sou · GPB339 · 2002-01-01 00:00:00 — I sådana fall torde det ofta vara olika typer av hinder eller brister i omgivningen, inklusive i det sätt på vilket varan eller tjänsten tillhandahålls, som gör att en person med ett visst funktionshinder inte kan erhålla denna på samma villkor som en näringsidkare tillämpar i förhållande till andra personer utan det aktuella funktionshindret. Frågan är då om och – vid ett jakande svar – i vilken utsträckning exempelvis en näringsidkare bör kunna hållas ansvarig för sådana hin- der och brister. Närmare bestämt handlar det om vilka positiva åtgärder som skäligen bör kunna krävas av en näringsidkare (eller annat special- subjekt). Den angivna frågeställningen är ytterst komplex och kräver ingåen- de överväganden och noggranna konsekvensanalyser. Den kräver också en analys av vem som skall kunna hållas ansvarig för olika typer av brister och hinder. Som vi inledningsvis anfört anser vi emellertid att man – inom ra- men för det påbörjade arbetet med en översyn av den svenska diskrimineringslagstiftningen – bör förutsättningslöst utreda även den- na fråga. Utgångspunkten bör därvid, enligt vår uppfattning, vara att en lag- stiftning om förbud mot diskriminering i näringsverksamhet m.m. av funktionshindrade personer bör omfatta även sådan diskriminering som har sin grund i bristande tillgänglighet. En sådan lagstiftning skulle kunna bidra till att näringsidkare, och andra som kan komma att om- fattas av ansvar, tvingas uppmärksamma olika förfaranden som kan in- nebära diskriminering av funktionshindrade personer. Sådana förfaran- den beror sannolikt ofta på okunnighet och en lagstiftning skulle kunna bidra till en ändring av beteenden som kanske är invanda eller beror på ren slentrian. Framförallt skulle en sådan lagstiftning kunna bidra till att synliggöra funktionshindrade personer på ett sätt som inte är fallet . Utformningen av en lagstiftning som tar hänsyn till sambandet mellan diskriminering av funktionshindrade och tillgänglighet – och Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... därmed ålägger näringsidkare m.fl., att vidta anpassningsåtgärder – är, som vi tidigare anfört, en svår och komplex uppgift. Även en sådan lagstiftning måste uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet. Lagen måste således vara tydlig i det ansvar den ålägger en näringsidkare eller annat specialsubjekt. Det måste med någon form av säkerhet kunna förutses vad som kan krävas av den enskilde för att han skall undgå an- svar för otillbörlig diskriminering. Lagen bör därför, i likhet med vad som är fallet lagar om diskriminering i arbetslivet, innehålla en definition av vad som skall förstås med diskriminering. Ett diskrimineringsförbud som inkluderar även hänsynstagande till tillgänglighetsfrågor kan självfallet inte göras undantagslöst. Det måste anses orimligt, eller rentav omöjligt, att en näringsidkare eller annat specialsubjekt, skall ha kännedom om alla de hinder eller begränsning- ar som till följd av ett funktionshinder kan uppstå i den miljö eller i det sätt på vilket han tillhandahåller en vara eller tjänst. Självfallet går det inte heller att ställa samma krav på alla näringsidkare m.fl. i fråga om vilka anpassningsåtgärder som skall krävas. Det måste finnas utrymme att ta bl.a. ekonomiska hänsyn. Det är alltså helt uppenbart att en nä- ringsidkares eller annat specialsubjekts ansvar för eventuella anpass- ningsåtgärder måste begränsas. Vid en kommande diskussion av hur ansvaret rimligen bör begrän- sas kan det förefalla naturligt att utgå från ståndpunkten att ansvar för diskriminering endast skall kunna utkrävas i de fall näringsidkaren eller annat specialsubjekt har brutit mot en i annan lagstiftning fastställd po- sitiv förpliktelse att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder. Ett exempel på sådan lagstiftning är de ändringar i (1987:10) som föreslås träda i kraft . Ändringarna innebär bl.a. att krav införs på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och an- vändbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga skall undanröjas i lokaler och på allmänna platser i den utsträck- ning som följer av föreskrifter som kommer att meddelas med stöd av lagen.34 En sådan modell för att begränsa ansvaret skulle bidra till att upprätthålla kravet på tydlighet i lagstiftningen. Den skulle emellertid motverka möjligheten att vid tillämpningen av diskrimineringslagstift- ningen ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt vår uppfattning förutsätter en fungerande diskrimineringslagstiftning att det ges möjlighet till sådant hänsynstagande.35 Härtill kommer att det 2000/01:48 Tillgänglighet till offentliga lokaler och på allmänna plat- 35En ytterligare fråga som bör övervägas i detta sammanhang är hur frågan om dubbla sanktioner skall hanteras i de fall en diskriminerande underlåten- 184 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... finns ett flertal områden där kraven på tillgänglighet inte är reglerade i lag.36 Däremot bör lagstiftning som innehåller positiva förpliktelser att genomföra anpassningsåtgärder självfallet ingå i underlaget för be- dömningen av diskrimineringsfrågan. En ytterligare möjlighet som bör övervägas i detta sammanhang är, enligt vår uppfattning, att utarbeta allmänna råd eller föreskrifter som uppställer minimikrav på skäliga anpassningsåtgärder. Sådana allmänna råd eller föreskrifter skulle, för- utom att vara vägledande för näringsidkare och andra specialsubjekt på olika områden, kunna utgöra tolkningsunderlag vid prövningen av en- skilda fall. Förebilder för en sådan ordning finns i . Som ovan framgått har man där utarbetat olika Codes of Practice som an- vänds som tolkningsunderlag vid prövningen av diskrimineringsfall. En möjlighet skulle, enligt vår uppfattning, kunna vara att anförtro HO att i egenskap av nationellt tillgänglighetscenter utarbeta sådana allmänna råd eller föreskrifter. Vi anser således att ett diskrimineringsförbud i näringsverksamhet m.m. avseende funktionshindrade personer bör omfatta ett krav på nä- ringsidkare och andra specialsubjekt att vidta sådana anpassningsåtgär- der som i det enskilda fallet kan anses skäliga. Det bör finnas utrymme för att i varje enskilt fall göra en bedömning av vad som kan anses skä- ligt. Frågan om hur denna skälighetsbedömning skall göras, vilket un- derlag den skall baseras på och på vilken nivå den skall läggas kräver, som vi tidigare anfört, ingående överväganden och konsekvensanalyser som vi inte har haft möjlighet att genomföra. Vi vill därför understryka att det vi säger i det följande inte skall uppfattas som något annat än ett möjligt bidrag till de överväganden som bör göras i samband med den generella översynen av diskrimineringslagstiftningen. Vid fastställande av ramarna för en skälighetsbedömning måste, som vi sagt, hänsyn tas till såväl rättssäkerheten som till möj- ligheterna att i varje fall göra en bedömning på grundval av förutsätt- ningarna i det enskilda fallet. En avvägning måste alltså göras mellan dessa delvis motstående intressen. Vi har ovan redovisat hur lagstifta- ren löst denna avvägningsfråga i och . Självfallet kan inte den nämnda lagstiftningen direkt överföras till svenska för- hållanden. Vi menar dock att det finns lärdomar att dra av framförallt lagstiftningen i . För att en anpassningsåtgärd överhuvudtaget skall kunna begäras måste en grundläggande förutsättning vara att den leder till att nä- het att vidta lagstadgade anpassningsåtgärder även är att bedöma som otill- börlig diskriminering. 36 Regeringen har i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) aviserat en översyn av det icke lagreglerade området. Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... ringsidkaren eller annat specialsubjekt därigenom kan tillhandahålla varan eller tjänsten på samma (eller liknande) villkor som han tillämpar i förhållande till andra personer utan det aktuella funktionshindret. Därutöver måste krävas att det är rimligt att åtgärden vidtas. Vid be- dömningen av om så är fallet måste hänsyn tas bl.a. till om det är fak- tiskt möjligt att genomföra åtgärden, kostnaderna för denna, möjlighe- terna att bära kostnaderna för åtgärden m.m. Som regeringen framhållit i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken37 bör kostnader- na för att eliminera enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten täckas enligt ansvars- och finansieringsprincipen. Denna innebär att varje sektor i samhället skall bedriva sin verksamhet så att den blir tillgäng- lig för alla medborgare, inklusive personer med funktionshinder, och att kostnaderna för nödvändiga anpassningsåtgärder skall finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Även vid den här aktuella typen av skäliga anpassningsåtgärder bör utgångspunkten, enligt vår uppfattning, vara att kostnaderna för åtgärderna skall täckas inom ra- men för den ordinarie verksamheten. Detta innebär att det torde komma att ställas olika krav på olika näringsidkare. Medan det exempelvis tor- de kunna anses rimligt att en landsomfattande hotellkedja installerar hissar för rörelsehindrade personer torde det kunna anses tillräckligt att en mindre närbutik genom att exempelvis ändra sin service gör sina va- ror tillgängliga. Inom ramen för skälighetsbedömningen måste självfallet finnas ut- rymme för att ta hänsyn även till andra omständigheter än rent ekono- miska. Det bör exempelvis sannolikt finnas möjlighet att beakta i vad mån sådana stöd- och hjälpåtgärder som en funktionshindrad person kan vara berättigad till genom samhällets försorg kan bidra till att han kan få del av tjänsten på samma villkor som andra. Ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet m.m. av funktionshindrade personer som tar hänsyn även till frågan om till- gänglighet kommer att träffa ett stort antal sinsemellan olika situationer och ha en stor spännvidd. Det bör bl.a. därför övervägas att låta en så- dan lagstiftning träda i kraft successivt. De näringsidkare och andra specialsubjekt som kan komma att omfattas av ansvar bör få rimlig tid på sig att vidta olika åtgärder. Exempel på ett sådant stegvis i kraftträ- dande kan hämtas från såväl som . I har således näringsidkares ansvar för att vidta positiva åtgärder succes- sivt utvidgats. Regeringen har redan i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken lagt fast tidsramar avseende vissa områden där 1999/2000:79. Vid riksdagsbehandlingen av den nationella hand- lingsplanen instämde såväl och i regeringens bedömning (bet. 1999/2000:SOU 14 s.32-33). 186 Ett förstärkt skydd mot diskriminering.... åtgärder som syftar till att vidga samhällets tillgänglighet för funk- tionshindrade personer skall vidtas. Mot bakgrund bl.a. härav torde det vara möjligt att även överväga successivt ikraftträdande av ett generellt diskrimineringsförbud. Vi har i avsnitt 5.4.2 anfört att vi anser att det bör övervägas att – i samband med att det tillskapas ett civilrättsligt skydd mot diskrimine- ring inom ramen för den översyn av diskrimineringslagstiftningen som påbörjats – upphäva straffbestämmelsen om olaga diskriminering. De skäl som vi där anfört för en civilrättslig reglering har än större bär- kraft i det här aktuella sammanhanget. Härtill kommer att det, enligt vår mening, är uteslutet att ha en straffrättslig reglering om man vill åstadkomma ett diskrimineringsförbud som tar hänsyn även till frågan om tillgänglighet. I samma avsnitt har vi även understrukit att en grundläggande förut- sättning för att en civilrättslig lagstiftning skall bli meningsfull är att det tillskapas möjligheter för den enskilde att få bistånd av det allmän- na vid en anmälan (och eventuell talan) om otillbörlig diskriminering. Ett sådant bistånd skulle, som vi där anfört, kunna tillskapas inom ra- men för de olika diskrimineringsombudsmännens verksamhet. Med nu gällande ansvarsfördelning mellan ombudsmännen är det självfallet HO som närmast bör komma i fråga för denna uppgift. Vad vi i det nämnda avsnittet anfört om betydelsen av en rikstäckande organisation med lo- kala diskrimineringsombudsmän gäller på motsvarande sätt vid dis- kriminering av funktionshindrade personer. Frågan om hur ett bistånd till den enskilde skall utformas i här aktuella fall bör, enligt vår me- ning, tas om hand inom ramen för den tillsatta utredning som fått till uppgift att utreda ett utvidgat skydd mot diskriminering och som, enligt vad som aviserats i den nationella handlingsplanen mot rasism, m.m. även skall få till uppgift att se över uppgifter och ansvar- sområden för de ombudsmän som är underställda regeringen och att överväga en eventuell sammanslagning av några eller samtliga av dessa ombudsmän. tillkännagivande till regeringen beträffande rasbegreppet Bakgrunden till diskrimineringsutrednings uppdrag - att ana- lysera i vilken mån användningen av begreppet ras om människor i lag- stiftningen kan undvaras - är att har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och därför inte heller grund för att använda begreppet ras om människor. har i ett tillkännagivande till regeringen förordat att rege- ringen i internationella sammanhang bör verka för att ordet ras, använt om människor, i så stor utsträckning som möjligt undviks i officiella texter. har vidare uttalat att regeringen bör göra en genom- gång av i vilken utsträckning begreppet ras förekommer i svenska för- fattningar, som inte grundas på internationella texter, och där så är möjligt, föreslå en annan definition. 1997/98:KU29, rskr. 1997/98:185). I en motion 1996/97:K535 av m.fl. (mp) om begreppet ras i lagstiftningen hade det begärts att skulle be- sluta att utmönstra ordet ras ur all lagstiftning. Motionärerna påpekade att begreppet ras i fråga om människor förekommer på ett tjugotal stäl- len i , bland annat på flera ställen i grundla- gen. Motionärerna fann det märkligt att lagtexten är utformad på detta sätt, eftersom på samtliga ställen där man talar om ras som diskrimine- ringsgrund det också räknas upp hudfärg och etnisk tillhörighet. Mo- tionärernas slutsats var att den medicinska och biologiska forskningen egentligen inte ger något stöd för definitionen. De menade att använd- ningen av begreppet ras endast kan försvaras med följande argument: 1. I folkmun är begreppet redan etablerat och alla vet vad som åsyftas. Det finns ideologiska skäl till att hävda rasbegreppet i fråga om människor. Motionärerna ansåg att båda dessa argument är förkastliga och att man måste beakta att grunden för begreppsmyntningen utgörs av fördomar, även om de personer som talar om raser inte nöd- vändigtvis är rasister. Som ytterligare skäl för att inte använda begreppet ras i fråga om människor i författningar framhöll motionärerna att det är en begrepps- användning, som sker på rasistens villkor och att saker bör nämnas vid sitt rätta namn med utgångspunkt från samhällets värderingar. Motionärerna föreslog att ordet ras skulle strykas i alla författningar och att diskriminering i de fall som avses skulle definieras med orättvis eller kränkande behandling på grund av hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. I motionen 1997/98:K17 med anledning av prop. 1997/98:44 Perso- nuppgiftslag hemställde m.fl. (fp) bland annat att riks- dagen skulle besluta att ordet ras skulle utgå i förslaget till 13 § i per- sonuppgiftslagen.1 Motionärerna ansåg att ordet ras borde avlägsnas ur lagen, eftersom det inte finns någon gemensam definition av vad be- greppet står för och att det därför kan missförstås. De ansåg att begrep- pet etniskt ursprung mera korrekt anger varifrån personen i fråga här- stammar. Motionen 1997/98:K17 behandlas i betänkandet 1997/98:KU18 om personuppgiftslagen. I betänkandet 1997/98:KU29, i vilket båda de två ovan nämnda motio- nerna behandlas, anförs bland annat följande. När det gäller definitionen av begreppet ras är det i huvudsak den defi- nition som gjordes i förarbetena till stadgandet om straff för hets mot folkgrupp års omarbetning av 16 kap. 8 § BrB och 7 kap. 4 § TF som legat till grund för begreppet även i senare bestämmelser. hade bestämmelser om hets mot folkgrupp följande lydelse: Hotar, förtalar eller smädar någon offentligen folk- grupp med viss härstamning eller trosbekännelse, dömes för hets mot folkgrupp till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Som exempel på befolkningsgrupper som kan vara föremål för brottet nämndes judar, zigenare, samer samt utlänningar som slagit sig ner här i landet (prop. 1970:87 sid. 8 med hänvisning till då gällande rätt). När ratificerade FN:s konvention av om avskaffande av alla former av rasdiskriminering utvidgades genom lag- stiftning tillämpningsområdet för hets mot folkgrupp. Avsikten var att bringa svensk lagstiftning i överensstämmelse med FN- konventionens artikel 4. Enligt denna artikel fördömer konventionssta- 1 Av förslaget till 13 § personuppgiftslagen framgår att det skall vara förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar bland annat ras eller etniskt ur- sprung. terna all propaganda och alla organisationer som grundar sig på upp- fattningar eller teorier att någon ras eller persongrupp av viss hudfärg eller visst etniskt ursprung är överlägsen någon annan eller som försö- ker rättfärdiga eller främja rashat eller diskriminering i någon form. Bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § har numera följande lydelse, vilken såvitt avser de kategorier som bereds skydd i allt vä- sentligt är oförändrad sedan 1970 års lagstiftning: Den som i uttalande eller annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, döms för hets mot folkgrupp till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Med ras åsyftas enligt propositionen 1970:87 de grupper av männi- skosläktet som brukar upptas i antropologiska rasindelningar. Dessa grundar sig på skillnader i vissa ärftliga fysiska egenskaper bl.a. pig- mentering och ansiktsform. Med folkgrupp av visst etniskt ursprung avses folkgrupp vari medlemmar har ett relativt enhetligt kulturmöns- ter. Enligt propositionen torde t.ex. samer kunna räknas dit liksom i betydande grad folkgrupper vars medlemmar var av samma nationali- tetstillhörighet. En folkgrupp torde i det enskilda fallet ofta kunna in- ordnas under mer än en av de nämnda kategorierna. Exempelvis kan en folkgrupp av visst etniskt ursprung tänkas utgöra också en folkgrupp med viss hudfärg (prop. sid. 37 och 38). I förarbetena till förbudet mot rasdiskriminering i 2 kap. 15 § rege- ringsformen hänvisas beträffande definitionen av ras till propositionen 1970:87 sid. 37 (jfr SOU 1975:75 sid. 206). I ett par remissyttranden hade förordats att ordet ras skulle utgå ur lagtexten, bland annat med hänvisning till att dess vetenskapliga betydelse var osäker och att före- komsten av ordet ras lätt kunde ge uppfattningen att yttre olikheter mellan människor eller folkgrupper tillmättes en mer djupgående bety- delse. Departementschefen invände häremot att ordet ras förekom både i gällande svensk rätt (16 kap. BrB) och i olika internationella doku- ment, bland annat. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna, , om medborgerliga och politiska rättigheter och FN:s konvention om avskaffande av alla for- mer av rasdiskriminering. Departementschefen ansåg vidare att det var obestridligt att systematisk diskriminering av människor på grund av omständigheter av det slag som vanligen betecknas med uttrycket ras var en realitet på många håll i världen. Vad gällde den andra av re- missinstanserna nämnda grunden för kritik mot användning av ordet ras framhöll departementschefen att syftet med den föreslagna bestämmel- sen just var att på tydligaste möjliga sätt framhålla att de skillnader mellan människor som brukar anges med hjälp av ordet ras var betydel- selösa (prop. 1975/76:209 sid. 157). I detta sammanhang kan nämnas att en fastslog att nationella, kulturella, religiösa, geografiska och språkliga grupper felaktigt blivit kallade för raser, och att man rekommenderade införandet av begreppet etnisk grupp såsom mindre belastat. Kom- mitténs slutsatser blev dock föremål för kritik och som framgått av den ovan lämnade redovisningen förekommer ordet ras i flera FN- dokument (Hannaford: Race, The History of an in the West, sid. 386 f). En expertgrupp med svenska forskare har i , utgiven av Kungl. , gjort en sam- manställning av de senaste gentekniska forskningsresultaten vad gäller människans mångfald. Skriftens ärende är att med utgångspunkt i den nya molekylära genetiken diskutera begreppen folk, folkslag, raser, etniska grupper, m.m. Expertgruppen påpekar bland annat att några rena raser aldrig har funnits och inte heller någonsin kommer att uppstå. Absoluta, genetiskt betingade olikheter existerar inte mel- lan kulturellt definierade grupper av människor. En variation finns, men den kan inte uttryckas som annat än statistiska skillnader i fre- kvensen av vissa gener som förekommer i olika varianter. Dessutom är dessa skillnader förvånansvärt små (a.a. sid. 60). Vetenskapens bud- skap är enligt expertgruppen att varje människa är genetiskt unik och att huvuddelen av den genetiska mångformigheten finns mellan indivi- der inom en grupp. Varje gränsdragning mellan folkslag och raser blir därför ur biologisk synpunkt godtycklig, sammanfattar expertgruppen. remitterade motionen (1996/97:K535)för ytt- rande till , Kungl. samt samordnaren för svensk översättning vid Europeiska kommissionen, översättaren . anförde följande i sitt remissvar. är klar över att användningen av ordet ras kan tjäna icke önskade syften. Nämnden kan däremot inte ta ställning till huruvida ordet ras är mer eller mindre vetenskapligt förankrat än andra uttryck i lagtext. kan av följande skäl inte förorda en ut- mönstring av ordet ras ur lagstiftningen. 1.Rent verbala reformer leder sällan till någon verklig förändring. 2.Ordets internationella användning i motsvarande sammanhang talar för att det bör bibehållas även i svensk text. Det kan uppstå tvek- samhet om konventionstrohet om vi i svenska författningar som grundas på internationella överenskommelser tar bort den svenska översättningen av konventionstextens ras etc. Rent språkligt kan tilläggas följande. Redan motionärerna själva an- vänder orden rasism och rasist, vilka uppenbarligen skulle hänga i luf- ten om själva grundordet ras skulle avskaffas. Ordbetydelser är i regel komplexa. Typiskt för vardagsspråkets ord är att de ofta har en betydel- se med vaga gränser runt en tillräckligt tydlig kärna. Ordet ras torde för de flesta i ha en mera konkret innebörd än tänkbara alternativ som etnisk tillhörighet. Att då i lagrum ersätta det mer expressiva or- det med ett mer abstrakt uttryck kan lätt leda till att effekten av lagtex- ten minskar. Ordet ras lär dessutom vara ett för de flesta svenskar ne- gativt laddat ord vilket gör att en utmönstring ur lagtext på ett mera allmänt plan kan försvaga det negativa i ord som rastänkande, rasdis- kriminering, rashets. Också ord med motsatt laddning som antirasism och antirasist kan få en uppluckrad betydelse för gemene man. Efter- som dessutom ordet ras används av rasister kan det finnas skäl att ut- nyttja det i texter som är avsedda att motverka rasism, att bekämpa rastänkande. påpekade i sitt remissvar att ordet ras (och dess motsvarighet på olika språk) använt om människor förekommer i en rad internationella dokument, bland annat i Europarådskonventioner, Ge- nèvekonventionen, och Olympiska stadgan. Ordet ras förekommer också i alla typer av EG-rättsakter. upp- gav att man också inom har aktualiserat frågan om det olämpliga i användningen av ordet ras i offentliga texter. I en reso- lution med anledning av ett meddelande från kommissionen om rasism, främlingsfientlighet och antisemitism uttalade parlamentet följande: