sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Samarbete med länder i övrigt om utveckling bör ske med utgångspunkt i vad som främjar tillgång till kvalificerad teknik och vidmakthållande av säkerhetspolitiskt värdefull indust- riell kompetens inom landet. Inom specialområden kan härvid även länder utanför och vara av intresse. Import av kvalificerad materiel bör främst ske från länder med vilka har ett materielsamarbete i övrigt. Samarbete om anskaffning från tredje part, med därtill knuten samverkan om drift och underhåll bör främst ske med de nordiska länderna. som prioriteringar är nödvändiga är det angeläget att ha en sådan bredd i det internationella samarbetet att vi kan upp- rätthålla en viss konkurrens och inte ensidigt blir beroende av sam- arbete med ett enda land. För de mest komplexa systemen kan detta dock visa sig omöjligt genom den långtgående gränsöverskri- dande konsolideringen av industrin som håller på att ske. Desto viktigare blir då ett samarbete mellan industrins kunder för att skapa en tillräckligt stark motpart. Genom ett mångsidigt – militärt, tekniskt-vetenskapligt, indust- riellt – väl etablerat internationellt samarbete kan förbättra förutsättningarna för en god materielförsörjning också i lägen med ökande efterfrågan och bristande utbud. Vi utgår från att inte vill göra sig ensidigt beroende av som leverantör av viktiga materielsystem för försvaret. För de europeiska länderna bör detta dock i många fall te sig acceptabelt genom vårt medlemskap i , vårt starka engagemang i gemensam krishantering med Nato, vårt medlemskap i , undertecknande av ramavtalet mellan sex nationer i om materielsamarbete, närmande till OCCAR m.m. Av stor vikt är givetvis också att vi har tillgång till hög kom- petens och en kvalificerad industri. Ett ömsesidigt beroende kan knappast bli absolut. Ett väl etable- rat och förtroendefullt samarbete med länder som har liknande säkerhetspolitiska intressen som bör dock ha goda förutsättningar att bestå också i en krissituation med ökande efterfrågan. Därmed bör leveranser till kunna upprätthållas. En inhemskt verksam industri med internationell konkurrenskraft och export medför i sig en stärkt försörjningssäkerhet också för del. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 4.8.2Formulering av krav på operativ förmåga och funktion Ett fackmässigt militärt samarbete på ett tidigt stadium med andra länder är avgörande för att vi skall kunna nå god förmåga till sam- verkan i faktiska insatser. Genom samarbetet skapas förutsätt- ningar för att kunna nå en gemensam uppfattning om anspråken på operativ förmåga, hur den befintliga förmågan behöver utvecklas och vilka krav som bör ställas på olika militära funktioner. Därmed läggs också grunden för att effektivt kunna samverka om utveck- ling och anskaffning av materielsystem. Vår bedömning inom är att såväl förmåga som landets faktiska samverkan med andra länder om att formulera krav på operativ förmåga och funktion behöver utvecklas. Försvarsmakten bör därför fortsätta att fördjupa utbildning och träning för militär personal att genomföra ett sådant samarbete och bör söka träffa överenskommelser med oss närstående länder om sådant. Det är också viktigt att sam- arbeten i värderingsfrågor t.ex. i form av gemensamma värderings- och simuleringsmodeller etableras. bör systematiskt söka utnyttja och ta tillvara erfarenhe- ter från samarbetet inom PFF och EU också för inriktningen av vår egen materielförsörjning. Vid Europeiska rådets möte i Hel- singsfors uppmärksammades behovet av att ensa militära krav samt samordna planering och anskaffning av försvars- materiel. Andra multinationella fora bör givetvis också utnyttjas för att skapa överblick över hur man i olika länder ser på sina operativa behov och på behovet av militära system för att tillgodose dem. Av särskilt intresse i sammanhanget bedömer vi vara det arbete som bedrivs för att fortsatt harmonisera funktionskrav (harmonisation of military requirements) inom det europeiska sexnationssamarbetet samt det motsvarande arbete som bedrivs inom WEAG. Goda möjligheter bör finnas till samarbete med de nordiska län- derna om vilka funktionskrav som olika operativa behov ställer på materielen. Såväl vårt nära samarbete i internationella insatser som likartade förhållanden i våra respektive försvarsmakter gör att ett sådant samarbete bör vara till god ömsesidig nytta och underlätta både gemensamma insatser och samverkan om materielförsörjning. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen traditionella form för anskaffning av försvarsmateriel har varit att upphandla utveckling och produktion från inhemsk indu- stri. Villkoren är i avgörande grad förändrade och kräver upp- handling från internationellt verksamma industrier under hänsyn också till möjligheterna för i verksam industri att vara lön- sam och konkurrenskraftig inom vissa teknikområden. Förmåga att göra gemensamma insatser med andra länder blir ett krav. Allt detta kräver en grundläggande attitydförändring hos dem som anskaffar materielen. Vår bedömning är att dessa nya attityder ännu inte har fått fullt genomslag. och andra inblandade myndigheter bör därför lägga ner fortsatt möda på att utveckla sina internationella nätverk, förändra arbetsprocesser och koordinera sina insatser. Samarbetsmöjligheter och utländska alternativ bör uppmärksam- mas tidigt, utbyte av tjänstemän med andra länders myndigheter bör uppmuntras, förhandlingskunnande bör utvecklas etc. Strävan bör också vara att aktivt verka för att pröva samarbetsmöjligheter och öka effektiviteten i samarbetsprojekt genom systematiska överläggningar med tänkbara samarbetsländer och i multilaterala fora som sexnationskretsen, WEAG, OCCAR, den nordiska sam- arbetskretsen m.fl. En förutsättning för att detta skall kunna ske effektivt är att Försvarsmakten i tillräcklig utsträckning ger upp- drag till myndigheterna med detta syfte. 4.9Samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv Ett framgångsrikt samarbete med andra länder om försvarsmateriel utgör ett säkerhetspolitiskt motiverat grundläggande mål för mate- rielförsörjningen. Därmed kan anspråken på säker tillgång till kva- lificerad materiel för att lösa det militära försvarets uppgifter till- godoses på bästa sätt. För att målet skall kunna nås är det viktigt att är kompetent och ligger på framkant både på myndig- hetssidan och i industrin. behöver vara en intressant partner. Statens samverkan med i verksam försvarsindustri bör ske med det långsiktiga målet att skapa goda förutsättningar för en inom utvalda områden livskraftig och konkurrenskraftig industri som kan utgöra en grund för materielförsörjning i internationell Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen Regeringen bör regelbundet överlägga med industrin om de långsiktiga förutsättningarna för dess verksamhet. Såväl utvecklingsuppdrag till svensk industri som åtaganden i multilaterala utvecklingsprojekt bör givetvis motiveras av det framtida försvarets behov. bör försvarets satsningar hos den inhemska industrin ske inom områden där industrin bedömer sig ha möjlighet att etablera och vidareutveckla en stark ställning internationellt. Begränsade resurser gör att måste välja att koncentrera satsningar till ett fåtal teknikområden. Vid val av projekt bör strävan vara att exploatera och vidareutveckla starka svenska nischer, inklusive civila sådana, hos såväl försvaret som industrin. Satsningar på inhemskt verksam industri är därutöver i vissa fall nödvändiga därför att viss teknologi av sekretesskäl eller andra speciella skäl måste finnas inom landet. Tillgång till användarmiljön är viktig för att industrin ska förstå de krav som ställs på materielen när den utnyttjas. Genom att un- derlätta för relevant och intresserad industri att få insyn i faktiskt operativt utnyttjande av försvarets förband och materielsystem ökar förståelsen för de krav som ställs på materielen . För att också bygga upp en förståelse av framtida krav på materiel bör industrin ges möjlighet att följa den dialog om taktisk och operativ utveckling som pågår om framtida utformning och utnyttjande av försvarets resurser. Aktiva exportstödjande åtgärder från regering och myndigheter bör genomföras för att förbättra industrins förutsättningar att marknadsföra och sälja materiel utomlands. Värdet av att kunna hänvisa till en referenskund är stort, inte minst för att trovärdigt kunna hävda möjligheterna till vidareutveckling och tillgång till reservdelar för system med lång förväntad livslängd. Den Utredning avseende exportstöd (dnr Fö1999/2242/MIL) som överlämnats till lyfter fram att export av försvarsmateriel har säkerhets- och försvarspolitisk betydelse för . (Utredningen refereras i bilaga 4, avsnitt 3.) Detta gäller inte minst genom att exporten bidrar till att upprätt- hålla de inhemska företagens kompetens och kapacitet att under- hålla, vidareutveckla och anpassa Försvarsmaktens materiel. Ex- portframgångar bidrar även till att den inhemska industrin uppfat- tas som en intressant partner i internationella samarbeten och stär- ker dess position i ett gränsöverskridande nätverk av försvarsindu- strier, vilket är en viktig grund för att etablera långsiktiga rela- tioner som ökar leveranssäkerheten. Staten har därmed ett egen- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen intresse i att företagens exportsatsningar blir framgångsrika och utredaren föreslår därför att staten normalt skall finansiera sitt eget engagemang i exportverksamheten fram till dess att kontrakt skrivs. Finansiering av statens