sou · GPB325 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessa gränser borde enligt van Gerven sättas av proportionalitetsprincipen, vilket innebär att avgörande för om ett strikt ansvar är förenligt med de mänskliga rättigheterna är huruvida det strikta straffansvaret är nödvändigt och rimligt för att uppnå målen med regleringen. Vid tillämpningen på det danska fallet fann van Gerven att den danska regleringen höll sig inom de ramar som ställs upp av proportionalitetsprincipen och att den var förenlig med . argumenterar i artikeln för uppfattningen att strikt ansvar inte står i strid med oskuldspresumtionen. Han framhåller att oskuldspresumtionen i grunden reglerar hur myndigheter och domstolar skall behandla den misstänkte intill dess sakfrågan är avgjord, dvs. intill dess det visats att den tilltalade gjort det han anklagas för enligt den aktuella bestämmelsen, som inte nödvändigtvis behöver ställa upp ett krav på uppsåt eller oaktsamhet. anser att oskuldspresumtionen i första hand rör de processuella regler som avgör hur sakförhållandena i ett mål fastställs. Däremot har den enligt inga direkta implikationer för innehållet i de materiella reglerna. anser avslutningsvis att det förhållandet att strikt ansvar inte generellt strider mot oskuldspresumtionen emellertid inte nödvändigtvis innebär att det i alla sammanhang skulle vara tillåtet. Det bör finnas någon gräns för vilken typ av sanktioner som kan påföras på grund av ett strikt ansvar. Hur dessa gränser skall dras är enligt högst oklart. Asps uppfattning delas inte av , som i en artikel i för (nr 2/2000) ger uttryck för uppfattningen att konventionen förutsätter att en verklig skuldprövning måste göras. hänvisar till skuldbegreppet enligt common-law som han menar vara vägledande för konventionens tolkning. Det förtjänar framhållas att ett uttalande av kommissionen i det före Salabiakudomen handlagda målet mot synes få förstås så att det enligt kommissionen inte har någon betydelse för oskuldspresumtionen om skattetillägg påförs på objektiva grunder. Sökanden anförde bl.a. att han på grund av en dom av länsrätt hade tvingats att betala skatt, skattetillägg, avgifter och ränta trots att skattetvisten inte avgjorts . hävdade bl.a. att det stred mot artikel 6-2 att skattskyldiga generellt måste bevisa sin oskuld. I beslut om ansökan (No.12693/87) framhöll kommissionen i den del av målet som gällde bevisbördan att frågan om sökandens uppgift var oriktig eller inte bestämdes av domstolarna först efter det att sökanden hade haft möjlighet lägga fram alla de omständigheter som enligt hans uppfattning hade betydelse för sakens avgörande. Kommissionen uttalade också att det förhållandet att ett skattetillägg, som enligt svensk rätt inte anses som en brottslig anklagelse, kan påföras oberoende av brottsligt uppsåt eller oaktsamhet inte utgjorde en fråga som regleras av artikel 6-2. Kommissionen fann att sökandes klagomål avseende artikel 6-2 var ogrundade och ansökan förklarades i sin helhet som inadmissible. Det anses inte väl förenligt med de vedertagna normer som har utbildats på det straffrättsliga området att kriminalisera gärningar enligt principen om strikt ansvar och således utan att ställa krav på uppsåt eller oaktsamhet hos den som drabbas av straffet. Det innebär ju att även rena olyckshändelser kan bestraffas, och straffet kan då få en prägel av godtycklighet. Kännetecknande för straff enligt västerländska rättordningar är att straffet skall utgöra en form av för en handling eller underlåtenhet som förutsätter skuld på den misstänktes sida, något som också är förutsättningen för att straffet skall fylla sådana allmän- och individualpreventiva funktioner som brukar anses vara straffens ändamål. I viss utsträckning gör sig dessa synpunkter gällande även när det är fråga om sådana administrativa sanktioner av bestraffande karaktär som hos oss inte räknas som straff men som hänförs dit enligt begreppsbildning. Att