sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Delegationen menade vidare att det är viktigt att grundläggande transportpolitiska principer läggs fast inom unionen även om för- verkligandet av en politik i enlighet med dessa principer i alla dess delar måste ses som en långsiktig vision. Detta bl.a. som en teore- tisk grund och en motvikt mot de kompromisser som hör till det dagliga pragmatiska arbete som sker inom EU med olika rättsakter inom exempelvis transportområdet. Om enighet kan uppnås om grundprinciperna i vitboken torde detta kunna underlätta utvecklandet av en fungerande transportmarknad inom EU. finns ett flertal konkurrenssnedvridande oformligheter mellan medlemsstaterna i prissättningen av infrastrukturut- nyttjandet inom olika trafikslag, vilket hämmar utvecklingen av effektiva godstransportupplägg för bl.a. det svenska näringslivets behov. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Delegationen pekade också på de problem som vitbokens avgränsning innebar. Hamnar och flygplatser liksom även privat- bilismen lämnades utanför de föreslagna kostnadsansvarsprinci- perna. En uppföljning torde enligt delegationen vara nödvändig i dessa delar. Godstransportdelegationen anser alltjämt att de principer som vitboken om rättvis prissättning på transportinfrastrukturen inom EU slagit fast bör betraktas som grundläggande i en strategi för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter, detta särskilt som de ansluter så väl till de ovan nämnda principerna som riksdag antagit. Begreppet user pays – uttytt som att användaren betalar för utnyttjandet av trafikapparaten, både företags- och sam- hällsekonomiska kostnader beräknade i form av kortsiktig margi- nalkostnad – nämns ofta som en riktlinje i sammanhanget. Samti- digt kan konstateras att den oro som delegationen kände för att arbetet med förverkligande av vitbokens kostnadsansvarsprinciper visat sig befogad. Själva grunddokumentet, kommissionens vitbok, har inte godkänts formellt av transportministerrådet. Visst fortsatt arbete har dock skett och pågår alltjämt beträffande utveckling av en harmoniserad syn på prissättning av de externa effekterna. I det konkreta arbete med direktiv och förordningar som skett , bl.a. vad gäller järnvägens infrastruktur, har emellertid märkts att grundprincipen om avgiftssättning enligt samhälls- ekonomisk marginalkostnad och av olika skäl inte har full uppslutning hos alla medlemsstater i EU, och heller inte i . De beräkningar som gjorts av icke internaliserade kostna- der inom transportsektorn tyder på att det är högst väsentliga kostnader som skulle behöva internaliseras för att genomföra de förordade principerna inom EU. En studie utförd av en internationell expertpanel på uppdrag av International Union of Railways uppskattade att de externa kostnaderna (exklusive trängselkostnader, som anses be- höva särbehandlas) i 17 europeiska länder (EU + och ) uppgick till eller av BNP. Cirka en tredjedel avsåg därvid godstransporter. Beräkningar av den här typen – som förvisso inte är oomtvistade – tyder på att transportsektorn i inte torde komma att gå opåverkad vid genomförandet av user pays-principen. Storleksordningen pekar å ena sida på riskerna för att samhället bygger fast sig i felaktiga strukturer ju längre det dröjer innan en förändring kommer till stånd. Å andra sidan ger den också en känsla för att behovet är Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel stort av ett harmoniserat och stegvis införande av principen för att undvika övergångsproblem. För svensk del kan bl.a. pekas på behovet av att analysera regionala konsekvenser av ett konsekvent genomförande av vitbokens principer. Delegationen anser att ett fortsatt målmedvetet svenskt agerande inom EU för att förankra kostnadsansvarsprinciperna inom samt- liga trafikslag och i hela unionen är nödvändigt, på grund av den täta kopplingen mellan dessa principer och möjligheterna att ut- veckla godstransportsystemet i av delegationen önskad