sou · GPB314d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 24Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sales of children, child prostitution and child pornography. Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands 507 () är FN:s särskilda organ för arbetsmarknadsfrågor. Vid Internationella arbetskonferens antogs en ny (nr 182) och kompletterande rekommen- dation (nr 190) om förbud mot och omedelbar åtgärder för avskaffande av de värsta formerna av barnarbete. Konventionen beskrivs i avsnitt 6.5.4. Här skall nämnas att det i den kompletterande rekommendationen finns en rekommendation som direkt rör kravet på dubbel straffbarhet. Där sägs att övriga åtgärder som syftar till att förbjuda och avskaffa de värsta formerna av barnarbete skulle kunna innefatta bl.a. att göra det möjligt att för en medlemsstat att i det egna landet lagföra de av sina medborgare som begår brott mot medlemsstatens nationella bestämmelser som syftar till att förbjuda och avskaffa de värsta formerna av barnarbete, även i de fall dessa brott begås utanför medlemsstatens territorium (punkten 15 d)). Världskongressen i mot kommersiell sexuell exploatering av barn var en av arrangörerna av mot kommersiell exploatering av barn – 1996 against Commercial Sexual Exploitation of Children – ofta kallad . Medarrangörer var , ECPAT (End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficing in Children for Sexual Purposes) och frivilligorganisationer knutna till . Företrädare för 122 länder och ett antal frivillig- organisationer deltog. Syftet med kongressen var att åstadkomma ett globalt partnerskap mot kommersiell sexuell exploatering av barn. En deklaration och en handlingsplan antogs vid kongressen. En redovisning av innehållet görs i avsnitt 6.5.4. I detta samman- hang skall tilläggas att det av handlingsplanen framgår staterna skall vidta bl.a. följande åtgärder. När det gäller sexturismen utarbeta eller stärka och tillämpa lagar som kriminaliserar de handlingar som medborgare i hemlandet begår mot barn i destinationsländerna (extraterritoriell lagstiftning); verka för utlämning och andra anordningar som säkerställer att en person som utnyttjar ett barn för sexuella ändamål i ett annat land (destinationslandet) lagfars antingen i hemlandet eller i destinationslandet. ; stärka lagar och upprätthållandet av dessa, däribland förverkande och beslag av tillgångar och vinster, och andra sanktioner mot dem som begår sexualbrott mot barn i destinationsländerna; och utbyta relevant information. (Handlings- planen, punkten 4 d)). 508 Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands I samband med beslöt de deltagande staterna att upprätta nationella handlingsplaner för att motverka kommersiell sexuell exploatering av barn. Regeringen fastställde en nationell handlingsplan mot kommersiell sexuell exploatering av barn. I handlingsplanen redovisas genomförda och planerade åtgärder som följer av det beslut som världskongressen fattade. Bl.a. anmärks uppdrag att utreda om kravet på dubbel straffbarhet vid sexuella övergrepp mot barn bör slopas.25 I (ministerkommitté) rekommendation R (91) 11 – on sexual exploitation, pornography and prostitution of, and trafficing in, children and young adults – nämns inledningsvis bl.a. att det ligger i medlemsstaternas intresse att harmonisera sin nationella lagstiftning i fråga om sexuell exploatering av barn och unga för att förbättra samordning och effektivitet i fråga om nationella och internationella åtgärder för att lösa detta problem. aspects rekommenderas att medlemsstaterna skall bl.a. anta regler om extraterritoriell jurisdiktion eller se över och effektivisera sådana regler. Uttrycket översyn och effektivisering av sådana regler torde syfta på bl.a. fall av extraterritoriell lagstiftning med krav på dubbel straffbarhet. I (ministerkommitté) rekommendation R (2000) 11 of to member states – on action against trafficing in human beings for the purpose of sexual exploitation – sägs att medlemsstaterna skall i sin lagstiftning införa extraterritoriella regler som tillåter och underlättar lagföring av personer som har begått brott relaterat till människohandel för sexuella ändamål utan hänsyn till att vilket land brottet begicks och omfattande fall där brottet begicks i mer en ett land. 25 Nationell handlingsplan mot kommersiell sexuell exploatering av barn, , , 1998, s. 6, 20 f. och 22 f. Regeringen har, enligt uppgift, för avsikt att se över handlingsplanen inför den planerade uppföljningskonferensen, som skall äga rum i . Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands 509 antogs ett meddelande från om kampen mot turism där barn utnyttjas sexuellt.26 Kommissionens meddelande grundar sig på den handlingsplan som antogs vid Världskongressen i . Syftet med meddelandet var att det skulle utgöra en referensram för gemenskapens insatser mot barnsexturism. Ramen anger ett begränsat antal uppgifter, inriktade på att avskräcka och straffa personer som utnyttjar barn sexuellt, att hejda strömmen av sexturister från medlemsstaterna och att bidra till kampen mot sexturismen i tredje land. Det anges bl.a. att det är viktigt att fästa medlemsstaternas uppmärksamhet på möjligheten att utöka behörigheten utanför landets gränser för nationella domstolar för brott som begåtts mot barn utomlands, även om det förmodade brottet inte anses vara ett brott enligt lagstiftningen i det landet där det begicks. Meddelandet förelades (turism) som ställde sig bakom detta. Den gemensamma åtgärden av om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn27 behandlas även i kapitel 14 om människohandel för sexuella ändamål och i avsnitt 6.5.4 om sexuell exploatering av ungdomar. Här skall endast beröras de avsnitt som avser kravet på dubbel straffbarhet.28 Den gemensamma åtgärden definierar handel med barn och sexuellt utnyttjande av barn, enligt följande. Med att bedriva handel med barn avses varje beteende som underlättar att någon reser in i, reser igenom, vistas inom eller reser ut ur en medlemsstats territorium i syfte att utnyttja eller missbruka dem sexuellt. Med att sexuellt utnyttja ett barn avses vart och ett av följande beteenden: a)Att förmå eller tvinga ett barn att delta i varje form av olaglig sexuell aktivitet. b)Att utnyttja ett barn för prostitution eller andra olagliga sexuella aktiviteter. c)Att utnyttja barn i pornografiska föreställningar och i pornografiskt material, däribland att framställa, sälja och distribuera eller på annat sätt bedriva handel med sådant material samt att inneha sådant material. 26KOM (96) 547, EGT C 3, , s. 2-12. 2797/154/RIF, EGT L 63/2, 04/03/1997, s. 2-6. 28Avser AVDELNING I, A och B, och AVDELNING II, A-C. 510 Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands Den gemensamma åtgärden anvisar extraterritoriell lagstiftning, enligt följande. Varje medlemsstat skall se över gällande lag och praxis för att se till att dess myndigheter är behöriga när det gäller brott som består i att sexuellt utnyttja eller missbruka barn eller att bedriva handel med barn i syfte att utnyttja eller missbruka dem sexuellt. Detta gäller åtminstone om brottet, helt eller delvis, begås på dess territorium, eller om den person som begår brottet – med undantag för brott som består i att inneha sådant pornografiskt material som avses under c) ovan – är medborgare i eller stadigvarande vistas i den medlemsstaten. Den gemensamma åtgärden lämnar dock ett visst utrymme för medlemsstaterna att behålla ett krav på dubbel straffbarhet, enligt följande. En medlemsstat får, om det annars skulle stå i strid med dess etablerade straffrättsliga principer som avser jurisdiktion, när den fattar beslut om behörighet eller utövar behörigheten föreskriva att brottet också skall vara straffbart enligt lagstiftningen i den stat där den begicks. Detta gäller dock endast i det fall den person som begår brottet – med undantag för brott som består i att inneha sådant pornografiskt material som avses under c) ovan – är medborgare i eller stadigvarande vistas i den medlemsstaten. Om en medlemsstat håller fast vid kravet på dubbel straffbarhet skall den fortlöpande granska sin lagstiftning i syfte att säkerställa att detta krav inte utgör något hinder för effektiva åtgärder mot dess egna medborgare eller andra som stadigvarande vistas i landet och som misstänks för att begå sådana brott inom områden där ändamålsenliga åtgärder av det slag som avses i artikel 34 i konventionen om barnets rättigheter av inte har vidtagits. Inom EU pågår ett arbete med ett s.k. rambeslut om människo- handel, sexuell exploatering av barn och barnpornografi. Avsikten var att rambeslutet skulle läggas fram , men det har ännu inte skett (). Ett sådant rambeslut kommer troligtvis att medföra att den gemensamma åtgärden i vissa avseenden får minskad betydelse. antogs ett meddelande från om genomförandet av åtgärderna för att motverka barnsexturism.29 I meddelandet redogör kommissionen för vilka framsteg som har gjorts när det gäller de åtgärder mot barnsexturism som föreslogs i det ovan angivna meddelandet . Kommissionen anger bl.a. att även om kravet på dubbel straffbarhet kvarstår som undantag lär inte detta skymma den gemensamma åtgärdens () stora bidrag till kampen mot barnsexturismen, 29 KOM (96) 547, EGT C 379, 31.12.1999. Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands 511 nämligen principen om extraterritoriell behörighet när förövaren är medborgare i eller stadigvarande vistas i den medlemsstaten. I rådets slutsatser, antagna den 21 december 1999,30 fördömer rådet barnsexturismen som en allvarlig kränkning av barns rättigheter och mänsklig värdighet. Rådet uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att fortsätta arbetet med lämpliga initiativ och vidareutveckla dessa för att bekämpa barnsexturism på de åtgärdsområden som anges i kommissionens meddelande, bl.a. effektivare lagar och brottsbekämpning, inbegripet extraterritoriell straffrätt. lade Kommissionen fram ett förslag till två rambeslut. Det ena handlar om människohandel – council framework decision on combating trafficking in human beings – och det andra handlar om sexuell exploatering av barn inklusive barnpornografi – council framework decision on combating the sexual exploitation of children and child pornography. I förslaget föreslås bl.a. att medlems- staterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin behörighet beträffande de aktuella brotten när gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten och brottet har begåtts utanför medlemsstatens territorium. Eftersom det endast är frågan om förslag till rambeslut och de offentliggjorts på ett mycket sent stadium av kommitténs arbete har inte texterna analyserats närmare. 15.3.3Frågan om kravet på dubbel straffbarhet hindrar en effektiv lagföring Det finns två publicerade internationella rapporter som behandlar tillämpning av extraterritoriell lagstiftning avseende sexuella övergrepp mot barn. Rapporterna anger bl.a. vilka svårigheter som kan uppstå vid en sådan tillämpning och metoder för att effektivisera lagföringen av sådana brott. presenterade en rapport om tillämpning av extraterritoriell lagstiftning vid lagföring av sexualbrott mot barn – Extraterritorial legislation as a tool to combat sexual exploitation of children.31 I studien analyserades och jämfördes 15 rättsfall, bl.a. det svenska fallet med den s.k. 66-åringen. 30EGT C 379, 31.12.1999 31Extraterritorial legislation as a tool to combat sexual exploitation of children, , . 