sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Balans- kravet för den fyraåriga perioden får överges bara om det föreligger synnerliga skäl. Detta är ett uttryck för att det måste föreligga en exceptionell undantagssituation. Exempel på detta har redovisats i avsnitt 9.2.3. Det blir med stöd av denna bestämmelse möjligt för fullmäktige att hävda synnerliga skäl redan vid upprättandet av den fyraåriga fasta planen och inte som endast i samband med att resultaträkningen upprättas. Bestämmelsen tar sikte på de fall då en kommun eller ett landsting trots sin ambition om balans i budgeten inte lyckas uppnå ett nollresultat eller ett positivt resultat under ett enskilt år under den fyraåriga fasta planperioden. Bestämmelsen innebär enligt huvud- regeln att det negativa resultatet skall regleras under den fyraåriga mandatperioden. Om det negativa resultatet avser i perioden skall regleringen göras året därefter. Motiven till pålägget framgår av avsnitt 9.2.4. Endast om det föreligger synnerliga skäl får fullmäktige frångå kravet på reglering av ett negativt resultat. Vad som kan utgöra synnerliga skäl har exemplifi- erats i avsnitt 9.2.3. 8 kap. 21 § Denna bestämmelse är ny. Syftet är att närmare knyta det politiska ansvaret och det medborgerliga ansvarsutkrävandet till den kom- munal ekonomin. Motiven redovisas närmare i avsnitt 9.2.5. 8 kap. 22 § Denna bestämmelse är ny. I sak är nyheten ett lagfäst krav på att delårsrapporten skall behandlas i fullmäktige. Motiven redovisas närmare i avsnitt 9.4.2. 9 kap. 9 a § Bestämmelsen är ny. Syftet med bestämmelsen är att ge revisorerna en mer aktiv och offensiv roll i sitt granskningsarbete. Motiven redovisas närmare i avsnitt 9.2.5. Av 8 kap. 5 § femte stycket framgår att den situationen undan- tagsvis kan uppstå att ett negativt resultat kvarstår i slutet av den fyraåriga planperioden. Detta kan få politiska konsekvenser, för- utom de rent ekonomiska. Revisorernas roll enligt bestämmelsen i denna paragraf är att bedöma vilken betydelse ett sådant förhåll- ande kan få för frågan om ansvarsfrihet. Motiven redovisas närmare i avsnitt 9.2.2. 10 kap. 8 § Ändringen innebär att det nuvarande andra stycket utgår. Av den bestämmelsen framgår att frågan om synnerliga skäl inte kan bli föremål för laglighetsprövning. Genom att detta stycke nu tas bort upphör undantaget och det innebär alltså att frågan om det före- legat synnerliga skäl fortsättningsvis kan prövas i en process om laglighetsprövning. Det blir således möjligt för en enskild kommunmedlem att hävda t.ex. att fullmäktige överskridit sina befogenheter när fullmäktige med åberopande av synnerliga skäl underlåtit att reglera ett negativt resultat eller att ett hävda att ett sådant beslut strider mot kommunallagen. Motiven redovisas när- mare i avsnitt 9.2.3. Översyn av kommunernas och lands- tingens ekonomiska förvaltning m.m. En utredare skall tillkallas för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. –göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hus- hållning och dess tillämpning, och vid behov föreslå föränd- ringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verk- samhetsmässiga planeringen, –utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras, –utreda behovet av att tydliggöra reglerna för användandet av medel erhållna vid försäljning av anläggningstillgångar, –utreda hur uppföljningen i kommuner och landsting kan för- stärkas, –analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens för- valtning av medel för pensionsåtaganden. Den ekonomiska utvecklingen –talet har i olika avse- enden varit mycket kännbar för kommuner och landsting, och har ställt krav på besparingar och omstruktureringar. Trots ett omfattande arbete har vissa kommuner och landsting haft svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Detta ledde bl.a. till att frågan om ett krav på en ekonomi i balans aktualiserades. Som komplement till reg- lerna i kommunallagen (1991:900) om god ekonomisk hushåll- ning infördes mot denna bakgrund ett krav på en balanserad budget, vilket trädde 2000. I samband med beslutet om balanskravet infördes också en redovisningslag . Den kommunala redovisningslagen innehåller bl.a. be- stämmelser om redovisningen av kommunala avtalspensioner. Dessa skall , men senast , redovisas enligt den s.k. blandade modellen. Det innebär att nyintjänade pensionsrättigheter skall redovisas som en kostnad i kommuner- nas och landstingens resultaträkningar och som en avsättning i balansräkningen samt att utbetalningar som avser pensionsför- måner intjänade t.o.m 1997 bokförs som en kostnad. Den upp- arbetade skulden t.o.m 1998 skall inte tas upp i balansräkningen utan redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen. Eftersom det inte tillkommer några nya pensionsrättigheter i det tidigare gällande systemet kommer den del av pensionsskulden som redovisas inom linjen att minska successivt, för att vara helt av- vecklad om . Från och med ingången av ställs krav på kommuner och landsting att meddela särskilda föreskrifter för förvalt- ningen av de medel som avsätts för pensioner. När den nuvarande kommunallagen trädde ikraft slopades en rad äldre bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd och en år- ligen balanserad budget togs bort. Dessa ersattes med en mer allmänt hållen bestämmelse om god ekonomisk hushållning. I förarbetena (prop. 1990/1991:117, bet 1990/91:KU38, rskr 1990/91:360) lämnades några exempel på vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning, men regeringen bedömde det inte som meningsfullt att i detalj reglera frågan. Även om skatteintäkterna och statsbidragen har ökat förhåll- andevis kraftigt , har sannolikt införandet av balanskravet haft en påtaglig effekt på utvecklingen av eko- nomin i kommuner och landsting. har andelen kommuner med negativa ekonomiska resultat minskat från till medan andelen landsting med nega- tiva ekonomiska resultat däremot har ökat från till . Merparten av kommunerna och hälften av landstingen har lagt en budget 2000. Även om införandet av balanskravet har haft positiva effekter har dock mycket av fokus kommit att hamna på denna minimi- nivå för ekonomin, istället för på det övergripande och mer långsiktiga kravet på en god ekonomisk hushållning. Även om miniminivån, dvs. en ekonomi i balans, är en nog så stor ut- maning för några kommuner och landsting är det nu angeläget att framhålla det mer långsiktiga målet genom att ytterligare konkretisera innebörden i kommunallagens allmänna be-stäm- melse om god ekonomisk hushållning. De flesta kommuner och landsting har en gynnsam ekonomisk situation och utveckling. Ett antal kom- muner och landsting har dock en sådan ekonomisk situation att de inte kan uppfylla kraven på en budget i balans. Kommuner och landsting med ekonomiska bekymmer orsakade av bostads- åtaganden eller strukturella faktorer kan söka stöd hos Bostads- delegationen eller Kommundelegationen. kommer andelen äldre att öka vilket kommer att leda till ökande behov av insatser inom främst vård och omsorg. Till detta skall läggas att pensionsutbetalning- arna kommer att öka i takt med att de stora kullarna födda på 1940–talet når pensionsålder en bit in på 2000–talet. Samman- taget kommer det på att ställas krav på ökade resurser till följd av de ökade behoven. Hur dessa skall finansi- eras, avvägningen mellan statlig och finansiering, mellan offentlig och privat drift osv. är frågor som diskuteras i olika sammanhang. Mot den här beskrivna bakgrunden är det nödvändigt att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de framtida växande behoven av verksamhet genom att i allt högre utsträckning se till att både verksamhet och ekonomi genomsyras av en god ekonomisk hushållning i ett både kort- och långsiktigt perspektiv. En ekonomi i balans samt en väl fungerande uppföljning och utvärdering av ekonomi och verksamhet är nödvändiga förutsättningar för att kommuner och landsting skall kunna leva upp till målet om en god ekono- misk hushållning. Behovet av en översyn av reglerna för ekonomisk förvaltning En budget i balans är minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. En av de viktigaste utgångspunkterna för balanskravet är att varje generation skall bära sina egna kost- nader. I förarbetena (prop. 1996/97:52) till bestämmelsen om en budget i balans fördes ett resonemang om balanskravet i för- hållande till kravet på god ekonomisk hushållning. För att mot- svara kravet i 8 kap. 1 § kommunallagen på god ekonomisk hus- hållning räcker det i de flesta fall inte med att intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hus- hållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. Faktorer som är vik- tiga att beakta är t.ex. befolkningsutvecklingen i kommunen, behovet av ny- och reinvesteringar, risker i form av borgen och behov av förlusttäckning. Ett önskvärt scenario för den kommu- nala ekonomin är att reinvesteringar kan göras utan finansiering med nya lån och att resultatet även täcker ökningen i kommun- ens totala pensionsåtaganden. För att få en samlad bild över kommande års ekonomiska och verksamhetsmässiga utveckling är det angeläget att de ovan beskrivna faktorerna finns med i den kommunala planerings- processen på ett tidigt stadium. Enligt kommunallagen skall en plan för ekonomin upprättas för det andra och tredje året i treårsplanen, men inget närmare sägs om innehållet i planen. Det är