sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Vid vissa myndigheter, framför allt i norrlandslänen och i de minsta länen, är andelen poliser så låg som strax medan man i i och i polismyndigheterna i samt i , har en andel som överstiger . Vid i är samtliga vid länskommunikationscentralen polisutbildade. Den redovisade fördelningen mellan civilanställda och poliser i länskommunikationscentralerna gäller för enkät- undersökningen, som genomfördes . har enligt vad utredningen erfarit, utvecklingen gått mot att allt fler civilanställda utnyttjas som radiooperatörer. Polis- myndigheten i har 30 civilanställda påbörjat utbildning som operatörer. Huruvida en operatör bör vara polisutbildad eller inte råder det delade meningar om. Från polishåll hävdas ofta att de bedömningar som måste göras förutsätter att operatören har erfarenhet av polisarbete. Det kan gälla frågan om en händelse innefattar en brottslig handling. Det har också framförts åsikter om att civila operatörer inte kan ge det kunskapsunderstöd som poliserna på fältet ibland kräver och vidare att risken för missförstånd minskar om också operatören är polis med erfarenhet av polisarbete. Från annat håll framhålls att det finns väldigt få om ens några operatörs- uppgifter som förutsätter den kunskap som en polis inhämtar under grundutbildningen till polis. Av vad utredningen erfarit har de argument som förts fram mot civilanställda operatörer inte i något fall hämtats från verkliga incidenter där det konstaterats att en civilanställd handlat fel med anledning av bristande kunskap. Tvärtom har de flesta polismyn- digheter goda erfarenheter av civilanställda operatörer. Den kunskap som saknats på grund av bristande polisiär kunskap har i stor utsträckning inhämtats på annat sätt. Utredningen inser emellertid att en kommunikationscentral inte kan bemannas av enbart civilanställda. I samband med polisära operationer, som t.ex. efterföljande av flyende bankrånare eller en särskild händelse, står det för utredningen klart att ledningen av polisarbetet måste ske av en operatör med polisutbildning och med erfarenhet av liknande polisarbete. Emellertid rör de flesta larmen och telefonsamtalen inte sådana händelser. I stället handlar det vanligen om samtal som inte kräver några kvalificerade över- väganden av operatören utan som kan betraktas som förhållandevis enkla ärenden, t.ex. samtal från väktare som vill lämna över gripna snattare till polisen. Sådana samtal kan enligt utredningens bedömning med fördel åtgärdas av en civilanställd operatör. Frågan är således vilken den procentuella fördelningen bör vara mellan poliser och civilanställda med hänsyn till intresset av intern renodling. Som framgått ovan finns det polismyndigheter som ansett att det räcker med att polisandelen vid kommunikations- centralen uppgår till och ibland en mindre andel än så. Något rätt svar på frågan om andelen civilanställda finns naturligtvis inte och det kan också finnas skäl att anpassa för- delningen till polismyndigheternas lokala förhållanden. Exempelvis kan det i de större polismyndigheterna krävas en större andel poliser mot bakgrund av att det där kan pågå flera större demonstrationer, statsbesök och andra händelser som var och en kräver polisiär ledning. Det torde därför enligt utredningen vara rimligt att en sådan avvägning står i proportion till de inkommande larm och samtal som kräver polisiär kompetens för att korrekta åtgärder ska kunna vidtas. Att det finns en potential för en högre andel civilanställda vid polismyndigheternas kommunikations- centraler, utan att detta riskerar vare sig kvalitet eller säkerhet, är dock enligt utredningen ställt utom allt tvivel. Området utredning och lagföring är en omfattande verksamhet inom polisen. Drygt en tredjedel av polisens budget används för detta verksamhetsområde. Att utreda brott är en del av polisens kärnverksamhet och för detta har polisen särskild utbildning. Vid utredningsavdelningar har det alltid funnits civilanställda, som av tradition dock främst biträtt med administrativt och liknande stöd till den polisutbildade personalen. SOU 2001:87 Intern renodling civilanställda i viss omfattning börjat tjänstgöra som brotts- utredare. Enligt uppgifter till utredningen arbetar ca 200 civilanställda i landet som brottsutredare, vilka främst är sysselsatta med att utreda brott av enkel beskaffenhet. Polismyndigheternas möjligheter att använda civilanställda brottsutredare begränsas av 3 kap. 6 a § polisförordningen som föreskriver att en polismyndighet inte får överlämna åt någon annan än en polisman att avgöra eller leda handläggningen av ärenden som enligt ska handläggas av en polismyndighet. De uppgifter som ankommer på civilanställda brottsutredare är därför främst att hålla förhör och att göra registerslagningar. Av 2 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, framgår vidare att endast åklagare och polismän med särskild fallenhet får leda utredningar mot skäligen misstänkta personer . tillbaks bedrivs kurser i brottsutredningsarbete vid i . Utbildningen riktar sig till civil- anställd personal som arbetar med brottsutredning. Deltagarna ska efter utbildningen ha vidareutvecklat sin kunskaper och färdigheter i, samt förståelse för, de sakområden som måste behärskas av utredare. Exempel på innehållet i kursen är civilrätt, processrätt och straffrätt. Hitintills har ca 150 personer genom gått den långa utbildningen. Även när det gäller civilanställdas övertagande av utrednings- uppgifter i samband med brottslighet av enkel beskaffenhet, har framförts åsikter att sådant arbete bör skötas av polisutbildad personal. Ett vanligt argument till stöd för den åsikten är att det även i utredningar av enkla brott, i samband med att förhör hålls, kan krävas att förhörsledaren ställer adekvata och kvalificerade frågor om subjektiva och objektiva rekvisit. Från polismyndigheterna har dock inte uttryckts någon skepsis mot civila utredare. Tvärtom har pekats på vissa positiva erfaren- heter med denna verksamhet. En anledning till detta kan vara att en civilanställd som fått chansen att bli brottsutredare ofta sett detta som en befordran med de positiva effekter som det har. Andelen av de civilanställda som arbetar med brottsutredning vid polismyndigheterna varierar mellan . Även om inte talen kan ställas i direkt förhållande till varandra, synes detta enligt utredningen vara en låg siffra med hänsyn till andelen brott av enkel beskaffenhet och där brottsarbetet kan anses som rutinartat. Det torde därför finnas utrymme för fler civilanställda att bli brottsutredare. Den stora variationen mellan polis- myndigheterna tyder på detta. På så sätt skulle flera polis- årsarbetskrafter kunna frigöras för mer kvalificerade uppgifter i polisens kärnverksamhet. Det är dock angeläget att inrättar en brottsutredningskurs även för sådana civilanställda som inte arbetar med utredning. Även enklare brottsutredningsarbete bör utföras av personal som är utbildad för uppgiften. Huvudsyftet med att renodla polisens verksamhet är att frigöra personalresurser för att kunna förstärka det som kallas den egentliga polisverksamheten. Det är onekligen så att det finns ett behov av att förstärka polisens kärnverksamhet. Som brister i polisverksamheten nämns bl.a. den minskande brottsuppklaringen och att poliser inte i tillräcklig utsträckning är synliga på gator och torg. Utredningen vill dock betona att renodling också bidrar till att skapa en tydlig polisidentitet. Varje anställd ska veta och förstå vilket ansvar som åvilar deras organisation, vilka samhällets förväntningar är. I många yrken och organisationer luckras rollen och identiteten upp och det finns behov av att klargöra uppdraget och därmed uppgifterna. Det gäller också polisen. En tydligare roll och identitet har också betydelse för förhållandet till allmänheten. Ett samhälle som det svenska, där såväl besparingar som andra förändringar inom den offentliga sektorn varit stora, ökar kraven på polisen. Ett klart och