sou · GPB386 · 2002-01-01 00:00:00 — I de statliga myndigheternas samverkansansvar bör därför ingå en skyldighet att skapa en dialog med IT- säkerhetsansvariga inom dessa sektorer och att vid behov etablera särskilda samverkansformer. Det samordningsorgan för IT-säkerhet som utredningen har föreslagit inom avses i första hand ha bered- nings- och samordningsuppgifter inom . Regeringen kan dock tilldela organet särskilda samordningsupp- gifter gentemot myndigheterna om detta anses nödvändigt. I annat fall har planeringsmyndigheten i kraft av sin övergripande roll i krishanteringssystemet ett sådant ansvar. Regeringen bör fastställa mål för myndigheternas arbete vad gäller allvarliga IT-incidenter och uppdrag bör ställas till myndigheterna i regleringsbreven eller på annat sätt. Resultat- redovisningen bör bl.a. ske i årsredovisningarna. Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några 3.3Samverkansansvar avseende åtgärder mot allvarliga ekonomiska kriser Ekonomiska kriser kan ha olika orsaker och förlopp. Störningar i betalningssystemet och i värdepappers- och valutahandeln kan snabbt leda till stora ekonomiska förluster för företag, enskilda och offentliga organ. Om dessa förlopp sker snabbt och sam- verkar kan konsekvenserna bli mycket allvarliga för hela samhället. Internationaliseringen av ekonomierna har medfört att sådana förlopp kan ske snabbare och få mer omfattande konsekvenser . har ett utbyggt inter- nationellt samarbete skapat bättre möjligheter att vidtaga motåtgärder mot uppkommande kriser. Ekonomiska kriser kan också ha karaktär av försörjnings- kriser, t.ex. omfattande och långvarig brist på strategiska råvaror eller viktiga industrikomponenter. Som en isolerad företeelse behöver en sådan brist inte leda till allvarliga konsekvenser för samhället. Detta kan dock bli fallet om bristen uppträder i kombination med en snabb och kraftig konjunkturnedgång samt omfattande störningar i betalningssystemet och i värdepappers- och valutahandeln. I sådana lägen kan ekonomiska kriser ge upphov till situationer som inte kan bemästras genom ordinarie åtgärder myndighet för myndighet. Den försörjningsberedskap som tidigare upprätthölls för krig byggde på principer och metoder som knappast kan tillämpas . Detsamma gäller de ransonerings- och regleringsåtgärder som fortfarande förbereds av vissa myndigheter. Ett skäl till detta är EU-samarbetet och det regelverk som följer på detta samarbete. Ett annat skäl är att erfarenheterna av genomförda regleringsåtgärder ofta är negativa. Bl.a. kan snedvridnings- effekter inom ekonomin ha betydande skadeverkningar. Vid allvarliga ekonomiska kriser som inträffar i fred torde svårigheterna att använda traditionella ransonerings- och regleringsåtgärder vara ännu större. Krisen måste istället mötas genom åtgärder som bygger på internationell samverkan samt på Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några ett konsekvent och samordnat utnyttjande av tillgängliga ekonomisk-politiska medel. En stabil och väl fungerande teknisk infrastruktur är ytterligare en förutsättning för att krisen skall kunna bemästras. Särskilda samverkansformer kan behöva etableras för att skapa förutsättningar för ett snabbt och effektivt agerande från samhällsorganens sida. Samverkansansvaret innebär att berörda myndigheter skall ha en planering för att möta ekonomiska kriser som kan få långtgående samhällskonsekvenser och som endast kan hanteras genom internationell samverkan och samordnade åtgärder inom landet. Ett inslag i denna planering kan vara analys- och studie- verksamhet i syfte att identifiera och beskriva situationer som kan utlösa sådana kriser. Ett led i planeringen bör också vara att förbereda den samverkan som erfordras samt att inventera och värdera tänkbara åtgärder för att möta krisen. Planeringsarbetet bör samordnas i syfte att främja utveckling av gemensamma synsätt hos de myndigheter som omfattas av samverkans- ansvaret. Relativt många myndigheter kan komma ifråga för samverkans- ansvar inom området åtgärder mot ekonomiska kriser. Det rör sig dels om myndigheter inom finanssektorn dels om myndig- heter som har uppgifter inom viktiga försörjningssektorer. har väsentliga uppgifter i detta sammanhang och bör i praktiken ha ett samverkansansvar. Dess speciella ställning medför dock att dess samverkansansvar knappast kan regleras i en förordning. är ett organ under . Det torde dock knappast vara kontroversiellt att med- verkar i en planering som syftar till att hantera mycket allvarliga ekonomiska kriser. Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några Den löpande styrningen och uppföljningen av myndigheternas verksamhet inom detta samverkansområde bör ske på samma sätt som inom andra samverkansområden. 3.4Samverkansansvar avseende åtgärder mot allvarliga störningar i den tekniska infrastrukturen Utredningen avser med infrastruktur grundläggande system i samhället som är väsentliga för att detta skall fungera och som direkt eller indirekt används av flertalet samhällsmedborgare. Med teknisk infrastruktur avser utredningen elförsörjningen, telekommunikationerna och vissa IT-system. I dessa samman- hang avses den fysiska strukturen. Elförsörjningen intar i detta sammanhang en särställning då flertalet samhällsverksamheter för sin funktion är beroende av en fungerande elförsörjning. Utvecklingen har medfört att det finns en stark tendens till konvergens mellan olika delar av den tekniska infrastrukturen. Det finns en teknisk konvergens mellan telekommunikationer och IT-verksamhet (samt mellan dessa verksamheter och distributionen av radio- och TV-program). Det är knappast meningsfullt att försöka skilja dessa områden åt. Det finns också en fysisk konvergens mellan olika system såtillvida att man av ekonomiska skäl ofta samutnyttjar fysiska förbindelser i terrängen (tunnlar, vägbankar, broar, , ledningsstolpar, etc.). finns ömsesidiga beroenden mellan elförsörjningen och telekommunikationerna som i mycket extrema situationer kan leda till omfattande och lång- variga avbrott i båda systemen. Samhällets beroende av den tekniska infrastrukturen medför att omfattande och långvariga störningar i infrastruktursystemen kan ge upphov till allvarliga kriser i samhället som helhet. Verk- ningarna av dessa kriser drabbar så gott som all verksamhet i samhället. För att hantera dessa verkningar krävs sektorsöver- Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några Också återstarten av de tekniska systemen kräver en omfattande samverkan mellan olika aktörer i samhället. Samverkansansvaret innebär att de myndigheter som omfattas av detta ansvar skall ha en planering för att möta allvarliga störningar i den tekniska infrastrukturen och att denna planering skall beakta de beroendeförhållanden som finns mellan olika delar av infrastrukturen samt mellan denna och användarna. IT-systemens elberoende samt olika typer av fysiska hot mot dessa bör hanteras inom det samverkansområde som beskrivs i detta avsnitt. Ett väsentligt inslag i planeringen bör vara risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på system- beroenden. Det finns också anledning att samordna utbildnings- och övningsverksamhet som har inriktning på säkerheten i systemen samt att samordna investeringsverksamhet i säkerhets- och reservanordningar, t ex reservkraftanläggningar. Kretsen av samverkansansvariga myndigheter bör omfatta till- syns- och systemansvariga myndigheter inom el-, tele- och IT- områdena samt myndigheter som har att beakta konsekvenserna för användarna av infrastrukturtjänsterna och för samhället i stort av allvarliga störningar i infrastruktursystemen. Detta innebär att samverkansansvaret bör omfatta den till- synsmyndighet inom elsäkerhetsområdet som utredningen har föreslagit, , och plane- ringsmyndigheten. föreslås ingå i kraft av de uppgifter som myndigheten föreslås få inom IT-säkerhets- området. Omfattande störningar i den tekniska infrastrukturen berör så gott som hela samhället. Detta innebär att länsstyrelserna, Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några kommunerna, företag inom infrastruktursektorn samt bransch- organisationer inom el- och telesektorn är mycket viktiga aktörer vid en kris av den typ som skisserats ovan. De centrala myndigheterna har därför anledning att etablera ett nära samar- bete med dessa organ. Det bör också betonas att det är operatörer, nätägare och pro- ducenter som har det operativa ansvaret för att infrastruktursy- stemen fungerar tillförlitligt. På motsvarande sätt har användarna ett ansvar för att skaffa sig reservsystem om de bedriver en verksamhet som är beroende av att ha tillgång till avbrottsfria el-, tele- och IT-tjänster. Regeringen bör fastställa mål för myndigheternas arbete vad gäller allvarliga störningar i den tekniska infrastrukturen. Resultatredovisningen bör bl.a. ske i årsredovisningarna. 4Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har stor betydelse vid höjd beredskap 4.1.1Konsekvenser av det förändrade säkerhetspolitiska läget Krigssjukvården skiljer sig från fredsjukvården i väsentliga av- seenden. Skadepanoraman, patientkategorier, behandlingsme- toder, antalet skadefall samt behovet av vårdresurser avviker starkt från fredssjukvården. Katastrofmedicinen har dock be- röringspunkter med krigssjukvården men skiljer sig från denna bl.a. vad gäller skadepanoraman. De väpnade angrepp som bedöms komma ifråga i nuvarande säkerhetspolitiska läge har en mycket begränsad omfattning. Detta har medfört att ansvariga myndigheter - och Försvarsmakten - starkt har minskat de särskilda resurser som skapades för att klara de påfrestningar som ett storangrepp skulle medföra. Vid ett väpnat angrepp i nuvarande säkerhets- politiska läge skulle man därför i hög grad behöva förlita sig till den ordinarie fredssjukvårdens resurser. finns ett krav på myndigheterna att de under en an- passningsperiod skall kunna förstärka krigssjukvårdens kapacitet om det säkerhetspolitiska läget skulle skärpas. Det skall således finnas en planering för en sådan kapacitetsökning. Anpassnings- periodens längd har förlängts. Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har SOU 2001:86 Bevakningsansvaret innebär i detta fall att myndigheterna skall följa utvecklingen inom krigssjukvården och inom angränsande områden samt ha förmåga att utöka kapaciteten inom krigssjukvården för att möta de krav som kan komma att ställas i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Till bevak- ningsansvaret bör också räknas de beredskapsåtgärder som er- fordras för att möta de begränsade krav som ställs i nuvarande säkerhetspolitiska läge. De viktigaste inslagen i bevaknings- ansvaret är dock omvärldsbevakningen samt olika åtgärder som syftar till att upprätthålla en grundkompetens i organisationen också vad gäller de situationer som kan bli aktuella i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge (utbildnings- och övningsverksamhet). I detta avseende skiljer sig bevakningsansvaret väsentligt från nu- varande beredskapsansvar som betonar detaljplanering av krigs- organisationen, personalförsörjningen och resursanskaffningen. och Försvarsmakten har ett gemensamt ansvar för att planera sjukvården i krig. Detta ansvar motsvarar - med den inriktning som gäller för planeringen - det bevaknings- ansvar som har definierats ovan. Berörda myndigheter kan därför redan sägas ha ett sådant ansvar. Som nämnts har dock detta ansvar tidigare haft en väsentligt annan innebörd än det bevakningsansvar som föreslås i detta betänkande. I och med att nuvarande planering inom krigssjukvården i så hög grad förlitar sig på fredssjukvårdens resurser är sjukvårds- huvudmännen (landstingen) givetvis en viktig samverkans- partner för såväl som Försvarsmakten. Lands- tingen kan dock av formella skäl inte tilldelas ett bevaknings- ansvar i en förordning. Landstingens ansvar inom detta