sou · GPB395d9 · 2002-01-01 00:00:00 — Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Förfat- tarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag. Lokala inventeringar och uppsökande verksamhet ........ Att utveckla olika boende- och stödformer................... (Bostadscentralen).................................. Stöd i boende.................................................................. (BoCentrum).......................................... fick genom regeringens direktiv i decem- ber 1998 i uppdrag att fördela totalt i form av projektmedel till kommuner och ideella organisationer i syfte att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. Meningen var att man skulle uppnå de övergripande målen att ge ett bättre stöd åt (nuvarande) hemlösa samt att förhindra att hemlöshet uppstår, bland annat genom tidigare och mer effektiva åtgärder riktade mot riskgrupper. Kommitténs riktlinjer och utgångspunkter för utvärderingen har varit att projekt för att erhålla ekonomiskt bidrag skulle: N skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbätt- ringar för de hemlösa, N innehålla förebyggande insatser (kartläggning, uppsökande verksamhet etc.), N vara inriktade på metodutveckling i arbetet dels med olika mål- grupper, dels med avseende på kartläggning och analys av hemlösheten, och dels bakomliggande orsaker till hemlöshet, N vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboende av olika slag, N innehålla något unikt och nyskapande inslag, samt N ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommuner och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer. Kommitténs uppdrag var således att utveckla metoder för att komma till rätta med hemlösheten, samt att identifiera orsaker till hemlöshet. För att uppfylla dessa målsättningar har man samarbetat med åtta kommuner, som genomfört ett antal projekt för att komma till rätta med olika delar av hemlöshetsproblemet. Kommunernas ansökningar kan grovt uppdelas på två, delvis överlappande, huvudområden med avseende på metodutveckling: A.Att finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet, framför allt relaterat till särskilda grupper, till exempel kvinnor, missbrukare och långtidshemlösa. B.Att pröva och utveckla olika boende- och stödformer. I princip kan man säga att kommunernas ansökningar, trots denna begränsning vad gäller huvudområde, innehöll målformuleringar som sammanföll med kommitténs riktlinjer och utgångspunkter. Stegvis Livsstilsförändrings uppgift har varit att assistera kom- munerna med att göra denna projektverksamhet så utvärderingsbar som möjligt, samt att hjälpa kommunerna att sätta upp utvärde- ringsbara/operationaliseringsbara mål för verksamheten. Stegvis Livsstilsförändring påpekade vid projektstart att flera projekt redan var igång med verksamhet, varför vissa svårigheter med baslinje- mätning var uppenbara samt att projekten inte var inriktade mot en av kommitténs centrala uppgifter: att identifiera orsaker till hem- löshet. Snarare handlade de flesta ansökningar om metoder för att ta hand om redan hemlösa och få dem tillbaka till någon form av boende. Ofta saknades mer preciserade frågeställningar och mål- sättningarna var med få undantag allmänt hållna. Andra problem för projekten, kommittén och utvärderarna har bestått av praktiska hinder och besvär, till exempel har flera projekt bytt projektledare, de som drivit projekten har varit andra än de som ansökt om medel, flera projekt har rapporterat om motstånd från etablerade verksamheter, projekten har haft igångsättnings- problem vad gäller att bygga upp fungerande nätverk och på grund av detta, och ytterligare omständigheter som berörs i denna rap- port, inte kunnat slutföra samtliga aspekter av sina projekt. En allmän slutsats från utvärderarna är därför att det är, för att möjliggöra mer avancerad slutsatsdragning, nödvändigt att ansva- riga för projektmedel enbart beviljar medel till projekt som redan vid projektstart har explicita målsättningar och frågor så pass ope- rationaliserade att de går att besvara, eller om möjligt redan på ett tidigt skede hjälpa sökande att formulera både sådana frågor och adekvata sätt att analysera svar. Uppsökande verksamhet, förutsatt att vissa kriterier är uppfyllda, torde kunna utvecklas till en allmän metod för kartläggning av hemlösas problematik och behov. Utvidgade insatser eller uppsökande verksamhet av annat slag är sannolikt nödvändiga för att nå speciellt utsatta grupper, såsom de med sam- tidigt beroende och psykisk problematik. Om denna grupp verk- ligen är överrepresenterad bland gruppen hemlösa med ofullständig eller ingen kontakt med samhällets hjälpsystem är dock en fråga som lämnas obesvarad. Däremot verkar missbruk och beroende av droger och alkohol vara ett uttalat problem som man bör dra slutsatser av, speciellt som beroendet hos denna grupp verkar ha existerat trots flera behandlingsinsatser samt att gruppen tar stort utrymme i hjälpsystemen och möjligen tränger ut andra utsatta grupper. För hemlösa som redan är kända tycks drogberoendet, åtmin- stone bland de grupper som fokuserats inom de olika kommun- projekten, också vara den enskilda faktor som är mest dominant. Trots detta tyder vissa utvärderingar på att det kan vara värt att fokusera på boendefrågan, förutsatt att det sociala arbetet fördjupas på så sätt att projektarbetaren genom ett mindre antal klienter får större utrymme för stödinsatser till den enskilde klienten och möj- ligheter att utveckla samarbetet med övriga ingående parter. En förutsättning för att ett sådan satsning skall lyckas kan vara att systematiskt följa upp och löpande utvärdera gjorda insatser men också att de psykosociala insatserna i sig har effekt. Att mer aktivt stödja personer i härbärges- eller institutionsbo- ende, förutsatt att drogfrihet inom boendet är ett krav, tycks också ge resultat både i fråga om fortsatt lägre missbruk och ökad sanno- likhet för eget boende. Behovet av formella samverkansformer mellan olika aktörer understryks. Framför allt betonas bristen på sådana mellan kom- mun och landsting, men också inom olika förvaltningar. För mer fördjupade slutsatser, se sektion C i denna rapport. Fullständiga rapporter från respektive kommun finns tillgängliga på . Denna rapport är uppdelad i tre sektioner: 1.Lokala inventeringar och uppsökande verksamhet (, , ). 2.Att utveckla olika boende- och stödformer, dels förebyggande (, , ) och som stöd i boende (, , ). 1 Lokala inventeringar och uppsökande verksamhet Tre kommuner, , och , har varit inrik- tade mot att i huvudsak inventera möjligheten av att bedriva uppsökande verksamhet. Denna har bedrivits i samarbete med andra aktörer och dessutom utanför kontorstid. Gemensamt för ansatserna, förutom vissa metodologiska likheter, är att man i sitt arbete säger sig medvetet ha valt att utgå från hemlösas egna idéer och önskemål. I beskrivningen av projekten finns en rubrik som benäms foku- serad frågeställning. Denna är formulerad av utvärderarna och utgör det vi anser vara projektens försök att besvara en frågeställning som överensstämmer med kommitténs riktlinjer och utgångspunkter. Trots att har ett grundsystem i form av till exempel Altbosystemet, fanns det vid projektstarten, enligt mätningar, drygt 1 000 hemlösa i . Flertalet fångades upp inom redan befintliga hjälpsystem (inklusive frivilligorganisatio- nerna) men det fanns tecken som tydde på att en grupp av de hemlösa, av olika anledningar, inte tog del av samhällets trygghets- system. Ambitionen med projektet var att försöka nå dessa personer, kartlägga deras situation, ge akut hjälp samt hitta strategier att förebygga och förkorta hemlöshet. har inte tidigare bedrivit uppsökande arbete med inriktning mot hemlösa. I sin projektansökan angav man som viktiga målsättningar att ge för- utsättningar för långsiktiga förbättringar för hemlösa (specifikt grupperna missbrukare, psykiskt funktionshindrade och kvinnor). Man ville också satsa på samarbete med olika frivilligorganisationer, med andra kommunala instanser och med sjukvården. ville man genom projektet göra en satsning på uppsökande verk- samhet genom ett speciellt mobilt fältteam. Projektets syfte och fokus Projektets syfte var att arbeta uppsökande och utveckla metoder för fältinriktat arbete gentemot målgruppen hemlösa. Primärt har målet för teamet varit att etablera kontakt och göra sig kända för målgruppen. Projektets målgrupp omfattade främst den grupp hemlösa som antogs vara utan myndighetskontakter eller bara hade sporadiska kontakter och vars livssituation var sådan att mer permanenta boendelösningar – på grund av brister i existe- rande hjälpsystem – inte ansågs möjliga. Personer i målgruppen antogs röra sig mellan olika jourboenden och tillnyktringsenheter, ofta påverkade, allmänt stökiga, vissa avstängda från stöd- och jourboenden och med negativa erfarenheter från det traditionella hjälpsystemet. Projektet har också haft ambitionen att kartlägga, samla infor- mation och kunskaper om målgruppen, försöka hitta brister i sam- hällsstödet och identifiera faktorer som bidrar till hemlöshet. I samband med detta arbete ville man också generera kunskap som kunde ge underlag för förslag till strategier som kan motverka hemlöshet och förbättra omhändertagandet för utsatta människor. I individärenden skulle man även pröva okonventionella boende- lösningar. Hur kan man nå den subgrupp av hemlösa som av olika anledningar fallit utanför gängse trygghetssystem, dels för att kartlägga och dels för att bistå med akut och långsiktlig hjälp? Relation till kommitténs direktiv Projektet är i huvudsak inriktat mot förebyggande verksamhet och lokal inventering i form av kartläggning, uppsökande verksamhet, stöd åt hemlösa och metoder för praktiskt samarbete. Med avse- ende på arbetet med olika målgrupper samt kartläggning och analys av hemlöshetens bakomliggande faktorer har man även en metod- utvecklande inriktning. Arbetet har letts av en styrgrupp vilken har varit sammansatt av representanter från huvudmännen, sjukvård, polis, frivilliga organi- sationer och kommunens stadskansli. Styrgruppen har ansvarat för att projektet skulle utvecklas enligt intentionerna. Ursprungstanken var att ett nära samarbete skulle utvecklas mellan Tillnyktringsenheten (TNE), Nordhemskliniken, Stadsmis- sionen och det mobila teamet för att dels erhålla en så heltäckande bild som möjligt av hemlöshetssituationen, dels att samarbetet skulle fungera som en vårdkedja. Kartläggningen skulle också skö- tas gemensamt av en socionom på Nordhemskliniken, en socionom på TNE, föreståndaren på avgiftning och ett mobilt fältteam. Ett mobilt fältteam på tre personer tillsattes. Teamet kopplades till TNE, som dels höll öppet dygnet runt, dels hade erfarenhet av hemlösa och dessutom vid projektstarten hade utrymme att fun- gera som tillfällig övernattning för de hemlösa. TNE hade samar- bete med Nordhemskliniken, en öppenvårdsmottagning och avgiftningsverksamhet i första hand för alkoholmissbrukare. TNE och Nordhemskliniken ligger ett stenkast från varandra och Nord- hemskliniken samarbetar i sin tur med avgiftning. Personalen i det mobila teamet har en differentierad yrkessam- mansättning och lång erfarenhet inom respektive profession. Genom den differentierade yrkessammansättningen – i teamet ingick socionom, mentalskötare och fältarbetare från frivilligorga- nisationer – ville man ge fältarbetet en bredare kunskaps- och för- ståelsebas för att möta behov ur olika perspektiv och ge kanaler till olika befintliga hjälpsystem. Genom att teamets medlemmar också hade en relativt lång erfarenhet inom sina respektive yrkesområden hoppades man täcka nödvändiga kunskaper om möjligheter och begränsningar inom de representerade organisationerna. Teamet arbetade på oregelbundna tider, flexibelt och okonven- tionellt med TNE som sin förlängda arm och husbil till hjälp i fält- arbetet. Genom att inte vara bunden inom en byråkratisk ram eller av fasta arbetstider ville teamet mer flexibelt kunna möta männi- skor utifrån deras egna villkor och förutsättningar. arbetet var att skapa förtroende och tillit, tillgodose de akuta beho- ven, länka vidare till fortsatt hjälp och hjälpa människor att komma i kontakt med samhällets olika hjälpsystem. En ursprunglig tanke var att i kartläggningssyfte samla in infor- mation från enheter som ofta kommer i kontakt med hemlösa. Teamet skulle därför söka samarbete med andra aktörer, föra stati- stik och dokumentera sitt interna arbetssätt genom dagböcker (de senare avrapporteras ). Statistiken bygger på uppgifter från den blankett som utformats av Mobila teamet samt kuratorer från TNE och Nordhemskliniken. Huvudsakliga resultat och slutsatser Av olika anledningar föll en del av statistikuppgifterna bort, bland annat på grund av att socionomen på Nordhemskliniken och före- ståndaren på avgiftning blev långtidssjukskrivna utan ersättare. Detta har inneburit att det finns en del brister i bland annat kartläggningsarbetet. – (med avbrott för semester) förde teamet anteckningar över hur många personer man träffat och samtalat med under fältverksamheten. I anteckningarna framgår att det vid 44 olika tillfällen haft 312 möten, varav längre samtal med 206 personer. Huvuddelen av dessa uppgav sig vara hemlösa enligt den målgruppsdefinition som angivits ovan. Konkret har insatserna vidare inneburit att teamet har hjälpt människor till tillfälligt boende, till sjukvård, gett rådgivande sam- tal etc. Totalt 122 män och 23 kvinnor ingår i det statistiska materialet. Ytterligare cirka 100 är identifierade, men ingår inte i materialet av olika anledningar. En relativt stor grupp har bott i tält, i bil, i sop- rum och långa tider varit utan fast bostad (5–). har varit utan fast bostad längre än . Många har både fysiska och psykiska problem utan att ha någon hjälp för detta, de flesta () har alkohol- och drogproblem, men ganska få () har fått behandling för dessa problem. har någon form av kontakt med medan säger sig helt sakna sådan kontakt. Merparten får sin försörjning i form av förtidspen- sion, sjukbidrag och socialbidrag. Teamets strategi att vistas ute på de hemlösas arena har under- lättat kontakterna med hemlösa, liksom användandet av husbilen. Akut hjälp av olika slag har kunnat ges, men de gånger man behövt hjälp av psykiatrin har denna hjälp inte kunnat ges. Teamets koppling till den dygnet runt öppna TNE har underlät- tat arbetet. TNE har bland annat fungerat som tillfällig övernatt- ning och en plats att gå till för att träffa teamet och få hjälp. TNE:s beläggning har fördubblats . Flera verksamheter har vuxit fram under arbetets gång: Efter att ha beviljats extra pengar från kommunstyrelsen utöka- des hemlöshetsprojektet med en speciell lågtröskelverksamhet för kvinnor (). startade sin verksamhet . Nattcaféet startades i samverkan mellan mobila teamet och olika frivilligorganisationer. Verksamheten vänder sig till de människor som inte har någonstans att ta vägen . Nattcaféet har nyli- gen startat en andra försöksperiod. En cafékommitté har bildats där hemlösa ingår med möjlighet att påverka verksamhetens innehåll. Många av de hemlösa personer som teamet mött har varit i behov av somatiska vårdinsatser Med hjälp av en distriktssköterska erbjöds hemlösa kostnadsfri, enklare sjukvård utan krav på tidsbe- ställning. Mottagningen var inledningsvis inhyst i samma lokaler som TNE. Till en början var mottagningen inte så välbesökt, san- nolikt beroende på att verksamheten inte var känd bland hemlösa, men efterhand har antalet besök ökat, speciellt sedan mottagningen flyttats till nattcaféet. Trots att fältarbetet som metod har visat sig vara ett sätt att nå hemlösa, har man inte lyckats nå psykiskt funktionshindrade och kvinnor. Sannolikt behöver arbetet i detta avseende mer tid och kanske andra former för att nå ökat förtroende även hos dessa grupper. Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning Resultatet av projektet är i linje med problemformulering och fokuserad frågeställning trots att man erfarit problem för de speci- ficerade grupperna (psykiskt sjuka och kvinnor) inom subgruppen hemlösa som fallit utanför trygghetssystemen, som man avsåg att studera. En kartläggning är dock genomförd och man har bistått med akut hjälp genom både TNE och de aktiviteter som byggts upp. En beskrivning av teamets interna arbetssätt har inte samman- ställts varför arbetsmetodologin i den uppsökande verksamheten saknas. Beträffande målsättningen att åstadkomma mer långsiktiga för- bättringar, till exempel att hitta strategier att förebygga och för- korta hemlöshet, är resultatet mer magert. Vad man möjligtvis har utvecklat i denna fas är en strategi att nå hemlösa som fallit utanför samhällets trygghetssystem, dock ej de specificerade grupper man avsåg. Det finns också tecken på att projektets strategi förbättrat omhändertagandet för utsatta människor – åtminstone vid akut problematik. De aktiviteter som projektet initierat kan bidra till en mer per- manent kontaktyta och mer långsiktig förbättring. Verksamheten bör dock följas upp. Bedömning av bärighet i resultaten Att projektet har inneburit en skillnad för hemlösa som fallit utanför samhällets trygghetssystem står helt klart. Strategin med ett mobilt team kombinerad med en fast bas, , verkar lycko- sam – de ökade beläggningssiffrorna på den senare kan tas som belägg för detta. Man har också lyckats kartlägga populationen och visat på populationens utsatthet och utanförskap. Svårigheterna att nå speciella grupper (kvinnor och de med psy- kisk störning) är svårare att tolka. Antingen kan de vara färre än man misstänkt, alternativt har den uppsökande verksamheten, i den utformning den fått i detta projekt, inte varit ett lockande alterna- tiv för just denna grupp. Denna fråga bör utredas närmare. Projektet har också, till följd av svårigheter man mött, skapat nya verksamheter som nattcafé, sjukvårdsmottagning etc., vilka säkert förbättrar kontakterna – dock gör detta lovvärda initiativ det svå- rare att utvärdera den uppsökande verksamheten per se. har arbetat kommunövergripande och pekar på fynd som visar att det ej finns något enhetlig hållning bland stadsdelsförvalt- ningarna vad avser missbruks-, psykiatri- och boendefrågor. har skiftande organisationsmodeller, ekonomiska förutsättningar och strategier. Även på handläggarnivå förekommer skillnader i förhållnings- sätt. Generellt sett är de enskilda socialsekreterarna hårt belastade, vilket innebär att tunga ärenden ofta inte hinns med eller bort- prioriteras. Framför allt människor som saknat tillhörighet inom har haft svårt att bli aktualiserade. Det bör tilläggas att flera personer i målgruppen har ett ursprung utanför , men har för avsikt att stanna i kommunen. Många av dem har vis- tats i kommunen en relativt , utan att erbjudas annat än en enkel biljett till sin hemort. Om en person som saknar tillhörighet blir aktualiserad i en stadsdel sker detta med hjälp av ett turord- ningssystem, där den enskilde saknar möjlighet att påverka inom vilken stadsdel han eller honhon hamnar. Flera får på detta vis sin stadsdelstillhörighet i ett område som de inte har anknytning till eller känner till. Projektet rapporterar vidare svårigheter att finna ingångar till psykiatrin. Viktiga erfarenheter och aktualiserade frågor Projektet har genom sin nyskapande metodologi nått en popula- tion som det annars är svårt att erhålla information om. Som en följd därav har man också kunnat bistå dessa med akuta omhän- dertaganden av såväl social som medicinsk art. Om detta sedan lagt grund för en mer beständig kontakt är oklart. Svårigheten att nå den på förhand definierade speciellt utsatta gruppen skapar också frågeställningar som inte låter sig besvaras inom ramen för projektet. av de hemlösa som man har träffat uppgav att de inte hade någon kontakt med samhällets hjälpsystem. Nästa steg bör bli att analysera data för att undersöka om denna grupp på något sätt skiljer sig från övriga hemlösa som man har etablerat kontakt med. På så sätt skulle man kunna bidra till bättre känne- dom om denna grupps sammansättning, och möjligtvis också om de faktorer som bidrar till att de inte nyttjar trygghetssystemen. Andra frågor som aktualiseras är hur samarbetet kring denna grupp bör organiseras. Att det bör organiseras lär dock stå klart – projektet har identifierat en grupp som är utsatt och som av en eller annan anledning har hamnat utanför det samhälleliga skyddsnätet. Projektet kommer att permanentas fr.o.m. årsskiftet 2001/02 och det kan därför sägas att man uppfyllt förutsättningarna för en annan av kommitténs målsättningar, att skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. Baserat på tidigare studier och erfarenheter bedömde tjänsemännen inom socialtjänstförvaltningen att hemlösa kvinnor generellt miss- gynnades inom hjälpsystemen, inklusive den uppsökande verksam- heten. Projektets syfte och fokus Syftet har varit att utveckla uppsökande arbete specifikt riktat till hemlösa kvinnor. Mer specifikt har det gällt att utveckla och dokumentera metoder för att nå hemlösa kvinnor (framför allt de som har dålig kontakt med eller är okända inom gängse hjälp- system); att beskriva uppsökares arbetssätt; kartlägga de hemlösa kvinnorna, dokumentera deras problem, orsaker till hemlöshet och hinder att lämna hemlösheten; men även att dokumentera samar- bete med andra aktörer kring hemlösa kvinnor. Initialt ville man också klargöra hur väl synen på uppsökarnas arbete ur de hemlösa kvinnornas perspektiv överensstämmer med . Hur kan man beskriva uppsökares arbetssätt, kartlägga hemlösa kvinnor och dokumentera deras problem? Det uppsökande arbetet var inriktat på att uppsöka och praktiskt stötta hemlösa kvinnor i deras kontakt med socialtjänst, sjukvård och kriminalvård samt att utveckla metoder i mötet med hemlösa kvinnor. Relation till kommitténs direktiv Projektet har i huvudsak inriktats mot förebyggande verksamhet och lokal inventering i form av kartläggning, uppsökande verksam- het, stöd åt hemlösa kvinnor och metoder för praktiskt samarbete. Projektet har även en inriktning på metodutveckling i arbetet med olika målgrupper, specifikt kvinnor, med avseende på både kart- läggning, arbetssätt och dokumentation. Det uppsökande arbetet skulle enligt den ursprungliga projektpla- nen utföras av två kvinnliga uppsökare med erfarenhet av arbete med hemlösa kvinnor. Inledningsvis fanns i projektet erfarenhet från frivilligorganisation, landsting och socialtjänst. när ny personal skulle anställas ändrades sammansättningen och en manlig uppsökare med erfarenhet från psykiatrin rekrytera- des. försvann kompetens knuten till . Det uppsökande arbetet har i första hand inriktats på att leta upp och besöka hemlösa kvinnor i deras vistelsemiljöer i utpräglade subkulturer. Förutom dag- och natthärbärgen har uppsökarna besökt gator, parker, kulvertar etc, dvs. platser där kvinnorna till- fälligt vistats. Uppsökarna har vid behov erbjudit stöd samt hjälpt kvinnorna till och vid kontakt med myndigheter. Uppsökarna har haft flexibla arbetstider och arbetat har styrts av behovet . En viktig del i arbetet har varit att hjälpa hemlösa kvinnor som haft en bristfällig kontakt med , att förbättra samar- betet mellan olika instanser samt att få till stånd en planering som syftat till att erbjuda kvinnorna mer långsiktiga stöd- och hjälpin- satser.