tydligt uppdrag hjälper både polis och allmänhet att klargöra vilka förväntningar som ska finnas och vilka som kan vara möjliga att infria. En sammanblandning av de olika roller som polisen har kan även vara negativt ur effektivi- tetssynpunkt. Syftet med renodling av verksamheten är således att detta ska bidra till två, av varandra delvis oberoende, effekter. Det ena syftet är att personal och andra resurser ska frigöras för att kärnverksamheten ska förstärkas. Det andra är att ge ett bidrag till en tydligare polisidentitet. I vår kartläggning av polisens arbetsuppgifter har vi för var och en av de verksamheter som behandlats, bedömt den polisiära relevansen i uppgiften utifrån de principiella utgångspunkter som vi menar bör vara styrande för om en uppgift ska ankomma på polisen eller inte.Vår principiella inställning är i korthet att polisen endast ska belastas med uppgifter när ett ordnings- och säkerhetstänkande är av dominerande betydelse när uppgiften utförs. Vi menar också att en uppgift bör ankomma på polisen om det kan antas att våld eller tvångsmedel måste användas i offentliga sammanhang för att utföra den. Polisen ska således också i fortsättningen i största möjliga utsträckning ha monopol på att utöva våld på samhällets vägnar. Utöver dessa utgångspunkter för vad som ska åligga polisen, finns andra omständigheter som kan ha betydelse för renodlings- frågan. Det gäller t.ex. att polisregisteruppgifter av integritets- hänsyn inte bör spridas till andra myndigheter, behovet av naturliga kontakter med allmänheten, möjligheter till omplacering av personal och närhet till poliskontor. Dessa förhållanden får dock betraktas som underordnade och bör inte tillmätas någon av- görande eller självständig betydelse i frågan om en verksamhet ska flyttas från polisen eller inte. Renodlingen av polisens verksamhet får naturligtvis såväl ekono- miska som personalmässiga konsekvenser för de myndigheter som berörs. Om överföringen av uppgifter finansieras genom att resurser tas från polisen eller om det sker i form av nya pengar, har naturligtvis betydelse för om det uppstår utrymme för att frigöra personalresurser. De uppgifter som bedömts som möjliga för polisen att upphöra med kan, utifrån sådana konsekvenser, delas in i två grupper. Till den första gruppen hör uppgifter som kan föras över utan att detta innebär att mottagaren får ökade kostnader. I denna grupp ingår också uppgifter som polisen kan upphöra med utan att någon annan tar över dem. Överföring av det slaget innebär att resurser frigörs inom polisen. Till den andra gruppen hör uppgifter som när de förs över till annan innebär nya kostnader för den myndighet som ska utföra dem. För dessa uppgifter menar utredningen att det är självklart att den mottagande myndigheten ska erhålla resurser som täcker de kostnader som uppstår. När det gäller avgiftsfinansierad verksamhet bör resurseröverföringen i regel ske genom att rätten att ta ut avgifter följer med uppgiften. Överföring av verksamheter men inte resurser Till den första gruppen hänförs sådana uppgifter som utredningen bedömt som möjliga att föra över till annan huvudman, eller helt upphöra med, utan att resurser behöver flyttas över från polisen. Verksamhetsområden som inryms i denna grupp är mottagning av förlustanmälningar, hantering av hittegods, handläggning av vissa tillståndsärenden och polisens uppgifter enligt lagen om fel- parkeringsavgift. När det gäller förlustanmälningar är det utredningens upp- fattning att polisen helt bör upphöra med sådan verksamhet. Därmed frigörs personresurser, främst civilanställda, som kan användas på annat sätt. Hittegodshanteringen, menar utredningen, bör polisen kunna lägga ut på entreprenad efter ett anbudsför- farande, eller direkt överföra till kommunerna. Visserligen är denna verksamhet förenad med kostnader, men också med intäkter. Innan en eventuell överföring genomförs bör därför de ekonomiska konsekvenserna noggrant analyseras. I detta samman- hang är det viktigt att också se över vilka möjligheter det finns för en annan huvudman att inom ramen för de regler som gäller, öka avgiftsintäkterna och intäkterna från försäljning. Utgångspunkten bör vara att en överföring ska kunna genomföras utan att några resurser tas bort från polisen. Om så sker skulle den personalresurs inom polisen som är sysselsatt med hittegods, frigöras för annan polisiär verksamhet. Totalt handlar det om mellan 200 och 250 årsarbetskrafter varav mellan 40 och 50 personer är polis- utbildade. Uppgiften att bedriva godsspaning kommer naturligtvis att med en sådan ordning i fortsättningen att utföras av poliser, men detta skulle endast i mycket liten utsträckning påverka det antal årsarbetskrafter som skulle frigöras om hittegodshanteringen fördes över till annan huvudman. Vissa tillståndsärenden är av det slaget att kommunen och polisen i praktiken delar på handläggningen. Detta gäller framför allt ansökningar om tillstånd att utnyttja offentlig plats, där polis- myndigheten är tillståndsmyndighet men där yttrande ska in- hämtas från kommunen som också har vetorätt. Vid ansökningar om tillstånd att anordna offentlig tillställning behöver polis- myndigheten visserligen inte inhämta yttrande från kommunen. Det sker ändå i relativt stor utsträckning, bl.a. därför att aktiviteten i fråga också kan inkräkta på offentlig plats. Av betydelse i sammanhanget är att det är kommunen som handlägger ansökning- ar om alkoholutskänkningstillstånd, också vid offentliga tillställ- Utredningen menar att det bl.a. därför kan finnas skäl för att kommunen blir tillståndsgivande myndighet för såväl ansök- ningar om att få utnyttja offentlig plats som att få anordna offent- lig tillställning. Utredningen menar vidare att ärenden om tillstånd att bedriva hotell- och pensionatrörelse, om tillstånd att handha explosiva varor och om spränglov, är möjliga att föra över till kommun. Beträffande vapentillstånd anser vi att frågan bör utredas närmare i annat sammanhang innan ett ställningstagande kan ske. är drygt 100 personer inom polisen sysselsatta med hante- ring av tillståndsansökningar av det slag som utredningen finner möjliga att föra över till kommunen. (Här ingår således inte de års- arbetskrafter som polisen använder för handläggning av vapen- ärenden.) Tillståndshanteringen är förenade med såväl kostnader som med avgiftsintäkter. Totalt beräknas för att intäkterna från till- ståndansökningar, inklusive intäkter för vapenärenden, kommer att uppgå till . Dessa intäkter tillfaller dock inte polisen utan statskassan. Vid en framtida överföring av uppgiften till kommunen, bör självfallet intäkter från tillståndsärendena i stället tillfalla kommunen. Eftersom kommunen han- terar delar av dessa ärenden och en överföring därför inte innebär att kommunen tillförs en helt ny uppgift, kommer intäkterna att mer än väl finansiera de extrakostnader som kan komma att uppstå. Denna överfinansiering menar utredningen bör vägas in i den totala kostnadseffekt som de olika förslag som utredningen också i övrigt lämnar, resulterar i. Det bör dock poängteras att detta resonemang inte kan tas till intäkt för att kommunerna kan åsido- sätta självkostnadsprincipen, dvs. att verksamheten inte ska vara vinstgivande. Några detaljerade kostnadsberäkningar har dock inte befunnits nödvändiga inom ramen för detta delbetänkande. I denna grupp av verksamheter ingår också polisens uppgifter enligt lagen om felparkeringsavgift. Utredningen har uppskattat att ca 80 årsarbetskrafter åtgår för denna uppgift, varav en fjärdedel, eller 20 personer, är poliser. Utredningen pekar här på möjligheten att kommunen ska ta över uppgiften, och det utan att de resurser som används för detta inom polisen förs över. De mer- kostnader som kan uppkomma för kommunen bör enligt utred- ningen kunna täckas av en anpassning av felparkeringsavgifternas storlek. Verksamheten skulle således kunna vara självfinansierad. Utredningen har också diskuterat hur polisens skyldighet att bistå andra myndigheter med handräckning skulle kunna begränsas. Vi menar att polisen ska ha en skyldighet att lämna biträde till annan myndighet endast när begäran kan motiveras utifrån polisens uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten och till när uppgiften kräver polismans befogenhet att bruka våld. Polisen ska alltså inte behöva utföra transporter för transportens egen skull. En sådan ordning skulle, enligt utredning- en, innebära en inte oväsentlig avlastning för polisen. Några närmare beräkningar, t.ex. i form av antalet årsarbetskrafter, har utredningen dock inte kunnat göra. Att de myndigheter som utnyttjar polisens skyldighet att transportera t.ex. unga från en vårdinrättning till en annan, får en ökad belastning, menar utred- ningen inte är att anse som en överföring av en uppgift eftersom den renodlingsåtgärden endast innebär ett förtydligande av den ordning som enligt gällande rätt är tänkt att råda . Det är heller inte fråga om en överföring av en uppgift till en annan om polisen, enligt utredningens förslag, begränsar sitt del- tagande i verksamheter som är att betrakta som social brotts- prevention. Summerat över samtliga de verksamhetsområden som utred- ningen behandlat och som vi menar bör flyttas över till annan huvudman eller helt upphöra, handlar det om relativt stora volymer årsarbetskrafter som kan frigöras för annan verksamhet. Totalt har utredningen uppskattat att närmare 475 årsarbetskrafter är syssel- satta inom de aktuella områdena, varav strax under 125 är polis- utbildad personal. Eftersom vissa uppgifter inom ramen för om- rådet tillståndsansökningar även framledes skulle ankomma på polisen, är antalet tjänster som kan frigöras något färre än 475. Uppskattningsvis skulle mellan 440 och 450 årsarbetskrafter, varav ca 100 är polisutbildad personal, kunna utnyttjas för att förstärka kärnverksamheten. Överföring av verksamheter och resurser Den andra gruppen handlar således om sådana uppgifter där det krävs att den myndighet som ska utföra uppgiften får resurser för detta. Den vinst som en sådan renodling av polisverksamheten ger ligger således inte i att personella eller andra resurser frigörs, utan i att polisen får en tydligare identitet. Hanteringen av passärenden är ett exempel på en uppgift som enligt utredningen är verksamhetsfrämmande för polisen. Den kan således inte motiveras utifrån polisens uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten och det krävs inte våld eller tvång för att utföra den. Det är en serviceuppgift som utredningen menar skulle kunna övertas av skattemyndigheten eller läns- styrelsen. Även polisens stämningsmannaverksamhet ingår i denna grupp. Här menar utredningen att kronofogdemyndigheten kan vara en lämplig huvudman. Såväl passhanteringen som stämningsmannaverksamheten gene- rar inte bara kostnader för polismyndigheterna, utan också intäkter. I princip ska intäkterna från verksamheterna täcka de kostnader man har. Utredningen har inte gjort några närmare ekonomiska beräkningar av om några andra resurser än avgifts- intäkterna eventuellt skulle behöva flyttas över till andra myndig- heter. De uppskattningar som gjorts har endast gällt antalet årsarbetskrafter som används för uppgifterna, vilka summerat för båda verksamhetsområdena uppgår till omkring 350. Civil- anställda är i majoritet vid såväl passhantering som i stämnings- mannaverksamheten. Vidare anser utredningen att är en lämplig huvudman för stängsling av gruvhål, liksom när det gäller ansvaret för omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen, lagen om tillsyn över hundar och katter och hundmärkningslagen. Vid en framtida överflyttning av dessa uppgifter är det enligt utredningen rimligt att också de resurser som polisen tilldelats för dessa, förs över till den övertagande myndigheten. Visserligen är det här inte fråga om några stora personalresurser, men verksamheterna är förenade med andra icke obetydliga kostnader och problem. Eftersom det är fråga om nya uppgifter för de myndigheter som tar över verksamheterna, är det nödvändigt att de resurser som täcker kostnaderna tillförs. Huvudsakligen rör det sig om personalkostnader, men naturligtvis finns också andra kostnader förenade med verksamheterna. Utredningen har uppskattat att polisen totalt använder i vart fall 400 årsarbetskrafter för de arbetsuppgifter som ingår i denna grupp. Majoriteten, ca tre fjärdedelar eller 300 årsarbetskrafter, står civilanställda för. Om dessa typer av verksamheter tillsammans med de resurser som används förs över från polisen, uppstår naturligtvis inget utrymme för att förstärka polisens kärnverksamhet. Vinsten ligger i stället i en tydligare polisidentitet. Man kan möjligen också anta att en minskad splittring av polisens arbetsuppgifter ger positiva effekter för ledning och styrning. Om meningen är att också denna grupp av uppgifter ska ge ett resurstillskott för polisens kärnverksamhet, måste finansiering i princip ske i andra former än inom givna budgetramar. Överföring av verksamheter sammanfattning De uppgifter som utredningen finner möjliga att föra över från polismyndigheten till andra myndigheter skulle, enligt de upp- skattningar som utredningen gjort, beröra närmare 1 000 anställda. Uppgifterna kan delas in i två kategorier. Dels dem där vi menar att det krävs en finansiering vid en överföring till annan myndighet, dels sådana som kan föras över utan att det krävs att de resurser som utnyttjas för detta inom polisen, förs över. Utredningen har uppskattat att en överföring av bl.a. pass- hanteringen, delgivningsverksamheten och ansvaret för vissa djurfrågor samt stängsling av gruvhål, skulle innebära att resurser motsvarande ca 400 årsarbetskrafter skulle föras över från polismyndigheterna. Av dessa utgörs ca 300 årsarbetskrafter av civilanställda. En överföring av dessa uppgifter till annan huvud- man skulle inte innebära att utrymmet för att förstärka kärn- verksamheten utökades. Vinsten skulle ligga i en tydligare identitet polisidentitet. Genom att polisen inte påtar sig uppgiften att ta emot förlust- anmälningar, att hanteringen av hittegods och uppgiften att vara tillståndsmyndighet förs över till annan huvudman samt att kommunen tar över polisens uppgifter enligt lagen om fel- parkeringsavgift, beräknar utredningen att närmare 450 årsarbets- krafter skulle kunna frigöras för annan polisiär verksamhet. Finansieringen av en överflyttning skulle inte behöva ske genom att resurser lämnar polisen. Majoriteten, eller ca 350 årsarbets- krafter, av den frigjorda personalresursen är civilanställd. Utöver de resurser som på detta sätt skulle frigöras genom att verksam- heter förs bort från polisen, kan polisens verksamhet renodlas på annat sätt. Ett inte oväsentligt utrymme för att öka antalet polistimmar i kärnverksamheten skulle tillföras om polisen skyldighet att lämna biträde till andra myndigheter genom hand- räckning begränsades. Även en begränsning av polisens deltagande i social brottsprevention skulle bidra till detta. De beräkningar som gjorts av antalet årsarbetskrafter som åtgår för olika typer av uppgifter, syftar till att ge ett underlag för en upp- skattning av de resurser som kan förstärka den polisiära kärnverk- samheten. Beräkningarna redovisas som summan över alla polis- myndigheter, dvs. för polisen i sin helhet. Totalt skulle närmare 1 000 personer inom polisen beröras. Det är utredningens uppdrag att föreslå åtgärder som tar till vara den kompetens som genom renodling frigörs för annan verksamhet. På vilket sätt man i praktiken ska lösa frågan om hur de olika personalkategorierna på ett ändamålsenligt sätt kan användas i den egentliga polisverksamheten, har utredningen inte haft möjlighet att utveckla närmare. Det kan dock sägas att de åtgärder som är nödvändiga för en omstrukturering i jämförelse med hur personalen används , är beroende av de lokala förutsätt- ningarna och att frågan om hur civilanställda kan komma att användas delvis också är beroende av hur man fördelar uppgifterna .