sou · GPB328d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna rekommenderas vidare att stimulera programfö- retag inom medlemsstaterna att på frivillig grund bedriva forskning m.m. för att skydda minderåriga och informera tittarna. Rekommendationen handlar om annat än det som faller under TF eller YGL. Inom EU pågår även arbete med utarbetande av ett direktiv om harmo- nisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i in- formationssamhället. En gemensam ståndpunkt antogs (EGT C 344, 1.12.2000, s. 1). Den andra läsningen i parlamentet beräknas vara avslutad . Direktivet avser det rättsliga skyddet för upphovsrätt och närstående rättigheter inom den inre markna- den, med särskild tonvikt på informationssamhället och syftar till att inom EU harmonisera reglerna beträffande upphovsrätt och närstående rättig- heter. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om rätten till mångfaldi- gande, rätten till överföring av verk till allmänheten och rätten att göra andra alster tillgängliga för allmänheten, spridningsrätt samt skydd av tek- niska åtgärder och av information om rättighetsförvaltning. Eftersom di- rektivet inte fått slutlig form kan kommittén inte ta ställning till det. Slutligen kan nämnas arbetet med en rättighetsstadga. upp- drog i åt ett särskilt beredningsorgan (det s.k. kon- ventet) att inför Europeiska rådets möte utarbeta ett ut- kast till stadga om grundläggande rättigheter. Rådet uttalade bl.a. att det tänker föreslå och kommissionen att gemensamt med rådet högtidligt utropa en stadga om grundläggande rättigheter i Europeis- ka unionen som bygger på detta utkast. Därefter skall det undersökas om och, i så fall, på vilket sätt stadgan skulle kunna tas in i fördragen. Vid toppmötet i proklamerades stadgan gemen- samt av rådet, parlamentet och kommissionen. I ordförandeskapets slutsat- ser från mötet i anges att välkomnar rådets, Euro- paparlamentets och kommissionens gemensamma proklamation av stadgan 5 Rådets rekommendation av om utvecklingen av konkur- renskraften hos den europeiska industrin för audiovisuella tjänster och informa- tionstjänster genom främjande av nationella system för att uppnå en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga och den mänskliga värdigheten, 98/560/EG, EGT nr L 270, 7.10.1998, s.48. om de grundläggande rättigheterna, att rådet önskar att stadgan skall få största möjliga spridning bland unionens medborgare och att frågan om stadgans tillämpningsområde kommer att behandlas i ett senare skede i enlighet med slutsatserna från . Stadgan innehåller 54 artiklar indelade i sju kapitel med rubrikerna värdighet, friheter, jämlikhet, solidaritet, medborgarnas rättigheter, rätt- skipning och allmänna bestämmelser. I kapitel II om friheter finns bl.a. bestämmelser om skydd av personuppgifter (artikel 8) och om yttrandefri- het och informationsfrihet (artikel 11). Flertalet av artiklarna i stadgan grundar sig antingen på angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och dess tilläggs- protokoll eller på EG-fördraget. I fråga om sociala och ekonomiska rättig- heter utgår artiklarna till stor del från den europeiska sociala stadgan. berör stadgan i kapitel 7. motsvarighet till EG:s TV-direktiv är European Convention on (). Arbetet med de båda do- kumenten bedrevs parallellt och de kom därför att få i stort samma inne- håll, dvs. bestämmelser om TV-sändningar till allmänheten. Konventionen är dock på vissa punkter inte förenlig med direktivet. har främst av denna anledning ännu inte ratificerat konventionen. För att anpassa TV- konventionen till TV-direktivet har ett ändringsprotokoll till konventionen utarbetats inom . Ändringsprotokollet har ännu inte trätt i kraft men detta beräknas ske . Regeringen har tillsatt en utredning som skall göra en översyn av Radio- och TV-lagen. Utredaren skall enligt direktiven (dir. 2000:43) lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftning- en som krävs för att skall kunna ratificera konventionen. Enkelt uttryckt är konventioner juridiskt bindande medan dess rekommendationer och resolutioner endast är politiskt bindande för de medlemsstater som anslutit sig till respektive dokument. En mängd rekommendationer och resolutioner om medier har behandlats av styrkommittén för massmediefrågor (The Stee- ring , CDMM) för att därefter antas av mi- nisterkommittén. behandlade styrkommittén frågor om bl.a. journalisters rätt till skydd för sina källor, mångfald i medierna, reglering av upphovsrätt till äldre arkivmaterial i TV och radio samt rättsligt skydd för tjänster som baseras på eller består av villkorat tillträde m.m. En konvention om skydd av kulturarvet inom radio- och TV-sektorn har utarbetats och förväntas antas . behandlade styrkommittén frågor om bl.a. kulturell mångfald, upphovsrätt och medierapportering. Beslut förväntas i dessa frågor. En konvention om rättsligt skydd för tjänster som baseras på eller be- står av villkorat tillträde antogs . Konventionen motsvarar och rådets direktiv /84/EG av om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång. antogs även en rekommendation om oberoende myndigheter på medieområdet. Ungefär anordnas ministerkonferens om massmediepoli- tik. Den senaste konferensen hölls i . Vid konferensen antogs riktlinjer för styrkommitténs framtida verksamhet och genom en resolution antogs utkastet till den ovan nämnda konventionen om rättsligt skydd för tjänster som baseras på eller består av villkorat till- träde. Behovet av och förutsättningarna för... 191 5Behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrande- friheten Kommitténs förslag: Ett utvidgat grundlagsskydd skall bygga på nuva- rande modell med ett speciellt, detaljerat grundlagsskydd för massmedier och alltså inte ges formen av ett mera allmänt skydd, t.ex. av den modell artikel 10 i erbjuder. Databasregeln (1 kap. 9 § YGL) utvidgas till att även gälla direktsändning på begäran, print on demand och viss användning av push-teknik. Som massmedieföretag uppräknas samma aktörer som i nu gällande databasregel med tillägg av företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter, dvs. exempelvis bokförlag och tryckerier. När sådana svenska mass- medieföretag som nämns i regeln driver sådan verksamhet som anges i regeln får de liksom beträffande traditionella databaser automatiskt grundlagsskydd för verksamheten. För andra aktörer föreslås en möjlighet att genom utgivningsbevis få ett frivilligt grundlagsskydd för sådan verk- samhet som anges i regeln. I YGL föreslås ändringar som skall tillåta regler om skyldighet för nätinnehavare att upplåta utrymme i nät för annans teletjänster samt för att klargöra att det är tillåtet med regler om skyldighet för nätinnehavare att släppa in andra program än dem som omfattas av skyldigheten och med regler om skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollekti- vet inflytande över programvalet. Det bör inrättas en stående beredning som har till uppgift att följa ut- vecklingen och utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område. skall analysera behovet av och förutsättning- arna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. I direktiven anges att det tryckta ordet emellertid har en särställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten och att utgångspunkten där- 192 Behovet av och förutsättningarna för... för är att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttran- den i form av det tryckta ordet. Det anges vidare att införandet av termen tekniska upptagningar i YGL kan förväntas på ett tillfredsställande sätt möta den tekniska utvecklingen när det gäller upptagningar med sådana yttranden som YGL är avsedd att skydda och att det som behöver utre- das således i första hand är YGL:s tillämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. på informationsöverföring som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mel- lan avsändare och mottagare. Det anförs också i direktiven att det sagda inte hindrar att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationsteknikens om- råde, exempelvis tillkomsten av s.k. print on demand. Regeringen anger som sin uppfattning att det inte minst när det gäller grundlagsskyddet är väsentligt att yttranden i olika medier inte omfattas av olika bestämmelser endast på den grunden att de formella avgränsningarna för bestämmelser- nas tillämplighet är förlegade och i otakt med den tekniska utvecklingen. Att utgångspunkten för uppdraget enligt direktiven skall vara att upp- delningen på två grundlagar skall bestå och att TF även i fortsättningen skall ge skydd för yttranden i form av det tryckta ordet innebär att det inte ingår i uppdrag att överväga om det är möj- ligt att åstadkomma ett generellt skydd för yttrandefriheten som omfattar alla yttranden oavsett vilket medium de framförs i. I stället innebär upp- draget att utredningen skall analysera YGL:s tillämplighet på ny kommu- nikation med hjälp av elektromagnetiska vågor och överväga förutsätt- ningarna för och behovet av ett mer teknikoberoende skydd för sådan kommunikation. När det gäller tryckta skrifter och tekniska upptagningar innebär upp- draget sålunda en mera detaljbetonad översyn för eventuell justering av regelverket med hänsyn till teknikutvecklingen. Förstahandsuppgiften för utredningen avser kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det är ofrånkomligt att utvecklingen på t.ex. Internet och inom telekom- munikationerna därvid står i förgrunden. Vad som närmare bestämt ligger i uttrycket "en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten" är inte helt klart. Så till vida skall ju grundlagsskyddet vara "teknikberoende" att trycktekniken m.m. och produktionen av tekniska upptagningar skall regleras för sig, medan Me- diegrundlagsutredningen i första hand skall behandla kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Mer teknikoberoende blir då grundlags- regleringen om fler användningssätt av denna kommunikationsmetod ges grundlagsskydd. Detta kan ske på två sätt. Det ena är att tekniken regleras i så allmän form att alla användningssätt faller in under skyddet. Behovet av och förutsättningarna för... 193 ra metoden består i mera detaljerade regler som anger vilka olika använd- ningssätt som skyddas. Den förstnämnda lagstiftningsmetoden har fördelar genom att grundla- gen automatiskt kommer att omfatta nya användningssätt av tekniken. Lagtexten kan utformas mera generellt utan detaljbetonade och tyngande beskrivningar av olika tekniker. Det finns också nackdelar med det sättet att lagstifta. Grundlagen kan få en abstrakt och svårbegriplig utformning. Exakt vad grundlagsskyddet omfattar kan bli oklart. När övervägt för och nackdelar med den angivna lagstiftningsmetoden har kommittén fäst stor vikt vid kravet på tydlighet i grundlagsregleringen. Det har lett till slutsatsen att en mera utförlig lagtext som bygger på förhållandevis klara begrepp är att föredra framför en mera generell och svårbegriplig lagtext. Synbart kan det fram- stå som om ett sådant val leder till en mindre teknikoberoende grundlags- reglering än den generella utformningen. I realiteten är emellertid det av- görande om grundlagsskyddet är sådant att nya teknikanvändningar fångas in utan att tekniska nyheter ofta leder till behov av grundlagsändringar. Med andra ord är det grundlagens sakliga innehåll som är viktigt snarare än dess mer eller mindre generella avfattning. När det gäller närmare vilka behov av förändringar i YGL som tekni- kutvecklingen medfört sedan förslag behandlades och som kan förutses inom överblickbar framtid kan det konstateras att någon mera grundläggande scenförändring inte skett. Den utveckling som förutsåg har i stort sett inträffat, och några dramatiska för- ändringar kan knappast ses framöver med någon större säkerhet. Vad som har skett är snarare att användningen av den nya tekniken har ökat påtag- ligt och skärpt behovet av ett grundlagsskydd för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor vilket omfattar de nya sätten att utnyttja tekniken. Det som nu har sagt avser det tidsperspek- tiv som kan överblickas med tanke på den hastiga utvecklingen på mass- medieområdet. Att utvecklingen går snabbt står klart om man t.ex. betrak- tar vad som hänt beträffande utbredning av mo- biltelefoner och datorer och tillgång till Internet. På kan frågan ställas om nuvarande grundlagsreglering går att behålla i sina grundvalar. En utveckling kan tänkas där de traditionella massmedierna – tryckta skrifter, radio och TV, filmer och ljudupptagningar – för distribution till allmänheten med fixerat innehåll i någon mening väsentligen ersätts av individuellt avpassade upptagningar och sändningar med innehåll som tillhandahålls allmänheten ur databaser. Det blir den bakomliggande in- formationen som är allmänt tillgänglig och inte den form som distributio- nen sker i. En sådan utveckling torde kräva en mera grundläggande för- ändring av grundlagsskyddet. Ett annat utvecklingsscenario är att nya me- 194 Behovet av och förutsättningarna för... dieformer av nu beskrivet slag huvudsakligen kompletterar hittillsvarande massmedier som behåller sin betydelse för informationsspridning, opini- onsbildning m.m. Det har då inte lika stor betydelse att grundlagsskyddet är heltäckande för de nya medieformerna. Grundlagsregleringen kan ha en paraplyeffekt som motsvarar den som TF kan ha haft på icke grundlags- skyddade uttrycksformer (jfr SOU 1983:70 s. 79). Huruvida det ena eller andra utvecklingsmönstret kommer att förverk- ligas eller om framtiden blir något däremellan kan inte sägas med någon säkerhet. Det finns därför inte nu anledning att överge vår nuvarande mo- dell med ett speciellt, detaljerat grundlagsskydd för massmedier till för- mån för ett mera allmänt skydd, t.ex. av den modell artikel 10 i Europa- konventionen erbjuder och som enligt 2 kap. RF gäller yttrandefriheten i