sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta betyder att en bättre svensk politik för samstämmighet med utvecklingspolitiken måste drivas genom EU/EG. Omvänt betyder det att gemenskapens politik på detta område också är . Handelsfrågorna behandlas också under kapitel 3 i detta betänkande Utvecklings- hänsyn inom samtliga politikområden. måste verka för att ändra EU:s politik så att t.ex. jord- bruksvaror, fisk, tekoprodukter och lädervaror möter mindre han- delshinder på den europeiska marknaden. Utöver enstaka tulltoppar som drabbar känsliga varor måste vi avskaffa systemet med s.k. tulleskalering, dvs. tullen ökar med förädlingsgraden. Det är lätt att inse att det senare hämmar industriell utveckling i utvecklingslän- derna. påbörjade en reformprocess av jordbrukspolitiken och avvecklade våra tekorestriktioner åren före vårt inträde i EU. Med medlemskapet återinfördes en del av dessa skyddsåtgärder som direkt drabbar utvecklingsländernas förutsättning för utveck- ling7. På jordbruks- och fiskeområdet har EU förutom importrestrik- tioner också kraftiga bidrag till sina egna producenter, vilket gör att deras produkter är kraftigt subventionerade. Det försvårar för ut- vecklingsländerna att sälja sina jordbruksprodukter på EU-mark- naden till konkurrenskraftiga priser. Dessutom exporteras över- skottet av de subventionerade europeiska jordbruksprodukterna i vissa fall till utvecklingsländerna, där dessa varor slår ut den inhemska marknadens varor. Aktörer med nya roller Ett viktigt steg mot en mer rättvis handelspolitik är det så kal- lade EBA8-beslutet. Genom detta skall MUL-länderna få tull- och kvotafritt tillträde till den gemensamma marknaden i EU. Även vittnar om insikten att bistånd inte är tillräckligt. Det är en uppföljning av liknande tidigare avtal, , och innehåller både bistånds- och handelsåtaganden. Det har tagits väl emot av såväl som den svenska . Avtalet skall bidra till ekonomisk och social utveckling, fattig- domsbekämpning och fred. Utökat samarbete med frivilliga organi- sationer och privata aktörer förutsätts också i avtalet. De 77 län- derna skall utveckla demokrati, rättssäkerhet och respekt för mänskliga rättigheter och eftersträva god samhällsstyrning och be- kämpa korruption. I avtalet ingår också möjligheten att avbryta samarbetet om inte dessa fundamentala villkor uppfylls. Genom att resa hinder mot att utvecklingsländerna skall kunna dra nytta av den ökande globaliseringen på handelsområdet, mot- verkar EU möjligheten till utveckling på ett sätt som inte överens- stämmer med intentionerna i biståndet och de stora bistånds- anslagen. Lättnader på handelsområdet och en reformerad europeisk jordbrukspolitik skulle betyda mycket mera är biståndet för många utvecklingsländer. Det finns alltså en uppenbar brist på utvecklingshänsyn i handelspolitiken och jordbrukspolitiken. En koherent politik försvåras också av att EU har så många instrument för sitt agerande på den globala arenan, varav en del styrs av medlemsstaterna själva eller genom ministerrådet och andra av kommissionen. Detta problem hänger samman med hela den komplicerade frågan om hur EU skall fatta och verkställa beslut. Kommittén har inte sett det möjligt att fördjupa sig i den problematiken. Genom att EU:s politik spänner över så många områden, som alla på olika sätt syftar till att tillsammans lösa för gemensamma problem, finns det naturliga skäl för EU att också engagera sig i de gemensamma globala problemen. Med sina betydande ekonomiska resurser kan EU mycket aktivt medverka till produktionen av globala nyttigheter. 8 Everything but Arms Aktörer med nya roller nu exempel på ett sådant politiskt och ekonomiskt engagemang i konfliktförebyggande arbete, krishantering, miljöfrågor och hälso- frågor. Ett exempel är slutsatserna från toppmötet i . De innebär en tydlig politisk markering av att unionens hållbarhetsstrategi, vilken är en del av EU:s förberedelser för världstoppmötet i , bör innehålla ett avsnitt om EU:s förhållande till övriga världen. Där framhålls också att hållbar utveckling bör göras till ett mål i utvecklingssamarbetet och i alla internationella organisationer. Ett ökat samarbete med FN och skulle skapa för- utsättningar för ytterligare framsteg för den globala nyttan. Kom- mittén vill dock understryka att globala nyttigheter kan åstad- kommas även genom direkta insatser i ett utvecklingsland eller en region, eller genom samarbete med enskilda medlemsstater. 7.3.3EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbete Beskrivning av EG-biståndet finns i avsnitt 6.3.3 Det har riktats kritik mot Europeiska kommissionens sätt att handha bistånds- och katastrofanslagen. Kritiken handlar bl.a. om bristen på måluppfyllelse, insyn, effektivitet och redovisning. Kommittén har tagit del av denna allvarliga kritik från många håll – bland annat från parlament9 och Sida. I den kritiken instämmer kommittén. En effektivisering av EG-biståndet är en nödvändig förutsättning för att skapa förtroende hos såväl medlemsstater som samarbets- länder. Detta förtroende är i sin tur en förutsättning för god sam- verkan mellan rådet och kommissionen och för att EU skall kunna spela en viktig roll som samordnare för medlemsstaternas insatser. Kommissionen har fattat beslut om två viktiga områden inom EG-biståndet. Det första gäller en enhetlig biståndspolitik som inbegriper alla utvecklingsländer, där de över- gripande målen skall vara ekonomisk och social utveckling, utveck- lingsländernas integrering i världsekonomin, fattigdomsbekämp- ning och att utveckla och förankra demokrati och mänskliga rättig- heter. Det andra gäller biståndsadministration och arbetsmetoder 9 The Effectivness of EC Development Assistance, Aktörer med nya roller som också är en del av den övergripande reformeringen av hela kommissionen. Den innehåller bl.a. en betydande delegering till fältorganisationen för biståndets del, mera regionala lösningar samt landspecifika strategier som skall underlätta och effektivisera age- randet. I EG:s biståndsbudget finns, liksom i den svenska, ett anslag för de enskilda organisationernas samarbete (EO-bistånd) med det civila samhället i utvecklingsländerna. Även på detta område har kritik framförts beträffande den byråkratiska hanteringen. Många svenska organisationer avstår från att använda denna möjlighet, eftersom ansökningsförfarande, väntan på beslut och utbetalningar är så krångliga och tar så . Kommittén ifrågasätter om ens en reformerad kommission kommer att kunna hantera EO-bistån- det tillräckligt effektivt. Om så inte sker, vilket bör utvärderas i samråd med svenska enskilda organisationer, bör enligt kommitténs mening verka för att EO-biståndet i ökad utsträckning eller helt hanteras av respektive medlemsstat. Ett ytterligare skäl för detta är att de resurser som går åt för att administrera ett antal paraply- och samordningsorganisationer för dessa enskilda organisationer i skulle kunna gå till direkt bistånd. Kommittén vill också understryka vikten av att EU samarbetar med andra aktörer. Samarbetet med FN och dess olika organ, fon- der och program har ökat , liksom samarbetet med Bretton Woods-institutionerna. Det vore enligt kommittén värde- fullt om kommissionen och medlemsländerna kunde enas om stra- tegier för samarbetet med de internationella organisationerna. EU bör se det som självklart att stödja och uppmuntra regionalt samarbete mellan utvecklingsländer som ett sätt att främja fred, handel, kultur etc. Eftersom EU har stora resurser till sitt förfo- gande vill kommittén i detta sammanhang också peka på möjlighe- ten att understödja regionalt samarbete genom bistånd till de stora infrastruktursatsningar som kan bli nödvändiga för att en region skall kunna utveckla sitt samarbete. Aktörer med nya roller Den europeiska unionen har en uttalad vilja att vara med och ta ansvar för utveckling och fattigdomsbekämpning i resten av värl- den. Denna ambition måste självfallet välkomnas av , som i sin tur måste ta sitt ansvar som medlemsstat vid utformningen av denna politik. Kommittén menar att , med sin långa erfa- renhet av biståndsarbete och den respekt som detta arbete åtnjuter internationellt, har ett stort ansvar för att konstruktivt bidraga till en reformering av EU:s engagemang i utvecklingsfrågor. Det är anmärkningsvärt hur lite intresse som och riksdag har visat dessa frågor som varit medlem. Y Även inom EU måste behovet av en koherent politik uppmärk- sammas och innebära att man tar utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden. I första hand måste intensifiera sitt arbete med att driva fram en reformering av EU:s jordbrukspolitik och verka för en handelspolitik som inte missgynnar eller utestänger utvecklingsländernas varor på den europeiska marknaden. Y Med sina betydande penningmässiga resurser kan EU bli en viktig aktör i produktionen av globala nyttigheter, eftersom EU:s arbete spänner över så många områden och därmed kan påverka utvecklingen på olika sätt. Ett viktigt led i dessa stävanden är att stärka samarbetet mellan EU:s bistånd och FN:s fonder och program. bör fortsätta att vara pådrivande i den frågan - ett arbete som påbörjades under EU-ordförandeskap. Y bör noggrant följa och vara aktivt pådrivande i den nöd- vändiga reformeringen av EG:s utvecklingssamarbete och fortsätta att resa krav på bättre uppföljning av budget, resultatstyrning och rapporteringssystem. Skulle det visa sig att kommissionen under innevarande mandatperiod (1999-2004) misslyckas med att effek- tivisera sin administration bör ta initiativ till en diskussion om vilken arbets- och resursfördelning som bör råda mellan EU och medlemsstaterna, dvs. på allvar ta upp frågan om en återna- tionalisering av vissa biståndsresurser. Y bör tillsammans med , och , som alla uppnått målet att avsätta av BNI till utvecklingssamarbete, verka för att alla EU-länder når detta mål. Aktörer med nya roller Det är alltmer uppenbart att engagemang och medverkan från alla aktörer krävs för uppfyllande av de internationella utvecklingsmå- len. En effektiv offentlig politik för att uppnå målen för PGU måste använda den kraft som näringslivet kan bidra med. Politiken måste också på ett genomtänkt sätt fastställa innehållet och grän- serna för näringslivets ansvar när det gäller att bidra till de övergri- pande målsättningarna. Nya vägar och metoder måste identifieras och prövas. Företagens möjligheter att verka internationellt har kraftigt expanderat genom internationella avtal och nationell politik som baseras på övertygelsen att detta gynnar den ekonomiska tillväxten i världen. De privata flödenas andel av resursflödet till världens utvecklingsländer har vuxit kraftigt och är mångdubbelt större än de resurser som förmedlas via biståndet. En ökande andel av världens totala produktion sker i ett begränsat antal multinationella företag. De 200 största företagen i världen har en omsättning som motsvarar värdet på cirka en fjärdedel av världens totala produk- tion. Näringslivets ställningstaganden har kommit att påverka norm- bildning, regelverk och genomförande i allt högre utsträckning. Deras ställningstaganden i olika frågor har stor betydelse för hur det globala regelsystemet utformas och styrs, samt hur det tolkas. Dagens globala institutioner, som skulle kunna ta över vissa av de funktioner som nationella stater övergett, är dock fortfarande relativt svaga och saknar effektiva sanktionsinstrument. Därmed blir näringslivets egna ställningstaganden allt viktigare när det gäller deras bidrag till att uppfylla de internationella utvecklingsmålen. Ökad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för att uppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet är därför en nödvändighet. Utvecklingen i Sydost- asien är ett illustrerande exempel på hur ökad tillväxt kan skapa möjligheter för utveckling och fattigdomsbekämpning. Ett antal olika initiativ har tagits för att skapa ökade synergief- fekter mellan näringslivet, handelsfrämjande och utvecklingssamar- Aktörer med nya roller På initiativ av Asienstrategin10 lanserade Sida ett särskilt pro- gram för att skapa finansieringsmöjligheter för svenska småföretag att investera och skapa affärsmöjligheter i . Syftet med det s.k. StartAsien-programmet är att bidra till en effektiv överföring av kunskap och kompetens till de länder där Sida har näringslivs- program. Programmet inkluderar nu , , , , , , , , , , , och . Sida har vidare gjort en utred- ning om handel och miljö, vilken innehåller nya idéer om ökat sam- arbete mellan handelsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet. Svenska företag som länge varit representerade i olika samar- betsländer besitter ofta ingående kunskaper och insikter om dessa samhällen. De har ofta även tillgång till värdefulla kontaktnät på andra nivåer än myndighetsnivån. Genom att redan på planerings- stadiet för olika insatser inbjuda företagens synpunkter kan förut- sättningarna för att projekten effektivt kan implementeras i sin givna miljö förbättras. Genom ett integrerat synsätt på utvecklings- samarbetet, där näringslivets resurser och kompetens finns med i processen redan från början, förstärks chanserna att genomföran- det av insatsen skall bli lyckosamt och att mål för flera olika poli- tikområden skall kunna uppfyllas . Detta kan ske utan att man ger avkall på att biståndet endast skall finansiera insatser som kan motiveras utifrån det mål som kommittén föreslagit skall styra biståndsbudgetens användning. Näringslivet har till utredningen framfört att man delar uppfatt- ningen att mottagarländernas nytta av det svenska biståndet skall utgöra den överordnade och styrande principen för svenskt biståndssamarbete. Ett utvidgat samarbete med näringslivet för att kartlägga behoven av och förutsättningarna för biståndsinsatser, skulle kunna ge goda möjligheter att utveckla nya pro- dukter som är anpassade för fattiga länder och för fattiga männi- skor och är förenliga med ett socialt och etiskt ansvarstagande. Näringslivet har ett stort kunnande inom traditionella basnäringar, stor systemkompetens på många viktiga områden som energi, tele- kommunikationer, transporter, livsmedelsproduktion och miljöfrå- gor samt spetskompetens på många områden i den framväxande nya ekonomin. Detta är en unik, men inte tillräckligt använd, resurs i biståndet. I detta betänkande nämns som exempel tre Aktörer med nya roller potentiella områden – miljövänlig teknik, bioteknik respektive in- formationsteknik – där svenskt kunnande är konkurrenskraftigt. Kommittén konstaterar att ett fungerande och utvecklat näringsliv samt en internationell handel är av stor betydelse för ett lands utveckling och en viktig förutsättning för detta är en fungerande arbetsmarknad. Arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor bör därför vara naturliga delar vid utarbetande av landstrategier och i samarbete med utvecklings- och programländer. I detta ligger stöd till ut- veckling av arbetsmarknadspolitik, arbetsförmedlingsservice, yr- kesutbildning och andra delar av arbetsmarknadens infrastruktur. Det är av vikt att stödja och stimulera en utveckling av fungerande partsrelationer på utvecklingsländernas arbetsmark- nad till gagn för näringslivet, handeln och löntagarna som därmed i förlängningen kan medverka till landets ekonomiska stabilitet. Respekten för de mänskliga rättigheterna i arbetslivet som utfor- mats inom FN och är i detta sammanhang viktig att utveckla. Företagens utvidgade roll och utrymme i den internationella eko- nomin har följts av krav att dessa nya möjligheter skall kombineras med en skyldighet för företagen, framför allt de stora multinatio- nella företagen, att också ta ett ökat ansvar för bl.a. sociala och miljömässiga effekter. Kraven har förts fram bl.a. i samband med omfattande protester vid internationella möten, i olika internatio- nella fora och i samband med konsumentbojkotter och kampanjer av olika slag. Strålkastarljuset, när det gäller uppfyllande av mänskliga rättighe- ter, har traditionellt varit riktat mot