sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — När det gäller utländska företags möjligheter att konkurrera om anbud bör erinras om att vårt förslag, som tidigare nämnts, endast syftar till att tillförsäkra allmänheten insyn i den verksamhet som bedrivs på entreprenad och inte alls i någon annan verksamhet som företaget bedriver vid sidan av entreprenaden. Den av oss före- slagna bestämmelsen är enligt vår bedömning varken diskrimine- rande eller konkurrenshindrande gentemot utländska företag. Dessutom kan erinras om att det, , i 3 kap. 19 § kommunallagen finns en bestämmelse av liknande karaktär. Denna bestämmelse innebär, som tidigare nämnts, att fullmäktige när en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till någon annan än ett kommunalt företag eller en stiftelse, skall se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Denna bestämmelse har inte ansetts stå i strid med EG-rätten. Vår bedömning är att den av oss föreslagna modellen för insyn inte heller står i strid med gällande EG-rätt. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt 10 kap. kommunallagen rätt att få lagligheten av kommunens eller lands- tingets beslut prövad genom laglighetsprövning. Vissa beslut får dock inte överklagas. Det gäller bland annat beslut på vilka är tillämplig. Den kommun- eller landstingsmedlem som anser att en nämnd i samband med tecknandet av ett entreprenadavtal inte i tillräcklig utsträckning tillgodosett kravet på att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses befogad, kan alltså i ett sådant fall inte få till stånd en laglighetsprövning av detta beslut. Den enda möjlighet som står honom eller henne till buds är att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda. Givetvis finns också en möjlighet till ansvarsutkrävande i sam- band med revisorernas granskning och fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet. Den närmare utformningen av förslaget föreslår att medborgarnas insyn regleras i en ny paragraf i 3 kap. kommunallagen, som behandlar kommunernas och landstingens verksamhet och organisations- former. I 6 kap. kommunallagen införs också en bestämmelse som klargör att en nämnd som lämnar över vården av en angelägenhet skall se till att allmänheten tillförsäkras insyn. Vi föreslår även att det i de lagar som innehåller bestämmelser om att en kommun eller ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter som kommunen respektive har ansvar för, införs en hänvisning till kommunallagens bestämmelser. Detta gäller socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) tandvårdslagen (1985:125) och räddningstjänstlagen (1986:1102). 20.2.5Insyn i föreningsdriven och kooperativ verksamhet Enligt direktivet skall föreslå en förstärkt medborgerlig insyn i föreningsdriven eller kooperativ verksamhet som helt eller delvis finansieras av kommunen eller . Inledningsvis bör härvidlag skiljas mellan å ena sidan för- eningsdriven och kooperativ verksamhet som bedrivs i eget intresse med bidrag från kommunen eller och å andra sidan verksamhet som bedrivs på uppdrag av en kommun eller ett landsting. När det gäller verksamhet som bedrivs i eget intresse handlar det om bidrag till ideella föreningar vilka, inom ramen för den all- männa kommunala kompetensen, kan ges till exempel till ung- domsverksamhet, idrott, kultur och andra verksamheter som har ett allmänintresse. I dessa fall drivs verksamheten av en annan huvudman än kommunen eller , och den kan inte heller anses bedriven på uppdrag av kommunen eller . I sådana former av föreningsstöd ligger det i regel ett allmänt syfte att underlätta och möjliggöra olika former av verksamheter som har ett allmänt intresse, inte att kontrollera verksamheten i detalj. Däremot brukar stödet normalt villkoras med någon form av redovisningsskyldighet. Kommunerna och landstingen ser däri- genom till att de har möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten i den utsträckning som behövs. Den redovisning som föreningar enligt bidragsvillkoren lämnar in blir allmänna handlingar hos kommunen respektive . ser inget skäl till att i dessa fall utöka allmänhetens möjlighet till insyn i föreningarnas verksamhet. När det gäller verksamhet som bedrivs på uppdrag av en kommun eller ett landsting handlar det om överlämnande av vården av en angelägenhet. Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Det råder således ingen principiell skillnad mellan olika rättssubjekt när det gäller till vem kommunen eller kan överlämna vården av en angelägenhet. Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning är det ovid- kommande vilken typ av rättssubjekt entreprenören är. Informa- tionens omfattning och innehåll skall enbart relateras till verksam- hetens art, de enskildas intressen och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. En särbehandling av vissa typer av entrepre- nörer, som till exempel föreningar eller kooperativ, framstår som orimlig och skulle dessutom riskera att snedvrida konkurrensen. Vårt förslag innefattar därför alla rättssubjekt, utom de som anges i 3 kap. 17 § kommunallagen, och någon skillnad mellan dem är i detta sammanhang inte avsedd. 20.3Insyn i fristående skolor Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna finns det skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer, så kallade fristående skolor. Sådana skolor finns på grundskole- och gymnasienivå. Vidare finns fristående särskolor, som oftast är integrerade i en fristående grundskola, samt fristående gymnasie- särskolor och riksinternatskolor. infördes systemet med kommunala bidrag till fristående skolor, och antalet fristående skolor har ökat kraftigt . Under /93 fanns cirka 105 fristående grundskolor, och dessa hade knappt 10 000 elever. Under /01 är antalet elever i fristående grundskolor ungefär 41 500, fördelat på cirka 435 godkända skolor. Antalet fristående särskolor uppgår till cirka 25 stycken. De fristående gymnasieskolorna är ungefär 100 till antalet medan det finns ungefär 15 fristående gymnasiesärskolor. av alla elever i går i en fristående skola (2001a, 2001b, 2001). Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kan bedrivas av enskild, vilket förutsätter tillstånd av kommunen, som även kan lämna bidrag till sådan verksamhet. Även utbildning som motsvarar förskoleklassen kan, efter godkännande av kommunen eller (om den är knuten till en fristående grundskola eller särskola), bedrivas av enskild och vara berättigad till kommunalt bidrag. Kommunala bidrag till fristående skolor beslutar för fristående förskoleklass, fristående grund- skola eller fristående särskola dels om godkännande, dels om rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. För godkännande ställs vissa, i skollagen (1985:1100) angivna, krav bland annat på utbild- ningens innehåll och på att skolan skall vara öppen för alla. Med hemkommun avses i skollagen i normalfallet den kommun i vilken eleven är folkbokförd. När handlägger ärenden om godkännande av och bidrag till en fristående skola, skall bereda den kommun där skolan skall vara belägen tillfälle att yttra sig. Vid handläggning av ärenden som rör fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor, skall även närliggande kommuner som kan bli berörda av en etablering av en skola, beredas tillfälle att yttra sig över ansökan. Rätt till bidrag för fristående förskoleklass före- ligger inte om skolans verksamhet skulle innebära påtagliga nega- tiva följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Bidrag skall inte heller beviljas om skolan tar ut elevavgifter (2 b kap. 10 a–d §§ skollagen). Grundskola och särskola. Vad gäller fristående grundskolor och särskolor regleras rätten till bidrag för sådana i 9 kap. 6 § respektive 6 a § skollagen. skall besluta dels om godkännande, dels huruvida den fristående skolan skall ha rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Även för dessa skolformer ställs, för att skolan skall godkännas, krav på utbildningens innehåll och skolans öppenhet. Därutöver sägs att förklaring om rätt till bidrag inte skall ges om skolan inte erbjuder kostnadsfria skolmåltider. Bidrag skall utges av elevernas hemkommuner. Bidraget bestäms med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna förskoleklassen/. Om en elev har omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter uppstår för kommunen. Beslut om godkännande respektive rätt till bidrag skall återkallas om villkoren inte längre uppfylls. Ett godkännande skall också återkallas om den fristående skolan inte deltar i den uppföljning och utvärdering som genomförs av eller i riksomfattan- de prov (2001a). Gymnasieskola och gymnasiesärskola. För att en fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola skall ställas under statlig till- syn och bli berättigad till bidrag, måste vissa villkor vara uppfyllda. Däremot finns inte något krav på godkännande som motsvarar det som ovan beskrivits för skolor på för- och grundskolenivå. Elevernas hemkommuner skall betala bidrag till den fristående skolan. Bidragets nivå skall i första hand fastställas i överens- kommelse mellan elevens hemkommun och den fristående skolan. Om hemkommunen och skolan inte kommer överens, skall hem- kommunen betala det belopp som regeringen fastställt. Beloppet varierar beroende på vilken utbildning det handlar om. skall återkalla rätten