sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Den nämnda uppfattningen framstår emellertid som mindre väl grundad med hänsyn till stadgandet i 11 kap. 7 § regeringsformen, som garanterar bl.a. kommunala nämnders självständighet genom att stadga att ingen Behovet av lagändring m.m. myndighet, inte heller , har möjlighet att bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett enskilt ärende. hemställer i skrivelsen att regeringen vidtar de lagändringar som behövs för att kommunernas kompetens och befogenheter vid svåra påfrestningar skall klarläggas. Därvid bör enligt lagstöd införas för att kommunstyrelsen skall ges befogenhet att överta beslutanderätt från andra nämnder. Arbete pågår inom med direktiv till en särskild utredare för att klarlägga de frågor som förts fram av . Något beslut av regeringen om sådana direktiv föreligger ännu inte. har i en skrift som utarbetats och utgivits i samarbete med angivit fyra olika modeller för hur krishantering skall kunna ske inom en kommun. Utskottsmodellen bygger på inrättande av utskott enligt 6 kap. 20– 22 §§ kommunallagen. Varje berörd nämnd väljer inom sig ett kris- utskott. De ledamöter som utsetts utgör gemensamt en krisled- ningsgrupp, som emellertid inte gemensamt kan fatta beslut. Sådana fattas av varje utskott för sig, men förutsätts då ske efter gemensamma diskussioner med de andra krisutskotten inom kommunen. Delegeringsmodellen har en liknande innebörd. Bråds- kandemodellen innebär en ytterligare variant efter samma utgångs- punkt genom att man beslutar om delegation enligt 6 kap. 36 § kommunallagen i ärenden som inte kan avvaktas. Kommunstyrelse- modellen skiljer sig från de andra modellerna på så sätt att den innebär att beslut fattas kollektivt, inte av en person med delega- tion. Beslut kan också fattas av en särskild krisledningsnämnd, som likaledes förutsätts kunna överta andra nämnders beslutsbefogen- heter. påpekar även här att ett sådant överta- gande är problematiskt med hänsyn till regeln i 3 kap. 9 § 3 p. kommunallagen, som innebär att beslut om nämnders organisation och verksamhetsformer ankommer på kommunfullmäktige. 12.4.3Närmare om innebörden av den kommunala självstyrelsen Frågor om den kommunala självstyrelsens närmare innebörd har behandlats av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Behovet av lagändring m.m. Kommittén anförde att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. Detta har uttryckts med att självstyrelse är en grundläggande, normativ idé och princip om relationen mellan staten och kommunala organ. Bestämmande för relationens utformning anses för det första vara vilka områden inom den offentliga sektorn som skall vara statliga respektive kommunala. Ansvars- och uppgiftsfördelningen har i stor utsträck- ning grundats på praktiska överväganden. Den har inte reglerats i regeringsformen på annat sätt än att det föreskrivs att kommunernas åligganden och befogenheter skulle meddelas i lag. Förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma sam- hälleliga mål. I förarbetena till regeringsformen ansågs att arbets- och befogenhetsfördelningen i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Kommittén drog slutsatsen att det är angeläget även för fram- tiden att gränserna för en självstyrelsesektor inte slås fast i grundlagen, utan i stället kan ändras i takt med den fortsatta samhällsutvecklingen. Detta hindrar emellertid inte att vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen kan komma till ut- tryck i regeringsformen. I regeringsformen saknas enligt kommittén regler som säker- ställer att den kommunala självstyrelsen beaktas vid normgivning. Ett sådant stadgande skulle fylla en viktig funktion och få till följd en regelmässig avvägning av självstyrelseintressena. Kommittén föreslog närmare angivna ändringar i regerings- formen utifrån följande förslag till formulering av den kommunala självstyrelsens innebörd. Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allom- fattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själv skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldig- het för kommunen eller att ombesörja dem. En förut- sättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala be- skattningsrätten. – Utmärkande för den offentliga sektorn är sam- verkan mellan stat och kommun. Det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihets- graden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Behovet av lagändring m.m. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i rela- tion till de motstående intressen som kan finnas. 