sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de länder som utifrån en gemensam värdegrund (fattigdomsminskning, de- mokrati och MR) inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra politiken utifrån urvalskriterierna (kategori 1). Det selektiva stödet bör koncentreras till de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst, samt till att bygga upp den kapacitet som krävs för att kunna genomföra politiken. För länder som bedöms uppfylla kriterierna, och som har för- måga och kapacitet att genomföra politiken, bör ett generellt bud- getstöd med självständigt resultatansvar komma i fråga (kategori 2). Samarbetet bör bygga på en process där landet fastställer klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen av varor och tjänster för att genomföra politiken. bör enligt kommittén välja att bedriva ett långsiktigt statligt bilateralt utvecklingssamarbete med länder i de två första landkategorierna ovan. Andra former av bistånd (stöd till globala nyttigheter, stöd via icke-statliga aktörer och via multilaterala institutioner) bör kunna komma i fråga dels till länder i dessa två grupper, inklusive sådana som inte beslutats bli föremål för lång- siktigt svenskt samarbete, dels till fattiga länder som inte uppfyller alla kriterier (dvs. kategori 3). Länderna i de olika kategorierna kan uppvisa stora skillnader i förutsättningar sinsemellan. I den första gruppen rör det sig om länder som har utvecklat eller eftersträvar att utveckla fattigdomsminskningsstrategier men som saknar för- måga och institutionell kapacitet att genomföra dessa. Det kan också vara länder som återhämtar sig från väpnade konflikter eller från naturkatastrofer. Långsiktighet spelar en avgörande roll för att biståndet skall kunna bedrivas effektivt. Givarna har ett antal instrument att tillgå: budgetstöd, programstöd, sektorstöd, projektstöd, tekniskt bi- stånd, skuldlindring, humanitärt bistånd, stöd till regionalt samar- bete, konfliktförebyggande åtgärder etc. De mycket stora skillna- derna i förutsättningar länderna emellan gör att det inte är möjligt att fastslå att en särskild form av bistånd alltid kommer att ha störst betydelse för fattigdomsminskning. Det gäller att välja de medel och biståndsinstrument som är mest effektiva i olika sammanhang utifrån de enskilda ländernas skiftande förutsättningar. Valet av instrument och balansen mellan direkta och indirekta typer av bi- stånd bör baseras på en mål-medel-analys av utvecklingslandets behov och dess policies samt en dialog med den lokala regeringen och andra aktörer inklusive biståndsgivare. Samarbetet med enskilda länder kan karaktäriseras som en pro- cess med en gradvis övergång mellan de olika samarbetsformerna. Det selektiva samarbetet kan för länder som uppfyller kriterierna ovan, men som har svaga kapacitetsmässiga förutsättningar, inriktas på rådgivning, tekniskt bistånd och visst projektstöd, för att sedan övergå till sektorstöd och programstöd i takt med landets utveck- ling. Stödet till länders kapacitetsuppbyggnad och demokratiska utveckling bör sikta till att länderna själva kan planera och ta hand om sin utveckling, och att samarbetet kan övergå från ett selektivt till ett generellt stöd. Det selektiva samarbetet kommer således att präglas av ett mer påtagligt engagemang från givarländernas sida, än i situationer med ett generellt samarbete. Utifrån landets egen planering och budget kommer givarna att behöva ta mer aktiv del i såväl planering som utförande och uppföljning. Det kommer inte heller alltid att vara mottagarlandets regering som utgör främsta kanal för samarbetet och resursöverföringarna. Biståndet kan i dessa länder bestå av olika kombinationer av råd- givning, policydialog, kapacitetshöjande stöd, tekniskt bistånd, projektstöd, sektorstöd och programstöd. Spännvidden mellan län- derna gör att biståndet i vissa fall bör vara inriktat på rådgivning och kapacitetsuppbyggnad, medan projekt- och sektorstöd kan