sou · GPB3101d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Som en utgångspunkt för en minoritetspolitik anför rege- ringen att det för vårt demokratiska samhälle är av stor betydelse att principerna om icke-diskriminering och inflytande får fullt genomslag när det gäller de nationella minoritetsgrupperna. Det behövs också åt- gärder för att värna om de nationella minoriteternas språk och kultur som en del av vårt kulturarv. tog ställning till regeringens proposition (bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69). betonar att det är angeläget att minoriteter inom en stat åtnjuter skydd för sin egenart. Skyddet av nationella minoriteter är en viktig del av skyddet för de mänskliga rättigheterna och därmed för stabilitet, demokrati och fredlig utveckling. Beträffande samernas ställning påpekas att säkra betingel- ser för den samiska kulturens fortlevnad i hög grad är ett ansvar för det allmänna. Regeringen angav i propositionen att den skall göra en ut- värdering av de minoritetspolitiska åtgärderna. räknar med en sådan utvärdering kan ge underlag för att bedöma behovet av ytter- ligare åtgärder för att stärka samernas ställning allmänt sett, bl.a. i de rättsliga frågor som rör användningen av land och vatten. Mål för en ny rennäringspolitik 139 4.2.2Synen på ursprungsfolk i ett internationellt perspektiv har ursprungsfolkens traditionella levnadssätt varit ho- tade och deras resursbaser har exploaterats. har dock dessa folk fått allt starkare stöd internationellt och de folkrättsliga insatserna på området gått kraftigt framåt. Flera insatser har skett i FN:s regi. FN har förklarat perioden 1995- 2005 för urbefolkningarnas internationella årtionde. I flera av FN:s deklarationer och konventioner ges ursprungsfolken ett direkt eller indirekt skydd genom att dessa dokument och uttalanden rör mänskliga rättigheter och ställer krav på lika behandling av männi- skor oavsett etnisk tillhörighet m.m. De konventioner som ingått med andra stater är folkrättsligt bindande. är alltså skyldigt att agera i enlighet med konventio- nerna. För att konventionerna skall få rättslig betydelse på det natio- nella planet måste de omsättas till inhemska rättsregler. Befintliga svenska regler måste också anpassas till konventionerna så att de inte står i strid med dessa. Artikel 27 i FN:s konvention av om medborgerliga och politiska rättigheter syftar till att ge ett skydd för etniska, religiösa och språkliga minoriteters grundläggande rättigheter. Artikeln har följande lydelse. I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter skall de som tillhör sådana minoriteter ej förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin religion eller att använda sitt eget språk. Artikeln bygger på uppfattningen att kulturlivet, religionen och språket är grundpelare på vilka de åsyftade minoriteternas existens vilar. Att kulturlivet, religionen och språket värnas och ges utvecklingsmöjlig- heter är således av avgörande betydelse för minoriteternas fortbestånd. Artikel 27 ger ett starkare skydd för minoritetsgrupper än vad som direkt framgår av ordalydelsen i artikeln (jmf. SOU 1986:36 s. 122 ff). Staten kan i vissa fall vara skyldig att positivt särbehandla minoriteten. Kulturvärnet innefattar vidare även ett skydd mot sådana markexploa- teringar och andra ingrepp i naturen som riskerar att äventyra minori- tetsgruppers traditionella markanvändning. Det folkrättsliga skyddet enligt artikel 27 får således anses innebära ett erkännande av att samerna som etnisk minoritet har behov av att åt- gärder vidtas från samhällets sida så att samekulturen och det samiska 140 Mål för en ny rennäringspolitik språket kan fortleva och utvecklas samt att tillgången till mark och vatten åt de samiska näringarna tryggas. FN:s konvention mot rasdiskriminering (SÖ 1971:40) syftar till att förhindra att människor diskrimineras på grund av ras eller etnisk bakgrund. Även om det huvudsakliga ändamålet med konventio- nen är att förhindra diskriminering åläggs staterna på vissa punkter en skyldighet till positiv särbehandling. Konventionen behandlar områden som civila, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter. () har i det s.k. Köpenhamnsdokumentet en bestämmelse om att de deltagande staterna skall vidta sådana åtgärder att minoriteters et- niska, kulturella, språkliga och religiösa identitet kan skyddas. är namnet på det handlingsprogram som blev resultatet av om miljö och utveckling i . Det innehåller ett särskilt kapitel om stärkt inflytande för ursprungs- folk. Betydelsen av ursprungsfolkens värderingar, traditionella kunska- per och metoder för resurshantering bör erkännas, heter det bl.a. Ur- sprungsfolkens områden bör skyddas från verksamhet som inte är mil- jöanpassad eller som dessa folk betraktar som socialt eller kulturellt olämpliga. Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) syftar till att bevara livets variationsrikedom på jorden. Den är ett försök att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter och gener utgör. Konventionen trädde i kraft . Konventionen innehåller en bestämmelse som talar om att man skall respektera och bevara kunskaper, innovationer och sedvänjor hos ursprungliga och lokala samhällen med traditionella livssätt som är relevanta för att bevara och på ett hållbart sätt nyttja den biologiska mångfalden (artikel 8 j). Vidare sägs att man skall stödja lokalbefolk- ningar i genomförandet av åtgärder som syftar till att återställa den biologiska mångfalden i områden där den minskats (artikel 10 d). En av hörnstenarna i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (lag [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) är rätten till skydd för egendom. Rätten till skydd för egendom finns även i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter och för vissa speci- fika fall i konventioner som utarbetats av . Denna rätt till skydd för egendom gäller naturligtvis även de samiska rättigheter- na. i ett historiskt perspektiv har synen på ursprungsfolken föränd- rats i olika faser. Långt in bemöttes ursprungsfolken med en förmyndarattityd och nedvärderades som infödingar. Därefter vidtog ett skede av assimileringssträvanden och åtgärder sattes in till Mål för en ny rennäringspolitik 141 skydd mot diskriminering. har synsättet övergått till ett värdesättande av ursprungsfolkens kulturella särart med självförvalt- ning och särbehandling som viktiga instrument i politiken. Samerna har i egenskap av ursprungsfolk och nationell minoritet en särställning. Genom sin kultur bidrar de till den kulturella och biolo- giska mångfalden i landet. Rennäringen, dvs. renskötsel, jakt, och fiske, är en viktig del av den samiska kulturen. har uttalat att det i hög grad är ett ansvar för det allmänna att säkra betingelserna för den samiska kulturen (bet. 1999/2000:KU6 s. I avsnitt 4.4.1 redogör vi för de nationella miljökvalitetsmålen Levande skogar och Storslagen fjällmiljö samt för regeringens förslag till hur dessa bör preciseras (prop. 2000/01:130). Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö innebär bl.a. att fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap bibehålls och att kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas (s. 159). Regeringen kon- staterar i propositionen att det är viktigt att fjällbygderna kan fortleva och att rennäringen jämte andra traditionella verksamheter kan leva vidare och utvecklas samt att rennäringen har stor betydelse för upp- rätthållandet av natur- och kulturmiljövärdena (s. 166). Vi anser att uttalande om det allmännas ansvar för att säkra betingelserna för den samiska kulturen bl.a. innebär att staten har ett övergripande ansvar för att rennäringen kan fortleva som en del av det samiska kulturarvet. Ett sådant ansvar följer även av de internatio- nella åtaganden gjort, bl.a. artikel 27 i FN:s konvention av om medborgerliga och politiska rättigheter. För att kunna uppnå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö är det också viktigt att staten verkar för att rennäringen kan fortleva och utvecklas. Samerna bör i egenskap av ursprungsfolk dessutom tillförsäkras ökat självbestäm- mande. Vi återkommer till rennäringens eget ansvar för att uppnå miljökva- litetsmålet Storslagen fjällmiljö i avsnitt 4.4. Rennäringens ekonomiska omfattning är i relation till totala ekonomi liten. Den utgör dock ett viktigt bidrag till den biolo- giska och kulturella mångfalden i landet. Den svenska rennäringen bör inte omfatta endast själva skötseln av renar, utan vara en kultur där djur, människor och natur ingår som viktiga delar (bet. 1996/97:JoU12, rskr. 1996/97:168). Innebörden av detta uttalande kan tyckas självklar. I praktiken fokuseras dock diskussioner ofta just på renar. 142 Mål för en ny rennäringspolitik fokus flyttas till samerna och deras strävan att genom sin verksamhet, i samspel med andra människor, djur och miljö, skapa sin kultur. Förutom renskötsel bedriver samerna andra traditionella näringar. Dessa är främst jakt, fiske och slöjd. I ett historiskt perspektiv har jakt och fiske utövats delvis oberoende av renskötseln eller andra näringar. kombineras de ofta med renskötsel eller annan verksamhet. Även jakt, fiske och slöjd är en viktig del av den samiska kulturen. Vi anser därför att ett kulturellt mål bör avse också dessa verksamheter. De traditionella samiska näringarna bedrivs med stöd av renskötsel- rätten. Renskötselrätten är en särskild rätt till fast egendom som grun- das på urminnes hävd och tillkommer den samiska befolkningen, se kapitel 2. Samernas rätt att bruka marken för bl.a. renbete, jakt och fiske är en viktig förutsättning för samisk gemenskap och kultur. Statens ansvar för den samiska kulturen medför mot den bakgrunden, enligt vår mening, även ett ansvar för att vidta åtgärder till skydd för renskötselrätten. Vi anser att det viktigaste sättet att åstadkomma ett sådant skydd är att formulera så tydliga regler som möjligt. Det gäller såväl regler om renskötselrättens innehåll som regler om hur ren- skötselrätten får utövas med hänsyn till andra rättighetshavare i ren- skötselområdet. Som vi angett ovan är det viktigt att renskötsel bedrivs i fjällen för att uppnå det miljökvalitetsmål som fastställts för området. För att säkerställa en fortsatt renskötsel är det viktigt att den rätt till bl.a. ren- bete som ingår i renskötselrätten har ett tillräckligt skydd. Det gäller inte enbart rättigheterna på det område som berörs av miljökvalitets- målet Storslagen fjällmiljö utan även på andra marker, eftersom renskötseln under olika tider av året är beroende av olika typer av betesmarker (se kapitel 3). Även mot denna bakgrund är det således, enligt vår uppfattning, viktigt att staten vidtar åtgärder för att säker- ställa samernas möjligheter att nyttja renskötselrätten. I kapitel 6 behandlar vi nyttjandet av renskötselrätten i förhållande till andra rättigheter till samma mark. Vi lämnar där förslag till regler och åtgärder som kan stärka skyddet för renskötselrätten. Ett annat sätt för staten att säkra förutsättningarna för renskötseln är att bidra till att klargöra vilka marker som är belastade med renskötsel- rätt. Utredningen om konvention nr 169 (SOU 1999:25) föreslog att en skulle tillsättas för att utreda grän- serna för renskötselområdet. Den frågan bereds inom . Frågan om renskötselrätt gäller på en viss fastighet kan prövas i allmän domstol. Genom reglerna för sådana processer kan således sta- ten påverka möjligheterna att ta till vara renskötselrätten. Mål för en ny rennäringspolitik 143 regler om bevisbörda, rättegångskostnader eller speciella domstolar för denna typ av mål. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 5. Det viktigaste uttrycket för dagens rennäringspolitik är rennärings- lagen. Rennäringslagen är inte en renodlad skötsellag. Den innehåller även civilrättsliga regleringar, dvs. bestämmelser som reglerar förhål- landet mellan enskilda. Exempel på sådana regler är beskrivningen av de rättigheter som ingår i renskötselrätten och omfattningen av rensköt- selområdet. Detta förhållande är en avgörande skillnad jämfört med reglerna för andra näringar, t.ex. skogsvårdslagen. Dessa utgår från att näringsidkarna grundar sitt brukande på olika typer av likartade rättig- heter, t.ex. äganderätt eller arrende. Samerna har i egenskap av ursprungsfolk och nationell minoritet rätt att i så stor utsträckning som möjligt själva bestämma över sina an- gelägenheter. Det medför att deras uppfattning om utvecklingen av den samiska kulturen och näringarna måste vara vägledande för de åt- gärder staten vidtar i dessa frågor. Renen och rennäringen har en central plats i den samiska kulturen. Inom rennäringen finns en levande koppling till olika kulturyttringar. Det samiska språket används ofta som ett arbetsspråk inom rennäring- en. Den samiska berättartraditionen finns t.ex. fortfarande kvar som ett nödvändigt medel för kunskapsöverföring mellan generationer. Den traditionella musikformen, jojken, lever inom rennäringen. Även slöj- den har ofta sin grund och inspiration inom rennäringen. Vidare har rennäringen regional betydelse. Den bedrivs inom gles- befolkade områden i norra och skapar sysselsättning. Den eko- nomiska effekten är dock inte begränsad till själva rennäringen utan verksamheten har även betydelse för annat näringsliv i området. Ren- näringen har t.ex. behov av tjänster från transportföretag och verkstä- der. Genom att rennäringen sysselsätter ett visst antal människor i om- rådet uppstår också behov av service, t.ex. daghem, skolor och vårdcentraler, för dem och deras familjer. Vidare kan rennäringen vara en tillgång för turistföretag. Rennäringen har även betydelse för att den nationella tillgång fjäl- len utgör skall bestå. Renarnas betning är viktig för att bibehålla land- skapets karaktär och den biologiska mångfalden i fjällen (jmf. mil- jökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö). Det samiska kulturarvet är en viktig del av kulturmiljövärdena i fjällen. Flyttningar med renar mellan fjäll och kust har genom tiderna varit ett återkommande inslag i de norrländska bygderna. Även i de norrländska skogarna finns det bety- 144 Mål för en ny rennäringspolitik dande kulturmiljövärden som har anknytning till samisk kultur. Den samiska kul-turen är också en viktig del av kulturarv. En vik- tig del av den samiska kulturen är rennäringen. I detta sammanhang bör man diskutera om en ny rennäringspolitik inte bör omfatta mer än enbart rennäring (renskötsel och därmed för- knippad jakt och fiske). Vårt förslag till ny organisation innebär att andra samer än de som deltar i renskötseln kan bli medlemmar och därmed i viss utsträckning nyttja renskötselrätten. Vidare föreslår vi att förbudet för samebyn mot att bedriva annan verksamhet än renskötsel skall försvinna. Det innebär att samer inom den nya organisationen kan bedriva även verksamhet som inte har sin grund i renskötselrätten. Vi anser att det är en önskvärd utveckling eftersom det breddar den eko- nomiska basen för den samiska kulturen. Naturligtvis är det medlem- marna i samebyn som själva skall avgöra i vilken riktning en sådan ut- veckling skall gå och med vilka medel. Ett annat viktigt motiv för att vidga synsättet på det samiska nä- ringslivet är att det kan bidra till att kvinnornas roll blir tydligare. Dagens rennäring är mansdominerad. En fokusering på rennäringen innebär att kvinnornas betydelse för de samiska näringarna och den samiska kulturen inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning. Genom att ta bort förbudet mot annan verksamhet än renskötsel skapas möjligheter att inom samebyn starta verksamheter som engagerar kvin- nor i större utsträckning än rennäringen. Det bör kunna bidra till att kvinnor, mer än , deltar i förvaltningen av renskötselrätten på samma villkor som män. Mot denna bakgrund anser vi således att perspektivet på rennärings- politiken bör vidgas