sou · GPB370d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är vanligt att de som handlägger konsulära biståndsfrågor också tar hand om övriga konsulära frågor som pass, viseringar, medborgarskap etc. och att de har ansvar för administrativa upp- gifter som fastigheter, kassa, bokföring och kurir. På frågan Vilka övriga arbetsuppgifter har handläggaren/handläggarna ? har flera av de mindre myndigheterna svarat: alla. På frågan Hur ofta dras konsulära biståndsärenden för ambassadens ledning? har de flesta valt svarsalternativet nästan aldrig (38) . Bland dessa återfinns också myndigheter vid stora turistmål och med många bosatta svenskar såsom , , och . Ambassaden i dock lämnat följande kommentar: kommer dessa ärenden att dras för ambassadens ledning regelbundet en gång . På ambassaderna i och föredras ärendena en gång för ambassadören. Ambassaden i svarar med följande förtydligande: De konsulära handläggarna drar ärenden för kanslichefen . När det gäller att dra dylika ärenden för myndighetschefen gör kansli- chefen det vid behov vilket betyder sällan. Det görs vid de tillfällen då större akuta händelser inträffar eller när ett ärende förväntas tas upp i pressen eller har tagits upp varvid ärendet dras även för pressrådet. För myndigheter med få konsulära biståndsärenden gäller ofta att ambassadens ledning hålls underrättad under ett händelse- förlopp om något inträffar t.ex. en olycka eller naturkatastrof. På många myndigheter informeras ledningen endast när det gäller allvarliga och komplicerade ärenden men inte i rutinärenden. 9.3Konsulär jour vid utlandsmyndigheterna I enkäten ställdes frågan om konsulär jour förekommer och hur den i så fall är organiserad. Majoriteten av utlandsmyndigheterna (46) har någon form av konsulär jourverksamhet medan 25 myndigheter inte har det. Det vanligaste är ett anslag på ambassadens dörr eller ett meddelande på telefonsvararen med hänvisning till en jourhavande tjänsteman. De flesta utlands- myndigheter organiserar jouren enligt ett rullande schema. Ofta är bara myndighetschefen undantagen. Några har konsulär jour endast vid långhelger eller bara vid Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna veckosluten, t.ex. kl. 9.00–10.00 lördag och söndag. Hänvisning till en telefonsvarare som avlyssnas regelbundet är också vanligt. Den som ringer den konsulära jouren får först information på telefon- svararen om hjälp till självhjälp. Därefter finns det möjligheter att lämna ett meddelande på telefonsvararen. Jourtjänstgöring innefattar också att anställda på ambassaden måste vara beredda att ingripa i ärenden som inte kan anstå. För myndigheter med omfattande konsulär biståndsverksamhet innebär det mycket arbete utanför kontorstid. 9.4Vad krävs av de konsulära handläggarna på utlandsmyndigheterna? Även de mera rutinmässiga konsulära ärendena rymmer ofta starka känslor. Människor kan vara förtvivlade över att ha blivit bestulna, irriterade över att inte ha kunnat göra sig förstådda hos lokala myndigheter och polis eller ha orimliga krav på service och bistånd från ambassaden eller konsulatet. Arbetet kräver därför såväl administrativ kunskap och skicklighet hos handläggarna som personliga egenskaper såsom tålamod, medkänsla, lugn, saklighet och allmän förmåga att hantera personer i kris. Att bistå svenskar som åtalas för brott utomlands kräver kunskaper om lagstiftning, rättssystem och praxis i det land där brottet begåtts. Rättssystemet kan vara mycket olikt det svenska och det kan ta tid att sätta sig in i hur praxis ser ut. Till detta kommer ett växande antal konsulära biståndsärenden som gäller hjälplösa och förvirrade människor som är oförmögna att ta vara på sig själva. I vissa fall måste de konsulära handläggarna ta hand om och hjälpa människor i mycket utsatta situationer. De flesta handläggarna har inte någon social eller psykologisk utbild- ning, men de kan ibland önska att de hade det. På de utlandsmyndigheter som har en jämn ström av bistånds- sökande utvecklas i allmänhet en erfarenhetskunskap och en för- delning av arbetet, så att de som är mest lämpade för dessa arbets- uppgifter också är de som utför dem. De myndigheter som sällan har konsulära biståndsärenden, får ingen möjlighet att bygga upp erfarenhet kring hanteringen av dessa frågor. Ändå måste det även där finnas en beredskap att hantera konsulärt bistånd. En nödställd och förvirrad svensk kan befinna sig var som helst i världen. En olycka eller naturkatastrof med drabbade svenskar, kan inträffa Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna överallt och kräva omedelbara insatser från ambassaden eller konsulatet. De gånger när svenskar kidnappas och hålls som gisslan utomlands kräver det i allmänhet mycket omfattande insatser från den svenska utlandsmyndigheten. Konsulära biståndsärenden är långt ifrån alltid rutinärenden som enkelt kan handläggas med hjälp av I. De besvärliga ärendena kräver mycket svåra överväganden och beslut. Det kan handla om människor i mer eller mindre akuta och riskfyllda situationer utan egna ekonomiska medel eller försäkring. Återhåll- samhet med statens medel och strävan att i första hand ge hjälp till självhjälp måste vägas mot den risk det kan innebära att inte ge ekonomiskt bistånd till t.ex. hemresa eller vård. Dessa ärenden handläggs dessutom ofta under trycket av en intensiv massmediebevakning. Människor som inte anser sig få den hjälp och stöd som de behöver vänder sig till medierna och får sin version av vad som inträffat publicerad, som hand- läggarna är förhindrade av sekretesskäl att ge sin version. 9.5Behovet av stöd och erkänsla i det konsulära biståndsarbetet För att kunna hantera svåra ärenden krävs att de som handlägger dem känner stöd och engagemang för frågorna på sin myndighet. Och även om många kan känna det på sin egen myndighet är det vanligt att man inte upplever att frågorna respekteras i utrikesför- valtningen i stort. De konsulära frågorna riskerar att bli ned- prioriterade i verksamhetsplaneringen, de ger inga meriter eller karriärmöjligheter och har låg status. Kommittén har vid besöken på utlandsmyndigheterna noterat att samma känsla av att det konsulära arbetet inte riktigt respekteras, finns hos konsulära handläggare också i andra europeiska länder. Den holländska konsuln i beskrev t.ex. situationen så här: Våra uppdragsgivare är nöjda med oss om vårt arbete inte märks, inte kostar pengar och inte ger negativ publicitet i media. Det är svårt att kombinera. Ett sätt att ge erkänsla och respekt åt det konsulära biståndsarbetet är de regelbundna nyhetsbrev i dessa frågor som utrikesministeriet i skickar till alla sina utlandsmyndigheter. I dessa nyhetsbrev behandlas olika besvärliga konsulära biståndsfrågor såsom t.ex. bemötandet av resenärer med psykiska problem (se Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna Handläggarna delar med sig av sina erfarenheter till varandra och här finns råd och idéer för lösningen av olika typer av konsulära problem. 9.6Utbildning i konsulärt arbete som arrangeras av UD Alla som sänds ut för att arbeta på en svensk utlandsmyndighet måste genomgå en kurs , den s.k. utresekursen som ger grundläggande information om verksamheten vid en utlands- myndighet. Kursen behandlar ämnen som Uppdrag, mål och roller, Att arbeta på en utlandsmyndighet och att leva utom- lands, Diplomatisk immunitet och privilegier, Offentlighet och sekretess etc. Under ett 40–minuters pass informerar en repre- sentant från den konsulära enheten om konsulära ärenden. Efter- som kursen som helhet ska ge en allmän överblick över arbetet vid en utlandsmyndighet kan ambitionen med informationen om konsulära frågor endast vara att ge mycket grundläggande information och kanske en uppfattning om ärendenas natur. 9.6.2Utvecklingsplan för kompetensutveckling av utsänd personal. pågår vid enheten för kompetensutveckling på UD, ett arbete med att formulera en utvecklingsplan för kompe- tensutveckling inför utlands- och omstationering. Bakgrunden är att det visat sig att de som sänts ut för att tjänstgöra vid en ut- landsmyndighet , inte alltid har haft tillräckliga kunskaper för att utföra sina arbetsuppgifter. Syftet med utveck- lingsplanen är att tydliggöra de behov av kompetensutveckling som olika personer har inför utlandstjänstgöring och effektivt tillgodose utlandsmyndigheternas behov av rätt kompetens. Under arbetet med utvecklingsplanen kommer bl.a. intervjuer med personal på ett antal enheter i hemmaorganisationen och med utlandsstationerad personal att genomföras. Resultatet kan sedan ligga till grund för förändringar av de utbildningsinsatser som görs för utlandsstationerad personal. Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna 9.6.3Utbildning för konsulära handläggare Det är en allmän ambition att det på varje utlandsmyndighet ska finnas en person som har huvudansvaret för konsulära frågor och en ersättare för denne. Dessa tjänstemän ska ha genomgått den konsulära kursen på UD. Även lokalanställda som arbetar med frågorna kan gå den konsulära kursen men då får utlandsmyndig- heten betala för det. I en kurs med ca 20 deltagare brukar ett par stycken vara lokalanställda på ambassader och konsulat. Ganska många kursdeltagare är assistenter. Det har också förekommit att en myndighetschef deltagit i en konsulär kurs. UD genomför 4–5 konsulära kurser omfattande med maximalt 18 elever per gång . Det finns en interaktiv konsulär kurs som uppdaterats . Motsvarande utbildning på engelska för honorärkonsuler och lokalanställda har inte gått att få till stånd på grund av den mycket höga kostnaden: ca . Eventuellt kommer en samlad redaktion för interaktiva kurser att göra det billigare. Den konsulära kursen varvar föreläsningar av representanter för olika enheter på UD, praktiska övningar och datastödd undervisning. Ämnen som behandlas är medborgarskapsfrågor, passansökningar, ekonomiskt bistånd, bistånd i brottmål och vid dödsfall. 9.7Utlandsmyndigheternas syn på behovet av utbildning i konsulärt biståndsarbete I enkäten till utlandsmyndigheterna ställdes frågan om det behövs mera utbildning i biståndskonsulära frågor. Av de 84 myndigheter som besvarat frågan valde majoriteten svarsalternativen: knappast (44) eller inte alls (5). Fyra svarade: ja, mycket mera och 31: ja, något mera. Majoriteten av utlandsmyndigheterna ser alltså inget eller ringa behov av mera utbildning om konsulärt bistånd. Det måste ses mot bakgrund av att de allra flesta utlandsmyndigheter har mycket få biståndskonsulära ärenden. De fåtal ärenden som förekommer kan man kanske hantera med hjälp av stöd från UD. De myndigheter där konsulärt bistånd är en mycket stor del av arbetet på myndigheten har å andra sidan kanske så mycket erfarenhet att de knappast behöver mera utbildning. Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna På frågan om vilken form av utbildning som tjänstemän bör ha innan de åker ut för tjänstgöring utomlands finns önskemål om både kunskap och erfarenhet, teori och praktik. Den konsulära kursen anser de allra flesta är ett minimikrav och flera framhåller att samtliga utsända ska ha utbildning i konsulära frågor. Därutöver är praktik på den konsulära enheten på UD önskvärt anser många. Erfarenheter från en tungt konsulärt belastad myndighet framhåller flera som värdefullt för fortsatt tjänstgöring vid en annan myndighet. Bland behoven av teoretiska kunskaper nämner många juridik och påpekar behovet av kunskaper både om det svenska rätts- systemet och rättssystemet i det land där man är verksam. Kunskaper i krishantering nämns också. Någon ny typ av kompetens för att kunna hantera konsulära biståndsfrågor anser de flesta inte behövs. Bland dem som svarat ja på frågan är det vanligaste önskemålet psykologisk och social ut- bildning. Den konsulära kursen som UD erbjuder tycks ge en bra bas för arbetet med frågorna på utlandsmyndigheterna. Den kommer dess- utom att kunna förbättras ytterligare genom det pågående arbetet med en utvecklingsplan för kompetensutveckling av utsänd personal. För att kunna hantera konsulära biståndsärenden krävs, som många framhåller, inte bara teoretiska kunskaper utan i hög grad också praktisk erfarenhet. UD bör ge ut ett regelbundet konsulärt nyhetsbrev Kommittén finner det brittiska sättet att genom ett kontinuerligt konsulärt nyhetsbrev delge varandra erfarenheter, efterföljansvärt. Genom ett sådant kan man ge råd och tips och informera om aktuella problem. Det kan också bli ett forum för information om aktuella tendenser när det gäller biståndskonsulära problem och därmed öka beredskapen att möta dem både på utlands- myndigheterna och i hemmaorganisationen. Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna Utveckla internutbildningen på utlandsmyndigheterna Det är också mycket viktigt att konsulära handläggare får en noggrann introduktion på plats av erfarna tjänstemän. Mycket av kunskapen om hur problemen kan hanteras måste inhämtas på plats under handledning. Som många har påpekat är konsulärt bistånd inte något som man väljer om eller när man ska arbeta med på en utlandsmyndighet. Det kräver ofta omedelbara insatser, alla tider och ibland engagemang från hela myndigheten. Det är därför viktigt att samt- liga utsända och lokalanställda är införstådda med grunderna för arbetet och med den praxis som utvecklats på myndigheten. Dess- värre sker ofta detta arbete lite i skymundan på utlands- myndigheterna. Återkommande internutbildning kan vara ett sätt att lyfta fram och synliggöra det biståndskonsulära arbetet och verka för att varje utlandsmyndighet har en medveten och genom- tänkt praxis i frågan. Sådan internutbildning kan också ske regionalt med möjligheter till diskussioner om hur man löser konsulära problem på olika ut- landsmyndigheter i regionen. Utveckla kunskapsutbytet mellan konsulära handläggare från EU-länderna och de nordiska länderna Informationsutbytet mellan konsulära handläggare i olika EU- län- der och de nordiska länderna är på vissa håll intensivt och givande. Problemen är ofta likartade och likheten mellan regelverken är större än olikheten. Det innebär att man har mycket att lära av var- andra. Kommittén anser att samarbetet mellan konsulära hand- läggare inom EU och är mycket betydelsefullt och bör ut- vecklas ytterligare. Beakta omfattningen av det konsulära biståndsarbetet vid resursfördelning och bemanning Vissa utlandsmyndigheter är mycket tungt belastade när det gäller konsulära biståndsärenden. Även andra myndigheter kan få en rejäl ökning av de konsulära biståndsärendena beroende på att resandemönstret ändras. Andra faktorer som kan Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna påverka arbetssituationen för de konsulära handläggarna är t.ex. utvecklingen av brottsligheten i verksamhetslandet. Ökningen av de konsulära biståndsärendena har också inneburit en ökad arbetsbörda för personalen på den konsulära enheten på UD. Handläggarna kan ha behov av personligt stöd i samband med särskilt påfrestande ärenden och möjligheter till variation av arbetsuppgifterna. Kommittén anser att det är viktigt att UD i högre grad än vad som sker tar hänsyn till omfattningen av det konsulära biståndsarbetet vid fördelningen av resurser och bemanningen av utlandsmyndigheterna och den konsulära enheten på UD. Man bör också vara beredd på att vid tillfälliga arbetstoppar, t.ex. när en utlandsmyndighet har ett ovanligt arbetskrävande ärende, kunna förstärka denna . Utlandsmyndigheterna och UD bör upprätthålla en rimlig servicenivå i konsulära frågor även utanför arbetstid Kommittén anser att det är angeläget att både en nödställd svensk och myndigheterna i verksamhetslandet, i en krissituation kan komma i kontakt med utlandsmyndigheten även efter kontorstid. Det innebär dock inte att allmänheten ska kunna ställa krav på att få pass utfärdade eller att få annan konsulär service . Ett anslag på utlandsmyndighetens dörr, information på hem- sidan och ett meddelande på telefonsvararen med hänvisning till ett mobiltelefonnummer till en tjänsteman, kan vara en bra lösning. Skulle en allvarlig olycka eller liknande händelse inträffa måste