bli mer framträdande för andra länder. Ju bättre genomförandekapa- citet ett land har desto större andel av stödet kan kanaliseras som sektor- och programstöd. I dessa fall närmar man sig ett stadium av mer generellt samarbete. Stöd till kapacitetsbyggande åtgärder liksom policydialog och uppmuntran till erfarenhetsutbyte med grannländer i liknande situ- ationer, har visat sig ha stor betydelse för att initiera önskvärda reformer. Även arbete på region- och sektorsnivå kan vara ett alternativ. I vissa fall kan målsättningarna för samarbetet bäst uppnås genom att biståndet kanaliseras via icke-statliga aktörer, som t.ex. det civila samhället och den privata sektorn i de enskilda samarbetsländerna. Ett problem i många länder är den svaga institutionella kapacite- ten tillika ledningsfunktionen. Ledarskapet har i många fall sina främsta lojaliteter med specifika grupper i samhället. Därmed sak- nas drivkraften att introducera nödvändiga policyreformer eller att genomföra utvecklingsinsatser som är riktade mot de fattigaste grupperna. Införandet av autonoma utvecklingsfonder33 kan vara ett sätt för givare och intresserade aktörer i samarbetsländerna att genomföra projekt oberoende av samarbetslandets regering. Sådana gemen- samma fonder skulle kunna etableras inom en sektor, en region el- ler för ett tema. De bör vara öppna för konkurrens på lokalplanet och intresserade parter i samarbetslandet skall kunna ansöka om medel från fonden för att genomföra projekt. Fonderna torde lämpa sig bäst för små och medelstora projekt. De bör vara all- männa och styras av en koalition av lokala berörda aktörer (en- skilda organisationer, privata företag etc.), lokala myndigheter och biståndsgivarna. Givare kan sedan kanalisera sitt stöd via den eta- blerade fonden. Detta minskar också den administrativa börda som ställs på mottagarna av stödet och stärker givarsamordningen. Mottagarna har att göra med en fond och inte ett stort antal indivi- duella givare . Genom sin konstruktion ger fonderna ett ökat inflytande över användningen av biståndet till lokala parter i berörda länder. Dessutom kan fonderna användas i länder där re- geringssamarbete inte är aktuellt. Valet att ingå ett generellt samarbete med självständigt resultatan- svar bör härröra från en bedömning att samarbetslandet uppfyller de grundläggande kriterierna och att ingen tvekan finns om rikt- ningen i den lokala regeringens strävanden samt att den bedöms ha kapacitet att genomföra politiken. Ansatsen förutsätter således en ytterst god landskunskap. Det medför att en lokal närvaro i landet, liksom användandet av lokal kapacitet, kommer att bli än mer betydelsefullt. Samordning med andra givare som är inriktade på samma bi- ståndsform bör eftersträvas vad gäller analys, procedurer för bi- ståndsöverföringen samt uppföljning och kontroll av utvecklings- resultaten. Biståndet kan också kanaliseras via andra bilaterala eller multilaterala givare, i de fall bedömer att förutsättningarna för ett effektivt bistånd bättre uppnås med ett sådant arrangemang. Ansträngningar bör göras för att utarbeta ett system av global arbetsfördelning, där olika och multilaterala organi- sationer tar huvudansvaret för samordningen av givarnas samarbete med enskilda utvecklingsländer. Den landkunskap som då byggs upp bör tillföras en gemensam kunskapspool som är öppen för samtliga länder. Till denna pool bör olika multilaterala och en- skilda organisationers kunskapsbaser fogas, liksom mer generella analyser av fattigdomens orsakssamband. Det generella stödet bör överföras direkt till samarbetslandets budget och inte vara specialdestinerat till enskilda projekt eller sektorer. Samarbetet kommer således att koncentreras till länder som har förutsättningar att hantera ett generellt budgetstöd. Det innebär emellertid inte att länderna i denna kategori har nått sådan grad av utveckling att de kan klara sig utan bistånd. Det rör sig fortfarande om utvecklingsländer med en stor andel fattig befolk- ning, men som gjort ett politiskt åtagande att driva en fattigdoms- orienterad politik i kombination med en egen förmåga att hantera ett budgetstöd. Det generella stödet skall med andra ord inte kon- centreras endast på länder med så ideala egenskaper att de egentligen skulle klara sig utan bistånd. Förslaget är snarare att renodla och förstärka denna samarbetsform och förstärka de resultatinriktade drivkrafterna. och andra givare ger budgetstöd till flera länder. För svenskt vidkommande har, som tidigare nämnts, beviljats till 30 länder i form av budgetstöd, betalningsbalansstöd och stöd till skuldlättnader. Stödet är dock inte kopplat till den resultatinriktning och alla de kriterier som här föreslås. Ingen koppling finns heller mellan stödets storlek och uppnådda resultat. Andra länder har påbörjat denna typ av program – t.ex. har inlett ett allmänt budgetstöd till . Det gemensamma åtagandet för det brittiska budgetstöd är tioårigt, medan de finansiella överföringarna är uppdelade i treåriga åtaganden. Användningen av medlen har knutits till uppfyllande av det övergripande fattigdomsmålet, och öronmärkningen till på förhand definierade aktiviteter eller projekt har upphört. Budgetstödet får inte skapa ett nytt slags biståndsberoende. Strategier bör därför utarbetas som tar sikte på när och hur bistån- det till länder som erhåller generellt stöd skall avslutas, s.k. exit strategier, och samarbetet i stället skall övergå till politiska, kom- mersiella och kulturella relationer som inte är beroende av bi- ståndsfinansiering. Dessa utfasningsstrategier bör läggas upp redan från början när samarbetet övergår till generellt stöd. I denna över- gångsfas bör samarbete inom den privata sektorn och det civila samhället kunna spela en viktig roll. För både den selektiva och den generella stödformen bör lö- pande uppföljningar av måluppfyllelse och kriterier göras. En sådan uppföljning skulle kunna samordnas med Bretton Woods-institu- tionernas årliga genomgång av ländernas fattigdomsstrategier och deras genomförande. De svenska biståndsinsatserna måste styras av kostnadseffektivitet. Upphandling av varor och tjänster skall kunna ske av samarbets- landet på en konkurrensutsatt, obunden marknad. Samarbetslän- derna skall själva kunna välja med vem de vill samarbeta inom olika områden och från vem man vill köpa varor och tjänster. har tillsammans med övriga medlemmar i antagit en rekommen- dation om att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna med början 2002. Enligt skulle biståndet till utvecklingsländerna bli upp till 25 procenten- heter mer kostnadseffektivt om det avbands totalt. var av det svenska biståndet helt eller delvis bundet till svenska varor och tjänster. Kommittén anser att bör avbinda allt bilateralt bistånd och verka för total internationell avbindning. Detta skulle framför allt medföra effektivitetsvinster för samarbetsländerna. Det skulle även kunna öppna upp nya och betydligt större möjligheter till finansiering av svenska varor och tjänster från andra källor En större internationell konkurrens skulle troligtvis bidra till en effek- tivisering av den svenska resursbasen. Det finns ett antal biståndsformer som till sin konstruktion är bundna till svenska leverantörer av varor och tjänster, som bör av- bindas. Dit hör främst u-krediterna, det kontraktsfinansierade tek- niska samarbetet, konsultfonderna vid olika multilaterala organisa- tioner och internationella finansiella institutioner. Även delar av forskningsstödet och stödet till enskilda organisationer hör hit. En avbindning behöver inte innebära att aktiviteterna i sig skall upphöra. Kommittén är övertygad om att de svenska tjänster och varor som erbjudits inom dessa system kommer att vara konkur- renskraftiga på en internationell marknad. Riktlinjer för det långsiktiga samarbetet Följande allmänna riktlinjer kan ställas upp för formerna för bi- ståndet till de länder med