sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Som exempel kan nämnas att Høyesterett i ett avgörande (Rt 1993 s. 52) har hänvisat till bestämmelsen som stöd för att man vid tillståndsprövning enligt for- urensningsloven (lov 13. nr 6. om vern mot forurensninger og om avfall) kan fästa avgörande vikt också vid andra miljömässiga olägenheter än föroreningar (se vidare Backer a. a. a. Bestämmelsen i tredje stycket innebär att de närmare materiella bestämmelser som krävs för att genomföra de miljörättsliga principer som uttrycks i första och andra styckena skall läggas fast av de statliga myndigheterna genom lagregler och andra föreskrifter. I förarbetena (a. påpekades att detta innebär en plikt för lagstiftaren att sörja för att miljöhänsyn inarbetas i lagstiftningen på alla områden. Under /98 begärdes i en motion att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i RF också skulle införas en rätt till en god miljö. I motion 1997/98:K324 (mp) yrkades att hos regeringen skulle begära förslag till sådan ändring i 2 kap. RF att en ny paragraf införs där varje individs rätt till en god miljö fastställs. Enligt motio- nären introducerar rätten till en bättre, renare och mer ekologiskt balan- serad miljö nya dimensioner inom området mänskliga rättigheter och miljöskydd. Vidare framhölls att rätten till en bättre miljö inte bara är föreskriven i internationella konventioner och deklarationer utan har trätt i kraft i åtskilliga regionala dokument om mänskliga rättigheter. Vid behandlingen av motionen gjorde (bet. 1997/98:KU32 s. 29 f.) följande bedömning. Enligt 1 kap. 1 § förslaget till miljöbalk syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Enligt utskottet kom- mer rätten till en god miljö väl till uttryck genom förslaget till miljöbalk. Grundlagsskydd för miljön 61 Utskottet anser inte att en ändring i regeringsformen till skydd för en god miljö är påkallad och avstyrker därför motion 1997/98:K324. Utskottet var dock inte enigt, utan en reservant (mp) ansåg att motionen borde ha tillstyrkts. Även under /2000 behandlades ett motionsyrkande rörande frågan om grundlagsskydd för miljön. I motion 1999/2000:MJ752 (v) hemställdes om att hos regeringen skulle begära tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av RF så att även miljön får ett grundlagsskydd. För att förstärka miljö- intressena i förhållande till andra intressen borde, enligt motionärerna, den planerade översynen av RF ges tilläggsdirektiv att formulera hur ett skydd för miljön kan fogas in i grundlagen. Vid behandlingen av motionen gjorde ett enigt konstitutionsutskott (bet. 1999/2000:KU11 s. 50) följande bedömning. Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Genom införandet av har miljö- intressena lyfts fram och tydliggjorts på ett helt annat sätt . Trots detta kan det finnas skäl att behandla skyddet av miljön även i grundlagen, särskilt om också fortsättningsvis skall kunna vara ett föregångs- land när det gäller skyddet av miljön. kommer – enligt vad utskottet inhämtat från – att få särskilt uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön skall regleras i 1 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet uttalade därefter att härigenom torde de i den aktuella motio- nen framförda önskemålen vara tillgodosedda och avstyrkte därför motionen. Grundlagsskydd för miljön 63 5 Överväganden och förslag I våra tilläggsdirektiv sägs att skall vara ett föregångsland när det gäller skyddet för miljön. Det anges vidare att för att markera detta bör – i enlighet med den rättsutveckling som har skett i och samt inom EU – en bestämmelse om skydd för miljön införas i RF. Det anges vidare att eftersom första kapitlet i RF innehåller be- stämmelser som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den sam- hälleliga verksamheten passar en bestämmelse om skyddet för miljön väl in där. Enligt tilläggsdirektiven ges vi därför i uppgift att överväga på vilket sätt skyddet för miljön skall regleras i 1 kap. 2 § RF. Det betonas dock att uppdraget inte innefattar en allmän översyn av 1 kap. 2 § RF men att det för att ett förslag skall kunna utformas på lämpligt sätt inte kan uteslutas att även andra delar av bestämmelsen kan behöva ändras av lagtekniska skäl. Även om det således inte ingår i vårt uppdrag att överväga det lämp- liga i införandet av ett stadgande om skydd för miljön i 1 kap. 2 § RF, är det enligt vår uppfattning viktigt att några av de mest angelägna samhällsfrågorna – skyddet av natur- och kulturmiljön och människors hälsa – kommer till uttryck i RF. 5.2Förslag till grundlagsskydd för miljön i 1 kap. 2 § regeringsformen Vårt förslag: Betydelsen av skyddet för miljön bör markeras genom ett nytt stadgande i 1 kap. 2 § RF om att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kom- mande generationer. Inledningsvis kan slås fast att det inte heller beträffande denna del av uppdraget (se avsnitt 3.2) är fråga om att föra in någon ny rättighets- regel i 2 kap. RF, utan att vi enligt våra tilläggsdirektiv skall föreslå hur 64 Grundlagsskydd för miljön SOU 2001:19 skyddet för miljön på ett lämpligt sätt skall regleras i program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. I sammanhanget bör vidare på nytt nämnas (se vidare avsnitten 2.2 och 3.2) att de olika stadgandena i 1 kap. 2 § RF inte ger upphov till några rättigheter för den enskilde, utan att det rör sig om stadganden som enbart anger riktlinjer för det allmännas verksamhet. Program- och målsättningsstadgandets främsta funktion är därmed att ålägga det all- männa att positivt verka för att de ifrågavarande målsättningarna i möj- ligaste mån förverkligas. Det anförda menar vi skall gälla även för det tillägg som vi nu föreslår i 1 kap. 2 § RF. Även fortsättningsvis är det alltså fråga om anvisningar till det allmänna som har att försöka för- verkliga de målsättningar som uttrycks i 1 kap. 2 § RF genom annan lagstiftning. Program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF innehåller visserligen inte några rättighetsregler av det slag som finns i 2 kap. RF, men får enligt vår mening ändå anses ha betydelse vid tolkning av grundlag och annan lag. Om det allmänna t.ex. skall verka för en håll- bar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och komman- de generationer, är detta en målsättning för bl.a. lagstiftningsarbetet och olika lagar skall därmed tolkas i enlighet med en sådan målsätt- ning. Det nu sagda innebär att en enskild inte med framgång kan grunda en talan i en rättsprocess enbart på något av stadgandena i 1 kap. 2 § RF. Däremot kan ett stadgande i 1 kap. 2 § RF åberopas och få betydelse som tolkningsdatum för hur ett annat åberopat lagrum skall tillämpas, t.ex. på ett miljövänligt sätt. När det gäller frågan hur man på ett lämpligt sätt uttrycker betydel- sen av skyddet för miljön i 1 kap. 2 § RF finns det naturligtvis flera tänkbara lösningar. Av naturliga skäl kan det i ett stadgande av detta slag dock bara bli fråga om att på ett mera allmänt hållet sätt ange samhällets övergripande mål på miljöpolitikens område. Självfallet är det väsentligt att ett nytt stadgande harmonierar med det nuvarande program- och målsättningsstadgandets systematik och språkliga ut- formning. Enligt vår uppfattning ligger det mot denna bakgrund när- mast till hands att knyta an till målsättningsparagraf (1 kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Det som därvid särskilt bör lyftas fram är det centrala miljöpolitiska ut- trycket hållbar utveckling. Begreppet hållbar utveckling speglar en miljöpolitisk ambition och är det övergripande målet för (se avsnitt 4.2). Dessutom är det ett centralt miljöskyddsbegrepp dels inom den internationella miljörätten (se avsnitt 4.3), dels i EU:s miljö- rätt (se avsnitt 4.4). Vidare menar vi att det i en övergripande miljö- skyddsbestämmelse av detta slag är lämpligt att betona principen om Grundlagsskydd för miljön 65 solidaritet med kommande generationer, dvs. vikten av att utvecklingen i samhället styrs in på banor som är långsiktigt hållbara. Mot bakgrund av det anförda menar vi att det i 1 kap. 2 § RF bör föras in en föreskrift om att det allmänna skall främja en hållbar ut- veckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Av skäl som har utvecklats kan det nu föreslagna stadgandet inte ses som någon garanti för miljöns kvalitet. Däremot innefattar stadgandet ett krav på en högt ställd ambitionsnivå och effek- tivitet när det gäller det allmännas miljöskyddsarbete samt ett åliggan- de för det allmänna att positivt verka för att målsättningen i möjligaste mån förverkligas, t.ex. genom att fortlöpande utveckla lagstiftningen på miljöområdet. Stadgandet innebär dessutom ett krav på myndigheterna att aktivt verka för en god miljö och låta denna målsättning påverka de beslut som fattas – inte bara på område utan även annars. Del III Regeringsformens egendomsskydd 6.1Kort om införandet av grundlagsregeln om skydd för egendomsrätten Den tillsatta grundlagberedningen föreslog i slut- betänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) en föreskrift i RF som slog fast att ersättning enligt grunder som bestäms i lag skulle utgå vid expropriation eller annat sådant förfogande. Beredningen uttalade i betänkandet (s. 199) att det syntes lämpligt att ge grundlagsförankring åt ett särskilt moment i skyddet för den enskil- des rätt till egendom, nämligen principen att ersättning alltid skall utgå vid expropriation eller annat sådant förfogande. Med hänsyn till den mångfald av situationer som kunde komma att omfattas av ett stad- gande av denna innebörd ansåg beredningen dock att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersätt- ningen skulle bestämmas. Enligt beredningen borde bestämmelserna om ersättning få beslutas endast genom lag. Beredningens förslag var enhälligt beträffande frågan om en reglering i RF av vissa grund- läggande fri- och rättigheter, bl.a. skyddet mot expropriation. Det fram- hölls dock att förslaget i dessa delar utgjorde en kompromiss mellan de olika meningsriktningar som fanns inom beredningen (s. 106 ff.). Beredningens förslag behandlades i propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, m.m. Regeringen lade i propositionen fram förslag bl.a. till en bestämmelse i RF som innebar att den enskilde i princip skulle vara tillförsäkrad ersättning om hans egendom togs i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Den av regeringen föreslagna föreskriften fick dock en mera allmänt hållen utformning än vad grundlagberedningen hade före- slagit. Vidare föreslogs att bestämmelsen skulle vara fakultativ. Som skäl för detta anförde departementschefen (s. 236 f.) att man ville und- vika att vissa bestämmelser i gällande lag, som medgav expropriation m.m. utan kontant ersättning, skulle bli grundlagsstridiga. Beträffande grundlagsskyddets räckvidd uttalade departementschefen (s. 237) att han i tydlighetens namn ville framhålla att den föreslagna föreskriften tog sikte enbart på sådana ingripanden i egendomsrätten som avses exempelvis i expropriationslagen eller i rekvisitions- och förfogande- lagstiftningen. Enligt departementschefen omfattade den inte t.ex. be- stämmelser i planlagstiftning eller naturvårds- och miljöskyddslagstift- ning om begränsning i möjligheterna att använda fast egendom. Vid riksdagsbehandlingen enades (bet. KU 1973:26) bl.a. om en lösning som – till skillnad från regeringens för- slag – innebar att regeln om egendomsskydd skulle vara tvingande (s. 51 f.). Utskottet framhöll att ändringen inte innebar att det uppställdes något krav på att ersättning alltid skulle utgå i kontant form, men att bestämmelsen garanterade att ersättning i någon form alltid skulle förekomma vid sådana ingrepp som avsågs med bestämmelsen. antog förslaget till ny regeringsform med de av utskottet föreslagna ändringarna avseende de medborgerliga fri- och rättigheterna (rskr. 1973:265, bet. KU 1974:8, rskr. Rätten till ersättning vid expropriation o.d. erhöll RF följande lydelse (8 kap. 1 § fjärde stycket). Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. tillsattes en utredning, fri- och rättighetsutredning, med uppdrag att utreda frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter m.m. I betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter – Regeringsformen (SOU 1975:75) behandlade (s. 155) utredningen bl.a. frågan om egendomsrätten. Utredningen fann därvid ingen anledning att frångå den i grundlagberedningen och konsti- tutionsutskottet manifesterade enigheten i förevarande hänseende och föreslog endast en redaktionell ändring av den aktuella bestämmelsen. Enligt utredningens mening låg skyddets tyngdpunkt i att ersättnings- grunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Det ansågs vidare vara självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expro- priation får ske mot symbolisk ersättning. Utredningen föreslog att bestämmelsen i 8 kap. 1 § fjärde stycket RF skulle behållas oförändrad men flyttas till 2 kap. RF. Utredningens förslag behandlades i propositionen /76:209, i vilken regeringen förordade att den aktuella bestämmelsen skulle behållas oförändrad. Som grund för detta uttalade departementschefen i propositionen (s. 124) bl.a. följande. Tanken att grundlagen även i fortsättningen skall innehålla en regel till skydd för den enskildes egendomsrätt har inte kritiserats under remiss- behandlingen. Också jag finner det lämpligt att grundlagen ger uttryck för principen att ersättning skall utgå vid expropriation eller annat sådant för- fogande. Med anledning av att det i flera remissyttranden har förordats att grund- lagen skall ställa upp krav på skälig eller full ersättning vill jag fram- hålla att jag delar den uppfattning som uttrycktes av grundlagberedningen i samband med den nuvarande bestämmelsens tillkomst, att det med hänsyn till den mångfald av situationer som kan komma att omfattas av denna varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skall bestämmas. Som fri- och rättighetsutredningen har under- strukit får det anses självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grundlagens krav. ansåg vid riksdagsbehandlingen (bet. KU 1975/76:56) det värdefullt att RF i rättighetskapitlet innehöll en regel om skydd för den enskildes egendomsrätt (s. 35). Liksom dittills skulle det enligt förslaget anges i grundlagen att ersättningsnormerna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. I detta låg enligt utskottet en betydande garanti för den enskildes rättssäkerhet. Utskottet ansåg det vidare självklart att ordet ersättning hade en materiell innebörd. Här- med uteslöts enligt utskottet – som också utredningen och departe- mentschefen hade framhållit – möjligheten att ersättning skulle utges med enbart symboliska belopp. följde utskottet (rskr. 1975/76:414, bet. KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2), varefter den aktuella bestämmelsen (2 kap. 18 § RF) erhöll följande lydelse. Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expro- priation eller annat sådant förfogande. , som tillsattes , hade till uppgift att utreda frågan om förstärkt skydd i RF för de medborgerliga fri- och rättigheterna. I betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34) konstaterade utredningen beträffande spörsmålet om grundlagsskyddet vid expropriation o.d. (s. 167 f.) att ersättningskravet i 2 kap. 18 § RF ansågs ha en materiell innebörd, men att det däremot var oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlagsregeln kräv- de. Utredningen föreslog att 2 kap. 18 § RF skulle ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än tidigare knöt an till vad som föreskrivs i vanlig lag. I detta syfte föreslog utredningen att grundlagsbestämmelsen skulle erhålla följande lydelse. Varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Enligt utredningen skulle denna grundlagsregel ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå som gällande regler om ersättning vid expro- priativa ingrepp hade lett till. Utredningen anförde vidare följande. Stadgandet hindrar inte sådana föreskrifter som t.ex. 4 kap. 3 § expro- priationslagen. Ersättning får begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Grundlagsstadgandet inne- bär därvid ingen bindning vad avser bevisbördans placering. Över huvud taget skall grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte ett eventuellt svartabörsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Slutligen framgår av det sagda att, om ett expropriativt ingripande medför också reella fördelar just för den drabbade och om där- för ingen förmögenhetsminskning uppkommer för denne, så behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning. I övrigt innebär rättighetsskyddsutredningens förslag inte någon ändring i sak i fråga om 2 kap. 18 § regeringsformen. Vad tillämpningsområdet för stadgandet beträffar avses alltså alltjämt fall där medborgarens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. I propositionen 1978/79:195 anslöt sig departementschefen (s. 57) till vad utredningen hade anfört. KU 1978/79:39) delade departementschefens uppfattning (s. 22 f.) och godtog förslaget utan ändring (rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr. 1979/80:2). Lagtexten erhöll därefter den av utred- ningen föreslagna lydelsen. 6.2.1Fri- och rättighetskommitténs förslag reform framfördes krav på förstärkning av grundlagsskyddet för egendomsrätten i form av motioner i (bet. KU 1983/84:8, 1984/85:8, 1985/86:5, 1986/87:17, 1987/88:9, 1988/89:11, 1989/90:12 och 1990/91:13). lämnade motionsyrkandena utan bifall bl.a. med motiveringen att er- farenheterna av den reglering som skett genom reformerna på fri- och rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ togs till förändringar. beslutade dock regeringen att tillkalla en kommitté – Fri- och rättighetskommittén – med uppdrag bl.a. att utreda frågan om grund- lagsskydd för äganderätten. I direktiven (dir. 1991:119) till kommittén uttalades bl.a. att nu så förflutit efter tillkomsten av regerings- formens fri- och rättighetsreglering att det är dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet. I ett delbetänkande , Fri- och rättighetsfrågor – Regerings- formen – Del A (SOU 1993:40), lade kommittén fram ett förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § RF (s. 88 ff. och 233 ff.). Förslaget – som innebar ett utvidgat egendomsskydd – var en del av resultatet av en politisk uppgörelse i författningsfrågor mellan företrädarna för Social- demokraterna, samlingspartiet, liberalerna och . I betänkandet angavs bl.a. (s. 89) att det i den offentliga diskussio- nen hade hävdats att RF borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör ha möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera använd- ningen av viss egendom. Enligt kommittén hade det vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som då var fallet borde skrivas in i grundlagen. Kommittén – som i betänkandet föreslog bl.a. skulle införlivas med svensk rätt – uttalade att genom att konventionen föreslogs bli in- korporerad i svensk rätt tillgodosågs i princip kraven på hur en grund- lagsbestämmelse borde utformas. Det framhölls dock att Europa- konventionen inte innehöll någon uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid ingrepp i annans egendom. Enligt kommittén hade rätten till ersättning emellertid betydelse vid tillämpningen av den aktuella konventionsbestämmelsen som ett led i den intresseavvägning som alltid skall göras enligt konventionen. Kommittén anförde vidare föl- jande. ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är en av de omständigheter som ligger till grund för tolkningen av konventionsbestämmelsen. Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot . En sådan regel i vår regeringsform kan därför sägas innebära en viss precisering av det skydd som Europa- konventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Mot den bakgrunden fann kommittén det önskvärt att i RF ge en närmare precisering av det egendomsskydd som anger. Enligt kommittén fanns det således skäl att även låta rådighets- inskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlags- skyddet. När det gäller rätten till ersättning uttalade (s. 90) kommittén att liksom dittills borde sådan rätt föreskrivas vid ingrepp genom expro- priation eller annat sådant förfogande. Enligt kommittén borde – i kon- sekvens med förslaget att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader skulle grundlagsskyddas – även rätten till ersättning vid den typen av rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd. Beträf- fande grundlagsbestämmelsens utformning uttalade kommittén att bestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall borde utformas i enlig- het med de huvudprinciper som i svensk rätt gällde i fråga om ersätt- ning vid rådighetsinskränkningar. I fråga om ersättningsrätten fram- hölls särskilt (s. 91 och 235) att den förordade lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning vid rådighets- inskränkningar på detta sätt gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till ersättning utvidgades. Kommittén anförde vidare att man ansåg att den närmare utformningen av ersättnings- bestämmelserna alltjämt borde ske i vanlig lag. 6.2.2Regeringens proposition 1993/94:117 Kommitténs förslag behandlades i regeringens prop. 1993/94:117 med förslag till vissa ändringar i RF samt en särskild lag om inkorporering av . I propositionen uttalade (s. 7 f.) regeringen att den ansåg det viktigt att största möjliga politiska enighet fick prägla bedömningen av utredningsförslaget och att det av regeringen fram- lagda förslaget i linje med detta utgjorde resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Även om också andra förslag kunde anses ha sina förtjänster menade regeringen att i första hand kommitténs förslag borde läggas till grund för lagstiftning. I propositionen uttalade (s. 15) regeringen att genom att Europa- konventionen inkorporerades i svensk rätt skulle vår inhemska lagstift- ning komma att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Regeringen ansåg det emellertid också angeläget att skyddet för äganderätten skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt. I likhet med kommittén menade regeringen att en sådan bestämmelse, till skillnad från konventionen, också borde innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall lämnas vid ingrepp i enskild egendom. Enligt regeringen skulle en sådan regel i RF komma att innebära en precisering av det skydd som ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Regeringen anförde vidare. Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med kommittén att det finns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom