sou · GPB341d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Principer för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Beslut vid regeringssammanträde . Formerna för att på ett effektivt och rationellt sätt kunna möta ett bredare spektrum av hot och risker måste utvecklas. En särskild utredare skall analysera och lämna förslag till princi- per för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller pla- neringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I uppdraget ingår att ta ställning till om nuvarande funktions- indelning, myndighetsuppgifter och samordningssystem behöver ändras. beslut om säkerhets- och försvars- politiken innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. Det framhölls i besluten att samhällets resurser för dessa ändamål skall användas så effektivt som möjligt och att han- teringen av skilda hot och risker därför skall präglas av en helhets- syn. Resurser som avdelats för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer skall nu kunna utnyttjas för att komplettera sam- hällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrest- ningar. Totalförsvarsresurserna skall mot bakgrund av detta utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade vidare om den ambition som skall gälla för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det vidgade säkerhetsbegreppet, som inkluderar icke-militära hot och risker, medför att det är svårt att dra en skarp gräns mellan vad som i traditionell mening är säkerhetspolitiska hot och vad som är risker i fredssamhället. Nuvarande planering inom civilt försvar och när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Totalförsvar är, enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverk- samhet som då skall bedrivas. Totalförsvaret består av militär verk- samhet (militärt försvar)och av civil verksamhet (civilt försvar). Civilt försvar är således inte en organisation utan en verksamhet som flera aktörer genomför. Det civila försvarets förmåga grundas främst på samhällets inneboende stabilitet och flexibilitet inför skilda slag av störningar. Denna basförmåga kompletteras genom planeringen för det civila försvaret med de särskilda beredskapsåt- gärder som vidtas med utgångspunkt i krav som ställs vid i första hand ett väpnat angrepp. I krig utgör det omställda fredstida sam- hället civilt försvar. En viktig grund för planeringen inom det civila försvaret är den s.k. ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha det i krig. Med utgångspunkt i an- svarsprincipen har statsmakterna sedanmitten av för pla- neringsändamål delat in samhället i funktioner. Funktionerna, som är 18 till antalet, är samhällsektorer som i krig är av särskildbetydelse för totalförsvaret. För varje funktion finns en funktionsansvarig myndighet som har till uppgift att samordna planeringen inom funktionen. Ett antal myndigheter har uppgifter i en eller flera funktioner enligt vad som framgår av beredskapsför- ordningen (1993:242). har till främsta uppgift att leda och samordna det civila försvarets beredskapsförberedelser vid de funktionsansvariga respektive områdesansvariga myndigheterna. har Försvarsdepartementet ett sam- ordnande ansvar för totalförsvarsfrågor. Sedan 1987 års försvarsbeslut används en s.k. ekonomisk plane- ringsram som ett styr- och avvägningsinstrument. Den ekonomiska planeringsramen, som uppgår till ca , omfattar främst investeringar för beredskapsändamål som bedöms så viktiga att de skall finansieras med särskilda medel över statsbudgeten. ingår 10 av de 18 funktionerna i den ekonomiska ramen. Övriga beredskapsåtgärder, främst planering, finansieras inom ramen för de ordinarie myndighetsanslagen. De skilda verksamheterna inom det civila försvaret är i flera fall starkt inbördes beroende. De har också i olika grad ett samband med det militära försvaret. Beroendeförhållandena mellan verksam- heterna för det civila försvaret medför att det inte är meningsfullt att ta ställning till inriktningen av de olika verksamheterna var för sig. Mot bakgrund av detta angav regeringen försvars- beslut (prop. 1996/97:4)att en samlad bedömning även fortsätt- ningsvis måste göras och att den ekonomiska planeringsramen skallanvändas vid avvägningen av vilka resurser som skallsatsas på skilda ändamål. Regeringen angav vidare att planeringsramens be- tydelse som avvägningsinstrument kan utvecklas. Enligt försvarsbeslutet bör vidare planeringsramen för det civila försvaret ha ett sådant innehåll och en sådan struktur att avväg- ningar skall kunna möjliggöras mellan det civila försvarets huvud- uppgifter, mellanolika funktioner samt mellan skilda behov inom funktionerna. Ramen bör därför bl.a. omfatta så stor del som möj- ligt av de totala resurser som står till förfogande för civiltförsvar. Ramen bör vidare endast omfatta resurser som är avsedda för be- redskapsändamål. Allt civilt försvar är starkt beroende av i vilken utsträckning det fredstida samhället har en inbyggd uthållighet och förmåga till om- ställning. Ett sårbartsamhälle kräver mer långtgående och omfat- tande beredskapsförberedelser än ett samhälle som präglas av robusthet och flexibilitet. De senaste årens samhällsutveckling har inneburit en ökad användning och därmed även beroende av sårbara tekniska infrastruktursystem såsom elförsörjning, tele- kommunikationer och informationsförsörjning. Beroende- förhållandena gör att svåra störningar på ett område snabbt kan medföra allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga. Nämnda områden kan därmed även i stor utsträckning bedömas vara gränssättande för det civila försvarets och därmed totalförsvarets förmåga. I proposition Förändrad omvärld - omdanat försvar(1998/99:74) redovisar regeringen även sin syn på utvecklingen av informa- tionsteknik och dess påverkan på samhällets sårbarhet. Mängden information ökar i samhället och information i olika former kan förmedlas snabbare och till en allt större gruppmottagare. Samti- digt som systemen utvecklas och förbättras blir de allt mer sam- mansatta. Beroendet av IT-system gör att många vitala samhälls- funktioner har svårigheter att lösa sina uppgifter om datasystem slås ut. Det finns i många fall både förmåga och vilja att på illegal väg få tillgång till informationssystem för att därmed kunna förvränga eller förstöra viktiginformation. Detta kan vara en del i en krigsak- tivitet men det kan också vara ett medel som utnyttjas av grupper eller enskilda aktörer i annat syfte. Informationskrigföring bedöms potentiellt vara en viktig metod för att försöka påverka ett lands- lednings- och informationssystem. Mot bakgrund av det vidgade säkerhets begreppet anges försvarsbeslut att totalförsvarets resurser skall utformas för att även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och huma- nitära insatser och för att kunna stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Med totalförsvarsresurser avses alla de resurser som finns inom totalför- svarsverksamheten. Det kan vara fråga om både materiel och personal. Investeringar som görs i infrastruktursystem som elför- sörjning och telekommunikationer är av särskilt stor betydelse för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Likaså har den ut- bildnings- och övningsverksamhet som bedrivs för det civila för- svaret allmänt positiva effekter för beredskapen motsvåra fredstida påfrestningar. I de s.k. operativa anvisningar som regeringen beslutade om förtydligas användningen av det civila försvaret genom att kravet på beredskapsförmåga relateras till olika tidsper- spektiv. Det civila försvarets skall ha en omedelbar förmåga att stödja samhället vid en svår fredstida påfrestning och vid ett be- gränsat väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge. Vidare skall en förmåga finnas att bidra till internationella insatser. av anpassning skall samhället ha en förmågan att möta ett väpnat angrepp. Regeringen har i proposition Förändrad omvärld - omdanat för- svar (prop.1998/99:74) redovisat en bedömning av den säkerhets- politiska utvecklingen och redogjort för vilka konse- kvenser utvecklingen haft för totalförsvarets beredskap, omfatt- ning, utveckling och förnyelse. Av propositionen framgår att regeringen inte anser att det finns någon risk för invasion syftande till ockupation av , förutsatt att har en grundläg- gande förmåga till försvar. Vad avser förmågan till anpassning anger regeringen i prop. 1998/99:74 att det civila försvaret på kortsikt (enstaka år) skall kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället kan motstå mer omfattande insatser av fjärrstrids- medel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Det civila försvaret skall kunna bidra till den samlade förmågan att på medellång sikt () kunna möta ett väpnat angrepp som innebär mer omfattande militära operationer och att på lång sikt () kunna möta flera olika typer av väpnade angrepp. har på regeringens uppdrag redovisat förslag tillutformning av lednings- strukturen för övergripande områdesledning (geografisk) inom det civila försvaret. Utgångspunkt för redovisningen är en reduktion till en regional ledningsnivå. Av Överstyrelsens rapport framgår vilka av civilbefälhavarnas nuvarande uppgifter som behöver lösas även fortsättningsvis och hur dessa bör fördelas på central nivå respektive länsnivå. Redovisat förslag är ett första steg i utform- ningen av en ny ledningsstruktur för det civila försvaret. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Mot bakgrund av bl.a. det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade om en ambition för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Enligt propositionen är det för följande områden särskilt viktigt med en god beredskap. Nedfall av radioaktiva ämnen Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss m.m. Säkerhet i samhällsviktiga datasystem Regeringen har i skrivelse till (Skr. 1998/99:33) anmält att området Hälso- och sjukvårdens el- och vattenförsörjning bör utgå och att Säkerhet i samhällsviktiga datasystem i fortsättningen bör benämnas IT-säkerhet. Regeringen har också i nämnda skrivelse redovisat regeringens uppfattning om synen på begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. I skrivelsen finns en redogörelse för övervägandena och försla- gen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggandevärden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationer och därmed begränsa konsekven- serna. Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen 1996/97:11 om beredska- pen mot svåra påfrestningar på samhället i fred är exempel på inom vilka områden sådana situationer kan uppstå. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrest- ningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom sam- hället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av- händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Regeringen angav i skrivelsen att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten. För- svarsutskottet delade regeringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3). Planeringen mot svåra påfrestningar är inte en del av totalför- svarsplaneringen utan genomförs inom ramen för berörda depar- tements och myndigheters reguljära planering. Enligt totalförsvarsbeslut skall emellertid, som ovan nämnts, total- försvarsresurserna kunna användas för att stödja samhället vid svåra fredstida påfrestningar. Någon samordnande myndighet för beredskap mot fredstida påfrestningar är inte utsedd. har Försvarsdepartementet ett samordnande ansvar. Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred kan karaktäriseras som ett system som syftar till att kunna bedöma samhällets förmåga att förebygga och hantera extrema fredstida situationer samt att vid behov kunna vidta åtgärder för att förbättra denna förmåga. Planeringen i fråga om förebyggande åtgärder genomförs av sektorsansvariga myndigheter medan förberedelser för krishanter- ing sker hos både sektorsansvariga myndigheter och geografiskt områdesansvariga myndigheter. För finansieringen av åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred finns inte någon särskild ekonomisk ram avsatt. Finansieringen av åtgärder sker inom ramen för berörda myndigheters ordinarie förvaltningsanslag. I utredningen och befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred (Ds 1998:32)föreslås en sektorsvis genomgång av författningsregleringen inom de områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället. Regeringen be- slutade att berörda departement skall genomföra sektorsvisa genomgångar av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid även en svår påfrestning på samhället i fred. Problemen med nuvarande planeringssystem En central del totalförsvarsbeslut är som ovan nämnts att en helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Vidare angavs att det är väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. Det civila försvarets förmåga vid ett väpnat angrepp kan sägas utgöra summan av samhällets ständigt prövade förmåga vid och beredskap mot fredstida normala störningar, samhällets sällan prövade förmåga vid och beredskap mot- fredstida allvarliga störningar eller svåra påfrestningar samt samhällets relativt omfattande kompletterande åtgärder för de