sou · GPB399 · 2002-01-01 00:00:00 — Reglerna innebär nämligen bl.a. att strykningar av namn på valsedel som upptar namn inte beaktas. Vad som återstår av den fria nomineringsrätten är således numera i praktiken endast möjligheten för väljaren att vid valet på valsedeln fritt ange vilken partibeteckning som helst och – i anslutning därtill – vilken kandidat som helst. Som har antytts är dock denna fria nomine- ringsrätt reellt sett avskaffad såvitt avser de mer inflytelserika partierna. I 3 kap. 1 § första stycket RF föreskrivs att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. När grundlagsregeln om personröstning infördes uttalades i lagstiftningsärendet bl.a. att tanken är att i RF slå fast en generellt hållen princip om att det svenska valsystemet är ett partival med möj- lighet för väljarna att avge en särskild personröst (prop. 1993/94:115 s. 11). Enligt förarbetena bör vidare den princip som slås fast i grundlagsbestämmelsen gälla även för övriga allmänna val (a. prop. I grundlagsregeln anges således de principer enligt vilka vallagsreglerna skall utformas. De närmare bestämmelserna om allmänna val återfinns i vallagen. 2.3Framväxten av regeringsformens partibegrepp två första årtionden skedde stora förändringar i det svenska politiska systemet. Man kan tala om en nära nog total omläggning av statsskicket med genombrott dels för den allmänna rösträtten – kombinerad med en övergång från majoritetsval i enmansvalkretsar till proportionella val – dels för parlamentarismen. Såväl det proportionella valsystemet som det parlamentariska styrelseskicket förutsätter ett någorlunda utbyggt partisystem (se , konstitutionella urkunder, 1999, s. 35 f.). När det proportionella valsystemet infördes var det dock inte obligatoriskt med partibeteckning på valsedlarna, utan mandaten fördelades utifrån kandidaterna. då vallag (lagen [nr 796] om val till ) infördes hade emellertid partiröstningen kommit så långt att partibeteckningen var obligatorisk och valsedeln betraktades som ogiltig om en sådan beteckning saknades. I 59 § vallag gavs en anvisning om vad som avsågs med en partibeteckning. Det uttalades där att en partibeteckning var ett namn eller annan beteckning i ord för viss grupp av väljare eller för viss meningsriktning. För att förhindra ett parti att obehörigen tillägna sig ett annat partis partibeteckning infördes ett system med registrering till skydd för partibeteckningen. Syftet med registreringen var alltså att hindra att ett parti genom att använda ett annat partis partibeteckning kunde utnyttja röster som hade avgetts för detta parti. I 54 § vallag fördes därvid in en definition av partibegreppet. Enligt denna definierades ett parti som en förening med politiskt syfte, som inte utgjorde underavdelning av en sådan förening och som hade minst ettusen vid val till andra kammare röstberättigade medlemmar. (Se vidare t.ex. i FT 1997 s. 89 ff. och för utförligare redogörelser för det dåvarande valsystemet . , Valrätt, 1950, s. 82 ff., grundlagberedningens betänkande Partiell författningsreform [SOU 1967:26 s. 139 ff.] eller prop. 1968:27 s. 149 ff. samt för en översiktlig redogörelse för det svenska partisystemet och , Partier och organisationer, 4 uppl., 1997, s. 27 ff.) 2.3.2Införandet av partibegreppet i grundlagarna Begreppet parti infördes och definierades i grundlagarna först genom den s.k. partiella författningsreformen . Det kan dock nämnas att grundlagberedningen inte hade föreslagit någon saklig ändring av definitionen av partibegreppet vallag (se a. bet. s. 220). Regeringen föreslog (prop. 1968:27) emellertid att det RO (16 § 1 mom.) skulle införas en bestämmelse som slog fast att mandaten i i första hand skulle fördelas mellan partier och att begreppet parti skulle definieras i bestämmelsen. Som grund för förslaget anfördes i propositionen (s. 217) bl.a. följande. Den enda definitionen av begreppet parti som förekommer i svensk lagstiftning är den som återfinns i 54 § ValL. Definitionen i detta lagrum, som handlar om registrering av vissa politiska sammanslutningar, är emellertid för snäv, och den kan inte användas i detta sammanhang. Med parti bör i RO avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning). Liksom nu bör vid röstsammanräkningen utan egentlig prövning som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på valsedlarna. Detta gäller även om den angivna väljargruppen inte fått mer än en röst. Genom den i dåvarande RO införda definitionen blev den definition av begreppet parti som fanns vallag överflödig. Vallagens reglering om partier rörde efter den partiella författningsreformen endast förutsättningarna för registrering av partibeteckning (a. prop. s. 230). Från att ha varit en del av definitionen av begreppet parti blev nu kraven på att inte utgöra en underavdelning av en politisk sammanslutning och på att ha minst ettusen röstberättigade medlemmar endast villkor för att partiet skulle få registrera sin partibeteckning. 2.4Partibegreppet i nuvarande lagstiftning Införandet av den nu gällande RF innebar att bestämmelsen i 16 § 1 mom. RO utan några sakliga förändringar fördes över till 3 kap. 7 § första stycket RF (se grundlagberedningens slutbetänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning [SOU 1972:15 s. 128] och prop. 1973:90 s. 251 samt även betänkande Folkstyrelsens villkor [SOU 1987:6 s. 122 f.]). Bestämmelsen har följande lydelse. Mandaten fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Genom sin placering bland reglerna i 3 kap. RF samt av bestämmelsens egen lydelse framgår att det rör sig om en s.k. elektoral definition. Det innebär att partier i RF:s mening existerar enbart i samband med valen. I paragrafen uppställs enbart ett kännetecken för ett parti. Detta är att en grupp väljare uppträder i val under en gemensam beteckning. Några krav på att sammanslutningen eller gruppen skall vara av viss storlek eller att det måste föreligga en verklig sammanhållning eller gemen- skap mellan väljarna ställs inte upp. Vidare krävs det inte att sammanslutningen eller väljargruppen styrs av någon bakomliggande ideologi. Även om gruppen alltså endast består av några få personer utan idémässig anknytning till varandra, blir dessa, om de uppträder i val under särskild beteckning, ett parti (se och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 103). Ett parti i RF:s mening behöver inte heller vara en juridisk person. Normalt torde dock partierna uppfylla kraven på att vara juridiska personer. Det vanligaste är därvid att ett parti är en ideell förening (se a. a. s. 116, och a. a. s. 165 ff. samt även , Bolag – Föreningar – Stiftelser, En introduktion, 3 uppl,. 2000, s. 95). Trots att bestämmelserna i 3 kap. RF endast åsyftar riksdagsvalet gäller RF:s partibegrepp också för de kommunala valen (se a. a. s. 96 f.). Några särskilda krav på partibeteckningen uppställs inte. Normalt torde beteckningen bestå av ord, även förkortningar, men den kan i och för sig vara utan mening (a. a. a. Partibeteckningar kan registreras enligt regler i 5 kap. vallagen (se nästa avsnitt). 2.4.2Kort om partibegreppet i annan lagstiftning Det finns ett partibegrepp också i RO. Där används termen partigrupp, som enligt 1 kap. 7 § fjärde stycket motsvarar partier med av rösterna i hela riket vid senaste valet till . Bestämmelsens formulering ansluter således till den i 3 kap. 7 § andra stycket RF om småpartispärren. Som framgår kan ett parti i detta sammanhang aldrig vara något annat än ett parti som har tagit plats i . De tillämpningsproblem som uppkommer i riksdagsarbetet hänger samman med s.k. valsamverkan eller partisplittring (se vidare a. a. s. 100 f.). I vallagen återfinns fakultativa regler om registrering av parti- beteckning. Reglerna innebär att ett parti kan – men måste inte – registrera en