sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Som redovisats i kapitel 2 hade av kommunerna och av landstingen ett positivt resultat . Omvänt gäller alltså att av kommunerna och av landstingen hade ett negativt resultat. kommer antalet kommuner och landsting med negativa resultat att enligt kommunernas och lands- tingens planer att minska ytterligare. Någon uppföljning av i vilken omfattning kommuner och lands- ting anfört synnerliga skäl i samband med årsredovisning har inte gjorts. Kravet på balanserad budget 5.3.2Ekonomiska effekter av den blandade modellen respektive fullfonderingsmodellen I avsnitt 6.1 redovisas grunderna för det kommunala pensions- systemet vad gäller bestämmelser i kommunallagen, rekommenda- tioner, avtal, skuldredovisning samt skillnader och likheter mellan blandmodellen och fullfonderingsmodellen. Enligt direktiven skall, i anslutning till en diskussion om ett för- tydligande av balanskravet, de ekonomiska effekterna på av den blandade modellen för hanteringen av pensionsåtaganden analyseras på basis av nya kalkylförutsättningar. Vad som här är av intresse är enligt direktiven skillnaderna mellan ett fonderat system, där relativt höga kostnader tas på kort sikt, och ett för- delningssystem, där belastningen på kort sikt är lägre. De beräkningar som här ligger till grund för beskrivningen och analysen av de långsiktiga effekterna av den blandade modellen respektive en fullfonderingsmodell har på utredningens uppdrag utförts av . I det följande redovisas i korthet ut- fallet av KPA:s beräkningar. Beräkningarna avser hur kommun- ernas och landstingens totala kostnader, skulder och likviditets- belastning för avtalspensioner kan komma att utveckla sig –2040; när det gäller kostnadsbelastningen redovisas ut- fallet av den blandade modellen respektive fullfonderingsmodellen. Beräkningsgrunder och grunddata redovisas i bilaga 3. Pensionskostnaderna enligt den blandade modellen består av gamla utbetalningar baserade på intjänande , årets ny- intjänande exklusive individuell del, individuell del samt finansiell kostnad. Pensionskostnaderna för kommunerna uppgår till , varav individuell del utgör den största posten, motsvarande . beräknas kostnaderna ha stigit till i fasta priser, varav individuell del utgör den största posten motsvarande . (Se diagram 1 i bilaga 3.) Kravet på balanserad budget Kostnaderna för landstingen beräknas 2001 uppgå till , varav gamla utbetalningar utgör den största posten motsvarande av kostnaderna. beräknas kost- naderna uppgå till , varav individuell andel ut- gör den största posten motsvarande . (Se diagram 2 i bilaga 3.) Pensionskostnaderna enligt fullfonderingsmodellen består av årets nyintjänande, individuell del samt finansiell kostnad. För kommunerna beräknas kostnaderna till , varav finansiell kostnad utgör den största posten mot- svarande . utgör den beräknade kostnaden , varav individuell del utgör den största posten motsvarande av kostnaderna. (Diagram 3.) Motsvarande kostnader 2001 är , varav finansiell kostnad utgör den största posten motsvarande . beräknas kostnaden till , av vilka individuell andel utgör den största posten mot- svarande . (Diagram 4.) Jämförelse mellan blandmodellen och fullfonderingsmodellen En jämförelse mellan de båda modellerna visar att för kommun- ernas del skär kostnadskurvorna varandra , då pensions- kostnaden i båda fallen utgör ca . är kostnaderna för blandmodellen högre än för fullfondsmodellen. är de redovisade kostnaderna i fullfonderingsmodellen ca lägre än i blandmodellen. (Diagram 5.) För landstingen är kostnaderna ca enligt båda modellerna, varefter blandmodellen uppvisar högre kostnader. beräknas skillnaden uppgå till ca till fullfonderingsmodellens fördel. (Diagram 6.) I ett balansperspektiv är de olika metoderna att beräkna och redovisa pensionskostnader intressanta i olika avseenden. över tiden uppvisar fullfonderingsmodellen en jämn kostnadsnivå. Blandmodellens kostnader är låga de inledande åren men ökar efer