sou · GPB397 · 2002-01-01 00:00:00 — 5.2Regeringen, och övriga myndigheter under regeringen Enligt skulle i den särskilda revisionslagen uttalas att reviderar regeringen och förvaltningen. Lagen skulle också slå fast att reviderar den statliga verksamheten. Vidare skulle stadgas att reviderar som myndighet (förs. 1999/2000:RS1 s. 40). () uttalade att revisionslagen borde utformas i enlighet med förslag (bet. 2000/01:KU8 s. 22). diskuterade också gränsytorna mellan den juridiska, den konstitutionella och den revisionella kontrollen i kontrollmakt. Enligt kommitténs bedömning utmynnade detta närmast i frågan vilket utrymme som kan finnas för revisorer att i sin verksamhet närma sig frågor för vilka statsråden ansvarar. Kommittén erinrade om att revisorer numera enligt sin instruktion skall utföra extern revision av , som revisorernas granskningar inte får omfatta det som i 12 kap. 1 § regeringsformen (RF) avses med statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning och som i instruktionen kan sägas ha uttytts som den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet. Här kan enligt kommittén uppstå problem i gränsdragningen på ett sätt som inte varit fallet (a.a. s. 16). Frågan berördes också av Statskontoret i dess remissvar över förslag. Statskontoret anförde att det undantag från revisorers granskning som gäller den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet inte bör gälla i den nya revisionsmyndighetens verksamhet. KU har därefter vid sin behandling av förslag utgått från att frågan om huruvida och på vilket sätt undantags- bestämmelsen i fråga skall överföras till en ny lag blir föremål för analyser i det kommande utredningsarbetet (bet. 2000/01:KU8 s. 21). I mitt uppdrag ingår enligt direktiven att föreslå bestämmelser i riksdagsordningen om gränsdragningen mellan verksamhet och KU:s granskningsuppgifter. Utgångspunkten för såväl den konstitutionella som den revisionella kontrollen finns i bestämmelserna i 1 kap. 4 § RF där det bl.a. sägs att granskar rikets styrelse och förvaltning. Bestämmelser om kontrollmakten finns i 12 kap. RF. Den kontroll som avses i kapitlet tillkommer i huvudsak och dess särskilda kontrollerande organ, ombudsmän () och revisorer. I kapitlet återfinns således bestämmelser om bl.a. KU:s granskning (1 och 2 §§), om JO:s tillsynsverksamhet (6 §) samt om revisorers granskningsverksamhet (7 §). De nu nämnda kontrollinstituten fanns dock redan när den nuvarande regeringsformen beslutades. JO och KU inrättades i anslutning till regeringsform och revisorer i anslutning till riksdagsordning. De nu gällande bestämmel- serna om kontrollmakten i RF har tillkommit efter förslag från de båda grundlagskommittéerna , som tillsattes och presenterade sina förslag i betänkandena statsskick (SOU 1963:16–18), och Grundlagberedningen, som tillsattes och redovisade sina förslag i betänkandet Ny regeringsform, Ny riksdagsordning (SOU 1972:15). framhöll att från synpunkten av en klar funktionsuppdelning var det av betydelse att kontroll- funktion utövades enligt bestämda, i grundlagen fastlagda former. Statsråden skulle enligt utredningens förslag vara föremål för politisk kontroll från sida genom möjlighet till misstroende- förklaring och genom rätt för riksdagsledamöter att framställa interpellationer och andra frågor samt för administrativ och juridisk kontroll genom KU:s granskningsverksamhet. Andra myndigheter än regeringen var från medborgerlig rättssäkerhetssynpunkt föremål för tillsyn genom ombudsmän och deras ekonomiska förvalt- ning granskades av revisorer (1963:17 s. 154 f.). I grundlagspropositionen till regeringsform (prop. 1973:90 s. 414 f.) gjordes vissa uttalanden av mer allmän innebörd om kontrollmakt. I ett parlamentariskt statsskick var det enligt föredraganden naturligt att som en huvuduppgift hade att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik. På borde också ankomma en övervakning av regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet. Det låg vidare i intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligade de direktiv för samhällsverksamheten som hade givits i lagar och andra beslut. En insyn på olika förvaltningsområden kunde också ge underlag för nya beslut. Ett visst moment av kontroll i dessa syften kunde, enligt vad som vidare anfördes i propositionen, sägas ligga i allmänna ställning i förhållande till regeringen. sakbehandling av regeringens förslag kunde sålunda anses höra till dess kontrollmakt i vid bemärkelse. När man talade om kontrollmakt avsågs dock enligt grundlagspropositionen vanligtvis särskilda rättsliga institut, där kontrollfunktionen var den dominerande, vilket också