sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — behand- lades i föregående avsnitt. Exempel på sådana styrmedel är gräns- värden (kvantitativa regleringar) och teknologiska regleringar. Gränsvärden, eller kvantitativa restriktioner, för utsläpp är för- modligen det vanligaste styrmedlet i miljöpolitiken. Teknologiska regleringar innebär att krav ställs på att en viss teknik skall användas. Det kan exempelvis vara krav på maximal bensin- förbrukning hos bilar, krav på viss reningsteknik, eller normer vad gäller isolering vid nyproduktion av hus. Det finns många varianter av regleringar förutom de som redo- visas ovan. Några betydelsefulla exempel på regleringar som är avsedda att styra mot en bättre miljö är följande: Producentansvar var en av de stora nyheterna i regeringens kretsloppsproposition 1993. Vad man avsåg var att producenterna, på ett annat sätt än tidigare, skulle ha ett miljöansvar för sina produkter. Detta ansvar skulle inte bara avse själva produktions- ledet utan även råvaru-, försäljnings- och avfallsled, dvs. en produkts hela livscykel. fick i uppdrag att utreda producentansvaret för ett antal olika varugrupper varav förpack- ningar var en. lade i sin utredning fram förslag om ett antal kravnivåer för hur stor del av olika förpackningsslag som skulle återvinnas/återanvändas respektive 2000. Vissa krav- nivåer fanns också angivna i kretsloppspropositionen. Detta arbete ledde till en förordning om producentansvar för förpackningar som gäller fr.o.m. 1994-10-01. Förordningen anger inga krav på nivåer utan ställer istället upp mål som överens- stämmer med kravnivåer . PET, aluminiumburkar och returglas, samt förpackningar som innehåller miljöfarligt avfall, regleras av annan lagstiftning och omfattas ej av förordningen. Producentansvaret innebär att producenten även har en skyldig- het att informera hushållen om vad som gäller, så att konsu- menterna vet vad som ska göras med förbrukade förpackningar. För att underlätta producenternas arbete med information och insamling har ett antal materialbolag bildats, som vart och ett har hand om var sitt materialslag. Dessa bolag driver dessutom Mål och styrmedel för resurshushållning gemensamt dotterbolaget , som har en rent administ- rativ funktion och bland annat driver in avgifter som producen- terna betalar. Inom producentansvarets ram har frivilliga produktavgifter införts, som producenterna själva beslutar om. Syftet med avgif- terna är att producenterna skall kunna finansiera insamling och omhändertagande och därmed uppfylla sitt producentansvar. Insamlingen genomförs av separata bolag, som i princip har monopol inom sitt område, men önskar företag inte delta i ett sådant system kan de arrangera insamling och återvinning på egen hand. Förordningen om producentansvar, som började gälla , omfattar förutom förpackningar även däck och returpapper. Med returpapper menas tidningar, kataloger, reklam m.m. (dock inte kontorspapper som på grund av svårigheter med avsvärtning ej kan upparbetas i samma anläggningar som övrigt papper). Det finns även planer på att låta ett antal andra varukategorier omfattas av förordningen. Tvingande åtgärder saknas i gällande lagstiftning till exempel vad gäller återvinningsgrader. Detta innebär att ingen organisation eller enskilt företag kan ställas till ansvar om återvinningsmålen inte uppnås. Lagen är därmed uddlös och hot om strängare lagstiftning är det enda som myndigheterna hitintills har kunnat varsla om ifall återvinningsmålen inte uppnås. Frivilligt miljöansvar används istället för producentansvar inom byggsektorn. Skälen till detta är att byggnader har lång livslängd, oftast längre än den ursprunglige producenten. Ett annat skäl är att byggnader består av ett stort antal produkter som successivt byts ut under hela byggnadens livslängd. För att samordna engagemanget inom bygg- och fastighetssektorn har Byggnads- sektorns kretsloppsråd bildats. Rådet har antagit en handlingsplan för att minska miljöpåverkan av drift, byggande och underhåll. Detaljerad produktinformation krävs vid försäljning av kemiska ämnen och produkter. Klassificering och märkning samt varu- informationsblad utgör ett viktigt styrmedel. Företagen efter- strävar generellt att vid produktformuleringar kunna få fram produkter som inte faller under klassificeringsreglerna. Ett problem är att dessa regler inte är helt harmoniserade vare sig på EU nivå eller global nivå. finns det en del specifika svenska undantag från , vilket försvårar den fria rörligheten. Mål och styrmedel för resurshushållning Varuinformationsblad skall distribueras till kunden senast i sam- band med första leverans av produkten. Detta gäller samtliga produkter som är klassificerade men många företag utarbetar även sådana för icke klassificerade produkter. Varuinformationsblad skall vara utformade på landets språk, och genom att de bygger på klassificeringsreglerna i respektive land krävs en specifik bearbet- ning vid utformningen av dem. Den största inkomstkällan för staten vad gäller miljöskatter är koldioxidskatten, som infördes och tas ut på alla fossila bränslen. Skatten beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. motsvarar den per kg koldioxid. Som en del i en skatteväxling höjs koldioxidskatten till per kg koldioxid. Skattesatsen är oberoende av om bränslet används för drift av motordrivna fordon eller för uppvärmning. omfattas inte av koldioxidskatt och inte heller av energi- skatt. Diesel- och eldningsoljor som förbrukas i yrkesmässig sjö- fart, spårbunden trafik samt flygbensin och flygfotogen som för- brukas i flygplan är undantagna från koldioxidskatten. På bränslen som förbrukas för uppvärmning eller drift av stationära motorer vid tillverkningsprocesser i industriell verksamhet eller jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet tas koldioxidskatt ut med av den nivå som gäller generellt. De reducerade skatte- satserna gäller dock inte för bensin (oavsett användning) eller andra bränslen som används som drivmedel i fordon. Utöver dessa generella skattelättnader kan företag med stor energiförbrukning erhålla viss nedsättning om skattebelastningen överstiger av försäljningsvärdet. En ytterligare möjlighet till skattelättnader ges genom den s.k. regeln. Den svenska koldioxidskatten har utvärderats i 16 olika rapporter vilka sammanställts tillsammans med andra utvärderingar (totalt 68 stycken) av nordiska koldioxidskatter i en rapport från Nordiska ministerrådet2 . Slutsatsen från rapporten är att skatterna har liten effekt på koldioxidutsläppen. Naturvårdsverket3 menar dock att: Koldioxidskatten har bidragit till minskade koldioxid- utsläpp i enlighet med dess syfte. Det är emellertid svårt att upp- skatta storleken på dessa minskningar Problemet med dessa 2Skou , m.fl., (2000). 3Naturvårdsverket, (1997). Mål och styrmedel för resurshushållning analyser, och med många andra liknande, är att det saknas ett referensalternativ. I utvärderingarna har man bara kunnat granska effekterna . Sannolikt är effekterna större i ett längre tidsperspektiv eftersom substitutionsmöjlig- heterna är mindre på kort än på lång sikt. I infördes miljöavgift på bekämpningsmedel 1984 och avgiftens storlek sattes till per kg aktiv substans. höjdes avgiften till per kg aktiv substans. beslutade att miljöavgifterna på gödselmedel och bekämpningsmedel skall benämnas skatter med motiveringen att den kraftiga höj- ningen gör att de inte kan karaktäriseras som avgifter. I rapporten från studeras även avgifter och skatter på bekämpningsmedel inom jordbruket. Slutsatsen är att av de genomförda ex-post utvärderingarna framgår det, att effekterna av avgifterna/skatterna på bekämpningsmedels hitintills varit begränsade. Detta hänger samman med att avgifterna/ skatterna länge varit förhållandevis låga Svavelskatten för torv, kol, petroleumkoks och andra fasta eller gasformiga produkter är per kg svavel i bränslet. Flytande bränslen beskattas med per m3 för varje tiondels viktprocent svavel i bränslet. Svavelskatten tas inte ut på flytande eller gas- formigt bränsle om svavelinnehållet inte är högre än vikt- procent. I de fall åtgärder genomförs för att minska svavelutsläpp vid användning av skattepliktigt bränsle reduceras skatten med motsvarande per kg renat svavel. Bränslen som används i produktionen av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. främst kalk, sten och cement, samt i sodapannor inom skogs- industrin belastas inte med någon svavelskatt. Vidare är diesel- och eldningsoljor som förbrukas i yrkesmässig sjöfart och spårbunden trafik samt flygbensin och flygfotogen som förbrukas i flygplan undantagna från svavelskatt. menar att svavel- skatten har fyllt sitt syfte och har bidragit till att utsläppsmål för svavel har kunnat uppnås.4 Kväveoxidavgiften infördes och gällde för energiproduktion i fasta anläggningar. Syftet var att åstadkomma en snabbare minskning av kväveoxidutsläppen än vad som ansågs möjligt med enbart befintliga utsläppsriktlinjer och tillstånd- sprövning samt att detta skulle kunna ske på ett kostnadseffektivt sätt. Avgiftssystemet är utformat så att det totala inbetalade 4 , (1997). Mål och styrmedel för resurshushållning beloppet, exklusive administrationskostnader, återbetalas till de avgiftsskyldiga i proportion till deras andel av den nyttiggjorda energin. Avgiftskollektivet belastas i princip inte ekonomiskt av avgiften och den ger ingen nettoinkomst till statskassan. Avgiften är per kilo utsläppta kväveoxider. Naturvårds- verket5 anser att avgiften har bidragit till att minska kväveoxid- utsläppen från stationära förbränningsanläggningar. Handelsgödselskatternas styreffekter uppkommer genom att priset på kväve i handelsgödsel påverkar vad som är ekonomiskt optimal gödselgiva. Om priset på kväveinnehållet i handelsgödsel ökar sänks den optimala kvävegivan. Den direkta effekten är med dagens skattesatser begränsad. Miljöavgifter infördes på kväve och fosfor i handels- gödsel. Ursprungligen uppgick avgifterna till per kg kväve och per kg fosfor. Fosfor- avgiften ersattes med en avgift på kadmium om per gram över kadmium per ton fosfor. har användningen av fosfor i handelsgödsel ökat. Avgiften på kadmium i fosforgödselmedel har en styrande effekt på kadmium- innehållet6. höjdes avgiften på kväve till per kg kväve i gödselmedlet. Försäljningsskatt på motorfordon tas normalt ut i relation till fordonets tjänstevikt, dvs. Ett miljöklassystem infördes , vilket gjorde det möjligt att använda skatten som ett styr- medel för att underlätta introduktion av fordon med bättre miljö- egenskaper. Skattedifferentieringen mellan olika miljöklasser skulle dock inte ändra det totala skattetrycket, dvs. skattenivåerna ändrades så att skattesänkningar och skattehöjningar totalt sett gick jämnt upp. Vidare var skattedifferentieringens storlek anpassad så att merkostnaderna för att tillverka och utrusta fordon för miljöklasserna 1 eller 2 jämfört med miljöklass 3 skulle utjämnas. Det innebar att försäljningsskatten höjdes med för personbilar i miljöklass 3 och sänktes med för person- bilar i miljöklass 1. Sedan EU-inträdet, och efter förändringar av EU:s direktiv, har möjligheterna att differentiera försäljningsskatten begränsats. finns det inte längre någon differenti- ering av försäljningsskatten efter miljöklasser. Försäljningsskatten, som inte omfattar personbilar, tas endast ut på lätta bussar och lastbilar (totalvikt högst ) samt motorcyklar. 5Naturvårdsverket, (1997). 6Naturvårdsverket, (1997). Mål och styrmedel för resurshushållning återstående del av försäljningsskatten slopas . Skattesatserna har varit knutna till prisutvecklingen och justeras för varje kalenderår. Enligt Naturvårdsverket7 har miljöklassningen av bilar bidragit till att påskynda introduktionen av bilar med bättre miljöegenskaper på den svenska marknaden. Det är dock svårt att uppskatta i vilken omfattning skatte- differentieringen bidragit till detta. Övergången till de bästa miljö- klasserna har varit mindre än förväntat. Differentierad drivmedelsbeskattning har i olika former använts för att stimulera användningen av bränslen med bättre miljö- egenskaper – först genom olika skattenivåer på blyad och oblyad bensin och sedan genom miljöklassning av diesel och bensin. förändrades den tidigare enhetliga bensin- skatten så att oblyad bensin fick /liter lägre skatt än blyad bensin. Syftet var att stimulera en snabb introduktion av den oblyade bensinen. Enligt har differentieringen av skatten för blyad respektive oblyad bensin fyllt sitt miljöpolitiska syfte väl. Den allmänna energiskatten på dieselolja differentierades i tre miljöklasser. Syftet var att stimulera introduktion av bränslen med bättre miljöegenskaper. Energiskatten på bensin differentierades i två miljöklasser. Syftet var att ge förutsättningar för en övergång till bensin av bättre miljö- kvalitet. Bensin och diesel är båda relativt homogena varor som inte skiljer sig mellan olika tillverkare eller försäljare. De ekonomiska styrmedlen har varit mycket kraftfulla instrument för att påverka användningen av olika drivmedel. Miljöskatt på inrikesflyg infördes . Från början beräknades skatten på en för varje flygplanstyp schablonmässigt beräknad utsläppt mängd kolväten och kväveoxider under en genomsnittlig flygsträcka. tillkom en skatte- komponent som baseras på en på motsvarande sätt schablonmässigt beräknad bränsleförbrukning. Skatten togs ut med per kg flyg- bränsle, vilket var beräknat att motsvara per kg koldioxid- utsläpp. Vattenföroreningsavgiftens syfte är att avhålla fartyg från olje- utsläpp till havet. menar att: Intrycket från är att avgiften kan förmodas ha en viss åter- 7 , (1997). Mål och styrmedel för resurshushållning hållande effekt på mindre rederier, medan de belopp som hitintills varit aktuella inte betyder så mycket för större rederier. Naturgrusskatten infördes för att öka hushållningen med natur- grus och utgår med per ton sand, grus, sten och block. En målsättning är att nå fram till proportionerna 70/30 mellan bergskross och naturgrus; målet är inte tidsatt. Skatteintäkterna var 132,4 respektive , vilket motsvarar respek- tive naturgrus. Priset på naturgrus ökade med när skatten infördes . Naturvårdsverket8 har genomfört en upp- följning av naturgrusskatten. Syftet var att utvärdera i vilken omfattning skatten, i enlighet med sitt syfte, minskat användningen av naturgrus samt kostnaderna för denna anpassning till skatten. Användningen av naturgrus har minskat trendmässigt 1984. När skatten på naturgrus infördes minskade andelen naturgrus . Denna effekt är uppmätt både för , och den motsvarar ca 1997 och 1998. Skatten har således bidragit till hushållning med naturgrus. I SOU 1995:67 (s. 56) diskuteras två slags anpassningskostnader för energiförbrukning och transporter. I rapporten konstaterade att bergkross kräver mer energi och att en övergång till mer kross innebär en ökad energiförbrukning. Man såg också en risk för att transporterna skulle öka som en följd av en skatt på naturgrus. I studie visas att så inte blev fallet. Användningen av ballast är, trots att produkten är känslig för långa transporter, mycket transportintensiv. Det rör sig om av antalet tonkilometer i riket och av den transporterade mängden. Skatten på naturgrus har bidragit till att sänka transport- arbetet, troligtvis i storleksordningen per ton. Miljöskatter definieras som skatter vilkas huvudsyfte är att styra resursanvändningen i miljöpolitiskt önskvärd riktning. Med detta menas att skattesatsen är direkt kopplad till det aktuella miljö- problemet. Med denna definition är t.ex. svavelskatten och koldioxidskatten att betrakta som miljöskatter. Däremot är exempelvis energiskatt på bränslen och energiskatt på el inte miljö- skatter, men de är att betrakta som miljörelaterade skatter. Anledningen är att de inte är direkt kopplade till ett specifikt miljöproblem. I tabellen nedan redovisas skatteintäkterna från de 8 , (2000). Mål och styrmedel för resurshushållning energi- och miljörelaterade skatterna. har statens intäkter från energi- och miljörelaterade skatter ökat från 58 till i löpande priser. Inkomster från energi- och miljörelaterade skatter, miljarder kronor, löpande priser. Särskild skatt på kärnkraftsel Särskild skatt på vattenkraftsel Vägavgift på tunga fordon Skatt på handelsgödsel och Avfallsskatt infördes med per ton på avfall som deponeras. Deponering är det helt dominerande sättet att ta hand om avfall. Det är i relativt billigt att göra sig av med avfall på detta sätt, varför det saknas ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt. En avfallsskatt kan göra återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder lönsammare. Såväl hushållsavfall som annat konventionellt avfall samt industrins branschspecifika avfall omfattas av skatten. Det finns således ingen differentiering med avseende på miljöskadlighet eller regionala skillnader. Bilskrotningsavgiften är ett av de första miljörelaterade ekonom- iska styrmedel som infördes i . Den infördes , och med den även bilskrotningspremien, vilken trädde i kraft . Det miljöpolitiska syftet med bilskrotnings- premien var att motverka att skrotbilar lämnades i naturen. I samband med att premien höjdes 1992 tillkom ytterligare ett syfte. ville nu påskynda utskrotning av äldre bilar med sämre Mål och styrmedel för resurshushållning avgasrening för att därigenom minska luftföroreningarna från bil- trafiken. Syftet med bilskrotningsavgiften är att finansiera utbetalning av bilskrotningspremien. Premien är , dvs. lika stor som 1988 då den höjdes från ursprungliga . menar att bilskrotningsavgiftens och bilskrot- ningspremiens ursprungliga syfte, att motverka att skrotbilar lämnades i naturen, måste sägas ha uppfyllts väl 9. Utredningen ställer sig dock tveksam till avgiftens och premiens storlek , ty skrotningsavgiften hos landets bilskrotar är ofta lika stor som premien och det ekonomiska incitament som tidigare fanns har urholkats. Panter på dryckesförpackningar har funnits . utgår pant för vissa glasflaskor, PET-flaskor och aluminiumburkar. Syftet med panten är att skapa ekonomiska incitament att öka återvinningen. Pantsystem har använts direkt på marknaden utan statens ingripande av den anledningen att det varit billigare än att producera nya förpackningar. På miljöområdet som styrmedel och initierat av staten har användningen varit liten. System som påminner om pantsystem finns emellertid, exempelvis svavel- skattens konstruktion med återbetalning av inbetalad skatt om producenten kan visa att utsläpp inte skett. Ett exempel på en möjlig tillämpning av pantsystem är vid användning av ämnen med helt eller delvis okända miljöeffekter. Fördelar med pantsystem är att det är möjligt att ha en viss säkerhetsmarginal dvs. det går att ha en hög nivå på panten efter- som merkostnaden för producenten inskränker sig till skillnaden mellan avkastningen på egna investeringar och avkastningen när staten placerar panten10. Det är också möjligt att återbetala delar av pantbeloppet om företaget kan bevisa att riskerna inte är så omfattande som antagits. Systemet ger producenten incitament att ta ansvar för sitt val av produktionssätt, vilket är eftersträvansvärt eftersom det är producenten som vanligtvis har i det närmaste monopol på informationen rörande risker. Ett exempel på tillämpning av pantsystem är Packaging Recovery Notes (PRN), som endast finns i . Det är ett slags åter- vinningsbevis för olika sorters förpackningar och varor. En PRN är ett bevis på att en viss mängd (t.ex. ett ton) av den aktuella varan (exempelvis pappersförpackningar) inlämnas till en auktoriserad återvinnare, dvs. kommer bevisen att utfärdas 9Naturvårdsverket, (1997). 