sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Han ansåg att man i stället borde fästa starkare avseende vid det som från offentlighets- synpunkt var det intressanta, nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besittning. Vidare anförde han: Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig (s. 90, vår kursivering). Departementschefen återvände härefter till frågan om vilken tillgång till program som allmänheten kan kräva i samband med informationsuttag från databärare (s. 90 f.) Denna fråga var enligt honom beroende av en bedömning av vilka upptagningar som kan sägas vara tillgängliga för myndigheten för överföring till läsbar form och därmed i princip utgöra allmänna handlingar. Han utgick från det upptagningsbegrepp som han hade beskrivit. En analogi med förhållandena i fråga om vanliga handlingar ledde honom till följande slutsatser: Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten tillgänglig upptagning, om urvalet eller sammanställningen kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida, men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t.ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upptagning som skulle bli resultatet av bearbetningen inte anses tillgänglig för myndigheten i grundlagens mening (kursivt här). Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programme- ring saknade enligt departementschefen i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde enligt honom leda till att en myndighet blir skyldig att tillhandagå med nytt datorprogram endast om sådant kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter 3.3.4.3Vad har förarbetsuttalandena haft för betydelse för beskrivningen av de allmänna handlingarna i den datalagrade miljön? Framför allt de ovan redovisade uttalandena i förarbetena till grundlagsändringar har haft betydelse för utvecklingen av praxis kring och diskussionen om möjligheterna att ta del av allmänna handlingar i myndigheternas datalagrade information. De grundläggande reglerna och begreppen i 2 kap. TF avseende myndigheternas datalagrade information har i stort förblivit oförändrade sedan de trädde i kraft . Uttalandena i proposition 1975/76:160 har därmed, i den mån praxis inte har föranlett något annat, kommit att äga fortsatt giltighet, oaktat informationsteknikens utveckling. Av nämnda uttalanden framgår att lagstiftaren synes ha haft uppfattningen att myndigheternas datalagrade information enbart består av potentiella handlingar. Lagstiftaren tycks ha ansett att upptagningarna uppstår först i och med att de efterfrågas och tas fram. Vidare tycks lagstiftarens uppfattning ha varit att upp- tagningar endast existerar som de har tagits fram. Därutöver förefaller lagstiftaren ha ansett att endast de upptag- ningar som kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder var att anse som förvarade hos myndigheten. Uttalandena skall ses mot bakgrund av den tidens IT- användning som tog sikte på egentliga register (SOU 1997:39 s. 484). torde det t.ex. inte ha förekommit att handlingar kom in på elektronisk väg till myndigheterna i form av t.ex. e-post. Reglerna i 2 kap. TF om inkommen handling förefaller ju problematiska i förhållande till ett synsätt som innebär att handlingar skapas först i och med att de tas fram. Vissa ändringar i 2 kap. TF trädde i kraft efter ett ingående utredningsarbete om offentlighetsprincipens tillämp- ning på ADB-upptagningar. Ingen ändring i TF:s grundbegrepp gjorde dock. I sin beskrivning av den tekniska utvecklingen på ADB-området konstaterade offentlighetskommittén (DOK) i sitt slutbetänkande SOU 1988:64 att det inte går att på förhand precisera vilka allmänna handlingar som finns i ett data- system byggt på modern teknik. Man brukade enligt kommittén säga att dessa system numera, förutom de handlingar som myndigheten har skapat och från början utnyttjar, också innehåller potentiella handlingar som skapas när behov uppstår (s. 76). Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter I sina överväganden angående handlingsbegreppet och de poten- tiella handlingarna konstaterade DOK vidare att föremål för offentlighetsinsyn är de s.k. potentiella hand- lingarna, dvs. sådana konstellationer av sakligt sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga med hjälp av de sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheternas ADB-system tekniskt har, dvs. med rutinbetonade åtgärder. Frågan kunde enligt kommittén sägas vara, om vi kunde behålla denna definition av begreppet handling som föremål för insyn enligt TF (s. 88). Kommittén gjorde detta till en fråga om tillgänglighet kontra fixering, och fann att tillgänglighetsprincipen skulle gälla (s. 92 f.). Avslutningsvis påpekade DOK (s. 96) att TF inte innehåller någon detaljerad beskrivning av grundbegreppens innebörd, t.ex. inte någon närmare bestämning och definition av begreppet uppgift i förhållande till begreppet handling. DOK konstaterade att detta inte hade hindrat att rättspraxis kunnat finna lämpliga lösningar, när gränsdragningsfrågor uppstått. Inte minst på ADB- området föreföll det enligt kommittén lämpligast att lämna åt rättspraxis att dra detaljerade gränser och beakta förändrade tekniska förutsättningar. Kommittén ville inte utesluta att gränsen för insyn kunde och borde förskjutas in på området för rena programkörningar. Enligt kommittén var, åtminstone tills vidare, kriteriet rutinbetonade åtgärder ensamt – med de preciseringar som skett genom rättspraxis – tillräckligt för att göra offentlighetslagstiftningen hanterlig i praktiken. Inför regeringens proposition till synes Lagrådet dock ha haft betänkligheter ifråga om kriteriet rutinbetonade åtgärder. Lagrådet påpekade att det framgick av förarbetena till 2 kap. 3 § TF att uttrycket tillgänglig för myndigheten avsetts ha en betydelse som inte utan vidare kan utläsas av uttrycket som sådant (prop. 1990/91:60 s. 112). Tillgänglighet skulle enligt Lagrådet inte vara liktydigt med att myndigheten kan ta fram materialet och överföra det till läsbar eller annan uppfattbar form utan skulle omfatta bara sådant som kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida. I det senaste lagstiftningsarbetet om offentlighetsprincipen och den nya tekniken behandlade också frågan om de potentiella handlingarna (SOU 1997:39 s. 484 f.) Kommittén konstaterade att IT-anpassningen av 2 kap. TF har hårt knutits till egentliga register. Offentlighetsinsynen rörande löpande text i elektronisk form hade enligt kommittén fått följa samma synsätt. Kommittén framhöll att detta t.ex. innebär att en enskild som Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter begär att få ta del av t.ex. e-postmeddelanden eller elektroniskt lagrade beslut i princip har rätt att begära att datorprogrammen skall användas så att nya uppgiftskonstellationer skapas, trots att e- post och myndighetsbeslut knappast är meningsfulla från informa- tionssynpunkt om de har manipulerats. Här hade enligt kommittén således de tekniska möjligheterna, inte det ursprungliga syftet med användningen av IT – att bevara den löpande texten omanipulerad på motsvarande sätt som text på ett papper – fått fälla avgöran- det. Som redovisats i det föregående ville bl.a. införa de nya grundbegreppen handling och databas i 2 kap. TF. Kommittén ansåg att lagstiftaren hade dolt vissa frågor inom ramen för begreppet upptagning (SOU 1997:39 s. 500). Enligt kommitténs mening borde frågor om vad som i egentlig mening förvaras och om vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som föreligger behandlas öppet och inte blandas samman. Enligt kommittén skulle vidare handlingar alltid tas fram på begäran, oavsett om det var lätt eller svårt (s. 623). Gränsen skulle således i fråga om handlingar inte längre sättas vid rutinbetonade åtgärder. Flertalet fall från Regeringsrättens praxis till 1990- talets början, där fråga har varit om en begäran om att få ut datalagrad information från en myndighet enligt 2 kap. TF, har berört rätten att få en potentiell handling från en myndighet. Det som har efterfrågats i dessa fall har alltså varit ett urval av uppgifter ur myndighetens datalagrade information, som vid tiden för begäran ännu inte existerade i sammanställd form (se t.ex. RÅ 1974 ref 8, RÅ 1985 Ab 183, RÅ 1988 ref 84 och RÅ 1993 ref 41). Det finns dock ett par exempel från praxis under dessa år som förefaller handla om redan befintliga upptagningar (se RÅ 1976:122 om utlämnande av upptagningar i högskole- register samt RÅ 1981 Ab 455 om begäran om att få ta del av vissa regeringsbeslut, antingen i form av avskrifter som sorterats in i akter eller i form av upptagningar). Det är emellertid svårt att av dessa avgöranden läsa ut huruvida Regeringsrätten har gjort sin bedömning utifrån de kriterier som gäller för potentiella hand- lingar. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter Regeringsrättens prövning i fallen avseende potentiella hand- lingar kännetecknas av att rätten i ett första steg konstaterar att ett visst register i sig utgör en allmän handling. Därefter prövar rätten om det begärda informationsuttaget ur registret kan anses tillgängligt för myndigheten på ett sådant sätt att det skall anses utgöra en allmän handling, dvs. om uppgifterna kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Regeringsrättens prövning stannar vid huruvida de begärda uppgifterna är tillgängliga för myndigheten på ett sådant sätt att de skall anses utgöra en allmän handling. En förvarad handling blir således i dessa fall detsamma som en allmän handling. Någon prövning huruvida fråga är om en inkommen eller upprättad handling blir alltså inte aktuell. Ett avgörande som vidare kan nämnas är notisfallet RÅ 1977 Ab 311, som rörde en begäran om att få ta del av vissa uppgifter som fanns i av SCB förda lärar- och högskoleregistren. Regeringsrätten ansåg att SCB var skyldig att tillhandahålla de begärda uppgifterna, eftersom den omständigheten att den registerförande myndig- heten av praktiska skäl föredrar att uppdela vissa basfakta på olika register får inte förringa allmänhetens möjligheter att erhålla den information, vartill den är berättigad. I detta fall har Regeringsrätten ansett att myndigheten inte kan lagra basfakta, dvs. information som allmänheten är berättigad att ta del av, på ett sådant sätt att allmänhetens möjligheter att ta del av dem förringas. Regeringsrätten synes vilja framhålla att information som har en sådan allmän karaktär skall vara tillgänglig för allmänheten. Tillgängligheten till sådan information skulle alltså inte få göras beroende av en bedömning huruvida myndigheten skall anses skyldig att framställa en potentiell handling enligt TF eller inte. 3.3.5.2Praxis från senare år Regeringsrätten har , dvs. efter det att lämnat sitt betänkande, kommit med ett antal av- göranden, som får anses ha en annan karaktär än tidigare avgöran- den i praxis. Här har fråga varit om upptagningar som har funnits färdiga hos myndigheten vid tiden för begäran. Det har alltså inte, som i tidigare fall från praxis, varit fråga om ett urval av uppgifter ur myndighetens datalagrade information, som vid tiden för begäran ännu inte existerade i sammanställd form. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter I ett avgörande har datalagrade förteckningar över in- och utgående meddelanden (e-postlogg) hos kommunala tjänste- män ansetts som allmänna handlingar (RÅ 1998 ref 44). Regeringsrätten konstaterade att en ifrågavarande förteckning över e-post är en upptagning som kräver tekniska hjälpmedel för att kunna uppfattas. Eftersom upptagningen var tillgänglig hos myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar i sådan form att den kan läsas av myndigheten var för- teckningen att betrakta som en hos myndigheten förvarad hand- ling. Regeringsrätten konstaterade vidare att förteckningen skapas automatiskt av en viss programvara och är ett nödvändigt hjälp- medel för att administrera den elektroniska posten. Den förs kontinuerligt och för obestämd tid. Den var därför enligt Regeringsrättens mening att betrakta som ett sådant diarium, register eller annan förteckning som förs fortlöpande och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Detta innebar att för- teckningen var att anse som upprättad i och med att den tekniskt förelåg färdig för noteringar om utväxlade elektroniska meddelan- den och således en allmän handling. Att de i förteckningen omnämnda meddelandena kanske inte alltid är att betrakta som allmänna handlingar förändrade enligt Regeringsrätten inte förteckningens karaktär. De i målet aktuella förteckningarna var således allmänna handlingar. I ett par avgöranden har Regeringsrätten kommit fram till att datalagrade meddelanden, s.k. cookie-filer respektive global/historikfiler, skall anses utgöra allmänna handlingar (RÅ 1999 ref 18 I och II). Rörande de s.k. cookie-filerna fann Regeringsrätten att en sådan fil är – i den mening som avses i TF – att betrakta som en hos myndigheten förvarad handling som inkommit dit. Regeringsrätten ansåg vidare att det inte fanns stöd för att anse att cookie-filen skulle vara förvarad hos myndigheten endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Inte heller ansåg Regeringsrätten att något annat undantag enligt 2 kap. TF var tillämpligt, varför den i målet aktuella cookie-filen således var att betrakta som allmän handling. I fråga om globalfiler konstaterade att sådana skapas automatiskt av programmen för sökning på Internet och är bl.a. ett hjälpmedel för att underlätta för den som uppsöker webbsidor på Internet att hitta tillbaka till den aktuella sidan. Den förs kontinuerligt och för obestämd tid. Enligt Regeringsrättens mening är den därför att betrakta som en sådan förteckning som Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter förs fortlöpande och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket TF. Regeringsrätten konstaterade att detta innebär att förteckningen är att anse som upprättad i och med att den tekniskt föreligger färdig för att påföras adresser till hemsidorna och således en allmän handling. Regeringsrätten har vidare i en dom från (RÅ 1999 ref 36) ansett att vissa e-postförsändelser inte har utgjort sådana utkast eller koncept som avses i 2 kap. 9 § andra stycket TF. De omfattades därför inte av denna undantagsbestämmelse utan var enligt Regeringsrätten att anse som slutligt utformade handlingar. Regeringsrätten fann att e-postförsändelserna hade expedierats från den aktuella myndigheten och var därmed att anse som upprättade där. De var också att anse som förvarade hos myndigheten. På grund av vad som anförts skulle e- postförsändelserna anses utgöra allmänna handlingar och lämnas ut till klaganden, om inte hinder från sekretessynpunkt förelåg. Det kan konstateras att Regeringsrätten vid sin prövning i dessa mål om de aktuella upptagningarna i IT-miljö är att anse som allmänna handlingar inte har stannat vid att konstatera att upp- tagningarna är att anse som tillgängliga, och därmed förvarade, hos myndigheterna. Regeringsrätten har också uttryckligen tagit ställning till om de aktuella upptagningarna är att anse inkomna till eller upprättade inom myndigheten. I dessa domar har Regerings- rätten således inte fört ett resonemang i termer av potentiella handlingar, utan resonemanget är av konventionellt slag helt i enlighet med de grundbegrepp och kriterier som anges i lagtexten i 2 kap. 3 § TF. 3.3.6Konsekvenser av rättsutvecklingen för begreppens innebörd Som framgått ovan syntes lagstiftaren grundlagsärende ha haft uppfattningen att myndigheternas datalagrade information enbart bestod av potentiella handlingar. Lagstiftaren tycks ha ansett att upptagningarna uppstod först i och med att de efter- frågades och togs fram. Bakom begreppet upptagning förefaller lagstiftaren alltså i fråga om ADB-upptagningar ha sett enbart potentiella handlingar. Uttalandena i proposition 1975/76:160 måste, som tidigare påpekats, dock ses mot bakgrund av den tidens Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter IT användes då hos myndigheterna i huvudsak för att hantera register. Den tekniska utvecklingen har emellertid resulterat i att IT används hos myndigheterna också för dokumenthantering och för att kommunicera meddelanden. Förarbetsuttalandena års grundlagsärende kan tyckas rimma illa med den nutida IT-användningen. Dessa uttalanden tar ju inte sikte på att t.ex. ett inkommet e-postmeddelanden skall bevaras i ursprungligt skick, eftersom en upptagning enligt uttalandena finns bara när den tas fram och då i den konstellation av uppgifter som efterfrågas. Efter de ovan refererade avgörandena från Regeringsrätten får det dock anses stå klart att begreppet upptagning i 2 kap. 3 § TF, när det gäller den datalagrade informationen, inte skall uppfattas ta sikte på enbart potentiella handlingar. En sådan upptagning kan liksom en konventionell handling vara en slutligt utformad och redan existerande allmän handling, vilket avgörs utifrån reglerna om inkomna och upprättade handlingar och inte med utgångspunkt i vilka uppgifter som efterfrågas och kan tas fram. Regeringsrättens resonemang i domarna ger alltså vid handen att bestämmelserna i 2 kap. 3 § TF om insynsrättens föremål är i grunden precis så teknikneutrala som deras lydelse antyder. Det som här har fått fälla avgörandet är innebörden av begreppet handling. Att det i dessa fall har varit fråga om genom datateknik framställda handlingar har inte föranlett Regeringsrätten att föra några särskilda resonemang om handlingsbegreppets innebörd i ett sådant sammanhang. Förarbetsuttalandena om hur begreppet upptagning skall definieras med avseende på den datalagrade informationen får således, på grund av teknikens utveckling, anses i viss mån ha mist sin giltighet. 3.3.6.2Allmänhetens tillgång till allmänna handlingar i elektronisk miljö I fråga om myndigheternas grundlagsfästa skyldighet att på begäran sammanställa uppgifter har förarbetsuttalandena från grundlagsärendet 1976 ännu giltighet. Av gällande praxis framgår alltjämt att gränsen för myndigheternas skyldighet att inom TF:s ram tillhandahålla sammanställningar av elektroniskt lagrade uppgifter går vid rutinbetonade åtgärder. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter Som ovan redovisats ansåg lagstiftaren grund- lagsärende att endast de upptagningar som kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder var att anse som förvarade hos myndig- heten. Denna uppfattning kan ses som en naturlig följd av att lag- stiftaren betraktade samtliga ADB-upptagningar som potentiella handlingar, dvs. som möjliga sammanställningar. Hur förhåller sig emellertid denna uppfattning till dagens IT-användning, där det hos myndigheterna också förvaras färdiga handlingar i den elektroniska miljön. Är det lämpligt att avgränsa allmänhetens tillgång till dessa handlingar på samma sätt som dess tillgång till begärda sammanställningar av uppgifter, dvs. med kriteriet rutin- betonade åtgärder? I proposition 1990/91:60, som föregick ändringarna i 2 kap. TF 1992, konstaterade föredragande statsrådet att en ADB-upptagning är att anse som en handling om den är tillgänglig för en myndighet med hjälp av rutinbetonade åtgärder (s. 28). Som redovisats ovan fann Lagrådet anledning att erinra om det förhållandet att tillgänglighet för en myndighet enligt förarbetena till 2 kap. 3 § TF inte skulle vara liktydigt med att myndigheten kan ta fram materialet och överföra det till läsbar eller annan uppfattbar form, utan skulle omfatta bara sådant som kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder från myndighetens sida. Uttrycket rutinbetonade åtgärder antyder ju, som Lagrådet påpekade, att det kan finnas andra upptagningar hos myndigheten som också kan tas fram, dock genom lite mer komplicerade åtgärder. fanns det kanske inte anledning att reflektera över denna omständighet, eftersom IT-användningen tog sikte på sammanställningar ur egentliga register. Kriteriet rutinbetonade åtgärder tjänade ju då sitt syfte som en generell avgränsning av den datalagrade informationen. Med dagens IT-användning hos myndigheterna, som inte enbart tar sikte på sammanställningar ur register utan också dokumenthantering och annan hantering av löpande text, måste man dock resonera kring vad det kan innebära att en myndighet i faktisk mening förvarar en elektronisk handling, som emellertid inte är tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Möjligen är detta resonemang från ett IT-perspektiv enbart teo- retiskt. Från ett insynsperspektiv är det ändå väsentligt att föra resonemanget, eftersom det handlar om vilka ord som skall användas för att avgränsa rätten till insyn. Vad får då resonemanget för konsekvenser? TF regleras uttömmande i vilka fall en handling som förvaras hos en myndighet inte skall anses som inkommen eller Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter upprättad eller, i vissa särskilda fall, ändock inte som en allmän handling. Lagtexten lämnar därutöver inte något utrymme för att en hos myndigheten förvarad handling inte skall anses som allmän. Om man anser att begreppet förvar i fråga om upptagningarna generellt skall avgränsas, inte med vad som faktiskt finns hos myndigheten, utan med vad som är tillgängligt med rutinbetonade åtgärder, skapas dock ett sådant ytterligare utrymme vid sidan av lagtexten. I en myndighets förvar av datalagrad information kan då finnas inkomna eller upprättade handlingar som i och för sig är tillgängliga för myndigheten, men som inte är tillgängliga för all- mänheten eftersom de inte kan tas fram med rutinbetonade åt- gärder. I enlighet med detta resonemang kommer alltså lik- ställighetsprincipen inte att råda fullt ut, till skillnad från vad som är fallet med den information som lagrats i de konventionella handlingarna. Att det föreligger en sådan skillnad framgår inte av lagtexten. Om man generellt skall avgränsa myndighetens förvar i fråga om upptagningar med kriteriet rutinbetonade åtgärder, måste man vidare fråga sig vad detta får för verkan på frågor, som i och för sig närmast har arkivkaraktär och inte regleras i grundlagen, men som ändå är av avgörande betydelse för möjligheterna till insyn. För att insynsrätten enligt 2 kap. TF skall kunna förverkligas måste myndigheten bevara de inkomna och upprättade hand- lingarna. Detta innebär i sin tur att handlingarna skall bevaras i ursprungligt skick. Några inkomna eller upprättade handlingar finns inte annars att ta del av, utan endast förvanskningar av dem. Att en pappershandling i något avseende har ändrats behöver dock inte betyda att den ursprungliga versionen helt har gått förlorad. Det går i allmänhet att skilja ändringarna från det ursprungliga informationsinnehållet. I den elektroniska miljön kan inkomna och upprättade handlingar däremot lätt förvanskas utan att handlingen visar något spår av den ändring som skett. Den ursprungliga versionen av handlingen har därmed gått förlorad. Något som i ett rättsligt sammanhang anses utmärka en allmän handling är vidare att den i princip är tillgänglig för allmänheten. I pappersmiljön innebär detta ett incitament för myndigheten att också förvara allmänna handlingar så att de är tillgängliga. Huruvida myndigheten håller god ordning på sina handlingar eller inte har dock ingen betydelse för den enskildes rätt till en allmän handling – handlingen är tillgänglig för den enskilde och myndigheten får alltså leta rätt på den, oavsett om det medför svårigheter eller inte (med visst Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter