sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare menade utredningen att hittegods är en fråga om en verksamhet som får anses utgöra ett naturligt led i polisens service i förhållande till allmänheten. I ROPA-gruppens rapport föreslogs en översyn av hittegods- hanteringen och i samband med denna en översyn också av lagen om vissa bestämmelser om sjöfynd. Arbetsgruppen menade att polisens hantering av hittegods innebär att polisen utför gods- bevakning å försäkringsbolagens vägnar och förhöll sig kritisk till att polisresurser läggs ned på att tillvarata privata bolags vinst- intressen. Ett möjligt alternativ enligt var att hantera hittegods på civilrättsliga grunder, där kommunala organ eller försäkringsbolag kan utgöra förstahandsalternativ. Polisens uppgifter – eller inte? I beredningsunderlaget från rättssekretariatet vid Rikspolis- styrelsen med synpunkter på de förslag som ROPA-gruppen lagt fram, påpekades att hittegodshanteringen inom polisen inte kan motiveras utifrån rent polisiära skäl. I stället menade man att frågan borde diskuteras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Slut- satsen som drogs var att oavsett om uppgiften ska ankomma på ett samhällsorgan eller ett privaträttsligt subjekt, så bör den även i fortsättningen vara författningsreglerad. I betänkande föreslogs att enklare ärenden om hittegods med inte alltför höga godsvärden skulle kunna handläggas vid ett medborgarkontor. Sådant kontor skulle också kunna ta emot hittegods för förvaring. Likaså bör man där enligt utredningen kunna pröva om den som gör anspråk på godset är rätt ägare. gjorde ingen närmare avgränsning av vad som skulle förstås som enklare ärenden än att det handlar om okomplicerade ärenden som inte har alltför höga godsvärden. En lämplig övre gräns förslogs vara . Med komplicerade ärenden avsågs t.ex. ärenden där tvist om den s.k. lösensummans storlek uppstått eller när det finns risk att godset kan försämras eller där vården om godset är alltför kostsam. Registrering av hittegods föreslog skulle ske i polismyndighetens godsregister. Om det var fråga om ett datorise- rat register borde det enligt utredningen finnas direkt tillgång från till detta för registrering och kontroll av att godset inte redan är anmält upphittat av någon annan. Samhällsservice – eller inte? Att polisen är den myndighet som har skyldighet att hantera hittegods kan, som också andra har uttalat, inte motiveras av polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Polisens medverkan krävs inte med anledning av den särskilda utbildning och kompetens som polisen har och inte heller därför att polisen har rätt att bruka våld. Detta understryks av att den absoluta majoriteten av dem som handlägger dessa ärenden är civil- anställda. Polisens hantering av hittegods kan således inte motiveras utifrån polisiärt relevanta skäl. Polisens uppgifter – eller inte? Frågan har ställts om denna service över huvud taget är något som bör tillhandahållas av samhället. vid Riks- polisstyrelsen menade att det visserligen finns goda skäl varför det ska finnas ett register där borttappat gods kan sökas, men att detta register inte ur ett medborgarperspektiv måste föras av en myn- dighet. Förtroendet för hittegodsverksamheten menade man, torde kunna kvarstå även om den drivs av ett privaträttsligt subjekt. Det enda skäl man fann för att behålla verksamheten inom polisen var behovet av att kunna samköra uppgifter om stulet gods med uppgifter om gods som upphittats. Bedömning: Två alternativa lösningar Syftet med hittegodslagstiftningen är som nämnts att reglera förhållandet mellan den som hittar ett föremål och den som är dess ägare. Det finns starka skäl för att också i fortsättningen låta samhället tillhandahålla en ordning där detta regleras i lag. Frågan är om själva hanteringen av hittegodset ska åligga polismyndig- heterna i landet eller inte. Utredningen vill lyfta fram två alternativ till polisen som huvudman för hittegodshanteringen. Ett är att polisen ges möjlig- het att lägga ut verksamheten på entreprenad. Lämpliga organ för sådan verksamhet skulle kunna vara ideella organisationer som t.ex. eller , men också andra privat- rättsliga subjekt som t.ex. eller försäkrings- bolag i samverkan kan tänkas vara lämpliga. Denna konstruktion, att lägga ut en verksamhet på entreprenad, är för övrigt numer vanligt förekommande i andra sektorer i samhället, t.ex. inom skolan och sjukvården. En annan möjlighet är att hittegodshanteringen i sin helhet förs över till kommunen. I de allra flesta fall när någon tappar ett föremål, är det någon invånare i samma kommun som hittar det. Enligt utredningen förefaller det därför rimligt att betrakta denna verksamhet som en service till invånarna i kommunen, och därför något som mycket väl kan inrymmas i det kommunala ansvaret för medborgarnas trygghet. För polisens del kan hittegodshanteringen vara intressant när det gäller spaning efter stulet gods. Därför måste polisen, oavsett vem som ska vara huvudman för verksamheten, tillförsäkras möjligheten att bedriva registerspaning. kan det krävas kvalificerade undersökningar för att konstatera om det Polisens uppgifter – eller inte? upphittade är anmält stulet eller inte, t.ex. beträffande en motorcykel utan registreringsskylt. Detta är dock inget skäl till att just polisen ska ha ett ansvar för själva hittegodshanteringen. När det gäller behovet av sådana kvalificerade undersökningar kan en ordning införas som ger polisen rätt att utföra godsspaning liknan- de den som sker inom ramen för lagen (1999:271) om handel med begagnade varor. Utredningen har inte inom ramen för detta delbetänkande kunnat gå in i detalj på de ekonomiska konsekvenserna av de olika förslagen. De ekonomiska redovisningar som utredningen tagit del av under utredningsarbetet visar att storleken av de inkomster som hittegodshanteringen medför inte på något sätt täcker de utgifter som polisen har. Det skulle således kunna vara förenat med kostnader att lägga ut hittegodshanteringen på annan. finns det skäl anta att det finns en potential redan inom ramen för dagens bestämmelser, att öka intäkterna relativt kraftigt. Polisens avgifter för förvaring tycks av allt att döma inte nå upp till de man är berättigad till att ta ut. Vidare kan det antas att intäkter från försäljning av hittegods mycket väl skulle kunna höjas i det fall en organisation med annan ekonomisk kompetens och andra ekonomiska incitament tar över verksamheten. I det fall inga resurser skulle flytta med vid en överföring av uppgiften från polis- myndigheten till annan huvudman, uppskattar utredningen att mellan 150 och 200 årsarbetskrafter, varav mellan 40 och 50 poliser, skulle kunna frigöras för annan polisiär relevant verksamhet. I detta avsnitt beskrivs i korthet vissa av polisens arbetsuppgifter inom trafikområdet. Avsikten är dels att lyfta fram vissa förslag som tidigare lagts fram i renodlingssyfte och som enligt utred- ningen förtjänar att uppmärksammas ytterligare. Dels pekar utred- ningen på möjligheten av att föra över en uppgift inom trafik- området till kommunen, nämligen polisens uppgifter enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Av 2 § 2 polislagen framgår att det till polisens uppgifter hör att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten. Polisens uppgifter – eller inte? ingår trafikövervakning som således utgör en del av polisens kärn- verksamhet. Av budgetpropositionen 2000/2001:1 framgår att polisen ska medverka till att uppnå de nationella trafiksäkerhetsmålen om färre skadade och dödade i trafiken. Polisen är tillsammans med Väg- verket en av de aktörer som ska arbeta för att trafiksäkerhetsmålen nås. Kostnaderna för polismyndigheternas trafikverksamhet uppgick till . Det motsvarade 9 pro- cent av de totala kostnaderna för myndigheterna. De uppgifter som det åligger polisen att utföra för att trafik- säkerhetsmålen ska kunna uppnås är många och mångskiftande. Några exempel på de många författningar som polisen