sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Vid de myndigheter, där man av ekonomiska eller andra skäl i hög utsträckning använder poliser för intern service, receptions- tjänst och liknande, är t.ex. situationen en annan än där i stort sett endast civilanställd personal används för sådana uppgifter. I utredningen har vi pekat på två verksamhetsområden som det torde finnas möjligheter att förstärka genom att använda den resurs som den genom extern renodling frigjorda personalen utgör. Civilanställda används , efter viss utbildning, för utredningar av brott och har civilanställda i allt högre utsträckning arbetat som operatörer vid polismyndig- heternas kommunikationscentraler. Utredningen har gjort vissa beräkningar av hur de civilanställda som frigjorts skulle kunna användas i just dessa två verksamhets- områden och därmed kunna bidra till att polisens kärnverksamhet förstärks. Vi vill dock kraftigt understryka att våra exempel inte på något sätt ska ses som utredningens förslag i den delen utan som en exemplifiering. Detta är nämligen, som nämnts ovan, upp till polismyndigheterna att själva avgöra. Vidare vill vi poängtera att våra exempel är att betrakta som möjliga flöden av årsarbetskrafter och inte som flöden av personer. Det ska också, för tydlighetens skull, sägas att en förutsättning för en omfördelning i syfte att använda civilanställda som radiooperatörer och brottsutredare, är att arbetsuppgifter vid polismyndigheterna som inte kräver poliskompetens utförs av civilanställda. I vår beskrivning av personalresurser i utredningsverksamheten, fann vi att är ca 200 civilanställda sysselsatta med att utreda brott. Detta motsvarar av samtliga civil- anställda inom polisen. Erfarenheterna av att civilanställda med- verkar i denna polisiära kärnverksamhet är överlag goda. Variatio- nerna mellan olika polismyndigheter med avseende på i vilken omfattning man använder sig av civilanställda för denna uppgift, är dock mycket stora. Vid den myndighet som har den högsta andelen, är något mer än var tionde civilanställd sysselsatt med sådant arbete. Vid den polismyndighet som har den lägsta andelen, används endast en procent av de civilanställda för brottsutredning. Skälen varför man i hög respektive låg grad använder civilanställda för brottsutredningar kan naturligtvis vara flera. Behoven av att utnyttja civilanställda i brottsutredningar kan visserligen vara olika, men utöver skillnader i behov finns enligt utredningen också andra skäl, som t.ex. graden av revirtänkande. Som ett räkneexempel på i vilken omfattning utredningsverk- samheten skulle kunna förstärkas, har vi utgått från de län som har den högsta andelen av de civilanställda sysselsatta med utrednings- arbete. Under antagandet att andelen av de civilanställda som medverkar i utredningar av brott skulle kunna uppgå till , kan utredningsverksamheten förstärkas med ytterligare ca 400 personer. Visserligen kan det antas att behoven inte är lika stora i alla delar av landet, men exemplet visar att utrymmet för att förstärka kärnverksamheten med de frigjorda resurserna är stort. Det ska i sammanhanget tilläggas att det från polismyndigheterna och andra, förts fram att just brottsutredning är ett av de områden som skulle behöva förstärkas. Man pekar på att handläggnings- tiderna, särskilt beträffande den s.k. vardagsbrottsligheten, i många fall är orimligt långa och att uppklaringsprocenten har sjunkit . Utredningen har också pekat på att den genom extern renodling frigjorda personalen bör kunna ges större möjligheter att arbeta som operatörer vid polisens kommunikationscentraler (LKC). Av de mellan 660 och 700 årsarbetskrafter som används vid kommuni- kationscentralerna, är en tredjedel civilanställda. Variationen mellan polismyndigheterna är också här mycket stora. Vid den polismyndigheten med högst andel civilanställda i LKC, är andelen . Det finns dock exempel på myndigheter där civil- anställda över huvudtaget inte utnyttjas som operatörer. Vårt räkneexempel utgår här från antagandet att fördelningen mellan civilanställda och polisutbildade operatörer skulle vara den motsatta jämfört med vad som är fallet, dvs. andelen civilanställda skulle utgöra och inte . Ytterligare ett an- tagande är att tillskottet av civilanställda skulle ersätta polis- utbildade operatörer i LKC. Med en sådan ordning skulle andelen civilanställda nästan fördubblas och i storleksordningen 200 polisutbildade kunna frigöras för annan typ av polisiär kärnverk- samhet. Syftet med detta delbetänkande har inte varit att lämna konkreta förslag till hur polisen kan förstärka kärnverksamheten genom renodling. Målsättningen har varit att kartlägga vissa