sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — 1990/91:117 och 1982/83:97). Gränsen är avsedd att skilja fritidspolitiker från dem som är politiskt verksamma under former som mera påminner om ett förvärvsarbete. För den sistnämnda gruppen förväntas fullmäktige besluta om förmåner som är att jämställa med de förmåner, ersättning för pension etc. som utgår vid ett jämförbart förvärvsarbete. De förtroendevalda som omfattas av rätten till ersättning är de som uppräknas i bestämmelsen i 4 kap. 1 § kommunallagen, det vill säga ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäk- tigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Även för- troendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning. Denna rätt regleras i 4 kap. 15 a §. Vidare ingår ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer och revisorsersättare i ett kommunalförbund i legaldefinitionen av förtroendevald. 7.3.2Motiv till gällande reglering Syftet med att införa de nu gällande ersättningsbestämmelserna var i första hand att underlätta rekryteringen av förtroendevalda. I för- arbetena till nu gällande kommunallag påpekades att svårigheterna att rekrytera och bibehålla personer för förtroendeuppdrag i kommuner och landsting ingav oro. Utgångspunkten för gällande reglering av de förtroendevaldas ekonomiska förmåner var därför att ingen skulle behöva avstå från ett kommunalt förtroendeupp- drag av privatekonomiska skäl (prop. 1990/91:117, Ds 1988:46 ). Problemet med förlorad arbetsinkomst ansågs framför allt gälla privatanställda och småföretagare och bedömdes vara den främsta orsaken till att dessa grupper i så liten omfattning engagerade sig i kommunpolitiken. De statligt anställda och de kommunalt anställ- da fick däremot i många fall behålla sin lön då de utförde sina förtroendeuppdrag. Det framhålls i propositionen att det var mycket angeläget att alla valbara medborgare, så långt det var möj- ligt, skulle ges lika förutsättningar att åta sig kommunala för- troendeuppdrag (prop. 1990/91:117). Syftet med den rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst som infördes , var att undanröja sådana privatekonomiska hinder för rekrytering och att motverka att förtroendevalda lämna- de sina uppdrag. Rätten till ersättning omfattar förlorad arbets- inkomst. Med arbetsinkomst avses kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastighet. Rätten till ersättning omfattar även pensions- och semesterförmåner. Det framgår dock tydligt av förarbetena att den förtroendevalda måste kunna påvisa ett konkret inkomstbortfall för att ersättningsskyldighet skall uppstå för kommunen eller . Vidare uteslöts möjligheten till ersättning för utebliven inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet (prop. 1990/91:117). De förtroendevalda har rätt till ersättning för inkomstbortfall samt förlorade pensions- och semesterförmåner i skälig omfattning. Skälighetskravet innebär att det finns en högsta och en lägsta nivå på ersättningens storlek. Det innebär även att kommunerna och landstingen ges stor frihet att anpassa ersättningssystemen till de lokala förhållandena. I denna frihet anses även ingå användning av schabloniserade ersättningar i syfte att göra systemet administrativt lätthanterligt (prop. 1990/91:117). Frågan om de förtroendevaldas rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst har inte, enligt vad kommittén erfarit, prövats av domstol. Det finns ett mycket litet antal fall från Regeringsrätten och från kammarrättsnivå som berör närliggande problem. Regeringsrätten prövade, i fallet RÅ 1998 ref. 33, kom- muns bestämmelser om ekonomiska förmåner för de förtroende- valda. De av kommunfullmäktige fastslagna bestämmelserna stadgade bland annat att den som erhöll ersättning för förlorad arbetsinkomst inte hade rätt till arvode i samma utsträckning som övriga förtroendevalda. Regeringsrätten konstaterade att därvidlag inte uppfyllde kravet i 4 kap. 15 § kommunal- lagen som stadgar att arvodet skall bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Rätten upphävde därför bestämmelserna i den delen. Genom att göra arvodets storlek beroende av nivån på ersättningen för förlorad arbetsinkomst, sammanblandade arvode och ersättning, vilket fick till följd att fullmäktiges beslut stred mot kommunallagen. Kammarrätten i prövade frågan om kommunfull- mäktiges i beslut angående arvodesnivån för de förtroendevalda stred mot kommunallagen eftersom det saknades kommunala bestämmelser för ersättning för förlorad arbets- inkomst. Kammarrätten konstaterade att det enligt 4 kap. 13 § kommunallagen var obligatoriskt för kommunfullmäktige att fast- ställa sådana bestämmelser. Kommunens underlåtenhet i den delen medförde dock inte att beslut i fråga om arvodesnivån stred mot kommunallagen. Kammarrätten biföll därför inte, i dom den 8 de- cember 1992, besvären. Dessa båda fall avser prövning av fullmäktiges fastställande av generella bestämmelser för de förtroendevaldas ekonomiska för- måner. Då alla fullmäktigebeslut är överklagbara, är det praktiskt enkelt för en kommunmedlem att besvära sig över dessa. En helt annan sak är det då bestämmelserna skall tillämpas i det enskilda fallet, när en förtroendevald yrkar ersättning för en viss inkomst- förlust. Beskedet från kommunförvaltningen kan då ofta vara muntligt. Den förtroendevalda som av någon anledning inte är nöjd med beskedet måste begära ett överklagbart beslut. Detta kan självfallet upplevas som opraktiskt. Därtill kan det även, såväl av den förtroendevalda som dennes partikamrater, uppfattas som olämpligt att den förtroendevalda försöker processa sig till Sådana uppfattningar är, enligt vad kommittén erfarit, vanliga bland de förtroendevalda. Svårigheten och oviljan att överklaga är två faktorer som kan bidra till att förklara varför så få fall har prövats i domstol. 7.3.4Frågans behandling i tidigare utredningar kommunallagsreform har de förtroendevaldas eko- nomiska villkor behandlats i två utredningar. Några lagändringar har dock inte genomförts . behandlade frågan i sitt slutbetän- kande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Kommitténs huvudsakliga uppfattning var att systemet borde återgå till rätts- läget års reform, det vill säga att ersättningen till de förtroendevalda borde återföras till kommunernas och landstingens frivilliga område. Skyldigheten att ersätta förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst samt semester- och pensionsförmåner stred, enligt , mot den kommunala självstyrelsen. Kommittén uttryckte att andan kommunallag präglades av stor respekt för det kommunala självstyret. Rent principiellt var det därför fel att använda obligatorisk reglering avseende kommunernas interna arbetsförhållanden och organisation. I kommitténs betänkande framfördes även synpunkten att dagens system var administrativt svårhanterligt och orättvist. Stora grupper av förtroendevalda hade upplevt att den totala ersättning de fick från kommunen eller hade minskat. förespråkade därför ett avskaffande av den obligatoriska ersättningsskyldigheten samt en återgång till rättsläget års kommunallagsreform. behandlade den närliggande frågan om de förtroendevaldas rätt till ledighet från sin anställning för utförande av förtroendeuppdraget. I kommitténs slutbetänkan- de Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) disku- teras skiftarbetarens situation i perspektivet rätt till ledighet för att fullgöra förtroendeuppdrag. Det hade kommit till kommitténs kännedom att skiftarbetare ibland upplevde svårigheter att få ledigt från sina anställningar för fullgörande av förtroendeuppdrag. Framför allt gällde det i samband med sammanträden m.m. då skiftarbetaren behövde få möjlighet att sova. Kommittén menade att de svårigheter som föreligger för denna grupp vad gäller att åta sig ett förtroendeuppdrag kan härledas till attityder hos arbetsgivare och arbetskamrater. Kommittén föreslog därför inga lagändringar i den delen. Dagens reglering av förtroendevaldas rätt till kompensation för förlorad arbetsinkomst samt pensions- och semesterförmåner, är konstruerad utifrån en traditionell typisk förvärvsform, det vill säga en tillsvidareanställd, lönearbetande person, verksam på heltid, hos en arbetsgivare, på ett arbetsställe som tillhör denne arbetsgivare och där anställningsvillkoren normalt bestäms kollek- tivt inom vissa rättsliga ramar. genomgår arbetslivet en förändring som kan beskrivas som en övergång från den traditionella anställningen till nya och varierande arbetsformer. Till dessa nya arbetsformer kan knytas en rad skilda företeelser, av vilka några kommer att diskuteras nedan. Då dagens reglering av förtroendevaldas ersättning för inkomst- bortfall är utformad och avpassad i syfte att kompensera en begränsad och minskande grupp på arbetsmarknaden, kommer alltfler att vara missnöjda med den kompensation som utges för förlorad arbetsinkomst och upplupna kostnader. har i detta sammanhang identifierat fyra problem- områden: arbetsavtalets form och varaktighet, arbetstidens omfatt- ning och förläggning, ersättningar från socialförsäkringen samt övriga kostnader relaterade till uppdragets fullgörande. Anställningsavtal har i ökande utsträckning kommit att ersättas med arbetsavtal i andra former. Till dessa hör bland andra upp- dragsavtal, såsom entreprenader, konsultuppdrag och franchising. För egenföretagaren kan problem rörande kompensation uppstå då engagemang i förtroendeuppdrag kan leda till att det egna företaget inte växer som det kanske skulle ha gjort om företagaren hade haft möjlighet att ägna sig åt verksamheten på heltid. En sådan förlust kan vara problematisk att styrka, eftersom det ju är fråga om utebliven planerad inkomst. För den som är verksam som uppdragstagare kan ett för- troendeuppdrag leda till att uppdrag som kan vara av betydligt större omfattning än förtroendeuppdraget går förlorade i sin hel- het. Ett exempel kan nämnas som illustration. SA är verksam som tolk och erbjuds vanligen tolkuppdrag som sträcker sig över hela arbetsdagar. Börjar ett nämndsmöte exempelvis , inne- bär detta att SA måste tacka nej till uppdrag hela denna dag. Den ekonomiska förlusten kan således avsevärt överstiga en kompensa- tion som i enlighet med den som traditionellt erbjuds förtroende- valda enbart baserar sig . Många timanställda erfar motsvarande problem. För skiftarbetande eller personer som har oregelbundna arbetstider uppstår problem då arbetstiden inte sammanfaller med tiden för förtroendeuppdragets fullgörande, eftersom rätt till ledighet endast föreligger då arbetstid och uppdrag sammanfaller i tiden. Det kan innebära att förtroendevalda tvingas arbeta natt före dag då för- troendeuppdrag skall fullgöras, för att sedan åter påbörja nattskift vid dagens slut. Särskilda svårigheter tycks ligga i det faktum att nattskift ofta är organiserade så att arbetskraften är fåtalig, vilket medför att kollegor inte har möjlighet att täcka upp . För förvärvsarbetande verksamma inom områden med oreglerad arbetstid kan också ett förtroendeuppdrag innebära en särskild påfrestning i det att ledighet för förtroendeuppdrag inte innebär att arbetsuppgifterna bortfaller. Dessa skall fullgöras inom ramen för övrig arbetstid. Detta förhållande kan gälla för såväl egenföretagare som anställda. Av förändringen mot en mer flexibel arbetsmarknad följer också att andra ersättningsformer får ökad betydelse. Perioder med avlönat förvärvsarbete alternerar med perioder av arbetslöshet och arbetslöshetsersättning. Förvärvsarbete avbryts för vård av barn eller perioder av studier. Bestämmelserna rörande ersättning för förtroendeuppdrag och tillämpningen av dessa bestämmelser, måste således harmoniseras med andra ersättningsformer än ersättning för förvärvsarbete. Till detta område hör också kompensation för pensionsförmån som en förtroendevald förlorar då uppdrag fullgörs. För majorite- ten av de förvärvsarbetande betalar arbetsgivare numera till pensionsförsäkring. Premierna baserar sig normalt på brutto- inkomster. När dessa sjunker, sjunker således också premierna. Enligt vad kommittén erfar har det inte varit möjligt att kom- pensera de förtroendevalda för denna förlust på ett administrativt hanterbart sätt. Framför allt är det svårt för den förtroendevalda att först då pensionsfallet inträffar kunna påvisa hur pensionsförmånen påverkats av tidigare inkomstavdrag. 7.4.4Kostnader vid uppdragets fullgörande Det har kommit till kommitténs kännedom att vissa grupper upp- lever det som besvärande att kostnader som är direkt relaterade till förtroendeuppdragets utförande inte ersätts. Detta utgör ett pro- blem då förtroendeuppdraget skall fullgöras. Det finns möjligheter för kommunen eller att på frivillig väg ersätta vissa kostnader som uppkommit i anslutning till uppdraget. Enligt vad kommittén erfarit har många kommuner ett sådant system. Ersättningarna är emellertid ofta låga och täcker inte alls den uppkomna faktiska kostnaden. Förtroendevalda med barn med tillsynsbehov kan ibland drabbas av kostnader för barntillsyn då den förtroendevalda exempelvis skall närvara vid ett sammanträde. Det gäller särskilt ensamstående med barn som kan ha svårigheter att lösa situationen med hjälp av någon närstående. Flera kommuner har infört ersättningssystem för barntillsynskostnader. Ersättningen är dock låg, vanligen i storleksordningen 40–. Med beaktande av att ersättningen är skattepliktig samt att den förtroendevalda kan bli skyldig att betala sociala avgifter m.m. för den utgivna lönen till den som tagit omsorg om barnen, är det självfallet en för låg ersättning. För den som måste lösa barntillsynsfrågan genom att anlita mer eller mindre kostsamma externa krafter, är det en realitet att förtroendeuppdragets utförande medför extra kostnader. Den förtroendevalda gör då en ekonomisk förlust på grund av sitt uppdrag, och risken är uppenbar att han eller hon väljer att avstå från sitt förtroendeuppdrag. Ekonomiska villkor för ersättare Den som är ersättare i en nämnd eller en full- mäktigeförsamling, behöver i princip samma insyn i verksamheten och fortlöpande tillgång till information som den ordinarie ledamoten. Det är en grundförutsättning för att ersättaren skall kunna fullgöra sitt uppdrag och fullt ut ersätta den ordinarie ledamoten vid dennes frånvaro. Ersättarnas ekonomiska villkor är ur det perspektivet lika väsentliga som övriga förtroendevaldas. Många kommuner har ett system där ersättare i nämnder och fullmäktige åtnjuter i princip samma förmåner som de ordi- narie ledamöterna. Den som närvarar vid ett sammanträde i egen- skap av ersättare ersätts för förlorad arbetsinkomst och erhåller även arvode för sammanträdet. Kommittén är positiv till detta och finner ingen anledning att reglera ersättarnas ekonomiska villkor utöver vad som gäller, det vill säga att ersättarna vad avser ekonomiska villkor kan behandlas på samma sätt som de ordinarie ledamöterna i nämnd och fullmäktige. Uppdragsarvode som alternativ till sammanträdesarvode En kommun har enligt 4 kap. 14 § kommunallagen möjlighet att utge arvode till de förtroendevalda. De flesta kommuner har någon form av arvodessystem. Nivån på arvodet varierar dock från kom- mun till kommun. Arvodet är vanligen knutet till nämndens eller fullmäktiges sammanträden, ett så kallat sammanträdesarvode. Arvodets omfattning blir därigenom beroende av antalet samman- träden. Med sammanträde jämställs normalt även förrättningar på nämnds uppdrag m.m. Ett alternativ till att knyta arvodet till sammanträden och lik- nande är att knyta det till själva förtroendeuppdraget. Den förtroendevalda får då ett fast arvode. Sammanträdena utgör endast en del av ett förtroendeuppdrag. Ett uppdragsarvode syftar till att värdera övriga aktiviteter som följer av ett förtroendeuppdrag, exempelvis kontakter med medborgarna vid möten eller via telefon och Internet på samma sätt som vid sammanträden. En fördel med ett sådant system är att det är administrativt lätthanterligt. Arvodet kan automatiskt betalas ut till de förtroendevalda utan att någon sammanställning av antalet möten m.m. måste föreligga som En nackdel kan vara att denna form av arvode kan upplevas som orättvis. Den förtroendevalda får ett arvode av en viss storlek oavsett om ett antal extra sammanträden bevistats. Eftersom arvodet tillhör den frivilliga sidan av de förtroendevaldas ekonomiska villkor har fullmäktige i princip full frihet att välja den arvodesform – sammanträdes- eller uppdragsarvode – som passar kommunen bäst. Det grundläggande kravet på likabehandling som följer av 4 kap. 15 § måste dock iakttas. Kommittén föreslår ingen ändring i denna del utan det skall även fortsättningsvis vara upp till varje kommun att avgöra vilket system som passar bäst. 7.5.1Förtroendevaldas rättigheter och den kommunala själv- styrelsen Dagens reglering är formulerad i termer av rätt för förtroendevalda till ledighet från sina anställningar och ersättning för förlorad arbetsinkomst m.m. I vardagligt språkbruk kan denna formulering inge en föreställning om att förmånerna är bättre och enklare att tillgå än vad de rent faktiskt är. För att frågan om rätt till ledighet och ersättning skall kunna diskuteras, måste det fastställas vad som avses med en rättighet. Inom den svenska förvaltningsrätten avses normalt med detta begrepp en förmån som är klart definierad i lag, såväl vad gäller rättighetens konkreta innehåll som dess för- utsättningar. Förmånen skall därtill vara utkrävbar genom att den enskilde har möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut. Förmånerna, som de är formulerade i den svenska kommunal- lagen, utgör inte några legala rättigheter i denna mening. Det framgår inte av lagen vad förmånerna konkret består i och inte heller ges några detaljerade anvisningar om under vilka förut- sättningar de utbetalas. Den laglighetsprövning som sker enligt 10 kap. kommunallagen kan endast leda till att det överklagade beslutet upphävs. Förmånen i sig går inte att utkräva. Att tillerkänna samtliga förtroendevalda en laglig rätt till kom- pensation för förlorade inkomster och uppkomna kostnader skulle kräva att det i kommunallagen infördes flera detaljerade och tvingande lagrum. En detaljerad rättighetslagstiftning skulle dock bryta mot kommunallagens karaktär av målinriktad ramlag. En sådan lagstiftning skulle också minska kommunernas möjligheter att självständigt besluta vilka ersättningar som bäst tillgodoser de lokala behoven. Framför allt utgör varje införande av för kommunerna tvingande lagstiftning en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Det är emellertid uppfattning att ökade utsikter till kompensation för förlorad arbetsinkomst och andra upplupna kostnader avsevärt skulle underlätta de förtroendevaldas arbetsvillkor och möjligheten att rekrytera fritidspolitiker. Möjligheterna för underrepresenterade grupper att aktivt delta i det kommunala politiska systemet som förtroendevalda skulle också öka. En sådan ändring skulle sannolikt också medföra en ökning av kommunpolitikens legitimitet eftersom alla grupper av kommunmedlemmar lättare skulle kunna åta sig ett förtroendeuppdrag. Det finns således starka demokratiska skäl som talar för dessa förändringar. Målsättningen med en förändrad reglering av de förtroende- ekonomiska villkor måste således vara att den skall förbättra ersättningsmöjligheterna och omfatta samtliga förtroendevalda. måste lagstiftningen konstrueras så att den i minsta möjliga mån gör intrång i den kommunala självstyrelsen. Det är rimligt att förtroendevalda regelmässigt får skriftliga besked om ersättning. Flertalet kommuner och landsting tycks ha utformat sina bestämmelser på ett sådant tydligt sätt. Vissa kommuner och landsting har valt att inrätta en särskild kommitté eller något liknande organ, i syfte att överpröva ansök- ningar om ersättning. Enligt Kommundemokratikommitténs uppfattning är detta ett utmärkt sätt att stärka de förtroendevaldas rättsliga ställning. 7.5.2Från frivilliga ersättningar till obligatoriska ersättningar Som framgått ovan är det uppfatt- ning att ökade möjligheter till kompensation för förlorade in- komster och uppkomna kostnader sannolikt skulle medföra en ökning av kommunpolitikens legitimitet, eftersom alla grupper av kommunmedlemmar då skulle få lättare att åta sig ett förtroende- uppdrag. Ur det perspektivet torde kommitténs förslag innebära en förstärkning av den kommunala demokratin. Dagens system för ekonomiska förmåner är indelat i en obliga- torisk del, vad gäller förlorad arbetsinkomst, och en frivillig del, i fråga om arvoden, kostnadsersättningar m.m. I syfte att undvika fall där förtroendevalda saknar möjlighet att få ersättning för förlorade inkomster eller uppkomna kostnader, föreslår kommittén att vissa typer av ersättningar förs över från det frivilliga till det obligatoriska området. Förslaget siktar i första hand på att tillgodose de särskilda behov som kan föreligga för förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov och för förtroendevalda som har funktionshinder. Beträffande funktions- hindrade behandlas frågan vidare i kapitel 9. När det gäller frågan om barntillsyn är bakgrunden att det är vanligt förekommande att ersättning för barntillsyn, i den mån sådan utgår, ofta är så låg att den inte alls täcker de förtroendevaldas faktiska kostnader för barntillsyn. Förslaget att införa viss obligatorisk skyldighet att ersätta kost- nader som är direkt relaterade till uppdragets utförande innebär inte någon inskränkning i den för kommunen eller frivilliga möjligheten att införa ett sådant ersättningssystem. Denna möjlighet kvarstår, och eftersom de flesta kommuner och landsting har ett sådant system innebär kommitténs förslag ingen större förändring i praktiken. Kommunen eller är skyldiga att ersätta den för- troendevalda i skälig omfattning. Det innebär att de skattemässiga konsekvenserna av den utgivna ersättningen måste beaktas. I de flesta fall är kostnadsersättningen inte skattepliktig för den förtroendevalda eftersom den ersätter kostnader som är avdrags- gilla. Detta är fallet exempelvis vad gäller resekostnader, kostnader för litteratur m.m. Enskildas kostnader för barnomsorg är emeller- tid inte avdragsgilla. Det innebär att ersättningen från kommunen eller för sådana kostnader är skattepliktig för den förtroendevalda. För att kravet på skälighet skall uppfyllas är det därför nödvändigt att den förtroendevaldas skattemässiga kon- sekvenser av den från kommunen eller utgivna ersätt- ningen beaktas. Endast den del av ersättningen som återstår efter beskattningen av den förtroendevalda, kan beaktas vid skälighets- bedömningen av ersättningsnivån. Utgångspunkten är att den förtroendevaldas nödvändiga kostnader som uppkommit som en följd av uppdragets utförande skall ersättas fullt ut. föreslår dessutom att visst annat inkomstbortfall, nämligen bortfall av arbetslöshetsersättning och bortfall av ersättning från föräldraförsäkring, förs in i det ersätt- ningsberättigade obligatoriska området. Övervägandena i denna del utvecklas nedan. Syftet med de föreslagna förändringarna är att ge vissa grupper av förtroendevalda ökade möjligheter att behålla sina förtroendeuppdrag och att locka grupper av valbara kommun- medlemmar att engagera sig i kommunpolitiken. 7.5.3Harmonisering med ersättning från socialförsäkringen Det har kommit till kommitténs kännedom att många förtroende- valda förlorar socialförsäkringsrättslig ersättning då det politiska uppdraget fullgörs. ser det baseras denna uppfattning till en del på pedagogiska problem. På ett ekonomiskt plan kan de förtroendevaldas ersättningar och arvoden konstrueras på två sätt. Antingen, vilket är fallet , ingår sådan ersättning i underlaget för den sjukpenninggrundande inkomsten, som ligger till grund för bland annat föräldrapenning. Det innebär att när ersättning utgår exempelvis på grund av föräldraskap, påverkas dess storlek av de inkomster som kan rela- teras till uppdraget. I gengäld måste man avstå från uppdraget när föräldrapenning utgår. Annars skulle dubbel ersättning utgå.