sou · GPB395d3 · 2002-01-01 00:00:00 — i praktiken uteliggare), först i och senare i stora delar av Storbritannine, är den brittiska rege- ringens Rough Sleepers Initiative (RSI), som genomfördes och ut- värderades i tre faser mellan 1991 och 1999.12 Därefter avlöstes ini- tiativet av ett nyutformat aktionsprogram som har som mål att ytterligare minska antalet uteliggare.13 Inom ramen för RSI stöddes uppsökande socialt arbete, nödbostäder, projekt för återintegrering och åtgärder för försörjning med bostäder på medellång och per- manent sikt. I den andra och tredje fasen förstärktes samordningen av enskilda åtgärder med målet att på återanpassa hem- lösa från gatorna i enskilda normala bostäder (permanenta indivi- duella bostäder), och en konsekvent inriktning enbart på hemlösa med entydiga erfarenheter från gatan genomdrevs. Till de väsentliga resultaten av programmet hör den påtagliga minskningen av antalet hemlösa i framför allt under den första fasen av RSI och uppbyggnaden av ett avsevärt bostads- bestånd, som står till förfogande speciellt för att tillhandahålla per- manenta hyreskontrakt till tidigare hemlösa från gatorna (och vid behov åtföljande stöd). I förmedlades inom loppet av över 5 500 före detta hemlösa från gatorna till normala bostäder 11För det första kritiseras att vissa grupper utesluts, som inte klassas som in priority need, samt de i lag fastställda förutsättningarna för rättsanspråket: De hemlösa får inte avsiktligt ha framkallat problemsituationen, och de måste styrka lokal anknytning för att få förtur. Därutöver kan det bristande sambandet mellan det individuella rättsanspråket och ett rimligt och tillräckligt utbud av bostäder och strategier inom andra områden av social- och bostads- politiken ses som speciellt problematisk. Brittiska forskare har beklagat residualiseringen av det kommunala bostadsbeståndet genom en av de centrala myndigheterna genomdriven och subventionerad omfattande försäljning å ena sidan och kommunernas strikta skyldighet att försörja särskilt missgynnade (jfr. Litteraturen om den brittiska lagstiftningen om hemlösa är synnerligen omfattande. Här nämns endast som exempel (1998), Clapham m.fl. (1990), (1999), (1998) och Sommerville (1999). 12Jfr (1994, 1995, 1996, 1999), (1998) och (1998). 13Jfr Social Exclusion Unit (1998), RSU (2000). Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv som var tillgängliga speciellt för denna grupp av personer, och anta- let uteliggare minskades genom ett paket av olika åtgärder som var noga anpassade till varandra. Intressanta är också resultaten av utvärderingarna, vilka ger viktiga upplysningar om målgruppens hjälpbehov och om strategierna för framgångsrik återanpassning av hemlösa i normala bostäder. Som bostadsförmedlingar har två exempel från och dokumenterats, som båda siktar på en starkare kvantitativ utvidgning av försöken och av vilka det finns liknande också i : förmedlande organ som målinriktat söker individuella bostäder för särskilt missgynnade, i synnerhet också hemlösa, där dessa till övervägande del kan bo med normala hyreskontrakt och vid behov kan få ytterligare personligt stöd. Exemplet från gäller allmännyttiga Sociala förmed- lingar, som – för det mesta som mellanhyresvärdar – framför allt gör privata bostäder tillgängliga för missgynnade hushåll och vid behov ordnar personlig hjälp för de boende. I en del fall görs också tomma lägenheter beboeliga igen med inbegripande av sysselsätt- nings- och träningsåtgärder. Intressant är här i synnerhet att de tre belgiska storregionerna har utfärdat lagar som ekonomiskt stöder och reglerar ytterligare utbyggnad av sådana förmedlingar och som skall sörja för heltäckande utbredning. 1999 uppskattades antalet sociala uthyrningsagenturer till cirka 100 och lägenhetsbeståndet som de förvaltar till över 3 200 bostadsenheter.14 Exemplet från avser som verkar i hela lan- det. , som grundades , finansieras av det finska kommunförbundet, de fem största städerna, Röda korset, psykia- triföreningen, det statliga alkoholmonopolet och de centrala bygg- facken. Organisationen som subventioneras med statliga och kom- munala medel och Lotto-medel, köper – om möjligt med regional spridning – små lägenheter med god standard i bostadsbeståndet och överlåter dem till målgruppen med fullt besittningsskydd. Förvaltningen av bostadsbeståndet och anskaffningen av nya bo- stadsenheter sker på ett centralt beläget kontor i . För- medlingen till målgruppen av lägenheterna, som anskaffas och för- valtas av , organiseras via kommuner och församlingar, vilka för det mesta uppträder som mellanuthyrare och eventuellt också ansvarar för ytterligare hjälp.15 hade Y-stif- telsen anskaffat cirka 4 000 lägenheter i 48 kommuner speciellt för 14Jfr De Decker (1998). 15Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998). Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv hemlösa och flyktingar, och cirka 5 000 personer var hyresgäster i dessa lägenheter. Särskilda boendeformer och innovativa ansatser inom området stöd till före detta hemlösa vid återanpassning i normala bostäder representeras här av två ovanliga försök från och . Från finns ett försök som pläderar för tolerans av okonventionella boendeformer och bostadsområden, som framför allt har uppkommit genom (otillåtet) permanent utnyttjande av trädgårdsbodar, fiskarstugor, byggvagnar, husbåtar och självbyg- gen. De informella nätverken och den höga toleransen i sådana om- råden gentemot personer som annars är svåra att integrera och är potentiellt bostadslösa, har lett till rekommendationer om att ta större hänsyn i planering och strategier till sådana oplanerade och illegala former av bostadsanskaffning, om att tole- rera överträdelser av regler eller till och med anvisa områden där man avstår från gängse byggnads- och ordningsföreskrifter.16 I be- gränsad omfattning ser man i detta också en möjlighet till för- sörjning för hemlösa som annars skulle ha stort behov av formell hjälp och små möjligheter till integration. 1999 lade den danska re- geringen till och med fram ett program där okonventionella boen- deformer för utslagna befolkningsgrupper (Skæve huse til skæve existenser) stöds av staten.17 Projektet har numera permanentats, så att nya utvalda projekt kan få startfinansiering via detta. I finns ett exempel som gäller åtföljande stöd genom frivilliga till f.d. i bostäder. Viktiga grundprinciper för detta försök är att det ideella engagemanget organiseras och övervakas av be- talda specialister och att professionell hjälp härigenom inte skall er- sättas utan kompletteras.18 De frivilliga får ingen lön, endast ersätt- ning för utlägg. De får en grundläggande utbildning och kan delta i åtföljande utbildningsåtgärder. Mellan de boende, kommunens och organisationens professionella socialarbetare som organiserar de frivilligas stöd lokalt, ingås ett avtal som reglerar hjälpens mål, form, innehåll och varaktighet. I det ideella arbetet gäller det fram- för allt att bistå de boende i deras vardagssysslor, ta itu med cent- rala problem som ensamhet och social isolering och hjälpa till vid problem med att sköta hushållet och att vänja sig vid vardagslivet i en egen lägenhet. Hjälp med att handla, försörja sig och gemen- 16Jfr Sørensen (1993), (1999), m.fl. (1997). 17Busch-Geertsema har direkt på platsen intervjuat olika ansvariga och delaktiga om pro- grammet och bedömningen av detta. 18Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998). Många kunskaper om detta och det föregående exemplet från är baserade på en rad intervjuer som jag själv har genomfört direkt på platsen. Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv samma fritidsaktiviteter är typiska uppgifter för de frivilliga. Det är i första hand frågan om relationsarbete. Detta försök som inte förrän utvecklats också i har snabbt fått stor spridning, och enligt försiktiga uppskattningar drev man sådana projekt i mer än 20 städer med en kapacitet för att stödja upp till 300 personer. I staden , , lämnas rådgivning under samver- kan mellan olika offentliga organ och fria huvudmän vid en central kontaktpunkt för ensamstående hemlösa, där sammanlagt tio hu- vudmän för olika typer av rådgivning och tjänster samarbetar. Kommunala myndigheter som vanligtvis arbetar skilda från varand- ra handlägger ansökningar om bostadsbidrag, ansökningar om be- talning av deposition och ansökningar om inkvartering enligt lagen om hemlösa, och de erbjuder stöd av två socialarbetare vid utred- ning av ytterligare hjälpbehov. Anställda vid socialförvaltningen handlägger ansökningar om socialhjälp, personal vid arbetsförmed- lingen förmedlar arbete, träning och utbildning för myndiga och ytterligare ett organ förmedlar ungdomar till utbildning, träning och arbete. förmedlar hjälp när det gäller hälsovård. Två fria huvudmän för hjälp till hemlösa har ansvar för mottagning och vidareförmedling inom kontakt- punkten och för rådgivning om lagliga rättigheter i tvistefrågor. Alla anställda arbetar direkt på platsen, men personalkostnaderna finansieras av respektive huvudmannaorganisation. Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta särskilda medel för ett programstöd för hemlöshetsforskning vid för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Hemlöshetsforskning utgör inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. Hem- löshetsforskningens svaga ställning får bland annat till följd att grundläggande frågor som metoder vid denna typ av forskning inte har varit föremål för genomgripande behandling. Det finns många faktorer som har bidragit till detta tillstånd. En väsentlig förklaring kan vara att problemet ansågs löst i och med miljonprogrammets fullbordan . Därmed avfördes frågan från agendan. Fokuseringen på hemlöshetsproblemet har dock gjort det nödvändigt att avsätta resurser för ett långsiktigt arbete med att utveckla och förstärka den samlade kunskapen på området, inte minst ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. Bland dagens forskare råder det en stor enighet om behovet av systematisk forskning för att identifiera hemlöshetsskapande processer och riskindikationer för hemlöshet. Identifikationen av sådana faktorer skulle underlätta motverkandet av hemlöshet. För att underlätta denna kunskapsuppbyggnad fyller de statliga forskningsråden en viktig funktion. Tvärvetenskapliga ansatser är viktiga, eftersom hemlöshetsforskning tematiskt tangerar många andra områden, däribland forskning om levnads- och boendevillkor, fattigdom, socialt arbete, bostadsmarknad och bostadspolitik. I regeringens forskningspolitiska proposition Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) betonades vikten av att förbättra statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl. betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska (s. 217). I syfte att stimulera forskning på området beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sistnämnda ansökan – Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk – bifölls dock inte av styrelsen för för arbetsliv och socialvetenskap när ärendet avgjordes . I beslutsunderlaget till styrelsen framfördes att forskargruppen är mycket väl meriterad inom området. Den flerdisciplinära ansatsen och analysmodellen med flera nivåer är tilltalande drag. Projektet har dock en påtaglig programkaraktär. Mot denna bakgrund finner kommittén det angeläget att regeringen avsätter särskilda medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid för arbetsliv och socialvetenskap. Reservation och särskilt yttrande Undertecknande (), (), () och () reserverar oss på följande punkter mot slutbetänkande: Hemlöshetsproblem löser man bara delvis med bostadsbyggande I arbetet med att motverka hemlösheten är det av stor vikt att så många aktörer som möjligt får möjlighet att deltaga. Enligt vår mening har utredningen på ett mångsidigt sätt belyst vägen in i och ut ur hemlöshet. Däremot är utredningens förslag i alltför hög grad inriktade på den allmänna bostadspolitiken och på förslag till lag- ändringar inom området. I förhållningssättet till hemlöshet bör man, som utredningen framhåller, väga in både individuella orsaker och ett mer samhälls- orienterat synsätt. Det är en kombination av strukturella, sociala och individuella faktorer som skapar hemlöshet. Hemlöshet är ett komplext problem och några enkla lösningar på problemet finns inte. Hemlöshet och bostadslöshet är inte explicit samma sak. För- ändringar av enbart bostadssituationen i skulle inte lösa problemet fullt ut. Det civila samhället måste engageras Frivilligorganisationernas arbete är ovärderligt både när det gäller att förebygga hemlöshet och i fråga om att bygga upp det mänsk- liga nätverk som krävs för att många av de hemlösa stegvis ska Reservation och särskilt yttrande kunna ta ansvar för ett eget hem. Detsamma gäller anhöriga, vän- kretsen, tidigare arbetskamrater etc till den som blivit hemlös. Stat och kommun kan säkerligen finna en bostad åt den hemlöse. Men ett mänskligt engagemang från det civila samhället behövs för att bostaden ska bli ett bestående och tryggt hem. Ett brett utbud av metoder och insatser behövs för att möta det mångfasetterade behov som finns hos de hemlösa. En del hemlösa har varit i kontakt med offentliga myndigheter och har gradvis tappat förtroendet för dessa. Till inte obe- tydlig del kan detta bero på det bemötande som den biståndsbehö- vande möter inom och andra myndigheter. Frivillig- organisationer och övriga delar av det civila samhället kan här spela en utomordentligt viktig roll, bland annat med att återknyta kon- takten med de sociala myndigheterna. Kommunen bör därför ha möjlighet att om så är lämpligt direkt upphandla delar av verksam- heten som syftar till att stödja de hemlösa. För att bistå hemlösa och skapa kontinuitet i kontakten med olika myndigheter bör man överväga att införa personliga ombud för varje hemlös som så öns- kar. Ett förslag som kommittén framför i kapitel 3 (Behov av kun- skap och metodutveckling) borde enligt vår mening knytas starkare till frivilligorganisationerna och det civila samhället. Enligt kom- mittén bör regeringen ge och i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, lands- ting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet. Vi anser att verksamheten istället bör bedrivas i frivilligorganisa- tionernas regi. Gruppen av frivilligorganisationer som på olika sätt arbetar för att motverka hemlöshet borde sedan få ett årligt statligt bidrag för utveckling, genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet. Till gruppen, som skulle bli en slags para- plyorganisation för dessa frivilligorganisationer borde knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och forskning. Det är viktigt att gruppen får en bred, öppen och mångfasetterad sammansättning som inte utesluter nya initiativ och nybildade organisationers medverkan. Reservation och särskilt yttrande Samverkan mellan proffs och frivilliga måste bli bättre Målet måste vara att preventivt motverka hemlöshet och att ge de hemlösa de bästa möjligheter till stöd, vård, omsorg och hjälp till ett liv efter hemlösheten. Här krävs alltså ett intimt samarbete mellan å ena sidan experter på socialt och medicinskt arbete och å andra sidan ett brett mänskligt kontaktnät av frivilliga och närstå- ende. När det gäller de professionella insatser som betalas med skattemedel kan dessa arbetsuppgifter med fördel genomföras i annan regi än det offentligas. Gruppen hemlösa är inte i ett större perspektiv en statisk grupp och de hemlösa har precis som alla människor olika behov, problem och förutsättningar. Med anledning av gruppens heterogenitet är det viktigt att det finns en mångfald av