sou · GPB382 · 2002-01-01 00:00:00 — Det ligger därför nära till hands att undersöka om den nya lagen (2000:592) om viltvårdsområden (VOL) och dess förarbeten (prop.1999/2000:73, bet. 1999/2000:MJU:17) kan ge vägledning för utformningen av eventuella ändringar i lagen om fiskevårdsområden. Som konstaterades i propositionen till VOL innebar ändringen av reglerna om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen bl.a. att inte bara expropriation och liknande förfoganden utan också inskränkningar i rätten att använda mark och byggnad omfattas av grundlagsskyddet. Vidare innebar ändringen att expropriation eller rådighetsinskränkning får ske endast om det är nödvändigt för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna införlivades nämnda konvention med svensk rätt. Konventionen innefattar bl.a. bestämmelser om egendomsskydd. Genom avgöranden av Regeringsrätten har uppmärksamhet riktats mot tillämpningen i svensk rätt av den s.k. proportionalitetsprinci- pen. Principen innebär att vid prövning av frågan om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det enskilda och det allmänna intresset, eller med andra ord om åtgärden varit proportionerlig. ändrade förutsättningarna för bildandet av viltvårds- områden endast i det avseendet att majoritetskravet skärptes. krävs att minst fyra femtedelar av antalet fastighetsägare medger bildandet och att dessa äger minst fyra femtedelar av vilt- vårdsområdets areal. krävdes en majoritet av minst två tredjedelar av antalet fastighetsägare och att dessa ägde minst hälf- ten av arealen. anges också uttryckligen i lagtexten att bil- dandet skall främja vården av den eller de viltarter som samord- ningen avser. Samordning av viltvården, oavsett viltslag, ansågs vara ett angeläget allmänt intresse. Däremot togs bestämmelsen i JOL om att jaktvårdsområde får bildas också i syfte att främja fastighetsägarnas gemensamma intressen bort. tydliggöra att det är viltvårdsintresset som är helt avgörande för inriktningen av den verksamhet som skall bedrivas inom området. För fiskevårdsområdenas del måste på motsvarande sätt som i fråga om viltvårdsområdena visserligen prövas om ett angeläget allmänt intresse tillgodoses genom möjligheten att mot en fiske- rättsägares vilja bilda fiskevårdsområde inom vilket det kan beslutas om hur fisket skall bedrivas och om fiskevården. I motiven till ändringen av egendomsskyddsparagrafen i regeringsformen konstaterades att den då gällande lagstiftning som medgav ingrepp i annans egendom av de slag som regleras i bestämmelsen kan anses uppfylla det uppställda kvalifikationskravet. Mot den bakgrunden finns inget skäl att ändra förutsättningarna för att bilda fiskevårdsområden med hänvisning till egendomsskyddsaspekter. För bildandet av ett fiskevårdsområde gäller inget preciserat majoritetskrav. I stället finns ett s.k. opinionsvillkor som innebär att en förutsättning för bildandet är att ägarna av det berörda fisket allmänt sett inte motsätter sig bildandet. Ett tidigare gällande majoritetskrav ersattes 1981 med detta villkor i syfte att underlätta bildandet av fiskevårdsområden. Att efter förebild från VOL åter- införa ett majoritetskrav synes inte vara påkallat. Erfarenheten av hur opinionsvillkoret använts har varit goda. Opinionsvillkoret måste anses fullgöra sitt syfte och bör behållas. Däremot bör, i likhet med vad som skedde genom VOL i fråga om viltvård, LOFO ändras så att ett område kan bildas med hänvisning till syftet att främja ägarnas gemensamma intres- sen. Förenligheten med regeringsformens normgivningsregler I lagstiftningsärendet om viltvårdsområden diskuterades ingående om en områdesförenings stadgebeslut utgör normbeslut i reger- ingsformens mening eller inte. Normgivningsmakt får nämligen, enligt 8 kap. regeringsformen, inte överlåtas till ett enskilt rätts- subjekt. Som lagrådet konstaterade i samband med viltvårdslag- stiftningsärendet finns en rad faktorer att beakta vid