sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — Av 2 § första stycket framgår att justitieråd och regeringsråd tjänstgör i Lagrådet. Vid behov kan även annan lagfaren person enligt 2 § andra stycket tjänstgöra i Lagrådet. Avdelning består av tre ledamöter, men om särskilda skäl fö- religger får regeringen bestämma att en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende (3 § första stycket). Så- väl justitieråd som regeringsråd skall ingå i en lagrådsavdelning. Där- utöver får högst en annan lagfaren person tjänstgöra på avdelning. I och Regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som är eller har varit ordinarie domare i domstolen (11 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Högsta domstolens ledamotsantal regleras i 3 kap. 4 § första stycket . Där föreskrivs att domstolen skall bestå av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs. När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i domstolen, får emellertid justitieråd som avgått med ålderspension för- ordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare (3 kap. 4 § sjätte stycket ). har sexton leda- möter. Enligt 3 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar består Regeringsrätten av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd skall vara lagfarna. Motsvarande bestämmelse som gäller för om ersättare för frånvarande justitieråd finns beträffande re- geringsråden i 3 § tredje stycket. Regeringsrätten består av arton regeringsråd. 8.3Antal ledamöter per avdelning I direktiven ges utredningen i uppdrag att ta ställning till hur många le- damöter som skall arbeta i ett lagråd, varmed får förstås lagrådsavdelning. Därvid preciseras ramarna för behandlingen av frågan till att avse huruvida regeln om minst tre ledamöter per avdel- ning bör överges, generellt eller i vissa fall, och huruvida möjligheten att förordna en fjärde ledamot bör finnas kvar. Utredningen konstaterade i delbetänkandet (s. 22 f) att en lösning på Lagrådets personella problem onekligen skulle kunna vara att minska det normala antalet ledamöter till två, åtminstone för vissa ärenden. Lagrådets auktoritet skulle emellertid därigenom bli lidande. Med tre ledamöter, som visat sig vara en lämplig diskussionsgrupp, har det varit möjligt att besätta en majoritet av platserna på en avdelning med leda- möter som är mest hemmastadda på det lagstiftningsområde som saken berör. har synpunkter från en tredje ledamot, med annan bakgrund än majoriteten, kunnat bidra till att allsidigt belysa lagstift- ningsprodukterna. Utredningen framhöll redan i delbetänkandet att den lutade åt att avstyrka alternativet med mindre än tre ledamöter på av- delning. Såvitt gällde alternativet med en fjärde ledamot ansåg utredningen att frågan borde tas upp till diskussion men att den – mot bakgrund av att sammansättningar med fyra ledamöter sällan förekom – på det hela taget saknade praktisk betydelse. När Lagrådet inrättades 1909 föreslogs i propositionen rörande Lag- rådets inrättande (21 § regeringsform) att Lagrådet skulle be- stå av två ledamöter av och en av Regeringsrättens lagfarna ledamöter (prop. 1908:37 s. 2 och 40 ff). Vidare föreslogs att tre extra ordinarie ledamöter skulle kunna förordnas om det prövades nödvändigt. Dessa skulle ha samma kompetens som krävdes för att kunna utnämnas till justitieråd. avstyrkte emel- lertid förslaget beträffande utnämnande av tre extra ordinarie ledamöter och framhöll i stället att Lagrådet borde bestå av fyra ordinarie leda- möter, varav tre justitieråd och ett regeringsråd. Motiveringen till att sammansättningen skulle vara denna var enligt KU att auktoriteten hos ett lagråd därigenom skulle stärkas (KU 1908:10 s. 173 ff och 180). Dessutom ansåg KU att ytterligare ledamot, som var känd för insikt, er- farenhet och redlighet, skulle kunna förordnas till ledamot för att Lag- rådet skulle få tillgång till den speciella sakkunskap som kunde krävas för att bedöma ett visst lagförslag. Kraven på den extra ledamoten