sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — De viktigaste exemplen, som också behandlas nedan, är bostadskungörelsen, delar av brandskyddskungörelsen, livräddningskungörelsen och halonförbudet. menar att svenska särkrav leder till direkta extrakostnader vid nybyggen samt relativt omfattande administra- tion. Eftersom fartygen normalt byggs efter kraven i interna- konventioner kan en svensk redare inte beställa varvens standardseriefartyg fullt ut i den mån det finns avvikande svenska krav. Vid köp av ett utländskt fartyg som redaren vill operera under svensk flagg kan svenska regeltolkningar medföra extra kostnader för ombyggnader och administration. regler om bostäder syftar till att förhållandena ombord på ett fartyg skall vara jämförliga med dem i land, och ut- gör i sig en arbetsmiljölagstiftning som delvis är dispositiv dvs. som i praxis utformas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Följden av kraven ställda mot utländsk praxis kan dock som redan framgått ändå uppfattas som allt för långtgående i sina Godstransportpolitiska ramar och spelregler har därför sagt sig vara berett att inom lagstiftningens ram och i samarbete med bl.a. redareföreningen se över bostadskungörelsen. Brandskyddsbestämmelserna har ursprungligen beslutats av IMO. I tidigare bestämmelser föreskrevs en reglering to the satisfaction of the Administration, vilket innebar att Sjöfartsver- ket och andra sjöfartsadministrationer kunde anpassa reglerna efter nationell uppfattning. Brandskyddsbestämmelserna revideras med jämna mellanrum. Nästa revision kommer att träda i kraft . Det nya regelverket kommer att vara förändrat på ett sådant sätt att behovet av svenska särkrav med stor sannolikhet inte kommer att finnas kvar. Regelverket för livräddningsutrustning har innehållit ett antal nationella särkrav. Dessa har dock tagits bort i olika omgångar. Ett svenskt särkrav gällande termiskt skydd i livräddningsutrustning kommer emellertid i vart fall när det gäller passagerarfartyg att finnas kvar p.g.a. särskilda klimatförhållanden. Krav som är att hänföra till de klimatologiska förhållandena på nordliga breddgra- der bör dock gälla alla fartyg som seglar på nordiska vatten. Dessa särskilda vinterkrav måste därför också inarbetas i det generella IMO eller . Det svenska särkravet om förbud mot användning av halon som släckmedel i existerande fartyg från och förbudet mot återfyllning av freon 22 i kylanläggningar på fartyg från är miljöpolitiskt motiverade. Att halon skadar ozon- skiktet är allmänt känt och därför pågår ett intensivt forskningsar- bete för att ta fram ofarliga ersättningsmedel till halon. I väntan på resultat har samtliga sjöfartsnationer utom lämnat dispens för användande av halon. De alternativa system som finns att tillgå , t.ex. koldioxidsläckning, har klara säkerhetsrisker. När det gäller freon 22 kan konstateras att före kommer svenska fartyg att tvingas byta till annat köldmedium, vilket är en kostsam operation eftersom kylanläggningarna måste förändras. Även detta är ett svenskt särkrav. Godstransportdelegationen konstaterar att i sam- råd med redan inlett det arbete med att analysera regelverket inom sjöfartsområdet som GTD ansett som viktigt. Detta arbete bör slutföras. Delegationen har i sitt arbete övervägt ett förslag om att införa en generalklausul varigenom svenska redare skulle få rätt att för fartyg under svensk flagg tillämpa samma tolkning av regelverk som andra sjöfartsnationer inom EU. Det finns dock en rad praktiska och principiella problem Godstransportpolitiska ramar och spelregler med sådana lösningar, bl.a. eftersom det inte är självklart vilket regelverk som avses jämföras emot och en spiral mot minsta ge- mensamma nämnare kan bli följden. Erfarenheterna av general- klausuler från andra samhällsområden är inte heller goda. Den all- männa strävan från Godstransportdelegationen att i samverkan med transportbranschen i utveckla en miljö- och säkerhets- profil på godstransporterna