sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I den äldre propositionen omtalades folkomröstning som en möjlighet som bör utnyttjas endast i sällsynta undantagsfall. Enligt den nyare propositionen betraktades folkomröstningar som en värdefull möjlighet för kommunmedlemmarna att uttrycka sina åsikter och för fullmäktige att få information om kommunmedlemmarnas ståndpunkt. Med kommunallag fick bestämmelsen sin nuvarande utformning. Den innebär att fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller . Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Vid opinionsundersökning eller liknande förfarande får valnämnden i kommunen anlitas om nämn- dens verksamhet i övrigt inte hindras av det. Skall synpunkter inhämtas genom en folkomröstning får fullmäktige besluta att det skall framställas röstlängd och röstkort för folkomröstningen. Föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Statsvetaren har undersökt förekomsten av genomförda omröstningar enligt kommunallagens bestämmelser –1999. genomfördes 46 folkomröstningar och sex opinionsundersökningar i kommunerna. Av dessa folkomröstningar hölls 24 stycken innan lagen om kom- munala folkomröstningar trädde 1994, och 22 stycken därefter. Omkring hälften av folkomröstningarna har avsett den kommunala indelningen. De näst vanligaste ämnena har varit drag- ning av trafikleder och etablering av systembolag. Något mindre vanliga ämnen har varit länstillhörighet, organisation och energiförsörjning/förvaring av kärnbränsleavfall (2000). 18.2.2Framväxten av det kommunala folkinitiativinstitutet föreslog i sitt betänkande Lokal demo- krati i utveckling (SOU 1993:90) att folkomröstningar skulle kunna komma till stånd genom så kallade folkinitiativ. Ett folkinitiativ kunde enligt kommittén utformas på två sätt: antingen genom att en viss andel röstberättigade medborgare ges möjlighet att väcka förslag om detta men att rätten att besluta om en folkomröstning alltjämt förbehålls fullmäktiges majoritet, eller genom att fullmäktige är skyldig att besluta om en folkomröstning om en viss andel röstberättigade medborgare begär det. Skillnaden är således att fullmäktige i det förstnämnda fallet innehar vad som skulle kunna liknas vid en vetorätt. Kommittén ansåg att tiden var mogen för ett mer frekvent ut- nyttjande av folkomröstningsinstitutet. Därför föreslog kommittén att möjligheten till folkinitiativ skulle införas i kommunallagen. Bestämmelsen föreslogs utformas så att rätten att utlysa folkomröstning skulle förbehållas fullmäktige. Därmed avsåg man inte bara att stärka medborgarinflytandet utan även att behålla omröstningsinstitutets konstitutionella förankring genom kopplingen till fullmäktige. För att klargöra att folkomröstningar normalt endast bör avse för kommunen, eller dess medlemmar viktigare frågor borde man kunna kräva att en relativt stor andel av de röstberättigade kommunmedlemmarna står bakom ett initiativ. Kommittén ansåg att av de röstberättigade medlemmarna skulle vara en rimlig andel. Regeringen framhöll i propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) att folkomröstningar är ett komplement till den representativa demokratin. Väljarna får möjlighet att ge uttryck för sin mening mellan de allmänna valen. Man bedömde att intresset för folkomröstningar skulle öka och ville därför möjliggöra ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Rege- ringens förslag överensstämde i allt väsentligt med Lokal- demokratikommitténs förslag. Regeringen ansåg emellertid att den av kommittén föreslagna tröskeln för möjligheten att väcka folkinitiativ () var för hög. Det skulle till exempel vara svårt att få till stånd ett folkinitiativ i . Regeringen föreslog därför en generell gräns på av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. följde regeringens förslag. Bestämmelserna om folkinitiativ i 5 kap. 23 § kommunallagen trädde i kraft . Dessa innebär