sou · GPB348d3 · 2002-01-01 00:00:00 — En majoritet av dessa, visar det sig, har emellertid inte blivit tillfrå- gade om de är intresserade av att åta sig ett kommunalt för- troendeuppdrag. De allra flesta av dessa visar sig vara passiva medlemmar som varken har varit på något partimöte eller innehar ett uppdrag inom partiet. Av de bland medborgarna som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men som inte är medlemmar i ett parti uppger en stor majoritet att de skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och med- borgarnas uppdragsattityd beror på brister i partiernas förmåga att nå ut till medborgarna. Ska partierna lyckas engagera uppdrags- villiga, passiva medlemmar samt rekrytera medborgare som är positiva till att både åta sig kommunala förtroendeuppdrag och att gå med i ett politiskt parti, måste partierna bli mer uppsökande i sitt arbete. Det räcker inte med att vänta på att folk ska komma och be om kommunala förtroendeuppdrag. Ett effektivt rekryteringsarbete av partierna är i de flesta fall avgörande för om en uppdragsvillig person också ska bli förtroendevald. Här finns, visar undersökningen, en stor grupp medborgare som både är positiva till partimedlemskap och förtroendeuppdrag, men som varken är partimedlemmar eller förtroendevalda. Utan att partierna tar initiativ och kontaktar, tillfrågar och i många fall också uppmuntrar personer att åta sig kommunala förtroendeuppdrag kommer flertalet av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag heller aldrig att bli förtroendevalda. En jämförelse mellan olika gruppers väg till fullmäktige visar att underrepresentationen i flera fall grundläggs tidigt i rekryterings- processen. Kvinnor och framför allt äldre är mindre positiva än genomsnittet till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Bland de kvinnor, yngre och personer med utländsk bakgrund som är positiva till kommunala förtroendeuppdrag är det en förhållandevis liten andel som är medlemmar i ett politiskt parti. Bearbetningar av uppgifter från över nominerade och valda samt över valmanskåren avslöjar också att kvinnor, yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund kommunalval nominerades i klart mindre utsträckning än män, medelålders och personer utan utländsk bakgrund. Därtill hade de yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund som stod med på sitt partis lista lägre chans än övriga att placera sig högt upp på denna. hade även kvinnliga nominerade lägre chans än manliga att placeras högt upp på sitt partis valsedel. I samband med valet stärktes dock kvinnornas position, och sannolikheten för att placeras på valbar plats blev till och med aningen större för nominerade kvinnor än för nominerade män. Denna utveckling höll i sig även val. I övrigt innebar inte några större förändringar i olika gruppers chans att nomineras, att placeras högt upp på valsedeln och att bli invalda i kommunfullmäktige. De grupper som var underrepresenterade 1991 var det i allt väsentligt även . Trots den tämligen utbredda uppfattningen att politiska försam- lingar bör vara socialt representativa tycks underrepresentationen av vissa grupper med andra ord vara . Ansvaret för att nå målet om social representativitet ligger till stor del på partierna. Hur detta mål i praktiken ska genomföras på partinivå är dock en svår fråga: Ska måttstocken på representativitet utgöras av det egna partiets medlemmar, det egna partiets väljare eller hela valmanskåren? Svaret tycks variera beroende på vilken grupp man talar om. 4 Avhopp från kommunala förtroendeuppdrag I detta avsnitt ska de förtroendevalda som väljer att lämna sina uppdrag sättas i fokus. Inte sällan omtalas dessa i bekymrade orda- lag. Det finns en farhåga för att avhopp från politiken är symptom på att den representativa demokratin fungerar dåligt. Den förtro- endevalda som lämnar sitt uppdrag förutsätts göra det för att han eller hon av olika skäl inte trivs. Avhopp från kommunala förtro- endeuppdrag tolkas således som protest mot de förhållanden som råder i kommunpolitiken. Att förtroendevalda lämnar sina uppdrag kan emellertid också ges en positiv tolkning (Aars & 1998). Genom avhopp skapas utrymme för nya medborgare att åta sig kommunala förtro- endeuppdrag. En hög omsättning innebär följaktligen att många får chansen att vara förtroendevalda och att utöva politiskt beslutsfattande. Därigenom kan den samlade demokratiska kompetensen i samhället öka (jfr Pateman 1970). En viss rotation av de förtroendevalda torde också vara värdefullt för medborgar- perspektivet i politiken. Förtroendevalda som stannar på samma uppdrag riskerar att utveckla en roll som företrädare för förvaltningen snarare än för kommuninvånarna. För att kunna avgöra om avhopp från politiska uppdrag ska ses som negativt eller positivt måste skälen för att personer hoppar av sina uppdrag kännas till. I syfte att få reda på detta gick hösten ut med en enkät till samtliga de förtroendevalda i 28 kommuner och i alla landsting som hade lämnat samtliga sina kommunala förtroendeuppdrag under den pågående mandatperioden fram till och med september . Nedan kommer resultatet från denna undersökning att redovisas. Först görs dock en genomgång av olika slags avgångar från kom- munala förtroendeuppdrag samt hur omfattande fenomenet är. Även förändringen studeras. 4.1Ofrivillig och frivillig avgång från förtroendeuppdrag Omständigheterna under vilka en person lämnar politiken varierar. Till att börja med kan man skilja på ofrivillig och frivillig avgång från kommunala förtroendeuppdrag (, 1981). Så kallad ofrivillig avgång från ett förtroendeuppdrag inträffar när en person för egen del vill fortsätta som förtroendevald men trots detta måste lämna politiken. En orsak till att förtroendevalda avgår ofrivilligt kan vara valresultatet. Om det parti som en förtroende- vald representerar minskar i kommunalvalet och förlorar mandat i fullmäktige samt platser i nämnder och styrelser kan han eller hon tvingas upphöra med sina uppdrag. En annan orsak kan ligga i nomineringsprocessen. Det som då inträffar är att en förtroende- vald inte ges nytt förtroende av sitt parti utan ställs utanför listan över nominerade alternativt placeras långt ner på listan. När en förtroendevald själv väljer att lämna politiken handlar det om avhopp eller frivillig avgång från förtroendeuppdrag. Skälen till att en förtroendevald avgår frivilligt får sökas hos den enskilda för- troendevalda eftersom beslutet är personligt. I litteraturen skiljer man på privata och politiska skäl till frivillig avgång från förtroendeuppdrag (, 1981). Pri- vata skäl har att göra med förhållanden utanför politiken. Som exempel kan nämnas när en förtroendevald flyttar från sin kom- mun varvid uppdraget automatiskt upphör. Politiska skäl har att göra med förhållanden inom politiken. Det kan röra sig om omständigheter inom partiet eller inom kommunen, men det kan också handla om relationen till media eller till kommuninvånarna. Ofrivilliga avgångar från kommunala förtroendeuppdrag är van- ligast i samband med val, men kan även förekomma under en man- datperiod. Enligt kommunallagen (1991:900) får fullmäktige åter- kalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige och vid förändringar i nämndorganisationen. kan fullmäktige entlediga en förtroendevald som har valts av full- mäktige om denna vägrats ansvarsfrihet (1999). Avgångar föranledda av något av dessa skäl hör emellertid till ovanligheterna. Majoriteten av dem som avgår från förtroendeuppdrag under en pågående mandatperiod gör det dock frivilligt, det vill säga det är den förtroendevaldas eget beslut som ligger till grund för hans eller hennes avgång. Ett annat uttryck för frivillig avgång från förtroen- deuppdrag under en pågående mandatperiod är förtida avhopp. Ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag till följd av valresulta- tet är naturligtvis inte ett demokratiproblem; att bli bortröstad av väljarna tillhör demokratins spelregler. Förutsatt att den interna partidemokratin fungerar torde heller inte ofrivilliga avgångar till följd av nomineringsprocessen utgöra några problem. Det finns inget att erinra mot att en förtroendevald konkurreras ut av en annan partimedlem. Inte heller frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag av personliga skäl behöver normalt föranleda någon oro ur demokratisynpunkt. Om avgången eller avhoppet däremot sker av politiska skäl kan det vara en indikation på en dåligt fungerade demokrati. Den totala omsättningen av förtroendevalda inkluderar såväl ofri- villig som frivillig avgång samt både avgångar som sker i samband med val och avgångar som sker under en pågående mandatperiod. Avhopparna, det vill säga de som lämnar politiken frivilligt, utgör således bara en del av den totala omsättningen av politiker i kom- munen. har till Kommundemokratikom- mittén tagit fram uppgifter om omsättningen av kommunalt för- troendevalda 1994–1998. Av dem som var förtroendevalda val var, enligt dessa uppgifter, fortfarande förtroendevalda val. Över hälften av dem som val hade förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller nämnd hade alltså inte kvar något förtroende- uppdrag i kommunen val. Andelen kvarvarande män var något högre än andelen kvarvarande kvinnor (47,8 mot 44,2 Medelåldern bland dem som fanns kvar val var marginellt högre än medelåldern bland dem som avgått.7 Tabell 8 visar hur omsättningen av politiker i kommunerna har utvecklats i 25 svenska kommuner som tillsammans utgör en representativ bild av Kommunsverige. Av dem som var förtro- endevalda val hade inte kvar något för- troendeuppdrag val. Det fanns här en stor skillnad mellan enskilda kommuner. Vid påföljande val, 1979, sjönk omsättningen med ett par procentenheter. Även spridningen mellan den kommun som hade högst respektive lägst omsättning sjönk. Vid val gick omsättningen upp; av dem som hade förtroendeuppdrag val hade varken kvar dessa eller något annat förtroendeuppdrag i kommunen 1988. Spridningen mellan olika kommuner fortsatte dock att krympa, både på grund av att omsättningen gick ner i kommunen med högst andel avgångar och att den gick upp i kommunen med lägst andel avgångar. Som nämnts ovan var omsättningen vid det senaste valet mar- kant högre. Om analysen för att få jämförbarhet avgränsas till att enbart gälla samma 25 kommuner som undersöktes , 1979 och val blir andelen av förtroendevalda som val inte hade kvar något förtroendeuppdrag i kom- munen . Spridningen mellan kommunerna ökade också. Omsättning av förtroendevalda i samband med 1976, 1979, 1988 och val i 25 kommuner (procent) Kommentar: Tabellen visar andel (procent) avgående förtroendevalda (fullmäktige och nämnd) 1976 som var med 1973, 1979 av dem som var med 1976, 1988 av dem som var med 1985 och 1998 av dem som var med 1994. Källor: SOU 1989:108, . Från att kommunerna tidigare haft en omsättning på drygt en tredjedel har omsättningen av de förtroendevalda 7 Medelåldern bland samtliga förtroendevalda var . Bland dem som var kvar val var medelåldern (ålder). Observera att medelålder är ett centralmått och inte säger något om åldersfördelningen bland dem som avgått. ökat till cirka hälften. Vad den kraftiga ökningen beror på kan här endast spekuleras i, men till stor del torde den kunna hänföras till förändringar på systemnivå. Förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder innebär i sig att andelen avgångar under en man- datperiod ökar av naturliga skäl; fler flyttar, avlider, blir sjuka och så vidare än . Vidare påverkas omsättningen av förändringen i antalet förtro- endeuppdrag. sista hälft ökade antal förtroende- uppdrag till en nivå som stod sig . har däremot präglats av kraftiga nedskärningar i antalet för- troendeuppdrag (se tabell 1). minskade an- talet förtroendeuppdrag med cirka 4 000. Flera uppdrag som inne- hades av förtroendevalda försvann således efter valet . Ytterligare en förklaring till att omsättningen av förtroendevalda har ökat är förändringar i valresultatet och den därpå följande mandatfördelningen. var förändringarna måttliga. De partier som gick bakåt vid val tappade sammanlagt 225 mandat i landets kommunfullmäktige- församlingar. Motsvarande förluster vid 1979 och val var 589 respektive 635 mandat. har dessa förluster ökat påtagligt. De största förändringarna skedde vid det senaste valet, då de förlorande partierna sammanlagt tappade nästan 1 695 mandat. Så stora förändringar har självklart effekter på den ofrivilliga avgången av kommunalpolitiker. Omsättningen av förtroendevalda i kommunerna har således ökat markant . Även om det saknas jäm- förbara data års val talar mycket för att ökningen började skjuta fart (jfr Montin, 1996). Därmed har kommunerna i närmat sig den vid en nordisk jämförelse höga politikerom- sättningen på 60–som präglat de norska kommunerna (Aars & 1998). En så hög omsättning har både positiva och negativa effekter. Det ger fler medborgare chan- sen att inneha förtroendeuppdrag och medborgarperspektivet torde bli tydligare hos de förtroendevalda. innebär många nya förtroendevalda efter varje val många att många av dessa är oerfarna, och kontinuiteten i beslutsfattandet kan påverkas negativt. Huruvida det ur demokratisynpunkt finns en fara med en hög politikeromsättning beror dock framför allt på skälen för att för- Ofrivilliga avgångar eller frivilliga avgångar av privata skäl kan knappast sägas utgöra något demokratiproblem. Om avgångarna däremot beror på missnöje med villkoren att vara förtroendevald skulle det kunna tyda på brister i den representativa demokratins sätt att fungera. 4.3Andel förtida avhopp från kommunfullmäktige över tid En grupp bland dem som avgår från sina förtroendeuppdrag utgörs av dem som väljer att göra detta , det vill säga under en pågående mandatperiod. Nästan samtliga dessa lämnar uppdragen frivilligt och skälen kan vara privata och/eller politiska. När det gäller dem som hoppar av på grund av privata skäl torde det inte finnas någon större skillnad mellan dem som lämnar i för- tid och dem som lämnar i samband med val. Det är förhållanden utanför politiken som avgör om en förtroendevald kan fortsätta sitt uppdrag, och dessa varierar oberoende av om det är valår eller inte. Däremot kan de som avgår av politiska skäl tänkas skilja sig åt beroende på om de gör detta eller i samband med val. För- troendevalda som avgår av politiska skäl först i samband med ett val har trots ett eventuellt missnöje med den politiska miljön ändå accepterat att verka i denna under en hel mandatperiod. De förtroendevalda som känner ett stort missnöje med sin omgivning väntar knappast med att avgå utan lämnar snarare sina uppdrag före mandatperiodens utgång. Gruppen förtroendevalda som hoppar av kan alltså sägas vara av extra stort intresse. Det är bland dessa som de största kriti- kerna mot villkoren i politiken torde finnas. Förtroendevalda som hoppar av utgör således en kritisk grupp. Tabell 9 visar andelen förtida avhopp från kommun- respektive från till den 31 decem- ber . Det rör sig således om frivillig avgång från fullmäkti- geuppdraget under pågående mandatperiod, och skälen kan vara såväl privata som politiska. Totalt hade av dem som valdes in i kommunfullmäktige val lämnat fullmäk- tige. Motsvarande i landstingen var . Variationen mellan olika kommuner och mellan olika landsting är stor. I några kommuner hade ingen eller endast någon enstaka ledamot avgått, medan mer än en tredjedel hade hoppat av i andra kommu- Även mellan landstingen var variationen stor. Exempelvis var andelen förtida avhopp i nästan åtta gånger större än andelen förtida avhopp i läns lands- ting. Kvinnor lämnar sina fullmäktigeuppdrag i något större utsträckning än män. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är stor. Av dem som var när de valdes in i kommun- respektive hade fram till utgången av 2000 cirka en tredjedel lämnat sitt uppdrag. I takt med stigande ålder minskar andelen förtida avhopp, och lägst är dessa i ålderskategorin 60–. Bland de fullmäktigeledamöter som hade fyllt eller mer när de blev invalda är avhoppsfrekvensen högre. Förtida avhopp från kommun- och mellan och (procent) 18–29 år 30–39 år 40–49 år 50–59 år 60–69 år Skillnaden mellan kvinnors och mäns avhopp från kommunfull- mäktige visar sig vara störst i åldrarna 30–och i gruppen . Bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter hade lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra bland män i samma ålder var . Bland manliga kommunfullmäktigeledamöter visade sig ha lämnat sitt uppdrag, medan motsvarande siffra bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter var . Av de kvinnliga och manliga ledamöterna i hade lämnat sitt uppdrag. presenterade tidningen en rundfrågning bland kommuner om antalet förtida avhopp från såväl fullmäktige som andra uppdrag i kommunerna (Kom- munaktuellt 2000/25). Enligt denna uppgav kommunerna själva att totalt av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag och att var tionde förtroendevald hade lämnat samtliga uppdrag. Uppgifterna från om andelen förtida avhopp kan jämföras med en undersökning av kom- munalförbunds Demokratiforum angående politiska avhopp i 13 kommuner i (kommu- nalförbund 1998). Mellan och – det vill säga en än den i Kommun- aktuellts rundfrågning – hade av de förtroendevalda lämnat ett eller flera uppdrag och hade lämnat samtliga sina uppdrag. Med tanke på den längre tidsperioden i Göteborgs- studien framstår avhoppsfrekvensen som något lägre i denna än i har samlat in uppgifter om för- tida avhopp i 28 kommuner och i samtliga landsting under den pågående mandatperioden fram till och med . Enligt dessa hade av de kommunalt förtroendevalda och av de förtroendevalda i landstingen lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Motsvarande siffra i studien av avhopp från kommunerna i var, som framgått ovan, . Tidsperioden i undersökning är dock kortare än den i Göteborgsstudien och dessutom är urvalet av kommuner inte detsamma. Tidningen rundfrågning om avhopp i samtliga kommuner omfattar däremot ungefär som undersökning. Jämfört med undersökning är avhoppsfre- kvensen i något högre (). har andelen förtida avhopp från kommun- fullmäktige inte ökat , vilket framgår av figur 15. I denna jämförs andelen kommunfullmäktigeledamöter som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan och med andelen som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan och . Tidsperioden är således densamma vid båda tillfällena. Vid det första mättillfället, 1990, hade av de ledamöter som valdes in i kommun- Förtida avhopp från kommunfullmäktige under perio- derna till samt till (procent) Källor: , (1990). fullmäktige lämnat sitt uppdrag. , var andelen som hade lämnat sitt fullmäktigeuppdrag . Det går inte utesluta att andelen avhopp har ökat i vissa kommuner och minskat i andra. Under- sökningen visar dock att andelen avhopp från kommunfullmäktige totalt sett varken var större eller mindre 2000 än 1990. I en rundfrågning genomförd av tidningen som presenterades uppgav kommunerna att samman- taget av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag (1996/38). Jämfört med den rundfråg- ning som presenterades i tyder detta på en svag ökning i antalet avhopp; undersökning var andelen avhopp förvisso bara endast en procentenhet högre, men tidsperioden var kortare. I rund- frågningen 2000 gjorde även en fjärdedel av kommunerna bedömningen att avhoppen hade ökat jämfört med den föregående mandatperioden. En ökning av den totala andelen förtida avhopp under en hel mandatperiod är naturlig i och med förlängningen av mandatperio- derna från tre till . Om de förtida avhoppen har ökat vid kontroll för detta är tveksamt. De data som tillåter jämförelser omfattar endast avhopp från kommunfullmäktige och enligt dessa har de förtida avhoppen inte ökat. gör flera kommuner själva bedömningen att avhoppen ökar. En eventuell ökning av andelen förtida avhopp torde hur som helst – med reservation för att det kan se olika ut i olika kommuner – vara på sin höjd måttlig. Vad som däremot har ökat markant är, som framgått ovan, den totala omsättningen av politiker. Till stor del kan denna ökning emellertid hänföras till avgångar i samband med valen och inte . Vi har ovan sett att kvinnor, yngre och äldre är överrepresenterade bland de fullmäktigeledamöter som lämnar sina förtroendeupp- drag. I tabell 10 presenteras socioekonomisk profil för de för- troendevalda som har lämnat samtliga sina kommunala förtroende- uppdrag . Denna grupp kontrasteras mot motsvarande egenskaper bland den totala gruppen kommunalt förtroendevalda. En skillnad mellan de två grupperna, utöver det förhållande att den förra består av före detta kommunalt förtroendevalda och den andra består av förtroendevalda totalt sett, är att kommunurvalet skiljer sig åt. Medan avhoppsundersökningen inkluderar för- troendevalda från 28 kommuner består undersökningen av kom- munalt förtroendevalda totalt sett av ett urval av förtroendevalda från samtliga kommuner. Konsekvensen blir att de två undersök- ningarna inte är direkt jämförbara. De 28 kommunerna i avhopps- undersökningen är dock utvalda på ett sådant sätt att man kan be- trakta dem som ett slumpmässigt urval ur hela populationen svenska kommuner (jfr 2000b). Med reservation för den osäkerhet som detta innebär jämförs här de två grupperna med varandra. Andelen kvinnor som hoppar av är större än andelen män. Förvisso är andelen manliga förtroendevalda som har hoppat av större än andelen kvinnliga förtroendevalda, men med hänsyn tagen till att det finns fler manliga än kvinnliga förtroende- valda totalt sett är de senare överrepresenterade bland avhopparna. Samma gäller yngre förtroendevalda som har lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Åldersgruppen 18–utgör endast 6 pro- Avhopparnas socioekonomiska profil (procent) (28 kommuner) (samtliga kommuner) 18–29 år 30–44 år 45–54 år 55–66 år Kommentar: Avhoppskvoten är kvoten av andel av avhoppare genom andel förtroendevalda totalt. En kvot under 1,00 innebär en överrepresentation bland dem som lämnar sina förtroendeuppdrag och en kvot över 1,00 innebär en underrepresentation bland dem som lämnar sina förtroendeuppdrag . Källor: , . cent av de kommunalt förtroendevalda totalt sett, men av avhop- parna tillhör denna åldersgrupp. Även förtroende- valda visar sig vara överrepresenterade bland avhopparna. Förtroendevalda och är däremot kraftigt underrepresenterade bland dem som har lämnat samtliga uppdrag. Även personer är under- representerade bland avhopparna. Här skiljer sig med andra ord resultaten från tabell 9 ovan enligt vilken andelen äldre som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag var något över genom- snittet. En orsak till detta kan vara att det finns en skillnad mellan äldres benägenhet att lämna sitt uppdrag i fullmäktige och deras benägenhet att lämna uppdrag i nämnder och styrelser. En annan förklaring skulle kunna vara att äldre mindre ofta lämnar samtliga uppdrag utan väljer att behålla uppdrag i nämnder. Ytterligare en förklaring skulle kunna vara att bortfallet i avhoppsunder- sökningen i denna åldersgrupp är större än i övriga åldersgrupper. Bland annat, visar det sig, beror av avhoppen från upp- drag i kommunerna att den förtroendevalda har avlidit (se nedan), och personer kan tänkas vara överrepresenterade i denna grupp. Eftersom urvalet inte innehåller uppgifter om ålder är det emellertid inte möjligt att kontrollera om äldre i urvalet i större utsträckning än övriga åldersgrupper inte har besvarat enkäten. Sysselsättning har ett visst samband med avhopp. Framför allt är studerande överrepresenterade bland dem som har lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Dessa utgör av de kommunalt för- troendevalda totalt men av avhopparna. Även heltidsanställda tenderar att ha en något högre avhoppsfrekvens än genomsnittet. Underrepresenterade bland avhopparna är egna företagare och pensionärer. I vilken sektor en förtroendevald är anställd har också betydelse för sannolikheten för att han eller hon ska lämna sina uppdrag .