har att övervaka efterlevnaden av i detta avseende, är trafikförordningen (1998:1276), körkortslagen (1998:488), lagen (1982:821) om transport av farligt gods, lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall, lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, terrängkörnings- lagen (1975:1313), förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet, förordningen (1987:27) om fordon i internationell vägtrafik i , turistvagnskungörelsen (1978:594), fordonskungörelsen (1972:595) och bilregisterkun- görelsen (1972:599). I varje polismyndighet finns en trafikenhet som har hela polis- distriktet som arbetsområde. I vissa polismyndigheter kan dock finnas andra mindre trafikenheter med ett mera begränsat geografiskt arbetsområde. Polisens trafikövervakning indelas normalt i aktiviteterna inre arbetsledning m.m., hastighetsöver- vakning, fordonskontroll och allmän trafikövervakning. Inre arbetsledning m.m. omfattar i huvudsak analys och planering av trafikövervakningen. Hastighetsövervakning bedrivs genom fast och rörlig övervakning med hjälp av radarhastighetsmätare, instrument för mätning av genomsnittshastighet (polispilot) samt med hjälp av stoppur och helikopter vid uppmätt vägsträcka. Det förekommer också i viss utsträckning att övervakning sker med hjälp av automatiska över- vakningskameror. Fordonskontroll innefattar kontroll av fordons utrustning och last, vägning av tunga fordon samt övervakning av efterlevnaden av bestämmelserna om yrkesmässig trafik. Vidare ingår i fordons- Polisens uppgifter – eller inte? kontroll tillsyn av farligt gods där polisen är tillsynsmyndighet för landtransporter. Dessutom utförs undersökning och provkörning av motordrivna fordon och släpfordon. Allmän trafikövervakning omfattar i huvudsak övervakning av trafikanternas beteende samt kontroll av förarnas behörighet. Vidare ingår i allmän trafikövervakning kontroll av förarnas nykter- het samt efterlevnaden av kör- och vilotider enligt arbetstids- bestämmelserna. En stor del av dessa bestämmelser finns i de EG- direktiv som finns på området. och träffar ramöverenskommelser angående trafiksäkerhetsarbetet. Länspolismästaren och väg- direktören i respektive län och vägverksregion träffar överens- kommelser för motsvarande arbete på länsnivå. Överenskommel- serna följs upp med träffar . Överenskommelserna har något olika utseenden i olika län men omfattar trafikövervak- ningens inriktning, vilket bl.a. omfattar bilbältesanvändning, trafik- nykterhet, andra regelöverträdelser, kvalitetssäkring av transporter, utbyggnad av trafikkontrollplatser, utbildningsinsatser samt infor- mationsutbyte om olycksutveckling och om pågående åtgärder längs vägarna. omkom ca 600 personer i trafikolyckor. Motsvarande siffra var 580 personer. Det av uppsatta trafiksäkerhetsmålet om högst 400 dödade i trafiken uppnåddes således inte. Antalet svårt skadade uppgick till 4 000 personer, vilket kan jämföras med 1999 då 4 043 skadades svårt. Antalet lindrigt skadade har uppskattats till 17 400 vilket är en minskning med ca 500 från föregående år. För att ge en bild av trafikpolisverksamhetens omfattning kan nämnas att antalet trafikbrott som rapporterades uppgick till 378 778, vilket är en ökning med 29 116 rapporter jämfört med föregående år. Av dessa var ca 143 000 rapporter med anledning av misstänkta hastighetsöverträdelser. I samband med dessa ingripan- den omhändertog polisen 12 247 körkort. genomfördes vidare 76 282 flygande inspektioner och 80 373 kontroller av kör- och vilotidsbestämmelserna. genomfördes 1 108 493 alkoholutandningsprov, vilket medförde upptäckten av majoriteten av de 16 523 trafiknykterhetsbrott, varav 3 805 bestod i drogratt- fylleri, som uppdagades . Polisens uppgifter – eller inte? utfärdades för trafikbrott, varav t.ex. 33 263 stycken för att bilbälte eller skyddsanordning för barn inte använts. Att i mer preciserade siffror beskriva resursåtgången för polisens trafikövervakning är svårt eftersom i princip varje polis