sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Om man väljer att inte ge personal ur Försvarsmakten polismans be- fogenhet skulle däremot militär personal kunna, på begäran av polisen, lämna stöd för att enbart dirigera trafik även när det inte finns ett så- dant samband med Försvarsmaktens egen verksamhet som nuvarande regler förutsätter. Om en trafikant inte följer dirigeringen får ordinarie polis tillkallas för de beslut eller åtgärder som situationen påkallar. För att genomföra detta behöver en ändring göras i 7 § militära vägtrafik- kungörelsen (1974:97). Förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränk- ningar av territorium under fred och neutralitet m.m. (IKFN- förordningen) anger i 3 § att Försvarsmakten skall medverka (p 4) vid kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt territorium och (p 5) vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt territorium och ekonomiska zon. Förordningen innehåller i 28-34 §§ närmare regler om åtgärder för kontroll av sjöfart och fiske samt viss annan verksamhet till sjöss. Bestämmelserna utgår som huvudregel från att Försvarsmak- ten skall anmäla sina iakttagelser till polisen eller annan behörig civil myndighet. När en sådan anmälan har gjorts kan ansvarig myndighet begära Försvarsmaktens biträde vid åtgärder som den begärande myn- digheten får vidta. Under vissa angivna förutsättningar kan Försvars- makten enligt vad som följer av dessa stadganden till och med tillgripa vapenmakt, nämligen i självförsvar eller när det är oundgängligen nöd- vändigt med hänsyn till åtgärdens vikt och det krävs av den myndighet som begärt åtgärden. När det inte rör sig om självförsvar krävs medgi- vande av Försvarsmakten. Detta avser alltså verksamhet som innebär stöd från Försvarsmak- tens sida till civila myndigheter i deras myndighetsutövning. Dessa si- tuationer skiljer sig i grunden från de andra uppgifter Försvarsmakten har enligt IKFN-förordningen och som följer av Försvarsmaktens upp- gift att hävda territoriella integritet. Vid ingripande mot ut- ländsk militär personal och utländska statsfartyg och statsluftfartyg handlar det om myndighetsuppgifter som när de utövas av Försvars- makten själv kan innehålla inslag av tvång eller våld på folkrättslig grund. Detta ingripande har alltså inget samband med de resonemang vi fört i avsnitt 8.3 huruvida personal ur Försvarsmakten i en uppgift som innefattar stöd bör tilldelas befogenheter att rättsenligt utöva tvång el- ler våld. Vi har tidigare tagit ställning för att några sådana befogenheter inte bör tillskapas. Vårt ställningstagande gäller på samma sätt i fråga om verksamhet där den hittillsvarande rättsliga grunden kan anses tveksam. Vi har i avsnitt 6.3 redogjort för uttalanden som gjorts av angående de delar av förordningen som avser sta- tens verksamhet till sjöss. Uttalandena innehöll att bestämmelser om biträde från Försvarsmakten och om befogenheter härvidlag borde ges i en särskild lag efter en allmän översyn av IKFN-förordningen. Sjöverk- samhetskommitténs uttalanden i denna del har inte lett till någon åtgärd från lagstiftarens sida. Regeringsformen innehåller i 10 kap. 9 § tredje stycket föreskriften att regeringen får bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlig- het med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av ri- kets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Det kan vara så att detta stadgande utgör lagstöd för utövning av tvång eller våld från Försvarsmaktens sida i de avseenden som anges i förordning- en men endast om det rör sig om annat än normala fredstida företeelser som sjöfart och fiske eller om ingripandet ingår i hävdandet av territo- riet eller sker mot utländska statsfartyg. Kommentarer i litteraturen lämnar inte något klart besked om hur det aktuella stadgandet i regeringsformen bör tolkas. I allmänna orda- lag omnämns att stadgandet är beroende av folkrättsliga regler och att det vid väpnade angrepp mot kan bli nödvändigt att Försvar- smakten får möjlighet att ingripa med vapenmakt utan bemyndigande från regeringen i varje enskilt fall13. När det gäller tillämpningen av förordningen har det enligt vad vi inhämtat varit mycket sällsynt att fråga alls uppkommer om att För- svarsmakten skulle använda sina befogenheter enligt förordningen långt mindre använda vapenmakt. Det är vidare i praktiken mycket ovanligt att Försvarsmakten, trots vad som anges i förordningen, an- mäler iakttagelser till berörda civila myndigheter som skulle kunna för- anleda ingripanden. Något exempel på att vapen verkligen skulle ha använts inom ansvarsområde för att kontrollera civil sjöfart och fiske är inte känt och därmed, naturligt nog, inte heller att 13 – Ragnemalm: grundlagar, 12 uppl, 1980, s. 260-262; Holm- berg-Stjernquist: Grundlagarna, 1980, s. 361-363 respektive Vår författning, 12 uppl, 2000, s 163-165 eller polisen begärt att Försvarsmakten skall biträda med vapenmakt. I sammanhanget måste beaktas att IKFN-förordningen tillkom under helt annorlunda omvärldsbetingelser än de som gäller . Övervak- ning, tillsyn och kontroll av sjöfart och fiske i de aktuella avseendena är uppgifter som enligt lag och förordning nu ankommer på Kustbe- vakningen. har i lagstiftningen givits de befogenheter som följer av detta ansvar. Denna myndighet har inte tillgång till någon annan beväpning än den som i extrema situationer kan visa sig nödvän- dig för kustbevakningstjänstemännens skydd och personliga säkerhet. Mot denna bakgrund och då militärt tvång eller våld enligt förhärskan- de uppfattning inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila finns det anledning att överväga lämpligheten av att möjligheten till våldsanvändning från Försvarsmaktens sida på sjöfartens område finns kvar över huvud taget. Det är svårt att finna några sakliga motiv för att inte samma prin- ciper i fråga om användning av militärt tvång och våld i civil, fredstida verksamhet skall gälla över hela det svenska territoriet. De grundläg- gande principer som regeringen och har gett uttryck för utgör ramen för vårt uppdrag. Reglerna i 28 – 34 §§ IKFN-förordningen, som samlats under rubriken av sjöfart och fiske, rör bl.a. kontroll vid misstanke om brott mot sjötrafikförordningen (1986:300) och misstänkt olovligt och olaga fiske. De står inte i överensstämmelse med regeringens och upprepade uttalanden i en av de mest centrala frågorna, nämligen att tvång eller våld från militär personal inte skall brukas i civil myndighetsutövning. Vi har övervägt att föreslå en regel av innebörd att tvångs- och våldsförbudet inte skulle gälla när Försvarsmakten medverkar vid civila myndigheters kontroll av sjöfarten och luftfarten inom svenskt territo- rium eller medverkar vid tillsynen av utländskt fiske inom svenskt ter- ritorium och ekonomiska zon. Skälet för ett sådant undantag skulle enbart vara att IKFN-förordningens nuvarande regler på dessa områden annars skulle komma att strida mot den av oss föreslagna regleringen. Vi har emellertid avstått från att lägga fram något förslag som skulle bryta mot de bärande principer som statsmakterna har utta- lat i frågan. Detta inverkar inte på bestämmelserna om Försvarsmaktens rätt att använda våld för att hävda territoriella integritet och att avvisa kränkningar av territoriet. Några ändringar i IKFN-förordningens före- skrifter i dessa avsnitt är inte erforderliga. Vid ett genomförande av vårt förslag bör däremot, såvitt nu kan be- dömas, ändringar göras åtminstone i 3 och 28 – 34 §§ IKFN-förord- ningen. En översyn av förordningen ligger inte inom ramen för vårt uppdrag och har i vart fall inte kunnat ske på den begränsade tid vi haft till förfogande. Vi ansluter oss emellertid till vad Sjöverksamhetskom- mittén anfört om behovet av en översyn av IKFN-förordningen. En in- riktning bör vara att här angivna föreskrifter i stället tas in en förord- ning som knyter an till den nya författning vi föreslår. 8.6Gränsdragning mot stödformer som av principiella skäl bör uteslutas En av de mest centrala begränsningar som vunnit allmän anslutning i fråga om Försvarsmaktens verksamhet i fredstid är att man inte skall sätta in någon väpnad trupp mot den egna befolkningen eller andra ci- vila. Vi har redan dragit slutsatsen att det inte kan bli fråga om att tilldela personal ur Försvarsmakten någon särskild rättslig egenskap när de lämnar stöd åt andra myndigheter eller samhället i övrigt med stöd av de förslag vi lägger fram. Inte heller kan deltagarna tilldelas befogen- heter att utöva tvång eller våld på annat sätt än som följer indirekt av regler om straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder, särskilt nöd eller nöd- värn. har det uppstått debatt med anledning av de våldsam- heter som förekommit i bl.a. vid politiska toppmöten under ordförandeskap i EU. Det som förekommit har ibland givit upphov till önskemål om att Försvarsmakten skulle lämna stöd åt andra myndigheter på ett sätt som har uppfattats vara förbjudet i onödan. har det här rört sig om rena missuppfattningar om rättsläget, t.ex. i fråga om att uttryckliga förbud mot stöd från Försvarsmakten skulle finnas där sådana förbud inte finns. Önskemålen om vidgade stödinsatser har kopp- lats till önskemål att helt nya regelverk skulle tillskapas med på en gång utvidgade möjligheter till stöd och fullständigt klara garantier mot att missbruk skulle förekomma. Vi vill framhålla att det inte är realistiskt att tro att man skulle kun- na utforma regler på ett sådant sätt att det aldrig skulle uppstå tolk- ningsproblem i den praktiska tillämpningen. Däremot bör man själv- fallet sträva efter att göra den legala gränsdragningen så klar som nå- gonsin är möjligt. Vi har redan i avsnitt 8.3 konstaterat att det inte är lämpligt att ge Försvarsmaktens personal rätt att utöva tvång eller våld i samband med stöd åt civil verksamhet. En konsekvens av detta ställningstagande blir att Försvarsmaktens personal inte bör sättas in i situationer där det finns risk för att den kan hamna i ett läge där det blir fråga om våldsan- vändning från denna personals sida. Det skulle kunna hävdas att en sådan reglering utesluter stöd i vissa situationer där sådant skulle kunna övervägas, t.ex. insatser med militära specialfordon där det inte kan uteslutas att den militära personalen hamnar i en situation där den måste ta till våld. Enligt vår mening är det enda sättet att undvika otyd- ligheter i lagstiftningen dock att man helt utesluter användning av mi- litär personal i situationer som man i förväg ser kan utvecklas på ett sådant sätt att denna personal blir mer eller mindre tvungen att använda tvång eller våld mot enskilda. Nästa fråga man bör ställa sig är om det i övrigt finns några skäl för att stöd med vissa typer av resurser skulle vara tillåtna medan andra skulle vara uteslutna. har begreppet transporter i stor utsträck- ning uppfattats som vägledande för om en stöduppgift med fordon är tillåten eller inte. Denna begreppsmässiga analys synes ha varit inriktad på att avgöra huruvida det varit fråga om en renodlad transport eller om det i verksamheten funnits inslag av operativ verksamhet som enligt lag är förbehållen den myndighet som begär stöd. Enligt vår mening är det inte särskilt ändamålsenligt att försöka de- finiera vad som t.ex. är renodlad transport och vad som inte är det. Över huvud taget ser vi inte några skäl för att utesluta stöd med vissa resurser. Avgörande måste i stället vara om t.ex. polisen har behov av dem för att kunna utföra sina uppgifter och om Försvarsmakten har lätt tillgång till resurserna och inte behöver dem i sin egen verk- samhet. Många situationer kan tänkas där tillgång till viss materiel som en- dast finns tillgänglig hos Försvarsmakten underlättar för t.ex. polisen att lösa en uppgift. Situationen kan också vara sådan att det inte är av något värde att enbart ett fordon ställs till polisens förfogande, efter- som det inte finns någon förare hos polisen som kan föra fordonet. Mottagande myndigheter lär sällan ha tillgång till personal som har erforderlig utbildning att hantera utrustning som inte ingår i den motta- gande myndighetens normala organisation. Enligt vår mening bör den omständigheten att användning av viss materiel förutsätter att personal ur Försvarsmakten hanterar den inte i allmänhet utesluta att stöd lämnas i form av såväl materiel som perso- nal. Det manar dock till försiktighet och noggranna överväganden så att inte allmänheten blir osäker om vem som gör ett ingripande eller om det rättsliga stödet för åtgärden. Begränsningen att personal ur För- svarsmakten inte får utöva tvång eller våld annat än i nödvärn, nöd eller liknande gäller självfallet alltjämt. En bedömning måste göras i förväg inför ett beslut om medverkan från Försvarsmaktens sida i civil verksamhet av de risker som kan upp- Det kan självfallet inte uteslutas att en situation som har bedömts inte innebära någon risk för vålds- eller tvångsanvändning från För- svarsmaktens personals sida kan komma att utvecklas på ett sätt som man inte förutsett; t.ex. så att personalen utsätts för direkta angrepp. Den regel vi föreslår i denna fråga ger inte Försvarsmaktens personal någon som helst rätt att använda tvång eller våld i en sådan situation. I stället gäller för denna personal – precis som för alla och envar – de ansvarsfrihetsgrunder som återfinns i 24 kap. . För- svarsmaktens personal har således samma rätt till ansvarsfrihet som alla och envar om man använder våld i t.ex. nödvärn (24 kap. 1 § ) eller då man hjälper en polisman som enligt 10 § polisla- gen har rätt att begå en annars straffbelagd handling (24 kap. 5 § ). Den föreslagna bestämmelsen tar endast sikte på frågan om tvång eller våld från Försvarsmakten personals sida och innebär inte något hinder mot att sådan personal medverkar i en insats där det finns risk för att det verksamhetsansvariga organet – i de flesta fall polisen – kommer att utöva tvång eller våld. Det är således möjligt att använda t.ex. ett militärt transportmedel med militär förare för att transportera poliser till och under en insats där dessa kan förväntas hamna i en så- dan situation att de kommer att använda tvång eller våld. Det kan eventuellt ifrågasättas om det skall vara möjligt att vid stöd till civil verksamhet i fred använda materiel som till sin art är helt främmande för sådan verksamhet, såsom t.ex. stridsvagnar och strids- flygplan. Enligt vår mening bör man dock inte generellt förbjuda an- vändning av sådan materiel; ett flygplan kan användas för fotografe- ringsändamål. Vi anser att man uppnår en tillräcklig grad av avgräns- ning genom att militär personal inte har någon våldsanvändningsrätt. Vi har i avsnitt 8.3 redogjort för att det enligt vår mening i princip inte kan bli aktuellt att tilldela Försvarsmaktens personal några vålds- eller tvångsbefogenheter gentemot den egna befolkningen eller andra civila. I avsnitt 8.6 har vi visat vilken betydelse detta ställningstagande får för frågan om vilka stödformer som inte bör komma i fråga. Inte minst efter terrorattackerna i kan det dock komma att diskuteras om det inte för vissa extrema situationer borde vara möjligt att använda militär personal och utrustning för åt- gärder som skulle kunna innebära en våldsutövning gentemot civila. Vissa extrema åtgärder kan sannolikt bara vidtas av militär personal med militär materiel. En sådan våldsanvändning måste regleras i lag. Det är emellertid knappast möjligt att i lagtext på ett tydligt sätt avgränsa de situationer som är av sådan natur och så allvarliga att det skulle kunna komma i fråga att i civil verksamhet använda Försvarsmakten för sådana våldsåtgärder som är av rent militärt slag. Enligt vår mening är det enda sättet att öppna en möjlighet för användning av militära maktmedel vid sådana våldsamma händelser av civil natur därför att bemyn- digar regeringen att sätta in militära resurser i vissa extraordinära situ- ationer. Ett sådant bemyndigande skulle i lagtext kunna villkoras på olika sätt. Regeringsformen lägger dock sannolikt hinder i vägen för ett generellt bemyndigande av detta slag från till regeringen och en sådan lagstiftning skulle därför kräva grundlagsändring Av hänsyn till det anförda och till att ett sådant bemyndigande från till regeringen dessutom i sak skulle innebära en väsentlig förändring vad gäller hur regeringen får använda Försvarsmakten, anser vi att författningsförslag i denna riktning bör föregås av överväganden på politisk nivå. Vi avstår därför från att lägga fram några förslag i detta avseende. 8.8Formen för rättslig reglering Stöd från Försvarsmakten åt andra myndigheter kommer ofta att inne- bära att Försvarsmakten medverkar i myndighetsutövning mot enskilda. Den yttersta formen av ensidig maktutövning från statens sida mot en- skilda innebär tvång eller våld. Av 8 kap. 3 § regeringsformen följer att regler som innebär ingrepp i enskildas personliga förhållanden skall ges i form av lag. Som framgått av det som sagts tidigare i detta kapitel har vi diskute- rat olika möjligheter att personal ur Försvarsmakten skulle få befogen- heter som kan tänkas innebära användning av tvång eller våld. Vi har funnit att sådana möjligheter ger effekter eller skapar osäkerhet om rollfördelning på ett sätt som inte kan godtas. På grund av detta har vi dragit slutsatsen att några befogenheter för Försvarsmaktens personal att utöva tvång eller våld mot person inte bör tillskapas. I och för sig är det fullt tänkbart att det skulle kunna finnas ett poli- tiskt symbolvärde i att det i lag slås fast att Försvarsmaktens personal inte genom de regler vi föreslår får någon som helst rätt att utöva tvång eller våld mot den egna befolkningen eller andra civila. Vår uppgift har emellertid varit att från en juridisk utgångspunkt beskriva, analysera och föreslå förändringar i nuvarande regelverk. Från den utgångspunk- ten och med hänsyn till vad våra förslag innebär i sak har vi funnit att det inte av konstitutionella skäl finns anledning att föreslå att nya nor- mer skall få lagform. Vår slutsats är alltså att det från strikt formell synpunkt inte är nöd- vändigt att våra förslag ges form av lag. Förslagen faller inte inom det s.k. obligatoriska lagområdet. Regeringens rätt och skyldighet att styra riket innebär, med de begränsningar rättsordningen sätter i övrigt, att den styr sina myndigheter, bland dem Försvarsmakten. Det är därför formellt sett tillräckligt att de nya reglerna ges genom en förordning. Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas 143 9Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas I kapitel 8 har vi analyserat och tagit ställning till vissa principiella frå- gor som bör ligga till grund för en samlad normgivning om För- svarsmaktens stöd till civil verksamhet. Utifrån de ställningstaganden vi gjort där utvecklar vi i kapitel 9 våra resonemang om hur reglerna bör utformas. Det behöver närmare utvecklas vilka mottagare som skall kunna komma i fråga för stöd från För- svarsmakten, hur de nya regler vi föreslår skall tillämpas i förhållande till de normer som redan finns, om det bör anges med vilka resurser som stöd får lämnas, avvägningen mot Försvarsmaktens egen verksamhet och betydelsen av tillgången till resurser, huruvida Försvarsmakten i några situationer skall ha skyldighet att lämna stöd, på vilka sätt intresseavvägningar kan komma att göras vid stöd till andra mottagare än statliga myndigheter, kommuner eller landsting, behovet att ange de nivåer där beslut skall fattas om begäran och tillhandahållande av stöd från Försvarsmakten, och vilka principer som skall gälla för ledning och samordning av en insats som innehåller stöd från Försvarsmakten. 9.2Till vilka bör stöd kunna lämnas? När det gäller frågan om vilka mottagare som skall kunna komma i frå- ga för mottagande av stöd från Försvarsmakten kan rättsligt sett tre ka- tegorier urskiljas. Den första kategorin är statliga myndigheter, andra 144 Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas än Försvarsmakten själv. Det är här fråga om verksamhet inom staten som ett och samma subjekt. Begränsningar som är nödvändiga av rätts- säkerhets- och andra skäl har vi berört i våra överväganden i principi- ella frågor i kapitel 8. En andra kategori är kommuner och landsting samt till dessa knutna subjekt. Regler för kommuners förhållanden skall ges i form av lag. De stödformer vi föreslår torde emellertid påverka kommunerna endast på så sätt att även de skall få möjlighet till fördelar av en effektiv använd- ning av samhällets resurser totalt sett. Det handlar inte om att tilldela kommuner några nya uppgifter. Inte minst har samhället undergått ge- nomgripande förändringar i en rad avseenden. Detta gäller särskilt sy- nen på offentlig verksamhet i sig och på gränsdragningar mellan of- fentliga och privata sektorer. En renodling av den statliga verksamhe- ten pågår i enlighet med regeringens riktlinjer i prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Syftet är att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheter och mellan staten och andra rättssubjekt. Samhällsviktig verksamhet bedrivs i samverkan mellan många olika utövare. En viktig aspekt på att privata subjekt tagit över uppgifter som staten och kommunerna tidigare svarat för är att den totala nyttan av offentliga och privata resurser i samverkan kan bidra till ett effektivare utnyttjande totalt sett för samtliga aktörer. Vår slutsats är att det inte finns anledning att utesluta någon katego- ri av mottagare från möjligheten till stöd från Försvarsmakten. Vi åter- kommer i avsnitt 9.7 till frågan om krav på att bedriva verksamhet skall vara av intresse för samhället för att stöd från Försvarsmakten skall kunna komma i fråga. 9.3Förhållandet till annan normgivning Vi anser att regleringen av Försvarsmaktens stöd i princip bör finnas samlad i en författning . Bestämmelser i två lagar som har stor praktisk betydelse för andra myndigheters samverkan med Försvarsmakten kommer dock att fortsätta gälla. Lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skydds- lagen) Även i andra författningar finns specialbestämmelser om Försvars- maktens medverkan i civil verksamhet. Ett sådant exempel är vissa Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas 145 regler i IKFN-förordningen. Ett annat exempel är den av oss föreslagna ändringen i militära vägtrafikkungörelsen. Denna typ av specialreglering påverkas inte i sig av den av oss före- slagna mer generellt inriktade förordningen. En bestämmelse av denna innebörd bör för tydlighetens skull tas in i förordningen. Som vi påpe- kat i avsnitt 8.5 kan det dock finnas skäl att anpassa föreskrifter i andra författningar till de principer som bär upp den av oss föreslagna för- ordningen. En central författning av administrativ art när det gäller statliga myndigheters tillhandahållande av varor och tjänster är avgiftsförord- ningen (1992:191). Förordningen skall tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt 4 § får en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla 1.tidskrifter och andra publikationer, 2.informations- och kursmaterial, 3.konferenser och kurser, 4.rådgivning och annan liknande service, 7.offentlig inköps- och resurssamordning, 9.automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift, 10.upplysningar per telefon, om den service myndigheten därmed till- handahåller går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt sek- retesslagen (1980:100) och förvaltningslagen (1986:223). Varor och tjänster får tillhandahållas bara om verksamheten är av till- fällig natur eller av mindre omfattning. Beträffande tjänsteexport finns ytterligare bestämmelser i tjänsteexportförordningen (1992:192). Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås.