sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Materialåtervinningen av blybatterier innebär sammantaget mindre utsläpp av bly jämfört med alternativet att utvinna blyråvara genom gruvdrift. Återvinningen innebär även mindre risk att batterier slängs i naturen eller hamnar på deponi. I Miljöpropositionen 2000/01:65 – Kemikaliestrategi för en gift- fri miljö – föreslås att bly som material ska utfasas till . finns inga klara och tydliga alternativ till blybatteriet och det är därför omöjligt att veta när blyet kan er- sättas. Materialet eller produkten som sådan omfattas av produ- centansvaret för bilar samt i förekommande fall av producent- ansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Produktutvecklingen av blybatterier sker i samarbete mellan for- donstillverkare och batteriindustrin. Utvecklingen är europeisk och global, eftersom fordons- och batteritillverkarna agerar globalt. Man strävar efter att reducera blyinnehållet i batteriet. Genom att fordonen numera utrustas med mycket strömberoende utrustningar/elektronik krävs batterier med högre kapacitet och därmed kan inte alltid blyinnehållet reduceras i den takt som är önskvärd. Vid Bergsöe investeras kontinuerligt i system och processer för att minska utsläppen. Bergsöe är vid jämförelse med andra verk utomlands det verk som har de lägsta utsläppen. De årliga ut- släppen ligger på till vatten och till luft vid en totalt bearbetad mängd bly av . Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag gör bedömningen att återvinningen av batterier har inneburit minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi och minskade utsläpp av bly. 3.9.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande Effektivitet i insamlingsledet bedöms vara som hög insamlings- grad. Själva inlämningssystemet som stadgas i förordningen är inarbetat och fungerar bra. Genom den konstruktion insamlings- systemet har nås även de mest avlägsna ställen i . Detta sker genom att i stort sett alla skrothandlare/insamlare som kan hantera batterier är inviterade att deltaga i systemet. Då alla batteriförsäljningsställen är skyldiga att ta emot förbrukade batterier och detta är känt samlas huvuddelen av alla bilbatterier in. Vid nyförsäljning av större industribatterier hänvisas alltid kunden till lämplig insamlare som ingår i Returbatts system. Nuvarande insamlingsersättningen på i genomsnitt per kilo ger utrymme för en ersättning även till tidigare led i in- samlingskedjan. Genom de speciella krav på mellanlagring som ställs med täckta lokaler och förvaring i syrafasta täta containrar har insamlarna i investerat i kostbara rostfria containrar. Dessa containrar används sedan vid transport till Bergsöe, som i sin tur investerat i speciella mottagnings- och lagringsutrymmen. Kedjan från lagring hos insamlarna till och med mottagandet vid Bergsöe är effektiv, då det inte sker någon mellanhantering/om- lastning, vilket sparar resurser. Det uppstår heller inte något spill, varför hanteringen kan sägas vara miljösäker. Enligt Returbatt är det bra att står bakom in- samlandet av avgiften. Det är också bra att förordningen reglerar sådant som försäljningsställenas ansvar att ta emot förbrukade batterier och att märkning regleras på ett tydligt sätt. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Aktörernas roller och ansvar Returbatt strävar efter att vara heltäckande, dvs. organisera en sam- ordnad insamling, kunna meddela gällande transport- och lagrings- regler samt medverka till en miljöriktig återvinning av de för- brukade batterierna i . Returbatt garanterar också (till Läns- styrelserna) att bortforsling av blybatterier sker vid t.ex. skrot- handlares obestånd. Returbatt informerar allmänheten via hem- sidan om sin verksamhet, insamlarförteckning m.m. Även kommunerna informerar hushållen om hantering av blybatterier i samband med avfallsinformation om farligt avfall. Genom den avtalsordning som råder mellan Naturvårds- verket och Returbatt kan Returbatts verksamhet inte planeras lång- siktigt. Det finns två avtal mellan Returbatt och . Det ena avser administrationen av insamlingen och löper med option . Det andra avtalet avser ett for- mellt beslut från verket om ersättningsnivån till insamlarna och är endast ettårigt. Returbatt har i sin tur avtal med insamlingsledet. Returbatt har, utan täckning av uppdrag från myndigheten, även avtal med som åtagit sig att motta och be- arbeta avfallet. har Returbatts roll inskränkts till att endast avse ansvar för administrationen av in- samlingen enligt avtal med . Återvinningen pågår som tidigare, men detta sker utan uppdrag eller ansvar och därmed utan myndighetsstöd. Returbatt har alltså avtal med Bergsöe att de tar emot alla batterier som samlas in i men inte