sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Att dela upp besluten i ett ärende mellan nämnd och tjänsteman har även vållat vissa svårigheter av närmast administrativ karaktär genom att det har tagit mellan nämndbeslutet och tjänstemannabeslutet. Även om ändrade rutiner numera troligen har minskat detta senare problem, visar det att nuvarande regler inte är helt ändamålsenliga. Utredningens direktiv syftar till att enhetliga regler skall gälla så långt som möjligt. En första fråga är då om fullföljdsreglerna bör vara olika beroende på sammansättning eller om även beslut av socialförsäkringsnämnd skall omprövas i samband med överklagande. Vid denna bedömning bör beaktas att utredningen föreslår att socialförsäkringsnämnden skall fatta samtliga slutliga beslut i sådana ärenden som bör bedömas av nämnd, vilket leder till att ett antal beslut som fattas av tjänsteman kommer att fattas av nämnd (se avsnitt 12.3). Att även beslut av socialförsäkringsnämnd skall omprövas är i och för sig inte en ny tanke. När 20 kap. 10 § AFL infördes omfattade fullföljdsförbudet inte endast tjänstemannabeslut utan även beslut av försäkringsnämnd respektive pensionsdelegation. tillsattes en arbetsgrupp som skulle se över förtroendevaldas medver- kan i försäkringskassorna och bl.a. överväga förtroendevaldas medver- kan vid omprövning av vissa ärendetyper. Utredningen om förtroende- valda i försäkringskassorna avgav betänkandet Ökat förtroendemanna- inflytande i försäkringskassorna (SOU 1985:21). Regeringen föreslog mot bakgrund av utredningens förslag införandet av socialförsäkrings- nämnder, som skulle få ett större inflytande på tillämpningen i social- försäkringsärenden (se prop. 1985/86:73 s. 22 f.). Nämnden föreslogs besluta i sådana ärenden som har stor betydelse för den försäkrade från trygghets- eller försörjningssynpunkt. Regeringens förslag i prop. 1985/86:73 innebar även att socialför- säkringsnämndens beslut inte skulle omprövas enligt 20 kap. 10 § AFL utan överklagas direkt till försäkringsrätten. Förslaget innebar med andra ord att ett ursprungsbeslut av tjänsteman fortfarande endast kunde omprövas och omprövningsbeslutet därefter överklagas, medan ett ursprungsbeslut från nämnd kunde överklagas direkt. Någon skill- nad i fullföljdshänseende beroende på beslutsnivå inom försäkringskas- san hade dittills inte gjorts. Skälen som anfördes för att inte ompröva nämndernas beslut var bl.a. att antalet beslut av pensionsdelegation eller försäkringsnämnd som ändrades efter omprövning var litet samt att det av administrativa skäl var svårt att genomföra omprövningen De särskilda förfarandefrågorna 343 inom den av RFV då föreskrivna sexveckorsfristen. Det bör påpekas att regeln om omprövningsskyldighet i 20 kap. 10 a § AFL – liksom nu – gällde även socialförsäkringsnämnd. ålades genom den berörda reformen även att ompröva vissa beslut som fattats av tjänsteman. Utgångspunkten angavs vara att sådana beslut som hade stor betydelse för den enskildes trygghet och försörjning skulle omprövas av nämnden i stället för av en chefstjänsteman (se prop. 1985/86:73 s. 34). Reformen trädde i kraft . utvidgades sedan omfattningen av nämndens om- prövning av tjänstemannabeslut. Därefter slog pendeln tillbaka och i samband med att regeringen lade fram förslag till förändringar i socialförsäkringsadministrationen samt i rollfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna föreslogs – som nämnts förut – att socialförsäkringsnämnden inte längre skulle fatta beslut i ompröv- ningsärenden. begränsades de ärendetyper som skall beslutas av nämnd (se prop. 1997/98:41, bet. 1997/98:SfU8, rskr. 1997/98:153). Skälen bakom borttagandet av nämndens omprövning av vissa tjänste- mannabeslut angavs vara att dessa inte uppfyllde kraven på att ha väsentlig betydelse för den enskilde från försörjnings- synpunkt, varför de inte skulle omprövas av nämnden. En ordning med ett enhetligt sätt för fullföljd mot försäkringskas- sans beslut är otvivelaktigt enklare