sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Radhusägarnas kostnad för hämtning sjönk . De hade själv investerat i kärlen, varför den investeringen får avräknas från vinsten inledningsvis. Enligt brukar det gå en gräns vid ungefär 60–70 hus- håll/lägenheter där fastighetsnära insamling i princip inte innebär några ökade kostnader. Är det fler hushåll än 60–70 så kan fastig- hetsnära källsortering innebära lägre kostnader och tvärtom, färre hushåll får betala något för den ökade servicen. bedömer att det totala transportarbetet före och efter att fastighetsnära insam- ling hade införts var ungefär lika stort, varför den samhällsekono- miska kostnaden är relativt oförändrad. De analyser som jag har tagit del av rörande ekonomiska effekter av fastighetsnära insamling, visar att det kan innebära ökade, minskade eller relativt oförändrade finansiella och samhällsekonomiska kost- nader beroende på typ av bebyggelse, befolkningstäthet, val av in- samlingssystem m.m. Det går inte att ge några generella rekom- mendationer. Miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter bör övervägas i det enskilda fallet och utifrån de lokala förutsätt- ningarna. Hur ska visionen nås? Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Denna bör ut- vecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kom- muner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekono- miska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlings- system. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämt- ning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall. Förslag om hur källsorteringen i hushållen kan underlättas utöver fastighetsnära insamling m.fl. 2001, har på uppdrag av denna utredning gjort en sammanställning av hur hanteringen och källsorteringen i hushållen kan underlättas. Förslagen är baserade på de erfarenheter som har gjorts i samband med samhällsekonomiska analyser av producent- ansvaret för förpackningar och returpapper. Reducera tiden för konsumentens insats. Reduktion av tidsåtgång (och vattenkostnader) för rengöring av förpackningar kan ske genom olika informationsinsatser: -Frågor som konsumenterna kan behöva få svar på är: Vilka för- packningar ska rengöras? Hur mycket ska förpackningarna ren- göras? Många förpackningar behöver inte rengöras så mycket som man tror, t.ex. aluminiumformar. Reduktion av tidsåtgång (och bränsleförbrukning) för transport till återvinningsplats kan ske genom att: -Uppmana konsumenterna att kombinera transporten till åter- vinningsplats med andra ärenden, särskilt om transporten sker med bil. Det behövs informationsinsatser både för att öka kunskapen hos konsumenterna och för att öka motivationen. Här följer en beskrivning av vad producenter och materialbolag kan göra. Hur ska visionen nås? -Använda bilder som sätts upp på insamlingskärlen för att visa vilka förpackningar som ska återvinnas. -Sätta sorteringsanvisningar på förpackningarna. -Tala om nyttan med insamlingen t.ex. hur många träd som sparas då returpapper från en full container återvinns. -Delge prioriteringslista. Viktigt att sortera ut är även farligt avfall! -Förtydliga hur förpackningsinsamlingen fungerar; förklara var- för sorteringen utgår från förpackningar och inte material. -Märka produkter som innehåller återvunnet material för att på så sätt göra konsumenterna uppmärksamma på att det som samlas in kommer till nytta. Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs bl.a. information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar. Förslag om hur insamlingen på landsbygden kan underlättas Materialbolagen har till utredningen uppgett att de har åtagit sig en insamling i hela landet. Denna utgår från en generell genomsnittlig servicenivå, motsvarande en återvinningsstation per cirka 1 200 in- vånare. I glesbygder är andelen högre. Som komplement till detta har materialbolagen åtagit sig att hålla en återvinningsstation också på orter med helårsöppen butik som har minst cirka 500 personer i upptagningsområdet. Redan dessa åtaganden medför mycket höga kostnader för insamlat material, vilket i slutänden påverkar den totalekonomiska kalkylen för insamlingen negativt. Det har dock bedömts nödvändigt att bereda relativt breda grupper möjlighet att delta i förpackningsinsamlingen. Enligt förpackningsförordningen förväntas ju förbrukarna sortera ut sina förpackningar för åter- . Materialbolagen framhåller dock att deras uppdrag i lika hög grad innebär en skyldighet att hushålla med resurser på ett ansvars- Hur ska visionen nås? I denna avvägning blir det av nödvändighet så att vissa konsumentgrupper inte kan ha tillgång till en återvinningsstation på den egna orten. Genom kopplingen till helårsöppen butik – som med dagens kostnadsläge knappast kan drivas med mindre kund- underlag än 500 personer – skapas dock en tillgång till återvin- ningsstation på minst samma avstånd som den närmaste butiken, där den förpackade varan ursprungligen kan ha inhandlats. Materialbolagen har varit beredda att därutöver tillhandahålla ytterligare insamlingsmöjligheter, förutsatt att kostnaderna för insamlingen skulle kunna hållas på en acceptabel nivå. Bland annat har förslag lagts fram om fadderstationer, där byalag eller andra lokala resurser skulle göra egna ideella insatser. Sådana förslag har dock inte kunnat realiseras. Försök har också gjorts och pågår i vissa kommuner med ambulerande återvinningsstationer. Dessa har genomgående medfört mycket höga kostnader, som ingen part förklarat sig villig att bära. Materialbolagen är trots dessa erfarenheter beredda att genom- föra ytterligare projekt, för att om möjligt finna andra, oprövade lösningar. Vilka dessa lösningar skulle kunna vara kan inte närmare anges. En grundläggande förutsättning är dock att man kan få gynnsamma relationer mellan insamlade mängder och transportkostnader, vilket är den helt avgörande faktorn för insamlingskostnaden. Här kan man tänka sig att ytterligare granska eventuella möjliga samtransporter, kanske med andra aktörers transporter, eller andra fraktioner för insamlingen än dem som normalt tillämpas. Ett projekt med detta syfte har inletts och avses genomföras . Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 per- soner i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis eller bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer. Hur ska visionen nås? Förslag om hur insamlingen av förpackningar och returpapper från storhushåll m.fl. kan underlättas SAMS (Samarbetsgruppen i storhushållsfrågor) har till denna ut- redning framfört önskemål om att skapa förbättrade förhållanden för småföretagare som källsorterar. Alla företag har tillgång till en rad alternativa möjligheter för kvittblivning av utsorterade förpackningar och returpapper. I normalfallet vänder sig företaget till en entreprenör, som hämtar materialet och ser till att det förs in i producenternas system. I detta ingår en gratis mottagning av källsorterade förpackningar och returpapper, vilka därmed inte belastas med behandlingsavgifter, deponiskatter m.m. Precis som för hushållen ordnar dock avläm- naren/förbrukaren själv sorteringen och transporten till mottagningspunkten. För plast och metall har detta system kom- pletterats genom att materialbolagen ger en i förväg fastställd er- sättning för materialet för större fraktioner. Ett alternativ för den som har så små mängder att de fasta kost- naderna för hämtning och behållare bedöms bli för stora har alltid möjligheten att kostnadsfritt avlämna materialet på minst en mottagningspunkt i varje kommun. Jämfört med tidigare betyder detta att företaget slipper de administrationsavgifter som kom- munerna ofta tillämpar vid sina ÅVC. Vidare slipper företaget deponiskatt, som hade belastat materialet om det inte sorterades. Allmän information om avfall och återvinning kommer att finnas på den planerade webbplatsen på Internet (). Mer riktad och kundanpassad information om sortering m.m. lämnas därutöver av insamlingsentreprenörer och återvinnare direkt till olika företagskunder. Sökfunktion för gratis mottag- ningspunkter i varje kommun finns redan på Förpackningsinsam- lingens hemsida () och kommer att uppdateras med aktuella uppgifter. Att källsortering kan löna sig visar broschyren Det goda exem- plet från , i . Broschyren är framtagen i samarbete mellan bl.a. SAMS och Förpackningsinsam- lingen. Källsorteringen av förpackningar innebär en besparing på jämfört med att lämna avfallet osorterat. producerade hotellet osorterat avfall . var den osorterade mängden . Den årliga avgiften för avfallshämtning m.m. har minskat med cirka 60 pro- cent . Hur ska visionen nås? De informationsinsatser som här beskrivits, materialbolagens hem- sidor på Internet och informationsmaterial som tas fram i sam- verkan mellan storhushåll och materialbolagen, ser jag som goda exempel som bör utvecklas och användas i fler sammanhang. Viktig är också den kundanpassade information som de konkurrerande insamlingsentreprenörerna lämnar. Ytterligare exempel på stöd till verksamheter i allmänhet finns i mitt förslag om sorteringsanvis- ningar i avsnitt 11.1.5. Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter om hanteringen av avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informations- arbete som påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och stor- hushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt special- anpassas för andra typer av verksamheter. 11.1.4 Förslag till åtgärder för att minska monopoleffekter Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från mate- rialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden när det gäller att åtgärda både insamlings- monopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp. Mitt förslag är därför att ges i uppdrag att ut- värdera producentansvar och konkurrens för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft. Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av detta. Hur ska visionen nås? Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på åter- vinningsområdet och är ett led i min vision. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden som jag har föreslagit i kapitel 10. I kapitel 10 har jag även föreslagit ett frivilligt producentansvar för lantbruksplast. Jag gör bedömningen att detta frivilliga produ- centansvar skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall. Förslag till åtgärder mot monopoltendenser I avsnitt 3.10.7 har jag konstaterat att förordningarna om produ- centansvar har givit upphov till monopoleffekter. Även kom- munerna har genom lagstiftningen ett offentligt monopol när det gäller att ta om hand och bortskaffa hushållsavfall. Båda typerna av monopol kan verka hindrande för frivilligt miljöarbete och även för återvinningsbranschens utveckling. Det går också att se att mono- poleffekterna var starkast i början då producentansvaret trädde i kraft och har sedan minskat över tiden. Materialbolagen har till denna utredning redovisat vad som pågår i form av frivilliga åtaganden och vad som planeras för att minska befintliga monopoleffekter. Här följer en redovisning av detta. Åtgärder mot insamlingsmonopol. När det gäller insamlingsmono- pol har ett förändringsarbete inletts. Materialbolagen för förpack- ningar av plast, metall och kartong har öppnat för fria insamlings- lösningar genom att erbjuda den som vill och uppfyller vissa formella krav att samla in förpackningar och leverera dessa till olika typer av mottagningspunkter, finansierade av materialbolagen. I princip innebär detta en fri insamlingsmarknad för dessa fraktioner. Materialbolagen för plast och kartong betalar dock ut en högre ersättning för insamlat material när huvudentreprenören levererar. Endast materialbolaget för metall betalar samma pris oberoende av vem som levererar. Parallellt har också glas i ökad utsträckning börjat samlas in fastighetsnära och delvis av andra aktörer än Svensk GlasÅtervinnings huvudentreprenörer. Även material- bolaget för returpapper, Pressretur, kommer att med början att kunna erbjuda denna typ av lösning. En friare insamlingsmarknad utgör en viktig och långtgående förändring inom hanteringen av avfall som omfattas av producent- Hur ska visionen nås? När det gäller kravet på rikstäckande återvinningsstationer måste systemet dock också i fortsättningen kunna hantera in- samling i mera perifera delar av landet där avfallet på grund av demografi och geografi, är dyrare att samla in. En viss marknads- reglering är då oundviklig, om inte privata eller kommunala aktörer ska kunna göra stora övervinster på insamling i de mera befolk- ningstäta områdena, vinster som i så fall via förpackningsavgifterna skulle belasta de enskilda hushållen. Åtgärder mot beställarmonopol. En friare marknad bör efter- strävas också inom återvinningen. I princip vore det önskvärt att vem som helst, från tid till annan, kunde erhålla insamlat material för upparbetning eller förbehandling, genom köp eller genom att få en upparbetningsersättning från materialbolaget, alltså på samma sätt som all annan omsättning av varor på fria marknader. Mot detta står materialbolagens speciella behov av långsiktighet på grund av de lagstiftade målkraven. De behöver trygga avsättningen och de ekonomiska villkoren över eftersom för- packningsavgifterna inte kan varieras snabbt eller ofta. Även återvinnaren kan, beroende på materialets beskaffenhet, behöva viss långsiktighet bl.a. för att våga göra större investeringar. Därför förekommer relativt långa kontrakt med vissa återvinnare som därmed har ensamrätt till materialet. I en utveckling mot öppnare system finns det behov av att be- rörda materialbolag överväger möjligheterna att släppa in fler god- kända återvinnare än de kontrakterade när det gäller att upparbeta eller förbehandla avfall som omfattas av producentansvar från verksamheter. Ett exempel som belyser vikten av ovan beskrivna förändring är att insamlingsentreprenörer allt oftare säljer fullservicekontrakt med miljöprofil till näringslivet. Då är det viktigt att insamlingsentreprenören tillsammans med kunden kan välja vem som ska återvinna avfallet, vilken behandlingsmetod som ska användas eller vad som ska tillverkas av avfallet. Ökad konkurrens skulle kunna åstadkommas om producenterna går samman i flera alternativa system. Detta kan vara möjligt när det gäller avfall med tydlig identitet eller som på ett effektivt sätt kan hanteras i en egen logistik. Detta bör beaktas när nya system tillskapas. Det bör också vara en omständighet som Konkurrens- verket beaktar i det uppdrag som jag föreslår att verket får för att utvärdera eventuella monopoleffekter. Hur ska visionen nås? Åtgärder för att minska monopoleffkter – däck , (SDAB), anger till utredningen att när det gäller insamling har cirka 50 underleverantörer beretts möjlighet att leverera till huvudleverantören. När det gäller be- ställarmonopolet, dvs. vem som får tillgång till materialet för materialåtervinning, går det till de återvinnare som gör det billigast med uppfyllande av SDAB:s krav och förordningens krav. Nästan all återvinning utom regummering har en negativ kalkyl. I sammanhanget bör det noteras att det i 15 kap. 21 § andra stycket ges en möjlighet för regeringen att föreskriva om att endast den producenten anlitar för ändamålet får ta befattning med transporten av sådant avfall som omfattas av producentansvar. Sådana föreskrifter finns beträffande förpackningar och returpapper (jfr. 6 a § förordningen (1997:185) om producent- ansvar för förpackningar och 6 a § förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper). Enligt 29 kap. 9 § 7 pkt. Miljö- balken är det straffbart att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall i strid mot dessa bestäm- melser. Jag finner inte skäl att föreslå några förändringar av dessa regler. Jag konstaterar att det pågår och planeras olika insatser från mate- rialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden både när det gäller att åtgärda insamlings- monopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åta- ganden följs upp. Mitt förslag är att ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft. Hur ska visionen nås? Överväganden och förslag rörande ändrat insamlingsansvar för avfall från verksamheter I avsnitt 3.10.7 har jag konstaterat att dagens system med mono- poleffekter kan utgöra ett hinder för företagens frivilliga miljö- arbete och återvinningsbranschens utveckling. En möjlighet att åtgärda detta är att flytta ansvaret för insamlingen till den som pro- ducerar avfallet. Jag beskriver här en möjlig lösning där ansvaret för insamlingen läggs över på verksamhetsutövaren dvs. den som pro- ducerar avfallet (möjligt enligt 15 kap. 4 § 2 pkt.) Dessa resonemang ska ses som en möjlighet i enlighet med den vision som jag redovisade i kapitel 9. Ansvaret för insamlingen läggs över på den som producerar avfallet dvs. Syftet med denna förändring av det ekonomiska ansvaret för in- samlingen är att skapa större konkurrens och större möjlighet att ta till vara verksamhetsutövarens affärsdrivna miljöutveckling. Insam- lingsentreprenören kan då utveckla fullservicekoncept. I konceptet anges vilken behandling som avfallet ska genomgå och i förläng- ningen även hur den återvunna råvaran ska användas. Återvinnare kan fritt konkurrera om materialet från insamlingsentreprenören. Intresset från verksamhetsutövaren att påverka vad som händer med avfallet blir större. får utsorterat brännbart avfall inte deponeras och allt avfall från verksamheter måste därför tas om hand av någon insamlingsentreprenör. Verksamhetsutövaren ges en lagstadgad ekonomisk och fysisk skyldighet att se till att allt avfall från den egna verksamheten omhändertas. Verksamhetsutövaren säljer allt oftare ut sin avfallshantering till insamlingsentreprenörer i s.k. fullservice- kontrakt som innebär att en insamlingsentreprenör tar ett helhets- ansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning. I ett system där verksamhetsutövaren får ett större ansvar för det avfall som omfattas av producentansvar förändras rollen för materialbolaget. Materialbolaget har inte längre Hur ska visionen nås? det ekonomiska ansvaret för insamlingen och därmed heller inte det fysiska ansvaret. Materialbolagets roll blir att ta det ekonomiska ansvaret för behandlingen – själva återvinningen – av avfallet. För att skapa konkurrens mellan återvinnarna kan materialbolaget sätta upp specifika krav som ska gälla för en godkänd återvinnare, t.ex. ISO 14001, och därefter låta godkända återvinnare konkurrera om att behandla materialet. Återvinnaren redovisar återvunna mängder material till materialbolaget. Materialbolagets roll blir att ta ut avgifter från producenten, att kontrollera återvinnarnas redovisade mängder, betala ersättning till återvinnaren för redovisade mängder samt att redovisa statistik till tillsynsmyndigheten. Ersättningen till återvinnaren fastställs av materialbolaget utifrån en värdering av vad marknaden kräver för att återvinningen ska nå de uppställda målen. Insamlingsentreprenörerna säljer fullservicekontrakt, dvs. verk- samhetsutövaren säljer ut sin avfallshantering i konkurrens till in- samlingsentreprenörerna. Fullservicekontrakt innebär att en insam- lingsentreprenör tar ett helhetsansvar för verksamhetsutövarens avfall och återvinning. Därefter säljs avfall som omfattas av produ- centansvar till återvinnare, brännbart material till förbrännings- anläggningar etc. Insamlingsentreprenören får betalt av återvin- naren för avfallet efter renhet. Insamlingsentreprenören garderar sig i sitt avtal med verksamhetsutövaren för att materialbolaget bara ersätter den andel av insamlingen som omfattas av producentansvar upp tills de har uppfyllt målen. Därefter får verksamhetsutövaren betala extra för att materialåtervinna sitt överskjutande avfall. Återvinnarna får sinsemellan konkurrera om att få del av det material som insamlingsentreprenörerna har samlat in och mot redovisning av återvunna mängder får återvinnaren en ersättning från materialbolaget. Ersättningen fastställs av material- bolaget utifrån en värdering av vad marknaden kräver för att återvinningen ska nå de uppställda målen. Äganderätten följer med materialet för att skapa konkurrens och incitament till utveckling. Det är återvinnaren i detta system som åtar sig att avsätta den återvunna råvaran på marknaden. När det gäller avfall från verksamheter har utvecklingen generellt gått från monopol mot allt öppnare lösningar. Detta hänger samman med den allmänna strävan att konkurrensutsätta verk- Hur ska visionen nås? samheter som inte innebär direkt myndighetsutövning. Natur- vårdsverket kommer i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt om- händertagande av avfall, att lägga förslag om ett förtydligat ansvar för verksamhetsutövare att ombesörja bortskaffande och återvin- ning av sitt avfall. Idén med att ansvaret för insamlingen läggs över på verk- samhetsutövaren finner jag intressant. Ett sådant system ligger också i linje med den allmänna utvecklingen med ökat ansvar för samhällets olika aktörer att bidra till att miljömålen uppnås. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning att föreslå ett sådant system i detalj. Därigenom har det heller inte varit möjligt för mig att ta slutlig ställning till i vilken utsträckning det går att förverkliga i praktiken. Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av detta. Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvin- ningsområdet. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtagan- den, som jag har föreslagit i kapitel 10. I kapitel 10 har jag även föreslagit ett frivilligt producentansvar för lantbruksplast. Jag gör bedömningen att detta frivilliga produ- centansvar skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall. 11.1.5Förslag rörande verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt och det ligger i linje med EU:s integrerade produktpolicy (IPP). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduk- tionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett Hur ska visionen nås?