kan anföras som exempel på den förstnämnda situationen och elförsörjningen som exempel på den sistnämnda. Inom hälso- och sjukvården är den nationella nivån den enda möjliga besluts- instansen i situationer då resursprioritering krävs mellan olika landsting. Inom elförsörjningen är näten uppbyggda regionvis där anknytningen till något av de tre stora elföretagen är den avgörande faktorn. Inom detta område har dock en viktig roll som företrädare för användarsidan. 5.3.3Länsstyrelsens framtida roll inom krishanterings- området roll som högsta civila totalförsvarsmyndighet på lägre regional nivå behöver anpassas till de förändringar som har skett av den civila och militära ledningsstrukturen. Ett utredningsarbete med detta syfte har genomförts av ÖCB i samverkan med länsstyrelserna. Regeringen har i reglerings- breven för lämnat ytterligare uppdrag inom detta område. Utredningsinsatser har också genomförts regionalt i samverkan mellan civilbefälhavarna och vissa länsstyrelser inför avvecklingen av de förra. Det är sannolikt att fortsatta förändringar och anpass- ningsåtgärder krävs för att anpassa länsstyrelsernas verksamhet till de nya förutsättningarna. Utredningen har föreslagit att det civila försvarets funktionsin- delning bör avvecklas. På central nivå införs istället ett sam- verkansansvar för vissa myndigheter som även gäller andra all- varliga kriser än krig. Vidare införs ett bevakningsansvar för vissa myndigheter i syfte att se till att erforderliga anpassningsåtgärder inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge vidtas av myndigheterna. Funktionsindelningen har i första hand varit ett sätt att organi- sera de centrala myndigheternas arbete inom det civila försvaret. Grundstruktur för krishantering i samhället Den har däremot inte varit styrande för beredskapsarbetet på re- gional och lokal nivå. Borttagandet av funktionsindelningen får därför begränsade konsekvenser för länsstyrelsernas och kommu- nernas uppgifter inom det civila försvaret. Däremot är det väsentligt att länsstyrelserna ges ett tydligt områdesansvar också för allvarliga krissituationer som inte är höjd beredskap. Ett sådant ansvar bör därför skrivas in i länsstyrelsein- struktionen. Områdesansvaret bör inte i första hand medföra att i en krissituation övertar lednings- och beslutsansvar från andra organ i samhället. Tonvikten bör istället ligga på sam- ordning, samverkan och stöd. En väsentlig uppgift bör också vara att i en krissituation samordna centrala myndigheters åtgärder inom länet och i förhållande till berörda kommuner. i län har utvecklat en arbetsmodell för hanteringen av kris- situationer som åskådliggör den arbetsmetodik som utredningen anser bör tillämpas. Det utvidgade områdesansvaret bör givetvis få konsekvenser också för de beredskapsförberedelser som länsstyrelserna genom- för. Planerings-, utbildnings- och övningsverksamheten bör breddas till att omfatta alla typer av allvarliga krissituationer som kan drabba ett län. Som framgått tidigare anser utredningen att be- greppet svår påfrestning på samhället i fred bör kunna ges en regio- nal och/eller lokal innebörd såtillvida att mycket allvarliga hän- delser på regional och/eller lokal nivå kan ge konsekvenser inom det aktuella området som har karaktär av svår påfrestning. Regionala risk- och sårbarhetsanalyser bör vara en väsentlig del av den planeringsverksamhet som länsstyrelserna bör genomföra inom ramen för sitt områdesansvar. Sådana analyser kan t.ex. bilda grund för att ta fram handlingsplaner för olika typer av krissitua- tioner. De planer som finns har i första hand inriktning på höjd beredskap och räddningstjänst. En breddning krävs för att tillräck- lig hänsyn skall kunna tas till de hotbildsförändringar som har in- träffat . Det är möjligt att länsstyrelserna också be- höver ges författningsstöd för att vid behov kunna påkalla medver- kan från icke-statliga organ i planeringsarbetet. Författningsstöd för detta finns nu endast för verksamheten inom det civila för- svaret. Utredningen har tidigare konstaterat att kommunerna bör ges en vidgad roll i samhällets krishantering. Detta kan medföra krav på ökade stöd- och tillsynsinsatser från länsstyrelsernas sida i för- hållande till den kommunala verksamheten inom krishanterings- Grundstruktur för krishantering i samhället I vissa fall torde det vara lämpligt att samordna läns- styrelsernas och kommunernas insatser, t.ex. vad gäller risk- och sårbarhetsanalyser på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna bör också ge vissa förutsättningar för kommunernas arbete med denna typ av analyser. 5.3.4Samordning och samverkan över länsgränser konstaterades att länet i vissa fall är för litet eller av andra skäl mindre lämpligt som avgränsningsområde för att hantera en viss krissituation. I flertalet fall torde sådana problem kunna lösas genom samverkan mellan berörda länsstyrelser, dvs. varje läns- styrelse fattar de beslut och vidtar de åtgärder som krävs inom det egna länet efter överläggningar med övriga berörda länsstyrelser. Om detta inte är tillräckligt kan regeringen utse en länsstyrelse att fungera som samordnande organ i en viss situation. Också detta kan ske utan att beslutsbefogenheter överförs från en länsstyrelse till en annan. Denna typ av samordning eller samverkan bör förberedas i ett normalläge genom framtagning av scenarier, handlingsplaner och annat underlag. Det finns också anledning att öva samverkan mellan olika länsstyrelser i större utsträckning än . Utredningen kan dock inte se att det skulle vara nödvändigt att ändra regelverket för att genomföra dessa åtgärder. Däremot kan några länsstyrelser behöva tilldelas ansvar för att i ett normalläge vara sammanhållande för vissa aktiviteter inom ett större område än det egna länet. Detta kan ske såväl tillfälligt för enskilda situationer som permanent för vissa uppgifter. Förutsättningarna för en sådan samverkan kan regleras i överenskommelser mellan länsstyrelserna. I detta avsnitt har utredningen konstaterat att länsstyrelsernas an- svar inom krishanteringsområdet behöver breddas och förtydligas. Utredningen har också konstaterat att tyngdpunkten i läns- styrelsens uppgifter i en krissituation bör ligga på samordning, samverkan och stöd – inte på övertagande av beslutsansvar från andra organ i samhället. Grundstruktur för krishantering i samhället Utredningen har följande förslag vad gäller roll inom krishanteringsområdet: att länsstyrelserna bör tilldelas områdesansvar också för andra all- varliga krissituationer än höjd beredskap att länsstyrelserna bör bedriva risk- och sårbarhetsanalyser med in- riktning på alla de förhållanden som kan ge upphov till allvarliga kriser inom länet att länsstyrelserna i sin planerings-, utbildnings- och övningsverk- samhet i större utsträckning än nu bör beakta behovet av sam- verkan över länsgränserna i en krissituation. 5.4Kommunernas roll inom krishanteringsområdet 5.4.1Kommunernas nuvarande uppgifter inom krishanteringsområdet Kommunallagen, socialtjänstlagen, räddningstjänstlagen och viss annan lagstiftning tilldelar kommunerna ett generellt ansvar för medborgarnas trygghet och säkerhet i olika avseenden. Detta ansvar gäller oavsett om samhället eller kommunerna befinner sig i kris eller om ett normaltillstånd råder. Härutöver har kommunerna och landstingen uppgifter inom det civila försvaret som dels gäller beredskapsuppgifterna i fredstid dels avser verksamheten vid höjd beredskap. Kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret regleras i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Enligt lagen skall kommunen verka för att de beredskapsförberedelser som vidtas för civil verksamhet med avseende på kommunen ges en enhetlig in- riktning och att en samverkan kommer till stånd mellan de aktörer som genomför beredskapsförberedelser. Med aktörer avses i dessa sammanhang statliga myndigheter, organisationer och företag samt . Motsvarande bestämmelser finns vad gäller kommu- nernas ansvar vid höjd beredskap. Kommunerna har härutöver ett planeringsansvar avseende verk- samheten inom det civila försvaret. Vidare är kommunerna skyldiga att medverka i utbildnings- och övningsverksamhet inom detta område. För dessa uppgifter utgår ett statsbidrag som fördelas mellan kommunerna i proportion till deras förmodade riskutsatthet vid höjd beredskap. Grundstruktur för krishantering i samhället 5.4.2Behov av förändringar vad gäller kommunernas nuvarande roll inom krishanteringsområdet Många av de allvarliga händelser som har inträffat har i första hand berört den kommunala nivån. De har också med framgång kunnat hanteras av berörda kommuner var för sig eller i samverkan. Detta visar att den kommunala organisationen redan nu har god förmåga att hantera allvarliga kriser. De problem som har uppstått på nivå kan dels hänföras till en bristande samordning mellan centrala statliga myndigheters agerande dels till vissa brister i den kommunala beslutsorganisationen. De senare gäller framförallt möjligheterna att organisera ett krislednings- organ med ett samlat ansvar för kommunens krishantering. Dessa problem beror i sin tur på vissa