sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Behövs det någon form av bevis eller annan utredning för att myndig- heten skall kunna förlita sig på de uppgifter som sökanden har lämnat i exempelvis sin ansökan, är det med detta synsätt följdriktigt att myn- digheten kan avkräva den enskilde sådan utredning. Om sökanden inte efterkommer en uppmaning att styrka sitt anspråk, får myndigheten avgöra ärendet i föreliggande skick och eventuellt avslå ansökningen. Även om man – som föreslagits – inför en allmän lagregel om utredningsansvar, har man därmed inte klargjort hur långt den försäkrades ansvar sträcker sig i de fall då det är den enskilde som har ansökt om förmånen eller bidraget. Visserligen ger föreskriften om uppgiftsskyldighet i viss utsträckning ett svar på frågan. Men den utsäger ingenting om den situationen att det behövs ytterligare utred- ning för att göra en fullständig bedömning av den enskildes rätt till förmånen eller bidraget. Den fråga som inställer sig är med andra ord om den allmänna princip som gäller beträffande en sökandes skyldighet att styrka sitt anspråk kan vinna tillämpning även på socialförsäkring- ens område. Det är inte alldeles enkelt att besvara frågan om vilket generellt krav på utredning från den försäkrades sida som ställs upp beträffande förmåner, bidrag eller andra ersättningar i författningarna på området. De särskilda förfarandefrågorna 297 Förhållandena växlar mellan ärendeslagen. Medan det i en del fall krävs åtskillig medverkan från den försäkrade för att skall få tillräckligt underlag för ett beslut, kan läget i andra fall vara det motsatta. Beskaffenheten av den utredning som krävs är också olika från förmån till förmån och från bidrag till bidrag. Ett exempel på det nu anförda lämnar de 1995 skärpta kraven på den försäkrades medver- kan när det gäller innehållet i försäkran för sjukpenning (se 3 kap. 8 § AFL och prop. 1994/95:147 s. 24 f.). Ett annat exempel är kravet på utredning för att få tillfällig föräldrapenning (se 4 kap. 13 § första stycket AFL). Ett ytterligare exempel lämnar kravet på läkarutlåtande vid ansökan om förtidspension, se 16 kap. 1 § AFL och 4 § kungörel- sen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring, m.m., och möjligheten att föreskriva villkor i form av sjukhusvistelse för bl.a. rätt till förtidspension, se 16 kap. 2 § AFL. Redan de anförda exemplen ger en fingervisning om att det är svårt att på socialförsäkringsområdet ställa upp en generell regel för hur långt en sökandes skyldighet att medverka sträcker sig eller för sökan- dens bevisskyldighet. Delvis hänger detta samman med de olika stöd- formernas karaktär. Medan det i somliga fall, t.ex. beträffande förtids- pension, rör sig om personer som kan ha svårigheter att skaffa fram erforderlig utredning om förutsättningarna för att bevilja sådan pen- sion, kan det i andra situationer, t.ex. i fråga om bostadsbidrag, av särskilda skäl vara befogat att ställa högre krav på den bidragsberätti- gades medverkan till utredningen. I enstaka fall, t.ex. beträffande underhållsstöd, kan partsställningen i ärendet vara sådan att frågan om utredningsansvarets omfattning får bedömas med hänsyn till att det föreligger motstående, enskilda intressen i ärendet. Det är mot denna bakgrund tveksamt, om det finns tillräckliga motiv för att införa en generell regel om sökandens skyldighet att prestera utredning i ett socialförsäkringsärende. Sannolikt får man liksom nöja sig med att lagstiftaren från förmån till förmån tar ställning till i vad mån en sökande skall vara skyldig att bidra till utredningen. En sådan ståndpunkt låter sig för övrigt väl förenas med den övergri- pande synpunkten att man här har att göra med ett socialt trygghetssy- stem där det i första hand bör ankomma på samhället självt att klargöra förutsättningarna för om en förmån eller ett bidrag skall utgå. Det synes dock var lämpligt att i en ny, generell reglering ta med en erinran om att i fråga om den försäkrades skyldighet att utöver uppgiftsplikten medverka till utredningen gäller vad som är särskilt föreskrivet därom. 298 De särskilda förfarandefrågorna Nära samband med det som anförts nu har frågan om försäkringskas- sans utredningsbefogenheter. Här är förutsättningarna för att förenhet- liga nuvarande regler sannolikt något större än när det gäller kraven på den försäkrades medverkan. Ett stort steg på vägen mot enhetliga regler togs vid den förut berörda reformen 1997 då det i 20 kap. 8 § fjärde stycket AFL fördes in regler om att också i andra fall än när det är särskilt föreskrivet får göra förfrågningar rörande den försäkrade liksom hembesök hos denne. Reglerna kompletterar motsva- rande, något utförligare bestämmelser i 3 kap. 8 a § beträffande sjuk- penning och 7 kap. 3 b § beträffande förtidspension. En skillnad i förhållande till de sist nämnda bestämmelserna är att dessa är formule- rade som obligatoriska föreskrifter (skall), medan de nya reglerna i 20 kap. 8 § fjärde stycket är dispositiva (försäkrings- kassan får). Om man till en början uppehåller sig vid själva utredningsbefogen- heterna som sådana skiljer sig bestämmelserna i 3 och 7 kap. AFL från de kompletterande reglerna i 20 kap. på det viset att de förra anvisar också två andra utredningsåtgärder än som anges i 20 kap. 8 § fjärde stycket, nämligen att infordrar utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig eller begär att den försäkrade genomgår utredning för bedömning av dennes medicinska tillstånd, arbetsförmåga och behov av och möjligheter till rehabilitering. Bestämmelserna om dessa (och övriga) utredningsåtgärder infördes vid reformen 1995 för att förbättra det underlag som ligger till grund för beslut om sjukpen- ning och förtidspension (se prop. 1994/95:147 s. 32 f. och 42 f.). Därvid framhölls även sambandet med reglerna i 20 kap. 3 § om att ersättning enligt lagen kan dras in eller sättas ned bl.a. om den försäk- rade underlåter att genomgå undersökning eller utredning som kassan begär (se nämnda prop. s. 34 f., 43 och 51 f.). Vid reform infördes sedan i 20 kap. 3 § en generell sanktion svarande mot de generella reglerna om uppgiftsskyldighet och utredningsåtgärder i 20 kap. 8 § i dess nya lydelse (se prop. 1996/97:121 s. 39). I fråga om rätt att infordra ett läkarutlåtande el- ler utlåtande av annan sakkunnig är det svårt att se att en utvidgning av denna befogenhet till andra ärenden enligt lagen om allmän försäkring än sjukpenning och förtidspension skulle stå i strid med några allmänna förvaltningsrättsliga principer. De förmåner det i övrigt gäller avser bl.a. havandeskapspenning, föräldrapenning och handikappersättning. I dessa ärendetyper lär visserligen behovet av att begära in komplette- rande medicinsk utredning inte göra sig gällande i samma utsträckning som i fråga om sjukpenning och förtidspension. De särskilda förfarandefrågorna 299 emellertid till sin karaktär inte principiellt från de förmåner där utred- ningsbehovet regleras i 3 kap. 8 a § och 7 kap. 3 b §. Självfallet kan behov av kompletterande utredningsåtgärder uppkomma också i ärenden av de senast nämnda slagen, jfr t.ex. 3 kap. 9 a § beträffande havandeskapspenning och 4 kap. 13 § beträffande tillfällig föräldra- penning. Någon invändning mot att sträcka ut giltigheten av rätten att infordra ett läkarutlåtande m.m. till sådana ärenden kan knappast riktas med hänsyn till den enskildes integritet (jfr prop. 1996/97:121 s. 31). Bestämmelsen bör därför kunna göras generell över det område som omfattas av lagen om allmän försäkring. Vad som har tagits upp nu har aktualitet även beträffande den andra av de utredningsbefogenheter varom nu är fråga, dvs. rätten att begära att den försäkrade genomgår utredning för bedömning av dennes medicinska tillstånd etc. Det bör betonas att befogenheten inte sträcker sig längre än till att kan begära att den försäkrade genomgår viss utredning. I motiven till reform har uttalats att sanktioner mot en försäkrad som ställer sig avvisande till att medverka i en kompletterande undersökning måste hanteras med varsamhet (se prop. 1994/95:147 s. 35 f. och 52). Enligt utredningens mening bör man kunna låta också den nu åsyftade bestämmelsen bli generell över det område som omfattas av lagen om allmän försäkring. För att nå full effekt med en enhetlig reglering av försäkringskas- sans utredningsbefogenheter måste man ta ställning också till frågan om en sådan reglering kan göras tillämplig även utanför området för lagen om allmän försäkring. Vid sidan av de förmåner som regleras i den lagen finns ett stort antal förmåner, bidrag och andra ersättningar som utgår enligt olika specialförfattningar. Det är inte givet att den nu föreslagna regleringen av kassans utredningsbefogenheter passar också för denna del av socialförsäkringsområdet. I många fall har frågan ingen betydelse, eftersom förutsättningarna för utgivande av ersätt- ningen inte är kopplade till den försäkrades hälsotillstånd eller arbets- förmåga. Man kan således fråga sig om det för utgivande av exempel- vis allmänt barnbidrag, bostadsbidrag, ålderspension och bostadstillägg till pensionärer någonsin uppkommer fråga om infordrande av läkarut- låtande om den försäkrades medicinska tillstånd e.d. Är detta antagan- de riktigt, skulle det utgöra en invändning mot tanken att göra regler- ingen av kassans utredningsbefogenheter tillämplig även utanför området för lagen om allmän försäkring. Till förmån för att sträcka ut giltigheten av generella regler om för- säkringskassans utredningsbefogenheter utanför området för lagen om allmän försäkring talar emellertid flera omständigheter. Vid reform, då de kompletterande bestämmelserna om kassans rätt att göra förfrågningar och hembesök infördes i 20 kap. 8 § fjärde stycket, 300 De särskilda förfarandefrågorna ansågs det betydelsefullt att göra bestämmelserna tillämpliga även beträffande bostadstillägg till pensionärer, bostadsbidrag, underhålls- stöd och vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret (se prop. 1996/97:121 s. 31 f.). Med hänsyn till värdet av att i största möjliga utsträckning ha enhetliga regler borde – uttalades det vidare – samma regler införas även beträffande barnbidrag, förlängt barnbidrag, bidrag vid adoption av utländska barn, närståendepenning, smittbärar- penning, sjuklön och assistansersättning. Hänvisningar till 20 kap. 8 § fjärde stycket återfinns numera i alla de specialförfattningar som rör de uppräknade förmånerna och bidragen. Strävandet efter enhetlighet har vid reform uppenbarligen fått försteg framför det konkreta behovet av sådana utredningsåtgärder som åsyftas i 20 kap. 8 § fjärde stycket i fråga om alla de stödformer som nämndes vid reformen. Om man ansett det vara möjligt att ha en regel om hembesök for- mellt gällande också när det är fråga om exempelvis barnbidrag och bidrag vid adoption av utländska barn, borde en föreskrift om inford- rande av läkarutlåtande också kunna få motsvarande giltighet. Vid somliga stödformer är det vidare inte uteslutet att en sådan föreskrift skulle kunna få praktisk tillämpning, t.ex. beträffande ersättning för närståendevård (jfr 14 § lagen 1988:1465 om ersättning och ledighet för närståendevård). Det bör också påpekas att det i en generell lagregel skall ingå som en förutsättning att utredningen är nödvändig för be- dömningen av rätten till förmånen eller bidraget. Det som anförts har i huvudsak giltighet även beträffande den rätt att begära att den försäkrade genomgår medicinsk utredning e.d. som skulle få vid en generell reglering av kassans utredningsbefogenheter. För att klargöra att stor försiktighet bör iakttas vid tillämpningen av en sådan regel utanför området för lagen om allmän försäkring kan vägledande uttalanden göras från RFV:s sida. Med hänsyn till det anförda bör samma resonemang som fördes 1997 kunna föras även när det gäller att sträcka ut giltigheten av en generell reglering av utredningsbefogenheter utanför det område som omfattas av lagen om allmän försäkring. Alternativet till en sådan reglering är närmast att inskränka tillämp- ningen av de nu diskuterade två utredningsåtgärderna till området för lagen om allmän försäkring. Lagtekniskt låter detta sig göra på så sätt att en generell reglering införs beträffande de åtgärder som nämns i 20 kap. 8 § fjärde stycket, medan de övriga två åtgärderna förklaras gälla endast vid prövningen av ersättning enligt lagen om allmän försäkring. I valet mellan de två alternativen har utredningen stannat för det förra, dvs. att låta regleringen av kassans utredningsbefogenhe- ter få generell giltighet. De särskilda förfarandefrågorna 301 En särskild fråga är om generella bestämmelser av nu diskuterat slag bör utformas som obligatoriska eller dispositiva för försäkrings- kassan (jfr ovan). Som redan nämnts är de nuvarande reglerna i 3 kap. 8 a § och 7 kap. 3 b § utformade som skall–regler. 1994/95:147 (s. 49) har beträffande den förra bestämmelsen angetts att ordet skall valts för att göra bestämmelserna mer uppfordrande i förhållande till kassan och inte enbart ge kassan en möjlighet. Något motsvarande uttalande har inte gjorts beträffande den senare bestäm- melsen. Vid utredningens fördjupade undersökning i förtidspensionsärenden (se avsnitt 6.4 och bilaga 8) har genom intervjuer med föredragande och handläggare framkommit följande. Reglerna i 7 kap. 3 b § tilläm- pas inte så ofta. Detta har flera orsaker. Att medbedömning av annan läkare inte begärs kan t.ex. bero på att man inte vet vilken läkare man skall vända sig till eller på att det är svårt att få tag på en läkare som är villig att göra undersökningen. På något håll förekommer det att den försäkrade får genomgå en diagnostisk utredning genom att kassan har ett avtal med ett team där personer med olika medicinsk utbildning arbetar. Det är däremot vanligt att den försäkrade sammanträffar med en handläggare i kassans lokaler liksom att kassan har kontakter med den försäkrades arbetsgivare och andra som kan lämna upplysningar om den enskilde. Det förhållandet att vissa av de utredningsbefogenheter som försäk- ringskassan har i förtidspensionsärenden inte tillämpas så ofta kan inte utan vidare åberopas som skäl för att ge generella regler i ämnet obligatorisk karaktär. I mångt och mycket beror den sparsamma till- lämpningen av reglerna på sådana omständigheter som otillräckliga resurser inom sjukvården och mindre goda kunskaper hos kassorna om möjligheterna att göra en bättre medicinsk utredning än den de har direkt tillgänglig. Inte i något av dessa hänseenden skulle någon egentlig förbättring nås genom att utforma de generella reglerna som skall–regler. För kassornas del är det i stället snarare en fråga om ökade insatser för att utbilda personalen beträffande innebörden av kassans utredningsansvar. Också från andra utgångspunkter kan ifrågasättas om så mycket är vunnet med att utforma generella regler om utredningsbefogenheterna som obligatoriska. Liksom nu bör krävas att bestämmelserna är tillämp- liga endast om det framstår som nödvändigt med kompletterande utredning för att avgöra den försäkrades rätt till förmånen. Skillnaden mellan en obligatorisk regel och en dispositiv sådan blir då till stor del en attitydfråga. Skulle det vara av stor betydelse att hos kassorna inskärpa vikten att de också föranstaltar om sådan komplettering som de finner nödvändig, bör man givetvis överväga att behålla en obligato- 302 De särskilda förfarandefrågorna En sådan passar dock mindre väl för andra förmåner än sjukpenning och förtidspension. Det betyder att man eventuellt skulle nödgas komplicera en generell reglering med en uppdelning alltefter ärendets art. För utredningen framstår detta alternativ inte som ändamålsenligt. Man bör rimligen nå samma effekt om man i en generell reglering utformar bestämmelserna som en beskrivning av de utredningsbefogenheter som står kassan till buds. För den försäkrade har den nu berörda frågan underordnad betydelse. 9.4Partens skyldighet att anmäla ändrade förhållanden En fråga som har nära samband med det nämnda spörsmålet om den försäkrades skyldighet att prestera utredning i ett pågående social- försäkringsärende är i vilken utsträckning parten har skyldighet att efter ett slutligt beslut anmäla ändrade förhållanden. Delvis flyter bestäm- melserna härom samman. Som har redovisats i avsnitt 4.3.3 finns ett stort antal bestämmelser på socialförsäkringens område om skyldighet för den försäkrade att under eller efter ett ärendes handläggning anmäla sådana ändringar i sina förhållanden som påverkar rätten till ersättning. Bestämmelserna är mer eller mindre specificerade efter ärendeslag. Vissa bestämmelser har gjorts tillämpliga beträffande flera olika förmåner genom hänvisning, t.ex. regeln i 3 kap. 6 § första stycket AFL. Andra gäller uteslutande i fråga om viss typ av förmån, t.ex. 8 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Det förhållandet att nuvarande regler om skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden är oenhetliga talar i och för sig för att man bör eftersträva en mer enhetlig reglering. Frågan har emellertid visst samband med bestämmelserna om återkrav av ersättning vid underlåten anmälan, t.ex. 20 kap. 4 § AFL. Som utredningen kommer att utveckla senare (se avsnitt 9.13) anser utredningen att man i förevarande sam- manhang bör avstå från att göra en översyn av återkravsbestämmelser- na. Av skäl motsvarande de som anförts beträffande dessa bestämmel- ser finner utredningen det mindre lämpligt att nu ta upp frågan om förenhetligande av reglerna om skyldighet att anmäla ändrade förhål- landen till närmare behandling. Härtill kommer att man sannolikt skulle nödgas behålla särbestämmelser för vissa ersättningar, varför vinsten med generellt avfattade bestämmelser möjligen inte blir så stor. Liksom i fråga om parts skyldighet att medverka till utredningen utöver uppgiftsplikten kan det vara lämpligt att i en ny generell regler- De särskilda förfarandefrågorna 303 ing ta med en erinran om att i fråga om parts skyldighet att anmäla ändrade förhållanden gäller vad som är särskilt föreskrivet. 9.5Föredragning av ett ärende Utredningens förslag: När ett ärende föredras inför socialförsäkrings- nämnd skall föredraganden i behövlig omfattning redogöra för omstän- digheterna i ärendet och skälen för det förslag till beslut som läggs fram. I en försäkringskassa avgörs de flesta ärenden av en tjänsteman. Vilka som då är behöriga att fatta beslut på kassans vägnar framgår av interna föreskrifter. Utöver denna beslutsform förekommer ett antal ärendeslag där beslutet fattas av ett kollektiv, socialförsäkringsnämnden. Bakgrun- den till detta särskilda organ inom kassan liksom huvuddragen av nämndens organisation, beslutsbefogenhet och arbetsformer har be- skrivits i avsnitt 3.1.2. Som klargjorts där skall ett ärende i en social- försäkringsnämnd avgöras efter föredragning av en tjänsteman i kassan (18 kap. 18 § tredje stycket AFL). Vid reform rörande kassor- nas administration m.m. framhölls bl.a. att föredragningen är en mycket viktig del i handläggningen av de ärenden som beslutas av nämnd (se prop. 1997/98:41 s. 89). Det finns inga regler för hur föredragningen av ett ärende i en soci- alförsäkringsnämnd skall gå till. RFV har visserligen rekommenderat att ett ärende föredras på så vis att föredraganden lämnar en muntlig sammanfattning för varje ärende samt redovisar sitt förslag till beslut och beslutsmotivering (se avsnitt 4.3.4.2). Som framgår av vad som redovisats i sist nämnda avsnitt går emellertid föredragningen långt ifrån alltid till på det rekommenderade sättet. förekom- mer ingen föredragning i egentlig mening, utan ärendet anmäls genom att ordföranden – ibland föredraganden – läser upp den försäkrades namn och personnummer och eventuellt det föreliggande förslaget till beslut, varefter ordet lämnas fritt för synpunkter från ledamöternas sida. Bakgrunden till detta tillvägagångssätt är, att nämndens ledamöter så gott som alltid före sammanträdet får del av ett beslutsunderlag, bestående av en föredragningspromemoria, det medi- cinska underlaget samt övrig utredning av betydelse i ärendet. Den förenklade metod för att avgöra ärenden i socialförsäkrings- nämnd som sålunda i praktiken ofta förekommer låter sig förklaras på olika sätt. Från effektivitetssynpunkt kan det naturligen synas fördelak- tigt för nämnden att avstå från en föredragning av ärendet i förlitan på att ledamöterna före sammanträdet tagit del av beslutsunderlaget. 