sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Ansvarsfördelningen är dock enligt principförslaget, med nödvändighet i en militär organisation, hierarkisk i chefskarriärerna. I expertkarriärerna bör ett funktionellt ansvar inom det professionella området eftersträvas. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare 5.3Förslag till ett system med flera karriärvägar I detta avsnitt lägger utredningen – mot bakgrund av sitt i det föregående redovisade allmänna synsätt – fram ett principförslag till ett system med flera karriärvägar inom Försvarsmakten. Utredningen har inte haft möjlighet att inom ramen sitt arbete penetrera detaljfrågorna. Dessa är i sig omfattande, inte minst vad gäller att utveckla skolsystemet. Regeringen bör därför uppdra åt Försvarsmakten att utveckla och konkretisera förslaget. Utredningen kan konstatera att frågan om att inrätta expert- funktioner och/eller expertkarriärer inom Försvarsmakten är ny. Kategoriindelningen av den anställda personalen har varit föremål för utredningar och förändringar. Skol- systemet, som närmare behandlas i kapitel 10, har reformerats. Utredningen väljer att inte här särskilt redovisa historiken i dessa frågor. 5.3.1Vad skall ett sådant system åstadkomma? Huvudsyftet med att introducera ett nytt och flexiblare synsätt på karriärvägar och utvecklingsmöjligheter är att underlätta och bredda rekryteringen och att bättre kunna utveckla och behålla de skickliga medarbetare som Försvarsmakten så väl behöver. I det nya systemet skall möjligheterna till personalrörlighet öka. Enligt utredningen kan officersyrket med fördel delas upp i flera karriärvägar, en chefskarriär och ett antal expert/specialistkarriärer. Motsvarande synsätt kan läggas även på de civilanställda. Syftet med att inrätta och tydliggöra expertbefattningar och karriärvägar för experter är givetvis först och främst att på ett bättre sätt ta till vara kompetensen i organisationen och att därmed kunna förbättra verksamheten. Enligt utredningen kan problemen sägas vara att med nuvarande system kommer än fler allmänofficerare på mellannivå att sakna en bra roll i verksamheten. byggde personalförsörjningen – vilket var särskilt tydligt i armén – på att varje officer skulle ha en krigsbefattning som militär chef. Det var alltså det kompetensbehovet som primärt måste fyllas. innehåller grundorganisationen fler yrkesofficerare än insats- organisationen. Behovet av att ha tillgång till chefer minskar följ- aktligen. går utvecklingen, som utredningen framhållit, mot en ökad komplexitet i verksamheten och mot specialisering. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Även generalistrollen och ledarskapet professionaliseras i allt större utsträckning. Bristen på bland annat tekniker upplevs påtaglig och många av de som utbildas stannar inte i organisa- tionen därför att de inte inom ramen för den nuvarande ordningen ges adekvata roller, lönesättning och status. De nuvarande skol- och befordringssystemen medger inte heller en snabb befordran av ledartalangerna. krävs för befordran välmeriterad trupptjänst på förband och central stabstjänst, vid sidan av fullgjord och godkänd nivåhöjande utbildning, för att nå högre befälsgrader. bör en mer samlad bedömning av individernas meriter göras. Faktorer som bör kunna vägas in som befordringsgrunder är dessutom internationell tjänstgöring, insatser som lärare vid skolor m.m. Inom Försvarsmakten bör expertkarriärer utvecklas vid sidan av chefskarriären. Utredningens principförslag bygger på synsättet att karriärvägarna för de anställda inom Försvarsmakten i grunden bör utformas inom fyra olika befattningskategorier. Militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens. Militära expertbefattningar som kräver officerskompetens. Civila expertbefattningar som inte kräver officerskompetens. Civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens. Samtliga fyra kategorier innehåller arbetsuppgifter/befattningar som är mer eller mindre kvalificerade och som därför kan indelas i högre och lägre nivåer. Detta är självklart vad gäller chefs- befattningarna. När det gäller icke ledande befattningar bör enligt utredningen karriärvägar som bygger på ett allt större expert- kunnande och ett ökat funktionellt ansvar kunna byggas upp både på den civila och den militära sidan. Syftet med detta är att till- godose kompetensbehovet för organisationen och att ur individens synpunkt tydliggöra och värdesätta förkovran och utveckling inom expertområdet. För att det tänkta systemet skall kunna medge ett optimalt utnyttjande av kompetens bör det vara öppet; dels i den meningen att individerna kan växla mellan olika roller och karriärer inom systemet, dels genom att sidorekrytering kan ske både till de civila och de militära kategorierna. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Enligt utredningen behövs inte något i grunden ändrat synsätt i fråga om den militära chefskarriären. Däremot krävs ett utveck- lingsarbete som identifierar de officersbefattningar som behövs i expertkarriärerna. Försvarsmakten har på uppdrag av utredningen gjort en översiktlig bedömning att sammanlagt ca 3 500 av dagens yrkesofficerare, eller ungefär var tredje, fungerar i olika expert- roller. Den största delen av dessa är, som framgår av listan nedan, teknikerna inom de tre försvarsgrenarna. Även i fråga om de civila chefs- och expertbefattningarna behövs en ytterligare och fortlöpande översyn. Försvarsmaktens inriktning är att så långt det är lämpligt och rationellt bygga ut de civila karriärerna. Utredningen delar den synen. Utredningen har emellertid tidigare (avsnitt 5.2.6) påpekat att inriktningsmål som att öka andelen civilanställda och minska andelen officerare i Försvarsmakten kan leda till antingen/eller-resonemang som inte alltid gagnar verksamhetsintresset. Framförallt kan det motverka en strävan att öppna upp officersyrket. Utredningens principförslag medför att förändringar och förtyd- liganden bland annat måste göras i synen på rekrytering och inskolning, utbildningssystemet, befordringsgrunder och befälsrätt. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Rekrytering av både yrkesofficerare och reservofficerare kommer enligt utredningen även att i stor utsträckning ske med bas i grundutbildningen av värnpliktiga. krävs därvid bland annat att individen har befälsskattats och under grundutbildningen visat lämplighet som befäl för att vederbörande skall kunna komma i fråga för antagning som officersaspirant. Rekryteringen riktas således mot bedömda generalister eller chefsämnen. Utredningen ser här två alternativ. Det första alternativet är att konstatera att det grundläggande kravet på alla officerare är att kunna föra i vart fall lägre befäl i strid. De som passar för en expertkarriär får välja en sådan efter den allmänna yrkes- eller reservofficersexamen. Det andra alternativet är att även expertämnen skall kunna rekryteras redan i samband med grundutbildningen. Enligt utredningen för alternativ ett med sig att även de som sidorekryteras till en expertbefattning konsekvent borde ges en inskolning som leder till förmåga att föra befäl i strid (eftersom detta är grundkravet för alla officerare). Ett sådant synsätt skulle dock enligt utredningen innebära att möjligheten till sido- rekrytering av expertkompetens skulle vara utan effekt i praktiken. Mot alternativ två kan anföras att det inte är lätt att annat än möjligen undantagsvis identifiera expertkompetens på någon nivå bland de ungdomar som genomgår grundutbildning. måste rekryteringsbasen för Försvarsmakten vidgas till att omfatta hela befolkningen och inte endast dem som fullgör lång grund- utbildning. Utredningen anser mot den bakgrunden att Försvars- makten bör ges möjlighet att rekrytera expertämnen – i vissa fall även utan befälsskattning – som officersaspiranter och personer med expertkunnande och kvalificerad erfarenhet direkt till en officersbefattning som expert inom Försvarsmakten. Inskolningen av experter skall vad gäller militär kompetens inriktas mot en – med hänsyn till förkunskaper – individuellt anpassad militär utbildning, där utbildningskraven i stort givetvis sammanhänger med expertbefattningens innehåll. Experter kan ju tänkas rekryteras såväl bland dem som saknar all militär erfarenhet som bland avgångna yrkesofficerare. Utbildningen i militära saker skall för experternas del enligt utredningens uppfattning normalt motsvara de minimikrav som kan ställas för att vederbörande skall kunna hantera sin expertuppgift. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare För att konkretisera det nu anförda ger utredningen ett exempel: Försvarsmakten bör ges möjlighet att rekrytera en IT-expert, som saknar all militär erfarenhet, från det civila näringslivet, anställa vederbörande som exempelvis major och tillhandahålla några veckors eller månaders militär utbildning under inskolningsskedet. Här vill utredningen betona att det är Försvarsmakten som skall ansvara för kompetensbehovsanalysen och de andra bedömningar som behövs i ett sådant ärende. Andra exempel på befattningar som kan vara lämpliga för direktrekrytering finns enligt utredningen inom bland annat flertalet teknikområden, högre staber, administrativa funktioner av olika slag samt expertfunktioner som läkare, meteorolog m.fl. Vid direktrekrytering är det givetvis en fördel om reservofficerare kan komma i fråga. Dessa har en ingående kunskap om officersyrket och om Försvarsmakten. Om andra rekryteras, som inte har denna bakgrund och kanske inte heller fullgjort grundutbildning för värnplikt, behövs en anpassad inskolning i Försvarsmakten vid sidan av en ev. befattningsutbildning. Behovet kommer att variera stort varför det krävs individuella inskolningsprogram. Befintlig utbildning bör i första hand utnyttjas, som delar av yrkes- och reservofficersprogrammen. För befattningar som är nära den rent operativa nivån (förbands- och skolnivån) krävs sannolikt normalt en längre utbildning än de som är på högre nivåer. Enligt utredningen bör direktrekrytering också kunna ske både till vissa militära och till alla civila chefsbefattningar inom Försvars- makten. När det gäller militära chefsbefattningar har utredningen främst i åtanke att skapa effektiva möjligheter till återrekrytering av förtidsavgångna yrkesofficerare eller rekrytering av reserv- officerare. Försvarsmaktens möjligheter till återrekrytering bör enligt utredningens mening även innefatta att Försvarsmakten vid rekryteringen inte skall vara bunden till vederbörandes tidigare tjänstegrad utan kan göra en friare prövning. En ökad direkt- rekrytering måste kvalitetssäkras genom t.ex. centrala föreskrifter och gemensamma policies samt uppföljningsinsatser. Utredningen behandlar inte närmare frågor om rekrytering av civila. De rekryteras i allmänhet direkt mot en befattning. I vissa fall krävs som hos andra arbetsgivare en inskolning i arbetet. När det gäller Försvarsmakten behöver även de som civilanställs en orientering om myndigheten. Gränsdragningsfrågorna mellan civila och militära befattningar har utredningen berört ovan i av- snitt 5.2.6. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Det här föreslagna flerkarriärssystemet leder till att utbildningarna för experter måste byggas ut väsentligt. Det gäller framförallt inom de olika expertområdena men också de avpassade militära utbild- ningar som behövs. Satsningen på expertkarriärer medför enligt utredningen att sambanden och kopplingarna mellan de utbild- ningar som tillhandahålls av skolsystemet inom Försvarsmakten och Försvarshögskolan och de utbildningar som finns inom det civila utbildningsväsendet eller som kan upphandlas måste observeras i utvecklingsarbetet. Utredningen behandlar dessa frågor i sitt sammanhang i kapitel 10 om utbildning av officerare. Ett system med flera karriärvägar medför enligt utredningen vidare att befordringsgrunderna måste ses över. sker befordran i ett stelt system där höjningar av tjänstegraden genom bestämmelser i officersförordningen är kopplade till genomgångna nivåhöjande utbildningar. De nivåhöjande utbildningarna återfinns i chefs- karriären. Vid sidan av dessa utbildningar finns ett fackprogram som innehåller utbildningar inom olika fackområden. Dessa kallas icke nivåhöjande, eftersom de inte medför någon möjlighet till befordran. Den här åtskillnaden mellan nivåhöjande och icke nivåhöjande utbildning bör enligt utredningens mening tas bort. När det gäller befordran är det enligt utredningen i korthet främst två förhållanden som behöver ändras. För det första måste systemet tillåta att fackmän och experter befordras i grad. För det andra måste systemet tillåta en snabbare befordran av dugliga ledare. Utredningens principiella uppfattning är att Försvarsmakten som myndighet skall ha det fulla ansvaret både för att bestämma grunderna för befordran av anställd personal och självfallet för besluten om befordran. Undantag bör endast göras för de officers- befattningar som regeringen tillsätter. Enligt utredningen är det därför nödvändigt att den koppling som görs i officersförord- ningen mellan skolsteg och befordran i grad avskaffas. Detta är enligt utredningens mening av mycket stor betydelse för att nå framgång med ett flerkarriärssystem. Det bör ankomma på Försvarsmakten att i interna föreskrifter redovisa de befordringsgrunder som i huvudsak tillämpas inom Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare En utgångspunkt måste enligt utredningen – oavsett om ett ärende avser anställning eller omplacering – vara skicklig- heten i första hand (jfr RF 11 kap. 9 §). Genomgångna utbildningar både inom och utom Försvarsmakten är givetvis även i fortsättningen en befordringsgrund. För att ge någon högre befäl har Försvarsmakten krävt välmeriterad trupptjänst (eller motsvarande förbandstjänst) och stabstjänst på central nivå. I fortsättningen bör en mer samlad bedömning av officerens meriter göras vid befordran. Enligt utredningen är det uppenbart att även exempelvis internationell tjänstgöring kan utgöra en merit, liksom lärarbefattningar vid skolor och andra särskilda uppdrag eller insatser. Befordringsgrunderna bör också kunna anpassas på ett flexiblare sätt till den tjänstegrad det är fråga om. En särskild aspekt att uppmärksamma i det här sammanhanget är hur meritvärderingen skall gå till när en officer lämnar officersyrket för att inom Försvarsmakten upprätthålla en befatt- ning som är civil och därefter återgår till en officersbefattning. I en sådan situation är det uppenbart att man måste göra en samlad bedömning där även insatserna i den civila befattningen värderas. Genom utredningens förslag ges Försvarsmakten det reella ansvaret att på ett friare sätt befordra både chefer och experter. Det kan möjligen anföras att Försvarsmakten härmed ges en möjlighet till obefogade befordringar av officerare som skulle leda till ett för stort antal officerare på högre nivåer. Enligt utredningen bör man kunna utgå från att Försvarsmakten hanterar dessa frågor på ett ansvarsfullt sätt. Det ankommer på regeringen att följa upp hur personalfrågorna sköts och att gå in med de korrektiv som eventuellt skulle behövas. Utbildningens här redovisade förslag får konsekvenser för skol- strukturen i Försvarsmakten. Sambanden mellan utbildning och befordran behandlas ytterligare i kapitel 10. Utredningen har övervägt frågan om en ordning med flera karriär- vägar kräver förändringar av befälsrätten och/eller av befäls- systemet. Frågan kan ställas om ett flerkarriärssystem kräver ett flerbefälssystem och vad ett sådant synsätt ger för konsekvenser. Utredningen menar att detta är fel väg att gå. I Försvarsmakten finns en gemensam befälskår. Inte minst behovet av en samman- Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare hållen helhetssyn på Försvarsmakten och dess uppgifter bland officerarna talar för att den bör bevaras. Därför avvisar utredningen möjligheten att låta experter ingå i någon form av samlad expertkår och ha helt avvikande gradbeteckningar. De band i gradbeteckningen – passpoaler – som används för att utmärka officerare med särskilda professioner (läkare med flera kategorier) bör däremot kunna vara ett lämpligt sätt att utmärka officerare i expertkarriärerna. Detta hindrar inte att även så kallade utbildningtecken kan fästas på uniformen. Inom ramen det nedan beskrivna uppdraget bör Försvarsmakten vidareutveckla utred- ningens förslag i den här delen. När det gäller befälsrätten menar utredningen att det saknas anledning att tro att införandet av alternativa karriärer inom en gemensam befälskår skulle ställa till problem av generell räckvidd eller leda till missförstånd vid placering. Alla anställda har ju en befattningskod. Försvarsmakten bör överväga att i sina föreskrifter ta in bestämmelser om funktionsansvar för experter i de fall det är ändamålsenligt. Utredningen avser med detta att experten ges en befälsrätt över personal inom sitt expertområde. Som inledningsvis nämnts behövs en konkretisering av utred- ningens principförslag. Försvarsmaktens arbete med att utveckla det nya synsättet på karriärerna och att inrätta dem kräver ett långsiktigt utvecklingsarbete. Det bör inledas genast. Utredningen föreslår därför att regeringen lämnar ett uppdrag till För- svarsmakten att utveckla principförslaget. I uppdraget bör ingå att – på grundval av en strategisk kompetensanalys – definiera vilka av dagens befattningar för yrkesofficerare som skall anses vara expert- befattningar. Försvarsmakten bör dessutom i analysen ange inom vilka nya kompetensområden som expertbefattningar för officerare bör inrättas och i vilka former rekrytering till dessa bör ske. I detta sammanhang bör Försvarsmakten också belysa möjligheterna att bredda rekryteringsbasen vid antagning av officersaspiranter. Antalet aktuella befattningar bör kunna anges åtminstone över- siktligt. Försvarsmakten bör överväga om och hur expertbefatt- ningar inom olika områden kan infogas i en karriär och hur detta skall göras tydligt. Vidare bör Försvarsmakten närmare överväga vilka av de s.k. oberoende befattningarna som kräver officers- Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare kompetens och vilka som inte gör det. Försvarsmakten bör även utreda de utbildningsbehov som följer av övervägandena samt vidareutveckla utredningens principförslag i fråga om befälsrätt, funktionsansvar och beteckningar/tecken. Försvarsmakten bör i en särskild rapport redovisa hela utredningsarbetet före utgången av . Arbetet bör bedrivas så att ett principiellt upplägg av förändringsarbetet kan anmälas för inför försvarsbeslutet . 6Reservofficerarna i det nya försvaret I direktiven anförs att anpassningsprincipens påverkan på personal- försörjningen skall belysas. Härvid skall särskilt belysas behovet av ett nytt reservofficerssystem och reservofficerarnas tjänstgörings- förhållanden i fredstid. I Försvarsmaktens underlag anfördes bland annat att förutsättningarna för reservofficerarnas utbildning och tjänstgöring har förändrats och kommer att förändras ytterligare genom ominriktningen av Försvarsmakten. Det fundamentala för- hållandet att reservofficerarna utgör en av förutsättningarna för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra sina uppgifter kvarstår dock. Därvid behöver reservofficerssystemet utvecklas. lämnade i en skrivelse sin syn på Försvarsmaktens underlag i fråga om reserv- officerarnas utnyttjande i den framtida försvarsmaktsorganisa- tionen. Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen. Skrivelsen behandlas i avsnitt 2.4. Den pågående ominriktningen av Försvarsmakten medför att frågan om ett reservofficersinstitut över huvud taget behövs i det nya försvaret bör belysas. Utredningen har funnit det ändamåls- enligt att redan inledningsvis redovisa de ur ett verksamhets- perspektiv bärande motiven i denna grundläggande fråga. 6.1.2Behovet av ett reservofficersinstitut I det gamla invasionsförsvaret var antalet yrkesofficerare helt otillräckligt för att tillgodose behovet av kvalificerat befäl i krigs- organisationen. Reservofficerarna hade en central och självklar Reservofficerarna i det nya försvaret SOU 2001: 23 förstärkningsroll särskilt i den mobiliserade massarmén vid krig eller beredskap. (Andelen yrkes- resp. reservofficerare var ca 50/50, vartill kom ett stort antal befäl ur andra kategorier.) Det nya insatsförsvaret ger anledning att från ett antal principiella och praktiska utgångspunkter pröva behovet av ett särskilt reserv- officersinstitut. Det är inte helt självklart att systemet bör bestå, i synnerhet inte i sin nuvarande form. Det finns emellertid också ett antal tungt vägande skäl för ett utvecklat reservofficersinstitut. En inledande analys av behoven ger de viktigaste förutsättningarna för hur ett reformerat reservofficerssystem sedan bör utformas. Utredningen går nedan igenom ett antal faktorer av särskild betydelse. Behovet av reservofficerare i fredstid styrande I och med övergången till ett insatsförsvar blir behovet av officerare i krig inte längre i första hand styrande för det antals- mässiga behovet av vare sig yrkes- eller reservofficerare. Här är särskilt att märka att insatsorganisationen innehåller färre yrkes- officerare än grundorganisationen. Med ett sådant perspektiv kan utrymmet för ett reservofficersinstitut synas begränsat. Man kan – särskilt mot bakgrund av nuvarande säkerhetspolitiska hotbild – då se fortsatta svårigheter att hitta konkreta uppgifter för reserv- officerare. Det är emellertid grundorganisationens behov och Förs- varsmaktens internationella uppdrag som blir gränssättande för det totala officersbehovet . Ser man frågan ur ett mer samlat perspektiv – där bedömningen av behovet av reservofficerare i första hand måste utgå från behoven i fred – blir bilden därför annorlunda. Personalförsörjningen av officerare i Försvarsmakten Försvarsmakten kommer inte att fullt ut att kunna tillgodose behovet av officerare och befäl enbart med yrkesofficerare. En framtida mindre försvarsmaktsorganisation kräver en snabbare personalgenomströmning, särskilt av yngre befäl. Svårigheterna ligger främst inom kärnverksamheten, produktionen av förband, och i den belastning som de internationella uppdragen medför särskilt för arméofficerare. Det är inom dessa områden som behovet av reservofficerare framstår som störst. Reservofficerarna i det nya försvaret Ett utvecklat reservofficersinstitut bör därför byggas för att primärt säkerställa behovet av unga trupputbildare/truppförare inom förbandsproduktionen i armén och för att möjliggöra en avlastning av yrkesofficerarna i internationella missioner. Inom Flygvapnet och Marinen ger reservofficerarna främst ett värdefullt kvalitativt tillskott. Effekten av detta synsätt blir sammantaget att reservofficerarna kan ges konkreta och meningsfulla arbetsupp- gifter i fred. Det är ett närmast självklart påpekande att reservofficerarna tillför värdefull kompetens till Försvarsmakten. Här kan det vara värt att notera att det inte bara gäller sådan civil kompetens som typiskt sett saknas inom försvaret, exempelvis inom områdena juridik och ekonomi på akademisk nivå. Utvecklingen av ny kunskap inom områden där Försvarsmakten och dess närstående myndigheter traditionellt legat långt framme, t.ex. ledarskap, logistik, mana- gement och teknisk utveckling, går lika snabbt eller snabbare inom den civila sidan. Enligt utredningen är kompetensmotivet väsentligt för reservofficerssystemet. Med ett ökat användande av reservofficerare som är unga är det klart att man kan säga att dessa inte initialt hunnit förvärva kvalificerad civil kompetens och att deras tillskott närmast ligger på ett annat plan, nämligen deras militära kompetens från den grundläggande utbildningen för värnplikt och reservofficersutbild- ningen. Den s.k. dubbla kompetensen erövras efterhand.