riktning, såväl i som . avser enligt vad delega- tionen erfarit kommissionen och transportministerrådet att inleda en samlad översyn av transportpolitiken inom EU. Godstransport- delegationen anser att det är nödvändigt att frågorna om ekono- miska styrmedel och om trafikens kostnadsansvar ges en ordentlig belysning i detta sammanhang, och att likt vitbokens principer blir vägledande för den framtida transportpolitiken inom EU vad gäller godstransporter. Sammanfattningsvis anser delegationen att de konstnadsansvar- sprinciper som slogs fast svenska transportpolitiska beslut och som också genomsyrar kommissionens vitbok om rättvis prissättning på transportinfrastrukturen bör vara en led- stjärna för en svensk godstransportstrategi vad gäller ekono- miska styrmedel och trafikens kostnadsansvar. Principerna om user pays och samhällsekonomisk marginalkostnad bör tillämpas så brett som möjligt. I avvaktan på en harmoniserad tillämpning av principerna inom EU måste dock anpassningar kunna göras vad gäller svenska åtgärder inom ramen för de prin- ciper delegationen förordar i övrigt. 7.2Vägtrafikbeskattning, Eurovignette m.m. Staten tar ut skatter från vägtrafiken via fordonsskatten och bränslebeskattningen. Dessa skatter kan förutom koldioxidskatten inte anses vara motiverade ur transportpolitisk synvinkel. Skälet till detta är att fordonsskatten och bränslebeskattningen inte speglar de marginella externa effekter som vägtrafiken ger upphov till. För den internationella tunga trafiken tillkommer vägtrafikavgift i enlighet med EU:s s.k. Eurovignettedirektiv. Det har inte legat inom Godstransportdelegationens arbetsfält att närmare analysera enskilda skatters funktion och utformning inom vägtrafiksektorn. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel Delegationen nöjer sig med att ta upp vissa principiella frågor med anknytning till beskattningen. Enligt transportpolitiska beslut och även i enlighet med delegationens ovan redovisade övergripande syn bör utnyttjandet av vägtrafikens infrastruktur prissättas i enlighet med den samhälls- ekonomiska marginalkostnaden för transporten i fråga. Den lång- siktiga inriktningen bör då vara att detta sker genom rörliga avgif- ter, som på bästa sätt avspeglar dessa kostnader, inklusive internali- sering av externa effekter på miljö och säkerhet etc. På kortare sikt måste dock prissättningen ta hänsyn till den bristande harmonise- ringen av skattenivåer för vägtrafiken inom EU för att så långt möjligt undvika konkurrenssnedvridningar inom gemenskapen. Delegationen konstaterar att dessa två var för sig välmotiverade riktlinjer sinsemellan kan innebära strävanden i motsatta riktningar. Godstransporterna på väg utgör som tidigare beskrivits en oerhört central del av näringslivets transportbehov. Det är också en del av godstransportsystemet som har en öppen marknadssituation med redan etablerad eller potentiell konkurrens mellan svenska och ut- ländska transportörer. Det finns en rad tecken på att dagens be- skattningssystem för tung godstrafik på landsväg inte är möjlig att behålla i sin nuvarande utformning. Beskattning via fordon och bränsle skapar problem i det fall skillnader i skatteuttag mellan grannländer ger möjlighet till konkurrens på olika villkor på den gemensamma transportmarknaden. har enbart föreskrivit vissa minimiskattenivåer för sådana skatter. Den möjlighet som finns till prissättning vid sidan av fordon och bränsle regleras däremot inom EU av Eurovignettedirektivet (direktiv nr 62/1999, Vägavgift för vissa tunga fordon). Enligt detta direktiv begränsas möjligheten att ta ut vägavgifter från internatio- nell tung trafik till ett särskilt angivet vägnät, på kontinenten i regel motorvägar, i i princip vissa Europavägar. Eurovig- nettesystemet, som är ett frivilligt samarbete mellan ett antal medlemsstater i enlighet med dessa principer, innebär inte något fullständigt avgiftssystem mer direkt kopplat till utnyttjandet av vägnätet, men har varit ett första steg