sou · GPB358 · 2002-01-01 00:00:00 — Förslaget innebär i korthet att användningen av kvicksilver skall successivt upphöra i de oli- ka företagen fram till år 2020-2025. Det kvicksilver som blir överflödigt vid övergången skall i första hand avsättas hos andra kloralkaliföretag och i andra hand överföras till det företag i som bryter kvicksil- ver i gruvan mot att detta åtager sig att minska sin brytning av kvicksilver i motsvarande mån. Utredningen har enligt direktiven inte haft utrymme att diskutera en europeisk samlösning för kloralkaliindustrins kvicksilver. Vi har vidare för kloralkaliindustrin framhållit att det rådande svenska exportförbudet omöjliggör en export av svenskt kvicksilver till . Som framgår av avsnitt 4.1 diskuteras vidare EuroChlors förslag inom OSPAR-samarbetet. Vid dessa diskussioner motsätter sig förslaget. Skälen är följande. är av den uppfattningen att kloral- kaliindustrins kvicksilver vid en avveckling kommer att utgöra avfall. Därmed skulle ett överlämnande av avfallet från ett europeiskt land till kräva tillstånd av myndigheterna i såväl avsändarlandet, tran- sitländerna och det mottagande landet enligt förordningen 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från den Europeiska Gemenskapen (jämför avsnitt 1.4.2 i bilaga 2). Sådant till- stånd skulle sannolikt inte att komma att beviljas, eftersom det inte skulle vara fråga om bortskaffande på ett miljömässigt godtagbart sätt. Vidare anser att den föreslagna lösningen skulle gynna kloralka- liindustrin på staternas bekostnad. Många stater samlar in kvicksilverav- fall till stora kostnader som betalas av skattemedel. EuroChlors förslag innebär att kloralkaliindustrierna skulle kunna göra sig av med avfall utan att betala för detta. Kvicksilvret skulle sedan spridas på världs- marknaden för att i slutändan av miljömässiga skäl behöva samlas in av olika länder med allmänna medel som betalningsunderlag. Vidare anser vi att den lösning EuroChlor förespråkar därutöver har den svagheten att det finns risk för att kvicksilvret säljs till länder i tredje världen och där används på ett hälsovådligt sätt. Exempelvis är det känt att kvicksilver används vid vaskning av guld, vilket medför stora hälso- och miljörisker. Vid avveckling av användningen av kvicksilver inom kloral- kaliindustrin i hela frigörs så mycket som kvicksilver. Endast en bråkdel av detta skulle kunna avsättas inom kloralkaliindu- strin . Övrig kvicksilveranvändning inom EU Utredningens överväganden och slutsatser 71 kan också förväntas minska på grund av stegvis skärpta miljödirektiv inom EU. Brytningen i Almadén uppgår till ca kvicksilver , varför mängden skulle motsvara så mycket som brytning. När denna mängd överlåtits till det spanska före- taget skulle det komma att säljas på världsmarknaden, eftersom EU sak- nar ett exportförbud mot kvicksilver. AB:s skäl för sin inställning är sammanfattningsvis följande: Bolaget har i och för sig inga invändningar mot ett krav på djupförvaring av höghaltigt kvicksilveravfall. Detta skulle även gälla AB:s eget höghaltiga avfall. Merparten av det avfall som innehas av bolaget har dock en kvicksilverhalt kring en procent eller lägre. För detta avfall skulle en kvalificerad ytdeponi inom Mi- neral AB:s område på enligt bolagets uppfattning väl tillgodo- se de krav ifråga om utsläpp och skydd mot oavsiktliga intrång som rim- ligen kan ställas på en slutlig förvaring. anser vida- re att en haltgräns inte är ett tillräckligt kriterium för att avgöra vilket avfall som skäligen bör djupförvaras och vilken förbehandling som krävs. Enligt bolaget bör hänsyn även tas till avfallets kemiska egenska- per. Vi har till bolaget anfört att ett avgörande argument för ett djupför- var är att det är underhållsfritt och att det därmed inte kommer att utgöra en börda för kommande generationer. I detta sammanhang vill framhålla att det så länge verksamhet pågår vid Rönnskärs- verken kommer att vara bolagets ansvar att övervaka befintliga och till- kommande