sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — Prövningen kunde då ses som ett led i I sådana områden kunde tillstånd vägras om det tilltänkta förvärvet skulle försvåra planens genomförande. De tidigare regionalpolitiskt motiverade avslagsgrunderna gavs större tyngd. För juridiska personer gjordes ingen ändring i de tidigare bestämmelserna. Prövningsgången ändrades så att rätten att i sista instans klaga till regeringen togs bort och ersattes av överprövning i allmän förvaltningsdomstol. Genom reformen nedtonades rationaliserings- aspekten kraftigt. Detta innebar en långtgående avreglering. Reformen medförde också att lagen fick en mera markerad regionalpolitisk prägel med inriktning mot att stimulera boende och sysselsättning på landsbygden. Jordförvärvslagen kan sammanfattningsvis sägas innehålla tre centrala mål, nämligen främja bosättning och sysselsättning i glesbygd, underlätta strukturförbättringar i omarronderingsområden samt begränsa juridiska personers förvärv. Om en lantbruksegendom, dvs. fast egendom som är taxerad som lantbruksenhet, förvärvas genom köp, byte eller gåva eller vissa andra särskilt angivna fång, fordras förvärvstillstånd i tre särskilda situationer, som hänför sig till de ovan redovisade centrala målen, nämligen förvärv i glesbygd, förvärv i omarronderingsområde samt förvärv i hela riket som görs av juridisk person. Vissa typer av förvärv är undantagna från prövning. Ett viktigt undantag är släktförvärven, dvs. förvärv genom köp, byte eller gåva från make/maka, föräldrar samt far- eller morföräldrar. Förvärv genom arv eller testamente omfattas inte heller av prövningsplikt. 1 jordförvärvslag i dess lydelse efter ändringarna . Den som redan äger en andel i en fastighet kan prövningsfritt förvärva ytterligare andelar i samma fastighet. Vid fysiska personers förvärv i glesbygd kan ett anmälnings- förfarande tillämpas i stället för prövning. Detta innebär att det räcker med anmälan, om förvärvaren varit bosatt i glesbygdsdelen i den kommun, som fastigheten ligger i, . Även då en förvärvare, som inte redan är bosatt i området, åtar sig att bosätta sig på förvärvsegendomen från förvärvet och därefter vara bosatt på den framöver räcker det med ett anmälningsförfarande. Det åligger sedan att registrera och följa upp ett sådant åtagande. Ansökan om förvärvstillstånd skall göras hos i det län fastigheten ligger. Om ansökan inte görs inom föreskriven tid eller om förvärvstillstånd nekas blir förvärvet ogiltigt. Beslut i jordförvärvsärende fattas i första instans av länsstyrelse, om inte förvärvaren är juridisk person och förvärvet avser egendom som överstiger ett värde av , då beslut fattas av . Beslut av länsstyrelse kan överklagas till . Beslut av överklagas till länsrätt, vars beslut kan överklagas till kammarrätt. Kammarrättens beslut kan över- klagas till Regeringsrätten. förekom ingen domstolspröv- ning utan regeringen var sista instans. Enligt förvaltningslagens 22 § får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om det gått denne emot. Detta betyder att ett beslut i jordförvärvsärende alltid får överklagas av förvärvaren. I rättspraxis har även överlåtaren medgetts rätt att överklaga då det var fråga om avslag på grund av för högt pris. Utomstående intres- senter till förvärvsegendomen har ingen rätt att överklaga beslut i förvärvsärende. Regeringen har bemyndigats att bestämma i vilka kommuner eller delar (församlingar) av kommuner som vid tillämpningen av jord- förvärvslagen skall vara glesbygd. I en bilaga till jordförvärvsför- ordningen har regeringen angett vilka dessa områden är. Bilagan upptar framför allt kommuner och församlingar i norra , men där finns också områden från och skogs- och mellanbygder. Den närmare omfattningen framgår av kartan i bilaga 3. I dessa områden, som omfattar nära två tredjedelar av landareal, bor dock inte av rikets befolkning. Förvärvstillstånd för fastighet i glesbygd kan vägras om egen- domen behövs för att främja boende eller sysselsättning på orten. Det ankommer enligt praxis på prövningsmyndigheten att visa att ett vägrat tillstånd kan ge en direkt och påvisbar effekt i detta avseende. Förvärvstillstånd behövs inte för de som istället gör en anmälan enligt de regler som tidigare redovisats i avsnittet om prövnings- pliktens omfattning. Genom detta anses förvärvarens anknytning till orten vara dokumenterad. För förvärv av lantbruksegendom i ett s.k. omarronderingsområde fordras alltid tillstånd enligt jordförvärvslagen. Med omarronde- ringsområde avses ett område som är starkt ägosplittrat och för vilket fastställt en plan för rationalisering av ägostrukturen. En förteckning över sådana områden finns i jordförvärvsförordningen. Här återfinns främst områden i . Även områden i f.d. och i finns med. Inom dessa områden kan förvärvstillstånd vägras om förvärvet skulle försvåra ett genomförande av den fastställda planen. När bolag eller annan juridisk person förvärvar en lantbruks- egendom behövs alltid förvärvstillstånd. Förutom den prövning som görs i glesbygd och i omarronderingsområden gäller ytter- ligare inskränkningar i rätten att förvärva lantbrukegendom för juridisk person. I 5 § första stycket föreskrivs att juridisk person får lämnas förvärvstillstånd endast om förvärvaren avstår eller kan antas komma att avstå egendom som är av betydelse för jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering och i storlek eller värde ungefär motsvarar den egendom som avses med förvärvet, förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig, egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, annat särskilt skäl föreligger. Enligt en särskild regel i paragrafens andra stycke utgör inte inskränkningarna i 5 § första stycket hinder för tillstånd, om för- värvet huvudsakligen avser skogsmark och förvärvaren är en juridisk person som bedriver skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs. som bedriver skogsindustriell verksamhet avses sågverk, massafabriker, pappers- bruk och fabriker för tillverkning av fiberskivor, spånskivor eller plywood. Andra stycket i 5 § är dessutom så utformat att ett träförädlande företag, som redan bedriver skogsindustriell verksamhet av bety- delse för sysselsättningen på orten, skall kunna ges företräde framför andra träförädlande företag om en sådan prioritering är av betydelse för sysselsättningen på orten. Andra stycket gäller dock inte om egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person. Om det finns en lantbrukare som är bosatt på orten och som vill komplet- tera sitt företag med skog så kan därför ett skogsindustriellt företag som regel endast ges förvärvstillstånd om någon av punkterna i 5 § första stycket är uppfyllda. Inlösen och lösen av fastighet Staten har rätt att inlösa lantbruksegendom i följande två situa- tioner, om det inte är oskäligt: Om en förvärvare, som fått tillstånd att förvärva egendom i glesbygd inom ett omarronderingsområde med föreläggande att från tillståndsdagen bosätta sig på fastig- heten och därefter bo på den , bryter mot före- läggandet. När en förvärvare, som gjort ett åtagande om bosättning genom anmälan till länsstyrelse och härigenom sluppit förvärvs- prövning, inte uppfyller sitt åtagande eller överlåter fastigheten före åtagandets utgång. I båda fallen skall anmäla till att förutsättningar för inlösen föreligger. Det ankommer sedan på att pröva om inlösen bör ske och om så är fallet föra talan om sådan inlösen. I mål om inlösen gäller expropriationslagens regler i tillämpliga delar. Om förvärvstillstånd vägrats vid prövning av förvärv i glesbygd eller omarronderingsområde är staten skyldig att lösa fastigheten till det pris som avtalats om säljaren begär detta. Om priset är väsentligt högre än avkastningsvärdet eller om avtalsvillkoren i övrigt är oskäliga, föreligger ingen lösenskyldighet för staten. Medel för lösen och inlösen av fastighet tas ur jordfonden. En grundprincip inom EG-rätten är att en medlemsstat inte får diskriminera medborgare från andra medlemsstater. I jordförvärvs- lagstiftningen finns inga regler som anknyter till medborgarskap varför detta grundläggande krav redan är uppfyllt. En lagstiftning som begränsar möjligheterna att förvärva fastig- heter, eller som föreskriver administrativa förfaranden inför ett sådant förvärv, kan också vara i strid mot bestämmelserna i fördraget om etableringsfrihet och fria kapitalrörelser. Sådana begränsningar kan dock anses vara förenliga med EG-fördraget om de är nödvändiga för att vissa tillåtna syften bör uppnås. Utöver ett tillåtet syfte krävs att bestämmelserna är icke-diskriminerande och proportionerliga. Med detta avses bl.a. att de begränsningar i förvärvsrätt och de administrativa förfaranden som föreskrivs skall vara effektiva och lämpade för att uppnå ändamålet samt inte vara mer ingripande än vad som krävs. Dessutom skall lika fall behand- las lika. De begränsningar som följer av jordförvärvslagen har ett i huvudsak regionalpolitiskt syfte. Att värna bosättning och syssel- sättning på landsbygden kan anses vara ett tillåtet syfte. För att detta syfte skall kunna uppnås är det rimligt att vid fastighets- förvärv i glesbygd prioritera på orten redan bosatta personer samt de som avser att bosätta sig på fastigheten. På samma sätt kan det anses rimligt att prioritera den lokala industrins möjligheter att genom fastighetsförvärv säkra sin råvarutillgång. Från dessa aspek- ter saknas det därför anledning att ifrågasätta den nuvarande lag- stiftningens förenlighet med de krav som följer av medlemskapet i EU. Min bedömning: Jordbrukets strukturrationalisering fort- skrider i första hand via sidoarrenden. Inom skogsbruket före- ligger det ett stort behov av fortsatt strukturrationalisering. Strukturrationaliseringen utanför omarronderingsområdena bör främjas med andra medel än jordförvärvslagen. Någon skärpning av lagen bör inte ske i detta avseende. Min uppgift är att dels utvärdera den jordpolitiska lagstiftningens roll i den allmänna utvecklingen inom jord- och skogsbruket, dels vid behov lämna förslag till ändringar av denna lagstiftning. I utvärderingen har jag i huvudsak uppehållit mig vid utvecklingen , eftersom tiden analyserats av tidi- gare utredningar inom området.2 2 Förslag till jordrationaliseringslag m.m. Avgivet av jordbruksrationaliserings- utredning (SOU:1954:16). Förslag till jordförvärvslag m.m. Avgivet av jordlagsutredning (SOU 1961:49). Betänkande av jordförvärvsutredningen (SOU 1977:93). Bättre struktur i jord- och skogsbruket. Betänkande av strukturutredningen för jord- och skogsbruk (SOU 1983:71). Översyn av jordförvärvslagen. Ds Jo 1986:5. Före lagändringen 1991 låg tyngdpunkten i jordförvärvslagen på rationaliseringsaspekten. Genom riksdagsbeslutet tonades denna ned högst väsentligt. Det finns därför vid utvärderingen anledning att inledningsvis uppehålla sig vid verkningarna av denna genom- gripande förändring. Rationaliseringsaspekten finns kvar främst i bestämmelserna om omarrondering. Dessutom finns rationaliseringsaspekten med i vissa av de bestämmelser som avser juridiska personers förvärv, t.ex. regeln om att som kompensationsmark endast får räknas mark av betydelse för jord- och skogsbrukets rationalisering. Bestäm- melsen om att företag med skogsindustriell verksamhet kan få förvärva mark kompensationsfritt gäller inte om förvärvsegen- domen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person som är bosatt på orten. I den bestämmelsen finns både såväl rationaliserings- som glesbygdsaspekterna företrädda. Något trendbrott orsakat av lagändringen kan inte spåras i strukturutvecklingen på jordbruksområdet. Den fortsatte på samma sätt som . läggs ca 2 000 jordbruks- företag ned . Huvuddelen av den friställda jordbruksarealen förs över till andra företag i orten. sker detta genom sidoarrenden. Dagens strukturrationalisering torde inte ha samma stabilitet som då insatserna mer gick ut på att förbättra de grundläggande ägar- och fastighetsförhållandena. Någon ändring i jordförvärvslagen med hänsyn till jordbrukets behov av strukturrationalisering bedömer jag dock inte vara påkallad. För skogsbrukets del är förhållandena annorlunda. Av totalt 274 000 taxeringsenheter 1998 hade 87 000 mindre än skogsmark och 136 000 hade mindre än skogsmark. Dessa enheter får anses vara alltför små för att ge förutsättningar att bedriva ett rationellt skogsbruk. Behovet av strukturrationa- lisering blir ännu tydligare när man beaktar att även de små inne- haven är splittrade på flera skiften. Vidare är många av dessa små taxeringsenheter uppdelade på flera registerfastigheter. Det innebär att de utan hinder av vare sig jordförvärvslagen eller fastighetsbildningslagen kan överlåtas till olika förvärvare. Ökad splittring blir då ett faktum. En långtgående uppsplittring av skogsmarken på små enheter och många ägare försvårar genomförandet av skogspolitiken. Det gäller både produktionsmålet och miljömålet. Små enheter har eko- nomiskt sett liten betydelse för ägaren och kan inte drivas effektivt utan en mycket långtgående samverkan. Motivet för ägaren att bygga upp en yrkesmässig kunskap och att planera sitt skogsbruk är också mindre än för större brukningsenheter. Vad gäller skogs- politikens miljömål innebär en långtgående ägo- och ägarsplittring att miljöanpassningen i ett landskapsperspektiv starkt försvåras. Detta var för övrigt en aspekt som den skogspolitiska kommittén påpekade i sitt betänkande. Samverkan mellan markägare behövs också för att värna arter, som missgynnas om sammanhängande skogsområden fragmenteras genom olika skogsbruksåtgärder. Vidare innebär små enheter be- gränsade möjligheter att bevara natur- och kulturmiljövärden genom att välja alternativa områden för avverkning. Det kan note- ras att marknadens certifieringssystem ställer krav på avsättning av av skogsmarksarealen för fri utveckling, dock inte för innehav . Sammantaget är en långtgående ägosplitt- ring till nackdel för att uppnå skogspolitikens miljömål. För skogsbrukets del står inte strukturrationalisering genom sidoarrenden till buds. Däremot kan nackdelarna med dålig struk- tur delvis motverkas genom ökad samverkan. För min del står det klart att en fortsatt strukturrationalisering behövs inom skogs- bruket. I anslutning till riksdagsbeslut uttalades att i den utsträckning staten behövde främja jord- och skogsbrukets struk- turrationalisering skulle detta ske med andra medel än genom jordförvärvslagen. Jag delar denna uppfattning och lägger därför inte nu något förslag att genom jordförvärvslagen generellt främja skogsbrukets strukturrationalisering. Däremot bör de särskilda reglerna i omarronderingsområdena kvarstå oförändrade, se vidare avsnitt 5.4.3. Mitt förslag: Glesbygdsbestämmelserna slopas. Genom lagändringen 1991 försköts tyngdpunkten i jordförvärvs- lagen ytterligare från att främja rationalisering till att främja utvecklingen i glesbygd. skedde en allmän sänkning av lagens ambitionsnivå, bl.a. för att spara administrativa resurser. Omsättningen av jord- och skogsbruksfastigheter har enligt lagfartsstatistik legat på omkring 12 000 överlåtel- Av dessa utgör köp på öppna marknaden. I övrigt består överlåtelserna av arv samt köp eller gåva inom släkten. Den höga andelen släktförvärv gäller även i glesbygd. Grovt räknat sker 5 000 förvärv av jordbruks- och skogsfastig- heter i glesbygd . Av dessa förvärvas cirka 3 500 genom arv samt köp och gåva inom släkten och är därför undantagna från prövning enligt jordförvärvslagen. har länsstyrelserna prövat 700 800 förvärvsärenden. I ca 200 fall utnyttjas möjligheterna till anmälan vid bosättningsåtagande, och i ca 700 fall fyller förvärvaren redan kraven på tidigare bosättning i glesbygd i den aktuella kommunen och använder sig därför av sin rätt till anmälan. Av de prövade förvärven har tillstånd vägrats i 15 30 fall. har antalet avslag legat under 20 . Mängden av bosättningsåtaganden, som länsstyrelserna konti- nuerligt skall bevaka, uppgår numera till ungefär 1 000. Som fram- går av (1995:3) har problem förelegat kring tillämpningen av anmälningsförfarandet alltsedan detta in- fördes. Problemen hänför sig i första hand till åtagandena om bosättning. Undantaget utnyttjas även i sådana fall, där det redan från början står klart att en bosättning inte kan komma till stånd. Enligt vad jag har erfarit är det inte ovanligt att en förvärvare skriver på ett bosättningsåtagande utan att det finns bostadshus på fastigheten. Det har till och med förekommit att köpare skrivit på åtaganden där fastigheten enbart bestått av skogsskiften som sak- nat permanent vägförbindelse. har ingen möjlighet att ifrågasätta en anmälan, utan problemen uppstår senare i samband med uppföljningen. I ett alltför stort antal fall konstateras brister och oklarheter beträffande hur åtagandet uppfyllts. Inte sällan folkbokför sig förvärvaren på fastigheten, medan han i praktiken bor någon annanstans, något som är resurskrävande att kontrollera och belägga. Endast ca 30 fall rapporteras vidare till . Av dessa har inlösensförfaranden skett i sammanlagt åtta fall. Inlösen av fastigheter där åtagandet inte uppfyllts måste drivas i fastighetsdomstol och är därför administrativt krävande. Då staten också får svara för motpartens rättegångskostnader leder förfaran- det oftast till höga kostnader för de fastigheter som löses in. Detta medför praktiskt taget alltid förluster på jordfonden. Möjligheten att använda sig av bosättningsåtagande i stället för prövning har också varit inkörsport för oseriösa köpare (klippare). Denna problematik behandlas i kapitel 10. Även när det gäller den andra typen av anmälningsförfarande, då förvärvaren genom intyg från folkbokföringen skall visa att han varit bosatt i glesbygd inom den kommun, där förvärvsfastigheten ligger förekommer problem. En förutseende köpare kan folkbok- föra sig i aktuellt område av en kommun utan att i verkligheten vara bosatt där. I en del fall används en person, som redan är bosatt i kommunen, som mellanhand tills den slutlige köparen hunnit uppfylla en formell folkbokföringstid . Det före- kommer även att föräldrar som bor i bygden köper fastigheter för sina barns räkning. Fastigheten förs sedan över på barnen via släkt- skapsundantaget. Problemen kring denna form av anmälningsför- farande är dock inte så markanta som vid bosättningsåtagandena. Även i de fall ett prövningsförfarande skall tillämpas föreligger problem. Oklarheter råder bl.a. kring hur påvisbara effekter för sysselsättning och bosättning som krävs, hur kravet på bevis för att alternativa förvärvare verkligen finns skall uppfyllas samt vilka efterforskningar som bör göras efter sådana och om den egendom som förvärvet avser skall bedömas som en helhet eller kan delas upp. Ett problem i sig är de stora skillnader i länsstyrelsernas hand- läggningsrutiner som förekommer både när det gäller uppfölj- ningen av åtaganden och vid tillståndsprövningen. I det senare fallet är variationen särskilt stor när det gäller om aktivt undersöker om det finns alternativa förvärvare. Den direkta genomsnittliga årliga effekten av glesbygdsbestämmel- sernas tillämpning utgörs av ett 20-tal vägrade tillstånd. Berörda fastigheter antas genom detta förfarande få ett från glesbygds- synpunkt bättre utnyttjande än vad de annars skulle ha fått. Ser man enbart till detta resultat är lagens bidrag till att främja boendet och sysselsättningen i glesbygd mycket blygsamt. För att kunna göra en rättvisande bedömning är det dock nödvändigt att beakta effektiviteten i tillämpningen och att även beakta bestämmelsernas indirekta effekter. Dessa består bl.a. i att köpare väljer objekt, liksom säljaren väljer köpare, med beaktande av jordförvärvslagens regelverk. Storleken av de indirekta effekterna är svåra att uppskatta. Med ledning av de kontakter jag haft och den erfarenhet jag vunnit under utredningsarbetets gång, bedömer jag att de indirekta effekterna är mångdubbelt större än de direkta, men att de, sett i ett större sammanhang, ändå är små. Å ena sidan har jag i likhet med konstaterat, att anmälningsförfarandet inte fungerar särskilt bra. Även brister kring prövningsförfarandet har påtalats. Det kan därför hävdas att dessa sammantagna brister kan vara orsaken till den begränsade effekt lagen nu har. Å andra sidan har jag konstaterat att några länsstyrelser, som valt att och kunnat satsa mera resurser på strukturfrågorna inom jord- och skogsbruket, anser sig ha uppnått tillfredsställande resultat även med glesbygdsbestämmelsernas nuvarande utformning. Till bilden hör att resursneddragningarna i samband med att lagen ändrades 1991 i första hand gick ut över länsstyrelserna i södra och . Med stöd av det anförda delar jag därför den uppfattning redovisat i sin rapport (1995:3), att antingen bör jordförvärvslagens glesbygdsbestämmelser skärpas eller så bör de slopas. För att bli verkningsfull måste en skärpning kombineras med en mångdubbelt ökad resursmässig satsning från länsstyrelser- nas sida. Regelverket måste också förtydligas. Vid en skärpning bör både de direkta och indirekta effekterna höjas väsentligt. Anmälningsförfarandet bör ersättas av tillstånds- prövning. Utredningarna i samband med prövningen bör göras grundligare. Jordfonden bör användas aktivare och en bo- och brukningsplikt efter norsk modell införas. För god effektivitet i ett skärpt alternativ är bevakningen av hur bo- och brukningsplikten uppfylles särskilt viktig. Insatserna härvidlag kommer därför att bli mycket resurskrävande. Det är också möjligt att tänka sig att bestämmelserna skärps i norra och slopas i de mellersta och södra delarna av landet. Denna lösning bygger på antagandet att behovet av en jordpolitisk reglering liksom möjligheterna att åstadkomma resultat är större i norra än i övriga . Jordförvärvslagen har genom själva prövningsförfarandet endast i ringa utsträckning bidragit till ett ökat boende och ökad syssel- sättning i glesbygden. Lagens preventiva effekter är som jag tidi- gare framhållit begränsad. Det måste ifrågasättas om effekten av en skärpt lagstiftning motiverar dels de ökade administrativa resurser som behövs, dels det ökade ingreppet i säljarnas och köparnas rätt att fritt träffa avtal som då krävs. Om bestämmelserna i stället slopas helt går glesbygden miste om de effekter som jag ovan redovisat. I stället görs administrativa besparingar, som kan användas för andra glesbygdsinsatser. Det går enligt min mening inte att genom krav på bosättning eller en hård styrning av fastighetsmarknaden tvinga fram ett var- aktigt boende i glesbygd. De ingrepp i friheten att disponera egen- dom och de kostnader för det allmänna som skulle uppstå motive- ras inte av den nytta som skulle tänkas uppnås. Det primära för utvecklingen i glesbygd är att där skapa gynnsamma förutsätt- ningar för utkomst och boende. Här har t.ex. åtgärder och stöd- program inom ramen för det nya EU-relaterade landsbygds- programmet samt stödprogrammen inom det s.k. Mål 1-områdena större möjligheter att ge god effekt. De resurser som satsas på jordförvärvslagens glesbygdsbestämmelser bör därför kunna ge bättre effekt om de satsas på insatser inom dessa åtgärders ram. För min del förordar jag därför att glesbygdsbestämmelserna i jordförvärvslagen slopas. Mitt förslag: Bestämmelserna bibehålls men tidsbegränsas till . I vissa delar av landet finns en långt gången ägosplittring som tar sig uttryck i att fastigheterna har många skiften, som ofta är små, långsmala och som ligger vitt spridda från varandra. Dessutom förekommer i sådana områden oftast komplicerade ägarförhållan- den och många samfälligheter. Syftet med omarronderingsverksamheten är att förbättra fastig- hets- och ägarstrukturen i de ägosplittrade områdena och däri- genom åstadkomma förhållanden som är likvärdiga med övriga delar av landet. För den enskilde markägaren innebär omarronderingen ett ord- nat ägande med gynnsammare förutsättningar att bedriva skogs- bruk och i förekommande fall jordbruk. Ett starkt allmänt skogs-