sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta delbetänkande innehåller en inledande del där det lämnas en allmän redogörelse för offentlighetsprincipens syften och en kort beskrivning av gällande ordning. Beskrivningen av gällande ordning avser såväl offentlighetsprincipen i vid mening som handlingsoffentligheten. Därefter följer betänkandets två egentliga huvuddelar, där den första av dessa behandlar frågor om offent- lighetsprincipen och IT och den andra offentlighetsprincipen och upphovsrätten. I delen om offentlighetsprincipen och IT lämnas först en redogörelse för utgångspunkterna för våra överväganden i denna del (kapitel 1). Därefter behandlas begreppet handling (kapitel 2) samt myndigheternas skyldighet inom ramen för 2 kap. TF att sammanställa uppgifter (kapitel 3). Det sistnämnda rör frågan om de s.k. potentiella handlingarna. Vidare behandlar vi frågan om myndigheternas yttre gränser (kapitel 4). Denna fråga rör begreppet förvar och den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF. Därutöver behandlar vi frågan om en utvidgad skyldighet för myndigheterna att tillhandahålla allmänna handlingar enligt 2 kap. TF (kapitel 5). Avslutningsvis i denna del behandlar vi frågan om handlingsoffentlighetens stödsystem (kapitel 6). I detta samman- hang berörs bl.a. frågan om en samordning av bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar m.m. och arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. I den andra huvuddelen rörande frågan om offentlighets- principen och upphovsrätten behandlas inledningsvis utgångs- punkterna för översynen i denna del (kapitel 1). Därefter lämnas en redogörelse för den svenska utformningen av det upphovsrättsliga skyddet (kapitel 2) samt för hur förhållandet mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten har reglerats (kapital 3). Vidare redovisas vår analys av konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten (kapitel 4) samt våra överväganden (kapitel 5). Avslutningsvis behandlas vissa övriga frågor som rör genomförandet i vår nationella lagstiftning av vissa EG-direktiv på det upphovsrättsliga området (kapitel 6). Även om kommittén inte lämnar något lagförslag i denna del av uppdraget redovisas i ett appendix gjorda överväganden av lagtekniska lösningar. Vissa frågor behandlas i en avslutande del. Det gäller för det första konsekvenserna av förslagen samt också frågan om förslagen skall träda i kraft. Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. Denna grundsats om offentlighet har i vårt land erkänts och tillämpats i förvaltningen och rättskipningen. Den lär ha sitt ursprung i de medeltida härads- och landstingen, på vilka tingsmenigheten tog aktiv del i avgörandet av rättsliga tvister och allmänna angelägenheter (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 15). Efter hand kom emellertid detta system att bli ohanterligt och menighetens uppgifter kom att övertas av nämnde- männen som valda företrädare för menigheten (SOU 1988:64 s. 19). Denna s.k. förhandlingsoffentlighet kommer numera till uttryck i bl.a. 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen (RF) och i 5 kap. 1 § första stycket . Av dessa bestämmelser följer att förhandling i domstol som huvudregel skall vara offentlig. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen, åsyftas i första hand grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet (, a.a., s. 18). Regler om handlingsoffentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Regeringsformens föreskrifter om yttrande- och informationsfrihet kan betraktas som en särskild yttring av offentlighetsprincipen (, a.a. s. 16). Meddelar- friheten, dvs. rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering eller offentliggörande i grundlagsskyddat medium, kan också ses som en del av det regelverk som förverkligar offentlighetsprincipen. Ett betydelsefullt inslag i denna rätt är att den möjliggör för befatt- ningshavare i offentlig tjänst att straffritt röja normalt sekretess- belagda uppgifter, dock under förutsättning att s.k. kvalificerad tystnadsplikt inte föreligger. Vårt arbete har i första hand uppehållit sig kring den del av offentlighetsprincipen som utgörs av handlingsoffentligheten. Nedan följer en beskrivning av bakgrunden till och syftena med denna del av offentlighetsprincipen. Handlingsoffentligheten daterar sig ända , då det i den första tryckfrihetsförordningen infördes regler om handlingar i den rättsskipande och förvaltande verksamheten. har handlingsoffentligheten därmed utgjort en viktig beståndsdel av tryckfriheten. TF stadgades att envar skulle äga rätt att i allmänt tryck utgiva myndigheters protokoll och andra hand- lingar. RF (86 §) erinrades om rätten att genom trycket utge alla allmänna handlingar (, Offentlighets- principen, 5:e uppl. s. 19). Den 1766 nyinförda medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att uppfylla detta syfte krävdes att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av denna rätt och dess vidare utveckling hänger därför nära samman med tryckfriheten. För en utförlig historisk redovisning av denna utveckling hänvisas till betänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 5 (SOU 1988:64, s. 20– 30). Även om rätten att ta del av allmänna handlingar gäller för varje svensk medborgare, är rättigheten av särskild betydelse för nyhets- organen. Nyhetsorganen har större möjligheter än enskilda personer att bevaka myndigheternas verksamhet och att till allmänheten förmedla uppgifter från myndigheternas handlingar. Detta förhållande har ansetts motivera att reglerna om handlings- offentlighet alltjämt bör ha sin plats i den tryckfrihetsrättsliga lagstiftningen (, a.a. s. 19). Det nära sambandet mellan rätten att ta del av allmänna handlingar och tryckfriheten har kommit till uttryck i 1 kap. 1 § andra stycket TF. Enligt denna bestämmelse innefattar tryckfriheten bl.a. en rätt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar. Förutom att garantera en källa för material till tryckta skrifter har handlingsoffentligheten dock kommit att tjäna också andra syften. Av 2 kap. 1 § TF framgår att rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att rent allmänt främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Härigenom markeras att handlings- offentligheten utgör en del av den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen (, a.a. s. 19). Genom till- gången till allmänna handlingar får allmänheten och massmedia en allsidig, fullödig och objektiv information om de offentliga organens verksamhet. Därmed skapas möjligheter för en fri och konstruktiv debatt i skilda samhällsfrågor. En vidsträckt yttrande- och informationsfrihet har ansetts vara en avgörande förutsättning för ett väl fungerande demokratiskt samhälle. Vid sidan av sin funktion som en nödvändig upplysningskälla för den fria debatten, har handlingsoffentligheten också kommit att fungera som ett viktigt kontrollinstitut. Handlingsoffentligheten möjliggör en medborgerlig kontroll av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket RF). Allmän- heten får också möjlighet att kontrollera myndigheternas hand- läggningsrutiner, ambitioner och effektivitet. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan bli föremål för granskning, anses utgöra en betydelsefull garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt. I detta sammanhang spelar också den svenska myndighetsstrukturen en viktig roll. Handlingsoffentlighetens betydelse för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen förstärks genom det rådande systemet med fristående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar (prop. 1975/76:160 s. 70). I ett sådant system kan man inte nöja sig med muntliga besked och yttranden, utan det blir i stor utsträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut, yttranden och direktiv. Detta gäller även i kontakter myndig- heterna emellan. På detta sätt skapas underlag för offentlig insyn och kontroll. Rätten att ta del av allmänna handlingar vore ju ingenting värd, om det inte i grunden fanns en skyldighet för myndigheterna att framställa handlingar. Sammanfattningsvis kan man säga att handlingsoffentlighetens klassiska syften är att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret (SOU 1988:64 s. 57). framhöll att handlingsoffentligheten, fram- förallt under senare årtionden, har genomgått en förändring (SOU 1997:39 s. 469). Vid sidan av dess grundläggande syfte att ge all- mänheten möjligheter till insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet, fyller handlingsoffentligheten också ett syfte som informationsförsörjare i vid mening. Kommittén framhöll att det hos myndigheterna finns en riklig tillgång på uppgifter både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Genom handlingsoffentligheten kan bl.a. forskare, privata företag m.fl. få fram uppgifter som sedan kan användas för den egna verksamheten, t.ex. för kommersiella syften. Kommittén pekade på att mediaföretag via databaser knutna till nät i allt högre grad kommit att tillhandahålla information som hämtats från myndigheter och förädlats för skilda syften. Förutom att vara uppbyggd av de två grundstenarna, ärendeinsyn och verksam- hetsinsyn, kan handlingsoffentligheten därmed sägas ha inslag av kunskapsinsyn (SOU 1997:39 s. 490 f.). Myndigheterna ägnar sig i allt större omfattning åt en egen informationsverksamhet. Denna verksamhet kan bestå i allt från pressmeddelanden med sammanställningar av material till artiklar m.m., presskonferenser, informationsspridning via Internet eller andra nät, till inrättande av permanenta informationsavdelningar med uppgift att enbart ägna sig åt informationsspridning om en myndighets verksamhet. Myndigheternas egen informations- verksamhet får en allt större betydelse. framhöll i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31, bilaga 5, s. 175) att frågan om information till medborgarna dock inte bara är en kvantitativ fråga. Kommittén anförde att det finns en risk för att en myndighet, som skall sprida upplysning om sin egen verksamhet, omedvetet väljer att offentliggöra sådana fakta som ställer myndigheten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisation eller arbetsmetoder. Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Även påpekade att allt fler myndigheter använder den nya tekniken bl.a. för att informera om sig själva och sin verksamhet (SOU 1997:39 s. 492). Kommittén anförde att denna informations- och kunskapsspridning är positiv och kan kanske i viss mån sägas fylla samma syften som offentlighets- principen, utan att för den skull på något sätt ersätta den. Enligt kommittén utgjorde dock en sådan kunskapsspridning i så måtto en länk till rätten att få ut allmänna uppgifter, att den som har kunskap om myndigheter och deras verksamhet har större förut- sättningar att efterfråga uppgifter. Handlingsoffentligheten kan inte gälla utan undantag. Enligt gällande rätt finns det en rad undantag från handlings- offentligheten där man har ansett att hänsyn till enskilda eller allmänna intressen bör ha företräde framför insynsintressen. En första begränsning ligger i att en förutsättning för rätt till insyn är att det skall vara fråga om en allmän handling. Genom denna begränsning har hänsyn tagits framför allt till myndigheternas behov av arbetsro. Först när en handling har nått ett sådant handläggningsstadium att den är att betrakta som allmän finns således en rätt till insyn. Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte är hemlig, utan offentlig. Stöd för att hemlighålla en allmän handling ges genom dels de s.k. sekretess- grunderna i 2 kap. 2 § TF, dels de materiella sekretessbestäm- melserna i sekretesslagen (1980:100, SekrL). Det finns bestämmel- ser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen. När det framför allt gäller användningen av ny teknik har offent- lighetsintresset ställts mot intresset att skydda den enskildes personliga integritet. En avvägning mellan dessa motstående intressen har föranlett att en viss begränsning av handlingsoffent- ligheten har gjorts som gäller rätten att ta del av upptagning som ingår i personregister (jfr 2 kap. 3 § andra stycket TF). Därutöver har en begränsning gjorts när det gäller rätten att få avskrift eller kopia av ADB-upptagning (jfr 2 kap. 13 § första stycket TF). Därutöver finns en särskild sekretessbestämmelse som syftar till att skydda personuppgifter i myndigheternas verksamhet (jfr 7 kap. 16 § SekrL). Enligt denna bestämmelse är tystnadsplikt i vanlig mening inte föreskriven, men det föreligger begränsningar i rätten att lämna ut personuppgifter. Ett motstående intresse som tycks få en allt större betydelse i samband med användningen av ny teknik är upphovsrättsintresset. Här pågår exempelvis inom EU ett arbete med att ta fram olika mer eller mindre omfattande direktiv på upphovsrättsområdet. Detta får naturligtvis betydelse också för de intresseavvägningar som skall göras i vår egen, nationella lag- stiftning. Handlingsoffentligheten är kanske den mest betydelsefulla formen av offentlighet, som också har fått en fastare reglering (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 17). Reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. TF. Enligt dessa be- stämmelser är en handling allmän, om den förvaras hos en myndig- het och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos eller inkommen till myndigheten (se vidare avsnitt 2.4.3 nedan). Yttrandefriheten, dvs. friheten att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, garanteras i regeringsformen (RF), tryckfrihetsförord- ningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i grundlagsskyddade medier som t.ex. tryckt skrift, radio och TV. I 1 kap. 1 § tredje stycket TF föreskrivs sålunda att det står envar fritt att i alla de fall då inte annat är föreskrivet i TF, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL, som gäller andra medier än tryckt skrift. Enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF har vidare var och en rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att antingen själv offentliggöra dem i tryckt skrift eller lämna med- delande som avses i tredje stycket. Också undantag från detta anskaffandeskydd skall ha stöd i TF. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL. TF finns regler om anonymitetsskydd. Detta skydd består av flera komponenter. En är rätten till anonymitet som innebär att författare, meddelare samt utgivare av icke periodiska skrifter inte är skyldiga att låta sina namn sättas ut i skriften (1 §). Vidare finns bestämmelser om tystnadsplikt i 3 § för dem som tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift och för dem som varit verksamma vid t.ex. bokförlag och nyhetsbyråer. Dessa får enligt huvudregeln inte röja vem som är författare, meddelare eller utgivare av en icke periodisk skrift. Därutöver finns en bestämmelse om efterforskningsförbud i 4 §. Detta innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den som gett ut eller avsett att ge ut tryckt skrift eller den som lämnat ett meddelande för publicering. Vad som förbjuds är att försöka utröna vem som står bakom en publicering eller ett publiceringsmeddelande där denne inte framträder öppet. Från efterforskningsförbudet finns ett undantag. Författare, meddelare eller utgivare får nämligen efterforskas då detta behövs för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt TF (när det gäller vissa grova brott mot rikets säkerhet, oriktigt utlämnande av allmän handling eller uppsåtligt åsidosättande av kvalificerad tystnadsplikt enligt 16 kap. sekretesslagen). Om efterforskning får förekomma, skall dock beaktas den i 3 § angivna tystnadsplikten. Att detta påpekande behöver göras har sin grund i att anonymitetsskyddet är mer vidsträckt än meddelar- friheten. För den efterforskande myndigheten innebär detta ett frågeförbud, om syftet är att utröna vem som står bakom en publicering eller ett publiceringsmeddelande. Motsvarande bestämmelser om anonymitetsskydd och efter- forskningsförbud finns i 2 kap. YGL. 2.4.2.1Sekretess i det allmännas verksamhet Enligt 2 kap. 13 § RF får yttrandefriheten och informations- friheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörj- ningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privat- livets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I 2 kap. 2 § TF anges grunderna för sekretess när det gäller be- gränsningar av rätten att ta del av allmän handling. Denna rätt får begränsas med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finans-, penning- eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket skall begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i bestämmelse i en särskild lag, eller om det i visst fall är lämpligare, i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Med den särskilda lagen avses sekretesslagen (1980:100, SekrL). Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom en förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. I tredje stycket sägs vidare att utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses eller regeringen tilläggas befogenhet att efter omständigheterna medge att viss handling får lämnas ut. Bestämmelser om sekretess i det allmännas verksamhet finns i SekrL. I lagen samlas bestämmelser om handlingssekretess, tyst- nadsplikt och om undantag från meddelarfriheten. Första kapitlet i SekrL innehåller vissa inledande bestämmelser. I 1 § anges att med sekretess avses förbud att röja uppgift vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Enligt 2 § innebär sekretessen att uppgift för vilken sekretess gäller inte får röjas