sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — 23För den stabiliteten står ändringen från förmånsbestämt till avgiftsbestämt system, indexeringen och det s.k. delningstalet som med ändringar i återstående livslängder automatiskt justerar pensionsnivåerna. 24Om information och sparande i aktier, se , DN-Debatt, 2001.06.07. Social, avtalad och privat försäkring i Ett avgörande skäl för det är, att var och en har möjligheter att pensionsspara i fonder av olika slag. Det är dock sannolikt så, att det privata pensionssparandet knappast ökat enbart som en direkt följd av 1990-talets pensions- reform. Andra faktorer som också har varit avgörande för den sparandeökningen identifierades ovan. Inom annan privat försäkring har förändringarna inom den sociala försäkringen resulterat i ökade aktiviteter från de privata försäkringsbolagens sida. De aktiviteterna har varit synliga på flera plan i form av att olika försäkringsbolag och (se nedan) lämnat förslag på alternativa trygghetslösningar, att man deltagit i den allmänpolitiska debatten (den försäkringspolitiska särskilt) och satsat på relativt omfattande marknadsförings- aktiviteter kring olika kompletterande försäkrings- och sparande- produkter. Inom områdena arbetslöshetsförsäkring och tandvårdsförsäkring har marknadsframgångarna för nya produkter praktiskt taget uteblivit. Här har de privata försäkringsbolagen misslyckats. Inom sjukvårds(kostnads)försäkringens område tillväxer marknaden, men antalet försäkrade är fortfarande relativt begränsat. Försäkringen riktas högst sannolikt främst till egenföre- tagargrupper. Det har inom ramen för denna rapport inte varit möjligt att undersöka om ökningen av antalet sjukvårdskostnads- försäkringar varit ett resultat av nedskärningar inom vård och omsorg eller om tillväxten, om än begränsad, står i relation till faktiska förändringar inom sjukvården. Återigen kan möjligen antas att en inte obetydlig del av försäkringens utveckling förklaras av den privata försäkringens marknadsföring och den allmänna debatten om sjukvårdsområdet. Inom den frivilliga sjukför- säkringens område har tillväxten varit markerad, vilket med stor säkerhet är en direkt följd av förändringar inom den sociala sjuk- penningförsäkringen. Den mest omvävlande förändringen torde ha varit en effekt av reformeringen av det allmänna pensionssystemet med införande av premiepensionen, som de privata försäkringsbolagen och andra kapitalförvaltare gavs möjligheter att hantera. Därmed kan det finnas anledning att belysa ytterligare ett par områden knutna till den försäkringsmässiga utvecklingen , nämligen att något beröra agerande och några av de alter- trygghetsmodeller som diskuterats . Social, avtalad och privat försäkring i En inte obetydlig aktör för att försöka få till stånd överföringar av försäkringsrisker (och därmed överföring av avgifter/) från det allmänna systemet till den privata försäkringens sfär är , dvs. intresse- eller branschorganisationen för privata försäkringsbolag på den svenska försäkringsmarknaden. Tre försäkringsområden tycks särskilt stå i centrum för För- säkringsförbundets intresse: arbetsolycksfallsförsäkring, vårdför- säkring i olika former och överflyttat ekonomiskt ansvar i samband med trafikskada. förordar en uppdelning av arbetsskadeförsäkringen för att skapa en renodlad arbetsolycksfallsförsäkring att handhas av privata försäkringsgivare. Arbetsskada som leder till sjukdom skulle således inte ingå i denna försäkring. Den beräknade premie- eller avgiftsvolymen för en sådan försäkring uppskattas till . De viktigaste motivet för ett sådant förslag anses vara den privata försäkringens incitament för att förebygga skador. I det sammanhanget kan antas att avgifterna/premierna kommer att sättas differentierat. När det gäller arbetsskadeförsäkring har även presenterat ett förslag till reformerad arbetsskade- försäkring (1994).25 förespråkar utökning av marknaden för vårdförsäkringar av olika slag. Inrikt- ningen skulle resultera i ökad valfrihet