sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Syftet med begränsningsregeln är alltså att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen skall kunna göra anspråk på att få ta del av information hos myndigheten, som myndigheten av hänsyn till skydd för den personliga integriteten själv är förhindrad att använda sig av. Den kan alltså sägas vara ett uttryck för likställig- Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter Sin betydelse har begränsningsregeln följaktligen när det gäller myndighetens skyldighet att enligt 2 kap. TF göra begärda sammanställningar av uppgifter. Begränsningar i s.k. registerförfattningar m.m. kan ju enbart förhindra att myndigheten för egen del genom sök- och sammanställningar av uppgifter upprättar vissa handlingar. Däremot kan en myndighet inte med åberopande av bestämmelser i en registerförfattning vägra att göra en begärd sammanställning av uppgifter enligt 2 kap. TF, eftersom denna skyldighet följer av en grundlagsbestämmelse. Det finns därför ett behov av att låta begränsningar i s.k. register- författningar slå igenom när det gäller rätten till insyn enligt 2 kap. TF. Däremot är begränsningsregeln inte tillämplig på en elektroniskt lagrad handling bara för att den innehåller uppgifter som potentiellt kan sammanställas till en ny handling, vilken i sin tur skulle omfattas av begränsningsregeln. En sådan handling omfattas alltså inte av begränsningsregeln och kan därmed utgöra en allmän handling. Motsatt resonemang skulle annars innebära att t.ex. en handling i elektronisk form i en elektronisk akt hos försäkrings- kassan, som vanligtvis innehåller känsliga uppgifter som inte utan vidare får sammanställas elektroniskt, inte skulle anses förvarad i 2 kap. TF:s mening och därmed aldrig utgöra en allmän handling. Dock skall noteras att det i fråga om en sådan handling kan finnas begränsningar i rätten att använda sökbegrepp. En sådan begräns- ning finns t.ex. i den nya socialförsäkringsregisterlagen (1997:934), som trädde i kraft . I 18 § tredje stycket anges att i fråga om handlingar som ingår i socialförsäkringsregister får endast ärendebeteckning och beteckning på handling användas som begrepp. Det är alltså inte tillåtet för en försäkringskassa att använda namnet på en viss sjukdom som sökbegrepp för att söka fram alla handlingar som innehåller detta ord. Detta innebär dock inte att handlingar som innehåller detta ord inte skall anses som förvarade hos p.g.a. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF. En begränsning i rätten att använda ett visst sökbegrepp torde däremot ha betydelse för en myndighets skyldighet att leta fram allmänna handlingar, där en begäran om att få ta del av handlingarna inte har preciserats närmare än att handlingarna exempelvis skall innehålla ett visst ord. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter 3.4.3.3Ett fortsatt behov av en begränsningsregel Eftersom det enligt vår mening även i fortsättningen skall föreligga en skyldighet för myndigheterna att enligt 2 kap. TF tillhandahålla en begärd sammanställning av uppgifter, finns det alltjämt ett behov av en begränsningsregel i grundlagen. Begränsningen skall också i fortsättningen enbart ta sikte på skyddet för den personliga integriteten. Vi delar således tidigare lagstiftares uppfattning att det vore betänkligt om allehanda föreskrifter om myndigheternas rätt till uttag ur sin datalagrade information skulle få begränsa offentlighetsinsynen (prop. 1975/76:160 s. 88). I fråga om personuppgifter bör emellertid en viss modifierad ordning få gälla. Det kan konstateras att den nuvarande begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF behöver moderniseras. Ordet personregister härstammar från datalagens (1973:289) termino- logi. Datalagen upphörde att gälla och har ersatts av den generellt gällande personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen tar till skillnad från datalagen sikte på all behandling av personuppgifter som sker på automatiserad väg samt register. Något tillståndsförfarande med beslut från Datainspektionen förekommer inte längre. Begränsningsregeln är konstruerad så att det framgår att upptagningar i princip är allmänna, i den mån före- skrifter som förbjuder överföring till läsbar form saknas. De förbud som lagstiftaren såg framför sig är sådana som tar sikte på användningen av vissa sökbegrepp eller att annars ta ut viss information (prop. 1975/76:160 s. 87 f.). Enligt vår uppfattning bör begränsningsregeln även i fort- sättningen ta sikte på förbud som inskränker myndighetens egen tillgång till ett visst uttag av uppgifter ur de datalagrade allmänna handlingarna. Begränsningen bör därför ta sikte på en myndighets skyldighet att inom ramen för rutinbetonade åtgärder tillhanda- hålla en begärd sammanställning av uppgifter. Bestämmelsen måste vidare innehålla ord som tar sikte på den terminologi som används på personuppgiftsområdet. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter 3.4.3.5Vilka förbud skall begränsningsregeln omfatta? Enligt begränsningsregelns nuvarande utformning följer begräns- ningen av vad som i lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, stadgas i fråga om myndighets befogenhet att överföra upptagningen till uppfattbar form. Vad som här åsyftades vid regelns tillkomst var särskilda registerlagar- eller förordningar, eller särskilda beslut från Datainspektionen. Dessa föreskrifter och beslut tog sikte på vissa verksamhetsområden eller myndigheter. Vid begränsningsregelns tillkomst förutsatte således varje behandling av personuppgifter på automatiserad väg ett tillstånds- beslut eller särskild reglering. Vissa inskränkningar i kravet på tillstånd genomfördes (SFS 1994:1480). I syfte att ytterligare begränsa Data- inspektionens tillståndverksamhet togs det generella tillstånds- kravet bort (SFS 1982:446). Därefter har endast sådana personregister som är särskilt känsliga från integritets- synpunkt varit underkastade ett tillståndskrav (SOU 1997:39 s. 104). infördes en möjlighet för Data- inspektionen att meddela generella föreskrifter för personuppgifter som ofta förekommer inom en viss verksamhet (19 § datalagen och 14 § dataförordningen). infördes ett undantag från tillståndsplikten för sådana register som inrättas och förs i enlighet med föreskrifter som meddelats av Datainspektionen. Mot bakgrund av redovisningen ovan kan det konstateras att den heltäckande reglering för behandling av personuppgifter på myndighetsområdet som utgjorde bakgrund till begränsnings- regelns utformning i 2 kap. 3 § andra stycket TF hade urvattnats . Den omständigheten att generella föreskrifter har kommit att reglera viss behandling av personuppgifter hos myndigheterna har dock inte föranlett någon ändring i begränsningsregeln. Enligt sin lydelse kan begränsningsregeln inte anses omfatta sådana föreskrifter. har datalagen ersatts av den generellt tillämpliga personuppgiftslagen (1998:204). Genom denna lag har genomfört Europarlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Någon ändring i begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF gjordes inte heller i samband med det lagstiftningsärendet. Frågan om behovet av en Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter ändring behandlades inte heller i regeringens proposition eller vid riksdagsbehandlingen. Frågan är om begränsningsregeln efter personuppgiftslagens införande kan anses syfta på också denna lag. hade som utgångspunkt för sitt förslag till ändring av begräns- ningsregeln att det i varje enskild registerförfattning borde avgöras vilka begränsningar som var nödvändiga för att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsintrång (SOU 1997:39 s. 528 f.). Kommittén synes alltså ha utgått från att begränsningar som enbart följde av personuppgiftslagen inte skulle begränsa en myndighets skyldigheter enligt 2 kap. TF. Som framgått ovan genomfördes varken förslag eller gjordes någon annan ändring av begränsningsregeln i 2 kap. 3 § TF i samband med personuppgiftslagens införande. Mot bakgrund av begränsningsregelns nuvarande lydelse torde det kunna hävdas såväl att den alltjämt omfattar enbart begränsningar i en särskild reglering som att den omfattar också regler i generellt gällande lagar och förordningar, t.ex. personuppgiftslagen. Eftersom personuppgiftslagen är generellt tillämplig på behand- ling av personuppgifter, kommer den att gälla i den mån avvikande bestämmelser inte finns i annan lag eller förordning. Nyare registerförfattningar får därför uppfattas vara uppbyggda så att de har personuppgiftslagen som bas, vilket ibland anges uttryckligen i författningen (t.ex. i polisdatalagen, SFS 1998:622). De innehåller således regler som syftar till att i förhållande till personupp- giftslagens bestämmelser antingen begränsa eller utöka myndig- hetens befogenhet att behandla personuppgifter i viss utsträckning. Av EG:s dataskyddsdirektiv följer att avvikelser från direktivets bestämmelser endast kan förekomma inom rättsområden som inte omfattas av EG-rätten (jfr prop. 1997/98:44 s. 40). Inom EG- rättens område måste särskilda registerförfattningar alltså vara i överensstämmelse med reglerna i direktivet. Personuppgiftslagen riktar sig till alla, myndigheter och enskilda, som behandlar personuppgifter på det sätt som omfattas av lagen (på helt eller delvis automatiserad väg eller i manuellt register). En fråga vid lagens införande var dess förhållande till offentlighetsprincipen. Härvid konstaterade regeringen i proposition 1997/98:44 att bestämmelser i grundlag alltid tar över bestämmelser i vanlig lag. Enligt regeringens mening borde dock i klargörande syfte tas in en bestämmelse i den nya lagen som angav detta förhållande (s. 46). antog regeringens förslag till bestämmelse. I 8 § första stycket personuppgiftslagen stadgas Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter därmed att bestämmelserna i lagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter. I författningskommentaren anges att bestämmelsen syftar till att upplysa om att lagen inte skall tillämpas om det skulle strida mot en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF (s. 119). I lagstiftningsärendet om personuppgiftslagen framgår att lag- stiftarens avsikt uppenbarligen har varit att denna lag inte i något fall skall gälla före grundlagsbestämmelserna i 2 kap. TF. Om man nu ändå skulle anse det vara önskvärt att begränsningsregeln i 2 kap. 3 § TF skulle få syfta också på personuppgiftslagen, synes dock ett slags moment 22 föreligga med tanke på hur upplysningsbestämmelsen i 8 § första stycket personupp- giftslagen är utformad. Bestämmelsen är nämligen inte utformad så att den enbart erinrar om det principiella förhållandet mellan grundlag och vanlig lag. Bestämmelsen har i stället formulerats så att den har fått en självständig betydelse. Med nuvarande lydelse ger den alltså inte utrymme för att personuppgiftslagen i något fall skulle få gälla före reglerna i 2 kap. TF. Oavsett vad man skulle vilja läsa ut av lydelsen i 2 kap. 3 § andra stycket TF när det gäller begränsningsregelns omfattning, är det alltså mot bakgrund av utformningen av 8 § första stycket personuppgiftslagen klart att begränsningsregeln inte kan syfta på personuppgiftslagen. I den mån det av personuppgiftslagen följer att en myndighet saknar befogenhet att göra vissa sökningar eller annars ta ut viss information från sitt datalagrade material, kan detta alltså inte slå igenom när det gäller myndighetens skyldig- heter enligt 2 kap. TF. Den ovan redovisade problematiken hänger samman med att över huvud taget frågan om i vilken utsträckning myndigheternas behandling av personuppgifter skall regleras såväl i person- uppgiftslagen som i särskilda registerförfattningar, eller enbart i det sistnämnda, inte har fått sin slutliga lösning. Eftersom frågan har dimensioner som sträcker sig utanför vårt utredningsuppdrag, får vi lämna denna. Vårt förslag blir därför att begränsningsregeln ges en ny omfattning som tar sikte på begränsningar i myndigheternas befogenhet att ta ut viss datalagrad information enligt lag eller förordning. Vilka författningar bestämmelsen skall anses syfta på får lösas i ett annat sammanhang. Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter Som tidigare framhållits i flera sammanhang är det nödvändigt för att rätten till insyn skall kunna förverkligas att det till be- stämmelserna i 2 kap. TF finns kompletterande regler om hur de inkomna och upprättade handlingarna skall bevaras elektroniskt. För möjligheterna till insyn genom sådana sammanställningar som myndigheten är skyldig att göra på begäran av enskild är det av särskild betydelse hur uppgifter därutöver datatekniskt har organiserats hos myndigheterna, dvs. vilka sökningar och samman- ställningar som datasystemen medger. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller inte bara när dessa är levande i en myndighets löpande verksamhet, utan också när handlingarna har övergått till att i huvudsak bilda arkiv hos myn- digheten. Denna rätt följer även med om handlingarna överförs till en arkivmyndighet. Handlingarna är i båda fallen allmänna handlingar och ingår således i myndighetens arkiv. Att bevara handlingar i elektronisk form innebär särskilda problem från arkivvårdssynpunkt, bl.a. när det gäller arkivbeständighet. I fråga om framställning av handlingar på papper, som mikrofilm eller ritfilm har meddelat bestämmelser om tekniska krav när det gäller materiel och metoder för framställning av handlingar. För ADB-upptagningar hänvisas i stället till lämpliga standarder. De krav som därvid ställer är inriktade på den logiska beständigheten (RA-FS 1991:3, ändr. RA-FS 1994:2). Vad som eftersträvas är ett oberoende av specifik utrustning och specifika program. Med rätten till insyn genom sammanställningar som myn- digheten enligt 2 kap. TF är skyldig att göra på begäran av enskild följer särskilda komplikationer, eftersom det i detta fall är möjligheterna att söka och sammanställa uppgifter som skall bevaras. Enligt föreskrifter räknas som gallring förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar. Sådan förstöring innebär gallring även om handlingarnas innehåll dess- förinnan har överförts till annan databärare, om överföringen har inneburit t.ex. förlust av sök- och sammanställningsmöjligheter. All överföring som medför informationsförluster för användaren ses alltså som gallring, även om det endast rör sig om partiell gallring. har givit projektet och dess påverkan på arkivens offentlighet (INFOTEK) i uppdrag att Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter lämna förslag till nya former för redovisning av arkiv. Inom delprojektet har därvid utarbetats en PM med rubriken i medborgarnas tjänst – Samordning av vissa bestämmelser i arkivlagen, 15 kap. sekretesslagen m.m. I denna promemoria tar bl.a. upp frågan om vilka krav som kan ställas på myndigheterna när det gäller att elektroniskt bevara strukturerade dokument, dvs. som har en bearbetningsbar form. I nämnda promemoria påpekar (s. 31) att enligt 7 § RA-FS 1997:6 får handlingar som har tillfällig betydelse genom att innehållet har överförts till nya databärare, eller genom att de har ersatts av nya handlingar, gallras under förutsättning att gallring kan ske utan eller med endast ringa förlust avseende betydelse- bärande uppgifter/data, sammanställnings- och sökmöjligheter, samt möjligheter att fastställa autenciteten. En förutsättning är att de ursprungliga handlingarna inte har någon funktion. I en bilaga till föreskriften anges att det krävs att handlingarna inte är autenciterade genom elektroniska signaturer eller liknande för att förlusten skall anses ringa. De får heller inte vara strukturerade på ett sådant sätt att en överföring medför att betydande bearbet- ningsmöjligheter går förlorade. konstaterar att i en situation då ett strukturerat dokument kommer in till en myndighet måste handlingen registreras och arkiveras så att den upprepat kan presenteras med det innehåll den hade när den kom in till myndigheten – dvs. i det skick som utställaren avsåg att den skulle företes. Vilka åtgärder som krävs för att garantera denna presentation är enligt inte helt klart. En möjlighet kan vara att upprätta digitala arkivexemplar. konstaterar att en sådan åtgärd ändå kommer att krävas när myndigheterna börjar ta emot digitalt signerade dokument. Enligt är det heller inte klart vilka krav som skall ställas på myndigheterna när det gäller att bevara strukturerade dokument också i bearbet- ningsbar form. Rätten till insyn genom sammanställningar som myndigheten enligt 2 kap. TF är skyldig att göra på begäran av enskild föranleder således särskilda frågor från arkivvårdssynpunkt, som ännu inte är lösta. För det första kan man fråga sig i vilken utsträckning myndigheten skall vara skyldig att bevara sök- och samman- ställningsmöjligheter i en inkommen handling eller i en handling som myndigheten själv upprättar. I den mån sådana möjligheter inte bevaras torde detta enligt gällande föreskrifter innebära en i vart fall partiell gallring av handlingen. Om betydande bearbet- ningsmöjligheter går förlorade, synes det krävas ett Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. TF att sammanställa uppgifter särskilt gallringsbeslut som har stöd i lag eller annan författning för att det skall vara frågan om tillåten gallring av handlingen. För det andra kan man fråga sig vilka krav som skall ställas på myndigheterna när det gäller att bevara sök- och sammanställningsmöjligheter i de allmänna handlingarna, dvs. vilka krav skall ställas när det gäller arkivbeständighet. I fråga om en handling i elektronisk form som innehåller få tekniska finesser är det enklare att lösa problemen med långtidslagring än i fråga om mer tekniskt komplicerade dokument. Man kan därför fråga sig om lägre krav skall ställas på myndigheterna när det gäller att bevara sök- och sammanställningsmöjligheter än i fråga om att bevara ett ursprungligt informationsinnehåll i en handling i elektronisk form. Det förefaller knappast lämpligt att genom regler på grund- lagsnivå försöka lösa de frågor som har aktualiserats ovan. Vi lämnar därför dessa frågor nu genom att peka på de speciella komplikationer från ett arkivvårdsperspektiv som rätten till insyn i form av begärda sammanställningar föranleder. Dessa frågor har vi för avsikt att återkomma till i en senare del av vårt utrednings- arbete. 4 Myndigheternas yttre gränser Som påpekats ovan formuleras i våra direktiv (dir. 1998:32) inga egentliga problem med gällande bestämmelser i 2 kap. (Ju 1995:08) skulle däremot enligt sina direktiv göra särskilda överväganden när det bl.a. gällde den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF (dir. 1995:91). I direktiven fram- hölls att en fråga som på nytt kunde behöva analyseras utifrån utvecklingen mot globala nätverk var innebörden av biblioteks- regeln i 2 kap. 11 § andra stycket TF. Den omständigheten att myndigheter i allt större utsträckning är uppkopplade mot databaser hos såväl andra myndigheter som enskilda organ har gett upphov till en diskussion om rimligheten i den nu gällande s.k. tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Denna bestämmelse innebär att möjligheten att läsa, avlyssna eller på annat sätt uppfatta en upptagnings informationsinnehåll avgör om en upptagning skall anses förvarad hos en myndighet. påpekade i sitt betänkande Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) att myndigheterna tidigare hade åtkomst bara till sådana uppgifter som hade anknytning till verksamheten även om den skedde över nät. I ett sådant sammanhang kunde det enligt kommittén inte uppfattas som onaturligt att det var den tekniska åtkomstmöjligheten som fick bilda utgångspunkt för bedömningen av om en upptagning skall anses förvarad hos myndigheten (s. 482 f.). Kommittén framhöll att IT-utvecklingen dock hade inneburit att myndig- heterna i allt större utsträckning är uppkopplade till såväl databaser hos andra myndigheter som enskilda databaser, t.ex. Internet. Utformningen av tillgänglighetsregeln kunde enligt kommittén tyckas innebära att också upptagningar i sådana databaser skall anses förvarade hos en myndighet. Kommittén anförde att det i olika sammanhang hade uttalats att en sådan reglering inte är rimlig och att myndigheterna uppenbarligen inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt 15 kap. SekrL beträffande de oräkneliga upptag- ningar som kan nås via t.ex. Internet. Som framgår av betänkande måste den begärda analysen av biblioteksregeln göras utifrån i första hand en analys av innebörden av begreppet förvar i 2 kap. 3 § TF, särskilt när det gäller hur myndighetens yttre gränser skall beskrivas. Nedan redovisas därför inledningsvis de grundläggande bestämmelserna i 2 kap. TF om förvar. Därefter följer ett avsnitt om myndigheternas yttre gränser i fråga om såväl konventionell som datalagrad information. 4.2.1Myndighetens förvar som principiell utgångspunkt Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling allmän, om den förvaras hos myndigheten och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Huvudkriteriet som utvisar att en handling är allmän är således dess förvaring hos en myndighet (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 38). Av systematiken i 2 kap. TF får anses följa att all information som i materialiserad form (dvs. hos annan än en mänsklig informa- tionsbärare) finns i myndighetens förvar i princip utgör allmänna handlingar. Detta kan sägas vara en av utgångspunkterna för reglernas uppbyggnad och reglerna gör härvid ingen skillnad på konventionella handlingar och upptagningar. Emellertid innehåller 2 kap. TF vissa regler där undantag medges från denna principiella utgångspunkt. Till exempel undantas meddelanden med personligt innehåll (4 §), arbetsmaterial, dvs. minnesanteckningar, utkast eller koncept o.d. (9 §) samt handlingar i bibliotek (11 § första stycket 3). tar undantagen sikte på att reglera när en handling skall anses inkommen eller upprättad, ibland syftar de till att generellt undanta i och för sig inkomna eller upprättade handlingar från begreppet allmän handling. Som utgångspunkt handlar det dock om hos myndigheten förvarade handlingar. Utöver dessa undantag lämnar reglerna i 2 kap. TF inte något utrymme för att en handling som förvaras hos myndigheten inte skall anses vara en allmän handling. Faller handlingen inte in under någon av undan- tagsbestämmelserna, utgör den alltså en hos myndigheten förvarad – inkommen eller upprättad – allmän handling. Eftersom det föreskrivs i lagtexten att handlingen, för att anses allmän, skall förvaras hos myndigheten, får det anses underförstått att den skall förvaras där för sökandens begäran. Härav följer att en prövning av om en handling skall lämnas ut inte kan avse en handling, som väntas komma in till myndigheten (, Offentlighetsprincipen, 5:e upplagan, s. 39). Förvarsbegreppet innebär vidare att allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar avser hos myndigheten redan förefintliga handlingar, dvs. handlingar som finns färdiga hos myndigheten för sökandens begäran. Myndigheten är således inte skyldig att framställa en ny handling på grundval av uppgifter som kan hämtas ur befintliga handlingar (, a.a. s. 40). En handling kan förvaras hos flera myndigheter. Det är således inte endast originalhandlingen som skall anses vara förvarad hos en viss myndighet, utan även kopior och avskrifter anses förvarade hos de myndigheter där sådana finns. Samtliga dessa myndigheter är då att betrakta som förvaringsmyndighet för handlingen och är var för sig skyldiga att pröva en begäran om att handlingen skall lämnas ut. Klart är att en handling skall anses förvarad hos en myndighet om den finns där rent fysiskt.