sou · GPB348d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Att uttala sig om framtiden är alltid vanskligt. Vi är hänvisade till att studera utvecklingstendenser i vår samtid och hoppas att dessa ska hjälpa oss att förutse vad som kommer att ske. Det finns många tecken på att medborgarnas vilja att delta i de traditionella demokratiska institutionerna sviktar. Valdeltagandet sjunker, partimedlemskapen likaså. I många mindre kommuner har man problem att åstadkomma den bredd av uppdragsvilliga kandi- dater som är demokratiskt önskvärt när man ska utse förtroende- valda. Denna trend skal dessutom ses mot bakgrund av att antalet förtroendeuppdrag drastiskt har minskat under (och 1999, 2000). För demokratin i vid mening är det naturligtvis inte nödvändigt att medborgarnas politiska engagemang och intresse enbart riktas genom de traditionella partipolitiska och parlamentariska kana- lerna. Tar man hänsyn till deltagandet i folkrörelser, fackföre- ningar, föreningsliv, aktionsgrupper, brukarorgan, byalag etc. blir siffrorna inte lika alarmerande, även om mycket talar för att det utomparlamentariska politiska engagemanget – med något enstaka undantag, snarare minskar än ökar (m.fl. 1998). För den representativa demokratin är tillgången på kandidater för förtroendeuppdrag helt avgörande. Generellt kan man säga att ju färre som ställer upp för val, desto sämre möjligheter har väljarna och deras ombud att utse kvalificerade och representativa personer i parlament och nämnder. Det finns även tydliga risker för att de som trots allt ställer upp i hög grad tillhör vissa begränsade grupper i samhället. Det är ett faktum att exempelvis 1 Studien som förtroendevald i kommuner och landsting är genomförd vid Förvalt- ningshögskolan, på upp- drag av Ju 2000:03. Kollegor vid tackas för värdefulla kommentarer. Fältarbetet med studiens enkät utfördes av under- sökningsinstitutet under ledning av produktionschef . kvinnor, ungdomar och invandrare är markant underrepresen- terade i valda församlingar (2001). Mot bakgrund av denna problematik är det av stor vikt att ljus riktas mot våra nyaste politiker. Genom att studera vilka de är och vad som fört dem in i politiken kan man både få aktuell kunskap om hur den politiska rekryteringen ser ut i ett demokratiskt och representationsteoretiskt perspektiv, och finna faktorer som upp- muntrar, respektive försvårar för, medborgarna att åta sig förtroendeuppdrag. De nyaste förtroendevalda är det närmaste vi kommer framtidens politiker. Under slutet av sändes en enkät ut till alla nya politiker i 28 kommuner och 4 landsting. Denna studies syfte är att genom att analysera resultatet av enkäten belysa de nya förtroendevaldas väg in i kommun- och landstingspolitiken. Några av de centrala frågeställningar som kommer att tas upp är: 1.Vilka är de nya förtroendevalda och vem representerar de? 2.Vad kan sägas om de nya förtroendevaldas rekrytering? Vilka av deras egenskaper och resurser påverkade möjligheten att bli förtroendevald? Vilka motiv och drivkrafter ligger bakom de förtroendevaldas engagemang i politiken? 3.Hur har man upplevt villkoren som förtroendevald? 4.Hur ser man ? Är man nöjd med att ha blivit förtroendevald? Vad skulle kunna bli bättre? I rapporten behandlas de fyra huvudfrågeställningarna i var sitt kapitel och svaren sammanfattas i det sista avsnittet. I rapportens metodappendix redogörs för enkätstudiens urval, bortfall och refe- rensstudier. 2 Vilka är nykomlingarna? 2.1De nya förtroendevalda som studieobjekt Den som vill studera den politiska rekryteringsprocessen kan välja mellan ett flertal perspektiv. Man kan, som och (1999), undersöka de som rekryterar, det vill säga de lokala partiorganisationerna. Man kan också, likt (2001), leta efter potentiella förtroendevalda bland medborgarna eller ta del av de erfarenheter som de som lämnat politiken erhållit. Som redan framgått bygger föreliggande rapport på en kvantitativ enkätstudie till nya förtroendevalda i kommuner och landsting och den kommer att behandla deras erfarenheter av vägen in i politiken. (2001) etnologiska och intervju- baserade forskningsrapport kring samma problematik fungerar som en pendang till denna studie. Problemet med att studera en process ur endast ett perspektiv är givetvis risken för enögdhet. Det är en särskild grupp aktörers bild av verkligheten som vi får, och den måste sättas i relation till övrig forskning för att kunna bedömas. Men det är inte fel att fokusera på enbart de nyaste politikerna. Som grupp utgör de inte bara en delpopulation av alla lokalpolitiker, utan de bildar också en egen avgränsad population, den senaste generationen politiker eller den nya kullen om man så vill. I den nya kullen av politiker finner vi personer som har gett sig in i leken och därmed accepterat det offentliga representativa demokratiska systemet. Vill man studera systemkritikers hållningar är det nog främst bland dem som valt att inte delta på systemets villkor man bör söka. Men att man accepterat systemet i princip när man tackade ja till förtroendeuppdraget innebär inte automatiskt att man är positiv till den praktik man sedan får erfara. I förhållande till de mer erfarna politikerna är de nyastes upplevelser av systemets funktion därför särskilt viktiga att ta till vara, särskilt om man vill anpassa politikens villkor till andra gruppers preferenser än de som redan accepterat både dess principer och praktik. Studiens enkät, som gick under namnet Ny som förtroendevald i kommun och landsting, riktades till alla nya förtroendevalda i 28 kommuner och 4 landsting. Som förtroendevald räknas de som har uppdrag som ledamot eller ersättare i fullmäktigeförsamling och nämnder (eller motsvarande). Politiska representanter i bolagssty- relser och stiftelser ingår inte i urvalet. Inte heller revisorer eller medlemmar av politiska råd och delegationer ingår. Gränslinjen mellan vad som är en nämnd och andra politiskt sammansatta råd och styrelser är inte alltid uppenbar, och en viss osäkerhet om urvalets exakta sammansättning i detta hänseende går inte att und- vika. För att betraktas som ny i urvalet var riktmärket att en politi- ker skulle ha påbörjat sitt första uppdrag från och med valet eller därefter. Inga kommuner eller landsting förde dock register som angav när en förtroendevald fick sitt första uppdrag. blev lösningen att förlita sig på aktuella och gamla matriklar över förtroendevalda samt utsagor från tjänstemän i kommuner och landsting. Exakt kunskap om den undersökta populationens storlek och sammansättning kunde därför dessvärre inte nås. Alternativa och mer precisa urvalsmetoder var uteslutna av tids- och resursskäl. Ett ytterligare problem är att de nya landstings- politikerna i allmänhet har en kommunpolitisk karriär bakom sig, vilket medför att det är svårare att uttala sig specifikt om rekryteringen till den regionala nivån. Detta, plus det faktum att de undersökta landstingen är lite för få för att generella slutsatser ska kunna dras, gör att landstingspolitikerna får en något nedtonad roll i rapporten. Den operationaliserade definitionen av ny förtroendevald är därför: den politiker som, enligt bästa tillgängliga uppgifter, gått in i kommun- eller landstingspolitiken och blivit förtroendevald vid tiden för valet eller . Med denna osäkra urvalsmetod kom ett antal personer som inte är helt nya att finnas med i undersök- ningen. Även de som kommit tillbaka till politiken efter tids uppe- håll, återvändarna, ingår i studien. Mer om denna problematik finns att läsa i rapportens metodappendix. Fortsättningen av detta kapitel kommer att ägnas åt att beskriva den studerade gruppen nya förtroendevaldas egenskaper och so- ciala sammansättning. I siffrorna finner vi ledtrådar till vilka egen- skaper som är till gagn eller förfång för den som vill bli förtroende- vald. Vi kan även uttala oss om utvecklingslinjer i den sociala representativiteten. Först ska emellertid redogöras för de tämligen givna, men ändå viktiga, omständigheter vad gäller partitillhörighet och politisk position som följer av att vi studerar just denna grupp politiker. 2.2Nyvald har samband med partitillhörighet Det är självklart att de partier som gick kraftigt fram i valet också har en större andel bland de nya förtroendevalda än de som gick till- baka. Stor valframgång i de 28 kommunerna hade exempelvis Vänster- partiet, som ökade sin röstandel i kommunalvalet med 4,4 procenten- heter medan Socialdemokraterna backade med hela 9,7. Eftersom måste tillsätta alla sina nya poster med nytt folk, samti- digt som man har en naturlig rotation bland sina gamla politiker, har man fler företrädare i gruppen nya förtroendevalda än man har bland alla politiker. De förtroendevaldas partitillhörighet, procent Andel av de förtr.- valda 1994–1998 -9,7 -12,2 -0,4 -1,8 -2,6 -0,9 -2,0 (106*) -0,1 LF-val 1994 LF-val 1998 Nya/LF-val 1998 -8,2 -13,1 -1,5 -1,5 -1,2 -0,8 -2,2 -2,2 -0,6 Kommentar: Uppgifterna över alla kommunpolitiker i hela landet och i de 28 kommunerna kommer från enkäten förtroendeuppdrag 1999. Beräkningen av rotationen inom partierna mellan mandatperioderna är resultatet av en komplicerad och osäker beräkning. Först antar vi att de siffror vi har för antalet nya förtroendevalda i kommunerna är tillräckligt exakta för att kunna användas i sammanhanget. Vi känner det totala antalet förtroendevalda under nuvarande mandatperiod, och för att kunna jämföra med förra mandatperioden antar vi att skillnaderna i partiernas valresultat i de 28 kommunerna i tillräcklig grad står i proportion till förändringen av respektive partis antal förtroendevalda till följd av valet. Att valresultatet 1998 stämmer hyfsat väl överens med partiernas andel av alla förtroendevalda 1999 framgår av tabellen. Vi vet att exempelvis andel nya förtroendevalda i de 28 kommunerna är och att partiets röster i valet kan uttryckas som motsvarande av antalet röster 1994. Om vi antar att andelen röster står i direkt proportion till antalet förtroendevalda kan vi fastställa att de vänsterveteranerna motsvarar av de förtroendevalda under förra mandatperioden (0,42 * 190). ·Kristdemokraternas siffror blir orimliga, troligen därför att partiet inte alls fanns representerat i många kommuner föregående mandatperiod. Dristar man sig till att göra en jämförelse mellan socialistiska partier (v och s), borgerliga (c, fp, kd och m), samt övriga (mp, SPI2 och lokala partier) så finner vi att de övriga är betydligt fler och de borgerliga något fler bland nya politiker, medan de socia- listiska partierna har färre företrädare i gruppen nya kommunpolitiker jämfört med gruppen alla kommunpolitiker i de 28 kommunerna. Jämfört med politikerkollektivet är den största skillnaden när det gäller enskilda partier att Socialdemokraterna har färre företrädare bland de kommunala nykomlingarna. Det parti som har störst överrepresentation bland de nya jämfört med deras andel av alla politiker är . I finns inga tillgängliga jämförelsetal för alla förtroendevalda, men om vi jämför med val- resultatet i landstingsvalet så verkar Socialdemokraterna vara minst lika underrepresenterade bland de nya politikerna där. I tabell 1 görs också ett försök att säga något om omsättningen av förtroendevalda i de olika partierna. Resultatet av denna osäkra räkneprocedur måste naturligtvis tolkas med stor försiktighet. Rotationen av förtroendevalda i de 28 kommunerna tycks vara som lägst i och där alltså av de förtroendevalda från förra mandatperi- oden finns kvar. , och Social- demokraterna har alla av sina gamla politiker i behåll, medan ser ut att ha förlorat mer än hälften. Siffrorna för bli orimliga, troligen på grund av att partiet inte alls fanns representerat på många håll 1994–1998. Om en politiker är ordförande eller ersättare i en nämnd spelar naturligtvis stor roll för hur man ser på politiken och dess villkor. Förtroendevalda kan i och för sig ha en position i ett organ och en annan ställning i ett annat, men när vi i rapporten kommer att jämföra mellan politiker på olika positioner avses det högsta upp- draget. Vi ser i tabell 2 att fördelningen bland alla politiker mellan olika poster beroende på de förtroendevaldas högsta position i kommunerna är så gott som identiska i de undersökta 28 kommu- nerna och i landet som helhet. Skillnaden på en procent i andelen 2 Pensionärers Intresseparti. vice ordförande kommer sig av att siffrorna hamnat på var sin sida om ett avrundningsstreck. Vi ser också att gruppen nya kommunala förtroendevalda har ungefär hälften så många presidieuppdrag som man kunde ha för- väntat om man antagit att erfarenhet inte skulle spela någon roll i detta sammanhang. Men det är knappast uppseendeväckande att det är svårare för nykomlingarna att besätta de tyngsta posterna under sin första tid i politiken. av de nya förtroende- valda har ett ersättaruppdrag som sin högsta kommunala position. Detta är en viktig sak att ha i åtanke när man tolkar resultatet av denna studie. Ersättarkollektivet spelar en viktig roll i den lokala demokratin som reserver och som politisk plantskola, men samti- digt måste man betänka att personerna i denna grupp tvivelsutan har hunnit få betydligt mindre erfarenhet av det praktiska politiska arbetet än ordinarie ledamöter och presidieledamöter. I studien av de fyra landstingen har betydligt färre av de nya politikerna angivit ersättare som sin högsta position, så problemet är mindre där. Förtroendevaldas högsta position och antal uppdrag Uppdrag per förtr.vald: Kommentar: Uppgifterna för alla kommunpolitiker kommer från enkäten munala förtroendeuppdrag 1999. De undersökta 28 kommunerna har något fler politiker i förhål- lande till antalet uppdrag om man jämför med hela riket. Men som synes är det ingen stor skillnad i antal uppdrag per förtroendevald om man jämför de nya förtroendevalda i kommunerna med de mer erfarna. De nya landstingspolitikerna har något fler uppdrag inom landstingen men då ska man därtill ha i minnet att den genomsnitt- lige landstingspolitikern har lika många kommunala uppdrag utöver dem som han eller hon har i . Vilka nämnder som de nya förtroendevalda hamnat i är naturligtvis en intressant fråga. Var är nykomlingarna välkomna och var är det svårare att komma in? Dessvärre har, av oklar anledning, omkring vart femte uppdrag som de nya politikerna har kodats som övrigt vilket försvårar jämförelsen. Om vi bortser från dessa okända uppdrag ser vi att nykomling- arna i kommunerna är överrepresenterade i facknämnderna och i kommundelsnämnderna medan man, föga överraskande, har svå- rare att ta sig in i tyngre organ som kommunstyrelsen och de breda servicenämnderna. Det tycks även som om omsättningen i full- mäktige är lägre än i nämnderna i de 28 kommunerna. Eftersom siffrorna för fullmäktigeuppdrag är säkrare kan vi slå fast att omkring var femte ny kommunpolitiker sitter i fullmäktige. Det senare står i kontrast mot vad som gäller i de fyra landstingen där hälften av nykomlingarnas uppdrag är fullmäktigeuppdrag. , kultur, barn och skola Kommentar: Uppgifterna över alla kommunpolitiker i hela landet och i de 28 kommunerna kommer från enkäten förtroendeuppdrag 1999. Antal uppdrag totalt i alla 28 kommuner är 7 354, nya förtroendevalda i kommunerna har angivit 1 643 kommunala uppdrag och de nya i landstingen har redovisat sam- manlagt 406 landstingsuppdrag. Två procentsummeringar redovisas, en med och en utan övrigt/okänt uppdrag. Det är allmänt känt att exempelvis kvinnor, invandrare, personer från de lägsta samhällsklasserna och ungdomar är underrepresente- rade i de flesta valda församlingar i förhållande till hur stor andel de utgör av medborgarna. Vi vet också att just dessa grupper är de som lokala partiorganisationer uppger vara svårast att rekrytera kandidater till förtroendeposter ifrån (och 1999). I inflödet av nya förtroendevalda till kommun och landstingspolitiken kan man finna tecken på i vilken riktning den demokratiska representationen utvecklar sig. Traditionellt har åsiktsrepresentationen, det vill säga graden av åsiktsöverensstämmelse mellan medborgare och valda företrädare, varit det viktigaste demokratiska kvalitetsmåttet i (1974, och ). har ett stort antal studier försökt belysa likheter och skillnader i politiska uppfattningar mellan väljare och valda, även om få av dessa har gällt lokala och regionala förhållanden (och , ). Hur åsiktsrepresentativa de nya förtroendevalda är i förhållande till sina medborgare är i och för sig en intressant fråga som vi dess- värre inte har underlag för att uttala oss om här. Vad vi däremot kan studera är vilken social tillhörighet de nya politikerna har och hur de själva ser på representation. Att den sociala representationen har betydelse för demokratin, vid sidan av åsiktsrepresentationen, kan motiveras på flera olika sätt. Den kanske mest kända argumentationen är (1987) upphovsman till. I diskussionen om kvinnorepresentation har hon lyft fram tre argument som är relevanta även för andra sociala grupper: rättvise-, resurs-, och intresseargumentet. Ur rättviseargumentets perspektiv är det värde som politiken tillförs vid ökad representation från en underrepresenterad grupp inte substantiellt utan symboliskt och formellt. Politiken antas få en högre legitimitet bland medborgarna. Att politiken är legitim innebär på det praktiska planet att den är lättare att genomföra. Enligt resursargumentet förbättras den politiska processen genom att den tillförs kunskaper och erfarenheter som tidigare saknats. Tack vare en ökad kunskap blir politiken bättre för alla. Beslut kan fattas på en bättre grund. Med intresseargumentet som bas kan man argumentera för att om fler representanter för en tidigare under- representerad grupp, till exempel fler kvinnor, kommer in i poli- tiken så kommer denna grupps gemensamma intressen att gynnas i förhållande till de övriga. Detta är ett faktiskt argument som gäller alla grupper, men som kan vara normativt försvarbart i den mån en omotiverat underordnad grupp gynnas på de överordnades bekost- nad. I vilken utsträckning en social grupp kan sägas ha gemen- samma intressen kan givetvis ifrågasättas, men alla grupper har ett intresse av att inte missgynnas eller diskrimineras som grupp. Kvinnorepresentationen i den representativa demokratin är den kan- ske mest diskuterade aspekten på social representation i vårt land, åtminstone . Dessutom är jämställdheten den mest tack- samma ur forskningsmetodologisk synvinkel eftersom den är enklast att mäta. Aktiva kampanjer som Varannan damernas har medfört att antalet kvinnor på partiernas valsedlar har ökat väsentligt, medan man i nämnderna släpar efter något. I kommunstyrelser och tekniska nämnder är det riktigt illa (2000). är av kommunernas förtroendeuppdrag besatta av kvinnor. var den siffran . Trots att kvinnorepre- sentationen bland förtroendevalda i alltså har ökat dramatiskt (mellan 1993–1999 i de undersökta 28 kommunerna enligt tabell 4), och att vårt land därmed blivit ett av de främsta i världen i detta avseende, så är vi fortfarande långt från en fullständigt jämställd representation. Speciellt gäller detta de tyngre uppdragen. Enligt (2000) beräkningar ver- kar andelen kvinnor på förtroendeposter i kommunerna dessutom ha stagnerat vid valet , mycket till följd av valutgången. Visserligen hör man ibland att förhållandet 60–40 mellan könen skulle ligga inom ramen för en jämn könsfördelning. Detta kan möjligen vara tillämpligt i mycket små sammanhang, men på en aggregerad nivå är naturligtvis en systematisk underrepresentation av den storleken oacceptabel. Kvinnorna utgör en majoritet av befolkning och det finns ingen godtagbar ursäkt för varför inte det skulle återspeglas i våra valda församlingar. Andel kvinnor av nya förtroendevalda, partivis Alla förtroendevalda i alla kom- Alla förtroendevalda i de 28 Alla förtroendevalda i de 28 Nya förtroendevalda i de 28 Nya förtroendevalda i de 4 Kommentar: Data för alla kommuner kommer från enkäten förtroen- deuppdrag 1999. Siffrorna beskriver andelen