sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Som ett illustrerande exempel kan nämnas den snabbt växande efterfrågan i EU på ekologiska livsmedel, vilket utgör en stor potentiell marknad för många utvecklingsländer. Ekologiska varor betingar ett högre pris och kan därför öka exportinkomsterna i utvecklingsländer. Många odlare, särskilt små- bönder som annars har svårt att nå exportmarknaderna, har aldrig haft råd att använda bekämpningsmedel och andra moderna insats- varor. De har därför förhållandevis lätt att nyttja ekologiska odlingsmetoder. Sida ger stöd till ett framgångsrikt program för certifiering av ekologiska produkter i framför allt . Produkterna ex- porteras främst till EU. har EU skapat regler för import av ekologiska produkter som är nästintill omöjliga att uppfylla för exportörer från utvecklingsländer. Detta är ett exempel där kan verka aktivt för förändringar så att import ifrån utvecklings- länder underlättas, utan att kraven på själva odlingen sänks. Ett resultat av globaliseringen är att intressen som tidigare uppfat- tades som motstridiga ofta går i varandra. Värdet av olika insatser inom utvecklingssamarbetet, som ytterst syftar till att gynna mot- tagaren, främjar ofta även svenska nationella intressen. Insatser inom exempelvis rättsområdet i ett mottagarland kan indirekt bidra till utveckling av handel och investeringar, genom att de förbättrar den affärsmässiga förutsägbarheten för potentiella investerare. Ett gynnsamt affärsklimat är en förutsättning för investeringar, vilket i sin tur främjar den ekonomiska utvecklingen. Genom att få tillgång till stabilare och köpstarkare marknader för sina produkter gynnar sådana insatser på utvecklingsområdet även det svenska näringsli- vet. Målen för två skilda politikområden, – utvecklingssamarbetet samt främjandet av svenskt näringsliv – är i någon mening kommu- nicerande kärl som i stor utsträckning kan gynnas . Många insatser inom dessa områden främjar därför egenintresset utan att göra avkall på målet att bekämpa fattigdom och sydperspektivet. Distinktionen mellan främjande i eget intresse och bistånd i mottagarens intresse är dock ibland svår att göra. Inom bistånds- samarbetet kan ibland märkas en önskan om ett mer jämställt för- Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden hållande med normala och affärsmässiga relationer där bägge parter tjänar på engagemanget, snarare än ett traditionellt givare- mottagare-förhållande. Givarens och mottagarens intressen flätar i varandra. Biståndets genomförande skapar ofta affärsmöjligheter för svenska företag. Sida anser att utvecklingssamarbetet i sig innehål- ler ett stort mått av främjande av svenska intressen, och att ytterli- gare krav på främjande inte hör hemma i ett utvecklingssamarbete som syftar till förändring och utveckling i fattiga länder. Främjande av svenskt näringsliv inom utvecklingsarbetet bör fokusera på initi- ativ som stimulerar framväxten av en kompetent svensk resursbas, där finansieringen bör ligga på andra utgiftsområden än biståndet. Frågan hur näringslivspolitiken kan främja målen för PGU bör diskuteras ytterligare. I kapitel 7 förs en rad förslag fram som syftar till att främja näringslivets bidrag till social och hållbar utveckling. Vidare betonas behovet av ta vara på den kunskap som näringslivet besitter i utvecklingsnära frågor samt de synergieffekter som kan skapas. Nya projektkoncept bör testas och nya organisationsmo- deller utvecklas. I väldigt många program och projekt kan utveck- lingspolitiska mål förenas med andra mål inklusive näringslivs- främjande. Ett intressant exempel är det s.k. "" utanför som inrymmer såväl utvecklings- och hälso- politiska och jordbruksutvecklingsmål som viktiga komponenter av svensk teknik och kompetens, både avseende institutionsuppbygg- nad och utrustning. Finansiering har skett både genom svenska statliga medel, kommersiella medel och den ryska motparten med en projektstrukturering som ger god kommersiell avkastning vilket i sin tur ger försäkran om långsiktig hållbarhet. En betydligt bättre koordinering mellan de olika instrument staten förfogar över skulle öka förutsättningarna för att skapa synergier i form av samtida större utvecklingseffekt, större fördelar för svensk industri samt uppfyllande av andra nationella svenska mål. Även om de svenska statliga instrumenten har olika villkor och regleras av olika regelsystem, och med beaktande av att sam- ordning kostar tid och pengar, bör de svenska aktörerna i en ökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersöka möjligheterna att skapa mervärden genom samarbete. För att uppnå "koordinering för synergi" krävs en större flexibilitet mellan de olika program svenska staten förfogar över och en organisatorisk överbyggnad som befrämjar en sådan integrering. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden utveckling av efterfrågestyrda projekt baserad på en princip om samfinansiering mellan olika svenska anslag är eftersträvansvärd. Varje människa som tvingas slita upp sina rötter och fly från sitt hemland är resultatet av ett misslyckande att skapa en värld med trygghet och mänskliga rättigheter. I debatten framförs ofta att det vore bättre att med biståndets hjälp söka undanröja orsakerna till flykt. Generellt och långsiktigt är det naturligtvis sant, men på kort sikt får inte biståndets betydelse i detta avseende övervärderas. De flesta människor som kommer till och befinns ha flyktingskäl kommer från mer eller mindre slutna länder med politiskt förtryck och där möjligheten att med biståndets hjälp förbättra situationen är ytterst begränsad eller obefintlig. Det är i stället politiska lösningar i form av demokratiska öppningar som måste till. Detta utesluter inte att det finns koherensaspekter också i flyk- ting- och migrationspolitiken. Ett exempel är återvandringen. Med detta avses vanligen flyktingar som bor i med permanent uppehållstillstånd men som önskar återvända till sina hem- eller ursprungsländer. Åtgärderna kan gälla att underlätta ett återvän- dande, t.ex. att bygga bostäder i hemlandet, yrkesutbildning eller annat för att underlätta en sysselsättning vid återkomsten. Bistån- det till länder som härjats av våldsamma konflikter och flykting- strömmar har mycket stor betydelse för en långsiktigt bestående återvandring. Insatser för återvändande flyktingar kan skapa målkonflikter. Det gäller bl.a. när det finns ett svenskt intresse att skapa möjlig- heter för flyktingar att återvända, t.ex. genom att ge återvändande från speciella ekonomiska fördelar. Biståndsperspektivet måste istället vara att bidra till utvecklingen av en hel region, oav- sett varifrån flyktingarna återvänder. Ett annat exempel är återvändandet för flyktingar med tillfälliga uppehållstillstånd. I kom önskemål om att svenskt bistånd skulle dirigeras till områden med svensk närvaro i form av fredsbe- varande styrkor, vilket inte alltid överensstämde med de återvän- dande flyktingarnas behov. Dessa olika intressen har successivt kunnat sammanvägas genom samarbete mellan och Sida å ena sidan samt Överbefälhavaren () och Sida å den Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden Samverkan har baserats på att dra nytta av den kunskap som besitter genom den svenska militära närvaron. Vissa medel har ställts till förfogande för smärre projekt, som både har haft utvecklingseffekt och har varit förtroendeskapande för den svenska bataljonen. Sida har vidare, vad gäller återvändande från , i några fall kunnat använda information från vid val av integrerade områdesprogram, vilka dock varit öppna för alla. Ytterligare ett exempel på bristande koherens är det faktum att medan världens rika länder uppmuntrat en öppning av fattiga län- ders marknader för varor och tjänster, har man behållit en restriktiv invandringspolitik som stänger gränserna för praktiskt taget alla arbetssökande. Det finns dock en ökad insikt om att den rika världens samlade agerande på detta område kan få omfattande