sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — storskaliga kroniska hungern, orsakad av fattigdom, som orsakar av svältdöden. Naturresurser missbrukas och framkallar brist på livsnödvändiga resurser, som t.ex. rent vatten och brukbar jord. En utbredd miljö- förstörelse får effekter långt bortom nationsgränserna. På grund av brist på miljöskyddsregler på internationell nivå accentueras den ekologiska krisen. En stärkt lagstiftning och en förändrad incita- mentsstruktur behöver utvecklas i ekonomierna. Annars kan ut- vecklingen på lång sikt undergrävas genom en kollaps i viktiga eko- system23. Ingen utvecklingspolitik kan bli framgångsrik om inte miljöproblemen tacklas. Naturkatastroferna ökar och de förödande effekterna förstärks på många håll av ett skövlande skogsbruk, en allt för hög konsumtion av fossila bränslen och andra mänskliga ingrepp i natursystemen, såsom avskogning, invallning av floder, utdikning av våtmarker och klimatförändrande utsläpp. Det antal människor som drab- bas av naturkatastrofer uppskattas till närmare 300 miljoner perso- ner, vilket är långt fler än de som drabbas av väpnade konflikter. Klimatförändringarna bedöms bli mer omfattande än vad man trott. Följderna kan bli särkilt katastrofala för den fattiga världen. En drastisk omläggning av den rika världens energi- och konsumtionsmönster krävs. Hiv/aids kommer att få oöverskådliga konsekvenser; aids-epi- demin är enligt många bedömare den i särklass allvarligaste utma- ningen i många länder . av döds- fallen i aids i världen drabbar människor i arbetsför ålder. Detta är särskilt allvarligt i regioner med ung befolkning i arbetsför ålder, som t.ex. . Uppskattningsvis 7 miljoner bönder i utveck- lingsländer har dött i aids, vilket påverkar livsmedelssäkerheten24. Krafttag behövs på ett brett plan för att förebygga och lindra effekterna av hiv/aids25. I en del länder är upp emot av den vuxna befolkningen smittad, vilket lämnar miljoner barn utan föräldrar. Effekterna av hiv/aids leder till en växande brist på utbil- dad arbetskraft och i förlängningen till en försämrad tillväxt och minskade resurser att bekämpa fattigdomen – detta i många av de länder där fattigdomen är som störst. 25de Vylder, 2001 En rättvisare värld utan fattigdom utgör också malaria och en snabbt ökande förekomst av tuberkulos allvarliga utvecklingshinder. Även om takten i befolkningsökningen har dämpats ökar jordens befolkning med cirka 80 miljoner människor , varav mer- parten föds i utvecklingsländerna. Ökningen är också ett resultat av att människor lever . Befolkningsstrukturens dynamiska karaktär och dess betydelse för den ekonomiska, sociala och poli- tiska utvecklingen i utvecklingsländer uppmärksammas alltmer. I utgör barnens andel av befolkningen . Enligt vissa bedömare är detta en viktig resurs för den framtida ut- vecklingen när barnen kommer upp i arbetsför ålder. Utvecklingen kan dock påverkas negativt av hiv/aids-epidemin26. Andra betonar vikten av att skapa produktiva arbetstillfällen för alla de nya arbets- sökande och att åtgärder vidtas så att födelsetalen minskar. Båda dessa faktorer är i sin tur beroende av tillgången på hälsovård, ut- bildning, odlingsbar jord, teknologi, fungerande marknader och institutioner27. Många länder befinner sig i en utvecklingsfas med ökande pro- duktion och föroreningar, där ansvariga regeringar satsar på snabb ekonomisk utveckling utan att tillräcklig hänsyn tas till miljöpåver- kan28. Kombinationen av fattigdom och snabb befolkningsökning bidrar i många utvecklingsländer till utarmning av skog, mark och vatten. Andra viktiga orsaker är storskalig näringsverksamhet och transporter. De fria kapitalmarknaderna kan leda till kraftigare och mer fre- kventa svängningar, och kan därmed öka risken för ekonomiska chocker och för en ökad kriminalisering av ekonomierna29. En ökad öppenhet och ökad exponering leder till en ökad sårbarhet. Behovet av en fungerande stat, sociala skyddsnät och trygghetssystem är ännu större i en globaliserad värld30. Regeringar anklagas för en växande undfallenhet i förhållande till storföretagen. Med öppnare gränser kan företag dra fördel av att skatter och lagstiftning skiljer sig åt mellan länder. Kritiker anser att regeringar inte hunnit med att reglera viktiga sociala frågor i samma takt som man låtit den ekonomiska globaliseringen ta fart. 30Razavi och Mkandawire, 2001 En rättvisare värld utan fattigdom För att hantera detta ställs krav på ett gemensamt globalt normsy- stem och lagstiftning. Den demokratiska legitimiteten, dvs. var och av vem besluten fattas, måste utvecklas och stärkas. Ett stort utvecklingshinder är ojämlikhet och diskriminering av kvinnor. Många frågor som är viktiga för fattiga människor och för kvinnor kommer aldrig upp till behandling bland politiska och ekonomiska beslutsfattare. Bakom många framsteg av betydelse för fattigdomsbekämpning finns tekniska genombrott och upptäckter31. utgör de tek- niska framstegen en stor möjlighet att påskynda utvecklingen i fat- tiga länder. För att detta skall ske krävs dock att dessa länder och fattiga människor får ökad tillgång till den samlade mängden kun- skap. Det framstår som ytterst angeläget att nya former för teknik- samarbete och tekniksprång övervägs i samarbetet med fattiga län- der, speciellt på områden av stor betydelse för miljö och hälsa. Av- sikten bör inte vara att ta över den privata sektorns roll utan att bidra med incitament så att de investeringar som görs blir mer miljövänliga och mer inriktade på de fattigas behov än vad annars varit fallet. Information och kunskap har kommit att bli de viktigaste pro- duktionsfaktorerna i den nya ekonomin. Skillnaden mot traditio- nella produktionsfaktorer, som kapital, råvaror eller jordbruks- mark, är uppenbar. Dessa har alltid varit knappa resurser i någon mening. Vad gäller kunskapen finns som regel inga fysiska be- gränsningar. Den expanderar när den används. Bland annat detta förhållande tvingar fram delvis nya spelregler för ekonomin. Fattiga människor skiljer sig från rika, inte bara genom en brist på materiella tillgångar, utan också genom att de har en mer be- gränsad tillgång till kunskap. Detta som många anser att makten över kunskapen i allt snabbare takt hamnar i kommersiella händer. Globaliseringen har gett upphov till nya maktstrukturer. En ökad privatisering av forskning och utveckling befaras bidra till att öka risken att forskningsagendan framförallt styrs av den glo- bala marknadens, och därmed den rika världens, efterfrågan. 31 UNDP, 2001 En rättvisare värld utan fattigdom se till så att forskningen inte försummar de fattiga ländernas pro- blem krävs ökat stöd på forskningssidan av allmänna medel – ofta kanaliserade via internationella organisationer – samt nya former av samarbete mellan regeringarna och industrin. Informations- och kommunikationsteknologin erbjuder dock nya möjligheter för fattiga att få en snabb och billig tillgång till information och kunskap inom en mängd viktiga områden via nätet. Utvecklingen och användningen av IT är ojämn, både mellan och inom länder. Det är detta som kallas den "digitala klyftan". Den digitala klyftan är i mångt och mycket en reflektion av andra klyf- tor: inkomst, etnicitet, ålder och kön. Risken är att en ökning av den digitala klyftan kan leda till en ökning av andra klyftor, dvs. att ju mer samhällena i höginkomstländerna går in i informations- samhället, desto mer marginaliserade blir de fattiga länderna. När mer och mer av handel med varor och tjänster, media, kontakter mellan organisationer och med myndigheter flyttas över till Internet, desto kostsammare är det att stå utanför. Noteras bör att utvecklingsländerna som grupp aldrig gavs en reell chans att delta i den industriella revolutionen, bl.a. som en konsekvens av kolonialismen. Globaliseringen och den nya eko- nomin är nu på väg att direkt påverka livsförutsättningarna för ett par miljarder av världens befolkning, kanske flera. Men