sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Det gäller både vision A med långtgående reglering och vision C med långtgående frivillighet. En vision som kombinerar frivillighet med lagstiftning inom lämpliga områden blir mer robust dvs. mer okänslig för omvärldsutveck- lingen. -En långsam utbyggnad av ett eventuellt lagstiftat producentan- svar motiveras av fallstudierna i kapitel 10. De har visat att det finns praktiska svårigheter. Det finns risk för överlappningar då lagstiftningen byggs ut till att omfatta fler produkter, vilket kan ge samordningsproblem. För produkter med lång livslängd kan det ta tid att hitta praktiska lösningar och lämpliga ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas. -En svensk samordning med av producentan- svaret innebär att svenska företag konkurrerar på samma villkor som andra företag inom EU. Det blir även mer kostnadseffek- tivt om forskning och utveckling och investeringar i t.ex. stora återvinningsanläggningar kan ske med gemensamma satsningar EU-länder emellan än om ett ensamt land ska vara föregångare. -Utvärderingar av frivilliga åtaganden visar att det är bra att börja med frivilliga åtaganden i stället för att gå direkt på lag- stiftning. De erfarenheter som byggs upp under frivilligheten är mycket värdefulla vid en eventuell övergång till en förordning. Fungerar det frivilliga arbetet väl, kan det dessutom fortsätta som ett sådant. -Genom att satsa på frivilliga åtaganden undviks eventuella pro- blem med monopoltendenser och andra konkurrenshämmande effekter som noterats vid utvärderingen av producentansvaret i denna utredning. Valet av material och produktutformningen är baserade på två helt olika strategier, men båda syftar till hushållning med material och energi. Livscykelanalyser avgör vilken strategi som är lämpligast. Den allenarådande strategin med lätt demonterbara produkter av rena material har kompletterats med en blandmate- rialstrategi. Exempel på områden där blandmaterial i form av lami- nat och kompositer har fått stort genomslag är fordon. De har nära halverat sin vikt på grund av nya materialtillämpningar varför mycket bränsle kan sparas in. Ett annat område är förpackningar, där minskad vikt kombineras med andra goda egenskaper som t.ex. ökar hållbarheten hos livsmedel. Något som också ger goda miljö- vinster, eftersom livsmedelssvinn innebär att stora mängder fossila bränslen har använts utan någon nytta. Ett annat sätt att hushålla med resurser är leasing och funktions- försäljning där man inte behöver äga en egen produkt utan kan hyra en tjänst . Ytterligare sätt att spara på resur- ser är utökad livslängd hos produkterna genom t.ex. rekonditione- ring eller att återvunnen råvara ersätter allt mer nyråvara i produk- terna. Användningen av farliga kemiska ämnen i varor har minskat kraftigt, dels genom att vissa ämnen har förbjudits i nya lagar, dels genom kravet på att producenten måste ange vilka kemiska ämnen som en vara innehåller. Styrmedel: Standardiserade livscykelanalyser. EU:s kemikaliestra- tegi med förbud att använda vissa kemikalier och krav på infor- mation om vilka kemikalier som ingår i produkten. Miljölednings- system som EMAS och ISO 14001 omfattar produkter. -Det bör vara produktens miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv som avgör dess design. Det viktiga är att producenten gör livs- cykelanalyser och visar att produkten totalt sett innebär en miljömässigt bra alternativ jämfört med andra lösningar på marknaden. -Omvärldsanalyserna visar att det inte går att tvinga fram en speciell strategi för produktutveckling på en internationell marknad. Det viktiga är att producenterna bygger in ett åter- vinningskoncept ifrån början, som visar hur produkten ska tas om hand, och påvisar miljönyttan med hjälp av livscykel- analyser. Livscykelanalyserna innebär att producenten kan tillhandahålla en miljövarudeklaration för produkten. De köpare som önskar få in- formation, kan med hjälp av datorn och streckkoden på produkten få fakta om energi- och materialanvändning, andel återvunnen rå- vara i produkten och innehållet av farliga kemiska ämnen. Alla produkter har en tydlig märkning som anger hur de ska tas om hand när de är uttjänta. Behovet av märkning är stort. Det ökade kunskapsinnehållet i varor har gjort att t.ex. förpackningar och textilier ibland är elektroniskt avfall och ibland inte. Laminat som kan bestå av både kartong, plast och aluminiumfolie gör det svårt för konsumenten att välja sorteringsgrund om inte märk- ningen finns. För långlivade större produkter som tas om hand i grovavfallet finns permanent märkning. Därmed finns möjlighet att gå in i en databas då produkten är uttjänt. Man kan se vad olika delar/komponenter innehåller och därmed avgöra hur de ska tas om hand för sortering och återvinning. Miljömärkningen som visar om en produkt är ett bra miljöval är en viktig ledstjärna för konsumenten och utbudet av miljömärkta varor har ökat kraftigt. Via databas