sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Socialbidrag bör inte utgå som ett långvarigt extra stöd till studerande föräldrar, utan liksom vara ett yttersta skyddsnät som normalt reserveras för kortvariga nödlägen. Ett familjepolitiskt stöd som har stor betydelse för många stude- rande föräldrar , utöver det allmänna barnbidraget, är bostads- bidraget. Om bostadsbidraget skall omvandlas till andra, mer gene- rella stöd, ökar behovet av ett särskilt familjepolitiskt stöd till studerande föräldrar. (Kapitel 15) Samlade effekter av skatter, bidrag och avgifter Utredningen har analyserat de samlade effekterna av skatter, bidrag och avgifter för olika typer av barnfamiljer. Framför allt belyses marginaleffekterna, dvs. hur stor del av en inkomstökning som familjen får behålla, och hur stor del som går bort i form av ökad skatt, minskade bidrag, höjda avgifter och återbetalning av underhållsstöd m.m. Analysen visar att särskilt höga marginaleffekter drabbar – utöver familjer med socialbidrag, som i princip har 100 procents marginaleffekt – familjer med låga inkomster, framför allt därför att de har bostadsbidrag. Bostadsbidraget bidrar till den samlade marginaleffekten, för dem som har det bidraget. Den statistiska analysen visar att bland samtliga barnfamiljer är den genomsnittliga marginaleffekten och bland dem som har bostadsbidrag . Den genomsnittliga marginaleffekten bland ensamstående med ett eller två barn är , medan den för samboende med ett eller två barn är . Docent har på utredningens uppdrag sammanställt en rapport om kunskapsläget när det gäller sambandet mellan marginaleffekterna i familjestödet och de berörda familjernas arbetsutbud. Slutsatsen är att ett inkomstprövat familjestöd, i praktiken bostadsbidraget, kan inverka på arbetsutbudet, framförallt för ensamstående mödrar. Bostadsbidragen står således för en betydande del av marginal- effekterna för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Ut- redningen anser därför att man bör pröva om det helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstberoende. Ett om- läggning i mer generell riktning skulle öka de ekonomiskt svaga hushållens möjlighet att varaktigt förbättra sin ekonomiska situa- tion. Bostadsbidraget fungerar i stor utsträckning som ett stöd till ensamstående med barn. Bidraget har även betydelse för flerbarns- familjer. Det kan - särskilt för ekonomiskt svaga hushåll - röra sig om förhållandevis stora belopp. Därför är det nödvändigt att, i ut- formningen av ett familjestöd som frikopplas från bostadskostnad och inkomst, finna andra sätt att beakta behovet hos dessa grupper. Det kan också bli nödvändigt att genomföra en så stor förändring stegvis, så att de hushåll, som har höga bostadsbidrag får en möjlighet att anpassa sig till nya förutsättningar. Alla nordiska länder utom har riktade stöd till ensam- föräldrar inom sina generella system. Utredningen har närmare studerat de lösningar som har valts i och , som har olika former av extra barnbidrag till ensamstående. (Kapitel 7, 8 och 16, bilaga 5 och 7) Mindre inkomstprövning av det ekonomiska familjestödet Det ekonomiska familjestödet bör läggas om så att det blir mer generellt i syfte att minska marginaleffekter och på så sätt mot- verka fattigdomsfällor. Inkomstprövningen bör minskas och konsumtionsstyrande inslag bör så långt som möjligt undvikas inom det ekonomiska familjestödet. Utredningen föreslår att bostadsbidragets anknytning till bostadskostnad och bostadsut- rymme tas bort, och att det ekonomiska familjestödet utvecklas i följande riktning: Bostadsbidraget till barnfamiljer ersätts helt eller delvis av gene- rella, icke inkomstprövade stöd. Med delvis menas att den del av bostadsbidraget som baseras på boendekostnaden tas bort, medan den särskilda, icke bostadsanknutna men barnrelaterade delen, be- hålls. Två nya tillägg till barnbidraget föreslås, ett till ensamstående med barn och ett till studerande föräldrar. Tilläggen betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med ensamstående respektive studerande föräldrar. Dubbla belopp betalas ut för varje barn om båda föräldrarna studerar förutsatt att de bor ihop. Ensamförälder- tillägg och studerandetillägg kan utgå . Utredningen lägger fram förslag till utformning av de nya tilläggen. Vidare bör ett särskilt behovsprövat och tidsbegränsat stöd införas för ensamstående med barn som på grund av bristfällig utbildning har svag förankring på arbetsmarknaden och därför inte kan försörja sig. Eftersom detta stöd är tidsbegränsat och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre på arbetsmarknaden, kan det vara inkomstrelaterat utan de nackdelar som vanligen följer med marginaleffekter. Garantinivån i föräldraförsäkringen föreslås höjd , för de dagar som ersätts enligt inkomstbortfalls- principen. Åldersgränsen för det allmänna barnbidraget höjs från 16 till , studiebidrag till gymnasiestuderande behålls endast för dem som har fyllt . Om utrymme för ett utökat ekonomiskt familjestöd anses föreligga bör även flerbarnstillägget höjas. En omläggning av denna omfattning behöver genomföras steg- vis. Utredningen visar på tre olika typer av övergångslösningar. (Kapitel 18) Analys av fyra alternativa konstruktioner Den omläggning som utredningen föreslår analyseras i fyra olika paket av åtgärder inom det ekonomiska familjestödet. Samtliga paket syftar till att minska marginaleffekterna och därigenom mot- verka de inlåsningsmekanismer, eller fattigdomsfällor, som finns i nuvarande system. I två av de alternativa paketen avskaffas bostadsbidraget helt och i de övriga behålls den särskilda, icke bostadsknutna men barnrelaterade delen. Två alternativ är budgetneutrala och två medför ökade utgifter för den offentliga sektorn på . Storleken av de två nya stöden, ensamföräldertillägg och studerandetillägg, varierar mellan alternativen. Vidare ingår i samtliga alternativ en höjning av garantinivån inom föräldraförsäkringen per dag samt en höjning av åldersgränsen för det allmänna barnbidraget från 16 till . I de alternativ som medför ökade kostnader för familjestödet ingår även en höjning av flerbarnstillägget. I de budgetneutrala alternativen sänks det allmänna barnbidraget med (till den storlek som barnbidraget hade ) som en del av finansieringen av omläggningen. Konsekvensanalysen delas upp i: Effekter på den offentliga sektorns utgifter Påverkan på de totala marginaleffekterna Påverkan på arbetsutbudet Effekter på inkomstfördelningen Effekter i olika typfamiljer på socialbidragstagandet För dem som i utgångsläget har bostadsbidrag, men inte social- bidrag, minskar marginaleffekterna om bostadsbidraget helt avskaffas. Behålls ett lägre inkomstprövat bidrag kvarstår en marginaleffekt, som dock gäller färre personer. För socialbidragstagarna förblir marginaleffekten . De arbetsutbudseffekter som kan förutses uppkommer främst i gruppen ensamstående mödrar. De alternativ som ökar de totala utgifterna medför en större arbetsutbudsökning än de budget- neutrala. I de alternativ där en viss inkomstprövning behålls blir utbudseffekterna mindre än om all inkomstprövning avskaffas. Samtliga alternativ medför en viss omfördelning från samboende till ensamstående barnfamiljer. De budgetneutrala alternativen på- verkar inte den totala inkomstfördelningen nämnvärt, medan de alternativ som innebär ökade statsutgifter medför en marginell minskning av inkomstskillnaderna. Samtliga alternativ bedöms medföra en viss ökning av social- bidragstagandet. Större delen av denna ökning beror på att be- fintliga socialbidragstagare får ett högre bidrag medan ytterst få hushåll, som i utgångsläget inte har socialbidrag, bedöms få behov av socialbidrag till följd av de föreslagna förändringarna. Det går inte att helt undvika att vissa hushåll med stora bostads- bidrag får en försämrad ekonomisk situation, om bostadsbidraget ersätts med icke inkomstprövade tillägg, inte ens i de alternativ som innebär en ökning av familjepolitikens resurser. De för- bättrade incitamenten till arbete leder dock till att dessa hushåll får större möjlighet att själva påverka sin ekonomi genom eget arbete. Detta förutsätter givetvis att arbete finns att söka. (Kapitel 17, bilaga 8) Förslag till smärre ändringar Utredningen föreslår en del mindre justeringar inom underhålls- stödet. Dels föreslås att återbetalningsskyldigheten skall mildras och marginaleffekterna begränsas, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Dels framförs synpunkter på möjlig- heten för den underhållsbetalande att få del av samhällsstödet för de dagar som barnet vistas hos den underhållsbetalande. Ut- redningen anser också att socialbidrag skall kunna utgå för umgängesresor, om föräldrarna bor långt ifrån varandra. Utredningen stöder förslag om åter- betalningskonto för bidragsskyldiga med stora skulder, för att be- gränsa de skulder som går till kronofogden. Utredningen anser inte att studiebidraget skall ingå i underlaget för beräkning av åter- betalningsskyldighet. Utredningen föreslår ingen höjning av underhållsstödets storlek. (Kapitel 19) Utredningen föreslår vissa förändringar i bostadsbidragssystemet, som bör genomföras om bostadsbidragen behålls helt eller delvis, oavsett om detta avses gälla , som en del av en övergångslösning, eller utan tidsbegränsning. Utredningen bedömer att inkomstprövningssystemet, som inne- bär att bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag och att slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen varje kalenderår, i stort sett fungerar bra. Möjligheten att få eftergift bör dock utökas något för hushåll med socialbidrag. Vidare föreslår utredningen att studiebidraget inte skall påverka bostadsbidraget eller eventuellt framtida inkomstprövade stöd till barnfamiljer. Inte heller ideellt skadestånd bör räknas in i den bidragsgrundande inkomsten. Vidare anser utredningen att reglerna bör vara likadana för bostadsbidrag och underhållsstöd, när det gäller bedömningen av boendeförhållandena, och föreslår därför att det i lagen om bostadsbidrag införs motsvarande krav att styrka eller visa boende- och samboförhållande som finns i lagen om under- hållsstöd. Om bostadsanknytningen i bostadsbidraget inte tas bort och bostadsbidraget för ungdomar utan barn blir kvar, anser ut- redningen att umgängesföräldrar, som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard, skall kunna få bostadsbidrag som ungdom utan barn, om de uppfyller ålderskrav och övriga krav för detta. (Kapitel 20) I betänkandet tecknar utredningen utvecklingslinjer för det fram- tida familjestödet. Utredningen understryker att familjepolitiken måste grundas på en helhetssyn som innefattar både skatter, bidrag och avgifter, och påminner om att har valt att inte ta hänsyn till försörjningsbördan i skattesystemet, varför familje- stödet och skatterna måste ses som delar av en gemensam helhet. Enligt utredningens mening bör barnbidragssystemet även i fram- tiden utgöra ryggraden i det ekonomiska familjestödet, inne- fattande allmänt barnbidrag, flerbarnstillägg, ensamföräldertillägg och studerandetillägg. Barnbidraget har den största legitimiteten av alla familjestöd och det är lätt att administrera. en växande del av normala kostnader för barn. De tillägg i barn- bidragssystemet som utredningen föreslår är ett sätt att i praktiken ta hänsyn till familjer med lägre inkomster och sämre ekonomisk bärkraft, utan att skapa marginaleffekter. Barnbidraget bör inte åldersdifferentieras, trots att kostnaderna – om man bortser från kostnaderna för barnomsorg – växer med barnets ålder. Detta är också ett sätt att ta hänsyn till att yngre barn i genomsnitt har yngre föräldrar, som har lägre inkomster. Familjer med särskilt låga inkomster har i regel problem som måste angripas med andra medel än familjepolitiska bidrag, framför allt inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. Utredningen föreslår dock ett familjepolitiskt behovsprövat stöd till ensam- föräldrar, som skall medge att satsar på ut- bildning för att kunna få bättre fotfäste på arbetsmarknaden. Stödet till särlevande föräldrars barn utgår i två inkomst- prövade system. Dels är bostadsbidraget i praktiken i stor ut- sträckning ett ensamförälderstöd, som prövas mot boförälderns inkomst. Dels är underhållsstödet inkomstprövat mot den bidrags- skyldiges inkomst. Utredningen föreslår nu att bostadsbidraget ersätts med andra, icke inkomstprövade stöd, bl.a. till ensam- föräldrar. bör även underhållsstödet omvandlas, så att man skiljer på det statliga stödet och föräldrarnas inbördes för- pliktelser. Föräldrarnas ansvar för barnen regleras i . Statens inblandning kan bestå av att hjälpa föräldrarna att komma fram till en överenskommelse, och att ge boföräldern förskott på underhållsbidraget om den underhållsskyldige inte sköter sina betalningar, ett förskott som i sin helhet skulle betalas tillbaka. Stödet till omsorgen om små barn bör även ske i två former, dels genom stöd till barnomsorg utanför hemmet, dels genom föräldraförsäkringen, som syftar till att göra det möjligt för båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Föräldraförsäkringen bör helt bygga på inkomstbortfallsprincipen, och såväl den nedre gränsen, den s.k. garantinivån, som taket för ersättningen bör stegvis höjas. När en förlängning kan ske, bör man utforma denna, så att papporna stimuleras att ta ut en större del. Maxtaxan inom barnomsorgen innebär ett steg på vägen mot minskade marginaleffekter. Den utvecklingen bör fortsätta genom att en allt större del av förskoleverksamheten blir avgiftsfri liksom skolan, eller belagd med låga enhetliga avgifter. För att klargöra att familjestödet och skatterna är delar av samma helhet, bör gemensamma informationskonton utvecklas, där den enskilde eller familjen på ett ställe kan få överblick över sina ekonomiska relationer med det allmänna. Det understryker att familjestödet är ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan, som är en viktig del av den ekonomiska bärkraften, eftersom skattesystemet inte gör det. Detta är viktigt för att bevara legitimiteten för ett omfattande familjestöd. (Kapitel 21) 1Utredningens uppdrag och arbete Med utgångspunkt i en analys av de samlade effekterna för barnfamiljer av skatter, bidrag och avgifter koncentrerar ut- redningen sina förslag till de centrala ekonomiska familjestöden, barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen skall enligt direktiven pröva om familjestödet kan göras mer generellt, dvs. med minskade marginaleffekter, men med be- varad eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet. Därför foku- seras uppmärksamheten på bostadsbidragen, som står för en stor del av marginaleffekterna för barnfamiljer. Särskild upp- märksamhet ägnas åt situationen för ensamstående föräldrar och föräldrar som studerar. Utredningens uppdrag är att analysera barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag till barnfamiljerna och förutsättningslöst pröva möjligheterna och förutsättningarna för att inom ramen för en generell välfärdspolitik förändra stödsystemen. Systemen skall på ett effektivt sätt bidra till att skapa goda ekonomiska förut- sättningar för barnfamiljerna och förstärka föräldrarnas förankring på arbetsmarknaden. Utredningens direktiv lyfter särskilt fram marginaleffekter och de fattigdomsfällor som dessa skapar, fördelningseffekter, situationen för föräldrar som har flyttat isär och ensamstående föräldrars möjligheter att studera. Utredaren skall grunda analysen på en bred kunskapsöversyn av forskning om de beteendeanpassningar och den effekt på pris- bildningen som kan bli följden av olika stödformer. Utredningens uppdrag och arbete Med utgångspunkt i sina analyser skall utredaren pröva hur de familjepolitiska stöden kan moderniseras och belysa behovet av övergångstider och anpassningsåtgärder vid olika alternativa förslag till lösningar. Regeringen har, vid regeringssammanträde , överlämnat ärenden till . Ärendena rör främst underhållsstöd och bostadsbidrag. Några ärenden berör emellertid familjestödet i stort, barnbidraget samt den låga nativiteten. De överlämnade ärendena behandlas – beroende på vilka frågor de rör – i aktuellt avsnitt. Flera ärenden berör dock i huvudsak tillämpningsfrågor av olika slag. Ärenden som rör frågor på en relativt detaljerad nivå har utredningen på grund av den begränsade tidsramen inte haft möjlighet att fördjupa sig i. Utredningen har gjort en sammanställning av de överlämnade ärendena. Utredningen har koncentrerat sitt arbete på de tre stora eko- nomiska familjestöden, dvs. barnbidrag, bostadsbidrag till barn- familjer och underhållsstöd, samt på hur dessa stöd samverkar med skattesystemet. Särlevande föräldrars situation uppmärksammas genomgående. Stöd för vård av barn nämns inte i direktiven och ligger därför inte i utredningens fokus. Avgifterna för barnomsorg beaktas dock i utredningens analyser. Utredningen behandlar också vissa aspekter på föräldraförsäkringen. Vidare har utredningen funnit anledning att beröra sambandet mellan försörjningsstöd (socialbidrag) och ekonomiska familjestöd och familjestödens funktion för föräldrar som studerar. Utredningens direktiv återges i bilaga 1. Möten med utredningens experter har hållits ungefär en gång , elva gånger, sammanlagt. Utredningen har genom en av sina sekreterare haft tillgång till datasystem och databaser för sina be- räkningar (mikrosimuleringsmodellen FASIT och Inkomstför- delningsundersökningen, HINK). Kompletterande statistik om särlevande föräldrar och deras barn har beställts från . Uppgifter ur social- bidragsregistret har beställts från . Utredningen har gjort studiebesök i och ; vid Barn- og familiedepartementet och Social- och helsedepartementet Utredningens uppdrag och arbete i samt vid Social- och hälsovårdsministeriet i . I deltog även en tjänsteman från , under vilket bostadspolitiska frågor sorterar. Vidare har utredningen besökt i . Vid besöket deltog också företrädare för kronofogdemyndigheten i . Forskare har biträtt utredningen med översikter över aktuell forskning. Professor och forskningsassistent har skrivit en rapport om bostadsbidrag och prisbildning och docent en rapport om familjepolitik och arbets- utbud – en översikt av svenska samt ett urval brittiska och amerikanska studier. Rapporterna biläggs betänkandet. Utredningen har haft kontakt med slutet, bostadsföretag och bostads- social utveckling (den s.k. ) och den arbetsgrupp för att analysera vilka faktorer som påverkar födelsetalen, som har inrättat. Tjänstemän vid Justitie-, Utbild- nings- och Socialdepartementen samt vid Programmet för demo- grafisk analys och jämställdhetsstatistik vid har bidragit med sin sakkunskap. Slutligen har utredaren träffat företrädare för alla riksdagspartier i början och i slutet av utredningsarbetet. 2 Barnen och deras familjer I detta kapitel ges en översikt över närmare två miljoner barn, som lever i drygt en miljon familjer. Tre fjärdedelar av alla barn lever med båda sina föräldrar. Omkring 250 000 familjer består av en ensam förälder och barn. Av ensamföräldrarna är kvinnor. Föräldrarnas utbildning och förvärvsarbete belyses också, liksom familjer med svag ekonomi. Födelsetalen har svängt kraftigt under 1990- talet. I en bilaga redovisas barnfamiljernas boende. I detta kapitel ges en kortare redogörelse för barnen och deras familjer. Av befolkning 1999 på 8,9 miljoner invånare var drygt 1,9 miljoner barn . fanns i drygt en miljon familjer med hemmaboende barn i åldrarna 0–. Om även familjer med hemmaboende barn i åldrarna 18–räknas med, blir antalet 1,2 miljoner. Av barnfamiljerna är drygt 800 000 sammanboende par med barn, och omkring 250 000 är familjer bestående av en ensam förälder och barn. I statistiken kan sambopar utan gemensamma barn inte identifieras som par och klassas därför som ensamstående. Följ- aktligen är antalet ensamstående med barn i verkligheten något lägre och antalet sambor med barn något högre. Ensamstående- familjerna består i de allra flesta fall av mamma med barn, 215 000 jämfört med 40 000 familjer med en ensamstående pappa (tabell 2.1). Barnen och deras familjer 2001:24 Tabell 2.1 Antalet barnfamiljer, uppdelat på familjetyp. Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2) De flesta familjer med sammanboende föräldrar är traditionella kärnfamiljer, med vilket menas att samtliga hemmaboende barn är gemensamma. De traditionella kärnfamiljerna utgör cirka 70 pro- cent av alla familjer med hemmaboende barn. En närmare beskrivning av särlevande föräldrar och deras barn ges i kapitel 6. De flesta barnfamiljer har ett eller två barn, 41 respektive 42 pro- cent. Omkring 50 000 familjer har fyra barn eller flera. Drygt 1 300 familjer har sju eller flera barn. Sammanboende föräldrar har i genomsnitt flera barn än ensamstående, och ombildade familjer har flera barn än traditionella barnfamiljer. Ensamstående har oftast endast ett barn (tabell 2.2). Barnen och deras familjer Tabell 2.2 Andelen familjer med hemmavarande barn efter samboendeform, familjetyp och antal barn 1999. Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2) Skillnaderna är små mellan olika kommungrupper. Tydliga skillnader finns vad gäller föräldrar med olika utbildningsnivå; ju längre utbildning föräldrarna har, desto färre barn har de. Andelen barnfamiljer som består av en ensam förälder varierar beroende på vilken storlek kommunen har. I de tre storstäderna – , , – är andelen en tredjedel. I industri- kommuner och landsbygdskommuner är däremot andelen en femtedel (tabell 2.3). Bland familjer med sammanboende föräldrar finns det regionala skillnader i andel med gifta föräldrar. Det är i glesbygdskommuner som det är vanligast att sammanboende för- äldrar inte är gifta. Barnen och deras familjer Tabell 2.3 Barnfamiljer med hemmavarande barn efter kommuntyp och familjetyp 1999. Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2) Lågutbildade föräldrar är i högre utsträckning ensamstående än högutbildade föräldrar. Bland mammor med enbart förgymnasial utbildning är det nästan en tredjedel, , som är ensam- stående. För mammor med eftergymnasial utbildning är andelen ensamstående . Cirka en fjärdedel av de ensamstående mammorna har enbart förgymnasial utbildning. Motsvarande andel för de sammanboende mammorna är en sjundedel. Papporna upp- visar liknande skillnader mellan ensamstående och sammanboende, om än inte lika stora (tabell 2.4). Barnen och deras familjer Tabell 2.4 Utbildningsnivå för mammor respektive pappor med hemmavarande barn. Andel (%) Andel (%) Källa: Beräknat på grundval av uppgifter i Barn och deras familjer 1999 (Demo- grafiska rapporter 2000:2, SCB) är det mer regel än undantag att båda föräldrarna har betalt arbete under hela barnens uppväxt. Kvinnor och män väljer i större utsträckning än i många andra länder att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap. Bland de barn som bodde hos sin mamma 1999 hade knappt åtta av tio en mamma som hade ett arbete. av barnen hade en mamma som var arbetslös. De resterande bodde i en familj där mamman stod utanför arbetsmarknaden. Många av dessa mammor studerar eller är av olika skäl förhindrade att för- värvsarbeta. Ju äldre barnen är desto vanligare är det att mammorna förvärvs- arbetar. Papporna däremot arbetar lika mycket oavsett barnets ålder. är det betydligt vanligare att barnens pappor för- värvsarbetar än att mammorna gör det. Barnen och deras familjer Det är stor skillnad i föräldrarnas sysselsättning beroende på deras utbildning. Det är speciellt mammorna som förvärvsarbetar mer ju högre utbildning de har (tabell 2 5). Tabell 2.5 Föräldrar som har förvärvsarbete och därav heltid efter utbildningsnivå . Källa: SCB, Barnen och deras familjer 1999 (Demografiska rapporter 2000:2) Sysselsättningen växer och arbetslösheten sjunker. Sysselsättningsökningen kommer nästan alla grupper till del, oav- sett utbildning eller bostadsort.