avfallsdeponier inom området. Det menar också att det fak- tum att det bedrivits smältverksamhet inom området (vilket lett till utfyllda markområden och avfallsdeponier m.m.) innebär att det kommer att krävas att bolaget tillser att området överva- kas även . Detta kommer exempelvis genom fondering av me- del att vara möjligt. En eventuell deponi för kvicksilverhaltigt avfall skulle därmed inte öka bördan för kommande generationer. Argumen- tet att ett djupförvar är underhållsfritt skulle därmed vara mindre rele- vant med avseende på detta avfall. Vi anser i och för sig att det kan vara riktigt att området på Rönn- skär av miljöskäl måste övervakas . Kvicksilveravfall är dock säreget, eftersom det inte bryts ner utan behåller sin toxicitet för evigt. Ett förvar som innehöll kvicksilver skulle förr eller sena- re spridas till biosfären, eftersom det ter sig orimligt att förutsätta över- vakning . Vidare vill vi peka på att det också är fråga om stora mängder avfall och kvicksilver för , sammanlagt rör det sig om ca kvicksilver. Därtill kommer att är den enda avfallsägaren som fortfarande pro- 72 Utredningens överväganden och slutsatser ducerar kvicksilveravfall i stora mängder. Sammantaget anser vi att det saknas skäl för att särbedöma AB:s avfall. 8.4.5Tidsplan för att införa krav om djupförvaring Kvicksilver är i miljölagstiftningen klassat som ett av de farligaste mil- jögifterna. Regeringen har genom en rad olika åtgärder begränsat användningen av kvicksilver. kommer det bara undantagsvis vara tillåtet att använda kvicksilver och den användningen skall ske i slutna kretslopp. Mot denna bakgrund anser vi det vara myck- et angeläget att det befintliga kvicksilveravfall som mellanlagras i avvaktan på en slutlig lösning och det kvicksilveravfall som kommer att uppkomma utan onödigt dröjsmål kommer till ett djupförvar. Vi anser inte att det är acceptabelt att efter en avveckling av använd- ningen av kvicksilver mellanlagra obehandlat avfall . En fråga är då hur lång en acceptabel mellanlagringsperiod kan vara. Avfallsägarna har till utredningen framfört att det är nödvän- digt med en mycket lång övergångstid innan en förvaring i ett djupförvar kan vara möjlig. Från sida har särskilt framförts följande. Att förvara stabila och uppkoncentrerade former av kvicksilver i en byggnad ovan mark medför inte någon miljöbelastning. Det är tvärtom enligt i vissa fall angeläget att efter behandling av avfallet mellanlagra det ytterligare en period före slutförvaringen för att kunna visa att de mindre mängder föroreningar som oundvikligen finns i en industriell avfallsprodukt inte äventyrar den eftersträvade stabiliteten hos kvicksilverföreningarna. En rimlig tid för detta är . Det är vida- re svårt att klara av att på ett miljömässigt riktigt sätt behandla och lagra inkommande mängder avfall . Utredningens tekniska expertis har för sin del angett att erfarenhetsmässigt erfordras för att genomföra tekniska projekt av den typ det här är fråga om, som ju bl.a. innefattar viss processutveckling. Vår uppfattning är att det är viktigt med en realistisk målsättning. Som vi inledningsvis anfört är det mycket angeläget att obehandlat kvicksilveravfall i fortsättningen inte mellanlagras under långa tidsperio- der. Vår utgångspunkt är därför att kvicksilveravfall inte skall mellanlagras än vad som verkligen är nödvändigt. En svårighet för oss är dock att bedöma vad som utgör en realistisk tid för att genomföra de åtgärder som behövs för att kunna börja föra kvicksilveravfallet till ett djupförvar. är det flera tekniska och organisatoriska frågor som måste lösas innan kvicksilveravfall kan föras till ett djupförvar. Utredningens överväganden och slutsatser 73 behandlingsmetoder i industriell skala utvecklas för vissa delar av av- fallet. Dels skall lämplig plats hittas för ett djupförvar, och förvaret skall konstrueras tillståndsprövas och byggas. Som vi tidigare anfört talar starka tekniska och ekonomiska skäl för att dessa frågor