sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Resultaten av de utländska studierna visar att de hushåll som fick del av bidragen bara i begränsad omfattning använde dessa till att öka sin bostadsstandard. Resultatet var till viss del avhängigt pro- grammens regelverk. Konsekvensen blir en ringa efterfrågeökning på bostäder från denna grupp hushåll och därmed en ringa kort- siktig prispåverkan. Den mest betydelsefulla effekten är i stället att de bidragsberättigade hushållen kan öka sin övriga konsumtion och därmed sin välfärd. Det är inte självklart vilka effekterna skulle bli på den svenska bostadsmarknaden, med dess mindre hyres- och kvalitets- skillnader. För del finns redan bostadsbidragsprogrammet på plats, varför den relevanta frågan är: hur skulle de bidragsberättigade hushållens bostadskonsumtion se ut i frånvaro av bidrag? Erfarenheterna från de utländska studierna tyder på att skillnaderna borde vara ganska små, varför också återverkningarna på efterfråga och prisbildning torde vara små. Resultatet beror även på det svenska regelverket, vilket kommer att behandlas . Studierna tyder vidare på att ett selektivt inkomsttillskott i form av bostadsbidrag är ett billigare och mer effektivt att nå ett politiskt mål om att låginkomstfamiljer med barn skall ha en god bostadsstandard, än ett allmänt bidrag som inte är bostadsbundet. Gibbs och (1993) undersökte bostadsbidragets inverkan på inkomstfördelningen i , genom att studera data i Family Expenditure Survey, FES. I studien fann man att den andel av befolkningen som beviljas bostadsbidrag var störst i den lägsta inkomstgruppen, . Därefter minskade andelen bidragstagare och det genomsnittliga bidragsbeloppet med stigande inkomster. Resultaten visade att bostadsbidragen tillfaller dem som bäst behöver bidrag, om man med det avser de med lägst inkomst. Bostadsbidraget reducerade inkomstskillnaderna mellan hus- hållen . Bland hyresgäster, som tillsammans om- fattade cirka 1/3 av hushållen, och var koncentrerade till de lägsta inkomstklasserna, gav bostadsbidraget ett betydande bidrag till att utjämna inkomstskillnaderna. Mellan de lägsta och de högsta inkomstklasserna minskade dessa . Studien visade vidare att även om bostadsbidraget omfördelade inkomsterna från höginkomsthushåll till låginkomsthushåll så reducerade det i ännu högre grad inkomstskillnaden mellan medelinkomsthushåll och låginkomsthushåll. Lärdomar för den svenska bostadsmarknaden Resultaten indikerade att även om bostadsbidragen bara berör av hushållen i medför de ändå en betydande reducering av inkomstskillnaderna – främst mellan medelinkomsthushåll och låginkomsthushåll. För denna bilaga som skall belysa priseffekterna av bostadsbidragen har dessa för- delningsmässiga verkningar mindre betydelse. Det är endast i den mån bidragsbeloppen ger stora bostadsefterfrågeeffekter som för- delningseffekter har ett samband med priseffekter. Detta avsnitt behandlar bostadsbidragets effekter relaterat till det svenska regelverket. Eftersom svensk forskning bygger på teo- retiska studier kommer vi att dra paralleller mellan resultat från de ekonometriska studier som genomförts i och och de teoretiska studier som genomförts i . Vi komp- letterar de svenska teoretiska studierna med en egen studie av bostadsbidragets effekter. Det finns två möjliga effekter av bostadsbidraget som har rele- vans för frågeställningen i denna bilaga. Förekomsten och storleken av dessa effekter är beroende av regelverkets konstruktion. Den första effekten är indirekt och kännetecknas av att bostadsbidraget leder till efterfrågeförändringar (allokeringseffekter), dvs. de uppmuntrar till ökad bostads- konsumtion. Grunden för en ökad efterfrågan är de relativpris- förändringar som kan förknippas med bostadsbidragen. Deras omfattning i relation till den totala boendekostnaden, i kombination med hushållens inkomst- och priselasticiteter – avgör hur stor denna effekt kan bli. Om relativprisförändringarna är stora, och eventuellt