sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Eftersom ny vindkraft har samma produktionskostnad som småskalig vatten- kraft (ca /kWh) och kommer i certifikatsystemet att få samma ersättning som småskalig vattenkraft kommer även utbygg- naden av vindkraft att upphöra. Denna konsekvens för små elpro- ducenter har inte redovisats i utredningen. För de leverantörer som är knutna till denna sektor avhandlas konsekvenserna på ett par rader. Man konstaterar att leverantö- rerna för en tynande tillvaro och att föreslaget system ej kommer att förbättra denna situation. Det är inte korrekt att beskriva situationen som tynande, det finns flera kompetenta och livskraftiga leverantörer, om än små, och som är under utveckling. Men om föreslaget system blir verk- lighet raderas troligen en hel bransch ut. Inom vindkraft har kompetensen byggts upp och de verksamma företagen har stadigt ökat sin kompetens och kapacitet. Även om det finns få svenska turbinföretag, finns det i ett stort antal underleverantörer vilka genom vindkraftut- byggnaden fått en betydande orderingång. Dessutom är flera stora aktörer villiga att snabbt investera stora summor i landet om ersättningsnivåerna för vindkraftel blir någorlunda rimliga. Med utredningens förslag riskerar att de företag som redan är etablerade på marknaden drar sig ur landet, med friställningar som följd. Detta ska ställas mot den nationalekonomiska vinst som en storskalig satsning ger. En utbyggnad till /år ger lågt räknat flera tusen arbetstillfällen. En stark hemmamarknad är också förutsättningen för exportmöjligheter, vilka kan bli betydande. De senaste årens låga aktivitet inom småskalig och medelstor vattenkraft har minskat antalet leverantörer men de som över- levt för inte en tynande tillvaro. Om nuvarande förslag blir verklig- het blir tyvärr så fallet, frågan är om någon finns kvar när efterfrå- gan ökar omkring . Detta är allvarligt då det i finns många gamla anläggningar i behov av upprustning, vilket dock ej kan genomföras med dagens låga ersättningsnivåer, ej heller med certifikatsystem av föreslagen modell. Risken för en ökad nedlägg- ning av vattenkraftverk är uppenbar. Ingen fortsatt utbyggnad av vindkraft, småskalig vatten- och biokraft kommer att ske under de närmaste 6–7 åren med skingring av kompetens, industriell kapacitet och kapitalförluster som resultat. Denna kompetens och investeringsvilja kommer att bli oerhört svår att bygga upp när den väl försvunnit. Utredningen har inte berört denna konsekvens. För befintliga små producenter kommer vissa problem att uppstå när villkoren försämras. De som får störst problem är de som investerat i vindkraft. Det övergångssystem som föreslås ger de producenter som kommit in sent med sina investeringar (från ca 1998) en för kort övergångsperiod för att klara övergången till det nya stödsystemet med risk för konkurser som följd. Utredningsförslagets konsekvenser för vindkraft, småskalig vat- tenkraft samt leverantörerna till dessa är ofullständigt beskriven och ger en felaktig bild av att konsekvenserna för dessa kategorier är försumbara. Målet för tillkommande produktion från förnybara energikällor Utredningen anger att ny elproduktion från förnybara energikällor beräknas tillkomma . Detta mål är mycket lågt satt i förhållande till det av EU satta målet (direktivet om främjande av elproduktion från förny- bara energikällor) som för del är satt till ca . Visserligen har EU-direktivet som bas men har inte mycket ny elproduktion till kommit i , varför storleksordningen ändå får anses vara korrekt. Det är inte rimligt att mål är satt till halva det tillväxtmål som av EU satts upp för . Vidare sägs i EU-direktivet att man ska arbeta för att nå en trovärdighet så att finansiärer kan känna en långsiktig trygghet för sina investeringar. Ett tillväxtmål av EU:s storleksordning skulle öka möjligheterna för tillskott från utbyggnad av ny elproduktion om sank- tionsgränsen justeras. Elintensiv industri har begärt undantag från kvotplikten m.h.t. att man är utsatt för internationell konkurrens. Utredningen föreslår också att så blir fallet för elintensiv industri med en abonnerad effekt överstigande 10 MW. I referensgruppen har inte presenterats något trovärdigt underlag som styrker detta behov, enbart konkurrensmotivet är ej tillräckligt. För att skapa trovärdighet behöver denna industri redovisa en jämförelse av elkostnaderna för motsvarande industrier i konkurrentländerna samt en nivå för de företag som ska undantas m.h.t. vilken andel elkostnaden har i produktionens totalkostnad. Ett generellt undantag för s.k. elintensiv industri kan ge för många gratisåkare. Denna typ av subvention främjar heller ej produk- tionseffektivitet och teknisk utveckling inom elintensiv industri. Ändring i ellagen om små producenters villkor för inmatning på lokala elnät I ett sent skede fick från Elnätsutredning- en överta ett av nätägare identifierat problem med inmatning av kraft från små produktionsanläggningar (under 1 500 kW) i de Inmatning av el har i vissa nät blivit ett ökande problem huvudsakligen som ett resultat av den kraftiga expansionen av vindkraft, det nuvarande regelverket är ej tillfyllest i vissa fall. Utredningen har givits alltför lite tid att behandla denna fråga som i sig innehåller flera problemområden och innehåller förslag till ändringar av principiell karaktär. Ärendet har varit så bråds- kande att något skriftligt tilläggsdirektiv ej lämnats till utred- ningen, enbart ett muntligt. Utredningen föreslår att lokala elproduktionsanläggningar under 1 500 kW ska dela på kostnaderna för underhåll och förnyelse av lokalnäten till skillnad från vad som gällt. En utredning från , företrädare för nätbolagen, hävdar att producenterna bör betala 1–/kWh för sin inmatning i lokalnäten men denna utredning har inte redovisats för referensgruppen. Övriga konfliktområden mellan små elproducenter och nätägare är kostnader för anslutning och storleken på ersättning för s.k. nätnytta. Att dessa områden är fyllda av motsättningar visar det stora antalet prövningsärenden som inkommit till . Av dessa konfliktområden räcker det inte att snabbehandla enbart ett, baserat på underlag från nätägarna, utan samtliga pro- blemområden måste behandlas i ett sammanhang. Därför anser jag att en översyn av regelverket för små elproduk- tionsanläggningars relation till lokalnäten skall lyftas ur Elcertifi- katutredningen och i sin helhet behandlas av en annan utredning. Tillkomsten av ny småskalig elproduktion kan få regionalpolitisk betydelse. Utövare av traditionella yrken som jord- och skogsbruk, fiske, hantverk m.m. kan genom att även bli elproducent i liten skala öka basen för sina möjligheter att fortsätta verka i glesbygd. Småskalig elproduktions betydelse för sysselsättning och utvecklande av entreprenörskap får inte undervärderas. Lokal utbyggnad av kraftvärme i små orter (närvärme) har i visat sig vara en framgång men man har också gjort sådan utbyggnad ekonomiskt motiverad och därmed skapat sysselsätt- ning och en mångfald inom elproduktionen. När samhällskonsekvenserna av ett förslag av typ Elcertifikatut- redningen ska utvärderas bör alla samhällsaspekter av förslaget redovisas. Utredningen har inte gjort en tillräcklig beskrivning av regionala aspekter vilket jag anser ska göras. G. Skattesubventionerad elproduktion från kraftvärme El som av ett företag används i elpannor och värmepumpar är elskattebefriad om elen produceras i egna biobränsleeldade kraft- värmeverk. kostade detta staten ca , som miljö- bonus till vindkraft kostade staten ca . Stödet till vindkraft har således enbart i genomsnitt kostat hälften av stödet till bio- bränsleeldad kraftvärme tillhörig de energibolag som har elpannor och värmepumpar. Utredningen föreslår att även denna typ av elproduktion (bio- kraftvärme) ska tilldelas elcertifikat vilket jag anser vara felaktigt och strider mot kommittédirektivet. Så länge skattesubventionen föreligger skall denna typ av elpro- duktion vara undantagen från certifikatsystemet. Stödet med hjälp av elcertifikat ger ej i föreliggande förslag önskad effekt för utbyggnaden av elproduktion från förnybara energikäl- lor. Förslaget ger en stor ökning av elproduktion från kraftvärme och industriellt mottryck, vilket är önskvärt, men det ger ej moti- vation för utbyggnad av ny kraft, i synnerhet inte småskalig sådan. Detta är anmärkningsvärt eftersom hittillsvarande energipolitik har främjat just den småskaliga elproduktionen och det finns inget i kommittédirektiven som ändrar denna inriktning. Det är ingen tvekan om att det är skillnader i produktionskost- nader mellan små och stora produktionsanläggningar samt nya resp. gamla anläggningar. För att åstadkomma följsamhet till kommittédirektiven att enbart anläggningar som är i behov av stöd ska få stöd kan ett system med differentierad tilldelning av certifikat lösa problemet utan att överkompensera stora resp. äldre anläggningar. Avgräns- ningen för vattenkraft vid 1,5 MW är för snäv, även inom denna storleksgrupp finns ett stödbehov, om än mindre än för den småskaliga vattenkraften. Gränsen för stöd till vattenkraft bör sättas till 10 MW, i likhet med den gräns som tillämpas av EU. En modell för differentierad tilldelning av certifikat har föresla- gits av SERO men har ej behandlats av utredarna. Denna modell löser problemet när man vill nå flera mål. Förslaget ger marginella merkostnader till elkunderna eftersom det företrädesvis är de små elproduktionsanläggningarna som får ökad tilldelning av certifikat. En anledning att utredarna ej vill ta upp detta förslag anges vara att det komplicerar systemet. Detta stämmer inte enligt min uppfattning eftersom merarbetet huvudsakligen är en programmeringsfråga i ett dataprogram, för de flesta anläggningar av engångskaraktär. Ett system med differentierad certifikattilldelning ökar inte komplexiteten mer än undantaget för elintensiv industri. Ett system för certifikathandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara Beslut vid regeringssammanträde . En utredare tillkallas med uppdrag att utforma ett system för certi- fikathandel baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Utredaren skall ge förslag till de organisatoriska för- ändringar och författningsregleringar som systemet kräver. Syste- met skall utformas i enlighet med de riktlinjer som regeringen redovisat i propositionen om ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (1999/2000:134) och med kommande ställningstaganden till dessa riktlinjer. Systemet skall tas fram med sikte på ikraftträdande . Det ingår i uppdraget att föreslå dels vilka som skall ansvara för de olika uppgifter som systemet medför, dels vilka organisatoriska förändringar som behöver genomföras. Andra uppgifter för utredaren är att definiera vilken elproduktion som skall inkluderas i systemet och vilka miljökriterier som skall gälla för denna produktion. Utredaren skall också föreslå lämplig kvotstorlek och redovisa sina bedömningar av hur denna kvot bidrar till att generera ett lämpligt pris på certifikaten så att den önskade effekten på utvecklingen av förnybara energikällor kan uppnås. En viktig del i utredarens arbete skall även vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system , t.ex. stöd med samma funktion som investeringsstöd. Ett alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. Med småskalig elproduktion avses produktion i anläggningar som kan leverera el med en effekt av högst 1 500 kW. Dessa anlägg- ningar är mindre vattenkraftstationer, vindkraftverk och mindre kraftvärmeanläggningar. Den småskaliga produktionen uppgår till av landets totala elproduktion eller knappt . Av detta står vattenkraft för ca och vindkraft för ca . 1993/94:162 om handel med el i konkurrens betonade regeringen att övergången till en fri marknad på kort sikt kan inne- bära vissa problem för småskalig elproduktion. delade denna bedömning (bet. 1993/94:NU22, rskr 1993/94:358) liksom bedömningen att det föreslagna systemet med mottagningsplikt för leveranskoncessionärerna skulle ge ett tillfredsställande skydd för de små producenterna. I näringsutskottets betänkande underströks betydelsen av att konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen noga belystes i samband med att systemet med leveranskoncession skulle ses över . Bestämmelserna om leveranskoncession och s.k. mottagnings- plikt upphörde att gälla (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Mottagningsplikten innebar att det företag som hade leveranskoncession för ett visst område hade skyldighet att köpa el från småskaliga elproduktions- anläggningar inom området. Priset för el från småskaliga elproduk- tionsanläggningar övervakades av nätmyndigheten. I ellagen (199/:857) fanns det krav på att detta pris skulle vara skäligt. I förarbetena till lagen anfördes att bedömningen av skäligheten hos priset för inköpt el från småskaliga elproduktionsanläggningar borde baseras på koncessionshavarens genomsnittliga försäljnings- intäkter per kWh över året, minskade med avdrag för skäliga admi- nistrationskostnader m.m. samt skälig vinstmarginal. uppdrog regeringen åt svenska kraft- nät att genomföra en upphandling av småskalig elproduktion. Upphandlingen hade till syfte att skapa enhetliga inköpsförhållan- den för den småskaliga elproduktionen . motsvarar den tid som mot- tagningsplikten skulle ha gällt om leveranskoncessionssystemet inte hade upphört . De genomsnittliga priserna i de vinnande anbuden låg för anbudsperioden på per kWh för både vindkraft och vattenkraft. Upphandlingen har varit ett viktigt underlag för att bedöma behovet av ytterligare stöd till den småskaliga elproduktionen. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett tillfälligt stöd för el producerad i småskaliga produktionsan- läggningar skulle införas för perioden 31 december 2000. Stödet har godkänts av Europeiska kommissionen enligt en skrivelse från kommissionen (statsstöds- ärende N 4/00, dnr EUN1999/5177/NL). En miljöbonus för vindkraft infördes på initiativ av i lagen (1957:262) om allmän energiskatt (. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:297). Då denna lag upphävdes fördes reglerna oförändrade över till den nya lagen (1994:1776) om skatt på energi, som trädde i kraft . Bestämmel- serna innebär att avdrag för vindkraftsproducerad elkraft får göras i deklarationen av den som är skyldig att betala energiskatt för elekt- risk kraft (11 kap. 10 § sjätte stycket lagen (1994:1776) om skatt på energi). För avdraget tillämpas den skattesats som gäller för hus- hållsförbrukning i (11 kap. 3 § första stycket 4), /kWh. Avdragets storlek är således oberoende av vilken skattesats som tillämpats vid leveransen av den vind- kraftsproducerade kraften. beslutade Europeiska kommissionen att miljöbonusen är förenlig med EG-fördraget (statsstödsärende NN 143/96, dnr EUN96/1788). Enligt kommissionens praxis bör driftsstöd för elproduktion från förnybara energikällor vara tidsbe- gränsat. Vid utgången av kommer miljöbonusen att ha gällt under . I samband med ärendets behandling har regeringen hänvisat till den pågående översynen av de stödformer som tillämpas för förnybar elproduktion och till att ett nytt stödsystem beräknas träda i kraft . Regeringen har förbundit sig att i samband med införandet av det nya stödsy- stemet avskaffa miljöbonusen i dess nuvarande form. Frågan om den fortsatta hanteringen av miljöbonusen bereds i . Regeringen avser att redovisa sitt ställningstagande i denna fråga i budgetpropositionen för . Som en del av energipolitiska program kan investerings- stöd lämnas till vindkraft, småskalig vattenkraft och biobränsle- baserad kraftvärmeproduktion (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Dessutom främjar staten utvecklingen av el från förnybara energikällor genom stöd till forskning och utveckling samt genom s.k. energiteknikstöd och stöd till demonstrationsprojekt, vilka administreras av . Utvecklingen av förnybara energikällor är ett viktigt mål för Euro- peiska gemenskapens energipolitik. I Europeiska kommissionens meddelande Energi för framtiden: förnybara energikällor – för en gemenskapsstrategi och handlingsplan1 sägs det att förny- bara energikällor bör ha en marknadsandel på inom unionen som helhet jämfört med . Enligt Europeiska kommissionens arbetsdokument El från för- nybara energikällor och den inre marknaden för el2 har garantipris och mottagningsplikt varit den mest framgångsrika me- toden för att skapa snabb tillväxt av förnybar elproduktion. Enligt kommissionen är dock nackdelen med sådana system att de inte ger upphov till konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, varför kostnadspressen kan vara låg och teknikutvecklingen hämmas. Kommissionen anser att stödsystem som inköpskvoter som styr efterfrågan är att föredra eftersom de skapar konkurrens mellan olika produktions- anläggningar. De ger incitament för teknikutveckling och sjunkande priser. Kommissionen anser att stödsystem som bättre kan utnyttja marknadskrafternas förmåga att sänka kostnaderna för produktionen bör prioriteras. 1(1) KOM(97)599 slutlig, 26.11.97. 2(2) SEK(1999) 470 slutlig, . Många av medlemsländerna delar kommissionens åsikt att konkurrensbaserade lösningar är den väg man bör följa. Ambitio- nen är att som ett led i utvecklingen skapa gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. Flera medlemsländer har introducerat marknadsbaserade stödsys- tem såsom gröna certifikat, kvothandel och upphandlingsmodeller. Till dessa länder hör , , , och . lämnade kommissionen ett förslag till direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre mark- naden för el.3 Det föreslås bl.a. att kommissionen skall följa utvecklingen när det gäller stödsystem och senast efter ikraftträdandet av direktivet presentera en rapport om erfaren- heterna av de olika system som används i de olika medlems- länderna. Enligt direktivförslaget skall medlemsländerna sätta upp nationella mål för användningen av el från förnybara energikällor och införa system för certifiering eller ursprungsgaranti. medlemskap i innebär att stöd till näringslivet i princip är förbjudet och undantag måste godkännas av Europeiska kommissionen. Reglerna om statligt stöd finns i artiklarna 87-89 i EG-fördraget. I artikel 87.1 finns ett antal kriterier som om de uppfylls innebär att en viss åtgärd betraktas som statligt stöd. Varje åtgärd betraktas som statligt stöd om inte annat sägs i fördraget eller om den innebär att ett enskilt företag, en enskild sektor, en enskild region eller en viss produktion gynnas av det offentliga eller med offentliga medel så att konkurrensen snedvrids i sådan utsträckning att det påverkar handeln mellan medlemsstater. Formuleringen är bred och täcker in många olika typer av åtgärder. Undantag från det generella förbudet kan göras mot bakgrund av artikel 87.1 och 87.3. Kommissionen utfärdar rättsakter, bl.a. i form av riktlinjer, till stöd för sin rättstillämpning. Med driftsstöd avses ett stöd som minskar kostnader som före- taget annars normalt måste stå för som en del av den dagliga verksamheten. Kommissionens allmänna inställning till driftsstöd är att sådana inte bör godkännas. Vissa undantag finns dock om stödet t.ex. kan motiveras i enlighet med kommissionens riktlinjer om regionalpolitiskt stöd eller om stöd till miljöskyddande åtgär- der. I vissa fall finns det förutsättningar att få sådana stöd god- kända. Även för storleken på investeringsstöd finns regler. 3 Förslag till och rådets direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el, KOM(2000)279 slutlig, 10.5.2000. Kommissionen omarbetar miljöriktlinjerna och väntas presentera ett nytt förslag till sådana riktlinjer. beslutade kommissionen att förlänga de gamla riktlinjerna till utgången av (beslut /C 184/09). Framtida ekonomiskt stöd för småskalig elproduktion I anslutning till sitt förslag om att det för en övergångsperiod från till utgången av skulle införas ett tillfälligt stöd till småskalig elproduktion framhöll regeringen att en långsiktig lösning för den småskaliga elproduktionen borde tas fram . beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115). beslutade regeringen att en interdeparte- mental arbetsgrupp skulle ta fram förslag till åtgärder som främjar elproduktion från förnybara energislag. Arbetsgruppen presente- rade rapporten från förnybara energi- källor - ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20). Rapporten och remissyttrandena över den ingick i underlaget för propositionen Ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor (prop. 1999/2000:134) där regeringen föreslog riktlinjer för stöd till förnybar elproduk- tion. Dessa innebär att ett samlat system för att främja förnybar elproduktion skall tas fram med sikte på ikraftträdande . Systemet skall bygga på handel med certifikat kombi- nerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Certifi- kathandel kombinerad med kvoter skall ersätta nuvarande stödet till förnybar och småskalig elproduktion. Andelens storlek skall kunna förändras över tiden. Målet skall vara att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper och samti- digt stimulera en marknadsdynamik som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Det nya systemet skall införas på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara el- produktionen kan upprätthållas långsiktigt. Propositionen 1999/2000:134 kommer att behandlas av . En särskild utredare skall utforma ett system för handel med certi- fikat som baseras på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper i enlighet med regeringens förslag till riktlinjer i proposition 1999/2000:134 och kommande ställningstaganden till dessa. Systemet skall tas fram med sikte på ikraftträdande . Det ingår i utreda- rens uppdrag att föreslå de organisatoriska förändringar och de regler och författningsändringar som systemet kräver. Systemet bör utformas så att det uppfyller de mål som i enlighet med gällande politiska riktlinjer på området bör vara vägledande för en modell för stöd till förnybar elproduktion. Dessa mål är att främja nyetablering av elproduktion från förnybara energikällor, att stimulera teknikutveckling och kostnadseffektivitet, att skapa rimliga villkor för befintliga anläggningar, att undvika störningar i elmarknadens funktion, att skapa stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden och att möjliggöra internationell har- monisering. En viktig del i utredarens arbete skall vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system , t.ex. stöd med samma funktion som investeringsstöd. Behovet av komplement kan bl.a. motiveras av skillnader i produktionskostnader till följd av anläggningars olika ålder eller skilda förutsättningar för olika produktionsformer. Ett alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. Om utredaren anser att det behövs komplement till systemet skall han eller hon föreslå hur sådana åtgärder bör utformas. Utredaren skall beakta utvecklingen av stödsystem i vårt närområde, främst inom den nordiska elmarknaden och EU, och utforma systemet så att en internationell utbyggnad och samordning underlättas. Utredaren skall också beakta utvecklingen inom EG-rätten, bl.a. systemets förenlighet med och kommissionens förslag till direktiv om hur el från förnybara energikällor skall få tillträde till den inre marknaden för el.