sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — För att stödja utbudet tog staten ansvaret för bostadsbyggandets toppfinansiering. Staten stod för kredit- Denna toppfinansiering behövde inte vara förenad med stora subventioner, men var så väsentlig för att bostadsprojekt skulle komma till stånd att den kunde förenas med olika villkor som var inriktade på förverkligande av de bostadspolitiska målen. Det rörde sig inte om en tvingande planhushållning. Den min- nesgode erinrar sig förekomsten av s.k. frifinansierade bostads- projekt. Hushållens efterfrågan stöddes med bostadsbidrag så att efterfrågan kunde ske efter behov och inte enbart efter betal- ningsförmåga. Fördelningen av bostäder som erhållit statligt stöd skedde genom kommunala bostadsförmedlingar. De statliga bostadspolitiska medlen tappade successivt sina styreffekter och utvecklades i stället till ett rent produktionsstöd som medförde en allt större belastning på statsbudgeten. har de statliga medlen för att bedriva bostadspolitik avvecklats. Fastighets- skatten har utvecklats till ett rent fiskalt instrument. Den senaste bostadspolitiska utredningen förlitade sig på att kommunerna med kvarvarande instrument för att på verka bostadsutbudet skulle kunna genomföra en bostadspolitik som innehöll nya ambitiösa mål för politiken. Utbudet av bostäder bestäms numera av marknaden När den sociala bostadspolitiken introducerades med sina mål och medel var bostadsbehoven såväl kvalitativt som kvantitativt skriande. har vi i en av de högsta nivåerna i världen vad gäller utrymme och utrustning i bostäderna. Den svenska bostadsstandarden, mätt på detta sätt, är också jämnare fördelad än i andra länder. Endast har en lika jämn fördelning av sin standard. Denna utveckling har skildrats till leda och ibland i ordalag som om den var uttryck för ett misslyckande. Det är emellertid uppenbart att när majoriteten av befolk- ningen bor med god standard så minskar trycket på bostadspoli- tiken. Den avveckling som skett av de bostadspolitiska medlen har därför kunnat genomföras utan stora reaktioner från befolk- ningen. Den samhälleliga styrningen av utbud och efterfrågan har således nästan helt upphört. Dessa frågor har i allt väsentligt helt överlämnats till marknaden. Bostadsbidrag finns dock fort- farande kvar för att stärka efterfrågan på framför allt hyreslägen- heter. Det har förts en omfattande diskussion om bosta- den är en vara som är lämplig att hantera på en marknad i likhet med andra varor som bilar och tandkräm. Jag skall inte här upp- repa argumentationen för och emot rena marknadslösningar på bostadsområdet, utan begränsar mig till några egna slutsatser om behovet av samhälleliga insatser för att påverka utbud och efter- frågan. Utbudet av bostäder styrdes tidigare mycket starkt av staten inte bara kvantitativt utan även kvalitativt. Den kvalitativa styr- ningen har otvivelaktigt bidragit till den höga standarden i det svenska bostadsbeståndet, men också medfört en betydande lik- riktning i bostädernas utformning. En likriktning genom statligt bestämda standardkrav, som varit starkt motiverad när den stat- liga politiken varit inriktad på efterfrågestimulerande åtgärder genom priskontroll av utbudet och bostadsbidrag för att stärka efterfrågan. Genom bostadsnormerna har staten uppträtt som ställföreträ- dande konsument. De värderingar av bostadskvaliteter som de statliga normerna givit uttryck för har säkert varit representativa för en stor majoritet av befolkningen. Framför allt under fyrtio- femtio- och sextiotalen förankrades de i studier av bostadsvanor och bostadspreferenser. Under dessa decenniers snabba höjning av bostadsstandarden var det också rationellt att staten upp- trädde som garant mot exploatering av konsumenter med bris- tande kunskap. Situationen är annorlunda. Majoriteten av dagens bostadskonsumenter är uppvuxna med en god bostadsstandard. Konsumenterna kan basera sin efterfrågan av bostäder på erfa- renheter av dagens höga svenska bostadsstandard. Skillnaden