sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Genomförandet ska variera utifrån förutsättningarna för det enskilda projektet. Den största skillnaden mot den tidigare processen är att man betonar att den kan inledas vid vilken som helst av de ingående milstolparna beroende på dels hur väl behovet är känt, dels beroende på hur mogna de tekniska lösningarna är. Ytterligare en skillnad mot tidigare är att man trycker på att nya tekniska möjligheter kan vara en tillräcklig avstamp för att inleda ett materielprojekt. var användarnas uttryckta behov det enda som kunde motivera att ett projekt initierades. Processen är utformad för att avspegla de åtgärder som tillsammans konstituerar Acquisition Reform. Här inryms t.ex. större satsningar i tidiga skeden (se ovan) för att teknologier ska vara mer mogna innan beslut om fullständig utveckling fattas. Den bygger på fyra faser och inleds med vad som kallas koncept- och teknologiutveckling. Därefter följer systemutveckling och demonstration. Den tredje fasen omfattar produktion och drift- sättning av materielen, följt av användning, underhåll och vidmakt- hållande i den fjärde. Processen kan initieras vid varje av de tre första faserna beroende på i vilken grad behov och tillgänglig teknik kunnat identifieras. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Centrala beslut fattas vid milstolpar inför nästa fas. På vilken nivå beslut om fortsatt inriktning för verksamheten fattas beror främst på hur stora kostnader besluten är förknippade med. Det kan också finnas särskilda skäl att föra upp även små projekt på hög nivå. Resurstilldelningen till större program prövas i kongressen. I ett begränsat antal fall finns det också ett förenklat förfarande där kongressen beslutar om fleråriga ramar. För att samordna alla väsentliga aktiviteter i materielprocessen förbättra projektledning, skapa mer flexibilitet i kravställandet och reducera ledtider skapas multifunktionella team, IPT (Teams). För varje materielprojekt finns tre olika typer av IPT, ett på övergripande nivå, ett på programnivå och ett på projektnivå. Gemensamt för de olika IPT:erna är att de är rådgivande på respektive nivå. Ett viktigt inslag för att korta ledtiderna är att kostnader och förväntad tidsåtgång löpande avvägs mot prestanda, som tradi- tionellt sett har varit ett ramvillkor och odiskutabelt krav. Det har inrättats en central funktion med befogenheter att avväga krav mot tid och kostnad för materielprojekt och fatta beslut i sådana frågor. Inom denna funktion prövas dels att krav på ett visst system eller grupp av system är relevanta i ett större sammanhang, dels om förändringar i kravbilden kan accepteras för att möta angiven tid och/eller budget. Representationen på den högsta nivån består bland annat av de ställföreträdande försvarsgrenscheferna. Även frågor om interoperabilitet mellan försvarsgrenarna avvägs inom denna grupp. Det finns också motsvarande grupper för försvars- grensöverskridande avvägningar på lägre nivåer som berednings- organ och beslutsfattare efter delegering. 3.6Internationellt samarbete på försvarsmaterielområdet agerande i frågor vad gäller samarbete inom materielområdet bestäms ytterst av aktuella säkerhetspolitiska mål. Stöd i form militär utbildning och försäljning av försvarsmateriel med statlig inblandning till ca 120 av världens länder är ett av instrument för att understödja landets säkerhetspolitiska strävanden. Viljan att begränsa spridning av känslig teknologi till oönskade aktörer är en stark drivkraft som präglar regelverket för samarbete och generellt sett gör det påtagligt krävande att samverka om t.ex. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder utveckling av försvarsmateriel. Den pågående processen som går under beteckningen Initiative (DTSI) har gjort det tydligt att den amerikanska lagstiftningen på området är sådan att det är en stor utmaning att förenkla förfarandet för samarbete även med de allra närmast allierade som och . Möjligheterna till intimt och effektivt materiel- samarbete med , som haft ett omfattande militärteknologiskt utbyte med , har genom DTSI formellt sett försämrats. I vilken mån detta får faktiskt genomslag och negativt kommer att påverka samarbetet med är ännu för tidigt att säga. Generellt sett uttrycks i en öppenhet för samarbeten med allierade och andra vänligt sinnade stater inom materielområdet. Man bör dock ha i minnet att det finns ett starkt förbehåll i att detta förutsätts ske på villkor. Inte minst är som exportmarknad omgärdad av ett antal lagar och regler (bl.a. den tidigare nämnda Buy American Act) som försvårar för utländska leverantörer att få kontrakt på försvarsmateriel. Inom teknik- områden som bedöms viktiga nöjer sig inte heller med samarbeten som grund för försörjning utan bygger själva upp en inhemsk kompetens och förmåga. Ett problemområde som uppmärksammats i och som uppfattas som allt mer komplicerande i internationella samarbeten är tillgång till källkod i programvara och hantering av intellektuella rättigheter i stort. De aktuella reformerna av upphandlingssystemet innebär omfattande förändringar inte bara av organisation utan också stora kulturella och metodmässiga förändringar. Ett behov som därför tydligt uppmärksammats är en bred omskolning av berörd personal. Omfattande utbildningsinsatser genomförs och planeras för att nya metoder för att genomföra materielprojekt och upphandling faktiskt ska få fäste i verksamheten. Ett inslag i att effektivisera materielförsörjningen över hela livscykeln har varit att öka inslaget av privata entreprenörer inom underhållsområdet samt för drift av anläggningar. En fråga som väckts vid ett flertal tillfällen är hur man ska hantera närvaron av civila entreprenörer i stridszoner. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Den långt gångna konsolideringen av systemsammanhållande inhemsk försvarsindustri har skapat en oro inom administrationen för hur konkurrensen ska kunna upprätthållas för komplexa system. Ansträngningar görs för att kompensera den bristande konkurrensen på systemnivå med att upprätthålla konkurrens på delsystemnivå genom att bland annat ställa krav på huvud- leverantörer om detta. Emellertid tycks utvecklingen även på delsystemnivån gå mot allt färre industriella aktörer. En åtgärd som lyfts fram för att behålla konkurrens på systemnivån är att uppmuntra transatlantiska samarbeten för större system. 3.8Jämförelser med svenska förhållanden Förhållandena i skiljer sig i nästan alla avseenden från förutsättningarna för svensk materielförsörjning. Förutom att storleksordningen på försvarssatsningarna skiljer sig med en faktor 40 är de konstitutionella förutsättningarna vitt skilda. En översättning av erfarenheter och de metoder som utvecklas där måste därför göras med stor försiktighet. Det finns dock ett antal inslag i reformarbetet som är värdefulla att överväga även för svensk del. Ett område av stort värde för en materielförsörjning som ska stödja anpassning och flexibilitet är de stora satsningar som görs på tidiga prövningar av teknologiska koncept och idéer för att illustrera potential och begränsningar i tänkbara tekniska lösningar. Även strävan att tidigt demonstrera teknik och systemidéer under fältmässiga förhållanden är något som bör utvecklas i . Av värde är också den dynamiska synen på kontraktsformer för materielprojekt, helt enkelt att anpassa kontrakt, villkor och relationer till leverantören efter typ av materiel. Ytterligare ett viktigt inslag att ta efter är att öka inslaget av incitament för leverantören som bygger på att risker såväl som vinster delas mellan leverantör och beställare. Något som också bör prövas är hur materielförsörjningen likt i kan förändras i riktning mot upphandling av tjänster och funktionalitet snarare än fysiska produkter med specificerade tekniska prestanda. Här är det viktigt att komma ihåg att köp av tjänster kräver väsentligt annorlunda metoder och kontraktsformer jämfört med upphandling av produkter. En sådan utveckling leder dock bland annat till en lägre grad av transparens i leverantörernas kostnadsbild, vilket måste hanteras på något sätt. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder försörjning där strävan är att inblandade myndigheter ska engagera sig på högre systemnivåer är en utveckling mot att i högre grad köpa tjänster och funktionalitet ett givet inslag. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder I likhet med flertalet västländer har efter det slut anpassat sitt försvar för att möta nya uppgifter och krav. Deltagande i internationell krishantering ses som den främsta dimensionerande uppgiften och utveckling av denna förmåga är ett prioriterat område. Reformerna har reducerat försvaret volymmässigt, men har inte inneburit någon genomgripande förändring av ledningsfunktioner eller den traditionella uppdelningen i försvarsgrenar. Inte heller det nederländska systemet för materielförsörjning har i någon större utsträckning förändrats efter det slut. Av den totala försvarsbudgeten används för investeringar i ny materiel. Den inhemska försvarsindustrin är med några undantag begränsad till ytfartyg och lednings- system. Med undantag av dessa områden anskaffas försvarsmateriel utomlands, vanligast genom konkurrensupphandling av befintliga system och produkter. I vissa fall deltar även i bi- eller multilaterala utvecklingsprojekt. Vad gäller export av försvars- materiel utgör denna endast av totala export. Inom försvarsdepartementet är det enheten för materielfrågor (Directoraat-Generaal Materieel) som har det övergripande ansvaret för materielförsörjningen. Respektive försvarsgren har var sin upphandlande myndighet och därutöver finns ett fjärde organ för upphandling av försvarsmaktsgemensam utrustning, bland annat IT-system och sjukvårdsmateriel. De materielbehov som försvarsgrenarna formulerar förs via departementets högste tjänsteman (Secretaris-generaal) till politisk nivå för avvägning och godkännande. Beroende på investeringens storlek och typ av materiel tillämpas sedan olika förfaranden för själva anskaffningen. För projekt överstigande ca i initial investering tillämpas en formell urvals- och anskaffningsprocess. Grundprincipen för anskaffning är central styrning och inriktning med decentraliserat ansvar för genomförande. Beslut om anskaffning fattas beroende på storlek av regeringen, försvarsministern eller försvarsgrenscheferna. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Processen är indelad i ett antal tydliga faser: formulering av krav, preliminär studie, huvudstudie, förberedelser för anskaffning, anskaffning samt utvärdering. Efter varje genomfört steg informeras parlamentet genom rapporter. Som underlag för att godkänna budgeten gör parlamentet även en årlig genomgång av pågående materielprojekt. Utvärdering genomförs i projekt större än ca . För projekt tillämpas förenklat förfarande där militära chefer kan bemyndigas att genomföra upphandling utan krav på löpande återrapportering. ställer krav på kompensationsåtaganden (s.k. offset) vid alla utlandsaffärer större än ca . Först och främst är strävan att åtagandet ska ske i form av deltagande från den inhemska industrin i större materielprojekt. Motiven till kraven på offset är främst näringspolitiska och ekonomiministeriet har ett stort inflytande i denna process och är även med och finansierar. Försvaret strävar efter att få bort kompensations- åtagandena då de generellt fördyrar materielförsörjningen. De resurser som satsas på försvarsrelaterad forskning och utveckling motiveras, utöver att stödja försvarsmaktens utveckling i stort, främst av strävan att vara en kvalificerad köpare av materiel. Satsningarna görs selektivt och med tre olika ambitionsnivåer beroende på teknikområde. Den grundläggande nivån är att över hela bredden av landets behov vara en kvalificerad köpare av system. Den andra ambitionsnivån är att inom vissa områden oberoende kunna specificera materielsystem. Som aktuellt exempel anges ledningssystem, men områdena på denna nivå varierar över tiden. Inom ett fåtal områden, främst olika tillämpningar, är ambitionen att självständigt inom landet kunna designa och utforma system. Vid köp av materiel, bland annat plattformar, från större Nato- länder har materielen anskaffats utan att andra justeringar gjorts än sådana som varit nödvändiga för att ny och befintlig materiel ska fungera ihop. ger här uttryck för en pragmatisk syn på den egna rollen som ett mindre land inom Nato när det gäller att hävda specifika krav på den materiel som anskaffas. har även ett nära militärt samarbete med såväl grannländerna och som vilket ytterligare ökar intresset av att uppträda med gemensam materiel. Som exempel på samarbeten kan nämnas den med tyskarna gemensamma armékåren och den med britterna gemensamma amfibiestyrkan. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder När de egenskaper och prestanda som efterfrågats inte funnits tillgängliga på marknaden har valt att delta i bi- eller multilaterala utvecklingsprojekt. Ett pågående multilateralt projekt är , där deltar tillsammans med , och . deltar även i samarbetet kring flygprogrammet Joint Strike Fighter som ett led i förberedelserna för att ersätta befintliga flyg av typen F-16. avgörs om detta samarbete skall fortsätta eller om i stället skall inrikta sig på ett i tillverkat flygplan efter F-16. fäster stor vikt vid internationellt materiel- samarbete, inom bland annat Nato och WEAG, med utgångs- punkten att uppnå effektivitet i anskaffningen. har deltagit i arbetet inom OCCAR, dock utan status som medlem. Kravet för fullt medlemskap är deltagande i en gemensam upphandling och det tänkta stridsfordonsprojektet som landet avser att delta i har av olika skäl blivit försenat. Inte minst inom forskning och teknikutveckling pekar på en hög avkastning från de resurser som satsas på samarbete med andra länder. Synen på inriktningen av det internationella samarbetet skiljer sig mellan de två största regeringspartierna. Högerliberalerna prioriterar historiska band med Nato och den transatlantiska länken, medan socialdemokraterna mer än tidigare betonar vikten av ett närmare europeiskt samarbete. Utbytet med på materielområdet har också minskat, bland annat för att reducera beroendet av politiska beslut i i fråga om materielsamarbeten. 4.2Jämförelser med svenska förhållanden har levt med ambitionen att utrusta sina förband med kvalificerad materiel i en situation där det inte funnits en inhemsk försvarsindustriell bas utom inom vissa nischer. Detta kräver att man är en kvalificerad köpare av materiel i ett mycket bredare spektrum av produkter än vad den inhemska industrin omfattar. Förutom ett fåtal områden där ambitionen är att självständigt kunna designa och utforma system är grundkravet att vara en kvalificerad köpare över hela bredden av landets behov. Därutöver pekas över tiden ett antal områden ut där Neder- länderna strävar efter förmåga att oberoende kunna specificera Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Förutom att ambitionen som köpare uttrycks på tre olika nivåer är det också av intresse att notera att det främst är genom att genomföra selektiva satsningar inom militär forskning och teknikutveckling som ambitionerna förverkligas. Det är också av intresse att notera att trots sin numera begränsade inhemska försvarsindustri och trots att det rimligen medför långsiktiga bindningar har ett intresse av att delta i samarbete med andra länder om utveckling och anskaffning av materiel. De politiska och försvarsmässiga fördelarna väger tydligen tungt. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 5.1Nya villkor för materielförsörjningen Vi har vid diskussioner med företrädare för funnit stora likheter mellan den norska och vår egen bedömning av förändringsfaktorer, problem och behov av åtgärder för att utveckla materielförsörjningen. håller som på att genomföra en omfattande förändring av försvaret och försvarspolitiken. har Forsvarssjefen presenterat Forsvarsstudie och det tvärpolitiskt sammansatta Forsvarspolitisk utvalg redovisat sin syn på den framtida försvarspolitiken. Båda studierna lägger minskad vikt vid det traditionella invasionsförsvaret. I stället förordas ett kompakt, effektivt och teknologiskt avancerat försvar med ökad fokus på allierat och internationellt samarbete. För materielens del kan förändringarna förväntas medföra anspråk på: högre kvalitet och bättre skydd, större kompatibilitet med allierade länders materiel och anskaffning i mindre serier. Den norska försvarsindustrin ställs inför nya utmaningar genom att utveckling och leverans av materiel på rent nationell basis blir mindre aktuell. Försvarsindustrin blir ännu mer än tidigare beroende av att delta i internationellt materielsamarbete. 5.2Näringspolitisk strategi för försvarsindustrin har sedan ett flertal år en långsiktig näringspolitisk strategi som grund för försvarets anskaffning. Syftet har varit att skapa goda förutsättningar för att norsk industri ska kunna medverka till så stor del som möjligt av försvarets anskaffningar. Sin senaste utformning fick strategin genom Stortingsproposisjon nr. 59 (1997-98) Kap. 2 Nasjonal strategi for norsk forsvars- og forsvarsrelatert industri. De medel som står till buds för att påverka industrins förut- sättningar är främst försvarets anskaffningar, krav på motköp, statens ägande av industrin samt internationellt samarbete om försvarsmateriel och teknologi. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Forsvarets forskningsinstitutt bistår departementet i utövandet av näringspolitiken. Forsyningskommandoene svarar för genom- förandet av de enskilda projekten och den konkreta anskaffningen. Forskningsinstituttet bistår försvaret bland annat med utveck- lingen av operativa koncept och samarbetar med norsk industri om utveckling av tekniska lösningar. Strategin för ett koordinerat samarbete mellan myndigheter och försvarsindustrin tar sin utgångspunkt i planerad anskaffning. Man kategoriserar större anskaffningar i systemleveranser från utlandet, internationella systemleveranser med norskt bi- eller multilateralt deltagande samt köp i . Strävan är att finna strategiska kopplingar som kan vidareutveckla norsk försvarsindustri. En förutsättning är konkurrensförmåga från den norska industrins sida och att myndigheterna kräver att industrin samarbetar och organiserar sig så att detta kan åstadkommas. Vid systemleveranser från utlandet är strävan att utnyttja motköp för specifika både civila och militära ändamål, för att skapa nya marknader för existerande produkter och för att skapa tillgång till ny teknologi och produkter till industrin. En indelning görs i tre huvudproduktområden vapen med ammunition och spräng- medel, kommunikations- och sensorsystem samt mekanisk indu- stri, fordon och fartyg. Vid internationella systemleveranser med norskt deltagande är strävan att möjliggöra del- och systemleveranser med hjälp av existerande norsk teknologi eller där sådan kan utvecklas och utnyttjas inom industrin. Vid köp från norsk industri är en avgörande förutsättning konkurrensförmåga. Strategiska kopplingar mellan olika områden eftersträvas. Köp i ökar möjligheterna för norsk industri att exportera. Tillgång till ny teknologi och produkter är nödvändig för utveckling. Detta kräver koncentrerad och inom landet koordinerad norsk utveckling. Olika samarbetsformer har etablerats mellan berörda departement, myndigheter och företag. Särskild vikt läggs vid ett tidigt integrerat samarbete mellan Forsvaret, industrin och Forsvarets forskningsinstitutt. Forsvarets forskningsinstitutt pekar i sina analyser av strategin bland annat på att industrins internationella samarbete måste öka dramatiskt om försvarsproduktion skall kunna upprätthållas inom landet. Detta kräver i sin tur trovärdiga och långsiktiga investeringsplaner. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 5.3Utveckling av processer och organisation håller på att utveckla sina processer och sin organisation för att försörja försvaret med materiel. Liksom i många andra länder lägger man vikt vid att driva projekten effektivt och att ha ett nära samarbete mellan olika intressenter och specialister i integrerade projektgrupper (Teams). Därigenom vill man bland annat reducera anskaffningskostnaderna och främja möjligheter till nationella leveranser. En omorganisation av Forsvarets overkommando pågår och en gemensam Forsvarets Logistikksorganisasjon upprättas i stället för de tidigare försvarsgrensvisa Forsyningskommandoene. Struktur- utveckling, planering och budgetstyrning hanteras centralt i Forsvarets overkommando medan generalinspektörerna för försvarsgrenarna genomför verksamheten bland annat anskaff- ningen av materiel. De är därvid kunder och finansiärer till Logistikkorganisasjonen, där olika projektledare sedan spelar en central roll. Ett utredningsarbete bedrivs för att stärka ett tidigt integrerat samarbete. En utredningsgrupp med deltagare från Forsvaret, Forsvarsdepartementet, Forsvarets forskningsinstitutt och industrin presenterade ett förslag som kommer att prövas i ett pilotprojekt med start . Förslaget behandlar bland annat former för samarbete och konkurrens i olika skeden av materielprocessen. Denna indelas i konceptfas, definitionsfas, utvecklingsfas och produktions- /anskaffningsfas. Man diskuterar olika alternativ för hur långt flera företag skall kunna medverka i tidiga stadier av processen innan upphandling i konkurrens och val av leverantör görs. I ett alternativ väljs leverantör redan efter konceptfasen. I ett annat först efter definitionsfasen. Strävan bör enligt förslaget vara att av totalkostnaderna skall läggas ned före beslut om utveckling och produktion. Informationsutbytet med industrin bör öka och industrin bör inbjudas att delta i koncept- och idébetonade projekt vid myndigheterna. Ett arbete bedrivs också vid Forsvarets forskningsinstitutt för att utveckla upphandlings- och kontraktsformer vid upphandling av tekniskt komplicerade och komplexa system där det är svårt att formulera specifikationer och krav före industrins deltagande. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder 5.4Jämförelser med svenska förhållanden Likheterna mellan norska och svenska förhållanden är uppenbara på de flesta områden. Erfarenheter och idéer till lösningar bör därför på ett fruktbart sätt kunna delas. Några olikheter kan dock behöva påpekas vid en jämförelse mellan ländernas system för materielförsörjning. Den norska försvarsindustrin är inte lika mångsidig eller omfattande som den svenska. Detta gör att förutsättningarna också för internationellt samarbete blir delvis olika. har å andra sidan genom sitt Natomedlemskap en lång tradition av samarbete inom alliansen om utformningen av försvaret. Det bör dock noteras att Nato i ringa utsträckning hanterar just materielförsörj- ning utan detta är främst medlemmarnas nationella angelägenheter. Frågor som tillmäts stor vikt i är att de operativa samverkansmöjligheterna skall vara goda med allierade. Det har länge varit viktigt att allierade skall ha goda förutsättningar att operera i . spelar förmåga att – med de relativt små insatser som kan bli aktuella – effektivt samverka med allierade och partner i krishantering en viktig roll också vid val och utformning av materielen. mycket medvetna och organiserade näringspolitiska insatser delvis över sektorgränserna i samband med materiel- anskaffningen kan vara värda att uppmärksamma också i . Det norska arbete som bedrivs för att utveckla upphandlings- former bör vara av intresse i första hand för . Bilaga 4 Andra utredningar 1 Från hot till skrot har inom ramen för sin effektivitetsrevision genomfört en granskning av försvarets materielanskaffning. Arbetet har redovisats i rapporten hot till skrot (RRV 2000:23). Arbetet har genomförts av projektledaren för granskningen Eero Marttinen och enhetschef . I det följande ges ett sammanfattande referat av rapporten. Försvarets nuvarande materielsatsning påbörjades , i med relativt stabila omvärldsfaktorer och ett över flera decennier i stort sett oförändrat invasionshot.