sou · GPB345d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare måste den anpassas till individens förutsätt- ningar, oavsett om det gäller studerande, anställda eller dem som står utanför arbetsmarknaden. Huvudaktörerna i dessa avseenden är kommunernas utbildningsplanerare, olika utbildningsanordnare, vägledare, arbetsförmedlare och arbetsmarknadens parter. Ett ökat behov av kontinuerlig kompetensutveckling under hela livet har medfört tillgång till nya verktyg och ny kunskap. De krav på förändringar som ställs i arbetslivet måste tillgodoses genom kompetensutveckling. Det är viktigt att arbetsgivarna å sin sida tar sitt ansvar liksom att utbildningsväsendet å sin sida till- godoser de skiftande behoven genom att bland annat tillhandahålla en flexibel uppdragsutbildning. 5 Rs 98/99:121. finns ett flertal utbildningar inom det reguljära utbild- ningsväsendet som direkt skulle kunna tas i anspråk av företag och deras anställda som ett led i kompetensutvecklingen i arbetslivet. Det kan gälla kvalificerad yrkesutbildning (KY) eller påbyggnads- utbildning (PU), men även andra delar av utbudet inom vuxen- utbildningen och högskolan. Många företag utnyttjar också detta utbud. Dessa utbildningar kan dock inte alltid användas, eftersom de är förlagda till , bedrivs på heltid och inte sällan omfattar stora block. Många av de aktuella utbildningarna är dessutom för- lagda endast till högskoleorter eller andra större orter. De anställda bör ges förutsättningar att kunna studera på hemorten i kombina- tion med förvärvsarbete, vilket bl.a. kan ske genom distansutbild- ning. i och SSV-skolorna kan komma att spela en viktig roll när det gäller att stödja system också för kompetensutveckling av anställda genom att direkt och indirekt tillhandahålla utbildningslösningar som erbjuder flexibili- tet i genomförande och omfattning samt utnyttjar modern distansmetodik i samarbete med kommunala och företagsanknutna lärcentrum. Individen måste vara beredd att ta sig an nya arbetsuppgifter eller helt nya yrkesinriktningar under sitt arbetsliv och därmed vara beredd på ständigt återkommande utbildning. För att kunna hävda sig i konkurrensen kommer allt fler att behöva delta i ett livslångt lärande där en kontinuerlig kompetensutveckling kombineras med yrkesverksamhet. Kortare och av utbildning blir ett naturligt inslag i arbetslivet. Det nya kravet på utbildningssektorn blir att snabbt och flexibelt kunna anpassa sitt utbud till efter- frågan. Det handlar om innehåll i utbildningen men också om formerna för hur utbildning och kompetensutveckling bedrivs. Till detta kommer det tidigare nämnda behovet av en väl utbyggd infra- struktur för information, vägledning, kvalitetssäkring av utbildning och för validering av faktiska kunskaper. Jag har i samverkan med två andra statliga utredare6 uppdragit åt en konsult att beskriva och sammanfatta aktuella trender och tendenser inom utbildningssektorn, främst inom kompetens- utvecklingsområdet.7 Rapporten pekar på ett antal faktorer som påverkar vägledningens situation. 6Utredningen om individuellt kompetenssparande och Utredningen om validering av vuxnas kunskap och kompetens. 7SOU 2000:115, Aktuella trender inom kompetensutvecklingsområdet. N Det tillkommer alltfler vinstdrivande aktörer på utbildnings- marknaden N Högskolans arbetssätt och modell sprider sig till ungdomssko- lan N Aktörerna tillhandahåller efterfrågestyrt utbud N Utbudet blir alltmer svåröverskådligt. Utredaren av individuellt kompetenssparande, IKS,8 har föreslagit att alla löntagare skall ha möjlighet att med statlig skattesubvention spara på ett kompetenskonto för sin framtida kompetensutveck- ling. Avsikten med IKS är att systemet skall vara ett komplement till den existerande vuxenutbildningen inriktat mot individens behov, men skilt från direkta företagsrelaterade behov. Utredaren har föreslagit en IKS-modell som inte begränsar individens valmöjlig- heter utan istället stimulerar en utveckling