för kunderna och kanske framförallt snabbare vård. Man menar också att intresset för sådana lösningar kan komma att öka också hos arbetsmarknadens parter. Sannolikt antar man att vårdförsäkring kan komma att bli ett allt mer viktigt inslag i löne- och anställningsförhållandet. I För- säkringsförbundets regi har också äldreomsorgsförsäkring disku- terats (2000). Motiven för en sådan försäkring skulle bygga på resonemang kring effekterna av den demografiska utvecklingen som riskerar att ekonomiskt belasta den yngre generationen särskilt hårt, den medicinska utvecklingen som kan resultera i ökade medellivslängder än de antagna och att de framtida äldres krav på kvalitet i boende, omsorg och vård kommer att vara betydligt skarpare än de krav som ställs av dagens äldre. Vid trafikskada finansieras vissa kost- nader av det allmänna, t.ex. sjukvårdskostnader. Idén är att trafiken 25 presenterade också förslag till pensionsreform, se 1991. Social, avtalad och privat försäkring i och trafikförsäkringsbolagen ska överta vissa av dessa kostnader efter den akuta sjukperioden, främst den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Därigenom skulle försäkringsbolagens kostnader, dvs. försäkringstagarnas kostnader, ökad från 5 till . Förslaget skulle alltså minska det all- männas kostnader medan motsvarande kostnader skulle belasta försäkringsbolag och trafikanter. Från ett statsfinansiellt perspektiv skulle ett sådant förslag kunna verka lockande, men förslaget är inte oantastligt. Kostnadsökningen skulle naturligtvis inte fördelas jämnt på de trafikförsäkrade. Högrisktrafikanter, särskilt de yngre, skulle få vidkännas betydande avgiftshöjningar som selekteringen av trafikriskerna med stor säkerhet skulle öka. Sammantaget kan alltså sägas att driver vissa specifika försäkringsfrågor för att vidga de privata för- säkringsbolagens verksamhetsfält. De aktiviteterna från För- säkringsförbundets sida är naturligtvis fullt legitima och ligger rim- ligen inom ramen för en intresse- eller branschorganisations upp- gifter. kan därför förväntas företräda de privata försäkringsbolagens intressen i syfte att vidga den privata försäkringens roll – oavsett vad som händer med de offentliga systemen.26 Återigen bör noteras att mot dessa legitima bransch- strävanden står en annan högst legitim samhällelig kraft, nämligen de på demokratiska grunder beslutade offentliga försäkrings- lösningarna. Det är i samspelet och konflikterna mellan dessa olika sfärer som utseendet på det samlade försäkringsskyddet formas. Vid sidan om huvudfåran i debatten om utformningen av den framtida svenska välfärden pågår också en mer undanskymd diskussion, nämligen den om alternativa trygghetsmodeller som medborgarlön, medborgarkonto och den s.k. grundtrygghets- modellen. Dessa tre modeller till reformering av välfärdssystemen, särskilt då transfereringarna, har olika karaktär. Medborgarlön kan betraktas som ett renodlat fördelningssystem medan medborgar- kontot mera inriktas på fördelning av resurser över livscykeln. Grundtrygghetsmodellen kan (beroende hur den utformas) ses som ett mellanting mellan dagens system och medborgarlön. 26 I det sammanhanget bör kanske också individuellt kompetenssparande nämnas, se SOU 2000:51 och SOU 2000:119. Social, avtalad och privat försäkring i Något bör nämnas om dessa modeller eftersom de – i likhet med avtalad och privat försäkring – ventilerats som alternativ till den sociala försäkringen. Den internationella debatten om medborgarlön – medborgarlön (i litet olika tappningar) kallas bl.a. basic income (BI), state bonus, social wage, guaranteed income, citizens wage, existence income, bürgergeld – har under några årtionden varit relativt omfattande, kanske främst i , och har historiska rötter långt tillbaka i tiden. Det var också i som debatten om medborgarlön tog fart . Även politiker, fackföreningsrörelse och framstående nationalekonomer som , och har visat frågan intresse.27 anordnas till och med kongresser under temat