i denna riktning. Sedan och också meddelat att man avser att utträda ur Eurovignettesamarbetet för att införa ett mer renodlat vägavgiftssystem för sitt motorvägsnät , pågår övervä- ganden hos de återstående samarbetsstaterna och hos kommissio- nen om en framtida utveckling av vägavgiftsfrågorna. Enligt vad delegationen erfarit finns tankar hos kommissionen på att i direktivform utvidga möjligheterna för medlemsstaterna till att Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel införa vägavgiftssystem för tung trafik, även utöver motorvägar. För svenskt vidkommande vore detta enligt delegationens mening välkommet, eftersom det skulle öppna nya möjligheter vid utfor- mande av en prissättning inom vägtrafiken som tydligare anknyter till kostnadsansvarsprinciperna om marginalkostnad än dagens be- skattningssystem med därmed följande fördelar ur effektivitets- och hållbarhetshänseende. Dessutom skulle det ge förbättrade möjligheter till att utforma en konkurrensneutral prissättning av svensk infrastruktur mellan svenska och utländska transportörer. Godstransportdelegationen anser därför att regeringen inom EU bör biträda kommissionen i arbetet med ett snabbt införande av gemensamma och förändrade regler för vägavgifter för tunga fordon. Regeringen har beslutat om direktiv för en särskild utredare med uppgift att, bl.a. mot nämnda bakgrund, se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen, som skall vara helt avslutad , skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Utredaren skall särskilt analysera för- och nackdelar med en kilometerskatt, men även se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp. Delegationen välkomnar denna utredning, som bör arbeta effek- tivt och målmedvetet i riktning mot att utveckla en moderniserad skatte- och avgiftsstruktur i enlighet med de principer som tidigare redovisats. Den snabba tekniska utvecklingen kan innebära nya möjligheter att åstadkomma en beskattning tydligare kopplad till infrastrukturutnyttjandet än dagens, och åtminstone diffe- rentierad även till olika faktorer som miljöpåverkan, säkerhet, tid- punkt etc. Införande av en kilometerskatt för tung trafik på väg kompenserat med nedjusteringar av nuvarande beskattning på bl.a. fordon och bränsle skulle, rätt utformad kunna innebära ett viktigt steg mot genomförande av marginalkostnadsprissättning i trans- portsektorn. Detta vore till gagn för utvecklingen av hållbara transporter och skulle åstadkomma en mer konkurrens- neutral beskattning inom godstransporter på väg. Som nämnts är det viktigt med ett snabbt införande av en rätt- visande prissättning av svensk infrastruktur som är lika för svenska och utländska transportörer och mer likformig mellan trafikslagen. Det har ett särskilt värde om detta kan ske snabbt, inte bara i Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel utan även i hela EU, bl.a. för att understödja utvecklingen av intermodala godstransportkedjor. Som ovan påpekats kräver sannolikt genomförande av kilometerskattemodellen ändringar av nu gällande direktiv för vägavgifter inom EU, en process som troligen kommer att ta innan den är fullt genomförd. Godstransportdelegationen har mot den bakgrunden även diskute- rat vilka möjligheter som kan finnas att åstadkomma lösningar som skulle kunna genomföras på kortare sikt, särskilt i det fall arbetet i EU försenas eller inte leder till full konkurrensneutralitet. En idé som tagits upp i delegationen gäller en miljödifferentierad trafikslagsövergripande tonkilometeravgift (skatt) som inte be- lastar transportföretaget och som detta företag debiterar kunden, utan som direkt belastar den som betalar transporten. Uppbörden skulle då ske på ett sätt som motsvarar momsuppbörden. Idén anknyter delvis till den rapport som konsultföretaget tagit fram för kommissionens räkning. I rapporten förordas, i avvaktan på införande av en harmoniserad trafikbeskattning, nationella ut- släppsrelaterade sjöfartsavgifter baserade på självdeklarationer från varuägarna och i det aktuella fallet administrerade av hamnarna (godsterminalerna). Rapporten beskrivs närmare under avsnitt 7.6. System som de beskrivna skulle fullt genomförda i transport- sektorn onekligen innebära ett trafikslagsövergripande synsätt på beskattningen, en ökad möjlighet till internalisering av externa effekter och att varuägarna fick en förbättrad information om dessa och incitament för att påverka sina transporter i hållbar riktning. Enligt Godstransportdelegationens mening finns dock praktiska problem med avgifter/skatter av den aktuella typen och det kan ifrågasättas om inte ett nationellt genomförande av dylika avgifts- system även de kan komma i konflikt med EU-lagstiftningen i dess nuvarande form. Delegationen ser förslagen därför mer som exempel på att regeringen i sitt drivande arbete inom EU med att åstadkomma rättvisande prissättning inom transportsektorn även bör följa och analysera förslag om alternativa sätt att beskatta transportsektorn än de för tillfället mest aktuella. Delegationen anser sammanfattningsvis att nuvarande skattesy- stem inom tung trafik på väg är problematiskt bl.a. från konkur- renssynpunkt. Ett nytt avgiftssystem bör i ökad utsträckning bygga på principen om samhällsekonomisk marginalkostnad och vara mer direkt kopplat till utnyttjandet av infrastrukturen, och mer oberoende av transportörens hemvist . Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel från dagens fordons- och bränslebaserade beskattning mot en kilometerskatt torde ligga i linje med detta synsätt. Regeringen bör, med tanke på vägtrafikens stora betydelse för både frågor om effektiva och hållbara godstransporter, arbeta kraftfullt för ett snabbt införande av nya regler i och inom EU som medger en mer effektiv prissättning av vägtransporter. 7.3Banavgifter i och utomlands I samband med att SJ 1988 uppdelades i en operatörsdel och en infrastrukturdel – – infördes banavgifter som grund för utnyttjandet av banorna. Grunden för dessa svenska banavgifter har varit samhällsekonomisk marginalkostnad. I och med avregleringen av den svenska godsmarknaden på järnväg 1995 gäller nu dessa avgifter för samtliga operatörer. Den senaste anpassningen av banavgifterna till de övergripande kostnadsansvarsprinciperna gjordes som en följd av transportpolitiska beslut. Gods- transportdelegationen anser som framgått att samhällsekonomisk marginalkostnad är en korrekt riktlinje och att denna bör gälla även i fortsättningen. De nuvarande banavgifterna i för godstrafik understiger sannolikt de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för viss godstrafik. Det relativt odifferentierade systemet i innebär att avgiftsnivåerna får anses vara ett genomsnitt. Därmed motsvarar inte avgiftsnivån den samhällsekonomiska marginalkostnaden för samtliga godståg. Den är alltså högre för vissa, medan den är lägre för andra tåg. års beslut avseende nya banavgifter föreslog Ban- verket en höjning av dieselavgiften. Av regionalpolitiska skäl be- slutades dock att dieselavgiften skulle vara oförändrad. Ett annat skäl var att vägtrafiken inte bedömdes kunna belastas på kort sikt med sitt fulla kostnadsansvar inkl. externa effekter pga. marknads- situationen. För att uppnå en rimlig balans mellan sektorernas avgiftsbelastning bibehölls därför dieselavgiften, som en s.k. second best-lösning. sänktes också den totala nivån, främst beroende på att de komponenter som avsåg att täcka de fasta infrastrukturkostnaderna togs bort. Dessa hade tillkommit trafikpolitiska beslut och ansågs inte längre svara mot det transportpolitiska beslutet . En sänkning av banavgifterna motiverades även med att balansen mellan trafikslagen upprätthölls SOU 2001:61 Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel i avvaktan på ytterligare internalisering av kostnader för den tyngsta vägtrafiken. I EU:s tidigare omtalade vitbok om prissättning av infrastruktu- ren förs ett resonemang som mycket påminner om det svenska. Även här talas om att som