sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Något mer ingående resonemang om hur jämställdhetsarbe- tet kan kopplas till fattigdomsbekämpning finns inte. I miljöskrivelsen15 konstateras att de miljöinsatser som bör prioriteras måste relateras till den konkreta situationen i respektive land, men fokusera på fattigdomens problem och effek- terna av modernisering. Ett konkret resonemang om hur miljöin- satser och insatser för hållbar utveckling ska kopplas till fattig- domsminskning finns inte. Fattigdomsskrivelsen16 syftade till att visa hur utvecklingssamarbete kan stärkas för att bidra till det övergripande målet, dvs. Skrivelsen lyfter fram att fat- tigdom bör ses som brister i tre olika avseenden – brist på säkerhet, brist på förmåga och brist på möjligheter. Där konstateras vidare att det krävs ett integrerat synsätt, där sambanden mellan demo- kratisk, ekonomisk och social utveckling är centrala. Insatser måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp och stärker människors kapacitet att påverka och för- ändra sin situation. Skrivelsen innehåller också förslag på vad ett fattigdomsperspektiv bör betyda inom de olika delområdena miljö, jämställdhet, demokrati och mänskliga rättigheter, konflikter och katastrofer samt ekonomisk tillväxt. I demokratiskrivelsen17 slås inledningsvis fast att fattigdomsbe- kämpning utgör huvudmålet för svenskt bistånd, men några mer ingående resonemang om sambanden mellan demokratisk och eko- nomisk utveckling eller hur demokrati- och MR-frågorna konkret skall integreras i fattigdomsperspektivet saknas. Det konstateras dock att om man vill föra en konsekvent politik för mänskliga rät- 14Jämställdhet som ett nytt mål för internationella utvecklingssamarbete, Prop. 1996/97:2. 16Skr 1996/97:169 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling tigheter bör utvecklingssamarbetet så lång som möjligt förklaras i rättighetstermer och härledas från de mänskliga rättigheterna. Sammantaget innebär analysen av de olika skrivelsernas innehåll att fattigdomsbekämpning inte fullt ut godtas eller bekräftas som strategiskt fokus och överordnat mål för biståndsverksamheten18. 2.3.2Målen för ett breddat politikområde Kommittén har som uppgift att se över de biståndspolitiska målen och överväga huruvida målen bör ersättas av nya. I sammanhanget bör erinras om att utredningens och kommitténs arbete har fokuse- rat på utvecklingen i utvecklingsländer. Det faktum att kommittén i detta betänkande föreslår en breddning av politikområdet medför att diskussionen om mål inom det utvidgade politikområdet inte bara kan ske utifrån biståndspolitiska överväganden. De mål som kommittén föreslår skall täcka hela det nya utvidgade politikområ- det PGU. Biståndets långsiktiga uppgift är att göra sig självt överflödigt. När målsättningen för biståndet i en avlägsen framtid förhopp- ningsvis är uppfylld kan denna verksamhet således upphöra. En svensk PGU strävar dock längre än till att avskaffa fattigdomen. Om biståndet inte längre behövs i ett enskilt land, eller i allmänhet, kommer svensk PGU att fortsätta bedrivas inom ramen för de två första delområdena, dvs. utvecklingshänsyn i samtliga svenska po- litikområden samt svenska bidrag till främjande av globala nyttig- heter. Dessa strävanden bör enligt kommitténs mening manifeste- ras i två separata mål för PGU, som ska gälla även den dag då målet för biståndet infriats. När det gäller biståndet verkar oklarheten i relationen mellan det övergripande målet och de sex delmålen ha minskat möjligheten att utforma insatser utifrån ett mål- och resultattänkande i förhållande till det övergripande fattigdomsmålet19. bör det betonas att merparten av de insatser som genomförts inom biståndet san- nolikt har haft direkt eller indirekt effekt på någon av fattigdomens dimensioner. Bristen på tydliga riktlinjer om att fattigdomsmålet skall vara fokus har dock försvårat resultatutvärdering. 19Frühling, 2001; OECD-DAC, 2000 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling utrota fattigdomen har kommit i skymundan av alla delmål och nya krav på delmål är under uppsegling20. Kommittén önskar ta fasta på att fattigdomen är flerdimensio- nell21 och att den ser olika ut för olika människor. Därmed kommer insatser att krävas på många olika områden, dvs. insatser som syftar till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, demokratisk samhällsutveckling, hållbar utveckling, jämställdhet, konflikthan- tering, främjande av MR och rent humanitära insatser. Dessa måste utformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varje grupp med utgångspunkt från lokala förhållanden och så att de stärker människors kapacitet att påverka och förändra sin situa- tion. Det faktum att fattigdomen och fattigdomens orsaker ser olika ut i olika länder och att förutsättningarna skiljer sig åt medför att en politik för fattigdomsbekämpning måste ha olika utformning i olika länder. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina egna unika förutsätt- ningar. Mot denna bakgrund anser kommittén att en fokusering på just fattigdomsbekämpning krävs med bejakande av olikheterna. Detta skulle också framtvinga en tydlig mål-medel-diskussion på alla nivåer inom utvecklingssamarbetet, en analys som ofta lyser med sin frånvaro. De nuvarande biståndspolitiska målen kommer att vara viktiga medel i dessa mål-medel-kedjor. Insatser som bidrar till en minskning av fattigdomen genom ekonomisk till- växt och ekonomisk och social utjämning, en demokratisk sam- hällsutveckling, en hållbar utveckling samt genom ökad jämställd- het mellan kvinnor och män kommer att vara viktiga medel för att uppnå målet; en minskning av fattigdomen. Omfattningen av sats- ningar på respektive område kommer att avgöras av de lokala för- hållandena och lokala prioriteringar. Kommittén anser att sydper- spektivet är en vidareutveckling av målet ekonomisk och politisk självständighet. Ambitionen i de nuvarande biståndpolitiska målen täcks väl av kommitténs förslag till nya målformuleringar. Vid sidan av den oklara relationen mellan fattigdomsmålet och de sex biståndspolitiska målen har det också funnits en oftast out- talad förväntan att biståndet skall bidra till att uppnå mål på andra politikområden. 1996/97:169, , 2000b, OECD-DAC,2001b, Bigsten och , 2000. En kort diskussion om detta finns i kapitel 1. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Av ovanstående skäl, och utifrån den mer utförliga redogörelse som återfinns i kapitel 5 om fattigdomsmålets uttolkning, anser kommittén att tiden är mogen att ersätta de tidigare biståndspoli- tiska målen med tre nya mål – ett för varje delområde i PGU. 2.3.3Målen för en svensk politik för global utveckling Tre övergripande mål för svensk politik för global utveckling före- slås. Som mål för samtliga relevanta svenska politikområden: N En rättvisare global utveckling Strävan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global ut- veckling genom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globala resurser utifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska. Genom detta mål vill kommittén understryka behovet av kunskap och medvetenhet om internationella fördelningsmässiga effekter av olika politikval. En avvägning kommer ibland att krävas mellan önskan att höja vår egen levnadsstandard och att avstå från detta till förmån för fattiga människor i andra delar av världen eller för framtida generationer. Målet, en rättvisare global utveckling, belyser behovet av att göra politikval som tillfredställer svenska nationella intressen och fattiga människors behov i utvecklingsländer. Som mål för de politikområden som syftar till att främja pro- duktionen av globala gemensamma nyttigheter: N En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globala angelägenheter Kommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solida- riska motivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidra till en mer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globala problem, t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologisk mångfald, säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiell stabilitet och förhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids – frågor som innefattas i begreppet globala nyttigheter. Det tydliga egenintresset av att globala risker och problem hanteras Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling effektivt bör påverka formerna för ansvarstagande och finansiering på nationell nivå. Kommittén betonar också att förebyggande åt- gärder ofta är betydligt mer kostnadseffektiva än insatser som sätts in efter att en kris brutit ut – därav betoningen av behovet av fram- synthet. Som mål för biståndet: N En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor Fattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genom att fokusera på den enskilda människan vill kommittén understryka behovet av att utgå från hennes förutsättningar och behov i alla fattigdomens dimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demo- kratiskt samhälle med respekt för mänskliga rättigheter och med jämställdhet mellan kvinnor och män. Dit hör också en miljömäs- sigt hållbar utveckling som garanterar även framtida generationers sociala behov och välfärd. Genom förbättrad kunskap om olika po- litikvals effekter på enskilda människor kan effektiviteten i mål- uppfyllelse förbättras. Kommittén betonar att även kommande ge- nerationers medborgare tillhör målgruppen. Dessa mål visar att det inte bara handlar om att utrota fat- tigdomen. Det