sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 102 d3 4Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till "produ- centers ansvar" och en bedöm- ning av deras effektivitet I detta kapitel har jag analyserat vilka styrmedel som har haft en stor betydelse i samverkan med förordningarna om producent- ansvar. Jag har även analyserat frivilliga åtaganden på ett mer generellt plan samt specifikt för kontorspapper och byggsektorn. Förordningarna om producentansvar. Jag konstaterar att förord- ningarna om producentansvar har haft en stor betydelse i omställ- ningen ökad hushållning med material och energi och minskad de- ponering. En brist är dock att roll- och ansvarsfördelningen för till- synsmyndigheterna är oklar, vilket påverkar tillsynsarbetet nega- tivt. När det gäller produkternas innehåll och utformning har andra lagar som reglerar kvalitet, kemikalie- innehåll och standarder påverkat miljöanpassningen tillsammans med förordningarna om producentansvar. Jag konstaterar att egen- kontrollen är ett viktigt komplement till förordningarna om produ- centansvar. Jag gör bedömningen att några ekono- miska styrmedel som har haft stor påverkan i samspel med produ- centansvaret är avfallsskatt, differentierade renhållningsavgifter och pantsystem. Jag gör bedömningen att information har en nyckelroll särskilt i konsumentledet. De ekonomiska och admi- nistrativa styrmedlen har betydligt bättre förutsättningar att få genomslag om aktörerna som är involverade i processen, görs med- vetna om syftet med styrmedlet. Enkel miljömärkning av varor är viktig för att konsumenterna ska kunna göra miljöanpassade val. Information om hanteringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en avgörande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. Jag konstaterar att egna initiativ i form av miljöledning och miljövarudeklarationer Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till bland företag och organisationer är viktiga komplement som kan bidra till att skapa drivkrafter i arbetet att nå högre återvinnings- nivåer. Utformningen av frivilliga åtaganden för kontorspapper och bygg- sektorn. Jag har utvärderat frivilliga åtaganden för kontorspapper och byggsektorn utifrån fem kriterier som handlar om hur ett åtagande bör utformas och har kommit fram till följande slutsatser. Jag ser hanteringen av kontorspapper som ett exempel på ett fri- villigt åtagande som har utformats i god samstämmighet med krite- rierna. De inblandade parterna har tänkt igenom målen och konse- kvenserna av åtagandet och är medvetna om vikten av att målen följs upp. Jag anser att byggsektorns frivilliga åtagande inte har utformats på ett tillfredställande sätt enligt kriterierna. Målen för åtagandet inte är mätbara med avseende på vad som ska åstadkommas och till vilken tidpunkt. De blir därmed inte heller uppföljningsbara. Jag anser dessutom att ett frivilligt åtagande enbart bör omfatta sådant som går utöver det som branschen är skyldig att göra enligt lagen. Jag gör bedömningen att av de fem olika kriterierna har bygg- sektorn bäst klarat att vidta åtgärder för att uppnå mjuka effekter som ökade insikter om miljöproblemen och kunskaper om nya lös- ningar. En förmildrande omständighet är att byggsektorns åtagande gjordes i ett tidigt skede, när det fanns få riktlinjer för miljö- överenskommelser. Generella erfarenheter från svenska miljööverenskommelser. Jag har tagit del av en utvärdering av svenska miljööverenskommelser och noterat följande slutsatser. Miljööverenskommelser är svåra att fullfölja inom branscher med ett stort antal företag. Överenskom- melserna skulle ha vunnit på att utformas tydligare. Frivilliga åtaganden lämpar sig bäst då kunskaperna om problemen är brist- fälliga, kundtrycket är stort och/eller det är miljöproblem av lägre dignitet. Erfarenheterna visar att miljööverenskommelser bör an- vändas i kombination med andra styrmedel och att de kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering. Miljö, handel och konkurrens. Jag konstaterar att det finns risk för att konkurrensen snedvrids då miljöregler som producent- ansvaret införs. Bristande tillsyn kan också ge upphov till sned- vriden konkurrens. Jag noterar att alternativ till regleringar, för att nå de miljöpolitiska syftena med kretslopp för varor, är frivilliga åtaganden som utvärderas ordentligt, ekonomiska styrmedel i form Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till av skatter och avgifter och informativa styrmedel som t.ex. miljö- märkning riktad till konsumenter. 