sou · GPB339 · 2002-01-01 00:00:00 — 8I rapporten används begreppet antisemitism för att beskriva fientlighet mot judar och judendomen. 70 Handläggningen av mål om olaga diskriminering eller följer av strategin bör, där så är lämpligt, samordnas mellan rätts- väsendets myndigheter. BRÅ har fått rollen som samordnare. Strategin har redovisats till regeringen . för polisväsendet innehåller dessutom ett åläggan- de för varje polismyndighet att utarbeta och dokumentera en brotts- förebyggande strategi där det skall framgå hur och med vilka myndig- heter och organisationer samverkan skall ske. Verksamheten skall åter- rapporteras i form av en redovisning som skall innehålla en nationell analys av hur verksamheten har utvecklats och dess resultat. Särskild redovisning skall lämnas när det gäller brott med rasistiska, främlings- fientliga eller homofobiska inslag. Även i regleringsbrevet för åklagar- väsendet ställs krav på återrapportering avseende vilka åtgärder som vidtagits för att prioritera bekämpningen av brott med rasistiska, främ- lingsfientliga eller homofobiska inslag och olaga diskriminering. I reg- leringsbrevet för sägs att projekt inriktade mot brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag skall prioriteras och att särskild redovisning skall ske av medel som beviljats för sådana projekt. Det är intressant att notera att olaga diskriminering nämns särskilt i regleringsbrevet för åklagarväsendet medan de andra regleringsbreven nämner endast brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobis- ka inslag. I senare uppdrag till polisväsendet nämns dock även olaga diskriminering särskilt. De nämnda myndigheterna har, som framgått, till Justitiedeparte- mentet lämnat in redovisningar av de strategier de ålagts att ta fram. I samtliga fall fokuseras på brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag. Ingen av strategierna behandlar olaga diskrimine- ring särskilt. Genom beslut har regeringen gett BRÅ i uppdrag att följa upp rättsväsendets insatser mot rasistisk, främlingsfientlig och homofobisk brottslighet samt olaga diskriminering. Uppdraget skall re- dovisas . Riksåklagaren () har vid ett flertal tillfällen särskilt uppmärksammat handläggningsrutinerna vid anmälningar av olaga diskriminering. meddelade RÅ ett beslut angående hand- läggningen av ärenden rörande olaga diskriminering. I beslutet pekades på olika åtgärder för att på ett effektivare sätt utreda denna typ av ären- den. Bakgrunden till beslutet var bl.a. att i en arti- kel 1994 uppgett att ett flertal förundersökningar avseende olaga dis- Handläggningen av mål om olaga diskriminering 71 kriminering i samband med restaurangbesök i fått läggas ner på grund av preskription och att endast ett åtal hade väckts . Sedan Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) inkommit med skriftliga synpunkter på vissa förundersökningar som bedrivits i , och beslutade RÅ även att samtliga ären- den angående olaga diskriminering som handlagts i dessa städer skulle granskas. I hade ca 70 ärenden handlagts, medan ärendena i uppgått till 15 och i till sex. Endast ett fall hade lett till åtal. Beträffande ett antal ärenden i konstaterade RÅ att handläggningstiden varit oacceptabelt lång vilket i vissa av fallen medfört att preskription inträtt. Övriga för- undersökningar hade lagts ned på grund av bristande bevisning. RÅ:s analys visade även att de förhör som hållits med misstänkta, målsägan- den och vittnen ofta varit kortfattade. Många av de restaurangvakter som hörts hade förklarat sig inte minnas händelsen. De som mindes an- förde vanligen andra skäl än målsägandens hudfärg, etnicitet eller an- nan därmed jämställd diskrimineringsgrund som anledning till att måls- äganden inte fått tillträde till restaurangen. RÅ konstaterade i beslutet att den genomförda granskningen hade tydliggjort behovet av att se över de utredningsrutiner som polis och åklagare använder. I beslutet framhålls att det, för att säkra bevisning, är viktigt att resurser sätts in från polisens sida så snart en misstanke om att ett brott begåtts uppstår. Det framhålls att polis på platsen bör göra iakttagelser av t.ex. målsägandens nykterhetstillstånd och klädsel samt hålla förhör med restaurangägare, dörrvakter och and- ra vittnen med syfte att motbevisa eventuella invändningar och förkla- ringar från den misstänktes sida. Vidare sägs att en noggrann doku- mentation bör ske av de åtgärder som vidtagits och att den fortsatta handläggningen bör ske med förtur. I beslutet uttalade RÅ även att det kunde vara lämpligt med en viss specialisering genom att begränsa handläggningen av hithörande ären- den till ett fåtal poliser och åklagare. Vidare uppmärksammades att det kan uppstå behov för polisen att få kontakt med åklagare utanför kon- torstid och att ärendena då skall på sedvanligt sätt anmälas för jour- eller beredskapsåklagare. RÅ har därefter, , utfärdat allmänna råd för handläggningen av mål rörande olaga diskriminering (RÅFS 1997:13). Inledningsvis hänvisar RÅ till det ovan redovisade beslutet. Han kon- staterar därefter att erfarenheterna nu visat att det finns anledning att ytterligare utveckla utredningsrutinerna på sätt som beskrivs i de all- männa råden. Enligt dessa understryks att brott med rasistiska motiv, enligt regeringens riktlinjer, skall höra till det prioriterade området. 72 Handläggningen av mål om olaga diskriminering Åklagarmyndigheterna skall ägna särskild uppmärksamhet åt organisa- tion, arbetsformer och arbetsmetoder i fråga om brott med rasistiska in- slag. RÅ framhåller att det i utredningar om olaga diskriminering ofta fö- religger särskilda bevissvårigheter, eftersom det måste klarläggas och styrkas att det avgörande motivet för gärningen varit en persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homo- sexuella läggning. Oklarheter kring motivbilden kan uppenbarligen ofta leda till svårigheter att styrka brott. Enligt RÅ ställer detta särskilda krav på brottsutredningen, där omedelbara insatser för att säkra bevis- ning ofta är av avgörande betydelse för att en utredning skall kunna le- da till åtal och fällande dom. De allmänna råden innehåller följande riktlinjer. Förundersökningen bör alltid ledas av åklagare Särskilda åklagare bör utses för denna typ av mål Förundersökningen, särskilt i fråga om att säkra bevisningen, skall bedrivas med särskild skyndsamhet Åklagaren bör lämna särskilda utredningsdirektiv Av de allmänna råden framgår vidare att åklagare bör samverka med polis vid särskilda insatser och därvid lämna särskilda direktiv för de åtgärder som bör vidtas inom ramen för en eventuell förundersökning. Eftersom det här ofta torde vara fråga om händelser som inträffar inom restaurangbranschen under kvällstid eller är det viktigt att poli- sen på platsen kan företa långtgående förstahandsåtgärder. Som exempel på åtgärder som förslagsvis kan ingå i åklagarens direktiv till en sådan förundersökning nämns följande. Målsäganden och eventuella vittnen bör identifieras omgående för att höras och om möjligt peka ut gärningsmannen Den misstänkte bör höras om motivet för sitt agerande Dörrvakter och restaurangansvariga bör höras i syfte att kontrollera och vederlägga eventuella invändningar och förklaringar från den misstänkte Eventuell alkoholpåverkan, klädsel och andra för utredningen in- tressanta iakttagelser om målsäganden bör dokumenteras. Detta bör så långt som möjligt ske med hjälp av fotografering Restaurangpublikens sammansättning och klädsel samt om det är fullsatt m.m. bör dokumenteras Förutsättningarna för att få tillträde till lokalen bör dokumenteras, t.ex. åldersgräns, klädtvång, medlemskort, eller förköps- biljetter Handläggningen av mål om olaga diskriminering 73 Dokumentationen av vidtagna utredningsåtgärder skall göras fyllig och noggrann I gavs åklagarmyndigheterna i uppdrag att mot bakgrund av de allmänna råden, utveckla utredningsmetodiken vid brott som omfattar olaga diskriminering. Av åklagarmyndigheter- nas