sou · GPB3109 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en utredare att göra en översyn av verksamheten vid Delegationen för Utländska Investeringar i (Invest in ). Genom beslut förordnades verkställande direktören som särskild utredare. Till sekreterare förordnades fr.o.m. kanslirådet . Utredningens assistent har varit . Som experter förordnades fr.o.m. departements- sekreteraren , vice verkställande direktören , administrativa chefen , kanslirådet och kanslirådet . Härmed överlämnas betänkandet Statens roll för att främja viktiga utländska investeringar i (SOU 2001:109). Uppdraget är därmed slutfört. - utredningens uppdrag och arbete......................... Utvecklingen av utländska investeringar globalt............. Begreppet utländsk investering............................................... Utvecklingen av utländska investeringar globalt ................... Utländska investeringar i ................................. In- och utflödet av utländska investeringar............................ De utländska direktinvesteringstillgångarna .......................... Antalet utlandsägda företag med anställda............................. Ökad konkurrens om utländska investeringar................. Konkurrensen om utländska investeringar ............................ Internationellt regelverk m.m. ................................................ 4.3Är utländska investeringar värdefulla, tillväxtfrämjande, Utredningens bedömning: ...................................................... Propositioner och utvärderingar .................................... Proposition om investeringsfrämjande före ................... beskrivning av organisation, verksamhet, resultat..... ISA:s fem fokusområden ........................................................ IT och elektronik ......................................................... Industri och tjänster..................................................... 6.3.6 Allmänt om och gemensamt för fokusområdena....... Administration och IT-stöd ........................................ 6.3.8 och utvärderingskommittén ........ Utredningens bedömning:...................................................... 6.4.2 Egna utlandskontor (, , Representationskontor (/, , , , , Allmänt om utlandskontoren...................................... Utredningens bedömning:...................................................... Utredningens bedömning:...................................................... 6.6.3 föreslår ökat anslag ............................................... Utredningens bedömning:...................................................... Utredningens bedömning: ...................................................... Regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut ............. Utredningens bedömning: ...................................................... Utredningens bedömning: ...................................................... Utredningens bedömning: ...................................................... Intern ledning och information ................................... Utredningens bedömning: ...................................................... ISA:s funktioner-verksamhet och resultat ............................. 6.8.1 Information (ingår i fokusområde Utredningens bedömning: ...................................................... 6.8.2 Utredning (ingår i fokusområde Utredningens bedömning: ...................................................... 6.8.3 Länderverksamhet (ingår i fokusområde Utredningens bedömning: ...................................................... 6.8.4Projekt (ingår i fokusområdena , IT och elektronik, biovetenskap och industri och Utredningens bedömning: ...................................................... Investerarservice (ingår i fokusområde industri Utredningens bedömning: ...................................................... Regional samverkan och utbildningsverksamhet (ingår i fokusområde industri och tjänster)................ Utredningens bedömning: ...................................................... Bör ha en regionalpolitisk uppgift?............................... 6.10.2 Antalet etableringar där medverkat ................... 6.10.3 Antalet kvalificerade förfrågningar och kundstockens storlek m.m. ........................................ Utredningens bedömning:.................................................... 6.10.4 ISA:s eget resultatuppföljningssystem ..................... Utredningens bedömning:.................................................... roll i investeringsfrämjandet ....... Bestämmelser om investeringsfrämjandet ........................... Omfattningen av investeringsfrämjandet ............................ UD:s verksamhetsplanering och investeringsfrämjandet ... Kontakterna mellan utrikesförvaltningen och ............. Utredningens bedömning:.................................................... Övriga aktörer av betydelse för investeringsfrämjandet.. Euro Info Center – EIC ............................................ Kommuner och landsting .......................................... i utlandet – NSU .. 8.2.12 Turistdelegationen och rese- och 8.2.13 Verket för innovationssystem - ........... 8.2.14 Verket för näringslivsutveckling - ............. 8.2.15 Övriga aktörer ............................................................ 8.2.16 Regionala tillväxtavtal ................................................ Privata konsulter, advokatbyråer, banker m.fl.......... Utredningens bedömning: .................................................... Investeringsfrämjande i andra länder.......................... Jämförande studie av och sju motsvarande organ ........ Utredningens bedömning: .................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Propositionstext om bildande av .............................. Bilaga 3 Förordning......................................................................... Bilaga 4 Regleringsbrev ................................................................... Bilaga 5 , ekonomiska råd och Bilaga 6 Internationella och EU-regler, regionala och bilaterala avtal samt investeringsgarantier ........................... Utländska direktinvesteringar i .......................... De 30 största utlandsägda företagen i ................ Bilaga 10 ISA:s största maknadsprojekt och förteckning över Bilaga 11 Litteraturförteckning ..................................................... Sammanfattning med slutsatser och förslag Utredningen har haft till uppgift att granska de fem första årens verksamhet vid , . Uppgiften har bl.a. bestått i att bedöma verksamhetens kostnadseffektivitet och ända- målsenlighet, samarbetet med andra aktörer däribland utrikesför- valtningen och utlandsverksamheten. Utredningen har gjort en utvärdering av ISA:s verksamhet med givna förutsättningar. Den har också gjort en större utblick och övervägt och lagt förslag kring förutsättningarna att utveckla ISA:s verksamhet genom ett utökat samarbete med olika omgivande aktörer. är under UD central förvaltningsmyndighet för investerings- främjandet i . Huvuduppgiften är att attrahera utländska investeringar till och att på olika sätt bistå utländska investerare. bedriver verksamhet både i och utomlands, till stor del i projektform. Antalet anställda är 40 varav 30 finns i . har en liten fast organisation som vid behov kom- pletteras med utomstående experter. Budgeten för uppgår till . Finansieringen sker främst med budgetmedel men också genom bidrag från de aktörer som deltar i ISA:s projekt. har under de första fem årens verksamhet medverkat i 450 etable- ringar som skapat 5 600 arbetstillfällen i . Sammanfattning med slutsatser och förslag Utvecklingen av utländska investeringar i världen De utländska direktinvesteringarna i världen uppgick till 1 270 miljarder USD, en sexdubbling jämfört med . De har ökat betydligt snabbare än världshandeln och BNP och således blivit viktigare i ekonomin . Större delen av investering- arna görs i utvecklade länder i form av förvärv och fusioner. Många länder bedriver ett aktivt investeringsfrämjande. Konkurrensen om utländska investeringar har ökat. Inför investeringsbeslut jämförs ofta flera etableringsalternativ varvid olika länders företags- men även individklimat jämförs. Inflödet av utländska investeringar till har ökat kraftigt , särskilt . Inflödet har –2000 uppgått till 1 200 mdkr. har därmed under vissa år blivit ett av de största mottagarländerna i världen. En domi- nerande del utgörs av förvärv och fusioner varav vissa varit mycket stora. Utvecklingen illustreras av att antalet anställda i utlandsägda företag fördubblats till närmare 450 000 personer. Svenska företags utlandsinvesteringar har under 90–talet varit nästan lika stora som de utländska i . Detta visar att i hög grad omfattas av den pågående globala omstruktureringen av näringslivet. Utredningens slutsatser och förslag Investeringsfrämjande kan spela en viktig roll för att attrahera utländska investeringar och förstärka ekonomin. Staten bör stödja den investeringsfrämjande verksamheten. Det centrala invester- ingsfrämjandet bör fortsätta att bedrivas i en egen myndighet. ISA:s verksamhet fungerar på det hela taget bra. har en väl avvägd verksamhet där fokusering geografiskt och på sektorer är ett centralt inslag. har i huvudsak gjort rimliga prioriteringar mellan sektorer och branscher och tillämpar bra arbetsmetoder. Utredningen bedömer att verksamheten varit ändamålsenlig mot bakgrund av ålagda uppgifter i förordning och regleringsbrev. har hög ambitions- och aktivitetsnivå. Sammanfattning med slutsatser och förslag Det föreligger betydande svårigheter att mäta kostnadseffek- tiviteten i en verksamhet som ISA:s. Vid en sammanvägning av de resultat som uppnått i form av etableringar och utförda aktiviteter och prestationer är utredningens uppfattning att bedrivit en kostnadseffektiv verksamhet. Den har bidragit till att tillföra ny kompetens och skapa nya arbetstillfällen i olika delar av , främst i de tre storstadsområdena. Den har också hos många svenska aktörer lett till förbättrad insikt om betydelsen av utländska investeringar och kompetensuppbyggnad på detta område. Utredningen bedömer att verksamheten haft positiva sam- hällsekonomiska effekter. producerar informationsmaterial av hög klass om och dess ekonomi. Det är efterfrågat och används i stor omfattning även utanför den investeringsfrämjande verksamheten. i utlandet (NSU) borde diskutera hur kunde ges i uppgift att ta fram allmän information om även för andra aktörers räkning. NSU bör ges en viktigare strategisk roll i Sverigefrämjandet. Samarbetet med näringslivet i dessa frågor bör förstärkas. ISA:s projektarbete i samverkan med regioner och företag är ett lämpligt arbetssätt som ökar möjligheterna att nå utländska inve- sterare. Det involverar och sammanför olika aktörer och ökar hos dessa förståelsen för och kunskaperna om utländska investeringar. Finansieringen från andra aktörer är en bekräftelse på värdet av projekten. Andra aktörers bidrag till finansieringen har gjort att projektverksamheten fått större omfattning än vad som annars varit möjligt. Utredningen anser att förstärkningen av ISA:s resurser för kommande treårsperiod är motiverad. Större delen av de särskilda medel som UD tilldelats för exportfrämjande för kommande tre- årsperiod bör utnyttjas för att stimulera samverkan mellan olika främjandeaktörer, bl.a. och utrikesrepresentationen, för inter- nationell marknadsföring av särskilda branscher. Medel som till- delas för särskilda insatser bör i möjligaste mån avse så att ISA:s administrativa hantering underlättas. har sedan myndigheten inrättades varit en delegation. Efter- som inte är en tillfällig myndighet, bör omvandlas till ordinarie myndighet och ges ett annat namn. Utredningen föreslår att det nya officiella namnet blir Myndigheten för utländska inve- steringar i . Eftersom är ett inarbetat namn, bör det användas i alla yttre kontakter. ISA:s förordning bör omarbetas. Sammanfattning med slutsatser och förslag Det finns förutom namnbytet både formella och andra skäl till detta. Styrelsen måste spela en aktiv strategisk roll. Den har en bra sammansättning och storlek med tanke på ISA:s behov av kompe- tens och kontakter men kan kompletteras så att kontakterna med och dess myndigheter utvecklas. Flertalet ledamöter bör hämtas från näringslivet. bör knyta till sig en expertgrupp med utländska företagsledare. bör hålla kontakt med sina utländska kollegor för att komma åt best practice på olika områden och för att dra lärdom av hur investeringsfrämjandet bedrivs mot bakgrund av givna förutsättningar. noterar utredningen att i flera avseenden verkar ligga långt framme jämfört med andra länders motsvarande organ. Eftersom det underlag som finns om effekterna av utländska investeringar är begränsat, anser utredningen att det finns behov att utreda bl.a. långsiktiga effekter av olika etableringsformer samt hur dessa påverkar tillväxt och sysselsättning i . Utredningen har ovan utvärderat och bedömt ISA:s verksamhet utifrån givna förutsättningar och vad myndigheten uppnått. Det finns emellertid goda skäl för att vidga bedömningen till att också omfatta miljön kring myndigheten och investeringsfrämj- andet i stort. Härmed avses dels andra aktörer med gränssnitt mot eller med påverkansmöjligheter på investeringsförutsätt- ningarna i , dels investeringsbegreppets innebörd. ISA:s arbete har främst handlat om att förmå utländska intressen att föra över resurser, främst kapital, till . Utred- ningen anser det väsentligt att ge investeringsbegreppet en tydlig kvalitativ och vidare innebörd. Resursöverföringar i form av inve- steringar till bör ses som ett begrepp som förutom kapital innehåller idéer, innovationer och kompetent arbetskraft i form av t.ex. studenter, forskare och experter. Med detta synsätt inbegrips flera politikområden i investeringsfrämjandet: migrations-, forsk- nings-, närings-, handels-, innovationspolitik m.m. Det är viktigt att analysera de organisatoriska och strategiska konsekvenserna av detta. Regeringen bör se över rollfördelning, uppgifter och sam- ordningsmöjligheter hos inblandade myndigheter så att ett sam- ordnat effektivt arbete för att få