12.4.4Allmänt om tänkbara styrmedel Lagbundenhetens princip framträder på detta område när det anges i 8 kap. 5 § regeringsformen att kommunernas uppgifter skall framgå av lag. och uppgifter skall beslutas av fullmäktige. Nuvarande kommunala samarbetsformer mellan flera kommuner utgörs av gemensamma nämnder och kommunalförbund. När man överväger åtgärder för att hantera en kris som berör en eller flera kommuner måste inte minst tidsfaktorn beaktas noga. I en krissituation finns ofta inte tidsmässigt utrymme för vanlig be- redning, vare sig för fullmäktige- eller nämndbeslut eller för etable- ring av samarbete mellan flera kommuner. I praktiken har kommuner i krissituationer inrättat informella samarbets- och samordningsorgan. Likaså har kommuner tillämpat beredskapsplaner för situationer som är allvarliga men inte alls har haft att göra med beredskap, något som avser krig eller krigsfara. Situationer där man lagar efter läglighet har i många lägen inne- hållit tydliga uttryck för den vilja till samverkan, problemlösning och improvisation som finns. Ur ett rättsligt perspektiv finns det anledning att ifrågasätta åtgärder som inte är förutsebara. Från ett principiellt synsätt kan man i och för sig betvivla om man över huvud taget behöver ange att kommuner skall hantera kriser eller planera för krishantering. Argumentet mot att något sådant skulle vara nödvändigt är då att regeringsformen bygger på att krig och krigsfara är de enda tillstånd som är så speciella att man behöver göra någon anpassning av samhället. Till detta kommer att kommunernas uppgifter enligt lag åvilar dem i varje tänkbart läge. På motsvarande sätt måste man närmare överväga om det i någon situation kan vara nödvändigt att överflytta ansvar eller befogenheter att fatta beslut från en nämnd till någon annan nämnd eller från en kommun till någon annan beslutsinstans. Den kommunala organisationen är emellertid mycket sammansatt och komplicerad även i mindre kommuner. Frågan är om det är realistiskt att varje nämnd i varje kommun kommer att fungera godtagbart i ett krisläge. Vidare innehåller den kommunala kompetensen bl.a. en geografisk begränsning. Det finns inte något lagstöd för att kommuner i fredstida krissituationer skulle få ägna Behovet av lagändring m.m. sig åt andra kommuners angelägenheter på ett sätt som inte är tillåtet i vanliga situationer. 12.4.5När sätts samhällets krisåtgärder på särskilda prov? Som redan berörts bör lösningar som innebär samverkan vara huvudregel för krishantering inom och mellan kommuner. Detta bör kunna förverkligas genom att kommunerna fortsätter att sluta avtal för gemensam krishantering. Emellertid är detta inte tillräck- ligt som beredskap för svåra påfrestningar i fred, vilka kan beröra ett flertal kommuner, även i andra kombinationer än vad som för- utsetts planeringsmässigt. Personer i ansvarig ställning kan ha helt olika uppfattningar om en påfrestnings omfattning och tänkbara konsekvenser. Samma sak gäller slutsatser i värderingsfrågor om i vilket avseende en påfrestning drabbar mest påtagligt eller hur prioriteringar bör göras för att den skall kunna hanteras. När man överväger tänkbara fredstida kriser och katastrofer finns en svårighet som är en svårlöst paradox, nämligen att man försöker förutse det som man vet inte går att förutse fullt ut i alla enskildheter. Olika konstruktioner måste göras. Hot- och riskut- redningen arbetade med scenarioteknik. De situationer som skisseras nedan är präglade av de scenarier som Hot- och riskut- redningen formulerade. Vidare innehåller de detaljer som återgår på verkliga händelser. Inte något beskrivet förlopp gör anspråk på att göra detta i varje detalj, utan det finns ett resonerande moment. Detta utgår dock från fullt tänkbara tillspetsningar av situationer som verkligen har inträffat. Erfarenheter från olika övningar i spelform har utnyttjats. Exemplen bör betraktas som illustrationer. De skall i varierande art och grad åskådliggöra de problem som nämnts i närmast föregående stycke. Det är inte heller så att någon situation som beskrivs gör anspråk på att vara av en sådan dignitet att den skulle motsvara en svår påfrestning. En allmän iakttagelse som utredningen gjort vid studium av be- fintlig krisplanering och vid besök hos myndigheter är att samver- kan i ett krisläge försvåras betydligt när överläggningar skall föras mellan mer än två berörda parter. Några inslag i svårhanterade situationer kan tänkas vara följande. Miljöfarliga ämnen används på ett riskabelt sätt i en kommun, vilket får omfattande och menliga effekter för grundvattenförsörj- ningen i minst en angränsande kommun. Behovet av lagändring m.m. Ett utsläpp av frätande ämnen utvecklas därhän att en utrymning i stor skala visar sig nödvändig. Förutom informationsproblem är