löses i samver- kan mellan avfallsägarna och att det blir fråga om ett djupförvar. En samverkan mellan avfallsägarna måste dock ske på frivillig basis. Vi kan därför på nuvarande stadium inte utgå från att det kommer att bli frågan om ett djupförvar och att det kvicksilveravfall som uppstår kan läggas i ett befintligt förvar. Vår slutsats blir att de krav som skall ställas på djupförvaring bör ut- formas både med hänsyn till det kvicksilveravfall som föreligger och med sikte på situationen . Det innebär enligt vår mening att det inledningsvis behöver ges extra tid för en nödvändig utveckling av behandlingsprocesser, anläggningar och organisation, men att man rimli- gen kan kräva att kvicksilveravfall förs snabbare till ett djupförvar när denna utveckling väl har skett. Sammantaget bedömer vi med dessa utgångspunkter att det i normal- fallet är rimligt med en tidsfrist från det avfallet uppkommit till dess det skall föras till ett djupförvar. Inledningsvis, in- nan behandlingsprocesser, anläggningar och organisation är utvecklade bedömer vi dock att denna tidsfrist måste utsträckas till uppskattningsvis från det krav på djupförvaring trätt i kraft. Vi anser att avfall med en kvicksilverhalt om minst en procent alltid skall djupförvaras och avfall med en kvicksilverhalt om skall djupförvaras i den mån det är skäligt. Det är angeläget att ett djup- förvar kommer till stånd utan onödigt dröjsmål. Inför en djupförvaring skulle avfallet först behöva behandlas och upparbetas. Utvecklingsbar teknik finns tillgänglig, men det saknas utvecklade metoder för be- handling och upparbetning av metalliskt kvicksilver i industriell skala. Det är avfallsägarna som har ansvaret för att utveckla dessa metoder samt välja lämplig plats för slutförvaret. Kostnaderna för ett djupförvar kan grovt uppskattas till . Därtill kommer kostna- derna för behandling och upparbetning. Betydande kostnadsfördelar kan uppnås om avfallsägarna kan samarbeta om en gemensam förvarslösning och erforderlig teknikutveckling. Ett problem för det historiska avfallet är att avfallsägarna inte förutsett att det skulle uppstå krav om djupförvaring. Avsättningarna som gjorts är därför inte tillräckliga. Vi kommer att i kapitel 10 utveckla vår syn på denna problematik. 74 Utredningens överväganden och slutsatser annat problem är att avfallsägarna vidare enligt uppgift haft problem med att få skattemyndigheterna att godta höga avsättningar för framtida hantering av kvicksilveravfall. Vi har dock bedömt att detta inte kommer att utgöra ett problem , eftersom avfallsägarna kommer att ha stöd av den konkreta förordning om djupförvaring som vi föreslår i kapitel 9. Av främst detta skäl föreslår vi ingen särreglering i kommunalskattelagen på sätt som gäller för kärnavfall. Vi har med förebilder från kärnavfallsområdet utarbetat ett översikt- ligt förslag till samverkan mellan avfallsägarna. Samverkan skulle inne- bära att avfallsägarna bildade ett gemensamt aktiebolag med enda syfte att omhänderta kvicksilveravfallet. Avfallsägarna hade som en första synpunkt att det juridiska ansvaret för förvaret och statens roll vid en sådan samverkan skulle behöva klarläggas. Enligt vår uppfattning skulle det framtida gemensamma aktiebolaget överta ansvaret för avfallet. Om bolaget sedan åtog sig att driva ett djupförvar skulle bolaget formellt an- svara för detta så länge förvaret genererade utsläpp, vilket i princip skulle kunna innebära miljoner år. Eftersom det inte skulle vara möjligt att utkräva ett ansvar skulle det rimligen innebära att samhället kommer att tvingas ta ett ansvar när avfallsägarna fullgjort alla rimliga skyldigheter i form av ett godkänt och förslutet slutförvar. Staten skulle enligt vår uppfattning på grund av sitt kostnadsansvar för batterierna vara att jämställa med en avfallsägare. Som tidigare redovi- sats har och inlett en försöksverksamhet om upparbetning av batterierna. Avsikten är sedan att det kvicksilver som avskiljs skall lagras i ett djupförvar. Därmed