sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränk- ningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och bygg- nader omfattas av grundlagsskyddet. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig egendom än . som det rättsliga skyddet mot sådana tvångsöver- föringar och rådighetsinskränkningar grundlagsskyddas kommer de grund- läggande åtagandena i konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Inskränkningar i enskildas användning av sin egendom förekommer i stor utsträckning och är speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Vi anser det därför särskilt motiverat att i grundlagen införa ett uttryckligt skydd mot rådighetsinskränkningar i mark och byggnader. Det saknas underlag för att nu överväga något längre gående skydd. Beträffande rätten till ersättning uttalade regeringen (s. 16 f.) att man i likhet med kommittén ansåg att den som tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande, liksom tidigare, i grundlag borde vara tillförsäkrad ersättning. Dessutom delade rege- ringen kommitténs uppfattning att – i konsekvens med att rådighets- inskränkningar avseende mark och byggnader föreslogs få ett grund- lagsskydd – även rätten till ersättning vid sådan inskränkningar borde ges ett motsvarande skydd. I propositionen anfördes (s. 17) vidare att flera remissinstanser hade ansett att den enskilde genom bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulle enligt rege- ringen emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att s.k för- väntningsvärden enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) inte omfattas av skyddet. Enligt grundlagsbestämmelsens dåvarande lydelse tillförsäkrades den vilkens egendom togs i anspråk genom expropria- tion eller annat sådant förfogande ersättning för förlusten, vilket enligt regeringen fick anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall betalas ut. Regeringen anförde vidare att ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek inte kunde anses stämma överens med gällande rätt, utan att inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skall kunna komma i fråga. Enligt regeringen borde därför en motsvarande begränsning komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen. I propositionen (s. 17) tog regeringen också upp kritik som Natur- vårdsverket hade framfört under remissbehandlingen av det kommitté- förslag (SOU 1993:40) som låg till grund för propositionen. Natur- vårdsverket hade därvid avstyrkt ett grundlagsskydd mot rådighets- inskränkningar på det föreslagna sättet och hade påpekat att sådana inskränkningar i miljöskyddslagstiftning och annan skyddslagstiftning i princip inte hade ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. föreslagna lydelsen skulle enligt denna princip kunna ifrågasättas. Till bemötande av denna invändning anförde regeringen följande (se även s. 50). De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera beräk- ningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersätt- ning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för in- grepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårds- område. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller mark- avvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana – till tid och omfattning – mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränk- ningar i mark eller byggnader än skall vara förenade med rätt till ersättning. 1993/94:KU24), som vid riksdagsbehand- lingen tillstyrkte regeringens förslag, underströk att ersättningsrätten inte i sig utvidgades genom att rätten till ersättning vid rådighets- inskränkningar gavs ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget (s. 29). följde utskottet (rskr. 1993/94:246, bet. 1994/95:KU5, rskr. 1994/95:11), varefter bestämmelserna i 2 kap. 18 § erhöll sin nu- varande lydelse. 7 Den nuvarande regleringen Bestämmelserna i 2 kap 18 § RF har följande lydelse. Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose ange- lägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskrän- ker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Paragrafens första stycke inleds med orden att varje medborgares egen- dom är tryggad. Denna formulering har inte någon självständig rättslig betydelse, utan anger endast det övergripande syftet med bestämmelsen såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse. Syftet är alltså inte att bestämmelsen skall ge ett heltäckande skydd för all egendom, utan i stället att slå fast att vår rättsordning skall ge ett betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket varje medborgare avses såväl fysiska personer som juridiska personer (prop. 1993/94:117 s. 48). En fråga som har diskuterats i sammanhanget är om t.ex. kom- muner och kyrkliga rättssubjekt skyddas av bestämmelsen. Regelns ordalydelse kan dock knappast anses ge något stöd för synsättet att sådana rättssubjekt har rätt till ersättning enligt bestämmelsen om staten exempelvis exproprierar deras mark. Enligt f.d. justitierådet (Ersättning vid offentliga ingrepp 1, Egendoms- skyddet enligt regeringsformen, 1986, s. 74 f.) synes det synes det avgörande för frågan om bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket RF är tillämplig vara om det rättssubjekt som drabbas av ingreppet fram- står som fristående från staten eller från en kommun av något slag. Efter kyrkans skiljande från staten kan således numera kyrkliga rätts- subjekt åberopa bestämmelsen. menar vidare (a. a. s. 75) att skyddet enligt bestämmelsen även omfattar allmännyttiga stiftelser samt – eftersom de formellt är privata rättssubjekt – statliga och kom- munala bolag. Skyddet enligt bestämmelsen omfattar även utlänningar (2 kap. 22 § första stycket 9 RF). Med utlänning avses såväl utländsk medborgare som den som är statslös. I sammanhanget bör dock nämnas att ut- ländska medborgare kan förbjudas tillträde till militära skyddsområden även om de äger mark på området. Ett sådant tillträdesförbud tar näm- ligen inte sikte på användningen av marken utan syftar till att säker- ställa att vissa personer inte uppehåller sig på området. En sådan åtgärd faller därför utanför tillämpningsområdet för 2 kap 18 § första stycket RF (prop. 1993/94:117 s. 53). Av bestämmelsen följer vidare att det allmänna i vissa fall har möj- lighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av egendom. Beträffande grunderna för detta anförde regeringen bl.a. följande (a. prop. s. 48). Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Sam- hällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsända- mål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Den typen av ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Detta krav måste vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndig- hetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Det anför- des vidare i propositionen (a. att det dock inte är möjligt att i detalj beskriva den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen. Enligt regeringen åsyftas i första hand sådana angrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmän- hetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från natur- vårdssynpunkt liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste enligt propositionen till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Vidare framhölls att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egen- domsskyddet enligt . Kritik har dock riktats mot rekvisitet angelägna allmänna intressen (se avsnitt 8.1). De ingrepp som kan komma fråga i annans egendom, både fast och lös, har till en början angetts som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande. Med uttrycket avses olika former av tvångs- övertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten. Regeln omfattar alltså även expropriativa in- grepp enligt annan lagstiftning än expropriationslagen. Inte bara äganderätt utan även särskild rätt till egendom med ekonomiskt värde som t.ex. nyttjanderätt och servitutsrätt samt också immateriella rättig- heter omfattas av skyddet enligt bestämmelsen (se t.ex. , Konstitutionellt rättighetsskydd, Svensk rätt i ett kompara- tivt perspektiv, 1995, s. 558 med vidare hänvisningar i noterna 67 och 68). Däremot torde ingrepp som går ut på förstöring av egendom falla utanför tillämpningsområdet (se a. a. s. 78 och 96 f.). Be- stämmelsen hindrar inte tvångsvisa överföringar av fast egendom vid fastighetsreglering som görs till förmån för enskilda intressen. Förut- sättningen för detta är dock att det kan sägas finnas ett ange- läget allmänt intresse (a. prop. s. 49). Regeln tar däremot inte sikte på faktiska åtgärder av enskilda. När det gäller mark och byggnader omfattar grundlagsskyddet enligt bestämmelsen även sådan lagstiftning som innebär att ägarens rådighet över egendomen inskränks, dvs. alla typer av lagstiftning som medför begränsningar i innehavarens rätt att använda mark och byggnader. Vad som avses är olika inskränkningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt skogvårdslagen (1979:429), strand- skyddsförordnande, beslut om naturreservat och andra beslut enligt m.m. Det är alltså inskränkningar genom byggnads- reglerande och markreglerande lagstiftning som skall omfattas av grundlagsskyddet (a. Inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt omfattas av grundlagsskyddet, utan detta omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt. Sådana inskränkningar i egendomens faktiska användning som följer på grund av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda omfattas där- emot inte av skyddet. Rätten till ersättning slås fast i paragrafens andra stycke, där det uttryckligen anges att ersättning skall utgå vid ingrepp i enskilds egen- dom. Rätt till ersättning föreskrivs till en början vid tvångsavhändelse genom expropriation eller annat sådant förfogande. Vidare anges i stycket att motsvarande rätt till ersättning skall utgå vid rådighets- inskränkningar avseende mark och byggnader. Beträffande rätten till ersättning i dessa fall uttalades i lagstiftningsärendet (a. prop. s. 49 f.) bl.a. följande (se även avsnitt 6.2.2). Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av rådig- hetsinskränkningar finns det även rätt till ersättning i vissa sådana fall. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvänd- ning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättning utgår däremot inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom eller för uteblivet till- stånd till viss åtgärd. Så kallade förväntningsvärden ersätts inte enligt gällande lagstiftning. Som en konsekvens av att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader skall omfattas av bestämmelsen om egendomsskyddet har även rätten till ersättning i dessa fall givits ett grundlagsskydd. I andra stycket anges därför huvudprinciper- na för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Bestämmelserna om detta är utformade i enlighet med vad som redan nu gäller enligt lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd. Som har nämnts i avsnitt 6.2.2 innebär ersättningsrätten att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall betalas ut. Av stycket framgår slutligen att den närmare utform- ningen av ersättningsbestämmelserna skall ske i vanlig lag. Som har framgått har man i förarbetena till bestämmelsen framhållit att ersättningsrätten vid rådighetsinskränkningar inte har utvidgats genom att den getts ett grundlagsskydd. Det har dock som bekant ifrågasatts om inte lagtexten har fått en sådan utformning att den fak- tiskt har utvidgat ersättningsrätten till att omfatta tidigare inte ersätt- ningsberättigade åtgärder (se vidare kapitel 8). I paragrafens tredje stycke görs ett förbehåll för den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Allemansrätten är inte definierad i någon för- fattning utan får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffbestämmelser (se vidare a. prop. s. 18). Ur markägarens per- spektiv kan allemansrätten sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt genom att han måste tåla att andra uppehåller sig på och i viss utsträckning nyttjar hans fastighet utan att han har någon rätt till ersättning. Egendomsskyddet enligt första och andra styckena gäller alltså inte oberoende av allemansrätten. Genom bestämmelsen ges så- ledes allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten är dock inte att ge allemansrätten en bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som får anses ha sitt stöd i denna rätt (a. prop. s. 19). Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som trädde i kraft , är med vissa i lagen angivna tilläggsprotokoll en del av svensk rätt. Inkorpore- ringen av konventionen har alltså gjorts genom vanlig lag. För att markera konventionens betydelse har dock i 2 kap. 23 § RF införts en bestämmelse som slår fast att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt Europakonven- tionen. Beträffande frågan om konventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering framhöll regeringen i förarbetena (prop. 1993/94:117 s. 36) att det liksom dittills i första hand måste ankomma på lagstiftaren att löpande se till att svensk rätt överensstämmer med bestämmelser. Det anfördes vidare att de rätts- tillämpande organen – vid en eventuell konflikt mellan en konventions- bestämmelse och annan lagstiftning – genom den nämnda grund- lagsregeln emellertid får en möjlighet att tillämpa reglerna om lag- prövning i 11 kap. 14 § RF. Regeringen framhöll vidare (a. prop. s. 36 f.) att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag – och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln – måste dock konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder. För det fall rättstillämparen ställs inför en påstådd normkonflikt, uttalade regeringen i propositionen (s. 37 f.) att det först och främst måste klargöras om det föreligger en verklig lagkonflikt eller om det är fråga om en skenbar sådan som kan lösas med hjälp av den för- dragskonforma lagtolkningens princip, dvs. att svenska författningar presumeras vara förenliga med internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda. Enligt regeringen torde i många fall en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås. Regeringen anförde vidare följande. Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så en- tydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnade lagrummen han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par erkända principer att utgå från. För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rättstillämparen har emellertid också att överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den prin- cipen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på omständigheterna det enskilda fallet. skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk regel ges före- träde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lag- stiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till Europakonven- tionen och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i . I propositionen tog regeringen vidare upp en tredje princip, som hade pekat på i sitt remissyttrande över Fri- och rättighets- kommitténs delbetänkande (Fri- och rättighetsfrågor – Regerings- formen – Del A – SOU 1993:40). (Se Sammanställning av remiss- yttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor [SOU 1993:40], reviderad upplaga, Ds 1993:90, s. Den principen innebär, enligt , att en konven- tion om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lag- bestämmelser. Dessutom framhöll regeringen (a. prop. s. 38) att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden har kommit fram till att konventionsbestämmelsen skall tillämpas, med tillämpning av lagpröv- ningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § RF och sätta en lagregel åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lag- stiftning. Avslutningsvis anförde regeringen följande. I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot kon- ventionen får det, i enlighet med vad som ovan har anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och in- hemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning. Vid riksdagsbehandlingen delade (bet. 1993/94:KU24 s. 18 f.) regeringens bedömning när det gällde frågan om konstitutionella ställning efter en inkorpore- ring. Utskottet tillstyrkte dock i denna del en motion (1993/94:K25 [s]) rörande innebörden av lagförslaget. Enligt motionärerna hade rege- ringen frångått den av partierna överenskomna lydelsen av motivtexten genom att i sista stycket i avsnitt 10 i propositionen (s. 38) skjuta in bisatsen i enlighet med vad som anförts i den första meningen. Motionärerna ansåg att tillägget fick betydelse för tolkningen av hela propositionstexten (s. 35–38) avseende spörsmålet hur konflikter mellan konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den poli- tiskt känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten. Utskottets ställningstagande innebar därmed att moti- ven till inkorporeringslagen i denna del har fått en något annorlunda utformning än den som anges i propositionen. 7.2.2Konventionens skydd för egendom Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen har följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genom- föra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Egendomsbegreppet i artikeln har getts en vidsträckt innebörd (se t.ex. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 1997, s. 317 f. och , Egendomsskyddet, Äganderätten enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna, s. 157 ff. samt . m.fl., Convention on Human Rights, 2 uppl. 1996, s. 246 ff.) Med uttrycket egendom avses alltså inte enbart äganderätt till fast och lös egendom i civilrättslig mening, utan även fordringar och im- materiella rättigheter skyddas av artikeln. Även legitima förväntningar om ekonomiska förmåner kan vara sådana att de får anses utgöra egendom enligt artikeln. Det måste dock vara fråga om existerande rättigheter och inte mer eller mindre välgrundade förväntningar om att förvärva egendom . Också ekonomiska intressen och för- väntningar som har samband med utövandet av näringsverksamhet om- fattas av skyddet. Som exempel på detta kan nämnas att Europa- domstolen har ansett att rätten att vara verksam som revisor (m.fl. mot , dom , Ser. 101), att servera alkoholdrycker på en restaurang (mot , dom , Ser. 159) eller att exploatera en grus- täkt (mot , dom , Ser. 192) faller under artikelns tillämpningsområde. Enligt innehåller artikeln tre rättsregler (se t.ex. mot , dom , Ser. 52 och m.fl. mot , dom , Ser. 98): den första fastslår principen om respekt för äganderätten, den andra upp- ställer villkoren för berövande av egendom och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränkningar i rätten att nyttja egen- dom. Vidare har domstolen uttalat (se t.ex. rättsfallen m.fl. mot och Holy Monasteries mot , dom , Ser.