vilka vill bedriva ett långsiktigt samarbete, antingen selektivt eller generellt: N Välj länder som uppfyller den angivna urvalskriterierna, dvs. fat- tiga länder som driver en politik som är inriktad på hållbar fattig- domsminskning; som driver en pågående process mot demokrati SOU 2001:96 Biståndets roll och jämställdhet; som har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. N Utgå från samarbetslandets egen planering, budgetering och prioriteringar. N Ge stöd till att förstärka landets egen kapacitet för analys, utvärde- ring, revision och resultatstyrning. N Utforma landstrategier på basis av samarbetsländernas politik och planering och i nära dialog med motparten. N Samarbeta med andra givarländer och multilaterala organisationer när landstrategier författas och stödet utformas. N Kanalisera biståndet via andra givare och organisationer där dessa bedöms ha bättre kapacitet att genomföra ett effektivt samarbete. N Verka för en internationell samsyn om generellt budgetstöd inom DAC och vid olika former av internationell policyutveckling och givarsamordning. N Harmonisera procedurer med andra givare och organisationer. Identifiera områden där kan anpassa sig till andras rutiner och vice versa, utifrån ambitionen att anpassningen skall vara i linje med samarbetslandets procedurer så långt det är möjligt. N Skapa ökad öppenhet, insyn och jämförbarhet mellan olika biståndsgivare. Verka för en aktiv medverkan från mottagarländer och civilsamhället vid översyner av givarnas (länders och organisa- tioners) politik. N Gör en konsekvensanalys av kompetensbehov och effekter på den svenska förvaltningen, resursfördelningen mellan huvudkontor och fältrepresentation samt kopplingen mellan politiska beslut och analysfunktion. N Tillåt flexibilitet, öppenhet, experiment och misslyckanden i denna process, vilken kommer att kräva långsiktighet. N Utveckla mekanismer för uppföljning samt kriterier för när biståndet skall avslutas. Bilateralt stöd till globala nyttigheter Kommittén har i Kapitel 4 föreslagit att ökade svenska resurser skall satsas på finansiering av globala nyttigheter. Vikten av ett ut- ökat samarbete mellan olika aktörer och politikområden i detta arbete understryks. I Kapitel 8 lägger kommittén förslag till hur detta samarbete rent organisatoriskt och finansiellt kan förstärkas. Det är viktigt att uppmärksamma att ökade resurser för finansie- ring av globala nyttigheter inte automatiskt innebär motsvarande ökning av stödet till multilaterala organisationer. Såsom framgår i Kapitel 4 krävs olika typer av insatser för att få till ett ökat utbud av en nyttighet. krävs produktion på lokal nivå i ut- vecklingsländer. En sådan produktion kan finansieras på olika vis, t.ex. via bilateralt stöd till landet ifråga. Detta sker , t.ex. stöd till ett utvecklingsland för att uppfylla åtaganden avseende överenskommelser kring globala nyttigheter (t.ex. ett miljöavtal) eller bilateralt stöd till ett utvecklingsland att söka utrota en smitt- sam sjukdom eller hantera följderna av en konflikt så att inte en ny skall uppstå. Precis på samma vis som fattigdomsutrotning måste bedrivas med hjälp av en rad olika instrument måste skapandet av globala nyttigheter ske med hjälp av ett brett spektrum av instrument. En del består i åtgärder i utvecklingslandet, andra hänger samman med åtgärder på global nivå eller genom förändrad politik i de rika län- derna. Bilateralt finansierade biståndsinsatser i fattiga länder utgör ofta nödvändiga åtgärder, t.ex. vid bekämpande av sjukdomar, konfliktförebyggande eller främjande av finansiell stabilitet. Med ett resultatinriktat synsätt utgår man ifrån det mål man önskar uppnå och identifierar därefter de olika instrument och åtgärder som kan användas. Det slutliga urvalet bör styras av de olika insatsernas förväntade effektivitet i att bidra till målet. Ofta kan bilateralt finansierade insatser på lokal nivå i utveck- lingsländer vara effektivast. I andra