till bidrag om verksamheten vid en fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola förändras så att den medför påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner. Rätten till bidrag skall även återkallas om skolan tar ut oskäliga elevavgifter eller om den fristående skolan inte deltar i den uppföljning och utvärdering som genomförs av . Detsamma gäller om skolan inte längre uppfyller villkoren för bidrag (2001b). Fristående skolor som anordnar utbildning i förskoleklass och för skolpliktiga elever, står under tillsyn av (2 b kap. 8 § och 9 kap. 11 § skollagen). Normalt görs en första granskning av utbildningen under en skolas andra verksamhetsår. Därefter sker tillsyn med mellan ett och mellanrum. Därutöver kan tillsyn ske på förekommen anledning, exempelvis efter en anmälan till . Utbildning i förskoleklassen står i vissa fall under tillsyn av den kommun där utbildningen bedrivs (2 b kap. 6 § skollagen). Fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor står också under tillsyn och är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering som genomför av skolväsendet (9 kap. 13 § skollagen). Även för dessa skolformer gäller att en första Utökad medborgerlig insyn SOU 2001:48 Tabell 20:1 Skillnader mellan olika fristående skolor förskoleklass (sär) förskoleklass (gr) granskning av utbildningen görs under skolans andra verksamhetsår och att tillsyn därutöver sker med ett till mellanrum eller på förekommen anledning. Tillsynen syftar till att kontrollera om de grundkrav som staten ställer på fristående skolor uppfylls. Tillsynen är en kontroll som skall utmynna i ett ställningstagande till fortsatt godkännande respektive rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Däremot innebär tillsynen inte någon utvärdering av skolans kvalitet, utöver en bedömning av om grundkraven är uppfyllda eller inte. Det är den enskilda skolan som ansvarar för att utvärdera kvaliteten i sin verksamhet. Den regelbundna tillsynen består av dokumentstudier, intervjuer och besök på skolan. Ett sådant besök omfattar en och genomförs av minst två undervisningsråd. Inför ett tillsynsbesök uppmanas skolan att inge ett antal handlingar till . Det som framkommer vid besöket och i de ingivna SOU 2001:48 Utökad medborgerlig insyn handlingarna läggs sedan till grund för beslut om fortsatt godkännande. De handlingar som kommer in till, eller upprättas hos, Skol- verket i samband med tillsyn blir allmänna handlingar. Sådana handlingar lämnas ut på begäran av enskild, med undantag för sådant som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen – exempelvis uppgifter om enskilds personliga förhållanden (). Den kommun där en fristående skola är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Skolorna är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende (2 b kap. 8 §, 9 kap. 11 § respektive 13 § skollagen). 1995/96:200 Fristående skolor, anfördes att det är väsentligt att den kommun där en fristående skola är belägen har insyn i verksamheten. Insyn ansågs vara en förutsättning för att kommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov, grundat på skolans åtagande och elevernas behov. Den kommunala rätten till insyn ansågs även garantera att offent- liga medel för utbildning används för avsedda ändamål. Begreppet insyn är oklart både för de fristående skolorna och för kommunerna, och insynens omfattning varierar kraftigt mellan olika kommuner. Detta redovisas i betänkande Likvärdiga villkor (SOU 1999:98). Enligt finns ett behov av att närmare definiera begreppet insyn. Bidrag, tillsyn och insyn i enskild verksamhet m.m. När det gäller enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarns- omsorg, samt när en utbildning som motsvarar förskoleklassen inte bedrivs av en godkänd fristående skola, sköts tillståndsgivning och tillsyn helt av kommunen. En kommun kan lämna bidrag till en sådan verksamhet om den uppfyller vissa krav. Det är, till skillnad från vad som gäller för fristående skolor, kommunen själv som avgör om bidrag skall ges. Kommunen har rätt att inspektera sådan verksamhet och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. förhållanden föreligger får kommunen återkalla tillståndet för verksamheten. sköter endast statistikuppgifter av- seende enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg. När det gäller riksinternatskolor skall dessa i vissa fall anses vara fristående skolor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riksinternatskolornas orga- nisation och tillsynen över dem (10 kap. 1 a § skollagen). Av förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skol- väsendet framgår att fristående grundskolor, särskolor, gymnasie- skolor och gymnasiesärskolor samt riksinternatskolor skall upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som visar dels i vilken mån målen för utbildningen uppnåtts, dels vilka åtgärder som behövs om målen inte har uppnåtts. har utfärdat Allmänna råd om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (1999:1) i vilka förtydligas vilka uppgifter som skall tas upp i kvalitetsredovisningen. I anslutning till ovan nämnda allmänna råd har angivit att man också kan välja att göra beskrivningar av skolans eller huvudmannens förutsättningar; till exempel organisation, eventuell pedagogisk profil, uppgifter om elever och personal, lokaler, utrustning och andra resurser. Redovisningarna bör emellertid inte tyngas med för mycket uppgifter av dessa slag. I promemoria Fristående skolor (2001) föreslås att ovan nämnda förordning om kvalitetsredovisning skall ändras på så sätt att fristående skolor skall bli skyldiga lämna sina kvalitets- redovisningar till den kommun där skolan är belägen. I förordningen om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m. (SFS 1992:1083) anges att skolhuvudmännen är skyldiga att i den utsträckning föreskriver lämna uppgifter om sin skolverksamhet för uppföljning och utvärdering. Vidare anges att om skolhuvudmannen inte fullgör sina skyldigheter härvidlag, får förelägga skol- huvudmannen att vid vite fullgöra sina skyldigheter. Uppgifts- skyldigheten omfattar även fristående skolor. har i föreskrifter om uppgiftsinsamling från skol- huvudmännen (SKOLFS 2000:157) utfärdat bestämmelser angåen- de uppgiftsskyldighet. Av dessa framgår vilka uppgifter som skall lämnas till samt sådan information skall lämnas in. Internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem kommer att introducera ett Internet- baserat informationssystem (). Informationssystemet skall vara ett sätt att göra den information som redan finns hos Skol- verket mer lättillgänglig för allmänheten. Systemet kommer att innehålla sådan information som staten har bestämt att skolor och huvudmän skall lämna om sin verksamhet. I skall vidare bland annat finnas statistikuppgifter såsom slutbetyg från grund- skolan och gymnasieskolan, resultat från de nationella ämnes- proven år 9, resultat från de nationella kursproven i gym- nasieskolan samt uppgifter om kostnader och antal elever och lärare. De rapporter som utbildningsinspektörer upprättar avseende skolor och kommuner skall också finnas tillgängliga (2001c). Fristående skolverksamhet bedrivs inte på entreprenad, men finan- sieras ändå med medel från elevernas hemkommuner, efter beslut av . Eftersom verksamheten är offentligt finansierad bör allmänheten tillförsäkras den insyn som kan anses befogad. Vi har i avsnitt 20.2 konstaterat att handlingsoffentlighet inte är ett ändamålsenligt sätt att tillförsäkra allmänheten insyn i verk- samhet som bedrivs av en privat aktör. Insyn bör i stället möjlig- göras genom att den som driver verksamheten lämnar viss infor- mation till den myndighet som är ansvarig. lämnar fristående skolor viss information till . Det sker dels i samband med att huvudmannen ansöker om godkännande och/eller rätt till bidrag, dels i samband med den tillsyn som utför. tillgänglig för allmänheten hos , men enligt vår bedömning inte tillräcklig för att ge allmänheten den insyn som är befogad. Den information som lämnas vid ansökan redovisas bara en gång och beskriver av naturliga skäl enbart planerad och inte pågående verksamhet. Den information som lämnas i samband med Skol- verkets tillsyn syftar endast till att utgöra underlag för en bedömning av om grundkraven är uppfyllda eller inte och berör inte alls kvaliteten på verksamheten. Informationen lämnas dess- utom endast i samband med tillsyn, vilket kan ske så sällan som . För att informationen skall ge allmänheten möjlighet till sådan insyn som kan anses vara befogad bör den lämnas regelbundet och med inte alltför långa tidsintervall. I vissa fall bedrivs skolverksamhet i form av ett sedvanligt entreprenadförhållande mellan kommunen och en enskild. Kom- munen får till exempel sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen (2 a kap. 5 och 13 §§ skollagen). En kommun får även sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter beträffande förskoleklassen (2 b kap. 2 och 6 §§). Dessa verksamheter överlämnas på initiativ av kommunen till enskild och utgör inte någon form av fristående skola utan ett sedvanligt entreprenadförhållande. Rätt till medborgerlig insyn i sådan verksamhet bör regleras på motsvarande sätt som vid andra kommunala entreprenader (jfr avsnitt 20.2). anser att det är viktigt att medbor- garna ges