sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — inför EG, som bl.a. hade i uppdrag att överväga på vilket sätt kan spela en aktiv roll i ett EG- samarbete, ansåg att regeringens informations- och samrådsskyldighet är så viktig att utredningen förutsatte att den skulle komma till uttryck i RO. Sedan ytterligare erfarenheter vunnits av EG-samarbetet kunde det enligt utredningen övervägas om informations- och samrådsplikten borde framgå av RF (SOU 1993:14 s. 243). Frågan om grundlagsreglering av regeringens skyldighet att infor- mera och samråda med i EU-frågor har därefter tagits upp till behandling i . Vid /95 anfördes i motionen 1994/95:K4 (s) att den centrala bestämmelsen om och om regeringens skyldigheter gentemot nämnden borde tas in i 10 kap. RF på samma sätt som gäller för . uttalades att det emellertid inte var möjligt att ändra RF vid det tillfället. Vid behandlingen av motionen uttalade konstitutions- utskottet (bet. 1994/95:KU22 s. 13 f.) att bestämmelserna om sam- verkan mellan regering och riksdag i EU-frågor är av mycket stor be- tydelse för möjligheterna för att påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i EU avser. Enligt utskottet kommer de därför att gälla grunderna för folkstyret. Utskottet ansåg att detta i sig talade för att bestämmelserna borde tas in i en författning av högre dignitet. Vid /97 uttalade (bet. 1996/97:KU2 s. 38) att det vidhöll sin nämnda bedömning. Vidare yttrade utskottet att vikten av att ställning inte undergrävs som en följd av överlåtandet av beslutanderätt till EU kunde motivera att regeringens skyldigheter att informera och samråda med grundlagsfästes. Utskottet var dock inte berett att föreslå en sådan ändring. Informations- och samrådsskyldigheten... 257 Referensgruppen har i sin slutrapport (hantering av EU- frågor – Slutrapport från referensgrupp för riks- dagens hantering av EU-frågor, 2000, s. 16 ff.) anfört att en reglering i RF av roll i EU-frågor är ett sätt att markera den starka ställning som bör ha i dessa frågor. I anslutning därtill har referensgruppen redovisat vissa överväganden angående hur informa- tions- och samrådsskyldigheten bör regleras i RF. Som utgångspunkt har referensgruppen angett bl.a. att en bestäm- melse härom i RF inte bör förändra det sätt på vilket för- hållande till EU har reglerats. I samband därmed har referens- gruppen konstaterat att det svenska EU-medlemskapet i sig inte är reglerat i RF utan i lagen (1994:1500) med anledning av an- slutning till EU. Möjligheten att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna regleras dock i 10 kap. 5 § första stycket RF. Enligt referensgruppen bör därför en bestämmelse i RF om informations- och samrådsskyldigheten anknyta till denna möjlighet att överlåta be- slutanderätt som i sig gör det möjligt för att vara medlem i EU. Mot denna bakgrund har referensgruppen föreslagit att en bestäm- melse i RF om informations- och samrådsskyldigheten ges följande lydelse: Regeringen skall, om har fattat beslut som avses i 10 kap. 5 § första stycket, fortlöpande informera och samråda med om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare be- stämmelser om behandlingen i av frågor i Europeiska unionen meddelas i riksdagsordningen. Referensgruppen har framhållit att förslaget i sig inte innebär någon ändring av gällande regler utan är ett sätt att markera frågans vikt. Enligt referensgruppen syftar förslaget inte heller till att ändra den praxis som har utvecklats i förhållandet mellan riksdag och regering i EU-frågor. En skillnad mot den nuvarande portalparagrafen i 10 kap. 1 § RO är dock att även samrådsskyldigheten framgår av den föreslagna bestämmelsen. För att samma förhållande inte skall regleras i både RF och RO har referensgruppen vidare föreslagit att regleringen av motsvarande inne- börd i 10 kap. 1 § RO skall utgå. Den föreslagna ändringen innebär att 10 kap. 1 § RO får följande lydelse. Regeringen skall till lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. 258 Informations-och samrådsskyldigheten... När det gäller placeringen av den föreslagna bestämmelsen i RF har referensgruppen övervägt olika alternativ. Såvitt avser 10 kap. har referensgruppen angett flera olika möjligheter. Som ett alternativ har angetts att bestämmelsen införs som en ny paragraf efter 5 §. En annan möjlighet som pekats ut är att dela upp 5 § och i en enda paragraf samla de bestämmelser som avser EU. En sådan paragraf skulle bestå av dels det nuvarande första stycket, dels den föreslagna regleringen i ett nytt andra stycke. I 6 § skulle resterande tre stycken av nuvarande 5 § samlas. De därefter följande paragraferna skulle således förskjutas med ett paragrafnummer. Som en tredje möjlighet har an- getts att bestämmelsen placeras som ett nytt första stycke i 6 § där roll regleras. Referensgruppen har förordat det andra alternativet, dvs. att de bestämmelser som rör EU samlas i 5 §. Regeringens informations- och samrådsskyldighet skulle därmed regleras i samma paragraf som möjligheten att överlåta beslutanderätt. Denna lösning skulle medföra vissa följdändringar i nuvarande tredje och fjärde styckena, bl.a. måste hänvisningarna i dessa bestämmelser bytas ut. Mot bakgrund av detta förslag har referensgruppen vidare anfört att det kan övervägas om rubriken till 10 kap. bör ändras. Rubriken till 10 kap. är Förhållandet till andra stater. En möjlighet kan enligt referensgruppen vara att lägga till orden och Europeiska unionen eller och mellanfolkliga organisationer. Referensgruppen har slutligen anfört att det är rimligt att den lagtekniska utformningen övervägs ytterligare mot bakgrund av arbetet i vår kommitté. har enhälligt ställt sig bakom referensgruppens förslag att överlämna denna fråga underhand till regeringen så att den fortsatta hanteringen kan ske i samband med arbetet i vår kommitté. 13.4Innebörden av informations- och samrådsskyldigheten Samverkansbestämmelserna i ålägger regeringen informations- skyldighet gentemot såväl som dess utskott och EU-nämn- den. I RO föreskrivs uttryckligen en skyldighet för regeringen att samråda med . har emellertid också betonat ut- skottens centrala roll i sammanhanget. I samband med inrättandet av uttalade bl.a. att utskottens viktiga ställning i det parlamentariska systemet innebär att dessa, normalt sett, bör ha befattning med EU-frågorna fram till dess att frågorna som Informations- och samrådsskyldigheten... 259 formliga ärenden skall behandlas i ministerrådet. Vidare uttalade ut- skottet att inför samrådet med regeringen bör ha kunska- per om ställningstagande och utskottens ståndpunkter (bet. 1994/95:KU22 s. 22). Vid /97 underströk konstitutions- utskottet (bet. 1996/97:KU2) på nytt utskottens viktiga ställning. Av betänkande framgår att det i vissa fall kan vara motiverat att samråd också sker med det berörda utskottet innan regeringen tar ställning. Förutom att lägga förslag om tillkännagivan- den till regeringen i kammaren har utskotten därvid möjlighet att direkt påverka regeringen i EU-ärenden vid informella samråd i utskotten (s. 14). En närmare beskrivning av förfarandet vid information och samråd enligt de nu aktuella reglerna i RO har lämnats i avsnitt 10.6.2. Av redogörelserna i avsnitten 10.6.3 och 10.6.4 framgår att dessa regler är tillämpliga också på information och samråd som avser samarbetet i andra och tredje pelaren inom EU. Det är i sammanhanget viktigt att understryka att endast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter är således inte bindande för hela . har anfört att de nu aktuella bestäm- melserna om samverkan och information innebär en möjlighet att för- ankra den ståndpunkt regeringen har för avsikt att inta vid förhand- lingarna i rådet och att kunna försäkra sig om accept av förhandlingsståndpunkten. Vidare anförde utskottet följande (bet. 1994/95:KU 22 s. 15). Enligt utskottet är det dock viktigt att göra klart att det formellt är rege- ringen som företräder och att – även om regeringen har skaffat sig en accept från t.ex. ett riksdagsorgan som har inrättats för samråds- förfarandet – regeringen agerar med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Ett riksdagsorgans uttalanden kan, som framhålls i propositionen, inte bli bindande för hela och saknar också formell konstitutionell betydelse ... Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt ... Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. I sammanhanget kan erinras om att en åtminstone formellt sett viktig skillnad mellan utskotten och är att endast utskott har initiativrätt. Utskotten kan således i betänkanden hemställa att riks- dagen gör tillkännagivanden och därmed politiskt binder regeringen. 260 Informations-och samrådsskyldigheten... Detta följer av 3 kap. 7 § RO. Någon sådan initiativrätt har däremot inte . En konsekvens av den gällande ordningen är att EU- nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna inte på- verkar möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. RF. har emellertid också fram- hållit att man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att före- träda en ståndpunkt som står i strid med vad har gett uttryck för i samrådet (a. bet. s. 15). I ett granskningsbetänkande (bet. 1997/98:KU25) har också uttalat att regeringen måste ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. För att regeringen skall få avvika från nämndens mandat måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för en sådan avvikelse (a. bet. s. 40). I sitt nämnda granskningsbetänkande har vidare uttalat att mandat, teoretiskt sett, kan innehålla olika komponenter. Därvid anförde utskottet (a. bet. s. 39) följande. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sak- frågan. Bör stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kom- promisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att skall kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlems- ländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet skall kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt yttrande 1997/98:KU9y vidhållit sin tidigare in- ställning att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. Som har påpekats saknar mandat formell kon- stitutionell betydelse. Regeringen överträder således inte någon be- stämmelse i grundlag eller vanlig lag om den vid ett rådsmöte skulle företräda en ståndpunkt som står i strid med vad har gett uttryck för i samrådet. Däremot är regeringen i politisk mening bunden av nämndens ställningstagande vid rådssammanträden o. d. Enligt vad som har anförts krävs det mycket goda skäl för att regeringen skall anses vara löst från bundenheten av ställningstagande. Som ett medel att inom ramarna för rådande ordning förtydliga opinionsläget i har pekat ut möjlig- Informations- och samrådsskyldigheten... 261 heten för nämnden att avsluta sina överläggningar med regeringen i ärenden där regeringen framlagt förhandlingsståndpunkter med att anta ett skriftligt uttalande. Detta uttalande kan vara en ren tillstyrkan eller avstyrkan av regeringens ståndpunkter. Det kan också innebära en förändring eller tillägg till regeringens förhandlingspositioner. Före- ligger flera meningar om vad nämnden bör uttala får ordföranden avgöra vilken mening som har de flestas stöd. Enligt utskottet måste rätten att besluta om uttalanden av detta slag anses följa med den samrådsuppgift som har. bör själv bedöma om och när denna metod för att klarlägga nämndens inställning bör användas. Utskottet har dock understrukit att sådana uttalanden saknar formell rättslig betydelse (bet. 1996/97:KU2 s. 28). Av referensgruppens slutrapport framgår att har gjort uttalanden i skriftlig form som har riktats till regeringen. I det första fallet ställde sig nämnden bakom slutsatserna i en promemoria om COSAC, som är ett organ för samarbete mellan de nationella parlamentens och . I det andra fallet avgav nämnden en skrivelse som innebar stöd för ett initiativ som ursprungligen kom från det holländska parlamentet om vikten av att dokument i tredjepelarfrågor kommer i bättre tid inför rådsmötena. Regeringens företrädare redovisade i det sistnämnda fallet ståndpunkt vid rådsmötet (s. 57). I sammanhanget förtjänar också att nämnas att miljö- och jordbruksutskottet till har avgett ett yttrande över Europeiska kommissionens vitbok om livmedelssäkerhet (yttr. 1999/2000:MJU1y). besluta- de vid sitt sammanträde att överlämna yttrandet till regeringen för beaktande i den fortsatta beredningsprocessen beträffan- de vitboken. Moderata samlingspartiets ledamöter i reser- verade sig mot beslutet (a. a. s. 44). Beträffande innebörden av samrådsskyldigheten kan sammanfatt- ningsvis sägas att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter varken binder som helhet eller dess olika organ. Medverkan av sådana organ vid uppläggningen av förhandlingarna inom EU påverkar således inte möjligheter att därefter kontrollera och utkräva ansvar av regeringen enligt bestämmelserna i 12 kap. RF. Inte heller blir regeringen i formell rättslig mening bunden av de uttalanden och ställningstaganden som görs av utskott eller eller dess ledamöter. Däremot kan ställningstaganden inom grunda en långtgående politisk skyldighet för regeringen att avstå från att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad en majoritet har gett uttryck för i samrådet. Vid en efterföljande gransk- ning kan konstatera om regeringen har iakttagit denna skyldighet. I ett fall har slutsatser betecknats 262 Informations-och samrådsskyldigheten... som kritik mot regeringen (Hans Hegeland, , Europeiska unionen och demokratin: en studie av arbete med EU- frågor, 1999, s. 92). Den yttersta konsekvensen av sådan kritik som kan komma att riktas mot regeringen framgår av om miss- troendeförklaring. Som har antytts kan också kammare göra ut- talanden som avser regeringens agerande inom ramen för EU-sam- arbetet. Detta sker genom tillkännagivanden. Ett tillkännagivande kan t.ex. göras med anledning av information som har lämnats direkt till kammarens ledamöter eller med anledning av samråd i ett utskott eller i . Inte heller tillkännagivanden är i någon rättslig mening bindande för regeringen. När det gäller regeringens åtgärder med anledning av tillkännagivanden har emellertid i granskningsbetänkanden understrukit att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för (bet. 1994/95:KU30 s. 42 och bet. 1995/96:KU30 s. 20). –1998 rörde 51 tillkännagivanden EU-frågor. Hälften av dessa tillkännagivanden gjordes under /95, när blev medlem i EU. Nära två tredjedelar av tillkännagivandena har fokuserat på åtgärder som bör vidtas på nationell nivå. I ett tiotal fall under den aktuella mandat- perioden har tillkännagivanden gjorts i frågor som hanteras på EU-nivå (se a. a. s. 38). Sammanfattningsvis kan alltså sägas att regeringen inte blir rättsligt bunden av uttalanden som görs vid samrådet eller genom tillkänna- givanden. Däremot föreligger en mer eller mindre långtgående politisk skyldighet för regeringen att agera på ett sätt som inte står i strid med de majoritetsståndpunkter som har materialiserats i samrådet med riksdagsorgan eller genom ett tillkännagivande av . Vidare kan tillkännagivanden grunda en positiv skyldighet för regeringen att vidta åtgärder. Referensgruppen har i sin slutrapport gett en rad olika exempel på tillkännagivanden som innebär att regeringen uppmanats att agera på EU-nivå (s. 38 ff.). har möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande och utkräva ansvar i enlighet med bestämmelserna i 12 kap. RF. Som har nämnts framgår den yttersta konsekvensen av ett sådant ansvarsutkrävande av om miss- troendeförklaring. Av det anförda följer att innebörden av informations- och samråds- skyldigheten i ett viktigt avseende skiljer sig från innebörden av kravet Informations- och samrådsskyldigheten... 263 på godkännande enligt 10 kap. 2 § RF. I det förstnämnda fallet kan majoritetsuttalanden i samrådet eller tillkännagivanden grunda en mer eller mindre långtgående politisk skyldighet för rege- ringen att hålla sig till sådana ståndpunkter i förhandlingsarbetet. Där- emot blir regeringen inte rättsligt bunden. I det senare fallet är det emellertid fråga om en rättslig eller konstitutionell bundenhet för regeringen. Bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF innebär nämligen att regeringen i vissa fall inte får utnyttja sin behörighet enligt 1 och 4 §§ samma kapitel att binda riket genom internationella åtaganden förrän kammare har lämnat sitt godkännande. Regeringen bryter med andra ord mot grundlagen om den i dessa fall utnyttjar sin be- hörighet till att ingå internationella överenskommelser som ännu inte har godkänt eller har vägrat att godkänna. Avslutningsvis kan även noteras att referensgruppen i sin slut- rapport har angett som sin uppfattning att det inte är tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med syn- punkter. Enligt referensgruppens uppfattning bör regeringen agera i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Om regeringen av någon anledning inte agerar i enlighet med vad nämnden uttalat skall regeringen tydligt redovisa skälen för detta i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansli och efter rådsmötet. Frågan kan ha utvecklats på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig och i sådana fall kan en avvikelse ske men regeringen måste i så fall redovisa skälen för avvikelsen (s. 65). Informations- och samrådsskyldigheten... 265 14 Överväganden och förslag Vårt förslag: En bestämmelse i RF bör föreskriva att regeringen fortlöpande skall informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Vidare bör föreskrivas att närmare bestämmelser om hur informations- och samrådsskyldigheten skall fullgöras meddelas i RO. Denna be- stämmelse bör placeras in som ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF. Rubriken till 10 kap. RF bör lyda: Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. 