sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Eftersom det sällan är fallet att tillstånd till att använda offentlig plats (utan att det också är fråga om att anordna offentlig tillställning eller allmän sammankomst) är förenat med särskilda behov av övervakning, kan slutsatsen dras att förslaget gällde i stort sett samtliga tillståndsärenden om att utnyttja mark. Polisens uppgifter – eller inte? I föreslogs att vissa ärenden om tillstånd att disponera offentlig plats kan flyttas över till kommunerna. Ut- redningen föreslog dock inte att den nuvarande ordningen skulle bytas ut mot en där kommunen blev tillståndsmyndighet med vetorätt för polisen. I ställer föreslog man att vissa sådana ärenden kan komma i fråga att flytta från polis till kommun, om polis- myndigheten och kommunen kommer överens om detta. anslöt således i princip till de uttalanden som gjordes i förarbetena till allmänna ordningsstadgan (1956:617). Det föredragande stadsrådet framhöll då att den omständighet att ordnings- och trafikförhållanden skulle beaktas var ett vägande skäl för att beslutanderätten skulle ligga hos polisen (prop. 1956:143, s. 83 f.). Dessutom menade utredningen att särskilt mycket inte är att vinna på att ha en omvänd ordning för denna typ av tillstånds- ärenden eftersom arbetsuppgifterna knappast skulle minska vare sig hos kommunen eller hos polisen. I stället för en generell överflyttning av tillståndsärenden avseende att utnyttja offentlig plats föreslog således att polismyndigheten och kommunen skulle ges möjlighet att komma överens om för vilka beslut, om några, kommunen skulle vara tillståndsgivare och för vilka polismyndigheten skulle kvarstå som tillståndsmyndighet. I de fall man i en överenskommelse flyttade över beslutanderätten från polis till kommun, föreslogs att yttrande skulle hämtas från polisen i de fall där det inte var uppenbart att frågan inte behövde bedömas från ordnings- och säkerhetssynpunkt. borde enligt förslaget få vetorätt, och i de fall polisen ställde villkor för nyttjande av platsen borde tillstånd endast meddelas om det var förenat med dessa villkor. Systemet med en överflyttning av tillståndsärenden efter över- enskommelse mellan polismyndigheten och kommunen, tänkte sig utredningen framför allt vara aktuell i de större kommunerna. Erfarenhetsmässigt finns i sådana kommuner en stor andel åter- kommande ärenden och ärendegrupper där ordnings- och säker- hetssynpunkter sällan eller aldrig har någon betydelse. Som exempel nämns i utredningen ärenden angående byggnadsställ- Polisens uppgifter – eller inte? ningar, skyltar och uppställning av containrar. Ytterligare skäl för att detta framför allt skulle vara aktuellt för de större kommunerna och inte ett obligatorium för alla kommuner, menade utredningen vara att det torde krävas att kommunerna förfogar över juridiska kompetens som kunde biträda vid ärendets prövning. Som exempel på vilka typer av tillstånd det kunde röra sig om nämndes i tillstånd till kioskbyggnad eller förlängning av sådant tillstånd, tillstånd att ställa upp containrar, att sätta upp skyltar, att sätta upp ställningar för renoveringar av en husfasad och att ställa upp utrustningar av olika slag på allmän plats inom kommunen. I författningskommentarerna till förslaget till lag om ändring i ordningslagen påpekades dock att inget hindrade att alla ärenden om användande av offentliga platser (som inte avsåg allmän sammankomst eller offentlig tillställning) flyttades över till kommunen, om polisen och kommunen var ense om att detta var den mest rationella ordningen. Remissvaren på utredningens delbetänkande var i frågan övervägande positiva, också från kommunerna och från . Bedömning: En lämplig uppgift Vår slutsats beträffande vilken myndighet som bör ha ansvaret för ansökningar om att utnyttja offentlig plats, är att det är en lämplig uppgift för kommunen. Visserligen finns, som nämnts ovan, skäl för att göra en bedömning av ansökan utifrån en viss form av ordnings- och säkerhetstänkande, men detta kan enligt utredningen inte motivera att polismyndigheten ska ansvara för hela hand- läggningen av ansökan. är det fråga om rena rutinärenden, t.ex. i de fall sökanden är känd och ansökningen är en regelbunden återkommande ansökan om att använda en speciell plats för ett välbekant och godkänt ändamål. Argumenten för en överföring av dessa tillståndsansökningar från polisen till kommunen har förts fram av tidigare utredningar och har sammanfattats ovan. Utredningen vill tillägga att den stora majoriteten av de personer som vi varit i kontakt med under arbetet, är av den uppfattningen att skälen för att polisen ska vara