partibeteckning. Skyddet består i att namnen på en valsedel för ett registrerat parti alltid måste vara anmälda. Om så inte är fallet bortser man från namnen, vilket i praktiken leder till en röst på partilistan. För ett parti som har registrerat partibeteckning och anmält kandidater kan alltså inte väljarna nominera egna kandidater fritt. Reglerna framgår av 5 kap. och 18 kap. 11 § vallagen. Regleringen syftar bl.a. till att öka skyddet mot manipulationer med beteckningarna genom att missbruk i form av piratlistor omöjliggörs (se prop. 1996/97:70 s. 183 f.). I 5 kap. 6 § uppställs vissa villkor för registrering. Dessa är att partibeteckningen består av eller innehåller ord, att partiet inte är en underavdelning av en politisk samman- slutning, att partibeteckningen inte kan förväxlas med en redan registrerad beteckning eller en som kommer att bli registrerad på grund av en tidigare inlämnad ansökan, att partibeteckningen inte kan förväxlas med en beteckning som har avregistrerats efter namnbyte för högst samt att ansökan stöds av ett visst antal röstberättigade, varvid antalet varierar beroende på vilket val som registreringen avser. Dessutom används termen parti bland vallagens bestämmelser (6 kap. 8–10 §§) om vilka partier som har rätt till gratis valsedlar. Begreppet parti förekommer även i vallagens regler om utläggning av valsedlar (9 kap. 12 §), som bl.a. innebär att väljarna skall ha tillgång till dels partimarkerade valsedlar, dels blanka valsedlar. Partibegreppet behandlas också i lagstiftningen om partistöd. Det kommunala partistödet regleras i kommunallagen, där det i 2 kap. 9 § sägs bl.a. att kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till de partier som är representerade i fullmäktige. Beträffande bedömningen av vad som är att anse som ett politiskt parti uttalades i förarbetena (prop. 1969:126 s. 20 f.) följande. Frågan vad som enligt lagen skall förstås med ett politiskt parti bör, som anförs i promemorian, bedömas med utgångspunkt i den definition av begreppet politiskt parti som ges i 16 § riksdagsordningen. Enligt denna definition avses med politiskt parti varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild partibeteckning. För att ett parti skall kunna uppbära bidrag måste det emellertid vara juridisk person, dvs. partiet måste kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Det är enligt fast rättspraxis fallet om den politiska samman- slutningen eller väljargruppen antagit stadgar och valt styrelse. Det tillades också att om ett parti inte var att betrakta som en juridisk person så kunde partistöd inte utgå. Vidare uttalades att för det fall två partier samverkar vid val utan att en särskild juridisk person bildas torde beslut om kommunalt partistöd få avse de samverkande partierna var för sig. Regleringen om statligt partistöd, som behandlas i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, innebär att stöd utgår till politiskt parti som deltagit i val till . Stödet utgår till partier på grundval av resultatet i valet. I förarbetena återkom uttalandet om att bedömningen av vad som är att anse som ett politiskt parti bör göras med utgångspunkt från grundlagens definition av begreppet parti (prop. 1972:62 s. 8). Dessutom upprepades att partiet måste vara en juridisk person för att få stöd. Den tillkallade folkstyrelsekommittén föreslog i betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 147 ff.) en reglering som innebar att partierna måste förhandsanmäla sig för att få delta i mandat- fördelningen. Utgångspunkten för kommittén var att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valet gäller. Som skäl för förslaget anförde kommittén bl.a. följande (s. 149). För att väljarna skall ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de dock veta vilka partier som ställer upp i valet. Att i regeringsformen föreskriva att ett parti för att få delta i mandatfördelningen efter ett val i förväg skall ha anmält sitt deltagande i valet innebär inte på något sätt ett ingrepp i partiernas inre liv. En sådan anmälan förutsätter inte heller någon statlig kontroll av partierna eftersom varje anmälan kan godtas av centrala valmyndigheten utan någon prövning. Genom att kräva av partierna att de på förhand skall anmäla sitt deltagande i ett val för att få delta i mandatfördelningen, får väljarna kunskap om vilka alternativ som står dem till buds. Vidare anfördes att en föreskrift om obligatorisk förhandsanmälan innebar att något behov av en partidefinition i grundlag inte längre förelåg. Kommittén anförde dessutom följande (a. s. f.). De partier som vid anmälan uppges vara partier får av valmyndigheterna betraktas som partier oberoende av om de utgör organisationer eller inte och oberoende av om de fått några röster eller inte. Valsedlar som upptar partier som inte anmälts skall underkännas även om partierna med vanligt språkbruk är att betrakta som partier. Detta förutsätter en ändring av 3 kap. 7 § regeringsformen, som behandlar mandatfördelningen i , och 14 kap. 4 § vallagen (1972:620), som reglerar vilka valsedlar som är ogiltiga vid riksdags-, landstings- och kommunfullmäktigeval. Det framhölls vidare – som en konsekvens av att röster på partier som inte har förhandsanmält sitt deltagande i valet skulle ogiltigförklaras – att röster som avges på mer eller mindre parodiska partibeteckningar inte skulle komma att godkännas. Enligt kommittén var detta att betrakta som en fördel, eftersom ett redovisande av dessa partier i det officiella valresultatet var ägnat att dra löje över valen. Kommitténs förslag om en obligatorisk förhandsanmälan skulle också ersätta det nuvarande frivilliga registreringsförfarandet (se avsnitt 2.4.2). Skyddet för partibeteckningen skulle därvid uppnås genom att anmälan av kandidater inte fick ske för partibeteckning där det förelåg förväxlingsrisk (s. 150 f.). Kommitténs förslag behandlades i propositionen /88:22, där regeringen – efter att ha lämnat en redovisning av argumentationen för och emot förslaget – gjorde den sammanfattande bedömningen att fördelarna med den föreslagna ordningen vägde över (s. 44 ff.). Regeringen tillstyrkte således – om än med viss tvekan – det förslag som kommittén hade lagt fram. Vid riksdagsbehandlingen förordade emellertid konstitutions- utskottet (bet. KU 1987/88:32) att skulle avslå förslaget om obligatorisk förhandsanmälan. Som skäl för detta anförde utskottet bl.a. följande (s. 16 f.). Ett krav på förhandsanmälan för partier som avser att delta i ett allmänt val skulle innebära att väljarna före valet fick veta vilka röst- ningsalternativ som föreligger. Det är heller ingen tvekan om att förslaget skulle ha en rad klara fördelar i ordningshänseende. Å andra sidan kan det inte förnekas att förslaget betyder en viss inskränkning i nomineringsrätten genom att partier som uppkommer eller bestämmer sig för att delta efter anmälningstidens utgång inte får ställa upp. Denna inskränkning uppvägs i propositionen inte heller av den utökning av nomineringsrätten som skulle ha blivit följden om kommitténs förslag om ökat personval genomförts. följde utskottet (rskr. 1987/88:182). , som tillsattes , hade till uppdrag att lägga fram förslag som medförde ett ökat inslag av personval till och kommunala beslutande församlingar. Det ingick också i uppdraget att se över den fria nomineringsrätten. Även denna kommitté föreslog i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) ett system med förhands- anmälan av partier (s. 148 f.). Som motivering till förslaget anfördes bl.a. följande. Ett krav på förhandsanmälan skulle medföra att röster på partier som inte anmält sitt deltagande i en viss valkrets inte får delta vid mandatför- delningen där. En sådan ordning skulle innebära vissa fördelar i ordningshänseende. De valadministrativa myndigheterna skulle kunna bortse från valsedlar med parodisk beteckning och slippa redovisa dem i det officiella valresultatet, vilket också torde leda till vissa besparingar. På det kommunala planet skulle man kunna komma till rätta med problemet att mandat förblir obesatta, vilket emellanåt inträffar som en följd av att ett parti erhåller många röster i en valkrets utan ha några kandidater där. Slutligen skulle förhandsanmälan av partier rent allmänt innebära att väljarna och massmedia före valet fick kännedom om vilka alternativ som finns. Kommittén föreslog mot denna bakgrund en ordning som innebar att varje parti som önskar delta i de allmänna valen före valdagen måste anmäla sitt deltagande i valen. Kommitténs förslag har inte förelagts (se nästa avsnitt). tillkallades en parlamentarisk kommitté, Nomineringsrätts- och valkretskommittén, med uppdrag att se över vissa frågor med anknytning till valsystemet. I betänkandet Vissa valfrågor (SOU 1995:143) föreslog kommittén i första hand en ordning med full- ständiga offentliga valförberedelser omfattande anmälan av partier och kandidater (s. 145 ff.). Som alternativ föreslogs ett tydligare straff- ansvar för missbruk av den fria nomineringsrätten. Kommitténs utgångspunkt var att partier obligatoriskt skulle förhandsanmälas vid val. En annan viktig utgångspunkt var också att utforma ett så enkelt system som möjligt. Det framhölls därvid att förutsättningarna för anmälan av partier och kandidater därför utformades så att så få hinder som möjligt i form av antal röstberättigade eller liknande skulle föreligga. När det gäller den föreslagna ordningen anfördes i betänkandet bl.a. följande (s. 146). Beträffande ett obligatoriskt anmälningsförfarande för partier har framhållits att en reglering inte får inverka på partiernas inre arbete i form av statlig kontroll. Det förslag vi diskuterar här innebär att den direkta följden blir en betydande inskränkning i den fria nomineringsrätten. I viss mening kan sägas att detta kommer att påverka det egentliga partiarbetet. Emellertid kan det inte sägas medföra någon egentlig insyn i partiernas inre arbete. Partiernas nomineringsförfarande lämnas utan reglering. Det är endast anmälan av de nominerade kandidaterna som regleras. Motsvarande synsätt kan anläggas på frågan om anmälan skall ange en partibeteckning av ord och att den inte skall vara förväxlingsbar med redan anmäld beteckning. En obligatorisk anmälan för partier för att få delta i mandatfördelningen medför därför inte någon insyn eller kontroll av partiernas inre arbete från statsmakternas sida på ett sådant sätt att det skulle strida mot föreningsfriheten i 2 kap. regeringsformen. Mot denna bakgrund föreslogs att det i 3 kap. 7 § första stycket RF skulle införas en föreskrift om obligatorisk anmälan för att få delta i mandatfördelningen med följande lydelse. Mandaten fördelas mellan de partier som inom den tid och på det sätt som anges i lag anmält sitt deltagande i valet. Kommittén anförde vidare bl.a. att avsikten inte var att begreppet parti skulle syfta endast på fasta organisationer som t.ex. har antagit stadgar och utsett styrelse, utan att även löst organiserade väljargrupper skulle kunna anmäla sitt deltagande till ett val. Såväl Personvalskommitténs (se föregående avsnitt) som Nomi- neringsrätts- och valkretskommitténs förslag behandlades i propo- sitionen 1996/97:70. Regeringen framhöll där – i samband med att man diskuterade den fria nomineringsrätten – bl.a. följande (s. 128 f.). Principen om den fria nomineringsrätten utgör en viktig del av det svenska valsystemet vars betydelse inte skall underskattas. Emellertid saknas skäl att anta att en inskränkning i form av frivillig anmälan av kandidater allvarligt skulle påverka t.ex. valdeltagandet. En sådan inskränkning av den fria nomineringsrätten skall vägas mot de fördelar som systemet medför i form av ordning vid valen. Det