sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Vår analys av konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten sprida upphovsrättsligt skyddade verk. Om så sker kan konflikten mellan rättigheterna sägas nå sin kulmen. Det problematiska med intressekonflikten och dess hit- tillsvarande lösning, där handlingsoffentligheten fått företräde framför upphovsrätten, är de för upphovsrättsinnehavaren negativa följderna. En myndighets tillhandahållande av en allmän handling som innehåller ett upphovsrättsligt skyddat verk utgör otvivel- aktigt ett ingrepp i upphovsmannens ensamrätt till verket. Ett tillhandahållande av en allmän handling som innehåller ett upp- hovsrättsligt skyddat verk på stället hos myndigheten eller ett utlämnande av handlingen i kopia eller avskrift, innebär att myndigheten i flera avseenden upphovsrättsligt förfogar över det verk som finns i handlingen. Vad som utgör ett upphovsrättsligt förfogande över ett verk framgår av 2 § URL. Enligt denna bestämmelse har upphovs- mannen ensamrätt till dessa förfoganden, dvs. att framställa exemplar och att göra verket tillgängligt för allmänheten. När en myndighet framställer en kopia eller avskrift av en allmän handling som innehåller ett upphovsrättsligt skyddat verk, förfogar myndig- heten upphovsrättsligt över verket genom exemplar- framställning. Myndighetens utlämnande av kopian eller avskriften kan vidare innebära att verket görs tillgängligt för allmänheten i form av spridning. En myndighets tillhandahållande av ett verk på stället hos myndigheten kan innebära att verket görs tillgängligt för allmänheten i form av visning. Om en myndighet läser eller spelar upp en allmän handling som innehåller ett upphovsrättsligt skyddat verk kan det bli fråga om ett offentligt framförande av ett verket. Myndigheten har till följd av handlingsoffentlighetens företräde framför upphovsrätten stöd för att förfoga upphovsrättsligt över verk som ingår i allmänna handlingar. Myndighetens olika för- foganden över verk som ingår i allmänna handlingar utgör också inskränkningar i upphovsrätten genom bestämmelsen i 26 b § URL. Det förhållandet att lagstiftaren har valt att ge handlings- offentligheten företräde framför upphovsrätten innebär att upp- hovsmännen riskerar att lida skada genom myndighetens för- fogande över verket. Skadan kan uppstå både i upphovsmannens ekonomiska och ideella rättigheter till verket. Den skada som kan drabba en upphovsman till följd av ingrepp i de ekonomiska rättigheterna kan vara av både ekonomisk och ideell art. Med skada av ekonomisk art avses sådant som att verket Vår analys av konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten inte ges ut eller att försäljningsinkomsterna uteblir eller minskar. Med skada av ideell art menas att upphovsmannen fråntas rätten att själv bestämma när verket skall göras tillgängligt för allmänheten eller att hans anseende skadas t.ex. för att ett verk han inte skrivit färdigt eller slutligt genomarbetat blir spritt. Ett systematiskt utlämnande, genom att många personer hos en myndighet begär att få ta del av ett verk, skulle därför kunna få betydande negativa konsekvenser för upphovsmannen. Skada i de ideella rättigheterna kan uppkomma genom att verket tillhandahålls allmänheten på ett sådant sätt att upphovsmannens anseende eller egenart därigenom kränks. Trots att lagstiftaren gett handlingsoffentligheten företräde erhålls ett skydd för upphovsrätten genom att den som med stöd av 2 kap. TF erhållit ett exemplar av ett verk inte har någon rätt att utnyttja detta i strid med bestämmelserna i upphovsrättslagen (, a.a. s. 167). Detta innebär t.ex. att man inte har rätt att vidarekopiera ett verk som man fått ut från en myndighet, om detta skulle strida mot någon bestämmelse i upphovsrättslagen. Ett upphovsrättsligt skyddat verk behåller alltså sin upphovsrättsliga status även om det utgör en allmän handling. Scientologifallet visade på att en särskilt markant konflikt kan anses föreligga mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten då det är fråga om verk som inte offentliggjorts i upphovsrättslig mening. Som redovisats ovan har upphovsmannen en nästan oinskränkt rätt till verk som inte har offentliggjorts. En viktig del av denna rätt är rätten att bestämma om och när verket skall offentliggöras. Detta kan beskrivas som en rätt för upphovs- mannen att själv bestämma när han är beredd att släppa ut verket för att möta omvärlden. Denna rätt hänger samman med upp- hovsmannens ensamrätt att göra verket tillgängligt för allmänheten enligt 2 § URL, genom offentligt framförande, spridning eller visning. När ett verk på lovligt sätt görs tillgängligt för allmänheten blir verket offentliggjort i upphovsrättslig mening. Till dess ett verk offentliggjorts är det dock upphovsmannen som ensam avgör om exemplar av verket skall framställas och om verket skall göras tillgängligt för allmänheten. Redan första exemplaret av ett i Vår analys av konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten upphovsrättslagens mening inte offentliggjort verk, som från en myndighet lämnas ut som en allmän handling, riskerar därför att skada upphovsmannen såväl ekonomiskt som ideellt. I upphovs- rättslagen medges också endast ett fåtal inskränkningar i upphovs- mannens ensamrätt till verk som inte har offentliggjorts. Det är emellertid inte enbart myndighetens tillhandahållande i sig av ett inte offentliggjort verk som kan vara ingripande för upphovsmannen. Eftersom myndighetens tillhandahållande av verket sker med stöd av lag kan kriterierna för att verket skall anses lovligen offentliggjort enligt 8 § URL dock anses uppfyllda även om verket lämnats in till myndigheten utan samtycke av upphovs- mannen. Eventuellt skall ett verk anses offentliggjort i upphovs- rättslig mening redan genom att det lämnas in till en myndighet och blir en allmän handling (jfr prop. 1999/2000:35 s. 18 och , Upphovsrätten och informationsintresset; Forhandlingene ved Det 35. nordiske juristmøtet i 18.-20. 1999 Del 1, s. 560-563). Rättsläget är således oklart. Det problematiska med att ett verk riskerar att anses i upphovsrättslig mening offentliggjort enligt 8 § URL är att det inträder olika rättsverkningar vid ett verks offentliggörande. Exempelvis får verket efter offentliggörandet utnyttjas såväl genom rätten att framställa exemplar för eget bruk som genom att man får göra citat ur verket. Detta gäller oavsett samtycke från eller ersättning till upphovsmannen. Den i princip oinskränkta rätt en upphovsman har till verk som inte offentliggjorts i upphovsrättslig mening kan således sägas ha ett särskilt skyddsvärde. 4.4De svenska reglernas förhållande till och Scientologifallet har också på ett internationellt plan väckt frågor om det svenska skyddet för upphovsrätten. I propositionen 1999/2000:35 anförde regeringen att bl.a. med anledning av Scientologifallet har ifrågasatt om med sin lagstiftning, genom vilken handlingsoffentligheten i princip kan användas för att kopiera och sprida upphovsrättsligt skyddade verk som inte tidigare offentliggjorts i upphovsrättslig mening, upp- fyller och (s. 16). Regeringens principiella ståndpunkt var att de svenska reglerna om förhållandet mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten Vår analys av konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten överensstämde med den s.k. trestegsregeln i och . Trots detta kunde det, enligt regeringens upp- fattning, inte uteslutas att ett tvistlösningsförfarande inom ramen för () om tillämpningen av de svenska bestämmelserna om handlingsoffentlighet skulle kunna resultera i att myndigheters tillhandahållande av verk, åtminstone i vissa fall, bedömdes som oförenligt med och (s. 16). Tillhandahållandet av ett verk såsom allmän handling skulle kunna anses strida mot den s.k. trestegsregeln genom att utgöra intrång i det normala nyttjandet av verket eller anses oskäligt inkräkta på upphovsmannens legitima intressen. En sådan utgång av ett tvistlösningsförfarande skulle enligt rege- ringens mening kunna medföra en risk för att tvingades till mer omfattande begränsningar av handlingsoffentligheten än vad som ansågs nödvändigt för att åtgärda de problem som scientologi- fallet åskådliggjort. 4.5Inte offentliggjorda verk som ges in mål om upphovsrättsintrång I flertalet fall där ett inte offentliggjort verk ges in till en myndig- het är det upphovsmannen själv som ger in verket. Upphovs- mannen kan då förutsättas acceptera att hans verk blir föremål för bestämmelserna om allmänna handlingar i 2 kap. TF. Det finns emellertid ett fall av frivilliga ingivanden av verk där ett skydd för upphovsrätten kanske bör övervägas. Det är de fall där inte offentliggjorda verk ges in av upphovsmannen själv som bevis i mål om upphovsrättsintrång. Här sker ingivandet i och för sig av upphovsrättsinnehavaren själv men han kan sägas vara tvungen därtill för att kunna föra sin talan och bevisa sin sak. Dessutom är det som skall bevisas just upphovsrätten till verket, varför det kan tyckas motsägelsefullt att upphovsmannen i dessa fall skall tvingas vidkännas den inskränkning i upphovsrätten som följer av att verket tillhandahålls som en allmän handling. Kommitténs bedömning: Den föreliggande konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten har lösts genom företräde för handlingsoffentligheten. Kommitténs analys av reformbehovet har inte visat att skäl föreligger för att ändra denna huvudprincip. Kommittén har dock funnit det rimligt att upphovsrättsinnehavare kan skyddas mot utnyttjan- den av handlingsoffentligheten i syfte att göra inte tidigare offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk tillgängliga för allmänheten. För ekonomisk skada som kan följa av myndig- hetens upphovsrättsliga förfogande över verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse finns ett sådant skydd genom bestämmelsen i 8 kap. 27 § SekrL. Kommittén anser att det i vissa fall finns skäl för en begränsad utvidgning av det upp- hovsrättsliga skyddet. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon ytterligare inskränkning i handlingsoffentligheten. Anledningen är att upphovsrätten enligt kommitténs mening har fått en så vid omfattning att den i vissa delar ter sig problematisk med hänsyn till det överordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Kommittén förordar att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten blir föremål för en bredare översyn och att ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande av upphovsrätts- skyddade verk får anstå till dess en sådan översyn kommit till stånd. Den föreliggande konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten har lösts genom ett företräde för handlings- offentligheten. Handlingsoffentligheten har haft ett sådant företräde . Scientologifallet har dock visat på en situation där den valda lösningen på konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten inte har ansetts acceptabel. Som framgått har denna situation också medfört att en ny sekretessbestämmelse har införts i 8 kap. 27 § SekrL. Enligt denna bestämmelse föreligger i vissa fall sekretess för uppgift om inte offentliggjorda verk, som inte kan antas sakna kommersiellt intresse och som kommit in till en myndighet utan samtycke. Vår uppfattning är dock att Scientologifallet inte visar på ett behov av att i lagstiftningen lösa den generella konflikten mellan handlings- offentligheten och upphovsrätten på ett annat sätt än vad som gäller. Vi har inte heller funnit att det av andra skäl finns ett sådant behov. Enligt vår mening skall handlingsoffentlig- heten således alltjämt ha ett principiellt företräde framför upphovsrätten. Vi har inte heller funnit att den exemplarframställning och spridning av verk som sker genom myndigheternas utlämnade av allmänna handlingar, har sådana skadliga effekter på upphovsrätten att det finns någon anledning att generellt inskränka gällande rätt till insyn. 5.1.2Verk som inte har offentliggjorts i upphovsrättslig mening Även om handlingsoffentligheten i princip ges företräde framför upphovsrätten finns det anledning att diskutera om det i alla lägen är lämpligt. Enligt vår mening har rätten till ett verk som inte offentliggjorts i upphovsrättslig mening ett särskilt skyddsvärde, eftersom rättig- hetshavaren här har en nästintill oinskränkt ensamrätt till verket. Särskilt märks här rätten att själv bestämma när verket första gången skall göras tillgängligt för allmänheten, eller annorlunda uttryckt en upphovsmannens navelsträngsrätt (professor Bruun, Forhandlingene ved Det 35. nordiske juristmøtet i 18.-20. 1999 Del 1, s. 580). Det är enligt vår uppfattning inte heller rimligt att ett verk, som getts in till en myndighet utan samtycke av upphovsrättsinne- havaren, riskerar att anses offentliggjort i upphovsrättslig mening, om det görs tillgängligt som en allmän handling. Även om rättsläget härvid är oklart, menar vi att redan risken att ett verk som inte tidigare offentliggjorts skulle kunna anses bli offent- liggjort i upphovsrättslig mening, genom att det olovligen ges in till en myndighet, utgör ett skäl för att låta vissa upphovsrättsliga verk som ingår i allmänna handlingar skyddas från att tillhandahållas som allmänna handlingar. Som påpekats anser vi att inte offentligjorda verk har ett särskilt skyddsvärde, eftersom en central del i upphovsrätten till sådana verk är upphovsrättsinnehavarens rätt att själv bestämma när verket skall göras tillgängligt för allmänheten. Det anförda leder oss till att göra skillnad mellan den situationen där upphovsmannen själv lämnar in ett verk till en myndighet och den där någon annan, mot upphovsmannens vilja, lämnar in ett verk till en myndighet. Vi anser att den sistnämnda situationen är särskilt ingripande i upphovsrätten, eftersom upphovsmannen rätt att ensam förfoga över verket härigenom sätts ur spel. Till denna situation hör rena utnyttjanden av handlingsoffentligheten för att göra ett verk tillgängligt för allmänheten. Ett behov av ökat skydd för upphovsrätten till inte offentliggjorda verk, som lämnas in till en myndighet utan upphovsmannens samtycke, kan enligt vår mening utgöra skäl för en begränsning i handlingsoffentligheten till förmån för upphovsrätten. Vi finner inte samma behov av skydd för upphovsrätten till inte offentliggjorda verk som ges in av upphovsmannen själv. När ett inte offentliggjort verk i dessa fall ges in får upphovsmannen enligt vår mening acceptera att verket blir föremål för bestämmelserna om allmänna handlingar. Detta resonemang till trots kan vi se att det eventuellt kan finnas behov av skydd från insyn vid frivilliga ingivanden av inte offentliggjorda verk i mål om upphovsrätts- intrång. Eftersom denna fråga i sig inte med nödvändighet kräver överväganden i grundlagsfrågan har vi valt att inte särskilt behandla denna fråga. Det finns emellertid beaktansvärda argument för att inte inskränka handlingsoffentligheten till förmån för upphovsrättsligt skyddade verk. Det faktum att de upphovsrättsliga reglerna i upphovsrättslagen gäller även sedan ett verk lämnats ut enligt 2 TF utgör i sig ett skydd för upphovsrätten. Den som fått ut en kopia av verket kan inte förfoga över verket i strid mot bestämmelserna i upphovsrättslagen. När det gäller risken för att ett verk skall anses offentliggjort mot upphovsrättsinnehavarens vilja, genom att det tillhandahålls som en allmän handling, kan man diskutera om det faktum att den som lämnar in ett verk till en myndighet och därmed riskerar att drabbas av påföljd för det upphovsrättsliga intrånget, utgör ett tillräckligt skydd för upphovsrätten. Man skulle alltså kunna anse att det upphovsrättsliga skyddet redan med befintliga regler är tillräckligt och inte behöver ökas på bekostnad av handlingsoffentligheten. Dessa bestämmelser till skydd för upphovsrätten räcker enligt vår mening emellertid inte, eftersom ingreppet i upphovsrättsinne- havarens ensamrätt sker redan genom att verket lämnas in till myndigheten och därmed görs tillgängligt för allmänheten. Skyddet för upphovsrätten till sådana verk kan därför i vissa fall motivera en begränsning av handlingsoffentligheten. Vi delar regeringens uppfattning att de svenska reglerna är förenliga med och , även om vi inser att det finns en viss risk för att de svenska bestämmelserna vid ett tvistlösningsförfarande inte skulle anses helt och hållet förenliga med trestegsregeln i respektive i . Det är i sig ett problem att överensstämmelsen mellan de svenska reglerna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF å ena sidan och och å andra sidan har ifrågasatts på ett internationellt plan. Det är särskilt trestegsregeln i som är föremål för olika tolkningar och som givit upphov till tveksamheter. Som framhållits tidigare tillåter trestegsregeln inskränkningar i upphovsmannens hela ensamrätt endast i vissa särskilda fall om dessa överensstämmer med det normala nyttjande av ett verk och inte inkräktar oskäligt på rättighetshavarens legitima intressen. Trestegsregeln i gäller inskränkningar i ensamrätten att mångfaldiga litterära och konstnärliga verk. Konflikten är därmed mer begränsad i förhållande till Bern- konventionen. Genom den nya sekretessregeln i 8 kap. 27 § SekrL har ett omfattande skydd skapats för verk, som inte kan antas sakna kommersiellt intresse. Sekretessregeln torde i praktiken träffa fler- talet litterära eller konstnärliga verk, som ingår i en allmän handling och som har något ekonomiskt värde. Vad som lämnats utanför sekretessregleringen är dels verk som saknar kommersiellt intresse, dels verk som visserligen inte saknar kommersiellt intresse men där ett utlämnande inte orsakar någon ekonomisk skada. I sådana fall kan det i vissa fall finnas behov av att skapa ett skydd även för den kränkning av upphovsmannens anseende som ett tvångsoffentliggörande kan innebära. Tillskapandet av ett sådant skydd skulle tveklöst innebära, att överensstämmelsen mellan reglerna om handlingsoffentligheten och trestegsregeln inte längre med fog kan ifrågasättas. Huvudprincipen bör alltjämt vara att handlingsoffentligheten skall ha företräde framför upphovsrätten. Det är emellertid rimligt att upphovsrättsinnehavare i vissa fall skyddas mot sådana kring- gåenden av upphovsrätten som kan ske genom att handlings- offentligheten utnyttjas för att göra inte tidigare offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk tillgängliga för allmänheten. För verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse finns numera ett skydd för den ekonomiska delen av ensamrätten genom 8 kap. 27 § SekrL. Bestämmelsen har tillkommit med stöd av 2 kap. 2 § första stycket 6 TF, som medger sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. Tryckfrihetsförordningen har inte ansetts ge utrymme för att även skydda verk som saknar kommersiellt värde. Upphovsmannen är i sådant fall oskyddad mot tvångsoffentliggörande på grund av handlingsoffentligheten, vilket kan medföra en risk exempelvis för att hans anseende eller egenart som upphovsman kränks. Vi anser att skäl kan anföras för att en upphovsman i sådana situationer bör skyddas mot såväl ekonomisk som ideell upphovsrättslig skada. Inom kommittén har utarbetats och disku- terats ett antal förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och upphovsrättslagen (se appendix). De syftar inte till något frångående av huvudprincipen att handlingsoffentlig- heten normalt har företräde framför upphovsrätten. Vi tvekar emellertid att föreslå en ny inskränkning av hand- lingsoffentligheten i nuvarande läge. Anledningen är att upp- hovsrätten enligt vår mening har fått en så vid omfattning att den i vissa delar ter sig problematisk med hänsyn till det överordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Frågan om att hindra tvångsoffentliggörande av upphovsrättsligt skyddat verk i kraft av handlingsoffentligheten är i detta sammanhang av lägre dignitet. Vi anser det inte önskvärt att upp- hovsrätten förstärks på bekostnad av insynsintresset utan att frågan om hur upphovsrätten bör vägas mot allmänintresset av största möjliga offentlighet först prövats i ett vidare sammanhang. Vi vill påminna om Högsta domstolens (HD) dom i det så kallade Manifestmålet (NJA 1985 s. 893). hade publicerat ett manifest av regissören om verk- samheten vid i , vilket gav upphov till en tvist om intrång i upphovsrätten. HD skrev: Å ena sidan gör sig sålunda i detta fall det upphovsrättsliga skyddsintresset inte starkt gällande. a. har manifestutkastet av allt att döma inte varit avsett att tillgodose upphovsmannens ekonomiska intressen. Dess innehåll har, fastän inte offentliggjort, varit känt i en ganska stor krets. Å andra sidan har det funnits ett betydande allmänintresse av att manifestet publicerades som led i nyhetsförmedlingen och som underlag för den pågående kulturpolitiska debatten angående stadsteaterverksamhetens mål och uppläggning. Informationsbe- hovet har accentuerats av att diskussionen rörde en verksamhet, som – låt vara i privaträttsliga former – drevs av det allmänna. Efter att ha hänvisat till bl. a. yttrandefrihetens och informations- frihetens höga dignitet i den svenska rättsordningen skrev HD: Skäl kan följaktligen anföras för att upphovsrätten i ett fall som det aktuella får vika till förmån för yttrandefrihetens intresse. HD fann emellertid att en sådan lösning inte var möjlig utan framhöll att uppgiften att i sådana typfall som åsyftas begränsa straff- ansvaret för upphovsrättsintrång till förmån för ett motstående yttrandefrihetsrättsintresse bör förbehållas lagstiftaren. Vi har också uppmärksammat att utgivningen av möter upphovsrättsliga hinder i (NJA 1998 s. 838). När 1992 utgav Mein Kampf i ny upplaga togs upplagan i beslag på begäran av den tyska delstaten , som ansåg sig inneha upphovsrätten. Förläggaren åtalades för intrång i upphovsrätten. HD ansåg det inte styrkt att innehade upphovsrätten men fann att detta inte var avgörande för om åtalet skulle bifallas: Det får hållas för visst att upphovsrätten till Mein Kampf tillkommer någon annan än [förläggaren] och att denne inte har någon egen rätt enligt upphovsrättslagen att ge ut boken. HD påminde om domen i Manifestmålet och reste på nytt frågan huruvida yttrandefrihetsintresset i vissa situationer kan tillerkännas försteg framför skyddet för upphovsrätten. Rättsläget kunde enligt HD i viss mån anses ha förändrats genom inkorporeringen av om mänskliga rättigheter, som tillerkänner envar yttrandefrihet. Lagstöd kan härigenom finnas för att i vissa situationer tillerkänna yttrandefrihetsintresset försteg framför skyddet av upphovsrätten och då fria från ansvar för upphovsrättsintrång. Även om ett något ökat utrymme sålunda kan finnas för att låta intresset av yttrandefrihet få medföra att ansvar för upphovs- rättsintrång inte skall ådömas, kan det dock inte anses att [förläggaren] på grund härav skall gå fri från ansvar för att ha gett ut Mein Kampf. Att det kan vara svårt att få tag i exemplar av detta verk av historiskt intresse är alltså inte, som [förläggaren] hävdat, tillräckligt för att åtalet skall ogillas. I fallet Mein Kampf rörde det sig knappast om vare sig ekonomisk eller ideell upphovsrättslig skada. motiv att vilja förhindra utgivningen av Mein Kampf torde ha varit rent politiska. Mein Kampf är ett historiskt dokument av stor betydelse för var och en som vill förstå 1900-talets historia. Kommittén ifrågasätter om det från allmänna utgångspunkter är rimligt att upphovsrätten genom sin nuvarande omfattning väsentligt försvårar för den svenska allmänheten att ta del av ett sådant verk. Vi har vidare uppmärksammat att upphovsrätten i omfattar texter av låg verkshöjd. Även relativt triviala privata brev eller dagboksanteckningar, som inte kan anses ha tillkommit i litterärt syfte, kan vara litterära verk, vilket i vissa situationer kan vara till förfång för ett legitimt yttrandefrihets- och informa- tionsintresse.