sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — De fördelar som därvid har angivits är bl.a. att genomförandegraden av sotningen och kontrollen är hög. Vidare ger systemet planerings- och kostnadsmässiga fördelar då sotningen och kontrollen kan ske enligt den s.k. pärlbandsprincipen, som innebär att sotaren går från hus till hus i ett område med minsta möjliga spilltid och därmed lägre direkta kostnader för den enskilde. Statens normgivning och det kommunala ansvaret för utförandet säkerställer också en enhetlig tillämpning och täckning över hela landet. Sålunda är även glesbygden garanterad att sotning och brandskyddskontroll utförs. Dagens utbildningssystem säkerställer också kompetensnivån inom yrkeskåren. Emellertid har , Sotningsutred- ningen och Arbetsgruppen, som alla har förordat ett reformerat sotningsväsende, samstämmigt förklarat att nackdelarna med dagens system med ett genomförandeansvar för kommunen överväger. Sålunda har Arbetsgruppen i sin promemoria sammanfattningsvis anfört bl.a. följande. Nackdelarna med dagens sotningsverksamhet är flera. Dagens system är utformat med hänsyn taget till kommunernas genomförandeansvar för sotningen. Systemet uppfattas därför i många falla av den enskilde fastighetsägaren som stelbent och oflexibelt, och skapar olägenheter för denne genom kraven på objektens tillgänglighet. Det finns endast begränsade möjligheter för en fastighetsägare att själv få lov att utföra den föreskrivna sotningen. En annan sak som väcker kritik är de av beslutade föreskrifterna om sotningsfrister. Föreskrifterna är schablonmässiga till sin karaktär och tar ej hänsyn till enskilda anläggningars förbränningsprestanda och användningsgrad. Möjligheten för fastighetsägaren att själv påverka sotningsfristen är starkt begränsad och en förlängning av fristen måste i varje enskilt fall beslutas av efter ansökan från ansvarig nämnd. Till följd av kommunens s.k. sotningsmonopol finns det av naturliga skäl ingen valmöjlighet för fastighetsägaren att själv välja vem som skall utföra sotningen. Detta innebär att inslaget av konkurrens är mycket litet och begränsat till det tillfälle då kommunen skall kontraktera ny entreprenör för sotningsverksamheten. Kombinationen av myndighetsutövning och utförande av sotning begränsar det tjänsteutbud som sotningsföretagen kan erbjuda, t.ex. närliggande tjänster som är miljö- och brandskyddsinriktade. När sådana kombinationer av tjänster ändå sker kan de leda till konkurrensfördelar för sotningsföretagen och en snedvridning av konkurrensen. Den kanske allvarligaste nackdelen med dagens system är att fastighetsägarens ansvar och därmed medvetandet om det egna ansvaret inom brandskyddsområdet blir otydligt. Då kommunen är ansvarig för sotningens genomförande kan detta tolkas som att kommunen även har ansvaret för att värmeanläggningen i sin helhet har tillräckligt brandskydd. Utredningen delar den nyssnämnda uppfattningen att nackdelarna med det nuvarande kommunala ansvaret för sotning och brandskyddskontroll är flera. Enligt Utredningens mening är det förenat med uppenbara fördelar om det kommunala sotningsmonopolet upphävs och om ansvaret för att sotning och brandskyddskontroll vidtas kan föras över på den enskilde såsom Arbetsgruppen har föreslagit. Det gäller inte minst för att klarlägga den enskildes ansvar och att skapa en medvetenhet hos denne om det egna ansvaret för att aktivt medverka till att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Sålunda har den enskilde ett principiellt och primärt ansvar för att vidta åtgärder för att förebygga olyckshändelser och för att förhindra och begränsa skador (jfr avsnitt 6 ovan). Det nuvarande systemet med ett kommunalt genomförande- ansvar för sotningsväsendet uppfattas allmänt som om samhället har tagit över och ensamt svarar för den brandförebyggande verksamheten. Den enskilde betraktar sin egen delaktighet, valfrihet och möjlighet att påverka säkerhetsarbetet som starkt Detta riskerar, såsom Arbetsgruppen också har påpekat, att passivisera den enskildes säkerhetsarbete och motverka att denne tar initiativ till förebyggande åtgärder och därmed också till ett stärkt brandskydd. Sotningen och brandskyddskontrollen är brandförebyggande åtgärder som den enskilde, som sagts, i princip har det primära ansvaret för och det ingår som en huvuduppgift för Utredningen att klarlägga detta. Genom ett tydligare ansvar för den enskilde och en aktiv medverkan till förebyggande åtgärder från dennes sida kan enligt Utredningens mening säkerheten mot brand höjas och därmed skapas ett stärkt brandskydd. Arbetsgruppen har uttryckt detta så, vilket också är Utredningens uppfattning, att ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. För att ett ökat brandskydd skall uppnås bör därför enligt Utredningens mening ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar ges huvudansvaret för att rengöring och brandskyddskontroll av eldstäder m.m. utförs (se vidare under avsnitt 9). Fördelar som enligt Utredningens mening i övrigt kan uppnås med att genomförandeansvaret för sotningsväsendet förs över på den enskilde är, såsom också har framhållits bl.a. av Arbetsgruppen, att det skapar utrymme för flexibilitet och anpassning av sotningen och kontrollen till de faktiska behoven av att en rengöring utförs. Den nuvarande schablonmässiga sotningsverksamheten kan behovsanpassas. Såsom framgår av avsnitt 13 innebär detta bl.a. ekonomiska fördelar genom lägre kostnader för den enskilde, men det minskar också de angivna olägenheterna för denne genom de nuvarande kraven på att hålla sotnings- och kontrollobjekten tillgängliga. De eventuella kostnadsfördelar som kan vara förenade med den s.k. pärlbandsprincipen uppvägs mer än väl (se vidare under avsnitt 13). Såsom Arbetsgruppen har framhållit har det ur konkurrenssynpunkt riktats stark kritik mot det nuvarande kommunala sotningsmonopolet och ensamrätten för anlitade skorstensfejarmästare att utföra sotningsuppdragen inom sitt distrikt. Systemet lämnar ingen eller mycket liten frihet för den enskilde att påverka valet av leverantör, tid och innehåll för utförandet av samt pris för sotnings- och kontrolltjänsten. Detta och prisregleringen genom monopolsituationen motverkar en anpassning av tjänsten till kundernas specifika behov. Sotningsverksamheten innefattar en myndighetsfunktion. Sålunda har skorstensfejarmästaren rätt till tillträde till eldningsanläggningen och kan begära polishandräckning för t.ex. tvångssotning. Vidare kan skorstensfejarmästaren bl.a. utfärda förelägganden för anläggningens ägare och innehavare att vidta åtgärder vid fel eller brister i anläggningens kondition och funktion m.m. Inslagen av myndighetsutövning i sotnings- uppdragen gör det olämpligt att tjänsten förenas med andra tjänster. Myndighetsinslaget i verksamheten gör att tjänsterna är koncentrerade till sotningen och att möjligheterna begränsas att utföra andra närliggande servicetjänster som bl.a. kan vara av betydelse för brandskyddet vilket är en nackdel för den enskilde men också för skorstensfejarmästarens företag. I den mån andra servicetjänster ändå utförs medför det konkurrensfördelar för sotningsföretagen vilket i sin tur snedvrider konkurrensen på närliggande marknader som t.ex. pannservice, skorstens- reparationer, ventilationsservice och -kontroll. Konkurrens- och konsumentaspekter är enligt Utredningens mening och såsom Arbetsgruppen har framhållit viktiga motiv för en föreslagen reformering av sotningsväsendet. Möjligheterna till ökad konkurrens är inom ramen för det nuvarande sotningsväsendet starkt begränsade. Sotningen och brandskyddsbesiktningen blir med den föreslagna ordningen servicetjänster, som utförs åt den enskilde såsom beställare efter fritt val och utan kombination med myndighetsutövning. Detta ger möjlighet att kombinera sotnings- och kontrolltjänsterna med andra serviceuppgifter. Sådana kombinationer kan, såsom framhållits av Arbetsgruppen, gagna en helhetssyn på brandskyddet i och kring eldstaden och därmed brandsäker- heten, men också vara en fördel för den enskilde ur ekonomisk synpunkt vid upphandlingen av tjänster. Genom en avveckling av sotningsmonopolet skapas ett bättre tjänsteutbud och därmed möjligheter till en bättre prisnivå för den enskilde i vart fall . Det ger också som Arbetsgruppen har påvisat den nuvarande yrkeskåren större möjligheter att vara verksamma på flera områden och utveckla rörelsen vilket måste ses som en fördel för sotningsföretagen. Mot nu angiven bakgrund bör det såsom också Arbetsgruppen har framhållit såvitt möjligt vara efterfrågan från den enskilde som beställare och marknaden i övrigt som bestämmer hur branschen för att tillhandahålla sotningstjänster m.m. utvecklas och vilka tjänste- och kompetenskombinationer som är intressanta. Det bör inte vara samhällets uppgift att reglera sådana uppgifter och kompetenser men väl att ett säkert brandskydd upprätthålls. Behovet av och formerna för utförandet av sotning (rengöring) och brandskyddskontroll från brandsäkerhetssynpunkt behandlas i följande avsnitt (avsnitt 8). 8Behovet av och formerna för utförandet av sotning och brandskyddskontroll ur brandsäkerhetssynpunkt Rengöring av eldstäder m.m. skall ske behovsanpassat med hänsyn till det faktiska behov som föreligger med avseende på den enskilda anläggningen, medan brandskyddskontrollen (brandskyddsbesiktningen) skall utföras med föreskrivna intervaller. Möjligheter skall finnas för en enskild person att själv utföra rengöring av den egna anläggningen s.k. egenrengöring. Den som utför rengöring respektive brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler i restauranger och storkök skall ha erforderlig kompetens för dessa uppgifter. Den som utför yrkesmässig rengöring skall uppfylla myndighetsvisa allmänna råd om kompetens och vara certifierad av ett ackrediterat organ för uppgiften eller ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan. Den som utför brandskyddsbesiktning skall uppfylla författningsmässigt föreskrivna krav på kompetens och vara certifierad för uppgiften eller ingå i ett för uppgiften ackrediterat kontrollorgan. Det lagfästa kravet på rengöring och brandskyddsbesiktning av imkanaler i bostadskök och liknande tas bort. Däremot kvarstår kraven på rengöring och besiktning av imkanaler i restauranger och storkök. Arbetsgruppen har tagit del av resultat från forskning och av olika studier kring sambandet mellan sotbildning i eldstäder och brandrisken. I likhet med och har Arbetsgruppen bedömt att det från brandrisksynpunkt föreligger behov av regelbunden sotning i form av rengöring av eldstäder med tillhörande rökkanaler främst vid eldning med ved. Regelbunden rengöring behövs också fast mindre ofta vid eldning med pellets och olja. risken för soteld och den måste betraktas som en betydelsefull brandförebyggande åtgärd. Arbetsgruppen har emellertid liksom de båda utredningarna konstaterat att det är stora variationer i behovet av rengöring av olika objekt med hänsyn till bl.a. vilken typ av eldningsanläggning som används och användningssättet. Sålunda är mängden av och karaktären på sotbildningen och därmed rengöringsbehovet beroende av åtskilliga faktorer. Varje reglering från samhällets sida av hur ofta rengöring bör utföras blir därför synnerligen schablonartad och godtycklig sett mot bakgrund av de faktiska behoven som kan finnas av att göra ren en enskild anläggning. Enligt torde det vara svårt, för att inte säga omöjligt, att utforma lämpliga centrala föreskrifter för rengöringen. Arbetsgruppens slutsats har därför varit att rengöringen inte bör regleras i föreskrivna frister utan den bör vara behovsanpassad. Förutom själva rengöringen, som således enligt Arbetsgruppen bör vara behovsanpassad, är det enligt gruppen angeläget att eldningsanläggningens status och funktion kontrolleras ur brandskyddssynpunkt. Arbetsgruppen har påpekat att erfarenheterna från senare års brandstatistik visar att de vanligaste eldstadsrelaterade bränderna med allvarliga konsekvenser beror dels på grov felhantering från användarens sida , dels på allvarliga fel och brister i anläggningens konstruktion och underhåll, som inte åtgärdas i dagens system. Detta påvisar och betonar enligt gruppen behovet av att användaren har tillräcklig kunskap om eldning och brandrisker, men också behovet av en kvalificerad fackmässig besiktning av anläggningens konstruktion och funktion. Besiktningsbehovet gäller inte bara fastbränsle- och oljeeldade anläggningar utan även gaseldade sådana. En brandskydds- besiktning bör enligt Arbetsgruppen omfatta hela anläggnings- systemet inklusive anslutande byggnadskomponenter. En sådan besiktning bör enligt gruppen ske med intervaller vars längd görs beroende av hur anläggningen är utformad och av dess användning. Arbetsgruppen har framhållit att brandskyddsbesiktningarna bör vara mer systematiska och ingående än den kontroll som sker i samband med den reglerade sotningen. Vid en besiktning bör således enligt gruppen anläggningen kontrolleras med avseende på bl.a. hur täthet och temperatur- och tryckförhållanden påverkar anläggningens brandsäkerhet. Vidare bör en kontroll av sotbildning och skador eller förändringar av anläggningens tekniska utförande Risken för överhettning och antändning av omgivande byggnadsdelar bör enligt gruppen särskilt uppmärksammas. I likhet med har Arbetsgruppen ansett att det behövs ett genom föreskrifter reglerat kontrollsystem för brandskyddet beträffande eldningsanläggningar. De återkommande kontroller eller besiktningar av brandskyddet som föreskrivs i ett reformerat sotningssystem bör emellertid enligt Arbetsgruppen kunna utföras med betydligt längre intervall än vad som sker. För att höja säkerheten mot brand bör besiktningen göras mer systematisk och mer ingående än den kontroll som utförs i samband med den reglerade sotningen. Arbetsgruppen har lämnat förslag till besiktningsintervall. Det får emellertid enligt gruppen ankomma på en ansvarig central myndighet att pröva och ge föreskrifter om sådana. Avvikelser från de föreskrivna intervallerna bör enligt gruppen kunna beslutas på lokal nivå. Utredningen delar Arbetsgruppens uppfattning och anser i likhet med gruppen att de krav som bör ställas på rengöringen av eldningsanläggningar är att den utförs behovsanpassat. Rengöringen bör således ske med hänsyn till det faktiska behov som föreligger med avseende på den enskilda anläggningen. Rengöringen bör således inte, såsom , utföras schablonmässigt enligt fastställda föreskrifter, men väl vara föreskriven som en skyldighet att utföra. I likhet med Arbetsgruppen anser Utredningen vidare att det finns behov av att en regelbunden brandskyddskontroll eller besiktning utförs av eldningsanläggningar liksom av hela anläggningssystemet med anslutande byggnadskomponenter. En reglering bör enligt Utredningens mening ske i författning. Föreskrifter om besiktningsintervallen, som inte behöver knytas till att rengöringen utförs, bör däremot kunna utfärdas i enlighet med vad Arbetsgruppen har föreslagit. Arbetsgruppens förslag, som Utredningen ställer sig bakom, innebär således bl.a. att sotningsväsendet , till skillnad mot den nuvarande ordningen som utgår från en samtidig rengöring och brandskyddskontroll, innefattar ett system med två separata aktiviteter nämligen rengöring respektive brandskydds- besiktning. I likhet med vad både och Arbetsgruppen har uttalat bör det vid såväl rengöringen som besiktningen ställas krav på kompetens hos den som utför åtgärderna. Kraven på kompetens är emellertid olika och motiverar således inte att sotningen och besiktningen är integrerade. Frågan om vem som med ett reformerat sotningsväsende bör få utföra den mer hantverksmässiga rengöringen respektive besikt- ningen, som ställer andra krav på bl.a. teknisk sakkunskap, har diskuterats av både och Arbetsgruppen. I dessa sammanhang har också frågan tagits upp om ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar själv bör få utföra rengöring av den