sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Berörda föräldrar kan uppfatta sitt föräldraskap som ifrågasatt. Att ett barns situation är sådan att en anmälan måste göras, är emellertid något allvarligt, och ordet anmälan talar tydligt om detta. Ur barnets synvinkel är en anmälan till nämnden t.o.m. av större vikt än anmälan till polisen. Det finns därför inte skäl att av hänsyn till föräldrar, och kanske även an- själv, avdramatisera anmälningsförfarandet genom att kalla anmälan för något annat. Enligt vår uppfattning är det verkliga problemet inte att ordet anmälan har en för stark negativ laddning, utan i stället att fokus alltför ofta är inställt på skyldigheten att anmäla i stället för på socialnämndens stödjande och hjälpande verksamhet. Det talas och skrivs mycket om skyldigheten att anmäla och om att social- nämnden omhändertar barn med tvång. Mycket litet uppmärk- samhet får däremot socialnämndens övriga verksamhet som rör barn och unga och vars syfte är att stödja. skall enligt 12 § SoL bl.a. i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver (fr.o.m. : 5 kap. 1 §). Frivillighet och själv- bestämmande skall vara vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden. Vi tror att mycket vore vunnet om hjälpande och stödjande funktion gjordes mer känd för allmänheten. Att social- nämnden skall informera om anmälningsskyldigheten anses oftast självklart. Lika självklart borde det vara att nämnden informerar om och synliggör de redskap och verktyg man har för att hjälpa barn, unga och deras familjer. Bland dem som arbetar med barn råder stor enighet om att ju tidigare insatser sätts in, desto större är möjligheterna att hjälpa barnet. Denna uppfattning har också fått spridning i samhället i övrigt. En grundläggande inställning inom yrkesgrupper som arbetar med barn måste därför vara att så tidiga insatser som möj- ligt alltid skall eftersträvas. Ofta är de problem som kan finnas i en familj kända långt innan situationen blir så allvarlig att en anmälan måste göras. Vanligtvis mår inte bara barnet dåligt, utan även familjen i övrigt. De flesta vill ha hjälp. För enskilda människor är det viktigt dels att de känner till att det finns hjälp att få, dels att de enkelt och snabbt kan få kontakt med hjälpande instanser. Som ett gott exempel kan här nämnas de familjecentraler som finns på många håll i landet, där flera huvudmän samverkar under samma tak. Att alltid eftersträva förebyggande och tidiga hjälpinsatser i arbetet med barn och deras familjer ger goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med föräldrar och barn. Då behöver sannolikt insatserna inte heller vara så drastiska. Det innebär också bättre möjligheter att påverka allmänhetens attityd till socialnämnden i positiv riktning. 6.2När är man skyldig att anmäla? Ordet skydd i 71 § SoL (fr.o.m. : 14 kap. 1 §) ersätts av orden skydd eller stöd. En svårighet vid tillämpningen av 71 § SoL har visat sig vara att de som är skyldiga att anmäla har svårt att ta ställning till när anmälningsskyldigheten inträder. Vi anser att paragrafen bör ändras så att anmälningsskyldigheten knyts till ett barns behov av skydd eller stöd i stället för enbart skydd, som lagtexten säger . Enligt lagtexten skall anmälan göras vid kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. I förarbetena till lagen sägs att anmäl- ningsskyldigheten inte förutsätter att det är klarlagt att social- nämnden behöver ingripa. Även uppgifter som är svårbedömda eller obestyrkta skall anmälas, om de tyder på att ett barn kan behöva stöd eller hjälp från socialnämndens sida (SoU 1979/80:44 s. 113 och prop. 1989/90:28 s. 131 f.). () har sagt att anmälnings- skyldigheten inte får bli föremål för överväganden av de anmälningsskyldiga själva och att kritik för obefogad anmälan torde förutsätta att anmälan objektivt sett framstår som helt opåkallad (JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 247). Olika yrkesgrupper har olika uppfattningar Lagtexten upplevs som abstrakt av många som skall tillämpa den. Ute i verksamheterna talas det om att man är skyldig att göra anmälan till socialnämnden vid misstanke om missförhållanden. Enligt lagtexten inträder anmälningsskyldigheten emellertid inte vid misstanke, utan i stället vid kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Frågan är hur välgrundad en misstanke måste vara för att anmälningsskyldigheten skall träda in. De fall där det finns tydliga tecken på att barn blivit utsatta för misshandel ställer sällan till några större problem för de anmäl- ningsskyldiga. I dessa fall vet man att man måste anmäla och som regel gör man det också. Men vad gäller när oron för ett barn är vag, svår att klä i ord och det kanske inte finns några direkta tecken på att barnet far illa? Särskilt svårt kan det vara att bedöma om en anmälan skall göras vid misstanke om psykisk misshandel, eftersom sådan misshandel sällan lämnar några synliga spår. Studier har visat att det råder skilda uppfattningar såväl mellan som inom olika yrkesgrupper om vad som är skadlig behandling av barn. Man oroar sig för olika barn och har även skilda uppfatt- ningar om när förhållandena skall anses vara sådana att anmälnings- skyldigheten träder in (se D. rapport av samhällelig omsorgsbrist och skadlig behandling av barn som finns i bilaga till betänkandet). En gråzon kan inte undvikas Att bedöma om kriterierna för att göra en anmälan är uppfyllda eller inte är onekligen en mycket svår uppgift. Enligt vår uppfatt- ning är det emellertid varken lämpligt eller möjligt att i lagstiftningen mer exakt ange en gräns där anmälningsskyldigheten träder in. En gråzon kommer ändå alltid att finnas. Där kommer frågan om en anmälan skall göras eller inte ytterst att vara beroende av flera olika faktorer, som den anmälningsskyldiges egen kompetens, det stöd som erbjuds honom eller henne, innehållet i eventuella rutiner om anmälningsskyldighet och relationen till andra berörda myndigheter. Vi anser att problemet i stället måste angripas genom utökad information och utbildning, tydligare rutiner på arbetsplatserna, utökat utnyttjande av möjligheten att konsultera etc. Vi anser emellertid att ordet skydd i lagtexten är olyckligt valt. Ordet för tankarna till att en anmälan skall göras endast vid tecken på mycket allvarliga missförhållanden. Enligt förarbetena är i stället anmälningsskyldigheten knuten till en underårigs behov av stöd eller hjälp. Lagtexten och förarbetena stämmer alltså inte särskilt väl överens. Vi delar uppfattningen i förarbetena att samhället måste ha en högre ambitionsnivå än att endast uppmärksamma de barn och unga som behöver skydd. Barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda i hemmet eller av någon annan anledning far illa måste få hjälp i ett skede. Denna uppfattning bör komma till uttryck direkt i lagtexten och inte bara i förarbetena. Vi föreslår att ordet skydd i 71 § SoL (14 kap. 1 §) ersätts av orden skydd eller stöd. Den föreslagna lydelsen klargör för de anmälningsskyldiga att missförhållandena inte behöver vara så allvarliga. Den som har grundad anledning att misstänka att ett barn kan behöva någon form av insatser från socialnämndens sida skall alltid göra en anmälan. Syftet med ändringen är i och för sig inte att utvidga tillämpningsområdet för 71 § SoL utan i stället att slå fast vad som redan gäller enligt förarbetena. Den nya lydelsen bör emellertid innebära att det blir lättare att bedöma när det skall göras anmälningar. Det ger också bättre möjligheter för de anmälnings- skyldiga att förklara för föräldrar och andra att en anmälan görs för att hjälpa, inte för att underkänna föräldrarna. En ökad fokusering på stöd bör därmed innebära förbättrade möjligheter att få till stånd en god samverkan kring familjen. Ordvalet skydd eller stöd är lämpligare också med hänsyn till att anmälningsskyldigheten även gäller äldre barn. Anmälningar som rör äldre barn grundar sig som regel på barnets eget beteende och inte på att föräldrarna skulle utsätta barnet för misshandel eller någon annan skadlig behandling. Ordet skydd kan därför framstå som missvisande. Den föreslagna lydelsen harmonierar vidare bättre med 50 a § SoL (fr.o.m. : 11 kap. 2 §). Där finns bestäm- melser om utredningar av socialnämnden om underåriga som kan behöva just skydd eller stöd. Att hjälpa själv i stället för att anmäla En komplicerad fråga är om en anmälan skall göras även om det finns kompetens att hantera barnets problem inom den egna organisationen. Det kan hävdas att barnet inte behöver social- nämndens hjälp i dessa situationer eftersom hjälpen finns tillgäng- lig på annat håll. Vi anser att frågan inte kan ges något entydigt svar utan måste bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Ett barn som har inlärningssvårigheter i skolan kan exempelvis i normalfallet få behövlig hjälp i skolans regi eftersom skolan är skyldig att ge särskilt stöd till elever som har svårigheter i skol- arbetet. Bedömningen blir en annan om det finns skäl att misstänka att svårigheterna har sin grund i att barnet utsätts för misshandel eller annan skadlig behandling i hemmet. I sådana fall är skolans insatser inte tillräckliga utan en anmälan till social- nämnden måste göras. Det är sedan socialnämndens ansvar att utreda barnets förhållanden närmare. Även inom hälso- och sjukvården, kanske främst barn- och ungdomspsykiatrin, kan frågan uppkomma om det är tillräckligt att hjälpa ett barn eller en ungdom genom egna insatser. Kanske görs den bedömningen att man kan erbjuda nödvändig behandling i egen regi och att en anmälan inte skulle gagna eller rent av riskera att skada barnet. Även här gäller emellertid att om förutsättningarna för anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) är uppfyllda så skall en anmälan alltid ske. Det eventuella behovet av åtgärder bestäms av socialnämnden. JO har riktat kritik mot hälso- och sjukvården för att man dröjt med att anmäla (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 261 och 1995/96 s. 247). Att ett barn eller en ungdom är intaget på sjukhus och inte utsatt för någon reell fara har därvid inte ansetts som skäl för att låta bli att anmäla. JO har pekat på att det kan vara lämpligt att behandla ömtåliga fall i samrådsgrupp i syfte att försöka uppnå en sam- ordnad handlingslinje. I dessa situationer finns det anledning att hålla i minnet att intar en särställning i förhållande till andra verk- samheter genom den större möjligheten att få en helhetsbild av barnet och familjen. kan exempelvis ha fått in anmäl- ningar från flera olika håll beträffande ett och samma barn. Social- tjänsten har också en unik möjlighet att, trots sekretessbestäm- melserna, från andra myndigheter begära in de uppgifter som behövs för att utreda barnets situation. Av betydelse i sammanhanget är också skyldighet att vid behov samverka med andra samhällsorgan och med orga- nisationer och andra föreningar när insatser för enskilda skall utformas och genomföras (9 § SoL, fr.o.m. : 3 kap. 5 § ). Barnet kan behöva stöd och hjälp från skolan, förskolan etc. även sedan en anmälan gjorts till socialnämnden. Ur barnets perspektiv är det oerhört viktigt att anmälaren inte upphör att stödja barnet efter det att en anmälan gjorts. Att socialnämnden har ett yttersta ansvar för barnet innebär inte att anmälarens ansvar faller bort. Lite äldre barn väljer emellanåt att avstå från att söka hjälp hos skolpersonal och andra yrkesverksamma av rädsla för att en anmälan skall göras. Även om detta är ett problem finns det inte tillräckliga skäl för att ge barn laglig möjlighet att hindra att en anmälan görs till socialnämnden. De lite äldre barnens motstånd mot att söka hjälp hos skolpersonal och andra yrkesverksamma på grund av risken för en anmälan kräver i stället andra åtgärder. Anmälningsskyldigheten hindrar barn från att berätta Många barn lever utan goda vuxenrelationer. Ett barn som behöver stöd, råd eller annan hjälp men som saknar vuxna att vända sig till i sin familj eller bekantskapskrets, är hänvisat till en lärare, skol- sköterska, skolpsykolog etc. Alla dessa yrkesgrupper har anmäl- ningsskyldighet. Det är känt att barn och ungdomar som miss- handlas eller av annan anledning far illa i hemmet inte alltid vill söka hjälp hos personalen på skolan av rädsla för just anmäl- ningsskyldigheten. Av lojalitet till föräldrarna väljer barnet att tiga om missförhållanden. Detta kan få till följd att problemen förvärras och att eventuella stödinsatser sätts in senare än vad som annars varit fallet. Man kan således hävda att den anmälningsskyldighet som syftar till att skydda och hjälpa också för med sig en risk för att barn i utsatta situationer står ensamma, utan möjligheter till hjälp. Många av de barn som ringer till Barnens Hjälptelefon hos väljer denna kanal för att de vill prata med en vuxen utan att riskera en omedelbar anmälan. En annan sak är att de senare ofta sam- tycker till att skolan, socialnämnden eller någon annan hjälpande myndighet eller person kontaktas. De yrkesverksamma som möter de lite äldre barnen, bekräftar att anmälningsskyldigheten emellanåt hindrar barn från att söka hjälp. Visserligen kan det finnas större möjligheter att avstå från att göra en omedelbar anmälan när fråga är om äldre barns för- hållanden eftersom de äldre barnen inte är lika utlämnade och inte har samma omedelbara behov som de yngre, men anmälnings- skyldigheten utgör likväl ett hinder för barnen. En ovillkorlig anmälningsskyldighet, utan möjlighet till medbestämmande för barnet, har också den nackdelen att en anmälan riskerar att skada relationen mellan anmälaren och barnet. De möjligheter anmälaren kan ha att själv hjälpa barnet , riskerar därmed att gå förlorade. Problemet har föranlett oss att överväga om de lite äldre barnen borde ges en laglig möjlighet att påverka i frågan om en anmälan skall göras eller inte. Bör barnet ges möjlighet att hindra en anmälan? Varje barn har självt den bästa kunskapen om sina egna för- hållanden och måste ses som en god expert på sin egen hälsa och sina egna levnadsförhållanden. Vad som är jobbigt för ett barn, kanske inte är det för ett annat. Det är inte givet att den bästa hjälpen för varje utsatt barn i varje situation är att göra en omedelbar anmälan till socialnämnden. Något barn kanske känner en befogad rädsla för att en anmälan skulle förvärra situationen ytterligare, i vart fall för stunden. En anmälan som grundar sig på ett barns egen berättelse kan också sägas peka ut barnet och för med sig en risk för att barnet tar på sig en skuldbörda. I detta sammanhang kan också nämnas att barn i olika socialrättsliga sammanhang getts mycket stora möjligheter att påverka i frågor som rör barnets egen person (se t.ex. 21 kap. 5 § och 10 § SoL). Vi har emellertid fastnat för att det inte är möjligt att ge barnet rätt till medbestämmande i frågan om en anmälan skall göras eller ej. Ett så stort ansvar kan inte läggas på ett barn som kan vara både kroppsligt och själsligt skadat och dessutom bundet av lojalitet mot föräldrarna, som oftast är förövarna. Ett barn har inte heller till- räcklig livserfarenhet för att se realistiskt och nyanserat på sin egen situation. Barnet kan exempelvis ha svårt att överblicka de långsiktiga kon- sekvenserna av misshandel och andra övergrepp. De fulla konse- kvenserna kanske står klara först när barnet kommit upp i vuxen ålder. Medbestämmande för barnet skulle också föra med sig en risk för att barnet gavs skulden för en utebliven anmälan; det vore alltför frestande att avstå från en besvärlig anmälan med hänvisning till att barnet inte ville anmäla. Ett barn i en utsatt situation behöver hjälp av vuxenvärlden, inte ett eget ansvar som barnet inte är moget att bära. Ett sådant synsätt får också anses bäst stämma överens med tankarna bakom FN:s konvention om barnets rättigheter. De lite äldre barnens särskilda svårigheter måste i stället bedömas och åtgärdas på annat sätt. Enligt vår uppfattning handlar det