åtaganden efter ett eventuellt kon- trakt bör, beroende på hur åtagandet avtalats, finansieras av kunden direkt till staten eller indirekt via den exporterande industrin. Enligt vår mening i bör vill- koren för att ta statens resurser i anspråk för en enskild export- satsning vara att den har godkänts ur exportkontrollsynpunkt och att en föregående analys visar att satsningen är till nytta för staten i såväl säkerhets- och försvarspolitiska som ekonomiska termer. Vi delar utredarens förslag om principerna för finansiering, men vill ytterligare betona att statens stöd till industrins exportansträng- ningar bör riktas selektivt i syfte att långsiktigt kunna vidmakthålla prioriterade teknik- och kompetensområden inom landet. Då en framgångsrik export bör leda till en totalt sett säkrare och effekti- vare materielförsörjning är en selektiv satsning på exportfrämjande verksamhet finansierad inom det totala anslaget 6.3 väl motiverad. I sammanhanget bör också beaktas den royalty som kan erhållas vid export. Medel för exportfrämjande verksamhet bör avsättas i budgetarbetet. Inom ramen för den förstärkta ledningen inom , främst Försvarsdepartementet, som vi föreslår i avsnitt Förslag till förstärkt ledning skapas förutsättningar att tydligt ta ställning till när stöd bör lämnas till industrins exportansträngningar. Försvarsmyndigheterna har som en uppgift att stödja svensk försvarsindustri när det gäller exportfrämjande verksamhet. De insatser som genomförs är ofta svåra att avgränsa från annan verk- samhet, till exempel när Försvarsmakten genomför förevisningar av materiel och besöksutbyten inom ramen för förbandsverksam- heten. Det är därför rimligt att inte särfinansiera denna verksam- het. Det finns dock anledning att begära sådan redovisning från myndigheterna som gör det möjligt att få en kvantitativ uppskatt- ning om myndigheternas samlade insatser för att främja exporten. Den ovan nämnda utredningen avseende exportstöd och den utredning om samordning av exportstödet som överlämnats till (se referat i bilaga 4, avsnitt 4) innehåller flera förslag om organisatoriska åtgärder för att bättre kunna inrikta, leda och samordna statens exportstöd- jande åtgärder. Dessa förslag bör hanteras i samband med den för- stärkning av ledningen av materielförsörjningen inom som vi föreslår. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen Det finns ett behov av att anpassa utformningen av exportstödet från en situation där inhemska produkter och system erbjuds andra länder till en situation där inhemsk industri i allt högre grad bidrar med delsystem i ett internationellt samarbete. I samband med import och export av försvarsmateriel förekom- mer ofta kompensationsåtaganden, också kallad offset. Det ökande samarbetet mellan försvarsmyndigheter och försvarsindustrin som äger rum främst inom leder till att förutsättningarna för offset mellan de samverkande länderna minskar. Trots detta påver- kar frågan om offset fortfarande den i verksamma indu- strins villkor. Många länder använder offset för att allmänt stärka den egna industrin eller för att få tillgång till teknologi. anser många att offset totalt sett innebär ett ineffektivt utnyttjande av resurser. Vi har inom utredningen inte närmare analyserat frå- gan om behov eller betydelse av offset. Det är dock vår uppfattning att frågan bör utredas närmare, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen av internationell praxis på området. Staten bör också på ett mer generellt sätt skapa gynnsamma vill- kor för att förlägga försvarsindustriell verksamhet i . Detta kan ske genom att tillhandahålla en god infrastruktur. Tillgång till välutbildad personal inom områden som är viktiga inom försvars- relevant industri är en viktig komponent i detta, en annan är till- gång till resultat från försvarsinriktad och annan forskning som kan omsättas i avancerad teknik- och produktutveckling. Regeringen bör vidare fortsatt verka för att sådana mellanstatliga avtal som underlättar gränsöverskridande samarbete mellan företag inom försvarsmaterielområdet kommer till stånd. De regelverk som omgärdar industriellt samarbete bör harmoniseras så långt som möjligt när det gäller länder som vi i övrigt har ett nära säker- hetssamarbete med. Det är också viktigt att i sammanhanget uppmärksamma de allt tydligare samband som finns mellan militära och civila tillämp- ningar. Sektorövergripande satsningar på forskning och teknik- utveckling blir därmed både möjliga och önskvärda. Detta gäller särskilt inom de informationstekniska och flygtekniska områdena. Såväl nationella program som deltagande i EU:s forsk- ningsprogram utgör viktiga instrument som bör utnyttjas för att nå synergieffekter. Företag som traditionellt sett inte levererat produkter eller tjänster till försvarssektorn bör i större utsträckning engageras i materielförsörjningen, både som direkta leverantörer till försvaret och som underleverantörer till försvarsindustrin. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen specifikationer på komponent- och produktnivå och militära tek- niska standarder bör undvikas så långt det är möjligt. Först och främst måste det uppfattas som intressant att engagera sig gent- emot en försvarskund. Det är för relationerna till industrin generellt sett viktigt att för- svaret uppfattas som en kunnig kravställare med god förmåga att kommunicera behov och diskutera lösningar på komplexa problem. En grundförutsättning är förstås att det finns utsikter till lönsam- het i de satsningar som görs från företagens sida. Materielförsörjningen genomförs huvudsakligen inom ramen för anslaget 6.3, Materiel, anläggningar samt forskning och teknik- utveckling, under statsbudgetens utgiftsområde 6. Över anslaget 6.3 finansieras utveckling, anskaffning, vidmakthållande och av- veckling av materiel, anskaffning, vidmakthållande och avveckling av anslagsfinansierade anläggningar samt forskning och teknik- utveckling. Anslaget används också för finansiering av det natio- nella flygtekniska forskningsprogrammet. Över anslaget finansieras verksamhet avseende materielförsörj- ningen vid och Totalförsvarets forsk- ningsinstitut. Försvarsmaktens personalkostnader för materiel- försörjning samt nyttjande av materielen finansieras av anslaget 6.1, Förbandsverksamhet och beredskap m.m. Det har med de redovisningsrutiner som finns varit svårt att få fram material som belyser hur medelsförbrukningen fördelar sig på olika typer av ändamål eller hur den utvecklats över tiden. För att få bättre möjligheter till uppföljning och analys bör det ekono- miska redovisningssystemet utvecklas så att det bättre går att följa hur medlen fördelas. En uppdelning kan t.ex. göras på olika typer av materiel, på olika faser av försörjningsprocessen, på myndig- heter respektive industri och på samarbete med olika länder. har inte kunnat göra någon detaljerad granskning av resursavvägningen eller kunnat pröva skä- ligheten av olika insatser för att upprätthålla olika typer av kom- petens eller genomföra olika typer av upphandling. Vi gör dock följande mer allmänna prioriteringar. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 4.10.1Avsätt tillräckliga resurser för tidiga faser Den totala ekonomiska omfattningen av materielförsörjningen kommer med nuvarande inriktning av försvarspolitiken att minska . Vi gör inom utredningen bedömningen att trots detta en relativ förskjutning av medelsanvändningen bör kunna ske mot de faser i materielförsörjningen som föregår sy- stemdefinition och demonstration. Sådana insatser har stor bety- delse för anpassningsförmågan och för att välja lösningar som bäst tillgodoser de operativa behoven. I avsnitt Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser har vi föreslagit att medel för alla tidiga insatser skall samlas i en särskild anslagspost. Även insatser under systemdefinition och demonstration är viktiga för att ha god kontroll på prestanda, kostnader och risker och skapa förutsättningar för en senare effektiv, snabb och säker produktutveckling, tillverkning och tjänsteproduktion vid indu- strin. Ökade insatser före systemdefinition och demonstration bör därför inte ske på bekostnad av insatser under just denna fas utan genom att något begränsa resurserna för alla efterföljande faser. Insatserna under systemdefinition och demonstration bör avvägas med hänsyn till deras förväntade betydelse för den totala kostnads- effektiviteten i den aktuella anskaffningen. En väsentlig avvägning i materielförsörjningen sker mellan sats- ningar på utveckling respektive på produktion av materiel. Med den stora andel av materielen som tidigare levererats från svensk industri har det varit nödvändigt att en förhållandevis stor andel av tillgängliga medel använts för utveckling. Industrin har inte själv kunnat ta risken att satsa egna medel på stora utvecklingsobjekt utan att ha en garanterad kund, varför staten varit beställare av sådan utveckling. Att ensamt driver större utvecklingsprojekt kommer att vara sällsynt. Därmed borde utvecklingsandelen av medelsanvändningen kunna minska i synnerhet om vi köper redan utvecklade system på marknaden. I dessa fall kommer vi dock givetvis få betala för utvecklingen genom ett högre pris för produktionen. För att kunna vara en intressant samarbetspartner internationellt behöver inom delområden ha en kvalificerad industri verk- sam inom landet. För att detta skall bli möjligt kommer det behö- vas såväl vissa utvecklingsuppdrag till denna industri som samar- bete med andra länder om utvecklingsprojekt där i verksam industri deltar. I utvecklingsprojekt som klart stärker industrins Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen marknadsposition, konkurrenskraft och möjligheter till senare lönsam försäljning bör industrin kunna satsa också egna resurser. Även om utvecklingssatsningarna totalt sett kommer att minska måste deras andel av materielbudgeten därför kvarstå på en ansen- lig nivå så länge har ambitioner att vara en kvalificerad partner i det internationella samarbetet. Också teknikutvecklings- uppdrag och uppdrag att utveckla demonstratorer kan medverka till att stärka industrins insikt om militära behov och utvecklings- tendenser och därmed stärka dess internationella konkurrenskraft. 4.10.2Ställ fortsatta krav på hög produktivitet håller på att genomföra en utveckling av verksamheten och en minskning av den egna personalen med . Därtill kommer en stor personalomsätt- ning, både inom och industrin, betingat av den rådande högkonjunkturen. Detta i kombination med ännu kanske inte helt utvecklade arbetssätt i den nya organisationen har lett till svårigheter för att genomföra pro- jekt i önskvärd takt och omfattning. Det kommer sannolikt att ta att skapa en lämplig kompetensstruktur och stabilitet i verksamheten. Nya upphandlingsformer, koncentration på högre systemnivåer, utökat utlandssamarbete m.m. ställer krav på för- måga till förändring och anpassning till nya villkor. noterar vi i utredningen att materielverkets myndig- hetsuppgift ger verket en helt dominerande ställning som upp- handlare av materiel till det militära försvaret. Det är därför väsentligt att produktivitetskraven trots alla pågående förändringar upprätthålls. har ett särskilt ansvar att tillse att verksamheten bedrivs professionellt och effektivt och succes- sivt utvecklas. Jämförelse med systerorganisationer i andra länder kan här utgöra ett medel för styrelsens bedömningar. Försvars- makten bör som kund utvärdera nyttan av och kvaliteten på de tjänster som utför inom ramen för materi- elförsörjningen. Det är svårt att bedöma hur stort Försvarsmaktens eget bidrag (finansierat över anslaget 6.1) är till den samlade materiel- försörjningen. Dels är det en definitionsfråga, dels saknas en redo- visning i sådana termer. Vi har inom utredningen pekat på att vi anser att Försvarsmaktens studieverksamhet blivit för urholkad Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen omorganisationer och neddragningar av perso- nalvolymen. Om bristerna i studieverksamheten är ett resultat av totalt sett otillräckliga resurser eller om studierna bara blivit för nedprioriterade är svårt att bedöma. Vi anser det dock inte rimligt att nu rekommendera någon förändring av den samlade officers- kårens storlek för att studierna skall bli bättre utan hänvisar till de typer av åtgärder som redovisats i det tidigare avsnittet Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i tidiga faser. Utredningen av forskning och utveckling inom total- försvaret lämnar parallellt med vår utredning förslag till hur forsk- ning och utveckling m.m. bör styras och utvärderas. Regeringen bör ställa tydliga krav på myndigheterna att utveckla kvalitativa och kvantitativa metoder för utvärdering och uppfölj- ning av materielarbetets inriktning, omfattning, kostnader och resultat, något som i synnerhet gäller för det internationella sam- arbetet. 5Nationell strategi för försvarets materielförsörjning 5.1Behovet av en strategi För att de många olika aktörer som finns inom materielförsörj- ningen skall vara medvetna om landets samlade prioriteringar inom området behövs en övergripande strategi för materielförsörjningen och att statsmakterna tar ställning till den. Därmed skapas en grund för ett mer samordnat agerande från myndigheternas sida och en gemensam utgångspunkt för genomförandet av olika åtgärder för att utveckla materielförsörjningen. ges industrin en tydligare grund för sina strategiska val. En sådan strategi bör vara tillräckligt allmängiltig och långsiktig för att kunna utgöra vägledning för åtgärder som genomförs under och vars konsekvenser sträcker sig ännu längre in . Den bör således uppvisa en stabilitet och inte ändras för ofta. Å andra sidan måste strategin givetvis prövas mot de viktigare förändringar som sker i omvärlden och vid behov anpassas. En rimlig avvägning mellan kontinuitet och anpassning kan vara att se över en strategi för materielförsörjningen i anslutning till försvars- besluten. I det följande redovisar vi ett förslag till strategi som skulle kunna ingå i nästa försvarsbeslutsproposition och vad gäller inrikt- ningen i stort beslutas av . Det är en ansats som utgår från de beslut som fattat om materielförsörj- ningens inriktning med anledning av regeringens förslag i propo- sitionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 avsnitt 5.5.2).