sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Rådet kan också förelägga fullmäktige i en kommun att vid vite fullgöra sina lagliga skyldigheter. En konflikt mellan tillsynsrådet och en kom- mun kan avgöras av domstol. Det är vanligt med samarbete mellan olika kommuner. Om en kommun vill överlåta beslutsbefogenheter till ett för flera kommu- ner gemensamt organ, måste tillsynsrådets tillstånd först inhämtas. Den prövning som därvid sker avser både laglighet och lämplighet. Kommuner och amtskommuner har beskattningsrätt på så sätt att de själva får bestämma inkomstskattens storlek. Däremot får de inte själva bestämma nya slag av skatter. En kommun får fritt uppta lån upp till ett visst tak. Vill kommunen överskrida detta tak, krävs tillstånd. Det finns en mycket kraftfull minoritetsskyddsregel i form av den så kallade standsningsreten. Denna innebär att ett ärende skall hänskjutas från ett utskott till fullmäktige på yrkande av endast en enda ledamot av utskottet (a.a.). En kommun kan inrätta lokala utskott. Om kommunen vill ge dessa utskott självständig beslutskompetens och inte bara råd- givande uppgifter, så kräver detta inrikesministeriets godkännande (a.a.). Vill kommunen avsätta en borgmästare på grund av misskötsam- het och utse en ny, så måste även det beslutet underställas inrikes- ministeriet (a.a.). Det finns ett starkare inslag av brukarinflytande i än i övriga nordiska länder. Inom skola och barnomsorg har man alltid och inom äldreomsorg ofta brukarinflytande i styrelserna för respektive enhet. Enligt de utvärderingar som genomförts har bru- karinflytandet lett till bättre kommunikation mellan de lokala poli- tikerna och brukarna och därmed till bättre beslutsunderlag. I viss mån har systemet även lett till ökade påtryckningar på politikerna från olika användargrupper avseende medelstilldelning. Det finns inga regler om folkomröstningar, men det anses möj- ligt att hålla rådgivande sådana inom hela kommunens ansvars- område. I praktiken är de dock sällsynta. I stället är det vanligare att lokala myndigheter undersöker medborgarnas attityder till den kommunala servicen genom enkätundersökningar. hade av kommunerna genomfört sådana undersökningar. Dessutom hade undersökt hur en speciell tjänst uppfattades av brukarna. Bara en fjärdedel av kommunerna använde aldrig undersökningar för att kartlägga medborgar- eller brukarattityder. Det finns inga regler om folkinitiativ. Det norska kommunsystemet består av två nivåer, kommuner och fylkeskommuner. Dessa har rätt att bedriva all verksamhet som inte enligt lag tillkommer någon annan institution. Den kommu- nala självstyrelsen saknar grundlagsstöd och är i vissa avseenden inskränkt av staten. Statens företrädare på regional nivå, fylkes- mannen, har till uppgift att se till att kommunerna håller sig inom ramen för sin allmänna kompetens och har rätt att granska och, när det gäller bland annat byggärenden, ändra kommunala beslut. Under vissa omständigheter kan fylkesmannen också ändra vissa beslut på eget initiativ, det vill säga även om inget överklagande har skett. Fylkesmannens rätt till ingripande i kommunala angelägen- heter har kritiserats (SOU 1999:116). Lagligheten i kommunala beslut kan dessutom granskas av det ansvariga departementet, dock endast på begäran av minst tre fullmäktigeledamöter (2000). Den del av den kommunala resursplanläggningen som avser mark- användning är giltig endast om inte fylkeskommunen eller staten invänder mot den. Gör de det, måste planen för att gälla godkännas av . En fylkeskommuns resursplanläggning gäller aldrig utan statens godkännande. Vill en kommun eller fylkeskommun införa parlamentariskt sty- relseskick på den kommunala nivån (alltså att kommunstyrelsen tillsätts av den politiska majoriteten i fullmäktige), så krävs två beslut med mellanliggande val. Syftet med detta är att väljarna vid det mellanliggande valet skall kunna ge sin mening till känna genom att rösta på ett parti som är för respektive mot parlamentarism. har endast Oslos och Bergens kommuner samt Nordlands fylkeskommun infört parlamentarism. Reglerna anses fungera väl i praxis. Det finns inga regler om folkinitiativ. Det är möjligt att överlåta åt brukarna att välja styrelsen i en institution. Principiella beslut får dock inte överlåtas åt brukarorgan att fatta. har grundlagsskyddad självstyrelse och kom- munal beskattningsrätt. Det finns endast en nivå, men kommunerna har ett omfattande samarbete i kommunalförbund. Dessutom förekommer ett friare samarbete i så kallade samkom- muner, som saknar beskattningsrätt men som är obligatoriska för bland annat större sjukhus. En särskild form av samkommuner är de 19 så kallade förbunden på landskapsnivå, som fördelar statliga bidrag och svarar för regional utveckling. Deras beslutande försam- lingar är sammansatta av folkvalda kommunpolitiker. Kommunerna har getts större frihet. över- vakade länsstyrelserna generellt det kommunala beslutsfattandet. Det gör de inte längre, men de kan fortfarande döma ut viten mot kommunala organ eller kommunala beslutsfattare som fattar olag- liga beslut. I övrigt finns överklagandemöjligheter liknande de svenska. Fram fanns särskilda beslutsregler för vissa frågor i kommunerna. De innebar ett krav på minst två tredjedels majoritet för beslut om beviljande av nya anslag, höjningar av tidigare anslag, inrättande av nya tjänster samt ingående av borgensförbindelser och andra ställande av säkerheter. Anledningen till att bestämmel- sen i fråga avskaffades var dels att den beträffande anslag förlorat sin betydelse på grund av ändringar i budgetprocessen, dels att den lett till vissa tillämpningsproblem. Det är möjligt att hålla rådgivande folkomröstningar inom hela det kommunala ansvarsområdet. En folkomröstning kan avse hela kommunen eller endast en del av den. av de röst- berättigade i kommunen eller ledamöter i fullmäktige kan ta initia- tiv till en folkomröstning, men det är fullmäktige som självständigt avgör om en sådan skall hållas. De flesta folkomröstningar har gällt förslag till kommunsammanslagningar; vid en sådan hålls vanligen en folkomröstning. Alla invånare i en kommun har rätt att ta ett folkinitiativ. Om ett folkinitiativ skrivits under av av väljarna, måste det behandlas av kommunfullmäktige . Den kommunala förvaltningen måste minst en gång informera kommunfullmäktige om alla folkinitiativ och vad dessa resulterat i. togs folkinitiativ i snitt fem gånger per kommun. ledde folkinitiativ till folkomröstning. När det gäller brukarinflytande, sägs det i kommunallagen att fullmäktige har ett allmänt ansvar för att se till att kommunens invånare och de som brukar kommunens tjänster får möjlighet att påverka tjänsterna genom bland annat kommunala folkomröst- ningar. Det är vidare möjligt att föreskriva att ledamöterna i en direktion för en inrättning utses efter förslag från kommunens anställda eller från dem som brukar inrättningen (2000). har självstyrelse inskriven i grundlagen. Kommu- nerna har dock få uppgifter jämfört med vad som är fallet i övriga . Någon nivå mellan kommunerna och staten finns inte. Kommunerna i är vanligen mycket små; de minsta kom- munerna har inte fler än ungefär 30 invånare. De samverkar därför ofta i kommunalförbund. Ett statligt mål är att ingen kommun skall ha färre än 50 invå- nare. Detta skall åstadkommas genom frivilliga kommunsamman- slagningar. Sådana förutsätter – liksom andra beslut i kommun- indelningsfrågor – beslutande folkomröstning; tidi- gare var det frivilligt att anordna folkomröstning i dessa frågor. Även i andra fall är det möjligt att hålla folkomröstningar i hela eller i delar av kommunen. Dessa är som huvudregel rådgivande men kan om det särskilt bestäms vara beslutande. skulle beslutande folkomröstning äga rum när det gäller beslut om utskänkningstillstånd, om en tredjedel av väljarna eller en majoritet i fullmäktige begärde det. Den regeln har dock avskaffats och ersatts av beslut med enkel majoritet i fullmäktige. Dessutom förekommer så kallade allmänna möten, som är öppna för alla medborgare i kommunen. De är endast rådgivande, men fullmäktige följer i de flesta fall mötenas råd. Om en fjärdedel av väljarna i kommunen begär det, är fullmäktige skyldigt att anordna ett allmänt möte. Normalt fattas beslut med enkel majoritet. Det finns dock även regler om två behandlingar i fullmäktige av vissa frågor: budgeten, kommunens och dess bolags bokslut, regler som skall ratificeras av en minister, kommunala planer av den typ som i regleras av samt en begäran om statliga bidrag. Vissa kommunala beslut skall underställas en minister för god- kännande. I övriga fall kan medborgare som är berörda av ett kommunalt beslut överklaga beslutet till ministern. Det finns även möjlighet till domstolsprövning. Det irländska kommunsystemet består av två nivåer i städerna och en nivå på landsbygden. Det finns en konstitutionell garanti för kommunernas roll, och utvecklingen har gått mot en decentralisering. Trots det är fortfarande en stat med stark centralmakt, och kommunerna har endast begränsad frihet. De har också få uppgifter. Kommunpolitikerna fattar huvudsakligen övergripande beslut, och chefstjänstemannen i den kommunala förvaltningen (the county manager eller the city manager) har en stark ställning. Fullmäktige kan beordra chefstjänstemannen att agera på ett visst sätt inom dennes ansvarsområde (en så kallad section 4 motion). Gäller ärendet bygglov, måste minst tre fjärdedelar av fullmäktiges ledamöter ställa sig bakom en order. Anledningen till att det vid just bygglov krävs kvalificerad majoritet är att fullmäktige tidigare ofta missbrukade sin orderbefogenhet i de fallen. Om en chefs- tjänsteman inte följer en av fullmäktige given order, kan chefs- tjänstemannens beslut överklagas i domstol i vanlig ordning. Dess- utom kan fullmäktige avsätta chefstjänstemannen genom ett beslut med två tredjedels majoritet, vilket dock inte har inträffat. Ett avsättningsbeslut måste dock även bekräftas av den ansvariga ministern för att bli giltigt. Både section 4 motions och möjligheten att avsätta chefstjänstemannen har sin främsta funktion som på- tryckningsmedel i förhandlingarna mellan fullmäktige och chefs- tjänstemannen. Om en förtroendevald vägrar att lyda en domstolsorder eller annars i grava fall vägrar att fullgöra sina förpliktelser, kan han eller hon avsättas av den ansvarige ministern. Kommunerna har rätt att genomföra folkomröstningar i följande fall: Om fullmäktige vill göra något, som inte faller inom kommu- nens obligatoriska verksamhet, men inte har tillräckligt med pengar för detta, kan man besluta om så kallad community con- tribution, det vill säga ett slags extra skatt. Denna skatt kan bli föremål för rådgivande folkomröstning. Även om en sådan folkomröstning i teorin är frivillig, är den i praktiken nödvän- dig av politiska skäl. Rådgivande folkomröstning kan äga rum i ett lokalt bostads- område i frågor om boendeparkering på gatorna i området. Förändringar av namn på gator, städer och liknande förutsätter en beslutande folkomröstning, varvid hälften (tidigare: fyra sjundedelar) av skattebetalarna kan förhindra en förändring. Dessa folkomröstningar är begränsade till det närmast berörda området. Statens tillstånd krävs för att en kommun skall få besluta om inve- steringar eller uppta lån. Den vanliga ordningen är emellertid att den ansvariga ministern beslutar om ett visst belopp under vilket tillstånd inte krävs. Staten kan dessutom begränsa enskilda kommuners skattehöj- ningar, vilket dock inte skett . Av staten utsedda revi- sorer har vidare rätt att stoppa olagliga eller ogrundade utbetal- ningar från kommunen. Det finns inga regler om folkinitiativ. Den kommunala självstyrelsen regleras i grundlagen. På den kom- munala nivån finns det kommuner och provinser. Dessa har rätt att ta ut skatt. Dessutom förekommer det organiserad samverkan. Staten och provinserna kan i vissa fall utfärda en tving- ande instruktion till kommuner att samarbeta med varandra. Både kommunerna och provinserna leds av personer som är tillsatta av staten, borgmästare respektive landshövding, och som har stort inflytande över den lokala politiken. Provinsernas traditionella roll är att övervaka kommunerna. I vissa fall kan det krävas statligt (eller, när det gäller kommunen, provinsiellt) godkännande av provinsiella eller kommunala beslut. Exempelvis krävs provinsens godkännande av en budget som inte är balanserad och som helt saknar utsikter att balanseras (SOU 1999:116). Det är därvid provinsen som avgör om budgeten är sådan. Fram krävde en kommuns beslut om vilka skatter man skulle ta ut statligt godkännande. Provinserna måste godkänna de kommunala planerna för markanvändning och liknande. Vidare måste provinsen godkänna en kommuns deltagande i en privat organisation (a.a.). Staten har rätt att upphäva ett beslut som fattats av en provins, om detta strider mot lagen eller mot det allmännas intresse (a.a.). Det förekommer även regler om att en kommun i vissa fall måste samråda med staten, innan man vidtar en viss åtgärd. Staten kan vidare beordra en kommun att vidta en viss åtgärd, som kommunen är lagligen förpliktigad att vidta. Om en kommun anser att staten överskrider sina kontrollbefo- genheter, kan kommunen väcka talan mot staten inför domstol. Kommunerna och provinserna har möjlighet att anordna rådgi- vande folkomröstningar. Dessutom skall en folkomröstning anordnas i fråga om upphävande av ett redan fattat beslut, om det begärs av en viss andel av medborgarna. Även en sådan folkom- röstning är endast rådgivande. Det har blivit allt vanligare med samrådsför- faranden med medborgare, organisationer och företag (Pröpper 2000). Dessa äger rum bland annat genom Internet. Exempelvis konstruerade man i ett försöksprojekt via Internet en konsensus- mätare, som mätte vilka förslag som hade brett medborgerligt stöd. I en vitbok argumenterades det att deltagande i sig själv är inte längre tillräckligt för en välinformerad medbor- gare. En elektronisk förvaltning måste erbjuda en kanal för aktiva medborgare som tänker konstruktivt och eventuellt till och med lägger fram sina egna förslag till lösningar. (Electronic Consulta- tion and Engagement). har det inrättats en särskild byrå för utveckling av innovativt beslutsfattande. med denna utveckling har frågan ställts vilken roll politikerna får i ett politiskt landskap, där medborgarna genom Internet får en stor roll i den politiska beslutsprocessen (a.a.). På det ekonomiska området finns det regler som begränsar utta- get av vinst ur offentligt finansierad verksamhet. är en federal stat och präglas av subsidiaritetsprincipen, vilken innebär att frågor inom den offentliga maktsfären skall han- teras på lägsta möjliga nivå. Den kommunala självstyrelsen garante- ras i grundlagen, och kommunerna har en generell kompetens att besluta i de frågor som federationen eller delstaterna inte reglerat. Kommunallagstiftningen, inklusive kommunindelningen, sker på delstatsnivå, och det finns vissa skillnader mellan hur de 16 delsta- terna reglerat kommunerna. I snitt har kommunerna ca 5 600 invå- nare. På nivån ovanför kommunerna finns i allmänhet så kallade Kreise, som dels sköter sådana uppgifter som kommunerna är för små för att hantera, dels utövar tillsyn över kommunerna. Dess- utom är det vanligt med olika former av kommunsamarbete. Det är ovanligt att en nivå har ett renodlat ansvar för en sektor. I stället delas ofta uppgifterna, vilket exempelvis kan innebära att kommu- nen tillhandahåller skollokaler och utrustning, medan delstaten svarar för skolpersonalen. Det finns en kraftig tendens att flytta över uppgifter från statlig och delstatlig nivå till kommunerna. Jämsides med den tendensen finns även en klar tendens mot ökade direktdemokratiska inslag i den lokala demokratin. Folkomröstningar får hållas endast i viktiga kommunala angelä- genheter. De är beslutande. Exempel på områden som särskilt nämns som lämpliga för