sou · GPB328d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Som grund för bedömningen att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade angav KU, med instämmande av , att det dela- de regeringens och bedömning (a. bet. s. 35 och a. att art. 9 i dataskyddsdirektivet, jämförd med p. 37 i ingressen, skulle upp- fattas så att integritetsskyddsintresset inte kan anses ta över yttrandefri- hetsintresset, utan att en avvägning måste göras. Det angavs att sambandet med gav vid handen att en sådan avvägning måste vara möjlig även utanför journalistisk, litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse. Härvid noterades att i samband med direkti- vets antagande fått intaget i ministerrådets protokoll att anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommunikationens innehåll eller dess kvalitet. ansåg också att dataskyddsdirektivets möjligheter till undantag borde utnyttjas fullt ut varför undantag även gjordes för journalistisk, konstnärlig och litterär verksamhet som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområ- de. När det gällde frågan vilka möjligheter till undantag som direktivets art. 9 ger, jämförd med p. 37 i ingressen, hänvisade KU även till de över- väganden som gjort (SOU 1997:49, s. 258 ff). Enligt finns det från svensk grundlagsstiftningssyn- punkt anledning att ha som utgångspunkt den grundsyn som anlades vid grundlagsändringarna inför ett svenskt EU-medlemskap och som kan sammanfattas med att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd enligt TF och YGL annat än om det är alldeles nödvändigt. Detta synsätt borde enligt kommittén leda till att vi i enlighet med förklaring vid di- rektivets antagande håller fast vid att yttrandefriheten är odelbar och inte enbart omfattar journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse utan de medieformer som sådan verksamhet normalt utnyttjar. Kommittén ansåg att vi i yttrandefrihetens intresse borde i så stor ut- sträckning som möjligt begagna de undantagsmöjligheter som direktivet ger enligt art. 9, jämförd med p. 37 i ingressen. Som ett argument för den- na inställning pekade kommittén på att grundlagstiftningen genom TF och YGL innehåller ett principförbud mot censur. Detta förbud gäller även i fråga om datorlagrade personuppgifter som utgör ett led i framställningen av t.ex. en tryckt skrift. Det hade därför enligt kommittén inte varit möjligt för att överlåta rätt att besluta en så principiell avvikelse från cen- surförbudet som direktivet kan synas kräva enligt ordalagen. Kommittén nämner att också andra länder inom EU har ett motsvarande censurförbud. Enligt kommittén kan det angivna synsättet motiveras inte bara från nationell grundlagssynpunkt utan också utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Kommittén pekade på att det både i praxis och i Ma- astrichtavtalet slås fast att fri- och rättigheter skall respekteras som allmänna rättsprinciper på EG-rättens område. Detta har enligt kommittén varit en viktig faktor vid anslutning till EU, något som kommer till uttryck i 10 kap. 5 § RF. Kommittén konstaterar att rätt till skydd för privatlivet regleras i art. 8 i konventionen och rätt till yttrandefrihet i art. 10. I konventionen är dessa båda fri- och rättigheter jämställda, och integritetsskyddet framstår enligt kommittén inte som i EG-direktivet som ett överordnat intresse. Kommittén konstaterade vidare att i sin tillämpning av konventionen förklarat att yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ett demokratiskt samhälle. Skyddet för yttrandefriheten har enligt domstolens avgöranden inte bara gällt journalistisk verksamhet eller litterärt eller konstnärligt skapande utan också politisk verksamhet och kommersiella yttranden. Enligt kommittén måste det vara så att integritets- skyddsintresset inte generellt kan anses ta över yttrandefrihetsintresset utan en avvägning måste göras mellan dessa motstridande intressen i olika sammanhang. Kommittén anförde att EG-direktivet till följd härav inte kan anses ha den innebörden att yttrandefriheten inte får ges försteg framför skyddet för privatlivet i andra fall än dem som är speciellt omnämnda i art. 9 i direktivet. Även om art. 10 i tillåter begränsningar i yttran- defriheten inom ganska vida ramar, fanns det enligt kommittén inte skäl att tro att integritetsskyddet utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet kan ges försteg framför yttrandefrihetsintresset på det gene- rella sätt som skulle följa av direktivets avfattning. Kommittén anförde att konventionen får anses innebära att man skall iaktta en sådan proportiona- litetsprincip som utgör en del också av EG:s grundläggande rättsprinciper. Detta angavs gälla även utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse. Sammantaget fanns det enligt alltså anledning att anse att möjligheterna till undantag från direktivets regler i yttrandefrihe- tens intresse är vidare än vad ordalagen i art. 9 synes ge vid handen. På motsvarande sätt borde man enligt kommittén se på kravet i art. 9 att un- dantagen skall vara nödvändiga. Produktion och spridning av sådana framställningar som omfattas av TF:s och YGL:s skydd innefattar i stor utsträckning sådan behandling av per- sonuppgifter som avses i dataskyddsdirektivet. Eftersom direktivet i egen- skap av EG-rätt i princip står över svenska grundlagsregler måste Medie- grundlagsutredningens förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL vara förenliga med direktivet. Frågan är i vilken utsträckning och på vilket sätt man kan uppnå sådan förenlighet. Det bör här noteras att det också enligt uppfattning från svenska utgångspunkter får anses att TF:s och YGL:s nuvarande tillämpningsområden omfattas av de möjligheter till undantag från dataskyddsdirektivet som dess art. 9 ger, vilka möjligheter också ut- nyttjats vid genomförandet av direktivet genom PuL. Vad frågan nu gäller är alltså endast hur man kan uppnå förenlighet mellan dataskyddsdirektivet och kommitténs förslag i detta hänseende. Som nämnts i inledningen inne- bär dessa förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL för det första att databasregeln utvidgas så att även andra än traditionella mass- medieföretag kan få grundlagsskydd för sådana databaser om de skaffar ett utgivningsbevis. (Bokförlag o.dyl. läggs också till bland massmedieföreta- gen i den nu gällande databasregeln.) För det andra innebär förslaget att traditionella massmedieföretag får automatiskt grundlagsskydd för direkt- sändningar på begäran och print on demand-verksamhet och viss använd- ning av push-teknik. För det tredje innebär förslaget att även andra än tra- ditionella massmedieföretag kan få grundlagsskydd för direktsändningar på begäran, print on demand och viss användning av push-teknik om de ansöker om utgivningsbevis. I alla fallen är det fråga om databaser i någon mening. Det som skiljer sig åt är innehållet eller användningen av detta. De nu nämnda förslagen innefattas i en regel och omtalas i det följande som utvidgningen av databasregeln. Man kan, i vart fall teoretiskt, tänka sig tre olika sätt att angripa pro- blemet. Det första innebär att man begränsar möjligheten till utvidgat grundlagsskydd till att gälla endast de fall då behandling av personupp- gifter som omfattas av direktivet inte förekommer, dvs. till fall då direkti- vet inte är tillämpligt över huvud taget. Någon konflikt med direktivet uppkommer då givetvis inte. Som framgått ovan är direktivet emellertid mycket omfattande. Så t.ex. avses med personuppgift varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person och med behandling av personuppgifter avses i princip allt man kan göra med sådana uppgifter, bl.a. samla in, lagra, bear- beta, använda och sprida. Behandling av ljud- eller bilduppgifter om fysis- ka personer omfattas också av direktivet om den sker med ADB eller om uppgifterna ingår i eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter kriterier som utformats för att underlätta tillgång till uppgifterna. Eftersom direktivet är så omfattande och TF- eller YGL-skyddad verksamhet ofta innefattar sådan behandling av personuppgifter som avses i direktivet in- nebär det nu diskuterade alternativet att utvidgningen av det grundlags- skyddade området skulle bli mycket begränsad. Om utvidgningen av databasregeln skulle utformas så att endast den som förbinder sig att inte behandla personuppgifter skulle kunna få grundlagsskydd för sin databas, skulle det också krävas vissa sank- tionsmöjligheter för att inte förbudet mot behandling av personuppgifter skulle bli helt skenbart. Möjlighet att upphäva grundlagsskyddet borde krävas. Detta skulle i sin tur fordra att någon myndighet höll uppsikt över innehållet i databasen. Ingripande skulle visserligen inte vara möjligt förr- än efter att yttrandet offentliggjorts i databasen varför en direkt konflikt med förbudet mot censur och hindrande åtgärder inte kan anses föreligga. Varje form av innehållsmässig värdering av yttranden öppnar dock för missbruk och bör därför undvikas i grundlagarna. Sanktionsmöjligheter av det nu diskuterade slaget skulle också innebära ett stort avsteg från de grundläggande principerna i det svenska skyddet för yttrandefriheten. Av det anförda framgår att det nu diskuterade alternativet inte bör övervägas vidare. De båda andra sätten att angripa problemet innebär att man på olika sätt använder de undantagsmöjligheter som direktivet ger. Det kan då till en början konstateras att direktivet innehåller två artiklar som kan ge möjlighet till undantag i yttrandefrihetens intresse, nämligen art. 9, med tillhörande p. 37 i ingressen, och art. 13. Den senare ger möj- lighet till undantag från vissa artiklar med hänsyn till vissa angivna intres- sen, bl.a. skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Som angetts i avsnitt 7.3.2 är det oklart om uttrycket den registrerades eller andras fri- och rättigheter omfattar yttrandefrihetsintresset eftersom art. 9 uttryckligen behandlar möjligheten till undantag med hänsyn till yttrande- friheten. I kommissionens förklaring till denna punkt i art. 13 talas det inte heller om yttrandefriheten. Enligt mening får det därför anses att de möjligheter till undantag från direktivet som kan göras i yttrandefrihetens intresse behandlas enbart av art. 9 och p. 37 i ingressen. Man kan då för det första tänka sig att argumentera på samma sätt som , dvs. hävda att möjligheterna till undantag i yttrandefri- hetens intresse är vidare än vad ordalagen i art. 9 synes ge vid handen och att även den utvidgning av databasregeln som föreslår, och som till stora delar motsvarar förslag, om- fattas av möjligheten till undantag. För det andra kan man tänka sig att begränsa möjligheten till grundlagsskydd enligt de nya grundlagsregler som kommittén föreslår till de fall som anges i art. 9, dvs. till verksamhet som bedrivs för uteslutande journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Det första av de nu nämnda alternativen innebär att man håller fast vid den hållning som lagstiftaren intog vid införandet av PuL. Det måste dock noteras att lagstiftaren då inte tog ställning till om en utvidgad databasre- gel rymdes inom möjligheterna till undantag enligt art. 9, utan bedömning- en avsåg endast den då gällande lydelsen av TF och YGL. Som nämnts inledningsvis får det från svenska utgångspunkter anses att TF:s och YGL:s nuvarande tillämpningsområden ryms inom undantagsmöjligheter- na enligt art. 9. Vad frågan nu gäller är alltså endast om vårt förslag till utvidgning av YGL:s tillämpningsområde också ryms inom undantags- möjligheterna. Om man väljer detta alternativ är en tänkbar invändning att ett påståen- de om att undantaget enligt art. 9 för uteslutande journalistiska ändamål och konstnärligt och litterärt skapande också omfattar envar som ansöker om utgivningsbevis för en databas innebär att man uppenbart går utöver artikelns tillämpningsområde. Mot denna invändning kan hävdas att be- greppen journalistiska ändamål och konstnärligt och litterärt skapande knappast är klart definierade och att nästan allt massmedialt utövande av yttrandefriheten torde kunna hänföras dit om inte begreppen tolkas snävt. Termen journalist har också i andra sammanhang getts en vid definition. Så har t.ex. i ministerkommittés rekommendation om rätten för journalister att inte avslöja sina källor termen journalist definierats som any natural or legal person who is regularly or professionally enga- ged in the collection and dissemination of information to the public via any means of mass communication (Recommendation No. R (2000) 7 of the Committe of Ministers to member states on the right of journalists not to disclose their sources of information, antagen , defini- tion a., jfr Draft Explanatory Memorandum, Commentary 9–14). I Euro- parådets rekommendation No. R (96) 4 om skydd för journalister i kon- flikt- och spänningssituationer uttalas också att termen journalist i rekom- mendationen skall anses täcka alla representanter för medierna, såsom alla som arbetar med att samla in, bearbeta och sprida nyheter och information, inklusive fotografer, chaufförer och tolkar. Enligt Mediegrundlagsutred- ningens mening är det även naturligt att ge en vid definition åt begreppet journalist eftersom det ständigt tillkommer nya former för kommunikation till allmänheten. Ursprungligen torde begreppet endast ha avsett den som arbetade inom tidningsvärlden. tillkom radio och TV och finns också t.ex. Internet med alla de möjligheter till olika former av kommunikation med allmänheten som ges där. Med kommitténs utformning av databasregeln skulle också för utgiv- ningsbevis krävas att databasen tillhandahålls allmänheten, dvs. att data- basinnehavaren riktar sitt yttrande till en stor och obestämd krets av mot- tagare. Det skulle även krävas att han ordnar verksamheten så att motta- garna inte kan ändra innehållet i databasen och han skulle vara tvungen att dokumentera innehållet i databasen samt utse och anmäla en utgivare. Han måste alltså rikta sitt yttrande till allmänheten, yttrandets innehåll kommer att kunna fastställas, han kommer att kunna knytas till de yttranden han gör och han får efter utgivaren bära ansvaret för dem. Det skulle kunna hävdas att dessa krav på verksamheten innebär att den till stor del drivs under sådana förhållanden som ofta kännetecknar verksamhet för journa- listiska ändamål, om man bortser från att innehållet inte behöver vara be- gränsat till nyheter, debatt, opinionsbildning eller annat som kan kopplas till sådan verksamhet i snäv mening. Med andra ord skulle verksamhet för journalistiska ändamål ges en vid betydelse som snarare avser sättet att arbeta än innehållet i det som yttras, alltså ett synsätt som kan sägas ansluta sig till förklaring vid antagandet av EG-direktivet. I de fall då innehållet i databasen är så- dant att det knappast kan kopplas till journalistiska ändamål torde verk- samheten i stället med ett motsvarande synsätt kunna betraktas som ett led i konstnärligt eller litterärt skapande. Denna hållning skulle alltså innebära att man argumenterar på samma sätt som med tillägg om att de krav som enligt databas- regeln ställs på verksamheten innebär att den till stor del utövas under sådana villkor som ofta kännetecknar verksamhet för journalistiska ända- mål och att i fall då sådant ändamål i snäv mening inte kan anses föreligga torde den i stället vara att betrakta som konstnärligt eller litterärt skapan- de. Med bortseende från tillägget överensstämmer detta resonemang med det som fördes av regeringen och vid införandet av PuL angåen- de möjligheterna till undantag från direktivet för verksamhet som var skyddad enligt då gällande TF och YGL. Frågan kan ställas om detta resonemang redan underkänts av regering- en i samband med att den inte förde vidare förslag till utvidgning av databasregeln. Några av remissinstanserna (Hovrätten över och , , Länsrätten i och , se Ds 1997:85 s. 77 ff) satte förslagets fören- lighet med dataskyddsdirektivet i fråga. Remissinstansernas kritik innebar sammanfattningsvis att kommitténs tolkning av möjligheterna till undan- tag från direktivet var alltför extensiv. Länsrätten och ansåg också att frågan om förslagets förenlighet med dataskyddsdirektivet krävde en mera djupgående analys. anförde även bl.a. att kommitténs åberopande av till stöd för en långt- gående möjlighet till undantag från direktivets regler var principiellt in- tressant men att argumentationen var alltför kortfattad och allmänt hållen för att man skulle kunna bilda sig en säker uppfattning om dess hållbarhet. Förhållandet till dataskyddsdirektivet anfördes dock inte uttryckligen av regeringen som ett skäl mot att genomföra förslaget (prop. 1997/98:43 s. 114). I stället angavs att det var svårt att överblicka vilka former av ny kommunikation som skulle kunna beröras av utvidgningen, att den fick ses som omfattande och att en sådan utvidgning borde föregås av en mera ingående analys. Regeringen ansåg därför inte att tiden var mogen för en utvidgning av databasregeln på det sätt som föreslagit. Även om regeringen sålunda inte avvisat tanken på ett sådant förslag kan det dock inte uteslutas att också förhållandet till dataskyddsdirektivet in- gav tveksamhet. Slutsatsen får bli att saken befinner sig i samma läge som när lämnade sitt betänkande. Denna ståndpunkt påverkas inte av EU:s politiska deklaration om en EU-stadga om grundläggande rättigheter eftersom deklarationen inte är juridiskt bindande. Den ger knappast heller uttryck för ett annat synsätt än det som kommer till uttryck i . Det andra sättet att uppnå förenlighet mellan dataskyddsdirektivet och förslaget till en utvidgad databasregel genom användande av direktivets möjligheter till undantag enligt art. 9 skulle som nämnts innebära att man i de nya reglerna angav att möjligheten till grundlagsskydd för databaser skulle gälla endast för verksamhet som bedrevs för uteslutande journalis- tiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Detta skulle alltså kunna innebära ett mera begränsat grundlagsskydd än det ovan diskuterade alternativet. För att kravet på att verksamheten skall falla inom möjligheterna till undantag enligt art. 9 inte skall bli endast skenbart torde det i detta fall krävas, liksom vid det inledningsvis behandlade alternativet (grundlags- skydd endast om personuppgifter ej behandlas), att vissa sanktionsmöjlig- heter föreligger. Kravet på förenlighet med undantagen i art. 9 vore ju meningslöst om det vore tillräckligt att påstå t.ex. att verksamheten skulle bedrivas uteslutande för journalistiska ändamål och det inte fanns någon möjlighet att ingripa om verksamheten helt avvek från detta. Även en lös- ning enligt detta alternativ måste därför anses kräva vissa sanktionsmöj- ligheter, t.ex. möjlighet att återkalla utgivningsbevis och därmed upphäva grundlagsskyddet om verksamheten inte längre bedrivs uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Liksom beträffande det inledningsvis behandlade alternativet skulle detta kräva att någon myndighet höll uppsikt över innehållet i databasen. Ingripande skulle visserligen inte vara möjligt förrän efter att yttrandet offentliggjorts i databasen varför en direkt konflikt med förbudet mot cen- sur och hindrande åtgärder inte heller här kan anses föreligga. Det ter sig dock mycket besvärligt att tillämpa de angivna rekvisiten vilkas innebörd är minst sagt oklar. Härtill kommer, som tidigare nämnts, att varje inne- hållsmässig värdering av yttranden öppnar för missbruk och därför bör undvikas. Som också konstaterats i det föregående skulle sanktionsmöjlig- heter av det nu diskuterade slaget innebära ett stort avsteg från de grund- läggande principerna i det svenska skyddet för yttrandefriheten. Till det sagda kommer att rekvisitet uteslutande är problematiskt. Skall detta förstås så att varje biavsikt som inte ryms i ordalagen i art. 9 gör att undantaget inte gäller? Hur skall avsikterna med verksamheten fastställas? Ordet uteslutande skulle medföra en icke önskvärd otydlig- het i grundlagsskyddet. Det kan nämnas att tolkningen av rekvisitet uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande kan komma att bli föremål för HD:s prövning (mål B 293-00). Det är därför visserligen möjligt att rekvisitet får viss belysning men ett verkligen slutligt ställningstagande kan ske bara genom en dom av EG- domstolen i en oviss framtid. Av vad som sagts framgår att inte heller detta alternativ bör över- vägas vidare. Slutsatsen blir alltså att det endast är alternativ nummer två, dvs. Me- diekommitténs argumentationslinje, som återstår om man vill hålla fast vid förslaget till en utvidgad databasregel som ger envar möjlighet att få grundlagsskydd utan krav på innehållet i databasen. Avslutningsvis kan här nämnas att förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL även innebär att utgiv- ningsbevis skall kunna utfärdas också för sådan direktsändnings-, databas-, eller print on demand-verksamhet som bedrivs genom överföringar som utgår från utlandet (se kapitel 6) och att samma regler skall gälla för sådan verksamhet som för motsvarande verksamhet där överföringarna utgår från . Det svenska grundlagsskyddet kan dock av naturliga skäl endast upprätthållas i . Om det land varifrån överföringarna utgår tillhör EU torde bl.a. det landets lagregler för genomförande av dataskyddsdirek- tivet kunna vara tillämpliga på den del av verksamheten som bedrivs i det landet. Detta kan innebära att den utländska verksamheten i ett sådant fall faktiskt har andra legala förutsättningar än motsvarande verksamhet där överföringarna utgår från .