sou · GPB374 · 2002-01-01 00:00:00 — Sekretessen gäller såväl när någon gör en anmälan på eget initiativ som när någon lämnar uppgifter på begäran av Konkurrens- verket, t.ex. vid ett förhör enligt 45 § 2 konkurrenslagen. Sekretessen omfattar inte bara själva anmälan eller utsagan utan också innehållet i anmälan eller utsagan. Bestämmelsen är avsedd att ge skydd mot repressalier och får inte tillämpas för att rutinmässigt hemlighålla uppgifter om anmälares eller uppgiftslämnares identitet. Eftersom sekretessen gäller till skydd för såväl fysiska som juridiska personer, omfattar skaderekvisitet risk för både skada, som kan drabba fysiska och juridiska personer, och men, som kan drabba endast fysiska personer. När en anställd har lämnat uppgifter om sin arbetsgivare, torde i regel ett utlämnande av uppgifter om anmälaren till dennes arbetsgivare kunna antas medföra sådant men för anmälaren som påkallar sekretess. Risken för skada eller men får i andra fall avgöras med hänsyn till vad anmälan eller utsagan avser, relationen mellan anmälaren och det företag anmälan avser och andra omständigheter. Det anmälda företagets rätt till partsinsyn garanteras genom bestämmelserna i 16 § och 17 § förvaltningslagen och 14 kap. 5 § sekretesslagen. Effektivare regler för bekämpning av konkurrensbegränsningar Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera vissa frågor som rör effektiviteten hos det nuvarande regelverket för att motverka överträdelser av konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrens- begränsande samarbete mellan företag och missbruk av en dominerande ställning. Utredaren skall föreslå de ändringar av regelsystemet som bedöms motiverade. I uppgiften ingår att pröva behovet av och förutsättningarna för regler om –nedsättning av konkurrensskadeavgift för företag som avslöjar konkurrensbegränsningar, –ett stärkt sekretesskydd för uppgifter om kartellsamarbeten eller andra konkurrensbegränsningar och om vem som lämnat information om sådana förhållanden, –begränsning av eller hinder för gemensam styrelserepresentation i konkurrerande företag, –vinnande parts rätt till ersättning för sina rättegångskostnader från tappandepart. Vidare skall det utredas om –befintliga regler om uppgiftsskyldighet och sekretess tillgodoser behovet av ett ändamålsenligt informationsutbyte mellan Konkurrens- verket och konkurrensmyndigheter i andra länder för en effektiv konkurrensövervakning, –erfarenheterna i rättstillämpningen eller andra omständigheter nu föranleder ett annat ställningstagande än tidigare i frågan om en kriminalisering av förbudsreglerna i konkurrenslagen och när det gäller regler om uppbrytning av företagskoncentrationer, –nuvarande regler ger små företag som utsätts för andra företags konkurrensbegränsningar tillräckliga möjligheter att få överträdelsen att upphöra. Det skall ingå i uppdraget att behandla uppkommande frågor med beaktande av deras EG-rättsliga aspekter. Utredaren kan belysa även andra frågor som kan ha betydelse för en effektivare bekämpning av konkurrensbegränsningar. Den inriktning av konkurrenspolitiken som föreslås av regeringen i propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (1999/2000:140) grundas på att en väl fungerande konkurrenspolitik har stor betydelse för uppfyllandet av de allmänpolitiska målen. Så sker bl.a. genom att den främjar förnyelse i den ekonomiska verksamheten, bereder väg för öppenhet och mångfald och säkerställer konsumen- ternas makt över produktionen och distributionen. Det rör sig här alltså om stora samhällsekonomiska och konsumentpolitiska värden. Som ett led i denna konkurrenspolitiska inriktning är det viktigt att konkurrenslagstiftningen, främst konkurrenslagen, på ett effektivt sätt kan åstadkomma efterlevnad av reglerna. Konkurrenslagen (1993:20) som infördes bygger på den s.k. förbudsprincipen. Lagen innehåller förbud mot dels konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, dels missbruk av en dominerande ställning. Konkurrenslagen innehåller regler om möjlighet att ingripa mot otillåtna förfaranden och om rättsföljder vid överträdelser av lagen. Regler av denna typ gäller ogiltighet för förbjudna samarbeten, möjlig- heter att ålägga förbud vid vite att tillämpa förbjudna förfaranden, konkurrensskadeavgift för begångna överträdelser, skadestånd för den som lidit skada av ett förbjudet förfarande m.m. Det nämnda förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag är ett av de två fundamenten i det konkurrensrättsliga systemet. På detta område innebär övervakningen emellertid särskilda problem, eftersom t.ex. kartellsamarbete om priser