sanktioner av detta slag måste kunna förekomma bl.a. vid rena ordningsförseelser och vissa slags sanktioner mot juridiska personer torde vara allmänt erkänt, men när det är fråga om allvarligare överträdelser med kännbara påföljder kan en sådan ordning vara mera diskutabel. Var gränserna går har i olika sammanhang diskuterats för svensk del (se t.ex. Lagrådets yttranden i prop. 1970:57 s. 133 och 1975/76:164 s. 233). Det är däremot enligt kommitténs uppfattning tvivelaktigt i vad mån denna problematik över huvud taget regleras i . Artikel 6 är avsedd att garantera rättssäkerhet i själva proceduren. Den nu berörda frågan rör inte proceduren utan – om man ser den administrativa sanktionen som ett straff – de materiella förutsättningarna för straffbarhet. Vissa, låt vara något dunkla, uttalanden i Salabiakudomen tyder visserligen på att artikel 6-2 kan komma att tolkas ganska extensivt av . Att domstolen i andra än mycket flagranta fall skulle med stöd av artikel 6 anse sig ha befogenhet att gå in på frågor som rör de materiella förutsättningarna för straffbarhet är dock knappast troligt. Det synes inte heller finnas någon annan artikel i konventionen eller dess tilläggsprotokoll som är tillämplig annat än för vissa speciella fall, såsom exempelvis när det gäller straff som begränsar yttrandefriheten. Det mesta talar då för den ståndpunkt som kommissionen ställde sig bakom i målet mot och som även är den dominerande i den juridiska litteraturen, nämligen att man här är utanför det område som konventionen reglerar. Därmed är det emellertid inte alldeles klart att de svenska skattetilläggen klarar en prövning enligt . Som har framgått av det förut anförda godtas enligt inte utan vidare presumtioner som innebär att domstolen berövas verklig prövningsrätt i fråga om det som läggs den anklagade till last. Frågan är då om konstruktionen av de svenska skattetilläggen kan anses innebära att en sådan presumtion ställs upp. Tvekan kan i detta avseende uppkomma med hänsyn till konstruktionen av reglerna om befrielse från skattetillägg och dessas praktiska tillämpning. Så t.ex. gäller enligt taxeringslagen (5 kap. 6 §) att den skattskyldige skall befrias från särskild avgift, om felaktigheten eller underlåtenheten kan antas ha ett sådant samband med den skattskyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet eller liknande förhållande att den framstår som ursäktlig, om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig med hänsyn till uppgiftens art eller någon annan särskild omständighet, eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den särskilda avgiften. Lagens ståndpunkt får alltså i princip anses vara att det inte är tillräckligt för att skattetillägg skall utgå att en oriktig uppgift har lämnats. För fall då felaktigheten framstår som ursäktlig eller skattetillägg skulle vara uppenbart oskäligt är det avsett att tillägget inte tas ut, en ståndpunkt som naturligtvis i sig är både befogad och naturlig. Enligt 5 kap. 7 § skall befrielsegrunderna beaktas även om något yrkande om befrielse inte har framställts, i den mån det föranleds av vad som förekommit i ärendet eller målet. Det råder dock ingen tvekan om att, i den mån det inte framgår av de omständigheter som förebragts huruvida någon befrielsegrund föreligger, det är den skattskyldige som har att föra bevisning om att en sådan grund är för handen, om han vill komma undan skattetillägg. Den sakliga innebörden av regelsystemet skulle då kunna beskrivas på det sättet att det här föreligger ett slags rättslig presumtion i den mening som brukar använda uttrycket. Denna presumtion skulle i så fall innebära att, när det väl står klart att en oriktig uppgift har lämnats, så är utgångspunkten att detta har skett under omständigheter som gör gärningen oursäktlig och att skattetillägg inte skulle vara uppenbart oskäligt. Straffet bestäms med den utgångspunkten att det är fråga om en oursäktlig överträdelse. Presumtionen kan motbevisas, men det ankommer på den skattskyldige att försöka göra detta, och misslyckas han utgår skattetillägg. Man är i så fall ganska nära de förutsättningar som förelåg i Salabiakufallet. Uppfattar man i enlighet härmed rättsläget så att den anklagade ställs inför en rättslig presumtion som kan vara svår att motbevisa, blir det av betydelse om systemet håller sig inom tillbörliga gränser, varvid man får beakta dels hur ingripande påföljderna är, dels i vad mån domstolarna tillåter den skattskyldige att exculpera sig och iakttar försiktighet med att automatiskt utgå från presumtionen och betrakta varje oriktig uppgift som oursäktlig. Det kan synas paradoxalt att reglerna om befrielse från skattetillägg - som ju tillkommit av hänsyn till den skattskyldige – möjligen gör systemet mera diskutabelt än om sådana befrielseregler inte hade införts. Men detta förefaller vara en följd av den praxis som har slagit in på vid bedömningar av här aktuellt slag. Mycket talar för att det svenska skattetilläggssystemet, sådant det faktiskt tillämpas, skulle klara en sådan prövning. Påföljderna kan visserligen vara synnerligen ingripande, men det råder ingen tvekan om att den skattskyldige har en principiell möjlighet att exculpera sig. Utrymmet för detta är visserligen snävt men dock långt vidare än det som förelåg för den franska domstolen i Salabiaku-fallet, som inte ens hade någon lagregel att repliera på. I sin dom i Volvo-målet har Regeringsrätten också utgått från att eftergiftsgrunderna, sammantagna med de fall där skattetillägg bortfaller på rent objektiva grunder, innebär att någon konflikt med oskuldspresumtionen inte uppkommer. Men man kan inte vara alldeles säker på utfallet av en konventionsrättslig prövning. Så t.ex. finns det även i refererad praxis gott om exempel på fall där domstolen för att avgöra huruvida en lämnad uppgift kunnat betecknas som oriktig eller ej har fått göra en skatterättslig bedömning som varit både svår och kontroversiell men där skattetillägg likväl har fastställts utan någon närmare motivering. Detta skulle möjligen vid en bedömning enligt de kriterier som brukar använda sig av kunna ge underlag för slutsatsen att skattetillägg ibland utgår nära nog ovillkorligen så snart en uppgift har befunnits oriktig och att presumtionen att oriktigheten också är oursäktlig således tillämpas med alltför stor automatik. Regeringsrätten har också i sin nyssnämnda dom understrukit vikten av att domstolarna i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om förutsättningar finns för att undanröja eller efterge skattetillägget. är det emellertid inte alls klart att man måste se befrielsegrunderna som ett uttryck för en rättslig presumtion eller att skulle föra ett resonemang av det angivna slaget med avseende på de svenska skattetilläggen, ett resonemang som otvivelaktigt skulle vara ganska subtilt. Kommissionen var tydligen inte alls inne på sådana tankegångar i det förut berörda målet mot . Kommittén kan för sin del inte komma längre än att konstatera att det finns en viss risk för att vi skulle komma i svårigheter vid en konventionsrättslig prövning men att det inte på något sätt är klarlagt att skattetilläggen generellt skulle underkännas. Snarare talar nog ganska starka skäl för att systemet från de synpunkter som diskuteras skulle stå sig, även om det här som på många andra områden kan finnas enskilda fall som inte skulle klara en konventionsrättslig prövning. Det är emellertid här som eljest otillfredsställande om vi skall balansera på det tillåtnas gräns. Kommittén återkommer därför även till de nu diskuterade frågorna i övervägandeavsnittet. Som förut berörts är proportionalitetsprincipen en mycket viktig princip som anses genomsyra tolkningen av konventionen. Vid tillämpningen av olika bestämmelser i konventionen gör ofta olika slags proportionalitetsbedömningar. Skulle i enlighet med det anförda de objektiva grunderna för fastställande av skattetillägg i förening med befrielsereglernas konstruktion uppfattas som en straffrättslig presumtion vars tillåtlighet ställer sig tveksam med hänsyn till artikel 6, är det sålunda som redan berörts tänkbart att skulle göra en proportionalitetsbedömning som ett led i sina överväganden av om konventionsbrott skulle kunna tänkas föreligga. Vid en sådan proportionalitetsbedömning kan beaktas i vad mån det föreligger ett angeläget samhälleligt intresse eller i varje fall ett legitimt behov av att använda sig av den ifrågavarande presumtionen och om den inskränkning i den enskildes rättssäkerhetsintresse som följer därav står i proportion till detta intresse eller behov. I den allmänna debatt som förts om skattetilläggens förenlighet med konventionen har det emellertid också hävdats att skattetilläggen strider mot konventionens proportionalitetsidé även med hänsyn till de schablonmässiga principer som gäller för deras beräkning och den i förhållande till överträdelsen ofta mycket ingripande påföljden. Även enligt kommitténs uppfattning finns det fog för påståendet att skattetilläggen ofta slår alltför hårt och blint och inte sällan är oproportionerligt ingripande. I vad mån dessa frågor kan komma under bedömning enligt konventionen synes emellertid som konstaterats vara beroende av om man i enlighet med det förut anförda vill se reglerna om skattetillägg som uttryck för en straffrättslig presumtion som inte står i god överensstämmelse med artikel 6. Det finns sålunda knappast någon av konventionens artiklar som kan åberopas till stöd för tanken att nivån på ekonomiska påföljder för lagöverträdelser eller metoden för straffmätningen mera allmänt regleras av konventionen, och det finns inte heller något enskilt avgörande av som skulle kunna anföras som belägg för ett sådant synsätt. Som framhållits av Regeringsrätten i Volvo-domen griper konventionen inte in på alla områden, och straffmätningen och straffmätningsprinciperna vid ekonomiska påföljder tillhör de områden som principiellt sett har lämnats åt de enskilda staternas reglering. Det är mycket tvivelaktigt om artikel 1 i första tilläggsprotokollet om skydd för den enskilda äganderätten skulle kunna åberopas i detta sammanhang. Det har även i den allmänna debatten uttryckts tveksamhet om verkställighetsbestämmelsen i 23 kap. 7 § skattebetalningslagen (1997:483), som innebär att en begäran om omprövning eller ett överklagande av ett beslut enligt lagen eller taxeringslagen inte inverkar på skyldigheten att betala skatt, är förenlig med oskuldspresumtionen. Både i och i andra europeiska länder förekommer det emellertid i flera fall att reguljära brottspåföljder kan gå i verkställighet trots att domen inte har vunnit laga kraft (för svensk del t.ex. skyddstillsyn och fängelse i kombination med skyddstillsyn). Det är svårt att se något stöd för att detta skulle strida mot konventionen. Kommissionen har också gjort vissa uttalanden i det tidigare nämnda målet mot som är av intresse i detta Sökanden i målet anförde bl.a. att han på grund av en dom av Länsrätten hade tvingats att betala skatt, skattetillägg, avgifter och ränta trots att skattetvisten inte avgjorts . Han hävdade att detta stred mot artikel 6-2. I beslutet om ansökan (No.12693/87) skulle tas upp till prövning konstaterade kommissionen (i sammansättning om en kammare) i den delen att sökanden enligt det svenska systemet hade möjlighet att överklaga länsrättens dom och att betalningen av skattetillägget - liksom skatten - skall göras efter det första beslutet att påföra det och oberoende av om det överklagas. Kommissionen konstaterade vidare att detta inte betyder att det är slutligt avgjort om den skattskyldige måste betala skattetillägget utan denna fråga prövas i överklagandeförfarandet, och blir resultatet till den klagandes fördel kommer han att ersättas. Under dessa omständigheter fann kommissionen att betalningen av beslutet om skattetillägget före ett slutligt avgörande inte inkräktade på sökandens rätt att betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts på det sätt som artikel 6-2 skyddar. Av kommissionens uttalande skulle följa att artikel 6-2 i varje fall inte hindrar att en domstols beslut om skattetillägg kan verkställas innan det har vunnit laga kraft. Kanske är det tveksamt om man av detta uttalande med säkerhet kan dra slutsatsen att även en skattemyndighets beslut kan verkställas på motsvarande sätt. Mot bakgrund av att konventionen inte lägger hinder i vägen för att en administrativ myndighet fattar beslut om sanktioner när överklagande kan ske till domstol ligger det kanske närmast till hands att dra slutsatsen att gällande ordning i detta avseende står i överensstämmelse med konventionen. Sist nämnda fråga behandlas ingående av Regeringsrätten i dess dom i Din Bil-målet. Regeringsrätten hänvisar därvid till de regler om anstånd med skattebetalningen som gäller enligt 17 kap. 2 § skattebetalningslagen. Enligt domen kan det med hänsyn till möjligheten att under vissa förutsättningar erhålla anstånd med skattebetalningen inte vara oförenligt med artikel 6-2 i att kräva omedelbar verkställighet. Denna uppfattning förefaller i och för sig befogad, men det är möjligt att ett frågetecken måste sättas åtminstone för sådana fall då den omedelbara verkställigheten får oproportionerligt ingripande följder för den enskilde och denne inte kan utverka anstånd t.ex. därför att han inte förmår att bekosta den säkerhet som krävs. Det mål mot som är beroende på prövning gäller bl.a. denna fråga (se avsnitt 6.3.5). Straffrättsligt ansvar vid dödsfall I de tidigare redovisade målen A.P., M.P. mot och E.L., R.L. och J.O.-L mot , som gällde arvingar till avlidna personer som ansågs ha gjort sig skyldiga till undandragande av skatt, prövade domstolen förenligheten med artikel 6-2. Arvingarna ansåg att det stred mot artikel 6-2 att de på grund av en rättslig presumtion ålagts att betala skatt och skattetillägg för skatteundandragande som den avlidne påståtts ha begått. Domstolen konstaterade, att oavsett om den avlidne var skyldig eller ej, klagandena hade blivit föremål för en straffrättslig sanktion för skatteundandragande som den avlidne påstods ha begått. Domstolen uttalade att det är en grundläggande regel i straffrätten att det straffrättsliga ansvaret inte överlever den person som har begått den brottsliga gärningen och att en sådan regel också utgör ett krav enligt oskuldspresumtionen i artikel 6-2. Domstolen fann att artikel 6-2 hade kränkts. Fallen behandlar den situationen att skattetillägg påförts efter det att den skattskyldige avlidit. Enligt 5 kap. 12 § taxeringslagen får särskild avgift inte påföras sedan den skattskyldige har avlidit. Varken i de nyssnämnda avgörandena eller i annat sammanhang har gett uttryck för uppfattningen att redan ådömda påföljder måste bortfalla vid den anklagades död. Gällande ordning torde i detta avseende således inte stå i strid mot konventionen. Enligt punkt a) i artikel 6-3 skall den som är anklagad ha rätt att ofördröjligen och i detalj på ett språk som han förstår bli underrättad om innebörden av och grunden för anklagelsen. Underrättelsen kan vara muntlig eller skriftlig. skall enligt 3 kap. 2 § TL ge den skattskyldige tillfälle att yttra sig innan hans ärende avgörs, om det inte är onödigt. Kommunikation är enligt förarbetena till TL (prop. 1989/90:74 s. 395) onödigt när beslutet avser ändringar av så självklar karaktär att ett yttrande av den skattskyldige inte skulle medföra ett bättre beslutsunderlag. Kommunikationsskyldighet föreligger däremot enligt förarbetena alltid när skattemyndigheten avser att påföra den skattskyldige särskild avgift, vilket är viktigt eftersom särskilda avgifter kan efterges. Den skattskyldige skall enligt 4 kap.1 § taxeringslagen utan dröjsmål underrättas om innehållet i ett taxeringsbeslut, om det inte är uppenbart obehövligt. Bestämmelsen är