sou · GPB331 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommittén har utrett i vad mån det är möjligt för en upphandlande enhet att ställa upp villkor för deltagande i en upphandling eller tillämpa utvärderingskriterier som innebär att den tar lokala hänsyn i den enskilda upphandlingen. Kommittén anser inte att det är möjligt enligt gemenskapsrätten och och inte heller önskvärt att öppna möjligheter för ett direkt gynnade av lokala leverantörer. Det är emel- lertid möjligt att arbeta med långsiktiga konkurrensstrategier och att planera upphandlingar på sådant sätt att även mindre och medel- stora leverantörer har möjligheter att delta i offentlig upphandling. Detta kan bland annat ske genom att, när detta kan ske, upphandla i tårtbitar och att separera upphandling av varor från upphandling av lagerhållning och distribution. Ökad konkurrens genom positiv särbehandling Kommittén anser att det finns behov av att stimulera framväxten av nya leverantörer för att stärka konkurrenstrycket vid offentlig upphandling. Kommittén förslår att det skall vara möjligt för en upphandlande enhet att inom ramen för 6 kap. sluta avtal med en personalgrupp om att överlämna driften av en verksamhet till personalen utan föregående upphandlingsförfarande (avknoppning). Ett sådant avtal får inte slutas än . Därefter skall upphandling ske. Särskilda krav på leverantörer inom hälso- och sjukvård och socialtjänst Kommittén föreslår att upphandlande enheter skall ha möjlighet att föreskriva att leverantörer av tjänster inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst inte får driva verksamhet i syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Motivet är att i de kommuner och landsting, som är tveksamma till vinstintressen inom vården och omsorgen, skall det vara möjligt att öka konkurrensutsättningen och andelen alternativa driftformer. Kundvalssystem med check är i regel utformade på sådant sätt att privata utförare bedriver en verksamhet på uppdrag av kommunen. Uppdragsförhållandet medför att det föreligger upphand- lingsskyldighet. Kommittén har övervägt att föreslå reglering av kundvalssystem i eller i särskild lagstiftning. Kommittén har emellertid kommit fram till att kundvalssystem hänger intimt samman med vilka krav på styrning och kontroll som bör ställas på samhälls- finansierade välfärdstjänster och att kundvalssystem inte passar in i upphandlingslagstiftningens normsystem. Kommittén anser därför att kundvalssystem inom äldreomsorg, sjukvård, barnomsorg m.m. bör utredas i särskild ordning. Kommittén föreslår att utrymmet för direktupphandling skall öka genom att det i lagen införs en bestämmelse som slår fast att sju prisbasbelopp är ett lågt värde. Under detta värde skall varje upphandlande slå fast riktlinjer för vilka procedurregler som skall till- lämpas. En upphandling får inte delas upp för att komma ned till detta belopp. Direktupphandling får även tillämpas om kostnaderna för en upphandling överstiger värdet av upphandlingen eller om en upphandling av tjänster som innefattar hälso- och sjukvårdstjänster eller socialtjänst inte är ändamålsenlig eller riskerar att försämra kvaliteten i vården eller omsorgen för en enskild individ. Riktlinjer för regeringens arbete inom EU I betänkandet ger kommittén förslag till kompletterande och nya rikt- linjer för regeringens arbete med upphandlingsfrågor inom EU. 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1528) om offentlig upphandling dels att 2 kap. 7 a §, 3 kap. 11 § och 5 kap. 13 § skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 5 §, 4 kap. 15 § och 6 kap. 1, 2 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sju nya bestämmelser, 1 kap. 6 a § och 27–30 §§ och 6 kap. 19 och 20 §§, dels närmast före 1 kap. 27 och 30 §§ och 6 kap. 19 och 20 §§ rubriker av följande lydelse. I denna lag används följande termer med den betydelse som här anges: Upphandling: köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, bygg- entreprenader eller tjänster. Upphandlande enhet: statliga, kommunala och andra myndig- heter, beslutande församlingar i kommuner och landsting, sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som anges i 6 § och, såvitt avser upphandling enligt 4 och 6 kap., sådana enheter som avses i 4 kap. 1 § andra stycket och 6 kap. 1 § tredje stycket, sammanslutningar av sådana myndigheter, beslutande församlingar, bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enheter samt församlingar och kyrkliga samfälligheter i fråga om verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144). skriftliga avtal som en upphand- skriftliga och egenhändigt under- lande enhet ingår avseende upp- tecknade avtal som en upphand- handling enligt denna lag. lande enhet ingår avseende upp- handling enligt denna lag. Undertecknande kan ske med en Byggentreprenad: utförande eller både projektering och utför- ande av ett arbete, som kan hänföras till en verksamhet som anges i avdelning C i bilagan till denna lag, eller ett byggnads- eller anlägg- ningsarbete i sin helhet, vars resultat självständigt kan fullgöra en teknisk och ekonomisk funktion. Koncession: ett upphandlingskontrakt avseende byggentre- prenad där ersättning för arbetet utgår i form av en rätt att utnyttja anläggningen eller i form av dels en sådan rätt, dels betalning. Leverantör: den som tillhandahåller varor eller utför arbeten eller tillhandahåller tjänster även om han inte varit den som i det sär- skilda fallet tillhandahållit eller utfört det som upphandlats. Ramavtal: avtal som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs . : sådan tävling som avses i 5 kap. 28 § och 6 kap. 18 §. Förfrågningsunderlag: underlag för anbud, som en upphandlande enhet tillhandahåller en leverantör. Påskyndat förfarande: sådant förfarande som avses i 2 kap. 15 §, 3 kap. 20 § och 5 kap. 22 §. Anbudsgivare: den som lämnar anbud. Anbudssökande: den som ansöker om att få lämna anbud vid selektiv eller förhandlad upphandling eller urvalsupphandling. Ansökningsinbjudan: underlag varigenom den upphandlande enheten inbjuder leverantörer att ansöka om att få lämna anbud vid urvalsupphandling. Öppen upphandling: upphandling där alla leverantörer får lämna anbud. Selektiv upphandling: upphandling där en upphandlande enhet inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Förhandlad upphandling: upphandling där en upphandlande enhet inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och tar upp för- handling med en eller flera av dem. Förenklad upphandling: upphandling där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbuds- givare. Urvalsupphandling: upphandling där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud och den upphandlande enheten in- bjuder vissa leverantörer att lämna anbud. Direktupphandling: upphandling utan krav på anbud.1 Undantag från upphandlingsskyldighet i vissa Avtal mellan en eller flera kom- muner eller landsting och sådana företag som avses i 3 kap. 17 § kommunallagen (1991:900) eller företag som ägs gemensamt av kom- muner eller landsting (interkom- munala företag) behöver inte före- gås av ett upphandlingsförfarande om 1. leverantören är en upphand- lande enhet enligt denna lag och 2. det finns uppenbara och doku- menterade samordningsfördelar för kommunen eller och företaget. 1 Senaste lydelse 2000:877. En upphandlande enhet skall lämna upplysningar till varje an- budssökande eller anbudsgivare som så begär om varför hans ansök- an eller anbud förkastats. Enheten skall lämna upplysningarna och senast inom 15 dag- ar från det att begäran kommit in. När beslut om leverantör och anbud fattats skall den upphand- lande enheten lämna upplysningar till varje anbudssökande eller an- budsgivare om vem som tilldelats kontraktet och skälet till det. En- heten skall lämna upp- lysning om den dag då giltigt upp- handlingskontrakt med tillämpning av 30 § tidigast kan slutas och om möjligheten att enligt 7 kap. ansöka om överprövning eller väcka talan om skadestånd. Enheten skall genast till den leverantör som så begär lämna upp- lysningar om vem som tilldelats upphandlingskontraktet och skälet till det. Om en upphandlande enhet beslutat att inte avsluta en annon- serad upphandling eller att göra om upphandlingen skall enheten på be- gäran lämna upplysningar till an- budsgivare eller anbudssökande om skälen för sitt beslut. Enheten skall vid upphandling enligt 2, 3 eller 5 kap. underrätta nas officiella publikationer om sitt beslut. Avtal om upphandling är ogiltigt om det inte slutits genom upphand- lingskontrakt och först sedan en skälig tid, dock minst , gått från det att den upphandlande en- heten avsänt information som avses i 28 § första stycket. Första stycket gäller inte vid upp- handling i de situationer som avses i 2 kap. 11 §, 3 kap. 15 §, 4 kap. 16 § andra stycket eller 5 kap. 17 §. En upphandlande enhet skall annonsera sin upphandling om inte annat följer av 16 § andra stycket. En enhet som avslutat en upphandling skall där- efter