sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — har ut- formats på ett sätt som skall möjliggöra en smidig förskjutning av informationshanteringen till högre hanterings- och samordningsnivå som ansvaret för krishanteringen i sig inte rubbas utan ligger kvar antingen på regional eller lokal nivå. I krissituationer skall sammanställa och förmedla information från centralregeringen till nationella och internatio- nella media om händelseutvecklingen, informera myndigheter och samordna den nationella nivåns informationsförmedling till allmänheten. Till centrats uppgifter hör även att bistå den nationella nivån med informationsstrategier. aktiveras endera enligt en interministeriell överenskommelse, eller i förekommande fall, av den fackminister som har det övergripande ansvaret för krishanteringen med stöd av informationsansvariga på ministeriet46. Vad gäller enskilda fackministerier har endast hälso- och sjukvårdsministeriet möjlighet och kapacitet att gå ut och direktinformera allmänheten. Samtliga fackministrar har dock möjlighet att använda det nationella informationscentrat för förmedling av information av vikt till allmänheten. användes då det ställdes i beredskap inför . har centrat också använts vid de europeiska mästerskapen i fotboll och i samband med händelserna i och Volendam (brandkatastrofer) 200047. Slutligen kan sägas att ansatsen att implementera kris- och katastrofförebyggande åtgärder i har haft karaktären av en dragkamp mellan nationell och lokal nivå om finansiella resurser. Arbetet med att inrätta ett system för prevention har initierats, men arbetet med att införa en standardisering av beredskapsnivån på lokal nivå har gått trögt. Man har även haft problem med formerna för att klargöra vilka kvaliteter som organisationer och lokala myndigheter inom de olika sektorerna besitter. inledde den holländska inrikesministern institutionaliserade samtal om kris- hantering med olika representanter från olika delar av krishantesringsstrukturen. Dessa samtal förväntas underlätta kontakten mellan berörda myndigheter och organisationer. Den första punkten på agendan är att utveckla kvalitetsnormer för de insatser som de olika räddnings- tjänsterna skall utföra 48. Samtalen är vidare tänkta att utgöra ett forum inom vilket alla beslutsfattandeinstanser kan dela erfarenheter från och kunskap om krishantering. Möjligen bör de institutionaliserade samtalen ses som ett försök att komma till rätta med problemen. Andra frågor som identifierats i sammanhanget rör övningar, simulationer, risk- analyser och samarbete mellan lokal, provinsiell och nationell nivå samt med myndigheterna för vattenreglering 49. Det juridiska grunden för krishantering i är den nationella katastroflagen. Den katastroflag som antogs av den holländska ersattes av en ny katastroflag som kallas Lagen om katastrofer och allvarliga händelser51. Holländsk krishantering grundar sig även på Brandlagen och lagen om medicinsk hjälp vid katastrofer 52. I denna uppdaterade version av katastroflagen frångår man tidigare fokus på civilt försvar till fördel för krishantering. I den nya lagen definieras en kris som: Serious disruption of basic 46Informationschefen vid det ministerium som har huvudansvaret för krisen, chefen för kommunikations- dokumentations och avdelningen inom inrikesministeriet samt chefen för regeringens informationsservice. 47Intervju med , i , , . 48Inrikesministeriet, pressmeddelande, 000605. Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staatssecretaris G.M. de Vries Installeert Landelijk Beraad Rampenbestrijding, Pressmeddelande, Tillgängligt: /international, 010109. 50Wet rampen en zware ongevallen [1985], citerad i Relations, the A Brief Outline of the in the . Tillgänglig: /international/, 010109. 51Disasters and Serious Accidents Act, 1993 52The Act on Assistance in Disasters [1991], Stb. citerad i Relations, the A Brief Outline of the in the , Tillgänglig: /international/, 010109. structures or destruction of fundamental values and standards of the social system. Kris- hantering definieras som: The entire set of measures taken and provisions made by public authority in co-operation with other organisations in view of acute emergencies to guarantee safety in a wide sense. I Lagen om katastrofer och allvarliga händelser52 definieras en katastrof som en händelse som hotar människors liv och hälsa eller som tillfogar stor materiell skada och som kräver samordnade expertinsatser från olika kunskapsområden(& t , 1998:113). Definitionen kan därmed anses ha två dimensioner; omfattningen på den skada som åsamkas av händelsen samt kravet på samordnad expertis och koordinerat agerande. Den grundläggande regeln för holländsk krishantering är att beslutsfattare så långt som möjligt skall tillämpa de lagrum och utöva de befogenheter som de har under normala förhållanden. Krislagstiftningen skall tillämpas endast i de fall då normala befogenheter inte ger regeringen tillräckligt mycket utrymme att vidta nödvändiga åtgärder. Den roll som provinsguvernören spelar i katastrofsammanhang regleras av en rad lagar och förordningar 53. Ett antal internationella fördrag om internationell assistans, reglerar också dennes roll (& t , 1998:114). Lagen om undantagstillstånd54, Lagen om civila organs särskilda befogenheter55 och Krigs- lagen56 utgör ett flexibelt ramverk som är avsett att garantera att beslutsfattare har de befogenheter de behöver för att hantera krigs- och fredstida kriser. Befogenheterna är anpassade till typ av kris samt svårighetsgrad. Beslutet om ett införande av undantagstillstånd till följd av en katastrof fattas av regeringen. Om särskilda omständigheter föreligger, kan delar av katastroflagstiftningen aktiveras utan att generellt undantagstillstånd förklaras. Samma beslutsform som vid undantagstillstånd krävs dock. Tanken med denna delvisa implementering av katastroflagstiftningen är att den skall kunna tillämpas i relativt småskaliga kriser, där det skulle vara olämpligt att utfärda undantagstillstånd. Katastrofbefogenheter som inskränker grundläggande fri- och rättigheter får utnyttjas enbart om ett allmänt undantagstillstånd har utfärdats. Enligt de nya direktiv som stadfästs i Lagen om katastrofer och allvarliga händelser, är katastroflagstiftningen kopplad till två olika nivåer av kris- och katastroftillstånd, ett begränsat katastroftillstånd och ett allomfattande katastroftillstånd. Den senare typen av katastroftillstånd kan proklameras för att kunna garantera rikets inre och yttre säkerhet. Det kan nämnas att i samband med översvämningarna 1993 blev situationen förklarad som nationell katastrof57. Lokalt undantagstillstånd proklamerades också av ett flertal borgmästare 53Provinciewet [1992], Stb. 276, i 98-99: Wetteksten 2 Publiekrecht, Deventer: Kluwer, 1998. Den Officiella Föreskriften (the Official Instruction), 1985 Provinsstadgan (Provinciewet), 1992 Brandlagen (The Fire Act (Brandweerwet), 1985 54States of Emergency Coordination Act 55Civil Authority Special Powers Act 57National disaster means that damages would be compensated for as long s the budget would allow this (, U. & ´t , P. (Eds). , 1998: and in Western för att förebygga plundring och för att ge polisen större befogenheter att hantera den ström av katastrofturister som kom till området. Under översvämningarna 1995 beslutade lokala borgmästare tidigt att evakuera stora delar av befolkningen i det aktuella området. En uppmaning om evakuering gick ut men ignorerades till stor del av de personer som berördes av denna. Då läget förvärrades deklarerades snabbt katastroftillstånd i flera byar längs med den översvämmande floden och genom att detta gjordes, kunde tvångsevakuering av ett stort antal människor genomföras (& t , 1998:108). Krishantering i : Formella förutsättningar Ansvarsförhållanden, beslutsfattande, samverkan, kommunikation och informationsförmed- ling är viktiga faktorer att beakta när en svår samhällspåfrestning drabbar såväl det inter- nationella samfundet som det nationella. Detta blir särskilt tydligt när ett större geografiskt område drabbas och när den inträffade händelsen sträcker sig över olika administrativa nivåer och berör en rad samhällsfunktioner, vilket händer exempelvis i samband med översväm- ningar i sjösystem och älvar. Höga flöden och översvämningar i de svenska vattensystemen: Orsaker och förekomst "Det finns en generell tendens att man underskattar risken för höga flöden. De inträffar tillräckligt ofta för att ställa till med oro och skador, men för sällan för att man skall ta hänsyn till dem fullt ut vid den fysiska planeringen 58 Beroende på geografiskt läge och årstid lagras en del nederbörd på marken som snö, i sjöar och vattendrag som ytvatten eller i marken som grundvatten. Denna lagring påverkar också flödet i vattendragen. Flödet har ofta en säsongsvariation med en vårflod i samband med snösmältningen och en höstflod som orsakas av stora nederbördsmängder juli- september. I oreglerade vattendrag uppkommer därför höga flöden regelbundet. Under vissa år med hög nederbörd och eller stora snömängder kan vattenflödet bli extremt med stora översvämningar som följd. Utmed oreglerade vattendrag har man därför ibland byggt skyddsvallar för att förhindra eller reducera skador. Höga flöden kan även drabba vattendrag som är reglerade för vattenkraftuttag. Vid höga flöden är dock överraskningsmomentet större i älvar som är utbyggda för vattenkraftuttag än i outbyggda, eftersom flödena inträffar mindre regelbundet när älven är reglerad. har varit förskonat från översvämningar av stora tätbebyggda områden liknande de som inträffade i 59. Bland stora översvämningar som inträffat i kan nämnas Bergslagen 1977; och , ; Lule-, Skellefte-, Ume-, och ; , och 1997. I reglerade vattendrag kan höga flöden i viss mån dämmas genom att stora vattenmängder kan lagras i regleringsmagasin. När magasinet är fullt kan däremot ingen dämning göras och flödesförloppet blir då i princip som för ett oreglerat vattendrag. I vissa situationer kan dock 58Bilaga 1 till SvK /239-2000-BE90 i . d v s att vattenytan i magasinen tillåts överstiga den nivå som anges i vattendom60. Vattenkraftutbyggnad i en älv medför således att flöden i regel dämpas, men den utgör ingen garanti mot översvämningar. Vårflöden dämpas i allmänhet mest, medan det är svårt att hantera kraftiga sommar- och höstflöden 61. De senaste årens meteorologiska och hydrologiska erfarenheter pekar på att vårflöden tenderar att minska medan sommar och höstflöden ökar, särskilt i norra . Detta ger ökad potential för vattenproducerad el men ökar betydelsen av reglering. kommer såväl oreglerade som reglerade älvar att löpa ökad risk för översvämningar 62. Reglering av vattenverksamhet i Med vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan vattenverksamhet. Med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat 63. Systemet för vattenreglering består av ·regleringsmagasin (dammar) där vatten magasineras för flerårs-, års-, vecko- eller dygns- reglering. ·kraftverk i direkt anslutning till magasin eller kraftverk under jord på större avstånd från magasinet. ·utskov (vatten leds förbi kraftstationen vid t ex höga flöden). De största dammarna ligger oftast högt upp i vattendraget för att kunna fånga upp vårfloden från fjälltrakterna. Sådana dammar sköts av det vattenregleringsföretag som bildats av samt- liga kraftverksägare i en älv. Regleringsföretaget bestämmer vilka vattenföringar och därmed vilken elproduktion som skall gälla i respektive kraftverk. Den dagliga regleringen baseras på prognoser för vädersituation och energibehov. Vattenregleringsföretaget har både ett strategiskt och ett operativt ansvar. Det strategiska ansvaret gäller elproduktionen, medan det operativa gäller tappnings- och uppfyllningsrutiner med stöd i vattendom. Dammarnas utskov är avsedda för att släppa fram vatten under höga flöden. Utskoven består av öppningar mellan vilka luckor av olika typer är infästa. Luckorna kan regleras så att önskad vattenmängd kan passera. Luckornas storlek och tyngd medför att stora krav ställs på den mekaniska utrustningen för att reglering av luckorna. Normalt regleras luckorna med fjärrstyrning från en driftcentral. styrning är möjlig men används ej under normal drift. Utskovens kapacitet är ett mått på hur mycket vatten som en älvsträcka kan förväntas föra under de mest extrema förhållandena 64. Det finns vanligen inget extra utrymme för flödesdämpning inbyggt i dammarna. Den största gruppen av svenska dammar som finns i drift används för kraftproduktion. Totalt finns cirka 900 kraftverksdammar. Av dessa är 190 s k höga dammar 65. 60Översvämning, , 2000 61Bilaga 1 till SvK /239-2000-BE9 62Olle Mills, SvK: Föredragning vid Sårbarhets- och 01 03 09. 63Miljöbalken §§ 3 och 4 64Bilaga 1 till SvK /239-2000-BE90 65Enligt ICOLD (International Commission on Large Dams) dammar för industrin. I dammregistret finns det uppgifter om att 277 dammar har vattendom 66 och därtill uppgift om att ytterligare 20 har häradsdom 67. Vattenregleringsföretag finns i de älvar där minst två dammägare/kraftproducenter har intressen. Företagen har bildats enligt Vattenlagens (VL) 68 bestämmelser och har till uppgift att bygga, förvalta och svara för driften av vattenregleringsmagasinen. Regleringsföretagen ägs av kraftproducenterna. Elproduktionen optimeras genom samordning av älvens reglering. Ansvaret för regleringen ligger på regleringsföretaget i respektive älv. Samtliga reglerings- företag har dygnet-runt övervakning av sina anläggningar genom jourhavande ingenjör som har tillgång till uppgifter om bland annat aktuell vattenföring, flödesstorlek, status på dammluckor med mera. Lagstiftning som reglerar vattenverksamheten Ursprungligen skapades lagstiftningen kring vattenverksamheten i främst för att få ett rättsligt regelverk som gjorde det möjligt att "tämja" vattenkraften för att kunna använda den i samband med industrialiseringen . En stor andel av de svenska vattendomarna har åtskilliga år på nacken och är inte sällan avkunnade utifrån en helt annan miljösyn än den som råder . De lagar som reglerar vattenverksamheten i är Vattenlagen (VL 1983:291), (1998:808) samt Lag av 1998:812 med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet. Här sägs att vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna för den samt skadorna och olägenheterna av den. En vattenverksamhet skall vidare utföras så att den inte försvårar annan verksamhet som kan antas beröra samma vattentillgång och som främjar allmänna eller enskilda ändamål av vikt. Detta krav gäller om vattenverksamheten kan utföras på detta sätt utan oskälig kostnad69. Enligt 9§ krävs tillstånd för vattenverksamhet. Åtgärder som strider mot be- stämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående tillstånd om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak. Med vattenanläggning avses en anläggning med tillhörande manöveranordningar för vattenverksamhet. Enligt §17 är den som äger en vattenanläggning skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vatten- förhållandena. Enligt 18§ skall den som är skyldig att underhålla en damm- anläggning för vattenreglering ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri). Detta gäller vare sig den underhållsskyldige eller den som den underhållsskyldige svarar för, har vållat skadan. Länsstyrelserna utövar tillsyn över vattenanläggningar och vattenverksamhet. 66Vattendom fastställs av vattendomstol och den anger gränserna för vattenstånd, flöden etc . 68Vattenlagen (VL 1983:291) tillkom och upphörde först när (SvK) detta år fick dammsäkerheten som en av sina uppgifter. 1983 kom en ny reviderad vattenlag71 och i samband med detta fick länsstyrelserna tillsynsansvaret för dammsäkerheten. Länsstyrelserna utövar tillsyn över dammägarna, vilka, utöver det egna tillsynsansvaret, har ett klart definierat operativt ansvar vid dammhaverier. har ingen operativ roll vid höga flöden, men följer utvecklingen samt sprider och tar tillvara erfarenheter från aktuella händelser. Som rådgivande organ till finns ett Dammsäkerhetsråd 72. är central tillsynsmyndighet för dammsäkerheten. Länsstyrelsernas tillsynsansvar för såväl dammsäkerhet som för i förening med ansvaret för regional samordning och fysisk planering, gör att länsstyrelserna ses som en naturlig aktör såväl inom som gentemot de samordningsgrupper 73 som finns inrättade för de flesta större reglerade vattendrag. I kritiska situationer som rör damm- säkerheten, kan samhället ingripa med stöd av Räddningstjänstlagen 74. I sådana situationer har inte längre den enskilde ägaren ansvar för sin damm och har inget tillsynsansvar enligt 26 kap . En viktig princip för vattenhushållningen vid en damm är att vattenföringen alltid ska genomföras så att minsta möjliga skada åsamkas motstående intressen såsom miljö, stränder och fiske. Denna princip skall tillämpas exempelvis vid situationer med kraftigt ökad tillrinning. Principen ställer dock ofta inblandade aktörer inför dilemmat att i en kritisk situation endera låta vattnet uppströms en damm stiga över dämningsgränsen, eller att tappa mer vatten genom dammen än vad som är tillåtet enligt fastställda bestämmelser (vattendom). De som är ansvariga för ett sådant beslut är i första hand dammägarna och vattenregleringsföretagen, men beslutet kan också tas med stöd av Räddningstjänstlagen, om situationen bedöms som räddningstjänst. Samordning för hantering av vattensystem 75 För att framgångsrikt kunna hantera de risker som är förknippade med översvämningar och höga flöden krävs en långsiktig strategi. Denna strategi måste utformas utifrån ett beslutsunderlag som är baserat på erfarenheter och kunskaper från län, kommuner och vattenregleringsföretag. Ett av de problem som visar på behovet av såväl strategisk som operativ samordning av vattensystem gäller förebyggande verksamhet. Åtgärder som exempelvis syftar till skadebegränsning på lokal nivå, kan ha negativa effekter på det sammanhängande vattensystemet. För att optimera förebyggande och skadeavhållande verksamhet, bör vattensystemen behandlas som en helhet. Regional samordning av verksamheten längs såväl reglerade som oreglerade vattensystem, är ett sätt att uppnå detta. För detta ändamål har utredningen om Dammsäkerhet och höga flöden (SOU 1995:40) föreslagit att samordningsorgan för berörda intressenter utmed ett älvsystem inrättas. Detta samordningsorgan skall dock inte ta över sådant ansvar som ligger på någon annan organisation. I proposition 1996/97:11 gav regeringen () i upp- 70De viktigaste lagarna för dammsäkerheten finns i elfte kapitel och i Lag 1998:812 med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 71Vattenlagen (VL 1983:291) 72www.svk.se/docs beredskap och sakerhet/dammsakerhet.html 73Översvämning, 2000, , 74Räddningstjänstlagen ( RäL) 1986:1102 75Översvämning, 2000, , , s 35-37 drag att "verka för att det bildas regionala samordningsgrupper för älvsystemen och andra större vattendrag 76. Här sägs bland annat att det är angeläget att älvsystem eller andra större vattendrag vid större översvämningar och höga flöden behandlas som en helhet och att den regionala samordningen i förekommande fall skall kunna omfatta två eller flera län. De samordningsgrupper som har inrättats har operativ status77. Som ett komplement till de regionala samordningsgrupperna, har så kallade älvgrupper bildats för varje älv som ingår i ett vattensystem. I älvgrupperna ingår representanter från kommunerna i älvområdet inklusive biflöden, berörda länsstyrelser, dammägare och vattenreglerare. Det främsta syftet med älvgrupperna är att de under normala förhållanden skall vara planerings- och informationsfora78. Älvgrupperna är till skillnad mot samordnings- grupperna inte operativa utan har som främsta uppgift att skapa nätverk för kunskapsutbyte om höga flöden och medverka till bättre planering och samordning samt förebygga och begränsa skador liksom jämka samman kommunala intressen. () svarar för de meteorologiska och hydrologiska prognoser och observationer som berör vattenverksamheten i . Vattenstånd eller vattennivåer observeras systematiskt med hjälp av en väl förankrad, fast, graderad skala (pegel) som avläses regelbundet, alternativt med hjälp av en registrerande nivåmätare. Vattenföring eller flöde, är ett mått på den mängd vatten som per tidsenhet passerar ett bestämt tvärsnitt av ett vattendrag. Detta mäts vanligen i kubikmeter . I reglerade vattendrag och älvar mäts vattenföringen vid regleringsdammar och kraftverk. I kraftverken mäts vattenföringen genom turbinerna och vid dammar beräknas flödet genom arean på lucköppningar och vattenstånd i magasinet. Hos lagras information från c:a 400 mätstationer, i regel i form av dygnsmedelvärlden, som sedan bearbetas. Nederbördsprognoser är mer osäkra än temperaturprognoser. Det anses inte meningsfullt att göra prognoser för längre perioder än cirka , men är prognoserna i allmänhet osäkra. Prognoserna ligger till grund för meddelanden och varningar om höga flöden. Den statistiska återkomsttiden för ett uppmätt flöde är ett vanligt uttryck i samband med flödesprognoser. Begreppet återkomsttid kan vara förrädiskt att använda. Man kan förledas tro att om ett 100-årsflöde inträffade dröjer det ungefär till nästa gång ett lika högt flöde inträffar. Sannolikheten för ett 100-årsflöde under ett visst bestämt år är givetvis lika stor, oavsett när det sist förekom. Benämningen genomsnittlig återkomsttid anses därför vara riktigare att använda. bevakar ständigt flödesutvecklingen i landet 79. Flödesvarningar sänds ut dels via radio och TV, dels via Internet. och myndigheter, bland andra länsstyrelser och 76Proposition 1996/97:11, s. 70 77T ex Samordningsgruppen Höga Flöden, . 78Översvämning, 2000, , , s 36 79Bilaga 1 till SvK 2000 09 27/239-2000-BE90 kommunala räddningstjänster, informeras kontinuerligt via e-post om när nya varningar för höga flöden har lagts in på SMHIs hemsida. Varningarna delas in i följande nivåer: Varningsnivå 3 högt flöde är den minst allvarliga varningen, vilket motsvarar vattenföring med återkomsttid som kan medföra mindre översvämningsproblem . Varningsnivå 2 mycket högt flöde , vilket motsvarar vattenföring med återkomsttid som medför översvämningsproblem på utsatta ställen eller Varningsnivå 2 extremt högt flöde, vilket motsvarar vattenföring med återkomsttid som medför allvarliga översvämningsproblem. Varningsnivå 1 används inte för höga flöden. Kommuner och länsstyrelsers roll De aktörer som kommer ifråga i första rummet när det gäller att hantera olika typer av fredstida samhällspåfrestningar är främst kommunernas räddningstjänst. De lagar och förord- ningar som reglerar den kommunala räddningstjänsten är Kommunallagen (KL 1991:900), Räddningstjänstlagen (RäL 1986:1102) och Räddningstjänstförordningen (RäF 1986:1107). Enligt §§ 6 och 7 RäL skall varje kommun svara för räddningstjänsten inom kommunen. Kommunerna skall enligt §7 vidare ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för räddningstjänsten och för förebyggande verksamhet. Även den statliga räddningstjänsten 80 regleras av RäL. Länsstyrelsernas roll inom räddnings- tjänsten regleras såväl av länsstyrelseinstruktionen 81 som av Räddningstjänstlagen och Räddningstjänstförordningen. Med räddningstjänst avses i Räddningstjänstlagen (§2 RäL) de räddningsinsatser som staten och kommunen skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelse för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.