Polisens uppgifter – eller inte? tillståndsmyndighet beträffande ansökningar om offentlig plats är betydligt färre och mindre tungt vägande än vad som var fallet vid ordningslagens ikraftträdande. Ansökningarna där just ordnings- och säkerhetstänkande är av avgörande betydelse för bedömningen, utgör en allt mindre del av ärendena. Det är heller inte särskilt ofta det är fråga om komplicerade juridiska frågor som ska avgöras. Vidare har många av kommunerna en annan kompetens, inte minst i juridiska frågor, än vad fallet var . Det ska också uppmärksammas att av det arbete som läggs ned på att handlägga tillståndsansökningar är det så, att större delen sker vid de kommunala förvaltningarna. I praktiken fungerar polismyndigheten i en stor del av ärendena mer eller mindre som en samordnare av olika remissinstansers synpunkter. Ingen skyldighet att lämna yttranden Utredningen har övervägt det förslag som lade fram, som innebar att vissa sådana ärenden kunde flyttas över till kommunen, om polismyndigheten och kommunen kommit överens om detta. Det borde dock finnas möjlighet att gå ett steg längre än så, nämligen att ålägga kommunerna att ansvara för prövningen av ansökningar som avser tillstånd att använda offentlig plats. Med en sådan ordning skulle polisen i fortsättningen vara den remissinstans som kommunen har skyldighet att höra beträffande frågor som har att göra med ordning och säkerhet. Vi menar dock inte att polismyndigheterna ska ha skyldighet att lämna yttranden utan att de själva ska få avgöra när så bör ske. Den vetorätt som kommunen innehar kan i stället innehas av polisen. Polisen ska liksom kunna ange de villkor som de anser behöver ställas. Detta skulle tillgodose de intressen och skyldigheter som polisen har beträffande ordning och säkerhet i samband med utnyttjande av offentlig plats. En sådan ordning som diskuteras ovan skulle innebära att en viss del av personalen, övervägande civilanställd, skulle frigöras för annan verksamhet inom polismyndigheten. Totalt torde det röra sig om i storleksordningen strax över 30 årsarbetskrafter, eftersom vissa uppgifter som de 40 årsarbetskrafter som sysselsätter sig med ansökningarna, skulle stanna kvar hos polisen. De avgifter som tas ut vid ansökan om tillstånd, och som tillfaller staten, bör vid en överflyttning av uppgiften tillfalla kommunen. I syfte att verksamheten för kommunerna ska bli självfinansierad, behövs i Polisens uppgifter – eller inte? samband med en överflyttning av uppgifterna en översyn av de avgifter som tas ut vid tillståndsansökningar. 5.5.4Tillstånd att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar Med en allmän sammankomst avses en demonstration eller ett möte för överläggning, opinionsyttring eller upplysning. Även föreläs- ningar och föredrag som hålls för undervisning eller för att meddela allmän eller medborgerlig bildning samt sammankomst för religionsutövning är allmän sammankomst. Vidare avses med all- män sammankomst teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. Cirkusföreställningar behandlas också som en allmän samman- komst i ordningslagen. Rätten att anordna allmänna sammankomster tillförsäkras medborgarna genom att mötes- och demonstrationsfriheterna är grundlagsskyddade rättigheter. Med offentlig tillställning avses tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor, samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte utan tillstånd anordnas på offentlig plats. Tillstånd krävs även, oavsett på vilken plats de äger rum, för att anordna offentlig till- ställning om det är fråga om offentliga danstillställningar, tivoli- nöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eller professionell brottning. I sistnämnda fall får emellertid anordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken. Ett beslut om befrielse får förenas med villkor. När det gäller allmänna sammankomster får under vissa förutsättningar, teater- och biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk samt cirkusföreställning, hållas utan tillstånd. Detta är fallet om det med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses före- komma, kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller Polisens uppgifter – eller inte? För många av dessa evenemang krävs dock att en anmälan lämnas in till polisen. Ansökan om tillstånd och anmälan ska göras hos polismyndig- heten. prövar frågor om tillstånd att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Anmälan om en allmän sammankomst eller offentlig tillställning behandlas av polismyndigheten som också prövar frågor om befrielse i vissa fall från skyldigheten att göra anmälan om sammankomster eller