fall är insatser via multilaterala organisationer, i regional regi eller åtgärder i höginkomstländer de effektivaste medlen. är det en kombination av åtgärder. Detta innebär att majoriteten av de aktiviteter som ryms inom det s.k. kunskapsbiståndet och Sidas ämnesavdelningar kommer att utgöra viktiga pusselbitar i främjandet av olika globala nyttigheter. Det nya angreppssättet innebär dock att dessa insatser kommer att sättas in i ett bredare sammanhang och ingå i ett bredare samarbete över politikområden med flera aktörer, instrument, finansierings- och kunskapskällor. Insatser kan bli aktuella i bägge länderkatego- rierna för svenskt bilateralt bistånd men även i många länder utan- för denna krets. Kunskapsbiståndet och kompetensen inom ämnes- avdelningarna kommer också vara viktiga inslag i det selektiva land- samarbetet såsom det föreslås ovan. I Kapitel 4 har kommittén redogjort för de globala nyttigheter som kommittén förutser att inledningsvis kommer att kon- centrera sina insatser på: kampen mot smittsamma sjukdomar; kampen mot korruption och penningtvätt; konfliktförebyggande åtgärder samt säkerställande av säker vattenförsörjning och en håll- bar hantering av världens klimat och skogar. Kommittén vill under- stryka att detta inte innebär att de områdena lyfts bort från det bilaterala samarbetet. Tvärtom finns det goda skäl för att dessa också kommer att bli betydelsefulla i det bilaterala samarbetet. Svenskt bistånd har gjort viktiga insatser i det förgångna inom dessa områden. Som exempel kan nämnas, markvårdsprogram i östra , olika program för ett hållbart utnyttjande av skogrå- varan och kampen mot hiv/aids. har under 90–talet deltagit aktivt i ansträngningarna internationellt att förebygga spridningen av hiv/aids och också gjort insatser på landnivå för att stärka vården av sjuka. bör här ha goda möjligheter att spela en pionjärroll beträffande ett närmare samarbete mellan traditionell expertis på social utveckling och fattigdomsbekämpning å ena sidan och ex- perter inom skogsvård, jordbruk, markvård, frågor, vatten- hushållning etc. Ett samarbete som är absolut nödvändigt. Biståndet är framför allt inriktat på nationalstater, men i takt med den ökade globaliseringen av problem framstår behovet av regionalt samarbete allt starkare. bör i kraft av sin erfarenhet från det nordiska och europeiska samarbetet aktivt verka för att det regio- nala samarbetet stärks mellan länder som eftersträvar detta. Detta kan gälla makroekonomiska frågor, transporter, infrastruktur, miljö, säkerhet, IT etc. Erfarenheten visar att såväl biståndsgivare som potentiella samarbetsländer ofta är låsta i traditionella bilate- rala överenskommelser. Nytänkande och kreativa lösningar behövs. Arbetet bör inte heller endast inriktas på det traditionella biståndet utan även omfatta andra politikområden. EU:s samarbete med AVS-länderna inom ramen för har regionaliserats och kan tjäna som modell för ett sådant bredare samarbete. Stöd till det civila samhällets organisationer Det växande mellanfolkliga samarbetet mellan och andra länder har betydelse för den bredare politiken för global utveckling. Ett sådant ömsesidigt utbyte förekommer t.ex. mellan kommuner, vänorter, parlament, partier, förvaltningar, skolor och företagar- grupper. Det gäller mest länder i vårt närområde men också i väx- ande omfattning mer avlägsna utvecklingsländer. Det finns ett väl etablerat utbyte inom kultur och forskning. Utbytet kan från svensk sida syfta till att solidariskt bistå men kan också spela en viktig roll för vår egen kunskap om förhållandena i världen och för- ståelse för fattigas villkor och rättigheter. Det kan både bana väg för mer jämlika relationer mellan aktörer i och utveck- lingsländerna och bidra till en stärkt biståndsvilja i . Kom- mittén finner att ett ömsesidigt folkligt samarbete över gränserna för att främja de utvecklingspolitiska målen bör stimuleras. Formerna för detta bör utredas vidare i samråd