här först och främst om personalens tillgänglighet och kompe- tens men också om olika yrkesgruppers förmåga att samverka med varandra. Barn behöver vuxna i sin vardag En grundförutsättning för att barn skall förmås att dela med sig av sina problem till någon vuxen är att barnen i sin vardag har tillgång till vuxna människor som har vilja och tid att lyssna. Detta är något som brukar lyftas fram inte minst av barnen själva. Eftersom alla lite större barn går i skolan är det särskilt viktigt att det finns kloka och lyssnande vuxna där. All skolpersonal kan emellertid inte förväntas ha särskild kom- petens i att möta utsatta barn. Därför är en god elevvård där sådan kompetens finns av största betydelse för barn som far illa och behöver hjälp. Ju större kompetens den vuxne har, desto bättre är hans eller hennes möjligheter att få barnet att känna tillit och våga berätta. Den vuxne som får ta emot ett förtroende från ett barn måste göra sitt yttersta för att övertyga barnet om att det inte står ensamt. Om en anmälan blir aktuell är det den vuxnes uppgift att få barnet att förstå varför anmälan sker och vad den innebär samt att ge barnet fortsatt stöd. Vikten av att samtala med barnet och att ge barnet stöd i en eventuell anmälningsprocess kan inte nog betonas. Det barn som känner tillit till och respekt för en vuxen, kan lättare acceptera de beslut som den vuxne fattar. 6.4Vikten av handlingsplaner och annat stöd Rutiner, handlingsplaner eller liknande där den som är anmäl- ningsskyldig ges råd om hur han eller hon bör förfara när ett barn visar tecken på att fara illa bör finnas inom vissa verk- samheter som berör barn och ungdomar. Förslag härom lämnas i andra sammanhang i betänkandet. En del verksamheter har handlingsplaner, samverkans- program eller liknande som tjänar syftet att ge vägledning i en anmälningssituation. Vi anser att någon form av sådana planer bör finnas inom vissa verksamheter som berör barn och ungdomar. I dessa kan praktiska och juridiska frågor kring anmälningsskyldig- heten, frågor kring handledning, konsultation, samarbete med andra verksamheter osv. Vilket stöd behöver den som är anmälningsskyldig? Hjälp med praktiska frågor Ett beslut att anmäla för med sig en rad praktiska och juridiska frågor för den som är anmälningsskyldig. Till vem görs anmälan? Kan den göras muntligen? Skall barnet tas med till skolsyster eller läkare vid en första misstanke om misshandel? Kan barnet gå hem efter skoldagens slut? Hur samtalar jag med barnet? Hur samtalar jag med föräldrarna? Får jag något stöd? När en anmälan på grund av misshandel aktualiseras är situa- tionen ofta så akut att det inte finns tid att närmare fundera på dessa frågor. Det är därför nödvändigt att den anmälningsskyldige har en struktur att följa, som anger hur han eller hon skall gå till väga. Även i mindre akuta situationer är inarbetade rutiner och handlingsplaner ett stort stöd för den som anmäler. tydliga riktlinjer från ledningen som anger vem som skall göra vad, när och hur osv. främjar också det samarbete som kan bli nöd- vändigt mellan olika yrkesgrupper som arbetar med barn som far illa. Frånvaron av direktiv i en anmälningssituation ökar risken för att den anmälningsskyldige väljer att, medvetet eller omedvetet, blunda för det svåra i stället för att ta steget att göra en anmälan. Ytterst är det de utsatta barnen som får ta konsekvenserna av att direktiv saknas. I några kommuner har man infört en arbetsrutin som innebär att sammanför anmälare och den anmälde. Erfarenheten är att en sådan öppenhet gagnar det fortsatta arbetet kring familjen då det blir mer tydligt att man strävar efter att göra gott. Öppen- heten gör också att lärare och andra anmälare blir mer professio- nella i sitt förhållningssätt. Anmälaren kan behöva personligt stöd Den som beslutar sig för att göra en anmälan till socialnämnden befinner sig i en mycket svår situation. Han eller hon känner i allmänhet en stark oro för barnet och tvivlar kanske också på att