sou · GPB386 · 2002-01-01 00:00:00 — POSTADRESS: 106 47 FAX , TELEFON E-POST: Förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att en särskild utredare skall analysera och lämna förslag till principer för en bättre hel- hetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredaren påbörjade sitt arbete . Utredningen har antagit namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen. Utredningen överlämnade sitt huvud- betänkande Säkerhet i en ny tid och överlämnades skrivelsen Ansvaret för byggnads- och reparationsberedskapen. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir 2001:54) som innefattade bl.a. ett uppdrag att ur ett total- försvarsperspektiv lämna förslag till de ändringar av bered- skapsförordningen (1993:242) och lagen (1994:1720) om civilt försvar som föranleds av förslagen i huvudbetänkandet samt ange exempel på organ och myndigheter som bör pekas ut som områdes-, samverkans- respektive bevaknings- ansvariga. För tiden efter har följande personer för- ordnats av chefen för att ingå i utred- ningen. har varit särskild utredare. Sakkunniga har varit departementsrådet och ämnesrådet . Hovrättsassessorn har varit expert och kammarrättsfiskalen sekreterare. Därutöver har konsulten fungerat som sekreterare i utred- ningen. I detta betänkande presenteras ett förslag till ny förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Be- tänkandet syftar också till att precisera och åskådliggöra be- greppen samverkansansvar och bevakningsansvar. Exempel på samverkansvar och bevakningsansvar redovisas i enlighet med direktiven. Fortsatt arbete krävs med ansvars- fördelningen i stort. Enligt utredningens mening bör därför en inventering genomföras av vilka samverkans- och bevaknings- ansvar som bör komma ifråga inom statsförvaltningen som hel- het. Detta ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningens uppdrag är med detta betänkande avslutat. Bilaga A Exempel på myndigheter med samverkansvar avseende allvarliga kriser i fred ........................................ Bilaga B Exempel på myndigheter med bevakningsansvar avseende höjd beredskap................................................. Utredningens ursprungliga uppdrag ................................. 1.5Utredningsuppdrag angående kommunernas och Precisering och tillämpning av begreppen samverkansansvar och bevakningsansvar .................. 2.3 Motiv för förändringar av funktionsindelningen ............. 2.5Relationen mellan områdesansvar, samverkansansvar 2.7Myndigheternas verksamhet under allvarliga kriser och vid höjd beredskap ...................................................... 2.8Kriterier för bildande av samverkans- och 3Tillämpning av begreppet samverkansansvar på några verksamheter som har stor betydelse vid allvarliga kriser i fred ............................................. 3.1Samverkansansvar avseende åtgärder mot stora epidemier och epizootier ................................................... Beskrivning av krissituationen ............................... Myndigheter med samverkansansvar ..................... 3.2Samverkansansvar avseende åtgärder mot allvarliga Beskrivning av krissituationen ............................... Myndigheter med samverkansansvar ..................... 3.3Samverkansansvar avseende åtgärder mot allvarliga Beskrivning av krissituationen ............................... Myndigheter med samverkansansvar ..................... 3.4Samverkansansvar avseende åtgärder mot allvarliga störningar i den tekniska infrastrukturen ......................... Beskrivning av krissituationen ............................... Myndigheter med samverkansansvar ..................... Tillämpning av begreppet bevakningsansvar på några verksamheter som har stor betydelse vid höjd Bevakningsansvar avseende krigssjukvård ........................ 4.1.1 Konsekvenser av det förändrade Myndigheter med bevakningsansvar ..................... Bevakningsansvar avseende transporter i krig .................. 4.2.1 Konsekvenser av det förändrade Myndigheter med bevakningsansvar ..................... Bevakningsansvar avseende NBC-skydd .......................... 4.3.1 Konsekvenser av det förändrade Myndigheter med bevakningsansvar ..................... Lagen om civilt försvar ...................................................... 5.2 5.2 Beredskapsförordningen............................................... Förslag till förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap Regeringen föreskriver följande. 1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som, dels ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, dels reglerar fredstida krishantering. Bestämmelserna i denna förordning skall tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning. 2 § Bestämmelserna i 3–13, 22 och 23 §§ gäller för statliga myn- digheter under regeringen med undantag av Försvarsmakten. 3 § Varje myndighet skall i syfte att stärka krishanteringsför- mågan analysera om det finns sådan sårbarhet eller risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan nedsätta förmågan hos verksamhet inom området. Vid denna analys skall myndigheten särskilt beakta följande faktorer: 1.situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, 2.situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan, 3.situationer som allvarligt påverkar samhällets funktions- förmåga eller tillgång på nödvändiga resurser. 4.förmågan att hantera allvarliga situationer inom myndighe- tens ansvarsområde. Myndigheten skall värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. Analysen skall lämnas till i årsredovisningen. 4 § Myndigheterna enligt bilaga A (samverkansmyndigheterna) skall planera och vidta förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker inom de områden som anges i bilagan. 1.samverka med de statliga myndigheter, kommunala organ, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda, 2.ta initiativ till forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning. 5 § Samverkansmyndigheterna skall när en händelse inom sam- verkansområdet har inträffat hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utveck- lingen inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap 6 § Varje myndighet skall i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. I myndigheternas planering för totalförsvaret skall ingå att myndigheten under höjd beredskap skall fortsätta sin verksam- het så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Myndigheternas planering för totalförsvaret skall ske i sam- verkan med de statliga myndigheter, kommunala organ, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. 7 § Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt, får krigsplaceras med stöd av anställningsavtalet vid myndigheten. Personal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än den där den är an- ställd, skall genom myndighetens försorg ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet skall även innehålla uppgift om inställelseplats. 8 § Myndigheterna enligt bilaga B (bevakningsmyndigheterna) skall vidta de förberedelser som behövs inom deras ansvarsom- råde under höjd beredskap. 1.planera för att kunna anpassa verksamheten inför en föränd- rad säkerhetspolitisk situation, 2.genomföra den omvärldsbevakning och de risk- och sårbar- hetsanalyser samt de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten skall klara sina uppgifter vid höjd beredskap, 3.genomföra eller medverka i säkerhetsrevisioner, 4.ta ut, utbilda och öva berörd personal för myndighetens verksamhet vid höjd beredskap om dessa aktiviteter inte kan avvakta inför en skärpt säkerhetspolitisk situation, 5.anskaffa de förnödenheter och den utrustning som myndig- heten behöver för att klara sina uppgifter vid höjd beredskap om denna anskaffning inte kan avvakta inför en skärpt säkerhetspolitisk situation. Bevakningsmyndigheternas ansvar vid höjd beredskap 9 § Bevakningsmyndigheterna skall vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Den fredsmässiga verksamheten skall om möjligt upprätthållas i normal omfattning. 10 § Vid höjd beredskap skall de bevakningsansvariga myndig- heterna hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom respektive an- svarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. 11 § En bevakningsmyndighet ansvarar för att dator- och kom- munikationssystemet uppfyller sådana säkerhetskrav att myn- dighetens uppgifter kan utföras på ett tillfredställande sätt under höjd beredskap. 12 § En bevakningsmyndighet som tilldelats signalskyddssystem skall kunna ta emot och sända krypterade meddelanden. 13 § , , För- svarshögskolan, , Totalförsvarets forsk- ningsinstitut och skall lämna Försvarsmak- ten det underlag som den behöver för att kunna fullgöra sin in- formationsskyldighet enligt 8 § förordningen (2000: 555) med instruktion för Försvarsmakten. Hur beslut om höjd beredskap tillkännages 14 § Att beredskapen i höjts till skärpt eller högsta be- redskap tillkännages, förutom på det sätt som föreskrivs i 4 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författ- ningar, i ljudradion och televisionen. Om det råder högsta beredskap i hela landet, kan regeringen besluta att detta skall till- kännages även genom beredskapslarm. 15 § Beredskapslarm ges på anläggningar för utomhusalarmering genom långa signaler med femton sekunders uppehåll mellan signalerna under sammanlagt . Åtgärder vid höjd beredskap 16 § När beredskapen höjts, skall Försvarsmakten krigs- organiseras i den omfattning som regeringen bestämmer. Vid beredskapslarm skall hela Försvarsmakten krigs- organiseras. 17 § När beredskapen höjts, skall bevakningsmyndigheter vidta åtgärder enligt 9–13 §§. I lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1995:128) om civilt försvar finns bestämmelser om vilka åt- gärder kommuner och landsting skall vidta vid höjd beredskap. Vid högsta beredskap skall kommuner och landsting övergå till krigsorganisation. Vid beredskapslarm skall kommuner och landsting samt de trossamfund och andra enskilda organisationer och de företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorganisation. 18 § Vid beredskapslarm skall följande författningar tillämpas i sin helhet: lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m., lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg, lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsför- hållanden, kungörelsen (1960:516) med vissa tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg, lagen (1962:627) med vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m., krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268), lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigs- fara m.m., prisregleringslagen (1989:978), förordningen (1991:1195) om offentliga skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m., förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara, lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, lagen (1995:439) om beskattning, förtullning, och folk- bokföring under krig eller krigsfara m.m., lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. Beredskapslarm medför vidare att 56–63 §§ förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion skall tillämpas. 19 § Vid beredskapslarm skall 1.motorreparationstjänsten börja sin verksamhet enligt förordningen (2000:754) om motorreparationstjänsten, 2.byggnads- och reparationsberedskapen börja sin verksamhet enligt förordningen (1989:205) om byggnads- och repara- tionsberedskapen, börja sin verksamhet enligt för- ordningen (1996:195) med instruktion för Försörjnings- kommissionen. 20 § Beredskapslarm innebär föreskrift om allmän tjänsteplikt enligt 6 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Beredskapslarm innebär vidare föreskrift enligt 1 § förord- ningen (1982:314) om utnyttjande av inom Försvarsmakten. Beredskapslarm innebär även förordnande enligt 2 § lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg samt förordnande enligt 4 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300). 21 § Beredskapslarm innebär order till den som är krigsplacerad inom totalförsvaret enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt eller på annan grund att inställa sig till tjänst- enligt krigsplaceringsorder eller motsvarande handling. Beredskapslarm innebär också att egendom som tagits ut i fredstid med stöd av förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov, skall tillhanda- hållas i enlighet med tidigare lämnade uttagningsbesked. 22 § X- myndigheten får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 3–12 §§ utom i fråga om Totalför- svarets forskningsinstitut, , Försvarets mate- rielverk, Försvarshögskolan, och Kustbe- vakningen. 23 § Kostnader som uppkommer för statliga myndigheter i sam- band med att åtgärder vid fredstida krishantering och höjd be- redskap vidtas skall betalas inom ramen för tillgängliga medel. Åtgärder som är nödvändiga och brådskande får dock i samband med höjd beredskap vidtas utan att särskild medelsanvisning be- slutats. Har beredskapslarm getts, skall de föreskrivna åtgärderna vidtas utan att särskild medelsanvisning beslutats. Denna förordning träder i kraft den , då beredskapsförord- ningen (1993:242) upphör att gälla. Exempel på myndigheter med samverkansansvar avseende allvarliga kriser i fred Åtgärder mot stora epidemier och Åtgärder mot allvarliga IT-incidenter Åtgärder mot allvarliga ekonomiska kriser Åtgärder mot allvarliga störningar i den 1Härutöver har Försvarsmakten viktiga uppgifter inom samverkansområdet. Försvars- maktens uppgifter regleras dock i annan ordning. 2Härutöver har viktiga uppgifter inom samverkansområdet. ansvar bör dock inte regleras i denna förordning. 3Föreslagen ny myndighet i Sårbarhets- och säkerhetsutredningens huvudbetänkande. Exempel på myndigheter med bevakningsansvar avseende höjd beredskap Åtgärder mot allvarliga störningar i 1Härutöver har Försvarsmakten viktiga uppgifter inom bevakningsområdet. Försvars- maktens uppgifter regleras dock i annan ordning. 2Härutöver har Försvarsmakten och Giftinformationscentralen inom viktiga uppgifter inom bevakningsområdet. Dessa organs ansvar bör eller kan dock inte regleras i denna förordning. Utredningen redovisade sitt huvudbetänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). Med utgångspunkt från vissa genomgående principiella synpunkter som beskrivits där disku- terar utredningen i detta betänkande vilka förändringar som är aktuella för två av de grundläggande övergripande författning- arna på beredskapslagstiftningens område, lagen (1994:1720) om civilt försvar och beredskapsförordningen (1993:242). I anslutning till vad som sägs om lagen om civilt försvar kommenteras särskilt vad som är möjligt och lämpligt att lösa inom ramen för det aktuella uppdraget och vad som förutsätter ett mera omfattande uppdrag vid en tänkbar fortsatt översyn. I avsnitt 1.4 redogör utredningen för sitt tilläggsuppdrag. Detta avser bl.a. att utifrån ändringar i beredskapsförordningen m.fl. författningar närmare ange hur uppgifter med tillämpning av nya ansvarsformer skall anförtros åt olika myndigheter under regeringen. Enligt utredningens ursprungliga direktiv (dir. 1999:63) skulle utredningen överväga hur planeringen bör utformas för civilt försvar och för svåra påfrestningar i fred för att samhället skall få bästa möjliga beredskapsförmåga. Därvid skulle former föreslås för systematisk planering så att den inom varje område, dvs. funktion/sektor, kan ses som ett sammanhängande system för olika former av hot. Beredskapen skulle med tillämpning av an- svarsprincipen byggas underifrån, dvs. att utgångspunkten skulle vara samhällets basförmåga och den reguljära fredsverk- samheten. Åtgärder skall sedan vidtas successivt utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar till krig. Det skall även prövas om det finns behov av att skilja på åtgärder vidtagna för krig respektive för en svår påfrestning i fred. En utvecklad helhetssyn i planeringen av beredskapsåtgärder kan innebära att behovet av att vidta åtgärder för höjd beredskap förändras. Utredningen skall beakta detta och även ta hänsyn till den i prop. 1998/99:74 redovisade anpassningsfilosofin som innebär att beredskaps- åtgärder för krig kan ominriktas och att åtgärder kan skjutas . Utredningen skulle i fråga om vilken organisatorisk eller strukturell indelning som bör finnas pröva om behovet av funktionsindelning för det civila försvaret kvarstår eller om funktionsbegreppet skulle få en ny innebörd. Några punkter i huvudbetänkandet som har särskild betydelse för den fortsatta framställningen är följande. En allmän erfarenhet som förekommit i anslutning till de krisförlopp som utredningen undersökt är att samarbetet mellan olika aktörer som tillhör samma funktion fungerar väl. Problem kan uppstå när flera funktioner berörs och vid hanteringen av kriser på den nationella lednings- och samordningsnivån. Oklarheter finns i ansvarsfördelningen mellan den nationella nivån och regionala eller lokala organ. Diskussion har före- kommit om hur stöd skall utformas från centrala myndigheter till kommuner som drabbats av olika händelser. Ett invasionsföretag som syftar till en ockupation av bedöms av regering och riksdag inte längre vara möjligt att genomföra under förutsättning att har en grundläggande försvarsförmåga. förskjutits från storkrig och invasionshot. Väpnade angrepp av begränsad omfattning eller terroristattacker bedöms dock vara möjliga att genomföra också i nuvarande läge i omvärlden. Sådana angrepp kan komma att riktas t.ex. mot viktiga delar av infrastrukturen, t.ex. känsliga installationer inom elförsörjning- en eller telekommunikationerna. Det går inte heller att bortse från skadeverkningar till följd av att betalningssystemet inte skulle fungera. Utredningen har anfört att en av det militära försvarets viktigaste uppgifter måste vara att så långt som möjligt skydda väsentliga installationer. Resurser därifrån behövs för att stödja civila myndigheters ansträngningar att återställa funktionen hos infrastruktursystemen. Nedtoningen av krigshotet har lett till en förändring av förhållandet mellan totalförsvarets militära och civila delar. Det civila försvarets viktigaste uppgift under inledningen av ett krig var tidigare att stödja det militära försvarets mobilisering, styrkeuppbyggnad och strid samt att tillse att grundläggande samhällsfunktioner kan upprätthållas. Hotbilden har förändrats i förhållande till vad som tidigare gällt. Särskilt de minskade krigsriskerna innebär att delar av det civila försvaret kan prioriteras ner eller helt avvecklas, bl.a. delar av befolkningsskyddet samt beredskapslagringen av förnöden- heter. EU-samarbetet har dessutom inneburit att regleringsåt- gärder som har ingått i den traditionella planeringen kan genomföras eller framstår som obehövliga. Alltjämt kvarstår kravet att det civila försvaret skall ha anpass- ningsförmåga för att bygga upp försvarsförmågan till en nivå som svarar mot ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Utredningen har dragit slutsatsen att det nuvarande systemet med funktionsansvar för myndigheter enligt beredskapsförord- ningen (1993:242), bör utgå. Detta system bygger på en äldre hotbild som i relevanta delar formulerats . Ut- redningen har också uttalat att det är tveksamt om systemet med beredskapsmyndigheter bör behållas. Regeringen har i prop. 2001/02:10 föreslagit att funktionsindelningen skall upphöra. Planeringsprocessen skall vara gemensam för samtliga allvar- liga kriser utefter hela hotskalan från svåra påfrestningar på sam- hället i fred till en krigssituation. När det gäller målformulering har utredningen ansett att det också i fortsättningen finns anledning att formulera generella mål för den verksamhet som är inriktad på höjd beredskap. Där- emot bör inte separata mål för samhällets förmåga att motstå svåra påfrestningar på samhället i fred formuleras. Detta tillstånd går inte att avgränsa tillräckligt tydligt. I stället bör man fastställa grundläggande krav på prestationsförmåga eller säkerhet för verksamheter som har särskild betydelse för samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser om väsentliga system eller funktioner inom verksamheten bryter samman. Exempel på sådana verksamheter är samhällets strukturer för ledning och information vid allvarliga kriser, verksamheter som har skadehanterande uppgifter vid olyckor och katastrofer, den tekniska infrastrukturen (särskilt elförsörjningen), vissa delar av transportsystemet och varudistributionen samt betalnings- väsendet och varupappershandeln. Säkerhetskraven bör uttryckas som krav på en viss lägsta funktionsförmåga hos system och verksamheter under störda förhållanden. Det finns anledning att gå längre än vad samhället har gjort när det gäller att formulera grundläggande säkerhetskrav, särskilt när det gäller väsentliga delar av den tekniska infrastrukturen. Till sådana delar räknar utredningen elförsörjningen, telekommunikationerna, vissa IT-system samt den tekniska distributionen av radio- och TV-program. Elförsörjningen intar en särställning med hänsyn till att övriga system är beroende av el för att kunna upprätthålla sin verksamhet. En väsentlig uppgift för offentliga organ i skedet före en kris bör vara att upptäcka och identifiera förhållanden som kan utlösa allvarliga kriser och att informera allmänheten om dessa förhållanden. Detta kan ske genom risk- och sårbarhetsanalyser på olika nivåer samt informations- utbildnings- och övningsinsatser som bygger på resultatet av dessa analyser. De offentliga organen bör också bedriva en säkerhetsinriktad revision och verka för att en sådan i en större utsträckning än nu bedrivs inom den privata sektorn. Om så erfordras kan staten lagstiftningsvägen ställa krav på en säkerhetsinriktad revision. Det offentligas ansvar för krissituationer bör avse sådant som privata aktörer endast i begränsad utsträckning kan skydda sig emot genom egna åtgärder eller genom försäkringar. Andra väsentliga uppgifter för offentliga organ före en kris bör vara att ställa krav på att säkerhetsåtgärder vidtas och att utöva en aktiv tillsyn över efterlevnaden av gällande be- stämmelser inom området. I ett akut krisskede bör de offentliga organen ha ett övergripande ansvar för att leda, samordna och prioritera de insatser som behöver genomföras. Utredningen har lagt tonvikten i beskrivningen av den nya grundstrukturen för hanteringen av allvarliga kriser i samhället vid roll- och ansvarsfördelningen mellan olika krisaktörer. Denna grundstruktur skall kunna vara flexibel. betonar utredningen att aktiviteter som utbildnings- och övningsverksamhet med inriktning på krishantering, risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå, metodutveckling inom krishanteringsområdet samt utbyte av erfarenheter med utlandet också har stor betydelse för den samlade krishanteringsförmågan. Informationsfrågorna är ytterst viktiga i en krissituation, såväl utbyte mellan samverkande myndigheter som informationen till massmedia och allmänheten.