sou · GPB320d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är ofta svårt att få aktörer att ta till sig allmän information via masskommunikation och sedan omsätta denna information i praktisk handling. Större framgång kan nås om informationen är riktad till utvald berörd aktör. Som riktad information till berörda delar av näringslivet kan information ha effekt, t.ex. har statlig rådgivning kompletterat lagstiftningen inom skogsbruket och ofta med önskvärt resultat. Information kan även användas för att öka förståelsen för att kraftfullare styrmedel måste införas. har till exempel föreslagit att ska avsättas för information som kan understödja införandet av andra åtgärder. Det går också att utveckla verktyg som stöttar en miljöinriktad marknadsinformation. Miljömärkningssystemen är exempel på detta. Svanen och EU-blomman har tagits fram på initiativ från statligt håll medan t.ex. Bra miljöval utvecklats frivilligt genom ett samarbete mellan handeln och . Företagen kan också rikta sig direkt till sina kunder genom marknadsföring eller t.ex. miljövarudeklarationer. Denna komplet- terande varuinformation ger kunderna möjlighet att välja mer miljöanpassade alternativ. Miljöinformation vid inköp underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet. Användning av informativa styrmedel har diskuterats av dialog- grupperna. I Framtida handel har företagens roller som kravställare gentemot leverantörer och förmedlare av information till kon- sumenter behandlats. Gruppen har lyft fram ett projektförslag kring information om dagligvarors miljöpåverkan, som skulle kunna bedrivas inom ramen för dialogens fortsatta arbete. För- slaget till miljöklassning av byggnader som Bygga/Bogruppen avser att vidareutveckla är avsett att också fungera som ett informativt styrmedel gentemot bostadskonsumenterna. Systemet skulle kunna byggas upp på i princip liknande sätt som miljöklassningen av personbilar eller av vitvaror avseende bl.a. energiförbrukning. Ett näringsliv för hållbar utveckling Miljövårdsberedningen anser att de informativa styrmedlens potential finns framför allt i kombination med andra styrmedel. De kan utgöra ett förstärkande styrmedel för att lättare erhålla efter- levnad av lagar och få större effekt av ekonomiska styrmedel. Allmän information har oftast begränsad påverkan på egen hand och bör därför främst ses som ett komplement till lagstiftning, skatter och avgifter. Val av informationskanal, informationens innehåll och förväntad reaktion från mottagaren påverkar i hög grad det informativa styrmedlets genomslagskraft. Miljövårdsberedningen bedömer att det finns en potential i att utveckla marknadskommunikationen om miljöpåverkan av olika varor och tjänster och att de förslag som kommit fram i de två dialoggrupperna bör utvecklas. Det finns två mot varandra stående hypoteser för hur näringslivet kan förväntas reagera på miljöpolitiska styrmedel. Det är Porter- hypotesen och emigrationshypotesen. Utifrån resultaten av en serie fallstudier har forskarna och kommit fram till att miljö- regleringar som ger utrymme för olika lösningar i praktiken är innovationsdrivande och kan ge vinster för både företagen och samhället. De företag som först möter miljökraven innovativt får konkurrensfördelar. Porters hypotes bygger på antagandet att det finns outnyttjad effektiviseringspotential i företagen. Porter redogör för ett antal exempel vilka visar att miljökrav inte behöver vara kostnadsdrivande utan att krav kan ge positiva effek- ter för näringslivet. Vi vet inte hur giltig hypotesen är generellt men exemplen indikerar att miljökrav kan ge företagen nya möjlig- heter. Enligt emigrationshypotesen leder stränga miljökrav till att före- tag får sämre konkurrenskraft därför att miljöinvesteringar tränger ut mer produktiva investeringar. Hypotesen bygger på antagandet att företagen har fullt resursutnyttjande och att åtgärder för att nå miljömål ger mindre utrymme för att satsa på produktionsmålet. har i sitt betänkande Effektiv användning av naturresurser (SOU 2001:2) gått igenom ett antal studier som granskat sambandet mellan miljökrav och konkurrens- kraft. De empiriska undersökningar som gjorts är handelsflödes- Ett näringsliv för hållbar utveckling studier (hur internationell handel påverkas), lokaliseringsstudier (sker investeringarna i högre grad i länder med låga miljökrav) och produktivitets- och lönsamhetsstudier. Utredningens huvudsakliga slutsats av handelsflödesstudierna är att det inte finns något systematiskt samband mellan miljökrav och försämrad konkurrenskraft i föroreningsintensiv industri. Lokaliseringsstudierna visar att, trots varningar från industrin , så är det få industrier där miljökrav i någon större utsträckning har ändrat lokaliseringsmönstren. Det gäller några enstaka företag i kemiindustrin och gruvindustrin. Det är andra faktorer än miljökrav som väger tyngre vid lokaliseringsbeslut, t.ex. närhet till marknader, arbetskraftskostnad och politiskt läge i landet i fråga. De produktivitets- och lönsamhetsstudier som resurseffektive- ringsutredningen gått igenom har inte visat på att produktions- anläggningar med lägre miljöstandard skulle ha bättre lönsamhet än anläggningar med hög miljöstandard. Det finns snarare en tendens till motsatt samband. Det finns inte heller några indikationer på att miljöregleringar skulle ha någon negativ effekt på produktivitetsutvecklingen. Enligt en studie baserad på svensk tillverkningsindustri, åren 1974- 1993, har produktivitetsutvecklingen snarare varit gynnsam i flera hårt miljöreglerade branscher. Inte några av de empiriska studier som resurseffektiverings- utredningen gått igenom, har kunnat visa på något tydligt stöd för emigrationshypotesen eller att miljöregleringar skulle försämra länders eller företags konkurrenskraft. Genomgående påpekas att miljöskyddskostnaderna är för små, i jämförelse med andra kost- nader, för att kunna påverka beslut om lokaliseringen av investe- ringar och produktion. Dagens miljökrav tycks för de flesta delar av näringslivet vara en marginell faktor som inte påverkar lokalisering, lönsamhet eller konkurrenskraft. Det kan snarare vara så att miljökrav i vissa fall kan stimulera företag till teknikutveckling. När det gäller det svenska miljöarbetet är slutsats i rapporten hållbar utveckling – industrins miljö- arbete att erfarenheten från visar att det är möjligt att förena långtgående hänsyn till miljön med ekonomisk utveckling. Vår slutsats är att staten även fortsättningsvis kan använda styrmedel för att driva miljöarbetet framåt utan att näringslivet tappar konkurrenskraft, flyttar eller slås ut. Ett näringsliv för hållbar utveckling 4.3.5Statlig styrning och egeninitierat arbete i näringslivet Staten har ett ansvar för att driva på miljöarbetet i samhället så att den strukturomvandling som pågår, sker i en för miljön positiv riktning. Det går inte att generellt ange att ett visst styrmedel alltid är bäst eller mest kostnadseffektivt. Utifrån varje unik situation bör staten välja ett eller flera styrmedel för att nå det önskade miljömålet. Staten bör sträva efter att miljöpolitikens styrmedel, verkar förebyggande, ger utrymme för teknikutveckling och ser till miljöbelastningen utifrån ett livscykelperspektiv. Miljöfrågornas komplexitet gör att flera styrmedel behöver användas parallellt. En slutsats som även återfinns i förarbeten och som där uttrycks som att inte ensam kan nå en hållbar utveckling utan måste kombineras med andra styrmedel. Ett marknadsdrivet miljöarbete där ett starkt konsumenttryck driver näringslivet till att utveckla miljöanpassade produktmetoder, varor och tjänster är givetvis önskvärt. Trots det marknadsdrivna miljöarbete som pågår i näringslivet kommer statliga styrmedel att behövas bl.a. för att driva på de företag som inte hänger med i utvecklingen. Näringslivet vill ha tydliga och långsiktiga spelregler för att kunna optimera sitt agerande. Långsiktigheten ökar möjligheten att ta hänsyn till miljön även vid beslut och i projekt där det krävs lång framförhållning – till exempel vid produktutveckling. visar undersökningar att företagen ofta har relativt korta planeringshorisonter, vanligen inte längre än 2–, även om vissa strategiska utblickar med längre tidshorisont förekommer. Det finns större möjlighet att skapa utrymme för långtgående miljökrav om företagen får utforma sina egna lösningar. Därför är det viktigt att övergångstiden, i förhållande till ambi- tionsnivån på uppsatta krav och tillgängliga lösningar, är tillräckligt lång. Företagen i dialogerna har framhållit vikten av att statliga styr- medel inte motverkar varandra och att de politiska signalerna stämmer överens. Val av styrmedel inom andra politikområden har inte sällan påverkan även på miljön. Några exempel på områden där det finns kopplingar till miljöperspektivet är EU:s jordbrukspolitik, internationella handelsavtal, skattepolitik och näringspolitik. har reagerat positivt på det faktum att den ena dialogen förankrats mellan näringsministern Ett näringsliv för hållbar utveckling och företagen och den andra förankrats mot miljöministern. Företagen har uppfattat det som en positiv signal om ett integrerat synsätt mellan miljöperspektiv och näringspolitik. 4.3.6Förändrad spelplan för miljöpolitiken var miljölagstiftningen den drivande kraften i näringslivets miljöarbete. Punktutsläppen stod för de största problemen och det var där insatser skulle göras. Som tidigare nämnts i detta avsnitt så finns det flera skäl till att det är svårare att enbart styra med lagstiftning. När miljöpåverkan beror på diffusa utsläpp från hundratusentals olika varor och tjänster som handlas med över gränserna är det svårare att reglera bort miljöproblemen. Globaliseringen med allt fler internationella företag, EU-harmoniseringen och internationella handelsavtal gör det också svårare att införa nationella styrmedel. finns det en ökad allmän medvetenhet om att miljö- problemen är kopplade till varors och tjänsters miljöbelastning i ett livscykelperspektiv. Det innebär att konsumenterna kan utöva ett inflytande på marknaden och att företagen också blivit medvetna om att det finns eller kan uppstå miljökrav på marknaden. har marknadskrav blivit allt viktigare som drivkraft för företagens miljöanpassning. Undersökningar visar att marknadskraven i många fall t.o.m. har blivit viktigare än lag- stiftning som drivkraft, i alla fall hos stora företag. utvecklades miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001 och de började användas i företagen. Dessa kom att ytterligare driva på miljöarbetet i företagen. De har också lett till en ökad efterfrågan på miljöanpassade produkter och till krav på underleverantörer att dessa ska ha ett systematiserat miljöarbete. Offentliga organ som kommuner, landsting och myndigheter dri- ver också allt mer miljöarbetet på andra sätt än genom lagstiftning, t.ex. genom krav vid upphandlingar och marktilldelningar. Agenda 21-arbetet har bidragit till en ökad miljömedvetenhet. Frågan är om marknadskraven är tillräckliga som drivkraft för de miljöutmaningar vi står inför och . Utsläpp av växthusgaser, övergödning, utarmning av den biologiska mång- falden och fortsatt stor spridning av skadliga kemikalier är alla av karaktären att sambanden mellan orsak och verkan är oklara eller ofullständigt kända för dem som orsakar problemen. Ett näringsliv för hållbar utveckling enskilda individer större ansvar för dessa miljöproblem t.ex. kol- dioxidemissioner och kemikalieanvändning, än för de miljöproblem där det har genomförts lyckade åtgärder. För att komma till rätta med de globala diffusa miljöutmaningar- na kommer det, enligt vår bedömning, inte att räcka med enbart successiva förbättringar. Det kommer att behövas stora föränd- ringar både på samhällsnivå och i de enskilda företagen. De svårigheter som är kopplade till användningen av de mer traditionella styrmedlen har aktualiserat frågan hur styrmedlen bör vara utformade och vad som kan uppnås med hjälp av dessa. Det är i detta perspektiv våra pilotprojekt med näringslivs- dialoger blir särskilt intressanta. Miljövårdsberedningen bedömer att samtal och överenskommelser kan vara framgångsrika sätt att få berörda aktörer att agera på egen hand och att också skapa en förståelse för behov av andra styrmedel. Miljövårdsberedningen anser att dialog och överenskommelser ska ses som ett komplement till den befintliga styrmedelsarsenalen. De skiljer sig från de traditionella styrmedlen genom att ett stort egenansvar läggs på berörda aktörer. Ett ansvar som handlar om att ta eget initiativ till ett aktivt miljöarbete. Dialog och överens- kommelser bygger på frivillighet, men går längre än att endast informera aktörerna om miljöproblem eller lämna förslag till önsk- värd handling. Dialoger kan bli särskilt viktiga när näringslivet står inför för- ändringar utifrån ett långsiktigt perspektiv. Dialog kan bidra till att skapa beredskap för att utveckla nya lösningar. Ett näringsliv för hållbar utveckling 4.4Dialog och frivilliga överenskommelser Miljööverenskommelser kan gestalta sig på många olika sätt och inledas av olika aktörer. De kan gälla hela branscher eller enskilda företag. En överenskommelse kan vara övergripande och handla om att vissa mål ska nås till . Miljööverenskommelser kan också vara mycket konkreta och handla om att t.ex. genomföra vissa angivna åtgärder. Överenskommelser i är som styrmedel relativt nytt, vilket innebär att det inte tagits fram så många överenskommelser på miljöområdet. Det finns också förhållandevis lite litteratur som beskriver hur överenskommelser fungerar som styrmedel. Natur- vårdsverket har publicerat rapporten – en möjlighet i miljöarbetet? (rapport 5064) som ger en översikt av befintlig svensk och utländsk litteratur samt även beskrivningar av de svenska överenskommelser som har gjorts. I denna finns också en genomgång av överenskommelser i andra länder. I Voluntary Agreements – Implementation and Efficiency (VAIE) har man studerat överenskommelser i fem EU- länder. Detta är en av de få utvärderingar av frivilliga överenskom- melser som gjorts. Forskarna har på uppdrag av skrivit rapporten for Industrial Energy Efficiency in där de går igenom förutsättningarna för miljöavtal mellan myndig- heter och vissa energiintensiva industrisektorer i . Det finns flera definitioner av vad en överenskommelse är och vad den innehåller. EU, EEA, och har alla var sin definition av begreppet. Internationellt talar man ofta om frivilliga initiativ och räknar då in vitt skilda åtgärder från ensidiga åtaganden till miljömärkning och miljöcertifieringar. har utifrån andras definitioner definierat frivilliga miljööverenskommelser som: Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtagan- den om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. SOU 2001:20 Ett näringsliv för hållbar utveckling Med denna definition omfattas endast överenskommelser där staten är en part. Enligt finns det 17 överenskommelser på miljö- området mellan staten och näringslivet som tagits fram i . Överenskommelser har gjorts både med enskilda företag och med branscher. En branschöverenskommelse kan innehålla mål för branschens arbete eller ett handlingsprogram som företag kan ansluta sig till. Exempel på överenskommelser med branscher är utfasning av blyad bensin, byggsektorns frivilliga producentansvar för byggvaror och insamling av kontorspapper. Överenskommelser kan också göras med enskilda företag. ingick tillsammans med bil- och lastbilstillverkarna i ett samverkansprogram om utveckling av mer miljöanpassade fordon. I programmet ingår ett FoU-pro- gram, en utbildningssatsning samt inrättandet av ett antal samråds- grupper. Budgeten uppgår till totalt ca och statens insats är av denna summa, dock maximalt . Företagen står för den övriga finansieringen. har också ett pågående projekt om lång- siktiga avtal för effektivare energianvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Regeringen beslutade att tillsätta en förhandlare som inledningsvis skall ta fram ett underlag och förslag till långsiktiga avtal. Om det därefter bedöms lämpligt skall en förhandling inledas om avtal med företag från den energi- intensiva industrin. ska underlaget presen- teras. Andra exempel på överenskommelser med enskilda företag är saneringen av (MoDo) och sam- arbetsavtal om energisparåtgärder (EKO-energi). De överenskommelser som tagits fram med branscher eller enskilda företag är alla mycket skiftande till sin karaktär och de har inte tagits fram efter någon speciell mall. Överenskommel- serna måste anpassas till de specifika förutsättningar som gäller för olika miljöproblem och olika branscher. Ett näringsliv för hållbar utveckling Den önskvärda miljöomställningen förutsätter engagemang och motivation från många aktörer och då krävs en stor öppenhet för dialog och kommunikation. Diskussioner om hållbar utveckling kan ge en bas för gemensam förståelse. Syftet med en dialog kan vara att enas om frivilliga miljööverenskommelser eller att endast utbyta information. Dialog skulle kunna ses som en typ av infor- mativt styrmedel om syftet endast är att samtala och nå ömsesidig förståelse. Syftet med en dialog kan även vara att katalysera miljöarbetet eller underlätta införandet av andra styrmedel. Dialog kan vara ett sätt att skapa förståelse för behovet av styrmedel och därmed bädda för en acceptans för nya styrmedel som kan behövas för att nå uppsatta miljömål. I skrivelsen En miljöorienterad produktpolitik (skr. 1999/2000:114) skriver regeringen om styrmedel för att minska produkternas miljöpåverkan: Åtgärderna skulle bli effektivare med ett mer samlat angreppsssätt – ett angreppssätt som omfattar en produkts hela livscykel. Det är vidare angeläget att i högre grad engagera alla de aktörer som på något sätt har del i en produkts livscykel från tillverkning till omhändertagande samt att utveckla dialogen mellan aktörerna längs livscykeln. En dialog med näringslivet där regering eller myndigheter deltar kan också minska den osäkerhet som näringslivet ibland upplever avseende framtida strategier inom t.ex. miljöområdet. En dialog förbättrar informationsutbytet mellan myndigheter och företag och skapar förutsättningar för bättre samarbete och konsensus- lösningar mellan de deltagande parterna. Exempel på tidigare arbeten på miljöområdet som innehållit inslag av dialog mellan olika aktörer är fram- tidsstudie samt det så kallade (Samarbete om Gemensamma Miljömål för Energisektorn). 2021-projeket pågick och involverade myndigheter, forskarvärlden och representanter för olika branschorgansiationer som till- sammans tog fram bilder av ett hållbart samhälle. Syftet med arbetet var att ge en överblick, förklara samspelet mellan olika sektorer och att peka på viktiga vägval. Mål och förslag på åtgärder presenterades också. I deltog , samt och . Syftet med projektet var att analysera långsiktiga mål för energisektorn och ge förslag på styrmedel. Ett näringsliv för hållbar utveckling Det största framtidsprojektet som bedrivits i är Teknisk Framsyn. Detta har drivits av IVA, , forskning och . Syftet har varit att närmare studera hur samspelet mellan tekniska, ekono- miska, institutionella och sociala processer bäst kan främjas på lång sikt inom åtta olika områden. Miljö har behandlats i några av dessa paneler. IVA planerar att fortsätta med ett projekt om framtidens energisystem som om det beslutas kommer att engagera ett hundratal personer inom olika områden och beräknas vara klart . Dialogerna Bygga/Bo och Framtida handel kan sägas vara ett mellanting mellan de nämnda framtidsstudierna och tidigare fram- tagna överenskommelser. Vi har tagit fram en vision och utifrån denna ska konkreta överenskommelser tas fram. Vi har dessutom arbetat med ett brett spektrum av företag från olika sektorer samt arbetat med personer i ledande ställning i företagen (vilket också gäller Teknisk Framsyn). Utgångspunkten har varit att företagen och branschen ska göra åtaganden. Vi har också varit öppna för förslag till åtgärder från statens sida som kan underlätta företagens miljöarbete. En dialog med syfte att enas om ett fördjupat och utvecklat miljöarbete behöver inte nödvändigtvis bedrivas med staten som part. En dialog för att driva på miljöarbetet kan initieras av skilda aktörer och på olika nivåer. Agenda 21-arbetet kan i vissa former sägas vara en lokal dialog med olika parter. Det finns också exempel på att andra aktörer som t.ex. miljöorganisationer genom dialog tagit på sig rollen att driva på en del av miljöarbetet i samhället. () arbete med utmanarkommuner kan ses som ett exempel. Projektet genomfördes i ett nära samarbete mellan och be- rörda lokalkretsar och flera engagerade personer i varje kommun. Tillsammans med kommunerna sökte man strategier för att minska koldioxidutsläppen utifrån kommunernas olika förutsättningar. Kommunerna genomförde åtgärder, SNF-kretsarna fungerande som idésprutor och pådrivare och samordnade arbetet. Det finns också åtskilliga exempel där ideella organisa- tioner fört en dialog med enskilda företag eller branscher. I en dialog kan samsyn skapas utifrån en gemensam insikt. Miljövårdsberedningen anser därför att dialog kan ses som en kata- lysator för ett effektivare miljöarbete för de deltagande parterna och ge positiva effekter för samhället som helhet. Ett näringsliv för hållbar utveckling överenskommelser bör särskilt användas i det mera långsiktiga arbetet som kräver större förändringar och tekniksprång. 4.4.4Mål i dialog och överenskommelser Vad ska en frivillig miljööverenskommelse innehålla? I de flesta fall handlar det om att man inom en bransch eller sektor åtar sig att nå vissa mål eller att genomföra vissa åtgärder. Målen kan förhandlas fram inom överenskommelsen eller så kan de vara kopplade till mål som har bestämts utanför diskussionen om överenskommelser. Fördelen med mål som tas fram specifikt i en dialog är att de är fokuserade och ägs av parterna i dialogen. Mål som tas fram i en dialogprocess kan dock ha den nackdelen att de inte alltid går att sätta det i relation till samhällets övergripande mål. Om målen går längre än samhällets mål bör detta inte vara något problem så länge konkurrensen inte sätts ur spel och överenskommelserna tas fram i en öppen process. Alternativet är att deltagarna i överens- kommelsen utgår från de av staten angivna målen. Risken är då att acceptansen för målen blir lägre och därmed också måluppfyllelsen. Enligt nås oftast mål i överenskommelser som tas fram i dialog. Däremot kan det enligt verket finnas en risk att målen blir lägre om de tas fram av samma aktörer som också ska genomföra de åtgärder som behövs för att realisera målen. Erfarenheten av våra dialoger Bygga/Bo och Framtida handel, är att mål som tas fram i dialogform inte behöver blir mindre långt- gående än de som sätts av t.ex. regeringen eller någon myndighet. Miljövårdsberedningens bedömning är att målen som satts i Bygga/Bo och Framtida handel är ambitiösa. Med gemensamt framtagna mål kopplat till ett system för uppföljning finns det dessutom goda förutsättningar för att aktörerna tar ett aktivt ansvar för att målen verkligen nås. För att säkra en demokratisk förankring måste målen vara i linje med samhällets mål oavsett om de tas fram i dialog eller är förutbestämda. Ett näringsliv för hållbar utveckling 4.4.5Företagens motiv för att delta Varför ska näringslivet delta i dialog eller göra överenskommelser med staten? I den teoretiska litteraturen anges framför allt regle- ringsmässiga motiv (att slippa lagar och regler) och att marknads- mässiga fördelar kan erhållas t.ex. genom att utnyttja miljöarbetet i marknadsföringen. Forskaren , som bl.a. deltagit i EU- projektet and Efficiency (VAIE), lyfter fram fem motiv till varför företag deltar i frivilliga överenskommelser.