sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen bör för- ankra besluten i . Dessutom bör nära samordning ske med andra givarländer i valet av samarbetsländer. För de länder som erhåller generellt budgetstöd bör en redovis- ning ske till två gånger per mandatperiod. Vid klara överträdelser av de grundläggande kriterierna bör utvärdering och omprövning ske skyndsamt. Kommittén förutspår att konsekven- serna av de föreslagna samarbetsformerna kan bli att mer tid behö- ver ägnas åt analys av övergripande frågor som t.ex. ländernas fat- tigdomspolitik, deras demokratiseringssträvanden och politikens resultat. I detta sammanhang behöver också nödvändiga mål-medel analyser kopplade till dessa analyser företas. För Sidas del kommer sannolikt mera resurser behöva decentraliseras till fältorganisatio- nen i samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra dessa analyser, som projekthanteringen inom denna del av biståndet suc- cessivt minskar. Vartefter gällande samarbetsavtal med enskilda länder löper ut bör en bedömning göras utifrån urvalskriterierna huruvida samar- betet skall fortsätta, successivt avtrappas, upphöra eller övergå i andra former, exempelvis som bilateralt stöd till en global nyttighet eller genom samverkan med en annan finansiär som tar huvudan- svar. Den långsiktiga strategin syftar till ett mera generellt samarbete i form av direkt budgetstöd till ett antal länder. Det redan förekom- mande budgetstödet ges inte utifrån samma kriterier och de krav på bakgrundsanalys och resultatuppföljning som här föreslås. Enligt kommitténs bedömning är det ytterst få länder som skulle kunna vara aktuella för att enbart erhålla budgetstöd under den närmaste framtiden. Det är omöjligt att ange när detta blir möjligt för olika länder och för hur många länder ett sådant stöd kan komma i fråga. Det är en process över tiden och beror också på hur stor andel av den totala biståndsvolymen som avsätts för ett sådant samarbete i förhållande till andra insatser, exempelvis det multilate- rala samarbetet, humanitära insatser och produktion av globala nyttigheter. Vägen fram till ett generellt samarbete kräver enligt kommitténs bedömning stora selektiva insatser i ett antal noga utvalda samar- betsländer för att kunna övergå till generellt budgetstöd. Kommit- tén förutser att det kommer behövas ökad svensk närvaro på fältet och större satsningar på analys och utvärdering. Antalet länder be- höver därför begränsas till ett hanterbart antal. Som tidigare nämnts har utarbetat landstrategier eller riktlin- jer för cirka 45 länder som har en biståndsrelation med ytterligare cirka 70 länder. Kommittén sätter också upp tydliga kriterier för valet av samarbetsländer för långsiktigt bilateralt sam- arbete. Den sammantagna bedömningen är därför att antalet sam- arbetsländer inledningsvis inte bör bli fler än de 20-tal länder som tidigare erhållit långsiktigt stöd, och att samarbetsländerna företrä- desvis bör sökas bland de fattigaste länderna. Kommittén anser att denna minskning av antalet länder bör komma till stånd . Kommittén vill understryka att ett färre antal länder för ett sådant långsiktigt samarbete inte innebär att sviker eller överger de fattiga människorna i andra delar av världen. En bety- dande del av den svenska biståndsbudgeten kanaliseras exempelvis via FN-organens insatser för t.ex. barn och flyktingar, via EU till AVS-länderna, via enskilda organisationer och via det svenska hu- manitära och konfliktförebyggande biståndet. Den ökade sats- ningen på produktion av globala nyttigheter som kommittén före- slår utgör också ett väsentligt bidrag till att förbättra villkoren för många människor som lever under konflikt, hotas av hiv, lider brist på vatten etc. oavsett regim eller geografisk belägenhet. Kommitténs förslag till utformning av det svenska biståndet kan sammanfattas i följande punkter. N Följande kriterier föreslås tillämpas vid val av länder med vilka önskar bedriva ett