folkomröstning är indelningsändringar, att en kommun frivilligt tar på sig nya uppgifter eller att en kommun inrättar, väsentligt utvidgar eller upplöser en offentlig inrättning som skall tjäna kommunmedlemmarna. är undantagna från möjligheten till folkomröstning är bland annat budgeten, den kommunala organisationen och planfrågor (2001). Initiativ till en folkomröstning kan tas av full- mäktige (ofta med två tredjedels majoritet) eller av en viss andel (vanligen mellan tio och tjugo procent) av befolkningen i form av ett folkinitiativ. I alla delstater utom krävs det för att ett förslag skall antas i en folkomröstning att det stöds av dels minst hälften av de röstande, dels minst en fjärdedel av de röstberättigade (a.a.). Dessutom är det vanligt med regler som förhindrar ett nytt beslut i den fråga som folkomröstningen avsett, antingen , till exempel , eller under resten av mandatperio- den (a.a.). I praktiken har folkomröstningar förekommit framför allt i frågor om byggande av olika kommunala anläggningar, i alla delstater utom dock i tämligen begränsad omfattning. Borgmästaren är direktvald och har en stark ställning i nästan alla kommuner, och för att balansera detta har flera delstater infört en möjlighet för medborgarna att i en folkomröstning återkalla borgmästarens mandat. Genom denna procedur har av borgmästarna i delstaten avsatts . I delstaten – vars lagstiftning närmare stude- rats – är en kommun skyldig att informera sina invånare om viktiga ärenden i beredningsprocessen. Finns det någon särskild anledning till det, skall kommunmedlemmarna beredas tillfälle att yttra sig. Underlåter en kommun detta, anses den dock inte ha agerat olagligt. Minst en gång är kommu- nerna i dessutom skyldiga att kalla in en invå- narförsamling (Einwohnerversammlung) för att med kommun- medlemmarna dryfta viktiga kommunala frågor. De förslag som medlemmarna framför där måste beredas av kommunen. Dessutom har kommunmedlemmarna möjlighet att ställa frågor till fullmäktige. När det gäller folkinitiativ, innebärande att fullmäktige måste ta upp en viss fråga till diskussion, har ett visst antal alternativt en andel (exempelvis ) av kommunmedlemmarna rätt att ta ett sådant initiativ (a.a.). I får medlemmarna ta sådana initiativ från det att de har fyllt . Ett folkinitiativ måste diskuteras av kommunfullmäktige , till exempel . Det finns i alla delstater även en möjlighet för en viss andel (exempelvis ) av medborgarna att begära sammankal- lande av en sådan invånarförsamling som nämns ovan. slag måste behandlas av fullmäktige , vanligen . Kommunerna får statsbidrag. De har även en grundlagsskyddad beskattningsrätt och avgör själva skattesatsens storlek. Vill de låna pengar, måste de emellertid beviljas tillstånd av staten. Den statliga tillsynen över kommunerna innebär huvudsakligen en laglighetsprövning men, när det gäller uppgifter som staten delegerat till kommunerna att utföra, även en lämplighetsprövning. Tillsynen utövas på följande sätt: Staten kan kräva att hållas informerad. Staten kan hindra vissa åtgärder från att träda i kraft eller från att förbli giltiga. Exempelvis kan staten lägga in veto mot den kommunala budgeten och mot större kommunala projekt. Vidare krävs delstatligt tillstånd för en indelningsändring, även om de inblandade kommunerna är överens om den. Staten kan kräva att kommunen vidtar vissa åtgärder för att uppfylla sina lagliga skyldigheter. Staten kan direkt ta över vissa uppgifter från kommunen. Staten kan tillsätta en regeringskommissionär för att ta över hela eller delar av den kommunala verksamheten. Staten har som princip att ta till den minst ingripande åtgärden. Om en kommun anser att staten överskrider sina befogenheter, kan kommunen väcka talan mot staten vid den delstatliga eller federala författningsdomstolen. är en federal stat. Kommunerna har en generell kompe- tens att besluta i de frågor som federationen eller delstaterna inte reglerat. Varje delstat är indelad i undernivåer (Bezirke), som bland annat övervakar kommunernas verksamhet. Delstaterna beslutar om den kommunala indelningen och lagstiftar även i övrigt på kommunalrättens område. Variationerna mellan de olika delsta- terna när det gäller regleringen är ganska små; de återspeglas i redogörelsen nedan genom användningen av uttryck som till exempel och kan vara undantagna. Kommunerna, som i allmänhet är små, har en grundlagsskyddad självstyrelse och beskattningsrätt. I praktiken är dock självständig- heten när det gäller beskattningen mycket begränsad, eftersom alla skatter fastställs genom förhandling med staten. Vill en kommun ta upp lån, krävs det statligt godkännande. Sådant krävs även för kommunala indelningsändringar. I alla delstater utom en har en kommun möjlighet att anordna en rådgivande folkomröstning. Vanligen har en andel om mellan av medborgarna möjlighet att tvinga fram en sådan folkomröstning genom folkinitiativ. I vissa delstater finns det även en möjlighet till beslutande folkomröstning. Om en folkomröst- ning hållits efter folkinitiativ, finns det i vissa delstater ett förbud mot en ny omröstning i samma fråga , till exempel . En viss andel (till exempel ) av medborgarna har genom så kallad medborgarbegäran (Bürgerbegehren) eller initi- ativrätt möjlighet att tvinga fullmäktige eller ett annat kommunalt organ att inom en månad ta upp ett visst ärende och fatta beslut i det. Vissa frågor kan vara undantagna från möjligheten till folkom- röstning och initiativrätt, såsom avgifter, valfrågor, personalfrågor och frågor om myndighetsutövning mot enskild. I vissa delstater finns en möjlighet för en viss andel av väljarna att få offentliga kommunala församlingar (öffentliche Gemeinde- versammlungen) sammankallade, dit alla kommunmedlemmar är välkomna. Dessa innebär ett samråd med befolkningen. Det finns delstater där borgmästaren är skyldig att sammankalla en sådan församling och där redogöra för de viktigaste angelägenhe- terna och . I samband med borgmästarens redogörelse har kommunmedlem- marna möjlighet att ta ställning till den förda och planerade politi- ken. De förtroendevalda och den kommunala förvaltningen är skyldiga att beakta men inte att följa de åsikter och ställningstagan- den medlemmarna gett uttryck åt vid församlingen. En offentlig församling kan även äga rum i en del av en kommun. I delstaten är kommunerna skyldiga att infor- mera sina medlemmar om ärenden som på grund av sitt omfång, sin karaktär, sina kostnader eller annan anledning särskilt berör medlemmarna eller en viss andel av dem. Informationen skall ges i beredningsprocessen. Skyldigheten gäller även för bolag som till mer än hälften är ägda av kommunen. Det är kommunen som bestämmer hur medborgarna skall informeras. Det kan ske exempelvis genom en offentlig församling, alltså den ovan nämnda formen för samråd. I vissa delstaters kommunallagar förekommer regler om kvalifi- cerad majoritet (två tredjedelar eller tre fjärdedelar) för vissa beslut. Det kan röra sig om utnämningar till hedersmedborgare, gränsändringar, försäljning av fastigheter eller antagande av arbetsordningar. Sammanslutningar av kommuner förekommer på två olika sätt. Dels finns det sammanslutningar på civilrättslig grund. Dessa har ett författningsreglerat uppdrag att företräda medlemskommu- nerna. Dels finns det möjlighet för flera kommuner att sluta sig samman i kommunalförbund på offentligrättslig grund för att utföra uppgifter inom sina ansvarsområden. En förutsättning för ett sådant kommunalförbund är dock att staten lämnar sitt god- kännande till förbundet. Detta skall ske om förbundet inte hindrar kommunernas funktion som självstyrande enheter och är i med- borgarnas intresse såvitt avser lämplighet, effektivitet och ekonomi. Bland annat krävs att varje kommun är representerad i och har ett reellt inflytande över kommunalförbundet. Sådana kommunalförbund skapas oftast för bland annat frågor gällande avfallshantering och skolor. Staten får upphäva olagliga kommunala beslut.