sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Att vissa hinder uppstår till följd av att flera bru- kar samma mark för olika ändamål kan inte undvikas, men dessa hinder skall begränsas så långt det är möjligt. Den nya regeln skall inte ändra på innehållet i de olika rättigheter till marken som finns inom renskötselområdet . Det rör sig i första hand om renskötselrätt och äganderätt, men också om andra rättigheter till fast egendom, såsom arrende, servitut m.fl. Innehållet i renskötselrätten skall inte förändras utan kommer liksom att variera i omfattning inom året-runt-mark och vinterbetesmark. Även andra gränser såsom lappmarksgränsen och odlingsgränsen kommer även fortsättningsvis innebära att renskötselrätten har olika Förhållandet mellan samebyarnas och... innehåll inom olika delar av renskötselområdet (exempelvis när det gäller samebymedlems rätt till jakt och fiske och rätt att ta virke, jfr vidare kapitel 2, Renskötselrätten). Däremot skall den nya hänsynsregeln i motsats till den nu gällande bestämmelsen i 30 § rennäringslagen reglera all markanvändning som kan utövas med stöd av renskötselrätten inom hela renskötselområdet. Den skall inte begränsas till renskötsel inom året-runt-markerna utan omfatta såväl samebyarnas användning av marken för renbete som för jakt och fiske och rätt att ta virke och bränsle (dvs. de befogenheter som ingår i renskötselrätten) inom alla de delar av renskötselområdet där dessa rättigheter gäller. Innehållet i äganderätten skall inte heller förändras. Äganderätten kommer även fortsättningsvis att omfatta betydligt fler befogenheter än renskötselrätten (utöver rätt till bete, jakt och fiske innefattar ägande- rätten exempelvis en rätt att förfoga över skogen och jorden m.m.). Alla befogenheter som ingår i äganderätten kommer att omfattas av hänsynsregeln. Syftet med en ny generell och ömsesidig hänsynsregel är att markera att oavsett hur omfattande den egna rätten till marken inom rensköt- selområdet är så måste rätten utövas med hänsyn till att andra också har rätt att bruka samma mark. Detta innebär att medlemmar i samebyar som brukar marken med stöd av renskötselrätt i sitt bruk av marken för renbete, jakt och fiske måste visa hänsyn till att andra som brukar samma mark med stöd av äganderätt (eller annan rätt till fast egendom) skall kunna bruka marken för exempelvis jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske. På motsvarande sätt måste markägare och annan som har särskild rätt till fast egendom i sitt bruk av marken för exempelvis jordbruk och skogsbruk, jakt och fiske visa hänsyn så att medlemmar av samebyn kan bruka marken för renbete, jakt och fiske med stöd av renskötsel- rätten. Även om renskötselrätten innefattar färre befogenheter än ägande- rätten har de befogenheter som omfattas av renskötselrätten ett lika starkt skydd mot inskränkningar enligt grundlagen som äganderätten. Av den nya regeln bör det framgå att alla som brukar marken inom renskötselområdet, antingen det sker med stöd av renskötselrätt eller äganderätt, skall visa hänsyn till varandras lika starkt skyddade rättig- heter att bruka marken. Liksom alla som har rätt att bruka marken kan ställa krav på hänsyn till sin rätt att använda marken måste alla tåla vissa hinder i sin mark- användning till följd av andras markanvändning. Markägare inom renskötselområdet måste tåla att renar betar på fastigheten, att same- byn använder virke i viss omfattning och att samebymedlemmar jagar 222 Förhållandet mellan samebyarnas och... och fiskar på fastigheten om den ligger ovanför lappmarksgränsen eller på renbetesfjällen. Omvänt måste samebymedlemmar tåla att markäga- re bedriver exempelvis jordbruk och skogsbruk på renbetesmarken och att markägaren jagar och fiskar på samma mark där samebymedlem har jakt- och fiskerätt. Målsättningen bör dock vara att så långt det är möjligt undvika att hindra varandras markanvändning. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är, att det egna bruket av marken bör ske med största möjliga hän- syn till att andra som har rätt att bruka marken skall kunna göra detta med så små hinder som möjligt. Detta bör framgå av en ömsesidig hän- synsregel. Var gränsen i det enskilda fallet går för den hänsyn som skall visas respektive de hinder en sameby eller en markägare måste tåla i sin markanvändning bör inte anges i en generell hänsynsregel av det slag vi föreslår. Syftet med bestämmelsen är inte att i detalj ange vad som är tillåten respektive otillåten markanvändning, utan att uppnå en ökad löpande lokal samverkan och samarbete byggt på ömsesidig respekt och hänsyn till varandras rättigheter och behov av marken. För att upp- nå detta och kunna lösa de konkurrenssituationer som uppstår i det enskilda fallet är kunskaper om vilka förutsättningar som krävs för att samebyarna skall kunna bedriva en naturbetesbaserad renskötsel och hur renskötseln och annan markanvändning påverkar varandra viktiga. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.5. Den hänsyn som krävs gentemot renskötseln eller skogsbruket eller jordbruket eller annan pågående markanvändning kan variera beroende på hur skadekänslig markanvändningen är inom ett visst område av en sameby eller ett visst område av en markägares fastighet. För samebyarnas renskötsel är olika delar av renskötselområdet olika viktiga ur renskötselsynpunkt. Områden med god tillgång på bete och som är fria ifrån störningar är mycket viktiga för samebyarnas rensköt- sel. Redan små ingrepp i sådana områden kan innebära stora skador på renskötseln och därmed innebära ett brott mot hänsynsregeln. Andra områden kan vara särskilt känsliga för störningar under vissa tider . Det kan gälla områden som används för kalvning, som samlings- platser eller som rastbeten. Även små störningar, exempelvis buller från skotertrafik eller jakt med hund kan under dessa perioder innebära stora olägenheter i samebyarnas renskötsel. Under andra perioder kan sådant buller däremot vara godtagbart inom samma område eftersom de då inte skadar renskötseln. Vissa områden inom renskötselområdet används däremot sällan för renskötsel eller är redan så exploaterade/störda att de inte alls kan an- vändas för renskötsel. Sådana områden kan i högre utsträckning använ- Förhållandet mellan samebyarnas och... das för annan markanvändning utan att det innebär någon olägenhet av betydelse för samebyarnas markanvändning för renskötseln. När det gäller uppgifter om vilken mark som är viktig för samebyar- nas renskötsel finns numera tillgång till betydligt mer information . För alla samebyar finns markanvändningskartor för rensköt- seln som anger var flyttleder, arbetshagar, samlingsplatser m.m. finns inom samebyns område. Det framgår också vilka delar av byns område som används under olika årstider. Därutöver finns numera genom det arbete som utförts inom ramen för Svensk-norska renbeteskommissio- nen uppgifter om vilka områden som är viktiga som årstidsbeten i respektive sameby (se bilaga 5). En annan informationskälla är upp- gifter om vilka områden som anses vara av riksintresse för rennäringen. Dessa områden håller på att omprövas för att en enhet- lig redovisning skall kunna ges för hela renskötselområdet. Genom in- formation om vilka områden som är av riksintresse för rennäringen kan man utläsa vilka geografiska områden som är av störst vikt för same- byarnas markanvändning för renskötsel. Den hänsyn som samebyarna skall visa för markägares användning av sin mark varierar också beroende på hur känslig markanvändningen inom ett visst område av fastigheten är för störningar till följd av renskötsel. Områden med plantskog och ungskog är exempelvis särskilt känsliga för renars tramp och fejning. Även kan skadas av betning och tramp av renar. Särskilt gäller detta om marken är ofrusen. På sådan skadekänslig mark blir kraven på hänsyn från samebyarna större än på annan mark. Koncentrationer av ett stort antal renar med åtföljande risk för skador bör undvikas i nära anslutning till skade- känslig mark. Det kan t.ex. röra sig om samling av renar i samband med flyttning, transport eller utfodring. Inom andra områden exempelvis med äldre skog behöver hänsyn inte visas i samma omfattning. Vid bedömningen av vilken hänsyn som skall visas till annan markanvändning bör man också hämta vägledning i de regler som finns i skogsvårdslagen om hänsyn i skogsbruket gentemot renskötseln och den regel som finns om hänsyn till andra allmänna intressen vid ren- skötselns utövande i lagen om bedrivande av rennäring. Den ömsesidiga hänsynsregeln reglerar utövandet av de civila rättig- heterna renskötselrätt å en sidan och äganderätt, arrende m.m. å andra sidan medan skogsvårdslagen och lagen om bedrivande av rennäring i första hand reglerar den hänsyn som vid bedrivande av skogsbruk och rennäring skall visas mot allmänna intressen såsom rennäringen, skogsbruket, jordbruket, miljön m.m. Detta hindrar naturligtvis inte att den hänsyn som skall visas till skogsbruket respektive rennäringen som allmänna intressen även skall visas i det enskilda fallet. Genom att i den ömsesidiga hänsynsregeln hänvisa till hänsynsreglerna i 224 Förhållandet mellan samebyarnas och... skogsvårdslagen och lagen om bedrivande av rennäring vill vi klargö- ra att den hänsyn som skall visas till rennäring och skogsbruk som all- männa intressen också skall visas i förhållandet mellan den enskilde samebymedlemmen som bedriver renskötsel och den enskilde markäga- ren, som bedriver skogsbruk. Vår bedömning är att det i de allra flesta fall, genom ökade kun- skaper om vilka områden som är viktiga för renskötseln under olika perioder av året, kommer att vara möjligt för markägare och annan bru- kare av mark inom renskötselområdet att undvika markanvändning som innebär att man brister mot hänsynsregeln. På motsvarande sätt kan ökade kunskaper hos samebymedlemmar om de förutsättningar som krävs för att bedriva skogsbruk och jordbruk inom renskötselområdet, i de flesta fall komma att leda till att man kan uppfylla kraven på hänsyn i utövandet av renskötselrätten. Ökade kunskaper och ökad hänsyn till varandras markanvändning bör kunna leda till en bättre samverkan mellan samebyarna och mark- ägare och andra markanvändare om användningen av marken inom ren- skötselområdet. Det bör också kunna leda till att man kan göra över- enskommelser om markanvändningen som båda parter kan acceptera, se vidare avsnitt 6.5. En ömsesidig hänsynsregel för förhållandet mellan samebyarnas och andras bruk av marken bör innehålla en uttrycklig bestämmelse om att den som brister i hänsyn i sitt bruk av marken skall ersätta den som drabbas av skada till följd av den bristande hänsynen. Genom att det uttryckligen framgår att den som brister i hänsyn kan drabbas av skade- ståndsansvar, inskärps vikten av att såväl den som utövar renskötselrätt som markägare skall visa varandra hänsyn. Om en markägare i sitt bruk av marken inte visar tillräcklig hänsyn till samebyns renbete och renbetet skadas, skall markägaren följaktli- gen betala skadestånd till samebyn. På motsvarande sätt skall en same- by som brister i hänsyn i sin renskötsel så att detta orsakar skada på markägarens användning av marken, betala skadestånd till markägaren. Som vi angett ovan kan sådan skadeståndsskyldighet uppstå även om det inte uttryckligen framgår av rennäringslagen. Skadeståndsskyldighet kan inte bli aktuell om sådan hänsyn som föreskrivs i skogsvårdslagen respektive i lagen om bedrivande av ren- näring har visats. Förhållandet mellan samebyarnas och... Den generella regeln kommer fortfarande att kompletteras med en särskild regel i 3 kap. 4 § lag om renskötselrätt om strikt skadestånds- ansvar för samebyarna, dvs. skyldighet att i vissa fall, oberoende av visad vårdslöshet eller uppsåt, ersätta skador orsakade av ren. Det strikta skadeståndsansvaret för samebyarna gäller skador orsa- kade av renar på mark där samebyarna inte har renskötselrätt, dvs. utanför renskötselområdet och inom vinterbetesområden . Därutöver har samebyarna strikt skadeståndsansvar för skador på åker, äng eller trädgård inom året-runt-markerna. Samebyarnas strikta skadeståndsansvar har i dessa fall motiverats med att markägare inte skall behöva tåla de negativa konsekvenser som den extensiva renskötseln innebär i form av att renarna tillåts ströva mer fritt och därmed kan komma utanför renskötselområdet, bli kvar inom vinterbetesområdet eller skada växande grödor som- martid på åker, äng och i trädgårdar. Man skulle kunna föra motsvarande resonemang rörande vissa ska- dor orsakade av det moderna skogsbruket på renbetet inom områden som är av synnerlig vikt för renskötseln. Strikt skadeståndsansvar skulle exempelvis kunna åläggas markägare för åtgärder som orsakar att renbetet inom sådana områden blir obrukbart . Ett ömsesidigt strikt generellt skadeståndsansvar mellan fastighets- ägare eller nyttjanderättshavare å ena sidan och sameby eller dess medlemmar å andra sidan övervägdes redan i samband med rennäringsla- gens tillkomst. Någon sådan regel föreslogs emellertid inte. Som skäl till detta hänvisade föredraganden bl.a. till svårigheterna att avgränsa och precisera en sådan regel. Frågorna överlämnades åt rättspraxis (prop. 1971:51 s. 136). Vi delar uppfattningen att det kan uppstå svårigheter när det gäller att ange för vilken typ av skador ett strikt skadeståndsansvar skulle gälla. Detta gäller både skador på renbete och annat som omfattas av renskötselrätten och ett utökat strikt skadeståndsansvar för samebyarna för skador orsakade av renar. Ett strikt ansvar kan vidare uppmuntra till ersättningskrav som inte kan väntas förbättra förhållandet mellan samebyar och markägare. Det stämmer bättre med vår tanke att inskärpa vikten av ett ömsesidigt hän- synstagande om man låter skadeståndsansvaret åtminstone i princip inträda bara när någon av parterna har brustit i hänsyn mot den andre. Vi har därför stannat vid att föreslå en sådan regel. Från markägarnas sida har man föreslagit att kravet på att visa att skador på orsakade av ren skall mjukas upp. Det framgår av en rapport från som rör renbetning på som överlämnats till oss (se kapitel 1). LRF har enligt rapporten före- slagit att det skulle räcka med att visa att ren vistats på för att 226 Förhållandet mellan samebyarnas och... sameby skulle bli strikt ansvarig för skador på åkermarken. Man har hänvisat till svårigheten att visa att skador som uppkommit efter att ren vistats på , har orsakats av ren och inte av annat eller av andra orsaker i kombination med att ren vistats där, exempelvis väderförhål- landen. Den arbetsgrupp som står bakom Statens jordbruksverks rapport konstaterar i detta sammanhang att det är svårt att vid domstol uppfylla lagens krav på full bevisning när det gäller skador genom renbete på . Det är dock enligt gruppen inte bara jordbruket utan också skogsbruket och rennäringen som drabbas av skador med komplicerade orsakssamband. Omfattande skogsbruksåtgärder eller turistexploate- ringar kan vålla skador på rennäringen som är svåra att utreda. Arbetsgruppen anser att både jordbruket och rennäringen har ett gemensamt intresse av att det blir lättare att vid domstol styrka kompli- cerade orsakssamband. Mildare beviskrav kan antas få preventiva ef- fekter vad gäller skador på båda näringarna. Arbetsgruppen föreslår därför att frågan om ett mildare beviskrav i mål som rör såväl skador på som skador på renbete skall prövas av oss. Vi delar arbetsgruppens bedömning att det är fråga om komplicerade orsakssamband, när skador på såväl jordbruk som skogsbruk och rennäring till följd av annan konkurrerande markanvändning skall be- dömas. Likaså kan vi konstatera att det har visat sig svårt för samtliga tre näringar att bevisa att skador på de egna näringarna orsakats av konkurrerande markanvändning. Detta kan, som arbetsgruppen anger, leda till att det skadeståndsansvar som finns, inte har åsyftad avhållan- de effekt på ett bruk av marken som skadar andra. Vi anser emellertid inte att det finns skäl att överväga någon lag- stiftning om ett uppmjukat beviskrav, särskilt som det kan vara svårt att i lagtext avgränsa de fall där en sådan regel bör gälla. Högsta domsto- len har i sin praxis i åtskilliga avgöranden från senare tid slagit fast att ett lägre beviskrav skall tillämpas i vissa situationer där det kan vara svårt för en skadelidande att lägga fram fullständig bevisning om att andra skadeorsaker varit uteslutna. Kravet har formulerats så att det i betraktande av samtliga omständigheter skall framstå som klart mer sannolikt att orsaksförloppet varit det som den skadelidande påstått än något av de sakförhållanden som hans motpart åberopat utgjort skade- orsaken (NJA 1993 s. 764 och hänvisning där till NJA 1991 s. 481). Denna praxis kan också tillämpas på de komplicerade orsakssamband som det är frågan om då skador uppkommit på , skogsplante- ringar eller renbetesmark till följd av annan konkurrerande markan- vändning. Redan detta bör kunna delvis lösa de omtalade problemen. När det gäller ersättning för skador på skog och annan mark av ren har det från flera håll kommit förslag om att inrätta en renskadefond. Förhållandet mellan samebyarnas och... Syftet med fonden skulle vara att minska antalet domstolsprocesser om rätt till renbete genom att göra det möjligt för markägare att få ersätt- ning för skador orsakade av renar. Som beskrivits ovan saknar markägaren inte möjlighet att få ersätt- ning för skador orsakade av renar. Enligt det förslag vi lämnar kommer markägares rätt att få ersättning för skador till följd av bristande hänsyn från den som bedriver rennäring att förtydligas. Vi är tveksamma till att utöver detta öppna en generell möjlighet att begära ersättning hos staten för skador orsakade av ren eftersom vi an- ser att det finns en risk för att detta kan motverka syftet med den ömse- sidiga hänsynsregel som vi föreslår. En möjlighet att få ersättning av staten för skador orsakade av ren, kan leda till en missuppfattning att varje hinder till följd av att rensköt- selrätt utövas på en fastighet skall ersättas av staten. Det finns också en risk att de som utövar renskötselrätt inte visar den grad av hänsyn som vivill åstadkomma, om man vet att eventuella skador ersätts av staten. Ett system med fonder för skadeersättning skulle således enligt vår bedömning inte leda till ett bättre sambruk av marken. En tydligare bestämmelse om vilka hänsyn parterna skall ta till varandra i kombina- tion med rätt till skadestånd i fall där en part brustit i hänsyn mot den andre, är enligt vår uppfattning bättre för att åstadkomma ett gott sambruk av marken. 6.3Hänsyn till andra intressen i samband med rennäring Bestämmelsen om den hänsyn som skall visas till andra allmänna intressen vid bedrivande av rennäring preciseras. Särskilt känslig mark med plantskog och aktivt brukad med växande gröda, får ett tydligare skydd. Tillsyn av att rennäringen visar den hänsyn som anges regleras genom en ny bestämmelse. Bestämmelsen i 65 § om vilka hänsyn som skall visas vid renskötselns utövande ger uttryck för en detaljreglering som vi vill undvika i den nya lagstiftningen. Det anges bl.a. att flyttning av renar skall ske i samlade flockar och utan onödig tidsutdräkt. Vi vill i stället markera den allmänna hänsynsskyldighet som finns gentemot andra allmänna intressen vid bedrivande av rennäring. Exem- pel på allmänna intressen som de som bedriver rennäring skall visa hänsyn till, är bl.a. jord- och skogsbruket. Jord- och skogsbruket är också av enskilt intresse för dem som utövar dessa näringar. 228 Förhållandet mellan samebyarnas och... Att helt skilja på jord- och skogsbruket som enskilt intresse och som allmänt intresse är inte möjligt. Vår ambition har dock varit att i lag om bedrivande av rennäring i första hand reglera den hänsyn som skall visas vid bedrivande av rennäring gentemot andra allmänna intressen, medan hänsynen för enskilda huvudsakligen regleras i 3 kap. 2 § lag om renskötselrätt. För att hänsyn skall kunna visas i rennäringen, så att andra allmänna intressen i så liten omfattning som möjligt drabbas av hinder i sin markanvändning, är det viktigt att det i samebyarna finns kunskaper om hur annan markanvändning såsom exempelvis skogsbruk och jordbruk påverkas av rennäringen. Det är också viktigt med en löpande dialog mellan samebyarna och markägare om den markanvändning som pågår. Genom sådana kontakter kan samebyarna få veta var markägare bedri- ver jord- eller skogsbruk som är skadekänslig för renars tramp eller fej- ning. På det sättet kan stora koncentrationer av renar, exempelvis i samband med transporter av renar eller stödutfodring, undvikas i nära anslutning till sådan mark. I avsnitt 6.5 ger vi förslag till hur kunskaperna om annan markan- vändning hos samebymedlemmar skall kunna ökas och förslag till hur löpande lokal samverkan mellan samebyar och andra markanvändare skall kunna stödjas. Utöver den allmänna anvisningen om hänsyn till andra allmänna in- tressen, finns det enligt vår uppfattning anledning att i två avseenden precisera den hänsyn som skall visas när rennäring bedrivs. Dels bör det liksom nu framgå att renar såvitt möjligt skall hindras från att vistas på marker där det inte är tillåtet, dels bör viss mark som är särskilt känslig för skador av ren lyftas fram. Skälet till att behålla bestämmelsen om att renar såvitt möjligt skall hindras från att vistas i områden där renskötsel inte är tillåten (utanför renskötselområdet eller som befinner sig på vinterbetes- mark), s.k. strövrenar är att detta när det förekommer skapar problem på flera olika sätt. Om många renar blir kvar inom vinter- betesområdet kan detta leda till skador på jordbruksmark och till att vinterbetet utnyttjas för hårt. Strövrenar kan också skapa problem i samband med älgjakt. Vi anser därför att det särskilt bör framgå av hänsynsbestämmelsen att renar såvitt möjligt skall hindras från att vistas på marker där det inte är tillåtet att bedriva renskötsel. Orsaken till att i hänsynsbestämmelsen lyfta fram viss mark som är särskilt känslig för skador av ren är att det genom de kontakter vi haft med markägare har framkommit att risken för skador på plantskog och med växande gröda är särskilt stor med den renskötsel som bedrivs . Den innebär att det finns ett stort antal renar inom begränsade områden, exempelvis efter lastbilstransporter eller i anslut- Förhållandet mellan samebyarnas och... ning till utfodring av renar. Om ett stort antal renar hålls samlade i nära anslutning till ofrusen med växande gröda eller nyplanterad skog kan skadorna på grödan och plantorna bli stora. Det finns därför skäl att särskilt markera att den som bedriver rennäring skall visa hän- syn till sådan skadekänslig mark. Ett annat problem som kommit fram i våra kontakter med markägare är att de upplever att betestrycket generellt sett har ökat i kustområdena till följd av att renar oftare flyttas med lastbil till vinterbe- tesområdena. Man oroar sig för att detta skall leda till överbetning av marken med markskador och försämrad återväxt av skogen som följd. Rennäringen har liksom andra näringar ett ansvar för att samhällets miljömål uppnås. Det innebär att rennäringen skall bedrivas med beva- rande av naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt god avkastning som den biologiska mångfalden bibehålls. Detta miljöåtagande, som enligt vårt förslag skall följas upp av den myndighet som skall utöva tillsyn över rennäringen, innebär tillsam- mans med de bestämmelser som finns om tillsyn av betesresursen, ett skydd för överbetning av mark inom renskötselområdet. Vi utvecklar detta närmare i kapitel 7. Länsstyrelserna har ett ansvar för tillsyn av att olika bestäm- melser i rennäringslagen efterföljs. Bl.a. gäller detta tillsyn av att regler om högsta tillåtna renantal efterföljs och att renar inte finns i områden där samebyn inte har betesrätt. Vi har valt att reglera tillsynen av rennäringen i en gemensam be- stämmelse i 16 § lagen om bedrivande av rennäring.