304 De särskilda förfarandefrågorna föredragning blir med detta synsätt närmast en formalitet som inte tillför beslutsprocessen något nytt i sak. Också ur en annan synvinkel kan det nu beskrivna tillvägagångssättet framstå som naturligt för nämndens ledamöter. Dessa har ofta en bakgrund som politiskt eller på annat sätt verksamma i primärkommun eller landstingskommun. De kan därför finna det ändamålsenligt att anpassa beslutsformen i nämn- den till vad som förekommer i den kommunala sektorn (se härom avsnitt 4.3.4.1) Till detta kan bidra den särskilda ställning som försäk- ringskassorna har inom den offentliga förvaltningen (se avsnitt 3.1.1). Det förhållandet att den föreskrivna beslutsproceduren hos social- försäkringsnämnd inte iakttas av alla nämnder kan naturligtvis bero också på annat än det som berörts . En inte oväsentlig förklaring till att föredragningsmomentet ofta faller bort är uppfattningen att sam- manträdena i annat fall skulle dra ut och därmed blir mer kostnadskrävande. Som har beskrivits i avsnitt 3.1.2 har regeringen vid reform uttryckligen anfört att ärendemängden per sammanträ- de av effektivitets- och kostnadsskäl bör vara väl avvägd och att antalet ärenden per sammanträde inte bör överstiga 40–50 stycken. Utredningen har vid sina undersökningar fått bekräftat att de flesta nämnder håller sig inom detta ärendeantal, även om det förekommer att detta är större. har framkommit att sammanträdestiden växlar från en . Det ligger i sakens natur att nämnderna med en sådan ärendefrekvens per sammanträde knappast kan låta föredrag- ningsmomentet ta någon större plats. Från principiell synpunkt kan ifrågasättas det lämpliga i att den av statsmakterna anbefallda beslutsproceduren i socialförsäkringsnämnd inte iakttas fullt ut. Lagbestämmelsens krav på att ett ärende avgörs efter föredragning ansluter till ett förfaringssätt som är vanligt i statlig verksamhet där beslut skall fattas av flera gemensamt (se 24 § första stycket verksförordningen 1995:1322). Det finns anledning anta att lagstiftaren vid införandet av bestämmelsen velat markera att också socialförsäkringsnämnderna skall tillämpa samma förfarande som är det brukliga i den statliga sektorn. Ett sådant antagande ligger i linje med ställningstagandet att försäkringskassorna betraktas som vanliga förvaltningsmyndigheter vid tillämpningen av t.ex. förvaltningslagen och att denna lags regler om bl.a. omröstning och avvikande mening (18 och 19 §§ FL) gäller även när nämnderna skall avgöra sina ären- den. Saken kan ses också ur andra synvinklar. Föredragningen har en viktig rättssäkerhetsfunktion. Den tjänar som inledning till den över- läggning som skall ske mellan ledamöterna i nämnden och där eventu- ellt avvikande meningar skall anmälas (jfr nuvarande lydelse av 18 kap. 18 § tredje stycket andra meningen AFL). Utan en sådan grundläggan- De särskilda förfarandefrågorna 305 de genomgång av ärendet finns risk för att förekommande komplikatio- ner i ett ärende inte blir tillräckligt uppmärksammade och föremål för diskussion i nämnden. Också frågor om hur ett förslag till beslut förhåller sig till exempelvis nämndens tidigare avgöranden i jämförbara fall kan bli försummade. Vidare kan avsaknaden av en föredragning leda till att en ledamot som inte haft tillfälle att förbereda sig tillräck- ligt genom studium av utsänt beslutsunderlag underlåter att aktivt delta i diskussionen vid ett sammanträde med påföljd att beslutsfattandet vilar på en sämre grund än som annars skulle ha varit fallet.