sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Den genomgång som utredningen har företagit visar att det är möj- ligt att urskilja ett antal bestämmelser i lagstiftningen på området som antingen har klar förfarandekaraktär eller sådan anknytning till förfa- randet att de bör ingå i en närmare undersökning i syfte att göra be- stämmelserna mer enhetliga och lättillämpade. I vilken utsträckning bestämmelserna bör tas med i en generell förfarandelag skall utred- ningen diskutera närmare i det följande (se kapitel 9). Därvid kommer sammanfattningsvis föreskrifter i följande ämnen i blickfältet: anhängiggörande av ärenden, den försäkrades skyldighet att medverka (inklusive den försäkrades skyldighet att anmäla ändrade förhållanden), föredragning av ärenden i socialförsäkringsnämnd, beslut genom ADB, underrättelse om och expediering av beslut, överklagande och omprövning, indragning och minskning, när beslut blir gällande. 278 Utgångspunkter vid en samlad översyn Det finns också en annan sida av reformens omfattning, nämligen frå- gan hur långt en reform bör sträcka sig inom socialförsäkringsområdet. Utredningen har berört frågan redan i avsnitt 8.1 och där förordat att man utgår från att alla ersättningar som administreras av RFV, Premie- pensionsmyndigheten eller försäkringskassorna skall omfattas. Det betyder bl.a. att arbetslöshetsförsäkringen faller utanför, eftersom den- na väsentligen handhas av arbetslöshetskassorna. Å andra sidan före- kommer viss ärendehandläggning hos försäkringskassorna även beträf- fande ersättningar som i huvudsak handhas av annan myndighet. En ny förfarandereglering bör ta sikte också på sådan ärendehandläggning. Vad som har sagts om reformbehovet, reformens ändamål och reformens omfattning har tagit sikte på försäkringskassornas ären- dehandläggning. Reformen bör som sagts omfatta all den ärende- handläggning som sker i försäkringskassorna. Nuvarande handlägg- ningsbestämmelser i lagen om allmän försäkring gäller emellertid för- utom för försäkringskassorna delvis även för RFV:s ärendehandlägg- ning, antingen direkt (se 20 kap. 10–13 §§ AFL) eller genom hänvis- ning. Bestämmelserna i lagen om inkomstgrundad ålderspension gäller förutom för kassorna även för och skat- temyndighet. Härutöver gäller vissa särskilda bestämmelser för förvalt- ningsdomstolarnas handläggning. En fråga är då om reformen bör omfatta även den handläggning av socialförsäkringsärenden som utförs av andra myndigheter än av för- säkringskassan. Enligt hittillsvarande regler har lagstiftaren valt att reglera handläggningen av ärenden om inkomstgrundad ålderspension i ett sammanhang. Ambitionen att i så stor utsträckning som möjligt ha gemensamma handläggningsregler har påverkat reglernas utformning (jfr t.ex. prop. 1997/98:151 s. 488 f.). För RFV:s ärendehandläggning, som i och för sig är av begränsad omfattning (se avsnitt 3.2.2.1), har förfarandet för försäkringskassorna delvis gjorts tillämpligt (se 20 kap. 10–13 §§ AFL). Med hänsyn till vad som sagts om behovet av enhetliga och tydliga handläggningsregler kan det knappast komma i fråga att refor- men får till följd att ett ärendeslag som har enhetliga handlägg- ningsregler – ärenden om inkomstgrundad ålderspension – skall handläggas enligt olika bestämmelser beroende på vilken myn- dighet som handlägger olika delar av ärendet. Såväl Premiepensions- myndigheten som skattemyndighetens ärendehandläggning i denna del bör alltså omfattas av reformen. Ett viktigt ändamål med reformen är att förenkla nuvarande regel- verk. Särskilt kan förenklingsbehovet göras gällande beträffande be- stämmelserna om överklagande och omprövning. Det finns inte något sakligt skäl att utesluta de ärenden som handläggs av RFV från de re- Utgångspunkter vid en samlad översyn 279 Inte heller i övrigt finns det någon anledning att göra skillnader i handläggningshänseende för dessa ären- deslag. En särskild fråga är hur bestämmelserna rent tekniskt skall bli till- lämpliga hos andra myndigheter än försäkringskassorna. Utredningen återkommer till detta i samband med diskussionen om behovet av följd- ändringar till en ny generell förfarandereglering (se kapitel 13). 