sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — I diskussionen om storkommunens demokratifördelar lyftes sällan en annan aspekt av demokratin fram – att demokrati kan ses som en kollektiv identitet, att demokratin förverkligas i den mån medborgarna upplever att de är en del av en gemenskap. Utifrån detta menar statsvetaren att kollektiv identitet – känslan av samhörighet – har ett värde i sig: I den mån invånarna inte känner en sådan gemenskap kan demokratin ses som bristfällig. Ju mer invånarna känner att de ingår i en större gemenskap desto bättre kan demokratin sägas vara (, 1996:63 ff.). När kommuner delas, uppstår mindre enheter. En vanlig uppfattning är att kollektiva identiteter lättare uppstår i små enheter, att invånare i sådana lättare lär känna samhörighet. Man kan därför anta att gemenskapen stärks i mindre enheter, och – enligt resonemanget ovan – så även demokratin. Detta sätt att har mycket gemensamt med den före detta civil- ministern sätt att motivera kommundelningar: Det är angeläget att arbeta för ett mjukt samhälle, där varje människa får utvecklas till en individ i gemenskap med andra människor. En viktig del av den utvecklingen sker i små naturliga gemenskaper (prop. 1992/93:2, min kurs.). Sålunda finns det generellt sett ett kraftigt känslomässigt gemenskapsargument hos de presumtiva utbrytarna. 4 De nya kommunernas erfarenheter I detta avsnitt presenteras resultaten från intervjuundersökningen. Uppläggningen av avsnittet är att de fem fallen inledningsvis sepa- reras från varandra och presenteras var för sig. Därefter knyts de viktigaste indikationerna från de respektive fallstudierna samman och de variabler som förefaller vara mest intressanta identifieras och diskuteras. De fem fallstudierna är uppbyggda enligt samma mönster. De inleds med en relativt detaljerad genomgång av bakgrunden till respektive kommundelning. Efter detta bakgrundsavsnitt riktas strålkastarna mot den fråga som är undersökningens huvudfokus: Har kommundelningen lyckats främja ett aktivt medborgerligt deltagande i kommunpolitiken? Därefter uppmärksammas några förvaltningsrelaterade frågor som aktualiserats i samband med de respektive delningarna. Avsnittet avslutas med en sammanfattande jämförelse mellan de fem fallen. Folkmängd (1998): 10 058 (medianvärdet för kommuner var 15 517 invånare ). Medelinkomst (1995): /invånare (medianvärdet för kommuner är ). Valdeltagande (1998): (medianvärdet för kommuner är ). Typ av majoritet efter 1998: Borgerlig majoritet. Antal politiker per 1 000 invånare (1995): 9,4 (medianvärdet för kommuner är 7,8). I ett inledande skede var det inte alls självklart att , Dagas, Trosas och kommuner ens skulle ingå i – än mindre i . Ursprungligen var tanken att dessa kommuner skulle ingå i kommunblock och . Det som blev avgörande för att de fyra kommu- nerna kom att slås samman med var troligen att det fanns en oro för läns överlevnad om kommunerna skulle ha uppgått i Södertäljeblocket. –1974 slogs därför dessa småkommuner i östra samman med . Att detta skulle ha skett under småkommunernas samtycke är mycket tveksamt, eftersom organiserade tankar på kommun- delning började figurera . Idén som florerade då var att , , och skulle bilda en egen kommun. Emellertid dog den gruppering som drog igång detta arbete snabbt ut, mycket som en konsekvens av att dialogen mellan Gnesta- och Trosadelen av östra inte var särskilt väletablerad (Sammanfattning av arbetet: 4; jfr Übel, 1991). utsåg och till två av fyra försöksområden vilka skulle ha så kallade kommundelsråd. Råden skulle fungera som en sorts remissinstans – de hade rådgivande funktion, men ingen beslutan- derätt. Detta fick dock inte till följd att delningssträvandena i och avtog, vilket vissa menar var tanken med införandet av råden. Ungefär efter försöks- verksamhetens start, , väckte nämligen center- partisten en motion i kommun- fullmäktige. Motionen föreslog en utredning av förutsättningarna för en delning. Kommunfullmäktige tog beslut om att en sådan utredning skulle göras, och ålade kommunkansliet att genomföra utredningen. Det kom att dröja ungefär innan den färdigställdes. ersatte kommundelsråden med kommundelsnämnder, vilket innebar att kommundelarnas själv- styre stärktes något i förhållande till de mer tandlösa råden. Paradoxalt nog bildades den så kallade TVV-gruppen (Trosa- ) . Gruppen bestod av representanter för , och och dess huvuduppgift var att arbeta för att bryta loss från . Den utredning som beslutade om 1982 presenterades av kommunkansliet , och beslut fattades att denna mycket delningsnegativa utredning skulle sändas till kommundelsnämnderna för yttrande. De social- demokratiskt dominerade nämnderna i de respektive kommun- delarna beslutade med knapp majoritet att förkasta delnings- förslaget, medan de borgerliga partierna reserverade sig och krävde en folkomröstning för att utröna medborgarnas inställning. Vid behandlingen i kommunfullmäktige beslutade Socialdemokraterna, reservationerna till trots, att avslå delningsbegäran. Efter valet tog de borgerliga partierna majoriteten av platserna i . Sannolikt var detta en bidragande orsak till att 1986 tog chansen och lämnade in en ny framställning om att återigen få delningsfrågan prövad. Denna framställning fick till följd att kommunstyrelsen beslöt att hemställa till Kammarkollegiet att utreda och framlägga förslag till indelning av . Efter yttranden från flera instanser, fick i uppdrag att genomföra utredningen. Där presenterades två förslag, varav det ena ansågs uppfylla lagens krav under förut- sättningen att ortsbefolkning och berörda kommuner tillstyrkte delningen. Utredningen föreslog följaktligen att en opinions- undersökning skulle genomföras för att ta reda på allmänhetens inställning. Resultatet av undersökningen blev att var positiva till en delning av , var negativa och hade inte någon uppfattning alls. Som följd av undersökningen framlade Kammarkollegiet en promemoria där det föreslogs att skulle upplösas och att tre nya kommuner skulle bildas (, och kommuner). Efter att ha fått ja från kommunfullmäktige i och ja från de berörda kommun- delsnämnderna, överlämnade Kammarkollegiet ärendet till rege- ringen för det slutliga beslutet. Regeringens beslut om delning fattades och innebar att den nya kommunindelningen skulle träda i kraft . Har kommundelningen främjat det medborgerliga engagemanget i ? Flertalet respondenter menar bestämt att tjänat på delningen i detta hänseende. Politikern () kommenterar: Vi har fått fler förtroendevalda, och därför känner också fler människor någon förtroendevald. Kommunpolitiken har helt enkelt blivit mer synlig. Mitt intryck är att fler måste tycka att besluten kommer närmare dem. , samhälls- byggnadschef, lyfter också fram synligheten och närheten som den stora demokrativinsten med kommundelningen: Som kommuninvånare har man mycket kortare avstånd till politiker och tjänstemän. Närheten till alla sorts beslutsfattare har ökat. vet de flesta vilka politikerna är. När vi tillhörde tror jag att ganska få visste hur det låg till med detta. Och gjorde de det, så vågade man ändå inte prata med dem där de satt i sina fina kostymer i sina fina rum. är det mer vardagsfolk, personer som känns igen. Detta sätt att argumentera för styrkan med kommundelningen återkommer hos politikern () som menar att den stora demokratiska skillnaden är att det tillkommit många fler människor som representerar Trosaborna i den politiska försam- lingen. Hon är övertygad om att detta har inneburit att fler Trosa- bor är nöjda, eftersom detta inneburit att det blivit lättare att följa väljarnas vilja. menar också att hon skulle bli besviken om någon sade att demokratin inte stärkts sedan delningen, och hänvisar till att hon och hennes politikerkollegor upplevt en markant skillnad i folks politiska engagemang. Dels säger att det blev en ordentlig tillströmning till de politiska partierna på orten inför valet – något som även (), kommunstyrelsens ordförande, berättar – dels konstaterar hon att hon nästan helt fått överlämna matinköpen till sin man: Det gick helt enkelt inte att handla, eftersom människor ständigt var på mig och skulle fråga saker. Nästan alla som är ledande i politiken kan vittna om detta, att de ofta blev stoppade av folk på gatan som skulle föra fram åsikter eller hade frågor. Hon anser att detta inte är något som bara hörde de första årens entusiasm till, utan tillägger att hon inte märkt någon större avmattning beträffande viljan till att diskutera politik ute på gatan trots att det gått blev egen kommun. Även om den positiva bilden av kommundelningens demokrati- stärkande egenskaper i Trosafallet är mycket framträdande, återkommer flera av respondenterna till svårigheten att engagera medborgarna i kommunpolitiken. På frågor om medborgaren i allmänhet blivit mer aktiv i kommunpolitiken svarar : Vi i har ju öppna nämndsammanträden, men dessa är inte särskilt välbesökta. Folk kommer bara när det hettar till. Även resonerar på ungefär samma sätt: Vi har haft fråge- stunder i fullmäktige, men nästan ingen dök upp. När vi hade öppna nämndsammanträden kom det nästan ingen heller. () är också inne på att det stora flertalet inte utnyttjar de möjligheter litenheten ger. Han berättar att både kommunen och lokalt har experimenterat för att komma i kontakt med allmänheten, till exempel genom pubaftnar där politi- ker och medborgare kan mötas eller med politiker som sitter på biblioteken. Trots alla försök att nå ut är det ungefär samma människor som kommer på de olika aktiviteterna som också skriver insändarna och är aktiva på annat sätt. Både och klär förklaringarna till den uteblivna entusiasmen för organiserade möten mellan politiker och invånare i likartade termer. menar att folk i allmänhet kanske inte är så insatta i demokratins villkor och ser inte alltid skillnaden mellan till exempel en tjänsteman och en politiker. Framför allt handlar det, enligt henne, om att hälsan tiger still: De flesta tänker nog att det där sköter politikerna åt oss. Hon menar dock att medborgarna är på sin vakt och att de kommer att aktivera sig när politikerna missköter sitt mandat. upprepar denna poäng – folk deltar inte när de är nöjda, men reagerar när de blir missbelåtna. Folk bryr sig om politik, säger hon, och fortsätter men bara när det rör dem direkt. Hennes slutsats beträffande medborgarnas medverkan i kommunpolitiken blir därför en kombination av hennes tidigare positiva utlåtanden om delningen och den senare, mer skeptiska hållningen: Jag har svårt att säga om Trosabon i allmänhet blivit mer engagerad, men det har blivit lättare för dem som redan har ett engagemang att nå fram. Samtliga respondenter nämner stora problem med att skapa en fungerande ny organisation efter kommundelningen. slår fast att organisationen i den nya kommunen blev mycket dålig och innebar att den nya kommunen fick en usel start. Varför blev det så och vad fick det för konsekvenser? () säger att den dåliga organisationen berodde på att de iblandade var alldeles för blåögda de fick order att sköta nyorganisationen av kommunen. De fick också i uppdrag att själva sköta rekryteringen av den person som skulle skapa den nya organisationen. menar att den blivande kommunens rekryterings- och personalpolitik var under all kritik: Alla fel vi kunde göra på det området, de gjorde vi. Själva idén med den nya organisationen var att undvika en hierarkisk uppbyggnad och i stället sträva efter en plattare organisation. Detta mynnade ut i beslutet att den nya kommunen inte skulle ha någon kommunchef och att alla delar av organisa- tionen skulle själva handha sin egen ekonomi. menar att detta inte blev lyckat: Ansvarsområdena flöt omkring, och i efter- hand är det lätt att se att vi skulle haft en kommunchef. Hade vi haft det från början så hade vi sluppit den flytande organisationen. menar att flera av de inledande bekymren också hängde samman med att kommundelningen sammanföll med en djup lågkonjunktur, och nedskärningarna försvårade en