bestämmelser i kommunallagen. Man kan också konstatera att det finns anledning att ge kom- munerna planeringsansvar för andra allvarliga kriser än höjd bered- skap. Ett sådant ansvar finns endast för verksamheten inom det civila försvaret. Denna begränsning kan medföra att kommu- nernas förberedelser för svåra påfrestningar på samhället i fred och andra allvarliga situationer i en del fall läggs på en otillräcklig ambitionsnivå eller ges en olämplig inriktning. Det kan därför finnas anledning att fastställa vissa minimikrav på kommunernas planering i detta avseende. Detta förutsätter i sin tur att kommu- nernas planeringsansvar avseende andra allvarliga kriser än höjd beredskap lagregleras. Grundstruktur för krishantering i samhället 5.4.3Kommunernas framtida roll inom krishanterings- området Då kriget utan jämförelse var den dominerande planeringsinrikt- ningen var det naturligt att betona den nationella nivåns ansvar i förberedelserna inför allvarliga kriser. Ett krig som syftar till en ockupation av landet skulle medföra påfrestningar av en helt annan dimension än de fredstida händelser som kan tänkas drabba samhället. De hotbildsförändringar som har inträffat medför att andra allvarliga händelser än ett storkrig såväl i absoluta som i relativa termer har fått ökad betydelse. Detta medför att det är självklart att den nationella nivån skall ha ett huvudansvar för att bemästra allvarliga kriser i samhället. I många fall kan krisen bemötas effektivare på lokal nivå av enskilda kommuner eller av kommuner i samverkan. Statens ansvar blir då att stödja den kom- munala krishanteringen. Dessa omständigheter medför att utredningen anser att kommu- nerna bör ges ett vidgat ansvar inom krishanteringsområdet. Ut- redningen anser att i första hand tre åtgärder bör vidtas för att vidga och stärka kommunernas ansvar inom detta område. En av dessa är att kommunen bör tilldelas ett områdesansvar avseende krishanteringen på lokal nivå. En annan är det planeringsansvar som omnämndes ovan. Den tredje åtgärden är de förtydliganden av kommunallagen som krävs för att kommunerna skall kunna organisera sin krisledning på ett effektivt sätt. Kommunernas områdesansvar inom krishanteringsområdet syf- tar till att ge kommunstyrelsen möjlighet att inrikta, samordna och prioritera de åtgärder som olika krisaktörer genomför med inrikt- ning på kommunen och dess innevånare. Det regelverk som gäller för kommunerna har dock en annan utformning än det regelverk som gäller för statliga myndigheter på regional och nationell nivå. Kommunallagen innehåller t.ex. olika bestämmelser som begränsar kommunernas handlingsutrymme till det som räknas till den kom- munala kompetensen. Det områdesansvar som kommunen kan till- delas måste därför omgärdas med vissa begränsningar. Ett sätt att lösa dessa problem är att förse kommunens områdes- ansvar inom krishanteringsområdet med samma typer av begräns- ningar som har formulerats vad gäller kommunernas inriktnings- och samordningsansvar inom det civila försvaret. Enligt lagen om civilt försvar skall kommunen verka för att de beredskapsåtgärder som vidtas inför höjd beredskap har en enhetlig inriktning. Grundstruktur för krishantering i samhället munen har således inget ledningsansvar i förhållande till aktörer utanför kommunens egen verksamhet. Kommunen skall istället verka för att erforderlig samordning kommer till stånd. Det kan givetvis uppfattas som en nackdel att kommunen inte ges några tvingande befogenheter gentemot de krisaktörer som är verksamma inom kommunen. Å andra sidan bygger utredningens krishanteringsmodell i stor utsträckning på att olika krisaktörer skall behålla sitt ordinarie beslutsansvar och att erforderlig sam- ordning skall ske på informell väg. Denna princip bör kunna tillämpas också på den kommunala nivån. Kommunernas planeringsansvar bör som nämnts vidgas till att omfatta andra allvarliga kriser än höjd beredskap. Kravet på lag- reglering medför att begreppet andra allvarliga kriser än höjd be- redskap måste definieras. Utgångspunkten för denna definition bör vara att det rör sig om en situation som kräver tvärsektoriell samordning och samverkan och inte kan med de ordinarie förfaranden som tillämpas vid en sektor eller en myndighet. Den lagtekniska utformningen bör vara sådan att man vid tveksamhet om tolkningen av begreppet tar med ett brett spektrum av allvarliga situationer. Vad gäller planeringsansvaret är det viktiga att få med alla relevanta situationer – inte att utesluta sådant som kan ligga i periferin till vad som kan vara intressant.