sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Frågan om familjepolitikens betydelse för befolkningsutvecklingen nämns inte i utredningens direktiv. har dock frågan om de låga födelsetalen kommit allt mer i fokus för den politiska debatten. Kunskapen om sambandet mellan olika familjepolitiska åtgärder och födelseutvecklingen är otillräcklig. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp som skall redovisa kunskapsläget och analysera vilka faktorer som påverkar födelse- talet. Gruppen skall redovisa sitt arbete . Ut- redningen har haft informell kontakt med gruppen. Det finns ingen möjlighet för utredningen att i nuvarande läge lägga fram förslag som motiveras av omsorg om befolknings- utvecklingen. Hur stor inverkan familjepolitiken har haft och har på födelsetalen är fortfarande oklart. Födelsetalen utvecklades positivt i –90, till skillnad från många andra länder i . Detta trots att kvinnor och män gifte sig i mindre utsträckning i än i de flesta andra länder, att separationer var vanliga, och att kvinnor förvärvsarbetade mer än i något annat OECD-land. Att den svenska familjepolitiken spelade en viss roll för denna utveckling förefaller troligt, frågan är bara hur stor. Arbetsgruppens rapport om befolkningsutvecklingen kommer att föreligga, och kan beaktas tillsammans med Familje- utredningens förslag, när statsmakterna nästa gång skall ta ställning till de familjepolitiska frågorna, dvs. i samband med statsbudgeten . Av de anförda skälen går utredningen inte närmare in på frågan om vilken påverkan utredningens förslag kan väntas ha på födelse- talen. Utredningen har dock självfallet försökt undvika förslag som kan förmodas ha en negativ inverkan på benägenheten att sätta barn till världen. Det har framgått av den hittillsvarande diskus- sionen om befolkningsutvecklingen, att en tendens är att svenska kvinnor numera i genomsnitt föder sitt första barn senare, vilket åtminstone delvis beror på att de studerar längre. Därmed kan också antalet som föder tre barn eller flera komma att minska, även om antalet barnlösa inte skulle öka, och antalet första och andra barn inte skulle minska. Om man med dessa antaganden som utgångspunkt granskar utredningens förslag, vågar man kanske hävda att de möjligen kan ha en positiv verkan, i den meningen att de underlättar för studerande att bli föräldrar, och att de innebär ett ökat stöd riktat till familjer med tre eller flera barn oberoende av föräldrarnas inkomst, i vart fall om man väljer något av de alternativ som innebär ökade statliga resurser till familjepolitiken. Att uttala sig mer bestämt än så är knappast möjligt med nuvarande kunskaps- underlag. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en analys av de samlade effekterna av de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget till barnfamiljer. I analysen skall också vägas in de förändringar som föreslås vad gäller avgifter i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, skattesystemet och studiestödssystemet samt andra faktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi. Syftet med analysen skall vara att undersöka vilka möjligheter det finns att inom ramen för den generella välfärdspolitiken, och med bibehållen eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet, på ett mer effektivt sätt stödja barnfamiljerna. Utredaren skall analysera de familjeekonomiska stödsystemen och därvid särskilt beakta träffsäkerhet och marginaleffekter och den effekt de har på arbetskraftsutbudet, samt de effekter som konsumtionsinriktade stöd kan ha på prisbildningen. Analysen skall göras på individ- och hushållsnivå och redovisas utifrån mäns och kvinnors behov och förutsättningar. Ensamstående föräldrars situation skall särskilt belysas. Utredaren skall vidare göra en kunskapsöversyn av den forskning som bedrivits om de beteendeanpassningar och den effekt på prisbildningen som olika stödformer kan ge upphov till. Vidare skall utredaren pröva möjligheter att förändra de familje- ekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar, som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls Bilaga 1 SOU 2001:24 eller ökar, samt att påverkan på prisbildningen på bostads- marknaden begränsas. Utredaren skall också föreslå alternativa vägar som leder i den riktning som direktiven anvisar. Trygghet, rättvisa, solidaritet och effektivitet är den generella välfärdens kännetecken. Den generella välfärdspolitiken utjämnar ekonomiska resurser och levnadsförhållanden. Barnbidraget är en viktig del av den generella välfärden. Hög sysselsättning är grunden för barnfamiljernas ekonomi. En generell välfärd som omfattar alla är därtill det bäst fungerande fördelningspolitiska instrumentet. Framför allt gynnas de som behöver stöd mest. Detta är särskilt tydligt på familjepolitikens område. Här inriktas samhällets insatser på att skapa jämlika uppväxtvillkor för barn, dels genom att stödja föräldrarna att klara de ekonomiska åtaganden som är väsentliga för barnens välfärd under deras uppväxttid, dels genom att skapa möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Samhället har byggt upp stödsystem som syftar till att ge en ekonomisk trygghet med stor försörjningsbörda. Genom de olika stödens utformning omfördelas resurser över livscykeln och mellan familjer med och utan barn. De ekonomiska familjestöden är också utformade så att de tillgodoser ett antal specifika stöd- behov hos bl.a. ensamföräldrar och hos föräldrar till funktions- hindrade barn. Inom flera områden har goda resultat uppnåtts. Andelen kvinnor som har ett förvärvsarbetet är högre i än i många andra länder. Andelen ensamma mammor som är beroende av social- bidrag är internationellt sett låg. Barn till föräldrar med låga eller medelhöga inkomster har en bättre ekonomisk standard än mot- svarande barn i de flesta andra länder. För barnfamiljerna som grupp har den ekonomiska situationen emellertid kraftigt försämrats . Den ekonomiska standarden för ensamföräldrar med två eller fler barn och samman- boende med tre eller fler barn minskade med , vilket kan jämföras med en minskning på för befolkningen i sin helhet. De ekonomiska stödsystemen till barnfamiljerna har genomgått en lång rad Skälen har varit såväl politiska som ekonomiska. Ersättningsnivåerna i föräldraförsäkringen har ändrats. Ett nytt stöd, som ersätter det tidigare bidragsförskotts- systemet, har införts till barn med särlevande föräldrar. Ändringar av reglerna för bostadsbidragen har genomförts. Barnbidragen sänktes och har därefter åter höjts. Även flerbarns- tilläggen sänktes och avskaffades temporärt för nytillkommande barn. Studiebidrag till barn som studerar i gymnasieskolan lämnades tidigare under årets alla månader men utges nu endast under terminerna. Vidare har barntilläggen i studiemedelssystemet, det särskilda vuxenstudiestödet (SVUX) och i det särskilde vuxen- studiestödet för arbetslösa (SVUXA) slopats vilket försvårat möjligheterna för många ensamstående föräldrar att studera och därigenom förbättra sin situation på arbetsmarknaden. Ett problem är också att socialbidraget tar särskild hänsyn till försörjningsbörda vilket stöden vid studier inte gör. I ett läge där socialbidraget är större än ersättningen från studiemedelssystemen finns det risk att ensamförsörjare låses fast i ett bidragsberoende. I en situation med en förbättrad samhällsekonomi och med stigande sysselsättning är det viktigt att göra en översyn av systemen och analysera hur de nuvarande familjestöden fungerar. Det bör då undersökas om det finns behov av att göra förändringar för att öka träffsäkerheten och undanröja de hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt som den nuvarande utformningen av systemen kan ge upphov till. Syftet med översynen är bl.a. att analysera hur de familje- ekonomiska stöden påverkar samhällsekonomin. Av särskilt intresse är effekter på arbetskraftsutbud, fördelningseffekter, marginaleffekter och prisbildning. Olikheter för kvinnor och män bör