sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — går i de traditionella nationalräkenskaperna är den ökning av natur- kapitalstocken som skogstillväxten innebär samt den koldioxid- bindning som denna tillväxt gör möjlig. Det är dock värt att betona att de rekreationsvärden som är skogsrelaterade inte ingår i beräkningen. En sammanställning av betalningsviljestudier8 visar att rekreationsvärdet i skogen ligger på ca per person och dag. SCB har beräknat att det totala anta- let besök i skogen för åldersgruppen 18–är 181 miljoner . Notera i detta sammanhang att ett besök inte nödvändigtvis motsvarar . beräknar det totala värdet av skogsrekreation till , vilket skulle förändra beräk- ningen i tabellen ovan avsevärt om det inkluderades. Miljömodifierade skogsräkenskaper för samt , priser. Insatsvaror från andra sektorer -4,27 -4,30 -2,11 -2,04 -1,69 -1,46 -0,98 -0,98 Kostnad för förlust av lavproduktion -0,03 -0,06 (delsumma 1 + delsumma 2 + delsumma 3) Även om dessa skogsräkenskaper har stort värde som en bokföring över de värden och kostnader som skogen ger upphov till är de emellertid endast en ögonblicksbild. Det är en beräkning av värden och kostnader i skogen givet den existerande resursanvändningen. Det är möjligt att exempelvis en förlängning av omloppstiden 8 Se , (1994). skulle ge ökade miljövärden i form av ökad kolbindning och ökad lavproduktion som överstiger den minskade lönsamheten av vir- kesproduktion. Det är vidare möjligt att en ökande lövträdsandel i skulle ge upphov till effektivitetsvinster genom ett minskat behov av reservatsavsättning samt ökande rekreationsvär- den. Den ökande koncentrationen av främst koldioxid i atmosfären un- der anses vara den huvudsakliga orsaken till de ökande årliga medeltemperaturerna , den så kallade växthuseffekten. Ökande temperaturer på en global nivå tros kunna få allvarliga konsekvenser för jordens ekosystem. Kon- centrationen av koldioxid är högre , jämfört med i mitten av 1800-talet.9 Orsakerna till den ökande koncentrationen av koldioxid är främst avskogning, erosion och förbränning av fos- sila bränslen. Växter konsumerar koldioxid under fotosyntesen och avger syre som en avfallsprodukt. Den koldioxid som därmed binds i växterna återgår till atmosfären när insekter, kvalster, bakterier och svampar bryter ned organisk materia. Det är emellertid stor skillnad mellan denna naturliga cirkulation av kol och den mängd koldioxid som tillförs atmosfären som en följd av människans aktiviteter. Ett up- penbart sätt att minska mängden koldioxid är att minska förbrän- ningen av fossila bränslen. En kanske mindre uppenbar metod är att öka naturens möjligheter att binda koldioxid. Världens skogar utgör en betydande andel av mängden växande biomassa. Skogens värde som kolfälla var den största enskilda mil- jörelaterade posten i den miljöjusterade nationalinkomsten från skogssektorn.10 Man kan därför förvänta sig betydande effektivitetsförbättringar förknippade med en ökad kolbindning i svenska skogar. Det finns två huvudsakliga metoder för att öka bi- omassan i växande skog. Den ena metoden är beskogning, i form av antingen återbeskogning av avverkade skogsarealer eller plantering på exempelvis jordbruksmark. Beskogning ökar kolbindningen inte bara i träden utan även i marken. Beskogning, främst i form av återbeskogning, har stor potential i många länder, särskilt utvecklingsländer med tropiska skogar där en 9Eliasson, (1996). 10Som beräknades av , (1991). betydande avskogning ägt rum . Denna metod har emellertid begränsad tillämpbarhet i , där redan drygt hälften av landarealen täcks av skog. Samhällsekono- miskt sett skall värdet av beskogning av ställas mot re- kreationsvärdet av öppna landskap,11 värdet av den biodiversitet som hör åkerlandskapet till samt det företagsekonomiska utbytet från jordbruket. Den andra metoden för att öka mängden biomassa i skogen är att öka mängden biomassa per ytenhet. Detta har redan pågått un- der i , huvudsakligen som ett resultat av ökad bio- massa i unga såväl som äldre bestånd genom aktiv skogsvård, och endast i mindre grad av förändrad markanvändning. Mängden bio- massa per hektar kan också ökas genom att förlänga omloppsti- derna, dvs. överhålla skogen av kolbindningsskäl. Detta alternativ har analyserats12 och en samhällsekonomiskt op- timal omloppstid, som inkluderar värdet av koldioxidbindning, har ställts mot en företagsekonomiskt optimal omloppstid. Resultaten som avser ståndortsförhållanden i norra , visar att den sam- hällsekonomiskt optimala omloppstiden blir mer än fördubblad, relativt den företagsekonomiskt optimala, om marginalvärdet av koldioxidbindning antas vara lika med den svenska koldioxidskat- ten och en ränta på 2 eller antas. Motsvarande numeriska ana- lys saknas för , men eftersom analysen visar att över- hållning är mer effektivt på mindre produktiva marker kan man anta att förlängda omloppstider är mindre effektivt i . För att åstadkomma den överhållning av skogsmark för kolbind- ningssyften som är slutsatsen av analysen, föreslår författarna ett beskattat bidrag per omloppstid. Detta skulle vara proportionellt mot värdet av kolbindningen, och betalas ut i slutet av varje om- loppstid. Bidraget skulle kunna utgå per skogskubikmeter som blir resultatet av överhållningen, beräknat från en basnivå som motsva- rar den normala omloppstiden i frånvaro av bidraget. 9.1.5Rennäringen, lavproduktionen och skogsbruket av skogsmarksarealen i de tre nordligaste länen an- vänds som vinterbetesmark för den svenska rennäringen. Den hu- vudsakliga födan för renarna är lavar, vilka framför- allt växer på marken men även i träden, i det senare fallet främst i 11Drake, (1987,1988). 12Gong & Kriström, (1999). bestånd äldre än . Om man känner kostnaden för stödutfod- ring av ren är det möjligt att beräkna värdet av denna lavproduk- tion. Det antas då att värdet av den totala lavproduktionen är lika med kostnaden för att stödutfodra alla renar i . Att beräkna hur renbetet beror av marginella förändringar i sät- tet att sköta skogen – vilket är en förutsättning för att beräkna vär- det av den marginella externa effekt som skogsbruket förorsakar – är en mer komplicerad fråga. Mängden lav i skogen är inte bara ett resultat av skogsbruket, utan även av hur många renar som konsu- merar denna födoresurs (samt naturligtvis andra miljöfaktorer). Det finns begränsningar i antalet tillåtna renar i en sameby, men dessa gränser har ofta överskridits. Orsaken är att betesresursen är gemensam och öppen för alla renföretag i samebyn, medan varje företag har en egen renhjord. Det finns alltså starka incitament för varje enskild renägare att öka sin egen hjord, även om detta kan leda till överbetning av samebyns gemensamma betesresurs. Den totala renstammen i ökade konti- nuerligt till ett maximum på ca 300 000 renar och har återvänt till ungefär samma nivå som , dvs. cirka 227 000 djur. Inom naturresursekonomi brukar det beskrivna problemet (brist på väldefinierade äganderätter) betecknas all- männingarnas tragedi. från ett nationalekonomiskt perspektiv är det alltså frågan om både en extern effekt från skogsbruket och ett allmänningsproblem. Eftersom dessa faktorer gemensamt på- verkar mängden lavbiomassa uppkommer svårigheter att med sta- tistiska metoder urskilja skogsbrukets marginella påverkan. Det är huvudsakligen skog inom vissa markvege- tationstyper som erbjuder bra lavbete. Andelen sådan skog har minskat kontinuerligt i de tre län där vinterbete av ren förekom- mer. Det är endast på en mindre del av denna andel som marklav kan förekomma. Alternativet till statistiska skattningar baserade på historiska data är att beräkna lavbiomassan med hjälp av olika skogliga simule- ringsmodeller. Dessa modeller koncentrerar sig på skogsbrukets påverkan. I princip kan man säga att de beräknar utbudet av lav- biomassa givet olika skogsskötselalternativ och ignorerar efterfrå- gan, dvs. Det finns en omfattande beräkning av lavtillgången i hela och Norrbotten.13 Resultaten