sou · GPB337 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare var en av kom- mitténs uppgifter att ta ställning till hur man skulle avgränsa området för en obligatorisk laggranskning i Lagrådet, hur Lagrådet skulle vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skulle föras in som en särskild del av rättighetsskyddet. Departements- chefen förordnade sedermera att lagrådsutredningens betänkande skulle överlämnas till rättighetsskyddsutredningen. hade som given utgångspunkt att Lag- rådet åtminstone till väsentlig del skulle bestå av justitieråd och re- geringsråd. Därigenom erhöll man garanti inte bara för hög kompetens i allmänhet utan också för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skil- da områden skulle komma att stå till Lagrådets förfogande (SOU 1978:34 s.131). anslöt sig i huvudsak till lagrådsutredningens förslag i fråga om de organisatoriska frågorna. I synnerhet framhöll utredningen att det med den föreslagna minskning- en av antalet ledamöter per avdelning till tre skulle bli möjligt att orga- nisera tre lagrådsavdelningar utan att anlita någon utomstående, vilket ansågs som en stor fördel. Dessutom betonades att möjligheten att an- lita pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående ju- rist såsom ledamot av Lagrådet borde utnyttjas främst när man undan- tagsvis behövde en fjärde avdelning eller en fjärde ledamot på någon av avdelningarna. Såvitt gällde förslaget om förordnande av särskild sakkunnig ansåg emellertid rättighetsskyddsutredningen att det sak- nades skäl för att en sådan person skulle förordnas av regeringen. I öv- rigt anslöt sig i allt väsentligt till lagråds- utredningens förslag till lag om Lagrådet (SOU 1978:34 s.146 f). Departementschefen förordade i prop. 1978/79:195, som bl.a. inne- höll förslag ny lagrådslag, att rättighetsskyddsutredningens förslag skulle godtas i fråga om Lagrådets sammansättning (s.49). Följaktligen framhölls i propositionen att Lagrådet i första hand skulle bestå av jus- titieråd och regeringsråd. Även annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd skulle emellertid kunna förordnas att tjänstgöra som le- damot i Lagrådet, främst när Lagrådet skulle arbeta på fyra avdelningar eller när fyra ledamöter behövdes på någon avdelning. Departements- chefen anförde att företrädesvis pensionerade justitieråd och regerings- råd borde komma i fråga för sådant förordnande. Det normala antalet ledamöter på avdelning skulle vara tre med möjlighet för regeringen att –om särskilda skäl förelåg – bestämma att avdelning skulle bestå av fyra ledamöter. Enligt förslaget till ny lagrådslag, 3 § andra stycket, skulle såväl justitieråd som regeringsråd ingå i avdelning. Mer än en annan lagfaren person skulle inte få tjänstgöra på avdelning. Sistnämnda föreskrift skulle enligt specialmotiveringen (s.69) få självständig betydelse vid sidan av bestämmelsen, att såväl justitieråd som regeringsråd skulle ingå i avdelning, endast när en avdelning be- stod av fyra ledamöter. När en sådan person tjänstgjorde i avdelning borde tillses att han representerade det ämnesområde på vilket ärenden företrädesvis skulle handläggas på avdelningen. Antalet justitieråd och regeringsråd som skulle tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet var be- roende av i vilken utsträckning andra jurister skulle komma att använ- das för laggranskning; emellertid borde inte andra än justitieråd och re- geringsråd anlitas för sådan tjänstgöring annat än när Lagrådets arbets- börda eller arbetsförhållandena i eller Regerings- rätten krävde det. I propositionen förordades även lagrådsutredningens förslag om att regeringen skulle förordna sakkunnig på begäran av lag- rådsavdelningen. Denne skulle – till skillnad från vad som gällt i tidiga- re lagstiftning – inte vara ledamot av Lagrådet utan biträda detta (s.72). –Propositionens förslag till ny lagrådslag antogs av (KU 1978/79:39, rskr 1978/79:359). tjänstgjorde sammanlagt 23 justitieråd och 17 regeringsråd i Lagrådet under längre eller . Under samma tidrymd arbetade vid skilda tillfällen fem f.d. justitieråd och åtta f.d. regeringsråd i Lagrådet i enlighet med regeringens förordnanden (vissa av dessa har även räknats in i kategorin av aktiva domare, eftersom de har gått i pension ). Vidare deltog ytterligare fyra personer i laggranskningen (en f.d. kanslichef i , en – sedermera f.d. – president i Försäkringsöverdomstolen, en hovrättspre- sident, tidigare justitieråd, och en kammarrättslagman). Sammantaget innehöll samtliga tjänstgörande lagrådsavdelningar i deras olika konstellationer utom Lagrådets första avdelning en pensionär eller annan utomstående jurist. Lagrådets första avdelning bestod emellertid enbart av aktiva justitie- eller re- geringsråd ända fram till , då en ny lagrådsperiod inleddes med pensionerade justitieråd som ordförande på såväl första som andra lagrådsavdelningen. har inte någon av lagrådsavdelningarna bestått av enbart aktiva justitieråd och regeringsråd. Parentetiskt kan nämnas att detta i sig inneburit att Lagrådet under hela den undersökta tidsperioden haft beredskap för tjänstgöring på fyra avdelningar utan att riskera att överträda förbuds- regeln i 2 § lagrådslagen om att högst nio justitieråd och regeringsråd får tas i anspråk för lagrådstjänstgöring. Enda undantaget här- ifrån var en period , då Lagrådet tjänstgjorde på tre avdel- ningar; två av dessa bestod av fyra ledamöter. Lagrådets förankring i och Regeringsrätten Lagrådet skall även i fortsättningen huvudsakligen utgöras av leda- möter som representerar och Regeringsrätten. Om Lagrådet tjänstgör på flera avdelningar, skall samma princip gälla för var och en av de tjänstgörande avdelningarna. Av de tre leda- möterna på avdelning får endast en ledamot hämtas utanför katego- rin av nuvarande eller förutvarande justitieråd och regeringsråd. Ända sedan tillkomsten av regeringsform har de laggranskan- de uppgifterna i ankommit på ledamöterna i . När Lagrådet 1909 inrättades som ett fristående organ för laggransk- ning, beslutade att även den då nyinrättade Regeringsrätten skulle bidra med ledamöter. öppnades möjligheten att för- ordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person i stället för någon av ledamöterna i de högsta domstolarna. och Re- geringsrätten svarar fortfarande för den huvudsakliga rekryteringen av Lagrådets ledamöter. Andra konstruktioner av ett lagråd än den nu gällande är i och för sig möjliga. En nyordning skulle kunna innebära att kopplingen mellan laggranskningen och de högsta domstolarna bryts och att Lagrådet kan- ske till och med förses med permanenta ledamöter. Ett annat alternativ skulle kunna vara att laggranskningen helt integreras i de högsta dom- stolarnas ordinarie verksamhet. Vid lagrådsreformen 1979, som tillkom efter utredning i en parlamentarisk kommitté, ifrågasattes emellertid inte den nuvarande ordningen med ett särskilt lagråd, förankrat i de högsta domstolarna. Det ligger inte inom ramen för denna utrednings direktiv att överväga en radikal omläggning av Lagrådets ställning. har för övrigt gett regeringen i uppdrag att utre- da frågor om domstolarnas lagprövning, vilket också innefattar övervä- ganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol (bet. 2000/01:KU11). Under alla omständigheter synes de skäl för fortsatt förankring av Lagrådet i och Regeringsrätten som redovisades av lagrådsutredning (se ovan under rubriken lagstiftning och överväganden angående anlitande av utomstående) fortfarande vara bärande. Mot bakgrund av den i grundlag reglerade lagprövningen framstår denna konstruktion t.o.m. som än mer påkallad än vad som var fallet före den nya regeringsformens tillkomst. Normprövningen i för- hållande till svensk grundlag har nämligen fått ökad betydelse i Lag- rådets granskning av lagförslagen, och det måste anses vara av stor vikt att en sådan preventiv kontroll utförs av jurister med anknytning till de högsta domstolarna. Något liknande kan sägas om prövningen av lag- förslag i relation till om de mänskliga rättigheter- na och till EG-rätten. Utredningens utgångspunkt blir därför att Lagrådets bas alltjämt skall utgöras av ledamöter som kan sägas representera Högsta domstol- en och Regeringsrätten. Om Lagrådet tjänstgör på flera avdelningar, skall samma princip gälla för var och en av de tjänstgörande avdelning- arna. Av de tre ledamöterna på avdelning bör därför endast en ledamot kunna hämtas utanför kategorin av tjänstgörande eller f.d. justitieråd och regeringsråd (att avdelning består av fyra ledamöter är så ovanligt att det inte i sig vållar problem). Vad som emellertid härnäst bör dis- kuteras är om f.d. justitieråd och f.d. regeringsråd kan användas för laggranskning i Lagrådet i fall där så inte är möjligt f.n. Vidgade möjligheter att använda f.d. justitieråd och f.d. regeringsråd? Lagrådet bör i huvudsak alltjämt bestå av aktiva ledamöter i och Regeringsrätten. Dessa kan emellertid ersättas av f.d. ledamöter i de högsta domstolarna. I en avdelning skall alltid ingå en aktiv eller, vid behov, en f.d. domare från vardera domstolen. En av ledamöterna måste vara aktiv domare. Åldersgränsen för de f.d. le- damöternas tjänstgöring bör i princip vara . Frågan blir sålunda om man beträffande behörigheten att tjänstgöra i Lagrådet i större eller mindre omfattning kan jämställa f.d. justitieråd och f.d. regeringsråd med aktiva ledamöter. Detta skulle bredda basen för rekryteringen till Lagrådet som trycket på Högsta dom- stolen och Regeringsrätten att avstå sina ledamöter minskar. års lagrådsutredning berörde som framgått denna fråga och uttalade sig i positiva ordalag om de pensionerade ledamöternas kvaliteter. Utredningen förordade exempelvis att sådana ledamöter an- vänds framför helt utomstående ledamöter, som saknar tidigare erfaren- het av lagrådsarbete. De pensionerade ledamöternas allmänna kvalifikationer är, som lagrådsutredning alltså framhöll, givetvis att jämställa med de aktiva justitie- och regeringsrådens. Det bör härvid betonas att de svenska domarnas pensionsålder framstår som låg i en internationell jämförelse; är en i flera länder förekommande gräns (jfr SOU 1994:99 del A s.85 f). Till detta kommer att de f.d. justitieråden och re- geringsråden har stor erfarenhet av dömande i högsta instans och regel- mässigt kan åberopa tidigare lagrådstjänstgöring och annat lagstift- ningsarbete. Det kan också konstateras att laggranskningsarbetet på se- nare år i stor utsträckning genomförts med hjälp av f.d. ledamöter i de båda högsta domstolarna, t.o.m. i vidare omfattning än vad som förut- sattes vid lagrådsreform, utan att förhållandet som sådant ve- terligen har lett till kritik. I detta sammanhang är det av intresse att peka på att en grund- lagsändring gjorde det möjligt för f.d. domare i respektive Regeringsrätten att som tillfälliga ersätta- re tjänstgöra i sina respektive domstolar (11 kap. 1 § första stycket re- geringsformen, SFS 1991:1502). Vid tillkomsten av denna bestämmel- se betonade departementschefen att endast justitieråd och regeringsråd som avgått med ålderspension borde komma i fråga (prop. 1990/91:66 s.8). Denna begränsning fastställdes i lag (3 kap. 4 § och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Några föreskrifter om en övre åldersgräns för tjänstgöring som ersättare ansågs inte be- hövliga. I specialmotiveringen hänvisades i stället till att de principer som tillämpas för pensionerade justitieråds och regeringsråds tjänst- i Lagrådet i tillämpliga delar torde kunna tjäna som förebild (s.10 f). De ovan angivna faktorerna talar för att pensionerade ledamöter i de högsta domstolarna borde kunna likställas med aktiva justitieråd och regeringsråd när det gäller lagrådstjänstgöring. Utredningen förordar en regel om detta. Frågan är emellertid i vilken utsträckning en sådan för- ändring är önskvärd och om huvudregeln rörande de aktiva ledamöter- nas dominans i Lagrådet bör överges. Lagrådsreformen 1979 utgick från att