sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Bistånd med bevakning är ofta behövligt eftersom polisens resurser är knappa och behovet kan bli stort särskilt vid större katastrofer. Denna typ av bistånd blir ett mellanting enligt gränsdragningen ovan. Skyddsobjekt måste vara utpekade av civil myndighet och förfarandet undersöks f.n. som en följd av Hot- och förslag. Användning av våld och vapen kan vara stötestenen. Enligt utredningens mening bör det vara möjligt att genomföra bevakning även av icke militära skyddsobjekt mot- svarande vad bevakningsbolagen genomför i den mån försvarets per- sonal har en utbildningsstatus som är av samma kvalitet. Transportstöd bör kunna lämnas med alla möjliga luftfartyg, fartyg, båtar och terrängfordon så snart transportrörelsen inte ingår i den direkta polisaktionen. När en sådan tar vid efter framtransport måste emellertid polispersonalen själva hantera fordon o dyl. Stöd och samverkan med polisen bör planeras och övas. Man vinner större säkerhet i vad som kan tillåtas och utföras som exempel och övningar ger ökad kännedom om vad slags stöd försvaret kan lämna. Länspolischefer och polischefer bör återkommande med de militära che- ferna gå igenom alla möjligheter och förfaringssätt och utbyta check- och larmlistor. delade utredningens uppfattning om rättsläget när det gäller möjligheterna att ge militärt stöd till polisen. Efter medgi- vande av Försvarsmakten skulle det således vara fullt möjligt för poli- sen att hyra, låna eller på annat sätt disponera militär materiel i poli- saktioner under förutsättning att materielen opererades av polisens egen personal. Övriga remissinstanser (bl.a. Försvarsmakten, , och ) uppehöll sig väsentligen kring frågor om utnyttjande av helikoptrar, särskilt när det gällde pris- sättning, konkurrens, val mellan militära och civila regler för flygning, utfärdande av drifttillstånd och EU-rättsliga aspekter. Regeringen beslutade att uppdra åt Försvars- makten att utarbeta förslag till riktlinjer m.m. för ett system med nöd- helikopter. Inom ramen för uppdraget skulle Försvarsmakten i samver- kan med utarbeta förslag till det enhetliga pris som skulle gälla. Därvid skulle Försvarsmakten utgå från vad Riksrevi- sionsverket redovisat till om civilt bruk av för- svarets helikoptrar. Försvarsmakten redovisade resultatet av uppdraget genom en skri- velse . Regeringen beslutade att ett system med nödhelikopter skulle införas . Systemet skulle innebära att Försvarsmakten på begäran av en sjukvårdshuvudman skulle vara skyldig att utföra transporter vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka perso- ner. Skyldigheten att ställa helikopter till förfogande skulle dock inte allvarligt få hindra ordinarie verksamhet av större betydelse. Regler med denna innebörd togs in i 2 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet i lydelse enligt SFS 1996:357. Efter bl.a. en framställning från har det stadgandet fått nuvarande lydelse genom SFS 2000:157. hade till uppgift3 att överväga en ytterligare samordning och effektivisering av statens maritima verksamhet, i första hand den verksamhet som bedrivs av marinen, , Sjö- fartsverket och sjöpolisen. Kommittén skulle bedöma om den inrikt- ning som dittills gällt för myndighetsuppgifterna inom denna del av statens maritima verksamhet fortfarande var ändamålsenlig i alla delar med hänsyn till omvärldsförändringarna eller om en förskjutning av tyngdpunkten och insatserna mot något uppgiftsområde borde ske. Kommitténs huvudbetänkande Statens maritima verksamhet över- lämnades (SOU 1996:41). I en redogörelse för befintlig reglering4 – vilken här för sammanhangets skull återges tämligen utförligt – anförde kommittén att det krävdes att myndigheternas tjänstemän har befogenheter att ingripa på olika sätt för att myndigheterna skall kunna utföra inspektioner och andra kon- troller, avvärja hot och risker samt verkställa utredningar rörande misstänkta överträdelser av gällande