sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — Efter samråd med företrädare för har Arbetsgruppen föreslagit att en reglering sker inom ramen för den lagstiftningen och att verket får ge ut föreskrifter om certifiering m.m. för en sådan besiktning. Utredningen anser att en sådan ordning är lämplig och att samma krav bör ställas på den som utför besiktning eller kontroll vid nyinstallation eller ombyggnad av en eldningsanläggning som vid återkommande brandskyddsbesiktningar. Således får det anses lämpligt att en besiktningsman kan utföra såväl installations- och ombyggnadsbesiktning som återkommande brandskyddsbesikt- ningar inom ramen för samma ackrediterings- eller certifierings- system.. Behovet av sotning - rengöring - och brandskyddskontroll av imkanaler har varit föremål för särskild forskning och bedömning i olika sammanhang. Det får numera anses klarlagt att brandriskerna i samband med imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen är mycket begränsade och att riskerna inte motiverar en reglering från samhällets sida ur brandskyddssynpunkt varken i fråga om rengöring eller kontroll (jfr prop. 1999/2000:140 s. 163 f). Däremot har det ansetts att risken för brand i imkanaler i restaurangkök och andra storkök är sådan att kanalerna även fortsättningsvis bör kontrolleras under samma former som gäller för kontrollen av brandskyddet i övrigt. Rengöringen bör emellertid vara behovsanpassad och därför inte författningsregleras i annat hänseende än att kanalerna vid behov skall göras rena på ett betryggande sätt. Utredningen anser således att imkanaler i restaurang- och storkök bör vara underkastade samma regler för rengöring och besiktning ur brandskyddssynpunkt som eldstäder. I och för sig torde denna typ av imkanaler även vara föremål för kontroll enligt bestämmelserna i förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Funktionskontrollen har emellertid andra syften än kontrollen av brandskyddet. Det framstår därför inte som lämpligt att samordna bestämmelserna utan en särskild reglering av imkanalerna bör ske inom ramen för RäL på det sätt som gäller för rengöring och brandskyddsbesiktning i övrigt. 9Den enskildes ansvar för att rengöring och brandskydds- besiktning utförs Ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som har ansvar för att hantera en brandrisk. Några skäl finns inte mot att den enskilde har det primära genomförandeansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning av eldningsanläggningar och av imkanaler i restauranger och storkök utförs. Ett genomförandeansvar för den enskilde innebär, förutom väsentliga fördelar för den enskilde och ett förstärkt brandskydd, en avbyråkratisering av sotningsväsendet och en eftersträvad minskad statlig styrning av verksamhet. För att stärka och komplettera den enskildes förmåga att ta ansvar för genomförandet av rengöring och brandskyddsbesiktning skall samhället stödja med bl.a. utbildning, information och tillsyn. Ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall ha ett gemensamt ansvar för brandskyddet. De skall dokumentera utförd rengöring. Resultatet från brandskyddsbesiktningen skall protokollföras. Det har bedömts att det är förenat med övervägande fördelar för den enskilde i olika hänseenden om sotningsmonopolet upphävs och den enskilde ges huvudansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs. Det har framhållits att ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan av den som har ansvar för att hantera en brandrisk. Ett till den enskilde överfört ansvar för att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs anses ägnat att höja brandsäkerheten. Att den enskilde kan ges ett sådant ansvar har vidare bedömts som avgörande för om fördelarna och syftet med en reformering av sotningsväsendet - en ökad valfrihet, flexibilitet och ett ökat ansvar för den enskilde samt en ökad konkurrens på området och ett ökat brandskydd - skall kunna nås. (Se avsnitt 7.) Rengöringen