liksom vid industrialiseringen är den omdaning som IT-utvecklingen och glo- baliseringen innebär ojämnt fördelad över världen. Utmaningen nu gäller att se till så att inte de fattiga länderna än en gång ställs vid sidan av utvecklingen. Nya idéer skapas ofta genom en ny kombination av existerande idéer. Detta medför att nya idéer lättast skapas där man har en stor mängd institutioner och människor som ägnar sig åt inno- vation32. Detta medför i sin tur att innovationsförmåga och kun- skap är svårt att omfördela. Vikten av att stärka utbildning och forskning i fattiga länder är av avgörande betydelse inte bara för att minska kunskapsgapet utan även för att få fram ny kunskap som utgår från och är anpassad till de fattigas behov33. 33Johansson, H., 2001 En rättvisare värld utan fattigdom 1.9En hållbar utveckling för framtidens behov För att säkerställa att utvecklingen blir hållbar och att hänsyn tas till framtida generationers behov krävs en integrering av tre olika aspekter i arbetet mot fattigdomen, - en ekonomisk, en miljömässig och en social, dvs. de centrala komponenterna i begreppet hållbar utveckling. Det första försöket att definiera begreppet hållbar ut- veckling gjordes av 1987. Enighet synes finnas om att hållbar utveckling innehåller dessa tre aspekter: N Den ekonomiska aspekten innebär att en ekonomiskt hållbar utveckling måste ha kapacitet att producera varor och tjänster på en kontinuerlig basis, bibehålla stats- och utlandsskulder på en hanterbar nivå samt undvika extrema obalanser som riskerar skada jordbruks- eller industriproduktion. N Den miljömässiga aspekten innebär att ett miljömässigt hållbart system måste upprätthålla en stabil resursbas genom att undvika överexploatering av icke-förnyelsebara resurser och att endast utnyttja förnyelsebara resurser i en sådan omfattning att de hinner återskapas; vidare att nivån på föroreningar och restprodukter från det mänskliga samhället inte överstiger ekosystemens förmåga att absorbera dem. Detta omfattar sådana system och funktioner som vanligtvis inte klassas som ekonomiska tillgångar, t.ex. bevarande av den biologiska mångfalden på dess tre nivåer – ekosystem, arter och genetiska resurser – men också stabilitet i atmosfäriska system och andra ekosystemfunktioner. N Den sociala aspekten innebär att ett socialt hållbart system måste åstadkomma en rättvis fördelning, tillräcklig tillgång på social ser- vice inklusive hälsovård, utbildning och jämställdhet samt en god samhällsstyrning baserad på demokratiska processer. Kritik riktas ofta mot att framtida generationers behov och välfärd undervärderas i ekonomiska kalkyler. Detta anses extra allvarligt när kalkylen appliceras på förlopp vars effekter kommer att visa sig först långt . levande generationer premieras och frå- gan om långsiktig hållbarhet tonas ner. Ekologer strävar efter att begreppet hållbarhet skall definieras i termer av bevarande av ekosystemens återhämtningsförmåga. Många av de kritiska problem som mänskligheten står inför har sitt En rättvisare värld utan fattigdom ursprung i sammanbrott i ekologisk återhämtningsförmåga34. Håll- barhet handlar, enligt ett ekologiskt synsätt, om mer än minskad befolkningstillväxt och om återhållsamhet i konsumtion. Det handlar om att vi i våra val av varor och teknik måste ta hänsyn till ekosystemens integritet och arternas mångfald. Ur hållbarhets- synvinkel har vi inte råd att låta det materiella tänkandet dominera. Ekosystemets tjänster, som t.ex. växternas rening av luften, insek- ternas och fåglarnas pollinering av växter och våtmarkernas upptag av överskottskväve, bidrar väsentligt till ekonomisk produktion och människans välfärd och representerar en stor del av planetens ekonomiska värde. Men dessa tjänsters värde återspeglas inte och är inte kvantifierade på ett sätt som är jämförbart med till exempel marknaderna för varor och tjänster. Därför får eko-systemtjänster ofta liten betydelse vid politiska beslut. Marknadsekonomin, sådan