sou · GPB375 · 2002-01-01 00:00:00 — Eftersom riksdag och regering har ett övergripande ansvar för verk- samhet som bedrivs i offentlig sektor krävs god information om utvecklingen, för att verksamheten skall kunna följas och utvär- deras. Regeringens årliga skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn syftar till att redovisa N hur den kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de mål riksdag och regering har ställt upp för respektive verk- samhet, N redovisa hur utvecklingen av kommunsektorns andel av sam- hällsekonomin utvecklas, N utvecklingen av sektorns finansiella sparande, N hur resultatutveckling ser ut i kommuner och landsting, N sysselsättningsutvecklingen, , publikationer och pågående utredningar N utvecklingen av kommunala entreprenader och köp av verk- samhet samt N effekter av det utjämningssystem som infördes . Skrivelsens tyngdpunkt ligger på att relatera verksamheten mot de nationella målen. Riksdag och regering fastställer nationella mål för verksamheterna i kommuner och landsting i bl.a. lagar och förord- ningar. Ambitionen är att analysen och redovisningen i skrivelsen i första hand skall fokusera på resultaten av verksamheterna, men även att kunna ge en samlad bild av måluppfyllelse och resursför- brukning. har byggt upp en webbplats med namnet WebOr där kommunala nyckeltal görs tillgängliga på . Sajten innehåller huvudsakligen ekonomi- och verksamhetsuppgifter i form av nyckeltal från Vad kostar verksamheten i Din kommun? och delar av Jämförelsetal för samt ytterligare ett antal nyckeltal. I WebOr finns endast delar av de nyckeltal som den kommunala databasen avser att täcka. Användaren kan göra jämförelser mellan kommuner och i enkla grafiska presentationer och tabeller. Antalet användare växer stadigt och är nu ca 2 500. WebOr hämtar från källorna SCB, m.fl. statis- tiska data som lagras i en relationsdatabas av datalagertyp. En s.k. frågemotor som arbetar mot datalagret åstadkommer de beräk- ningar som behövs för att visa de nyckeltal som användaren åbero- par i webbgränssnittet WebOr. WebOr-tekniken kan användas för att upprätta flera parallella och helt åtskilda användningar av grunddatat. Man kan säga att flera databaser finns . Var och en av databaserna kan ha olika ägare och användning beroende på vad som är syftet med dem. T.ex. skulle WebOr kunna användas som vanligt, som en kommun upprättar en egen databas i systemet. De olika databaserna använder både gemensamma och olika delar av grund- datat. , publikationer och pågående utredningar 3.3Pågående utredningar och utvecklingsprojekt Flera utredningar och projekt om nyckeltal, databaser och uppfölj- ning pågår hos olika huvudmän. Nedan beskrivs några av de utred- ningar och projekt som har beröring med denna utredning. syftat till att få fram en nationell praxis när det gäller att beskriva de äldre brukarnas behov/funktionsförmåga, insatser och åtgärder samt kvalitetsutfall. Uppgifterna skall kunna knytas till personal- och ekonomisk statistik. Arbetet skall bygga på tillgänglig kunskap, instrument skall utvecklas, praktiska försök skall genomföras och utvärderas. Inriktningen är att utveckla sätt att beskriva hela vårdprocesser som omfattar såväl hälso- och sjukvård som socialtjänst oberoende av vård- och omsorgsgivare. Arbetet pågår till utgången av . utarbetar en förande av brukarundersökningar inom vård och omsorg till äldre. I handboken lyfts väl utprovade frågor fram som belyser olika områden som ofta finns med i brukarenkäter och som är knuta till nationella mål. Avsikten är att främja utvecklingen mot ökad möj- lighet till jämförelser. har också utarbetat och till regeringen överlämnat ett förslag till övergripande kvalitetsindikatorer inom hälso- och sjukvården. Där föreslås ett 60-tal övergripande kvalitetsindikatorer för olika diagnosgrupper och i vissa fall verksamhetsområden. Dessa rör främst akutsjukvård och medicinska aspekter. Individbaserad statistik över vård och omsorg om äldre och funk- tionshindrade. Flera