utlandsmyndigheten vara beredd att agera snabbt. När det gäller jourverksamheten på UD är nuvarande ordning med en vakthavande tjänsteman och en jourhavande konsulär tjänsteman som ständigt kan nås per telefon efter kontorstid, enligt kommitténs bedömning, en bra lösning. Eftersträva en jämnare könsfördelning bland handläggare av konsulärt bistånd Konsulärt bistånd handläggs oftast av kvinnor. Det gäller både på utlandsmyndigheterna och på UD. Kommittén anser att UD bör eftersträva en jämnare könsfördelning. Risken är att man annars cementerar en traditionell uppdelning av manliga och kvinnliga Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna uppgifter på utlandsmyndigheterna och UD och en därmed för- knippad syn på arbetsuppgifternas olika status i hierarkin. 1.UD bör undersöka möjligheterna att genom ett regelbundet konsulärt nyhetsbrev som distribueras på lämpligt sätt stimulera diskussionen och idéutbytet mellan utlandsmyndigheterna och mellan utlandsmyndigheterna och UD. 2.Utlandsmyndigheternas chefer bör ta initiativ till åter- kommande internutbildning för all personal vid myndigheten med information om grunderna för det biståndskonsulära arbetet och diskussion om myndighetens praxis utifrån aktuella ärenden. Internutbildning kan också anordnas på regional nivå med möjligheter till idéutbyte mellan utlandsmyndigheterna i regionen. 3.UD bör i högre utsträckning beakta omfattningen av det konsulära biståndsarbetet vid fördelningen av resurser och bemanningen av utlandsmyndigheterna och av den konsulära enheten på UD. 4.UD bör eftersträva en jämnare könsfördelning bland den personal som handlägger frågor om konsulärt bistånd på utlandsmyndigheterna och UD. Erfarenhet som är av relevans för arbete med konsulärt bistånd bör särskilt beaktas när UD utser honorärkonsuler i länder, där antalet svenska turister och bosatta är stort. Såväl honorär- konsulerna som deras personal bör få utbildning i konsulära frågor genom i första hand lokala eller regionala kurser. I många av de länder dit stora grupper av svenskar reser, är turismen framför allt koncentrerad till orter utanför huvud- städerna. Även bosatta svenskar finns ofta utanför huvudstäderna. På dessa orter spelar honorärkonsulaten en mycket viktig roll som de första som kommer i kontakt med biståndssökande svenskar. Deras uppgift är att ta emot och vidarebefordra biståndsansök- ningar till utlandsmyndigheten. Men de ger också viktiga upp- lysningar till biståndssökande och lugnar och tröstar oroliga resenärer. Som bosatta på orten har de i allmänhet ett väl uppbyggt kontaktnät med sjukvård, polis, kyrka etc. som är till stor nytta när det gäller att bistå nödställda svenskar som turistar eller bor på orten. har f.n. () 398 honorärkonsuler i 131 länder. UD beslutar om inrättande av honorärkonsulat och om utnämning av honorärkonsuler efter förslag av en ambassad eller ett karriär- konsulat och efter samråd med svenska myndigheter, företag, organisationer m.fl. som kan ha intressen i det aktuella området. En förutsättning för att ett honorärkonsulat ska kunna upprättas är att det inte möter något hinder från den mottagande staten. Honorärkonsulaten är underställda närmaste ambassad eller karriärkonsulat i verksamhetslandet. Om det inte finns någon ambassad eller något karriärkonsulat i verksamhetslandet kan det vara underställt en svensk utlandsmyndighet i ett annat land. En honorärkonsul är officiella företrädare hos de lokala myndigheterna inom sitt verksamhetsområde. Om konsuln behöver kontakta en centralmyndighet eller en myndighet utanför det egna distriktet sker detta normalt genom den överordnade myndigheten såvida inte verksamhetslandet godkänt direkt kommunikation med honorärkonsulatet. 10.3Hur utses honorärkonsulerna? Valet av konsulskandidat sker med utgångspunkt från den inriktning som den överordnade myndigheten anser att konsulatet bör ha. De personer som kommer i fråga är som regel väl etablerade och har goda relationer med lokala myndigheter, näringsliv och kulturinstitutioner. Medborgarskapet saknar i princip betydelse, men som regel anses det vara en fördel om konsuln är medborgare i verksamhetslandet. Det förekommer också att utflyttade svenskar är honorärkonsuler. Innan konsuln kan påbörja sitt uppdrag måste han eller hon få ett formellt godkännande av landets regering, s.k. exekvatur. En honorär konsul utses för en period . Förordnandet kan förlängas i fyraårsperioder till dess konsuln fyllt . Om det finns särskilda skäl kan det förlängas i taget. Bara i undantagsfall ges förlängning efter det att konsuln fyllt . En honorärkonsul kan entledigas från sitt uppdrag om det är påkallat med hänsyn till bästa eller av något annat skäl. UD har utfärdat föreskrifter för honorärkonsulaten och honorär- konsulerna (1994:25). Det finns också en särskild handbok med allmänna råd för honororärkonsulerna. är översatt till engelska, franska och spanska. Honorärkonsulaten har flera olika uppgifter. Till stor del handlar det om att fungera som brevlåda för den överordnade myndigheten genom att ta emot och förmedla ansökningar om ekonomiskt bistånd och pass m.m. Honorärkonsulerna har också en viktig rådgivande funktion och kan genom sin lokalkännedom bistå enskilda – och juridiska personer - med råd och upplysningar om hur de på egen hand kan lösa sina problem i verksamhetslandet. Konsulaten kan lämna hjälp till självhjälp t.ex. med överföring av pengar. Om det inte räcker med hjälp till självhjälp får konsulatet även i vissa fall ge aktiv hjälp, t.ex. när den hjälpsökande har reseförsäkring. Då kan konsulatet förmedla en skadeanmälan till försäkringsorganisa- tionerna SOS–International eller Euro–Alarm i . Om den enskilde saknar alla möjligheter att klara upp sin situation på egen hand, kan konsuln lämna tillfälligt ekonomiskt bistånd. Sådant bistånd får bara lämnas efter beslut av den överordnade myndigheten. I honorärkonsulatens uppdrag ingår också att ge bistånd i brottmål. Om ett honorärkonsulat får veta ett en svensk medborgare, flykting eller statslös med uppehållstillstånd i blivit gripen eller utsatt för ett våldsbrott i distriktet, måste konsulatet informera den överordnade myndigheten. I brådskande ärenden ska även UD informeras direkt. Det bistånd som ska lämnas den som är frihetsberövad beror på omständigheterna. Det kan bli fråga om att besöka den frihetsberövade i fängelset eller häktet, att hjälpa till med att hitta en lämplig försvarare eller tolk m.m. Konsulatet kan också bistå ett brottsoffer med råd och stöd. Bistånd vid dödsfall m.m. När en svensk medborgare avlidit ska konsulatet informera den överordnade myndigheten. Det kan också bli fråga om att skaffa fram dödsbevis eller att ordna med en hemtransport till . Konsulatet ska också informera den överordnade myndigheten när en svensk ärver egendom inom distriktet eller när en avliden svensk lämnar efter sig egendom som inte tas om hand på ett tillfredsställande sätt. Konsulaten kan också bistå med att efterforska försvunna svenskar. De ska vidare rapportera om smittsamma sjukdomar eller svårare olyckor som inträffat i verksamhetsområdet där svenskar kan vara inblandade. Honorärkonsuln ska också bistå svenska affärsmän och industrimän som besöker distriktet genom att förmedla lämpliga kontakter med myndigheter och företag och orientera om lokala marknadsförhållanden. Konsuln bör lämna information om och svenska förhållanden genom att svara på frågor och tillhanda- hålla informationsmaterial. En honorärkonsul kan också ha vissa notariella uppgifter. En honorärkonsul är inte avlönad av svenska staten. Konsuln kan dock få viss ersättning för utgifter som uppkommer i verksam- heten, t.ex. kostnader för telefonsamtal, porto m.m. Om verksam- heten är omfattande kan konsuln också få ersättning för lön till biträde vid konsulatet och hyra av kanslilokalerna, s.k. kontors- kostnadsbidrag. I vissa länder har honorärkonsulaten en mycket viktig uppgift när det gäller att ta emot ansökningar om ekonomiskt bistånd och framför allt att ge råd och hjälp till självhjälp.