sou · GPB357d3 · 2002-01-01 00:00:00 — I ett livscykelperspektiv kommer även andra val än valet mellan fritid och arbete att bli centrala, kanske mest intressant i detta samman- hang är individers investeringar i utbildning. Skattereformen 1990/1991 innebar som sagt stora förändringar i skattesystemet och i marginalskatterna, och borde därför utgöra ett idealiskt sammanhang för att testa teorier om skattesystemet inverkan på individers beteende och deras arbetsutbud. Genom att jämföra individers beteende (arbetsutbud) före och efter de incita- mentsförändringar som skattereformen innebar, skulle man kunna få en uppfattning om vilken betydelse förändringar i skattesyste- met har för individers beteende (arbetsutbud). Olyckligtvis sammanföll dock tidpunkten för denna skattereform med den ekonomiska krisen och uppgången i arbetslöshet i början av 1990- talet, vilket gör det mycket svårt att isolera effekterna av skatte- reformen från effekterna av den vikande konjunkturen och däri- genom erhålla precision i de empiriska skattningarna av reformens effekter på individers arbetsutbud.31 31 Dessutom är en viktig fråga om skattereformen och den ekonomiska krisen skall be- handlas som två isolerade fenomen; skattereformen var underfinansierad, och en viktig del i de dynamiska effekter som skulle råda bot på denna underfinansiering var de ökade skatte- intäkter som skulle bli resultatet av att individer ökade sitt arbetsutbud. En alternativ strategi för att i någon mån rensa ut effekterna av den ekonomiska krisen som sammanföll med skattereformen är att på basis av empirisk data från tiden före skattereformen uppskatta hur individer reagerar på förändringar i skattesystemet, och sedan sammanfatta de incitamentsförändringar som skattereformen 1990/1991 medförde. Genom att applicera uppskattningarna av beteendereaktionerna från tiden före skattereformen på de incita- mentsförändringar som skattereformen innebar kan man sedan i viss mån neutralisera effekterna av den ekonomiska krisen. Man bör dock vara på det klara med att denna typ av simulering inte mäter de faktiska effekterna på arbetsutbudet av skattereformen. För den grupp som studerats mest, gifta kvinnor och män i åldern 20–, pekar en majoritet av studierna på att arbets- utbudet (i termer av antalet arbetade timmar) ökade som en konsekvens av skattereformen men att storleken på dessa effekter är relativt små. För män är effekterna i storleksordningen att en ökning av nettolönen med en procent ökade deras arbetsutbud , medan storleken på effekterna för kvinnor i ett flertal studier är något större men också varierar mer mellan olika studier.32 Agell m.fl. (1998; se även SOU 1996:117) gör bedöm- ningen att skattereformen sammantaget ökade arbetsutbudet med ett par procent, och att effekterna var störst för individer som arbetar full tid.33 För individer med låg inkomst och/eller som arbetade deltid var effekterna betydligt mindre och ibland till och med i motsatt riktning. Givet att sänkningen i marginalskatt var störst för individer i den övre delen av inkomstfördelningen är dessa resultat inte förvånande. Beslut att delta i arbetskraften eller inte påverkades troligen mycket lite av skattereformen (Agell m.fl. 1998: 115). Det har också visat sig att resultaten, särskilt för vissa grupper i befolkningen, är känsliga för vilka tekniker som används för att beräkna individers förändrade arbetsutbud i samband med skatteförändringar (se t.ex. Ackum Agell & Apel 1991; och 1993). Det finns också studier som motsäger eller åtminstone modifierar denna bild; bl.a. fann (1994) i en 32 För ett urval av studier som studerat skattereformens effekt på arbetsutbudet, se och 1993; Ackum Agell & Meghir 1995; Aronson & 1995; 1996; Agell m.fl. 1998. Se också Agell m.fl. (1995:271) för en förteckning över de utvärderingsrapporter av skattereformen som publicerats. 