medborgarlön. Den 8:e medborgarlönekongressen hölls i . Här redogörs i korthet för medborgarlön såsom idén presenterats i . Och utmärkande för ett medborgarlöne- system i denna tappning kan sägas vara följande28 : 1.Medborgarlön utges till alla vuxna medborgare () och skall betraktas som en medborgerlig rättighet. Medborgarlönen utbetalas oavsett privata förhållanden och oberoende om man har (eller vill ha) ett fast arbete eller inte. Medborgarlönen är alltså inte en rättighet man tillskansar sig genom traditionellt lönearbete utan som medborgare. Medborgarlön är inte en förmån enligt inkomstbortfalls- principen. 2.Medborgarlönen skall vara så stor att den är möjlig att leva på, om än på en begränsad materiell nivå. Beloppet bör kunna ligga på ca skattefritt eller 27Miljöpartiet i arbetar för en form av medborgarlön, som Per propagerade för. Ett förslag om en allmän medborgarlön har därtill föreslagits av och , se DN-debatt 2000.01.11. I tidningen 2000.01.26 rubricerades en artikel av doktoranden i historia med orden: Medborgarlön – den största idén och den viktigaste reformfrågan sedan demokratins införande. Genom medborgarlön, påpekas det, frigörs människans lutherans-ka plikt att arbeta. påpekar i den 2000.02.10 att medborgarlön började diskuteras i och att diskussionen då redan pågått i , där benämnd som national dividend. 28Här följs 1996 och 1995. En sammanställning över den svenska debatten om medborgarlön, se 2000. Intressanta inlägg om medborgarlön, se nyutkomna boken Den sociala frågan; om arbete, inkomst och rättvisa. Social, avtalad och privat försäkring i Här är det kanske alltför lätt att associera förslaget till ett mer renodlat socialbidrag; storleken på med- borgarlönen blir då en parallell diskussion till socialbidraget och den s.k. socialbidragsnormen. Utgångspunkten är således ett slags grundskydd, eller grundlön, lika till alla vuxna medborgare. Införande av medborgarlön resulterar, anser förespråkarna, i flera positiva effekter: Den första: Medborgarlönen ger en större personlig frihet för den enskilde, var och en kan inrätta sin tillvaro efter eget önskemål; medborgarlön ger större möjligheter för den enskilde att själv välja att arbeta eller inte. Det centrala i denna punkt är således önskan om ökad medborgerlig frihet, med- borgarna kommer att kunna välja livsprojekt på ett friare sätt . Den andra: Medborgarlönen förstärker det sociala skydds- nätet, vilket innebär att en stor del av det arbete som utförs av den offentliga sektorn kommer att utföras som oavlönat arbete. Med medborgarlön måste vi, vare sig vi vill det eller inte, ta ett större direkt ansvar för varandra. Det centrala här tycks vara återupprättandet, eller återskapandet, av det civila samhället. Den tredje: Medborgarlönen förhindrar social utslagning och bidrar till social integration och därmed till social fred. Ett samhälle där människor inte utesluts, påpekas det, är ett samhälle som hänger ihop. Denna effekt av medborgarlön är således en konsekvens av förstärkningen av det lokala samhället. Dessa punkter betraktas som centrala för idén om medborgar- lön. Det avgörande är kanske att medborgarlön är en resa långt från det traditionella lönearbetet. Idén om medborgarlön bygger på att vi lagt industrialismen bakom oss och redan gått in i det postindustriella samhället. De värderingar vi förbundit med indu- striellt arbete betraktas inte som relevanta . Arbets- samhällets tid är förbi. Och förespråkare för medborgarlön upp- märksammar oss på samhällsvetare som anser att arbetslösheten mycket väl kan vara inom en inte alltför avlägsen framtid. Medborgarlön är alltså en metod för att avdramatisera arbetslösheten – och, tydligen, en metod för att finansiera arbets- lösheten (i dagens termer). Medborgarlön, likt andra modeller, kan naturligtvis utformas på olika sätt. Det vanligaste är dock att medborgarlönen utges villkorslöst, dvs. utan direkta motpresta- tioner från medborgarnas sida, men den kan också avräknas mot inkomst, vilket alltså är