antyder att produktionen av framförallt trädlav kommer att minska , samt att tillgången 1980 var otillräcklig i 13 , Sandewall & , (1987). vissa länsdelar för den renstam som då fanns. Nackdelen med ana- lysen är att nuvärdet av virkesproduktionen inte beräknas, samt att inga alternativ till avverkningsplanen analyseras. Effekten av sex olika skötselsystem på produktionen av lavbio- massa i ett vinterbetesområde i kommun har analyserats.14 Analysen visar att det system som ger den bästa avvägningen mel- lan nuvärde av virkesproduktion och nuvärde av kostnad för stöd- utfodring karakteriseras av omloppstider på lavmarker på . Omloppstiden på övrig mark skulle med samma antaganden vara , beroende på ståndortsförhål- landen. Resultatet som är en beräkning i fysiska termer, har ut- nyttjats för en alternativkostnadsberäkning under antagandet att alternativet till naturligt bete är stödutfodring. Även denna analys pekar på att hänsyn till rennäringen implicerar förlängda omlopps- tider på skogen i norra . 9.1.6Rekreationsvärden och kostnader för miljöhänsyn Skogen är utan tvekan viktig ur rekreationssynpunkt för svensken. Inte minst allemansrätten, som har få motsvarigheter i andra län- der, bidrar till detta eftersom den ger oss rätt att röra oss fritt i skog och mark. Rekreationsbegreppet kan delas in i ett antal kom- ponenter. Dels aktiviteter på plats såsom vandringar, promena- der, camping, bär- och svampplockning, skidåkning, snöskoterkör- ning samt jakt. Dels upplevelser på håll, dvs. sådana som har med landskapsbilden att göra. Rekreationsvärden i skogen är, till skillnad från virke, icke mark- nadsprissatta nyttigheter och har därför inga väldefinierade värden i kronor och ören. Detta faktum gör det svårt att göra direkta jämfö- relser och att ta rätt hänsyn till andra värden än virke vid skogens skötsel. Med hjälp av olika metoder, t.ex. CVM (Contingent Valuation Metoden), kan människors värdering av skogsmiljön mätas. I en- kätform ställs frågor om t.ex. maximal betalningsvilja för att erhålla en högre miljökvalitet, att bibehålla nuvarande nivå, eller att för- hindra miljöförsämringar (se kapitel 3.4.2. Åtskilliga studier har gjorts med syftet att på olika sätt kvantifi- era dessa värden, men endast i ett fåtal fall har försök gjorts att uppskatta rekreationsvärden i kronor och ören. I (1993, 1994) beräknades skogens rekreationsvärde i 14 , (2000). län med hjälp av enkätstudier. Här framkom bl.a. att det totala re- kreationsvärdet var , vilket är mer än hälften så mycket som de årliga nettointäkterna från skogsbruket inom samma område. Att sättet att bruka skogen samt trädslags- fördelningen är faktorer av betydelse i sammanhanget visades i den senare studien. Det konstaterades att rekreationsvärdet (per person och år) skulle vara betydligt högre om alternativa skogsbrukssätt användes i större utsträckning än (1994) samt om lövinblandningen i skogen varit större. I en annan studie15 skattades kostnader för skogsbruket i sam- band med förändringar enligt ovan. En maximal anpassning av skogsbruket till rekreativa intressen i beräknades ge en tioprocentig minskning av skogsbrukets nettointäkter. Det har även gjorts skattningar av effekter på avverkningskostnaden16 för olika miljöhänsyn i skogsbruket samt effekter på biodiversiteten. Exempelvis ansågs lämnande av torra vindfällen ha en (svagt) posi- tiv effekt på biodiversiteten utan att medföra ökade kostnader. Sammantaget bedömdes de 19 undersökta typerna av miljöhänsyn minska slutavverkningsnettot . En slutsats av studien är att det troligen finns biodiversitetsvinster att göra, exempelvis ge- nom utbildning av skogsentreprenörer, utan att skogsbrukets lön- samhet behöver drabbas nämnvärt. Sammanfattningsvis skulle, enligt de studier som refereras till i rapporten, möjliga samhällsekonomiska effektivitetsvinster kunna uppnås i det norrländska skogsbruket om hänsynen till rekrea- tionsvärden skulle ges högre prioritet. Detta gäller framförallt i skogsområden som många människor besöker under sin fritid. Den ökade hänsynen skulle främst bestå i att satsa på skogsskötsel med naturlig föryngring och stor lövinblandning, samt att undvika kalytor. 9.1.7Skogsmark eller jordbruksmark? Förskjutningen i markanvändning har under i stort sett hela 1900- talet gått från åker- och betesmark till skogsmark. Åkerarealen i har minskat med i genomsnitt under den se- naste fem åren. Betesmarksarealen har förändrats relativt lite men har mer än halverats . Det har visats att områden där olika naturtyper möts föredras av rekre- 15Holgén & , (1995). 16Carlén m.fl., (1999). ationsbesökare,17 vilket indikerar att det finns positiva externa effekter kopplade till ett varierat landskap. Det är inte förvånande att det finns en betalningsvilja för att be- vara det öppna jordbrukslandskapet då denna naturtyp blir en bristvara. Betalningsviljan kan beräknas till ett nuvärde per hektar bevarad i ett visst län. Därefter kan detta belopp adderas till marknadsvärdet av detta hektar för att ge ett samhällsekono- miskt nuvärde av att fortsätta med åkerbruk på en marginell hektar. Summan kan därefter jämföras med nuvärdet av den alternativa brukningsformen, skogsbruk. Som en illustration genomfördes, i underlagsrapporten, en sådan beräkning för och Västerbot- tens län. Om nuvärdet av bevarat jordbrukslandskap läggs till det före- tagsekonomiska värdet av fortsatt åkerbruk, blir slutsatsen att en marginell hektar bör fortsätta att vara , i såväl som . Omställningen av till skogs- mark är emellertid i hög grad ett resultat av de bidrag som tidigare utbetalades för detta. Dessa bidrag kan ses som ett regleringsmiss- lyckande och slopandet av dem som en klar effektivitetsförbättring. Dessutom kan den höga betalningsviljan för bevarat jordbruksland- skap motivera subventioner till jordbruksdrift på mark som hotas av nedläggning på grund av otillräcklig företagsekonomisk lönsamhet. 9.1.8Biodiversitet och skogsbruk i lövskog flora är artfattig jämfört med länder med gynnsammare klimat längre söderut i . Klimatet och övriga växtbetingelser varierar avsevärt även inom landet beroende på den stora utsträck- ningen från norr till söder och från havsnivån till högfjällen. På större delen av den svenska skogsmarken växer barrträdsdo- minerade bestånd med varierande andelar gran och tall och en mindre del lövträd, ofta . Däremot saknas, till skillnad från många andra europeiska länder, större sammanhängande löv- skogsområden. Större områden med en stor andel lövträd (>40 %) finns endast i norra . Den totala arealen av s.k. ädellövskog i är ca . Ädellövskog definieras som skog där (i ) av volymen består av något eller flera av de ädla lövträdsarterna ek, bok, alm, ask, lind, lönn, fågelbär och avenbok. Av denna areal utgörs av bok- och ek- skogar. Andelen ädellövskog är i de flesta landskap inom utbred- 17 Mieczkowski, (1990). ningsområdet mycket låg (). I och utgör den dock av skogsarealen. Dessa skogar innehåller en stor del av biodiversiteten i svenska skogar vad gäller såväl flora som fauna. Den ökade utbredningen av monokulturer av barrträd i är olycklig ur ett försurningsperspektiv. Barrträden tar nämligen upp större mängder av föroreningarna än lövträd och bi- drar därmed till en ökad markförsurning. Luftföroreningarnas ef- fekter och skogsbrukets försurande inverkan på biodiversiteten är i många fall svår att påvisa och kvantifiera. Det står dock klart att påverkas negativt i . Det gäller kärlväxter såväl som svampar och lavar. Antalet vetenskapliga studier gällande eko- nomisk värdering av biodiversitet i är mycket begränsat. En undersökning18 visar dock på en positiv betalningsvilja hos allmän- heten för att rädda hotade arter (per person och år för den vitryggiga hackspetten). Många arter av både den högre och lägre faunan är helt eller delvis beroende av lövskogsbiotoper. Ex- empel på hotade arter i som är beroende av lövskog är has- selmus, buskmus och vissa fladdermusarter. Bland hotade eller säll- synta fågelarter som är beroende av lövträd kan nämnas vitryggig hackspett och gråspett. Bland de större däggdjuren är flera arter klövvilt delvis beroende av lövdominerade skogar, t.ex. kronhjort, dovhjort och vildsvin. Jämfört med barrskogen hyser lövskogen generellt en mycket artrikare lägre fauna. I underlagsrapporten redovisas en analys av lönsamheten av gran- kontra ädellövskogsplantering. Denna visar, inte förvånande, att gran är väsentligt mer lönsamt än bok eller ek ur virkessyn- punkt. För att en utökning av den nuvarande ädellövskogsarealen skall vara samhällsekonomiskt motiverad krävs en värdering (be- tingad av ökad biodiversitet och ökade rekreationsmöjligheter) som motsvarar denna lönsamhetsskillnad. En sådan värdering skulle rent praktiskt kunna uttryckas i subventioner för omställ- ning från barrträd till ädellövskog. Det går emellertid inte i dagslä- get att med någon säkerhet att bedöma storleken på de effektivi- tetsvinster som eventuellt skulle kunna bli följden av ökad ädellöv- skogsareal. Det faktum att avverkningsmogen ädellövskog riskerar att om- fattas av avverkningsrestriktioner eller reservatsbildning kan ha av- skräckande effekt på privata skogsägare som överväger att satsa på ädellövskogsodling. Även om skogsvårdsstyrelsernas agerande i 18 , (1995). dessa fall kan motiveras ur bevarandeperspektiv behövs andra poli- cyåtgärder, om samhället bedömer att ädellövskogsarealen bör öka. Sammanfattningsvis kan konstateras att lövskogar, och kanske framförallt ädellövskogar är mycket betydelsefulla för artdiversite- ten. av de hotade djur- och växtarterna i är bundna till ädellövskogen, medan av den skyddade sko- gen består av ädellöv. Betydelsen för biodiversiteten av skogsbru- kets inriktning har emellertid varit föremål för endast ett fåtal vetenskapliga studier. En viktig orsak är att begreppet biodi- versitet i sig är komplext och i många fall svårt att mäta. Det är också svårt att planera och genomföra så omfattande och långsik- tiga experiment som krävs för att kunna samla in meningsfulla data på de förändringar som man vill mäta. 9.1.9Den tätortsnära skogen och kommunernas roll Tilltagande urbanisering är ett tydligt fenomen i , liksom i hela världen. bor av landets befolkning i tätorter och 1995 bodde drygt 2,5 miljoner personer i de 10 största tätorterna i , vilket är av landets befolkning. Majoriteten av lan- dets 40 befolkningsmässigt största kommuner ökar sina befolk- ningstal. Majoriteten av dagens befolkning har därför ett helt annat förhållande – mer rekreativt och mindre renodlat virkesinriktat – till skogen jämfört med tidigare generationer. Då en så stor andel av befolkningen bor i större tätorter stiger också betydelsen av de tätortsnära skogarna. Majoriteten av skogsbesöken äger rum i när- rekreationsskog belägen inom gångavstånd från bostaden. Det är därför av extra stort intresse att studera markanvändningen inom kring de 10 största tätorterna, se tabell 9.1.2, nedan. Folkmängd, grönytor och tätortsnära skogsmark för de 10 största tätorterna i . (31/12 1995) 1994 (ha) Källa: SCB (1994, 2000) Arealen tätortsnära skogsmark är liten jämfört med den totala are- alen skogsmark i , men dessa skogar är centrala ur rekrea- tionssynpunkt. Majoriteten av de tätortsnära skogarna är kommun- ägda. Kommunalt ägande är dock ingen garanti för att rekreations- behov och naturvård ges hög prioritet eftersom många kommun- skogar sköts utan uttalad målsättning. Kostnaden för att rekreationsanpassa de tätortsnära skogarna i kommun har beräknats.19 Under antagandet att dessa kostnader är representativa skulle kostnaden för att tätortsanpassa skogarna nära de 10 största tätorterna i bli ca /år. Någon studie över värderingen av en sådan anpassning exi- sterar inte, men om medborgarna i dessa kommuner värderar den till mer än per person och år är en sådan tätortsanpassning ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt. Det är möjligt för kommuner att tillgripa en rad åtgärder för att säkerställa att skogsbruket i de tätortsnära skogarna tar hänsyn till friluftsliv och naturvård. Bland annat kan kommunen sträva efter att köpa in värdefulla rekreationsområden, utnyttja sin rätt till för- köp eller utnyttja möjligheten att bilda naturreservat. Ett alternativ till dessa åtgärder är markbyten, vilket dock förutsätter att kom- munen äger bytbar mark. Sammanfattningsvis finns alltså goda juridiska möjligheter för kommunen att säkerställa en god rekreationsmiljö och god kun- skap om det skogsbruk som behövs för att åstadkomma detta. 19 Hannrup & , (1992). avgörande hindren är framförallt den dåliga ekonomin i många kommuner, splittringen av skogsfrågorna på olika kommunala för- valtningar och bristen på kompetent personal. Detta delkapitel kommer att ge exempel på flera slags marknads- misslyckanden när det gäller hanteringen av förnyelsebara resurser. I det följande diskuteras två typer av brister i marknadernas funk- tionssätt. Dessa är 1) icke väldefinierade ägarrättigheter och 2) ex- ternaliteter. Dessutom behandlas subventioners effekt. En kort in- ternationell överblick följs av en diskussion om äganderätter som ett sätt att lösa problemen i sektorn. Därefter behandlas ett speci- ellt exempel – laxen. Inkomster av nuvarande yrkesfiske efter lax jämförs med den intäkt en ökad laxstam skulle få för samhället. Av- slutningsvis redovisas miljöjusterade nationalräkenskaper för fisk. För att marknadsekonomin skall fungera effektivt förutsätts att en rad olika villkor uppfylls. Två orsaker till att dessa villkor inte uppfylls, vad gäller fisket, och som skall studeras närmare här, är kollektiva varor och att ägarrättigheterna inte är väldefinierade. Avsaknaden av icke väldefinierade ägarrättigheter är ett av de centrala problemen vad gäller miljöekonomi i allmänhet och fiske- sektorn i synnerhet. Fiskaren äger visserligen sin fångst men ingen äger fiskresursen i vattnet. Fisken i havet är ingens och allas egendom. Inte förrän fisken fångats blir någon ägare till den, och så länge fisken simmar fritt kommer det att finnas konkurrens om att fånga den bland fiskare. Den fisk som någon lämnar kvar i vattnet kommer inte med säker- het att finnas kvar , den kanske har tagits upp av någon annan . Av denna anledning finns det knappast några incitament för de enskilda fiskarna att avstå från en fångst för att kunna fånga större fångster då fisken/beståndet har vuxit sig större, ty då kan någon annan ha tagit upp denna fångst. Risken, då ägarrättigheterna inte är väldefinierade, är att resursen överutnyttjas. Resurser som saknar pris eller har ett lägre pris än det som skulle uppstå på en marknad (t.ex. p.g.a. subventioner) tenderar att överutnyttjas. Då det gäller fiskeresursen finns inget pris som avspeglar den eventuella knappheten i och risken för ut- tömning. Andra exempel på områden där man kan se att avsaknaden av ägarrättigheter leder till ett överutnyttjande är; utsläpp av växthus- gaser till luft vid förbränning av fossila bränslen, utsläpp av svavel till luft vid förbränning av olja samt buller från flygplatser och vä- gar. skrev Salvii i följande: Samfälle i åker, äng, skog och mark är just en till ett lands fat- tigdom; ty så länge ingen vet eller råder om sitt, är hela hushållningen omskiftelig, som Månan, dock mera av- och tilltagande Där grannar ligga samfälls i åker och äng, får åkern ofta ligga okörder, eller ock kö- res den i otid Samfälle i skog och mark är lika, om icke mera skad- ligt. Här vill var och en nyttja gamla lagen: skjuter, annan tar, have den i handom har.20 –95 har världens fiskefångster ökat nästan femfalt från mindre än 10 till över . har de mest värdefulla fiskesorterna minskat vad gäller fångst och bestånd. Ex- empel på sådana arter är den nordatlantiska torsken, kaliforniska sardinen, lax från , japanska sardinen, Nordsjösillen, m.fl. För att nå en hållbar utveckling behöver uttaget av fisk minska. Detta kan ske genom tilldelning av fiskekvoter, dvs. ett administ- rativt styrmedel, som begränsar uttaget av fisk.