sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — Förvaltaren bör alltså i första hand använda sig av de intäkter som anläggningen ger. Han kan också avtala t.ex. om krediter. Inte minst bör han försöka få anläggningsinnehavaren att frivilligt betala de belopp som behövs. Något uttryckligt krav på att andra vägar först skall ha försökts för att ett betalningsåläggande skall få beslutas har inte ställts upp. Den prövning länsrätten skall göra omfattar inte heller om anläggningsinnehavaren har förmåga att betala ett fordrat belopp. Det är i stället något som får beaktas på verkställighetsstadiet. Reglerna om betalningsåläggande torde väsentligen ha verkningar på det preventiva planet. Betalningsskyldigheten bör vid inkråmsförsäljning kvarstå även om anläggningen överlåts till Denna ordning har som syfte att förhindra att anläggningen överlåts med avsikt att anläggningsinnehavaren skall undkomma sin betalningsskyldighet. Om anläggningsinnehavaren vid de kontakter förvaltaren tar i frågan om ett kapitaltillskott gör klart att han inte vill bidra till att förbättra anläggningen, bör förvaltaren ta upp en diskussion om att en försäljning av anläggningen kan vara en utväg för att de nödvändiga investeringarna skall komma till stånd. En anläggningsinnehavare som inte kan anskaffa det kapital som behövs för en tillfredsställande skötsel av anläggningen måste på ett eller annat sätt få insikt om det nödvändiga i att avveckla sitt innehav. Något annat utgör inte ett alternativ om elförsörjningen skall kunna upprätthållas. Anläggningens förvaltning kan kräva en omedelbar tillgång till kapital. Det kan exempelvis gälla att anläggningen fordrar upp- röjningsarbeten och reparationer till följd av en storm. I ett sådant läge kan det ställa sig svårt att tillräckligt snabbt få fram medel och förvaltaren bör då få ett visst stöd från det allmänna för att råda bot på akuta och svåra brister. skall därför ha möjlighet att till förvaltaren förskottera visst belopp. Förvaltningen av en tvångsförvaltad anläggning måste vanligen planeras . Förhållandena kan dock variera i betydande utsträckning och det bedöms därför som praktiskt taget omöjligt att i lagen ange hur länge en tvångsförvaltning skall pågå. Länsrätten bör därför få avgöra denna fråga med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörandet bör lämpligen ske först någon tid efter att den utsedde förvaltaren tillträtt så att denne hinner bilda sig en god uppfattning om vilka åtgärder som behöver vidtas och hur genomförandet av dem kräver. Ett beslut bör dock inte fattas senare än efter det att beslutet om tvångsförvaltning har trätt i kraft. Någon normaltid bör inte gälla med hänsyn till de varierande omständigheter som kan föreligga. Längre tid än bör inte i något fall få beslutas. Kortare tid än lär inte bli aktuellt. Någon särskild regel i sistnämnda hänseende behövs dock inte. Vid förvaltningstidens slut kan det visa sig att det ännu inte har gått att komma till rätta med de problem som föranlett tvångs- förvaltningen. Länsrätten bör därför ha möjlighet att förlänga tiden, dock i sänder. Det kan visa sig att skälen för tvångsförvaltningen inte längre föreligger. En omständighet som talar för att tvångsförvaltningen bör upphöra är att anläggningen överlåtits till någon som har goda förutsättningar att klara förvaltningen på ett fullgott sätt. Läns- rätten bör därför ha möjlighet att kunna besluta att förvaltningen skall upphöra . Ett sådant beslut torde regelmässigt följa om den nye innehavaren beviljas eller tillåts överta den för anlägg- ningen nödvändiga koncessionen. I vissa situationer kommer en fortsatt tvångsförvaltning att framstå som allt annat än meningsfull. Det kan vara fallet när det inte går att skaffa fram behövligt kapital för anläggningens upprustning eller för säkerställande av anläggningens funktioner. Anläggningen kan t.ex. ge låg avkastning och vara i behov av kapitalkrävande investeringar som anläggningsinnehavaren saknar de