av lärande i nya former där individen står i centrum. Genomförandet av ett IKS-system skulle komma att öka kraven på samhället att erbjuda en väl utbyggd infrastruktur för det livs- långa lärandet. IKS skulle bidra till ett ökat utbud av kurser, prak- tikplatser och annan kompetensutveckling. Informationen skulle dessutom vara samlad på ett överskådligt sätt och presenterad i ett informations- och kommunikationstekniskt system, en ny IKS- portal. Införandet av IKS-systemet skulle ytterligare kunna komma att öka behovet av studie- och yrkesvägledning för den enskilda män- niskan. En väl fungerande vägledningsorganisation bör täcka in också detta nya område vilket skulle komma att medföra ett behov av utvecklade kontakter med det lokala näringslivet. En trolig utveckling i sammanhanget är att det inom näringslivet samt inom och statlig verksamhet även uppstår ett behov av pro- fessionell rådgivning i kompetensutvecklingsfrågor där vägledarna kan fungera som mäklare mellan utbud och efterfrågan. Det är viktigt att kommunerna i detta sammanhang erbjuder en avgiftsfri och opartisk vägledning. 8 SOU 2000:119, Individuellt kompetenssparande IKS – med start . Inom snart sagt alla samhällsområden går trenden mot att alltfler produkter och tjänster erbjuds via självbetjäning och direktservice. Ofta sker detta i kombination med en utveckling och nyttjande av IT-tekniken. Bland myndigheter som ligger långt framme finns AMS, som utvecklar arbetsförmedling på Internet (se vidare avsnitt 3.2.2). Bakom förändringarna ligger företagens/organisationernas ratio- naliseringsbehov men också viljan att möta individens behov och krav på kvalitet. Den snabba IT-utbyggnaden har varit en förutsättning för och har drivit på utvecklingen. Som kvalitets- fördelar för IT-baserade tjänster framhålls tillgänglighet och obero- ende av tid . Geografisk belägenhet är inte längre ett hinder och överföring av information sker i realtid. I grunden kännetecknas IT ännu så länge av att utvecklingen är teknikstyrd. I ökad utsträckning går trenden mot att utvecklingen blir kravstyrd och fokuseras på vilka behov individen har och vad tekniken förmår. I Statskontorets rapport9 om 24-timmarsmyndigheten beskrivs denna utveckling i fyra steg vad gäller service- och teknikhöjd, där första steget kan anses motsvara teknikstyrd service och där de följande stegen är alltmer efterfrågestyrda. De olika nivåerna av service är N paketerad information, N interaktiv information, N hämta och lämna personlig information N integrerade samhällstjänster. Vägledningen som till vissa delar baseras på information bör ha goda förutsättningar att kunna dra fördelar av dessa utvecklings- trender. Förändringar i samhället, såväl inom arbetsmarknaden som utbild- ningssystemet, medför att individen ställs inför alltfler alternativ vilket ställer nya och högre krav på kunskap och bildning. 9 Statskontoret: 24-timmarsmyndigheten – förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst. lingen går mot ett fritt val av skola och utbildning i vilket fordrar ett större utbildningsutbud, inte minst utanför storstads- områdena. Valmöjligheterna på utbildningsmarknaden har mångdubblats. Till en del sammanhänger det med EU- medlemskap och ökad internationalisering. Det är fritt att söka utbildning i annat EU-land. har det skett en kraftig utökning av antalet platser inom svensk högskole- utbildning och ökad frihet för högskolorna att utforma kurser och program utan central styrning. En ny, snabbt expanderande utbild- ningsform har också skapats – Kvalificerad Yrkesutbildning (KY). Den kommunala vuxenutbildningen och folkhögskolan har genomgått stora förändringar och expanderat kraftigt tack vare . Detta är en utveckling som sannolikt kommer att fortsätta i takt med att nödvändiga satsningar sker på kompetens- utveckling inom arbetslivet. Regeringen har lagt fram propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) i vilken förslag och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande presente- ras. Förslagen rörande utvecklingen av vuxenutbildningen tar sin utgångspunkt i en analys av innebörden av begreppet livslångt lärande. Målet är att alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och syssel- sättning samt en rättvis fördelning. En av strategierna för att uppnå målen är att individens lärande och kunskapssökande skall stödjas genom rådgivning och vägled- ning, baserad på erkännande av faktiska, redan förvärvade kunska- per. Vidare skall en grundläggande samsyn över politikområden och samverkan mellan myndigheter, arbetsmarknadens parter och folkrörelser eftersträvas för att förverkliga individernas lärande och kompetensutveckling. Utbildningsmarknadens omfattning inom vuxenutbildning och kompetensutveckling för yrkesverksamma kommer framgent att öka. Många kommer att efterfråga den reguljära utbildningen som erbjuder ett välbekant innehåll. Detta leder i de flesta fall dessutom fram till betyg eller examen. Med säkerhet kommer många fler utbildningsanordnare att kunna erbjuda ett attraktivt utbud. De reguljära utbildningarna kommer att bli alltmer olika varandra, vilket kan påverka och urholka en nationell likvärdighet. Detta stärker argumenten för ökad information, uppföljning och utvärderingar samt kvalitetskontroll. Det kommer med all säkerhet också att krävas tydligare varudeklaration. Enligt många bedömare är utbildningsmarknaden den snabbast växande sektorn. Det gäller nya former för hur utbildningen bedrivs och mer flexibla sätt att ta del av utbildning och kompetensutveckling. Det gäller bl.a. att kunna erbjuda utbildning som följer arbetslivets tider, att kunna läsa och men också på deltid i kombination med arbete. Vidare måste nya platser för lärandet kunna erbjudas t.ex. på arbetsplatsen eller i nära anslutning till den, i lokala lär- centrum nära arbetet eller bostaden. Men det handlar också om att erbjuda utbildning där det går att kombinera självstudier, mindre grupper, lärar-/ handledarledda studier med olika former av distansstudier. Inte minst Internetbaserad utbildning där individen själv styr sitt lärande kommer sannolikt att efterfrågas i mycket större omfattning än vad som skett . I det nya utbudet finns också exempel på nya nätverk och samverkan mellan olika utbild- ningsanordnare och olika utbildningsformer. Utbildningssektorn internationaliseras i ökande grad och en utveckling i andra länder påverkar utbildningen i . Det finns tendenser till ökat utbud av utländska utbildningsanordnare i och ökad efterfrågan på utbildningar i andra länder. Den pedagogiska mångfalden är under utveckling. Inslag av vali- dering får en allt mer framträdande roll för att den studerande skall kunna tillgodoräkna sig sitt lärande och processerna skall kunna anpassas efter den enskildes förutsättningar och erfarenheter. Genom utveckling av nya former för utbildning ökar också till- gängligheten för den enskilde som det sker en anpassning till den enskildes villkor. Det har fört med sig en snabb utveckling av antalet privata arbetsförmedlingar och bemanningsföretag. En följd av avregleringen är att också andra tjänster har utvecklats. Privata företag som erbjuder vägledning blir stadigt flera bl.a. virtuellt på nätet men även som direkt coaching. Från att ha erbjudit renodlade rekryteringstjänster har dessa företag vidgat sitt tjänsteutbud till att omfatta yrkes- och karriärvägledning med hjälp av karriärvägledare och kurser av olika slag som för- medlas via Internet. Även de fackliga organisationerna erbjuder olika former av rådgivning och karriärplanering för sina med- lemmar. Ur individens synvinkel är det positivt att information och rådgivning finns tillgänglig från flera håll.10 Det är troligt att utvecklingen inom detta område kommer att fort- sätta och expandera. Nya former av tjänster och service kommer att erbjudas. Exempelvis ses allt fler företag presentera nätbaserade tekniker och metoder för att göra urval och olika former av tester. Syftet är bl. a. att förkorta initialfasen i en för företagen kostnads- krävande rekryteringsprocess. Det ökade behovet av en kontinuerlig kompetensutveckling under hela yrkeslivet ökar förändringskraven i såväl den reguljära utbild- ningen som på den privata utbildningsmarknaden. Det gäller både till form och innehåll.11 Vad gäller olika former för lärande har ett försök till begreppsindelning12 gjorts. Det handlar om följande begrepp: N Klassrumslärande (c-learning): Traditionell form av undervis- ning och lärande där lärare/instruktör/handledare och elev/student/deltagare befinner sig i samma rum. N Distansutbildning (distance learning): Omfattar, utöver olika former av teknikbaserat lärande, även traditionell korrespondensundervisning. N Teknikbaserat lärande (e-learning eller technology-based learning): All form av undervisning som sker med hjälp av elektroniska media, t.ex. Internet, intranet, extranet, satellit, radio, TV och CD-rom. N Nätbaserat lärande (online learning, web-based learning eller learning): Utbildning av olika sofistike- ringsgrad som bygger på uppkoppling till Internet, intranet eller extranet. 10SOU 2000:119, IKS – med start . 11SOU 2000:115, , Aktuella trender inom kompetensutvecklingsområdet. () Corporate learning, Exploring a New Frontier. N Datorbaserat lärande (computer-based learning): Lärande med hjälp av dator, men utan att man nödvändigtvis är upp- kopplad till något nät. De fyra senare begreppens inbördes relation illustreras nedan. Olika underavdelningar av lärandeformer. Källa: W.R. Den kompetensutveckling som bedrivs är till stora delar fort- farande av traditionell art där den lärarledda undervisningsformen är dominerande. Det finns dock tecken som tyder på att teknik- baserat lärande blir mer och mer vanligt inom den kompetens- utveckling som bedrivs på den svenska arbetsmarknaden. Personal- utbildningsstatistik från SCB13 visar på en snabb ökning av självstu- dierna via datorer, CD-rom och Internet från en till 1999/2000. Det finns också ett stigande intresse för nätbaserat lärande bland svenska företag. Det dominerande ämnet är datoranvändning och företagen har oftast använt sig av färdiga produkter. Den särskilda distansutbildningsmyndigheten (Distum) som bildades har till uppgift att stödja utvecklingen av IT-stödd utbildning i . Inom främst områdena folkbildning, universitet och högskola initierar Distum forskning kring utveck- ling av distansutbildning och flexibelt lärande. 13 SCB, 2000, Personalutbildningsstatistik. 3.2Utvecklingen inom offentlig vägledning Nationellt och internationellt fokuseras intresset mot begreppet livslångt lärande. Vägledningen är av central betydelse i det livs- långa lärandet. Behovet av vägledning inom alla åldersgrupper ökar i takt med den snabba samhällsutvecklingen. Nya yrken och där- med nya utbildningsbehov uppstår i snabb takt. Vägledningens betydelse har också kraftigt markerats av inter- nationella organisationer som FN, och samt nationellt i de tre läroplanerna. Likaså har den betonats av AMV som 1995 utarbetade riktlinjer för länens utvecklingsarbete med vägledningen. Det finns skäl att tro att intresset för värdering av informella kunskaper (validering) kommer att öka . Synen på livs- långt lärande innebär att den kompetensutveckling som sker i arbetslivet och i övrigt utanför det formella systemet blir alltmer betydelsefull och jämställs med den utbildning som sker i den behörighetsgivande utbildningen. En förväntad kommande arbets- kraftsbrist i och medför behov av att bättre nyttja det yrkeskunnande som redan finns i företag. Värdering av de informella kunskaper en person har med sig kommer att kräva sam- arbete mellan vägledare och lärare. är en pedagogisk process som inte stannar vid den enskildes val av utbildning, utan omfattar en hel- hetssyn på den enskildes förutsättningar och möjligheter och som ger individen perspektiv på vägar mot ständigt nya mål för kompe- tensutveckling och kunskapsbyggande.14 För att nå målen måste skola och vuxenutbildning kunna möta behoven hos varje enskild individ och de krav denne ställer på utbildningen, vilket i sin tur kräver en skola i ständig utveckling. I likhet med förändringar på andra områden i samhället står skolans personal inför nya uppgifter. I skolans tradition ingår att elever bara i begränsad utsträckning får möjlighet att formulera ett problem och söka vägar för att lösa det.15 De får liten möjlighet till att bedöma en lösnings konse- kvenser och ompröva sina ställningstaganden. Skolan ger föga utrymme för reflektion och självständigt tänkande. 14Rs 1998/99:121. 15Mats , professor i pedagogik, GD för . Även om skolor är olika när det gäller förmågan att uppnå mål har sättet att undervisa allmänt sett varit stabilt . Förmedlingspedagogiken är det dominerande arbetssättet enligt . Ett utbildningsutbud som passar elevernas intresseområden har större förutsättningar att ge goda resultat och hög kvalitet i kun- nandet. I riksdagsskrivelse 1998/99:121 gjorde regeringen bedöm- ningen att det även skall vara elevens intresseval som skall styra gymnasieskolans dimensionering och inriktning. De utbildningar som erbjuds skall vara utformade så att de underlättar övergången från skola till arbetsliv och till fortsatta studier. Att gymnasieskolans utbildningsutbud skall styras av elevernas val är en grundtanke i den senaste gymnasiereformen. Kommunen har ett ansvar för att erbjuda relevanta utbildningar. Detta ger anledning till att reflektera över vad som påverkar elevernas val. Valet av studieväg har betydelse för både individ och samhälle och inte sällan kolliderar individens önskemål med samhällets behov. ifrågasätts elevernas förmåga att göra ett moget val, eftersom de inte alltid väljer som skolans och arbetslivets före- trädare önskar. Arbetslivsorienteringen inom såväl grundskola som gymnasie- skola upplevs ha minskat i både omfattning och kvalitet. Intentio- nerna var att den avreglerade praon i skulle ersättas med ökade och flexiblare former av kontakter med näringslivet. Så har inte skett. På sina håll finns ett utvecklat samarbete mellan skolan och näringslivet, men exemplen är många på hur arbetslivs- orienteringen blir av mer tillfällig karaktär, till synes utan mål och strategi. För att åstadkomma ett relevant utbud och lösa gemensamma problem har kommuner som tillsammans bildar naturliga regioner börjat samarbeta. Exempel på områden att samarbeta kring är det ökade behovet av gymnasieplatser, utveckling av nya arbetssätt och arbetsformer, distansutbildning men också vägledningsfrågor. Läget på arbetsmarknaden är helt annorlunda jämfört med . 2000-talets inledande år ställer helt andra krav på AMV. Sysselsättningen ökar kraftigt och arbetslösheten ligger av arbetskraften (). AMV fokuserar på kärnverksamheten och inriktar sig mot att N medverka till en effektiv matchningsprocess16 N öka de arbetslösas kunskaper för att underlätta omställning och minska flaskhalsproblematiken17 samt N stödja de grupper som har svårast att få arbete. För att klara detta och kunna göra snabba omställningar av verk- samheten avser AMS att centralisera beslutsfunktionerna och få en rakare linjestyrning mellan central nivå och arbetsförmedlingarna. Behovet av yrkesvägledning är stort för att hjälpa dem som måste byta yrke eller komplettera sina yrkeskvalifikationer. Sam- tidigt introduceras nya arbetsmetoder, ny teknik och nya sätt att organisera arbetet. Arbetskraftsbrist inom vissa yrkesområden ställer krav på ökad rörlighet. Här finns en stor utmaning för både internutbildningen inom och effektiviseringen av AMS på 2000- talet. Definitionen av yrkesvägledarens uppgifter i AMV är att identifiera och på ett konstruktivt sätt strukturera sådan information om arbetssökandes arbetserfarenheter, kunskaper och intressen som har betydelse för att finna, få och behålla arbete.18 Bilden av vägledningens roll inom AMV synes något oklar. Begreppet () har för- svunnit och ersatts med Arbetsförmedlingen Rehabilitering och begreppet yrkesinriktad har ersatts med arbetslivsinriktad. I de personalorganisatoriska förändringar som pågår finns vägledare som yrke inte längre beskrivet (varken som yrkesvägledare eller arbetsvägledare). I definitionen av kommande funktioner inom arbetsförmedlingen betonas i stället information, rådgivning och handledning. Arbetsförmedlare blir den gemensamma benäm- ningen och kompetensutveckling kan innebära specialisering eller att lära sig behärska ytterligare en funktion. Därmed följer AMS samma väg som många andra som tonar ner vägledning som en 16Matchningsprocess är att se till att rätt sökande och rätt arbete finner varandra. 17Flaskhalsproblematik uppstår när en kraftig obalans mellan tillgång och efterfrågan i ett område skapar problem för utveckling inom ett annat område. 18AMV:s skrift angående Yrkesvägledningen i , . yrkesroll och ett yrkesbegrepp och i stället utvecklar vägledningen som funktion. I det här fallet kommer vägledning att utföras av flera funktionärer men på olika nivåer. Arbetsmarknadsnämnderna och kommunerna får större roll och förstärks, särskilt i frågor om att mobilisera arbetskraftsutbudet, enligt den organisationsöversyn19 som AMS genomfört. I förslaget som är ute på remiss föreslås att AMS och länsarbetsnämnderna slås samman till en gemensam myndighet. Förändringarna görs för att möta medborgarnas krav på likabehandling oavsett var i landet man befinner sig. Forskning, uppföljning och utvärdering Jämsides med utvecklingen av en decentraliserad och målstyrd organisation har uppföljning och utvärdering ökat i både omfatt- ning och betydelse. ring (IFAU) är en myndighet under med uppdrag att främja, stödja och genomföra utvärdering av arbets- marknadspolitiskt motiverade åtgärder, studier av arbetsmarkna- dens funktionssätt och utvärdering av arbetsmarknadseffekter av åtgärder inom utbildningsväsendet. Någon djupare studie av resultat och effekter av vägledningen inom AMS har ännu inte gjorts. Det finns dock anledning att anta att intresset för att utvärdera och följa upp vägledningen såväl inom arbetsmarknadens som skolans område kommer att öka. 3.3Vägledning i internationella sammanhang Jag finner det angeläget att belysa några internationella trender och utvecklingen på vägledningens område inom några internationella organisationer. Intryck från dessa bör kunna fångas upp i den nationella debatten om framtidens vägledning i och ingå i de överväganden som kan göras när det gäller en eventuell förnyad organisation av vägledningens funktion och en reformerad utbild- ning av vägledare. uppmärksammas studie- och yrkesvägledningen i flera internationella organisationers arbete. Den betydelsefulla roll denna spelar för genomförandet av en framgångsrik strategi för 19 Rapport till regeringen om organisation, . livslångt lärande speglas i det intresse som markeras inom det internationella utbildningssamarbetet. Här bör främst två större initiativ nämnas. 3.3.1Organisation for Economic Co-operation and Development () inledde 1996 en tematisk studie av övergången från skola till arbetsliv. I studien deltog 14 medlems- länder, däribland . De deltagande länderna önskade få en belysning av hur ungdomars övergång från skola till arbetsliv hade förändrats och vilken typ av nationell politik som lett till framgångsrika resultat. Studien täcker in ungdomar i både obligatorisk och frivillig skola, både teoretisk utbildning och yrkesinriktad. Vidare belyser studien övergången utifrån olika politikområden, såväl utbildning som arbetsmarknad och social- politik samt samverkan mellan dessa områden. En av de frågor examinatörsgruppen hade i uppdrag att belysa var vilken informa- tion och vägledning ungdomar behöver för en framgångsrik över- gång mellan olika skolformer och vidare ut på arbetsmarkanden. Resultaten av studien presenterades i rapporten to Working Life – Making Transitions Work (2000).