sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Hyresrättens transaktions- kostnader är låga och en väl fungerande och rörlig bostads- marknad förutsätter att det finns ett tillräckligt inslag av hyres- rätter. Utredningsmajoriteten understryker att det även måste finnas en aktör som kan erbjuda alla människor bostad till självkostnad. Som tidigare nämnts har emellertid bostadsmark- naden avreglerats och de kommunala bostadsföretagens förmånliga låne- och skatteregler har tagits bort. verkar de på mer likartade villkor jämfört med de privata fastighetsägarna. Därmed har självkostnadsprincipen i praktiken spelat ut sin roll för hyressättningen. blir det de hyresvärdar som har den mest professionella fastighets- och kapitalförvaltningen som – oavsett vilken ägare de har – kommer att kunna hålla de lägsta hyrorna. Reservationer och särskilda yttranden 3 Förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag Utredningens majoritet framlägger nu ett förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag. Enligt vår mening är detta förslag behäftat med en grundläggande svaghet. Majoriteten har glömt bort att, i enlighet med direktiven, analysera om det över- huvudtaget finns något behov av ett sådant regelverk. Vi menar att det inte gör det. Begreppet allmännyttig hade tidigare stor betydelse för företagens ekonomiska villkor. Om företaget klassades som allmännyttigt tillämpades schablonbeskattning i stället för kon- ventionell beskattning samt erhölls förmånligare bostadslån och större statliga subventioner. har bara helägda kom- munala bostadsföretag kunnat erhålla status som allmännyttiga. Reglerna för om ett företag var att betrakta som allmännyttigt eller ej fanns i bostadslånekungörelsen, bostadsfinansierings- förordningen och förordningen om handläggning, förvaltning m.m. av bostadslån och räntebidrag. Samtliga dessa författningar upphävdes . kan alltså inga nya företag erhålla status som allmännyttiga bostadsföretag. Detta är emellertid inget problem. För företagen har klassningen inte längre någon som helst betydelse, eftersom alla bostadsföretag numera är likställda i skatte- och lånehänseende. Det finns kvar två lagrum – stopp- lagen och en förordning – som gör att kan återkalla ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. Inte heller detta har någon praktisk betydelse för de berörda företagen. Sanningen är att begreppet allmännyttigt bostadsföretag endast har praktisk betydelse i två lagrum. Det ena är lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. (lex Backström). Där stadgas att ett allmännyttigt bostadsföretag inte behöver ansöka om förvärvstillstånd vid köp av hyreshus, något som andra förvärva- re är tvungna att göra. Det andra lagrummet är 55 § hyreslagen (bruksvärdesregeln) där det anges att man vid prövningen av om en hyra är skälig i första hand skall jämföra med lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Reservationer och särskilda yttranden Majoriteten motiverar den nya lagstiftningen på i huvudsak tre sätt. För det första vill man genom en ägarneutral lagstiftning öppna möjligheter för nya, privata allmännyttiga bostadsföretag. För det andra påstås det föreligga ett behov av att klargöra villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet, främst att den bedrivs utan vinstsyfte. För det tredje påstås det föreligga ett behov av att tydliggöra vilka företag som skall vara hyresnorme- rande enligt 55 § hyreslagen. Vi påvisar i det följande att inget av dessa skäl utgör något bärande motiv för att stifta den nya lagen. 3.1Det finns inget behov av en ny lag Det finns inget som hindrar ett privat bostadsföretag från att ålägga sig själv restriktioner för vinstutdelning eller ambitioner för hyresgästernas boinflytande. Någon ny lag erfordras alltså inte för att göra detta möjligt. När det gäller den helt dominerande delen av allmännyttan – de kommunala bostadsföretagen – så är enligt vår mening kom- munallagen tillräcklig för att reglera verksamheten. Kommunal- lagen anger de restriktioner som gäller när en kommun bedriver näringsverksamhet. Huvudregeln är att verksamheten skall be- drivas utan vinstsyfte (det s k spekulationsförbudet) och gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Av spekulationsförbudet följer en begränsning i kommunens möjligheter att ta ut utdelning från bolaget. Vi menar att någon ytterligare reglering utöver detta inte är behövlig. Det sista återstående skälet för den nya lagen är vaktslåendet om ett ograverat bruksvärdessystem. Som vi kommer att redo- visa i avsnitt 4 så anser vi att allmännyttans hyresnormerande roll skall avskaffas. Men även om vi hade delat majoritetens ståndpunkt i denna fråga så kvarstår fortfarande att det faktiskt inte finns något bärande skäl för att stifta den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Om det skulle föreligga ett behov Reservationer och särskilda yttranden av att precisera vad man avser med allmännyttigt bostads- företag i 55 § hyreslagen så bör detta ske i just hyreslagen. Någon helt ny lagstiftning finns det däremot ingen anledning att införa. 3.2Övriga frågor i anslutning till lagen Utredningens konstateranden att det är viktigt att de allmän- nyttiga bostadsföretagen har ett tillräckligt grundkapital och att detta är en fråga för ägaren är två plattityder. Problemet är att alltför få kommunala bostadsföretag har upp- nått en tillräcklig konsolideringsgrad. Detta är också ett av skälen till att kommuner överväger att minska sin riskexponering genom att sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd. Enligt en rapport från (1998) gick 311 av rikets 355 allmännyttiga bostadsföretag med förlust utan subventioner. Många kommunala bostadsföretag har alltjämt dålig ekonomi och tvingas hålla hyrorna uppe på nivåer långt över en tänkt marknadshyra. –sålde elva kommuner (sju med socialistisk och fyra med borgerlig majoritet) sina bostadsbolag eller större delen av deras bostadsbestånd. Vi noterar hur utredningsmajoriteten på en rad olika punkter erkänner att den inte har gjort några analyser, varefter den i stället föreslår nya utredningar. Det gäller vad som inom ramen för icke-vinstsyftet skall betraktas som skälig utdelning. Det gäller restriktioner för att låta kommunala bostadsföretag ingå i koncerner och det gäller utformningen av en ny, lagfäst själv- kostnadsprincip. Utredningen föreslår också en utredning om att förbättra möjligheterna för de allmännyttiga bostadsföretagen att genom fonderingar reservera medel för framtida underhållsinsatser. Detta är en fråga av gammalt datum. Utan att nu ta närmare ställning konstaterar vi att sådana behov sannolikt löses bättre och enklare genom vidgade avskrivningsmöjligheter. Reservationer och särskilda yttranden för allt måste regelsystemen vara generella och konkurrens- neutrala dvs. gälla för alla aktörer på marknaden och inte endast för allmännyttan. har enligt sina direktiv inte haft att behandla frågan om hyressättningssystemets utformning. Både delbetän- kandets förslag till inskränkningar i den lokala demokratin och slutbetänkandets förslag till ny lag om allmännyttiga bostads- företag motiveras dock uttryckligen med bruksvärdessystemet och den hyresnormerande roll som de allmännyttiga företagen tilldelats i detta. Vi finner det mot denna bakgrund nödvändigt att något utveckla vår syn i dessa frågor. När hyresregleringen avskaffades infördes den s.k. be- sittningsskyddslagen. Besittningsskyddslagen ersattes 1968 med en spärregel i hyreslagen, den s.k. bruksvärdesregeln. Den åter- finns i 55 § hyreslagen och har numera följande lydelse. Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövning skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. När bruksvärdesregeln infördes gjorde lagtexten inte denna formella koppling till allmännyttan. Allmännyttans hyresnorme- rande roll, d.v.s. bestämmelsen om att bruksvärdesprövningen i första hand skall ske mot likvärdiga lägenheter i allmännyttan, tillkom först med bostadspolitiska beslut. Bruksvärdesregeln syftar till att trygga hyresgästernas besitt- ningsskydd. Det skall alltså inte vara möjligt för en hyresvärd att kringgå besittningsskyddet och tvinga en hyresgäst att flytta genom att kräva en oskälig hyreshöjning. Vid en tvist mellan hyresvärd och hyresgäst kan skäligheten i hyreskravet därför Reservationer och särskilda yttranden prövas av domstol (hyresnämnd) och ställas mot hyresnivåerna i jämförbara lägenheter – med hänsyn till storlek, standard, läge m.m. Det är viktigt att notera att bruksvärdesregeln inte är ett hyressättningssystem, utan en spärr mot oskäliga hyreshöj- ningar. Bruksvärdesregeln säger t.ex. ingenting om vilka hyres- skillnader som kan vara skäliga mellan lägenheter med olika bruksvärde, t.ex. en innerstadslägenhet respektive en förorts- lägenhet. Detta är främst en hyresförhandlingsfråga. I förarbetena till bruksvärdesreformen framhöll regeringen att man inte såg någon motsättning mellan att slå vakt om den en- skilde hyresgästens trygghet och intressen och accep- tera att hyrorna i princip skall bestämmas på marknadens villkor: Det är i sammanhanget viktigt att understryka att besittnings- skyddet för bostadshyresgäst inte får utvecklas till ett skydd mot i och för sig motiverade hyreshöjningar. Lagens regler om bestäm- mande av hyresvillkorenbör vara så avpassade att uppkomsten av en till marknadsförhållandena anpassad hyresbildning inte försvåras. I propositionen framhölls att bruksvärdet skall återspegla en lägenhets marknadsvärde på en marknad i balans: Fastighetsägaren bör i ett marknadsläge, när full balans råder mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter, vara berättigad att ta ut den hyra som han skulle kunna uppnå vid en fri uthyrning till vem som helst. Saken kan uttryckas så att hyresvärden bör få utnyttja lägenheternas fulla marknadsvärde. tillämpas bruksvärdessystemet annorlunda. Hyresgästernas och de bostadssökandes preferenser får inte tillräckligt genom- slag i hyressättningen. I större delen av landet bidrar den nu rådande ordningen till att hålla hyrorna uppe på nivåer långt över den som skulle ha gällt vid en ren marknadshyressättning. Reservationer och särskilda yttranden På en del bostadsmarknader i landet har det skett en successiv marknadsanpassning av hyresstrukturen. Där har man i hyres- förhandlingarna medvetet sökt hålla tillbaka hyrorna i bostads- områden med tomma lägenheter och i stället styrt hyreshöj- ningarna till de mer attraktiva kommundelarna. På alltför många orter är det dock fortfarande fastigheternas byggår snarare än lägenheternas bruksvärde som är den avgörande faktorn för hyressättningen. I ligger hyrorna generellt under vad folk är beredda att betala och inte sällan under hyresnivån i förorterna. Det blir därför inget utbud av hyreslägenheter som kan möta inflyttningen till staden. I stället kanaliseras all efter- frågan till bostadsrättsmarknaden med våldsamt stigande över- låtelsepriser som följd. grasserar svarthandeln i hyres- beståndet. Slutligen kan konstateras att byggandet av nya hyres- lägenheter i stort sett har upphört. De problem som har skisserats i det föregående skall inte skyllas på bruksvärdesregeln i sig. Den bristande dynamiken beror snarare på en kombination av orsaker – allmännyttans hyresledande roll, politiskt bestämda hyror (bl.a. i 1998), att det omfattande kommu- nala bostadsägandet har givit allmännyttan en monopolliknande ställning på många lokala bostadsmarknader samt det kollektiva förhandlingssystemets sätt att fungera under dessa förutsätt- ningar. 4.2Slopa allmännyttans hyresnormerande roll , och liberalerna anser att det är viktigt att slå vakt om hyresgästernas besittningsskydd och anser att de ursprungliga tankarna bakom bruksvärdesregeln bör återupprättas. Vi vill reformera bruks- värdesregeln genom att slopa allmännyttans hyresnormerande roll. Bruksvärdesregeln skulle därmed komma att få ungefär samma utformning som den hade när den infördes för drygt Reservationer och särskilda yttranden Därmed skapas förutsättningarna för en mer flexibel hyressättning som tar större hänsyn till hyresgästernas och de bostadssökandes önskemål. Innebörden av förslaget är att man vid en bruksvärdes- prövning inte skall jämföra hyran bara med likvärdiga lägenheter i de kommunala bostadsföretagen. Alla likvärdiga lägenheter bör – oavsett vem som råkar äga fastigheten – få ingå i jäm- förelseunderlaget med samma vikt. Först då får man det om- fattande och rättvisande jämförelseunderlag som avsågs när bruksvärdessystemet infördes. Det finns en rad starka skäl som enligt vår mening talar för att de kommunala bostadsföretagen inte längre skall vara hyresnormerande: Bostadsmarknaden har avreglerats och allmännyttans för- månliga låne- och skatteregler har tagits bort. verkar de kommunala bostadsföretagen på i stort sett samma villkor som de privata fastighetsägarna. Allt detta innebär att de skäl som åberopades när allmännyttan 1974 tillerkändes sin hyresnormerande roll nu till stor del har fallit. är det de hyresvärdar som har den mest professionella fastighets- och kapitalförvaltningen som – oavsett ägare – kommer att kunna hålla de lägsta hyrorna. Många kommunala bostadsföretag är kraftigt underkapita- liserade och måste hålla hyrorna uppe långt över marknads- hyra för att kunna överleva. En hyresnormerande ställning driver då automatiskt upp hyrorna i hela kommunen inklu- sive i det privata fastighetsbeståndet. Den hyresnormerande rollen bidrar till en skev hyressätt- ning. Förhandlingarna sker inte uteslutande på de allmän- nyttiga bolagens egna meriter, eftersom avtalen får effekt också för hyressättningen i det privata hyreshusbeståndet. Detta bidrar till att motverka en hyressättning som speglar vad de olika lägenheterna ur konsumenternas/hyresgäster- nas synpunkt kan anses vara värda i förhållande till Reservationer och särskilda yttranden I stället ökar risken för att man konserverar en skev och egentligen produktionskostnadsbaserad hyressättning. Den gällande ordningen uppmuntrar fel beteende i fastig- hetsförvaltningen. När allmännyttans hyresavtal översätts till de privata fastighetsägarna gynnas värdar som tillhanda- håller sämre produkter, exempelvis dålig service eller efter- satt underhåll. Värdar som har ambitioner att satsa på särskilt god service, täta underhållsintervall och trivsam utemiljö missgynnas däremot. Den nuvarande ordningen öppnar möjligheter till en poli- tiskt styrd hyressättning. Det skapar i sin tur osäkerhet om de ekonomiska förutsättningarna för att investera i hyres- fastigheter och motverkar därmed nybyggnaden av hyres- lägenheter. måste de hyresnormerande bostadsföretagen lämna ut företagsinterna uppgifter om sin hyressättning, medan andra värdar enkelt och billigt kan tillgodogöra sig förhandlingsresultaten utan närmare granskning eller uppmärksamhet. 5Företrädesordning vid försäljning av kommunalt bostadsbestånd Socialdemokraterna, och vill lagstifta om en särskild företrädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunala bostadsföretag. Det saknas även här underbyggda analyser och överväganden. Än mindre existerar det några författningstexter, utan de flesta resonemangen utmynnar i krav på nya utredningar. Det står dock klart att en lagstadgad företrädesordning skulle inskränka kommunernas rådighet över sin fasta egendom och därmed innebära ännu ett åsidosättande av den kommunala självstyrelsen. Reservationer och särskilda yttranden I första hand skall överlåtelse ske till annat allmännyttigt bostadsföretag. De flesta kommuner i landet har bara ett bostadsföretag. Om den föreslagna regeln skall få någon praktisk betydelse så måste man därför utmönstra den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap 1 § kommunallagen. Detta är en fråga som rör grundvalarna för den kommunala kompetensen och som alltså har en betydande principiell räckvidd. Mot den bakgrunden är det anmärkningsvärt att majoriteten utan någon som helst analys finner det motiverat med ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Vi delar inte den uppfattningen. I andra hand skall överlåtelse ske till en kooperativ hyres- rättsförening. Utredningen har i kapitel 3 Analys av förutsätt- ningarna för annan än kommun att köpa allmännytta konstaterat att de ekonomiska förutsättningarna för sådana förvärv inte ter sig särskilt gynnsamma. Ett övertagande med kooperativ hyres- rätt ställer sig dyrare än ett övertagande med bostadsrätt, dels till följd av större lån i föreningens regi, dels till följd av sämre kreditvärdighet. På många orter skulle ett övertagande med kooperativ hyres- rätt sannolikt medföra att boendet blev dyrare efter övertagandet än före. Därför vill utredningsmajoriteten låta utreda om man på något sätt kan reglera priset dvs. tvinga kommunen att sälja sina fastigheter till underpris om köparen är en kooperativ hyresrättsförening. Förslaget framstår som särskilt pikant mot bakgrund av att samma partier vill att försäljningarna i stället skall ske till överpris om det råkar vara en bostadsrättsförening som förvärvar. Vår ståndpunkt är att kommunerna skall skydda sin för- mögenhet och att kommunala fastighetsförsäljningar således skall ske på strikt marknadsmässiga grunder. Det innebär för- säljning till marknadspriserna för hyresfastigheter, utan subjek- tiva avvikelser beroende på vem som råkar vara köpare. Vi anser att det är positivt om hyresgästerna engagerar sig i sitt boende och ser gärna att det är hyresgästerna som tar över i de fall när försäljning av fastigheter aktualiseras. Ett uttryck för detta är lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för Reservationer och särskilda yttranden ombildning till bostadsrätt som stiftades på förslag av en borgerlig regering. Enligt denna lag får hyresgästerna efter ingivande av en intresseanmälan förtur till förvärv av fastigheten. I tredje hand skall överlåtelse ske till en bostadsrättsförening och i fjärde hand till annan köpare. Utredningsmajoriteten vill således införa regler som ger en hyresrättsförening försteg fram- för en bostadsrättsförening som är bildad av samma hyresgäster. Det skall också införas restriktioner som förhindrar eller försvårar för hyresgästerna i en kooperativ hyresrättsförening att senare ombilda sitt hus till bostadsrätt. Detta skall tillgå på så vis att kommunen ställer krav på utformningen av den kooperativa hyresrättsföreningens stadgar, dels påtvingar hyresrättsföre- ningen avtalsvillkor som gör att kommunen måste godkänna försäljning i nästa led. , och liberalerna ser positivt på kooperativ hyresrätt som upplåtelseform. Valet mellan kooperativ hyresrätt och bostadsrätt måste dock träffas av hyresgästerna själva. I likhet med utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) anser vi att lagstiftningen härvidlag skall vara neutral. Sammanfattningsvis avvisar vi utredningens förslag om en sär- skild företrädesordning. Enligt direktiven skulle ta ställning till och värdera ett antal olika förslag om ökat boinflytande i de allmännyttiga bostadsföretagen. Utredningen skulle särskilt överväga lämpliga former för ett ökat boendeinflytande på företagsnivå. Inget av detta har blivit gjort, utan majoriteten föreslår även här en ny utredning. Vi beklagar att de viktiga boinflytande- frågorna på detta sätt har blivit helt åsidosatta. Reservationer och särskilda yttranden 7 Kommunerna och bostadsförsörjningen Det framgår redan av regeringsformen att det allmänna har ett ansvar för att trygga den enskildes rätt till bostad. Som sagts är statens uppgift främst att svara för att legala och finansiella verktyg finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Ansvaret för bostadsförsörjningen och för bostadspolitiken på lokal nivå åvilar däremot kommunerna. Vi anser att det är viktigt att slå vakt om kommunernas möjligheter att fullt ut ta detta bostadsförsörjningsansvar. Kom- munerna har olika instrument till sitt förfogande och vi kan omöjligen acceptera att staten medvetet försvårar för dem att använda vissa av dessa. Den demokratiskt uttryckta folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är inte en statlig uppgift att reglera hur kommunerna handhar sina bostadsföretag, närmare utformar sin samhällsplanering och bostadsförsörjningsplanering eller inbör- des samverkan. Alla sådana ställningstaganden måste göras i kommunerna, mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet och på det sätt den demokratiskt valda kommunfull- mäktige liksom majoriteten i företagets styrelse finner lämpligt. Att dessa förhållanden respekteras är viktigt inte minst mot bakgrund av det som har framhållits, nämligen att ägande av bostadsföretag är förknippat med ett stort ekonomiskt risktagande. Inte heller skall staten hindra lokala politiker, som exempelvis önskar sälja en del av kommunens bostadsinnehav för att kunna genomföra gentemot väljarna utlovade satsningar på kommunala kärnuppgifter som skola och äldreomsorg. Det kan finnas olika skäl till att en kommun önskar sälja delar av det kommunala bostadsinnehavet. I vissa kommuner handlar det om att skaffa kapital för att stärka beståndets långsiktiga livskraft och för- bättra boendemiljön. I andra kommuner kan det handla om en medveten strävan mot ökad konkurrens på hyresmarknaden eller mot ökad mångfald på bostadsmarknaden genom exempelvis en ombildning till bostadsrätter. Varje kommun har en bostads- Reservationer och särskilda yttranden marknad som i något avseende är unik. Kommunerna har också i övrigt skilda förutsättningar och behov. Den risk som tidigare nästan uteslutande togs av staten måste nu bäras av företagens ägare – kommunerna och deras skatte- betalare. Den logiska slutsatsen blir då att staten i stället måste underlätta kommunernas möjligheter att fullt ut bära sitt nya ansvar. Varje kommun måste därmed själv få avgöra hur olika bostadspolitiska instrument såsom t.ex. bostadsföretag, plan- monopol och avtal med privata fastighetsägare används. 7.1Modifiera förbudet mot dubbelupplåtelse av bostads- rätt I 4 kap 3 § bostadsrättslagen stadgas att en lägenhet som är upplåten med hyresrätt får inte upplåtas med bostadsrätt så länge ett hyresförhållande består. Detta s k förbud mot dubbelupplåtelse tillkom i syfte att hindra vissa former av spekulativa bostads- rättsombildningar. Före förbudets tillkomst var det möjligt för en fastighetsägare att exempelvis bilda en bostadsrättsförening i sin egen familj, upplåta samtliga hyreslägenheter till familjens medlemmar och därefter erbjuda hyresgästerna – som plötsligt befann sig vara andrahandshyresgäster hos en bostadsrättshavare – att köpa sina lägenheter. Förbudet mot dubbelupplåtelse är bra och bidrar till att skapa garantier för att bostadsrättsombildningar inte kan ske över huvudet på de boende, utan måste bygga på hyresgästernas aktiva medverkan. Vi vill dock föreslå att det öppnas en möjlighet till undantag från förbudet mot dubbelupplåtelse när kommunala bostads- företag överlåter fastigheter till hyresgästbildade bostadsrätts- föreningar. kan det kommunala bostadsföretaget vid en ombildning bara gå in som bostadsrättshavare till de lägenheter som vid överlåtelsetidpunkten står tomma. Med det föreslagna undantaget skulle det kommunala bostadsbolaget också kunna Reservationer och särskilda yttranden gå in som bostadsrättshavare för de lägenheter där hyresgästen inte kan eller vill delta i ombildningen till bostadsrätt. Det finns två skäl som talar för en sådan förändring: Vid ombildningar i attraktiva bostadsområden skulle detta möjliggöra för de kommunala bostadsföretagen att gå in som bostadsrättshavare för de lägenheter där hyresgästen inte vill eller kan delta i ombildningen till bostadsrätt. Hyresgästen skulle alltså fortsätta att vara hyresgäst hos det kommunala bostadsföretaget. Det skulle lösa det påstådda problemet för dessa boende med att bli hyresgäst hos sina grannar.