sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att det nya inkomstprövningssystemet i huvudsak fungerar väl. Familjer som har svårt att förutse sin inkomst kan dock komma i en besvärlig situation, och bli skyldiga stora belopp. Det är därför viktigt att alla berörda informeras om hur systemet fungerar, så att de har beredskap för de skulder som kan uppstå, och så att de är medvetna om vikten att snabbt anmäla ändrad inkomst. En viss ökning av möjligheten till eftergift för hushåll med socialbidrag är motiverad. Studiebidraget bör enligt utredningens mening inte ingå i den inkomst som ligger till grund för beräkningen av bostadsbidrag, inte heller ideellt skadestånd. I detta kapitel behandlas förändringar i bostadsbidragssystemet. Dessa bör genomföras om bostadsbidragen behålls helt eller delvis, oavsett om detta avses gälla , som en del av en övergångslösning, eller utan tidsbegränsning. Den omläggning av bostadsbidragen som i huvudsak började tillämpas för bidrag som avsåg tid från , omfattar i första hand ett nytt inkomstprövningssystem. Systemet innebär att bostadsbidrag betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag vilket baseras på en inkomst som den sökande själv uppskattar. Slutligt bostadsbidrag bestäms i efterhand på grundval av taxeringen varje kalenderår. Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag Utredningen bedömer att inkomstprövningssystemet i stort fungerar bra. Det är en fördel att uppskattad aktuell inkomst kan användas. Bidraget stämmer då bättre överens med det faktiska behovet av inkomsttillskott som hushållet har som bidraget betalas ut. En omedelbar anpassning till nya behov kan ske. En prövning som utgår från en sådan uppskattning förutsätter emellertid ett effektivt system för avstämning mot den verkliga inkomsten för den aktuella tidsperioden. Det nya inkomstprövningssystemet gör det möjligt att med hjälp av taxeringsuppgifter göra en rättvis jämförelse mellan uppgiven inkomst och verklig inkomst. Tack vare det nya inkomst- prövningssystemet har man kommit till rätta med de kraftigt ökade kostnaderna och minskat möjligheterna till överutnyttjande av bidraget. Det nya inkomstprövningssystemet skapar dock problem för personer som har svårt att förutse sina framtida inkomster. Stude- rande, socialbidragstagare och värnpliktiga kan vid övergång till förvärvsarbete ha stora svårigheter att uppskatta sin inkomst. Detta gäller även timanställda och tillfälligt anställda. På dagens arbets- marknad är det vanligare än tidigare med tidsbegränsade an- ställningar och andra lösare anställningsformer. Det nya bostadsbidraget kan få oskäliga effekter för social- bidragstagare. En arbetslös som erhåller ett arbete kan bli åter- betalningsskyldig för utbetalat preliminärt bostadsbidrag eftersom årsinkomsten har ökat. I efterhand kan man konstatera att bidrags- tagaren istället borde ha fått socialbidrag eller högre socialbidrag med hänsyn till att det slutliga bostadsbidraget blir lägre än det preliminära. Kommunerna har emellertid ingen skyldighet att i detta läge, efteråt, betala ut socialbidrag. Vid bedömningen av socialbidrag tas endast hänsyn till det akuta försörjningsbehovet. I anslutning till att de slutliga bostadsbidragen för fast- ställdes /99 aktualiserades frågan om ändrade regler för eftergift vid återbetalning av bostadsbidrag. Riksför- säkringsverket har i en genomförd uppföljning inte kunnat se att syftet med ändringen av eftergiftsregeln har uppnåtts. Detta beror enligt verket på lagens konstruktion med en skyldighet för bidragstagaren att alltid anmäla inkomstförändringar under bidragsåret för att komma ifråga för eftergift. Riksförsäkrings- verket pekar ut två hushållstyper som enligt verkets mening lättare bör få eftergift: hushåll där inkomsten har ändrats efter att bidraget Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag upphörde under bidragsåret och hushåll med socialbidrag som har underlåtit att anmäla inkomstökningar, som på grund av sänkt