årsrapporter framgår att i stort sett samtliga kammare har särskilda utsedda åklagare för denna typ av brottslighet.9 RÅ har därefter vid ett antal tillfällen granskat ärenden angående olaga diskriminering.10 Här skall endast nämnas det uppdrag som RÅ gav till i . Bakgrunden till uppdraget var att det vid överläggningar med DO fram- kom att det vid i förekommit att för- undersökningar lagts ned på grund av att preskription inträtt. Av upp- draget framgår bl.a. att det enligt inhämtad statistik vid åklagarmyndigheterna registrerades sammanlagt 206 brottsmisstankar angående olaga diskriminering. (92 fall) av dessa registrerades vid i . Under fattades sammanlagt nio beslut att lägga ned förundersökning alterna- tivt att inte väcka åtal på den grunden att preskription inträtt. Fem av besluten fattades vid i . Av statistiken framgår även att det väcktes åtal i fyra fall. Inget av åtalen väcktes i . Vid i beslutades under att förundersökning inte skulle inledas i 27 fall och att förundersökning skulle läggas ned i 48 fall (på annan grund än pre- skription). Uppdraget till i omfattade att granska handläggningen av de i preskriberade ärendena, att se över och analysera varför så få anmälningar angående olaga diskri- minering lett till lagföring, att analysera vilka åtgärder som bör vidtas i fråga om arbetsformer och arbetsmetoder i syfte att förbättra verksam- hetsresultatet och att redovisa eventuella generella slutsatser från granskningen och analysen som kan vara av betydelse för framtida brottsbekämpning av olaga diskriminering. Genomgången av de fem preskriberade ärendena, vilken skedde in- om ramen för överåklagarens tillsynsverksamhet, föranledde inte någon allvarlig kritik beträffande handläggningen. I den andra delen omfattade genomgången närmare 90 fall av olaga diskriminering som anmälts till i under 9Se RÅ:s årsredovisning 1998. RÅ:s granskning av och (Dnr 1997/0435). 74 Handläggningen av mål om olaga diskriminering Inget av dessa hade , då utredningen över- lämnades, lett till åtal. Drygt 50 av anmälningarna avsåg händelser som ägt rum på eller i anslutning till dansställen och restauranger i samband med att målsä- ganden ansett sig ha blivit orättmätigt nekad tillträde till lokalen eller blivit avvisad från denna. Av dessa anmälningar hänförde sig 30 till fem restauranger i centrala delar. Vanligen riktades anmä- lan mot entré- och ordningsvakter. Sex anmälningar rörde företag som driver färjetrafik till . I övrigt förekom anmälningar mot bussbolag, butiker, arbetsplatser, bo- stadsförening och polis. Av utredningen framgår vidare bl.a. följande. handläggning har specialiserats på så sätt att ärendena handlagts av sär- skilt utsedda åklagare på varje kammare. har så gott som omgående lottat ärendena på åklagare som då inträtt som förun- dersökningsledare. I ett tjugotal av ärendena hade åklagare fattat beslut att inte inleda förundersökning, i huvudsak på de grunden att anledning saknas till antagande att brott som hörde under allmänt åtal hade förövats. I ett fyrtiotal fall hade förundersökningen lagts ned eftersom brott inte kun- de styrkas. för redovisningen pågick förundersökning fortfarande i 20 ärenden. I flertalet av de fall i vilka åklagaren beslutat att inte inleda förundersökning, hade polis redan vidtagit vissa utred- ningsåtgärder i samband med att målsäganden anmält brottet. I många fall hade åtgärderna bestått i att polismannen på platsen hört målsägan- den och utpekade vakter samt även gjort iakttagelse av förhållandena i lokalen. Dokumentation hade vanligen skett i form av förhörs- och ut- redningsanteckningar. De av polisen vidtagna initialåtgärderna hade inte alltid varit uttömmande. I de fall åklagaren beslutat att inleda förundersökning hade i många fall lämnats direktiv för vilka åtgärder som särskilt skulle vidtas. Det framgår även att åklagaren hade försökt att hålla sig underrättad om ärendets gång. Som förklaring till att gjord anmälan inte lett till lagföring anför ut- redaren