sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Plan- och byggla- gens bestämmelser om samråd och utställningar i arbetet med översikts- och detaljplaner ger medlemmarna en möjlighet till deltagande och bidrar också till att främja den politiska diskussionen i dessa frågor. Denna ordning har aldrig ansetts stå i konflikt med den representativa demokratin, utan brukar betraktas som ett viktigt komplement. Likartade bestämmelser skulle mycket väl kunna tillämpas även på andra områden inför avgöranden som binder en kommun eller ett landsting . Att på ett sådant sätt komplettera den representativa demokratin med ett deltagardemokratiskt inslag har flera fördelar. Det öppnar en möjlighet att på ett konstruktivt sätt hantera den situation som ibland uppkommer, nämligen åsiktsskillnader mellan å ena sidan kommun- eller landstingsmedlemmarna och å andra sidan deras förtroendevalda. En orsak till att sådana skillnader uppstår är att valhandlingen i vissa avseenden är ett relativt trubbigt instrument för att uttrycka folkviljan. En bidragande orsak till detta är att medborgaren väljer mellan partier som samlat åsikter, idéer och ståndpunkter i paket. Medborgaren kan alltså inte i valhandlingen ge uttryck för vad hon tycker i enskilda frågor. Detta innebär att det inte är säkert att alla åsikter som ett parti företräder överensstämmer med de åsikter som dess väljare har. En annan orsak till att skillnader kan uppstå är att partierna ofta måste gå i koalition med andra partier för att få igenom sin politik i de valda församlingarna. Detta medför poli- tiska kompromisser som bland annat kan bidra till att partierna förhindras att förverkliga de partiprogram som man har gått till val på. Ytterligare en orsak till åsiktsskillnader är att nya frågor som inte fanns på dagordningen i valrörelsen kan uppstå under mandat- perioden. I dessa frågor kan medborgarna ha andra uppfattningar än de folkvalda. Ovan nämnda omständigheter är väl kända och accepterade effekter av den representativa demokratin. Partierna kan omöjligen vara representativa för väljarna i alla enskilda sakfrågor. I mindre betydelsefulla frågor behöver sådana skillnader inte utgöra något problem, men i viktiga och principiella frågor är det ett demokra- tiskt problem om beslut alltför kraftigt avviker från medborgarnas åsikter. Bestämmelser som bidrar till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den poli- tiska diskussionen kan ha positiva effekter på samhällsutveck- lingen. I frågor av stor ekonomisk och principiell betydelse är det ofta en fördel om beslut kan fattas med stöd av en stor majoritet eller under konsensus. Ett brett medborgerligt deltagande och en öppen diskussion kan främja och skapa förutsättningar för att fler beslut fattas med ett sådant stöd. Ökad samstämmighet i frågor av grundläggande karaktär leder sannolikt till en mer stabil samhälls- utveckling. I frågor av ideologisk och partiskiljande karaktär ligger det dock ett värde i att skillnaderna mellan de olika partierna är tydliga, så att medborgarna i valen lättare kan bedöma och välja det parti vars program överensstämmer med deras åsikter. Om samstämmig- heten mellan de olika partierna blir alltför stor kan valhandlingen uppfattas som meningslös. Om en bestämmelse utformas så att den leder till en ökad diskussion i frågor av stor betydelse kan denna bidra till att partiernas ståndpunkter blir tydliga. I andra frågor kan en ökad diskussion med ett större deltagande av kommun- och landstingsmedlemmar leda till en förbättrad samsyn, inte bara mellan medlemmarna och de politiska partierna utan också mellan partierna. Sammanfattningsvis kan rådrum och ett ökat deltagande leda till både ett mer långsiktigt och mindre ryckigt beslutsfattande och till bättre förankrade och för medborgarna mer begripliga beslut. Det bör noteras att bestämmelser om rådrum och ökat del- tagande även kan medföra mindre önskvärda effekter. Ställs alltför höga krav på det förfarande som skall ske kan detta resultera i att beslutsfattandet fördröjs eller lamslås. Vikten av att hänsyn tas till demokratiska processer, som till exempel debatt och förankring, måste vägas mot effektiviteten och smidigheten i det kommunala beslutssystemet. Exempelvis får inte skyddet av politiska minori- teter bli så starkt att det ger möjlighet för en minoritet att blockera eller förhala reformer som majoriteten vill genom- driva. Om bestämmelser är så långtgående att den politiska majo- riteten inte förmår genomföra sin politik kan detta skapa misstro mot det demokratiska styrelseskicket. Kommitténs tidigare förslag om lyftningsrätt och minoritets- återremiss bygger på en avvägning mellan minoritetsskyddet och demokratins effektivitet. En minoritet ges rätt att framtvinga större öppenhet och bättre konsekvensbeskrivningar, men kan däremot inte förhala beslut . Makten ligger fortfarande kvar hos majoriteten. Ett motsvarande förhållningssätt bör också ligga till grund för särskilda bestämmelser som syftar till att stärka det demokratiska inflytandet över viktiga frågor. anser att det finns goda skäl att införa bestämmelser som bidrar till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Sådana bestämmelser skulle garantera hög kvalitet på beslutsfattandet och ett stort demokratiskt inflytande, vilket är angeläget i frågor som binder framtida politiska majoriteter och kommande generationer. Bestämmelserna måste emellertid utformas så att de inte skadar den representativa demokratins funktionssätt. De får inte göras så ingripande att de förhindrar majoriteter att fatta beslut eller försvårar det politiska ansvarsutkrävandet. Frågan om vilken metod som bör väljas för att uppnå detta behandlas i kapitel 4. 4 Vilken metod bör väljas? Det finns flera åtgärder som kan bidra till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Det kan handla dels om särskilda beslutsregler, som till exempel krav på två beslut med mellanliggande val, två beslut utan mellanliggande val eller kvalificerad majoritet, dels om särskilda beredningsregler, som till exempel krav på samråd eller folkomröstning. Särskilda beslutsregler bidrar främst till att skapa rådrum och till att konservera rådande förhållanden, men knappast till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande. Ett sådant råd- rum blir endast en tröghetsfaktor som försenar beslutsfattandet. Särskilda beredningsregler skapar däremot inte bara rådrum utan öppnar också en möjlighet att fylla detta med tid för eftertanke, debatt och diskussion genom att processen öppnas för kommunens eller medlemmar. En folkomröstning samlar sannolikt fler deltagare än ett sam- rådsförfarande i en given fråga, men medför betydligt större kost- nader. Ett samråd sker normalt på ett tidigare stadium i bered- ningsprocessen och ger medlemmarna bättre möjligheter att delta på ett djupare och mer engagerat sätt i beredningsprocessen. Ett samråd kan riktas inte bara till röstberättigade kommun- och landstings- medlemmar, utan även till barn och ungdomar. Ett krav på samråd är därför den mest ändamålsenliga åtgärden för att åstadkomma rådrum och främja ett ökat deltagande bland medlemmarna. De frågor som skall omfattas av samråd bör avgränsas genom att vissa allmänna kriterier uppställs. Samråd bör alltid genomföras innan beslut som uppfyller dessa kriterier fattas. Om ett beslut inte föregåtts av samråd skall det kunna överklagas av detta skäl. Vilken metod bör väljas? Vilken typ av bestämmelser kan på ett meningsfullt sätt bidra till att skapa rådrum och till att främja kommun- och landstingsmed- lemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför avgö- randen av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse? Enligt Kommundemokratikommitténs tilläggsdirektiv skall kommittén i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslutande församlingen med mellanlig- gande val. Det står dock kommittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittén har därför i sitt arbete studerat såväl den ovan nämnda modellen som ett antal andra tänkbara alternativ. Syftet har varit att se vilket demokratiskt inflytande respektive vilka kva- litetsmässiga effekter de olika alternativen medför. De alternativ som har studerats är följande: två beslut med mellanliggande val, två beslut utan mellanliggande val, Två beslut med mellanliggande val. Denna metod omnämns i kommitténs tilläggsdirektiv. Metoden brukar främst användas i konstitutionella frågor, till exempel vid ändring av grundlag. Den är också vanlig inom föreningslivet när det gäller stadgeändring eller upplösning. I de andra länder som studerats av kommittén förekommer den endast i något enstaka fall på den kommunala nivån. Vitsen med denna metod är att om en majoritet av de röstberättigade är emot förslaget, så kan väljarna rösta fram en ny majoritet i den beslutande församlingen. Två beslut utan mellanliggande val. Denna metod är inte sär- skilt vanlig vare sig i eller i de andra länder som kommittén har studerat. Syftet är att ge möjlighet till debatt och eftertanke, utan att riskera den långa tidsutdräkt som krav på ett mellanlig- gande val innebär. En variant av metoden finns i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Enligt denna bestämmelse skall förslag till lag som begränsar medborgarnas fri- och rättigheter vila om det yrkas av lägst tio riksdagsledamöter. Krav på kvalificerad majoritet har, som tidigare nämnts, funnits i kommunallagen bland annat avseende Vilken metod bör väljas? köp och försäljning av fast egendom, startande av nya verksamheter samt upptagande av lån. Dessa bestämmelser avskaffades . föreslog i sitt delbetänkande Allmännyttan – beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104) att det vid mer omfattande försäljning av aktier i kommunala bostadsföretag, eller av lägenheter ägda av dessa företag, skulle krävas kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar av rösterna. Metoden förekommer i få andra länder, men omfattar då ett brett spektrum av frågor. Begreppet samråd infördes 1988 och har endast avsett samråd med brukare. Bestämmelsen innebär att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som brukar deras tjänster. Formerna för samrådet avgörs av nämn- den. Bestämmelsen har en allmän målsättningskaraktär och saknar direkta rättsverkningar. Icke desto mindre tillämpas samråd som en form för brukarinflytande i många kommuner och lands- ting. Bestämmelser om samråd finns också i (1987:10). I internationella sammanhang betonas betydelsen av samråd och andra former av direkt medborgarengagemang i den lokala demokratin. Kommunala folkomröstningar blev tillåtna och gällande bestämmelser innebär att fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende, får besluta att synpunkter skall in- hämtas från medlemmarna i kommunen eller (5 kap. 34 § kommunallagen). Detta kan ske genom till exempel en folk- omröstning. En sådan omröstning är alltid rådgivande. Under peri- oden –1999 genomfördes 46 kommunala folkomröstningar. I de andra länder som kommittén har studerat förekommer obligatoriska folkomröstningar i ett fåtal fall. Vilket demokratiskt inflytande kan de olika metoderna medföra? Med demokratiskt inflytande avses att kommun- och landstings- medlemmarna ges möjlighet att påverka beslutsprocessen, vilket i sin tur kan bidra till att de beslut som fattas väl överensstämmer med deras uppfattning, det vill säga att de innebär folkviljans för- verkligande. Vilken metod bör väljas? Två beslut med mellanliggande val. Den stora fördelen med denna metod är att kommun- och landstingsmedlemmarna har möjlighet att se precis vilka konkreta förslag som den politiska majoriteten vill genomföra. Om de gillar förslagen kan de ge majo- riteten fortsatt förtroende; om de inte gillar förslagen kan de rösta på andra partier. Dessa frågor kan därmed komma att spela en viss roll i valrörelsen då det kan bli en del diskussion om dem. En nackdel med denna metod är att den är trubbig. Man kan utgå från att väljaren, när han eller hon skall bestämma sig för ett parti, väger ihop partiernas ideologier och uppfattningar och jämför dessa med sina egna. En sådan jämförelse avser såväl frågans vikt i förhållande till andra frågor som ställningstagandet i den enskilda frågan. Resultatet av denna jämförelse kan mycket väl bli att en väljare, som inte alls delar ett visst partis uppfattning i en fråga som är föremål för två beslut, ändå röstar på det partiet därför att han eller hon delar partiets uppfattning i andra frågor som för honom eller henne väger tyngre. I en situation där det väger mycket jämt mellan två block kan frågans betydelse för enskilda väljare givetvis bli tungan på vågen, men annars krävs att förhållandevis många väljare viktar den speciella frågan tungt. Den största nackdelen är emellertid att besluten fördröjs. Om ett beslut fattas i början av en mandatperiod kan det ta upp till innan det fattas en andra gång och därmed kan genomföras. Saken kan också uttryckas som att majoriteten måste vinna valet två gånger; den första valsegern ger möjlighet att formulera kon- kreta förslag och den andra valsegern ger möjlighet att genomföra förslagen. En sådan ordning skulle inte främja den representativa demokratins funktionssätt. I stället riskerar den att försvåra ansvarsutkrävandet och att minska intresset för politik på kommu- nal nivå. Två beslut utan mellanliggande val. Detta alternativ innebär att såväl de stora fördelarna som de stora nackdelarna med krav på mellanliggande val försvinner. Väljarna förlorar möjligheten att på- verka utgången av en viss fråga genom att väga in den i valet av parti. En politisk majoritet hindras inte att genomföra sina beslut under pågående mandatperiod. Besluten kan fördröjas något, men rimligen högst . kan det bli en ökad debatt och ökade möjligheter för kommun- och landstingsmed- lemmar att agera och påverka. Några nya forum för detta öppnas dock inte. Det finns inte mycket som talar för att en sådan debatt Vilken metod bör väljas? skulle bli bättre och engagera fler medborgare än om beslutet bara skulle behöva fattas en gång. motiverade sitt förslag om två tredjedels majoritet med att det är det alternativ som bäst stöder kommunerna i deras strävan att hitta breda och därmed stabila majoriteter. Det är möjligt att ett krav på kvalificerad majoritet skulle tvinga fram breda majoriteter och att besluten därmed blir rejält förankrade, något som givetvis kan ha ett värde i frågor av långsiktig karaktär. Förankringen sker dock huvudsakligen i den beslutande församlingen och några nya vägar för medborgerligt engagemang öppnas inte. Metoden har emellertid stora nackdelar – rådande förhållanden konserveras, nya majoriteter kommer inte att kunna genomföra sin politik, det blir mycket svårt att genom ett beslut förändra något, och det blir precis lika svårt att återställa en genomförd föränd- ring. Beslut i kontroversiella frågor kan blockeras och kommunal- politiken riskerar att gå i stå med risk för minskat intresse såväl för valdeltagande som för förtroendeuppdrag. Ett samråd innebär att kommunens eller förtroendevalda, med stöd av tjänstemän, skall föra samtal eller på annat sätt kommunicera med kommun- och landstingsmedlem- marna innan ett beslut fattas. Ett samråd leder därmed med stor säkerhet till en utökad debatt och större möjligheter för kommun- och landstingsmedlemmar att agera och påverka. Ett samråd kan genomföras på olika sätt. Vanligen ordnas ett eller flera offentliga möten. Andra former kan vara exempelvis en enkät, ett rådslag, en utställning eller en remiss. Det finns också stora möjligheter att använda modern informationsteknik. Hur samrådet utformas och hur resultatet tas om hand blir avgö- rande för hur stort det demokratiska inflytandet blir. Ett väl genomfört samråd kan bidra till att öka intresset för kommunal- politik och förtroendet för de politiska institutionerna. En motsatt effekt kan det förstås bli, särskilt bland dem som deltagit i sam- rådet, om beslutet som sedan fattas inte är i linje med de uppfatt- ningar som framkom vid samrådet. En nackdel med samråd är att ett beslut kan fördröjas. Den tid som ett beslut kan komma att för- dröjas är emellertid begränsad; det framstår som orimligt att ett samrådsförfarande skulle ta mer än några månader i anspråk. En folkomröstning leder med säkerhet till en utökad debatt och möjlighet för kommun- och landstingsmedlem- marna att agera och påverka. Under förutsättning att deltagandet är Vilken metod bör väljas? tillräckligt stort och utslaget tillräckligt tydligt kan ett beslut efter omröstningen fattas med tydlig förankring bland kommun- respektive landstingsmedlemmarna. Nackdelarna med en folkom- röstning är ungefär desamma som med ett samråd, fast möjligen något större. Exempelvis kan beslutet komma att fördröjas. En sådan fördröjning behöver inte vara mycket längre än vid samråd, men om man av kostnadsskäl väljer att skjuta upp folkomröst- ningen till nästa ordinarie val, kan det handla om förhållandevis . Eftersom en folkomröstning endast är rådgivande kan det dessutom leda till besvikelse om beslutet sedan inte går i linje med folkomröstningens resultat. Vilka kvalitetsmässiga effekter kan de olika metoderna medföra? Med kvalitet på besluten menas här att de skall vara väl motiverade och underbyggda och olika slags konsekvenser väl utredda och analyserade. Två beslut med mellanliggande val. Om frågan blir en viktig lokal valfråga kan detta framtvinga ett bättre beslutsunderlag. Om så inte är fallet uppkommer dock sannolikt inga kvalitetsmässiga fördelar. Två beslut utan mellanliggande val. Det finns knappast något som talar för att en sådan regel kommer att ha någon positiv kvali- tetsmässig effekt. Strävan att uppnå kvalificerad majoritet i frågan kan framtvinga ett bättre och mer allsidigt beslutsunderlag. Beslutsunderlaget måste fungera som underlag också för ett samråd, vilket sannolikt bidrar till att höja kvaliteten på underlaget. Den stora kvalitetsmässiga pluseffekten är att kom- mun- respektive landstingsmedlemmarnas erfarenheter och förslag kan tas tillvara genom att det som framkommer i samrådet tillförs beslutsunderlaget. En folkomröstning kan ställa högre krav på underlaget, men det är inte självklart, eftersom en folkomröstning innebär att frågan måste förenklas till två eller tre alternativ. Det är över huvud taget svårt att se några kvalitetsmässiga nack- delar med någon av de tänkbara särskilda besluts- och berednings- reglerna, jämfört med nu gällande bestämmelser. Vilken metod bör väljas? 4.4Berednings- eller beslutsregler? Ovanstående genomgång visar att de tänkbara bestämmelserna i varierande utsträckning skapar ett rådrum som kan ge högre kvali- tet på beslutsfattandet och ökat demokratiskt inflytande över besluten. Det finns emellertid en väsentlig skillnad mellan de tänk- bara förslagen, nämligen att en grupp kan betecknas som särskilda beslutsregler och en annan grupp som särskilda beredningsregler. Alternativen med dubbla beslut, med eller utan mellanliggande val, och med kvalificerad majoritet innebär att särskilda bestämmel- ser skall tillämpas när beslutet fattas i sakfrågan. Regleringen av hur ärenden skall avgöras framgår av 5 kap. 43 § kommunallagen, enligt vilken utgången bestäms med enkel majoritet, om inte annat är före- skrivet. Särskilda beslutsregler skulle därför på ett eller annat sätt ingripa i denna grundregel. Alternativen med samråd och rådgivande folkomröstning innebär särskilda regler avseende beredningen av ett ärende, men påverkar inte formerna för hur ärendet avgörs. Den ovanstående genomgången visar att särskilda beslutsregler framför allt skapar större tröghet och rådrum samt konserverar rådande förhållanden, men i ytterst begränsad utsträckning bidrar till att främja kommun- och landstingsmedlemmarnas deltagande och den politiska diskussionen inför avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Det framstår som tämligen meningslöst att på detta sätt skapa rådrum – det vill säga tid för eftertanke, debatt och diskussion – som kanske inte används. Rådrummet blir då endast en tröghetsfaktor som försenar besluts- fattandet. Genomgången visar att särskilda beredningsregler ska- par ett visst rådrum och även en möjlighet att fylla detta just med tid för eftertanke, debatt och diskussion genom att processen öpp- nas för kommunens eller medlemmar. I kommitténs betänkande Att vara med på riktigt – demokratiut- veckling i kommuner och landsting baserades överväganden och för- slag på idén om representativ demokrati. Dessa syftade till att åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa demokratin och deltagardemokratin. Förslagen om medborgerlig initiativrätt i fullmäktige och ett förstärkt folkinitia- tiv kan sägas ligga i linje med detta, liksom kommitténs positiva bedömningar av medborgarpaneler, ungdomsråd och demokrati- redovisning. Vilken metod bör väljas? Detta förhållningssätt ger vid handen att i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse bör beslutanderätten också ligga hos den valda församlingen, som kommun- och landstingsmedlemmarna bör ges nya möjligheter att i betydande utsträckning vara delaktiga i bered- ningsarbetet. Detta bör vara syftet med rådrummet, som på så vis kan bli meningsfullt och bidra till att garantera både en hög kvalitet på beslutsfattandet och ett stort demokratiskt inflytande, vilket är angeläget i frågor som binder framtida politiska majoriteter och kommande generationer. Sammantaget innebär detta att särskilda beredningsregler – men inte särskilda beslutsregler – bör tillämpas i frågor som är av långsiktig karaktär och av stor principiell och eko- nomisk betydelse. 4.5Folkomröstning eller samråd? Det finns flera skillnader mellan de tänkbara särskilda berednings- reglerna folkomröstning och samråd. En folkomröstning skall genomföras enligt de bestämmelser som finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. En folkomröstning innebär i praktiken att de som har rösträtt skall ta ställning till två eller tre alternativ. Det finns givetvis en möjlighet att på röstsedlarna med en kort text utveckla och nyansera alterna- tivens innebörd, och att möjliggöra en rangordning mellan alterna- tiven. Fördelen med en folkomröstning är att man får ett tydligt resultat, men nackdelen är att nyanser, reservationer och samman- hang kan gå förlorade. En förutsättning för att resultatet skall anses återspegla folkviljan är givetvis att deltagandet i omröstning- en är tillräckligt högt. Hur stor andel av väljarna som folkomröst- ningar kommer att samla, om de blir ett vanligare inslag i den kommunala demokratin, är emellertid svårt att bedöma. Ett samråd kan i och för sig också bygga på ett begränsat antal alternativ, men det sker normalt på ett tidigare stadium i besluts- processen och kan därför ge de kommun- eller landstingsmedlem- mar som deltar ett större inflytande. Jämfört med en folkomröst- ning kan ett samråd ge bättre möjligheter att utveckla ställnings- taganden och sätta in beslut i ett större sammanhang. De som del- tar kan själva tillföra något mer än att bara ta ställning till förutbe- stämda alternativ. Ett samråd kan, som tidigare nämnts, ha formen av till exempel offentliga möten, enkäter, utställningar eller rådslag Vilken metod bör väljas? på Internet eller genomföras på något annat sätt. Ett samråd behö- ver inte bara riktas till röstberättigade kommun- och landstings- medlemmar, utan också till barn och ungdomar. En rimlig bedömning är att en folkomröstning kommer att samla fler deltagare än ett samrådsförfarande i en given fråga.