verksamhets- områden och bedöma dem utifrån de utgångspunkter vi menar ska styra vilka uppgifter som ska ankomma på polisen. Därutöver har vi fört en diskussion om möjliga andra utförare och gjort upp- skattningar av hur stora resurser, mätt i antalet årsarbetskrafter, som skulle kunna frigöras genom överflyttning av vissa uppgifter. Avslutningsvis har vi pekat på hur också de civilanställda som genom extern renodling frigjorts, skulle kunna användas för att förstärka kärnverksamheten. Möjligen är det så att förväntningarna på hur många anställda som genom renodling skulle kunna frigöras för annan verksamhet, hos somliga har varit större än det antal årsarbetskrafter som utredningen uppskattat effekten till. Vi vill här därför återigen peka på att vi i den uppskattade summan årsarbetskrafter inte tagit hänsyn till den avlastning det skulle medföra om polismyndig- heternas skyldighet att lämna biträde till andra myndigheter begränsades. Inte heller har vi tagit med i beräkningarna den vinst det skulle innebära om polisen i mindre utsträckning än deltog i socialt brottspreventiv verksamhet. I vart fall när det gäller handräckningsuppgiften vill utredningen understryka att även om de enskilda uppgifterna i sig inte alltid kräver så omfattande polisresurser, är det sannolikt så att det summerar till ett relativt stort antal årsarbetskrafter. Man ska heller inte underskatta betydelsen av att annan polisverksamhet måste avbrytas till förmån för handräckningsuppdrag. En mer begränsad handräcknings- skyldighet innebär således inte bara vinster i form av ett antal sparade årsarbetskrafter utan också om effektivitetsvinster i form av en större kontinuitet inom kärnverksamheten. Utredningen har således inte gett några färdiga förslag till hur och av vem dessa uppgifter bör utföras . Detta kommer i stället att göras i ett slutbetänkande. Avsikten med att först presentera en kartläggning tillsammans med en diskussion om möjliga vägar för att renodla polisens verksamhet, har varit att ge ett samlat underlag för en vidare diskussion om hur polisen kan förstärka kärnverksamheten genom renodling. Utredningen gör dock inga anspråk på att ha genomfört en uttömmande kart- läggning av polisens uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten. Vi räknar med att den kommande remissomgången ska ge oss vägledning i det fortsatta arbetet. Översyn av polisens arbetsuppgifter Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av polisens arbetsuppgifter. Utredaren skall utreda och lämna förslag till ändringar som innebär att polisens verksamhet renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Utredaren skall också se över vilka möjligheter det finns att komplettera polisens resurser och insatser i glest befolkade delar av och, vid särskilda tillfällen, även i övriga delar av landet. De författningsmässiga ramar som direkt rör polisens verksamhet är tämligen vida och rymmer inom sig vitt skilda uppgifter. En utgångspunkt för regleringen utgörs av 1 § polislagen (1984:387), där det sägs att polisens arbete är ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. I paragrafen sägs det vidare att huvudändamålet med polisverksamheten är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. I uttrycket att upprätthålla allmän ordning och säkerhet enligt polislagen innefattas också den brottsutredande verksamheten. Med utgångspunkt i de ändamål som beskrivs i 1 § polislagen görs i lagens 2 § en uppräkning av polisens uppgifter. Enligt para- grafen, som fortfarande gäller i sin ursprungliga lydelse, hör det till polisens uppgifter att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Reglerna i 2 § polislagen ger en ram kring polisens arbetsfält, utan att någon fullständighet i fråga om uppräkning av arbetsuppgifter är avsedd. De tre första punkterna i lagrummet motsvarar i huvud- sak brottsförebyggande verksamhet, övervakningsverksamhet och kriminalpolisverksamhet. Punkt 4 avser den hjälpande och stöd- jande delen av polisens serviceverksamhet. Också punkt 5 i 2 § polislagen berör i vid mening service- uppgifter för polisen. Regeln i denna punkt syftar på bestämmelser om åligganden för polisen i andra författningar. Polisens uppgifter enligt dessa går i många fall ut på att pröva ansökningar i s.k. polismyndighetsärenden om tillstånd för viss verksamhet eller liknande. I andra fall svarar polisen exempelvis för tillsyn över viss verksamhet, utredning eller olika slag av hand- räckning åt andra myndigheter eller provisoriska åtgärder i av- vaktan på annan myndighets beslut. Ett exempel på en överflyttning av polisiära uppgifter till andra yrkesgrupper är den försöksverksamhet som inleddes i där