att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser. Sedan bestämmelserna trädde i kraft har nästan 70 folkinitiativ tagits. Endast två av dessa initiativ har lett till att fullmäktige fattat beslut om folkomröstning; övriga initiativ har avslagits. konstaterade i sitt betänkande På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) att den ökning av antalet folkomröstningar som reform syftade till inte hade blivit av. Av de cirka 40 folkinitiativ som då tagits i kommunerna hade inget lett till folkomröstning. Enligt kommittén innebar detta att reformen riskerade att framstå som skendemokratisk. Ett krav på folkomröstning är ett rop på en dialog med politikerna. De medborgare som skrivit under en namninsamling vill göra politikerna uppmärksamma på att en sakfråga bör diskuteras och på att de traditionella kanalerna inte fungerar tillfredsställande. Om gen- svaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka avståndet mellan väljarna och de förtroendevalda. finns en uppenbar risk att många av de medborgare som aktivt men förgäves samlat in kanske tusentals namn kommer att tappa lusten att engagera sig i samhällsfrågor. såg en fara i denna utveckling och framhöll att i och med att möjligheten till folkinitiativ införts och väckt ett betydande intresse från medborgarna, så är det också angeläget att dessa initiativ i rimlig utsträckning resulterar i om- röstningar. föreslog en förändring av reg- lerna om folkinitiativ. Enligt förslaget skulle det krävas kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ. Detta skulle innebära att om ett förslag om folkomröstning väckts genom folkinitiativ, och minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter biträder förslaget, så skall en folkomröstning genomföras. betänkande remitterades av dåvarande till ett flertal kommuner, myndig- heter och organisationer. Av de 16 kommuner som yttrade sig i frågan var fyra för för- slaget, åtta emot och fyra tveksamma. Kritiken handlade främst om att den representativa demokratin urholkas och om att en politisk minoritet kan fördröja beslut genom att genomdriva en folk- omröstning. Förslaget tillstyrktes av bland andra , Barnom- budsmannen, , regional demokrati, SIOS – Samarbetsorgan för etniska orga- nisationer i , LO och . LO menade att en rådgivande folkomröstning kan ge medborgarna möjlighet till ökad kunskap, bidra till möten och diskussioner mellan människor samt ge det politiska systemet viktig vägledning i det politiska beslutsfattandet. Förslaget avstyrktes av bland andra , , Pensionärernas riks- organisation och och Skola. ansåg att förslaget gav politiska minoriteter alltför stora möjligheter att manipulera, fördröja och rycka sönder den politiska processen. behandlade ett antal kom- munala demokratifrågor (bet. 1998/99:KU21). En av dessa frågor handlade om kommunala folkomröstningar. Enligt utskottets mening var erfarenheterna av bestämmelserna om folkinitiativ nedslående. Med få undantag hade fullmäktige avslagit de initiativ som kommit fram, något som enligt utskottets mening var ägnat att misskreditera idén om folkinitiativ. Mot denna bakgrund, framhöll utskottet, fanns det skäl att vidare utreda en förstärkning av medborgarnas inflytande i initia- tivärenden. En möjlighet som därvid borde övervägas var att en folkomröstning skulle komma till stånd när en viss procentandel, till exempel av de röstberättigade i kom- munen, står bakom initiativet. Därigenom, menade utskottet, borde det skapas förutsättningar för att seriösa initiativ förs fram. Andra frågor som borde övervägas i detta sammanhang var hur och av vem frågeställningen för folkomröstningen skulle formuleras vid ett folkinitiativ. En minoritet inom utskottet ville dock avstyrka motionerna med hänvisning till pågående beredning inom . fattade beslut i enlighet med utskottsmajoritetens förslag. 18.2.5Intresset för kommunala folkomröstningar (samhälle, opinion, massmedia) vid genomför en riksrepresentativ enkätunder- sökning som omfattar 2 800 personer. På uppdrag av Demokrati- utredningen ställdes SOM-undersökning ett antal frågor om hur demokratin i borde förändras. Ett av de förslag som de svarande fick uttala sig om var att genomföra fler kommunala folkomröstningar. Resultatet redovisades i skrift nr 26, Demokratiopinioner. Av de svarande ansåg att det var ett mycket bra eller ganska bra förslag, medan ansåg att förslaget var dåligt eller mycket dåligt. Resten av de svarande tog inte ställning. Bland dem som hade en uppfattning i frågan rådde det således en övervikt (balansmått +15) för dem som var positiva. Att en förhållandevis stor andel var osäkra kan förklaras med att kommunala folkomröstningar varken diskuterats eller genomförts i någon större omfattning i (1999). Studien visade även att de som var mest positiva till folk- omröstningar var ungdomar i tonåren. Förhållandevis positiva var även äldre ungdomar, egenföretagare, personer som ideologiskt står klart till vänster och personer som ofta diskuterar politik. Minst positiva var personer i övre medelåldern, boende i de tre storstäderna, högre tjänstemän, företagare med anställda och personer som aldrig diskuterar politik. För att undersöka åsiktsrepresentativiteten bland för- troendevalda ställdes motsvarande frågor i en riksdagskandidat- undersökning som genomfördes val. Av de svarande ansåg att det var ett mycket bra eller ganska bra förslag, medan ansåg att förslaget var dåligt eller mycket dåligt. Bland dem som hade en uppfattning i frågan rådde det således en övervikt (balansmått +27) för dem som var positiva. sökningen var således uppfattningen att flera kommunala folk- omröstningar borde genomföras mer utbredd bland riksdags- kandidaterna än bland allmänheten. I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning till kom- munalt förtroendevalda fick de svarande ta ställning till ett antal förslag om hur den lokala demokratin borde reformeras. Ett av förslagen gick ut på att genomföra fler kommunala folkomröst- ningar. tyckte att det var ett bra förslag och tyckte att det var ett dåligt förslag. Övriga tog inte ställning. Opinionsbalansen var alltså svagt positiv (2000c). Efter har folkinitiativ tagits i knappt 70 fall i nästan lika många kommuner, och i något enstaka fall i ett landsting. Samtliga folkinitiativ utom två har avslagits av fullmäktige. Folkinitiativ som lett till en folkomröstning har tagits i Udde- valla, där frågan avsåg ett grönområdes framtida användning, och i , där frågan avser införande av ett kommunalt vårdnadsbidrag för småbarnsföräldrar. Folkomröstningen i genomfördes i samband med allmänna val, och den i kommer att genomföras i samband med valet . undersökte kommunenhet vilket utfallet skulle ha blivit om Demokratiutveck- lingskommitténs förslag hade gällt från . Det visade sig då att av totalt 60 stycken väckta folkinitiativ skulle 20 ha bifallits och 40 avslagits om det hade räckt med stöd av en tredjedel av fullmäktigeledamöterna (dir. 1999:98). Folkinitiativen har framför allt gällt vissa ärendekategorier. De vanligast förekommande frågorna har avsett infrastruktur (17 ären- den), försäljning av egendom (13 ärenden), byggnation (13 ärenden) och kommunens organisation (8 ärenden). Frågorna om infrastruktur har oftast handlat om väg- eller järnvägsdragning. Frågorna om försäljning av egendom har oftast avsett energibolag och ibland allmännyttiga bostäder. I nedanstående tabell visas förekomsten av folkinitiativ, vad ärendena handlat om och vilket fullmäktiges beslut blivit. Folkinitiativ till folkomröstning SOU 2001:48 Tabell 18:1 Väckta folkinitiativ bevarande av sjuk- och demenshem 1) räddningstjänstens organisation 1) borgen till bostadsstiftelse 2) drift av 2) utbyggnad av hamnanläggning Kommentar: Enstaka kommuner kan saknas i redovisningen. 18.3.1Skälen till att folkinitiativ avslagits Någon studie av folkinitiativens innehåll, den lokala politiska diskussionen, de politiska partiernas överväganden och vad som sedan hände med frågan, har inte gjorts. En genomgång av ett antal protokoll från fullmäktigesammanträden då folkinitiativ behandlats visar emellertid vilka konkreta skäl som oftast har angivits för att avslå initiativen. Dessa skäl sammanfattas nedan utan rangordning. Frågan har beretts , , vilket har lett fram till att det nu finns en politisk majoritet, eller en politisk kompromiss, om att fatta ett visst beslut. är beslutet till och med redan fattat. Ärendet har redan varit föremål för en planprocess, i vilken allmänheten har kunnat ge synpunkter. Frågan är föremål för förhandling med andra aktörer, och det vore därför olyckligt att binda kommunen vid ett alternativ. Det handlar i dessa fall oftast om dragningen av en större väg eller järnväg. Frågan är inte tillräckligt viktig. I dessa fall anknyts inte sällan till den proposition som låg till grund kommunal- lag, i vilken det framhölls att folkomröstningar endast bör genomföras i sällsynta undantagsfall. Kostnaden för att genomföra en folkomröstning är alltför stor. Detta skäl har ofta kombinerats med skälet att frågan inte är tillräckligt viktig. Frågan är alltför komplicerad att avgöra genom en folk- omröstning. Den går inte att fånga med två enkla svarsalter- nativ. Frågan kan också ha ett direkt samband med andra frågor. Frågan är av sådan karaktär att det inte är fullmäktiges sak att fatta beslut i ärendet. Frågan har diskuterats i den senaste valrörelsen och väljarna hade då möjlighet att väga in sitt ställningstagande när de valde parti i kommunalvalet. Frågan diskuterades i den senaste valrörelsen, och i princip alla partier deklarerade en gemensam ståndpunkt i frågan och fick tillsammans nästan alla röster i kommunalvalet. En folkomröstning innebär att den representativa demokratin urholkas. I det följande görs en genomgång av de skäl som angivits för att avslå folkinitiativ. Vissa skäl är av större dignitet än andra, men det finns anledning att överväga hållbarheten hos samtliga angivna skäl. Folkomröstningens plats i beslutsprocessen kommer ett folkinitiativ sent i beslutsprocessen. Partierna har tagit ställning efter interna diskussioner och kanske gjort kompromisser med andra partier. En eventuell planerings- process enligt har avslutats. Ur fullmäktiges synvinkel kommer folkinitiativet fem i tolv. Det är inte ovanligt att medborgare reagerar först när det kommunala beslutet skall fattas eller när det redan är fattat. Ett stort ansvar ligger emellertid på de förtroendevalda att ta initiativ till en dialog med medborgarna innan ett beslut skall fattas. Att en beslutsprocess är långt framskriden kan rimligen inte vara ett tungt vägande skäl att säga nej till ett folkinitiativ, förutsatt att de förtroendevalda inte gjort vad de kunnat för att genomföra en dialog med medborgarna. Folkomröstningen i en förhandlingsprocess Om det i en fråga pågår en förhandlingsprocess mellan kommunen och andra aktörer, kan det i vissa skeden av denna vara problema- tiskt med en folkomröstning. Det är därför viktigt att det finns ett visst utrymme mellan det att folkinitiativet tas och en folk- omröstning genomförs. Därigenom kan dessa två processer harmo- niseras. Att ett ärende vid ett eller flera tillfällen är föremål för för- handling mellan kommunen och andra aktörer kan i sig rimligen inte vara ett tungt vägande skäl till att säga nej till ett folkinitiativ. En stor del av de kommunala ärendena innehåller större eller mindre moment av förhandling med andra aktörer eller intressen- ter. Resultatet av en folkomröstning är endast rådgivande, men kan ändå på informella grunder begränsa kommunens förhandlings- utrymme. Å andra sidan kan ett folkomröstningsresultat fungera som ett bra argument i en förhandling. Det är i detta samanhang också av stor betydelse i vilket skede en folkomröstning hålls och hur många svarsalternativ som är möjliga. Att avgöra tyngden hos detta skäl är emellertid komplicerat och det är svårt att ha ett annat förhållningssätt än det pragmatiska. Är frågan tillräckligt viktig för en folkomröstning? Om en fråga är tillräckligt viktig för att det skall genomföras en folkomröstning går inte att svara enkelt på. Det är en politisk bedömning som fullmäktige skall göra. Vi har tidigare redovisat vad regeringen i propositioner anfört i denna fråga. års kommunallag framhölls att möjligheten borde utnyttjas endast i särskilda undantagsfall. års kommunallag anfördes att möjligheten att i en rådgivande folkomröstning få uttrycka sin åsikt är betydelsefull för medlemmarna. Inför folkinitiativets införande hävdades att tiden var mogen för att utveckla möjligheterna till ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar. Att endast hänvisa till det som anfördes års kommunallag är därför inte rimligt. Det framstår som orimligt att försöka sätta upp någon form av objektiva kriterier enligt vilka det går att avgöra om en fråga är av tillräckligt stor vikt för en folkomröstning. En viktig faktor när det gäller att bedöma en frågas vikt kan dock vara hur stor andel av de röstberättigade som ställt sig bakom folkinitiativet. till detta tycks inte ha tagits av fullmäktigeförsamlingarna, utöver den formella kontroll som gjorts av att andelen varit tillräckligt stor (). Folkinitiativens anordnare tycks också ha nöjt sig med att samla in underskrifter från av de röst- berättigade, ibland med en viss marginal, medan de sällan gått vidare till att samla in ett betydligt större antal underskrifter för att ge initiativet större tyngd. Det har knappast funnits några motiv för att gå vidare och samla in fler namn. Frågans komplexitet och sammanhang Frågans komplexitet har ibland anförts som ett skäl för att avslå ett folkinitiativ. Med detta avses inte att frågan är för svår att förstå för väljarna, utan att den förutsätter överväganden och beslut i en rad detaljer och/eller påverkar avgörandet i andra frågor. I det första fallet låter sig frågan inte besvaras med ett enkelt ja eller nej. I det andra fallet krävs en helhetssyn som inte kommer fram genom ett enkelt ja eller nej i en av flera sammanhängande frågor. En folkomröstning i en viss fråga kan mycket väl ha de enkla svarsalternativen ja och nej. I en annan fråga kan det vara värdefullt att komplettera varje alternativ med en förklarande text som redovisar det på ett nyanserat sätt. Det bör också vara möjligt att låta omröstningen omfatta fler än två alternativ. Resultat är ju inte beslutande, utan endast rådgivande inför fullmäktiges eget beslut. Vi återkommer till detta. Om frågan har ett tydligt samband med andra frågor och inte rimligen kan brytas ut utan att man mister helhetssynen framstår en folkomröstning som bekymmersam. Så behöver emellertid inte vara fallet. Som vi tidigare framhållit är det de politiska partierna som har den aggregerande uppgiften att skapa sammanhang, göra prioriteringar och se till helheten. En rådgivande folkomröstning ger partierna information om medborgarnas uppfattning i en sakfråga. Det är viktig information för partierna, oavsett om den prioritering de sedan gör motsvarar utslaget i folkomröstningen eller inte. Den diskussion som förs inför folkomröstningen kom- mer sannolikt också att bidra till att sätta in frågan i ett helhetsperspektiv. I en del fall har frågan diskuterats i den lokalpolitiska debatten och kanske även i en valrörelse. Partiernas ståndpunkter har varit kända, och medborgarna har haft möjlighet att ta hänsyn till detta när de röstat i det allmänna valet. Problemet är att väljarna då kan antas ha gjort en sammanvägning av de olika partiernas uppfattningar i olika frågor och i samband med detta vägt varje partis ståndpunkt i den aktuella frågan i förhållande till ståndpunkter i andra viktiga frågor. Detta är naturligt eftersom den representativa demokratin förutsätter att väljaren gör sådana helhetsbedömningar. Resultatet av detta är emellertid att väljarna kan ha en annan uppfattning än partiet de röstade på. Detta innebär att full- mäktigemajoritetens uppfattning i en sakfråga inte nödvändigtvis överensstämmer med medborgarnas uppfattning. Att partierna, eller majoriteten i fullmäktige, redan före det senaste allmänna valet klargjort sin uppfattning kan rimligen inte med automatik anses vara ett skäl att avslå ett folkinitiativ. Kostnader för en folkomröstning Att genomföra en folkomröstning innebär kostnader för kom- munen. I de fall motivet för avslag av ett folkinitiativ framgår av fullmäktiges beslut, tycks dock detta förhållande sällan ha anförts som något tungt vägande skäl. I de fall kostnaden har anförts som ett skäl att inte genomföra en folkomröstning, har detta kopplats samman med bedömningen att frågan inte är av så stor vikt. Det kan dock inte uteslutas att kostnaden för att genomföra en folkomröstning i några fall ändå har haft en förhållandevis stor betydelse för beslutet att avslå folkinitiativet. Kommunens kostnader för att genomföra en folkomröstning beror framför allt på om den kan genomföras i samband med ett allmänt val eller om den genomförs . I det första fallet är kommunens merkostnad mycket begränsad och kan rimligen inte utgöra något skäl att avslå ett folkinitiativ. I det andra fallet är kommunens kostnad större. Vi återkommer till vad en folkomröstning uppskattningsvis kan kosta. Folkinitiativet och fullmäktiges beslutanderätt Om folkinitiativet avser en fråga som fullmäktige inte får hand- lägga, exempelvis en statlig angelägenhet eller ett ärende som skall handläggas av en nämnd, är det självklart att folkinitia- tivet inte kan leda till ett beslut om folkomröstning. vara lämpligt att i sådana fall lämna upplysning om vilken instans som hanterar sådana frågor. 18.3.2De samlade erfarenheterna av folkinitiativ Erfarenheterna av möjligheten till folkinitiativ är inte entydiga. Det är sant att samtliga initiativ utom två har avslagits. Det kan se ut som om folkinitiativen avslagits mer eller mindre automatiskt av fullmäktige. Men det behöver inte vara så. I de fall skälen till avslaget har redovisats tycks det ha skett efter en lämplig- hetsbedömning. En folkomröstning har då ofta ansetts olämplig därför att frågan kommit upp , varit föremål för för- handling, inte varit tillräckligt viktig eller ansetts alltför komplice- rad. En genomgång av de olika skäl som anförts för att avslå ett folkinitiativ visar dock att de flesta av dem inte är särskilt starka. Det förhållandet att omkring en tredjedel av folkinitiativen skulle ha resulterat i en folkomröstning, om det hade räckt med stöd från en tredjedel av fullmäktiges ledamöter, tyder också på att uppfattningen om huruvida en folkomröstning är lämplig eller inte varierar inom fullmäktigeförsamlingarna. De skäl som angivits för att avslå ett folkinitiativ har naturligtvis haft olika tyngd beroende på vad frågan handlat om. Man har dock inte någonstans visat att en folkomröstning skulle vara till nackdel för demokratin, medborgarna, de politiska partierna eller kommu- nen. Det ligger nära till hands att anta att de angivna skälen haft stor tyngd i fullmäktiges överväganden därför att lokala folk- omröstningar är ett förhållandevis nytt och främmande inslag i den svenska demokratin. Inte minst detta talar för att det finns anled- ning att hysa respekt för de politiska svårigheter som är för- knippade med en folkomröstning. Fullmäktiges uppgift är inte bara att ta emot ett förslag som direkt kan bli föremål för omröstning. Den viktigaste uppgiften för fullmäktige är att renodla den fråga som folkomröstningen skall handla om, att formulera själva fråge- ställningen och svarsalternativen samt inte minst att tolka resultatet när folkomröstningen är avslutad. I vissa fall kan detta vara relativt enkelt, i andra fall ganska komplicerat.