sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — har staten ett intresse av att samverka med och stödja näringslivet i dess strävan att främja företagens sociala ansvar. Stu- derar man de initiativ som tagits i andra länder till samarbete mellan stat och näringsliv på detta område, finner man en rad motiv från statlig sida. Det första skälet är naturligtvis att alla krafter behövs i kampen mot fattigdom och att näringslivets bidrag till detta är ett vikigt tillskott. Bidraget kan ske via de traditionella kanalerna såsom direktinvesteringar och handelsrelationer. Men bidragets utvecklingseffekt kan, enligt många bedömare, också förstärkas genom att näringslivet tar ett större ansvar för att säkerställa att man i sin verksamhet uppfyller grundläggande krav när det gäller mänskliga rättigheter och grundläggande arbetsvillkor och miljö- hänsyn. Det andra skälet baseras på en önskan från statligt håll att erhålla ett brett stöd från allmänheten för näringslivets verksamhet, den fria världshandeln och en hållbar globalisering. Genom att stödja näringslivet när det gäller att demonstrera sin vilja att ta ett utökat ansvar, bidrar staten till att överbrygga den misstänksamhet som finns mot näringslivet inom vissa grupper. Det finns få statliga instrument som söker påverka företa- gens export i en miljömässigt och socialt ansvarsfull riktning. I de fall företag får direkta bidrag för utvecklingssamarbete sätter Sida upp sådana villkor. Utöver detta finns den främsta möj- ligheten för en sådan påverkan genom de statliga exportkreditga- rantierna14. Exportkreditverksamheten i omsluter stora belopp . Särskilda riktlinjer för miljö- och klimathänsyn sak- nas hos flertalet av dessa institutioner, eller har börjat utarbetas . Detta gör att t.ex. de garantier som givits på energi- området i allt väsentligt bortsett från de allmänna åtaganden som gjort att på olika sätt stödja utvecklingsländerna i deras arbete att utveckla alternativa energikällor. Som exempel kan nämnas, att exportkreditverksamheten inom OECD-området totalt garanterade investeringar i fossilbaserad energiproduk tion i olika utvecklingsländer motsvarande Aktörer med nya roller Detta belopp var mer än hundra gånger större än det stöd som lämnades för investeringar i förnybar energi via Global Environment Facility (GEF). () har beslutat om miljöriktlinjer för sin verksamhet. Det är ett steg i rätt riktning, men kriterierna är allmänt hållna och är i behov av uppstramning15. I de kontakter som utredningen haft med representanter för svenskt näringsliv har flera representanter framfört önskemål om ökad tillgång på information och rådgivning från vad gäller existerande regelverks innehåll och övervakningsmekanismer. Man vill också ha mer information om lämpliga metoder för att främja uppfyllandet av internationellt överenskomna normer. Många företag har accepterat att de har ett ansvar, och det blir allt vanligare att företagsledare deltar i den internationella debatten om hur man bäst skall lösa de stora utma- ningar som världen står inför. De avkrävs kunskap om problemati- ken, engagemang och en aktiv vilja att bidra till lösningarna. Flera svenska företag har också kommit förhållandevis långt i sina strä- vanden att finna former för att svara upp mot kraven på ett socialt och miljömässigt godtagbart uppträdande. För företagens del kan ett mer utvecklat samarbete med statliga aktörer och offentlig förvaltning leda till utökad tillgång till kunskap och information om de multilaterala regelverken jämte bakomlig- gande konfliktpunkter och kompromisslösningar, om hur dessa regelverk kan operationaliseras och genomföras i praktiken samt om konkreta MR-situationer och riskbilder i olika länder. Infor- mation kan också erhållas om utveckling av praxis, tänkande, lag- stiftning och tolkningar liksom andra aktörers aktiviteter. Direkt- kontakter med expertis i det multilaterala systemet kan förmedlas, liksom kontakter med lokal expertis och politiskt ledarskap. kommer världens regeringar med stor sannolikhet att ställas inför uppgiften att tillsammans med företrä- dare för det civila samhället, internationella organisationer och näringsliv närmare precisera omfattningen och innehållet i närings- 15 WRI, 2000 Aktörer med nya roller livets ansvarsområde samt hur detta ansvar skall omsättas i prakti- ken. kommer det att handla om nationell lagstiftning, t.ex. om exportfinansiering eller s.k. disclosure requirement, vilket införts i vissa länder16. Vid andra tillfällen kommer det att handla om att bidra till nya sociala partnerskap på lokal, nationell eller internationell nivå. I de mest långtgående fallen kommer regering- arnas roll vara att i multilaterala förhandlingar etablera inter- nationella konventioner och avtal som fastställer ramarna för sociala och miljömässiga förpliktelser för företag. Det kan kon- stateras att en rad länder kommit längre än i att utforma en politik på detta område17, som flera svenska initiativ har tagits under den allra , bl.a. Swedish Social Compact18. Behovet av en samlad politik är dock uppenbart då frågeställningarna berör en lång rad departement och myndigheter. Kommittén anser att tiden är mogen för att se över hur en svensk politik på detta område skulle kunna utformas. De förslag som lämnas utgår från den utveckling som växer fram i ett stort antal länder, där förändringstrycket och framförhåll- ningen av olika skäl varit mer utvecklad. Kommittén anser att för- slagen utgör en balanserad utgångspunkt för att etablera som en av de ledande krafterna när det gäller att främja näringsli- vets utvidgade ansvarstagande som en viktig hörnsten i en politik för global utveckling. Satsningarna skall vägledas av de övergripande målen för PGU, såsom de formulerats i detta betänkande. Vidare bör kunskapsin- hämtningen om effekterna av näringslivets verksamhet förstärkas. Ett utvidgat kompetensutbyte bör komma till stånd mellan aktörer med kunskap om och erfarenhet från utvecklingsfrämjande verk- samhet samt företag med kunskap om förutsättningarna för att be- driva vinstgivande näringslivsverksamhet. Politiken bör vidare syfta till att främja ledarskap i socialt ansvarstagande, inte bara bland marknadsledande företag utan även i små och medelstora företag. Behov finns också av att stärka frivil- liga uppförandekoder genom att underlätta harmonisering och genom att främja etablerandet av effektiva övervakningsmekanis- mer. Stöd bör även ges till det växande samarbetet mellan FN- systemet och näringslivet. Detta samarbete kan främja näringslivets engagemang och förståelse för de stora utmaningarna och bidra till 16Zadek och , 2001 17Bjurling m.fl., 2001, Zadek och , 2001 18Ett initiativ som började utvecklas av den . Aktörer med nya roller ökat hänsynstagande till utvecklingseffekter i deras verksamhet. Det kan vidare medföra tillskott av additionella resurser, liksom nya arbetsformer och effektivitetshöjande förändringar i det mul- tilaterala systemet. Den övergripande utgångspunkten skall vara att främja de mul- tilateralt framförhandlade regelverken samt att motverka initiativ som riskerar att urvattna desamma. Detta kan bäst åstadkommas genom harmonisering mellan olika frivilliga initiativ, där målsätt- ningen skall vara att stärka, operationalisera och följa upp de multilateralt framförhandlade texterna. Vidare bör en noggrann analys och kontroll genomföras av att initiativen lämnar ett positivt bidrag till målsättningarna för PGU och att de inte medverkar till ökad protektionism. Därför krävs en aktiv löpande utvärdering av initiativens effekter på situationen när det gäller mänskliga rättig- heter, arbetsvillkor och miljöhänsyn. EU:s arbete på detta område bör nära följas. Kommittén välkomnar det samarbete som har på- börjats mellan enskilda företag och enskilda organisationer som Amnesty, och Röda Korset19. Näringslivet har en viktig roll att spela i hanteringen av globala nyttigheter bl.a. genom att aktivt delta i framtagandet av nya pro- dukter, ny teknik och nya angreppssätt för att hantera och bemöta de globala ödesfrågorna. Kommittén har valt att lyfta fram två om- råden där detta är extra tydligt – IT och grön teknik. En utökad samverkan inom dessa områden, liksom även inom en rad andra områden som t.ex. hantering av smittsamma sjukdomar och kata- strofhantering, belyser den potential som finns i ett närmare sam- arbete mellan utvecklingskunnig expertis och näringslivet. Kom- mittén anser att tiden är mogen för initiativ som kan underlätta utvecklandet av svenska företag som är konkurrenskraftiga inte bara i sina grundläggande kompetensområden utan även när det gäller att bidra med effektiva lösningar för att främja mänskliga rättigheter och hållbar utveckling. 19 Ett exempel är boken – Företagens ansvar? En referensgrupp bestående av representanter för svenska företag, , Amnesty samt var kopplad till författandet av boken (, 2001). Aktörer med nya roller Y Ökad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för att uppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Kommittén anser att ett ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet därför är en nödvändighet. Y Näringslivet bör i ökad utsträckning inbjudas att delta i plane- ringsstadiet för landstrategier. Y bör i ökad omfattning utnyttjas som en resurs i PGU och i främjandet av företagens sociala ansvar. Y Kommittén föreslår att frågan huruvida företags och pensionsfon- ders rapporteringsskyldighet på det sociala och miljömässiga området bör regleras i svensk lag utreds. Y Kommittén föreslår att frågan huruvida exportkreditgivning via EKN () och skall för- enas med villkor om uppfyllande av mänskliga rättigheter och för- stärkta villkor avseende miljöhänsyn prövas. Y Kommittén föreslår att i samarbete med svenskt näringsliv verkar för utveckling och harmonisering av internationella regler för företagens sociala ansvar. Y Kommittén föreslår att frågan om statlig medverkan i en nationell fristående organisation för främjandet av företags sociala ansvar bör prövas. En sådan organisation skulle ha som syfte att främja socialt ansvarstagande bland svenska företag. Erfarenheter från redan etablerade initiativ, och initiativ som är under bildande i t.ex. , och , kan tjäna som inspiration vid beslut om organisation, deltagande, finansiering och arbets- innehåll. Samordning bör även ske med kontaktpunkten för riktlinjer för multinationella företag och Swedish Social Compact. Y Kommittén anser att informationsutbytet mellan och näringslivet kring frågor som rör MR-situationen i olika län- der och företagens möjligheter att i olika länder bidra till främjan- det av de mänskliga rättigheterna och en hållbar utveckling, kan stärkas ytterligare. Informationsutbytet kan även innehålla infor- mation om MR-arbetet i olika internationella organ och övervak- ningskommissioner, företagens roll i konfliktområden och i det konfliktförebyggande arbetet. Bättre information behövs också till utvecklingsländer om förväntningar på sina företag. Aktörer med nya roller Y Kommittén föreslår att Sida ges i uppdrag att säkerställa att dess handels- och investeringsstödjande verksamhet är förenlig med mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. Sida bör även överväga att utforma stödinsatser till lokala producenter i utveck- lingsländer när det gäller uppfyllande av grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet och miljökrav. Detta kan t.ex. syfta till att möta krav i olika frivilliga system för miljömässig och social märkning. Sida bör även undersöka hur stöd kan utformas till det växande antal nätverk för företag som är under snabb tillväxt i ut- vecklingsländer, vars målsättning är att höja nivån på det lokala näringslivets ansvarstagande och bidrag till gemensamma utveck- lingsmål. Y Kommittén anser att arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor måste få en ökad aktualitet i utvecklingsarbetet. Effekten av etablerandet av ekonomiska frizoner bör särskilt uppmärksammas. Y FN-systemet bör stödjas i sina ansträngningar att finna lämpliga former för att engagera det privata näringslivet i uppfyllande av de internationella utvecklingsmålen, bl.a. genom fortsatt svenskt stöd till Global Compact och via aktiv svensk medverkan i FN:s olika övervakningskommissioner. Där bör arbeta för att dessa i sin granskning även behandlar företags agerande. 7.5Det civila samhällets organisationer 7.5.1Bidrag till ökad samstämmighet i politiken Trots att många medlemsorganisationer i höginkomstländerna förlorar medlemmar och folkrörelsernas inflytande i samhället minskar, tycks engagemang och medvetenhet om samhällsfrågor vara större än någonsin – framför allt bland unga20. Allt oftare utma- nas den livsstil som betecknas som icke hållbar i ett globalt per- spektiv av grupper inom det civila samhället, både i utvecklingslän- der och i höginkomstländer. Den nya informationsteknologin spelar en stor roll i denna ut- veckling och bidrar också till ett framväxande globalt civilt samhälle. Det civila samhällets organisationer i olika länder stärker undan för undan sin inbördes kommunikation, vilket ofta innebär att de blir 20 Se för Ungdomsorganisationers (LSU) och Forum Syds skrivelser Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken och Framtidens organisering kring globala frågor Aktörer med nya roller alltmer samstämmiga i sitt arbete och sina mål. Man kan även se att fokus eller styrning flyttas från det civila samhällets organi- sationer i höginkomstländerna till utvecklingsländerna, exempelvis i den världsomfattande 2000. De erfarenheter och insikter som enskilda organisationer har fått i samarbetet med andra likasinnade organisationer världen över, är en viktig erfarenhetskälla för svenska myndigheter och beslutsfat- tare. Enskilda organisationer, folkrörelser och religiösa samfund, har stor spännvidd i sina aktiviteter och sitt engagemang. De har ofta en politisk bredd och en förmåga att lyssna in trender och opi- nioner i samhället och i världen. Vid utformandet av den svenska politiken för global utveckling är det därför viktigt att ha en dialog med det civila samhällets organisationer. Detta gäller inte minst för att öka samstämmigheten mellan handels-, utrikes, miljö-, jord- bruks-, säkerhets- och biståndspolitiken och agerande såväl i bilateralt samarbete som i multilaterala organisationer. (se vidare förslag om i Kapitel 8) 7.5.2Det globala civila samhället Gränsöverskridande nätverk växer och utgör starka krafter i samhället. Dessa blir en påminnelse om global samhörighet och att världen har gemensamma resurser att tillgå, liksom gemensamma problem att lösa. Genom framväxten av ett globalt civilt samhälle, dvs. nationella enskilda organisationer som agerar på en global offentlig arena och bildar egna nätverk, har dessa organisationer fått en alltmer framträdande plats. Globaliseringen har skapat många nya allianser som ofta är framgångsrika i att skapa medve- tenhet om globalt ansvar och global nytta. Parallellt med FN och andra statliga internationella organisatio- ner växer det fram ett globalt civilt samhälle som ser sig som företrädare för en folklig vilja. Det är ibland oklart vilka regler och normer som dessa nätverk styrs av eller vilka som sätter agendan. Men i den mån de bygger på demokratiskt uppbyggda nationella organisationer har de en viktig roll att spela. Vid de flesta större internationella konferenser i till exempel FN:s regi är det civila samhällets organisationer mycket aktiva och drivande. Denna trend blev tydlig redan i samband med FN:s nedrustningskonferenser och konferenser på 1970- talet. Vid UNCED i var engagemanget från Aktörer med nya roller civila samhällets organisationer mycket stort och parallella NGO- konferenser och nätverk under förberedelserna av FN-konferenser är en oundgänglig del av processen. Det civila samhällets internationella organisationer får på detta sätt ett ökande inflytande i det multilaterala samarbetet. I relation till EU har ett liknande internationellt civilt samhälle formerats. Här kan inte minst svenska enskilda organisationer vara med och påverka EU till bland annat större öppenhet och insyn. 7.5.3Det civila samhällets roll i biståndet Erfarenheterna från det internationella utvecklingssamarbetet visar att det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna spelar en viktig roll för att bekämpa fattigdomen, både genom sitt påver- kansarbete och genom praktiskt arbete. Det civila samhället i utvecklingsländerna har ofta en ganska annorlunda struktur än i höginkomstländerna21. För att utrota fattigdomen är det avgörande att fattiga männi- skor med sin kunskap om fattigdomens villkor får inflytande över det politiska beslutsfattandet. Därför spelar det civila samhällets organisationer en roll som främjare av mänskliga rättigheter och demokrati. En mångfald av organisationer bidrar till den pluralism som är viktig i alla demokratiska samhällen22. Demokratifrågorna lyftes på allvar in på höginkomstländernas biståndsagenda . Många av det civila samhällets organisationer började betraktas som viktiga demokratibärare. Trenden blev att fler och fler av det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna fick direkt organisationsstöd från enskilda organisationer i högin- komstländerna, i syfte att förstärka kompetens- och kapacitetsut- veckling. Bedömningen är mer blandad beträffande hur det civila samhäl- lets organisationer har lyckats förankra och integrera arbetet i respektive länder som främjare av social service eller infrastruktur23, och därmed bidragit till ett lokalt ansvarstagande för den fortsatta utvecklingen. En risk finns att det civila samhällets organisationer tar över uppgifter som staten bör ha ett huvudansvar för och att samordning, kontroll och framförhållning därmed blir lidande. Aktörer med nya roller Biståndsfinansiärer har ett stort ansvar att se till att bistånd inte underminerar den lokala demokratiska styrelsen. För att ett civilt samhälle ska kunna bidra till utvecklingen av demokrati måste de politiska institutionerna vara effektiva och legitima. Det svenska partinära stödet med syfte att stödja demokratiskt arbete är därför viktigt. Det civila samhällets organisationer får en allt viktigare roll som opinionsbildare, samhällspåverkare och folkbildare. Denna roll kan ses som en del av informations- och kommunikationsarbetet, men även som en del av det direkta utvecklingssamarbetet. Det kan handla om att stärka biståndsopinionen i och skapa förstå- else för biståndets komplexitet, men det kan också handla om att skapa förutsättningar för samarbetspartners i utvecklingsländerna att organisera sig, göra sig hörda och kunna påverka sin egen situa- tion. I finns en lång och stark tradition av internationell soli- daritet. Folkrörelser, kyrkor och andra religiösa samfund, forsk- ningsinstitutioner, fackliga organisationer och många olika solida- ritets- och biståndsorganisationer har haft en avgörande betydelse för det svenska biståndets framväxt och fortlevnad. har de, jämte politiska partier, skapat opinion för det s.k. enprocent- målet (en procent av BNI i bistånd). Utifrån ett sydperspektiv med ökade valmöjligheter är starka och självständiga organisationer i utvecklingsländerna av största vikt. De måste ha inflytande över sin verksamhet, sina relationer och val av samarbetspartners. När enskilda organisationers bistånd fungerar väl, handlar det ofta om ett samarbete mellan organisationer med sådan gemensam värdegrund och övergripande mål. Vanligt är också att organisatio- ner med liknande sakinriktning samarbetar – t.ex. att barnorganisa- tioner samarbetar med barnorganisationer, religiösa samfund med religiösa samfund, fackliga organisationer med fackliga organisatio- ner, etc. Denna typ av samarbete skapar ett socialt kapital och ger förutsättningar inte bara för mellanfolkligt samförstånd och demo- krati, utan kan enligt många bedömare även i sin tur skapa förut- sättningar för ekonomisk tillväxt. Vi behöver emellertid veta mer om hur olika delar av det civila samhällets organisationer arbetar, vilka resultat de uppnår samt på vilket sätt de bidrar till demokratisering, fattigdomsbekämpning och utveckling. Bättre resultatredovisning måste utvecklas och stöd till forskning på detta område bör därför förstärkas. Aktörer med nya roller Det civila samhällets organisationer kan på ett värdefullt sätt bidra till en aktiv svensk politik för global utveckling genom sin utåtriktade opinionsbildning och genom kunskaps- och kompe- tenshöjande arbete. Ungas delaktighet i politiken för global ut- veckling och dess organisering är mycket betydelsefull24. Ett svenskt bidrag till stärkandet av dialogen i utvecklingsländer mellan det civila samhället och staten kan bygga på vår erfarenhet av en upparbetad politisk dialog mellan statens institutioner och det civila samhällets organisationer i . Biståndet till civila samhällets organisationer i utvecklingslän- derna kan ges genom svenska eller utländska enskilda organisatio- ner, internationella enskilda organisationer, Europeiska kommis- sionen, som uppdragsbistånd eller som ett direkt stöd genom Sida och de integrerade ambassaderna (Kapitel 6). I ett växande och allt mer självständigt civilt samhälle i utveck- lingsländerna måste det svenska EO-biståndet anpassas till att möta de demokratiska krav som de inhemska organisationerna ställer. Biståndet skall förmedlas via de organisationer som visat sig ha komparativa fördelar som innebär att de blir efterfrågade av, och möter behov hos, det civila samhällets organisationer i utvecklings- länderna. Samma krav på resultat och måluppfyllelse skall ställas oavsett kanal. Det mellanfolkliga samarbetet, där samarbetet i sig och effekterna i är något önskvärt, kommer också i stor utsträckning att utgöras av utvecklingssamarbete med fattiga län- der. Denna form av nära samarbete mellan två likasinnade och lik- värdiga parter, twinning, bör byggas ut och fördjupas, för att också omfatta en mycket bredare verksamhet av kontaktskapande, utbyte och mänskliga möten. Här bör även till exempel utbyte mellan svenska kommuner och deras motsvarigheter i utvecklings- länderna inkluderas. 24 LSU och Forum Syd, 2001 Aktörer med nya roller Formerna för ett breddat och fördjupat mellanfolkligt samarbete bör, som föreslås i Kapitel 6, utredas ytterligare. Detta bör ske tillsammans med svenska enskilda organisationer och representanter för organisationer i samarbetsländer. Y Stöd till samarbetsformer som underlättar för det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna att delta i det globala samar- betet och stärka sin egen kompetens, bör prioriteras. Y bör stödja nätverksarbete och samverkan mellan enskilda organisationer inom utvecklingsländerna, liksom samarbete mellan organisationer som arbetar på lokal, nationell och global nivå. Sär- skilt viktigt är att lokala erfarenheter av fattigdom och förtryck får påverka nationella och globala politikval. Y Det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna bör också ges möjligheter att ingå i de arbetsgrupper (task forces) kring globala nyttigheter som föreslagits. Y Svenskt bistånd till det civila samhället bör i ökad utsträckning användas till kompetens- och kapacitetsutveckling för att främja organisationernas demokratiska strukturer, politiska och finansi- ella oberoende samt programmässig och administrativ effektivitet. Y Stöd bör ges till forskning kring organisationssamarbete över gränserna och kring mellanfolkligt samarbete för att formulera och fastställa tydliga kriterier för vilka organisationer och samar- betsformer som är mest effektiva i olika situationer. 8 Styrning, lärande och analys 8.1Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll En central utgångspunkt vid diskussionen om hur styrningen av PGU bör organiseras är de generella reglerna och principerna för ekonomisk styrning i svensk statsförvaltning. Ekonomisk styrning är dels finansiell styrning, dels resultatstyrning, där resultatstyrning förutsätter att det finns klara mål för verksamheten.