sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett rättighetsperspektiv kan också innebära att man gör en konse- kvensanalys av olika politiska beslut ur MR-synpunkt, på samma sätt som man gör miljökonsekvensanalyser . Kommittén har valt att genom ett antal exempel visa hur kohe- rens i en svensk politik för global utveckling skulle kunna förbätt- ras. Detta kan användas som en illustration på hur krav på utveck- lingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skulle kunna påverka politiken inom ett antal områden som diskuteras. (Ytterligare ett antal områden finns, vilka inte berörs här i detalj.) Beredskap måste finnas för att nya områden kommer att läggas till och andra dras ifrån . Ett flexibelt synsätt och angrepps- sätt måste eftersträvas. De förslag som kommittén lägger för att förstärka koherensen har som ambition att finna institutionella lösningar som kan säker- ställa att samstämmighet kommer till stånd. Kommittén vill inte i detalj specificera hur en koherent politik inom respektive sakom- råde skulle kunna se ut. Frågornas komplexitet kräver en mer detaljerad analys och ett brett samråd, inte bara inom regerings- kansli och förvaltning utan även med andra aktörer från det civila samhället, näringsliv och, framför allt, representanter från syd. I de olika avsnitten lyfter kommittén dock fram frågeställningar, och i vissa fall förslag, som kommittén anser bör behandlas och övervä- gas i det system för koherensbefrämjande som kommittén föreslår i detta och senare avsnitt. De områden som kommittén har valt att lyfta fram är utrikespo- litik, handelspolitik, jordbrukspolitik, näringslivspolitik, migra- tions- och återvändandepolitik, utbildnings- och forskningspolitik och ett exempel på en viktig tvärfråga, genpolitik. Förutsättningarna för det svenska biståndet har förändrats radikalt under dess 40-åriga historia – från de första decenniernas u-hjälp med konkreta projekt till ett samarbete där dialog om mål och pri- oriteringar är en naturlig del i relationen med samarbetslandet. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden var det otänkbart att ta upp frågor om makroekonomi och val av styrelseskick med tydliga krav på demokratisk inrikt- ning. ingår det i den normala policydialogen. stöd till fattiga länders utvecklingsansträngningar har medfört ökade möj- ligheter att påverka ländernas politik. Att på det sättet kunna främja demokrati, mänskliga rättigheter och humanistiska värden samt utvecklande av marknadsekonomi, är i linje med den svenska utri- kespolitikens intressen och naturligtvis önskvärt, både ur utrikes- politisk synvinkel och ur utvecklingssynpunkt. Enligt Sida kan det dock i vissa fall vara förenat med konflikter med samarbetslandet när den svenska utrikespolitiken, genom biståndet, träder in på den inrikespolitiska arenan. blir genom biståndet en aktiv part i ett antal interna processer, av ibland mycket känslig art, där skarpa inrikespolitiska motsättningar kan förekomma. Biståndets bedömningar och ställningstaganden base- ras på effektiviteten vid genomförandet av projekt och program i landet. Det finns tillfällen då dessa ställs mot andra hänsynstagan- den som har att göra med de samlade svenska relationerna med lan- det. En variant av denna konflikt är enligt Sida när det finns öns- kemål att verksamhet skall stödjas av mer politiska skäl, ibland vagt uttryckta. Biståndet skapar ofta en positiv attityd till i samarbets- landet. Det öppnar och underlättar för andra förbindelser. Detta är skälet till att våra utrikespolitiska aktörer ofta vill se en möjlighet att använda biståndet som en av flera komponenter i arbetet med att stärka förbindelserna med ett land. Utökningen av antalet länder som erhåller bistånd från har ibland härletts ur en önskan att skapa relationer med ett stort antal länder. Här finns ibland en motsättning till biståndsadministrationens behov av geografisk koncentration för att kunna nå uppställda mål på ett effektivt sätt. Deltagande i internationell handel är av stor betydelse för att åstadkomma utveckling och minska fattigdomen. Frihandel och den fria rörligheten av kapital har starkt bidragit till ökad välfärd inte bara i rika länder utan även i fattiga. Den asiatiska expansionen byggde på ett stegvis öppnande av marknaderna. Trots den finansi- ella krisen lever av män- niskor i fattigdom jämfört med . Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden visar att ökad öppenhet mot omvärlden, med ett ökat flöde av in- formation och kunskap, också förstärker medvetenheten om och kraven på demokrati och mänskliga rättigheter3. har ut- vecklingen skapat både vinnare och förlorare. Medan världens export av varor och tjänster har vuxit mycket kraftigt under , utgör utvecklingsländernas andel av världens export , som 80 pro- cent av världens befolkning bor i dessa länder. I de minst utveck- lade länderna bor av världens befolkning. Dessa länders andel av världens export var trots att länderna erhåller preferenser4. Det är uppenbart att dagens internationella handelssystem inne- håller en rad hinder för utvecklingsländernas export till höginkomstländernas marknader, dvs. hinder för deras marknadstillträde. Många utvecklingsländers ekonomier bygger i hög grad fortfarande på jordbruk, boskapsskötsel, fiske, skogsbruk, lädervaror, textilier, etc. Under annorlunda handels- och jordbrukspolitiska betingelser borde dessa områden kunna ge upphov till ökade exportintäkter utöver den egna viktiga uppgiften att tillgodose den egna befolkningens livsmedelsbehov. Höginkomstländernas ofta protektionistiska politik gentemot utvecklingsländerna finns ofta just inom näringslivssektorer där dessa länder har goda förutsättningar att bli framgångsrika på världsmarknaden. Detta är särskilt märkbart inom jordbruks- och textilsektorn. Även anti-dumpingstullar, s.k. tulleskalering, dvs. tullar som ökar med varans förädlingsgrad, samt tulltoppar, är han- delspolitiska instrument som illustrerar en orättvis handelsordning. En koherent handelspolitik bör lyfta sig över nationella intressen och merkantilistiska förhandlingar till att också väga in utveck- lingshänsyn och bli del av en bredare agenda för global utveckling. En fri handel, baserad på ett rättvist regelsystem, svarar både mot egenintresset och våra solidariska mål med PGU. Huvudfrågan bör vara hur handelssystemet bäst bidrar till utveckling på kort respek- tive lång sikt. Det övergripande allmänintresset av en effektiv eko- nomi, billiga importvaror och möjligheten att tillgodogöra sig exportinkomster är detsamma för som för världssamfundet i dess helhet. Det finns dock alltid enskilda individer och sektorer som förlorar på omställningsprocesser. Här, såväl som i utveck- 3Altenberg och Kleen, 2001 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden lingsländer, behövs därför ett socialt skyddsnät som underlättar strukturomvandling och flexibilitet i ekonomin. Kohe- rens måste börja på hemmaplan. Man måste således hitta metoder att kompensera förlorarna eller betala för nyttigheter (som ett öppet landskap och biologisk mångfald) på ett sätt som inte hindrar omvärldens möjligheter till ekonomisk utveckling eller orsakar oss själva onödiga kostnader i form av t.ex. dyr import. I råder bred samsyn i dessa frågor. Inom EU som helhet finns dock starka intressen som vill upprätthålla ett högt skydd inom vissa sektorer. För att kunna påverka de EU-länder som mest kraftfullt driver en annan linje behöver arbeta mer med alli- ansbyggande. Intressekonflikter måste tydliggöras, såsom enskilda sektorers krav på skydd, ställt mot konsumentintresse och utveck- lingshänsyn. Det är också viktigt att belysa de kostnader för som denna politik innebär. Frihandel som princip har varit en hörnsten i svensk politik . Erfarenheten visar att länder som satsat på motsatsen har halkat långt efter. Isolering är inte längre ett alternativ. Men detta konstaterande leder inte till att frihandel skall betraktas som ett mål i sig, överordnat alla andra mål. Frihandel är ett viktigt medel att nå det överordnande målet hållbar utveckling. De senaste årens debatt om handel och utveckling har ibland gett intrycket att frihandel är synonymt med utveckling. Studerar man t. ex de s.k. tigerekonomierna i finner man att de alla satsat på exportledd tillväxt men steg för steg, och till en början med bety- dande skydd för olika sektorer. Det kan enligt vissa bedömare fin- nas ett behov att i länder där kapaciteten och kompetensen är svag skydda den inhemska produktion under ett uppbyggnadsskede. En debatt pågår bland ledande ekonomer om den nuvarande ut- formningen av främjar utveckling i fattiga länder på ett effektivt sätt eller om det bör förändras. Vissa bedömare5 menar att är en politisk kompromiss mellan särin- tressen och att ambitionen att skapa största möjliga marknadstill- träde inte automatiskt medför regler som är gynnsamma för ut- veckling. Ett avgörande problem är enligt denna syn att WTO- reglerna inte ger tillräcklig flexibilitet när det gäller utvecklingslän- dernas möjligheter att utforma strategier för ekonomisk utveckling som är anpassade till de specifika förutsättningarna i respektive land. Att öppna ekonomierna för handel och samarbete är viktigt, Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden men sättet på vilket det sker och takten måste variera. Andra bedömare anser att dagens utvecklingsländer skulle ha haft en högre tillväxt om de ej haft de möjligheter till långsammare im- plementering av olika handelsliberaliseringar som WTO-reglerna ger dem6. Flertalet bedömare är dock överens om att ett land som saknar grundläggande institutionella förutsättningar – politisk stabilitet, rättssäkerhet, en god makroekonomi, utbildning, infra- struktur – har svårt att tillgodogöra sig de vinster som förknippas med handelsliberaliseringar7. Det är vidare viktigt att understryka att ett genomförande av fri- handeln måste ske inom ramar som garanterar ett bra skydd för miljön och naturresurserna samt beaktar behovet av särskilda regler för de fattigaste länderna, inte minst på jordbruksområdet. Frihan- del måste ses som ett verktyg för att uppnå hållbar utveckling - inte ett mål i sig. Vad gäller miljöområdet har störst intresse riktats mot förhål- landet mellan WTO-reglerna och de överenskommelser som upp- nåtts inom ramen för olika internationella miljökonventioner. Vilken typ av regler är det som i slutändan har företräde? Denna fråga ska utredas inom ramen för de beslut som fattades vid i , i novmber, 2001. Målsättningen måste självfallet vara att de olika regelverken på miljöområdet inte försva- gas som en konsekvens av WTO-avtalen. En annan potentiell konflikt mellan handel och miljö föreligger i de fall handeln öppnas upp med länder som saknar erforderlig mil- jölagstiftning eller där lagstiftningen inte följs. Skogsskövlingen i många tropiska länder, men också i ett land som , är exempel på miljömässigt undermåliga koncessioner utställda på företag som avverkar för export. Skövlingen av mangroveträsk utmed olika kuststräckor i och - för att ge plats för räkodlingar för export - är ett annat exempel där handelsström- marna ger ekonomiska överskott för vissa investerare, som regel utlänningar, medan de ekologiska skadorna är avsevärda både för landet och för den berörda lokalbefolkningen. Många utvecklingsländer saknar i stor utsträckning möjligheter att skydda sig mot massimport av billiga livsmedel då de liberalise- rat sina marknader. har gruppen av MUL-länder gått från att vara relativt självförsörjande till att vara Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden nettoimportörer av livsmedel. Detta leder ofta till undernäring, eftersom länderna saknar valuta till den nödvändiga livsmedelsim- porten; därtill är köpkraften bland den fattiga befolkningen över- huvudtaget svag. Höginkomstländernas interna subventioner för export av jordbruksprodukter, däribland EU:s gemensamma jordbrukspolitik, spelar naturligtvis en stor roll i sammanhanget. Dessa subventioner möjliggör i stort sett dumpning av livsmedelsprodukter på andra marknader. betalade totalt till jordbruket, dvs. nästan tio gånger så mycket som deras bistånd till utveck- lingsländerna . Upptrappning av tullar (tulleskalering) är ett annat problem – förhindrar inte rika länder från att behålla avsevärt högre importtullar på bearbetade prod- ukter än på råvaror. Detta bidrar till att avhålla utvecklingsländer från att diversifiera sin export i riktning mot mer bearbetade varor och istället hålla fast vid export av råvaror, som är helt beroende av mycket fluktuerande världsmarknadspriser. En annan företeelse som också bidrar till att minska livsmedels- säkerheten är de satsningar på cash crops som ofta görs i olika utvecklingsländer. Dessa gör att den bästa åkermarken upptas för export och hänvisar produktionen av grödor för inhemskt bruk till sämre jordar. Det finns också frågor där har en annan syn än utveck- lingslandsgruppen som helhet eller ländergrupperingar inom denna. Strävan att WTO överhuvudtaget ska diskutera arbetsvillkor har varit prioriterad av men oerhört kontroversiell bland merparten utvecklingsländer. Miljö är också en sådan fråga. Här finns från utvecklingsländerna en utbredd misstänksamhet vad gäller höginkomstländernas verkliga bevekelsegrunder. Till viss del kan denna motsättning förmodligen lösas genom att konkret visa att de svenska avsikterna inte är protektionistiska och att inte önskar se ett införande av handelspolitiska sanktioner för att genomdriva beslut på dessa båda politikområden. Det finns dock olika åsikter om vilken roll WTO ska spela. Flertalet utveck- lingsländer, men också röster bland , menar att WTO inte ska befatta sig med frågor utanför de traditionellt handelspolitiska områdena. Detta har varit ett argument som använts också av motståndarna till . Vissa utvecklingsländer har också menat att detta avtal slukar allt för stor andel av ländernas institutionella begränsade resurser. Man har dessutom haft mer specifika invänd- Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden ningar bl.a. avseende TRIPS förhållande till konventionen om bio- logisk mångfald och möjligheterna att säkra en tillgång på billiga läkemedel. Vidare har man också velat se förändringar i avtalet, förlängda övergångstider och effektivare implementering av det stöd avtalet utlovar utvecklingsländerna. Från svensk sida har det ansetts att man i långa stycken bör kunna gå utvecklingsländerna till mötes i dessa frågor. Förslag har väckts om att dels förkorta patenttiden på vissa områden, t.ex. läkemedel, dels införa ett system för licensavgifter där dessa kopplas till BNP/capita i det land där licensen tas ut. har ett starkt intresse av att upprätthålla grundprinciperna i för att på så vis värna forskningsintensiv verksamhet. Utvecklingslandsgruppen är i handelspolitiskt avseende inte homogen. Medan några länder är angelägna att få till stånd för- handlingar om investeringar och konkurrensfrågor inom WTO, tycker andra att de har fullt upp med de mer traditionella områdena och med att implementera tidigare beslut. Rätten att subventionera är likaså kontroversiell. Medan några länder hävdar att detta är ett viktigt utvecklingsinstrument ser andra det som ojust konkurrens vilken främst drabbar andra utvecklingsländer. Tullmurarna mellan utvecklingsländer är i genomsnitt högre än den genom- snittliga tullnivån mellan utvecklingsländer och höginkomstländer vilket hindrar utvecklingen av den viktiga regionala handeln mellan utvecklingsländer. Dessa länder kan därmed ej dra nytta av utveck- lingsmöjligheter som en sådan handel skulle kunna ge. och EU kommer därför att hamna i situa- tioner där utvecklingslandsintresset inte är alldeles enkelt att definiera. kommer också att hamna i situationer där olika solidaritetsintressen står mot varandra. Viljan att skydda miljön och de mänskliga rättigheterna i arbetslivet eller vår önskan att underlätta insynen då offentlig upphandling genomförs kan komma att ställas mot vår beredskap att lyssna på utvecklingsländernas prioriteringar. Mer utvecklade länder har också ett naturligt intresse att gå fram snabbare än de mer resurssvaga. Ett alternativ som inte nödvändigtvis ligger i utvecklingsländernas intresse är att de rikare länderna sluter avtal utan de fattigares medverkan antingen under WTO:s hägn (s.k. plurilaterala överenskommelser) eller bilateralt. Sådana överenskommelser inom en begränsad länderkrets utvecklas i allmänhet så att de med tiden kommer att multilateraliseras. Det är då en nackdel att inte ha varit med från början. Till en viss grad är svaret på detta dilemma bistånd. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden Det är också viktigt att utvecklingsländernas möjligheter att delta stärks då det multilaterala regelsystemet på handelsområdet utformas. Ett starkt internationellt regelverk gynnar ekonomisk utveckling. Genom att säkra stabilitet, icke-diskriminering och transparens fungerar detta som skydd för mindre och svagare sta- ter. De stora ekonomiska aktörerna - företag såväl som länder - klarar sig alltid. Det multilaterala regelverket på handelsområdet är därför ett bra exempel på en global nyttighet - angelägenheter som kommer att diskuteras i nästa avsnitt. finns det all anledning att arbeta för en förbättring av det multilaterala handelssystemet som det ser ut . Det nuva- rande regelsystemet tar inte i tillräcklig omfattning hänsyn till ut- vecklingsländernas intressen och särskilda behov. Detta beror bl.a. på att de rika länderna hade ett större inflytande än de fattiga i Uruguayrundan av handelsförhandlingar, att de inte tog tillräcklig hänsyn till fattiga ländernas intressen samt att utvecklingsländerna hade bristande kapacitet att delta i dessa förhandlingar. Flertalet ut- vecklingsländer saknar fortfarande representation i , där WTO har sitt huvudkontor, och har ytterst begränsade resurser på hemmaplan att följa arbetet. Nya beslut om rättvisare regler i förhållande till utvecklingslän- dernas behov behövs, där allas intressen tas tillvara och förutsätt- ningarna görs mer anpassade till olika länders behov. I den nya för- handlingsrundan måste rådande obalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå. Synen på WTO beror på hur medlemsländerna gemensamt i konkret handling kan ta beslut som kan bidra till rättfärdiga lösningar på svåra globala problem. Kommittén vill understryka att det således är viktigt att framtida handelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingslän- dernas behov sätts i fokus. Höginkomstländerna måste göra åtaganden på områden av intresse för utvecklingsländerna, särbehandlingen av utvecklingsländer i WTO måste bli mer ändamålsenlig, och ansträngningarna att reformera WTO:s arbetssätt måste fortgå. I deklarationen från i spelar också utvecklingsländernas behov och intressen en framskjuten roll. Det är viktigt att och EU nu i de förestående förhandlingarna visar att man menar allvar med dessa skrivningar. I deklarationen understryks också vikten av att utvecklingsländerna får det stöd i form av tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder som behövs för att dra nytta av världshandeln och delta i nya förhandlingar. Det bästa sättet att se Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden till att regelverket reformeras i utvecklingslandsvänlig riktning är att se till att dessa länder kan vara med och förhandla. En rad olika frågor inom jordbrukspolitiken belyser behovet av ko- herens med utvecklingspolitiken och länkarna mellan detta politik- område och utvecklingen av fattigdom i världen. De mest uppen- bara områdena är handelspolitik avseende jordbruksprodukter, all- män jordbrukspolitik, politik avseende livsmedelssäkerhet och livsmedelsbistånd samt forskning kring jordbruksfrågor. Jordbruket står för en betydande del av den totala produktionen och sysselsättningen i de flesta utvecklingsländer. Det utgör en central drivkraft för ekonomisk utveckling. En stor potential för ekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa länder. I många av de fattigaste länderna är en positiv utveckling av jord- bruket en förutsättning för en positiv utveckling av ekonomin som helhet. Utvecklingen inom jordbruket har också stor betydelse för livsmedelssäkerheten. Stora och fattiga grupper är beroende av sysselsättning och inkomster på landsbygden för sin försörjning. Priset på jordbruksprodukter är viktigt för dessa grupper, både på kort sikt för inkomster och på som drivkraft att öka produktion och sysselsättning. Jordbruket är således ofta den viktigaste näringen för världens fattigaste, och deras viktigaste resurs är ofta deras egen arbetskraft. Inom biståndet ingår därför ofta insatser som syftar till lands- bygdsutveckling. för höginkomstländerna en jordbruks- politik som motverkar jordbrukets expansion i utvecklingsländ- erna. Jordbrukare i utvecklingsländerna, som utgör av värl- dens jordbrukare, får obetydliga inhemska stöd och missgynnas i många fall av den jordbrukspolitik som förs av höginkomstlän- derna8. De totala subventionerna till lantbruket i höginkomstlän- derna uppgick till . Merparten av detta stöd är relaterat till produktionsvolym och har därmed stor påverkan på omvärlden. Om de rika ländernas jordbrukspolitik skall vara i samklang med en biståndspolitik som strävar efter att öka långsiktigt hållbar pro- 8 och , 2001. En diskussion om EU:s jordbrukspolitik återfinns i avsnitt 7.3 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden duktion, inkomster och sysselsättning på landsbygden i utveck- lingsländerna, får inte denna politik pressa ner priserna och för- hindra en expansion av utvecklingsländernas jordbruksproduktion. EU och motiverar i allt mindre utsträckning sin jordbrukspolitik med att understryka produktionsvolymens bety- delse. I den svenska politiken betonas vikten av ett brett, varierat och säkert livsmedelsutbud och ett uthålligt jordbruk. Därutöver talas det om biologisk mångfald, kulturvärden, varierat jordbruks- landskap, miljöhänsyn, djurhänsyn, regional balans, landsbygdsut- veckling och internationell konkurrenskraft inom ramen för EU. som produktionsvolymen inte utgör jordbrukspolitikens huvudmål har länderna inom dock kvar en stödpolitik som i huvudsak är kopplad till produktionsvolym. Det finns alltså en stor möjlighet att minska de rika ländernas negativa påverkan på utvecklingsländernas jordbruk, eftersom jordbruksstödet, trots reformer, fortfarande främst består av pro- duktionsstöd. Detta har betydande påverkan på de internationella jordbruksmarknaderna och påverkar priserna nedåt. En önskvärd utveckling skulle vara att tullar, exportsubventioner och andra gränsreglerande åtgärder samt produktionsrelaterat stöd reduceras och ersätts med stöd mer precist riktat mot de aktuella målen för politiken (miljöhänsyn, biologisk mångfald etc.). Vissa grupper i utvecklingsländerna kan komma att missgynnas av högre priser på jordbruksprodukter som en följd av framtida reformer av höginkomstländernas jordbrukspolitik. Det kommer att finnas utsatta grupper som får högre livsmedelskostnader och nettoimporterande utvecklingsländer som får en högre importnota. Det vore dock inte effektivt att höginkomstländerna behöll de nuvarande handelsstörande jordbrukspolitiska instrumenten med argumentet att de ger billigare mat till fattiga människor. Fattiga grupper som inte har tillräckliga inkomster för att köpa mat måste bistås, oavsett vilken jordbrukspolitik de rika länderna för. Den omfattande svälten i världen bör avhjälpas med effektiva riktade åtgärder som inte försämrar försörjningsbasen för fattiga jordbrukare som är beroende av sin utkomst från jordbruket. Det är också viktigt att hjälpa skuldtyngda, nettoimporterande utveck- lingsländer som har svårighet att finansiera sin livsmedelsimport. Detta måste ske oavsett vilken jordbrukspolitik som de rika län- derna för och med medel som inte stör inhemska producenter i ut- vecklingsländerna. Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden En rad andra regelverk måste ses över, vilka motverkar framväxten av inkomstbringande produktion inom utvecklingslän- dernas jordbrukssektor.