sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — -enligt den uppföljning som gjort, har en hel del åtgärder vidtagits för att uppnå mjuka effekter. Dit hör utbildning och produktion samt spridning av informations- material. Jag anser att byggsektorns frivilliga åtagande inte har utformats till- fredställande enligt kriterierna. Målen för åtagandet inte är mätbara med avseende på vad som ska åstadkommas och till vilken tid- punkt. De är därmed inte heller uppföljningsbara. Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till utom att ett frivilligt åtagande enbart bör omfatta sådant som går utöver det som branschen är skyldig att göra enligt lagen. Av de fem olika kriterierna har byggsektorn bäst klarat det sista, att vidta åtgärder för att uppnå mjuka effekter som ökad miljömedvetenhet och kunskaper om nya lösningar. En förmildrande omständighet är att byggsektorns åtagande gjordes i ett tidigt skede när det fanns få riktlinjer för miljö- överenskommelser. I avsnitt 3.5 har det frivilliga åtagandet för kontorspapper be- skrivits. Utgående från utformningskriterierna konstaterar jag att -målen har varit tydligt definierade, -övervakning och uppföljning har fungerat bra, -hotet om andra styrmedel fanns och finns fortfarande, -en samrådsgrupp med representanter för , insamlingsaktörerna och producenterna följer upp åtagandet och arbetar kontinuerligt med åtgärder för att målen ska nås. Jag ser hanteringen av kontorspapper som ett exempel på ett fri- villigt åtagande som har utformats i god samstämmighet med krite- rierna. De inblandade parterna har tänkt igenom målen och konse- kvenserna av åtagandet och är medvetna om vikten av att målen följs upp. 4.3.3Generella erfarenheter av frivilliga svenska åtaganden , 2000 har gått igenom svenska miljööverenskom- melser och dragit en del mer generella slutsatser. Mål och måluppfyllelse. Det finns exempel på överenskommelser och åtaganden som lyckats när det gäller uppsatta mål och det finns exempel på där överenskommelsen inte har fungerat fullt ut. Ut- märkande för överenskommelser och åtaganden som inte lyckas är att det gäller branscher med ett stort antal företag. Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till är att målen är otydliga och därmed inte uppföljningsbara eller att basåret utifrån vilket förbättringar ska mätas inte är klarlagt. Frivilliga åtaganden bedöms som lämpliga där det är svårt att till- lämpa andra styrmedel t.ex. då kunskapen om problemen är brist- fällig. Andra incitament kan vara att trycket från allmänheten är stort eller att det är ett miljöproblem av lägre dignitet. Det går inte att säga om överenskom- melserna totalt sett medför lägre kostnader jämfört med använd- ning av andra styrmedel. Från myndighetssidan har lägre admi- nistrationskostnader framhållits i några fall. Besparingar på grund av effektiviseringsvinster har framhållits av förpackningsinsam- lingen. Negativ påverkan på konkurrensen och fripassagerarproble- matik har också lyfts fram i en del fall. Ökad samsyn mellan myndigheter och andra aktörer vad gäller miljöproblem och åtgärdsbehov lyfts fram som en positiv effekt av miljööverenskommelser. Erfarenheterna från användningen av miljööverens- kommelser i visar att överenskommelserna i flera fall skulle ha vunnit på att ha utformats på ett tydligare sätt och att det kanske hade varit värdefullt om det funnits en checklista att gå igenom inför förhandlingen, utformningen av överenskommelsen och när den väl börjar gälla. Att företagen deltar i processen och själva åtar sig vissa åtgärder leder till att de får en tydligare vilja att uppnå resultat. Förhand- lingsprocessen kan också stärka utvecklingen av det interna miljö- arbetet och bidra till att integrera det i produktutveckling och annat långsiktigt arbete. Överenskommelser och andra styrmedel. Slutsatser från forsk- ningen är ganska entydiga om att miljööverenskommelser bör an- vändas i kombination med andra styrmedel och att de kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering. Jag har tagit del av en utvärdering av svenska miljööverenskom- melser och noterat följande slutsatser. Miljööverenskommelser är svåra att fullfölja inom branscher med ett stort antal företag. Överenskommelserna skulle ha vunnit på att utformas tydligare. Frivilliga åtaganden lämpar sig bäst då kunskaperna om problemen Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till är bristfälliga, kundtrycket är stort och/eller det är miljöproblem av lägre dignitet. Erfarenheterna visar att miljööverenskommelser bör användas i kombination med andra styrmedel och att de under vissa förutsättningar kan var lämpliga under en övergångsfas för att bygga upp erfarenheter inför en eventuell reglering. 4.4Styrmedel, handel och konkurrens I rapporten , handel och konkurrens – spelregler för effektiva marknader – görs en analys av faktiska och tänkbara konflikter mellan miljöregler, handel och konkurrens. Det finns, enligt rapporten, exempel på miljöregler som har snedvridit konkurrensen både på de inhemska och internationella marknaderna. Det kan vara regler som försvårar för nya företag på marknaden. Det kan också vara regler som gör det svårt för mindre företag att konkurrera med de stora. Följande slutsatser presenteras i rapporten -använd ekonomiska styrmedel i större omfattning. Om någon reglering används för att nå samma syfte finns risken att kon- kurrensen snedvrids eller att det skapas skadliga handelshinder, -lös frågan om tillsyn. De tecken på brister som finns i tillsynen på miljöområdet kan minska miljöpolitikens effektivitet och skada konkurrensen. Ett ökat inslag av egenkontroll kan under vissa förutsättningar bidra till en bättre tillsyn, -utveckla miljömärkningen och annan information till konsu- menterna. Väl fungerande marknader förutsätter att konsu- menterna har tillgång till korrekt information, -använd subventioner med eftertanke. Riktade subventioner riskerar alltid att snedvrida konkurrensen och hindra den fria handeln. Det gäller t.ex. att undvika att kommunerna använder olika typer av statliga bidrag till att starta verksamheter som konkurrerar på marknader som håller på att utvecklas, -betrakta åtgärderna på kretsloppsområdet som experiment. De regelverk som har använts för att öka återvinning och återanvändning har skapat olika typer av konkurrensproblem. Ett sätt att bygga upp kunskaper är att genomföra pilotprojekt t.ex. i form av frivilliga åtaganden och utvärdera dessa ordent- ligt. Därmed kan man bedöma och anpassa insatserna till de förutsättningar som gäller för olika material och produkter, -utnyttja EU som en resurs i miljöarbetet. Nationella särregler kan strida mot fria rörligheten för varor. Beskrivning av styrmedel och verktyg som bidrar till på miljöarbetet inom EU genom att gå före med strängare regler behövs en tydlig och genomtänkt strategi. En viktig del i den bör vara att noga bedöma var möjligheterna är störst att påverka utvecklingen inom EU, en annan att väga de positiva miljöeffekterna mot kostnaderna. Jag konstaterar att det finns risk för att konkurrensen snedvrids att då miljöregler införs. Bristande tillsyn kan också ge upphov till snedvriden konkurrens. Jag noterar att alternativ till regleringar för att nå de miljöpolitiska syftena med kretslopp för varor, är frivilliga åtaganden som utvärderas ordentligt, ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter och informativa styrmedel som t.ex. miljö- märkning riktad till konsumenter. 5Problemformulering – en syntes av utvärderingen Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, regleringarna om returdryckesförpackningar och frivilliga åtagandena i stora drag har nåtts på ett tillfredsstäl- lande sätt. De miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har också nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hushållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att deponering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små t.ex. för pappersförpackningar. Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är sam- hällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser. Jag konstaterar att de problem som finns i systemen handlar om aktörernas roller och deltagande, systemens effektivitet och kon- kurrenssituationen. Andra problem är otillräcklig tillsyn och upp- följning samt att det saknas ett helhetsperspektiv för konsumen- ternas åtaganden och systemens utformning sammantaget. Här finns anledning att överväga möjliga förbättringar av befintliga system men även att överväga helt nya lösningar. Jag gör den sammanfattande bedömningen att nu gällande pro- ducentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt moti- verat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet. Problemformulering - en syntes av utvärderingen Förordningarna om producentansvar är beroende av andra styr- medel för att fungera väl, visar en utvärdering som gjorts i denna utredning. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Det behövs även ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter mot ökad återvinning t.ex. skatt på deponering. Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar. På så sätt kan man få en ökad förståelse för hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så väl, att lagstiftning inte behövs. 5.1 Syfte med kapitlet I kapitel 3 har jag gjort en omfattande utvärdering av producent- ansvaret för förpackningar, bilar, däck och returpapper, det fri- villiga åtagandet för kontorspapper och bygg- och rivningsavfall samt returdryckesförpackningar. Kapitel 4 är en utvärdering av hur producentansvaret samspelar med andra styrmedel samt en redovisning av erfarenheter när det gäller utformningen av frivilliga åtaganden. Syftet med det här kapitlet är att sammanfatta kapitel 3 och 4, för att ge överblick över vad som fungerar bra och mindre bra med de system som vi har . Utifrån den analysen drar jag slutsatser om vad som behöver förändras. 5.2 En sammanställning av utvärderingen av gällande producentansvar, frivilliga åtaganden och retur- dryckesförpackningar. Utvärderingen har gjorts med utgångspunkt i ett antal kriterier. Miljöeffekter enligt de miljöpolitiska målen med producentansvaret minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi, minskad användning av miljöskadliga ämnen, Problemformulering - en syntes av utvärderingen minskad nedskräpning (målet gäller endast för bilar och retur- dryckesförpackningar). aktörernas roller och delaktighet, I tabell 5.2.1 finns en sammanställning över utfallet i utvärderingen. De olika kriterierna har bedömts och redovisas med hjälp av tre olika symboler som betyder: Fungerar bra/acceptabla konsekvenser, Vissa problem och Problem. Bedömningen Vissa problem och Problem markerar områden där jag avser att gå vidare med förslag till förändringar. Problemformulering - en syntes av utvärderingen Tabell 5.2.1 Sammanställning av resultatet från utvärderingen av producentansvaret för förpackningar, bilar, däck och returpapper, frivilliga åtaganden och returdryckesförpackningar. Målet/kriteriet är inte Att undvika deponering är samhällsekonomiskt lönsamt men kunskaper saknas om hur återvinningen ska fördelas mellan olika alternativ. Problemformulering - en syntes av utvärderingen Jag konstaterar att målnivåerna för återvinning enligt förord- ningarna har nåtts och i vissa fall har producenterna till och med nått längre eller nått målet före utsatt tidpunkt t.ex. däck, retur- papper och vissa förpackningsslag och returdryckesförpackningar. I några enstaka undantag har återvinningsnivåerna inte nåtts fullt ut. Det gäller förpackningar av aluminium och plast, bygg- och riv- ningsavfall samt aluminiumburkar som ingår i returdryckes- förpackningar. För bilar ska målet nås och här anger producenterna att det kan bli vissa svårigheter även om det handlar om några få procents höjning från nuvarande nivå. Jag gör bedömningen att de miljöpolitiska syftena som var tanken bakom producentansvaret huvudsakligen har uppfyllts. Mängden avfall till deponi har minskat. Som exempel kan nämnas däck. Detta har minskat till endast en procent . Livscykelanalyser visar att hushåll- ningen med material och energi har ökat samt att EU:s avfallspolicy gäller som en tumregel där återanvändning och materialåtervinning är miljömässigt bättre än förbränning. Användningen av miljöskadliga ämnen har minskat. Här har dock inte producentansvaret spelat den största rollen, minskningen är även en effekt av annan lagstiftning. När det gäller minskad nedskräpning har pantsystemet för dryckesförpackningar spelat en stor roll medan problemet med skrotbilar inte helt är löst. Byggsektorn har haft vissa problem att nå målen med sitt frivilliga åtagande, t.ex. målet att halvera mängden deponerat avfall. Det beror både på praktiska problem och problem med att nå ut med budskapet till alla aktörer eftersom det är en stor och komplex sektor. Jag gör bedömningen att det finns problem som rör aktörernas roller och deltagande i alla de utvärderade systemen utom för kon- torspapper. Med aktörer avses producenter, materialbolag, handel, fastighetsägare, konsumenter och återvinnare. Problemformulering - en syntes av utvärderingen i de system där det krävs en nära samverkan mellan kommuner och materialbolag dvs. förpackningar och returpapper. För bilar och däck handlar det snarare om rollerna och samordningen mellan producenterna och de två förordningarna. När det gäller retur- dryckesförpackningar har stora aktörer ställt sig utanför systemet. Byggsektorn, som är stor och komplex, har svårt att få med alla aktörerna i åtagandena. Systemen fungerar effektivt i många fall, störst är problemen med återvinningsstationerna för förpackningar och returpapper. När det gäller det ekonomiska administrativa systemet för bilar, dvs. bilskrotningsfonden, så upplevs den av aktörerna som ineffek- tiv och i vissa avseenden orättvis. Det finns både praktiska och ekonomiska hinder för att systemen för bygg- och rivningsavfall ska kunna fungera. Med finansiella effekter avses direkta utgifter för t.ex. företag, hus- håll och kommuner. Allt producentansvar har i praktiken betytt vissa ökade kostnader för producenten och i slutändan för konsu- menten, i vissa fall även för kommunerna. Konsumenter och verksamheter har t.ex. fått ökade kostnader för utrymmen och hanteringen i samband med källsorteringen. Andra kostnader som uppstår är underhåll och städning av återvin- ningsstationer. När det gäller returdryckesförpackningar har ut- värderingen visat att hanteringen och kostnaderna för plastflaskor bör effektiviseras. De samhällsekonomiska bedömningarna, som är baserade på publicerade forskningsresultat, visar att nuvarande återvin- ningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. För byggnader finns dock inget underlag för bedömningen. För bilar är återvin- ningsnivån samhällsekonomiskt försvarbar under för- utsättning att de sista fyra procentenheterna av avfallet kan för- brännas med energiutvinning. Avgörande blir då tillgången på för- bränningskapacitet. Problemformulering - en syntes av utvärderingen Jag gör bedömningen att det finns problem med friåkare för alla de system som är baserade på lagstiftning, samt att det inom dessa system även finns monopolliknande tendenser. Andra konkurrens- relaterade problem är att återvunnen råvara kan ha svårt att kon- kurrera med nyråvara. Inom byggsektorn finn risk för att små företag med otillräckliga resurser får problem att konkurrera med de stora då miljöanpassningen ska drivas framåt. När det gäller returdryckesförpackningar finns skäl att se över definitionen för PET och om förpackningar dryckesburkar i stål ska ingå i pant- systemet. 5.3 En sammanställning från utvärderingen av övergripande frågor och helhetssyn Jag har även gjort en utvärdering av övergripande frågor och hel- hetssynen bakom regelverken och de frivilliga åtagandena. De frågeställningar som jag har analyserat finns redovisade i ta- bell 5.3.1. Tabell 5.3.1 Övergripande frågor och helhetssyn. Övergripande frågor och helhetssyn Återvinningsmålen – anpassning till och/eller regionalisering? Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen? Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan? Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor? Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden? Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling? Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign? Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön? Hur fungerar tillsyn och uppföljning? (P) P Problemformulering - en syntes av utvärderingen Jag gör bedömningen att producentansvaret och de frivilliga åtagandena huvudsakligen har inriktats mot varugrupper som har en stor miljöpåverkan och att de omfattar även viktiga delar av samhällets materialanvändning. Vad beträffar systemens utformning gör jag bedömningen att återvinningsmålen behöver ses över när det gäller anpassningen till och behovet av regionalisering. De viktigaste pro- blemen är att det inte finns någon helhetssyn för konsumenternas åtaganden, det finns hinder för företagens frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling i form av monopol och tillsynen och att uppföljningen behöver förbättras. Arbetsmiljöfrågor och inneboende målkonflikter i samband med produktdesign behöver också beaktas i den fortsatta analysen. Vad som är acceptabla krets- lopp när det gäller producentansvar behöver belysas närmare dvs. ska materialet återanvändas för samma varugrupp eller är det acceptabelt att materialet används i en helt ny typ av vara dvs. 5.4 Sammanfattande bedömning av utvärderingen av producentansvaret Jag gör den sammanfattande bedömningen att nu gällande produ- centansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motive- rat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. De problem som finns är av praktisk karaktär och handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med dessa problem. 5.5 Utvärdering av samspelet mellan producentansvar och andra styrmedel samt utformningen av fri- villiga åtaganden Jag gör bedömningen att förordningarna om producentansvar är beroende av kompletterande styrmedel för att fungera väl. Infor- mativa styrmedel som får aktörerna att förstå tanken bakom för- ordningarna och motivet till dem är viktiga. Ekonomiska styrmedel som avfallsbeskattning och avgifter på miljöskadliga varor eller Problemformulering - en syntes av utvärderingen aktiviteter samverkar på ett positivt sätt med producentansvaret för att nå de miljöpolitiska syftena. Själva utformningen av frivilliga åtaganden är avgörande för hur väl de ska lyckas, liksom uppföljningen. Jag konstaterar, utifrån andra utvärderingar som har gjorts, att det finns mycket att vinna på att låta frivilliga åtaganden eller andra experiment föregå lagstiftning om producentansvar. På så sätt kan man få ökad förståelse för hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så väl att lagstiftning inte behövs. 6Alternativa sätt att forma fram- tidens varu- och avfallsflöden – tre visioner Den här utredningen kommer att innehålla många förslag till för- ändringar på kort sikt. För att kunna testa om alla dessa förslag hänger ihop på ett logiskt sätt och om de sammantaget leder mot ett önskat slutmål, har jag valt att inom utredningens ram arbeta fram en vision. Den visar hur varu- och avfallsflödena kan se ut . Det ligger ett omfattande arbete bakom den vision som så små- ningom växte fram i utredningen och som jag kallar min vision. Engagemanget har varit stort och en mängd aktörer har bidragit till utredningen med både skriftligt och muntligt underlag som visar hur framtidens ansvar för producenter skulle kunna utformas. Vid en workshop som hölls i början av utredningen fick ett stort antal aktörer (utredningens referensgrupp) dessutom ge sin syn på vilka framtida lösningar de ansåg vara lämpliga. Vidare har utredningens expertgrupp skissat på visioner under ett antal arbetsmöten. Den stora mängden underlag visade att det bland aktörerna finns dia- metralt olika syn på hur den önskvärda framtiden kan se ut. För att ta tillvara mångfalden bland alla kreativa idéer, fick en grupp fors- kare och experter i uppgift att gå vidare med materialet. De skulle dels tydliggöra de strategiska skillnaderna i olika aktörers fram- tidstänkande i form av visioner, dels göra konsekvensanalyser för att pröva hur väl visionerna kunde tänkas fungera i olika omvärlds- scenarier. Analysarbetet är baserat på en metod som kallas morfo- logisk analys och har genomförts med ett databaserat verktyg, varför stora mängder data har kunnat behandlas på en relativt kort tidsrymd. I detta kapitel och de tre efterföljande ges ett samman- drag av analyserna. En utförligare dokumentation finns i en särskild underlagsrapport. Alternativa sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden - tre visioner Tre visioner togs fram, ett referensalternativ som är en framskriv- ning av dagens situation och två ytterlighetsvisioner. De två senare representerar strategiska skilda sätt att forma framtidens varu- och avfallsflöden utifrån det underlag som utredningen fått från aktö- rerna. Visionerna beskrevs med hjälp av följande variabler. -i : Bygger det svenska producentansvaret på frivilliga åtaganden eller lagstadgat producentansvar? Gäller det alla varor eller vissa? Ensamrätt till avfallet för producen- ten? -Miljöanpassning av produkter: I vilken utsträckning är produk- ter miljöanpassade, produktdesign för rena material eller bland- material som har låg vikt och andra positiva egenskaper? -Miljöinformation om produkter: Vilken information ger produ- centen om varan till konsumenten? Finns upplysningar om kemikalier, energi- och/eller materialanvändning? -Källsorteringssystem: Hur många fraktioner sorterar konsumen- ten i? eller automatisk sortering? Sortering av varor eller material? -Insamlingssystem: Vilken grad av tillgänglighet har insamlings- systemet? Bringsystem eller fastighetsnära? -Återvinningssystem: Återvinningsteknik; mekanisk, kemisk, biologisk och/eller termisk? -Marknad för avfall: Inom vilka regioner sker handel med avfall? -Styrmedel för deponering och förbränning: Ökar eller minskar materialåtervinning och återanvändning? Ökar eller minskar energiutvinning från avfall? Detta är ett resultat av vilka styrmedel som föreslås i andra pågående utredningar. Figur 6.2.1, i slutet av kapitlet, visar de olika variablerna och ett antal möjliga tillstånd för respektive variabel i en vision. En vision skapas genom att man väljer ut ett tillstånd för varje variabel och ser till att de valda tillstånden sinsemellan kan kombineras. kan en variabel ha flera tillstånd. Bygger på en mycket långtgående reglering av produ- centansvaret, rena materialflöden och recirkulation av materialen för maximal materialåtervinning. Regelverk för producentansvar.