specifika krav som ett krig ställer. På en skala av olika tänkbara hot mot samhället kan förmågan att klara mer vardagliga olyckor och störningar anses utgöra samhällets basförmåga. Denna basförmåga kompletteras genom det civila försvarets planering av åtgärder för den mest extrema situationen, nämligen krig. Beredskapen mot mellanliggande- situationer, dvs. svåra påfrestningar på samhället i fred, grundas på resurser underifrån genom basförmågan mot normala störningar och på resurser ovanifrån genom de kompletterande beredskaps- åtgärderna för ett krig. Endast inom vissa områden genomförs direkta åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. Som exempel kan nämnas kärnenergi- området. Att genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar ifred är inte totalförsvarsverksamhet och verksamheten skall därmed inte dimensioneras för fredstida på- frestningar. Av försvarsbeslut (prop. 1996/97:4 sid. 79)och av lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjdberedskap framgår dock att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de också kan användas för dessa situationer. Den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra fredstida på- frestningar och krig upplevs som diffus. Som exem- pel kan nämnas el- och teleområdena. Oavsett anledningen till av- brott krävs i stort sett samma slag av åtgärder. Det är dessutom ofta samma aktörer som planerar alla åtgärder för att hantera alla händelser i hotskalan, dvs. från mindre olyckor över svåra påfrest- ningar till väpnat angrepp. försvarsbeslut anger regeringen även målen för re- spektive funktion. I regleringsbrev tillmyndigheterna anger reger- ingen sedan dels funktionsmålen enligt försvarsbeslutet, dels verk- samhetsmål som är en nedbrytning av funktionsmålen. Av funk- tionsmålen framgår att de resurser som skapas för det civila försva- ret skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamhetsmålen är dock utformade utifrån målet för väpnat an- grepp och krig i vår omvärld. Den civila verksamheten som genomförs inom ramen för total- försvaret är vissa kompletterandeberedskapsåtgärder som kan behövas i händelse av krig. Utgångspunkten är emellertid samhäl- lets basförmåga. Denna basförmåga säkerställs bl.a. genom att an- svariga sektorsmyndigheter, inom ramen för sin normala ordinarie fredsverksamhet, genomförvissa åtgärder. Regeringen anger i regleringsbrev mål för beredskapen mot svåra påfrestningar. Då en sektorsmyndighet i flera fall även är funk- tionsmyndighet innebär detta att myndigheten skall, med utgångs- punkt i en grundläggande förmåga mot vardagliga olyckor, utforma resurser för att ha en god beredskap i händelse av svåra påfrest- ningar på samhället ifred men också vidta ytterligare åtgärder som behövs för krigets specifika krav. Myndigheten skall dock ta hänsyn till båda målen och därmed göra avvägningar så att den totala nyttan med resurserna blir så stor som möjligt. De former för planering som tillämpas underlättar inte detta och kan därmed leda till olämplig allokering av resurser. Detta leder också tillrisk för att samhället inte har en god förmåga mot de mer mellanliggande hoten och riskerna, dvs. svåra påfrest- ningar på samhället i fred. I planeringen har helhetssynen ännu inte börjat tillämpas i sär- skilt stor utsträckning. För att finansiera beredskapsåtgärder för att motstå ett krig finns som ovan nämnts särskilda medel avsatta inom den civila ekonomiska planeringsramen (utgiftsområde 6 Totalförsvar). De brister som successivt kan visa sig inom området svåra påfrestningar skall däremot avhjälpas genom att åtgärder vidtas och finansieras av respektive myndighets anslag inom andra utgiftsområden. Inom varje samhällssektor kommer således åtgär- derna att avvägas mot åtgärder för andra mer normala fredstida uppgifter men inte mot andra beredskapsåtgärder. Åtgärder som vidtas för det civila försvaret medavseende på krigets krav utformas endast i mycket begränsad utsträckning utifrån den nytta åtgärden kan ha vid svåra påfrestningar. De som satsas på det civila försvaret kan i och för sig ge viktiga effekter på förmågan vid svåra påfrestningar men det sker på ett indirekt och osystematiskt sätt. I beredskapsplaneringen används som tidigare nämnts för närva- rande begreppen sektorsansvarig respektive funktionsansvarig I flera fall sammanfaller indelningen så att en myndig- het har uppgifter inom såväl en sektor