sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Då det gällde stöd med totalförsvarsresurser återgav och kommenterade rege- ringen Försvarsmaktens redovisning av sin roll och verksamhet för att kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Så- vitt avser det militära försvaret anförs i skrivelsen följande.20 Enligt Försvarsmaktens mening innebär begreppet helhetssyn på hantering- en av hot och risker i fred och i krig att myndigheten i högre grad än tidiga- re skall vara beredd att stödja samhället i hela skalan fred-kris-krig. I samråd med har Försvarsmakten lagt fast planeringsgrunder för arbetet med svåra påfrestningar. Försvars-makten har i sin operativa planering innefattat hur myndigheten skall planera för beredskapen att stödja samhället vid räddningstjänst och svåra påfrestningar i fred. Försvarsmakten anser vidare att stödet till räddningstjänsten, polisen och sjukvården bör utvecklas. Ett steg i denna riktning är att tydligare än katalogisera och redovisa Försvarsmaktens förmåga, kompetens och resurser avseende sådant stöd. Försvarsmakten planerar för insatser vid både räddningstjänst och svåra påfrestningar i fred i ett samlat sammanhang. När det gäller räddningstjänst m.m. anger Försvarsmakten ett antal situationer där insatser från myndig- heten är möjliga. Det är t.ex. vid sjö- och flygräddningstjänst, sjuktran- sporter, eftersökning av försvunna personer, snöoväder, översvämningar, skogsbränder och miljöolyckor. När det gäller svåra påfrestningar har För- svarsmakten varierande resurser för stöd inom bl.a. områdena radioaktivt nedfall, svåra störningar i infrastrukturen som elförsörjning och telekom- munikationer, översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande, allvarlig smitta, terrorism samt kemikalieolyckor till sjöss. Försvarsmakten konstaterar att dess förmåga kan komma att utnyttjas för bl.a. ledning, samband, bevakning, stöd till polisen, transporter, bärg- ning, förläggning, förplägnad, sjukvård, indikering och sanering av radio- aktiva ämnen, el- och vattenförsörjning, räddning och röjning, större miljö- olyckor, infrastrukturarbete som väg- och brobyggen, övervakning till lands, sjöss och i luften samt trafikdirigering. Utöver detta kan Försvars- maktens nätverk för krisstöd utnyttjas för genomförande av debriefing vil- ket exempelvis gjordes i samband med branden i . Försvarsmakten konstaterar vidare att dess stöd i vissa situationer kan vara av särskild bety- s. 17 f., Statsmakternas tidigare ställningstaganden 71 Det gäller bl.a stöd med delar av krigsorganisationen, militär med- verkan vid bevakning av samhällsviktiga anläggningar, militär medverkan vid flyktingsituationer, militärt stöd till polisen, militärt stöd enligt rädd- ningstjänstlagen samt indikering och sanering. För att klargöra möjligheter- na att lämna stöd, bör dessa frågor ses över. Det gäller särskilt möjligheten att i fred utnyttja Försvarsmaktens krigsförband. Enligt Försvarsmaktens uppfattning bör myndighetens stöd till samhäl- let lämnas i sådana situationer där den ansvariga myndighetens ordi-narie resurser inte räcker till eller överhuvudtaget inte finns att tillgå. Försvar- smakten anser också att den s.k. ansvarsprincipen skall gälla vid svåra på- frestningar. Militär enhet skall dock alltid ledas av militär chef, som i sin tur är underställd ansvarig civil myndighet. I enlighet med resonemanget om ansvarsprincipen anser Försvarsmakten slutligen att myndigheten skall ersättas ekonomiskt för insatser vid svåra påfrestningar. Sammanfattningsvis konstaterar att dess förmåga och kapacitet – främst vad avser ledning, personal och utrustning – i betydande utsträckning används för stöd till samhället. Utgående från hel- hetssynen skulle emellertid myndighetens förmåga och kapacitet kunna tas till vara i ännu högre grad. Regeringen ansåg att Försvarsmaktens redovisning i väsentliga delar kunde ligga till grund för myndighetens fortsatta planering och arbete. I vissa delar, t.ex. frågor om lagstiftning och kostnader för insatser, ford- rades dock fortsatta överväganden inom . framställde inte någon erinran.21 4.4.6Propositionen Det nya försvaret22 Propositionen Det nya försvaret utgjorde en uppföljning av det in- riktningsbeslut för Försvarsmakten som fattade . Den innehåller förslag på nedläggningar av ett stort antal enheter i För- svarsmaktens grundorganisation. Beträffande uppgiften att stärka sam- hället vid svåra påfrestningar i fred föreslog regeringen att Försvars- makten skall ha förmåga att samverka med civila myndigheter och ha förmåga att ställa resurser till förfogande. Försvarsmakten skulle vidare ha förmågan att ställa resurser till förfogande vid räddningstjänst och därutöver kunna lämna stöd till andra myndigheter. Kraven på förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra på- frestningar i fred skulle dock inte utgöra en utgångspunkt för Försvars- 211998/99:FöU3 s. 14 72 Statsmakternas tidigare ställningstaganden maktens utformning och omfattning men beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vid planering av övningsverksamhet samt när det gällde tillgänglighet till vissa materielslag och förnödenheter m.m.23 Som skäl för regeringens förslag anfördes bl.a. följande. Försvarsmaktens resurser skall kunna utnyttjas för att stärka samhället. Ef- fektivt samutnyttjande av resurser med annan myndighet är viktigt. Rege- ringen vill i detta sammanhang peka på behovet av ökad samordning t.ex. mellan och Försvarsmakten. Enligt regeringens mening är en förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna lämna ett effektivt stöd till andra myndigheter i skilda situatio- ner att Försvarsmakten också har förmåga att samverka med dessa myndig- heter, allt med iakttagande av de begränsningar som anges i det följande. Det är vidare angeläget att Försvarsmakten i planeringen av sin övnings- verksamhet beaktar även samverkansmöjligheterna. Regeringen vill betona att detta givetvis också ställer krav på de övriga myndigheterna. Strävan efter ett effektivt utnyttjande av de samlade resurserna bör enligt regeringen bli tydligare än hos både Försvarsmakten och andra statliga myndig- heter. Vid militärt och ekonomiskt likvärdiga alternativ skall den lösning väl- jas där Försvarsmakten bäst kan stödja samhället vid räddningstjänst, vid svåra påfrestningar i fred och vid andra former av stöd till myndigheter. Regeringen vill erinra om att detta också innebär att möjligheterna att sam- bruka militära och civila statliga resurser bättre bör tas tillvara. I uppgiften att kunna lämna stöd till samhället ligger att Försvarsmakten i vissa fall kan behöva disponera materiel och förnödenheter på ett sådant sätt att de finns tillgängliga vid skilda slag av stödinsatser till förmån för andra myndigheter. Regeringen vill betona att Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal skall vara ett möjligt stöd till de andra myn- digheterna i särskilda situationer och först när deras egna resurser inte räck- er till eller helt saknas. Den möjlighet till sambruk mellan statliga myndig- heter som regeringen förespråkar bör bygga på en gemensam planering och överenskommelser mellan de berörda myndigheterna. Stödet från Försvar- smakten innebär inte att de andra myndigheterna skall underlåta att anskaffa t.ex. materiel som är nödvändig för att myndigheterna skall kunna genomfö- ra sina ordinarie uppgifter. Regeringen vill härefter erinra om att det av 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102) framgår att räddningsledaren kan ta i anspråk egendom och personal från en statlig eller myndighet vid en räddningsinsats. Försvarsmakten bör enligt regeringen tillsammans med de rädd- Statsmakternas tidigare ställningstaganden 73 ningstjänstansvariga myndigheterna fortsätta att utveckla hur bistånd kan lämnas vid skilda slag av räddningstjänstinsatser. Statsmakterna har tidigare angett ett antal fall där samhället skall ha en särskilt god beredskap (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203). Dessa utgör typfall för händelser som skulle kunna utvecklas till en svår påfrestning på samhället i fred. Tillsammans med de myndighe- ter som är huvudansvariga om något av typfallen skulle inträffa, bl.a. ned- fall av radioaktiva ämnen, svåra störningar i elförsörjningen samt över- svämningar och dammbrott, bör Försvarsmakten utveckla förmågan att lämna stöd. Enligt regeringens mening bör detta ske genom i första hand en gemensam planering för de identifierade typfallen. Det är rimligt att anta att även gemensamma övningar kan vara ett lämpligt inslag i vissa fall. Regeringen vill erinra om att när Försvarsmakten biträder en annan myndighet är det den andra myndigheten som leder och ansvarar för insat- sen. Inom ramen för detta skall militära enheter alltid ledas av militära che- fer. I sammanhanget vill regeringen också peka på att Försvarsmakten har särskilda resurser för ledning och att myndigheten ofta har möjlighet att snabbt infinna sig på även otillgängliga platser. De ansvariga andra myn- digheterna och Försvarsmakten bör därför planera hur dessa Försvarsmak- tens ledningsmöjligheter effektivast skulle kunna utnyttjas i framförallt in- ledningen av en insats. Avslutningsvis vill regeringen även erinra om att Försvarsmakten har möjlighet att i enlighet med förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet i vissa fall ta ut avgifter för biträde till andra myndigheter. Regeringen gör bedömningen att Polisen, och Tull- verket bör ges ökade möjligheter att utnyttja Försvarsmaktens resur- ser25. Man anser att det är av största vikt att de bestämmelser som reg- lerar Försvarsmaktens medverkan i andra myndigheters verksamhet är klara och entydiga samt ligger i linje med uttalanden av regeringen och . Regeringen anser att polisen bör ges möjlighet att kunna an- vända Försvarsmaktens materiel och personal även för uppgifter av transportkaraktär som är nödvändiga för att polisen skall kunna utföra sina uppgifter. Man betonar att ett polisiärt utnyttjande av Försvars- maktens materiel och personal i tjänsteuppgifter skall vara förbehållet särskilda undantagsfall. Polisen skall i första hand utföra sina uppgifter med de egna resurserna. Polisen bör således vända sig till Försvars- makten för biträde och stöd endast då de egna resurserna är otillräckli- ga eller då den resurs som behövs inte finns att tillgå inom den egna organisationen. Det är vidare, vill regeringen understryka, Försvar- 74 Statsmakternas tidigare ställningstaganden smakten som har att själv ta ställning till om myndigheten kan och bör biträda polisen i det enskilda fallet. En författningsändring bör enligt regeringen inte begränsas till en- bart transport med helikopter utan avse samtliga de transportmedel Försvarsmakten förfogar över, dvs. markfordon, transportflygplan och helikoptrar samt fartyg. Det ankommer på Försvarsmakten att pröva lämpligheten av att använda det begärda transportmedlet. Regeringen anser vidare att vid sidan om polisen, även Kustbevak- ningen och - som båda har polisiära befogenheter - bör om- fattas av regleringen. tillade bl.a. följande26. Utskottet inser att ett vidgat nyttjande av Försvarsmaktens resurser från Po- och andra myndigheters sida rymmer olika frågeställningar, bl.a. frå- gor om tvångs- och våldsanvändning mot enskilda när det gäller biträde i polisiär verksamhet. Utskottet välkomnar därför den generella översyn i frågan om utnyttjande av militära resurser till stöd för andra myndigheter som regeringen aviserar i propositionen. Utskottet är inte främmande för att denna översyn bör kunna behandla frågor, som inte enbart handlar om För- svarsmaktens biträde i fråga om transport av personal och materiel, utan även frågor om Försvarsmaktens medverkan vid bl.a. eftersökning av per- soner eller situationer av extraordinär natur, där samhällsnyttan bör väga tungt, och då det inte är fråga om myndighetsutövning som kan innebära tvång eller våldsanvändning mot enskilda. Utskottet är medvetet om att frå- gorna inte är av enkel natur och kräver således noggranna överväganden. Utskottet kan i sammanhanget inte nog understryka vikten av att det ur principiell synpunkt är ytterst väsentligt att rågången mellan militäraktioner och normal myndighetsutövning hålls klar. 4.4.7Regeringens skrivelse Redovisning av beredskap för svåra påfrestningar i fred27 I skrivelsen Redovisning av beredskap för svåra påfrestningar i fred konstaterar regeringen att det är viktigt att Försvarsmakten med sina personella och materiella resurser kan stödja samhället vid svåra på- frestningar på samhället i fred och vid andra allvarliga olyckor och händelser. Även om Försvarsmakten redan har utvecklat en väsentlig förmåga i dessa avseenden anser regeringen emellertid att denna för- måga bör utvecklas vidare på det sätt som angivits i budgetpropositio- 261999/2000:FöU2 s. 211; se även s. 59 Statsmakternas tidigare ställningstaganden 75 Detta utvecklingsarbete bör bedrivas i nära samverkan mellan För- svarsmakten och den myndighet som är huvudansvarig om en händelse, som kan utvecklas till en svår påfrestning, inträffar. Regeringen vill framhålla att den huvudansvariga myndigheten har ett stort ansvar att initiera ett sådant samarbete. Regeringen noterar att ett aktivt samarbete har inletts mellan För- svarsmakten och andra myndigheter när det gäller stöd vid allvarliga händelser. träffade Försvarsmakten och Statens strål- skyddsinstitut en överenskommelse som innebär att institutet i händelse av en kärnenergiolycka med spridning av radioaktiva ämnen kan begära hjälp från Försvarsmakten med flygplan, helikoptrar och en organisa- tion för viss provtagning. träffade Försvarsmakten och en överenskommelse för att på den cent- rala nivån förbereda stöd från Försvarsmakten till elbranschen vid stör- ningar på elsystemet i fred. skall stödja det avropade företaget/samverkansgruppen bl.a. genom att upprätta kontaktvägar på central nivå och kunna förmedla resurslistor och information. Försvars- maktens stöd skall kunna avse bl.a. flyg- och landtransporter av perso- nal och materiel, plogningsresurser samt reservkraftsaggregat. 4.4.8Budgetpropositionen 2000/01:1 I budgetpropositionen 2000/01 föreslog regeringen att inriktningen för stöd till samhället skall vara följande. Vid sidan om sin skyldighet att medverka i räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen, skall Försvar- smakten bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred och därvid kunna samverka med andra myn- digheter och kunna ställa resurser till förfogande. Som skäl för förslaget anförs: En viktig uppgift för Försvarsmakten är att kunna lämna stöd till samhället i skilda situationer. Försvarsmakten skall sålunda kunna bistå ansvariga myndigheter med insatser för stöd vid räddningstjänst enligt rädd- ningstjänstlagen (1986:1102) och för att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det är enligt regeringens mening angeläget att Försvarsmakten, inom ramen för kraven på förmåga för de öv- riga försvarsuppgifterna, vidmakthåller och utvecklar möjligheterna att lämna stöd vid sådana situationer. Regeringen anser vidare att Försvarsmakten bör ägna fortsatt stor upp- märksamhet åt stödet vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Myndig- heterna bör därför tillsammans med de berörda myndigheterna fördjupa 76 Statsmakternas tidigare ställningstaganden planeringen för militära stödinsatser vid det tiotal exempel på svåra påfrest- ningar som prioriterats av statsmakterna. Den vidgade synen på hot och risker kan innebära att Försvarsmaktens förmåga behöver tas i anspråk även vid andra händelser än de som faller inom ramen för räddningstjänstlagen eller utgör svåra påfrestningar på samhället i fred. I detta avseende bör, om inte annat föreskrivs i särskild ordning, stöd enligt regeringens mening kunna lämnas i situationer där an- svarig myndighets ordinarie resurser inte räcker till. Ett exempel på lämplig samverkansform härvidlag är Försvarsmaktens avtal med om helikopterberedskap på fem orter i . Regeringen vill i sammanhang- et understryka att Försvarsmakten vid en insats, oavsett slaget av insats, skall biträda den ansvariga myndigheten. Ansvaret för att begära stöd skall således ligga på den andra myndigheten. Avslutningsvis vill regeringen erinra om att polisen, tullen och Kustbe- vakningen har fått tydligare möjligheter att använda För- svarsmaktens resurser för transporter för att kunna utföra sina uppgifter ge- nom en ändring i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. lämnade förslaget utan erinran.28 4.4.9Propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, vilken överläm- nades till , berörs frågor om För- svarsmaktens stöd till civil verksamhet i avsnittet 9.6. Regeringen anser att det i fred bör finnas väl fungerande samverkansrutiner mellan Försvarsmakten och andra myndigheter och samhällsaktörer. Här- med avses, såvitt gäller planeringen för höjd beredskap, främst samverkan för att lösa det planeringsbehov som finns för en anpassningssituation. För- svarsmaktens resurser skall också kunna utnyttjas på ett effektivt sätt för att stödja olika samhällsorgan vid räddningstjänstinsatser och för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Detta inbegriper i många fall en samverkan i fred mellan aktörer som kommer att ha motsvarande kontakter även under höjd beredskap. - - - - Samverkan är även viktig då det gäller Försvarsmaktens förmåga att kunna bidra vid räddningstjänstinsatser och svåra påfrestningar på samhäl- 282000/01:FöU1 s. 61 Statsmakternas tidigare ställningstaganden 77 let i fred. Vid omfattande räddningstjänstinsatser bör behovet av Försvar- smaktens resurser koordineras. I detta kapitel refereras tre granskningsärenden ur om- budsmäns praxis som berör frågor om Försvarsmaktens stöd till civila myndigheter. Referaten skall ge en uppfattning om händelseförlopp, remissinstansernas syn på det inträffade, JO:s bedömning, ansvarsför- hållanden mellan myndigheter, förhållandet till de rättsregler som gällt och respektive aktörers syn på behovet av reformer. För sammanhangets skull skall det understrykas att 2 § andra styck- et förordningen om militär medverkan i civil verksamhet fram till innehöll en regel om att Försvarsmakten fick ställa personal och egendom till förfogande för transporter åt bl.a. polismyndighet om det fanns ett trängande behov av transporten. En regel med sådant in- nehåll hade med skiftande placering i förordningen gällt sedan förord- ningen infördes. En motsvarande regel finns numera i 3 § första stycket. I den nya regeln talas om utrustning (inte egendom) och om att stödet skall vara nödvändigt för att polisen skall kunna utföra sin uppgift. I 3 § andra stycket talas vidare numera om att Försvarsmaktens personal inte får användas för transportuppgifter som kan komma att innefatta våld eller tvång mot någon enskild eller som kan medföra en icke obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. I fråga om ordningen för be- slut om stöd med helikopterflygning gäller numera ett beslut av För- svarsmakten (se avsnitt 2.8.2). 5.2Helikopterflygning vid husockupation (JO 1991/92 s. 197) genomfördes en polisiär aktion för att avlägsna ett antal personer som ockuperat fastigheten i Stock- Från polisen gjordes en förfrågan per telefon till 123:e helikop- terdivisionen i (vilken ingick i Ostkustens marinkommando, MKO) angående möjligheterna att få tillgång till militär helikopter vid ett ingripande. Några närmare uppgifter om hur helikoptern skulle an- vändas eller om ockupationens karaktär synes inte ha lämnats i detta inledande skede. Polisens framställning ledde till att en helikopter med besättning startade från för att på viss plats sammanträffa med ett antal polismän. Efter vissa sambandsproblem landade helikoptern på , dit även fem polismän anlände. Vid det tillfället fick helikoptergruppen reda på att fråga var om att vinscha ner en styr- ka ur polisens s.k. terroristgrupp på den ockuperade fastighetens tak. Något klartecken från polisledningen för en sådan manöver förelåg dock inte. Polismännen ifrågasatte om planen var genomförbar. Efter ett praktiskt prov på flygplatsen kunde dock konstateras att så var fal- let. Helikoptern kallades härefter tillbaka till för byte av be- sättning. Polismännen medföljde som passagerare. Kort efter det att helikoptern landat på gavs order om att helikoptern inte skulle få disponeras av polisen. Militärbefälhavaren avgav yttrande till Överbefälhavaren. Denne uppehöll sig vid frågor om beslutsordning och dokumentation hos mi- litära myndigheter bl.a. med hänsyn till föreskrifter Överbefälhavarens föreskrifter, FFS 1987:24, om Försvarsmaktens medverkan i rädd- ningstjänst m.m. Överbefälhavaren tillade att förordning med- ger militär myndighet att ställa en helikopter till polisens förfogande om det föreligger ett trängande behov av transporten. Dock kunde vid framställningar om militära insatser aktualiseras var gränserna för in- satserna skall sättas om det sker med stöd av den förordningen. Det torde dock inte vara möjligt att närmare precisera detta. anförde i yttrande till bl.a. följande. Kontakten med militära myndigheter togs av vakthavande kommissarie vid polisens ledningscentral i . Önskemålet gällde biträde med en helikopter för transport av polismän tillhörande piketstyrkan. Polismännen skulle firas ner på fastighetens tak och ta sig in i huset samt ingripa mot de personer som olovligen uppehöll sig där och kastade tegelstenar och sköt stålkulor med slangbågar mot polis- männen. När polismän släppts ner på taket skulle gasbeläggning och inbrytning äga rum. Någon gatutrafik förekom ej vid platsen eftersom polisen i ett tidigare skede stängt av trafiken. Kommissarien hade be- dömt att det förelåg ett trängande behov av transporthjälp. Polisens egen helikopter räckte inte till. Framställan till militären avsåg endast en ren transportfråga av polispersonal från en plats till en annan. Kommissarien anmälde sin framställan till beredskapshavande polis- chefen i . Denne fann emellertid att det saknades förutsätt- ningar för militär medverkan. Han ringde upp vakthavande stabschefen vid och meddelade att militär medverkan i den polisiära aktionen inte var aktuell. Biträde från militärt håll kom inte till stånd. – Medverkan på det sätt som avsågs skulle ha utgjort ett deltagande i den polisiära insatsen, eftersom det närmast var fråga om luftlandsätt- ning av piketstyrkan på hustaket i samband med gasbeläggning och inbrytning. Piketstyrkan kunde transporteras till platsen med andra transportmedel genom polisens egen försorg. Förutsättningar förelåg inte enligt regelsystemet för en framställan till militära myndigheter om att ställa helikopter till förfogande. – tillade att mi- litär medverkan genom att fira ned polismän från en helikopter till taket på ett hus där en polisinsats skall göras är mera långtgående än sådana transporter som avsågs i [då aktuell lydelse av] 2 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet. JO anförde i beslut inledningsvis att när en myn- dighet begär assistans i sin tjänsteutövning av en annan myndighet är det givet att huvudansvaret för att framställningen behandlas enligt till- lämpliga regler åvilar den . – Försvarsmakten har möjlighet att biträda polismyndigheten med transporter. Reglerna ger däremot inte stöd för annan form av medverkan. Den planerade – men inte genom- förda – luftlandsättningen var således inte tillåten. Det gäller även om den – vilket föresvävat vissa berörda befattningshavare – skulle haft karaktär av terroristbekämpning. Inte heller var det fråga om transport då helikopterbesättningen på flygplats genomför- de en samövning med polispersonal inför den tänkta aktionen. Olika åtgärder och passivitet från den underordnade personalen på den militä- ra sidan kunde ifrågasättas och delvis kritiseras. Det vore felaktigt att koncentrera intresset kring agerandet på lägre nivåer.