sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov förbud 2007 för CMR-ämnen även i konsumenttillgängliga varor (senare även förbud mot yrkesanvändning i produkter och varor), förbud 2010 för de värsta PB-ämnena, förbud 2015 för alla PB-ämnen. Härtill kommer bl.a. regeringens och mål att nypro- ducerade varor i huvudsak ska vara fria från kvicksilver, kadmium, och bly inom 10–. Dessa behov att åstadkomma synnerligen genomgripande föränd- ringar jämfört med nuläget bör jämföras med den arbetsmängd som krävs för att kunna få igenom oftast bara delförbud för ett mycket blygsamt antal ämnen. Därav framgår att mycket bety- dande tillskott av resurser med hög kompetens erfordras för att kunna driva på mot uppsatta mål. Till arbetet inom ramen för EU tillkommer arbetet med begräns- ningar av särskilt farliga ämnen i olika internationella konventioner, framför allt: Dessutom pekar vi i vårt betänkande Varor utan faror (2000:53) på behovet av nationella åtgärder mot metaller i användningar som ger stor spridning, innan åtgärder på EU-nivå kan åstadkommas. Sammanfattningsvis innebär de nya uppgifterna minst ett behov av ytterligare , ytterligare samt ytterligare 2003. De personer som behöver rekryteras på detta område bör vara breda, erfarna personer, med god förmåga utreda, analysera, tän- ka strategiskt, argumentera, helst redan med förhandlingsvana inom EU och internationellt. Flera bör ha samhällsvetenskaplig, juridisk, nationalekonomisk utbildning i botten, andra bör vara naturvetare. Kunskap om näringslivets villkor är också önskvärt. Utöver tillskotten av personal behövs även tillskott av expensmedel på förslagsvis /år för att kunna anlita Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov extern expertis/konsulter i samband med bl.a. diskussioner om visst ämne inom ramen för begränsningsdirektivet. Arbetet med produktregistret har utvecklats ur teknisk synpunkt, bl.a. har förutsättningarna för att kunna följa och skaffa överblick av kemikalieanvändningen förbättrats. Sta- tistiken i produktregistret har gjorts mer tillgänglig och använ- darvänlig. Det underlag som produktregistret kan ge är viktig när det gäller att följa upp import, tillverkning och användning av olika skadliga ämnen. Varuinriktat angreppssätt och dialog med näringslivet I kapitel 4 konstaterade vi att kemikalierelaterade hälso- och miljö- risker som är kopplade till andra varor än kemiska produkter bör uppmärksammas i större utsträckning och att samspelet mellan olika aktörer också bör öka på detta område. Vi föreslår också (i avsnitt 4.2.) att en plan för kemikaliearbetet i ett varuperspektiv bör tas fram av Kemikalieinspektionen i samråd med Naturvårds- verket. En sådan plan bör ta sin utgångspunkt i bl.a. Giftfri miljömålet och dess etappmål, , de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken, arbetet med s.k. integrerad produktpolicy samt det pågående arbetet inom EU och i andra internationella organ. En viktig förutsättning i kemikaliekontrollen är att producenter och övriga hanteringsled lämnar riktig och relevant information om t.ex. produkternas innehåll av sådana kemiska ämnen som kan ge upphov till risker för människor och miljö under något av pro- duktens hanteringsled, så att användarna får nödvändig kunskap för säker hantering och möjlighet att ställa krav på mindre miljö- belastande produkter. När det gäller arbetet med att begränsa skadliga kemikalier i kemis- ka produkter och andra varor sker detta inom Kemikalieinspek- tionens verksamhetsområde Renare Produkter. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov För systematisk riskbegränsning av kemikalierelaterade hälso- och miljörisker är det en fördel att, parallellt med ämnesinriktad riskbegränsning, också utgå från produkttyp alternativt tillverkar- eller importbransch. Då kan kemikalier bedömas i ett sammanhang där både funktion och alternativa ämnen eller produktutvecklingen kan beaktas. Strategier för riskbegränsningen bör beakta produk- ternas miljöbelastning över hela livscykeln, vilket förutsätter en helhetssyn med god kännedom om olika drivkrafter och hinder som påverkar företagens kemikaliekontrollarbete. Det är företagens ansvar att se till att de produkter de sätter ut på marknaden inte innebär oacceptabla risker. Genom dialog kring risker och produktutveckling kan företagens eget riskbegräns- ningsarbete stimuleras. Att sprida kunskap om ämnens farliga egenskaper kan initiera företagens eget kemikaliekontrollarbete. Kemikalieinspektionen har fört dialoger kring kemikalierelaterade risker med några branscher/företag som marknadsför produkter med stora volymer och som har betydande spridning i samhället. Det gäller exempelvis målarfärger, tvätt- och rengöringsmedel, textilier, byggvaror och elektronik. I vissa fall har detta arbete skett parallellt med branscharbete. En bättre samordning bör därför ske mellan myndigheterna. Det bör underlättas av den plan för det varuinriktade arbetet som vi föreslår i avsnitt 4.2. Vi anser generellt att dialog med näringslivet är ett viktigt komple- ment till andra styrmedel för att ge en effektiv riskbegränsning, inte minst på varuområdet och att Kemikalieinspektionen i högre utsträckning än bör ägna sig åt detta. Kemikalieinspektionen har för cirka 3 årsarbetskrafter för det varuinriktade (kemiska produkter och andra varor) angrepps- sättet inom sin verksamhetsgren Renare produkter. Enligt vår uppfattning är detta ett av de nyare områden som Kemi- kalieinspektionen bör utveckla mot bakgrund av Giftfri miljö- målet. Arbetsuppgifterna och möjligheterna inom varuinriktad riskbegränsning bedöms som i det närmaste obegränsade och det Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov är svårt att ange nivåer vad ett resurstillskott exakt kan räcka till. Vi har därför, som tidigare nämnts, i avsnitt 4.2 föreslagit att Kemikalieinspektionen i samarbete med tar fram en handlingsplan för det varuinriktade kemikaliearbetet. Vår bedömning är att det varuinriktade riskhanteringsarbetet som bl.a. inkluderar dialog med branscher, bör stärkas. Vi föreslår ytterligare 2 årsarbetskraft . Dessa utökade resurser bör framför allt användas till att utveckla fler dialoger kring kemi- kalierisker med fler branscher som marknadsför volymmässigt stora produktgrupper med stor spridning i samhället. När handlingsplanen (se avsnitt 4.2) för det varuinriktade kemi- kaliearbetet är klar får ställning tas till vilka ytterligare resurser som kan behöva tillföras till detta arbetsområde. Vilken kompetens behövs? Arbetet med riskhantering ställer – liksom riskbedömningsarbetet – krav på hög kompetens, men av annat slag och i högre grad domi- nerad av lång och bred erfarenhet än av djup vetenskaplig kompe- tens. Bland annat kan nämnas behov av kompetens och kunskap om styrmedel, samhällsekonomiska bedömningar, branschkänne- dom, kunskap om EU:s lagstiftning och internationell förhand- lingsvana. Våra bedömningar och förslag: har höga ambitioner relativt andra medlems- länder i EU genom våra tidigare riskbegränsningar av bekämp- ningsmedel. Dagens målsättning för bekämpningsmedelsarbetet bör gälla även fortsättningsvis, dvs. målet är att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växt- skyddsmedel, biocider och biotekniska organismer och att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsnings- arbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt. Giftfri miljömålet innebär därutöver en ambitionshöjning och konkreti- sering av målet. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Prioriterade uppgifter för Kemikalieinspektionens bekämpnings- medelsarbete bör bl.a. vara att: aktivt delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att uppnå en hög skyddsnivå, verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en hög skyddsnivå och med kortast möjliga handlägg- ningstid. Vi föreslår att arbetet med riskbedömning och riskbegränsning av bekämpningsmedel behöver förstärkningar med följande resurser(se även 7.2.3): : Ytterligare 2 årsarbetskrafter (totalt ) : Ytterligare 2 årsarbetskrafter (totalt ) : Ytterligare 1 årsarbetskraft (totalt ) Området Bekämpningsmedel är årsarbetskrafter anger , hade ett extra engångsbelopp medelsarbetet) indelat i tre delområden. Antal (dvs. då Kemikalieinspektionen på för bekämpnings- Bekämpningsmedelskansliet (ca 5 årsarbetskrafter), Riskbedömning av bekämpningsmedel (ca 10 årsarbetskrafter), Förprövning och riskminskning (ca 9 årsarbetskrafter). Målsättningen för Kemikalieinspektionens bekämpningsme- delsarbete är att minska riskerna för hälsa och miljö som uppstår i samband med användningen av växtskyddsmedel, biocider och bio- tekniska organismer och att därvid ha en aktivt deltagande och pådrivande roll i riskbegränsningsarbetet såväl nationellt, inom EU som internationellt. Viktiga uppgifter är att: delta i det svenska handlingsprogrammet för bekämpnings- medel i jordbruket och i trädgårdsnäringen, delta i EU:s arbete med att utveckla och tillämpa regler för att nå en god skyddsnivå och en kostnadseffektiv riskbegränsning, och att verka för att den nationella prövningen av bekämpningsmedel sker på en god skyddsnivå och med kortast möjliga handlägg- ningstid. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Nedan följer en genomgång av Kemikalieinspektionens arbete upp- delat på delområden och olika aspekter på EU-arbetet. Underlaget kommer dels från arbetsgruppens rapport (Bilaga 4), dels från Kemikalieinspektionen. allmänna slutsatser och bedömningar om bekämpningsmedelsarbetets resurser m.m. återfinns också i avsnit- tet om riskbedömning (avsnitt 7.2.3). Kansliets uppgift är att där samla huvuddelen av de administrativa arbetsuppgifterna i syfte att ge goda förutsättningar för ökad effek- tivitet och kvalitet. En enhetlig bedömning av inkommande ären- den möjliggörs, vilket underlättar de kraftiga prioriteringar av arbetsinsatserna som krävs. Handläggningen styrs av riskminsk- ningspotentialen i ärendena, såtillvida att ärenden som bedöms ha hög riskminskningspotential prioriteras högt. För de prioriterade områdena har policydokument utarbetats för att underlätta enhet- lig handläggning. Delområdet Riskbedömning för bekämpningsmedel Syftet med verksamheten är att samla faro- och riskbedömningar av nya verksamma ämnen och organismer, samt andra ärenden och bedömningar i ärenden som bedöms ha hög riskminskningspoten- tial, och koordinera detta med motsvarande arbete i EU-sam- manhanget för att utveckla enhetliga bedömningar och minska risken för dubbelarbete. Djupet i riskbedömningen anpassas till dels möjligheterna att kunna påverka internationellt, och dels riskminskningspotentialen, där ärenden som bedöms ha hög risk- minskningspotential ägnas fördjupad riskbedömning. I den svenska bevakningen av EU:s genomgång av aktiva sub- stanser i bekämpningsmedel utgörs det huvudsakliga arbetet av granskning av och kommentarer till andra medlemsländers rappor- ter. Kemikalieinspektionen gör en egen grundlig toxikologisk och ekotoxikologisk bedömning endast när är rapportörsland, dvs. ansvarigt för utvärdering av ämne inför . Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Delområdet Förprövning och riskminskning av bekämpningsmedel Syftet med verksamheten är att: göra risk/nytta-bedömningar och behovsprövningar och svara för utveckling av policyfrågor i samband med beslut, driva implementeringen av det i kraft trädda biocid- direktivet samt annan regelutveckling, att samla det utåtriktade riskminskningsarbetet för att tydlig- göra detta, handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring. EU:s lagstiftning och regler på bekämpningsmedelsområdet Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växt- skyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktiv /414/EEG (under DG SANCO) om utsläppande av växtskydds- medel på marknaden, och biocider behandlas i direktiv /8/EG (under DG ENV) om utsläppande av biocidprodukter på mark- naden. Direktiv /8/EG reglerar andra bekämpningsmedel än växtskyddsmedel – exempelvis slembekämpningsmedel, råttgift, desinfektionsmedel, träskyddsmedel och antifoulingprodukter (båtbottenfärger). Direktivet om växtskyddsmedel är utformat så att medlemsstaterna skall godkänna produkter som motsvarar direktivets kravregler förutsatt att produktens verksamma ämne är uppsatt på bilaga I, den s.k. positiv-listan. Detta avgörande sker i enlighet med direktivets regler i artikel 5. Regleringen rörande godkännande av själva produkten/bekämpningsmedlet finns i artikel 4 och är ytterligare preciserad i bilaga VI till direktivet, om gemensamma principer (uniform principles) rörande god- kännandet, där också anges hur riskbedömningen ska gå till. Biociddirektivet är uppbyggt på ett liknande sätt. Det är obligatoriskt att följa och implementera regelverken. Ansökningar om godkännande som lämnas till myndigheten måste behandlas, enligt detaljerade gemensamma bestämmelser även för riskbedömningen (Se uniform principles, i annex VI till 91/414). Beslut om enskilda ämnen som får ingå i bekämpningsmedel tas på EU-nivå och förs till positivlista, . Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Konsekvenser av EU-medlemskapet för arbetet med bekämpnings- medel För bekämpningsmedelsarbetet har EU-inträdet inneburit en bety- dande ökning i komplexitet av de i gällande reglerna. En relativt enkel nationell förordning om bekämpningsmedel har ersatts av två långa förordningar om växtskyddsmedel respektive biocider, och de mycket detaljerade direktiven implementeras direkt in i svensk författning. Inom bekämpningsmedelsarbetet EU är den grundläggande nivån för riskbedömningar relativt harmoniserad. Några riktlinjer har tagits fram och flera är på gång. bidrar i viss utsträckning i utformningen av de riktlinjer som anses ha störst strategisk bety- delse i riskminskningsarbetet. De inledande beräkningarna speglar vanligen ett worst case-scenario med förenklade presumtioner. Dessa bedömningar är vanligen översiktliga. I de fall risker iden- tifierats i de inledande beräkningarna måste i regel en mer förfinad analys och fältstudier göras. Här saknas i stor utsträckning väg- ledning och bedömning görs från fall till fall. I dessa sammanhang spelar policy och acceptans av risker en stor roll i argumen- tationen. En stor del av de svenska insatserna handlar om den typen av bedömningar. I det nationella bekämpningsmedelsarbetet övertas således rikt- linjer från EU-arbetet i växande utsträckning. I vissa fall kan bedömningarna som gjorts för EU användas för svenska beslut om växtskyddsmedel men bedömningen är att allt fler riskbedömningar med nationella scenarier behöver göras, i takt med att ämnen upptas på . engagemang i EU:s arbete på bekämpningsmedelsområdet Verksamheten på området Bekämpningsmedel har sedan det svens- ka EU-inträdet i stor omfattning handlat om att förhindra att tidi- gare förbjudna och strängt begränsade ämnen, samt ämnen med motsvarande egenskaper, åter får tillträde till den svenska markna- den. Några särskilda undantag gjordes ej för bekämpningsmedel i de svenska övergångsavtalen. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Bekämpningsmedelsområdet regleras av de två direktiven om växt- skyddsmedel respektive om biocider. Inom båda dessa direktiv ska de godkända aktiva substanserna omregistreras. Detta om- registreringsprogram har inletts för växtskyddsmedel och är i start- fasen för biocider. För att kunna påverka EU i riktning mot att anta det svenska syn- sättet när det gäller kriterier för bekämpningsmedel är det ytterst viktigt att arbetar kraftfullt för att påverka processen. Om detta inte lyckas, och ämnen som tidigare förbjudits i sätts upp på , kommer möjligheten att behålla förbud på nationell nivå att minska betydligt, och resurserna måste i stället läggas på utförandet av