sou · GPB322 · 2002-01-01 00:00:00 — Vad gäller uppföljning och utvärdering av relevansen och nyttan av genomförd FoU- verksamhet åvilar detta återigen beställarna medan den vetenskapliga kvaliteten bäst utvärderas genom av forskningsproducenterna anlitade utomstående och objektiva granskningsgrupper. I detta sammanhang bör också åtgärder framhållas som säkerställer att civilt driven teknikutveckling och civil produktion nyttiggörs för totalförsvarets behov där detta är önskvärt och kostnadseffektivt. Vidare ställer den ökande internationaliseringen krav på styrsystemets förmåga att samordna och prioritera resurserna för internationell samverkan mellan olika verksamhetsområden och nivåer. Det är av största vikt att regeringen tydligt anger inriktningen för totalförsvaret och följer upp hur myndigheterna anpassar sin verksamhet till de givna anvisningarna. Vidare måste säkerställas att övergripande frågor om inriktning och uppföljning behandlas i dialog mellan statsmakterna och ledningarna för berörda myndigheter. Detta är särskilt väsentligt under det omställningsskede som kommer att råda och kräver ett fungerande och effektivt styrsystem, där den högsta ledningens styrning och inriktning genomsyrar hela organisationen. Härtill kommer att forskning och utveckling är verksamheter som är svåra att styra med traditionella metoder. Vidare handlar många av de problem som försvarssektorns FoU står inför om att nå bättre samordning, överblick och prioritering samt vidareutveckling av rollspelet. Även i dessa avseenden handlar det om utveckling som är svår att styra med enbart mål och handlingsregler. Statsmakternas styrning och prioritering av FoU 7.2Åtgärder till stöd för statsmakternas styrning av FoU Ett sätt för statsmakterna att hantera de svårstyrda förändringsprocesserna inom FoU-området skulle kunna vara att komplettera den formella och på dokument baserade styrprocessen med att de högsta företrädarna för de myndigheter som beställer och utför FoU-verksamhet för totalförsvarets behov regelbundet träffar ledningen för Försvarsdepartementet för att diskutera inriktnings-, styrnings- och uppföljningsfrågor. Sådana dialoger förekommer självfallet också på olika nivåer. En vidgad dialog framstår emellertid som särskilt angelägen under den omställningsperiod som har inletts. Som fallet är med de flesta möten på hög nivå kommer resultaten att i hög grad bero på hur väl mötena är förberedda och hur överenskommelser från mötena följs upp. Det förutsätts därför att det finns tillräckliga beredningsresurser inom Försvarsdepartementet för att förbereda de frågor som skall tas upp. Vidare förutsätts att kompetens och resurser finns för att följa upp de beslut som fattas rörande inriktning och omfattning av samt hur verksamheten bör bedrivas för att på bästa sätt säkerställa att resultaten av genomförda insatser överförs och kommer till nytta. Som stöd för statsmakternas styrning av verksamhet föreslår utredningen i avsnitt 7.3 nedan en modell för myndigheternas löpande redovisning av FoU-insatser i relation till de ändamål eller förmågor insatserna främst avser att stödja. Härutöver bör regeringen begära årliga redovisningar av hur mycket resurser som satsas på demonstratorer i tidiga skeden av materielprocessen, dvs. innan systemdefinitionsfasen (jämför avsnitt 5.4) inletts. Vidare bör internationaliseringen av FoU-verksamheten följas upp. Andra områden som det kan finnas skäl för regeringen att följa upp är hur samordningen mellan civilt och militärt försvar utvecklas samt hur den av utredningen förordade utbyggnaden av infrastruktur för distribuerad simulering successivt kommer till stånd. Vidare kan det finnas anledning för regeringen att begära redovisningar av hur myndigheterna i samverkan med den traditionella försvarsindustrin utvecklar arbetssätt och kontaktnät gentemot organisationer och företag i syfte att nyttiggöra civil teknikutveckling för totalförsvarets behov. Statsmakternas