sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Pressretur ville då börja ta ut en avgift från de företag som de verkade för att finansiera det utvidgade åtgärds- programmet för återvinningsstationerna och underskottet i . Några nya avtal kunde dock inte komma till stånd, vilket innebar att avtalen förföll . Det be- tyder att Pressretur endast representerar de svenska pappers- producenterna: . konstaterar i sin rapport (Dnr 635-796-99 Rk) att från den tidpunkt som avtalet sades upp efterlever de företag som står utanför Pressretur inte lagstiftningen om producentansvar för returpapper. I praktiken åker de snålskjuts på Pressreturs be- kostnad. Deras papper samlas in som tidigare, de har inget eget in- samlingssystem, har heller inte samarbete med någon annan som har ett sådant. Monopol med acceptabla konsekvenser? Den svenska returpappersmarknaden kontrolleras i stort sett av skogsindustrin. I Kretsloppsdelegationens rapport i kretslopp konstateras att det för svensk skogsindustri är viktigt att kontrollera returpappersmarkanden som en del i råvaruförsörj- ningen. Skälen för detta är flera kvalitetsstyrning – råvarans renhet, stabilisering av prisnivån, garanterad avsättning av de insamlade volymerna, garantera långsiktiga lösningar och därmed göra det möjligt för pappersbruken att investera i produktionsanläggningar och forskning/ utveckling för returpapper. har – på uppdrag av IL Returpappers ägare – tittat på om samarbetet mellan de fem papperstillverkare som gemensamt äger IL Returpapper ger konkurrenshämmande effekter på den svenska markanden för returpapper. Marknads- domstolen har ansett att inga större effekter uppkommer till följd av samarbetet och har avgivit ett så kallat icke-ingripandebesked i detta ärende. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Rätten till insamling omtvistad Rätten att samla in tidningar som ofta har diskuterats ställdes på sin spets i det s.k. Växjömålet. Pressretur ansåg att förordningen ger producenten ensamrätt att samla in tidningar. Andra aktörer ansåg att förordningen ger producenten skyldighet, men inte en- samrätt till insamling. Frågan togs upp i länsrätten och sedan kam- marrätten. Talan drogs tillbaka i samband med att den kom upp i regeringsrätten. Den avgörande frågan var om returpapper skulle betraktas som avfall eller en restprodukt med ekonomiskt värde. I det fallet gjordes tolkningen att returpapper som lämnas till insamling ska betraktas som avfall och omfattas således av reglerna för produ- centansvar som ger producenten ensamrätt till insamling och bort- transport av returpapper. Enligt EU:s avfallsdefinition, som nu- mera gäller även i , är det helt klart att det är frågan om av- fall. Det finns domar i som slår fast att det ekono- miska värdet inte är avgörande för vad som ska betraktas som av- fall. Lagen om producentansvar innebär att producenten är skyldig att se till att insamling och återvinning av returpapper fungerar oavsett konjunktur- och marknadsläget. Det är enligt min mening oaccep- tabelt att så många producenter inte fullgör sitt ansvar inom retur- pappersområdet. Jag återkommer till förslag om hur det ska åt- gärdas i senare kapitel. Jag konstaterar att med nuvarande utformning av förordningen om producentansvar för returpapper uppkommer viss form av monopol. Jag hänvisar här till de bedömningar som gjorts i mark- nadsdomstolen, att de negativa konsekvenser som har uppkommit är av sådan karaktär att ingripanden inte är aktuella. Därmed är inte heller förslag till förändringar i förordningen aktuella. När det gäller rätten till insamling av returpapper utgår jag fort- sättningsvis från samma tolkning som kammarrätten har gjort av lagen med stöd av EG-domar. Det innebär att det är producenten som har ensamrätt till insamling. 3.5 Utvärdering av frivilligt åtagande för kontorspapper De uppsatta målen för återvinning har nåtts, . Insamling av kontorspapper för material- återvinning är det bästa alternativet med avseende på miljöeffekter givet samma antaganden om omgivningen som för returpapper. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag konstaterar att systemet med frivilligt åtagande har fungerat tillfredställande och deltagandet från företagen har varit tillräckligt för att målen om insamling och återvinning ska nås. Jag noterar att branschens statistiksystem behöver förbättras så att det blir lättare att följa upp hur insamlingen ändras . Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för insamling och återvinning av kontorspapper har inneburit marginella kostnadsförändringar för de inblandade företagen. Insamling och återvinning sker på marknadsmässiga villkor. Jag gör även bedömningen att återvinningen av kontorspapper är samhällsekonomiskt lönsam. Jag gör bedömningen att systemet med frivilliga åtaganden för kontorspapper inte har några konkurrenshämmande effekter när det gäller rätten att bedriva insamling och friheten att upphandla insamlingsentreprenör. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att det frivilliga åtagandet för kontorspapper har fungerat tillfredställande, målen har nåtts, det är samhällsekonomiskt lönsamt och systemet har inga negativa effekter med avseende på konkurrens. Uppföljningen behöver dock förbättras. 3.5.1 Det frivilliga åtagandet för kontorspapper genomförde –1996 en utredning om in- samling och återvinning av kontorspapper. Syftet var att kartlägga dels potentialen för en ökad återvinning av kontorspapper och dels lämpliga insamlings- och återvinningsmål och erforderliga styrme- del. Under utredningen hade verket överläggningar med bransch- organisationer; Skogsindustrierna, finpapperstillverkarna, pappers- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat brukens inköpsbolag för returpapper och Grafiska Företagens För- bund om frivilligt eller lagstadgat producentansvar för kontors- papper. Som ett resultat av överläggningarna inkom svensk , och till med ett åtagande om ökad insamling och återvinning av kontorspapper. Åtagandet innehåller i huvudsak följande att insamla och återvinna av det kontorspappersavfall som uppstår i och som är tekniskt möjligt att använda som råvara vid papperstillverkning, det långsiktiga målet för insamling och återvinning av kontors- papper är , att erbjuda alla kontor i landet kontors- pappersinsamling på marknadsmässiga villkor, att etablera ett insamlingssystem som gör det möjligt för mindre kontor att kostnadsfritt avlämna sitt kontorspapper i insamlingsbehållare på återvinningsstationer, för varje kommun finns ett företag som åtar sig att lämna kost- nadsfri rådgivning om kontorspappersinsamling, att genomföra minst en rikstäckande informa- tionskampanj riktad mot kontoren, att –2000 avsätta minst ett belopp mot- svarande /ton insamlat kontorspapper för informa- tionsinsatser mot kontoren, att till redovisa uppgifter om insam- ling och återvinning av kontorspapper. Till kontorspapper räknas böcker, blanketter, kopieringspapper, skrivblock, etiketter, kuvert och affischer. Branschen anser att vissa produkter inte är tillgängliga för insamling och därmed inte ska tas med vid beräkning av insamlingsgraden. Branschen har huvudsak- ligen betraktat de följande fyra produktgrupperna som icke till- gängliga för insamling produkter med relativt lång livslängd, t.ex. böcker, produkter vars användningsområden försvårar insamling t.ex. etiketter, affischer och utomhusreklam, sekretesshandlingar som går till förbränning, produkter som är svåra att återvinna på grund av produktens utformning, såsom merparten av kuverten. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Regeringen gjorde bedömningen att det frivilliga åtagandet för kontorspapper var att föredra framför ett lagstadgat producentansvar under förutsättning att mål och syften uppnåddes (prop. 1996/97:172). gjorde en uppfölj- ning av hur det frivilliga åtagandet för kontorspapper hade funge- rat. Insamlingsgrad för var . Det insamlade pap- peret har uteslutande använts för att göra nytt papper, antingen i eller i andra länder. Verket konstaterar att insamlingen ökade och bedömde att en fortsatt ökning skulle ske . Branschen bedömde att det fanns goda möjligheter att uppnå insamlings- och återvinningsmålet och uppfattningen delades av verket, som ansåg att det inte fanns behov av att föreslå nya styrmedel för att reglera kon- torspappersinsamling. Det kan nu konstateras att återvinnings- resultatet för blev enligt målet. De uppsatta målen för återvinning har nåtts, . 3.5.3 Marknad och aktörer träffades en frivillig överenskommelse mellan svensk /PÅAB/IL och om in- samling av träfritt returpapper s.k. kontorspapper. Medlemmarna i och IL har i princip erbjudit alla kontor i insamling anpassad till lokala förutsättningar t.ex. papperspellar vid skrivborden, lämpliga kärl på kontorsplanen och större kärl för avhämtning. Drygt tio kommersiella insamlingsföre- tag hämtar, sorterar och säljer kontorspapper. Returpapperet handsorteras varvid tidningar, brunt papper, starkt färgat papper samt annat förorenande innehåll tas bort. Där- efter pressas kontorspapperet till balar för transport till pappers- bruk. Användningsområdet för denna kvalitet är tillverkning av blekt tissue (hushålls- och toalettpapper). En stor del av det insamlade kontorspapperet går på export till och . Inom den svenska pappersindustrin Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat väntas ett investeringsbeslut som kommer att innebära att allt svenskt kontorspapper återvinns inom landet. 3.5.4 Utvärdering av miljöeffekter I stort sett samma resonemang som fördes i avsnitt 3.4.4 Utvärde- ring av miljöeffekter för returpapper gäller även för kontorspapper. Mängden transporter för insamling går till färre punkter och större mängder kan samlas in i varje punkt jämfört med tidningspapper varför miljöpåverkan blir något lägre när det gäller påverkan från transporter. Insamling av kontorspapper för materialåtervinning är det bästa alternativet med avseende på miljöeffekter givet samma antaganden om omgivningen som för returpapper. 3.5.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande Ökad miljömedvetenhet har lett till att allt fler företag har infört kontorspappersinsamling. Det är främst små företag som saknar insamling. Det finns ett etablerat kommersiellt system för att samla in papper från kontoren. Returpappersbranschen har arbetat aktivt för att marknadsföra och informera om insamling av kontorspapper. har gjort bedömningen (rapport 5043) att branschens statistiksystem för beräkning av insamlingsgrad för kontorspapper behöver förbättras för att kunna följa hur insam- lingen ändras . Underlag för beräkning av mängd s.k. icke tillgängliga papper bör förbättras. Jag konstaterar att systemet med frivilligt åtagande har fungerat tillfredställande och deltagandet från företagen har varit till- räckligt för att målen om insamling och återvinning ska nås. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat noterar att branschens statistiksystem behöver förbättras så att det går att följa upp hur insamlingen ändras . 3.5.6 Utvärdering av ekonomiska effekter Ett företag som har pappersinsamling betalar oftast en avgift till det anlitade returpappersbolaget för pappershämtningen. Å andra sidan får företaget betalt för den mängd papper som samlats in. Ersättningsnivån varierar beroende på pappersmängden och kvalitén. För de flesta företagen är avgiften högre än intäkten för insamlat kontorspapper. Det innebär att pappersinsamlingen ofta medför en nettokostnad för företaget. Hänsyn har dock inte tagits till att företagets renhållningstaxa har minskats på grund av minskad sopmängd efter det att pappersinsamlingen har genom- förts. Returpappersbolaget hämtar returpapper från olika företag samt transporterar, sorterar och balar papperet. Sedan säljs returpapperet till pappersbruken. Returpappersbolagets verksamhet drivs med vinstintresse. Bolagets kostnader täcks av avgiften från företaget där returpapperet har samlats in och ersättningen från pappers- bruket. Returpappersbruket har ett ekonomiskt intresse av att använda returpapper i de fall returpapper är billigare än råvara från nyfiber. Ersättningen från pappersbruken för insamlat returpapper styrs av returpapperspriset på den internationella och nationella mark- naden. Enligt de analyser som m.fl. (2001), har gjort för retur- papper är de interna kostnaderna för materialåtervinning lägre än för energiutvinning och deponering. Samma slutsatser kan i stora drag dras för kontorspapper. Det underlag som m.fl. (2001), har tagit fram för sam- hällsekonomisk bedömning av returpapper kan även användas för kontorspapper för att göra en översiktlig bedömning. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat De anställdas insats är relativt oförändrad jämfört med tidigare. Papperet samlas in som förut men i en separat fraktion. Transpor- terna är rationellare för kontorspapper än för returpapper igenom- snitt varför insamlingskostnaden blir lägre. Dessutom är återvin- ningsnivån lägre för kontorspapper, jämfört för returpapper. Analyserna visar att de samhällsekono- miska kostnaderna för materialåtervinning av returpapper vid nivån är samhällsekonomiskt försvarbar. För kontorspapper kan slutsatsen dras att materialåtervinning är samhällsekonomiskt försvarbar och även något fördelaktigare än för returpapper på grund av att både insamlingskostnaderna i samband med transpor- ter är lägre och att insamlingsnivåerna är lägre. Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för insamling och återvinning av kontorspapper har inneburit marginella kostnads- förändringar för de inblandade företagen. Insamling och åter- sker på markandsmässiga villkor. Jag gör även bedömningen att materialåtervinningen av kontors- papper är samhällsekonomiskt försvarbar. 3.5.7 Utvärdering av konkurrens Det frivilliga åtagandet leder inte till någon restriktion angående vem som har rätt att bedriva insamlingen. Kontoren har frihet att upphandla insamlingsentreprenör på marknadsvillkor. Jag gör bedömningen att systemet med frivilliga åtaganden för kontorspapper inte har några konkurrenshämmande effekter när det gäller rätten att bedriva insamling och friheten att upphandla insamlingsentreprenör. 3.6 Utvärdering av frivilligt åtagande inom byggsektorn Erfarenheterna av byggsektorns frivilliga åtagande kommer att bli betydelsefulla inför mina överväganden om ett utvidgat lagstadgat producentansvar både inom byggsektorn och inom andra produkt- områden. Jag har därför gjort en ingående utvärdering av bygg- sektorns åtagande. Jag konstaterar att av de nio mål som byggsektorn satte upp i sin handlingsplan är endast ett mätbart, mål nummer 8 om halverade deponimängder . Jag be- traktar de fyra första målen som verktyg eller medel för att driva på miljöarbetet inom byggsektorn. Vidare betraktar jag mål 5–7 som medel för att nå målet att halvera mängderna till deponi kombinerat med ett miljöanpassat omhändertagande, där farligt avfall särskiljs från det övriga. Jag vill poängtera att uppföljningen och utvärderingen blir svår när målen inte är mätbara. Det ger mig anledning att överväga vilken form av mätbarhet bör finnas för frivilliga åtaganden. I den redovisning som följer utvärderas målen 5–9 under . Målen 1–4 utvärderas under rubriken och aktörernas deltagande. Där undersöker jag vilken utformning de verktyg/medel som använts har haft och i vilken omfattning företag inom byggsektorn har varit delaktiga i att tillämpa dem. Marknad och aktörer. Byggsektorn är komplex och innehåller en mycket stor mängd företag med varierande storlek och olika typer av verksamheter. Kunskapsspridning där alla aktörer ska nås kan bli mycket svår, om inte omöjlig. Det är därför intressant att se om det finns några målgrupper som är särskilt viktiga. Enligt min mening finns det några grupper av aktörer som har en nyckelroll, byggmaterialindustrin, byggentreprenörerna och byggherrarna i synnerhet. Ett dåligt omhändertagande av farligt avfall medför risker att det avfall som ska återvinnas blir förorenat. Även om farligt avfall inte ingår i min utredning så påverkar det indirekt mitt utredningsområde, att skapa rena materialflöden. Det har skett förbättringar i sektorns sätt att hantera det farliga avfallet men det krävs fortfarande ett omfattande för- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat ändringsarbete inom byggsektorn. Resultatet är inte godtagbart. Jag anser att byggsektorn måste engagera sig djupare i denna fråga och driva på utvecklingen. Inte minst behövs verktyg/medel som säkrar att utsortering och omhändertagande sker på ett regelrätt sätt. Den arbetsmodell och rollfördelning som använts i PCB-pro- jektet är en viktig erfarenhet som kan tas tillvara i ett fortsatt arbete med frivilliga åtaganden. Jag gör bedömningen att PCB-pro- jektet är ett bra initiativ som tyder på att goda resultat kan nås med ett frivilligt åtagande. Det återstår emellertid fortfarande av programtiden varför det ännu är för tidigt att ha någon slutgiltig uppfattning om resultatet. Det pågår emellertid ett saneringsarbete trots att fastighetsägarna själva måste finansiera hela arbetet. De större fastighetsföretagen, såväl privata som offentliga går i spetsen. Bäst resultat förefaller nås när även kommunerna med- verkar och aktivt bearbetar fastighetsägarna. Jag konstaterar att källsorteringen inom byggsektorn har ökat och att det finns hanteringsproblem på små byggarbetsplatser där utrymmet för containers är begränsat. Jag konstaterar även att det finns betydande brister i statistik och återrapportering. Med hänvisning till bedömning om hanteringen av farligt avfall inom byggsektorn och vad som framkommit i Krets- loppsrådets egen utvärdering anser jag att det finns behov av ett trovärdigt certifieringssystem för avfallslämnare. Jag konstaterar att genom källsorteringen har framsteg gjorts men den totala mängden deponerat bygg- och rivningsavfall har endast minskat med i storleksordningen 20–. Mängden avfall är konjunkturberoende och siffrorna är mycket osäkra. Jag konstaterar att målet inte har nåtts. Jag gör bedöm- ningen att deponiförbudet mot utsorterat brännbart avfall som träder i kraft bör öka incitamenten för att det uppsatta målet ska nås. Jag noterar att byggsektorns avfallsstatistik inte är tillfredstäl- lande. Jag gör bedömningen att frivilliga åtaganden ska ha mätbara mål och det ska från början framgå hur målen ska följas upp samt vem som ska ha ansvar för detta. Jag återkommer till förslag om hur avfallsstatistiken ska förbättras. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Jag anser att målet om kompetensutveckling är grundläggande för att öka miljö- engagemanget inom byggsektorn och därmed en av de viktigaste uppgifterna för och dess medlemsorganisationer. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag konstaterar att de största insatserna har byggindustri och bygg- herrar gjort. Med hänvisning till min bedömning under avsnittet Marknad och aktörer drar jag slutsatsen att utbildningen skett inom viktiga nyckelgrupper. Jag anser att målet byggsektorn begränsar framtida miljöpro- blem genom att i de tidiga skedena miljöanpassa byggnadsverk och byggprocesser är angeläget. Två publikationer om detta har tagits fram och de har fått relativt god spridning. Det finns dock inte några kvantitativa mått på hur mycket de har använts i praktiken. Det är främst de stora aktörerna som börjat tillämpa miljöanpassad projektering. Jag anser att kraven på miljöanpassad projektering bör spridas till en betydligt vidare krets. Jag konstaterar att byggsektorn nått målet att utforma BVD (byggvarudeklarationer). BVD har tagits fram för cirka 2 000 byggvaror. Den viktigaste förutsättningen för att BVD ska bli ett verkningsfullt verktyg är att byggherrarna ställer krav på BVD. Flertalet byggherrar ställer ännu inte några krav på BVD. Denna situation måste förbättras. Utvecklingen av BVD ställer även krav på en internationell (europeisk) harmonisering och anpassning liksom att det sker en samordning mellan alla aktörer vid utvecklingen. Jag konstaterar att målet att kretsloppsanpassa branschstandar- der, avtal m.m. uppnåddes i stort. Däremot finns inget underlag för att bedöma i vilken utsträckning de nya texterna används dvs. företagens deltagande och tillämpning. Jag konstaterar vidare att det finns en omfattande efterfrågan bland byggsektorns kunder på en miljöanpassning i byggandet som sträcker sig mycket längre än vad som byggsektorn åstadkommit . Jag gör bedömningen att ett miljöanpassat byggande kan ge ökade företagsekonomiska kostnader, vilket i sin tur belastar fastighetsägare och konsumenter. Kunskaperna om de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett miljöanpassat byggande är bristfälliga och behöver förbättras genom forskning och utveckling. Jag gör bedömningen att de stora företagen inom byggsektorn har vissa konkurrensfördelar jämfört med de små företagen när det gäller miljödriven affärsutveckling. De stora före- tagen har specialistkunskaper, har lättare att driva miljökrav efter- som de är stora inköpare och bättre resurser för produktutveckling. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag konstaterar att det finns risk för en tudelning inom bygg- sektorn där vissa producenter gör långtgående miljöåtaganden och andra inte tar sitt ansvar. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att byggsektorns fort- satta åtaganden måste baseras på mätbara mål där det från början framgår hur de ska följas upp. De åtaganden som har påbörjats bör intensifieras bl.a. genom att små och medelstora företag involveras i processen på ett tydligare sätt. Om detta ska ske genom ett lag- stadgat producentansvar, andra styrmedel eller fortsatta frivilliga åtaganden analyserar jag närmare i kapitel 10. 3.6.1 Det frivilliga åtagandet – Byggsektorns handlingsplan för ett utvidgat producentansvar Kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180) blev upptakten till byggsektorns kretsloppsarbete. När frågan om producentansvar för byggsektorn blev aktuell valde byggsektorn att på eget initiativ bilda Byggsektorns Kretsloppsråd. Rådets primära uppgift är att fungera som ett kontaktorgan för sektorn mot olika politiska institutioner, samt vara en samordnade länk mellan byggsektorns olika aktörer. Fyra huvudgrupper återfinns i rådet, byggherrar och fastighetsägare, byggindustri, arkitekt- och tekniska konsultföretag och byggmaterialindustri. Samarbetet ledde fram till en handlingsplan som presenterades . Det övergripande syftet är att begränsa negativ miljöpåverkan och att främja en långsiktig hushållning med natur- resurser. Arbetet är frivilligt och baseras på marknadsekonomiska principer. I denna plan formulerades ett antal åtaganden med mål och delmål vilka skulle gälla . I handlings- planen anges även att gjorda åtaganden ska följas upp. Byggsektorn åtog sig genom sina företag och organisationer att 1.förbättra kompetensen och kunskapen i miljöfrågor och inten- sifiera de påbörjade utbildningsinsatserna, 2.begränsa framtida miljöproblem genom att i tidiga skeden – vid produktutveckling, planering och projektering – miljöanpassa byggnadsverk och byggprocesser, 3.utforma och tillhandahålla byggvarudeklarationer , dock senast , 4.i samband med revidering kretsloppsanpassa branschstandar- der, avtal och dokument som t.ex. senast , Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 5.identifiera miljöfarligt avfall från nybyggnad, underhåll, ändring och rivning samt källsortera detta för att avfallet ska kunna omhändertas på ett miljöriktigt sätt, 6.källsortera avfall senast , bl.a. för att förbättra förutsättningarna för återvinningsindustrin, 7.tillse att avfall endast lämnas till avfallslämnare, godkända enligt byggsektorns regler, 8.halvera byggsektorns deponimängder , 9.följa upp handlingsplanens åtagande. EU:s arbete med bygg- och rivningsavfall arbetsgrupp för bygg- och rivningsavfall dis- kuterar en skärpning av reglerna för detta avfall. Det diskussions- underlag som lagts fram syftar till att förbättra hanteringen av bygg- och rivningsavfall i enlighet med EU:s avfallshierarki.