för enskild i andra fall än vad som anges i SekrL eller i annan lag eller förordning till vilken SekrL hänvisar. Av 3 § framgår att sekretess i princip också gäller mellan olika myndigheter samt också mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Dock får uppgift röjas om det anges i SekrL eller i annan lag eller förordning till vilken SekrL hänvisar. De viktigaste bestämmelserna om sådan begränsning i sekretessen mellan myndigheter återfinns i 14 kap. SekrL. I 4 § anges att en sekretessbelagd uppgift inte får utnyttjas utan- för den verksamhet där sekretessen gäller. Förbudet gäller alltså även ett olovligt utnyttjande som inte innebär att något röjande av uppgift sker. Som exempel på regelns innebörd kan nämnas att en tjänsteman som är skyldig att hemlighålla uppgifter om rikets penning- eller valutapolitik inte får utnyttja sina kunskaper om dessa uppgifter för att bereda sig själv ekonomisk (m.fl., Kommentar till SekrL, 1998, 1:14). Bestämmelser om vilka organ som omfattas av SekrL finns i 6 och 8 §§. Utgångspunkten för dessa bestämmelser är att lagen inte skall avse andra organ än sådana vid vilka det kan förekomma allmänna handlingar (Kommentar till SekrL, supplement 4, 1:19). I 6 § anges att förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd. Vidare sägs i 8 § att vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs med myndighet bl.a. , kyrkomötet och beslutande församling. gäller detta inte längre kyrkomötet (SFS 1998:1701). I 6 § föreskrivs vilka personer som omfattas av sekretesslagen. Dessa utgörs för det första av personer som under anställning hos en myndighet har fått kännedom om sekretessbelagda uppgifter. Därutöver omfattas den som på grund av uppdrag hos en myndig- het, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet och på så sätt fått kännedom om sekretessbelagd uppgift. Den som röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, kan enligt 20 kap. 3 § (BrB) dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen är subsidiär till andra föreskrifter som särskilt straffbelägger gärningar som innebär att hemliga uppgifter röjs eller utnyttjas. Bland annat kan allvarliga fall av offentliggörande av sekretessbelagda uppgifter bestraffas som spioneri. Om någon av oaktsamhet begår brott mot tystnadsplikt kan denne dömas till böter. I ringa fall skall något straff inte utdömas. Som ovan redovisats gäller enligt TF och YGL meddelarfrihet, dvs. en rätt att i viss utsträckning straffritt lämna normalt sekretess- belagda uppgifter för publicering i grundlagsskyddade medier. Meddelarfriheten har särskilt stor betydelse för tjänstemän och andra verksamma i staten och kommunerna. Avtal om tystnads- plikt på det privata området anses i princip bryta meddelarfriheten (prop. 1986/87:151 s. 117–119). Inom det allmänna området gäller undantag från meddelarfriheten endast i följande tre fall: –det är inte tillåtet att lämna uppgifter för publicering i tryckt skrift eller offentliggörande i andra medier, om uppgifts- lämnaren därigenom gör sig skyldig till ett allvarligt brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri, –det är inte tillåtet att med avsikt lämna ut en allmän handling som är hemlig för publicering i tryckt skrift eller offent- liggörande i andra medier, –det är inte tillåtet att avsiktligen bryta mot vissa tystnadsplikter som anges i 16 kap. SekrL (s.k. kvalificerade tystnadsplikter). En tjänsteman anställd inom stat eller kommun har således rätt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift eller för offentliggörande i t.ex. radioprogram, filmer och ljud- upptagningar. Som framhållits ovan gäller meddelarfriheten dock inte om utlämnandet innebär att tjänstemannen gör sig skyldig till sådant brott som anges i det första undantaget ovan. Inte heller innebär meddelarfriheten att tjänstemannen uppsåtligen får lämna ut sekretessbelagda allmänna handlingar. Meddelarfriheten gäller inte heller i förhållande till de kvalificerade tystnadsplikter som anges i 16 kap. SekrL. Meddelarfriheten tar endast sikte på den situationen att upp- gifter lämnas för publicering i tryckt skrift eller för offentlig- görande i andra medier. Att i andra fall lämna ut sekretessbelagda uppgifter kan, liksom att lämna ut sekretessbelagda allmänna handlingar eller att bryta mot s.k. kvalificerad tystnadsplikt, innebära att man gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § BrB).