ett annat slag av medborgarlön än den direkt villkorslösa. Social, avtalad och privat försäkring i När medborgarlönen framstår som en ren fördelningspolitisk operation – lika grundlön till alla – framstår medborgarkontot som en betydligt mer renodlad individualisering av dagens socialförsäk- ringssystem. Medborgarkontots karaktärsdrag är att dagens avgifter och skatter som disponeras av staten (i t.ex. socialförsäk- ringssystemet) i stället för att inbetalas till statskassan skall inbetalas på ett individuellt sparkonto, som var och en individ själv därefter disponerar över. Dispositionsrätt över kontot ges vid sjukdom, läkarbesök, vid barnafödande, vid arbetslöshet osv. De medel som kvarstår på kontot för ålderspen- sioneringen skall nyttjas som pension. I de fall medlen på kontot inte räcker till, skall det individuella kontot kompletteras med en form av utfyllnad på viss lägsta nivå både under aktiv period och under ålderspensioneringen.29 Det karaktäristiska för medborgarkonto kan sägas vara följande: 1.Ett medborgarkonto är för det första ett tvångssparande. SAF föreslår att avgiften till kontot bör ligga på av lönen, dock högst i årlig insättning, vilket betyder ett lönetak på . Obligatoriet är centralt när det gäller kontoidén. Kontoidén skiljer sig på denna punkt inte alls från nuvarande svenska socialförsäkringssystem som också det är helt obligatoriskt. I det avseendet ökar inte medborgarnas frihetsgrad med medborgarkonto. 2.Medborgarkonto är dessutom avgifts- och skatteväxling: I stället för avgifter (eller skatter) till ålderspensionsförsäkring, sjuk- försäkringspremier och avgifter till arbetslöshetsförsäkring sätts motsvarande medel in på konto. Medborgarkonto innebär en växling från skatter och avgifter till statskassan till avgifter i form av tvångssparande som inbetalas på ett individuellt konto. Medborgarkontot innebär alltså en växling från betalning till statskassan (allas konto) till betalning till en individkassa (det egna kontot). Kontoinnehavaren skall därefter använda till- gångarna på kontot när t.ex. sjukdom, arbetslöshet och ålder- dom inträffar. Medlen på kontot kan också användas för läkemedel och sjukvårdsavgifter o.dyl., eller för framtida utbild- ning eller kompetensutveckling – om man så vill. 29 Om medborgarkonto, se Fölster 1994a, 1994b och 1996. Se SAF 1998 och 1997. Social, avtalad och privat försäkring i 3.Man kan också säga att ett medborgarkonto i allt stort liknar, eller är, ett flexibelt pensionssparande i den meningen att upp- samlat sparkapital, som annars skulle användas för ålderdomen, också kan användas för andra händelser i livet, t.ex. vid sjukdom och föräldraskap eller för betalning av vissa samhälleliga avgifter. Det är knappast någon dramatisk skillnad mellan medborgar- konto och ett helt vanligt, traditionellt, men flexiblare, pensionssystem. Modellen för grundtrygghet i transfereringssystemen bygger på en annan inriktning än medborgarkonto, och kan till viss del sägas likna medborgarlönen. Huvudinriktningen är att försöka skapa ett ersättningssystem där var och en individ erhåller en grundersättning på sådan nivå, att den täcker det väsentligaste för varje individ att leva på. Ersättningen bör utformas lika till alla, vilket därmed vanligen innebär lägre ersättning för medel- och höginkomsttagare och vanligen något högre ersättning för dem med lägre inkomster. Grundtrygghetsmodellen kan i likhet med de andra alternativa trygghetsmodellerna utformas litet olika.30 Den avgörande tanken med grundtrygghet är dock att staten eller det offentliga skall svara för ett system som värnar vissa grundersättningsnivåer. Ersätt- ningar utöver dessa nivåer bör enligt förespråkarna lämnas till andra försäkringsområden, dvs. De olika alternativa trygghetsmodellerna förefaller vid första påseendet relativt olika. Emellertid finns också påtagliga likheter mellan modellerna. Till det kommer att förespråkare för de alter- modellerna väger in både inkomstrelaterade ersättningar och