sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Sidas handlingsprogram för fattigdomsbe- kämpning har i praktiken samma status som handlingsprogrammen för övriga tre prioriterade områden. 15Forsse, 2001. 16Skr 1996/97:169. Olika studier konstaterar därtill att fattigdoms- målet som regel inte utgör ett strategiskt fokus i landstrategierna eller ett klart definierat huvudmål i Sidas projektdokument17. De utvärderingar som löpande gjorts innehåller sällan specifika analy- ser av fattigdomsmålet. Bristen på fattigdomsminskning som strate- giskt fokus i projektdokument och handlingsplaner påpekas även i DAC:s genomförda översyn av det svenska biståndet18. Fattigdomsmålet synes främst ha varit vägledande i valet av sam- arbetsländer och den övergripande inriktningen av samarbetspro- grammen. Det svenska biståndet har en tydlig inriktning mot fat- tiga länder, med en majoritet av biståndet till söder om . Instruktionerna för Sidas återrapportering vad gäller fattig- domsmålet har varit fåtaliga, och kunskapen om effekterna av det svenska biståndet på fattigdomen är bl.a. därför vaga. En årlig redo- visning från Sida beträffande fattigdomsmålet har endast påbörjats. har kraven på återrapportering varit betydligt mer detaljerade inom andra verksamhetsområden. 6.2.3Stöd till demokratiska processer och mänskliga rättigheter Främjandet av en demokratisk samhällsutveckling i samarbetslän- derna har varit ett av biståndspolitiska mål och har en framskjuten plats bland de målformuleringar som betonas av såväl politiker som experter. Demokrati var 1999 det primära målet för vart femte svenskt biståndsprojekt. Nästan inga studier och analyser finns däremot av insatsernas resultat19. I en av de få studier som gjorts framhålls att svenskt demokratifrämjande arbete har präglats av många små satsningar i ett mycket stort antal mottagarländer. Även om många individer på detta sätt blir delak- tiga framstår upplägget som mindre lämpligt ur effektivitetshänse- ende20. Vikten av långsiktighet är central om bestående demokratiseringsvinster skall göras21. arbetar och Sida gemensamt med metodutveckling och utbildning i syfte att höja genomslaget för demokrati och mänskliga rättigheter i svenska och i gemensamma 17Frühling, 2001. 18OECD-DAC,2000. 19Poate, m.fl., 2000 20Brodin, 2001. 21Brodin, 2001. har en samrådsgrupp be- drivit en pilotverksamhet som inneburit att demokrati, mänskliga rättigheter och barnrättsperspektiven specifikt integrerats i region- strategin för . Erfarenheterna tyder på att en förutsättning för en lyckad integrering är att åtgärderna för att stärka barn- och rättighetsperspektiven sätts in tidigt i formule- ringsprocessen22. På lång sikt – och för att kunna behålla ett hållbart demokratiskt system – krävs en demokratisk kultur. En demokrati kräver demo- krater. Parlament och politiska partier utgör grundvalen för syste- met. Här kan enskilda organisationer också spela en viktig roll – särskilt i konsolideringsfasen. –talet har stora sats- ningar gjorts på valprocesser, men val är bara starten på en process. Det kan t.o.m. vara så att ett val för snabbt inpå ett krigsslut kan försvåra och förlänga processen mot en hållbar demokrati, efter- som valet legitimerar politiska grupperingar som tagit sig till mak- ten mer som ett resultat av en krigssituation än tack vare folkligt stöd för en viss politik. Ett fungerande flerpartisystem är helt avgörande för om den en- skilda människan ska få makt och inflytande över sin egen situa- tion. De svenska partinära organisationerna förmedlar stöd för utvecklandet av flerpartisystem. Verksamheten har utvärderats med goda resultat och kommer att permanentas 2002. är också en betydande finansiär av International , och valstöd, som verkar för förståelse och kunskap av bl.a. valprocessens betydelse. Det är viktigt att fortsatt prioritet ges till demokratiträning och rekrytering av professionella administratörer och jurister liksom till utvecklandet av demokratisk, administrativ och politisk