område måste därför regleras på annat sätt. Utredningen har i annat sammanhang föreslagit lagstiftning i syfte att lägga fast kommu- SOU 2001:86 Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har nernas och landstingens ansvar vid hanteringen av allvarliga kriser i fred och vid höjd beredskap. roll inom bevakningsområdet be- gränsar sig till den inriktande och samordnande roll som denna myndighet har inom ramen för planeringsprocessen. Inriktningen av denna verksamhet bör ske genom underlag som tas fram i planeringsprocessen och genom uppdrag som regeringen ställer till myndigheten i regleringsbreven eller på annat sätt. Försvarsmaktens ansvar inom området får redan anses vara reglerat genom de uppdrag som denna myndighet har tilldelats på annat sätt. 4.2Bevakningsansvar avseende transporter i krig 4.2.1Konsekvenser av det förändrade säkerhetspolitiska läget I den planering som tidigare genomfördes vad gäller en invasion över landgränsen i norr ingick som en väsentlig del omfattande transporter av personal och utrustning från till . Det civila försvaret hade som en av sina huvuduppgifter att stödja Försvarsmaktens mobilisering inför ett sådant storanfall. Detta skulle bl.a. ske genom transporter av detta slag. Denna typ av planering är inte aktuell i det säkerhetspolitiska läge som råder. Risken för omfattande störningar i elförsörj- ningen under ett krig samt de starkt förbättrade möjligheterna att precisionsbekämpa broar och andra punktmål medför också att järnvägstransporter knappast kan komma ifråga för stora transportvolymer över långa avstånd i ett framtida krig. Behovet av att kunna genomföra omfattande transporter av personal och materiel under krigsförhållanden kan dock komma att återuppstå om det säkerhetspolitiska läget skärps. Däremot är det inte möjligt att uttala sig om ändamål och omfattning av dessa transporter. Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har SOU 2001:86 Ett bevakningsansvar vad gäller transporter i krig torde kunna begränsas till studier av den transporttekniska utvecklingen och av kapacitets- och sårbarhetsproblem vid transporter under störda förhållanden. I bevakningsansvaret bör dock också ingå en anpassningsplanering avseende sådana transporter. Personal- planering, fordonsuttagning och anskaffning av utrustning kan anstå till en anpassningsperiod. Vissa transportmyndigheter bör ha bevakningsansvar avseende transporter i krig. Detta bör gälla , , Luft- fartsverket och . Behov finns av kontakter med Försvarsmakten samt med transportsektorns organisationer. roll inom bevakningsområdet be- gränsar sig till den inriktande och samordnande roll som denna myndighet har inom ramen för planeringsprocessen. Styrningen bör ske genom det underlag som tas fram i plane- ringsprocessen samt genom uppdrag som regeringen ställer till berörda myndigheter. 4.3.1Konsekvenser av det förändrade säkerhetspolitiska läget NBC-skydd omfattar åtgärder mot effekterna av kärn- vapenkrigföring samt krigföring med biologiska och kemiska stridsmedel. Beträffande kärnvapen är hotbilden att kan beröras av verkningarna av avlägsna kärnvapenexplosioner. Någon planering för att möta konsekvenserna av ett direktan- grepp mot med kärnvapen har inte funnits sedan 1960- talet. SOU 2001:86 Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har NBC-skydd är framförallt krigsverksamhet även om vissa beröringspunkter finns med händelser som kan inträffa i fred, t.ex. terroristattacker. Färskt exempel är den spridning av mjält- brandsbakterier som förekommit. Ett annat exempel är den händelse som inträffade i (terroraktion med användande av stridsgas). Ytterligare ett exempel är kärnkraftsolyckor som medför omfattande radio- aktiva utsläpp från reaktoranläggningen. NBC-skydd är ett område där statsmakterna har ansett att det finns anledning att förstärka kompetensen. Detta gäller inte endast Försvarsmakten utan också övriga delar av totalförsvaret. Det är också ett område inom vilket det anskaffas utrustning och förnödenheter för att möta olika typer av hot. 2001/02:10 framhåller regeringen bl.a. att det är ange- läget att har en tillräcklig kompetens inom NBC- området både för internationell medverkan och för den natio- nella säkerheten. Ett fördjupat samarbete mellan ansvariga myndigheter samt ökade utbildnings- och övningsmöjligheter är nödvändigt för att ytterligare förbättra beredskapen mot NBC- händelser. Bevakningsansvaret innebär bl.a. att berörda myndigheter skall upprätthålla grundkompetens inom området NBC-skydd samt genomföra den utbildnings- och övningsverksamhet som behövs för att upprätthålla denna kompetens. Det innebär också att en planering skall bedrivas för att efter en anpassningsperiod möta de krav som kan komma att ställas i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. I bevakningsansvaret ingår också att myndigheterna skall följa kunskapsutvecklingen inom området och hålla sig infor- merade om den senaste utvecklingen inom området. Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har SOU 2001:86 Bevakningsansvar inom området NBC-skydd bör tillkomma de civila myndigheter som har sakkunskap inom området. Dessa myndigheter omfattar , , , , och . Giftinformationscen- tralen, som ingår i , bör ingå i samarbetet men är inte en statlig myndighet. Arbetet inom bevakningsområdet måste självfallet bedrivas i nära samverkan med Försvarsmakten. bör ha ett inriktande och stödjande ansvar i egenskap av sammanhållande myndighet för planerings- processen. Regler om Giftinformationscentralens medverkan bör tas in i det avtal som staten har med . 5Utredningens överväganden angående författningsändringar 5.1Lagen om civilt försvar Lagen (1994:1720) om civilt försvar trädde i kraft . Lagen reglerar bl.a. kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret. Lagen innehåller också bestämmelser om hemskydd, verkskydd och befolkningsskydd. När lagen trädde i kraft upphörde det tidigare civilförsvaret att existera som statlig organisation. I stället blev befolkningsskydd och räddningstjänst en uppgift även under höjd bered- skap. Benämningen skyddsrumsorter togs bort. I stället skall skyddsrum och skyddade utrymmen byggas bl.a. i områden som i krig kan antas bli särskilt utsatta för verkningar av stridsmedel. Lagen har sedan sin tillkomst ändrats vid sju tillfällen, senast genom SFS 2001:472. Ändringarna har avsett följdfrågor till andra frågekomplex. Någon samlad översyn av lagen har inte gjorts sedan tillkomsten. I lagen stadgas en skyldighet för kommuner och landsting att vidta beredskapsförberedelser i samverkan med varandra och med statliga myndigheter. Ansvaret för förberedelserna och in- riktningen av dessa ankommer i första hand på kommun- styrelsen respektive . Kommuner och lands- ting är också skyldiga att medverka i utbildning som avser beredskapsförberedelserna (se 2 kap. 1–2, 4 §§). Därutöver ansvarar kommunstyrelsen under höjd beredskap (dvs. vid krig eller krigsfara) för ledningen av den del av det civila försvaret Utredningens överväganden angående författningsändringar som kommunen skall bedriva (3 kap. 1 §). Kommunstyrelsen skall också verka för att beredskapsförberedelser som berör kommunen får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd. Kommuner och landsting är skyldiga att lämna hjälp till andra kommuner eller landsting som har en för totalförsvaret viktig uppgift som blivit oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Olika skyddsformer för beredskap och krig anges i 4–6 kap. Dessa är sinsemellan av mycket olika art och omfattar såväl organisation (hemskydd och verkskydd) som inrättande av anläggningar (skyddsrum och skyddade utrymmen). Hemskyddet är en beredskapsorganisation som under höjd beredskap skall förmedla information, verka för att skydda, rädda och hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar. Dessutom skall hemskyddet verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad (se 4 kap. 1–2 §§). Verkskyddet är en beredskapsorganisation som under höjd beredskap har till uppgift att, vid den anläggning där det organiserats, medverka vid skydd av verksamheten och personalen samt i räddningstjänst (se 5 kap. 1 §). Skyddsrum och skyddade utrymmen skall enligt 6 kap. 1 § in- rättas för att under krig skydda befolkningen i bl.a. de områden som kan antas bli särskilt utsatta för verkningar av stridsmedel. Detaljerade bestämmelser ges för var och en av skyddsfor- merna om förutsättningar för att åtgärder skall vidtas, om be- slutsordningen och om ersättningsfrågor. I 7–10 kap. finns regler om särskilda skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom m.m., utrymning, tystnadsplikt samt straff m.m. Utredningens överväganden angående författningsändringar 5.1.2Utredningens överväganden om reformbehovet Lagen om civilt försvar avser ansvar, planering och verksamhet som skall kunna utövas vid olika former av beredskap eller under krig. Anpassningen till beredskapssituationer ansluter till det som stadgas i 13 kap. regeringsformen för krig eller krigsfara. Den tidigare hotbilden ligger till grund för den nuvarande lagen både när det gäller valet av skyddsformer och genom att den inte nämner något om verksamhet för att motverka fredstida kriser. Regleringen i 13 kap. regeringsformen innebär att det inte i förevarande sammanhang blir aktuellt att göra någon ändring av den senare begränsningen. Skyddsformerna är präglade av erfarenheter från krig som i mycket högre grad än tidigare riktats mot civilbefolkningen, bl.a. genom militära angrepp i mycket stor skala mot hela nationer och med de svåraste tänkbara konsekvenser för den civila befolkningen. Vid en anpassning av lagen om civilt försvar till den nya hot- bilden är det angeläget att undvika allvarliga underskattningar liknande de som gjordes efter slut av risken för framtida storkrig. Många antog att storkrig aldrig mer skulle bli aktuella. Det är inte minst denna fortfarande giltiga erfaren- het av faror med sådan underskattning som ligger bakom senare tiders försvarspolitiska överväganden att en bevakning av om- världen sker kontinuerligt. Om det säkerhetspolitiska läget för- sämras skall en anpassning av totalförsvaret kunna göras på medellång eller lång sikt. Frågan är då vilken omfattning som ändringar i lagen om civilt försvar bör ha med utgångspunkt från utredningens huvud- betänkande. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens uppdrag enligt direktiv och tilläggsdirektiv omfattar inte någon total översyn av åtgärder för höjd beredskap. Uppdraget avser åtgärder i fredstid för att skapa förutsättningar för ett samman- hållet planeringssystem över hela hotskalan från geografiskt begränsade påfrestningar till ett traditionellt storkrig. Den nuvarande lagen om civilt försvar bygger på bitvis ganska detaljerade regler för olika skyddsformer som skall kunna minska påfrestningar för personer och egendom i en krigssitua- Utredningens överväganden angående författningsändringar Frågan är till en början i vilken utsträckning dessa skydds- former är relevanta för fredstida kriser. Regler i lagen om civilt försvar om verkskydd framstår inte som en användbar utgångspunkt för att skapa eller anpassa ett planeringssystem för hela hotskalan från svåra påfrestningar på samhället i fred till ett traditionellt krig. Verkskydd kan i och för sig tänkas ha beröringspunkter med tänkbara sabotage mot viktiga anläggningar. Särskilt gäller detta för verksamheter som är gränssättande eller nödvändiga för andra verksamheter i ett fungerande fredstida samhälle. Utredningen har i flera tidigare sammanhang diskuterat försörjningen med el. Frågan om t.ex. militär medverkan vid vissa skyddsformer utreds emellertid i annan ordning. I fredstid är skyddet av väsentliga anläggningar en polisiär uppgift av särskilt viktig art. Inrättande av skyddsrum förutsätter åtgärder med särskilt stora ekonomiska konsekvenser.