sou · GPB315d2 · 2002-01-01 00:00:00 — De planerar att vänta med avtalstecknande till en eventuell anpassningsperiod. Det andra alternativet innebär att ett kompetensbidrag knyts till antal medlemmar i de organisationer som bemannar befattningar i freds- eller krigstida beredskapsorganisationer eller som utbildar personal för sådana befattningar. Detta förutsätter att medlemmarna har uppnått en viss grund- kompetens, som efterfrågas av statliga myndigheter och kommu- ner, och som krävs för att organisationerna skall kunna göra eventuella insatser av olika slag. Inriktningen och omfattningen av den grundkompetens det är fråga om varierar från organisation till organisation beroende på deras verksamhetsinriktning. Kraven som skall gälla för att en organisations medlemmar skall anses ha grundkompetens inom ett område fastställs av Försvars- makten (Högkvarteret) och i nära samarbete med berörda statliga myndigheter och företrädare för den lokala nivån efter hörande av de berörda frivilliga beman- ningsorganisationerna. Då grundkompetens har uppnåtts, anser utredningen, bör orga- nisationen utfärda ett kompetensbevis/intyg som verifierar med- lemmens kunskaper och förmåga. Det samlade antalet medlemmar med dokumenterad kompetens kommer att vara ett mått på organisationens kapacitet att kunna ställa vissa grundläggande resurser till samhällets förfogande. För att en frivillig totalförsvarsorganisation skall kunna åta sig bemanningsuppdrag eller utföra andra slag av kvalificerade uppdrag erfordras normalt någon form av fördjupade kunskaper eller specialistkunskaper. I den utsträckning sådana inte förvärvats på annat sätt kan grundkompetensen bli en viktig för vidareutbildning i organisationens regi. För att en organisation skall kunna få tillräckligt många medlemmar med efterfrågad kompetens för uppdrag eller andra kvalificerade insatser torde det vara nödvändigt att utbilda långt fler medlemmar än vad som krävs för det enskilda uppdraget/insatsen. Det blir de beställande myndigheterna som, genom de krav de kommer att ställa på organisationernas kompetens och förmåga, indirekt kommer att sätta kriterierna för vad som skall anses vara acceptabel kompetensnivå. För att nå upp till ställda krav på efterfrågad bemanning kan det bli aktuellt att myndigheterna ger organisationerna i uppdrag att utbilda medlemmar i erforderligt antal. Det antalet måste vara respektive organisations ansvar att bedöma, i samråd med berörda myndigheter. Med hänsyn till ändrade förutsättningar i samhället och kanske därmed annorlunda behov torde det bli nödvändigt att en gång stämma av organisationernas kompetens samt behovet av antal kompetensbevis. Kompetensbidraget enligt detta alternativ bör, enligt utred- ningen, få följande utformning. Principen är att det antal kompetensbevis/intyg som garanterar aktuell grundkompetens eller bemanningskompetens och som en organisation redovisar utgör basen för kompetensbidragets storlek. Även i fråga om kompetensbidrag bör enligt utredningens uppfatt- ning införas en indelning i storleksklasser, med hänsyn till att organisationerna kommer att uppvisa olika antal kompetens- bevis/intyg. Ersättningsnivåerna bör knytas till respektive storleks- klass. Storleksklasser för kompetensbidrag framgår av figur 11.5. Indelning i storleksklasser för kompetensintyg 1 001 2 000 2 001 3 000 3 001 4 000 4 001 5 000 5 001 6 000 6 001 7 000 107 001 8 000 118 001 9 000 129 001 10 000 Kompetensbidraget omfattar av organisations- stödet. Det första alternativet bygger på ett antal avtal som utredningen uppskattar motsvarar statliga myndigheters och kommuners behov av personal i fred och i krig. Uppskattning skapar osäkerhet. Försvarsmaktens framtida behov av personal med avtal låter sig svårligen exakt fastställas. På den civila sidan med civila statliga myndigheter respektive kommuner är osäkerheten betydligt större. Vissa civila statliga myndigheter planerar att vänta med avtals- tecknande till en eventuell anpassningsperiod, och