sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — Jämfört med den uppmärksamhet som forskningen ägnade åt kommun- sammanslagningarna (se till exempel litteraturförteckningen i , 1983) är det ingen överdrift att säga att kommundelningsfrågan är ett i det närmaste styvmoderligt behandlat område. själv tillhör det fåtal som uppehåller sig vid just kommundelningstemat. Han är i första hand intresserad av att undersöka hur politiska enheter ska avgränsas och om stark eller svag gemenskapskänsla bland befolkningen (demos) i kommunerna är korrelerad till en önskan att vilja träda ur kommuner. Om vi backar i tiden torde den tidigaste referensen till kommundelningstemat vara (1980) granskning av dittills behandlade kommundelningsärenden. sökte fallen , , och . Studien uppmärksammade att argumenten för en kommundelning grundades på att delningsförespråkarna upplevde stora kommun- demokratiska problem i de sammanslagna kommunerna. Delningsförespråkarna hävdade att det ökade avståndet mellan medborgare och de allt färre beslutsfattarna, men även avståndet till den svällande byråkratin, fick till följd att inte bara engagemanget för kommunalpolitik avtog, utan även att den samlade politiska förståelsen för och kunskapen om kommunens olika delar minskade. slog också fast att delnings- anhängarna inte ansåg att den kommunala servicen förbättrats eller att administrationen hade effektiviserats genom sammanlägg- ningarna. De argument som då presenterades mot delningar var att mindre kommuner, främst av befolkningsmässiga och närings- geografiska skäl, inte kunde bäras upp ekonomiskt, och därför skulle få problem med att fungera effektivt. En delning av kommunen var därför, enligt motståndarna, inte svaret på de eventuella demokratibristerna i storkommunen. och (1992) genomförde en undersökning av de kommundelningar som skedde . Rapportens fick titeln – erfarenheter och utfall. Som titeln antyder, handlar det om en undersökning om erfarenheter av genomförda delningar, det vill säga /, /, /, /, / , /och /. Undersökningen grundades på enkäter som skickades till personer i de berörda kommunernas elitskikt (både politiker och tjänstemän). Det primära syftet var att belysa erfarenheter av kommundelningar. Såväl demokrati-, som ekonomi- och serviceaspekter fanns i enkätfrågorna. Slutsatserna som drogs av denna (primärt) kvantita- tiva undersökning blev att demokratin och medborgaropinionen spelade en avgörande roll i dittills genomförda kommundelningar, men på frågan om kommundelningar är bra eller inte svarade författarna att frågan inte (kan) besvaras med enkelt ja eller nej (Kolam & 1993:30). Den undersökning som, Kolam & Ekmans studie undantaget, mest systematiskt tagit sig an uppgiften att göra en genomgång av kommundelningarna är (SOU 1990:93) slutbetänkande (även om den i huvudsak bygger på Kolam & Ekmans uppsats). Här ägnar man sig inte så mycket åt frågan vilka konsekvenserna av kommundelningarna blivit, utan mer åt att förklara varför kommunerna delats (det vill säga orsaks- snarare än effektfrågan). Förenklat kan slutsatsen av denna genomgång sammanfattas med att kommundelningarna bara ses som justeringar av olyckliga kommunsammanslagningar. Författar- na till betänkandet antog, snarare än gav belägg för, att det funnits vissa kommunaldemokratiska fördelar, men fann det svårt att uttala sig om vilka dessa var liksom om de kommunekonomiska konsekvenserna av kommundelningarna.6 Svenska Kommunförbundets utredare, , är sannolikt den som i officiella sammanhang oftast kommit i kontakt med kommundelningsfrågan. I sina utredningar fokuserar han främst på de ekonomiska konsekvenserna av kommundelningar, medan demokratiaspekten avhandlas mycket summariskt. När han i sina utredningar berör demokratifrågan, talar han genomgående samma språk som Kolam & : Utredningens slutsatser när det gäller frågan om kommundelning automatiskt leder till en bättre demokrati är att det helt enkelt inte finns något entydigt svar på denna fråga (t.ex. Kommundelningsutredning