långsiktigt samarbete. Låginkomst- länder eller länder med utbredd fattigdom vars regeringar: driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning; driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet; har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna. N Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de länder som inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomföra den fattigdomsbekämpande politiken, men som kan accepteras utifrån de föreslagna urvalskriterierna. Det selektiva stödet måste anpassas till respektive situation och koncentreras till de dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst samt till kapacitetsuppbyggnad för att kunna genomföra politiken. N För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitet och förmåga att genomföra politiken bör ett generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar komma ifråga. bygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen av varor och tjänster. N Kommittén anser att det långsiktiga samarbetet bör begränsas till ett hanterbart antal länder som i ett inledningsskede inte bedöms kunna överstiga 20 länder. Denna minskning av antalet samarbetsländer bör komma till stånd . N bör avbinda allt bilateralt bistånd och verka för total internationell avbindning. N Kommittén föreslår ökat stöd till det civila samhället i ut- vecklingsländerna, liksom stöd till dess organisationers möjligheter att verka nationellt och internationellt. N Det mellanfolkligt samarbetet - mellan olika parter i och andra länder - bör stödjas också när samarbetet inte är direkt biståndsrelaterat. Formerna för detta bör utredas. (ytterligare förslag återfinns under 7.5.4) N Landstrategierna för det svenska biståndet skall baseras på samarbetsländernas planering och utformas i nära samråd med landet i fråga samt mellan regeringen, myndigheter, näringsliv och det civila samhället i . Strategierna skall alltid bygga på utvecklingslandets strategi för fattigdomsminskning, demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet och samordning med andra givares och multilaterala institutioners strategier bör eftersträvas. N Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöver förstärkas för att bättre kunna bedöma olika utvecklingsländers politik och strategier för fattigdomsbekämpning utifrån ett syd- och rätighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskliga rättigheter är områden som kräver ökad uppmärksamhet. Kommittén förutser att Sida kommer att behöva decentralisera mer resurser till fältorganisationen i samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra nödvändiga analyser inom ramen för det långsiktiga samarbetet som här föreslås. De huvudsakliga förslagen åskådliggörs i följande schema. Budgetstöd/programstöd/sektorstöd Stöd till globala nyttigheter på landnivå (miljö, forskning, katastrofbistånd, ICT etc.) - Stöd till civila samhället. (Efterfrågestyrt; ej bundet till svenska kanaler; - Mellanfolkligt samarbete. Samarbete mellan organisationer/institutioner i och utvecklingsländer med liknande mål och inriktning. - Samfinansiering med eller stöd till multilaterala institutioners verksamhet i - Samfinansiering med andra bilaterala I biståndsdebatten talas ofta om svenska profilfrågor. Med detta avses för det mesta de frågor som driver i olika internatio- nella sammanhang och i det bilaterala samarbetet. pel är demokrati och MR, jämställdhet, miljö, förvaltning etc. Kommittén har i sitt arbete funnit att svenska biståndsinsatser varit framgångsrika inom just dessa områden och därför bör fortsätta. När målet för en svensk biståndspolitik formuleras skall detta också uppfattas som en svensk profil, dvs. det ger en bild av vad tycker är viktigt för utveckling. I ett samarbete baserat på partnerskap måste inriktningen av det svenska biståndet ställas i relation till samarbetsländernas val av politik. De svenska profilfrå- gorna kan inte formuleras som ensidiga villkor för användningen av svenska biståndsmedel. Det betyder inte att biståndet är villkorslöst, inte ens när samarbetslandets strategi för fattigdomsminskning varit framgångsrik och anser sig kunna ge ett generellt bud- getstöd. måste ställa krav på insyn och öppenhet, vilket i sin tur ställer krav på hela det demokratiska systemet i mottagarlandet. Det svenska biståndet kan bidra till uppbyggnad av en effektiv för- valtning med demokratiska institutioner. Problemet med korrup- tion och maktmissbruk, som ofta uppmärksammas i biståndsde- batten, är ett bra exempel. Om det skall vara försvarbart att bistå med svenska skattepengar är det självklart viktigt att veta att dessa medel inte försnillas. För en hållbar utveckling är det dock nödvän- digt att få en demokratisk insyn i förvaltningen. Detta skall ske inte enbart för att ställt krav, utan för att det finns en vilja och en insikt om behovet av detta hos regeringen i mottagarlandet. Denna vilja och insikt finns också hos många utvecklingsländer, även om det fortfarande fattas mycket innan problemen är lösta. Ett sydperspektiv innebär att tar fasta på denna vilja redan i sitt länderval och visar förtroende för att mottagarlandet driver ut- vecklingen i rätt riktning. och samarbetslandet är alltså överens om förutsättningarna, men det är mottagarlandets regering som utformar sin politik och väljer om denna bäst främjas genom svenska varor och tjänster. Utvecklingsländerna måste få ett själv- ständigt resultatansvar och själva kunna samordna det bistånd som kommer från flera olika håll. Svenska profilfrågor definieras också ibland som områden där den svenska resursbasen är påtaglig. Hit hör de områden där har kunskaper och produkter som väl lämpar sig i utvecklingssam- arbetet. Dessa områden sammanfaller naturligen oftast med de frå- gor driver i olika internationella fora, som t.ex. miljöhänsyn och jämställdhet. Den svenska resursbasen kan således beskrivas på många sätt, som varor, kunskap, idéer och metodik Den kan utnyttjas i såväl bilateralt statligt samarbete som vid framtagande av globala nyttig- heter och i samarbetet genom enskilda organisationer. Det behövs en medveten politik för att främja resursbasen till exempel genom att satsningarna inom den svenska högskolan också beaktar Sveri- ges politik för global utveckling. Svenskt kunnande kan emellertid inte var den främsta utgångs- punkten för svenska biståndssatsningar. Det måste vara behoven i utvecklingsländerna och ur ett sydperspektiv också de prioriteringar som finns hos människorna i dessa länder. Till profilfrågorna kan slutligen läggas nya områden som vi i Sve- rige menar kräver stark uppmärksamhet. Kampen mot hiv/aids och att överbrygga den digitala klyftan ser kommittén som nya om- råden där mycket stora satsningar snabbt behöver göras. Från många håll har till kommittén framförts att det vore önsk- värt med en större koncentration av biståndsinsatserna. Även om , jämfört med de flesta andra länder har ett stort bistånd, som de flesta önskar skall bli större, så räcker det ändå inte till att göra allt överallt. När frågan om koncentration har rests har den gällt både geografisk koncentration (länderval) och ämnesmässig koncentration. Frågor om länderval behandlas på annat håll i detta betänkande. I detta avsnitt behandlas det som berör sakområden. Beträffande en koncentration av sakområden har det inom kommittén och i alla olika konsultationer varit naturligt att disku- tera både vad som skall vara svenska profilfrågor och vad den svenska resursbasen innehåller som särskilt väl skulle kunna bidra till utveckling och som med stor sannolikhet kan komma att efter- frågas från utvecklingsländerna. I detta avsnitt redovisas de förslag som framkommit och de områden som enligt kommittén bör vara viktiga svenska profilfrågor också i vårt internationella och multilaterala biståndsarbete. Kommittén har också uppmärksammats på de synergieffekter som kan uppnås genom att vara mer öppen för kraften och kompeten- sen hos den svenska resursbasen inklusive bl.a. svenskt näringsliv och folkrörelser för att nå utvecklingspolitiska målsättningar. I ett växande antal mottagarländer kan spåras en önskan om mer jämlika relationer baserade på ömsesidig nytta istället för ett tradi- tionellt givare-mottagare-förhållande. Detta är särskilt tydligt i de något mer utvecklade länderna och ligger i linje med ett ökat syd- perspektiv i relationerna med . En naturlig konsekvens av detta är att näringslivssamarbetet och nära samarbete mellan två likasinnade parter (twinning) får en mer central roll än . De positiva samverkan i utvecklingssamarbetet som i många fall växt fram mellan staten, främst Sida, och enskilda organisationer bör prägla relationerna mellan alla aktörer. I allt för hög grad har svenskt näringsliv utnyttjats främst som "leverantör" till färdigfor- mulerade projekt och program. Med den projekt-, sektor- och landkunskap som byggts upp inom svenskt när- ingsliv och det civila samhället finns mycket att vinna i utveck- lingshänseende på att närmare bygga ett partnerskap mellan dessa aktörer och bl. Sida tidigt i planeringsfasen. Utbildning och forskning. Möjligheten till utbildning är en funda- mental byggsten i såväl fattigdomsbekämpning som demokratibyg- gande och jämställdhetssträvanden. Det är självklart att olika for- mer av utbildningsinsatser ända upp på universitetsnivå ingår i för- utsättningarna för utveckling. De flesta biståndsgivare är engagerade inom utbildningsområdet, och därför är det enligt kommittén värt att understryka den långa erfarenhet och det kunnande som finns i inom vuxenutbild- ningen som en speciell svensk profil. Studieförbundens folkbild- ningsarbete med bl.a. studiecirkelmetodiken har rötter tillbaka till den tid när arbetade sig upp ur fattigdom. Även folkhög- skolorna och komvux har betytt mycket för att utveckla lärandet i vuxen ålder. har även ICT utvecklats, för att mer och mer möjliggöra distansutbildning – en tillgång som vore ovärderlig, men som än så länge är ouppnåelig, för de flesta studerande i ut- vecklingsländerna. Utbildning är också oftast en väsentlig del av den teknologiöverföring som behandlas nedan. har en lång tradition och en unik erfarenhet av forsk- ningssamarbete med utvecklingsländerna i syfte att stärka deras forskningskapacitet. Att bygga upp en bred egen forskningskapa- citet är en viktig förutsättning för utveckling. Det är viktigt att forskningen inte begränsas till att svara på frågor som aktualiseras bara av bistånd, utan att det akademiska samarbetet får utvecklas kring alla lokala problemformuleringar. Allmänt finns ett stort behov av både tekniskt samarbete med och överföring av teknologiskt kun- nande till utvecklingsländerna (Kapitel 5). Det finns ett flertal vik- tiga teknologiområden där svenskt kunnande och svenska produk- ter ligger långt framme. Väl kända områden är informations- och kommunikationsteknologi (ICT), miljöteknik och bioteknik liksom utvinning och sparande av vatten och energi. Sida har under en följd av år metodiskt byggt upp ett kunnande både vad gäller ren kapa- citetsutveckling – i form av institutioner, metodutveckling, utbild- ning av personal etc. – men också vad gäller innovativa projekt på olika områden. Svenskt bistånd har också gjort viktiga insatser när det gäller att skydda och utveckla naturresursbasen i många ut- vecklingsländer. Som exempel kan nämnas markvårdsprogram, stöd till marin forskning och skydd av känsliga kustområden samt olika program för ett hållbart utnyttjande av skogsråvaran. Väsentlig uppmärksamhet har även ägnats åt problem i samband med moder- niseringsprocessen, typ miljöekonomi, industriella föroreningar, energi och transporter etc. Ett allvarligt problem i många regioner är bristen på färskvatten. Här har speciell kompetens och erfarenhet via () och . har också lång erfarenhet och stort kunnande kring väg- och brobyggande under olika förut- sättningar runt om i världen, liksom utvecklandet av speciell teknik för utvecklingsländernas jordbruk och livsmedelsförsörjning. Kommittén vill understryka att det inte bara handlar om att överföra befintlig teknik utan också om att genom biståndet sti- mulera forskning och produktutveckling speciellt avsedd för ut- vecklingsländernas behov. Den snabba teknikutvecklingen gör det fullt möjligt för de fattigaste länderna att – med rätt stöd – få möj- lighet att "hoppa över" vissa steg i utvecklingsprocessen och gå di- rekt på tekniker som är ekonomiskt och/eller miljömässigt effek- tiva. Ett tydligt exempel är mobiltelefoni i stället för konventionell telefoni. Utifrån miljö- och klimatsynpunkt kan stora vinster göras om tekniksprång uppmuntras, framför allt inom sektorerna energi och transporter. Informations- och kommunikationsteknologi (ICT) 34. Att stödja utveckling av ICT är viktigt av minst tre skäl. Den nya ekonomin är helt uppbyggd kring ICT. Länder som inte satsar på att stärka denna kapacitet blir snabbt marginaliserade i fråga om ekonomi och handel. Många utvecklingsländer och företag i dessa länder kan också utveckla nischkompetens med hjälp av denna teknologi. 34 Förslag till hur man i biståndet kan utnyttja ICT återfinns i Accascina, 2001a och 2001b. kan slutligen utnyttjas offensivt i ansträngningarna att minska fat- tigdomen. Uppbyggnaden av ett informations- och kommunikationssystem i samhället är beroende av tekniskt kunnande och tillgänglighet till relevant teknologi. Det finns stora behov att förmedla kunskaper kring hur länder skall strukturera systemet, hur regelverk skall konstrueras och vad statens uppgifter skall vara. Vidare behövs stöd för kapacitetshöjande åtgärder inom administrationen och inom den högre utbildningen. Den mest betydelsefulla insatsen torde dock vara att medverka till en ändamålsenlig lagstiftning och stödjande politik. Stöd till utveckling av ICT-baserade tillämpningar har blivit allt mer aktuell. Det finns en stor potential i olika former av lokalt an- passade ICT-verktyg inom utbildning, hälsovård, småföreta- gande, jordbruk, samhällsinformation m.m. För att denna typ av satsningar skall få effekter för hela nationer och breda befolknings- grupper krävs en avsevärd utbyggnad av infrastrukturen. kan bidra med erfarenheter från bildandet av en reglerings- myndighet, ge stöd för utvecklandet av nya finansierings- mekanismer och uppbyggnad av landsbygdsbaserad ICT- infrastruktur samt bistå vid införandet av nationella ICT-strategier. bör stödja tanken på att varje by i ett utvecklingsland borde ha tillgång till Internet och verka för att detta ska förverkli- gas i ett antal samarbetsländer . 6.5.2Att stödja demokrati, offentlig förvaltning och jämställdhet. Det är viktigt att stärka parlamentens roll, som motkraft till den presidentmakt som i många utvecklingsländer knappast kan betecknas som demokratiutvecklande. Här vill kom- mittén understryka att de resurser som ställts till förfogande för de svenska partierna, via de partinära organisationerna, att ta upp sam- arbete med partier i utvecklingsländerna liksom bilate- rala samarbete med vissa parlament är av stor betydelse. ligger långt framme när det gäller den lokala (kommunala) beslutanderätten med en långt driven decent- ralisering av beslutsfattandet till lokal nivå. Det finns också många intressanta exempel på lokalt utvecklingssamarbete genom vänorter och s.k. twinning liksom utvecklingssamarbete SOU 2001:96 Biståndets roll via kommunförbundets och landstingsförbundets gemensamma organ SALA/. God offentlig förvaltning. Några av de viktigaste faktorerna för god utveckling i ett land är att öka kapaciteten i demokratiska institutioner som kan styra landet, värna rättssamhället samt be- vaka landets intressen i internationella fora. På dessa områden finns det många exempel på framgångsrikt samarbete mellan svenska institutioner och organisationer, på såväl statlig som lokal nivå. Kommittén har funnit att det finns ett starkt stöd för ytterligare svenska satsningar inom detta område. De har betecknats som något typiskt svenskt, som är bärande för vår demokrati och en idé viktig att förmedla till länder som skall utveckla sin demokrati. Kommittén delar denna uppfattning, och konstaterar att folkrörelsetanken har varit bärande när biståndet genom de enskilda organisationerna fått en allt större andel av biståndsbudgeten under de senaste årtion- dena. Strävan efter jämställdhet mellan kvinnor och män är en förut- sättning för rättighetsperspektivet men är också i sig en starkt pådrivande faktor för utvecklingen. Detta framhålls på många stäl- len i betänkandet. Det är ingen tvekan om att kan driva frå- gor om jämställdhet med stor auktoritet och stort internationellt förtroende. Att öka jämställdheten mellan könen är också ett av de övergripande internationella utvecklingsmålen. Öppenhet och korruptionsbekämpning. De nordiska länderna – med sin öppenhetsprincip i form av offentlighet och insyn i sam- hällsförvaltningen och yttrandefrihet i tal och skrift – är de länder som är mest framgångsrika vad gäller korruptionsbekämpning, en- ligt alla jämförande undersökningar. Just korruptionen är ett av de största hindren inte bara för utveckling, utan också för ett förtro- endefullt samarbete och för biståndsviljan. Kommittén vill särskilt peka på vikten av att rättssystemet är fritt från korruption som en förutsättning för skyddet av de mänskliga rättigheterna. Ombudsman har blivit ett internatio- nellt begrepp för en institution och arbetsmetod som skall slå vakt om den enskilda människans rättigheter. Kommittén anser att Sve- rige kan bidra med breda erfarenheter av denna funktion i många utvecklingsländer. Skatteuppbörd, folkbokföring och revision. I en ekonomi som ut- vecklas och ger tillväxt är det viktigt att ha ett fungerande skattesy- stem och uppbörd. Det är en förutsättning för att ett land skall bli oberoende av bistånd. Ett effektivt och rättssäkert skatte- system förutsätter också ett fungerande system för t.ex. folkbokfö- ring. Här har lång erfarenhet att dela med sig av. Tillförlitligt statistiskt underlag är en god grund för både beslutfattande och opinionsbildning. Statistisk information är definierad som en global nyttighet (4.1). Ur jämställdhetsperspek- tiv har det, bland annat i samband med FN:s kvinnokonferenser, rests krav på mer och bättre statistik som redovisar könsskillnader. Sysselsättningspolitik och relationer på arbetsmarknaden. Aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom strävan efter en fredlig och konstruktiv samverkan mellan arbetsmarknadens parter är in- ternationellt kända svenska tillgångar. har som litet handelsberoende land lång erfaren- het av såväl betydelsen av en öppen handel för ett lands utveckling liksom uppbyggnaden ev. den institutionella strukturen kring en väl fungerande utrikeshandeln. Det svenska biståndet till de multi- laterala organisationernas verksamhet på handelsområdet har mångdubblats . Denna ökning har emellertid skett från mycket låga nivåer och insatserna kommer att behöva öka ytterligare. Detsamma gäller det bilaterala biståndet för att stärka utvecklingsländernas deltagande i världshandeln och i det multilaterala handelssystemet35. De nordiska ländernas långa samarbete inom kultur, vetenskap, handel och den fria rörligheten på den nordiska arbetsmarknaden etc. bör vara en god grund för att förmedla erfarenhet och kunskap till regioner vars samarbete är under utveckling. På annat håll i betänkandet pekar vi på att EU har ett stort ansvar att backa upp regionala samarbetssträvanden. Det nordiska samarbetet har dock en annan karaktär som möjligen skulle kunna vara mer relevant för en del regioner att dra lärdom och erfarenhet av. 6.5.3Den enskilda människans rättigheter och säkerhet. har lång erfarenhet av en välutvecklad social- och familjepolitik i linje med både vad gäller för- valtning och praktiskt socialt arbete.