oklart i vilken utsträckning kommuner och landsting gör djupgående analyser över sin ekonomiska och verksamhets- mässiga utveckling och förutsättningarna , och hur dessa i så fall påverkar planer och budgetar och om de ut- mynnar i exempelvis riktlinjer för finansförvaltningen. Den kommunala revisionen har varit föremål för en översyn. I syfte att stärka de förtroendevalda revisionerna har nya bestämmelser förts in i kommunallagens 9:e kapitel med bl.a. innebörden att de kommunala revisorerna har en skyldighet att anlita sakkunnigt biträde. Vidare preciseras bl.a. revisions- uppgiften. Revisorerna skall i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom Lagändringen trädde i kraft . Revisorernas ansvarsområde omfattar både förvaltningsrevi- sion och redovisningsrevision. Redovisningsrevisionen syftar främst till att avgöra om räkenskaperna är rättvisande samt att man i nämnderna har en tillräcklig förmögenhetsskyddande kontroll. Förvaltningsrevisionen syftar främst till att bedöma om verksamheten är ändamålsenlig och om fullmäktiges beslut efterlevs. Laglighetsprövning ingår i de kommunala revi- sionernas uppgifter, men den omfattas inte av någon uttrycklig skyldighet. För att i kommuner och landsting ytterligare fokusera på frågan om god ekonomisk hushållning och för att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos de kommunala revisorerna bör dessa ges en mer aktiv roll att verka för efter- levandet av balanskravet, t.ex. i samband med fullmäktiges be- slut av budget. Revisorerna skall självklart inte delta i fram- tagandet av den årliga budgeten och treårsplanen, däremot kan de t.ex. granska rimligheten i de antaganden och förutsättningar på vilka budgeten vilar. Kravet på en ekonomi i balans Redan innan balanskravet trädde i kraft har vissa oklarheter och frågor aktualiserats, vilka kan behöva analyseras vidare. I förarbetena till den kommunala redovisningslagen (prop. 1996/97:52) behandlas frågan om när avsteg kan göras från kravet på en budget i balans, vilket kräver att det finns synner- liga skäl för detta. Ett exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga är när en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel är när en avyttring av till- gångar har skett och en förlust har uppstått. Det kan då finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller därigenom skapat förutsättningar för att på få minskade fram- tida kostnader. Det finns dock vissa oklarheter när det gäller att tolka vad som är synnerliga skäl. Med utgångspunkt från kom- munallagens bestämmelse om god ekonomisk hushållning är det upp till varje kommun och landsting att tolka vad som kan in- rymmas i begreppet. I kommunallagens 10:e kapitel regleras laglighetsprövning. Beslut fattade av fullmäktige och kommunstyrelse får över- klagas. Avsikten har dock inte varit att efterlevandet av kommu- nallagens regler om god ekonomisk hushållning och en budget i balans skall kunna ligga till grund för domstolsprövning. Kom- munallagen innehåller inte heller några sanktioner mot kommu- ner och landsting som inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans, dvs. som antingen fastställer en budget vars intäkter inte överstiger kostnaderna eller som efter ett negativt resultat inte har återställt det egna kapitalet. Först kan man såldes utläsa i vilken utsträckning balanskravet för efterlevts. Det kan dock redan nu vara rimligt att överväga vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta i det fall balanskravet inte efterlevs. Kommunernas och landstingens kostnader för pensioner omfattas av balanskravet. För att ge en mildare övergång från fördelningssystemet, där åtagandena inte fonderats, till ett fullt fonderat pensionssystem infördes, som ovan nämnts, en blan- dad modell för redovisningen av dessa kostnader. I anslutning till förtydligande av balanskravet bör en analys göras av den blandade modellens effekter över tiden. I ett fonderat system måste relativt höga kostnader tas på kort sikt, men med ett för- delningssystem, där pensionsutbetalningarna kostnadsförs, är belastningen lägre på kort sikt. De beräkningar som gjordes för beslutet om balanskravet av långsiktiga eko- nomiska effekter av de olika modellerna behöver göras om med aktuella kalkylförutsättningar. Hur försäljningsmedel får användas beskrivs i förarbetena till kommunallagen. Försäljningsmedel för anläggningstillgångar skall i normalfallet användas för att investeras i anläggnings- tillgångar eller för att betala skulder. Förarbetena behandlar några undantag där försäljningsmedel kan användas för löpande behov. Det är i de särskilda fall där vikande befolknings-under- lag eller en förändrad verksamhetsinriktning gör behovet av an- läggningstillgången mindre. Det förekommer dock att kommuner använder försäljnings- medel till löpande driftskostnader på ett sätt som sannolikt strider mot innebörden i god ekonomisk hushållning och även mot balanskravet. Det kan mot denna bakgrund finnas skäl att överväga behovet av en tydligare reglering. Som tidigare nämnts skall kommuner och landsting från redovisa sina pensionsåtaganden enligt den blan- dade modellen. Den blandade modellen innebär att nyintjänade pensions- rättigheter skall redovisas som en kostnad i kommunernas och landstingens resultaträkningar och som en avsättning i balans- räkningen. Avsättningarna i kombination med kravet på balans leder förmodligen till ett högre finansiellt sparande och större likvida reserver. Kommuner och landsting har i de flesta fall tidigare haft en medelsförvaltning för korta placeringar, men har i allmänhet begränsad erfarenhet av sådan långsiktig medelsför- valtning som pensionsmedelsförvaltningen i hög grad utgör. För förvaltningen av pensionsmedel skall fullmäktige enligt den bestämmelse som trädde i kraft , och som skall tillämpas senast , fastställa särskilda föreskrifter. I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas och tillåtna risker fastställas. Bestämmelsen omfattar inte de pensionsavsättningar som är gjorda före övergången till den blandade modellen. Kommuner och landsting skall enligt bestämmelsen följa upp avkastning och risker. Möjlighet finns även att återlåna medlen för att finansiera investeringar. Det finns inga formella hinder mot att använda avkastningen på pensionsmedlen för kostnader i den löpande verksamheten även om en sådan användning av medlen kan te sig tveksamt utifrån intentionerna med balanskravet och med tanke på att det finns en tidigare upparbetad pensionsskuld som inte motsvaras av tillgångar. Det är emellertid viktigt att inom detta område in- hämta mer kunskap om hur hanteringen ser ut i olika kommun- er och landsting, och om den pågående utvecklingen när det gäller förvaltning och avkastning. Ett nytt kommunalt pensionsavtal gäller . Detta innebär att minst en procent av lönesumman, den s.k. individuella delen skall förvaltas externt och att de anställda själva väljer förvaltare. Den individuella delen finns således inte med i den avsättning för pensioner som görs i balansräkningen. Uppföljning av ekonomi och verksamhet är viktiga medel i strävan att uppnå en god ekonomisk hushållning. Kommunal- lagen innehåller bestämmelser om årsredovisningen och dess hantering i fullmäktige. Sådana bestämmelser finns också när det gäller revisionsberättelsen. Det finns dock stora skillnader mellan olika kommuner respektive landsting när det gäller hur årsredovisningen hanteras, och när det gäller hur resultaten från uppföljningen av verksamheten och ekonomin tillvaratas i den demokratiska processen. Förutom bestämmelsen om årsredo- visningen sägs ingenting i kommunallagen om hur en kommun eller ett landsting skall följa upp sin verksamhet. För att få en samlad bild av hur styrningen fungerar behövs mer kunskap om hur kommuner och landsting följer upp sin verksamhet ur ekonomisk och verksamhetsmässig synvinkel samt hur informa- tionen tas till vara och vilka åtgärder den eventuellt föranleder. Enligt lagen om redovisning är kommunen skyl- dig att upprätta en delårsrapport. I lagen sägs att rapporten skall omfatta minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskaps- året. Inget sägs dock om innehållet i eller beredningen av delårs- rapporten. En av genom- förd enkät- och intervjuundersökning bland kommunala eko- nomi- och redovisningschefer visar bl.a. att delårsrapporten visserligen ses som ett viktigt dokument för intern styrning för kommunens redovisningsansvariga, men att den inte används som ett redskap i beslutsprocessen. Vidare framkommer det att ambitionsnivån på delårsrapporten varierar vilket sannolikt be- ror bl.a. på att det inte finns några direkta formella krav på inne- hållet. Fullmäktiges bedömning av det ekonomiska läget och förmå- gan att upprätthålla en god ekonomisk hushållning under löpan- de verksamhetsår skulle kunna förbättras exempelvis genom att delårsrapportens beredning formaliserades på ett likartat sätt som årsredovisningen, eftersom den därigenom skulle bli ett viktigare inslag i kommunernas och landstingens uppföljnings- system. Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående när det gäller utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning skall en särskild utredare tillkallas, med uppdrag att se över bestämmelserna i 8 kap. kommunallagen. Uppdraget be- skrivs i det följande. Utredaren skall göra en översyn av kommunallagens bestäm- melse om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning. Utredaren skall överväga vilka tillvägagångssätt och instrument som kommuner och landsting kan använda för att öka lång- siktigheten i den ekonomiska planeringen och nå en god eko- nomisk hushållning. En viktig aspekt är att kommun- och landstingsspecifika förutsättningar därvid måste beaktas t.ex. när det gäller demografisk utveckling, riskexponering, skuld- sättning samt behov av ny- och reinvesteringar. Utredaren skall vid behov föreslå förändringar i nuvarande bestämmelser. Utredaren skall också överväga hur revisionen kan ges en mer aktiv roll att verka för att kommunen eller uppfyller kraven på ekonomisk balans och för en god ekono- misk hushållning. Utredaren skall lämna förslag till tydligare krav på eko- nomisk och verksamhetsmässig planering, framför allt när det gäller den s.k. treårsplanen. Utredaren kan även i övrigt lämna förslag till förändringar i reglerna för den kommunala budgeten som syftar till att främja en god ekonomisk hushållning. Utredaren skall undersöka behovet av att ytterligare förtydliga och eventuellt modifiera balanskravet och begreppet synnerliga skäl, utan att ge avkall på de intentioner som ligger bakom balanskravets tillkomst. Utredaren skall bl.a. undersöka konse- kvenserna av att tillåta kommuner och landsting som medvetet har byggt upp ett avsevärt eget kapital att ett enskilt år göra avsteg från kravet på en budget i balans. Utredaren skall även undersöka möjligheterna att på annan grund medge att kommun eller landsting som byggt upp reserver kan ta dessa i anspråk. Utredaren skall överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en budget och ekonomi i balans. Utredaren skall därvid särskilt överväga om vissa beslut av långtgående ekonomisk betydelse i sådana kommuner och landsting bör bli föremål för över- prövning, t.ex. i form av ett underställningsförfarande. Även andra möjligheter bör prövas. Utredaren skall därvid också överväga hur balanskravet bör tillämpas i de fall en kommun eller ett landsting har ett program för att genomföra en om- strukturering i syfte att få sin ekonomi i balans. Utredaren skall studera de erfarenheter som finns i övriga nordiska länder på detta område. Utredaren skall vidare analysera vilka ekonomiska effekter den blandade modellen har för kommuner och landsting på utifrån nu aktuella kalkylförutsättningar. Utredaren skall överväga om det finns behov av att tydliggöra hur kommunerna får använda försäljningsmedel vid försäljning av anläggningstillgångar och vid behov utarbeta förslag till regler. Utredaren skall följa och analysera utvecklingen av kommuner- nas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtag- anden. Utredaren skall analysera kommunernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet. Utredaren skall överväga behovet av regler för delårs- rapportens beredning samt behovet av ytterligare förändringar. Utredaren är fri att även lämna andra förslag till förändringar av 8 kap. i kommunallagen som främjar en god ekonomisk hus- hållning i kommun och landsting. Utredaren skall samråda med utredningen för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kom- munala demokratin (dir. 1999:98). Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som anses befogade. Utredaren skall redovisa resultatet av arbetet . Kommuner och landsting med negativt resultat Kommuner med negativt resultat -404,7 SOU 2001:76 Bilaga 2 -251,5 Bilaga 2 SOU 2001:76 X–markering i denna kolumn innebär att kommunen efter fram- till delegationen beviljats stöd av regeringen. A–markering i denna kolumn innebär att ansökan inlämnats men avtal om stöd har inte kommit till stånd. X– och A–markeringar i denna kolumn har motsvarande innebörd som beträffande Kommundelegationen. Mediankommunen motsvaras av (nr 55) och (nr 56). Källa: Vad kostar verksamheten i Din kommun? Bokslut (, SCB) Landsting med negativt resultat K.del: se ovan beträffande kommunerna. Beräkningar och analys av kommunernas och landstingens pensionsåtagandet Pensionsåtagandet och pensionskostnader har beräknats enligt så- väl den blandade modellen som fullfonderingsmodellen. Tidsperio- den sträcker sig till 2040. En prognos för utbetalningar av pensioner intjänade ingår. I de beräkningar som genomfört har följande beräkningsförutsättningar valts. Indata är uppgifter från KPA:s beräkningar utförda . 2 landsting och 25 kommuner ingår inte i denna indata. En schablonmässig justering har gjorts för detta bortfall. För att förenkla beräkningarna har det antagits att hela avgiften enligt PFA–98 utbetalas som individuell del, även 1998 och avgifter. Ingen hänsyn har tagits till framtida garantipensioner, särskilda ålderspensioner och visstidspensioner.