kvinnor bland alla förtroendevalda, men av skäl som beskrivs i metodappendixet kunde av alla uppdrag inte kopplas samman med person, och därför räknas här endast andelen kvinnor bland de politiker som kunnat extraheras ur uppdragsenkäten. Detta innebär att exem- pelvis att inte finns med i siffrorna. Data kommer från Enkät till kommunalpolitiker 1993. Uppgifterna för nya förtroendevalda gäller alla nya politiker i de undersökta kommunerna, inte bara de som besvarat enkäten. *) (spi) ingår i övriga partier 1999 och fanns inte 1993. Som framgår av tabell 4 är situationen bland de nya förtroende- valda i de undersökta 28 kommunerna bättre än i politiker- kollektivet som helhet. Speciellt i och tycks man ha en högre andel kvinnor bland sina nya förmågor än i det gamla gardet. Nyrekryteringen verkar i sig gynna en mer jämställd kvinnorepresentation även hos socialdemokrater, miljö- partister och kristdemokrater. I och är andelen kvinnor bland de nytillkomna ungefär lika stor som andelen bland alla förtroendevalda i partiet, till och med något lägre i . Att kvinnorepresentationen stagnerat i kommunerna måste mot bakgrund av detta förklaras med att de nya kvinnorna i stor utsträckning ersatt andra kvinnor. Att kvinnor slutar som politiker i högre grad än män stämmer också med såväl svenska som norska studier (2001, 1998). I de fyra lands- tingen är situationen ännu bättre ur jämställdhetssynpunkt. Kvin- norna är lika många som männen eller fler i inte mindre än fyra partier. Bland de stora partierna är det bara som avvi- ker nedåt. Andel kvinnor på olika uppdrag och i olika åldersgrupper Antal uppdrag: 1 18–29 år 30–44 år 45–54 år 55–66 år Kommentar: Data för kvinnorepresentationen bland alla kommunala politiker är hämtade från enkäten förtroendeuppdrag 1999. Data för de nya för- troendevalda kommer från enkätsvaren utom siffran för alla politiker som har beräknats utifrån enkätens respondentlista. Eftersom kvinnorna har en något lägre svarsfrekvens kan man anta att siffrorna i kommuner och landsting är aningen i underkant. Antalet uppdrag gäller kommunala uppdrag för kommun- politikerna och landstingsuppdrag för landstingspolitikerna – trots att många landstingspolitiker också har kommunala uppdrag. Utifrån siffrorna i tabell 5 finns det ännu lite större anledning att vara optimistisk vad ankommer kvinnorepresenta- tionen. Andelen kvinnor av de nya politiker som är ordförande i kommunerna är betydligt högre än bland de övriga, med reserva- tion för att fallet är det omvända för de vice ordförandena. I lands- tingen råder fullständig jämställdhet bland nyrekryterade ordfö- rande. Vad vi också ser här är att kvinnorepresentationen allmänt är något högre i de 28 studerade kommunerna än i landet i övrigt. Men jämför vi åldersvis ser vi att det bara är bland de allra äldsta politikerna som de 28 kommunerna, relativt sett, har ett övertag. Men de nya kommunpolitikerna bidrar kraftfullt till att förändra den saken. Bland de yngsta kommunala nykomlingarna är man mycket nära fullständig jämställdhet. Bland de nya landstingspoli- tikerna är könsfördelningen mer svårtolkad. Det är bland de yngsta och äldsta som kvinnorna är sämre representerade medan man utgör en bastant majoritet i åldersgruppen . Att invandrare3 är underrepresenterade i den svenska politiken är inget nytt. I kommuner är av de förtroende- valda utlandsfödda medan den motsvarande siffran i befolkningen är . Underrepresentationen är inte direkt knuten till invandrarskapet. Invandrare från de övriga nordiska länderna är nästan lika vanliga i politiska församlingar som i befolkningen. En förklaring till detta är givetvis att det tar tid för nyanlända invand- rare att acklimatisera sig och engagera sig i det svenska politiska livet, och att de som flyttat hit under tidigare decenniers arbets- kraftsinvandring haft på sig än mer nyanlända flyktingar. Men de nordiska arbetskraftsinvandrarna är ett åldrande släkte och deras andel i kommunfullmäktige minskade vid senaste valet.