konsekvenser för många fattiga människor och för utvecklingen i en rad utveck- lingsländer, direkt och indirekt. Diskussioner pågår inom reger- ingskansliet och EU kring hur en mer aktiv politik för att främja arbetskraftsinvandring skulle kunna utformas. Ett behov av att inkludera effekterna på utvandringsländerna är uppenbart. Samti- digt uppmärksammas det växande migrationstrycket alltmer – av den prognostiserade befolkningsökningen på 2 miljarder människor kommer att ske i utvecklingsländer – liksom den skillnad som föreligger beträffande möjligheterna att emigrera från fattiga förhållanden , jämfört med den situation som rådde i dagens höginkomstländer9. Kunskapen om effekterna av migrationsströmmar begränsas av brist på forskning på området. Samsyn synes dock finnas om att emigration från utvecklingsländer till höginkomstländer gynnar utvecklingsländer, framför allt om den diskriminering som äger rum till förmån för välutbildade immigranter till höginkomst- länder upphör. Emigrationen antas generellt bidra till högre löneni- våer för dem som stannar, som remitteringar10 kommer hemlandet till del. De globala remitteringarna är i omfattning jäm- förbara med biståndsflödet och kan för enskilda länder vara av större betydelse än summan av biståndet och de kommersiella ut- ländska investeringarna i landet. I de länder som tar emot denna typ av invandring tenderar lö- nerna för lågutbildade att pressas ner, vilket är en förklaring till 10Exilboendes överföring av medel till hemlandet. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden varför dessa frågor är politiskt känsliga i dessa länder. De demo- grafiska trenderna i dagens höginkomstländer pekar dock på ett framtida underskott av arbetskraft, varför potentialen för en ökad immigration verkar finnas, utan att lönenivån i mottagande länder skall behöva påverkas i nämnvärd omfattning11. En koherent politik på detta område borde således innebära åt- gärder som både gynnar svenska arbetsmarknadspolitiska avväg- ningar och fattiga människor i utvecklingsländer. Forskning i frågor som är centrala för fattiga människor förekom- mer bara i mycket begränsad utsträckning i höginkomstländerna, som större delen av världens samlade forskningsresurser finns just i dessa länder. Som exempel kan nämnas att bara 10 pro- cent av de globala resurserna som används på medicinsk forskning används för forskning kring sjukdomar som berör av världens befolkning. Inom hälsoområdet kan målkonflikter identifieras såväl när det gäller forskning som produktutveckling. Stöd via biståndet till inter- nationell hälsoforskning riktas ofta mot tropiska och andra allvar- liga sjukdomar som främst drabbar befolkningen i fattiga länder kring vilka forskningen är relativt sett blygsamt utvecklad. I vissa fall leder denna offentligt finansierade forskning till produktkan- didater av intresse för läkemedelsindustrins vidare utveckling till användbara produkter. Detta sista utvecklingsled är kostnadskrä- vande och skyddas av patent. Prissättningen på slutprodukterna anpassas till efterfrågan och betalningsförmågan i utvecklade län- der. För individer och hälsosystem i utvecklingsländer blir kostna- derna ofta alltför höga. Ett aktuellt exempel är bromsmediciner för hiv/aids. I andra fall, där efterfrågan i huvudsak kommer från fattiga män- niskor och länder, saknas intresse från läkemedelsindustrin att in- vestera i produktutvecklingen även när utmärkta kandidater tagits fram. En diskussion om hur incitament till en sådan pro- duktutveckling kan skapas pågår i olika internationella samman- hang. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden agerar också internationellt med betydande biståndsme- del för stöd till internationell jordbruksforskning. Denna har varit framgångsrik, t.ex. när det gäller framodlande av de vete- och ris- sorter som låg bakom den s.k. gröna revolutionen. Frågor som behöver belysas är hur svenska forskningsresurser skall fördelas mellan forskning kring grödor och jordar som är relevant för fattiga människor i fattiga länder, och sådan forskning som får mer direkt betydelse för svenskt eller europeiskt jordbruk. Generellt finns inom forskningssamarbetet enligt Sida en latent konflikt mellan Sida och universitet och andra forskningsinstitu- tioner när det gäller de senares önskan att få alla kontakter med utvecklingsländer finansierade med biståndsmedel. Sida har hävdat att det bör ingå i alla myndigheters, inklusive universitets och forskningsinstitutioners, ansvar att ha breda internationella kon- takter. Biståndet kan stimulera dessa och skall självfallet finansiera speciella projekt, men det bör finnas en grundfinansiering hos dessa institutioner för internationellt arbete som också skall om- fatta kontakter med institutioner i utvecklingsländer. har ett nationellt intresse av att säkerställa en bred kunskaps- och forskningsbas kring globala frågor. När det gäller den svenska högskolan finns ett stort intresse för att medverka i samarbetsprojekt för att utveckla kapacitet och in- stitutioner i utvecklingsländerna. finns ett stort och ökande intresse för att ta emot studenter och forskarstuderande från andra länder. Detta kan synas vara sammanfallande intressen, men det innebär ibland en målkonflikt enligt Sida. För utvecklings- landsinstitutionen är det angeläget att bygga upp egna kurser och examinationssystem och att en stor del av samarbetet sker vid den egna institutionen. Därmed minskas också risken för s.k. brain drain. För den svenska institutionen är det å andra sidan både enklare och mera lönsamt om kurs och examen sker i . Utländska studenter breddar också basen för forskarrekrytering och önskvärd akademisk invandring. I sammanhanget är det dock viktigt att betona vikten av att utöka utvecklingslands- institutionernas möjligheter att ta del av internationellt fram- stående forskningsmiljöer, t.ex. via stipendier eller via nya kom- munikationsmöjligheter som den nya tekniken erbjuder. Enligt Sida bidrar det svenska utbildnings- och forskningssamar- betets olika komponenter på flera sätt till en breddning av svensk utbildning och forskning. Det har också långsiktiga effekter för svensk arbetsmarknad och näringsliv. Stöd till svenska forskare, Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden samverkan mellan universitet i utvecklingsländer och de svenska universiteten samt stöd till internationella tematiska forsknings- program bidrar alla till att stärka svensk forsknings internationella kontakter – inte minst med miljöer som de annars inte normalt kommer i kontakt med genom forskningsmarknaden. Utbytet ger vidgade perspektiv och kontaktytor för lärare och studenter, vilket är en kvalitetsdimension som alltmer uppmärksammas inom högskolan. En samstämmig politik på detta område borde således medföra en inhemsk samfinansiering av denna typ av insatser, med anslag avsedda för främjande av internationalisering av den svenska högskolan. 3.1.7Genpolitik samt andra tvärfrågor Kommittén har valt att belysa problematiken med tvärfrågor med ett viktigt exempel – genpolitik. En rad andra frågor utgör också s.k. tvärfrågor i en politik för global utveckling, med olika grad av komplexitet och inneboende målkonflikter, t.ex. livsmedelssäker- het, teknikutveckling och företagens sociala ansvar. Bioteknikens framväxt, allt starkare ställning och betydelse inom hela det biologiska FoU-området12 under de senaste två decenni- erna har skapat behov av nya instrument vad gäller regelverk, säkerhetsbedömningar och offentliga investeringar. Globalise- ringen skapar nya maktrelationer mellan det offentliga och det pri- vata samt det offentligas möjligheter att säkerställa intressen som kopplar till allmännyttan. Prognoser pekar på att av världshandeln kommer att bestå av produkter och processer som är relaterade till bioteknik13. Sedan början av 1990- talet har ett antal internationella avtal och konventioner framför- handlats, vilka reglerar tillträde till och utbyte av genetisk informa- tion och material samt tekniköverföring. Exempel är biodiversi- tetskonventionen (CBD) och dess stadgande om staters suveräna rätt över sina genetiska resurser. Förhandlingar pågår om ett internationellt åtagande via FAO för att underlätta multilateralt tillträde till genetiska resurser för livsmedel och jordbruk, samt annex om immaterialrätt, det s.k. Ytterligare ett antal internationella förhandlingsprocesser och avtal berör de genpolitiska frågorna. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden Genetiskt material för livsmedelsproduktion är mycket ojämnt fördelat över världen med sin rikaste variation och biologisk mångfald lokaliserade till subtropiska och tropiska områden. Dessa genpooler ligger numera under nationell suveränitet i och med CBD. beror världens livsmedelssäkerhet på fortsatt till- gång till stor variation och multilokalt ursprung av genetiskt mate- rial för att få fram nya växtsorter. Bioteknisk grundforskning och tillämpad forskning är mycket kostnadskrävande, och immaterial- rättens allt starkare inträde på det biologiska området har tillåtits för att ge främst den privata sektorns företag möjlighet att skydda och återhämta avkastning på sina stora FoU-satsningar. Cirka 85– av de strategiskt viktiga patenten inom biotekniken finns i , och inom EU. En snabbt växande privatisering av forskning och vetenskaplig kunskap är ett faktum, och många utvecklingsländer anser att detta styr höginkomstländernas ställ- ningstaganden i alltför hög omfattning. Dessutom kännetecknas det internationella samarbetet av ett alltmer komplext internatio- nellt ramverk, där specialistkompetens har avgörande betydelse för formulering av förhandlingspositioner och för framgångar i de konkreta förhandlingarna. Andra hävdar att det också leder till ett allt större beroende av multinationella företag genom en kommer- sialisering av utsädesmarknader, bl.a. i utvecklingsländer. Detta är ett område där och EU:s ställningstaganden skiljer sig från utvecklingsländernas position, och klargörande krävs om hur myndigheter ansvariga för biståndet skall förhålla sig till detta i sitt arbete. måste och berörda myndigheter förbättra sin interna kompetens att långsiktigt och proaktivt följa de komplicerade globala processerna när det gäller tillträde till genetiska resurser och nyttjande av biotekniken med immaterialrätten som avgörande instrument. På det genpolitiska området har ett antal initiativ tagits i form av gemensamma posi- tionspapper och samlade politiska uttalanden från berörda minist- rar, men rutiner för en mer systematisk samordning och bevakning krävs. Det är i detta sammanhang viktigt att lyfta fram försiktig- hetsprinciper och behov av riktlinjer för export av riskfylld forsk- ning. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden De flesta frågor som berörts ovan innehåller departementsöver- skridande aspekter. Vissa sakfrågor är tydliga exempel på tvärfrågor som överskrider flera departementsgränser, och trenden tycks vara att sådana frågor ökar i antal. finns en tendens att tvär- frågor hanteras relativt lågt i organisationen, framför allt om ansvarsfrågan är oklar14. Inom saknas en effektiv koordineringsmekanism för denna typ av frågor, vilket kan leda till bristande koherens mellan olika delar av statsförvaltningen i samma fråga. kanske man t.o.m. motverkar varandra, och vissa frå- gor kan riskera att hamna mellan stolar om ansvarsfrågan inte är fastställd. Om frågan är komplex, kunskapsintensiv och ny synes risken för detta extra stor. har framkommit att medvetenheten om behovet av samstämmighet varierar stort mellan olika departement. Det råder vidare ibland en osäkerhet om hur, och enligt vilka rikt- linjer, som de olika politikområdena skall samverka, samt vilka mål som skall vara vägledande. I en del fall genomförs tredjelandsanaly- ser konsekvent, liksom en inventering av utvecklingslands- positioner, i andra fall inte. I de fall där konsekvensanalyserna genomförs, kvarstår ofta osäkerhet om hur avvägningen skall göras mellan olika mål och vilka mål som skall ges prioritet. Vid tillfällen när uppenbara målkonflikter konstateras, mellan ett politikval som befrämjar det övergripande målet för biståndet och ett politikval som utgår från nationella målsättningar, saknas ofta mekanismer och riktlinjer för hur, var och av vem avvägningen mellan olika mål- sättningar skall hanteras. Vidare finns frågor, som pga. departe- mentsöverskridande karaktär antingen saknar organisatorisk hemvist eller hanteras parallellt inom en rad olika politikområden utan effektiv samordning. Det verkar ibland vara underförstått att biståndet skall bidra till främjandet av andra politikområdens mål, medan det däremot mycket sällan genomförs analyser av hur andra politikområden kan bidra till fattigdomsminskning. Det är ingen tillfällighet att Sida, bland de parter kommittén varit i kontakt med, varit utförligast i sina beskrivningar av målkonflikter. Behovet av tydliga mål och målhierarkier är uppenbart. Enligt Sidas erfarenhet skapar oklar- Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden heten kring olika måls relation till varandra en osäkerhet i det prak- tiska arbetet. Det gäller såväl mellan politikområden som inom biståndsområdet. Uppenbart är att samordningsfunktionen inom behöver klargöras, förstärkas och kompletteras när det gäller frågor inom politiken för global utveckling. I takt med att allt fler frågor internationaliseras och allt fler nationella frågor har påtagliga inter- nationella effekter, kommer behovet av avvägningar mellan natio- nella mål och målen för politiken för global utveckling att öka. Kommittén föreslår att någon form av koordineringsfunktion skapas (Kapitel 8). Denna skulle också kunna användas för att hantera det växande antal departementsöverskridande frågor som inte har någon naturlig hemvist, alternativt hanteras på flera olika departement utan effektiv samordning. Ett första steg till att tydligt uppmärksamma att politik avsedd för nationella mål ofta har effekter på förhållandena i andra länder, bör således vara att samtliga politikområden uppmanas genomföra en inventering av möjliga och sannolika effekter så långt detta är möjligt. Naturligtvis kan detta inte göras i detalj, och det är uppen- bart att arbetet måste föregås av ett metodutvecklingsarbete. Ar- betet kräver kunskap om de mekanismer som länkar olika politikval till utvecklingen av fattigdom. Det innebär att konsekvensanaly- serna även, där så är möjligt, bör innehålla analyser av förväntade fördelningseffekter inom länder, dvs. på olika grupper med olika typer av karaktäristik, liksom på framtida generationer. För att genomföra denna typ av analyser krävs ett betydande tillskott av analyskapacitet. Kommittén lägger fram ett antal förslag i denna riktning i Kapitel 8. Vidare krävs ett aktivt arbete att identifiera potentiella åtgärder inom respektive politikområde som befrämjar målen för politiken för global utveckling. Dessutom behöver handlingsplaner för åtgärdernas genomförande utarbetas. Det är viktigt att understryka att en sådan analys inte med nödvändighet leder fram till en om- värdering av de grundläggande målformuleringarna inom respektive politikområde. I stället syftar analyserna till att skapa ett trans- parent och tydligt beslutsunderlag för de politiska avvägningar som följer i nästa steg. Nationella målsättningar skall i dessa avvägningar erhålla den tyngd som politiska bedömningar vill ge dem. En genomgång av detta slag kommer sannolikt att påvisa dels områden där målsättningarna från skilda politikområden kan upp- fyllas simultant och i vissa fall förstärker varandra – s.k. win-win- Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden situationer, dels där målsättningarna förhåller sig neutrala till varandra och slutligen, där det råder en konflikt i måluppfyllandet. Det är framför allt i de senare situationerna som politikvalet kräver en transparent och tydlig konsekvensbeskrivning.