parkeringsvakter, efter utbildning, har utfört bevakning av långa och breda transporter. Denna verksamhet har frigjort polisresurser och har enligt uppgift i huvudsak fallit väl ut. Försöksverksamheten permanentades (prop. 1998/99:91, bet. 1998/99:TU13, rskr. 1998/99:214, SFS 1999:337). Parkeringsvakter kan förordnas för att biträda polisen vid trafikövervakningsuppgifter och ge anvisningar för trafiken. Kom- munen kan efter samråd med polismyndigheten besluta om att parkeringsvakterna får tas i anspråk för sådana uppgifter. Stora delar av vårt land är så glest befolkade att det i realiteten saknas förutsättningar för att där alltid upprätthålla en polisiär närvaro av samma slag som i tätorterna. Polisverksamheten måste ändå bedrivas i sådan form att rätts- tryggheten upprätthålls. Trygghet mot brottsliga angrepp i gles- bygden åstadkoms främst genom synlig och etablerad polisiär närvaro och en rimlig utryckningsservice. Självklart motiveras en etablerad polisiär stationering i gles- bygden inte enbart av trygghetsfaktorer eller behovet av att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet. Polisen tillhandahåller också allmänheten hjälp och service av olika slag som inte har direkt samband med nämnda motiv. Det finns ett behov av att säkerställa rekryteringen av poliser till dessa områden. För att underlätta nyrekryteringen av poliser till har en ny polisutbildning startats i . Regeringen har också sagt att det kan bli aktuellt med polisutbildning på ytterligare orter. Med tanke på avstånden är det ändå tveksamt om antalet poliser kommer att räcka till ens med en framgångsrik nyrekrytering. För att komplettera polisen i glest befolkade delar av landet har det också presenterats flera tänkbara möjligheter. En modell, som föreslagits av i , inne- bär att polisen i glesbygden utöver traditionellt polisiära arbets- uppgifter skulle fullgöra uppgifter som normalt åligger andra organ. Exempel på sådana uppgifter är tullverksamhet, exekutiv verksamhet samt förvaltningsverksamhet i övrigt av kontrollerande natur som åligger t.ex. kommunen eller . En sådan utveckling skulle, enligt , göra det ekonomiskt möjligt att behålla en relativt stark polisiär närvaro i glesbygden och en god offentlig service på olika områden. Utrycknings- verksamheten skulle kunna bibehållas på en relativt hög nivå. En annan modell är att ensamarbetande områdespoliser övertar polisverksamheten i glesbygden varvid de arbetsuppgifter som fullgörs av personalen i polisområdena övertas helt eller delvis av dessa områdespoliser. Modellen skulle kunna sägas vara en modern variant av den gamla fjärdingsmannarollen. Ytterligare en modell som nämnts är en särskild organisation av kontaktmän och observatörer, bestående av särskilt utvalda och utbildade medborgare ute i glesbygden. Uppgiften för dessa kan vara att biträda polisen med avgränsade polisiära arbetsuppgifter av akut och angeläget slag. Enligt i finns redan en väl utbyggd kontaktmannaverksamhet som betjänar polisen på ett mycket bra sätt utan att myndigheten drabbas av några större kostnader. Det finns t.ex. ett antal kontaktmän runt om i länet som kan anlitas vid inträffade viltkollisioner. Polisiära resurser har därigenom kunnat koncentreras på verksamhet som ligger närmare kärnverksam- heten. Det finns också ett kontaktmannanät för inträffade larm, som fungerar bra och besparar polisen många onödiga utryckningar till avlägset belägna platser. En liknande lösning, som har förekommit i debatten är att personer som bor i glest befolkade områden, efter en grund- läggande polisiär utbildning, vid sidan av sina vanliga arbeten skulle kunna utföra visst polisiärt arbete. Det kan framför allt bli fråga om att biträda polisen med avgränsade arbetsuppgifter av akut och angeläget slag, främst i avvaktan på att reguljär polis hinner fram, men man kan också tänka sig mera rutinartade polisiära arbets- uppgifter som inte kräver specifik polisiär kompetens. En sådan reservpolisorganisation skulle t.ex. kunna bygga på personer som är utbildade till beredskapspoliser eller som på annat sätt fått en översiktlig polisutbildning. En annan resurs som det finns anled- ning att överväga om den kan tas i anspråk för vissa uppgifter som sköts av polisen är räddningstjänsten. En viktig förutsättning, både när det gäller kontaktmän och reservpoliser är att den utbildning som skall ges till dessa uppfyller högt ställda krav inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt. Självklart är det också av största betydelse att mycket höga krav ställs vid urvalet av dessa. En annan avgörande fråga är vilka befogenheter de skall tilldelas. Ett exempel på extra polis finns i där ett