temporär lösning i avvaktan på en balan- serad situation mellan trafikslagen vad gäller kostnadsansvaret kompensera järnvägen för utebliven internalisering inom väg- trafiken genom second best-lösningar. Å andra sidan har det uppmärksammats att direktiv nr 14/2000 (ingående i det s.k. järn- vägspaketet) innehåller krav på att infrastrukturavgifterna minst skall uppgå till marginalkostnadsnivån. Eventuell kompensation därutöver skulle då behöva ske genom särskilda stödsystem (jämför t.ex. det nedan beskrivna danska stödet). Godstransportdelegationen inser de skäl som leder fram till dessa andrahandslösningar inom transportsektorns kostnadsansvar. De facto innebär dessa att samhället totalt sett subventionerar en för stor andel transporter i förhållande till de övergripande princi- per för effektivitet som man vill tillämpa. Ur varuägarsynpunkt torde inte dessa förhållanden på kort sikt leda till några allvarligare problem. torde dock samhället, om inte full samhällseko- nomisk marginalkostnadsprissättning blir standard, riskera att bygga fast sig i icke långsiktigt hållbara lösningar som bygger på en överkonsumtion av transporter i förhållande till andra produk- tionsfaktorer. Det kan diskuteras om inte detta är en utveckling som vi ser i vad gäller delar av vägtrafiken. Vad däremot angår järnvägstrafiken i är inte överkon- sumtion av godstransporter ett problem, för att underdriva. har mycket få medlemsstater inom EU beslutat att ens tillämpa vit- bokens princip om marginalkostnadsprissättning av infrastruktu- ren. De facto återstår, som framgått i föregående avsnitt, i de flesta medlemsländer ännu den fullständiga uppdelningen mellan operatör och infrastrukturhållare, som enligt delegationens mening är en central del i ett rimligt kostnadsansvar för bansektorn. Någon avreglering av marknaden har heller inte skett i dessa länder. Statliga järnvägsförvaltningar blockerar i många sammanhang ut- vecklingen i av en fungerande järnvägsmarknad. På en marknad dominerad av stora nationellt kontrollerade monopol- företag är det inte att undra på att kostnadsansvarsfrågorna inte drivits framåt i någon avsevärd grad. Det järnvägspaket med direktiv som EU nu beslutat om skall vara implementerat i respektive medlemsland (jämför avsnitt 6.3.2) innebär ett första steg mot en förändrad Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel De kompromisser som präglat paketets ut- formning innebär emellertid att vitbokens principer visserligen nu får fäste inom EU:s järnvägssektor, men också att principen förses med så många undantag att dagens situation vad gäller banavgifter verkar förbli oförändrad i många fall. Delegationen anser att regeringen bör arbeta för att vitbokens principer införs inom järnvägssektorn inom EU i mer renodlad form. Det viktigaste området förutom nivån på banavgifterna vid internationell gods- trafik är förmodligen frågan om vilka möjligheter godstågsoperatö- rerna har att erhålla konkurrenskraftiga tåglägen. Den hittillsvarande avgiftssättningen inom järnvägssektorn i är enligt Godstransportdelegationens mening ett av de största enskilda hoten mot utveckling av ett effektivt och långsik- tigt hållbart godstransportsystem. En jämförelse kan t.ex. göras vid en internationell transport i . Lastbilstransporten betalar skatt i fordonets hemland, varefter kostnader under transpor- ten i princip enbart uppkommer vid behov av tankning, vilket del- vis kan anpassas till billigaste land under färden. Samma transportör utför hela transporten. För järnvägstransporten är ett antal olika operatörer inblandade i en kedja. Transportkostnaden betalas till respektive nationell järnvägsförvaltning, som betalar för utnytt- jande av spåret efter helt olika principer i olika länder. Samman- taget kan järnvägstransporten i exemplet beräknas bli betydligt dyrare utom för de allra längsta transporterna, vilka å sin sida drabbas av tidskostnaden för kunden till följd av överlämnande mellan de många olika inblandade operatörerna. Banavgifterna i transitländerna och är inte anpassade till vitbokens princip om marginalkostnads- prissättning på infrastrukturen. I tillämpas ett system med miljötilskud som innebär att godstransporter på järnväg kompenseras för den bristande internaliseringen på vägsidan genom ett bidrag via statsbudgeten till de transportköpare som ut- nyttjar järnvägen. Detta danska system för att åstadkomma second-best-lösningar har fått stöd från sida och anses att vara att föredra framför direkt subvention till ban- hållaren. Problemet i ett svenskt perspektiv är att bidraget endast utbetalas för transporter till eller från dansk terminal. Transittrafik diskrimineras alltså i praktiken. EG-direktivet nr 440/1991 tillkom bl.a. för att skapa en mark- nadsöppning och en grund för att internationella transporter skall kunna utföras på samma villkor som motsvarande inrikes- transporter. Det innebär att uttag utöver marginalkostnad i järn- Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel vägssammanhang måste ske på samma grund för ett helt tågläge (dvs. hela sträckan mellan start- och slutdestination för ett tåg oav- sett om det passerar flera länder eller banhållare) och fördelas solidariskt mellan de inblandade infrastrukturhållarna eller staterna. De speciella avgifterna för transittrafik genom innebär dock ett avsteg från de principer som lades fast och det är med denna bakgrund förvånande att kommissionen kunnat god- känna det danska systemet. I , som har de högsta banavgifterna i , har mot- ståndet mot införande av marginalkostnadsprincipen varit stort. Målet har varit att omstrukturera järnvägsförvaltningarna i de tidigare två tyska staterna till ett kommersiellt järnvägsföretag utan statligt stöd. Eftersom även infrastrukturen fortfarande ingår i detta företag har denna inriktning inte givit några incitament att hålla nere banavgifterna, som anpassas till full kostnads- täckning av bankostnaderna. Den tyska positionen vid arbetet med järnvägspaketet har också färgats av denna situation. Enligt Godstransportdelegationen är ovan beskrivna inriktning hos centralt belägna transitländer mycket bekymmersam, och torde inte på något sätt underlätta för den europeiska järnvägen att åter- vinna marknadsandelar. En marknadsanpassning av organisatio- nen/operatören, som i sig är nödvändig över hela , får inte sammanblandas med ett optimalt prissättningssystem av bannätet. Delegationen anser att den bör agera mycket kraftfullt för att åstadkomma en förändring av samtliga EU-länders banavgifterna så att de motsvarar den samhällsekonomiska margi- nalkostnaden. Ett argument som framförts är att marginalkostnadsprissättning skulle innebära stora behov av nytillskott från statskassan vilket inte är möjligt med hänsyn till ekonomisk politik i övrigt inom EU etc. pekar emellertid på att ett konsekvent genomfört kostnadsansvar sannolikt skulle finansiera sig självt trafik- slagsövergripande. Det är också ytterst väsentligt att under implementeringen av infrastrukturpaketet kräva att den marginalkostnadsrelaterade delen av banavgifterna redovisas och utkrävs transparent. Direktivet nr 14/2000 föreskriver nämligen att avgift utöver margi- nalkostnad inte får ske om inte marknaden kan bära detta. Uttag av sådana s.k. mark-ups utöver marginalkostnadsbaserad avgift får endast ske med beaktande av denna restriktion. Om inte samtliga länders banhållare tydligt särredovisar marginalkostnadskompo- nenterna kan svenska intressenter tvingas till juridiska prövningar Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel där tänkta transportupplägg riskerar att vara överspelade långt innan utslag erhållits. Den svenska uppfattningen bör vara att av- giftsuttag utöver marginalkostnad måste bäras solidariskt mellan berörda infrastrukturhållare och stater. riskerar om de grundläggande avgiftsprinciperna inte säkras att få betala överuttag av infrastrukturavgifter även fortsättningsvis, med de effekter det kan få på svensk industris lokalisering etc.