sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det finns tecken på att vissa av de nuvarande frivilliga för- svarsorganisationernas medlemmar börjar ifrågasätta varför man skall engagera sig frivilligt, när det inte längre finns något uppen- bart militärt hot mot . Många av dagens frivilliga försvars- organisationer har minskat i antal medlemmar . Tendenserna märks tydligt även inom hemvärnet, där Försvars- makten lämnade alarmerande rapporter om en kraftig medlemsminskning. Ett minskande medlemsantal påverkar frivilligförsvarets möjlig- heter att spela en framträdande roll i framtidens totalförsvar. Utredningen konstaterar , som framgår av kapitel 2, att minskande medlemsantal inte nödvändigtvis är det samma som minskat frivilligt engagemang i samhället. Att skapa motivation för ett fortsatt aktivt engagemang för och inom frivilligrörelsen blir således en allt viktigare uppgift för alla som har ansvar för eller engagerar sig för totalförsvaret. Det är ett pedagogiskt problem att hos den breda allmänheten skapa förståelse för att andra hot och risker än ett militärt angrepp motiverar att den enskilde med- borgaren engagerar sig i frivilligförsvaret. Det är en uppgift som tar tid och vars betydelse inte får underskattas. Många frivilliga försvarsorganisationer är medvetna om dels att höjd beredskap, krigsfara och krig kan vara alla frivilliga försvarsorganisationers huvudsakliga eller enda verksam- hetsområde, dels att de konkurrerar med såväl andra organisationer som en mängd andra aktörer om människors fritid. Det här på- verkar förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationerna. behov kan komma att minska och/eller formuleras om. uppstår nya behov av frivilliga som resurs i samhälls- beredskapen i såväl fred som krig. Att anpassa den frivilliga försvarsverksamheten till dessa nya förhållanden är angeläget. Dess roll och status i totalförsvaret be- höver stärkas och konkretiseras. Detta ställer enligt organisa- tionerna själva helt andra och nya krav på rekryteringen, eftersom de frivilliga försvarsorganisationerna och deras verksamheter måste upplevas som intressanta och meningsfulla, även i djupaste fredstid. Annars väljer människor att inte engagera sig. knyta an till kapitel 2 kan man säga att det sociala kapitalet i samhället då riskerar att krympa. De senaste årens beslut av riksdag och regering om det civila och det militära försvaret har förändrat inriktningen. Säkerhets- begreppet har vidgats och säkerhetsarbetet i samhället måste numera i allt högre utsträckning omfatta både den offentliga kommunala och statliga och privata sektorn på det nationella planet samt ta hänsyn till det ökande internationella samarbetet. Säkerhetsarbetet innehåller allt från förebyggande arbete för att skapa robusta samhällsfunktioner till beredskap att direkt kunna ingripa för att begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom om olyckan eller krisen ändå inträffar. Det övergripande målet måste vara att minska samhällets sårbarhet och att skapa och vidmakthålla en beredskap som gör att ledningen på regeringsnivå och alla underliggande ledningsnivåer med orubbat förtroende – internt och externt – kan hantera uppkommande extraordinära situationer med tillgängliga resurser. Det måste således finnas aktuell kunskap om hot och risker som samhället och människorna är utsatta för i både fred och krig. Även med ett omfattande säkerhetsarbete kommer det att finnas kvarstående hot och risker som inte hunnit eller kunnat förebyggas eller som är under uppsegling på grund av samhällsutvecklingen. Det bör därför vara självklart att totalförsvarets resurser inklusive frivillig totalförsvarsverksamhet, oberoende av organisatorisk hem- vist, tas i anspråk för att åtgärda sådana brister i samhällets skydd och säkerhet. Det är med det perspektivet som frivilligförsvaret, i samarbete med beredskapsansvariga instanser på lokal, regional och central nivå, bör söka sina framtida uppgifter i samhällsbered- skapen. 