sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — Det bör prövas om en särskild inlösensnämnd kan inrättas, i likhet med vad som tidigare tillämpats vid indragningen av busstrafiktillstånden . En sådan nämnd förutsätter särskild lagstiftning. Totalt inkom 78 remissvar. 18 myndigheter, 14 kommuner och 19 organisationer av de som utgjorde remissinstanser har besvarat remissen. Därutöver har 27 svar inkommit utöver de remissinstanser som tillställts remissen. Den övervägande majoriteten av remissvaren delar utredningens principiella bedömning att sotning och kontroll är viktiga brandförebyggande åtgärder som skall ske med viss Vad gäller ansvarsfrågorna samt utformningen av systemet för sotning och kontroll går dock remissynpunkterna i påtagligt olika riktningar. Sammanfattningsvis kan konstateras av de totalt 78 remissvaren är 25 övervägande positiva till utredningens huvudförslag. 11 är mer tveksamt positiva, 32 är negativa medan 10 remissinstanser inte tar ställning i valet av alternativ. Av de 27 remissinstanser som svarade på eget initiativ är huvuddelen negativa till utredningens huvudförslag. I den särskilda frågan om sotning och kontroll av imkanaler instämmer flertalet i utredningens förslag att regleringen kan tas bort. Dock anser ett antal remissinstanser att det även fortsättningsvis behövs en reglering av sotning och kontroll för imkanaler i restaurangkök och andra storkök. Några instanser, bl.a. , delar inte alls utredningens uppfattning och anser att nuvarande reglering bör bibehållas. Bland de återkommande synpunkter som i övrigt framkommer i remissvaren kan nämnas att många kommentarer berör de osäkerheter och behov av ytterligare klarlägganden som behövs vad avser ·konsumenternas, och då främst villaägarnas, kostnader för sotning och kontroll, ·vilka åtgärder som behövs för att fastighetsägarna skall kunna ta sitt ansvar för sotning och kontroll, ·samhällets reglering av sotning och kontroll, ·säkerställande av kompetens och utbildning för de som sotar och kontrollerar, ·konkurrensmekanismerna vid en avreglering, ·sotningens betydelse för miljö och hälsa, ·säkerställandet av resurser för sotning och kontroll i glesbygd, samt ·avtalsfrågans lösning vid monopolets borttagande och införande av fri konkurrens. 1.4 Fortsatt hantering av sotningsfrågorna Efter remissbehandlingen av betänkande har ett antal frågor om sotningen ställts i och ett antal skrivelser inkommit till . Flera motioner om sotningsfrågorna har behandlats i försvarsutskottet (1997/98:FöU 2, 1998/99:FöU 1, 1999/2000:FöU 5 ), som anser att regeringens pågående beredning av sotningsutredningens betänkande bör avvaktas. Utskottet ser det som positivt att ett av förslagen från är en avveckling av det s.k. sotningsmonopolet och utgår från att en eventuell förändring av ansvarsfrågan inte kommer att påverka brandskyddet negativt. Utskottet anser att regeringen skyndsamt bör redovisa sitt ställningstagande i frågan. Sotningsfrågorna berörs i regeringens proposition 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald. Där anser regeringen att en väsentlig minskning av regleringen inom sotningsväsendet bör eftersträvas. Således avser regeringen att återkomma till med förslag om att imkanaler i bostadskök eller därmed jämförbara utrymmen inte längre skall vara föremål för sotning enligt räddningstjänstlagstiftningen. Regeringen avser även redovisa andra åtgärder och förslag till hur regleringen av sotningsväsendet kan minskas, bl.a. för att öka konkurrensen. Viss ytterligare beredning av bl.a. frågor om glesbygdsaspekter måste emellertid göras . Uppdraget och dess innebörd 2.1 Arbetsformer och arbetsinriktning Chefen för beslutade att tillsätta en arbetsgrupp inom Försvarsdepartementet med uppgift att analysera hur en reformering av sotningsväsendet skall kunna åstadkommas. Enligt beslutet skall arbetet redovisas . Arbetsgruppen skall presentera ett konkret förslag till ett reformerat sotningsväsende som bl.a. innebär att det inte längre skall finnas något lagfäst krav att imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen skall sotas och kontrolleras regelbundet. Reformen skall även leda till en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar samt möjliggöra en ökad konkurrens på området. Förslaget skall beakta de särskilda förhållanden som kan gälla för glesbygden och vara så utformat att sotning kan äga rum också där. Gruppens arbete skall utgå från att sotning och brandskyddskontroll har en brandförebyggande effekt och att det därför finns skäl att även fortsättningsvis ha en offentligrättslig reglering härav. I enlighet med detta skall förslaget innebära att det allmänna, i första hand kommunerna, liksom skall ha ett ansvar för att kontrollera att sotning utförs. Arbetsgruppen skall sålunda analysera och lämna ett konkret förslag – inklusive nödvändiga författningsändringar – till ett reformerat sotningsväsende, hur detta skall införas samt en tidsplan för genomförandet. Gruppen skall därvid ta ställning till bl.a. följande frågor: -Vem skall få utföra sotningen och brandskyddskontrollen? Krav på kompetens vid utförande? Hur ofta skall sotning och brandskyddskontroll ske och hur skall fristerna fastställas? -I vilken omfattning skall det allmänna svara för att kontrollera att sotning och brandskyddskontroll verkligen äger rum? -Hur kombineras en ökning av valfriheten, flexibiliteten och ansvaret för ägare samt önskemålet om ökad konkurrens med det allmännas ansvar för att sotning och brandskyddskontroll faktiskt utförs? Hur skall förändringen i regleringen ske så att en fungerande konkurrens på sotningsmarknaden säkerställs? -Skall reformen genomföras successivt, och sålunda träda i kraft först efter det att den beslutats, eller Arbetsgruppen bör beakta hur liknande kontrollsystem byggts upp inom andra sektorer där det allmänna har ansvar för liv, hälsa, egendom och miljö. Arbetet skall bedrivas i nära samarbete med utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03). Gruppen bör samråda med berörda intressenter och myndigheter. Beslutet med inriktning framgår i sin helhet av bilaga 1. 2.2 Arbetsgruppens tolkning av uppdraget Arbetsgruppen kan konstatera att ett omfattande underlag tagits fram genom de utredningar och den beredning i övrigt som föregått gruppens arbete. Frågorna har behandlats i flera steg . Det finns tydligt uttryckta förväntningar från många håll på att osäkerheterna om sotningsväsendets framtid skall kunna lösas upp och att beslut skall kunna tas om principer, lagstiftning och övrigt regelverk, samt hur och när en förändring skall kunna genomföras. Med utgångspunkt i den inriktning som givits till arbetsgruppen, samt det omfattande utredningsunderlag som redan finns tillgängligt, är det arbetsgruppens uppfattning att uppgiften inte innebär en ny förutsättningslös utredning av sotningsfrågorna. Arbetet bör fokuseras på vissa kvarstående problem samt på att föreslå hur ett genomförande av en förändring bör ske. Arbetsgruppens uppgift har därför tolkats bestå av följande deluppgifter: 1)Göra en samlad bedömning och ta ställning i principfrågor, utgående från tidigare utredningsförslag och med hänsyn till inkomna remissynpunkter på tidigare utredningar. 2)Beakta frågorna om glesbygdens problem samt hanteringen av nuvarande avtal. 3)Göra fördjupade överväganden om de problem som kan uppstå vid en övergång till reformerat sotningsväsende, samt lämna förslag om hur dessa skall lösas samt en tidplan för genomförandet. 4)Belysa konsekvenser vid en förändring; med avseende på kostnader m.m. 5)Klargöra behoven av författningsreglering och föreslå principer för författningsinnehåll i kommande nuvarande Resultatet av arbetsgruppens arbete skall vara ett förslag till konkret genomförande av ett reformerat sotningsväsende. 