redovisas. Avsikten är också att undersöka hur utformningen av de ekonomiska stödsystemen samverkar med de krav som ställs på en väl fungerande ekonomi. Mot den bakgrunden bör analyseras om systemen kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt. Ett annat syfte med översynen är att pröva möjligheterna att förändra de familjeekonomiska stöden så att de förbättrar barn- familjernas ekonomiska situation genom ett bättre utnyttjande av de resurser som avsatts för familjestöd. Stödsystemen bör utformas så att ekonomins funktionssätt förbättras. Därigenom kan såväl barnfamiljernas välfärd, stödens effektivitet som ekonomins funktionssätt främjas. Målet är att förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation genom att ge dem ett större handlingsutrymme och bättre möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation. Stöden bör utformas på ett sådant sätt att systemen mer effektivt kan bidra till goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna. Det bör särskilt undersökas om det finns inslag i stödet till barnfamiljerna som begränsar den enskilda familjens möjligheter att själv göra prioriteringar mellan olika behov. Det bör därvid prövas om stöden kan göras mer effektiva genom att barnfamiljerna får större möjligheter att själva göra prioriteringar mellan olika behov och önskemål. Det skall löna sig att utbilda sig och att arbeta. Kombinationen inkomstskatt, inkomstprövade bidrag och inkomstrelaterade barnomsorgsavgifter leder dock ofrånkomligen till marginal- effekter. Dessa marginaleffekter gör det svårt och ibland närmast omöjligt för många familjer att förbättra sin ekonomiska situation genom ökade arbetsinsatser, eftersom inkomstprövade bidrag minskar och inkomstberoende avgifter höjs i takt med att inkoms- terna ökar. Marginaleffekterna drabbar särskilt dem som har låga inkomster och det finns en stor risk att fattigdomsfällor uppstår. Att börja arbeta efter arbetslöshet eller att gå från deltid till heltid lönar sig ibland inte alls. Det är varje människas rätt – kvinna som man – att försörja sig själva. Höga marginaleffekter riskerar att motverka motivationen till en ökad förvärvsfrekvens när efterfrågan på arbetskraft ökar. Det kan på ge upp- hov till allvarliga problem ur fördelningssynpunkt. Hur bidragssystemet utformas kan i viss utsträckning påverka prisbildningen hos en viss tjänst eller produkt. Det är därför ange- läget att utreda och analysera hur och i vilken utsträckning bostadsbidraget eller andra former av familjestöd kan påverka boendekostnadsutvecklingen. Attitydundersökningar visar tydligt att de generella bidragen, t.ex. barnbidragen, har en betydligt högre legitimitet än de behovs- prövade bidragen. Genom att förändra de behovsprövade bidragen så att de blir mer generella till sin natur, kan man anta att även legi- timiteten ökar, vilket har stor betydelse för systemens långsiktiga stabilitet och effektivitet. Behovsprövade bidrag ger också mer komplicerad administration och de administrativa kostnaderna blir förhållandevis höga. Utredaren skall därför analysera effekterna och konsekvenserna av olika alternativa utformningar av familje- stödet vad gäller de administrativa kostnaderna för såväl stat som kommun. Ett första viktigt steg för att minska de samlade marginal- effekterna tas i och med den planerade maxtaxereformen inom barnomsorgen. En promemoria Maxtaxa och allmän förskola (Ds 1999:53) med förslag till förändringar av avgiftssystemet inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (s.k. maxtaxa) har utarbetats inom . Det är viktigt att därefter gå vidare och undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att minska de samlade marginaleffekterna. Om dessutom bidragens effekter på prisbildningen kan minska har en god grund lagts för en familjepolitik som förenar goda tillväxtförutsättningar med en rättvis fördelning. Ett reformerat bidragssystem med sänkta marginaleffekter kan komma att leda till att många barnfamiljer, som är beroende av