de kommunala insatsgrupper som presenteras i utredningen finns endast som försöksverksamhet på ett fåtal ställen i . Det kommunala behovet av frivilliga insatser är okänt. Eftersom behoven inte är fastställda är det inte heller möjligt att beräkna antalet utbildningstimmar. Det förutsätter att myndigheter och kommuner anger tydliga behov av bemanningsresurser såväl i fred som i krig (inklusive bedömda behov i ett anpassningsskede). Behoven behöver konkre- tiseras i form av krav på frivilliga totalförsvarsorganisationers kompetens. Detta bör ske genom någon form av avtal eller Det första alternativet kan därför inte förordas . Det andra alternativet bygger på schablonartade beräkningar, är förutsägbart och kräver mindre administration att fördela än alternativ ett och utfallet motsvarar i stort dagens fördelning av organisationsstöd. Alternativ två utgår också från de kriterier som utredningen föreslår. De schablonartade beräkningarna bygger dels på organisationernas medlemsantal enligt klassindelning på mot- svarande sätt som för grundbidraget, dels på myndigheternas och kommunernas behov av personal med efterfrågad kompetens. Alternativet ansluter också till de principer som gäller för statliga bidrag till andra ideella och frivilliga organisationer. Även det andra alternativet förutsätter emellertid att behoven av bemanningspersonal är preciserade och fastlagda. Detta gäller även antalet kompetensintyg. Det är, enligt utredningens uppfattning, angeläget att statsmakterna fastställer principer och kriterier för statligt stöd till frivillig totalförsvarsverksamhet. Det andra alternativet omfattar sådana principer och kriterier. Utredningen kan dock konstatera att behoven och för den närmaste framtiden till stor del inte är preciserade. Därmed finns det inte förutsättningar att införa något av de två alternativen som presenteras här. Utredningen anser dock att när behoven av bemanningspersonal är mer preciserade bör det andra alternativet med kompetensintyg komma i fråga. Det är, enligt utredningens uppfattning, rimligt att behoven preciserats . fram till dess krävs likväl en modell för att fördela organisationsstödet enligt tydliga kriterier. Utredningen föreslår här ett tredje alternativ, ett övergångs- alternativ, där kompetensbidraget beräknas utifrån en schablon- modell baserad på bemanningsorganisationernas medlemsantal. Bidraget ges till de organisationer som genom uppdrag, från statliga myndigheter och/eller kommuner, skall kompetens- utveckla personal som kommer att ingå i olika insatsorganisationer (i bl.a. militära förband) såväl i fred som krig. Syftet med schablonbidraget är att ge organisationerna möjlighet att upprätthålla en förmåga att rekrytera medlemmar för att kunna ställa personal till förfogande i dessa bemanningsorganisationer. För att erhålla detta bidrag bör en frivillig totalförsvars- organisation, enligt utredningens uppfattning, ha minst 100 bemanningsuppdrag enligt dagens avtalskonstruktion. proportion till den lägsta klass där organisationen i fråga hamnar och får ersättning. Storleksklasser för kompetensbidrag enligt alternativ tre framgår av figur 11.6. De beloppsgränser som utredningen övervägt för bidraget redovisas i bilaga 9. Indelning i storleksklasser för kompetensbidrag Antal medlemmar per klass 9 001 10 000 Utredningen anser att denna fördelningsmodell för kompetens- bidrag är enkel och tydlig. Vidare är schablonmodellen för kom- petensbidraget, inom ramen för hela organisationsstödet, lätt att administrera, redovisa samt underlättar statsmakternas uppfölj- ning. När det gäller omfattningen av kostnadsramen för kompetensbidraget, som här bygger på en finfördelad klass- indelning, så är det upp till statsmakterna att bestämma denna. Utredningen har i sina överslagsberäkningar utgått från nuvarande ram för organisationsstöd och anser att kompetensbidraget, enligt föreslagen klassindelning, väl inryms i denna. Schablonmodellen enligt alternativ tre kan innebära vissa av- vikelser i förhållande till den nuvarande fördelningen av organisa- tionsstöd till de olika frivilliga försvarsorganisationerna. Utred- ningen föreslår att regeringen gör en särskild granskning av dessa skillnader och utjämnar mellan organisationerna så att deras åtaganden gentemot myndigheter och medlemmar inte blir lidande under den treåriga övergångsperioden. Efter det att underlag för att beräkna kompetensbidrag utifrån utfärdade kompetensbevis har tagits fram, bör modellen enligt alternativ två gälla fullt ut. Orga- nisationerna skall då ha anpassat sin verksamhet till de bidrags- nivåer som då kan påräknas. Frivilliga totalförsvarsorganisationer som inte har medlemmar med kontrakt eller bemanningsavtal (främjandeorganisationer), men som vill åta sig uppgifter och sluta avtal eller överens- kommelser, bör vara berättigade till särskilda startbidrag för att komma i gång med utbildning för organisationens grundkompe- tens. Startbidraget skall ses som stimulansbidrag för kompetens- utvecklingsinsatser. Det kan också bli fråga om att stödja andra satsningar, t.ex. särskilda projekt för att rekrytera kvinnor eller personer med utländsk bakgrund, och jämställdhetsfrågor. Dessa medel faller utanför ramen för organisationsstödet. När det gäller kompetens- bidraget till frivilliga bemanningsorganisationer och dess utfall kan särskilda projektbidrag användas som tillfälligt utjämningsbidrag . Utredningen anser att särskilda projektbidrag bör kunna utgå efter prövning från fall till fall. Det statliga stöd som utredningen föreslår skall utgå till frivilliga totalförsvarsorganisationer i form av skattebefrielse, eventuell befrielse från mervärdesskatt, grundbidrag, ungdomsbidrag, kom- petensbidrag och särskilda projektbidrag bör på motsvarande sätt som följas även av vissa andra stödåtgärder. De fjorton frivilliga försvarsorganisationer som är samlokali- serade till Artillerigården vid i betalar en lokalhyra motsvarande per kvadratmeter lokalyta i stället för den egentliga hyreskostnaden som är per kvadratmeter. Mellanskillnaden, som uppgår till sam- manlagt , subventioneras av Försvars- makten. Den samlokalisering som skett här skapar enligt utredningens uppfattning utomordentliga möjligheter till samverkan organisa- tionerna emellan i skilda avseenden, inte minst i administrativt hänseende. De samverkans- och samarbetsmöjligheter som står till buds har emellertid enligt utredningens mening ännu inte utnyttjats fullt ut. Administrativa samverkansområden skulle kunna vara t.ex. gemensam reception och telefonservice, gemen- samt vaktmästeri med eventuell reproduktionsanläggning och distribution, transporter, ekonomiadministrativ service och juridisk service. En vidare sådan samverkan har förutsättningar att öka kostnadseffektiviteten. Härutöver kan samverkan omfatta bl.a. vissa gemensamma utbildningsinsatser och instruktörer och lokalutnyttjande. Utredningen förordar i kapitel 5 att ett centralt samordnings- organ – Rådet för frivillig samhällsberedskap – inrättas med upp- gifter att bl.a. företräda det samlade frivilligförsvaret i vissa frågor. Till samordningsorganet bör knytas ett kansli med beredande och vissa administrativa funktioner. Det centrala samordningsorganet med kansli skall ses som gemensamma stödresurser till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Utredningen bedömer att bör bemannas med en kanslichef och tre till fyra handläggare samt en assistent. Kostnader för kansliet uppskattas till (se bilaga 6). Utredningen utgår från att kostnaderna härför finansieras inom ramen för utgiftsområde 6, Totalförsvar, anslag 6:18 Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna kan ta uppdrag från statliga myndigheter och kommuner. Exempel på uppdrag kan vara extern information om samhällsberedskapen och totalförsvaret, instruktörs- och bemanningsutbildning för det offentligas behov såsom bemanning av frivilliga i de kommunala s.k. FIG-grupperna. För statliga myndigheters och kommuners uppdrag till orga- nisationerna bör, enligt utredningens uppfattning, gälla full kost- nadstäckning. Detta innebär att samtliga kostnader, inklusive del av administrationskostnader, som en organisation har i samband med ett uppdrag skall finansieras av uppdragsgivaren. Uppdrags- kostnader skall inte finansieras av statliga organisationsstöd (grundbidrag, ungdomsbidrag, kompetensbidrag) utan bäras av uppdragets egen finansiering. Detta ställer krav på både uppdragsgivarna och de uppdrags- tagande organisationerna att beakta såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter i uppdragsdialogen. Med hänsyn till att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna uppbär statliga bidrag har fråga uppkommit om gränsdragningen mot lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (), när det gäller deras uppdragsverksamhet och om denna kan medföra risk för snedvriden konkurrenssituation. Med upphandling avses enligt lagen köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader och tjänster. Vid upphand- lingar ställs krav på den upphandlande enheten att följa upp- handlingsförfarandet enligt , dvs. först tydliggöra och analysera ett behov, upprätta ett tydligt förfrågningsunderlag och fastställa tydliga utvärderingskriterier. De bidrag som staten ger avser verksamhet som är av sam- hällsnyttig karaktär och inte av kommersiell eller industriell karaktär och inte heller verksamhet som drivs i ekonomiskt vinningssyfte. Stöd som ges till frivilliga totalförsvars- organisationer och som är av s.k. benefik karaktär (gåva) omfattas inte av . Ett viktigt konstaterande i sammanhanget är, att det är upphandlande enhet, dvs. i allmänhet statliga myndigheter eller kommuner då det gäller uppdrag till totalförsvarsorganisationer, som bedömer om skall tillämpas i det enskilda fallet. Enligt utredningens uppfattning torde det på motsvarande sätt som bli ovanligt att uppdrag lämnas till totalförsvarsorganisationer i konkurrens med det privata näringslivet. Självfallet kan situationer uppkomma, då uppdrag som kan utföras av en frivillig totalförsvarsorganisation också skulle kunna utföras av en entreprenör på den fria marknaden. Vid upp- handlingar i konkurrens finns det inget som hindrar att frivilliga totalförsvarsorganisationer kan delta i anbudsförfarandet. Ansvaret att beakta ligger på den statliga myndighet respektive kommun som ansvarar för upphandlingen. 11.9Resultatstyrning, uppföljning, revision Målet för Försvarsmakten respektive beträffande de frivilliga försvarsorganisationerna är, att myndigheterna skall stödja och bistå organisationerna så att deras verksamhet bidrar till att vidmakthålla försvarsviljan och ge totalförsvarsverksamheten en bred förankring samt att de resurser som avdelas för verksamheten kan utnyttjas effektivt. Försvarsmakten har enligt regleringsbrev för i uppdrag att i årsredovisningen beträffande avtalspersonal ur de frivilliga försvarsorganisationerna som har krigsbefattning i hemvärnet redovisa antal och organisationstillhörighet. Även genomförd utbildning och resultatet därav skall redovisas. Vidare skall i årsredovisningen redovisas antalet medlemmar i de frivilliga försvarsorganisationerna. Av redovisningen skall framgå vilken ålders- och kompetensstruktur de organisationer har som omfattas av Försvarsmaktens uppdrag. Personal ur frivilliga för- svarsorganisationer som har krigsbefattning i Försvarsmakten skall redovisas till antal och organisationstillhörighet. Även antalet nya frivilligavtal skall uppges. skall i sin årsredovisning lämna återrapportering som avser utbildning som genomförts på uppdrag av myndigheter inom det civila försvaret och resultatet av utbild- ningen. Några krav i övrigt på återrapportering har inte ställts. Enligt utredningens mening uppfyller både Försvarsmakten och de krav som regeringen ställt på återrapportering liksom de frivilliga försvarsorganisationerna på de återrapporteringskrav som myndigheterna ställt på dem. Utredningen anser det både önskvärt och möjligt att ytterligare