sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — En av slutsatserna från översvämnings- insatserna i är att det kan finnas lägen när det kan vara befogat med författningsstöd för att under klart definierade förutsättningar ha möjlighet att hålla militära resurser i beredskap under icke tjänstetid. Ytterligare slutsatser är att så snart det står klart att en insats kan komma att pågå än några dygn, eller längre måste en organisation tillskapas med resurser för att kunna bedöma händelseutvecklingen och samordna olika resursinsatser på civil och militär sida som ett led i krishanteringen. Chefen för militärdistriktet föreslår i sin utvärdering att Högkvarte- ret, ÖCB och regelbundet bör genomföra kortare ledningsövningar för att skapa väl fungerande rutiner i roll- spelet på olika nivåer vid gemensamma insatser. Den civila mål- gruppen skulle bl.a. vara räddningstjänstchefer, polischefer samt chefer för katastrofberedskap. Syftet skulle vara att träna ledning och samverkan mellan Försvarsmakten och totalförsvarsmyndig- Civil - militär samverkan heter på central, regional och lokal nivå och härvid testa gällande planer, sambandssystem och datorstödda lednings- och informa- tionssystem. kan scenariemetoder utvecklas. 8.3Samhällets behov av stöd från Försvarsmakten vid olika kriser Inom försvarsmakten har tidigare gjorts uppskattningar utifrån försvarsbeslutet om hur det vidgade säkerhetsbegrepp som inrymmer icke militära hot och risker vid sidan av väpnade anfall skall styra totalförsvarets uppgifter.2 De scenarier som bedömts särskilt intressanta gäller främst insatser i samband med: Nedfall av radioaktiva ämnen. Svåra störningar i elförsörjningen. Svåra störningar i telekommunikationerna. Svåra störningar i vattenförsörjningen. Svåra störningar vid radio och TV. Översvämningar och dammbrott. Massflykt av asyl- och hjälpsökande. Kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss. Militära insatser i samband med kärnteknisk olycka inom eller utom landet kan vara medverkan i samband med bl.a. indikering av utsläpp, sanering, utrymning/avspärrning och sjuktransporter. I samband med svåra störningar i elförsörjningen kan det vara aktuellt med bevakning när sabotagehot föreligger, drivmedelsför- sörjning, reservkraft, inkvartering, transporter, vattenförsörjning samt sambands- och ledningsresurser. Vid svåra störningar i telekommunikationerna kan behov av bl.a. stöd med bevakning och reservkraft samt transporter av personal föreligga. I samband med svåra störningar i vattenförsörjningen kan förutom reservkraft finnas behov av bl.a. vattenrening och vattentransporter till tappningsställen. Behovet vid översvämningar och dammbrott har belysts i sam- band med redovisningen av erfarenheter från översvämningarna i . Vid extremt snabba förlopp kan också 2 C , Försvarsmaktens stöd till det civila samhället vid svåra påfrestningar 1999-06- 17. Civil - militär samverkan finnas behov av militär medverkan vid avspärrning, utrymning, tra- fikreglering, inkvartering, utspisning och krisstöd. I samband med massflykt av asyl- och hjälpsökande till kan behov föreligga att i samverkan med bl.a. och polisen ge stöd med underrättelser om flyktingströmmars riktning och storlek, stöd vid sjöräddning, biträde med dirigering av flyk- tingtrafiken m.m. Vid allvarlig smitta kan finnas behov av militära insatser för sjuktransportresurser. Terrorism är att betrakta som grov kriminell handling och därmed en polisiär angelägenhet. Vid militärt stöd måste gränsdragningen mellan polisiärt arbete och militärt stöd vara klar. Militära insatser kan bl.a. bestå av specifik materiel, t.ex. skyddsvästar, hjälmar, mörkerutrustning och förstärkningsvapen, förnödenheter, transporter, utbildning i vapentjänst, ammunitions- röjning och evakuering. Svåra kemikalieolyckor kan ge allvarliga spridningseffekter över stora avstånd. Militär medverkan kan vara flygtransporter och andra transporter, bistånd med evakuering, utspisning, förläggning samt