sou · GPB392 · 2002-01-01 00:00:00 — Innehållet i beslutet korresponderar med vad Datainspek- tionen anför i beslutet rörande förhandsanmälan om behandling av personuppgifter i KUT-Info. Den avsedda behandlingen av personuppgifter har på grund av Datainspektionens beslut inte genomförts. Det har från andra polismyndigheter gjorts anmälningar om för- handskontroll av motsvarande behandling av personuppgifter i KUT- Info. Anmälningarna har inte föranlett några andra ställningstaganden från Datainspektionen än som redovisats ovan beträffande anmäl- ningarna från polismyndigheterna i och i Västra Göta- land. Som framgår av Datainspektionens beslut med anledning av KUT-Info kan den aktuella behandlingen av personuppgifter vara oförenlig med bestämmelserna i polisdatalagen. Behandlingen kan komma i konflikt med lagens bestämmelser om behandling av personuppgifter i kriminal- underrättelseverksamhet. I kapitel 10 av betänkandet tar vi upp begreppet kriminalunderrättelseverksamhet och behandling av person- uppgifter i sådan verksamhet. De ställningstaganden som vi redovisar där bör få betydelse för den aktuella behandlingen i KUT-Info. 5 Informationsutbytet med Europol Polisdatalagen medger inte att personuppgifter som härrör från kriminalunderrättelseverksamhet behandlas automatiserat annat än i så kallade särskilda undersökningar eller i kriminalunderrättelse- register. Härigenom har informationsutbytet med Europol kommit att allvarligt försvåras. I detta kapitel redovisas hur informationsutbytet med Europol fungerar. Som en bakgrund beskriver vi Europols struktur. Vi pekar därefter på vissa problem avseende utbyte av information, som uppkommer vid tillämpning av polisdatalagen. Inom EU tillhör samarbetet på polisområdet den s.k. tredje pelaren, dvs. samarbetet är mellanstatligt utan att några egentliga besluts- befogenheter har tilldelats EU-organen. Inom ramen för samarbetet på polisens område har en europeisk polisbyrå, Europol, upprättats. Europols främsta uppgift är att vara ett kriminalunderrättelseorgan för de brottsbekämpande myndigheterna i medlemsländerna inom EU. Som sådant är Europol en knutpunkt för utbyte av information och underrättelser mellan medlemsländerna. Europol fungerar så att medlemsländerna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina . Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas samt kompletteras, i en del fall, med uppgifter från annat håll och analyseras sedan hos Europol. Dessa underlag delges sedan medlemsländerna som härigenom får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet, vilket kan bidra till flera och bättre samordnade ingripanden mot den typ av brottslig verksamhet som ligger inom Europols mandat, dvs. organiserad, internationell kriminalitet av allvarligt slag. Europols verksamhet regleras i Europolkonventionen. beslutade att skulle ansluta sig till konven- 122 Informationsutbytet med Europol tionen (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22). trädde Europolkonventionen i kraft. 5.2Europols målsättning och behörighet Europol skall förbättra effektiviteten hos de behöriga nationella myndigheterna (dvs. i första hand polismyndigheterna, men även t.ex. tullen och andra myndigheter med polisiära befogenheter samt i vissa avseenden åklagarmyndigheterna) i medlemsländerna och förbättra deras inbördes samarbete i den förebyggande och brottsbekämpande verksamhet som riktar sig mot den allvarliga internationella brottslig- heten. Europol kan tas i anspråk när de faktiska omständigheterna visar att det förekommer en brottslig organisation eller struktur som påverkar två eller flera medlemsländer och som med hänsyn till brottslighetens omfattning, svårighetsgrad och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlande från medlemsländernas sida. Europol är under dessa förutsättningar behörigt att ägna sig åt informationsutbyte rörande vissa särskilt allvarliga brott. Dessa brott är narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, handel med stulna fordon, penningförfalskning och den brottslighet som är förknippad med illegala immigrationsnätverk samt terrorism. Dessa brott är närmare definierade i konventionen. Listan på brott för vilka Europol har behörighet att verka kan dessutom utökas genom enhälligt beslut av . Förutom mot de på detta sätt definierade brotten kan Europol alltid användas mot viss annan brottslighet som hänger samman med de brott som ingår i Europols behörighet. Med detta avses sådana brott som begås för att skaffa resurser till den brottslighet som från början ingår i Europols behörighet och sådana brott som begås för att underlätta utförandet eller för att undvika lagföring och straff för sådan brottslighet. Inom ramen för den målsättning och den behörighet som har angivits har Europol som förstahandsuppgift att underlätta informa- tionsutbytet mellan medlemsländerna, att inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser, att till medlems- länderna återföra information och underrättelser som berör dem och att genast underrätta dem om upptäckta samband mellan olika brottsliga Informationsutbytet med Europol 123 gärningar samt att underlätta polisutredningar i medlemsländerna genom att överlämna relevant information som finns hos Europol. Härutöver skall Europol för att förbättra samarbetet mellan och öka effektiviteten hos de nationella polismyndigheterna bistå med rådgivning och fördjupade specialkunskaper vid utredningar och tillhandahålla strategiska och övergripande underrättelser för att främja effektiva och rationella operationer i medlemsländerna samt utarbeta allmänna lägesrapporter. Slutligen kan Europol bistå medlemsländerna med råd och forskning inom områdena för utbildning, organisation och utrustning, brottsförebyggande arbete och tekniska och vetenskapliga polis- och utredningsmetoder. Europol driver ett femtiotal utveck- lingsprojekt och strategiska projekt som berör verksamhet. Som exempel kan nämnas projekt som Förfalskning av euro-valutan och Rapportering till EU om organiserad brottslighet m.m. Staternas samarbete inom Europol är uppbyggt kring både nationella och internationella beståndsdelar. Inom varje medlemsstat finns en nationell enhet som är enda förbindelselänk mellan Europol och medlemsländerna. I är det som har denna funktion. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med den information som från de nationella polisregistren eller motsvarande skall överlämnas till Europols olika dataregister och att ta emot information som kommer från Europol och vidarebefordra dessa till behöriga myndigheter enligt konventionen. Behöriga myndigheter i är, förutom polismyndigeheterna, också andra organ som är behöriga att förebygga och bekämpa brottslighet, dvs. tull- och kustbevakningsmyndigheter och i vissa avseenden åklagarmyndigheterna. Varje medlemsland skall sända minst en sambandsman till som ligger i i . har två sambandsmän placerade vid huvudkontoret, en från polisen och en från tullen. kan besluta att det skall finnas ett större antal sambandsmän. Sambandsmännen är de nationella enheternas representanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de natio- nella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbetet. Såväl de nationella enheterna som sambandsmännen arbetar under respektive medlemslands nationella lagar och regler. Sambandsmännen är inte anställda av Europol utan av förvaltningarna i sina hemstater. 124 Informationsutbytet med Europol Europol har dessutom egna anställda underrättelsetjänstemän och analytiker för att utföra det kriminalunderrättelse- och analysarbete som är tyngdpunkten i Europols verksamhet. Dessa tjänstemän blir i första hand rekryterade från medlemsländernas polis- och tullorganisationer och liknande medan analytikerna också kan ha en annan bakgrund, t.ex. civil akademisk utbildning. Hos Europol är även ett antal datatekniker och administrativa tjänstemän anställda. Europols dagliga verksamhet leds av en direktör som genom enhälligt beslut utses av rådet med möjlighet till förlängning av anställningen under ytterligare en fyraårsperiod. Den övergripande ledningen av Europol handhas av en styrelse. Regeringen har utsett chefen för som svensk ledamot i denna styrelse och chefen för som ersättare. Cheferna för de nationella enheterna i medlemsländerna har en rådgivande roll gentemot Europol och styrelsen. De träffas regelbundet i en grupp för att diskutera främst operativa frågor. Europol är en juridisk person med egen rättskapacitet och får enligt konventionen ingå internationella avtal inom ramen för sin behörighet och sina uppgifter. Europols budget fastställs av . Den centrala beståndsdelen i Europol är dess databaserade informa- tionssystem. Detta består av ett informationsregister med begränsat och ämnesmässigt avgränsat innehåll som tillåter snabb sökning av vissa personuppgifter. För den analysverksamhet som bedrivs av Europol finns det ett antal arbetsregister av olika varaktighet för analysändamål, s.k. analysregister. Dessa innehåller mer detaljerade uppgifter. Slutligen finns det ett indexregister över analysregistren för att möjliggöra för bl.a. sambandsmännen att ta reda på om det i de pågående analysprojekten finns något av intresse för det nationella polisarbetet. pågår (TECS) vid Europol. Projektet syftar till att bygga upp de olika delarna av Europols datasystem. Ett system för analysregister (EURINT) har tagits fram och utvecklas fortlöpande. Ett sambandssystem