praxis. Träning och utbildning i demokrati och MR-frågor för polispersonal är ett annat viktigt inslag i demokratibiståndet. Stöd till rättssystem, oberoende domstolar och polis behöver dock kompletteras med utbildning av och stöd till andra aktörer inom rättsväsendet, som t.ex. en oberoende advokatkår. De militära institutionerna måste också på ett mer genomtänkt sätt inkluderas i arbetet för ett samhälles ökade demokratisering. Det svenska utvecklingssamarbetet har lagt stor vikt vid främjandet av mänskliga rättigheter. Om beto- ningen tidigare låg på medborgerliga och politiska rättigheter, inte 22 Sida, 2000 minst i samband med stöd till demokratiseringsprocesser i olika länder, har också de ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheterna fått ökad uppmärksamhet. Det behövs en djupare förståelse för det internationella normsystemet och dess mekanis- mer för att kunna utnyttja potentialen i dessa och mer effektivt bygga på det arbete som görs inom ramen för FN, och de regionala institutionerna. Sida har ägnat stor uppmärksamhet åt kvinnors, barns och funktionshindrades rättigheter, men ökad uppmärksamhet skulle också behöva riktas på mänskliga rättigheter i anknytning till arbetsrätten. Förutom stöd till utveckling och främjande av det internationella normsystemet som sådant och dess uppföljning har också mänsk- liga rättigheters roll som allmänt vägledande instrument för ut- vecklingssamarbetet tydliggjorts. Här gäller att fortsätta på den inslagna vägen och operationalisera de olika rättigheterna liksom visa på hur de grundläggande principerna t.ex. om universalitet, icke- diskriminering, deltagande, helhetssyn och genomförandeansvar kan genomsyra genomförande, uppföljning och utvärdering av in- satser. En utbildning i dessa frågor har påbörjats inom Sida, men ambitionen att utbilda två nyckelpersoner på varje enhet med avse- ende på demokrati och mänskliga rättigheter har ännu inte upp- nåtts23. 6.2.4Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader har beviljat i stöd till olika utvecklingsländer för ekonomiska reformer och skuldlättna- der. uppgår stödet till . Stödet skall främja fattigdomsbekämpning i länder med god reformpolitik. Det har tidigare företrädesvis lämnats som betal- ningsbalansstöd, men utgörs till lika delar av budgetstöd till ekonomiska reformer och stöd till skuldlättnader. Budgetstödet har introducerats och ersatt betalningsbalansstödet i takt med att flera utvecklingsländer har liberaliserat sin valutapo- litik. Då allt fler länder beräknas uppnå en hanterbar skuldnivå (se Kapitel 5) genom HIPC-initiativets försorg övergår stödet gradvis från skuldlättnader till budgetstöd. De största stödmottagarna har varit , och . Dessa tre länder har mottagit cirka hälften av alla utbetalningar. 23 Sida, 2000 Enligt regeringens riktlinjer för stödformen är målet att stödja fattiga länder som genomför ekonomiska reformprogram vilka befrämjar ekonomisk tillväxt, bekämpar fattigdom och ger hållbar utveckling. Stödet skall vara en drivkraft för fortsatta reformer och anpassas till specifika behov och förutsättningar i enskilda länder. Det svenska stödet skall även bidra till att återge skuldtyngda fat- tiga länder en hanterbar skuldnivå. Stödet lämnas till låginkomstländer som är berättigade till lån på IDA-villkor hos (räntefria lån med långa återbetal- ningstider) och som genomför ekonomiska reformprogram i samarbete med , och det övriga givarsamfundet. Stödet skall lämnas på grundval av de resultat som berörda länder uppnått i relation till de planer och mål som överenskommits i ländernas strategier för fattigdomsminskning eller liknande policydokument. En förutsättning för att budgetstöd skall bli aktuellt är att landet har en öppen och transparent budget och budgetprocess. Det krävs också att landet respekterar de mänskliga rättigheterna och främjar ett demokratiskt styrelseskick. Förekomsten av god samhällstyr- ning i form av en effektiv och öppen offentlig förvaltning är också central i bedömningen om ett land kan komma ifråga för stöd. I uppföljningen och beredningen av insatser analyseras budget- processen och utfallet av budgeten i samarbetslandet. Analysen av hur samarbetsländerna uppfyller de grundläggande kriterierna om demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällstyrning skall också ske i processperspektiv. gör en årlig be- dömning av de länder som Sida föreslår skall erhålla budgetstöd. Det saknas dock fastlagda manualer och riktlinjer för hur analys, uppföljning och beredning skall ske. Resultatuppföljningen borde kunna stärkas då det inte förekommer någon systematisk be- dömning av hur länderna lever upp till förutsättningarna för detta stöd. För att stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader ska få så stor effekt som möjligt anses det viktigt att det inte blir en isole- rad insats utan att det ingår som en del av en bredare internationell insats. Den svenska insatsens storlek anpassas till övriga givares bidrag i syfte att åstadkomma en rimlig fördelning av finansiering- såtagandena. Stödet kanaliseras dels direkt till landets reger- ing/centralbank, dels via multilaterala institutioner. Strävan är att uppnå en ökad samordning med andra bilaterala givare. Stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader håller på att ändra karaktär – från tillfälliga ettåriga stöd vid vissa situationer (skuldproblem, betalningsbalansproblem) till en mer permanent och långsiktig stödform. Fleråriga stöd avtalades med tre länder (, och ). Stödet beviljas av regeringen, och ges utöver det landdestinerade stödet som hanteras av Sida. Sida bereder underlaget för beslut om budgetstöd och verkställer besluten. 6.2.5Integration av tvärgående teman i biståndet: jämställdhet m.m. Det finns en medveten strävan att låta vissa övergripande teman genomsyra hela det svenska biståndet i syfte att påverka fattigdo- mens olika dimensioner i ett och samma projekt eller program. Syftet är också att motverka en uppdelning av biståndet i olika sektorer utan gemensamt förhållningssätt. Bland tvärgående eller övergripande teman som varit föremål för sådan integration (main- streaming) kan nämnas: demokrati, mänskliga rättigheter, jäm- ställdhet, barn, människor med funktionshinder, miljö och kon- fliktförebyggande åtgärder. Erfarenheterna av att integrera vissa ämnesområden i det samlade biståndsarbetet är emellertid skiftande. Ett flertal svenska ambassa- der som hanterar svenskt bistånd menar att en integration som går längre än det direkta syftet eller målgruppen för ett enskilt projekt inte fungerat särskilt väl i praktiken. Integrationssträvandena har mer utgjort en intern målsättning för biståndsorganen än påverkat verkligheten på fältet. Mottagarländernas förvaltningar är för sek- toriserade och kapaciteten är för dålig för att detta ska fungera väl. Ett grundläggande problem är tendensen att hänsyn skall tas till allt fler aspekter i varje projekt eller program. Det finns dock en gräns för hur mycket som kan prioriteras inom en och samma insats. För att undvika att integrationen bara stannar vid kosmetiska förplik- telser krävs en gedigen sakkunskap inom alla de olika ämnesområ- den som skall tas i beaktande. Det visar sig dock inte vara realistiskt att Sidas ordinarie handläggare skall besitta den specialkunskap som krävs inom alla olika områden, speciellt inte med tanke på frågor- nas komplexitet. Vad som behövs är duktiga koordinatörer som kan koncentrera sig på att leta upp, samla in och samordna den kunskap som olika specialister besitter. ringen behöver professionaliseras, behöver också respekten behål- las för komplexiteten och behovet av specialkunskap i de enskilda frågorna. Miljö är ett område där integrationen påbörjades tidigt och kommit förhållandevis långt. var miljövård en egen sektor i biståndet. finns det både policies för och en medve- tenhet om att miljöhänsyn skall beaktas i biståndsfinansierade in- satser inom alla sektorer. Jämställdhet mellan kvinnor och män hör också till de första områden där försök till integrering har gjorts. var tidigt ute med att betona jämställdhet mellan kvinnor och män som ett vik- tigt mål för samhällsutvecklingen i alla länder och att jämställdhet är av avgörande betydelse för ett samhälles sociala, ekonomiska och politiska utveckling. Redan till i Nai- robi 1985 utvecklades ett svenskt program för stöd till dessa frågor genom dåvarande för internationellt bistånd. Integration av jämställdhetsaspekten i biståndet infördes som en reaktion på att separata riktade insatser endast för kvinnor inte visat sig ha den snabba effekt på utvecklingen som man hoppats. Integrationen var avsedd som en metod att lyfta jämställdhetsfrå- gan så att den skulle behandlas tillsammans med policyfrågor som fattigdomsmålet och ekonomiska reformer - inte som en separat ämnesfråga. När ämnesintegration används som metod, och ersätter centrala enheter och funktioner inom området, riskerar sakkunskapen om jämställdhetsfrågor som finns inom organisationen att försvinna. Kompetensutvecklingen halkar efter, och det interna ekonomiska stödet i form av budgetmedel för det speciella området minskar. För att integrationen skall fungera effektivt bör den således kom- bineras med en kärna av sakkunniga som kan bistå med kunskap och stöd samt utveckla tänkandet inom området.24 I många biståndsorganisationer som arbetade med internationellt utvecklingssamarbete försvann kvinnoenheterna när integratio- nen skulle genomföras, men de ersattes inte av något annat i stället. Några få organisationer, bland dem UNCHS (Habitat), har emel- lertid fortsatt framgångsrikt med specifika kvinnoprojekt som integrering av ämnesområdet har genomförts. Andra organi- sationer har behållit en mindre central funktion och kombinerat denna med decentraliserat ansvar till regionavdelningar eller mot- 24 Hindman , 2001b. Man bör i svenskt bistånd pröva om inte integrationen ska kompletteras med riktade insatser, inte riktade enbart till kvin- nor, vars övergripande mål och huvudsakliga syfte är att förändra relationerna mellan kvinnor och män i mer jämställd riktning. Behoven hos människor med funktionshinder skall också integreras i biståndet. I praktiken sker detta dock endast i ett fåtal fall, enligt SHIA25. Funktionshindrade människor har sällan eget inflytande över projekten, och bristen på konkreta integrerade strategier får till följd att en stor del av befolkningen lämnas utan- för utvecklingen. är det ofta upp till biståndsgivarna att bestämma i vilken utsträckning biståndsinsatser skall riktas till funktionshindrade. Mottagarländernas regeringar sanktionerar gärna insatser men tar få egna initiativ. Det krävs därför en större medvetenhet hos biståndsgivarna om det speciella behov av insatser för funktionshindrade som föreligger, men också en tydligare vilja till en dialog med mottagarländerna om vikten och värdet av detta. I grunden handlar det om alla människors lika värde och rättigheter. Sidas policy för detta arbete Utvecklings- samarbete för barn och vuxna med funktionshinder kommer att uppdateras . har utvecklingens och fattigdomens effekter på barn och ungdomar synliggjorts liksom deras roll i att bekämpa fattigdomen. Ett perspektiv som utgår från barnets bästa skall till- föras på alla arbetsområden inte bara vad gäller nutrition, hälsovård och skola utan också på områden som t.ex. sysselsättning och mi- gration. finns policyverktygen för ett sådant integrerat barn- perspektiv men det har ännu inte genomförts i praktiken. 6.3Trender i det internationella biståndet 6.3.1Nya trender inom den svenska biståndet Utifrån det bredare fattigdomsbegreppet avser det svenska biståndet att lyfta fram såväl de ekonomiska som de sociala, ekologiska och politiska dimensionerna av utvecklingen. Demokrati och mänskliga rättigheter är genomgående teman som skall genomsyra allt bi- stånd. Mer operativt sker en övergång från projekt- till program- stöd samt decentralisering till fältorganisationen och en ökad sam- 25 SHIA = Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening. ordning med andra givare. Samarbetet skall präglas av ett nära part- nerskap med samarbetsländerna. Samarbetet övergår alltmer från enskilda projekt till processinriktat stöd till hela sektorer liksom till institutioner som är väsentliga för ett lands utveckling. Flera biståndsorganisationer arbetar för att utveckla olika former av programstöd, framför allt sektorstöd och budgetstöd, vilket kan leda till minskade krav på administ- rativa resurser. Sida kan i vissa fall välja att vara silent partner, dvs. att man delfinansierar en verksamhet men överlåter huvudan- svaret till någon annan finansiär. Övergången till programstöd medför att analysen behöver breddas och kraven på omvärldsanalys skärpas. Fokus på övergripande frågor behöver förstärkas utan att kunskapen om den enskilda människans situation för den skull förloras. Krav kommer också att ställas på att anpassar regler, ru- tiner och arbetssätt till nya former för samverkan. medver- kar i en informell samrådsgrupp för sektorprogramstöd med flera nationer, liksom i arbetsgrupper inom SPA (pro- gram för partnerskap med , Strategic Partnership with ) och DAC för vidareutveckling av programstödet och harmonisering av biståndets procedurer. En ökad betoning på partnerskap och nationellt ansvarstagande har bidragit till en starkare fältorientering av biståndsverksamheten. bedrev en försöksverksamhet med utökad delegering av biståndshanteringen till ambassaderna i , och . Ambassaderna har haft fullt ansvar för att bereda och fatta beslut om biståndsinsatser. Avsikten är nu att permanenta denna delegering och ge samma utökade be- fogenheter till ambassaderna i övriga länder som avser att bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med. Det bilaterala biståndet består av det landdestinerade biståndet och ett antal tvärfrågor indelade i nio olika verksamhetsgrenar som är fördelade på regioner och länder. Det främsta styrinstrumentet för det svenska biståndet är regeringens regleringsbrev. För det di- rekt landinriktade arbetet spelar landstrategierna en avgörande roll. Syftet med landstrategiarbetet är att skapa ett bistånd som priorite- ras av samarbetslandet och som stämmer överens med de svenska målen. Samarbetsländernas engagemang, intresse och ansvar är av- görande för hur biståndet kommer att lyckas. Ländernas svaga pla- nerings- och ledningskapacitet är ett stort problem i samman- hanget. Det framstår som önskvärt att knyta kunskapen hos svenska aktörer som enskilda organisationer, forskare och närings- liv närmare till processen att ta fram landstrategierna. Ökat samar- bete med andra länder och organisationer borde också eftersträvas, inte minst genom utarbetandet av landstrategierna. DAC konstaterade i sin senaste översyn av den svenska bi- ståndspolitiken år 200026 att har en fortsatt ledarställning bland biståndsgivarna. Biståndet är volymmässigt på väg upp, och DAC berömde det svenska åtagandet att bibehålla en hög biståndsvolym även av inhemska ekonomiska problem. fick också goda omdömen för de senaste årens utveck- ling av policies inom utvecklingssamarbetet. Utvecklingen av pro- grambistånd ligger väl till i internationell jämförelse. Flera åtgärder har vidtagits för att effektivisera biståndet till enskilda länder, bl.a. delegeringen av beslut i biståndsärenden till de svenska ambassa- derna. Det svenska biståndets inriktning mot fattigdomsbekämp- ning och fattiga länder lyftes också fram i rapporten, liksom bredd- ningen av fattigdomsbegreppet. DAC ansåg emellertid att det svenska biståndet skulle kunna tydliggöras vad gäller inriktningen och omfattningen av biståndet till enskilda länder, vars antal också borde ses över. Fattigdomsmå- let skulle behöva stärkas och dess relation till de sex biståndspoli- tiska målen klargöras. Större uppmärksamhet borde ges åt de inter- nationella utvecklingsmålen. Dessutom uppmanades att ytterligare stärka resultatuppföljningen av biståndet. En ökad sam- stämmighet mellan olika politikområden, som handel och utveck- ling, borde prägla de framtida relationerna med utvecklingsländer i ökad utsträckning. Kommittén tog aktiv del i denna översyn genom konsultationer med examinatorerna (och ) såväl under som efter landexaminationen. De finansiella flödena till utvecklingsländerna har drastiskt ändrat omfattning och karaktär –talet. De offentliga bistånds- flödena (– Official Development Assistance) har minskat markant, medan den privata finansieringen har ökat i betydelse. Inom biståndet har G7-länderna27 minskat sitt bistånd kraftigt, me- 26OECD-DAC, 2000. 