sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Flertalet, från såväl näringslivssidan som övriga, betonar att till- synen måste förbättras och förstärkas. Några har också föreslagit organisationsförändringar när det gäller tillsynen. Att renodla den operativa kemikalietillsynen till några regionala organ nämns som ett förslag. Flera föreslog att den kommunala tillsynen på området skulle tas bort, t.ex. framfördes synpunkter som området är all- deles för komplicerat för tillsyn. Några betonar att Kemikalieinspektionen måste arbeta mer med att få ut sin kunskap till företagen genom information och rådgivning. Någon uttrycker detta som att företagen måste få tillgång till Kemikalieinspektionens kunskap. Mer stöd till små företag be- hövs enligt många. Kemikalieinspektionen bör föra mer dialog med industrin. Flera betonar att ett förbättrat samarbete mellan framför allt de centrala myndigheterna behövs om målet om en giftfri miljö skall kunna uppnås. 3.2Företagens syn på Kemikalieinspektionen – Kemikontorets enkätundersökning De svarande företagen har delade åsikter om Kemikalieinspektio- nen och dess verksamhet. Synpunkter från intervjuer och utredningar Kemikalieinspektionen gjorde en förfrågan till Kemikontoret om de kunde göra en enkät bland sina medlems- företag angående vilka synpunkter de har på Kemikalieinspektio- nen och dess verksamhet. Kemikontoret utarbetade ett första för- slag till enkät som kommenterades och kompletterades av Kemika- lieinspektionen. Parterna var överens om den slutliga ut- formningen av enkäten. Kemikontoret skickade ut enkäten till 163 medlemsföretag. Totalt fick man in 76 svar från cirka 70 företag. Några företag lämnade flera svar från olika personer med olika befattning. Svarsfrekvensen var således . Resultaten av enkäten redovisas i Kemikontorets rapport kalieinspektionen är daterad . Nedan följer en sammanfattning av resultaten av enkäten – baserad på Kemikontorets rapport. av de svarande företagen hade haft tillsynsbesök eller annan kontakt med Kemikalieinspektionen . hade inte haft något tillsynsbesök . Av de som inte hade haft besök svarade att de inte önskade ett tillsynsbesök. av företagen hade haft ett skriftligt ärende (t.ex. angå- ende produktregistret, avgifter, märkning, dispens eller liknande) insänt till Kemikalieinspektionen. Av dessa ansågs ärendet alltid ha behandlats på tillräckligt snabb tid. hade däremot haft ett prövningsärende (bekämpnings- medel). För dessa ansåg att de inte hade hanterats inom rimlig tidsram. De som ansåg att prövningsärenden hade behand- lats inom rimlig tid gällde framför allt omregistreringsärenden. Majoriteten av de svarande hade sökt Kemikalieinspektionen för råd och anvisningar i enskilda ärenden. 55 svar av 76 hade haft Synpunkter från intervjuer och utredningar kontaktat per telefon. Även E-post, brev och personliga besök användes av vissa (mellan 11 och 17 svar). Deltagande i utbildning m.m. där Kemikalieinspektionen medverkat hade deltagit i någon utbildning där Kemikalieinspek- tionen hade medverkat. Av dessa angavs att var utbildning eller seminarier som anordnats av Kemikontoret eller IVT. hade inte deltagit i någon utbildning där Kemika- lieinspektionen medverkat. 53 svar av 76 ansåg att Kemikalieinspektionens kompetens var hög. 5 svar ansåg att kompetensen var mycket hög och 5 svar att den var låg. ansåg att servicegraden var mycket bra. ansåg att servicegraden var tillfredsställande och ansåg att den var dålig. ansåg att Kemikalieinspektionen arbetar på rätt sätt och med rätt saker. Dessutom ställdes en rad öppna frågor (utan fasta svarsalternativ) som har bäring på Kemikalieinspektionens verk- samhet, inriktning, framtid, attityder, arbetssätt m.m. På frågan vad Kemikalieinspektionen borde börja med eller öka omfatt- ningen av nämndes bl.a. flexibelt tänkande, stöd till småföretag, mer fokus på riskreduktion än faroreduktion, mer kontakt med företag för information och dialog, öka framtagningen av olika allmänna råd, informera om sig