sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Nedan redovisas emellertid vissa kommentarer till regelverket på ett par områden. Vad gäller frågorna om regelverk för bärighet i vägnätet har delegationens ställningstaganden redan redovisats i kapitel 5. Längden på de fordon som används i yrkestrafiken regleras genom EU-direktiv. Enligt huvudregeln får ett fordonsekipage inom EU inte vara längre än . Direktivet ger dock en möjlighet för medlemsländerna att tillåta fordon upp till 25,25 meters längd. har endast och ut- nyttjat sig av detta (även om vissa försök har genomförts i bl.a. ). Fördelar med längre fordon är – till följd av möjligheten att transportera mera gods per dragfordon – att emissioner per transporterat ton gods minskar liksom trängseln på vägarna samt att vägslitaget minskar per ton transporterat gods. Den största nackdelen är givetvis att ett 25,25-meters fordon inte får köras i övriga delar av EU förutom . Dessutom begränsar vägnätets dimensionering även i framkomlig- heten för 25,25-meters fordon. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Även om Godstransportdelegationen kan se fördelar med att på lång sikt fortsätta utvecklingsarbetet med större och längre fordon anser inte delegationen att det finns övervägande skäl att nu driva frågor om ändrat regelverk på detta område. Däremot bör understödja de länder som har planer på att tillåta längre fordon än . bör därför aktivt inom EU driva utveckling och införande av det befintliga modulkonceptet. Det gemensamma regelverket inom EU beträffande yrkestrafik- verksamhet är av stor betydelse för godstransportmarknaden såväl ur konkurrens- och näringspolitisk (se vidare kapitel 8) som trans- portpolitisk synvinkel, bl.a. trafiksäkerhetsmässigt. Godstransport- delegationen har kunnat konstatera att olika yrkestrafikdirektiv har varit och är en prioritet för EU-arbetet, såväl för kommissionens arbete som för . Delegationen stödjer denna prioritering. Den gällande EU-förordningen (nr 3820/1985) om kör- och vilotider håller på att ses över av kommissionen. Skälen till detta är huvudsakligen att medlemsländernas tillämp- ningar av reglerna varierar betydligt. Översynen leds av genom ett avtal mellan och kommissionen. Förändring- arna i kör- och vilotidsförordningen inverkar framför allt på viloti- der och raster. Syftet är huvudsakligen att skapa tydligare regler och färre undantag för att tillämpningen därigenom skall kunna harmoniseras. Kommissionen väntas lägga fram ett färdigt förslag . Kommissionen arbetar vidare med att skapa effektivare, harmo- niserade och mer samordnade kontroller av att reglerna på yrkes- trafikområdet efterlevs. Kommissionen har bl.a. för avsikt att presentera ett förslag om ökning av vägkantskontroller genom användning av elektroniska färdskrivare. Sammanfattningsvis anser GTD att det enbart finns mindre problem med det trafikslagsrelaterade regelverket inom väg- transportsektorn. bör dock arbeta aktivt i EU-arbetet med att skapa ett fungerande harmoniserat regelverk som gynnar effektiva och hållbara vägtransporter. Bl.a. bör modul- koncept och ökad tillämpning av 25,25 metersfordon stödjas. Regelverken inom yrkestrafiksektorn beträffande bl.a. kör- och vilotider och kontrollfunktionen bör förenklas så att tillämp- ningen och övervakningen blir lika inom hela unionen. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Järnvägssektorn skiljer sig delvis från andra trafikslag i den tradition av nationella regleringar och statliga monopoloperatörer som tidigare gällde även i och ännu gäller i flera andra europeiska länder. Den stora förändring av den europeiska järn- vägsmarknaden som påbörjats, och där tillhör de länder som kommit längst på många områden, ställer stora och delvis helt nya krav på en effektiv lagstiftning och fungerande regelverk för att åstadkomma utveckling av en sund konkurrens på marknaden och understödja utveckling av godstransporter på järnväg som kan uppfylla kundernas krav och bidra till utvecklingen av ett