regeringar, men det har i ökande omfattning också kommit att riktas mot företag. Det finns flera orsaker till att frågan om näringslivets ansvar för främjande av mänskliga rättigheter vuxit i styrka : N Regelverket som hanterar det ekonomiska området uppfattas kraftfullare än regelverket på det sociala området. Aktörer med nya roller N Det finns ett allmänt växande engagemang för mänskliga rättighe- ter som en del i arbetet med fattigdomsbekämpning och demo- kratisering. N De fackliga organisationernas oro har ökat när det gäller risken att globaliseringen, i kombination med svaga regelverk på det sociala området, skall leda till att regeringar bjuder över varandra med att erbjuda sämsta möjliga arbetsvillkor och därmed den billigaste arbetskraften. Även företagens agerande i konfliktsituationer, i produktion och prissättning av strategiska produkter – t.ex. mediciner, när det gäller handel med diamanter i konflikthärjade områden och vad avser miljöhänsyn – är viktiga frågeställningar i diskussionen om krav på etiskt uppträdande av företag. Flera regeringar har svarat upp mot dessa krav och en rad olika initiativ har också tagits av internationella organisationer, företagen själva, enskilda organisa- tioner och i samarbete mellan olika aktörer. Det har bl.a. skett ett intensivt arbete med att utveckla det inter- nationella ramverket kring mänskliga rättigheter i arbetslivet. Förhandlingarna kring och antagandet av ILO-deklarationen om de grundläggande mänskliga rättigheterna i arbetslivet 1998 bidrog till ett explicit fastställande av vilka arbetsvillkor som skall inkluderas i begreppet mänskliga rättigheter i arbetslivet11. Deklarationen har tagits på trepartsgrund, vilket inkluderar ett godkännande av arbetsgivar- och arbetstagarparterna, utöver regeringarna. Antagandet av uppdaterade riktlinjer för multinationella företag, , är ett annat viktigt steg för att skapa ett regelverk, fortfarande på frivillig basis, direkt riktat mot företagen. Det innehåller riktlinjer som bl.a. gäller arbetsvillkor, miljö- och korruptionsområdet samt en institutionell ram för uppföljning genom s.k. kontaktpunkter. Dessa består i allmänhet av en statlig tjänsteman eller avdelning, men är i några länder en kommitté med deltagande av representanter för regering och arbetsmarknadens parter. Inom EU har också ett antal initiativ tagits – dels riktat till regeringar (inkluderandet av incitament till uppfyllandet av mänsk- liga rättigheter i arbetslivet inom ramen för GSP12-systemet), dels inriktat mot att främja privata frivilliga initiativ vad gäller upp- 11 om barnarbete, slavarbete, diskriminering, rätten att bilda fackförening och rätten att sluta kollektivavtal. Aktörer med nya roller En resolution om modeller för uppförandekoder har antagits av , och stöd har utgått till etablerandet av European Monitoring Platform. om företags sociala ansvar presenterades . Den är under diskussion, med sikte på att en samlad politik skall formuleras. Global Compact, initiativ i , är FN- systemets svar på kraven om ett utökat ansvar från näringslivet. Företag uppmanas att inarbeta ett antal grundläggande principer när det gäller mänskliga rättigheter, grundläggande mänskliga rät- tigheter i arbetslivet och miljöhänsyn i sina interna regelverk, samt att i sin externa verksamhet stödja offentlig politik som främjar uppfyllandet av principerna. Framväxten av frivilliga initiativ har varit mycket stark både in- ternationellt och i Sverige13. av olika uppförandekoder är mycket rik. Fackföreningar, branschorganisationer, enskilda organisationer, enskilda företag och olika kombinationer av dessa, har utvecklat koder och i vissa fall också övervakningsprocedurer, revisionsstandarder och strukturer för att verkställa övervakningen. Flera olika skäl till varför antalet privata initiativ vuxit så kraftigt nämns, bl.a. att kunskapen om de internationella regelverken är svag, att regelverken ibland uppfattas som svårtolkade och abstrakta samt att uppföljnings- och sanktionsinstrumenten