sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den nya situationen på bostadsmarknaden gör därför att många av de kommunala styrmedlen kommer att behöva utnyttjas i nya former och med ökad flexibilitet. Betydelsen av strategiskt handlande och en aktiv hantering av styrmedlen ökar. Regeringen gör i propositionen Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop. 1997/98:119) följande bedömning av de fram- tida insatsernas inriktning (s. 42): Den övergång från en produktionspolitik till en boendepolitik som sker innebär att insatserna i betydligt större omfatt- ning än kommer att riktas mot de bostadsområden som Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Insatser inom olika politikområden måste samordnas. Åtgärderna måste i varje särskilt fall avpassas efter de förutsätt- ningar och problem som är aktuella för dem som bor i det enskilda bostadsområdet. De behov som kan förutses innebär att kom- munernas samordnings- och planeringsuppgifter ytterligare accen- tueras. Frågan om kommunernas styrmedel skall var obligatoriska, om de är tillräckliga och om de används i tillräcklig omfattning har mot bakgrund av den genomförda regleringen diskuterats åter- kommande . Regeringen gjorde i nämnd proposition bedömningen att de styrmedel som kommunerna förfogar över är tillräckliga och att de inte bör ändras (s. 62). När denna bedömning redovisas är det viktigt att påminna att styrmedel som varit obligatoriska för kommunerna hade blivit frivilliga . Det gällde t.ex. bostadsförsörj- ningsplanering, bostadsförmedling och bostadsanvisning. Kom- munerna har liksom tidigare möjlighet att bedriva bostadsför- sörjningsplanering och upprätta särskilda bostadsförsörjnings- program och att engagera sig i förmedlingen av bostäder. När den tidigare regleringen avskaffades var utgångspunkten för reformen att kommunen självmant vidtog de åtgärder som behövdes för att kommuninvånarna skulle kunna få godtagbara bostäder. I propositionen framhölls bl.a. att statliga regler borde utfärdas bara om staten hade krav på att kommunen skulle vidta åtgärder som annars inte skulle komma till stånd. Det ströks sär- skilt under att ett slopande av kravet på särskilda kommunala bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftade till att ändra den hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor (se prop. 1992/93:242 s. 20). gjorde i betänkandet Bostadspolitik 2000 (SOU 1996:156) bedömningen att bostads- försörjningen i stort sett fungerade bra och att det inte fanns skäl till någon ytterligare lagreglering eller behov av nya styr- medel för att kommunerna ska kunna fullgöra sitt bostads- politiska ansvar. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Regeringen gör i propositionen Bostadsförsörjningsfrågor, m.m. (prop. 2000/01:26 s. 15) en ny bedömning mot bakgrund både av utvecklingen på bostadsmarknaden och av skilda upp- fattningar om kommunernas ansvar. Trots att, som ovan framhållits, kommunernas ansvar i grunden inte förändrades till följd av att bostadsförsörjningslagen upphävdes visar situationen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen. I vissa kommuner byggs det ingenting alls även om det finns ett stort behov. Vidare förekommer också miss- uppfattningen att bostadsförsörjningen inte är ett kommunalt ansvar. Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjligheter att utvecklas anser regeringen att det är viktigt att bostadspolitiken får en mer framskjuten plats i den kommunala debatten. Varje kommun, inte bara kommunerna i tillväxtregioner- na, behöver en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen skall utvecklas. Enligt regeringens uppfattning finns det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen bör framgå av en särskild lag. I lagen bör bl.a. slås fast en skyldighet för kommunerna att planera bostadsförsörjningen. 6.6Bostadsmarknadens utveckling och hushållens boendesituation i olika upplåtelseformer Utvecklingen på bostadsmarknaden har redo- visats översiktligt i avsnitt 2.5.1. Till de viktigaste dragen i utvecklingen hör Långvarig minskning av nyproduktionen till historiskt låga nivåer och en ännu starkare minskning av nyproduktionen av hyresrätter. Svängning mellan överskott och brist på bostadsmarknaden. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Tilltagande regional obalans med en tredelad bostadsmarknad där brist, balans och överskott förekommer på olika regionala och lokala bostadsmarknader. Ekonomiska problem för kommuner i samband med över- skott på den lokala bostadsmarknaden. En tilltagande försäljning av kommunägda bostäder och i särskilt attraktiva lägen, t.ex. , en om- fattande försäljning av privata hyresfastigheter med ombild- ning bostadsrätter. Ökade boendekostnader, särskilt i hyresrätt; hyrorna har dock varit i stort oförändrade och tycks nu vara stabila. Bakgrunden till utvecklingen står delvis att finna i efter- verkningarna av skattereformen och subventionsomläggningen, som inneburit att bostadssektorn blivit en inkomstkälla för staten i stället för ett utgiftsområde. Avregleringen av bostadsmarknaden och strukturomvandlingen i ekonomin har också påverkat bostadsmarknaden. En följd av 1990-talets utveckling med tilltagande olikheter mellan lokala bostadsmarknader är att skillnaderna i bostads- politiken i olika kommuner tenderar att öka. Vissa medel, t.ex. bostadsförmedling, blir allt viktigare ju mer ansträngd bostads- marknaden blir. I en bristsituation är de grupper som drabbas hårdast just de grupper som har svårast att på egen hand hävda sig på bostadsmarknaden. Därmed blir situation mer ansträngd. Behovet av regionalt samarbete i bostadsförsörj- ningen kan väntas öka, i regioner med bostadsbrist. Det av- görande på dessa marknader är att upprätthålla den långsiktigt nödvändiga nivån på bostadsbyggandet. I kommuner med bestående överskott kan andra medel eller arbetssätt bli särskilt framträdande. I synnerhet i de många kommuner, som har befolkningsminskning och där förutsättningarna för nyproduk- tion saknas, kan kommundelsvisa diskussioner som förs i fördjupade översiktsplaner lämpa sig bäst som bostadspolitisk åtgärd. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Vad gäller hushållens boendesituation visar de underlag som Boendesociala beredningen inhämtade från bl.a. en koncentration av svagare hushåll till hyresrätten, särskilt allmän- nyttig hyresrätt, och ökande skillnader i bl.a. utrymmesstandard mellan hushåll i hyresrätt och övriga hushåll. De indikatorer på sämre levnadsnivå som redovisar i sitt underlag ger en rangordning mellan upplåtelseformerna. Hushåll i allmännyttan har i högre utsträckning bostadsbidrag, låga förvärvsinkomster, och socialbidrag och de är i högre ut- sträckning trångbodda än hushåll i såväl privat hyresrätt som övriga upplåtelseformer. Hushåll i privat hyresrätt ligger i genomsnitt något bättre till på dessa indikatorer än hushåll i allmännyttig hyresrätt. Av de hushåll som bor i bostadsrätt är det betydligt färre som har låg levnadsnivå med dessa enkla mått mätt och av dem som bor i egnahem är det ännu färre. Andel hushåll med låg levnadsnivå i allmännyttig och privat hyresrätt, samt bostadsrätt och egnahem , procent av hushållen per upplåtelseform Några indikatorer på låg med låg förvärvsinkomst* Källa: , bearbetad statistik. *1:a decilen, dvs. den tiondel av alla hushåll som har lägst förvärvsinkomster. **Bostadsutgiftsprocent är nettobostadsutgift/disponibel inkomst exkl. bostadsbidrag. Hög bostadsutgiftsprocent är av netto- inkomsten. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Fördelningen av hushåll med hög bostadsutgiftsprocent mellan upplåtelseformerna ligger däremot närmare fördelningen av alla hushåll. I stort sett lika stor del av hushållen inom varje upplåtel- seform lägger av den disponibla inkomsten på boendet (sedan bostadsbidraget dragits från). underlag visar också att allmännyttig hyresrätt har en relativt stor andel ensamstående med barn och ensamstående pensionär. Privat hyresrätt har den relativt sett största andelen enpersonshushåll; denna grupp är också överrepresenterad i allmännyttig hyresrätt. undersökningar av segregation i storstadsom- rådena (Social rapport ) visar på en tilltagande boende- segregation i alla tre storstadsområden. Man har kunnat se en negativ tendens i bostadsområden, ofta bebyggda med allmän- nyttans bostäder, vars invånare har mycket svaga ekonomiska, sociala och politiska resurser. I samma bostadsområden finns en tydlig överrepresentation av invandrare. Invånarnas levnadsför- hållanden försämras där medan i andra typer av bostads- områden är tendensen den motsatta. Hushållssammansättning i allmännyttig och privat hyresrätt och i bostadsrätt och äganderätt 1997, procent Källa: , bearbetad statistik. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Redovisningen i avsnitt 6.4 visar slutligen på en begränsad an- vändning av de bostadspolitiska medlen. Det framgick också att många kommuner upplever betydande problem i sitt arbete för särskilt utsatta hushålls boende. Kommitténs bedömning: Kommunerna bör bättre och oftare använda de bostadspolitiska medel de redan förfogar över. Kunskap om medlen för lokal bostadspolitik har glömts bort år med lågt byggande och överskott på bostadsmarknaden. Samordningen av bostadsfrågor brister ofta inom kommunerna. I bl.a. arbete med boende för svaga grupper efterfrågas ökat erfarenhetsutbyte och goda exempel. Mot- svarande behov uttrycks i fråga om metodutveckling för boendeplanering. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Traditionellt formuleras uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun inom bostadspolitiken på en odetaljerad och över- gripande nivå. Staten svarar för att legala och finansiella instru- ment finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunen har det övergripande ansvaret på den lokala nivån. Kommunerna svarar tillsammans med andra aktörer för att de bostäder som behövs kan erbjudas kommunens invånare. Avgörande för en framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverkligas, dvs. Denna allmänna formulering av ansvarsfördelningen återfinns också i kommitténs direktiv. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Det kan här vara av intresse att försöka precisera vilka förutsättningar som krävs för en så övergripande ansvarsfördel- ning. En första förutsättning är att en kommun väntas självmant vidta erforderliga åtgärder som behövs för att kommunens invånare skall kunna få godtagbara bostäder i kommunen. Framför allt kommunallagen liksom socialtjänstlagen och anses ge kommunerna erforderliga befogenheter och skyligheter. En andra förutsättning är att staten måste ha möjlighet att förvissa sig om att kommunerna förmår fullgöra sina uppgifter inom bostadsförsörjningen. Staten har härvid ett intresse av att tillräcklig samordning sker mellan flera kommuner i en regional bostadsmarknad, att kommunernas ambitionsnivå inte blir för låg och att skillnaderna i hushållens bostadssituation inte skiljer för mycket mellan kommunerna. Staten kan vidare behöva ingripa för att kommunerna skall ha möjlighet att hantera externa händelser med kraftiga effekter på bostadsförsörjningen i kommunen. Statens bostadsdelegation är ett uttryck för detta intresse. Staten behöver också beakta nationella och regionala konsekvenser av utvecklingen i kommu- nen och av den lokala politiken. Mellankommunala intressen utgör exempel på en s.k. ingripandegrund vid granskning av kommunernas planering och beslut om använd- ning av mark och vatten. Staten behöver vidare en översikt över vad som händer i kommunerna som underlag för ev. beslut om krav/stimulans. har t.ex. rambegränsade eller riktade investeringsbidrag, som förutsätter kunskaper om den lokala och regionala behoven och utvecklingen, blivit allt vanligare. Staten har också ett intresse av att de resurser som staten till- fört har medverkat till uppbyggnaden av de allmännyttiga bostadsföretagen behålls inom bostadsförsörjningen. Enligt direktiven till kommittén är de allmännyttiga bostadsföretagen ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Det måste även finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan enskilt vinstintresse. Kommitténs syn på hur dessa två intressen, ett kommunalt (de allmännyttiga bostadsföretagen som verktyg) och ett statligt (utbud av hyres- boende till självkostnad), kan beaktas när kommunen önskar sälja en betydande del av sitt bostadsinnehav tas upp i kapitel 2 och 4 och i kommitténs delbetänkande. En tredje förutsättning vid uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är att särskild lagstiftning bara borde tillgripas om staten har krav på att kommunerna vidtar åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om de grundläggande lagarna, dvs. KL, SoL, PBL, lagen om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar, inte ger kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder. I direktiven till Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) sägs t.ex. följande om en statlig reglering av kommunernas roll i bostadsförsörjningen: Utgångspunkten (för kommitténs förslag) skall vara att varje kom- mun själv och på eget ansvar förfogar över instrumenten. För kom- munerna tvingande regler bör inte genomföras i vidare mån än vad som krävs för att skydda tredje man och för att slå vakt om med- borgarnas rätt till insyn och stärka deras inflytande i frågor som rör kommunens utveckling eller användningen av mark och vatten. Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun inom bostads- politiken har utvecklats på ett sätt som kan sägas belysa två modeller för relationen mellan stat och kommun, nämligen den autonoma modellen, där statliga och kommunala uppgifter skiljs åt och kommunerna agerar i så stor utsträckning som möjligt oberoende av centralmakten och integrationsmodellen, som framhåller sambandet och det ömsesidiga beroendet mellan den nationella och den kommu- nala nivån. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Debatten om vilken av de två modellerna som skall vara väg- ledande rent allmänt för förhållandet stat-kommun har fort- farande hög aktualitet. Utvecklingen har stärkt kommunernas självständighet. På det sociala området diskuteras t.ex. tvingande lagstiftning för att garantera nationellt formule- rade mål. Samverkan inom bostadspolitiken följde tidigare i hög grad integrationsmodellen. Den kunde bygga på tvingande (numera frivilliga) styrmedel och fick starka incitament till kommunerna stor betydelse för boendet. Om kommunernas insatser skall bidra till att genomföra nationellt formulerade mål för bostadspolitiken krävs en ökad tydlighet om statens förvänt ningar på kommunerna och om hur staten önskar att de numera frivilliga styrmedlen ska komma till användning. Staten har infört ny lagstiftning om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (se avsnitt 6.3.2). Ytterligare behov av att precisera kommunernas roll och ansvar och av att tillföra nya verktyg eller befogenheter Kommittén vill inledningsvis understryka att det inte är dess avsikt att ändra på principen att det är kommunens ansvar att anpassa sina åtgärder till lokala och regionala förhållanden. Denna frihet behövs för att ta hänsyn till olikheterna i kommu- nernas behov och förutsättningar och för att kommunerna skall kunna använda sina resurser på det mest ändamålsenliga sättet. En ytterligare precisering av kommunernas roll och ansvar kan ur statens synpunkt t.ex. avse: 4.förtydligande av gällande ansvar, 6.krav på en mer utförlig eller frekvent redovisning av kommu- nens planering, program eller åtgärder, eller 4. nya befogenheter eller instrument. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Den nya lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kan sägas innehålla både förtydliganden av gällande ansvar, t.ex. om planeringen för bostadsförsörjningen, och nya skyldigheter, t.ex. att vid behov anordna en bostadsförmedling. Krav på en mer utförlig eller frekvent redovisning från kom- munen kan ställas i olika former och med olika syften. En regle- ring som syftar till att främja debatten samt lokal och regionalt ansvarstagande i frågor om bostadsförsörjning, uttrycker statens vilja utan att för den skull reglera vilka lösningar som kommunen väljer inom bostadsförsörjningen. Den redovisning som statliga myndigheter har behov av bör i regel kunna samlas i frivilliga former genom länsstyrelserna. Det kan dock ibland finnas behov för staten att infordra material från kommuner i en viss fråga eller om en viss bostadsmarknad. Nya befogenheter eller instrument kan t.ex. vara en bostads- anvisningsrätt, en fråga som hänskjutits till kommittén. Kommittén har tagit upp frågan om ytterligare precisering av kommunernas roll och ansvar eller behovet av nya befogenheter vid sina kontakter med kommuner. Dessa kontakter har i allt väsentligt tagits med kommuner i storstadsregionerna och med andra kommuner med brist på bostadsmarknaden. De kommunkontakter som tagits kring bostadsförsörjningsfrågor ger följande bild (jfr avsnitt 6.4.4, s. 150): inga ytterligare statliga regleringar önskas eller behövs för att förse kommunerna med verktyg för bostadsförsörjningen generellt, arbete med förturer och med sociala/kom- munala kontrakt blir allt tyngre, samarbetet i många kom- muner går trögt, främst med privata fastighetsägare men även med kommunens eget bostadsföretag, staten kan stödja kommunernas arbete genom att sprida goda exempel och genom att stödja nya initiativ med stimulans- bidrag. Tänkbara områden är t.ex. utsatta gruppers boende och metodutveckling för bostadsförsörjning. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering En fråga som kommittén övervägt och som rör kommuner utanför tillväxtregionerna är regionala eller statliga stiftelser som tar över allmännyttan i krisdrabbade kommuner. Kommittén framförde i sitt delbetänkande (SOU 2000:104 s. 75 ff) argument för införande av beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder. Argument som framfördes var dels be- tydelsen av de allmännyttiga bostäderna för den enskilda kom- munen, för angränsande kommuner och för landet i sin helhet, dels vikten av de allmännyttiga bostäderna för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter inom bostadsförsörjningen, dels allmännyttans roll i bruksvärdessystemet. Argumenten är giltiga som argument även för statliga initiativ om kommunen vill sälja bostäder. Kommittén anser dock att införande av statliga stiftelser skulle utgöra ett avsteg från den ansvarsfördelning som råder dvs. att staten tillhandahåller de legala instrumenten medan kommunerna har det mer direkta ansvaret för genomförandet av bostadspolitiken på lokal nivå. Kommitténs slutsatser om behov av ytterligare preciseringar kring kommunernas roll, ansvar, befogenheter och verktyg Även om de bostadspolitiska instrument som kommunerna har till sitt förfogande bedöms tillräckliga har kom- mittén mot bakgrund av sina direktiv och egna iakttagelser övervägt följande vägar att precisera kommunernas roll och ansvar eller att för tillföra kommunerna nya befogenheter. ytterligare förtydligande av kommunernas bostadspolitiska ansvar för att medverka till att lösa enskildas bostadssituation enligt socialtjänstlagen (avsnitt 6.7.2), ytterligare reglering av kommunernas planering för bostads- försörjning, främst vad gäller redovisning som främjar en lokal debatt om bostadspolitiska frågor (avsnitt 6.7.3), förstärkning av den kommunala bostadsförmedlingen, t.ex. genom att kommunerna tillförs nya möjligheter att få en för- stärkt förmedlingsrätt (avsnitt 6.7.4). SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommittén har funnit att de instrument som f.n. står till kommunernas förfogande inte alltid används när de skulle kunna vara till nytta. De används inte heller alltid på bästa sätt. Kom- mittén har även i flera fall uppmärksammat brister i samord- ningen av bostadsfrågorna inom kommunen. En hel del kunskap om instrumenten för den lokala bostadspolitiken tycks ha fallit i glömska år med lågt byggande och överskott på bostadsmarknaden. Det är särskilt allvarligt eftersom många av besluten har långsiktiga konsekvenser, vilket talar för ett konsekvent och långsiktigt agerande. fungerande sam- arbetsformer med parterna på bostadsmarknaden har inte alltid upprätthållits och nya aktörer har tillkommit som behövt att anpassa sig. I vissa fall efterfrågas aktivt i kommunerna ökat erfarenhets- utbyte och mer kunskaper om goda exempel. Det gäller särskilt arbete med boende för svaga grupper, där stor efterfrågan, liten rörlighet och lågt byggande av hyresrätter och försäljning eller ombildning av allmännyttiga bostäder samman- taget skapat särskilda svårigheter. Motsvarande behov uttrycks i fråga om metodutveckling för boendeplanering. 6.7.2Rätten till bostad enligt socialtjänstlagen Kommitténs förslag: , och läns- styrelserna ges i uppdrag att kartlägga hur bostadsfrågor för hushåll som inte kan få en bostad på egen hand hanteras inom . Det gäller andra än äldre och funktionshind- rade med behov av särskilt stöd. Med utgångspunkt från resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommun- erna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska instrument. och ges i uppdrag att med ut- gångspunkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kommunerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta grupper. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Betydelsen av ändringarna i rätten till bistånd enligt socialtjänst- lagen har uppmärksammats och diskuterats tidigare i detta kapi- tel (avsnitt 6.3.5). Dessa ändringar har utan tvekan försvagat det materiella innehållet i rätten till bistånd i form av bostad. Det har vid utredningens kommunkontakter framkommit att allt fler vänder sig till för stöd med anskaffning av bostad. Erfarenheterna av samarbetet med fastighetsägare varie- rar från kommun till kommun. På en del håll finns samarbete mellan och kommunen som leder till bostäder till hushåll med behov. På andra håll fungerar inte detta tillräckligt väl, jämför avsnitt 6.4.5. bostadsmarknadsenkät visar t.ex. en avsevärd minskning i antalet kommuner med förturs- verksamhet. I kommuner med förtursverksamhet blir det allt svårare att få fram bostäder till de vars förtur tillstyrks av . Vidare redovisar en betydande andel kommuner att de hade behövt fler lägenheter att anvisa till hushåll som inte kan få bostad på egen hand på bostadsmarknaden. Enligt kommitténs uppfattning är det i praktiken inte helt klart vilket ansvar kommunen/socialnämnden har för att hjälpa utsatta grupper i sin bostadssituation, dvs. vilket ansvar kommunens socialtjänst har att lämna bistånd i form av hjälp med bostad till hushåll eller enskilda som av olika skäl inte kan hävda sig på den öppna bostadsmarknaden. De former av bistånd som avses, är bl.a. förtursärenden där tillhandahåller en enskild en bostad eller tillstyrker sådan förtur och erhåller s.k. sociala eller kommunala kontrakt som innebär att hushåll eller enskilda hyr från kommunen i andra hand (se t.ex. RÅ 1990 ref 119, RÅ 1994 not 574). En utgångspunkt för biståndet är socialnämndens skyldighet enligt 7 § 2 stycket att i sin verksamhet att bl.a. främja den enskildes rätt till bostad.