hållbart godstransportsystem. Godstransportdelegationen har i sin genomgång av den trafik- slagsvisa regelsituationen kunnat konstatera att dagens situation på järnvägsområdet delvis är otillfredsställande och kräver målmedve- tet arbete såväl beträffande svenska myndigheter som inom EU och i flera andra internationella järnvägsorganisationer. På europeisk nivå har kraven på den svenska järnvägens regelverk förnyats genom tillkomsten av ett antal nya järnvägsdirektiv samt genom revisionen av fördraget om internationell järnvägstrafik COTIF2. Vidare har de transportpolitiskt motiverade förändringar som genomförts inom den svenska järnvägstrafiken under framförallt successivt ökat kraven på reglering av förhållandena inom den svenska järnvägssektorn. Därtill kommer att det nuvarande regelverket i vissa stycken är föråldrat samt behöver systematiseras. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att göra en genomgripande revidering av det svenska järnvägsregelverket. I följande avsnitt redovisas närmare ett antal problem som tagits upp i GTD:s arbete med anknytning till järnvägens nationella och internationella regelverk. Vem skall få använda järnvägen? – teknisk normering och kontroll Den tekniska integrationen mellan infrastruktur och fordon är större inom järnvägen än inom något annat transportslag. För att samspelet mellan de olika komponenterna skall fungera effektivt krävs därför en betydande samordning mellan tillverkare, använ- dare och andra intressenter. Historiskt var det vertikalt integrerade 2 Convention concerning International Carriage by Rail Godstransportpolitiska ramar och spelregler järnvägsföretaget den självskrivne samordnaren av järnvägens tek- niska utvecklingsprocess respektive förvaltare av alla processer som syftade till att upprätthålla järnvägssystemets tekniska funktion. Som en konsekvens av transportpolitiska riksdagsbeslut har ansvaret i för järnvägens tekniska funktion och utveck- ling spritts på flera händer – trafikutövare, banhållare, god- kännande myndigheter, utrustningstillverkare osv. Det förefaller Godstransportdelegationen som om det samarbete som behövs för att effektivt förvalta de gamla tekniska normerna respektive utveckla nya, av olika anledningar inte har färdigutvecklats. Detta har lett till osäkerhet kring vilka tekniska krav som gäller för framförallt ny och eller uppgraderad järnvägsmateriel i - det råder brist på entydiga och detaljerade tekniska normer/- standarder. Sammantaget kan osäkerheten beträffande vilka tekniska krav som egentligen gäller leda till både onödig och kostsam tidsutdräkt vid ny- och/eller reinvesteringar. Den kan också leda till förekomst av onödigt stora säkerhetsmarginaler vid bedömningar av järnvägsmateriels överensstämmelse med säkerhets- och andra normer vid konstruktion/underhåll/- godkännande av fordon och/eller bana. De föga vägledande lagreglerna, de organisatoriskt oklara gräns- snitten och den ojämna fördelningen av järnvägskompetens har också lett till osäkerhet om vilken aktör som bör ta ansvaret för att effektivisera samarbetet kring järnvägens tekniska utveckling och funktionalitet. Ingen aktör har ett klart utpekat huvudansvar och resurser för att samordna och effektivisera de för den svenska järnvägens teknikutveckling och teknikförvaltning nödvändiga samarbetsprocesserna. Ett embryo till huvudansvarig aktör kan möjligen skönjas i Järn- vägsinspektionen inom . Detta har att göra med hur riks- dagen valt att införliva EG-direktiv nr 48/1996, det s.k. höghas- tighetsdirektivet, som i sin tur är ett resultat av den järnvägspoli- tiska utvecklingen på internationell nivå. Där håller ett regelverk för heltäckande normering/standardisering av järnvägen som tekniskt system på att utvecklas i syfte att dels harmonisera järn- vägssystemens tekniska utformning och därigenom underlätta driftskompatibilitet inom EU, dels inrätta en inre järnvägsutrust- ningsindustrimarknad. Såväl inom EG-rätten som i COTIF återfinns numera regler om teknisk