bedömningen av om ett beslut avser normer eller andra bestämmelser. Allmänt sett gäller att lokalt begränsade föreskrifter som riktar sig till ägare av vissa bestämda fastigheter eller till vissa därmed jämförliga rätts- havare inte kan anses ha sådan generell giltighet som karaktäriserar en norm eller rättsregel. Detta har ansetts gälla även när de med- delade föreskrifterna är bindande inte bara för den aktuelle ägaren eller rättshavaren utan även för framtida sådana (se t.ex. prop. 1975/76:112 s. 64). I fråga om stadgar och beslut som tillkommer inom ett viltvårdsområde enligt VOL gjorde den bedöm- ningen att de har rättsverkningar endast för en bestämd person- krets och inte har den generella karaktär som kännetecknar norm- givning. Av stadgarna för en fiskevårdsområdesförening skall enligt 18 § LOFO framgå grunderna för fiskets utnyttjande och för fiske- vården, däribland fråga om föreningens verksamhet skall vara begränsad till fiske med vissa redskap eller till fiske efter vissa fisk- arter, grunderna för eventuell uttaxering från medlemmarna samt de riktlinjer i övrigt som skall gälla för föreningens verksamhet. Det saknas anledning att bedöma en fiskevårdsområdesförenings beslutsbefogenheter enligt LOFO principiellt annorlunda än en förenings befogenheter enligt VOL, dvs. det handlar inte om normbeslut. Upplåtelsen sker visserligen till en stor krets men den är dock begränsad till dem som löst tillträde och kan inte jämföras med en allmän föreskrift. I lagstiftningsärendet om VOL ansågs att den befogenhet som jaktvårdsområdesföreningen hade att bestämma vilka handlings- regler för jakten som skulle vara straffbara inte borde överföras till den nya lagen. Av regeringsformen framgår nämligen i fråga om normgivning att kompetensen att meddela föreskrifter om brott och rättsverkan av brott ligger hos eller, efter bemyndi- gande i lag i ämnen som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen, hos regeringen (som i sådana fall kan föreskriva bötesstraff). Med före- skrifter om brott avses bl.a. brottsbeskrivningar. Om dessa be- skrivningar återfinns i eller preciseras genom områdesföreningens bestämmelser kan det anses innebära att straffbestämmelserna delvis blir föremål för subdelegation till föreningen. En sådan delegering till ett enskilt rättssubjekt ansågs inte vara lämplig. Därför togs ingen straffbestämmelse in i VOL. som en ny sanktion tillfällig avstängning från områdesjakt. Beslut om avstängning fattas på en föreningsstämma. Det är viktigt att sanktionerna vid överträdelser av bestämmel- serna inom ett fiskevårdsområde är verkningsfulla och står i pro- portion till de intressen som bestämmelserna avses skydda. För fiskevårdsområdenas del skulle en sanktion i form avstängning från fiske sannolikt vara otillräcklig i många fall. Det är därför önskvärt att en straffbestämmelse finns kvar i LOFO. Ett sätt att undvika att delegera meddelandet av bestämmelser om straff till ett enskilt organ är att i stället skapa en möjlighet för föreningarna att få sina regler meddelade på ett särskilt sätt. Därför föreslår utredningen att föreningarna skall, efter anmälan till Fiske- riverket eller , få sina regler införda i föreskrifter som meddelas av myndigheten i fråga och publiceras i eller i länets författningssamling. Författnings- samlingsförordningen (1976:725) medger att det i en författnings- samling införs, utöver t.ex. föreskrifter som omfattas av 8 kap. regeringsformen eller allmänna råd, sådant som skall införas enligt särskilda bestämmelser. Den som bryter mot sådana införda före- skrifter skall kunna dömas till böter. I LOFO bör straffbestämmelsen i 30 § ändras så att den avser brott mot de regler som enligt stadgarna och fiskestämmans beslut gäller för fisket och som efter anmälan till den myndighet reger- ingen föreskriver införts i författningssamling. Av 6 kap. 7 § för- ordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen framgår att skall föra