8.5Formen för en enhetlig reglering Huvudändamålet med de tre grundläggande författningarna på social- försäkringens område, dvs. lagen om allmän försäkring, lagen om in- komstgrundad ålderspension och socialförsäkringslagen, och ankny- tande specialförfattningar är att ange de materiella och organisatoriska förutsättningarna för att bevilja förmåner eller bidrag. I praktiskt taget alla lagar och författningar på området ingår emellertid dessutom ett antal bestämmelser av förfarandekaraktär. Mest utförlig är denna re- glering i lagen om allmän försäkring och lagen om inkomstgrundad ålders-pension. Den nuvarande författningsregleringens uppbyggnad medför att det finns väsentligen tre alternativ när det gäller formen för mer enhetliga förfaranderegler för socialförsäkringen. Det första alternativet är att bygga vidare på det hänvisningssystem som finns från specialför- fattningar till bestämmelser i främst 20 kap. AFL. Det förutsätter dels att bestämmelserna i denna lag revideras och fullständigas, dels att be- fintliga förfaranderegler i specialförfattningarna i görlig mån mönstras ut och ersätts med hänvisningar till lagen om allmän försäkring samt eventuella undantagsbestämmelser. Alternativet gör visserligen regler- ingen mer ensartad, men denna kommer alltjämt att framstå som splitt- rad på ungefär samma sätt som . Ett mera radikalt alternativ skulle vara att flytta alla gemensamma förfarandebestämmelser till en särskild lag och i specialförfattningarna behålla endast avvikande föreskrifter. En fördel med detta är, att var och en snabbt kan ta del av vilka huvud- principer som gäller för handläggningen av socialförsäkringsärenden. Det tredje alternativet – som i viss mån är en variation på det andra alternativet – är att placera alla gemensamma förfaranderegler i ett sär- skilt kapitel i socialförsäkringslagen och eventuella undantag i special- författningarna. Skillnaderna mellan de tre alternativen är inte så stora. I samtliga fall blir det lättare än att sätta sig in i huvudreglerna för förfa- randet i socialförsäkringsärenden. Det första alternativet (hän- visningsalternativet) synes i fråga om åskådlighet vara underlägset de 280 Utgångspunkter vid en samlad översyn Dessa senare två alternativ torde vara likvärdiga i detta hän- seende. Möjligen har modellen med en särskild lag om handläggningen av socialförsäkringsärenden den fördelen framför det tredje alternativet (SofL-alternativet) att tillämpningsområdet kan bestämmas utan hän- syn till de begränsningar som ansetts nödvändiga beträffande socialför- säkringslagen (jfr vad som sagts i avsnitt 8.1). Som utredningen berört i avsnitt 8.4 kräver en enhetlig reglering av förfarandet i socialförsäkringsärenden följdändringar i annan lagstift- ning. Främst gäller det lagen om allmän försäkring och lagen om in- komstgrundad ålderspension. Men även många andra författningar be- rörs. Utredningen har inte sett som sin uppgift att lägga fram förslag till alla tänkbara följdändringar av sådant slag utan har begränsat sin ge- nomgång till några typfall (se vidare kapitel 13). De särskilda förfarandefrågorna 281 9 De särskilda förfarandefrågorna Som framgår av redovisningen i kapitel 4 är regleringen av förfarandet på socialförsäkringsområdet långt ifrån enhetlig. I vissa delar är be- stämmelserna dessutom svåröverskådliga och komplicerade. I detta kapitel tar utredningen upp sådana frågor som, enligt utredningens mening, är av särskilt intresse vid en reglering i en generell förfarande- lag för socialförsäkringen. Således behandlas anhängiggörande av ärenden, avvisning av ofullständiga ansökningar samt akthantering (9.2), utredningsansvaret (9.3), partens skyldighet att anmäla ändrade förhållanden (9.4), föredragning av ett ärende (9.5), kommunikation (9.6), beslutsmotivering m.m. (9.7), underrättelse om samt expediering av beslut (9.9), interimistiska beslut (9.10), överklagande och ompröv- ning (9.11), indragning och minskning (9.12), återkrav (9.13) samt när ett beslut blir gällande (9.14). Härutöver behandlar utredningen frågan om beslut som fattas genom automatisk databehandling (9.8). Gränsdragningen mellan bestämmelser om förfarandet i egentlig mening och bestämmelser som har så stark anknytning till materiella regler att de snarare är att hänföra till dessa är inte lätt (se avsnitt 8.4). Beträffande vissa av nämnda områden – den försäkrades skyldig- het att anmäla ändrade förhållanden, indragning och minskning samt återkrav – har utredningen funnit att inslaget av materiell bedömning är för stort för att ett förenhetligande skulle vara möjligt utan att vissa av förmånernas omfattning påverkas. Av bl.a. detta skäl har utredningen ansett att tanken på ett förenhetligande i dessa delar bör undersökas i annat sammanhang (se vidare avsnitt 9.4, 9.12 och 9.13). I princip har utredningen inte heller tagit upp frågor rörande försäk- ringskassans organisation. Inte heller här är gränsdragningen gentemot renodlade förfarandebestämmelser helt okomplicerad. Vart hör exem- pelvis behörighetsbestämmelser för en viss försäkringskassa att hand- lägga vissa ärenden eller bestämmelser om kassans rätt att föra talan i domstol? Utredningen har valt att se de nu nämnda spörsmålen som organisatoriska och tar därför inte upp sådana regler till prövning annat än beträffande den fråga som nämns i utredningens direktiv, nämligen 282 De särskilda förfarandefrågorna RFV:s möjlighet att för kassans räkning fatta beslut genom automatisk databehandling (se avsnitt 9.8). Det går emellertid inte att i övrigt helt bortse från organisatoriska frågor. I vissa fall ställer utredningens förslag till förfaranderegler krav på vissa organisatoriska förändringar i socialförsäkringsnämndernas arbetssätt och arbetsuppgifter (se avsnitt 9.11 och 12.3). Utredningens undersökning av beslutsprocessen i förtidspensionsärenden har även den aktualiserat vissa andra spörsmål av organisatorisk karaktär (se avsnitt 12.2). Avslutningsvis anlägger utredningen vissa allmänna synpunkter på värdet av en generell reglering av de behandlade förfarandefrågorna (avsnitt 9.15). 9.2Anhängiggörande av ärenden samt akthantering För socialförsäkringen finns, liksom i den offentliga förvaltningen i övrigt, olika sätt att anhängiggöra ett ärende, såväl på försäkringskas- sans eller annan myndighets initiativ (publikt) som på enskilds initiativ (privat). Den vanligast förekommande formen för privat anhängiggö- rande är ansökan, som kan ha skriftlig form eller ske formlöst. Kravet på ansökans innehåll varierar kraftigt från förmån till förmån (se vidare avsnitt 4.3.1). I det följande behandlas frågor i vad mån det är lämpligt att ha en generell reglering av anhängiggörande av ärenden på social- försäkringsområdet samt om en generell reglering i så fall skall innefat- ta bestämmelser om ansökans form eller innehåll (9.2.2). Vidare diskuteras om det skall finnas en generell möjlighet att avvisa en ofullständig ansökan (9.2.3) samt i vad mån det bör införas regler om försäkringskassornas journalföring m.m. (9.2.4). Redan inledningsvis bör ett grundläggande spörsmål beröras, näm- ligen vad som är ett ärende hos . Ett ärende kan generellt beskrivas som den verksamhet som inleds med ett initiativ från en enskild eller en myndighet och som avslutas med ett slutligt beslut. Ärendebegreppet är inte legaldefinierat vare sig för förvaltningen i stort eller för socialförsäkringen. I stället har begreppet fått definieras i doktrin och praxis, se avsnitt 4.2 och 4.3.1. Främst har en gräns fått dras mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande. För försäkringskassornas del medför denna gränsdragning oftast inte några problem, eftersom verksamheten i stora delar karaktäriseras av myndighetsutövning. De särskilda förfarandefrågorna 283 Vissa andra gränsdragningar kan dock ibland vålla bekymmer. En är gränsen mellan å ena sidan den serviceskyldighet som försäkringskas- san har att upprätthålla enligt 4 § FL, vilken har beskrivits så att den enskilde skall ges de upplysningar samt den vägledning och annan hjälp som hon eller han kan behöva för att ta till vara sin rätt (Vägled- ning 1999 s. 15), och å andra sidan en muntlig ärendehandläggning som avslutas med ett muntligt beslut. Utredningen har vid sin under- sökning av nuvarande regeltillämpning, se bilaga 6, erfarit att det kan förekomma att preliminära uträkningar och muntliga besked kan leda till att enskilda avstår från att skriftligen ansöka om en förmån. Särskilt när något krav på ansökans form inte ställs upp kan gränsdragningen mellan allmän rådgivning och ärendehandläggning bli vansklig. En annat problem kan vara att särskilja olika ärenden som avser samma person. En person som först får sjukpenning, därefter sjukbi- drag och slutligen förtidspension förekommer i tre skilda ärenden hos kassan. På motsvarande sätt leder initiativ till prövning av förtidspension enligt 16 kap. 1 § andra stycket AFL till ett ärende som skall skiljas från tidigare ärende om sjukpenning. Som redovisats i avsnitt 4.3.1.5 är dock försäkringskassornas akthantering och journalföring inte sådan att ärendena klart särskiljs, vilket ibland kan bidra till gränsdragningsproblem. En fråga är då om ovan nämnda oklarheter eller brister kan avhjäl- pas genom att en definition av ärendebegreppet tas in i en samlad förfarandelag för socialförsäkringen. Man kan dock allmänt sett ifråga- sätta lämpligheten av att på ett område reglera något som är oreglerat för förvaltningen i stort. Även om det skulle kunna hävdas att det på socialförsäkringens område av olika skäl finns ett särskilt behov av att slå fast gränsdragningen i nämnda hänseende är det tveksamt om en legaldefinition av vad ett ärende är skulle fylla en sådan funktion. De oklarheter som kan råda bör i stället avhjälpas med andra åtgär- der, exempelvis genom en tydligare akthantering samt bestämmelser som klargör ansökans betydelse. 284 De särskilda förfarandefrågorna Utredningens förslag: Anhängiggörande på initiativ av enskild skall ske genom skriftlig ansökan. En ansökan av den försäkrade skall vara egenhändigt undertecknad. Uppgifter om faktiska förhållanden skall lämnas på heder och sam- Publikt anhängiggörande skall kunna ske när det är särskilt föreskri- vet. Inom socialförsäkringen förekommer som redovisats såväl publikt anhängiggörande som privat sådant på olika sätt. Vid övervägandet om en generell reglering av anhängiggörande bör införas på socialförsäk- ringsområdet bör man skilja mellan dessa olika former. En allmän regel som bara slår fast att anhängiggörande kan ske på olika sätt– enligt mönster från Besvärssakkunnigas förslag (se SOU 1964:27 s. 27) – torde knappast fylla någon större funktion. En första fråga är i stället om publikt anhängiggörande och privat sådant bör regleras samlat. Som redovisats i avsnitt 4.3.1 förekommer bestämmelser om publikt anhängiggörande på sina håll i lagstiftningen. Möjligheterna till sådant anhängiggörande är av två slag. För vissa förmåner saknas ett krav på ansökan, vilket leder till att ärendet initieras av om vissa omständigheter inträffar och kommer till kassans kännedom. Skälet är ofta att det rör sig om massbeslut som kan hanteras automa- tiskt eller med maskinellt stöd. Ett sådant exempel är barnbidrag. Det finns även regler som i vissa särskilda situationer ger kassan rätt att initiera ett ärende, trots att det finns möjlighet för den enskil- de att inleda det genom ansökan eller liknande. Exempel är vissa ärenden om förtidspension och sjukbidrag, se 16 kap. 1 § andra stycket AFL, och ärenden om omprövning63 enligt 20 kap. 10 a § AFL på kassans initiativ. Det kan diskuteras om det är lämpligt att överhuvudtaget generellt reglera möjligheterna