är också väsentligt att, så som varit fallet utomlands , skapa så goda förutsättningar som möjligt för det ökade inslaget av personval. Slutligen är det av vikt för mandatfördelningen mellan partierna, men framför allt också för mandatfördelningen inom partierna att sammanräkningen kan ske på ett så enkelt sätt som möjligt. Vid en avvägning mellan skälen för och emot en inskränkning av den fria nomineringsrätten finner regeringen att den frivilliga ordning som Nomineringsrätts- och valkretskommittén föreslagit i betänkandet Utvär- derat personval (SOU 1996:66) har sådana fördelar att den mot bakgrund av det införda personvalsinslaget uppväger den inskränkning i den fria nomineringsrätten som anmälningsförfarandet medför. Det bör alltså införas en ordning där samtliga kandidater skall anmälas för partier som valt att registrera sin partibeteckning. Beträffande förslagen om obligatorisk förhandsanmälan uttalades särskilt (s. 129). Genom att välja en ordning med frivillig anmälan av samtliga kandidater, undviker man också de mera långtgående inskränkningar av den fria nomineringsrätten som Nomineringsrätts- och valkretskommittén föreslog i sitt första betänkande. Ett utökat straffrättsligt ansvar behövs inte heller. Det blir inte heller nödvändigt med en ordning där partierna skall anmäla sig i förväg som föreslog (SOU 1993:21). Vid riksdagsbehandlingen av propositionen om ny vallag uttalade (bet. 1996/97:KU16 s. 30). Utskottet delar regeringens uppfattning att den frivilliga ordning för anmälan av kandidater som föreslås har sådana fördelar att den mot bakgrund av det införda personvalsinslaget uppväger den inskränkning i den fria nomineringsrätten som anmälningsförfarandet medför. Utskottet tillstyrker därför det föreslagna regelsystemet. Utskottet vill erinra om att den fria nomineringsrätten fortfarande gäller beträffande de partier som valt att inte anmäla några kandidater. följde utskottet (rskr. 1996/97:177). Överväganden och förslag 47 3 Överväganden och förslag I våra direktiv konstateras att de politiska partierna har avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Detta förhållande återspeglas tydligt i lagstiftningen. Enligt 3 kap. 1 § första stycket RF (se avsnitt 2.2.3) sker vid val till röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Vidare föreskrivs i 1 kap. 1 § vallagen att väljarna vid val till , landstings- och kommunfullmäktige samt till Europa- parlamentet röstar på ett parti och har möjlighet att avge särskild personröst. I förarbetena till RF har också understrukits att de politiska partierna utgör ett bärande element i vår demokrati (prop. 1973:90 s. 156) och att den politiska verksamheten även framgent skall försiggå främst genom partier (bet. KU 1973:26 s. 17). I direktiven anges vidare att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet. Lagstiftningen innehåller endast en sporadisk reglering av frågor med anknytning till partierna och deras arbete. Den enda definition av partibegreppet som förekommer i lagstiftningen återfinns i 3 kap. 7 § första stycket RF (se avsnitt 2.4.1). Denna grund- lagsbestämmelse utgör en del av det regelverk som styr fördelningen av mandat mellan partierna. Med parti avses enligt lagrummet varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Som har konstaterats i direktiven medför mandatfördelningsreglerna att varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel godtas som parti vid rösträkningen. Detta gäller även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. I våra direktiv uppmärksammas särskilt frågan om partibeteckningar som anges på blanka valsedlar. I anslutning därtill anförs bl.a. följande. 48 Överväganden och förslag Naturligtvis anges partier som måste antas ha en seriös organisation bakom sig men det förekommer också valsedlar med partibeteckningar av karaktären "partiet", "Bakpartiet", "på " och "Döda de rika partiet".