överensstämde med vad Grundlagberedningen hade föreslagit (SOU 1972:15). Bestämmelserna om JO och revisorer hade dock inte berörts närmare av beredningen. De överfördes i huvudsak till den nya regeringsformen utan att närmare kommenteras. Enligt 12 kap. 1 § RF skall KU granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det åligger KU att när skäl föreligger till det, dock minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. kan med anledning därav göra framställning till regeringen (12 kap. 2 § RF). redovisade bestämmelser om KU:s granskning kom till i samband med den partiella grundlagsreformen åren 1968–1969 (prop. De nya reglerna för granskningen var i huvudsak initierade av KU. I utskottets betänkande (KU 1968:20 s. 40 och 41) hänvisades dock till förslag om granskning (SOU 1963:17 s. 452–456). Enligt skulle utskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning avse denna verksamhet i dess helhet. Utredningen ansåg det emellertid ligga i sakens natur att granskningen i första hand inriktades på regeringsärendenas handläggning. Granskning och redovisning av administrativ praxis borde utgöra det normala ledet i utskottets granskning. Enligt framstod det som lämpligt att utskottet tog upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående, systematisk granskning. KU framhöll för sin del att grundtanken är att granskning skall vara administrativt och inte politiskt inriktad. anslöt sig till förslaget. Reglerna om KU:s granskning överfördes oförändrade till regeringsform. Enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 415) hade utskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning inriktats på en rättskontroll nära besläktad med den rätts- och förvaltningskontroll som utövades genom ombudsmanna- och revisorsinstitutioner. KU kommenterade inte detta påstående vid sin behandling av propositionen (KU 1973:26). KU:s granskningsområde i förhållande till andra kontrollinstituts uppgifter berördes också i grundlagspropositionen. Enligt propositio- nen skulle statsrådens tjänsteutövning inte heller i fortsättningen falla under JO:s tillsyn. Beträffande revisorers granskningsom- råde hänvisades i propositionen (s. 433) till vad Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 204 och 210) hade anfört om revisorernas granskningsområde. Enligt Grundlagberedningen borde detta vara i huvudsak oförändrat. Tyngdpunkten borde som ligga på granskningen av den förvaltningssektor som lydde under regeringen. Regeringens administrativa praxis borde emellertid granskas endast av KU och därför hållas utanför revisorernas granskningsområde, vilket också borde framgå av revisorernas instruktion. Enligt beredningen borde det inte möta några svårigheter för utskottet att inom ramen för sin hittillsvarande praxis också anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter. Någon lucka i kontrollen borde därför inte uppstå. Enligt 12 kap. 7 § RF skall revisorer granska den statliga verksamheten. I bestämmelsen sägs att kan besluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet. Vidare sägs att fastställer instruktion för revisorerna och att revisorerna enligt bestämmelser i lag får infordra handlingar, uppgifter och yttranden som behövs för granskningen samt att närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen. Enligt 2 § lagen (1987:518) med instruktion för revisorer har revisorerna till uppgift att på vägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen får också under vissa förutsättningar omfatta verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser och användningen av medel som utgör bistånd till viss verksamhet. Revisorerna skall numera också utföra årlig revision av egna myndigheter och av . Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är dock enligt 2 § fjärde stycket instruktionen undantagen från revisorernas granskning. Det undantag från revisorers granskningsområde som gäller regeringens administrativa praxis infördes , då en ny lag med instruktion för revisorerna antogs på förslag av KU (KU 1974:65) i syfte att anpassa regleringen till de nya konstitutionella förutsätt- ningarna som skulle komma att gälla enligt den nya regeringsformen och riksdagsordningen. Grundlagsreglerna i den tidigare gällande riksdagsordningen (72 §) föreskrev att revisorerna skulle granska statsverkets tillstånd, styrelse och förvaltning och enligt praxis kunde utsträcka revisorernas granskningsområde härutöver. Den av utfärdade instruktionen (1967:936) för revisorerna innehöll inte något undantag för regeringens administrativa praxis. Till grund för KU:s instruktionsförslag låg en skrivelse från revisorer med förslag till en ny