sou · GPB395d8 · 2002-01-01 00:00:00 — Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Förfat- tarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag. Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad: klienterna, hjälpsystemet och hyresvärdarna Syfte och metod ....................................................... Den undersökta populationen .................................... – en kortfattad historik ................................. Boendetrappa och boendestödsverksamheten ............. Systemet med träningslägenhet..................................... Beslutade förändringar : hyres- periodens längd och vidhängande avtalsvillkor ............ Systemet med boendestödsavtal.................................... Träningslägenheter i praktiken ................................... Utestängning och villkor för tillträde........................... Att följa arbetsplan/behandlingsplan som villkor att erhålla eller bo kvar i träningslägenhet.................... Utvisning på initiativ av bostadsföretaget Gränskontroll och utvisning ......................................... Ansvaret för svansen, spring i lägenheten ............. Tillsyn av träningslägenheten – stöd eller Exit träningslägenheten – och sedan? Diskussion och slutsatser .......................................... Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad: klienterna, hjälpsystemet och hyresvärdarna Detta kapitel redovisar resultat från en undersökning om bostads- företagens, hjälpsystemets, enskilda socialarbetares hantering av ärenden som avser personer som har bott i träningslä- genhet i Västerås.1 Dessa personer har alltså hyrt bostad i andra hand av , som därmed blivit sina klienters hyresvärd. Den undersökta gruppen består av samtliga 80 klienter som flyttade in i en sådan lägenhet respektive hade flyttat in tidigare och som under någon del av detta år bodde kvar i trä- ningslägenheten. Uppgifter om samtliga 80 klienter redovisas i avidentifierad form i appendix, där information om institutionspla- ceringar (LVM, psykiatrisk slutenvård och fängelsevistelse) inklu- derats för att få en totalbild av personernas historia av bostads- löshet. Att studien förlagts till beror på att staden är en av åtta kommuner som erhållit projektbidrag av . stad har erhållit bidrag för att driva och utveckla ett boende för hemlösa kvinnor (se vidare m.fl. 2001). Ett annat skäl till valet av har varit att undersöka hur den s.k. trappstegsmodellen fungerar i praktiken i en större stad som befinner sig utanför de tre storstadsregionerna och som redo- visar en relativt hög och ökande andel hemlösa enligt Socialstyrel- sens och kommunens egen kartläggning 1999 respektive 2000. uppgick antalet till 183, vilket innebär knappt 15 hemlösa per 10 000 invånare. Året därefter hade antalet ökat till 242 personer. 1Uppsatsen är en sammanfattning av en längre studie som kommer publiceras av författaren . 2Socialstyrelsen (2000), respektive Individ och familjenämnden, stad (2001a). genomförde sin undersökning vecka 16/1999, medan genomförde Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad 2 Syfte och metod Syftet har varit att undersöka: N Klienternas boende- eller bostadssituation före, under och i förekommande fall efter tilldelning av träningslägenhet. N Klienternas boendesituation . N och andra aktörers (bostadsföretag, privata fas- tighetsägare m.fl.) agerande i dessa ärenden och deras roll på den sekundära bostadsmarknaden. Uppföljningen har bestått i dels en studie av de 80 klienternas soci- ala akter, dels ett femtontal intervjuer med tjänstemän inom social- tjänst, bostadsföretag samt boendeenheter som antingen drivs av kommunen eller via entreprenadavtal. Jag har dessutom inhämtat uppgifter om vistelsetider på psykiatrisk klinik, LVM-hem och kri- minalvårdsanstalt.3 Denna rapport baseras huvudsakligen på en genomgång av soci- altjänstens akter. I redovisningen av empirin i avsnitt 5 återger jag ibland direkta citat från akterna. I dessa fall utelämnar jag alla upp- gifter som kan underlätta en identifiering av klienten. Samtliga kli- enter har kodats från 1 till 80. Vid citat anges klientens kodnummer jämte datum för journalanteckningen (exempelvis 34:980715). Tre tjänstemän vid sociala nämndernas stab och handläggarna vid enhe- ten för träningslägenheter, har läst igenom manuset för att säker- ställa att det inte skall finnas någon risk för identifiering. Anteckningarna i akterna färgas både av den enskilde socialsek- reterarens uppfattning om den sociala verklighet som beskrivs, och av föreställningar om hur denna skall beskrivas i en journal. Sedan denna undersökning genomfördes har och det kommunala bostadsbolaget inom ramen för en försöksverk- samhet överenskommit om ändrade kontrakts- och avtalsregler i samband med andrahandsuthyrning, vilka stärker den enskilde sin vecka 48/2000. använde sig av samma definition som SoS och i stort sett samma respondenter, varför en jämförelse är möjlig att göra. 3 Ansökan från om att få ta del av aktuella akter beviljades av direktörerna för sociala nämndernas stab och proAros. Efter skriftlig hemställan hos psyki- atrin i fick kommittén tillstånd att ta del av uppgifter om populationens behand- lingsperioder inom psykiatrins slutenvård. har beslutat om motsva- rande när det gäller intagna på kriminalvårdsanstalter. Regeringen har genom särskilt beslut (SFS 2001:757) förordnat om tillägg i 3 § sekretessförordningen för att möjliggöra för att ta del av populationens förekommande behandlingsperioder vid LVM-institutioner. Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad Detta bör man som läsare vara medveten om när jag i texten hänvisar till de ursprungliga avtalsvillkoren. 3 Den undersökta populationen Av populationens 80 klienter är 15 kvinnor (), vilket exakt motsvarar andelen hemlösa kvinnor enligt kommunens kartlägg- ning vecka 48/2000 (se vidare Qvarlander 2001). Åldersfördel- ningen framgår av tabell 1. Åldersfördelning bland personer som 1998 bodde i trä- ningslägenhet (baserad på ålder det aktuella året) 30 – 50 år Medelåldern är (kvinnor ; män ). Många i den undersökta gruppen är ensamstående, men åtskilliga har tidigare haft en partner eller familj. En mycket stor andel har barn (). Det aktuella året hade av klienterna barn som var eller därunder. Nästan samtliga har haft eller har pågående missbruksproblem, även om svårighetsgraden varierar, men ytterst få har varit föremål för vård med stöd av LVM (totalt åtta, av vilka en har varit intagen och övriga vid vardera ett tillfälle). är det enbart en person som varit intagen på LVM- institution. Däremot har många fler genomgått frivillig vård i form av öppenvård eller avgiftning i slutenvård. Psykiatrisk tvångsvård med stöd av LPT är inte vanligt före- kommande bland dessa klienter. har endast tre personer i den undersökta populationen haft denna vårdform, och för två av dessa avser det en period . En person har varit dömd till rättspsykiatrisk vård (LRV). Även frivillig psykiatrisk slutenvård (enligt hälso- och sjuvårdslagen) förekommer sparsamt inom den nu aktuella gruppen. Föreställningen att hemlöshet är ett Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad resultat av utskrivning från mentalsjukhus i samband med avinstitutionaliseringen eller att hemlösa är allvarligt psykiskt störda får alltså inget stöd i denna kartläggning. 4 – en kortfattad historik har existerat som stad sedan åtminstone sent 1200-tal. Platsen hette tidigare Aros; därav proAros som är benämningen på stads utförarorganisation. Från början hade Aros sin främsta betydelse som klosterstad, men den utvecklades alltmer som handelsstad och omlastningsplats för Bergslagens koppar- och järngruvor. Som handelsstad växte snabbt och hade under sin storhetstid utvecklats till en av största och mest framstående städer. Etableringen av ASEA (nuvarande ABB) och Svenska Metallverken ledde till en kraftig befolkningsexpansion (1998, s. 115). , , är ABB stadens största arbets- givare. En sorts symbios synes råda mellan ASEA/ABB och stad. Det gällde under många decennier såväl som under det kortvariga borgerliga styret [1991–94, min anm.] i kommunen, skriver stats- vetaren (1996, s. 34–35). Både ASEA och Metallverken började uppföra sina första arbetarbostäder. skedde en kraftigt inflytt- ning till från framför allt näraliggande socknar och kom- muner. Detta var en hektisk och dramatisk period i stadens histo- ria, skriver i sin bok om en stad (1998). Befolkningsökningen medförde en omfattande bostadsbrist. Stads- fullmäktige tillsatte en särskild som i sitt betänkande bland annat förordade nybyggnation av särskilda arbetarbostäder, vilka kom att koncentreras till vissa kvarter. Genom detta initiativ kom bostadspolitiken på allvar in i stadens kommunalpolitik, konstaterar i sin uppsats Bostaden i den kommunala byggnadspolitiken (1970).4 Den för- härskande uppfattningen vid utbrott var dock alltjämt att ansvaret för människors bostadsförsörjning inte var en samhällsfråga, och om samhället trots allt skulle engagera sig i frå- gan var det en och inte en statlig uppgift. 4 (1970), s. 49. var under många decennier en ledande kommun- politiker i , och blev sedermera också VD och ordförande för det kommunala bostadsföretaget . Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad gades 1915 bygga nödbostäder för att lindra bostadsbristen som då förstärkts av krigsinflationen (1970, s. 46). bildades för att på kommunens initia- tiv uppföra och förvalta bostäder. Anledningen var till stor del den höga arbetslöshet som drabbade landet som helhet . Många blev bostadslösa när de inte kunde betala sina hyror. Dessa förhållanden gav anledning till en mo- tion i stadsfullmäktige i vilken påkallades åtgärder av fattigvårds- styrelsen och drätselkammaren att råda bot mot de rådande miss- förhållandena, noterar (1970). uppförde under sina första år två fastigheter, men därefter skulle det dröja innan företaget åter engagerade sig i någon nyproduktion. Den tydligaste vattendelaren i svensk bostadspolitiks historia återfinns åren närmast efter (, 1988). Med sitt slutbetänkande, som publicerades –1947, lade den Bostadssociala utredningen grunden till efterkrigstidens bostads- politik (SOU 1945:63, 1947:26). Ett resultat blev att riks- dag uppmanade kommunerna att bilda allmännyttiga bostadsföre- tag med uppgift att producera och förvalta hyreslägenheter. Efter- krigstidens bostadspolitik som kan sägas ha varit gällande , innebar en ansvarsfördelning mellan stat och kommun: staten lade fast kvalitetskrav och säkrade finansieringen, medan kommunerna svarade för planering och bostadsförmedling samt bostadsproduktion via kommunägda bostadsföretag och stif- telser (SOU 1996:156, s. 227). har en helt dominerande ställning när det gäller produktionen av hyresbostäder i , vilken förstärktes under det s.k. miljonprogrammet 1965–75. Ett av dess områden är , beläget från stadens cent- rum, och uppfört –69.5 Åren 1971–72, när drabbades av en kraftig befolkningsstagnation, var cirka 1 000 lägenheter i outhyrda, flertalet i de minst attraktiva bo- stadsområdena i stadens utkanter, varav var ett. Medan av Mimers bostadsbestånd var beläget i , fanns 1974 av bolagets outhyrda lägenheter i detta område. För att minska antalet outhyrda lägenheter placerades många nyanlända flyktingar i området ([1998] med ref. till bland annat [1984]). framstod som ett socialt problemområde, i större utsträckning 5 Redovisningen om baseras på (1998), s. 10 ff. Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad för svenskar än invandrare. En sannolik förklaring var enligt (1984) att hushållen med sociala problem hade haft färre flyttningsmöjligheter som nya hushåll med sociala pro- blem förmedlats till området p.g.a. brist på andra mottagarområ- den. Det handlade med andra ord om en kombination av bortstöt- ningsfaktorer och bostadsförmedlingsfaktorer (1998, s. 11). , överlät åt konsultföretaget mator att genomföra ett upprustnings- och förvaltningsprogram i . Detta företag hade bildats och hade 1984 gått in som delägare. Företaget gjorde sig känt för att gå hårt åt hyresgäster som inte skötte sig, som (2000) uttrycker sig i jubileumsskriften om och allmännyttan.6 En av slutsatser är att boende som antin- gen har betraktats som störande eller har legat efter med hyres- inbetalningarna har bytts ut mot mera skötsamma hyresgäster (1998, s. 15). Vad Formators framfart förmodligen ledde till var en ökad beredvillighet från allmännyttans sida att vidta hårda tag gentemot det som bostadsföretaget upplevde vara problemhushåll. förvaltar cirka 13 000 hyreslägenheter, vilket motsvarar av det totala antalet hyresbostäder i . Bola- gets ägardirektiv kompletterades med en mer uttalad social profil. nuvarande VD, , har i en intervju framhållit att företaget både har ett affärsmässigt och ett bostads- socialt perspektiv; det är inte frågan om antingen – eller. I en rap- port som har utarbetat inom ramen för projektet kommunens bostadsföretag påpekas, att när perspektiv och målsättningar kombineras på detta sätt är det viktigt att klargöra, medvetandegöra och grundligt diskutera de målkonflikter som då sannolikt uppstår. /---/ Syftet med en sådan process måste vara att göra ett tydligare vägval och därmed priori- tera vilka mål som är över- respektive underordnade (2000, s. 11). Med början är 1970 drabbades av en mångårig stagna- tion, såväl i ekonomiskt som befolkningsmässigt hänseende, och ingång hade staden lika många invånare som 1972. 6 låter förstå att det var främst myndigheter, tjänstemän och forskare inom den sociala sektorn som reagerade negativt mot detta och återger följande utdrag ur en intervju med VD: Formators förvaltningsfilosofi gick ut på att folk skulle betala för sig och sköta sig. Det är ju enligt mitt sätt att se det, ett sätt att ta det sociala ansvaret. Det kan ju inte vara ett sätt att ta det sociala ansvaret att låta folk göra vad som helst (ibid, s. 283). Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad Man hade planerat för en expansion. Det kom som en överraskning för kommunledningen att staden inte längre ökade sin befolkning. Detta uppfattades som ett problem: hade blivit mindre attraktivt. Så kan utvecklingen beskrivas i sammandrag. Det var i alla fall så kom- munledningens uppfattade läget. (1996, s. 37) har kommunledningen aktivt försökt profilera som en tillväxtstad under benämningen Mälar- staden. (1996) delar in satsningen i tre områden: N Kommunikationer för varor, personer och information (till exempel flygplats, flyglinjer, ). N Kunskapsintensiv infrastruktur (till exempel satsning på högskola, teknikcentra). N Image-skapande åtgärder (stadsförnyelse, spektakulära bygg- nader, marknadsföringsbolag, festival, samarbetsprojekt med näringslivet för regional utveckling). Att ge det kommunala bostadsbolaget en uttalad social pro- fil skulle eventuellt kunna räknas som en imageskapande åtgärd som balanserar övriga huvudsakligen teknokratiska satsningar. Möjligen har denna utveckling som helhet bidragit till att befolk- ningen ökat , medan – också beläget vid och med en stor tillverkningsindustri – minskat sin befolkning med en procent. konstaterar vidare att har visat allmänt hög mottaglighet för nya idéer i förvaltningspolitiken. Exempelvis infördes en beställar/utförarmodell, som bland annat har inneburit att individ- och familjenämnden samt äldre- och handikappnämnden svarar för kommunens social- politiska frågor medan proAros-styrelsen är stadens utförare av mjuka tjänster (skola, kultur, vård och omsorg). Språkbruket i kommunen genomgick en snabb förändring, i synnerhet av moderat styre, konstaterar (1996), och lik- nar det som dominerar inom näringslivet. Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad I den av kommunfullmäktige antagna bostadssociala policyn för stad klargörs att målet är att skapa förutsättningar för N att alla västeråsare skall ha en god bostad som är anpassad till den enskildes förutsättningar; N att alla västeråsare skall ha rätt att bo utan att störas. Andra punkten handlar om störande grannar, och det är något anmärkningsvärt att den över huvud taget ingår som en del i poli- cyn. Denna passus är ett övertydligt exempel på den genomslags- kraft som debatten och diskussionen om de störande grannarna har haft på bland annat politiska beslutsfattare på nationell och lokal nivå. Hyreslagens bestämmelser (25 §) om störningar i boendet skärptes genom en lagändring 1993. Härigenom har hyresgästernas skydd mot störningar i boendet förbättrats genom att det skall gå snabbare att åstadkomma rättelse eller avhysa en störande hyresgäst (2000, s. 171). Kravet på en skärpning av lagstiftningen drevs hårt av inte minst de allmännyttiga bostadsföretagen och deras intresseorganisation , eftersom flertalet av dem som behöver samhällets stöd, har missbruksproblem eller är psykiskt sjuka, bor i de kommunala hyresrätterna (2000, s. 283). Genom att framställa hyresgäster som störande grannar och som de andra som var ett hot mot övriga hyresgästers trygghet, öppnades opinionen för exkluderande och repressiva åtgärder mot hushåll som var oönsk- ade av hyresvärdarna (1996, s. 87). I policy uttalas att grunden i allt bostadssocialt arbete är att människor klarar av att ta ansvar och fungera i ett eget boende.7 Alla inblandade parter måste ta sitt ansvar påpekas det, och: Den boende som har svårt att få och behålla ett fast boende måste följa de regler och rimliga krav som anhöriga, grannar, vänner, fastighets- ägare och samhället ställer. Skrivningen antyder att om den enskilde har svårt att få och be- hålla ett fast boende är problemet att vederbörande inte sköter sig. 7 För den numera utbredda användningen inom av begreppen boende och klara eget boende, se (1998, 1999). Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad Följer man bara de regler och rimliga krav som en salig blandning av aktörer, från anhöriga till samhället, har rätt att ställa på hyresgästen, så är det inget problem att erhålla och behålla en bostad. Den boendestödsverksamhet som utvecklats i består av härbärgen, korttidsboenden, inackorderingshem, samt övrigt boendestöd till vilket bland annat träningslägenheter räknas. Verksamheterna bedrivs antingen av proAros, eller på entreprenad av framför allt ISS Care, eller Citykyrkan. lägenhetsbestånd består framför allt av bostadsrättslägenheter, villor och småhus. lägenhetstilldelning har grundats på ett samarbetsavtal med Bostad och ett antal privata fastighetsägare. Bostad bildades som bolag 1993 när den kommunala bostadsförmedlingen lades ner och med bland annat kommunens fastighetskontor och som delägare.8 Bolagets uppgift var i princip att fungera som en bostadsförmedling och bland annat administrera kommunens behov av lägenhetstilldel- ning. sades samarbetsavtalet upp när Bostad blev helt privatägt.9 Detta inföll ungefär som de privata fastig- hetsägarna som skrivit under samarbetsavtalet initierade en svek- debatt gentemot kommunen med hänvisning till dess agerande vad gällde tilldelningen – eller snarare försäljningen – av mark vid Mäla- ren för bostadsbyggande. Fastighetsägarna ansåg inte att kommu- nen hade levt upp till sin motprestation enligt avtalet: nämligen att om intresse föreligger tilldelas kommunägd mark med byggrätt för bostäder (10 §) i det attraktiva området Östra hamnen. Efter- som kommunen istället lät markområdet gå till ett konkurrerande byggföretag, sade de privata fastighetsägarna upp samarbetsavtalet . Detta medförde att tilldelningen av bostäder endast uppgick till 54 – av vilka svarade för 33, de pri- vata fastighetsägarna för 3 och för 18 – jämfört med ett uppskattat behov på 115–140 bostäder.10 8I SOU 1996:156 s. 247 finns en kort redogörelse för Bostad utifrån den ursprungliga bolagsbildningen. 9Bostad ägs av två anställda vid bolaget. 10Västerås stad (2001b), s. 11. Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad Ett nytt samarbetsavtal ingicks mellan social- tjänst, och ett antal privata fastighetsägare. Innehållsmässigt anknyter avtalet till det tidigare. I avtalet finns bland annat en skrivning om vem som slutgiltigt avgör urvalet av hyresgäster till träningslägenheter. Enligt samarbetsavtalet har fastighetsägaren i princip vetorätt i denna fråga: Varje placering av ny hyresgäst skall ske i samråd med fastighetsäga- ren. Fastighetsägaren är förbehållen rätten att träffa slutligt avgörande om uthyrning till den av ovanstående anvisad hyresgäst. (Avsnitt 2 i avtalet) Bestämmelsen inskränker kommunens rätt enligt hyreslagen att självständigt avgöra till vem denne avser att hyra ut bostaden i andra hand, även om detta i sig inte torde vara olagligt. Att vetot faktiskt används framgår också av journalerna, där exempelvis en klient [25] inte godkändes som hyresgäst hos två av Mimers dis- trikt på grund av tidigare levende, men däremot i ett tredje dis- trikt där personen alltså kunde erhålla en träningslägenhet (25:971105/skr. Avtalsbestämmelsen strider mot hyreslagen 39 § andra stycket, där det framgår att har en bostadslägenhet upplåtits till en kom- mun, får kommunen upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand. Hyresvärden skall genast underrättas om upplåtelsen. Ett motiv som avtalsparterna brukar anföra är att det annars inte hade kom- mit till stånd något avtal; hyresvärdarna skulle alltså i annat fall inte gå med på att förmedla bostäder för bostadssociala ändamål. Soci- altjänsten beskriver det som att man förhandlingsmässigt är i underläge i förhållande till bostadsföretagen. Bristen på lägenheter gör att hyresvärdarna kan agera utifrån en maktposition. Det finns enligt min uppfattning även andra skäl att vara starkt kritisk till den aktuella avtalsformuleringen. Det kommunala bo- stadsbolaget har dock en skyldighet, utifrån ägardirektivens sociala dimension, att vara kommunens redskap för att kunna upprätthålla en acceptabel bostadsförsörjning. Syftet med träningslägenheter är att försöka ordna lägenheter till personer med missbruks-, psyk- eller andra sociala problem och som av olika skäl inte kan få eget hyreskontrakt på bostadsmarkna- Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad den.11 För att få en träningslägenhet krävs att klienten i princip är drogfri och regelbundet deltar i någon sysselsättning eller aktivitet, vilket ofta är liktydigt med arbetsträning av olika slag. Det rör sig alltså om arbete, men inte sedvanligt lönearbete. Som vi skall se i det följande är alltså tillträdet till träningslägenheten villkorad, och bryter man efter inflyttning mot dessa villkor riskerar man att mista andrahandskontraktet. Vad det innebär att vara drogfri är något oklart och definieras på samma sätt av social- arbetare och klienter. En socialsekreterare refererar i akten hur en klient [25] ser på drogfrihet: Drogfrihet för [25] är ungefär att undvika heroin, alkohol och minska ned på amfetamin. Målsättningen med träningslägenheter är att skall klara av att behålla sin bostad.12 Sin bostad syftar här på träningslägenheten. Målet är alltså att sju av tio klienter skall kunna behålla sin trä- ningslägenhet som andrahandskontraktet löper. Som framgått ovan har tillgången till nya träningslägenheter drastiskt minskat , vilket framgår av nedanstående tabell. In- och utflyttning ur träningslägenheterna –2000 Antal träningslgh, jan Antal träningslgh, dec Antal personer som flyttat in i trä- Eget kontrakt (boendestödsavtal) Utflyttning på egen begäran * (januari–oktober) ökade antalet träningslägenheter (42 respektive 69). har antalet minskat successivt i takt med en lägre tilldelning av bostäder från hyresvär- darnas sida. uppgick antalet till 85 för att ett år