var identiska med de allmänna kvalifikationerna för dem som skulle be- kläda rikets högsta ämbeten. gick på KU:s linje och antog slutligt förslaget 1909 (rskr. Grundläggande regler om sam- mansättningen togs upp i 21 § regeringsform. Vid lagrådsreform, genom vilken Lagrådet gavs möjlighet att arbeta på avdelningar, beslutades att Lagrådet eller lagrådsavdelning skulle bestå av tre justitieråd och en av Regeringsrättens lagfarna le- damöter, dock med den avvikelsen att Kungl. Maj:t skulle ha möjlighet att i stället för ett av justitieråden förordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra som ledamot. Vidare skulle möjligheten att för visst ärende anlita en extra ledamot behållas. Förslaget, som medförde en ändring i 21 § regeringsformen, antogs av (prop. 1964:140, KU 1964:19 s. 38 ff och 1965:19, rskr. lagrådsutredning tog åter upp frågan om antalet ledamöter och avdelningar i Lagrådet (Ds Ju 1977:10, intagen som bil. 1 i SOU 1978:34). Utredningen konstaterade att det enda alternativet till den rå- dande modellen med fyra ledamöter var en sammansättning med tre le- damöter. Därvid vägdes de båda konstellationernas för- och nackdelar mot varandra. I vågskålen för alternativet med fyra ledamöter fanns främst att fördelarna med den kollegiala arbetsformen visat sig komma väl till sin rätt med just detta antal ledamöter. Granskningens allsidig- het, liksom möjligen yttrandenas betydelse, skulle dessutom reduceras om ledamöternas antal minskades till tre. Vidare uttrycktes vissa far- hågor för att arbetsbördan skulle öka för var och en av ledamöterna om de endast var tre, särskilt som arbetet med att upprätta utkasten till ytt- randena med denna lösning skulle fördelas på ett färre antal personer . Å andra sidan fann att det eventuella merarbetet för envar av ledamöterna inte skulle behöva få någon större återverkan på det löpande arbetet. pekade därvid särskilt på att prövningstillståndsfrågor handlades med endast tre leda- möter i såväl som Regeringsrätten. Sammanfatt- ningsvis ansåg att fördelarna med avdelningar be- stående av endast tre ledamöter övervägde nackdelarna, i vart fall om det behövdes för att totalt sett öka Lagrådets granskningskapacitet (SOU 1978:34 s. 267 f). såg stora fördelar med lag- rådsutrednings förslag i fråga om ledamotsantalet, inte minst utifrån aspekten att det medgav att tre lagrådsavdelningar organiserades utan att någon utomstående behövde anlitas. Om en fjärde ledamot undan- tagsvis behövdes, borde enligt utredningen ett pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående jurist anlitas (SOU 1978:34 s. 147). Förslaget om sammansättningen fördes fram i propositionen 1978/79:195 och godtogs av (KU 39, rskr. Enligt spe- cialmotiveringen till 3 §, enligt vilken antalet ledamöter per avdelning föreslogs vara normalt tre med möjlighet att förordna ytterligare en le- damot vid behandling av visst ärende, antogs att avdelningen skulle väcka frågan om förstärkande av avdelningen. Det förutsattes att sam- råd ägde rum med avdelningen och de högsta domstolarna innan rege- ringen beslutade om sådan förstärkning. Förutsättningen för att fyra le- damöter skulle få delta var att särskilda skäl förelåg. Lagrådsavdelning skall även fortsättningsvis bestå av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, skall en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av ett visst ärende. Även om utredningens strävan är att minska påfrestningarna på de hög- sta domstolarna i fråga om personella resurser, finns det anledning att iaktta försiktighet när det gäller ingrepp i bestämmelserna om leda- motsantalet. Tre ledamöter på avdelning enligt den gällande huvud- regeln har visat sig utgöra ett lämpligt antal för diskussioner. Med detta antal erhålls också garantier för att ärendet får en allsidig belysning. En majoritet av ledamöterna har nämligen regelmässigt hört till en krets som haft förtrogenhet med det lagstiftningsområde som berörs, sam- tidigt som synpunkter från en ledamot med annan bakgrund ofta kunnat ge värdefulla kompletterande insikter. Om endast två ledamöter sattes att utföra samma uppgifter, torde vissa kvalitativa följder inträda. Där- till kommer att avfattningen av själva yttrandet skulle behöva fördelas på två i stället för tre ledamöter, vilket i sig skulle innebära en be- tydande ökning av arbetsbördan. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning i längden skulle leda till att Lagrådets yttranden av praktiska skäl blir tämligen knapphändiga. Ur rent arbetsmässig synvinkel är där- för tre ledamöter att föredra. En minskning av antalet ledamöter till två per avdelning skulle också tveklöst få mindre önskvärda återverkningar på Lagrådets auktoritet. Särskilt tydligt framstår detta dilemma om ev. meningsskiljaktigheter skulle uppstå mellan de två ledamöterna. En dif- ferentiering av ledamotsantalet mellan två och tre ledamöter beroende på ärendenas art eller svårighetsgrad ter sig inte som någon realistisk ordning. För övrigt kan erinras om att föga betydelsefulla eller från lag- rådssynpunkt ointressanta lagförslag enligt 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen knappast bör hänskjutas till Lagrådet. Ett slopande av möjligheten att förordna en fjärde ledamot (3 § första stycket lagrådslagen) framstår i sig inte som någon särskilt kon- troversiell fråga. Bestämmelsen har utnyttjats ytterst sparsamt. Såvitt framgår av Lagrådets tjänstgöringslistor skedde detta , då två av Lagrådets avdelningar under knappt två må- naders tid bestod av fyra ledamöter i samband med att Lagrådet hade förelagts att yttra sig över förslag om skattelagstiftning. Trots att ett antal större ärenden därefter handlagts av Lagrådet, bl.a. förslag till miljöbalk 1997 och förslag till inkomstskattelag 1999, har endast tre ledamöter tjänstgjort på varje avdelning. Därmed är också sagt att någ- ra personalbesparande vinster inte kan åstadkommas genom en ändring i denna del. Utredningen anser dessutom att det inte kan uteslutas att det för vissa fall är av värde att förordna ytterligare en ledamot som förstärkning till en befintlig avdelning. Möjligheten att utse en fjärde ledamot får anses som ett komplement till vad som föreskrivs om an- litande av sakkunnig för visst ärende (10 § andra stycket lagrådslagen), om än med den skillnaden att en sakkunnig endast biträder Lagrådet utan att ges det inflytande som tillkommer en ledamot. Utredningen förordar således att antalet ledamöter på lagrådsavdel- ning skall vara tre, vilket alltså inte innebär någon förändring jämfört med gällande regler. Om särskilda skäl föreligger, skall även i fortsätt- ningen en fjärde ledamot kunna utses för behandlingen av visst ärende. I det senare återkommer utredningen till vem som skall ges be- slutanderätten rörande förordnande av den fjärde ledamoten. Intitiativet till en sådan förstärkning lär emellertid i praktiken tas av den avdelning som berörs. Vid Lagrådets tillkomst föreskrevs regeringsform att justitieråd och regeringsråd skulle utgöra obligatoriska ledamöter i lag- granskningen. Om det behövdes kunde ytterligare en ledamot, som saknade anknytning till de högsta domstolarna, förordnas vid sidan om de ordinarie ledamöterna. Inte kunde emellertid en annan, lagfaren, skicklig och oväldig person tjänstgöra i stället för något av justitieråden. De högsta domstolarnas ledamöter har följaktli- gen utgjort ett dominerande inslag i laggranskningen . För en närmare historisk redogörelse beträffande lagrådsledamöternas bakgrund hänvisas till delbetänkandet (s. 23 ff). I samband med den senaste ändringen av ledamotsantalet för och Regeringsrätten pekade regeringen på att antalet leda- möter i dessa domstolar har betydelse också för Lagrådets granskning av regeringens lagförslag med hänsyn till att främst justitieråd och re- geringsråd tjänstgör i detta. Regeringen, som betonade att man på bästa sätt måste hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resur- ser, anförde att fler domare från de högsta domstolarna inte fick tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävdes med hänsyn till lagstiftningsarbetet. Å andra sidan måste det enligt rege- ringen finnas så många ledamöter i de båda domstolarna att man klarar både den dömande och den laggranskande verksamheten (prop. 1995/96:116 s. 13 f). Utredningen har genomfört en undersökning av i vilken mån andra än aktiva domare i de högsta domstolarna tjänstgjort i Lagrådet –. Denna visar att Lagrådets första avdel- ning endast i begränsad utsträckning har satts samman med andra le- damöter än (aktiva) justitieråd och regeringsråd. En sådan annan lag- faren person som enligt 2 § andra stycket vid behov kan förordnas som ledamot av Lagrådet tjänstgjorde på denna avdelning under den lagrådsperiod som inleddes vid Högsta domstolens höstsession 1995. Under den lagrådsperiod som inleddes bestod inte någon av de tjänstgörande avdelningarna enbart av aktiva justitieråd och regeringsråd, således inte heller Lagrådets första avdelning. På Lagrådets andra, tredje och fjärde avdelningar har utomstående jurister, framför allt pensionerade justitieråd och regeringsråd, deltagit i samtli- ga konstellationer bortsett vid inledningen av den lagrådsperiod som påbörjades . (För en redovisning av i vilken utsträckning utomstående ledamöter, där- ibland förutvarande justitieråd och regeringsråd, anlitats för lagråds- tjänstgöring – se delbetänkandet s. 30 f). I delbetänkandet konstaterade utredningen (s. 23) att det personella underlaget för rekrytering av lagrådsledamöter borde breddas för att förutsättningarna för laggranskningen skulle behållas och helst förbätt- ras. Detta aktualiserade en ändring av behörighetsreglerna. En sådan åtgärd skulle kunna ta sikte på en vidgad användning dels av f.d. justi- tieråd och f.d. regeringsråd, dels av andra jurister, helt utan anknytning till de högsta domstolarna. För det fortsatta reformarbetet slog emellertid utredningen fast att kopplingen mellan laggranskningen och de högsta domstolarna inte borde brytas (s. 33 f). De skäl som redovisats av lagrådsutred- ning för denna ordning ansågs fortfarande vara bärande (se SOU 1978:34 bilaga 1 och delbetänkandet s. 26 ff). Lagrådet bör således även i fortsättningen huvudsakligen utgöras av ledamöter som repre- senterar och Regeringsrätten; om Lagrådet tjänstgör på flera avdelningar, skall samma princip gälla för var och en av de tjänstgörande avdelningarna. Endast en av de normalt tre ledamöterna på avdelning skall få hämtas utanför kategorin av nuvarande eller förut- varande justitieråd och regeringsråd. Utredningen framhöll att förutvarande ledamöter bör kunna lik- ställas med aktiva justitieråd och regeringsråd när det gäller lagråds- tjänstgöring, framför allt p.g.a. deras allmänna kvalifikationer. Sam- tidigt betonade utredningen att utgångspunkten alltjämt bör vara att Lagrådet i huvudsak skall bestå av aktiva ledamöter i Högsta domstol- en och Regeringsrätten. Undantag från huvudregeln om de aktiva do- marnas deltagande i laggranskningen skall kunna göras bl.a. när på- frestningarna på eller Regeringsrätten riskerar att bli alltför kännbara; i sådana fall bör den berörda domstolen kunna repre- senteras enbart av f.d. domare. I en avdelning måste emellertid alltid ingå en aktiv domare från någon av domstolarna. Utredningen föreslog också en formell åldersspärr för de förutvarande ledamöterna, i princip (s. 34 ff). I delbetänkandet föreslog utredningen att första meningen i 8 kap. 18 § regeringsformen skall få den lydelsen att det för att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare eller, vid be- hov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Den föreslagna lydelsen är alltjämt att förstå som en minimiregel för lagrådssammansättningen (eller närmare bestämt för varje granskande enhet i Lagrådet). Utredningen konstaterade att den närmare reglering- en av Lagrådets sammansättning liksom bör föras in i lag, där- ibland det föreslagna kravet på minst en aktiv ledamot från de högsta domstolarna på varje lagrådsavdelning samt åldersbegränsningen för de pensionerade ledamöterna (s. 39 f). I direktiven anges att i utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om reglerna för vilka som skall kunna tjänstgöra i Lagrådet bör änd- ras i syfte att göra det lättare att utse ledamöter som inte är eller har varit domare i de högsta domstolarna. Utredningens förslag i delbetänkandet innebär inte något reellt vid- gat utrymme för anlitande av andra utomstående jurister. ville utredningen inte heller ställa krav på att någon sådan utomstående ledamot skall finnas representerad i Lagrådet. Enligt utredningens me- ning finns det skäl att utnyttja möjligheten att anlita en utomstående ju- rist främst när den potentielle ledamoten har särskilda sakkunskaper på det område som är föremål för laggranskning eller när det råder brist på tillgång till intresserade pensionerade ledamöter från de högsta dom- Därvid framhölls att det med gällande regler för avdelningar- nas sammansättning skett en viss prioritering av pensionerade justitie- råd och regeringsråd framför anlitande av helt utomstående jurister; med utredningens förslag till ändring i regeringsformen skulle möjlig- heten finnas att låta såväl en pensionerad ledamot från någon av de högsta domstolarna som en jurist utan sådan bakgrund tjänstgöra på samma avdelning. En orsak som angavs till att fler utomstående ledamöter borde enga- geras för lagrådsarbetet var att det skulle kunna uppstå en brist på intresserade pensionärer. Utredningen framhöll att urvalet av förutvarande domstolsledamöter kommer att minska , dels beroende på den formella åldersspärren, dels med hänsyn till att in- skränkningarna av ledamotsantalet i och Regerings- rätten också innebär att antalet ledamöter som avgår med ålderspension minskar. I delbetänkandet (s. 37) gjordes en försiktig uppskattning av att det vid varje given tidpunkt kommer att finnas endast en handfull ledamöter från vardera domstolen som befinner sig i åldersintervallet 67–och som därmed fortfarande kan bli aktuella för lagrådstjänst- . Inställningen hos dessa till laggranskningsuppgifterna kan av naturliga skäl variera. Högsta domstolens ledamöter, , och Kammarrätten i har förklarat att de inte har något att er- inra mot delbetänkandets förslag. Regeringsrättens ledamöter har till- styrkt den föreslagna grundlagsändringen. , som har förklarat att delbetänkandet har granskats främst utifrån domstols- väsendets synvinkel, har anfört att verket inte har något att erinra mot förslagen. , statsvetenskapliga institutionen, har framhållit att den föreslagna grundlagsändringen inte synes föranleda några prin- cipiella invändningar men har tillagt att minskningen av Lagrådets an- knytning till de två högsta domstolarna inte bör gå längre än vad utred- ningen föreslår. Institutionen betonar vikten av att varje lagrådsavdel- ning alltid rymmer minst en aktiv ledamot från någon av de högsta domstolarna och att Lagrådets självständighet markeras av att dessa domstolar själva utser inte bara de aktiva justitieråd och regeringsråd utan även de pensionerade ledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet. , juridiska fakulteten, har uppgett att den in- ser nödvändigheten av att bredda rekryteringsbasen och att det givna förslaget i delbetänkandet i så måtto framstår som den bästa lösningen. Fakulteten framhåller dock att det finns risker med avseende på aukto- riteten om domare eller tjänstemän på lägre nivå förordnas som lag- rådsledamöter. Vidare stöder fakulteten förslaget att det bör ankomma på domstolarna själva att utse f.d. ledamöter till medlemmar i i syfte att markera Lagrådets självständighet. Hovrätten för Nedre har ifrågasatt om det är lämpligt att ytterligare vidga möjligheterna att anlita pensionerade domare i Lag- rådet. Hovrätten framhåller att de båda högsta domstolarna redan i nu- läget förefaller vara i tämligen hög grad beroende av pensionerade do- mare för att verksamheten i såväl domstolarna som i Lagrådet skall fungera tillfredsställande. I denna situation anser hovrätten att det lig- ger närmast till hands att något utöka antalet ledamöter i Högsta dom- stolen och Regeringsrätten med hänsyn till åliggandena att tjänstgöra i Lagrådet. håller med om att de pensionerade ledamöternas allmänna kvalifikationer är att jämställa med de aktiva justitierådens och regeringsrådens. Vidare delar tingsrätten uppfattningen att antalet domare i de högsta instanserna inte bör bli för stort och att lagråds- tjänstgöringen inte får tillåtas störa den dömande verksamheten. Tings- rätten framhåller dock att det är av vikt att den förankring som Lag- rådet har i landets högsta domstolar bibehålls, varför det nu- varande kravet, att det i varje lagrådsavdelning skall tjänstgöra en aktiv domare från respektive domstol, bör upprätthållas. Problemet bör enligt tingsrätten kunna lösas på ett annat sätt än utredningen har föreslagit, möjligen genom en inskränkning i rätten att överklaga domar eller be- slut till de högsta domstolarna. – Tingsrätten ifrågasätter om inte det föreslagna kravet på minst en aktiv ledamot per lagrådsavdelning bör framgå redan av 8 kap. 18 § regeringsformen. betonar Lagrådets viktiga roll i den svenska konstitutionen och betydelsen av att det också framstår som auktoritativt. Fastän föruvarande justitieråd och regeringsråd givetvis inte förlorar sin sakliga kompetens på pensionsdagen, anser att det ter sig som en urholkning av Lagrådets formella auktoritet om det i ökad utsträckning sammansätts av andra domare än aktiva domare i de två högsta instanserna. avstyrker därför den föreslagna ändringen i regeringsformen. , som i sak inte har något att erinra mot de framlagda förslagen, har synpunkter på utformningen av grundlagstext- en samt framhåller att det redan av grundlagsbestämmelsen bör framgå att minst en av ledamöterna i måste vara aktiv domare i någon av de högsta domstolarna. 8.4.3Rekrytering av andra jurister än domare till Lagrådet Utredningen har genom förfrågningar hos de juridiska fakulteterna vid , Lunds och samt hos advokat- samfund försökt bilda sig en uppfattning om rättvetenskapsmäns re- spektive advokaters intresse av att tjänstgöra som ledamöter i Lagrådet och deras möjligheter till detta. Från de juridiska fakulteternas sida har uttalats ett betydande intres- se för att professorer (och f.d. professorer) i juridiska ämnen får tjänst- göra i Lagrådet. Intresset kan vara större för granskning av ett lagför- slag inom rättsvetenskapsmannens ämnesområde än för en mer generell tjänstgöring. En fakultet framhåller dock att tjänstgöringen bör omfatta för att arbetsinsatsen – med tanke på inkörsperioden – skall bli optimal. En annan fakultet framhåller att en ettårig period är i längsta laget. En varseltid om tre–får man räkna med, längre ju längre tjänstgöringen skall räcka. Några nämnvärda administrativa pro- blem lär i övrigt inte uppkomma; det är inte ovanligt att professorer be- viljas tjänstledighet. En komplikation kan vara att en tilltänkt ledamot inom fakulteten har medverkat i remissbehandlingen av ett förslag som ligger till grund för en lagrådsremiss och därmed har blivit jävig att granska denna. När det gäller kan erinras om dess principiella hållning till Lagrådets sammansättning enligt remissyttrandet över ut- redningens delbetänkande (se ovan avsnitt 8.4.2). Från Advokatsam- fundets sida har emellertid i och för sig uttalats ett positivt intresse för att advokater deltar i lagrådsgranskningen, i den mån den är öppen för andra än aktiva justitieråd och regeringsråd. De praktiska hindren är emellertid betydande. Kortvariga insatser kan väl tänkas, medan längre förordnanden är mycket svåra att ta emot, i vart fall för advokater på mindre och medelstora byråer. Bl.a. kravet på kostnadstäckning i rörel- sen bereder problem. Med detta sammanhänger behovet av varsel för annat än punktvisa insatser. Advokater på stora byråer har något lättare att lösgöra sig för lagrådsarbete.