och brandskyddsbesiktningen är emellertid åtgärder som måste vidtas för att förebygga brand och frågan är då om den enskilde kan ges ansvar för att åtgärderna utförs. Av tradition har det allmänna åtagit sig ett långtgående ansvar när det gäller sotningen eller rengöringen och brandskyddskontrollen i den enskildes bostad och andra byggnader. Ansvarstagandet har, som och Arbetsgruppen har påpekat, sin grund i då omfattande bränder var vanliga i tät trähusbebyggelse, ofta med vedeldning och bristfälliga skorstenskonstruktioner som orsaker. Risksituationen har emellertid förändrats även om behoven av rengöring och av framför allt en kvalificerad fackmässig besiktning av eldningsanläggningen kvarstår. Som redan har framhållits innebär kommunens genom- förandeansvar att den enskilde inte blir medveten om sin skyldighet att vidta säkerhetsåtgärder i samband med den egna eldningsanläggningen. Kommunens ansvarstagande uppfattas som en begränsning av den enskildes eget ansvar, vilket inte är ägnat att minska brandrisken och förstärka brandskyddet. Från andra områden där ansvarsförhållandena har varit delade mellan det offentliga och den enskilde eller där dessa har varit oklara har detta också lett till att den enskilde har känt och även tagit ett mindre ansvar för de säkerhetskrav som har ställts. Så var bl.a. förhållandet när det gällde byggherrens ansvar enligt plan- och bygglagstiftningen års ändringar vilket föranledde att ett kontrollansvar för att en byggnad uppfyller olika säkerhetskrav lades över helt på byggherren. Det allmänna har numera endast ett renodlat tillsynsansvar med sikte på bl.a. att byggherren efterlever lagstiftningens krav på säkerhetskontroll. Byggherren har således att utse en kvalitetsansvarig som har behörighet att göra en säkerhetskontroll. Behörigheten meddelas av ett ackrediterat organ (riksbehörighet) eller genom ett godkännande av kommunen. (Se prop. 1993/94:178 s. 61 ff.) Både och Arbetsgruppen har i enlighet med givna direktiv undersökt vilken samhällelig säkerhets- situation som gäller på andra med sotningsväsendet jämförbara områden och hur kontrollsystem har byggts upp där det allmänna har ett yttersta ansvar för att skydda liv, hälsa, egendom och miljö. Det har därvid pekats på att ansvaret för att hissarna i en fastighet uppfyller ställda säkerhetskrav och för att hissarna kontrolleras åligger fastighetens eller hissanläggningens ägare. Det är således den enskildes ansvar att låta utföra s.k. hissbesiktning genom ett behörigt kontrollorgan. Samma ansvarsförhållanden föreligger i fråga om den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, där fastighetsägaren skall se till att en kontroll utförs av en behörig person. Även för bilbesiktning gäller att det är ägarens ansvar att en kontrollbesiktning utförs. Varken eller Arbetsgruppen har funnit något tungt vägande skäl mot att den enskilde primärt skall kunna ansvara – ha genomförandeansvaret – för att rengöring och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök utförs. Det har i stället konstaterats att den enskilde, s.k. riskinnehavaren, på de flesta andra områden för ett säkerhetsarbete mot olyckor har givits ansvar och skyldigheter, ofta med stöd av experter av olika slag, för att säkerhets- och kontrollåtgärder utförs. Det normala har konstaterats vara att det allmänna endast genom tillsyn bevakar att ansvaret bärs på ett tillfredsställande sätt. och Arbetsgruppen har mot denna bakgrund dragit slutsatsen, vilket också Utredningen har gjort, att ansvaret för att rengöring och brandskyddsbesiktning genomförs bör föras över på ägaren och innehavaren av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök. Det kan även pekas på att ett sådant ansvar ligger i linje med intentionerna i 41 § RäL som ålägger ägaren eller innehavaren av byggnader eller andra anläggningar att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. En ordning med ett genomförandeansvar för den enskilde och ett renodlat tillsynsansvar för det allmänna innebär också enligt Utredningens mening, förutom tidigare angivna fördelar för den enskilde och ett förstärkt brandskydd, en betydande avbyråkrati- sering av sotningsväsendet och en eftersträvad minskad statlig styrning av den kommunala verksamheten. Utredningens förslag är således i likhet med de förslag som har lämnats av och Arbetsgruppen att den enskilde ges ansvar för såväl att en behovsanpassad rengöring utförs som att en brandskyddsbesiktning företas av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök med föreskrivna intervaller. Såsom Arbetsgruppen har framhållit bör det enligt Utredningens mening föreligga tillräckligt starka incitament för den enskilde, bl.a. av bränsleekonomiska skäl att låta utföra rengöring utan fastställda frister. Rengöringen och brandskyddsbesiktningen kan också ses som naturliga i den enskildes egenkontroll av eldningsanläggningens och imkanalernas säkerhet och funktion. För att förstärka och komplettera den enskildes förmåga att ta ansvar bör centrala myndigheter i allmänna råd och genom information ge vägledning beträffande när och hur rengöring bör utföras. Det bör således ankomma på och kommunen att ge ägaren och innehavaren av rengörings- och besiktningsobjekt stöd från samhällets sida genom bl.a. utbildning, information och tillsyn. Det genomförandeansvar som sålunda bör föras över på ägaren och innehavaren av eldstäder samt imkanaler i restauranger och storkök kan enligt Utredningen lämpligen knyta an till bestämmelserna om den enskildes ansvar för brandskydd i 41 § RäL. Bestämmelserna i 41 § RäL, som också ligger till grund för de nuvarande bestämmelserna om sotning (se prop. 1985/86:170 s. 84), stadgar bl.a. att ägare eller (understruket här) innehavare av byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla viss utrustning för bl.a. brandsläckning och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Med innehavare avses arrendator, hyresgäst eller någon annan som innehar egendomen med nyttjanderätt. Begreppet ägare eller innehavare i 41 § RäL har emellertid visat sig ge upphov till oklarhet vid tillämpningen av bestämmelsen när det gäller vem av ägaren eller innehavaren som i det enskilda fallet har ansvaret för brandskyddet i byggnaden. Åtskilliga exempel finns på att varken byggnadens ägare eller nyttjanderättshavaren har ansett sig ha ansvaret för brandskyddet. Sålunda bör ägaren och innehavaren ha ett gemensamt ansvar för brandskyddet. Det kan också leda till att ägaren och innehavaren i samband med upplåtelse av nyttjanderätt i avtal eller liknande bättre uppmärksammar brandskyddsfrågorna. I andra sammanhang där ett utförande- eller kontrollansvar läggs på den enskilde är dokumentation och uppföljning till stöd för en offentlig tillsyn viktiga inslag för att bevaka säkerhetsskyddet. Utredningen anser att det bör ställas krav på dokumentation över vilka åtgärder som har vidtagits för brandskyddet i form av rengöring och brandskyddsbesiktning och att det allmänna genom tillsyn bevakar att givna regler efterlevs. Sålunda bör ägaren och innehavaren av en eldstad och imkanaler, såsom Arbetsgruppen har framhållit, kunna styrka sina brandskyddsinsatser i och kring anläggningen genom att föra en till risken hörande journal med åtföljande intyg om rengöring och brandskyddsbesiktning. Intyget från brandskyddsbesiktningen bör, såsom Arbetsgruppen har föreslagit, utgöras av ett protokoll från besiktningen som skall föras av den som har utfört denna. Protokollet bör bl.a. återspegla noteringar från brand- skyddssynpunkt och om den besiktigade anläggningens allmänna status. Av protokollet bör vidare framgå eventuella påpekanden, fel eller brister. Frågan om vad brandskyddsbesiktningen bör omfatta har i övrigt berörts ovan under avsnitt 7. Den angivna dokumentationen och protokollet från brandskyddsbesiktning utgör viktigt underlag för det allmännas tillsyn av den enskildes genomförandeansvar och bör därför enligt Utredningen författningsregleras till innehåll, frekvens och rapportering. Enligt 61 § RäL har regeringen bemyndigats att i de avseenden som behandlas i RäL meddela de ytterligare föreskrifter som rör skydd för liv eller hälsa som kan behövas. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet eller åt kommunen att meddela sådana bestämmelser. Utredningen anser att det bör ankomma på och kommunen att meddela föreskrifter angående de krav som bör ställas på dokumentation och protokoll. Den tillsyn från det allmännas sida som behövs för att stödja men även för att bevaka att den enskilde lever upp till de krav som ställs vid ett föreslaget genomförandeansvar kan enligt Utredningens mening tillgodoses inom ramen för den nuvarande tillsynsfunktionen enligt bestämmelserna i 54-57 §§ RäL. Bestämmelserna ger tillsynsmyndigheten erforderliga möjlig- heter att bl.a. kräva in föreskriven dokumentation, låta utföra en brandskyddsbesiktning och meddela förelägganden och förbud. 10Det allmännas ansvar och uppgifter i samband med rengöring och brandskydds- besiktning Kommunen skall ha det omedelbara tillsynsansvaret över att ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar fullgör sina skyldigheter med avseende på rengöring och brandskyddsbesiktning. Kommunen skall kunna kräva in dokumentation rörande rengöringen och besiktningen och vid behov kunna bl.a. genomföra tillsynsbesök, utfärda förelägganden och besluta om användningsförbud. Staten har en normgivande roll för rengöringen och brandskyddsbesiktningen. Staten har också ett tillsynsansvar på regional och central nivå. Staten skall säkerställa att yrkesutbildning finns tillgänglig för rengörings- och besiktningstjänst. Staten har uppgifter att lämna information och utbildningsmaterial som stöd och upplysning i samband med ansvar för och utförande av rengörings- och besiktningsuppgifter. Den föreslagna ordningen med ett genomförandeansvar för den enskilde för rengöring och brandskyddsbesiktning och ett renodlat offentligt tillsynsansvar för bevakning av att allmänna intressen av att brandskyddet upprätthålls innebär att ansvars- gränserna mellan den enskildes och det offentligas ansvar tydliggörs. Som har framhållits i avsnitt 9 ger redan de nuvarande reglerna i 54-57 § RäL erforderligt stöd för att tillsyns- myndigheterna skall kunna upprätthålla en tillfredsställande kontroll av att den enskilde lever upp till sitt ansvar. Sålunda har enligt 54 § RäL kommunen på lokal nivå det omedelbara tillsynsansvaret över efterlevnaden av RäL och föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL. Inom länet utövas tillsynen av och den centrala tillsynen utövas av . I 55-57 §§ RäL anges att en tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och anläggningar och att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det ger som redan nämnts tillsyns- myndigheten möjlighet att bl.a. genomföra tillsynsbesök och kräva in dokumentation rörande rengöring och brandskyddsbesiktning samt rätt att meddela de förelägganden och de förbud t.ex. att nyttja en brandfarlig anläggning, som behövs. Beslut om förlägganden och förbud får förenas med vite. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. I 58 § RäL finns också ansvarsbestämmelser som stöd bl.a. för en effektiv tillsyn. Som Arbetsgruppen har framhållit bör i den kommunala tillsynen över efterlevnaden av de föreslagna bestämmelserna om rengöring och brandskyddsbesiktning ingå bl.a. att -handlägga anmälningar från besiktningsmän om fel och brister som kräver tillsynsmyndighetens åtgärd, -sammanställa och utvärdera årligt underlag från besiktningsverksamheten inom kommunen, -följa upp om ägarna och innehavarna har låtit utföra brandskyddsbesiktning enligt föreskrifterna, -vid behov inkräva dokumentation från byggnadsägare eller innehavare avseende sotning och besiktning, -genomföra särskilda tillsynsbesök vid behov inom ramen för reglerna för brandsyn, -fatta erforderliga beslut och vidta åtgärder med anledning av ovanstående, samt -rapportera erfarenheter och statistik till regional och central tillsynsmyndighet. Som stöd för bl.a. tillsynen finns i 23 § RäF bestämmelser om att det i kommunen skall föras ett register, en s.k. kontrollbok, över byggnader och anläggningar där rengöring och brandskyddskontroll skall utföras. Frågan har väckts om behovet av att föra kontrollbok. Det får emellertid enligt Utredningens mening anses vara en angelägenhet på vilket sätt kommunen vill administrera sin tillsynsverksamhet. Några bestämmelser om kontrollbok behövs därför inte. I den statliga regionala tillsynen som enligt 54 § RäL ankommer på ingår att följa upp och utvärdera hur kommunerna inom länet fullföljer sina författningsmässiga uppgifter. Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter förändras inte härvidlag av en föreslagen reformering av sotningsväsendet. Däremot kommer tillsynen såvitt den avser sotningsväsendet att få andra utgångspunkter och insatserna för tillsynen kommer att behöva ökas. Inte heller den centrala statliga tillsynen som utövas av förändras på annat sätt än vad som gäller för genom den föreslagna ordningen för sotningsväsendet. Däremot innebär den, såsom Arbetsgruppen har framhållit, en begränsning och förändring av föreskriftsrätt. I den nuvarande regleringen riktas de centrala förskrifterna rörande sotningsväsendet till kommunen och de innebär en statlig styrning av kommunens ansvar för sotningsväsendet. Enligt den föreslagna ordningen kommer föreskrifterna att riktas till enskilda och begränsas till att omfatta brandskyddsbesiktningen. Såsom Arbetsgruppen har angivit bör förslagen till centrala föreskrifter omfatta -vilka olika typer av objekt som skall brandskyddsbesiktigas samt maximalt tillåtna intervaller för besiktning av dessa (besiktningsfrister), -kompetenskrav för behörighet att utföra brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler, -krav på innehåll och utförande av brandskyddsbesiktning, inklusive krav på protokollföring och rapportering. För att bättre kunna beakta den lokala riskbilden och de faktiska förhållanden bör kommunen såsom har framhållits i avsnitt 7 ges rätt att, om särskilda skäl finns, besluta om andra besiktningsintervaller för enskilda objekt. Det gäller såväl kortare som längre frister. Besluten kan gälla förlängning av frister för objekt som har tagits ur bruk eller som används mycket sällan. Det kan också gälla beslut om tätare besiktningar för särskilt riskfyllda objekt i en känslig bebyggelse. Som redan har framgått kan det inte anses nödvändigt med föreskrifter om frister för rengöring eller om kompetenskrav för den som utför sådan. Det bör vara tillräckligt att ger ut allmänna råd för hur ofta rengöring bör ske under olika omständigheter och för skilda typer av objekt. Ägare och innehavare bör själva, med stöd av rådgivning från kommunen och besiktningsmannen, kunna avgöra lämplig rengöringsfrekvens. Ett certifierings- och ackrediteringssystem för den som utför rengöring, grundat på bl.a. allmänna råd från om lämplig kompetens, bör som redan sagts vara tillräckligt för att kvalitetssäkra kompetensen hos den som utövar yrkesmässig rengöring. Det är emellertid såsom Arbetsgruppen har framhållit angeläget att kommunen och inte minst genom utbildnings- och informationsmaterial förmedlar kunskaper om eldningsteknik, sotningsbehov och brandrisker. Staten måste också genom bl.a. säkerställa att utbildning sker med rätt kvalitet och volym sett till behoven av rengörings- och besiktningstjänster. Om inte andra utbildningsproducenter kan tillhandahålla erforderlig utbildning måste såsom hitintills kunna erbjuda sådan yrkesutbildning. 