talar också för att det i vissa fall kan finnas skäl att ha högre krav i regelverk på dessa områden än i om- kringliggande länder. Givetvis bör kraftfullt arbeta inom EU (och i tillämpliga delar IMO) för att harmonisera tolkningen av regelverket på en för svenska utgångspunkter lämplig nivå. Det kan i sammanhanget nämnas att det inom EU diskuteras om etablering av en central EU-funktion för sjösäkerhetsfrågor () vilken bl.a. skulle ges ansvar för regelut- givning och regeltolkning. Godstransportdelegationen vill emellertid betona särskilt att svenska särkravs funktion måste övervägas noga i varje enskilt fall. Att införa regler som enkelt kan kringgås genom att svenska redare flaggar ut sina fartyg leder inte till att syftet med särregeln uppnås men kan riskera att utarma den svenska sjöfartsnäringen. De svenska särkraven om halon- och freonförbud är t.ex. miljö- politiskt motiverade, inte säkerhetsmässigt. Delegationen ställer sig mycket tveksam till om de begränsade miljövinster som uppnås kan motivera de svenska reglerna eftersom även våra grannländer har haft en annan syn och möjligheterna till att kringgå reglerna därigenom är mycket stora. Den gamla uppfattningen om havets frihet innebär att det gällt förhållandevis stor avsaknad från regleringar av marknadstillträdet i internationell sjöfart. Inom EU gäller dess- utom fritt cabotage, med en viss kvarvarande utfasningstid. Ett större undantag från fritt marknadstillträde finns dock, nämligen de s.k. linjekonferenserna. Dessa är i huvudsak karteller inom global linjesjöfart, mellan rederier från länder som anslutit sig till om en uppförandekod för linjekonferenser. Konventionen medger att rederier från två länder i linjefart mellan dessa kan dela upp marknaden sinsemellan (vardera) och Godstransportpolitiska ramar och spelregler endast behöva acceptera viss tredjelandstrafik (resterande ). Konferensen fastställer priser och andra villkor för trafiken. Bland annat tillträdde konventionen med tillägg att andra skall erbjudas del i dess 40-procentiga marknadsandel och att trafik skall medges vid sidan av konferenstrafiken på en viss linje. Detta tillägg har kommit att benämnas Brysselpaketet och utgör ett krav vid den obligatoriska anslutningen av medlemsstaterna till konventioner som EU föreskriver. EU har meddelat ett generellt undantag (gruppundantag) från konkurrensreglerna för det prissamarbete, den kapacitetsreglering och det tekniska samarbete som konventionen medger linjekonferenserna. I stället för att som avsett bidra till en stabil handelsmiljö har det visat sig att institutionaliserandet av konferenssystemet snarare har hindrat konkurrens och skapat ineffektivitet. Brysselpaketet får också anses vara ett högst tveksamt instrument för att åstadkomma en öppen eller öppnare marknad, eftersom fördelarna i ett marknadsdominerande konferenssamarbete begränsar möjlig- heterna för utomstående att konkurrera på liknande villkor. Svensk industri har tagit ställning för att gruppundantaget för linje- konferenser bör upphävas. Den ståndpunkt avviker inte heller från denna syn. Godstransportdelegationen finner ingen anledning att avvika från den etablerade svenska ståndpunkten utan förordar att regeringen genom medlemskapet i EU arbetar för ett avskaffande av gruppundantaget för linjekonferenserna. Sammanfattningsvis har Godstransportdelegationen inom sjö- fartsområdet konstaterat att lotsningen är en viktig serviceverk- samhet av stor betydelse för säkerhet och miljö. Delegationen anser att det är viktigt att utifrån en bibehållen hög säkerhetsnivå så långt möjligt reducera kostnaderna för lotsning genom att utnyttja tekniska hjälpmedel, dispensmöjligheter samt en fortsatt rationaliseringsverksamhet. Det är viktigt att lagstiftningen anpassas för att underlätta detta. Beträffande särkrav i svensk lagstiftning måste varje särkravs funktion övervägas noga. Regler som kan kringgås genom ut- flaggning av svenska fartyg till andra EU-länders sjöfartsregister bör ifrågasättas. Svenska särkrav som bör ses över gäller i första hand bostadskungörelsen och vissa miljöregler rörande halon och freon. Godstransportpolitiska ramar och spelregler bör inom EU arbeta för att gruppundantaget för linjekonferenser upphör eftersom detta innebär ett avsteg från den i övrigt avreglerade sjöfartsmarknaden. Flygfraktbranschen befinner sig i snabb utveckling. Efter att ha startat på allvar pekar nu prognoser mot en fördubbling av fraktvolymerna , från dagens nivå på till . Det är dock anmärkningsvärt (se även kapitel 5) att av dagens flygfraktvolym går på lastbil ut ur till flygplatser på konti- nenten för att flygas därifrån. Godstransportdelegationen har informerat sig om vilka regel- verk som styr flygfraktsektorn och undersökt eventuella problem- områden. De regelverk som existerar på flygfraktområdet fungerar i huvudsak väl och ger goda möjligheter för fortsatt tillväxt. På följande områden finns anledning till närmare kommentarer. Regler som stipulerar miljökrav är gemensamma för allt flyg och grundas i överenskommelser inom flygets (). Främst är det bullernivån som sätter gränser för vilka flygplan som får användas. är de mest bullrande s.k. Chapter 2-flygplanen (t.ex. DC9 och F28) helt förbjudna i , men ej i tredje världen. Eftersom äldre flygplan ofta byggs om till fraktflygplan slår förbudet 2002 hårdare mot fraktflyg. I har man dessutom restriktioner mot användandet av flygplan med ljuddämpare, s.k. hush-kits, även om flygplanen efter ombyggnad klarar de strängare s.k. Chapter 3-kraven. Lokala miljöregler kan dessutom begränsa nyttjandetiden genom att förbjuda flyget . För att gynna miljövänligare flygplan tillämpar flera länder, däribland , avgiftssystem som belastar äldre teknik och gynnar den nyare och miljövänligare. Godstransportdelegationen anser att det är viktigt att den snabba ökningen av flygfraktverksamheten kan ske inom ramen för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart transportsystem. Arbetet med att nedbringa flygets miljöeffekter är därigenom viktigt. Godstransportpolitiska ramar och spelregler tanke på luftfartens starkt internationella karaktär bör regelverk så långt möjligt vara internationellt koordinerade. För att få full effekt av den liberalisering av luftfartsmarknaden som marknadstillträdesförordningen inom EU innebär är fördel- ningen av ankomst- och avgångstider, s.k. slots, av central betydelse. Bristen på tillräckligt många ankomst- och avgångstider vid högtrafik är en flaskhals som begränsar flygbolagens flexibilitet och konkurrensförmåga. Flygbolagen är beroende av att deras tider såväl vid avgång som vid ankomst passar resenärernas behov och anknytande trafik. Slotfördelningen är en komplicerad process där samordning sker mellan en mängd flygplatser med kapacitets- problem runt om i och resten av världen. Traditionellt har slottiderna hos flygplatserna fördelats enligt (flygbolagens världsorganisation) rekommendationer på området, de s.k. World Scheduling ). De innehåller administrativa procedurer och rekommendationer om prioriteringsordning vid fördelning m.m. Inom EU gäller rådets förordning nr 93/1995 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider på gemenskapens flygplatser. Syftet med förordningen är att skapa ett gemensamt regelverk för fördelning av slots anpassad till dagens förutsättningar för ökad konkurrens inom luftfarten. Vid fördelning av slottider gäller som grundprincip att den som flugit en säsong har rätt till i nästkommande motsvarande säsong, en s.k. grand- fathers right. Vidare prioriteras ändringar i tidtabellen och därefter nytillträdande flygbolag. Sammanfattningsvis kan sägas att slotallokeringen kompliceras av: flygplatsens begränsade resurser i form av slottider att vissa slottider ger ett större ekonomiskt utbyte än andra att flygbolagens tider på andra flygplatser påverkas behovet av flexibilitet. I är den enda fullständigt samordnade flyg- platsen enligt förordningen. Det skall då finnas