sou · GPB363 · 2002-01-01 00:00:00 — Ansvaret för att förse medborgare och företag med information vilar i första hand på de olika myndigheterna, var och en inom sitt verksamhetsområde. Detta ansvar är reglerat i bl.a. förvaltningslagen. Kommuner och landsting har inget lagreglerat ansvar för samhälls- informationsfrågorna men spelar ändå en viktig roll när det gäller samhällsinformation inom sina områden. På central nivå vilar det samlade ansvaret för samhällsinformationsfrågorna på regeringen (1994/95:KU 41). ansvarsområde omfattar beslut om rikt- linjer för samhällsinformationen, uppföljning och utvärdering av dessa 20 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet SOU 2001:63 riktlinjer och av andra beslut rörande samhällsinformation samt egen informationsskyldighet mot medborgarna. För att tillgodose behovet av samhällsinformation är det inte till- räckligt att varje myndighet, kommun och landsting tillhandahåller information inom sitt verksamhetsområde. Utbudet är mycket stort och därmed svårt att överblicka. Det allmännas åtagande bör därför enligt vår uppfattning även omfatta att erbjuda en samlad väg- ledning till informationsutbudet. På så sätt ökar det offentliga tillgänglighet för dem som saknar förkunskaper om var viss information finns att tillgå. Det offentliga åtagandet sådant det nu beskrivits kan fullföljas på olika sätt. Vårt uppdrag avser elektronisk samhällsinformation; våra ställningstaganden och förslag inskränker sig således till sådan information. När det gäller elektronisk samhällsinformation har portalen SverigeDirekt varit ett av flera sätt att fullfölja det offentliga åtagandet. Vårt förslag: SverigeDirekt skall erbjuda en gemensam ingång till de olika offentliga informations- och självbetjäningstjänster som myndigheter, kommuner och landsting tillhandahåller på Internet. Syftet skall vara att göra den offentliga förvaltningen mer tillgänglig för medborgare och företag och på så sätt stärka demokratin och förbättra det allmännas service. Tjänsten skall utformas med detta syfte i fokus. SverigeDirekt påbörjade sin verksamhet har portalens huvudsakliga uppgift varit att fungera som en strukturerad vägvisare till det offentliga på Internet och på så sätt underlätta med- borgarnas och företagens kontakter med det allmänna. När verksam- heten nu skall ses över finns det anledning att ställa sig frågan om denna inriktning fortfarande skall gälla. Finns det fortfarande ett behov av en offentlig informationstjänst på Internet och skall den tjänsten i så fall i något hänseende utformas annorlunda än ? Informationssamhällets utveckling går i den riktningen att allt mer information blir tillgänglig på Internet. Sedan SverigeDirekt tillkom har ytterligare ett stort antal myndigheter och kommuner öppnat egna webbplatser. har alla kommuner och landsting samt de allra flesta SOU 2001:63 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet 21 statliga myndigheter egna webbplatser. Med en sådan utveckling ökar den informationssökandes behov av att snabbt och enkelt kunna söka sig fram till relevant information och sålla bort sådan information som inte är relevant. Förmågan att begränsa informationsutbudet till för ändamålet adekvata delar blir allt viktigare. Det som sagts visar att det ännu mer än tidigare finns behov av en gemensam ingång till det offentliga på Internet. Det behövs en ingång där medborgare och företag kan få dels en överblick över den offentliga sektorn, dels hjälp att söka sig fram till de olika internetbaserade informations- och självbetjäningstjänster som man har behov av i en given situation. Genom att öka tillgängligheten till den offentliga informationen kan också medborgarnas och därmed demokratins roll stärkas. Detta bör vara det övergripande målet för portalen. Med den beskrivna inriktningen blir SverigeDirekt dessutom ett värdefullt stöd för att uppnå målsättningen med den s.k. 24- timmarsmyndigheten, dvs. att medborgare och företag skall kunna sköta så många kontakter med det offentliga som möjligt på elektronisk väg. På så sätt bidrar SverigeDirekt till att medborgare och företag kan få en förbättrad service från samhällsorganen. I linje med det anser vi att det är ett rimligt åtagande från det allmännas sida att genom en gemensam portal göra den offentliga förvaltningen mer tillgänglig för medborgare och företag. Med det sagda har vi också redan svarat på vem Sverige- Direkt-tjänsten riktar sig till. Målgruppen har angetts som medborgare och företag. Det är angeläget att SverigeDirekt utformas med dessa användares informationsbehov i fokus. En annan väsentlig fråga är vilken information som det framtida SverigeDirekt bör länka till. innehåller SverigeDirekt bara länkar till information som på ett eller annat sätt har offentligt ursprung. En sådan avgränsning har fog för sig. När det totala informationsutbudet växer ökar också den informationssökandes behov av att hitta informa- tion som är tillförlitlig och kommer från en pålitlig källa. Det måste då vara en fördel om SverigeDirekt kan hjälpa den informationssökande att snabbt avgränsa och få tillgång till den offentliga information som finns på området. En sådan ordning gör tjänsten trovärdig. I det offent- liga åtagandet ligger enligt vår mening en skyldighet att informera om offentlig verksamhet. Däremot har det allmänna inte någon skyldighet att informera om verksamhet och företeelser utanför detta område. Vi föreslår därför att SverigeDirekt även fortsättningsvis skall länka bara till offentlig information. Det är i detta sammanhang angeläget att SverigeDirekt även i fortsättningen är en ingång såväl till kommuner och landsting som till de statliga myndigheterna. 22 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet SOU 2001:63 information tillhör vanligtvis den kommunala och landstings- kommunala informationen den mest eftersökta. Vid sidan av kommuner och landsting har Statskalendern varit utgångspunkt för vilka myndigheter m.m. som SverigeDirekt skall länka till. Undantag har gjorts för tidningar, riksdagspartier, stift samt banker och kreditanstalter, vilka finns med i Statskalendern men inte kan nås från SverigeDirekt. Detta innebär att det från SverigeDirekt, förutom till kommuner, landsting och myndig- heter, finns länkar även till affärsverk, vissa aktiebolag med statligt ägande samt vissa organisationer, akademier och stiftelser. Principen för urvalet av aktiebolag som redovisas i Statskalendern är att bolagen skall vara direktägda bolag där staten äger minst hälften av aktierna och att verksamheten kan sägas ha ett allmänt intresse. Vad som fortsättningsvis mera i detalj skall avses med offentlig information återkommer vi till i vårt slutbetänkande. Efter dessa allmänna utgångspunkter för den framtida Sverige- Direkt-tjänsten går vi över till att något närmare överväga de olika uppgifter som SverigeDirekt har haft respektive bör ha. Något berörs också vilka krav som de föreslagna uppgifterna ställer på den organisation som skall ansvara för SverigeDirekt. Vårt förslag: SverigeDirekt skall vara ett effektivt verktyg för att snabbt nå eftersökt och trovärdig information. SverigeDirekts främsta uppgift är – och bör också fortsätta vara – att lotsa medborgare och företag fram till information som de söker efter, dvs. att vara en vägvisare. SverigeDirekt syftar till att vara ett hjälp- medel för de medborgare och företag som inte redan hittar till den webbplats de söker eller som saknar kunskap om vilken myndighet eller annat offentligt organ som ansvarar för och därför har information om en viss fråga. SverigeDirekt kan liknas vid en systematiserad nummerbyrå med vidarekopplingstjänst. För den som redan vet att den sökta informationen finns på en viss internetadress har SverigeDirekt inte någon funktion att fylla: den snabbaste sökvägen är alltid den specifika adressen. Utgångspunkten bör således vara att SverigeDirekt skall erbjuda en snabb väg till eftersökt och trovärdig information för medborgare och företag. För att vägvisarfunktionen skall vara effektiv krävs att SverigeDirekt också är ett väl fungerande sökverktyg. SOU 2001:63 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet 23 en välutvecklad systematisering med olika sökvägar för olika användargrupper, däribland en fungerande fritextsökning i all den information som SverigeDirekt länkar till. Med SverigeDirekts sök- motor möjliggörs fritextsökning även på de webbplatser som inte har någon egen sådan sökfunktion. När det gäller den specifika informa- tionens innehåll och kvalitet kommer dock SverigeDirekt fortfarande att vara beroende av de myndigheter, kommuner och landsting som tjänsten länkar till. Utvecklingssteg kan även tas när det gäller den enskildes möjlig- heter att anpassa portalen till sin personliga sökprofil. 3.2.3Från missionär till knutpunkt för samverkan Vårt förslag: SverigeDirekt skall inte längre ha till uppgift att sprida allmän information om utvecklingen på webb-området. För att den elektroniska samhällsinformationen skall kunna vidare- utvecklas behövs emellertid ett forum för samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting. Den organisation som skall ansvara för SverigeDirekt skall fylla denna funktion. Projektet har sedan verksamheten startades haft till uppgift att stimulera och informera informationsproducenterna om teknik- och webbutveckling för att på så sätt höja kvaliteten på den offentliga sektorns webbplatser. Denna s.k. missionärsuppgift har varit värdefull under ett skede då ett stort antal kommuner och myndigheter etablerat sig på Internet genom egna webbplatser. är emellertid kompetensen och medvetenheten på webb- området betydande hos informationsproducenterna. som behovet av en central informationsspridning om utvecklingen på webbområdet således kan sägas ha avtagit är det från praktisk synpunkt knappast längre realistiskt med en sådan central funktion för hela eller större delen av den offentliga sektorn. Eftersom utvecklingen av information på Internet är oerhört intensiv skulle det krävas mycket stora resurser för att med tillräcklig kompetens kunna fullgöra den nu aktuella uppgiften. Vi gör därför bedömningen att Sverige- Direkt inte längre bör ha till uppgift att sprida allmän information om utvecklingen på webbområdet. Viktigare än att informera om utvecklingen på webbområdet är i stället att genom samverkan med de myndigheter, kommuner och landsting som portalen SverigeDirekt länkar till söka vidareutveckla de offentliga informationstjänsterna. Behovet av ett sådant samverkans- 24 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet SOU 2001:63 forum, som verkar för att den offentliga informationen på Internet i någon mån följer enhetliga standarder, framstår som allt starkare. Det kan gälla teknisk standardisering (bl.a. sökning, filtrering och navigering), gemensam terminologisk struktur, webbsäkerhetsfrågor eller språkfrågor. Därigenom kan man säkerställa ökad tillgänglighet till den elektroniska informationen för användargrupper med olika för- utsättningar. En annan liknande fråga är frågan om gemensamma kvalitetskriterier för den information som kan nås från SverigeDirekt. En särskild aspekt på detta är kvalitet för informationssvaga grupper som vi avser att lyfta fram i slutbetänkandet. Vi kommer likaså i det fortsatta arbetet att överväga om det behövs en tillsynsfunktion för att säkerställa högt ställda krav på effektivitet och tillgänglighet i den elektroniska samhällsinformationen. Enligt vår mening saknas det ett naturligt forum och en samlad kompetens för frågor av dessa slag. Denna funktion bör den organisation som skall svara för SverigeDirekt kunna fylla. En roll som samverkansforum för elektronisk samhällsinformation ställer höga krav på det organ som skall fullgöra uppgiften. Organisa- tionen bör förutom bred kommunikationskompetens även ha nischkompetens inom t.ex. portalstrategifrågor, säkerhetsfrågor och söksystem. Inte minst för att portalen SverigeDirekt skall kunna vara en vägvisare också