huvudmän som kan hjälpas åt att hitta lösningar. Psykiatrireformen som inom flera områden skapat en bättre situation för de psykiskt funktionshindrade har tyvärr också blivit en orsak till hemlöshet. Ökad samverkan krävs också mellan olika offentliga huvudmän och en renodling av ansvarsområden. Möjligheter till gemensamt huvudmannaskap mellan kommun och landsting skulle underlätta arbetet med de grupper av medborgare som har behov av åtgärder både från och primärkommunens sida. Kommittén föreslår möjligheten att bilda gemensamma nämnder, vilket vi anser vara ett bra första steg i samarbetet. Viktig orsak till bostadsbristen: hög skatt på nybyggnation och regelkrångel Kommittén målar i sitt slutbetänkande ut bostadsbristen som den stora orsaken till hemlösheten. Bostadsbristens främsta orsak är den massiva beskattning som sker på nybyggnation. Skatterna ut- gör av kostnaderna vid nyproduktion och är den i särklass största orsaken till bostadsbristen i tillväxtregio- ner. Regeringen fördelar 2,5 mdr i bidrag till nypro- duktion. tar regeringen i fastighetsskatt in nästan 20 mdr. De första stegen för ett ökat byggande bör vara att gradvis avskaffa fastighetsskatten, inte bara på hyresfastigheter utan på alla bostä- der. Även olika typer av regleringar av bostadsmarkanden bidrar till bostadsbristen – om än i mindre grad än höga skatter på nybygg- Reservation och särskilt yttrande Regelverket bör ses över och rationaliseras i syfte att göra det mindre omfattande och enklare att förstå. Kommittén föreslår snarare ytterligare regleringar på ett antal punkter. Vi motsätter oss kommitténs förslag att kommunen ges en lag- stiftad rätt att hyra sådana lägenheter som en fastighetsägare utbju- der på markanden till förhyrning. En sådan rätt skulle ge kommu- nen möjligheter som skulle uppfattas som konfiskatoriska. Detta skulle motverka det gemensamma arbetet för hela samhället – även det civila samhället – att engagera sig för att lösa hemlösheten. Kommunen bör istället på frivillig grund stifta avtal med fastighets- ägarna om möjligheten att förhyra lägenheter för sociala behov av skilda slag. Kommunen bör alltså ej med lagstöd ges en särskild anvisningsrätt. Hur hjälper man bäst de hemlösa till en bostad? Kommunens breda, sociala ansvar finns uttryckt i socialtjänstlagen, statens i regeringsformen. Vi vill understryka att lagstiftningen sammantaget redan uttrycker allas rätt till en bostad. Ingen ska behöva leva utan en bostad i . Så här är det uttryckt i reger- ingsformen 1 kap 2 §: Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Kommitténs förslag att komplettera socialtjänstlagen med en sär- skild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för alla, löser enligt vår mening inte problemet utan förvär- rar situationen. På en bostadsmarknad där det råder regional bostadsbrist kan en sådan särskild föreskrift få omfattande negativa konsekvenser. Rätten som föreslås är diffust utformad och svårtol- kad. Hur ska målgruppen avgränsas och vad menas med en fast bostad? Det skulle leda till omfattande tvister kring socialtjänstla- gens vistelsebegrepp. Ett sådant lagförslag innebär inte heller fler bostäder utan enbart risk för att kommuner med stor attraktions- kraft, oftast i storstadsområdena, skulle få avsevärda problem av avväga olika bostadssökande grupper mot varandra. I storstadsregi- onerna borde man, som kommittén också anför, överväga ett regi- onalt ansvar för rätten till en bostad. Reservation och särskilt yttrande Om många av kommitténs övriga förslag och idéer genomförs, är det vår övertygelse att rätten till en bostad inte behöver ytterli- gare lagreglering. Kommitténs arbete har visat att det finns en gemensam vilja över parti-, organisations- och myndighetsgränser att bygga hållbara vägar ut ur hemlösheten till en trygg bostad för den som är hemlös. Den temporära bostadslösning som härbärgen i regi av kommu- ner eller frivilligorganisationer utgör är ett fungerande komplement och ett viktigt inslag i politiken för att motverka hemlöshet. Här- bärgen skall givetvis inte fungera som annat än temporära lös- ningar. Att erbjuda tak över huvudet är dock en första del av det offentligas ansvar att trygga rätten till bostad. Ett avskaffande av möjligheterna att erbjuda härbärgesplatser skulle kunna få kata- strofala följder, framförallt på de orter där bostadsmarknaden är i kraftig obalans. Istället borde kommittén ha dragit nytta av en del av de projekt som bedrivits i olika kommuner. Där framgår hur härbärgena kan kompletteras med trappstegsboende och andra sätt att få den hemlöses självtillit att växa. Hur kan kommunen få loss lägenheter för olika sociala ändamål? Kommittén föreslår att förbudet mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet skall upphävas. Det skulle möjliggöra för en hyresgäst i fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenhe- ter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyres- värd eller alternativt få kommunen som direkt hyresvärd. Detta förslag ökar enligt vår mening varken risken att någon blir bostadslös eller hemlösas möjlighet att få en bostad. Den som är hyresgäst i en bostadsrättsförening har samma rättigheter som en hyresgäst i ett hyreshus. Förslaget är dessutom enligt vår mening en onödig omväg. Om regeringen snabbt förelade ett förslag till lagstiftning om tredimensionell fastighetsbildning, skulle det bli möjligt att ha två eller flera ägare i samma hus. Det skulle göra det möjligt att i ett stort hus ha både kommunalt ägda lägenheter, privatägda hyresbostäder och bostadsrätter. Med en sådan lagstiftning kunde möjligheterna att skaffa lägenheter också för hemlösa öka. I många städer och tätorter i landet köper kommunen bostads- rättslägenheter för skilda sociala ändamål. Det är viktigt att dessa Reservation och särskilt yttrande inköp sprids i så många delar av staden/tätorten som möjligt för att undvika segregation. Regeringen bör överväga att införa en ändring i bostadsrättslagstiftningen innebärande att en bostads- rättsförening inte ska behöva bli oäkta förening därför att kom- munen äger ett antal lägenheter. Utöver ovanstående förslag bör det offentliga inte genom lag- stiftning ges utökade möjligheter att involvera sig i bostadsmark- anden. Samverkan mellan Boförmedlare och fastighetsägare på frivillig grund har i bland annat visat sig effektivt. Genom den frivilliga överenskommelse som finns i på detta om- råde har fler lägenheter lämnats till bostadsförmedlingen än tidi- gare. Boförmedling är en viktig uppgift men är också en verksam- het som med fördel kan utföras av annan utförare än det offent- liga. Ett pågående projekt i torde kunna vara förebild för motsvarande verksamhet i . Man har där bildat en stiftelse där bland andra Finska Röda Korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet, finska arbetsgivarföreningen, byggfö- retagen och de centrala samt Finska samverkar. Man har bildat en stiftelse, , som köper små lägenheter i bostadsbeståndet och överlåter dem till behövande i målgruppen hemlösa. Stiftelsen verkar över hela och hade anskaffat 4250 lägenheter i 51 kommuner speciellt för hem- lösa och flyktingar. Ca 5 000 personer är hyresgäster i dessa lägenheter. Ett motsvarande projekt i borde kunna nå lik- nande resultat. Det skulle också vara ett gott exempel på hur en frivillig samverkan mellan olika grupper i samhället – både ur den offentliga sektorn och det civila samhället – kan ge många hem- lösa en bostad. Ett nära samarbete mellan fastighetsägare och socialtjänst är av stor vikt för att motverka vräkning. Ett sådant samarbete finns i vissa städer, bland annat i och fungerar på frivillig grund bra. Reservation och särskilt yttrande Vi anser dock att kommitténs förslag om en enhetlig hyresprocess i kapitel 13 är en förbättring som motverkar vräkning. Reservation och särskilt yttrande