sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna bestämmelse har till- kommit för att lösa problemet med att vissa konventioner innehåller klausuler om förenklade ändringsförfaranden och att det ibland, särskilt då gör uppehåll i kammarens arbete, kan vara svårt att infria förpliktelsen att överföra en beslutad ändring till svensk rätt. Sådana förenklade ändringsförfaranden kan innebära att det inte fordras någon särskild viljeförklaring (ratifikation eller motsvarande) för att ändringar i en konvention skall bli bindande för riket. Riks- dagens beslut om sådan förtida inkorporering får dock endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. I förarbetena till bestämmel- sen (prop. 1984/85:61) har uttalats att det skall vara fråga om avgränsa- de ändringar vars allmänna karaktär kan förutses då inkorporerings- beslutet fattas. Särskilda spärrar, t.ex. beloppsgränser, bör kunna ställas upp beträffande ändringens materiella innehåll (s. 24 f.). Vidare har betonats att bestämmelsen bör användas med försiktighet (s. 29). prövning och beslut enligt det kvalificerade förfarandet har emellertid ansetts innebära fullt betryggande garantier för den svenska suveräniteten och andra berörda intressen (s. 25). Det ligger utanför vårt uppdrag att göra en översyn av bestämmelsen i 10 kap. 5 § tredje stycket RF. För övrigt har inte heller framkommit tecken som tyder på något behov av en sådan översyn. Vi har inte heller i övrigt funnit att det föreligger något behov av att genom särskild reglering tilldela andra internationella samarbets- områden en särställning i förhållande till RF:s allmänna bestämmelser om förhållandet till andra stater. Mot den bakgrunden kan vi således 216 funktion som beslutsorgan... konstatera att behovet av grundlagsändring i denna del inskränker sig till att avse EU-samarbetet. 12.1.5Olika modeller för godkännande av internationella överenskommelser Vårt förslag: En särskild reglering av prövning av internationella överenskommelser i EU-samarbetet bör som utgångs- punkt bygga på att det vid godkännandet står klart vilken slutlig överenskommelse har godkänt. System för godkännande av blivande internationella över- enskommelser kan utformas på en mängd olika sätt. Det går dock att urskilja två i grunden olikartade metoder: godkänner ett visst förhandlingsresultat. Det står alltså redan vid godkännandet klart vilken slutlig överenskommelse riks- dagen har godkänt (statiskt godkännande). fastställer vissa ramar (ett mandat) som regeringen är skyldig att hålla sig inom när den ingår överenskommelsen. Det behöver således inte stå klart vilken slutlig överenskommelse riks- dagen har samtyckt till förrän överenskommelsen har ingåtts (dynamiskt godkännande). Ett system för riksdagsgodkännande kan rymma både statiska och dynamiska inslag. Sålunda kan ett statiskt system tillåta att det görs vissa huvudsakligen tekniska justeringar i den slutliga överenskommel- sen. Vidare kan det med ett dynamiskt system finnas utrymme för att göra tydliga markeringar inom ramarna för ett mycket allmänt utformat förhandlingsmandat. Exempelvis kan ange att regeringens förhandlingsmandat inte innefattar någon rätt för regeringen att ingå en överenskommelse som medför att svenska lag- regler om maximistraff behöver ändras. Ett system med tonvikten lagd på dynamiska inslag i form av förhandlingsmandat till regeringen skulle kunna medge att den slutliga riksdagsbehandlingen av en tilltänkt överenskommelse påbörjas och avslutas avsevärt tidigare än vad som är möjligt med dagens ordning. Detta skulle också ge möjlighet att aktivt genom tydliga markeringar gripa in i förhandlingsprocessen inom EU på ett tidigt stadium. funktion som beslutsorgan... 217 Av skäl som har anförts måste emellertid ett förhands- besked eller förhandlingsmandat från sida ersätta det godkännande som kan lämna till en redan färdig- förhandlad överenskommelse (se avsnitt 12.1.2). En möjlighet för att komma in i ett tidigt stadium av förhandlingsprocessen aktualiserar därför avvägningen mellan två delvis motstridiga intressen: Å ena sidan berättigade krav på inflytande i besluts- processen inom EU och å andra sidan regeringens behov av handlings- utrymme i denna beslutsprocess. som på ett tidi- gare stadium kan ge regeringen klartecken till att rösta ja till en överenskommelse i ministerrådet, kan mandatet också användas för att snäva in regeringens handlingsutrymme – t.ex. genom detaljstyrning – på sätt som kan leda till skada för svenska intressen. För att undvika sådana risker krävs antagligen att i vissa fall lämnar sitt mandat till regeringen inom vidsträckta och principiellt orienterade ramar. riskerar då emellertid att ställas inför fullbordat faktum i en viktig fråga som inte har haft möjlighet att på- verka. Som har framgått (se avsnitt 12.1.2) skulle en reform av det aktuella slaget också innebära en väsentlig förskjutning i kom- petensfördelningen mellan regering och riksdag. Med en sådan ordning skulle ingripa i vad som är regeringens exklusiva befogenhet att företräda riket i mellanfolkliga angelägenheter. Mot den nu anförda bakgrunden talar övervägande skäl för att konstruktioner med tonvikten lagd på dynamiska inslag bör väljas endast om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till behov av inflytande eller de förutsättningar som gäller för besluts- processen inom EU. Vi har dock inte funnit att det ur någon av dessa aspekter föreligger något starkt uttalat behov av lösningar med tydlig dynamisk prägel. Tonvikten i ett nytt system bör därför ligga på att ett godkännande skall avse ett visst framförhandlat resultat. Därmed undviks också komplikationer av sådant slag som har diskuterats i avsnitt 12.1.2. 12.1.6Regeringsformens krav på särskilda beslutsformer Vår bedömning: Kravet enligt 10 kap. 2 § andra stycket RF på tillämpande av grundlagsform bör bibehållas då god- känner överenskommelser inom EU-samarbetet som förutsätter änd- ring av grundlag. Övervägande skäl talar också mot ett avskaffande av den särskilda uppskovsmöjligheten enligt 2 kap. 12 § tredje 218 funktion som beslutsorgan... stycket RF vid godkännande av beslut i EU:s andra och tredje pelare som avser begränsningsbara fri- och rättigheter i 2 kap. RF. Vi har tidigare tagit ställning för att skall kunna godkänna en ännu inte slutgiltig överenskommelse i EU-samarbetet. I det samman- hanget uppkommer frågan om vilka regler som skall tillämpas vid ett sådant godkännande. I direktiven anges som en utgångspunkt för vårt arbete att ett besked om godkännande bör kunna lämnas relativt snabbt. Därvid anförs att ett på förhand lämnat besked måste kunna lämnas relativt snabbt för att det skall kunna användas i förhandlingsarbetet i EU. En lösning som gör det möjligt för regeringen att på förhand och utan att alltför tas i anspråk få godkännande skulle – förutom att stärka roll – också stärka roll i unionssamarbetet. Inledningsvis vill vi slå fast att det – som har sagts – är uteslutet att överlämna till något annat organ än i plenum att fatta beslut om godkännande. Behovet av snabbhet när det gäller hantering får därvid tillgodoses inom det rådande systemets ramar, exempelvis genom beslut om förkortad motionstid (3 kap. 11 § RO). Behovet av snabbt besked aktualiserar emellertid också frågan om behovet av en översyn av RF:s krav på särskilda beslutsformer vid godkännande av överenskommelser som förutsätter ändring av grundlag eller som avser begränsningsbara fri- och rättigheter i 2 kap. RF. Enligt 10 kap. 2 § andra stycket RF skall i dessa fall tillämpa särskilda beslutsformer när den tar ställning till om överenskommelser, dvs. rådsbeslut, inom EU:s andra och tredje pelare skall godkännas (se avsnitten 10.6.3 och 10.6.4). Den fortsatta fram- ställningen i detta avsnitt tar sikte på dessa frågor. Om beslut i andra eller tredje pelaren förutsätter ändring av grundlag, skall samma beslutsförfarande tillämpas som vid stiftande av grundlag. Detta följer av 10 kap. 2 § andra stycket RF. Grundlagarna och den procedur som krävs för att ändra dessa berör den innersta kärnan i den nationella suveräniteten. Vaktslåendet om de särskilda beslutsformer som kringgärdar möjligheterna att ingå inter- funktion som beslutsorgan... 219 nationella överenskommelser som förutsätter grundlagsändringar får därför betraktas som ett överordnat intresse i sammanhanget. Dessutom innehåller RF ett flertal bestämmelser som relaterar till absoluta rättigheter, dvs. rättigheter som inte kan inskränkas genom lag. Som exempel kan nämnas förbudet i 2 kap. 23 § RF mot att meddela lag eller annan föreskrift i strid med åtaganden på grund av . Sådana rättighetsbestämmelser ger uttryck för bakomliggande värden som också får anses vara ett intresse av högre ordning. Vid utformningen av ett system för riksdagsgodkännande kan det därför enligt vår uppfattning inte komma i fråga att göra avkall på kravet på tillämpande av grundlagsform då rådsbeslut i andra eller tredje pelaren förutsätter ändring av grundlag. Uppskovsförfarandet vid överenskommelser som avser begränsnings- bara rättigheter När beslut i andra eller tredje pelaren syftar till att inskränka vissa av de fri- och rättigheter i 2 kap. RF som kan inskränkas genom lag, exempelvis skyddet för rörelsefriheten (2 kap. 8 § RF), kan en annan särskild beslutsform tillämpas. Förfarandet aktualiseras om ett blivande rådsbeslut föranleder lagstiftning på svensk sida. Om minst tio riksdagsledamöter därvid ansluter sig till ett yrkande om vilande- förklaring, har möjlighet att godkänna en sådan överenskommelse endast om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet. I annat fall kan slutligt godkänna överenskommelsen först (10 kap. 2 § andra stycket jämförd med 2 kap. 12 § tredje stycket RF). Det är viktigt att notera att denna uppskovsregel är tillämplig inte bara i fall då det är fråga om nya begränsningar utan också vid inkränkningar eller avskaffande av rådande begränsningar liksom när det är fråga om neutrala ändringar. På så sätt har lagstiftaren velat undvika dispyter kring det särskilda förfarandets tillämpningsområde (se rättighetsskyddsutredningens be- tänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34 s. 70 och prop. 1978/79:195 s. 36). I synnerhet rådsbeslut eller konventioner om polissamarbete och straffrättsligt samarbete i den tredje pelaren kan medföra att blir folkrättsligt förpliktat att införa lagstiftning som riktar sig mot utövandet av sådana fri- och rättigheter. Således kan det bli aktuellt att tillämpa uppskovsförfarandet vid godkännande av rambeslut i tredje pelaren som för del innebär krav på utvidgade möj- ligheter att t.ex. meddela beslut om reseförbud eller telefonavlyssning (a. bet. s. 92 och a. prop. s. 61 f.). Det kan emellertid inte heller 220 funktion som beslutsorgan... uteslutas att det kan bli aktuellt att fatta beslut inom andra pelaren som bedöms ligga inom det riksdagsbundna området och som avser fri- och rättigheter i 2 kap. RF. I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 12 § tredje stycket RF om det aktuella uppskovsförfarandet anförde rättighetsskyddsutredningen (s. 62) bl.a. följande. Tanken bakom det särskilda beslutsförfarandet skulle vara att man där- igenom skulle få ett uppskov med det slutliga ställningstagandet i . Man skulle då bl.a. få tid att noggrannare behandla den föreslagna rättig- hetsbegränsningen. Det skulle bli bättre utrymme för den allmänna debatten i frågan. Det kan dock inte uteslutas att det skulle vara nöd- vändigt att få till stånd ett slutligt beslut . Det måste alltså öppnas en möjlighet härtill, dock utan att man släpper kravet på en skydds- effekt. Ett sätt att lösa det problemet kan vara att tillåta att ett sådant beslut fattas med kvalificerad majoritet. Vad en minoritet då skulle kunna uppnå vore alltså inte mer än ett uppskov med det slutliga avgörandet i fråga om en föreslagen rättighetsbegränsning. Departementschefen ansåg att det föreslagna förfarandet innebar en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet. Han anförde vidare bl.a. följande (a. prop. s. 35). Genom uppskovsförfarandet får man goda möjligheter att noga överväga föreslagna rättighetsbegränsningar och det blir tillfälle till en allmän debatt i frågorna. Ett sådant förfarande kan därför verka som ett skydd mot till- fälliga opinioner inom landet och mot påtryckningar utifrån. Eftersom en minoritet inom bara kan få till stånd ett uppskov men inte hindra att ett förslag genomförs när den föreskrivna tidsfristen har gått ut, kommer det inte att ske någon icke godtagbar politisk maktförskjutning från majo- riteten till en minoritet. I samband med riksdagsbehandlingen gjorde ut- talanden av i stort sett samma innebörd (bet. KU 1978/79:39 s. 8 f.). Vidare anförde utskottet bl.a. följande. Utskottet vill tillägga att det är sannolikt att den föreslagna ordningen kommer att få sin största betydelse som garant för att lagstiftningen på hithörande områden präglas av omsorg och nödig försiktighet enbart genom att den finns till och kan sättas i tillämplighet. Beträffande rättighetsbegränsningar som följdändringar till internatio- nella konventioner uttalade rättighetsskyddsutredningen att det kunde tänkas att skall ansluta sig till en konvention som förutsätter existensen av viss rättighetsbegränsande lagstiftning. funktion som beslutsorgan... 221 godkännande av överenskommelsen tas upp i innan lagstift- ningen kommer till stånd, skall det särskilda lagstiftningsförfarandet då tillämpas vid yrkande härom. Vidare kan det bli aktuellt att tillämpa uppskovsförfarandet på nytt när det efterföljande rättighetsbegränsande lagförslaget tas upp i . Som skäl för denna ordning anfördes att dessa fall borde behandlas på i princip samma sätt som de fall då rättighetsbegränsande lagstiftning beslutas som en följdändring till en grundlagsändring. I många fall kan det då redan i grundlagsärendet vara fullt klart hur följdändringen i vanlig lag kommer att se ut. Men i många fall kan ingenting bestämt sägas härom i grundlagsärendet. Vidare anförde utredningen att det knappast synes gå att dra någon klar gräns mellan följdändringar som kan sägas vara mer resp. mindre självständiga i förhållande till grundlagsändringen (a. bet. s. 76 f.). Departementschefen anslöt sig till dessa synpunkter (a. prop. s. 62). Som har framgått anges i våra direktiv att ett besked om godkännande bör kunna lämnas relativt snabbt för att det skall kunna användas i förhandlingsarbetet i EU. Vidare kan noteras att det sär- skilda uppskovsförfarandet i 2 kap. 12 § tredje stycket RF innebär att ett riksdagsbeslut om godkännande kan fördröjas i upp till ett års tid. Frågan blir då om det skyddssyfte som eftersträvas genom den nu be- skrivna regleringen kan uppnås på andra vägar i EU-sammanhang. Grundlagsstadgade ramar för rättighetsbegränsningar måste alltid bygga på en avvägning mellan enskildas rättigheter och viktiga, mot- stående samhällsintressen. Som rättighetsskyddsutredningen har kon- staterat i sitt nämnda betänkande kan det tekniska huvudproblemet därvid uttryckas på följande sätt. Hur skall man formulera grund- lagsreglerna så, att de på ett klart sätt skyddar mot vad de skall skydda mot men tillåter vad de måste kunna tillåta? En särskild svårighet är att nya inskränkningsbehov, som bör tillgodoses men som inte nu kan förutses, kan uppkomma (s. 53). I betänkandet angav utredningen att den var enig om att det är bäst, om RF:s rättighetsskydd utformas med en s.k. materiell metod. Härmed avses att det i grund- lagen anges vilka rättighetsbegränsningar som skall få besluta. I första hand borde detta få ske genom undantagslösa regler. Annars finge det anges i vad mån de olika fri- och rättigheterna skall kunna begränsas. Endast när den materiella metoden visar sig inte kunna leda till ett tillfredsställande grundlagsskydd, borde man tillgripa metoden med ett särskilt beslutsfattande för rättighetsbegränsande lagar (s. 60). Vi ansluter oss till dessa utgångspunkter. Vid godkännande av internationella överenskommelser som avser fri- och rättigheter i 2 kap. RF har det ansetts motiverat att införa en särskild uppskovsmöjlighet. Det huvudsakliga motivet bakom denna reform har varit att det kan vara oklart vilka rättighetsbegräns- 222 funktion som beslutsorgan... ningar i sin tur behöver besluta som en följd av sådana överenskommelser. Uppskovsmöjligheten är då rimligen ytterst be- tingad av syftet att förhindra oövertänkta rättighetsbegränsningar som allmänt sett leder till en sänkning av den svenska nivån vad gäller fri- och rättighetsskydd. Inför medlemskap i konstaterades i förarbetena (SOU 1993:14 s. 124 och Ds 1993:36 s. 15) att EG, i enlighet med EG-dom- stolens rättstillämpning, iakttar inte bara det fri- och rättighetsskydd som är gemensamt för medlemsstaternas grundlagar utan också de motsvarande skyddsreglerna i . Därvid hänvisades även till att denna princip i kommit att kodifieras i artikel F.2, numera artikel 6 i Unionsfördraget (se även avsnitt 7.3). inför EG () konstaterade därvid i betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14 s. 126) att det svenska fri- och rättighetsskyddet inte kunde anses vara mera långt- gående än vad som följer av en gemensam europeisk konstitutionell standard. Utredningen fann vidare att det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet även fick anses vara tillfredsställande vad gällde möjligheterna att begränsa fri- och rättigheter. erinrade i detta sammanhang om de svenska förfaranderegler som föreskriver att på yrkande av minst tio riksdagsledamöter skall fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning beslutas antingen genom två beslut med mellanrum eller genom ett beslut med fem sjättedels majoritet. I samband därmed anförde utredningen följande. Någon regel om en särskild beslutsordning finns inte i gemenskapsrätten. Det finns dock skäl att erinra om att de svenska förfarandereglerna inte gäller vid beslut om tystnadsplikt i offentlig tjänst, husrannsakan och fri- hetsstraff som påföljd för viss gärning liksom om att flertalet fri- och rättighetsbegränsande EG-rättsakter avsett just dessa områden. Det är också viktigt att framhålla betydelsefulla roll när det gäller att pröva rättsakters förenlighet med de grundläggande fri- och rättigheterna. Vad gemenskapsrätten, jämfört med svenska förhållanden, saknar i form av särskilda procedurer i samband med att ett rättighetsbegränsande beslut fattas bör kunna väl uppvägas av den granskning i efterhand som dom- stolskontrollen innebär. Som nämnts har genom Unionsfördraget de grundläggande rättig- heternas betydelse i samarbetet inom EG kommit att fördragsfästas i artikel 6. Enligt artikel 6.2 skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlems- staternas gemensamma konstitutionella traditioner. I sammanhanget är viktigt att erinra om att genom Amsterdamfördraget har funktion som beslutsorgan... 223 blivit behörig att tolka och tillämpa artikel 6.2 också på institutionernas verksamhet inom ramen för samarbetet i tredje pelaren i de fall då EG- domstolen är behörig enligt fördraget. Detta följer av artikel 46 i Unionsfördraget. har med andra ord fått uttrycklig behörighet att pröva frågor om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna också inom ramen för samarbetet i tredje pelaren. Domstolens behörig- het omfattar rambeslut, beslut och konventioner i tredje pelaren samt åtgärder för att genomföra dessa. Som har anförts kan , i synnerhet till följd av rambeslut i tredje pelaren, förutses bli folkrättsligt förpliktat att införa lagstiftning som riktar sig mot utövandet av begränsningsbara fri- och rättigheter. Det kan emellertid inte heller uteslutas att det kan bli aktuellt att fatta beslut inom andra pelaren som bedöms ligga inom det riksdagsbundna området och som avser fri- och rättigheter i 2 kap. RF. Frågan blir då om avsaknaden av särskilda uppskovsproce- durer i samband med rättighetsbegränsande beslut i andra och tredje pelaren uppvägs av möjligheter till granskning i efterhand genom EG- domstolens kontroll. Härvid kan konstateras att det över huvud taget inte förekommer någon domstolskontroll av beslut i andra pelaren. pröv- ning i tredje pelaren är begränsad till prövning av lagligheten av rambeslut och andra beslut på talan av kommissionen eller en med- lemsstat. Svenska domstolar har visserligen möjlighet att begära att meddelar förhandsavgöranden i frågor om giltigheten och tolkningen av de aktuella besluten i tredje pelaren. Någon mot- svarighet till möjligheten enligt EG-fördraget för enskilda personer att i vissa fall väcka ogiltighetstalan mot EG-beslut existerar dock inte i tredje pelaren. Slutligen kan noteras att eventuella framtida beslut i tredje pelaren på den allmänna straffrättens område kan få ett betydligt mera vidsträckt materiellt tillämpningsområde än vad som är fallet med fri- och rättighetsbegränsande beslut i första pelaren. Mot den nu anförda bakgrunden menar vi att avsaknaden av sär- skilda uppskovsprocedurer i samband med rättighetsbegränsande beslut i andra och tredje pelaren inte på samma sätt som i första pelaren uppvägs av den granskning i efterhand som en domstolskontroll inne- bär. Vid dessa förhållanden kvarstår enligt vår mening behovet av en uppskovsmöjlighet i syfte att förhindra oövertänkta rättighetsbegräns- ningar. De eventuella förseningar eller låsningar som skulle kunna uppstå i beslutsprocessen i andra och tredje pelaren utgör därvid inte tillräckliga skäl för annan bedömning. Sålunda har vi funnit att övervägande skäl talar mot ett avskaffande av den särskilda uppskovs- 224 funktion som beslutsorgan... möjligheten vid godkännande av beslut i andra och tredje pelaren. 12.1.7Förslag till ett nytt system för godkännande av internationella överenskommelser inom ramen för EU- samarbetet Vårt förslag: skall ha möjlighet att godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU med det innehåll som enligt regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet. skall ha möjlighet att besluta om nödvändiga lagstiftningsåtgärder . godkännande skall omfatta också senare ändringar i utkastet till överenskommelse i de fall då sådana ändringar saknar betydelse för . Regeringen bör under konstitutionellt an- svar få avgöra om en senare ändring kräver godkännande. Även för de nu aktuella överenskommelserna gäller bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor. I samband med en efterföljande granskning av regeringens agerande har möjlighet att utkräva ansvar av regeringen enligt bestämmelserna i 12 kap. RF. Den yttersta konsekvensen av ett sådant ansvarsutkrävande framgår av bestämmelserna om miss- troendeförklaring. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § RF föreskriver inte att endast kan godkänna en förhandlingsuppgörelse som är slutgiltig i den meningen att den inte kan ändras i något avseende. I lagtexten uppställs inte heller något krav på att skall ta ställning till både överenskommelsen och de följdbeslut som denna föranleder. Det är emellertid angeläget att i grundlagen uttryckligen kodifiera den ordning som innebär att har möjlighet att godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU med det innehåll som enligt regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet. Som har anmärkts är rådsbeslut i andra och tredje pelaren därvid att betrakta som internationella överenskommelser i RF:s mening (se avsnitt 12.1.1). Vi anser att en särskild reglering i RF som behandlar riks- funktion som beslutsorgan... 225 dagens godkännande av sådana överenskommelser i andra och tredje pelaren kan bygga vidare på den nuvarande ordningen enligt 10 kap. 2 §. De fördrag som ligger till grund för EU-samarbetet kommer därvid att styra vilka internationella överenskommelser som en sådan särskild bestämmelse blir tillämplig på. möjlighet att godkänna en överenskommelse som ännu inte föreligger i slutligt skick