register över sina beslut enligt LOFO och att får meddela ytterligare föreskrifter för verkställigheten av LOFO. I den paragrafen bör också anges vilken myndighet fiskevårdsområdena skall vända sig till för att anmäla bestämmelser och som skall införa de anmälda bestämmelserna i sin författningssamling. I VOL infördes en paragraf som uttryckligen anger att föreningen inte får bedriva verksamhet som är främmande för det ändamål som viltvårdsområdet skall tillgodose. En motsvarande bestämmelse bör införas i LOFO. I likhet med VOL är det lämpligt att det i LOFO direkt uttrycks i lagtexten att en områdesförenings ändamål är att förvalta det område för vilket den Områdets ändamål sätter gränserna för föreningens verksamhet och befogenheter. Det är enligt VOL lättare för en minoritet att få viltvårdsområdet upplöst än det var enligt den gamla lagen. är enligt huvud- regeln tillräckligt att mer än en femtedel av antalet fastighetsägare eller att personer som äger mer än en femtedel av områdets areal uttalar sig på en föreningsstämma för en upplösning. krävdes att flertalet av de röstande var för en upplösning och att detta flertal uppgick till mer än en tredjedel av antalet fastighets- ägare eller ägde mer än hälften av den mark som ingick i området. En tidigare tioårsgräns (området fick upplösas tidigast efter bildandet) har ersatts av en treårsgräns. Enligt LOFO är de motsvarande förutsättningarna för upplös- ning sådana att en tioårsgräns gäller och att det finns ett opinions- villkor. Om ägarna efter bildandet allmänt sett mot- sätter sig att området består kan det upplösas. Tioårsgränsen moti- veras av att fiskerättsägarna skall få tillfälle att bedöma effekterna av samverkan i fiskevårdsområdesföreningen. Delägarna skall kunna besluta att vidta olika fiskeförbättrande åtgärder i vetskap om att området kommer att bestå så att effek- terna av åtgärderna kan komma föreningen till godo. För att fiskevårdsområden skall vara en attraktiv samverkansform anser utredningen att det bör finnas möjligheter för medlemmarna att pröva institutet utan att behöva riskera att bli fast i en föreningssamverkan för . För att tillgodose intresset av långsiktighet utan att för den skull binda upp intres- senterna alltför föreslår utredningen att det i LOFO införs en treårsgräns, i likhet med vad som skett i VOL. 17.6Omprövningen i högre instans och rätten att överklaga Prövningen i högre instans, bör i likhet med vad som gäller enligt VOL utgöra en fullständig prövning och inte, som , vara begränsad till en laglighetsprövning. är folkrättsligt bundet av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). Konventionen har också blivit direkt tillämplig för svenska förvaltningsmyndigheter och dom- stolar genom att den gäller som svensk lag (1994:1219). Artikel 6 i konventionen garanterar rätten till en opartisk prövning av tvister om existerande rättigheter och deras innehåll. Enligt praxis från domstolen är artikel 6 tillämplig på tvister som rör eller påverkar äganderättsförhållanden. En domstol som avses i artikel 6 skall enligt uttalanden från vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd. Detta krav anses inte uppfyllt om domstolen bara har en befogenhet att göra en inskränkt laglighetsprövning som utesluter faktabedömning och bevisvärdering. Mot denna bakgrund har vid överklagande enligt VOL läns- styrelsen och domstolarna rätt att pröva inte bara ett besluts laglig- het utan också dess lämplighet. I konsekvens härmed har dessa myndigheter också befogenhet att inte bara undanröja eller upp- häva beslutet utan även ändra beslutet i visst hänseende eller ersätta det med ett nytt. Utredningen föreslår vidare att den vars rätt berörs av ett beslut av en fiskestämma eller av fiskevårdsområdesföreningens styrelse skall få överklaga beslutet om det gått honom eller henne emot. Man skall alltså inte behöva vara medlem för att ha rätt att över- klaga beslutet. Förslaget grundar sig på de överväganden som gjor- des när motsvarande rätt att överklaga infördes i VOL. När VOL infördes ansågs det, enligt motivuttalandena, att en bibehållen ordning i fråga om föreningsbeslutens överklagbarhet skulle innebära alltför stora inskränkningar i föreningens angelä- genheter. Detta mot bakgrund av att prövningen i högre instans även skulle omfatta beslutens lämplighet och inte bara lagligheten. Trots detta infördes överklagandemöjlighet i VOL. Utredningen anser emellertid att införandet av en lämplighetsprövning inte bör medföra att bara vissa beslut av fiskestämman eller styrelsen får överklagas. Eventuella begränsningar därvidlag kan emellertid aktualiseras om överprövningsförfarandet vid framtida tillämpning visar sig bli alltför ingripande gentemot föreningen. Reglerna för överklagande enligt LOFO bör ändras i enlighet med de redovisade övervägandena. 18 Konsekvenser för jämställdheten Det svenska fisket är starkt mansdominerat. Genom förslagen i utredningen om ökad satsning på bl.a. fiskevård kommer förutsätt- ningarna för utökat sport- och fisketurism att vara goda. Därmed ökar förutsättningarna för ytterligare personer att börja fiska och därmed också fler kvinnor. Kvinnor har av tradition en stark ställ- ning inom turismsektorn. Ett utökat fritidsfiske ger ökade möjlig- heter för kvinnliga entreprenörer att starta företag i glesbygd. Även för dem som inte direkt sysslar med själva fisket utan med den infrastruktur en stärkt fisketurism innebär, t.ex. över- nattningsmöjligheter, kringaktiviteter m.m. kan möjlighet till en tryggare försörjning förväntas. En ytterligare förutsättning är dock att dagens aktiva fiskare är positiva till detta och välkomnar fler kvinnliga fiskare. Familjefiske och semesterfiske är det som engagerar flest kvinnor och därför bör framförallt fiskevårds- områdena verka för att stimulera denna typ av fisketurism. Fiskeorganisationerna bör få ett uttalat uppdrag att ta till vara kvinnors och ungdomars fiskeintresse. Därmed bör utredningens förslag förbättra kvinnors möjligheter att delta och utöva fritids- fiske och i föreningsverksamhet inom fiskeorganisationerna. Utredningen föreslår att Regeringen också i direktiv till den myn- dighet som skall fördela fiskevårdsavgiftsmedlen anger ett jäm- ställdhetsvillkor. Undersökningar från bl.a. visar att fiske- intresset är lika stort hos personer med olika former av funk- tionshinder som hos genomsnittssvensken, men att tillgänglig- heten är en begränsning. Utredningen anser det därför angeläget att en samlad satsning görs på att ta fram och marknadsföra sportfiskemöjligheter för funktionshindrade som därigenom får ett breddat fritidsutbud som det innebär en turistisk tillgång. I pågår ett intressant projekt för utveckling av sportfiskebaserad turism, med bl.a. inriktning mot funktionshindrade. Den förvaltningsmodell som föreslås i utredningen bygger bl.a. på skyldigheten för fiskevårdsområdena att upplåta handredskapsfiske till allmänheten. Modellen skapar, enligt utredningen, en stabil plattform för utveckling av fiskenäringen. Det utökade engage- manget och satsningen från bl.a. fiskevattenägare, fiskevårdsområ- den m.fl. kommer enligt utredningen skapa förutsättningar för ett utökat fritidsfiske och därmed främja sysselsättningen både regionalt och lokalt. Ur turismsynpunkt har fritidsfisket en särskilt intressant fördel. Säsongen är förhållandevis lång jämfört med andra rekreationsaktiviteter och bidrar därför till säsongsutjämning av turisttillströmningen. En utökad fisketurism kan ge förutsätt- ningar för kompletterande sysselsättning eller nya arbetstillfällen i glesbygd och möjlighet att skapa förutsättningar för att bibehålla och eventuellt utöka servicen, till gagn såväl för den bofasta befolkningen som för turisterna. Ett lokalt inflytande över fiskeresursens användning har visat sig vara en nyckelfaktor för att stimulera sysselsättningen bland orts- bor i glesbygd och skärgård. De olika lagstiftningarna som gäller i t.ex. och övriga har troligen medverkat till att fiske- turismen och inkomsterna från denna på stannar kvar hos lokalbefolkningen, som där har en kontroll över fiskeresursernas användning. 20.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:533) om fiskevårdsområden Förslaget behandlas i avsnitt 17. Syftet att främja fiskerättshavarnas gemensamma intressen tas bort ur paragrafen. Det är fiskevårdsintresset som skall vara det av- görande för verksamheten inom föreningen. Genom ett nytt första stycke anges att en fiskevårdsområdesföre- ning inte får bedriva verksamhet som är främmande för det ända- mål som fiskevårdsområdet skall tillgodose. Ändamålet sätter grän- serna för föreningens verksamhet och befogenheter. Den nuvarande tioårsgränsen för upplösning av ett fiskevårdsom- rådesförening ändras till en treårsgräns, se avsnitt 17.5. Som beskrivits i avsnitt 17.2 anses det inte förenligt med reger- ingsformens regler om normgivning att ett enskilt rättssubjekt bestämmer innehållet i ett straffstadgande på det sätt som följer av 30 § i dess nuvarande lydelse. Genom ändringen av 30 § bibehålls en möjlighet för fiskevårdsområdesföreningen att få överträdelser av vissa bestämmelser straffsanktionerade. bestämmelserna anmäls till och publiceras i länets författningssamling. Ett sådant förfarande kan antas medföra att vissa bristfälliga bestämmelser, som är formellt straffsanktione- rade men inte kan ligga till grund för lagföring, upphävs eller revi- deras. Kretsen av klagoberättigade och prövningen i högre instans vidgas på det sätt som har beskrivits i avsnitt 17.6. Vidare görs redaktio- nella ändringar. Det finns skäl att låta den nya treårsgränsen för upplösning av en fiskevårdsområdesförening gälla endast de föreningar som har bil- dats efter lagens ikraftträdande. Beslut om fiskeförbättrande åtgär- der kan nämligen ha fattats med utgångspunkt från att föreningen kommer att bestå under åtminstone . 20.2Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) 8, 9 och 19 a §§ Allt fiske, även fiske på enskilt vatten, skall, beroende på vad som föreskrivs med stöd av 19 a §, kunna omfattas av skyldighet för den som fiskar att betala fiskevårdsavgift. Avgifterna skall bilda en fond, fiskevårdsfonden. Se vidare kommentaren till förslaget till ändring i förordningen (1974:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Genom paragrafen får regeringen möjlighet att föreskriva att vissa verksamheter avseende fritidsfiske skall föregås av anmälan till myndighet om anmälningsskyldighet för samråd inför vissa verk- samheter. Som tidigare framhållits bör kravet på erlagd fiskevårdsavgift vara straffsanktionerat. 20.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen 2 kap. 12 a § Som anförts i avsnitt 16.7 finns det skäl från bl.a. fiskevårdssyn- punkt att begränsa fångsterna av ett antal arter för dem som utövar fritt handredskapsfiske. 2 kap. 12 b § I paragrafen föreskrivs att viss näringsverksamhet som är inriktad på att främja fritidsfisket skall anmälas för samråd med länsstyrel- sen. Eftersom den som har skriftligt avtal med berörd förvaltare av fiskevattnet undantas från den regelbundna anmälningsplikten stimuleras uppkomsten av avtal mellan turistfiskeentreprenörer m.fl. på ena sidan och ägare av enskilda fiskevatten och fiskevårds- områden på andra sidan. Genom avtalen kan bl.a. frågor av bety- delse för fiskevården regleras, men även andra frågor av ömsesidigt intresse, t.ex. information till dem som fiskar i aktuellt område, upplåtelse av fiske som ej är fritt för allmänheten, tillgänglighet till bryggor, enskilda vägar m.m. Först när ett sådant avtal inte kom- mer till stånd är näringsidkaren i fråga skyldig att göra anmälan till . Fiskerättsinnehavarna skall i enlighet med allmänna civilrättsliga principer inte vara skyldiga att ingå avtal och kan sålunda även inskränka sig till att avtala endast med en enda fiske- entreprenör. 6 kap. 7 § Jfr kommentaren till 30 § förslaget om ändring i lagen om fiske- vårdsområden. Det är lämpligt att länsstyrelserna ges uppgiften att publicera fiskevårdsområdenas bestämmelser. 6 kap. 7 a § Som tidigare anförts anser utredningen att en avgift på är lämplig tills vidare. skall förvalta fiskevårdsfonden, varur medel får användas till ändamål som anges i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. Enligt vad utredningen anfört skall skyldigheten att betala fiske- vårdsavgift inte gälla vid fiske i fiskevårdsområde, inom områden som förvaltas av en samfällighetsförening eller områden som har en enda ägare. Där är allmänt sett fiskevården redan tillfredsställande och den finansieras via försäljning av fiskekort. För fiske inom dessa områden bör emellertid avgiftsbefrielsen gälla endast för den som har enskild fiskerätt eller den som fisket har upplåtits till. På så sätt kommer det s.k. fria handredskapsfisket att kvarstå, men förutsätta att den som fiskar betalar antingen fiskevårdsavgift eller betalar för fiskekort. 6 kap. 7 b § – 7 f § I paragraferna ges vissa administrativa bestämmelser gällande han- teringen av fiskevårdsavgiftsmedlen. Vidare ges de författningsbestämmelser som anses behövliga i fråga om personuppgiftsbehandlingen hos . Ända- målet med personregistret är att det skall underlätta kontrollen av att det straffsanktionerade kravet på avgiftsbetalning efterlevs. 20.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården Paragrafen om för vilka kostnader bidrag får lämnas ändras i den omfattning som behövs med anledning av vad som anförts om användningen av medlen från fiskevårdsfonden i avsnitt 15.6. Utvärdering av det fria handredskapsfisket m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall utreda konsekvenserna av det fria hand- redskapsfisket. I uppdraget ingår att kartlägga utnyttjandet av fiskeresurserna och jämföra det fria handredskapsfisket i berörda delar av landet med fritidsfisket i andra delar av landet. Utredaren skall vidare lämna förslag till sådana förändringar som bidrar till att lösa det motsatsförhållande som kan finnas mellan reglerna för det fria handredskapsfisket och reglerna om fiskevårdsområden. Vidare skall utredaren belysa möjligheterna till finansiering av fiskevår- dande åtgärder så att goda förutsättningar för fiske kan upprätt- hållas. Beträffande finansiering skall ett eventuellt införande av en allmän fiskevårdsavgift särskilt beaktas. I uppdraget ingår också att utreda fiskevårdsområdenas roll för fiskevården. En del i detta arbete består av att undersöka förutsättningarna för en lokalt orga- niserad kontroll av nyttjandet och vården av fiskeresurserna. beslutade att tillåta fritt handredskapsfiske vid , längs och Blekinges kuster samt i de (prop. 1984/85:107, JoU1984/85:26, rskr. 1984/85:190). Genom lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt kunde innehavare av sådan rätt tillerkännas ersätt- ning av staten om de nya bestämmelserna medförde ett inkomst- bortfall. Handredskapsfisket regleras i fiskelagen (1993:787). Det fria handredskapsfisket är en fritidssysselsättning som står öppen för alla. Fritidsfisket är härvid av stor betydelse. Det ger kontakt med naturen samt motion och avkoppling. Fritidsfiske kan utövas av alla, gamla som unga, män och kvinnor, samt har karaktär av familjeaktivitet. Därutöver innebär fångsten av fisk att en naturresurs nyttjas och att fiskkonsumtionen i landet stimuleras. Fritidsfisket är också ett viktigt komplement till andra fritidsaktiviteter såsom båtliv, semesterresor och camping. Därigenom blir fritidsfisket en viktig faktor vid uppbyggnaden av en aktiv turism och kan dessutom bidra till ökad sysselsättning i glesbygd där andra inkomstmöjlig- heter är begränsade. Även om det fria handredskapsfisket är viktigt från rekreations- synpunkt får det inte medföra någon försämring av fiskevården och skyddet av naturen. Det fria handredskapsfisket har utretts .