socialbidrag, inte har givit någon faktisk förbättring av individens ekonomiska situation. Det faktum att det nya inkomstprövningssystemet skapar pro- blem för personer som har svårt att förutse sina framtida inkomster är en nackdel som följer av själva systemet. Grunden i det nya systemet är att det preliminärt erhållna bidraget stäms av mot den taxerade inkomsten. Det bygger på samma principer som skattesystemet med preliminär och slutlig skatt. Till stor del kan problemen för personer som har svårt att förutse sina inkomster undvikas om insikt om denna grundprincip nås. De aktuella problemen minskar därmed i takt med ökad kunskap om hur inkomstprövningssystemet är uppbyggt. Det kan konstateras att som systemet har tillämpats har allmänhetens och bidragsmottagarnas kännedom om systemets konstruktion och effekter ökat påtagligt. Däremot har detta inte lett till någon nämnvärd förändring av fördelningen mellan dem som har fått för lågt preliminärt bidrag och dem som har fått för högt preliminärt bidrag. Det är emellertid en något lägre andel hushåll som tvingas betala tillbaka bidrag vid den senaste avstämningen – som gäller bidrag – än . Vad gäller hushåll där inkomsten ändras efter att bidraget upp- hörde under bidragsåret, är det viktigt att försäkringskassorna tydligt informerar om vikten av att även anmäla inkomstför- ändringar som har inträffat efter att det preliminära bidraget inte längre utbetalas. Enligt utredningens mening behöver någon ändring av reglerna inte ske, då eftergift torde kunna prövas trots att bidragstagaren inte har anmält inkomständringar som har inträffat efter att bidraget upphörde . I sådana fall kan det bedömas att bidragstagaren inte skäligen borde ha insett att anmälnings- skyldighet föreligger även för den inkomst som han eller hon fick efter att bidraget har upphört att utgå. Det finns då möjlighet att pröva om särskilda skäl att efterge kravet föreligger. Utredningen anser dock att möjligheten att få eftergift bör utökas något för hushåll med socialbidrag. Principen bör vara att bidrags- tagaren inte behöver betala tillbaka det belopp som annars skulle ha utbetalats som försörjningsstöd. Den närmare utformningen av en sådan regel kräver ytterligare överväganden. För att kunna upp- rätthålla den bärande principen i dagens inkomstprövningssystem Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag måste dock bidragstagarens skyldighet att anmäla inkomst- ändringar behållas. 20.2Vad bör ingå i den bidragsgrundande inkomsten? 20.2.1Bör studiebidraget ingå? Inkomstbegreppet inom dagens bostadsbidragssystem, och det inkomstbegrepp utredningen föreslår, bygger på principen att be- skattningens inkomstmått skall vara bindande med så få undantag som möjligt. Studiemedel i form av studiebidrag är ett av undan- tagen. Bidragsdelen i studiemedlen räknas med i den inkomst som används för beräkning av bostadsbidraget. Däremot beaktas inte lånedelen. Frågan om studiebidragets inverkan på rätten till bostadsbidrag har aktualiserats i och med att ett reformerat studiestödssystem införs . Studiemedel skall i det nya systemet, liksom , lämnas av prisbas- beloppet vid ett fyrtio veckors studieår på heltid (fr.o.m. ). Den generella bidragsnivån höjs dock till av totalbeloppet. En högre bidragsnivå, på , införs för särskilt prioriterade grupper. Som en konsekvens av höjda studiebidrag följer, med nuvarande regler, minskade bostadsbidrag för en del hushåll. Det har inte varit något självklart val att studiebidraget skall ingå i den inkomst som ligger till grund vid beräkningen av bostads- bidrag. beaktades inte studiebidraget. Det har emellertid även funnits en konstruktion som innebar att också lånedelen i studiemedlen beaktades när bostadsbidraget skulle fast- ställas. Bidragsdelen av studiemedlet kom att ingå som en del av den bidragsgrundande inkomsten 1992. I den aktuella propositionen gavs ingen motivering (prop. 1992/93:93). Frågan hade inte heller berörts av den utredning som hade föregått propositionen (Utredningen om bostadsbidragens administration, SOU 1992:89). Det har alltså funnits olika uppfattningar i frågan om studie- medel skall beaktas när bostadsbidraget räknas fram. Det är emellertid inte rimligt att även ta med någon del av lånedelen i studiemedlen. Studielånen bör, till skillnad från den period då del av studielånet ingick i den bidragsgrundande inkomsten, räknas Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag som ett faktiskt lån med reella återbetalningskrav. Frågan är således närmast om bidragsdelen bör ingå i beräkningen eller inte. Det som talar för att studiebidraget skall räknas som en del av den bidragsgrundande inkomsten är att det tillför hushållet eko- nomisk bärkraft. Studiebidragen tar emellertid ingen hänsyn till studentens för- sörjningsbörda; de har rent utbildningspolitiska mål. Som tidigare nämnts i kapitlet om studerande föräldrar är studiestödet endast avsett att täcka levnadskostnaderna för den studerande själv (prop. 1999/2000:10). Därför kan det ifrågasättas om de skall på- verka stödsystem med familjepolitiska mål och som just syftar till att ta hänsyn till försörjningsbörda. Vidare skall studiebidraget delvis täcka kostnader som inte andra hushåll har, t.ex. i form av kurslitteratur och skrivmaterial. I detta avseende kan studiebidraget delvis ses som en subvention av kostnader förknippade med utbildningen. Ytterligare ett argument mot att inkludera studiebidraget i den bidragsgrundande inkomsten är att studiebidraget inte på samma sätt som förvärvsinkomster och vissa andra inkomster kvalificerar för olika socialförsäkringsförmåner. Pensionsrätt ges emellertid för studier. Denna kan dock, precis som pensionsrätten för barnår och värnplikt, ses som en kompensation för att den enskilde avstår från förvärvsarbete och därigenom inte kan tjäna in pensionsrätt. Pensionsgrundande belopp för studier bör således uppfattas som en fiktiv inkomst. Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka bostads- bidraget eller eventuellt framtida inkomstprövade stöd till barn- familjer. Utredningen anser att inkomstprövningen så långt som möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp. Det finns inte skäl att frångå denna princip då det gäller det obeskattade studie- bidraget. Om studiebidraget beaktas i den bidragsgrundande in- komsten riskerar man att förbättringarna i det nya studiemedels- systemet, som syftar till att skapa förutsättningar för livslångt lärande, i praktiken inte fullt ut kommer alla till del. Det skulle främst drabba personer, som får den högre bidragsdelen för särskilt prioriterade grupper, och erhåller bostadsbidrag. En sänkning av bostadsbidraget skulle delvis äta upp den förbättring det nya studiestödet ger. För dessa personer är det förmodligen ännu viktigare än för många andra att kunna förbättra sin ut- bildning. Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag Vad gäller bostadsbidrag till unga utan barn uppstår, naturligen, ingen konflikt mellan de utbildningspolitiska målen och eventuell försörjningsbörda. Däremot kan det konstateras att studerande, i jämförelse med andra grupper, ofta har låga inkomster. Exempelvis visar en bostadssocial kartläggning av bostadsmarknaden som Bo- verket har gjort på uppdrag av den s.k. , att bland låginkomsthushållen hade ensamboende med studiemedel det lägsta konsumtionsutrymmet. Tillfälliga försäkringsersättningar beaktas när den bidrags- grundande inkomsten i bostadsbidraget räknas ut. Att ett ideellt skadestånd kan påverka den bidragsgrundande inkomsten framstår som oskäligt. Lagstiftningens syfte med det ideella skadeståndet är bl.a. att ge den skadelidande upprättelse för den förnedrande och kränkande behandling eller oförrätt som skadehandlingen utgör. Den skadelidande skall vidare genom skadeståndet kunna ges möjlighet att förändra sin situation. Detta syfte kan, åtminstone delvis, gå förlorat om bostadsbidraget räknas ned. Utredningen anser därför att ideellt skadestånd inte skall