system med frivilliga poliser, special finns vid sidan av det ordinarie polisväsendet. Dessa utgör en reserv av poliser som är tillgängliga för deltidstjänst och har samma befogenheter som en vanlig polis inom det polisdistrikt där specialpolisen förordnats. presenterade sitt slutbetänkande Trygghet mot brott, Rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) . Utredningen hade i uppdrag att se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott, särskilt vardagsbrottslighet, och ordningsstörningar. Utredningen konstaterade att det i tidigare kriminalpolitiskt utvecklingsarbete inte har saknats uttryck för inställningen att enskilda organ, genom att vidta åtgärder för att skydda sig mot brott, gör intrång på det område som av principiella skäl bör vara förbehållet samhället. Det gäller inte minst den övervakande verksamheten. Enligt utredningen var tiden mogen för att överge det synsättet. Man kan inte räkna med att samhällets brottsbekämpande organ ens på , utan hjälp av enskilda och andra, kan svara för det arbete som behöver utföras för att förebygga och förhindra brott. De enskilda organens insatser på detta område måste accepteras och uppmuntras från det allmännas sida. Utredningen framhöll dock att den ytterligare betoningen på de enskildas insatser inte skall inverka på det allmänna ansvar som faller på polisen och samhällets övriga organ för brottsbekämpning. Utredningen betonade värdet av samverkan mellan kommunerna och andra. Det behövs enligt utredningen en dialog mellan kom- munen och polisen men även mellan andra i brottsförebyggande och trygghetsskapande frågor. Trygghetsplaneringen bör bli ett instrument för den behövliga samordningen mellan polis, kommun och enskilda. Behovet av samverkan mellan kommunen och polisen framhölls särskilt. Utredningen föreslog inte någon särskild organisation för denna samverkan eftersom förhållandena i kommunerna är så olika. Utredningen behandlade utförligt frågorna om polisverksam- heten i glesbygdskommuner och fann att polisverksamheten behöver stödjas i flera sådana kommuner. Utredningens betän- kande har remitterats. Remissutfallet var splittrat. redovisning av regeringens uppdrag i regleringsbrevet har på regeringens uppdrag beskrivit förutsätt- ningarna för att ta andra myndigheter eller icke polisutbildade personer i anspråk för uppgifter som normalt utförs av polis. Styrelsen redogör för de nuvarande förhållandena på området. När det gäller den framtida utvecklingen framhåller att ett system som skulle kunna betecknas som en reservpolis bör övervägas som ett komplement till den befintliga polisorganisa- tionen, särskilt i glesbygdsområden. Ett sådant system skulle kunna bygga på den befintliga beredskapspolisorganisationen men även andra lösningar bör prövas. En möjlighet kan t.ex. vara att fjällräddarna får ytterligare uppgifter av polisiär art i fjällområdet. En arbetsgrupp inom i har sett över de polisiära arbetsuppgifterna i syfte att effektivisera verk- samheten inom myndigheten. Arbetet har resulterat i den s.k. (RenOdla Polisarbetet). I den görs en summa- risk redovisning av arbetsuppgifter som polisen utför men som den enligt arbetsgruppen borde upphöra med. För att det skall vara möjligt för polisen att på ett framgångsrikt sätt genomföra det problemorienterade polisarbetet är det enligt rapporten en nödvändighet att det tas ett helhetsgrepp för att renodla polisarbetet. Enligt rapporten bör en framtida huvudinriktning vara att polisen i största möjliga utsträckning skall ägna sig åt arbets- uppgifter som kräver den särskilda utbildning och kompetens som polisen besitter, sådant som normalt beskrivs som s.k. kärn- verksamhet. Rapporten ger exempel på polisiära arbetsuppgifter som regleras i lag eller förordning men där det enligt rapporten kan ifrågasättas om det är polisen som skall utföra dem. Sådana uppgifter är bl.a. handräckningar, passhantering, parkeringsanmärkningar, bärgning av fordon och bogsering av båtar, omhändertagande av berusade personer och trafikdirigering i samband med t.ex. planerade och långvariga ombyggnader av vägnätet. promemoria med anledning av påpekar att den principiella inställningen måste vara att polisen skall syssla med den kärnverksamhet som beskrivs i polislagen. Sådana uppgifter är att förebygga, beivra och utreda brott samt att svara för ordning och säkerhet, att lämna allmän- heten upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd kan ges av polisen. Det är enligt viktigt att överväga vilka upp- gifter polisen skall ha utanför sitt kärnområde. Den nya polisrollen som utvecklats har gett idéer inte bara om hur polisen skall arbeta utan också om den faktiskt skall