sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Även om det knappast kan anses lämpligt att åter kriminalisera brott mot producentansvaret finns skäl att överväga om en miljösanktionsavgift bör föreskrivas för producenter som inte tar sitt ansvar och därigenom på ett kvali- ficerat sätt bryter mot föreskrifterna i förordningen och skaffar sig otillbörliga konkurrensfördelar. Miljösanktionsavgiften är en administrativ straffavgift som tas ut från näringsidkare som bryter mot vissa särskilt angivna miljö- regler. En användning av miljösanktionsavgifter förutsätter dock att det relativt enkelt går att konstatera om en överträdelse skett och vidare att den bakomliggande regeln tydligt anger vad som Hur ska visionen nås? krävs av det enskilda företaget. Dessa krav kan inte den nuvarande regleringen av producentansvaret anses uppfylla. Miljösanktionsavgiften är ett effektivt tillsynsverktyg med starkt styrande verkan och används främst för att reglera olika massförseelser av mindre allvarlig karaktär, t.ex. försenade miljö- rapporter. Avgiften tas ut enligt en i förväg fastställd tariff/bötes- katalog som kan differentieras med hänsyn till överträdelsens allvar. Man skulle således kunna tänka sig en avgift som exempelvis är relaterad till mängden förpackningar eller returpapper som pro- ducenten importerar eller säljer utan att vara ansluten till ett godkänt system och som således har en styrande verkan både mot stora och små aktörer. Införs krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystem bör överträdelser av reglerna omfattas av miljösanktionsavgift genom en ändring i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Om själva insamlingssystemet inte uppfyller kraven eller om den som ansvarar för insamlingssystemet inte vidtar åtgärder för leva upp till kraven kan, enligt vad som angetts ovan, tillsynsmyndig- heten besluta om förelägganden eller ytterst återkalla godkännan- det. Förslaget innebär en möjlighet för regeringen att antingen låta en myndighet pröva och godkänna insamlingssystemen eller kräva att enskilda producenters insamlingssystem anmäls enligt ett enklare förfarande. I ett första skede finns det skäl att låta uppgiften som prövningsmyndighet ligga på . I egenskap av central tillsynsmyndighet och föreskrivande myndighet bör verket ha förutsättningarna för att leda uppbyggandet av systemet. Förutom materialbolagens system och eventuellt kommande system som betjänar flera producenter, finns det företag som väljer att sköta alla åligganden enligt producentansvaret helt på egen hand. Kraven på dessa bör i grunden inte skilja sig från kraven på de godkända systemen – insamling ska underlättas för förbrukarna, återvinningsmål ska nås och rapportering ska göras till lämplig myndighet. För dessa fall saknas dock anledning att kräva godkännande i förväg. Det bör räcka med att dessa företag gör en enklare anmälan om sitt system för att därefter – på samma sätt som materialbolagen gör – rapporterar om sin verksamhet till lämplig myndighet. Det bör dessutom föreskrivas att företagets revisor ska bestyrka den ingivna rapporten. Genom en sådan ordning undviker man att små och medelstora företag belastas med betungande rutiner för att i förväg få sina Hur ska visionen nås? system godkända, som den redan existerande skyldig- heten för dessa företag att ordna sitt producentansvar och leva upp till målen bibehålls. Genom den vida definition av producentbegreppet som gäller uppkommer frågan om hur producenter som inte själva har avtal med de godkända systemen kan leva upp till kraven i den för- ordade regleringen. Detta löses genom att föreskriften det är insamlingen av t.ex. förpackningarna och tidningarna som ska ske i ett godkänt system. För varje förpackning eller tidning etc. kan alltså en enda producent genom avtal med godkänt system eller etablerandet av eget anmält system, ha säkerställt att förord- ningens krav infrias. Företag i andra produktions- eller distribu- tionsled avseende samma förpackning eller tidning kan därmed hänvisa till detta förhållande. Mitt förslag är att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Det föreslagna bemyndigandet möjliggör införandet av krav på att varje enskild producent måste kunna visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning, eller alter- nativt att enskilda producenters egna system anmälts till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktions- avgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna. Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt , har ansetts utgöra en brist. Förslag som rör returpapper och returdryckesförpackningar Andra förslag på hur problemen med friåkare kan minskas och till- synen förenklas finns i avsnitt 11.5 Returpapper och 11.8 Returdryckesförpackningar. För returpapper snävas definitionen på producent in, vilket innebär att antalet producenter sjunker kraftigt Hur ska visionen nås? För returdryckesförpackningar föreslås lagändringar som ska minska risken för illegal import och handel. Förslag rörande uppföljning av avfall från hushåll och verksam- heter Det är enligt min mening viktigt att hushåll som sorterar sitt avfall får återkoppling på vilket resultat det leder till. Det behövs bättre återkoppling både för avfall som omfattas av producentansvar och det avfall som samlas in i kommunernas regi. Det senare kommer i fortsättningen att bestå av fraktionerna brännbart, organiskt och farligt avfall samt grovavfall och deponirest. Materialbolagen för förpackningar och returpapper har till denna utredning lämnat ett frivilligt åtagande som innebär att för respektive fraktion kommer de att redovisa insamlad mängd per invånare och år i respektive kommun. Detta kommer att ske . Svensk GlasÅtervinning redovisar redan dessa uppgifter till kommunerna m.fl. När det gäller kommunerna får enligt 14 § renhållningsförordningen meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att underrätta om den avfallshan- tering som bedrivs och om resultatet av verksamheten jämförd med avfallsplanen. Några sådana föreskrifter har ännu ej meddelats, men kommer att föreslå i sitt regeringsuppdrag om ekologisk omhändertagande av avfall att sådana föreskrifter tas fram. Med den förslagna uppföljningen kommer hushållen att få en återkoppling som gör källsorteringen mer meningsfull. Uppfölj- ningen är också ett sätt att visa att det är viktigt att följa gällande förordningar. Det kommer att finnas möjlighet för kommuner med likartade förutsättningar t.ex. landsbygdskommuner och storstads- kommuner att kunna jämföra sina resultat med varandra och att dela erfarenheter kring lösningar för att nå eventuella behov av förbättringar. De konkurrensproblem som kan förekomma om brännbart avfall och som redovisats i avsnitt 3.1.7 kommer sanno- likt att lösas. Med den föreslagna uppföljningen blir det uppenbart om insamlingen av plast och papper till materialåtervinning avviker kraftigt från de nationella målen utan att det finns skäliga förklaringar som bebyggelsestruktur, befolkningstäthet m.m. Hur ska visionen nås? Jag är medveten om att vissa kommuner har en omfattande turism och att det kan påverka det sammanlagda resultatet för kommunen. Det viktiga är dock att det sker en kontinuerlig upp- följning och att förändringar över tiden tolkas och bedöms utifrån lokala förutsättningar och förhållanden. När det gäller hushållsliknande avfall från verksamheter är mitt förslag att uppföljningen sker på nationell nivå. Motivet är att antal företag och inriktningen för verksamheterna varierar över tiden. varierar dessutom mellan kommuner och regioner varför en jämförelse inte är intressant. Det viktiga är att insam- lingen i sin helhet ökar på nationell nivå. I övrigt hänvisar jag till regeringsuppdrag om ekologiskt omhänder- tagande av avfall. Där finns förslag på hur verksamheternas ansvar för avfallet ska göras tydligare. Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hus- hållen följs upp kommunvis och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden. Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning . Naturvårdsver- ket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagan- de av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram. Därmed erhålls en samlad bild av insamlingen från hushåll. Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå. 11.2Förpackningar – förslag till förändringar Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av alu- minium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Jag föreslår att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning. Hur ska visionen nås? Jag föreslår att materialbolagen arbetar vidare utifrån de åtaganden som de har lämnat till utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från . Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitions- nivåer utöver de planer som har lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. informationsinsatser till konsumenter och verksamheter. Förslag rörande sammanslagning av mål för metallförpackningar MetallKretsen har till denna utredning framfört önskemål om att målen för förpackningar av aluminium och stål förs samman till ett gemensamt materialåtervinningsmål. Förslaget innebär ett steg mot harmonisering med EG-direktivet för förpackningar. I detta skiljer man inte på olika typer av metallförpackningar. Det innebär även att uppföljningen förenklas. Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av alu- minium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Överväganden om sänkta materialåtervinningsnivåer för metall- förpackningar MetallKretsen har påpekat för utredningen att målen för stål och aluminium ligger extremt högt i ett europeiskt perspektiv och i förhållande till EG-direktivet, i synnerhet i betraktande av den höga återvinning som sker inom ramen för det särskilda pant- systemet för dryckesburkar. Vid den förordade sammanslagningen av målen för stål och aluminium inom MetallKretsens verksamhets- område bör man förutom detta också beakta att aluminium även energiutvinns vid förbränning av hushållssopor. Det är fraktioner som inte kan materialåtervinnas utan orimligt höga kostnader och informationsinsatser. Mot denna samlade bakgrund bör det vara Hur ska visionen nås? rimligt att fastställa ett lägre materialåtervinningsmål för en ny stål/aluminiumfraktion på . m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort samhällsekonomiska bedömningar för de höjda återvinningsnivåer som gäller för metallförpackningar från . Resultatet från analysen är följande. Förpackningar av stål. När materialåtervinningen ökar från dagens nivå på (exklusive återanvändning) till 70 pro- cent enligt de nya återvinningsmålen ökar de företagsekonomiska kostnaderna. Ökningen beror främst på att materialåtervinning är dyrare än alternativen förbränning och deponering, men även på att hushållens företagsekonomiska kostnader ökar. Miljökostnaderna minskar något vid 70 procents återvinning jämfört med dagens nivå till följd av att en större mängd jungfrulig produktion av stål kan ersättas. Detta gäller då miljökostnaderna värderas både med EPS- och ExternE-metoden. Hushållens tidsåtgång är större vid 70 procents återvinning än vid dagens nivå till följd av att tiden för sköljning och transport av förpackningar är högre. Slutsatserna för de enskilda kostnadsposterna är alltså entydiga: den högre återvinningsnivån ger högre företagsekonomiska kost- nader, lägre miljökostnader och högre kostnader för hushållens tid och utrymme. Men den totala samhällsekonomiska effekten (dvs. då de företagsekonomiska kostnaderna, miljökostnaderna exklusive internaliserade miljökostnader samt hushållens kostnader för tid och utrymme summeras) beror på hur miljökostnaderna värderas. Enligt EPS-metoden blir det en lägre kostnad vid den högre återvinningsgraden, medan det med Extern E-metoden blir en lägre kostnad i dagens system. Förpackningar av aluminium. De företagsekonomiska kostna- derna är i stort sett lika stora för dagens nivå som för både 70 pro- återvinning (dvs. Det beror på att kostnaderna för att materialåtervinna och alternativen att energiutvinna eller deponera aluminium ligger nära varandra. Miljökostnaderna är högst för dagens system och lägst för 70 procents materialåtervinning. Att kostnaderna sjunker när en större andel återvinns beror på att en större mängd jungfrulig produktion av aluminium kan ersättas. Det beror även på att då andelen materialåtervinning ökar, minskar andelen förbränning. Hur ska visionen nås? Detta leder till att mängden hushållsavfall som trängs ut från för- bränning till deponering minskar och att emissionerna av metan från deponeringen av det undanträngda hushållsavfallet minskar. Kostnaderna för hushållens tid ökar vid ökad återvinning till följd av att tidsåtgången för sköljning och transport av förpack- ningar ökar. Slutsatserna baserat på de enskilda kostnadsposterna är liksom för stålförpackningar alltså entydiga: skillnaderna i de företags- ekonomiska kostnaderna är små medan den högsta nivån av mate- rialåtervinning ger klart lägst miljökostnader och högst kostnader för hushållens tid och utrymme. Den totala samhällsekonomiska effekten för aluminium (dvs. då de företagsekonomiska kost- naderna, miljökostnaderna exklusive internaliserade miljökostnader samt hushållens kostnader för tid och utrymme summeras) beror både på hur miljökostnaderna och konsumenternas tid värderas. Med EPS-metoden är 70 procents materialåtervinning det mest för- delaktiga alternativet oavsett hur konsumenternas tid värderas. Med Extern E-metoden är 70 procents materialåtervinning mest fördelaktigt om konsumenternas tid värderas till den av m.fl. beräknade lägsta nivån dvs. Om konsu- menternas tid värderas högre är dagens återvinningsnivå mest fördelaktig. Med andra ord: om konsumenternas tid värderas lågt är materialåtervinning mest fördelaktigt. MetallKretsen har till utredningen framfört önskemål om att mate- rialåtervinningsmålet ska sänkas för metallförpackningar, från . Jag gör bedömningen att det inte finns tydliga skäl till en sänkning. Jag baserar min bedömning på en forskarrapport av m.fl. 2001, som visar på samhällsekonomiska konse- kvenser av olika materialåtervinningsnivåer. Ett annat skäl är att jag anser att man bör avvakta resultatet av de åtgärder som beskrivits i avsnitt 11.1 dvs. den utökade fastighetsnära insamlingen, utökade informationsinsatser till konsumenterna samt bättre förhållanden vid återvinningsstationerna. Jag gör bedömningen att åtgärderna kommer att bidra till ökade insamlingsnivåer och därmed möjlighet till ökade materialåtervinningsnivåer med reservationen att det kan dröja innan målet nås. Hur ska visionen nås? Mitt förslag är att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning. Förslag på hur höjda målnivåer från ska nås För att öka insamlingen från hushåll och för- enkla sorteringen för konsumenterna genomför Plastkretsen ett projekt i åtta kommuner där de tillsammans med kommunen och entreprenören går ut med budskapet att källsortering är bra för miljön och att det nu blir enklare att sortera plastförpackningar. Nya dekaler med sorteringsinstruktioner för insamlingsbehållarna har tagits fram och har presenterats i en annonskampanj som gått ut lokalt. Resultatet av kampanjen ska utvärderas och om den slår väl ut i form av ökade kvantiteter och höjd kvalitet kommer aktiviteten att fortsätta i andra kommuner runt om i landet. För företag har Plastkretsen introducerat ett nytt insam- lingssystem som innebär att företag, som lämnar sina källsorterade plastförpackningar till Plastkretsens mottagningsstationer, får betalt för materialet. Detta ger ökad motivation för företagen att källsortera och dessutom en högre materialkvalitet. Genom att även entreprenörer, som har insamlingsservice för mindre företag, får betalt av Plastkretsen innebär systemet en ökad service för små- företag. Insamlingsmängderna ökar sakta men säkert från före- tagen. För att öka omfattningen på insamlingen kommer Plast- kretsen att ha riktade kampanjer mot branscher, där det finns mycket förpackningar. Förutom informationsinsatser kommer en utökad fastighetsnära insamling att innebära att insamlingen ökar och därmed möjlig- heterna till en ökad materialåtervinning. Förutom att medverka i Förpacknings- insamlingens informationsaktiviteter, arbetar MetallKretsen med många små och lokala informationsprojekt som t.ex. Kapsyljakten, Skidskolorna, , lokala butiksaktiviteter med tävlingar, samt skickar ut informationspaket till kommuner. Kommunpaketet innebär att MetallKretsen skickar ut ett informationspaket, till olika befattningshavare, i samtliga kom- muner i . MetallKretsen rapporterar hur det går med insam- Hur ska visionen nås? lingen av metallförpackningar samt förklarar vad metallförpack- ningar är och att konsumenter och företag som källsorterar metall- förpackningar gör en insats för miljön. MetallKretsen ger konkreta exempel på hur mycket energi som sparas genom att återvinna metallförpackningar. MetallKretsen och Returpack arbetar tillsammans med Professionella Skidskolor (SPS) för att lära skidskolebarnen hur och varför de ska återvinna förpackningar. Inför kommande säsong kommer återvinningsstationer (för metall, plast och kartong) att placeras ut vid större anläggningar i . Syftet är att, till- sammans med fastighetsägarna, skapa goda exempel på hur återvin- ning och sophantering kan utvecklas tillsammans. Insamlingsresultatet för visar på en samlad materialåter- om (var det ). Då har stål och aluminium lagts samman och pantsystemet är inte inräknat. MetallKretsen anser att det går att ytterligare öka insamlingen, från företag och genom fastighetsnära insamling. Vid Metall- Kretsens senaste upphandling, , ställde Metall- Kretsen krav på att deras entreprenörer skulle bygga ut en fastig- hetsnära insamling. I avtalen skrevs in att fastighetsägare själva (från ) kan leverera insamlade metallförpack- ningar på samma sätt som övriga entreprenörer och får då samma ersättning per ton som alla andra insamlingsentreprenörer. Den fastighetsnära insamlingen tar dock