de nämnda meningsskiljaktigheterna om katastrofens omfatt- ning och effekter för handen. Skadliga effekter uppkommer i flera kommuner. Oenighet råder om vilka effekter som inträffat, om hur de avhjälps bäst och om vem som har bäst förutsättningar att bidra till detta. Det sista exemplet visar klart svårigheten att förutse varje tänk- bart behov. Det kan t.ex. bli fråga om ökade insatser från social- tjänsten för att ta hand om oroliga människor, behov av skollokaler för inkvartering och förläggning eller förstärkning med ytterligare förskole- och lärarpersonal som får ta hand om stora grupper av barn . Efter ett omfattande oväder uppstår oenighet mellan två länssty- relser om var huvudansvaret för insatser på regional nivå bör ligga. Företrädare tar kontakter med en central statlig myndighet som i det aktuella läget saknar formella befogenheter att inskrida. Oenig- het råder vidare mellan länsstyrelsernas företrädare och den centrala myndigheten om innebörden av kontakten. Konflikten löses slutligen sedan länsstyrelserna enats om att ledningsansvaret bör utövas där de mätbara effekterna av ovädret varit mest påtag- liga. Läckage av giftigt sediment från en industridamm tilltar snabbt. Information framförs till olika kommunala och statliga befatt- ningshavare, av vilka inte någon anser att tänkbara skadliga effekter är av den art som faller inom vederbörandes ansvarsområde. Olika bedömningar förekommer huruvida situationen kan komma att falla inom ramen för räddningstjänst eller ej. Som ett praktiskt exempel på svårigheten att betrakta operativ krishantering (sådan utredningen definierat denna i kapitel 5) och räddningstjänst som i huvudsak ekvivalenta kan vidare anföras diskoteksbranden i . Insatsen från rädd- ningstjänstens sida kunde avslutas . Åtgärder av olika slag och omfattning inom ramen för operativ krishantering har pågått därefter. Det sagda belyser att situationer väl kan tänkas uppstå där sam- ordning och informationsutbyte inte är tillräckliga medel för snabb hantering av kriser på den kommunala nivån. Även med dessa synpunkter anser utredningen att det inte finns skäl att frångå uppfattningen att samverkan utifrån befintlig plane- ring är det väsentligaste styrmedlet. Det finns däremot betydande vinster att göra genom att skapa förutsebarhet om vad som skall Behovet av lagändring m.m. ske när samverkan inte visar sig möjlig eller effektiv, därför att ut- vecklingen sker i en annan riktning eller omfattning än vad befint- lig planering täcker eller därför att oenighet råder. Redan en sådan förutsebarhet kan i praktiken bidra till att an- svarsprincipen betonas och stärks. Det blir möjligt att undvika effektivitetsförluster, missförstånd och handlingsförlamning. 12.4.6Närmare om omfattning och utformning av reformer Utredningens slutsatser om behovet av reformer omfattar följande frågor. Kommunerna bör i lag åläggas att utifrån riskanalys och säker- hetsrevision planera för robusthet i utförandet av kommunala åligganden och hantering av svåra påfrestningar. Lagstöd bör införas för att ge möjlighet att inrätta en krisorganisation med beslutsbefogenheter inom en enstaka kommun. Ett ytterligare reformbehov kan föreligga i fråga om samord- ning mellan flera kommuner i situationer där förutsatt samver- kan inte fungerar. I detta sammanhang vill utredningen återkomma till vad som tidigare anförts om den kommunala självstyrelsen. Denna har inte någon absolut innebörd. Emellertid är den av central betydelse och leder till grannlaga överväganden inte minst om hur maktmissbruk skall kunna förhindras. Utredningen kan inte finna att den kom- munala självstyrelsen är utslagsgivande i en situation där någon ut- satt kommuns situation är sådan att den kommunen inte förmår utföra sina uppgifter ensam. När det gäller förutsättningarna för att befogenheter skall kunna överföras inom ramen för operativ krishantering inom en kommun eller ett landsting förtjänar det att erinras om vissa huvudpunkter i de försök som gjorts att definiera en svår påfrestning på samhället i fred. Brist på förnödenheter eller sjukvårdsresurser Skada på person eller egendom för de olägenheter som nämnts Anknytning till ett eller flera av Hot- och riskutredningens scenarier Behovet av lagändring m.m. Dessa försök har emellertid avsett att finna en generell definition. När det handlar om att begränsa olägenheterna av hot mot att kommuners åligganden fullgörs bör definitionen anknyta direkt till detta och till de effekter man vill undvika. Sådana kriterier kan vara följande. Faran berör flera olika sektorer av kommunens verksamhet. Allvarlig fara för liv, hälsa eller synnerligen omfattande materi- ell skada föreligger, vilket kräver insatser utöver räddnings- tjänst. Tillgängliga egna resurser för att bibehålla kvaliteten i utföran- det av sina uppgifter framstår som klart otillräckliga. En situation utvecklas på ett mycket snabbt och okontrollerat sätt. Påtagliga svårigheter föreligger att överblicka det aktuella läget. Allvarliga hinder föreligger i möjligheter att lämna information om farans utveckling. Tidsutdräkt skulle allvarligt försvåra möjligheter att återställa de skador som kan tänkas uppstå. måste garantier mot maktmissbruk formuleras. Det kan förtjäna att övervägas om någon särskild möjlighet till inhibition bör införas. Med de betoningar som har gjorts av sam- verkan som huvudregel för krishantering och om fördelning av ini- tiativrätt och beslut ter sig en sådan möjlighet inte nödvändig ut- över vad som stadgas enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). 12.4.7Ändrade befogenheter inom en kommun eller mellan kommuner? En viktig aspekt av garantier mot maktmissbruk är att ta avstånd från inslag som skulle kunna uppfattas som att den kommunala självstyrelsen, låt vara i en extrem situation där förutsatt samverkan inte fungerar, inskränks till den grad att en statlig befälsrätt skulle införas. I stället bör statens konfliktlösande roll betonas. En viktig roll kan komma att spelas av det nationella krishanteringsorgan som utredningen föreslår skall inrättas och utgöra en del av . Hantering av kriser inom en kommun bör uppfattas som en an- gelägenhet som i utpräglad grad avser en kommuns rätt att styra i sina egna angelägenheter. Det skulle enligt utredningens bedöm- Behovet av lagändring m.m. ning föra alltför långt att införa någon möjlighet till beslutsrätt på den statliga eller regionala nivån när oenighet uppstår på den lokala nivån. Detta hindrar inte att särskilda överväganden är påkallade när det gäller hälso- och sjukvård. Till detta återkommer utred- ningen i avsnitt 12.5. Det fallet att samverkan inte är tillräcklig eller möjlig när det är två eller flera kommuner som berörs bör uppmärksammas särskilt. Om en gemensam instans inrättas för hantering kommuner emellan av krissituationer består det kommunala ansvaret och in- flytandet. Man undviker också de negativa associationer som en möjlig statlig befälsrätt kan ge upphov till. En sådan metod för gemensam krishantering skulle kunna uppfattas som att en tvistande part ges bestämmanderätt över en annan. Det förtjänar att framhållas att själva förutsebarhe- ten om hur en tvist skall lösas i sig är ett incitament till att samver- kan skall fungera även i en mycket pressad situation, utan att detta leder till att en svagare part missgynnas. Sådana ändringar i den kommunala beslutsordningen vore emellertid även i olika avseenden mera långtgående och detaljerade än vad som gäller för beredskapssituationer enligt lagen om civilt försvar. Utredningens uppdrag omfattar att se över systemet för planering för civilt försvar och svåra påfrestningar i fred. Det om- fattar däremot inte att se över lagstiftningen för beredskapsförhål- landen generellt, där anknytningen till krig eller krigsfara bygger på vad som stadgas i 13 kap. regeringsformen. Förslagen och det som utredningen anför om ytterligare reformbehov kan emellertid ge anledning till fortsatt översyn av beredskapslagstiftningen Frågan är då hur man bör skapa möjligheter i kommunallagen för att lösa kriser inom en kommun och i vad mån det finns anledning att gå vidare för att skapa en gemensam ordning för hantering av kriser där flera kommuner berörs och där samverkan inte är tillräcklig. Utredningen har, mot bakgrund även av de allmänna utgångspunkter för förslag till författningsändringar som redovisas i detta kapitel, slutligen stannat för att föreslå att kommunala nämnders befogenheter skall kunna överflyttas inom samma kommun. Beslutsbefogenheterna bör i ett sådant fall ankomma på kommunstyrelsen. Detta anknyter nära till den kommunstyrelsemodell som skisserats av . Denna modell har en mycket väsentlig fördel framför andra modeller, nämligen att beslut även i kritiska situationer med nödvändiga förenklingar fortfarande fattas gemensamt och under gemensamt ansvar, snarare än att man bygger på delegation till Behovet av lagändring m.m. En annan mycket viktig fördel som uppnås är att tvivel inte kan råda om kommunstyrelsens legitimitet som beslutsfattare i krissituationer. De tillägg som utredningen förordar beträffande 6 kap. kommunallagen är avsedda att utgöra speciallag i förhållande till fullmäktiges beslut om nämnder enligt 3 kap. 9 § kommunallagen, som då inte behöver ändras på det sätt skisserat. Enligt utredningens mening kan erforderliga förändringar uppnås genom ändringar i kommunallagen enligt följande. I 2 kap. kommunallagen kan klargöras kommunernas skyldig- het och behörighet att planera för fredstida kriser. Det kan då också slås fast att krishantering faller inom den kommunala kompetensen även med avseende på andra kom- muner än den egna. Kommunstyrelsen kan genom tillägg i 6 kap. kommunallagen ges möjlighet att tillfälligt ta över de befogenheter som utövas av kommunala nämnder. Förutsättningarna för ändring av beslutsbefogenheterna bör anknytas till att allvarlig fara föreligger för att kommunen inte skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt vad som redovisats i avsnitt 12.4.6. Utredningen redovisar även i mera översiktlig form synpunkter kring lagändringar för att möjliggöra en gemensam krishantering. Redovisningen är avsedd särskilt att ge underlag för vidare överväganden inom ramen för den utredning om kommunalrättsliga frågor som avser att tillsätta. Överflyttning av ansvars- och beslutsbefogenheter skulle i extremt svåra situationer kunna ske till krisdelegerade, som utses bland per- soner som valts av fullmäktige i de berörda kommunerna. Detta kan enligt utredningens bedömning tillgodose regeringsformens krav på att beslutanderätten i kommuner skall utövas av valda för- samlingar. En tillfällig omfördelning mellan flera kommuner för vissa mycket speciella situationer där inte krisens geografiska utbredning kunnat förutses är en mycket svår politisk bedömning. Beslutet att krisdelegerade skall träda i verksamhet bör därför ankomma på regeringen. Det är viktigt att krisdelegerades befogenheter blir rätt avpassade till den situation som är för handen. Möjligheter till begränsningar för varje enskilt fall måste Behovet av lagändring m.m. SOU 2001:41 därför finnas såväl geografiskt, verksamhetsmässigt som tidsmässigt. Ytterligare behov av lagändringar för att möjliggöra en gemensam krishantering kan tillgodoses på exempelvis följande sätt. Bestämmelser om krisdelegerade som skall kunna utöva befogenheter i två eller flera kommuner kan införas i 3 kap. kommunallagen närmast efter vad som stadgas om gemen- samma nämnder och om kommunalförbund. Kommunerna skall i början av varje valperiod låta fullmäktige utse särskilda delegerade för operativ krishantering flera kom- muner emellan. Beslut att krisdelegerade skall träda i funktion fattas av regeringen på initiativ av en eller flera bland de kommuner som berörs. Beslutet skall ange vilka kommuner eller nämnder inom kommuner som berörs, vilka personer bland delegerade som skall utöva befogenheterna och en tidsbegränsning, som skall kunna utvidgas. 12.4.8Samordning mellan två län Länsstyrelsernas uppgifter i lägen som har anknytning till situatio- ner som innebär svåra påfrestningar på samhället i fred har framför allt att göra med räddningstjänst. Sålunda skall svara för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning när utsläppet har en sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten. Samma sak gäller vid överhängande fara för ett sådant utsläpp (se 28 § rädd- ningstjänstlagen). När det erfordras omfattande räddningsinsatser i , skall ta över ansvaret för räddnings- tjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Om insatserna även innefattar statlig räddningstjänst skall svara för samordning av insatserna (se 34 § räddningstjänstförordningen). i egentlig mening faller inte inom ramen för Sårbarhets- och säkerhetsutredningens uppdrag. Utredningen har tidigare utvecklat (avsnitt 5.3) att uppgifter vid fredstida kriser i första hand kommer att avse bistånd vid planering, koordinering och samordning. Behovet av lagändring m.m. Med denna inriktning gör sig behovet av reformer angående länsstyrelserna inte lika tydligt gällande som när det gäller kommu- nerna. Det finns emellertid anledning att uppmärksamma tänkbara situationer där bistånd till kommunerna försvåras eller hindras av oklarheter i fördelning av uppgifter i konkreta fall mellan flera länsstyrelser. I avsnitt 12.4.7 har utredningen fört resonemang kring möjlig- heter att lösa tvistigheter mellan två kommuner i samband med operativ krishantering. Det som sagts där gäller i viss utsträckning även länsstyrelsernas samordnande roll. Med hänsyn till begräns- ningar i utredningsuppdraget och med hänsyn till frågor kring be- tydelsen av den kommunala självstyrelsen har utredningen avstått från att lägga fram detaljerade författningsförslag i den delen. En motsvarande ändring i länsstyrelseinstruktionen kan emellertid skisseras för det fall senare överväganden skulle ge till resultat att man behöver ge ytterligare formella bestämmelser för att lösa tvister i extrema krissituationer på lokal och regional nivå.