tillgångar som behövs. Det måste finnas något sätt att komma till rätta också med sådana situationer. Helt nya förutsättningar måste skapas för anläggningens förvaltning. Det kan inte ske på annat sätt än att äganderätten förs över till någon som kan driva anläggningen på det sätt som samhället kräver. Mot bakgrund av detta bör det vara möjligt för staten att lösa in anläggningen. Som förutsättning för inlösen bör gälla att en tillfredsställande förvaltning inte kan uppnås. Inlösenförfarandet skall alltså inte kunna tillgripas som ett alternativ till beslut om tvångsförvaltning och det skall inte heller gå att lösa in en anläggning sedan förvaltarskapet upphört. Ställningstagandet i denna fråga skall ses mot bakgrund av lagens syfte, att snabbt komma till rätta med problem gällande elförsörjningen eller elmarknadens funktion, och hänger samman med att det normalt inte går att ta ställning till frågan om hur ingripande åtgärder som är nödvändiga. Detta kan vanligen göras först sedan en utredning om förvaltnings- läget och anläggningens skick har gjorts, också omfattande frågan om anläggningens avkastningsmöjligheter. En sådan utredning kräver . Det gäller särskilt i fråga om planeringen och kostnadsberäkningen av upprustningsåtgärder m.m. Om för- farandet skulle vara direkt intrikat på förutsättningarna för rätten till inlösen skulle handläggningen få vila och förvaltningen ligga kvar på anläggningsinnehavaren. En rätt för staten till omedelbar inlösen skulle innebära att de konkreta åtgärder som behövs för att trygga elförsörjningen skulle få skjutas . Om det under en tvångsförvaltning visar sig ogörligt att komma till rätta med de brister som föranlett förvaltningen, bör förvaltaren kunna ta upp frågan om försäljning av anläggningen med anläggningsinnehavaren och om inlösen med nätmyndigheten. Man kan beskriva det föreslagna förfarandet så att det omfattar en lämpligare ordning för att undersöka om en situation där inlösen är aktuell föreligger än om nätmyndigheten och länsrätten skulle genomföra undersökningen medan ett beslut om inlösen avvaktas. Ur elförsörjningssynpunkt har förslaget den fördelen att förvaltaren har möjlighet att vidta sådana förvaltningsåtgärder som inte tål ett uppskov. Ur en ändamålsbaserad synvinkel torde den föreslagna ordningen i praktiken inte innebära någon avgörande nackdel jämfört med ett system där inlösen kan ske som ett alternativ till särskild förvaltning. Ett förfarande med tvångsförvaltning måste innebära att anlägg- ningsinnehavarens intressen skyddas i största möjliga utsträckning. Förvaltarens skyldigheter omfattar därför att också tillvarata dem. Förvaltningen skall stå under tillsyn av och för- valtaren skall till både och anläggningsinnehavaren lämna en redovisning för sitt uppdrag. Anläggningsinnehavaren bör ha möjligheter att genom en klanderprocess erhålla skadestånd från en förvaltare som varit försumlig. Ett system med tvångs- förvaltning kräver också en reglering av förhållandet mellan anläggningsinnehavaren och förvaltaren. Det gäller bl.a. den förres tillgång till räkenskapsmaterial för att kunna fullgöra sin deklarationsplikt. En annan ordning än att anläggningsinnehavaren själv skall ha rätt att tala och svara i mål om skatter och avgifter framstår som principiellt tveksam och skulle behöva föranleda ett flertal komplicerade ändringar i skattelagstiftningen. Förvaltaren skall ha rätt till arvode för sitt uppdrag. Arvodet bör i första hand betalas med den avkastning som anläggningen ger. Förvaltaren skall inte behöva riskera att drabbas av ekonomisk förlust till följd av sitt åtagande. Denne bör därför få ett visst ekonomiskt stöd från samhället. skyldig att förskottera förvaltarens arvode. Det är naturligtvis ytterst fråga om en statlig garanti som är nödvändig om det skall var möjligt att rekrytera förvaltare. Det har framstått som självklart att nätmyndigheten måste ges en avgörande roll i det förfarande som kan leda fram till särskild förvaltning och att, om sådan förvaltning beslutas, på olika sätt får ta ett ansvar för att bevaka de allmänna intressen som lagen avser att tillgodose. Lagförslaget kan inte anses utgöra en reglering av tvister i egentlig mening. Kanske kan det ifrågasättas om den myndighetsprövning som lagförslaget förutsätter kan anses utgöra rättskipning. Vad som emellertid kan konstateras är att ett beslut om särskild förvaltning är så pass ingripande att frågan om sådan förvaltning skall få tillgripas bör prövas av domstol. Det är motiverat med en prövning av domstol redan i första instans och således att inte bara en överprövning sker vid domstol. bör i dessa ärenden ges ställning av den enskildes motpart. Frågor om återkallelse av koncession överprövas av allmän förvaltningsdom- stol. Också andra frågor som rör tillämpningen av ellagen överprövas av sådan domstol. Det finns mot bakgrund av vad som sagts anledning att som första instans låta länsrätten pröva frågan om särskild förvaltning skall få tillgripas. Därav följer att länsrätten också bör pröva flertalet av de övriga frågor som lagen om särskild förvaltning reglerar. Mål enligt lagen om särskild förvaltning förutses inte bli vanligt förekommande, tvärtom är det fråga om rena undantagssituationer. För att erhålla erforderlig vana och kompetens vid domstols- prövningen anser vi att ifrågavarande måltyp bör koncentreras till en länsrätt. Mot bakgrund av nätmyndighetens lokalisering är Länsrätten i lämpligt forum. Länsrättens avgöranden överklagas till kammarrätten. För de mål det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall pröva ett överklagande av ett beslut som länsrätten meddelat i målet, vilket framgår av 34 a § förvaltnings- processlagen (1971:291). I förvaltningsprocesslagen regleras inte vilka mål eller målgrupper som omfattas av krav på prövnings- tillstånd. Sådana regler finns i de materiella bestämmelserna. För mål enligt ellagen t.ex. föreskrivs krav på prövningstillstånd till kammarrätten i 13 kap. 5 § ellagen. Ett beslut om ingripande enligt den föreslagna lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar rör stora värden särskilt som det ytterst kan bli fråga om inlösen av egendom. Till detta kommer att länsrätten – till skillnad från mål enligt ellagen där nätmyndigheten fattar överklagbara beslut - föreslås som första instans samt att få beslut beräknas fattas med stöd av lagen. Såväl rättssäkerhetsskäl som de knappa effektivitetsvinster ett krav på prövningstillstånd skulle medföra gör att vi föreslår att denna måltyp inte skall vara underkastad bestämmelser om prövnings- tillstånd. Med beaktande av de allvarliga konsekvenser för bl.a. elförsörj- ningen som kan befaras om lagens rekvisit är uppfyllda och inget ingripande hunnit ske bör vidare mål enligt lagen handläggas med förtur. 4.9.3Handläggningsregler (tvångsförvaltning) De flesta frågor som uppkommer tvångsförvalt- ningen pågår har ett nära samband med beslutet om att ställa anläggningen under sådan förvaltning. De uppkommande frågorna kan också ha ett nära samband med varandra. Länsrätten bör därför handlägga de efter hand uppkommande frågorna i det mål i vilket tvångsförvaltningen beslutades. En sådan ordning avser att under- lätta både länsrättens hantering och parternas processföring. Det gäller inte minst med avseende på processmaterialet. Det kan antas att länsrättens bedömningsunderlag praktiskt taget alltid bör omfatta samtliga de handlingar och det material i övrigt som avser de åtgärder som tidigare vidtagits beträffande anläggningen (jfr 30 § förvaltningsprocesslagen). Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2000:90) föreslagit att länsrätt och kammarrätt vid prövning av mål enligt ellagen bör bestå av särskilda ledamöter. Såväl mot bakgrund av den tidsåtgång nämnda förfarande medför som utformningen av rekvisiten för tillämp- ningen av särskild förvaltning med bl.a. krav om hot mot elförsörj- ningen eller elmarknadens funktion anser vi inte att behov av särskild sammansättning här gör sig gällande på samma sätt. Vi lämnar således inte något förslag på särskilda ledamöter i förvaltningsdomstol i mål om särskild förvaltning. 4.9.4Fastighetsdomstol (tvångsförvaltning) Ett särskilt och från lagförslaget avskilt regelkomplex gör sig gällande i två typer av frågor. Det gäller dels av förvaltarens redovisning, dels inlösen av anläggningen som föreslås ske enligt expropriationslagens bestämmelser. Frågorna är till sin natur så specialiserade att de med hänsyn till detta bör handläggas vid fastighetsdomstol. Det står utan vidare klart beträffande inlösen. En viss tveksamhet gör sig dock gällande i fråga om den förstnämnda måltypen. Det kan diskuteras om dessa mål i stället bör handläggas av tingsrätten. Med hänsyn till att fastighets- domstol skall handlägga mål inom samma rättsområde (inlösen- målen) och till att ett behov av teknisk expertis kan göra sig gällande även vid av förvaltarens redovisning förefaller det dock som mest lämpligt att sådana tvister avgörs av fastighets- domstol. 4.9.5Tillsynsmyndighet (tvångsförvaltning) Det passar mindre väl att länsrätten skall utöva tillsynen över förvaltningen eftersom förvaltarens redovisning bör kunna komma under fastighetsdomstolens prövning efter . En domstol bör inte pröva en sidoordnad domstols åtgärder. Principen om att domstolarna skall handlägga enbart sådana frågor som kräver domstolsprövning talar i samma riktning. Tillsynen bör därför anförtros annan myndighet, ett särskilt organ som självständigt ansvarar för den löpande kontrollen av förvaltningen. Organet bör ha ett lokalt samband med förvaltaren och anläggningen. Läns- styrelsen svarar för den statliga förvaltningen inom länet. På ankommer att svara för bl.a. vissa delar av den fysiska planeringen och hälsoskyddet. Den utövar också tillsyn över bl.a. överförmyndare och vissa stiftelser. Mot den givna bakgrunden förefaller det lämpligt att tilldela rollen som tillsynsmyndighet. 4.10Förenligheten med egendomsskyddet i regeringsformen och äganderättsskyddet i Innebörden av ett beslut om särskild förvaltning är i princip att innehavaren till nätkoncessionen mister alla befogenheter som är knutna till innehavet och för förvaltningen fråntas den beslutanderätt som följer av innehavet. Det är således fråga om ett väsentligt ingrepp för den enskilde efter ett myndighetsbeslut. Ett beslut om särskild förvaltning av nätkoncession medför inte tvång att avstå egendom. Innebörden är i stället att innehavaren inte kan utöva sin beslutanderätt som annars följer av innehavet. Det är alltså närmast fråga om en inskränkning i rätten att använda, eller råda över, egendomen. Om den särskilda förvaltningen utmynnar i inlösen omfattas ingripandet även av ett tvång att avstå egendom. Det grundlagsfästa skyddet mot rådighetsinskränkningar i 2 kap. 18 § RF gäller endast användandet av mark eller byggnad. I jordabalken 1 kap. 1 § första stycket stadgas att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastigheter. Till fastighet hör enligt 2 kap. 1 § bl.a. ledning. Elektriska anläggningar för överföring av el (jfr 1 kap. 2 § ellagen) är enligt förarbetena typiskt sett ledningar (prop. 1996/97:136 s. 115). Anläggningarna torde därför vanligen vara fast egendom. RF erbjuder således oftast skydd mot ett beslut om särskild förvaltning av anläggningen, liksom även inlösen av densamma. När det gäller förenligheten med konventionen kan först konstateras att bestämmelsen i artikel 1 första stycket, andra meningen, i konventionsprotokollet inte ger skydd mot särskild förvaltning eftersom det inte är fråga om att avhända någon hans egendom. Ifråga om inlösen torde bedömningen bli densamma som beträffande regeringsformen. Fråga är vidare om ett beslut om särskild förvaltning kan komma att anses medföra ingrepp i respekten för egendom (första stycket, första meningen) eller om fråga är om en åtgärd för att reglera nyttjandet av viss egendom (andra stycket). Här bör dels frågan om en åtgärd kan anses vidtagen i det allmännas intresse, dels frågan om ingreppet är att anse som proportionerligt i förhållande till detta intresse besvaras. Det allmänna intresse som är grunden för ett ingripande måste anses synnerligen starkt, eftersom det är fråga om situationer då koncessionshavaren inte bara i väsentlig mån brutit mot sina skyldigheter enligt ellagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen eller villkor i nätkoncessionen utan då därutöver elförsörj- ningen eller elmarknadens funktion hotas. Vår slutsats är att med beaktande av nu angivna omständigheter våra förslag inte utgör en för den enskilde oproportionerligt betungande åtgärd. Vårt förslag om en ny lag om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar föranleder behov av ändringar i vissa andra lagar. Med anledning av den nya lagen föreslår vi ändringar i 2 kap. 18 § punkten 2 ellagen (1997:857)om återkallelse av nätkoncession, innebärande att en nätkoncession skall återkallas om staten löser in anläggningen. Enligt punkten 3 i samma paragraf skall en nätkoncession för en utlandsförbindelse återkallas om koncessionshavaren inte längre uppfyller villkoren för att inneha nätkoncessionen. Av 2 kap. 10 § andra stycket första meningen framgår att nätkoncession för en utlandsförbindelse får beviljas och innehas endast av den som innehar nätkoncession för stamnätet eller största delen därav eller en juridisk person där denne har ett bestämmande inflytande. Vi har övervägt om det krävs en komplettering av lagen som reglerar hur den aktuella förbindelsen skall förvaltas om koncessionen återkallas med stöd av 2 kap. 18 § 3. Vi anser dock att denna situation inte torde bli aktuell med nuvarande förvaltning av det svenska stamnätet och har därför avstått från att lämna något förslag i denna fråga. Vi föreslår också att två nya paragrafer i ellagen införs. Den ena stadgar att kravet på nätkoncession i ellagen inte utgör hinder för sådan verksamhet som en förvaltare bedriver enligt lagförslaget. Den andra är en bestämmelser om att förvaltarens uppdrag vid särskild förvaltning omfattar de skyldigheter som enligt ellagen följer av nätkoncessionen. Vidare bör en ny bestämmelse införas i sekretesslagen (1980:100) som begränsar utomståendes insyn i enskilda företags eller personers ekonomiska förhållanden i ärenden enligt den föreslagna lagen. De föreslagna ändringarna kommenteras närmare i författnings- kommentaren kapitel 9. De frågor som är aktuella i den här delen av slutbetänkandet fram- går av utredningens tilläggsdirektiv (Dir. 2001:7), som återges i sin helhet i bilaga 2. Enligt tilläggsdirektiven har utredningen bl.a. i uppdrag att överväga förslag till ändringar av bestämmelserna om nättariffer för regionledningar. Om vi finner att det behövs kan utredningen också föreslå ändringar i bestämmelserna om nät- koncession. Konsekvenserna av de föreslagna ändringarna skall vidare analyseras. I uppdraget ingår vidare en översyn av regleringen för nät- områden som funktionellt tillhör det svenska elnätet men som ligger utanför landets gränser. och , som omfattas av den finska respektive danska ellagstiftningen, är områden som utnyttjar det svenska elsystemet för sin elförsörjning. I nästa kapitel redogör vi för regionnätens funktion, uppbyggnad och spänningsstruktur. Efter en kort bakgrund till nuvarande principer för nättariffer för regionledningar ger vi en överblick av nuvarande reglering. Därefter följer en redovisning av vårt del- betänkande i nu relevanta delar och en kortfattad beskrivning av Statens energimyndighets . Vi redogör för hur regionnätstariffer bestäms och analyserar avslutningsvis problem med nuvarande bestäm- melser. I kapitel 7 redovisar vi våra överväganden och förslag i denna avdelning. Elnätet består av ett stamnät samt regionala och lokala nät. Region- näten överför el från stamnätet till lokalnäten och vissa större mottagare av el som är anslutna direkt till regionnät. Detta innebär att energin från stamnätets spänningsnivå måste transformeras ned i flera led i regionnäten. Spänningsnivån i regionnäten varierar därför vanligen mellan 130 och 10 kilovolt. En elektrisk starkströmsledning får inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession). Nätkoncession kan meddelas för en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). Ledningar på högre spänningsnivåer ger ofta stora ingrepp i miljön och fordrar i regel lång planeringstid. Ledningar för stamnät och regionnät omfattas av nätkoncession för linje, vilket innebär en prövning av koncessionshavarens lämplighet och av behov och sträckning av varje enskild ledning inom stam- eller regionnätet. Koncession som avser linje meddelas vanligen . Ledningar inom lokalnät ger vanligen smärre ingrepp på miljön och måste i regel byggas med kort varsel exempelvis vid nyanslutning av kunder. Dessa ledningar omfattas av koncession för område, vilket ger innehavaren av koncessionen rätt att, med iakttagande av annan lagstiftning, bygga ut ledningsnätet inom området efter behov. Koncession som avser område ges vanligen . Ellagens bestämmelser om nättariffer utgår från vilken konces- sion som är meddelad för ledningen. Lagen innehåller särskilda bestämmelser för nättariffer för linje respektive område. Reglerna för linje är vidare uppdelade i regler för stamledning och region- ledning. De delar som avser regionnät har på flera områden visat sig svåra att tillämpa. I detta avsnitt redogör vi inledningsvis för regionnätens funktion, uppbyggnad och spänningsstruktur. Därefter följer en genomgång av nuvarande bestämmelser. Vidare återges en samman- fattning av Statens energimyndighets . Kapitlet avslutas med en presenta- tion av hur några företag sätter regionnätstariffer samt de problem med nuvarande reglering vi kunnat identifiera. 6.1Regionnätens funktion och uppbyggnad Den svenska landsbygden elektrifierades genom att det byggdes lokala nät för lågspänning kring byar och samhällen samt ledningar till lantbruk. När elbehovet med tiden ökade byggdes ledningar med högre spänning för att överföra kraft från nybyggda kraft- stationer till dessa nät. De mindre lokalnäten knöts efterhand ihop och blev allt större då fler och fler användare anslöts till näten för att nyttja tillgängliga produktionsresurser. Spänningsnivån för de nät vilka anslöt de lokala elnäten och den växande industrin blev allt högre i takt med ökat elbehov och längre överföringsavstånd. Uppgradering i spänningskedjan från via upp till påbörjades . För att tillgodose de allt större behoven byggdes sedan kraftstationer i även för behoven i vilket ställde ökade krav på kapacitet för överföring över landet. Den nationella över- föringen skedde från början vid och från ca 1952 vid . Historiskt kan tre olika delar av det totala ledningsnätet urskiljas. De successivt utbyggda elnäten för lokal försörjning har sin motsvarighet i dagens lokalnät. Nätet för nationella över- föringar motsvaras av stamnätet. Regionnäten är nät för överföring mellan stamnät och lokalnät, större industrier samt kraftstationer. Figur 6.1 Nätsystem med olika nivåer Regionnätens övergripande funktion är att överföra el från ett antal stamnätspunkter till och mellan ett stort antal uttagspunkter för lokalnät och ett antal större industrier samt att ansluta ett antal kraftstationer till elnätet. I denna funktion ingår dels att överföra erforderlig mängd el över ett avstånd från stamnätspunkter till lokalnätens (och vissa industriers) uttagspunkter, dels också att transformera ned (förädla) elen från stamnätets höga spänning till den lägre spänning vid vilken regionnätens kunder tar ut elen i uttagspunkterna. Det är tekniskt och ekonomiskt olämpligt att överföra stora kvantiteter el vid låg spänning och att överföra små kvantiteter el vid hög spänning. Därför är regionnäten uppbyggda med ledningar med olika spänningsnivåer, där avvägningen mellan olika anlägg- ningar och spänningsnivåer styrs av tekniska och ekonomiska överväganden.