bestämmelser. De åtgärder tjäns- temännen behövde kunna vidta i dessa situationer innebar ofta ingrepp i den grundlagsskyddade personliga integriteten och rörelsefriheten. Sådana ingrepp är tillåtna under vissa förhållanden men den enskildes rättigheter får endast begränsas genom lag. Utan uttryckligt lagstöd kunde tjänstemännen inte vidta tvångsåtgärder, se 2 kap. 12 § rege- ringsformen. – Enligt 4 och 5 §§ IKFN-förordningen äger Försvars- makten anropa, preja och i vissa fall visitera fartyg inom svenskt terri- torium om det behövs för att dess nationalitet eller ställning som stats- fartyg skall kunna fastställas. Rätt till ingripanden mot utländska stats- fartyg5 har att göra med var statsfartyget påträffas och hur det uppträ- der. Ingripanden mot otillåtna uppehåll inom territorialhavet innebär i 4SOU 1996:41 s. 89, s. 513-21 §§; från statsluftfartyg bortses i det följande huvudsak att fartyget kan avvisas. Vapenmakt kan komma att användas med olika begränsningar. Påträffas ett utländskt statsfartyg inom svenskt inre vatten utan rätt att vara där skall fartyget inte avvisas utan prejas och föras till en ankarplats för vidare åtgärder. saknar befogenheter att verkställa avvisningar och vidta andra åtgärder som innefattar tvångsmedel. – Försvarsmakten har också uppgifter som innebär medverkan vid tillsynen vad gäller det utländska fisket inom territorium och ekonomiska zon. Försvarsmakten skall anmäla om ett utländskt fartyg bedriver misstänkt olovligt fiske till Kustbevak- ningen och på begäran av denna myndighet bistå med prejning, visite- ring, införande till hamn och andra åtgärder som får vidta, allt i den mån biståndet inte hindras av Försvarsmaktens egen verksamhet. Försvarsmaktens medverkan består i princip av rapporte- ringar om iakttagelser till . Försvarsmakten får enligt 30 § IKFN-förordningen på begäran bi- träda polisen och med åtgärder som dessa myndig- heter får vidta. De generella befogenheter som följer av denna bestäm- melser är enligt oklara. Enligt uppgift till kommittén tolkade Försvarsmakten bestämmelsen som att Försvars- makten kan biträda endast när syftet är att genomföra kontroll av sjö- fart och fiske eller bestämmelser som rör kontinentalsockeln och viss forskningsverksamhet, och att Försvarsmakten alltså inte kan biträda vid verksamhet som t.ex. har till syfte att ta fast smugglare eller mot- verka misstänkt illegal invandring. Denna tolkning stöds på att be- stämmelsen finns under en rubrik i IKFN-förordningen som enbart av- ser den nämnda typen av kontroll och på en allmänt restriktiv inställ- ning vad gäller bedrivande av polisiär verksamhet. Kommittén behandlade under rubriken alternativ6 frågor om statsmakternas syn enligt totalförsvarspropositionen 1995/96:12 och betänkande 1995/96FöU1 när det gäller av- gränsningen av Försvarsmaktens roll. Däri gjordes uttalanden om att militär personal inte skall ges uppgifter som utanför det traditionella militära verksamhetsområdet rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda, dock att det är en annan sak att resurser kan utnyttjas till stöd för andra myndigheter som är lagligen berättigade att använda tvång eller våld, så länge detta inte kan uppfattas som ett avsteg från angivna begränsningar. Enligt vad anfört fick tolkningen inte göras så strikt att försvarets resurser, bl.a. militär personal, inte skulle kunna ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighets- utövning. 