med enskilda organisationer, kommuner, kultur- och forskningsinstitutioner och andra företrä- dare för det civila samhället. I en sådan utredning bör man även beakta värdet av att stimulera ett mellanfolkligt samarbete efter det att det biståndsbaserade samarbetet upphört eller bistånds- samarbete inte har funnits. bör fortsatt ge ett kraftfullt stöd till framväxten av ett starkt civilt samhälle i utvecklingsländerna. Stödet bör fortsatt in- rikta sig på enskilda organisationer som verkar för något eller flera av de tre målen för PGU. Även om det främst inriktar sig på ideella organisationer eller intresseorganisationer kan en bred flora av organisationer bli aktuella. Olika slags sammanslutningar kan komma ifråga som kooperativ, stiftelser och lösare nätverk. Stödet kan kanaliseras bilateralt via svenska organisationer eller direkt från UD/Sida. Stödet kan också gå via olika FN-organ, EU, annan internationell organisation eller organisation i annat land. Med ett sydperspektiv ska det svenska stödet- oavsett vilken ka- nal som används - bygga på behov och efterfrågan från organisationer i berörda länder. Stöd via en extern enskild organisation ska avse verksamhet som bedrivs av en inhemsk organisation i landet om inte särskilda skäl föreligger för den utomstående organisationen som genomförare. Planering, genomförande och resultatansvar ligger därmed hos den inhemska organisationen. Samarbete mellan likasinnade enskilda organisationer i och utvecklingsländerna har särskilda kvalitéer och möjligheter för ett långsiktigt och fördjupat samarbete. Direktbistånd från UD/Sida till det civila samhället i utvecklingsländerna bör vara ett komplement. För detta ändamål kan de autonoma utvecklingsfon- der som diskuterats ovan vara ett alternativ. När det gäller UD/Sidas bedömning av organisationer och deras verksamhet i utvecklingsländerna bör kunskap och kompetens hos svenska en- skilda organisationer tas tillvara. UD/Sidas analysförmåga därvidlag kan behöva stärkas. bör inte bara ge stöd till organisationerna och deras verk- samhet utan också genom dialog och bistånd bidra till att skapa en gynnsam miljö för dem att verka i. Det gäller utvecklingen av ett underlättande regelverk och en konstruktiv politisk och rättslig administration, inte minst då ett verksamt försvar för organisa- tions-, mötes-, åsikts-, religions- och yttrandefriheten. En förstärkt svensk närvaro i samarbetsländerna (som föreslås i Kapitel 8) möjliggör dessutom bättre kontakter och kunskaper om det civila samhällets roll och villkor i respektive land. Även om denna form av bistånd, liksom , kommer att gå till många olika skiftande verksamheter måste huvudsyftet vara att ut- veckla kompetenta, självständiga, legitima och demokratiska orga- nisationer i utvecklingsländerna. Det kan inbegripa stöd till admi- nistrativ utveckling, utveckling av finansieringsförmåga och utbild- ningskapacitet. Stöd bör också lämnas till nationella, regionala och internatio- nella nätverk och paraplyorganisationer för ökat utbyte, samord- ning och påverkansarbete. Till exempel bör organisationernas med- verkan i utarbetandet och uppföljningen av fattigdomsstrategier (PRSP) få stöd. Det är också angeläget att ge utvecklingsländernas organisationer möjligheter att delta i regionala och internationella utbyten, konferenser och förhandlingar. Val av samarbetsländer och dess antal I det föregående föreslås kriterier för val av samarbetsländer samt riktlinjer för det långsiktiga samarbetet med dessa länder. Därige- nom skapas också en situation där nationella regeringar får en driv- kraft att uppfylla de grundläggande kriterierna för ett långsiktigt samarbete som skall leda till ett generellt budgetstöd. Valet av samarbetsländer grundas på politiska beslut i regering och riksdag. Kommittén förutser att även beslut om generellt bud- getstöd med självständigt resultatansvar i hög grad kommer att vara mer politiskt än operationellt till sin karaktär.