sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — Kom- munföreträdarna menar att de fristående skolorna här har en kon- kurrensfördel jämfört med kommunerna, som måste vara beredda att i sin gymnasieorganisation – åtminstone på ett individuellt pro- gram – ta emot alla kommuninnevånare i gymnasieåldern, om de inte väljer sin gymnasieutbildning hos någon annan huvudman. Den flexibla organisation som förväntas av kommunerna leder till att dessa måste ha ett större eller mindre antal kostnadskrävande tomplatser. Kostnaden för dessa tomplatser ingår i den median- kostnad som ligger till grund för bidragen till de fristående gymna- sieskolorna. Enligt de kommuner, som lyft fram denna skillnad i uppdrag mellan kommuner och fristående skolor, är kommunernas mediankostnad alltför hög för att ligga till grund för bidragen till fristående gymnasieskolor. Mot detta invänder företrädare för fristående gymnasieskolor. Visserligen finns det gymnasieskolor, både fristående och kommu- nala, som kan göra urval bland de sökande vid intagningen till sina populära utbildningar. Dessa skolor kan också i allmänhet fylla eventuellt uppkomna vakanser när någon elev av någon anledning avbryter sin utbildning . Det gäller dock långt ifrån alla fri- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Det finns exempel på fristående skolor som tar på sig samma flexibla organisation som kommunerna och därför är i behov av bidrag även för tomplatser. Men det föreligger ingen skyldighet för en fristående skola att agera så. Friskolornas företrädare framhåller i stället att det är de kommunala skolorna som har fördelar av nuvarande system för bidragsberäkning. De menar att kommunerna i sin programkostnad glömmer att ta med kostnader för resurser som inte fördelats på pro- gramnivå. Det kan gälla personella resurser för elevvård, som t.ex. skolläkare, psykologer, kuratorer eller för administration av t.ex. ekonomi, personal och fastighet. Det kan också gälla ekonomiska medel för forskning och utveckling, som inte fördelats på gymna- sieprogrammen vid kostnadsberäkningen. Eftersom de flesta fristå- ende gymnasieskolor inte har andra intäkter än kommunbidragen måste dessa räcka till att täcka alla de olika kostnader som skolan har. Flera pressade friskolerektorer säger att det är svårt att få kommunbidragen att räcka till och många har i sina enkätsvar upp- givit att det krävs åtskilligt ideellt arbetet från personalen för att ekonomin skall gå ihop. I föreliggande kapitel skall några alternativa modeller att beräkna bidragen till de fristående gymnasieskolorna diskuteras. I denna bidragsmodell görs ett försök att sätta ett pris på det vidare uppdrag som kommunala gymnasieskolor har jämfört med de fri- stående. I modellen sänks bidragsnivån från kommunernas mediankost- nad med en fast procentsats för samtliga program. Vid alla de dis- kussioner, som kommittén fört med representanter för kommu- nernas skolförvaltningar, har framkommit att kommunerna anser att de har kostnader för sin skyldighet att kunna erbjuda alla ung- domar en gymnasieutbildning helst i enlighet med deras första- handsval. Kommunernas uppskattningar av hur stor del av kom- munens kostnader som beror på denna skyldighet ligger av kostnaden för respektive program. För att ge en upp- fattning om hur stor en sänkning av nuvarande bidragsnivå skulle blivit i kronor per elev och år för respektive program och hur mycket lägre det totala kommunbidraget till fristående gymnasieskolor skulle varit om en sådan bidragsnivå tillämpats Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler /2000 har följande tabeller framräknats på den elevför- delning som gällde detta läsår. Kommunbidrag enligt modell 1 Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Konsekvenser av bidrag enligt modell 1 -1 964 150 -2 330 130 -2 029 900 -3 378 210 -5 449 500 -1 089 900 -1 391 780 -4 644 360 -7 866 380 -1 457 960 -32 566 230 Modellen är av samma slag, som den som låg till grund för tidigare bidragsgivning till fristående grundskolor, när dessa fick först senare av kommunernas kostnad. Med bidrag enligt detta system skulle kommunernas bidrag till fristående gymnasieskolor varit lägre beräknat på det elevantal, som gick i fristående skolor under vår- terminen detta år. Alla gymnasieprogram skulle få en procentuellt lika stor nedskärning. En iakttagelse som kommittén gjort och som föranlett kommenta- rer från flera kommuner i samband med enkätsvaren är det förhål- landet att fristående gymnasieskolor lockar nya elevgrupper till Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler program med yrkesämnen. Elever, som i en gymnasie- skola skulle välja det samhällsvetenskapliga eller naturvetenskapliga programmet väljer medie-, el- eller industriprogrammet på en fri- stående skola i stället. För kommuner som inte ligger i omedelbar närhet till någon fristående skola med så attraktiva yrkesutbild- ningar har det ingen större ekonomisk betydelse eftersom de endast förlorar enstaka elever till sådana skolor, men för läges- kommunen och för kommuner som har en eller flera fristående gymnasieskolor med sådana utbildningar i sin närhet blir det mer kännbart. Konsekvensen kan bli att den kommunala organisationen minskar med en eller flera grupper på samhällsvetenskapliga alter- nativt naturvetenskapliga programmet. Eftersom kostnaden för program med yrkesämnen ligger högre än kostnaden för de mer teoretiska utbildningsvägarna blir det dyrare för kommunen att betala bidrag till t.ex. industriprogram- grupp i en fristående gymnasieskola än att ordna en naturveten- skapsgrupp i egen regi. Den höga kvalitet vissa fristående skolor kan erbjuda på sina yrkesutbildningar är givetvis en allmän vinst för det svenska undervisningsväsendet, men risk föreligger att det blir eleverna i den kommunala gymnasieskolan som får betala kostnads- skillnaden. Elevsammansättningen på flera av de fristående gymnasie- skolorna är sådan att eleverna förutom kärnämnen och karaktärs- ämnen på det bidragsgrundande programmet även hinner läsa karaktärsämnen på t.ex. naturvetenskapliga programmet. På så sätt uppnår de inte sällan dubbla kompetenser till kostnaden för ett program, vilket ur nationalekonomisk synpunkt borde kunna räk- nas som en vinst men ur kommunens synpunkt är en extra kostnad. För eleverna innebär deras rätt att söka dessa gymnasieutbildningar oberoende av bostadsort en kvalitetshöjning av studievägsutbudet. Eftersom de kommunala kostnaderna för respektive program grundar sig på den elevgrupp som går i kommunala gymnasieskolor finns det dock skäl att anta, att de fristående skolor som tar in ele- ver efter betygsurval på dessa yrkesutbildningar får onödigt frikos- tiga bidrag till de teoriämnen som ingår i programmet. Alla fristående gymnasieskolor är dock inte i detta gynnade läge. Vissa skolor har tagit in alla elever som sökt till skolan medan andra skolor i första hand inriktar sig på att undervisa elever som på ett eller annat sätt har studiesvårigheter. Bland de senare finns dock skolor som genom ett nära samarbete med näringslivet, t.ex. i form av att eleverna har en stor andel av undervisningen arbetsplatsförlagd och därför varken behöver anskaffa den ofta Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler mycket kostnadskrävande utrustning eller de dyra institutions- lokaler som ligger till grund för de kommunala bidragen. Bidragsmodell 2 är ett försök att hitta en bidragsnivå som inte ger konkurrensfördelar till de fristående skolor som erbjuder program med höga bidragsschabloner till elever, som i en gymnasieskola skulle valt ett betydligt billigare program. I modellen tas hänsyn till att kärnämnen ingår i alla gymnasie- program och utgör av programinnehållet. Den elevgrupp som väljer en fristående gymnasieskola är enligt vår hypotes inte mer resurskrävande för undervisning i kärnämnen än elever som väljer samhällsvetenskapsprogrammet i en gymnasieskola. Det i modellen föreslagna bidraget består därför till av kostnaden för samhällsvetenskapsprogrammet och till av kostnaden för respektive program. Med en sådan bidragsberäkning skulle bidra- gen följa nedanstående tabell. Vid bidragsberäkningen för waldorfprogrammet har ett medelvärde av kommunkostnaden för samhällsvetenskapsprogrammet och det estetiska programmet använts. Kommunbidrag enligt modell 2 Handels- och administrationsprogr. Hotell- och restaurangprogr. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Med den elevsammansättning som de fristående skolorna hade läs- /2000 skulle bidrag enligt denna modell ha givit följande kostnadsförändringar för kommunerna. Konsekvenser av bidrag enligt modell 2 -4 439 220 -4 623 420 -1 363 440 -4 102 200 -10 546 140 -1 171 793 -8 694 000 -1 738 800 -5 119 800 -1 706 600 -1 257 120 -37 497 590 Modellen innebär en nedskärning av bidragen som är något större än modell 1. Enligt modell 2 skulle konsekvenserna bli små för de skolor som enbart erbjuder NV- och/eller SP-programmen, men större för skolor som erbjuder program med yrkesämnen. Konse- kvensen skulle kunna bli att en fristående skola med ett eller flera sådana program antingen tvingas att utforma sin undervisning på ett helt annat sätt än vad kommunerna gör på motsvarande pro- gram eller att utveckla sin förmåga att förhandla sig till högre bidrag från elevernas hemkommuner. Fördelen med denna bidragsmodell är att inte vissa elevkatego- rier och därmed skolor får en oproportionellt stor undervisningsre- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler surs på bekostnad av de elever som går i kommunala skolor. Nack- delen är att ingen fristående gymnasieskola skulle ha möjlighet att erbjuda en gymnasieutbildning som innehåller yrkesämnen såvida den inte kan finansiera sina lokaler och sin utrustning på annat sätt än genom de kommunala bidragen. En förändring av bidragssyste- met till denna modell riskerar att underminera ekonomin för flera av de nu verksamma fristående gymnasieskolorna och intresset att starta nya fristående gymnasieskolor skulle troligen minska. Kommittén har i sina diskussioner även övervägt en bidragsmodell, som i likhet med nuvarande bidragsschablon bygger på kommu- nernas mediankostnad för de olika gymnasieprogrammen men exklusive kommunernas lokalkostnader. Om en fristående gymna- sieskola skall ha möjlighet att finansiera sin verksamhet med kom- munala bidrag måste schablonen enligt modell 3 kompletteras med någon form av ersättning för skolans lokalkostnader. Olika förslag på hur en sådan lokalkostnadsersättning skall beräknas har fram- förts i kommunernas enkätsvar. Ett sådant förslag som framförts är att den fristående skolan får ersättning för sina faktiska lokalkost- nader. Ett annat förslag som nämnts är att man skulle komplettera schablonen enligt modell 3 med lägeskommunens lokalkostnad. Svårigheterna med ett sådant system framgår av tabell 9.11. I kolumnerna återges programbeteckning, nuvarande bidrags- schablon, bidragsschablonen reducerad med den genomsnittliga lokalkostnaden 19982 för respektive program, den genomsnittliga lokalkostnaden detta år för respektive program i , och . 2 Att fastighetskostnaderna hämtats från detta år beror på att det var den uppgift kommittén hade tillgång till. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler SOU 2001:12 Bidrag enligt modell 3 och lokalkostnader för några kommuner Eftersom majoriteten av de fristående gymnasieskolorna ligger i skulle ett bidrag enligt modell 3 kompletterat med lokalkostnader innebära en kraftig höjning av bidrags- nivån för fristående gymnasieskolor i medan bidrag i nivå med eller Malmös lokalkostnader till fristående skolor i dessa kommuner skulle bli avsevärt mycket lägre. Fristå- ende gymnasieskolor, som är verksamma i någon av de sistnämnda kommunerna, skulle hamna i stora ekonomiska svårigheter. Nyeta- blering av fristående skolor skulle med detta system troligen styras till kommuner som redovisar höga lokalkostnader. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Kommunbidrag inklusive lokaler enligt modell 3 Bidrag enl. modell 3 Bidrag enligt modell 3 Bidrag enligt modell 3 För att ge en överblick över hur de tre modellerna skulle förändra bidragens storlek återges här nedan ett urval programbidrag beräk- nade dels med nuvarande metod dels enligt de ovan beskrivna modellerna. Kommunbidrag – jämförelse mellan föreslagna bidragsmodeller för några frekventa program Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler 9.7Bidrag till elever i behov av särskilt stöd I följande avsnitt redovisar vi resonemangsvis olika synpunkter på hur stödfrågor kan lösas. Dagens reglering har följande uppbyggnad; den fristående skolan är skyldig att ta emot alla behöriga elever utom sådana elever vars mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. De flesta organisato- riska svårigheter torde ytterst även de vara ekonomiska. (Med pengar kan de flesta problem lösas.) Det skulle innebära att det av- görande är om mottagandet av eleven leder till betydande ekono- miska svårigheter för skolan. Om så blir fallet eller inte beror naturligen på hur stort bidrag skolan får för eleven. Får skolan bara det standardiserade bidraget skulle det kanske krävas stora ekono- miska insatser därutöver för skolan för att ge eleven en acceptabel skolgång. I sådana fall blir skolan inte skyldig att ta emot eleven. Om kommunen däremot bidrar utöver standardbeloppet, blir de ekonomiska påfrestningarna mindre för skolan och någon laglig grund för att inte ta emot eleven finns inte. Det är lätt att se åtminstone två principiella problem i denna ordning: 2.Situationer som uppstår först sedan eleven påbörjat sina studier vid skolan. Redan standardbidraget är avsett att täcka en hel del extrakostnader utöver vad billigaste elev kostar. Det bygger ju på mediankostnaden för elever på motsvarande studieväg i den offentliga skolan. I denna ryms även elever med stödbehov. Problemet är att den fristående skolan är för liten för att det skall gå att säga att det jämnar ut sig i längden. Därför är det antagligen rimligt att ha någon form av säkerhetsventil som gör att kraven på den fristående skolan inte blir orimliga. Det finns redan i dagens reglering. Men om dessa elever skall ha samma valmöjligheter som andra elever krävs att kommunerna är skyldiga att betala de extra kostna- derna när tillräckligt stora sådana är befogade. Någon sådan skyl- dighet finns inte . Även här behövs det dock en säkerhetsven- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler En kommun kan inte rimligen behöva betala extra till en fristå- ende skola om det skulle medföra alltför onödiga extrautgifter med tanke på vilka resurser som man redan investerat i. Såväl fasta arrangemang som ramper och hissar som organisatoriska som spe- cialgrupper för vissa typer av stödbehov kan tänkas. Det svåra är att lägga fast gränsen där skyldigheten för kommunen att betala extra inträder. Att knyta det till den aktuella hem- kommunens interna resursfördelningsprinciper kan vara vanskligt. Dessa kan säkerligen skilja kraftigt mellan olika kommuner. Om en gymnasieskola får extra för en stödkrävande elev från förvaltningen eller inte kan bero på hur man i just den kommunen valt att hantera de pengar som kan bli aktuella för stödinsatser av denna typ; har så stor del som möjligt redan lagts ut på kommunens olika skolor eller har man behållit dem centralt? En lagbestämmelse i frågan bör sträva efter att sökande i samma situation behandlas lika oberoende av hemkommunens interna fördelningsprinciper. För att uppnå den skissade ordningen krävs alltså ett tillägg i kommunernas skyldighet att betala till fristående skolor. Det skulle gälla att betala utöver standardbeloppen för sådana elever som sko- lan annars inte skulle vara tvungen att ta emot. Denna skyldighet skulle dock i sin tur förenas med en ventil som sa att den inte gäller om det leder till orimliga konsekvenser för kommunen. Kommunernas skyldighet att betala till de fristående gymnasie- skolorna regleras i 9 kap. 8 a § skollagen. Det är hänvisningen i tredje stycket till standardbeloppen i bilagan som skulle behöva kompletteras. För elever, vars mottagande i den kommunala gymnasieskolan skulle medföra att det uppstår betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, är kommunen dock skyldig att utöver detta belopp (syftar på den befintliga meningen i tredje stycket) även lämna bidrag till de extra kostnader som kan uppstå för den fristående skolan. Den skissade ordningen skulle medföra att om kommunen redan har allergisanerat, behöver den inte betala extra. Har den inte det, inträder dock den skyldigheten. Då får kommunen inte heller någon frihet att välja att själv sanera en skola i stället för att betala den fristående skolan. Problemet med denna lösning är skillnaden mellan bestämmelsen om den fristående skolans skyldighet att ta emot och kommunens att betala extra. Den första utgår från om problem uppstår för den fristående skolan, den andra från om det skulle uppstå problem för Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler kommunen om denna skulle ta emot. En sökande kan kräva insat- ser som inte är rimliga att kräva av den fristående skolan utan extra pengar som det kanske inte hade krävts så mycket av kommunen för att ta emot den eleven (allergisaneringen kanske redan var gjord). I ett sådant fall blir inte kommunen skyldig att betala extra och därmed blir inte den fristående skolan skyldig att ta emot. Detta är kanske ofrånkomligt. Vad som kan vara viktigt är i stället att i förarbetena framhålla att bedömningen av om den fri- stående skolan är skyldig att ta emot eller inte måste utgå från en vettig nivå när man bedömer om ett mottagande av en viss elev skulle medföra problem. Om den fristående skolan väljer att orga- nisera sig så att den inte klarar något annat än problemfria elever måste bedömningen av om skolan får neka mottagande ändå utgå från någon typ av normalstandard. Frågan om redan intagna elever som får problem är mycket svår att klara ut generellt. Kanske bör man inte ens försöka finna en lagbestämmelse utan nöja sig med att i förarbetena framhålla vikten av att den fristående skolan och kommunen i varje enskilt fall anstränger sig att komma överens om vad som i just det fallet är det lämpligaste för eleven. Kommittén har diskuterat olika vägar att reglera kommunernas bidragsgivning till de fristående gymnasieskolorna. Under diskussionerna har möjligheten att utnyttja samma system som gäller för de fristående grundskolorna prövats och befunnits omöj- ligt att tillämpa. Mot ett sådant system kan huvudsakligen tre invändningar göras. Den första invändningen är att ett sådant system förutsätter att hemkommunen själv anordnar alternativt har samverkansavtal med någon kommun som anordnar en sådan utbildning. En andra invändning är att ett sådant system skulle locka huvudmän för fri- stående skolor att etablera sig i kommuner med så höga kostnader som möjligt. Härigenom skulle bidragsnivån komma att höjas så, att den skulle hamna över nu gällande mediankostnad. En tredje invändning är att det stora antalet hemkommuner gör det omöjligt för vissa fristående gymnasieskolor att budgetera. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Ersättning för faktiska kostnader Möjligheten att låta en fristående skola få bidrag för sina faktiska kostnader förefaller också vara svår att genomföra. Dels är de fri- stående gymnasieskolorna i behov av bidrag redan från utbildning- ens första dag och kan ju då endast redovisa budgeterade kostna- der, där budgeten i stort sett bygger på det bidrag skolan räknar med att få, dels skulle en föreskrift om att fristående skolor skall få ersättning för sina faktiska kostnader ge de fristående skolorna en orimlig konkurrensfördel. Förhandling mellan skola och hemkommun Att tillämpa ett system som helt bygger på förhandlingar mellan den fristående skolan och varje enskild kommun skulle möjligen gå att tillämpa för fristående skolor som rekryterar sina elever från ett fåtal kommuner men är omöjligt för de skolor som rekryterar ele- ver från stora delar av landet. /2000 har vi sett exempel på skolor som rekryterar elever från 40, 50 ja ända upp till 86 kommuner. En genomgång av storleken på de bidrag kommuner betalar till dessa skolor visar på stora variationer. Majoriteten av kommunerna följer prislistan i förordningens bilaga medan andra betalar ett högre belopp som antingen grundar sig på kommunens egen uppskattning av vad utbildningen kostar eller helt enkelt är det belopp, som kommunen skulle få betala som interkommunal ersättning för motsvarande utbildning i en gymnasie- skola. En intressant iakttagelse är att flera kommuner med någon enstaka elev på en viss skola ibland betalar ett bidrag som ligger klart över beloppet i förordningens bilaga, nämligen det belopp som skolan anger som sina faktiska kostnader för utbildningen. Med tanke på att en fristående gymnasieskola måste kunna göra en budget och därvid anställa lärare och anpassa sin organisation till något så när kända ekonomiska förutsättningar anser kommittén att ett bidragssystem som helt bygger på förhandlingar mellan ele- vernas hemkommuner och skolan inte kan förespråkas. En stor majoritet av kommunerna har också i sina enkätsvar sagt, att de vill ha ett bidragssystem som bygger på centralt fastlagda schabloner. Ett flertal kommuner har önskat att ett sådant system även skulle utarbetas för interkommunal ersättning. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Bidrag enligt interkommunala ersättning Några kommunrepresentanter har i sina enkätsvar förespråkat att de fristående gymnasieskolorna skall tilldelas de belopp som tillämpas som interkommunal ersättning när kommunerna köper utbildningsplatser av varandra. Inte heller detta anser kommittén är ett möjligt alternativ. Den interkommunala ersättningen speglar inte alltid kommunernas verkliga kostnader för utbildningen. Ersättningen är ofta framräknad endast för att täcka den marginal- kostnad kommunen har för tomma platser i en utbildning som kommunen ändå ordnar. Man kan likna den vid ett sista minuten- pris. Att det fungerar vid de interkommunala transaktionerna beror på att den säljande kommunen har de fasta kostnaderna för sin utbildning finansierade ändå. Om man ändå skulle använda den interkommunala ersättningen som underlag för bidragsberäkningen uppkommer frågan om det är den interkommunala ersättningsnivån för skolans lägeskommun eller för elevens hemkommun som skall ligga till grund för bidra- get. Skolans kostnader som t.ex. lokalkostnaderna är beroende av i vilken kommun skolan ligger varför det är mest logiskt att tillämpa den interkommunala ersättningsnivå som gäller i lägeskommunen. Med vetskapen om att nära hälften av de fristående skolorna ligger i , där de interkommunala ersättningarna ligger på en hög nivå, inses lätt att en knytning av bidragen till den interkom- munala ersättningen i lägeskommunen skulle komma att medföra en höjning av bidragsnivån till dessa skolor. I diskussionerna har prövats om lokalkostnaden skulle kunna bry- tas ut ur det nationella beloppet och någon form av regionala lokal- kostnader tillämpas. Eftersom det är den fristående gymnasie- skolans faktiska lokalkostnader som skall täckas av bidragen finner inte kommittén något skäl att införa ett regionalt system, som byg- ger på lokalkostnader i elevens hemkommun. Att helt sonika låta de fristående gymnasieskolorna få ett lokal- bidrag som grundar sig på skolans faktiska lokalkostnader är en tanke som förkastats av kommittén. Ett sådant förfarande skulle ju möjliggöra för fristående skolor att helt bortse från kostnaden när de skall hitta lämpliga lokaler. Enligt kommittén vore det en klar konkurrensfördel för de fristående skolorna. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler De flesta fristående gymnasieskolorna ligger i någon av storstadskommunerna där lokalkostnaderna ofta är högre än på andra ställen i landet.