Knivsta- , ). Om föreliggande undersökning jämförs med den forskning som tidigare producerats om kommundelningsfrågan, så påminner den framför allt om Kolam & Ekmans studie. Min studie skiljer sig dock från deras på så vis att den: -metodologiskt jämför kvalitativa fallstudier, -fokuserar primärt på demokratiaspekterna, medan service- och ekonomiaspekter endast uppmärksammas i anslutning till demokratidiskussionen, och -behandlar de kommuner som bildats , kommuner som inte finns representerade i deras studie. Undersökningen kompletterar sålunda Kolam & Ekmans studie genom att den täcker in de fall som tillkommit efter 1992, men skiljer sig i allra högsta grad metodologiskt från densamma. 6 Förutom de ovan refererade studierna har ett antal studentuppsatser författats på kommundelningstemat, men ingen av dessa behandlar den frågeställning som här står i fokus explicit. Dessa uppsatser redogör jag inte närmare för här. De jag funnit relevanta för den vinkling av ämnet som här görs kommer att kommenteras i den löpande texten (se Leierdahl & , 2000; , 1996; Svärdman, 1993; Übel, 1991). Efter detta inledande avsnitt slås fast att 1990-talets kommundelningsdiskussion måste ses i ett historiskt perspektiv. I det andra avsnittet presenteras därför en kortfattad översikt över den kommunala indelningshistorien, och logiken bakom kommun- sammanläggningarna beskrivs översiktligt. Här besvaras frågan varför antalet svenska kommuner sjönk från omkring 2 500 till 277 i det som sannolikt är tidernas mest om- fattande kommunreformer i ett västeuropeiskt land. I studiens tredje avsnitt presenteras kortfattat den allmänna kommundelningsdebatten. Varför vill man dela kommunen? Vilka värden är det man vill gynna? Detta avsnitt ger en känsla för bak- grunden till kommundelningarna och till diskussionen i avsnitt fem (där vi ställer oss frågan vilka demokrativärden kommun- delningarna kan tänkas gynna). I det fjärde avsnittet redovisas resultaten av den empiriska undersökningen av de nya kommunernas lokaldemokratiska erfarenheter. Här penetreras vart och ett av de enskilda fallen på samma sätt. Varje fallstudie inleds med en bakgrundshistoria. Efter bakgrundhistoriken presenteras och analyseras erfarenheterna utifrån två övergripande aspekter: medborgarengagemang och förvaltningseffekter. I en avslutande del jämförs utbrytarna med varandra: Har de likartade erfarenheter och vilka är dessa i så fall? Den övergripande uppgiften är försöka hitta tendenser så att vi, åtminstone tentativt, kan få en känsla för svaret på frågan om kommundelningarna stärkt medborgarnas engagemang i kommun- politiken. I det femte avsnittet lyfts studien till ett principiellt plan och de demokratimodeller som kommundelningarna ska värderas utifrån presenteras. Poängen är att visa att demokrati är svårt att mäta, att många värden kan komma i konflikt med varandra, samt att en värdering av demokratins kvalitet sannolikt faller tillbaka på vilka ideologiska preferenser (alternativt vilken människosyn) den enskilde bedömaren har. Demokrati kan helt enkelt uppfattas på många olika sätt. Därför väljs tre demokratimodeller som diskussionen förhålls till: konkurrensdemokratin, deltagar- demokratin och gemenskapsdemokratin. Det är just dessa modeller som demokratidiskussionen om kommundelningarna ska relateras till, och vi svarar på frågan vilken typ av demokrativärden kommundelningarna förefaller gynna. I studiens sjätte och sista avsnitt sammanfattas slutligen resul- taten. En viktig beståndsdel i detta avsnitt är att vi tillåter oss att reflektera mer fritt kring kommundelningar och demokrati. Syftet är att lyfta diskussionen till en mer principiell nivå. Här diskuteras vad 1990-talets vilja att återgå till mindre enheter kan vara ett uttryck för, och slutligen diskuteras vilka långsiktiga konsekvenser utvecklingen kan få. Syftet med detta avsnitt är att översiktligt sätta kommun- delningarna i ett större sammanhang genom att orientera läsaren genom de svenska kommunernas