normering av järnvägsmateriel. Bägge systemen bygger på att uttömmande normer rörande konstruktion, drift och underhåll utarbetas och antas på internationell nivå och att kontroll av över- Godstransportpolitiska ramar och spelregler ensstämmelse samt åtgärder för att förhindra missbruk vidtas på den nationella nivån. För stater som som både är fördragsslutande stat i COTIF och EU-medlem gäller vid regelkonflikt att EG-rätt har företräde framför COTIF-rätt. Inom EG-rätten är det de s.k. driftskompatibilitetsdirektiven som innehåller regler om teknisk normering av järnvägsmateriel. Endast ett av dem har ännu trätt ikraft och dess regler gäller enbart för höghastighetstågsystem (inf- rastruktur och rullande materiel) inom det s.k. TEN-nätet. Det andra, som beräknas träda ikraft , föreskriver vad som skall gälla för s.k. konventionella järnvägssystem, dock fortfarande bara sådana som ingår i TEN-nätet. COTIF:s tekniska normeringssystem gäller för infrastruktur och rullande materiel på sådana linjer som brukas för internationell järnvägstrafik. När EG-rättens och COTIF:s tekniska normeringssystem är fullt utbyggda, vilket enligt bedömning kan ske –2005, kommer det förhoppningsvis att finnas heltäckande och tydliga normer på detaljnivå rörande teknisk utformning samt handhavande av järnvägsmateriel (både rullande materiel och infra- struktur). Tillämpningen av dem kommer att vara obligatorisk i de delar av det svenska nätet som omfattas av COTIF och driftskom- patibilitetsdirektiven. inom har som nämnts av statsmakterna fått uppgiften att via föreskrifter in- förliva EG-rättens tekniska normer rörande höghastighetståg- system i svensk rätt. Det vore därför lämpligt att Järnvägsinspek- tionens mandat utvidgades till att även införliva COTIF-normer samt normer rörande s.k. konventionella järnvägssystem i svensk rätt. Av uppenbara effektivitetsskäl bör EG-rättens och COTIF:s tekniska normer, där så är ekonomiskt möjligt/lämpligt, enligt delegationens mening tillämpas även på de delar av det svenska järnvägsnätet som ej omfattas av COTIF och driftskompatibili- tetsdirektiven. För att säkerställa detta måste emellertid en före- skrivande myndighet ges mandat att utfärda svenska motsvarighe- ter till de europeiska normerna för övriga delar av det svenska järnvägsnätet. Dagens föreskriftsmyndighet, inom , har för dessa delar av järnvägsnätet endast mandat att föreskriva utifrån ett renodlat säkerhetsperspektiv, dvs. dess föreskrifter är i dessa fall ej heltäckande. Delegationen anser att om ges i uppgift att normera även dessa delar av det svenska järnvägssystemet ur ett helhetsperspektiv, för att säkra en så sammanhållen teknisk ut- Godstransportpolitiska ramar och spelregler veckling av det svenska järnvägssystemet som möjligt, bör dock inspektionens inriktning och organisatoriska status ändras. Dels bör få en starkare självständig ställning i för- hållande till , dels måste dess nuvarande fokus på enbart rena säkerhetsfrågor breddas. Det är därför viktigt att dessa frågor utreds i särskild ordning av regeringen. Inom ramen för en sådan utredning bör det också tas ställning till hur den svenska nationella kontrollapparaten för kontroll av redan antagna europeiska normer och standarder skall byggas upp. En sådan apparat krävs enligt såväl COTIF som EU:s driftskompatibilitets- direktiv. Enligt de senare skall sådan kontroll göras av särskilda anmälda organ, som regleras antingen via det regelverk för ackreditering som SWEDAC ansvarar för i , eller genom särskild reglering. Enligt vad GTD erfarit finns inget svenskt anmält organ. Delegationen anser att det är av stor vikt att de tekniska normer som utarbetas inom ramen för COTIF resp. EU:s driftskompatibi- litetsdirektiv är utformade på sådant sätt att de effektivt möter krav från transportmarknaden och samhället respektive tar vederbörliga hänsyn till nationella tekniska historiskt betingade särdrag. har i egenskap av fördrags- respektive medlemsstat säte i de över- och mellanstatliga organ som