sanering, avlysning och sjöräddning. Exemplen på tänkbara militära insatser vid svåra kriser torde i allt väsentligt vara relevanta . Insatsmöjligheter bör planeras med avseende på förmåga över tiden till omedelbara eller näst intill omedelbara insatser, , eller . Det finns som tidigare redovisats behov av att samöva scenarier över svåra kriser eller händelser mellan militära och civila myndig- heter där militärt stöd är motiverat. Särskilt stort är behovet att öva komplexa händelser där flera myndigheter eller aktörer är berörda och där händelseförlopp är snabba, okontrollerade och svårförut- sägbara. Metodik bör också övas för att hantera helt oförutsedda svåra kriser eller händelser. Scenarieteknik kan också bidra till att rikta uppmärksamhet på bl.a. gränsdragningsfrågor i civil-militärt samarbete. Det är givetvis en fördel om viktiga principfrågor upp- märksammas i anslutning till övningsverksamhet än att det sker under pågående allvarligt händelseförlopp som kräver stora insat- ser. Om polisen exempelvis kunnat använda försvarets helikoptrar i den operativa polisverksamheten för spaning i samband med polis- morden i hade man höjt sin effektivitet. Flygning fick inte ske till det aktuella spaningsområdet. Polisen tvingades därför transportera spaningsresurser med ordinarie vägfordon. Gällande förordning angavs som skäl för att helikoptrar inte kunde Civil - militär samverkan Däremot genomfördes vissa transporter av personal med försvarets helikoptrar från till . Förutsättningarna för militär medverkan i stöd till samhället vid svåra kriser och händelser regleras bl.a. i förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet och förordningen (2000:45) med instruktion till Försvarsmakten. Det finns enligt utredningen starka skäl att se över gällande regelverk för att klar- lägga förutsättningarna för och underlätta civil – militär samverkan vid svåra kriser och händelser. En genomlysning av gällande regel- verk sker inom ramen för utredningen om översyn av Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. (Fö. 8.4Utnyttjande av militära resurser vid civil krishantering Som framgått i citat från propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30), skall kraven på den militära förmågan att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred inte utgöra en utgångspunkt för Försvarsmaktens utformning och omfattning men skall beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vid planering av övningsverksamhet samt när det gäller tillgänglighet till vissa materielslag och förnödenheter m.m. Vid militärt och ekonomiskt likvärdiga alternativ skall enligt propositionen den lösning väljas där Försvarsmakten bäst kan stödja samhället vid räddningstjänst, vid svåra påfrestningar i fred och vid andra former av stöd till myndigheter Redan i totalförsvarsbeslutet betonades vikten av ett hel- hetstänkande vid utformningen av samhällets åtgärder för att möta olika hot och risker. I beslutet underströks att när resurser dimen- sioneras med primär utgångspunkt i ett visst hot, bör beaktas möj- ligheterna och behovet att dra nytta av åtgärderna också inför andra hotsituationer bl.a. för att stärka Försvarsmakten förmåga att bistå samhället vid svåra kriser och händelser. Fördelarna med en helhetssyn när det gäller frågan om avväg- ning och dimensionering ansågs ligga främst i de samordnings- vinster som kan uppnås i utnyttjande av resurserna. Även med beaktande av krav på unika resurser, beredskapskrav eller andra begränsningar i användandet av vissa resurser, bör effektiverings- och rationaliseringsvinster kunna uppnås genom sam- och Civil - militär samverkan Helhetssyn bör således kunna leda till att de totala kostnaderna för samhället att möta hot kan begränsas. Det framhölls att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte är helt godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas även för andra ändamål när detta är möjligt och ändamålsenligt. Det ger ingen optimal användning av allmänna medel att skapa särskilda resurser för varje form av sällan förekommande stor påfrestning om man med samma resurser kan hantera flera typer av sådana påfrestningar. Härtill kommer att samhällets samlade insatser kan bli mera verkningsfulla om utnytt- jande av samhällets alla lämpade resurser ses i ett sammanhang. De särskilda resurser som avdelas för det militära försvaret bör därför utnyttjas även för att bidra till att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Utnyttjande av resurserna får dock inte ske på ett sådant sätt att det inverkar menligt på beredskap och Försvarsmaktens förmåga att lösa sina andra uppgifter. I totalförsvarsbeslutet framhölls vidare att den i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör en annan självklar begränsning. Militär personal skall således inte ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda. En annan sak är att utnyttja resurser till stöd för andra myndigheter som är lagligen berättigade att använda tvång eller våld. De militära resurserna bör dock i sådana situationer nyttjas på så sätt att det inte kan uppfattas som ett avsteg från de begränsningar som här angetts. Vidare kan regler rörande konkurrens, upphandling och stats- stöd i vissa fall begränsa möjligheterna att utnyttja totalförsvarets resurser för fredstida ändamål. Av beslutet framgick också att utnyttjande av militära resurser vid svåra kriser eller händelser kan ske i form av bistånd vid akuta påfrestningar, då samhällets resurser i övrigt är otillräck- liga och behöver kompletteras. Det gäller särskilt vid svåra kriser med snabba och oförutsägbara förlopp. Ett mera regelbundet och planerat utnyttjande kan i vissa fall också vara motiverat. Även in- tegrerade resurser, dvs. resurser som dimensioneras och utnyttjas för uppgifter i såväl fred som vid höjd beredskap kan övervägas. Regelbundet utnyttjade och integrerade resurser bör i så fall regle- ras i särskild ordning i berörda myndigheters instruktioner och inom ramen för budgetprocessen. Civil - militär samverkan 8.5Samutnyttjande av resurser på Utredningen fick ett tilläggsdirektiv av regeringen för att nära följa det arbete som bedrivs av Rikspolissty- relsen, Försvarsmakten, , , Länsstyrel- sen i och i enlighet med regeringens beslut om att belysa behovet av och möjligheterna att utnyttja sina resurser gemensamt. Vid behov skulle också över- vägas hur myndigheternas erfarenheter skulle kunna användas för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn. Bakgrunden är att regeringen i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) angav att frågan om att utnyttja militära resurser till stöd för andra myndigheter borde bli föremål för en mera generell översyn. Som ett led i en sådan översyn kunde det vara värdefullt med en regional försöksverksamhet för att belysa möjligheterna till ytterligare samverkan mellan Försvarsmakten och civila myndigheter. gav som sin mening tillkänna att görs till försöksområde för samordning av militär och civil krishantering. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har därefter deltagit i den arbetsgrupp som bildats. Arbetet har slutförts i enlighet med upp- draget. En redovisning av regeringens uppdrag rörande allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd har överlämnats till försvarsministern. Som en bakgrund redovisas förutsättningar, generellt och inom viktiga samhällsområden. Därefter har en översiktlig analys gjorts av behov av och möjligheter till samutnyttjande av resurser på och runt . Några modeller för krishantering innebärande ökat samutnyttjande av resurser har studerats och jämförts med dagens situation. Slutsatserna härifrån har legat till grund för överväganden om förändringar i bl.a. organisation och ledningsstruktur samt förslag om ett samverkanscentrum och en försöksverksamhet på . 8.5.1Befintlig organisation och ledningsstruktur Inom vissa områden har myndigheterna var för sig resurser och verksamhet som skulle kunna samutnyttjas respektive samordnas. Här kan exempelvis nämnas ledningscentraler, patrullverksamhet samt stödresurser som förråd och verkstad. Det finns även unika resurser, vars närvaro på ön kan vara av livsavgörande betydelse. Civil - militär samverkan Bland dessa kan nämnas helikoptrar, sjuktransportfordon, tryck- kammare och miljöskyddsfartyg med räddningsdykargrupp. Myndigheterna har olika regionindelningar, optimerade ur respektive myndighets uppdrag och inte ur perspektiv. En samverkande regional ledning för att i ökad utsträckning kunna samutnyttja resurserna på och runt , samt ökade möjlighe- ter att utnyttja Försvarsmaktens resurser, torde öka förutsättning- arna för ett effektivt och ekonomiskt utnyttjande av resurserna. 8.5.2Behov av och möjligheter till samutnyttjande av resurser Exempel på allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristill- stånd är enligt redovisningen: Nedfall av radioaktiva ämnen över . Svåra störningar i viktiga infrastruktursystem: el-, tele-, data-, vatten- och informationsförsörjning. Angrepp på infrastruktur från okänd aktör. Fartygsolyckor och olje- och kemikalieutsläpp (sjöräddning eller miljöräddningstjänst till sjöss). Olje- och kemikalieolyckor på land. Massflykt av asyl- och hjälpsökande till . Påfrestningar orsakade av svåra väderförhållanden. Beredskapen inför krissituationer på måste dock vara sådan att den kan möta varje hot, även de som inte har förutsetts. Samverkan är en nödvändig förutsättning för en effektiv kris- hantering. Hit hör främst: Att snabbt få tillgång till en korrekt lägesbild är av avgörande betydelse i alla krissituationer. Ledningsfrågan är central. Det handlar både om behovet av att en effektiv, samgrupperad och samverkande ledning snabbt kan byggas upp, och om att under långvariga insatser har tillräcklig ut- hållighet. I ledningen ingår också att ha tillgång till stabsresurser och tekniska stödsystem. Information, samordnad, korrekt och snabb, är av grundläg- gande betydelse och kräver långtgående samverkan och teknikstöd. Civil - militär samverkan Speciellt viktigt är att informationsfunktionen kan börja verka. Fungerande transporter är en förutsättning för tillförsel av resurser från fastlandet och av transport av skadade m.fl. i andra riktningen. Också som ett led i en insats kan transportresurser vara nödvändiga. Helikoptrar är här av speciellt intresse, och det är viktigt att de är snabbt tillgängliga. Sjukvårdsresurserna på är begränsade, något som i sin tur ställer transportfrågan i fokus, både för att få dit sjukvårds- personal och för att kunna transportera svårt skadade till fast- landet. Här handlar det om att snabbt aktivera de reservmöjligheter som finns på ön (ambulanser, frivilliga). 8.5.3Förändring av organisations- och ledningsstruktur Arbetsgruppens enhälliga slutsats har blivit att till regeringen lägga förslag om att inrätta ett samverkanscentrum, kallat GotSam. Med ett permanent bemannat, samgrupperat samverkanscentrum skulle kraven på snabbt igångsättande av ledning tillgodoses. Detta cent- rum bör innefatta lokal och utrustning för ledning i samverkan av vissa funktioner såväl under normala förhållande som vid allvarliga olyckor och särskilda samhälleliga kristillstånd på och runt . Initialt medför förslaget vissa kostnader för iordningställande av lokal med teknisk utrustning, flyttkostnader m.m. Mer påtagliga ekonomiska vinster bedöms kunna tillgodoräknas först när verk- samheten nått en viss omfattning. Här kan besparingar nås i gemensam administration och andra stödfunktioner, som dagliga kontakter och gemensam utbildning skulle möjliggöra en mer flexibel användning av personalresurserna. Både effektivitets- och kvalitetsmässiga vinster kan väntas upp- nås genom en samgruppering. Dessa vinster handlar bl.a. om sam- verkan i beredskap, snabbt igångsättande av insatser och smidig tillgång till resurser, samordnad information, möjligheter till sam- planering och gemensam utbildning samt ökad uthållighet och flexibilitet. Civil - militär samverkan 8.5.4Syftet med en försöksverksamhet Myndigheterna och föreslår att en försöksverk- samhet genomförs, där bl.a. möjligheterna till ytterligare sam- verkan med Försvarsmakten och civila myndigheter kan belysas. Försöksverksamheten bör omfatta samgruppering av vissa myndig- heter kring samordnad omvärlds- och resurslägesinformation, planering och beredskap. Syftet med försöksverksamheten bör vara att: Pröva en samgrupperad och samverkande regional ledning vid övningar av en rad scenarier. Utvärdera nyttan av samgruppering, främst med avseende på olika krisledningskomponenter. Pröva möjligheterna till ett kostnadseffektivt samutnyttjande av resurser. Ge underlag för beslut om framtida samverkansmodell. Försöksverksamheten bör också enligt arbetsgruppen omfatta fort- satta försök på med radiokommunikationssystem enligt TETRA-standard, och utveckling av ett övergripande krisdatanät som knyter ihop olika ledningssystem. Samverkan i civil och militär krishantering är en väsentlig del i försöksverksamheten. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har deltagit i arbetsgruppen och står bakom de slutsatser och förslag som redovisats till regeringen. Utredningen anser att ett genomfö- rande av försöksverksamheten bör kunna ge ett värdefullt underlag för att utveckla civil-militär samverkan, främst med avseende på krishantering. kan en försöksverksamhet ge underlag för bedömningar av möjliga effektivitetsvinster och kostnadsbespa- ringar samt för behov av att utveckla gemensamma eller integrer- bara ledningssystem. 8.6Militär medverkan i humanitära biståndsinsatser Såväl den Europeiska unionen som utvecklar formerna för internationell krishantering. Den omfattande del som ryms inom begreppet fredsfrämjande insatser eller motsvarande behandlas inte av utredningen. Antalet naturkatastrofer i världen har ökat under det senaste de- cenniet. Det har också på ett markant sätt ökat behovet av såväl Civil - militär samverkan internationella hjälpinsatser som av samordning av hjälpinsatserna. Jordbävningen i , orkanen i samt översvämningarna i och i är exempel på naturkatastrofer som krävt stora inter- nationella hjälpinsatser och där behovet av koordinering av insat- serna varit mycket stora. I civila insatser i samband med internationella katastrofer, jord- bävningar översvämningar eller andra allvarliga olyckstillstånd, finns ofta behov av militär kompetens och militära insatser, i princip under civil ledning. Det gäller även av andra humanitära biståndsinsatser, t.ex. av min- och ammunitionsröjning på land och till sjöss. bidrar som biståndsgivare med omfattande stöd till hu- manitära biståndsinsatser, inte minst för min- och ammunitions- röjning. Svensk militär kompetens tas endast i begränsad omfatt- ning till vara vid insatserna. Däremot förekommer att andra länder hyr in eller anställer svenska militärer för insatser inom t.ex. min- och ammunitionsröjning. Biståndsinsatser motiveras av humanitära skäl. Det är en självklar princip som inte ifrågasätts av utredningen. Däremot konstaterar utredningen att det vore önskvärt med en ökad medverkan i internationella humanitära biståndsinsatser av såväl civil som militär kompetens. Erfarenheter av tidigare och pågående svenska insatser är goda. Ett ökat engagemang och deltagande i internationella humanitära insatser skulle dessutom bidra till kompetensutveckling för krishantering i svåra, oväntade miljöer och situationer. Det är enligt utredningen önskvärt att den svenska krishanter- ingsförmågan utvecklas så att den kan vara en resurs också vid in- ternationella katastrofer och vid humanitära biståndsinsatser, såväl i ett europeiskt som i ett FN-perspektiv. Utredningen har i detta kapitel behandlat olika frågor om samver- kan mellan det militära försvaret och det civila samhället vid allvar- liga kriser i fredstid. Den genomgång som utredningen har gjort visar att det finns goda möjligheter att genom en sådan samverkan nå större effektivitet i utnyttjandet av samhällets samlade resurser för att hantera allvarliga krissituationer. Erfarenheten från olika krissituationer visar att det militära försvaret kan bidra med värde- Civil - militär samverkan fulla insatser och att samverkanspotentialen ännu inte är fullt ut- nyttjad. Utredningen anser att vissa åtgärder bör vidtas för att utveckla samarbetet: 1.En inventering av de författningsmässiga hinder som kan finnas mot en fördjupad civil-militär samverkan bör göras. Därefter bör de författningar som utan anledning lägger hinder i vägen ändras. 2.Det är väsentligt att ge civila myndigheter en bättre överblick över vilka möjligheter och begränsningar som det militära för- svaret har att stödja det civila samhället vid allvarliga krissitua- tioner i fred. 3.Gotlandsförsöket är ett exempel på att särskilda organisations- former i vissa fall kan utveckla samarbetet. Förutsättningar kan finnas för lokala eller regionala insatser av detta slag också på andra håll. 4.Utredningen anser att det finns anledning till ett mera omfattande, utvecklat samarbete mellan militära och civila myndigheter också vid humanitära insatser under civil ledning utomlands. 9Långsiktiga sårbarhetsfaktorer - klimat och bioteknik Samhällets system för säkerhet och beredskap måste innefatta för- mågan att följa utvecklingstrender som har eller kan få betydelse för framtida inriktning och utformning av säkerhetsarbetet. Lång- siktigt verkande faktorer som klimatutvecklingen och den biotek- niska utvecklingen måste av denna anledning tillmätas stor betydelse. Forsknings- och utvecklingsarbete inom dessa sektorer kräver tvärsektoriell samverkan. Utredningen har tillsammans med för miljöanalys genomfört ett tvärvetenskapligt semina- rium/workshop för att kartlägga och belysa nuvarande kunskaps- läge vad gäller sårbarhet och effekter av klimatförändringar. Redo- visningarna har delvis utgått från resultat från SWECLIM- projektet, ett forskningsprojekt finansierat av , , och , , med bl.a. som intressent. De slutsatser som redovisas i det följande med avseende på klimatutvecklingen bygger i huvudsak på de många och i väsentliga delar samstämmiga rön som redovisades under seminariet. I flera globala klimatstudier anges en temperaturhöjning med under de kommande 50–100 åren som sannolik. En global ökning av temperaturen med bedöms ge en ökning i med ca som årsmedelvärde, med en större ökning än . Tillsammans med en förväntad ökad årsnederbörd med ca 10–medför det effekter i alla naturmiljöer och i samhällets olika sektorer. Överfört till klimatzoners förflyttning motsvarar detta en förflyttning på 0,5 till 1 meter . finns inte bedömningar av hur stormfrekvens och extremnederbörd kan förändras . Långsiktiga sårbarhetsfaktorer - klimat och bioteknik En del av dessa klimateffekter leder till en förändrad känslighet. Antalet dagar med extrem kyla bedöms minska, vilket minskar ris- kerna för köldskador av olika slag. Andra effekter på klimatet kan ge en ökad känslighet och sårbarhet, särskilt i fjällekosystem och i känsliga brackvattenekosystem. Även hastigheten i kli- matförändringarna kan ge en sårbarhet i ekosystem med lång om- loppstid, som skog. Samhällets känslighet för klimatförändringar är stor inom flera viktiga områden, som säkra transporter, säker elförsörjning, dammsäkerhet och människors hälsa. En framtida sårbarhet beror till stor del på hur vi planerar och tar hänsyn till dessa förändringar genom olika anpassningar och genom att öka säkerhetsmarginalerna, där stor risk finns. Det senare gäller särskilt om extrema vädersituationer med stormar och extremnederbörd blir vanligare. Redan nuvarande klimat och väder kan ge stora effekter och sår- barhet i svensk naturmiljö och samhällets olika delar, främst teknisk infrastruktur. Särskilt svåra påfrestningar och skador uppstår vid starka stormar – ofta i komplexa kombinationer av olika effekter (t.ex. storm och högt vattenstånd). En global uppvärmning har observerats .