sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet, statsrådet , att tillsätta en särskild utredare för att se över de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Med stöd av bemyndigandet utsågs f.d. hovrättspresidenten att fr.o.m. vara särskild utredare. kanslirådet förordnades som sakkunnig i utredningen fr.om. Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit hov- rättsassessorn Per . Utredningen, som antog namnet lagrådsutredning, över- lämnade delbetänkandet Lagrådets sammansättning. För- slag till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37). Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande Lagrådets ar- betsvillkor (SOU 2001:88). har an- slutit sig till utredarens ställningstaganden. Uppdraget är härmed slutfört. Historisk återblick på Lagrådet .................................................. Lagrådets uppgifter och ställning ............................................... Närmare översikt över gällande rätt........................................... Utgångspunkter för övervägandena............................................ Jämnare tillströmning av lagrådsremisser ................................. Lagrådets arbete och stoppdagar för propositioner..................... Nuvarande planering av det löpande lagrådsarbetet .................. Överväganden och förslag........................................................... Antal ledamöter per avdelning .................................................... Överväganden och förslag.............................................. 8.4.3Rekrytering av andra jurister än domare till 8.4.4 Överväganden och förslag.............................................. 8.5Antalet avdelningar och sammanlagda antalet ledamöter Överväganden och förslag.............................................. Lagrådsperiodens längd och tjänstgöringsperioden .................. Gällande rätt m.m........................................................................ Överväganden och förslag........................................................... Överväganden och förslag........................................................... Lagrådsledamöternas ledighet och möjligheterna till granskning året om ..................................................................... Ledigheten för Högsta domstolens och Regeringsrättens Överväganden och förslag........................................................... Möjligheter för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra i domstol under pågående lagrådsperiod ................. Överväganden och förslag........................................................... Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt ........................ Överväganden och förslag........................................................... 13.2.2 Förordnande av ledamöter m.fl. ..................................... Personal- och ekonomiadministrativa frågor ........................... Överväganden och förslag......................................................... Konsekvenser av utredningens förslag ..................................... Litteratur om Lagrådet ........................................................................ Direktiven (2000:88) ......................................................... Lag (1979:368) om Lagrådet............................................. Lagrådets funktion i det svenska lagstiftningsarbetet definieras i 8 kap. 18 § regeringsformen. Enligt detta lagrum skall det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. I paragrafen anges när yttranden skall inhämtas och i vilka avseenden de remitterade förslagen skall granskas. De närmare bestämmelserna om Lagrådet ges i en särskild lag, lagen (1979:368) om Lagrådet. Grundlagsbestämmelsen om Lagrådet föreskriver att domare i Hög- sta domstolen och Regeringsrätten skall ingå i Lagrådet. Genom be- stämmelser i lagrådslagen har även andra lagfarna personer beretts möjlighet att delta i laggranskningsarbetet. I praktiken har lagråds- avdelningarna, som regelmässigt består av tre ledamöter, ofta utgjorts av ett justitieråd och ett regeringsråd samt en pensione- rad domare från någon av de högsta domstolarna. har även andra lagfarna personer förordnats av regeringen till lagråds- tjänstgöring jämte två domare. Lagrådsavdelningar bestående av enbart aktiva justitieråd och regeringsråd förekommer numera relativt sällan. Enligt utredningsdirektiven har flera förändringar inträffat sedan lagrådslagens tillkomst som rubbat förutsättningarna för Lag- rådets arbete. Det främsta enskilda momentet torde vara att dom- förhetsreglerna ändrats i och Regeringsrätten, vilket har möjliggjort nerdragningar av antalet ledamöter i dessa domstolar. Eftersom justitieråd och regeringsråd enligt regeringsformen skall ingå i Lagrådet, står