som en funktion. Målen för verksamheterna är ofta också likartade, nämligen att uppnå en all- män förmåga att klara olika former av allvarliga störningar. Den särskilde utredaren skall ta fasta på vad som sagts om svåra påfrestningar på samhället i fred i regeringens skrivelse 1998/99:33. Utredaren skall analysera och lämna förslag tillprinciper för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället ifred. Följande frågeställningar bör beaktas: Hur bör planeringen utformas för civilt försvar och för svåra påfrestningar på samhället i fred för att samhället skall få bästa möjliga beredskapsförmåga? Utredaren skall föreslå former för en systematisk planering som tillgodoser samhällets behov av förmåga när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, civilt försvar och att kunna bidra till internationella fredsfrämjande och humanitära in- satser. Planeringen skall också vara så utformad att den inom varje område, dvs. funktion/sektor, kan ses som ett sammanhängande system för olika former av hot. Med tillämpning av ansvarsprincipen skall beredskapen byggas underifrån, dvs. utgångspunkten skall vara samhällets basförmåga och den reguljära fredsverksamheten och att åtgärder sedan succes- sivt vidtas utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Det skall även prövas om det finns behov av att skilja på åtgärder vidtagna för krig respektive för en svår påfrestning på samhället i fred. En utvecklad helhetssyn i planeringen av beredskapsåtgärder kan innebära att behovet av att vidta åtgärder förhöjd beredskap förändras. Utredaren skall belysa detta och därmed även ta hänsyn till den i prop.1998/99:74 redovisade anpassningsfilosofin som in- nebär att beredskapsåtgärder för krig kan om inriktas och att åtgär- der kan skjutas . Vilken organisatorisk eller strukturell indelning bör finnas? Planeringen när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred sker inom ramen för den reguljära verksamheten hos berörda sektorsansvariga myndigheter. Funktionsbegreppet som finns för det civila försvaret har tilläm- pats . Myndigheter som har uppgifter när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred har ofta även uppgifter inom någon av funktionerna för civila försvaret. Mot bakgrund av de utgångspunkter som redovisats tidigare skall utredaren pröva om behovet av funktionsindelning kvarstår eller om funktionsbegreppet skall få en ny innebörd. Om funk- tionsbegreppet skall bibehållas skall utredaren, mot bakgrund av den förändrade hotbilden, även analysera om det finns funktioner för det civila försvaret som inte längre behövs men också om det finns behov av nya funktioner. En analys skall även göras av vilka myndigheter som bör ingå i funktionerna. Utredaren skall, efter analys av nuvarande ansvars- och rollför- delning, föreslå hur utformningen aven tvärsektoriell samordning för IT-säkerhet och skydd mot informationskrigföring bör utfor- mas. Utredaren skall beakta vad regeringen redovisat i propositio- nen Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74). Vilka mål skall gälla för samhällets förmåga under höjd bered- skap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred ? försvarsbeslut fastställde uppgifter för det civila försvaret och mål för varje funktion. Med utgångspunkt i beslut om beredskapen i samhället i fred har regeringen i regleringsbrev för berörda myn- digheter fastställt mål för olika slag av påfrestningar. Utifrån den organisatoriska strukturella indelningen som utredaren föreslår skall även förslag tillövergripande målformuleringar lämnas. Hur bör finansieringssystemet utformas? Planeringen för civilt försvar och för beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fredskall tillgodose kravet på att det i samhället finns en grundläggande förmåga att hantera olika slag av hot. Utredaren skall lämna förslag för hur långt det statliga finansiella åtagandet skall sträckas när det gäller åtgärder mot svåra fredstida störningar. Ett statligt åtagande att säkerställa en beredskap mot svåra fredstida påfrestningar får i sig inte innebära att kommuner och landsting i minskadomfattning genomför grundläggande åtgärder för att hantera och förebygga olika former av fredstida olyckor och störningar. Som tidigare nämnts sker den statliga finansieringen av civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred på olika sätt. Utredaren skall analysera följande alternativ: