sou · GPB329d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Eftersom det är fråga om alternativa kategorier anses det generellt sett inte föreligga några problem i förhållande till gemenskapsrätten. är en förbundsrepublik med en federal konstitution. Den lagstiftande makten är uppdelad mellan staten och de sexton delstaterna i antingen exklusiv eller konkurrerande behörighet. I finns lagar som kan antas av antingen förbunds- eller delstatsparlamenten, förordningar från den verkställande makten samt riktlinjer och interna förvaltningsföreskrifter. Enligt grundlagen är vägtrafik- och motor- fordonsväsendet underställt konkurrerande lagstiftning. Delstaterna har den lagstiftande behörigheten om inte staten har använt sin behörighet genom att utfärda lagar. Den federala lagstiftaren har emellertid använt sin behörighet och reglerar genom Strassenverkehrs- Zulassungs-Ordnung (StVZO) godkännandet av motorfordon, släpvagnar och andra fordon på allmän väg samt de periodiska besiktningarna. StVZO kompletteras av speciella förordningar för särskilda fall och av förklarande, tolkande och kompletterande cirkulär. Genom EG-Typ-Verordnung av infördes EG- direktivet 92/53/EEG. I görs ingen skillnad mellan tvingande och valfria direktiv. StVZO anpassas regelbundet. var det nödvändigt att StVZO ändrades varje gång ett direktiv ändrades. har emellertid införts ett system med dynamiska hänvisningar genom vilka det hänvisas till texten i den gällande versionen av direktivet. EG:s definition av kategorin M1 används i vid förfarandet med EG-typgodkännande. I övrigt används den nationella skatte- rättsliga indelningen. Därigenom uppstår visserligen vissa över- lappningar mellan kategorierna, men det anses inte ge upphov till några problem eftersom indelningarna är systematiskt åtskilda. I genomförs EG-direktiv rörande fordon i tre olika författningar som har utfärdats av Faerdselstyrelsen med stöd av bemyndigande i lag, Faerdselloven, och av (numera ), nämligen i –bekendtgörelse om kjöretöjers indretning og udstyr –bekendtgörelse om detailforskrifter for kjöretöjer –bekendtgörelse om registrering og syn af kjöretöjer. Det finns ett nationellt godkännandesystem parallellt med EG- typgodkännandet. Ett nytt fordon kan därigenom godkännas nationellt på tre olika sätt. Efter standardtypgodkännande kan fordon av samma typ som det godkända registreras utan kontroll. Efter typgodkännande av ett chassi skall det färdigbyggda fordonet godkännas före registrering. Ett enstaka fordon eller chassi kan även godkännas för sig före registrering. Till stora delar förefaller ha tagit in särdirektivens bestämmelser i den egna författningstexten. Direkta hänvisningar till direktiv förekommer emellertid också. I de fallen nämns också om det aktuella direktivet ändrats. Några dynamiska hänvisningar förekommer alltså inte. De gällande definitionerna av olika fordonskategorier bygger i stort sett på EG:s definitioner. I har de viktigaste bestämmelserna på fordonsområdet samlats i en vägtrafiklag. Denna kompletteras av en vägtrafikförordning. Därutöver finns det förordningar om fordons konstruktion och utrustning, användning av fordon på väg, besiktning av fordon samt registrering av fordon. I finns inget system med dynamiska hänvisningar. Det har lett till att förordningen om fordons konstruktion och utrustning måste ändras . , då nya grundlag trädde i kraft, är det möjligt för ministerierna att utfärda förordningar utan inblandning av regeringen. Det kan vara ett alternativ för att minska den belastning som de ständiga författningsändringarna innebär. Ett annat alternativ kan vara att ha något slags bilaga till förordningen där alla direktiv och deras senaste ändringar framgår. I förordningen om fordons konstruktion och utrustning finns alla EG:s definitioner av fordonskategorier intagna. Dessa används också i övriga fordonsförfattningar. I är det som i första hand ansvarar för fordonsfrågor enligt ovan. Emellertid hör arbetarskyddsärenden till Social- och hälsovårdsministeriets område och omfattar därför bestämmelserna om typgodkännande av traktorer. Enligt lagen om skydd i arbete får statsrådet utfärda närmare föreskrifter om verkställigheten av lagen. Statsrådet kan föra över rätten att utfärda bestämmelser om tekniska detaljer och procedurbestämmelser på det ministerium som ärendet gäller. Statsrådet har utfärdat ett beslut om EG-typgodkännande av traktorer. Genom det beslutet har direktivet 74/150/EEG verkställts. Särdirektiven har genomförts genom beslut av Social- och hälsoministeriet. Vid sidan om dessa bestämmelser finns bestämmelser om nationellt typgodkännande. är inte medlem i EU, men däremot i EES. Därmed är skyldigt att tillämpa EG:s direktiv om typgodkännande av fordon på samma sätt som EU-länderna. Därför är även system på fordonsområdet av intresse för utredningens arbete. De isländska bestämmelserna om fordons konstruktion och utrustning ges ut av . Bilar, motorcyklar, traktorer, maskiner som används på väg och släpvagnar regleras i en och samma författning. I denna finns bestämmelser om både EG-typgodkännande och nationellt typgodkännande. De EG-rättsliga bestämmelserna har arbetats in i den nationella lagstiftningen. I många fall har texten från EG-direktiven tagits in i den nationella författningstexten men direkta hänvisningar till direktiv förekommer också. använder inte dynamiska hänvisningar. De isländska definitionerna av olika fordonskategorier stämmer överens med EG:s. Inte heller är medlem i EU, men däremot i EES. skall därför, liksom , tillämpa EG:s direktiv om typgodkännande av fordon på samma sätt som . Några få principer om krav på fordon och typgodkännande m.m. har reglerats i lag, vegtrafikkloven . I lagen ges Samferdsels- departementet rätt att ge ut närmare föreskrifter. Departementet har emellertid delegerat denna rätt vidare till Vegdirektoratet. fastställs därför hela regelverket på myndighetsnivå i kjöretöy- forskrifter. Dessa föreskrifter präglas av det förhållandet att man har varit tvungen att på enklast möjliga sätt inkorporera det nya systemet med EG-typgodkännande i ett system med nationellt typgodkännande och enstycksgodkännanden. Båda systemen gäller . Principerna för EG-typgodkännande, såsom de framgår i ramdirektiven, finns intagna i författningstexten. Till särdirektiven finns endast hänvisningar. Man har inget system med dynamiska hänvisningar till direktiven. har genomfört ändringar av definitionerna av olika fordonskategorier och anpassat dessa till EG:s typgodkännandedirektiv. Därutöver har ett antal egna definitioner. De nya reglerna tillämpas på fordon som registrerats efter . I har man insett nödvändigheten av en totalrevision av kjöretöyforskrifter för att förenkla och förtydliga regelverket. Bland annat kommer man att överväga i vilken grad man även fortsättningsvis skall ha egna nationella krav för fordon som inte omfattas av obligatoriskt EG-typgodkännande och vilka myndigheter som skall ha ansvaret för vissa typer av fordon. Utredningens förslag: De nuvarande bestämmelserna på fordonsområdet delas upp i olika nivåer. I en ny fordonslag föreslås ingå dels de bestämmelser som av grundlagsmässiga skäl måste regleras i lag, dels de viktigaste av övriga bestämmelser om fordonskontrollen. De senare avser bestämmelser som är särskilt ingripande för den enskilde, t.ex. frågor om godkännanden och återkallelser. I lagen tas in de viktigaste bestämmelserna om varje kontrollform samt grundläggande bestämmelser om själva kontrollen. Bestämmelserna i lagen om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet förs över till den nya lagen. Övriga bestämmelser om kontroll av fordon tas in i den till lagen anslutande fordonsförordningen. Där tas också in vissa av dagens bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning. Detaljbestämmelser och bestämmelser av administrativ art förs ned till myndighetsnivå. Som en följd av förslagen upphävs fordonskungörelsen och terrängtrafik- kungörelsen. Huvudsyftet med översynen av bestämmelserna inom fordonsområdet är att förenkla, modernisera och effektivisera regelsystemet. I utredningens uppdrag ingår att analysera i vilken författningsform olika bestämmelser skall meddelas. Uppdelningen skall därvid göras så att den blir renodlad och tydlig och bidrar till det grundläggande kravet på regelverkets överskådlighet. I direktiven anges att utredningen, mot bakgrund av att terrängtrafikkungörelsen endast innehåller bestämmelser om terrängfordons beskaffenhet och utrustning samt kontroll av sådana fordon, skall överväga en reglering som innebär att 134 Författningsform och författningsstruktur de grundläggande bestämmelserna om samtliga typer av fordon samlas i en författning. Utredningen skall vidare analysera hur de gällande myndighets- föreskrifterna på fordonsområdet är strukturerade samt föreslå en ändrad struktur om det behövs för att göra regelverket mer överskådligt. I 8 kap. regeringsformen (RF) fördelas normgivningsmakten mellan och regeringen genom kompetensregler. Där anges vilka områden som i första hand omfattas av lagstiftningsmakt respektive regeringens förordningsmakt. Dessa områden betecknas som det primära lagområdet respektive regeringens primärområde. Det primära lagområdet kan delas in i det obligatoriska lagområdet, där normer kan ges endast i form av lag, och det fakultativa lagområdet, inom vilket har möjlighet att överlämna (delegera) normgivningsmakt åt regeringen. har dessutom en obegränsad möjlighet att lagstifta inom regeringens primärområde. Den verkliga gränsdragningen mellan och regeringens kompetensområden är beroende av i vilken grad utnyttjar sina möjligheter att delegera normgivningsmakt till regeringen respektive att lagstifta inom regeringens primärområde. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott (8 kap. 3 § RF). Utan hinder av denna bestämmelse kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser t.ex. trafik. Ett sådant bemyndigande medför inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. kan dock i lag föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet (8 kap. 7 § RF). Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan därvid medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § RF). Regeringens primärområde innebär att regeringen utan bemyndigande kan besluta om föreskrifter om verkställighet av lag eller föreskrifter som enligt grundlag inte skall meddelas av (8 kap. 13 § RF). Författningsform och författningsstruktur 135 finns det i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer (bemyndigandelagen) ett allmänt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter på trafikområdet, inklusive föreskrifter om fordons beskaffenhet och utrustning samt registrering och annan kontroll av fordon. Detta bemyndigande omfattar även en rätt för regeringen att delegera den föreskrivande makten till en myndighet. Med stöd av bemyndigandelagen har de centrala fordons- bestämmelserna samlats i två kungörelser, fordonskungörelsen och terrängtrafikkungörelsen, som innehåller bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning samt kontroll av fordon. Vidare bemyndigas , och att besluta om kompletterande föreskrifter i vissa avseenden. Vid sidan av fordonskungörelsen och terrängtrafikkungörelsen finns fordonsbestämmelser av olika slag i ett antal olika författningar på förordningsnivå (se textavsnitt 2). I dessa regleras speciella frågor, såsom exempelvis internationell vägtrafik i , brandfarliga och explosiva varor, asbesthaltiga friktionsbelägg och militära fordon. Vissa av dessa förordningar gäller enbart fordon, medan andra är generella men tillämpas även för fordon. Vidare finns det ett antal lagar på fordonsområdet. Bland dessa kan nämnas bilavgaslagen (1986:1386), lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet. De två förstnämnda kompletteras av förordningar. Genom bemyndigande i förordningarna finns det ett mycket stort antal föreskrifter på fordonsområdet. är det främst som meddelar fordonsföreskrifter, men fortfarande lever kvar vissa äldre föreskrifter från det förutvarande (). Vidare finns det föreskrifter från , och Försvarsmakten. Många av författningarna på fordonsområdet är gamla och svårlästa, eftersom de ändrats upprepade gånger och saknar indelning i kapitel och avsnitt. 136 Författningsform och författningsstruktur 4.4Normgivningsmaktens konsekvenser för författningsregleringen RF innehåller bland annat bestämmelser om lagar och andra föreskrifter. I 2 kap. RF finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bland annat husrannsakan och liknande intrång. Med husrannsakan förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen (prop. 1975/76:209 s. 147). Enligt 2 kap. 8 § är varje medborgare tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Enligt 12 § samma kapitel får de fri- och rättigheter som avses i bland annat 6 och 8 §§ begränsas genom lag i den utsträckning som 13–16 §§ medger det. Efter bemyndigande i lag får de begränsas genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 7 § första stycket 7 och 10. Den förstnämnda bestämmelsen gäller föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och den sistnämnda säger att regeringen efter bemyndigande i lag kan bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Av föregående stycke framgår att ett bemyndigande i lag inte räcker för att regeringen eller en myndighet skall få föreskriva om husrannsakan eller liknande intrång. Inte heller torde ett lämnat samtycke från den som utsätts kunna åberopas som stöd för ett sådant intrång (se JO 1991/92 s. 114). I den mån olika former av besiktningar eller andra inspektioner kräver att besiktningsmannen, polisen eller någon annan har tillträde till slutna utrymmen, torde det därför krävas att en sådan rätt för besiktningsmannen eller polismannen regleras i lagform. Grundlagsbestämmelsen i 2 kap. 8 § RF om rätten att förflytta sig anses vara ett nödvändigt moment i den politiska friheten. När ett fordon stoppas vid vägkanten för t.ex. en flygande inspektion innebär det att rätten att förflytta sig med det aktuella fordonet inskränks tillfälligt. Polisens rätt att stoppa fordon regleras i polislagen (1984:387). I praktiken är det emellertid inte ovanligt att av polismyndigheten anställda bilinspektörer stoppar fordon för flygande inspektion. Av ovanstående redogörelse kan dras slutsatsen att det behövs någon form av ny lagreglering på fordonsområdet. Lagform är också motiverad för den grundläggande regleringen av myndighetsutövningen i ett antal andra fall där mer eller mindre ingripande åtgärder Författningsform och författningsstruktur 137 Det bör uppmärksammas att utredningen 2000 i sitt betänkande SOU 2000:12 har föreslagit att de grundläggande reglerna på avgasområdet ges lagform. I föregående avsnitt har konstaterats att det vore lämpligt att lagreglera vissa av bestämmelserna om kontroll av fordon. Det gäller bland annat sådana bestämmelser som kan anses innebära en form av husrannsakan och sådana bestämmelser som innebär en form av inskränkning i rörelsefriheten. Utredningen har funnit att det inte finns någon lag där det skulle vara naturligt att föra in dessa bestämmelser. Vi föreslår därför att det införs en ny lag på fordonsområdet som huvudsakligen behandlar kontroll av fordon. I en sådan lag bör ingå dels de bestämmelser som av grundlagsmässiga skäl måste regleras i lag, dels de viktigaste av övriga bestämmelser om fordonskontroll. De senare avser bestämmelser som är särskilt ingripande för den enskilde, t.ex. olika tillstånd, godkännanden och återkallelser. Därvid bör i lagen tas in de viktigaste bestämmelserna om varje kontrollform samt grundläggande bestämmelser om själva kontrollen. Övriga bestämmelser om kontroll av fordon bör regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter. Denna uppdelning av bestämmelserna ligger i linje med de förslag till nya lagar som har lämnats av både (SOU 1998:162) och utredningen 2000 (SOU 2000:12). Lagen (1994:2043) om vissa besiktningsorgan på fordonsområdet har ett nära samband med de frågor som nämnts och det är därför naturligt att denna arbetas in i den nya lagen. En viktig utgångspunkt för arbetet är att regelverket blir så överskådligt och tydligt som möjligt och det är då önskvärt att alla de bestämmelser som har ett naturligt samband återfinns på ett och samma ställe. Den nya lagen bör också innehålla ett allmänt bemyndigande för regeringen och myndigheter att meddela föreskrifter om fordons beskaffenhet och utrustning samt om kontroll av sådana, så att sambandet mellan lag och förordning blir mer tydligt. Lagens utformning behandlas närmare i textavsnitt 6 och bemyndigandena i textavsnitt 17. 138 Författningsform och författningsstruktur Fordonskungörelsen och terrängtrafikkungörelsen är till sin uppbyggnad och sitt innehåll mycket lika. Många bestämmelser är till och med helt likalydande i de två författningarna och vissa har anpassats marginellt för att tillämpas på olika fordonstyper. Det förekommer en hel del hänvisningar, framför allt från terrängtrafik- kungörelsen till fordonskungörelsens bestämmelser. Med stöd av bemyndigandet i den nya lagen bör därför utfärdas en ny fordons- förordning som kan ersätta såväl den nuvarande fordonskungörelsen som terrängtrafikkungörelsen. Bestämmelserna i kungörelserna kan i stor utsträckning föras över till den nya förordningen. De behöver dock moderniseras och arbetas om redaktionellt. De redaktionella ändringarna har till syfte att förenkla för läsaren att hitta i och att förstå författningstexten. Denna bör delas in i kapitel och avsnitt för att skapa en överskådlig textmassa av de många enskilda bestämmelserna. Kapitlen och de däri ingående bestämmelserna placeras i logisk ordning. I syfte att öka förståelsen har meningsbyggnaden förenklats – korta meningar med rak ordföljd används, liksom moderna och allmänspråkliga uttryck. Långa paragrafer har delats upp i kortare och punktuppställningar används relativt ofta. Vi har också försökt att undvika onödiga hänvisningar till andra bestämmelser. För att skapa ett så överskådligt och heltäckande system som möjligt görs fordonsförordningens bestämmelser i princip tillämpliga på fordon i internationell vägtrafik inom landet (se vidare textavsnitt 7.2 och kommentaren till 1 kap. 2 § förslaget till fordonsförordning). Vidare tas in nya avsnitt om EG-typgodkännande och ECE- typgodkännande. Strävan är att visa på skillnaderna mellan olika typer av kontrollformer och förklara hur dessa