riskbedömningar som visar att använd- ningen i är oacceptabel. I alla medlemsstater utom och sorterar växt- skyddsmedel under jordbruksministerierna. I är Miljöde- partementet ansvarigt på detta område. Det nu pågående omregistreringsprogramet omfattar totalt ca 300 godkända substanser, och är ca 75 monografier under arbete och ett 30-tal ämnen klara för bedömning. Kommissionen fördelar ämnen för bedömning efter respektive medlemsstats röstetal, dvs. har i första etappen ansvarat för fyra gamla ämnen och ett nytt. I den andra etappen har tilldelats fem ämnen, men arbetet med dessa ämnen görs med full kostnadstäckning från tillverkaren (upp till max per ämne, vilket är dyrare än de flesta andra medlemsländer). Arbetet beräknas ta fyra personår i anspråk. Samtliga medlemsstater inbjuds att granska och kommentera de monografier som färdigställs. Vid specialistmötena (European Commission Coordination, ECCO) deltar de länder som är rap- portörländer och 5–7 ämnen behandlas vid varje möte. De specia- listområden som omfattas är bl.a. fysikalisk/ kemisk utvärdering, toxikologi, resthalter och ekotoxikologi. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Representanter för Kemikalieinspektionen åker allt mer sällan på de specialistmöten där de egna ämnena inte kommer upp, och har bara resurser att se över och kommentera ca en tredjedel av de monografier som cirkuleras. Därefter diskuteras riskbedömningen vidare på möten i () dit samtliga medlemsländer inbjuds. Här följer upp tidigare kom- mentarer och försöker så långt möjligt se till att riskerna dels blir ordentligt utredda och dels blir tydligt formulerade. Monografin, tillsammans med alla kommentarer från medlems- staterna m.fl. går först vidare till den vetenskapliga kommittén för växter, som avger ett utlåtande, sedan till den ständiga kommittén för växtskydd för omröstning. Det krävs kvalificerad majoritet (2/3 av rösterna) för att kommissionen ska kunna ta ett beslut. Om kvalificerad majoritet inte uppnås går frågan till rådet, som har på sig att besluta. Utfallet blir antingen att ett ämne accepteras för upptag på (dvs. att det godkänns för fortsatt användning), eller att det nekas upptag. Av de 87 omregistreringsämnen som finns på den första listan är 24 tidigare förbjudna samt 8 starkt begränsade i på grund av. hälso- eller miljörisker. ska ytterligare 67 ämnen riskbedömas för sedan följas av ytterligare ca 140 ämnen. Dessa innefattar flera problematiska och/eller förbjudna ämnen som enligt Kemikalie- inspektionens bedömning inte är önskvärda på den svenska mark- naden. Biociddirektivet som trätt i kraft kommer att innebära att ska ta sin del av arbetsbördan på ett liknande sätt som för växtskyddsmedel. Arbetet har just påbörjats, och ett omregistre- ringsprogram liknande det för växtskyddsmedel är skisserat. Vik- tiga dokument för riskbedömning arbetas fram, och man räknar på Kemikalieinspektionen med att praxis kommer att sättas . Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Svenskt inflytande på området bekämpningsmedel Från Kemikalieinspektionens sida upplever man att det svenska inflytande ökat avsevärt sedan blev medlem i EU. Såsom har betonats anser man på myndigheten att det är mer resurseffektivt att stämma i bäcken än i ån, dvs. man bör försöka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt kommer upp på och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbe- dömning och riskbegränsning på det nationella planet med kriteriedokument blir därför allt mer avgörande. En viktig punkt är följaktligen fortsatt argumentering inför varje beslut av enskilda ämnen inför som förväntas sätta normer för riskbedöm- ning av viktiga egenskaper. För varken växtskyddsmedel eller biocider finns det stöd i direk- tiven för att tillämpa risk/nytto-bedömning. Beslut baseras endast på riskbedömningar. Nationellt finns emellertid fortfarande i lagstiftningen att behov måste finnas för att bekämpningsmedel ska godkännas. Praxis har utvecklats på området, bl.a. genom omfattande remissomgångar och kontakter med rådgivare, och . Agronomerna på Kemikalieinspek- tionen gör här ett betydelsefullt arbete. Med nya användnings- områden måste nya behovsutredningar göras. Om aktiva substanser som bedöms vara oönskade trots detta hamnar på ser Kemikalieinspektionen en risk för att insat- ser inte kan göras för alla ämnen, eftersom det kräver mycket resurser att bevisa skäligheten i de svenska ståndpunkterna. Detta beror på att arbetet alltmer drivs från faro- till detaljerade riskbe- dömningar, därför att den svenska argumentationen handlar om att påvisa orealistiska presumptioner i de ursprungliga bedömning- arna, som kan innebära att minsta felanvändning leder till skador på hälsa eller miljö. När det gäller biociddirektivet har endast och sju andra länder erfarenhet av bedömning av biocider. De andra länderna har inte tidigare haft någon lagstiftning på området. Möjligheterna för att påverka är därmed i princip stora på grund av. den erfarenhet som finns i landet. De resurser som finns tillgängliga medger dock inte att den ökning av arbetet på bio- cidområdet inom EU som kan förväntas mötas med en motsva- Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov rande satsning inom Området bekämpningsmedel. När det gäller att få in substitutionsprincipen i ändringarna av växtskyddsmedels- direktivet, något som är både politiskt och riskminskningsmässigt prioriterat, så kan endast mycket begränsade resurser avsättas, och det är tveksamt om målet här kan nås. Det finns en politisk målsättning att på bekämpnings- medelsområdet skall bibehålla den skyddsnivå som uppnåtts . finns möjlighet att kommentera endast en mindre del av de monografier som rör ämnen som tidigare förbjudits i . Det finns en miniminivå för hur ytligt man kan läsa och kommentera EU-dokument och ändå ha kvar en påverkansmöjlighet. I många fall är den nivån nådd och i andra fall underskriden, dvs. Arbetsgruppen (bilaga 4) betonar att det krävs ett betydande arbete för att förhindra att tidigare förbjudna bekämpningsmedel åter måste tillåtas. På bekämpningsmedelssidan, liksom på övriga områden, är möjlig- heterna att förenkla och effektivisera riskbedömningsarbetet störst om man har resurser som tillåter att man i så stor utsträckning som möjligt själv håller i pennan i arbetet inom EU. I bilaga 4 redovisar arbetsgruppen ett antal omständigheter som kan försvåra för att upprätthålla vår höga skyddsnivå. Den rättsliga grunden för rådsdirektiv /414/EEG är artikel 43 i fördraget (jfr Biociddirektivet, art. 100a). Huvudsyftet med 91/414/EEG är alltså inte främst att reglera riskerna med växtskyddsmedel utan bygger i stället på genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, speciellt gemensamma villkor för handeln med dessa medel. I 13 av EU:s 15 medlemsländer ligger ansvaret för reglering av växtskyddsmedel under . Det finns en tyd- lig intressekonflikt mellan jordbruks- och miljö/hälsa-sidan i denna fråga. I frågan om den huvudsakliga riskbedömningen ska ske på EU- nivå eller nationell nivå finns en tydlig skillnad mellan små och större länder. Små länder med mindre resurser såsom , Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov , och vill att bedömningen så långt möjligt kan ske på EU-nivå. I kraft av de stora länderna är trenden dock en förskjutning av arbetsbördan mot medlemslandsnivå. Erfarenheter av registrerings- och riskminskningsarbete inom bekämpningsmedelsområdet skiljer sig kraftigt åt mellan med- lemsländerna. är t.ex. det enda medlemsland som redan omprövat godkännandet för alla gamla bekämpningsmedel. Det gemensamma omprövningsarbete som pågår inom EU har blottlagt stora skillnader mellan ländernas tidigare erfarenheter och riskacceptans. Det pågående arbetet kan beskrivas som en stor kompromissprocess där de länder som avviker mest också är de som drabbas mest i slutändan. Till dessa länder kan räknas och .