till ett publikt anhängiggörande. Frågan hänger samman med vilken betydelse den viljeförklaring skall ha som den enskilde ger uttryck åt genom en ansökan, se vidare nedan. Med utgångspunkten att initiativet till ett ärende primärt ligger på den försäkrade om inget annat uttryckligen har stadgats, bör försäkrings- kassan inte ges en möjlighet att generellt initiera ett ärende. Denna initiativrätt bör förbehållas situationer då det av olika skäl finns sär- skilda behov – antingen av närmast administrativa skäl som för barnbi- dragsärenden eller av andra sakliga skäl. Det bör då vara uttryckligen 63 Jfr vad som sägs om terminologin i avsnitt 8.2. De särskilda förfarandefrågorna 285 föreskrivet att ett sådant initiativ får tas. Det sagda leder till att någon generell reglering av publikt anhängiggörande inte bör komma till stånd. Sannolikt uppfattas inte heller initiativmöj- lighet som något problem , vare sig sett från den enskildes hori- sont eller från handläggningssynpunkt. För det privata anhängiggörandet är läget annorlunda. Detta är i stor utsträckning reglerat förmån för förmån. Att ersätta dessa spridda regler med en generell bestämmelse synes vara i linje med de strävan- den om enhetliga förfaranderegler som har angetts i utredningens ursprungsdirektiv. För att en enhetlig reglering av privat anhängiggörande skall ha ett berättigande i en allmän förfarandelag måste dock klargöras vilken verkan en ansökan har. Endast om ansökan tillerkänns en sådan bety- delse att den enskildes viljeförklaring fullt ut respekteras, är det moti- verat att förenhetliga bestämmelserna. En sådan syn på ansökans betydelse skulle stå i överensstämmelse med synsättet inom förvalt- ningen i stort. Som redovisats i avsnitt 4.3.1.4 är rättsläget på socialför- säkringsområdet emellertid inte klart i detta avseende. För vissa förmåner – förtidspension och sjukbidrag – är det exempelvis så att ansökan inte fullt ut har konstitutiv verkan, jfr Försäkringsöverdomstolens avgörande av , mål 1051/80. För andra förmånsslag är rättsläget mer osäkert. Med utgångspunkten att en ansökan innefattar en begäran om ett visst beslut av måste kassan i varje enskilt fall utröna vad ansökan avser. Det kan hävdas att detta innebär en formalistisk syn jämfört med den där skall tillförsäkra den enskilde att han eller hon får den eller de förmåner han eller hon har rätt till, oavsett den enskildes inställning. För tillämpningen av förvaltningsla- gens bestämmelser om kommunicering och beslutsmotivering är emellertid den enskildes vilja – begäran – av stor betydelse. Det kan även vara svårt att uppnå en likformig tillämpning av handläggnings- reglerna om ansökans innebörd inte utreds och används som utgångs- punkt och som yttre ram för prövning. Utredningen har erfarit att kassorna ser olika på denna sak i ärenden om förtidspension och sjukbidrag. Vissa kassor utreder vad den enskilde vill och kommunicerar därefter utredningsmaterialet bara i de fall där det skall kommuniceras enligt förvaltningslagens regler. Andra kassor utreder inte vad ansökan avser och kommunicerar materialet i samtliga ärenden, se bilaga 8 för en utförligare redogörelse. Den olikhet som finns i tillämpningen mellan försäkringskassorna är i sig ett skäl att klargöra ansökans betydelse. Det kan visserligen hävdas att en försäk- ringskassa som kommunicerar uppgifter utöver sin kommunikations- 286 De särskilda förfarandefrågorna skyldighet ger den försäkrade en extra service. I längden medför dock en sådan rutin ett ökat arbete och risk för tidsutdräkt (se avsnitt 9.6). För ansökningsärenden bör därför tydliggöras att ansökningen och den viljeförklaring som denna innehåller är den yttre ram inom vilken ärendehandläggningen skall hållas. Detta kan ske genom att det i en samlad förfarandelagstiftning förs in bestämmelser om att ett ärende som huvudregel skall anhängiggöras genom en ansökan samt en be- stämmelse om vad effekten blir om en sådan ansökan är bristfällig, jfr