sou · GPB391 · 2002-01-01 00:00:00 — Som påpekades i betänkandet Kortare arbetstid – för och emot (Ds 2000:22) visar de senaste årens erfarenheter att avtal om arbets- tidsförkortning i första hand tenderar att komma till stånd i branscher med ett relativt högt löneläge och där majoriteten arbetar heltid. I låglönebranscher och verksamheter där många arbetar deltid är intresset och möjligheterna mindre att driva frågan om en arbetstidsförkortning. I stället har de fackliga organisationerna prioriterat att höja lönenivån och öka sysselsättningsgraden. Därmed – sägs det i betänkandet – är risken uppenbar att oönskade effekter uppstår för jämställdheten eftersom kvinnor oftare än män arbetar deltid och i låglöneyrken. Resultatet av avtalsrörelse bekräftar tendensen. Kvinnodominerade fackliga organisationer med låg lönenivå som och hade inga krav på arbetstidsförkortningar, medan slöt avtal med sådant innehåll. 7Lagstiftarens roll i det nya avtalslandskapet Som tidigare redovisats har lagstiftaren klätt sig i olika skepnader när åtgärder vidtagits angående semester och arbetstid. Ursprungligen var det i rollen som arbetskraftens be- skyddare, senare som välfärdsfördelare och slutligen som villkors- utjämnare. Vilken roll ska lagstiftaren spela ? Genom direktiven utredningar är det tydligt att man från regeringshåll har haft en önskan att något skulle hända på arbetstidens område. Istället för att som tidigare markera att lag- stiftarens roll är att fastställa vilka normer som ska gälla, synes man ha närt förhoppningar om att arbetsmarknadens parter mera aktivt skulle ta sig an arbetstidsfrågan. Statens nya uppgift på arbetstidens område skulle bli att skapa ett regelverk, som skulle under- lätta för parterna att åstadkomma förändringar. Det kan nog påstås att statens intresse för arbetstiden är bredare och innehåller flera aspekter än vad som har varit styrande för parterna. För statens vidkommande är inte arbetstiden enbart en fråga om hur produktionen av varor och tjänster ska organiseras och hur en arbetstidsförkortning ska finansieras. Arbetstiden är exempelvis en del av jämställdhetspolitiken och det har betydelse hur kvinnors och mäns arbetsförhållanden ser ut. Likaså påverkar arbetsvillkoren befolkningens hälsosituation. Rapporterna om ut- brändhet och stress i arbetslivet har varit flertaliga . Vad som har sagts visar något på lagstiftarens dilemma. som det sägs att arbetstidsfrågor bör lösas genom kollektivavtal finns det ett politiskt ansvar för övergripande frågor där arbetstiden är en del av komplexet. Vilka förhållanden skulle leda till att staten vidtar lag- stiftningsåtgärder? I det sammanhanget bortses ifrån att EG:s arbetstidsdirektiv kan tvinga fram vissa förändringar i arbetstids- lagen. Frågan är om de i tidigare lagstiftningssammanhang åberopade motiven fortfarande gör sig gällande. Till en början kan Lagstiftarens roll i det nya avtalslandskapet konstateras att arbetarskyddsmotivet, vilket var det främsta skälet för 48-timmarsveckan (1920)och två veckors semester (1938), successivt har fått träda tillbaka. Det motivet har överhuvudtaget inte anförts när semestern förlängdes (1963) och när 40-timmarsveckan beslutades (1970). Tvärtom sades uttryck- ligen att hälsoaspekter och sociala skäl inte längre kunde anföras till stöd för åtgärderna. lyftes istället fram att längre semester och kortare arbetstid var ett sätt att ta ut den standardförbättring som skett i samhället. Det var statens ansvar att se till att detta verkställdes. När de senaste lagstiftnings- åtgärderna vidtogs på semesterområdet (1978 och 1990) motiverades de enbart med att rättviseskäl talade för en utjämning mellan olika grupper av arbetstagare. Det är svårt att se att något av de tidigare anförda argumenten har någon direkt bäring på dagens förhållanden när en förkortning av arbetstiden