allmänhet. Frågan om hållbarheten i grundvalarna för TF och YGL kom- mer säkert att diskuteras mot bakgrund av den tekniska ut- vecklingen och också med hänsyn till andra faktorer som den ökande rättsliga integrationen i och den övriga omvärlden, som också kan ställa vår speciella yttrandefrihetsreglering inför svårigheter. Medie- grundlagsutredningen är därför medveten om att kommitténs ställningsta- ganden bara kan avse ett tämligen begränsat tidsperspektiv, något som kan tyckas otillfredsställande med tanke på att det är fråga om grundlagars utformning. Kommittén är också medveten om att ett bibehållande av den hittillsva- rande modellen med ett detaljerat grundlagsskydd för vissa tekniker kan komma att medföra ökande gränsdragningssvårigheter när teknikutveck- lingen fortsätter. Det kan bli allt svårare att avgöra om yttranden faller inom eller utanför grundlagsskyddet allt efter som nya tekniker för kom- munikation med många blir tillgängliga. Enligt kommitténs mening är det dock inte möjligt att undgå sådana svårigheter. Med hänsyn till osäkerheten beträffande vilket utvecklingsmönster som kommer att förverkligas när det gäller masskommunikation anser kom- mittén alltså att vi tills vidare bör behålla vårt detaljerade skydd för ytt- randefriheten och att de gränsdragningssvårigheter som därigenom kan uppkomma får accepteras. Kommittén vill framhålla att det är viktigt att utvecklingen noggrant följs och att man har en beredskap att utreda olika frågor på yttrandefri- hetsområdet. Detta skulle kunna uppnås genom inrättande av en stående beredning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område. Medie- grundlagsutredningen förordar att en sådan beredning inrättas (jfr SOU 1997:49 s. 221). Behovet av och förutsättningarna för... 195 5.2Omfattas de nya tjänsterna av nu gällande grundlagsreglering av yttrandefriheten? Som framgått i kapitel 3 om ny teknik och nya medieformer för kommuni- kation till allmänheten har den tekniska utvecklingen medfört att traditio- nellt sett olika och särskiljbara tjänstetyper som tele-, data-, radio- och TV-tjänster kan integreras med varandra och förmedlas via infrastrukturer som var mer eller mindre tekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst. Så kan t.ex. telefoni och tillgång till Internet erbjudas via kabel-TV- nät, och TV-program kan förmedlas via telenät t.ex. Internet. Bredbands- nät kan användas för all sådan kommunikation och motsvarande möjlig- heter kan ges genom WAP-teknik (Application Protocol) när det gäller överföringar som inte är trådbundna. Det utvecklas också ständigt nya tjänster som kan användas för kommunikation med många. Den tek- niska utvecklingen innebär även att möjligheterna till interaktivitet, dvs. användarens möjlighet till aktivitet, ökar. Parallellt med denna tekniska utveckling sker också förändringar rörande bl.a. marknader och branschstrukturer. Utvecklingen innebär bl.a. att gränserna mellan de tidigare relativt klart avgränsade tele-, data- och mediesektorerna blir mer otydliga. Som nämnts i kapitel 3 brukar detta beskrivas som att sektorerna konvergerar dvs. Det kan också vara svårt att inordna nya tjänster och företeelser under gällande rättsliga reglering rörande yttrandefriheten. I det följande behandlas frågan om de nya tjänster som anges i kapitel 3 omfattas av det nu gällande grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Inled- ningsvis redovisas i avsnittet om kommunikation med hjälp av elektro- magnetiska vågor de nuvarande reglerna i YGL om radioprogram. 5.2.1Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor Närmare om huvudregeln om radioprogram, databasregeln och bilageregeln De problem vid tillämpningen av YGL som den tekniska utvecklingen ger upphov till eller accentuerar när det gäller kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor rör huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL och databasregeln i 1 kap 9 § samma grundlag, och då främst inne- börden i rekvisiten riktade till allmänheten i huvudregeln respektive på 196 Behovet av och förutsättningarna för... särskild begäran i databasregeln. Problemen rör också i viss mån den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. Det är därför motiverat att här behandla innebörden av dessa regler före frågan om de nya tjänsterna om- fattas av YGL. I huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § första stycket YGL sägs att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I proposi- tionen till YGL sade departementschefen följande angående denna regel (prop. 1990/91:64 s. 110): Denna beskrivning särskiljer de sändningar som omfattas av grundlags- skyddet från andra på samma sätt som det förslag som remitterades till Lagrådet (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens hu- vudregel om radioprogram gäller alltså inte interaktiva medier eller an- vändning av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor etc. Det typiska fall som avses är rundradiosändning genom etern. Även likvär- diga sändningar genom tråd avses. 1986/87:151 (s. 164) anförde departementschefen följande angåen- de innebörden i uttrycket riktad till allmänheten: Därmed menas att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typis- ka fallet är givetvis rundradiosändning genom etern. En sådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. På ett i princip lik- artat sätt riktas trådsända radio- och TV-program till allmänheten. I bå- da fallen är det den som sänder som svarar för den huvudsakliga akti- viteten. Mottagaren varken kan eller behöver påverka sändningen. Hans medverkan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och välja ka- nal. Med kravet att sändningen skall vara riktad till allmänheten avses alltså att sändningen skall vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Sändning av ljudradio och televi- sion genom etern eller genom tråd är sådana sändningar. Mottagaren är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på motta- garapparaten och välja kanal. Vid spridning av information i vad som i propositionen till YGL benämns videotex, dvs. tillhandahållande av in- formation i en databas, sker överföringen däremot genom att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen. Överföringen kan ske via särskilda nät eller allmänt tillgängliga tele- eller kabelnät, ra- diolänkar eller satelliter och tas emot hos mottagaren av en datorterminal eller genom den vanliga TV-mottagaren med viss tillsatsutrustning. Behovet av och förutsättningarna för... 197 som överföringen sker på begäran av mottagaren anses den inte vara riktad till allmänheten på samma sätt som sändningar av ljudradio och television. Den omfattas därför inte av regeln om sändningar av radioprogram riktade till allmänheten i 1 kap. 6 § YGL. Förarbetena till YGL ger inte något klart svar på frågan vad som krävs beträffande mottagarnas antal för att sändningen skall anses riktad till all- mänheten. kom till den slutsatsen att det knappast är möjligt att närmare ange hur många mottagare som krävs för att en sänd- ning skall anses riktad till allmänheten enligt 1 kap. 6 § YGL men att man torde kunna fastslå att begreppet allmänheten i huvudregeln om radiopro- gram avser en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar (SOU 1997:49 s. 117). delar denna uppfatt- ning. anser vidare att detta innebär att enbart den omständigheten att en sändning tillhanda- hålls mot abonnemang eller endast kan uppfattas av den som har en deko- der inte innebär att sändningen inte anses riktad till allmänheten om möj- ligheten att abonnera eller köpa dekoder står öppen för envar. Beträffande rekvisitet riktad till allmänheten i huvudregeln om ra- dioprogram kan alltså konstateras att detta betyder att sändningen skall vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar och att sändningen måste startas av avsändaren. Med avsändaren avses här och i det följande den som tillhandahåller allmänheten innehållet. Kravet att sändningen skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel innebär att t.ex. användning av högtalaranläggningar eller TV- monitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför huvudregelns tillämpningsområde. I databasregeln i 1 kap. 9 § YGL sägs att grundlagens föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Enligt paragrafens andra mening gäller detta dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret. Vad som åsyftas är enligt specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1990/91:64 s. 112) videotex och andra liknande me- dier, dvs. Enligt Mediekommitténs uppfattning får uttrycket på (särskild) begäran anses ha den innebörden att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen och att det härvid är utan betydelse om det finns flera meddelanden att välja på eller endast ett är tillgängligt. Enligt är det avgörande om det är mottagaren som startar sändningen (SOU 1997:49 s.119). 198 Behovet av och förutsättningarna för... delar även i denna del uppfattning. Det krävs alltså enligt kommitténs mening bl.a. att det är sän- daren som startar sändningen för att huvudregeln om radioprogram skall kunna bli tillämplig och det krävs att det är mottagaren som startar över- föringen för att databasregeln skall kunna bli tillämplig.