sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En skillnad gentemot andra yrkesgrupper är att hälso- och sjuk- vårdspersonalen har en bättre kompetens att bedöma om ett barns skador kan ha uppkommit till följd av misshandel. De allra flesta fall av allvarlig barnmisshandel, där en anmälan är särskilt ange- lägen, kommer sannolikt till hälso- och sjukvårdens kännedom. Hälso- och sjukvårdspersonalen kan i dessa fall vara de enda som har möjlighet att uppmärksamma barnets situation och att slå larm till socialnämnden. Ett barn som utsatts för misshandel i hemmet kan hållas hemma från förskolan eller skolan i syfte att undgå upptäckt av skador. I svårare fall måste emellertid hälso- och sjuk- vården ofta kontaktas, t.ex. vid olika typer av frakturer, skallskador eller allvarligare brännskador. För det misshandlade barnet kan det vara livsavgörande att personalen på akutmottagningar, vårdcentra- ler, barnavårdscentraler etc. tar sin anmälningsskyldighet på största allvar. Dessa omständigheter utgör skäl för att bedöma hälso- och sjuk- vårdspersonalens underlåtenhet att anmäla som särskilt allvarlig. Hälso- och sjukvårdspersonalens ställning är speciell också genom att de redan omfattas av ett system med disciplinpåföljder. De har därför en tradition att stå under tillsyn och få sina yrkespresta- tioner granskade. Vidare skall inom hälso- och sjukvården föras patientjournal, något som kan vara av stor betydelse vid utred- ningen av om en förseelse bör föranleda disciplinpåföljd. finns det skäl som talar mot en utvidgad tillämpning av bestämmelserna om disciplinpåföljd. Som sagts framstår sanktioner allmänt sett som en mindre lämplig metod att söka förmå yrkesverksamma att fullgöra sin anmälningsskyldighet. satsningar på information och utbildning, åtgärder för att förbättra kontakten med på lokal nivå samt ökat stöd i anmälningsprocessen måste anses som mer ändamålsenliga. Prin- cipiellt sett framstår det vidare som felaktigt att bedöma frågan om sanktion olika för olika yrkesgrupper. En underlåtenhet att anmäla ett tydligt fall av allvarlig barnmisshandel till socialnämnden bör bedömas som lika allvarlig oavsett om den som gjort sig skyldig till underlåtenheten är verksam inom hälso- och sjukvården, förskolan eller någon annan verksamhet. Inom vissa verksamheter, t.ex. skolan, arbetar dessutom såväl hälso- och sjukvårdspersonal som andra yrkesgrupper. Att endast låta hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av en bestämmelse om disciplinpåföljd vid utebliven anmälan skulle framstå som särskilt besynnerligt, bidrar knappast till ökat samarbete och riskerar med stor sannolikhet att leda till även andra icke önskvärda konsekvenser. Slutligen finns här anled- ning att observera att de studier som gjorts om anmälnings- benägenheten inom olika verksamheter inte kan anses klart utvisa att obenägenheten att anmäla inom hälso- och sjukvården är ett allvarligare problem än inom andra verksamheter. Det går heller inte komma ifrån att det kan vara mycket svårt att bedöma om förutsättningarna för att göra en anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) är uppfyllda. Några tydliga direktiv för när en anmälan skall ske lämnas inte i lagtexten. Vår uppfattning är att en tydligare reglering inte heller är vare sig lämplig eller möjlig (se avsnitt 6.2). Slutligen finns det här skäl att något kommentera LYHS. I förarbetena till lagen sägs att disciplinpåföljd endast skall kunna komma i fråga för åtgärder inom hälso- och sjukvården som har eller hade kunnat riskera patientsäkerheten (prop. 1997/98:109 s. 161). En anmälan enligt socialtjänstlagen kan inte anses vara en sådan åtgärd som har direkt samband med patientsäkerheten (jfr RÅ 1997 ref 17). Att utvidga tillämpningsområdet för lagens bestämmelser om disciplinpåföljd till att omfatta även underlåten- het att anmäla enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) skulle därför strida mot lagens syfte. Vi anser