tillställningar. Tillstånd till en allmän sammankomst får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedel- bara omgivning, eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi. Detta har sin grund i vikten av att mötes- och demonstrationsfriheterna enligt 2 kap. 14 § Regeringsformen respekteras. Motsvarande grundlagsskydd saknas vid offentliga tillställningar. Det har därför inte angetts vilka hänsyn som får beaktas vid tillståndsprövningen i fråga om offentliga tillställningar. En objektiv prövning ska dock göras där i allt väsentligt samma hänsyn som anges beträffande allmänna sammankomster får vägas in. Den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning ska svara för att det råder god ordning vid samman- komsten eller tillställningen. får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerheten. Villkoren får innefatta skyldighet för anordnaren att anlita personal. Skyldighet för anordnaren att anlita ordningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter får åläggas endast i fråga om konserter och offentliga tillställningar. Av bestämmelserna i ordningslagen framgår att polismyndig- heten i vissa fall får inställa eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning. har rätt till ersättning för kostnader att hålla ordning vid en offentlig tillställning som anordnats i vinstsyfte. Om det finns särskilda skäl gäller detsamma för den som anordnat en allmän sammankomst i vinstsyfte. beslutar om ersättningsskyldighet. Vid ansökan om att anordna allmän sammankomst eller offentlig tillställning används samma blankett som vid ansökning om att Polisens uppgifter – eller inte? använda offentlig plats. Ansökan kan dock lämnas in på annat sätt, ansökningsförfarandet är således inte formbundet. Polisens prövning av ansökan om offentliga tillställningar tar sikte på trafikförhållanden och den allmänna ordningen och säkerheten. Anordnarens kvalifikationer bedöms liksom lokalens lämplighet, risk för brand etc. Föreligger något hinder eller finns några oklarheter underrättas sökanden om detta och ett yttrande begärs in. Enligt uppgift förekommer det ofta att ansökan måste kompletteras eller specificeras för att den ska kunna beviljas. Normalt görs inga slagningar i polisregister för att, som vid vapenärenden, bedöma personens laglydighet. Sådana kontroller begränsas till fall där det förekommer misstanke om att sökanden inte är lämplig. har det dock, särskilt vid ansökan om att anordna danstillställningar (diskotek och liknande) för ungdomar blivit allt vanligare att polisen gör sådana slagningar som används som underlag vid prövningen av den sökandes kvalifika- tioner att genomföra tillställningen. Kraven på sökanden att inkomma med handlingar och annat, liksom kravet på insatser från polisen, varierar naturligtvis med vilken typ av aktivitet som ansökan avser. Polisen har, som nämnts, inga skyldigheter att hämta in yttrande från kommunen om inte aktiviteten äger rum på offentlig plats. Vid tillställningar som kräver kvalificerade prövningar utifrån ordnings- och säkerhetssyn- punkt, är det dock vanligt att polisen inhämtar yttrande inte bara internt från andra avdelningar inom polisen, utan också externt från miljö- och hälsonämnden, räddningstjänsten, och andra. Olika typer av ärenden Vid bedömningen av vilka behov som finns av ordningsvakter och egna insatser för att säkerställa ordning och säkerhet kontrolleras rapporter från tidigare evenemang av liknande slag. Många ärenden är av det slaget att det är uppenbart att det inte krävs särskilda insatser för ordningshållande, vilket normalt innebär att den tid som läggs ned från polisens sida för handläggning av ärendet blir liten. På grund av att karaktären på de aktiviteter som ansökan gäller kan vara så pass olika, är det naturligtvis svårt att ge någon mer preciserad skattning av den genomsnittliga handläggningstiden för dessa. Ärendenas art och komplexitet varierar också mellan Polisens uppgifter – eller inte? olika polismyndigheter och därmed den genomsnittliga tidsåt- gången per ärende. På grundval av de diskussioner och intervjuer som genomförts, kompletterat med uppgifter i enkätsvaren, har utredningen gjort en uppskattning av hur som används för handläggning av dessa typer av ärenden. Vår bedömning är att en ansökan om att anordna offentlig tillställning i genomsnitt tar strax att handlägga och de som avser allmän sammankomst något mer, eller tre och . Med utgångspunkt från antalet handlagda ärenden och den genomsnittliga tid som polismyndig- heten lägger ned på ett ärende, har utredningen beräknat att för offentlig tillställning används mellan 40 och 50 