koncentrerade till vissa grupper av hushåll med ett selektivt boendemönster, ökar sannolikheten för att efterfrågeeffekten kan bli påtaglig. Det kan t.ex. vara låginkomsttagare med barn som bor i traditionella miljonprogramsområden. I så fall kan efterfrågeökningen medföra ökade hyror och priser, samt ökade kostnader i en nyproduktion av bostäder. Den andra effekten är en ren kapitaliseringseffekt, som bäst förstås på det sättet att hushållens bostadsbidrag kan öka om t.ex. hyran höjs. Det kallas för absorption. Den grundläggande tanken är att bidragen leder till en större tolerans för hyres- eller pris- höjningar, eftersom bidragen ökar och därmed medfinansierar en hyreshöjning. Det leder också till ett ointresse för hyressänkningar, eftersom de ändå äts upp av minskade bostadsbidrag. I likhet med efterfrågeförändringar beror effekten på hur selektiva bidragen är, hur stora de är och om de dessutom koncentreras till bidragstagare i specifika bostadsområden. För att kunna besvara dessa frågor är det nödvändigt att göra en del empiriska analyser för att utröna vem som får bostadsbidrag och i vilken omfattning samt hur bidragen påverkar hushållens priskänslighet på marginalen. Vem får bostadsbidrag, och i vilken omfattning? Det har framgått av den principiella framställningen ovan att bi- dragens omfattning har betydelse för de samlade efterfråge- effekterna, medan bidragens fördelning på hushåll av olika slag i kombination med regelverkets konstruktion, påverkar känsligheten för hyresförändringar. Det är därför av vikt att veta hur dessa fördelningseffekter ser ut i den svenska kontexten. Det beror på att bostadsbidraget är konstruerat som en riktad subvention som utgår för boendekostnader upp till en viss högsta gräns, som bland annat beror på inkomstnivå, barnantal och bostadsyta. Utöver denna gräns bär hushållet hela ökningen i boendekostnader. Det är också av vikt att veta hur riktade bostadsbidragen är, eftersom det påverkar de samlade efterfrågeeffekten och storleken på den kapitalisering som kan tänkas uppstå. En studie av (1985) visade att för barnfamiljerna tenderade de totala bostadssubventionerna att vara högst för hög- inkomsttagare, medan subventioner för hushåll utan barn i stort sett fördelades likformigt över inkomstklasserna. De totala subventionerna innefattar skattesubventioner, räntebidrag och bostadsbidrag. Skattesubventionerna gynnade starkt, och räntebidragen svagt, höginkomsttagarna. visade dock att bostadsbidragen entydigt gynnade låginkomsttagarna. Figur 1 visar hur de totala kostnaderna för bostadsbidrag är för- delade på hushåll indelade efter tio olika inkomstklasser. För- delningen visar att bostadsbidraget är högst för hushåll i medel- inkomstklasserna, men kostnaden är något lägre för låg- inkomsthushållen. Bostadsbidrag fördelad på tio olika inkomstklasser. Datamaterial från Bostads- och hyresundersökningen 1997. Anledningen till att kostnaderna är högre för medel- inkomsthushållen kan vara att hushåll i lägre inkomstklasser, t.ex. studenter, har ett så pass billigt boende att de hamnar under gränsen för bostadsbidrag. De är exempel på en grupp av hushåll som skulle kunna öka sina boendekostnader och till stora delar kompenseras genom ökade bostadsbidrag. Häri ligger en outnyttjad fördelningseffekt, som det finns utrymme för en kapitaliseringseffekt, enbart trimmad av bruksvärdesprövningen. Den stora skillnaden i bostadsbidragsandel mellan inkomstgrupp 5 och 6 beror på regelverkets konstruktion, där andelen bostads- bidrag vid en viss boendekostnad övergår från att beräknas på till av boendekostnaden. Inkomstklass tio representerar de bäst ekonomiskt ställda hushållen i . Att något hushåll i den inkomstklassen erhåller bostadsbidrag är märkligt. Detta kan dock ha sin förklaring i att hushållen har fått en förändrad inkomst eller en förändrad sammansättning. En annan trolig förklaring kan vara att hushåll som blivit återbetalningsskyldiga, pga. att deras faktiska inkomst varit för hög, inte har hunnit återbetala sin skuld innan dessa uppgifter sammanställdes. Hushåll som erhöll ett för högt bostadsbidrag, i förhållande till vad de var berättigade krävdes inte på återbetalning . Figur 2a och 2b illustrerar hur boendekostnaden varierar med inkomst och bostadsbidrag för ensamstående kvinnor med två barn respektive ensamstående män med två barn. Figurerna visar att kvinnor tenderar att i genomsnitt ha högre bostadsbidrag än män. Detta illustrerar tydligt att bostadsbidraget fungerar som en inkomstutjämning mellan hushåll med ensamstående kvinnor respektive män med barn. Figurerna visar också att inom respektive kategori av hushåll, verkar bidragen utjämnande över inkomstklasserna. Nettobostadsutgift och bostadsbidrag för ensamstående kvinnor med barn i olika inkomstklasser. Datamaterial från Bostads- och hyresundersökningen 1997. Figur 2b. Nettobostadsutgift och bostadsbidrag för ensamstående män med barn i olika inkomstklasser. Datamaterial från Bostads- och hyresundersökningen 1997. Kvinnor har en lägre disponibel inkomst än män, oavsett hushålls- typ (se tabell 1). Detta innebär att de har lägre konsumtions- utrymme efter att bostaden är betald. Denna tendens gäller oavsett om hushållen har barn eller inte och oavsett om de bor i hyres- eller bostadsrätter. Inkomster, konsumtionsutrymme och bostadsbidrags- procent för kvinnor och män efter betald bostad och er- (Bostadstillägg till pen- hållet bostadsbidrag [Kr] En person < 64 år En person > 64 år En person < 64 år En person > 64 år 1Bostadsbidragsprocent – bostadsbidrag/disponibel inkomst Datamaterial från Bostads- och hyresundersökningen 1997. De största inkomstskillnaderna i befolkningen finns mellan kvinnliga och manliga ensamstående pensionärer. De ensamstående kvinnliga pensionärerna har en disponibel inkomst på jämfört med för männen. Kvinnor i alla hushållstyper har ett mindre konsumtionsutrymme kvar när bostaden betalats. Skillnaderna mellan mäns och kvinnors boendeutgifter skulle öka ytterligare utan den kompensation som sker genom bostads- bidrag till hushåll med barn och bostadstillägg till pensionärer. Kvinnors högre boendeutgifter är en effekt av att de i genomsnitt har större bostäder än män. Efter kompensation genom bostads- bidrag har emellertid både de ensamstående kvinnliga pensionärerna och de ensamma mammorna en klart lägre netto- utgift för boendet än motsvarande hushållstyp bland män. Stati- stiska centralbyrån visar att av de ensamstående med barn som fick bostadsbidrag 1997 var kvinnor. På grund av att de har lägre inkomst och högre boendeutgifter, fick kvinnor med barn också ett större bidragsbelopp än ensamstående män med barn, /månad jämfört med /månad (SOU 1996:156, sid. 191–194; Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok, 2000, sid. 122). Bostadsbidraget medför en inkomstutjämning främst mellan låg- och medelinkomsthushåll. Detta styrks av och (1986) som menar att bostadsbidraget i princip är väl konstruerat för att göra det möjligt för det stora flertalet hushåll att nå upp till en viss minimistandard på sitt boende. Dess konstruktion är väl lämpad för detta syfte i och med att bidrag utgår för bostads- kostnader och hushållsinkomster upp till en viss högsta gräns och är således den typ av bidrag som inte gynnar höginkomsttagarna, utan som i stället har en tydlig fördelningsprofil. Det förefaller därför, tentativt, som att bostadsbidragen i sin praktiska tillämpning har en betydande utjämningseffekt – antingen i form av en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, eller i form av utjämnad bostadskonsumtion mellan olika inkomstgrupper och hushållstyper. För uppsatsen syfte är det viktigt att utröna om bidragen, för- utom att gynna vissa grupper i samhället – låg- och medel- inkomsttagare med barn – även har ett fokus på vissa bostads- områden eller vissa i övrigt klart definierade delar av bostads- beståndet. Det är en förutsättning för att en kapitalisering av bidraget skall kunna ske via en efterfrågeförändring. I tabell 2 redovisas en bearbetning av SCBs bostads- och hyres- undersökning. Hushåll med fullt, reducerat och inget bostads- bidrag har fördelats efter husens ålder och upplåtelseform. Andel hushåll med fullt bostadsbidrag, reducerat bostadsbidrag eller inget bostadsbidrag alls i hus med olika byggår och upplåtelseform Källa: Bostads- och hyresundersökningen 1997 – egna beräkningar Det är uppenbart att det är svårt att lokalisera bidragshushållen till en viss åldersklass på huset, även om andelen bidragstagare synes vara överrepresenterade i nyare hus. Det är däremot uppenbart att andelen hushåll med fullt bostadsbidrag är fler inom allmännyttig och privat hyresätt, än inom bostadsrätt eller äganderätt. Tidigare studier av (1997) visar dock att inte ens i de miljonpro- gramsområden som har de lägsta hushållsinkomsterna är andelen bidragstagare i allmänhet . Avsnittet kan sammanfattas med att bostadsbidragen har en tydlig omfördelningsprofil i den meningen att merparten av bidraget går till hushåll med låga inkomster. Det är däremot inte så att bidragstagarna synes vara koncentrerade till vissa delar av bostadsbeståndet. Det innebär i klartext att en fastighetsägare inte har anledning att kalkylera med att merparten av de boende har så höga bostadsbidrag att deras känslighet för hyresförändringar är 2 Hushåll som har ett bostadsbidrag, men där hushållets inkomst ligger över respektive grupps inkomsttak Det minskar risken för kapitalisering av bostadsbidraget för befintligt boende. Det är emellertid också av vikt att i större detalj studera hur stor andel av de bidragberättigade hushållen som ligger under, respe- ktive över hyres- och inkomstgränserna för bostadsbidrag. Om det är så att flertalet hushåll med bostadsbidrag redan ligger över gränserna för fullt bidrag kommer ytterligare hyra inte att resultera i ökade bidrag, vilket naturligtvis har betydelse för sannolikheten att bidragen kapitaliseras i ökade hyror. Vi skall därför definiera begreppet absorptionsgrad noggrannare. Skattereformen innebar ökad beskattning och minskade subventioner till bostadssektorn. För flertalet hushåll innebar det ökade bostadsutgifter och för en viss del av dessa hushåll mildrades utgiftsökningen genom ökade bostadsbidrag. Det fanns en farhåga att denna automatiska kompensation skulle förta en alltför stor del av skattereformens intentioner. Det ledde till uppskärpningar av regelverket för bostadsbidrag. För bidragsberättigade hushåll kommer ökade bostadsutgifter att motverkas av ökade bostadsbidrag. I vilken utsträckning detta sker benämns absorptionsgrad. Den definieras på följande sätt: ABSG = [1-(dBOUT-dBOB)/dBOUT]*100 dBOUT = förändrad bostadsutgift dBOB = förändrat bostadsbidrag Absorptionsgraden kan variera mellan beroende på bland annat hushållstypen, antalet barn, bostadsutgiften och den inkomst som hushållet har. Eftersom vi avgränsar oss till att inte undersöka pensionärshushåll med BTP kommer absorptionsgraden pga. regelverkets konstruktion att kunna variera mellan 0 och högst . Pensionärshushållen får i vissa fall en 100- procentig kompensation. Bostadsutgifterna definieras olika beroende på upplåtelseform. Energikostnaden ingår till exempel i hyresgästernas bostadsutgift, varför förändringar i dessa utgifter påverkar bidragets storlek. Detsamma gäller för bostadsrätt där energikostnadsökningen kan tas ut som en höjd föreningsavgift. I äganderätt kommer dock inte ökade energikostnader att påverka bostadsbidraget eftersom energikostnaden beräknas schablonmässigt. Ett annat exempel är att en del av nettoförmögenheten i det ägda småhuset subtraheras från bostadsutgiften vid beräkning av bidragets storlek. Detta visar att en ökning av bostadsutgifterna inte självklart påverkar bidragets storlek på ett likformigt sätt. Absorptionsgraden varierar med bostadsutgiftens storlek. Om bostadsutgiften blir högre än regelverkets så kallade övre hyresgräns kommer absorptionsgraden för den överskjutande delen att bli (SOU 1992:11, Bilaga 5, del C). Denna högsta gräns varierar med inkomstnivå, barnantal och ett antal andra parametrar som beskrivs i huvudbetänkandet. Figur 3 visar hur bostadsbidraget varierar med bostadsutgiften för ett hushåll med två barn med låg inkomst. I intervallet A är bostadsutgiften så låg att det inte utgår något bostadsbidrag. Hus- hållets bostadsutgift understiger den undre hyresgränsen i systemet, vilket innebär att en hyresförändring inom detta Inter- vall har en absorptionsgrad på . Vid en högre hyresnivå – inom intervallet B – är det marginella bostadsbidraget . I nästa intervall – intervall C –är det marginella bidraget . Om hushållet har en bostadsutgift som ligger över den så kallade övre hyresgränsen ger ytterligare bostadsutgifter inga ytterligare bidrag – absorptionsgraden är 0 och ett två-barnshushåll vars boendeutgift överstiger /månad har således en ab- sorptionsgrad lika med 0 för den överskjutande delen. Ett tvåbarnshushåll med en boendekostnad på /månad kommer således att få ett bostadsbidrag på /månad, (0,75*(3 300-2000)+0,50*(5 900-3 300). Maximalt bostadsbidrag för ett hushåll med två barn och med låg inkomst efter bostadsutgiftens storlek. I tabell 3 illustreras absorptionsgraden för olika hushållstyper. Absorptionsgrader för olika hushållstyper. hos hushåll Totalt [%] bostadsbidrag [%] Hushåll med 1 barn Hushåll med 2 barn Hushåll med 3+ barn Beräkningar gjorda på material från Bostads- och hyresundersökningen 1997. Vi kan notera att de genomsnittliga absorptionsgraderna är låga och att det gäller oavsett hushållstyp eller om beräkningarna görs för alla hushåll eller enbart bidragshushåll. I tabell 4 redovisas en frekvensfördelning, där hushåll med bostadsbidrag har fördelats på absorptionsgrad. SOU 2001:24 Bilaga 6 Bidragshushållen fördelade på absorptionsgrader Absorptionsgrad [%] Andel av hushållen [%] Beräkningar gjorda på material från Bostads- och hyresundersökningen 1997 Beräkningarna visar att av de hushåll som erhöll bostadsbidrag hade en absorptionsgrad på , dvs. en hyreshöjning på skulle medföra en ökning av bostads- bidraget med . av dessa hushåll hade en absorptionsgrad på . Detta kan jämföras med mot- svarande beräkningar för samtliga hushåll där hade en absorptionsgrad på och hade en ab- sorptionsgrad på och hos resten var marginaleffekten noll. Detta visar att de flesta hushåll har en boendekostnad som antingen ligger väl under den undre hyresgränsen, eller, vilket är vanligare, redan har en bostadsutgift som överstiger den övre hyresgränsen i bidragssystemet. Pris- och hyreseffekter av bostadsbidrag – en analys Resultaten från ekonometriska studier genomförda i och har inte kunnat påvisa några påtagliga bidrags- relaterade priseffekter. Alla resultat tyder på att bostadsbidragets effekt på fastighetspriser och hyror är försumbara. har andra institutionella förutsättningar än och . Bostadsbidragssystemet har större omfattning och kommer dessutom till berättigade hushåll med viss automatik. har också en reglerad hyressättning i form av bruks- värdessystemet, som formellt ger ett mycket begränsat utrymme för priseffekter på hyresbostadsmarknaden. Det gäller dock inte för småhus med äganderätt, där prissättningen är helt fri. En be- dömning är dock att dessa hushåll redan ligger ovanför hyres- gränsen för bostadsbidrag och att de därmed inte kommer att påverkas. En boendekostnadshöjning på kommer inte att medföra någon ökning av ett eventuellt bostadsbidrag, ab- sorptionsgraden hos dessa hushåll är således noll. Vår genomgång av det svenska system, i ljuset av utländsk erfarenhet, tyder på att vårt bidragssystem ökar bostadsutgiften och stimulerar till ökad bostadsstandard för hushåll med låga inkomster. ökar den disponibla inkomsten, efter det att bostaden är betald. Att helt avskaffa bostadsbidragen och istället öka barnbidragen i motsvarande mån skulle eventuellt innebära en administrativ förenkling men till priset av en mindre påverkan på boendevalet (och , 1986). Inkomstförändringar och sänkta relativpriser för boendet medför en ökad bostadsefterfrågan. Om denna efterfråge- förändring är betydande, och särskilt inriktas på vissa grupper av hushåll, som inriktar sin efterfrågan mot ett viss typ av boende, skulle bidragen kunna kapitaliseras i ökade byggkostnader. I en menar man dock att det endast rör sig om en måttlig efterfrågeeffekt. Om denna inträffar successivt under en följd av år bör den kunna rymmas inom byggnadsindustrins produktionskapacitet samt eventuella luckor i utnyttjandet av de redan befintliga bostäderna (1984). Det är också rimligt att anta att utbudet av bostäder på kort sikt är givet och . I denna situation kan den efterfrågeökning som bostadsbidraget skapar resultera i en högre hyres- prisnivå om det inte existerar någon priskontroll i form av en hyresreglering eller annan form av administrerade hyror, som det gör i det svenska bruksvärdesystemet för hyresbestämning3. Påfrestningarna på systemet är dock begränsade, eftersom de bidragsberättigade hushållen är spridda över hela beståndet, som absorptionsgraderna är låga för flertalet boende. Det innebär att de ökade bostadsutgifter, som blir en konsekvens av ökad efterfrågan och därmed omflyttning till en dyrare bostad, på marginalen får bäras av de boende. Det framgår tydligt av våra empiriska studier. Bostadsbidraget kan också kapitaliseras i form av högre hyror för de boende hyresgästerna, dvs. inte som en följd av efterfråge- förändringar, utan bara som en följd av att bostadsbidragen kan göra hushållen mindre känsliga för hyresökningar. Det kan t.ex. tänkas att, helt inom ramen för systemet med bruksvärdes- prövning, att en styrelse i ett allmännyttigt bostadsföretag be- stämmer sig för att öka hyran i områden med många bidragstagare. 3 Detta förutsätter att det svenska bruksvärdesystemet inte ger upphov till en svart marknad för hyreslägenheter. Situationen i tyder på att så kan vara fallet. Det är dock sannolikt att denna hyresglidning drivs av andra hushåll än bidragstagare. Det skulle också kunna vara en förklaring till att hyresnivåerna är så lika i attraktiva och i oattraktiva bostadsområden. Mot detta talar att merparten av hushåll med bostadsbidrag har låga absorptionsgrader. En hyreshöjning kompenseras därför normalt inte med ökade bostadsbidrag. förefaller det inte vanligt med bostadsområden där andelen bidragstagare är ett dominerande inslag. Det finns således inte någon reell grund för strategiska hyreshöjningar av detta slag. Därmed minskar också sannolikheten för att bidragen har en kapitaliseringseffekt. Det kan dock inte uteslutas att bostadsbidragen förhindrar hyressänkningar i oattraktiva områden, eftersom bidrags- berättigade hushåll då kanske skulle komma under den övre hyresgränsen och således förlora bidrag i en sådan omfattning att hyressänkningen inte påverkar de disponibla inkomsterna. En företagsledning skulle därför finna det meningslöst att sänka hyrorna i bidragstunga områden, eftersom det inte skulle resultera i minskade relativhyror för de boende – och därmed en ökad efterfrågan på bostäder i området. Även om absorptionsgraderna är högre vid en hyresminskning än vid en hyreshöjning är det ändå inte särskilt sannolikt att bostadsbidragen verkar konserverande på hyresnivåerna i oattraktiva och bidragstunga områden, eftersom andelen bostads- bidragstagare normalt inte är hög, ens i dess områden. Det är därför uppenbart att bidragssystemet knappast bidrar till ökade hyror eller priser på bostadsmarknaden. Mer forskning kan dock behövas för att helt säkerställa denna slutsats. Denna rapport presenterar resultat från empiriska och teoretiska studier genomförda i och . Lärdomar från dessa studier har sedan överförts till med ett beaktande av det svenska regelverket för bostadsbidrag. Rapporten innehåller vidare resultat från studier genomförda i . Dessa studier är dock främst av teoretisk karaktär varför rapporten kompletterats med en egen mindre studie av bostadsbidragets effekter.