i yttre tjänst i någon utsträckning kommer i kontakt med den del av polisarbetet som brukar benämnas allmän trafikövervakning. Vad som kan beskrivas är däremot antalet poliser som är placerade inom polismyndigheternas särskilda trafikenheter. var det totala antalet trafikpoliser på sådana enheter 724. Av dessa arbetade 46 stycken med inre arbetsledning, 54 med utredning, 603 i yttre tjänst och 37 med övrigt. Utöver dessa fanns 106 poliser på andra enheter än regionala trafikenheter, som på heltid arbetade med trafikövervakning. Sammanlagt arbetade i landet således 830 poliser med trafikövervakningsuppgifter på heltid. Det ska dock noteras att även trafikpoliser som en flexibel resurs i viss mån blir tagna i anspråk vid större polisära händelser. Som tidigare nämnts uppgick kostnaderna för polismyndigheternas trafikverk- samhet till , vilket motsvarade av de totala kostnaderna för myndigheterna. De bilinspektörer som tidigare utförde flygande inspektioner och kontroll av yrkesförares kör- och vilotider fördes 1995 över från till polisen efter beslut av . Ett 20-tal inspektörer överfördes då till polismyndigheterna. har ett antal bilinspektörer nyrekryterats. Våren fanns 85 inspektörer inom polisen. Utöver dessa är ungefär 500 poliser förordnade att göra sådana inspektioner. Vad en flygande inspektion innebär och när en sådan får utföras regleras i fordonskungörelsen (1972:595) och terrängtrafik- kungörelsen (1972:594). En flygande inspektion får utföras för att kontrollera motordrivna fordons och släpfordons beskaffenhet och utrustning, när de anträffas på väg eller under sådana omständig- heter att det finns anledning att anta att fordonet är bristfälligt och att det i nära anslutning till anträffandet har använts på väg. En inspektion får endast förrättas av en polis eller en bilinspektör som Polisens uppgifter – eller inte? Den som utför inspektionen får biträdas av en av förordnad tekniker. har beslutat att antalet flygande inspektioner ska uppgå till minst 120 000 och att inspektionerna ska inriktas på de miljö- och trafiksäkerhetsmässigt mest undermåliga fordonen. utfördes 76 282 flygande inspektioner varvid av fordonen fick en anmärkning eller mer. Utfallet, fordon med anmärkning, varierar dock stort mellan myndigheterna och spänner mellan . Av det totala antalet inspek- tioner utfördes 63 779 förrättningar av bilinspektörer. lämnades i ett betänkande av Utredningen om fordonsbestämmelser m.m. (SOU 2001:29) Fordonslag m.m., vissa förslag som rör bilinspektörernas rätt att utföra flygande inspektioner och andra kontroller. Ett av förslagen innebär att polis och/eller bilinspektör ska ges möjlighet att bereda sig tillträde till slutna utrymmen i ett fordon eller i dess last för att kontrollera att fordonet är lastat på föreskrivet sätt. Ett annat förslag som lades fram är att bilinspektörer ska ges befogenhet att stoppa fordon för kontroll av last, flygande inspektion och vid vägkontroller av färdskrivare eller av taxameter. Dessa förslag anser vi vara ända- målsenliga och ett steg i rätt riktning. Ett av motiven till att genomföra förslagen är att det i större utsträckning blir möjligt att låta poliser utföra mer polisiärt relevanta uppgifter. Tankar med liknande innehåll har framförts tidigare. Även om vissa delar kan anses överspelade kan innehållet i ett förslag från () till regeringen i korthet redovisas. Enligt RRV borde polisens insatser när det gäller tekniska fordons- kontroller minskas. Polisens insatser på väg i detta avseende bör i stället inriktas på hastighetskontroller, förarkontroller inklusive nykterhetskontroller och övervakning av trafikbeteende. I samband med sådan trafikövervakning ansåg dock RRV det rimligt att polisen även i fortsättningen har möjlighet att undersöka fordons tekniska standard. Polisen bör dock inte utföra flygande inspek- tioner och andra liknande kontroller när huvudsyftet redan i inled- ningsskedet är att undersöka ett fordons tekniska standard. 1989/90:155 behandlades RRV:s skrivelse. Departe- mentschefen instämde i vad RRV anfört och ansåg att polisens insatser när det gäller tekniska kontroller på vägarna bör minska och att möjligheten att använda polisens resurser för övervak- ningsarbete av mer renodlad polisiär natur, såsom hastighets- kontroller, övervakning av trafikanternas beteenden samt kon- troller av förares behörighet och nykterhet, då skulle öka. Polisens uppgifter – eller inte? tid bör polisen även i fortsättningen medverka i kontroller av fordon på väg. Bland annat därför uttalade departementschefen att förslaget borde utredas ytterligare. Vi delar grundtankarna bakom RRV:s skrivelse och departe- mentschefens uttalanden, nämligen att poliser bör utnyttjas till det de främst är utbildade för, att övervaka fordonsförares trafik- beteende och att utföra olika former av förarkontroller. Men med hänsyn till intresset av att polisen ska ha monopol på att utöva tvång och våld i offentliga sammanhang, och att numer har bestämt att utförandet av tekniska fordonskontroller ska åligga polisen, blir detta mer en fråga om vem inom polisen som bör utföra uppgiften. Således en fråga om intern renodling. Som kommer att nämnas i kapitel 6 är utgångspunkten för den interna renodlingen att fördelningen av uppgifter mellan poliser och civilanställda ska vara ändamålsenlig. Vid en sådan avvägning gör utredningen bedömningen att flygande inspektioner och andra tekniska kontroller i största möjliga utsträckning ska utföras av bilinspektörer och andra inlånade tekniker. Enligt utredningen bör nämligen poliser i så liten utsträckning som möjligt användas till att utföra fordonskontroller av ren teknisk karaktär. Det kan inte anses vara ett rationellt utnyttjande av resurserna att använda poliser för sådana kontroller som andra yrkeskategorier är mer lämpade och utbildade för. Poliser bör dock kunna utföra enklare sådana kontroller i situationer där huvudsyftet med ingripandet i inledningsskedet inte är att kontrollera ett fordons tekniska standard. En åtgärd som utredningen också vill lyfta fram som en möjlighet att förstärka polisens resurser i kärnverksamheten, är avkriminali- sering av beteenden som är mindre straffvärda eller av annan anledning inte bör vara ett brott. Ett visst utrymme torde finnas för detta inom ramen för trafiklagstiftningen. Det är onekligen så att en rad straffsanktionerade trafikregler överträds mycket ofta utan att det leder till att ett straff utdöms. Det tydligaste exemplet på detta var tidigare att gå mot röd gubbe. Straffhotet var mer skenbart än reellt och hade knappast någon avhållande effekt. Om ett beteende är straffsanktionerat enbart för att vara ett pedagogiskt hjälpmedel för hur man bör uppträda finns det risk för att sådana straffbestämmelser minskar trafikanternas respekt för Polisens uppgifter – eller inte? trafiklagstiftningen över huvud taget, vilket torde ha en negativ effekt på trafiksäkerheten. Avkriminalisering kan därför ibland bli aktuellt för att bibehålla tilltron till övriga föreskrifter på området. En omläggning från straff till avgift kan också motiveras av att den antingen medför en klar resursbesparing för samhället eller medför trafiksäkerhetsvinster. När man talar om resursbesparing i polisens trafikövervakning bör man vid en jämförelse utgå från det mest resurssnåla straffrättsliga systemet, dvs. ordningsbotsystemet enligt 48 kap. . När det gäller avkriminaliseringen av förbudet att gå mot röd gubbe kan det inte hävdas att det innebar någon större resurs- besparing eftersom brottet inte tog några ansenliga resurser i anspråk. Exempelvis utfärdades i hela riket totalt endast 88 ordningsböter med anledning av detta brott. Däremot torde av- kriminaliseringen ha bidragit till ett fortsatt förtroende för lag- stiftningen eftersom poliserna inte i någon nämnvärd omfattning brydde sig om att rapportera överträdelser av förbudet. Det torde dock inte råda någon tvekan om att borttagandet av straff för felparkering och ikraftträdandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift medfört stora effektivitetsvinster och detta utan att nödvändiga rättssäkerhetsaspekter satts ur spel. Frågan är om motsvarande vinster kan göras på något annat område inom trafik- lagstiftningen. Från trafiksäkerhetssynpunkt är efterlevnaden av hastighets- bestämmelserna av mycket stor betydelse. Men det är också all- mänt känt att bestämmelserna regelmässigt överträds. Det är förmodligen ingen överdrift att påstå att de flesta bilförare under en längre bilfärd överträder föreskriven hastighet. Straffsanktionen mot hastighetsöverträdelser i sig själv synes därför ha en liten avhållande effekt, varför en avkriminalisering ur enbart denna synvinkel skulle kunna vara godtagbar. Men det finns också andra skäl för det. I en promemoria från Kommunikations- departementet (Ds 1985:8) anfördes som skäl för att införa ett avgiftssystem för hastighetsöverträdelser att avgifterna skulle kunna bestämmas vara högre än bötesmaximun utan att besvärande jämförelser skulle kunna göras med sanktionen för andra brott. Sanktionsavgifterna skulle därmed kunna bidra till en bättre allmänprevention. Vidare sades att även ur renodlings- synpunkt kan en avkriminalisering av fortskörning medföra vissa fördelar. Ordningsbotssystemet som också är tillämpligt på hastig- hetsöverträdelser är visserligen ett enkelt och resurssnålt system, men det kan bara tillämpas på brott som erkänts. Polisens uppgifter – eller inte? kan göras tillämpligt även då förseelsen förnekas. Mot bakgrund av denna motivering framfördes ett förslag om att ett system med en administrativ avgift som sanktion för hastighetsöverträdelser skulle införas. I sitt remissvar över förslaget i promemorian avstyrkte Riks- polisstyrelsen förslaget (MED 003-4974/85). Enligt styrelsens mening uppnås inte någon resursbesparing eller trafiksäkerhets- vinst med det föreslagna systemet. Vidare framfördes att en intensifierad övervakning är det bästa sättet att öka efterlevnaden av hastighetsbestämmelserna. För att så ska kunna ske krävs emellertid att den tekniska utrustningen blir bättre. Vi delar uppfattningen att det bästa sättet att öka trafik- säkerheten är att i större utsträckning övervaka efterlevnaden av hastighetsbestämmelserna. Utredningen har också förståelse för tveksamhet till att avgiftssanktionera hastig- hetsöverträdelser mot bakgrund av de bristande tekniska möjlig- heterna till hastighetsövervakning som fanns . påbörjades dock försök med stationära system för hastighetsövervakning. I av de hastighetsöverträdelser som registrerades av kamerorna kunde fordonet och därmed fordonsägaren identifieras. Motsvarande siffra för de fall där föraren kunde identifieras uppgick till . Trafikövervakningsverksamheten i form av automatisk hastig- hetsövervakning är under utbyggnad. finns dock vissa hinder för ett effektivt utnyttjande. Enligt uppgifter från lagförs endast av antalet registrerade överträdelser därför att föraren på ett eller annat sätt inte kan identifieras. En lösning på detta problem skulle kunna vara att införa straffrättsligt bilägaransvar för förseelsen. Emellertid torde en sådan konstruktion inte vara förenlig med svensk rättstradition på området och därför inte vara genomförbar. Ett annat problem med automatisk hastighetsövervakning är att metoden är så effektiv att de brottsutredningar som måste följa på överträdelserna riskerar att i oönskad omfattning stjäla resurser från andra angelägna verksamhetsområden. Detta problem kan lösas med en mer begränsad övervakning, per dag. En sådan lösning är dock inte ägnad att upprätthålla respekten för vägtrafiklagstiftningen. Ett sätt att lösa problemen bör enligt utredningen kunna vara att avkriminalisera hastighetsöverträdelser och i stället införa avgifts- sanktioner. En sådan ordning skulle också göra det möjligt att in- föra ett ägaransvar för de bilar som registreras av kamerorna, vilket Polisens uppgifter – eller inte? skulle göra hastighetsövervakningen effektivare.