sou · GPB328d1 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 28 d1 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av ytt- randefriheten. Kommittén skulle också utreda frågor angående preskrip- tionstiderna för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, vissa tillämpnings- problem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen och frågan om brottet olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led borde bli tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. förordnade statsrådet justitierådet som ordförande i kommittén fr.o.m. . förordnade statsrådet riksdagsledamöterna , , , och , nuvarande chefredaktören , redaktören , nuvarande chefredaktören , jur. kand. och jur. kand. att som ledamöter ingå i kommittén. förordnades direktören , ombudsmannen , byråchefen , nuvarande hovrättsrådet , nuvarande föredraganden och nuvarande kanslichefen att som experter biträda kommittén. Genom beslut förordnades jur. kand. att som expert biträda kommittén fr.o.m. . Genom beslut entledigades ström och förordnades hovrättsassessorn som expert, båda besluten med verkan fr.o.m. . förordnades kanslirådet att som expert biträda kommit- tén. Genom beslut entledigades och förordnades f.d. hovrättspresidenten som le- damot, båda besluten med verkan fr.o.m. . Genom beslut entledigades och förordnades hovrättsassessorn att som expert biträda kommittén, båda besluten med verkan fr.o.m. . entledigades och förordnades ombudsmannen som expert. Genom beslut entledigades och förordnades jur. kand. som ledamot, båda besluten med verkan fr.o.m. . Genom beslut entledigades och förordnades hovrättsassessorn som expert, båda besluten med verkan fr.o.m. . entledigades och förordnades riksdags- ledamoten som ledamot. Som sekreterare åt kommittén har tjänstgjort jur. kand. - och hovrättsassessorn fr.o.m. . Rådmannen har biträtt kommittén med att göra den översikt över främ- mande länders rätt som finns i avsnitt 4.1. Kommittén har antagit namnet (Ju 1999:01). Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Yttrandefrihetsgrundla- gen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på . Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ................ Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen .................. 3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument ........................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och .................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1386) med instruktion för ...................... Uppdraget och dess genomförande ............................................................ Det yttrandefrihetsrättsliga systemet............................................. De grundläggande principerna i TF och YGL............................... 1.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder ...................... Ensamansvar med meddelarskydd.................................... Särskild brottskatalog m.m. .............................................. Särskild rättegångsordning m.m. .................................... Allmänt om TF:s och Exklusivitetsprincipens räckvidd m.m............................ Pressetiska regler m.m................................................................. Pressetik och Internet...................................................... 1.5.3 Granskning av radio- och TV-program........................... Grundlagsskydd för nya medier................................................... 2.1.1Frågan om ett mer teknikoberoende grundlagsskydd Nya fysiska databärare – tekniska upptagningar ............ Dator- och videospel....................................................... 2.1.4Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska 2.3.2 utveckling kring personuppgiftslagen................. Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor ......................... Del II En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrande- friheten Ny teknik och nya medieformer för kommunikation till Vissa grundläggande begrepp......................................... Tre centrala faktorer i teknikutvecklingen................................... 3.4.1Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska Särskilt om Internet......................................................... 3.4.3 Särskilt om digital TV .................................................... 3.4.4 Särskilt om digital radio.................................................. Särskilt om telenät .......................................................... Kommunikation med hjälp av fysiska databärare Nya tjänster för kommunikation till allmänheten........................ Meddelandetjänster, elektronisk post ............................. Mötesplatser, diskussionsfora......................................... Publicerings- och förmedlingstjänster ............................ Nya former av sändningar........................................... Sök- och navigationstjänster........................................... Print on demand.............................................................. Interaktivitet och massmedia .......................................... 4.1Regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder ..................................................................... Regler och projekt inom EU och ............................. Behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten ...................................... 5.2Omfattas de nya tjänsterna av nu gällande grundlagsreglering 5.2.1Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska 5.2.2 Skrifter och tekniska upptagningar................................. 5.3Slutsatser angående behovet av en ändring av grundlags- regleringen av yttrandefriheten.................................................... 5.3.1 Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska 5.3.2 Skrifter och tekniska upptagningar................................. Ett utvidgat grundlagsskydd ........................................................ 5.4.1 Förutsättningarna för ett mer teknikoberoende 5.4.2 Förslag till utvidgning av grundlagsskyddet................... 5.4.3 Förslagets teknikoberoende ............................................ 5.5Särskilt om etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL contra skyldigheten att driva samtrafik enligt telelagen m.m...... 5.5.2 Något om näten m.m........................................................... 5.5.3 Kort om frågornas tidigare behandling............................... 5.5.4 Gällande rätt ....................................................................... Internationella aspekter på ett mer teknikoberoende grundlags- skydd för yttrandefriheten............................................................ 7.2Kort om EG-rätten och dess förhållande till svensk lag Dataskyddsdirektivet och dess genomförande............................. Allmänt om direktivet..................................................... 7.3.2 Möjlighet till undantag och begränsningar ..................... Genomförandet genom personuppgiftslagen.................. Del III Tillämpningsproblem rörande TF och YGL Preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihetsbrotten ........ Preskriptionsreglerna i TF och YGL m.m. .................................. 8.2.6 Regler om ursprungsuppgifter m.m................................ Bakgrunden till nuvarande regler ................................................ TF:s ursprungliga lydelse ............................................... 8.3.4 De särskilda preskriptionstidernas bakgrund.................. Närmare om problemen ............................................................... 8.4.2 Beräkning av preskriptionstiderna för yttrandefrihets- brott i tekniska upptagningar ......................................... JK:s förslag om beräkning av preskriptionstid ............................ 8.6.1Preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihets- brott i skrifter och tekniska upptagningar ...................... 8.6.2Särskilt om preskriptionstiderna för radioprogram och Vissa frågor om beslag ................................................................ 9.2.1 Åtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska Rätt till domstolsprövning .............................................. 9.2.3 Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett beslag m.m...................... Närmare om problemen och JK:s förslag m.m............................ 9.3.1 Åtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska Rätt till domstolsprövning .............................................. 9.3.3 Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett beslag m.m...................... 9.5.1 Åtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska Rätt till domstolsprövning .............................................. 9.5.3 Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett beslag m.m...................... Några tryckfrihetsrättsliga begrepp m.m. 10.2Angående uttrycket skrift som framställts i tryckpress i 1 kap. 5 § TF.............................................................................. Något om tekniken.......................................................... Utgivningstidpunkten enligt TF och YGL................................... 10.6Särskilt om tekniska upptagningar som framställts 10.6.2 Skyldighet att sätta ut ursprungsuppgifter ...................... Förlagan tillverkas i och exemplaren 10.7Särskilt om skyndsam behandling av tryck- och yttrande- Kort om handläggningstiderna........................................ Del IV Brottskatalogen i TF Skall ytterligare brott upptas som tryck- och yttrandefri- Allmänt om tryck- och yttrandefrihetsbrotten ............................. 11.2.1 Reglerna i TF och YGL .................................................. TF:s förarbeten beträffande exklusivitetsprincipen........ 11.2.3 reform av regeringsformen............................... 11.2.6 Vissa uttalanden i doktrinen ........................................... 11.3.4 Vissa slutsatser beträffande hotbrotten........................... 11.3.5 Slutsatser beträffande övriga brott.................................. 11.3.6 Konsekvenser för den publicistiska verksamheten......... 11.3.7 Något om förekomsten av olaga hot m.fl. brott på 11.3.8 Samlat ställningstagande beträffande brotts- Frågan om undantag från ensamansvaret och meddelar- Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Den kommunala självstyrelsen ....................................... 12.3.2 Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ......... 12.3.3 Sysselsättning och offentlig service i olika delar Små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- 12.3.5 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor 12.3.6 Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrations- Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ........... Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ............. 13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument ......................................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och ............... 13.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:1386) med instruktion för Patent- och registrerings- Reservationer och särskilda yttranden..................................................... JK:s framställning till regeringen av Fram- ställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande dnr 97/1925.................................................................................. Den historiska utvecklingen av grundlagsskyddet för vissa medier i TF och YGL.................................................... Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Europeiska konventionen () om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund lagen (1990:886) om granskning och kontroll av lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument personuppgiftslagen (1998:204) lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens om- –Den nuvarande s.k. databasregeln (1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen, YGL) utvidgas så att den omfattar också direktsändning på begäran, print on demand och push-teknik. För massmedieföretag skall skyddet liksom vara automatiskt. För andra införs en möjlighet att genom utgiv- ningsbevis få ett frivilligt skydd. Dessa ändringar innebär en vidareutveck- ling av nuvarande grundlagsreglering men gör denna mindre teknikberoen- de. –Nuvarande regel om s.k. must carry-princip (i 3 kap. 1 § YGL) komp- letteras. –Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter skall vara den enligt och blir därigenom längre än enligt nuvarande huvudregel . Åtal måste dock väckas från det att JK fick kännedom om upptagningen. –Preskriptionstiden för databaser skall vara och räknas från det att tillhandahållandet upphörde. Om den s.k. bilageregeln (i 1 kap. 7 § tryck- frihetsförordningen,TF) är tillämplig, skall tiden dock vara från det att tillhandahållandet inleddes. En ny regel ger domstol möjlighet att besluta om borttagande av ett brottsligt yttrande ur en databas som bila- geregeln är tillämplig på. –I beslagsreglerna görs smärre ändringar, bl.a. grundlagsfästs rätten till domstolsprövning. –Beträffande tekniska upptagningar görs en ändring som klargör att - på motsvarande sätt som enligt TF - ingripande på grund av yttrandefrihets- brott får ske först när i vart fall ett exemplar framställts och lämnats ut för spridning. –För tekniska upptagningar som framställts utomlands införs en skyldig- het för importören att ange vissa uppgifter på upptagningen. –Ingen utvidgning görs av brottskatalogen i TF. Kommitténs uppdrag kan delas upp i tre delar; –frågan om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefri- heten, –tillämpningsproblem rörande TF och YGL, omfattande bl.a. frågan om de preskriptionstider som gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrott bör förlängas, vissa frågor om beslag enligt TF och YGL och frågor röran- de några tryckfrihetsrättsliga begrepp, samt –frågan om ytterligare brott, bl.a. olaga hot, bör upptas som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Tillämpningsproblemen har påpekats av JK i en framställning till rege- ringen, se bilaga 2 till detta betänkande. Framställningen skall enligt di- rektiven tjäna som utgångspunkt och diskussionsunderlag för kommitténs överväganden. 1En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten Kommittén skall närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Det anges i direktiven att det tryckta ordet har en särställning i den fria opinionsbild- ningen och samhällsdebatten och att utgångspunkten därför är att den nu- varande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fort- sättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet. Förstahandsuppgiften för kommittén avser kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. informationsöverföring som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mellan avsändare och mottagare. Det är därvid utvecklingen på t.ex. Internet och inom telekommunikationerna som står i förgrunden. I direktiven anges att införandet av termen tekniska upptagningar i YGL kan förväntas på ett tillfredsställande sätt möta den tekniska utvecklingen när det gäller upp- tagningar med sådana yttranden som YGL är avsedd att skydda men att det sagda inte hindrar att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationstekni- kens område, exempelvis tillkomsten av s.k. print on demand. Uppdraget i denna del kan ses som en fortsättning av den del av uppdrag som gällde grundlagsskydd för nya medier (se SOU 1997:49). Omfattas de nya tjänsterna av nu gällande grundlagsreglering av yttrandefriheten? Kommittén har undersökt vilka nya tjänster som kan användas för kom- munikation med allmänheten. TF gäller för skrift som framställts i tryck- press och skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller denna försetts med vissa uppgifter om mångfaldigandet. TF innehåller också en regel (1 kap. 7 § andra stycket, här kallad bilageregeln) som ger skydd åt radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL när de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida hela eller delar av skriftens innehåll. Radioprogrammet eller den tekniska upp- tagningen skall i ett sådant fall jämställas med en bilaga till skriften. YGL gäller för ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagning- ar. Med vissa liknande överföringar avses andra överföringar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än ljudradio och television, t.ex. telefax och videotex (det senare var vid YGL:s tillkomst en benämning på en slags databas). YGL innehåller också i 1 kap. 9 § en regel (här kallad databasregeln) som ger grundlagsskydd åt databaser varigenom allmänhe- ten tillhandahålls upplysningar på särskild begäran med hjälp av elektro- magnetiska vågor under förutsättning dels