socialbidrag, får det lättare att komma ut på arbetsmarknaden eller att öka sin förvärvsgrad. kan detta innebära att gruppens beroende av socialbidrag minskar. De familjepolitiska stöd som skall analyseras i den nu aktuella översynen är de allmänna barnbidragen, bostadsbidrag till barn- familjer och underhållsstöd. Förslag till maxtaxa, ändrade skatte- regler, eventuella förändringar av socialbidragsreglerna och andra omvärldsfaktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi skall beaktas i analysen. Mål och måluppfyllelse för de familjeekonomiska stödsystemen Det övergripande målet för de familjeekonomiska stödsystemen är att de skall bidra till att utjämna de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn samt över livscykeln. Syftet är också att de ska underlätta för kvinnor och män att kunna förena arbete och föräldraskap. () har i revisionsrapporten barnbidrag – effektivitetsrevision av ett familjepolitiskt instru- ment (RRV 1997:24) identifierat tre huvudmål som grund för att införa det generella barnbidraget lika för alla barn. Ett mål var att underlätta barnfamiljernas försörjningsförmåga, att minska andelen barn som lever i fattigdom samt att tillgodose barnens behov. Barnbidraget hade även ett socialpolitiskt mål; att vara ett generellt stöd till alla barn bosatta i . Slutligen angavs ett fördelningspolitiskt mål; att utjämna den ekonomiska standarden mellan barnlösa och barnfamiljer, mellan låg- och hög- inkomsttagare samt över livscykeln. RRV konstaterade att effektiviteten i barnbidragssystemet är hög och att barnbidragen bidrar till att öka försörjningsförmågan väsentligt för en stor del av barnfamiljerna. beräknades att cirka 93 000 hushåll fick sin ekonomiska standard höjd till en nivå över socialbidragsnormen enbart tack vare barn- bidraget. Även vad gäller det socialpolitiska målet, att stödet skall avse samtliga barn bosatta i , ansåg RRV att detta uppfyllts i mycket hög grad. En mycket liten andel av samtliga barn nåddes inte av bidraget. Den främsta orsaken var då att familjen tillfälligt lämnat landet och därför inte kvitterat ut bidraget. Enligt RRV fanns det också tydliga indikationer på att det fördelningspolitiska målet var uppfyllt. Eftersom barnbidragen skattefinansieras bidrar barnlösa hushåll till barnhushållen. Det sker även en utjämning mellan hög- och låginkomsttagare eftersom höginkomsttagare betalar mer i skatt. Slutligen konstaterade RRV att systemet utjämnar den ekonomiska situationen för samma individ under dennes livstid. Systemet bidrar med resurser i början av individens liv, medan samma person betalar tillbaka under senare delen av livet i form av skatter. Sammanfattningsvis konstaterar RRV att effektiviteten i systemet för allmänna barnbidrag är hög. De tre målen är i stort sett uppfyllda. Vissa risker för läckage finns i systemet men de är av sådan karaktär eller har sådan omfattning att de inte märkbart negativt torde påverka den goda måluppfyllelsen. Med anledning av att RRV pekade på vissa möjligheter till fusk i barnbidragssystemet genomförde () en tillsynskontroll av barnbidragen. Syftet med kontrollen var att ta reda på i vilken omfattning barnbidrag betalas ut trots att rätten till barnbidrag upphört. RFV konstaterade i rapporten av det allmänna barnbidragssystemet (RFV anser 1997:9) att de kontroller som finns inbyggda i barnbidragssystemet tillsammans med de kontrollrutiner som har är tillräckliga för att upptäcka och förhindra att barnbidrag betalas ut felaktigt. 