utföra vissa arbetsuppgifter som ligger utanför 2 § polislagen. Även externa samarbetspartners inställning till polisen har förändrats. Detta har gett polisarbetet nya influenser. Behovet av en utredning Renodling av polisens arbetsuppgifter Flera undersökningar visar att den svenska polisen har ett stort förtroende hos allmänheten. Därför är det naturligt att medborgar- na vänder sig till polisen även i de fall då de borde söka hjälp på annat håll. Det stora förtroende som medborgarna känner för polisen kan på det sättet, paradoxalt nog, bli en belastning för verksamheten. Sådana aktiviteter som inte alls eller endast i mindre mån har samband med de centrala polisuppgifterna eller kräver en organisation som är fristående från övrig polisverksamhet bör emellertid inte utan starka skäl ankomma på polisen. I justitieutskottets betänkande Polisfrågor (bet. 1999/2000: JuU6) tar utskottet upp frågan om en renodling av polisens arbets- uppgifter. anser, när det gäller den mer över- gripande frågan om vad som bör vara arbetsuppgifter för polisen, att sysslor av administrativ karaktär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Många av de arbetsuppgifter som utförs av polisen kan i stället utföras av andra myndigheter. Utskottet nämner t.ex. trafikövervakning, prövning av olika tillståndsärenden och passhantering. Utskottet anser att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att se över dessa frågor. Detta bör enligt utskottet som sin mening ge regeringen till känna. har beslutat i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:128). Det är enligt regeringens mening nödvändigt att förutsättningslöst pröva olika möjligheter såväl att underlätta rekryteringen av poliser till glesbygden som att komplettera polisens insatser i glest befolkade områden. Vid särskilda tillfällen kan det också i övriga delar av landet finnas behov av kompletterande resurser. Det kan ligga ett värde i att det i glest befolkade delar av landet finns någon form av resurs med möjlighet och befogenhet att fullgöra enklare polisiära arbetsuppgifter, främst i avvaktan på att reguljär polis hinner fram. Arbetsuppgifter som kan komma i fråga är t.ex. trafikdirigering vid olyckor, avspärrningar av olycks- och brottsplatser, bevakningsuppgifter i övrigt, vissa kontroller vid larm från ensligt belägna eller skyddade anläggningar, ordningsvaktsuppgifter, ingripanden enligt 13 § polislagen då angrepp eller risk för angrepp föreligger mot en eller personer och fara är i dröjsmål. Som har framgått ovan har ett stort antal olika idéer framförts om hur polisens resurser i glesbygden skulle kunna kompletteras. Det finns därför enligt regeringens mening anledning att i ett sammanhang överväga lämpliga lösningar för att avlasta polisen i glest befolkade områden. En bärande princip för polisverksamheten bör vara att polisen inte belastas med arbetsuppgifter i andra fall än när ordnings- och säkerhetssynpunkter ingår som väsentliga moment eller när polisens maktbefogenheter kan behöva utnyttjas för att genomföra den åtgärd som behövs. Avvikelser från denna princip kan dock bli nödvändiga om något annat organ inte står till förfogande eller lämpligen bör inrättas. Det är önskvärt att de skilda aktiviteter som ryms under be- greppet polisens serviceverksamhet ges en rimlig avgränsning mot den verksamhet som bedrivs av andra organ i samhället. Det torde dock varken vara möjligt eller önskvärt att begränsa polisens ansvarsområde till endast sådana uppgifter som i strikt mening är brottshindrande eller brottsbeivrande. Inte heller är det önskvärt att luckra upp det s.k. våldsmonopol som polisen har. I utredarens uppdrag ingår att göra en grundlig genomgång av polisens nuvarande verksamhetsområden och arbetsuppgifter. Denna översyn skall omfatta såväl arbetet enligt polislagstiftningen som den verksamhet som polisen fullgör enligt särskilda bestäm- melser. Även uppgifter som polisen fullgör och som inte är rättsligt reglerade skall belysas. Utredaren skall utreda och lämna förslag till förändring av polisens arbetsuppgifter som medför att verksamheten renodlas så att polisen i större utsträckning kan koncentrera sig på sin kärn- verksamhet. En utgångspunkt för detta arbete är målet för kriminalpolitiken; att minska brottsligheten och öka människors trygghet. En annan är polisens effektmål; att tillförsäkra den en- skilde rättstrygghet och rättssäkerhet, att förebygga eller upptäcka brott samt att se till att den som begår brott identifieras och lagförs. Utredaren skall särskilt överväga förändringar när det gäller sysslor som har administrativ karaktär och som därför i princip inte bör utföras inom polisorganisationen.