historia. Därvid ges svar på frågan varför antalet kommuner stadigt sjönk , då den senaste sammanläggningen ägde rum. Kapitlet har framför allt relevans för den mer övergripande diskussionen om svensk demokrati i förändring som förs i rapportens sista avsnitt. En läsare som enbart är intresserad av de empiriska undersökningsresultaten rekommenderas att bläddra fram till avsnitt fyra. 2.11862: kommunerna skapas Genom övergripande reformer skapades kommuner som var helt skilda från kyrkan och dess uppgifter. Reformen innebar att vi fick uppemot 2 500 kommuner i . Denna reform påverkade inte den gamla uppdelningen i städer, köpingar och landskommuner, vilket fick till följd att kommunindelningen blev väldigt oregelbunden med stora skillna- der mellan kommuner vad beträffade storlek och lokala ekono- miska förutsättningar. Efter kom kommunerna att bli ett viktigt instrument i välfärdsstatsbygget. Kommunerna ålades stora upp- gifter som de själva inte hade medel att finansiera, vilket gjorde dem beroende av statliga bidrag. Detta statsberoende accentuera- des ytterligare som en konsekvens av omfattande strukturella förändringar, till exempel upplösningen av det agrara samhällets sociala nätverk, nätverk som till stor del ersattes av ett offentligt Vidare ledde den tilltagande industrialiseringen till en urbanisering som bidrog att landsortskommunernas invånarantal sjönk och därmed försämrade dessa kommuners skatteunderlag. blev allt mer undergrävd, med följden att det uppstod stora skillnader i servicekvalitet mellan land och stad. För att över huvud taget kunna rädda den kommunala självstyrelsen och undvika ett fullständigt förstatligande av den kommunala förvaltningen, växte tankar fram om att slå samman landskommunerna till befolk- ningsmässigt större enheter (jfr , 1983). Bland annat som konsekvens av ovan beskrivna samhälls- utveckling, tillsattes en kommunindelningskommitté 1943 för att granska de problem som uppstått och ge förslag till lösningar. Det förslag som slutligen presenterades slog fast att landskommunerna borde slås samman för att över huvud taget kunna överleva. Kommittén ansåg att befolkningstalet i de nya kommunerna skulle ligga mellan 2 000 och 3 500 personer, ett antal man påstod vara nödvändigt för att kommunerna skulle klara av de serviceuppgifter de ålagts att utföra (, 1996:9). Noterbart i sammanhanget är att en av riktlinjerna för kommun- sammanslagningarna var att förslaget poängterade att en naturlig samhörighet skulle eftersträvas. Kommittén ansåg att endast kommuner som naturligt hörde samman skulle komma att bilda en kommun. (1996:16) slår fast att kommittén rent allmänt var () noga med att ta hänsyn till traditionens stora betydelse. Trots att målsättningen var att behålla en naturlig samhörighet, anmärkte kommittén att det praktiska genom- förandet sannolikt skulle innebära att de nya sammanslagna enheterna kunde komma att avvika från de som medborgarna identifierade sig med. genomfördes reformen och den fick till följd att antalet kommuner minskade kraftigt, från 2 498 till 1 037 (, 1983). Intressant att uppmärksamma i kommundelningssammanhanget är att indelningsreformen från riksdagspolitiskt håll motiverades med behovet av ett större urval av lämpliga politiska förtroende- män i varje kommun. anmärker dock att den mest uppenbara konsekvensen av reformen blev att antalet lokala politiska förtroendemän minskade kraftigt: kommun- indelningsreform inledde en fallande tendens i antalet medborgare med politiska förtroendeuppdrag, en tendens som fortsatt in (, 1996:10). 2.31962–1974: kommunblocksreformerna Efter storkommunreformen expanderande den kommunala verksamheten närmast explosionsartat. hade de kommu- nala utgifterna mer än fördubblats jämfört med . Nya uppgifter tillkom och ansvaret för gamla utvidgades. Det ställdes krav på kommunerna att bygga ut den obligatoriska , vilket ytterligare ökade den ekonomiska belastningen. Vidare ägde ännu en stor strukturomvandling rum på den svenska arbets- marknaden . Flykten från landsbygden till städerna fortsatte, vilket fick till följd att ännu fler lands- kommuner hamnade i ekonomiska trångmål och blev ännu mer beroende av statliga bidrag. Vidare började kommunernas tänkta roll som naturliga enheter ifrågasättas som följd av den ökade bilismen och förbättrade regionala persontransportsystem – nu kunde man arbeta i en kommun och bo i en annan (, 1992a). Storkommunreformen började således snart anses vara otillräck- lig. Den småskaliga kommunstrukturen upplevdes av den social- demokratiska regeringen som ett hinder för välfärdsstatens fortsatta utbyggnad. En statlig utredning slog fast att en ny kommunindelningsreform var nödvändig. Kommittén gjorde en genomgång av kommunernas arbetsuppgifter för att bedöma vilket befolkningsunderlag som krävdes för att de i ekonomiskt hän- seende skulle kunna fungera effektivt. Utredningens slutgiltiga förslag innebar att uppdelningen i städer, köpingar och kommuner borde försvinna och att samtliga kommuner skulle ha minst 8 000 invånare, något som ansågs vara ett minsta möjliga invånarantal för att kommunerna skulle få ett tillräckligt skatteunderlag för att bära upp den service. Utredningen tog närmast avstånd från idén att kommunerna skulle vara naturligt framväxta lokala politiska gemenskaper. I stället vägde administrativa argument, effektivitets- argument och argument som härrörde från en idé om stordrifts- fördelar, mycket tungt (, 1983:22 ff.). Kommittén arbetade fram riktlinjer om hur den nya indelningen skulle se ut. Förutom att ingen kommun fick ha färre än 8 000 invånare, skulle de nya kommunerna utgöra vad de kallade näringsgeografiskt sammanhållna enheter. Den vägledande principen blev den så kallade centralortsteorin, en princip som byggde på att runt en centralort sammanföra områden som hörde ihop av till exempel bebyggelse-, arbetskrafts-, trafikmässiga och kommersiella skäl. Varje kommun skulle ha en tätort där större kommunala förvaltningar kunde placeras och förse dessa tätorters omland med den kommunala service som behövdes. Somliga menar att detta på förhand byggde in socioekonomiska och kulturella motsättningar i de nya storkommunerna (t.ex. , 1992b). Inledningsvis byggde beslutet om sammanläggningar på en frivillighetsprincip som innebar att kommunerna själva fick bestämma om de ville ingå i en större kommun eller inte. Det visade sig dock att landsortskommunerna var tämligen ovilliga att frivilligt avveckla sig själva, med följden att motståndet mot sammanslagningarna blev stort i ett antal kommuner (Brantgärde, 1974). På grund av detta motstånd, och sammanslagningarnas därav långsamma tempo, ansåg regeringen att indelningsreformen inte höll jämna steg med landets ekonomiska och sociala utveckling. Därför föreslog man att en förändring skulle tvingas fram. Beslutet om tvångssammanslagningar fattades 1969 och innebar att den föreslagna reformen skulle vara genomförd 1974. Samtliga icke- socialistiska partier motsatte sig detta tvångsbeslut. Deras invänd- ningar byggde i huvudsak på att medborgarnas delaktighet i lokal- politiken skulle undergrävas med färre kommunpolitiker och längre geografiska avstånd mellan politiker och medborgare. Ute i kommunerna var tvångsinslaget föga populärt. Regeln blev att regeringen motsatte sig mindre kommuners önskan om att förbli egna. Följden blev att sammanslagningarna i ett fyrtiotal fall fick genomföras mot de berörda kommunernas vilja. 