20 000 slumpmässigt utvalda ärenden har det endast i fyra fall kunnat konstateras att barnbidrag tagits emot felaktigt, utan att det upptäckts genom försäkringskassornas ordinarie kontroller. Målet för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar skall ta sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, som samhället garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard. Systemet för underhållsstöd har endast varit i kraft . Det tar alltid innan ett helt nytt system har stabiliserat sig och därför har det fram till nu ansetts vara för tidigt att göra en mera genomgripande analys av måluppfyllelsen i systemet. RFV pekade i sin utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV anser 1998:2 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar - redovisning vad avser systemets tillämpning) bl.a. på att det s.k. grundavdraget i underhållsstödssystemet var mycket lägre än såväl socialbidragsnormen som normalbeloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning. RFV ansåg att det vore önsk- värt att grundavdraget justerades upp så att bidragsskyldiga med små inkomster skulle kunna befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd med en ökad skuldbörda som följd. Efter ett förslag i regeringens proposition Beräkning av underhållsskyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m. (prop. 1998/99:78) har beslutat att grundavdraget fr.o.m. skall höjas från nuvarande till , som de procentsatser som bestämmer återbetalningsskyldighetens storlek höjs. Syftet att öka båda föräldrarnas ekonomiska ansvar för sina barn kan dock redan nu till en del sägas ha uppnåtts; av vad som totalt betalas ut i underhållsstöd återbetalas nu av de bidragsskyldiga föräldrarna jämfört i det tidigare gällande bidragsförskottssystemet. Det nuvarande målet för bostadsbidraget är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Enligt beräkningar som RRV gjort uppfylls målet för bidraget i tillfredsställande grad. Bidragen riktas till ekonomiskt svaga hushåll som tack vare bostadsbidraget uppnår rimlig boendestandard. Utgifterna för bostadsbidragen och antalet mottagare av dessa ökade kraftigt . Enligt en studie av RRV Bostadsbidrag – effektivitetsrevision av ett socialpolitiskt instru- ment (RRV 1996:3) betalades cirka 1,5 miljarder () felaktigt ut till hushåll utanför målgruppen. För att motverka detta infördes nya regler – bland annat miste vissa hushåll utan barn rätten till bostadsbidrag. infördes ett nytt system som bl.a. innebar att den sökande skall uppskatta sin inkomst för det kalenderår som ansökan avser. I efterhand kontrolleras uppgifterna mot den taxerade inkomsten varefter det slutliga bostadsbidraget beräknas. Skillnaden mellan det preliminära och det slutliga bostadsbidraget erhåller eller betalar mottagaren tillbaka. RFV konstaterar i sin utvärdering av de nya bestämmelserna Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar (RFV anser 1999:6) att regelförändringarna har lett till att antalet bidragsmottagare minskat vilket i sin tur lett till minskade utgifter. RFV konstaterar också att bidragen i stort sett förblivit oförändrade för dem som kan antas vara mest beroende av inkomstförstärkningen, dvs. ensamförsörjare med låga inkomster som bor i hyreslägenhet. Det är främst hushåll med de relativt sett högsta inkomsterna och personer med rymliga bostäder som förlorat på det nya systemet. Behovet av en översyn Varför marginaleffekterna bör sänkas Regeringen eftersträvar ökad rättvisa och jämlikhet som de långsiktiga förutsättningarna för tillväxt förbättras. Befolkningens förankring på arbetsmarknaden, den samhälls- ekonomiska effektiviteten och drivkrafterna i samhällsekonomin bör därför stärkas. Det är viktigt för den enskilda personen eller familjen att de finner det meningsfullt att arbeta. Marginaleffekter uppkommer när en ökad inkomst delvis försvinner i höjda skatter, minskade inkomstprövade bidrag och ökade avgifter till barnomsorg m.m. Höga marginaleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska för- hållanden genom att förkovra sig, arbeta mer och öka sina inkomster. Att ta kortvariga arbeten, att börja arbeta efter arbets- löshet, att gå från deltid till heltid, att studera och att åta sig mer kvalificerade arbetsuppgifter, lönar sig . Om det eko- nomiska utbytet av att ta ett arbete på en annan ort är begränsat kan det t.ex. i enskilda fall upplevas som meningslöst att flytta. Höga marginaleffekter ger alltså upphov till både