till att avse all verksamhet som bedrivs med stöd av renskötselrätten. Bland dessa intar dock rennäringen en särställning eftersom den är den mest omfattande av de samiska näringarna och ut- gör grundförutsättningen för den samiska kulturens överlevnad. Som framgått ovan finns det tungt vägande skäl för att staten skall engagera sig för rennäringens fortlevnad. Rennäringspolitiken var vid tiden rennäringslags tillkomst fokuserad enbart på rennäringen och genomsyrades av ett tidstypiskt rationaliseringstänkande. Det ansågs finnas ett behov av att effektivisera näringen, att förstärka inkomsterna inom den liksom att utjämna inkomsterna mellan olika renägare. För att åstadkomma detta försökte man uppnå en mera rationell företagsstruktur inom samebyn genom att stödja en utveckling mot färre och större företag där ren- skötaren och hans familj skulle kunna försörja sig på inkomsterna från renskötselföretaget. Vidare främjades olika åtgärder för att mekanisera driften och därmed minska arbetskraftsbehovet. har detta synsätt kritiserats från utgångspunkten att de samer som arbetar inom Mål för en ny rennäringspolitik 145 renskötseln blir för få för att vara ett underlag för en levande kultur- utveckling och att mekaniseringen ökar risken för konflikter med andra brukare av mark i området samt medför en ökad påfrestning på miljön. Enligt vår mening finns det flera nackdelar med en statlig rennä- ringspolitik som bygger på kunskap om rennäringen . Ett sådant synsätt blir lätt statiskt. Dessutom finns det skill- nader mellan rennäringens förutsättningar inom olika delar av rensköt- selområdet, t.ex. vad gäller betesmarkernas beskaffenhet, samebyarnas storlek och antalet renar per renägare. För att skapa förutsättningar för en effektiv rennäringen i hela renskötselområdet måste näringsutveck- lingen vara dynamisk och i huvudsak styras av näringsutövarna själva. Statens uppgift är att skapa förutsättningar för en ekonomiskt bär- kraftig rennäring som effektivt och ansvarsfullt nyttjar sina resurser så att de ger en uthålligt god avkastning. Vidare skall staten sätta upp mål för en ekologiskt hållbar rennäring. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.4. Staten måste också skapa regler för hur sambruk av mark mellan samer och andra brukare av marken skall genomföras så att inte kon- flikter behöver uppstå. Sådana regler kan bidra till att trygga de natur- resurser som rennäringen är beroende av. Vidare bör staten skapa förutsättningar för näringsutövarna att öka sina kunskaper om hur näringen kan effektiviseras samt främja en sådan kunskapsutveckling. Det kan ske genom att främja kompetens- utveckling, rådgivning och forskning. Vi anser att en ny rennäringspolitik bör utgå från att samerna själva skall leda utvecklingsarbetet inom sin näring och ta ansvar för en ut- veckling och effektivisering av den. Det innebär att staten inte bör sätta upp mål för en önskad företagsstruktur eller mekaniseringsgrad. Vi menar att en avreglering av rennäringens interna organisation ökar varje enskild samebys möjligheter att själva skapa en ekologiskt och ekonomiskt hållbar rennäring utifrån sina regionala och naturgivna för- utsättningar. Vidare bör möjligheten för samebyn att bedriva annan verksamhet än renskötsel bredda den ekonomiska basen och underlätta rennäringens utveckling. Staten har stött rennäringen bl.a. genom ett pristillägg och genom stöd för olika rationaliseringsåtgärder. Det ekonomiska resultatet i rennäringen är lågt i förhållande till de insatser i form av arbete och kapital som görs av renägaren och samebyn. Det finns även i fortsättningen motiv för staten att stödja rennäringen. Genom finansiella stöd kan staten främja att rennäringen utvecklas i en viss riktning. Rennäringen innebär en produktion av livsmedel och stöd lämnas till denna liksom till andra livsmedelsproducenter i regionen. Vi anser att stöden till rennäringen bör utformas på ett sådant sätt att de stöder samernas egna strävanden att utveckla sin näring. 