sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta system har industrin i princip fått ersättning för sina kostnader under utvecklingsfasen och vinsten har istället genererats av påföljande serietillverkning samt, i gynnsamma fall, genom påföljande export- affärer. Med politiska krav på en ökad egensatsning och egen- finansiering vid utveckling följer ett ökat risktagande för industrin. Detta måste industrin tillåtas att på något sätt kompensera sig för i sin prissättning. Materielförsörjningen i olika perspektiv Deltagande i bi- och multilaterala utvecklingsprojekt har fått en ökad betydelse . De höga kostnader som är för- knippade med utveckling av nya generationer av försvarsmateriel är ett viktigt skäl till att länder går samman för att finansiera framta- gandet av nya produkter. Antalet större utvecklingsprojekt har därmed reducerats. Det politiska inflytandet på försvarsmateriel- området har som regel yttrat sig i att företag från de berörda länderna i stort sett har fått andelar av utvecklingsuppdragen som motsvarar de egna regeringarnas satsningar. Teknisk kompetens eller industriell förmåga har inte varit styrande för fördelningen. En stor andel av genomförda utvecklingsprojekt med flera län- der inblandade har drabbats av förseningar och fördyringar. Om- fattande förhandlingar och kompromissande mellan aktörerna har ökat cykeltiderna. I en situation med snabb teknisk utveckling lö- per de därför en risk att bli tekniskt obsoleta. Med rådande anpass- ningsfilosfi är det också olämpligt att binda sig till långsiktiga åtaganden i multilaterala projekt, som dessutom ofta tillåts fortleva av politiska skäl trots att de grundläggande förutsättningarna och behoven förändrats. Argumenten för att avstå deltagande i fram- tida liknande utvecklingsprojekt är många, men det finns andra skäl, inte minst för att stödja inhemsk industri, som kan motivera deltagande. Ett skäl är att företag från länder som står utanför samarbetet i stort sett saknat möjligheter att konkurrera om delar av projektet. Inom områden där det är av politiska skäl bedöms viktigt att upp- rätthålla en inhemsk industriell förmåga kan deltagande motiveras för att säkra berörda kompetensområden. Genom att staten går in och binder sig långsiktigt i multilaterala utvecklingsprojekt styrks inhemska företags position som trovärdiga samarbetspartners. För- och nackdelar med olika anskaffningsformer, bl.a. deltagande i multilaterala materielprojekt, diskuteras också i avsnitt Anskaffningsformernas betydelse för graden av bindningar. En fråga av stor betydelse för industrins ansträngningar att sälja på exportmarknaden är att ha stöd från regeringen. Det är även ett starkt försäljningsargument att det finns en referenskund som långsiktigt har bundit sig för produkten. För leverantören ger det trovärdighet i frågor om vidareutveckling och framtida tillgång till reservdelar. Även insatser där försvarsmyndigheterna på olika sätt direkt engageras, genom bland annat förevisningar och utbildning, bidrar starkt till möjligheterna att bearbeta potentiella kunder. Motiven för staten att engagera sig i exportstödjande åtgärder är flera. Export av försvarsmateriel bidrar till att långsiktigt säker- Materielförsörjningen i olika perspektiv ställa en teknologisk och industriell bas för vidmakthållande och vidareutveckling av befintliga materielsystem och bidrar också till den inhemska industrins konkurrenskraft. Det finns också ett värde i att kundbasen för materiel som används i Försvarsmakten breddas. Därigenom uppstår möjligheter att t.ex. dela kostnader för vidareutveckling, samordna utbildning och underhåll samt ut- byta erfarenheter om användning. Utöver att kostnaderna över materielens livslängd kan slås ut på fler användare genereras även intäkter till staten i form av royalty vid exportförsäljning av pro- dukter utvecklade inom landet för det svenska försvarets räkning. En grundläggande utgångspunkt för statens exportstöd är givetvis att aktuella projekt skall vara godkända ur exportkontrollsynpunkt. Hittillsvarande exportstöd är främst utformat för att hantera en situation där aktuella materielobjekt är utvecklade och producerade i . Mot bakgrund av ett ökat internationellt samarbete mel- lan myndigheter och internationaliseringen av industrin kommer det att utvecklas få stora system inom landet. I stället kommer inhemsk industri i större utsträckning utveckla en del av ett större system. Det är därför nödvändigt att efterhand anpassa exportstödet till en situation där inhemsk industri i regel kommer att bidra med delsystem i en större helhet. Som grund för detta krävs en samlad syn på internationellt samarbete och exportstöd ställt i relation till behoven för svensk materielförsörjning i stort. Även tillämpningen av reglerna för export av krigsmateriel måste utgå ifrån denna förändrade situation. Samarbete över gränserna inom området, inte minst genom ramavtalet mellan sex europeiska länder, leder till att får ett utökat inflytande över frågor som rör export till tredje land. Den kanske viktigaste aktuella tendensen inom försvarsmateriel- området är den ökande betydelsen av civila teknologier. Den civila industrin utvecklar inom en mängd områden, inte minst inom elektronikindustrin, mer sofistikerade, mer kapabla och billigare teknologier än försvarsindustrin – och dessutom snabbare. Forsk- ning och industriell utveckling av försvarsspecifika teknologier sker främst inom sådana teknikområden där det inte finns en ome- delbar civil avsättning, exempelvis teknologi för signaturanpass- ning och de flesta områden som berör vapen och vapenverkan. Den internationella utvecklingen inom försvarsindustrin och in- dustrins ökande beroende av civila teknologier och kompetenser förändrar sannolikt dess roll i den framtida materielförsörjningen. För försvarsindustrin gäller det att bereda sig tillgång till civila teknologier genom utvecklade relationer till civila företag på de Materielförsörjningen i olika perspektiv villkor som den kommersiella marknaden kräver. Avgörande för konkurrenskraften blir förmågan att förstå de militära möjlighe- terna som nya teknologier och ny kunskap medför. Dessa insikter måste industrin använda för att utforma militära applikationer och för att konstruera militära system samt för att integrera dem till vad som brukar kallas system av system. Viktigt i detta samman- hang är att system utformas modulärt för att möjliggöra enkel uppgradering samt att alltmer funktionalitet realiseras i program- vara (jfr avsnitt Inte bara tillverkningsindustri). Med denna tolkning är det alltså applikationskunnandet som ut- gör grunden för en nationellt och internationellt konkurrenskraftig försvarsindustri. Försvarsindustrins konkurrenskraft skapas därmed mer av dess förmåga att utveckla kvalificerade tekniska lös- ningar än av en egen avancerad produktionsförmåga. Ur industriell synpunkt bör produktion av olika delar av försvarssystem förläggas där det tekniskt och affärsmässigt är mest effektivt. Den fortgå- ende specialiseringen och utvecklingen av industriella nätverk ska- par här nya möjligheter. Nationella säkerhetspolitiska övervägan- den och hänsyn till bl.a. sysselsättningen komplicerar dock bilden. Med hänvisning till bl.a. leveranssäkerhetsskäl och till behovet av att kunna genomföra anpassning av försvarsförmågan är det dock i allmänhet fortfarande så att stater med inhemsk försvarsindustri önskar vidmakthålla viss produktionskapacitet inom landet. Ett antal tendenser i den tekniska utvecklingen påverkar materiel- försörjningen. Till dessa hör IT-utvecklingens genomslag och den ökande användningen av kommersiellt tillgänglig teknologi i mili- tära system. En annan tendens är att materielens prestanda i ökande grad bestäms av mjukvara, vilket gör det möjligt att snabbt anpassa funktion utifrån förändrade behov och krav. Sammantaget förändrar detta förutsättningarna för hur produkter och tjänster utvecklas, anskaffas och nyttjas. En utförligare redovisning av hur materielförsörjningen påverkas av den tekniska utvecklingen finns i utredningens delbetänkande (SOU 2000:54, avsnitt 6.3). Utvecklingskostnaderna för att ta fram nya generationer för- svarsmateriel har ökat i takt med att systemen blir allt mer kom- plexa och utnyttjar allt mer avancerade teknologier. De flesta län- der har varken råd eller den teknologiska förmågan att på egen hand utveckla större system. måste därför samverka inter- Materielförsörjningen i olika perspektiv nationellt för att på ett bra sätt få tillgång till ny teknik eller mate- riel som utnyttjar sådan teknik. Att i efterhand köpa färdigutveck- lade system riskerar att medföra lägre modernitet, sämre insyn i systemens funktion och lägre leveranssäkerhet. Den civila teknolo- gins allt större betydelse för försvarets system kräver också att för- sörjningsbasen breddas utanför den traditionella försvarsindustrin. 3.6.1Värdering och prövning av ny teknik Erfarenheter från krig och konflikter säger att den part som har tillgång till försvarsmateriel med nya egenskaper och förstår att utnyttja dem rätt kan skaffa sig stora taktiska och operativa för- delar. I senare års konflikter har betydelsen av bland annat led- ningsöverlägsenhet och förmåga till precisionsbekämpning tydligt illustrerats. materielförsörjning har traditionellt kännetecknats av en strävan att utveckla materiel som bygger på kvalificerad teknik och på att utnyttja tekniska landvinningar i det militära försvaret. Denna inriktning är fortsatt giltig. Det är betydelsefullt att nya tekniska möjligheter, inte minst för samverkan mellan system i operationer, får större genomslag i materielförsörjningen. Det är viktigt att betona betydelsen av att exploatera innovationer för militär användning. I exempelvis finns det en uttalad strävan att utnyttja den tekniska utvecklingen för att nå taktiska och operativa fördelar ge- nom att snabbt omsätta tekniska framsteg i ny materiel. I den nya process för materielförsörjning som fastställdes i betonas just att nya tekniska möjligheter kan vara en tillräck- lig avstamp för att inleda ett materielprojekt. Detta till skillnad från tidigare, där uppgiftsanknutna behov var det enda som kunde motivera att ett projekt initierades. Detta betyder självfallet inte att en långtgående utveckling av materiel som inte fyller något militärt behov tillåts fortgå, snarare att potentiellt intressant teknik ska ges en ordentlig prövning i ett militärt sammanhang. Just att kunna demonstrera potentialen och begränsningarna i tänkbara tekniska lösningar är något som man förutom i också eftersträvar i och . Gemensamt för dessa länder är inriktningen att lägga relativt stora resurser på tidiga demonstrationer och försök av teknologiska koncept och idéer. Här finns också inslag av att fältmässigt pröva och utvärdera ny teknik och ha möjligheten att utveckla taktik med Materielförsörjningen i olika perspektiv hänsyn till nya typer av utrustning. Vi anser inom Materielförsörj- ningsutredningen att satsningar av detta slag i tidiga skeden är av stort värde för en materielförsörjning som ska stödja anpassning och flexibilitet. 3.6.2Behov av en gemensam arkitektur Försvarsmakten utvecklas i en riktning som under- stryker betydelsen av samverkan mellan olika system, ett nätverks- centrerat försvar. Denna utveckling innebär också att den tekniska struktur som behövs för att bedriva militär verksamhet förändras. Materielmässigt förskjuts fokus från plattformar till ett nätverk av sensorer, databaser och verkansenheter som binds samman av kommunikations-, informations- och ledningssystem. Den samlade materielstocken blir som helhet ett mycket komplext tekniskt system, ett system av system. Som grund för detta komplexa system finns behov av en gemen- sam arkitektur där de ingående delarna kan inordnas så att helheten fungerar. Den samlade arkitekturen består i sin tur av olika delom- råden. En verksamhetsarkitektur kan omfatta en beskrivning av uppgifter, roller och informationsbehov. På en övergripande tek- nisk nivå går det att tala om en systemarkitektur som beskriver en uppdelning i delsystem och produkter. För att få olika delsystem att fungera tillsammans behövs en teknisk arkitektur som anger standarder och definierar gränssnitt. En informationsarkitektur omfattar bl.a. hur information ska struktureras och vilka format som ska användas. En fungerande arkitektur skapar goda förutsättningar för evolu- tionär utveckling, modulär uppbyggnad och samtidiga förändringar i olika delar av det totala systemet, t.ex. för att införa ny teknik eller anpassa systemet till nya förhållanden. Integrerade arbetsfor- mer för utveckling med många inblandade aktörer kräver bl.a. att gränssnitt och dataformat är gemensamma Arkitekturen gör det möjligt för olika aktörer att på sin nivå utveckla olika delar av hel- heten. Det finns också skäl att utforma arkitekturer som är enhet- liga över nationsgränser för att underlätta gemensam utveckling och andra gemensamma insatser inom materielförsörjningen. Även ur ett livstidsperspektiv finns behov av en arkitektur som är lämpad för vidareutveckling och modifiering. Detta för att bl.a. underlätta att löpande kunna ersätta komponenter som föråldrats och inte längre finns kvar på marknaden. Det här är ett problem Materielförsörjningen i olika perspektiv som blir allt mer påtaglig i takt med att kommersiellt tillgängliga komponenter i en ökande omfattning utnyttjas i militära system. Modellering går i korthet ut på att förenklat avbilda ett befintligt eller tänkt objekt eller fenomen genom att beskriva dess viktigaste egenskaper. Med simulering avses vanligen att i datormiljö skapa förlopp där modeller av enskilda objekt samverkar. Exempel på faser där modellering och simulering kan användas vid utveckling av försvarsmateriel är vid formulering av tänkbar system- uppbyggnad, prövning och utvärdering av framtagna alternativ och stöd vid konstruktion. Modellering och simulering kan också användas för taktikutveckling, utbildningsändamål och vid övningar. En fördel med att använda modellering och simulering är att det blir möjligt att pröva och värdera alternativa tekniska lösningar och egenskaper i olika tillämpningar utan att ett fullskaligt system behöver tas fram. Detta bör i sin tur leda till att tekniska risker kan reduceras. Modellering och simulering underlättar även successiv utveckling i små steg. Utbildning och övning som genomförs i en virtuell miljö har fördelen att farliga situationer kan övas upp- repade gånger utan att exponera den enskilde för fara. En nackdel med modellering och simulering är att den initiala arbetsinsatsen och kostnaden för att skapa modeller och att säker- ställa att simuleringen återger realistiska förlopp är relativt hög. Å andra sidan är det sedan möjligt att pröva en stor mängd alternativ jämfört med om fullskaleförsök skulle ha genomförts i mot- svarande omfattning. Genom att koppla ihop olika aktörer inom materielförsörj- ningen är möjligt att genomföra distribuerad simulering. Förutom att detta blir ett hjälpmedel för att samordna de utvecklingsinsatser som görs förstärks också möjligheten till informations-, kunskaps- och teknikspridning mellan olika aktörer. 4Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen I detta kapitel redovisas ett antal förslag till åtgärder för att ut- veckla och effektivisera materielförsörjningen. Förslagen har utformats för att på ett enligt våra bedömanden balanserat sätt ta hänsyn till de anspråk på materielförsörjningen som kan ställas utgående från de olika perspektiv som redovisats tidigare i kapitel 3. Vi har därvid också sökt att ta hänsyn till de förändringsfaktorer vi diskuterade i delrapporten (se bilaga 2) och har övervägt i vilken utsträckning erfarenheter från andra länder (se bilaga 3) kan tillämpas för del. Våra förslag bygger också på de andra utredningar som överlämnats till Materiel- försörjningsutredningen och som beskrivs översiktligt i bilaga 4. 4.1Understryk den strategiska förändringen Materielförsörjningen till det militära försvaret utgör en mycket komplex och mångfacetterad verksamhet av stor ekonomisk om- fattning. Den är till dominerande del av investeringskaraktär och får därmed stora konsekvenser för försvarets möjlig- heter att verka. Den berör ett stort antal aktörer vid myndigheter och industri och har en mängd internationella förgreningar. är det en verksamhet vars förutsättningar i grundläggande avseenden har förändrats. har fått en ny försvarspolitik med en genomgripande omställning från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med uppgifter både nationellt och internationellt. Det internationella samarbetet om försvarsmateriel har vuxit starkt såväl mellanstatligt som mellan industrier. Vår traditionella svenska försvarsindustri har blivit en del av ett internationellt nätverk av industriell samverkan och gränsöverskridande ägarförhållanden. Den tekniska utvecklingen har medfört stora konsekvenser både för sättet att bedriva militär Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen SOU 2001:21 operativ verksamhet och för sättet att utveckla och producera försvarsmateriel. Allt detta medför att materielförsörjningen till det militära för- svaret behöver förändras i en mängd avseenden och anpassas till de nya förhållandena. Det är en förändring som berör helheten och där åtgärder inom olika delområden är ömsesidigt beroende och påverkar varandra. Det handlar om en strategisk förändring av sät- tet att förse det militära försvaret med materiel. behöver vi materiel som kan användas för många olika uppgifter nationellt och internationellt i stället för materiel skräddarsydd för försvar mot invasion. vill vi kunna anpassa försörjningen till successivt för- ändrade villkor och behov i stället för att som tidigare systematiskt och långsiktigt bygga upp ett försvar för en väl känd uppgift. strävar vi efter samarbete i stället för att som tidigare så långt möj- ligt förlita oss på egna resurser. Allt detta vill vi dessutom genom- föra med utnyttjande av ny teknik, ofta med civilt ursprung i stället för som tidigare speciellt utvecklad militär teknik. För att den genomgripande förändring som det är fråga om verkligen skall kunna genomföras effektivt och lyckosamt är det nödvändigt att alla inblandade parter är medvetna om förändring- ens strategiska karaktär. Anspråken blir stora på att statsmakterna utövar strategisk ledning av den nödvändiga omställningen. För att de många olika aktörer som finns inom materielförsörj- ningen skall vara medvetna om landets samlade prioriteringar inom området behövs en övergripande strategi för materielförsörjningen och att statsmakterna tar ställning till den. Därmed skapas en grund för ett mer samordnat agerande från myndigheternas sida och en gemensam utgångspunkt för genomförandet av olika åtgär- der för att utveckla materielförsörjningen. ges industrin en tydligare grund för sina strategiska val. Vi lämnar i kapitel 5 ett förslag till en nationell strategi för materielförsörjningen till det militära försvaret. Regeringen måste emellertid gentemot myndigheterna inte bara peka ut målen utan också följa upp och utvärdera de förändringar som genomförs. Regeringen bör också regelbundet genomföra dialoger med industrin om förutsättningarna för dess verksamhet i och möjligheter att bidra till försvarets materielförsörjning och att medverka i det internationella samarbete som enga- gerar sig i. I de beslut som fortlöpande fattas i enskilda ärenden är det väsentligt att kontrollera att de står i överensstämmelse med de strategiska målen för materielförsörjningens utveckling och an- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen passning till de nya villkoren. På samma sätt bör beslut om att för- ändra materielförsörjningen inom olika delområden fattas mot bakgrund av en helhetssyn. Sammantaget bör detta leda till en effektivare materielförsörj- ning och stärka position i det internationella samarbetet. 4.2Ändra materielprocessen så att större vikt läggs vid tidiga faser 4.2.1Dagens beslutsprocess på statsmakternas nivå Försvarsmakten redovisar en materielförsörjnings- plan till regeringen och en uppdatering av denna. Regeringen anger i regleringsbrev vilka anskaffningar i materielför- sörjningsplanen som Försvarsmakten ska förelägga för Regerings- kansliets (Försvarsdepartementet) eller regeringens prövning innan beställning får ske. De större materielobjekten i materielförsörjningsplanen styrs, följs upp och redovisas med hjälp av s.k. objektsramar. En objekts- ram består av ett väldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk ram samt en tidsram för den samlade investeringen. Regeringen infor- merar om utvecklingen inom respektive objekts- ram. Beredningen av försvarsmaterielfrågor sker i stor utsträckning med hjälp av underlag som inhämtas genom utredningsuppdrag till försvarsmyndigheterna. Vidare ingår kontakter med näringslivet bl.a. rörande de strategiska förutsättningarna för materielpro- duktion inom landet och olika aspekter på industrins inter- nationalisering. Försvarsdepartementet genomför även regelbundna dialoger med Försvarsmakten och avseende materielanskaffningar och planering av materielförsörjningen. svarar för samordning inom av säkerhetspolitiska aspekter på vårt utlandssamarbete. Försvarsdepartementet medverkar i stor utsträckning i det interna- säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet. Utrikes- departementet samordnar frågor om såväl främjande som kontroll av försvarsmaterielexporten. samordnar näringspolitiska aspekter på materielförsörjningen. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 4.2.2Förslag till framtida besluts- och materielprocess Beslutsprocessen på statsmakternas nivå bör lägga större vikt vid tidiga faser i materielförsörjningen dvs. innan mer omfattande arbete lagts ned på teknisk specifikation, utveckling och tillverk- ning av aktuellt system. Skälen till detta är bl.a. följande. Allt mer komplexa system och tilltagande internationellt samar- bete gör vägval i tidiga faser allt viktigare. I praktiken kommer de ofta att i hög grad bestämma handlingsmöjligheterna i senare faser. Det gäller sådana områden som val av huvudsakliga funktionskrav eller av anskaffningsform och eventuella samarbetspartner. Det är angeläget att sådana strategiska vägval med ofta både utrikes-, för- svars- och näringspolitiska konsekvenser och med betydande eko- nomisk innebörd fattas på statsmakternas nivå. I de tidiga faserna bestäms vidare i hög grad hur ett materiel- system kan integreras med andra sådana till system av system för att lösa operativa uppgifter. I det följande beskriver vi ett förslag till framtida process för att försörja försvaret med materiel. Allmän inriktning av materielförsörjningen Regeringen ger en allmän inriktning av materielförsörjningen som riktar sig till alla inblandade aktörer vid såväl myndigheter som industri. Denna inriktning har formen av en materielstrategi som i sina huvuddrag även beslutas av . Försvarsmakten redovisar som tidigare en samlad materi- elförsörjningsplan till regeringen. Regeringen ger som tidigare årliga anvisningar till myndigheterna i regleringsbrev. I dessa anges bl.a. i vilka fall som kommande beslut om systemdefinition och demonstration respektive om beställning av produktutveckling och tillverkning enligt nedan beskrivna modell skall föreläggas regeringen eller för prövning. Liksom tidigare ges också vid behov särskilda utredningsupp- drag till myndigheterna. genomför regelbundna dialoger med myndigheterna och med företrädare för berörda delar av näringslivet. Ansvarsfördelningen inom är densamma som . För viktigare system genomförs materielförsörjningen därutöver enligt följande process. Beskrivningen belyser särskilt hur stats- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen makternas nivå bör komma in men redovisar för sammanhangets skull materielprocessen i dess helhet. Forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demonstrationer, försök Idéer om förnyad materielfunktion