sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar som gjorts för dem inte haft något betydande genomslag. Lång- variga socialbidragstagare är en högt prioriterad grupp när det gäller olika former av särskilda satsningar inom individ- och familjeomsorg. Här finns det skäl att fråga sig hur ända- målsenliga och effektiva dessa insatser är. Sammanfattar vi utvecklingen framträder ofärdsökningar av framförallt två slag. För det första finns det indikationer på ökade svårigheter i jämförelsevis breda befolk- ningsskikt och stora grupper. Grundläggande problem med var- dagsekonomin och upplevelser av oro, ängslan och ångest är exempel på detta. För det andra har vi kunnat iaktta en ökning av ofärdsproblem som indikerar en ökande social och ekonomisk marginalisering, i mindre men mer utsatta grupper. Här handlar det till stor del om permanent och djupare ofärd. Den kraftiga upp- gången i långvarigt socialbidragstagande speglar detta. Medan många av de svårigheter som präglade decenniet i sin helhet har minskat i takt med att arbetsmarknad och samhällsekonomin för- bättrats, är ovan berörda problem i högsta grad en del av välfärds- politikens aktuella utmaningar, och sannolikt centrala teman när innevarande decennium skall summeras. Det oskrivna kontrakt som finns mellan välfärdsstaten och medborgarna bygger på att medborgarna, då de till exempel är sjuka eller pensionerade, får ta del av de tjänster och transfereringar de betalat för då de var friska eller yrkesverksamma. Om detta kontrakt bryts finns det skäl att anta att tilltron till de social- politiska systemen minskar. I detta sammanhang förefaller det rim- ligt att anta att man bör beakta såväl egenintresse som allmän- intresse. Med detta menas att individers uppfattningar om legitimiteten hos ett socialpolitiskt program sannolikt påverkas både av huruvida de får sina egna intressen tillgodosedda av sys- temet, och om programmet främjar det som det är avsett att främja gentemot andra människor. Att transfereringar och välfärdstjänster riktas och verkligen når fram till människor som anses ha behov av dem torde vara viktigt för vilket stöd dessa insatser har i den allmänna opinionen. 4 Där inget annat anges bygger detta kapitel på underlag till kommittén (SOU 2001:57), se Bilaga 4. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Legitimitet när det gäller socialpolitiska institutioner rör alltså i vad mån de fungerar som de är avsedda att göra, det vill säga inte bara levererar de tjänster och förmåner som de syftar till, utan också att de inte utnyttjas för andra syften. Till grund för män- niskors bedömningar av välfärdspolitiken ligger dock troligtvis inte bara rationella överväganden om välfärdssystemets effektivitet, utan också politiska uppfattningar om den önskvärda ansvarsför- delningen mellan stat, marknad och politik. Sannolikt formas individers politiska uppfattningar och attityder till välfärdspolitiken även av den bild som ges i massmedia av hur olika välfärdssystem fungerar samt av hur olika socialpolitiska alternativ presenteras av politiker och andra makthavare. Inom forskningen kring attityder till välfärdspolitik och väl- färdssystem råder det en brist dels på serier som sträcker sig längre tillbaka i tiden, dels på frågor som möjliggör internationella jäm- förelser. Det är därför svårt att veta huruvida nivåerna för många aspekter av välfärdspolitisk tillit skall bedömas som höga eller låga. De internationella jämförelser som gjorts tyder dock på att svenskarna utmärks av ett starkt stöd för välfärdsstatliga åtaganden. När det gäller förändringar antyder tillgängliga data att det skedde en gradvis försvagning av välfärdspolitikens stöd . svängde opinionen ånyo mot ett ökat välfärdsstöd och var då tillbaka på den nivå den befann sig och mitten av . Sammantaget är det svårt att upptäcka någon långsiktig trend mot en fortgående erodering av stödet för välfärdspolitiken. När det gäller inställningen till specifika välfärdsprogram fanns det ett starkt stöd för centrala välfärdsprogram som sjuk- och hälsovård, pensioner, sysselsättningspolitik och ut- bildning. Betydligt svagare var däremot, liksom under tidigare decennier, stödet för selektiva program, som social- och bostads- bidrag. Stödet var också relativt svagt och sjunkande för offentlig administration. Ett område där det verkar skett en nedgång i tilliten är sjukvården, som det finns en utbredd uppfattning att många välfärdstjänster brottas med kvalitetsproblem (Kumlin & 2000). När det gäller den sjunkande tilliten till sjukvården saknas emellertid referenspunkter bakåt i tiden, och vi vet därför inte i vilken mån 1990-talets kris påverkat nivåerna. När det gäller pensionssystemet anser stora grupper att risken är stor att de får en pension som inte ger dem en acceptabel levnadsstandard, och många upplever sig ha Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar ett behov av att komplettera de statliga pensionerna med egna privata försäkringar. Detta är å andra sidan inget nytt fenomen (2001). Stödet för kollektiv finansiering är starkt och stabilt, och opinionsstödet för ökade privata inslag av finansiering är relativt svagt. (2001) har emellertid visat att missnöjet ifråga om skatternas allmänna nivå, liksom om skatternas nivå i relation till de förmåner som betalas via skatten, har ökat . Detta missnöje samexisterar emellertid, på ett sätt som inte nödvändigtvis är motsägelsefullt, med en bredvillighet att betala mer skatt under förutsättning att denna går till vissa välfärdspolitiska ändamål. När det gäller uppfattningar om privatiseringar av olika verksamheter ökade stödet för privata inslag inom sjukvård och äldreomsorg och , för att sedan minska snabbt under en följd av år (2000). Under avslutningen av decenniet ökade stödet återigen, men är fortfarande långt ifrån de nivåer som uppmättes vid dess inledning. Sammantaget finns det ett starkt och stabilt stöd för att stat och kommun är bättre lämpade än andra instanser att sköta olika former av service inom utbildning, sjukvård, äldreomsorg och socialvård, medan stödet är något svagare när det gäller barn- omsorgen. När det gäller synen på huruvida olika välfärdsprogram miss- brukas eller överutnyttjas skedde det en tydlig nedgång . En möjlig tolkning är att detta var en effekt av att systemen faktiskt blev hårdare kontrollerade i olika avseenden. Införandet av karensdagar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen är bara ett exempel. Det som möjligen stärker denna tolkning är att för bostadsbidragen, där det inte skedde någon tydlig ökning av kontrollen , var uppfattningar om över- utnyttjande starka . När tydliga åt- stramningar i detta system skedde 1996 skedde också en viss ökning av systemet legitimitet (RFV 1999b). En annan möjlig tolkning är att i och med den ekonomiska krisen, då att allt fler personer drabbades av försörjningsproblem, blev synen på vilka som har en legitim rätt att utnyttja olika ekonomiska skyddsnät mindre restriktiv. Det finns också uppenbara klasskillnader i åsikter kring väl- färdspolitiken. Arbetare och lägre tjänstemän är mer positiva till högre välfärdspolitiska utgifter, kollektiv finansiering och offentlig organisering än högre tjänstemän. En noterbar förändring under Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar är att tjänstemän i mellanposition blivit alltmer lika arbetare och lägre tjänstemän i sina attityder, medan utvecklingen i gruppen högre tjänstemän gick åt andra hållet. Sammantaget verkar det som det historiskt starka stödet för de grundläggande principerna i den svenska välfärdspolitiken inte har försvagats nämnvärt . har, parallellt med de resursminskningar som i många fall skett på programnivå, medborgarnas bedömning av välfärdstjänsternas kvalitet förändrats i negativ riktning. Det har också skett en splittring inom tjänste- mannagrupperna i åsikter kring välfärdspolitiken. I den mån de här åsikterna kanaliseras via det politiska systemet kommer de vid sidan av de strukturella förhållandena att påverka framtidens social- politiska vägval. I den mån de inte gör det är det möjligen ett demokratiskt problem. 3.6Välfärdspolitiska modeller och handlingsalternativ5 Den svenska samhällsstrukturen har uppenbarligen genomgått viktiga förändringar . Befolkningens sammansätt- ning har ändrats, både åldersmässigt och i fråga om födelseland. Arbetsliv och arbetsmarknad har ändrats i vissa väsentliga hän- seenden, delvis som avspeglingar av förskjutningar i näringsstruk- turen. Avregleringar i ekonomin och en ökad rörlighet för de olika produktionsfaktorerna, inte minst kapital, har förändrat spelregler och förutsättningar i ekonomin. Sammantaget utgör detta stora utmaningar för de välfärdspolitiska institutionerna. Viktiga mönster för resursskillnader och resursbrister kvarstår, som de förskjutningar av olika välfärdsresurser som resulterat i också utgör viktiga utmaningar för socialpolitiken. I detta sammanhang finns det anledning att söka stimulera till en diskussion om de olika handlingsalternativ som politiken står inför. I det följande urskiljs därför först grunddragen i den svenska socialpolitiska modellen i jämförelse med andra modeller. Därefter identifieras olika typer av förändringar i de socialpolitiska institu- tionerna . Avslutningsvis skisseras några hand- lingsalternativ på relevanta politikområden och i anslutning till detta diskuteras kunskaps- och värderingsfrågor. 5 Det här avsnittet baseras på detta betänkandes tidigare delar, liksom på Korpi och (1998), Korpi (1999), (2001), (2001), och (2001), Svallfors (2001), när inte annat anges. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar En utgångspunkt för detta avslutande avsnitt tas alltså i dis- kussionen som förs om olika socialpolitiska modeller. Ett resone- mang om modeller är inte endast av akademiskt intresse. I den allmänna socialpolitiska debatten har olika alter- modeller förespråkats på ett sätt och med en kraft som saknat motstycke under de närmast föregående årtiondena. 3.6.1Den svenska socialpolitiska modellen har ansetts representera urtypen för en viss socialpolitik, en universell modell för de socialpolitiska institutionerna. Med detta menas att alla medborgare är inkluderade och att de allra flesta i huvudsak får sin försäkring via de offentliga systemen. På för- sörjningssidan kombineras generella bidrag med universella in- komstrelaterade socialförsäkringar för de förvärvsarbetande. Rättigheterna är individuella och härleds inte från familje- försörjaren. Sjukvårdförsäkringen är allmän. I ett jämförande per- spektiv är det mest utmärkande draget i den svenska socialpolitiska modellen det omfattande systemet av offentligt finansierade eller kraftigt subventionerade välfärdstjänster på framför allt barn- och äldreomsorgens områden. Kommunerna har här dominerat som utförare av tjänsterna, och tillgången till tjänsterna har varit lika för olika samhällsklasser. Välfärdstjänsteinstitutionerna kan ses som viktiga resurser som på olika sätt utökar handlingsutrymmet för dem som i praktiken har omsorgsansvar för barn och gamla. Socialpolitiska program riktade mot utsatta grupper har på olika sätt integrerats med de allmänna socialpolitiska institutionerna. Politiken på handikappområdet är ett exempel på detta. Den svenska socialpolitiska modellen har vidare vilat på en politik för full sysselsättning med stora inslag av aktiva arbetsmarknads- åtgärder. Välfärdstjänstesektorn i sig erbjuder dessutom arbets- tillfällen i en mycket stor omfattning. Det förtjänar att framhållas att modellbegreppet används för att förenkla och stilisera ett lands socialpolitik. Det innebär att inget lands socialpolitik i praktiken överensstämmer helt med någon modell. I varje land finns dessutom enskilda program som kan påminna om andra modeller än den som dominerar. I diskussionen kring socialpolitiska modeller blandas emellertid ofta institutioner- na samman med de konsekvenser de ansetts ha. Detta leder till problem när man ska analysera de faktiska effekterna av de skill- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar nader som finns mellan olika socialpolitiska modeller för exem- pelvis nivån på fattigdom och ojämlikhet i samhället. Ett exempel på detta är att den svenska modellen ofta förknippas med låg fattigdom, låg grad av ojämlikhet, hög sysselsättning, hög kvinnlig förvärvsfrekvens, och att utsatta grupper som funktionshindrade och ensamstående mödrar i högre grad än i andra länder lever under villkor som påminner om dem som gäller för det stora folkflertalet. Enligt vårt förmenande finns det skäl att tro att den svenska modellens institutioner har bidragit till dessa utfall. Underlaget för denna slutsats står bland annat att finna i den komparativa forskningen. Det är emellertid viktigt att inte blanda samman mål och medel. Vi har argumenterat för att de socialpolitiska institu- tionernas värde i ett välfärdssammanhang vilar på om de lyckas tillföra individen olika typer av resurser som gör det möjligt för henne att styra och kontrollera sitt liv. På samma sätt bör olika typer av modeller utvärderas i relation till hur effektiva de är i att tjäna detta allmänna syfte. Därtill kan givetvis andra målsättningar och syften fogas. För att vidga perspektivet på modellbegreppet och den svenska 1990-talsutvecklingen, skall vi i all korthet skissera den historiska utvecklingen i och de modeller som utvecklats i länder vars ekonomiska utvecklingsnivå och politiska system i övrigt påminner om våra. Rötterna till den universella svenska modellen står att finna i den första pensionsreformen . Den byggde på medborgarskap och inkluderade såväl män som kvinnor. Genom att ge stöd till såväl jordbruksbefolkningen som den framväxande industriarbetarbefolkningen lades grunden för en bred intressekoalition, över klassgränserna. Trots inslag av behovspröv- ning blev snabbt en majoritet av de äldre berättigade till pension. När behovsprövningen avskaffades helt efter blev folkpensionen en rättighet för alla medborgare, och en generell grundtrygghetsmodell hade etablerats. Den intressemässiga basen för trygghetssystemet kom därmed att omfatta hela befolkningen. På sjukpenningens område började den verkliga expansionen med tillkomsten av statliga understöd till de frivilliga sjukkassorna, och på arbetslöshetsförsäkringens område infördes samma typ av fri- villigt statsunderstödda modell. blev sjukförsäkringen allmän och ersättningarna inkomstrelaterade, liksom pensionerna blev med ATP-reformen. Införandet av inkomstrelaterade för- måner kan ses mot bakgrund av den fortsatta industrialiseringen Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar och som ett uttryck för en strävan att skapa en bred intresse- gemenskap mellan arbetare och tjänstemän. Den djupa ekonomiska och befolkningsmässiga krisen inledning verkade som katalysator för det socialpoli- tiska reformarbetet på familjepolitikens område, men det var först efter kriget som allmänna barnbidrag infördes, och andra reformer dröjde i praktiken . Den familjepolitiska reform- utbyggnaden kan ses som en strategi som svarar på kvinnornas intressen med offentliga lösningar. I ett genusperspektiv blev effekterna av dessa reformer påtagliga. Det är uppenbart att den ojämna fördelningen av betalt och obetalt arbete mellan könen har bundit kvinnorna vid omsorgsansvar för andra familjemedlemmar. Expansionen av välfärdstjänstesektorn utökade handlingsutrymmet för kvinnor genom att det övertog visst omsorgsarbete och den har i sig utgjort en betydande arbetsmarknad för kvinnor. Utbygg- naden av en stor offentlig omsorgssektor kan ses som ett sätt att tillmötesgå kravet på jämställdhet mellan kvinnor och män. Ambi- tionen att skapa ett jämställt system för social trygghet stärktes ytterligare i , genom att lagstiftningen successivt anpassades till en tvåförsörjarmodell, det vill säga ett system där män och kvinnor har samma rättigheter och skyldig- heter, såväl på arbetsmarknaden som i hemmet. En modell som påminner om den svenska modellens ursprung- liga system, är vad som kan kallas den behovsprövande modellen. Den strategi som används på försörjningsområdet är att inkomst- pröva rätten till olika ersättningar. Denna modell påminner således om den som gäller för bostadsbidragen i . Det som i olika sammanhang kallats grundtrygghetsmodellen är en samlingsbeteckning för ganska olika typer av trygghetssystem. De har dock det gemensamt att de har så pass låga ersättningsnivåer för stora grupper i samhället att behovet och därmed utrymmet för kompletterande lösningar är stort. Låga offentliga ersättningar av folkpensionstyp lämnar utrymme för avtals- eller privata lösningar för dem som har förhållandevis höga inkomster. Detsamma gäller i de fall då det handlar om att taken för de förmånsgrundande inkomsterna är så låga att stora grupper är hänvisade till andra typer av lösningar för att få ett rimligt inkomstbortfallsskydd i sin för- säkring. En modell som tydligt avviker från den svenska modellen, är den korporativa modellen som dominerat i de kontinentaleuropeiska länderna. Utmärkande för den korporativa modellen är att den Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar sociala tryggheten organiseras separat för olika korporationer eller yrkesgrupper, och att den finansieras och administreras genom ett trepartssamarbete mellan stat, arbetsgivare och de försäkrade. De förmåner som ges i den här modellen följer inkomstbortfalls- principen för socialförsäkringarna. Sjukvården följer i allmänhet också samma korporativa modell. Även det som vi i betänkandet kallat välfärdstjänster organiseras i allmänhet efter den korporativa försäkringsprincipen, i den mån de alls är del av de offentliga syste- men. I allmänhet spelar familjen och därmed kvinnorna en mycket stor roll för det totala omsorgsarbetet, både när det gäller barn och gamla. Här finns det dock exempel på nya reformer. I har man etablerat en äldrevårdsförsäkring som ger vissa avgifts- bestämda förmåner av omsorgskaraktär. Parallellt med denna försäkring fortlever en offentlig äldrevård som följer den behovs- prövade principen och som därför kan ses som en del av social- bidragssystemet. Helt klart är att familjen har ett helt annat försörjnings- och omsorgsansvar i den korporativa modellen än i den svenska socialpolitiska modellen, och att omsorgsansvaret i praktiken faller på kvinnorna. Ur ett jämställdhetsperspektiv är det av intresse att notera att gifta kvinnor som inte själva förvärvs- arbetar saknar egen socialförsäkring. Istället försäkras de genom sina makar. Familjeförsörjaren intar således en central ställning i den korporativa modellen och lagstiftningens utgångspunkt är att män och kvinnor har olika rättigheter och skyldigheter i relation till arbetsmarknad och familj. När det gäller välfärdstjänsterna finns det i olika länder en stor variation i hur man löst vård och omsorgsfrågor. Det finns exempel på länder som kombinerar socialförsäkringar med förhållandevis låg inkomstrelatering och omfattande offentligt finansierade välfärds- tjänster. Andra länder som följer grundtrygghetsmodellen har be- tydligt mindre ambitiöst utbyggda välfärdstjänster. I länder med starka inslag av behovsprövade transfereringssystem finns det exempel på både universella och inkomstprövande välfärdstjänste- system. Det finns alltså kombinationer av ganska olika typer av modeller mellan och inom socialförsäkringarnas och välfärds- tjänsternas områden. skall man inte underskatta de kopplingar som ändå verkar finnas mellan transfereringssystemens utformning och det sätt på vilket man ordnar välfärdstjänsterna, inte minst i de korporativa länderna. De olikartade socialpolitiska modeller som existerar i vår närmaste omvärld, utgör en naturlig utgångspunkt för social- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Detta har vi kunnat se inte minst i . En rad förslag, grundade i olika modelltraditioner, har lagts fram för diskussion, vilket vi får anledning att återkomma till. Därtill har debatten i handlat om alternativa, ännu oprövade sociala trygghetsmodeller. Ett par aktuella exempel är förslagen om medborgarlön eller med- borgarkonto. Vi kan dock konstatera att dessa alternativa modeller fått mindre inflytande på den praktiska politiken i jämförelse med de modeller som vi redan har i vår omvärld. Vi har ovan skisserat vad som kännetecknar olika socialpolitiska modeller, inklusive den svenska, och pekat på variation och komplexitet. En viktig slutsats av denna diskussion är att ingen socialpolitisk modell någonsin tillämpas fullt ut på alla områden, vare sig i eller i något annat land. När vi i fortsättningen skall bedöma utvecklingen i , kommer vi därför att utgå från de faktiskt existerande institutionerna och inte från den mer teoretiska modellen. Vid ingången präglades visserligen de socialpolitiska institutionerna av de drag som urskiljts ovan, men det fanns uppenbara problem på vissa områden att konsekvent genomföra principerna och på andra områden att upprätthålla dem. Inkomstbortfallsprincipen i såväl traditionell socialförsäkring som i arbetslöshetsförsäkringen ur- holkades av att allt fler fick inkomster över de så kallade för- månsgrundande taken. Därtill fanns betydande brister i grund- tryggheten i exempelvis föräldraförsäkringen. Den reguljära arbetslöshetsförsäkringen följde inte den universella modellen utan den frivilligt statsunderstödda. Barnomsorgen hade visserligen expanderat , men täckningen var ojämn över landets kommuner och mellan olika grupper i samhället. På väl- färdstjänsteområdet hade vidare inneburit åtstramningar av äldreomsorgen. Sjukvården brottades med köer till operationer och med rekryteringsproblem när den allmänna sysselsättningen gick mot rekordhöjder mot slutet av årtiondet. När vi skall försöka beskriva och analysera utvecklingen på 1990- talet, förtjänar det att påpekas att även om de beslut som fattats i huvudsak har varit i begränsande inriktning så finns det exempel på alla typer av förändringar om man ser till hela välfärdspolitiken och Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar tar hela decenniet i beaktande. Vi ska i det följande tala om nedskärningar, resursuttunning, omstrukturering, praxisföränd- ringar, privatisering och ökad eller minskad universalism i väl- färdssystemen för att klarlägga arten av de förändringar som har skett. Vi ställer vidare frågan om det har skett något modellskifte i . Hur ska de många förändringarna tolkas i ett modellperspektiv? Att använda beteckningen nedskärning är i många fall oproble- matiskt. I försörjningssystemen kan listan göras lång. De tydligaste exemplen gäller neddragningar av ersättningsnivåerna i sjukpenning och arbetslöshetsersättning. Sänkningarna av barnbidragens nomi- nella belopp hör otvetydigt också till kategorin nedskärningar. Den internationella litteraturen pekar annars på beslut att ändra indexe- ringen av olika förmåner som en ofta använd metod för att sänka utgifterna, utan att det blir alltför synligt. Förändringarna av ålders- pensionernas indexering är av den typen och även förändringen av bidragsförskottet/underhållsstödet kan räknas till samma kategori. De här förändringarna har varit nedskärningar utan att egentligen vara modellbyten, i betydelsen att man hämtat principer från de andra modellerna. Däremot lämnar sänkta ersättningsnivåer ökat utrymme för avtalslösningar eller andra privata försäkringar. Det finns dock exempel på beslut som varit av mer principiell natur i den här meningen. Ett är inkomstprövningen av folkpensionsdelen i änkepensionerna, där man genom denna prövning brutit mot folkpensionsprincipen och tagit ett litet steg i riktning mot den så kallade behovsprövande modellen. I en mening finns det också processer som flyttat social- försäkringarna mot den så kallade grundtrygghetsmodellen. Detta är resultat av så kallade icke-beslut som inneburit att man inte förändrat indexeringen av taken för de förmånsgrundande in- komsterna.