sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Beslut av det aktuella slaget är ytterligt ovanliga och har endast förekommit vid drygt tio tillfällen . Begreppet essentials of life är inte närmare preciserat, men klart är att det inbegriper endast de allra all- varligast tänkbara kristillstånden. Vid mindre störningar gäller enligt sektion 2 i lagen jämfört med en regel nr 6 i Defence Regulations att militär personal kan användas i den omfattning som beslutas utan att något beslut om nödtillstånd behöver fattas. I praktiken har detta inneburit att militär personal har använts för att fullgöra vissa grundläggande sam- hällsfunktioner (essential services) vid konflikter på arbetsmarknaden, inte minst inom brandförsvaret. Vid händelser som innebär allvarliga störningar av den allmänna ordningen kan den högste polischefen i det berörda området (i prakti- ken Metropolitan Chief Commissioner eller polischefen för ett grevskap, Chief ) begära militärt stöd för att upprätthålla den allmänna ordningen. Begäran skall göras hos inrikesministern, som skall fatta beslut i samråd med särskilt försvarsministern och premiär- ministern. Befogenheterna följer av principen om kronans prerogativ snarare än av skriven lag. Berörda ministrar är ansvariga inför parla- mentet för hur befogenheterna utövas. De ordinära formerna av stöd från militärt håll till samhället utgörs bl.a. av skydd av militära anläggningar, assistans till polisen vid åtgärder vid upplopp och andra störningar i samhället, assistans till polisen vid åtgärder riktade mot beväpnade terrorister, bevakning av skyddsobjekt (), hjälp att upprätthålla grundläggande försörjningsfunktioner och tjänster (essential supplies and services) och tillhandahållande av hjälp vid naturkatastrofer. Oavsett i vilken situation militär personal uppträder måste dess hand- lande ske inom rättsordningens ram. Ytterst bygger varje soldats skyl- dighet att bistå på samma grund som den enligt common law i allmän- het stadgade skyldigheten för varje medborgare att bistå samhället. I så gott som varje situation där väpnade styrkor deltar är de skyldiga att agera endast som en form av stöd åt polisen. De skall träda i aktion en- dast som en sista utväg och när polisen inte längre förmår att hålla situ- ationen under kontroll med tillgängliga medel. I ett flertal rättsfall har prövats innebörden av den gällande proportionalitetsprincipen att det våld som utövas måste stå i rimligt förhållande till den fara som hotar. Rättsfallen har avsett åtal mot enskilda militärer som använt våld vid utövandet av tjänsteuppgifter. Även efter det att beslut fattats på ministernivå om att militär perso- nal skall användas för att återställa ordningen skall den militäre chefen i allmänhet sätta in personalen endast efter begäran från och med an- visningar av den civile polischef som är ansvarig. Sedan militär perso- nal trätt i aktion ligger emellertid ansvaret hos den militäre chefen och förblir hos denne till dess att personalen har fullföljt sin uppgift eller återkallas. Ett återkallande skall ske om den civile polischefen begär det, förutsatt att omständigheterna sådana de bedöms av den militäre chefen, tillåter att personalen dras tillbaka utan att dess säkerhet även- tyras. Under hela operationen måste soldater fortsätta att handla enligt principen om användande av rimligt våld (reasonable force). Vilken nivå som är rimlig ankommer på den militäre chefen att avgöra. Så länge den militära personalen är i aktion är han ensam om ansvaret för denna bedömning. Det är hans plikt att använda även dödligt våld om det inte finns något annat sätt att stoppa våldsutvecklingen och det ur alla andra synpunkter är rimligt att vidta så extrema åtgärder. Det mest anmärkningsvärda fallet när det gäller hemställan om mi- litärt stöd för att undertrycka störningar av den allmänna ordningen inträffade i samband med terroristhandlingar i . Den högste polischefen i (Inspector-General of the Royal Ulster Constabulary) begärde militär assistans för att hålla tillbaka upprorshandlingar, vilket beviljades. Detta blev inled- ningen till militär inblandning i . Väpnade styrkor har utövat polisbefogenheter i före fredsprocessen, t.ex. med stöd av Northern (Emergency Provisions) Act 1978. Detta har de emellertid gjort med stöd av militärlagar och under militär disciplin. Dessa har gällt lika väl som den allmänna strafflag som är tillämplig i provinsen. Formellt har polisbefogenheterna förblivit underordnade the Royal Ulster Constabulary. Ur denna synvinkel anses insatserna kunna ses som särskilt extrema exempel på stödinsatser åt samhället, fastän insatser mot terrorism uppenbarligen ger anledning till särskilt grannla- ga överväganden i praktiken. Grundlagen i (Grondwet) omnämner att nationens för- svar är en angelägenhet för regeringen. Utanför det traditionella områ- det förutsätts emellertid medverkan från parlamentets sida. Ett arbete som pågått med en revision av grundlagen syftade inte till någon ändring i sak av den nämnda princi- pen. Ändringsarbetet har närmast gällt insatser av trupp utomlands. Bistånd skall enligt artikel 58 i polislagen lämnas i särskilda fall efter beslut av inrikesministern om det gäller att upprätthålla den all- männa ordningen och av justitieministern om det gäller att upprätthålla rättsordningen inom straffrättens ram. Beslut skall fattas efter samråd med försvarsministern. Bistånd kan enligt artikel 59 lämnas även av andra delar av de väpnade styrkorna än den särskilda poliskår som nämns nedan, om de behov som föreligger inte kan tillgodoses enligt artikel 58. Beslut om utformningen av biståndet fattas av endera inri- kesministern eller justitieministern tillsammans med försvarsministern. Tjänstemän som fullgör offentliga funktioner för att utreda brott är en- ligt artikel 146 i strafflagen begränsade i sina befogenheter till det om- råde för vilket de förordnats. De har emellertid rätt att anlita bistånd av såväl civila som militära myndigheter, vilket skall efter- kommas. En mycket viktig roll när det gäller stöd till civila myndigheter in- nehas av en särskild poliskår med militär status, Koninklijke Ma- rechausse (KM). Bland dess uppgifter nämns i artikel 6 i polislagen att sörja för säkerheten för medlemmar av det kungliga huset, att utföra polisuppgifter för väpnade styrkor, lik- som för andra väpnade styrkor och för internationella militära ledningsfunktioner, att utföra polisuppgifter vid flygplatser, att samarbeta med polisen med stöd av vad som anges i polislagen, vilket inbegriper att motverka gränsöverskridande brottslighet, att utföra polisuppgifter för bl.a. av försvarsministern särskilt ut- att utföra polisuppgifter som följer av utlänningslagstiftningen, inbegripet bemanning av gränsövergångar, samt att svara för säkerhetsfrågor för . En förutsättning för att bistånd skall kunna begäras från KM eller andra delar av de väpnade styrkorna är att polisens resurser är uttömda, såväl inom den aktuella provinsen, provinser sinsemellan som på den natio- nella nivån. Ett detaljerat samrådsförfarande är föreskrivet för att sä- kerställa att så är fallet. Personal från KM eller andra delar av de väp- nade styrkorna lyder under en civil tjänstemans myndighet, antingen en borgmästare knuten till den lokala administrationen eller en befatt- ningshavare inom åklagarväsendet. I 2 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten an- ges att myndigheten har följande uppgifter: försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån, var- vid hela skall kunna försvaras, hävda territoriella integritet, bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfräm- jande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet, stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. Redan av denna bestämmelse följer således att Försvarsmakten skall kunna samverka med andra myndigheter och ställa resurser till förfo- gande för samhället i övrigt i vissa allvarliga situationer. En central författning som styr Försvarsmaktens samverkan med samhället i övrigt är förordningen om militär medverkan i civil verksamhet. Som har framgått av redogörelsen i kapitel 4 har i olika riksdagsä- renden uttalats såväl att militär trupp aldrig skall sättas in mot den egna befolkningen eller mot andra civila som att Försvarsmaktens resurser skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt som stöd till samhället i övrigt. Vidare har Försvarsberedningen i sitt betänkande Ny struktur för ökad säkerhet - nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44) uttalat att en helhetssyn kan bidra till att man uppnår samordningsvinster i utnytt- jande av resurserna. Resurser som dimensioneras med primär utgångs- punkt i en viss uppgift kan nyttiggöras även inför andra hotsituationer. Enligt Försvarsberedningen är det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte acceptabelt att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas även för andra ändamål när det är möjligt och betonar Försvarsberedningen att våldsan- vändning är något som ankommer på ansvariga civila myndigheter och understryker ånyo att militär aldrig skall sättas in mot den egna befolk- ningen eller andra civila. Med hänvisning särskilt till försvarsbeslutet och till vad som anförts av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen anför Försvarsberedningen att ett mera regelbundet och planerat ut- nyttjande av resurser i vissa fall kan vara motiverat och att integrerade resurser som dimensioneras och avses kunna utnyttjas såväl i fred som vid höjd beredskap kan övervägas. Regeringen har i prop. 2001/02:10 slagit fast att det som anfördes vid försvarsbeslutet om en hel- hetssyn på användningen av totalförsvarets resurser alltjämt äger gil- tighet (s. 49). Så snart frågan om fredstida användning av Försvarsmaktens resur- ser i civil verksamhet kommer på tal uppstår dock diskussion om lämp- ligheten av att använda militära resurser i verksamhet som kan vara riktad mot landets egen befolkning. Självfallet har detta ännu samband med händelserna i . Ett demonstrationståg som riktade sig emot användning av strejkbrytare vid en industri i skulle gå från Frånö till . Antalet deltagare har uppskattats till omkring 5 000 personer. Olika uppgifter har förekommit om stenkastning, order att stanna, om handlande i strid mot denna order och huruvida den varit möjlig att uppfatta eller följa. Militär personal öppnade eld med skarp ammunition. Fem deltagare i demonstrationståget dödades. Händelserna i har gjort att frågor som har beröringspunkter med militär användning av tvång eller våld följts mycket noga. Vi anser det nödvändigt att granska inte bara samhällets användning av tvång eller våld utan också hur samhället utövar sina maktbefogenheter i ett större sammanhang och hur ansvaret därvid på ett mera allmänt plan kan fördelas mellan flera tänkbara myndigheter. En sådan granskning utifrån begreppet myndighetsutövning gör vi i avsnitt 8.2. Frågor om myndighetsutövning i den mycket speciella formen tvång eller våld tar vi upp i avsnitt 8.3. Det avsnittet tar också upp frågor huruvida utöv- ning av tvång eller våld skall få ske direkt genom personal ur För- svarsmakten. I avsnitt 8.4 diskuterar vi möjligheten att i vissa fall an- vända Försvarsmaktens personal i trafiktjänst utan att denna har något samband med Försvarsmaktens egen verksamhet. Ett specialfall av ut- övning av tvång eller våld genom Försvarsmakten tar vi upp i fråga om den s.k. IKFN-förordningen i avsnitt 8.5. Angreppssättet i avsnitt 8.6 är annorlunda genom att vi mot bakgrund av det som anförts förut i detta kapitel tar upp avgränsningar mellan tillåtet stöd och sådant som inte bör förekomma. drar vi slutsatser om i vilken utsträckning det är möjligt att på det sätt som våra direktiv ger utrymme för arbeta med en inriktning att Försvarsmakten skall kunna lämna stöd i ökad omfattning jämfört med tidigare. Några kortfattade synpunkter huruvi- da de slutsatserna kan komma att rubbas i vissa tänkbara extraordinära situationer redovisar vi i avsnitt 8.7. De resultat vi kommit till av prin- cipiell art ger anledning till slutsatser i avsnitt 8.8 om val av lagform eller förordningsform för de nya regler vi föreslår. Begreppet myndighetsutövning används väsentligen på tre områden, nämligen i den allmänna förvaltningsrätten, i straffrätten och i skade- ståndsrätten. Till grund för den följande redogörelsen ligger material som redovisats av av det allmännas skade- ståndsansvar (SOU 1993:55). Materialet redovisas i den nämnda ord- ningsföljden när det gäller lagstiftningsärenden på rättsområdena. De hänvisningar till doktrinen som görs därefter griper i viss utsträckning över såväl principiella frågor som över flera olika rättsområden. I regeringsformen används termen myndighetsutövning i 11 kap. 6 § för att avgränsa de fall där det krävs lagstöd för att överlämna förvalt- ningsuppgifter till privata rättssubjekt och i 11 kap. 7 § för att markera förvaltningsmyndigheternas självständighet när det gäller myndighets- utövning bl.a. mot enskild. förvaltningslag föreskrevs i 3 § att vissa från rättssäkerhets- synpunkt centrala bestämmelser om bl.a. kommunikation, motivering av beslut och delgivning var tillämpliga enbart när det var fråga om offentlig myndighetsutövning. Bestämmelsen innehöll emellertid inte uttrycket myndighetsutövning utan i stället talades om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Befogenheten skulle utövas i förhållande till enskild1. Genom orden "bestämma om" skulle markeras att man med myndighetsutövning av- såg sådana ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndig- het och inte genom avtal eller överenskommelse. Genom uttrycket "bestämma om förmån etc." skulle klargöras att endast ärenden som 1 Se till det följande prop. 1971:30 del 2 s. 330-335. mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning varför ärenden som uteslutande avsåg råd eller upplysningar inte skulle omfattas av lagens speciella bestämmelser. Uttalandena byggde på uppfattningen att lagens särskilda bestäm- melser inte borde gälla annat än i sådana ärenden där förvaltningsmyn- dighet i egenskap av organ för det allmänna och med stöd i författning ensidigt meddelar beslut som får bestämda rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde. Gemensamt för all myndig- hetsutövning sades vara att det rör sig om "beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna" (a. prop. s. 331). Det behövde dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda utan myndighetsutöv- ning sades även omfatta gynnande beslut, t.ex. tillstånd, befrielse från viss förpliktelse eller beviljande av en förmån. "Karaktäristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeför- hållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av ex- empelvis en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom." (a. prop. I definitionen av begreppet myndighetsutövning förvalt- ningslag ingick även som en förutsättning för att de speciella bestäm- melserna skulle bli tillämpliga att myndighetens bestämmanderätt måste utövas i förhållande till enskild. Enligt propositionen (s. 335) skulle härmed definitionsmässigt även avses ärenden om meddelande av föreskrift till allmän efterrättelse, s.k. normbeslut, men enligt en un- dantagsregel i 3 § andra stycket skulle lagens särskilda bestämmelser inte gälla vid handläggningen av sådana ärenden i första instans. förvaltningslag används begreppet myndighetsutövning direkt. I propositionen anförde departementschefen att innebörden av termen fick anses vara så känd att man inte behövde behålla definitio- nen i lagen och att införandet av begreppet i lagtexten inte innebar nå- gon ändring i sak. Inom straffrätten avgränsar begreppet myndighetsutövning det straffbara området för brotten tjänstefel och grovt tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbal- I motiven till nu gällande lydelse hänvisades till förarbetena till den tidigare regeln om myndighetsmissbruk (prop. Myndighetsutöv- ning definierades då som beslut eller faktiska åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler. I förarbetena betonades också att begreppet myndighetsutövning i förvalt- ningsrätten avgränsar ärenden som innebär beslut av en myndighet. Inom straffrätten och skadeståndsrätten tar man sikte även på faktiska åtgärder och på handlande som kan utövas även av enskilda subjekt. Införandet av de nuvarande reglerna om tjänstefel innebar en utvidgning av det straffba- ra området genom att lagtexten innehåller uttrycket vid myndighetsutöv- ning i stället för i myndighetsutövning. Myndighetsutövning kan bedrivas även av annat offentligt eller enskilt rättssubjekt än staten eller en kommun. På skadeståndsrättens område finns två gränsdragningsproblem. Den första frågan är om ett visst rättssubjekts verksamhet kan utgöra myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Den andra frågan är om ansvaret i sådant fall åvilar stat eller kommun. Frågorna har sär- skilt samband med den pågående utvecklingen mot en privatisering av olika former av offentlig verksamhet. Även i 3 kap. 2 § skadeståndslagen används uttrycket vid myndig- hetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för skadestånds- ansvar för verksamhet som staten eller en kommun svarar för. I moti- ven till den ursprungliga regeln anfördes att den enskilde vid myndig- hetsutövning intog en beroendeställning som kunde ta sig uttryck i an- tingen att beslutet eller åtgärden var förpliktande för honom eller att det allmänna intog en monopolställning i fråga om beslut eller åtgärder som gynnade den enskilde. Ett utmärkande drag för de förvaltningsåt- gärder som departementschefen ville beteckna som utövning av offent- lig myndighet var att de ytterst var uttryck för samhällets maktbefogen- heter gentemot medborgarna. Karaktäristiskt för dessa förvaltningsåt- gärder sades vidare vara att de kommer till stånd och får rättsverkning- ar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller andra regler av privaträttslig natur. De organ som svarar för förvaltningsåtgärderna kan sägas inta en monopolställning, eftersom enskilda rättssubjekt inte kan vidta åtgärder eller fatta beslut med motsvarande rättsverkningar som följd2. rakteriseras vidare3 av att den enskilde intar en beroendeställning. Det aktuella beslutet eller åtgärden kan medföra förpliktelser för den en- skilde som grundar sig på regler av offentligrättslig karaktär och inne- fattar en möjlighet för det allmänna att använda någon form av tvångs- medel. Även en tillsägelse av en polisman innebär myndig- hetsutövning. Beslutet eller åtgärden kan även innebära en förmån, men också i ett sådant fall finns ett beroende som har sin grund i den mono- polställning som det allmänna intar. Förmånen eller rättigheten utgår således som en följd av ett beslut som sker med tillämpning av offent- ligrättsliga regler. I propositionen med förslag till de ändringar av ska- deståndslagen som trädde i kraft sades slutligen att begreppet myndighetsutövning avser, enligt den definition som bru- kar användas, beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. menar att det inte kan vara fråga om all sådan of- fentlig verksamhet där "samhällsintresset ställer särskilda krav på en korrekt utövning" utan att det man velat särbehandla är "sådan verk- samhet, vars korrekta utövande är av särskild vikt med hänsyn till dess verkningar gentemot den enskilde medborgaren". Enligt är det bundenheten av offentligrättsliga regler som tycks vara det som är utmärkande för myndighetsutövning6. Bundenheten kan emel- lertid vara ganska obetydlig. Han föreslår utan att göra anspråk på att återge gällande rätt en definition enligt vilken myndighetsutövning av- ser "sådana åtgärder av offentliga organ, som har väsentliga verkningar gentemot den enskilde och som vidtas med stöd av och/eller med till- lämpning av offentligrättsliga regler, vilka inte är av rent intern natur utan avser att reglera förhållandet mellan myndigheterna och medbor- garna". Hans Ragnemalm och berör det omöjliga i att för- ankra en avgränsning av vad som är offentlig förvaltning i realistiska kriterier. Begreppet myndighetsutövning baseras på tämligen uttunnade "maktföreställningar". Kravet på att verksamheten skall utmynna i ett "bindande" beslut är ganska obestämt. Både betungande och gynnande beslut, innefattande antingen direkta eller indirekta handlingsmönster, 1989/90:42 s. 4 5Allmän förvaltningsrätt, 20 uppl. 1999 s. 19 ff; FT 1972 s. 233-253 6Förvaltningsrättslig tidskrift 1972 s. 250 7Sveriges grundlagar, 12 uppl. 1980, s. 277-280 anses utgöra resultat av myndighetsutövning, blott någon form av tvång skymtar i bakgrunden eller den enskilde i vart fall befinner sig i något slag av beroendeförhållande till myndigheten. I själva verket framträder förankringen i offentligrättsliga normer, jämte den omständigheten att den enskildes personliga eller ekonomiska situation i väsentlig mån kan påverkas av verksamheten, som det avgörande kriteriet. menar sammanfattningsvis beträffande begreppets innebörd enligt förvaltningslagen, skadeståndslagen och att begreppet inte har den jämförelsevis klara och avgränsade betydelse som fått motivera att det ansetts lämpligt att i olika sammanhang ut- nyttja det som anknytningsmoment för regelkomplex av skilda slag. Förvaltningslagens myndighetsutövningsbegrepp anser hon dock vara relativt sett lätt att ringa in. Myndighetsutövningen enligt förvaltning- slagen innebär således "handläggning av ärende hos förvaltningsmyn- dighet som skall leda till bindande beslut om rättighet, skyldighet, för- mån etc, för enskild enligt offentligrättsliga normer". Hon anger dock ett antal tveksamma fall. Beträffande förvaltningslagens myndighetsutövningsbegrepp pekar vidare på hur man i förarbetena till den äldre förvalt- ningslagen motiverade ordningen att vissa centrala bestämmelser i la- gen skulle gälla uteslutande ärenden som utgjorde myndighetsutövning genom att hänvisa till att det främst är i dessa ärenden som den enskil- de drabbas direkt och på ett påtagligt sätt. Man menade däremot att den enskilde, när det gällde kommersiella ärenden, hade möjlighet att ta tillvara sina intressen genom förhandlingar eller avtalsvägran, och att han i sista hand skyddades av de civilrättsliga reglerna. Vid gränsdrag- ningen mellan s.k. kommersiella ärenden eller näringsverksamhet och myndighetsutövning är det framför allt åtgärdernas stöd i offent- ligrättsliga normer som blir avgörande. beskriver de allmänna utgångspunkterna för den gränsdragning beträffande det allmännas skadeståndsansvar som inför- des med skadeståndslagen. Ett viktigt skäl för att utvidga den skadeli- dandes ersättningsmöjligheter just vid felaktig myndighetsutövning var att den enskilde här ansågs inta en särskild beroendeställning. Det handlade enligt motiven om situationer där vidtagna beslut eller åtgär- der medförde direkta förpliktelser eller kunde anses förpliktande ge- nom att de skulle ha kunnat genomdrivas med tvång på grund av regler av offentligrättslig karaktär.