4.1Utgångspunkter för utvärderingen av styrmedel som bidrar till producenters ansvar De huvudsakliga styrinstrument som har använts för att påverka producenters ansvar är dels lagstiftning i form av förordningar om producentansvar för olika grupper av varor, dels miljööverens- kommelser i form av frivilliga åtaganden. Syftet med producent- ansvaret har beskrivits i kapitel 2, nämligen att -minska mängden genererat och deponerat avfall, -hushålla med material och energi för att minska miljöbelast- ningen, -minska mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall. Det finns en mängd juridiska, ekonomiska och informativa styr- medel vid sidan av förordningarna om producentansvar som funge- rar som drivkrafter för att nå nämnda syften med producent- ansvaret. När producentansvaret ska utvärderas är det därför viktigt att se på samspelet mellan dessa styrmedel. I nästa avsnitt ger jag en översikt över styrmedel som samverkar med förordningarna om producentansvar och drar vissa slutsatser om hur effektiva styr- medlen har varit. 4.2Styrmedel som bidrar till producentansvar 4.2.1Översikt över styrmedel som bidrar till producentansvar I figur 4.2.1 redovisas ett antal styrmedel som har fungerat som drivkrafter för att nå de mål som var syftet med producentansvaret. Beskrivningen av styrmedlen gör inte anspråk på att vara heltäck- ande utan avsikten är att få med de viktigaste styrmedlen som har samspelat förordningarna om producentansvar har funnits. Sammanställningen är baserad på rap- port nr 5064 och Kunskapssammanställning om styrmedel som påverkat producentansvaret. Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till Figur 4.2.1 Styrmedel och andra verktyg som påverkar producent- ansvaret. Styrmedel och andra verktyg som påverkar producentansvaret MB 1 kap mål MB 2 kap Allmänna MB 15 kap Avfall och MB 26 kap Tillsyn och · Miljöavgift på utsläpp · Lag om återvinning av fordons/bränsleskatter/ · Lag om vissa Spec. regleringar för produkter ·Krav på hälso- och miljöinformation ·Utsläppskrav/miljö- kvalitetsnormer Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till 4.2.2 Styrmedlens effekter på producentansvaret Hänsynsreglerna formar balkens grundläggande mate- riella bestämmelser. Några av hänsynsreglerna har en speciell kop- pling till producenters ansvar för produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Dit hör kunskapskravet, kravet på resurshus- hållning, det allmänna kravet på försiktighetsmått, substitutions- eller produktvalsprincipen samt skälighetsprincipen. I relation till mål och tillämpning kan man utgående från hänsyns- reglerna beskriva ett relativt långtgående ansvar för producenterna att beakta sina varors miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Be- dömningen ska då ske i varje fall för sig och utesluter att reglerna används generellt. I den underlagsrapport som har tagits fram på upp- drag av denna utredning har egenkontroll och myndighetstillsyn lyfts fram som viktiga komplement till förordningarna om produ- centansvar. regler om egenkontroll ska även tillämpas i frågor som rör producentansvar. Exempel är materialbolagens och återvinningsindustrins löpande kontroll över insamlingssystemen och över uppföljningen av att de nationella insamlingsmålen upp- fylls. I förordningarna om producentansvar anges hur de olika myndigheterna ska fullgöra sina uppgifter i fråga om tillsynen. har bemyndigats att meddela tillämpningsföre- skrifter till förordningarna, men har ännu inte gjort detta. Den operativa tillsynen svarar kommunen för. Det är också kommunen som har tillsynsverktygen, dvs. förelägga och meddela förbud om bestämmelserna inte följs. Behovet av att vidareutveckla en väl fun- gerande tillsyn inom samtliga varugrupper med producentansvar har lyfts fram i avsnitt 3.10. Syftet är i första hand för att komma åt problemen med friåkare men också för att öka kraven på mate- rialbolagen för förpackningar och returpapper avseende städning, tömning m.m. Endast några få kommuner i landet har utnyttjat sin rätt till upplysningar och tillträde, samt rätt att meddela före- läggande för att förmå producenterna att ta sitt ansvar. Detta trots att många fler kommuner uppger att det finns problem. Orsaken är att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan till- synsmyndigheterna. Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till Förordningarna om producentansvar. Förordningarna har, enligt rapport nr 5043 1999, bidragit till att minska av- fallsmängderna från förpackningar samt till att minska deponering från förpackningar, tidningspapper och däck. För bilar har ännu ingen riktig uppföljning gjorts. konstaterar att lagstiftningen har varit pådrivande i omställningen mot mindre av- fallsmängder, ökad resurshushållning och minskad deponering. Samma bild ger underlagsrapporten, Kunskapssammanställning om styrmedel som påverkar producentansvaret, som tagits fram på uppdrag av denna utredning. Intervjuer med representanter för producenterna visar att det lagstadgade producentansvaret är det styrmedel som haft störst effekt. För vissa varugrupper fanns redan en fungerande återvinningsmarknad då förordningen infördes t.ex. tidningspapper och wellpapp. Här har respektive förordning inne- burit att insamlingen har utökats till att omfatta hela landet samt att insamlingssystemen har effektiviserats. I de befintliga reglerna om producentansvar fastställs även en skyldighet för producenten att informera om hanteringen av den uttjänta varan, hur den ska sorteras och insamlas. Se vidare under Informativa styrmedel. Lagar om dryckesförpackningar. För aluminiumburkar och PET- flaskor finns särskild lagstiftning. Se avsnitt 3.7. Enligt denna förordning har kom- munerna ett ansvar att se till att avfall tas om hand/bortskaffas på ett miljöriktigt sätt. Kommunernas ansvar omfattar hushållsavfall exklusive sådant avfall som ingår i producenternas ansvar. Utöver avfall från själva hushållen ingår i ansvaret även liknade avfall från affärer, kontor, institutioner m.m. I hushållsavfall ingår också grov- avfall och trädgårdsavfall. Kommunerna har även ansvar för att samla in och återvinna kylar och frysar, samla in batterier. Kom- munerna kan frivilligt utöka sitt renhållningsansvar till att även omfatta farligt avfall. Alla kommuner ska ha en fastställd avfallsplan som redogör för hur allt avfall i kommunen, alltså även producentansvarsavfall och annat avfall än hushållsavfall, ska hanteras. Kommunerna har lokala föreskrifter i s. k. renhållningsordningar där hanteringen klargörs mer i detalj. Kommunernas sätt att planera för avfallshanteringen påverkar de övergripande miljömålen och återvinningsmålen för olika material- slag. Eftersom inte kommunerna kan påverka det faktiska genom- förandet vid omhändertagandet av sådant avfall som omfattas av Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till producentansvaret är det inte alltid självklart att de båda systemen utnyttjas eller samverkar optimalt. Regleringar om produkters utformning. Förordningarna om pro- ducentansvar har inte nämnvärt bidragit till att innehållet av miljö- och hälsofarliga ämnen har minskat. Det kan bero på att det inte finns som ett uttalat syfte, varken i förordningen om däck eller returpapper, även om detta var grundtanken i Kretsloppsproposi- tionen. Syftet med förordningen om förpackningar är däremot ut- förlig och ur miljöskyddssynpunkt ambitiöst formulerad. En stor del av förpackningarna regleras dock av Statens livsmedelsverks kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om material och pro- dukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel (Omtryck SLV FS 1997:09) samt Kemikalieinspektionens förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Sannolikt har dessa regleringar haft största betydelsen för förpackningarnas innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen. När det gäller bilar har producenternas fokuse- ring legat på att hitta konstruktioner som lätt kan demonteras. införs förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och införs förbud mot deponering av organiskt avfall. Båda dessa regleringar syftar till en ökad resurshushållning. Jag konstaterar att förordningarna om producentansvar har haft en stor betydelse i omställningen mot mindre avfallsmängder, ökad hushållning med material och energi och minskad deponering. En brist är dock att roll- och ansvarsfördelningen för tillsynsmyndig- heterna är oklar, vilket påverkar tillsynsarbetet negativt. När det gäller miljöanpassningen av produkternas innehåll och utformning har andra lagar som reglerar kvalitet, kemikalieinnehåll och standarder påverkat miljöanpassningen tillsammans med för- ordningarna om producentansvar. I förordningarna om däck och returpapper finns inga uttalade syften att minska mängden hälso- och miljöfarliga ämnen, även om detta var grundtanken i Krets- loppspropositionen. Förordningen om förpackningar har ambitiösa mål, men innehåll av miljö- och hälsofarliga ämnen regleras oftast av annan lagstiftning. Jag noterar att egenkontrollen är ett viktigt komplement till förordningarna om producentansvar. Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till En del producenter har lyft fram deponiskatt som det ekonomiska styrmedel bland nu gällande, som påverkat produ- centerna mest i kombination med förordningarna om producent- ansvar. För varor av material som kan förbrännas, däck och retur- papper, har avfallsskatten inte haft lika stor betydelse som för icke- brännbart material. Som exempel kan nämnas bilbranschen som anstränger sig för att göra så mycket som möjligt av bilen återvinn- bar. Även inom förpackningsindustrin finns en strävan att utveckla produkter och processer som minskar behovet av deponering. Pant är ett mycket effektivt styrmedel om höga insam- lingsnivåer ska uppnås. Det har konstaterats i Utredning av pant- systemen, 2001. Det är dock viktigt att pantens värde ligger på en nivå som gör att konsumenten upplever det som mödan värt att återlämna varan. Kommunernas renhållnings- avgifter fastställs av fullmäktige genom en taxa. Fastighets- ägaren är skyldig att erlägga avgiften till kommunen. Avgiften ska täcka samtliga kostnader för hanteringen av hushållsavfall såsom hämtning, insamlingsbehållare, insamling, transport, återvinning, bortskaffande, administration och information. Taxan fastställs med grund i den kommunala självkostnadsprincipen vilken gäller för avfallshanteringen i sin helhet. Avgiften är ibland uppdelad på grundavgift, hämtningsavgift och behandlingsavgift. Hushållen betalar samma pris för likvärdig service oberoende var i kommunen de bor. Flera kommuner har infört differentierade taxor med avseende på vikt. Denna typ av styrinstrument är ett incitament att öka in- samlingen av t.ex. returpapper och förpackningar samt att öka åter- användningen av andra varor som skulle ha blivit hushållsavfall. Renhållningsavgiften differentieras ofta med beaktan av hämtad avfallsvolym och hur ofta hämtning sker. sker också diffe- rentiering med hänsyn till hämtad vikt och antalet avfallsfraktioner. Differentieringen syftar till en ökad miljöanpassning i avfalls- hanteringen enligt EU:s avfallshierarki. Producentansvaret för förpackningar finan- sieras genom förpackningsavgifter. Dessa är genomgående mycket låga i förhållande till värdet på de förpackade varorna, varför de har liten eller ringa inverkan på konsumenterna. Däremot är de en av flera faktorer som kan påverka producenternas val av förpackning Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till och avgifterna kan därigenom ha gynnat förpackningar som är enkla och därmed billiga att återvinna. Mottagningsavgifter (behandlingsavgift) tas ut av behandlingsanläggningar för återvinning, biologisk behand- ling, förbränning med energiutvinning samt bortskaffande. Av- giften är oftast differentierad för att stimulera till ökad återvinning och en effektivare källsortering. Avgiften hos kommunala anlägg- ningar för att motta industrins avfall är marknadsanpassade och fastställs oftast inte av fullmäktige. Andra ekonomiska styrmedel. Skatt på energianvändning och av- gifter på utsläpp från förbränning är styrmedel som oftast främjar materialåtervinning. Ett styrmedel som kan få effekter är utökade ekologiska krav vid offentlig upphandling. Ett databaserat verktyg som kan användas som hjälpmedel vid offentlig upphand- ling har presenterats av Delegationen för ekologisk upp- handling. Jag gör bedömningen att några ekonomiska styrmedel som har haft stor påverkan i samspel med producentansvaret är avfallsskatt, differentierade renhållningsavgifter och pantsystem. Information om insamlig, sortering och hantering av den uttjänta varan. De ekonomiska och administrativa styrmedlen kan fungera bättre om de olika aktörer som är involverade i processen, görs medvetna om styrmedlen och deras syfte. Information om hante- ringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en av- görande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. När det gäller bilar ska producenten även redovisa vilka material, komponenter och kemiska produkter som finns i bilar i syfte att underlätta återanvändning och material- återvinning. Källsorteringen och insamlingen bygger på att hushållen och företagen frivilligt ställer upp och lämnar förpackningar och returpapper vid de olika insamlingsställena som producenterna till- handahåller alternativt motiveras att lämna tillbaka källsorterat Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till material genom någon form av belöning. Producenterna ska infor- mera hushållen om sina insamlingssystem. Kommunerna informe- rar invånare och fastighetsägare hur de ska källsortera och ta hand om avfallet då de har en skyldighet att informera hushållen om käll- sorteringen och övrig avfallshantering. Detta fungerar inte alltid friktionsfritt enligt Revisorer. Vidare poängterar de att informationen inte bara bör omfatta hur insamlingen ska gå till – även de miljömässiga fördelarna bör framhållas. Frivilliga verktyg som miljöledningssystem och miljövarudeklarationer är näringslivets egna verktyg som är på stark framväxt. Fler och fler företag sätter upp mål om sortering , återvinningsbara produkter , användning av återvunnen råvara samt att återvinningen ska ske med höga miljökrav i sina miljöpolicies. Bakgrunden är kundkrav och företagens vilja att framträda som seriösa företag som tar sitt miljöansvar. Information om varor. Frivilliga system är miljömärkning och miljövarudeklarationer. En produkt som är märkt med ett visst miljömärke visar att produkten uppfyller det aktuella miljömärk- ningsprogrammets kriterier. Exempel är Svanen, Naturskyddsföre- ningens Bra Miljöval, KRAV och TCO-märkning. Certifierade miljövarudeklarationer görs av ackrediterade certifieringsorgan. miljödatabas är ytterligare en möjlighet för konsumenten att få information om miljöanpassade varor. Enligt en undersökning är en enkel och snabb information i form av positiv miljömärkning särskilt effektiv på produkter som handlas ofta och vanemässigt. Information om hur mycket återvunnen rå- vara som ingår i produkter finns i begränsad mängd varför det är svårt för konsumenter att stödja sådan produktion genom inköp. Den s. k. ISO 14001 standarden är ett fri- villigt verktyg som ska underlätta för företag och organisationer att bedriva ett effektivt och strukturerat miljöledningsarbete. Standar- den är en arbetsmodell som syftar till ständiga förbättringar. EMAS är EU:s frivilliga miljöstyrnings och revisionsordning som även syftar till att effektivisera och ständigt förbättra miljöarbetet hos företag och organisationer samt att förmedla ett trovärdigt budskap på marknaden. EMAS baseras i de flesta fall på ett miljölednings- system som ISO 14001, men är därutöver ett externt kommunika- tionsmedel. Det finns närmare 1 800 svenska företag som är ISO 14001-certifierade. Cirka 210 företag är EMAS-certifierade. har flest antal certifierade företag per BNP-enhet i världen följt av och . Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till Jag gör bedömningen att information har en nyckelroll särskilt i konsumentledet. De ekonomiska och administrativa styrmedlen har betydligt bättre förutsättningar att få genomslag om aktörerna som är involverade i processen, görs medvetna om syftet med styr- medlet. Enkel miljömärkning av varor är viktig för att konsumen- terna ska kunna göra miljöanpassade val. Information om hante- ringen av den uttjänta varan, insamling och sortering, har en av- görande betydelse för både för vilka mängder som samlas in och hur rena fraktionerna blir. Jag konstaterar att egna initiativ i form av miljöledning och miljövarudeklarationer bland företag och orga- nisationer är viktiga komplement som kan bidra till att skapa driv- krafter i arbetet att nå högre återvinningsnivåer. 4.3.1Definition och krav på utformningen I 5064 definieras miljööverenskom- melser på följande sätt: Miljööverenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden, överenskom- melser till juridiskt bindande avtal. De flesta studier visar på att själva utformningen av överenskom- melsen är avgörande för hur utfallet i slutändan blir. De rekom- mendationer som ges i olika rapporter har sammanfattats av Natur- vårdsverket, 2000. Utformningskriterier som anses vara viktiga är främst -ambitiösa och klart definierade mål, som helst har sin grund i eller åtminstone koppling till miljöpolitiken, -trovärdig övervakning och uppföljning, med ett tydligt specifi- cerat business-as-usual-scenario att stämma utfallet mot. -trovärdigt hot om andra styrmedel om målen inte uppnås, helst med åtgärder mot individuella företag, -åtgärder för att minska de potentiella nackdelarna med miljö- överenskommelser, som t.ex. konkurrensbegränsande effekter och brist på social acceptans, Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till -åtgärder för att maximera fördelarna med miljööverenskom- melser, speciellt de mjuka effekterna som att kunskaper sprids och miljömedvetenheten ökar och att kunskapen om nya tek- niska lösningar samt deras tillämpning ökar. 4.3.2Hur är dagens frivilliga åtaganden konstruerade jämfört med utformningskriterierna? I avsnitt 3.6 har byggsektorns frivilliga åtagande beskrivits. Ut- gående från de beskrivna utformningskriterierna kan jag kon- statera att -av de nio målen (se 3.6) är endast ett mätbart. Målen inkluderar även åtaganden som branschen enligt lag är skyldig att vidta t.ex. omhändertagande av farligt avfall, -övervakning och uppföljning har inte fungerat tillfredställande. Business-as-usual-scenarier har inte använts, vilket kan vara speciellt intressant inom en bransch som är konjunktur- beroende. Det enda mätbara målet kan inte följas upp eftersom kunskaperna om basåret är för dåliga, -hotet om andra styrmedel fanns och finns fortfarande i form av lagstiftat producentansvar, -speciella åtgärder för att minska potentiella nackdelar med åtagandet har inte vidtagits i tillräcklig omfattning, vilket kan förklaras med att byggsektorn är stor och komplex i sin före- tagsstruktur. Det är främst de små företagen som Byggsektorns Kretsloppsråd inte har nått ut till,