meddela Europeiska gemenskapernas kommission hur upp- handlingen har avslutats. Därvid skall enheten ange om den har för- kastat ett anbud med stöd av 1 kap. 23 § första stycket eller av 26 § i detta kapitel eller tillämpat bestämmelserna i 15 a §. Enheten skall även ange de uppgifter, vars offentliggörande skulle motverka befogade affärs- och konkurrensintressen. En upphandlande enhet som bedriver en sådan verksamhet som anges i 8 a § första stycket 1–3 skall, om en anbudssökande eller anbudsgivare skriftligen be- gär det, lämna upplysningar om resultat- et av upphandlingen, skälen till att ansökan eller anbudet för- kastats och om vem som fick upphandlingen och skälet till det. 1 § Bestämmelserna i detta kapitel tillämpas på 1.upphandling som avses i 2, 3 och 4 kap. och understiger de tröskelvärden som anges där, 2.upphandling av tjänster som avses i avdelning A i bilagan och understiger det tröskelvärde som anges i 5 kap., 3.upphandling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan, oavsett värde, 4.upphandling som avses i 1 kap. 3 § andra stycket, oavsett värde, och 5.upphandling av telefoni, telex, radiotelefoni, personsökning eller satellittjänster som avses i 5 kap. 1 § andra stycket 3, oavsett värde. Vid upphandling som avses i Vid upphandling som avses i detta kapitel gäller 1 kap. 1– detta kapitel gäller 1 kap. 1–6 §§ och, med undantag för upphand- ling i situationer som avses i 2 b § 1 kap. 3 § andra 1 kap. 28 och 30 §§ vid förenklad upphandling eller urvalsupphand- ling. Vid upphandling för verksamhet som anges i 4 kap. innefattar termen upphandlande enhet de företag som framgår av 4 kap. 1 § andra stycket. Vid upphandling av tjänster enligt detta kapitel för verksamhet som avses i 4 kap. gäller 4 kap. 4 a §. Upphandling skall göras gen- Upphandling skall göras gen- om förenklad upphandling eller om förenklad upphandling eller 2. kostnaderna för som innefattar hälso- och sjuk- inte är ändamålsenlig eller risk- erar att försämra kvaliteten i vården eller omsorgen för en 4. synnerlig brådska föreligger som är orsakad av omständlig- heter som inte kunnat förutses värde är lågt eller om det finns och inte heller beror på den synnerliga skäl, såsom synnerlig upphandlande enheten, eller om brådska orsakad av omständig- 5. det finns synnerliga skäl. heter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den anses vara lågt om den under- stiger sju prisbasbelopp enligt lag- en (1962:381) om allmän för- En upphandling får inte delas upp i syfte att komma ned till detta belopp. Enheten skall vid behov fast- skall fastställa riktlinjer för an- ställa riktlinjer för användning- vändning av direktupphandling. en av direktupphandling. När ett anbud har antagits När ett anbud har antagits skall den upphandlande enheten skall den upphandlande enheten detta möjligt, dock senast före utgången av den tid under vilken anbudet är bindande för Anbudsgivare vars anbud inte har antagits skall möjligt underrättas om detta. Överlämnande av verksamhet utan föregående upphandling En upphandlande enhet får sluta avtal om överlämnande av verksamhet utan föregående upp- handlingsförfarande med an- ställda eller av anställda bildad juridisk person i fråga om uppgift som de anställda fullgjort. Ett avtal om överlåtelse av verksamhet gäller under högst . Särskilda bestämmelser vid upphandling av hälso- och sjukvårds- tjänster samt socialtjänst Vid upphandling av tjänster avseende hälso- och sjukvård eller socialtjänst får den upphandlande enheten uppställa som krav att ut- förandet av tjänsten endast får överlämnas till ett bolag, en förening, en stiftelse eller annan som driver verksamheten utan syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Avtal får inte slutas enligt första stycket med företag som bildats med stöd av kommunal- lagen (1991:900). Denna lag träder i kraft . De nya bestämmelserna i 1 kap. 27 - 30 §§ och ändringarna i 4 kap. 15 § och 6 kap. 1 och 14 §§ gäller inte för upphandlingar som påbörjats före . Bestämmelserna i 2 kap. 7 a §, 3 kap. 11 § och 5 kap. 13 § gäller fortfarande för upphandlingar som påbörjats före . 2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. som hänför sig till ärende an- som hänför sig till ärende an- gående förvärv, överlåtelse, upp- gående förvärv, överlåtelse, upp- nyttighet, om det kan antas att nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om det allmänna lider skada om sagts om tjänst avser dock inte sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets be- arbete som för myndighets be- hov utförs av dess egen eller hov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, om annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens som en myndighet i konkurrens enskilda erbjuder sig att utföra. enskilda erbjuder sig att utföra. Utan hinder av sekretess får upp- gift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen (1992: 1528) om offentlig upphandling. eller angår det försäljning av lös lös egendom för det allmännas egendom för det allmännas räk- räkning, får uppgift som rör an- ning, får uppgift som rör anbud bud eller motsvarande erbjud- ande inom en kommun eller ett inom en kommun eller ett landsting inte i något fall lämnas landsting inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän anbudet eller erbjudandet förrän alla anbuden eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Angår ärendet upp- handling får uppgift som rör anbud eller motsvarande erbjud- ande inom en kommun eller ett landsting inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbuden eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör fattats eller ärendet har slutförts. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess , eller hos statliga affärsverk och samt i affärs- verksamhet , har förflutit från det avtalet slöts. Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av sär- skild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten. Utan hinder av sekretess får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet. Gäller sekretessen också där. tessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mot- tagande myndigheten. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om det finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess , eller hos statliga affärsverk och samt affärsverk- samhet , har förflutit från det avtalet slöts. Denna lag träder i kraft . Lagen gäller inte för upphandlingar som påbörjats före . Den offentliga upphandlingen uppgår till cirka 400 miljarder kron- or . Det är av stort samhällsekonomiskt intresse att den offentliga upphandlingen fungerar väl. En effektiv upphandling kan verksamt bidra till att få bästa möjliga värde för de skattemedel som används i de verksamheter som den offentliga sektorn svarar för. Den offentliga upphandlingen kan användas som ett instrument som kan bidra till genomförandet av t.ex. sociala och miljöpolitiska mål. Det pågår ett omfattande arbete inom Europeiska unionen (EU) med upphandlingsfrågor. Offentlig upphandling är ett område som enligt kommissionens handlingsplan för den inre marknaden bör prioriteras. Kommissionen har i ett meddelande om offentlig upp- handling från 19982 anfört att reglerna bör göras enklare, flexiblare och anpassade efter förändringarna på marknaden. revisorer har på initiativ av finansutskottet granskat den offentliga upphandlingen. Granskningen har redovisats i Riks- dagens revisorers förslag till riksdagen3. ansåg i sitt betänkande med anledning av revisorers förslag 4 att den pågående skulle ges tilläggsdirektiv med inne- börd att utredningen skulle övergå till att bli parlamentariskt sam- mansatt. I likhet med revisorer ansåg utskottet att det be- hövde tas ett mer samlat grepp om upphandlingsfrågorna för att upphandlingen skall bli effektivare. Utskottet delade revisorernas bedömning att det som vägledning för upphandlarna och för 2Kom (98) 143 Celex nr 511998DC0143. 31997/98:RR10 Offentlig upphandling. 4Bet.1998/99:FiU17. arbetet i EU behövs en tydlig nationell policy för upphandlings- frågor samt att det förelåg ett behov av en fortsatt översyn av reglerna för offentlig upphandling. Enligt utskottet borde utred- ningen sammanfatta de övergripande riktlinjerna för den offentliga upphandlingen och ta fram riktlinjer för det svenska arbetet i EU. Utskottet ansåg vidare att det är väsentligt att det klargörs under vilka förutsättningar miljökrav får ställas vid offentlig upphandling. Slutligen ansåg utskottet att utredningen skulle behandla frågan om lokal upphandling. beslutade i enlighet med betänk- andet.5 beslutade regeringen att ge den pågående NOU- utredningen en parlamentarisk sammansättning och tilläggsdirektiv (dir. 1999:34). Utredningstiden förlängdes till se bilaga 1. utökade regeringen kommitténs uppdrag genom att överlämna en om kommuners och landstings möjligheter enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () och gemenskapsrätten att genomföra köp från sina egna företag respektive från sådan verksamhet som knoppats av från verksamhet utan något formellt upphandlings- förfarande enligt . Av bl.a. denna anledning beslutade rege- ringen om förlängd tid för utredningen till . Utredningen som i sin parlamentariska sammansättning antagit namnet överlämnade delbetänkandet Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139). Sammanfattningen återfinns i bilaga 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. I proposition 1999/ 2000:128 Offentlig upphandling i informationssamhället tog rege- ringen upp vissa av kommitténs förslag. beslutade i enlighet med regeringens förslag6. Med anledning av regeringens bedömning att regler för upphandlingar under tröskelvärdena bör finnas i huvudsak i samma omfattning som tillkännagav fi- nansutskottet att det inte fanns någon anledning att nu göra någon bedömning i denna fråga och hänvisade till kommitténs fortsatta arbete. 1998/99:156-157. 2000/01:FiU8, rskr. 2000/01:25. Utredningens nu aktuella uppdrag omfattar i huvudsak frågor som följer av tilläggsdirektiven. Kommittén har tolkat regeringens beslut om att överlämna framställningar om ändrade regler för offentlig upphandling från , kommun och socialdemokratiska gruppen i samt NOU:s redovisning av sitt uppdrag att utreda kommuner och landstings möjligheter att genomföra köp från sina egna företag m.m. på följande sätt. Kommittén skall ut- reda frågor om kommuners och landstings möjligheter att köpa från sina egna företag utan upphandlingsförfarande och om detta är förenligt med EG-rätten komma med förslag till hur detta undan- tag kan utformas. Kommittén skall därutöver utreda i vilken mån det är möjligt att införa regler som tillåter en upphandlande enhet att sluta avtal med en avknoppning utan föregående upphandl- ingsförfarande och om en kommun eller ett landsting som villkor för deltagande i upphandling av tjänster inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst får ställa krav på att leverantören inte får driva verksamhet i syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Om detta är möjligt skall kommittén komma med för- slag till regler i denna del. Uppdraget avser vidare vissa andra frågor som aktualiserades under arbetet med delbetänkandet men som av tidsskäl sköts upp till slutbetänkandet. Sistnämnda frågor är kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling, frågan om innebörden av begreppet affärsmässighet och möjligheten att beakta samhällspolitiska mål i samband med offentlig upphandling samt behovet av anpassning av reglerna i och i sekretesslagen (1980:100) till följd av en meddelad dom från EG-domstolen.8 Vissa frågor med anknytning till det pågående arbetet i unionen med att ändra EG:s upphandlingsdirektiv och kommissionens arbete med tolkningsmeddelanden avseende miljö och sociala hän- syn har kommittén inte kunnat utreda i den omfattning som varit önskvärt. Skälet är att kommissionens tidplan för arbetet med upp- handlingsdirektiven och tolkningsmeddelandena rörande sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn och rörande miljö skjutits fram. Enligt kommissionens nuvarande tidplan skall tolkningsmed- delandet avseende miljö och tolkningsmeddelandet avseende sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn presenteras 7Ju99/113/K 8Mål C-81/98 m.fl. och Bundesministerium für Wissenschaft und Verkehr 1999 s. . Någon möjlighet för kommittén att avvakta resultatet av kommissionens och medlemsländernas aktiviteter finns inte. Frågor som berörs av de kommande direktivförslagen och de kommande tolkningsmeddelandena är bedömningen av vilka närm- are avvägningar som bör göras vid offentlig upphandling, riktlinjer för regeringens arbete i EU, möjligheten att ställa miljökrav vid offentlig upphandling och tillåtligheten av s.k. antidiskri- mineringsklausuler i upphandlingskontrakt. I slutbetänkandet består kapitel 2–10 av en allmän bakgrund av de frågor som behandlas. I kapitel 2 behandlar vi kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling. I kapitel 3 behandlar vi innebörden av begreppet affärsmässighet i och möjligheten att enligt den lagen beakta samhällspolitiska mål vid offentlig upphandling. I kapitel 4 behand- lar vi köp mellan kommun och kommunalt företag. I kapitel 5 redogör vi för möjligheten att enligt gemenskapsrätt- en ta in antidiskrimineringsklausuler i upphandlingskontrakt och i kapitel 6 för möjligheten att, enligt gemenskapsrätten, miljöanpassa offentlig upphandling. I kapitel 7 behandlar vi lokal upphandling.