14.1Inledning med vissa utgångspunkter Referensgruppens förslag till reglering i RF av informations- och sam- rådsskyldigheten bygger på kopplingen mellan det svenska EU-med- lemskapet och möjligheten att överlåta beslutanderätt (se avsnitt 13.3). Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF är det bara möjligt att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna, dvs. till första pelaren. Informations- och samrådsskyldigheten beträffande EU-frågor som föreskrivs i RO avser emellertid också sådana områden inom EU-sam- arbetet där någon överlåtelse av beslutanderätt enligt grundlagen inte kan äga rum. Som exempel kan nämnas samarbetet inom andra pelaren, dvs. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det är angeläget att bestämmelsen om regeringens informations- och samrådsskyldighet utformas på ett sådant sätt att det otvetydigt framgår att skyldigheten avser också sådant EU-samarbete som inte bygger på överlåtelse av beslutanderätt. Mot denna bakgrund bör en bestämmelse i RF om informations- och samrådsskyldigheten bygga enbart på kopplingen till ett svenskt EU-medlemskap. 266 Informations- och samrådsskyldigheten... 14.2Förslag till informations- och samrådsregel i 10 kap. 6 § regeringsformen Vi anser att det är av stort värde att det införs en bestämmelse i RF som klart ger uttryck för regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor. Det faller dock utanför vårt uppdrag att överväga hur denna skyldighet skall fullgöras. I referensgruppens förslag till reglering i RF av samrådsskyldigheten anges att samråd skall ske med . Av om samrådsskyldigheten framgår emellertid att samrådet skall ske med en av tillsatt nämnd, nämligen (10 kap. 4 §). Som har framgått (se avsnitt 13.4) har också utskotten en central roll som samrådsorgan. Enligt vår mening är det betydelsefullt att en bestämmelse i RF om samrådsskyldigheten ger så tydlig information som möjligt om innebörden av regeringens sam- rådsskyldighet. Detta behöver dock inte innebära att bestämmelsen reglerar vilket riksdagsorgan som regeringen skall samråda med. Det är tillräckligt att det av en bestämmelse i RF framgår att samråd skall ske med organ som utses av . Med de nu angivna utgångspunkterna bör det i en bestämmelse i RF föreskrivas att regeringen fortlöpande skall informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Vidare bör det anges i paragrafen att närmare bestämmelser om hur informations- och samrådsskyldigheten skall fullgöras meddelas i RO. Förslaget föranleder en följdändring i 10 kap. 1 § RO på sätt som referensgruppen har föreslagit. Frågan blir då var någonstans i 10 kap. RF en sådan bestämmelse bör placeras. Referensgruppen har angett flera möjligheter, men för- ordat det alternativ som innebär att 5 § görs om till en renodlad EU- paragraf bestående dels av en överlåtelseregel i första stycket, dels av den föreslagna regleringen i andra stycket. Valet av detta alternativ får ses mot bakgrund av att referensgruppen har kommit fram till att en reglering bör bygga på kopplingen mellan det svenska EU-medlem- skapet och möjligheten att överlåta beslutanderätt. Som har anförts anser vi emellertid att en reglering bör bygga enbart på kopp- lingen till ett svenskt EU-medlemskap. Mot denna bakgrund förordar vi det alternativ som innebär att en bestämmelse i 10 kap. RF om infor- mations- och samrådsskyldigheten bör placeras in som ett nytt första stycke i 6 § där roll regleras. På så sätt samlas reglerna om regeringens informations- och samrådsskyldighet enligt 10 kap. RF i en enda paragraf. Informations- och samrådsskyldigheten... 267 Referensgruppen har, som tidigare nämnts, anfört att det också kan övervägas att i rubriken till 10 kap. RF lägga till orden och Europeiska unionen eller och mellanfolkliga organisationer. Som skäl har an- getts dels den centrala betydelsen av relationerna till EU, dels att be- stämmelserna i 10 kap. om relationerna till EU föreslås bli samlade i en särskild EU-paragraf. Rubriken till 10 kap. RF är Förhållandet till andra stater. Vårt land upprätthåller emellertid i flera sammanhang betydelsefulla relationer, inte bara med andra stater utan också med mellanfolkliga organisationer. Som exempel kan nämnas EU-samarbetet, FN och . Vi anser att detta förhållande bör komma till uttryck i rubriken till 10 kap. RF. Däremot saknas enligt vår uppfattning skäl att särskilt lyfta fram ett visst mellanfolkligt samarbete i kapitelrubriken. Tillägget och mellanfolkliga organisationer är därför att föredra. Också av rent systematiska skäl är det befogat göra ett sådant tillägg.