är något som kan ske dolt och bygger på en sammanhållning bland dem som deltar. har därför i rapporten till regeringen i under 90- talet (skriftserie 2000:1) lämnat förslag som syftar till en effektivare bekämpning av konkurrensbegränsningar. Mot denna bakgrund bör de frågor som presenteras i det följande analyseras djupare. Nedsättning av konkurrensskadeavgift för företag som avslöjar konkurrensbegränsningar Ett företag är enligt konkurrenslagen skyldigt att betala en särskild avgift (konkurrensskadeavgift) om företaget eller någon som handlar på företagets vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag eller missbruk av dominerande ställning. Avgiften skall fastställas till lägst och högst eller till ett högre belopp, som dock inte får överstiga av företagets årsomsättning. Immunitet mot konkurrensskadeavgift gäller som regel för åtgärder som har vidtagits efter anmälan för individuellt undantag från förbudet mot konkurrens- begränsande samarbete eller efter ansökan om icke-ingripandebesked och till dess beslut har fattats med anledning av anmälan eller ansökan. I vissa andra länder – t.ex. och – men också hos , finns utvecklade system med befrielse från eller nedsättning av straff eller avgifter för företag som tillhandahåller viktig information om konkurrensbegränsande förfaranden (s.k. leniency programmes). En närmare beskrivning av sådana system finns i departementspromemorian Regler om nedsättning av konkurrensskade- avgift enligt konkurrenslagen (1993:20), främst s. 13–23. har man även i antagit ett sådant program. Dessa program har enligt uppgift haft stor betydelse, inte minst i , för att spåra och avslöja karteller. har i ett meddelande 1996 om befrielse från eller nedsättning av böter uttalat att ett företag som deltar i en kartell kan undgå sanktioner helt under vissa förutsättningar, bl.a. om företaget har anmält kartellen till kommissio- nen och förser kommissionen med avgörande bevismaterial. Även svenska företag har genom att förse kommissionen med viktig bevisning fått kraftig reduktion i fråga om konkurrensböter (Stora i Cartonboard-fallet, jfr förstainstansrättens dom i mål T-347/94 Mayr- Melnhof Kartongesellschaft mbH mot kommissionen, 1998, s II- 1751, punkt 352-359). När en konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. I ringa fall skall ingen avgift påföras (28 §). Enligt förarbetena till bestämmelsen utesluts inte att även andra omständigheter än hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått kan beaktas när avgiftens storlek bestäms. I mildrande riktning bör det kunna beaktas exempelvis om företaget samarbetar väl med under utredningen. 1992/93:56 s. 93) Gränserna för hur långt 28 § konkurrenslagen medger att sådana omständigheter beaktas har inte prövats i rättspraxis i någon nämnvärd omfattning. Det förefaller dock vara klart att det finns ett visst utrymme, oklart hur stort, att fastställa konkurrensskadeavgiften till en lägre nivå än annars. Det följer dock varken av lagtext eller förarbeten att konkurrens- skadeavgift inte skall påföras över huvud taget om ett företag samarbetat väl med . Detta förhållande ändras inte av uttalandet i förarbetena tillkonkurrenslagen om att EG-rättspraxis får stor betydelse vid tillämpningen av de materiella reglerna i konkurrens- lagen (prop. 1992/93:56 s. 21) och att konkurrenslagspraxis bör kunna utvecklas med EG-rätten som grund. Detta måste också skiljas från situationen att det handlar om ringa fall, där ingen avgift skall påföras. Med ringa avses sådana fall där överträdelsen med hänsyn till lagstiftningens allmänna syfte att främja en effektiv konkurrens framstår som bagatellartad eller försumbar (a. prop. s. 93). Förarbetena ger alltså stöd för att det kan tillmätas betydelse vid fastställande av konkurrensskadeavgift om ett företag lämnat viktig information till . Härmed torde få förstås att detta gäller till den del uppgifterna avser företagets egna överträdelse. Regeringen har denna dag i en proposition till föreslagit att konkurrenslagen redan nu ändras på det sättet att det görs ett förtydligande så att det framgår av lagen att hänsyn skall kunna tas till om företaget i väsentlig mån underlättat utredningen med avseende på den egna överträdelsen, och till andra försvårande eller förmildrande omständigheter av betydelse. Att utan stöd i lagtexten även medge nedsättning av avgiften i de fall att företag lämnat information om andra företags överträdelser skulle i sak innebära att andra principer skulle gälla inom konkurrensrätten än vad som gäller inom straffrätten. Inom straffrätten har tanken på ett s.k. kronvittnessystem avvisats av statsmakterna i fråga om eftergift för den som avslöjar andras brott (jfr SOU 1986:14 s. 452 f. samt prop. 1987/88:120 s. 92). Konkurrenslagen innehåller inte straffrättsliga påföljder. Som flera remissinstanser pekat på vid remissbehandlingen av departementspromemorian Regler om nedsättning av konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen gör sig dock på motsvarande sätt rättssäkerhetsaspekter gällande även när det är fråga om en sanktionsavgift. Avgiften kan uppgå till betydande belopp, ända av ett företags årsomsättning. Som framgår av promemorian ger det EG-rättsliga kontrollsystemet, men framför allt de amerikanska och brittiska systemen, relativt stora möjligheter att befria från eller sätta ned konkurrensböter om ett företag anmält en kartell eller försett konkurrensmyndigheten med viktiga bevis som fäller andra företag. har i sin rapport om konkurrensen i föreslagit att det införs en uttrycklig bestämmelse i konkurrenslagen om att det vid fastställandet av konkurrensskadeavgift kan beaktas att ett företag lämnat information om överträdelsen eller i övrigt medverkat vid utredningen av den. Det måste betonas att det är viktigt att det konkurrensrättsliga systemet är effektivt och tillhandahåller sanktioner, proportionella medel och lämpliga incitament för att komma till rätta med dolda kartell- samarbeten. Genom ökad upptäcktsrisk minskar vidare företagens benägenhet att gå in i ett kartellsamarbete eller andra förfaranden som är oförenliga med konkurrenslagstiftningen. Det står klart att frågan huruvida ett motsvarande system bör inrättas i är principiell och kräver en djupare analys. Också flera remissinstanser har vid remissbehandlingen av promemorian understrukit detta. Mot denna bakgrund bör en allsidig prövning göras av förutsätt- ningarna för nedsättning av konkurrensskadeavgift för företag som avslöjar konkurrensbegränsningar. Med nedsättning kan även avses situationen att konkurrensskadeavgift inte alls åsätts företaget. Utredningen skall göras förutsättningslöst och innefatta såväl rättssäkerhets- som effektivitetsaspekter. Enligt 8 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i verksamhet som består i tillsyn och utredning för uppgift –om enskilds affärs- eller driftförhållande, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och –andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. För uppgifter som hänför sig till verksamhet som gäller rådgivning inför anmälan av en företagskoncentration gäller absolut sekretess. Ytterligare sekretessbestämmelser finns i 4 kap. 1 § sekretesslagen för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning, som myndighet har att företa, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. har i rapporten i under 90- talet pekat på bland annat behovet av stärkt sekretessskydd för den som lämnar upplysningar om förbjudna konkurrensbegränsningar. Verket framhåller särskilt att en sekretessbestämmelse med ett skaderekvisit innebär en viss grad av skönsmässig bedömning från tillämparens sida. Redan att en sekretessprövning kan komma att ske kan medföra en stark obenägenhet att lämna för konkurrensövervakningen viktiga uppgifter. framhåller vidare att utredningar av den här typen normalt innefattar mycket känsliga uppgifter om personer eller sakförhållanden och att möjligheten till fullgott sekretesskydd för sådana uppgifter i de flesta fall utgör en grundläggande förutsättning för att personerna i fråga skall vilja lämna uppgifterna till verket. Konsekvensen av detta blir enligt i många fall att verket inte får tillräckligt underlag för ytterligare utredning, bl.a. ansökan om tillstånd till undersökning hos misstänkta företag. Enligt verket försvåras därför en effektiv kartellbekämpning i stor utsträckning. Verket menar bl.a. att sekretesskyddet bör förstärkas när det gäller vem som lämnat vissa uppgifter. En annan fråga som uppmärksammat i samma rapport gäller behovet av informationsutväxling med myndigheter i andra länder och sekretess för uppgifter som tas emot eller skall lämnas ut i dessa fall (verkets rapport s. 302–306). anser att gällande regler inte medger att verket samlar in utredningsmaterial för en utländsk konkurrensmyndighets räkning annat än på frivillig väg. Vidare saknas det, enligt verket, lagligt stöd för att till utländsk myndighet lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Verket menar slutligen att det kan ifrågasättas om sekretesskyddet för uppgifter som lämnas från en utländsk myndighet är tillräckligt. Frågan om en svensk myndighet, såsom , kan lämna ut uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 1 kap 3 § tredje stycket sekretesslagen. Enligt vad som där sägs får uppgift för vilken sekretess gäller enligt samma lag inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga institutionen. till bestämmelsen understryks att det naturligtvis inte får förekomma att hemliga uppgifter lämnas till en utländsk myndighet, om en svensk myndighet i motsvarande läge inte skulle ha fått uppgifterna med hänsyn till lagens bestämmelser. I bedömningen skall även det intresse som sekretessen skall skydda beaktas. Bestämmelsen gäller till skydd inte enbart för svenska fysiska och juridiska personer utan även för utländska fysiska personer och företag. Det bör noteras att bestämmelsen inte medför någon skyldighet att lämna ut uppgifter utan endast reglerar i vilka fall uppgifter får lämnas ut. I fråga om uppgiftsskyldighet för företag ger lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler behörig svensk myndighet möjlighet att på begäran av hämta in uppgifter från företag. Regeringen har i propositionen om konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald föreslagit att ges behörighet att tillämpa . Det föreslås också att verkets möjligheter att kräva in uppgifter även skall omfatta verkets egen utredning med avseende på tillämpning av EG-rätten. Någon allmän regel som ger behörig svensk myndighet på konkurrensområdet möjlighet att för en utländsk konkurrensmyndighets räkning begära in uppgifter från företag finns inte. När det gäller sekretesskyddet för uppgifter som verket får från en annan konkurrensmyndighet kan uppgifterna undantagsvis komma att omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Den svenska sekretessbestämmelse som i första hand blir aktuell när det gäller tillämpning av EG-reglerna är 8 kap 6 § andra stycket samma lag. Enligt den sistnämnda sekretessbestämmelsen gäller sekretess i den mån godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet, som består i utredning, planering, tillsyn m.m. och för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Bestämmelsen har tillämpats av i ett par ärenden där verket inte lämnat ut uppgifter som erhållits från . Kammarrätten i har i båda fallen avslagit överklagandena om att handlingarna skulle lämnas ut (dom i mål nr 5823-1996 respektive dom i mål nr 1891-1995). Frågan om utlämnande av information som har överlämnats från andra medlemsstater i ett konkurrensärende kommer i normalfallet att prövas enligt 8 kap. 4 § första stycket sekretesslagen. I sammanhanget kan nämnas att en kommitté getts i uppdrag att bl.a. försöka hitta en ändamålsenlig och öppenhetsvänlig lösning för att genomföra åtagande när det gäller offentlighet och sekretess på området för internationellt informationsutbyte (dir. 1998:32). Kommittén skall också göra en uppföljning av utvecklingen av utrikessekretessen mot bakgrund av bl.a. inträde i Europeiska unionen och en utvärdering av tillämpningen av bestämmelserna om utrikessekretess. För att bereda underlag för en uppföljning av utvecklingen i fråga om utrikessekretess ansågs det att myndigheternas hantering av sådana frågor behövde kartläggas. En sådan kartläggning bör, sägs det, i första hand ta sikte på frågor om sekretess i EU- samarbetet. Vidare pekades på att den ökade internationaliseringen medför att myndigheter i allt större utsträckning kommer i kontakt med utländska myndigheter och olika organ för mellanstatligt samarbete också utanför EU-samarbetet. Vidare skall kommitténs kartläggning omfatta de frågor om utrikessekretess som är förknippade med sådant samarbete. Det finns anledning att närmare utreda behovet av ett stärkt sekretes- skydd för uppgifter i utredningar, t.ex. uppgifter om den som informerar om kartellsamarbeten eller andra konkurrens- begränsningar. Det är viktigt att de för konkurrensområdet särskilda aspekterna på informationsutbyte mellan olika konkurrensmyndigheter blir ordentligt belysta. Ett sådant informationsutbyte krävs för en effektiv konkurrensövervakning som leder till att konkurrensbegränsande hinder för fungerande marknader undanröjs. Därmed skapas stora samhällsekonomiska värden. Därför skall utredaren särskilt analysera om nuvarande regler tillgodoser behovet av ett ändamålsenligt informationsutbyte mellan och konkurrens- myndigheter i andra länder för en effektiv konkurrensövervakning. Vidare skall det analyseras om sekretesskyddet för uppgifter som lämnas från en utländsk konkurrensmyndighet är tillräckligt. En annan fråga som skall utredas är behovet av och lämpligheten i att den svenska konkurrensmyndigheten skulle inhämta uppgifter för en utländsk konkurrensmyndighets räkning. Vikten av att analysen även innefattar rättssäkerhetsaspekter och förhållandet till offentlighetsprincipen måste dock understrykas. Det bör i allmänhet krävas mycket goda skäl för att inskränka handlingars offentlighet. I de sist nämnda frågorna skall utredaren samråda med den nämnda kommittén med uppgift att göra den mer generella översynen av sekretesslagen (dir. 1998:32). Kriminalisering och uppbrytning av företagskoncentrationer i vissa fall Överträdelser av konkurrenslagstiftningen avkriminaliserades i samband med att den nya konkurrenslagen infördes. Det ansågs att straffsanktionen hade liten preventiv effekt i förhållande till de betydande ekonomiska värden som stod att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff ansågs varken ändamålsenliga eller önskvärda. Vidare framhölls att ett system med kraftiga ekonomiska sanktioner skulle återspegla en skärpt attityd mot konkurrensbegränsningar. har i nämnda rapport tagit upp frågan om inte konkurrenslagstiftningen borde kompletteras med regler om kriminali- sering av förbudsreglerna i konkurrenslagen samt innehålla regler om uppbrytning av skadliga företagskoncentrationer i vissa fall. I sin rapport ifrågasätter verket om det nuvarande sanktionssystemet med vitessanktionerade ålägganden och konkurrensskadeavgift ger en tillräckligt tydlig signal om synen på allvarliga överträdelser av konkurrenslagen. Enligt verket kan det inte heller uteslutas att företag i vissa situationer medvetet väger risken för upptäckt och storleken på en eventuell ekonomisk sanktion mot den förväntade vinsten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att förutsättningslöst pröva om erfarenheterna i rättstillämpningen eller andra omständigheter nu föranleder ett annat ställningstagande än tidigare i fråga om kriminalisering av regler i konkurrenslagen (jfr verkets rapport s. 283–293 samt prop. 1992/93:56 s. 30). Utredaren skall därvid beakta de allmänna principer som enligt statsmakterna bör gälla i fråga om när en kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället lämpligen bör användas (jfr prop. 1994/95:23 s. 52 f.f. För det fall att utredaren föreslår en kriminalisering inom konkurrensområdet skall utredaren även analysera vilka effekter detta kan ge upphov till om företaget i väsentlig mån underlättat utredningen av överträdelsen (jfr avsnittet om nedsättning av konkurrensskade- avgift). Frågan om uppbrytning av företagskoncentration bör prövas på nytt. Skäl som anförts för och mot en sådan ordning bör analyseras. Utredaren skall uppmärksamma utländska erfarenheter i denna fråga, liksom den pågående internationaliseringens betydelse för Vidare skall det utredas om det finns någon ägarrättslig invändning av principiell natur att anföra mot en sådan ordning (jfr betänkande Konkurrenslagen 1993–1996, SOU 1997:20 s. 147, och prop. 1997/98:130 s. 29). Utredaren skall övergripande pröva om de förutsättningar som de tidigare politiska ställningstagandena från statsmakternas sida byggde på har förändrats. Gemensam styrelserepresentation i konkurrerande företag redovisar i rapporten en kartläggning av förekomsten av gemensam styrelserepresentation mellan konkurrerande företag i vissa branscher. Verket uttalar att kartläggningen visar att sådan gemensam representation förekommer i en inte obetydlig omfattning på de marknader som undersökts. En mer allmän utbredning skulle enligt verkets uppfattning utgöra ett reellt konkurrensproblem. Verket menar att de redovisade resultaten pekar i riktning mot att företeelsen utgör ett sådant problem. Den rättsliga analys som verket gjort har dock visat att det inte är okomplicerat att med nu gällande regelverk motverka gemensam styrelserepresentation. Verket anser att fortsatta utredningsinsatser och analyser krävs. Regeringen anser att behovet av regler som begränsar eller förhindrar gemensam styrelserepresentation i konkurrerande företag bör prövas. Till grund för detta skall utredaren kartlägga förekomsten av gemensam styrelserepresentation samt analysera vad som kan anföras till stöd för en sådan representation. Utredaren skall också kartlägga arten och omfattningen av de konkurrensbegränsande effekter en sådan representation kan ge upphov till. Svensk tillämpning av om företag och kommissionens s.k. moderniseringsarbete I den konkurrenspolitiska proposition som beslutats denna dag (prop. 1999/2000:140) lämnar regeringen förslag till regler om en svensk tillämpning av för företag. Regeringen föreslår att skall vara behörigt att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Också och föreslås bli behöriga att tillämpa dessa artiklar.