sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett gynnande beslut i ett socialför- säkringsärende kan sålunda – bortsett från de fall där särskild lagregler- ing föreligger, se 20 kap. 10 a § AFL – inte ändras efter det att social- försäkringsnämndens protokoll justerats (under förutsättning att inte sådana särskilda omständigheter föreligger som enligt förvaltningsrätts- liga principer godtas som skäl för ändring, dvs. tvingande säkerhetsskäl etc.). I sitt följande resonemang kommer JO fram till att försäkringskas- sans beslutsmeddelande, innehållande ett avgörande av socialförsäk- ringsnämnd och ett avgörande av en kassatjänsteman. innefattar redo- visning av två beslut. Att kassans båda beslut utåt kan framstå som en enhet ändrar inte detta förhållande. Beslutsdatum i ett ärende som av- gjorts av en nämnd är således inte det datum när tjänstemannen under- tecknar meddelandet till den försäkrade utan i stället datum för nämn- dens beslut. Detta bör framgå av beslutsmeddelandet. Det är JO:s bestämda åsikt att ett beslutsmeddelande skall korrekt återge att den försäkrade kan överklaga socialförsäkringsnämndens beslut till länsrätten och att han – om han är missnöjd med tjänsteman- nabeslutet – kan begära omprövning hos . JO under- stryker vidare att det är socialförsäkringsnämndens protokoll och inte beslutsmeddelandena som utgör de egentliga beslutsdokumenten. Avslutningsvis uppehåller sig JO vid formerna för underrättelse om socialförsäkringsnämndens beslut och om tjänstemannabeslut. Efter- som de av honom behandlade frågorna och problemen förekommer hos försäkringskassor i allmänhet anmodade JO RFV, i dess egenskap av tillsynsmyndighet över kassorna, att till JO inkomma med en redogörelse för de åtgärder som verket vidtagit eller planerar att vidta för att komma till rätta med de olägenheter som han påtalat i beslutet. Beslut , dnr 1747–1998, angående socialförsäkringsnämnds ändring av tidigare fattade beslut, m.m. I detta beslut återkommer JO till flera av de frågor som behandlats beslut. Han redogör för ett yttrande som RFV kommit in med , där RFV bl.a. förklarar att verket anser Försäkrings- överdomstolens uttalanden i FÖD 1993:1 alltjämt vara vägledande samt rekommenderar att ett ärendes hantering i socialförsäkringsnämnd och övriga åtgärder i ärendet, t.ex. uträkning av förmånens storlek, görs så att de två besluten kan expedieras och om möj- ligt i samma beslutsdokument. JO nämner också att RFV utgett ett nytt avsnitt i aktuell del (s. 20 f.) av sina Allmänna råd 1992:4 Socialförsäkringsnämnder, där RFV uttalar att "med hänsyn till att för- säkringskassans beslut kan ändras så länge det inte är meddelat, dvs. expedierat, bör den försäkrade normalt inte informeras om nämndens ställningstagande innan beslut expedieras i ärendet". Härefter uppehål- ler sig JO vid två ärenden där JO har iakttagit att en försäkringskassa gjort en förnyad prövning av socialförsäkringsnämndens beslut efter det att protokollen justerats, men innan underrättelse om besluten var expedierade. I anledning av vad som uppmärksammats i dessa ärenden anmodade JO RFV att utveckla sin uppfattning om senaste tidpunkt för ändring av försäkringskassas gynnande beslut. Ett sådant yttrande av- gavs . I yttrandet vidhåller RFV åsikten att försäk- ringskassans slutliga beslut utgörs av socialförsäkringsnämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen samt att en nämnd formlöst kan ändra sitt tidigare gynnande beslut så länge kassans meddelande om detta samlade ställningstagande inte har hunnit expedieras. Det faktum att protokollet från nämndens sammanträde har justerats innebär enligt verket inte att nämndens beslut, trots att proto- kollet är en allmän handling, därigenom får rättskraft. Efter att ha diskuterat olika sidor av de aktuella frågorna anför JO avslutningsvis att RFV och han har olika uppfattningar om senaste tid- punkt för ändring av gynnande beslut. JO har i be- slutet från såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt belyst de olägenheter som förfarandet med "formlösa" ändringar för med sig. JO förklarar att han inte kan finna någon olägenhet om hanteringen av socialförsäkringsärenden följde samma regler som gäller för statliga myndigheter. Enligt JO:s mening torde den enda möjligheten att kom- ma till rätta med de problem som vissa försäkringskassors tillämpning av avgörandet FÖD 1993:1 för med sig vara att lagstiftningsvägen ska- pa klarhet i frågan. RFV har anfört att en möjlighet att få den aktuella rättsfrågan reglerad på ett entydigt sätt kan vara att aktualisera den i samband med den allmänna översyn av processen i socialförsäkrings- mål som nämns i prop. 1997/98:41. JO förklarar sig dela denna upp- fattning. Han tillägger att även andra bestämmelser i lagen om allmän försäkring, bl.a. rörande tidpunkt för besluts meddelande, kan påverkas, varför det kan finnas anledning att låta även dessa bestämmelser omfat- tas av den allmänna översynen. JO väcker därför, enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, fråga om översyn av gällande regler i berört avseende. Beslut , dnr 4837–1998, angående handläggning av ärenden enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL JO:s beslut avser en fråga om utbetalning till socialnämnd enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Vid JO:s granskning av ärenden hos en försäkringskassa uppmärksammades att av socialnämnden gjorda fram- ställningar om utbetalning enligt nämnda paragraf införlivats med den försäkrades akt hos kassan. I anledning härav uppkom fråga hur en kas- sa bör hantera sådana framställningar. JO inhämtade RFV:s yttrande bl.a. om RFV anser att försäkringskassorna bör upprätta ett särskilt diarium för socialnämndens framställningar av detta slag och om ären- dena således bör läggas upp separat samt om RFV anser att social- nämnden är part i det aktuella ärendeslaget och, om svaret är ja på den- na fråga, vilka överklaganderegler och eventuella omprövningsregler som verket anser gälla för socialnämnden. I sitt yttrande till JO uttalade RFV väsentligen följande. Handlingar i försäkringsärenden hos försäkringskassorna behöver inte registreras. Ett ärende om avräkning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL är ett försäkringsärende. En framställning om avräkning utgör en handling i ett sådant ärende. Det finns ingen skyldighet att diarieföra framställ- ningen. Allmänt gäller att handlingarna i ett ärende skall hållas väl ordnade. RFV utgår från att detta krav iakttas även när det gäller fram- ställningar om avräkning. RFV anser inte att det bör upprättas ett sär- skilt diarium för sådana framställningar och inte heller att det finns behov av att lägga upp ett ärende om avräkning separat. – Socialnämn- den är enligt RFV:s mening part i ärendet. Det framgår av ett flertal domar från Försäkringsöverdomstolen att socialnämnden eller motsva- rande ansetts som part. Det beslut som en försäkringskassa fattar i ett avräkningsärende är ett beslut i ett ärende om försäkring enligt lagen om allmän försäkring. Prövningen av vilka möjligheter som skall finnas att begära omprövning av och att överklaga ett beslut om avräkning bör i första hand bedömas i förhållande till reglerna i den lagen. Tolk- ningsproblem kan därvid uppkomma på grund av att begreppet enskild används i 20 kap. 10 och 11 §§ AFL. Begreppet enskild används på flera ställen i förvaltningslagen. Med begreppet avses i princip inte organ för det allmänna, t.ex. kommuner. Om samma tolkning görs be- träffande bestämmelserna i lagen om allmän försäkring, skulle det tala för att dessa bestämmelser inte är tillämpliga. Det är enligt RFV:s me- ning dock svårt att se några sakliga skäl för att socialnämnden undantas från omprövnings- och överklagandereglerna i lagen om allmän försäk- ring. Dessa bestämmelser bör anses tillämpliga även i ett fall som detta. JO förklarar sig dela uppfattningen att en framställning om avräk- ning utgör en handling i ett försäkringsärende, för vilken det inte före- ligger någon registreringsskyldighet enligt sekretesslagen (1980:100). Enligt JO talar övervägande skäl för att ett avräkningsärende förvaras tillsammans med ärendet om rätten till socialförsäkringsförmånen. Det finns emellertid inget hinder mot att handlingarna i avräkningsärendet förvaras i en särskild mapp eller i övrigt hålls samman inom förmåns- ärendet. En sådan förvaring skulle självfallet underlätta försäkringskas- sans handläggning. JO ansluter sig även till RFV:s uppfattning att socialnämnden är att anse som part i avräkningsärenden och att ett beslut av försäkringskas- san i ett sådant ärende är ett beslut i ett ärende om försäkring enligt lagen om allmän försäkring. Däremot menar JO att socialnämnden inte faller under begreppet enskild i 20 kap. 10 § AFL. Att en förvaltnings- myndighet i ett avräkningsärende skulle ha samma ställning som en enskild förefaller JO rent av vara helt uteslutet. Fråga är ju om en för- valtningsmyndighets begäran om ersättning för ett på offentligrättslig grund utgivet bistånd. Förarbetena till 20 kap. 10 § AFL bringar inte klarhet i frågan om hur en socialnämnds begäran om överprövning av ett tjänstemannabeslut enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL skall be- handlas. Med JO:s inställning är nämnden hänvisad till att, i likhet med vad som gäller för RFV, överklaga ett beslut om avräkning. Det borde emellertid vara möjligt för socialnämnder att begära omprövning på samma sätt som gäller för enskilda. JO väcker därför, enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, fråga om för- fattningsändring i enlighet med det anförda. Beslut , dnr 1367–2000, rörande handläggningen av en ansökan om pensionsförmån som för den försäkrades räkning undertecknats av god man I detta ärende har JO uppmärksammat att en ansökan om handikapp- ersättning undertecknats av sökandens gode man och att denna situa- tion inte uttryckligen behandlas i de regler som finns, nämligen kungö- relsen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pen- sion enligt lagen om allmän försäkring, m.m. och RFV:s föreskrifter (RFFS 1998:7) om ansökan om pension. I sist nämnda föreskrifter nämns däremot ett särskilt förfarande med undertecknande och särskilt intyg av två trovärdiga personer. Efter hörande av RFV, som uttalar bl.a. att det förfarande som JO uppmärksammat inte har skett i enlighet med RFV:s föreskrifter, redo- gör JO för nuvarande rättsliga reglering, främst bestämmelserna om gode män och deras verksamhet i 11 och 12 kap. . I sin bedömning pekar JO bl.a. på att det är rättens förordnande som anger omfattningen av den gode mannens behörighet. Vilka åtgärder som den gode mannen har rätt att vidta för huvudmannens räkning får således bedömas utifrån detta. Enligt JO:s mening bör det generellt sett inte föreligga något hinder mot att den gode mannen för huvudmannens räkning ansöker om handikappersättning eller andra pensionsförmåner, om det kan anses ingå i uppdraget. Undantag från den gode mannens behörighet i aktuellt hänseende måste dock anses gälla om det skulle framkomma att huvudmannen motsätter sig den gode mannens hand- lande. I det aktuella ärendet har godtagit en ansökan om handikappersättning, som för huvudmannens räkning undertecknats av den gode mannen. Enligt JO:s mening har den gode mannen en så- dan behörighet enligt , om det anses ingå i uppdraget. Frågan om det kan anses ingå i uppdraget får besvaras utifrån rättens förordnande. JO delar således inte den uppfattning som RFV har gett uttryck för i sitt yttrande. JO anför att det förhållandet att lagstiftaren ibland uttryckligen an- gett vad som redan måste anses följa av regler om gode män och förvaltare enligt hans mening är olyckligt. En sådan reglering kan få till följd att handläggare vid berörda myndigheter får en felaktig uppfattning om gode mäns och förvaltares behörighet att vidta åtgärder för deras huvudmäns räkning. Än mera olämpligt anser JO det vara då lagstiftning och tillämpningsföreskrifter anvisar en lösning som direkt avviker från . Enligt JO:s mening saknas anledning att i nu aktuell lagstiftning reglera förvaltares och gode mäns behörighet. Den reglering av dessa personers behörighet och den lösning av de – sannolikt mycket få – konfliktsituationer som kan uppkomma bör be- dömas enligt regler. Mot denna bakgrund väcker JO, enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombuds- män, fråga om författningsändring. 