nedan. Det sagda innebär att inte kan gå utöver en ansö- kan i ett ärende som initierats på ett sådant sätt. En annan sak är att kassan, i de fall det är särskilt föreskrivet, själv kan initiera ett ärende som eventuellt inte överensstämmer med den enskildes önskemål. Detta förhållande innebär givetvis inte att skall låta bli att närmare utreda vad den försäkrade verkligen vill när detta är påkallat. Det kan ofta vara svårt för enskilda att överblicka konsekven- serna av en ansökan om en förmån. På motsvarande sätt som gäller bör kassan informera och upplysa den enskilde om olika konse- kvenser och alternativ. Oavsett vad den försäkrade stannar för har dock att acceptera dennes inställning. Om en regel för privat anhängiggörande försvarar sin plats i en sam- lad förfarandelagstiftning uppkommer frågan hur denna bestämmelse närmare skall vara utformad. Som redovisats i avsnitt 4.3.1.4 sker privat anhängiggörande i stort sett uteslutande genom någon typ av ansökan. De anmälningsförfaranden som finns, exempelvis för sjukpenning, sjuklön eller föräldrapenning, leder inte till materiell anhängighetsverkan i förvaltningsrättslig mening. En generell regel som innebär att ett anhängiggörande på initiativ av enskild skall ske genom ansökan skulle med andra ord till stora delar innebära en kodifiering av gällande rätt. För vissa förmåner är det emellertid inte reglerat hur ärendet anhängiggörs, exempelvis för ärenden om ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring samt ärenden om barnbidrag. En reglering som innebär att ett ärende som huvudregel anhängiggörs genom ansökan och att publikt anhängiggörande får ske endast när detta är särskilt föreskrivet, får den konsekvensen att möj- ligheten till ett publikt anhängiggörande måste föras in i respektive lag om avsikten är att bibehålla en sådan möjlighet (se även avsnitt 13.2). En sådan ordning utesluter inte att det – liksom – kan finnas en oskriven rätt för att ta upp ett ärende om omprövning på grund av ändrade förhållanden och därvid exempelvis dra in en ersättning för framtiden, eftersom förutsättningarna är uppfyllda (se avsnitt 9.11.4). De särskilda förfarandefrågorna 287 En annan fråga är vilken form en enskilds ansökan skall ha, dvs. främst om den skall vara skriftlig eller kunna ske formlöst. är ett krav på skriftlig ansökan det som är vanligast förekommande, i vart fall i senare lagstiftning, se avsnitt 4.3.1.4. Ett skriftligt förfarande har uppenbara fördelar från handläggningssynpunkt, inte minst sett ur den sökandes perspektiv. Det blir mindre risk för oklarhet om vad sökanden avser med sin ansökan, tidpunkten för begäran slås fast och dokumen- tationen underlättas. Det är vidare ett effektivt hjälpmedel för försäk- ringskassan att redan från början få in ett fullgott underlag för bedöm- ning av ärendet, särskilt när ansökan enligt särskilda föreskrifter skall ske på en i förväg anpassad blankett. Detta för en rättvis och likformig tillämpning (se s. 30). För flertalet ärenden krävs dessutom annan skriftlig utredning i samband med ansökan, som exempelvis läkarintyg. Att även själva ansökan då skall ske skriftligt innebär knappast någon större olägenhet för den försäkrade. En fråga är då vilka materiella förändringar ett generellt skriftlig- hetskrav skulle innebära. Som redovisats i avsnitt 4.3.1.4 synes man i flera fall då något uttryckligt krav på skriftlighet inte finns angivet ändå ha förutsatt att detta krav skall upprätthållas. För de förmåner som har bestämmelser om formlös ansökan är det, såvitt går att utläsa ur förar- betena, främst för rehabiliteringsärenden det skulle kunna tänkas innebära en reell förändring. Någon större skillnad i kravet på den försäkrade kan det dock knappast anses medföra, särskilt mot bakgrund av uppgift i rehabiliteringsärendet. Med en skriftlig handling jämställs t.ex. telefax och telegram men knappast e-post, i vart fall inte innan myndigheten gör en utskrift (se vidare avsnitt 4.2).