sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Tillsammans uppvaktade de jordbruksministern för att få ett godkännande om att övergå till aluminiumburk och att sam- tidigt upprätta ett pantsystem. Ett gemensamt ägt bolag bildades (AB Svenska Returpack) och pantsystemet för aluminium- burk startade . Önskemålet att gå över från stål till aluminiumburk hade flera anledningar. Förutom rent företagsekonomiska, så är aluminium- burken en lätt, praktisk förpackning med goda designmöjligheter och med höga barriäregenskaper. Att aluminium är ett värdefullt material som skapar efterfrågan i ett återvinningsperspektiv var också avgörande då pantsystemet infördes. introducerades engångs-PET-flaskan i utan pant och återtagning. De förbrukade förpackningarna ham- nade huvudsakligen i hushållssoporna, där de tog stor plats, och sedan på deponi eller i avfallsförbränning. Nedskräpningsproble- met var också påtagligt. Lagstiftningen syftade till att skapa ett retursystem som skulle minska problemen. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Tanken bakom förordningen om producentansvar för andra för- packningar än returdryckesförpackningar har beskrivits i avsnitt 3.1. Mål för återanvändning eller materialutnyttjande i viktsprocent har beskrivits i tabell 3.1.1 avsnitt 3.1.2. Målet för materialåtervin- ningen av dryckesförpackningar av aluminium är . Detta mål nåddes inte 1999. Tendensen är sjunkande. anser att minskningen bland annat har sin förklaring i ändrat beteende hos konsumenter, främst i storstäder. Målet för dryckesförpackningar av PET är åter- användning eller materialutnyttjande. För R-PET var återanvändningsnivån . Återvinningsgraden för Å-PET var . R-PET-flaskor såldes , motsvarande siffra för Å-PET-flaskor var . Målet för återanvändning av returglas för öl och läsk fyllda i är . Målet nåddes 1999 med 98 procents återan- vändning. Jag konstaterar att målen har nåtts för pantförpackningar av glas och plast medan pantförpackningar av aluminium inte har nått återvinningsmålen fullt ut. 3.7.3 Marknad och aktörer Retursystem för glasflaskor av öl, läsk, vin och sprit har funnits . administreras systemen för glas, aluminium och PET av (returglas för öl och läsk samt transportförpackningar i plast för dessa) och (dryckesförpackningar av aluminium och PET). Returhanteringen i pansystemet hanteras av 44 företag, varav 32 tillverkar öl, vatten, läsk, och svagdricka. De stora aktörerna är Carlsberg, och . Läsk och vatten tillverkas av 12 företag, den helt dominerande aktören är Coca- Cola. Importen av pantberättigade produkter domineras av Å-PET förpackningar. AB Svenska Returpack PET har 50 avtalspartners, inklusive ICA, KF och . Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Handelns roll i returhanteringen är att ge möjlighet för kon- sumenterna att lämna sina förpackningar och få tillbaka panten. Handeln består av cirka 5 000 butiker som har 7 000 retur- automater för mottagning av pantberättigade förpackningar. De dominerande aktörerna är ICA, KF och . Ett antal importörer har hanteringstillstånd kopplat till eget retursystem för återvinnings-PET. Detta innebär att de själva an- svarar för returtagningen och redovisar återvinningsgraden till gentemot målet . Systembolaget har ingen returnering av bryggeriernas pantför- packningar med motivet att dessa ändå huvudsakligen returneras i vanliga butiker. Vin & Sprits retursystem för återfyllning av glas- flaskor kollapsade i konkurrens med engångsflaskorna. 3.7.4 Utvärdering av miljöeffekter Utvärderingen av returdryckesförpackningar är baserad på en underlagsrapport, av m.fl. (2001), som har tagits fram på uppdrag av denna utredning. Den efterföljande texten är baserad på underlagsrapporten utom i de fall då andra hänvisningar ges. Minskade mängder till deponi Pantförpackningar återfylls eller återvinns i mycket hög andel. De i bryggerierna utskrotade återfyllningsförpackningarna går till åter- . Ej återlämnade pantförpackningar hamnar till en del i materialbolagens insamling, en del och speciellt PET-flaskor an- vänds för andra ändamål av konsumenten och en del hamnar i hushållsavfallet. De undersökningar som gjorts av pantförpackningar visar att den mängd som går till deponi eller avfallsförbränning är obetydlig. Det som ändå hamnar på deponi är förhållandevis harmlöst. Den slutsats som kan dras är att syftet med regleringarna för dryckesförpackningar har lett till avsett mål, nämligen att minska mängden deponerat avfall. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Hushållning med material och energi För returdryckesförpackningar gäller de slutsatser som drogs om förpackningar i avsnitt 3.1.4. Regeln är att återanvändning, när det är praktiskt möjligt, är att föredra före materialåtervinning. Där- efter är materialåtervinning bättre ur miljösynpunkt än energiutvinning. Nedan redovisas ytterligare studier som bekräftar slutsatserna. Flera livscykelanalyser har visat att återanvändning av glasför- packningar, dvs. system med returflaskor, är ännu bättre ur miljö- synpunkt än materialåtervinning t.ex. m.fl. (1991) m.fl. (1998). m.fl. 1991 konstaterade att aluminium bör materialåtervinnas så långt det är möjligt. Danska Miljöstyrelsen har gjort livscykelanalyser för förpack- ningar för öl och läsk. De materialslag som jämfördes var returglas, engångsglas, aluminiumburkar, stålburkar och PET-flaskor. En slutsats som sannolikt kan dras är att engångsdryckesförpackningar för öl och läsk har större miljöpåverkan än återfyllningsbara. Det konstaterades även att inget av dagens förpackningsmaterial för öl och läsk är ur miljösynpunkt överlägset alla andra. Resultaten är inte helt överförbara till svenska förhållanden bl.a. på grund av längre transportavstånd i . Här följer en närmare beskrivning av livscyklerna för olika dryckesförpackningar med pant: glasflaska återfylls över 30 gånger i genomsnitt och diskas däremellan. Returerna från butik eller restaurang till depå går i huvudsak i ledigt utrymme på distributionsbilarna och den extra viktens inverkan på bränsleförbrukningen är marginell. Som trans- portförpackning används backar som håller . Enbart fjärrtransporter från depå till bryggeridepå görs separat. glasflaska återfylls cirka 10 gånger men återvinningsgraden ökar. I övrigt är kommentarerna desamma som för flaskan. återfylls cirka 12 gånger, diskas vid lägre tempe- ratur än glasflaskorna, men , är betydligt lättare och transporteras i back eller brätte. I huvudsak gäller samma kommentarer som ovan. Å-PET-flaskorna gör bara en tripp, men materialet återvinns och används för en rad olika ändamål, också i nya flaskor. Själva åter- vinningsprocessen i sig är lönsam ur ett miljöperspektiv. Vid in- samlingen från butik används det lediga utrymmet i distributions- bilarna. Transporter från depå till bryggeri samordnas också med Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Balningen av materialet kräver en del energi, dock mycket marginellt. Transporterna från balningsstatio- ner till återvinningsanläggningar görs också separat, men energi- insatsen är liten. Resursanvändningen är ungefär lika stor som för med mer material men mindre energi. Aluminiumburken gör också bara en tripp, men materialet åter- vinns nästan helt och används huvudsakligen till nya burkar. Energiinsatsen i återvunnet aluminium i ett smältverk är av det som behövs då man utgår från mineralet bauxit. Återvinningsprocessen är lönsam ur ett miljöperspektiv. från butik, balning och transporter anbelangar gäller detsamma som sagts om Å-PET-systemet ovan, dock med en något högre effektivitet i transporterna. av handelns försäljning görs i glesbygd. De pantbelagda bryggeriförpackningarna tas tillbaks till depåer på samma sätt som annorstädes och från mer centralt belägna depåer till bryggerierna med fjärtransporter. Det gäller vare sig distribu- tionen sker med bryggeriernas egna fordon eller med grossister. Ofta lämnas dessutom pantförpackningarna i samband med privata resor till länets