för den enskilde. Att det är besluts- organet som hanterar omprövning av sina egna beslut är dessutom det normala. När man vid reformen som skäl för att undanta nämndbesluten från omprövningsskyldighet kritiserade att ett och samma organ omprövade sina egna beslut strider detta mot själva tanken med omprövning. Detta talar med viss styrka för att man bör närma förhållandena inom socialförsäkringen till vad som gäller inom förvaltningen i övrigt. Man måste fråga sig om omprövningsplikt kan införas utan att nämnden belastas för hårt och tidsutdräkten blir för stor. Det tyngst vägande skälet mot en omprövning av nämndbeslut torde nämligen vara att det är administrativt besvärligt, närmast eftersom nämnderna sammanträder endast med vissa mellanrum, vilket skulle leda till onödig tidsutdräkt. Dessutom finns en farhåga att en obligatorisk omprövning skulle öka arbetsbördan för nämnderna på ett icke önsk- värt sätt. Hur administrativt betungande en omprövningsskyldighet blir beror delvis på hur denna utformas. Tanken med en obligatorisk omprövning som ett förstadium till överklagande bör inte vara att på nytt skall sätta i gång ett eget överprövningsförfarande. En ompröv- ning i samband med överklagande skall i de flesta fall kunna ske 344 De särskilda förfarandefrågorna Om den försäkrade inte har anfört några nya omständigheter i sak bör förfarandet kunna vara relativt summariskt. När en omprövning inte leder till ändring bör kunna inskränka sig till att anteckna detta i akten, innan överklagandet och övriga handlingar sänds vidare till domstol. Det sagda innebär givetvis inte att kassan skall ta lätt på skyldigheten att ompröva sitt beslut. Skulle exempelvis ytterligare utredning komma in i samband med överklagandet måste givetvis betydelsen av denna bedömas på ett omsorgsfullt sätt. I linje med det nu sagda ligger att socialförsäkringsnämndens han- tering av omprövning bör kunna förenklas så, att i första hand en tjänsteman efter delegation får göra omprövningen. Detta förekommer allmänt beträffande beslut enligt 20 kap. 2 a § AFL. Enligt svaren på utredningens organisationsenkät tillämpar vissa kassor delegation även för omprövning enligt 20 kap. 10 a § AFL. Detta är även något som RFV rekommenderar (se RFV Rekommenderar 1998:11 s. 30). Om någon ändring då enligt tjänstemannens bedömning inte skall ske, bör tjänstemannen kunna fatta ett sådant beslut. Med hänsyn till att ett bärande skäl för att ta bort nämndens omprövningsskyldighet var att ändringsfrekvensen var låg, torde en sådan ordning leda till att många ärenden inte når nämnden. Skulle tjänstemannen komma fram till att beslutet bör ändras, får ärendet lämnas vidare till (se vidare avsnitt 12.3). Ett system som utformas enligt det som anförts nu torde å ena sidan innebära att nämnden får erforderlig inblick i de fall grunden för nämndens beslut kan ifrågasättas, medan det å andra sidan knappast behöver bli administrativt betungande. Den eventuella olägenhet som kvarstår måste dessutom vägas mot värdet av att ha för den enskilde enhetliga bestämmelser om omprövning i samband med överklagande. Utredningen föreslår därför att samtliga beslut av skall omprövas i samband med överklagande, oavsett i vilken samman- sättning kassan har avgjort ärendet. Från nu nämnda huvudregel bör dock finnas ett undantag. Enligt nuvarande bestämmelser omfattas inte RFV av fullföljdsförbudet i 20 kap. 10 § och 11 § första stycket AFL eller i motsvarande regler i lagen om inkomstgrundad ålderspension. lagstift- ningsärende gjordes skillnad på besvär från enskild och från RFV. Skälet angavs då vara att när RFV anför besvär är situationen genom- gående sådan att en domstol bör pröva besvären (se prop. 1977/78:20 s. 98). Någon omprövning borde då inte ske. Ett bakomliggande skäl kan antas vara att RFV i sin roll som praxisbildare kan betas möjligheten att driva mål vidare. Ett annat skulle kunna vara att det finns en fara för att kassan alltför beredvilligt hörsammar RFV:s önskemål och ändrar