3.3.3Ändrade definitioner och begrepp Enligt direktiven skall utredningen lämna förslag om den frivilliga försvarsverksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret. Det finns i föregående mening åtminstone två begrepp vars innebörd behöver tydliggöras som en följd av samhällsutvecklingen och den förändrade inriktningen av militärt och civilt försvar, nämligen frivillig försvarsverksamhet och totalförsvaret. Den här problematiken gäller även andra grund- läggande begrepp som används inom totalförsvarsområdet. Det är viktigt att de begrepp som används inte kan misstolkas. Mot bakgrund av en förändrad hotbild, en ökad sårbarhet i väsentliga samhällsfunktioner och behovet av en utvecklad om- världsanalys som skall klarlägga hur samhället kan förebygga och hantera hot och risker i hela skalan från fred till krig, är det nödvändigt att ange vilka definitioner, begrepp, avgränsningar m.m. som har utnyttjats i utredningsarbetet. Även om det kan tyckas ligga utanför det egentliga uppdraget har utredningen bedömt att en tillämpning av den begreppsapparat som används här skulle underlätta förståelsen för samt styrningen och ledningen av myndigheter och frivilligorganisationer som har uppgifter inom totalförsvaret. Utredningen anser att det finns behov av att se över begreppet totalförsvar och definitionen av det i bl.a. lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Begreppet totalförsvar bör, enligt utredningens uppfattning, få en utvidgad betydelse så att total- försvarets resurser skulle kunna utnyttjas för att förbereda och hantera uppgifter längs hela hotskalan från extraordinära situa- tioner i fred till och med krigsfara och krig. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) har bl.a. till uppgift att be- handla denna fråga. Inledningsvis i kapitel 2 presenteras den gällande definitionen av frivillig försvarsverksamhet enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Förordningens 1 § lyder: Med frivillig försvarsverksamhet avses i denna förordning verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. När frivilligförsvaret skapades såg samhället annorlunda ut. Det stora hotet, som dominerade försvarsplaneringen, var ett militärt angrepp mot . Det militära försvaret skulle dimensioneras för att möta detta hot och det civila försvaret skulle dels stödja Krigsmakten/Försvarsmakten, dels skydda det civila samhället under krigsfara och krig Mot bakgrund av den förändrade hotbilden, som numer sträcker sig från miljörisker och naturkatastrofer via kriminalitet, terrorism och mindre konflikter till väpnade angrepp, har utredningen sökt finna nya definitioner av begreppen frivillig försvarsverksamhet och frivillig försvarsorganisation. De nya definitionerna bör kunna utnyttjas oberoende av hur statsmakterna definierar begreppet totalförsvar. Utredningen har bedömt att följande defi- nitioner uppfyller detta krav. Nya definitioner av begreppen frivillig försvarsverk- samhet och frivillig försvarsorganisation Ett frivilligt, medborgerligt engagemang för att dels främja totalförsvaret, dels skapa, vidmakthålla och utveckla samhällets förmåga att förebygga och minska skadeverkningar på liv, hälsa, miljö och egendom, dels kunna medverka vid extraordinära situationer i fred och krig. är demokratiskt styrda, rikstäckande organisationer som med statsmakternas stöd bedriver frivilligverksamhet av betydelse för samhällsberedskapen och för totalförsvaret. De hänförs till någon av undergrupperna Frivillig bemanningsorganisation eller Frivillig främjandeorganisation. stärker genom direkta insatser samhällsberedskapen och kan tillgodose behöriga statliga myndigheters och/eller kommuners behov av personal vid extraordinära situationer. De främjar och stödjer samhällsberedskapen och totalförsvaret genom information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och insatser för totalförsvarets folkliga förankring. främjar och stödjer samhällsberedskapen och totalförsvaret genom information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och insatser för totalförsvarets folkliga förankring. I det följande används även begreppen frivilligförsvar och frivillig försvarsverksamhet med samma innebörd som frivilligverksamhet för totalförsvaret. Den nya definitionen av frivilligverksamhet för totalförsvaret bör utmynna i en ny förordning om frivillig totalförsvars- verksamhet. Förslag om detta och övriga ändringar som bör göras i författningar som inverkar på den frivilliga totalförsvarsverk- samheten behandlas ytterligare i kapitel 12. Särskilda händelser, svåra påfrestningar och svåra samhälls- störningar Två begrepp, svår påfrestning och svåra samhällsstörningar, har ofta använts i diskussioner om samhällsberedskap m.m. Dessa begrepp relateras i regel till situationer som inte innebär krigsfara och krig. I rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred konstateras att begreppet svår påfrestning varken kan eller bör definieras, men att det betecknar ett tillstånd snarare än en händelse. I rapporten konstaterar man också att det inte är rimligt att dra en skarp gräns mellan vad som är en svår påfrestning och vad som inte är det. Orsaken uppges vara att samhället ändå skall ha en sådan beredskap att alla typer av händelser i fred kan hanteras. Begreppet svår påfrestning används trots detta i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap för att beskriva när totalförsvarsresurser får tas i anspråk i fred. I regeringens skrivelse (1998/99:33) Beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred anförs att beredskapen mot svåra påfrestningar grundas dels på förebyggande åtgärder för att minimera risker, dels på åtgärder för att hantera svåra påfrestningar om de inträffar. Begreppet särskild händelse används av , i många kommuners ledningsplaner och av ett antal länsstyrelser med följande innebörd. Med särskild händelse avses en situation med omfattande hot mot mänskliga värden, egendom och miljö och när följande punkter uppfylls: akuta behov av beslut, flera verksamhetsområden berörs, stort behov av samordning av kommunala åtgärder, stort informationsbehov till kommunanställda och kommun- invånare, stort samverkansbehov med andra myndigheter och organisa- tioner. Några exempel på särskilda händelser är utrym- ningen i samband med befarat ammoniakutsläpp i , snöovädret i och översvämningarna i , och . Någon särskild avgränsning mellan fredstida händelser respek- tive krigsfara och krig framgår inte av definitionen, men begreppet torde från början ha avsett händelser i fredstid. Enligt utredningens tolkning av ovanstående punktsatser skulle begreppet mycket väl kunna omfatta både sådana situationer i fred som inte kan hanteras med stöd av exempelvis räddningstjänstlagen (1986:1102) eller polislagen (1984:387), och situationer i krigsfara och krig då beredskapslagarna har satts i tillämpning. Användningen av begreppet särskild händelse i den kommunala planeringen bygger på att det enligt kommunallagen (1991:900) finns ett antal möjligheter för kommuner att anpassa sin normala organisation om det uppstår speciella krav. och pekar på fyra sådana anpassade ledningsmodeller i skriften Kommunens ledning vid kriser, nämligen inrättande av krisutskott (Utskottsmodellen), delegering av beslutanderätt (Delegeringsmodellen), delegering i brådskande fall (Brådskandemodellen) och kommunstyrelsen eller en särskild krisledningsnämnd som kris- ledningsorgan (Kommunstyrelsemodellen). Det är inte möjligt att ge kommunstyrelsen generella mandat att agera även om den enligt 6 kap. 1 § kom- munallagen har ansvaret att leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Det är kommunfullmäktige som enligt 3 kap. 9 § beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller . Kommunfullmäktige kan emellertid i förväg fatta beslut om vilket verksamhetsansvar och vilka beslutsbefogenheter som kom- munstyrelsen skall ha när av fullmäktige särskilt angivna förut- Det är därför, konstaterar och , upp till varje kommun att analysera vilka händelser som skulle kunna inträffa och sedan ange ansvar och befogenheter i kommunstyrelsens reglemente. anser att kommunens led- ningsorganisation måste anpassas vid en särskild händelse, för att svara mot kraven på agerande, uthållighet och sam- ordning av åtgärder (t.ex. information). I många mindre kommuner med enkel organisation kan detta ske genom att kommunallagens bestämmelser om delegering utnyttjas. I medelstora och stora kommuner är den lämpligaste lösningen, enligt , att kommunfullmäktige beslutar att kommunstyrelsen eller annat centralt politikerorgan tar över erforderlig beslutanderätt från andra nämnder när vissa kriterier är uppfyllda. har hemställt hos regeringen () att kommunernas kompetens och befogenheter i detta avseende skall klarläggas genom lagändring. Utredningen delar denna uppfattning. Om samhällsberedskapen skall diskuteras och konkretiseras utifrån en helhetssyn bör man använda begrepp som inte kan misstolkas och som helst kan tillämpas konsekvent såväl vid förberedelser som i operativa insatser i hela hotskalan från fred till och med krig. Utredningen har funnit att de begrepp som har kommenterats ovan inte fyller dessa anspråk. För sin fortsatta diskussion har utredningen valt att använda begreppet extraordinär situation. Begreppet täcker, enligt utredningens uppfattning, även de hotsituationer där det kan komma att krävas extraordinära insatser för att förstärka samhällets ordinarie insatsberedskap. Totalförsvar är ett grundläggande begrepp i samhälls- beredskapen. Enligt gällande definitioner är totalförsvar ingen organisation, utan en verksamhet som består av militärt försvar och civilt försvar. Med en vidgad syn på hot och risker och med en tydlig ambition från statsmakternas sida att ta totalförsvarsresurser i anspråk vid sådana händelser där samhällets ordinarie resurser snabbt behöver förstärkas, är det logiskt att pröva om totalförsvarsbegreppet borde kunna ges en vidare innebörd än . Utredningen har använt följande definition för sina övervägan- den och förslag. Ny definition av begreppet totalförsvar Verksamhet som behövs för att förbereda för krig och för att kunna hantera extraordinära situationer som antingen allvarligt hotar demokratins grundfunktioner och vitala riksintressen, eller som kräver en snabb och myndighetsövergripande samordning för att begränsa risker för omfattande skadeverkningar på liv, hälsa, miljö eller egendom. Totalförsvarsresurser skall utformas så att de kan användas· mot väpnat angrepp,· för hävdande av svenskt territorium,· vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser för fred och humanitärt bistånd,· för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar extraordinära situationer. Under högsta beredskap: All samhällsverksamhet som då skall bedrivas. De kursiva textavsnitten är utredningens tillägg till nuvarande definition i 1 och 2 §§ lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. De överstrukna textavsnitten är sådana som kan utgå eller ersättas. Vanlig text är nuvarande lydelse. 3.4Förhållandet mellan frivillig försvarsverksamhet och myndigheters ansvar I de föregående avsnitten har utredningen funnit att frivillig med- verkan i totalförsvaret kommer att vara viktig för samhällets förmåga att kunna förebygga och hantera extraordinära situationer, i fred och under höjd beredskap. Därför är det viktigt att klargöra vad de frivilliga försvarsorganisationerna kan göra samt att ge dem en tydlig roll i framtidens samhällsberedskap och totalförsvar. måste gränsdragningen i förhållande till myndigheternas ansvar vara entydig. Frivilligförsvaret bör ha förutsättningar att utvecklas till en av de tre grundpelare som samhällsberedskapen vilar på vid sidan av det militära försvaret och det civila försvaret. Dessa båda är myndig- hetsstyrda, den tredje – frivilligförsvaret – styrs av demokratiska organisationer, som ställer sina tjänster till förfogande på ideella grunder. Det utesluter inte att frivilligförsvaret alltjämt blir en viktig aktör för både militärt och civilt försvar, när det gäller deras personal- och kompetensförsörjning. Den myndighet som har angivit det största behovet av frivilliga är Försvarsmakten. I myndighetens krigsorganisation, som till stor del bemannas med sådan personal, ingår hemvärnsförband som den största gruppen men frivilliga har viktiga befattningar också i många andra förband. De frivilliga som tas i anspråk för sådana förband tecknar någon form av avtal med Försvarsmakten som de skall vara medlemmar i en frivillig försvarsorganisation med ett viktigt undantag. De hemvärnsmän som rekryteras till hemvärns- förbanden och som inte kommer från någon av dagens s.k. avtalsorganisationer har inget krav på sådant medlemskap i en frivillig försvarsorganisation. Utredningen har konstaterat att detta har varit en källa till irritation mellan olika aktörer. De frivilliga försvarsorganisationerna, inklusive hemvärns- rörelsen (se avsnitt 3.4.5), kan bli en viktig resurs även inom andra delar av Försvarsmaktens organisation. I den krigsorganisa- tion som Försvarsmakten kommer att organisera finns sannolikt många befattningar som skulle kunna besättas av frivilliga. Det finns också personalkategorier, som kan bli volymmässigt kritiska, om exempelvis de internationella insatserna blir omfattande och långvariga. Här skulle frivilliga totalförsvarsorganisationer kunna bli en resurs, som vid behov tillhandahåller personal med rätt kompetens som tecknar avtal om tjänstgöring. Den politiska inriktningen är att i ökad grad utnyttja militära enheter i den fredstida civila samhällsberedskapen. Försvarsmakten kommer även fortsättningsvis att vara beroende av stöd från det civila samhället. Utredningen har därför funnit det nödvändigt att precisera skiljelinjen mellan verksamhet som de frivilliga total- försvarsorganisationerna bedriver på ideell grund, och de åtagan- den som en del av medlemmarna ikläder sig, då de tecknar avtal om tjänstgöring i olika myndigheters krigs-, beredskaps- eller utbildningsorganisationer. Regeringen föreslår i proposition (1999/2000:30) Det nya försvaret, att nationella skyddsstyrkor bör organiseras för att skydda lokal- befolkning och infrastruktur samt stödja de operativt rörliga för- banden. Skyddsstyrkorna, som skall kunna tillväxa efter beslut, föreslås omfatta bl.a. norrlandsjägarbataljoner, markstridsbataljo- ner, basskyddsbataljoner, bevakningsbataljoner och delar av hemvärnet. stödjer regeringens uppfattning i betänkandet (1999/2000:FöU02) Det nya försvaret, men efterlyser fördjupat underlag om skyddsstyrkornas organisation, uthållighet och personalförsörjning. De nationella skyddsstyrkorna är en del av insatsorganisationen och är avsedda att lösa uppgifter inom landets gränser. De skall ha förmåga att tillsammans med de operativa insatsförbanden försvara mot väpnat angrepp, medverka vid hävdandet av vår terri- toriella integritet och stärka det svenska samhället. Det innebär vid försvar mot väpnat angrepp, att skydds- styrkorna skall ha förmåga att i samverkan med övriga delar av totalförsvaret vidta skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål. Styrkorna skall vidare ha hög beredskap att bevaka viktiga objekt mot insats av sabotagestyrkor. Detta förutsätts ske redan utifrån dagens läge. För att erhålla större ut- hållig ledning förstärks organisationen med reservofficerare, hem- värnsförband samt personal ur de frivilliga försvars- organisationerna. De frivilliga försvarsorganisationerna kommer att ha en viktig roll för personalförsörjningen. Ett antal befattningar kommer att bemannas av de så kallade avtalsorganisationerna, Detta gäller framför allt i hemvärnsförbanden men också i övrigt i t.ex. militär- distriktsstaber och förstärkningsdelar för ledning. För att täcka behoven kan fler av dagens frivilligorganisationer få ansvar att bemanna i förbanden och därmed bli avtalsorganisationer. De frivilliga försvarsorganisationerna har också en viktig roll som instruktörer i samband med återtagning av förbanden. För att klara en återtagning erfordras att befälskadern genomför utbildning. Denna kan ske som frivilligutbildning eller obligatorisk utbildning enligt pliktlagarna. Det krävs någon form av årlig utbildning med befälskadern. Utbildningen kan genomföras i frivillig form genom att frivilligorganisationerna utnyttjas. Fri- villigorganisationernas uppgift är att förse de nationella skydds- styrkorna med eroderlig avtalspersonal främst av typen förplägnad, ledning, samband, transport och sjukvård. En utredning inom Försvarsmakten om de nationella skydds- styrkorna presenterades . 3.4.2Hemvärnet – krigsförband bemannat av frivilliga Hemvärnet består av allmänt hemvärn och driftvärn. Det allmänna hemvärnet bildades och driftvärnet inrättades . Både det allmänna hemvärnet och driftvärnet bemannas på frivillig väg, men hemvärnet definieras ändå inte som en frivillig försvarsorga- nisation enligt förordning (1994:524) om frivillig försvarsverk- samhet, utan regleras i hemvärnsförordningen (1997:146). Hem- värnet ingår enligt denna förordning i Försvarsmakten. Med sin höga tillgänglighet och stora spridning över landet är hemvärnet en viktig del av det territoriella försvaret. Hemvärnets huvudsakliga uppgifter är bl.a. att bevaka och skydda viktig infrastruktur inom totalförsvaret (t.ex. krigsviktiga anläggningar, kommunikationer och ledningssystem), bevaka och skydda viktiga anläggningar vid flygets och baser samt prioriterade ammunitions- och mobiliserings- förråd mot sabotage och medverka i ytövervakning. För hemvärn med uppgifter tillkommer spaning och sjö- transporter i skärgården samt skydd av förband. Utöver ovanstående uppgifter skall hemvärnspersonal också kunna med- verka i försvarsupplysning, rekrytering och i samhällets räddnings- tjänst. Enligt det senaste försvarsbeslutet1 har hemvärnet tilldelats en viktig roll i framtidens totalförsvar. I enlighet med detta beslut är inriktningen att det allmänna hemvärnet från skall organiseras i cirka 170 bataljoner, inkluderande cirka 700 kompanier och cirka 2 000 plutoner. Plutonerna skall vara stan- dardiserade medan bataljoner och kompanier skall kunna utformas olika beroende på lokala och regionala förutsättningar. Hemvärnet, allmänna hemvärnet och driftvärnet, omfattar cirka 72 000 personer. Målet är att vara 90 000 personer med möjlighet att växa till 125 000 efter beslut. Om- kring 15 000 av de 72 000 kommer från åtta2 frivilliga försvars- organisationer, nämligen Frivilliga Flygkåren, Frivilliga Motor- cykelkårernas , Frivilliga radioorganisationen, , , Svenska , Svenska Röda Korset och . Frivilligorganisationerna ansvarar för rekrytering och utbildning av personer som sedan via avtal med Försvarsmakten krigsplaceras i hemvärnet. I hemvärnet ingår också hemvärn med uppgifter, totalt cirka 4 000 personer. Utöver avtalspersonalen från de frivilliga försvarsorganisa- tionerna finns det fyra kategorier hemvärnspersonal, nämligen ordinarie hemvärnsman (krigsplacerad i hemvärnet), extra hemvärnsman (krigsplacerad på annan befattning i total- försvaret men placerad i hemvärnet tills vederbörande kallas in för tjänstgöring i sin krigsbefattning), hemvärnsveteran (skall ha fyllt och ha tjänstgjort som hemvärnsman eller avtalspersonal) och hemvärnsmusiker. Varje ordinarie och extra hemvärnsman skriver kontrakt med en militärdistriktsstab. 1Proposition 1999/2000:30 Den nya försvaret, utskottsbetänkande /2000:FöU02 Det nya försvaret, riksdagsskrivelse 1999/2000:168. 2Från och med tillkommer som en åttonde avtalsorganisation, enligt beslut av Försvarsmaktens grundorganisationsledning den 5september 2000 (dnr 16 137:71705). Genom beslutet kan Försvarsmakten ge Sjövärns- kårernas i uppgift att rekrytera och utbilda personal för Försvarsmaktens behov.