av de nyckeltal som föreslås ingå i kommun- databasen kräver att det finns uppgifter på individnivå. Inom flera områden saknas sådana uppgifter. Statistisk information om kommunernas och landstingens vård och omsorg/stöd och service till äldre och personer med funk- tionshinder behövs på många olika nivåer i samhället. De nyckeltal som föreslagits inom detta område är centrala för ledningen av verksamheterna på /regional nivå och för statens över- gripande styrning av vård och omsorg/stöd och service. Nuvarande statistik som används för att följa och styra utveck- lingen av vård och omsorg/stöd och service har dock, på grund av , publikationer och pågående utredningar den metod som används för uppgiftsinsamlingen, stora brister. Detta kan leda till att flera av de föreslagna nyckeltalen blir svåra att ta fram med tillräckligt god kvalitet. I dagens s.k. mängdstatistik lämnas uppgifterna per kommun i fördefinierade tabeller. Den använda insamlingsmetoden medför t.ex. att det inte går att redo- visa det totala antalet individer i befolkningen som får insatser. Mot denna bakgrund fick i regleringsbrevet för i uppdrag att i samråd med , och utforma ett förslag till ett system för rikstäckande individbaserad statistik över vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. Förslaget presenterades i form av en handlingsplan för ett framtida system för individbaserad statistik. Förslaget väckte dock debatt om hur de registrerades integritet skulle skyddas. har därefter gjort revideringar i för- slaget och överlämnat det till regeringen där det befinner sig för behandling. har tillgång till stora mängder information om verksam- heten i skola och barnomsorg, en information som är svår att överblicka. har därför presenterat ett Internetbaserat system för att tillhandahålla information om kvalitet och resultat, benämnt . Informationen visas på såväl verksamhetsnivå, huvudmannanivå som på nationell nivå och har utvecklade funktioner för jämförelser. är ett sätt att göra den information som finns, mer till- gänglig. Här kommer att finnas information som staten har bestämt att skolor och huvudmän skall lämna om sin verksamhet. Där det är möjligt presenteras uppgifterna på skolnivå, så att det går att följa en enskild skolas resultat över tiden. En del av består av statistik, t ex slutbetyg från grund- skolan och gymnasieskolan, resultat från de nationella proven samt uppgifter om kostnader och om antal elever och lärare. Där redovi- sas också rapporterna från de nationella kvalitetsgranskningarna liksom kommunernas egna kvalitetsredovisningar. Där finns också det nya nationella kvalitetsindikatorsystemet, BRUK tillgängligt. BRUK är ett system som skolor och förskolor kan använda för att göra sina egna bedömningar enligt en mängd olika kvalitetsindika- , publikationer och pågående utredningar kommer också att tillhandahålla hjälp i form av tolk- ningsstöd – vad man skall tänka på vid användning av uppgifterna. 3.3.3SCB – Regional portal Enligt sin treårsplan 2001-03 avser SCB avser att skapa en Regional portal på sin webbplats. Portalen skall ge allmänheten tillgång till den regionala statistiken på ett enkelt och pedagogiskt sätt. Målsättningen är att man inte skall behöva vara statistikkunnig för att kunna hitta det man söker. SCB:s förhoppning är att en regional portal bidrar till att man söker information även i Statistiska Databaser (), genom länkar från den regionala por- talen både till de regionala tabellerna i databaserna och till den planerade kommundatabasen. Via portalen lämnas uppgifter sorterade efter olika ämnesom- råden t.ex. befolkning, inkomster, utbildning, arbetsmarknad, bostäder, kommunens ekonomi, kommunikationer, hälsa, social- tjänst, miljö och energi etc. Tidsserier skall redovisas för att möj- liggöra jämförelser över tiden. Jämförelser med andra kommuner skall vara möjliga, liksom att visa siffrorna i diagramform. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att föreslå ett system för uppföljning av väsentliga nyckeltal för kommuner och landsting avseende organisations-, styr- och verksamhetsformer, demokrati och rättsäkerhet. Vidare skall Statskontoret redovisa hur en databas avseende dessa nyckeltal kan byggas upp, hur datainsamling kan ske, vem som skall ha ansvaret för den, vilken samordning med andra databaser som skall ske samt kostnader för drift och förslag till finansiering. Statskontoret skall också föreslå hur arbetet med kontinuerlig uppdatering av databasen skall organiseras. Uppdraget skall redovisas i en första etapp och i en andra etapp . , publikationer och pågående utredningar KPP – Kostnad Per Patient I syfte att förbättra uppföljningen av sjukvården har utarbetat en modell där upp- gifter om åtgärder, diagnostik och behandling knyts till kostnader. De modeller och system som behövs för detta benämns med ett sammanfattande begrepp KPP – Kostnad Per Patient. har utarbetat en ny verksamhetsindelning i tre nivåer för landstingssektorn. En av huvudprinciperna i den nya verksamhetsindelningen är att all verk- samhet som huvudmannen finansierar, oavsett organisations- och driftform, skall redovisas på ett enhetligt sätt. Samma principer gäller också vid kostnadsredovisningen per enskild patient i KPP – systemet. Den nya verksamhetsindelningen kommer i första hand att användas i den ekonomiska bokslutsredovisningen med början avseende . kommer också en anpassning av personalstatistiken att göras till den nya indelningen. Landets kommuner och landsting har genom offentlighetsprinci- pen stora möjligheter till insyn i varandras verksamhet. Genom systematiska jämförelser – s.k. benchmarking – kan åtgärder stimuleras för att öka effektiviteten. Jag kan dock konstatera att benchmarking inte används i den utsträckning som är möjligt och önskvärt. En rad samarbeten kring jämförelser av kommuner finns i landet, men någon samlad benchmarking där helheten belyses finns inte. I förekommande jämförelser fokuseras ofta på kostnader, dvs. medlet istället för målet med verksamheten. En heltäckande benchmarking måste också täcka in omfattningen av verksamheten (volym) och vilken kvalitet (resultat) som känne- tecknar den utförda tjänsten. Kort sagt måste jämförelserna ge indikationer om vad man får för pengarna, och inte bara vad verk- samheten kostar. Att utforma nyckeltal för kvalitet är dock inte enkelt. I mitt förslag till en databas belyser cirka en tredjedel av nyckeltalen kvalitetsaspekten. Många av dessa behöver utvecklas och kommer säkert att modifieras. Enligt min mening är dock den positiva utvecklingen beroende av att man verkligen kommer igång med användningen av en databas. Det kommer sannolikt att resas många invändningar mot nyck- eltalen. Ofta bygger invändningarna på uppfattningen att det enskilda nyckeltalet inte tillräckligt väl beskriver olika situationer. Jag vill då betona att ett nyckeltal aldrig beskriver något slags facit eller sanning utan att nyckeltal och benchmarking syftar till att ge ett bättre beslutsunderlag. Ett nyckeltal leder snarare ofta till ytter- ligare frågor, som ett led i processen mot bättre underbyggda beslut. Ett stort värde med kommundatabasen är att de nya nyckeltalen för kommuner och för landsting ger en sådan hel- hetsbild av verksamheten att de kan ligga till grund för kommunens egen uppföljning och styrning. Statistiken görs därmed till ett vik- tigt instrument för att effektivisera den kommunala verksamheten. Själva nyckeltalsmetoden, med urval och fokusering, ger incita- ment (Whats measured, will be done) som stimulerar till fort- satta förbättringar som syftar till bättre effektivitet, produktivitet och resursutnyttjande i verksamheten. Det största värdet för staten är att den föreslagna statistiken är inriktad på att möjliggöra en utveckling av statens uppföljning av kommunsektorn som, bättre än den nuvarande uppföljningen, harmonierar med statens beslut om mål- och resultatstyrning som styrprincip. Jag bedömer att de samlade förslagen ger följande effekter: Ökad och bättre information för kommunledningar m fl. Med hjälp av uppgifterna i kommundatabasen får kommunernas ledning ett instrument med stabil och konsistent information om utvecklingen i både den egna och i andra kommuner. De noga utvalda uppgifterna tillsammans med att uppgifterna är lättillgäng- liga, bedömer jag medföra att databasen kommer till stor använd- ning och ger framförallt kommuner och landsting en stor nytta. Bättre möjlighet till styrning och uppföljning Den systematiska och fokuserade presentationen av uppgifterna i kommundatabasen bidrar väsentligt till att nyttan av uppgifterna ökar. Uppgifter från kommundatabasen kan i stor utsträckning användas såväl i kommunernas budget- och planeringsarbete som i arbetet med årsredovisningen. Uppgifterna i kommundatabasen bedöms dessutom kunna utgöra en grund för kommunernas upp- följnings- och utvärderingsarbete. Underlaget i form av kommun- databasens nyckeltal skall också användas till tvärsektoriella studier och till ett systematiskt benchmarkingarbete. Bättre helhetsbild eftersom nyckeltalen speglar såväl volym, ekonomi som kvalitet De nyckeltal som presenteras i olika sammanhang är oftast enbart volym- och ekonomiuppgifter. Avsikten med kom- mundatabasen är att ge en helhetsbild av verksamheten. Detta upp- nås genom att nyckeltalen belyser verksamheten inte bara avseende volym och ekonomi utan även kvalitet. Ett viktigt demokratiskt verktyg Eftersom kommundatabasen görs allmänt tillgänglig på Internet kommer databasen med sina utvalda nyckeltal att ge en kommun- vis, övergripande och allsidig bild av kommunsektorns verksamhet och utveckling. Jag anser att kommundatabasen kommer att stimulera diskussionerna om kommunernas och även landstingens verksamhet och därigenom förstärka den demo- kratiska processen. Möjligheter i stället för hinder av utredande och diskussioner om en kommundata- bas skall nu denna bli verklighet. Det är min övertygelse att när databasen börjar användas, så leder detta till att olika användare hittar nya och kreativa arbetssätt för utveckling av verksamheten, som många invändningar som görs inte kommer att upplevas som relevanta. God förankring hos många För att kommundatabasen skall vara det verktyg som används av många, i olika sammanhang, krävs att den är väl förankrad både hos de som direkt förser den med underlagsmaterial, dvs. hos kommu- nerna, de statistikansvariga myndigheterna och de båda kommun- förbunden. Detta uppnås bland annat genom att sektorsmyndig- heterna och kommunförbunden knyts till rådets styrelse. I styrel- sen föreslås att , sektorsmyndigheterna, kommun- och landstingsföreträdare samt forskare och andra personer med särskild kompetens ingår. Det framtida utvecklings- och föränd- ringsarbete förutsätts ske i nära samverkan med dessa. 4.2Kommundatabas, nyckeltal m.m. N En stabil struktur skapas av nyckeltal som beskriver kommu- nens verksamheter med volym-, ekonomi- och kvalitetsmått. Nyckeltalen har en karaktär och utformning som gör dem särskilt lämpliga för kommunledningar m.fl. att användas för uppföljning och styrning. Det innebär bland annat att de är övergripande till sin natur och beskriver den kommunala verksamheten utifrån olika perspektiv. Jag föreslår samman- lagt 157 olika nyckeltal för verksamheterna barnomsorg – skola, vård och omsorg om äldre, omsorg om funktionshind- rade samt individ- och familjeomsorg fördelade på 65 volym- nyckeltal, 49 ekonominyckeltal och 43 kvalitetsnyckeltal. Av dessa nyckeltal kan 110 stycken direkt hämtas ur dagens in- samlade uppgifter, medan nya uppgiftsinsamlingar behövs för de resterande nyckeltalen. N Nyckeltalen samlas i en särskild databas som är lätt tillgänglig på Internet. Databasen skall vara avgiftsfri att besöka och använda. Den goda tillgängligheten bidrar till att databasen används och stimulerar i förlängningen till ökad kvalitet på uppgifterna i databasen. N En bestämmelse införs i lagen om den officiella statistiken (SFS 1992:889) med innebörd att kommuner och landsting skall vara skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksamhet som bedrivs av andra utförare. N Jag föreslår att, som ett stöd till kommunerna, en eller flera leverantörer upphandlas för attitydundersökningar enligt den modell som SCB har utarbetat till utredningen som kommu- nerna sedan kan avropa. 4.2.1Kommundatabasens struktur och innehåll Avsikten med en kommundatabas är att genom ett urval av nyck- eltal med hög relevans, ge en koncentrerad beskrivning av kom- munernas verksamhet. Databasen skall spegla i vilken utsträckning de nationella målen för olika verksamheter uppfylls. Uppgifterna i databasen skall ha hög aktualitet och kvalitet, vilket är en förutsätt- ning för att den skall vara attraktiv för användarna. Detta kräver att uppgifter som skall ingå i den kommunala databasen rapporteras in tidigare än vad som görs . Kommundatabasen kan också bli ett verktyg som bidrar till att höja kvaliteten på insamlad statistik, under förutsättning av att den är pedagogiskt uppbyggd, tillhanda- håller manualer och verktyg, förklarar begrepp och skapar intresse för statistiken. Användningsområdet för kommundatabasen är att i första hand förse kommunledningen med information för uppfölj- ning och styrning av verksamheten. Kommundatabasen skall ses som en ny plattform för spridning och användning av de föreslagna nyckeltalen. Många nyckeltal som föreslås i kommundatabasen finns redan och presenteras i olika rapporter och sammanhang. Nya uppgifter behöver i vissa fall samlas in från alla kommuner för att bilda de nya nyckeltalen. För en del av dessa nya nyckeltal måste ett visst utvecklingsarbete ske innan de kan ingå i kommundatabasen. Jag anser att det är av vikt att redan nu skriva in dessa nya nyckeltal i kommundatabasen för att sätta igång ett utvecklingsarbete. Ny uppgiftsinsamling från kommunerna skall först prövas och utvärderas innan den kan ingå i statistikansvariga myndigheternas årliga uppgiftsinsamlingar. Jag lämnar alltså i detta betänkande förslag på tillsammans 157 nyckeltal att ingå i den kommunala databasen. Av dessa är 65 volymnyckeltal, 49 ekonominyckeltal och 43 kvalitetsnyckeltal. Särskilt stor vikt har lagts vid att försöka utveckla nyckeltal som beskriver kvalitet, måluppfyllelse och resultat. I många fall saknas data som beskriver dessa dimensioner så det har varit svårt att hitta bra kvalitetsnyckeltal. I samarbete med de statistikansvariga myn- digheterna bör därför både utvecklings- och forskningsinsatser fortsättningsvis bedrivas för att få kvalitetsnyckeltal som är inom respektive verksamhetsområde. Ett särskilt initiativ i riktning mot nya kvalitetsnyckeltal som jag tagit är att ta fram en standardiserad form för attitydundersökningar som kommunerna skulle kunna använda som en del i sina kund- och brukarundersök- ningar, se 4.2.3.5. Den kommunala verksamhetens stora bredd medför många nyck- eltal, vilka behöver struktureras. Indelningen av verksamheterna har vägletts dels av befintlig lagstiftning, dels av RS:s nuvarande indelning. I verksamhetsindelningen finns ett avsnitt som beskriver en helhet för vart och ett av utredningens fyra områden. Avsikten med denna är att på en mycket övergripande nivå få en bild av hur den totala verksamheten utvecklas. I ett styrningsperspektiv är det dock intressant med mer detaljerad information inom flertalet verksamhetsområden. Arbetsgrupperna har därför undersökt och i sina kommuner förankrat en ändamålsenlig indelning för varje verksamhetsområde som ingår i utredningens uppdrag. Berörda statistikansvariga myndigheter har också haft tillfälle att lämna synpunkter och påverka verksamhetsindelningen. De fyra områdena, skola – barnomsorg, vård och omsorg om äldre, omsorg om funktionshindrade samt individ- och familjeom- sorg, har delats in i 21 verksamhetsområden med 12 delområden. Indelningen framgår av tabell 4.1 i avsnitt 4.2.3.4. Nyckeltal uttrycker centrala fakta och skeenden i en verksamhet, vanligen genom att de mest betydelsefulla värdena från en stor informationsmängd valts ut. Nyckeltal kan också uttryckas i form av relationstal. Men nyckeltalen ger inga enkla svar utan skall mera ses som en början, en signal, till vidare analys av en positiv eller negativ utveckling. 4.2.3.1Olika typer av nyckeltal I utredningens förslag till nyckeltal görs en indelning i volymmått, ekonomimått och kvalitetsmått. Volymmått Under rubriken volymmått redovisas omfattningen av olika verksamheter, oftast uttryckt i antal utförda prestationer, antingen per invånare eller per aktuell målgrupp. Detta beskriver kommunernas verksamhet och anger i vissa fall servicenivåer och täckningsgrader. Ekonomimått Benämningen ekonomimått har sitt ursprung i kost- nads-/produktivitetsmått och beskriver resursförbrukningen, som kostnad per producerad enhet alternativt som procentandel av totalkostnaden. I förekommande fall redovisas här också standard- kostnader och kostnad för viss verksamhet per invånare eller per person i en målgrupp. Kvalitetsmått Under samlingsrubriken kvalitetsmått återfinns kvantitativa nyckeltal och mått som främst utgör indikatorer på måluppfyllelse, resultat och kvalitet. Kvalitetsmåtten kan delas in i olika undergrupper som speglar måluppfyllelse, strukturell kvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet. Ett av de särskilt uttalade uppdragen för utredningen har varit att försöka finna nya och utvecklande mått som beskriver kvalite- ter/måluppfyllelse/resultat för olika kommunala verksamheter. Det presenterade förslaget till databas innehåller flera för- slag till helt nya kvalitetsnyckeltal. Några exempel på sådana nyck- eltal som inte prövats i rikstäckande insamlingar är: N Attitydundersökning enligt standardmodell N Andel elever från program med yrkesämnen i arbete efter avslutad gymnasieutbildning Vård och omsorg om äldre N Andel vårdtagare med aktuell individuell plan N Andel personer med beslut om daglig verk- samhet enl. LSS placerade på reguljär arbetsplats N Andel som får ny insats 4.2.3.2Kriterier för nyckeltalen i kommundatabasen Det är viktigt att vid val av nyckeltal utgå från behovet av informa- tion och inte från vilken statistik/data som för tillfället finns till- gänglig. Antalet nyckeltal får vidare inte vara för stort. I utredningen har arbetsgrupperna formulerat ett antal krav på nyckeltalen i kommundatabasen, för att de skall kunna användas i praktiken och bli så bra som möjligt. Kraven på nyckeltalen, utan inbördes rangordning, är: N knyta an till de nationella målen. N vara användbara i styrnings- och planeringsprocessen. Nyckeltal som används skall vara så väl valda att de också är verkligt användbara i de kommunala styrnings-, planerings- och upp- följningsprocesserna. Urvalet av nyckeltal bör därför göras till- sammans med, och i nära samarbete med, kommunala företrä- dare. N bygga på underlag som är tillgängligt och möjligt att få fram med rimlig ansträngning. Det är viktigt med enkelhet för att ta fram underlagsmaterial till de olika nyckeltalen. Gärna mer eller mindre automatiskt ur ekonomi- och verksamhetssystemen så att inte särskilda bearbetningar eller beräkningar behöver göras. Detta aktualiserar nödvändigheten av både god framförhållning när det gäller implementeringen av kommande, nya nyckeltal och gott samarbete med systemleverantörer i detta avseende. N vara relevanta/väsentliga/. De framlyfta nyckeltalen måste upplevas som relevanta och väsentliga både av de som försörjer systemet med uppgifter och av de som är tänkta att använda systemet. I annat fall kommer intresset för nyckeltalen att snabbt försvinna. Det är också självklart att nyckeltalen verkligen mäter vad de är avsedda att mäta. Det är en grannlaga uppgift för framtida databasägare att följa, bevaka och utveckla relevans, väsentlighet och validitet hos nyckeltalen. N vara väldefinierade och tydliga i vad de mäter. Nyckeltalen skall vara uttryckta i kvantitativ form och tydliga i formulering så att det klart framgår vad det är som mäts.