7.4Övriga rapporter och reformönskemål RFV har i ett flertal sammanhang uppmärksammat brister i handlägg- ningen hos försäkringskassorna, dels genom den löpande tillsynsverk- samheten, dels genom vissa studier för särskilda förmånsslag. Förhål- landena har allmänt kommenterats i RFV:s årsredovisningar (se t.ex. årsredovisningen för s. 42, och årsredovisningen för s. 48 f.). Några ytterligare exempel kan nämnas. Be- träffande handläggningen av ohälsoförsäkringarna i stort genomfördes en rikstäckande uppföljning – (se RFV Anser 1998:4, Försäkringskassornas handläggning av ohälso- försäkringarna). Det konstaterades att kvaliteten i beslutsprocessen för ersättningsärenden genomgående var för låg. Beslutsunderlagen var ofullständiga och flera av de moment som förutsätts i lagstiftningen genomfördes inte. En del av bristerna kunde möjligen återföras till den enskilda handläggarens individuella kompetens och ambition, men när brister framträder med den konsekvens och spridning som framgår av rapporten måste enligt RFV också mera systematiska förklaringar hit- tas. Även vad avsåg arbetet med att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen anförde RFV att det fanns grundläggande brister i handläggningen och bristande följsamhet till lagstiftningens krav. Det gällde t.ex. bristande beslutsunderlag, vilket ledde till att människor med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering riskerade att inte alls eller inte tillräckligt tidigt få del av sådana insatser. Beträffande förtidspension och sjukbidrag har RFV genomfört två publicerade granskningar av beslutsunderlagen (se Sjukbi- drag/Förtidspension – uppföljning av ärendekvalitet och kompetens- struktur, RFV Anser 1995:13, samt Förtidspen- sions/sjukbidragsärenden – projekt för kvalitetssäkring och systematisk tillsyn av beslutsunderlag, RFV Redovisar 1997:4). Bakgrunden till den först nämnda av RFV:s undersökningar var att () i sin tur genomfört en undersökning –1994. Mot bakgrund av den undersökningen fick RFV i re- gleringsbrevet för /95 i uppdrag att följa upp kvaliteten på handläggningen av och beslutsunderlaget för beslut om förtidspen- sion och sjukbidrag. RFV genomförde då 1994 tillsammans med för- säkringskassorna ett projekt där en för verket och kassorna gemensam metod och standard för beslutsunderlag samt ett bedömnings- instrument utvecklades. Instrumentet testades även genom en viss granskning av ärenden (se RFV Anser 1995:13). Det projektet följdes därefter av ett nytt projekt, som hade till huvudsakligt syfte att vidare- utveckla metoden och bedömningsinstrumentet. genomfördes en uppföljning på 1 349 beslutsunderlag (RFV Redovisar 1997:4). RFV:s båda projekt hade till syfte att utarbeta en för verket och kas- sorna gemensam metod och standard för beslutsunderlag samt ett be- dömningsinstrument. Syftet angavs således inte primärt vara att grans- ka ett antal ärenden. Som ett led i utvecklingsarbetet bedömdes emel- lertid kvaliteten i handläggningen och beslutsunderlagen samt beslu- tens riktighet i ett antal ärenden. Den första granskningen omfattade 577 beslutsunderlag i ärenden där beslut tagits . Fem försäkringskassor deltog i granskningen och urvalet av ärenden skedde slumpmässigt. Representanter för granskade den egna kassans ären- den. Granskningen omfattade endast beslutsunderlaget och inte hela akten. 