sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Bestämmelser om förhållandet mellan det enskilda och det all- männa som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser in- grepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen). Huvuddragen av kommunernas organisation och verksamhets- former skall bestämmas genom lag (8 kap. 5 § regeringsformen). kan i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i en rad närmare angivna ämnen (8 kap. 7 § regeringsformen). När det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred blir särskilt följande ämnen aktuella. Skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (p. Behovet av lagändring m.m. In– eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverk- samhet, ransonering, återanvändning och återvinning av mate- rial, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelse- miljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar (p. 3), samt Trafik eller ordningen på allmän plats (p. kan vidare genom lag bemyndiga regeringen att i en för- ordning bestämma att föreskrifterna skall börja tillämpas (8 kap. 10 § regeringsformen). Såvitt här är aktuellt kan bemyndigandet inte gå utöver de ämnen som nämns i 7 § första stycket. Därvid kan vidare bestämma att föreskrifter skall underställas . Det kan också föreskrivas att regeringens förordning skall upphöra att gälla om underställning inte sker (8 kap. 12 § regeringsformen). I regeringsformens 2 kap. anges ett antal grundläggande fri- och rättigheter. Varje enskild är tillförsäkrad bland annat mötes- och demonstrationsfrihet. Det finns också skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp och mot frihetsberövande (2 kap. 1 § 3–4 p, 2 kap. 6 § och 2 kap. 8 § regeringsformen). De fri- och rättigheter som anges i detta kapitel i regeringsformen har inte endast en prin- cipiell innebörd utan är rättsligen bindande. Ett antal begränsningar av tillåtna inskränkningar i fri- och rät- tigheter finns i regeringsformen 2 kap. 12 § och följande para- grafer. Av särskild betydelse är att mötesfriheten och demonstra- tionsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 14 § regeringsformen). I regeringsformen 2 kap. 12 § stadgas också att förslag till lag om begränsning av fri- och rättigheter kan uppskjutas på begäran av tio riksdagsledamöter. Skydd för egendom föreskrivs i regeringsformen 2 kap. 18 §. Ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna Behovet av lagändring m.m. Den som tvingas avstå sin egendom skall få ersättning för förlusten. Motsvarande gäller till förmån för den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättning skall i samtliga fall bestämmas enligt grunder som anges i lag. 12.2.3Regler för beredskap och krig Lagformen kan enligt regeringsformen 13 kap. 6 § förbigås vid vissa typer av extrema situationer. Om är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Det är vidare möjligt att bemyndiga regeringen att besluta att bestämmelser avsedda för vissa extrema situationer skall börja tillämpas. Erfordras det med hänsyn till försvarsberedskapen, även i annat fall än som nämnts, kan regeringen med stöd av bemyndi- gande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad före- skrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. I de aktuella fallen är det fråga om krig eller krigsfara, åtminstone som orsak till att utomordentliga förhållan- den råder. Det nämns alltså inte något i 13 kap. 6 § regeringsformen om de situationer där fara för saknar nära samband med krig. I lag med bemyndigande som avses med bestämmelsen i 13 kap. 6 § regeringsformen om utökad normgivningsmakt för regeringen vid krig eller krigsfara skall det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. 12.3En generell definition av svåra påfrestningar på samhället i fred? Försök att skapa lagstiftning för svåra påfrestningar på samhället i fred har gjorts vid olika tillfällen. Den följande redogörelsen är av- sedd att ge underlag för en bedömning av vilka lagtekniska ansatser Behovet av lagändring m.m. som står till buds för att avgränsa situationer där operativ krishan- tering är aktuell. 12.3.1Tidigare förslag till definitioner Hot- och riskutredningens ansats (SOU 1995:19) var att reglera situationer med svåra påfrestningar på samhället i fred genom att föreslå en utvidgning av räddningstjänstlagen. Det skulle krävas ett särskilt beslut från regeringens sida för att sätta lagstiftningen i tillämpning. Den föreslagna lagstiftningen syftade till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Skydd skulle fungera emot vissa hän- delser som utgår från delar av utredningens scenarier. Händelserna utgjorde förebilder för förutsättningar som skulle gälla för att det föreslagna nya regelverket skulle få tillämpas. Vidare hade händel- serna att göra med minskning av tillgång eller ökning av efterfrågan på förnödenheter. Remisskritik framfördes emot att föreslagna åtgärder inte är räddningstjänst och att närmare rättsliga överväganden inte gjorts. Hot- och riskutredningen utgick från att ämnen enligt 8 kap. 7 och 10 § regeringsformen är ett mera snävt uttryck än syften (SOU 1995:19 s. 194). Detta synes ha skett med utgångspunkt från framställningen hos och Hans Ragnemalm (Grundlagar, 12 uppl. 1980, s. 190), där begränsningen till ämnen betonas. Författarna tillägger dock att bemyndiganden om ikraft- trädande förekommer i praktiken utan direkt lagstöd i regerings- formen, bl.a. i fråga om civillag, skattelag och processlag. De menar att detta möjligen har skett till följd av ett förbiseende hos lagstif- taren och anser emellertid (Grundla- garna, 1980, s. 276) att den övergripande beteckningen följande ämnen används som en sammanfattande benämning på uttryck som inte är språkligt ekvivalenta, och där bl.a. p. 1 är en ändamåls- bestämning men där andra uttryck under de följande punkterna stämmer bättre överens med beteckningen ämnen. Detta talar för att begränsningen bör uppfattas avse syften. I departementspromemorian Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället (Ds 1996:4) föreslogs att bestämmelser för svåra påfrestningar i fred skulle tas in i en särskild lag. Bestämmelserna skulle tillämpas under vissa förutsättningar utan att någon särskild åtgärd behövdes för att sätta dem i tillämpning. Förslaget hänvisade i detta sammanhang till att Behovet av lagändring m.m. en väsentlig funktion kunde falla bort. De centrala bestämmelserna i lagen avsåg åtgärder som behövs för att undvika knapphet på resurser. Dessa åtgärder i den föreslagna lagens 4-6 §§ avsåg för- foganden över egendom, tjänsteplikt och omfördelning av resurser för sjukvård. Remisskritik framfördes mot att förutsättningarna för att tillämpa lagen var alltför oklara och mot att ersättningsfrågor inte lösts. Därvid avsågs såväl ersättning till enskilda som fördelning av kostnader mellan olika subjekt inom det allmänna. Det framhölls också att förhållandet till annan lagstiftning behövde analyseras, särskilt vad det gällde räddningstjänstlagen. Promemorieförslaget innehöll regler där det inte nämns något bemyndigande för regeringen eller skulle behövas någon särskild åtgärd enligt 8 kap. 7 respektive 10 §§ regeringsformen för att reglerna skulle börja tillämpas. Valet av ämnen för förfoganden i förslaget anknyter emellertid nära till delar av vad som stadgas i 8 kap. 7 § regeringsformen. Detta får tolkas så att förslaget bygger på att detta stadgande ändå skulle få betydelse. I sin tur bör detta ha förutsatt en avvägning när det gäller vilka delar av Hot- och riskutredningens scenarier som går in under tillåtna ämnen eller syften i det stadgandet. Inget av de båda nämnda förslagen innehöll något resonemang utifrån ordning och säkerhet (8 kap. 7 § 1 st. 5 p. regeringsfor- men). En gemensam nämnare kan ha varit en avsikt att begränsa förslagen till någon form av reparativa åtgärder för att förslagen skulle rymmas inom området för regeringens förordningsmakt, som man respekterar och undviker att komma i konflikt med grundläggande fri- och rättigheter. Vissa principiella juridisk-tekniska skillnader finns mellan de två nu nämnda förslagen. Dessa är inte stora, liksom skillnader i prak- tiska effekter torde ha blivit begränsade. Båda utredningarna söker vidga tillämpningen av regler som redan finns. Hot- och riskutred- ningen önskade använda flertalet materiella bestämmelser i förfo- gandelagen, fastän den nya normgivningen skulle tas in i rädd- ningstjänstlagen. Promemorieförslaget upptog hänvisningar till andra, fredstida stadganden i räddningstjänstlagen (34 och 45 §§) där det talas om myndigheters skyldighet att bidra med personal och om ingrepp i annans rätt. Det senare förslagets hänvisningar till befintliga lagregler som skulle börja tillämpas gjordes dock på väsentliga punkter inte i lagtext utan i författningskommentar.1 1 Ds 1996:4 s.81–82 Behovet av lagändring m.m. Promemorieförslaget kritiserades för oklara avgränsningar mot räddningstjänstlagen. I förslaget gjordes emellertid delvis en sådan avgränsning genom att en påbörjad plikttjänstgöring enligt den lagen skulle gå före.2 Andra frågor kvarstod emellertid om att beslut enligt vanlig lag kan komma att kollidera med beslut enligt normer avsedda för svåra påfrestningar i fred, t.ex. kompetenskon- flikter mellan beslutande myndigheter. Arbetsgruppen för ledningskedjan (Ds 1998:32) strävade efter att klargöra fördelning av ansvar, befogenheter, skyldigheter och re- surser vid en svår påfrestning på samhället i fred. Arbetsgruppens slutsats var att en särskild definition av ett sådant tillstånd inte be- hövs. Därvid anförde arbetsgruppen att svåra påfrestningar i fred är ett tillstånd och att det inte behöver röra sig om händelser som in- träffar plötsligt. Den föreslog att ansvarsförhållanden klargörs genom administrativa normer, där det anges att statliga och kom- munala myndigheter har skyldighet att planera för extraordinära situationer. Vidare resonerade arbetsgruppen kring stödfunktioner åt och förordade bland olika möjligheter att skulle få en sådan funktion, dock utan att det skulle medföra något bestämmande inflytande. Remissynpunkter framställdes från två helt skilda utgångs- punkter. ifrågasätts mer eller mindre direkt om någon speciell reglering för svåra påfrestningar i fred alls behövs. Andra remissinstanser påpekar att den föreslagna utgångspunkten lämnar öppet vilka befogenheter myndigheterna skall ha i en sådan situation. Utgångspunkterna vid remissvaren över förslagen från arbetsgruppen för ledningskedjan speglade helt olika prognoser om det fredstida samhällets förmåga att hantera varje tänkbar påfrest- ning som är mer eller mindre möjlig att förutse. I betänkandet Totalförsvarsplikt för det nya försvaret (SOU 2000:21) lämnade förslag till en lag om tjänsteplikt vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. ansats är lagtekniskt i stor utsträckning den samma som promemorieförslagets. Med allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner avses omfattande avbrott inom landet i kommunikationerna eller försörjningen med livsnödvändiga förnö- denheter eller tjänster om avbrottet medför allvarlig fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. Definitionen har emellertid inte längre någon hänvisning till något enskilt av de sce- narier som Hot- och riskutredningen arbetade med. 2 Ds 1996:4 s. 83 Behovet av lagändring m.m. återkommer emellertid till Hot- och riskutred- ningens ansats att särskilt nämna avbrott i kommunikationer. Metodmässigt innebär detta att man på nytt anknyter till den ut- redningens ansats att klargöra när en situation som innebär en svår påfrestning i fred skall anses ha inträffat, nämligen genom att ange vissa konkreta händelser som redan har inträffat. söker man förena detta med en annan lagteknisk ansats genom att även ta hänsyn till fara för skadliga eller farliga händelser som ännu inte har inträffat. 12.3.2Utredningens slutsatser om teknik för lagändringar beträffande krishantering Försöken att formulera en tydlig och allmängiltig definition av ett begrepp svåra påfrestningar på samhället i fred har som framgått mött betydande svårigheter. Begreppet har i begränsad utsträck- ning kommit till användning i olika lagstiftningssammanhang, nämligen i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som en utgångspunkt för verksamhetsplanering, i elberedskaps- lagen (1997:288) som en faktor att beakta vid granskning av en an- mälan från den som har koncession respektive i radio- och TV- lagen (1996:844) som en del av villkor för sändningstillstånd. Olika utredningar har försökt att formulera ett allmängiltigt be- grepp som en utgångspunkt för fortsatt reformarbete med kris- hantering. Samtliga har avstått från att framställa förslag till grund- lagsändringar. När det gällt konkreta åtgärder har deras förslag väsentligen avsett reparativa åtgärder. I stor utsträckning har för- slagen haft att göra med att det allmännas service till befolkningen skall kunna fungera även när den sätts på allvarliga prov, inte minst inom sjukvården. En enhetlig definition av ett allmänt uttryck eller lagtekniskt be- grepp svåra påfrestningar på samhället i fred har onekligen vissa praktiska fördelar för att skapa klarhet i diskussionen kring och lagstiftningen om samhällets hantering av kriser. Betydande svårig- heter uppstår emellertid när man måste konstatera att svåra på- frestningar lika väl som en serie av enskilda händelser kan vara till- stånd, utdragna över tiden och med många och sammansatta orsaker och verkningar. En alltför abstrakt definition blir vag och leder till minskad förutsebarhet. En alltför konkret definition riskerar att inte bli heltäckande. Behovet av lagändring m.m. Ett gemensamt element i tidigare utredningars strävanden efter en generell definition synes ha varit att liv och hälsa skall skyddas i ett sådant läge. Detta överensstämmer med stadganden om regeringens förordningsmakt i regeringsformen 8 kap. 7 och 10 §§. Stadgandenas ordalydelse ger besked om hur förordningsmakten skall vara begränsad. Mot bakgrund av de resonemang som tidigare utredningar fört om regler för hantering av fredstida påfrestningar finns det dock anledning att här söka vägledning utöver ordalagen. Enligt utredningens mening finner man här en allmän konstitutio- nell princip om vilka syften det är möjligt för det allmänna att till- godose utan att grundlagsmässiga hänsyn träds för när. För detta talar också den mycket strikta uppdelning som framgår av 13 kap. regeringsformen mellan samhällets ordinära åtgärder och de för- skjutningar som kan föranledas av krig eller krigsfara. Även med ett breddat säkerhetsbegrepp och med en helhetssyn på hantering av säkerhetsfrågor över hotskalan i dess helhet finns det enligt utredningens mening inte anledning att ifrågasätta den rådande uppfattningen att krig är en i så hög grad extraordinär på- frestning att endast den motiverar en generell omställning av hur det allmännas verksamhet får och skall bedrivas. Det vore knappast ens om man övervägde grundlagsändringar fruktbart att söka åstadkomma en allmängiltig och heltäckande lagteknisk definition för ett begrepp om svåra påfrestningar i fred. Själva uttrycket svåra påfrestningar på samhället i fred får emeller- tid fortsatt betydelse som en allmän orienteringspunkt för diskus- sionen om lösningar för samhällets krishantering. De uttryck om fredstida krishantering och liknande som används i det följande är inte avsedda att ha en sådan övergripande och allmängiltig bety- delse som man tidigare eftersträvat för uttrycket svåra påfrest- ningar i fred. Utredningen drar följande övergripande slutsatser om hur lag- ändringar bör ske. Förändringar för en situation som i någon mening motsvarar svåra påfrestningar på samhället i fred bör göras med minsta möjliga ingrepp i det fredstida samhällets organisation i en- skilda lagar som redan finns. Någon form av särskild undantagslag bör inte komma i fråga. Bestämmelserna bör kunna tillämpas i speciella situationer som är angivna med så stor precision som möjligt. Det finns inte någon särskild fördel med att bestämmelserna skall börja tillämpas genom ett särskilt beslut av regeringen. Behovet av lagändring m.m. Med den valda lösningen med ändringar i begränsad omfattning i lagar som redan finns kan man uppnå att det allmännas verksamhet när rättssamhället sätts på prov fortfarande bedrivs på ett förutse- bart, rättssäkert och effektivt sätt. Detta ger också uttryck för en mycket viktig demokratisk grundsats, nämligen att samhällets hantering av kriser är en normal verksamhet för att råda bot på omständigheter som inte är normala. Utredningens uppdrag omfattar enligt direktiven i första hand att skapa ett planeringssystem för hantering av kriser i fredstid. Om lagstiftning bedöms erforderlig skall lagtekniskt genom- arbetade förslag lämnas. De förslag till lagtekniska lösningar som lämnas gäller väsentligen övergripande frågor av administrativ art. I detaljfrågor där ytterligare överväganden av saklig eller politisk art är påkallade genomför utredningen resonemang om inriktningen av fortsatt lagstiftningsarbete. Detta sker även med hänsyn till att ytterligare utredningar i vissa ämnen eller detaljfrågor har aviserats. 12.4Regler för kommuner och länsstyrelser 12.4.1Vissa huvuddrag i den kommunala organisationen Kommunallagen (1991:900) gäller både för kommuner och lands- ting. För att inte tynga framställningen när någon särskild distink- tion inte behövs används i fortsättningen uttrycket kommuner utan att landstingen lämnas utanför resonemanget. Kommunallagen innehåller i 2 kap. 1 § en allmän avgränsning av den kommunala kompetensen. Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har an- knytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I detta ligger bl.a. en lokaliseringsprincip såtillvida att en kommun inte får sköta en angelägenhet som ankommer enbart på en annan kommun. Enligt 2 kap. 4 § finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter på vissa områden. Som exempel på lagar som utvidgar eller närmare bestämmer den kommunala kom- petensen kan nämnas lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade, lagen (1986:753) om tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Även inom kommunallagens ram Behovet av lagändring m.m. förekommer bestämmelser med motsvarande syften. Kommuner har t.ex. rätt att driva näringsverksamhet under förutsättning att den inte drivs i vinstsyfte och att anställa politiska sekreterare (2 kap. 7 § och 4 kap. 30 §). Bestämmelser om samverkan mellan kommuner finns bl.a. i fråga om gemensamma nämnder och kommunalförbund (3 kap. 3 a – 3 d §§ och 20 – 28 §§). Om inte något annat är särskilt föreskrivet skall nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden bestämmas av fullmäktige. Vidare är det fullmäktige som beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller , bl.a. nämndernas organisation och verksamhets- former (3 kap. 4 § och 9 §). Fullmäktiges beslut om delegation till nämnder fattas i allmänhet en gång i anslutning till att budgeten fastställs. Det är också möjligt att besluta om delegation till nämnder när anslag beviljas. (Se 3 kap. 12 §.) Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Lagen är en beredskapslag som kan sättas i tillämp- ning genom beslut av regeringen. Den innehåller i 6–10 §§ be- stämmelser om visst minsta antal ledamöter som erfordras för att beslut skall få fattas och om möjligheter att överflytta beslutsbefo- genheter till kommunstyrelsen, till ordföranden i en nämnd eller till en eller flera andra nämnder. Förutsättningarna för detta är re- lativt vagt angivna med uttryck som inte kan anstå eller synner- lig vikt. Enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar finns det en skyldig- het för kommuner och landsting att vidta beredskapsförberedelser i samverkan med varandra och med statliga myndigheter. Ansvaret för förberedelserna och inriktningen av dessa ankommer i första hand på kommunstyrelsen respektive . Kom- muner och landsting är också skyldiga att medverka i utbildning som avser beredskapsförberedelserna (se 2 kap. 1–2, 4 §§). Därut- över ansvarar kommunstyrelsen under höjd beredskap (dvs. vid krig eller krigsfara) för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen skall bedriva (3 kap. 1 §). Kommunstyrelsen skall också verka för att beredskapsförberedelser som berör kommunen får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd. Kommuner och landsting är skyldiga att lämna hjälp till andra kommuner eller landsting som har en för totalförsvaret viktig upp- gift som blivit oskäligt betungande till följd av krigsskada eller Behovet av lagändring m.m. SOU 2001:41 andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. har i en skrivelse till regeringen berört några av de kommunalrättsliga problem som kan tänkas uppkomma vid extraordinära händelser, dvs. vid andra situationer än vid höjd beredskap. Oavsett om en sådan händelse betecknas som en svår påfrest- ning i fred eller som något annat kan situationen, enligt vad framhåller, ställa särskilda krav på ledning, samordning och information. Ett sätt att uppfylla stora krav på förmåga till beslut utan dröjsmål är att inrätta en krislednings- grupp, vars beslut kan beröra flera olika nämnders verksamhets- områden. noterar att kommunallagen inte innehåller några särskilda bestämmelser om handlingssätt vid svåra påfrest- ningar, utan kommunernas agerande, organisation och beslutsfat- tande måste i varje situation hålla sig inom kommunallagens be- stämmelser. För att en krissituation skall kunna hanteras på bästa sätt är det viktigt att ingen tvekan råder beträffande en krisled- ningsgrupps legalitet och dess rättsliga befogenhet att fatta beslut, vilket kan göra det nödvändigt att beslutskompetens överflyttas från nämnder. En uppfattning som förekommer bland kommu- nerna är att beslutskompetensen bör flyttas till kommunstyrelsen. Med nuvarande utformning av kommunallagen 3 kap. 9 § är det enligt tveksamt om detta kan ske, eftersom det är kommunfullmäktige som skall besluta om nämndernas verksam- hetsområden. Utöver det som anfört bör här tilläggas att en uppfattning förekommer att kommunstyrelsen redan med nuva- rande rättsläge har rätt att hantera kriser och överta befogenheter från nämnder på grund av stadgandet i 6 kap. 1 § kommunallagen. Detta innehåller att kommunstyrelsen skall leda och samordna för- valtningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet.