sou · GPB395d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommittén har berett ärendena och dess för- slag har utgjort underlag för regeringens beslut om fördelning av projektmedel ur anslaget 18:3 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. En annan uppgift enligt kommitténs direktiv har varit att arbeta utåtriktat och opinionsbildande, samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. Kommitténs uppdrag och verksamhet 1.4Samverkan med kommuner, organisationer m.fl. Som underlag för kommitténs ställningstaganden till projektansök- ningar från kommuner och frivilligorganisationer har kommittén utgått från följande interna riktlinjer, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: N Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga föränd- ringar och förbättringar för de hemlösa. N Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommu- nala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligor- ganisationer. N Projekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet med olika målgrupper som till exempel kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsa- ker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsut- vecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. N Projektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt ange- lägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är att de beviljade projekten skall ha något unikt och nyska- pande inslag över sig. Ett flertal av de beviljade projekten har förberetts genom diskus- sioner med många aktörer i kommunerna. Avsikten med dessa sonderande samtal har varit att utarbeta en så gemensam bild som möjligt av de hemlöshetsproblem som finns i den aktuella kommu- nen. Viktiga deltagare i dessa diskussioner har varit kommunens socialtjänst/socialnämnd, sjukvårdshuvudmännen, enskilda hem- lösa medborgare, frivilligorganisationer/aktiva socialpolitiska före- ningar, kriminalvården, (när)polisen, missbrukarvården och fastig- hetsägare. Projekten har formerats i två huvudgrupper: 1.Åtta kommuner (, , , , , , och ) har ingått i ett Kommitténs uppdrag och verksamhet särskilt projekt – – med uppgift att pröva olika modeller som kan leda till långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. En gemensam nämnare för samtliga dessa projekt har varit att de har utgått från behovet av samverkan med andra intressenter för att kunna uppnå varaktiga resultat. Projekten har varit inriktade på olika grup- per av hemlösa: kvinnor, missbrukare och psykiskt funk- tionshindrade. Projekten har spänt över ett brett fält – alltifrån alternativa boendeformer till uppsökande verksamhet. Kopplat till sistnämnda projekt har kommittén efter sed- vanligt upphandlingsförfarande engagerat Stegvis Livsstilsför- ändring HB i för att bistå kommittén i arbetet med att genomföra en fristående utvärdering av kommunernas in- satser i förhållande till deras målbeskrivningar. Utvärde- ringen har genomförts av psykologerna . Avsikten med utvär- deringen har varit att ge kommittén och deltagande kom- muner en välgrundad uppfattning om vilka verksamheter och arbetsmetoder som samhället bör satsa på dels i förebyg- gande syfte, dels för att förändra och förbättra de hemlösas situation. Ett annat syfte har varit att pröva en modell för praktisk utvärdering som kan implementeras i mindre och medelstora kommuner i arbetet med hemlösa. Utvärderarna har under arbetets gång utgjort en kontaktyta mellan kom- muner och kommitté, och även deltagit i samtliga gemen- samma möten med . En samlad rapport om bland annat effekterna av de lokala kommunprojekten har utarbetats av , och och återfinns i slutbetänkandets separata bilagedel. 2.Den andra gruppen av projekt, vilka inte har ingått i Kom- munprojektet, består bland annat av tre forskningsinriktade projekt: vid har erhållit medel för att genomföra en undersökning om dels vräkningar i praktiken, dels bostadslösas erfarenheter av myndighetskontakter. Dessa två rapporter av res- pektive återfinns i slutbetänkandets bila- gedel. Därutöver har en tvärvetenskaplig forskargrupp vid universitetsinstitutioner runt om i landet erhållit bidrag för att utarbeta underlag för en ansökan till forskningsråden. SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet I bilaga 2 redovisas de projektbidrag som har beviljats av regeringen efter beredning av . 1.5Kunskapsspridning och opinionsbildande roll Kommitténs andra huvuduppgift har varit att arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kom- muner, landsting och andra berörda. Det har förutom via projekten skett genom att kommitténs sekretariat och ledamöter deltagit i debatter som olika föreningar och organisationer har anordnat om hemlöshet och om hemlösas situation. Kommittén har också genomfört besök och överläggningar i en rad olika kommuner och med frivilligorganisationer som inte har haft kontakt med kommittén, eftersom dessa inte har ansökt om projektmedel. Därutöver har kommittén anordnat heldagskonferenser om hemlöshet i , , och . Kon- ferensen i – med efterföljande tvärvetenskapligt forsk- ningsseminarium – resulterade bland annat i den av kommittén ini- tierade utgivningen av antologin – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (, 2000). Övriga konferenser i , , och har haft karaktären av s.k. goda exempel-seminarier, där företrädare för olika kommunala verksamheter och frivilligorganisationer har berättat om sina erfarenheter av specifika insatser för hemlösa. Tillsammans med (), , har kommittén varit medarrangör av ett heldagsseminarium om hemlöshet i samband med Bostadsveckan 2001. Utöver dessa konferenser har kommittén tillsammans med anordnat seminariet Det sociala reportaget – om fattigdom och hemlöshet i välfärdssamhället, där författarna samt regissören och doku- mentärfilmaren medverkade. Kommittén har vidare arrangerat en seminariedag på olika orter i landet på temat Exempel och erfarenheter från Bergsjöhöjds äldrebo- ende tillsammans med , f.d. föreståndare på detta äldreboende. Kommitténs uppdrag och verksamhet 1.6Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet I delbetänkandet Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsa- ker och dynamik (SOU 2000:14) framförde lösa fem förslag inför sin fortsatta beredning och arbete med slutbetänkandet. I det följande redovisas vart och ett av dessa ut- redningsförslag jämte en nulägesbeskrivning. 1.Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att i samband med förberedandet för och genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostads- räkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden. Kommentar: I delbetänkandet (kapitel 5) förs en diskussion kring metod- och definitionsfrågor utifrån grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden. En viktig utgångspunkt för denna diskussion utgörs av den modell som utvecklats av och vid EpC/och som innebär att data från Folk- och Bostadsräkningarna (FoB) används för att analysera olika gruppers ställning på bostadsmarknaden (för en redogörelse av denna modell, se vidare 2000a-b). Den modell som har utvecklat ger goda möjligheter att följa olika gruppers ställning på bostadsmarknaden, liksom att analysera orsaker till och kon- sekvenser av olika gruppers rörelser. Ett avgörande problem i sammanhanget är dock att det inte genomförts någon Folk- och Bostadsräkning , och även om en utredning1 presenterade förslag på den lagstiftning som krävs för att genomföra en s.k. registerbaserad FoB 2005, har beslut ännu inte fattats i denna fråga. En nyorientering av FoB-räkningarna i enlighet med de förslag som redovisats skulle döppna nya möjligheter att ge sig i kast med räkningar och beskrivningar av de mar- ginella bostadsformerna och deras invånare. Under det se- naste decenniet har en lång rad nya institutionella former och organisatoriska arrangemang kommit till stånd på den mar- Med ett ambitiöst utvecklingsar- bete för att identifiera, karaktärisera och klassificera alla 1 Statistikregelgruppen: En ny FoB-lag. Kommitténs uppdrag och verksamhet dessa skiftande bostadsformer skulle kunskapsläget på denna tidigare styvmoderligt behandlade del av marknaden väsent- ligt kunna förbättras. En sådan insats måste naturligtvis följas av intensiva insatser för att vid kommande FoB:ar placera ifrågavarande hushåll i adekvata kategorier. Inom ramen för kommitténs arbete förekom också överläggningar i denna fråga med företrädare för , SCB och Riks- skatteverket, vilka samtliga förhöll sig positiva till förslaget. Förberedelserna för en folk- och bostadsräkning har emellertid avbrutits och berörda myndigheter ser på regeringens uppdrag över förslaget. Detta betyder att en räk- ning allra tidigast kan komma till stånd och kanske inte . Mot denna bakgrund framstår det som vik- tigt att frågan om möjligheterna att belysa villkoren för svaga grupper på bostadsmarknaden tillvaratas i det pågående för- beredelsearbetet för en kommande FoB. föreslår därför att förberedelsearbetet för en regis- terbaserad FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att återigen ges i upp- drag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in in- formation som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bo- stadsmarknaden. 2.Boverket och ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logi- marknad och sekundära bostadsmarknad som många hem- lösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att samla in information som gör det möjligt att uppskatta om- fattningen och hur den förändras . Kommentar: Kommittén föreslår i kapitel 3 att det inom byggs upp en verksamhet som i nära sam- arbete med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. I detta uppdrag ingår som en naturlig del att också bevaka och analysera omfattningen av den sekun- dära bostadsmarknaden och logimarknaden. För att under- lätta fortsatt statistikinhämtning inom denna sfär tog kom- mittén initiativ till en omarbetning av Kommitténs uppdrag och verksamhet formulär (enkätbilaga 5) för dess årliga bostads- marknadsenkät. använde den reviderade enkäten första gången i samband med bostadsmarknadsenkäten . 3.Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att genomföra en undersökning av de personer som vräktes för att kartlägga dels insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning. Kommentar: Undersökningen har ännu inte kommit till stånd, men det är fortfarande angeläget att genomföra en grundlig undersökning av vräkningspopulationen och av insatser på området för att dels erhålla en ökad kunskap om populationen och vad som händer efter verkställd avhysning, dels för att kunna utveckla preventiva strategier för att minimera antalet vräkningar men också för att följa upp personer som blivit vräkta från sina bostäder. 4.Kommittén föreslog att regeringen skulle låta analysera hur hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsförsörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes . Kommentar: Uppdraget är inte längre aktuellt eftersom dels i sitt slutbetänkande SOU 2001:27 presen- terade data från en egen uppföljning, dels har lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trätt i kraft fr.o.m. . 5.Kommittén föreslog att regeringen i sin kommande forsk- ningspolitiska proposition skulle uppdra åt Socialvetenskap- liga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsik- tiga kunskapsuppbyggnaden inom detta område. Kommentar: Förutvarande Socialvetenskapliga forsknings- rådet ingår numera som en del i det nybildade Forskningsrå- det för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Regeringen be- tonade i sin forskningspolitiska proposition Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) vikten av att förbättra statens Kommitténs uppdrag och verksamhet löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl. Hemlöshetskommit- téns betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska, konstaterar regeringen.2 För att stimulera forskning på områ- det beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sist- nämnda ansökan – Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk – bifölls dock inte av när ärendet avgjordes . I kapitel 15 om forskarsamhället och hemlösheten argumenterar kom- mittén, med hänvisning till forskningsrådets avslagsmo- tivering, för att regeringen skall avsätta medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid berörda forsk- ningsråd. 1.7Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhets- politiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Enligt och saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslös- het är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fort- satta rehabiliteringen. har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsförebyggande arbete visavi tidi- gare intagna på kriminalvårdsanstalter. 2000/01:3, s. 217. Kommitténs uppdrag och verksamhet noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant , och uppgår till enligt Socialsty- relsens senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit osynliga när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärk- sammats i allt högre utsträckning. har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvinnor. rikstäckande kartläggningar har visat att hemlös- hetsproblematiken till övervägande del är koncentrerad till stor- stadsregionerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i , eller . Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kart- läggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10 000 invånare. Vid kommitténs forskningssemina- rium ventilerades hemlöshetsproblematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande orts- studier utanför storstadsområdena, och denna inriktning hade även forskarnätverkets forskningsansökan Bostadslöshet i välfärds- staden: lokal politik och organisatoriska nätverk (se avsnitt 1.6 punkt 5). 2 Perspektiv och utgångspunkter 2.1Föreställningar om hemlöshet och hemlösa Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssitu- ation är frågor som har ägnats en allt större uppmärksamhet. Synen på och föreställningar om hem- löshet och hemlösa är beroende av grundläggande förhållningssätt eller perspektiv, vilket i sin tur påverkar antaganden om orsakerna till hemlöshet. Allmänhetens uppfattning om hemlösa människor formas till stor del av det egna mötet med hemlösa på gator och torg, samt av massmediers reportage om hemlösa. Medborgarnas egna möten gäller naturligtvis i första hand i de större och medelstora städerna, där hemlösheten har blivit mer påtaglig och synlig jämfört med tidigare. Hemlösa i gatubilden kan uppfattas som för- virrade och psykiskt störda med grava missbruksproblem. Denna bild förstärks ofta av massmediernas reportage och frivilligorgani- sationernas insamlingskampanjer, där hemlöshet ofta individualise- ras och personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna. Mer sällsynt är att dessa människors öden sätts in i ett samhälleligt sammanhang – orsakssambanden är nästan undan- tagslöst individbaserade i massmediernas reportage.1 Man kan ifrågasätta hur relevant det är att försöka kategorisera hemlösa i olika fack, dvs. om man kan tillskriva dessa personer vissa allmänna egenskaper eller att de uppvisar likartade beteenden. Människor som har hamnat i hemlöshet tillhör inte en homogen grupp, lika lite som exempelvis invandrare gör det. undersökningar visar att har varit hemlösa . Skulle man i stället utöka mätperioden och dessutom vidga 1 (2001), s. 152. gruppen till att gälla människor med en svag ställning på bostads- marknaden eller risk att hamna i hemlöshet, blir bilden sannolikt en annan. En longitudinell undersökning av socialbidragstagare i (MLS) visar att bara 13 av 769 personer hade varit hemlösa både vid den första och senare perioder med socialbidrag t.o.m. (2000). Slut- satsen är att gruppen hemlösa/bostadslösa inte är statisk över en längre tidsperiod; boendesituationen förändras och samma perso- ner är inte hemlösa . Ett sätt att se på hemlöshetens orsaker är att koppla hemlösas situation och belägenhet till vederbörandes individuella problem och tillkortakommanden. Med detta synsätt negligeras strukturella orsaker som kan ha medverkat till eller t.o.m. vara det främsta skä- let till den enskildes hemlöshet. Detta betraktelsesätt leder till att samhällets och frivilligorganisationernas insatser ensidigt koncent- reras på den enskilde individen, medan samhällsperspektivet kom- mer i bakgrunden. Åtgärder av ad hoc-karaktär leder i bästa fall till en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: att de permanentar eller i varje fall förlänger hem- löshetsperioden, eftersom de inte kombineras med preventiva eller generella åtgärder. Mot det individuella synsättet står ett mer samhällsorienterat som riktar intresset mot brister i välfärdssamhället eller på bo- stadsmarknaden. Det samhällsorienterade perspektivet betonar den enskildes rättigheter och insatser av generell natur. Kommittén anser för sin del att åtgärder och insatser måste utgå från både ett strukturellt och individuellt perspektiv. Den finska sociologen konstaterade , efter att ha gått igenom ett stort antal nordiska studier om hemlös- het/bostadslöshet, att hemlösheten sannolikt bäst (kan) förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller.2 Hemlöshet bör därför ses som en kombination av strukturella och individuella tillkortakommanden. 2 Järvinen (1992), s. 45 f. 2.2Behov av bredare definition I kommitténs delbetänkande Adressat okänd (SOU 2000:14) fram- hölls att det är av central betydelse hur hemlöshet definieras och uppfattas, inte minst eftersom definitionen av hemlöshet har bety- delse för vilken typ av insatser som kommunen väljer att prioritera och genomföra. I delbetänkandet belystes olika metodproblem när det gäller definitioner av hemlös och hemlöshet. Kommittén har därför i sitt fortsatta arbete utgått från en bredare definition än den klient-/patientbaserade definition som använde sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfatt- ning. Vår definition av hemlöshet lyder: En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad. Definitionen utgår alltså från det grundläggande förhållandet att den enskilde saknar en egen bostad. Skälet till att så är fallet kan variera från individ till individ, men som en gemensam nämnare gäller att den enskildes livsvillkor är sådana att han eller hon är ute- stängd från den reguljära bostadsmarknaden. Gränsen mellan bostadslös och hemlös är inte på förhand given. I definierades bostadslösa som per- soner, som saknar egen direktförhyrd lägenhet eller lägenhet som innehas med bostadsrätt eller liknande (SOU 1967:1). Forskaren (1991) anser att en bostadslös är en individ som inte har ägande-, bostads- eller besittningsrätt till bostaden, utan har andrahandskontrakt eller är inneboende, eller saknar tak över huvudet. Ett tredje exempel utgör , som gör återkommande kartläggningar av antalet bostadslösa som per är aktuella inom kommunens socialtjänst, varvid bo- stadslösa definieras som samtliga personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med . Betoningen av ofrivilligt innebär att som bo- stadslös inte inbegripes personer som frivilligt har valt tillfälliga och kanske kortvariga lösningar för sitt boende. Kommittén ser bostadslös som ett vidare begrepp än hem- lös, som ingår som en delmängd bland de bostadslösa. Detta är det mest vanligt förekommande synsättet. Människor kan enligt denna definition vara bostadslösa men inte hemlösa, till exempel studen- ter som fortfarande har tillgång till sitt föräldrahem på annan ort. Forskarna anser att en dikotomisering, dvs. bostadslös – ej bostadslös, oundvikligen leder till en förenkling av problematiken som hotar () utlösa en fruktlös strid om var gränsen bör dras.3 I stället för att försöka definiera begreppen bostadslöshet/hemlöshet och räkna antalet bostadslösa respektive hemlösa, anser dessa två forskare att frågan bör gälla hushållens olika grader av styrka/svaghet på bostads- /övernattningsmarknaderna. Två sådana mått på styrka/svaghet är graden av dispositionsrätt och bostadens kvalitet (utrymme, tek- nisk standard, belägenhet), varvid dispositionsrätten enligt fors- karna bör vara den grundläggande dimensionen för att avgöra indi- videns eller hushållets ställning på bostadsmarknaden. Ett exempel på en sådan skala är den som anges i tabell 2.1 där kategorierna A– K utgör positioner utanför den reguljära bostadsmarknaden, medan L–M är positioner inom den reguljära bostadsmarknaden. 3 (2000a), s. 19. Positioner inom respektive utanför den reguljära bostads- marknaden Saknar, accepterar ej/accepteras ej till buds stående, ordnade över- nattningsmöjligheter för kommande natt. Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, från dag till dag. Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa, BBor tillfälligt på institution utan att disponera bostad enligt J–L (t.ex. på fängelser, i flyktingförläggningar, inom missbrukarvården, häkten med nära förestående utskrivning eller frigivning). CBor tillfälligt hos egna barn, f.d. sambo, andra anhöriga eller bekanta, lånar tillfälligt lägenhet (t.ex. ungdomar på väg mot eget boende, makar vid separation, personer på väg mot ett stadigare boende i samband med flyttning mellan orter, flyktingar som avvi- kit från förläggningar, personer som avvikit från kriminalvårdsan- stalter, personer som av andra skäl saknar egna bostäder eller plat- ser vid institutioner). DBor på särskilt kontrakt – försökslägenhet, utslussningslägenhet etc. (t.ex. försökslägenheter). EBor inneboende eller i andra hand utan kontrakt. FBor stadigvarande hos barn, f.d. partner eller bekanta utan kon- trakt. GBor stadigvarande eller på institution med inskränkt förfoganderätt (t.ex. ålderdomshem, långtidssjukvård, psykiatriska kliniker, flyktingförläggningar, omsorgsverksamhet, gruppboende etc.). HBor som vuxen i föräldrarnas bostad.