sou · GPB370d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En del av svaren redovisas här medan andra redovisas i de kapitel som behandlar bistånd i brottmål, personalen vid UD och utlandsmyndigheterna m.fl. För att kunna ge en rättvisande beskrivning av det konsulära biståndsarbetets innehåll och omfattning bad kommittén också ut- landsmyndigheterna att under en månad, – , fylla i en statistikblankett för varje kontakt myndigheten hade i ett konsulärt biståndsärende (se bilaga 4). Ut- landsmyndigheterna uppmanades att ange om arbetsbelastningen var ovanligt hög, normal eller ovanligt låg. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Förhoppningen var att enkätsvaren tillsammans med statistik över en månads konsulärt biståndsarbete på utlandsmyndigheterna skulle ge en uppfattning om hur arbetet med konsulärt bistånd be- drivs på utlandsmyndigheterna, omfattningen av problemet, vilka problem man möter och vilka förändringar som kan behövas. Resultatet av undersökningen som redovisas i betänkandet bygger helt på de uppgifter som utlandsmyndigheterna lämnat. I vissa fall har myndigheterna ombetts att göra ungefärliga uppskattningar av omfattningen av olika typer av problem. Sådana uppskattningar blir med nödvändighet osäkra. Den noggrannhet med vilken man besvarat enkätfrågorna och fyllt i statistik- blanketterna varierar. Flera utlandsmyndigheter har uppgivit att de inte hade några biståndsärenden alls . Några myndigheter har svarat att de av olika skäl inte haft möjlighet att fylla i blanketterna. Några ambassader har också skickat in blanketter som fyllts i av honorärkonsulat i landet. Den period som valts är på några turistorter lågsäsong och ger därför inte någon uppfattning om hur ärendena och belastningen ser ut under högsäsong. Trots de brister som kan finnas i materialet kan en del tydliga slutsatser dras: På ett litet antal utlandsmyndigheter är arbete med konsulärt bistånd en väsentlig eller ganska väsentlig del av arbetet. På några av dessa är arbetet starkt säsongsbetonat medan det på andra snarare är en ständig mer eller mindre strid ström av konsulära biståndsärenden. Vid de allra flesta myndigheter handlar det snarare om en ständig beredskap att ta hand om biståndskonsulära ärenden. Situationer med nödställda svenskar kan uppstå när som helst och var som helst i världen och kräva professionella och akuta insatser. Majoriteten av myndigheterna har noterat en viss ökning av antalet biståndskonsulära ärenden. Några få anger en stor ökning av antalet ärenden. Det övervägande antalet ärenden gäller allmän rådgivning och hjälp till självhjälp. Det stora flertalet av dessa ärenden är en naturlig följd av det ökande antalet svenskar som rör sig ute i världen. Vad myndigheterna ser som svårast att hantera är de ärenden, som inte kan lösas med hjälp till självhjälp, utan som skapar långdragna och svårlösta problem med vård och hem- transport. Det gäller biståndssökande som har psykiska och/eller Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Många av myndigheterna har noterat en ökning av sådana ärenden och det gäller inte bara de största turistmålen. Till de svåra fallen hör också bortförda barn och personer med dubbelt medborgarskap, som reser till sitt ursprungsland och kräver att få bli behandlade som enbart svenskar. Bland de problem myndigheterna ser med tolkningen av lag nämns ofta bosättningsbegreppet. Problem kan uppstå vid en strikt tillämpning av principen om bosättning i som grund för rätten till bistånd. Också tolkningen av begreppet nödställd kan ge upphov till problem, liksom vad som bör ingå i tillfredsställande rättsskydd. Det ökande antalet åtalade och dömda svenska medborgare utomlands kräver stora insatser av utlandsmyndigheterna både före, under och efter rättegången. Samarbetet mellan UD och utlandsmyndigheterna tycks till övervägande delen fungera mycket bra. Däremot kan samarbetet med inhemska myndigheter, polis, vårdinrättningar