alltså färre personer till Lagrådets förfogande. Samti- digt har en tendens märkts till en ökning av Lagrådets arbetsbörda. lagrådsutredning har bl.a. haft i uppdrag att undersöka om mer än en ledamot som inte är justitieråd eller regeringsråd skall kunna tjänstgöra på en avdelning. För att kunna besvara denna fråga är det även nödvändigt att ta ställning till vilka som över huvud taget skall kunna vara ledamöter i Lagrådet. Den förändrade dimensione- ringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet har enligt direktiven även väckt frågor, om antalet avdelningar och le- damöter i Lagrådet bör ändras samt om justitieråden och regeringsrå- den skall ges utökade möjligheter att arbeta i sina domstolar under på- gående lagrådsperiod. Möjligheterna för en ledamot att tjänstgöra i Lagrådet under flera perioder i följd och hanteringen av situationer då någon ledamot får förhinder saknar en enhetlig reglering för de olika ledamotskategorier som ingår i Lagrådet. Direktiven har gett utredningen i uppdrag att in- ventera reformbehovet i dessa delar. I utredningsuppdraget har dessutom ingått att se över sådana admi- nistrativa regler om Lagrådets verksamhet som styr de tidsmässiga för- utsättningarna för arbetets bedrivande, däribland lagrådsperiodens längd och förläggning samt ledamöternas ledighet. En särskild fråga har varit om det finns ett behov av att skapa uttryckliga förutsättningar för att få till stånd granskning av lagrådsärenden året om. Slutligen har den övergripande administrationen av Lagrådet uppmärksammats och en smidigare ordning efterlysts. Utredningen har haft som utgångspunkt att Lagrådet även i fortsätt- ningen skall ha sin förankring i och Regeringsrätten. Med föresatsen att på bästa sätt hushålla med de högsta domstolarnas personella resurser föreslog vi emellertid i ett delbetänkande (SOU 2001:37) en ändring i regeringsformen med innebörd att det i Lagrådet (underförstått på varje lagrådsavdelning) skall ingå domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. I praktiken innebär förslaget att de pensionerade domstolsledamöterna likställs med sina aktiva kolleger i fråga om representation av domstol- en i Lagrådet. Vi betonade dock att målsättningen alltjämt bör vara att Lagrådet skall bestå av aktiva justitieråd och regeringsråd. Komplette- ringar av förslaget ansågs kunna tas upp i lagform, däribland en spärr som innebär att åtminstone en av ledamöterna på varje avdelning skall vara aktivt justitieråd eller regeringsråd samt en åldersgräns för leda- möterna. – I delbetänkandet drogs även upp vissa riktlinjer för det fort- satta reformarbetet. Bl.a. förordades att de pensionerade justitieråden och regeringsråden borde utses av den domstol de tillhört. Vidare gav vi uttryck för en positiv inställning till att personer utan anknytning till någon av de högsta domstolarna också i fortsättningen tjänstgör i Lag- rådet. Delbetänkandet har remissbehandlats och har rönt i huvudsak posi- tivt gensvar. Vi har därför i slutbetänkandet vidareutvecklat de syn- punkter som där framfördes. Vi kan konstatera att en viktig faktor när det gäller behovet av att upprätta lagrådsavdelningar har varit att Lagrådets arbetsbörda fördelar sig ojämnt över året. Framför allt märks en tydlig stegring av arbets- bördan i anslutning till de s.k. stoppdagar som bestäms för inlämnande av propositioner till . De som finns infaller , mars och . Det är framför allt i an- slutning till stoppdagen som arbetsbördan kan föranleda att fler lagrådsavdelningar måste inrättas. Omvänt kan arbetsbördan under andra tider av året vara så låg att det blir svårt att sysselsätta de avdel- ningar som för tillfället är i tjänst. För att åstadkomma en jämnare fördelning av arbetsuppgifterna över året föreslår vi att stoppdagar inrättas för avlämnande av remisser till Lagrådet. Dessa skall placeras i anslutning till de stoppdagar som gäller för propositioner till , vanligen sex–dess- förinnan. Det departement som lämnar sin lagrådsremiss före den an- givna lagrådsstoppdagen skall kunna påräkna att Lagrådets behandling av ärendet är färdig i sådan tid att proposition kan lämnas till inom utsatt tid. – För att ytterligare betona vikten av en förutseende planering har vi framhållit att de s.k. lagrådslistorna, som redovisar datum för planerade lagrådsremisser , vid i vart fall två tillfällen bör innehålla uppgifter från varje departement om lag- stiftningsprojekt . De ändringar som föreslås i lagrådslagen är av sådan omfattning att vi föreslår att en ny lag skall ersätta lag. Beträffande Lagrådets sammansättning föreslår vi att antalet möjli- ga lagrådsavdelningar bör minskas från fyra till tre. Ändringen skall ses i belysning av att en förväntad jämnare spridning av lagrådsremisserna över året minskar behovet av arbetsinsatser som är starkt tidsmässigt koncentrerade. Antalet justitieråd och regeringsråd som får tas i anspråk för lagrådstjänstgöring minskas från nio till sex. Avdel- ningarna skall kunna komponeras på fler sätt än tidigare, med för- behållen att båda domstolarna skall vara representerade av aktiv eller förutvarande ledamot och att minst en aktiv ledamot skall ingå i avdel- ningen. Högst en ledamot utan anknytning till de högsta domstolarna skall kunna tjänstgöra på varje avdelning. Bestämmelser bör finnas kvar om hinder för domstolarna att till Lagrådet utse en avdelningsordförande i domstolen respektive en le- damot som har fyllt och som inte samtycker till tjänstgöring. Vår komplettering i denna del innebär att ingen som har fyllt , således inte heller någon helt utomstående ledamot, får utses till ledamot i rådet. Beslut om avdelningsantalet och tjänstgöringsperioderna skall, lik- som tidigare, fattas av regeringen, som dock skall kunna överlåta åt chefen för att bestämma om avdelningarna inom ramen för ett övergripande beslut. Regeringen eller – efter bemyndi- gande – chefen för bestämmer efter samråd med och Regeringsrätten hur många ledamöter vardera domstolen skall bidra med till Lagrådet och om någon avdelning skall bestå av fyra ledamöter. Domstolarna, som även ges rätten att utse de pensionerade domstolsledamöterna, skall dock själva bestämma om de vill förordna aktiva eller förutvarande ledamöter. Ledamöter utan anknytning till de högsta domstolarna skall utses av regeringen. Utredningen lägger i denna del fram flera alternativ. Vi förordar en modell enligt vilken regeringen väljer sådana ledamöter från en lista som upptar lämpliga kandidater. Listan bör upprättas av den förslagsnämnd som avses i kommittéförslaget till lag om ut- nämning av högre domare (se SOU 2000:99). Ett alternativ är att , i en förstärkt samman- sättning, anförtros uppgiften. Det är även fullt tänkbart med ordningen att regeringen utser de utomstående ledamöterna på samma sätt som sker, dock med uttrycklig föreskrift om att samråd först äger rum med de högsta domstolarna. Sedan ledamöterna utsetts bör dessa anförtros uppgiften att själva bestämma avdelningarnas sammansättning. De ledamöter som omfattas av ett sådant beslut skall delta i beslutsfattandet, även om de inte har hunnit tillträda som ledamöter. Ledamöterna kan senare gruppera om avdelningarnas sammansättning, om det är önskvärt med tanke exem- pelvis på hinder för en ledamot att tjänstgöra, jourtjänstgöring under semester eller ett speciellt ärendes beskaffenhet. Vi anser att lagrådsperioden alltjämt bör finnas kvar som ett rikt- märke för lagrådsarbetet men förordar att den förkortas till , med inledning efter trettondedagshelgens slut. Endast för aktiva justitieråd och regeringsråd bör det finnas kvar en viss koppling mellan lagråds- perioden och tjänstgöringstiden. Det får följaktligen krävas särskilda skäl för att en sådan ledamot skall utses från inledningen av lagrådsperioden. Till viss skillnad från vad som är fallet med nu- varande lagstiftning skall även justitieråden och regeringsråden kunna tjänstgöra under flera på varandra följande perioder, förutsatt att de samtycker till att erhålla ett nytt förordnande; det får ankomma på domstolarna att beakta behovet av att domarna återgår till dömande verksamhet. I lagen bör även finnas en bestämmelse om att ett förord- nande skall kunna hävas med ledamotens samtycke. Tjänst- göringen skall också kunna avbrytas om en avdelning dras in eller om det annars finns särskilda skäl. Ersättare skall, liksom tidigare, utses vid behov. Bestämmelsen bör omfatta samtliga ledamotskategorier. Vidare skall en sakkunnig kunna anlitas för att delta i behandlingen av ett visst ärende. Rätten att för- ordna en sådan person bör flyttas från regeringen till den lagrådsavdel- ning som berörs. Domstolsledamöterna i skall även fortsättningsvis vara skyldiga att delta i behandlingen av mål eller ärenden som de tidigare tagit befattning med vid handläggning för slutligt avgörande. kan Lagrådets arbetsbörda vara sådan att ledamoten inte kan tvingas avbryta tjänstgöringen i Lagrådet för att delta i domstolens plenum. Liksom tidigare skall lagrådsledamöterna kunna tillfälligt frigöras från lagrådstjänstgöringen för tjänstgöring i domstol om regeringen (eller justitieministern) låter meddela att något ärende inte är att förvänta un- der . Bestämmelsen om att även lagrådsledamöterna själva kan ta initiativ till att domstolsledamöterna återgår till domstol bör finnas kvar. Vi förutsätter att i vart fall den senare möjligheten kan komma att utnyttjas något oftare om förslagen rörande planeringen av lagrådsar- betet faller väl ut. Ledigheten för lagrådsledamöterna bör motsvara den ledighet som gäller för justitieråden och regeringsråden i domstolarna. Ledigheten skall även i fortsättningen bestämmas av ledamöterna själva, som dock enligt uttrycklig föreskrift i lagen skall beakta att brådskande ärende inte fördröjs. Vi föreslår slutligen att Lagrådet i lagrådslagen knyts till eller Regeringsrätten som en administrativ värdmyndighet. Regeringen utser värdmyndigheten. Vi föreslår i detta sammanhang att en revisionssekreterare och en regeringsrättssekreterare avdelas att hjälpa Lagrådet med rättsutredningar, främst sökning av rättskällor. Den nya lagrådslagen skall enligt vårt förslag träda i kraft den 7 ja- nuari 2003, vilket överensstämmer med ikraftträdandet för den före- slagna ändringen av 8 kap. 18 § regeringsformen på vilken lagförslaget bygger. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Grundläggande bestämmelser om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. 2 § Lagrådet består av minst en och högst tre avdelningar. 3 § I Lagrådet kan det tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, förut- varande justitieråd och regeringsråd samt andra lagfarna personer. Fler än sammanlagt sex justitieråd och regeringsråd får inte tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. 4 § Ordföranden på en avdelning i eller Rege- ringsrätten får inte utses till ledamot i . Ingen som har fyllt får utses till ledamot i . Inte heller får ett justitieråd eller ett regeringsråd som har fyllt för- ordnas att tjänstgöra i Lagrådet utan eget samtycke. 5 § En avdelning skall bestå av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl får en avdelning bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende. 6 § I varje avdelning skall det ingå både justitieråd och regeringsråd eller förutvarande sådana domare. Minst en ledamot på avdelningen skall vara justitieråd eller regeringsråd. Mer än en annan lagfaren person än de som anges i första stycket får inte tjänstgöra på en avdelning. 7 § Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan hur många avdelningar av Lagrådet som skall tjänstgöra och under vilka perioder avdelningarna skall tjänstgöra. Regeringen får överlåta beslutanderätten åt chefen för departementet inom ramen för ett övergripande beslut enligt första stycket. 8 § utser justitieråd och Regeringsrätten rege- ringsråd att vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utses förutvarande justitieråd eller regeringsråd. Regeringen bestämmer med beaktande av 3, 5 och 6 §§ och efter samråd med och Regeringsrätten hur många leda- möter som vardera domstolen skall utse i Lagrådet. Regeringen be- stämmer också, om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid be- handlingen av ett visst ärende. Regeringen får bemyndiga chefen för att fatta beslut som avses i andra stycket. 9 § (Alt. 1) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen bland personer som har förts upp på en lista av /den förslagsnämnd som avses i lagen (0000:00) om utnämning av högre domare/. (Alt. 2) Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen efter sam- råd med och Regeringsrätten. (Alt. 1 och 2) Regeringen får bemyndiga chefen för mentet att förordna en ledamot som avses i denna § och som har tjänstgjort i Lagrådet. 10 § När det skall finnas mer än en avdelning bestämmer Lagrådets ledamöter själva avdelningarnas sammansättning med beaktande av 6 §. Beslutet fattas av de ledamöter som berörs av beslutet. 11 § Alla justitieråd och regeringsråd bör delta i beslut som enligt denna lag fattas av eller Regeringsrätten, om de inte är befriade från skyldighet att tjänstgöra eller har annat giltigt skäl att inte delta i beslutet. 12 § Lagrådets verksamhet delas in i perioder räknade från trettondedagshelgens slut (lagrådsperioder). 13 § En ledamot av Lagrådet utses att tjänstgöra eller för behandlingen av ett visst ärende. Förordnande skall avse en lagrådsperiod eller en del av en lagrådsperiod. Det krävs särskilda skäl för att ett justitieråd eller ett regeringsråd från början av en lagrådsperiod skall förordnas än lagrådsperioden. 14 § En ledamot som har tjänstgjort i Lagrådet får efter samtycke förordnas att tjänstgöra under följande lagråds- period. och Regeringsrätten skall dock beakta intres- set av att justitieråd och regeringsråd återgår till dömande verksamhet. 15 § Ett förordnande att tjänstgöra som ledamot i kan hävas med ledamotens samtycke. Tjänstgöringen kan avbrytas även därför att en avdelning dras in eller det annars finns särskilda skäl. 16 § Vid behov utses enligt de grunder som anges i 8 och 9 §§ ersätta- re för en ledamot i . 17 § Om behandlingen av ett ärende inte har slutförts när lagråds- perioden går ut, skall de ledamöter som har börjat granska ärendet tjänstgöra på avdelningen till dess ärendet har behandlats slutligt i stället för dem som har utsetts för den nya perioden. Om en ledamot i annat fall skall avsluta sin tjänstgöring på en av- delning i Lagrådet, kan avdelningen bestämma att ledamoten skall fort- sätta till dess ett påbörjat ärende som ledamoten har varit med om att granska har behandlats slutligt. 18 § Lagrådets avdelningar är alla lika behöriga att behandla ärende- na. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt som Lagrådets ledamöter bestämmer. 19 § Ordförande på en lagrådsavdelning är det justitieråd eller rege- ringsråd som först har utnämnts till ett sådant ämbete. När Lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, skall det äldsta justitierådet eller regeringsrådet föra ordet. 20 § skall ställa en tjänsteman till Lagrådets för- fogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt biträda Lagrådet vid behandlingen av ärendet. När Lagrådet behandlar ett lagförslag som har väckts i , skall det utskott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande. 21 § En lagrådsavdelning kan förordna en person med särskilda fack- kunskaper att som sakkunnig biträda avdelningen vid behandlingen av ett visst ärende. 22 § Om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ett ärende, skall omröstning ske i den mån det behövs. Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den mening som bi- träds av det äldsta justitierådet eller regeringsrådet bland dem som har röstat för någon av dessa meningar. 23 § Vid tillämpning av 19 och 22 §§ skall med justitieråd och rege- ringsråd jämställas förutvarande justitieråd och regeringsråd. Ledamöternas tjänstgöring i och Regeringsrätten 24 § Justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet skall delta i behandlingen i eller Regeringsrätten av mål eller ärenden som de har tagit befattning med vid handläggning för slutligt avgörande. Detsamma gäller behandlingen av mål eller ärenden som skall avgöras av eller Regeringsrätten i dess helhet, om det inte möter starka hinder med hänsyn till arbetsbördan i Lagråd- et. 25 § Regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har att vänta något ärende . Regeringen får bemyndiga chefen för departementet att lämna ett sådant meddelande. ringsråd som är ledamöter i Lagrådet skall tjänstgöra i den domstol som de tillhör, om inte annat orsakas av ett brådskande ärende i Lagrådet. Även i annat fall får justitieråd och regeringsråd i Lagrådet tjänst- göra i sin domstol, om det kan ske utan olägenhet för Lagrådets verk- samhet. Beslut om detta fattas av Lagrådets ledamöter. 26 § Lagrådets ledamöter beslutar om ledighet för ledamöterna enligt de grunder som gäller för justitieråden och regeringsråden i domstolar- na. Det skall beaktas att brådskande lagstiftningsärenden inte fördröjs. En ledamot som inte har förordnats för en hel lagrådsperiod får vara ledig enligt vad Lagrådets ledamöter bestämmer. 27 § eller Regeringsrätten skall vara administrativ värdmyndighet för Lagrådet. Regeringen bestämmer vilken av dom- stolarna som skall vara värdmyndighet. Denna lag träder i kraft , då lagen (1979:368) om Lagrådet skall upphöra att gälla. 2.Den lagrådsperiod som inleddes vid början av Högsta domstolens höstsession upphör . 3.Bestämmelserna i 2–11 §§ i den nya lagen tillämpas redan före ikraftträdandet när det gäller beslut som avses i de paragraferna och som gäller den lagrådsperiod som inleds vid ikraftträdandet. De grundläggande bestämmelserna om Lagrådet ges i 8 kap. 18 § rege- ringsformen. De organisatoriska ramarna för verksamheten framgår av lagen (1979:368) om Lagrådet. Enligt direktiven för utredningen (dir. 2000:88) har flera olika typer av förändringar inträtt som direkt eller indirekt har påverkat förutsättningarna för Lagrådets arbete, såväl med hänsyn till rättsutvecklingen som till förändringarna i samhället i öv- rigt. Bland annat har reglerna om Högsta domstolens och Regerings- rättens sammansättning och domförhetsreglerna för dessa domstolar genomgått betydande förändringar. I direktiven påpekas även att en viss ökning av Lagrådets arbetsbörda kan skönjas, både i fråga om an- talet remitterade ärenden och möjligen även i fråga om den tid som av- delningar av Lagrådet har tjänstgjort. Därutöver uppmärksammas att det ökande internationella samarbetet, som för del främst ma- nifesteras i medlemskapet i Europeiska unionen, har medfört att rege- ringen måst inhämta Lagrådets ställningstagande i nya tekniskt kompli- cerade frågor. Mot bakgrund av de ovan givna faktorerna har regeringen gett ut- redningen i uppdrag att genomföra en översyn av de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet. Enligt direktiven ingår i utred- ningsuppdraget att undersöka –om lagrådsperioden bör förkortas från två till , –hur lagrådsperioden bäst skall förläggas, –hur ledigheten för ledamöter av Lagrådet skall regleras,