11Rengörings- och besiktnings- verksamhet i glesbygd Det är ett allmänt samhällsintresse från brandskyddssynpunkt att det finns tillgång till rengörings- och besiktningstjänster även i glesbygd. Det är ett yttersta ansvar för kommunen att gripa in för att säkerställa behovet av att sådana tjänster finns. Ett förtydligande av detta kommunens övergripande ansvar görs. Det har varit en särskild uppgift för Arbetsgruppen att i sitt förslag till ett reformerat sotningsväsende beakta de speciella förhållanden som kan gälla för glesbygd. Såsom har framhållits i avsnitt 7 säkerställer den nuvarande ordningen för statens normgivning och det kommunala ansvaret för sotningsväsendet en enhetlig tillämpning över hela landet så att även glesbygden är garanterad att sotning och brandskyddskontroll utförs. Det har i olika sammanhang, bl.a. i remissbehandlingen av Räddnings- tjänstutredningens och betänkanden, påpekats att ett upphävande av sotningsmonopolet kan komma att drabba glesbygden genom att risk finns för att någon fri etablering för rengörings- och besiktningstjänster m.m. inte kommer att ske av företagsekonomiska skäl. har framhållit att vid ett upphävt sotningsmonopol och en fri konkurrens bör kommunen i princip kunna lämna till marknaden att skapa det utbud av sotnings- eller rengöringstjänster som behövs. Däremot kan det enligt utredningen i många fall visa sig vara svårt att i glesbygd försörja sig som sotare med ett begränsat kundunderlag. I sådana bygder kommer därför inte någon fungerande konkurrens att finnas och priserna för rengöring kan bli mycket höga. Det kan enligt utredningen vara motiverat, liksom det är för annan serviceverksamhet med dåligt underlag, att kommunen då engagerar sig och på så sätt bidrar till att erforderlig service finns tillgänglig till ett rimligt pris. har på motsvarande sätt som Räddnings- tjänstutredningen pekat på att ett borttagande av sotningsmonopolet kan medföra ökade kostnader för boende i glesbygd på grund av brist på företag som tillhandahåller rengörings- och besiktningstjänster. har emellertid framhållit att detta närmast är en följd av att vissa fastighetsägare i det nuvarande systemet genom avgifter subventionerar andra. Att sådana subventioner inte förekommer med en fri marknad skapar emellertid enligt utredningen den ur samhällsekonomisk synpunkt bästa garantin för en effektivare resursanvändning totalt sett. För att minska riskerna för att fastighetsägare i glesbygd får ökade kostnader kan dessa enligt utredningen samordna sina inköp av rengörings- och besiktningstjänster. Dessutom kan de ges ökade möjligheter till egenrengöring. Kommunen har enligt utredningen också möjligheter att underlätta en etablering av företag som tillhandahåller rengörings- och besiktningstjänster. Arbetsgruppen har konstaterat att ett upphävande av sotningsmonopolet kan leda till problem i vissa delar av landet, främst inom glesbygd, på grund av att efterfrågan på rengörings- och besiktningstjänster kan vara för svag för att ge underlag för en etablering av företag som kan utföra sådana tjänster. Enligt bedömning bör dock förutsättningarna vara goda för att åtminstone skapa en fungerande konkurrens om rengörings- och besiktningstjänsterna. Arbetsgruppen har bl.a. hänvisat till att sådana tjänster kan kombineras med andra tjänster som tidigare på grund av inslagen av myndighets- utövning i sotningsuppdragen hindrat att tjänsterna förenades, t.ex. pannservice, skorstensreparationer, ventilationsservice- och kontroll. I de fall företag inte etableras, t.ex. i glesbygd, förutsätter Arbetsgruppen att kommunen ingriper för att säkerställa behovet av rengörings- och besiktningstjänster. Arbetsgruppen har bl.a. anfört följande. Det är ett väsentligt intresse från brandskyddssynpunkt att sotning och besiktning fungerar över hela landet. I den mån en konkurrensutsättning skulle innebära att det lokalt inte skapas ett utbud av berörda tjänster bör det allmänna ingripa. Det bör vara kommunens ansvar att tillse det förebyggande brandskyddet och verka för att resurser finns tillgängliga för sotning och brandskyddsbesiktning. I de fall det privata näringslivet viker finns enligt kommunallagen ett rättsligt utrymme för kommunen att tillhandahålla aktuella tjänster.