årsarbetskrafter. Motsvarande personalvolym beträffande allmänna sammankomster har beräknats till mellan 35 och 45 årsarbetskrafter. Det ska igen understrykas att uppskattningarna är förenade med stora osäkerhetsmarginaler. Dessutom bör det tilläggas att beräkningarna endast avser den tid som läggs ned av dem som handlägger tillståndsärendena. Till detta kommer naturligtvis de mycket omfattande insatser som krävs från polisens sida för att bevaka ordning och säkerhet vid större evenemang, inte minst vid fotbollsmatcher och liknande. Polismyndigheterna har kommit olika långt när det gäller delegation av beslut med anledning av ansökningar om tillstånd att anordna tillställning och allmän sammankomst. Generellt är delegationen längre kommen beträffande ansökningar om att använda offentlig plats. Orsaken till detta är naturligtvis att frågor som har att göra med ordning och säkerhet är mer framträdande vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, inte minst beträffande prövning av vilket behov som föreligger av föreskrifter för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och för att bedöma behovet av polispersonal för denna uppgift. Många moment i själva handläggningen ansvarar dock normalt civil- anställda för. Utredningens uppskattning är att för landet i sin helhet svarar polisanställda för omkring hälften av de årsarbets- krafter som polismyndigheterna använder för dessa typer av tillståndsärenden. I likhet med vad som är fallet med övriga tillståndsärenden varierar denna andel i landet, med högre andel i de tre storstadslänen. Polisens uppgifter – eller inte? ROPA-gruppen föreslog ingen överflyttning från polis till annan huvudman, av ärenden som avser offentlig tillställning eller allmän sammankomst. Tvärtom såg man det som en fördel att polisen är tillståndsmyndighet för dessa ärenden. Det ger, enligt utredningen, en fördel ur operativ verksamhetssynpunkt att det kan initieras en dialog med arrangör och anordnare av offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Möjlig- heterna till en dialog säkerställs genom att polismyndigheten är såväl mottagare av ansökan som tillståndsgivare, vilket man menade är en fördel ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. I betänkande underströks att man inte såg några möjligheter att föra över några ärenden om allmänna sammankomster till handläggning vid medborgarkontor. Däremot borde, enligt utredningen, det vara möjligt att vid sådana kontor handlägga enklare ärenden om tillstånd till offentlig tillställning. Med enklare ärenden förstås då sådana ansökningar som inte kräver särskilda insatser för ordningshållande genom polis eller ordnings- vakter och där serviceaspekterna för allmänheten överväger. Som exempel på vad som avsågs nämns i betänkandet mindre danstillställningar i föreningslokaler eller bystuga. MBK-utred- ningen pekade på att det kan finnas svåra gränsdragningsfrågor beträffande vilka ärenden som ska handläggas av polis och vilka som ska prövas vid ett medborgarkontor, varför man menade att en restriktiv tolkning borde tillämpas. Detta skulle innebära att polisen skulle ha ett avgörande inflytande på tillståndsgivningen och att tveksamma ärenden skulle föras över till polismyndigheten. Bedömning: Offentliga tillställningar – kommunens uppgift hantera ansökan Vi har inte bedömt det som lämpligt att ändra på den ordning som gäller för tillståndsgivning beträffande allmänna samman- komster. I denna del är utredningen av samma mening som tidigare utredningar. Däremot menar utredningen att det finns goda skäl att flytta över ansvaret för handläggningen av tillståndansökningar som avser offentlig tillställning från polisen till kommunen. Sådana tillståndsärenden ska inte ankomma på polisen utan passar med hänsyn till kravet på god lokalkännedom bättre in i den kommunala verksamheten. Polisens uppgifter – eller inte? Intresset av att tillgodose kraven på ordning och säkerhet, vilket är en uppgift för polisen, bör tillgodoses genom att kommunen får en skyldighet att underrätta polismyndigheten om ansökningar av detta slag. Vi menar dock inte att det är nödvändigt att polisen ska åläggas att i varje enskilt fall göra en bedömning utifrån ordnings- och säkerhetsaspekter. I stället bör polismyndigheten själv få av- göra för vilka ärenden man anser att en sådan bedömning är påkallad och vilka eventuella villkor som bör vara förenade med ett beviljande. Enligt utredningens mening ska kommunen inte ha rätt att ändra i de villkor som polismyndigheten sätter upp, vilket i praktiken innebär att polismyndigheten ges vetorätt beträffande ansökningar om att anordna offentlig tillställning. I likhet med vårt tidigare resonemang avseende ansökningar om att utnyttja offentlig plats, anser utredningen att utgångspunkten ska vara att verksamheten ska vara självfinansierad genom de avgifter som tas ut vid ansökningstillfället. Därför krävs också en översyn av de avgifter som tillämpas. Eftersom en del arbetsuppgifter enligt en sådan ordning fortfarande skulle vara kvar hos polisen, beräknas den personalvolym som skulle kunna frigöras inom polisen för annan verksamhet, uppgå till ca 25–30 års- arbetskrafter. 5.5.5Spränglov, tillstånd att använda skjutbana m.m. Sprängning och skjutning med eldvapen får enligt ordningslagen inte utan tillstånd av polismyndigheten äga rum inom detalj- planelagt område. Av lagen framgår också att den som är inte utan tillstånd av polismyndigheten får inom område som omfattas av detaljplan utomhus använda luft- eller fjädervapen med vilka kulor, hagel eller andra projektiler kan skjutas ut. Detsamma gäller utanför sådant område, om inte vapnet används under uppsikt av någon som har fyllt . Vidare får enligt ordnings- lagen skjutbanor som inte tillhör försvarsmakten inte användas utan tillstånd av polismyndigheten. Av ordningslagen framgår också att pyrotekniska varor inte får användas utan tillstånd av polismyndigheten, om användningen med hänsyn till tidpunkten, platsens belägenhet och övriga om- ständigheter innebär risk för skada på eller någon beaktansvärd olägenhet för person eller egendom. Polisens uppgifter – eller inte? I fråga om sprängning avses inte endast stensprängning utan allehanda slag av sprängning med egentliga sprängämnen såsom dynamit och dylikt. Av ansökningen ska framgå vem den sökande är, var och sprängning ska ske, ändamålet med sprängningsarbetet, vem som ska utföra arbetet, vem som är ansvarig arbetsledare/sprängbas och vem som är byggherre. Dess- utom ska ansökan innehålla en sprängplan på särskild blankett. arbete består i att kontrollera att samtliga handlingar som krävs som underlag för beslut finns bifogade, att bedöma sökandens personliga lämplighet och att inhämta yttran- den från dem som kan bli berörda av sprängningen. Sökandens lag- lydighet kontrolleras i polisens register och eventuell missköt- samhet i nykterhetshänseende kontrolleras i körkortsregistrets belastningsdel. Vidare kräver polismyndigheten in kursintyg, praktikintyg och eventuella referenser för att kontrollera spräng- basens och den ansvarige arbetsledarens kompetens att genomföra sprängningen. Kommunen har ej vetorätt i fråga om spränglov men upplys- ningar och yttranden inhämtas vanligtvis från andra instanser som kan vara berörda av sprängningen, som räddningstjänsten, Väg- verket, kommunens gatukontor, , , miljöförvaltning och andra berörda. Antalet ansökningar om sprängning är få och har successivt minskat . Tillfälligt kan dock antalet ansök- ningar öka, t.ex. vid större byggprojekt. Det relativt ringa antalet ansökningar och de kvalificerade bedömningar som måste göras, innebär att ärendena av polismyndigheterna uppfattas som komplicerade och att de tar förhållandevis i anspråk. Vid de större polismyndigheterna är det vanligt att någon eller några anställda delvis är specialiserade på just ansökningar om spränglov. Övriga tillståndsärenden under denna rubrik är också relativt få men kan även de kräva en inte ringa arbetsinsats från polismyndigheten. prövning i ovanstående ärenden begränsar sig till frågan huruvida hinder föreligger med hänsyn till trafiken eller till allmän ordning och säkerhet. Detta innefattar i praktiken en mängd olika omständigheter som polismyndigheten ska beakta, t.ex. graden av störning för omgivningen och sökandens personliga lämplighet. Omständigheter och förhållanden som det ankommer på någon annan att beakta, t.ex. om sprängningen kan orsaka en Polisens uppgifter – eller inte? sanitär olägenhet som inte i sig innebär en säkerhetsrisk eller ordningsstörning, faller utanför polismyndighetens bedömning. Tillstånd får förenas med villkor. Det är att notera att kommunen får meddela de lokala före- skrifter som behövs för upprätthållandet av den allmänna ord- ningen och säkerheten i detta avseende. Utredningen har avstått från att göra några skattningar av omfattningen av polismyndigheternas arbetsinsatser i dessa ärenden. En försiktig gissning är att uttryckt i antalet årsarbets- krafter ligger dessa någonstans mellan 10 och 15. Besluts- befogenheter i fråga om sprängning och om skjutning med eld- vapen ligger vanligen på en polis. Några polismyndigheter har dock delegerat besluten till civilanställda. Tillståndsbeslut om rätt att använda pyrotekniska varor fattas i regel av civilanställda.