ett beslut i enlighet med överklagandeskriften. De särskilda förfarandefrågorna 345 De skäl som anfördes vid införandet av omprövningsbestämmelser- na har alltjämt giltighet. Omprövning i samband med överklagande bör därför inte ske om RFV är klagande. Bakgrunden till införandet av 20 kap. 10 § AFL, då överklagandet av ursprungsbeslutet ersattes av en omprövning, var främst att ompröv- ningsförfarandet behövde utvidgas med hänsyn till måltillströmningen i försäkringsrätterna. Utgångspunkterna för ett omprövningsförfarande angavs vara att systemet skulle bereda försäkringskassorna tillfälle till en förutsättningslös omprövning samt att den försäkrade skulle ta ett nytt initiativ om han eller hon ansåg att ärendet skulle prövas i domstol. I förarbetena diskuterades som ett alternativ till den lösning som senare föreslogs att omprövningen skulle knytas till överklagandet. Det alternativ som skisserades – och förkastades – av innebar att när beslut överklagades av enskild skulle försäk- ringskassan ta upp beslutet till ny prövning och därefter delge den försäkrade omprövningsbeslutet med en anmodan att fullfölja överklagandet. Om fullföljd inte ägde rum skulle överklagan- det anses förfallet (jfr Ds S 1981:9 s. 49). Från rättsteknisk synpunkt anförde departementschefen mot det för- kastade alternativet att yrkanden och grunder i överklagandet skulle kunna komma att inriktas på fel sak, om beslutet förändrades vid en omprövning, samt att det skulle krävas en särreglering av vem – dom- stolen eller – som hade att besluta i preliminärfrågor, exempelvis frågor om rättshjälp och inhibition. Gränsen mellan myn- digheterna skulle nämligen inte vara klar (se prop. 1981/82:88 s. 21). Som ett ytterligare skäl mot den ordningen anfördes att det då krävdes en särskild åtgärd av den försäkrade för att fullföljd skulle ske och detta saknade motstycke i rättsväsendet, eftersom det normalt räcker för en klagande att lämna in en besvärsskrift. Det effektivitetsmotiv som ligger bakom kopplingen mellan om- prövning och överklagande av tjänstemannabeslut har viss tyngd. Nuvarande ordning har inneburit och innebär sannolikt alltjämt att länsrätterna besparas en del mål som inte krävt domstolsprövning. Ett sådant resultat av ett omprövningssystem bör inte utan vidare överges. Men kräver detta system att man i alla avseenden bevarar nuvarande koppling mellan omprövning och överklagande? Vid reform valde lagstiftaren mellan två modeller och föredrog modellen med överklagandeförbud beträffande tjänstemannabeslut. Flera remissin- stanser ansåg dock att man borde ha stannat för den andra modellen. 346 De särskilda förfarandefrågorna Till den gruppen hörde RFV, och Stats- kontoret. Man kan fråga sig om de utgångspunkter – eller i vart fall den andra av dem att den försäkrade skulle behöva ta ett nytt initiativ om han eller hon ansåg att ärendet skulle prövas i domstol – som anfördes vid tillkomsten av 20 kap. 10 § AFL fortfarande står sig. Det kan nämligen diskuteras om omprövningsförfarandet enligt 20 kap. 10 § AFL inte i precis lika stor utsträckning som det andra förslaget prome- moria bryter mot det som angetts som det normala utgångsläget – att det räcker för en klagande att lämna in en begäran om ny prövning för att fullföljd skall ske. När det gäller de mer rättstekniska frågorna om gränsdragningen mellan beslutsmyndighet och överinstans är detta inte problem som är unika för socialförsäkringen. Samma problem om sakens identitet uppkommer i alla andra förfaranden där en besluts- myndighet företar omprövning i samband med överklagande, t.ex. enligt 27 § FL. Det är alltså inga principiella skäl som talar för att man måste beva- ra den nuvarande kopplingen mellan omprövning och överklagande. Om det från annan synpunkt finns vägande skäl för en ändring bör hinder inte föreligga att man nu anlägger ett annat synsätt. En ny förfarandereglering, där en annan lösning valts, har tillkom- mit på skatteområdet. I förarbetena till taxeringslag föreslog skatteförenklingskommittén en ordning, som motsvarar den i 20 kap. 10 § AFL. Departementschefen ansåg dock att skälen för en motsatt reglering, där samtliga beslut omprövades i samband med överklagan- det, var att föredra (jfr prop. 1989/90:74 s. 318 f.). Som skäl anfördes bl.a. att en ordning med fullföljdsförbud var mer komplicerad och i många fall skulle innebära en onödig omgång i de fall då det förelåg en ordentlig utredning för ursprungsbeslutet. Inget av systemen ansågs heller fullt ut garantera att otvistiga frågor inte fördes vidare till dom- stol. Till helhetsbilden hör att det enligt TL går att ompröva ett beslut mer än en gång, eftersom ett undantag inte görs för beslut som medde- lats efter begäran om omprövning från enskild eller efter omprövning av skattemyndighet. Det bör påpekas att detta system gäller oberoende av om skattemyndighetens beslut fattats av tjänsteman eller med lekmannamedverkan. Att omprövar ett ärende i samband med överkla- gandet skulle innebära en förenkling av regelverket. Den utformning av omprövningsförfarandet som skisserats ovan torde inte heller innebära några beaktansvärda administrativa nackdelar. Man närmar sig vidare regleringen i taxeringslagen. Förhållandet till förvaltningslagens regler om omprövning skulle också bli tydligare (jfr resonemanget i prop. 1989/90:74 s. 316 f.). De särskilda förfarandefrågorna 347 Ett skäl för en reglering som kräver dubbla initiativ från den försäk- rade skulle vara att det visade sig att det i beaktansvärd omfattning förekommer att enskilda först begär omprövning och därefter inte fullföljer trots att omprövningsbeslutet inte har lett till någon ändring. Som framhållits förut är det dock knappast ett bärande skäl vid utform- ningen av ett omprövningsförfarande att inte skulle mäkta med att på ett tydligt sätt motivera sina i och för sig riktiga beslut. För det fall det fortfarande efter omprövning kvarstår en felak- tighet torde det – i vart fall från rättssäkerhetssynpunkt – i stället vara en fördel att målet förs upp till domstol utan att ett nytt initiativ från den enskilde krävs. Utredningen har med hänsyn till det anförda kommit till uppfatt- ningen att skälen för en ordning som innebär att omprövning sker i samband med ett överklagande väger tyngre än motiven bakom nuva- rande reglering med fullföljdsförbud för ursprungsbeslutet. Utredning- en föreslår alltså att ett beslut av skall omprövas med anledning av att det överklagas. Det skulle kunna hävdas att omprövningsförfarandet borde ytterliga- re närma sig taxeringslagens regler och att man borde införa ett mot- svarande system där sökanden själv har möjlig- het att välja mellan att begära omprövning och överklaga. Emellertid är ett sådant system mer komplicerat och ställer den enskilde i en besvär- lig valsituation. Omprövningsbestämmelserna för enskild korresponde- rar dessutom med möjligheten för skattemyndigheten att besluta om eftertaxering. Några motsvarande skäl finns inte på socialförsäkrings- området. Utredningen förordar att någon möjlighet för den enskilde att välja mellan omprövning och överklagande inte införs. En annan sak är att omprövning av annan anledning än överklagande kan begäras efter det att beslutet vunnit laga kraft. Av allmänna rättsgrundsatser följer att den enskilde inte på grund av sitt överklagande skall riskera att ett beslut ändras till den enskildes nackdel. En särskild situation uppkommer dock om , i samband med att ett beslut överklagas, upptäcker att beslutet är felak- tigt på ett sådant sätt att det omfattas av den omprövningsskyldighet som har oavsett överklagande och denna omprövning skulle leda till ett resultat som är till nackdel för den enskilde jämfört med det överklagade beslutet. Exempelvis kan i samband med ett överklagande av en förmån som beviljats delvis eller med visst belopp uppmärksamma att förutsättningarna för att över 348 De särskilda förfarandefrågorna huvud taget erhålla förmånen aldrig har förelegat. Situationen kan uppkomma även med nuvarande bestämmelser, nämligen om någon yrkar omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL och kassan finner att förut- sättningar för ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL är uppfyllda och denna ändring är till den enskildes nackdel. I denna situation skall försäk- ringskassan rimligen inte vara förhindrad att fatta ett för den enskilde negativt beslut. Om en situation täcks av bestämmelserna om försäk- ringskassans omprövningsskyldighet skall det med andra ord inte spela någon roll hur får upp ögonen för anledningen till omprövning och ändring. En förutsättning är emellertid att det tydlig- görs att beslutet inte meddelas på grund av den omprövning kassan har att göra med anledning av överklagandet utan på grund av den ompröv- ningsskyldighet som åvilar kassan i övrigt. Rent praktiskt torde konse- kvensen bli att kassan, som vid den omprövning som skall ske i sam- band med att ett beslut överklagas inte kan ändra sitt beslut till den försäkrades nackdel, efter prövning skickar överklagandet till länsrätt och därefter, om man finner det påkallat initierar ett nytt ärende i kassan om omprövning till den enskildes nackdel. Eftersom den nu föreslagna regleringen inte förutsätter två initiativ från den enskilde för att ett överklagande skall tas upp till prövning, behövs bestämmelser om vad som händer med överklagandet vid en helt eller delvis bifallen omprövning. Utredningen föreslår att frågan regleras på samma sätt som för förvaltningen i övrigt, jfr 28 § FL, dvs. att överklagandet förfaller om ändrar beslutet så som klaganden begär samt att om kassan delvis ändrar beslutet skall över- klagandet anses omfatta det nya beslutet. I vissa situationer kan det inträffa att ändrar ett beslut och till helt övervägande del men inte fullt ut tillmötesgår den klagande. Det kan då vara oklart om klaganden är av uppfattningen att ärendet i de delar som kvarstår skall föras vidare till domstol eller om han eller hon saknar intresse av en sådan process. För att undvika att mål som klagandeparten inte har något intresse av förs vidare till länsrätten, bör i en sådan situation bereda klaganden tillfälle att återkalla överklagandet. Någon särskild föreskrift härom kan inte anses behövlig. De särskilda förfarandefrågorna 349 9.11.4Omprövning av annan anledning än överklagande Utredningens förslag: Ett beslut av skall även av annan anledning än överklagande omprövas av kassan om det, sedan beslutet vunnit laga kraft, begärs av den som beslutet angår eller av RFV, eller om det finns andra skäl. Omprövning skall inte ske av en fråga som prövats i allmän förvalt- ningsdomstol. Omprövas ett beslut på begäran av en enskild part, eller på begäran av RFV till fördel för parten, får inte ändra beslutet till den enskildes nackdel. Omprövar självmant beslutet, får den inte ändra detta till den försäkrades nackdel såvitt gäller förmån eller bidrag som har förfallit till betalning och inte heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det. En fråga om omprövning får inte tas upp förflu- tit från den dag då beslutet meddelades. Omprövning får dock ske även efter utgången av om, 1.beslutet blivit felaktigt genom att den försäkrade eller annan ersätt- ningsberättigad lämnat oriktiga uppgifter, underlåtit att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att ersättning fastställts felaktigt eller med för högt belopp eller 2.det först därefter, på grund av omständigheter som förelåg vid beslutet eller ny utredning, visar sig att beslutet innehåller väsentlig Om ändrar ett beräkningsunderlag, som legat till grund för ett tidigare beslut, får omprövning ske utan tidsfrist. Det- samma gäller om en annan myndighet ändrar någon förutsättning för det tidigare beslutet Sådan omprövning får ske såväl till den enskildes förmån som till dennes nackdel. För socialförsäkringsområdet finns, som redovisats i avsnitt 4.3.10, även bestämmelser om omprövning utan samband med överklagande. Bakom dessa regler ligger främst ett rättssäkerhetsbehov. Den enskilde skall i vissa situationer ha rätt att få sitt beslut omprövat och ändrat. Den skyldighet som här åvilar omfattar såväl tid före som efter det att beslutet vunnit laga kraft och styrs av vissa tidsfrister. I vissa andra situationer är tidsfristen för ändring av ett beslut inte begränsad över huvud taget. Här gör sig gällande även ett annat intres- 350 De särskilda förfarandefrågorna se än den enskildes rättssäkerhet, nämligen det allmännas intresse av att rätt förmån med rätt belopp utges till endast berättigade personer. En grundläggande frågeställning som hör samman med vilket behov som kan anses finnas av omprövning utan samband med överklagande är i vad mån beslut av får rättskraft. En ompröv- ning av ett beslut som vinner laga kraft men inte rättskraft kan alltid göras på begäran av den försäkrade. Det är då egentligen inte frågan om en omprövning i strikt mening utan snarare en ny ansökan om samma sak, men distinktionen saknar här annat än teoretisk betydelse. Det skulle emellertid kunna hävdas att avsaknad av rättskraft minskar behovet av särskilda omprövningsbestämmelser. Mot detta kan invän- das att beslutstidpunkten kan ha materiell betydelse för omfattningen av en förmån. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.3.10 inordnar sig socialför- säkringsområdet enligt nu gällande rätt i stort sett under vad som gäller för rättskraft i förvaltningen i övrigt, dvs. att gynnande beslut får rättskraft med undantag för vissa särskilda situationer medan avslags- beslut i princip inte får rättskraft. Med stöd av redogörelsen där kan man emellertid hävda att det råder en viss oklarhet beträffande omfatt- ningen av rättskraften vid såväl gynnande som betungande beslut. Det sagda talar med viss styrka för att det finns ett behov av att förtydliga nuvarande omprövningsregler i sakligt hänseende, dvs. främst i fråga om möjlighet att ex officio ändra ett tidigare beslut. När det gäller behovet av en rättskraftsgenombrytande omprövning, dvs. en omprövning även till nackdel för den enskilde, bör övervägas om särskild hänsyn skall tas till de bakomliggande förmånernas karak- tär. Frågan som då inställer sig är vad som karaktäriserar socialförsäk- ringen och vilken bäring detta områdes eventuella särdrag kan ha på rättskraftsavvägandena. Någon allmängiltig definition av vad som är socialförsäkring finns inte (se vidare under avsnitt 2.1). Allmänt sett skulle ändå kunna hävdas att socialförsäkringen bygger på ett åtagande från statens sida att erbjuda vissa förmåner, bidrag eller andra ersätt- ningar enligt i förväg fastlagda förutsättningar. Den försäkrade skall, för att kunna åtnjuta förmånen, ha uppfyllt dessa förutsättningar. I linje härmed finns i gällande bestämmelser vissa möjligheter att ändra ett beslut även till den försäkrades nackdel. Anmärkas bör dock den relativt restriktiva utformning som återkravsreglerna har fått, jfr 20 kap. 4 § AFL. Det är givetvis alltjämt ett allmänt intresse att avgränsningarna i socialförsäkringssystemet av olika förmåners räckvidd kan upprätthål- las, såväl av statsfinansiella skäl som ur allmänna rättviseaspekter. Lika viktigt är det å andra sidan att en enskild, som fått ett felaktigt beslut, skall kunna få detta justerat även sedan tiden för överklagande har gått De särskilda förfarandefrågorna 351 Möjligheten till omprövning utan samband med överklagande måste således finnas även framgent och återfinnas i en ny samlad förfarande- reglering. Den besvärligaste frågan när det gäller omprövning är hur man skall utforma bestämmelser om rättskraftsgenombrytande omprövning, dvs. omprövning till den enskildes nackdel. Här måste beaktas å ena sidan socialförsäkringsförmånernas syfte att bidra till enskildas skydd, försörjning och hjälp samt å andra sidan statens befogade intresse av att inte felaktigt betala ut ersättningar till individer som inte är berätti- gade till det. Det rör sig således om en avvägning mellan olika motstående intres- sen.