sou · GPB357d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Givetvis innebär kravet på läkarintyg fr.o.m. den dagen att utrymmet för fria val minskar, men den förväntade effekten av ett sådant ersättnings- system är ändå att det sker ett hopp i sannolikheten för återgång i arbete dag tre och dag fyra samt dag sju. och (2000) finner en antydan till ett sådant mönster för kvinnor, men inte för män.19 och separarerar dock inte dessa effekter före och reform, varför det är svårt att veta om det här är något som uppstår efter reformen eller om det är ett mönster som gäller kvinnor oavsett ersättningssystem. Effekten vid dag sju är svår att värdera av ytterligare ett skäl, nämligen att läkarintyg krävs fr.o.m. . Har man väl ett läkarintyg är sannolikheten att man ska återgå i arbete mindre också av den anledningen och detta torde vara den avgörande orsaken till denna effekt. Sjuklönereformen 1992 ändrade inte den faktiska ersättningen. Det gjorde däremot införandet av karensdagen 1993. Vad denna förändring innebar för incitamenten för återgång i arbete när väl ett sjukfall inletts är oklart. Om man som exempel betraktar beslutet om huruvida man ska vara hemma till efter en dags sjukskrivning, så är det å ena sidan så att ytterligare en dags sjuk- skrivning gör att man förlorar ytterligare inkomst, förutom den som går förlorad i och med karensdagen. Å andra sidan blir den relativa förlusten för två dagars sjukfrånvaro lägre (vid 80 procents ersättningsnivå) än för (). Vilken av dessa två effekter som dominerar är en empirisk fråga. Några studier som belyser just detta finns dock inte. Långvarig sjukskrivning och förtidspension som karensdagen infördes i sjukförsäkringen sänktes också ersättningsnivån fr.o.m. den 366:e sjukdagen från . Huruvida denna förändring hade några beteende- effekter går inte att avgöra utifrån befintlig statistik. Antalet pågående sjukfall av minst 365 dagars längd minskade visserligen kraftigt (RFV 2001b), men det berodde 19 Att kvinnor tycks mer känsliga för incitamentsförändringar än män stöds av resultat i (1998) med avseende på sjukförsäkring och i (1999) med avseende på förtidspension. framför allt på att många långtidssjukskrivna fick förtidspension eller sjukbidrag (RFV 2000:120). har ersättningen för de långvariga sjukfallen ökat i två steg. Dels då den enhetliga ersättningsnivån om infördes , dels då denna höjdes till av SGI 1998. Antalet långvariga sjukskrivningar har visserligen ökat kraftigt , men som påpekades ovan står orsakerna till detta framför allt att finna utanför själva försäkringssystemet. Vissa effekter av förändringar i sjukersättningssystemet har dock rapporterats i litteraturen. och (2000) finner exempelvis att sjukfallens genomsnittliga varaktighet ökar efter reformen 1991. Samma resultat rapporteras av (2001). Vad detta beror på är svårt att säga, men en förklaring kan vara, att om de kortvariga fallen minskar i antal, vilket var fallet reform (1998), som antalet längre fall förblir oförändrat kommer den genomsnittliga varaktigheten för samtliga sjukfall att öka. En annan förklaring kan vara att när ersättnings- nivåerna för kortvariga fall reduceras minskar möjligheterna till förebyggande korttidsfrånvaro, vilket skulle kunna få till effekt att de långvariga fallen ökar (se not 12). Den senare förklaringen är dock mindre sannolik i just dessa studier eftersom datamaterialen i såväl och Palmes studie som i studie endast sträcker sig till , och detta torde vara en alltför för att en sådan effekt ska kunna slå igenom. Viktigare för utvecklingen av de långvariga sjukfallen än för- ändrade procentsatser i sjukförsäkringen, torde regler och praxis inom förtidspensionssystemet vara. Vissa av de förändringar som skett inom detta system är dock inte av den arten att de kan kallas förändringar av incitamentsstrukturen. Det gäller exempelvis det kraftigt ökade antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag , vilket som redan nämnts tycks ha haft förväntade effekter på antalet långvarigt sjukskrivna, dvs. antalet långvariga sjukfall minskade. Det gäller också de förändringar av kvalifikationskraven för förtidspension/sjukbidrag som genom- förts. avskaffades möjligheten till förtidspension av rena arbetsmarknadsskäl. Året därpå infördes en fast åldersgräns för de s.k. äldrereglerna, . Äldrereglerna innebar att äldre för- säkrade kunde ges en mildare bedömning vid prövning av rätten till förtidspension. Dessa regler togs bort helt 1997. infördes vissa förändringar som innebar hårdare regler för prövning av rätten till förtidspension. Denna förändring har inneburit lägre andelar nybeviljade förtidspensioner (2000). Förändringar av lagtexten 1997 innebar en än tydligare skrivning om att förtids- pension endast ska beviljas vid medicinskt grundad ohälsa. Även om dessa förändringar endast gäller ur behandlar ansökningar om förtidspension och därmed inte direkt kan sägas påverka incitamentsstrukturen så kan de ändå sägas inverka på de strikt ekonomiska incitamentens möjligheter att påverka beteendet. Nivåerna på förtidspensionsersättningen är svårare att få en överblick över. I princip har förändringarna av dessa följt föränd- ringarna inom ålderspensionssystemet, vilka fram- för handlat om ändrade indexeringsregler. Effekterna av detta skiljer sig dock åt mellan ålders- och förtidspensionssystemet framför allt genom att förtidspensionärer med folkpension får dubbelt pensionstillskott (PTS) medan ålderspensionärer får enkelt PTS (2000). När PTS för ålderspensionärer 1990 höjdes till av basbeloppet, blev höjningen för förtidspensionärer således . Indexeringen för beräkning av pensioner har förändrats på flera olika sätt , vilket sammantaget inneburit att de reala ersättningsnivåerna i pensionssystemet är lägre vid decenniets utgång än vid dess inledning.20 Som redan påpekats finns det anledning att tro att förtids- pensionssystemets utformning påverkar även utnyttjandet av sjukförsäkringen, men även det omvända förhållandet torde råda, dvs. att sjukersättningssystemets utformning har betydelse för förtidspensionering. Om exempelvis sjukersättningen minskar utan att någon motsvarande förändring sker i förtidspensionssystemet kan man förvänta sig en ökad benägenhet att stanna kvar i sjuk- skrivning och vice versa. I Tabell 4 visas därför en grov skiss av detta förhållande 1990, 1995 och 1999. Uppgifterna i tabellen gäller bruttoinkomster, dvs. inga skatteeffekter finns med. Siffrorna gäller dessutom endast (i) en person med en inkomst motsvarande en genomsnittlig industriarbetarlön 1990 utan ATP, (ii) en person med dubbla den genomsnittliga industriarbetarlönen 1990 med full 20 infördes ett minskat basbelopp för beräkning av pensioner om av det ordinarie basbeloppet. sänktes folkpensionens ATP-del . Sam- tidigt höjdes PTS för förtidspensionärer med låg eller ingen ATP . beräknas pensionerna återigen på det fulla basbeloppet. Reglerna för uppräk- ning av det ordinarie basbeloppet hade dock ändrats 1995 på så sätt att om budgetunder- skottet översteg en viss nivå ska inte basbeloppet räknas upp fullt ut efter konsu- mentprisindex. Det här har inneburit, att trots den återställda ordningen 1999 med beräk- ning enligt det ordinarie basbeloppet, har pensionärerna inte kompenserats fullt ut för nedskärningarna . ATP samt (iii) en person med en inkomst motsvarande 7,5 bas- belopp 1990 och som har full ATP vid pensionstillfället.21 Ingen hänsyn tas heller till eventuella avtals- eller privata försäkringar. Sjukpenning (SP) samt förtidspension (FP) som andel av inkomst (AI). Bruttoinkomster , 1995 och 1999 för en person med genomsnittlig industriarbetarlön 1990 () utan ATP, en person med dubbel 1990 (GIAx2) och full ATP samt en person med en årsinkomst motsvarande 7,5 basbelopp i 1990-års penningvärde och full ATP GIAx2, full ATP 7,5 bb 1990, full ATP bBeräknat enligt de regler som gällde fr.o.m. . Källa: RFV 2001a; 2001; och 2001; 2000, egna beräkningar. Tabell 4 förmedlar således en förenklad bild, men ger ändå en fingervisning om hur förhållandena sett ut i dessa inkomstskikt. Anledningen till att ersättningsnivåerna 1995 och 1999 faller något under de officiella nivåerna (1999) för personen med 7,5 basbelopp i inkomst enligt 1990-års penningvärde är den försämrade indexeringen av bas- beloppet. En inkomst motsvarande 7,5 basbelopp 1990, som räknas upp med konsumentprisindex, överstiger denna nivå 1995 och 1999 och här tar vi som sagt inte någon hänsyn till eventuella avtals- försäkringar. Föga förvånande följer skillnaderna i ersättningsnivåer mellan de två officiella ersättningssystemen utvecklingen av ersättningsnivån i sjukförsäkringen. Skillnaderna är som störst 1990 då sjukpenningen var av SGI och som lägst 1995 då ersättningen var som lägst (). Det här beror givetvis på att förändringarna inom sjukförsäkringen varit större än inom förtidspensionssyste- met. Då skillnaden mellan ersättningen för långvarig sjukskrivning och förtidspension är som störst 1995, skulle detta kunna ses som 21 Inkomsterna gäller 1990, men är uppräknade med konsumentprisindex för de övriga åren. ökade incitament för förtidspension . Å andra sidan är ersättningsnivåerna i båda systemen som lägst dessa år vilket gör att återgång i arbete är som mest gynnsamt då. Men för den där det sistnämnda alternativet inte är tillgängligt framstår alltså förtidspensionsalternativet som minst ofördelaktigt detta år. För personen med en genomsnittlig industriarbetarlön och ingen ATP ser vi dock att det inte sker någon nedgång i förtids- pensionens ersättningsnivå . Det här beror på att förändringen av beräkningsgrunderna för förtidspension innebar en nedskärning endast i ATP-delen, medan PTS-delen höjdes i motsvarande mån. Detta gör också att skillnaden mellan sjukpenning och förtidspension minskar minst för denna grupp . Det bör påpekas att avtalsförsäkringar och bostadstillägget har utvecklats på ett sådant sätt att förtidspensionering, för denna grupp, blivit mer fördelaktigt i förhållande till sjukpenning också av dessa skäl. Det faktum att det endast är de lagstadgade ersättningsnivåerna i sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet som speglas i Tabell 4, gör således att bilden blir något snedvriden. Framför allt under- skattas de verkliga ersättningsnivåerna. Detta gäller dock båda systemen och tendenserna inom och mellan grupper torde därför inte, utöver det som nämnts, påverkas särskilt av detta. I Figur 2 redovisas 1990-talsutvecklingen av antalet långa sjukfall och antalet nybeviljade förtidspensioner. Här ser vi att mönstret knappast följer de skillnader vi sett i förhållandet mellan de båda ersättningssystemen. Antalet nybeviljade förtidspensioner sjunker efter en kraftig uppgång åren . Därefter sker en utplaning av kurvan . faller kurvan återigen, vilket som redan nämnts beror på de striktare villkor för förtidspension som infördes . Till 1999 stiger kurvan något igen, vilket kan ses som ett svar på det kraftigt ökade antalet långvariga sjukfall. Utveckling av antalet långa sjukfall och antalet nybeviljade pensionärer Källa: SOU 2000:72; RFV 1999. Eventuella beteendeeffekter av förhållandet mellan ersättnings- nivåerna framgår således inte av Figur 2. Möjligen kan en del av uppgången i antalet långa sjukfall bero på minskat antal nybeviljade förtidspensioner (SOU 2000:72), men detta skall uppenbarligen inte ses som en effekt av förändrad incitaments- struktur. Det betyder inte att sådana effekter inte existerar, utan att i den mån de gör det, försvinner de pga. allt annat som påverkar utvecklingen. (1999) finner exempelvis en effekt av för- hållandet mellan individens förtidspensionsnivå och dennes poten- tiella arbetsinkomst. Den kvantitativa effekten på benägenhet att söka (beviljas) förtidspension är dock liten. Om ersättningen från förtidspension ökar med /år skulle sannolikheten för en person att bli förtidspensionär öka . Stu- dien omfattar dessutom endast åren 1981–1990, en period då alternativet förtidspension av arbetsmarknadsskäl fortfarande var Rimligen har utrymmet för individens möjligheter att själv välja reducerats sedan dess.22 och (2001) finner i en analys, där även avtalsförsäkringar inkluderats, att ekonomiska incitament har en förhållandevis stark effekt på beslutet att lämna arbetsmarknaden. I studien har dock utträde från arbetsmarknaden definierats utifrån alla former för detta. Det här innebär att exempelvis ålderspension och förtidspension inkluderats i samma utfall. Uppenbarligen finns det i ålderspensionssystemet ett större utrymme för fria val än inom förtidspensionssystemet. Det visar sig också i studiens deskriptiva delar att förtidspension är betydligt vanligare som utträdesväg bland arbetare än bland övriga. Detta skulle kunna tolkas som ytterligare en illustration av att förtidspension i hög utsträckning bestäms av hälsoläget. Incitamenten för arbete för de långvarigt sjukskrivna har ökat något , vilket visas i Tabell 4. Detsamma kan vi säga om förtidspensionen. Ett undantag från det sistnämnda finner vi emellertid för individer utan ATP, där en svag ökning av ersätt- ningsnivån kan iakttas. Effekterna av ekonomiska incitament på förtidspensionering framstår dock som svaga, även om det är tyd- ligt att de existerar. För de långvariga sjukfallen finns inga säkra indikationer på beteendeeffekter i litteraturen. Däremot tycks det klart att regel- och praxisförändringar påverkat förtidspensions- nivåerna. Dessa förändringar handlar dock om tillgängligheten snarare än om attraktiviteten och kan därför också sägas ha på- verkat de ekonomiska incitamentens möjlighet att överhuvudtaget ha någon effekt. Det svenska skattesystemet omfattar en mängd olika skatter och avgifter. Den skatt som vanligtvis anses ha störst betydelse för individers arbetsutbud, och den skatt som kommer att behandlas i detta avsnitt, är skatt på arbete. I utgörs den direkta skatten på arbete av den kommunala och statliga inkomstskatten samt en allmän pensionsavgift. 22 Det betyder dock inte att individen inte har något inflytande över ett förtids- pensionsbeslut. Ett sådant beslut tas i samråd med flera parter däribland läkare (2001). Kommunalskatten är, förutom ett fast belopp om , en proportionell skatt som tas ut på den beskattningsbara förvärvs- inkomsten23, vilket innebär att i princip alla inkomsttagare betalar en lika stor procentuell andel av sin inkomst i kommunalskatt. Kommunalskatten varierar från kommun till kommun; var den genomsnittliga kommunalskatten (SCB 2001). Den statliga inkomstskatten är stegvis progressiv; betalade den som hade en beskattningsbar förvärvsinkomst ingen statlig skatt, den som tjänade betalade och den som tjänade betalade i statlig skatt. Inom de olika inkomstintervallen finns m.a.o. ingen progressivitet, men däremot mellan dessa intervall. Den allmänna pensionsavgiften, slutligen, utgör av lönen upp till en gräns som låg på om året.24 I fokus för de flesta studier som undersökt skatternas påverkan på individers arbetsutbud har varit den marginalskatt individer betalar på en inkomstökning, ett begrepp som kan definieras på lite olika sätt. Den kanske vanligaste definitionen på marginalskatt är förändringen i inkomstskatt (och statlig) och avdrag (grundavdrag och allmän pensionsavgift) som andel av en ökning av inkomsten före inkomstskatt och avdrag (bruttoinkomst). Men i marginalskattebegreppet kan även inkluderas arbetsgivaravgifter samt den andel som går bort i konsumtionsskatter och andra skatter då individen konsumerar sin inkomstökning. Ett sådant utvidgat marginalskattebegrepp brukar ofta kallas för skattekil. Skattereformen 1990/1991 innebar en genomgripande förändring av det svenska skattesystemet, och ett viktigt inslag i denna reform var den lägre formella progressiviteten i inkomstskatteskalan, vilket i huvudsak åstadkoms genom lägre marginalskatter.25 Skatte- 23För att få fram den beskattningsbara förvärvsinkomsten minskar man den taxerade för- värvsinkomsten med avdrag för allmän pensionsavgift och med grundavdrag. Grundavdraget är knutet till prisbasbeloppet och den taxerade förvärvsinkomsten. Avdraget var som lägst och som högst . Folkpensionärer får särskilt grundavdrag, som varierar beroende på bl.a. pensionärens inkomst, men som aldrig kan understiga det grundavdrag som en löntagare med motsvarande inkomst får. 24Mer precist betalas den allmänna pensionsavgiften på inkomster upp till 8,07 gånger det förhöjda prisbasbeloppet, som detta år var . 