2.4Utvecklingen efter 1974 – tillbaka till småskalighet? Med tanke på att samtliga borgerliga partier hade motsatt sig tvångsinslaget i kommunblocksreformen, kom den borgerliga regering som tillträdde val att ställa sig positiv till kommundelningar. Vid tillträdet deklarerade man i regerings- förklaringen att kommunindelningsreformen skulle utvärderas: Regeringen är beredd att pröva framställningar om ändringar i den kommunala indelningen som är motiverade av hänsyn till den kommunala demokratin. Kravet var att det skulle visas att den kommunala servicen inte skulle försämras och att det skulle finnas ett starkt stöd bland invånarna för en delning. En indikation på Socialdemokraternas tveksamma inställning till kommundelningar var att den socialdemokratiska regering som tillträdde ansåg att delningar av kommuner borde prövas restriktivt. De menade att de negativa demokratiska konsekvenser sammanslagningarna påstods innebära kunde lösas på annat sätt, till exempel genom en bättre lokal förankring av den kommunala verksamheten – i realiteten lokala nämnder inom ramen för de befintliga kommunerna (, 1992b:41). Fram till regeringsskiftet hade ett tjugotal framställningar om delning gjorts, och åtta av dem hade beviljats av borgerliga regeringar, vilket får ses som ett tydligt uttryck för Social- demokraternas relativt delningsnegativa inställning. En ny vändning kom 1991, då den nytillsatta borgerliga regeringen i regeringsförklaringen deklarerade att de skulle underlätta för kommundelningar. Dåvarande civilminister sammanfattar inställningen genom att i proposition 1992/93 skriva: Det är angeläget att arbeta för ett mjukt samhälle, där varje människa får utvecklas till en individ i gemenskap med andra människor. En viktig del av utvecklingen sker i små, naturliga gemenskaper. () Regeringen ser positivt på lokala initiativ till kommundelning. (proposition, 1992/93:2 ff.). har inneburit att ett stort ansökningar om kommun- delning hamnat på Kammarkollegiets bord, vilket bland annat inneburit att fem nya kommuner bildats . Att detta, som skulle kunna kallas kommun- delningsfenomen, är något som i allra högsta grad är aktuellt illustrerades i KommunAktuellt 1997, där man kunde läsa att: Frågan om delning är het. Bara (vecka 24/1997) hade den diskuterats i minst fyra fullmäktige. Kammar- kollegiet dignar under ansökningar, yttranden och andra underlag (s. 2). Det är mot denna bakgrund vi ska förstå Kommun- demokratikommitténs önskan att utreda de lokaldemokratiska erfarenheterna av kommundelningarna. Med denna historiska överblick i bagaget ska vi nu kort svara på frågan vilka argument som brukar framläggas för kommundelningar. Vilka värden är det kommundelningsförespråkarna vill gynna? 3 Varför kommundelning? Grundackordet i alla utbrytardebatter förefaller vara det mer renodlade demokratiargumentet. Syftet med detta avsnitt är att rekonstruera delningsförespråkarnas demokratiargument genom att göra några nedslag i den allmänna kommundelningsdebatten. Huvuduppgiften är här att hitta gemensamma drag i debatten för att svara på frågan: Vilka demokrativärden söker man främja genom en delning? Avsnittet ska ses som en nödvändig bakgrund till själva den empiriska undersökningen. Vi redogör för delnings- förespråkarnas argument i syfte att skapa en referenspunkt ställa utvärderingen emot.7 Men givetvis finns det skäl att även uppmärk- samma vilken sorts demokratisyn dessa argument refererar till, varför det kommande avsnitt 5 syftar till att återkoppla kommun- delningsproblematiken till den demokratiteoretiska litteraturen. – representanten för – egen kommun – är representativ för delningsförespråkarna när han eftertryckligt understryker demokratiaspekten av kommundelningar. Ytterst, menar han, handlar kommundelningar om att vitalisera en stelnande svensk demokrati genom att minska den växande klyftan mellan väljare och valda. Argumentets grundtanke är att medborgarinflytandet stärks eftersom det kommer att bli lättare att nå fram till beslutsfattarna och lättare för den enskilde att engagera sig då frågorna i småkommunen mer direkt berör dennes vardag. Avståndet mellan beslutsfattare och berörda minskas, och många kommuninvånare kan antas komma att ha en personlig kontakt med kommunens politiska företrädare (jfr , 1998). Flera av de som intervjuats till denna undersökning lyfter fram detta som sitt huvudargument för att dela kommunen. Moderaten , , menar till exempel att hans primära argument för att dela kommunen var att öka med- 7 Det är viktigt att komma ihåg skillnaden mellan motiv och sätt att motivera en handling. Det jag vill göra här har inte så mycket med motiven att göra, utan vi vill alltså bara hitta vilka demokrativärden man säger sig vilja gynna med en delning i syfte att skapa en referenspunkt att relatera våra undersökningsresultat till. Den som är intresserad av de mer negativa motiven, till exempel att man vill bryta sig loss för att man inte vill betala för andra kommundelar, hänvisas till (1999). borgarnas intresse för kommunala frågor. Även centerpartisten , , presenterar detta som sitt huvudargument: I första hand var det demokratifrågan, att få folk aktiva, att nå en närmare kontakt mellan medborgare och politiker. Den folkpartistiska gruppledaren och tillika dåvarande ja-generalen i kommun, , framhåller att hon lockades av detta att få medborgarinflytande. Dessa nedslag i kommundelningsdebatten ramar in en bild som bekräftar (1993:42) slutsats från hans genomgång av kommundelningsdebatten, där han når slutsatsen att de främsta och tyngst vägande argumenten förefaller vara intimt knutna till övertygelsen att kommundelningen ska främja ett aktivt medborgerligt deltagande i kommunpolitiken. Den centrala frågan i nästa avsnitt blir givetvis om de intervjuade personerna uppfattar att medborgarnas engagemang i kommunpolitiken ökat efter delningen, vilket även går hand i hand med Kommundemokrati- kommitténs direktiv, att se om och i så fall på vilket sätt med- borgarnas engagemang ökat genom delningen. Återkommande i kommundelningsdiskussionen är ett sorts själv- bestämmandekrav, som grundar sig i kravet på att väljarna själva ska kunna bestämma vilka det är som beslutar över deras levnads- villkor. Argumentet bygger inte sällan på att centralortens full- mäktige består av människor som inte bor i den berörda kommun- delen eller saknar har insyn i kommundelens angelägenheter och speciella förutsättningar. Kommunfullmäktige centralt fattar beslut om kommundelar som de inte alltid vet så mycket om, och slipper sedan se de som berörs av beslutet i ögonen. i detta ljus handlar delningarna om att få sköta sig själv, om att få styra och ställa i eget hus. Det bakomliggande argumentet är att de som tar beslut om kommundelens angelägenheter också ska vara från kommundelen och enbart arbeta för denna. Med en egen kommun kan väljaren ha koll på vem det är som beslutar över kommuninvånarnas skattemedel. I argumentationen finns sålunda detta starka självbestämmandekrav. Ett argument som är intimt relaterat till detta sätt att resonera är något som tangerar ett rent missnöjesargument som kan kallas avkolonialiseringsargumentet. Inte sällan hävdar man att det saknas samhörighet med övriga delar av kommunen, vilket förstärker känslan av att resurser tas från den egna delen och fördelas till andra områden. Man anser sig inte sällan vara styvmoderligt behandlad av centralorten. En fallstudie som gjordes av utbrytning visade att dessa tongångar var återkommande i nykvarnarnas kampanjarbete (, 1998). Relationen mellan och uppfattades närmast som en imperie- relation, där sög ut . såg sig närmast koloniserat av , och att kommundelningen därför kan ses som en form av avkolonisering. Debattörerna uppmärksammade att behandlades på orättvisa sätt, till exempel att skolorna i fick mindre pengar att röra sig med jämfört med genom- snittsskolan i kommunen, ett argument som var återkommande (). Det påpekades även att bristen på samhörighet med centralorten tog sig uttryck i att Nykvarnsbor mobbades när de engagerade sig kommunpolitiskt. Det ansågs helt enkelt inte lätt att som Nykvarnsbo engagera sig i storkommunpolitiken på grund av avoga inställning (). Värt att notera är att storkommunen tidigare användes som ett argument för demokrati. När demokratin diskuterades i anslutning till storkommunreformerna stod invånarantalet, möjlighet till politiskt deltagande och åsiktsrepresentativitet i fokus (, 1981). Den representativa definitionen av demokrati var den rådande, medan deltagardemokratiska värden hamnade i bakgrunden.