sou · GPB397 · 2002-01-01 00:00:00 — Beslut om skiljande från anställning kan överklagas (2 kap. 2 § lagen om Riksbank). Riksbankschefen får föra talan vid EG- domstolen och övriga ledamöter får väcka talan i . beslutar om åtal mot ledamot av direktion, se 9 kap. 8 § första stycket 1 RO. Detta gäller dock inte i fråga om brott begånget i utövningen av beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, se andra stycket i nämnda bestämmelse. väljer en eller flera justitieombudsmän (12 kap. 6 § RF). Enligt 8 kap. 10 § första stycket RO skall ombudsmän vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitie- ombudsmän. Valen bereds av KU (tilläggsbestämmelse 8.10.2 RO). I förarbetena till RF och RO uttalade regeringen att det är en självklarhet att endast den som har juridisk utbildning kan utöva ombudsmanna- ämbetet (prop. 1973:90 s. 431). Någon lagreglering ansågs dock inte behövlig och några valbarhets- eller behörighetskrav har inte uppställts. På hemställan av KU kan entlediga en justitieombudsman som inte åtnjuter förtroende (8 kap. 10 § tredje stycket RO). Det är vidare KU som beslutar om åtal mot en justitieombudsman för brott begånget i utövningen av hans uppdrag (9 kap. 8 § första stycket 2 RO). Mitt förslag: En Riksrevisor får inte inneha uppdrag som kan påverka dennes oberoende. Någon särskild beslutsordning när det gäller beslut om att skilja en revisor från uppdraget införs inte. skall ta initiativ till beslut om skiljande av en riksrevisor från uppdraget och besluta om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av dennes uppdrag. Jag har i avsnitt 4.1 föreslagit att riksrevisorerna skall väljas för en mandatperiod . Ärenden om val skall beredas av KU (se bet. 2000/01:KU8 s. 20). föreslog inte några formella valbarhets- eller behörighetskrav för riksrevisorsuppdraget. Det blir således som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne. I den i Ds 2001:11 föreslagna grundlagsbestämmelsen i 12 kap. 7 § RF sägs dock att riksrevisorn får skiljas från sitt uppdrag endast om han inte längre fyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter. Rimligen måste dessa krav då framgå av lag, även om det i och för sig kan ifrågasättas om det behövs eftersom det är själv som väljer riksrevisorer. En förutsättning för riksrevisorns oberoende är givetvis att denne inte med sitt uppdrag som riksrevisor innehar uppdrag som kan rubba oberoendet. Enligt KU skall ingen av riksrevisorerna ingå i styrelsen (bet. 2000/01:KU s. 23). Med tanke på riksrevisorns ställning kan riksrevisorn givetvis inte vara riksdagsledamot eller statsråd. Det finns även andra befattningar eller uppdrag som det inte är lämpligt att riksrevisorn innehar utan att det skadar förtroendet för . Det är t.ex. otänkbart att riksrevisorn skulle ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i myndigheter eller statliga aktiebolag och stiftelser som skall granska. Det är i och för sig inte nödvändigt att uttömmande reglera vilka uppdrag en riksrevisor inte får inneha utan det bör ankomma på KU som beredande organ och att göra dessa bedömningar. I RO bör dock införas en generell bestämmelse av innebörden att en riksrevisor inte får inneha uppdrag som kan påverka dennes oberoende. Av bestämmelsen bör också framgå att en riksrevisor inte får sakna rättshandlingsförmåga. Riksrevisorn får således inte vara i konkurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor som tar ett uppdrag som kan påverka oberoendet eller som i övrigt inte uppfyller kraven i bestämmelsen bör kunna skiljas från uppdraget på den grunden att han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter. En riksrevisor bör även kunna skiljas från uppdraget på den grunden att han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse, se förslaget till 12 kap. 7 § tredje stycket RF i Ds 2001:11. Huvudregeln är, som redan nämnts, att fattar beslut med absolut majoritet. Majoritetsprincipen anses grundläggande för den demokratiska beslutsordningen. Endast i undantagsfall när det ansetts föreligga särskilda skäl gäller en annan beslutsregel, exempelvis krav på kvalificerad majoritet, att en minoritet får initiera frågan eller krav på flera likalydande beslut. Majoritetsprincipen gäller dock för beslut i beträffande skiljande av justitieombudsmännen från sitt uppdrag och för beslut angående behörighet och ansvarsfrihet för ledamöter av riksbanksfullmäktige och för ansvarsfrihet för direktion. Det som skulle motivera krav på kvalificerad majoritet för beslut om skiljande från uppdraget som riksrevisor är att kritik från en riksrevisor riktad mot en regering som har tillräckligt parlamentariskt stöd skulle kunna leda till att de partier som stöder regeringen ensamma skulle kunna besluta att skilja riksrevisorn från uppdraget. Enligt förslaget till lydelse av 12 kap. 7 § RF skall riksrevisorn, förutom vid fall av bristande behörighet, inte kunna skiljas från sitt uppdrag annat än vid allvarlig försummelse. Genom regleringen av grunderna för skiljandet av en riksrevisor är dennes självständighet gentemot dock markerad och den av mig nu skisserade situationen skall inte kunna uppstå. Visserligen krävs en särskild majoritet i riksbanksfullmäktige vid skiljande av en direktionsledamot från anställningen. Denna situation är dock ej helt jämförbar med situationen såvitt avser riksrevisorerna eftersom det är som skall fatta beslut i det senare fallet. Mot denna bakgrund bedömer jag att det inte dessutom är påkallat med en kvalificerad beslutsordning för att skilja en riksrevisor från anställningen. Som tidigare redovisats förefaller detta också ha varit KU:s uppfattning när frågan behandlades i utskottet. anmälde inte någon avvikande mening. Genom att det är KU som bereder val av riksrevisor ligger det närmast till hands att KU också tar initiativ till frågan om en riksrevisor skall skiljas från sitt uppdrag . Fråga om beslut om åtal mot riksrevisor för brott begånget i utövningen av hans uppdrag bör, i likhet med vad som gäller för justitieombudsmännen, beslutas av KU. Bestämmelser härom bör tas in i RO. 4.4Antal ledamöter i styrelsen förslag innebar att det skulle finnas en styrelse som tillgodosåg behov av samband med och insyn i myndigheten och att denna styrelse skulle utgöras av ett parlamen- tariskt sammansatt organ med elva ledamöter och lika många suppleanter som valdes av . Extra suppleanter borde utses om alla partigrupper över fyraprocentspärren inte blev representerade i styrelsen. Suppleanterna skulle ha yttranderätt och rätt att anmäla avvikande mening (förs. 1999/2000RS1 s. 39). KU framhöll vid sin behandling av förslaget att det vore värdefullt om alla riksdagspartier var representerade med ordinarie ledamöter i styrelsen. Utskottet ansåg det också angeläget att styrelsens sammansättning inte alltför mycket avvek från proportionerna i kammare och att styrelsen inte blev för stor. Det fortsatta utredningsarbetet borde enligt KU bedrivas med samtliga dessa förutsättningar i stället för den av förordade utgångspunkten att styrelsen skulle ha elva ordinarie ledamöter. En möjlighet kunde vara att ett visst minsta antal styrelseledamöter föreskrivs i regeringsformen eller RO med ett utrymme för valberedningen att inför varje val av styrelse bestämma en större styrelse (bet. 2000/01:KU8 s. 17). ställde sig bakom KU:s bedömning av frågan. 4.4.2Sammansättning i några andra riksdagsorgan Med de utgångspunkter angivit för det fortsatta utredningsarbetet blir det när det gäller sammansättningen av naturligt att i första hand titta på de regler som gäller för sammansättningen av utskott. Men det finns också anledning att se på reglerna för hur valberedning utses. Det är två olika metoder som tillämpas. Även reglerna för utseende av revisorer och ledamöter till fullmäktige i bör uppmärksammas, liksom utseende av ledamöter till Riksdagsstyrelsen finns i 16 utskott. Varje utskott skall bestå av udda antal ledamöter, lägst 15 och minst lika många suppleanter. Antalet ledamöter i utskotten fastställs av på förslag av valberedningen (4 kap. 2 och 3 §§ RO med tilläggsbestämmelse 4.3.1). Utskottsplatserna fördelas proportionellt (4 kap. 7 § RO). Det finns dock inga regler i RO som garanterar att samtliga partier som passerat den s.k. fyraprocentspärren får representation i utskott. Utskottsval förrättas enligt ett acklamationsförfarande eller med slutna sedlar. Acklamationsförfarandet förutsätter överläggningar mellan parti- grupperna om hur platserna skall fördelas. Förfarandet utmynnar i en gemensam lista som upptar namnen på så många personer som valet avser. Listan bereds sedan av valberedning. Godkänns listan av alla i valberedningens sammanträde deltagande ledamöter eller av alla utom en, ställer talmannen proposition på godkännande av listan och förklarar de på denna upptagna personerna valda. Val med slutna sedlar skall förrättas om det begärs av minst så många riksdagsledamöter, som motsvarar det tal vilket erhålles, om samtliga röstberättigade ledamöters antal delas med antalet av de personer valet avser, ökat med ett. Bestämmelsen innebär att ett parti som är berättigat att erhålla utskottsplats alltid kan tvinga fram val med slutna sedlar. Platserna fördelas då proportionellt mellan partierna enligt D`Hondts metod (heltalsmetoden) utan kartellförbud (7 kap. 2– 4 §§ RO med tilläggsbestämmelser). antog en rekommendation som skulle vara vägledande vid upprättande av de gemensamma listorna. Enligt rekommendationen bör det totala antalet utskottsplatser fördelas proportionellt i enlighet med partiernas styrkeförhållanden i . Rekommendationen inrymmer också en möjlighet för valberedningen att i vissa fall modifiera metoden för att åstadkomma likartade majoritetsförhållanden i samtliga utskott. Alla i represen- terade partier utom Moderata samlingspartiet ställde sig bakom rekommendationen (KU 1978/79:29). I reservationen påpekades bl.a. att den rekommenderade metoden innebar att majoritetssidan i kammaren inte garanterades majoritet i utskotten, vilket kunde medföra problem vid voteringar i kammaren. För att undvika detta förutsattes en möjlighet för valberedningen att modifiera metoden. Att jämkningar måste göras visade enligt reservationen metodens brister. Den ansågs inte vara någon lämplig åtgärd för att lösa frågan. har vid återkommande tillfällen frågan väckts om särskilda regler i RO som garanterar samtliga partier, som passerat den s.k. fyraprocentspärren, representation i utskott. Frågan har också utretts i olika omgångar inom Grundlagberedningen. Olika alternativ på lösningar har diskuterats. Någon lösning som innebär en i RO garanterad rättighet för mindre riksdagspartier att få plats i utskott har emellertid inte kunnat uppnås. I stället antog 1979 en rekommendation till partigrupper enligt vilken partierna vid förhandlingar om utskottsplatserna bör verka för en proportionell fördelning av det totala antalet platser efter partiernas styrkeförhållanden i . Det är också enligt rekommendationen möjligt att modifiera metoden för att åstadkomma likartade majoritetsförhållanden i samtliga utskott. Uppgörelser enligt huvudprincipen har emellertid varit svåra att uppnå. Det beror i huvudsak på att ett parti som har absolut majoritet i kammaren eller två eller flera samverkande partier med kammarmajoritet har möjlighet att få majoritet i varje utskott som det finns ett begränsat antal utskottsplatser. Det har i stället lett till andra uppgörelser om fördelningen av utskottsplatser, inom såväl majoriteten i kammaren som minoriteten för att på så sätt undvika att något parti ställs utanför utskottsarbetet. Grundlagberedningen berörde frågan om de mindre partiernas utskottsrepresentation (SOU 1969:62 s. 69). Om alla partier som passerat den s.k. fyraprocentspärren skulle få minst en företrädare i utskott, måste enligt beredningen antalet platser i utskottet uppgå till lägst 25. Ett så högt ledamotstal borde enligt beredningen inte föreskrivas. Beredningen framhöll dock att det var viktigt att antalet platser inte sattes så lågt att även någorlunda stora partier skulle bli utan utskottsrepresentation. Inget utskott borde därför ha mindre än 15 ordinarie ledamöter. Beredningen framhöll att detta även syntes vara ett lämpligt antal för att utskotten skulle kunna arbeta i smidiga och effektiva former. Från sistnämnda synpunkt borde en övre gräns för utskottens storlek gå vid ungefär 20 platser. Grundlagberedningen återkom i ett senare skede till frågan om de mindre riksdagspartiernas representation i utskotten (1972:15 s. 291). Flera lösningar övervägdes, bl.a. att låta den proportionella fördelningen avse det sammanlagda antalet utskottsplatser, dvs. samma lösning som förordades som huvudmetod 1979 (KU 1978/79:29). Beredningen förklarade emellertid att den fäst avgörande vikt vid att de politiskt relevanta styrkeförhållandena i kammaren så nära som möjligt skulle komma att avspeglas i varje utskott och annat riksdagsorgan. På grund därav hade tanken på en samtidig fördelning av samtliga utskottsplatser fått falla. Beredningen nämnde i detta sammanhang att den funnit att den valmetod som RO anvisade, D`Honts metod utan kartellförbud, var den enda metod som garanterade, att såväl ett parti med absolut majoritet i kammaren som två eller flera samverkande partier med kammarmajoritet kunde tillvinna sig majoritet i varje utskott. Även utredningen angående en allmän översyn av arbetsformer, , prövade (förs. 1978/79:15, bet. 1978/79:KU29) flera modeller för lösning av frågan om utskotts- representation för samtliga partier som passerat fyraprocentspärren, men fann inte någon helt tillfredsställande metod att säkerställa önskemålet om representation för de partier som passerat spärren. Utredningen presenterade bl.a. en metod för proportionell fördelning av samtliga utskottsplatser. Svårigheten med metoden var att den inom ramen för gällande utskottsorganisation inte kunde förena principen om absolut proportionalitet med ståndpunkten att majoritetssidan i kammaren också skulle ha majoritet i samtliga utskott, såvida inte majoritet i kammaren skulle bestå av minst 186 mandat. Vid ett jämviktsläge hade det bl.a. med metoden inte funnits något utrymme för oppositionen att få ordförandeposter. Vid tillsättandet av platserna i valberedningen skall varje partigrupp, vilken motsvarar parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket, besätta en plats. Därutöver fördelas tio platser proportionellt mellan samma partigrupper. Talmannen skall fastställa det antal ledamöter som varje parti skall få i valberedningen. Vid den proportionella fördelningen skall d`Honts metod tillämpas (RO 7 kap. 2 och 4 §§ samt tilläggsbestämmelse 7.2.1). Metoden är främst betingad av ett önskemål att tillförsäkra varje partigrupp med av väljarna bakom sig en representant i valberedningen. Valberedningen har till uppgift att vara ett forum för överläggningar mellan partierna om olika riksdagsorgans sammansättning. Det har därför ansetts viktigt att det i beredningen finns språkrör för alla meningsinriktningar som kan påverka valen. Däremot har det ansetts mindre angeläget att varje parti är representerat i valberedningen strikt i förhållande till sin styrka. Ett annat skäl för metoden är att detta är ett enkelt och tidsbesparande tillvägagångssätt att besätta platserna i valberedningen (SOU 1972:15 s. 290). väljer för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter. Den politiska sammansättningen återspeglar partiernas styrka i . Samma valförfarande tillämpas som vid val av utskottsledamöter. Ordföranden och vice ordförande bland revisorerna väljs i princip efter det att valet av revisorer har ägt rum. Ordförandevalet rubbar därmed inte den proportionella samman- sättningen. Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordförande samt tio andra ledamöter som utser inom sig för valperiod. De partigrupper i som motsvarar partier med av rösterna i hela riket vid senaste val till utser vardera en särskild företrädare som skall samråda med talmannen om arbetet i kammaren (1 kap. 7 § RO). Med inrättandet av Riksdagsstyrelsen har ordningen med skilda parlamentariska ledningsorgan (talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen) för planeringen av riksdagsarbetet, ärende- hanteringen, kammardebatterna och de mer renodlat administrativa funktionerna upphört. , som föreslog att den nya styrelsen skulle få tio valda ledamöter, angav följande förutsättningar. Talmannen skulle vara självskriven ordförande i styrelsen. För att styrelsen skulle kunna arbeta effektivt borde den ha ett förhållandevis begränsat antal ledamöter. Styrelsen borde vidare med tanke på dess beslutsfunktioner ha en sammansättning som så vitt möjligt var proportionell mot partifördelningen i . var det ett starkt önskemål att samtliga partier hade möjlighet att delta i styrelsens Antalet valda ledamöter i styrelsen borde därför inte sättas högre än vad som krävdes för att dess sammansättning på ett rimligt sätt skulle kunna återspegla styrkeförhållandena i . Mot denna bakgrund föreslog kommittén att den nya styrelsen skulle få tio valda ledamöter. KU instämde i förslaget och förtydligade att det var de tio valda ledamöterna som i styrelsen som skulle återspegla styrkeförhållandena i (bet. 1999/2000:KU19 s. 6). har elva fullmäktige, som väljs av (9 kap. 12 § RF). val av fullmäktige i avser valperiod (8 kap. 6 § RO). Vid val av fullmäktige tillämpas de gemensamma bestämmelserna om val i i 7 kap. RO. Det har överlåtits på fullmäktige att inom sig välja ordförande och vice ordförande. Fullmäktige i har en kontrollerande funktion. För bankens operativa verksamhet svarar en direktion som består av sex ledamöter med en mandattid och som utses av fullmäktige. Direktionen beslutar i alla penningpolitiska frågor och leder . Den nu beskrivna ledningsstrukturen för gäller . Fullmäktige, som tidigare fungerade som beslutande organ även i operativa frågor, fick härigenom en ny roll, vilket bl.a. aktualiserade frågan om antalet ledamöter i det nya fullmäktige. I lagstiftningsärendet (se prop. 1997/98:40 s. 65) konstaterades att antalet av valda fullmäktige som då var sju med lika många suppleanter inte möjliggjorde en bred representation av de i företrädda partierna. Antalet ledamöter ökades därför till elva med lika många suppleanter. Mitt förslag: Styrelsen skall bestå av ett udda antal ledamöter, lägst elva, och lika många suppleanter. Varje parti som vid valet till har fått av rösterna i hela riket skall besätta minst en ordinarie plats i styrelsen. väljer bland ledamöterna en ordförande och en eller flera vice ordförande. beslut i fråga om styrelsens sammansättning innebär att samtliga partier skall ha möjlighet att kunna delta i styrelsens arbete med en ordinarie ledamot, att den skall ha en sammansättning som så vitt möjligt är proportionell mot partifördelningen i , och att den skall ha ett förhållandevis begränsat antal ledamöter. Samtliga villkor kan inte uppfyllas . Det måste bli någon form av kompromiss. Min utgångspunkt är att det först nämnda villkoret skall uppfyllas i sin helhet medan de övriga två villkoren får jämkas samman. Mot bakgrund av redogörelsen för de principer som gäller för val av utskottsledamöter kan jag konstatera att om dessa principer skall tillämpas vid val av ledamöter till , går det inte att förena principen att alla riksdagspartier som passerat fyra- procentspärren blir representerade med ordinarie ledamöter i styrelsen och principen att styrelsen inte får bli för stor. Beroende på valutgången kan en sådan garanti leda till ett mycket högt ledamotsantal i styrelsen. För att närmare belysa problematiken skall nämnas att för innevarande valperiod har fastställt antalet ledamöter i utskotten till 17. Med den mandatfördelning har kan ändå inte samtliga riksdagspartier som har passerat fyraprocentspärren av egen kraft få en ordinarie plats i alla utskott. Enligt min bedömning bör man i stället söka en lösning liknande den som används för val av valberedning för att tillförsäkra varje partigrupp som passerat fyraprocentspärren en plats i styrelsen. Jag föreslår därför att varje partigrupp som passerat fyraprocentspärren tillförsäkras en ordinarie plats i . Antal ledamöter i styrelsen Utöver önskemålet att samtliga partier skall ha möjlighet att delta i styrelsens arbete bör den med tanke på dess beslutsfunktioner ha en sammansättning som så vitt möjligt är proportionell mot partifördel- ningen i . bör den ha ett förhållandevis begränsat antal ledamöter för att kunna arbeta effektivt. I vilken mån nu nämnda villkor kan uppfyllas beror som jag tidigare framhållit inte bara på antalet partier i utan också på skillnaden i antalet mandat mellan det största och det minsta riksdagspartiet. Gemensamt för de parlamentariskt sammansatta organen är att de i mer eller mindre utsträckning tillgodoser dessa önskemål. utskott består av 17 ledamöter. valberedning består av det antal ledamöter som följer av att varje parti som har fått av rösterna i hela riket besätter en plats och därutöver tio ledamöter, vilket med den senaste valutgången ger 17 ledamöter. revisorer består av tolv ledamöter. Fullmäktige i består av elva ledamöter. består av talmannen, som självskriven ledamot, och tio ytterligare ledamöter. Det finns som jag ser det två huvudalternativ. Det ena alternativet är att styrelsen inte skall behöva ha fler ledamöter än som följer av regeln om att varje parti som passerat fyraprocentspärren skall ha en ordinarie ledamot men med möjlighet för att vid varje mandatperiods början besluta om en större styrelse. Dessa styrelseplatser skall då fördelas proportionellt mellan samma partier som passerat fyra- procentspären. Någon övre gräns för hur många ordinarie ledamöter som skall ingå i styrelsen bör inte föreskrivas. Detta måste varje riksdag besluta om. En variant på detta alternativ är att använda samma lösning som vid val av valberedning, nämligen att tillförsäkra varje parti som passerat fyraprocentspärren en plats i styrelsen och därutöver fördela ett i förväg bestämt antal platser proportionellt mellan samma partier. Det andra huvudalternativet är att föreskriva ett bestämt antal ledamöter för styrelsen och ange att av dessa skall varje parti som passerat fyraprocentspärren utse en ordinarie ledamot. verksamhet skall enligt beslut ledas av de tre riksrevisorerna. Vissa beslutsfunktioner skall dock enligt beslutet styrelsen ha. Den skall bl.a. besluta om skrivelser och förslag till med anledning av riksrevisorernas iakttagelser, bedömningar och rekommendationer i sina revisions- och andra gransknings- rapporter. Jag kan inte se att det är nödvändigt att varje parti är representerat i styrelsen strikt i förhållande till sin styrka i . De beslutsfunktioner styrelsen skall ha talar i stället för att den får en sammansättning som möjliggör ett effektivt arbete. En motsvarande argumentation ligger i stort sett till grund för sammansättningen i fullmäktige i och i den inrättade Riksdagsstyrelsen. Enligt min mening bör därför styrelsen bestå av minst elva ledamöter, där varje parti som passerat fyraprocentspärren utser en ledamot och övriga ledamöter utses proportionellt mellan samma partier. Jag anser emellertid att det skall finnas möjlighet för att besluta att styrelsen skall ha fler ledamöter än elva med hänsyn till I detta sammanhang skall dock framhållas att styrelsen även efter ett sådant beslut skall bestå av ett udda antal ordinarie ledamöter. Härigenom kan lika röstetal undvikas i normalfallet. Vad gäller mandatperiodens längd skall den enligt beslut sammanfalla med så att samtliga ledamöter väljs för en fyraårsperiod av den nyvalda . Vid valet bör också – på samma sätt som sker när väljer revisorer – bland ledamöterna välja en ordförande och en eller flera vice ordförande. Riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter skall vara valbara (se bet. 2000/01:KU8 s. 22).