25Huvudsyftena med skattereformen 1990/1991 kan sammanfattas i tre punkter; (i) att reducera skatten på arbete och höja skatten på konsumtion och lånande, (ii) att åstadkomma en skattemässigt likvärdig behandling av arbetsinkomster och inkomster av kapital, samt (iii) motverka skatteplanering och skattefusk. Avsikten var att dessa mål skulle åstadkommas utan negativa fördelningspolitiska konsekvenser (Regeringens proposition 1989/90:110, sid. 294). reformen innebar att en enhetlig inkomstskatt om infördes på den del av den beskattningsbara inkomsten som över- steg skiktgränsen för statlig skatt, vilket medförde att marginal- skatten minskade för en genomsnittlig industriarbetarlön och för en genomsnittlig tjänstemannalön (SOU 1995:104, sid. 50). Bakom dessa genomsnittliga siffror döljer sig dock stora varia- tioner mellan individer i olika inkomstlägen. minskade marginalinkomsten som en konsekvens av förändringar i inkomstskatter och avdrag för individer i den med mellan beroende på hushållstyp, medan mar- ginalinkomsten för individer i den ökade med mellan beroende på hushållstyp (Agell m.fl. 1998: 115).26 Efter skattereformen 1990/1991 har det skett en ökning av marginalskatterna för de flesta inkomsttagare . fanns det en s.k. värnskatt i form av en temporär höjning av den statliga inkomstskatten från . 1999 togs denna värnskatt bort och ersattes av det system som finns där den statliga inkomstskatten tas ut i två skikt. Dessa höjningar har gjort att marginalskatten var högre i de flesta inkomstlägen än de var efter skattereformen (Figur 3).27 Den andel av befolkningen som betalar statlig inkomstskatt har också ökat med cirka 5 procent- enheter (1999:48). De allmänna egenavgifter som införts har dock haft mindre marginaleffekter eftersom de är avdragsgilla, vilket medför att deras genomslag blir mindre än avgiftssatsen. 26För att få fram den rangordnar vi först alla hushåll efter inkomst, och den motsvarar den inkomst i fördelningen där av hushållen har högre inkomst och lägre inkomst. 27Med början inleddes en skattereform som innebär att löntagare och andra med pensionsgrundande inkomst kompenseras för effekterna av den allmänna pensionsavgiften, vilket lett till en sänkning av marginalskatten för de flesta inkomsttagare. Marginalskatter vid olika inkomstskikt 1991 och 1999 De genomgripande förändringar av skattesystemet som skatte- reformen 1990/1991 innebar har generat en lång rad studier som försökt uppskatta dessa förändringars inverkan på individers eller hushålls arbetsutbud, där de flesta studier har fokuserat på marginalskatternas inverkan på antalet arbetade timmar. Den teore- tiska utgångspunkten för dessa empiriska studier är att individer eller hushåll antas välja den arbetstid som genererar mest nytta (för en presentation av denna modell, se 1993; Agell m.fl. 1998). Nytta erhålls dels av konsumtionen av fritid, och dels av den konsumtion av varor och tjänster som blir möjlig genom inkomsterna från arbete. Kombinationen av möjliga val av konsumtion av varor och tjänster respektive fritid beror på individens eller hushållets nettoinkomst, och dessa möjliga val kallas för individens budgetmängd. Eftersom marginalskatten varierar med inkomsten är budget- mängden olika i olika inkomstskikt, närmare bestämt är budget- mängden linjär inom inkomstintervall men lutningen är olika mellan dessa inkomstintervall.28 Hur mycket arbetstid som indivi- 28 Förekomsten av transfereringar och avgifter som varierar med inkomsten (t.ex. social- och bostadsbidrag och daghemsavgifter) och som vid sidan av inkomstskatten påverkar omvandlingen av individers bruttoinkomst till disponibel inkomst eller konsumtionsförmåga den eller hushållet väljer att arbeta beror dels på budgetmängden och dels på hur den relativa nyttan av fritid respektive arbete värderas. Arbete värderas inte som något positivt i sig, utan den nytta som individen erhåller från arbete kommer från de varor och tjänster individen kan köpa med sin löneinkomst. Däremot vär- deras fritid som något positivt i sig. I denna typ av modell kan effekten på arbetsutbudet av en förändring i marginalskatten delas upp i en substitutionseffekt och en inkomsteffekt. Substitutionseffekten innebär att en sänkning av marginalskatten (vilket är samma sak som en ökning av marginal- lönen) gör det dyrare att konsumera fritid, eftersom priset på fritid är inkomsten från den mängd arbete som går förlorad när man inte arbetar.29 Substitutionseffekten medför alltså att individers arbets- utbud ökar om deras marginallön ökar eftersom de kommer att ersätta (substituera) fritid med arbete – det blir helt enkelt för- hållandevis mer lönsamt att arbeta. Inkomsteffekten innebär att en sänkning av marginalskatten medför att människors konsumtionsmöjligheter ökar vid en given arbetsinsats. Frågan i detta sammanhang är om fritid är en normal vara, dvs. någonting som människor väljer att konsumera mer utav om deras inkomst ökar. Om så är fallet kommer en skatte- sänkning att innebära att människor både vill arbeta mer (substi- tutionseffekten) och arbeta mindre (inkomsteffekten) som en konsekvens av att deras inkomst ökar. Om däremot fritid inte är en normal vara, dvs. någonting som människor väljer att inte konsu- mera mer utav om deras inkomst ökar, kommer både inkomst- och substitutionseffekten att verka i samma riktning, mot att individen ökar sitt arbetsutbud. Det faktum att inkomst- och substitutions- effekten kan verka i motsatt riktning gör det till en empirisk fråga i vilken mån en sänkning av marginalskatten ökar eller minskar individers arbetsutbud.30 Det teoretiska ramverket utesluter alltså inte att högre marginalskatter kan leda till ett ökat arbetsutbud. Detta teoretiska ramverk kan modifieras på olika sätt. Det faktum att beslut om arbetsutbud ofta fattas gemensamt inom familjen har inkorporerats på i huvudsak två olika sätt i dessa gör att individers budgetmängd får ett betydligt mer komplicerat utseende. Dessa s.k. marginaleffekter kommer att behandlas mer utförligt i senare avsnitt. 29Vid beräkningen av substitutionseffekten antar man att individens inkomst minskar så att individen är kvar på samma välfärdsnivå (eller har samma nytta) som före förändringen i marginallönen. 30Noteras bör att denna grundläggande arbetsutbudsmodell bygger på att individer faktiskt känner till sin egen budgetbegränsning och sin marginalskatt. I enklare modeller har man låtit makens/makans inkomst ingå i de övriga inkomster som vid sidan av arbetsinkomsten bestämmer en individs budgetmängd. I många familjer läggs dock familjens samlade resurser samman till en gemensam budget. Detta har man försökt fånga i modeller där förändringar i marginalskatten för en individ i hushållet får inkomst- och substitutionseffekter på övriga medlemmar i hushållet. Det kan även tänkas att medlem- marna i en familj är i konflikt med varandra angående hur familjens resurser skall fördelas, vilket i sin tur kan få effekter på individers arbetsutbud. Standardmodellen har heller inte någon tidsdimension. Det finns dock modeller (s.k. livscykelmodeller) där man antar att individer maximerar nyttan över hela sin livstid. I dessa modeller definieras individers nytta som en funktion av konsumtion och fritid i samt- liga perioder av livet, något som begränsas av deras sammanlagda inkomst under hela sin livstid. I denna typ av modell blir individers beslut om sitt arbetsutbud en komplex funktion av både nutida och förväntade framtida inkomster, vilka bl.a. beror på storleken på förväntade framtida löneinkomster, skatter och transfereringar.