mellan olika hushålls önskemål om bostadens egenskaper är Det är också i många avseenden större värderings- skillnader mellan människor i än när grunderna för den sociala bostadspolitiken formulerades. Detta tillsamman- taget gör att variationen i bostadsutbudet behöver vara mycket större än tidigare för att tillfredsställa konsumenternas önske- mål. Marknaden har ideellt sett större möjligheter ge ett diversi- fierat utbud än ett utbud baserat på politiska beslut och myndig- hetsnormer. En förutsättning för att marknaden skall kunna tillfredsställa majoriteten av konsumenter är naturligtvis att deras betalnings- förmåga motsvarar de priser som skapas på marknaden. Tradi- tionellt har efterfrågan hållits uppe genom produktionssubven- tioner som dämpat utbudspriserna och bostadsbidrag som för- stärkt betalningsförmågan hos betalningssvaga hushåll. Produk- tionssubventionerna är i stort sett borta. Bostadsbidragen har även minskat. Utbudet av bostäder genom nyproduktion har därför sedan bostadspolitiken lades om mot marknad begränsats till att möta efterfrågan från mycket betalningsstarka hushåll. Ett nischbyggande av specialbostäder med särskilda bidrag har dock också förekommit. I bostadsstocken råder marknadspriser Inom stocken av bostäder har förekommit rena marknadspriser för majoriteten av bostäderna. Prisreglering av bostadsrätter och småhus som byggts med statliga lån försvann . Hyresbostäderna har varit under- kastade reglering inom ramen för bruksvärdessystemet. Denna uppdelning har varit rationell om man ser till maktfördelningen mellan säljare och köpare. På småhus- och bostadsrättsmarkna- den handlar brukarna direkt med varandra. Prisökningar hotar inte hushållens besittningsskydd utan ökar enbart deras hand- lingsutrymme vid eventuellt bostadsbyte. Frihet för fastighets- ägaren att besluta om hyror skulle däremot direkt hota hyres- gästernas besittningsskydd. De flesta länder har därför någon form av reglering av bostadshyresmarknaden. Det svenska bruksvärdessystemet har visat sig höra till de mest smidiga for- merna för sådan reglering. Eftersom priserna på bostadsmarknaden är starkt lägesrelate- rade så leder marknadsprissättningen i bostadsstocken till en ekonomisk segregation av boende. Det torde dock inte finnas några förutsättningar att påverka denna utveckling genom nya prisregleringsinstrument. Marknaden klarar inte en tillräcklig nyproduktion av bostäder Nyproduktionen av bostäder är mycket liten. Även om den med förbättrade konjunkturer nu ökar är den fortfarande låg i en internationell jämförelse. Småhusproduktionen ökar snabbast. Den är inte utpräglat för de mycket betalningsstarka hushållen, men däremot begränsad till barnfamiljernas behov. Produktionen av bostäder i flerfamiljshus sker nästan enbart för ett mer exklusivt boende. Denna inriktning av nyproduktio- nen gäller även för de kommunägda bostadsföretagen. och har försökt lansera ett billighetsalternativ på marknaden för flerfamiljshus, men för att vara konkurrens- kraftigt och medge de avsedda låga boendekostnaderna för- utsätter produktionen för att vara lönsam lägre kommunala avgifter och markkostnader än vad som är gängse. De kommunala taxorna har också anpassats för en marknad där de som har bäst möjlighet att betala styr utbudspriserna. Om nyproduktionen av bostäder skall kunna tillfredsställa efterfrågan för större grupper av bostadskonsumenter behövs nya såväl statliga som kommunala styrmedel av utbudet. De flesta hushåll tillfredsställer sina bostadsbehov i den befintliga stocken av bostäder. För hushåll i bostadsrätt och äganderätt sker bostadsbyten på marknadens villkor. Hushåll i hyresrätt kan ofta byta sin bostad med stöd av det besittnings- skydd som hyreslagstiftningen ger. Nybildade hushåll har tidi- gare i större utsträckning än andra hushåll sökt sig till nypro- Även de är i huvudsak hänvisade till lösa sina bostadsbehov i stocken. De flesta kommuner har överskott av bostäder. Andelen kommuner med överskott har pendlat mellan . Även om konjunkturerna nu förbättras torde inte denna andel förändras nämnvärt. Ungefär samma andel kommuner visar en långsiktig befolkningsminsk- ning. Även om förbättrade konjunkturer ökar efterfrågan så ökar också takten i befolkningsomflyttningen. Det är sannolikt att bostadsöverskottet består i en stor andel av kommuner. Andelen kommuner med bostadsbrist ökar däremot. Den andelen har ökat från och omfattar 1999 enligt 32 kommuner. Den andelen kommer enligt att ytterligare öka. Ett åttiotal kommu- ner beräknas få befolkningsökningar varav ca hälften ingår i de tre storstadsområdena. Förutsättningarna för hushållen att tillfredsställa sina bostads- önskemål är mycket olika i dessa två grupper av kommuner. Egenskaperna hos de hushåll som har svårigheter på bostads- marknaden är därför olika. De samhälleliga insatser som kan vara erforderliga ser rimligen annorlunda ut i kommunerna. Sambandet mellan statlig och bostadspolitik. Kommunerna har haft stort ansvar för genomförandet av bostadspolitiken vars mål formulerats på nationell nivå. Flertalet av de medel som ovan redovisats har legat i kommunernas hän- der. Den viktigaste utgångspunkten har varit den grundläggande princip för samhällsbyggandet i , som infördes med byggnadslag, nämligen att kommunerna, inte markägarna eller staten, ytterst ska bestämma över markanvändningen. Samstämmigheten mellan den nationella och den kommunala inriktningen av bostadspolitiken är emellertid långt ifrån själv- klar. Statsvetare skiljer mellan den autonoma och integrerade modellen för relationen mellan centralt och lokalt folkstyre. Enligt den autonoma modellen åtskiljs statliga och kommunala uppgifter. Kommunerna agerar i så stor utsträckning som möj- ligt oberoende av centralmakten. Integrationsmodellen fram- håller sambandet och det ömsesidiga beroendet mellan de den nationella och den kommunala nivån. När den kommunala själv- styrelsen kodifierades var den autonoma modellen dominerande, men har den fått konkurrens från integrationsmodellen. Debatten om vilken av de två modellerna som skall vara väg- ledande för förhållandet stat-kommun har fortfarande hög aktualitet. I huvudsak har den autonoma modellen hävdats av borgerliga partier medan socialdemokraterna drivit integrations- linjen. Utvecklingen har stärkt kommunernas självständighet. På det sociala området diskuteras dock tvingande lagstiftning för att garantera nationellt formulerade mål. Det är emellertid långt ifrån självklart att kommunerna svarar för genomförandet av en nationellt formulerad bostadspolitik som inte är tvingande och som inte innehåller starka incitament för förverkligande. De tidigare kraftfulla subventionerna och andra kreditförmåner som varit förbundna med de nationella målen för bostadspolitiken har som regel varit tillräckliga för att kommu- nerna i allt väsentligt verkat för politikens genomförande. Det har dock även under tidigare perioder varit uppenbart att kom- munalpolitiker sneglat på olika socioekonomiska gruppers poli- tiska värderingar när man planerat för tillkommande bostads- områden. Kommunerna kommer allt framgent att ha stor makt över villkoren för boendet. Om kommunerna skall utöva den makten för att genomföra nationellt formulerade mål för bostadspoli- tiken krävs både tvingande regler och incitamentskapande för- delar för kommunerna. De allvarligaste problemen för att nå målen för bostads- politiken. Med utgångspunkt från såväl äldre som nyare formuleringar av de bostadspolitiska målen så torde de allvarligaste problemen för måluppfyllelse vara betalningssvaga hushålls möjligheter att få ett bra boende. En mer än hundraårig trend mot ökat bostads- utrymme per person har brutits. Förbättrade konjunkturer kan medföra ett ökat byggande, men den standardhöjning detta ger kommer sannolikt inte hela befolkningen tillgodo. Det förefaller som skillnaden i bostadsstandard mellan socioekonomiska grup- per numera växer. aviserade undersökningar bör ge säkrare underlag för dessa påståenden. Särskilt utsatta är boende med sociala och medicinska problem av olika slag. Det gäller hushåll med mer eller mindre självför- vållat socialt utanförskap, men det gäller också i hög grad hushåll med fysiska eller psykiska handikapp. Det är uppenbart att den ambitiösa psykiatrireformen har havererat på framför allt bostadsfrågan. De växande skillnaderna mellan kommuner och regioner ska- par också svårigheter. Problemen ser olika ut och därför blir också slutsatserna om åtgärder olika. Många utredningar har behandlat den växande etniska segre- gationen och dess samverkan med ekonomisk segregation. Den generella välfärdspolitiken har och har haft en hög medbor- gerlig legitimitet. Såväl svenska som internationella forskare har visat att välfärdspolitik som är tillgänglig på lika villkor för alla medborgare har starkare stöd än politik som är selektivt inriktad på vissa behövande grupper. Bostadspolitiken utgör i detta avse- ende inget undantag. Bostadspolitiken skiljer sig emellertid från andra delar av välfärdspolitiken i ett principiellt viktigt avseende. Bostaden är inte och har aldrig varit en kollektiv nyttighet som tillhandahållits av samhället. Bostadspolitiken har som framgått av redovisningen ovan verkat genom korrektiv på marknaden. Den har påverkat såväl utbud som efterfrågan. De generellt verkande bostadspolitiska medlen har dock i stort sett samma legitimitet som annan generell välfärdspolitik. Det innebär att statliga bostadslån, subventioner och kredit- garantier som är tillgängliga för alla har haft gott stöd i opinio- nen. Detsamma gäller bruksvärdessystemet. Bostadsbidragen med sin komplicerade behovsprövning utgör ett undantag från en generellt inriktad marknadspolitik och har därför inte samma trovärdighet hos folk i allmänhet. Bostadsförmedlingarna torde också höra till den kategori av generellt verkande bostadspolitiska medel som har hög legitimi- tet även om jag inte tagit del av någon undersökning i den frå- gan. De häftiga reaktioner som fortfarande möter samhällsföre- trädare som uppfattas ha gått förbi bostadskön, trots att någon sådan kö inte längre existerar, tyder på detta. I detta perspektiv finns det anledning reflektera över att nit- tiotalets bostadspolitiska reformer inneburit att de bostadspoli- tiska medel som haft legitimitet hos medborgarna avskaffats under det att de som saknat detta stöd behållits. De förslag som den bostadspolitiska utredningen förde fram innebar dessutom en utveckling av sådana selektiva medel som förutsatte prövning i varje enskilt fall. Bostadspolitikens framtida legitimitet belastas också av nittiotalets kraftiga ökning av boendekostnaderna. FÖRSLAG TILL NYA MEDEL FÖR BOSTADSPOLITIKEN I det föregående har jag försökt ge vissa förutsättningar för kommunernas bostadspolitiska agerande. En viktig utgångs- punkt är den stora skillnaden mellan kommuner. Jag tänker då inte bara på storlek och geografiskt läge, egenskaper som van- ligen brukar tas till utgångspunkt för att differentiera kommu- De förhållanden jag velat framhålla är för det första den stora skillnaden mellan kommuner med befolkningsökning respektive befolkningsminskning. Denna skillnad är mera uttalad . Kommuner med befolkningsminskning är många relativt stora kommuner med betydande kärnor. För det andra har jag pekat på att många kommuner har andra politiska värderingar än riksdagsmajoriteten. Kommuner som ingår i en gemensam bostads- och arbetsmarknadsregion kan också ha svårigheter att samverka när de politiska värderingarna är olika. Skillnaderna mellan de politiska blocken när det gäller bostadspolitikens inriktning är större än under den sociala bostadspolitikens uppbyggnadsperiod. Dessa skillnader har stor betydelse för överväganden om åtgärder på nationell nivå för att genomföra nationellt fastlagda mål för bostadspolitiken. Det bör då också uppmärksammas att med rådande politiska majoriteter så skiljer sig den politiska inriktningen framför allt mellan tillväxt- kommunerna och den nationella nivån. Av de 32 kommuner som i enkät redovisat bostadsbrist 1999 har 23 borgerlig majoritet. Det är framför allt i dessa kommuner som generella åtgärder för bostadsförsörjningen är angelägna och det är långt ifrån givet att de berörda kommunernas vilja till åtgärder för bostadsförsörjningen står i överensstämmelse med nationellt fastlagda mål. har i sin studie av bostadsbyggande i till- växtregionerna också pekat på frånvaron av incitament för de berörda kommunerna att delta i bostadsbyggandet. PBL det viktigaste instrumentet Kommunerna främsta instrument för att styra förändringar i den byggda miljön är planering enligt (PBL) och det med PBL förenade kommunala planmonopolet. Enligt PBL skall kommunerna upprätta en kommuntäckande översikts- plan, som skall behandlas i kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod. Översiktsplanen skall bl.a. behandla till- komst, förändring och bevarande av bebyggelse. Det är därför naturligt att tänka sig att en kommuns ambitioner vad gäller bostadsbeståndets utveckling kommer till uttryck i översikts- planen. Enligt senaste enkät behandlar 117 kommuner bostadsförsörjningsfrågor i översiktsplanen eller i lokalt avgrän- sade fördjupningar av översiktsplanen. Endast 31 kommuner upprättar bostadsförsörjningsprogram som antas av kommun- fullmäktige. 106 kommuner uppger att de överhuvudtaget inte arbetar aktivt med bostadsförsörjningsplanering. Kommunerna kan som ovan påpekats också styra utbygg- naden av nya bostadsområden genom att utnyttja sitt plan- monopol. Detaljplaneläggningen kan då inte bara användas för att styra det fysiska innehållet i nya bostadskvarter utan även med stöd av exploateringsavtal för att styra det sociala innehållet. Aktiviteten är emellertid låg när det gäller att utnyttja planeringens möjligheter för att tillgodose bostadsförsörjningen. Detta har sannolikt flera orsaker. Planeringsresurserna har av besparingsskäl skurits ned kraftigt i de flesta kommuner. Bostadspolitiken har haft låg prioritet på den politiska agendan. De flesta kommuner har haft bostadsöverskott. Det har inte funnits några incitament genom statligt stöd för arbete med bostadsförsörjningsfrågor. Staten bör stå för kreditrisker När man nu från central nivå ser behoven av en ökad aktivitet för att välfärdspolitiska fördelningsmål för boendet ska kunna tillfredsställas, måste man skapa sådana förhållanden att kommunerna får fördelar av att arbeta med bostadsförsörjnings- frågor. En obligatorisk lagstiftning om bostadsförsörjnings- planering förefaller inte vara en lämplig väg. I synnerhet inte om man tar i beaktande att flertalet kommuner med bostadsbygg- nadsbehov har andra politiska värderingar än riksdagsmajori- teten. Det framgår av den historiska redovisningen ovan, att det som från början skapade den starka samhälleliga styrningen av bostadsbyggandet var det faktum att staten stod för riskkapi- talet. Det var så åtråvärt att staten med dess hjälp och med kommunernas benägna bistånd kunde styra bostadsproduk- tionen. Den starka styrningen är inte önskvärd då mångfald i bostadsutbudet också ingår i målen för bostadsbyggandet. Lär- domar bör dock kunna dras i en diskussion av medel för att skapa incitament för en utveckling på bostadsmarknaden som svarar mot vissa centralt formulerade mål. Staten har ett instrument och en myndighet som är inriktad på riskhantering när det gäller bostadskrediter, nämligen (). BKN bedriver sin verksamhet affärsmässigt inom regelsystemet och ska i princip fungera på samma sätt som privat försäkringsverksamhet. BKN inrättades som ett led i avregleringen av statens stöd för bostadsfinansiering. BKN deltar således inte i genomförande av välfärdspolitiska mål för bostadspolitiken. Med de regler som gäller för stat- liga kreditgarantier är sådana hänsyn tjänstefel i handläggningen. Kraven på BKN att undvika kreditrisker har i stället ökat. Det vore mer naturligt om produkter sådana som de ser ut hade växt fram på marknaden. Mot bakgrund av vad jag redovisat ovan bör övervägas att dels fästa villkor vid BKN:s kreditgarantier, dels göra dem åtråvärda för bostadsmarknadens aktörer. Villkor för statliga kreditgarantier Ett villkor för kreditgaranti bör vara att den kommun inom vil- ket någon söker kreditgaranti för ett bostadsprojekt har ett pro- gram för bostadsförsörjningen, som bygger på en analys av behov och problem och att det aktuella projektet finns med idet program som kommunen upprättat med utgångspunkt från ana- lysen. En sådan analys bör redovisa hur olika hushåll bor, boen- dekostnader och upplåtelseformer, hushållens konsumtions- utrymme och beroende av bostadsbidrag, förekomsten av eko- nomisk och etnisk segregation. Den bör också i generella termer redovisa bostadsproblem för utsatta grupper såsom psykiskt sjuka, utvecklingsstörda, funktionshindrade och även hemlösa utan sådan bakgrund. Åtgärder enligt ett sådant program kan innefatta såväl tillkomst av hyresbostäder på marknaden och utgångspunkter för kommunala taxor och avgifter som håller ner boendekostnaderna. Bostadsförsörjningsprogrammen kan användas för generellt inriktade åtgärder. De lämpar sig således inte för att behandla individinriktade handläggning. Däremot kan byg- gandet av gruppbostäder för t.ex. psykiskt sjuka eller utveck- lingsstörda liksom olika former av äldreboende behandlas i pro- grammen. Det bör också övervägas särskilda bidrag till anord- ning av specialbostäder för sådana utsatta grupper. Jag har note- rat att socialministern uttalat att kommunerna bör erhålla större resurser för omhändertagande av psykiskt sjuka. Det bör också innefatta bidrag till specialbostäder. I villkoren för sådana bidrag bör då också ingå ett kommunalt bostadsförsörjningsprogram. Arbetet med bostadsförsörjningsprogrammen kan mycket väl ingå i översiktsplanearbetet. De berör den typ av frågor som skall behandlas i översiktsplanerna. av kommuner- na behandlar redan dessa frågor i sitt översiktsplanearbete. Reglerna runt översiktsplaneprocessen ger också förutsättningar för medborgarinflytande och en bred diskussion. Den kommun- omfattande översiktsplanen är som regel inte tillräckligt detalje- rad för den redovisning som kan behövas för att ge bostads- försörjningsåtgärderna tillräcklig konkretion i redovisningen. De s.k. fördjupade översiktsplanerna lämpar sig bättre för en sådan redovisning. Enligt är emellertid många kommuners översiktsplanearbete redan inriktat på denna typ av planer. De kommuner som arbetar mest ambitiöst med översiktsplane- arbetet har också funnit att dialogen med de berörda med- borgarna bäst sker inom ramen för de fördjupade översikts- planerna. I synnerhet i de många kommuner, som har befolk- ningsminskning och där förutsättningarna för nyproduktion saknas, så lämpar sig sådana kommundelsvisa diskussioner bäst när det gäller åtgärder för bostadsförsörjningen. Metoderna för bostadsförsörjningsfrågornas hantering inom ramen för arbetet med översiktsplaner enligt PBL blir olika beroende på kommunernas olika förutsättningar och problem. Det kommer att krävas en hel del utvecklingsarbete. följer kommunernas arbete med översiktsplaner och bostadsförsörjning. Detta arbete bör kunna utvecklas genom att det uppdras åt att utveckla metoder för denna plane- ring baserade på det utvecklingsarbete som redan bedrivs i flera kommuner. och från i /(numera Tekniska Hög- skola) har till Boendesociala beredningen redovisat en genom- gång av kommuner som arbetar med bostadsförsörjnings- program. Den visar exempel på kommuner som utvecklat väl genomarbetade program för bostadsförsörjningen med inrikt- ning på svaga grupper på bostadsmarknaden. Kommuner som ingår i en gemensam bostadsmarknadsregion bör samverka i frågor som rör bostadsförsörjningen. De bör som regel också samverka i andra frågor som rör utveckling av bebyggelse och infrastruktur. anvisar gemensamma planeringsinsatser. Regionplanering enligt PBL förekommer dock endast i län och där med stöd av en speciallagstiftning, som gör till regionplaneorgan.