281 av ärendena dubbelgranskades av försäkringskassornas re- presentanter i projektgruppen och av dessa 281 ärenden granskade RFV dessutom 49 ärenden, som alltså kom att granskas . RFV:s granskning omfattade såväl beslutsunderlaget som akten i öv- rigt. RFV:s projektledning besökte fem socialförsäkringsnämnders sammanträden – en per deltagande försäkringskassa. Den andra granskningen omfattade 1 349 slumpvis utvalda besluts- underlag från samtliga försäkringskassor. Ärendena hade avgjorts un- der sista kvartalet 1995. Handläggare på försäkringskassorna granskade den egna kassans ärenden. Dessutom granskades 27 slumpmässigt ut- valda underlag av samtliga försäkringskassor. Härutöver granskade RFV 54 slumpvis utvalda ärenden, såväl beslutsunderlag som akten i övrigt. Resultatet av RFV:s granskning 1994 var att i de ärenden som granskades av själv ansågs ca hälften av beslutsun- derlagen hålla godtagbar kvalitet. Beslutet i ärendet bedömdes vara riktigt i av fallen och oriktigt i . I övriga fall ansåg man sig inte kunna göra en bedömning av riktigheten i beslu- tet utifrån det befintliga underlaget. I denna undersökning konstatera- des emellertid att bedömningsinstrumentet – blanketten – behövde ut- vecklas ytterligare, varför några långtgående slutsatser av utfallet av granskningen inte borde dras. RFV:s andra projekt – 1996 – ledde enligt den rapporten till att det utvecklats ett bra instrument för att kunna utöva kontinuerlig tillsyn och kvalitetskontroll. Vid ärendegranskningen bedömdes av beslutsunderlagen vara tillräckliga för att ett beslut skulle kunna fattas och av dessa bedömdes av besluten vara riktiga. I övriga ärenden – – bedömdes beslutsunderlaget vara så otillräckligt att det inte gick att ta ställning till beslutet. Vid RFV:s aktgranskning framkom att det i tolv ärenden av de granskade 54 fanns uppgifter i akten som, om de hade redovisats, hade lett till att beslutsunderlaget hade varit godtagbart. För arbetsskadeförsäkringen har beslutsunderlagens kvalitet upp- märksammats i rapporten arbetsskadebegreppet – beslutsunderla- gens kvalitet (RFV Redovisar 1997:1). RFV konstaterade att besluts- underlagen var av skiftande kvalitet och i hälften av de 338 granskade ärendena – där beslut tagits mars–– under- kändes underlagen. Det konstaterades även att underlagen var av sam- ma dåliga kvalitet som vid en tidigare gjord uppföljning 1989. RRV har publicerat vissa rapporter som närmast varit inriktade på fusk och missbruk inom socialförsäkringen. I vissa av des- sa redovisas även handläggningsfel och andra brister, se t.ex. RRV:s rapport inom välfärdssystem och inkomstbeskattning, RRV 1999:39A–B. För förtidspensionsärenden finns rapporten – handläggning och beslutsunderlag (F 1993:20). RRV:s undersökning byggde på granskning av 56 akter från fem olika lokalkontor. Konto- ren, som var valda utifrån att de skulle ha så lika yttre förutsättningar som möjligt, var innerstadskontor i , och samt centrumkontor i och . Den undersökta gruppen var avgränsad med en övre åldersgräns . Akterna valdes ut efter ytterligare två kriterier; dels de där för- tidspension beviljats , dels de där sjukbidrag beviljats . Syftet med undersökningen var att se i vad mån de kvalitetsproblem som uppmärksammades i en tidigare undersökning fortfarande kvarstod. Granskningen uppmärksammade ärendenas gång och handläggning, beslutsunderlag och motiveringar, efterkontroll, orsaken till att förtids- pension aktualiserats, förtidspensionshistoriken samt tillämpningen av reglerna med avseende på regionala skillnader mellan olika försäk- ringskassor. Resultatet av RRV:s granskning var att det förekom brister i be- slutsunderlagen och att föredragningspromemoriorna var ofullständiga, särskilt i ärenden där det fanns en komplex diagnosbild. materialet i akten gav dock oftast en tillräcklig bild av vad som motive- rade förslaget, men mycket av beslutsunderlaget nådde inte den beslu- tande socialförsäkringsnämnden såvida informationen inte framfördes muntligt. RRV ansåg sig därför inte kunna bedöma om besluten varit riktiga och rimliga. Utgångspunkter vid en samlad översyn 259 II Överväganden