en samordnare (slotkoordinator) och en samordningskommitté. , som är behörig myndighet på den civila luftfartens område när uppgifter skall fullgöras enligt förordningen, har givit Airport Godstransportpolitiska ramar och spelregler Coordination (ACS) i uppdrag att samordna och fördela avgångs- och ankomsttider på . Fördelningen av slottider har inte varit något större problem på . Vad som händer vid en fortsatt tillväxt i flygandet utan motsvarande infrastruktursatsningar vet vi inte men att problem kan uppstå framstår som sannolikt. Fraktflyget tycks inte ha några större problem med att få tillgång till nödvändiga slottider i men är naturligtvis beroende även av tillgången i utlandet. har som bekant oftast en nackdel av sitt nordliga geografiska läge. Transportavstånden till de viktiga marknaderna är långa och därmed ökar kostnaderna för transporterna. Men flyg- frakten är global och de varor som transporteras genom luften har hela jorden som sin marknad. perifera placering i blir därmed inte enbart en nackdel utan kan i vissa fall eventuellt vändas till en fördel. Det gäller t.ex. för flygtransporter från till där det kortaste avståndet går över och . Möjlighet till mellanlandning längs denna rutt för interkontinentala fraktflygförbindelser för tankning m.m. har också skapats i vid /Kallax flygplats. Godstransportdelegationen har dock blivit uppmärksammad på att denna potentiellt sett viktiga transportsträcka inte kan utnyttjas alls. För överflygningar över i reguljär luftfart krävs särskilt tillstånd av ryska myndigheter, vanligast i form av att sådana rättig- heter tas in i det bilaterala luftfartsavtalet mellan flygföretagets hemland och . Den icke reguljära luftfarten (charter) ligger normalt utanför den bilaterala regleringen. För svenskt vid- kommande finns en sådan överenskommelse om rätt till över- flygningar men den gäller endast passagerartrafiken. Frakttrafiken faller utanför överenskommelsen. Såvitt känt förekommer ingen reguljär frakttrafik över huvud taget genom ryskt luftrum. För att reguljärt fraktflyg från över skall vara möjligt krävs således dels att rättigheter till sådan trafik täcks av luftfartsavtalet mellan och , dels att de villkor som kan vara förknippade med utnyttjandet av sådana rättigheter är acceptabla för flygbolagen ifråga och för den . Det är ett känt faktum att möjligheterna att överflyga Godstransportpolitiska ramar och spelregler är villkorade av att särskild betalning av avgifter, utöver de ordina- rie en routeavgifterna, sker till ryska flygbolag. Förhandlingar om ett nytt luftfartsavtal mellan och pågår men det har ännu inte varit möjligt att nå en överenskommelse om fraktöverflygningar. Gods- transportdelegationen vill dock uppmana regeringen att både bila- teralt och genom medlemskapet i EU fortsätta arbeta för att effek- tiva flygfraktförbindelser över kan uppnås. Flygfrakt är en snabbt växande marknad som får successivt större betydelse i det svenska godstransportsystemet i takt med att andelen mycket högvärdigt gods ökar. Bland de regelverk som påverkar utvecklingen av flygfrakten anser Godstransport- delegationen att det är viktigt att regeringen och fortsätter arbetet med att åstadkomma internationellt gemensamma miljökrav på fraktflygplan för att nedbringa miljöeffekter av luftfarten skapa rimlig kapacitet vid hårt belastade flygplatser även för flygfraktverksamhet bl.a. genom bevakning av fördelning av slottider skapa förbättrad tillgänglighet för flygfrakt längs den geo- grafiskt kortaste rutten mellan och via genom såväl EU:s som bilaterala förhandlingar med . 7Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel 7.1Allmänna utgångspunkter – ett samlat europeiskt kostnadsansvar är målet Utöver den lagstiftning som berörts i föregående avsnitt och som mer direkt reglerar olika delar av godstransporterna utgör ekono- miska styrmedel i form av skatter och avgifter viktiga delar av statens påverkan på godstransportsystemet som förutsättningsska- pare. Det är dessutom ett område som ständigt är under debatt och där uppfattningarna ofta går starkt isär om effekterna på markna- den och i vilken grad som styreffekter kan uppnås. Godstransport- delegationen har därför givetvis i sitt arbete haft många tillfällen att behandla skatter och avgifter. Uppgifterna för delegationen enligt direktivet, att analysera nationella och internationella spelregler och främja effektiva och hållbara godstransporter, kan heller inte ske utan analys av de ekonomiska styrmedlens roll. Trafikslagsneutrala statliga och, i den mån de förekommer, kommunala avgifter är avgörande för en effektiv transportmarknad. Det är för förståelsens skull nödvändigt att skilja sådana skatter och avgifter som är transportpolitiskt motiverade från dem som motiveras av mer övergripande samhällsmål och tillämpas generellt på företagande och näringsverksamhet. Delegationen är medveten om att för de enskilda företagen som beställer eller utför godstransporter är denna skillnad mindre relevant – den slutliga kostnaden för pålagorna i verksamheten är avgörande. Vid en analys av skatter och avgifter är dock förutsättningarna för för- ändringar starkt skiftande mellan dessa olika typer av styrmedel. Delegationen behandlar i kapitel 7 de transportpolitiska styr- medlen, medan de näringspolitiska aspekterna behandlas samlat i kapitel 8 nedan. Som framgått i kapitel 1 lägger Godstransportdelegationen som grund för sitt arbete transportpolitiska riksdagsbeslut. Det innebär bl.a. följande principer: Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel ·De skatter och avgifter som tas ut av trafiken och är transportpolitiskt motiverade skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafiken medför. ·Utgångspunkten skall vara att dessa skatter och avgifter skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafi- ken ger upphov till. Huvudinriktningen skall vara att kortsik- tiga samhällsekonomiska marginalkostnader skall täckas genom rörliga avgifter. ·Transportsystemets fasta kostnader skall finansieras på ett så- dant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvänd- ningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. ·Tillämpningen av principen om full marginalkostnadstäckning skall anpassas till de förutsättningar som råder på den interna- transportmarknaden och till tekniska och administra- tiva möjligheter att tillämpa en differentierad avgiftssättning. Delegationen anser att dessa principer är viktiga i ett arbete med att utveckla godstransportsystemet trafikslagsövergripande. Ett korrekt utformat kostnadsansvar skall ge sådana ekonomiska inci- tament till marknaden att utvecklingen går i riktning mot effektiva och hållbara godstransporter. Behovet av t.ex. administrativ styr- ning av godsflöden mellan trafikslag skall i princip bortfalla i det fall kunder och operatörer genom skatter och avgifter får en korrekt kunskap om även samhällets kostnader för transporten i fråga. Utvecklingen mot nya transportkedjor som uppfyller både kundernas och samhällets krav torde i sådana fall i stort sett kunna ske av marknadens aktörer utan vidare ingrepp av staten. Som också framgår av transportpolitik finns dock hinder för genomförande av en sådan optimal politik på kort sikt. Den sista punkten ovan pekar på att kostnadsansvaret i måste anpassas till situationen i vår omvärld. Ett vetenskapligt korrekt utformat kostnadsansvar i kan aldrig uppnå sina syften ifall det finns möjligheter att på en öppen transportmarknad kringgå styrmedlen, t.ex. genom att betala skatter och avgifter i andra länder. Detta är en central komplikation som Gods- transportdelegationen fäster stort avseende vid i vår fortsatta analys och förslag. En samlad godstransportstrategi måste enligt delega- tionens mening beakta detta. Långsiktiga principer och mål- sättningar måste kompletteras med kortsiktiga anpassningar, bl.a. för att bibehålla en rimlig balans mellan trafikslagens kostnads- ansvar, men också inom trafikslagen mellan svenska och utländska Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Åtgärder i måste komplette- ras med ett målmedvetet arbete i internationella sammanhang för att åstadkomma ett harmoniserat synsätt på ekonomiska styrmedel och kostnadsansvar. Det är dock viktigt att i diskussionen inte isolera sig vid att låta internationellt samarbete vara helt nödvän- digt. För ett flertal effekter inom godstransportsektorn, som kan anses vara lokala, finns det möjlighet att med hjälp av ekonomiska styrmedel, investeringar i infrastruktur och lagstiftande åtgärder, styra transportköparen i önskad riktning. Det är viktigt att komma ihåg att ekonomiska styrmedel är positiva för sådana transport- företag som har en profil mot långsiktig hållbarhet. Styrmedlen syftar till att omfördela resursfördelningen inom trafikslaget. Det är ur teknisk synvinkel möjligt att på relativ kort sikt im- plementera ett system där avnämarna får betala direkt vid använ- dandet av infrastrukturen till infrastrukturhållaren. I linje med detta är det centralt vad som gäller inom den Europeiska Unionen, vars gemensamma transportmarknad tillhör. Som redan framgått påverkas godstransportsystemet i täm- ligen hög grad av den gemensamma lagstiftning som EU beslutar om. De principer som utformas inom unionen är därför av stort intresse för delegationens analys. presenterade kommis- sionen (KOM(1998)466 slutlig) en vitbok trafikavgifter: En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU. I denna vitbok redovisades förslag till kostnadsansvarsprinciper på EU-nivå. Riktlinjerna som föreslås innebär att: ·Samma grundläggande principer bör tillämpas för alla kommersiella trafikslag i var och en av EU:s medlemsstater. De strukturer som följer av dessa principer kan dock skilja sig åt mellan transportmedlen, och avgiftsnivån kan variera mellan olika platser för att återspegla olika förhållanden. ·Infrastrukturavgifterna bör främja en effektivare användning av infrastrukturen och därför baseras på principen att användaren betalar (user pays). Alla som utnyttjar transportinfrastruktu- ren bör stå för de kostnader som de orsakar på eller så nära an- vändningsplatsen som möjligt. ·Avgifterna bör vara direkt kopplade till de kostnader som användaren orsakar på infrastrukturen och till andra faktorer, inklusive miljöeffekter och andra externa effekter som orsakas av användarna. Avgifterna bör endast variera när det finns verkliga skillnader i kostnader och tjänstekvalitet. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel heller inte göras någon distinktion mellan olika användare på grundval av nationalitet och etablerings- eller hemort. ·Avgifterna bör främja att infrastrukturen tillhandahålls på ett effektivt sätt. Den enda avgiftsmodell som till fullo uppfyller dessa kriterier består av avgifter baserade på samhälls- ekonomisk marginalkostnad. ·Tillsammans med de subventioner som medlemsstaterna betalar ut direkt till infrastrukturförvaltarna, för att kompen- sera dem för allmänna samhällsvinster som gynnar andra än dem som använder transportsystemet, är det troligt att infra- strukturavgifter baserade på marginalkostnaden skulle leda till en hög eller rent av fullständig täckning av kapitalkostnaderna för infrastrukturen betraktat som ett fullständigt transportsy- stem. ·Om medlemsstaterna skulle vilja uppnå en högre täcknings- grad, anser kommissionen att detta bör åstadkommas genom att man inför ytterligare icke-diskriminerande och icke-sned- vridande fasta användaravgifter. Godstransportdelegationen redovisade i en skrivelse till regeringen sin syn på denna vitbok. Delegationen ansåg därvid att den är ett viktigt dokument i det fortsatta transportpolitiska arbetet inom den Europeiska Unionen. Den teoretiska grund som dokumentet vilar på är solid och i stort invändningsfri. Principerna om samhällsekonomiskt marginal- kostnadsansvar i vitboken ligger mycket nära de principer som gäller i , och särskilt nära den transport- politik som beslutat om .