sou · GPB330 · 2002-01-01 00:00:00 — 20Svensk lag skall enligt detta stadgande tillämpas på en konstgjord ö, anläggning eller en annan inrättning som tillkommit med stöd av nämnda lag på samma sätt som om inrättningen etc. varit belägen inom riket. Vad gäller brott som begåtts inom riket på utländskt fartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget gäller i vissa fall att åtal för brottet inte får väckas annat än efter särskilt förordnande. Tanken bakom denna reglering är att brottet kan beröra i så liten grad att det kan vara lämpligare att låta den utländska stat dit fartyget hör att beivra brottet. Som framgått av det föregående åtnjuter full territoriell suveränitet över sitt inre vatten. I princip har således rätt att tillämpa sin lagstiftning också på utländska fartyg som befinner sig i inre vatten inklusive dess hamnar. Ett utländskt fartyg fortsätter emellertid att även lyda under flaggstatens lagar och verkställande makt. Kuststatens rätt att tillämpa sina lagar i sitt inre vatten är underkastad begränsningar som följer av främmande statsfartygs immunitet i detta havsområde liksom i andra havsområden. Huvudreglerna beträffande brott som begåtts utom riket framgår av 2 §. Enligt andra stycket detta stadgande omfattar den svenska kompetensen, i enlighet med den s.k. personalitetsprincipen, i princip alla av svensk medborgare begångna brott. Med svensk medborgare jämställs härvid utlänning med hemvist i och vissa andra kategorier utlänningar. I 2 § andra stycket finns ett krav på dubbel straffbarhet. Enligt denna bestämmelse gäller inte kompetensreglerna i första stycket, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. I 3 § finns regler som gäller vissa brott begångna utomlands oberoende av om gärningsmannen är en svensk medborgare eller en utlänning. Det är här bl.a. fråga om brott som förövats på svenskt fartyg. I 7 § fastslås att undantag från bestämmelserna i 1-3 §§ om den svenska jurisdiktionskompetensens omfattning skall göras i den mån det följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller av överenskommelse med främmande makt, i sistnämnda avseende dock endast i den mån så särskilt stadgas. Folkrättsliga grundsatser, vilka begränsar rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion i syfte att få till stånd en lagföring, är av det slag att de skall beaktas, oberoende av om de kommit till uttryck i svensk författning eller ej. Däremot är så inte fallet med internationella åtaganden i övrigt. Vid en direkt konflikt mellan lag och 21 , O. och Mahmoudi, S., och folkrätten, 1998, s. 157. en konvention som anslutit sig till är lagtillämparen skyldig att följa de inhemska lagarna. Av kommentaren till 7 § framgår att bestämmelsen bl.a. innebär att hänsyn skall tas till frågor om immunitet för främmande staters beskickningar och dess medlemmar [se lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall]. Också regler om immunitet för andra staters örlogsfartyg och statsägda handelsfartyg som inte brukas kommersiellt måste betraktas som folkrättsliga grundsatser. Havsrättskonventionen anses i många avseenden vara en kodifiering av allmän folkrätt. I konventionen regleras bl.a. utländska fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart (se mera härom nedan). Havsrättskonventionen reglerar inte kuststaters rätt att utöva jurisdiktion mot utländska fartyg som begått brott i inre vatten och som medan de fortfarande befinner sig i inre vatten blir föremål för ingripande. Jurisdiktionen över territorialhavet inskränks genom principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Trots att territorialhavet rättsligt således anses utgöra en del av en kuststats territorium och står under dess suveränitet åtnjuter alla andra staters fartyg rätt till oskadlig genomfart av territorialhavet. Rätten till oskadlig genomfart tycks vara allmänt accepterad för alla typer av fartyg. Däremot åtnjuter de inte en sådan rätt i inre vatten. Reglerna om oskadlig genomfart har kodifierats i havs- rättskonventionen (del II, kap. 3, artikel 17). Genomfart är, enligt konventionen, en färd genom territorialhavet i syfte att antingen passera detta utan att anlöpa inre vatten eller inlöpa till inre vatten eller gå till havs från inre vatten. Genomfart skall vara oavbruten och skyndsam och innefattar rätt att stoppa och ankra endast på närmare angivna villkor (artikel 18). Genomfarten anses oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. I artikel 19 nämns tolv olika typer av verksamhet i kuststatens territorialhav vilka anses störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet, bl.a. vapenövningar, åtgärder som syftar till att insamla information till skada för kuststatens försvar eller säkerhet samt avsiktlig och allvarlig förorening. Under oskadlig genomfart har statsfartyg som nyttjas i icke- kommersiellt syfte rätt till immunitet mot kuststatens jurisdiktion (artikel 32). Vad gäller övriga fartyg har kuststaten en generell straffrättslig jurisdiktion och rätt att företa undersökningar och 22 SOU 1998:158 s. 225. anhållande ombord på utländska fartyg som har lämnat dess inre vatten och passerar genom territorialhavet [artikel 27 (2)].23 Kuststaten kan också i följande fyra fall utöva straffrättslig jurisdiktion i anledning av alla brott som begåtts ombord på ett utländskt fartyg som passerar genom dess territorialhav [artikel 27 (1)]: a)om brottets följder sträcker sig till kuststaten, b)om brottet är av sådant slag att det stör lugnet i landet eller ordningen på territorialhavet, c)om de lokala myndigheternas bistånd begärts av fartygets befälhavare eller av en av flaggstatens diplomatiska eller konsulära tjänstemän, d)om sådana åtgärder är nödvändiga för att undertrycka olaga handel med narkotika eller psykotropa ämnen. Enligt artikel 21 får kuststaten anta lagar och andra författningar rörande oskadlig genomfart av territorialhavet med avseende på bl.a. sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss samt bevarande av kuststatens miljö och förhindrande, begränsning och kontroll av förorening därav. Kuststaten får, då så är nödvändigt med hänsyn till sjösäkerheten, också kräva att utländska fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart använder de farleder och tillämpar de trafiksepareringssystem som den anvisar eller föreskriver för reglering av fartygs genomfart (artikel 22). Kuststaten får inte ställa sådana krav på utländska fartyg som faktiskt medför att rätten till oskadlig genomfart förvägras eller inskränks (artikel 24). Utländska fartyg är skyldiga att vid utövandet av rätten till oskadlig genomfart iaktta alla sådana lagar och författningar som kuststaten antagit enligt artikel 21. Kuststaten har emellertid inte alltid rätt att hindra genomfart bara för att man på ett fartyg bryter mot dessa lagar eller författningar. Rätt att hindra fartygs genomfart föreligger endast om genomfarten inte är oskadlig (artikel 25). Som tidigare framgått anses en genomfart vara skadlig om den stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Vid överträdelser som inte är av det slag att de kan anses störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet synes generellt gälla att kuststatens myndigheter kan ingripa mot fartyget och de för överträdelsen ansvariga personerna på fartyget, men inte varaktigt avbryta fartygets oskadliga genomfart.24 23Bring, O. och Mahmoudi, S., och folkrätten, 1998, s. 160. 24Jfr Eek m.fl. Folkrätten, 1987, s. 415. Förordningen om tillträde till Sveriges sjöterritorium av främmande statsfartyg och luftfartyg Rätten för utländska fartyg till oskadlig genomfart i svenskt territorialhav finns reglerad i förordningen (1992:118) om tillträde till Sveriges sjöterritorium av främmande statsfartyg och luftfartyg. Denna förordning reglerar huvudsakligen statsfartygs tillträde till svenskt territorialhav. Sådana fartyg har enligt 3 § tillträde till svenskt territorialhav förutsatt att deras genomfart inte skadar lugnet, ordningen eller säkerheten i . Vidare anges i bestämmelsen att genomfarten skall vara oavbruten och skyndsam. överväganden av frågan... 55 2Tidigare överväganden av frågan om att införa gränsvärden beträffande alkoholkoncentrationen för sjötrafikens del Frågan om att införa promilleregler för sjötrafikens del har aktualise- rats , men har alltid avvisats. Debatten om in- förande av ett gränsvärde för alkoholpåverkan till sjöss hänger samman med utvecklingen av fritidsbåttrafiken. Under har antalet fritidsbåtar ökat, båttrafiken har tätnat och hastigheterna på sjön har också ökat. Några av huvudargumenten inom denna debatt kan urskiljas: argu- menten mot ett gränsvärde är dels att det råder särspräglade förhål- landen på sjön jämfört med på land, dels att det är svårt att övervaka efterlevnaden av ett gränsvärde på sjön. De två huvudargumenten för ett gränsvärde är dels att det kan ha en pedagogisk och moralbildande effekt att låta samma principer ligga till grund för sjö- och vägtrafik för att öka nykterheten till sjöss och därmed minska olycksriskerna, dels att en sådan gräns skulle innebära processuella fördelar när det gäller att förenkla bevisningen i mål om sjöfylleri och öka rättssäkerheten för de misstänkta. Nedan följer i avsnitt 2.1 en kortfattad redogörelse för de argument som framförts i debatten för och emot ett gränsvärde. Vidare redogörs mycket kort för debatten när det gäller frågan om var ett gränsvärde bör ligga samt frågan om differentierade gränsvärden. I avsnitten 2.2 - 2.6 följer därefter en mer noggrann redogörelse för vad som förevarit i , utredningar och kommittéer m.fl. organ och fram till när det gäller frågan om att införa ett gränsvärde. I dessa avsnitt ligger tyngdpunkten på det som förevarit . 56 överväganden av frågan... 2.1Argumenten för och emot ett gränsvärde m.m.1 Argumenten för ett gränsvärde I argumenteringen för ett gränsvärde används jämförelser mellan väg- och sjötrafik. Det hävdas att av principiella skäl borde samma regler gälla för all slags trafik, vare sig det är väg-, flyg-, järnvägs-, eller sjö- trafik. Befälhavare på stora fartyg kan t.ex. liknas vid piloter, för vilka gäller mycket stränga bestämmelser om alkoholintag. Det konstateras också att de ökande hastigheterna till sjöss och den ökande omfattning- en av trafiken under vissa perioder – och de därmed följande kraven på reaktionssnabbhet och omdöme – gör att likheten med vägtrafiken är så påfallande att likartade regler för nykterhet borde gälla såväl på sjön som på land. Ett annat huvudargument är de processuella skälen, dvs. att det utan ett gränsvärde föreligger betydande bevissvårigheter. Åklagaren skall visa att den misstänkte varit så påverkad att han inte på ett betryggan- de sätt kunnat framföra fartyget, vilket i de flesta fall är mycket svårt att visa. Om ett gränsvärde införs, anser man, skulle det också bli möj- ligt att genomföra rutinkontroller med alkoholutandningsprov. krävs att det finns en misstanke om brott för att t.ex. sjöpolis eller skall kunna kontrollera ett fartyg. Argumenten mot ett gränsvärde Trafikens omfattning och karaktär bedöms vara helt olika till lands och till sjöss. Vägtrafiken är mycket mer homogen än sjötrafiken. Trafik- förhållandena till sjöss skiftar starkt, fartygen är av skilda slag och de personer som omfattas av ansvarsbestämmelserna kan ha olika sysslor ombord. Detta gör sjötrafiken så heterogen att svårigheterna att fast- ställa ett gränsvärde som skall gälla för alla fall blir betydande. Det förhållandet att ett fartyg också ofta används som bostad (det gäller t.ex. inom handels- och fiskeflottan men även fritidsbåtar) innebär att det är tveksamt om man kan ställa krav på nykterhet generellt för per- soner som vistas på sjön. Vid framförandet av ett fartyg är det också oftast flera personer aktiva (jämfört med en förare i t.ex. en bil), vilket ibland framhålls som ännu ett argument mot ett gränsvärde för alko- holpåverkan till sjöss. 1 BRÅ-PM 1996:1 Sjöfylleri s. 54-55. överväganden av frågan... 57 Att förutsättningarna för övervakning och kontroll är helt olika för väg- respektive sjötrafiken framhålls ofta. Resurserna för övervakning av sjötrafiken anses väsentligt mindre som trafiken till sjöss sträcker sig över betydligt större och mer svårkontrollerade områden än vägtrafiken, vilket bedöms göra det mycket svårt att övervaka efterlev- naden av ett gränsvärde. Frågan om var ett gränsvärde bör ligga Frågan om var ett gränsvärde bör ligga har också i någon mån berörts. Å ena sidan hävdas att gränsen inte kan läggas för lågt med tanke på de många olika sorters situationer som förekommer till sjöss. Ett gräns- värde med en alkoholkoncentration om i blodet, som gäller för rattfylleri, anses som alltför lågt när det t.ex. gäller en ensam fiskare i en roddbåt. Risken med en lågt satt gräns är att den över huvud taget inte respekteras. Å andra sidan anser man att det finns risker med ett gränsvärde som ligger högt. Det skulle kunna uppfattas som att det är tillåtet att förtära alkohol upp till denna gräns, oavsett situation. Frågan om differentierade gränsvärden2 Man har också diskuterat om gränsvärden skall införas en- dast för vissa fartygstyper, framför allt för nöjestrafiken, men också för trafik som innefattar yrkesmässig befordran av passagerare eller farlig last. Även sådana förslag har förkastats. Att i lag särskilja de situatio- ner där promilleregler behövs från situationer där det inte behövs har ansetts vara förenat med betydande svårigheter. Man har övervägt möjligheten att införa promillegränser som in- skränker sig till den del av sjötrafiken för vilka särskilda behörighets- villkor eller kompetenskrav gäller eller att anknyta reglerna till fartyg som är registerpliktiga i skeppsregistret eller registret för fartyg i yr- kesmässig sjöfart. Sådana lösningar har ansetts inadekvata, eftersom de inte skulle träffa de delar av sjötrafiken där problemen med alkoholpå- verkan torde vara störst, nämligen fritidsbåttrafiken, och de processu- ella fördelar som promilleregler kan erbjuda skulle vara mest påtagliga. 2 SOU 1996:182 Handlingsprogram för ökad sjösäkerhet s. 423. 58 överväganden av frågan... I propositionen med förslag till lag om ändring 1966 (prop. 1966:145) följde departementschefen i huvudsak Sjölagskom- mitténs förslag (se avsnitt 2.3.2) och föreslog inte införande av någon särskild promillegräns. Enligt departementschefen fanns det starka skäl att avstå från en sådan reglering. Med hänsyn till de särpräglade för- hållandena på sjön skulle, ansåg departementschefen, en promilleregel kunna leda till alltför onyanserad straffrättskipning. I sitt av godkända betänkande med anledning av propositionen godtog Första lagutskottet skälen mot en promilleregel och utskottet uttalade att en generell sådan regel inte var genomförbar (1LU 1967:3). Utskottet un- derströk emellertid vikten av att utredning om alkoholkon- centrationen i gärningsmannens blod användes som ett led i bevisning- en om berusningsgraden. Utskottet framhöll vidare att det inte ansåg att frågan om en promilleregel var slutligt löst utan att saken kunde kom- ma i ett annat läge när utredningstekniken utvecklats mer och övervak- ningen inom sjöpolisen förstärkts. Slutligen uttalade utskottet att frågan om en begränsad promilleregel främst avsedd för personalen på passa- gerarfartyg i svensk kustfart och för förare av det växande antalet snabbgående fritidsbåtar kunde vara förtjänt av att utredas i lämpligt sammanhang. Vid riksdagarna väcktes motioner, i vilka hem- ställdes om utredning av frågan om införande av promilleregler även inom sjötrafiken. Första lagutskottet hänvisade i sitt utlåtande motioner (1LU 1970:7) till sitt tidigare utlåtande och anförde att några omstän- digheter som borde föranleda ett ändrat ställningstagande från utskot- tets sida inte förekommit. I sitt utlåtande över en motion anslöt sig (LU 1971:17) till den ståndpunkt som Första lagutskottet intagit i frågan. För fritidsbåtarnas del ansåg det lämpligt att Fritidsbåtut- redningen övervägde frågan om införande av särskilda promilleregler vid trafik med sådana båtar och motionen överlämnades till utredning- en för övervägande. överväganden av frågan... 