sou · GPB362d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta innebär att de automatiska stabilisatorerna, inklusive den aktiva arbetsmarknadspolitiken, försämrar de offentliga finan- serna så att SGPs mål bryts i genomsnitt . Dessa slut- satser ligger relativt nära (2000), där möjlig- heten för att de automatiska stabilisatorerna skall kunna verka fullt utan att SGPs riktvärde bryts kräver ett offentligt sparande i balans. Till detta anser kommissionen att en säkerhetsmarginal på bör läggas, vilket pekar på ett medelfristigt mål för det offentliga sparandet kring av BNP. En möjlighet att minska risken för en konflikt mellan SGPs villkor och de stora automatiska stabilisatorerna vore att höja målsättningen för det medelfristiga saldomålet ännu högre än nuvarande av BNP. Detta skulle öka möjligheterna att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut. Även om det genomsnittliga saldot förbättrades, så kan dock ändå en störning komma i ett läge när överskottet är litet. Därmed skulle ett me- delfristigt saldomål behöva sättas högt, vilket kan vara svårt att motivera ur ett långsiktigt stasskuldsperspektiv. Frågan är också om det är politiskt möjligt att på medellång och lång sikt ha ett kraftigt positivt offentligt sparande. En annan möjlighet att förhindra stora ökningar i underskot- tet är att låta den aktiva finanspolitiken förändras i kontraktiv riktning. Därmed kan underskottet hållas under SGPs tak. En sådan politik innebär dock att de automatiska stabilisatorerna inte tillåts verka fullt ut och därmed blir den stabiliserande effek- ten på ekonomin svagare. På samma sätt innebär utgiftstaken inte heller någon lösning på stabiliseringsproblemen. Utgiftsta- ken kan i en nedgång hålla utgifterna nere, genom att diskretio- nära förändringar tvingas fram. Detta innebär dock bara att de automatiska stabilisatorernas effekt försvagas av diskretionära beslut. En möjlig stabiliseringspolitisk effekt av t.ex. utgiftstaken är att de kan ändra den stabiliseringspolitiska mixen genom att kombinera stora automatiska stabilisatorer med en kontraktiv aktiv finanspolitik i nedgångar. Om detta är en bättre lösning än att minska de automatiska stabilisatorernas storlek diskuteras i nästa avsnitt. 6Automatiska stabilisatorer kontra diskretionär finanspolitik En central fråga ur stabiliseringspolitisk synvinkel är huruvida starka automatiska stabilisatorer är att föredra framför en aktiv finanspolitik.22 I EMU-sammanhang blir frågan för om man skall försöka minska de automatiska stabilisatorerna för att öka handlingsutrymmet vad gäller den aktiva finanspolitiken, eller om man istället skall låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut och ha en beredskap för att förändra finanspoliti- ken i kontraktiv riktning vid behov? En uppenbar fördel med starka automatiska stabilisatorer är att dessa tenderar att reagera snabbare på störningar. Den tids- fördröjning som uppstår vad gäller diskretionära beslut i termer av diagnostisering, förslagsbearbetning, beslut och implemente- ring gör att den tidsmässiga precisionen blir högre för de auto- matiska stabilisatorerna. En annan viktig faktor vid val av stabiliseringspolitisk regim är vilken typ av störningar som drabbar ekonomin (, 2000). Å ena sidan innebär automatiken i de automatiska stabili- satorerna att dessa effektivt kan hjälpa till att dämpa en efterfrå- gestörning genom att hålla efterfrågan uppe. Vid en utbudsstör- ning är fördelarna med automatiska stabilisatorer mer tveksam- ma. I och för sig kommer de automatiska stabilisatorerna att sta- bilisera ekonomin vid en utbudsstörning, men detta innebär i sin tur att anpassningen till den nya jämvikten drar ut . Vid en negativ permanent utbudsstörning kommer därmed stora un- derskott i de offentliga finanserna att uppstå under anpassnings- processen, utan att någon effekt uppnås på den långsiktiga akti- 22 Det är dock viktigt att påpeka att storleken på de automatiska stabilisatorerna inte primärt bestäms utifrån deras stabiliserande effekt utan utifrån helt andra överväganden. är det också viktigt att påpeka att effekterna av stora automatiska stabilisatorer inte heller begränsas till stabiliseringspolitiken utan även kan påverka t.ex. arbetskrafts- utbudet. Om utbudsstörningen är temporär till sin natur framstår dock de automatiska stabilisatorerna som något mer fördelaktiga. I detta fall blir effekten på de offentliga finanserna mindre som en del anpassningskostnader, t.ex. i termer av arbetslöshet, kan undvikas. Utifrån ovanstående diskussion kan det tyckas vara önskvärt att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut på kort sikt, men att den aktiva finanspolitiken på medellång sikt skall kunna användas för att stabilisera underskotten om störningen är per- manent. Det är här värt att notera att två av de tre övergripande restriktionerna på finanspolitiken (SGP och utgiftstaket) lägger kraftiga restriktioner på den kortsiktiga stabiliseringspolitiken, men betydligt svagare krav på medellång sikt.23 I det här avseen- det tycks den tredje restriktionen, saldomålet, mer avpassad för möjligheten att föra en effektiv finanspolitik. Den ökade flexibi- liteten som hänger samman med en aktiv stabiliseringspolitik har också en annan fördel. Genom att fokusera den aktiva finanspolitiken på t.ex. investeringar i infrastruktur eller omskolning av arbetskraft kan projekt med en potentiellt hög samhällsekonomisk avkastning genomföras till låga samhälls- ekonomiska kostnader. Det är också viktigt att de automatiska stabilisatorerna utformas så att deras påverkan på arbetskrafts- utbudetSlutligenminimeraskan en. given förändring i det offentliga sparandet även påverka den privata sektorns beteende olika om den är ett resultat av automatiska stabilisatorer eller av aktiv finanspolitik. Därmed skulle den stabiliserande effekten på ekonomin kunna skilja sig mellan stabiliseringspolitiska instrument. Alesina och Ardagna (1998) visar t.ex. att skattehöjningar och utgiftssänk- ningar tycks påverka den aggregerade efterfrågan olika, medan Giavazzi m. fl. (2000) visar att den stabiliserande effekten av sta- biliseringspolitik försvinner i extrema konjunktursituationer. I valet mellan automatiska stabilisatorer och en aktiv finanspolitik visar ett flertal studier att båda tycks ha en stabiliserande effekt på ekonomin, även om denna effekt tycks mindre än vad den ke- 23 Undantaget är här bruttoskuldsgränsen i SGP. ynesianska modellen förutsäger.24 Däremot finns inga studier som jämför huruvida en aktiv finanspolitik har en starkare stabi- liserande effekt än automatiska stabilisatorer. Rent teoretiskt finns det dock flera skäl att tro att förändringar i det offentliga sparandet som följer av automatiska stabilisatorer kan få en an- norlunda stabiliseringseffekt än förändringar som följer av en aktiv finanspolitik: Diskretionär finanspolitik och automatiska stabilisatorer kan påverka livstidsinkomsten och därmed privat sparande i olika grad. Effekten av en specifik förändring i det offentliga spa- randet beror därmed på vilken typ av processer som den ekonomiska politiken och den underliggande ekonomin föl- jer kopplat till graden av persistens. en ekonomi drabbas av en permanent negativ chock som medför högre utgifter så kommer effekten av de automatiska stabilisato- rerna på de offentliga finanserna att permanentas under det att diskretionära utgiftsökningar lättare kan anpassas till den nya ekonomiska situationen. Om nedgången var kortvarig skulle istället diskretionära utgiftsökningar få en mer lång- siktig effekt på det offentliga sparandet, vilket i sin tur med- för att hushållens förväntade inkomstprofiler förändras och därmed även hushållens sparande. Slutsatsen blir därmed att persistensen i ekonomiska chocker relativt ekonomisk poli- tik avgör på vilket sätt automatiska stabilisatorer och diskre- tionär finanspolitik påverkar det privata sparandet. En stabiliseringspolitik baserad på automatiska stabilisatorer påverkar troligen förväntningarna om det offentliga sparan- det annorlunda än en politik baserad på diskretionära åtgär- der. Som Giavazzi m.fl. (2000) visar tycks försämringar i det offentliga sparandet vid normala konjunkturnedgångar på- verka det privata sparandet negativt, vilket ligger i linje med 24 Gali (1994) samt Fatas och Mihov (1999) ger stöd för de automatiska stabilisatorernas stabiliserande effekt. och (1999) ,och (2000) samt Giavazzi m. fl. (2000) finner stöd för att aktiv finanspolitik har effekter på aktivitetsni- vån. den keynesianska ansatsen. tycks denna effekt vara liten eller positiv vid svåra konjunkturnedgångar. Genom att diskretionära åtgärder är mindre förutsägbara än automatiska stabilisatorer skulle därmed hushållen vara mindre benägna att diskontera stabiliseringspolitiska åtgärder. Därmed bör det privata sparandet öka mindre i ett system med automa- tiska stabilisatorer vid en normal konjunkturnedgång, vilket då skulle få en stabiliserande effekt på den privata konsum- tionen och därmed även på ekonomin. kan möjli- gen sparandet öka mer vid en stor konjunkturnedgång, då den förväntade försämringen av statsfinanserna blir mindre. De olika systemen ger troligtvis olika inkomstfördelningsef- fekter. Då den marginella konsumtionsbenägenheten kan skilja sig mellan olika inkomstgrupper kan därmed effekten på det privata sparandet skilja sig mellan systemen. Potentiellt finns alltså skillnader i stabiliseringspolitisk effekt mellan ett system som bygger på automatiska stabilisatorer jäm- fört med ett system med en tonvikt på aktiv stabiliseringspolitik. Huruvida dessa skillnader är empiriskt relevanta är dock oklart. Denna studie studerar de offentliga finansernas konjunkturkäns- lighet i samt vad denna konjunkturkänslighet kan inne- bära för ett framtida medlemskap i . Studien pekar på att den observerade konjunkturkänsligheten dels beror på stora au- tomatiska stabilisatorer (i en internationell jämförelse) men även på att en kontracyklisk aktiv finanspolitik har förts. När det gäll- er en eventuell konflikt mellan den stora konjunkturkänsligheten och Stabilitets- och tillväxtpakten (SGP) fokuserar vi på de au- tomatiska stabilisatorerna samt den aktiva arbetsmarknadspoliti- ken, då övriga aktiva finanspolitiska åtgärder tycks fördelas mer slumpmässigt över konjunkturcykeln. Utifrån ett antal ackumulerade störningar i BNP som har drabbat små europeiska konstruerar vi sedan störningar som kan tänkas drabba den svenska ekonomin. Ge- nom att kombinera dessa störningar med den beräknade kon- junkturkänsligheten kan vi därmed beräkna effekten på det of- fentliga sparandet av olika störningar och jämföra med de krav som SGP ställer. Analysen visar att vid en liten balanserad stör- ning (-i ackumulerad BNP) är det troligt att de auto- matiska stabilisatorerna och den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan tillåtas verka fullt ut om det offentliga sparandet initialt är i balans. Vid en större störning (-i ackumulerad BNP) krävs ett initialt överskott i det offentliga sparandet på för att de automatiska stabilisatorerna och den aktiva arbets- marknadspolitiken ska kunna tillåtas verka fullt ut. Om det me- delfristiga målet på 2 procents överskott i de offentliga finanser- na verkligen efterföljs skulle därmed risken för en konflikt mel- lan en normal svensk stabiliseringspolitik och SGP vara relativt små. Slutligen diskuterar vi fördelar med en stabiliseringspolitik som bygger på starka automatiska stabilisatorer jämfört med en politik där en aktiv finanspolitik spelar en större roll. I en eko- nomi som drabbas av efterfrågestörningar finns uppenbara fördelar med automatiska stabilisatorer. delar med automatiska stabilisatorer. kan starka auto- matiska stabilisatorer leda till stora underskott i det offentliga sparandet om ekonomin drabbas av en negativ utbudsstörning. En slutsats kan därmed vara att starka automatiska stabilisatorer är önskvärda på kort sikt, men att en beredskap på bör finnas för att anpassa den aktiva finanspolitiken till nya ut- budsförhållanden. -Alesina, A. och Perotti, R. (1995). Fiscal Expansions and Ad- justments in Countries, Economic Policy. -Alesina, A. och Ardagna, S (1998). of Fiscal Adjust- ment, Economic Policy. -, T. (1997). Fiscal Policy in the EMU and Outside, 4. -, O. (2000). Commentary on: The Automatic Fiscal Stabilizers: Quietly Doing Their Thing, FRBNY Eco- nomic . -, O. och Perotti, R. (1999). An Empirical Charac- terization of the Dynamic Effects of Changes in Gov- ernment Spendings and Taxes on Output, NBER WP 7269. -Braconier, H. (2000a). Utgiftstak och konjunkturkänslighet i de offentliga utgifterna, i Utvärdering och Vidareut- veckling av Budgetprocessen (SOU 2000:61). -(2000:b). and the Cyclical Sensitivity of in the Nordic Countries, TemaNord 2000:554. -Braconier, H. och Holden, S. (1999). The Public Budget Bal- ance – Fiscal Indiactors and Cyclical Sensitivity in the Nordic Countries, TemaNord 1999:575. -(2001). Measuring Fiscal Policy, mimeo IUI. -, D. och Follette, G. (2000). The Automatic Fiscal Sta- bilizers: Quietly Doing Their Thing, . -European Commission (2000). in EMU – 2000, European Commission ECFIN/339/00-EN. -Fatas , A. och Mihov, I. (1998). Measuring the Effects of Fis- cal Policy, mimeo INSEAD. -Gali, J. (1994). Government size and macroeconomic stability. 38, 117-132. -Giavazzi, F., Japelli, T. och M. Pagano (2000). Non-linear Effects of Fiscal Policy: Evidence from In- dustrial and Developing Countries, 44:7. -, Y. och , H. (2000).Trends in – Past and Future, Riksbank Eco- nomic Review 4. -(2000). The Size and Role of Automatic Fis- cal Stabilizers in the 1990s and Beyond, WP 230. -SOU 2000:61 (2000). Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen. Om vi t.ex. kopplar direkta skatter till skattebasen hushållens inkomster före skatt, så kan den genomsnittliga skattesatsen år t definieras som (1) tD,t = TD,t där TD,t är direkta skatter och I H ,t är hushållens inkomst före skatt. Vad gäller intäkterna antar vi att skatterna är proportionel- la mot sina skattebaser om finanspolitiken är oförändrad. Där- med blir den inducerade förändringen i de direkta skatterna (2) T I = t I . D,t D,t 1 H ,t Utifrån (2) kan sedan den diskretionära förändringen i direkta skatter på beräknas residualt som (3) TDD,t = Tt TDI ,t . Vi kan på samma sätt beräkna den inducerade förändringen i de andra inkomstposterna, vilket ger den totala inducerade föränd- ringen i primära inkomster (4) TIt = tD,t-1 Inct + t S,t-1 WLt + tI,t-1 Ct + tO,t-1 Yt där den inducerade förändringen i inkomster beror på den nomi- nella tillväxten i skattebaserna. Den diskretionära förändringen i intäkterna definieras residualt som (5)TDt = Tt - TIt Vad gäller de primära utgifterna förutom arbetslöshetsersätt- ningen definieras utgiftsandelen som (6)gO,t = GO,t /YTt där GOt är de primära utgifterna exklusive arbetslöshetsersätt- ning och YTt är trend-BNP. Givet gO,t beräknas sedan den indu- cerade förändringen i de primära utgifterna exklusive arbetslös- hetsersättning som ,t gO,t-1 YTt Vad gäller arbetslöshetsersättning, beräknas den implicita ersätt- ningsparametern som andel av BNP (gU,t) som (7)gU,t Ut = GU,t/YTt där Ut är arbetslösheten i procent av arbetskraften och GU,t är utgifter på arbetslöshetsersättning. Den inducerade förändringen beräknas som (8)GIU,t gU,t-1 (Ut YTt) Total inducerad förändring i de primära utgifterna blir (9)GIt = ,t + GIU,t Den totala diskretionära förändringen definieras residualt (10)GDt = Gt – GIt Vi definierar det totala budgetsaldot som (11)B = S - iD = T - G - iD där D är nettoskulden, i är den nominella räntan och primärsaldot är S = T - G. Förändringen i totalsaldot blir (12)Bt = S D t + S I t (i D)t , (där Sj = Tj- Gj, j = D,I, är den del av primärsaldot som be- ror på diskretionära och inducerade förändringar). Den diskretionära förändringen i saldot som andel av BNP blir T D G D Den inducerade förändringen i saldot beräknas residualt som Y t Y t I samtliga tre störningar antas real BNP falla jäm- fört med referensfallet, som alla priser antas vara kon- stanta. I samtliga störningar antas att: Inkomsten före skatt samt lönesumman är konstanta som andel av BNP, dvs. faller i samma utsträckning som real BNP. Elasticiteten i utgifter för arbetslöshet med avseende på BNP är –0.5 (van den Noord, 2000). Skillnaden mellan de tre störningarna gäller effekten på privat konsumtion och därmed indirekta skatteintäkter: Balanserad störning – Konsumtionen är som andel av BNP. Konsumtionsstörning – Konsumtionen faller motsvarande av BNP, dvs. 0.01*BNP/konsumtion. Exportstörning – Exporten faller motsvarande av BNP, dvs. den privata konsumtionen är oförändrad. Se Braconier och Holden (1999) för en mer utförlig diskussion.