motsvarande avtal med . Styrelsen för Retur- batt anser detta otillfredsställande och har till utredningen framfört önskemål om att utredningen ska överväga regler för ett frivilligt åtagande alternativt ett lagstadgat producentansvar. En annan möj- lighet är att avtalen med utvidgas till att gälla även återvinningen och blir mer långsiktiga. Jag konstaterar att systemen för insamling och återvinning av batterier fungerar mycket bra, liksom aktörernas roller och ansvar. Jag noterar dock att Returbatts verksamhet styrs av alltför kort- siktiga avtal. Därigenom blir det svårt att planera långsiktigt för verksamheten. Avtalen omfattar heller inte hela den verksamhet Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat som Returbatt faktiskt utövar och som är en förutsättning för att alla länkar i återvinningskedjan ska fungera. Jag gör bedömningen att det finns skäl att se över Returbatts roll och ansvar och återkommer med förslag i kapitel 10. 3.9.6 Utvärdering av ekonomiska effekter För varje sålt startbatteri betalas i sista hand av kunden en miljöav- gift med . För industribatterier är avgiften per kilo. Avgifterna är fastställda i Batteriförordningen. Avgiften betalas in och redovisas till . Den totala kostnaden för insamlingsverksamheten är per kilo insamlade förbrukade blybatterier. går till själva insamlingen och till Returbatts administration. Det tillkommer kostnader för handläggning, , samt kostnader för rapportering hos Bergsöe. De speciella miljöinvesteringar i lokaler, utrustning och för trans- porter, vilka krävs av aktörerna i alla led kostar innebär en extra kostnad. Länsstyrelserna tar även ut en avgift för ansökan om till- stånd för mellanlagring. Viss administrationskostnad för avgifts- rapportering- och inbetalning uppstår hos batteriföretagen. Alla företag måste liksom privatkonsumenten betala miljöavgift vid in- köp av ett blybatteri. Hushållen betalar en miljöavgift på per batteri. Hus- hållen kan lämna sina gamla batterier till försäljningsställen eller återvinningscentraler. En smärre kostnad uppstår via renhållnings- avgiften för att finansiera återvinningscentraler, informatörer m.m. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Bland de 180 insamlarna finns även ett fåtal kommuner. Dessa er- håller liksom andra insamlare insamlingsersättning. En jämförelse av insamlingskostnaden, per kilo kan göras med systemen i och . Den svenska kost- naden ligger på ungefär samma nivå. Återvinning sker hos , som också svarar för att ta emot alla i förbru- kade batterier. utgår ingen ersättning från Bergsöe för avfall. Eventuellt kan konkurrensfördel uppnås genom export av batteriavfall. Det som talar mot en eventuell vinst är att för att kunna exportera avfallet, måste en eller flera mellanlagringssta- tion/er byggas. Detta kostar både investeringar och personal. Miljöbelastningen för återvinningen är koncentrerad till en plats och det vore kanske inte önskvärt att inrätta flera ställen, så- som mellanlagringsstationer i , med hänsyn till att avsikten enligt 1 § i Batteriförordningen är att hindra utsläpp. Det finns för utredningen inga kända samhällsekonomiska be- dömningar som jämför alternativet återvinning med alternativet deponering kombinerat med uttag av ny blyråvara ur jordskorpan. Dock kan konstateras att återvinning är det minst miljöbelastande alternativet. Priset för återvunnet bly ligger på ungefär samma nivå som för jungfruligt bly. Återvinningen har skapat ett flertal arbets- tillfällen i . Därmed kan antas att återvinning är det sam- hällsekonomiskt mest lönsamma alternativet. Jag gör bedömningen att återvinningen av batterier är företagseko- nomiskt effektiv och samhällsekonomiskt lönsam. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.9.7 Utvärdering av konkurrens Monopol är inget problem när det gäller batterier Ersättningen till insamlarna förhandlas för hela gruppen insamlare, dvs. samtliga som kan delta. Detta betyder att det är inte en eller flera stora insamlargrupper/företag som har ensamrätt till insam- lingen utan alla kan vara med. Ersättningen fastställs efter förhand- ling. Inga konkurrensproblem med friåkare Det kan förutsättas att det finns så kallade friåkare. Så vitt det kan bedömas av marknadsstatistik och vid en jämförelse med den avgift som faktiskt får in verkar det inte vara något större problem med friåkare. Det ska tilläggas att med sitt stöd i förordningen har en effektiv administration och re- dovisning av avgiften. Jag gör bedömningen att det inte finns några konkurrensproblem. Den som vill kan delta i insamlingen av batterier och eventuell förekomst av friåkare får anses som försumbar. 