sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Socialförsäk- ringssystemets samverkan med privata försäkringar och avtals- försäkringar avhandlas dock i ett annat kapitel i denna volym (se i denna volym). Även betydelsen av vinstsyftande driftformer (Trydegård 2001) och frivilliga organisationer (2001) för produktionen av olika välfärdstjänster avhandlas inom ramen för denna kommitté. Uppgifterna i kapitlet grundar sig på befintlig och publicerad statistik. 1.2Välfärdsstatens finansiering – i ett historiskt och jämförande perspektiv I den jämförande välfärdsstatsforskningen brukar man ofta dela in de länder man studerar i ett mindre antal modeller eller idealtyper som anses fånga väsentliga drag i dessa länders socialpolitiska system. Den tidigare nämnda slagsidan mot förmåns- eller utgifts- sidan inom den socialpolitiska forskningen har inneburit att frågan om hur välfärden finansieras ofta har varit en försummad dimen- sion vid konstruktionen av dessa typologier. De jämförande studier som trots allt gjorts (se t.ex. Bonoli 1997; 1998; Kautto ) tyder dock på att det även gällande välfärdens finansiering kan vara fruktbart att dela in länder i ett mindre antal modeller som delar vissa grundläggande kännetecken. Tabell 1 visar hur finansie- ringen av socialförsäkringar (pensioner, sjuk- och arbetslöshetsför- säkring) fördelat sig mellan arbetsgivare, löntagare samt det offentliga (stat och kommun) via allmänna skattemedel i , , , , och , länder som ofta brukar hänföras till olika socialpolitiska modeller. Finansieringen av socialförsäkringar 1960–1990 (procent) Källa: SCIP-databasen. Se 1998 för en presentation av denna databas. I är den mest iögonfallande trenden den ökade betydelse som arbetsgivarna har fått för att finansiera socialförsäk- ringssystemet. Allmänna skatter och löntagarna (via egenavgifter) bidrog mest till finansieringen av socialförsäkringarna i , medan arbetsgivarna svarade för en betydligt mindre del av finansieringen. De svenska folkpensionerna var finansierade dels via en särskild inkomstskatt, dels via det offentliga där staten stod för av de totala kostnaderna och kommunerna för . Både sjuk- och arbetslöshets- försäkringen var finansierad via löntagarnas avgifter till arbets- löshets- och sjukkassor, statliga bidrag till dessa kassor samt för sjukförsäkringen även en avgift betald av arbetsgivarna. Expansionen av det svenska socialförsäkringssystemet innebar att en allt större finansiell börda kom att läggas på arbetsgivarna. Det nya ATP-systemet finansierades helt via arbetsgivaravgifter, i arbetslöshetsförsäkringen minskade successivt betydelsen av löntagarnas avgifter och sjukförsäkrings- systemet har i huvudsak finansierats via arbetsgivaravgifter. brukar vanligtvis sägas ha en liknande socialpolitisk modell som , och även när det gäller finansie- ringen av socialförsäkringarna har haft en utveckling som liknar den i : löntagarnas andel av finansieringen via egenavgifter och finansiering via allmänna skatter har minskat medan arbetsgivarnas andel har ökat. Förklaringen till detta är i hög grad att de inkomstrelaterade försäkringar som introducerades i i huvudsak kom (liksom i ) att finansieras via arbetsgivar- avgifter. Det tredje nordiska landet i denna jämförelse, , har ett socialförsäkringssystem som på viktiga punkter skiljer sig från övriga nordiska länders. Detta gäller inte minst finansieringen av detta system, där utvecklingen i gått mot en allt större grad av finansiering via generella (inkomst) skatter. I har också förmånssidan av socialförsäkringssystemet haft en betydligt större betoning på grundersättningar och mindre inslag av inkomstersättningar jämfört med och . har, sedan de första socialförsäkringslagarna introdu- cerats av , kännetecknats av i huvudsak korporativa lösningar på socialförsäkringsområdet. Ur finansieringssynpunkt har detta inneburit att avgifter från löntagare och arbetsgivare svarat för huvuddelen (och i allmänhet ungefär lika stora delar) av finansieringen, medan det finansiella bidrag som kommit från allmänna skatter i allmänhet varit mindre. I , slutligen, finansieras socialförsäkringssystemet i huvudsak genom avgifter från arbetsgivare och löntagare, medan allmänna skatter bara står för en marginell del av finansieringen. Produktionen av välfärdstjänster såsom omsorgen om äldre och sjuka har i (liksom till övervägande del även i övriga nordiska länder) traditionellt sett varit en angelägenhet för det offentliga, och framför allt och i allt högre grad för landsting och primärkommuner. stod kommuner och landsting för av finansieringen av den offentliga sjukvården i , medan staten stod för rester- ande del. har landstingens och primärkommunernas andel ökat ytterligare (1990:144). skedde dessutom viktiga förskjutningar mellan primärkommuner och landsting som innebar att primärkommuner fick ett större ansvar, inte minst ur finansieringssynpunkt, för omsorgen om äldre och sjuka. Omsorgen om äldre och sjuka har i traditionellt sett alltså inte betraktats som en försäkringsfråga, utan snarare setts som en del av statens eller kommunernas sociala ansvar för med- borgarna. Det innebär att finansieringen av denna del av den offentliga välfärden i huvudsak har skett via generella skatter (såsom kommunal- eller landstingsskatten), och bara en mindre del har finansierats via direkta avgifter eller överföringar av egen- avgifter och arbetsavgifter från sjukförsäkringssystemet till hälso- vården. I vår omvärld finns dock exempel på andra sätt att lösa frågan om hur omsorgen om äldre och sjuka ska finansieras. I , till exempel, finns det inte någon allmän sjuk- eller hälsovårds- försäkring, utan den övervägande delen av befolkningen får istället förlita sig på privata försäkringslösningar som finansieras via betalda av de försäkrade själva eller deras arbetsgivare. Ett annat exempel på hur finansieringen av omsorgen om äldre och sjuka kan ordnas står att finna i , som införde en omvårdnadsförsäkring (Pflegeversicherung). Detta är en kollektiv, offentlig och obligatorisk försäkring, där arbetsgivare och löntagare bidrar lika mycket till finansieringen (även pensionärer bidrar till finansieringen). I detta system är riskerna fullständigt poolade och förmånerna helt oberoende av tidigare inbetalningar. Försäkringen är avgiftsbestämd, vilket innebär att de årliga utbetalningarna inte får överskrida vad som flyter in i form av avgiftsintäkter. 1.3Den offentliga sektorns inkomster och utgifter Den offentliga sektorn i är, som redan antytts, i hög grad beroende av allmänna skattemedel, och främst då inkomstskatt, samt socialavgifter för att finansiera sina åtaganden på välfärds- området. Tabell 2 redovisar, enligt nationalräkenskapernas indel- ning, den offentliga sektorns inkomster som andel av den offentliga sektorns utgifter samt de offentliga utgifterna som andel av BNP. Vanligtvis brukar i dessa sammanhang den offentliga sektorn delas upp i den statliga sektorn, den kommunala sektorn samt social- försäkringssektorn. I Tabell 2 har dock för enkelhetens skull socialförsäkringssektorn och den statliga sektorn slagits ihop. 1990 svarade skatt på arbete, dvs. direkta skatter (främst inkomstskatter) samt socialavgifter, för av den statliga sektorns inkomster som andel av dess utgifter; i kommunerna var mot- svarande andel . Den offentliga sektorns beroende av skatt på arbete för sina inkomster innebär att den offentliga välfärden för sin finansiering i högsta grad är beroende av utvecklingen av samhällsekonomin i stort och i synnerhet då utvecklingen av sysselsättning och arbets- löshet. Den ekonomiska kris, och framför allt nedgången i sysselsättning och ökningen i arbetslöshet, som genomled , fick stora konsekvenser för såväl inkomst- som utgiftssidan i statens finanser. Nedgången i syssel- sättning innebar att statens inkomster från skatt på arbete (dvs. arbetsgivaravgifter och inkomstskatt) minskade kraftigt, medan den ökande arbetslösheten innebar att statens utgifter för transfereringar, främst till de arbetslösa, ökade. När arbetslösheten steg minskade dessutom hushållens konsumtionsutgifter, vilket i sin tur minskade statens övriga skatteinkomster, och främst då skatt på varor och tjänster (som t.ex. mervärdesskatten). Därutöver innebar skattereformen 1991 troligen både ett visst skattebortfall för staten och en omfördelning av dess skatte- inkomster, även om det är mycket svårt att isolera effekterna av denna reform från effekterna av den vikande konjunkturen (Agell, 1998). För kommunerna ökade däremot den andel av deras inkomster (som andel av kommunernas utgifter) som kom från skatt på arbete . Tabell 2 visar vidare hur hårt trängda statens finanser var under krisåren . Vid ingången visade statens budget, enligt den indelning som redovisas här, ett överskott, medan statens inkomster bara räckte till för att täcka av dess utgifter . Under senare delen av 1990- talet förbättrades dock statens finanser kraftigt, vilket bland annat visas av att statens inkomster återigen översteg dess utgifter . I synnerhet var det inkomsterna från skatt på arbete som ökade , vilket framför allt var en effekt av den ökade sysselsättningen. Kommunernas ekonomi har visat mindre variation , och kommunsektorn har dragits med ett mindre underskott . Den offentliga sektorns inkomster som andel av dess utgifter samt offentliga sektorns utgifter i förhållande till BNP (procent) (i förhållande till BNP) -1,2 Källa: , 1990, 1995, 1999, SCB Arbetskraftsundersökningar, SCB National- räkenskaper. Om vi tittar på utgiftssidan av den offentliga sektorn ser vi att var de offentliga utgifterna som andel av BNP i stort sett tillbaka på samma nivå som . har (2000) visat att även räknat i fasta priser var utgifterna för de viktigaste socialförsäkringsprogrammen tillbaka på ungefär den nivå de låg på vid ingången . Även konsumtionsutgifterna i kommuner och landsting var, räknat i fasta priser, på ungefär samma nivå som vid decenniets början (Regeringen 2000). Under 1990- talets första hälft ökade dock den offentliga sektorns utgifter i förhållande till samhällets samlade resurser kraftigt. Detta berodde dels på att utgifterna reellt sett ökade, främst på grund av den ökande arbetslösheten och ökande räntor för statens upplåning, men också på grund av att samhällets samlade resurser (mätt som BNP) ökade förhållandevis måttligt . Den ekonomiska krisen första hälft verkar också ha drabbat olika delar av den offentliga välfärden olika hårt. Medan kommunernas och landstingens konsumtionsutgifter som andel av BNP sjönk, steg transfereringsutgifterna som andel av BNP kraf- tigt. I det följande avsnittet kommer vi att titta närmare på hur dessa ökande transfereringsutgifter finansierades. Socialförsäkringarna i finansieras främst genom social- avgifter betalda av arbetsgivare (hädanefter arbetsgivaravgifter), egenavgifter (vilka betalas av löntagare), allmänna skattemedel samt avkastning från fonder.2 I den genomgång av socialförsäkrings- systemets finansiering som följer kommer denna uppdelning på olika finansieringskällor för enskilda försäkringsprogram att vara ett bärande tema. Det skall dock påpekas att denna uppdelning inte är problemfri. Dels är det inte alltid självklart vad som är skatt och vad som är avgift, särskilt inte om den senare är obligatorisk. Man kan dock argumentera för att vad som skiljer de obligatoriska avgifterna (i detta fall arbetsgivar- och egenavgifter) från skatter är att de förra är förenade med bestämda förmåner.3 Dels säger denna uppdelning inte med nödvändighet vem som i slutändan bär bördan av en skatt eller avgift. Enligt konventionell ekonomisk analys kommer företagen endast i begränsad utsträckning att bära bördan av de arbetsgivaravgifter de betalar, vilka på lång sikt istället fördelas på företagens kunder (genom höjda priser) och/eller de anställda (genom lägre löner). Dessutom kan det argumenteras för att en redovisning av inkomster respektive utgifter för enskilda försäkringsprogram skapar en fiktiv bild av finansiell autonomi för dessa program, när det i själva verket inte finns någon sådan enkel 2Ofta brukar socialavgifter som tas ut av egenföretagare kallas egenavgifter medan social- avgifter som tas ut av löntagare brukar benämnas allmänna egenavgifter. Denna uppsats kommer emellertid enbart att behandla socialavgifter betalda av arbetsgivare respektive lön- tagare (och alltså inte egenföretagare), och socialavgifter betalda av löntagare kommer att benämnas egenavgifter. 3I enlighet med detta kan det även argumenteras för att bara ersättningar eller förmåner som finansieras via avgifter (arbetsgivar- eller egenavgifter) är socialförsäkringar i egentlig mening. I detta kapitel kommer dock för enkelhetens skull alla program som redovisas i Tabell A1 (Appendix) att benämnas socialförsäkringsprogram. koppling mellan inkomster och utgifter för enskilda försäkrings- program. En redogörelse för hur kostnaderna för enskilda försäkrings- program fördelat sig mellan allmänna skattemedel, arbetsgivare och löntagare är dock viktig att göra av åtminstone tre olika anledningar. För det första har frågan om hur kostnaderna för den offentliga välfärden fördelas i samhället en vad man kan kalla för pedagogisk betydelse, vilket inte minst visas av de utredningar och den debatt som föregick den senaste pensionsreformen. Ett grund- läggande motiv för att införa egenavgifter i det nya pensions- systemet var att tydliggöra sambandet mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet: om människor såg till vilket ändamål deras skattepengar gick skulle också deras betalningsvilja öka (SOU 1994:20). Flertalet av de remissinstanser som tillfrågades i samband med denna pensionsreform underströk också det ange- lägna i detta motiv (1994). För andra har det i debatten om socialförsäkringssystemets framtid från många håll framhållits det önskvärda i att olika social- försäkringsprogram ges en mer fristående ställning i förhållande till statsbudgeten än vad som är fallet (se t.ex. Ds 1994:81; SOU 1996:113). En sådan ordning skulle, enligt de argument som fram- förts, göra det lättare att utläsa en viss försäkrings finansiella ställ- ning och därmed ge beslutsfattare och andra ett mer entydigt underlag vid bedömningen av behov av förändringar. I har en rad olika redovisningsmodeller för enskilda socialförsäkrings- program funnits , från fristående fondlösningar av det slag som finns i ATP-systemet, till fiktiva fonder av det slag som tillämpats inom sjuk- och föräldraförsäkringen till den form av redovisning som dominerar , där ingen formell koppling finns mellan inkomster och utgifter för ett visst socialförsäkrings- program.4 Genom att finansieringen för olika försäkringsprogram i detta kapitel redovisas separat kan läsaren få en indikation på hur försäkringens finansiering över en längre skulle ha fungerat om den varit fristående, trots att så inte varit fallet. För det tredje kommer frågan om hur kostnaderna för social- försäkringssystemet fördelas mellan arbetsgivare, löntagare och allmänna skattemedel att vara en viktig bestämningsfaktor för framtida finansieringsmöjligheter. Dels är avgiftsväxlingar mellan t.ex. arbetsgivar- och egenavgifter inte okomplicerade att göra rent 4 För en översikt över de olika alternativ som finns och har använts i i detta avseende, se SOU 1996:113:533–537. tekniskt, och många av remissvaren till det reformerade pensionssystemet uttryckte sina tvivel om huruvida avgiftsväx- lingen mellan arbetsgivar- och egenavgifter som skulle ske inom ramen för denna reform skulle kunna genomföras med ett neutralt kostnadsutfall (1994). Dels är inte valet mellan arbetsgivar- och egenavgifter nödvändigtvis fördelnings- mässigt neutralt mellan löntagare i olika inkomstlägen. Arbets- givaravgifter belastar hela lönesumman, medan egen- avgifter tas ut på de inkomstdelar som ger förmåner i social- försäkringssystemet (upp till 7,5 basbelopp). Detta innebär att arbetsgivaravgifter har en större omfördelande effekt än egenavgifter. Dessutom innebär det faktum att arbetsgivaravgiften tas ut på lönesumman, medan egenavgiften även belastar transfere- ringar, att en avgiftsväxling mellan arbetsgivar- och egenavgifter på kort sikt kommer att reducera transfereringsmottagares inkomster. Att växlingar mellan arbetsgivar- och egenavgifter kan vara svåra att göra fördelningsmässigt neutrala innebär att olika finansierings- lösningar kommer att upplevas som mer eller mindre rättvisa av olika grupper i samhället och därmed påverka legitimiteten för dessa lösningar. Den övervägande delen av de svenska socialförsäkringarna finan- sieras, helt eller delvis, via avgifter från arbetsgivarna, särskilt inom områdena ersättning vid sjukdom och handikapp och ersättning vid ålderdom (se Tabell A1 i Appendix). Däremot svarar lön- tagarna via egenavgifter för finansieringen av ett relativt fåtal program, även om löntagarna naturligtvis svarar för en stor del av de allmänna skattemedel som finansierar ett flertal socialför- säkringsprogram. Även i volymtermer är avgifter från arbetsgivarna mycket viktiga när det gäller finansieringen av de svenska socialförsäkringarna. Figur 1 visar hur socialförsäkringssystemets totala inkomster fördelat sig mellan sociala avgifter från arbets- givare (arbetsgivaravgifter), egenavgifter (betalda av löntagare) samt allmänna skattemedel /92 till år 2000.5 5 Utfallet av en beräkning av hur socialförsäkringens inkomster fördelat sig mellan arbetsgivare, löntagare och allmänna skattemedel kommer naturligtvis att bero på vilka ersättningar eller förmåner som ingår i beräkningsunderlaget. I Figur 1 har jag valt att inkludera alla de ersättningar eller förmåner som redovisas i Tabell A1 (Appendix). Vidare är alla siffror i denna figur, liksom i resten av kapitlet, så långt som möjligt rensade för finansieringen av administrationskostnader. Andel av socialförsäkringarnas inkomster som kommer från arbetsgivaravgifter, egenavgifter och allmänna skatter (procent) Källa: RFV Årsredovisningar Som vi såg i det inledande avsnittet har arbetsgivaravgifter länge varit en viktig inkomstkälla för att finansiera socialförsäkringarna i , och de var så även . Arbetsgivarnas andel av de totala inkomsterna till socialförsäkringen var /92, en andel som sjönk stadigt fram till /95 då den var nere i . När det gäller enskilda socialförsäkringsprogram minskade arbetsgivarnas andel av inkomsterna till såväl folkpensionen som sjuk- och föräldraförsäk- ringen . Även om minskningen inte var drama- tisk i någon av dessa program var de volymmässigt viktiga. Mellan budgetåren 1994/95 och 1995/96 steg arbetsgivarnas andel av inkomsterna till socialförsäkringssystemet till , och denna andel var relativt stabil . Efter en mindre nedgång 1999 steg arbetsgivaravgifternas andel av socialförsäk- ringssystemets inkomster till . av är det främst förändringar i finansieringen av pensioner och sjukförsäkring som förklarar variationen i den andel som arbetsgivarna betalar av de totala inkomsterna till socialför- Dessutom infördes en delpensions- avgift och en föräldraförsäkringsavgift som båda betalas av arbetsgivarna. Egenavgifternas andel av inkomsterna till socialförsäkrings- systemet uppvisar en klart stigande trend , då en viss avmattning kan skönjas. steg dessa avgifter från noll till . är det egen- avgiften i form av sjukförsäkringsavgift som står för denna ökning, men 1998 tas denna avgift bort och ersätts med en egenavgift i form av pensionsavgift (se nedan). Den del av socialförsäkringssystemets totala inkomster som finansieras via allmänna skattemedel steg markant under 1990- talets första hälft, från 1991/92 till nära 38 rocent budgetåren 1994/95 och 1995/96. Framför allt är det den andel av arbetslöshetsförsäkringen som finansieras via allmänna skattemedel som ökar , men även ökande kostnader för läkemedelsersättning, bostadsbidrag och assistansersättning bidrar till denna utveckling. är den andel av socialförsäkringssystemets totala inkomster som finansierades via allmänna skatter betydligt lägre: låg den andel mellan , 2000 sjunka ytterligare till . Framför allt är det statens minskade börda för att finansiera ersättning till arbetslösa som förklarar den kraftiga minskningen mellan /96 och 1997. Inkomster från arbetsgivaravgifter är alltså på aggregerad nivå den viktigaste inkomstkällan för att finansiera socialförsäkringarna i . Underlaget för arbetsgivaravgifter är i princip lön och annan ersättning för utfört arbete, dock inte pension och andra skattepliktiga förmåner, medan underlaget för egenavgifter i princip utgörs av pensionsgrundande inkomster, dvs. förutom lön även inkomster från ett flertal transfereringar. Tabell 3 visar hur nivån på arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna som procent av bruttolönen har utvecklats . Arbetsgivar- och egenavgifter 1990–2000 (i procent av bruttolönen) Inte bara storleken utan också sammansättningen på de sociala avgifter som arbetsgivarna betalar har varierat relativt kraftigt . ATP-avgiften, som används för att finansiera den inkomstrelaterade tilläggspensionen (ATP), var av lönesumman –1997, sänktes till för att ligga på . Sjukförsäkringsavgiften, som även finansierade föräldraförsäkringen, sänktes i omgångar från 1997, för att därefter öka till . Arbetsmarknadsavgiften, som bl.a. skall täcka statens bidrag till erkända arbetslöshetskassor, steg från . Arbetsskadeavgiften ökade från 0,90 till 1,38 pro- cent , en nivå som denna avgift behållit under resten av 1990-talet. förändrades avgifts- strukturen på arbetsgivaravgifterna kraftigt. Fyra avgifter försvann; folkpensionsavgiften, delpensionsavgiften, lönegarantiavgiften samt arbetarskyddsavgiften. tillkom två arbetsgivar- avgifter; föräldraförsäkringsavgiften samt efterlevandepensions- avgiften. Föräldraförsäkringsavgiften (som låg på 1999 och 2000) finansierar föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning, medan efterlevandepensionsavgiften (som låg på 1999 och 2000) finansierar efterlevandepensioner. infördes två olika former av egenavgifter, dels en sjukför- säkringsavgift på och dels en arbetslöshetsförsäkrings- avgift på . Året efter infördes även en pensionsavgift på , som arbetslöshetsförsäkringsavgiften försvann. Åren som följde steg sjukförsäkringsavgiften för att 1997 nå . 1998 omvandlades den allmänna egenavgiften till sjukförsäkringen till en pensionsavgift som uppgick till . Genom omvandlingen av egenavgiften i sjukför- säkringen till en egenavgift i pensionssystemet hoppades rege- ringen dels komma tillrätta med det kraftiga överuttaget i sjukför- säkringen (se nedan), och dels lösa problemet i pensionsreformen med hur avgiftsväxlingen mellan egenavgifter och arbetsgivar- avgifter skulle ske. Efter denna inledande översikt över finansieringen av social- försäkringarna på aggregerad nivå kommer jag i det följande mera i detalj gå in på finansieringen av specifika försäkringsprogram. 1.4.1Ekonomisk trygghet för familjer och barn Ett flertal av de förmåner som avser ekonomisk trygghet för familjer och barn finansieras via allmänna skatter. Barnbidrag, bidrag till vissa adoptivbarn, adoptionskostnadsbidrag samt vårdbi- drag för handikappade barn finansierades alla via allmänna skatte- medel . 1994 övertog staten genom försäk- ringskassorna även ansvaret för bostadsbidragen från kommunerna. hade sjuk- och föräldraförsäkringen gemensam finansiering. Inkomster från arbetsgivaravgifter (i form av sjuk- försäkringsavgift) och också egenavgifter betalda av löntagare var fram till /96 avsedda att täcka av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen. Statsbidrag var ämnade att täcka de resterande av utgifterna. Fr.o.m. /96 skall av utgifterna i sjuk- och föräldraförsäkringen täckas med avgifter, och allmänna skattemedel skall användas till finansieringen av dessa för- måner endast om utgifterna överstiger inkomsterna. Från budget- /94 gav sjuk- och föräldraförsäkringen stora avgifts- överskott som tillfördes statsbudgeten (Tabell 4).