arbetslöshets- och fattigdomsfällor. Höga marginaleffekter innebär vidare att det ekonomiska utfallet av att arbeta mera är mycket mindre för den enskilde än för samhället. När medborgarna arbetar mer, studerar, åtar sig mer kvalificerade arbetsuppgifter eller startar nya företag ger det sam- hället stora ekonomiska vinster. Det är en rättvisefråga att också den som själv satsar skall få behålla en god lön för mödan. En rättvis fördelning av den ekonomiska välfärden är högt prioriterad. En långsiktigt stabil fördelningspolitik förutsätter hög sysselsättning. Det är bättre med jämn fördelning av arbete än attomfördela i efterhand med skatter och bidrag. En fast förankring på arbetsmarknaden är viktig för delaktigheten i samhällslivet och för de enskilda individernas självkänsla. Höga marginaleffekter drabbar särskilt kvinnor, låg- inkomsttagare, småbarnsföräldrar och ensamföräldrar. Fattigdoms- fällor har visat sig vara vanligast bland arbetslösa som har barn och bland kvinnor och arbetslösa som tidigare haft en låg lön. Det innebär ett hot mot den sociala rättvisan och mot jämställdheten mellan män och kvinnor. Det kan leda till att människor arbetar mindre eller inte alls och blir långvarigt beroende av sociala ersättningar och bidrag. Deras kunskaper och erfarenheter tas där- med inte tillvara. De utestängs kanske från den sociala gemenskap, det inflytande och den känsla av att vara behövd som ett arbete medför. Barnen får en mindre del av det stöd till utveckling och gemenskap som förskolan ger. Höga marginaleffekter är också ett allvarligt problem för arbets- marknaden. ökar efterfrågan på arbetskraft i snabb takt. Allt fler medborgare får möjlighet att försörja sig själva. företagen, kommunerna och andra arbetsgivare allt svårare att rekrytera personal. Det kan leda till flaskhalsar på arbetsmarknaden som riskerar att pressa upp löneökningstakten till en nivå som är oförenlig med fortsatt god tillväxt i ekonomin. Flaskhalsar som ökar risken för inflation och överhettning i ekonomin måste därför motverkas. Höga marginaleffekter är i detta sammanhang be- tydande hinder eftersom de försvagar drivkraften att arbeta mer, att byta jobb eller att flytta till områden där det finns många arbetstillfällen. Den sociala välfärden står inför stora utmaningar. En åldrande befolkning och bättre teknik kommer att öka kraven på pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Den globala ekonomin med ökad konkurrens medför ett växande behov av bättre utbildning för allt fler medborgare. Dessa stora utmaningar kan bara mötas med en hög sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Sänkta marginal- effekter är därför nödvändigt för att långsiktigt värna om den generella sociala välfärden. Det är också viktigt att förtroendet för att de familjeekonomiska stödsystemen är hållbara på ökar. Det skapar trygghet och förutsättningar för ett ökat barna- födande. konstaterade att effektiviteten och målupp- fyllelsen för de allmänna barnbidragen är hög. Regeringen delar denna uppfattning. Barnbidragen uppfyller i hög grad målet att, utan att skapa marginaleffekter, bidra till utjämningen av de eko- nomiska levnadsvillkoren mellan familjer med respektive utan barn. Stödet omfördelar också inkomster mellan hög- och låginkomsttagare, genom att inkomstskatten är högre vid en hög inkomst och barnbidrag betalas ut med samma belopp till alla barn. Barnbidragssystemet är vidare lätt att överblicka, enkelt och billigt att administrera samt näst intill omöjligt att fuska med. Genom de planerade höjningarna av barnbidragen med per barn och månad och ytterligare och motsvarande höjningar av fler- barnstilläggen, kommer de allmänna barnbidragen att ligga på den högsta reella nivån sedan barnbidraget infördes . Den sociala bostadspolitiken är en viktig del av välfärden. Målet är att alla ska ha tillgång till en bra bostad till rimlig kostnad. Goda bostadsförhållanden har länge ansetts vara av speciell betydelse för barnens uppväxtförhållanden.