den ser ut , tenderar därför att bidra till en förslitning och överutvinning av naturresurser, det s.k. naturliga kapitalet. Denna försummelse riskerar att äventyra människans välfärd . Styr- system och signaler måste skapas som kan hantera dessa frågor. Det sociala perspektivet behövs för att kunna integrera det ekono- miska och det ekologiska perspektivet. Ekonomisk tillväxt kan visserligen skapa förutsättningar för miljöförbättringar, men är i sig inte tillräckligt villkor för att åstad- komma miljöförbättringar. Enligt den s.k. teorin om en inverterad U-kurva när det gäller relationen mellan miljöförstöring och eko- nomisk utveckling skall ekonomisk tillväxt leda till minskad miljöförstöring35. Studier visar att denna teori gäller för en rad miljöproblem, däremot inte för vissa problem av global karaktär, t.ex. koldioxidutsläpp. De negativa miljöeffekterna av ekonomisk tillväxt är ej försumbara och jordens resursbas kan enligt ett ekolo- giskt synsätt inte bära oändlig materiell tillväxt. Om denna bas blir oåterkalleligt förstörd, är all ekonomisk aktivitet hotad. Det är uppenbart att det sätt på vilket ekosystemets tjänster och det naturkapital som producerar tjänsterna förvaltas, är avgörande för hur den socio-ekonomiska utvecklingen kommer att se ut i samtliga världens länder. 35Grossman och Krueger, 1995 En rättvisare värld utan fattigdom 1.10Nya aktörer och protester Dagens globala ledarskap är inte begränsat bara till relationer mel- lan regeringar, utan innefattar också frivilligorganisationer, med- borgarrörelser, näringslivet, universitetsvärlden och massmedia. Det globala ledarskapet måste därför innehålla en dynamisk och komplex process av interaktivt beslutsfattande som utvecklas som svar på omvärldsförändringarna. Under har vi kunnat observera tre tydliga tendenser avseende aktörer på den internationella arenan: ökad in- ternationell samverkan samt decentralisering av politisk makt till regionala och lokala enheter, ett ökat deltagande från det civila samhället och ett ökat utrymme för privat näringsliv. Inget annat fenomen är så nära förknippat med begreppet globa- lisering som de multinationella företagens utbredning över världen. har de multinationella företagens direktinvester- ingar ökat explosionsartat, inte minst till utvecklingsländerna. Trots en minskning i samband med Asienkrisen , är de privata nettokapitalflödena till fattiga länder mångdubbelt större än biståndet. För många utvecklingsländer är dessutom direktinve- steringarna den utan jämförelse viktigaste källan till privat ut- ländskt kapital. Flödena av annan typ av privat kapital, t.ex. lån och portföljinvesteringar är inte tillnärmelsevis lika stora. De multinationella företagens verksamhet har varit i fokus för mycket av den kritik som riktats mot globaliseringen i stort. Upp- maningar till bojkott av olika företag på grund av deras verksamhet i fattiga länder har blivit vanligt i västerländska medier. Miljöför- störing, korruption, fattigdom, utsugning och ekonomisk instabi- litet är några av de problem som förknippas med multinationella företags verksamhet. Betydelsen av dessa investeringar som ett sätt att sprida kunskap och teknik mellan länder glöms dock ofta bort36. Globaliseringen har bidragit till att förändra förutsättningarna för hur globala ödesfrågor kan och bör hanteras. Den snabba sprid- ningen av informationstekniken har fört med sig att de grupper som har tillgång till denna har tillgång till en ofattbar mängd in- formation som de erhållit ett effektivt verktyg för sin verksamhet. Effektiviteten i det civila samhällets aktioner och kam- panjer har ökat dramatiskt. En rad politiska och sociala rörelser av 36 Vlachos, 2001c En rättvisare värld utan fattigdom högst skiftande karaktär har vuxit fram under det senaste decen- niet. De baserar sig på allt ifrån religiös, territoriell, etnisk och re- gional identitet, till kampen för en bättre miljö och jämställdhet mellan könen37. Trots olikheterna, förenas de ofta av att de är kri- tiska mot hur dagens globalisering utformas och dess effekter för de fattiga. I många fall har man en stark lokal förankring, och ofta befinner man sig i opposition mot nationalstaterna som uppfattas som allierade med de globala krafterna. Oron och protesterna gäller bl.a. globaliseringens inverkan på förmögenhets- och inkomstför- delningen i världen, i synnerhet effekten för fattiga människor och länder, på värderingar och kultur, på miljön och på demokrati och maktförskjutningar. Denna oro och kritik måste tas på allvar, när en politik för global utveckling formuleras. På det ekonomiska området gäller protesterna inte bara integra- tion över gränser, utan även innehållet i den ekonomisk-politiska rådgivning som förmedlas till utvecklingsländer av och (). Debatten mellan aktörer, som alla vill bekämpa fattigdom, har blivit allt mer polariserad och oförsonlig i vissa frågor. Man är överens i andra, t. ex. om vikten av ökade satsningar på utbildning och hälsa38. Ytterlighe- terna kan sägas representeras av två olika grupper och deras bild av världen, dels de som förespråkar värdet av frihandel, budgetdisci- plin, avreglering av marknader och privatiseringar för att åstad- komma hållbar utveckling och minskning av fattigdomen, dels de som anser att denna politik leder till ytterligare marginalisering av fattiga människor och en fortsatt förstöring av miljön och naturre- sursbasen. Tre möjliga förklaringar till de skilda slutsatserna i debatten har förts fram39; att de bägge grupperna skiljer sig åt när det gäller aggregeringsnivå40, tidsperspektiv och synen på ekonomiska makt- förhållanden. Internationella experter verksamma vid olika organisationers huvudkontor har i allmänhet ett mer aggregerat synsätt än de som arbetar närmare fältet. Detta medför att t.ex. synen på huruvida fattigdomen ökat eller minskat i ett land eller i en region ofta skil- 40Aggregeringsnivån blir allt högre när analysen rör sig från individnivå, via lokal, nationell, regional till global nivå. En låg aggregeringsnivå (en disaggregerad nivå) jämställs ofta med lokal nivå eller individnivå. En rättvisare värld utan fattigdom jer sig åt. Även om inkomsterna för fattiga hushåll stigit, kanske den offentliga servicen har försämrats, en företeelse som kan vara svår att uttrycka i siffror och som därmed inte inkluderas på aggre- gerad nivå. De fattiga kan dock uppfatta detta sammantaget som en försämrad situation. En annan anledning till skilda uppfattningar kan vara att fattigdomen sjunkit på nationell nivå, medan den ökat i enskilda regioner av landet. Ytterligare en källa till missförstånd kan vara att den ena gruppen tänker i termer av procentuella för- ändringar, medan den andra utgår från absoluta tal. Om befolk- ningen t.ex. fördubblas kan andelen fattiga sjunka, som det absoluta antalet fattiga ökar snabbt. Den andra förklaringen är att internationella experter tenderar att fokusera på utfallet av en åtgärd på medellång sikt, kanske fem till . För de fattiga själva och för dem som arbetar direkt med utsatta människor är ett kortare tidsperspektiv mer relevant. Samti- digt finns andra grupper som betonar ett betydligt längre tidsper- spektiv än det medellånga. Om man inte tror att miljön tål en väs- terländsk konsumtionsnivå för alla jordens invånare, ser lösningen på fattigdomsproblematiken helt annorlunda ut än om man anser detta vara möjligt. Den tredje förklaringen gäller synen på ekonomiska maktförhål- landen. Även om modern ekonomisk forskning fäster stor vikt vid konsekvenserna av företagens monopolmakt och andra marknads- misslyckanden, tenderar internationella experter att analysera sam- hället som om perfekt konkurrens rådde. Andra grupper tycker sig se en värld präglad av monopolistiska förhållanden på många olika nivåer. Det troliga utfallet av en viss åtgärd skiljer sig självfallet åt mellan dessa olika analysmodeller. Det finns inga generella svar på vem som har rätt, utan det skiljer mellan