sou · GPB374 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringsrätten ansåg i RÅ81 2:63 att det inte var av synnerlig vikt med hänsyn till syftet med det pågående arbetet i en taxeringsnämnd att sekretess gällde för uppgifter i en handling som en person givit in till nämnden och som innehöll inkomstuppgifter rörande den skattskyldige. Regeringsrätten gjorde i RÅ 1986 ref. 18 motsvarande bedömning i fråga om uppgifterna i en taxeringsavi (en sammanställning av en persons kontrolluppgifter). Se också JO 1985/86 s. 363. Paragrafen omfattar för skatteförvaltningens del alla de olika metoder som skattemyndigheten kan använda för att skaffa sig underlag för att fastställa skatt, t.ex. granskning av självdeklarationer, taxeringskontroll och taxeringsrevision (SOU 1999:53 s. 59) Vid samtal med företrädare för har framkommit att bestämmelsen inom skatteförvaltningen används bl.a. för att i ett inledande skede av en granskning skydda uppgifter om anonyma tips som föranlett att granskningen inletts. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § är riktad mot den som är föremål för granskning. Den som är föremål för exempelvis en skattemyndighets granskning är att anse som part i ärendet. Av 16 § förvaltningslagen följer att en part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Som redovisats i avsnitt 2.1.4 reglerar 14 kap. 5 § sekretesslagen kollisionen mellan den rätt till partsinsyn som kan finnas föreskriven på annat håll än i sekretesslagen och den lagens bestämmelser om sekretess. Enligt paragrafen får rätten till sådan partsinsyn vika, om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagda uppgifter i materialet inte röjs. Det kan noteras att uttrycket av synnerlig vikt återfinns även i 4 kap. 2 §. Det innebär att förutsättningarna för sekretesskydd enligt 4 kap. 2 § motsvarar förut- sättningarna att enligt 14 kap. 5 § vägra lämna ut material till en part. I 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen finns sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas brottförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt paragrafen gäller sekretess, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. De uppgifter som avses är bl.a. sådana som hänför sig till förundersökning i brottmål (punkt 1). Sekretess enligt den punkten har ansetts gälla för brottsanmälan hos polis- och åklagarmyndigheter (RÅ 1987 not 808 och JO 1992/93 s. 197). Sekretess gäller även för angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i förundersökningar i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (punkt 2), eller åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (punkt 4). Sekretess enligt punkt 4 har ansetts gälla för uppgifter om namn på personer som biträder polisen vid spaningsarbete, med tolkning eller genom att lämna förtrolig information (79). Motsvarande sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till verksamhet som rör utredning om näringsförbud (punkt 3). Även verksamhet som rör övervakning enligt insiderstrafflagen (1999:1086) omfattas av sekretess (punkt 5). Bestämmelsen infördes eftersom det tidigare ansågs oklart i vilken utsträckning sekretess gällde i insiderutredningar (prop. 1995/96:215 s. 62). Sekretess gäller även om det inte inleds någon förundersökning och är därför inte beroende av om ärendet överlämnas till åklagare (a.prop. s. 93). 3.3.2Rätt för en misstänkt att ta del av en förundersökning Bestämmelser om rätt för en misstänkt att ta del av en förundersökning återfinns i . Av 32 § förvaltningslagen framgår att bestämmelsen i 16 § i den lagen (rätt till partsinsyn) inte gäller polis- åklagar, skatte- och tullmyndigheternas eller brottsbekämpande verksamhet. Undantaget har tillkommit främst med hänsyn till ärendenas speciella natur och nära anknytning till domstolarnas verksamhet (– , Nya förvaltnings- lagen, 5 u. s. 325 f.). I 23 kap. 18 § föreskrivs att, när en förundersök- ning har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott, han skall, när han hörs, underrättas om misstanken. Efter denna tidpunkt har den misstänkte och hans försvarare rätt att fortlöpande – i den mån det kan ske utan men för utredningen – ta del av vad som förekommit vid förundersökningen. De har också rätt att begära att utredningen kompletteras. Åtal får inte väckas innan de fått möjlighet att ta del av allt material i utredningen och fått skäligt rådrum att begära ytterligare utredning. Det har ansetts att det inte går att undanhålla den misstänkte information om något material i detta skede (SOU 1999:53 s. 394 med hänvisningar). Rätten till insyn ger inte automatiskt rätt att få ut handlingar som upprättats under förundersökningen. En sådan rätt uppkommer först när åtal har beslutats, 23 kap. 21 § fjärde stycket . Rätten till insyn i förundersökningar har behandlats i olika utredningssammanhang, bl.a. av JO i det s.k. buggningsmålet (JO 1995/96 s. 36 ff.), av (SOU 1998:46 s. 94 ff.) och av (SOU 1999:53 s. 392 ff.). Grundläggande bestämmelser om sekretess finns i artikel 287 i EG- fördraget. Av artikeln framgår att bl.a. tjänstemän vid kommissionen och medlemmar av kommittéer skall, även efter det att deras uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. För konkurrensområdet finns också bestämmelser om sekretess i artikel 20 i förordning 17/62. Av artikel 20.1 framgår att upplysningar som inhämtats med stöd av artikel 11 (rätt för kommissionen att begära in upplysningar), artikel 12 (rätt för kommissionen att utreda hela branscher), artikel 13 (undersökningar genomförda av medlemsstaternas konkurrensmyndigheter) eller artikel 14 (kommissionens befogenheter vid undersökningar) får användas endast för det ändamål som avsetts med begäran eller undersökningen. har tolkat bestämmelsen så att medlemsländernas konkurrensmyndigheter, oavsett om nationell lagstiftning eller EG:s konkurrenslagstiftning tillämpas, inte får som bevisning använda icke offentliggjorda uppgifter som infordrats med stöd av artikel 11 i förordning 17/62. Motsvarande gäller icke offentliggjorda uppgifter som myndigheterna fått del av med stöd av artikel 14 i förordningen. Uppgifterna får dock användas för att motivera att ett förfarande på nationell nivå inleds. I sammanhanget bör bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen noteras. Av bestämmelsen framgår att sekretess gäller, i den mån godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transport- verksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Sekretessen är absolut. Den omfattar både uppgifter som erhållits från utlandet och uppgifter som har inhämtats inom landet enligt avtalet. Bestämmelsen tillkom främst med tanke på tillämpningen av (m.fl., Sekretesslagen, s. 8:18 f.). Bestämmelsen innebär att kan komma att tillämpa olika sekretessbestämmelser, beroende på om uppgiften inhämtats enligt ett internationellt avtal eller enligt nationella regler. Det medför i sin tur att absolut sekretess gäller för uppgifter inhämtade med stöd av t.ex. förordning 17/62. 4.2Förslaget till ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 har presenterat ett förslag till en ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget1. Den föreslagna förordningen är avsedd att ersätta förordning 17/62. I förslaget finns bl.a. en bestämmelse om informationsutbyte mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och mellan de nationella konkurrensmyndigheterna inbördes (artikel 12). Bestämmelsen innebär att den information som utväxlas endast får användas för tillämpning av och att endast påföljder av ekonomisk natur får åläggas på grundval av de utväxlade upplysningarna. I artikel 27 i den föreslagna förordningen finns särskilda sekretess- bestämmelser. Artikeln motsvarar artikel 20 i förordning 17/62 (jfr avsnitt 4.1). Den nya artikeln omfattar inte bar information som utväxlas mellan kommissionen och medlemsstaterna utan även information som utväxlats mellan medlemsstaternas konkurrens- myndigheter inbördes. Förslaget innehåller även en bestämmelse med den innebörden att, i den mån både och nationella konkurrensregler är tillämpliga, endast får tillämpas (artikel 3). Förslaget diskuteras f.n. i ministerrådet. och ministerrådet antog en förordning om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar2, den s.k. öppenhetsakten. Förordningen reglerar hur de nämna institutionerna skall hantera en begäran om utlämnande av handlingar som institutionerna har upprättat eller erhållit och som finns i deras förvar. Av punkt 11 i ingressen till förordningen framgår att institutionernas samtliga handlingar i princip bör göras tillgängliga för allmänheten men att vissa allmänna och privata intressen emellertid bör skyddas. 1 Kommissionens förslag den 27.9.2000 till Rådets förordning om genomförande av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget och om ändring av förordningarna (EEG) nr 1017/68, (EEG) nr 2988/74, (EEG) nr 4056/86 och (EEG) nr 3975/87, KOM(2000) 582 slutlig 2 och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar (EGT nr L 145, 31.5.2001, s. 43) Förordningen innehåller ett antal undantag från principen om öppenhet. Av artikel 4.2 framgår att institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling dels om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter, dels om ett utlämnade skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden eller juridisk rådgivning och dels om ett utlämnande skulle undergräva syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av lämna ut handlingen. Av artikel 4.3 framgår att tillgång till handling som upprättats av en bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om ett utlämnande allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsfattande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Vidare framgår att tillgång till handlingar som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om ett utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsfattande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingen. Av punkt 12 i ingressen framgår att samtliga bestämmelser om tillgång till institutionernas handlingar bör vara i överensstämmelse med förordningen. Förordningen skall tillämpas . Förordningen kommer att få betydelse för allmänhetens tillgång till bl.a. sådana handlingar som kommissionen förfogar över med stöd av tillämpningsförordningar på konkurrensområdet. 5 Överväganden och förslag 5.1Konkurrensverkets behov av sekretess Bedömning: behöver ha möjlighet att vägra lämna ut känsliga uppgifter som hänför sig till pågående utredningar hos verket. har till uppgift att övervaka marknadens funktion och se till att konkurrensen inte sätts ur spel genom otillåtna förfaranden. I denna uppgift ingår att utreda misstankar om överträdelse av förbuden i 6 och 19 §§ konkurrenslagen. Verket får också tillämpa artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Sådana utredningar syftar till att ta reda på om överträdelser har skett och i så fall säkra bevis om överträdelserna för att dessa skall kunna beivras genom ålägganden enligt 23 § konkurrenslagen eller genom konkurrens- skadeavgift enligt 26 § konkurrenslagen. I denna utredande verksamhet får kännedom om uppgifter som måste kunna hållas hemliga i vart fall under ett visst skede av utredningen. Annars kan det företag som utredningen avser begära att få tillgång till uppgifterna och därmed få möjlighet att sabotera utredningen eller omintetgöra resultaten så att sanktioner inte kan vidtas. Som verket har framhållit i sin rapport och i sin skrivelse till regeringen behövs det alltså regler som gör det möjligt för verket att vägra lämna ut vissa känsliga uppgifter som hänför sig till pågående utredningar hos verket. 5.2Räcker de nuvarande sekretessreglerna till? Bedömning: gällande sekretessregler behöver kompletteras med en särskild regel om sekretesskydd för utredningar. Som har redovisats i avsnitt 2.1.3 är det framför allt två paragrafer i sekretesslagen som kan aktualiseras i fråga om uppgifter i utredande verksamhet, nämligen 4 kap. 1 §, som reglerar planläggningssekretess, och 8 kap. 4 §, som föreskriver sekretess i verksamhet till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. Genom några domar av Kammarrätten i är det klarlagt att bestämmelsen om planläggningssekretess inte tillåter att uppgifter sekretessbeläggs under hela utredningsskedet. Den tillgodoser således inte fullt ut behovet av utredningssekretess. Vid de undersökningar som genomför är det material som samlas in av varierande slag. Åtskilligt material kan komma att omfattas av bestämmelserna i 8 kap. 4 § sekretesslagen till skydd för enskildas ekonomiska och personliga omständigheter. Inte heller dessa bestämmelser tillgodoser fullt ut behovet av sekretesskydd för verkets utredningar. Detta beror dels på att sekretess till skydd för enskilda inte gäller i förhållande till den enskilde själv (se 14 kap. 4 § sekretesslagen), dels på att en hel del material kan vara sådant att det inte omfattas av 8 kap. 4 § sekretesslagen, men ändå ha stor betydelse för verkets möjlighet att utreda en eventuell överträdelse av konkurrenslagstiftningen Sekretessreglerna behöver således enligt utredningens mening kompletteras med en särskild regel om sekretesskydd för uppgifter som hänför sig till utredningar om överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen och i förekommande fall överträdelser av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. I och med att en sådan bestämmelse har till syfte att skydda utredningen som sådan kommer sekretessen enligt den bestämmelsen även att gälla i förhållande till den som utredningen avser. Bedömning: Intresset av att kan bedriva sina utredningar effektivt tar över intresset av offentlighet. Rätten för enskilda att ta del av allmänna handlingar är grundlagsfäst. Offentlighetsprincipen hör till grunderna för det demokratiska systemet i . Den får begränsas bara när det är motiverat av starka skäl. Generellt sett ger sekretesslagens bestämmelser ett starkare sekretesskydd till förmån för enskilda än till förmån för allmänna intressen. Sekretess till skydd för allmänna intressen får förekomma bara i sådana fall då öppenhet skulle hindra den verksamhet som är i fråga eller försvåra den avsevärt (m.fl., Sekretesslagen, s. Som anfördes är det utredningens mening att Konkurrens- verkets utredningsverksamhet allvarligt försvåras när verket inte kan hemlighålla uppgifter som kommer fram vid undersökningar enligt 45, 47 eller 48 § konkurrenslagen. För en öppen marknadsekonomi som den svenska har en fungerande konkurrens avgörande betydelse. Det måste därför anses att det är ett viktigt samhällsintresse att kan bedriva sina utredningar effektivt. Detta intresse är så angeläget att det tar över intresset av offentlighet, i all synnerhet som sekretessen kan antas ofta bli kortvarig. Det är nämligen att märka att behovet av sekretess i allmänhet torde föreligga bara under själva utredningsskedet. När utredningen är avslutad bör sekretessen i de flesta fall kunna hävas. 5.4Vilka uppgifter bör omfattas av sekretess? Förslag: Utredningssekretessen hos bör begränsas till utredningar om överträdelse av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen eller i artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Möjligheten att besluta om sekretess för att skydda utredningar hos bör inte göras mer vidsträckt än nödvändigt. Risken för skador om uppgifter inte kan hållas hemliga torde vara påtaglig främst vid sådana utredningar som föranleds av misstankar om att ett eller flera företag bryter mot förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning. Sekretessen bör därför begränsas till att gälla uppgifter hänförliga till Konkurrens- verkets verksamhet för utredning av överträdelser av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen eller i artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Under utredningens gång kan uppgifter komma att lämnas till andra myndigheter, t.ex. till kronofogdemyndigheten för handräckning enligt 53 § konkurrenslagen. Sekretessen bör då gälla även hos dessa myndigheter. Verkets utredningar om överträdelser av 6 eller 19 § konkurrens- lagen är av varierande slag och omfattning. Motsvarande torde med stor sannolikhet kunna sägas om verkets framtida tillämpning av artikel 81 och 82 i EG-fördraget. Det går därför inte att på förhand säkert uttala sig om vilka typer av uppgifter som kan komma att anses hänförliga till en pågående utredning. har i det sammanhanget i sin skrivelse till regeringen (se avsnitt 2.2) nämnt, förutom anteckningar från förhör, även fragmentariska anteckningar, e- postmeddelanden, uppgifter om mötestidpunkter, reseräkningar och kalendrar. Enligt utredningens uppfattning kan den typen av material komma att anses hänförliga till en pågående utredning. Detsamma kan gälla exempelvis i fråga om anteckningar om muntliga uppgifter som lämnats vid undersökningar som vidtagits hos företag och om information från olika uppgiftslämnare. 5.5Vilket skaderekvisit bör användas? Förslag: Utredningssekretessen hos bör gälla endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en uppgift inte röjs. Utredningen har i det föregående anslutit sig till uppfattning att det behövs regler som gör det möjligt för verket att vägra lämna ut vissa känsliga uppgifter som hänför sig till pågående utredningar hos verket. Det primära syftet med sådana uppgifter är att hindra att den som är föremål för utredningen får del av uppgifterna. Sekretessen riktar sig således mot en part i ärendet. Emellertid gäller – som har utvecklats i avsnitt 2.1.4 – att parten har rätt till insyn i utredningen enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen. Parten har rätt att få del av uppgifter som har tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Det innebär att partens rätt till insyn får vika endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en uppgift inte röjs. Därför förefaller det inte meningsfullt att införa en bestämmelse om sekretess till skydd för verkets utredningar som går längre än vad som följer av bestämmelsen om partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Som har redovisats i avsnitt 3.1 överensstämmer också skaderekvisitet i 4 kap. 2 § sekretesslagen med motsvarande rekvisit i 14 kap. 5 § samma lag. Utredningens slutsats är således att – om inte grundläggande drag i regelsystemet skall ändras – skaderekvisitet i en bestämmelse om sekretess till skydd för utredningar bör vara detsamma som enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen. Till det anförda vill utredningen foga följande kommentarer: Som har redovisats i avsnitt 3.3 är förundersökningssekretessen enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen utformad så att sekretess gäller, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det sekretesskydd som gäller för förundersökningar i brottmål är följaktligen starkare än det skydd som gäller enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen. Trots bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen kan detta starkare skydd upprätthållas gentemot den som är föremål för förundersökningen, eftersom dennes rätt till insyn i undersökningen bestäms av andra regler än förvaltningslagen. Utredningarna hos gäller inte brott, i vart fall inte enligt gällande rätt. innehöll konkurrenslagstiftningen vissa straffbestämmelser. Emellertid är överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsning och mot missbruk av dominerande ställning inte kriminaliserade enligt den nya konkurrenslagen. Utredningen har i uppdrag att överväga om det är motiverat att på nytt kriminalisera konkurrensbegränsande förfaranden. Men gäller alltså att utredningar inte syftar till att beivra brott. Överträdelser av förbuden i 6 och 19 §§ konkurrenslagen måste ändå i många fall anses vara i hög grad otillbörliga. Motsvarande kan sägas om överträdelser av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Om konkurrensen på marknaden snedvrids, kan det medföra stora skador för konsumenter, lojala företag och samhällsekonomin. Överträdelserna är också förenade med en sanktion i form av konkurrensskadeavgift som kan dömas ut med betydande belopp. Det finns alltså i och för sig skäl att i sekretesshänseende jämställa utredningar med förundersökning i brottmål. Om det i den framtida tillämpningen skulle visa sig att den sekretessbestämmelse utredningen nu föreslår inte i tillräcklig mån kan skydda uppgifter i utredningar, får frågan prövas på nytt. Då är det dock knappast en framkomlig väg att ändra sekretessbestämmelserna. I stället torde man få överväga att inskränka parternas rätt till insyn under utredningsfasen av ärenden om överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen eller artikel 81 eller 82 i EG-fördraget I avsnitt 4 har redovisats kommissionens förslag till ny förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Förslaget innehåller bestämmelser om sekretess även hos nationella konkurrens- myndigheter som tillämpar artiklarna 81 och 82. Om förslaget genomförs, kan det få till följd att kommer att tillämpa direkt i större utsträckning än som sker . Därmed kan även EG-rättsliga sekretessregler bli tillämpliga. Det torde medföra ett starkare sekretesskydd i vissa fall än enligt gällande svensk rätt. Förslaget till ny 4 kap. 4 § sekretesslagen Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att utredningar om misstänkta överträdelser av 6 eller 19 § konkurrenslagen eller artikel 81 eller 82 i EG-fördraget omfattas av ett sekretesskydd som motsvarar det som gäller för pågående granskning för kontroll beträffande skatt m.m. enligt 4 kap. 2 § sekretesslagen. Sekretessen gäller i förhållande till den som är föremål för utredningen. Om den sekretessbelagda uppgiften röjs för någon annan, t.ex. en journalist, medför det normalt en risk för att uppgiften röjs även för den som utredningen avser. Bestämmelsen bör därför kunna tillämpas även när någon annan än den som är föremål för utredningen begär att få ut en uppgift. En central fråga vid tillämpningen av bestämmelsen blir tolkningen av rekvisitet "synnerlig vikt". Den fråga som skall besvaras är huruvida utredningen som sådan skadas, om de begärda uppgifterna lämnas ut. Svaren kan bli olika i skilda stadier av utredningen. I ett inledande skede kan det vara viktigt för utredningen att misstanken om en överträdelse och vad den består i inte kommer till de berörda företagens kännedom. Om dessa företag får del av sådana uppgifter, är risken uppenbar att de vidtar åtgärder för att försvåra eller omöjliggöra utredning, t.ex. genom att undanröja bevis. Risken är naturligtvis särskilt stor i utredningens början, innan verket har hunnit säkra bevis. I det sammanhanget är det värt att notera att redan uppgiften om vem som har lämnat upplysningar till kan vara tillräcklig för att företagen skall förstå vad de är misstänkta för. I den mån uppgifter av detta slag inte redan omfattas av planläggningssekretessen enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen, bör kunna vägra att lämna ut dem med stöd av förevarande bestämmelse.