handlar om att åstadkomma en rättvisare värld. De tre övergripande målen är visionära och långsiktiga. Detta medför att de i vissa avseenden är svåra att mäta, och därför bör komplette- ras med mätbara och tidsbestämda operativa delmål. Kommittén föreslår att arbetet med att utveckla sådana mål bör ta sin utgångs- punkt i de operativa utvecklingsmål som framförhandlats interna- tionellt, Millennium Development Targets (MDT)22. är det viktigt att uppmärksamma att flera dimensioner av fattigdom är svåra att kvantifiera och heller inte täcks av MDT. Det gäller bl.a. brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter som är viktiga aspekter av fattigdomens dimensioner makt och säkerhet. Ett utvecklingsarbete krävs för att finna lämpliga tidsbestämda mått på fattigdomens alla dimensioner. Insikter från olika sakom- råden krävs för operationaliseringen. Utgångspunkten för målformuleringen är således det flerdimen- sionella fattigdomsbegreppet. Med ett flerdimensionellt mål blir det svårare att avgöra när det kan anses uppfyllt och att göra avväg- 22 En beskrivning av MDT finns i följande avsnitt 2.3.4 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling ningar mellan vilka operativa delmål som skall prioriteras. Detta skall dock inte leda till att ambitionen att söka utrota fattigdomens samtliga dimensioner överges. De internationella utvecklingsmålen, som bygger på resultaten av de stora FN-konferenserna , introducerades av 1996. De ursprungliga sju övergripande utvecklingsmålen har utökats i samarbete mellan FN, , och och omfattar åtta utvecklingsmål (Millennium Deve- lopment Goals, MDG). Dessa är förenade med 18 operativa mål (Millennium Development Targets, MDT) och drygt 40 olika indi- katorer för att mäta utvecklingen. Syftet är att erbjuda ett ramverk för att mäta effektivitet och styra policyutveckling. FN har fått i uppdrag att följa upp dessa mål på global och nationell nivå. De åtta övergripande utvecklingsmålen MDG, och deras operativa mål MDT, i det följande inom parentes23: N Utrota extrem fattigdom och hunger; (halvera andelen fattiga och halvera andelen hungrande ) N Uppnå universell grundskoleutbildning; (försäkra alla barn möjligheten att fullfölja primärskola ) N Öka jämställdheten mellan könen och förbättra kvinnors möjligheter; (eliminera könsskillnader i sekundärundervisning helst men ej senare än 2015) N Minska barnadödligheten; (minska barnadödligheten under med två tredjedelar ) N Minska barnsängsdödligheten; (minska barnsängsdödligheten med tre fjärdedelar ) N Bekämpa hiv/aids, malaria och andra sjukdomar; (stoppa sprid- ningen och börja minska förekomsten av hiv/aids, malaria och andra sjukdomar ) N Tillförsäkra en miljömässig hållbarhet; (integrera hållbar utveckling i nationell politik, vänd trenden med en utarmning av naturkapital, halvera andelen människor utan hållbar tillgång till rent vatten, signifikant förbättra levnadsbetingelserna för minst 100 miljoner sluminnevånare . 23 Basåret är . Översättning av innehållet i MDG och MDT är inofficiell. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling N Utveckla ett globalt partnerskap för utveckling; (vidareutveckla ett rättvist, icke-diskriminerande och förutsägbart regelverk när det gäller handel och finansiella marknader, åtgärda de minst utveck- lade ländernas, kustlösa länders och ö-nationers speciella problem, skapa en hållbar lösning av skuldproblemet genom nationella och internationella åtgärder, skapa sysselsättning för ungdomar, säkra utvecklingsländers tillgång till vitala mediciner, tillförsäkra ut- vecklingsländerna tillgång till ny teknik, speciellt IT) Det lämpliga i att tydligt föra in MDG och MDT i svenska land- strategier och andra policydokument rörande biståndet har upp- märksammats allt mer . hänvisningar till dessa internationella mål görs t.ex. i den reviderade handboken för utarbetandet av landstrategier, vilken är gemensam för UD och Sida. När det gäller andra politikområden verkar dock de interna- utvecklingsmålen haft mycket ringa effekt på utform- ningen av den svenska politiken i respektive politikområde. Kommittén anser att tiden är mogen för att samtliga politikom- råden på ett betydligt mer genomgripande sätt tar interna- åtaganden när det gäller de internationella utvecklingsmå- len som utgångspunkt i politikutformningen på det egna området. Ansvaret för att uppfylla dessa måste bäras av alla de politikområ- den som kontrollerar instrument som kan medverka till detta. 2.3.5Målen för samarbetet med Kommittén har i direktiven ombetts att genomföra en jämförelse med målen för det svenska samarbetet med Central- och Öst- . Samarbetets huvudområden är följande: 1.Gemensam säkerhet med målet att främja den gemensamma säkerheten i regionen på såväl det militära som det civila området. 2.Demokratins fördjupning med målet att fördjupa demokratin genom att bidra till att stärka demokratins strukturer, främja en demokratisk kultur och ett aktivt medborgerligt deltagande. 3.Ekonomisk omvandling med målet att stärka den ekonomiska re- formprocessen och skapa väl fungerande marknadsekonomier. 4.Social trygghet med målet att skapa social trygghet genom uppbyggnad av hållbara socialtjänst- och socialförsäkringssystem, Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling en förbättring av folkhälsan samt reformer av hälso- och sjuk- vårdssystemen och den sociala omsorgssektorn. 5.Miljö med målet att bevara, skydda och förbättra miljön, särskilt i och omkring samt att stödja en hållbar utveckling. 6.Utbildning och forskning med målet att stärka forsknings- och ut- bildningskapaciteten i samarbetsländerna samt att skapa funge- rande och långsiktiga nätverk mellan främst universitet och hög- skolor i och i vårt prioriterade närområde. Utvecklingssamarbetet skall även styras av tre riktlinjer: (a) att främja EU-anpassningen, (b) att främja relationerna med samt (c) att låta ett jämställdhetsperspektiv prägla arbetet. Kommittén anser att samtliga ovanstående mål går att sortera in under de tre mål som föreslås för den svenska PGU:n. Målen rö- rande demokratins fördjupning, ekonomisk omvandling, social trygghet och utbildning och forskning samt riktlinjen att låta ett jämställdhetsarbete prägla arbetet är viktiga delmål för att bidra till PGU:s tredje mål, en förbättring av den fattiga människans lev- nadsvillkor med utgångspunkt i det flerdimensionella fattigdoms- begreppet som innebär avsaknad av makt, säkerhet och möjligheter. Målen gemensam säkerhet och miljö samt riktlinjen om att främja EU-anpassningen är viktiga delmål för att bidra till PGU:s andra mål, en förebyggande och hållbar hantering av gemensamma glo- bala angelägenheter. Relationen till PGU:s första mål, en rättvi- sare global utveckling handlar framför allt om hur stödet skall fi- nansieras – via biståndet eller via anslag som syftar till att uppfylla svenska nationella mål inom andra politikområden. Slutsatsen är enligt kommittén att inget hindrar att samarbetet med , med bibehållna mål såsom de angetts ovan, underställs målen för PGU. 3Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden 3.1Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olika mål Kunskapen och medvetenheten har stärkts om att det är andra politikområden än biståndet som kan ha störst effekt på utveck- lingen i utvecklingsländer och på fattiga människors levnadsvillkor. I takt med globaliseringen framstår vikten av att agera inom en rad olika politikområden som allt mer central för att kampen mot fat- tigdomen skall kunna föras effektivt. Globaliseringen skapar både vinnare och förlorare, och för att skapa en rättvisare fördelning av globaliseringens effekter krävs att större hänsyn tas till utveck- lingseffekter inom samtliga berörda politikområden. Detta har varit ett budskap som ofta återkommit under alla de föredragningar, resor, möten och konferenser som kommittén deltagit i. Det är således allt mer tydligt hur de nationella och internatio- nella perspektiven sammanflätas vid politiskt och ekonomiskt beslutsfattande. Nationell offentlig politik handlar i ökande omfatt- ning om gränsöverskridande problem, och beslut som skall hantera nationella frågor har i växande omfattning internationella effekter. Detta ömsesidiga beroende ökar behovet av att definiera svenska ståndpunkter och ställningstaganden i ett växande antal frågor av internationell karaktär. Allt fler politikområden har kommit att påverkas av denna utveckling, och de internationella frågorna är inte längre frågor som främst berör utrikesförvaltningen eller in- ternationella enheter på övriga departement. Frågorna är också allt oftare komplexa, sammansatta och departementsöverskridande, såsom biosäkerhet, genpolitik, handelspolitik, säkerhet, migration, internationell finanspolitik och jordbrukspolitik. Begreppet samstämmighet och koherens används i den interna- debatten för att beskriva en rad olika målsättningar och Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden Behov föreligger därför av att förtydliga vad som i detta betänkande avses med en samstämmig och koherent politik. Kommittén utgår från sitt uppdrag att identifiera och fastställa omfattningen av politikområdet en politik för global utveckling, PGU, samt att formulera målen för detta politikområde. Enkelt uttryckt är en samstämmig politik för global utveckling en politik som effektivast bidrar till att uppnå de fastställda målen för politikområdet. Det innebär att kommittén endast i begränsad omfattning behandlar frågan om hur det traditionella biståndet kan bidra till