att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå en utvidgad tillämpning av bestämmelserna om disciplin- påföljd. Det är av största vikt att hälso- och sjukvårdspersonalen uppmärksammar de barn som utsatts för misshandel eller andra övergrepp och att anmälningar till socialnämnden kommer till stånd. Ett utvidgande av disciplinansvaret bör dock inte komma ifråga förrän alternativa åtgärder prövats och utvärderats i syfte att hos hälso- och sjukvårdspersonalen höja kunskaperna om barn som far illa och inpränta vikten av att anmälningsskyldigheten fullgörs. Vi återkommer i kapitel 9, Hälso- och sjukvården till hälso- och sjukvårdspersonalens behov av ökade kunskaper och ökat stöd. Där lämnas förslag som är ägnade såväl att underlätta i en anmäl- ningssituation som att förbättra kvaliteten i arbetet med barn som far illa. Anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL (fr.o.m. : 14 kap. 1 §) utvidgas till att uttryckligen omfatta myndigheterna inom kriminalvården och dess anställda. Hänvisningar till 71 § SoL (14 kap. 1 §) tas in i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder. Kriminalvården nämns inte i 71 § SoL (14 kap. 1 §) och inte heller i den uppräkning av anmälningsskyldiga som finns i förarbetena (prop. 1979:80:1 s. 537). Kriminalvården anses därför inte omfattas av anmälningsskyldigheten. Vi föreslår dels att 71 § SoL utvidgas till att uttryckligen gälla myndigheterna inom kriminalvården och dess anställda, dels att hänvisningar till denna paragraf tas in i lagen om kriminalvård i anstalt och i förordningen om verkställighet av frivårdspåföljder. och har på regeringens uppdrag skrivit en rapport, Barn med frihetsberövade föräldrar, 1998. I rapporten föreslår man att kriminalvården får samma skyldighet enligt socialtjänstlagen som polis och åklagare att anmäla till att barn kan vara i behov av stöd och skydd. Det är nämligen inte alltid en person som döms till fängelse först har gripits av polisen och varit häktad. Det kan också bli ett uppehåll mellan häktningen och fängelsevistelsen. I sådana fall finns det en risk för att ett barns behov av stöd och skydd inte kommer till kännedom. Vidare anser man i rapporten att anmälningsskyldigheten också bör finnas inskriven i häktes- och anstaltsföreskrifter. Vi ansluter oss till bedömningarna i rapporten. Barn med frihetsberövade föräldrar kan ofta antas behöva någon form av stöd från socialnämndens sida och det är därför nödvändigt att kriminalvården slår larm om dessa barn om det inte gjorts tidigare. Lika viktigt är att de som är anställda inom frivården och som fungerar som t.ex. övervakare, uppmärksammar och slår larm om barn som far illa. Eftersom frivården faller under kriminalvården kommer även frivårdsanställda att omfattas av ett förslag som rör kriminalvården. Något som inte berörs i rapporten är att det också kan finnas skäl för kriminalvården att göra en anmälan till socialnämnden när en intagen i anstalt står inför frigivning. Anstaltspersonalen kan exempelvis bedöma att det finns risk för att en person som avtjänat straff för familjerelaterad våldsbrottslighet kommer att fortsätta utöva våld mot sin familj efter frigivningen. Personalen kan också bedöma att den frigivne inte kommer att klara av att ta hand om sina barn, eller kanske t.o.m. utöva våld mot dem, i samband med umgänge. Ytterligare en situation där det kan vara aktuellt att göra anmälan till socialnämnden är om anställda inom kriminalvården får kännedom om att barn vistas i missbruksmiljöer eller miljöer som av annan anledning är olämpliga för barn. Att den intagne avtjänat ett långt fängelsestraff och inte träffat barnen kan också utgöra ett skäl för anmälan. I en sådan situation kan barnet nämligen ofta förväntas behöva någon form av stöd från socialnämndens sida. Det är därför vi föreslår att 71 § SoL (14 kap. 1 §) ändras på så sätt att kriminalvården läggs till de myndigheter som har anmäl- Därigenom kommer med automatik även de an- ställda inom kriminalvården att omfattas av anmälningsskyldighet, se andra stycket andra meningen i paragrafen. För att säkerställa en hög medvetenhet om anmälningsskyldigheten inom kriminal- vården föreslår vi vidare att hänvisningar till 71 § SoL (14 kap. 1 §) tas in i lagen om kriminalvård i anstalt och i förordningen om verkställighet av frivårdspåföljder. Vi förutsätter att gör de ändringar i häktes- och anstaltsföreskrifterna som är nödvändiga. 