sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Eftersom stödet lades ner ändrades inriktningen på RRV:s granskning till att dra generella lärdomar inför liknande satsningar . Granskningen presenterades i skriften Miljarden som försvann – En granskning av kretsloppsprogrammet (RRV 1999:28). 11 SOU 2000:45 samt delbetänkande 1999:111. Mål och styrmedel för resurshushållning RRV:s övergripande slutsats, så här långt, är att kretslopps- programmet var dåligt genomtänkt – för många mål skulle uppnås med ett enda medel. Förhållandet mellan de olika målen är oklart och ett av målen (miljöeffekter) har fått stort genomslag på bekostnad av de andra (sysselsättning respektive ny teknik)12. Dessutom finns konflikter mellan vissa mål menar RRV. En granskning av hela programmet kommer att genomföras när alla projekt som beviljats anslag är avslutade. har avsatt 6,5 miljarder till Lokala investeringsprogram (LIP) –2002. Detta stöd har två syften; dels att bidra till ökad sysselsättning, dels att påtagligt öka takten i omställningen av till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Kommunerna ges möjlighet att i samverkan med lokala företag och organisationer söka stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten. Ett investeringsprogram skall bestå av en eller flera samverkande åtgärder som syftar till att öka den ekologiska hållbarheten. Programmets inriktning bestäms av kommunen. Urvalet av åtgärder bör utgå från en samlad analys av förutsättningar som till exempel lokala miljöproblem och områden där kommunens miljö- belastning dominerar. Regeringen väljer bland de inkomna ansökningarna ut de kommuner som bedöms ha de bästa programmen. Dessa kommuner ges stöd för de investeringar som anges i ansökan och som kan antas uppfylla förordningens krav. Avsikten är att koncentrera insatserna så att de ger påtagliga effekter i de kommuner som får del av statsbidragen. De effekter som avses är – förutom ökad sysselsättning – minskad belastning på miljön, effektivare användning av energi och andra naturresurser, ökad användning av förnybara råvaror, ökat återbruk, återanvändning och återvinning, stärkt biologisk mångfald, tillvaratagande av kulturmiljövärden och bättre fungerande kretslopp av växtnärings- ämnen. Stödet till lokala investeringsprogram avviker på flera sätt från traditionella statsbidragssystem. Det finns ingen teknikstyrning, dvs. regeringen har inte pekat ut vilka tekniska lösningar som kan ges bidrag. Det är istället resultaten i form av miljö- och sysselsätt- ningseffekter som är i fokus. 12 RRV 1999:28. Mål och styrmedel för resurshushållning Sammanlagt vid beslutsomgångarna , 1999 och 2000 har 125 kommuner beviljats stöd om totalt till sina lokala investeringsprogram. Beviljat stöd till lokala investeringsprogram. Beviljat stöd (miljarder kronor Sökande kommuner (antal) () har granskat de lokala investerings- programmen13 som det funnits. Kortfattat menar RRV att en bred lokal förankring är en förutsättning för att lyckas med investeringsprogrammen. LIP har bidragit till att miljö- profilen stärkts i redan planerade projekt, att redan planerade miljöprojekt i kommunerna har tidigarelagds samt att stärka sam- arbetet för hållbar utveckling i kommunerna. Projektbeskrivning- arna har dock varit bristfälliga. handläggning av ansökningarna samt uppföljning och kontroll av programmens genomförande kritiseras. Även har granskat de lokala investeringsprogrammen. Föreningen menar att stödet urholkar principen om att förorenaren ska betala. Flertalet av åtgärderna skulle ha kunnat drivas fram med hjälp av skärpta föreskrifter, medan höjda skatter på el och fossila bränslen hade kunnat vara ett alternativ till det omfattande stödet till energiåtgärder. En del projekt är lönsamma även utan bidrag. I åtskilliga fall riskerar bidragen till vinstdrivande privata och kommunala företag att sned- vrida konkurrensen och endast ca. av pengarna har gått till utveckling av helt ny teknik. Den totala offentliga upphandlingen uppgår i till ca , varav staten svarar för ca . Bland de statliga myndigheterna ställer miljökrav vid upphandling på ett tydligt sätt. Även kommuner och andra offent- liga verksamheter ställer miljökrav. Genom att ställa miljökrav vid upphandling påverkar de offentliga organisationerna leverantörer att ta fram mer miljövänliga produkter. Mål och styrmedel för resurshushållning En särskild delegation för ekologisk hållbar utveckling tillsattes av regeringen. Delegationens uppgift är bl.a. att arbeta på- drivande för att den offentliga upphandlingen skall vara ett instrument för att åstadkomma en ekologisk hållbar utveckling. driver inom EU tillsammans med bl.a. frågan om miljöanpassad offentlig upphandling. Rättsläget är ännu oklart och arbetar med ett tolkningsmeddelande när det gäller hur miljökrav kan ställas. Miljöanpassad teknikupphandling bedrivs bland annat i regi av , och Miljöteknikdelegationen. Syftet är att genom samverkan mellan olika intressenter skapa en marknad som påbörjar, alternativt påskyndar, utvecklingen av önskvärd teknik. har i flera avseenden varit ett föregångsland inom miljö- politiken och drev tidigt vissa miljöfrågor hårt. När till exempel inrättade en miljökommitté var pådrivande om bl.a. försurningsproblematiken. lanserade Polluter Pays Principle (PPP). var värdland för den första om miljön och konferensen innebar genombrottet för ett globalt miljö- samarbete. På förslag från konferensen beslöt FN:s general- församling att inrätta ett miljöprogram, United Nations Environment Program (). Konventionen om handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, den s.k. CITES- konventionen, presenterades som ett utkast vid Stockholms- konferensen. Budskapet var att jordens länder måste skapa en global politik för varaktig hållbar utveckling. förde fram ett direkt förslag till en sådan konferens och efter ett omfattande förarbete höll FN en konferens om miljö och utveckling, den s.k. Rio- konferensen. Konferensen resulterade i Riodeklarationen där en direkt koppling görs mellan PPP och internalisering av miljö- kostnader samt användningen av ekonomiska styrmedel. Försiktig- hetsprincipen ges också en hög status i dokumentet. Ett annat viktigt dokument är . Det innehåller ett handlings- program för hållbar utveckling inför det 21:a århundradet med syfte att komma tillrätta med de största miljö- och utvecklings- Mål och styrmedel för resurshushållning I ett tredje dokument ges riktlinjer för hur världens skogar skall kunna utnyttjas utan att miljön skadas. Vid konferensen undertecknades också två viktiga konventioner, nämligen klimatkonventionen och konventionen om den biolo- giska mångfalden. Kostnadseffektivitet är en princip för god hushållning med de resurser som avsätts för att uppnå ett visst mål. Denna princip finns inskriven i Klimatkonventionen. Inom klimatområdet innebär den att en given utsläppsbegränsning uppnås till lägsta kostnad eller att en given resursinsats skall leda till en så stor utsläppsminskning som möjligt. I arbetet inom ramen för klimatkonventionen antogs Kyoto- protokollet . I protokollet anges åtaganden för industriländerna att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser. Det finns även inskrivet mekanismer för omfördelning av åtagan- den som syftar till att underlätta uppfyllandet av protokollet samt stödja utvecklingen i utvecklingsländerna. Dessa mekanismer är ut- släppshandel (se ovan) samt former för genomförande av åtgärder utomlands (s.k. Gemensamt genomförande och Mekanismen för en ren utveckling14). deltar , via , i liknande projekt. inträde i EU har förändrat det svenska miljöarbetet på det internationella planet. Ett exempel på det är att enskilda länder inom EU har ett åtagande enligt Kyotoprotokollet, men att EU också har ett kollektivt åtagande. Det totala åtagandet för EU- kollektivet är oförändrat, men har omfördelats mellan länderna och för enskilda länder kan skillnaderna vara relativt stora. Inom EU-samarbetet har framgångsrikt verkat för att få till stånden försurningsstrategi för EU (direktivet för nationella utsläppstak för bl.a. svavel- och kväveoxider samt ozondirektivet med utfasning av HCFC och CFC). Revision är planerad till omkring 2005. För det framtida arbetet inom EU är miljö- handlingsprogrammet (det sjätte i ordningen) det mest centrala för EUs miljöarbete. Det nya handlingsprogrammet presenteras av Kommissionen och skall efter det antagits gälla . Handlingsprogrammet skall därmed även omfatta en vidgad union med nya medlemsländer från . Därutöver har för hållbar utveckling och det parallella arbetet med miljöstrategier i andra sektorer avgörande betydelse för unionens fortsatta miljöarbete. Sektorsarbetet syftar till att alla samhälls- 14 Se exempelvis SOU 2000:45. Mål och styrmedel för resurshushållning sektorer ska ta ett ökat miljöansvar. Detta arbete skall redovisas vid toppmötet i . Andra viktiga internationella konventioner som ratificerat är till exempel Esbjergdeklarationen om gemensamma mål som syftar till att förbättra den miljön i . OSPAR (och ), en regional konven- tion inom som syftar till att begränsa avfallsdumping till havs och minska havsföroreningar från landbaserade källor. Baltic 21 är en viktig del i strävan att fördjupa och utvidga samarbetet mellan länder. HELCOM (Helsingforskonventionen) syftar till att skydda och har signeras av samtliga stater kring . Konventionen om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar (CLTRAP) som färdigställdes inom FN har som syfte att bl.a. begränsa försurningen. , i vilket deltar, är ett miljösamarbete mellan de åtta länderna inom Arktisområdet. Montrealprotokollet träffades 1987 och avsåg då en halvering av produktion och konsumtion av de fem viktigaste CFC- föreningarna (också kallade freoner) samt ett stopp för fortsatt ökning av produktion och användning av tre typer av haloner. Inom CLTRAP finns ett system som syftar till att göra utsläpps- minskningarna kostnadseffektiva. Med utgångspunkt i ett mål om minskad belastning på ekosystemen fördelas åtgärder mellan de ingående länderna utifrån miljöns olika känslighet (kritisk belastning) och beräknade kostnader, utöver business as usual, för reduktion samt med hänsyn taget till var utsläppen görs. Systemet innehåller dock ingen kompenserande mekanism för de länder som drabbats av skador till följd av andra länders utsläpp. När det gäller utsläpp av försurande ämnen pågår också ett internt EU-arbete parallellt inom det s.k. takdirektivet. Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutgiltigt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Mål och styrmedel för resurshushållning Detta brukar refereras till som kretsloppsprincipen och anses som en av förutsättningarna för att nå ett uthålligt samhälle. I det följande diskuteras politik som utformats utifrån detta syn- sätt. Diskussionen baseras på ett antal rapporter där kretslopps- begreppet granskas och analyseras. EU har definierat en s.k. avfallshierarki vilken ser ut som följer15: Produktionen av avfall skall minimeras och dess skadlighet begränsas. Detta skall ske främst genom användande och utveckling av rena tekniker. Det avfall som ändå genereras skall främst återanvändas eller återvinnas framför att bortskaffas. Vid omhändertagandet av avfall, både genom återvinning och genom bortskaffande, skall man säkerställa ett miljömässigt tillfredsställande omhändertagande Vad gäller avfall för bortskaffande gäller att gemenskapen som helhet skall vara självförsörjande. Det skall inom gemenskapen finnas anläggningar med bästa tillgängliga teknik specialiserade för vissa typer av avfall. Ramdirektivet ger även en möjlighet för medlemsländerna att vara självförsörjande. Kretsloppsdelegationen16 menar att arbetet med att kretslopps- anpassa varor och material skall fokuseras på att minska miljö- påverkan från materialanvändningen. Delegationen menar att utmaningen för framtiden är att hitta lösningar som förbrukar en tiondel av dagens resursåtgång i industriländerna. Detta skall ske genom främst producentansvar och det föreslås producentansvar för bilar, däck elektronik och byggsektorn. Användningen av fossil energi skall helst upphöra och mål anges för energiförbrukning för uppvärmning av hus och drivmedelsåtgång för bilar. Bristen på ekonomiska beräkningar och ekonomiskt underlag vid målformuleringar av detta slag framstår som betänklig. sagt varje kommun skall ha ett fungerande system med återvinning, oavsett vilka miljömässiga konsekvenser detta får. Skulle man å andra sidan ha olika återvinningssystem beroende på geografisk tillhörighet blir det en stor pedagogisk svårighet att förklara för medborgarna. Resultatet skulle kunna bli att det finns möjlighet till avfallssortering i vissa storstäder och att glesbygden inte kan delta i ett sådant system. 15Naturvårdsverket, (1998). 16Krettsloppsdelegationen, (1997). Mål och styrmedel för resurshushållning Det har gjorts många studier om kretslopp med perspektivet energi/materialåtgång, men mycket få med avsikt att ställa nyttan (bl.a. miljöfördelarna) mot kostnaderna för att genomföra åtgärden. 99 bilaga 4 pekar på nödvändigheten att göra samhällsekonomiska överväganden istället för att ledas av någon typ av avfallshierarki. LU ställer sig tveksam till EU:s avfallshierarki och menar att om denna skall vara förenlig med god samhällsekonomi förutsätter det att den samhällsekonomiska kostnaden alltid är lägre för de alternativ som finns överst i hierarkin. LU menar att det är minst lika viktigt att sortera rätt avfall, dvs. det mest miljöstörande avfallet. I sker en stor del av förbränningen av sopor i fjärr- värmeanläggningar. Detta gör att det finns ett större samhälls- ekonomiskt värde av förbränningen än om värmen inte skulle tas till vara, vilket är fallet i flera andra länder. Skälen för att diskutera kretsloppsinriktade åtgärder är i mångt och mycket desamma som i diskussionen kring resurseffektivi- sering och faktor 10, nämligen att spara råvaror för att undgå uttömning och att minska miljöpåverkan. LU diskuterar kopp- lingen mellan begreppen och konstaterar att faktor 10 eller 20 kräver en i det närmaste total kretsloppsanpassning av samhället i ett globalt perspektiv. Detta skulle kräva internationell samordning av åtgärder för anpassning och omfördelning med åtföljande väldigt höga samhällsekonomiska kostnader. LU väljer att inte fördjupa den diskussionen med hänvisning till att de praktiska problemen och de samhällsekonomiska kostnaderna knappast går att över- blicka. Det finns enligt LU uppenbara svårigheter för staten att sätta upp kvantitativa mål för nivån på exempelvis återanvändning. För en samhällsekonomiskt riktig användning krävs oerhörda mängder information och en löpande revidering av målen vid förändring av relativpriser mellan olika åtgärdsalternativ. Kostnaderna ökar successivt ju längre man driver återvinningen, vilket gör att en fel- aktig målsättning riskerar att bli dyr. Slutsatsen är att det är bättre att utveckla generella styrmedel på miljöområdet än att lägga fast specifika återvinningsnivåer. LU diskuterar också huruvida nivån på återanvändning och återvinning är för hög. En orsak till det skulle kunna vara att hushållens kostnader för sortering är under- värderade. I LU hänvisas till två studier som beräknar de samhälls- ekonomiska effekterna av avfallssortering, varav en är gjord för Mål och styrmedel för resurshushållning EU17 och den andra är en norsk studie18. kommer fram till att återvinning är lönsam i vissa fall. Detta gäller aluminium, vissa plaster, järn och papper. I ingår inte hushållens tidsåtgång för att sortera avfallet. I den norska studien anges kostnaderna i förhållande till alternativet att begränsa använd- ningen av material vid källan. I LU hävdas att det med dagens kunskap inte går att dra några generella slutsatser om de samhälls- ekonomiska effekterna av olika sätt att hantera avfall. Den norska studien19 uppskattar kostnaderna för hushållens tid till mellan 310 och 1850 Nkr per ton sorterat avfall. Studien bygger dock på amerikanska data som publicerades och författa- rinnan lämnar vissa förbehåll för att dessa data kanske inte stämmer överens med norska data. Att sedan föra över dessa resultat till svenska förhållanden är mycket tveksamt. Att ökad återvinning är lönsam för samhället ifrågasätts t.ex. i utan vinning20. Studien innehåller en kritisk granskning av den svenska lagstiftningen gällande producentansvar för uttjänta förpackningsmaterial, tidningar och tidskrifter. En av fördelarna med producentansvar, vilket rapporten har ignorerat, är de dynamiska effekterna. I och med att producenterna får ansvaret för sina varor kommer de att ta hänsyn till demonteringen av produkten efter användningen. Eftersom producenten är den som har bäst information om varu- produktionen är kostnaden lägre för denne än för myndigheterna. Producenten kommer att använda renare material, dvs. man kommer förmodligen att använda färre kompositmaterial som är svåra att återvinna. Det finns också incitament för producenten att göra produkterna lättare att rent mekaniskt plocka isär och märka delkomponenterna så att det inte uppstår någon tveksamhet om hur de skall återvinnas. I antas en alternativkostnad på för fritiden. Vid en antagen tidsåtgång resulterar detta i en kostnad på totalt per hushåll och år. Hela tidsåtgången får belasta den ökning av källsorteringen som följt av producentansvaret, vilket missgynnar återvinning i jämförelsen med andra alternativ. En annan frågeställning som knappast alls belyses är vad alternativkostnaden blir om man inte 17Coopers & Lybrand,( 1996). 18Burwoll,( 1998). 19Burwoll, (1998). Mål och styrmedel för resurshushållning Vad är exempelvis kostnaden av försämrat grund- vatten via urlakning av gifter från deponier? I en fullständig ekonomisk bedömning bör även denna kostnad tas med. Man kan givetvis hävda att farliga ämnen inte skall tas till deponi, men det kommer alltid att finnas med i avfallet. I en analys av rapporten21, från , hävdas att mängden återvunnet material har ökat betydligt mer än vad som hävdas i . Deras beräkningar visar att företagens och hushållens nettokostnad för källsortering minskar . Vidare sägs att slutsatserna i innehåller mycket starka, kategoriskt negativa omdömen om den rådande avfallshierarkin och återvinningspolicyn. Det är vanskligt att dra så kategoriska slutsatser, eftersom studiens dataunderlag är dåligt. Studien bevisar därför inte att avfallshierarkin, återvinningspolicyn eller producentansvaret är samhällsekonomiskt felaktiga. Däremot står det klart att man infört kretsloppstänkandet utan att veta om det är samhällsekonomiskt effektivt. Hushållens kostnader för transporter, vatten m.m. för käll- sorteringen uppskattas av till 1/4–1/10 av de kost- nader som Revisorer uppskattar dem till, vilket utredningen tycker är anmärkningsvärt. Chalmersstudien är också kritisk till den låga värderingen av kostnaden för källsortering, kostnaden för förbränning av avfall, värderingen av användning av naturresurser samt den nivå på deponiavgifter som antas i ESO- rapporten. revisorer22 ställer sig tveksamma till vilket underlag Regeringen har då man fattar beslut om nya insamlingsmål. Revisorerna menar att ur den tillgängliga statistiken går det ej att dra slutsatser om produkterna blivit mer miljövänliga, ej heller om förpackningsavfallet vid deponier har minskat. Revisorerna föreslår att Regeringen överväger att ge materialbolagen juridisk status, detta för att underlätta i de fall som producenterna inte tar sitt ansvar. I rapporten från revisorer hävdas att förpacknings- avgifterna, vilka tas upp av materialbolagen och finansierar insamlingssystemet, uppgår till totalt ca . Dessa avgifter tas ut genom höjda priser på varorna och detta drabbar producenterna med 400–(inklusive transporter, men exklusive tid som åtgår). har revisorerna funnit att materialbolagen har haft en mycket god 21Andersson och , (1999). 