skulle staten kunna bli en avtalspart vid bildandet av det gemensamma bolaget. Avfallsägarna har genomgående ställt sig positiva till tanken att sam- arbeta under vissa förutsättningar. Dock har majoriteten av dem inte ac- cepterat att deras kvicksilveravfall skall förvaras i ett djupt bergförvar i . De har anfört att de inte är beredda att påbörja konkreta för- handlingar innan det föreligger lagligt tvingande krav om djupförvaring. Vi har dragit den slutsatsen att det är nödvändigt med lagligt tvingan- de krav för att åstadkomma djupförvaring och att det i detta skede inte är meningsfullt att fortsätta överläggningarna med industrin. I stället kom- mer vi i kapitel 9 att föreslå sådana lagligt tvingande krav i förordning. Vi har bedömt att det i normalfallet är rimligt med en tidsfrist från det avfallet uppkommit till dess det skall föras till ett djupförvar. Inledningsvis, innan behandlingsprocesser, anläggningar och organisation är utvecklade bedömer vi dock att denna tidsfrist måste ut- sträckas till uppskattningsvis från det krav på djupförvaring trätt i kraft. Vi kommer vidare att förorda att regeringen med stöd av Natur- vårdsverket håller sig fortlöpande underrättad om utvecklingen inom in- Utredningens överväganden och slutsatser 75 dustrin för att kunna vidta de eventuella ytterligare åtgärder som kan visa sig vara påkallade från regeringens sida för att driva på utveckling- en mot ett djupförvar på grundval av den föreslagna förordningen. 76 Utredningens överväganden och slutsatser Vårt förslag: Vi föreslår att avfall som innehåller minst en vikt- procent kvicksilver skall djupförvaras inom . Detta skall även gälla avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksil- ver om detta är skäligt. Som övergångsbestämmelse föreslår vi att denna tidsfrist förlängs till från det bestämmelserna trätt i kraft. Vi föreslår vidare att en anläggning för permanent förvaring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall till- ståndsprövas av Miljödomstol som första instans. Vi föreslår slutligen att regeringen via ett särskilt rapporterings- uppdrag till håller sig underrättad om utvecklingen inom industrin. Vi har dragit den slutsatsen att det är nödvändigt med tvingande lag- stiftning för att åstadkomma djupförvaring. Vi har funnit att berörd in- dustri har svårt att avsätta erforderliga resurser utan tvingande krav. Vi finner därför att det i detta skede är föga meningsfullt att fortsätta överläggningarna med industrin. I stället kommer vi nedan att föreslå lagstiftning med tvingande krav på djupförvaring. Vi har vidare uppmärksammat att tillståndsmyndigheternas nuva- rande instansordning möjligen inte är helt anpassad för en framtida till- ståndsprövning av ett djupförvar för kvicksilveravfall. Vi föreslår där- för en anpassning av denna lagstiftning under 9.3. 9.2Lagstiftning om djupförvaring av kvicksilverhaltigt avfall Syftet med lagstiftningen skulle vara att införa ett tvång om att kvick- silverhaltigt avfall skall djupförvaras. En första fråga är då vilket kvicksilverhaltigt avfall som avses. Som vi anfört under 8.3.3 anser vi att avfall med en kvicksilverhalt som överstiger en procent alltid skall djupförvaras och att avfall med en halt om 0,1-l procent skall djupför- varas i den mån det är skäligt. Till grund för skälighetsbedömningen skulle bestämmelse i andra kapitlet 7 § om att nyttan av skyddsåtgärden skall jämföras med kostnaden för åtgärden ligga. Våra lagförslag bör dock inte bara syfta till att se till att slutförva- ring av höghaltigt kvicksilveravfall sker i ett djupt bergför- var. Enligt direktiven skall vi söka åstadkomma en organiserad samver- kan mellan olika intressenter i syfte att få till stånd lämpliga behand- lingsanläggningar och djupförvar för svenskt kvicksilveravfall. Avfall- sägarna är dock som ovan nämnts inte villiga att medverka till en sådan lösning innan tvingande lagstiftning föreligger som berör deras avfall. Det innebär enligt vår uppfattning att det i lagstiftningen både måste finnas krav på djupförvaring av kvicksilveravfall och krav som har till syfte att se till att sådan djupförvaring kommer till stånd inom en rimlig tid. En fråga är då hur lång denna tidsfrist skall vara. Från avfallsägar- nas sida har framförts att det är nödvändigt med en mycket lång över- gångstid. Vår uppfattning är att det är viktigt att ha en realistisk mål- sättning. De kvarstående hindren för djupförvaring av kvicksilveravfall är av såväl teknisk som organisatorisk natur. Avfallet måste inför en djupförvaring först behandlas. Det finns metoder för detta, men dessa måste i flera fall utvecklas industriellt för att kunna användas för stora mängder avfall. Vidare måste plats väljas för ett djupförvar och an- läggningen byggas. Ansökan om tillstånd till att bygga och driva an- läggningen skall prövas enligt med tillämpning av reglerna om utökat samråd. En organisatorisk lösning skall förhandlas fram om samarbete kring behandlingsteknik och slutförvar. Uppräkningen visar att flera olika frågor måste lösas innan kvicksilveravfall kan föras till ett djupförvar. Som framgår av kapitel 8 är det vår uppfattning att det innan behandlingsmetoderna är utvecklade och övriga frågor lösts finns anledning att räkna med innan en djupförvaring är möjlig, men att det bör vara möjligt och lämpligt att kräva djupförvaring från det avfallet uppkommit. Vi föreslår därför att det som generell regel införs ett krav om att kvicksilveravfall skall djupförvaras inom , men att det av en övergångs- bestämmelse skall följa att det inledningsvis skall vara fråga från det lagstiftningen trätt i kraft. Det kan dock vidare finnas svårig- heter som på nuvarande stadium inte kan förutses. Det bör därför även finnas en generell möjlighet för tillståndsmyndigheterna att i undan- tagsfall förlänga de respektive tiderna . Vi föreslår därför att det skall vara möjligt att förlänga tidsfristerna eller om särskilda skäl för detta skulle föreligga. Vad som skulle kun- na utgöra sådana särskilda skäl är svårt att ange ut- tryckligen. Det vi dock i första hand ser framför oss är en situation där tidsfristen inte kan uppfyllas beroende på omständigheter som avfallsä- garen inte råder över. Exempelvis skulle prövningsprocessen för ett förvar kunna dra ut . I syfte att främja samverkan mellan avfall- sägare bör det också vara möjligt att förlänga tidsfristen om en avfall- sinnehavare kan visa bindande avtal om tillgång till ett djupförvar som skall vara driftklart om ytterligare ett fåtal år. En konsekvens av en sådan lagstiftning blir att de olika avfallsägar- na kommer att ha olika tidskrav på sig om djupförvaring. En lagstift- ning skulle förstås ta sikte på kvicksilveravfall. Det avfall som kommer att omfattas innehas till övervägande del av och . Mindre kvantiteter torde finnas hos olika avfallshanteringsföretag. Dessa av- fallsägare skulle då från ikraftträdandet få krav på sig om att djupförvara kvicksilveravfall. Som vidare angetts i kapitel 7 är det vår uppfattning att kloralkaliindustrins kvicksilver blir avfall först vid en avveckling av kvicksilveranvändningen, vilket senast skall ske . Detta avfall skulle industrin med ovanstående lösning kunna mellanlagra , varför djupförvaring skulle kunna bli ett krav först för kloralkaliindustrins del. Dock skall avfallet fram till detta datum även behandlas och ges lämplig form för slutför- . I praktiken måste därför kloralkaliindustrin behöva planera sin avveckling . Starka tekniska och ekonomiska skäl talar för en samarbetslösning mellan de olika avfallsägarna. Vi utesluter dock inte att det, oavsett tvingande krav, kan behövas ytterligare initiativ av regeringen för att underlätta att en lösning på djupförvarsfrågan kommer till stånd utan onödiga dröjsmål. Regeringen behöver därför hålla sig underrättad om utvecklingen inom industrin. Vi i föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att i samverkan med berörda länsstyrelser noga följa utvecklingen och rapportera till regeringen. Ett sådant upp- drag skulle lämpligen kunna ingå som en specificerad del i verkets all- männa uppdrag att följa upp olika miljömål. Vi finner det också lämp- ligt att lägga in en specificerad avstämningstidpunkt, förslagsvis 2005, då verket i en särskild rapport till regeringen redovisar och analyserar utvecklingen och föreslår de eventuella ytterligare åtgärder som kan var påkallade från regeringens sida. Ett sådant uppdrag skulle också ge vissa möjligheter att driva på ett samarbete kring en djupförvarslösning. Den närmare utformningen av ett sådant uppdrag skulle självfallet behöva definieras av regeringen i en särskild upp- dragsbeskrivning i verkets regleringsbrev. Vilka konsekvenser skulle våra förslag om en kompletterande lag- stiftning vidare kunna få? Som framgår av avsnitt 3.1 finns det utöver ovan nämnda avfallsägares innehav mycket lite avfall med en kvicksil- verhalt som överstiger . har uppskattat att det finns ett dolt lager om ca varor och produkter som inne- håller kvicksilver. Detta blir dock på samma sätt som gäller för kloral- kaliindustrins kvicksilver avfall först när innehavaren önskar göra sig av med det (jämför kapitel 7). En mindre del av detta kommer förmod- ligen från hushållen. Enligt vår uppfattning bör förslaget om djupförva- ring inte direkt drabba de enskilda hushållen. Kravet bör därför inte omfatta det avfall som fortfarande innehas direkt av hushållen. Kom- munerna ansvarar dock enligt 15 kap 8 § för att hus- hållsavfall vid behov sorteras och transporteras till en behandlingsan- läggning. När det väl sorterats utgör det enligt juridisk definition inte längre hushållsavfall. Det skulle innebära att kommunerna skulle kunna få krav på sig om djupförvaring av små mängder kvicksilveravfall. Vidare måste våra förslag självfallet även omfatta allt industriavfall som har den angivna kvicksilverhalten. Det kan bli komplicerat för kommuner eller industrier som innehar små mängder att se till att deras kvicksil- veravfall djupförvaras. En möjlighet skulle vara att sådana innehavare mot skälig ersättning överlåter sitt kvicksilveravfall till innehavare som har tillgång till lämpliga behandlingsanläggningar och djupförvar. Om detta inte skulle vara möjligt måste lagstiftningen kunna medge att des- sa innehavare kan få dispens från en djupförvaring. I lagstiftningen måste det därför finnas en generell möjlighet att medge undantag från djupförvaring för innehavare av små mängder avfall. I sådana fall bör det ankomma på sökanden att ange hur en godtagbar alternativ slutför- skall ske. Ett förhållande som vidare måste beaktas vid utfor- mandet av en lagstiftning är att en del kvicksilver återvinns. Det är i och för sig regeringens policy att kvicksilver som huvudregel inte skall återvinnas. Det är dock fortfarande undantagsvis tillåtet att an- vända kvicksilver i bl.a. olika typer av ljuskällor. Kvicksilvret i detta avfall återvinns. Det är fråga om en mindre mängd avfall, sammantaget omsätts ca ett ton . Den tillåtna användningen av kvicksilver i varor m.m. förväntas även fortsättningsvis ske i slutna kretslopp. Utred- ningen ser det inte som sin uppgift att överväga om denna återvinning av dessa mindre mängder kvicksilveravfall skall upphöra. Det saknas också i avsättningsområden för kvicksilvret i de stora mängder kvicksilveravfall som mellanlagras. Detsamma kommer att gälla det kvicksilveravfall som uppkommer vid avvecklingen av användning- en av kvicksilver i kloralkaliindustrin. På grund av exportförbudet av kvicksilver är det inte heller möjligt att föra ut kvicksilver ur . Sammantaget är det därför så att en kvarstående möjlighet att återvinna och återanvända kvicksilver saknar praktisk betydelse för frågan om den slutliga förvaringen av de stora mängderna kvicksilveravfall. En slutsats av det anförda är att det i utredningens lagförslag om att kvick- silveravfall skall djupförvaras även måste finnas en möjlighet att un- danta dessa små mängder kvicksilveravfall som återvinns.