59 lades en mängd motioner med krav på infö- randet av ett gränsvärde till sjöss. Motionärerna hänvisade till det ökande antalet snabbgående båtar och till det som de ansåg vara en ut- bredd alkoholförtäring i samband med båtfärderna. Statistik över döds- fallsolyckor till sjöss, där alkoholförtäring ofta varit ett inslag, åbero- pades. Samtliga motioner avslogs av på hemställan av Lagut- skottet (LU 1976/77:2, 1977/78:12, 1980/81:21, 1985/86:26 samt 1986/87:14). Avslagen motiverades med att bärande skäl anförts mot att införa sådana regler. Våren ställde sig , i sitt av godkända betänkande, på nytt avvisande till att i sjölagen införa särskilda an- svarsregler som anknöt till alkoholkoncentrationen (LU 1987/88:23). I likhet med vid tidigare tillfällen (se föregående stycke) hänvisade ut- skottet bl.a. till att möjligheterna att övervaka efterlevnaden befunnits mycket begränsade och, framhöll utskottet, att det inte bör förekomma att man inför ansvarsregler vars efterlevnad i praktiken inte kan över- vakas. Frågan togs upp på nytt med anledning av motio- nen 1988/89:L903. I sitt av godkända betänkande 1989/90:LU8 redovisade vad som anförts vid riksdagsbe- handlingen och i (se avsnitt 2.4). Utskottet hänvisade vidare till att justitieministern i den då framlagda propositionen om trafiknykterhetsbrotten m.m. (prop. 1989/90:2) utta- lat att hon övervägt att ta upp också frågan om ändring av bestämmel- serna i sjölagen om onykterhet till sjöss. Hon hade emellertid – i likhet med vad utskottet framhållit i sitt betänkande – konstaterat att dessa bestämmelser i flera hänseenden avvek från vad som gällde vid onykterhet i vägtrafik och därför ansett att det föreliggande bered- ningsunderlaget inte var tillräckligt för ett regeringsförslag om ändring i sjölagens bestämmelser. Frågan var dock, framhöll departementsche- fen, föremål för beredning. Utskottet avstyrkte mot den bakgrunden bi- fall till motionen. hade att återigen ta ställning till mo- tioner om att införa promilleregler i sjölagen. Utskottet uttalade (bet. 1989/90:LU15) att det lika lite som då frågan prövades fanns någon anledning för att göra något uttalande i saken bl.a. mot bakgrund av den då pågående översynen av sjölagens fylleribestäm- melser. Utskottet hänvisade också till att inga förhållanden ändrats se- dan frågan senast behandlats. 60 överväganden av frågan... I den proposition (prop. 1990/91:128) som följde på departementspro- memorian Sjöfylleri m.m. (Ds 1990:52 – se avsnitt 2.3.5 nedan) gjor- des bedömningen, att det inte fanns ett tillräckligt beredningsunderlag för att föreslå promilleregler för sjötrafiken och att frågan därför borde bli föremål för förnyade överväganden av en utredning. delade departementschefens uppfattning och poängterade bl.a. att sjö- lagens trafiknykterhetsbestämmelser har ett betydligt mer vidsträckt tillämpningsområde än trafikbrottslagen och att det därför varken är lämpligt eller motiverat att införa promilleregler för sjötrafiken som omfattar samtliga fartyg eller alla ombordvarande som den nu gällande trafiknykterhetsbestämmelsen kan tillämpas på (bet. 1990/91:LU35). () yrkade i motionen 1993/94:L902 att borde ge regeringen till känna att den skulle återkomma till med ett förslag till promillegräns vid sjöfylleri samt att rege- ringen inför den då kommande båtsäsongen skulle uppdra till berörd myndighet att bedriva en informationskampanj om sjöfylleri och dess konsekvenser. Motionären anförde bl.a. att trafiken på sjön präglades av stora och små båtar i ofta höga hastigheter och att en del av dessa var så snabba att de kunde mäta sig med farten i biltrafiken på land. Det krävdes därför enligt motionären både goda köregenskaper och framför allt nykterhet också i sjötrafiken. avstyrkte bifall till motionen (bet. 1993/94:LU31) och hänvisade till sina samt tidigare uttalanden i frågan samt den utvärdering som inletts av BRÅ.3 Vid behandlingen av Väg- och sjöfyllerikommitténs betänkande (se avsnitt 2.3.6 nedan) bedömde regeringen att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa ett gränsvärde för sjötrafiken liksom att de problem som är förknippade med införandet av ett gränsvärde inte kunde lösas på rimligt sätt (prop. 1993/94:44). (Kommittén föreslog i sitt betänkan- de ett övre gränsvärde för grovt sjöfylleri, men däremot inget nedre gränsvärde när det gällde enkelt sjöfylleri.) Vid detta ärendes behand- ling i anförde (1993/94:LU1y) i ett yttrande till bl.a. att effekterna av tämligen omfattande la- gändringar för sjöfylleri borde klarläggas innan man övervägde att yt- terligare skärpa lagstiftningen på området i form av t.ex. en promille- reglering. anförde i sitt betänkande (bet. 1993/94:JuU11 s. 26) över regeringens proposition (prop. 1993/94:44) bl.a. att utskottet dela- de regeringens bedömning att promillegränser för sjöfylleri inte då 3 Se avsnitt 2.6. överväganden av frågan... 61 borde införas samt att utskottet inte hade något att erinra mot att BRÅ fick i uppdrag att göra en utvärdering av ändringar i sjöfylle- rilagstiftningen. Även under /95 togs frågan om ett gränsvärde för sjöfylleri upp i flera motioner till . I motionen 1994/95:L902 begärde och () att regeringen till skulle återkomma med förslag till promillegräns vid sjöfylleri. Som grund för sin begäran anfördes sam- ma argument som året innan (se mot. 1993/94:L902). I motionen 1994/95:L903 anförde Skånberg (kds) att det var nödvändigt att gå vidare för att få ned antalet dödsolyckor till sjöss ge- nom att låta samma regler gälla vid framförandet av fartyg som vid for- don på väg. En sådan lagskärpning skulle enligt motionären ha samma normerande effekt som lagen om rattonykterhet haft i trafiken, och som med all säkerhet lett till färre trafikdödade. I motionen begärdes att gav regeringen detta till känna. I motionen 1994/95:L906 framhöll m.fl. (samtliga s) att det var synnerligen angeläget att samhället skärpte atti- tyden till alkoholförtäring till sjöss och att lagstiftningen borde vara ut- formad på samma sätt som för trafiken på land. Man anförde vidare att det till sjöss enligt mångas uppfattning krävdes avsevärt större upp- märksamhet både vad gällde sjöleder och trafikrisker vid olika former av väder, och att det därför var synnerligen angeläget att samhället skärpte attityden till alkoholförtäring till sjöss. Dessutom framhölls att fartygsolyckor innebar stora risker för miljökatastrofer. Motionärerna begärde att gav regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av reglerna om sjöfylleri. I motionen 1994/95:T238 begärde m.fl. (samtliga fp) bl.a. att av regeringen skulle begära ett lagförslag om pro- millegränser för sjötrafiken. Motionärerna, som framhöll att olycksris- kerna ökar även på sjön om föraren är påverkad av alkohol eller andra droger, ansåg att hade all anledning att leda utvecklingen och att det inom det svenska territorialvattnet borde gälla samma regler för sjötrafik som gäller för motorfordonstrafik på land. avstyrkte bifall till de ovan redovisade motionerna och anförde bl.a. följande (bet. 1995/96:LU16). Som utskottet framhållit i tidigare sammanhang är alkoholförtäring i samband med sjötrafik inte förenlig med de krav sjölivet ställer och leder till ökade risker för allvarliga olyckor. 62 överväganden av frågan... talet fritidsbåtar ökat kraftigt, och trafiken på vattnet har därmed kommit att bli allt tätare. Till bilden hör att allt fler fritidsbåtar har ka- pacitet för höga hastigheter. Det kan numera med fog hävdas att sär- skilt trafikförhållandena till sjöss alltmer kommit att likna dem på vägarna. Båtlivet ställer därför högre krav än tidigare på reaktionssnabbhet, gott omdöme och andra för säkerheten viktiga egenskaper.