sou · GPB348d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Som figur 11 visade ingår den stora majoriteten av dem som kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag i denna kategori. Givet det rådande, partibaserade systemet är dessa i praktiken uteslutna från kommunala förtroendeuppdrag, och enda sättet för dem att komma ifråga för ett uppdrag är att gå med i ett politiskt parti. Intressant ur rekryteringssynpunkt blir då att veta vad personer som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag, men som inte är medlemmar i ett politiskt parti, har för attityd till par- timedlemskap. I undersökning fick den som inte redan var medlem i ett politiskt parti följdfrågan om han eller hon skulle kunna tänka sig att bli medlem. Av dem som var positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag svarade så många som ja, absolut eller ja, kanske på denna fråga. vi att alla dessa faktiskt också gick med i ett politiskt parti skulle antalet uppdragsvilliga parti- medlemmar öka från knappt 300 till en bra bit över 1 350 personer, vilket motsvarar en ökning på ! Ett sådant scenario är emellertid föga trovärdigt. Mer realistiskt torde i stället vara att avgränsa gruppen till dem som uppger att de absolut skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Bland de uppdragsvilliga med- borgare som inte redan är medlemmar i ett parti visar sig denna andel vara . Om dessa personer gick med i ett politiskt parti skulle det i en population på 10 000 valbara invånare motsvara ett tillskott till partierna på över 280 uppdragsvilliga medlemmar, vilket nästan skulle innebära en fördubbling av dagens knappt 300 uppdragsvilliga partimedlemmar. Betydelsen av att bli tillfrågad Att dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och medborgarnas uppdragsattityd ökar kan alltså förklaras av att den överväldigande delen av de uppdragsvilliga medborgarna inte är medlemmar i något politiskt parti. Kravet på partimedlemskap minskar utbudet av aspiranter till kommunala förtroendeuppdrag med . Vidare har andelen uppdragsvilliga som också är medlemmar i ett politiskt parti nästan halverats . Det effektiva utbudet av kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har således minskat kraftigt , vilket kan förklara varför många partiorganisationer uppger att det har blivit allt svårare att rekrytera kandidater till de uppdrag som ska tillsättas. I detta sammanhang kan åter knytas an till skillnaden mellan vil- lighet och motivation. Bara motiverade personer kan förväntas agera på egen hand i syfte att erhålla ett förtroendeuppdrag. För att personer som inte är motiverade men ändå villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag ska erhålla ett sådant krävs att någon annan tar initiativ och tillfrågar dem. Annan forskning har visat att rekryteringen har stor betydelse för om politiskt deltagande ska komma till stånd (2000); personer som av andra blir ombedda att delta i en politisk aktivitet deltar också i större utsträckning än personer som inte blir ombedda. Förutsättningarna för politisk aktivitet beror således i stor utsträckning på förekomsten av sociala nätverk. Nätverken kan vara både formella, till exempel i form av föreningar och orga- nisationer, och informella. Rekryteringens positiva effekter visar sig även gälla oavsett om den tillfrågade är bekant med personen som frågar eller inte. studie av nya förtroendevaldas väg in i politiken bekräftar rekryteringens betydelse för att bli förtroendevald (2001, jfr även 2001). Av nya förtroende- valda har de allra flesta blivit förtroendevalda på andras initiativ. Bilden av de förtroendevalda som målmedvetna aspiranter till förtroendeuppdrag – som går in i ett parti, aktivt kvalificerar sig och sedan ställer upp som kandidater – stämmer endast för en mindre grupp av de nya förtroendevalda. Innehav av ett förtroendeuppdrag kan dessutom också skapa motivation. En undersökning av norska förtroendevalda visar att personer som har blivit valda, trots att de ställde sig negativa till att nomineras, ökar sitt politiska engagemang och intresse under man- datperioden (Aars 2000). Precis som att motivation leder till delta- gande kan alltså deltagande leda till motivation. Denna undersökning visar att det finns en stor grupp både inom och framför allt utanför de politiska partierna som inte har blivit tillfrågade om de är intresserade av ett kommunalt förtroendeupp- drag. Dissonansen mellan partiernas rekryteringssvårigheter och medborgarnas uppdragsattityder beror således på brister i partier- nas förmåga att nå ut till medborgarna. För att partierna ska lyckas krävs att de arbetar på delvis nya fronter. Det handlar om att i större utsträckning än vända sig till egna, som det visar sig i huvudsak passiva, partimedlemmar som kan tänka sig ett förtroen- deuppdrag. Det handlar också om att bli bättre på att värva nya medlemmar till partiet bland den förhållandevis stora grupp med- borgare som kan tänka sig att både gå med i ett politiskt parti och att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Måhända är man i många partiorganisationer inte tillräckligt öppen gentemot de medlemmar som inte tillhör den redan aktiva skaran i partiet, alternativt är man inte tillräckligt medveten om den. Att engagera dessa till kommunala förtroendeuppdrag torde inte, visar undersökningen, vara en omöjlig uppgift. Gruppen uppdragsvilliga utanför partierna är däremot svårare att nå. Här behövs ett mer utåtriktat arbete från partiernas sida. Forskning visar att ett växande partistöd har gjort partierna allt mindre beroende av medborgarnas egna insatser. rapport från refereras en norsk undersökning som visade att partierna i stor utsträckning har abdikerat från uppgiften att integrera anhängarna i ett sammanhållet organisationsnät med en övergripande ideologi (Strøm & Svåsand 1997). Däremot har partierna, visade undersökningen, varit mer framgångsrika i att tillförsäkra sig resurser för att bevara sin ställning i konkurrensen om kontrollen över det politiska systemet. 3.4Olika gruppers representativitet i rekryteringsprocessen Nästa fråga gäller olika gruppers representativitet i rekryterings- processen. Syftet är att vidga bilden av olika gruppers underrepre- sentation i den kommunala demokratin. Vi har tidigare nämnt fyra underrepresenterade grupper: kvinnor, yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund. Som framgått ovan visar Kommundemo- kratikommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsattityder att kvinnor och framför allt äldre är mindre positiva till kom- munala förtroendeuppdrag än män och medelålders. personer med utländsk bakgrund visade sig däremot vara i stort sett lika positiva till kommunala förtroendeuppdrag som medel- ålders och personer utan utländsk bakgrund. En kompletterande analys av hur stor andel av de uppdragsvilliga i respektive grupp som även är medlemmar i ett politiskt parti, det vill säga steg tre i rekryteringsprocessen, visar att denna andel är lägre hos kvinnor än hos män. Den är också lägre hos yngre än hos medelålders och äldre, samt hos utrikes födda och utländska medborgare än hos inrikes födda respektive svenska medborgare. På grund av detta blir det effektiva utbudet av dessa grupper i rekryterings- processens sista hälft lägre. Samtliga fyra nämnda gruppers underrepresentation kan alltså till viss del förstås av att de försvinner tidigt i rekryterings- processen (jfr även 2000b). Nedan kommer dessa gruppers representativitet i återstoden av rekryteringsprocessen att studeras. Urvalet i enkätundersökning av medborgarnas uppdragsattityder är dock inte tillräckligt stort för att hela rekryteringsprocessen ska kunna brytas ner på kön, ålder och utländsk bakgrund. För att få en bild av kvinnors, yngres, äldres och invandrades representativitet i rekryteringsprocessens senare skeden kommer i stället statistik från Statistiska central- byrån över valmanskårens sammansättning samt över nominerade och valda val till kommun- och att analyseras. I tabell 7 redovisas sannolikheten, eller den statistiska chansen, för olika sociala grupper att nomineras och placeras på valbar plats i valen till kommunfullmäktige och . Totalt bland väljarna val var sannolikheten att nomineras i valet till kommunfullmäktige . I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer var med andra ord i genomsnitt 77 stycken nominerade i kommunfullmäktigevalet. En fjärdedel av de nomine- rade placerades därefter så högt upp på valsedeln att de kom in i kommunfullmäktige. Sammantaget innebär detta att chansen för en valbar person att bli invald i kommunfullmäktige val var . I ett slumpmässigt urval på 10 000 valbara personer blev alltså i genomsnitt 19 stycken invalda i kommunfullmäktige. I valet till var chansen att nomineras av naturliga skäl lägre, . Av de nominerade placerades på valbar plats. Chansen att slutligen bli invald var . Sannolikhet att nomineras, placeras på valbar plats och bli invald Sannolikhet i procent att: Källa: SCB. Kvinnor hade en lägre chans än män att nomineras i valet till kommunfullmäktige. För de kvinnor som hade nominerats var chansen att placeras högt upp på sitt partis lista dock inte lägre än männens. Detta innebar inte att lika många kvinnor som män placerades på valbar plats; eftersom antalet nominerade män var högre än antalet nominerade kvinnor blev fler män än kvinnor invalda i kommunfullmäktige. Bland de olika åldersgrupperna var det val två grupper som hade klart lägre chans att nå kommunfullmäktige: yngre mellan 18 och . Högst chans hade perso- ner i åldern 50–. Yngre och äldre nominerades i mindre utsträckning än övriga. De yngre och äldre som ändå fanns med på en valsedel hade dessutom svårare att placera sig på valbar plats. Sammanlagt innebar effekten av yngres och äldres lägre chans i nomineringsprocessen två led - att nomineras och att placeras högt upp på listan - att deras chans att bli invalda i kommunfull- mäktige bara var knappt en sjättedel så stor som 50–64-åringarnas. Mönstret för personer med utländsk bakgrund är detsamma som för yngre och äldre. Sannolikheten för att utrikes födda och framför allt utländska medborgare skulle nomineras val var betydligt lägre än för inrikes födda respektive svenska med- borgare. Givet att utrikes födda och utländska medborgare nomi- nerades var chansen att placeras på valbar plats dessutom lägre. Resultatet av detta blev att personer med utländsk bakgrund, framför allt de som inte var svenska medborgare, blev kraftigt underrepresenterade i kommunfullmäktigeförsamlingarna efter valet. Tabellen visar att även att en person med låg inkomst hade betydligt lägre chans än genomsnittet att nomineras och att place- ras högt upp på listan. En höginkomsttagare hade däremot högre chans i båda leden. Framför allt gällde detta chansen att placeras på valbar plats. Höginkomsttagare som valde att ställa upp i valet hade med andra ord förhållandevis lätt att också erhålla ett fullmäktigeuppdrag i kommunen. Olika gruppers väg till skiljer sig något från deras väg till kommunfullmäktige. Kvinnors väg till lands- tingsfullmäktige är, sett i förhållande till genomsnittet, något lät- tare än deras väg till kommunfullmäktige, vilket framför allt beror på att de relativt sett nomineras i större utsträckning. Ungdomar har en relativt sett något svårare väg till än till kommunfullmäktige. Förklaringen till detta ligger både i sanno- likheten att nomineras och placeras högt upp på listan. Äldre har däremot relativt sett lättare att nå än kommunfullmäktige. För personer med utländsk bakgrund tycks vägen vara lika svår både till kommunfullmäktige och till lands- tingsfullmäktige. Slutligen har låginkomsttagare relativt sett något svårare att ta sig till än till kommun- fullmäktige. 3.5Förändring för olika grupper i rekryterings- processen till kommunfullmäktige Hur har då den statistiska chansen att nomineras och att placeras högt upp på listan förändrats i olika grupper? Debatten om olika gruppers underrepresentation har till stor del handlat om kvinnor, yngre och invandrade (2001).6 I detta sammanhang har betydelsen av partiernas nomineringar i samband med de allmänna valen lyfts fram. Mer eller mindre systematiska kampanjer har bedrivits för att sätta press på partierna att öka olika gruppers representation i de valda församlingarna. Ett exempel är som bildades efter valet då kvinnornas representation i föll från . års val tillämpade Socialdemokraterna varvade listor med varannan damernas. Lokalt har flera partier använt sig av varvade listor under flera val. Med undantag för tillämpade val samtliga större partier varannan damernas. Som framgår av figur 12 ligger olika gruppers över- och under- representation bland nominerade i valet till kommunfullmäktige på en stabil nivå . Inte någon av de grupper som var underrepresenterade i nomineringarna till kommun- fullmäktigeval – kvinnor, yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund – visar sig komma ens i närheten av den genomsnittliga chansen att bli nominerad (100). Figur 13 visar utvecklingen när det gäller sannolikheten för olika nominerade grupper att placera sig högt upp på listan. Mönstret är i stort sett detsamma som i figur 12. De grupper vars sannolikhet att placera sig högt upp på listan låg under genomsnit- tet 1991 låg även under genomsnittet 1994 och 1998. Ett undantag finns dock. Chansen för en nominerad kvinna att också placera sig högt upp på listan var 1991 under genomsnittet. I samband med val ändrades detta, och chansen för en nominerad kvinna att placera sig högt upp på listan blev till och med något högre än för en nominerad man. För yngre, äldre och personer med ut- ländsk bakgrund kvarstår dock underrepresentationen även i detta led. Yngre har förvisso förbättrat sin position successivt , men fortfarande placeras en klart större andel av de yngre kandidaterna som finns med på valsedeln på icke valbar 6 En fjärde grupp vars underrepresentation också har fått stor uppmärksamhet är de privatanställda (2001). SCB:s statistik över valmanskåren och över nominerade och valda innehåller emellertid inga uppgifter om anställningssektor. Gruppskillnader i chans att nomineras 1991, 1994 och 1998 (procent av genomsnittlig nivå) Kommentar: Figuren visar kvoten uttryckt i procent mellan andel nominerade i respektive grupp och andel nominerade i befolkningen totalt. Värden under 100 pro- cent innebär att gruppen nomineras i mindre utsträckning än genomsnittet i befolk- ningen, och värden innebär att gruppen nomineras i större utsträck- ning än genomsnittet i befolkningen. För inrikes och utrikes födda finns endast upp- gifter . Källor: SCB, (1992). Äldres sannolikhet att placera sig högt upp på listan har däremot försvagats ytterligare. Chansen för nominerade, utländska medborgare att placeras på valbar plats steg något men har därefter legat på en nivå. När det gäller försämringar eller förbättringar i chansen att placeras högt upp på valsedeln bör det dock påpekas att detta inte behöver innebära motsvarande försämringar eller förbättringar i det absoluta antalet som placeras på valbar plats. Att en grupp i detta avseende förbättrar sin position i jämförelse med övriga Gruppskillnader i chans att placeras på valbar plats , 1994 och 1998 (procent av genomsnittlig nivå) Kommentar: Figuren visar kvoten uttryckt i procent mellan andel nominerade som placerats högt upp på valsedeln i respektive grupp och andel nominerade som place- rats högt upp på valsedeln i befolkningen totalt. Värden innebär att gruppen placeras högt upp på valsedeln i mindre utsträckning än genomsnittet i befolkningen och värden innebär att gruppen placeras högt upp på valsedeln i större utsträckning än genomsnittet i befolkningen. För inrikes och utrikes födda finns endast uppgifter . Källor: SCB, (1992). grupper kan självklart bero på att fler personer från gruppen placeras högt upp på listan, men det kan också bero på att antalet nominerade från gruppen har blivit färre. Till exempel visar figur 13 en positiv utveckling för 18-29-åringars placering på partiernas valsedlar, men i absoluta tal minskade antalet personer på valbar plats (se figur 12). Förklaringen till att sannolikheten för personer i denna åldersgrupp gick upp i jämförelse med övriga grupper är Gruppskillnader i chans att bli invald i kommunfullmäk- tige 1991, 1994 och 1998 (procent av genomsnittlig nivå) Kommentar: Figuren visar kvoten uttryckt i procent mellan andel invalda i respektive grupp och andel invalda i befolkningen totalt. Värden innebär att gruppen blir invald i mindre utsträckning än genomsnittet i befolkningen och värden innebär att gruppen blir invald i större utsträckning än genomsnittet i befolkningen. För inrikes och utrikes födda finns endast uppgifter . Källor: SCB, (1992). följaktligen att de nominerades i mindre utsträckning än 1994. För att få en fullständig bild av hur olika gruppers representa- tivitet i rekryteringsprocessens slutskede har utvecklats måste även den statistiska chansen för att bli invald stu- deras. Först då kan vi se om en förändring i ett skede av rekryte- ringsprocessen tas ut av en omvänd förändring i ett annat skede. Figur 14 visar att de skillnader som fanns mellan olika gruppers chans att bli invalda i kommunfullmäktige i stort sett fanns kvar . Vissa små, positiva förbättringar har förvisso ägt rum. Skillnaden mellan kvinnors underrepresentation och mäns överrepresentation har minskat något. Detsamma gäller skillnaderna mellan olika åldersgrupper. Däremot har skillnaderna mellan utrikes och inrikes födda samt mellan utländska och svenska medborgare ökat senare hälft. Förvisso är ökningen högst marginell, men utveck- lingen för gruppen personer med utländsk bakgrund går ändå svagt i fel riktning. Det större antal personer med utländsk bakgrund i landets kommunfullmäktigeförsamlingar som kan konstateras kommunfullmäktigeval kompenserar alltså inte det faktum att antalet personer med utländsk bakgrund i valmanskåren har ökat ytterligare. Slutsatsen är således att de grupper som var underrepresenterade i kommunfullmäktige alltjämt var underre- presenterade 1998. Underrepresentationen bottnar både i en lägre chans att nomineras och i en lägre chans att som nominerad place- ras högt upp på valsedeln. Den enda underrepresenterade grupp som avviker från detta mönster är kvinnorna, vilka endast ligger under genomsnittet i chansen att bli nominerad. Statistiken visar således att de förhållandevis få yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund som aktiverar sig i kommunalpolitiken inte ges någon förtur i vägen till ett uppdrag i fullmäktige. Tvärtom har en person från någon av dessa grupper svårare att placera sig högt upp på sitt partis lista än vad medelålders och personer utan utländsk bakgrund har. En lika stor chans för alla nominerade – oavsett ålder och natio- nell bakgrund – att placeras på valbar plats skulle öka antalet yngre, äldre och personer med utländsk bakgrund i dagens fullmäktigeförsamlingar. Eftersom dessa nomineras i mindre utsträckning än genomsnittet skulle de förvisso, som är fallet med kvinnorna, ändå i slutändan vara underrepresenterade, men graden av underrepresentation skulle minska. 3.6En diskussion om måttstock för social representativitet Om ambitionen är att sammansättningen i fullmäktige ska över- stämma med sammansättningen i valmanskåren krävs att under- representerade grupper nomineras i större utsträckning än , alternativt att de ges en större chans än genomsnittet att placeras högt upp på valsedeln. Eftersom nomineringsarbetet sköts av de politiska partierna vilar ansvaret på dessa. När diskussionen om social representativitet förs ner på partinivå aktualiseras dock en svår men viktig fråga: Vilken måttstock för social representativitet ska det enskilda partiet tillämpa? Det finns åtminstone tre tänkbara måttstockar: det egna partiets medlemmar, det egna partiets väljare och hela valmanskåren. Om det egna partiets medlemmar utgör måttstock är underrepresenta- tionen i dagens fullmäktigeförsamlingar mindre än vad som brukar göras gällande. Det faktum att män, äldre medelålders och inrikes födda i större utsträckning än genomsnittet är medlemmar i de politiska partierna kommer då avspegla sig i att dessa i större ut- sträckning blir invalda i kommunfullmäktige. Om vi antar att partiernas valsedlar ger en förhållandevis representativ bild av partiets medlemskår krävs endast att alla nominerade grupper har samma chans att placeras på valbar plats för att de invalda ska vara representativa i förhållande till partiernas medlemskader. Den andra måttstocken, partiets väljare, kan motiveras med att partiets representanter sitter på ett mandat från dem som har röstat på partiet, och därför bör sammansättningen av de förra också påminna om sammansättningen av de . Om alla partier resonerar på detta sätt kommer de politiska församlingarnas sammansättningar att avspegla den röstande delen av valmans- kåren. Om endast vissa partier tillämpar denna måttstock kommer den emellertid att leda till att vissa grupper blir överrepresenterade respektive underrepresenterade i förhållande till den röstande delen av valmanskåren. Den sista måttstocken är hela valmanskåren. Om denna tilläm- pas i partiernas nomineringsarbete är varken partiernas egna med- lemmar eller deras väljare särskilt intressanta ur representativitets- synpunkt. Målet för varje parti blir i stället att sammansättningen av deras valda kommunpolitiker i så stor utsträckning som möjligt påminner om valmanskårens sammansättning. Frågan om vilken måttstock som är den rätta är som sagt inte enkel, och i praktiken tenderar svaret att bli olika beroende på vil- ken grupp i valmanskåren man talar om. Jämfört med valmans- kåren är till exempel offentliganställda överrepresenterade och egna företagare underrepresenterade bland med- lemmar. Ingen torde ifrågasätta att denna skevhet även återfinns bland förtroendevalda och kräva att andelen egna företagare bland dessa ska vara samma som andelen egna förtagare i befolkningen. har en överrepresentation av lands- bygdsbor bland sina väljare, medan de har ett svagare röststöd bland stadsbor. Ingen torde heller opponera sig mot att denna skillnad också ger utslag bland kommunalpolitiker. Ett parti som sedan 1994 års val tillämpat principen varannan damernas i nomineringsarbetet är Socialdemokraterna. Trots att partiet har fler män än kvinnor både bland sina medlemmar (1999) och bland sina väljare (2000) finns ingen i partiet som driver linjen att överge principen för att anpassa partiets representation i kommunfullmäktige till andelen kvinnor och män bland de egna medlemmarna och bland väljarna. När frå- gan om representativitet förs ned på partinivå blir den med andra ord betydligt mer komplicerad än när diskussionen förs på en mer övergripande nivå. 3.7Sammanfattning – rekrytering av förtroendevalda I avsnittet om medborgarnas uppdragsattityder gavs en något mot- sägelsefull bild. Å ena sidan har partierna svårt att rekrytera kandi- dater till kommunala förtroendeuppdrag, och dessa svårigheter tenderar att öka. Å andra sidan uppger av medborgarna att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Denna andel har varit tämligen stabil . En förklaring till dissonansen mellan partiernas rekryteringspro- blem och medborgarnas uppdragsattityder kan sökas i det faktum att vägen till kommunala förtroendeuppdrag är en process i flera steg och att antalet personer som är aktuella för förtroende- uppdrag minskar successivt vid varje steg. Utifrån Kommundemokratikommitténs undersökning av med- borgarnas uppdragsattityder är det möjligt att rekonstruera hela rekryteringsprocessen, från valbar till vald. En sådan rekonstruk- tion visar att en stor majoritet av dem som är positiva till att bli kommunalt förtroendevalda inte är medlemmar i något politiskt parti och därmed i praktiken inte heller aktuella för kommunala förtroendeuppdrag. Av de ursprungliga som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag återstår dock nästan 3 procent- enheter som också är partimedlemmar.