styrning och prioritering av FoU För såväl militärt som civilt försvar gäller, enligt beslut i den så kallade kontrollstationen , att den verksamhet som myndigheterna inom totalförsvaret bedriver och de resurser som därigenom skapas skall utformas inom ramen för behoven att förbereda och genomföra av statsmakterna givna huvuduppgifter. Huvuduppgifterna, för vilka totalförsvarsresurser skall kunna användas, är att -försvara mot väpnat angrepp, -hävda vår territoriella integritet, -bidra till fred och säkerhet i omvärlden och -stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. För det civila försvaret har vidare godkänt att det övergripande målet skall vara att -värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och krig i vår omvärld -bidra till fred och säkerhet i omvärlden och -stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. För att kunna fullgöra dessa uppgifter krävs att totalförsvaret utvecklar vissa förmågor och nödvändig kompetens. I regeringens proposition Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) redovisas ett sådant förmågeresonemang vad avser det militära försvarets behov av operativ förmåga och kompetens relativt de fyra huvuduppgifterna. Nedbrytningen av uppgifter i förmågetermer syftar bl.a. till att utgöra grund för statsmakternas styrning av det militära försvarets utveckling. Styrningen sker i dialog med Försvarsmakten. För det civila försvaret har regeringen ännu inte redovisat motsvarande krav vad avser behov av förmågor kopplade till uppgiftsställningen enligt ovan. En planeringsinriktning har dock tagits fram av ÖCB i dialog med Försvarsdepartementet. Den modell för transformation av huvuduppgifter för totalförsvaret till krav på förmågor och kompetens som sålunda börjat tillämpas bör enligt utredningens uppfattning också tillämpas beträffande styrning av . Utredningen vill dock framhålla att bör en gemensam förmågestruktur övervägas mera generellt inom totalförsvaret. Utredningen kan självfallet bara diskutera en förmågestruktur ur Statsmakternas styrning och prioritering av FoU En tillämpning inom FoU-verksamheten skulle främja två viktiga syften. För det första skulle detta initiera en fördjupad dialog mellan regeringen och berörda myndigheter. För det andra skulle regeringen inom ramen för en sådan dialog kunna säkerställa att den kompetensutveckling som genereras av FoU- satsningarna ligger i linje med statsmakternas intentioner i pågående totalförsvarsreformarbete. Utredningen har redan i sitt delbetänkande (SOU 2000:84) diskuterat frågan att sätta in FoU-verksamheten i ett "förmåge- och nyttoperspektiv". Erfarenhetsmässigt har det visat sig att FoU- verksamheten utgör ett viktigt och nödvändigt bidrag till att utveckla olika förmågor. Det står klart att det inte i detalj går att ange exakt vilka förmågor som olika delar av FoU- verksamheten bidrar till. Det ligger i sakens natur att olika FoU- insatser i vissa fall främjar flera olika förmågor och att de delvis överlappar varandra. Det finns emellertid tre övergripande förmågor som det borde vara möjligt att knyta merparten av till. Härmed avses statsmakternas förmåga att leda och samordna totalförsvarets utveckling samt att fatta strategiska beslut om insatser. Härmed avses totalförsvarets kompetens och handlingsmöjligheter att möta nya villkor och uppgifter i en osäker framtid. -Operativ förmåga. Härmed avses den direkt tillgängliga förmågan att lösa totalförsvarets uppgifter. Valet av förmågestruktur motiveras på följande sätt. Ur statsmakternas synpunkt är det viktigt att fokusera på förmågan till ledning av totalförsvarets utveckling. Denna förmåga erfordras för att lösa statsmakternas primära uppgift att leda totalförsvarets utveckling så att det så långt möjligt anpassas i linje med utvecklingen i vår omvärld, såväl avseende hot som möjligheter. Den ledning som utövas av myndigheterna och som i många fall kräver samma underlag från FoU-verksamheten utgör härvid ett viktigt stöd. Mot bakgrund av statsmakternas beslut om ett anpassningsförsvar blir anpassningsförmåga i betydelsen förmåga att skapa framtida handlingsmöjligheter särskilt viktig. Den del av anpassningsförmågan som avses i detta sammanhang avser förmåga att kontinuerligt, inte bara i en skarpt säkerhetspolitisk situation, förbereda totalförsvaret för nya förutsättningar och Statsmakternas styrning och prioritering av FoU Det handlar då, vad gäller FoU, primärt om att skapa handlingsfrihet. Gränsen mellan anpassningsförmåga och operativ förmåga går vid beslut om konkreta åtgärder som höjer totalförsvarets operativa effekt. För det militära försvaret innebär detta att FoU- insatser som sker inom ett materielsystem efter det att beslut tagits att gå vidare i en systemdefinitionsfas för nyutveckling eller i samband med uppgradering av befintligt system utgör stöd för den operativa förmågan. Det handlar här om teknik- och systemutveckling vid industrin kompletterat med tekniskt stöd från såväl försvarets myndigheter som universitet och högskolor samt demonstratorprojekt syftande till att klarlägga tekniska och ekonomiska risker i olika skeden av utvecklingsarbetet. För det civila försvaret är insatser syftande till att i olika avseenden höja samhällets krishanteringsförmåga, öka tillgänglig kapacitet för medverkan i internationella insatser eller minska sårbarheten i samhällets infrastruktur på motsvarande sätt att betrakta som stöd för dess operativa förmåga. En fördjupad beskrivning av ovan nämnda förmågor tillsammans med exempel på hur dagens FoU-verksamhet stödjer olika förmågor i stort redovisas nedan. Redovisningarna är här inte kompletta, men visar på möjligheterna att tillämpa föreslagen "förmågestruktur" i samband med en dialog mellan statsmakterna och myndigheterna om hur FoU-insatserna nyttiggörs för totalförsvarets behov. 7.3.1Ledningsförmåga för statsmakternas behov Inom ramen för den nya hotbilden och ett vidgat säkerhetsbegrepp har behovet av samordning och samverkan mellan militärt och civilt försvar ökat. Samlade insatser, där militärt och civilt försvar samordnas på ett annat sätt än tidigare, kan bli aktuella att genomföra. Detta ställer nya och ökade krav på helhetssyn och förmåga till övergripande ledning avseende statsmakternas förmåga att leda och samordna totalförsvarets utveckling samt att fatta strategiska beslut om insatser. Ledningsförmågan måste utformas för att med tillräcklig framförhållning kontrollera och ge signaler om sådana förändringar i omvärlden som kräver särskilda insatser eller åtgärder. Exempel på områden som omfattas av denna förmåga är: Statsmakternas styrning och prioritering av FoU -statsmakternas ledningsfunktion, bl.a. vad avser genomförande av den formulerade anpassningsdoktrinen och innebörden av det vidgade säkerhetsbegreppet -statsmakternas förmåga till strategiskt beslutsfattande, exempelvis i samband med beslut om internationella insatser -utveckling av säkerhetsstrukturer och nätverk för att effektivt kunna samverka internationellt inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet -resurser för strategisk analys och planering som successivt, genom omvärldsbevakning och underrättelseinhämtning, följer dels utvecklingen i omvärlden, dels omdaningen av totalförsvaret mot av statsmakterna givna mål och uppgifter -strategier för ledning och samordning av totalförsvaret, exempelvis vad avser anpassningsstrategin och nationella strategier för FoU-samordning, informationskrigföring och informationssäkerhet -statsmakternas kompetens att utforma underlag för försvarsbeslut/kontrollstationer, försvarspolitiska propositioner, regleringsbrev till myndigheterna etc. -lednings- och samverkansförmåga inom och mellan alla beslutsnivåer För att stödja denna förmåga finns behov av forskningsverksamhet och särskilda forskningsinsatser på såväl myndighets- som regerings- och riksdagsnivå. I behovsbilden ingår strategiska studier, strategisk analys och planering, omvärldsbevakning samt underrättelseinhämtning. Forskning med anknytning till omvärldsutvecklingen, såväl säkerhetspolitisk som samhällelig och teknisk utveckling, behövs liksom forskning kring frågor som rör förmågan att fatta strategiska beslut. Vidare erfordras analys- och värderingsförmåga på högsta systemnivå, bl.a. i syfte att identifiera och värdera framtida handlingsmöjligheter. Behovet omfattar också studieverksamhet och scenariogenerering kring framtida konflikters karaktär och deras hantering. Området kan behöva förstärkta resurser för forskningsverksamheten. För att kunna utöva sin styrande och uppföljande roll och kunna fatta beslut om åtgärder som främjar framtida anpassningsförmåga Statsmakternas styrning och prioritering av FoU behöver regeringen och beställande myndigheter tillgång till bra beslutsunderlag. Detta beslutsunderlag måste, bl.a. mot bakgrund av det vidgade säkerhetsperspektivet, utökas till att omfatta ett brett spektrum av omvärldsutvecklingar i stället för att följa en i stora drag preciserad utvecklingslinje mot en relativt väl förutsägbar bild . Vidare behöver framtida handlingsmöjligheter demonstreras. Underlag för beslut fås främst genom satsningar på forskning, icke-objektbunden teknikutveckling samt demonstratorer med fokus på kunskapsuppbyggnad kring framtida hot, risker och möjligheter. Exempel på områden som ligger inom ramen för denna typ av förmåga är: -Kunskapsuppbyggnad rörande framtida handlingsmöjligheter inom ett brett spektrum av tänkbara händelseutvecklingar. Häri ingår såväl kunskap om enskilda system och tekniker som systemteknisk förmåga avseende systemutformning på högre systemnivåer (system av system). -Förberedelser för genomförande av anpassningsåtgärder i handlingsfrihetsskapande syfte, främst genom satsning på demonstratorer av olika slag. Behovet av och förutsättningarna för att utveckla denna förmåga är olika för militärt respektive civilt försvar. För det militära försvaret måste förmågan i allt väsentligt skapas genom medvetna åtgärder. För det civila försvaret grundas förmågan däremot främst på den flexibilitet som finns i det svenska samhället. För det militära försvaret handlar det om att med FoU-insatser bygga upp kunskap om konsekvenserna av den försvars- och säkerhetspolitiska samt tekniska utvecklingen i vår omvärld. Bl.a. behövs kunskap och kompetens som stöd för att kunna förbereda anpassning av försvaret till nya hot och risker. Vidare finns behov av forskning som ger möjlighet att tidigt uppmärksamma nya utvecklingsmönster. Den, enligt utredningens uppfattning, viktigaste åtgärden för att bygga upp denna förmåga är en medveten satsning på teknikförsörjning i tidiga skeden som bidrar till att öka handlingsfriheten att anpassa försvaret till framtida förutsättningar och villkor. Därför bör demonstratorprogram utgöra ett betydande inslag i FoU-verksamheten. Viktiga aktörer i detta sammanhang är såväl myndigheter som industri. Statsmakternas styrning och prioritering av FoU Förutsättningar och villkor för FoU-verksamheten att stödja den operativa förmågan har i många avseenden förändrats under 1990- talet. FoU-verksamheten, som tidigare främst inriktats mot att stödja inhemsk industri och att utveckla nationella lösningar för totalförsvarets funktioner och system, skall nu i högre grad utformas med syfte att få tillgång till lösningar i samverkan med andra länder. Ett bredare spektrum av uppgifter skall kunna lösas med hjälp av totalförsvarets samlade resurser. Totalförsvarets resurser skall bl.a. i större utsträckning än tidigare inriktas för att kunna ge stöd till krishantering i internationell samverkan under skiftande förhållanden på olika platser i världen. Kraven på standardisering och interoperabilitet hos våra funktioner, förband och system tydliggörs. Till detta kommer att den tekniska utvecklingen, särskilt inom IT-området, kräver snabbare uppdatering och modifiering av materielen än tidigare för att den inte skall framstå som omodern. Ovanstående ger en bakgrund till de förutsättningar och villkor under vilka vår förmåga till utformning och användning av totalförsvarets resurser skall utvecklas. För att skapa flexibilitet att möta militärtekniska förändringar och möjliggöra operativ/taktisk/teknisk anpassning av funktioner och system behöver personella kompetenser och materiella resurser i Försvarsmaktens insatsorganisation successivt vidareutvecklas och förnyas. För detta krävs kontinuerligt arbete med funktions- och systemstudier, materiel- och förbandsförsök samt övningar för utveckling av taktik och stridsteknik. Detta kräver stöd av FoU på stor bredd, liksom av metodstöd och kompetens att utveckla, vidmakthålla och upphandla rätt materiel. FoU för stöd av utveckling av ledarskap och kunnande inom krigskonsten är viktigt för att vidareutveckla kompetens och förmåga inom insatsorganisationen. För det civila försvaret är det naturligt att koppla den operativa förmågan till uppgifterna att: Statsmakternas styrning och prioritering av FoU -värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och krig i vår omvärld -bidra till fred och säkerhet i omvärlden -stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Inledningsvis förordas en indelning av det civila verksamhet i de kunskaps- och forskningsområden som följer av ÖCB:s forsknings- och studieplan. När erfarenhet vunnits avseende utnyttjande av den av utredningen föreslagna dialogmodellen för koppling av förmågor till FoU-insatser kan det bli aktuellt att omformulera eller revidera denna. Arbetet har redan påbörjats inom ÖCB. Den operativa förmågan stöds genom studieverksamhet, utbildningsinsatser och övningar som viktiga led i att få fram underlag för hur tillgängliga och framtida resurser skall utformas och användas på ett optimalt sätt. Utvecklingsverksamheten inom det civila försvaret har karaktären av åtgärder för att stärka och skydda samhället mot olika typer av hot och risker. Exempel på FoU-insatser som bidrar till att höja det civila försvarets operativa förmåga är: -formulering av ett övergripande koncept (jfr. FMI 2020 och Målbild 2010 för det militära försvaret) för det civila försvaret vad avser verksamheter inom det civila försvaret kopplade till uppgifter och förhållande som kan härledas ur statsmakternas uppgiftsställning. -studier och analys av åtgärder som reducerar samhällets sårbarhet samt utvecklingsinsatser för stöd åt samhällets infrastruktur. -utveckling och införande av nya principer för ledningssystemets uppbyggnad på central, regional och lokal nivå -uppbyggnad av infrastruktur för utbildning och gemensamma övningar militärt/civilt, civilt/civilt nationellt/internationellt, bl.a. förberedelser inför medverkan i internationell verksamhet av olika slag. Statsmakternas styrning och prioritering av FoU 7.4FoU-samverkan på nationell nivå De växande möjligheterna till nationell och internationell FoU- samverkan bör tillvaratas på ett optimalt sätt för totalförsvarets behov. Utredningen vill därför också beröra en något vidare aspekt av nationell och internationell samverkan. I ett perspektiv, där behovet av gränsöverskridande samarbete mellan totalförsvarets och den civila sektorns FoU-verksamhet ökar utgör försvarets forskningsmyndigheter och den traditionella försvarsindustrin, med sin tekniska kompetens samt kunskap om försvarets problem, en viktig länk mellan försvaret och de civila och internationella FoU-miljöerna. I vissa fall kan samordning och samverkan förstärkas genom nationella FoU-satsningar (jämför IT4-programmet, Nationella Flygtekniska ForskningsProgrammet (NFFP), m.fl.) eller medverkan i internationella motsvarigheter. Inom EU pågår samlade satsningar inom t.ex. flygteknik, informationsteknik och materialteknik, där såväl militära som civila behov och intressen samverkar. Som ett led i att tillvarata dessa möjligheter sker samordning av FoU-satsningar över departementsgränserna inom t.ex. i samband med de forskningspropositioner som överlämnas till . Enligt utredningens uppfattning bör kompletterande former härtill skapas. En viktig sådan är att försvarssektorn och andra sektorer samordnat agerar för att komma med i europeiska FoU-program inom områden av såväl militärt som civilt intresse. Därigenom skulle bättre totalförsvarets samlade teknikförsörjningsbehov kunna tillgodoses. skulle ett utökat samarbete med andra länder leda till att viktig kompetens och kapacitet utvecklas inom landet. 7.5Fördelning och prioritering av resurser inom Bortsett från den i kapitel 5 förordade omprioriteringen, till förmån för FoU-insatser i tidiga skeden av materielprocessen, har utredningen inte nu funnit skäl att föreslå förändringar beträffande de resurser som satsas på FoU. I jämförelse med andra länder av storlek innebär detta dock en hög ambitionsnivå. Å andra sidan innebär totalförsvarsreformen att ett anpassningsförsvar skall skapas med förmåga och kompetens att lösa vittgående uppgifter såväl för försvar av det egna territoriet mot olika typer av hot och Statsmakternas styrning och prioritering av FoU risker som för medverkan i ett brett spektrum av internationella insatser. Utredningen förordar dock (se kapitel 5) omfördelning av resurser inom det militära försvarets materielförsörjning till förmån för den tekniskt inriktade icke objektbundna forsknings-, teknikutvecklings- och demonstratorverksamhet som syftar till ökad handlingsfrihet och högre anpassningsförmåga. Övrig FoU-verksamhet, till stöd för ledning av totalförsvarets utveckling och vidgade uppgifter beträffande internationella insatser har ökat i betydelse och breddats vad avser tillämpningsområden och perspektiv. Sådan FoU finansieras delvis genom uppdrag från Försvarsmakten och ÖCB, men också direkt från regeringen genom forskningsanslag inom följande områden: -NBC-området (FOI) -Forskning för regeringens behov (FOI) -Säkerhetspolitik, internationella insatser m.m. (FHS) -Funktionen civil ledning och samordning (ÖCB) -Funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst (SRV) -Funktionen för psykologiskt försvar (SPF) -Områden av särskild utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse (UI) Totalförsvarsreformens fokusering på det vidgade säkerhetsbegreppet har redan påverkat inriktning och omfattning av FoU. Omfattningen kan, enligt utredningens uppfattning, behöva ytterligare ökas, men underlag härför saknas . Av utredningen lämnade förslag till förbättringar av styrning och utvärdering kan leda till fördjupade insikter om behov av FoU och möjligheter till omavvägningar. Detta kan i sin tur aktualisera behov av ytterligare omprioriteringar mellan FoU- insatser för olika ändamål samt omprövning av de totala resurserna för FoU. Mot bakgrund av totalförsvarsreformen och det omställningsbehov på såväl kort som lång sikt som detta innebär för totalförsvaret och dess FoU-verksamhet ställs stora krav på styrning, uppföljning och utvärdering från statsmakternas sida. Regeringen måste säkerställa att myndigheterna genomför den angivna inriktningen och att FoU-verksamheten anpassas till denna. Enligt utredningens uppfattning måste därför den löpande redovisningen av Statsmakternas styrning och prioritering av FoU myndigheternas inriktning och genomförande av FoU- verksamheten preciseras och byggas ut. Regeringen måste i dialog med myndigheterna skaffa sig en helhetssyn över FoU- satsningarna som grund för sin egen styrning och inriktning och som underlag för de omprioriteringar av FoU som genomförandet av totalförsvarsreformen kräver. Det underlag som regeringen bör begära från myndigheterna skall omfatta redovisningar av resursinsats och resultat från FoU-verksamheten med avseende på olika ändamål eller förmågor. Som stöd och modell för dessa redovisningar har utredningen (se avsnitt 7.3) definierat tre förmågor, vilka FoU- insatserna skall relateras mot.