kontantpåfyllnadsprincipen (en form av minimiersättning) i 30 De politiska partier som föreslagit någon form av grundtrygghetsmodell är och . vill låta grundtrygghetsmodellen vara en övergångslösning till medborgarlön, som man menar bör kunna införas . tycks föreslå en grundtrygghetsmodell med obligatorisk komplettering liknande dagens socialförsäkrings- system. Andra förespråkare för någon form av grundtrygghetsmodell, se (1994) och (1993; 1994). Social, avtalad och privat försäkring i I alla tre systemen medborgarlön, medborgarkonto och grundtrygghet kan var och en medborgare komplettera sitt försäk- ringsskydd endera privat eller genom avtalade försäkringslösningar. menar till och med att de inkomstrelaterade ersätt- ningarna i princip skall utformas som dagens, dvs. i obligatoriska former. Även när det gäller alternativen medborgarlön och medborgarkonto ges utrymme för kompletterande försäkrings- lösningar. Det noterbara är dock att förespråkarna för samtliga modeller tycks anamma en grundersättningsnivå, alltså en form av miniminivå. Till det kommer att förespråkarna inte bortser från kompletterande inkomstrelaterade förmåner. Emellertid, vid en närmare granskning av respektive alternativ modell tycks effekten kunna bli den, att de mest riskutsatta indi- viderna (långtidsarbetslösa och långtidssjuka) systematiskt tycks hamna på just minimiersättningsnivåer (möjligen med undantag av grundtrygghetsmodell med obligatorisk komplettering av inkomst- relaterade ersättningar). Ett försök att nedteckna vissa slutsatser om 1990-talets utveckling när det gäller försäkring på välfärdsområdet måste i hög grad bli tentativa till sin karaktär. Fokus är i det följande riktat på de förändringar som skett inom den sociala försäkringen och dess effekter och påverkan på den privata försäkringens område. Det bör också uppmärksammas att företeelser inom den privata försäkringen sannolikt påverkat utformningen av delar av den sociala försäkringen . Här iakttar vi således en ömsesidig påverkan. skiljer sig efter andra världs- kriget i så måtto att den privata försäkringen erövrat nya områden från den sociala försäkringen. Under tidigare årtionden gällde det omvända. Med den allmänna sjukförsäkringsreformen 1955, ATP 1960 och med kompletterande reformer som tandvårdsförsäkringsreformen, fångade den sociala försäkringen in tidigare viktiga områden för den privata försäkringen. På motsvarande sätt (om än inte i lika stor utsträckning) har den avtalade försäkringen minskat på den privata försäkringens arbetsfält genom kompletterande sjukförsäkrings-, ålderspensions- och efterlevandeskydd (som ITP, STP och TGL). Social, avtalad och privat försäkring i I flera avseenden är således ett trendbrott. har utrymme för kompletteringar av försäkring inom det privata området ökat. Så har skett inom sjukförsäkringen, ålderspensionen, efterlevandeskyddet och inom området arbetslös- het. Så har skett också inom arbetsskadeförsäkringsområdet och inom tandvårdsförsäkringens område. Även tycks försäkrings- bolagens marknadsföring av privat sjukvårdsförsäkring ha ökat, som också behovet av en äldreomsorgsförsäkring i privat regi diskuterats. Omfattningen av de kompletteringsbehov som uppkommit är ibland svår att uppskatta, särskilt gäller detta inom pensions- området. I flera fall är det också komplicerat att avgöra i vad mån en negativ socialförsäkringsreform (striktare villkor för ersättning och/eller lägre kompensationsnivåer) per automatik kompenseras inom den privata försäkringens område. Det kan antas att det individuella pensionssparandet ökat till viss del beroende på 1990- talets pensionsreform (åtminstone torde fokus på pensionsfrågan kunna ha viss betydelse), men bör noteras att ökningen av pensionssparandet påbörjades . Andra faktorer än 1990-talets pensionsreform har sannolikt varit minst lika, om inte mera, avgörande för det ökade pensionssparandet. Sådana faktorer är ökat produktutbud – fondförsäkring, IPS, och annat fondsparande. Lägg därtill den omfattande marknadsföringen av produkterna från försäkringsbolagens och den övriga finansiella sektorns sida. En annan faktor är av demografisk natur i det att allt fler individer nått sparbenägen ålder. En tredje är kvinnornas ökade intresse för pensionssparande. Inom andra områden har kompletteringsutrymmet varit mera påtagligt. Detta gäller kanske särskilt inom sjukpenning- försäkringens område, där den privata försäkringen haft något av en renässans . Här har inte endast individuella försäkringslösningar ökat i volym utan också marknaden för gruppsjukförsäkring. Orsaken till det senare är att vissa fack- förbund varit måna om att kompensera sina medlemmar för försämringar inom den sociala försäkringen. Den avtalade försäkringen har dock inte fångat in alla områden där behovet torde ha ökat . Skälen till det är troligen främst fyra: För det första är försäkringslösningar, knutna till parterna på arbetsmarknaden, kollektivavtalsbundna. Det ligger i kollektivavtalets natur att inte allt för snabbt vidta förändringar av befintliga avtal. Förändringar av t.ex. pensionsavtalen är vanligen en Social, avtalad och privat försäkring i relativt långvarig, i alla händelser en flerårig, process. Ett andra viktigt skäl, särskilt från fackföreningarnas sida, är att man inte allt för snabbt önskar kompensera en försämring inom den sociala försäkringen, eftersom en sådan åtgärd sannolikt kan komma att sätta hinder i vägen för en förbättring inom den sociala försäkringen. Detta resulterar vidare i att den privata försäkringen ges ett visst handlingsförsprång, åtminstone kortsiktigt. Ett tredje skäl är att kompletteringar inom det avtalade försäkringsområdet är ett led i förhandling mellan parterna på arbetsmarknaden. Ökade avgifter inom förhandlingsområdet tär på det direkt förhandlings- bara löneutrymmet. Och att de grupper som bär på de största riskerna, och får de högsta premierna, också är de som har de lägsta lönerna. Ett fjärde skäl är att lagstiftaren förbjudit viss komplette- ring av den sociala försäkringen, såsom skett när det gäller sjuk- försäkringen. Här bör dock påpekas att de senare årens förändringar inom avtalspensionsområdet – SAF-LO-området och inom kommuner och landsting – till dels kan ses som direkta kompletteringar av den allmänna pensionen. har parterna inom kommuner och landsting kommit överens om en avsättning på av lönen för framtida pension, vilket, jämfört med premiepensionens , bör betraktas som ett inte obetydligt komplement och dessutom en betydande del av förhandlingsutrymmet. Inom pensionsområdet kan vi därutöver iaktta en viss följsamhet i produkt- och systemutformningen. Tendensen är en övergång från förmånsbestämda system till avgiftsbestämda. Därtill fonderas avgifterna med valfrihet för pensionsspararen att inte endast välja pensionsförvaltare utan också sparinriktning. Utformningen av det allmänna systemets premiepension har alltså fått sin parallell inom det avtalade försäkringsområdet. Den modellen (med rätt för den försäkrade att välja kapitalförvaltare/försäkringsbolag) skapades dock först inom det avtalade området, nämligen inom ITP- systemet (ITPK). Andra influenser eller påverkan är skönjbara. Genom införande av fondförsäkring har den formen för pensionssparande också kunnat nyttjas inte endast inom den sociala försäkringen utan också inom det avtalade försäkringsområdet. En nyhet är att den privata försäkringen givits möjligheter att handha delar av den sociala försäkringen. Så har skett inom det allmänna pensionssystemets premiepension där försäkringsbolag och andra kapitalförvaltare efter pensions- Social, avtalad och privat försäkring i spararnas val sköter placeringarna. Det torde vidare stå klart att de privata försäkringsbolagen strävar efter att ta över eller komplettera den sociala försäkringen och att den privata försäkringsbranschen i vissa fall driver frågor i den riktningen. presenterade ett (fullfonderat) pensionsförslag, som inte var alldeles olikt den kommande allmänna pensionsreformen.