tätorter. Den extra resursförbrukningen med ett pantsystem i glesbygden jämfört med tätt bebyggda områden är alltså obetydlig. Minskad användning av miljöskadliga ämnen Bryggeriernas pantförpackningar innehåller inte i sig halogener, svavelföreningar och andra ämnen som kan ge miljöskadliga rök- gaser vid förbränning, men tryck på etiketter och burkar skulle kunna ge ett marginellt tillskott av olämpliga ämnen. Dryckesför- packningarna innehåller inte heller ämnen som är listade som miljömässigt eller arbetshygieniskt kontroversiella, eftersom förpackningar för livsmedel regleras av de lagar som beskrivits i av- snitt 3.1.1. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Innehållet i bryggeriförpackningar konsumeras i ökande utsträck- ning på andra ställen än i hemmet och på serveringar. Det är då närliggande att de använda förpackningarna skulle slängas på be- kvämaste sätt och ofta hamna i naturen. Panten i sig är ett verksamt sätt att motivera människor att lämna tillbaka förpack- ningarna på rätt ställen både av ekonomiska skäl och genom den miljömarkering som därmed gjorts. Dessutom stimulerar det andra än dryckeskonsumenterna att plocka upp förpackningarna för att därmed tjäna panten. För PET-flaskor och aluminiumburkar har ett stort antal behållare satts upp vid serveringar och turistanlägg- ningar för att möjliggöra en bekväm återlämning av förpack- ningarna. Pantintäkten går då till dem som satt upp behållarna t.ex. serveringar och idrottsföreningar. Pantförpackningar har en låg procentuell andel enligt de skräpfrekvensstudier som Håll Rent har gjort, medan man med tanke på ökad konsumtion utanför hemmet kunde vänta sig motsatsen. De bryggeriförpackningar som ändå förekommer som skräp är inte pantbara, därför att de har privatimporterats, sålts illegalt eller har oläslig EAN-kod. Arbetsmiljöproblemen vid återtagning av tomma pantförpack- ningar är av två slag. Det första är tunga lyft främst vid hämtning av tomgodset i butiker och restauranger, det andra är hygieniska aspekter i all hantering. Det senare belyses under . Problemet med lyft i bryggerier och vid central mottagnings- anläggning är litet genom att lastkajer och lyftanordningar används. Vid hämtningen i butik m.m. är lyftproblemet med att leverera ny produkt störst, men genom krav på trappors utform- ning och längd har man detta under kontroll. Restaurangpersonal föredrar ofta pantsystemen eftersom de får hjälp att bli av med de förbrukade förpackningarna. Det upplevs som ett stort arbetsmiljöproblem i såväl handeln som hos bryggerier med allt avfall som kommer in i säckar och kartonger som bara borde innehålla återvinningsmaterial, men som även innehåller dryckesrester och annat organiskt avfall, som är en grogrund för mögelsvampar och diverse bakterier. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Bryggeriernas tappningslokaler har en tämligen hög ljudnivå. Returtagningen av förpackningar till bryggerierna ökar den totala hanteringen i , men ljudnivån i sig höjs inte. Denna är kopplad till val av förpackningsmaterial. Glas låter t.ex. be- tydligt mer än PET. Alla returnerade förpackningar med eller utan pant kan innehålla rester av det livsmedel det tidigare fyllts med eller med andra ämnen som konsumentens har fyllt förpackningen med. Detta skapar hygieniska problem med mögel och diverse bakterier. Pant- förpackningar bärs tillbaka och lämnas oftast inne i butiken, vilket ger en risk för nedsmittning av livsmedel i lokalen genom luft- spridning eller direkt kontakt genom t.ex. personal. Detta tycks inte vara något stort problem i praktiken, men självfallet vore det bättre att ha återtagningen mer skild från livsmedlen. Brygge- riernas utkörare kommer också i kontakt med de returnerade förpackningarna. Dessa hämtas i samband med leverans av ny produkt, som då också kan bli nedsmutsad. Inte heller detta är något större problem i praktiken då chaufförerna har en adekvat utbildning och den nya produkten är väl skyddad i sin förpackning. Ett icke försumbart hygienproblem finns i bryggeriernas mot- tagning och hantering av de returnerade förpackningarna. Det gäller speciellt då stora mängder tas emot, lagras och hanteras i disksystem eller i balningsanläggningar. Personalen skyddas i möj- ligaste mån genom utrustning, men är ändå exponerad. Ny pro- duktion skyddas genom att returtagningen sköts i avskilda delar av . Då den centrala anläggning för återtagning av återvin- ningsförpackningarna som är under uppbyggnad är klar, minskar riskerna ytterligare för att ny produkt och personal ska exponeras. Hygienaspekter belyses också under rubriken i nästa stycke. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat I alla förpackningar som återfylls riskeras en överföring av små mängder av ämnen från produkter, som varit fyllda i samma förpackningar och från ämnen som konsumenter hällt i flaskan. I glas finns små sprickor där sådana ämnen kan finnas kvar även efter disk. Problemet är större för , eftersom materialet har en aktiv yta där molekyler finns kvar även efter disk, men detta problem har minimerats genom undersökningar om vilka produkter som får fyllas i flaskan och i vilken turordning och genom att flaskor med okända eller inte godkända molekyler sorte- ras ut med hjälp av en sniffer. Problemet är närmast av kosmetisk art och inga allvarliga kända tillbud finns rapporterade. De återvinnbara förpackningarna med eller utan pant har inte detta problem. Det återvunna materialet används i vissa fall i nya förpackningar, men livsmedelslagstiftningen har stränga normer för hur detta får gå till, så att olämpliga eller okända ämnen inte ska kunna komma i kontakt med livsmedlet. När det gäller miljöeffekter gör jag bedömningen att de studerade pantsystemen har bidragit till minskade mängder deponerat avfall, resurshushållning och minskad nedskräpning, enligt de ursprung- liga intentionerna med regleringarna. Jag konstaterar att det finns vissa tveksamheter när det gäller hygien och arbetsmiljö. 3.7.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande Konsumentens roll och värderingar Pantsystemen för speciellt glasförpackningarna är väl inarbetade och har en mycket hög returgrad trots en relativt låg pant. R-PET systemet har en hög pant och en flaska som inte kan förväxlas med pantlösa förpackningar. Dessutom känns flaskorna oftast igen på sitt utseende då de returneras i butiker och kunderna får då tillbaks sin pant. och aluminiumburken identifieras med EAN-kod som kan vara skadad, borta eller icke registrerad, vilket Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat då inte ger pant i retur och detta kan minska trovärdigheten för systemet hos en del konsumenter. Med icke registrerad menas att är illegalt importerad av företag utan hanteringstill- stånd eller importerad av privatpersoner. På det hela taget tycks de flesta konsumenter dock känna en miljönytta med att bryggeri- förpackningarna återvinns och ännu mer om de återfylls. Förpackningarna lämnas åter i butik i samband med att konsu- menten ändå ska handla och speciellt i samband med stora inköp. I stadskärnor sker inköp oftast på hemvägen från t.ex. arbetet av konsumenter som inte åker bil, vilket försvårar återlämningen. Det är ont om utrymme i lägenheter att förvara en rad olika tomma förpackningar för återlämning. Bryggeriförpackningar får dock förhållandevis hög prioritet genom att systemet är inarbetat och genom panten. Konsumenterna vet också att förpackningarna fak- tiskt tas till vara. Sannolikt skulle ett avskaffande av något av bryg- geriernas pantsystem upplevas stark negativt av de flesta konsu- menter. En mycket viktig del i pantsystemet är att hålla en hög service- grad i returhanteringen för konsumenten. Det innebär att där man köper sina drycker ska man också få lämna tillbaka pantberättigade förpackningar. Det finns butiker som inte tar emot pantförpack- ningar och detta skadar konsumenternas förtroende för pantsyste- met. Det finns också butiker som kräver vägrar kontant ersättning och ger kunden ett tillgodokvitto. Ur detta perspektiv är det olyckligt att Systembolagets butiker inte tar emot aluminiumburk och PET- flaskor. Handeln i stort är tillfreds med bryggeriernas pantsystem. m.fl. har uppfattningen att såväl handeln som bryggerierna får till- räcklig ersättning för arbetet att ta hand om returer. Det ger en positiv miljöimage som utnyttjas som en kundmagnet och ett starkt konkurrensmedel mellan butiker. De större butikerna får oftast tillbaks fler pantförpackningar än de sålt, men har rationella automater och lager för att hantera detta. Mycket små butiker har inte samma möjligheter att ta emot de returnerade förpackningarna och kan rent av sakna kontanter för ta emot från någon som samlat på sig mycket. Det finns å andra sidan inte ett krav på att faktiskt ta returerna, utan varje butik kan utforma sin egen policy. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat upplever vissa hygienproblem med att ta emot förpackningarna inne i butiken, men de är hanterbara. strävar man att flytta återtagningen av returerna utanför själva butiken, Detta sker inte bara av hygieniska skäl utan också för att frigöra kundens vagn för varor redan vid inträdet i själva butiken. Handeln anser sig ha en tillräcklig omfattning på returhante- ringen och vänder sig emot introduktion av nya pantsystem (nya produkter i befintliga system eller helt nya förpackningar), även om man inom handeln ändå normalt accepterat de nya pantför- packningar som lanserats . Butikernas mottagning av pantberättigade förpackningar bygger på frivillighet och är ej tvingande av lagen. Att Systembolaget, som stor aktör och med staten som huvudägare, inte tar emot pantför- packningar av aluminiumburk- och Å-PET, sänder fel signaler till butiker som inte är solidariska med pantsystemet. Bryggeriers och importörers syn Bryggerierna generellt vill behålla pantsystemen. Speciellt retur- systemen med glasflaskor är ekonomiskt försvarbara liksom R-PET-systemet, då nödvändiga investeringar redan är gjorda. Burksystemet är tillräckligt stort, välfungerande och med ett högt värde på materialet, vilket gör det ekonomiskt bärkraftigt. Å-PET- systemet har höga returkostnader och är därför speciellt utsatt för fusk (se avsnitt 3.7.7 om konkurrens). Det finns en solidaritet i all hantering av pantförpackningar, vilket gör att såväl mindre bryggerier som importörer kan agera på marknaden utan krav på att av egen kraft kunna klara av höga krav på återtagning. De mindre bryggerierna har dock svårigheter att investera i den bryggeriutrustning som krävs i återfyllningssystem, och speciellt gäller detta R-PET-systemet. Importörer kan knap- past på ett praktiskt sätt använda sig av de återfyllbara förpack- ningarna men däremot av de återvinnbara. Kravet på särskiljande EAN-koder kräver en viss anpassning, som kan hämma importen av i första hand produkter från kontinentala överskottslager. Alla legala aktörer i de svenska pantsystemen, och inte minst bryg- gerierna, far illa av den konkurrensmässiga snedvridning som upp- står vid den illegala och icke beivrade hanteringen av bryggeri- produkter, där pant och avgifter inte erlagts. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Ett kraftfullt agerande från myndigheter efterlyses om pant- systemen ska kunna bibehållas. Förpackningsleverantörerna anpassar sig till befintligt regelverk och har ingen påtaglig anledning att agera för eller emot pantför- packningar. Naturligtvis drabbas förpackningsleverantörer i av en illegal import av packade produkter då det minskar de svenska kundernas behov och köpkraft. Vidare säljer man fler förpackningar i återvinningssystem än i återfyllningssystem. Krav på återfyllning ökar kraven på förpackningen när det gäller hållbar- het, diskbarhet etc. Krav på återvinning ställer krav på möjlig- heterna att återvinna materialet utan att avkall ges på funktionen som bryggerieförpackning (formstabilitet, transparens, ljusskydd, trycktålighet, barriär för CO2 och O2 m.m.). Användning av åter- vunnet material i nya förpackningar (Al-burk, glas och Å-PET i viss mån) underlättas av en hög kvalitet på det återtagna materialet, något som pantsystemen ger. De företag som återvinner förpackningar (, , m.fl.) har klara preferenser för pantsystem, då det ger en hög kvali- tet på det inkommande materialet. Det underlättar i dessa företags egen sortering och produktion och ger en högre kvalitet i och användbarhet av slutprodukten. Detta gäller alla material men är av störst betydelse för PET. Man föredrar rena material framför blandmaterial av samma skäl som ovan, men kan anpassa sig till marknadens önskemål om nya förpackningars egenskaper t.ex. PET-flaskor med barriärskikt och i viss mån helt andra material som PEN. Materialbolagen i är inte formellt berörda av pantsystem. kommer betydande mängder dryckesförpackningar av både stål och aluminium in i metallKretsens insamlingssystem. I Svensk GlasÅtervinnings system hamnar flaskor från Pantsystemen. Dessa förpackningar genererar nettokostnader hos de båda bolagen utan att ersättning erhålles. med en eventuell pant på stålburken uppstår en situation där både aluminium- och stålburkar kan hamna i Metall- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Kretsens system, medan intäkterna till återvinning hamnar hos Returpack genom panten. Denna fråga bör regleras mellan Retur- pack och MetallKretsen. Med en sådan ersättning skapas också för- utsättningar för en bättre total uppföljning av återvinningen av pantburkarna, har MetallKretsen påpekat för utredningen. Genom pant minskar mängden hushållsavfall, vilket minskar den volym som ska hanteras, deponeras och brännas. Jag gör bedömningen att de aktörer som på olika sätt är involverade i hanteringen av returdryckesförpackningar med pant i huvudsak är nöjda med systemet. Det finns därför ingen anledning att ur aktörsperspektiv överväga om systemet ska slopas, däremot finns det skäl till att utveckla och förbättra systemet. Jag anser att det är viktigt att stora aktörer håller en hög service- grad mot konsumenten och tar emot pantberättigade förpack- ningar. Så är också fallet vanligtvis men enstaka undantag finns. Systembolaget, stor aktör med staten som huvudägare, borde enligt min mening ta ett större ansvar när det gäller återtagning av retur- dryckesförpackningar. 3.7.6 Utvärdering av ekonomiska effekter Systemet sköts av bryggerier i samverkan med handeln. förhandlar om spelregler och ersättningar. Drivkraften i systemet är pant som är och varit för konsument (inkl. moms). Handeln investerar i automater för återtagning av flaskor och backar och får för detta en hanteringsersättning på /flaska. Flaskan känns vanligen igen på sitt utseende (profil). Bryggerierna distribuerar i allmänhet själva sina produkter till handeln och tar returerna i det tomma utrymmet i distributionsbilarna till närmaste depå. Därifrån köper man fjärrtransporter till , sorterar vid behov och skickar profilerade flaskor och överskott av flaskor till behövande Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Flaskorna diskas, inspekteras, återfylls och transporteras till depå för vidare distribution till butik. Detta pantsystem infördes genom en branschöverens- kommelse. finns cirka 240 miljoner flaskor i om- lopp, de gör cirka 4 tripper , i genomsnitt cirka 35 tripper före utsortering och återfyllningsgraden är och har legat där mycket . Utsorteringen av glas har normalt varit , men är något högre nu på grund av en långsam utrangering av denna glasflaska. Tabell 3.7.1 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av glasflaska (, 35 tripper, back, etikett, kork) Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl) Sortering, diskning och inspektion (1,/l dryck) Systemet fungerar på samma sätt som systemet med flaskan, se ovan. Panten för konsument är (inkl. moms) och hante- ringsersättningen /flaska. Detta pantsystem introducerades av bryggerierna, först på Systembolaget och sedan i daglig- varuhandeln.