hänger samman i ett system. Förordningen skall i så stor utsträckning som möjligt spegla de förhållanden som faktiskt råder. är det nämligen så att fordonskungörelsens bestämmelser i vissa avseenden i själva verket är att betrakta som undantag, medan föreskrifter på annat håll innehåller bestämmelser som närmast kan betraktas som huvudregler (se t.ex. avsnitt 13.1 om kopplingsbesiktning). I vissa avseenden lämnas också förslag till materiella förändringar av bestämmelserna. Författningsform och författningsstruktur 139 Det finns ett stort antal föreskrifter på fordonsområdet utfärdade av olika myndigheter. är det som nämnts tidigare främst som står för meddelandet av nya fordonsföreskrifter men fortfarande lever en hel del gamla föreskrifter från det förutvarande () kvar. Vidare finns det föreskrifter från , och Försvarsmakten. Ett trettiotal av TSV utfärdade föreskrifter som rör fordon gäller fortfarande. har med stöd av bemyndigande i fordons- och terrängtrafikkungörelserna utfärdat ett femtontal föreskrifter. Några är relativt korta medan andra är mycket omfattande. Det allmänna intrycket är att TSV har utfärdat mer begränsade författningar, medan förefaller ha strävat efter att samla de flesta bestämmelser rörande ett fordonsslag eller en typ av besiktning i samma föreskrift. För att skapa ett så tydligt och överskådligt system som möjligt anser vi att det sistnämnda är den bästa vägen att gå. Om alla gällande bestämmelser om ett fordonsslag samlas i en och samma föreskrift kan den enskilde fordonsägaren lätt få reda på vad som gäller för hans del. Vissa andra myndigheter än har också möjlighet att utfärda föreskrifter på fordonsområdet. För den enskilde fordonsägaren torde det främst vara bestämmelser som är av intresse. För att göra fordonsägaren uppmärksam på andra myndigheters föreskrifter kan i sina föreskrifter ange att vissa andra myndigheter också har utfärdat föreskrifter på området. Tillgängligheten av myndigheternas föreskrifter ökar genom att de numera ingår i rättsinformationssystemet och därmed finns tillgängliga via Internet (SFS 1999:175). För att skapa den önskade tydligheten och överskådligheten är det viktigt att den utfärdande myndigheten fortlöpande arbetar för att ersätta äldre föreskrifter med nya och därvid slå ihop de föreskrifter som hör samman. Utrustningsbestämmelserna för fordon ändras ständigt som en följd av den tekniska utvecklingen och antagandet av nya EG-direktiv. Detta leder till att en stor sammanhållen föreskrift kommer att ändras ofta. För att bibehålla den nämnda tydligheten och överskådligheten anser vi att det skulle underlätta om myndigheten med jämna mellanrum ger ut nya, konsoliderade, versioner av sina föreskrifter. En bestämmelse om detta finns i 21 § författnings- samlingsförordningen (1976:725). föreskrifter, som är de mest intressanta på fordons- området, är logiskt uppbyggda och överskådliga. togs tillämpliga EG-direktiv med som bilagor till föreskrifterna. hänvisas endast till det tillämpliga direktivet, med angivande av 140 Författningsform och författningsstruktur dess EGT- och Celexnummer inom parentes. Detta förfarande förenklar föreskrifterna betydligt, men medför att läsaren måste gå ett steg längre för att få veta vad som gäller i ett visst fall. Som exempel på detta sätt att hänvisa, se t.ex. VVFS 1999:39. Europeiska gemenskapernas officiella tidning är en officiell rättskälla och sättet att hänvisa är allmänt vedertaget – se Statsrådsberedningens PM 1996:4 Redaktionella och språkliga frågor i EU-arbetet; se också lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Det bör dock noteras att det inte är fråga om s.k. dynamiska hänvisningar, som verkar automatiskt, utan varje ändring av direktiven kräver en ändring av föreskrifterna. I syfte att renodla fordonsförordningen har utredningen haft en ambition att föra över merparten av utrustningsbestämmelserna till myndighetsföreskrifter. Vidare förs ned till myndighetsnivå ett antal bestämmelser av administrativ art, som bör kunna tas in i gällande föreskrifter på respektive område. Beträffande utrustningsbestämmelserna bör särskilt noteras att de är straffsanktionerade. Detta medför ett praktiskt behov för i första hand polis och åklagare att snabbt och säkert kunna hitta relevanta bestämmelser. Ovan har pekats på behovet av nya konsoliderade versioner av gällande föreskrifter. Till detta kan fogas att det skulle vara önskvärt med sammanställningar för praktiskt bruk för exempelvis polis/åklagare, s.k. lathundar. Det bör vara en uppgift för att i samråd med Riksåklagaren och närmare överväga behovet och utformningen av sådana.