och förslag 8Utgångspunkter vid en samlad översyn av förfarandereglerna Det system för socialförsäkring som finns i har till största de- len utvecklats senare hälft. Systemets organisation, villkoren för samhälleligt stöd och förfarandet i socialförsäkringsären- den har därvid kommit till uttryck i en rad lagar och andra författning- ar. Viktiga beståndsdelar i nuvarande reglering av de förmåner, bidrag och andra ersättningar som systemet innefattar är lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålders- pension (LIP) och socialförsäkringslagen (1999:799, SofL). Socialför- säkringen handhas av () och de allmänna försäkringskassorna (i fortsättningen benämnda enbart försäkringskas- sorna). Ärenden som rör premiepension enligt lagen om inkomstgrun- dad ålderspension handläggs av . Begreppet socialförsäkring är inte entydigt (se avsnitt 2.1). Det an- vänds ibland liktydigt med begreppet social trygghet (social security). Detta senare uttryck uppfattas emellertid vanligen som ett något vidare begrepp än socialförsäkring; det kan t.ex. innefatta omsorger inom so- cialtjänsten. I socialförsäkringslagen har statsmakterna valt att avgränsa begreppet socialförsäkring utifrån ett praktiskt betingat synsätt, som utgår från hur trygghetssystemen administreras. Till socialförsäkring hänförs här flertalet trygghetssystem som administreras av RFV, och försäkringskassorna. För utredningen har det i och för sig varit naturligt att anknyta sina överväganden rörande förfarandet i socialförsäkringsärenden till den avgränsning av begreppet socialförsäkring som förekommer i socialför- säkringslagen. Utredningens grundläggande uppdrag (Dir. 1998:73) avser emellertid alla typer av ärenden som handläggs av försäkrings- kassorna. Det betyder att den uppdelning som gjorts av statsmakterna i lagstiftningsärendet om socialförsäkringens personkrets inte utan vida- re kan läggas till grund för utredningens överväganden. 260 Utgångspunkter vid en samlad översyn används begreppet socialförsäkring i den i direktiven angivna, mera vidsträckta bemärkelsen. Alla förmåner, bidrag eller ersättningar som administreras av RFV, eller försäkringskassorna är alltså i princip innefattade i utredningens uppdragSystemet. för socialförsäkring har efter hand blivit mycket omfattan- de. Utredningen har tidigare (se kapitel 2) lämnat en översikt över er- sättningar som administreras av försäkringskassorna respektive RFV. Som framgår av den redogörelsen är det inte bara fråga om ett stort antal stödformer med varierande och omfattande författningsreglering. Antalet beslut som fattas av kassorna är mycket stort. Det gäller både materiella beslut och verkställighet av besluten. Utbetalningar av t.ex. dagersättning förekommer i miljontals fall . Även i övrigt rör det sig om mycket stora ärendemängder (se vidare bilaga 9). Statens kostnader för socialförsäkringen har ökat betydligt under 1900-talets senare årtionden. Den totala kostnaden för hela systemet uppgick till . Den fördelade sig med i ekonomiskt stöd till barnfamiljer, i ekonomiskt stöd till funktionshindrade, i ersättning vid arbetsoförmåga, i ersättning vid ålderdom, för annan utbetal- ning, för åtgärder mot ohälsa och för administration (se RFV:s årsredovisning för socialförsäkringen av , s. 15). Av ersättningen vid arbetsoförmåga ut- gjorde utgifter för förtidspension/sjukbidrag. Med hänsyn till socialförsäkringens omfattning och de därmed för- enade kostnaderna är det naturligt att statsmakternas uppmärksamhet riktats mot frågor om hur villkoren för de olika er- sättningarna utformas och tillämpas. I detta hänseende bör framhållas att trygghetssystemets materiella innehåll gång efter annan ändrats. Det har skett inte bara i syfte att utvidga befintliga stödformer. Inte sällan har ändringar skett också i syfte att strama upp tillämpningen av t.ex. visst förmånsslag. Särskilda undersökningar har även skett för att utrö- na förekomsten av missbruk av trygghetssystemet från de försäkrades sida.