själva och vad vilken nytta Kemi- kalieinspektionen kan innebära, inspektion och tillsyn, harmoni- sering med EU, förbättrat samarbete med branschorgan. På frågan vad Kemikalieinspektionen borde sluta med eller minska omfattningen av nämndes bl.a. produktregistret (tidsödande pro- Synpunkter från intervjuer och utredningar duktanmälningar samt att avgifterna upplevdes som en skatt), arbetet med EU-undantagen, detaljarbete, OBS-listan. På frågan om Kemikalieinspektionens verksamhet och regelverk har ökat företagets skydds- och säkerhetsmedvetande var svaren delade. En del svarade att det var regler självklart var viktiga, att ingen myndighet har så bra detaljreglerande föreskrifter och att verksamheten hade lett till ökad kunskap. Andra företag ansåg att företagets interna regelverk baserades på företagets egen kunskap inte på myndighetsdirektiv. På frågan om vilka förbättringar inom miljöarbetet man kan se där Kemikalieinspektionens verk- samhet bidragit handlade svaren om höjt riskmedvetande, att lag- stiftningen hade blivit mer harmoniserad med EU, att vissa farliga ämnen hade begränsats eller fasats ut, att Kemikalieinspektionen bidragit till att begränsa olika kemikalielistor till enbart OBS- och begränsningslistan. Andra ansåg att Kemikalieinspektionen inte hade bidragit med någonting. Även på frågan vad företaget behöver av Kemikalieinspektionen för att utveckla och förbättra företagets arbete med att minska miljö- och hälsoriskerna var svaren delade. En del ansåg att Kemi- kalieinspektionen borde utveckla servicekänslan, ha enklare regler, aktivare inspektionsarbete, mer rådgivning och mindre pekpinnar, att svensk lagstiftning skulle vara exakt anpassad till övriga och att inspektionen skulle ha en bra kontaktperson att ringa. Andra ansåg att inget behövde utvecklas eller att de skulle fortsätta som de gjort. På frågan vad som sågs som de mest troliga förändringarna hos aktörerna när det gäller kemikaliekontrollarbetet inom den kom- mande nämndes riskbedömning och riskgradering av kemikalier och grupper, product stewardship, mindre detaljer och mer systemrevision, ökad harmonisering, ökad internkontroll, ökad fokusering på produkterna i stället för enskilda ämnen. Andra pekade på att byråkratin skulle öka och därmed att fler okunniga skulle få jobb. Ytterligare andra såg framför sig ett ökat inflytande från politiker och massmedia som ledde till att beslut fattades med hänvisning till försiktighetsprincipen. Synpunkter från intervjuer och utredningar På frågan där man med fem ord skulle ange vad som bäst beskriver Kemikalieinspektionen gavs olika svar. En del angav följande om- dömen: omständlig, byråkratisk, politikerstyrd, ser risken men aldrig nyttan, enkelspårig, ointresserad av dialog, långt från verk- ligheten, anonym, paragrafer och register. Andra angav följande omdömen om Kemikalieinspektionen: mycket kunskap om kemi- kalier, samarbetsvillig, kompetent, bra föreskrifter, resursfattiga, korrekt bemötande och lyssnar. Bland övriga kommentarer kan nämnas att en del ansåg att myn- digheten borde vara finansierad över budgeten, att Kemikaliein- spektionen skulle vara mer flexibel, att Kemikalieinspektionens hemsida var mycket bra, att det är en myndighet som man respek- terar och kan samarbeta med i de flesta fall, att Kemikalieinspek- tionen borde ha en klarare organisation och att de borde öka sitt deltagande i informationsutbyte med industrin. Även ett antal kommentarer om OBS-listan nämndes. Synen på miljöfrågor i vid mening och på kemikaliefrågor skiljer sig åt. Kemikaliefrågor betraktas i allmänhet som mer komplexa. På uppdrag av Kemikalieinspektionen har tagit fram en rapport om Kemikalieinspektionens omvärlds syn på miljö- frågorna. Rapporten publicerades av Kemikalieinspektionen (PM nr 4/99 Underlag till omvärldsanalys för Kemi- kalieinspektionen). Rapporten utgjorde underlag till Kemikalie- inspektionens underlag till regeringen inför en fördjupad prövning av myndigheten. I detta avsnitt gör vi en sammanfattning av slut- satserna i rapporten. tolkar Kemikalieinspektionens omvärld i vid betydelse, dvs. inte endast aktörer som av tradition berörs, och definierar den som: aktörer som formellt påverkar myndighetens verksamhet (politiker, andra myndigheter) aktörer som påverkas av myndighetens arbete (företag, branschorganisationer, kommuner, länsstyrelser, landsting) Synpunkter från intervjuer och utredningar aktörer som påverkar myndighetens samlade omvärld och/eller skapar opinion (NGO:s, media) aktörer som stöder och utvecklar myndighetens arbete inne- hållsmässigt (medarbetare, forskare). Ur dessa skilda kategorier genomfördes anonyma djupintervjuer med 80 strategiska nyckelpersoner. De intervjuade fick utifrån en lista med bestämda stomfrågor resonera förhållandevis fritt. Vägskälsfrågor och miljöfrågornas position De intervjuade anser att miljöfrågorna har integrerats och blivit mer vardagliga. Miljö uppfattas inte längre som en särfråga. Den allmänna medvetenhet som i övrigt anses råda på miljöområdet gäl- ler emellertid inte för kemikaliefrågor. Angående just kemikalier finns det brist på kunskap på flera nivåer. Flertalet små, vardagliga, återkommande händelser bedöms ha haft större inverkan på miljö- utvecklingen än s.k. vägskälsfrågor eller critical incidents. En övervägande majoritet av de intervjuade pekar ut kemikalie- frågorna som sannolika att få en framträdande plats debattmässigt och i det reella åtgärdsarbetet. Kemikaliefrågorna beskrivs som viktiga och heta i det framtida arbetet med mil- jön. Betydelsefulla aktörer och deras drivkrafter Företagen ses som de aktörer med potential att starkast driva på utvecklingen. Politikers och miljöorganisationers roll tros däremot komma att hamna i skymundan, likadant gäller för statliga myndig- heter. Företagens miljöarbete drivs fram av kommersiella möjlig- heter och säkerhetstänkande (man önskar skydda det egna varu- märket). Politikernas och myndigheternas påverkansmöjligheter anses begränsade men likväl framhävs betydelsen av tydliga och definierbara politiska riktlinjer och beslut. En övervägande majo- ritet av de intervjuade hyser stor tilltro till vad som kan åstadkommas med miljö- och kemikaliearbetet inom EU. Synpunkter från intervjuer och utredningar Helhetsintrycket som framkommer i intervjuerna är förhållandevis positivt. De flesta anser att Kemikalieinspektionens anställda är mycket kunniga ur ett områdes- och sakmässigt perspektiv. Kom- petensen vad gäller kommunikation och dialogförståelse är det däremot sämre ställt med. Flera intervjuade menar att de anställda har dålig förståelse för villkoren för näringslivets aktörer och att kunskaperna om hur företag arbetar är inskränkta. Flera uttrycker också kritik mot informationen från myndigheten. Ett ganska stort antal personer uppfattar myndigheten som lättillgänglig och berömmer dess hemsida. En av slutsatser är att miljöfrågorna har integrerats, i den politiska sfären, i företagens arbete och hos enskilda medborgare/konsumenter. Miljöfrågorna har bli- vit en del av vardagen, de utgör inget särintresse utan finns levande i samhället. Synen på miljöfrågor i vid mening och kemikaliefrågor skiljer sig dock. Kemikaliefrågorna anses vara mer obearbetade och komplexa. Förhållningssättet till kemikaliefrågor är annorlun- da och det finns en utbredd uppfattning att de kan komma att plötsligt hamna överst på agendan. hävdar också att miljöarbetet förefaller befinna sig i ett slags väntläge då stora insatser gjorts . Aktörerna avvaktar hur miljö- frågorna kommer att utvecklas och vilka initiativ som tas. Dess- utom menar han att miljöfrågorna har ändrat karaktär/dimension. Det tidigare så starka mediala fokus som funnits på hot och kata- strofer har tonats ned och lämnat plats för ett mer lågmält och vardagsgrått förhållningssätt. Slutligen är tilltron till närings- livets egna system för miljöarbete mycket utbredd. Införandet av miljöledningssystem, värderingsförskjutningar inom företagen och socialt tryck på näringslivets ledare kan komma att generera för- bättringar. Synpunkter från intervjuer och utredningar 3.4.1En om den kommunala miljötillsynen Ett flertal olika och allvarliga problem med den kommunala miljö- tillsynen konstateras. Många kommuner anser sig t.ex. inte ha till- räckliga resurser för tillsynen enligt . Det är också svårt att inom en kommun hålla hög kompetens inom alla tillsyns- områden. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () tillsattes och är en kommitté under . ESO:s huvuduppgift är att bredda och fördjupa underlaget för budget- politiska och samhällsekonomiska avgöranden. En särskild uppgift är att belysa frågor om den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet. arbetar främst genom att lämna uppdrag till myndigheter, institutioner och enskilda forskare. har låtit forskarna studera kommunernas miljötillsyn. Resultaten redovisades i rapporten granska sig själv – en om den kom- munala miljötillsynen (Ds 2000:67). Med miljötillsyn avses i tillsynen enligt miljö- balken, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Rapporten bygger på 15 detaljerade intervjuer med tjänstemän som arbetar med tillsyns- frågor på kommuner och på centrala myndigheter (varav fem chefer för kommunala miljöförvaltningar, fem kommunala inspek- törer och fem personer med ledande befattningar på centrala myn- digheter). Rapporten bygger också på ett enkätmaterial som skickats till kommunerna. En första enkät med både fasta svars- alternativ och öppna frågor, skickades till samtliga kommuner. Ena hälften gick till chefer för miljöförvaltningar och andra hälften till inspektörer. Andelen svarande uppgick till . Därefter skickades ytterligare en enkät till den grupp som inte inkommit med svar. I denna hade ca en tredjedel av de fasta frågorna från den första enkäten valts ut. Svarsandelen för den andra enkäten blev . Svarsandelen för dessa 11 frågor uppgick således till . Synpunkter från intervjuer och utredningar Huvuddelen av de viktigaste resultaten samt utredarnas bedöm- ningar och förslag sammanfattas nedan. De kommunala och centrala myndigheternas tillsynsresurser En överväldigande majoritet av de svarande i intervjuerna och enkäten menar att arbetsbelastningen har ökat sedan införts. Resurserna däremot har överlag inte ökat i motsvarande grad. av de som besvarat enkäten och nästan samtliga av de intervjuade anser sig inte ha tillräckliga resurser för miljötillsynen. I enkäten råder i denna fråga inte stora skillnader mellan små och stora kommuner, av samtliga svarande i större kommuner anser att resurserna inte räcker till. Enligt utredarna krävs ökade resurser på samtliga nivåer inom miljötillsynen för att verksamheten skall kunna fungera bättre. De centrala myndigheternas samordning av tillsynen Undersökningen visar att det finns brister i samordningen mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. Från centralt håll ges inte ett enhetligt budskap till kommunerna. En komplicerande faktor är att det saknas en gemensam definition av begreppet till- syn. De centrala myndigheterna behöver ta fram en gemensam definition av relevanta begrepp och även en gemensam syn på vad som bör prioriteras inom miljötillsynen. De centrala myndigheternas stöd till den kommunala tillsynen Kemikalieinspektionens stöd till kommunerna uppges enligt enkät- svaren fungera relativt tillfredsställande, menar att det fungerar bra eller mycket bra. De centrala myndigheterna bör regelbundet utvärdera hur deras tillsynsvägledning fungerar, framhäver utredarna. Utvärderingen bör helst ske av oberoende aktörer. Dessutom bör de vägledande myndigheterna utbyta erfa- renheter med varandra. Synpunkter från intervjuer och utredningar Länsstyrelsernas roll i den kommunala tillsynen Relationen mellan kommunerna och länsstyrelserna förefaller god. av de svarande i enkäten uppger att samarbetet med länsstyrelserna fungerar bra eller mycket bra, men flera tilläg- ger att det inte är omfattande. Flera av de intervjuade anser att länsstyrelserna är passiva i tillsynsfrågor. Om ansvaret för tillsynen på regional nivå skall ligga kvar på länsstyrelserna, krävs att de pri- oriterar miljötillsynen i högre grad än som görs , anser utre- darna. Den svagaste länken i tillsynskedjan När det gäller regelefterlevnad framkommer det i undersökningen att det råder olika uppfattningar om var i kedjan; , till- synsmyndigheterna, polis och åklagare det finns störst brister. Utredarna anser att tillsynsmyndigheterna och polisen utgör de svagaste länkarna, och det är därmed också dessa som är i störst behov av åtgärder. Den kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen En separat miljöförvaltning och nämnd finns i ungefär en tredjedel av landets kommuner. Enligt utredarna bör förbudet mot tillsyn över egen verksamhet utsträckas till att även gälla på för- valtningsnivå. Mycket talar för att det tidigare kravet på en special- reglerad nämnd med egen förvaltning bör återinföras. Prioritering mellan regelefterlevnadskontroll och information/rådgiv- ning De centrala myndigheterna har divergerande uppfattningar om huruvida regelefterlevnadskontrollen eller andra uppgifter som information och rådgivning, skall prioriteras i tillsynsarbetet. Överlag anses dock kontrollen viktigast. På nivå anses uppgifterna vara lika betydelsefulla. Eftersom kontrollen av regel- efterlevnaden är en myndighetsspecifik uppgift och inte gärna kan utföras av andra aktörer, görs bedömningen att detta bör priori- teras i tillsynen. Det är därmed viktigt att de centrala myndig- heterna kommer överens om att så skall vara fallet. Synpunkter från intervjuer och utredningar Andelen inspektioner vilka följs av skriftliga krav, vitesföreläggan- den eller polisanmälningar varierar mycket mellan kommunerna. De stora skillnaderna antas framför allt bero på att kommunerna har olika sätt att hantera regelöverträdelser och inte att andelen regelöverträdelser skiljer sig åt mellan kommunerna. Att arbeta för att kommunernas hantering av de rättsliga åtgärderna blir mer lik- artad, bör bli en uppgift för de tillsynsvägledande och rättsvårdan- de myndigheterna. Politiska hänsyn påverkar tillsynen i cirka en tredjedel av kom- munerna. Särskilt i kommuner med sammanslagen nämnd eller förvaltning är det vanligt att politisk påverkan förekommer, t.ex. i form av att politikerna undviker att besluta om miljösanktions- avgifter. Tillsynens kvalitet och omfattning Medan i de största kommunerna anser att till- synen fungerar bra eller mycket bra, är motsvarande siffra för de minsta kommunerna . Miljötillsynen förefaller alltså fungera bäst i de största kommunerna. När det gäller kom- petensen, anser de svarande i intervjuerna och enkäten att inom en kommun är det svårt att hålla hög kompetens inom alla tillsynsom- råden. Av de som besvarat enkäten anser att detta är ett problem. fortbildning samt mer resurser till kom- muner med få inspektörer och/eller samarbete/sammanslagning mellan olika kommuners miljöförvaltningar, är nödvändigt för att kunna hålla hög och bred kompetens menar utredarna. Skillnader inom den kommunala tillsynen I undersökningen konstateras att den kommunala miljötillsynen varierar kraftigt avseende kvalitet, omfattning, inriktning och utfö- rande. Detta anses vara ett problem i sig eftersom det bl.a. påverkar konkurrensen mellan företag. Det kan också innebära att skyddet för innevånarnas hälsa och miljö skiljer sig åt mellan olika kommu- Synpunkter från intervjuer och utredningar Möjliga åtgärder som nämns för att erhålla en mer likformig tillsyn är: samverkan mellan kommuner, tydligare samordning inklusive krav från centralt håll, samt borttagande av ansvaret från kommunerna beträffande den del av tillsynen som avser regelef- terlevnadskontroll. Huvudmannaskapet för den operativa tillsynen Medan cirka var tredje av de som besvarat enkäten ser positivt på en avkommunalisering av tillsynen, är negativa. De som är negativa för oftast fram betydelsen av lokalkännedom som argument för att låta kommunerna behålla tillsynsansvaret. Utredarna påpekar dock att även en tillsyn med statligt huvud- mannaskap kan vara organiserad på ett sådant sätt att den lokala kännedomen bevaras. Utredarna anser att eftersom så många olika och allvarliga problem konstaterats inom miljötillsynen är det rim- ligt att ifrågasätta om den lokala tillsynen är organiserad på bästa sätt. De föreslår att en förutsättningslös utredning angående den lokala miljötillsynens organisation bör göras. I denna bör även länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas roll behandlas. Möjligheten att samordna den operativa tillsynen inom arbets- miljön och den yttre miljön bör studeras. 3.4.2Svenska kommunförbundets uppföljning av miljötillsynen Den ökning i arbetsvolymen som har medfört för kommunerna, har inte åtföljts av motsvarande personalför- stärkningar. Totalt har kommunerna fått ytterligare 100 tjäns- ter, vilket i genomsnitt motsvarar 0,35 årsarbetskrafter per kommun. Kommunerna har svårigheter att ta ut avgifter för sin tillsyns- verksamhet. gjorde en enkätundersökning om kommunernas verksamhet på miljö- och hälsoskyddsområdet. Studien publicerades i en rapport . I Miljö- och hälso- skydd i kommunerna – en enkätundersökning , presenteras första uppföljning av studien. Synpunkter från intervjuer och utredningar ning bygger på en enkät som skickades ut till samtliga kommuners miljöchefer. Svarsfrekvensen blev , vilket innebär att 264 kommuner besvarade frågorna. Av undersökningen framgår att det totala antalet tillsynsobjekt som kommunerna har ansvar för enligt har ökat mar- kant . Antalet tillsynsobjekt har ökat från 500 000 till 900 000. Av dessa finns det 53 000 objekt (där kommunerna har återkommande tillsyn) som rör kemisk och bioteknisk produktion. Beträffande det i författning ställda kravet på tillsynsutredning, visar det sig att av kommunerna inte haft tid eller resur- ser att göra sådan utredning . I takt med att kommunerna fått utökat tillsynsansvar, avsätts mer resurser till tillsynen och mindre till annan slags verksamhet som långsiktigt miljöarbete, och klimatfrågor. läggs av kommunernas resurser på de formella uppgifter som åvilar kommunen i egenskap av lokal myndighet medan ägnas åt det långsiktiga miljöarbete m.m. som inte är statligt styrt. De totala bruttokostnaderna för miljö- och hälsoskyddsnämn- dernas verksamhet var . Jämfört med 1996 är det en ökning med cirka 550 miljoner. Miljö- och häl- soskyddsnämndernas kostnader för själva tillsynen var emellertid tämligen konstanta (1996 respektive 1300 mil- joner ). (Sistnämnda uppgift baseras på en fördjupad analys i 28 kommuner). Den ökning i arbetsvolymen som har medfört, har inte åtföljts av motsvarande nyanställningar. I förhållande har kommunerna fått 100 nya tjänster, vilket i genomsnitt mot- svarar 0,35 årsarbetskrafter per kommun. Flertalet kommuner upp- ger att man i medeltal behöver drygt två årsarbetskrafter ytter- ligare. Cirka 1800 inspektörer har i genomsnitt att ansvara för 500 tillsynsobjekt vardera. I var tionde kommun finns det färre än två Synpunkter från intervjuer och utredningar handläggare för hela miljöområdet. Sett områdesvis, används mest resurser inom miljöskydd/kemikalier (miljöfarlig verksamhet, kemikaliefrågor m.m.), men antalet årsarbetskrafter inom detta område har inte förändrats jämfört med . Allt mer perso- nalresurser läggs på administration. Vidare pekar resultat på att kommunerna har svårigheter att debitera avgifter. Som anledningar till detta nämns att kommunerna ibland saknar kunskap om vilka kostnader som ska räknas in i avgifterna och att det förekommer viss försiktighet med att ta ut ersättning för all den tid som går åt. Timtaxans belopp varierar kraftigt mellan kommunerna. Timtaxan är i genom- snitt , vilket kan jämföras med som ligger på . Den lägsta timtaxan inom miljöskyddet uppgår till medan den högsta är . Kostnadstäckningen skiljer sig åt mellan verksamhetsområden. Störst kostnadstäckning förekommer inom livsmedelsområdet där den uppgår till 71 pro- cent.