6.9Sekretesskyddet för enskilda anmälare Det finns inte tillräckliga skäl för att stärka sekretesskyddet för enskilda anmälare. Socialnämnderna bör på lämpligt sätt informera allmänheten och enskilda anmälare om möjligheten att göra en anmälan enligt 71 § SoL (fr.o.m. : 14 kap. 1 §) utan att framträda med namn. I 71 § SoL (14 kap. 1 §) finns, förutom de bestämmelser som reglerar anmälningsskyldigheten för yrkesverksamma, också en bestämmelse som riktar sig till allmänheten (71 § första stycket). Där sägs att var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till nämnden. Bestämmelsen skiljer sig således från bestämmelserna om yrkesverksamma genom att den är utformad som en rekommendation i stället för en skyldighet. Det primära för ett barn som far illa är att socialnämnden får kännedom om barnets förhållanden. Däremot är det av under- ordnad betydelse vem som gör anmälan. Det är därför inte fel att påstå att det är lika viktigt att grannen, kompisens föräldrar, fot- bollstränaren, mormor etc. anmäler som att skolpersonalen eller någon annan yrkesverksam gör det. Alla barn är inte heller inskriv- na i barnomsorg eller träffar andra yrkesverksamma som har anmälningsskyldighet. Sett ur det perspektivet är det mycket angeläget att enskilda som ser barn fara illa inte upplever det som alltför svårt eller skrämmande att göra en anmälan till nämnden. Vad säger sekretesslagen? Något som ibland förs fram som ett problem är det förhållandevis svaga sekretesskyddet för anmälaren. Sekretess gäller enligt sekre- tesslagen för anmälan eller andra utsagor av enskilda om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller någon som står honom eller henne nära utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (7 kap. 6 § sekretesslagen). Detta innebär att huvudregeln är att de uppgifter som lämnas i en anmälan är offentliga. Bestämmelsen är inte tillämplig i fråga om anmälan m.m. som görs av en myndighet eller i tjänsten av en offentlig funktionär (jfr JO:s ämbets- berättelse 1983/84 s. 231 och 1984/85 s. 272). Bestämmelsen ger bara skydd mot repressalier av mera allvarligt slag. Hit räknas t.ex. telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare slag. Vid anmälan mot någon närstående, granne eller arbetskamrat kan också påtagligt obehag av annat slag ibland kunna räknas som allvarligt men. Att anmälaren anser det obehagligt i största allmänhet att den anmälde vet vem som har gjort anmälan är däremot inte ett sådant men som medger sekretess. Vid bedöm- ningen av risken för men anses att avseende bör fästas vid t.ex. vad anmälan eller utsagan avser, den anmäldes förhållanden och ev. relationer mellan anmälaren och den anmälde (m.fl., Sekretesslagen). Den som gjort en anmälan oroar sig ofta för hur den anmälde skall reagera. Rädslan för hot och andra trakasserier kan upplevas som svår, och rädslan är emellanåt också befogad, något som bl. a. artiklar i dagspressen vittnar om. Den som gör en anmälan till socialnämnden är inte skyldig att uppge sitt namn – nämnden måste utreda en anonym anmälan med samma allvar som varje annan anmälan. Men om anmälaren av en eller annan anledning ändå väljer att framträda med namn finns det endast begränsade möjligheter att hålla identiteten hemlig. Inne- hållet i sekretessbestämmelserna innebär därmed en risk för att anmälningar från enskilda inte kommer till stånd trots att det hade varit motiverat av omständigheterna. Det finns således vissa skäl att överväga om sekretess- bestämmelserna bör ändras. Ett sätt att stärka sekretesskyddet för anmälaren utan att åsidosätta det allmänna intresset av offentlighet vore att låta sekretess gälla som huvudregel i stället för undantag när det gäller uppgift om anmälares identitet, dvs. att vända på skaderekvisitet i 7 kap. 6 § sekretesslagen. Det finns dock även skäl som talar mot ett förstärkt sekretes- skydd. Det ligger i sakens natur att varje människa som gör en anmälan om att ett barn far illa upplever ett visst mått av obehag. I sammanhanget kan nämnas att JO uttalat att man får acceptera att en anmälan i något enstaka fall kan leda till en utredning som opåkallat kränker den personliga integriteten (se JO:s ämbets- berättelse 1992/93 s. 319). Att anmälare faktiskt utsätts för våld, trakasserier eller andra hämndaktioner förefaller heller inte vara särskilt vanligt. I de fall där man bedömer att det finns risk för att anmälaren utsätts för något sådant, har socialnämnden möjlighet att hemlighålla anmälarens identitet. Ytterst blir det då domstol – kammarrätt och Regeringsrätten – som får besluta om uppgift om identiteten skall lämnas ut. Problemet borde därför vara litet. Vidare måste det praktiska värdet av en lagändring ifråga- sättas. Ofta kan den anmälde nämligen av övriga uppgifter i anmälan gissa sig till vem som lämnat uppgifterna. Därför anser vi att det inte finns tillräckliga skäl för att göra ändring i sekretess- lagens bestämmelser i syfte att öka anmälningsbenägenheten. För den enskilde som känner oro inför att göra en anmälan står möjligheten alltid öppen att kontakta socialnämnden anonymt. Nämnden måste som sagts handlägga även en sådan an- mälan. Till socialnämndens uppgifter hör att informera om social- tjänsten i kommunen (5 § SoL, fr.o.m. : 3 kap. 1 §). Nämnden bör i detta arbete informera allmänheten om möjligheten att göra anmälningar anonymt. Upplysning om denna möjlighet kan också lämnas till enskilda som kontaktar angående barn som far illa. Grundläggande för socialt arbete av god kvalitet för utsatta barn är faktorer som personalens kompetens, ett gott bemötande och sam- verkan myndigheter emellan. Socialt arbete handlar om människor, deras relationer och levnads- villkor. Det är många faktorer som inverkar på resultatet av socialt arbete. De sociala insatserna är endast en del som medverkar till förändring. Påverkan från omvärlden är en annan kraft som kan leda till omställning. Den viktigaste grunden för barnets uppväxt är familjen. Det är föräldrarna som ansvarar för sitt barns välbefinnande och trygghet. skall finnas som en garant för hjälp och stöd när för- äldrakraften inte räcker till. För de flesta barn är den förebyggande och hälsofrämjande verksamheten inom barnhälsovård, förskola och skola tillräcklig. När träder in har i allmänhet något inträffat, missförhållanden har anmälts eller också har barnet eller familjen själva tagit steget för att begära hjälp. är samhällets yttersta skyddsnät. För barn som blir misshandlade eller försummade eller befinner sig i riskmiljöer av olika slag, kan detta skyddsnät vara barnets räddning och möjlighet till bättre livsvillkor. Dessa barn måste uppmärksammas för att få stöd och hjälp, helst på ett tidigt stadium. Skyddsnätet måste bestå av personal med god kompetens eftersom har att hantera de svåraste av alla situationer, t.ex. att bedöma om ett omhändertagande skall göras. Kommunen har enligt socialtjänstlagen (1980:620, SoL, fr.o.m. , 2001:453) det yttersta ansvaret för att de personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Socialtjänstlagen bygger helt på frivillighet. mas efter individens behov och livssituation. Verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. Till uppgift hör även att delta i planering av sam- hällsförändringar, t.ex. när nya bostadsområden byggs. Social- tjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) arbetar även med grupper för att förbättra människors livsvillkor – t.ex. barn till missbrukande föräldrar. Huvuddelen av det sociala arbetet