27USA, , , , , och . dan mindre DAC-medlemmar redovisat ökade bi- ståndsanslag. Den förväntade ökningen i biståndsflödena som för- utspåddes efter slut har inte infriats. –talet svarade offentligt bistånd och kommersiell finansiering för lika stora andelar av det totala flödet av finansiella resurser till . I mitten på 1990–talet hade dock de privata flödena vuxit kraftigt och uppgick då till fem gånger det offentliga biståndet i omfattning. Noteras bör att endast ett fåtal utveck- lingsländer kommit i åtnjutande av dessa flöden. De stora flertalet låginkomstländer uppfattas alltjämt som alltför riskabla att inve- stera i. Efter en nedgång i samband med finanssektorkrisen i Syd- och annorstädes –talets senare hälft, är de pri- vata flödena nu större än de offentliga. Vad gäller DAC-medlemmarna har biståndet minskat från 1991 till (i lö- pande priser). En viss ökning kunde noteras . Uppgången var dock främst förknippad med finanssektorkrisen i . Biståndsvolymen motsvarade av DAC- ländernas samlade BNI (bruttonationalinkomst) , vilket blev en återgång till den lägsta noteringen någonsin, vilken uppmättes första gången . Minskningen berodde framför allt på G7-ländernas minskade bistånd. G7-länderna svarar för knappt tre fjärdedelar av biståndet. , , och (i nämnd ordning) bidrog av det totala biståndet . Generellt sett har de kraftigaste minskningarna skett hos de största biståndsgivarna. Det amerikanska stödet har halverats sedan börjat av 1990–talet, och såväl som bistånd har sjunkit med . Endast har behållit sin biståndsandel intakt, åtminstone fram , då mins- kade sitt bistånd med efter extra stora bidrag till den asiatiska i samband med finanskrisen i . är dock fortfarande den störste bilaterala givaren med ett bistånd på 13,1 miljarder US-dol- lar, men man har annonserat kommande kraftiga nedskärningar i biståndet. Det finns även positiva tecken i biståndsflödet. Av de 22 medlemsländerna i DAC ökade 15 sitt bistånd . Sammantaget ökade DAC:s icke G7-medlemmar sitt bistånd det året och svarade därmed för av det totala biståndet. Flera länder har annonserat fortsatta ökningar. upp- nådde FN-målet om ett bistånd på av BNI. Även har åtagit sig att öka biståndet till denna nivå . har för avsikt att öka sitt bistånd till av BNI /04, och därefter fortsätta mot 0,7-procentmålet. , och har också annonserat ökningar, som och behållit sina nivåer på av BNI. De länder som uppnått 0,7-procentmålet, dvs. , , , och , svarar för av det totala biståndet. Det stora flertalet länder har numera fattigdomsminskning som det övergripande målet för biståndet. De flesta länder utgår alltjämt från en snäv definition av fattigdom i sin analys, i regel inriktad på inkomst per capita. Allt fler börjar dock ta sin utgångspunkt i det bredare fattigdomsbegreppet som inkluderar människors bristande möjligheter, makt och säkerhet. Vissa länder, t.ex. och , har en minskning av det absoluta antalet fattiga som det primära målet, medan andra, t.ex. och , utgår från att minska den relativa andelen fattiga. De flesta länder tilläm- par dock en blandning av de båda beräkningssätten. Alla givare har anslutit sig till de internationella utvecklingsmålen, och Storbritan- nien har angett dessas uppfyllande som sitt prioriterade mål för bi- ståndet. Vissa länder har också börjat tillämpa en rättighetsbaserad syn på utveckling. Ett antal länder har genomfört översyner av sin bi- ståndspolitik.