instruktion. I revisorernas förslag framhölls att granskningen i första hand var av ekonomisk natur men att den i vissa fall kunde få formen av en mera allmän förvaltningskontroll och att detta också stämde väl överens med tillämpad praxis. Genom instruktion infördes i lag uttrycket den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet. Någon närmare diskussion i utskottets betänkande fördes inte i anslutning till det sålunda föreslagna undantaget i instruktionen. ersattes instruktion med den instruktionen som alltjämt gäller. Genom den nya instruktionen utvidgades revisorer- nas granskningsområde till att omfatta även sådan statlig verksamhet som bedrivs i bolags- eller stiftelseform. Några uttalanden om betydelsen av regeringens administrativa praxis gjordes inte vare sig i propositionen (1986/87:99) eller i KU:s betänkande (KU 1986/87:29). Genom lagen (1997:560) om revision av utvidgades revisorernas granskningsområde till att omfatta årlig revision av , dvs. Statsrådsberedningen, departemen- ten, utrikesrepresentationen, och kommittéerna. Utvidgningen byggde i huvudsak på revisionsutrednings promemoria Extern revision av . I promemorian togs bl.a. upp betydelsen av att regeringens administra- tiva praxis var undantagen från revisorernas granskning. Den nya uppgiften att utföra extern årlig revision av myndigheten bedömdes inte vara oförenlig med undantaget. Enligt promemorian var det en naturlig ordning att revisorerna tog ställning till årsredovisning och underliggande redovisning medan KU bedömde regeringens administrativa praxis. Det tidigare nämnda uttalandet om KU:s möjligheter att anlägga förvaltnings- ekonomiska synpunkter berördes inte. Ett ansvar för löpande revisionsuppgifter hörde för övrigt enligt promemorian inte naturligen till KU:s uppgifter. I promemorian förutsattes vidare att revisionen skulle utföras med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsföretag liksom vid externrevisionen av den inre riksdagsförvaltningen (förs. 1996/97:TK1, bet. 1996/97:KU22, rskr. 1996/97:254). Av revisorernas instruktion framgår också, som redovisats, att denna revision skall ske som årlig revision, men utan något särskilt förvaltningsuttalande. Den årliga revisionen av egna myndigheter och av skall ske i enlighet med god revisionssed i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter (2 §). Granskning av den statliga verksamheten i övrigt skall enligt instruktionen främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Revisorerna skall framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheterna av olika statliga åtaganden (3 §). Mitt förslag: skall granska den verksamhet som bedrivs av regeringen, och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall utföra årlig revision av och övriga myndigheter under regeringen. Någon särskild bestämmelse som reglerar gränsdragningen mellan och granskningsområden införs inte. Granskningen av regeringen, och övriga myndigheter under regeringen I 12 kap. 7 § RF anges revisorers primära gransknings- område med orden den statliga verksamheten. Vidare sägs i paragrafen att kan besluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet. Annan verksamhet syftar på statsunderstödd verksamhet och på verksamhet som bedrivs i bolag (prop. 1973:90 s. 435). Den nuvarande regleringen av revisorers och granskningsområden är såvitt gäller effektivitets- revisionen inriktad på den statliga verksamheten och inte på den enskilda myndigheten. Genom ordvalet den statliga verksamheten betonas att granskningen skall inriktas på frågor av mer generell och principiell innebörd inom ramen för en helhetssyn på statsförvaltningen (a.a. s. 435). Det är inte självklart att revisionsobjektet är avgränsat till en myndighet även om det givetvis förekommer. Den årliga revisionen däremot är inriktad på varje myndighet för sig eftersom det är myndighetens ekonomiska rapportering m.m. som är föremål för granskningen. Vid årlig revision finns det således alltid ett granskningsobjekt – en viss myndighet, ett viss bolag osv. har beslutat att det i revisionslagen för den statliga revisionen skall uttalas att reviderar regeringen, myndigheter under regeringen och . Jag har därför föreslagit att en sådan inledande bestämmelse tas in i lagen. Jag har dock utformat den i enlighet med den nu redovisade inriktningen. Fördelningen av granskningsuppgifterna mellan KU och revisorer såvitt gäller regeringen och innebär att KU:s granskning sker utifrån juridiska och administrativa utgångs- punkter medan revisorer har en ekonomiskt inriktad granskningsuppgift. Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet har uttryckligen undantagits från revisorernas granskning. Uttrycket regeringens administrativa praxis är inte helt klart men de nu redovisade förarbetsuttalandena – främst Författningsutredning- ens uttalande att granskningen skulle inriktas på regeringsärendenas handläggning innebärande att granskning och redovisning av administrativ praxis borde utgöra det normala ledet i utskottets granskning – visar enligt min mening att avsikten varit att revisorer inte skulle ägna sig åt regeringsärendenas handläggning i den betydelse detta har i RF utan att detta område skulle vara förbehållet KU:s granskning. KU:s granskning i denna del skulle i första hand vara administrativ och juridisk men inom ramen för denna kontroll kunde även förvaltningsekonomiska synpunkter anläggas. Även har uttalat att avsikten synbarligen var att avgränsa revisorernas uppgifter så att någon konkurrens med KU:s granskning inte skulle uppstå (1999/2000:RS1 s. 16). Den fråga denna slutsats väcker är varför man då inte valde att i instruktionen använda regeringsformens begrepp regeringsärendenas handläggning eftersom med detta begrepp uppenbarligen åsyftas kategorier av regeringsärenden. Förarbetena ger inte någon förklaring till detta. Möjligen är förklaringen så enkel att begreppet administrativ praxis var det begrepp som användes i dagligt tal och att man därför valde detta uttryck. Av RF framgår också att KU därutöver skall granska statsrådens tjänsteutövning. I detta begrep torde rymmas såväl ett statsråds handläggning av ett enstaka regeringsärende som hans eller hennes handhavande av annat än regeringsärenden. I den allmänna debatten har hävdats (se bl.a. Sterzel, Författning i utveckling, IUSTUS förlag, s. 216 f.) att den administrativa och juridiska granskningen har fått stå tillbaka för en mera politiskt inriktad granskning. Verkligheten tycks således inte helt ha kommit att motsvara intentionerna. Likaså kan det kanske ifrågasättas om revisorers granskning såvitt gäller regeringsärenden har avgränsats på det sätt som var tänkt. Bland pågående eller avslutade projekt hos revisorer återfinns således t.ex. disposition, , Östersjömiljarderna samt upphandling av konsulter. konstaterar dock (1999/2000:RS1 s. 15) att uppgiftsfördelningen mellan KU, JO och revisorer på det hela taget inte torde ha gett anledning till någon mera besvärande osäkerhet i fråga om gränserna. Enligt kommittén har de olika kontrollfunktionerna i praktiken få beröringspunkter, men i vissa avseenden har gränsdragningsproblem aktualiserats. I första hand har detta gällt vissa gränsytor mellan den konstitutionella kontrollen och den revisionella kontrollen, dvs. avskiljandet av ansvarsområdet mellan å ena sidan KU:s granskning av beredningen av ärenden i och å andra sidan revisorers granskning av regeringens styrning av förvaltningen och årsredovisning. Men även förhållandet mellan revisionen och ordinarie utskottsarbete har från tid till annan uppmärk- sammats som en slags revirstrid, enligt kommittén (a.a. s. 10). KU:s uppgifter enligt RF är – såvitt nu är av intresse – att granska regeringsärendenas handläggning. Jag har inte uppfattat mitt uppdrag så att det inom detta ryms förslag om ändring av KU:s gransknings- uppgifter, vilket för övrigt skulle kräva en grundlagsändring. Om uppgiften att föreslå bestämmelser i riksdagsordningen om gränsdrag- ningen mellan KU och skall uppfattas så att det skall finnas en reglering som medför att uppgifterna inte överlappar varandra skulle således innebörden vara att från uppgifter skulle undantas regeringsärendenas handläggning. Detta kan inte ha varit avsikten. Tvärtom har det ju i flera sammanhang framhållits att syftet med reformen är att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten. I detta ryms en revision även av regeringen. Det bör framhållas att KU:s respektive granskning har helt olika utgångspunkter. Till detta kommer att kommer att vara en helt annan organisation än den som revisorer är . kommer att vara en tjänstemannaledd myndighet. Det innebär att den nuvarande ordningen med två av parlamentariker ledda riksdagsorgan som svarar för den konstitutio- nella respektive den revisionella kontrollen upphör. Dessa förhållanden innebär för gränsdragningsfrågan väsentligt nya förutsättningar. KU:s granskning är inriktad på rättskontroll, dvs. om regeringen har följt gällande regler och vedertagen praxis. Med gällande regler m.m. avses givetvis i första hand förfarande- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen men även materiella bestämmelser som regeringen tillämpar vid beslut i förvaltnings- ärenden. Den första gruppen regler avser t.ex. regler om normgivnings- kompetens och propositionsavlämnande. Den andra gruppen regler avser regler vid beslut i förvaltningsärenden, t.ex. permutationsärenden och ärenden om luftfartstillstånd. granskning i sist nämnda avseende innebär inte någon överprövning i sak av ett enskilt ärende utan i stället är det fråga om att ta upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående systematisk granskning och eventuellt lämna synpunkter på regeringens tillämpning av gällande regler och vedertagen praxis. KU:s granskning är således i huvudsak inriktad på vad som är ett formellt korrekt handlande och på rättsfrågor när det gäller regeringsärendenas handläggning, även om lämplighetsfrågor också kan förekomma i granskningen. KU tar ofta upp enstaka ärende till granskning, t.ex. prissättningen och börsnoteringen av . I dessa fall torde granskningen närmast falla inom ramen för statsrådens tjänsteutövning. Som har redovisats anses KU enligt förarbetsuttalanden också ha rätt att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter i granskningen. Den revisionella granskningen av den statliga verksamheten har sin tyngdpunkt i bedömningar av vad som får anses vara en effektiv användning av statens medel (effektivitetsrevision), men den innefattar också, när det gäller granskningen av den finansiella rapporteringen (årlig revision), en kontroll av att verksamheten följer bl.a. gällande författningar. revisorers granskningsuppgift har sträckts ut till att omfatta även årlig revision av , vilken inte bara tar sikte på om redovisningen och redovisningsunderlaget är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande utan också på om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. Den senare uppgiften som följer av revisorernas instruktion gör att revisorerna vid granskningen av årsredovisning inte kan underlåta att också ta ställning till den handläggning som ligger till grund för den underliggande redovisningen. Denna uppgift kommer i fortsättningen att ligga på . Den nya myndigheten kommer givetvis genom de tre ledande riksrevisorerna och styrelsen att ha kontakter med och dess utskott i frågor som rör granskningsverksamheten. Dess ställning medför dock att dessa kontakter kommer att bli annorlunda än dem som förekommer mellan utskott och revisorer . När det sedan gäller granskningen av den statliga verksamheten måste denna som jag har sagt bl.a. kunna innefatta en granskning av hur regeringen genomför beslut genom sina myndigheter. Även här kan det således bli fråga om att granska vissa moment i handläggningen av regeringsärenden. Detta får också anses godtagbart så länge sambandet med granskningen av hela verkställighetskedjan av beslut är tydligt. Däremot torde det kunna förutsättas att den nya revisionsmyndig- heten inte kommer att granska statsrådens tjänsteutövning. Sammanfattningsvis konstaterar jag att det torde vara ofrånkomligt att KU:s respektive uppgifter i någon mån kommer att lappa över varandra. Jag ser dock inte någon anledning eller möjlighet att undvika detta genom att införa bestämmelser som reglerar gränsdragningen. Det kan ju konstateras att trots att en sådan reglering finns har gränsdragningsproblem uppkommit. Det är viktigt att notera att granskningarna i fortsättningen tydligare än utgår från olika förutsättningar. Den ena har en juridisk/administrativ inriktning medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär. Den ena görs av ett riksdagsorgan, den andra av en myndig- het. Även om det givetvis inte kan komma ifråga att de båda organen kommer överens om olika granskningsområden, bör det inte finnas någonting som hindrar att ett informationsutbyte sker mellan dem. 5.3Riksdagens förvaltning och myndigheter under m.m. Enligt skulle i den särskilda revisionslagen stadgas att reviderar myndigheterna under och riksdagsförvaltningen (förs.1999/2000:RS1 s. 40). KU uttalade att revisionslagen borde utformas i enlighet med förslag (bet. 2000/01:KU8 s. 22). uttalade vidare att det i utredningsarbetet borde klargöras om den nya revisionsmyndigheten skall fullgöra samtliga uppgifter som fullgörs av revisorer, t.ex. revisionen av , och om finansutskott skall svara för att revision sker av den nya revisionsmyndigheten (se bet. 2000/01:KU8 s. 21). revisorers granskningsområde omfattar den verksamhet som och myndigheter bedriver (se avsnitt 3.2.1). Det följer av 12 kap. 7 § RF och 2 § första stycket lagen (1987:518) med instruktion för revisorer. Enligt 3 och 4 §§ instruktionen skall revisorernas granskning av verksamheten utföras som effektivitetsrevision. revisorer utför också årlig revision av , ombudsmän samt och Stiftelsen (2 § tredje stycket lagen [1987:518] med instruktion för revisorer).