sou · GPB397 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang skall också nämnas att motsvarande förhållanden mellan det nationella revisionsorganet och finansiären gäller även för flera andra nationella revisionsorgan, t.ex. i och . Jag anser därför att det i och för sig bör vara möjligt för att medverka i sådana projekt. Det gäller att finnas former för finansiering och organisation. Jag kan inte se att det är en fråga som det lämpar sig att reglera. I vilken omfattning och i vilka former skall medverka i sådan verksamhet är således en fråga som det måste ankomma på riksrevisorerna att finna de närmare formerna för. I lagen med instruktion för bör tas in en bestämmelse om att får medverka i internationellt arbete inom sitt verksamhetsområde. För att skall få ta betalt för sådana särskilda revisionstjänster måste detta framgå av lag. Bestämmelsen bör därför kompletteras med ett sådant medgivande. Detta gäller både vid medverkan i revision av internationella organisationer som vid biståndsverksamhet. Frågan om finansieringen av verksamhet i övrigt behandlas närmare i avsnitt 7.2. 5.6.2Revision av EU-bidrag till slutmottagare i Min bedömning: Granskning av användningen av EU-bidrag ryms inom ordinarie uppgifter. bör själv besluta om samarbetsformer med Europeiska revisionsrätten. EU:s budget för omfattar . De i särklass största utgiftsområdena är jordbruksstödet och strukturstödet. medlemsavgift har beräknats till och bidraget till från unionen till . Av bidraget går till jordbruket och till strukturpolitiska program. Återstoden avser bidrag från EU:s forskningsprogram och tekniska utvecklingsprogram. Den överväganden delen av bidraget, , kanaliseras över den svenska statsbudgeten för vidare handläggning av svenska myndigheter. Undantag är forskningsstödet som betalas ut direkt till mottagarna t.ex. enskilda forskare, forskningsinstitut eller företag. Jordbruksbidraget betalas ut från jordbruksfondens garantisektion som arealersättning, djurbidrag och landsbygdsutveckling. Ansvarig myndighet i är . Det strukturpolitiska bidraget betalas ut från strukturfonderna, vilka är regionalfonden, socialfonden, jordbruksfondens utvecklingssektion och fiskefonden. De två sistnämn- da fonderna används för att utveckla och effektivisera jordbruk respektive fiske. Ansvariga myndigheter i är vissa länsstyrelser (sex stycken), , och . Enligt 2 § andra stycket lagen (1987:518) med instruktionen för revisorer får revisorerna granska hur statsmedel som tagits emot som bistånd till en viss verksamhet används, i den mån redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens användning. Även har enligt vanliga regler rätt att granska hur bidragen som går över statsbudgeten hanteras av ansvariga myndigheter. I instruktion sägs vidare att verket skall, beträffande EU-medel i enlighet med god revisionssed, granska om kontroll för hantering av dessa medel uppnås samt fullgöra uppgifter inom EU-samarbetet enligt artikel 188 c (numera 248) i fördraget om Europeiska unionen. Artikel 248 i fördraget reglerar förhållandet mellan den Europeiska revisionsrätten och de nationella revisionsorganen i EU. Enligt artikeln skall den Europeiska revisionsrätten och medlemsstaternas nationella revisionsorgan samverka i en anda av förtroende och med bibehållet oberoende. En sådan samverkan kan ske dels genom revisioner, dels genom att representanter från det nationella revisionsorganet deltar som observatör i revisionsrättens revisionsbesök. Det senare innebär att man närvarar vid revisionsbesök för att vid behov bistå revisionsrätten och den reviderade myndigheten med information om hur förvaltningen i medlemslandet fungerar. Observatörskapet innebär inte att man deltar som revisor i granskningen. Såvitt gäller granskningen av EU-bidrag som administreras av svenska myndigheter skall givetvis överta revisorers och uppgifter. Detta torde dock inte kräva några särskilda författningsbestämmelser eftersom det ryms inom de ordinarie uppgifterna. Hur utväxlingen av information mellan det nationella revisions- organet och den Europeiska revisionsrätten skall ske är inte reglerat. Enligt är det t.ex. vanligt att det nationella revisionsorganet i medlemsstaten inte kommenterar svar på frågor som revisionsrätten ställt till den reviderade myndigheten. Men det finns också enligt verket exempel på motsatsen. Det är annars regeringen eller myndigheterna som granskas som ytterst svarar för kvaliteten i de uppgifter som lämnas till den Europeiska revisionsrätten. Mot denna bakgrund bör det lämpligen ankomma på riksrevisorerna i att besluta om de närmare formerna för samarbetet med den Europeiska revisionsrätten. 5.6.3Förhållandet mellan och regeringen i frågor som rör EU Min bedömning: skall inte via regeringen ta emot uppdrag inom ramen för EU-arbetet. Parallellt med ordinarie årliga granskning av de myndigheter som administrerar medel från Europeiska unionen förekommer också att verket på uppdrag av regeringen genomför särskilda granskningar. utför två regeringsuppdrag som avser uppgifter som såsom medlemsland är ålagda av Europeiska kommissionen. har av regeringen utsetts till attesterande organ enligt Europeiska kommissionens förordning nr 1663/95. har också enligt beslut av regeringen i uppdrag att lämna revisionsutlåtande för strukturfondsprogrammen enligt Europeiska kommissionens förordning nr 2064/97. Utlåtandet ligger till grund för de slutliga utbetalningarna från strukturfonderna. Enligt 16 § verksförordningen (1995:1322), som gäller för bl.a. , skall verket vidare ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom EU genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet. Vidare gäller enligt paragrafen att verket skall ställa den personal till förfogande för deltagande i EU som regeringen begär. I vilken omfattning och med vilken inriktning genomför de båda granskningsuppdragen följer av de särskilda villkor som gäller för uppdragen. Det innebär att genomförandet och rapporteringen av granskningsuppdragen i viss mån skiljer sig från verkets vanliga granskningsprocedurer. Internt har uppdragen annars hanterats på samma sätt som övriga revisionsuppdrag som avslutas med revisorsutlåtande eller revisorsintyg. Enligt har det varit till stor fördel för uppdragen att dessa har kunnat genomföras av samma revisionsorgan som utför den ordinarie revisionen av de myndigheter vars verksamhet berörs av uppdragen. Det kan av flera skäl diskuteras om skall kunna ta över den här typen av uppdrag från . Det första är att , som en granskande myndighet under av all statlig verksamhet, får en helt annan relation till regeringen än vad som en myndighet under regeringen har haft. Den nya myndigheten står därmed inte i lydnadsförhållande till regeringen och regeringen saknar således formellt sett makt att lägga ut granskningsuppdrag på . Det andra skälet är att ifrågavarande slag av kontroller eller granskningar i själva verket är en uppgift som det åligger regeringen att utföra. Eftersom den nya myndigheten skall granska hur regeringen ser till att denna kontroll blir utförd, kan myndigheten inte på uppdrag av regeringen utföra kontrollen i fråga utan att myndighetens oberoende rubbas. En sådan situation skulle i praktiken innebära att kom att granska sina egna kontrollåtgärder, dvs. Jag anser därför inte att skall lämna revisionsutlåtanden på uppdrag av regeringen. medverkan i andra frågor som rör EU sker dels genom det vanliga remissförfarandet, dels genom rådgivning i form av underhandssynpunkter på olika frågor via . I den s.k. årliga rapporten som enligt sin instruktion skall lämna till regeringen redovisas utom annat information om EU och publicerade rapporter som rör unionen. Det krav som ställs på att lämna stöd till regeringen i dessa frågor skiljer sig inte från de krav som ställs på andra statliga myndigheter under regeringen. Vid en jämförelse med andra nationella revisionsorgan inom EU framgår också att råd i frågor som har anknytning till EU med få undantag lämnas till respektive regering. Varje revisionsorgan avgör själv om och på vilket sätt rådgivning med hänsyn till kraven på myndighetens oberoende kan lämnas till respektive regering. Att sådan rådgivning sker bedöms som positivt eftersom den kan medverka till att stärka EU:s egen förvaltning. Min bedömning är mot bakgrund av vad som anförts att det får ankomma på att från fall till fall besluta om rådgivning kan ske utan att oberoende kan komma att ifrågasättas. 6Regeringens respektive ansvar för revision av myndigheter under regeringen 6.1Normgivning för den statliga redovisningen ansåg i sitt remissvar över Riksdags- kommitténs förslag att det i det fortsatta utredningsarbetet borde utredas under vilka förutsättningar ansvaret för normering av den statliga redovisningen kunde ligga hos regeringen även efter det att inrättats och vilka förutsättningar det därefter skulle finnas för samverkan mellan normgivare och revision. Enligt () kunde det finnas anledning att i det fortsatta utredningsarbetet klargöra formerna för normgivningen för den statliga redovisningen. Utskottet tillade att flera remissinstanser hade pekat på risken för dubbelarbete för myndigheterna och för motstridiga signaler. Också denna fråga ansåg KU falla inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet. beslutade i enlighet med KU:s förslag (bet. 2000/01:KU8 s. 24, rskr. 2000/01:116–119). De grundläggande normerna för statens redovisning återfinns numera i lag, nämligen lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Den reglerar statens verksamhet. Med statens verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (1 § andra stycket). Bokföring i staten skall, enligt 45 § första stycket lagen om statsbudgeten, ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (45 § tredje stycket). 184 Regeringens respektive ansvar för revisionen Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. är central förvalt- ningsmyndighet för ekonomisk styrning av statlig verksamhet samt för statliga myndigheters ekonomi- och personaladministrativa system, se 1 § förordningen (1998:417) med instruktion för Ekonomistyrnings- verket. får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av de nämnda förordningarna, se 11 kap. 1 § respektive 25 § i förordningarna. ger också ut allmänna råd. Föreskrifterna och råden finns samlade i som utges (senaste utgåva EA 2001). Det är således som i stor utsträckning svarar för regelgiv- ningen på redovisningsområdet. 6.1.2Riksrevisionsverkets befattning med regelverket årliga revision avser myndighetens årsredovisning och behandlar bl.a. frågan om ledningen för myndigheten i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Väsentliga fel i årsredovisningen eller ledningens förvaltning i övrigt anges som en invändning i revisionsberättelsen. I en standardutformad revisionsberättelse anges att årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande vilket innebär att inte funnit några väsentliga fel i redovisningen eller förvaltningen i övrigt. Skulle i granskningen konstatera att myndigheten i sin förvaltning följt för verksamheten tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut men att redovisningen trots detta inte uppfyller kraven på en rättvisande redovisning anges detta, om det bedöms som väsentligt, i form av en upplysning i revisionsberättelsen. Ett exempel på detta kan vara att regeringen i ett särskilt regeringsbeslut medgivit dispens från en förordning som annars skulle ha tillämpats av myndigheten. I en upplysning kan även lämna annan information avseende årsredovisningen som verket bedömer att det är väsentligt att mottagaren av revisionsberättelsen tar del av. Eventuella upplysningar anges sist i revisionsberättelsen efter uttalandet om årsredovisningen och avser således aldrig några väsentliga fel i ledningens förvaltning. I sin granskning kan vidare notera att gällande regelverk är motstridiga, att föreskrifter behöver förtydligas eller att regeringsbeslutet enligt verkets uppfattning strider mot lag eller annan föreskrift. Sådana iakttagelser lämnar i Regeringens respektive ansvar för revisionen 185 förekommande fall, dels till den berörda myndigheten i form av revisionsrapporter, dels till regeringen i den årliga rapporten. har också möjlighet att påverka regelverket genom att lämna synpunkter på författningsförslag från i dess konsekvensutredningar och i viss utsträckning även från regeringen via remisser. redovisar sina erfarenheter från revisionen och kan med utgångspunkt i dessa erfarenheter lämna synpunkter på förslag till förändrade regler. deltar även med en ledamot, utsedd av regeringen, i redovisningsråd, se 16–20 §§ förordningen med instruktion för . I rådet diskuteras frågor som rör det ekonomiadministrativa regelverket. Ekonomistyrnings- verket inhämtar i rådet ledamöternas synpunkter på bl.a. förslag till nya ekonomiadministrativa föreskrifter och på verkets arbete med redovisningsfrågor i övrigt. Eftersom såväl som är myndigheter under regeringen finns det givetvis goda möjligheter för att få synpunkter på regelsystemet tillgodo- sedda. I den mån vill ha en ändring till stånd kan verket vända sig direkt till . För den händelse de båda myndigheterna inte skulle vara ense har de alltid möjlighet att vända sig till regeringen. Min bedömning: Regeringen och myndigheter under regeringen, i första hand , skall även i fortsättningen meddela föreskrifter om årsredovisning m.m. såvitt avser de myndigheter som lyder under regeringen. Frågan är i vilken utsträckning den i föregående avsnitt redovisade ordningen kommer att kunna tillämpas när den myndighet som utför revisionen är en myndighet under . Inledningsvis skall framhållas att utför revisorer årlig revision i enlighet med föreskrifter utfärdade av regeringen. revisorer skall, som närmare beskrivits i avsnitt 3.2.1, utföra årlig revision av , se 2 § tredje stycket lagen (1987:518) med instruktion för revisorer och lagen (1997:560) om revision av . Vid denna revision är det endast de föreskrifter som regeringen själv meddelat som fyller ut kravet på god redovisningssed enligt lagen om statsbudgeten. 186 Regeringens respektive ansvar för revisionen 45 § första stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för skall tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, om regeringen inte beslutar något annat. skall dock, enligt bestämmelsens andra stycke, inte lämna resultatredovisning enligt regeringens föreskrifter. När granskningsområdet för revisorer, genom införandet av lagen om revision av , utökades till att avse även årlig revision av berörde över huvud taget inte frågan om det föreligger någon konflikt när det gällde det förhållandet att föreskrifterna avseende redovisning var beslutade av regeringen men revisionen utfördes av en myndighet under (bet. 1996/97:KU22, rskr. 1996/97:253– 256). Inte heller berörde det när granskningsmandatet rörande bl.a. årlig revision av förtydligades i det nuvarande tredje stycket i 2 § lagen med instruktion för revisorer (1999:205, se bet. 1998/99:KU16, rskr. 1998/99:155). Frågan har således inte ansetts vara något problem när det gällt att utöka revisorers årliga revision till att avse . Det förhållandet att granskningsområdet för revisions- myndighet, genom inrättandet av , utökas till att avse årlig revision även av andra myndigheter under regeringen än innebär således inte något principiellt nytt. Eftersom myndigheter under regeringen även i fortsättningen är redovisningsskyldiga i förhållande till regeringen är det naturligt att det är regeringen som är ansvarig för normgivningen på området. Jag har heller inte uppfattat mitt uppdrag så att det i detta ingår att göra några överväganden rörande regeringens ansvar för att redovisningen i den statliga verksamheten sker i enlighet med lagen om statsbudgeten. Det system som finns för normgivningen på området bör därför bestå och således ha kvar de uppgifter verket har . uttalanden kan givetvis leda till att det finns anled- ning att överväga ändringar av regeringens eller Ekonomistyrnings- verkets föreskrifter. Det som kräver särskilda överväganden är därför frågan om det förhållandet att blir en myndighet under innebär problem när det gäller de synpunkter på det rådande regelsystemet som kan komma från . Vid den årliga revisionen har ju en riksrevisor att göra en bedömning av om den granskade myndighetens årsredovisning och underliggande redovisning uppfyller kravet på god redovisningssed. När riksrevisorn gör denna bedömning är han eller hon givetvis medveten om att myndigheten har Regeringens respektive ansvar för revisionen 187 haft att beakta de bestämmelser om bokföring och årsredovisning m.m. som finns i de av regeringen meddelade förordningarna och i de av eller andra myndigheter meddelade föreskrifterna. Riksrevisorn kan ju dock vid sin bedömning av redovisningen – på samma sätt som gäller för – göra en annan bedömning av vad som är god redovisningssed, t.ex. genom att jämföra med den praxis som gäller i privat verksamhet och av denna eller annan anledning finna en ändring av regelverket önskvärd. En riksrevisor bör givetvis, på samma sätt som gör , kunna göra uttalanden i syfte att främja god redovisningssed. En jämförelse kan göras med JO:s rätt att i ett avgörande om en åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig göra uttalanden som avser att främja en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning, jfr 6 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Den komplikation jag kan se är om regeringen och skulle ha en annan uppfattning än och regeringen således inte vilja anpassa regelverket på det sätt önskar. Eftersom är en myndighet under är det knappast lämpligt att den, på det sätt som och andra myndigheter under regeringen gör , informellt lämnar synpunkter på regeländringar till Finans- departementet och , och vid oenighet låta frågan avgöras av regeringen. Jag tycker dock inte detta problem bör överdrivas. I sista hand har genom styrelsen en möjlighet att vända sig till och begära en ändring av lagen om statsbudgeten. Inte heller är det lika självklart att skall vara representerad i redovisningsråd. Jag kan dock inte se några hinder för att införa en sådan ordning. Tvärtom kan väl detta vara ett lämpligt forum för utbyte av synpunkter på regelverket. Frågan bör emellertid inte regleras i lag. Ett alternativ till den nuvarande regleringen skulle i och för sig vara att föra in mer detaljerade ekonomiadministrativa regler för myndig- heter under såväl som under regeringen i lag. De bestämmelser som finns i förordningen om myndigheters bokföring och som gäller för myndigheter under regeringen skulle i och för sig kunna ges formen av lag. Lagregleringen skulle även kunna avse redovisningen för myndigheter under . Föreskrifter i det senare avseendet beslutas av Riksdagsstyrelsen eller – såvitt gäller – av . Även föreskrifter om hur 188 Regeringens respektive ansvar för revisionen upprättandet av årsredovisning för staten (se 38 § lagen om statsbudgeten) skulle kunna ha sin plats i en sådan lag. En lagreglering skulle således kunna medföra en helt enhetlig reglering för alla myndigheter som revideras av . Dessa frågor är dock alltför omfattande för att kunna övervägas i detta sammanhang. Tills vidare bör den nu gällande ordningen bestå. 6.2Regeringens konstitutionella ansvar för revisionen av myndigheter som lyder under den Det ingår enligt direktiven i mitt uppdrag att från konstitutionella utgångspunkter analysera regeringens ansvar för revision av de myndigheter som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) lyder under regeringen. Enligt 11 kap. 6 § RF lyder Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna under regeringen. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt RF eller annan lag är myndighet under . Regeringen utövar denna funktion bl.a. genom att besluta instruktioner och andra förordningar för myndigheterna. Vidare sägs i 1 kap. 6 § RF att regeringen styr riket. I den styrande makten ligger att regeringen har ett ansvar för att myndigheterna väl förvaltar anförtrodda medel och har en tillfredsställande redovisning. Detta framgår också av lagen om statsbudgeten. Härvid fyller givetvis revisionen, såväl den interna som den externa, en viktig funktion. Min bedömning: Det är i fortsättningen som svarar för den externa revisionen av myndigheter under regeringen. Regeringen har ett ansvar för myndigheternas interna revision. Enligt den föreslagna nya bestämmelsen i 12 kap. 7 § RF (se bilaga 2) skall svara för revision av den statliga verksamheten. Detta innebär bl.a. att skall granska den verksamhet som myndigheterna under regeringen bedriver samt utföra årlig Regeringens respektive ansvar för revisionen 189 revision av dessa myndigheter (se förs. 1999/2000:RS1 s. 40, bet. 2000/01:KU8 s. 22). Denna specificerade uppgift har således lagts fast i en bestämmelse på samma konstitutionella nivå som den mer generellt utformade bestämmelsen om regeringens ansvar för de under den lydande myndigheterna (11 kap. 6 § RF). Uppgiften enligt 12 kap. 7 § RF avser genomförandet av revisionen. Denna skall i fortsättningen handhas av . Såvitt gäller normgivningen på redovisningsområdet ansvarar som redovisats under avsnitt 6.1 till stor del för denna. Som framgår av avsnittet utgår jag ifrån att skall behålla sina nuvarande uppgifter. Regeringens ansvar i förhållande till inskränks således såtillvida att den inte längre ansvarar för utförandet av årlig revision och effektivitetsrevison när det gäller myndigheter under den. Denna inskränkning påverkar inte regeringens ansvar för att statens verksamhet bedrivs med hög effektivitet och god hushållning (se 1 § lagen om statsbudgeten). Detta ansvar utövas genom regelgivning och kontroll. Det förhållandet att kommer att utföra effektivitetsrevisioner kan inte heller hindra regeringen från att också göra utvärderingar och uppföljningar som regeringen själv har behov av. En annan sak är att regeringen inte kan uppdra åt att utföra sådana uppgifter. Hur regeringen skall utforma denna verksamhet och vilken omfattning den skall ha, skall utredas i särskild ordning och ingår inte i mitt uppdrag. En tredje – och viktig form av kontroll är en effektiv internrevision. Föreskrifter om denna finns i internrevisionsförordningen (1995:686) (se avsnitt 6.3.) Regeringens ansvar för denna fråga påverkas inte av den nya ordningen med en revisionsmyndighet under . Internrevisionen är myndighets- eller bolagsledningens medel för att värdera den interna styrningen och kontrollen i myndigheten eller bolaget. För den externe revisorn gäller enligt aktiebolagslagen m.fl. lagar på privaträttens område och Föreningen () regler för god revisorssed att han eller hon inte får vara eller ha varit verksam i den granskades interna kontroll över grundbokföringen eller medelsförvaltningen. Den interna kontrollen är ju föremål för den externe revisorns granskning. Har den granskade i sin tjänst anställda med uppgift att uteslutande eller huvudsakligen handha den interna 190 Regeringens respektive ansvar för revisionen revisionen, får den externe revisorn vid revisionen anlita sådana anställda endast i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed (se FAR:s rekommendation Revisionsprocessen, avsnitt 2.2.8 Intern revision). Denna grundsyn på den externe revisorns förhållande till internrevisionen gäller även för den statliga revisionen i . Den gäller även internationellt.