möjlighet till insyn i den verksamhet som bedrivs i fri- stående skolor. Denna insyn bör, som tidigare nämnts, möjliggöras genom att den som driver verksamheten lämnar viss information till den myndighet som är ansvarig, där informationen kommer att utgöra en allmän handling. I detta sammanhang måste en avvägning göras mellan å ena sidan entreprenörens intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Det innebär att hänsyn måste tas till att entreprenören i regel är ett vinstdrivande företag som arbetar på en konkurrensutsatt marknad. Entreprenören har därför ett intresse av att behålla vissa uppgifter för sig själv så att de inte sprids till konkurrenter. Även om entreprenören inte är ett vinstdrivande företag finns i regel ett motsvarande sådant intresse. skall stor hänsyn tas till allmänhetens intresse av insyn i verksamheten. Entreprenörens intresse att bevara affärs- hemligheter kan rimligen inte tillåtas sträcka sig utöver det som kan innebära direkta konkurrensnackdelar. Lagstiftningen bör ge uttryck för en sådan avvägning. Vilken information skall redovisas? Den information som enligt upp- fattning skall redovisas bör innehålla sådana uppgifter att medbor- garna kan bilda sig en uppfattning om hur verksamheten bedrivs och kontrollera hur offentliga medel används. Kommittén menar dock att en uttömmande uppräkning av vilken information som skall redovisas inte bör anges i lagtext. En sådan uppräkning kan bli tämligen omfattande och behov av förändringar i en sådan uppräkning bör kunna göras genom ett enklare förfarande än lagstiftning. Vägledande vid fastställandet av vilken information som skall omfattas bör vara de uppgifter som lämnas till i samband med ansökan om bidrag respektive vid tillsyn. Exempel på vad som skulle kunna ingå är informationsmaterial om skolan, information om skolans lokaler, verksamhetsberättelse, timplaner, kursplaner, fortbildningsplaner, skolans kvalitetsredovisning samt scheman och klassorganisation. Sådana uppgifter som normalt omfattas av sekretess enligt sekretesslagen, bör naturligtvis undan- tas. bör ges i uppgift att utreda vilken information som de fristående skolorna bör lämna. I detta arbete bör företrädare för de fristående skolorna medverka. Hur ofta skall informationen lämnas? Vid avgörandet av hur ofta information skall lämnas, måste en avvägning göras mellan å ena sidan den arbetsinsats som det kan innebära för en enskild skolhuvudman att sammanställa och ge in sådan information och å andra sidan medborgarnas möjligheter till insyn i verksamheten. anser att en skyldighet för skolhuvudmännen att lämna sådan information regelbundet och i vart fall framstår som rimlig. Vart skall informationen lämnas? Den aktuella informationen skall ges in till som i sin tur skall skicka kopia av handlingarna till den kommun i vilken skolan är belägen. Den enskilde medborgaren kan då vända sig till såväl skolans lägeskommun som för att få tillgång till infor- mationen. För att skolhuvudmannen skall anses ha fullgjort sin informationsskyldighet, skall det dock vara tillräckligt att informa- tionen kommit in till inom föreskriven tid. Om en fristående skola inte i rätt tid ger in föreskriven information till , bör ha möjlighet att använda någon form av tvångsmedel gentemot skolan. Det skulle kunna röra sig om möjlighet att vid vite förelägga en skolhuvudman att inkomma med föreskriven information eller att återkalla en förklaring om rätt till bidrag. utreder frågor som rör fristående skolor, bland annat vad avser sanktionsmöjligheter. anser därför att frågan om sanktionsmöjligheter i samband med underlåtenhet att inge föreskriven information till , bör utredas av . Enskild förskoleverksamhet, enskild skolbarnsomsorg samt utbild- ning som motsvarar förskoleklassen och som inte bedrivs av godkänd fristående skola, bör enligt kommittén inte åläggas någon informationsskyldighet motsvarande den som föreslås för fri- stående skolor. När det gäller dessa verksamheter har kommunen inte någon skyldighet att utge bidrag. Kommunen har som ovan nämnts rätt att inspektera sådan verksamhet och får inhämta upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Om bidrag utgår till sådan verksamhet bör enligt kommitténs uppfattning en tillräcklig möjlighet till insyn för medborgarna kunna garanteras genom att kommunen upprättar någon form av dokumentation i samband med tillståndsgivning och tillsyn. Vad gäller riksinternatskolor framgår av skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om bland annat tillsynen över dessa. Enligt Kommun- demokratikommitténs uppfattning bör möjligheterna till insyn i sådana skolors verksamhet inte regleras på annat sätt.