kan konsu- menterna få reda på vilka produkter som bedömts vara mindre miljöbelastande än andra inom en viss produktgrupp. Styrmedel: Miljövarudeklarationer baserade på livscykelanalyser, miljömärkning med en enkel symbol och därutöver möjlighet att gå in i databaser med hjälp av streckkoden, märkning hur produkter ska sorteras (permanent märkning), databas om produkters miljöpåverkan och databaserade verktyg som stöd vid offentlig upphandling. -Vid en stor andel frivilliga åtaganden är information det vikti- gaste styrmedlet. Märkningen med sorteringsanvisningar för mindre produkter som sorteras i hushållsavfallet och perma- nent märkning för stora produkter som går med grovavfallet gör att producenterna att måste tänka i livscykelperspektiv redan vid produktdesign. -Det ska vara lätt att välja miljöanpassat. Enkla miljömärknings- symboler är en grundinformation som alla ska kunna ta till sig. Därutöver ska det finnas mer detaljerad information för den vetgirige konsumenten och för återvinningsbranschen som tar hand om den uttjänta varan. För att förenkla för konsumenten och göra det möjligt för allt fler att bidra till insamlingen av olika typer av avfall har den fastighets- nära insamlingen införts gradvis. På vissa ställen sorterar man i olikfärgade påsar som sedan kan läggas i samma insamlingskärl. På andra ställen sorterar man i olika kärl direkt. I början var det många fraktioner och nästa steg var att förenkla ytterligare för konsumen- ten och minska på antalet fraktioner. kan fraktioner som tidigare sorterades var för sig slag läggas ihop och en automatiserad sortering sker sedan i efterhand. Förutom det avfall som omfattas av producentansvaret sorterar hushållen i brännbart och organiskt avfall samt deponirest. Farligt avfall, elektronik och grovavfall hämtas vid speciella till- fällen eller lämnas av konsumenten själv vid återvinningscentralen. I flerbostadshus finns ofta återbruksrum där begagnade varor får stå ifall någon vill återanvända dem. För att säkra att det blir rena fraktioner finns en tydlig skyltning på återvinningsstationernas insamlingsbehållare om vad som ska lämnas. I den fastighetsnära insamlingen blir kostnaden högre om fraktionerna inte är rena. De uttjänta produkter som kommer med grovavfallet till återvin- ningscentralerna demonteras och sorteras upp i olika materialslag genom de frivilliga åtaganden som har växt fram i producentledet. Kostnaden för omhändertagandet tas av producenten och är kop- plad till hur lätt det är att ta om hand produkten. Det har gjort att producenterna i allt högre grad, redan vid produktdesign, beaktar hur produkten ska tas om hand när den är uttjänt. De olika mate- rialfraktionerna säljs sedan på marknaden för återvinning. Fastighetsnära system för insamling av avfall från hushållen förekommer såväl i storstad som på landsbygden. Hämtningsfre- kvensen och tekniken för insamlingssystemen varierar för olika typer av bebyggelse och är anpassade till de lokala förhållandena. En del fastighetsägare upphandlar eller sköter själva insamlingen av hushållsavfall som omfattas av producentansvar. I en del kommu- ner har materialbolag och kommuner upphandlat en gemensam entreprenör, både för att få ned kostnaderna och förenkla insam- lingen för hushållen t.ex. system där sortering sker i olikfärgade påsar och allt läggs i samma kärl. Återvinningsstationerna har blivit allt färre på grund av den fastighetsnära insamlingen. Antalet återvinningscentraler har i stället blivit flera. Verksamhetsutövare skriver avtal om sin avfallshantering med insamlingsentreprenörer i fullservicekontrakt. Det innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhets- utövarens avfall och återvinning. Det är inte längre en kostnad att få det sorterade avfallet omhändertaget eftersom det har fått ett positivt ekonomiskt värde. Styrmedel: Certifiering av näringsidkare som hanterar avfall, mindre företag kan få behörighetsbevis för hantering av vissa frak- tioner. Avgift för avfallshämtning m.m. som stimulerar till både en hög utsortering i respektive fraktion samt god kvalitet dvs. det blir dyrare att göra fel eller att inte sortera. Hushållen/fastighetsägarna får respons med uppgifter om kvaliteten i utsorteringen av olika fraktioner. Statistisk uppföljning av insamlingen i varje kommun uttryckt som kg per invånare och år för varje fraktion. -Fastighetsnära system innebär att betydligt fler konsumenter kan delta i insamlingen. Både de som är rörelsehindrade och de som tycker att det är för obekvämt att gå till en ÅVS kan fås att delta. De utvärderingar som har gjorts av fastighetsnära insam- ling visar att av producentansvarsavfallet sorteras ut. Med ÅVS blir resultatet sannolikt betydligt sämre. -De samhällsekonomiska analyserna har visat att konsumenten behöver lägga mycket tid på källsortering m.m. med dagens system. Fastighetsnära system innebär att den tid som konsu- menten behöver ägna åt källsortering minskar främst tiden för transport till och från ÅVS. Minskat antal fraktioner ger också tidsvinst. -Fastighetsnära system innebär att kvalitetssäkringen av sorte- ringen kan förbättras. Insamlaren vet vilket hyreshus eller vilken villaägare som lämnar fraktionen. När det brister i kvali- tet kan insamlaren ge respons både med information och i för- längningen med högre avgift. Det ger möjlighet för fastighets- ägaren att påverka kostnaderna. -Vid insamling av fraktioner i olika kärl kan avfallslämnaren få återkoppling genom att lämnat avfall vägs i samband med hämt- ningen. Avfall har blivit en resurs där huvuddelen återvinns och används när nya varor tillverkas. Produ- centernas frivilliga åtaganden, i kombination med forskning och ut- veckling och näringslivssatsningar har lett till att ligger långt framme både när det gäller teknik för både sortering och åter- . Olika strategier för produktdesign har inneburit att olika åter- vinningsteknologier har utvecklats. Produkter av blandmaterial återvinns genom kemisk återvinning eller förbränns med t.ex. plasmateknik. Förbränning med plasma- teknik används även för komplexa delar av produkter, som säten från bilar som innehåller air bags, kablar, elektronik samt stoppning och flamskyddade textilier. Energin tas tillvara och metaller kan ut- vinnas ur aska och slam. Blandfraktioner av plaster och laminat som inte är praktiskt möjliga att sortera återvinns med kemisk återvin- ning. Genom t.ex. kemisk pyrolys kan mindre byggstenar av plasterna återvinnas i rena fraktioner. Produkter eller komponenter av rena material återvinns ofta med mekanisk eller annan enklare återvinningsteknik. Avfallsförbrän- ning med energiutvinning används i slutfasen för brännbara mate- rial, i ett läge då det inte längre går att få en tillräcklig kvalité vid nyproduktion därför att t.ex. cellulosafibern och plastmaterialet har förlorat sina ursprungliga egenskaper. Styrmedel: Forskning och utveckling, gemensamma satsningar inom EU för att få fram metoder för återvinning. Den internationella handeln innebär att allehanda produkter kom- mer in på den nationella marknaden. Det är därför viktigt att ut- veckla olika typer av återvinningsteknik som klarar olika typer av material och med utgångspunkt från ett miljö- och livscykel- tänkande. Det avfall som kan sorteras i rena materialfraktioner återvinns huvudsakligen på den svenska marknaden och nya företag har växt fram t.ex. för återvinning av plaster. Blandmaterialen kräver ofta investeringsintensiva anläggningar för materialåtervinning. De byggs i vissa fall i samverkan mellan företag i olika länder. Avfall bestående av blandmaterial kan vid behov exporteras/importeras för återvinning. EU-reglerna för import och export av avfall är an- passade för att möjliggöra en långtgående, miljöanpassad och kost- nadseffektiv återvinning. Subventioner som skiljer länder emellan har tagits bort för att undvika ojämlika konkurrensförhållanden länderna emellan. Styrmedel: för import och export av avfall. EU- regler för materialåtervinning och energiutvinning av avfall som ger förutsättningar för ett miljöanpassat och kostnadseffektivt om- händertagande av både rena materialfraktioner och blandmaterial. Se under återvinningssystem. Styrmedel för deponering, förbränning m.m. Det har inte ingått i mitt uppdrag att ge förslag om styrmedel rörande deponering och förbränning av avfall. Sådana frågor har behandlats parallellt med denna utredning, dels i ett regeringsupp- drag till , dels i Utredningen om vissa avfalls- skattefrågor (Dir. 2001:13). I regeringsuppdrag om ekologiskt om- händertagande av avfall finns förslag till ett antal åtgärder som har koppling till producentansvaret och hanteringen av avfallet. En bestämmelse införs i 15 kapitel som klargör en verksamhetsutövares ansvar för sitt avfall. Den som i yrkesmässig verksamhet ger upphov till avfall ska svara för att avfallet bort- skaffas eller återvinns på ett miljömässigt godtagbart sätt. vårdsverket får meddela föreskrifter om hur denna skyldighet ska uppfyllas. uppgifter att sammanställa avfalls- planering förtydligas och utökas till att gälla kapacitet för avfalls- behandling i länet. förbättrar formerna för insamling och redo- visning av avfallsstatistik samt tar fram förslag till författningsänd- ringar som kan krävas för att ett mer heltäckande administrativt system för insamling och hantering av avfallsdata ska kunna byggas upp. Utredningen om vissa avfallsskattefrågor konstaterar att depo- niskatten har uppfyllt de syften som avsågs. Mindre mängder avfall deponeras och skatten bidrar till både ökad materialåtervinning och energiutvinning. Utredningen konstaterar vidare att en skatt på förbränning skulle kunna utgöra incitament till ökad materialåter- av biologiskt och annat brännbart avfall. Min slutsats är att resultaten respektive förslagen från de två ut- redningarna stämmer bra med min vision och de syften som ligger till grund för producentansvaret. 10Överväganden och förslag rörande utvidgat producent- ansvar och frivilliga åtaganden Min bedömning och mina förslag Jag väljer att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. De skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrup- per har gjorts med utgångspunkt från en gjord kunskaps- sammanställning, Miljöpåverkan från olika varugrupper men även utifrån önskemål från olika aktörer. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggsektorn. Några av de viktigaste är den stora mängden material och varor som produceras och hanteras av branschen, som mycket avfall produceras. Ytterligare ett skäl för att införa lagstadgat producent- ansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som byggmaterial kan innehålla. Vidare finns det en stor potential, att genom åter- användning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har påbörjats men mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om åtagandena till alla aktörer. Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades . Målen är mätbara både med avseende på när ett åtagande ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en be- skrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen. Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden bör få fortsätta . Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck. Jag konstaterar att tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en naturlig marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dess- utom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft . Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lag- stadgat producentansvar. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara för virket, vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan och . Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstift- ning i form av lagstadgat producentansvar. De materialströmmar som uppstår i samband med kon- sumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt per- spektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedöm- ning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbel- branschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat pro- ducentansvar. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. bygg- branschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden sparas ibland från generation till generation varför det inte är själv- klart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhänder- tagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar. Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser. En stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på produ- centerna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU. Pappersprodukter från spel. Mitt förslag är att avfall orsakat av pappersprodukter från spel ska omhändertas enligt de frivilliga åtaganden som lämnats av ATG och till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering samt att minska nedskräpningen. Mitt förslag är att avfall från lantbrukets ensilage- plast ska tas om hand enligt det frivilliga åtagande som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en mate- rialåtervinning om . Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas förbränns enligt gällande regler. Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kom- mit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvars- tagande från producenternas sida för att minska mängden depo- nerat avfall, hushålla med energi och material, minska använd- ningen av farliga kemiska ämnen och att minska nedskräpningen. Jag har däremot inte funnit några produkter där det är finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan. Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd , ibland . Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs mer tid till att hitta formerna för hur detta skulle Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producent- ansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver mer tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft till fortsatta åtgärder. Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktö- rer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande förord- ningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker. För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen. Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som får i uppdrag att ha en pådri- vande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag före- slår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent orga- nisation på samma sätt som i har gjort. 10.1Motiv till urval av varugrupper aktuella för ökat ansvarstagande Vilka varugrupper är mest intressanta att gå vidare med vid en eventuell utvidgning av det lagstadgade producentansvaret? För att få svar på den frågan har en underlagsrapport tagits fram på upp- drag av denna utredning Miljöpåverkan från olika varugrupper. Sammanställningen är baserad på forskningsresultat från , , och . SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden