sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — De kooperativa hyresföreningarna föreslås själva få bestämma över sina hyror (se SOU 2000:95 s. 159 ff). De behöver sålunda inte följa hyreslagens bestämmelser om hyrans storlek. De får alltså ta ut en hyra som kan vara väsentligt högre än bruks- värdeshyran på orten. Bakgrunden till detta är att föreningen själv får bestämma kapitaltillskottet och ett högre kapitaltillskott ger möjlighet till lägre hyror och vice versa. En särskild reglering av hyrans storlek har då ansetts meningslös. Dessutom måste små föreningar kunna hantera ett underskott. Slutsatsen av det sagda är att hyrorna i en kooperativ hyres- rättsförening kan variera både från förening till förening och över tiden. Hyrorna kommer framförallt att vara beroende av kapitalinsatsens storlek men även av andra faktorer som t.ex. det sätt på vilket investeringar i byggnaderna finansierats. Likväl kommer föreningen att drivas utan vinstsyfte. Enligt kommit- téns bedömning måste det därför bedömas från fall till fall vilka av de företag som blivit godkända som allmännyttiga bostads- företag som skall betraktas som hyresnormerande i hyreslagens mening. Om lagen om kooperativ hyresrätt genomförs i enlighet med förslaget innebär det enligt kommitténs mening att de kooperativa hyresrättsföreningarna inte utan vidare kan vara hyresnormerande. medges enligt rättspraxis att enstaka jäm- förelseobjekt utesluts vid tillämpningen av bruksvärdesregeln, se beslut i det s.k. Oxtorgsmålet (RH 1999:90). Hovrätten framhöll att upprätthållandet av tilltron till bruks- värdessystemet kräver att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella pro- jektet. Kommittén ser således inte att en användning av begreppet allmännyttiga bostadsföretag som omfattar även kooperativa hyresrättsföreningar, får konsekvenser som är oför- enliga med bruksvärdessystemet. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Kommitténs förslag: En särskild utredning tillsätts med uppdrag att ta fram regler för att förbättra möjligheterna för de allmännyttiga bostadsföretagen att genom fonderingar reservera medel för framtida underhållsinsatser. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att analysera och göra överväganden i skattefrågor. Det ingick inte heller i uppdraget till Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Utredningen framförde emellertid (SOU 1999:148 s. 66 f) vissa tankar beträffande de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter att reservera medel för framtida underhållsinsatser. Eftersom utredningen föreslog att dessa företag bör kännetecknas av en högre grad av boendeinflytande, måste regelverket också möjliggöra för dessa företag att utvecklas i den riktningen. En tanke var att företagen ges en något utvidgad möjlighet att arbeta med periodiseringsfonder. Det skulle enligt utredningen vara av värde för företagen att få avsätta åtminstone av årets vinst till en periodiseringsfond som inte behöver upplösas förrän . En på detta sätt uppkommen skattekredit, som inte behöver tas i anspråk för den löpande underhållsverksamheten , återförs därefter till beskattning. Eftersom skatteregler inte ligger inom ramen för kommitténs uppdrag lämnas inget förslag i sak. Kommittén har dock sett sig oförhindrad att lämna förslag i syfte att förstärka det regelverk som föreslås i detta betänkande. Kommittén föreslår utifrån vad som sades att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att ta fram regler för att förbättra möjligheterna för de allmännyttiga bostadsföretagen att genom fonderingar3 reservera medel för framtida underhållsinsatser. I arbetet med direktiven till den särskilde utredaren bör beaktas att den här diskuterade frågan om utökade möjligheter till fonderingar har 3 Med fondering avses en avsättning till en fond, vanligen av vinstmedel som inte delas ut. En lag om allmännyttiga bostadsföretag bäring på bostadsföretag generellt och inte enbart allmännyttiga bostadsföretag. Se närmare om fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor i avsnitt 1.6. 2.7Laglighetsprövning av beslut i kommunala bostadsföretag? Kommitténs bedömning: Den politiska prövningen i ett kommunalt bostadsföretag sker i första hand genom att äga- ren kommunen genom de valda ombuden vid bolags- stämman eller motsvarande ger styrelsen direktiv t.ex. om utdelning. Den kommunala revisionen har ett stort ansvar i detta avseende. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog i SOU 1999:148 att det blir möjligt att genom laglighetsprövning överklaga beslut av kommunägda bostadsföretag på samma sätt som om verksamheten hade bedrivits i förvaltningsform. Enligt utredningen bör kommunmedlemmars och politiska partiers insyn och kontroll vara lika omfattande i det allmännyttiga bostadsföretaget som om verksamheten bedrivs i förvaltnings- form. Kommunerna har traditionellt möjlighet att bedriva verksam- het i privaträttslig form. Rättsutvecklingen har inneburit att lag- stiftaren och domstolarna har tolererat verksamhet oavsett i vilken rättslig form den drivits om det kommunalrätts- liga regelverket i övrigt iakttagits. verksamhet genom privaträttsliga rättssubjekt innebär enligt gällande rätt att kommunernas och andra kommunala enheters samt kommun- medlemmarnas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll över verksamheten är mindre än om en drivs inom ramen för den vanliga kommunala förvaltningen (se t.ex. , revision, 1999, s. 271). De privaträttsliga organen följer primärt associationsrättens (och stiftelserättens) regelsystem. Även när en kommun över- En lag om allmännyttiga bostadsföretag 2001:27 lämnar till privaträttsliga organ att bedriva viss verksamhet måste denna dock falla inom den kommunala kompetensen som den framgår av 2 kap. kommunallagen. Samma principer som styr verksamhet i förvaltningsform t.ex. spekulationsförbudet i 2 kap. 7 § kommunallagen skall också styra verksamhet som bedrivs i företagsform (se prop. 1990:91:117 s. 49 f, SOU 1998:71 s. 39). Kontrollen av verksamhet kan vara dels intern, dels extern. Till den interna kontrollen hör nämndernas kontroll av den egna förvaltningen, styrelsens kontroll av den totala verk- samheten och revisorernas kontrollverksamhet. (ingår det i de kommunala revisorernas uppdrag också att granska de kommunala företagen [9 kap. 9 § kommu- nallagen]. Förändringen kom till som ett led i samordningen av den kommunala revisionen och revisionen av de kommunala företagen [se SOU 1998:71 och prop. 1998/99:66].) Den externa kontrollen består av kontroll från organ som sak- nar anknytning. Det är framför allt statens kontroll- verksamhet som innefattas i begreppet extern kon- troll. Statens kontroll över kommunerna kan utövas i olika for- mer. Enligt traditionell uppfattning brukar domstolskontrollen, de centrala och regionala myndigheternas kontroll samt tillsynen av JO (12 kap. 6 § RF) och av JK (lagen [1975:1339]) klassifice- ras som kärnan i den statliga kontrollen över kommunerna (se Ds 2000:52). Domstolskontrollen sker framför allt vid prövning i förvalt- ningsdomstol genom dels förvaltningsbesvär, dels överklagande enligt reglerna om laglighetsprövning (förr kommunalbesvär). Bestämmelser om kommunalbesvär infördes kommunallagstiftning. I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen . Laglighetsprövningen regleras i 10 kap. kommunallagen. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt kommunallagen rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga dem hos läns- SOU 2001:27 En lag om allmännyttiga bostadsföretag rätten (10 kap. 1 § första stycket). Genom denna rätt kan kom- munmedlem dock inte få prövat lämpligheten i ett kommunalt beslut. Detta är helt och hållet en politisk fråga. Ett överklagat beslut skall upphävas bl.a. om det inte har till- kommit i laga ordning, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 §). Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver beslutet inte upphävas. Detsamma gäller om beslutet har kommit att förlora sin betydelse till följd av senare inträffande förhållanden (10 kap. 9 §). Rätten till laglighetsprövning kan ses som ett medel för kom- munmedlemmarnas kontroll över den kommunala förvaltningen (, Kommunalrättens grunder, 2 uppl., 1998, s. 219). Det finns dock begränsningar beträffande vilka beslut som får överklagas. Laglighetsprövning kan ske endast i fråga om (i) beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund, (ii) beslut av en nämnd eller ett partssam- mansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, (iii) beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt (iv) sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 § (beslut av revisorerna om sin förvaltning och om jäv) (10 kap. 2 §). Ett beslut om viss utdelning från ett kommunalt bostadsföre- tag till kommunen kan ha föregåtts av ett beslut i kommunen, t.ex. av kommunstyrelsen. I en sådan situation har varje kom- munmedlem rätt att begära laglighetsprövning av beslutet. Det är emellertid även möjligt att en utdelning inte föregås av något formellt beslut i kommunen. I en sådan situation finns således inget beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning. Det kan diskuteras om detta är tillfredsställande från dels ett kommunal- demokratiskt perspektiv, dels – om det gäller ett kommunalt bostadsföretag ett boendeperspektiv. Den politiska prövningen i kommunala företag sker i första hand genom att ägaren kommunen genom de av kommunen En lag om allmännyttiga bostadsföretag valda ombuden vid bolagsstämman eller motsvarande kan ge sty- relsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella krav. Denna ordning överensstämmer med associationsrättsliga principer vad gäller styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En möjlighet till laglighetsprövning - som föreslås i SOU 1999:148 strider mot de nämnda, grundläggande villkoren för en verksamhet som bedrivs i företagsform, enligt den uppfattning som Kon- stitutionsutskottet framförde med anledning av ett antal motio- ner , se 1996/97:KU12 s. 18. Den kommunala revisionen har ett stort ansvar i detta av- seende. ingår det i revisorernas uppgift även att granska de kommunala företagen: De kommunala revi- sorerna granskar genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företagen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet i de kommunala företagen. Om revisionen visar t.ex. att ett kommunalt bostadsföretag brutit mot spekulationsförbudet (se avsnitt 2.4.2) torde det åligga revi- sorerna att ange detta i revisionsberättelsen till fullmäktige. Enligt kommunallagen kan visserligen anmärkning revisions- ansvar inte riktas mot styrelsen/stämman i ett kommunalt företag. Anmärkning kan riktas endast mot nämnder och full- mäktigeberedningar samt de enskilda förtroendevalda i sådana organ. Det anses dock inte föreligga några rättsliga hinder för revisorerna att använda sig av påpekanden eller erinringar (/Riberdahl/, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 322). 3Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta I delbetänkandet SOU 2000:104 lämnar kommittén förslag på särskilda beslutsregler vid överlåtelse av kommunalt bostads- bestånd i syfte att motverka förhastade försäljningsbeslut. Kommittén skall enligt sina tilläggsdirektiv klarlägga de finan- siella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsbestånd eller bostadsföretag till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala. Detta klarläggande ligger till grund för kommitténs ställningstagande till behovet av ett regelverk för förköp av kommunalt bostadsbestånd (se kapitel 4). (Med annat allmännyttigt bostadsföretag än kommunalt avses här företag som till ägs av kommun eller kommuner.) Kommittén har sett uppdraget som tvådelat; antingen att privata professionella investerare tar över eller att de boende tar över genom en kooperativ hyresrättsförening. Syftet med uppdraget i förevarande del är att klarlägga de finansiella förutsättningarna för att i slutänden det allmän- nyttiga beståndet inte skall minska avsevärt. Enligt kommitténs mening skulle ett genomförande av det förslag till särskilda beslutsregler som lämnas i delbetänkandet eller av ett alternativ med effekt att försvåra för förhastade beslut, minska attraktivi- teten hos ombildning till bostadsrätt. Detta kan bidra till att bibehålla en stor allmännyttig sektor på bostadsmarknaden. Det kan även bidra till att öka intresset för bildande av kooperativ hyresrättsföreningar. En av förutsättningarna för kommitténs överväganden är att förslagen från Utredningen om kooperativ Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta hyresrätt (se avsnitt 3.3) genomförs och därmed kommer att reglera upplåtelseformen i sig. Motiven till varför en kommun vill sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd kan vara flera. I vissa kommuner anser man att kommunen inte bör äga och förvalta bostäder då detta inte är en kärnverksamhet (som t.ex. skola och omsorg) eller att kommunen prioriterar sådan kärnverksamhet. Ett annat motiv kan vara att kommunen vill minska sin riskexponering som ägare av bostäder om bostadsmarknaden är instabil eller vikande. Detta kan innebära att kommunen vill bredda ägandet av eller avyttra hela bostadsbeståndet. Ett ytterligare motiv kan vara en vilja att förbättra konkurrenssituationen på den lokala bostadsmarknaden. Oavsett vilket motivet är medför en försälj- ning av allmännytta i vissa situationer och i vissa kommuner till att det finns en risk för att hyresbeståndet minskar till förmån för bostadsrätter. 3.2Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) I diskussionsbetänkandet SOU 1999:148 föreslås att de boende skall få förköpsrätt om kommunen vill sälja kommunala bostadsföretag eller fastigheter. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att ta ställning till om kommunen skall äga ett allmännyttigt bostads- företag eller inte. Om kommunen anser att bostadsföretaget främjar genomförandet av den lokala bostadspolitiken, bör kommunen också ange syfte med att äga företaget samt utforma ägardirektiv med ledning av detta. De kommuner som anser att bostadsföretaget inte utgör ett verktyg som krävs för att säkerställa det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen, bör på motsvarande sätt ange alternativa lösningar. De kommuner som inte längre vill äga ett allmännyttigt bostadsföretag bör således ha möjlighet att avstå från detta. Om kommunen vill sälja sitt bostadsföretag måste detta ske med respekt för de hyresgäster som bor i företagets fastigheter. SOU 2001:27 Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta gästerna har valt inte bara en bestämd upplåtelseform, utan också en trygg och professionell hyresvärd som arbetar utan enskilt vinst- syfte. Ett ägarbyte innebär stora förändringar och erfarenheten visar att det skapar en oro bland hyresgästerna. Förslaget innebär att hyresgästerna ges en förköpsrätt i det fall kommunen vill sälja en del av eller samtliga aktier i ett bostads- företag. En motsvarande förköpsrätt föreslås också gälla i de fall bostadsföretaget säljer fastigheter. Hyresgästernas förköpsrätt för- utsätter att det finns ett dokumenterat intresse bland hyresgästerna, vilket inte bara skall ses som en nödvändig juridisk formalitet. Intresse och engagemang bland hyresgästerna är också en för- utsättning för att företaget skall kunna förena ett utvecklat hyres- gästinflytande, hög kvalitet och affärsmässighet. Om inte detta intresse finns hos hyresgästerna bör de inte heller kunna utöva förköpsrätten. För att de boende skall kunna utöva sin förköpsrätt föreslås att det krävs att de bildar en ekonomisk förening som har till syfte att upplåta bostäderna med kooperativ hyresrätt. För närmare detaljer se avsnitt 4.1.3. 3.3Utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) Utredningen om kooperativ hyresrätt föreslår i SOU 2000:95 en särskild lag om kooperativ hyresrätt. Upplåtelseformen kan be- skrivas som en mellanform mellan traditionell hyresrätt och bostadsrätt. Det skall enligt förslaget finnas två huvudtyper av kooperativa hyresrättsföreningar. Ägarmodellen innebär att före- ningen äger det eller de hus där lägenheterna finns. Hyres- modellen innebär i stället att föreningen hyr samtliga lägenheter i ett hus som den i sin tur upplåter med kooperativ hyresrätt. Utredningen om kooperativ hyresrätt berör intresset för kooperativ hyresrätt i förhållande till bostadsrätt: I såväl koope- rativ hyresrätt som bostadsrätt betalas insats. Men till skillnad från en bostadsrättshavare skall en kooperativ hyresgäst inte Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta kunna göra en vinst genom att sälja sin hyresrätt, utan endast få tillbaka erlagt kapitaltillskott. Chansen till vinst medför att bostadsrättshavaren är beredd att erlägga ett större kapital- tillskott än den som saknar denna möjlighet. Bostadsrätts- havarens chans till vinst är ersatt av chansen till en lägre boendekostnad för kooperativa hyresgäster. Utredningen gör bedömningen att utgör en övre gräns för vad folk i allmänhet är villiga att betala i insats för en kooperativ hyresrätt. En kooperativ hyresrättsförening måste då, allt annat lika, finan- siera 15 med ett topplån. Detta medför enligt utredningen troligen högre kapitalutgifter för den kooperativa hyresrätten i förhållande till bostadsrätt. 3.4Förutsättningar för köp av professionella investerare 3.4.1En undersökning och analys För att klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelser m.m. av bostadsföretag från kommunen till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala har kommittén /undersökt intresset hos några större fastig- hetsägare och andra privata investerare av att överta kommunalt allmännyttigt bostadsbestånd. Utgångspunkten för diskussionen med de privata investerarna var dels förutsättningarna på kapital- marknaden, dels att det övertagna beståndet även upplåts med hyresrätt och att verksamheten baseras på samma grundläggande principer om självkostnad och begränsning i vinstutdelning som gäller för kommunala bostadsföretag (f.n. på eget tillskjutet kapital, se avsnitt 2.4.2). Följande frågeställningar diskuterades. Är det möjligt att skapa en allmännytta som ägs av privata investerare? Kan privata investerare acceptera att utdelning på tillskjutet kapital begränsas till ? Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta Är privata investerare beredda att ikläda sig socialpolitiska åtaganden vid förvärv av ett bostadsbestånd från allmän- nyttan? Är privata investerare beredda att ta ett boendesocialt ansvar vid förvaltningen av ett bostadsbestånd? Är privata investerare beredda att göra åtaganden om att sälja ett bostadsbestånd enligt särskild försäljningsordning? Investerarna uttryckte en mycket positiv grundinställning till investeringar i bostadsfastigheter, särskilt på lång sikt. Enligt deras uppfattning leder dock bruksvärdessystemet till att de säljer sina bostadsfastigheter till bostadsrättsföreningar. Enligt investerarna återspeglar den köpeskilling som en bostadsrätts- förening kan betala, i vart fall delvis, det värde som en bostads- fastighet skulle representera vid en marknadsanpassad hyressätt- ning. Investerarna uppgav att en begränsning av den utdelning som kan ske på tillskjutet kapital är otänkbar och gör en investering i allmännytta ointressant. De är beredda att göra boendesociala åtaganden, t.ex. krav på förmedlingsrätt, vid förvärv av fastig- heter. Det är dock viktigt att omfattningen av de sociala åtagan- dena preciseras noggrant inför förvärvet. Endast då är det möjligt att bedöma vilka kostnader som är förknippade med åtagandena. Endast då går det att bestämma hur åtagandena skall påverka den köpeskilling som skall utgå för fastigheterna. Det är emellertid en helt annan sak med ett åtagande som kommer efter det att en investering genomförts. Enligt investerarna är det dock mer tveksamt om man skulle acceptera åtaganden, av vad slag det vara må, som avser än . Kommittén drar av diskussionen slutsatsen att det torde vara svårt att finna eller påvisa något större intresse hos professionella investerare för att investera i allmännyttig Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta Stötesten förefaller vara just det som utgör fundamentet för allmännyttig verksamhet dvs. att verksamheten drivs utan vinstsyfte och i förlängningen med utdelningsbegränsningar. En sådan är ur investerarnas synvinkel inte acceptabel. I övrigt kan de i princip acceptera andra villkor som t.ex. boendesocial åtaganden under förutsättningar att villkoren är kända och kan beaktas vid prissättningen och att villkoren inte binder investeraren . Den långsiktighet som kommunerna har för sina bostads- företag innehåller enligt kommitténs uppfattning ett tids- perspektiv som inte är jämförbart med de privata investerarnas långsiktighet, vilken sträcker sig som längst . De avtalslösningar som eftersträvas med de privata investerarna och som kan säkerställa ett långtgående socialt ansvarstagande kan således inte ses längre än vad denna tidshorisont anger. Erfaren- heten visar också att avtal om bostadsförmedling är möjliga att uppnå, men att det oftast är de kommunägda bostads- företagen som får ta hand om de mest utsatta hushållen inom gruppen förtursfall (se vidare kapitel 4). Slutsatsen av detta resonemang är att det enligt kommitténs mening inte är möjligt att tillmötesgå de krav investerarna skulle ställa för övertagande bl.a. eftersom detta förutsätter borttagan- de av utdelningsbegränsningen. Detta ser kommittén som ute- slutet eftersom det skulle innebära att den begränsning som särskiljer allmännyttig verksamhet från annan verksamhet på bostadsmarknaden tas bort. Kommittén utesluter i och för sig inte att det kan tänkas finnas ett visst intresse hos privata inves- terare av att förvärva bostadsfastigheter eller hela bostadsbestånd t.ex. i syfte att med en sådan relativt sett säker placering balan- sera högriskplaceringar. Kommittén har även övervägt en lösning utifrån en modell man har i och som går ut på att staten skapar en form av garanti för att privat allmännytta, dvs. ickekommunal allmän nytta (t.ex. försäkringsbolag och pensionsstiftelser) kan göra viss utdelning. Det finska systemet bygger på att man i lag satt en nedre gräns för den utdelning ägaren till ett privat allmän- Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta nyttigt bostadsföretag kan göra till ägaren (mer än räntan på statens femåriga obligationslån) och att staten accepterar att denna utdelning får finansieras genom motsvarande hyreshöjning. Taket för tillåten utdelning sätts genom närmare föreskrifter av finska regeringen (se bl.a. 15 a § första stycket p. 3 i den finska aravalagen och den finska regeringens proposition RP 274/1988 rd, för uppgick tillåten utdelning till av det egna tillskjutna kapitalet). Systemet kan sägas garantera ägarna viss utdelning. Nackdelen är att utdelningen får betalas av hyresgästerna oavsett om verksam- heten gått med vinst eller inte. Enligt kommitténs bedömning är det uteslutet att införa ett liknande system i eftersom det torde strida mot dels de grundläggande principerna bakom allmännyttig bostadsverksamhet, dels tankarna bakom bruks- värdessystemet (se avsnitt 2.3). Enligt uppgift har den finska lösningen i praktiken inte lett till något intresse för icke- allmännytta eftersom det fortfarande finns en utdel- ningsbegränsning. 3.5Förutsättningar för köp av de boende