antar eller förkastar förslag till tekniska normer. bör aktivt använda denna möjlighet att påverka innehållet i de tekniska normerna. Det är därför av vikt att regeringen utser den aktör som skall ha ansvar för de samarbetsprocesser på svensk botten som krävs för att formu- lera genomarbetade förslag till svenska ståndpunkter i detta tek- niska normutvecklingsarbete. Vad är ett järnvägsföretag? – konkurrens, marknader och järnvägens reglering I såväl som inom EU har trans- portpolitiken inriktats mot att vidga tillträdesrätten till järnvägsinf- rastrukturen. Syftet har varit att uppmuntra konkurrens i trafikut- övarledet för att därigenom ge transportkunderna större inflytande över järnvägssystemen. Särskilt på europeisk nivå har åtgärderna för vidgat infrastrukturtillträde varit kopplade till transport- politiska ambitioner att öka järnvägens marknadsandelar på godstransportmarknaderna. Som tidigare nämnts ligger detta väl i linje med Godstransportdelegationens allmänna synsätt. Godstransportpolitiska ramar och spelregler I praktiken ställer inriktningen mot ökad konkurrens i järnvä- gens trafikutövarled två regleringsproblem på sin spets. Hur skall bristande effektivitet till följd av låg grad av konkurrens mellan trafikutövande järnvägsföretag hanteras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? Och hur skall konkurrens om järnvägsinfrastruktu- ren mellan olika kundkategorier på transportmarknaden hanteras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? Konkurrensen om infra- strukturen mellan olika kundkategorier på transportmarknaden löses traditionellt med hjälp av s.k. prioriteringsregler som åter- finns i lagar, förordningar etc. inom ramen för järnvägens special- reglering. Konkurrensen mellan trafikutövande järnvägsföretag hanteras däremot med hjälp av allmänna konkurrensregler. Ur transportpolitisk synvinkel är det viktigt att uppmärksamma de konsekvenser som kan uppstå till följd av bristande symmetri mellan konkurrensregelverket och järnvägens specialreglering. T.ex. får konkurrensreglerna liten praktisk relevans för transport- marknadens godskunder, om prioriteringsreglerna i kombination med bristande infrastrukturkapacitet lämnar små möjligheter att utforma tåglägen i enlighet med dessa kunders efterfrågan. Omvänt kan konkurrensregelverkets utformning få stor relevans för produktionen av de järnvägstjänster som gynnas av prioriteringsreglerna, om infrastrukturkapaciteten är begränsad men inte tillträdesrätten. I är konkurrenslagen tillämplig inom järnvägssektorn på i princip samma sätt som i andra samhällssektorer. På EU-nivå är s.k. inland transport konkurrensrättsligt särreglerad i form av förordning EEG 1017/68. På såväl svensk nationell nivå som EU- nivå påverkas konkurrensreglernas tillämpning av hur övriga regleringar inom sektorn i fråga har utformats. Tillämpligheten i praktisk mening bestäms av hur regleringar rörande t.ex. säkerhet, marknadstillträde, etableringskrav m.m. utformats. Det svenska konkurrensregelverket är väl utvecklat. Bristande symmetri i förhållande till järnvägens specialregleringar förekommer dock, framför allt i förhållande till järnvägens prioriteringsregler (se nedan). På EU-nivå regleras infrastrukturtillträdesrätten liksom de ekonomiska, administrativa och tekniska villkoren för nyttjande av denna rätt i direktiven nr 440/1991, nr 18/1995 och nr 19/1995. Tillträdesrättigheten är ganska hårt inskränkt. Endast transittrafik och internationella kombinerade godstransporter omfattas. Nytt- jandevillkoren är vidare mycket svagt harmoniserade. Sammantaget lämnar detta regelverk stort utrymme åt särlösningar i nationell Godstransportpolitiska ramar och spelregler kommer dock tillträdesrätten för internationella godstransporter på järnväg att vidgas och harmoniseringen av villkoren för nyttjande av tillträdesrättigheterna att öka. Det sker när direktiven i det s.k. järnvägspaketet inom EU (direktiv nr 12, 13 resp. 14/2001) skall vara införda i medlemsländerna. Bl.a. införs då ett särskilt utpekat s.k. () med harmoniserat marknadstillträde. De praktiska effekterna av dessa direktivs regler på järnvägens trafikutveckling samt dess företags- struktur och därmed på konkurrensförhållandena i järnvägens trafikutövarled, är det ännu för tidigt att uttala sig om. Klart är att ytterligare regleringsarbete återstår att göra innan en god symmetri mellan konkurrensregleringen och järnvägens övriga regleringar skapats inom EU. Från konkurrenssynpunkt brister symmetrin i flera avseenden . Den första bristen gäller konstruktionen internationella sammanslutningar av järnvägsföretag som återfinns i direktiv nr 440/1991. Internationella sammanslutningar är de enda som har garanterad rätt att erhålla tillträdesrätt till infrastrukturen på icke diskriminerande villkor vad gäller andra järnvägstransporter än kombi- () och internationella godstransporter (från ). Här har i praktiken en samarbetsmodell stadfästs vars egentliga innebörd bara kan utrönas genom en auktoritativ tolkning av reglerna i direktiv nr 440/1991 och i konkurrens- förordningen (EEG 1017/68). är det okänt om någon sådan tolkning existerar. Vad en internationell sammanslutning av företag egentligen är och vilka krav som ställs på en sådan kan därför inte med säkerhet anges. Den andra bristen rör avsaknaden av konsensus kring hanter- ingen av de tekniska, administrativa och ekonomiska villkor som skall avtalsregleras på ett icke diskriminerande sätt. I praktiken har frågan om vilka villkor som är diskriminerande inte prövats. Pröv- ningen ifråga skall göras av . Inget järnvägsföretag har trakterats av möjligheten att där driva en kostsam och långvarig process med svårprognosticerad utgång. Särskilt inte som järnvägsföretagen bedriver kommersiella trafiksamar- beten rörande internationell järnvägstrafik med varandra. Dessa samarbeten är upparbetade enligt regler i järnvägarnas egna på avtalsrättslig grund uppbyggda samarbetsregelverk för internatio- nell trafik. Frågan är om de nya direktiven kommer att medföra några större förändringar härvidlag. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Ett tredje problem rör den praktiska tillämpningen av konkur- rensförordningen (EEG 1017/68) och särskilt då artiklarna rörande konkurrensskadliga samarbeten samt missbruk av dominerande ställning på marknaden. Det senare problemet rör främst tolk- ningen av begreppet relevant marknad. har detta begrepp alltid använts på transportslagsövergripande nivå. Följden har blivit att trafikutövande järnvägsföretag i stort sett kan sägas vara undantagna från förordningens regler rörande missbruk av dominerande ställning. Skälet är att järnvägens marknadsandelar på transportmarknaderna är så små att ett trafikutövande järnvägs- företag i praktiken nära nog aldrig kan betraktas som dominerande. Beträffande konkurrensskadliga samarbeten görs i förordningen undantag för t.ex. organisationer av järnvägsföretag vars syfte är att bl.a. driva teknisk utveckling och standardisering. Den internatio- nella järnvägsunionen (de Chemin de fer – UIC) har på bl.a. denna grundval tillåtits trots att UIC:s verksamhet organiserats på sådant vis att den på olika sätt starkt strukturerar järnvägsmarknaden. Medlemskap i och till denna organisation nära knutna samarbetsformer är därför närmast en nödvändig förutsättning för tillträde till marknaden för internationella järnvägstransporter. Det ovan anförda, liksom det faktum att transportsektorn via det s.k. transportkapitlet i är konkurrensrättsligt särreglerad, har bidragit till det fortsatta användandet av järnvägens egna samarbetsregelverk. har känt sig relativt mindre beroende av klarläggande av reglerna i EG-rätten än av fortsatt samarbete kring produktion av gränsöverskridande järnvägstrafik enligt gängse järnvägspraxis. Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att möj- ligheterna att öka godskundernas inflytande över de europeiska järnvägssystemen i icke oväsentlig grad försvåras av asymmetrin mellan EG-rättens konkurrensregleringar och järnvägens specialre- gleringar rörande infrastrukturtillträde samt de ekonomiska, admi- nistrativa och tekniska villkoren för nyttjande av tillträdes- rättigheten. För att åstadkomma bättre symmetri krävs sannolikt åtgärder inom bägge regleringsområdena. Om ytterligare regleringsåtgärder på konkurrensområdet skall bli verkningsfulla, måste dock sannolikt regelverket rörande infrastrukturtillträdet och villkoren förknippade med detta först ha vidareutvecklats. Detta gäller särskilt de s.k. prioriteringsreglerna, som används för att bestämma företräde till infrastrukturen vid kapacitetsbrist. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Hur fördelar vi kapaciteten på banan? – tåglägen och prioriterings- regler I den gamla vertikalt integrerade järnvägsmodellen fanns ingen rätt att erhålla tåglägen. I bestämde t.ex. oinskränkt över infrastrukturanvändningen. Däremot fanns före- tagsinterna regler om prioritering vid tåglägesfördelning. Utgångs- punkten för dessa regler var järnvägsföretagets egna bedömningar av marknadssituationens krav. kom detta att leda till en praxis där persontrafik vid intressekonflikt i regel gavs företräde framför godstrafik. I samband med att marknadstillträdet i öppnades blev frågorna rörande tåglägesfördelning reglerade i förordningen om statens spåranläggningar samt i lagen respektive förordningen om tilldelning av spårkapacitet (internationell trafik). Enligt den senare förordningen har trafikeringsrättsinnehavare rätt att ansöka om tågläge, dvs. järnvägsföretag som uppfyller lagens krav på sådana samt trafikhuvudmän. I förordningen om statens spåranläggningar tillkommer rätten för andra än järnvägs- företag att ansöka om tågläge och därigenom kunna påverka järn- vägens utveckling endast trafikhuvudmännen, dvs. representanter för persontrafikens kunder. Godstransportdelegationen anser att detta är orimligt och att en utvidgning av kretsen med sikte på till- godoseende även av godstransportmarknadens önskemål på järn- vägssystemet därför borde genomföras. Beträffande prioriteringsregler och tidtabelläggning gäller enligt 21 § att Tågtrafikledningen fastställer tidtabeller för trafik på statens spåranläggningar efter förslag från trafikutövarna och . Om dessa inte överlämnar något gemensamt förslag eller om förslaget inte medger ett från samhällsekonomisk syn- punkt effektivt utnyttjande av spåranläggningarna, beslutar Tågtra- fikledningen hur tidtabellen skall utformas. Enligt 22 § skall vid tåglägesfördelning beaktas att statens spår- anläggningar utnyttjas effektivt. Fördelningen skall ske på ett kon- kurrensneutralt och ickediskriminerande sätt. Företräde till tåg- lägen får dock ges till: 1.persontrafik som har upphandlats av staten eller trafikhuvud- mannen, 2.trafik som möjliggör finansiering av ny infrastruktur, 3.trafik som utnyttjar ett tågläge som tilldelats och utnyttjats under föregående tidtabellperiod. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Huvudregeln, att tidtabeller skall leda till ett samhällsekonomisk effektivt utnyttjande av statens spåranläggningar, är i praktiken mycket svårtillämpad. förfogar Tågtrafikledningen inte över någon praktiskt användbar metod för fastställande av vad som är samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande. Enligt ekonomisk teori kan den samhällsekonomiskt önskvärda fördelningen av tåglägen åstadkommas med hjälp av auktioner på tåglägen. Hur sådana rent praktiskt skulle organiseras är ofullständigt utrett. Visst FoU- arbete beträffande sådana praktiska metoder bedrivs dock med stöd av (se även kapitel 9). Teoretiskt skulle resultaten kunna användas för såväl fastställande av företräde vid kapacitets- konflikt som för användande av trängselavgiftskomponenter (speglande bristande kapacitet) i banavgiften. I och med att huvudregeln i 22 § är svårtillämpad får punkterna 1–3 i praktiken större betydelse än som kanske var avsett. Frågan är vilken betydelse detta har för utvecklingen av järnvägens gods- transporter?