146 Mål för en ny rennäringspolitik samerna bör få ökat inflytande över stödens konstruktion. Vi återkom- mer till detta i avsnitt 8.2. Sammanfattningsvis skall alltså en ny rennäringspolitik grunda sig på en helhetssyn på de traditionella samiska näringarna, och dess nytt- jande av resurserna, där ekonomiska, kulturella och miljömässiga aspekter bedöms likvärdiga. 4.4.1Det miljöpolitiska arbetet i korthet Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundtland- kommissionens rapport gemensamma framtid som lades fram . Där definieras hållbar utveckling som en utveckling som till- fredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Vid om miljö och utveckling i slogs genom konferensens handlingsprogram fast att tre dimensioner av samhällsut- veckling måste samverka för en hållbar utveckling, nämligen –den sociala dimensionen, –den ekonomiska dimensionen samt –den ekologiska dimensionen. miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) framgår att det arbete som bedrivs inom ramen för miljöpolitiken syftar till att skydda människors hälsa, bevara den biolo- giska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan nyttjas långsiktigt samt skydda natur och kulturlandskap. Regeringen har i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11, skr. 1997/98:140) framhållit att skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en ekologiskt hållbar ut- veckling. regeringsförklaring framhöll regeringen att målet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Mål för en ny rennäringspolitik 147 Alla samhällssektorer skall genomsyras av en ansvarsfull hushållning med och omsorg om miljö- och naturresurserna. Det slogs fast genom miljöpolitiska beslut (prop. 1987/88:85, bet. JoU 1987/88:23, rskr. 1987/88:373). Det innebär bl.a. att varje samhällssektor har ett ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och att lösa de problem som redan föreligger. Ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att miljöhänsynen integreras i utvecklingsplaner för olika samhällsom- råden. Sektorsansvarets innebörd och principerna för dess tillämpning ut- vecklades i anslutning till miljöpolitiska beslut. I propositio- nen anfördes att sektorsmyndigheternas miljöansvar kommer att vara av stor betydelse i det fortsatta miljöarbetet och att decentraliseringen av arbetet inom miljömyndigheterna skall fortsätta. Vidare anfördes att de miljömål som formulerades skall överföras till sektorsmål och åt- gärdsprogram av sektorsmyndigheterna för olika samhällssektorer. Ett sektorsansvar för miljön och för vården av naturresurserna inne- bär ett ansvar för såväl näringsidkare som myndigheter som driver verksamheter att anpassa sig till de fastlagda miljömålen. Till sektors- ansvaret hör också att ta hänsyn till kulturvården i de miljöer som be- rörs av sektorsorganens verksamhet. I sektorsansvaret bör ingå att utar- beta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål på det mest kostnadseffektiva sättet. Regeringen uttalade i anslutning till ekonomiska vårproposi- tion och budgetpropositionen för att den ekologiska hållbara samhällsutvecklingen i grunden handlar om tre övergripande mål. Dessa mål, som riktar sig även till andra politikområden än miljöpo- litiken, är skyddet av miljön, en hållbar försörjning och en effektiv användning av energi och naturresurser (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284 samt regeringens skrivelse Eko- logisk hållbarhet, skr. 1997/98:13, bet. 1997/98:JoU11, rskr. 1997/98:140). Skyddet av miljön innebär att utsläppen av föroreningar inte skall skada människans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller bryta ner dem. Naturligt förekommande ämnen skall användas på ett sådant sätt att de naturliga kretsloppen värnas. Naturfrämmande hälso- och miljöskadliga ämnen bör inte få förekomma i miljön. 148 Mål för en ny rennäringspolitik Den biologiska mångfalden skall bevaras och värdefulla kulturmiljöer skyddas.