egna eldstaden m.m. såsom en mindre kompetenskrävande uppgift. Redan nuvarande regler i 17 § RäL ger möjligheter till s.k. egensotning. Arbetsgruppen har liksom ansett att möjligheten till egensotning bör behållas. Även Utredningen ställer sig bakom att möjlighet skall finnas till s.k. egensotning eller egenrengöring. Utredningen vill i dessa sammanhang framhålla att skyddet mot att den enskilde orsakar sig själv skador och att krav på omsorg från det allmännas sida i princip endast inträder om det är fråga om risker som normalt inte har kunnat förutses eller då risker ur brandskyddssynpunkt kan drabba tredje man. Utredningen vill också peka på att ägaren och innehavaren av bl.a. bränsleekonomiska skäl torde ha ett intresse av att, oftare än vad som är motiverat av brandsäkerhetsskäl, rengöra sin eldningsanläggning. Den som själv vill rengöra den egna anläggningen får även förutsättas skaffa sig erforderlig kunskap för detta och om brandskydd. En obligatorisk och regelbunden och av en sakkunnig utförd brandskyddsbesiktning, vilket föreslås, torde också utgöra en garanti för att erforderlig egenrengöring utförs och för att brandskyddet upprätthålls. Några sotningsfrister skall inte heller som nämnts föreskrivas utan bedömningen av rengöringsbehovet lämnas åt den enskilde. Samhällets insatser bör såsom Arbetsgruppen har framhållit kunna inriktas på att ge allmänheten råd om rengöringsbehov, eldningsteknik, brandrisker m.m. och att sprida kunskap om behovet av rengöring genom utbildning och information. En kvalitetssäkring i fråga om rengöringstjänster, som utförs yrkesmässigt, bör emellertid enligt Utredningens mening ske då risker ur brandskyddssynpunkt i dessa sammanhang kan drabba tredje man. Såsom Arbetsgruppen har föreslagit bör enligt Utredningen kvaliteten säkras genom föreskrifter om att den som yrkesmässigt utför sotning skall var certifierad för uppgiften eller ingå i ett ackrediterat företag enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. En certifiering eller ackreditering för yrkesmässig rengöring kan, såsom Arbetsgruppen också har föreslagit, grundas på myndighetsvisa allmänna råd om de krav på kompetens som av bl.a. brandskyddsskäl bör ställas på rengöringen. Som redan har framgått har Arbetsgruppen ansett att brandskyddsbesiktningen, i syfte att höja brandsäkerheten, bör vara mer systematisk och ingående än den kontroll som sker i samband med den reglerade sotningen. Det behövs enligt Arbetsgruppen en kvalificerad fackmässig besiktning av hela eldningsanläggningens konstruktion och funktion. Även har framhållit att brandskyddsnivån bör höjas genom att kontrollen eller besiktningen blir mer utförlig och grundligare än vad som är fallet. Både och Arbetsgruppen har föreslagit att kontrollen eller besiktningen skall utföras i ett s.k. öppet kontroll- eller besiktningssystem av behöriga besiktningsmän i fri konkurrens och inte i offentlig regi, dvs. såsom en myndighetskontroll av kommunen och med knytning till en speciell yrkeskår. Denna fråga hänger samman med frågan om ansvaret för att en besiktning utförs kan överlåtas på den enskilde och om därmed också behovet av den myndighetsutövning i form av förelägganden m.m., som är knuten till den nuvarande brandskyddskontrollen, kan tillgodoses på annat sätt t.ex. i samband med en offentlig tillsyn. Frågan om ansvar och tillsyn tas upp i det följande avsnittet, avsnitt 9. Enligt och Arbetsgruppens förslag skall kontrollen eller besiktningen liksom i fråga om yrkesmässig rengöring kunna utföras inom ramen för ett certifierings- eller ackrediteringssystem. Vidare har det föreslagits att bemyndigas att ge ut föreskrifter om de krav som bör ställas på kompetens hos sakkunniga kontrollanter eller besiktningsmän i dessa sammanhang. Som redan har framgått bör vidare enligt vad som har föreslagits bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter om vad kontrollen eller besiktningen skall innehålla och om hur ofta den skall utföras. Utredningen delar uppfattningen att ett öppet besiktnings- system med behöriga besiktningsmän i fri konkurrens bör tillskapas. Ett sådant system är som redan framgått enligt Utredningens uppfattning ägnat att höja brandskyddet och skapa fri konkurrens och en bättre service för den enskilde till ett lägre pris. Myndighetsutövningen kan enligt Utredningen med fördel utövas i form av offentlig tillsyn inom ramen för den nuvarande tillsynsfunktionen enligt 54-57 §§ RäL. Den som har att utföra besiktning bör enligt Utredningen uppfylla författningsmässigt Denne bör också enligt Utredningens mening vara certifierad eller ingå i ett ackrediterat företag enligt lagen om teknisk kontroll. Enligt förslaget kan rengöringen respektive brandskyddsbesikt- ningen utföras antingen av en certifierad person (person- certifiering) eller av ett ackrediterat besiktningsorgan. Det innefattar en ordning med två alternativa eller parallella system. Sålunda innebär personcertifiering att någon certifieras av ett certifieringsorgan som är ackrediterat av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (kallad SWEDAC). Ackrediteringen innebär att SWEDAC fortlöpande granskar certifieringsorganets kompetens mot ställda krav bl.a. genom anvisningar och att organet utför sitt arbete på stipulerat sätt. SWEDAC:s granskning avser certifieringsorganets samlade verksamhet. SWEDAC:s tillsyn över certifieringsorganet innebär däremot inte att SWEDAC kan ingripa direkt mot den certifierade personen om denne t.ex. inte utför sitt arbete på ett riktigt sätt. Det är certifieringsorganet som kan utfärda och återkalla de personliga certifikaten. En ordning med ackrediterade kontroll- eller besiktningsorgan innebär att SWEDAC kan utöva direkt tillsyn över det ackrediterade organet som utför besiktning. Det ackrediterade företaget ansvarar för att personalen hos företaget är kompetent i enlighet med de krav som har ställt upp, något som då ingår i det som SWEDAC granskar. SWEDAC kan återkalla ackrediteringen eller kräva korrigerande åtgärder om företaget inte sköter sina åtaganden. Ett system som bygger på ackreditering av kontroll- eller besiktningsorgan innebär att statsmakterna, genom SWEDAC, får ett kraftigare verktyg än vad som gäller vid personcertifiering för att ingripa om det visar sig att en enskild aktör inte fullgör sina uppgifter på ett nöjaktigt sätt. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att på det sätt som förslaget innebär införa alternativa ordningar för dem som utövar rengöring eller brandskyddsbesiktning eftersom systemen för certifiering respektive ackreditering har olika funktion. Systemen så att säga befinner sig på olika nivåer i förhållande till myndighetsnivån. Sålunda är ett ackrediterat organ, som framgått, verksamt direkt under SWEDAC:s tillsyn, medan en certifierad person befinner sig två led från myndighetsnivån. Det innebär att kompetensen hos personer som utför motsvarande arbetsuppgifter bedöms enligt olika system och med olika möjligheter till sanktioner mot den som avviker från uppställda Utredningen bedömer dock att de i och för sig svagare sanktionsmöjligheter som är förenade med en personcertifiering är tillräckliga såväl när det gäller den yrkesmässiga rengöringen som brandskyddsbesiktningen. En ordning med alternativa system, vilket också ur kostnadssynpunkt kan vara att föredra i vissa fall, är enligt Utredningen lämplig med hänsyn till att såväl rengörings- som besiktningsverksamheten skall kunna kombineras med annan verksamhet med krav på certifiering eller ackreditering. Arbetsgruppen har framhållit att många viktiga brandskydds- rågor hanteras i samband med en ny- eller ombyggnad och att brandsäkerhetskontrollen vid installationen av en ny eller ombyggd eldningsanläggning är av grundläggande betydelse för brandskyddet . Därför bör det enligt Arbetsgruppen ställas krav på en obligatorisk brandskyddsbesiktning innan en anläggning tas i bruk. Detta är emellertid en fråga som faller inom ramen för plan- och bygglagstiftningen.