ägnas enskilda individer. Kommunens yttersta ansvar särskiljer IFO:s arbete från andras. I socialtjänstlagen påpekas att detta ansvar inte innebär någon inskränkning i andra huvudmäns ansvar. Det yttersta ansvaret kan dock betyda att kommunen blir skyldig att ge insatser i avvaktan på att någon annan ansvarig ger exempelvis den vård som personen behöver. Flera andra huvudmän kan ange t.ex. tids- eller resursskäl för att tillgodose människors behov . skall alltid utan dröjsmål bedöma och hantera en anmälan om barnmisshandel; resursbrist kan inte anges som skäl. 7.2Socialtjänsten är ett konfliktfyllt verksamhetsområde Många framför kritiska synpunkter på barna- vårdande arbete. har att hantera ytterst svåra över- väganden. Det kan ligga en grundläggande konflikt i att en myndighet granskar privatliv och föräldraskap. Ett annat skäl kan vara att det barnavårdande arbetet i vissa fall har varit bristfälligt. Mot sådan hantering finns inget försvar. Möjligen finns det för- klaringar att söka i bristande resurser, för låg kompetens, neddrag- ningar hos eller hos samarbetspartners som givit negativa effekter för den enskilde personen. De ärenden som exempelvis har kritiserats av (), har varit mycket komplicerade. Ofta har ingen person utpekats för att ha misskött sin uppgift, men sammantaget har det funnits skäl att rikta kritik mot såväl handläggning som andra huvudmäns del av arbetet. Det kan finnas tendenser – från olika håll – att övervältra både ansvar och kostnader på någon annan huvudman, vilket kan innebära att individen inte får den hjälp eller det stöd som han eller hon behöver. Länsstyrelserna har konstaterat att i många kommuner är arbets- belastningen hög inom och personalomsättningen stor, vilket påverkar ärendehandläggningen (Social tillsyn 1999). Vid alltför hög arbetsbelastning eller vid personalbrist måste hårda prioriteringar göras för att säkerställa att de mest utsatta barnen får sina behov tillgodosedda. Sådana tillfällen är ofta kombinerade med kritik och missnöje från olika håll. har påpekat att neddragningar hos andra huvudmän inneburit utökat arbete för (arbete med utsatta barn 0 1997). Hur utformas beror på kommunernas storlek, be- folkningsstruktur, geografiska läge, invånarantal med mera. Kom- munerna är organiserade efter varierande principer och har inte tillgång till samma sorts resurser. Oavsett storlek eller andra förut- sättningar, ställs samma krav på handläggning, att utarbeta planer eller att informera om verksamhet. Kommunerna har alltså olika möjligheter att leva upp till lagstiftarens intentioner. handlägger ärenden som kan innebära livsav- görande beslut för barnet och föräldrarna och som berör män- niskor djupt. Att exempelvis ha konstaterat barnmisshandel och föreslå att barnet skall omhändertas och vården anförtros en annan familj, är ett mycket grannlaga arbete. För barnet och familjen innebär det en kris. Handläggaren skall kunna se, förstå och möta krisreaktionen hos familjen. I ett sådant barnavårdsärende är ofta handläggare eller specialister från andra huvudmän inblandade. Erfarna socialarbetare kan berätta om turbulenta situationer vid barnmisshandel eller andra övergrepp, där kritik och missnöje varit omfattande. Trots detta lyckas många socialarbetare att etablera en god kontakt med familjen även under dessa extraordinära omstän- digheter. Det kan finnas en fas i komplicerade ärenden där vanligt- vis får ta emot de starka känslor som ofta väcks när missförhållanden uppdagas och avslöjas. Länsstyrelserna har i sina tillsynsrapporter konstaterat att doku- mentation, handläggning och bemötande är områden som behöver förbättras (Social tillsyn 1999). Socialt arbete (CUS) har framfört kritik mot barnavårdsutredningarnas utförande och innehåll. CUS har gjort en vinjettstudie av barnavårdsutredningar i sex kommuner och konstaterar att det finns stora variationer i sättet att bedriva en utredning (2000). Studien tar upp frågor som hur klienterna kan få en likvärdig behandling, tillförsäkras rättssäkerhet och kunna föra sin talan. CUS har i en annan rapport barnavård – kunskap och professionalisering (2000) pekat på bristande barnkompetens hos socialsekreterare. En av författarna säger att kommunerna måste ta sitt ansvar genom att inte låta socialsekreterare arbeta med svåra fall innan de gått vidareutbildning. I kunskapsöversikten Barnavårdsutredningar (2001) analyseras barnavårdsutredningen och det samman- hang som den ingår i. Författarna betonar att kritiken inte riktar sig mot socialarbetare som yrkesgrupp, utan snarare mot det system och de komplexa förutsättningar som styr det sociala arbetet. Som exempel anges att föräldrarnas rättssäkerhet och barnets behov av skydd kan vara områden som kan komma i konflikt med varandra. Ett annat exempel är otydliga förutsättningar för det utredande arbetet. I 50 a § SoL (fr.o.m. : 11 kap. 2 §) anges att en utredning inte skall göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Vad innebär t.ex. mer omfattande än vad som än nödvändigt? Otydlighet och tolkningar kan vid oenighet leda till kritik. (Barnens Rätt I Samhället) betonar i sin årsberättelse för att de genom Barnens Hjälptelefon får signaler om en grupp som de kallar multi-utsatta barn. Denna grupp barn, skri- ver , lever i en tillvaro av kränkningar och övergrepp, som både fysisk och psykisk misshandel, vanvård och sexuella över- grepp. Beskrivningen som barnrättsorganisationen gör, visar hur komplicerade de ärenden kan vara som har att han- tera och utreda. Sådana exempel visar att det krävs god kompetens hos den personal som handlägger barnmisshandelsärenden och talar för att särskild kompetens behövs för att arbeta med barn som far illa eller riskerar att fara illa. (professor i pedagogik) m.fl. lyfter i rapporten och samhällets ambitioner (1990) frågan om inte samhällets mål är orealistiska. att man med de nya målen över- skridit gränserna för det möjliga. Att skall ta ansvar för människans självförverkligande och livskvalitet, barnomsorgen för individens allsidiga utveckling, skolan för väckande av de ungas slumrande anlag och talanger samt för realiserande av demokratins högsta mål kan förefalla orimligt intill det absurda för den som vet, att dessa verksamheters vardag präglas av ambitionen att hålla näsan över vattnet. Att ha höga mål och ambitioner är vik- tigt, men om målen upplevs som ouppnåeliga finns det en risk att de inte längre sporrar till ökade och bättre insatser. Det kan även vara så att om målen är orealistiska, inbjuder sådana till kritik som kan vara både ogörlig att bemöta och att åtgärda. 7.2.1Kommittén har gjort egna studier En förutsättning för att skall kunna skydda barnet och ge stöd och hjälp när barnet blivit misshandlat eller försummat är att får kännedom om missförhållandena. Trots att det finns kritik mot verksamheter som har ansvar för barn och ungdomar att de anmäler alltför sällan, är anmälan om miss- förhållanden ändå vanligare än ansökan om hjälp (2001). På uppdrag av Kommittén mot barnmisshandel har docent gjort en rapport om kroppslig bestraffning och annan misshandel i (Barn och misshandel SOU 2001:18). konstaterar att det fortfarande avslöjas och anmäls alltför få fall av barnmisshandel. Både barnomsorgen och hälso- och sjukvården har svårigheter att anmäla när de misstänker att barn far illa. Barn och ungdomar avslöjar själva sällan att de blivit utsatta för misshandel. En tredje- del av de barn som utsatts för fysiska övergrepp före tonåren har inte haft någon vuxen person att anförtro sig åt. redovisar att den starkaste bakgrundsfaktorn när det gäller sam- band med barnmisshandel är svag familjeekonomi. Detta betyder naturligtvis inte att barn som växer upp i låginkomstfamiljer utsätts för våld. Men det betyder att en svag familjeekonomi ökar risken för barns utsatthet. Kommittén har vidare tillsammans med och de tretton kommunerna i gjort en specialstudie över anmälningar om barnmisshandel .