beslutet att anmäla är det bästa för barnet. Det kanske är första gången personen gör en anmälan. Utöver dessa tvivel har den anmälningsskyldige att brottas med oron för hur barnet och dess föräldrar skall reagera på anmälan. Föräldrar som omfattas av en anmälan kan reagera med aggressivitet; att yrkesverksamma som gjort en anmälan utsätts för trakasserier och hot är inte alldeles ovanligt. Det är inte realistiskt att tro att allt sådant kan undvikas. I den anmälningsskyldiga personalens yrkesroll får också anses ingå att acceptera ett visst mått av sådant obehag. Problemet är dock sannolikt onödigt stort . Tydliga direktiv kan ge den anmälningsskyldige såväl praktisk vägledning som en större säkerhet. Föräldrar som berörs av en anmälan kan säkerligen lättare acceptera ett beslut att anmäla om den anmälningsskyldige hanterat ärendet korrekt, säkert och med respekt för de berörda. Även i detta avseende har således handlingsplaner eller liknande en stor betydelse. Sådana planer kan också innehålla direktiv för hur man bör agera inom verksamheten när den anmälningsskyldige faktiskt utsatts för eller riskerar att utsättas för hotfulla situationer eller liknande. ärenden där det bedöms finnas risk för att den anmälde reagerar med aggressivitet, hot, våld etc. kan det exempelvis finnas anled- ning att låta flera personer skriva under anmälan om det är möjligt. I vissa skolor är det i stället rektor som gör alla anmälningar till socialnämnden. Oavsett vilken metod som valts inom verksam- heten får inte glömmas bort att den anmälningsskyldige alltid har ett personligt ansvar för att anmälan görs och att skyldigheten att anmäla inte kan delegeras. Skulle verksamhetsledningen anse att en anmälan inte bör ske har den anmälningsskyldige således alltid ett eget ansvar att göra en anmälan om det kommit fram uppgifter som tyder på att ett barn kan vara i behov av skydd från socialnämndens sida. Anmälaren kan även behöva stöd i form av handledning. Det är av största betydelse att ledningen har en beredskap att ge sådant stöd. Även frågor om handledning kan behandlas i handlingsplaner. Konsultation kan hjälpa både barnet och anmälaren Den anmälningsskyldiges möjlighet att konsultera har tidigare uppmärksammats bl.a. i lagstiftningssammanhang (prop. 1996/97:124 s. 106). Med hänsyn till konsultationens stora betydelse finns det skäl att nu lyfta frågan på nytt. Med konsultation brukar i detta sammanhang avses att den anmälningsskyldige kontaktar för att diskutera ett barns förhållanden utan att barnets identitet avslöjas. Konsultationen innebär möjligheter för den anmälningsskyldige att få hjälp med att tolka fakta, bedöma om ett barns beteende är normalt osv. Efter kontakten kan han eller hon lättare fatta ett beslut att anmäla, alternativt avstå från att anmäla. kan även ge tips om hur man kan arbeta vidare med ett barn eller en familj, hur man kan gå till väga vid föräldrasamtal etc. kan det också finnas behov av att konsultera andra yrkesgrupper än . Exempelvis kan en läkare tillfrågas om blåmärken och andra skador. Sådana kontakter är ofta av stort värde såväl för den anmälningsskyldige som för barnet då de bidrar till att snabbt få fram ett gott beslutsunderlag. måste den anmälningsskyldige hålla i minnet att det räcker att det finns grundade misstankar om något missförhållande för att anmälnings- skyldighet skall träda in och att det är socialnämndens ansvar att göra den utredning som kan behövas för att ta reda på om det krävs åtgärder (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 264 och 1995/96 s. 247). Som regel bör det därför vara en uppgift för och inte för den anmälningsskyldige att konsultera olika yrkesgrupper. Ett annat sätt att få stöd i handläggningen av ett ärende om barnmisshandel är att diskutera ärendet i en lokal samrådsgrupp, där representanter från flera myndigheter – främst socialtjänst, polis och barnpsykiatri – deltar. Samrådsgrupper finns i flertalet kommuner i landet (se övergrepp mot barn.