att uppfylla målen inom andra politikområden. Men när detta sker, sker det framför allt utifrån frågan hur finansieringen bör fördelas när biståndsinsatser används för att uppfylla mål för andra politikområden. Bristande koherens kan med denna utgångs- punkt ta sig i huvudsak två olika uttryck. För det första föreligger bristande koherens när man negligerar utvecklingshänsyn vid formulering av politiken inom politikområ- den, som har nationella huvudmål men har internationella effekter. Man nyttjar t.ex. inte den fattigdomsminskande potential som kan finnas inom det berörda politikområdet. Det kan också vara så att man bortser från, eller är omedveten om, att ett poli- tikval som gagnar nationella målsättningar kan ha negativa (eller positiva) effekter på fattiga människors levnadssituation. Detta kan ibland bero på bristande kunskap om internationella fördelningsef- fekter. Det kan också vara så att riktlinjer saknas om att en avväg- ning skall ske mellan nationella mål och internationella utveck- lingsmål. Ett illustrerande internationellt exempel är OECD-län- dernas tullar och subventioner på jordbruksvaror och industrivaror, som orsakar utvecklingsländerna förluster lika stora som det samlade biståndet. Lägger man till icke-tariffära handelshinder, skydd för tjänster och åtgärder som syftar till att höja transport- och transaktionskostnaderna, kan kostnaderna för detta skydd vara högre än de årliga biståndstransfereringarna2. För det andra föreligger bristande koherens när biståndsmedel används för att uppfylla målsättningar som hör hemma inom andra politikområden utan att någon kompensation lämnas, t.ex. i form av en delfinansiering från ett annat politikområdes budgetlinje. Många internationella exempel finns på hur biståndsmedel fördelats utifrån mål inom t.ex. de utrikespolitiska, handelspolitiska eller 1Mkandawire, 2001; OECD-DAC, 2001b Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden säkerhetspolitiska politikområdena, och inte utifrån bedömningen huruvida samarbetet kommer att leda till utveckling och fattig- domsbekämpning. Tendenser till sådan sammanblandning och otydlighet föreligger enligt Sida även i den politiska styrningen av det svenska biståndet. Den nuvarande inställningen har skapat oklarheter, och Sida menar att det finns exempel på hur detta dubbla budskap haft en negativ inverkan på måluppfyllelsen inom biståndet. Kommittén vill understryka att målkonflikter naturligen måste existera. Om en konflikt föreligger mellan en politik som främjar nationella mål/EU-mål, och en politik som främjar målen för PGU bör denna tydliggöras. En politisk bedömning måste sedan ligga till grund för det slutgiltiga valet av politik och av vad som skall be- traktas som en rättvis fördelning av effekterna. Det är denna grundläggande ambition som återspeglas i det första målet för PGU såsom det formulerats i detta betänkande. Kommittén vill också betona att biståndets roll som katalysator för måluppfyllelse inom andra politikområden naturligtvis skall ut- nyttjas till fullo. I utredningsarbetet har framkommit flera exempel på hur andra politikområden drar nytta av den kompetens och de instrument som finns inom biståndet. Aktiviteterna bör dock del- finansieras över de budgetposter som ansvarar för måluppfyllelse inom respektive politikområde enligt en princip som avspeglar hur insatser bidrar till respektive mål. Medvetenheten och kunskapen inom olika departement om hur det egna politikområdet kan bidra till fattigdomsreducering och en rättvisare värld kan förstärkas ytterligare. Diskussionen om kohe- rens har i hög grad fokuserat på förekomsten av målkon- flikter mellan olika politikområden. Inventeringen av hur andra politikområden kan bidra till fattigdomsreducering, utan att behöva göra avkall på andra målsättningar, är i ett begynnande stadium. En löpande inventering skulle sannolikt resultera i att en rad potenti- ella politikförändringar identifierades, vilket inte skulle behöva medföra ett sämre uppfyllande av huvudmålen för det berörda politikområdet. I stället skulle man hamna i s.k. win-win-situatio- ner, dvs. där måluppfyllelsen för flera politikområden förstärks . Utvecklingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skulle således utgå från ett tydligt sydperspektiv, dvs. baseras på en analys av hur effekterna av olika politikval påverkar utvecklingen för fat- tiga människor i utvecklingsländer. Brist på kunskap om orsaks- Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden samband, liksom brist på statistik och data, kommer att begränsa analysens omfattning. Rättighetsperspektivet innebär en möjlighet att använda sig av de mänskliga rättigheterna och det faktum att de utgörs av juridiskt bindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden.