sou · GPB384 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift samt föreslå de lagändringar som föranleds av övervägandena. Med stöd av bemyndigandet förordnades hovrättslagmannen som särskild utredare fr.o.m. . Som experter i utredningsarbetet förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , hovrätts- assessorn , hovrättsassessorn , direktören , verksjuristen , bolagsjuristen , departementssekreteraren och ämnessakkunnige . entledigades från uppdraget . förordnades departementssekreteraren som expert. Till sekreterare förordnades hovrätts- assessorn . Utredningen har antagit namnet Radio- och TV-lagsutred- ningen. Regeringen beslutade i ett tilläggsdirektiv (dir. 2001:11) att utredningen skall redovisa sina överväganden och förslag beträffande frågan om skydd av barn mot olämpligt programinnehåll före utgången av . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Skydd av barn mot olämpligt programinnehåll i TV, SOU 2001:84 Övriga frågor som omfattas av uppdraget kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande. Förkortningar och förklaringar................................................ Direktiven för uppdraget......................................................... rekommendationer om barn och media ......................... Direktiv /552/EEG .............................................................. 2.2.1 Television utan gränser................................................. 2.2.2 Närmare om reglerna för ansvarigt land...................... 2.2.3 Skydd för minderåriga och den mänskliga 2.3Rekommendationer och utvärderingar av direktivets regler till skydd för minderåriga och för den mänskliga 2.3.1 Rådets rekommendation om en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga och för den 2.3.2 Undersökning av föräldrakontroll av TV- 2.4The 's (EBU) riktlinjer för program med våldsskildringar........................................... Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll........................................................ Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ......................................... Förbud mot förhandsgranskning ................................ 3.1.2 Regler om sändning av radioprogram ......................... Radio- och TV-lagen (RTL) ................................................... 3.2.1 Allmänt om RTL:s uppbyggnad.................................. Granskning och tillsyn................................................. 3.2.3 Våldsskildringar och pornografiska skildringar i Myndigheter med särskild anknytning till barn och 4.1Rådet mot skadliga våldsskildringar Vad innebär självreglering....................................................... 5.2Tekniska möjligheter till föräldrakontroll i samband med digitala sändningar........................................................... Elektroniska programguider (EPG)............................ 5.2.3 System för föräldrakontroll i .......................... 5.2.4Närmare om vilka möjligheter till föräldrakontroll de olika distributionsvägarna i 5.2.4.1 Det digitala marknätet................................................ 5.2.4.2 Digitala satellitsändningar .......................................... 5.2.4.3 Digitala sändningar i kabelnätet................................. Rapport om självreglering........................................................ Det svenska TV-utbudet............................................... Ett medielandskap i förändring ............................................... En utveckling mot ett divergerande TV-system .................... Utbudet av barnprogram 1998-2000....................................... Barns tillgång till egna TV-apparater ...................................... Våldsskildringar i det svenska TV-utbudet............................. 6.6.1 Kort om vad forskningen säger om medievåldets 6.6.2 Allmänhetens uppfattning om våldet i medierna........ Pornografi i det svenska TV-utbudet...................................... 6.8Några programbolags och myndigheters synpunkter på det svenska TV-innehållet........................................................ Överväganden och förslag ............................................ Bör lagstiftningen om olämpligt programinnehåll för Behövs en förbättrad föräldrakontroll? Självreglering eller lagstiftning?............................................. Konsekvenser av utredningens förslag......................... Bilaga: Expert seminar: Children and in the New Media Landscape, 12–13 february 2001 Presidency Report and Conclusions ................................. Kanal vars främsta intäktskälla utgörs av abonne- Avkodare (dekoder) som behövs för att kunna ta emot digitala TV-utsändningar med en analog TV- mottagare, kallas även Set-top-box The Digital Video , ett konsor- tium som består av över 220 programföretag, till- verkare, nätverksoperatörer och tillsynsmyndig- heter i fler än 30 länder, inklusive Europeiska kom- Europeiska gemenskapernas officiella tidning Överföring av meddelande med hjälp av datorer där Elektronisk programguide, system som underlättar mottagarens val och inställning av program Förkortningar och förklaringar SOU 2001:84 Innebär här att TV-konsumenten direkt kan på- verka vad han eller hon vill se eller konsumera Det internationella datornät som har den största utbredningen och som bygger på TCP/IP, en stan- Nederlands Instituut voor de Classificate van Audiovisuele Media - ett av audiovisuella medier i Nordiskt Informationscenter för Medie- och Near Video on Demand, beställ-TV En form av betal-TV där man endast betalar för en Programme in Comparative Media and Policy - Radio och TV i allmänhetens tjänst. (-företag) Licensfinansierad Radio- och TV-verksamhet som på uppdrag av staten tillhandahåller ett utbud som skall vara rikstäckande, politiskt och kommersiellt oberoende, varierat och av hög kvalitet med inslag även för kulturella och språkliga minoriteter Den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter SOU 2001:84 Förkortningar och förklaringar Sändning av TV-program, såväl analoga som digi- tala, där signalerna går till en satellit i rymden och därifrån ned till parabolantenner och vidare genom en satellitmottagare in i TV:n Självreglering kan sägas vara ett samlingsbegrepp för de åtgärder som företag i en bransch, en organi- sation eller liknande vidtar för att skapa goda för- hållanden inom det område de verkar Ett organ för undersöknings - och seminarieverk- samhet som drivs gemensamt av företrädare för journalistik och masskommunikation och Förvalt- tet genomför sedan 1986 årliga opinionsundersök- ningar kring Samhälle, Opinion och Massmedia The Viewer Control Chip - en modul som används i och som kan byggas in i TV-motta- garen och programmeras för att blockera vissa pro- Systemet kräver klassificering av allt innehåll Video on Demand, beställ-TV Våldsskildrings- Rådet mot skadliga våldsskildringar (U 1990:03) Radio- och uppdrag omfattar ett flertal olika frågor med anknytning till framförallt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift. En av frågorna är den som behandlas i detta delbetänkande, nämligen frågan om skydd av barn mot olämpligt programinnehåll i televisionen. Utredningen skall i det hänseendet överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll. I direktiven anges bl.a. att ett förbättrat skydd skulle kunna uppnås genom att det ställs upp krav på att visst programinnehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget. Utredningen skall föreslå de lagändringar som föranleds av övervägandena. Uppdraget omfattar dock inte förslag till grundlagsändringar. Det svenska medielandskapet har förändrats påtagligt , dels genom framväxten av nya medier, t.ex. Internet, och dels genom förändringar av det traditionella TV-mediet med sändningar över gränserna via satellit och införandet av digital sändningsteknik. Utvecklingen har skapat helt nya möjligheter för dagens barn och ungdomar till information, kunskap och nöje. som antalet tillgängliga TV-kanaler drastiskt har ökat och alltjämt förmodas öka har den enskilda statens möjligheter att kontrollera sändningarna försvårats. Denna utveckling medför en ökad risk för att unga kommer i kontakt med olämpligt eller rent av olagligt material. Det är givetvis en angelägen och viktig uppgift att försöka skydda barn från sådant material. När frågan om olämpligt programinnehåll för barn skall disku- teras finns det skäl att skilja mellan på ena sidan det statliga synsätt i dessa frågor som kommer till uttryck i lagstiftningen och på andra sidan ett mera individuellt synsätt som enskilda föräldrar kan ge uttryck åt. Vad som i lagstiftningssammanhang är att anse som olämpligt programinnehåll för barn är grundat på en objektiv bedömning som skall gälla lika för alla barn. Den enskilde föräldern däremot kan tänkas vilja göra en mera individuell bedömning av vad som är olämpligt programinnehåll och sätta det i relation till det egna barnet. Distinktionen får betydelse när man skall försöka avgränsa vad som menas med olämpligt programinnehåll för barn och vilka metoder som lämpligen bör användas för att förstärka skyddet för barn mot sådant programinnehåll. Oavsett vilket synsätt man anlägger i dessa frågor är det svårt att ge en mer allmängiltig definition på vad som kan sägas vara ett olämpligt programinnehåll för barn. Vid sidan av det område som redan dragits upp i lagstiftningen, huvudsakligen bestående av sändningar med inslag av våld, pornografi och hets mot folkgrupp, bör man enligt utredningen vara försiktig med att i lagstiftningen införa nya förbudsrekvisit av mer allmän karaktär eller på annat sätt vidga förbudsområdet. Forskningen om barn och medieinnehåll ger inte några klara belägg för var gränserna för olämpligt program- innehåll för barn skall dras. Det kommer också alltid att finnas skilda uppfattningar hos föräldrar om vad som för deras barn är ett olämpligt programinnehåll. Ett alternativt sätt att närma sig frågan om olämpligt program- innehåll är att staten i stället för att direkt lagstifta om ett vidgat förbud mot visst programinnehåll ger stöd åt en utveckling där programföretagen, som ju ytterst ansvarar för innehållet i sänd- ningarna, själva får utveckla och fördjupa sin information om pro- graminnehållet till tittarna och där föräldrarna ges goda möjligheter – var och en efter sin uppfattning – att välja bort de program som anses olämpliga för barnen. Ett sådant vägval förutsätter visserligen att föräldrar är aktiva i omsorgen om vad deras barn bör se på TV, att de tar del av den information som kan ges och själva bildar sig en uppfattning i frågan vad som är lämpligt och vad som är mindre lämpligt. Enligt utredningens uppfattning är dock en sådan utveck- ling eftersträvansvärd och staten kan givetvis göra en hel del för att få programbolagen att vidareutveckla informationen om program- innehållet i televisionen och medverka till att föräldrar informeras om de möjligheter som kan finnas rörande begränsning av medie- utbudet till barn. Det finns i sammanhanget skäl att erinra om att genom har åtagit sig att säkerställa att barn har tillgång till information och material från olika nationella och interna- källor som utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barn mot information och material som är till skada för barnets välfärd skall uppmuntras med beaktande av barnets yttran- defrihet och föräldrarnas ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Vid en reglering av detta område måste det således ske en avvägning mellan barnets grundläggande rätt till yttrande- och informationsfrihet och behovet av skydd för barnet, varvid föräld- raansvaret särskilt skall beaktas. Någon skärpt lagstiftning om programinnehållet behövs inte Den svenska lagstiftningen innebär att endast televisionssändningar som utgör yttrandefrihetsbrott eller barnpornografibrott är total- förbjudna. Övriga sändningar som innehåller våldsskildringar eller pornografi och som inte utgör något sådant brott är således i prin- cip tillåtna under vissa förutsättningar. Det är främst två bestämmelser i som tar sikte på skydd av barn mot sådana sändningar, dels en generell reglering i 6 kap. 2 § RTL om sändningar av våldsskildringar och pornografi som gäller samtliga sändningar oavsett om de sker med regeringens tillstånd eller inte, dels bestämmelsen i 3 kap. 2 § 9 RTL om mediets sär- skilda genomslagskraft som gäller för de programföretag som sän- der med stöd av tillstånd från regeringen. Regleringen i 6 kap. 2 § RTL innebär att sändningar av ingående våldsskildringar av verklig- hetstrogen karaktär eller av pornografi antingen måste föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . Sådana program får inte heller sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk att barn kan se programmen. Vid en genomgång av praxis har det framkommit att de programföretag som faller under svensk juris- diktion följer bestämmelserna vad gäller sändningar av pornografi. Den pornografi som finns tillgänglig i det svenska programutbudet sänds regelmässigt och programmen är då krypterade. Programmen föregås av en varning såväl i ord som i bild. ningsnämnden får in ytterst få anmälningar om det pornografiska utbudet och inte någon anmälan har lett till fällande beslut vid prövning av bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. Förhållandena är något annorlunda när det gäller våldsskildringar. Här är anmäl- ningsbenägenheten större och ett antal program har fällts den senaste . Inget annat har dock framkommit än att programföretagen även här i stort sett tar hänsyn till de bestäm- melser och den praxis som finns på området. Vid de enstaka till- fällen när övertramp har ägt rum har det snarare skett som ett olycksfall i arbetet än som ett uttryck för bristande samsyn mellan programföretaget och staten angående vad som är olämpligt programinnehåll. Utredningen har under arbetets gång i samband med en s.k. hearing inhämtat synpunkter på medieutbudet för barn från pro- gramföretag och de myndigheter som särskilt har att bevaka barnens förhållanden. Vid denna hearing har företrädare för Vålds- skildringsrådet och förklarat att de våldsinslag och den pornografi som förekommer i televisionen inte sänds på ett sådant sätt att det utgör ett påtagligt problem för barn och att det således inte heller finns något behov av att skärpa reglerna på området. Utredningens slutsats i detta hänseende är att regelsystemets utformning vad gäller skyddet för barn mot olämpligt program- innehåll får anses tillfredsställande och att det inte finns skäl att vidta några lagstiftningsåtgärder med inriktning på att skärpa reg- lerna. Utredningen förordar en förstärkt föräldrakontroll Även om det således går att konstatera att de programföretag som faller under svensk jurisdiktion i stort sett följer de regler som gäller för sändningar av våld och pornografi kan det ändå finnas ett behov av att ge föräldrar förstärkta möjligheter att själva välja bort vad de kan uppfatta som ett olämpligt programinnehåll för barnen. Den utveckling som har skett på TV-området med ett kraftigt ökat programutbud och svårigheterna för staten att utöva inflytande över programinnehållet talar starkt för att de enskilda TV-konsumenterna bör erbjudas sådana möjligheter. Denna utveckling kommer sannolikt att förstärkas ytterligare när den digitala sändningstekniken får full genomslagskraft. med hänsyn till att är ett mångkulturellt samhälle kan det antas att föräldrars uppfattning om vad som är ett olämpligt programinnehåll för deras barn i hög grad skiftar. Den nu beskrivna utvecklingen på TV-området har lett till att programföretagens ansvar för vad som sänds kan sägas ha ökat. Olika former av självreglering har därför diskuterats . Programföretag som sänder med digital teknik har utvecklat olika typer av serviceinformation som riktar sig till TV-konsu- menterna och som samordnas av programkortsleverantörerna som administrerar systemen. Även föräldrarnas ansvar för vad deras barn ser på TV kan sägas ha ökat i takt med det utökade utbudet som det är svårare för den enskilde föräldern att överblicka utbudet. Undersökningar visar också att det blir allt vanligare att barn ser på TV utan någon vuxens sällskap. Den digi- tala tekniken gör det vidare möjligt för tittaren att i viss utsträck- ning själv välja han eller hon skall se ett pro- gram (Near Video on Demand och pay-per-view). Det är därför enligt utredningens uppfattning angeläget att förstärka föräldrarnas möjligheter att kontrollera vad deras barn ser på TV. Såväl tekniska lösningar som programföretagens självreglering i form av t.ex. åldersrekommendationer och fördjupad programinformation är viktiga redskap för föräldrarna i detta avseende. Tekniska lösningar för att blockera TV-program finns tillgängliga för digitala sändningar. Någon motsvarande teknik finns inte för analoga sändningar. Digitalboxarna är med något undantag utrustade med s.k. barnlås som gör det möjligt för TV- konsumenten att på olika sätt blockera programutbudet. Den hit- tills mest förfinade metoden är användande av vad utredningen kallar ålderskontrollerat barnlås, vilket innebär att användaren kan låsa program efter åldersrekommendationer. Systemet kräver att programföretagen sänder ut en åldersrekommendation i samband med sändningen av ett program, dvs. en rekommendation om från vilken ålder programmet anses lämpligt. är det endast Canal+ och Canal Digitals s.k. Kiosk-kanaler (pay-per-view kanaler) som lämnar sådan serviceinformation i sina sändningar. För att systemet skall fungera tillfredsställande krävs det således att fler programföretag som sänder digitalt lämnar sådan service- information i sina sändningar. De system som har beskrivits är enligt utredningen att före- dra framför system som innebär att abonnenten skall ges möjlighet att utesluta ett visst utbud från abonnemanget. skulle i och för sig kunna fungera om det enbart handlade om att välja bort pornografin eftersom sådana program är relativt lätta att urskilja. Det är emellertid mycket tveksamt om ett sådant system skulle gå att applicera även på våldsskildringar eftersom det då skulle behövas betydligt fler skyddsnivåer. Det skulle även innebära att det blir svårare för abonnenten att förstå vad som egentligen ingår i abonnemanget. Självreglering bör prövas före lagstiftning Det finns två vägar att gå för att uppnå en ökad föräldrakontroll över olämpligt programinnehåll för barn i televisionen. Den ena vägen är att programföretagen själva utvecklar system för en ökad föräldrakontroll (självreglering). Den andra vägen är att stats- makterna genom lagstiftning ålägger företagen att genomföra den önskade ordningen. Enligt utredningens uppfattning bör man i första hand lita till självregleringen. Ett sådant synsätt ligger väl i linje med den praxis som brukar tillämpas på det grundlagsskyddade yttrandefrihets- området. Utvecklingen har gått snabbt på TV-området och pro- gramföretagen har inom ramen för nuvarande regelsystem tagit sitt ansvar vad gäller sändningar som innehåller olämpligt pro- graminnehåll för barn. Den omständigheten att företagen ännu inte fullt ut har utvecklat sin serviceinformation till hushållen kan enligt utredningen inte tas till intäkt för att de inte kommer att utveckla tillfredsställande system om det finns ett sådant önskemål från statsmakternas sida. Det finns i det sammanhanget skäl att erinra om Europeiska unionens råds rekommendation (98/560/EG) för främjande av nationella system som syftar till att uppnå en jämförbar och effek- tiv skyddsnivå för minderåriga. Medlemsstaterna rekommenderas där bl.a. att stimulera programföretag under deras jurisdiktion att på frivillig grund bedriva forskning och prova ut nya sätt att skydda minderåriga samt att stimulera utnyttjandet av den tekniska utvecklingen. rekommenderas de berörda branscherna och övriga parter att samarbeta med myndigheter för att skapa strukturer som representerar samtliga berörda parter, att samarbeta vid utarbetandet av uppförandekoder för skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten, att på frivillig grund utveckla och prova ut nya sätt att skydda minderåriga och informera tittarna samt att delta i regelbunden uppföljning och utvärdering av de initiativ som genomförs på nationell nivå. För svenskt vidkommande har regeringens uppdrag att följa branschens självreglerande arbete med de frågor som rådsrekommendationen (98/560/EG) omfattar. Våldsskild- ringsrådet skall bl.a. fungera som stöd och samarbetspartner i frågor som rör barn och den mänskliga värdigheten, om branschen så önskar. skall också fortlöpande rapportera till och om hur arbetet fortskrider. Enligt vad utredningen erfarit förs emellertid ingen kontinuerlig dialog mellan och i dessa frågor och har inte heller i övrigt tagit några egna initiativ för att långsiktigt utveckla samarbetet med branschföretagen. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att ett samar- bete mellan och berörda företag i branschen vad gäller självregleringen på området påbörjas. Det bör enligt utredningens mening finnas ett förhållandevis vidsträckt utrymme för , inom ramen för det tilläggsdirektiv (dir. 1998:110) som uppdrag i detta hänse- ende grundas på, att vara pådrivande och ta initiativ i dessa frågor och att också fungera som en samordnare mellan olika företag i branschen och mellan sådana företag och . Det bör framhållas att rådsrekommendationen (98/560/EG) om samarbete inte enbart riktar sig till myndigheterna i medlemsstaten utan också till berörda företag. Även programföretagen bör alltså känna ett ansvar och medverka till att ett fruktbart samarbete med upprättas och vidmakthålls. Det arbete som programföretagen redan påbörjat och som syftar till att genom olika självreglerande åtgärder ta större ansvar för vad som sänds är viktigt och bör alltså fortsätta och utvecklas vidare. Förutom företagens val av program och sändningstid handlar det framförallt om åtgärder som underlättar för föräldrar att ta ställ- ning till vad deras barn bör få se vilket kan ske genom fördjupad programinformation men även genom åldersrekommendationer. Det är även viktigt att löpande informera TV-konsumenterna om de åtgärder som vidtas för att öka kunskapen och medvetenheten i sådana mediefrågor. Om programföretagen av något skäl inte inom rimlig tid utar- betar tillfredsställande system för föräldrakontroll är det utred- ningens uppfattning att frågan om lagstiftning bör tas upp. tänkandet diskuteras lagstiftningsfrågan, men utredningen lägger inte fram några egna lagförslag. Utredningen vill slutligen framhålla att den ökade internationali- seringen av televisionssändningar innebär att enskilda länders sär- lösningar får minskad betydelse. För att uppnå en hållbar reglering på medieområdet avseende t.ex. våldsskildringar och pornografi som är sändningstekniskt neutral krävs internationellt samarbete. måste därför fortsätta driva de mediepolitiska frågorna internationellt och framförallt inom EU. into legislation governing radio and television was instructed to look into several matters primarily relating to the Radio and Television Act (1996:844) and the Television Licence Fees Act (1989:41). One of the issues to be analysed is discussed in this interim report, namely protecting children from television programmes with unsuitable content. In this respect, the committee shall consider different ways of improving this protection. The directives specify inter alia that it should be possible to do so by introducing requirements ensuring that programmes containing certain unsuitable material can be filtered out or that such programmes can be excluded from subscriptions.