sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Balanskravet är förenat med ett system kallat betingad kon- troll. Enligt den nu gällande lagen kontrolleras alla kommuners budgetar och låneupptagning men är det enbart kommuner och fylkeskommuner med ekonomiska problem som blir satta under betingad kontroll. På Kommun– och regiondepar- tementet upprättas också ett offentligt register över de kommuner och fylken som är aktuella för tillsyn och kontroll. Det finns också möjligheter i lagen till tvångsförvaltning och staten kan formellt upphäva den kommunala budgeten och hindra kommunen/fylkes- kommunen från att ta upp lån. Någon rättslig prövning av statens sanktioner medger inte lagstiftningen. Förhållanden i , och I finns också en motsvarighet till Kommundelegationen för kommuner med specifika problem. gäller också nya regler avseende externredo- visning. Reglerna vilar i huvudsak bokföringsmässiga på grunder. En särskild förening för god redovisningssed bildades med uppgift att övervaka efterlevnaden av reg- lerna. Den reviderade kommunallagen innehåller även nya låneregler. Dessa innehåller ett tydligt förbud att låna till driften, till bidrag åt andra eller till finansiella placeringar i t.ex. aktier. De tidigare reglerna, enligt vilka kommuner och fylkeskommuner inte fick använda intäkter från försäljning av anläggningstillgångar till driften, har i den nya lagstiftningen ersatts med reglerna om god redovisningssed. Intäkter från försäljning skall anges tydligt i balansräkningen. Nya regler i kommunallagen ställer krav på att finansförvaltningen skall ge en tillfredsställande avkastning på kommunens medel utan väsentlig finansiell risk och att det skall finnas tillgängliga likvida medel för att täcka kommunens utbetalningar. (fullmäktige) eller fylkestinget skall fastställa närmare regler för finansförvaltningen. Reglerna skall omfatta placeringar, metoder och förvaltning samt policy beträffande spridning av risker, rapportering m.m. Den statliga fylkesmannen (landshöv- dingen) kan göra laglighetskontroll av kommunens/fylkets regler. Kommunal- och regiondepartementet har tagit fram förslag till föreskrifter för att precisera lagens bestämmelser angående lånta- gande, placeringar, aktiv fondförvaltning m.m. Dessa har varit före- mål för remissbehandling och har mött viss kritik från bl.a. . har ett fondbaserat pensionssystem. De anställda avsätter till pensioner och arbetsgivaren . Förhållanden i , och som not i balansräkningen. Förvaltningen sköts av livförsäkrings- bolag eller kommunala pensionskassor. Lagen föreskriver att delårsrapportering går till kommunstyrelsen (fullmäktige) och fylkestinget . Lagen säger dock inte något om vad delårsrapporterna ska innehålla. Ett nytt inslag i den nationella uppföljningen är ett krav om att alla kommuner och fylkeskommuner löpande skall leverera data om ekonomi och tjänsteproduktion till ett standardiserat nationellt nyckeltalsregister (KOSTRA), som är tillgängligt för alla. I regi- stret ges möjlighet till bl.a. jämförelser med hela riket, inom fylket eller med likartade kommuner. Systemet, som bl.a. syftar till att fungera som kreditupplysning för långivare, är ännu inte fullt ut- byggt. Antalet kommuner i förhållande till antalet invånare varierar mellan länderna i . Den största kommuntätheten uppvisar med 435 kommuner och ca 4,5 miljoner invånare, därnäst med 452 kommuner och ca 5,2 miljoner invånare. är med sina 289 kommuner på ca 9 miljoner invånare det minst kommun- täta landet, följt av med 273 kommuner och ca 5,2 miljoner invånare. I normalfallet finns också en kommunbildning på den regionala nivån med ett direktvalt högsta beslutande organ; detta är fallet i (landsting), (amtskommuner) och (fyl- keskommuner). Antalet sådana organ varierar från 14 i till 20 i . I saknas denna kommunbildning; här finns i stället ca 250 s.k. samkommuner med indirekt, av kommunerna, valda beslutande församlingar. Den kommunala självstyrelsen varierar i fråga om hur långt- gående det kommunala självbestämmandet är. och kan sägas ha den mest långtgående självstyrelsen som i grundlags- hänseende baseras på en allmän bestämmelse i regeringsformen i och i grundlagen i . har en mindre långt- gående självstyrelse. har med den nya kommunallagens ikraftträdande vid det senaste årsskiftet rört sig i riktning mot Förhållanden i , och ökande lokal och regional självstyrelse; var tidigare ett land med en relativt starkt statlig styrning på lokal och regional nivå. När det gäller den offentliga sektorns ekonomi finns både lik- heter och skillnader mellan de fyra länderna. ligger före i konjunkturcykeln, innebärande att tidigare stötte på de problem som senare drabbade ; i Dan- mark fick man också tidigare ordning på de offentliga finanserna och har numera ett överskott. har inga balansproblem inom den kommunala sektorn men har i stället ett problem med en uppåtgående skattespiral. har genomgått en ekonomisk ut- veckling som liknar , och landet delar med pro- blemet med att det finns stora regionala skillnader och betydande risker för balansproblem inom den kommunala sektorn. har en allmänt god ekonomisk situation till följd av sina stora in- komster från oljeindustrin men har varit restriktivt med de offent- liga utgifterna. Det finns en regional obalans även i men den är inte lika framträdande som i och . Samtliga länder har någon form av formellt krav på att de kommunala budgetarna skall vara i balans. har inte något lagstadgat system för sanktioner mot en kommun eller ett lands- ting som inte uppfyller kravet på en budget i balans, vilket däremot är fallet i de övriga länderna. I kan en kommun eller en amtskommun sättas under administration dvs. statlig kontroll med åtföljande inskränkningar i handlingsfriheten vad gäller upp- låning, förbud mot nyanställning av personal och skattehöjningar och tvång på uppbyggnad av likviditeten. I den finska kommunal- lagen finns krav på att underskott skall täckas under den treåriga planperioden. Sanktionssystemet innebär främst att staten kan minska statsbidragen eller aktivera en vilande lagstiftning om tvångsförvaltning. I är balanskravet förenat med betingad kontroll innebärande statlig kontroll; möjligheter finns också till tvångsförvaltning och direkta ingrepp från statens sida i budgeten eller förbud att ta upp lån. I , och finns inga formella bestäm- melser i strikt mening om användningen av försäljningsmedel vid avyttring av anläggningstillgångar. I den svenska lagstiftningen är användningen av sådana medel knuten till begreppet god eko- nomisk hushållning, där motivtexten till lagregeln är vägledande. I och får en kommun fritt handskas med försälj- ningsmedel. I , där det tidigare fanns ett formligt förbud mot att använda försäljningsmedel till driften, är det numera reglerna Förhållanden i , och om god redovisningssed som är bestämmande, vilket bl.a. innebär att intäkterna skall anges tydligt i balansräkningen. När det gäller förvaltningen av pensionsmedel är pensionssyste- met och renodlat försäkringsbaserat, och pen- sionsmedlen förvaltas externt. I använder man sig av ett fördelningssystem, innebärande att utbetalningen sker löpande i princip utan någon särskild fondering. Emellertid inleddes en temporär fondering av överskottet för att balansera stigande fram- tida utgifter. Den svenska blandade modellen skiljer sig i olika av- seenden från grannländernas system. Systemet för uppföljning uppvisar också skillnader. I och ligger uppföljningsansvaret formellt på staten, men uppföljning sker i frivilligt också i de enskilda kommun- erna, åtminstone de större. I och finns regler i kommunallagen om bl.a. delårsredovisningar. 4Mål för den ekonomiska förvalt- ningen: god ekonomisk hus- hållning Kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning regleras i 8 kap. kommunallagen. Enligt 8 kap. 1 § skall kommuner och landsting ha en god hushållning i sin verksamhet och i sådan verk- samhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Bestämmelsen i vad avser den delen som lyder Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet tillkom i samband med kommunallagsrevisionen 1991 (prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38). Den ersatte den tidigare regeln kommunallag om förmögenhetsskydd, som innebar att kommunens fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommu- nens förmögenhet inte minskades. Den senare delen av bestämmelsen om att även sådan verksam- het som bedrivs genom andra juridiska personer skall omfattas av regeln om god ekonomisk hushållning har beslutats av så sent som och har trätt i kraft (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU9). Med uttrycket andra juridiska personer menas kommunala företag, dvs. aktiebolag, handels- bolag, ekonomiska föreningar, stiftelser m.m. Vad gäller beslutet om att ersätta principen om förmögenhets- skydd med principen om god ekonomisk hushållning har för- arbetena till lagstiftningen redovisats i detalj i kapitel 1. Här skall endast erinras om vissa, från utredningens synpunkt särskilt viktiga förhållanden. För det första kan konstateras att lagstiftaren vid kommunallags- revisionen 1991 med bestämmelsen om god ekonomisk hushållning avsåg att ge kommunerna och landstingen en möjlighet att använda sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följde av Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning bestämmelsen om förmögenhetsskyddet. Den sistnämnda karakte- riserades i propositionen som alltför stelbent och ansågs vara ett hinder för strävandena att öka rationaliteten i den kommunala eko- nomiska politiken; den ansågs också tillhöra ett föråldrat synsätt. För det andra kan konstateras att bestämmelsen har karaktären av ändamålsregel, vilket innebär dels att det i lagen inte uttöm- mande angivits vad som kan anses höra till en god ekonomisk hushållning, dels att den på grund av detta inte kan ligga till grund för domstolsprövning av huruvida kommunala beslut är förenliga med en god ekonomisk hushållning. Emellertid redovisades i propositionen en del exempel på vad som ligger i kravet på god ekonomisk hushållning. Till god eko- nomisk hushållning hör enligt propositionen att kommuner och landsting som erhåller försäljningsvederlag för anläggningstill- gångar eller försäkringsersättningar för sådan egendom använder motsvarande belopp för att investera i andra anläggningstillgångar eller för att betala skulder som tagits för att förvärva sådana till- gångar. I vissa särskilda fall kan enligt propositionen kommuner och landsting dock få använda medel från försäljning av en anläggningstillgång för löpande behov utan att det kan anses strida mot principen om god ekonomisk hushållning, om exempelvis ett vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verksamhetsinrikt- ning gör behovet av en sådan tillgång avsevärt mindre. På mot- svarande sätt kan det anses försvarligt att använda medel från en försäljning för löpande behov om det från början stått klart att anläggningen endast skulle innehas under något eller . Dessa uttalanden i förarbetena har särskild betydelse för en av de uppgifter som denna utredning har fått enligt direktiven, nämligen att utredaren skall överväga om det finns behov av att tydliggöra kommunernas användning av sådana försäljningsintäkter som det här är tal om. I propositionen uttalades också att det hör till god ekonomisk hushållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet ha balans mellan inkomster och utgifter. Ett undergrävande av ekonomin genom en konsekvent underbalansering är därför enligt propositionen oförenligt med en god ekonomisk hushållning. (I kapitel 5 redovisas de bestämmelser som gäller de nya krav på budgetbalans som infördes från .) Andra exempel på god ekonomisk hushållning i propositionen är att fastigheter och andra tillgångar underhålls och vårdas väl, att man har en god Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning framförhållning i den fysiska planeringen, en ändamålsenligt för- rådshållning och en effektiv organisation. En konsekvens av att bestämmelsen om förmögenhetsskyddet togs bort kommunallag är att det blev tillåtet att använda medel ur vad som tidigare benämndes kapitalfond till driftsändamål och att, om än i begränsad omfattning, ta upp lån för sådana ända- mål. I begreppet god ekonomisk hushållning ligger också att medels- förvaltningen skall ske på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Detta har kommit till uttryck i 8 kap. 2 § KL. Det är enligt 8 kap. 3 § KL fullmäktige som skall meddela föreskrifter om medelsförvaltningen. När det gäller utbyggnaden av 8 kap. 1 § i kommunallagen, inne- bärande att även verksamhet som bedrivs i bolags- eller förenings- form eller stiftelse skall omfattas av principen om god ekonomisk hushållning, har även i detta fall förarbetena redovisats i kapitel 1. I detta sammanhang skall endast erinras om att regeringen i proposi- tionen bl.a. anförde att god ekonomisk hushållning i ett koncern- perspektiv omfattar en kontinuerlig analys och en redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma en god ekonomisk hushållning. Härutöver framhölls den aktiva ägarstyrningens be- tydelse för de kommunala företagens möjlighet att bidra till en god ekonomisk hushållning i den samlade verksamheten, vidare vikten av att kommuner och landsting uppmärksammar de ökade riskerna för konkurrensutsatta kommunala företag. Riskanalysen för före- tagen bör enligt propositionen omfatta både finansiella risker och kommunens och landstingens borgensåtaganden. 4.2Direktiven i denna del och frågeställningar för utredningsarbetet Som redovisats i avsnitt 1.2 skall kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning ses över av utredaren. I detta sammanhang skall utredaren studera och värdera de tillvägagångssätt och instrument som används i kommuner och landsting för att öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen och att nå en god ekonomisk hushållning. Därvid skall bl.a. demo- grafisk utveckling, riskexponering, skuldsättning samt behov av ny- och reinvesteringar beaktas. Även revisionens roll i samband med kommunens eller strävanden att nå ekonomisk balans och en god ekonomisk hushållning skall övervägas. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning tydligare krav på ekonomisk och verksamhetsmässig planering, framför allt beträffande treårsplanen, skall lämnas. Även i övrigt kan utredaren föreslå sådana ändringar i reglerna för den kommu- nala budgeten som befrämjar en god ekonomisk hushållning. I denna del ingår även uppgiften att överväga behovet av att tydliggöra hur kommunerna får använda försäljningsmedel vid för- säljning av anläggningstillgångar. Följande frågeställningar har formulerats för denna del av utred- ningsarbetet: Hur har andelen kommuner och landsting med negativa eko- nomiska resultat förändrats ? Vilka slutsatser om kommunernas och landstingens ekonomi kan dras av Kommundelegationens arbete? Vilken beredskap har kommuner och landsting för att möta de växande behoven av service? I vilken utsträckning analyserar kommuner och landsting på djupet sin ekonomiska och verksamhetsmässiga utveckling och sina förutsättningar ? Hur påverkas planer och budgetar av resultatet av sådana analyser? Resulterar de t.ex. i riktlinjer för finansförvaltningen? Vilken roll spelar revisorerna i kommunernas och landstingens strävanden efter god ekonomisk hushållning och efterlevnaden av balanskravet? Har revisionen granskat t.ex. rimligheten i an- taganden och förutsättningar för budgeten? Granskar reviso- rerna om medelsförvaltningen är i överensstämmelse med kom- munallagens bestämmelser (8:2) och om styrelsen följer den policy som fullmäktige antagit (8:3)? I vilken omfattning använder kommuner och landsting försälj- ningsmedel till löpande driftskostnader ev. i strid med bestäm- melserna om god ekonomisk hushållning? Finns mot denna bakgrund behov av en tydligare reglering? Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning 4.3.1Kommunernas och landstingens resultat 1999-2003 m.m. Som framgått av redovisningen i kapitel 2 (tabell 2.5) var kommu- nernas resultat före extraordinära poster och årets resultat inklusive extraordinära poster 8,7 milj- arder kronor. Resultatet innebar en förbättring med nära 8 milj- arder kronor respektive jämfört med . Både verksamhetens intäkter, som uppgick till , och verksamhetens kostnader, som uppgick till , hade ökat från föregående år. Nettokostnaderna var , vilket innebär en ökning . Skatteintäkterna uppgick till . Skatterna finansierade av verksamhetens nettokostnader. Soliditeten var i stort sett oförändrad och uppgick till ca 54–båda åren. av kommunerna uppvisade ett positivt resultat, vilket innebar en förbättring från föregående år. Landstingen förbättrade också resultatet jämfört med . Som redovisats i kapitel 2 (tabell 2.6) var årets resultat –3,, en förbättring med ca . Endast 6 landsting uppvisade ett positivt resultat, medan övriga 14 uppvisade underskott. De tre storstadslänen hade tillsammans underskott på ca , vilket motsvarar av sektorns hela underskott (av det totala underskottet för de 16 landsting som hade negativt resultat). hade det största underskottet på , hade ca 1 miljard och drygt 400 miljoner i underskott. Landstingens nettokostnader ökade med och uppgick till . Skatterna ökade med och uppgick till . Soliditeten för hela landstingssektorn sjönk från till . Variationerna mellan landstingen är stora. hade sämst soliditet med och hade den bästa soliditeten med . I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) anför rege- ringen att även om den kommunala sektorn som helhet klarar balanskravet finns det vissa kommuner och landsting som sannolikt Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning kommer att ha svårigheter att klara balanskravet. Medel bör därför reserveras för särskilda insatser även för att möjliggöra omställning och långsiktigt hållbara åtgärder för att nå en ekonomi i balans i kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. Ansvaret för genomförandet av åtgärderna åvilar emellertid berörda kommuner och landsting. 4.3.2Kommunernas och landstingens hantering av försäljningsmedel Av enkät framgår att 124 kommuner, dvs. av samtliga kommuner, och 14 lands- ting () uppgav att de sålt anläggningstillgångar . En följdfråga ställdes också avseende vad försäljningsmedlen använts till. Uppgifter föreligger endast beträffande kommunerna. Totalt lämnades 110 svar i denna del av enkäten. I 10 fall uppgavs att beloppen var små, varför inga närmare kommentarer lämnades om användningen. Det mest frekventa svaret bland de återstående 100 var att medlen använts till investeringar (ny- eller återinve- steringar), vilket skett i 36 fall. Därnäst vanligast (18 fall) var att medlen hade använts till att amortera befintliga lån eller att minska upplåningen. I 16 fall hade kommunen använt intäkten för att förstärka likviditeten eller att öka rörelsekapitlet. I 6 fall användes försäljningsmedlen för driftsändamål alternativt att minska under- skottet. I 7 fall använde man försäljningsmedlen till att förstärka det egna