förändring av den dåliga organisationen. Men hon lägger också en del av skulden för den inledande turbulensen på att organisationen tvingades rekrytera ett antal nya chefer mycket snabbt. Hon antyder att flera av rekryteringarna var långt ifrån optimala samt att många av de nya cheferna var helt oerfarna: Det blev maktkamp och personliga schismer. Enligt hänger det andra förvaltnings- relaterade problemet samman med att den politiska organisationen fick in en mängd nya politiker som inte visste mycket om politikens villkor. berör också detta tema när hon konstaterar att många av de nya politikerna var ganska gröna och inte kunde grundläggande saker som till exempel sammanträdes- teknik, men även att många inte riktigt förstod rågången mellan politiker och förvaltning samt att demokrati tar tid: Vi fick massor av förslag och motioner som var orealistiska och till och med gick emot lagar och förordningar. Man ville så mycket, ändra så mycket, när vi äntligen blivit egen kommun. uppfattning är dock att detta främst var en barnsjukdom, en barnsjukdom som snabbt gick över. Något som delvis hänger samman med detta är, enligt , att det varit ett stort problem att politiker inte sett skillnaden på vad som är en politikeruppgift och vad som är en tjänstemannauppgift: Det finns många exempel på detta: politiker som ägnat tid åt att peta i och skapa nya blanketter som används i kommunens verksamhet, politiker som ritat förslag på hur ska se ut, politiker som ritar upp ett nytt system för hur de anser att föreningsbidraget ska se ut. Det här berodde nog på att det fanns en tydlig överambition hos många politiker, en överambition som fick dem att missa skillnaden mellan förvaltning och politik, och man verkade resonera som att när vi fått egen kommun och rätt att bestämma själva, ska vi göra allt!. Sen innebar också mängden nya politiker att vi fick in folk från det privata som blev lite otrygga i sina roller, så om folk kom fram till dem på gatan och klagade över saker, hände det att de lovade att fixa saker. Sådana löften hade de oftast ingen täckning för. gör samma iakttagelse när hon säger att hon kan se problemen med upplösningen av rollfördelningen mellan politi- ker och tjänstemän: I den lilla kommunen känner folk varandra på ett helt annat sätt än i den större. Den sociala biten gör det hela lite svårt med rollfördelningen. Det är svårt att komma förbi detta med svågerpolitik i en liten kommun där många delar föreningsaktivitet . Trosas samhällsbyggnadschef berör också problema- tiken rörande tjänstemannen och politikern i den lilla kommunen: I och med att politikern kommer så nära förvaltningen och mer än gärna förmedlar förslag från medborgaren till oss, så finns det risk att ganska fåniga frågor, typ cykelställsfrågor, blir prioriterade. Det stör vårt produktionsband, vår löpande verksamhet. Det som är gemensamt för Trosaintervjuerna är uppfattningen att kommunpolitikern, och därmed också politiken, blivit mer synlig tack vare närheten mellan beslutsfattare och de som berörs av besluten. De intervjuade vittnar om ett ökat intresse för kommun- politiska frågor när politiker och invånare möts på gatan. När det kommer till mer organiserat medborgerligt deltagande målas en lite annorlunda bild upp, som kan sammanfattas med att det stora flertalet inte utnyttjar de möjligheter litenheten ger. De intervjuade säger sig inte kunna uttala sig om huruvida medborgaren blivit mer engagerad, men förefaller ha uppfattningen att de som verkligen är intresserade av att nå fram har fått det enklare efter delningen. Vad de förvaltningsrelaterade frågorna beträffar kan konstateras att hade problem med att skapa en välfungerande organisa- tion efter kommundelningen, mycket som konsekvens av en idé som inte fungerade i praktiken och dåliga chefsrekryteringar. Det förefaller även klart att skapandet av den nya organisationen, åtminstone i ett initialskede, innebar att rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän kom att lösas upp och fördunklas, sett utifrån de intervjuades horisont. Folkmängd (1998): 9 665 (medianvärdet för kommuner 15 517 invånare 1998). Medelinkomst (1995): invånare (medianvärdet för kommuner är ). Valdeltagande (1998): (medianvärdet för kommuner är ). Typ av majoritet efter 1998: Borgerlig majoritet. Antal politiker per 1 000 invånare (1995): 9,5 (medianvärdet för kommuner är 7,8). –1974 slogs och kommuner samman med . () menar att missnöjet med sammanläggningen märktes nästan , då en relativt lös grupp människor samlade sig kring tankar om att bryta sig loss och åter bilda en egen kommun. Mer organiserad verksamhet kring dessa frågor tog fart , 1976, och då i samarbete med en samling människor från . Tanken var då att , , och skulle bilda en kommun. Den gruppering som drog igång detta arbete dog dock snabbt ut, mycket som konsekvens av att dialogen mellan och inte var särskilt väl utvecklad (Sammanfattning av arbetet: 4).8 utsåg och till försöksområden med så kallade kommundelsråd. Dessa skulle fungera som en sorts remissinstans – de hade rådgivande funktion, men ingen beslutanderätt. Detta fick dock inte till följd att delningssträvanden i och avtog, vilket kanske varit tanken med införandet av råden. I stället ökade snarare viljan till utträde ur den större kommunen, något som bland annat resulterade i att fick ta emot en skrivelse 1982 som begärde att kommunen utredde förutsätt- ningarna för en delning av kommunen. ersatte kommundelsråden med kommundelsnämnderna, vilket innebar att kommundelarnas själv- styre stärktes något i förhållande till råden. bildades även gruppen som ledde Trosas utbrytningskampanj (se ovan). Året efter – 1984 – avslog det socialdemokratiskt dominerade fullmäk- tige i begäran om kommundelning. Noterbart i sammanhanget är att och låg långt före vad gällde att bilda en kommitté som aktivt drev kommun- delningsfrågan. Bo Höglander och (1998) daterar den riktigt allvarliga upptakten till delningssträvanden till då en informell grupp av delningsförespråkare samlades till ett möte där också ett arbetsutskott valdes. möttes arbetsutskottet och bildade formellt den grupp som skulle komma att leda kampanjen för egen kommun, . , , skickade kommittén in en skrivelse till där kommittén krävde att få bilda en egen kommun . Valet 1985 fick till följd att de borgerliga partierna tog majoriteten av platserna i . Som ordförande för kommunstyrelsen satt den delningspositive center- partisten , vilket sannolikt var förutsättningen för att kommunstyrelsen beslöt att hemställa till Kammar- kollegiet att utreda och framlägga förslag till indelning av . Efter yttranden från flera instanser fick i uppdrag att genomföra utredningen. 8När inte annat uppges bygger uppgifterna i detta avsnitt på denna källa. 9Tidpunkten är oklar. Höglander & (1998:39) skriver att det var , inte juni. I blev det aldrig någon folkomröstning i frågan, trots önskemål från kommunkommittén. Å andra sidan fattade Läns- styrelsen ett beslut om att en opinionsundersökning skulle göras för att utröna Gnestabornas inställning till kommundelningsfrågan. Opinionsundersökningen visade att ställde sig positiv till en delning, medan var emot. Utredningen presenterade två förslag, varav det ena ansågs uppfylla lagens krav under förutsättningen att ortsbefolkning och berörda kommuner tillstyrkte delningen. Som följd av undersökningen framlade Kammarkollegiet en promemoria där det föreslogs att skulle upplösas och att tre nya kommuner skulle bildas (, och kommuner). Efter att ha fått ja från kommunfullmäktige i och ja från de berörda kommun- delsnämnderna, överlämnade Kammarkollegiet ärendet till rege- ringen för det slutliga beslutet. Regeringens beslut om delning fattades och innebar att de nya kommunerna skulle börja fungera . Har medborgarnas engagemang ökat som följd av delningen? (), före detta kommunstyrelseordförande, säger visserligen att det av ren nödvändighet blev fler politiskt aktiva i kommunen. Den enkla förklaringen är denna: Vi blev ju tvungna att hitta