för Europol, sambandsmännen och de nationella enheterna är också under utveckling. Detta sambandssystem skall möjliggöra olika former av säker kommunikation. I deltar en verksamhetsrepre- Informationsutbytet med Europol 125 sentant från och en teknisk representant från . innehåller uppgifter om personer som är dömda eller misstänkta för sådana brott som ligger inom Europols behörighet. Uppgifterna kan också avse personer mot vilka det finns graverande omständigheter som ger anledning att anta att de kommer att begå brott inom Europols behörighetsområde. De personuppgifter som före- kommer är av standardiserat slag. Det är identifikationsuppgifter som namn, födelsetid och födelseort, kön, medborgarskap och vissa signale- mentsuppgifter. Vidare får antecknas uppgift om brott och gärnings- beskrivning, tillvägagångssätt, vilken brottslig organisation man misstänker att personen i fråga tillhör samt fällande domar. De nämnda uppgifterna är medlemsländerna med vissa undantag skyldiga att utan särskild begäran föra in i informationsregistret från sina egna polisregister. Ytterligare uppgifter om de nämnda personkategorierna kan på begäran lämnas till Europol om medlemsstatens lagstiftning tillåter detta. De nationella enheterna, sambandsmännen och vissa anställda i Europol har direkt tillgång till registret. En av Europols huvuduppgifter är att genomföra analyser som ett led i kriminalunderrättelseverksamheten. Detta innebär att Europol samlar in, bearbetar och drar slutsatser av det insamlade materialet till nytta för en polisutredning eller en förundersökning. Analyserna skall genomföras i projektform. Det betyder att ett begränsat antal analytiker och andra tjänstemän från Europol samt sambandsmän från de stater som berörs bildar en projektgrupp. För denna grupp kan om det behövs ett arbetsregister (analysfil) läggas upp efter särskilt beslut från styrelsen i Europol. Sådana analysfiler utgör gruppens viktigaste arbetsredskap. Underlaget för styrelsens beslut i fråga om inrättande av ett arbetsregister utgörs av uppgifter om bl.a. syftet med analysen, om typen av analys och om vilka personer som skall registreras. Konventionen skiljer mellan strategisk analys och analys som har ett operativt syfte. Den sistnämnda är direkt inriktad mot pågående undersökning eller utredning i ett eller flera länder. 126 Informationsutbytet med Europol analysen innehåller övergripande uppgifter, t.ex. om den allmänna strukturen på viss brottslighet eller om smugglingsvägar för viss narkotika. Den strategiska analysen innehåller inga personuppgifter. pågår arbete i ett tiotal analysfiler som främst berör verksamhet, men också polismyndigheterna och . Analysfilerna kräver beredning från sida i form av insamlings- och analysarbete. Omfattande analysfiler avser organiserad brottslighet i och mc-relaterad brottslig- het. Ett annat projekt som deltar i avser utvecklandet av metoder för inhämtning av kvalitativa och kvantitativa data om organiserad brottslighet. Ett arbetsregister för analysändamål som inrättas i operativt syfte får innehålla personuppgifter. I ett sådant får till att börja med förekomma de uppgifter om personer som finns i informationsregistret. Vidare får det föras in uppgifter om vittnen, brottsoffer, kontakter eller med- hjälpare och andra personer som kan lämna uppgifter om de brott som utreds. I fråga om brottsoffer får även uppgifter tas in i registret om omständigheterna ger anledning anta att en person skulle kunna bli offer för ett brott som ligger inom Europols behörighet. Det är i och för sig också tillåtet att i analysregistren föra in person- uppgifter av mycket känslig karaktär, t.ex. politisk åskådning, ras eller etniskt ursprung. Sådana uppgifter får dock införas endast om de är strikt nödvändiga med hänsyn till ändamålet med analysen och då bara om de känsliga uppgifterna kompletterar andra personuppgifter som antecknats i samma register. Det är således inte tillåtet att lägga upp ett register med uppgifter om enbart politisk hemvist eller etniskt ursprung. Konventionen förbjuder också att sökning efter personer med ledning enbart av eventuellt registrerade särskilt känsliga person- uppgifter sker i strid med Europols ändamålsbestämmelser. I praktiken innebär detta ett förbud mot selektiv datasökning med exempelvis ras eller politisk åskådning som enda sökbegrepp. Endast de analytiker som är berörda av det pågående analysarbetet har rätt att föra in och använda uppgifter i analysregistret. Övriga inblandade har naturligtvis rätt att få del av resultaten av analysen, men de har inte tillgång till själva registret, som är ett arbetsredskap enbart för analytikerna. Sambandsmännen ansvarar för att resultaten av ana- lyserna också kommer medlemsländernas polismyndigheter eller andra behöriga myndigheter till del. Informationsutbytet med Europol 127 Som har nämnts har inga andra än analytikerna tillgång till analys- registren. För att dessa register skall kunna fylla sin funktion som kunskapskälla för i sista hand medlemsländerna krävs att det finns en förmedlande länk mellan analysregistren och sambandsmännen. Index- registret fyller den funktionen. skall ge svar på frågan om det i analysregistren finns uppgifter som berör det nationella polisarbetet i sambandsmannens hemstat utan att registrets innehåll eller analysresultatet avslöjas. Sambandsmännen och behöriga Europoltjänstemän har tillgång till indexregistret. 5.5.5Skyldighet att tillföra registren uppgifter Medlemsländerna är skyldiga att förse Europols olika register, utom indexregistret, med uppgifter. Detta skall ske dels genom att vissa uppgifter överlämnas utan särskild begäran, vilket är huvudregeln för de flesta uppgifter som skall föras in i informationsregistret, och dels genom att uppgifter lämnas på begäran av Europol. På sistnämnda sätt skall analysregistren förses med huvuddelen av sina uppgifter. Vissa uppgifter är medlemsländerna skyldiga att föra över till Europol. Det gäller bl.a. alla grundläggande uppgifter till informationsregistret. Ytterligare uppgifter till informationsregistret skall överlämnas på Europols begäran om den nationella lagstiftningen tillåter att ett över- lämnande sker. I fråga om de uppgifter som skall införas i analys- registren gäller att sådana uppgifter på begäran skall överlämnas till Europol om nationell lagstiftning tillåter att uppgifterna används för att utföra analyser i kriminalunderrättelseverksamhet i hemlandet. Staterna är inte skyldiga att till Europol lämna sådana uppgifter som kommer från säkerhetstjänsterna. Vidare finns undantag från skyldig- heten att lämna uppgifter om det i det enskilda fallet skulle skada väsentliga nationella säkerhetsintressen, äventyra resultatet av en pågående polisutredning eller innebära ett hot mot någons personliga säkerhet. Europol skall efter avslutat analysarbete förse informationsregistret med sådana uppgifter som hör hemma där. Europol kan hämta uppgifter till analysregistren från andra länder, andra organisationer eller andra EU-organ. De sistnämnda har inte någon fördragsenlig skyldighet att lämna uppgifter. I den mån uppgifter hämtas från annat håll skall de föras in i lämpliga register av Europol. 128 Informationsutbytet med Europol Europolkonventionen innehåller ett antal regler som tar sikte på enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Beträffande den allmänna skyddsnivån för datalagrade uppgifter, och även sådana icke ADB-baserade uppgifter som finns i registren, gäller att principerna i konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskydds- konventionen års Europarådsrekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn, skall iakttas också för Europols dataregister. Innan något utbyte av personuppgifter mellan Europol och medlemsländerna kan ske måste enligt konventionen även medlemsländerna ha en nivå på sitt integritetsskydd som minst motsvarar de nämnda Europarådsdokumenten. Ansvaret för att en uppgift som förs in i ett av registren är riktig åvilar i princip den enhet som har fört in den. Medlemsländerna ansvarar alltså för att uppgifterna i Europols register är riktiga. Europol ansvarar för att de uppgifter som inhämtats från tredje länder eller andra organisationer är riktiga. Medlemsländerna ansvarar också för att uppgifter som har överförts till Europol lagligen har kunnat registreras i det ursprungliga nationella registret och att överföringen till Europol sker för att uppfylla konventionens bestämmelser och i enlighet med medlemslandets nationella regler. Uppgifter får införas, avläsas, bearbetas och användas endast för att utföra Europols arbetsuppgifter och uppfylla dess mål enligt konven- tionen. För att kontrollera att missbruk inte sker skall alla uttag ur informationsregistret och vart tionde uttag ur övriga register rapporteras. Kontrollen utförs av Europol, de nationella tillsyns- myndigheterna och den gemensamma tillsynsmyndigheten. Felaktigheter skall rättas av medlemsländerna, av Europol eller av dessa i samarbete. Europol och medlemsländerna är också skyldiga att se till att uppgifter som strider mot konventionens bestämmelser om överföring, lagring eller bearbetning av personuppgifter rättas eller utplånas. Om en personuppgift utplånas i ett nationellt register varifrån den har överförts till Europol, skall den också utplånas ur Europols register. Från denna huvudregel finns ett undantag, nämligen om Europol mot bakgrund av underrättelser från annat håll har ett intresse av att uppgifter behålls. Uppgifter om personen i fråga kan då bevaras. Personuppgifter i informationsregistret skall dock alltid utplånas om personen i fråga frikänns eller en utredning läggs ned. Det åvilar i Nationella sambandskontoret som nationell enhet att svara för rättning och gallring av de inmatade uppgifterna i informationssystemet. Detta ställer stora krav på sambandskontoret. Informationsutbytet med Europol 129 Eventuellt kan dock vissa uppgifter överföras till andra enheter inom polisväsendet eller till andra myndigheter. En generell gallringsfrist gäller för personuppgifter i Europols register. Det finns möjlighet att låta uppgiften kvarstå om den fortfarande bedöms vara aktuell. Bevakning av gallringsfristerna skall vad gäller informationsregistret utföras av den som för in uppgiften och beträffande övriga register av Europol. För uppgifter om misstänkta personer finns särskilda bevakningsregler som innebär att om behovet av uppgiften kvarstår efter den första treårsfristen man därefter skall göra en årlig kontroll. Det finns en gemensam tillsynsmyndighet som bl.a. har till uppgift att kontrollera att Europol uppfyller sina skyldigheter med avseende på rättelse och utplåning av felaktiga data. Den kontrollerar även att Europols handhavande i övrigt av personuppgifter överensstämmer med konventionen. Europol är skyldigt att vidta de åtgärder som före- skrivs av tillsynsmyndigheten. I varje medlemsland skall det finnas en nationell tillsynsmyndighet som har motsvarande uppgifter i förhållande till de nationella enheter- nas verksamhet. Regeringen har utsett Datainspektionen till svensk tillsynsmyndighet. Det åligger således Datainspektionen att övervaka kommunikationen mellan Nationella sambandskontoret och Europol. Sambandskontoret måste därför ha en organisation som gör det möjligt att tillhandahålla Datainspektionen samtliga personuppgifter och övriga uppgifter. Enskilda har rätt att vända sig till vart och ett av dessa organ med begäran om kontroll av att personuppgifter om den enskilde inte finns i registren i strid med bestämmelserna. I konventionen finns också andra bestämmelser som går ut på att enskilda skall kunna ta till vara sina rättigheter mot Europol. Grund- regeln är att var och en antingen skall kunna få tillgång till uppgifter om sig själv i registren, om inte sekretessregler lägger hinder i vägen, eller få till stånd ett förfarande för att kontrollera att eventuella upp- gifter är rättsenligt införda. Det avgörande för vilken av dessa möjlig- heter som står den enskilde till buds är det nationella regelsystemet i den medlemsstat i vilken begäran framställs. De beslut som Europol fattar i ärenden om utlämnande av uppgifter eller kontroll kan över- klagas till den gemensamma tillsynsmyndigheten. Beträffande rätten till insyn i eller kontroll av de uppgifter som finns i de nationella registren gäller nationella regler oavsett om uppgifterna härstammar från Euro-pol eller från annat håll. 130 Informationsutbytet med Europol 5.7Regler om användning av data och om sekretess De uppgifter som finns hos Europol skall användas för brottsbe- kämpande verksamhet i medlemsländerna. Uppgifterna får dock i prin- cip bara användas för att bekämpa sådan brottslighet som ligger inom Europols behörighet. Europol får endast använda uppgifterna för att fullgöra sina åligganden enligt konventionen. Det finns möjligheter för varje land som lämnar uppgifter till Europol att begränsa användningen av vissa, speciellt känsliga sådana uppgifter till särskilt angivna ändamål. De övriga medlemsländerna är då i princip skyldiga att respektera dessa begränsningar och får inte utan den uppgiftslämnande statens tillstånd använda uppgiften till annat. Undantag görs för skyl- dighet att lämna uppgifter till rättsvårdande myndigheter, lagstiftande organ och vissa tillsynsmyndigheter. Medlemsländerna är skyldiga att vidta åtgärder för att kunna sekretessbelägga de uppgifter från Europol som skall hållas hemliga. Europols anställda och sambandsmännen skall iaktta tystnadsplikt med avseende på hemliga uppgifter de fått del av i tjänsten. Brott mot tystnadsplikten straffbeläggs i den nationella lagstiftningen. I vissa fall kan dessa tjänstemän förbjudas att vittna vid domstol om sådana uppgifter under förutsättning att detta är tillåtet i den processordning enligt vilken rättegången förs. 5.8Sveriges åtgärder för att uppfylla konventionens krav rörande informationsutbytet 5.8.1Behovet av datorstöd för informationsutbytet För att skall kunna fullgöra sina åtaganden enligt Europol- konventionen på ett rationellt och effektivt sätt krävs att svensk polis får bedriva sin del av informationsutbytet med hjälp av datorstöd.