sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna begreppsexercis skall bedrivas i anslutning till utredning- ens analys av de problem eller brister i ekonomins funktionssätt, som kan motivera statliga ingrepp, särskilt inriktade på hushåll- ningen med naturresurser. Ett syfte med den diskussionen är att kunna ta ställning till frågan om behovet av effektiviseringsmål med avseende på användningen av råvaror och energi. Analysen av hushållnings- och fördelningsproblemen är i sin tur en utgångspunkt för utredningens överväganden om eventuella åt- gärdsförslag. Dessa överväganden måste dessutom grundas på en genomgång av den nuvarande svenska miljö- och energipolitiken. För denna utredning blir huvudfrågan – som skall behandlas i del 4 av betänkandet – om det finns vägande skäl för åtgärder/styrmedel specifikt inriktade på att effektivisera företags och hushålls an- vändning av råvaror och energi. Om sådana åtgärder föreslås, skall utredningen enligt direktiven analysera deras samhällsekonomiska konsekvenser och utvärdera deras statsfinansiella kostnader och intäkter. är en av flera, pågående eller nyli- gen avslutade utredningar i med inriktning på frågor om hållbar utveckling och uppfyllande av miljöpolitiska mål. Bland andra utredningar på området kan nämnas , och Klimatkommittéerna, samt utredningen om utnyttjande av Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer. Näraliggande frågor har också behandlats av och /2000. Härtill kommer att ett omfattande miljöinriktat utredningsarbete bedrivs av Miljövårdsberedningen liksom inom och andra myndigheter. Diskussionen i detta betänkande kommer att anknyta till resultat från dessa utredningar och från utredningsar- bete i andra länder och internationella organisationer. 1.2Vad är resurseffektivitet? Begreppen resurseffektivitet och resurseffektivisering är avsedda att beskriva hushållningen med naturresurser i produktionen av varor och tjänster. Förbättrad hushållning med naturresurser – lika väl som med exempelvis arbetskraft – kan bidra till ökad välfärd och till en ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. Resurseffektivitet är således ett mått på graden av hushållning med knappa naturresurser i företagens och hushållens produktion. Det kan definieras som material- och energiproduktivitet, dvs. som ett produktivitetsmått av i princip samma slag som arbetsprodukti- vitet (produktion ). Visserligen finns viktiga skill- nader mellan arbetskrafts- och naturresurser i fråga om hushåll- ningsproblemens innebörd; skillnader som har att göra med inter- temporala avvägningar, dvs. möjligheter att omfördela utnyttjandet över tiden. Ändå är produktivitetsmått i båda fallen viktiga hjälp- medel för att analysera frågor om effektiv resursanvändning. Det måste understrykas att produktivitetsmått är par- tiella mått, och att produktivitetshöjning för en resurs inte nöd- vändigtvis innebär mer effektiv hushållning totalt sett. av arbetsproduktiviteten som skulle kräva mycket stora kapitalin- satser är ett exempel. Som också framhålls i direktiven måste hän- syn tas till hur åtgärder för att minska åtgången av en viss resurs påverkar användningen av samhällets övriga resurser – arbetskraft och kapital lika väl som övriga naturresurser. I likhet med alla andra produktivitetsmått är resurseffektivitet ett relativmått. Det anger naturresursförbrukning per enhet pro- duktion, per enhet slutlig konsumtion, eller möjligen per enhet konsumtionsnytta/behovstillfredsställelse. Faktor 10, liksom de mål som har lagts fast för svensk miljöpolitik, handlar om begräns- ning av resursförbrukning och miljöpåverkande utsläpp i absoluta tal. Det betyder att de knyts till storheter som påverkas inte bara av produktiviteten (den relativa förbrukningen) utan också av befolk- ningstillväxten och konsumtionens utveckling över tiden. Produktivitetshöjning/resurseffektivisering kan uppkomma ge- nom ett antal olika anpassningsmekanismer, med eller utan med- verkan från politiska styrmedel. Förändringar av företags produktionsmetoder, som innebär att samma vara eller tjänst framställs med mindre insats av naturre- surser (material och/eller energi) per producerad enhet. En anpassning av företagens produktionsmetoder, som ökar ut- nyttjandegraden för deras kapitalutrustning, kan också bidra till höjd materialproduktivitet i samhället. I en del fall kan detta också gälla beträffande åtgärder som ökar kapitalutrustningens ekono- miska livslängd. Här finns emellertid en motverkande faktor, om användning av mer modernt realkapital medger mer re- surssnål produktion. Resurshushållning genom förändrad pro- duktionsteknik kan kartläggas och belysas endast genom under- sökningar på detaljerad företags- eller anläggningsnivå. Potentialen för sådan produktivitetshöjning har behandlats bl.a. i och hinder på väg mot faktor 10 i . I statis- tiska undersökningar, byggda på t.ex. input-outputdata, finns där- emot inte möjligheter att särskilja teknikeffekterna från effekter på resursåtgången av ändrad produktsammansättning inom branscher eller varugrupper (jämför punkt C nedan). Förändringar av hushållens resursanvändning, som innebär att samma konsumtionstjänster framställs med mindre energiinsats el- ler med hjälp av varor med lägre material- och energiinnehåll. Frågan om resurshushållning i hushållen – vid produktion av ar- bets- och , belysning, inomhusklimat med mera – inne- fattar ett antal delproblem, som har behandlats bland annat i trans- port- och energipolitiska utredningar. Till en del handlar det natur- ligtvis om ett samspel med förändringar på företagens utbudssida, t.ex. om tillgång och priser på bränsle- och materialsnåla bilar och hushållsapparater eller på tillgängliga alternativ för bostadsupp- värmning. Men frågan gäller i hög grad också rationaliteten i och informationsunderlaget för hushållens egna val mellan de tillgäng- liga alternativen. Ett exempel är utnyttjandet av potentialer för energibesparing, vilket i detta betänkande skall diskuteras relativt utförligt på grundval av utredningsmaterial från Energimyndighe- ten. C. Struktureffekter, dvs. förändringar av varusammansättningen hos näringslivets produktion, vilka leder till minskade åtgångstal för råvaror och energi. Ett exempel på detta slags struktureffekter kan vara en ökad andel tjänster i produktionen och den slutliga efterfrågan. Men det kan också vara fråga om förskjutningar inom varuproduktionen, från materialkrävande till arbetskraftintensiva produkter. Betraktat på detaljerad bransch- eller varunivå rör det sig här inte om produkti- vitetsvinster. Men för hela näringslivet registreras en höjning av materialproduktiviteten, på samma sätt som övergången från jord- bruk till industri medförde höjd arbetsproduktivitet (s.k. överflytt- ningsvinster). Man kan ifrågasätta om begreppet resurseffektivisering bör inne- fatta sådan begränsning av naturresursanvändningen som upp- kommer då den slutliga konsumtionens sammansättning förskjuts i riktning mot varor och tjänster med mindre naturresursanspråk. För denna utrednings del är emellertid utvecklingen över tiden av konsumtionens sammansättning ett viktigt undersökningsobjekt, som en del i analysen av samband mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan. D.Ökad återvinning/återanvändning, som insatsvara eller bränsle, av resursinnehållet i varor. Resurseffektivisering genom återvinning är ett centralt tema i forskningsprojekt och utredningar om materialflöden och krets- loppsanpassning. Här aktualiseras bland annat frågan hur olika slags producentansvar kan bidra till att öka graden av återvinning. Så långt utgår tolkningen av begreppet resurseffektivisering från att det skall avse den sammanlagda insatsen av material eller energi. Det är också den ansats man har utgått från i argumenteringen för dematerialisering utifrån begrepp sådana som faktor 4 och fak- tor 10. Det finns emellertid starka skäl för att göra skillnad mellan olika slags naturresurser. Analysen av resursförbrukning och ef- fektivisering måste därför till största delen bedrivas på mer detalje- rad nivå, där resursslagen särskiljs med hänsyn till dels förnybarhet och risker för uttömning, dels inverkan på miljön – vid utvinning, i produktionsprocesser, och efter depone- ring. Det finns följaktligen anledning att räkna in ytterligare en form av resurseffektivisering: E.Förändringar av produktionsmetoder och produktsammansättning, som innebär att man övergår till att använda mindre knappa eller mindre miljöstörande material och energiformer. Det är viktigt, inte minst från miljösynpunkt, att kunna belysa omfattningen av sådan materialsubstitution. En systematisk kart- läggning skulle dock kräva ett mycket detaljerat datamaterial, sär- skilt om man vill belysa betydelsen av användning av material (me- taller och kemikalier) som också i mycket små mängder kan ge upphov till allvarliga hälso- och miljöeffekter. Viktiga dataunderlag, då det gäller materialsubstitution i , är Kemikalieinspektio- nens produktregister och data om produktions- processer och utsläpp i större industrianläggningar. Det är inte utan vidare klart vilken avgränsning av naturresurs- begreppet som bör tillämpas i en utredning av resurseffektivitet. Om begreppet innefattar utnyttjande av naturen (luft, vatten och ekosystem) som recipient, måste också emissioner konsekvent be- traktas som resursförbrukning. Det betyder att ännu en typ av an- passning måste beaktas. F.Effektivare rening av utsläpp och mindre miljöstörande metoder för deponering av avfall. En huvudlinje i argumenteringen för begrepp av typen faktor 10 är att naturresursförbrukning bör mätas på inputsidan, alltså som den mängd resurser/material som förs in från naturen till produktions- systemet (teknosfären). Metoder för rening och deponering har således ingen plats i en sådan analys. Men i analyser av samband mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan är det ofrånkomligt att också dessa metoders betydelse för exempelvis luft- och vatten- kvalitet kommer in i bilden. 1.3Betänkandets innehåll och disposition Som framgått av inledningen ser utredningen som sina huvudupp- gifter: att inventera och utvärdera tillgänglig information om resurs- effektivitet (material- och energiproduktivitet) och om sam- band mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan, samt att mot denna bakgrund bedöma behovet av effektiviseringsmål och av åtgärder direkt inriktade på att främja resurseffektivise- ring. Betänkandet består av fyra delar. I den första delen (kapitel 2–3) diskuteras hushållningsproblemens innebörd och de krav som bör ställas på hushållningen med naturresurser med hänsyn till risker för uttömning och skadlig miljöpåverkan. Dessutom innehåller dessa kapitel en relativt utförlig genomgång och diskussion av de många begrepp, som från olika håll lanserats för att tydliggöra denna problematik. Kravet på hållbar utveckling i ett globalt perspektiv aktualiserar frågor om välfärdsfördelning inom och mellan generationer. Ut- redningens probleminventering görs i första hand mot bakgrunden av de mekanismer som styr hushållningen med råvaror och andra resurser i en marknadsekonomi. En huvudfråga gäller då i vad mån prisbildningen effektivt kan hantera uttömningsrisker för icke för- nybara resurser och risker för att reproduktionsförmågan i eko- system skadas. Marknadsbrister i form av så kallade externa effek- ter och frånvaro av definierade rättigheter för utnyttjande av resur- ser liksom ofullständig information spelar då en huvudroll. Genomgången av marknadsbrister utmynnar i en översiktlig och preliminär diskussion rörande behovet av politiska åtgärder/ styr- medel för att påverka hushållningen med naturresurser. Genomgången av begrepp och mätmetoder avser inte enbart de s.k. faktorbegrepp, som direkt utpekas i direktiven, och till dem knutna mått. Andra direkt naturresurs- eller miljörelaterade be- grepp skall också diskuteras, t.ex. ekoeffektivitet, ekologiskt fot- avtryck och rättvist miljöutrymme. En annan viktig grupp av mått är sådana som representerar en vidareutveckling eller modifiering av nationalräkenskapernas ekonomiska begrepp, t.ex. miljöjusterad nationalprodukt, värdet av naturkapital och nationalförmögenhet. Kritiken av nuvarande nationalräkenskaper har dessutom lett till uppkomsten av ett antal alternativa system för sociala indikatorer, där bland annat mått på ojämnhet i inkomst- eller välfärdsfördel- ningen ingår. Också dessa indikatorsystem skall kommenteras här, mot bakgrund av hållbarhetskravets inriktning på fördelningen inom såväl som mellan generationer. Betänkandets del 2 (kapitel 4–7) handlar om den historiska ut- vecklingen av naturresurshushållning och om samband mellan eko- nomisk tillväxt, naturresursanvändning och miljöpåverkan. I kapi- tel 4 förs en allmän diskussion av dessa samband, grundad på exi- sterande litteratur. Där behandlas dels hypotesen om miljöKuz- netskurvan avseende samband mellan inkomstnivå och miljöpå- verkande utsläpp, dels de så kallade emigrations- och Porterhypo- teserna beträffande effekter av resurseffektivisering och miljöpoli- tik på ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. I de tre därpå följande kapitlen sammanfattas och diskuteras till- gänglig information om hushållningen med material och energi i . Det bör understrykas att denna information i viktiga avse- enden är ofullständig och osäker. Utredningens genomgång måste därför till stor del ses som underlag för en vidareutveckling av stati- stiken på detta område med syfte att förbättra de framtida möjlig- heterna att följa och utvärdera utvecklingen i fråga om hushållning med naturresurser. Kapitel 5 innehåller en redovisning av hushållningen med råva- ror/material . Underlaget är input-out- putstatistik, och undersökningen omfattar användningen av åtta grupper råvaror, i hela ekonomin och som insatsvaror i olika delar av näringslivets produktion. Det gäller bland annat att belysa hur den totala användningen och materialproduktiviteten har utvecklats för olika slags råvaror, och i vad mån utvecklingen kan hänföras till teknikutveckling och struktureffekter (förändringar i produktio- nens och efterfrågans sammansättning). I kapitel 6 behandlas hushållningen med energi i ett ca 30-årigt tidsperspektiv. Redovisningen baseras här på ett omfattande mate- rial rörande energianvändning i olika samhällssektorer, som har sammanställts av för utredningens räkning. Viktiga undersökningsobjekt är dels trender i utvecklingen av hus- hållens och olika produktionssektorers totala energianvändning, dels omfördelning mellan energiformer (främst från olja till el) över den undersökta perioden. Dessutom diskuteras olika beräk- ningar av tekniska och ekonomiska potentialer för energibesparing och på dem baserade prognoser för energianvändningen. Kapitel 7 handlar om utvecklingen av miljöpåverkande utsläpp från fossilbränsleförbränning och andra processer. Kapitlets första del sammanfattar en ekonomisk-historisk undersökning av bränsle- användning och koldioxidutsläpp i i ett relativt långt histo- riskt perspektiv (). I den senare delen av kapitlet utnyttjas SCB:s miljöräkenskaper för att mer ingående belysa dels utveck- lingen av olika slags miljöpåverkande emissioner från produktionsprocesser, dels utrikeshandelns betydelse för dessa emissioner och deras geografiska fördelning. Framställningen i betänkandets tredje del (kapitel 8–9) är inrik- tad på att söka belysa hushållningsproblemen i ett framåtriktat tidsperspektiv. Modellkalkyler för några olika alternativ, och avse- ende perioden fram , har genomförts med hjälp av Kon- junkturinstitutets simuleringsmodell EMEC. Resultaten från dessa kalkyler redovisas i kapitel 8. Kalkylerna får närmast betraktas som räkneexempel avsedda att illustrera konsekvenserna för framtida material- och energianvändning i , och för utvecklingen av vissa emissioner, vid en fortsättning av de historiska trender som observerats och redovisats i de föregående tre kapitlen. Ett annat syfte är att belysa möjliga effekter på resursanvändning och utsläpp av generellt utformade (prispåverkande) åtgärder avsedda att be- gränsa exempelvis utsläppen av koldioxid. Kapitel 9 innehåller en sammanfattning av resultaten från två fallstudier, som har genomförts för utredningens räkning. Den för- sta fallstudien berör skogen som resurs och den andra handlar om fisket. Gemensamt för båda studierna är förekomsten av externa effekter och av icke väldefinierade rättigheter i fråga om nyttjandet av resurserna. Syftet med kapitlet är att illustrera dessa problem och att visa hur potentialer för resurseffektivisering skulle kunna beräknas. I betänkandets avslutande del görs en genomgång av befintliga styrmedel på det miljöpolitiska området och diskuteras för- och nackdelar med olika slags åtgärder som påverkar hushålls och före- tags hushållning med naturresurser. Mot den bakgrunden redovisas utredningens slutsatser i fråga om behovet av resurseffektivise- ringsmål och särskilda åtgärder avsedda att påskynda resurseffekti- visering. Som framgår av den föregående redogörelsen bygger de historiska och framåtriktade analyserna av resurshushållningsfrågor i detta be- tänkande till mycket stor del på undersökningar, som för utred- ningens räkning har genomförts vid myndigheter (Energimyndig- heten, SCB och ) och universitet (lant- bruksuniversitet och ). Utförliga redogörelser för metoder och resultat i dessa undersökningar återfinns som särskilda rapporter från respektive myndigheter och institutioner. 2 Hushållning med naturresurser Syftet med detta kapitel är att diskutera mekanismer för hushåll- ning med olika typer av naturresurser. Farhågor för att naturresur- serna inte kommer att räcka till för en växande befolkning behand- lades tidigt i ekonomisk litteratur, t.ex. hos Malthus och . Ofta har någon enskild resurs framställts som den begränsande faktorn. var risker för att oljeresur- serna skulle ta slut ett huvudtema i diskussionen. är diskus- sionen mer inriktad på miljöeffekter av användningen av fossila bränslen. Situationen skiljer sig åt mellan olika typer av naturresurser. För exempelvis fossila bränslen orsakar användningen miljöpåverkan; för andra resurser är miljöpåverkan ett hot mot deras fortsatta exi- stens. Vissa resurser som ren luft och vatten är direkt nödvändiga för mänskligt liv medan andras värde endast kan härledas från tillämpade produktionsprocesser. Hushållning med naturresurser är därför inte lika angelägen för alla typer av naturresurser. Ett utnyttjande som överstiger vad som är möjligt på lång sikt får väsensskilda konsekvenser för samhälls- utvecklingen beroende på resursens egenskaper. 2.1Uttömningsproblematiken, lagerresurser och förnybara resurser Naturresurs är ett begrepp som behöver beskrivas ingående för att undvika missförstånd och det finns olika förslag till definition. I Resurserna, samhället och framtiden1 beskrivs naturresurser som de ämnen i marken, luften eller vattnet som kan eller skulle kunna utnyttjas av människan. Det poängteras att det är ämne- nas egenskaper som är viktigast ur naturresursperspektivet. 1 Sekretariatet för framtidsstudier, (1977). Vad som definieras som en naturresurs är också beroende av den tekniska utvecklingen. Det finns många exempel på att ämnen som inte betraktats som naturresurser med ny teknologi blivit användbara för olika ändamål. Kolfyndigheter i östra ansågs inte som värdefulla naturresurser (kolet var svårt att antända på grund av lågt gasinnehåll) förrän den tekniska utvecklingen nått så långt att de gick att använda som bränsle.2 Det vore att misstro kommande generationer om vi inte antar att de kommer att hitta nya resurser som vi med dagens teknik inte förmår att dra nytta av. Utvecklingen går också i motsatt riktning, exempelvis i fallet kvicksilver där användningen begränsas mer och mer vilket gör tillgångarna allt mindre värda.3 I flera länder pågår dock guldbrytning med hjälp av kvicksilver mer eller mindre illegalt vilket till viss del håller uppe efterfrågan på metallen. Förluster av exempelvis genetiskt material kan dock visa sig betydligt svårare att ersätta varför olika typer av resurser måste analyseras var för sig. Det räcker således inte med en egenskap hos ett ämne för att det skall vara en naturresurs utan också en bestämd samhällelig omgiv- ning4 krävs. Det finns flera förslag till indelning av begreppet naturresurs, här görs samma indelning som i bilaga 7 till /2000: 1.Icke-förnybara resurser såsom och fossila bränslen. Ter- men lagerresurser är egentligen mer rättvisande då den anspelar på tidsaspekten, dvs. den tid det tar att återfå resursen via kretsloppet (biologiskt, geokemiskt eller tekniskt organiserat). I många fall är dock tidslängden inte överblickbar. 2.Förnybara resurser som exempelvis trä och fisk men även miljö- resurser som luft och vatten. Med förnybara menas att de ingår i ett kretslopp med en överblickbar tidslängd. Det finns dock gränser för förnybarheten hos resurserna, och om dessa gränser överskrids riskerar resursen att förstöras. I exempelvis Natur- resursers nyttjande och hävd kallas detta för ekologiska till- gänglighetsvillkor. När det gäller miljöresurser som luft och vatten bör en kvalitets- aspekt läggas in för att göra detta begrepp meningsfullt. 2Hueckel,(1975). 3Det finns dock stora problem med datainsamlingen på området, se exempelvis Ayres & Ayres (1999). 4För ett mer ingående resonemang se Sekretariatet för framtidsstudier, (1977) alternativt SOU 1983:56. vis bör vattnet vara av en viss kvalitet för att vara en resurs i den mening som diskuterats ovan. Liten förmåga till substitution samt tydliga inslag av marknadsbrister gör att det är angeläget att studera användningen av denna resurs närmare. Man kan inte förvänta sig att marknaden på egen hand skall ge en optimal situation. Vad gäller tillgången på icke förnybara resurser skiljer man mel- lan den totala tillgången som brukar kallas absoluta reserver och resursbasen (kända resurser). Resursreserver är den del av de kända resurserna som är ekonomiskt lönsamma att utvinna med dagens teknik och prisnivå. Ett vanligt sätt att mäta tillgången på en natur- resurs är att dividera mängden reserver med årsproduktionen; då erhåller man ett så kallat reservproduktionsindex. Teknisk utveck- ling förändrar dock kvoten genom att brytningen blir billigare och gör tidigare icke brytvärda resurser tillgängliga. Prisförändringar gör att kvoten både kan öka och minska beroende av riktningen på förändringen. Frågan huruvida uttömning av ändliga resurser är ett problem för mänskligheten är inte på något sätt ny. Denna diskussion har fun- nits åtminstone och hos de klassiska ekonomerna . Malthus såg en risk i att naturresurserna skulle ta slut och resonerade om att priset skulle stiga allt- eftersom resursen i fråga blir allt knappare. Tillväxtgränsen bestod i praktiken av att energibehoven för industri och matproduktionen för befolkningen konkurrerade om samma areal.5 I Limits to Growth6 fördes fram vad som väl kan sägas vara en fortsättning på Malthus synsätt dvs. att en bristsituation kommer att uppstå och att förloppet kommer att vara för snabbt för att en anpassning ska kunna ske. Diskussionen som följde stod mellan förespråkarna för synsättet som fördes fram i Limits to Growth och de som förespråkade ett synsätt med rötterna i ekonomisk teori. Ett ekonomiskt sätt att analysera situationen innebär att om tillgången på en resurs mins- kar kommer priset att stiga och styra efterfrågan mot andra resur- ser som är möjliga att använda som substitut. Det kommer inte att uppstå någon plötslig bristsituation utan prismekanismen tvingar fram en anpassning i ett tidigare skede. Finns det något som talar för att några av de icke förnybara re- surserna (läs lagerresurser) är på väg att ta slut och vad skulle det i så fall innebära? Lagerresurser kan inte ta slut i fysisk mening, men de kan bli mer svåråtkomliga och därmed dyrare att utvinna vilket 5Wrigley, (1993). 6Meadows m.fl. (1972). givetvis kan orsaka svårigheter.