3.10Utvärdering av övergripande frågor och helhetssyn Jag delar Revisorers bedömning att ändrade målnivåer för producentansvaret bör motiveras med samhällseko- nomiska analyser. Vidare delar jag deras uppfattning att det finns skäl att överväga om de nationella återvinningsmålen i vissa fall ska brytas ned till regionala och lokala mål. Jag gör bedömningen att dagens producent- ansvar och frivilliga åtaganden omfattar de viktsmässigt största flödena av materialslag som är intressanta ur återvinningsperspek- tiv. Därutöver finns andra materialslag som kan vara intressanta att utgå från vid överväganden om ett eventuellt utvidgat producent- ansvar. Dessa är t.ex. trä, textilier och ytterligare metaller. Med hänvisning till en nyligen publicerad forsk- ningsrapport gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar och frivilliga åtaganden i huvudsak omfattar varor som har en stor miljöpåverkan, med viss tveksamhet för förpackningar. Jag konstaterar att producentansvaret i ett flertal fall inte har lett till att materialkretsloppen har utvecklats så som det var tänkt, att producenten skulle ersätta en del av nyråvaran med återvunnen råvara, givet ett visst materialslag. Det gäller speciellt plastförpackningar och gummi i däck. Jag konstaterar vidare att pappersförpackningar, metallförpackningar, bilar och returpapper är exempel på produkter där en stor del av materialet återanvänds av den ursprunglige producenten. Helheten ur konsumentperspektiv. Jag gör bedömningen att för- ordningarna för producentansvar och andra regelverk som styr om- händertagandet av avfall har tillkommit utan att de sammantagna effekterna för konsumenterna har kunnat överblickas. Jag konsta- terar att det är svårt för enskilda konsumenter att hålla reda på var och hur olika typer av avfall ska lämnas, som systemet ser ut . Det behövs enligt min mening en översyn av helheten i syfte att förenkla. System med fastighetsnära insamling är en möjlig lösning som både förenklar och stimulerar till ökad insamling. Monopol begränsar frivilligt miljöarbete och återvinnings- branschens utveckling. Jag gör bedömningen att vissa av material- bolagens system samt de kommunala systemen som styr omhän- dertagandet av avfall har tillkommit utan att de negativa effekterna på marknadens utveckling har kunnat överblickas. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat att det oftast är svårt för enskilda företag och fastighetsägare att köpa andra insamlingstjänster än vad som erbjuds från material- bolag och kommuner. Där har dock en utveckling inletts, som jag finner angelägen fortsätter. Jag noterar att det kan vara svårt för nya återvinningsföretag att etablera sig på marknaden och svårt för redan etablerade företag att expandera då beställarmonopol råder. Det behövs enligt min mening en förändring av dagens system så att hindren för frivilliga initiativ och kreativa miljösatsningar på återvinningsområdet undanröjs. Målkonflikter vid produktdesign. Jag gör bedömningen att det ibland kan finnas målkonflikter mellan hög materialåtervinning och låg miljöpåverkan under produktens användningsfas. För att hitta de miljömässigt bästa lösningaran behövs ett livscykeltänkande. Jag kommer att beakta detta när jag överväger strategier på lång sikt. Det är enligt min mening viktigt att arbetsmiljö- frågorna sätts i fokus i samband med kretsloppsarbeten. Jag kon- staterar att det finns behov av vissa förbättringar. Tillsyn och uppföljning. Jag gör bedömningen att tillsynen be- höver förbättras när det gäller lagstadgat producentansvar för för- packningar, bilar, däck och returpapper, byggsektorns frivilliga åtagande samt returdryckesförpackningar. Jag gör bedömningen att även uppföljningen behöver förbättras. Exempel på några angelägna områden är bättre uppföljning av vilka mängder förpackningar och returpapper som hushållen lämnar i olika kommuner. Vidare be- höver uppföljningen av de frivilliga åtagandena för bygg- och riv- ningsavfall förbättras. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nu gällande produ- centansvar och frivilliga åtaganden huvudsakligen omfattar viktiga materialflöden och varor med stor miljöpåverkan. Systemen be- höver ses över när det gäller EU-anpassning och regionalisering av målen, inneboende målkonflikter vid produktdesign, kretslopp, arbetsmiljö, monopoltendenser, helheten ur konsumentperspektiv, tillsyn och uppföljning. I detta avsnitt går jag igenom frågor som rör producentansvaret och frivilliga åtaganden ur ett mer övergripande perspektiv. Mitt syfte är att analysera helhetstänkandet bakom producentansvaret Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat samt att ta upp övergripande frågor som är gemensamma för olika områden. Jag kommer att behandla följande frågor -Återvinningsmålen – anpassning till och/eller regionalisering? -Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen? -Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan? -Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor? -Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden? -Underlättar materialbolagens och kommunernas system före- tagens frivilliga arbete och återvinningsbranschens utveckling? -Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign? -Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön? -Hur fungerar tillsyn och uppföljning? 3.10.2Återvinningsmålen – anpassning till och/eller regionalisering? De svenska målen för återvinning skiljer sig i flera fall från målen i EU: s regelverk. Exempel på detta är -bilar, där 85 procents återanvändning och återvinning ska ske i än vad som framgår av EU-direktivet, -förpackningar av metall, där skiljer på förpackningar av aluminium och plåt medan EU har ett enhetligt mål för alla metallförpackningar, -återvinningsmålen för förpackningar, där generellt har högre återvinningsmål än EU. revisorer (1999/2000:RR4) har påpekat att svenska målnivåer som skiljer sig från EU:s målnivåer bör kunna motiveras genom samhällsekonomiska analyser. De anser vidare att forsk- ningsunderlaget inom området är begränsat och ger regeringen en dålig vägledning ifråga om den optimala nyttan av höljda insam- lings- och återvinningsmål. Regeringen bör ha ett bättre underlag när nya mål beslutas. Revisorerna föreslår vidare i samma rapport att regeringen ska utreda om de nationella återvinningsmålen kan brytas ned till Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat regionala eller lokala mål för förpackningar. Med lokala mål menar de att insamlingen bättre kunde anpassas efter de lokala förutsätt- ningarna att ta hand om olika förpackningsfraktioner. Ett motiv som de framför är att en nedbrytning av målen skulle förbättra möjligheten till en ändamålsenlig resultatåterföring till hushållen och andra användare. Det är tveksamt om det på är till- räckligt att konstatera att de nationella målen nås för att ge hus- hållen fortsatta incitament att medverka i insamlingen. Jag delar revisorers bedömning att ändrade målnivåer för producentansvaret bör motiveras med samhällsekonomiska analyser. Vidare anser jag att det finns skäl att överväga om de nationella återvinningsmålen i vissa fall kan brytas ned till regionala och lokala mål. Jag kommer därför att analysera detta närmare i efterföljande kapitel. 3.10.3Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen? I detta avsnitt går jag igenom materialanvändningen för olika mate- rialslag som det såg ut i början eller mitten av nittiotalet, då det var aktuellt att ta beslut om lagstadgat producentansvar eller att över- väga frivilliga åtaganden. För vart och ett av materialslagen drar jag sedan slutsatser om hur stor andel som täcks in av dagens produ- centansvar, producentansvaret för förpackningar, bilar, däck, retur- papper, elektriska och elektroniska produkter samt frivilliga åtaganden för kontorspapper och byggsektorn. Syftet är att se om fattade beslut har fokuserats på de viktigaste delarna av ma- terialanvändningen. Diagrammen över olika typer av material- användning är hämtade från nr 4384. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.1 Användningsområden för tunnplåt i , vilket motsvarar av stålanvändningen. Användningen av tunnplåt i Jag konstaterar att fordonsindustri, byggindustri och elektrisk in- dustri står för av tunnplåtsanvändningen. av stålet används för tillverkning av förpackningar. Producentansvaret för förpackningar fångar in en mycket liten del av stålplåtsflödena medan producentansvar för bilar, elektriska- och elektroniska produkter samt byggsektorns frivilliga åtagande repre- senterar över hälften av stålplåtsflödet. Stål är en bransch där skrot användes som råvara . Mycket av stålplåten återanvänds från kyl- och frys, järnvägsmaterial , skogs-, jordbruks- och entreprenadmaskiner. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.2 Kopparanvändningen i inom några olika verk- samhetsområden Jag konstaterar att med kommande producentansvar för elektriska- och elektroniska produkter samt frivilliga åtaganden för bygg- industrin täcks av kopparanvändningen in. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.3 Aluminiumanvändningen i uppdelat på verk- samhetsområden Jag konstaterar att med producentansvar för bilar, elektriska- och elektroniska produkter, förpackningar samt frivilliga åtaganden för byggsektorn täcks mellan 60–av aluminiumanvänd- ningen in. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.4 Plastkonsumtionen i . Elektronik o el. Bygg o anläggn. Av figur 3.10.4 framgår plastkonsumtionen i . Jag kon- staterar att om man adderar de områden där vi har producentansvar samt byggsektorns frivilliga åtaganden så täcker dessa områden in av den plastkonsumtion som gällde i samband med att beslut om producentansvar övervägdes. Plasterna delas in i volymplaster, konstruktionsplaster och härd- plaster. Konsumtionen av plastråvara 1993 för dessa tre typer var (), () och (). Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.5 Förbrukning av plastråvara volymplast. Förbrukning av plastråvara (volymplast) fördelad branschvis, 1993 Elektronik/El. Bygg/Anläggn. Jag konstaterar att producentansvaret för förpackningar, elektriska och elektroniska produkter och bilar samt byggsektorns frivilliga åtagande täcker in av volymplasterna. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.6 Förbrukning av plastråvara konstruktionsplast. Förbrukning av plastråvara (konstruktionsplast utom pet) fördelad branschvis, 1993 Bygg/Anläggn. Elektronik/El. Jag konstaterar att producentansvar för elektriska och elektroniska produkter och bilar samt frivilligt åtagande för byggsektorn täcker av användningen av konstruktionsplaster. Ett område som inte täcks in är möbler/kontor, vilket kan vara intres- sant att notera inför en eventuell utvidgning av producentansvaret. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.7 Förbrukning av plastråvara härdplaster. Förbrukning av plastråvara (härdplaster) fördelad branschvis, 1993 Bygg/Anläggn. Elektronik/El. Jag konstaterar att producentansvaret för elektriska och elektro- niska produkter, bilar samt byggsektorns frivilliga åtagande täcker av användningen av härdplaster. Områden som inte täcks in är möbler/kontor och båtar vilket kan vara intressant att notera inför en eventuell utvidgning av producentansvaret. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Figur 3.10.8 Papperskonsumtion i . Jag konstaterar att av pappersanvändningen i omfattas av producentansvar eller frivilliga åtaganden. I denna redovisning saknas t.ex. textilier, trä och ett antal metaller. Endast sådana material som till stor del omfattas av nu gällande producentansvar har redovisats. Vid en eventuell utvidg- ning av producentansvaret finns det skäl att studera ytterligare materialslag, vilka mängder som konsumeras och hur de används i olika varor. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag gör bedömningen att dagens producentansvar och frivilliga åtaganden omfattar de viktsmässigt största flödena av ett stort antal materialslag som är intressanta ur återvinningsperspektiv. Där- utöver finns andra materialslag som kan vara intressanta att utgå från vid överväganden om ett eventuellt utvidgat producentansvar. Dessa är t.ex. trä, textilier och ytterligare metaller. 3.10.4Täcker producentansvaret och frivilliga åtaganden in varor med stor miljöpåverkan? I en ny rapport av m.fl. 2001, som har tagits fram på uppdrag av denna utredning, redovisas olika produkters miljö- påverkan. Sammanställningen är baserad på forskningsresultat från , , och . Om man räknar luftutsläpp, industriavfall och kemikalieanvänd- ning så visar svenska studier att pappersprodukter och produkter från transportmedelssektorn har en stor miljöpåverkan. Ameri- kanska studier lyfter fram byggnation, motorfordon, kläder, datorer och annan kontorsutrustning som de intressantaste varu- grupperna med avseende på resursanvändning. Amerikanska studier har valt ett annat angreppssätt. De fokuse- rar i stället på intensiteten i miljöpåverkan (räknat som resursför- brukning) i förhållande till varornas monetära värde, så är t.ex. plaster och syntetiska material samt textilmaterial av betydelse samt råvaruhantering i metallmalmsgruvor. Räknar man på växt- husgaser får man liknande resultat men då tillkommer även järn- och stålprodukter samt glas och glasprodukter. Sammanfattningsvis konstaterar m.fl. att det produ- centansvar eller frivilliga åtaganden som redan är infört i huvudsak har inriktats mot varugrupper som har en stor miljöpåverkan efter- som de konsumeras i stora mängder. Dit hör bilar, byggmaterial och elektriska och elektroniska produkter. Andra produkter som förpackningar har relativt stor miljöpåverkan om man ser till ut- släppsintensitet. Med det menas att utsläpp av föroreningar och resursanvändning är hög räknat per krona av varans värde. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Utifrån den refererade forskningsrapporten gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar och frivilliga åtaganden omfattar varor som har en stor miljöpåverkan, med viss tveksamhet för för- packningar. 3.10.5Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor? m.fl. 2001 har gjort några fallstudier för att se hur före- tag och marknader kan finna användningsområden för avfall som har samlats in för att återvinnas. Studien behandlar däck, plastför- packningar och mobiltelefoner.