bevissvårigheter. I ärenden angående olaga diskriminering vid restaurangbesök hade dörrvakten i regel förnekat att diskriminering fö- rekommit och invänt att målsäganden varit bråkig eller berusad, saknat medlemskort eller varit olämpligt klädd. I flera fall hade målsäganden förklarat sig inte vilja medverka i utredningen. Åklagaren hade i angiv- na fall inte funnit det möjligt att på det underlag som funnits leda i be- vis att diskriminering förekommit. Även i de fall som inte avsåg restau- rangdiskriminering anförde utredaren att det varit bevissvårigheter som medfört att åtal inte kunnat väckas. Utredaren nämner särskilt att HD:s Handläggningen av mål om olaga diskriminering 75 bedömning i NJA 1996 s. 768,11 i vilket åtalet ogillades, medfört att beviskravet i mål om olaga diskriminering kommit att ställas synnerli- gen högt. Utredaren drar den slutsatsen att det fortfarande föreligger ett visst behov av en bättre och mer effektiv utredningsmetodik. Han understry- ker att omedelbara förstahandsinsatser av polisen är av avgörande be- tydelse för möjligheten att säkra bevisning. Vidare anför han de sär- skilda bevissvårigheter som föreligger genom att det måste klarläggas att det avgörande motivet för gärningen varit en persons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning. Oklarheter kring motivbilden leder, enligt utredaren, ofta till svårigheter att styrka brott. Han framhåller att om de utredningsrutiner som föreslås i RÅ:s allmänna råd för handläggning av mål rörande ola- ga diskriminering (RÅFS 1997:13) följdes till fullo så skulle möjlig- heterna att beivra brott förmodligen öka. Några ytterligare förslag till generella åtgärder för att förbättra bevisläget ansågs inte föreligga. Avslutningsvis konstaterade utredaren att genomgången av de aktu- ella ärendena inte visat några mer genomgående brister i samband med handläggningen. Han anförde att de nämnda av RÅ utfärdade all- männa råden fortfarande framstod som ändamålsenliga och väl avväg- da. Däremot konstaterade han att det fanns behov av att de allmänna råden fick ett bättre genomslag i den praktiska tillämpningen och att framtida ansträngningar borde inriktas på en ytterligare förbättring av utredningsmetodiken. Särskilda kontakter har därefter tagits med polisen för att se till att de allmänna råden får ett större genomslag i den praktiska tillämpning- en.12 I den kompletterande verksamhetsplanen för åklagarorganisationen under har RÅ gett samtliga åklagarmyndigheter i upp- drag att göra motsvarande kartläggning och analys som den som ge- nomförts vid åklagarmyndigheten i och att redovisa denna i årsrapporterna . Åklagarmyndigheterna har i årsrapporterna redovisat sin hantering av olaga diskriminering och rasistisk och främlingsfientlig brottslighet. Av rapporterna framgår bl.a. att det vid så gott som samt- liga myndigheter utsetts särskilda åklagare för att hantera den angivna typen av brottslighet och att denna på olika sätt, om än i varierande grad, uppmärksammats vid myndigheterna. I vissa rapporter nämns olaga diskriminering särskilt medan andra rapporter uttryckligen näm- ner endast rasistisk och främlingsfientlig brottslighet. 11Se avsnitt 2.4.2.1. 12Se RÅ:s årsredovisning 1999. 76 Handläggningen av mål om olaga diskriminering tas även olaga diskriminering av detta uttryck. Det framgår att det vid en del åklagarmyndigheter har etablerats ett nära samarbete med polis- myndigheten i hithörande frågor. i har i ett fall initierat en förundersök- ning utan att anmälan om brott förelåg. Såväl i rapporten från som i en bilaga till rapporten från i pe- kas särskilt på de bevissvårigheter som föreligger vid påståenden om olaga diskriminering. I har åklagarmyndigheten genomfört en särskild utredning angående brott med rasistiska eller främlingsfientliga motiv i och . Av utredningen, som överlämnades , framgår bl.a. följande. anmäldes 36 fall av påstådd olaga diskriminering till i . Ett av dessa fall hade lett till åtal. 21 fall hade skrivits av av åklagare medan 12 avskrivits av polis. I övriga tre fall saknades slutredovisning när rapporten överlämnades. De övervägande antalet anmälningar av- såg händelser i samband med restaurangbesök. Övriga händelser avsåg bl.a. hyra av bil, inköp i butik, besök på socialkontor och andra myn- dighetskontakter. För i har i tjänsteföreskrift bl.a. föreskrivits att de åtgärder som angetts i RÅ:s allmänna råd skall vidtas som utredningsåtgärder. Det har vidare angetts att förundersökningen skall övertas av åklagare när någon skäligen kan misstänkas för brottet och att förundersökningen skall ske skyndsamt. I utredningen dras den slutsatsen att det inte framkommit något som pekar på att de generella utredningsdirektiv som nämnts inte skulle ha varit tillräckliga för en effektiv utredning, vartill kommer att åklagaren gett direktiv i det särskilda fallet. De åtgärder som vidtagits har skett skyndsamt och såväl utredningsdirektiv som beslutsmotiveringar har varit tydliga. presenterade RÅ ett handlingsprogram för att bekämpa brott med rasistiska och främlingsfientliga motiv (det s.k. 12-punkts programmet). Flertalet punkter i programmet tar sikte på an- nan brottslighet än olaga diskriminering och saknar därför direkt bety- delse i detta sammanhang. Programmet är emellertid avsett att omfatta även olaga diskriminering och därför redovisas vissa programpunkter särskilt här. Åtgärderna och den allmänna inriktningen i programmet skall genomföras från . I punkt 1 sägs att polis och åklagare skall arbeta i nära samverkan och i enlighet med de principer som har lagts fram i RÅ:s yttrande över den s.k. till regeringen . Punkt 4 föreskriver att det vid varje åklagarmyndighet skall ska- pas en särskild funktion för samordningen inom myndigheten och Handläggningen av mål om olaga diskriminering 77 mellan myndigheterna av insatser mot rasistisk och främlingsfientlig brottslighet. skall det finnas en särskild verksamhet för att kontinuerligt följa och samordna lagföringen i hela riket. I denna uppgift ligger såväl att följa rättstillämpning och verksamhetsutveck- ling som att sprida information och kunskap om bekämpningen av des- sa brott. I punkt 5 sägs att alla brott där det kan finnas ett rasistiskt eller främlingsfientligt motiv skall tas fram och behandlas med förtur. De skall hanteras av särskilda åklagare. För att få fram en heltäckande bild skall åklagare i samverkan med polisen granska anmälningar om brott för att identifiera sådan brottslighet. Anmälningar om brott med dessa inslag skall bevakas och analyseras. I punkt 6 föreskrivs att förunder- sökning rörande brott med rasistiska eller främlingsfientliga motiv all- tid skall ledas av åklagare. Av punkterna 8 och 9 framgår att utrymmet för åtalsunderlåtelse i hithörande fall är ytterst begränsat och att lagfö- ringen skall vara snabb. Med stöd av punkt 4 i handlingsprogrammet har RÅ utsett samord- ningsansvariga åklagare vid åklagarmyndigheterna och inrättat en cen- tral samordningsfunktion vid RÅ. Åklagarmyndigheterna har även ålagts att, , redovisa antalet pågående förun- dersökningar, meddelade domar m.m. till den centrala samordnings- funktionen. RÅ har tagit fram en mall för redovisningen. Av RÅ:s årsredovisning framgår bl.a. att förundersökning- ar angående olaga diskriminering har inletts i 62 fall, men att antalet åtal endast varit 4. Vidare framgår att polis och åklagare, för bekämp- ning av diskriminering i krogmiljö i , gemensamt gjort särskilt riktade övervakningar för att kontrollera om diskriminering förekom- mer. Dessa övervakningar har emellertid inte resulterat i några förun- dersökningar. I årsredovisningen sägs att koncentrationen av förunder- sökningsledarskapet till särskilt utsedda åklagare och att målet hand- läggs med förtur har bidragit till en effektiv handläggning, även om denna brottstyp inte har ingått i något av de rättskedjeprojekt som på- gått. genomförde RÅ och RPS en gemensam inspek- tion av Åklagarkammaren i och i län gällande brottsutredningar med inslag av rasism, främlingsfientlighet eller homofobi. Även brottsutredningar avseende olaga diskriminering skulle ingå i granskningen. Inget av de granskade ärendena kom dock att avse denna brottstyp eftersom det () inte fanns någon anmälan om olaga diskrimi- nering i län (RÅ:s dbr 2000/1365a). 78 Handläggningen av mål om olaga diskriminering Av budgetpropositionen framgår att polisen skall prioritera förebyggandet och beivrandet av rasistiska, främlingsfientliga och ho- mofobiska brott. Vidare anförs att säkerhetspolisen och den öppna po- lisen skall utveckla sitt samarbete på detta område vidare. Detsamma gäller samverkan med rättsväsendets övriga myndigheter. De anställdas medvetenhet och kunskaper om denna typ av brottslighet skall förbätt- ras.13 Som framgått ovan har polisväsendet i regleringsbrevet får 2000 ålagts en återrapporteringsskyldighet på detta område. I () Reviderade planeringsförutsättningar för anförs att det inom området rasistiska, främlingsfientliga och homofobiska brott är angeläget att polismyndig- heten organiserar arbetet och skapar rutiner som gör att sådana brott kan upptäckas redan vid upptagande av brottsanmälan. Det sägs även att alla brott där det kan finnas ett rasistiskt, främlingsfientligt eller homofobiskt motiv, skall tas fram och behandlas med förtur och att åklagare snabbt skall kopplas in vid brott med känd gärningsman. Varje polismyndighet skall, utifrån verksamhetsmål 1 i regleringsbrevet, ut- arbeta och dokumentera en brottsförebyggande strategi avseende brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag. Av denna skall även framgå hur och med vilka myndigheter och organisationer samverkan skall ske. Det framgår även att strategin bör koncentreras på sådana uppgifter som svarar mot polisens särskilda kompetens och uppgifter. Arbetet skall genomföras på såväl myndighetsnivå som lokal nivå. För att möjliggöra den nationella uppföljning och analys som skall genomföras av det brottsförebyggande arbetet skall varje polismyndig- het till RPS redovisa sin brottsförebyggande strategi. Vad gäller brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag samt olaga diskriminering skall RPS till regeringen lämna en redovisning med analys av hur verksamheten utvecklats och dess resultat. RPS har beslutat att genomföra inspektion av två polismyndigheter i vad avser insatser och ärenden med rasistiska, främlingsfientliga och homofobiska inslag samt olaga diskriminering. Av inspektionsprotkollet avseende i Västman- lands län framgår, såvitt här är av intresse, att myndigheten saknar spe- cifika erfarenheter av brottet olaga diskriminering och att något fall som lett till åtal inte är känt. Det anförs att olaga diskriminering utreds 13 Budgetpropositionen , utgiftsområde 4 Rättsväsendet s. 46. SOU 2001:39 Handläggningen av mål om olaga diskriminering 79 på stöld- och bedrägeriroteln och att skriftliga rutiner för första- handsåtgärder vid anmälan saknas. Inspektionsgruppen rekommenderar att det i den utredningslathund som finns för poliser på fältet bör inarbetas skrivningar om vikten av förstahandsåtgärder i ärenden angående olaga diskriminering i restau- rangmiljö. Det har även genomförts en inspektion av i Skå- ne. Avseende olaga diskriminering framgår av inspektionsprotokollet att Polisområde har en särskild åtgärdskalender som har getts formen av en polisområdesorder. Polisområde avser att tillämpa samma åtgärdskalender. Något exempel på att åtal hade väckts för ola- ga diskriminering kunde de tillfrågade inom myndigheten inte erinra sig. RÅ och RPS har även inlett en gemensam inspektionsverksamhet avseende granskning av brottsutredningar med inslag av rasism, främ- lingsfientlighet eller homofobi (se avsnitt 4.4). 3.6Ärenden inom polis- och åklagarväsendet 1993-1999 Som framgår av nedanstående tabell, som bygger på den officiella kri- minalstatistiken, utgör olaga diskriminering en förhållandevis liten brottsgrupp, trots procentuellt stora ökningar .