hand. Som framgått är kostnaderna resp. 2013 lika stora i de båda modellerna, och därefter är blandmodellens kostnader högre fram till dess att kurvorna återigen möts efter Kravet på balanserad budget Sammantaget kommer bland- modellen i dagens penningvärde att ge ca högre kostnader för kommunerna och ca högre kostnader för landstingen. De högre kostnaderna för bland- modellen förklaras av att denna modell belastar redovisningen med en form av dubbla pensionskostnader, både för dem som är an- ställda och de utbetalningar till pensionärer av pensioner som intjänats . Antaganden om den genomsnittliga framtida inflationen på- verkar beräkningarna. De här redovisade beräkningarna bygger på att inflationen blir . Beräknas inflationen uppgå till blir kostnaderna för kommunerna enligt blandmodellen ca respektive för fullfonderings- modellen. För landstingens del är kostnaderna 6 respektive . Brytpunkten inträffar något senare, . Där- efter kommer blandmodellen att generera högre kostnader än fullfondmodellen i likhet med grundexemplet inflation. Sätts inflationen till har de båda modellerna lika höga kost- nader . Därefer kommer blandmodellen att medföra högre kostnader liksom i grundexemplet. I den blandade modellen redovisas enbart det pensionsåtagande som intjänats i balansräkningen, medan det pensions- åtagande som intjänats anges sidordnat till balansräk- ningen som en ansvarsförbindelse. För kommunerna uppgår an- svarsförbindelsen till ca och in- tjänandet till ca . Det totala pen- sionsåtagandet minskar i fasta priser till ca med en ungefär jämn fördelning mellan ansvarsförbindelsen och intjänandet . (Diagram 7.) För landstingen uppgår ansvarsförbindelsen till ca och in- tjänandet till ca . Landstingens totala pensionsåtagande sjunker till ca , då skulden i balansräkningen utgör nära tre fjärdedelar. (Diagram 8.) Kravet på balanserad budget Likviditetsbelastningen består av tre delar: gamla utbetalningar dvs. utbetalningar som grundas på pensionsåtaganden intjänade , nya utbetalningar som avser åtaganden intjänade och inbetalningar för årets intjänande, dvs. den individuella delen som motsvarar hela avgiften för den avgiftsbaserade ålders- pensionen. Det bör i detta sammanhang framhållas att likviditets- belastningen är oberoende av vilken modell, blandmodellen eller fullfonderingsmodellen, som tillämpas. För kommunerna uppgår likviditetsbelastningen till , där individuell del dominerar (ca eller ). De gamla utbetalningarna ökar beroende på att stora grupper pensioneras under dessa år. Utbetal- ningarna beräknas uppgå till ca , var- efter de sjunker till ca 2040. De nya utbetal- ningarna minskar , då de flesta garanti- och viss- tidspensioner upphört. Därefter ökar de till ca . Kostnaderna för individuell del fördubblas , vilket har sin förklaring i att reallönerna antas öka (Diagram 9. För landstingen uppgår likviditetsbelastningen till , varav gamla utbetalningar utgör drygt hälften. Dessa utbetalningar utvecklas på ungefär samma sätt som för kommunerna. De beräknas uppgå till ca 2040. De nya utbetalningarna, som utgör 2001, minskar , då de flesta visstids– och garantipensioner upphört. De ökar därefter till ca . Individuell del ökar på grund av förväntade real- löneökningar från ca till ca . (Diagram 10.) 5.3.3Ekonomiska effekter av individuell förvaltning av pensionsmedel 2001-2040 I det föregående har beskrivits hur kommunernas och landstingens totala kostnader, skulder och likviditetsbelastning beräknas ut- vecklas –2040. I det följande skall närmare be- handlas den del av kostnaderna som utgörs av utbetalning av pensionsmedel till individuell förvaltning. Ett genomgående an- tagande är att hela avgiften enligt pensionsavtalet kommer att be- Kravet på balanserad budget talas ut som individuell del. Kostnaderna i fasta priser är lika i såväl den blandande modellen som i fullfonderingsmodellen. I den blandade modellen uppgår kostnaden för den individuella delen i kommunerna 2001 till (av den totala pensionskostnaden), ett belopp som fördubblas till ca , då det motsvarar av pensions- kostnaderna. Motsvarande kostnad för landstingen är () respektive () . I fullfonderingsmodellen förändras den individuella delens andel av de totala pensionskostnaderna något. För kommunernas del ut- gör den och 2040. Motsvarande andelar för landstingen är respektive . 5.3.4 Erfarenheter från studiebesöken anser att frågan om budgetbalans är överdramatise- rad; i allmänhet är det en fråga om en höjning av skatten med 25–. anser också att det i princip inte behövs ett lag- stadgat balanskrav men att bestämmelsen ändå haft positiva effekter. Vad gäller frågan om synnerliga skäl för att balanskravet inte uppfylls anför och att en befolkningsminskning kan utgöra ett sådant skäl. anser också att en sammanläggning av landsting av den typ som gjordes i skulle kunna utgöra ett synnerligt skäl. menar att engångskostnader för att på sänka kostnadsnivån bör kunna betraktas som ett synnerligt skäl. förutsätter också att det måste finnas en möjlighet att disponera tidigare uppbyggt kapital och att med anledning av detta bryta mot balanskravet ett enskilt år. menar att det är viktigt att det finns en regel om konsekvenserna av att budgeten inte är i balans, annars kommer inte balanskravet att ha någon praktisk effekt. anser att det vore olyckligt för de landsting som inte klarar balanskravet, om de med anledning härav skulle drabbas av någon form av sanktion. En fortsatt uppföljning med den in- riktning som Kommundelegationens analyser hade eller en utökad tidsfrist vore enligt ett bättre alternativ. Kravet på balanserad budget , och Väster- betalar samtliga ut maximal individuell del enligt PFA 98. Enligt är det bättre att ta de ekonomiska påfrest- ningarna nu och få en lättnad på . i Värm- land gör bedömningen att utbetalningen enbart får likviditets- mässiga konsekvenser. för ett liknande resonemang. De tre landstingen är överens om att den blandade modellen för redovisning av pensionsskulden inte är bra; den stämmer inte överens med god redovisningssed. och Värmlands- anser att hela skulden bör redovisas i balansräkningen. I anser man också att kravet på kontinuitet i redo- visningen talar för att nuvarande modell behålls. framhåller att en avveckling av den blandade modellen skulle medföra att det egna kapitalet skulle bli negativt. kommun anser att konsekvenserna av överenskommelsen med staten bör vara jämställda med synnerliga skäl. Som exempel nämns avskrivning av anläggningstillgångar där syftet är att lång- siktigt sänka kommunens kostnader, särskilda fall där kommunen temporärt tvingats ta kostnader som kan ses som oundvikliga samt flygtrafikfrågan. ser med skepsis på ett lag- stadgat balanskrav, som utan sanktioner anses verkningslöst. Balanskravet har inte haft någon större betydelse för de eko- nomiska resonemangen i och de åtgärder som beslutats har tvingats fram av de ekonomiska realiteterna i kommunen. Balans i den mening som förutsätts i kommunallagen är ingen bra måttstock på en kommuns ekonomiska ställning, om man ser till de stora skillnader i soliditet som föreligger i landets kommuner. Kreditvärdering kan vara ett väl så effektivt medel som ett lag- stadgat balanskrav, anser företrädarna för , som också menar att man vid behov bör kunna åberopa synnerliga skäl att frångå balanskravet. Enligt ligger fokus f.n. alltför mycket på balans vid nollresultat. Lagstiftningen bör enligt kommunens mening förändras så att begreppet god eko- nomisk hushållning betonas starkare och att en resultatnivå som svarar mot god ekonomisk hushållning bör beskrivas. Som exempel på synnerliga skäl anförs att en kommun under något eller byggt upp en ekonomi för att kunna möta en ökad kostnad i Kravet på balanserad budget framtiden eller att en kommun generellt sett har en mycket god ekonomisk ställning, som tål en viss avtappning. En realisations- förlust till följd av avyttring av en tillgång kan också vara ett synnerligt skäl, om åtgärden siktar till lägre driftskostnader för kommunen. kommun anser att synnerliga skäl kan vara kostnader av engångskaraktär syftande till anpassning av organisa- tion och verksamhet gällande t.ex. avveckling av övertaliga lokaler. Den respittid för att återställa ett underskott enligt nuvarande regler är enligt kommunen rimligt. När det gäller frågan om eventuella sanktioner kopplade till att en kommun inte lyckats balansera budgeten, anser kom- mun att obligatorisk skolning hos kommun med liknande situation som klarat målet och viss hemläxa kan vara lämpliga åtgärder. anser som nämnts att ett balanskrav utan vid- hängande sanktionssystem är verkningslöst. anser att en åtgärd kan vara att utsätta kommunen för en tvingande dialog med ett statligt organ, t.ex. , för att diskutera ett åtgärdsprogram för god ekonomisk hushållning. Den metod som Kommundelegationen tillämpat bör kunna vara väg- ledande. Dock bör kommunen inte erhålla extra statliga bidrag. Enligt kommun är ekonomiska sanktioner olämpliga. Kommuner med balansproblem bör även fortsättningsvis kunna få hjälp av ett organ som Kommundelegationen. kommun betalar för ut maximal indivduell andel enligt pensionsavtalet PFA. En konsekvens är att de likvida utflödena ökar. Åtgärden bidrar till att man inte fortsätter att skjuta pensionsproblemet över på kommande generationer. kommun betalar ut maximal individuell del enligt PFA 98 för åren 1998–2000, vilket totalt innebär utbetalning av , vilket inte medför någon resultatmässig påfrestning men väl en likviditetsmässig. Kommunen måste ta upp nya lån för att klara utbetalningarna. anför att storleken på utbetalningen av individuell del är i princip neutral för resultat- räkningen. Däremot innebär en utbetalning av individuell del ut- över avtalad miniminivå ett större behov av externa lån. betalar ut maximal andel för individuell förvaltning och måste låna 25 miljoner för detta ändamål. Vad gäller den s.k. blandade modellen för redovisning av pen- sionsskulden, anser kommunföreträdarena i att en skuld alltid är en skuld. Det är enligt kommunens representanter en öppen fråga om alla kommuner med minskande befolkning Kravet på balanserad budget kommer att klara sina åtaganden. Den blandade modellen har i inte diskuterats ingående, men kommunföreträdarna anser att det är en fördel att det finns en enhetlig modell för alla kommuner. höll i det längsta fast vid kontantredovisning av pensionsutbetalningarna i resultaträkningen och markerade det framtida åtagandet inom linjen i balans- räkningen. Övergången till en blandad modell ledde tillsammans med andra nödvändiga behov till en skattehöjning . Bland- modellen kan enligt kommunen trots allt vara en lämplig kom- promiss mellan kommunens tidigare ställningstagande och en redovisning enligt fullfonderingsmodellen. I är uppfatt- ningen att den blandade modellen principiellt och på andra sätt är underlig, men modellen tillämpas i kommunens redovisning. 5.4.1 Balanskravets uppfyllande i kommuner och landsting av kommunerna och av landstingen hade ett positivt resultat. Det innebär att av kommunerna och av landstingen inte uppfyller kravet på ett balanserat resultat enligt kommunallagens bestämmelser. 5.4.2Ekonomiska effekter av den blandade modellen och individuell förvaltning av pensionsmedel Som framgått av jämförelsen mellan blandmodellen och en fullfon- deringsmodell kommer kommunernas och landstingens pensions- kostnader att vara lägre med den blandade modellen än de skulle varit med en fullfonderings- modell, förutsatt att inflationen i genomsnitt ligger på . Vid brytpunkten /2013 är kostnaderna lika stora oavsett vilken modell som används. Sedan brytpunkten passerats kommer en fullfonderad modell att vara mindre kostnadskrävande fram . Det bör framhållas att tidpunkten då modellerna ger samma kostnader varierar med antagandet om inflationen. Om inflationen är , kommer brytpunkten tidigare, medan en inflation på ger en senare brytpunkt. Skillnaden i kostnader till fullfonderings- modellens fördel uppgår i grundalternativet inflation till Kravet på balanserad budget ca för kommunerna och ca för landstingen. Förklaringen till skillnaderna är att bland- modellen genererar kostnader både för dem som är anställda och för dem som är pensionärer och som tjänat in sina pensioner . Min slutsats av detta är att de argument som anfördes i prop. 1996/97:52 för att en redovisning bör ske enligt den blandade modellen är giltiga, både och för den närmaste framtiden. Därför finns det ingen anledning att föreslå någon för- ändring på kort sikt av den gällande ordningen. Däremot finns det, med hänsyn till de ökade kostnader som den blandade modellen kan antas medföra i förhållande till en fullfonderingsmodell , goda skäl för regeringen att fortlöpande och noga studera pensionskostnadernas utveckling. När det gäller de ekonomiska effekterna av individuell förvalt- ning av pensionsmedel återkommer jag med min bedömning i avsnitt 9.3.2. Synen på budgetbalanskravet och synnerliga skäl I några fall har vid samtalen med företrädarna för kommuner och landsting anförts principiella synpunkter på balanskravet. anser t.ex. att det i princip inte behövs något lagstadgat krav på budgetbalans men att bestämmelsen ändå haft positiva effekter. ser med skepsis på kravet, som utan sank- tioner bedöms som verkningslöst. Balans i kommunallagens mening är dessutom inget bra mått på en kommuns ekonomiska ställning. Kreditvärdering kan vara ett väl så bra medel. Före- trädarena för menar att balans med ett nollresultat betonas för starkt; lagstiftningen bör ändras i riktning mot en nivå som stämmer överens med god ekonomisk hushåll- ning. Åtskilliga exempel på vad som kan vara synnerliga skäl att frångå balanskravet har givits: befolkningsminskning, engångskostnader för att på sänka kostnadsnivån och/eller anpassa orga- nisation och verksamhet, möjlighet att disponera ackumulerat kapital, att kommunen allmänt sett har en stark ekonomi och därför bör kunna få ta i anspråk en del av överskottsmedlen, en Kravet på balanserad budget uppkommen reavinst vid avyttring av tillgång syftande till att sänka driftskostnaderna. kommun anför att konsekvenserna av en uppgörelse med staten inom ramen för Bostadsdelegationens eller Kommundelegationens verksamhet bör kunna utgöra synner- liga skäl, t.ex. avskrivning av anläggningstillgångar, i fall där kom- munen tvingats ta på sig oundvikliga kostnader samt kommunens engagemang i flygtrafiken. Eventuella sanktioner om balans inte uppnås anser att ett sanktionssystem bör knytas till balanskravet, annars har det ingen verkan. resonerar på ett snarlikt sätt. Både och kommun menar att ekonomiska sanktioner vore oläm- pliga. samt och kommuner anser att en process som den som Kommundelega- tionen arbetade med kan vara ett verkningsfullt medel för kom- muner som inte klarar balans. kommun menar att obliga- torisk skolning hos annan kommun som tagit sig ur en besvärlig ekonomisk situation tillsammans med hemläxa kan vara lämpliga åtgärder. Samtliga landsting och kommuner som utredningen besökt betalar ut maximal del av avtalspensionen för individuell förvaltning. Den vanligaste bedömningen är att dessa utbetalningar enbart får likvi- ditetsmässiga konsekvenser; måste låna upp för att klara utbetalningarna. Det är också vanligt att man ser det närmast som en fördel att ta påfrestningarna nu och få en lättnad och att man i denna del inte fortsätter att skjuta över problemen på kommande generationer. Inställningen till den blandade modellen för redovisning av pen- sionsåtagandet är i allmänhet att nackdelen är att den inte stämmer överens med god revisionssed – en skuld är alltid en skuld som man säger i – men att fördelen är att den tillämpas generellt av kommuner och landsting. i framhåller att en avveckling av den blandade modellen skulle medföra att det egna kapitalet skulle bli negativt. 6Förvaltningen av pensionsmedel m.m. 6.1Gällande regler och avtal I 8 kap. 3 a § första stycket kommunallagen stadgas att fullmäktige skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel av- satta för pensionsförpliktelser. I föreskrifterna skall det anges hur medel skall förvaltas. Därvid skall tillåten risk vid placering av medlen fastställas. Vidare skall det anges hur uppföljning och kon- troll av förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall enligt andra stycket omprövas så snart det finns skäl för det. Dessa bestämmelser trädde i kraft (1998:70). Bestämmelserna får dock börja tillämpas senare, dock senast avse- ende . Förarbetena till lagändringen har redo- visats i kapitel 1, avsnittet Förvaltning av kommunala pensions- medel. Rådet för redovisning utfärdade en rekom- mendation (nr 7 2000) angående pensionsförpliktelser och pen- sionsmedel. Rådet ansåg bl.a. att en uppföljning av fullmäktiges föreskrifter gällande förvaltningen av pensionsmedel som är lik- värdig intentionerna i lagstiftningen skall göras i förvaltningsbe- rättelsen. Vidare ansåg rådet att redogörelsen skall inkludera pen- sionsförpliktelser grundad på vissa i rekommendationen specifice- rade uppgifter. Även utvecklingen från föregående år skall erhållas. Information om eventuell återlåning erhålls genom att de totala pensionsförpliktelserna (avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser plus ansvarsförbindelser) ställs i relation till de finansiella placeringarnas bokförda värde. Om detta värde under- stiger posten Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser i balansräkningen innebär detta att mellanskillnaden har återlånats i verksamheten. Den praktiska utformningen av förvaltningsbe- rättelsen när det gäller uppföljningen av kommunens eller lands- tingets pensionsförpliktelser bör bestämmas av den enskilda kom- munen eller det enskilda med hänsyn till fullmäktiges föreskrifter och de övriga krav som följer av kommunallagen. Denna rekommendation föreslogs tillämpas fr.o.m. . Svenska arbetstagare har normalt en avtalsreglerad pension som kompletterar den allmänna pensionen. reglerades pensionen för de anställda i kommuner och landsting genom pensionsavtalet PA–KL. Detta var ett förmånsbestämt system vilket innebar att arbetsgivaren utfäste sig att betala ut en pension av en viss storlek, t.ex. en viss procent av slutlönen. slöts ett nytt pensionsavtal PFA–98 som i stora delar är av- sättningsbestämt. Ett avsättningsbestämt system innebär att arbets- givaren avsätter en årlig avgift, t.ex. viss procent på årets lön, till den anställdes framtida ålderspension. Enligt det tidigare avtalet ansvarade arbetsgivaren för att pen- sionen utbetalades till den anställde fr.o.m. pensionstillfället. Enligt det nya avtalet får den anställde själv välja hur en del av avgiften ska förvaltas, s.k. individuell del. Den individuella delen utgör av årets löneutbetalningar. Arbetsgivaren kan avsätta en större andel av den totala pensionsavgiften till den individuella delen. Resterande del får arbetsgivaren liksom tidigare innehålla tills den anställdes pension ska betalas. Enligt avtalet kan arbetsgivaren och arbetstagaren avtala om att arbetstagaren förvaltar hela avgiften. För höginkomsttagare, d.v.s. de som tjänar över 7,5 basbelopp, är delar av pensionsutfästelsen fortfarande förmånsbestämd och in- dividen har ingen möjlighet att bestämma hur dessa medel ska förvaltas. Arbetsgivaren har alltså ansvar för att den anställde får sin intjänade pension utbetald när han pensioneras. Så är också fallet i det nya pensionsavtalet för den del av avtalspensionen som inte är individuell del. Arbetsgivaren har alltså formellt en skuld till de anställda som ska betalas ut . Pensionsskulden har hanterats på olika sätt i den kommunala redovisningen. Enligt rekommendationer från och om redovisningen i mitten på 1980–talet tilllämpades ett s.k. fördelningssystem. Redovisnings- mässigt innebär fördelningssystemet att avtalspensioner kostnads- förs vid utbetalningstillfället och finansieras av löpande skattein- komster. Pensionsåtagandet är alltså ofonderat.