sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Enkätstudien visade att det finns ett samband mellan ogynn- samma förhållanden i kommunernas omvärld, särskilt befolknings- minskningen med alla dess följdverkningar, och en svag ekonomisk utveckling. Exempel på följdverkningar är minskade intäkter och bostadsbolag på obestånd. Enkäten visade också att det finns in- terna förhållanden i de ekonomiskt svaga kommunerna som på- tagligt skiljer sig från förhållandena i de ekonomiskt starka kom- munerna. Ett förhållande som gäller för de flesta ekonomiskt svaga kommunerna är att ledningen, särskilt vad gäller politikerna i nämnderna, är svag. En möjlig förklaring till detta kan vara bristande kunskaper i ekonomi och bristande förståelse för att ekonomin långsiktigt måste vara balanserad. Goda kunskaper är generellt sett vanligare i de ekonomiskt starka kommunerna. En annan möjlig förklaring kan vara att de interna strukturerna i fråga om planering och styrsystem inte är ändamålsenligt utformade. I sammanhanget kan nämnas att de ekonomiskt svaga kommunerna är mer benägna att ändra organisationen än de ekonomiskt starka kommunerna. Någon större skillnad mellan de båda kommun- typerna när det gäller förändringar i styrsystemet finns inte. Organisering och styrning av kommuner och landsting De informella interna reglerna har också studerats i enkätunder- sökningen. Det framkom att det är betydligt vanligare att sam- arbetet fungerar tillfredsställande mellan politiska och administra- tiva enheter i de ekonomiskt starka kommunerna än i de svaga kommunerna. Det faktum att det finns brister i samarbetet mellan de politiska och administrativa enheterna i de ekonomiskt svaga kommunerna kan vara en förklaring till uppkomsten av de eko- nomiska problemen och att det varit en övermäktig uppgift att hantera och förändra den uppkomna situationen. Brister i sam- arbetet ökar enligt studien transaktionskostnaderna och det blir svårare att få till stånd handlingskraft och kreativa lösningar. Benägenheten att protestera är högre i de starka kommunerna när det gäller att visa missnöje med ekonomiska underskott. I de svaga kommunerna är det vanligare att man uttrycker missnöje med försämringar i verksamheten. I analysen i denna del framhålls att det sannolikt inte går att bortse från den verkan informella regler om protester har på den uppkomna ekonomiska situationen. I kommuner där protestbenägenheten är låg är det svårt att korrigera en ekonomi i obalans. Problemet ökar om anställda, medborgare och merparten av de politiska enheterna i första hand visar sitt missnöje med försämringar av verksamheten. Till detta kan läggas att en ekonomi i balans prioriteras lägst i de ekonomiskt svaga kommunerna och högst i de starka kommunerna. Av enkäten framgår också att de ekonomiskt svaga kommun- erna generellt sett är mer flexibla, nyskapande och entreprenörs- inriktade än de starka kommunerna, som kan betecknas som mer byråkratiska och mindre entreprenörsinriktade. Detta resultat kan enligt författarna tolkas som att de ekonomiskt svaga kommunerna börjat vidta åtgärder för att hantera sin ekonomiska situation eller att stabilitet är viktigt för möjligheten att upprätthålla en god ekonomi. Det framhålls att orsakssambandet är oklart vad gäller skillnaderna i förhållningssätt och hur man arbetar mellan de svaga och de starka kommunerna; skillnaderna kan lika gärna vara effekter av ekonomiska problem som uppstått av andra orsaker. Fallstudierna, i vilka fyra kommuner och ett landsting ingår, för- tydligar det grundläggande problemet med befolkningsminskning, men även utjämningssystemets effekter går . Sådana om- ständligheter kan enligt författarna bidra till passivitet i de utsatta kommunerna, särskilt om omständigheterna uppfattas som orätt- visa. En yttre fiende skapas och de uppkomna problemen hanteras Organisering och styrning av kommuner och landsting inte tillräckligt kraftfullt; den hjälp man anser sig behöva bör komma utifrån. Studierna har enligt författarna visat att det finns en obalans mellan kontinuitet och förändring i problemkommunerna. För- klaringar till svårigheter att hantera ekonomin står att finna i såväl en för hög grad av kontinuitet som en för hög grad av förändring. För hög kontinuitet kan t.ex. innebära svårigheter att identifiera effektivitetsproblemen, fatta beslut om förändring och att vidta åt- gärder. En förnöjsamhet och en obenägenhet till förändring sprider sig som resulterar i att nödvändig anpassning till förändrade förutsätt- ningar uteblir. En för hög grad av förändring och brist på kontinuitet innebär svårigheter att kraftsamla för att kunna hantera och förändra situationen. Bristen på kontinuitet kan vara ett uttryck för att det saknas förtroendefulla förhållanden och goda samarbetsformer. Ett förändringsarbete kan därmed antas vara fyllt av bekymmer och bli synnerligen resurskrävande. De genomförda studierna ger enligt författarna anledning att anta att ett gott samarbete och en rimlig rättvisa är viktiga förutsättningar för att kunna minska transaktionskostnaderna och hantera ekono- miska problem. Det är dock inte möjligt att utifrån resultaten av studierna med säkerhet avgöra om de utmärkande egenskaperna ger ekonomiska problem eller om dessa problem ger upphov till de utmärkande egenskaperna. Studierna visar också enligt författarna svårigheterna att handla i strid mot de grundläggande föreställ- ningar som råder. Dessa föreställningar har inte i någon studerad kommun prövats ordentligt, vilket leder till slutsatsen att de aktuella problemen delvis kan förklaras av de starkt etablerade in- stitutionerna, dvs. en uppsättning värden och förhållningssätt som präglar en organisation. En väsentlig iakttagelse är enligt författarna institutionaliseringen av förhållningssättet till de yttre förutsätt- ningarna, som är känd av alla och utgör den allmänna förklaringen till de ekonomiska problemen. Det kan befaras att de institutiona- liserade förutsättningarna begränsar utrymmet och möjligheterna till förändring. Enligt författarna förefaller det enklare för nya företeelser som inte konkurrerar med existerande att utvecklas och etableras än att ifrågasätta och avveckla gamla. Studien ger enligt författarna grund för antagandet att ett gott samarbete och rättvisa vad gäller fördelningen av den kommunala servicen är viktiga förutsättningar för att dels minska de kostnader som inte har direkt med verksamheten att göra (transaktionskost- naderna), dels hantera de ekonomiska problem. Organisering och styrning av kommuner och landsting på svårigheterna att handla i strid mot de grundläggande före- ställningar som råder i kommuner med svag ekonomi. Förhåll- ningssättet till de yttre förutsättningarna, t.ex. befolknings- minskning, kan också begränsa utrymmet och möjligheterna till förändring. 8.5Vad kännetecknar framgångsrika kommuner? 8.5.1Vetenskapliga studier av kommuner I två studier har forskare vid förvaltningshögskolan, , studerat framgångsrika kommuner (Brorström och (1997), Brorström och (2001)). Framgångsrika kommuner definieras i den första studien som organisationer som lyckas bemästra svåra uppdrag och rådande finansiella förut- sättningar bättre än andra. Med syftet att försöka förklara varför organisationer, i det aktuella fallet kommuner, utvecklas på skilda sätt genomfördes /97 en enkät, där svarspersonerna ombads ange 1–6 framgångsrika kommuner. Enkäten riktades till ett kommunalråd samt kommun-, ekonomi- och personalchefen i 55 kommuner i . Var fjärde tillfrågad besvarade enkäten. Av 67 nämnda kommuner fick totalt 7 kommuner 7 röster eller fler. Dessa kommuner var , , , , , och . De svarande ombads också beskriva hur framgången hos kommunerna gestaltar sig, varvid det mest frekventa kriteriet var näringslivsutveckling. Även förekomsten av en högskola bedömdes som viktigt i sammanhanget liksom en god och balanserad be- folkningsutveckling och låg arbetslöshet. Enligt rapporten påverkas den kommunala ekonomin gynnsamt av de nämnda omständig- heterna, även om effekterna av denna faktor enligt rapporten har minskat i betydelse till följd av utjämningssystemet. Andra fram- gångskriterier som framhålls i rapporten är bl.a. god service, aktiv personalpolitik, låga skatter och avgifter samt förnyelse av den kommunala organisationen. Som de viktigaste förklaringarna till framgång nämndes att kommunerna vågat satsa på utveckling, t.ex. högskoleutbildning, att kommunen har en god politisk ledning och ett väl fungerande samarbete samt omvärldsförhållanden. Strukturella faktorer som ett gynnsamt geografiskt läge och att kommunen är lagom stor Organisering och styrning av kommuner och landsting framhölls som betydelsefulla. De ekonomiska förutsättningarna rangordnades efter de nämnda, varvid en låg låneskuld ansågs vara en förklaring till framgång. Lägst rankade förklaringar var information/kommunikation samt organisations– och styrformer. Med referens till vad andra forskare visat (t.ex. Axelrod (1984), Ostrom (1990) och (1993), (1996)) framhåller Brorström och att hur man åstadkommer satsningar, etablerar ett gott samarbete och skapar gynnsamma omvärldsförhållanden är en fråga om hur man skapar goda institutioner. Med en institution menas en samling normer, regler, överenskommelser och rutiner; en in- stitution är inte nödvändigtvis en formell struktur ((1989) s. 21–26). Kunskaperna om hur goda institutioner skapas och hur de förändras är däremot begränsade och behovet av forskning är därför stort. I en senare publicerad rapport (Brorström och (2001)) har det institutionella perspektivet vidareutvecklats. De frågor som författarna här söker besvara är vad som förklarar utveckling och hur och varför institutioner förändras. I denna studie har fem kommuner valts för att de i något avseende är framgångsrika: , , Ale, och . Undersökningen omfattade 50 intervjuer med politiker och tjänste- män i de fem kommunerna. De egenskaper som identifierats i kommunerna har vissa drag gemensamma. I tre av kommunerna är försiktigheten framträd- ande. Exempel på detta beteende är att man behåller en traditionell organisation eller att man är ambivalent inför förändringar. Ett annat gemensamt drag är fokuseringen på ekonomi, och detta gäller oavsett om kommunen har en stark eller en svag ekonomi. Här kan men enligt rapporten finna en koppling till försiktighet och sättet på vilket man hanterar skattebetalarnas medel. Oavsett om eko- nomin är stark eller svag vill man inte riskera att försämra situationen genom att ge sig in på ogenomtänkta projekt. Omvänt gäller att beslut om förändring ofta syftar till att åstadkomma en sund ekonomi. Fokuseringen på ekonomi har ökat , bl.a. som en följd av det lagstadgade balanskravet. Andra ut- märkande egenskaper som har samband med ekonomifokuseringen är sparsamhet och ordning och reda. En tredje utmärkande gemensam egenskap är samarbete. Det finns nästan genomgående i de fem kommunerna en strävan efter konsensusbeslut, och respekten för fattade beslut är stor. Organisering och styrning av kommuner och landsting De fem studerade kommunerna skiljer sig från varandra på tre punkter: identitet, attityd till organisationsförändringar och relationen politiker–tjänstemän. Ale, och har en svagare identitet än och . Konsekvenser av en svag identitet är främst att diskussioner om rättvisa mellan olika kommundelar blir framträdande och att det blir svårare att utnyttja stordriftsfördelar. En annan skillnad är den varierande benägen- heten att experimentera med organisationen. Ale var – talet känd för sin decentrala organisation (kommundelsnämnder), medan försiktigheten dominerar i och . När det gäller relationen politiker–tjänstemän är exempel på en kommun med tydlig distans, medan närheten präglar de övriga kommunerna. När likheter och skillnader mellan de studerade kommunerna förs samman, framträder egenskaperna försiktighet, samarbete och ekonomifokusering som gemensamma – de bildar vad författarna kallar institutioner. Det som