sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Kärnverksamheten tilldelades väsentligt mer resurser än enligt tidigare fördelning. Det beslutades också om en ökning av personalbehovet vad gäller de civilanställda. Den nya målbilden infördes i BU 01. Vissa ytterligare planeringsförutsättningar i Försvarsmaktens BU 01 Försvarsmakten anger några andra viktiga planeringsförutsätt- ningar i BU 01. Planeringen utgår från att systemet med kort- tidsanställda soldater/sjömän införs med början och byggs ut mot en styrka om drygt 1 100 man, varav hälften skall kunna tas i anspråk för internationell tjänst. Grundorganisatoriska förändringar i form av ytterligare en flygflottilj, ytterligare ett KA-regemente, ett förlängt bibehållande av helikopterverksamheten i , en tidsmässig förskjutning vad gäller förbandsnedläggning av en flygflottilj och övergång till ny lednings- och stödorganisation medför en reducering av minsk- ningtakten på personalsidan. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Resursen reservofficerare som skall tjänstgöra i grundorganisa- tionen inriktas mot 140 årsarbetskrafter . Rekryterings- behovet anges, preliminärt, till 150 personer . När det gäller värnpliktiga anger Försvarsmakten i BU 01 att planeringen inriktas mot 17 000 värnpliktiga, varav ungefär 12 000 i armén. Försvarsmakten har haft till uppgift att redovisa en planering för utbildning av en volym värnpliktiga som uppgår till 18 000 . Försvarsmakten anför dock i BU 01 att osäkerheten – i olika avseenden – sammantaget är så stor att en analys av konsekvenserna av en ökning från 17 000 till 18 000 värn- pliktiga bör anstå till BU 02. Regeringen har i reglerings- brevet för angett en planeringsinriktning för på nivån 17 000–18 000 värnpliktiga. Ekonomiska konsekvenser av den nya planeringsinriktningen I Försvarsmaktens BU 01 saknas en närmare analys av de eko- nomiska konsekvenser som uppkommer på lång sikt () med hänsyn till Försvarsmaktens nya planeringsinriktning vad gäller yrkesofficerare och civilanställda. Utredningen har inhämtat kompletterande uppgifter från Försvarsmakten. Som tidigare nämnts har Försvarsmakten, vid sidan av det ökade behovet av yrkesofficerare, angett ett ökat behov av civilanställda med 700 årsarbetare. Eftersom det pågår en neddragning av antalet anställda fram t.o.m. medför de nya beräkningarna i BU 01 en minskad nedragningstakt. beräknas Försvars- makten därför totalt ha ca 500 fler anställda och 1 800 fler anställda än enligt beräkningarna i 99-05-19-underlaget. De ekonomiska konsekvenserna är att lönekostnaderna ökar med , och . bedömer Försvarsmakten att ökningen är . Dessa kostnadsökningar motverkas enligt Försvarsmakten i viss mån av minskade kostnader för avveckling av personal . Enligt Försvarsmakten är nettokostnadsökningen , , och . Försvarsmakten har till utredningen uppgivit att finansiering kan ske genom omprioriteringar inom den ekonomiska ramen. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret 11.4Överväganden om behovet av yrkesofficerare 11.4.1Utredningens överväganden kring 99-05-19-underlaget och BU 01 Utredningen har redan i sina principiella reflektioner om förut- sättningarna (avsnitt 11.2.3) kunnat konstatera att svårigheterna att på ett entydigt sätt avgöra vilken personalvolym som är den rätta inom Försvarsmakten har ökat avsevärt. Försvarsmakten ger uttryck för samma uppfattning. Utredningen kan också konstatera att en myndighet – inom de ramar som i övrigt åläggs den – har att planera sin verksamhet så att angivna ekonomiska ramar kan hållas. Statsmakterna har för övrigt , med den allt starkare fokuseringen på mål- och resultatstyrning, ställt allt starkare krav på myndigheterna i detta avseende. Dessa omständigheter ger vid handen att det krävs starka – nya – skäl för att en myndighet skall kunna nå framgång med krav på ökade resurser om statsmakterna redan angett de ekonomiska och andra ramar som skall gälla för myndighetens verksamhet. Det är naturligtvis också allmänt sett angeläget att planeringsförutsätt- ningar av olika slag är stabila . Den personalvolym som behövs för en viss verksamhet kan således inte bedömas fritt från frågan om hur mycket verksamheten får kosta. har beslutat att den ekonomiska ramen för totalförsvaret skall minska med 4 miljarder . Det säger sig självt att Försvarsmakten har haft en mycket besvärlig planeringssituation. Enligt utredningen bör detta vägas in vid bedömningen. I det här fallet har Försvarsmakten presenterat ett underlag till regeringen inför ett beslut av avgörande betydelse för det svenska försvarets framtid. Därvid har man angett att volymen yrkesofficerare borde vara totalt 10 000 efter genomförandet av den stora försvarsreformen. Utredningen anser sig kunna konstatera att den officersvolymen var avvägd bland annat med hänsyn till de ekonomiska realiteter som förelåg. Antalsuppgiften fanns sedan med i beslutsprocessen inför riksdagsbeslutet . Enligt utredningen är det lätt att komma till antagandet att Försvarsmakten i 99-05-19-underlaget, och regeringen inför riksdagsbeslutet , har angett ett personalbehov som haft ett väsentligt inflytande på ställningstagande om det nya försvaret. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret När Försvarsmakten under försvarsutskottets slutliga beredning återkom i BU 01 med avsevärt ökade personalvolymer är det naturligt att i detta se ett – i varje fall i förlängningen – ökat behov av medel, även om Försvarsmakten lämnade ett budgetunderlag i balans. Utredningen går inte närmare in på finansieringsproble- matiken. Det är bara att konstatera att både regering och riksdag funnit situationen så anmärkningsvärd att man hänskjutit frågan om yrkesofficersbehovet till prövning i en statlig utredning. Det bör dock noteras att utredningens uppdrag enligt direktiven är att genomlysa det antalsmässiga behovet av yrkesofficerare, men inte att göra egna ekonomiska – budgetmässiga – kalkyler i samman- hanget. Utredningen menar emellertid att frågan om yrkesofficers- volymer mm ändå måste ses som en fråga om resurser. Med en sådan utgångspunkt och med hänsyn till de osäkerheter som har funnits när det gäller Försvarsmaktens nu aktuella personalbehovs- beräkningar kan man vid en mer samlad bedömning inte bortse från den av Försvarsmakten först angivna volymen 10 000 yrkes- officerare, ev. med justering för ändrade förutsättningar. Tvärtom borde den uppgiften väga tungt. Det står enligt utredningen klart. Med detta betraktelsesätt bör analysen av behovet av yrkes- officerare utgå från den volymen. Emellertid måste ändå beaktas att Försvarsmakten de facto är inne i en mycket komplicerad omdaning. Det är uppenbart att det är nära nog ogörligt att överblicka de personella konsekvenserna fullt ut och det gäller i synnerhet de långsiktiga förändringarna i t.ex. personalbehov och personalsammansättning. På flera punkter har styrande beslut saknats som kunde ha underlättat för Försvars- makten att göra adekvata beräkningar. har förändrings- processen varit snabb och informationen om den närmare inne- börden av den nya inriktningen av verksamheten har inte trängt igenom i organisationen. Att olika bedömningar av det framtida officersbehovet kan göras är därför förståeligt. är det naturligt att statsmakterna då kräver att få en närmare belysning av Försvarsmaktens personalbehov. Den väsent- liga frågan blir med en sådan utgångspunkt om Försvarsmaktens nu anmälda behov av yrkesofficerare är rimligt med hänsyn till verksamhetskraven. Men även vid en analys av det slaget måste självklart de ekonomiska förutsättningarna ligga med i bilden. Utredningen undersöker nedan vad som föranlett att Försvars- Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret makten ändrat den bedömda volymen yrkesofficerare till totalt 11 450. Utredningens analys av Försvarsmaktens underlag Så som utredningen har avgränsat sin uppgift skall utredningen ange behovet av yrkesofficerare inom intervallet 10 000 – 11 450. Försvarsmakten har, som framgått ovan, specificerat skillnaden mellan underlagen med 1 450 yrkesofficerare enligt följande: 1, Ökade värnpliktsvolymer, 255, 2, Ökat lärarbehov, 485, 3, Ökat behov tekniker, 365, 4, Förändring i , 335. Utredningen behandlar nedan de olika punkterna. 1.Försvarsmakten har till utredningen angett att det tillkommande behovet baseras på en ökning av värnpliktsvolymen till 18 000. Utredningen har inhämtat att en tumregel anger 20 officerare – för direkt utbildningsverksamhet – per 100 värnpliktiga. Den skulle i detta fall ge drygt 300 officerare. Det av Försvarsmakten angivna behovet förefaller mot den bakgrunden i och för sig inte för högt beräknat. I BU 01 anger Försvarsmakten emellertid att man inte nu kan redovisa konsekvenserna av den högre värnpliktsvolymen. Regeringen har inte heller tagit ställning. Därför anser utredningen att det är för tidigt att ta ställning till något ökat officersbehov på den här grunden. 2.Försvarsmaktens underliggande resonemang om grunderna för det ökade lärarbehovet och som redovisats till utredningen innehåller bland annat följande erfarenhetspåstående. något djupare analys med berörda chefer i Aronsborg, kunde det konstateras att 8 elever kräver samma lärartillgång som 12 elever. Gränsen för ett större lärarbehov går vid 24 elever, då mer än en kursavdelning av administrativa skäl behövs. Resultatet blev att volymen utökades med 485 officerare. Formuleringen ger uttryck för ett praktiskt sätt att räkna som dock enligt utredningen är alltför förenklat. Försvarsmakten är en mycket stor organisation som dessutom verkligen känne- tecknas av den omfattande utbildningsverksamheten. Vid en analys av det interna behovet av lärare måste man pröva sättet att bedriva verksamheten, söka nya vägar och se över ambitions- nivåer och prioriteringar. Det går inte att pröva frågan på det sätt Försvarsmakten – enligt lämnade uppgifter – har gjort. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret 3.Försvarsmakten anför bl.a. att mekaniserade förband har ett större behov av tekniker än infanteriförband. Utredningen vill här påpeka att arméns inriktning mot ökad mekanisering var väl känd redan när underlaget fastställdes. Om man i ett senare skede anser att underlaget leder till en brist på främst armétekniker borde en omprioritering ha gjorts i första hand, inte en personalramsökning. För utredningen är det inte en uppgift att nu påvisa vilka omprioriteringsmöjligheter som funnits. 4.Såvitt utredningen förstått har Försvarsmakten i BU 01 tagit in konsekvenser av vissa förändringar i , som i vart fall inte legat med i bedömningen av personalvolymerna . Däremot är det möjligen inte helt klart att den formella situationen kan skildras på det sättet. Det faktiska beslutsläget inom Försvarsmakten bör emellertid vara avgörande i saken. Därför bör man enligt utredningen på denna punkt ta hänsyn till vad Försvarsmakten anfört. Utredningen har inte funnit anledning att ifrågasätta den angivna volymen 335 yrkes- officerare. Det bör observeras att utredningen i denna del endast tar ställning till innehållet i de båda underlagen. Med utredningens synsätt bör utgångspunkten för vidare överväganden sammanfattningsvis vara ett behov av totalt ca 10 350 yrkesofficerare (varav FM 9 250 ). Enligt utredningen finns det i Försvarsmaktens underlag emellertid ytterligare en anmärkningsvärd faktor, nämligen schablonen för elever vid skolor, projektdeltagare, barnlediga m.m. När det gäller armén redovisas (avsnitt 11.3.1) en schablon för detta i form av ett påslag om utöver de 24 yrkesofficerare som är för ett kompani om 150 man. Med det sättet att räkna blir det 30 som är elever vid skolor m.m. per 750 värnpliktiga. Schablonen har använts även beträffande amfibieförbanden. Flottan och Flygvapnet räknar med en schablon på för elever m.m. Enligt vad utredningen erfarit används den schablonen för övrigt numera inom hela Försvarsmakten. Om den schablonen tillämpats på armén motsvarar det 12 elever m.m. på 750 värnpliktiga. Enligt underlaget från Aronsborg är antalet värnpliktiga inom armén 11 315. Det går då att räkna fram att den högre schablonen leder till ett yrkesofficersbehov som är 272 man större än det skulle ha varit om den lägre schablonen i Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Inräknat amfibieförbanden föreligger då en för hög beräkning som enligt utredningen kan uppgå till omkring 300 yrkesofficerare. Utredningen finner detta anmärkningsvärt i sig. Det belyser osäkerheter i Försvarsmaktens beräkningsmodeller. Utredningen vill dock inte lägga denna uppgift till grund för en ytterligare antalsdiskussion om totalantalet yrkesofficerare. Enligt utred- ningens mening finns det anledning att i stället framhålla att armén och amfibieförbanden tillfördes något av en dold personalresurs som sannolikt motsvarade några hundra yrkesofficerare. Utred- ningen återkommer till detta i avsnitt 11.4.3. Utredningen har begärt kommentarer från Försvarsmakten om konsekvenserna för det fall det totala personalbehovet skulle ansättas till 10 350 yrkesofficerare, dvs. 1 100 färre än vad Försvarsmakten planerar för. Försvarsmakten har i sammandrag anfört följande. Behovet 11 450 yrkesofficerare har framräknats i dialog med alla intressenter, bland annat samtliga förbands- och skolchefer, och torde vara ett av de mest detaljerade och omfattande organisationsarbeten som genomförts inom Försvarsmakten och måste därför anses ha hög validitet. Om man gör konsekvensbeskrivningen relativt underlaget skulle framförallt armén drabbas mycket hårt. Därför gör Försvars- makten antagandet att reduceringen av ramen blir generell, dvs. drabbar alla funktioner mer eller mindre likvärdigt. Det är dock ofrånkomligt att en reducering av denna stora omfattning i första hand drabbar möjligheten att rekrytera, innebärande att det relativa antalet yngre officerare minskar. Vid en reducering kommer antalet plutonsofficerare generellt att minskas till två per pluton, vilket är en minskning . Kvalitén på utbildningen av värnpliktiga kommer då att sjunka till en oacceptabelt låg nivå. Förbanden kommer inte att uppnå den status som är en väsentlig del av det nya försvaret. Säkerheten vid bland annat förbandsövningar kommer att äventyras. Svårigheterna att ge de värnpliktiga befälen en stabil grund för sitt chefsskap kommer att öka. Lärarkompetensen kommer att gå ner. Belastningen på officerarna ökar, både i förbandsverksamheten och med hänsyn till de internationella kraven. I den internationella verksamheten är kravunderskridanden redan vanliga. En bärande princip med den nya kompetensorganisationen är att man kontinuerligt skall arbeta på teknikens framkant med demon- stratorer m.m., till skillnad mot tidigare då materiel utvecklades och sedan förrådsställdes. Principen kräver att ett antal officerare, Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret ingenjörer och värnpliktiga kan användas för att driva utvecklingen framåt. Vid en minskning av officersantalet riskeras denna princip. Slutsatsen är enligt Försvarsmakten att en minskning av ramen med 1 100 officerare kommer att ge oacceptabla konsekvenser. Två av de områden som statsmakterna har prioriterat högst kommer att drabbas värst, nämligen utbildningen av värnpliktiga och möjlig- heten att genomföra internationella missioner. Den åldersmässiga och kompetensmässiga strukturen är sådan att dessa konsekvenser är ett opåverkbart faktum. Det går inte att genom omprioritering och/eller omfördelning att förändra detta. Den efterfrågade kompetensen är i många fall ändlig och finns bara hos ett antal specialister. Därför är 11 450 yrkesofficerare enligt Försvarmaktens uppfattning ett absolut minimikrav. Utredningens kommentarer till konsekvensbeskrivningen Utredningen noterar att Försvarsmakten i sin konsekvensbeskriv- ning genomgående talar om en minskning av personalramen. Ett annat sätt att utrycka sig vore att man beskriver konsekvenserna av en utebliven höjning av ramen. Vidare hävdar att den mest prioriterade verksamheten först drabbas om man lägger ramen lägre än Försvarsmakten vill. Vidare är den osäkerhet som Försvarsmakten själv ansett föreligga i personalbehovsberäkningar inte beaktad vid konsekvensbeskrivningen. Försvarsmakten anför ju här att den högre ramen har hög validitet. Skälet som anförs i allt väsentligt är att personalbehovet framräknats i en dialog i samband med en omfattande planeringsprocess med bland annat berörda chefer på förband och skolor. Enligt utredningen är det värt att hålla i minne att Försvarsmakten står mitt i en omfattande ned- dragning, vilket naturligtvis påverkat den diskussionen. 11.4.2Andra grunder för beräkning av officersbehovet Det går inte att vara exakt Enligt utredningens mening är det alltid svårt att vara exakt när ett personalbehov skall bedömas för en verksamhet. I all synnerhet gäller detta i stora, komplexa verksamheter som Försvarsmaktens, vars personalbehov egentligen inte bör uttryckas annat än i jämna Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Mot den bakgrunden borde möjligen lång- siktiga personalbehov antalsmässigt anges i intervall snarare än i ett fixerat antal. Exakta siffror har alltid en tendens att skapa låsningar. Utredningen kan dock förstå att Försvarsmakten använt en fix målbild i sin interna planering. När utredningen nedan redovisar sin bedömning enligt samma mall som Försvarsmakten använder är det för att vara tydlig och för att inte belasta diskussionen med ytterligare beskrivningsmodeller. Det är också utredningens upp- gift att ange ett konkret yrkesofficersbehov. Långsiktsbedöm- ningar är för övrigt alltid mycket osäkra. En rimlig osäkerhets- marginal torde ligga på , räknat på det totala antalet anställda, givet en i huvudsak stabil verksamhetsutveckling. Även de ekonomiska beräkningarna på lång sikt är givetvis behäftade med osäkerheter. Särskilt redovisade behov av yrkesofficerare De redovisade talen för yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter resp. i internationella insatser har angetts som den resursåtgång Försvarsmakten erfarenhetsmässigt sett på årsbasis. De tjänstlediga är närmast en upplysning. Det är enligt Försvars- makten viktigt att särskilt markera dessa volymer, eftersom man måste ta hänsyn till dem t.ex. när det gäller att räkna fram behovet av nyrekrytering av officersaspiranter. Försvarsmakten har inte gjort några särskilda överväganden om den framtida resursåt- gången. Utredningen anför i den här delen följande. Med närstående myndigheter avses , För- svarshögskolan, med flera. Antalet officerare som bedöms komma att tjänstgöra inom dessa myndig- heter har på erfarenhetsbasis angetts till 400. Enligt Försvars- makten finns det inte anledning att anta att någon större förändring kommer att ske. Ifrågavarande myndigheter har också möjlighet att i viss utsträckning rekrytera civila i stället för yrkesofficerare. Myndigheterna i fråga har dock ett behov av att inom sig även repliera på militär kompetens. Enligt utredningen kan man möjligen notera en tendens att dessa myndigheter anställer färre yrkesofficerare, främst beroende på bristen på Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Det finns dock inte anledning att här komma till ett annat antagande än det Försvarsmakten presenterat. Det är viktigt att hålla i minnet att även denna yrkesofficersvolym, hur stor den nu mer exakt blir, skall personalförsörjas. De internationella insatserna har i Försvarsmaktens underlag angetts med 200 yrkesofficerare. Den resurs som åtgått var 185 årsarbetskrafter. Den angivna resursen för utlands- tjänstgörande synes inte motsvaras av ett minskat personalbehov vid organisationsenheterna inom Försvarsmakten. Detta har främst att göra med att i huvudsak arméofficerare tas i anspråk för de internationella operationerna. Förbanden har kvar sina uppdrag att utbilda värnpliktiga. Ur ett enskilt förbands synpunkt är det också svårt att bedöma omfattningen av de egna officerarnas utlandstjänst . Som utredningen har belyst i kapitel 8 ökar det svenska internationella engagemanget snabbt. Den angivna numerären skulle mycket väl kunna vara avsevärt större. Även om omvärldsläget och andra faktorer är omöjliga att förutse kvarstår att svenska förband som anmälts till FNs snabbinsatsförband resp. EU skall ha 30 dagars beredskap. Som utredningen anfört i kapitel 8 bör den i Försvarsmaktens underlag särskilt angivna numerären 200 i vart fall kunna justeras uppåt till 400. uppgår tjänstledigheterna inom Försvarsmakten till ca 900 räknat på årsbasis. Erfarenhetstalet ligger på omkring 500 och det är detta tal som angetts. Enligt utredningen kan man bedöma att omfattningen av tjänstledigheter kan nedgå något ytterligare i en framtida mer balanserad personalstruktur med mindre numerär. Utredningen finner dock ingen anledning att ändra en siffra som i sig endast utgör en markering av ett rekryterings- och utbildningsbehov och som är av i allt väsentligt internt intresse i Försvarsmakten. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret 11.4.3Utredningens bedömning av yrkesofficersbehovet Mot bakgrund av vad utredningen anfört i avsnitt 11.4.1 resp. 11.4.2 ovan har utredningen bedömt att yrkesofficersbehovet kan anges till totalt ungefär 10 550 enligt tablån nedan. Utredningen har således här stannat vid ett yrkesofficersbehov som överstiger Försvarsmaktens 99-05-19-underlag med 550 anställda, med Försvarsmaktens sätt att redovisa. Härav kan kärnverksamheten tillföras 350 och de internationella insatserna 200 yrkesofficerare. Försvarsmakten har i BU 01 angett ett högre behov av yrkes- officerare. Skillnaden är med den jämförelsen i utgångsläget totalt sett 900 yrkesofficerare. Enligt utredningen är dock skillnaden i officersresurser inte alls så stor. Utredningen har i kapitel 6 föreslagit ett nytt reserv- officerssystem som enligt utredningens bedömning kan tillföra en årlig resurs som motsvarar omkring 350 officerare i nivå 6 samt en ytterligare, men svårbedömd, resurs för bland annat internationell tjänst. Detta antagande överstiger Försvarsmaktens bedömning med minst 200 officerare. Skillnaden mellan utredningens bedöm- ning och Försvarsmaktens är då nere i ca 700 officerare. Som utredningen anfört i kapitel 10 (avsnitt 10.5.4) kan det föreslagna reformerade skolsystemet enligt en skattning som utförts av För- svarsmakten – om det genomförs – medge en produktionsvinst på några hundra årsarbetare. Härtill skall läggas att frågan 2005 inte är löst. Behovet av officerare stiger enligt Försvarsmakten med ca 250 om värnpliktsvolymen skulle ökas till 18 000. Under förutsättning att man skulle ta beslut om ökade värnpliktsvolymer och därvid tillgodose Försvarsmakten vad gäller officerare torde utredningens och Försvarsmaktens beräk- ningar till slut resursmässigt vara relativt obetydlig, kanske ett par hundra officerare. Utredningen har i avsnitt 11.4.1 påpekat att den för armén och amfibieförbanden i underlaget till BU 01 tillämpade högre tjänst- ledighetsschablonen för elever vid skolor m.m. sannolikt medfört en dold resurs på några hundra officerare. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret het bör vägas in vid jämförelsen av utredningens ställningstagande och Försvarsmaktens. Utredningens ställningstagande innebär att Försvarsmakten bör inrikta sin omstrukturering mot en yrkesofficersvolym som bör anges till omkring 10 500 yrkesofficerare. Takten i personalminsk- ningen bör anpassas till detta. Som utredningen ovan visat blir dock skillnaden i tillgängliga officersvolymer inte så stor vid en jämförelse med Försvarsmaktens i BU 01 angivna behov av yrkes- officerare. Utredningen lämnar följande ytterligare kommentarer till sin avvägning. Avgörande för bedömningen av behovet av officerare och andra kategorier anställda är självklart verksamhetens krav. Därvid måste de ekonomiska förutsättningarna beaktas. Utredningen anser – som framgått i avsnitt 11.2.3 – att de styrande verksamhets- faktorerna är 1.Grundorganisationens personalbehov i fredstid 2.De internationella uppgifternas personalförsörjning