enligt 5 kap. 9 § tillämplig i fråga om beslut om särskild avgift. Verkan av att skattemyndigheterna felaktigt låter bli att underrätta den skattskyldige finns inte reglerad i taxeringslagen och berörs inte i förarbetena. Regeringsrätten har i RÅ 1995 ref. 27 slagit fast att bristen medför att skattemyndighetens beslut saknar verkan. Men avgörandet är omdiskuterat. Rätten till fri tolk Till myndigheternas serviceskyldighet hör enligt 8 § förvaltningslagen att vid behov anlita tolk även för översättningar av handlingar till främmande språk. I stor utsträckning har emellertid myndigheten tillagts en diskretionär rätt att, mot bakgrund t.ex. av tillgången på tolkar, ärendets beskaffenhet och kostnaden i relation till hur viktigt det är för den enskilde, själv bedöma behovet. Något uttryckligt krav på att den enskilde skall få del av en anklagelse på ett språk som han förstår har inte uppställts i denna föreskrift lika litet som i de bestämmelser i ämnet som gäller för domstolarna, dvs. 50 § förvaltningsprocesslagen och 33 kap. 9 § . I motiven nämnda bestämmelse (NJA II 1987 s.197) sägs det att domstolen av kostnadsskäl bör vara försiktig med översättningar av utgående handlingar och ordna med översättning endast om parten inte på annat sätt, t.ex. genom släktingar eller en invandrarbyrå, kan få en handling översatt. I detta uttalande görs inte undantag för stämningsansökningar i brottmål. Kommittén vill understryka att rätten för den enskilde att på ett språk som han förstår bli underrättad om innebörden av och grunden för en anklagelse är ovillkorlig. Eftersom konventionen gäller som svensk lag är förvaltningsmyndigheter och domstolar skyldiga att tillämpa de berörda översättningsbestämmelserna på ett sådant sätt att denna rätt tillgodoses i de fall myndigheten eller domstolen får information om att den enskilde inte behärskar svenska och saknar möjlighet att på annat sätt tillgodogöra sig innebörden av anklagelsen. Detta gäller även i fråga om Endast om så sker står den svenska ordningen i överensstämmelse med i aktuellt avseende. I detta sammanhang förtjänar ytterligare anmärkas att den anklagade enligt artikel 6-3 d) har rätt att utan kostnad få bistånd av tolk om han inte förstår eller talar det språk som används i rätten. Denna rättighet får anses tillgodosedd genom reglerna i 50 § förvaltningsprocesslagen. Rätten till försvarare och tillräcklig tid att förbereda försvaret Var och en som blivit anklagad för brott skall enligt artikel 6-3 b) och c) ha tillräcklig tid och möjlighet att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. Möjligheten att erhålla rättshjälp i frågor om skattetillägg är mycket begränsade enligt 11 § rättshjälpslagen, men detta gäller i praktiken även i fråga om bötesmål, vilket anses godtagbart. Beträffande rätten till försvarare torde inte någon ytterligare lagstiftning fordras. Kommittén vill emellertid påpeka att 11 § rättshjälpslagen ger möjlighet att bevilja rättshjälp när det föreligger särskilda skäl. Är ett bötesmål mycket komplicerat, brukar det i allmän domstol ofta anses att det finns särskilda skäl för att förordna offentlig försvarare trots att påföljden bara kan bli böter (jfr. 21 kap. 3 a § första stycket 3 ). Enligt kommitténs mening bör rättshjälpslagens bestämmelse tillämpas på samma sätt när en fråga om skattetillägg är särskilt komplicerad, särskilt som det här ofta rör betydligt mera ingripande ekonomiska påföljder än böter. Den i föreskrivna rätten till försvarare i dessa mål får ju inte bli illusorisk. I sammanhanget bör ytterligare påpekas att artikel 6 principiellt skyddar även juridiska personer. I fråga om juridiska personer är de svenska bestämmelserna om rättshjälp inte tillämpliga. Lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. gäller visserligen även för juridiska personer, men den lagen medger inte att beslut om rätt till ersättning meddelas före målets avgörande och är inte heller generellt tillämplig.