22Riksdagens revisorer, (1999). Mål och styrmedel för resurshushållning ekonomi , vilket väcker frågan om förpacknings- avgifterna satts för högt. Revisorerna menar vidare att de miljö- vinster som kan hänföras till producentansvaret behöver följas upp bättre. Utredningen delar revisorernas uppfattning på samtliga de tre nämnda punkterna. När det gäller problemet med den monopol- liknande situationen för materialbolagen skulle en lösning kunna vara att införa ett system med återvinningsbevis, liknande det som finns i . pågår en utredning om översyn av producentansvaret vilken skall vara färdig . A subsidy is any measure that keeps prices for consumers below the market level or keeps prices for producers above the market level, or that reduces costs for consumers and producers by giving direct or indirect support.23 Det samhällsekonomiska motivet för att ge subventioner är att stimulera verksamheter som ger positiva effekter för samhället som inte anses komma till stånd i tillräcklig omfattning utan sådant stöd. Sådana subventioner motiveras ofta av fördelnings-, arbets- marknads- eller regionalpolitiska mål. Verksamheter som subven- tioneras kan emellertid ge upphov till oönskade bieffekter, som t.ex. negativ miljöpåverkan. Med en vidare definition skulle man kunna hävda att alla verk- samheter som inte bär sina fulla miljökostnader utan ger upphov till negativa externa effekter kan betraktas som subventionerade. Med en sådan definition skulle således frånvaron av en miljöskatt eller reglering kunna betraktas som en subvention. Denna syn får stöd i studie från 199624 i vilken hävdas att miljö- externaliteter innebär marknadssnedvridande effekter och därför de facto är en typ av subvention. Det finns i huvudsak två typer av subventioner. Dessa är å ena sidan de som innebär en direkt betalning eller garantier för avsättning/minimipris på marknaden och å andra sidan de som innebär en nedsättning av en generell skatt. Nedsättning av en generell skatt är en miljöskadlig subvention om skatten införts för att internalisera miljökostnader. Nedsättning av en miljöskatt kan 23De Moor, & Calamai, (1997). 24OECD, (1996). Mål och styrmedel för resurshushållning dock inte ses som en miljöskadlig subvention om den totala inbetalda skatten är lika med eller större än skadekostnaden. Också skatter och subventioner utanför det miljöpolitiska området kan ge upphov till miljöeffekter. Nedsättningen av energi- skatterna, momsundantagen, den progressiva inkomstskatten har alla någon implikation på miljön. Huruvida miljöpåverkan från dessa skattedifferentieringar i stort sett är negativ eller positiv har inte utretts närmare. Det finns dock anledning att granska de nedsättningar respektive subventioner som är kopplade till någon särskild aktivitet t.ex. transporter – energianvändning. Om syftet är att uppnå exempelvis regionala mål bör stödet vara så obundet som möjligt för att inte ge oavsedda effekter på resursanvändningen. Det kan finnas många skäl till att se över aktuella subventioner. menar att de huvudsakliga skälen till detta är: Det ursprungliga målet för införandet av subventionen är prioriterat eller att kostnaden för subventionen kan försvaras. Subventionen är dåligt utformad. Subventionen orsakar skevhet i handelsmönster och detta med- för klagomål från andra länder och företag. definierar en subvention som a direct government payment to support the production, sale or purchase of a good or service25. Detta leder till att många typer av interventioner med likartade effekter som direkta subventioner inte kommer med. används en bredare definition. t.ex. har jordbruks- direktorat lanserat begreppet producer subsidy equivalent (PSE). Detta mått mäter såväl direkta subventioner som indirekta, t.ex. garanterade avsalupriser. Många subventioner har införts för att höja tillväxten, syssel- sättningen och inkomstnivån i den aktuella sektorn. Det visar sig dock i fallstudier26 att subventionerna ofta misslyckas med att uppnå dessa mål. visar det sig ofta att de har negativ miljöpåverkan.