förklarar olikheterna är dels vilka individer som verkat i kommunerna, dels kulturgeografiska för- hållanden. Dessa egenskaper är alltså generella för den typ av kommuner som studerats, och det är enligt Brorström och rimligt att anta att de orsakats av påverkansfaktorer och förhållanden som är gemensamma för framgångsrika kommuner. Författarna antar också att dessa samband kan gälla kommunsektorn generellt. De utmärkande egenskapernas ursprung och orsak står enligt för- fattarna att finna i en uppsättning gemensamma institutioner: rätt- visa, kostnadseffektivitet och öppenhet. Med rättvisa avses för- delningen av service till och mellan kommunmedlemmarna. Rätt- viseöverväganden förklarar ambitionen att kommunen skall ha en god ekonomi. Dålig ekonomi innebär en förtida konsumtion, vilket drabbar efterföljande generationer. Samarbete och försiktighet hör också samman med institutionen rättvisa. Institutionen kostnads- effektivitet har samband med beteendena försiktighet och sam- arbete. Sambandet mellan egenskapen ekonomifokusering och in- stitutionen kostnadseffektivitet framstår enligt författarna som naturlig. De allmänna ekonomiska påfrestningarna – talet har enligt rapporten troligen banat väg för fokuseringen på kostnadseffektivitet i kommunerna. Organisering och styrning av kommuner och landsting har redovisat (EkonomiNytt 14/01) landstingens/regionernas ekonomiska styrka , varvid de tre senaste årens resultat givits den största tyngden bland de tre jämförelsemått som använts. Denna rangordning toppades av , och . I det följande redovisas utvecklingen av ekonomin i det sistnämnda . Redovisningen baseras på en promemoria som tagits fram inom på utredningens begäran. i har en stabil ekonomi som tillsammans med de tjänster som erbjuds torde motsvara kravet på god ekonomisk hushållning. Vid utgången av hade lands- tinget ett positivt resultat som motsvarar av verksamhetens nettokostnad, en soliditet på med blandmodell och vid full fondering, finansiella placeringar omfattande och ingen långfristig låneskuld. En tillgänglighetsmätning som gjordes hösten visade att länets tre akutsjukhus placerade sig bland de 11 främsta i landet. Hälso- och sjukvårdskostnaden per invånare ligger under både riksgenomsnittet och utjämningssystemets strukturkostnadsindex. Detta talar detta för att bedriver sin verksamhet med en hög produktivitet och förmodligen också en hög effektivitet. Det sistnämnda kan dock inte direkt utläsas av tillgängligt siffer- material. Av Landstingsförbundets rapport ekonomi framgår att i kan uppvisa en för landstingsvärlden ovanlig kombination av låg utdebitering – ca under riksgenomsnittet – och ett positivt resultat som svarar mot av nettokostnaderna. Sammantaget kan lands- tinget i anses vara ett landsting med bra verk- samhetsutbud och stabil ekonomi som inte är en följd av ett högre skatteuttag än genomsnittslandstinget utan i första hand relaterat till en högre produktivitet. Enligt egen bedömning har följande orientering av verksamheten bidragit till den ekonomiska framgången: Politisk samsyn, nej till beställar- och utförarkoncept, tydlig ansvars- och rollfördelning mellan politiker och tjänstemän, egenfinansiering av investeringar och tidig insikt om behovet av positivt resultat och pensionssparande. Organisering och styrning av kommuner och landsting har av tradition kännetecknats av samförstånds- lösningar där målet för verksamheten och befolkningens behov har stått över "politiskt käbbel". Det finns också en samsyn som gäller behovet av en stark ekonomi och att verksamhetsutbyggnaden måste ske i en sådan takt att ekonomin inte äventyras. bedömning är att köp–säljsystem inte är speciellt lämpligt för kärnverksamhet, som därför finansieras genom en närmast traditionell anslagstilldelning men med en tydlig beskriv- ning av vad som skall produceras för den ersättning som lämnas till verksamheten. I princip förekommer inga rörliga ersättningar till kärnverksamhet då sådana försvårar möjligheten till totalkostnads- kontroll. För serviceverksamheter däremot tillämpas köp- och sälj- system vilket i praktiken innebär att dessa verksamheter dimen- sioneras utifrån kärnverksamhetens behov. En annan utgångspunkt för styrningen är största möjliga kapacitetsutnyttjande för de pro- duktionsenheter som är offentligt finansierade och som ryms inom de resurser som står till förfogande. Konsekvensen härav är att utbud (produktionsenheter) styrs utifrån behov och inte utifrån efterfrågan. Under ett antal mandatperioder har successivt en renodling skett av rollerna som politiker och tjänstemän. Politiken har mer och mer fokuserats på frågor kring vilka tjänster skall tillhandahålla och tjänstemannarollen har fokuserats på produk- tionsfrågor dvs. hur man löser uppgiften. I princip förekommer inom inga investeringar som genererar en avkastning som kan finansiera kapitalkostnader för lån. Det finns också ett krav på egenfinansiering av samtliga in- vesteringar. Denna princip gällde även då under 1980- talet uppförde . hade –talet en betydligt lägre volymökning än andra landsting på grund av kravet på finansiellt utrymme för investeringar, vilket också medverkat till att ett pensionssparande kunnat byggas upp. Redan tidigt –talet diskuterades vikten av att inte bara få balans mellan kostnader och intäkter utan också behovet av att uppnå ett positivt resultat. Ambitionen att finansiera pensions- åtagandet enligt ett fullfonderat system övervägdes därför inför de beslut som togs om möjlig konsumtionsökning. Målet att uppnå positivt resultat med full fondering för pensionsåtagandet upp- nåddes också . De kraftiga besparingar som den kommunala sektorn fick genomgå –talet gjorde att överskott byttes mot underskott och det var först Organisering och styrning av kommuner och landsting som ett positivt resultat åter kunde redovisas och då enligt den s.k. blandmodellen. Målet för ekonomi är att i en högkonjunktur uppnå ett överskott på av verksamhetens nettokostnad; på denna nivå bedöms det möjligt att långsiktigt trygga verksamheten såväl personellt som utrustningsmässigt. 8.5.3Exempel på kommuner och landsting som vänt underskott till överskott I en skrift som gett ut (1999) redovisas hur kommun lyck- ades att eliminera ett underskott motsvarande två skatte- kronor i skatteuttag och i stället skapa ett överskott på . En finansiell analys som gjorde i mitten av 1990–talet av kom- munens ekonomiska utveckling visade att kommunen hade betydligt högre kostnads- och servicenivå än vad skatteuttaget tillät. Samtliga investeringar hade lånefinansierats. Den negativa resultatutvecklingen hade dessutom accelererat över tiden. Kommunens ekonomi väntades också påverkas negativt av det nya utjämningssystemet motsvarande drygt en skattekrona. Det beräknades att det behövdes en resultatförbättring om cirka två skattekronor för att ett första steg i den finansiella målsätt- ningen skulle uppnås. Kommunen fastställde 1995 tre finansiella mål, enligt vilka den löpande verksamheten skulle visa ett positivt resultat, att nyinves- teringar skulle finansieras fullt ut med skattemedel och att en återbetalning av låneskulden skulle påbörjas. Det bedömdes som viktigt att man skulle uppnå tydliga etappmål och att målen formu- lerades så att de kunde förstås även av icke–ekonomer och vara allmänt begripliga. Samtliga sju partier i fullmäktige ställde sig bakom de finansiella målen. Då de finansiella målen fastställdes av fullmäktige beslöts också att den ekonomiska uppföljningen skulle bli snabbare. Den skulle inte bara göras oftare utan även mera omfattande så att både resultaträkningen och betalningsströmmarna skulle ingå. Det be- slutades också att nämnderna skulle ställa samman sex rapporter , som skulle innehålla det ekonomiska utfallet fram till rapporteringstillfället och en prognos för året som helhet. Organisering och styrning av kommuner och landsting derna skulle dessutom lämna två fullständiga delårsbokslut per och . Nämnderna fick också vissa speciella regler att hålla sig till. Pengarna skulle således gälla framför målen om konflikt uppstod mellan dem. En nämnd var skyldig att ange åtgärder för att klara budgetramen, om besparingar inte kunde genomföras . Om åtgärderna stod i strid med målen för verksamheten, skulle fullmäktige godkänna förändringarna. Den politiska ledningen markerade tydligt att de finansiella målen var överordnade allt annat, vilket medförde att nämnderna visade stor följsamhet till spelreglerna. Det gamla systemet i innebar bl.a. att nämnderna efter särskild prövning kunde få ta med sig ekonomiska överskott och underskott till nästa budgetår, men dessa pengar lades aldrig in i budgeten. är budgeten fullständig och omfattar tidigare års överskott eller beräknade överskott, liksom underskott. En viktig slutsats av arbetet med de finansiella målen i Karls- krona är enligt rapporten att svårigheterna inte ligger i att göra en budget utan snarare att få kommunens verksamheter att beakta de ramar som budgeten ger. Därav den nuvarande starka betoningen på budgetuppföljningen. Kommunen har gått från att vara en mycket svårkontrollerad organisation till en kommun med klara finansiella mål. En kommun som genomgått en liknande finansiell förvandling är . Erfarenheterna från denna kommun redo- visades vid ett seminarium i samband med den kommunaleko- nomiska mässan (KOMMEK) . Liksom i var ekonomin i kraftigt ansträngd i mitten av 1990–talet; kommunen hade haft underskott samtliga år från decenniets början. uppgick underskottet till , vilket medförde att kommunen lånade till driften, eftersom de löpande intäkterna inte täckte de löpande kostnaderna. Den interna analysen visade att hade högre kostnadsläge och personaltäthet och använde mer lokalyta än andra jämförbara kommuner i . De alternativ man valde mellan när det gällde vilka åtgärder som skulle vidtas var att höja skatten, att söka bidrag och stöd från staten eller att sälja av tillgångar för att minska lånebelastningen. Dessa alternativ valdes bort och i stället satsade man på att minska kostnaderna. Organisering och styrning av kommuner och landsting Tre nyckelord lyftes fram för det fortsatta förändringsarbetet: helhetssyn, samverkan och framtidstro. Man arbetade också med ett antal nyckelfaktorer, bl.a. följande. Ett tydligt budskap, ett enigt fullmäktige och en drivande kommunstyrelse som förmedlar behovet av omprövning av ambition och kvalitet. Täta möten med ansvariga för genomgång av genomförda åtgärder och behov av nya. Budgetuppföljning med prognos på årsutfall . Fokusering på åtgärder och inte förklaringar. Tvåårig budgetstyrning med över- och underskottshantering mellan åren och målet att nå balans . Långsiktig personalpolitik med ansvar för arbetsgivaren för övertalig personal. Kommungemensam budget för dessa ända- mål. Centralisering av alla fastighetsfrågor. Kraftigt reducerad investeringsnivå, näst intill noll. arbete konstaterades att det förväntade resultatet uteblivit. Därför utarbetades ett förslag till en ny politisk organisation, som innebar att all verksamhet samlades under kommunstyrelsens direkta ledning via fyra utskott. Kom- munstyrelsen utökades från 11 till 15 ledamöter. Den nya organisationen, som var av temporär karaktär, tillämpades fr.o.m. . De beslutade och vidtagna åtgärderna innebar påfrestningar på den lokala demokratin. Ett stort antal förtroendeuppdrag försvann, och den kommunala demokratiberedningen fick därför i uppdrag att utveckla nya demokratiformer. Flera otraditionella grepp prö- vades, t.ex. en medborgarpanel, generellt öppna sammanträden även i kommunstyrelsen, ett öppet forum för kommunikationen med fullmäktige. Parallellt med det ekonomiska åtstramningsprogrammet satsade kommunen medvetet på att utveckla samarbetet med näringslivet. Inom ramen för ett näringslivsråd, som bildades , diskuterades olika åtgärder som ledde fram till en näringslivsstrategi som antogs av fullmäktige. har kommunen kunnat redovisa positivt resultat. var överskottet ca .