räknas med i den bidragsgrundande inkomsten. Denna typ av skadestånd utgör inte någon ersättning för inkomstförlust, utan skall ses som en form av upprättelse för den oförrätt som skadehandlingen har utgjort. Räknas däremot ideellt skadestånd in i den bidrags- grundande inkomsten, innebär det att bostadsbidragstagare i prak- tiken inte får samma möjlighet som andra till upprättelse. I det nya inkomstprövningssystemet eftersträvar man att använda samma beräkningssätt för inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. Det har visat sig vara svårt att hitta passande inkomstbegrepp för näringsidkare. Inkomst av näringsverksamhet kan av naturliga skäl ofta variera betydligt mer över tiden än övriga inkomstslag. Dessutom kan det vara stora svårigheter att hänföra inkomsterna till en viss tidpunkt. Vid behandlingen av förslaget om nytt bostadsbidrag påpekade exempelvis att det inte var alldeles okomplicerat att med utgångspunkt i egenföretagares taxerade inkomst räkna Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag fram en med löntagare jämförbar inkomstnivå. Svårigheterna med inkomstbegreppet för egenföretagare är emellertid inte unika för just bostadsbidraget, utan de rör flera delar av bidrags- och social- försäkringssystemen. Utredningen anser därför att det inte är ut- redningens uppgift att hitta ett lämpligt inkomstbegrepp för egen- företagare. 20.3.1Samordning mellan lagen om bostadsbidrag och lagen om underhållsstöd vad gäller förmodat sammanboende Det finns olikheter i regelverken för bostadsbidrag respektive underhållsstöd, när det gäller bedömningen av boende- förhållandena. Det ställs inte samma krav i 3 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag som i 5 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Det finns exempel på fall där länsrätten för en och samma person har kommit till olika slutsats om boendeförhållandena, beroende på om det har gällt rätten till bostadsbidrag eller rätten till underhållsstöd. I 5 § första stycket lagen om underhållsstöd sägs att när barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress anses de bo tillsammans, om inte den som begär underhållsstöd eller som underhållsstöd betalas ut till visar annat. I andra stycket sägs att om det kommer fram andra omständigheter som gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans måste den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visa att de inte gör det. Några motsvarande skrivningar finns inte i lagen om bostadsbidrag. Utredningen anser att reglerna bör vara likadana för bostads- bidrag och underhållsstöd när det gäller bedömningen av boende- förhållandena. Skilda regler kan medföra att förtroendet för de två stödformerna rubbas. Utredningen föreslår att det i 3 § lagen om bostadsbidrag införs motsvarande krav på att styrka eller visa boende- och samboförhållanden som finns i 5 § lagen om underhållsstöd. Det är den enskilde som bäst bör känna till de faktiska boende- förhållandena. Ett gift par skall därför anses leva tillsammans om inte den som ansöker om bostadsbidrag eller den som bidrag betalas ut till visar annat. Om inte den sökande eller den som bostadsbidrag betalas ut till visar annat, skall även personer som lever tillsammans utan att vara gifta och har eller har haft barn, eller är folkbokförda på samma adress, jämställas med makar. Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag 20.3.2Bostadsbidrag till umgängesförälder som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard Nedanstående gäller under förutsättning att bostadsanknytningen i bostadsbidraget inte tas bort och bostadsbidraget för ungdomar utan barn blir kvar. I dagens bostadsbidragssystem kan umgängesföräldrar som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard inte heller få bostadsbidrag som ungdom utan barn, även om kraven för detta är uppfyllda. De drabbas, oförutsett, av krockande regler. Ett hushåll utan barn där båda sökande är har inte rätt till bostadsbidrag om den sökande eller dennes make/sambo har barn som berättigar till bostadsbidrag till barnfamiljer. I de aktuella fallen finns barn som berättigar till bidrag, men umgängesförälden har inte den utrymmesstandard som krävs för att bidrag skall utgå. Utredningen anser att denna ordning inte är rimlig och bedömer att en förändring skulle medföra en obetydlig kostnadsökning. Ut- redningen anser att 12 § i lagen om bostadsbidrag bör ändras så att umgängesrättförälder som inte har fyllt , och som inte uppfyller kraven i 10 § sista stycket på utrymmesstandard, skall kunna få bostadsbidrag som ungdom utan barn, om föräldern i övrigt uppfyller kraven i 12 §. 21 Familjestödet nu och I ett avslutande kapitel drar utredningen upp några utvecklings- linjer för den framtida familjepolitiken. Barnbidraget bör ut- vecklas, så att det motsvarar en större del av de normala kostna- derna för barn. Flerbarnstillägg, ensamståendetillägg och stude- randetillägg är alla delar av barnbidragssystemet, som har den fördelen att de indirekt tar hänsyn både till stor försörjnings- börda och låga inkomster, utan att för den skull vara behäftade med marginaleffekter som tar bort en stor del av en inkomst- ökning. Det framtida stödet till barn till särlevande föräldrar bör, enligt utredningens mening, föras över till ensam- förälderstödet, och skiljas från regleringen av föräldrarnas in- bördes ekonomiska ansvar. Föräldrarnas skyldigheter mot barnen regleras av . Statens inblandning kan bestå av att hjälpa föräldrarna att komma fram till en överens- kommelse, och att ge boföräldern förskott, om den underhålls- skyldige inte sköter sina betalningar. Familjepolitiken bör hjälpa båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete genom fortsatt utbyggnad av föräldraförsäkringen. Maxtaxan i barnomsorgen innebär ett steg på vägen mot minskade marginaleffekter. Den utvecklingen bör fortsätta genom att en allt större del av förskoleverksamheten blir avgiftsfri liksom skolan, eller belagd med låga enhetliga avgifter. För att klargöra att familjestödet och skatterna är delar av samma helhet, bör gemensamma informationskonton utvecklas, där den enskilde eller familjen på ett ställe kan få överblick över sina ekonomiska relationer med det allmänna. Det understryker att familjestödet är ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan, som är en viktig del av den ekonomiska bärkraften, eftersom skattesystemet inte gör det. 21.1Familjepolitiken måste grundas på en helhetssyn Av utredningens direktiv framgår, att analysen av barnfamiljernas situation skall utgå från en helhetssyn, där hänsyn tas till inte bara det direkta ekonomiska familjestödet, utan även till skatter, avgifter och annat stöd än direkta bidrag. Det finns goda skäl till detta. Dels påverkas den enskilda familjens situation av alla dessa faktorer. För familjen är givetvis den totala situationen det väsentliga, inte de olika delarnas bidrag till denna. Dels har avstått från att i skattesystemet ta hänsyn till den skattskyldiges försörjningsbörda, även om vi bekänner oss till principen att skatt skall tas ut efter bärkraft. Den logiska konsekvensen av detta ställningstagande är att det ekonomiska familjestödet skall ses som en del av skattesystemet – eller i vart fall att skattepolitik och familjestöd är två delar av samma helhet – och att även subven- tioner av annat slag skall beaktas i analysen av barnfamiljernas situation. Som framgår av det föregående, har utredningen i sin analys, som bl.a. grundas på tillgängliga databaser, försökt att ta hänsyn till de flesta av ovan nämnda faktorer. I förslagsdelarna däremot, har uppmärksamheten koncentrerats till de egentliga familjestöden, som också särskilt pekas ut i direktiven, dvs. barnbidragssystemet, bostadsbidraget och underhållsstödet, trots att utredningen form- ellt har möjlighet att lämna förslag också rörande andra frågor som påverkar barnfamiljerna. Skälen till detta är flera. För det första är det knappast möjlighet att inom den korta utredningstiden, mindre än , utarbeta reformförslag inom alla de områden som påverkar barnfamiljerna, inklusive skatter och avgifter, i synnerhet inte om förslagen skall ha någon konkretion. För det andra har tagit ställning till, eller förelagts förslag om, viktiga delar av familje- politiken. Det gäller t.ex. barnomsorgsavgifterna, föräldraför- säkringen, och underhållsstödet. Även studiestödet har lagts om. För det tredje betonas i direktiven behovet av att göra något åt de höga marginaleffekterna för barnfamiljer, särskilt för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Det har därför varit naturligt för utredningen att koncentrera uppmärksamheten på bostadsbidraget, de följder det skulle ha om man avskaffade detta helt eller delvis, och hur dessa verkningar skulle kunna kompense- ras på ett sätt som ligger i linje med målen för familjepolitiken. Det hindrar naturligtvis inte att utredningen också framför vissa förslag inom andra, angränsande områden. Det gäller förslag till åtgärder av begränsad principiell räckvidd, som bör kunna genom- föras relativt snabbt. Dessutom är det naturligt att i betänkandet föra en mer principiell diskussion om vilka riktlinjer som bör gälla för familjepolitiken på . Det är angeläget att en sådan diskussion förs, dels för att förankra större förändringar i fram- tiden, dels för att säkerställa att de mer kortsiktiga ändringar som genomförs ligger i linje med de långsiktiga målen. Avsikten är att i detta kapitel ge några allmänna synpunkter på familjepolitikens önskvärda utveckling . En viktig sådan allmän synpunkt, i linje med utredningens direktiv, är att det ekonomiska familjestödet så långt som möjligt bör vara en del av den generella välfärden, i den meningen att stöden bör utgå till alla som befinner sig i en viss konkret familjesituation, oberoende av deras inkomst. Av detta följer också att kraven på familjestödet i princip bör begränsas till sådant som hänger ihop med förekomsten av barn, medan problem som egent- ligen i första hand har andra orsaker – som t.ex. att personer i hushållet inte kan få arbete på grund av att de är invandrade från andra länder eller att de har otillräcklig utbildning – i första hand bör angripas med andra politiska medel än familjepolitiken. 21.2Barnbidrag – ett sätt att ta hänsyn till försörjningsbördan Den svenska inkomstbeskattningen bygger på principen skatt efter bärkraft, dvs. att de gemensamma åtagandena skall finansieras solidariskt, på sådant sätt att hänsyn tas till betalningsförmågan. tog skattesystemet också hänsyn till försörjningsbördan genom sambeskattning och barnavdrag. tas i princip en- bart hänsyn till inkomsten. Barnfamiljernas mindre betalnings- förmåga, jämförd med de barnlösas, beaktas i stället genom de all- männa barnbidragen, som är lika för alla barn. Barnbidraget bör alltså ses tillsammans med skattesystemet. Det kan också ses som en utjämning horisontellt i varje inkomstskikt mellan hushåll med barn och hushåll utan barn, och som en utjämning över livscykeln för varje individ. Som barn är man mottagare, som vuxen betalar man skatt, i förhållande till sin inkomst. Detta är svaret på den fråga som ofta ställs i diskussionen om barnbidraget, varför välbärgade personer, som klarar sig bra ändå, skall få bidrag till sina barn. Bidraget är ett sätt att i skatte- systemet ta hänsyn till skillnader i bärkraft inom varje inkomst- skikt och att utjämna över livscykeln. Flerbarnstillägget kan ses på samma sätt. Eftersom barnbidraget endast täcker en del av barnkostnaderna, visar många under- sökningar att flerbarnsfamiljerna har lägre levnadsstandard än andra, trots de rationaliseringsvinster som givetvis uppstår ju fler människor som finns i hushållet. Flerbarnstillägget går också till familjer med goda inkomster, eftersom de har mindre kon- sumtionsutrymme per person än familjer i samma inkomstläge med färre barn. Till detta kommer att flerbarnsföräldrar ofta har lägre inkomster, eftersom vården av många barn är mer krävande.