att databasen drivs av en redak- tion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå, dels att mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Kommittén behandlar portaler, meddelandetjänster, elektronisk post, mötesplatser, diskussionsfora, publicerings- och förmedlingstjänster, länk- ning, push-teknik, webbsändningar, sök- och navigationstjänster, bevak- ningstjänster, filtreringstjänster, accesstjänster och print on demand. När det gäller frågan om dessa tjänster omfattas av TF eller YGL är frågan närmare bestämt om de faller under tillämpningsområdet för någon av följande regler; huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databas- regeln i 1 kap. 9 § samma grundlag eller bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF respektive reglerna om tryckta skrifter i TF och tekniska upp- tagningar i YGL. Huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL gäller för sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Beträffande rekvisitet riktad till allmänheten konstaterar kommittén att detta betyder att sändningen skall vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar och att sänd- ningen måste startas av avsändaren. Om sändningen startas av mottagaren faller den alltså utanför denna paragraf. Beträffande databasregeln i 1 kap. 9 § YGL konstaterar kommittén att även denna paragraf gäller för överföringar som sker med hjälp av elekt- romagnetiska vågor om 1. allmänheten därigenom på särskild begäran tillhandahålls upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för au- tomatisk databehandling och 2. det är ett sådant massmedieföretag som anges i paragrafen som ombesörjer tillhandahållandet och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. anser att kra- vet att överföringen skall ske på begäran innebär ett krav på att mottagaren startar överföringen. Regeln avser traditionella massmedieföretag och om- fattar inte aktörer som enbart driver databasverksamhet. Om ett traditio- nellt massmedieföretag förlägger sin databasverksamhet till en särskild juridisk person, t.ex. ett nytt aktiebolag, får frågan om detta innebär att verksamheten faller utanför databasregeln enligt kommitténs mening avgö- ras av om massmedieföretaget alltjämt kan anses vara den som tillhanda- håller allmänheten upplysningarna eller inte. Det bör alltså vara de sakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande. Beträffande bilageregeln (1 kap. 7 § andra stycket TF) anser kommit- tén, i likhet med , att uttrycket i form av ett radiopro- gram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen innebär att även sådana överföringar från databaser som avses i databasre- geln och som alltså sker på begäran från mottagaren kan omfattas av bila- geregeln, om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt. För att bilageregeln skall vara tillämplig i ett sådant fall krävs emellertid att data- basen enbart innehåller hela eller delar av den periodiska skriftens inne- håll. Detta torde innebära att bilageregeln i praktiken mera sällan blir till- lämplig på databaser. En webbplats från vilken en ljudfil med en taltidning kan hämtas till en synskadads dator är ett exempel på en data- bas som kan anses falla under bilageregeln. En särskild fråga är vad som kan anses utgöra en databas när det t.ex. på samma www-adress finns ma- terial från flera olika periodiska skrifter. Enligt Mediegrundlagsutredning- ens mening får innehållet ur en periodisk skrift anses utgöra en egen data- bas om det finns avskilt i en egen fil så att det är naturligt att betrakta det som en egen enhet. I ett sådant fall skulle alltså bilageregeln kunna vara tillämplig på denna del av databasen. Detta synsätt innebär att det är vik- tigt att databasinnehavare ordnar verksamheten på ett väl strukturerat sätt så att olika delar av databasen är klart identifierbara och möjliga att skilja från andra delar. Vid tillämpning av dessa grundlagsregler med den här angivna tolk- ningen på nya tjänster för kommunikation till allmänheten har Medie- grundlagsutredningen kommit till följande resultat. Portal är en benämning på en webbplats på Internet där en mängd olika tjänster har samlats. Begreppet portal behandlas därför inte särskilt vad gäller frågan om grundlagsskydd föreligger enligt TF eller YGL utan i stället behandlas de olika tjänsterna för sig. Meddelandetjänster och elektronisk post som riktas till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF kan därmed också bli tillämplig om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt. Sändning av meddelantetjänster och elektronisk post startas av avsända- ren. Databasregeln kan därför inte bli tillämplig. Vid webbaserad e-post sänder avsändaren inte e-postmeddelandet till mottagarens dator utan till en e-postserver och meddelandet presenteras som webbsidor där mottagaren kan läsa det. Detta kan jämföras med ett brev som når en personlig postbox och som sedan hämtas där av adressa- ten. Om samma meddelande sänds till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar kan webbaserad e-post falla under huvudregeln om radioprogram. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt kan även bila- geregeln vara tillämplig. Beträffande mötesplatser och diskussionsfora konstaterar att det är användaren som startar överföringen av material från databasen. Huvudregeln om radioprogram kan därför inte vara tillämplig. Om databasen är ordnad så att användarna kan föra in material så att detta blir tillgängligt för andra användare utan föregående åtgärd från den som driver databasen faller den utanför grundlagsskyddet eftersom mottagaren då kan ändra innehållet i databasen.