10Bohm, (1981). Mål och styrmedel för resurshushållning till de entreprenörer som handhar insamling av den aktuella varan, men tillverkare och reparatörer eller andra företag som av olika anledningar kan få ihop tillräckligt stora kvantiteter kan också lämna material till en auktoriserad återvinnare och få PRN:s för detta. Normalt kommer dessa sedan att säljas vidare till de till- verkande företagen och importörerna. Tillverkare som inte uppnår den ålagda andelen återvunnet material (mycket få kommer att göra detta eftersom de inte själva ombesörjer transporten till en auktoriserad återvinnare) kan köpa så många PRN som behövs för att nå upp till den ålagda andelen. Företag som återvunnit mer kan sälja sina återvinnings- bevis. I startades en handelsplats med PRN . Det är den första av sitt slag i världen och drivs av det svenska företaget tillsammans med ett lokalt företag. Avgifter på batterier infördes med syftet att finansiera samhällets långsiktiga kostnader för insamling och omhändertagande av för- brukade, miljöfarliga batterier. Avgiften omfattar såväl knappcells- batterier som stora blyackumulatorer. Överlåtbara utsläppsrätter är ett styrmedel som ännu inte har tillämpats i . Styrmedlet ger ekonomiska incitament till att utsläppsminskningarna görs i utsläppskällor där åtgärdskostnaden är som lägst. I ett system med överlåtbara utsläppsrätter sätter myndigheterna ett tak på de totala utsläppen som räknat i ton upp- går till summan av utsläppsrätterna. Myndigheterna har således en direkt kontroll över de totala utsläppen, vilket är en fördel med systemet. Priset på utsläppsrätterna, som bestäms på marknaden och som avspeglar de marginella kostnaderna för utsläpps- begränsning, är däremot osäkert och kommer att variera. Genom att utsläppsrätter införs kommer de enskilda förorenarna att väga kostnaden för utsläppsrätter mot sina egna kostnader för att minska utsläppen. Förorenaren kommer att reducera sina utsläpp till den nivå där den egna kostnaden för ytterligare utsläppsbegränsning är lika med kostnaden för utsläppsrätterna. I fallet med många aktörer etableras ett unikt marknadspris på utsläppsrätter och incitamenten till ytterligare handel finns tills dess att alla aktörer har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset på utsläppsrätter. lämnade utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i sitt slut- Mål och styrmedel för resurshushållning I utredningen behandlas koldioxidutsläppen och andra växthusgaser, men även andra utsläpp kan vara lämpliga att hantera med detta styrmedel. Handel med utsläppsrätter behandlas också i slutbetänkande. I finns positiva erfarenheter från handelssystem med t.ex. svaveldioxid. 10.4.5Statliga resursinsatser och investeringsstöd Flera olika typer av statligt stöd till kommuner och företag för miljöinriktade investeringsprogram har förekommit . Dessa bidragssystem – den s.k. kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen – avviker från tidigare praxis att respektive myndigheter administrerar denna typ av bidrag. Istället har administrerat dessa bidragsystem. Också de s.k. Östersjömiljarderna är bidragssystem av liknande typ, men de kommer inte att behandlas här då deras anknytning till miljöpolitiken är svagare än de övriga programmens. Kretsloppsmiljarden var ett statligt investeringsstöd som infördes . Den var tänkt som ett stöd till bygg- och infrastruktur- investeringar, främst för upprustning av miljonprogramområden, och infördes som en del i ett sysselsättningspaket. Att ansöka om pengar ur Kretsloppsmiljarden var möjligt fram till . Fram till ansökningsstoppet beviljades i bidrag till en mängd olika projekt. Återstående anslag har omdisponerats för andra ändamål. Investeringsstödet hade tre huvudsyften: Att åstadkomma miljö- förbättringar, att driva på den tekniska utvecklingen på miljö- området och att skapa arbetstillfällen genom kretsloppsanpassning av byggnader och teknisk infrastruktur. Det var möjligt att få i bidrag av den investeringsdel som gynnade en ekologiskt hållbar utveckling. och kommunala nämnder och bolag kunde söka stödet. Av de projekt som beviljats stöd är några avslutade, några pågår och andra är ännu inte påbörjade. fick i uppdrag av regeringen att följa upp och föreslå förbättringar i kretsloppsmiljarden.