kapitalet eller till finansiellt sparande. I en övrig-kategori omfattande 13 svar hamnade t.ex. svar enligt vilka man ännu inte fattat beslut om användningen, att försäljningen inte givit någon vinst samt ospecificerat. Bakgrunden till inrättandet av Bostadsdelegationen har redovisats i kapitel 1, avsnittet Stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Av redogörelsen framgår bl.a. att delegationen in- rättades . Delegationen har till uppgift att bereda ärenden om stöd, överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och krav samt samordna olika insatser för att bistå med stöd. Bostadsdelegationen är en myndighet under regeringen som leds av en styrelse med en ordförande och tre ledamöter. För den dagliga verksamheten svarar ett kansli. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning Enligt årsredovisningen visade Bostadsdelegationens erfarenheter i fråga om de kommuner som kan få del av stödet att de kommunägda bostadsföretagens anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt är förorsakade av de uthyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal bostadsmarknad. Frågan om i vilken omfattning som stöd kunde lämnas var enligt delegationens mening beroende av kommunens ekonomiska styrka i förhållande till de anspråk som riktas mot kommunen. Delegationen har därför analyserat bl.a. kommunens ekonomiska utveckling, nuläge samt budget och plan för att få en bild av kommunens ekonomiska styrka och möjliga utveckling. Andra faktorer som kunde förväntas påverka situationen för kommunen har också studerats, såsom näringsstruktur, sysselsättning och befolkningsprognos. Delegationen har även lagt ned ett omfattande arbete på att analysera bostadsföretagen. Syftet med analysen av hur bolaget ser ut har varit att klarlägga var problemen finns och att få underlag för en rekonstruktion som innebär att företaget ges förutsättningar till en långsiktigt hållbar utveckling. Delegationen har funnit att pro- blemen oftast ligger i en hög vakansgrad. Ett omfattande hyres- bortfall leder till att företagen inte klarar att betala räntorna på sina lån. I kombination med låg soliditet medför detta enligt dele- gationen att företagen ofta kontinuerligt behöver ägartillskott för att undvika likvidation. Rekonstruktionen måste enligt delega- tionen i sådana fall utgå från åtgärder som minskar obalansen i kommunens bostadsbestånd, t.ex. att huvuddelen av de outhyrda lägenheterna avvecklas som bostäder. Det bokförda värdet på de lägenheter som behöver ställas av måste skrivas ned och låne- skulden minskas till en rimlig nivå. Analyserna av den kommunala ekonomin och av bostadsföre- tagen har tillsammans med diskussioner med kommunledningen legat till grund för delegationens bedömning av hur stora åtaganden för boendet som kommunen bör klara att finansiera med egna medel. En väsentlig förutsättning för rekonstruktionsarbetet har varit att det råder enighet mellan kommunen och delegationen om vad som måste göras och hur rekonstruktionen skall genomföras. Resultatet av överläggningarna har uttryckts i ett avtal mellan staten och kommunen, som reglerar kommunens åtaganden gent- emot bostadsföretaget och staten samt statens åtaganden gentemot kommunen. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning Bostadsdelegationen har även möjlighet att erbjuda en kommun hjälp med att komma ur sina i vissa fall betungande borgens- åtaganden för bostadsrättsföreningar. Om delegationen medger det kan lämna en statlig kreditgaranti som avlöser borgensåtagandet. Delegationen avser att –03 följa upp kommunernas och bostadsföretagens åtaganden enligt de avtal som träffats. Upp- följningen kommer att göras i ett bredare perspektiv och även innefatta studier av hur de kommuner som sökt stöd men som inte har några avtal med delegationen har hanterat sina svårigheter. Enligt Bostadsdelegationens årsredovisning har –2000 inkommit ansökningar från sammanlagt 88 kom- muner varav 5 . fram till utgången av påbörjades överläggningar med samtliga kommuner som då kommit in med ansökningar, varav 19 . Vid årets utgång återstod ingen kommun med vilken diskussioner ännu inte på- börjats. /01 hade överläggningarna i huvudsak slutförts med sammanlagt 85 av dessa kommuner, varav 83 också förts fram till färdiga avtal eller beslut. Av de 36 kommuner med vilka avtal träffats gäller 34 avtal stöd för rekonstruktion av kommunägda bostadsföretag och 14 avlöser av borgen för bostadsrättsföreningar. 42 framställningar har avslagits. Ett betydande antal kommuner – sammanlagt 48 – som begärt stöd för sina bostadsåtaganden har också ansökt om stöd för att uppnå ekonomisk balans. För delegationens verksamhet har –2000 sam- manlagt anvisats under anslaget Bidrag till särskilda åtgärder i vissa kommuner och landsting.