6 A. bet. Kommittén drog i sina överväganden7 slutsatsen att främst Försvarsut- skottets uttalanden gav anledning till en något mindre restriktiv håll- ning än vad som gällde enligt rådande ordning. Det fanns enligt kom- mittén skäl att – där det är kostnadseffektivt – överväga en utvidgning av möjligheterna till biträde från Försvarsmakten vid ingripanden mot enskilda civila till sjöss. Den nya synen på totalförsvaret och de nya hot som finns i vår närhet i form av risker för t.ex. massflykt och organise- rad brottslighet motiverade sådana överväganden. Vid den allvarliga typ av gränsrelaterad brottslighet som varu- och människosmuggling innebär låg det enligt kommitténs uppfattning nära till hands att ut- nyttja militära resurser. Denna brottslighet innefattar i sig element av gränskränkning och de medel som står till buds borde användas för att stävja den. Restriktivitet var dock alltjämt påkallad och ingripanden med militär personal borde endast ske på begäran av ansvariga civila myndigheter, som borde behålla huvudansvaret för åtgärderna, och med de befogenheter som återfinns i IKFN-förordningen. En begäran kan framställas efter det att Försvarsmakten rapporterat en misstänkt över- trädelse eller – om den ansvariga myndigheten finner det lämpligt – utformas som en stående begäran för vissa situationer. Det skulle dock inte vara tillräckligt att IKFN-förordningen utvidgades till att omfatta militärt biträde även i angivna situationer. Åtgärden förutsatte enligt kommittén en viss utbildningsinsats och att Försvarsmakten övade situ- ationer tillsammans med och polis. De möjligheter som redan fanns att begära biträde från Försvarsmakten enligt IKFN- förordningen utnyttjades sällan eller aldrig. – IKFN-förordningens be- stämmelser om Försvarsmaktens medverkan i nu beskrivna delar borde enligt ses över. Det vore mycket viktigt att det skulle stå klart i vilka situationer Försvarsmakten kan/får biträda och vilka befogenheter personalen då skulle ha. Det borde övervägas om inte bestämmelserna om befogenheter borde ges i särskild lag. Normgivning borde tillkomma vid ett utvidgande av Försvar- smaktens befogenheter. Lagformen var det lämpliga medlet, även om ett visst utrymme skulle finnas för att transportera andra myndigheters befogenheter att använda tvångsmedel mot enskilda genom bestämmel- ser i förordningsform. – För en effektiv gränskontroll var det enligt påkallat att Försvarsmakten inte bara fick möjligheter att ingripa vid misstänkt människosmuggling utan också, när det begärs av ansvarig civil myndighet, delta i passkontrollverk- 7 a. bet. samheten, dvs. vid en sedvanlig inresekontroll. Även i denna del skulle en utbildningsinsats krävas. Mot bakgrund av de överväganden som redovisats föreslog bl.a. att Försvarsmakten i IKFN-förordningen ålades en generell skyl- dighet att, under sin ordinarie verksamhet, rapportera miss- tänkta överträdelser av gällande bestämmelser till sjöss till an- svarig civil myndighet. att Försvarsmakten i IKFN-förordningen ålades skyldighet att in- gripa mot misstänkta överträdelser av utlänningslagstiftning och tullbestämmelser, under förutsättning att sådant biträde be- av ansvarig civil myndighet och Försvarsmaktens egen verksamhet inte hindrade detta. att Försvarsmakten gavs erforderliga befogenheter att använda tvångsmedel vid ingripanden enligt den förra punkten. att Försvarsmakten i utlänningslagen gavs skyldighet att, på begä- ran av ansvarig civil myndighet, utföra passkontroll till sjöss under förutsättning att Försvarsmaktens egen verksamhet inte hindrade detta. att IKFN-förordningen i sammanhanget sågs över och eventuella oklarheter vad gällde Försvarsmaktens möjligheter att biträda civila myndigheter undanröjdes. borde det övervägas om bestämmelserna i de delar de innehöll rätt att bruka tvång och våld mot enskilda skulle föras över till en särskild lag. anförde att Försvarsmaktens medverkan i sådan myndighetsutövning mot enskilda som innefattar våld eller tvång måste ske med restriktivitet. Enligt borde såväl principiella som författningsmässiga frågor på det militära försvarets medverkan i civila uppgifter övervägas ytterligare. fann också den av kommittén väckta tanken att låta Försvarsmakten sköta passkontroll, dvs. göra inresekontroll, vara otillräckligt belyst. såg positivt på att Försvarsmakten ges vissa ökade möjligheter och skyldigheter att biträda ansvarig civil myndighet i övervakningen till sjöss. Som kommittén betonat borde stor restriktivi- tet iakttas vad gäller nyttjande av militär personal för att göra ingripan- den inom ramen för den lagövervakande verksamheten. Därmed var det rimligt att anta att Försvarsmaktens biträde med ingripanden endast i undantagsfall skulle visa sig ansvarsmässigt, befogenhetsmässigt och ekonomiskt försvarbart. Den militära resurs som i sammanhanget kun- de vara den som vägde allra tyngst var sjöbevakningscentralerna med det fasta sjöbevakningssystemet. Denna resurs borde vidmakthållas och förbättras. betonade även att information om och hänsyn till planering av myndigheternas verksamhet till sjöss var rutin i samverkan mellan makten. Förbundet inom TCO anförde att kommittén inte som för- bundet såg det hade beaktat de uttalanden som gjorts i propositionen års totalförsvarsbeslut (prop. 1995/96:12, särskilt s. 51). Uttalandena innehöll begränsningar för militär personal att bruka våld mot den egna befolkningen eller andra civila. Enligt förbundet innebar kommitténs förslag, i motsats till riktlinjerna i propositionen, att För- svarsmakten i fredstid skulle få befogenheter att ingripa med tvångs- medel mot civila vid misstänkta överträdelser mot tullagstiftning eller mot utlänningslagstiftningen. Civil övervakning och kontrollverksam- het till sjöss utfördes enligt förbundets mening bäst av de civila myn- digheter som traditionellt sysslar med dessa uppgifter. Därmed skulle effektiviteten och säkerheten i rättsövervakningen garanteras. förslag har i stort sett inte lett till för- fattningsändringar i de delar som omfattas av vårt uppdrag. I avsnitt 8.5 återkommer vi till frågan om vilket reformbehov som kan finnas. Regeringen anförde i direktiven8 sammanfattningsvis att formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste utvecklas. Utredningen skulle analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gällde planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Direktiven angav bl.a. att utredningen skulle beakta frågeställningen hur planeringen bör utformas för civilt försvar och för svåra påfrest- ningar på samhället i fred för att samhället skulle få bästa möjliga be- redskapsförmåga. Utredaren skulle föreslå former för en systematisk planering som tillgodosåg samhällets behov av förmåga när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, civilt försvar och möjlig- heten att kunna bidra till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Planeringen skulle också vara så utformad att den inom varje område, dvs. funktion/sektor, kunde ses som ett sammanhängande sys- tem för olika former av hot. Med tillämpning av ansvarsprincipen skulle beredskapen byggas "underifrån", dvs. utgångspunkten skulle vara samhällets basförmåga och den reguljära fredsverksamheten. Åtgärder skulle sedan vidtas suc- cessivt utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Det skulle även prövas om det fanns behov av att skilja på åtgärder vidtag- na för krig respektive för en svår påfrestning på samhället i fred. Utredningens huvudbetänkande Ett säkrare samhälle redovisades (SOU 2001:41). 6.4.2Redovisning och bedömning av civil/militär samverkan Ett avsnitt i utredningens huvudbetänkande behandlar civil/militär samverkan. Utredningen noterade inledningsvis att kravet på förmågan för det militära försvaret att samverka med civila myndigheter tillämpades så att Högkvarteret samverkar med centrala myndigheter och militärdist- rikten samverkar med regionala och lokala myndigheter. Inom militär- distrikten samverkar i princip staben regionalt och distriktsgrupperna lokalt. Även distriktsgrupperna kunde dock samverka regionalt med t.ex. länsstyrelse, länspolis och landsting om samverkan inte krävde omfattande stabsstöd. Inom militärdistriktens uppgifter låg att utforma planer för stöd till samhället, även avseende personal- och materielre- surser. – Även civila myndigheter och organisationer måste enligt ut- redningen i planering av förberedelser inför allvarliga kriser utveckla organisation och system för att när så är motiverat rekvirera militär in- sats och samverka med militära resurser i krishantering. Vid snabba eller osäkra förlopp måste denna förmåga finnas dygnet runt, ibland med kort varsel. Väl inövade system måste finnas för vart civila myn- digheter skall vända sig för att få svar på frågor, när kompetensen finns inom Försvarsmakten. Man måste självfallet också veta hur och var man snabbt kan begära militär medverkan. Samverkansförmågan måste utvecklas mellan civila och militära myndigheter. verkan vid svåra kriser eller oklara situationer måste finnas dygnet runt på minst en geografisk områdesnivå. Utredningen uppehöll sig i ett resonerande avsnitt kring samhällets behov av stöd från Försvarsmakten vid olika kriser utifrån tänkbara påfrestningar som i olika riksdagsärenden lämnats som exempel på svå- ra påfrestningar på samhället i fred. Utifrån detta nämnde utredningen exempel på tänkbart stöd från Försvarsmaktens sida. Tänkbara militära insatser i samband med kärnteknisk olycka inom eller utom landet kunde vara medverkan i samband med bl.a. indikering av utsläpp, sanering, utrymning/avspärrning och sjuktransporter. I sam- band med svåra störningar i elförsörjningen kunde det vara aktuellt med bevakning när sabotagehot föreligger och med drivmedelsförsörj- ning, reservkraft, inkvartering, transporter, vattenförsörjning samt sam- bands- och ledningsresurser. Vid svåra störningar i telekommunikatio- nerna kunde behov av bl.a. stöd med bevakning och reservkraft samt transporter av personal föreligga. I samband med svåra störningar i vattenförsörjningen kunde det förutom av reservkraft finnas behov av bl.a. vattenrening och vattentransporter till tappningsställen. Behovet av militär medverkan vid översvämningar och dammbrott kunde vid extremt snabba förlopp också avse avspärrning, utrymning, trafikregle- ring, inkvartering, utspisning och krisstöd. I samband med massflykt av asyl- och hjälpsökande till kunde behov föreligga att i samver- kan med bl.a. och polisen ge stöd med underrättelser om flyktingströmmars riktning och storlek, stöd vid sjöräddning, biträ- de med dirigering av flyktingtrafiken m.m. Vid allvarlig smitta kunde det finnas behov av militära insatser för sjuktransportresurser. Terro- rism var enligt utredningen att betrakta som grov kriminell handling och därmed en polisiär angelägenhet. Vid militärt stöd måste gräns- dragningen mellan polisiärt arbete och det militära stödet vara klar. Militära insatser kunde bl.a. bestå av specifik materiel, t.ex. skyddsvästar, hjälmar, mörkerutrustning och förstärkningsvapen, för- nödenheter, transporter, utbildning i vapentjänst, ammunitionsröjning och evakuering. Svåra kemikalieolyckor kunde ge allvarliga sprid- ningseffekter över stora avstånd. Militär medverkan kunde vara flyg- transporter och andra transporter, bistånd med evakuering, utspisning, förläggning samt sanering, avlysning och sjöräddning. Exemplen på tänkbara militära insatser vid svåra kriser torde enligt Sårbarhets- och säkerhetsutredningens bedömning i allt väsentligt fort- farande vara relevanta. Insatsmöjligheter borde enligt utredningens mening planeras med avseende på förmåga över tiden till omedelbara eller näst intill omedelbara insatser, insatser , 48 tim- mar eller . Det fanns enligt utredningen behov av att samöva scenarier för svåra kriser eller händelser mellan militära och civila myndigheter där militärt stöd är motiverat. Särskilt stort var be- hovet att öva komplexa händelser där flera myndigheter eller aktörer är berörda och där händelseförloppen är snabba, okontrollerade och svår- förutsägbara. Metodik borde också övas för att hantera helt oförutsedda svåra kriser eller händelser. Scenarieteknik kunde också bidra till att rikta uppmärksamhet på bl.a. gränsdragningsfrågor i civil-militärt sam- arbete. Det skulle givetvis enligt utredningen vara en fördel om viktiga principfrågor uppmärksammades redan i anslutning till övningsverk- samhet i stället för att det skedde under pågående allvarligt händelse- förlopp som kräver stora insatser. Som ett exempel på detta nämnde utredningen att om polisen exempelvis hade kunnat använda försvarets helikoptrar i den operativa polisverksamheten för spaning i samband med polismorden i hade man höjt sin effektivitet. Flygning fick inte ske till det aktuella spaningsområdet. Polisen tvingades därför att transportera spaningsresurser med ordinarie vägfordon. Vissa trans- porter genomfördes av personal med försvarets helikoptrar från till . Sårbarhets- och säkerhetsutredningens redovisning av frågor om ci- vil/militär samverkan har en diskussionsmässig utformning. Ett flertal remissinstanser uttalar sig positivt om sådan samverkan. Dessa nämner exempel på tänkbar samverkan, ofta utifrån erfarenheter i den egna verksamheten, och betonar vikten av att stödinsatser övas mellan myn- digheter. Några remissinstanser betonar att svåra principiella övervä- ganden behöver göras och att det är viktigt att verksamhet där stöd lämnas står under civil ledning. I detta kapitel ges en orientering om hur frågor som har samband med dem som nämns i våra direktiv om stöd med militära resurser har lösts i vissa andra länder. Vi har valt att beskriva sådana frågor med avseende på , , , , och Nederlän- derna. Framställningen bygger på material som ställts till vårt förfo- gande genom militärjurister i de olika länderna. Den styrande makten utövas på varierande sätt i de olika länderna. Dessa har också olika historiska erfarenheter av militära funktioners roll. Det finns också betydande skillnader länder emellan när det gäller hur den lagstiftande makten respektive den styrande makten utövar in- flytande över resurser med militär anknytning. Det är viktigt att belysa hur inpassning har gjorts av militära resurser i det konstitutionella sys- temet i stort och vilken typ av normgivning som valts för mera precise- rade bestämmelser. Utanför de nordiska länderna förekommer tjänstgöring med plikt i begränsad omfattning. och har inte värn- plikt. I förekommer såväl värnpliktig personal som ett bety- dande inslag av kontraktsanställd personal. Därtill sägs något om vilka verksamheter som kan komma i fråga för stöd från militärt håll. Av betydelse härvidlag är förhållandet till de väpnade styrkornas huvuduppgifter och hur stöd i speciella fall förhål- ler sig till ordinär civil räddningstjänst. Framställningen tar särskilt sikte på stöd till polisväsendet. Den syftar också till att ge en uppfatt- ning om ordningen för beslut om att stöd från militärt håll skall kunna tas i anspråk. Med detta sammanhänger olika utformningar av garantier för demokratisk kontroll och emot att utveckling i en icke önskvärd riktning skulle kunna ske. I grundlag omnämns att varje medborgare är skyldig att delta i fosterlandets försvar eller att bistå försvaret på det sätt som nämns i lag. Republikens president är överbefälhavare och beslutar på fram- ställning av statsrådet om mobilisering av Försvarsmakten1. Lagen om Försvarsmakten (1974/402) nämner i 2 § att bland För- svarsmaktens huvuduppgifter är landets och rättsordningens försvar mot militära hot utifrån och biträde när det gäller att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Närmare regler om detta biträde finns i lagen om Försvarsmaktens handräckning till polisen (1980/781). Försvarsmakten skall ge polisen handräckning för 1.efterspaning och gripande av person, 2.avstängning och undersökning av en plats eller ett område, 4.tillfälligt skyddande av personer och egendom, 5.röjning av sprängladdningar, samt för 6.annat sådant uppdrag, för vars utförande Försvarsmaktens special- personal eller specialmateriel behövs. En allmän förutsättning för handräckning är att polisens resurser är otillräckliga för det avsedda uppdraget eller då det för uppdraget er- fordras sådan specialpersonal eller materiel som polisen saknar. En framställning om handräckning görs av polisens högsta ledning eller av polisens länsledning.