33 Noteras bör att dessa siffror refererar till försöken att uppskatta den isolerade effekten av skattereformen. Sammantaget minskade antalet arbetade timmar () med (, SCB). modell med gifta par, där båda makarnas arbetsutbud bestäms gemensamt, att kvinnor tenderar att minska sitt arbetsutbud då maken ökar sitt. Detta tyder på att i den mån kvinnor hade en partner med hög inkomst, som genom skattereformen fick en stor marginalskattesänkning, kan det ha varit rationellt för hushållet att mannen ökade sitt arbetsutbud medan kvinnan, som en konsekvens av mannens ökade marginallön, minskade sitt arbetsutbud och i ökad grad övergick till hushållsproduktion. De flesta studier, vilket även inkluderar de studier som under- sökt effekterna av skattereformen, tyder på att arbetsutbudet är relativt okänsligt för skatteförändringar. Som påpekats är det teoretiska ramverk som de flesta av dessa studier bygger på inte heller entydigt när det gäller effekten på arbetsutbudet av skatte- förändringar. Man ska även komma ihåg att det finns andra faktorer vid sidan av skatt på arbete som styr individers arbets- utbud. Till exempel är familjepolitiska institutioner (i form av t.ex. barnomsorg) viktiga för möjligheten för många föräldrar att förena yrkesrollen med föräldrarollen. Sänkta marginalskatter kommer antagligen att ha en liten effekt på föräldrars arbetsutbud om inte familjepolitiska institutioner ger dem en möjlighet att svara på dessa incitamentsförändringar. Dessutom är det viktigt att påpeka att många individer har begränsade möjligheter att fritt välja den mängd tid de vill lägga på sitt arbete. Dels måste deras arbetskraft efterfrågas, och dels är det få typer av anställningar som tillåter ett helt fritt val av arbetstid. 5.4Marginaleffekter – exemplet barnfamiljer I tidigare avsnitt har vi beskrivit incitamentsstrukturens utseende och förändringar och diskuterat forskning som analyserat effek- terna på främst arbetsutbudet av enskilda socialförsäkringsprogram samt skattesystemet. Vi har då inte tillräckligt beaktat det faktum att dessa system samverkar med varandra, och att välfärdssystemet i sin helhet utgörs av ett komplicerat lapptäcke av system med olika regler. Det är rimligt att tänka sig att inkomst- rörligheten för dem med lägst inkomster främst kommer att bero på valet mellan att arbeta eller inte arbeta alls eller att gå upp i arbetstid från del- till heltid. Det är också rimligt att anta att sådana beslut inte enbart, eller ens huvudsakligen, påverkas av hur pro- gressiv inkomstskatten är eller hur hög ersättningsnivån är för olika socialförsäkringsförmåner, utan att individer och hushåll i samband med denna typ av beslut kommer att väga in storleken på den bruttolön de erhåller från sitt arbete och hur denna bruttolön påverkar storleken på såväl nuvarande som framtida skatter, av- gifter och socialförsäkringsförmåner samt eventuella inkomst- prövade bidrag såsom bostadsbidrag och socialbidrag. Den samlade effekten av skatter, avgifter och transfereringar på en individs eller ett hushålls inkomstökning brukar kallas för marginaleffekt. Marginaleffekt mäter i vilken utsträckning en för- ändring av bruttoinkomsten leder till förändrad disponibel inkomst eller konsumtionsförmåga, och tar (i princip) i beaktande alla för- ändringar i skatter, avgifter och transfereringar som denna ökning i bruttoinkomsten ger upphov till. För att ta ett konkret exempel: om ett hushåll av en inkomstökning på får betala i kommunalskatt, i olika avgifter (t.ex. barn- omsorgsavgift) och får minskade bidrag (t.ex. bostadsbidrag) med blir marginaleffekten (30+12+4/100=0,46). För bidrag, skatter och avgifter som inte förändras med in- komsten är marginaleffekten lika med noll; för barnfamiljer är barnbidraget per barn och månad oavsett föräldrarnas inkomst. Det är därför skatter, avgifter och transfereringar, rela- terade till individens eller hushållets inkomst, som ger upphov till marginaleffekter. Om skatter och avgifter ökar och/eller bidrag minskar, då en individs eller ett hushålls inkomst ökar, kommer den ekonomiska belöningen av arbete, och därmed de ekonomiska incitamenten att öka arbetsutbudet, att vara mindre än om dessa skatter, avgifter och bidrag inte vore inkomstrelaterade. I finns ett antal skatter, avgifter och bidrag som varierar med individernas eller hushållens inkomst, och är det framför allt de marginaleffekter som drabbar barnfamiljer som tilldragit sig störst intresse (se t.ex. Ds 1991:66; Ds 1992:25; SOU 2001:24). Detta beror på att barnfamiljer är överrepresenterade i många av de välfärdssystem där storleken på transfereringar eller bidrag är beroende av hushållets inkomst. Utöver den skatt på arbete som barnfamiljer (liksom alla hushåll) betalar, är barn- familjer de huvudsakliga mottagarna av de inkomstrelaterade bostadsbidragen. Ett förhållandevis stort antal hushåll med barn (främst ensamstående mödrar) är även mottagare av socialbidrag. Storleken på underhållsstöd och avbetalningar av studiemedel är också beroende av inkomst, vilket kan bidra till de marginaleffekter barnfamiljer möter. Dessutom är avgifterna till barnomsorgen i en överväldigande majoritet av kommunerna beroende av såväl föräld- rarnas inkomst som den tid barnen tillbringar inom barnomsorgen. Men barnfamiljer är också en grupp i samhället där man kan förvänta sig att det finns ett relativt stort utrymme att öka arbets- utbudet, även om variationerna i detta avseende naturligtvis är betydande inom denna grupp. Vad kan vi då säga om marginaleffekterna för barnfamiljer? Vi har i tidigare avsnitt avhandlat incitamentsförändringar i inkomst- skattesystemet och viktiga delar av socialförsäkringssystemet . När det gäller marginalskatten minskade denna för i stort sett alla grupper i samhället som en konsekvens av skatte- reformen 1990/1991, även om sänkningen var störst för dem med höga inkomster. För barnfamiljer generellt har denna sänkning troligen inneburit ökade incitament att öka arbetsutbudet, även om dessa incitamentsförändringar har varit relativt små för barnfamiljer med låga inkomster. Vi har också sett resultat som tyder på att i familjer, där ena parten (vanligtvis mannen) har en hög inkomst, kan sänkningarna av marginalskatten ha gett upphov till en omför- delning av arbetsutbud inom familjen i riktning mot att den med högst inkomst ökat sitt arbetsutbud medan den med lägst inkomst ökat sin andel av hushållsproduktionen. I flertalet av socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen är ersättningsnivåerna lägre jämfört med vad de var i början av decenniet. Dessutom har det faktum att de maxi- mala ersättningsnivåerna inte justerats uppåt i takt med löne- utvecklingen gjort att skillnaden mellan den faktiska och den formella ersättningsnivån har ökat för flertalet individer. Detta tyder på att den ekonomiska kompensation som individer erhåller från transfereringssystemet i händelse av sjukdom eller arbetslöshet generellt sett har minskat . Viktigt att påpeka i detta sammanhang är också att det i det svenska socialförsäkrings- systemet finns starka incitament att delta i arbetskraften och arbeta heltid, eftersom förmånerna i socialförsäkringssystemet är starkt relaterade till individers inkomst. När det gäller bostadsbidragen innebar skattereformen 1990/1991 att hushållen fick bära en större andel av bostadskost- naderna, bl.a. genom ökad fastighetsbeskattning, minskade skatte- effekter av ränteavdrag och minskade räntebidrag. De kraftigt ökade boendekostnaderna, som framför allt drabbade hyreshus- sektorn, parerades delvis genom en kraftig ökning av bostadsbidra- gen, bl.a. ökade det maximala bostadsbidraget med (SOU 2001:24). Skattereformen och den allmänt försämrade sam- hällsekonomin innebar att både utgifterna och antalet bidragshus- håll ökade kraftigt första hälft; som framgår av Tabell 5 ökade antalet bidragshushåll med . En omläggning av bostadsbidragen trädde ikraft med syfte att vända kostnadsutvecklingen och stärka kostnads- kontrollen (Regeringens proposition 1995/96:186). Denna om- läggning innebar bl.a. ett nytt inkomstprövningssystem, en be- gränsning av den bidragsgrundande bostadsytan, införandet av individuella inkomstgränser för makar och sambor samt att för- mögenhetsprövning återinfördes. minskade antalet bidragshushåll, vilket delvis förklaras av dessa regelförändringar men också av att hushållen har ökat sina in- komster, medan varken inkomst- eller hyresgränserna för bostads- bidrag har förändrats. Eftersom det främst är hushåll bestående av ensamstående föräldrar som har höga bostadskostnader i kombina- tion med låga inkomster (2000), har bostadsbidragen allt- mer kommit att fungera som ett ekonomiskt stöd för denna grupp; som framgår av Tabell 5 var det nästan två tredjedelar av bidrags- hushållen som 1999 tjänade . Andel bidragshushåll efter hushållstyp 1992–2000, storlek på bostadsbidrag 2000 samt andel bidragshushåll efter inkomst 1999 Andel bidragshushåll efter hushållstyp Bostadsbidrag (kr./månad) efter årlig inkomst (kr.) a Bostadsbidragen är beräknade för en bostadsyta och en hyra på . För gifta/sambo antas bara en person ha en inkomst för hushåll som tjänar 50 000 respektive , medan i hushåll med en inkomst på antas ena parten tjäna medan den andra parten antas tjäna 100 00 Källa: RFV 2001c; egna beräkningar Att bostadsbidragen innebär marginaleffekter framstår med all tydlighet av Tabell 5; en ökning av inkomsten innebär en minsk- ning av bostadsbidraget vilket minskar det ekonomiska utbytet av att t.ex. gå upp i arbetstid. Det framgår också att det främst är de ekonomiskt svaga hushållen som drabbas av dessa marginaleffekter (se även SOU 2001:24). Hur storleken på de marginaleffekter bostadsbidragen ger upp- hov till har förändrats är det dock svårare att uttala sig om. Det är i detta sammanhang viktigt att skilja mellan marginaleffekternas utveckling vid en given inkomst och hur stor del av befolkningen som drabbas av dessa marginal- effekter. Eftersom reglerna för bostadsbidrag i princip har varit oförändrade har marginaleffekter- na vid en given inkomst varit i stort sett oförändrade. Att färre hushåll kvalificerar sig för bostadsbidrag innebär dock att de marginaleffekter som bostadsbidragen ger upphov till fått konsekvenser för ett allt mindre antal hushåll. Denna utveckling har ytterligare förstärkt bilden av att bostadsbidrag främst utgör en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, vilket innebär att det främst är denna grupp som också drabbas av de marginaleffekter bostadsbidraget ger upphov till. En starkt bidragande orsak till de marginaleffekter som barn- familjer möter är de avgifter som finns inom den kommunala barnomsorgen, där marginaleffekterna främst uppstår genom att avgifterna är inkomst- och/eller tidsrelaterade. Barnomsorgs- avgifterna har generellt sett ökat , vilket illustreras i Tabell 6 för ett antal typfamiljer. Som visas av denna tabell är dock variationen i barnomsorgsavgifternas storlek och avgiftssystemets konstruktion mellan olika kommuner betydande, vilket gör det mycket svårt att ge en generell bild av storleken på de marginal- effekter som dessa avgifter ger upphov till. Exempelvis visar kartläggning av avgifterna inom barnomsorgen 1999 (1999) att det skiljer så mycket som mellan kommunen med lägst respektive högst avgift för en lågavlönad ensamstående förälder med ett barn i förskola (skillnaden i årsavgift är ). För en medelinkomst- familj med två barn där båda föräldrarna yrkesarbetar och där barnen är i förskola är skillnaden mellan kommunen med lägst respektive högst avgift (skillnaden i årsavgift är ). Barnomsorgsavgifternas utveckling –1999 för olika typfamiljer Ökning av avgift i aMedelvärde för 256 kommuner bDe 10 kommunerna med högst respektive lägst avgiftsökningar är ej medtagna i beräkningen. Inte bara de genomsnittliga barnomsorgsavgifterna har ökat , utan även det antal kommuner som använder någon form av inkomstrelatering. (1999:9) uppger att av kommunerna tillämpade någon form av inkomst- relatering , motsvarande siffra 1999 var . I de flesta kommuner finns dock en begränsning för den högsta avgift som kan tas ut, antingen i form av ett inkomsttak (över vilket inte barnomsorgsavgifter tas ut) eller i form av en maximal avgift. Alltfler kommuner har kopplat avgifternas stor- lek till barnens vistelsetid. hade en majoritet av kommunerna en tvådelad taxa med en avgift för heltidsvistelse och en annan för deltidsvistelse. Endast cirka 15 kommuner hade en avgiftskonstruktion med fler än två tidsintervall. hade nära 250 kommuner fler än två tidsintervall för förskolan och cirka 185 kommuner hade fler än två tidsintervall för fritidshem. Även den mest långtgående formen av tidsrelatering, timtaxa, har ökat markant (1999). Kartläggningar som gjorts visar också att marginaleffekterna av barnomsorgsavgifter främst kommer via ökade vistelsetider för barnen, snarare än via högre inkomster för föräldrarna (se t.ex. Ds 1999:53). Detta innebär att marginaleffekterna är större vid en övergång från arbetslöshet eller en position utanför arbetskraften till arbete eller vid en övergång från deltid till heltid, än vid en ökning av inkomsten och oförändrad arbetstid. De totala marginaleffekter som barnfamiljer möter utgörs av en komplex interaktion mellan hur en inkomstökning påverkar de skatter och avgifter ett hushåll betalar och de transfereringar det erhåller. Förutom de system vi gått igenom ovan kommer t.ex. storleken på socialbidrag att påverkas av förändringar i brutto- inkomsten. Eftersom socialbidraget trappas av proportionerligt med inkomstökningen (en krona mer i löneinkomst minskar socialbidraget med en krona) är marginaleffekten för socialbidrag . Även t.ex. återbetalning av studielån och storleken på underhållsstöd påverkas av förändringar i inkomsten. Utsträcks analysperioden över en längre tidsperiod kommer en förändring i nuvarande inkomst även att påverka framtida inkomster från t.ex. de delar av socialförsäkringssystemet där förmånernas storlek beror på tidigare inkomst (t.ex. arbetslöshetsersättning, sjukersättning och ålderspension). Eftersom både kommunalskatt och framför allt barnomsorgsavgifter uppvisar betydande regionala skillnader kommer även bostadsort att påverka storleken på marginal- effekterna. Även om det är lätt att definiera marginaleffekter (den ökning i skatter och avgifter och den minskning i transfereringar som blir resultatet av en inkomstökning) är det svårare att empiriskt beräkna dessa. I huvudsak tre olika metoder har använts i detta sammanhang. Den första metoden är att beräkna marginal- effekterna för olika typfamiljer, på liknande sätt som i exemplet ovan. Problemet med detta angreppssätt är representativiteten, dvs. varje hushålls ekonomiska situation är i stort sett unik vilket gör att dessa typfall inte kommer att fånga komplexiteten i den ekono- miska situation som olika hushåll möter. T.ex. visar sig arbete (Ds 1997:73) att de mycket höga marginaleffekter som ofta visas med denna typ av enkla typfallsberäkningar inte är statistiskt vanliga. Den andra metoden är en simuleringsansats där utgångspunkten är de skatter, avgifter och transfereringar som ett representativt urval hushåll av befolkningen betalar och erhåller ett visst år. Sedan antar (simulerar) man att dessa hushåll får en inkomstökning av en viss storleksordning och räknar sedan ut hur mycket av denna inkomstökning som avgår i skatter och avgifter samt minskade bidrag och transfereringar. Nackdelen med denna ansats är dels att beräkningen av den absoluta storleken på marginaleffekterna är känslig för hur stor inkomstökning man antar att hushållen får, dels att en sådan beräkning av marginaleffekter kommer att återspegla såväl förändringar i själva incitamentsstrukturen som demografiska och ekonomiska förändringar. kan möta samma incitamentsstruktur (dvs. samma uppsättning regler för skatter, avgifter och transfereringar) , men om denna hushållstyp i genomsnitt får ökad inkomst mellan dessa båda år kommer den genomsnittliga storleken på de inkomstskatter och barnomsorgsavgifter denna hushållstyp betalar att öka. I en sådan situation kommer denna typ av simuleringsansats att visa att marginaleffekterna ökat trots att incitamentsstrukturen varit oförändrad. Det tredje sättet är att mäta de faktiska marginaleffekter som individer möter, dvs. i ett representativt urval av befolkningen som man följer undersöka hur förändringar i inkomsten för dessa individer påverkar de skatter, avgifter och transfereringar de betalar och erhåller. Denna metod ställer dock stora krav på de data som används vid beräkningarna (detaljerade uppgifter om in- komster, skatter och avgifter måste finnas över ), och dessutom kan det vara svårt att isolera marginaleffekterna från andra förändringar i individers omgivning. Kan vi då säga något om hur stora marginaleffekterna för barnfamiljer är och hur de har förändrats ? I Tabell 7 återges resultatet av ett försök att beräkna marginaleffekternas storlek för ett antal hushållstyper. Resultaten i denna tabell följer i stort sett simuleringsansatsen ovan, vilket innebär att man antagit att alla personer i förvärvsaktiv ålder ökat sin arbetsinsats mot- svarande ett värde om och sedan räknat hur stor andel av denna inkomstökning som de olika hushållstyperna fått behålla. Beräkningarna av marginaleffekterna avser det belopp som faller bort i inkomstskatt, pensionsavgift, barnomsorgsavgift, minskat bostadsbidrag och arbetsmarknadsstöd som en konsekvens av denna inkomstökning. Marginaleffekter 1996–2001 för olika familjetyper (procent) Regelförändringars betydelse för marginal- -2,8 -0,2 Gifta/sambo utan barn Gifta/sambo 1 barn Gifta/sambo 2 barn Gifta/sambo 3 eller -2,9 Som synes har marginaleffekterna sjunkit för alla hushållstyper, speciellt . Vi kan också se att denna utveck- ling i högre grad är ett resultat av ekonomiska och demografiska förändringar än förändringar i incitamentsstrukturen – av minsk- ningen av de genomsnittliga marginaleffekterna på 6,7 procent- enheter mellan dessa båda år svarar ekonomiska och demografiska förändringar för . Den regelförändring som haft störst effekt på marginaleffekterna är förändringar i inkomstskatten, där en skattereduktionen för den allmänna pensionsavgiften införts. För de system som skapar de stora marginaleffekterna för barnfamiljer, nämligen bostads- bidragen, barnomsorgsavgifterna och socialbidragen, har marginal- effekterna emellertid varit i stort sett oförändrade . Väl så intressant som utvecklingen är de skillnader i marginaleffekter som finns mellan olika grupper eller hushålls- typer. Tabell 7 visar dels att barnfamiljer har högre marginaleffekter än hushåll utan barn, men framför allt att ensamstående med barn är den grupp i samhället som möter de högsta marginaleffekterna. Denna slutsats stämmer också väl överens med andra studier (se t.ex. 1999; SOU 2001:24). Kommittén Välfärdsbokslut har tidigare påvisat de ensamstående mödrarnas utsatta ekonomiska situation och sämre förankring på arbetsmarknaden relativt andra grupper i samhället (Gähler 2001). I den mån utbudsfaktorer spelar en roll i detta sammanhang framstår de höga marginaleffekterna som en viktig faktor för att förklara de ensamstående mödrarnas situation. Noterbart i detta sammanhang är dock att mycket få studier försökt uppskatta de sammanlagda marginaleffekternas betydelse för denna grupps arbetsutbud. För att få en heltäckande förståelse av de ensamstående mödrarnas situation på arbetsmarknaden är det dessutom nödvändigt att också belysa efterfrågesidan på denna marknad. Det vill säga, i vilken mån beror de ensamstående mödrarnas svaga ställning på arbets- marknaden på att denna grupps arbetskraft av olika orsaker efterfrågas i mindre utsträckning än andra gruppers? Syftet med detta kapitel har varit att beskriva incitaments- strukturens utseende och förändring inom centrala delar av det svenska välfärdssystemet samt att ge en överblick över vad forskningen har att säga om vilken effekt denna incita- mentsstruktur haft på individers beteende, och främst då deras arbetsutbud.