3.1 Allmän systembeskrivning av sotningsverksamheten Kommunen är enligt räddningstjänstlagen skyldig att svara för att sotning utförs regelbundet. I samband med sotningen rengörs eldstäder, rökkanaler och imkanaler från sot och i samband med rengöringen sker en brandskyddskontroll av det som rengörs samt skorstenar, tak och tillhörande byggnadsdelar. Sotningen skall utföras av en skorstensfejarmästare eller av en skorstensfejare som biträder mästaren. Möjligheten att låta någon annan utföra sotningen är starkt begränsad. meddelar föreskrifter om tillämpliga sotnings- och kontrollfrister. En kommun kan besluta om kortare frister men inte om längre. Kommunfullmäktige får besluta om den avgift för sotningen som fastighetsägarna skall betala. Vidare finns bestämmelser om att kommunen skall indelas i ett eller flera sotningsdistrikt med en skorstensfejarmästare för varje distrikt. En skorstensfejarmästare skall ha avlagt ingenjörsexamen för skorstensfejare enligt räddningstjänst- förordningens bestämmelser. Kommunen beslutar om den skall driva sotningen i egen regi med anställd personal, eller lägga ut verksamheten på entreprenad. Inom ca 10 av landets totalt 319 sotningsdistrikt bedrivs sotningen i regi. I övriga fall har kommunen lagt ut verksamheten på entreprenad och verksamheten regleras via avtal mellan kommunen och den person som av kommunen utsetts till skorstensfejarmästare. Oavsett driftsformen har kommunen det övergripande ansvaret för sotningsverksamheten. Sotningsverksamheten sysselsätter ca 1800 personer. Inom varje sotningsdistrikt finns en skorstensfejarmästare. I ett tjugotal sotningdistrikt finns ingen anställd personal medan antalet anställda inom övriga sotningsdistrikt varierar från en och upp till ett fyrtiotal skorstensfejare. Enligt lägesredovisning av den kommunala räddningstjänsten uppgick det totala antalet sotningsobjekt till ca 5,4 miljoner, varav ca 3,5 miljoner utgjordes av imkanaler i bostadskök. Som jämförelse kan nämnas att samhällets kontroll av brandskyddet inom brandsyneverk- samheten omfattar ca 85 000 brandsyneobjekt. Av landets ca 1,8 miljoner småhus används lätt eldningsolja eller gas för uppvärmning i ca 450 000 fall. Ca 270 000 småhus har en fastbränsleeldad värmepanna som huvudsaklig uppvärmningsanordning. Fasta bränslen används främst på landsbygden där tillgång och åtkomlighet till bränslet är bäst. Flerfamiljshus och industriella anläggningar värms ofta med hjälp av fjärrvärme eller egna större värmecentraler. Antalet större värmecentraler i flerfamiljshus och industrier uppgår till ca 60 000 anläggningar. Kakelugnar, braskaminer och övriga lokaleldstäder, till ett antal om ca 1,1 miljoner, förekommer i samtliga typer av bostadshus. Hur mycket de används varierar. I småhus utgör lokaleldstaden ibland den huvudsakliga värmekällan, medan de i flerfamiljshus företrädesvis används för trivseleldning. Imkanaler från kök finns i de flesta bostäder och skillnader i nyttjandegrad och utförande har ingen koppling till bostadstypen eller dess geografiska läge. 3.2 Aktörer och intressen Sotning enligt räddningstjänstlagens bestämmelser är som tidigare nämnts en verksamhet som bedrivs i syfte att förebygga och begränsa bränder. Inom uppvärmningsområdet återfinns ett flertal aktörer som utöver skorstensfejarna har en inverkan på brandskyddsnivån. Aktörerna styrs av skilda intressen och påverkas av olika regelverk. De olika intressen och regelverk som föreligger kan i vissa lägen stå i konflikt med varandra, bl.a. av ekonomiska skäl. Nedan visas en översikt av olika aktörer som direkt eller indirekt påverkar brandskyddet inom uppvärm- ningsområdet. Översikt över olika aktörers möjligheter att påverka brandskyddsnivån Av översikten framgår att sotning och kontroll ligger sist i händelsekedjan. Den brandskyddskontroll som sker i samband med sotningen syftar till att kontrollera att fastighetsägaren vidtagit de skäliga brandskyddsåtgärder som åligger honom enligt 41 § räddningstjänstlagen. I översikten ovan är fastighetsägarens skyldigheter tydligast i driftsskedet. Av beskrivningen framgår att sotningen och brandskyddskontrollen i nuvarande system har medför begränsade möjligheter att upptäcka felaktigheter som uppkommit i samband med tillverkning, byggnation och installation. Det är av största vikt att eldstäder och rök- eller avgaskanaler är installerade på ett från brandskyddssynpunkt betryggande sätt. Ett sätt att säkerställa detta är att det sker en installationskontroll innan anläggning tas i bruk. Den kontrollfunktion som finns fungerar inte tillfredsställande då gällande bygglagstiftning inte anger något direkt krav på kontroll av anläggningen innan den tas i bruk. Allmänt kan konstateras att ett gott brandskydd i samband med eldstäder förutsätter ett fungerande samspel mellan olika aktörer i hela kedjan av händelser från tillkomst över drift till återkommande kontroller. Kunskaper, erfarenheter och information måste tas till vara och överföras mellan olika skeden och aktörer i hela processen. 3.3 För- och nackdelar i nuvarande sotningsväsende Sotningsverksamheten såsom den bedrivs har både för- och nackdelar. Fördelarna med dagens system, där ansvaret för genomförandet ligger på kommunen, är bl.a. den höga genomförandegraden. Enligt lägesredovisning för den kommunala räddningstjänsten utfördes av den föreskrivna sotningen . Dagens system ger planeringsmässiga fördelar då sotningen kan ske enligt den s.k. pärlbandsprincipen. Statens normgivning och det kommunala ansvaret för utförandet av sotningen säkerställer en enhetlig tillämpning med täckning över hela landet. Dagens utbildningssystem, med yrkesutbildning vid skola i , säkerställer kompetensnivån inom yrkeskåren. Kopplingen till verkets FoU-verksamhet och övriga utbildning inom brandskyddsområdet leder till en kontinuerlig utveckling av ämnesinnehåll och utbildningsanordningar. Nackdelarna med dagens sotningsverksamhet är flera. Dagens system är utformat med hänsyn taget till kommunernas genomförandeansvar för sotningen. Systemet uppfattas därför i många fall av den enskilde fastighetsägaren som stelbent och oflexibelt, och skapar olägenheter för denne genom kraven på objektens tillgänglighet. Det finns endast begränsade möjligheter för en fastighetsägare att själv få lov att utföra den föreskrivna sotningen. En annan sak som väcker kritik är de av beslutade föreskrifterna om sotningsfrister. Föreskrifterna är schablonmässiga till sin karaktär och tar ej hänsyn till enskilda anläggningars förbränningsprestanda och användningsgrad. Möjligheten för fastighetsägaren att själv påverka sotningsfristen är starkt begränsad och en förlängning av fristen måste i varje enskilt fall beslutas av efter ansökan från ansvarig nämnd. Till följd av kommunens s.k. sotningsmonopol finns det av naturliga skäl ingen valmöjlighet för fastighetsägaren att själv välja vem som skall utföra sotningen. Detta innebär att inslaget av konkurrens är mycket litet och begränsat till det tillfälle då kommunen skall kontraktera ny entreprenör för sotningsverksamheten. Kombinationen av myndighetsutövning och utförande av sotning begränsar det tjänsteutbud som sotningsföretagen kan erbjuda, t.ex. närliggande tjänster som är miljö- och brandskyddsinriktade. När sådana kombinationer av tjänster ändå sker leder dekan de leda till konkurrensfördelar för sotningsföretagen och en snedvridning av konkurrensen. Den kanske allvarligaste nackdelen med dagens system är att fastighetsägarens ansvar och därmed medvetandet om det egna ansvaret inom brandskyddsområdet blir otydligt. Då kommunen är ansvarig för sotningens genomförande kan detta tolkas som att kommunen även har ansvaret för att värmeanläggningen i sin helhet är har erforderligt tillräckligt brandskydd. 3.4 Andra kontrollsystem i samhället Det finns i samhället ett flertal verksamheter där någon form av kontrollsystem existerar och ansvaret för kontrollen åvilar den enskilde eller samhället. Exempel på sådana verksamheter är renhållning, , hisskontroll, ventilationskontroll och byggherrens ansvar enligt bygglagstiftningen. Den verksamhet som till sin uppbyggnad har störst likheter med dagens sotningsverksamhet är renhållningen. Enligt renhållningslagen (1979:596)(1998:808) är det primärt kommunen som har ansvaret för omhändertagandet av hushållsavfall. Kommunerna löser denna uppgift genom att, efter anbudsförfarande, teckna avtal med ett företag som förbinder sig att samla in hushållens avfall enligt de intervall som kommunen bestämmer. Inom vissa kommuner kan fastighetsägaren påverka hämtningsintervallen genom att själv vidta vissa åtgärder, t.ex. kan kompostering av köksavfall medföra längre hämtningsintervall. Även för inte permanentbebodda fastigheter finns särskilda intervall. Kommunen tar för avfallshanteringen ut en avgift som bestäms i en taxa. Övriga nämnda verksamheter bygger på att den enskilde har ansvaret för att initiera de åtgärder som krävs enligt gällande lagstiftning. Undantaget huvuddelen av fordonsbesiktningen har den enskilde olika konkurrerande företag att välja mellan när tjänsterna skall beställas. De företag som erbjuder tjänsterna skall uppfylla fastställda kompetenskrav som beslutats av statliga eller kommunala myndigheter. I en del fall, t.ex. beträffande den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, finns ett certifieringsförfarande för dem som skall utföra kontrollen. Ackrediterade certifieringsorgan prövar, efter ansökan från den som vill bli certifierad, huruvida denne uppfyller de krav på kompetens som angivit i sina föreskrifter (BFS 1996:56). Vid sidan av detta certifieringssystem för kontrollanter med riksbehörighet finns, vad avser OVK, ett system där kommunen kan besluta om lokal behörighet för person med lämpliga kunskaper och erfarenheter. I de öppna kontrollsystemen har ofta kommunen ett tillsynsansvar att kontrollera efterlevnaden av gällande bestämmelser. 3.5 Andra utredningar och arbeten Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en reformerad räddningstjänstlagstiftning. I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur lagstiftningen kan moderniseras och hur detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten kan minskas. Uppdraget skall vidare tydliggöra gränsdragningen mellan räddningstjänst- lagstiftningen och annan lagstiftning som reglerar olycks- och skadeförebyggande verksamhet. I utredningsdirektiven (1999:94) pekas på behovet att bl.a. modernisera bestämmelser av tillsynskaraktär som t.ex. beträffande brandsyn och sotning. I direktiven framhålls även behovet att se över dels bestämmelserna om kompetenskrav för de olika befattningshavare som ingår i kommunens räddningsstyrka, dels bestämmelser om hur utbildning av räddningstjänstpersonal och personal inom sotningsverksamheten skall organiseras. Översynen bör syfta till att minska onödig detaljreglering av verksamhet. Uppdraget skall redovisas . Som framgår av beslutet om denna arbetsgrupp, skall arbetet med en reformering av sotningsväsendet ske i nära samverkan med . Bland övriga statliga utredningar som kan få betydelse för förslagen om reformerat sotningsväsende är utredningen om tydligare och effektivare statlig tillsyn (2000:62). Den tillkallade särskilde utredaren skall redovisa första delen av sitt uppdrag . Den s.k. (1998:80) har avslutat sitt arbete. Utredningen föreslår bl.a. krav på vissa obligatoriska besiktningar i samband med nybyggnation av småhus. Slutligen kan nämnas att har fått regeringens uppdrag att göra en utvärdering av systemet för den obligatoriska ventilationskontrollen. Uppdraget skall redovisas . I antogs 1999 en ny lag om räddningsväsendet som innebar en reformering av sotningsregleringen. övergick ansvaret för att sotning (inklusive kontroll av brandskyddet) utförs från kommunen till fastighetens ägare eller innehavare. gjordes en väsentlig förlängning av de förskrivna sotningsfristerna. Kommunerna får enligt det nya regelverket välja system för sotning: egen regi, genom avtal med s.k. distriktsotare, alternativt sotning av utövare i fri konkurrens. Arbetsgruppen har tagit del av erfarenheterna från förändringen. Ca 15 kommuner utför efter förändringen sotning i egen regi. Ett tiotal har valt sotning i fri konkurrens, medan resten liksom tidigare utför sotning genom avtal med distriktsotare, där kommunen bestämmer sotningstaxan. Erfarenheterna av förändringarna är begränsade, men preliminär statistik för visar att skadorna i form av antal soteldar och andra eldstadsrelaterade bränder har fortsatt att minska enligt tidigare års trend. I fanns ett system för sotning som inte innehöll någon kontrollfunktion. Då många fel på eldstäder hade konstaterats infördes ett nytt system i vilket tillsyn och kontroll prioriterades. Omfördelningen av de befintliga resurserna mot kontroll medförde att antal sotningar minskade. Ansvaret är delat. Ägaren har ett ansvar för underhållet av eldstäder medan fejarväsendet, som till största delen bedrivs kommunalt, har ansvaret för rengöring, information och Inom ramen för nationellt rekommenderad längsta frist fastställer brandchefen lokalt de kommunala fristerna, som i praktiken vanligen blivit ett eller . Erfarenheterna från förändringen i är inte avläsbara. Arbetsgruppens överväganden och principiella förslag Som framgått av kapitel 3 finns en rad olika intressen att beakta vid utformningen av sotningsväsendets reglering. I flera fall är dessa intressen – åtminstone på ytan – motstridiga, vilket också tydligt framkommit vid remissbehandlingen av tidigare förslag. De olika intressen som främst kan urskiljas är hänförbara till -den enskilde i form av fastighetsägaren eller innehavaren av sotningsobjekt, -den enskilde som är direkt beroende av fastighetsägarens ansvarstagande, t.ex. hyresgäst, -den enskilde i form av tredje part, t.ex. kringboende, -utövaren av sotning och kontroll, -konkurrensintressen från dem som har liknande arbetsuppgifter på marknaden, -kommunerna, samt Det kan, även om vissa värderingar dominerar inom varje intressegrupp, dock konstateras att uppfattningarna vad gäller sotningsväsendet inte alltid är entydiga inom respektive grupp. Intressenterna representerar olika intressen som kan uttryckas i termer av ·ekonomi (kostnader), ·säkerhet (brandskydd – eget och omgivningens), Till dessa primära partsintressen kan också hänföras intressen som rör hälsa och miljö, som indirekt kan påverkas av hur sotning och kontroll utförs. Valet av utformning på sotningsväsendet kan tillgodose dessa olika intressen mer eller mindre. Det är en avvägningsfråga hur intressena skall balanseras. Ytterst inrymmer några av frågeställningarna politiska värderingar. En central sådan fråga rör synen på ansvarsfördelningen. Vem skall ha det primära ansvaret för att säkerhetsåtgärder vidtas – den enskilde eller det allmänna? I dagens sotningsreglering har kommunen ålagts ansvaret för att sotning och kontroll utförs. Arbetsgruppen har kunnat konstatera att om denna ansvarsprincip skulle gälla även fortsättningsvis, finns det mycket begränsade förutsättningar till alternativa utformningar som tillgodoser andra intressen som valfrihet, flexibilitet och konkurrens etc. Det kan också konstateras att riskinnehavaren på de flesta andra områden inom säkerhetsarbetet mot olyckor givits ansvar och skyldigheter - ofta med stöd av experter av olika slag - att utföra åtgärderna. Det normala är att det allmänna genom tillsyn kontrollerar att ansvaret bärs på ett tillfredsställande sätt. Arbetsgruppen återkommer i följande avsnitt till sina överväganden och förslag. En viktig utgångspunkt i dessa överväganden har varit brandskyddet – att säkerheten mot brand skall upprätthållas och helst höjas. En annan strävan har varit att söka lösningar som medger en realistisk och smidig övergång från dagens sotningsreglering till ett reformerat system. Arbetsgruppen kan konstatera att två tidigare utredningar dragit slutsatser och lagt förslag som i ett antal huvudfrågor går i samma riktning. Detta har givetvis haft stor tyngd och påverkan i gruppens arbete, liksom den inriktning som framgår av beslutet om arbetsgruppens tillsättande. Arbetsgruppen har i sina överväganden haft löpande samråd med utredningen om