ledamöterna i av- delningar skulle vara aktiva justitieråd och regeringsråd samt att åter- hållsamhet skulle prägla anlitandet av andra ledamöter. En utökad möjlighet att använda sig av pensionerade domare bör inte få föranleda att utgångspunkten om de aktiva justitierådens och regeringsrådens deltagande i laggranskningen överges. En ändring av Lagrådets sam- mansättning bör inte drivas längre än vad som föranleds av de praktiska behov som gör sig gällande, nämligen främst att i omtanke om Lag- rådets kapacitet parera den krympande basen för rekryteringen från de högsta domstolarna. Utredningen förordar därför att tre aktiva ledamöter i de båda hög- sta domstolarna såvitt är möjligt skall ingå i Lagrådet när detta tjänst- gör på endast en avdelning. Även när Lagrådet tjänstgör på fler avdel- ningar bör man eftersträva att dessa skall besättas med aktiva leda- möter, i vart fall helst, som f.n., med en aktiv ledamot från såväl som Regeringsrätten på varje avdelning. bör kunna göras endast när påfrestningarna på eller Regeringsrätten annars skulle bli alltför kännbara och i vissa jämförba- ra fall. För att inte huvudprincipen om justitierådens och regeringsrå- dens deltagande i laggranskningen skall utarmas, bör uppställas den formella spärren att varje avdelning alltid skall rymma minst en aktiv ledamot från någon av de högsta domstolarna. Enligt utredningens mening bör också införas en formell ålders- gräns. Det bör föreskrivas att pensionerade justitieråd och regeringsråd inte skall få tjänstgöra i Lagrådet efter utgången av det kalenderår då de fyller annat än då behandlingen av ett visst ärende inte av- slutats vid årets utgång. Därmed åstadkoms ett visst tidsmässigt sam- band med pensionsavgången från aktiv tjänst. upprätthålls även för de pensionerade ledamöterna vad som redan gäller för de akti- va ledamöterna i de båda högsta domstolarna, nämligen att lagråds- tjänstgöringen inte skall få karaktären av en permanent tjänstgöring. Utredningens förslag kan sammanfattas på följande sätt. Utgångs- punkten är att Lagrådet alltjämt skall bestå av aktiva ledamöter i Hög- sta domstolen och Regeringsrätten. Dessa kan dock ersättas av f.d. le- damöter i domstolarna (om andra utomstående jurister, se föregående och följande avsnitt). I en avdelning, som i detta sammanhang förut- sätts ha tre ledamöter, skall alltid ingå en aktiv eller, om det visar sig behövligt, en f.d. domare från vardera domstolen; en av ledamöterna måste emellertid vara aktiv domare. Åldersgränsen för de f.d. ledamö- ternas tjänstgöring bör i princip vara . Med utredningens förslag skulle – till skillnad mot vad som gäl- ler – en avdelning med tre ledamöter exempelvis kunna bestå av ett justitieråd, ett f.d. regeringsråd och en utomstående jurist; av ett f.d. justitieråd och två regeringsråd; av ett justitieråd, ett f.d. justitieråd och ett f.d. regeringsråd. Anlitande av andra jurister än aktiva eller avgångna justitieråd och regeringsråd Lagfarna personer utan bakgrund i och Re- geringsrätten bör även i fortsättningen kunna anlitas för tjänstgöring i Lagrådet. Utredningen har ovan konstaterat att två av de – i praktiken – tre leda- möterna på lagrådsavdelning skall ha förankring i eller Regeringsrätten. Den föreslagna ändringen ger därför inte något i egentlig mening vidgat utrymme att anlita andra utomstående jurister än f.d. justitieråd och regeringsråd (se dock nedan). bör be- tonas att det givetvis inte heller finns något krav på att en sådan utom- stående ledamot skall finnas representerad i Lagrådet. Detta hindrar emellertid inte att sådana ledamöter i vissa fall bör anlitas för tjänstgöring i Lagrådet. Utredningen ser ett värde i sig i att denna möjlighet finns och att den också utnyttjas, främst när den som tas i anspråk har särskilda sakkunskaper på det område som är föremål för laggranskning. De som skulle komma i fråga för sådan tjänstgöring är främst domare i första och andra instans, f.d. JK, f.d. JO, f.d. riks- åklagare, advokater och rättsvetenskapsmän. Ett skäl till att anlita andra utomstående personer kan helt enkelt va- ra bristen på tillgång till intresserade pensionärer. Tjänstgöringen för de pensionerade ledamöterna måste naturligtvis vila på frivillig grund, och de enskilda personernas inställning till fortsatt arbete efter pen- sionsåldern kan av naturliga skäl variera. Dessutom måste minskning- arna av ledamotsantalet i och Regeringsrätten få återverkningar på det antal som sedermera avgår från domartjänsterna med ålderspension. En försiktig bedömning ger vid handen att uppemot en handfull ledamöter från vardera domstolen vid varje given tidpunkt kommer att befinna sig i åldersintervallet , varvid 70-årsåldern enligt utredningens förslag sätter gränsen för möjligheten att anlita dem för laggranskningsuppgifter. I sammanhanget kan nämnas att sjuttioårsregeln givetvis bör gälla också för de personer som utan an- knytning till de högsta domstolarna engageras i lagrådsarbetet En annan faktor som kan påverka frekvensen av utomstående leda- möter i Lagrådet är att det skett en viss prioritering av pensionerade ledamöter från och Re- geringsrätten framför anlitande av personer utan bakgrund i dessa dom- stolar. En sidoeffekt av att aktiva och f.d. justitieråd respektive re- geringsråd likställs beträffande lagrådstjänstgöring skulle bli att fler helt utomstående ledamöter, som följaktligen saknar förankring i Hög- sta domstolen och Regeringsrätten, kunde utnyttjas för tjänstgöring. De nuvarande bestämmelserna tillåter nämligen inte att ett f.d. justitieråd eller regeringsråd tjänstgör på samma avdelning som en sådan utomstå- ende ledamot. Utseende av f.d. justitieråd och f.d. regeringsråd till Lagrådet Pensionerad ledamot av eller Regeringsrätten skall förordnas av den domstol som ledamoten tillhört. Som en konsekvens av att f.d. justitie- och regeringsråd i princip skall jämställas med aktiva sådana bör även bestämmelsen om vem som för- ordnar andra lagfarna ledamöter i 5 § lagrådslagen ses över. Pen- sionerade ledamöter i de högsta domstolarna har i enlighet med denna lagregel förordnats av regeringen, medan de aktiva ledamöterna har ut- setts av resp. domstol. Med nuvarande bestämmelser har de båda hög- sta domstolarna följaktligen alltid kunnat utse majoriteten av leda- möterna på en avdelning. Den föreslagna lagändringen, som i sin för- längning innebär att endast en av ledamöterna på en avdelning i vissa fall är aktivt justitieråd eller regeringsråd, skulle emellertid kunna leda till att regeringen utser två av tre ledamöter på avdelningen. För att markera Lagrådets självständighet bör uppgiften att utse f.d. ledamöter i de högsta domstolarna till medlemmar av Lagrådet an- komma på domstolarna själva. Man kan dessutom förvänta en smidiga- re hantering av rekryteringsfrågor vid ledamotsbyten, om Högsta dom- stolen resp. Regeringsrätten bär detta ansvar för samtliga domare som härrör från den egna domstolen. I gällande lagstiftning saknas reglering om vad som sker vid förfall för någon av de av regeringen förordnade ledamöterna, däribland de f.d. justitie- och regeringsråden. Med det här framförda förslaget får även den frågan delvis en lösning (jfr 13 § första stycket lagrådslagen och prop. 1978/79:195 s.73). Det framlagda förslaget till vidgning av personkretsen av de jurister som kan ingå i Lagrådet måste sägas innebära att Lagrådets karaktär av att representera de högsta domstolarna i landet behålls. På det princi- planet snarare förstärks Lagrådets självständighet genom att även de ledamöter som är förutvarande justitieråd eller regeringsråd utses av respektive domstol. En följd av att dominansen av aktiva ledamöter från de högsta dom- stolarna i Lagrådet står kvar blir å andra sidan att ändringsförslaget en- dast i ganska begränsad utsträckning underlättar rekryteringen av le- damöter till Lagrådet. Det måste hållas i minnet att anlitandet av f.d. justitieråd och regeringsråd och av helt utomstående jurister i Lagrådet som nämnts förutsätter särskilt åtagande och att några garantier alltså inte finns för deras medverkan i granskningsarbetet. Trots dessa reser- vationer ser utredningen förslaget till vidgning av behörighetsreglerna som en värdefull åtgärd för att förena en bibehållen kvalificerad lag- rådsgranskning med en ostörd rättskipning i de högsta instanserna. Gi- vetvis bör under det fortsatta utredningsarbetet prövas även andra me- del att uppnå detta resultat, enligt vad som förut har skisserats. Ett in- slag kan bli att söka metoder att underlätta rekryteringen av de frivilli- ga krafterna till Lagrådet. Föreslagen ändring i regeringsformen Den gällande bestämmelsen om Lagrådets sammansättning i 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen föreskriver att det skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i och Regeringsrätten. Lagtexten måste tolkas på så sätt att den förutsätter att såväl ett justitie- råd som ett regeringsråd deltar på varje tjänstgörande avdelning samt att dessa skall vara i aktiv tjänst i sina respektive domstolar (jfr 3 § andra stycket lagrådslagen). Om den föreslagna utvidgningen av de pensionerade domstolsledamöternas behörighet skall kunna genom- föras, blir det därför, som redan har konstaterats i inledningen till be- tänkandet, nödvändigt att göra en ändring i regeringsformen. Utredningen har övervägt om det kunde vara tillräckligt att ange att kravet på representation från och Regeringsrätten i Lagrådet är uppfyllt genom att den som är eller har varit ledamot i res- pektive domstol tjänstgör i Lagrådet. Därigenom skulle en viss lik- formighet nås med bestämmelsen om vem som får tjänstgöra i och Regeringsrätten (11 kap. 1 § första stycket regerings- formen). Det är emellertid angeläget att markera att huvudregeln skall vara den som gäller , nämligen att minst en aktiv leda- mot från vardera domstolen skall delta i laggranskningsarbetet. Utred- ningen föreslår därför att 8 kap. 18 § första stycket RF ges följande ly- delse: För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari in- går domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Bestämmelsen i föreslagen lydelse är, liksom i gällande lydelse, en minimiregel som säger att en domare – aktiv eller, vid behov, förut- varande – från var och en av de högsta domstolarna skall ingå bland le- damöterna i Lagrådet, underförstått på varje granskande enhet. Be- stämmelsen anger ingenting om kvalifikationerna för andra ledamöter och hindrar alltså inte att en ledamot som saknar bakgrund i eller Regeringsrätten tjänstgör i Lagrådet. Ytterligare be- stämmelser om Lagrådets sammansättning bör liksom föras in i lag (se 8 kap. 18 § fjärde stycket regeringsformen). Det torde vara till- räckligt att där ställa upp, utom annat, det föreslagna kravet på minst en aktiv ledamot från de högsta domstolarna på varje lagrådsavdelning, liksom den tänkta åldersbegränsningen avseende pensionerade leda- möter. Likaså bör frågan om vem som utser de förutvarande justitie- råden och regeringsråden till Lagrådet regleras i lagrådslagen. Behovet av ledamöter i Lagrådet från de högsta domstolarna kom- mer med all sannolikhet att vara stort även i fortsättningen, trots den föreslagna ändringen i regeringsformen. Det kan därför bli nödvändigt att föreskriva ett maximital för justitieråd och regeringsråd som kan avdelas för lagrådstjänstgöring. Enligt gällande lagstiftning kan högst nio sådana ledamöter tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet (2 § första stycket lagrådslagen). I utredningens direktiv nämns sex leda- möter som ett tänkbart antal för framtiden. Lösningen på detta problem är i sin tur beroende av utredningens ställningstagande till den i direk- tiven väckta frågan om hur många avdelningar som Lagrådet skall kun- na bestå av. För att en förutvarande domare i någon av de högsta domstolarna ensam skall få representera sin domstol i krävs enligt den föreslagna texten att det finns ett behov av att ersätta en aktiv doma- re.