effektivisera resultatstyrningen beträffande de frivilliga totalför- svarsorganisationerna. Den av utredningen förordade indelningen av organisationsstödet i grundbidrag, ungdomsbidrag och kompe- tensbidrag förenade med vissa villkor underlättar möjligheterna att utifrån såväl myndigheternas som organisationernas perspektiv ställa relevanta och meningsfulla krav på återrapportering. Exempel på parametrar i återrapporteringen kan vara antal medlemmar i de frivilliga totalförsvarsorganisationerna, åldersstruktur, antal nya medlemmar respektive avgångna, antal ungdomsmedlemmar, ungdomsverksamhetens utveckling uttryckt i jämförbara mått, organisationens kompetens, antal utbildningsdagar, typer av utbildning och resultat, antal kontrakt/avtal omfattande krigsplacering i Försvars- makten, antal personer fördelade på befattningstyper som en organisa- tion kan ställa till kommunernas tjänst i samhällsberedskapen, antal överenskommelser mellan frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner och kommuner, antal kompetensbevis/intyg antal medlemmar med förarkompetens fördelade på olika for- donstyper, antal intyg som en motororganisation utfärdat avseende förarbevis för olika slag av tunga fordon, genomförda informationsinsatser och antal deltagare, uppdragsverksamhetens inriktning och omfattning. När det gäller kompetenser som Försvarsmakten efterfrågar fordras att de personer som skall teckna avtal uppfyller vissa ställda krav i fråga om kunskaper och färdigheter. På motsvarande sätt vore det tänkbart att beträffande t.ex. motorburna frivilliga totalförsvarsorganisationer införa kompetensbevis/intyg som orga- nisationen utfärdar för medlemmar som uppfyller kraven för att köra t.ex. lastbil med släp, bandvagn eller andra tunga fordon. Vissa av de här angivna parametrarna efterfrågas i återrapporteringen, medan andra kan ses som nytillskott. Med utgångspunkt i dessa och ytterligare andra kan olika nyckeltal tas fram såsom resultatmått, som möjliggör för en frivillig total- försvarsorganisation att inom sig göra jämförelser under en kortare eller . Uppföljningen av de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet och utveckling bör, enligt utredningens uppfattning, ske i nära dialog mellan organisationerna och det organ som beslutar om och fördelar statsbidragen. Syftet är att ge svar på bl.a. frågorna: Hur förhåller sig kostnaderna för vad som åstadkommits till resultat och kvalitet? Tillför den frivilliga totalförsvars- organisationen det mervärde som förväntas med avseende på sam- hällsberedskapen och totalförsvaret? Uppföljning och utvärdering av uppdrag, som lämnats till fri- villiga totalförsvarsorganisationer, är en uppgift för uppdragsgivan- de myndigheter respektive kommuner. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna skall och på det sätt som bestämts lämna reviderat bokslut till det organ som beslutar om statsbidragen. Riksrevisions- verket/revisorer skall ges tillfälle att granska organisa- tionernas verksamhet avseende de delar som omfattas av statlig finansiering och hur räkenskaperna redovisats. ett nytt system för fördelning av organisationsstöd till frivilliga totalförsvarsorganisationer införs, organisationsstödet indelas i grundbidrag, ungdomsbidrag och kompetensbidrag. Under en treårig övergångsperiod föreslår utredningen en annan fördelningsmodell för kompetens- bidraget, i form av en schablonmodell baserad på bemannings- organisationernas medlemsantal, kriterier för respektive bidrag inom organisationsstödet fast- ställs, det av utredningen föreslagna Rådet för frivillig samhällsbered- skap tilldelas myndighetsuppgiften och uppdraget att fördela organisationsstödet till frivilliga totalförsvarsorganisationer, i det årliga budgetarbetet bör regeringen (Försvarsdeparte- mentet) på förslag av Rådet för frivillig samhällsberedskap fastställa dels vilka organisationer som skall ingå i kretsen fri- villiga totalförsvarsorganisationer, dels totalsumman av orga- nisationsstöd som skall utgå, regeringen bör uppdra åt berörda totalförsvarsmyndigheter, främst Försvarsmakten och , att lämna underlag till Rådet för frivillig samhällsberedskap för fördelning av organisationsstöd till de frivilliga totalförsvars- organisationerna, kostnaderna för Rådet med kansli bör finansieras inom ramen för utgiftsområde 6 Totalförsvar, anslag 6:18 Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret. Mot bakgrund av utredningens överväganden, slutsatser och förslag i föregående kapitel anser utredningen att följande författningar bör ändras, kompletteras eller införas: Förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, Förordning (1994:523) om förmåner till frivilliga, Förordning (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän, Förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion, Hemvärnsförordningen (1997:146), Förordning (2000:278) om gåvor och överföringar av över- skottsmateriel hos Försvarsmakten, Förordning (FFS 1987:8) om frivillig tjänstgöring vid Försvars- makten, Ny lag (2001:XX) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Rådet för frivillig samhällsberedskap, Ny förordning (2001:XX) om statsbidrag och representation rörande frivillig totalförsvarsverksamhet. Utredningen anser vidare att en översyn även bör göras av andra författningar som har inverkan på frivilligförsvaret och beredskaps- ansvarigas möjligheter att ta frivilliga i anspråk i hela skalan från fred till krig. I dessa avseenden lämnar inte utredningen konkreta förslag till författningsändringar men ger vissa rekommendationer som bör beaktas då Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04), (Fö 1999:05) och utredningen om översyn av räddningstjänstlagen (Fö 1999:03) behandlas av statsmakterna. Det finns ett stort antal lagar och förordningar som på något sätt berör frivillig totalförsvarsverksamhet. Parallellt med denna utredning pågår ytterligare tre utredningar som arbetar med frågor med anknytning till frivilligförsvaret. Den första är Personalför- sörjningsutredningen (Fö 1999:05) som skall lämna sitt betänkande . Den andra är Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) som skall lämna sitt betänkande och den tredje är Utredningen om översyn av räddningstjänstlagen m.m. (Fö 1999:03) som skall lämna sitt slutbetänkande . Utredningen har vid kontakter med dessa utredningar förstått att de kommer att lämna förslag till ändringar i författningar. En del av dessa kan komma att påverka frivilligförsvaret och bered- skapsansvarigas möjligheter att ta frivilliga i anspråk i hela skalan från fred till och med krig. I dessa avseenden lämnar inte utredningen konkreta förslag till författningsändringar, men ger följande rekommendationer som bör beaktas i en kommande översyn: Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap och beredskapsförordningen (1993:242) bör ses över i syfte att vidga betydelsen av begreppet totalförsvar. Den definition som utredningen har använt i sina överväganden bör prövas i en sådan översyn. Med en utvidgad betydelse av totalförsvarsbegreppet kan sannolikt flertalet av de föreskrifter som gäller, och där begreppet totalförsvar utnyttjas, kvarstå oförändrade även om tillämpningen av vissa föreskrifter vidgas till att omfatta andra situationer än krigsfara och krig. Lag (1994:1720) och förordning (1995:128) om civilt försvar bör ses över i syfte att dels ge kommuner och landsting utökade befogenheter att förebygga och hantera extraordinära situa- tioner i hela skalan från fred till och med krig, dels revidera bestämmelserna rörande statens ersättning för kostnader för kommuners och landstings beredskapsförberedelser. Räddningstjänstlagens (1986:1102) bestämmelser avseende ersättning till kommun för medverkan i räddningstjänst bör vidgas att gälla även andra situationer än krigsfara och krig alternativt att motsvarande bestämmelser om självrisk m.m. införs i annan lag eller förordning. Detta har betydelse bl.a. för utnyttjande av frivilliga i extraordinära situationer.