uppfattas som ineffektiva. I vissa fall finns en stark önskan att utforma uppföran- dekoder som är anpassade till respektive företag eller till specifika ländersituationer. De privata initiativens framväxt är ett tydligt exempel på att det finns en stor efterfrågan på normer och regelverk. De nya, fri- villiga initiativen kan sägas ha utsatt det multilaterala systemet för en konkurrenssituation – inte bara i produktionen av normer, utan även i genomförande och övervakning. Denna konkurrens kan vara en positiv kraft för att stärka det multilaterala systemet i de delar där systemet anses svagt eller outvecklat. Skälen bakom varför vissa aktörer väljer att bortse från dessa regelverk måste uppmärksam- mas. Det kan röra sig om okunskap om regelverkens existens och förhandlingshistoria, svårigheter i tolkning och tillämpning etc. Åtgärder som syftar till att övervinna dessa hinder bör identifieras och stödjas. Vikten av att främja universellt gällande normer och regelverk kan inte överskattas. De är en ytterst viktig del av en rät- 13 , m fl., 2001, , 2001 Aktörer med nya roller tighetsbaserad ansats i det internationella samarbetet för global ut- veckling, utvidgat till att inkludera nya aktörer och partners – där- ibland näringslivet. bör tillsammans med andra likasinnade länder övervaka att det internationella samarbetet stärks och inte försvagas som ett resultat av privata frivilliga alternativ. Denna utveckling bör i stället användas för att stärka och komplettera det multilaterala regelver- ket. En viktig pedagogisk uppgift är att för alla engagerade aktörer framhålla den komparativa fördel, i form av hög trovärdighet och acceptans, som universellt framförhandlade och accepterade regel- verk har, framför normer som inte arbetats fram genom en lik- nande process och vars folkrättsliga status därmed är oklar. De olika multilaterala organisationerna har i flertalet fall även en gedi- gen och lång erfarenhet av metoder och program för att stödja främjandet av normerna. Övervakningsmekanismer finns etable- rade på många områden, och i stället för att skapa alternativ bör existerande mekanismer stärkas och utvecklas. FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter utgör en principiellt viktig utgångspunkt. Där slås det fast att varje individ och varje organ i samhället skall främja och upprätthålla de rättig- heter som finns inskrivna i deklarationen. I ett första steg bör näringslivet uppmanas att demonstrera en vilja att stödja FN-stad- gans intentioner samt bidra till utvecklandet av god praxis. Utvecklandet av en sådan har just påbörjats internationellt, och det är tydligt att många företag önskar mer ledning och information kring hur de bör uppträda. grundläggande konventioner och rekommendationer rörande mänskliga rättigheter i arbetslivet är den naturliga utgångspunkten för normsättandet på arbetsplatser. Debatten om barnarbete påvisar dock att det behövs en fortsatt utveckling av god praxis för företagens agerande, även på dessa någorlunda väldefinierade områden. När det gäller företagens ansvar utanför arbetsplatsen är detta än tydligare. Det behövs mer dialog, erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad mellan olika aktörer. Frågan om ansvarsfördelningen mellan regeringar och näringsliv har inte alltid varit tydligt besvarad i debatten. Det är allmänt accepterat att det är regeringar som i första hand har ansvar för främjandet av mänskliga rättigheter och för att övervaka miljöef- fekter. Det har skett en förskjutning mot att avkräva näringslivet ett större ansvar, och från företagens sida finns en rad olika skäl till det ökande engagemanget – ett värnande av varumärken, förbättrad Aktörer med nya roller konkurrenskraft på arbetsmarknaden vid rekrytering av personal, produktivitetshöjande effekter, en mer förutsägbar och stabil omvärld samt en vilja att bidra till en positiv utveckling och till en hållbar globalisering. Alla dessa faktorer är av vikt för det enskilda företagets vinstutveckling.