fart först då även andra fraktioner kan samlas in på liknande villkor. MetallKretsen ser en möjlighet att ligga på en samlad materialåtervinning, exklusive pantförpackningar, av metallförpack- ningar om cirka 60 – . Plast, metall och glas har fått sin redovisning accepterad av . I dessa fall mäts åter- mot den bas för vilken man har fått förpackningsavgifter, dvs. för de producenter vars uppdrag man har fått. Detta är också logiskt, eftersom en del återvinning sker i företagsegna system, där varken återvinningen eller basen således bör ingå i materialbolagens redovisning. Siffran i för Svensk KartongÅtervinning uttrycker materialbolagets återvinning i relation till totalmarknaden. Det saknas skäl att tillämpa någon annan princip för Svensk KartongÅtervinning, vars återvinnings- grad har rapporterats till . Om den senare beräknings- metoden tillämpas innebär det att den nya nivån för materialåter- Hur ska visionen nås? redan är nådd. Därutöver kommer en utökad fastighetsnära insamling att bidra till ökade insamlingsnivåer. Jag föreslår att materialbolagen arbetar vidare utifrån de åtaganden som de har beskrivit för utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från . Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitionsnivåer utöver de planer som lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. informationsinsatser till konsu- menter och verksamheter. 11.2.2Aktörernas roller och systemens effektivitet Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen av förpackningar och returpapper från hushåll. Se avsnitt 11.1.3. Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3. Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastigehtsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3. Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3. Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas. Se avsnitt 11.1.3. Överväganden och förslag rörande fastighetsnära insamling. Se avsnitt 11.1.3. Förslag hur problem med friåkare ska minskas. Se avsnitt 11.1.7. Förslag till åtgärder för att minska monopoleffkter. Förslag rörande övriga konkurrensfrågor. Se avsnitt 11.1.7. Hur ska visionen nås? Se avsnitt 11.1.7. Materialbolagen räknar med att redan vid redovisningen för in- samlingen kunna fördela hushållsinsamlingen på kommun- nivå. När det gäller företagsinsamlingen kommer den att redovisas på nationell nivå. 11.3Bilar – förslag till förändringar Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjlig- heterna i syfte att förhindra nedskräpning med skrotbilar. Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrot- ningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnads- fri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar. Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats med syfte att finna kostnadseffektiva återvin- ningslösningar för bilar så att målen kan nås på . Jag föreslår att genomför informations- kampanjer för att öka kunskapen hos de mindre importörerna av bilar i syfte att de som inte är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importör och produ- cent. Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens. Överväganden och förslag om hur nedskräpningen med skrotbilar ska minskas Jag har i avsnitt 3.2 konstaterat att det finns nedskräpningsproblem med skrotbilar. Att överge en skrotbil utan att lämna in den till en auktoriserad bilskrotare är emot lagen. Flertalet bilar lämnas in på korrekt sätt, men ändå sker en inte oväsentlig dumpning av bilar. Bilskrotningspremien höjdes så att den , för bilar som inte omfattas av ekonomiskt producentansvar, med god Hur ska visionen nås? marginal överstiger bilskrotarnas kostnader för miljöbehandling och återvinning. För bilar som omfattas av ekonomiskt produ- centansvar gäller att de kan lämnas kostnadsfritt på producentens bekostnad, förutom att de är berättigade till skrotningspremie. Det torde medföra att samtliga bilägare nu kommer att välja att lämna in bilen. lämnades cirka 50 000 bilar till skrot- ning, –oktober lämnades cirka 180 000 bilar. Orsaken är att bildemonterare och bilägare har förutsett en höjning av premien och har väntat med att lämna in sina bilar eller utfärda skrotningsintyg. De bilar som fortfarande finns kvar på olämpliga ställen, kan samlas in genom de pågående kampanjerna i Håll Rent samt genom de kampanjer som kommunerna har möjlighet att genom- föra med hjälp av medel från bilskrotningsfonden. Det är väsentligt att vidta åtgärder så att den tidigare situationen med nedskräpning inte inträffar igen.