människor som skulle sitta i fullmäktige och i nämnderna. Däremot är skeptisk till påståendet att folk i allmänhet ska ha blivit mer politiskt engagerade efter delningen. Flera andra respondenter delar denna uppfattning. () kommenterar: De som verkligen redan var politiskt engagerade eller politiskt intresserade före delningen ser nog att det har blivit lättare att påverka nu när förvaltningen och politikerna kommit närmare. Däremot ser nog inte gemene man någon skillnad. Även (pol. oberoende) verkar dela denna uppfattning. menar att möjligheterna att nå politikerna har blivit bättre efter delningen, och det finns åt- minstone en potential för en bättre dialog mellan medborgare och politiker. Men säger han att den politiska diskussionen är svag i kommunen. Även Bo Höglander, journalisten från som bevakat de lokala frågorna i både och , slår fast att många som han talat med bekräftar denna bild: Många tycker att allmänhetens deltagande i kommun- politiken inte ökat så mycket som de önskat. Före detta centerpartisten (kp) instämmer i detta. Dock är han mer explicit besviken över hur politikerna har hanterat, vad han anser vara, den fantastiska möjlighet som kommundelningen skapat: Människor har ju möjlighet till större inflytande i den lilla kommunen. Människor har möjlighet att få en inblick i hur samhället fungerar, för att inte tala om att politikerna får ett bättre grepp om hur kommunen i sin helhet fungerar. () Att vi bildat Klemmingepartiet är en direkt reaktion på att jag tycker att direktdemokratin kommit på skam, det är ett missnöje med att demokratin inte stärkts som jag hoppades, ett missnöje med att det saknas debatt om vad som pågår i kommun- politiken. är övertygad om att mycket hade kunnat göras bättre, att möjligheten hade kunnat förvaltats bättre. Enligt honom har dock de styrande inte tagit tillvara de möjligheter som litenheten givit. Är medborgaren intresserad av att utnyttja de påverkanskanaler som uppkommit efter delningen? Flera respondenter ställer sig frågande till detta. tror inte att deltagandet ökar automatiskt genom en delning, utan folk engagerar sig i kristider. Han menar att ett gott exempel på detta var när kollektivtrafiken mellan och hotades av nedläggning: Då gick man man ur huse för att protestera och den lokala biografen fylldes till bredden. Han sammanfattar sitt resonemang med orden: Som jag ser det är den svenska demokratin stark. Om man bryr sig och är engagerad, så finns massor av påverkans- kanaler. Problemet är väl att folk inte bryr sig så mycket. () resonerar i liknande termer: I teorin har politikerna kommit närmare folket. Tyvärr tror jag inte att det spelar så stor roll. Han hävdar att det huvudsakligen beror på att den stora majoriteten inte märker någon större skillnad efter delningen. Den före detta Gnestapolitikern, delningsnegativa Saga- () menar att detta också är hennes intryck. Hon säger att det är självklart att kommuninvånarna träffar fler politiker på gatan nu jämfört med . Givetvis har det blivit lättare att ta sig till kommunfullmäktiges möten. Men, säger hon och uttalar sig efter hörsägen efter vad jag hört går ju ingen dit. Folk verkar inte utnyttja närheten. (kp) accepterar inte denna uppfattning av medborgaren som en i grunden politiskt ointresserad varelse. hävdar att människor verkligen är politiskt intresserade, och att det är politikernas uppgift att skapa en kultur som främjar det politiska samtalet. Helt i linje med denna uppfattning uttrycker besvikelse över hur politikerna utnyttjat litenheten och tar politikernas relativa okändhet som intäkt för detta. Han berät- tar att det gjordes försök med öppna nämndemöten, något förre KS-ordföranden () införde mandatperioden efter delningen (1991–1994). Det är just det här politikerna ska göra, enligt honom: Då kom medborgarna och ställde oss politiker mot väggen. Detta avskaffade dock politikerna själva, säger , vilket han anser var mycket dåligt: Politikerna verkar vara rädda för öppna möten, fortsätter han.