512 Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands det enda kända fallet där man tillämpat svensk extraterritoriell lagstiftning och dömt en svensk medborgare för ett sexualbrott mot barn begånget utomlands. Projektet finansierades bl.a. med medel från det s.k. STOP-programmet inom EU.32 Av rapporten framgår att flertalet länder i studien hade någon form av krav på dubbel straffbarhet. Detta hindrade dock inte lagföring i något av fallen. En av rapportens rekommendationer var emellertid att kravet på dubbel straffbarhet borde slopas. Man anförde följande skäl. Myndigheterna i domstolslandet är tvungna att bevisa att dubbel straffbarhet föreligger, vilket kan leda till en utdragen process till skada för barnet. – Den sexuella självbestämmanderätten kan nås vid en lägre ålder i destinationslandet än i domstolslandet. Detta kan medföra att handlingen utgör ett brott i domstolslandet, men inte i destinations- landet. – Kravet på dubbel straffbarhet överensstämmer inte med staternas förpliktelser enligt , eftersom samtliga stater som ratificerat är ansvariga för alla barn i världen oavsett nationalitet. Det rör sig alltså om ett fullgörande av internatio- nella förpliktelser. – Det finns en risk att kravet på dubbel straffbarhet leder till att förövaren uppsöker ett land som har en svagt utvecklad lagstiftning på området, dvs. ett land där den befintliga lagstiftningen inte på ett tillfredsställande sätt skyddar barnet mot sexuella övergrepp.33 Vitit Muntarbhorn, thailändsk professor i juridik, med ett förflutet som FN rapportör om handel med barn, barnprostitution och barnpornografi, presenterade sin studie Extraterritorial criminal laws against child sexual exploitation. Den utfördes för räkning. Studien omfattade en analys och utvärdering av vissa, företrädesvis europeiska, länders extraterritoriella lagstiftning. var ett av de länder som omfattades av kartläggningen. I rapporten behandlas bl.a. frågan om kravet på dubbel straffbarhet. Vitit Muntarbhorn anger att man, å ena sidan, kan hävda att det blir svårt för myndigheterna i domstolslandet att ta kontakt och uppnå ett samarbete med myndigheterna i destinationslandet i det fall den påstådda gärningen utgör ett brott endast i domstolslandet. Man kan vidare hävda att domstolslandet i sådana fall lägger sig i destinations- landets inre angelägenheter och pådyvlar landet sin etiska standard på 32Om STOP-programmet, se avsnitt 14.3.2. 33Vitit Muntarbhorn, Extraterritorial criminal laws against child sexual exploitation, , s. 255 f. och 265 f. Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands 513 ett imperialistiskt sätt. 34 Å andra sidan kan man, enligt Vitit Muntarbhorn, mena att en stat har rätt att kräva en viss etisk och legal standard av sina medborgare, t.ex. att inte förgripa sig sexuellt mot barn varken i hemlandet eller i annat land. Även Vitit Muntarbhorn anser att kravet på dubbel straffbarhet medför den olägenheten att myndigheterna i domstolslandet är tvungna att leda i bevis att dubbel straffbarhet föreligger, dvs. visa att den aktuella gärningen är ett brott även enligt destinationslandets lagstiftning. Vitit Muntarbhorns slutsats är att de länder som har kravet inskrivet i sin extraterritoriella lagstiftning, däribland , bör slopa det.35 Han anmärker att i tiden till och med hade haft endast ett fall av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning avseende sexuella övergrepp mot barn (domen mot den s.k. 66-åringen), medan – som slopat kravet på dubbel straffbarhet – hade haft 37 sådana mål. , , , och utgör andra länder som släppt kravet i sin lagstiftning. Synpunkter från landets åklagarmyndigheter I anslutning till ett besök hos Riksåklagaren av företrädare för kommittén inhämtade Riksåklagaren synpunkter från landets åklagar- myndigheter. Endast en av dessa myndigheter är tveksam till att ta bort eller begränsa kravet på dubbel straffbarhet avseende sexualbrott mot barn. Övriga ställer sig alltså positiva till en sådan ändring. Det fanns hos myndigheterna ingen erfarenhet av att kravet i något enskilt fall har medfört att lagföring inte kunnat ske på grund av att gärningen varit straffri enligt lagen på gärningsorten. Det är istället andra praktiska problem som uppkommer genom kravet. Det gäller särskilt i förhållande till de länder där det inte finns någon konventionsmässig förpliktelse eller annat avtal om bistånd vid lagföring av brott. Framför allt är det tids- och kostnadskrävande att erhålla besked om den lagstiftning som gäller på gärningsorten. Om det gäller äldre brott kan en rad olika frågor bli aktuella. Det kan röra sig om exempelvis preskription, vilken lagstiftning som gällde för gärningen och om eventuella ändringar i den. Flertalet myndigheter menar att dessa problem i vissa fall kan hindra eller minska möjligheterna till en effektiv lagföring av sexualbrott som har begåtts utanför . Å andra sidan framhåller några myndigheter att 34 Man talar här om den folkrättsliga non-interventionsprincipen eller den internationella rättens suveränitetsprincip (se avsnitt 15.2.3 om motiven bakom kravet på dubbel straffbarhet). 35 Vitit Muntarbhorn, s. 26 f. och 92. 514 Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands möjligheten att lagföra sexualbrott som begåtts i annat land i praktiken troligtvis är begränsad till de länder där gärningen är kriminaliserad. Lagföringen förutsätter nämligen normalt att vissa utredningsåtgärder företas på gärningsorten. Utan en kriminalisering saknas det, enligt dessa myndigheter, i princip förutsättningar för att genom rättshjälps- åtgärder få bistånd med sådant arbete från lokala myndigheter. 15.3.4Kravet på dubbel straffbarhet bör begränsas Kommitténs bedömning: Kravet på dubbel straffbarhet bör begränsas när det gäller sexualbrott mot personer . Något krav på att gärningen skall vara straffbar även där den begicks bör inte gälla vid sådana brott av allvarlig art. Kravet på dubbel straffbarhet bör inte heller gälla de nya bestämmelserna om straffansvar för människohandel för sexuella ändamål och handel med barn för sexuella ändamål. Frågan om huruvida kravet på dubbel straffbarhet bör tas bort eller begränsas vid sexualbrott mot barn uppvisar vissa likheter med frågan om huruvida preskriptionstiden för sådana brott bör förlängas (avsnitt 11.4). I båda fallen rör det sig om att pröva om sexualbrott mot barn intar en sådan särställning att man bör göra undantag från generella principer i straffrätten. I båda fallen bör bedömningen ske med utgångspunkt i den grundläggande inställningen att olika brott med likartat straffvärde bör behandlas på samma sätt i lagstiftningen. Det finns en internationell samsyn Av redogörelsen om de internationella instrumenten, som åtagit sig att följa, framgår att de inte medför en absolut förpliktelse att slopa kravet på dubbel straffbarhet såvitt avser sexualbrott mot och handel med barn i syfte att utnyttja eller missbruka dem sexuellt. Den gemensamma åtgärden anger att det är först om kravet, vid en granskning, visar sig utgöra ett hinder för en effektiv lagföring, som är förpliktad att vidta en sådan lagstiftning. Man kan också, såsom , hävda att ställer ett sådant krav. krav på internationellt samarbete för att genomföra rättigheterna i konventionen skulle alltså innebära också ett krav på att varje medlemsstat har effektiva medel för att lagföra enskilda medborgare som kränker barns rättigheter utomlands. Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands 515 vilka förpliktelser för som kan utläsas ur de olika internationella instrumenten visar redogörelsen att det råder en omfattande internationell samsyn när det gäller det förkastliga med att sexuellt utnyttja barn, att extraterritoriell lagstiftning fyller en viktig funktion i kampen mot sådan brottslighet och att i olika sammanhang har ställt sig bakom denna ståndpunkt. En begränsning av kravet kan medföra effektivare lagföring Man kan utgå från att flertalet av de länder som det i praktiken kan bli fråga om när det gäller utlandsvistelse i lag har förbjudit sexuella aktiviteter som framtvingats med våld eller hot, oavsett om handlingen riktar sig mot en vuxen person eller en underårig. De avgörande skillnaderna mellan svensk och de aktuella ländernas lagstiftning är med all sannolikhet istället baserad på olika synsätt när det gäller åldern för den sexuella självbestämmanderätten, dvs. vid vilken ålder personens inställning till den aktuella handlingen tillmäts en straff- rättslig betydelse, och när det gäller prostitution som företeelse. Det är också troligt att det är dessa bestämmelser som i allmänhet är avgörande för om de handlingar som begås vid den s.k. barnsex- turismen är olagliga. Det är alltså i regel fråga om en sådan kommersiell sexuell exploatering av barn som avsågs vid i . Det bör sålunda vara på detta område som ett slopande eller en begränsning av kravet på dubbel straffbarhet har störst betydelse. Som exempel kan anges att åldersgränsen för frivillig sexuell handling i är (avseende prostitution ), i och samt , och . Vissa länder, såsom , har över huvud taget inga bestämmelser om skydd för underåriga i detta avseende.36 Enligt vad som kommit kommittén till del utgör dock eventuella skillnader beträffande vilka handlingar som är kriminaliserade i praktiken inte det primära problemet vid lagföringen. Det främsta hindret mot en effektiv lagföring är istället svårigheterna att över huvud taget få fram uppgifter om vilken lagstiftning som gäller på gärningsorten. Särskilt svårt att få tillgång till sådana uppgifter är det i förhållande till de länder där det inte finns någon konventionsmässig förpliktelse eller annat avtal om bistånd vid lagföring av brott. Ett slopande av kravet på dubbel straffbarhet skulle alltså medföra en ökad effektivitet i det sistnämnda avseendet. 36 Uppgifter om age of protection från ECPAT . 516 Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands Barnsexturismen innebär allvarliga kränkningar av barns grundläggande rättigheter och mänskliga värdighet De sexuella övergrepp mot barn som begås utomlands av vuxna vid den s.k. barnsexturismen utgör allvarliga kränkningar av barns grundläggande rättigheter och mänskliga värdighet. Det rör sig om ett utnyttjande av utsatta barn som i flertalet fall inte har någon annat val än att låta sig sexuellt exploateras av vuxna personer. Det kan inte vara en tillfredsställande ordning att sådana handlingar som bedöms som allvarliga sexualbrott mot barn enligt svensk lag kan begås utomlands i princip utan risk för straffrättsliga påföljder. Med hänsyn till den internationella samstämmighet som råder beträffande det förkastliga i att sexuellt utnyttja barn bör inte en begränsning av kravet på dubbel straffbarhet i detta avseende innebära någon väsentlig kränkning av den internationella rättens suveränitetsprincip. De allvarliga sexualbrott som bör undantas från kravet är så allmänt kända att svenskar utomlands bör förutsättas kunna anpassa sitt beteende efter de aktuella straffbestämmelserna. Det gällande kravet på dubbel straffbarhet bör alltså utifrån ett principiellt ställningstagande tas bort beträffande sådana brott. Därtill kommer att en sådan ändring i lagstiftningen bör, som nämnts, leda till en effektivare lagföring. En begränsning av kravet bör kombineras med insatser för ett ökat internationellt samarbete Det har framförts att ett slopande av kravet på dubbel straffbarhet i praktiken skulle vara verkningslös av utredningsskäl i de fall handlingarna inte är kriminaliserade på gärningsorten. Den förordade ändringen i lagstiftningen om svensk behörighet bör därför kombineras med ökade insatser för att få till stånd ett fullgott samarbete mellan berörda myndigheter i och de aktuella länderna. Sådana insatser kan bestå i t.ex. att avtal om ömsesidigt bistånd vid lagföring av brott ingås, att resurser tillförs de sambandsmän för internationellt polissamarbete som företräder i utlandet rörande sexualbrott mot barn och att personliga kontakter mellan tjänstemän från polis- och åklagarmyndigheter i respektive land etableras. Kravet på dubbel straffbarhet vid brott som begåtts utomlands 517 Kravet bör inte gälla sexualbrott mot personer av allvarlig art När det gäller frågan vilken avgränsning som bör gälla för undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör åldersgränsen anpassas till bestämmelser. Kravet på dubbel straffbarhet bör alltså tas bort när det gäller sexualbrott mot barn .