länder, regioner och indu- strier. Debatten förvirras även av att grupperna talar förbi varandra i frågan om tillväxt och dess betydelse för fattigdomsbekämpning. Nästan ingen hävdar att tillväxt, i betydelsen genomsnittlig ökning av inkomsten, är annat än nödvändig för att minska fattigdomen41. Begreppet tillväxt används emellertid även för att beteckna vissa typer av åtgärdspaket. Åsikterna om hur dessa paket påverkar fat- tigdomen, och för den delen även tillväxten, skiljer sig åt. 41 Kanbur, 2000; Vlachos, 2000. En rättvisare värld utan fattigdom Ansvaret för den polarisering som begreppsförvirringen orsakat delas av alla som deltar i debatten. Det internationella expertsam- fundet bidrar dock till polariseringen genom att ofta förenkla bud- skap och verklighetsbeskrivningar. Att i vällovligt syfte försöka dölja komplexiteten riskerar bara att bidra till ökad misstänksamhet och misstro mellan grupper som trots allt arbetar för samma mål. En fortsatt utvidgad dialog krävs. Målet måste vara att få de skilda perspektiven att närma sig varandra. Människor som ifrågasätter olika aspekter av globaliseringen och den globala utvecklingen måste få komma till tals, utan att denna möjlighet missbrukas av människor som använder våld och förstörelse som metod. har kommittén tydligt noterat hur uppmärksamheten kring globaliserings- och fattigdomsfrågorna vuxit i styrka. Den snabba förändringstakten som åtföljt globaliseringen har skapat ett kraftigt tryck på anpassning och förändring av institutionerna i det internationella systemet. Den snabba förändringstakten gynnar organisationer som inte är låsta i fasta former och långsamma beslutsvägar, t.ex. organisationer i det civila samhället samt i näringslivet. Rika länders handelspolitik och jordbrukspolitik, användning av energi och naturresurser och deras ställningstaganden när det gäller patent och finansiell reglering utgör exempel på ställningstaganden som påverkar utvecklingen i hela världen, så även situationen för fattiga människor och fattiga länder. Om kampen mot fattigdomen ska kunna intensifieras måste alla tillgängliga instrument och poli- tikområden engageras – inte bara biståndspolitik. Handelspolitik, miljöpolitik, jordbrukspolitik och säkerhetspolitik är exempel på andra områden som också innehåller viktiga instrument för att uppnå en ekonomisk, socialt och ekologisk hållbar utveckling i ett globalt perspektiv, dvs. som bör ingå i en svensk politik för global utveckling, PGU. I globaliseringens tid handlar det om att få samtliga instrument att dra åt samma håll, men också om att fastställa målen (Kapitel 2). 42 Samstämmighet, se vidare Kapitel 3 för en utförlig definition. För en översikt över koherensbegreppet, se även Mkandawire, 2001 En rättvisare värld utan fattigdom Denna utredning är fokuserad på situationen i dagens utvecklings- länder och på fattigdomens alla dimensioner – maktlöshet, osäker- het och bristande möjligheter. En svensk politik för global utveck- ling bör omfatta samtliga politikområden i de delar där verksamhet och åtgärder återverkar på fattigdomssituationen i världen. Kohe- rensen mellan olika politikområden i förhållande till de mål som uppställts för en svensk PGU är avgörande för hur kraftfullt vi kan åstadkomma förändringar. EU:s utvecklings-, jordbruks- och han- delspolitik är tydliga exempel på hur bristande koherens mellan olika politikområden underminerar de målsättningar som beslutats för utvecklingssamarbetet och minskar effekterna av biståndet. Kommittén diskuterar således begreppet koherens (Kapitel 3) utifrån målen för svensk politik för global utveckling så som de formuleras i detta betänkande. Kommittén har valt att analysera instrument och politik inom olika politikområden, utifrån frågan huruvida de är koherenta med målen för en svensk politik för glo- bal utveckling, PGU. Frågan gäller alltså huruvida de medverkar till eller förhindrar uppfyllandet av målen för den svenska politiken för global utveckling.