till det webbaserade tjänsteutbudet är det viktigt att den blivande organisationen också samverkar med andra offentliga portaler. Vårt förslag: SverigeDirekt skall inte längre förmedla nyhets- information annat än om nytillkomna elektroniska tjänster. Till SverigeDirekt har tidigare hört ett mindre nyhetsblock. har detta emellertid begränsats. På webbplatsen finns länkar till ett fåtal nyheter från de olika informationsproducenterna. Nyheterna väljs ut av redaktionen och byts ut . Nyhetsblocket har tillkommit på initiativ från redaktionen för Sverige- Direkt. Att vara nyhetsförmedlare för hela den offentliga sektorn är en alltför omfattande uppgift för att ett organ på ett förtroendefullt sätt skall kunna fylla den funktionen. En enkätundersökning bland besökare på SverigeDirekt, utförd , har dessutom visat att av besökarna vänt sig till SverigeDirekt för att läsa SOU 2001:63 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet 25 Undersökningen ger stöd för att de informationssökande som vänder sig till SverigeDirekt endast i liten utsträckning gör det i syfte att få nyhetsinformation. Vi anser att SverigeDirekt inte längre bör ha någon roll som nyhetsförmedlare. Tjänstens resurser skall i stället användas för att göra vägvisaren så kraftfull som möjligt. Däremot ligger det i linje med rollen som vägvisare att – i takt med att IT-utvecklingen går framåt – förmedla information om nya elektro- niska tjänster som myndigheterna, kommunerna och landstingen gör tillgängliga på Internet. Det bör således finnas en funktion på Sverige- Direkt där information om nya e-tjänster lämnas, såsom att man numera på Internet kan beställa tid hos sjukvården eller beräkna pensionen. Redaktionsarbetet inriktas mot detta mål. 4Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information via SverigeDirekt Vårt förslag: Sökvägarna på SverigeDirekt skall utformas med hänsynstagande till att olika användargrupper har olika behov och kunskaper. SverigeDirekt skall ge så mycket vägledning att användarna hittar fram till den sökta informationen även om de från början inte vet vilket samhällsorgan som ansvarar för informationen. Portalen skall som en av flera sökvägar erbjuda en väl fungerande möjlighet till fritextsökning på de webbsidor som portalen länkar till. Vår bedömning: Det system för fritextsökning som genom avtal med tagits i bruk kan inte utvärderas förrän tidigast . Avtalet om söksystemet bör därför förlängas med denna utgångspunkt. 4.1Hur skall SverigeDirekts sökvägar utformas? En avgörande förutsättning för att SverigeDirekt skall kunna fylla sin avsedda funktion som vägvisare till det offentliga är att portalen erbjuder effektiva verktyg så att man snabbt hittar den information man söker. För att SverigeDirekts sökvägar skall uppfattas som snabba och effektiva krävs det att användaren med så få knapptryckningar som möjligt når fram till den sökta informationen. Denna målsättning bör omfatta alla grupper av användare. Vid utformningen av sökvägarna på den framtida SverigeDirekt-tjänsten måste därför hänsyn tas till att olika målgrupper har olika behov och kunskap. Vissa är vana vid att söka information på Internet medan andra är ovana. Vissa har god kännedom om hur den offentliga sektorn är uppbyggd medan andra har 28 Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information En del söker bara enstaka uppgifter medan andra regelbundet återkommer till vissa informationskällor via SverigeDirekt. Utgångspunkten bör vara att det alltid finns flera olika alternativa sökvägar på SverigeDirekt och att dessa är utformade för att tillgodose olika användargruppers behov. Portalen måste vara utformad så att medborgare och företag kan hitta fram till den information de söker även om de i utgångsläget inte känner till vilket samhällsorgan som ansvarar för den aktuella informationen. Vi gör bedömningen att SverigeDirekt därför måste tillhandahålla så mycket vägledning åt medborgarna att dessa får en överblick över vilket eller vilka organ som ansvarar för vad inom den offentliga sektorn och därmed över var den eftersökta informationen finns. I denna del innebär vårt förslag en ambitionsökning. Hur detta närmare kan ske återkommer vi till i det avsnitt som gäller samordning med Samhällsguiden. bör dock en grundläggande utgångspunkt vara att SverigeDirekt skall producera så lite egen information som möjligt. SverigeDirekt skall inte själv tillhandahålla annan information än vad som är nödvändigt för att effektivt hänvisa den informationssökande vidare till någon av de webbtjänster som myndigheter, kommuner eller landsting tillhandahåller inom sina respektive verksamhetsområden. förekommer också att flera olika samhällsorgan genom samverkan tillhandahåller gemensamma informations- och själv- betjäningstjänster på Internet. Denna utveckling bedömer vi kommer att fortsätta. SverigeDirekt bör genom sina sökvägar erbjuda med- borgare och företag god orientering också till dessa s.k. livssituations- eller ämnesportaler, t.ex. och www.foretagar- guiden.gov.se. Motsvarande samverkan – för att stödja medborgares och företags informationsbehov – sker på många håll via regionala Internet- portaler. Den framtida organisationens relationer till dessa kommer att belysas i det fortsatta utredningsarbetet. Över huvud taget måste sökvägarna på SverigeDirekt vara flexibla och följsamma i förhållande till utvecklingen på Internet. Det måste därför bli en viktig uppgift för den nya organisation som vi föreslår att fortlöpande vidareutveckla sökvägarna. Från portalen SverigeDirekt finns det f.n. länkar till webbplatserna för myndigheter, affärsverk, statligt ägda bolag, organisationer, samtliga landsting, regionerna , och , Region- Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information förbundet i län, samtliga kommuner, regeringen, departe- menten, , försäkringskassorna, Kungliga hovstaterna, , Europeiska kommissionen och . Det finns också länkar till andra portaler med samhällsinformation, däribland Samhällsguiden. Dessa andra portaler är uppdelade geografiskt och ämnesvis. Det finns också länkar till mer kampanj- artade webbplatser. Vidare finns det länkar till portaler som avser lag- stiftning och annan rättslig reglering, däribland Lagrummet, som är benämningen på regeringens webbplats för rättsinformation. finns det också en sökmotor på SverigeDirekts webbplats som medger fritextsökning på de webb- platser som SverigeDirekt länkar till. I det följande redovisas något närmare hur de befintliga sökvägarna på SverigeDirekt fungerar. På en översiktstablå anges det offentliga adresser, e-post- adresser och länkar till webbplatser uppställda efter organisationstyp. Kommuner kan sökas alfabetiskt efter begynnelsebokstav. Vidare kan man länsvis söka sig fram till kommunerna i länet. Möjligheten att med hjälp av begynnelsebokstaven komma vidare underlättar bl.a. för den som har skrivsvårigheter. Till webbplatserna för de fyra regioner (Region , , i län och ) som har länkar från SverigeDirekt kommer man genom att klicka på sökt region. Landsting kan sökas dels geografiskt – eller som det anges på webbplatsen från norr till söder – genom att man på en karta eller en förteckning klickar på det sökta , dels alfabetiskt efter läns- bokstav. På samma sätt som i fråga om kommunerna underlättar möjligheten att klicka sig fram för den som har skrivsvårigheter. Under rubriken regeringens webbplats finns det länkar till webbplats med undersidor för Statsrådsberedningen och de olika departementen. Myndigheter, statligt ägda aktiebolag, affärsdrivande verk och organisationer kan sökas alfabetiskt efter begynnelsebokstav. Vidare finns en sökfunktion för att söka vilka myndigheter m.m. som sorterar under vilket departement. Under rubriken finns länkar till länsstyrelserna i alfa- betisk ordning efter länsstyrelsernas benämningar. 30 Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information Därutöver finns det på översiktstablån länkar till , Kungliga hovstaterna, och myndigheter. Från en ämneskatalog är det möjligt att hitta adresser, e-postadresser och länkar till det offentliga efter sökt ämnesområde. Det offentliga är här uppdelat i 16 olika ämnesområden, t.ex. arbetsmarknad, företag, näringsliv och handel samt lag och rätt. För varje ämnesområde har redaktionen för SverigeDirekt angett vilka myndigheter m.m. som har information om det aktuella ämnesområdet och lagt in länkar till dessa. Informationsleverantörerna har inte själva något direkt inflytande över vilket ämnesområde deras webbplatser sorteras under. Ytterligare en sökmöjlighet är att söka med hjälp av i alfabetisk ordning angivna nyckelord, t.ex. arbetsbrist, avfall, reklamation och renhållning. Redaktionen har sedan lagt länkar från de olika nyckel- orden till olika webbsidor. Liksom i fråga om sökning på ämnes- områden har informationsproducenterna inte något inflytande över vilka nyckelord som hänvisar till deras webbsidor. Beträffande vissa nyckelord hänvisar SverigeDirekt till kommuner eftersom den eftersökta frågan är en angelägenhet. Den informationssökande hänvisas då till aktuell kommuns webbplats och kan från denna söka vidare för att nå information om t.ex. renhållning. Eftersom redaktionen för SverigeDirekt inte har något inflytande över vilken information som finns på respektive webbplats kan det vara så att den aktuella kommunen över huvud taget inte har någon information om t.ex. renhållning på sin webbplats. Hänvisningen från SverigeDirekt leder i ett sådant fall inte fram till den sökta informationen. På SverigeDirekts förstasida finns en förteckning över portaler med samhällsinformation med länk till Samhällsguiden och andra ämnesvis eller geografiskt angivna portaler. Det finns vidare länkar till portaler avseende lagar och förordningar, nämligen Rixlex, Lagrummet och EUR-lex. Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information 4.3.1Ny möjlighet till fritextsökning är det möjligt att från SverigeDirekt söka i fritext på alla de webbplatser som portalen länkar till. Vi menar att en sådan möjlighet till fritextsökning är central för att SverigeDirekt på allvar skall kunna leva upp till sin roll som gemensam ingång till det offentliga på Internet. Fritextsökningen har möjliggjorts genom ett avtal mellan Sverige- Direkt och innebärande att skall tillhandahålla SverigeDirekt ett system för fritextökning. Sök- systemet bygger på den teknik som används för projektet 1 och sökfunktionen Svesök2. SverigeDirekts kostnad för driften av systemet är enligt avtalet under den inledande avtalsperioden 2000 och 2001. Sökrobotarna fungerar i princip så att de besöker vissa fördefinierade webbplatser och hämtar webbdokument som finns på webbplatsen. Dessa dokument är s.k. textfiler. Information som lagras i olika typer av databaser eller på pdf-filer på webbplatserna hämtas inte. Av den information som hämtas skapas poster bestående av alla ord i grunddokumentet och de eventuella indexord (s.k. metadata) som åsatts grunddokumentet av informationsproducenten. Till posterna fogas också den specifika metadata som behövs för att kunna göra de avgränsade sökningar som beskrivs nedan. Posterna laddas in i en databas och görs sökbara. Sökrobotarnas funktioner har anpassats för SverigeDirekts räkning på så sätt att bara webbsidor, webbplatser eller fulltextdokument på offentliga servrar i samlas in. Dessutom har insamlingsfrekvensen anpassats för SverigeDirekt. Webbsidorna hämtas in med tre olika frekvenser; olika ofta beroende på hur ofta uppgifter ändras hos de olika informationsproducenterna. 1Kulturarw3 är ett projekt som bedrivs av som syftar till långsiktigt bevarade av elektronisk information. Målet för projektet är att utarbeta metoder att samla, bevara och tillhandahålla svenska elektroniska dokument som finns tillgängliga i sådan form att de kan betraktas som publicerade. 2Svesök är en söktjänst och en länkkatalog för svenska webbresurser på Internet. 32 Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information