etc. fungera olika bra beroende på landets administration. I några länder skapar en tung byråkrati stora svårigheter när det gäller att lösa konsulära fall. Till det kommer språkproblem i länder med språk som få svenskar behärskar och där få talar engelska. Av den statistik som fördes på 40 av utlandsmyndigheterna under en månad vintern kan man utläsa att majoriteten av de biståndssökande var män och . Flertalet var svenska medborgare. Endast ett fåtal hade dubbelt medborgarskap. De flesta biståndssökande var inte kända men var det. Ett litet antal av ärendena gällde personer som haft kontakt med utlandsmyndigheten över 10 gånger. De flesta ärendena tar inte mer än högst . I några få fall kan dock ett ärende ta att handlägga. Det stora flertalet fall handlar om allmän rådgivning och hjälp till självhjälp. När ekonomiskt bistånd lämnats, har det främst avsett hemresa. 5.3Är konsulärt bistånd en väsentlig del av arbetet på utlandsmyndigheterna? I enkäten ställdes frågan om konsulärt bistånd är en väsentlig del av arbetet på myndigheten. Bara några få utlandsmyndigheter (4) har svarat ja. De myndigheter som anser det är , , och . Det är 26 myndigheter som anser att de Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna konsulära biståndsfrågorna är en ganska väsentlig del av arbetet på myndigheten, medan de övriga har svarat Nej, obetydligt (46) eller Nej, inte alls (15). Av de 91 myndigheter som svarat på enkäten är det alltså bara 30 som anser att de konsulära bistånds- frågorna utgör en väsentlig eller ganska väsentlig del av arbetet vid myndigheten. Några myndigheter påpekar att det kan variera beroende på om det är högsäsong eller inte för turismen. 5.4Hur mycket tid lägger personalen ned på dessa frågor? Hur mycket tid och arbete som läggs ned på konsulärt bistånds- arbete varierar kraftigt mellan myndigheterna och varierar dess- utom ofta över tiden på de enskilda myndigheterna. Variationerna kan vara beroende både av säsongen och relaterade till enskilda händelser. En utlandsmyndighet, som normalt inte har några eller mycket få biståndskonsulära ärenden, kan plötsligt behöva ägna mycket tid och resurser för att lösa problem i samband med en olycka, en naturkatastrof eller en enskild biståndssökande med svårlösta problem. Det kan därför vara svårt för utlandsmyndighe- terna att ange hur mycket tid och resurser de lägger ned på konsu- lärt bistånd. Kommittén har ändå bett utlandsmyndigheterna att ange hur många timmar som i genomsnitt läggs ned på konsulärt bistånd, inklusive allmän rådgivning, av samtlig personal vid myn- digheten. Det är 77 myndigheter som har svarat på frågan. Generalkonsulatet i har inte angivit något antal timmar utan svarat att det ibland är fråga om heltidsarbete, ibland bara att svara på frågor. Det beror på fallen. I övrigt varierar svaren till . Ett fåtal myndigheter (6) är mycket tungt belastade och lägger ned mellan 25–medan flertalet (52) lägger ned mindre än på de konsulära biståndsärendena. Av svaren framgår att utlandsmyndigheterna lägger ned totalt ca på biståndskonsulära frågor. De myndigheter som uppger sig lägga ned mest arbete på de konsulära biståndsfrågorna, dvs. minst , är : (), (70), (50), (40), (25–30), (20–30), , , , och KSA (20), (10–16), Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och (15), , och (12), , , , , , , och (10). Fördelningen på samtliga utlandsmyndigheter: Hur stor del av sin arbetstid lägger handläggaren ned på ärenden om konsulärt bistånd? På frågan Hur stor del av sin arbetstid lägger hand- läggaren/handläggarna ned på ärenden om konsulärt bistånd? varierar svaren från respektive ( ) till respektive (). På andra utlandsmyndigheter som är tungt belastade, som t.ex. ägnar två lokalanställda kanslister och en assistent av sin arbetstid åt konsulära biståndsfrågor och kanslichefen och i ägnar den lokal- anställda vicekonsuln och den utsända tredje ambassad- sekreteraren av sin tid åt dessa frågor. De konsulära handläggarna har som regel också en rad andra arbetsuppgifter, t.ex. andra konsulära ärenden som pass, viseringar och medborgarskapsfrågor, eller administrativa frågor. 5.5Hur många personer ansöker om bistånd? Utlandsmyndigheterna har försökta uppskatta hur många svenskar som sökt någon form av ekonomiskt eller annat konsulärt bistånd eller stöd . Det är omöjligt att få fram en exakt siffra eftersom de fall som avser rådgivning och hjälp till självhjälp inte registreras som ärenden. Byggt på de uppgifter som lämnats av de 76 myndigheter som besvarat frågan kan man dra slutsatsen att det skulle kunna röra sig om ca 4 000 svenskar, som sökt någon form av konsulärt bistånd på svenska utlandsmyndigheter. Om man in- kluderar den rådgivning och hjälp till självhjälp som utlands- Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna myndigheterna och honorärkonsulaten lämnar blir siffran betydligt högre. De utlandsmyndigheter som enligt enkätsvaren haft flest fall –är ambassaderna i (682), (325), (300), (200), (200), (180) och (170). 5.6Vilka är de vanligaste problemen hos dem som ansöker om bistånd? Det vanligaste skälet till att någon ansöker om bistånd på en svensk utlandsmyndighet förefaller vara förlust av pass och pengar, antingen genom brott eller genom slarv. Turister drabbas ofta av rån, fickstölder och överfall. I många länder har brottsligheten ökat . I vissa länder i sker ofta rånöverfall, där en person kan förlora både pass, resedokument, kontanter, rese- checker och andra ägodelar. Nya brottsformer uppstår som kan vara svårt att skydda sig mot. Under förevändning att någon är nödställd efter en bilolycka händer det att utländska bilar luras att stanna på en motorväg, varpå resenärerna blir bestulna på sina värdesaker. Detta går populärt under benämningen highway robberies och drabbar inte sällan nyblivna svenskar, som bilar ner till släktingar i t.ex. och , rapporterar ambassaden i . Samma typ av brott drabbar också bilister i . Inte alltid beror förlust av pass och pengar på brott. Det kan också bero på slarv, t.ex. i samband med berusning. Frihetsberövade svenskar som behöver bistånd blir allt vanligare. Ambassaden i uppger t.ex. att man hade 14 frihetsberövade svenskar i . Generalkonsulatet i uppger att man i genomsnitt haft 20–30 svenska medborgare i olika fängelser i . I är problemet med overstay vanligt. Resenärerna stannar än de har rätt till. Andra vanliga problem i flera länder är dödsfall, vilket bl.a. beror på att allt fler äldre människor är ute och reser. Trafikolyckor och drunkningsolyckor är vanliga i vissa länder. Problem kan också uppstå när personer blir akut sjuka och behöver läkarvård och när de t.ex. på resa inom EU saknar sitt E 111–intyg. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Några myndigheter rapporterar att problem för personer med annat ursprung än svenskt är vanligast. Nyblivna svenska medborgare tas i förhör för att myndigheterna vill kontrollera exempelvis äktheten av pass. Pass och visumförfalskningar förekommer . I vissa länder är språket, ofta i kombination med en tung inhemsk byråkrati, ett stort problem för turisterna vilket innebär att man behöver utlandsmyndighetens hjälp med tolkning och kontakter med myndigheter. Det gäller t.ex. i , , och . 5.7Vilka ärenden är mest arbetskrävande? På frågan om vilka ärenden som är mest arbetskrävande och svårast att hantera är de vanligaste svaren personer som har psykiska problem och/eller är alkohol- eller drogberoende. Av de 76 myndigheter som besvarat frågan tar 26 upp detta. Svårast att hantera är de psykiskt sjuka, bl.a. p.g.a. ej fungerande mentalvård samt att de kommer i klammeri med rättvisan () Personer som redan i har anpassningsproblem och problem med myndigheter, många med psykiska problem. Resenärerna kan vara illa förberedda på problem och svårigheter som kan uppstå under resan. Många missbrukar alkohol och droger eller lider av psykiska problem och råkar illa ut av den anledningen. Om de dessutom har rest utan tillräckligt med pengar, inte har någon försäkring och inte har tillgång till kreditkort blir det ofta svåra ärenden. har de åkt på enkel biljett. Många myndigheter (24) anser att ärenden med frihetsberövade är svåra att hantera. Mycket tid och arbete kan gå åt till kontakter med den häktade, med domare och advokater, som ofta är upp- tagna, och med anhöriga. Flera myndigheter (9) anser att olyckor och dödsfall kan vara svåra att hantera. Akuta sjukdomsfall, där personen saknar för- säkring, nämns också. Andra arbetskrävande ärenden kan gälla personer med dubbla medborgarskap, personer som råkar illa ut på grund av språkproblem eller åldriga resenärer som har svårt att klara sig själva samt efterforskningar i länder där det inte finns befolkningsregister att söka i. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna 5.8Ärenden om bortförda barn Ärenden om bortförda barn, är i de länder där de förekommer, ofta svårlösta. Det gäller särskilt i de länder som inte är anslutna till om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (se kap. 2.9). Kommittén har frågat utlandsmyndigheterna om de handlagt några ärenden om olovligt bortförda barn och vilka problem de ser med dessa ärenden. Av de 85 myndigheter som svarat på frågan, uppger 10 att de har handlagt flera sådana ärenden medan 31 har haft något enstaka ärende. Uppgifterna avser såväl ärenden i länder som är anslutna till , som de som inte är det. Flera myndigheter (8) anser att ärenden om bortförda barn är arbetskrävande och svåra att hantera. Det förekommer att dom- stolen tar parti för den förälder som härstammar från landet (), att barn med dubbelt medborgarskap enbart betraktas som medborgare i det land dit de förts, som regel faderns hemland (), att fadern, t.ex. enligt iransk lag har beslutanderätt över barnen även om modern (i mycket sällsynta fall) skulle få vårdnaden överflyttad till sig. Ambassaden i har haft ett ärende som pågått och som varit mycket komplicerat. Ambassaden i har haft ett ärende som pågått och som avslutades . Andra ambassader uppger att det kan vara problem med att finna barnen, eftersom de lokala myndigheterna har dålig kontroll över de inresande (, ) eller att man saknar folkbokföringssystem (). Även ärenden som gäller barn som bortförts till länder, som är anslutna till , kan innebära mycket arbete för utlandsmyndigheten. Generalkonsulatet i påpekar att ärendena ibland är mycket tidskrävande och emotionellt påfrestande. I flera fall har det förekommit misshandel eller att den ena föräldern haft psykiska besvär eller drogmissbruk. Då måste polis och sociala myndigheter på orten kopplas in och ibland även svenska sociala myndigheter. Ärendena kan också innebära en stor mediabevakning. Även andra myndigheter uppger att dessa ärenden också i konven- tionsländer, kan vara mycket tidskrävande och emotionellt laddade och att de kan innebära en omfattande mediabevakning. Att ge råd och stöd till en drabbad förälder är en viktig uppgift som kan ta mycket tid för personalen. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna 5.9Har ärendena ökat eller minskat i antal? Av de 73 utlandsmyndigheter som svarat på frågan har bara 3 myndigheter (, och ) svarat att de märkt en stor ökning av antalet personer som söker konsulärt bistånd, medan 35 har märkt en liten ökning och 22 uppger att antalet är oförändrat. 9 myndigheter uppger att de kan märka en liten minskning och 7 en stor minskning. 5.10Vad beror ökningen respektive minskningen av antalet ärenden på? Några myndigheter anger att ett ökat antal resande är orsaken till att antalet personer som söker konsulärt bistånd ökat. Det gäller t.ex. , (återvändande ungrare), , , , ( genomresande irakier och iranier), , , , och (återresor/besök av invandrade iranier). Andra (och ) uppger att ökningen av antalet ärenden beror på att brottsligheten, bl.a. rån av turister ökat. Ökningen av antalet konsulärfall i förklaras på följande sätt: Ökad turism till . Ändring i resandemöstret – från att tidigare ha varit endast gruppresor till flera backpackers. Många av gruppresenä- rerna är äldre personer () och allvarligare tillbud har inträffat, dödsfall på flygplan och andra tillbud har tvingat flygplan att vända eller nödlanda (andnöd, blodpropp) p.g.a. långflygningar. Olycksfall, fotgängare blir påkörda i trafiken här, som absolut inte respekterar fotgängare. I den mån ärendena minskat anges det bl.a. bero på en, ibland till- fällig, minskning av resandeströmmen, t.ex. till och , respektive att resenärerna i högre utsträckning än tidigare klarar sig själva. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna 5.11Vilka problem ökar hos dem som ansöker om bistånd? Av de 72 myndigheter som besvarat frågan, har 40 uppgivit att något eller några specifika problem ökat. Bland de myndigheter som ser en ökning av något särskilt problem nämner flera (11) ett ökat antal resenärer med psykiska problem (, , , , , , , , , och ). Andra problem, som ökar på många ställen, är brottslighet, frihetsberövade svenskar, trafikolyckor och olika typer av problem för personer med dubbelt medborgarskap eller naturaliserade svenskar. I har antalet fall med olovligt bortförda barn ökat. Ambassaden i ser en tendens till att problemen ökar i någon mån men framför allt att ärendena blivit mera tidsödande att handlägga. Det gäller både de många bosatta svenskarna i och turister och arbetssökande. 5.12Svårigheter i tolkningen av lag I enkäten ställdes frågan: Ser ni några särskilda problem i tillämp- ningen av lag t.ex. vad gäller tolkningen av begreppet nöd- ställd, av bosättningsbegreppet eller något annat? Av de 43 myn- digheter som svarat på frågan har 25 svarat nej. 14 myndigheter har kommenterat frågan och pekat på vissa problem. Bland de problem i tillämpningen av lagen som nämns i svaren är bl.a. tolkningen av bosättningsbegreppet: Vissa biståndssökande känner inte till denna grund för rätten till bistånd. får man hänvisa den biståndssökande till den lokala skattemyndigheten i för att klara ut var han eller hon är bosatt. Nyblivna svenska medborgare kräver att de behandlas som enbart svenskar när de besöker sina gamla hemländer. Problemet med dubbelt medborgarskap och tolkningen av var den biståndssökande ska anses bosatt har också tagits upp av andra myndigheter (, , och ). Ambassaden i uppger att naturaliserade svenskar som återkommer till hemlandet anser att de hamnar mellan två stolar. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Ambassaden i påpekar att: Bosättningsbegreppet borde kanske inte vara helt avgörande t.ex. i fall där barnfamiljer skriver ut sig, flyttar till och sen inte får ar- bete och inte klarar sig. Det förekommer då och då att vi får fall där personen inte är skriven någonstans. De skriver ut sig från men sedan kan de av olika anledningar (klarar inte språket och formalite- terna, förstår inte, vill inte bemöda sig etc.) inte få uppehållstillstånd i . De blir problemfall. Ambassaden i anser att tillämpningen inte är något större problem: ..men kunskaperna hos svenska medborgare som bosätter sig utan- för EU är dåliga vad avser förlust av ekonomiska rättigheter, sjukför- säkring m.m. Det gäller inte minst tidigare chilenska medborgare som tror att det svenska medborgarskapet innebär en större social trygghet även utanför . Begreppet nödställd kan också vara svårtolkat: Eftersom personen själv ska ha vidtagit försiktighetsåtgärder, t.ex. för- säkring, så faller i de allra flesta fall personer med psykiska problem, missbruksproblem, arbetslösa etc. utanför denna ram. Ofta har de ingen anhörig eller god vän som är villig att garantera några kostnader. De har heller inga egna skyddsnät med t.ex. kreditkort, banktillgodo- havanden etc. De har ofta rest ut med otillräckliga medel i kontanter, de har sällan eller aldrig resechecker. Om sociala myndigheter/sjukhus inte finns inkopplade redan innan avresan, står dessa personer helt utan hjälp. En psykiskt sjuk person och /eller en alkoholiserad person borde kunna få bistånd för att ta sig tillbaka till . Det är inte bra för eller ambassadens anseende att ha svenskar sovande utanför kansliet i ur och skur. Ett annat problem som nämns av flera utlandsmyndigheter är hur begreppet nödställd ska tolkas i de fall då den biståndssökande har dubbelt medborgarskap och besöker sitt förra hemland. De pro- blem som kan uppstå kan vara av olika slag. Om personen inte lärt sig svenska under längre bosättning i kan detta t.ex. få till resultat att utlandsmyndighetens personal får översätta beslut fattade i , enligt ambassaden i . Det kan också vara fråga om fall då en person som är svensk medborgare flyttar tillbaka till sitt gamla hemland och inte vidtar några försiktighetsåtgärder för att ta sig därifrån i en eventuell kris- situation. Generalkonsulatet i pekar på problem med svenska medborgare som p.g.a. av äktenskap flyttat till palestinska Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna områden och inte kan få bistånd för hemresa till i en kris- situation även om de har minderåriga barn. Ett annat problem som nämns är tolkningen av bestämmelsen om tillfredsställande rättsskydd (se kap. 14.3.3). 5.13Hur har utlandsmyndigheterna löst ärendena? Som regel lyckas utlandsmyndigheterna bistå de personer som söker hjälp genom rådgivning och hjälp till självhjälp. I vissa fall bistår man genom att hjälpa till att föra över pengar från . Antalet ärenden där utlandsmyndigheterna hjälpte turister med överföring av pengar var 1998, 1999 och 2000. Det innebär att en viss minskning av antalet ärenden skett jämfört med föregående år. I några fall har utlandsmyndigheterna lämnat tillfälligt ekono- miskt bistånd efter bemyndigande från UD. skedde det i 54 fall, i 18 fall och i 21 fall. 5.14Utlandsmyndigheternas användning av det generella bemyndigandet att bevilja ekonomiskt bistånd I några fall har utlandsmyndigheterna använt sig av det s.k. generella bemyndigandet att bevilja ekonomiskt bistånd för hem- resa, sjukvård m.m. utan att begära UD:s yttrande. Det generella bemyndigandet får åberopas om nödsituationen är fullt klarlagd och den sökande har återbetalat eventuellt tidigare beviljat ekono- miskt bistånd och inte missbrukat sådant bistånd. Biståndet får uppgå till högst . (Se kap. 11.3.3). användes det generella bemyndigandet 121 gånger vid utlandsmyndigheterna. De myndigheter som oftast använde sig av bemyndigandet var: (19 gånger), (15 gånger), (9 gånger), (7 gånger), och (6 gånger), , , (5 gånger) och (4 gånger). Ytterligare 24 myndigheter har uppgivit att de använt sig av be- myndigandet mellan 1–3 gånger. Det belopp som utbetalades upp- gick totalt till ca . Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Flertalet ambassader uppger att de alltid i första hand försöker ge hjälp till självhjälp och att bemyndigandet bara används när alla andra möjligheter är uttömda. Problem vid tillämpningen av det generella bemyndigandet På frågan om man ser några problem i tillämpningen svarade 12 myndigheter (inkl. KSA) ja medan övriga svarade nej. De myn- digheter som svarat ja har bl.a. anfört: Det är ofta förknippat med tidskrävande, hårt arbete att få en biståndssökande att hitta kanaler till självhjälp när denne inte vill förstå då han eller hon befinner sig i en prekär situation och tycker sig vara berättigad till omedelbar finansiell hjälp i egenskap av god skattebetalare. Det är ju upp till handläggaren att vara tuff, vilket inte alltid är så lätt. Ovana, tidspress etc. får nog ofta avgöra om det generella bemyndigandet ska användas. Svenskar är också vana vid att omhändertas av någon myndighet om något händer dem, så ofta tar de för givet att ambassaden ska ställa upp. Redovisningen till UD är för omständlig, blanketten är för rörig. Villkoren för att betala ut bidrag kunde vara tydligare. Ofta är det fråga om gränsfall.