sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven till skall utredningen ange i vilken utsträckning som det nuvarande systemet är relevant för att nå målet med de allmänna barnbidragen. Utredningen bedömer att målet för de allmänna barnbidragen är tydligt och att systemet är relevant för att nå målet. I kapitel 9 formulerar utredningen krav på ett effektivt ekonomiskt familjestöd. Utredningen bedömer att de allmänna barnbidragen fyller alla kraven på effektivitet väl. Detta innebär samman- fattningsvis att systemet utgår från att föräldrarnas har huvudansvaret för sina barn, är och upplevs som rättvist, är enkelt och förutsägbart för den enskilde, inte innehåller incitament som begränsar utbytet av förvärvs- arbete, innehåller goda möjligheter för staten att styra sina kostnader, är svårt att manipulera och ger goda möjligheter till kontroll och är enkelt att tillämpa för de administrerande myndigheterna. Utredningen anser att barnbidragssystemet fungerar så väl att de framtida förändringarna i det ekonomiska familjestödet bör bygga vidare på ett icke inkomstprövat bidrag per barn. Detta utvecklas närmare i kapitel 17 och 18. Utredningen anser vidare att vissa för- ändringar inom systemet med barnbidrag är angelägna. Dessa behandlas nedan. har lämnat en rapport om möjligheten för föräldrarna att dela på barnbidraget (RFV Ana- lyserar 2000:3). Formen för utbetalning av barnstödet berörs i be- tänkandets sista kapitel om framtidsfrågor. Barnbidraget bör upphöra först då barnet blir myndigt Åldersgränsen för bidraget är inte längre anpassad till utbildning och arbetsliv. När barnbidraget infördes hade de flesta barn som fyllt slutat skolan och var på väg in i arbetslivet. Ett fåtal ungdomar studerade i gymnasieskolan. Studiebidrag till gymnasie- studerande infördes för att stimulera ungdomar till högre studier. Det allmänna barnbidraget med flerbarnstillägg dag har skolsystemet och arbetslivet helt förändrats. De flesta arbeten kräver en kvalificerad utbildning och majoriteten av dagens ungdomar () går vidare till gymnasieutbildningar. Genom att studiebidraget, som avlöser barnbidraget, lämnas endast under skolterminerna, får barnen i de övre tonåren ett lägre stöd än de yngre, trots att de då kostar mest (se tabell 10.3). Utredningen anser därför att åldersgränsen för barnbidraget bör höjas till . Åtgärden innebär en förbättring med tre månaders bidrag för barn . En sådan reform tar också bort en orättvisa för de barn i som är födda . De barn som fyller tappar tre månaders barnbidrag i övergången till gymnasiet jämfört med dem som är födda . Åtgärden innebär att de dyra tonåringarna får ett stöd som täcker mer av kostnaderna. Detta är särskilt viktigt för de ensamstående föräldrarna som i större utsträckning än samboende har äldre barn. Studiebidraget för sommarmånaderna togs bort i samband med budgetsaneringen. Man skulle kunna överväga att återinföra studie- bidraget . Detta är delvis ett alternativ till att höja åldersgränsen för barnbidraget. Utredningen har stannat för att det är mer angeläget att höja åldersgränsen för barnbidraget av följande skäl. Det är rimligt att anta att 16–17-åringar som inte går i gymnasieskolan inte i första hand kommer från resursstarka familjer, även om vi inte kan bygga under denna uppfattning med statistiska uppgifter. En utökning av studiebidraget till sommar- månaderna skulle omfatta även 18–19-åringar. Man kan ställa högre krav på dessa äldsta tonåringar att arbeta under ferierna. De bör också ha bättre möjligheter att få feriearbete än de yngre. Kostnaderna för att höja åldersgränsen för barnbidraget från 16 till beräknas till . Åtgärden bör genom- föras som en del av en större familjepolitisk reform, men kan också genomföras för sig. Detta utvecklas i kapitel 17. Flerbarnstilläggen bör höjas som en del av en större omläggning av familjestödet När flerbarnstilläggen infördes bedömde statsmakterna att sam- boende föräldrar, som arbetade heltid och hade löner i vanliga in- komstlägen, normalt kunde försörja två barn, men hade svårare att försörja tre eller fler. Utredningen bedömer att detta gäller fort- Det allmänna barnbidraget med flerbarnstillägg Nivåerna i flerbarnstilläggen bör ses över. Utredningen har övervägt alternativet att höja barnbidraget redan från och med det andra barnet. Utredningen har dock kommit fram till att en sådan ändring blir för dyr. En höjning av tillägget från och med tredje barnet bör dock övervägas. Dessa åtgärder bör ses som en del av en större omläggning, som diskuteras i kapitel 17. Barnbidraget bör betalas ut sista gången den månad som barnet uppnår högsta ålder för bidrag betalas barnbidraget ut i stället som tidigare för en gång per kvartal. Vid reformen beslutades att rätten till bidraget inträder månaden efter barnets födelse. Av rättviseskäl behölls kvartalstänkandet när rätten till bidrag skall upphöra. En övergång till att rätten skulle upphöra den månad barnet fyller , skulle ha inneburit att en tredjedel av en årskull hade förlorat en månads barnbidrag och en tredjedel två månaders barnbidrag, vilket inte ansågs acceptabelt. Man ansåg därför att reglerna för när det sista barnbidraget skulle betalas ut, borde behållas till dess alla som gått in i systemet med kvartalsutbetalningar, hade fyllt och gått ur systemet. Enligt detta resonemang borde reglerna ha ändrats , men något förslag om regeländring har inte lagts fram för . Månadstänkandet bör nu fullföljas. Utredningen anser att barnbidraget bör betalas ut till och med den månad då barnet fyller16 år eller vid den höjda åldersgräns som utredningen föreslår. När barnbidraget upphör ersätts det för de flesta av förlängt barnbidrag eller studiebidrag. Detsamma kommer att gälla, om man låter barnbidraget upphöra månaden efter det att barnet uppnår åldersgränsen. De ekonomiska konsekvenserna av regeländringen blir därför att medel fördelas om mellan systemen, och kostnaden för staten blir i stort sett oförändrad. 11 Bostadsbidrag till barnfamiljer Bostadsbidraget syftar dels till att göra det möjligt för barn- familjerna att efterfråga goda och rymliga bostäder, dels till att vara ett särskilt stöd till barnfamiljer med låga inkomster. Tre fjärdedelar av mottagarna är ensamstående föräldrar, i huvudsak ensamma mödrar. De familjer med samboende föräldrar som har bostadsbidrag är framför allt familjer med många barn. En genomgång av barnfamiljernas bostadssituation visar enligt utredningens mening, att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion är lika angelägen. Barnfamiljernas bostadsstandard är god, trångboddheten är inte längre något stort problem, de flesta familjer har möjlighet att ge varje barn ett eget rum, i vart fall de större barnen. Bostadsbidragen står för en viktig del av marginaleffekterna för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Utredningen anser därför att man bör pröva om det helt eller delvis kan er- sättas med ett stöd som inte är inkomstgraderat. En sådan om- läggning bör kompensera de familjer som har höga bostadsbidrag och låg inkomst, dvs. ensamföräldrar och familjer med många barn. I finns knappt 1,1 miljoner hushåll med barn . av dem fick 1999 bostadsbidrag . Bostadsbidragen till barnfamiljer betalas framför allt ut till ensamföräldrar boende i hyreslägenhet. Bostadsbidraget har även betydelse för sammanboende med flera barn och relativt låga inkomster. Utgifterna för stödet har sjunkit och uppgick till för barn- familjerna. Barnfamiljer och ungdomar som har fyllt 18 men inte kan få bostadsbidrag. Denna redovisning koncentreras till den del av bostadsbidraget som går till barnfamiljer. Barnfamiljer med hemmavarande barn kan både få bidrag för bostadskostnader och ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. Även barn får räknas med om de har förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Barn som endast bor i hushållet (s.k. um- gängesbarn) berättigar däremot endast till bidraget för bostads- kostnader. Det särskilda bidraget för hemmavarande barn är differentierat efter antal barn. Särskilt bidrag för hemmavarande barn kr/mån Bidraget för bostadskostnad baseras på den kostnad som den sökande har vid ansökningstillfället. Den bidragsgrundande bo- stadsytan är begränsad. Största bidragsgrundande bostadsyta för barnfamiljer beror på antalet barn. Samma ytgränser används för hushåll med enbart umgängesbarn som för hushåll med hemma- varande barn. För barnfamiljer finns en garantinivå för den bidragsgrundande bostadskostnaden. Bostadskostnader upp till garantinivån beaktas oavsett ytgräns, dock högst den faktiska bostadskostnaden. Bidrag ges inte för bostadskostnader . Vid högre bostadskostnader kan man erhålla bidrag av bostadskostnaden upp till en övre gräns som varierar med antalet barn. Om bostadskostnaden överstiger detta belopp lämnas bidrag av den överskjutande bostads- kostnaden upp till en högsta gräns; även den varierar med antalet barn. SOU 2001:24 Bostadsbidrag till barnfamiljer intervallet (kr/mån) intervallet (kr/mån) 2 000 –3 000 3 000- 5 300 3 300 -5 900 3 600 -6 600 Bostadsbidraget inkomstprövas, dvs. bidraget bestäms av det en- skilda hushållets inkomster och andra ekonomiska resurser. Det gäller både bidraget för bostadskostnader och det särskilda bidraget för hemmavarande barn. För gifta och sammanboende med barn inkomstprövas bostadsbidraget individuellt. Bidraget minskas om årsinkomsten överstiger för någon av makarna. För en ensamstående med barn är motsvarande gräns . Om den bidragsgrundande inkomsten är högre reduceras bostadsbidraget av den överskjutande inkomsten. Bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Den sökande skall göra en uppskattning för hela det kalenderår som han eller hon söker bidrag för. Inträffar ändrade förhållanden är bidragstagaren skyldig att anmäla detta till för- säkringskassan. Slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen för varje kalenderår. Den som har haft lägre inkomster än vad som preliminärt har uppgivits till försäkrings- kassan, får en tilläggsutbetalning med ränta. Den som har uppgivit för låga inkomster får betala tillbaka det belopp som inte skulle ha betalats ut, inklusive en avgift. I budgetpropositionen anges följande mål för bostads- bidragen. Målet för bostadsbidragen är att ge ekonomiskt svaga hus- håll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bidragen ingår i politikområdet Ekonomiskt familjepolitik (Utgift- sområde 12), som främst syftar till att ge en ekonomisk trygghet för barnfamiljer de har en stor försörjningsbörda. Bostadsbidragen i deras nuvarande form har vuxit fram genom en fortlöpande serie av beslut. Bidragen har haft till mål att höja bostadsstandarden, att minska trångboddheten, att ut- jämna kostnadsskillnader mellan olika regioner och mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard samt att allmänt stärka de svaga hushållens bärkraft. Betoningen av de olika delmålen har skiftat. Målen för det stöd som kallas bostadsbidrag har rört sig mellan två utvecklingslinjer: bostadsstöd och allmänt konsum- tionsstöd. Bostadsbidragen har sitt ursprung i de stödformer som började utvecklas . Till en början betonades det bostadspolitiska målet. Bidraget syftade till att stimulera ökad bostadskonsumtion. Det ursprungliga motivet för bostadsbidragen var framförallt produktionspolitiskt. Syftet var att med stöd till efterfrågan hålla uppe den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn under den djupa lågkonjunktur som präglade . Undersökningar hade visat att en stor del av bostäderna i tät- orterna var undermåliga. Deras användning kunde inte försvaras från hygieniska utgångspunkter. Särskilt för barnfamiljerna ut- gjorde bostädernas låga tekniska standard ett allvarligt problem. Lika allvarlig var den utbredda trångboddheten, även i lägenheter som tekniskt var av godtagbar standard. Enrumslägenheter an- vändes i stor utsträckning som bostäder för barnfamiljer. Man ansåg att de bostadspolitiska åtgärderna i första hand måste sikta till att stimulera byggandet av stora och välrustade lägenheter. På så sätt skulle man få bukt med den besvärliga trångboddheten och ge förutsättningar för en sanering av befintliga bostäder av undermålig standard. Man bedömde att skälen till att flerbarns- familjerna i så betydande utsträckning bodde i bristfälliga och trånga lägenheter främst var ekonomiska. Ett långsiktigt bostads- politiskt program, som syftade till högre bostadsstandard och minskad trångboddhet, behövde därför kombineras med ett eko- nomiskt stöd till flerbarnsfamiljernas bostadsförsörjning. Ett individuellt bostadsstöd till barnrika familjer, familjebidrag, infördes. Familjebidraget utgick i kombination med finansierings- stöd till de fastigheter där bidragstagarna bodde. Bidragen, som innebar en hyresreducering, utgick till familjer med minst tre barn. Vissa minimikrav ställdes på bostadsutrymme och bostadsstandard; bostaden skulle omfatta minst två rum och kök och vara full- värdigt utrustad. Familjen skulle vara mindre bemedlad, men någon bestämd inkomstgräns gällde inte. Frågan om bidrag be- dömdes från fall till fall. Vid bedömningen av den enskilda familjens bidragsbehov tog man hänsyn till familjens ekonomi och behov av bostad. 11.2.2Efterkrigstiden – nya mål för bostadsbidragen tillkommer har nya mål tillkommit för bostadsbidragen och gamla tonats ned. Exempelvis har bostadsbidragets familje- politiska syfte kommit att tillmätas större betydelse. Bostads- bidragen ses i dessa sammanhang som ett stöd som syftar till att allmänt stärka hushållens konsumtionsförmåga. Detta innebär dock inte att den bostadspolitiska dimensionen helt har övergivits. Vilket av de två målen, som har kommit att betonas, har skiftat. Däremot har målen inom den bostadspolitiska dimensionen kommit att ändras. De produktionspolitiska målen har tonats ned till förmån för den fördelningspolitiska aspekten. Vidare har bostadsbidraget givits en roll när det gäller att försöka utjämna kostnadsskillnader mellan likvärdiga bostäder. De produktionspolitiska målen tonas ned Den samhällsekonomiska utvecklingen ledde till att bostads- bidragens tänkta allmänt produktions- och efterfrågestimulerande uppgifter efter hand förlorade i betydelse. Istället betonades det fördelningspolitiska syftet. Man eftersträvade att stärka de eko- nomiskt svaga hushållens möjligheter att konkurrera med andra hushåll om de goda lägenheter som fanns tillgängliga. Stödet gjordes därför inte bara beroende av hushållets storlek, utan det blev också mer inkomstanknutet. Den produktionspolitiskt moti- verade begränsningen till enbart nyproducerade lägenheter av- vecklades. Stödet utvecklades emellertid inte till ett allmänt inkomstprövat hyresstöd; avgörande vikt fästes vid stödets bostadspolitiska mål. Det ställdes klart definierade villkor om ut- rustningsstandard och utrymmesstandard. Man eftersträvade en höjd bostadsstandard. I anslutning till den allmänna översyn av bostadspolitiken, som gjordes av 1946 och riksdagar, omprövades även familje- bidragen. Ett familjebostadsbidrag infördes. Motiven för till- komsten av familjebostadsbidragen var nästan uteslutande bostads- politiska. Man eftersträvade ett konsumtionsdirigerande stöd till barnfamiljernas bostadsförsörjning. Det var känt att barnfamiljerna hade svårt att bekosta fullvärdiga bostäder. Därför borde i princip alla barnfamiljer kunna få stödet oavsett antal barn och inkomstens storlek. Däremot borde det ställas vissa krav gällande storlek och standard på bidragstagarnas lägenheter. Barnfamiljerna stimulera- des härigenom att skaffa sig goda bostäder. Av bl.a. statsfinansiella skäl kom inte familjebostadsbidragen att utformas helt i enlighet med de principiella resonemangen, tills vidare begränsade man bidragsgivningen till familjer med minst två barn. Man beslöt vidare att bidragen till en början endast skulle utgå till familjer med begränsade inkomster. Även vissa standard- krav ställdes på bostäderna. Bidragsgivningen begränsades till lägenheter som tillkom efter det att reglerna om familjebostads- bidragen hade trätt i kraft. Genom införandet av familjebostadsbidraget upphävdes den direkta kopplingen mellan finansieringsstöd till fastigheter och bidrag till hushållen. Detta innebar att barnfamiljer med en god- tagbar bostad kunde få bidrag, oavsett i vilken form fastigheten förvaltades och oavsett vem som var ägaren. och 1960-talen höjdes inkomst- och bidragsbeloppen vid ett flertal tillfällen. Även standardkraven förändrades. I takt med att till- gången på rymligare ökade utvidgades stödet till att omfatta allt mindre hushåll. inkluderades familjer med ett barn. Den familjepolitiska dimensionen tillkommer Intresset kom senare del att riktas mot barn- familjernas allmänna ekonomiska situation. Möjligheterna att sammanföra barnbidrag och bostadsbidrag till ett gemensamt inkomstprövat konsumtionsstöd övervägdes av den Förslaget genomfördes aldrig, men de tankegångar, som kommittén presenterade i sitt betänkande 1967, bidrog till att den komponent i bostadsbidraget som är helt oberoende av bostadskostnaden infördes . Bostadsbidraget kompletterades med ett allmänt konsumtionsstöd, det s.k. grundbeloppet, som utgick till barnfamiljer oberoende av bostadskostnaden. Den ökade tonvikten på de familjepolitiska målen innebar emellertid inte att bostadsbidragets bostadspolitiska aspekter neg- ligerades. Huvudskälet till att familjepolitiska kommitténs förslag om sammanslagning av bostads- och barnbidragssystemet av- visades, var att ett bostadsanknutet stöd till familjerna även fort- sättningsvis ansågs ha flera viktiga roller att fylla. En sådan roll var att bidra till utjämningen av kostnadsskillnader mellan bostäder av olika årgångar och mellan olika upplåtelseformer. Familjebostadsbidragen ersattes 1969 av ett system med bostadstillägg för barnfamiljer. Syftet med bostadstillägget var att ge ett förstärkt stöd till barnfamiljer med låga inkomster. Bidragen bestod av två delar, dels en statlig del (statligt bostadstillägg), dels en del (kommunalt bostadstillägg). Det statliga tillägget bestod av dels ett grundbelopp som utgick utan bostadsvillkor, dels ett belopp som var knutet till bostaden. Den statliga delen kom att utvecklas till ett stöd som utgick per barn. För kommunalt tillägg krävdes att bostadskostnaden uppgick till ett visst minimibelopp. genomfördes betydande förändringar av bostads- tilläggen. Kraven på bostadens utrustning och storlek slopades. Motivet för detta var att av flerbarnsfamiljerna redan hade högsta utgående tillägg. Det statliga tillägget höjdes och gjordes om till ett enhetligt belopp. Det kommunala tillägget för- dubblades och de övre hyresgränserna höjdes. Bostadstillägget byggdes ut och kom att även omfatta hushåll utan barn. ändrades beteckningen bostadstillägg till bostadsbidrag. Den statliga, barnrelaterade delen utgick med oförändrat belopp medan den statskommunala och bostadsanknutna delen höjdes till av bostadskostnaden mellan en nedre gräns och en övre gräns som anpassades till bostadsbehovet för olika stora hushåll. höjdes bidragsbelopp och inkomst- och bostadskostnadsgränser ytterligare. Förändringarna skedde helt inom det befintliga systemet, men genom de kraftiga höjningar som gjordes av den barnanknutna delen av bidraget, förstärktes bidragssystemets familjepolitiska inriktning. Trots att den bostadskostnadsberoende delen av systemet byggdes ut vartefter, kom bidraget att täcka en allt mindre del av de faktiska bostadskostnaderna i nyproducerade lägenheter. motsvarade de övre bostadskostnadsgränserna i bostadsbidragssystemet endast de genomsnittliga hyresnivåerna för de lägenhetsstorlekar som bedömdes som rimliga för barnfamiljer att efterfråga. Det var mot denna bakgrund som i sitt betänkande 1986 skrev att bostadsbidragen väl uppfyllde de fördelningspolitiska målen, men att de bostads- politiska målen inte var lika väl uppfyllda. Kommittén föreslog där- för att målsättningen skulle vara att successivt bygga ut den boendekostnadsberoende delen av bostadsbidraget, så att även barnfamiljer med låga inkomster gavs möjlighet att efterfråga ny- producerade lägenheter, där varje barn hade ett eget rum. Regering och riksdag uttalade att det individuella bostadsstödet även i fortsättningen måste ha en klar bostadspolitisk inriktning. I proposition 1986/87:48 konstaterades att om detta mål skulle kunna uppnås måste den del av stödet som har karaktären av ett inkomstprövat allmänt konsumtionsstöd minskas. Målet borde vidare vara bidragen differentieras på ett sådant sätt att stöd kunde lämnas till kostnaderna för ett eget rum för varje barn. Det kan emellertid konstateras att har ut- vecklingen att ge bostadsbidragen ökad karaktär av familjepolitiskt stöd stärkts. Liksom barnbidragen var bostadsbidragen ett av de instrument som användes för att öka omfördelningsgraden skattereform. Den reformering av inkomstskattesystemet som genomfördes påverkade bostadskostnaderna. För att motverka negativa fördelningspolitiska effekter beslöts att resurser skulle satsas på att bygga ut bostadsbidragssystemet. Genom att både den nedre och den övre gränsen för den del av bostadskostnaden som ligger till grund för bidraget höjdes skedde en förskjutning till att ersätta toppen av bostadskostnaden. Denna del av bidraget stärktes mest för hushåll med tre eller fyra barn, men även mer barnrika hushåll erhöll en betydande förstärkning. Den allmänt konsumtionsstödjande delen förstärktes också kraf- tigt. En ny lagstiftning om bostadsbidrag trädde i kraft . De ändrade bestämmelserna innebär i första hand ett nytt inkomst- Däremot gjordes inga nämnvärda ändringar eller förskjutningar vad gäller målen för bostadsbidragen. Regeringen uttalade i proposition 1995/96:186 att bostadsbidraget har såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Inom regeringen ligger ansvaret för bostadsbidragen hos det statsråd som ansvarar för familjepolitiken. Statsbudgeten delas numera in i politikområden. Bostadsbidraget ingår i politikområde 21 Ekonomiskt familjestöd. 11.3Bostadsbidragets omfattning och utveckling Statens utgifter för bostadsbidraget ökade kraftigt under 1990- talets första hälft. I samband med skatteomläggningen genomfördes, som tidigare nämnts, en utbyggnad av bostadsbidragssystemet. Skatteomläggningen innebar bl.a. att hus- hållen själva fick bära en större andel av bostadens kostnader. En ökning av kostnaderna för bostadsbidragen ansågs därför vara för- delningspolitiskt motiverad för att skydda ekonomiskt svaga hus- håll. Kostnadsökningen var även en effekt av den samhällseko- nomiska utvecklingen i stort. En allmänt försämrad ekonomisk situation för många hushåll, hög arbetslöshet samt höga realräntor bidrog till de ökade kostnaderna för bostadsbidraget. En omläggning av bostadsbidragssystemet trädde i kraft och började i huvudsak tillämpas för bidrag som avsåg tiden från . De viktigaste drivkrafterna bakom beslutet att förändra systemet var att man ville häva den kraftiga kostnadsutvecklingen, förebygga överutnyttjande av bostadsbi- dragen och stärka kostnadskontrollen (prop. 1995/96:186). De ändrade bestämmelserna omfattade i första hand ett nytt inkomst- prövningssystem. Systemet innebär att bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Slutligt bidrag bestäms i efter- hand på grundval av taxeringen för varje kalenderår. Vidare be- gränsades den bidragsgrundande bostadsytan. För makar och sammanboende i barnfamiljer infördes individuella inkomstgränser. Reglerna angående bidragsgrundande inkomst för egenföretagare skärptes. Realisationsvinst inkluderades i den bidragsgrundande inkomsten. Bostadsbidrag till barnfamiljer 2001:24 resor och övriga kostnader anpassades till skattelagstiftningens regler det reformerade bostadsbidraget infördes har kostnaderna minskat.