diskuteras. Möjligen kan sägas att rättviseskäl gör sig gällande med viss styrka när det gäller semesterns längd. Att grupper av arbetstagare har längre semester än den lagstadgade, beror inte i första hand på att dessa har prioriterat längre semester i förhandlingar med arbetsgivarsidan. Istället har skillnaderna i huvudsak historiska förklaringar. De som har längre semester än är i allmänhet offentligt anställda. Dessa var tidigare undantagna från semesterlagen och semesterns längd var sedan gammalt bestämd i avlöningsreglementen. Det var först – i samband med förhandlingsreformen – som semesterlagen gjordes tillämplig på tjänstemän i allmän tjänst. Reformen innebar bland annat att de offentligt anställda fick sina anställningsvillkor reglerade i kollektivavtal. Någon försämring av semester- förmånerna skedde inte när dessa fördes över till kollektivavtal. Den längre semestern behölls. När det gäller veckoarbetstid eller årsarbetstid finns skillnaderna mellan arbetstagare i de branscher, där de fackliga organisationerna prioriterade kortare arbetstid i de senaste avtalsrörelserna, och arbetstagare i andra branscher där organisationerna drev andra frågor i förhandlingarna. Att olika grupper av arbetstagare har olika anställningsförmåner behöver inte betyda att skillnaderna är orätt- visa. Mot bakgrund av avtalsrörelserna 1998 och 2001 kan konstateras att för vissa fackförbund stod en arbetstidsförkortning högt på dagordningen medan andra fackförbund satsade på andra frågor. Det handlar egentligen om samma sak som lagstiftaren gjorde å arbetstagarnas vägnar när semestern förlängdes (1951) och (1963) samt när 45-timmars- Lagstiftarens roll i det nya avtalslandskapet veckan infördes (1957), nämligen ett val mellan längre fritid och högre lön. Skillnaden då var att lagstiftaren inskred till hjälp för de löntagargrupper som hade försökt men inte lyckats få till stånd av- tal om längre semester och kortare arbetstid. har avtal träffats om arbetstidsförkortning. Kostnaden för detta har inkluderats i löneutrymmet, vilket har lett till att de kontanta löneökningarna för de berörda arbetstagarna har blivit mindre än eljest. Andra arbetstagargrupper har valt att ta ut hela utrymmet som löne- höjning. Det är naturligtvis tänkbart att lagstiftaren ser sig föranlåten att ingripa om det skulle visa sig att det genom kollektivavtalen etableras en ny norm för arbetstidens längd inom stora delar av arbetsmarknaden. Kommer denna norm vissa arbetstagare till del som arbetstagare inom andra branscher och sektorer inte får någon minskning av arbetstiden, skulle de ökade skillnaderna kunna motivera ett ingripande från lagstiftarens sida. Detta sagt under förutsättning att det fortfarande ses som ett värde att arbetstagarnas sociala villkor är någorlunda likartade och att lag- stiftaren alltjämt anser sig ha ett ansvar för att åstadkomma detta. är det inte alldeles enkelt att i så fall se vilken lagstift- ningsmetod som ska användas, om lagstiftarens ambition är att inte störa de etablerade avtalskonstruktionerna eller försvåra vidareut- vecklingen av de modeller som är under uppbyggnad. Tvingande lagstiftning påverkar avtalen på ett annat sätt än dispositiva regler. En dispositiv lag får å andra sidan inte samma genomslag och riskerar teoretiskt att skillnaderna består. Erfarenheterna från tidigare arbetstidsförkortningar är emellertid att dispositiv lagstift- ning ändå får en starkt normerande roll och leder till att kollektiv- avtalen anpassas till den nya . Praktiskt taget alla centrala kollektivavtal innehåller regler om arbetstidens längd och förläggning. Avtalen uppvisar en flora av olika konstruktioner. En del avtal har helt ersatt arbetstidslagen medan andra har reglerat vissa delar av lagen. Det finns avtal där den ordinarie veckoarbetstiden alltjämt är . Andra avtal innebär förkortat arbetstid för vissa personalkategorier. Det före- kommer också avtal med generella minskningar av arbetstiden, där olika modeller används. Ett genomgående drag i de flesta centrala avtalen är att frågor om arbetstidens förläggning har delegerats till de lokala parterna på arbetsplatsen. Samma sak gäller också i en del avtal som innehåller regler om arbetstidsförkortning. Den närmare utformningen har överlämnats till de lokala parterna. Det kan alltså konstateras att avtalslandskapet ser annorlunda ut än under Lagstiftarens roll i det nya avtalslandskapet den period som föregick den nu gällande arbetstidslagen. Bilden är betydligt mera mångfasetterad och jämförelsematerialet större än tidigare, då stora delar av den offentliga sektorn i princip inte omfattades av arbetstidslagen och semesterlagen. För en närmare beskrivning av avtalsförhållandena , se och : Avtalsutveckling på arbetstidsområdet, Arbets- livsinstitutets arbetslivsrapport 1998:2. En faktor att beakta för lagstiftaren – nu när olika modeller för förkortad arbetstid håller på att växa fram – är hur nya lagregler på arbetstidsområdet kommer att gripa in i avtalen. Det synes vara en allmän uppfattning att det bör undvikas åtgärder som riskerar att det som har åstadkommits raseras eller att nyetablerade modeller inte kan vidareutvecklas. Redan den omständigheten att en ny arbetstidskommitté till- sattes 2001 försvårade avtalsrörelsen, då det rådde osäkerhet om regeringens intentioner. Det ledde till parterna på flera avtals- områden tog in skrivningar i avtalen om vilken inverkan en eventuell lagstiftad minskning av arbetstiden ska ha på avtalen. Skrivningarna tar sikte på att den avtalade arbetstidsförkortningen ska avräknas mot en lagstiftad förkortning av arbetstiden. Av- räkning ska ske automatiskt eller genom att parterna på lokal eller central nivå tar upp förhandlingar i frågan. För det fall lag- stiftningen skulle bli tvingande finns inom en del avtalsområden möjlighet att säga upp arbetstidsdelen i avtalen. Det ianspråktagna löneutrymmet ska då läggas ut som generella lönehöjningar. Vissa andra avtal upphör automatiskt om lagstiftningen skulle bli tvingande. Ungefär hälften av de arbetstagare på den privata sektorn som omfattas av arbetstidsförkortningar berörs av avtal med dylika skrivningar. På vissa områden saknar avtalen formu- leringar om hur en avtalad arbetstidsförkortning ska behandlas i händelse av lagstiftning. Det finns också exempel på hur arbetsgivarsidan genom ensidiga deklarationer till sina motparter har förklarat att arbetstidsfrågan är reglerad i avtalet och att en lagstiftning inte kommer att beröra avtalsområdet. En annan aspekt som kan vara värd att beakta när lagstiftning övervägs, är i vilken mån kompensationskrav kommer att ställas från de kollektiv som har betalat för en avtalad minskning av arbetstiden om andra grupper får samma förmån gratis av lag- stiftaren. Som nämnts har kostnaderna för att sänka arbetstiden inkluderats i löneutrymmet på de områden där avtal har träffats om kortare arbetstid. För vissa avtalsområden var också priset för en förkortning att arbetsgivarsidan fick utökade ramar att förlägga Lagstiftarens roll i det nya avtalslandskapet En lagstiftning kommer i första hand att få effekt på de avtalsområden som saknar regler om kortare arbetstid. Man kan på goda grunder utgå ifrån att arbetsgivarsidan på dessa områden ser till att i avtalsförhandlingarna kompensera sig för de ökade kostnaderna genom att krympa utrymmet för lönehöjningar. I så måtto kommer arbetstagarna inte att få en lagstiftad minskning av arbetstiden gratis och härmed får det antas att ett av skälen för eventuella kompensationskrav undanröjs. Huruvida krav på kom- pensation kan komma att ställas från de fackförbund, vars avtalade förkortning även skedde till priset av ökat inflytande för arbets- givarna över arbetstidens förläggning, är svårt att ha någon upp- fattning om. Under alla förhållanden kan det inte bortses ifrån att krav på kompensation kan komma att ställas, vilket i sin tur försvårar kommande avtalsrörelser. 8 Några avslutande reflektioner Som sades inledningsvis är syftet med denna skrift att belysa sam- spel och motsättningar mellan lagstiftaren och parterna på arbets- marknaden vad gäller arbetstidsfrågornas hantering. En iakttagelse som kan göras är att lagstiftningen om semester och arbetstid har varit stenar i ett målmedvetet välfärdsbygge. Målet för bygget har varit att förbättra arbetstagarnas levnads- standard och utjämna skillnader mellan olika grupper. Motiven för enskilda lagstiftningsåtgärder kan ha varierat , men det övergripande politiska målet synes ha funnits där . Lagstiftaren har också tydligt markerat sin roll att bestämma vilka normer som ska gälla. Att arbetstidslagarna har haft en starkt normerande verkan även utanför sina tillämpnings- områden är tydligt. På de områden som inte omfattades av lagstiftningen, träffades ändå kollektivavtal som i stort avspeglade lagens regler vad gäller arbetstidens längd Något egentligt samspel mellan lagstiftaren och arbets- marknadens parter har inte funnits. Förklaringen till detta torde ligga i att arbetsmarknadens parter historiskt sett inte har haft något gemensamt intresse som har sammanfallit med lagstiftarens. Lagstiftningsåtgärderna har ensidigt gynnat ena parten, dvs. arbetstagarsidan, och åtgärderna har initierats just från arbetstagarhåll. Man har begärt lagstiftarens hjälp. Arbets- givarsidan - i första hand företrädd av SAF - har motsatt sig lag- stiftning och argumenterat för kollektivavtalslösningar. Ett tydligt mönster där kollektivavtal och lagstiftning växelspelar kan inte upptäckas. Det synes inte förhålla sig så att det först sker en reglering i kollektivavtal, vilken i efterhand kodifieras av lagstiftaren. I de fall kollektivavtalens regler har åberopats i lag- stiftningssammanhang har det i allmänhet varit ett bland flera argument för lagstiftning. har det dock anförts att det främsta motivet för lagstiftning har varit att utjämna skill- nader mellan olika grupper av arbetstagare. I jämförelse med lagen har avtalen då innehållit förmånligare regler, vilka har givit upphov till de olikheter lagstiftaren i efterhand velat åtgärda. arbetstidsförkortning kan ses som en form av växelspel. som arbetstidskommitté utredde frågan, träffade LO och SAF avtal om en successiv förkortning av arbets- tiden. Avtalet blev motivet för lagstiftaren att införa motsvarande förkortning i lagen och låta den träda ikraft som avtalet. Händelseförloppet kan beskrivas så att huvud- organisationerna förekom lagstiftaren genom att träffa avtal, vars norm lagstiftaren sedan upphöjde till lag. Det är först som har betecknats som utrednings- perioden, som flera organisationer på arbetstagarsidan har ifrågasatt lagstiftning som metod för arbetstidsförkortning. Istället har avtalsvägen förespråkats. Lagstiftarens roll har då närmast blivit att genom utredningar söka åstadkomma regler som ska underlätta för parterna att träffa kollektivavtal. Någon lagstiftning om sådana regler har inte genomförts. Det har emellertid inte betytt att inget har hänt på arbetstidsområdet. Arbetsmarknadens parter har inte varit passiva. Som vistats har det framförallt vuxit fram olika modeller för förkortad arbetstid inom den privata sektorn av arbetsmarknaden. I så måtto har det skett ett samspel mellan lagstiftaren och parterna på arbetsmarknaden. Uttalanden om önskvärdheten av avtalslösningar och ett latent hot om lagstiftningsåtgärder har lett fram till att avtal om arbetstids- förkortningar har börjat träffas i ökad omfattning. Avtalens konstruktioner har kunnat anpassas till de berörda branscherna och verksamheterna.