kvalificerade resurser till kan erhållas. Fokus för att förbättra investeringsklimatet måste vara både på företag och individer. Sammanfattning med slutsatser och förslag Utredningen har analyserat ISA:s verksamhet i ett närings-, regional- och handelspolitiskt perspektiv. Den allmänna slutsatsen är att ett slagkraftigt investeringsfrämjande måste bygga på allianser med andra aktörer. finns representerat i nio länder, i tre av dessa med egna kontor. Utredningen anser att utlandsrepresentation har så stor betydelse för att attrahera utländska investeringar att närvaron utomlands bör utökas. Detta bör i ske på två sätt, dels genom en närmare knytning av investeringsfrämjandet till utlandsmyndig- heterna, dels genom större engagemang från de näringspolitiska myndigheterna i ISA:s arbete i . Enligt utredningens bedömning bör investeringsfrämjandet ges större utrymme i statens samlade verksamhet. ISA:s verksamhet har bidragit till att attraherat ett ökande inflöde av utländ- ska investeringar, vilket haft stor betydelse för svenskt näringsliv och svensk ekonomi. Betydelsen av ett kontinuerligt inflöde av direktinvesteringar är stor eftersom sådana investeringar tillför resurser och kompetens. Utredningen menar att flera åtgärder bör vidtas för att inve- steringsfrämjandet skall bli mer omfattande och kraftfullt. Utredningen föreslår att UD ytterligare bör förändra balansen i sin verksamhet så att främjandeverksamheten ges en större roll i förhållande till den traditionella säkerhetspolitiska/andra uppgifter. UD bör i en utredning mer ingående analysera hur de svenska intressena i utlandet skall drivas, bevakas och koordineras i en värld där konkurrensen mellan länder vad gäller de kommersiella intressena ökat medan den säkerhetspolitiska särarten mellan länder inom inte minst EU minskat. UD är med sin utbredda representation, sin kontinuerliga kun- skapsuppbyggnad, sin förankring i de olika nationella nätverken och sin diplomatiska status en viktig koordinator för att främja svenska intressen utomlands. , främst ambas- saderna, bör integreras strategiskt i främjandeverksamheten. Detta skulle ge bredd och djup i arbetet med att bevaka kommersiella intressen. Ambassaderna har de för nödvändiga lokala nätverken och därigenom tillgång till de beslutsnivåer där investeringsbeslut fattas. Investeringsfrämjande är en viktig del av näringspolitiken men och dess myndigheter har en för liten roll på området. Utredningen har konstaterat att inom sin projekt- verksamhet utvecklat en arbetsmetod som har stor bäring på Sammanfattning med slutsatser och förslag har inom ett antal områden gjort s.k. kluster- analyser och där sammanfört olika aktörer, ibland konkurrenter, där det funnits ett gemensamt intresse att i projektform få ökad kunskap om utvecklingsförutsättningarna för klustret. Inom sådana prioriterade områden har fått forskning, näringsliv och offentliga aktörer att samverka för att få till stånd satsningar som stärker kluster. Dessa kluster kan sedan marknadsföras utomlands och användas för att på ett riktat sätt närma sig intressanta inve- sterare. har tagit initiativ till att starta sådana projekt och sedan till stor del drivit dem. Det handlar om att kartlägga kluster och sedan genomföra ett arbete för att stärka dem. Att för- söka komplettera sådana kompetensblock eller kluster genom inve- steringsfrämjande åtgärder är en uppgift för , medan arbetet i övrigt går utöver ISA:s kärnuppdrag. Utredningen anser att projektarbetet, vilket i sig är värdefullt, inte i tillräcklig omfattning engagerat de samhällsaktörer som har ansvar för analyser av den näringspolitiska utvecklingen i . Ett väsentligt utökat samarbete bör, enligt utredningen, komma till stånd mellan och flera av de näringspolitiska myndig- heterna. Även om samarbete redan till viss del förekommer, vill utredningen betona vikten av att systematisera ett arbetssätt där investeringsfrämjande åtgärder integreras i det näringspolitiska arbetet för att komplettera svenska industriella system med utländska resurser och kompetens. I första hand myndigheter som , och bör igenom sitt arbete kunna till- handahålla kunskaper om strategiskt viktiga kluster eller industri- ella system. Det handlar främst om ett tiotal svenska kluster som ligger på framkant när det gäller hög internationell konkurrens- kraft i form av kunskapsintensiv och tekniskt avancerad design, utveckling och produktion. Utredningen välkomnar en utveckling av näringspolitiken med denna inriktning. I analysarbetet handlar det då om att identifiera vilka åtgärder som behövs för att stärka klustren. Det kan röra sig om inhemska investeringar, FoU- insatser, utbildning, tillgång till kompetent arbetskraft, förstärk- ning av infrastrukturen m.m. I ett sådant näringspolitiskt arbete blir ISA:s roll att identifiera behovet och möjligheten att med utländska investeringar stärka systemen. Företagandet internationaliseras alltmer. Även mycket små före- tag är beroende av händelser och förhållanden i andra länder. Svensk näringspolitik måste naturligtvis ta hänsyn till dessa förut- sättningar och inrikta arbetet mer på de internationella pers- Sammanfattning med slutsatser och förslag Det är enligt utredningen angeläget att förstärka sam- arbetet mellan UD:s och myndigheter för att genom bättre internationell fokusering åstadkomma bättre förutsättningar för de svenska företagen och därmed bättre tillväxt. Utredningen vill betona vikten av att UD utvecklar ett större engagemang i näringspolitiska frågor. Det bör ske genom ett utökat strategiskt samarbete mellan UD och Näringsdeparte- mentet. Det skulle syfta till en ökad fokusering på företagandets växande internationella beroenden. Eftersom tillväxtförutsätt- ningarna blir allt mer internationellt beroende, är det väsentligt att utrikesförvaltningens kontaktnät och kunskaper om respektive lands näringsliv systematiskt görs tillgängligt för den svenska näringspolitikens aktörer. har genom särskilda regeringsbeslut och öronmärkta pengar tilldelats en regionalpolitisk uppgift. Utredningen menar att det är viktigt att arbeta med det regionalpolitiska uppdraget på ett sådant sätt att den samlade Sverigebilden som följer av ISA:s verksamhet förmedlar intrycket av ett tekniskt avancerat land med en kompe- tent arbetskraft och ett företagsvänligt klimat. Vidare måste ha en strategisk inriktning som kan kombinera arbete med inve- steringsfrämjande i stödområdet med ett kraftfullt engagemang i storstadsregionerna. Det senare är av stor vikt, eftersom det ofta är dessa som har den största attraktionskraften för investerare som har krav på miljöer med kunskapsintensiv och tekniskt avancerad verksamhet. Utredningen bedömer att det går att förena en regionalpolitisk uppgift med huvuduppdraget. För att det ska vara möjligt, krävs att ISA:s verksamhet ingår i regeringens samlade strategi för regional utvecklingspolitik och inte tilldelas medel och uppdrag ad hoc. ISA:s regionalpolitiska arbete bör enligt utredningen i huvudsak genomföras inom ramen för de regionala tillväxtavtalen. De regio- nala aktörerna skulle kunna engageras i ett målinriktat arbete för att analysera styrkor och svagheter i respektive regions viktigare kluster. Detta skulle vara en bra utgångspunkt för att bedöma vilka näringspolitiska insatser som borde prioriteras. Här är naturligtvis inte alltid behovet av utländska investeringar den viktigaste fak- torn. Men investeringsfrämjandet skulle sättas in i ett närings- eller regionalpolitiskt sammanhang som skulle förbättra samspelet mellan de olika näringspolitiska aktörerna såväl nationellt som regionalt. Sammanfattning med slutsatser och förslag Om investeringsbegreppet ges en vidare betydelse och involverar fler aktörer, kommer möjligheten att öka omfattningen och kraftfullheten i verksamheten att vara god. Det möjliggör en bättre användning av statens resurser och medger en större närvaro i olika länder. Tillväxt och utveckling ges en ökad fokusering i den statliga strategin inom flera politikområden. 1ISA - utredningens uppdrag och arbete Vid regeringssammanträdet bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en utredare med upp- drag att se över verksamheten vid Delegationen för utländska inve- steringar i , mer känd under det engelska namnet Invest in , . Översynen skulle omfatta myndighetens verksamhet sedan den bildades t.o.m. . Utredaren skulle utvärdera i kvantitativa och kvalitativa termer hur uppfyllt målen i regleringsbrev och i myndighetsinstruktion. Utredaren skulle analysera om verksamheten bedrivits på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Utredaren skulle vidare utvärdera och föreslå förändringar av verksamheten och dess inriktning, såväl i som i utlandsor- ganisationen, avseende behov och användning av resurser samt kostnadsutveckling tillämpade metoder, strategier och prioriteringar samarbetsformer med andra centrala och regionala aktörer metoder för uppföljning och utvärdering. Vid behov och med utgångspunkt i ett kundperspektiv skulle utre- daren analysera och svagheter jämfört med motsva- rande organisationer i andra länder. Utredaren skulle även för respektive verksamhetsgren och fokusområde, som inkluderar projektverksamhet, utvärdera uppnådda resultat och effekter samt göra en bedömning av kost- nadseffektiviteten, dels kvantitativt utifrån kostnader, antalet kvalificerade förfrågningar, medverkan i investeringsbeslut, etableringar och deras samhällsekonomiska och regionalpolitiska effekter,