sou · GPB3101d1 · 2002-01-01 00:00:00 — När det gäller förvaltningen av renskötselrätten finns i stället ett tvång att bilda en organisation och ett tvång att vara medlem i den för att kunna bedriva viss verksamhet. Detta talar starkt för att lagen både bör innehålla ett krav på att en viss organisationsform är obligatorisk och en särskild organisationsform för ändamålet. Tvånget att bilda organisationen kommer att innebära ett behov av regler för att vara säker på att organisationen verkligen bildas. Genom denna typ av regler avviker organisationen på ett avgörande sätt från bolag och föreningar. Avvikelsen är så stor att vi anser att den ensam talar för att det måste finnas tvingande regler om en särskild organisa- tionsform. Ett annat skäl för ett sådant ställningstagande är att det, på grund av samebyns kulturella och sociala betydelse, finns ett behov av att förena ekonomisk och ideell verksamhet inom organisationen. Det är i princip inte möjligt med de existerande bolags- och föreningsfor- merna. Sammanfattningsvis föreslår vi således att lagen skall innehålla ett krav på att det för förvaltningen av renskötselrätten inom ett visst om- råde skall finnas en organisation. Den organisationen skall bedrivas i en särskild form, sameby. 5.4Nya regler för samebyn Vi föreslår att reglerna för samebyn så långt som möjligt skall vara de samma som för ekonomiska föreningar. Det innebär bl.a. att samebyn ensam skall svara för sina skulder. Medlemmarna skall inte ha något personligt betalningsansvar för samebyns skulder. När det gäller frågor kring bildande och upplösning av samebyn samt frågor om medlemskap krävs särskilda regler för samebyn. Vi föreslår också att reglerna för röstning vid samebystämma skall ge utrymme för undantag från huvudregeln om en medlem – en röst för att till- godose behovet av inflytande för de medlemmar som bedriver ren- skötsel. Förbudet för samebyar att bedriva annan verksamhet än renskötsel tas bort. I föregående avsnitt föreslår vi att det skall finnas tvingande regler om en organisation för förvaltningen av renskötselrätten. De tvingande reglerna gäller att organisationen skall bildas och vilken form den skall ha. I detta avsnitt skall vi närmare redogöra för våra överväganden kring organisationens form, samebyn. Förvaltningen av renskötselrätten 179 En sameby bildad enligt rennäringslagens regler skiljer sig mycket från olika bolags- och föreningsformer. Det gäller även vid en jämfö- relse med ekonomiska föreningar, som i förarbetena angetts som före- bild för samebyn. Vissa av skillnaderna kan motiveras med samebyns offentligrätts- liga karaktär eller med den särskilda lösning för medlemmarnas eko- nomiska ansvar som gäller för samebyn. Andra skillnader beror på att det ansetts tillräckligt med förenklade regler för samebyn jämfört med en ekonomisk förening. Det bygger på en föreställning om att samebyn endast skall bedriva en i ekonomiskt hänseende begränsad verksamhet som bara medlemmarna har behov av att kunna kontrollera. Trots begränsningen av verksamheten till enbart renskötsel har de flesta samebyar en mera omfattande ekonomi än vad som förut- sattes vid rennäringslagens tillkomst. Samebyn har därutöver omfattan- de uppgifter när det gäller att företräda renskötseln utåt mot andra intressen, t.ex. vid samråd med skogsbruket och i samband med exploa- teringsåtgärder. Det finns utrymme för samebyns verksamhet att öka om begränsningen till enbart renskötsel tas bort. Vi kommer nedan att motivera varför vi föreslår att begränsningen skall tas bort. En ny sameby bör således anpassas till detta. När den första renbeteslagen infördes gjordes ingen formell skillnad mellan kvinnor och mäns möjligheter att bedriva renskötsel. Forskning tyder också på att de samiska kvinnorna spelade en aktiv roll inom renskötseln . Genom renbeteslag förändrades lagstiftarens syn på kvinnans roll i renskötseln. Kvinnornas medlemskap i lappbyn kopplades till deras olika relationer till lappbyns män, som hustrur, döttrar eller änkor. Genom att renskötseln betrakta- des som ett manligt dominerat yrke, vilket inte motsvarade den samiska verkligheten , tillmättes inte kvinnorna så stort värde för näringen. Genom renbeteslag omvandlades lappbyarna till samebyar och de samiska kvinnorna inom rennäringen jämställdes for- mellt med männen. Statistiskt material /72 visar att enbart omkring sex pro- cent av de aktivt renskötande samerna var kvinnor (SOU 1975:100). Någon liknande statistisk analys har inte gjorts senare, men för framgår av företagsregistret att av företagen hade en kvinn- lig huvudman (Svensk rennäring, 1999). Siffrorna är inte direkt jäm- förbara men de tyder på att antalet kvinnor som är aktiva i renskötseln inte förändrats nämnvärt. En förklaring till detta kan vara konstruktio- nen av rösträtten vid stämman i samebyn. För de flesta viktiga frågor är rösträtt förbehållen de renskötande medlemmarna. De renskötande medlemmarna har rösträtt i förhållande till det renantal de representerar på så sätt att de har en röst för varje påbörjat hundratal renar. 180 Förvaltningen av renskötselrätten skötande medlemmens renantal räknas såväl hans egna som hans hus- folks renar (13 § rennäringslagen). I många samebyar har detta inne- burit att de kvinnliga familjemedlemmarnas renar registreras under antingen fadern eller maken. Frågan om samebyns uppbyggnad engagerar många samer. Många anser att samebyn ur olika aspekter måste förändras. Inom samiska organisationer, t.ex. och samebyarna, pågår diskussioner i frågan. Vi har försökt att i så stor utsträckning som möjligt följa med i de samiska diskussionerna och ta till oss de synpunkter som kommer fram. Vår avsikt med förslaget till nya regler för samebyn är att skapa en organisation som både är anpassad till renskötselrättens särskilda egen- skaper och till modernt näringsliv. Vi har därför valt att så långt som möjligt låta samma regler gälla för samebyn som för ekonomiska före- ningar. Orsaken till det är att reglerna för ekonomiska föreningar utar- betats för att passa många skiftande typer av föreningar och verksam- heter som de tillgodoser berördas intressen, dvs. medlem- marna, blivande medlemmar och utomstående som anställda, kreditgi- vare och det allmänna. En sådan lösning bör enligt vår mening även kunna bidra till att höja de samiska näringarnas status eftersom den inte pekar ut dem som mindre betydelsefulla i ekonomiskt hänseende. Vidare anser vi att ett förslag till nya regler för samebyn bör inne- bära att förutsättningarna för kvinnor och män är lika. Vi kommer där- för att föreslå att röstning, om den skall ske efter renantal, skall innebä- ra att varje medlem röstar för sitt renantal. I avsnitt 5.5.3 utvecklar vi våra överväganden beträffande röstning vid bystämma. Även vårt för- slag att ta bort verksamhetsbegränsningen för samebyn kan ses mot bakgrund av att lagstiftningen bör utgå från att förutsättningarna för män och kvinnor skall vara lika. Det offentligrättsliga inslaget, tvånget att vara med i organisationen för att kunna nyttja renskötselrätten, gör att vissa regler i lagen om ekonomiska föreningar inte utan vidare kan tillämpas i samebyn. Det gäller främst frågor kring bildande, upplösning och medlemskap. 5.4.1Bildande och upplösning av samebyn Samebyarna anses enligt rennäringslagen bildade genom lagen. Rennä- ringslagen saknar bestämmelser om hur samebyn skall upplösas. Enligt förarbetena förelåg det inte något behov av sådana regler eftersom samebyn på grund av sin offentligrättsliga karaktär inte kunde upplösas (prop. 1971:51 s. 173). Detta förklarades närmare med att renskötsel- rätten är en på urminnes hävd grundad rätt till ett visst område och att Förvaltningen av renskötselrätten 181 det området är samebyn. Eftersom renskötseln enligt rennäringslagen endast får bedrivas av samebyn och det är ett allmänt intresse att ren- skötseln bedrivs kan samebyns verksamhet inte upphöra. Resonemanget i förarbetena leder till konsekvenser som är svåra att överblicka om man föreställer sig en situation där samebyn är på obe- stånd och således bör försättas i konkurs. I och för sig innehåller förar- betena uttalanden som antyder att det inte skulle bli aktuellt att en sameby kommer på obestånd, eftersom de endast skall få ägna sig åt renskötsel och dessutom skall kunna erhålla statliga stöd för sin verk- samhet (prop. 1971:51 s. 120). är det trots allt så att vissa samebyar har mycket stora skulder på grund av rättegångskostnader. De renskötande medlemmarna har ett sekundärt personligt betalningsansvar för samebyns skulder. Vissa av dessa byar har emellertid ett ganska litet antal sådana medlemmar. Tanken att en sameby skulle kunna komma på obestånd är således inte fullständigt orealistisk. har en sameby rekonstruerats. Det gäller same- by. I sameby fanns stora brister i bykassan. Med godkännande från samebyn tillsattes en syssloman av länsstyrel- sen för att rekonstruera samebyn. Det beslutades att byn skulle ha fem renskötselföretag. Två ungdomar som tillhörde byn fick statligt stöd för att skaffa sig renar och startade två företag. Ytterligare två företag startades av personer som kom till byn utifrån. Det femte företaget be- stod av de tidigare medlemmarnas renar. Beträffande skulderna gjordes överenskommelser med borgenärerna och bidrog med en del pengar så att inga skulder fanns kvar till den nya byn. Mot denna bakgrund anser vi att nya regler för sameby måste anpas- sas till att en sameby kan komma att försättas i konkurs. Det bör såle- des var möjligt att upplösa en sameby. Därav följer att det även måste vara möjligt att bilda en sameby. Som framgår av vårt förslag till mål för en ny rennäringspolitik är det ett viktigt allmänt intresse att renskötselrätten förvaltas väl och att renskötsel bedrivs inom renskötselområdet. Det tillgodoses genom att lagen innehåller ett krav på att det skall finnas samebyar för att förvalta renskötselrätten. Detta är dock i sig inte ett skäl för att en sameby med dålig ekonomi och organisation inte skall kunna ersättas av en annan utan att denna belastas av den gamla byns skulder. Frågorna om bildande och upplösning är två sidor av samma mynt. I en ekonomisk förening är beslutet att bilda föreningen ett frivilligt be- slut, dvs. en avtalsrättslig handling. Av det följer att medlemmarna när som helst kan välja att upplösa föreningen. Beträffande samebyn råder i stället ett tvång att bilda den. Av det följer att medlemmarna inte hel- ler kan förfoga över när samebyn skall upplösas. 182 Förvaltningen av renskötselrätten I en situation kan det bli aktuellt att bilda och upplösa samebyar utan att det har samband med konkurs. Det gäller när två eller flera sa- mebyar går samman till en eller när en större delas i flera samebyar. I dessa situationer är det frågan om att ersätta en samebys förvaltning med en annans. Mot bakgrund av att en viktig utgångspunkt för vårt förslag är att samebyns medlemmar i så stor utsträckning som möjligt själva skall besluta om formerna för sin verksamhet bör detta vara möjligt. Bildande av sameby vid övergången från rennäringslagen till nya regler I ett övergångsskede mellan de gamla och de nya reglerna föreslår vi att uppdraget att bilda den nya samebyn skall överlämnas till de som är medlemmar i den existerande samebyn. Vi föreslår därför övergångs- bestämmelser med den innebörden. Av övergångsbestämmelserna bör vidare framgå den tid inom vilken ombildningen skall ha skett. Vi anser att det är rimligt att samebyarna skall vara ombildade från det att de nya reglerna trätt i kraft. Vi gör bedömningen att för de flesta samebyarna kommer inte om- bildningen att ställa till några problem. Det viktigaste är att man i byn tar sig tid att verkligen fundera över hur man vill att byn skall fungera och därmed vad stadgarna skall innehålla. En viktig fråga att lösa är hur den gamla samebyns tillgångar och skulder skall hanteras i den nya byn. I det här sammanhanget vill vi framhålla att det finns ett visst ansvar för och rennäringens organisationer att vara del- aktiga i processen vid ombildandet så att man kan undvika att samebyar kommer i tidsnöd. Enligt vår uppfattning bör denna process för bil- dande vara tillräcklig för de allra flesta byar. I avsnitt 5.6 redogör vi för våra förslag till åtgärder för att de nya reglerna om sameby skall få genomslag. En särskild fråga i samband med övergången från gamla till nya samebyar är borgenärernas ställning. Enligt rennäringslagen finns det ett obegränsat sekundärt personligt betalningsansvar för samebyns ren- skötande medlemmar. Det innebär att de renskötande medlemmarna är skyldiga att personligen tillskjuta medel om samebyn inte kan betala sina skulder. Borgenärerna kan dock inte vända sig direkt till alla eller vissa renskötande medlemmar och begära att de skall betala samebyns skulder. Om styrelsen inte agerar för att få in erforderliga medel från de renskötande medlemmarna är styrelseledamöterna solidariskt betal- ningsansvariga för skulden. Ur borgenärernas synvinkel är det således enbart samebyn, utom vid försummelse från styrelsens sida, som kan Förvaltningen av renskötselrätten 183 Samebyns betalningsförmåga måste bedömas från den utgångspunkten. Enligt vårt förslag skall samebyn ensam svara för sina åtaganden. Medlemmarna kommer inte att ha något betalningsansvar, varken sekundärt eller solidariskt. Det innebär att förslaget innehåller samma regler för uppbyggnad av samebyns kapital som gäller för ekonomiska föreningar. Samebyns betalningsförmåga kommer således att bedömas på samma sätt som för en ekonomisk förening. Eftersom borgenärerna enligt rennäringslagens regler inte har möj- lighet att vända sig direkt till de renskötande medlemmarna för att få betalt, anser vi att borgenärernas ställning inte påverkas på ett sådant sätt av vårt förslag att det krävs speciella övergångsbestämmelser. En- ligt vad vi har fått erfara är det dessutom så att borgenärerna kräver personlig borgen från t.ex. styrelseledamöterna som säker- het för lån till samebyn. Denna situation påverkas inte av vårt förslag om ändrade regler för betalningsansvaret i samebyn. Nedan kommer vi att presentera ett förslag som innebär att samebyn skall anses upplöst efter en konkurs som avslutas med underskott. Det innebär att det finns ett behov av att kunna bilda en ny organisation i området. Renskötselrätten betraktas som kollektiv för medlemmarna i same- byn. Efter en konkurs kan dock samebyn i princip inte vidta några åt- gärder. Det är därför inte självklart vilka som skall vara med och bilda en ny sameby sedan den gamla gått i konkurs. Vidare är det inte själv- klart vem som skall ha ansvar för att den bildas. Mot den bakgrunden anser vi att det bör vara en statlig myndighets ansvar att samebyn bil- das. Eftersom det är fråga om en samisk angelägenhet är den lämpliga myndigheten. För att finna former för proceduren kan man jämföra med andra fall där myndigheter medverkar vid bildande av organisationer. Ett exempel på en sådan situation är bildandet av samfällighetsföreningar enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Vid oenighet mellan delägarna i en samfällighet kan en delägare begära att lantmäte- rimyndigheten håller ett sammanträde för att bilda en samfällighetsfö- rening. Vi föreslår att proceduren för bildande av en ny sameby utformas på ett liknande sätt. får ansvar för att kalla till ett sammanträde där samebyn kan bildas. Till sammanträdet skall kalla medlemmar i den gamla samebyn. Det finns dock en risk att samebyn 184 Förvaltningen av renskötselrätten inte kan bildas vid detta sammanträde, t.ex. för att medlemmarna inte är intresserade eller för att tillräckligt många inte är intresserade och finansieringen av byn därför inte kan lösas. Kan samebyn inte bildas vid det första sammanträdet skall Same- tinget sätta ut ett nytt sammanträde till vilket medlemmarna i den gamla samebyn och utomstående som anmält att de är intresserade av att bli medlemmar i byn kallas. När det gäller utomstående bör Same- tinget innan kallelse sker kontrollera att de uppfyller de krav för med- lemskap i sameby som lagstiftningen ställer upp. Inför sammanträdet bör ha utarbetat ett förslag till stad- gar för den nya samebyn. Deltagarna i sammanträdet skall ta ställning till dessa och välja styrelse i byn. Röstreglerna vid sammanträdet bör motsvara de som gäller för stämman i den bildade samebyn. Det inne- bär att varje myndig deltagare har en röst men att man kan rösta efter renantal i vissa frågor som rör renskötselrätten. Beslut vid sammanträ- det kan klandras på samma sätt som beslut av bystämma. I vissa fall kan det kanske vara bättre att låta byområdet och med- lemmarna i den upplösta samebyn ingå i en angränsande sameby i stället för att bilda en ny. Det skulle t.ex. kunna vara fallet om den upplösta samebyn är mycket liten. Eftersom samebyn är upplöst finns det inte någon juridisk person som kan ingå ett fusionsavtal med den angränsande samebyn. Vi anser ändå att det är önskvärt att även denna lösning är möjlig. Vi föreslår därför att som ett alternativ till att bilda en ny sameby skall kunna föreslå att man vid sammanträ- det för bildandet i stället beslutar att området och medlemmarna skall ingå i den angränsande samebyn. Det förutsätter naturligtvis att den angränsande samebyn fattat beslut om att så får ske. Den beskrivna proceduren för bildande kan tyckas komplicerad. I praktiken avviker den dock inte nämnvärt från hur det rent praktiskt gick till när sameby rekonstruerades. Skillnaden är att det statliga inflytandet i det fallet var större. Med hänsyn till att berörda samer i så stor utsträckning som möjligt bör bestämma i egna angelägenheter anser vi att den statliga inblandningen bör vara så liten som möjligt. Slutligen kommer detta förfarande sannolikt inte att behöva tilläm- pas särskilt ofta. Skall verksamheterna i samebyn kunna bedrivas och ha fortsatt förtroende hos leverantörer och kreditgivare förutsätts att konkurser inte är vanligt förekommande. Förvaltningen av renskötselrätten 185 När det gäller överväganden kring om samebyn skall kunna upplösas gör sig samebyns offentligrättsliga karaktär starkt gällande. Rennärings- lagens utgångspunkt är att samebyn inte kan upplösas. Som framgått ovan anser vi att detta synsätt i samband med en konkurs kan innebära konsekvenser som är svåra att överblicka. Enligt vårt förslag skall samebyn ensam svara för sina förpliktelser med sin egen förmögenhetsmassa. Vid en konkurs måste förmögen- heten realiseras för att kunna betala så mycket av skulderna som möj- ligt. Om tillgångarna inte täcker skulderna och konkursen avslutas med brist måste konsekvensen bli att samebyn skall anses upplöst när kon- kursen avslutas. En organisation av denna typ, liksom en ekonomisk förening, måste ha en förmögenhetsmassa för att kunna existera. Om organisationen konkurs måste en ny bildas för att för- valta renskötselrätten inom området. Det är ett viktigt allmänt intresse att renskötsel bedrivs inom ren- skötselområdet. Enskilda näringsidkare och samebyar kan dock gå i konkurs och deras verksamhet upphör. Enligt vårt förslag skall en ny sameby bildas om den gamla går i konkurs. En viktig aspekt vid bil- dandet av den nya samebyn är i vilken utsträckning den kan ta över den gamla samebyns anläggningar. Anläggningarna, t.ex. stängsel och slakterier, är en tillgång hos samebyn som konkursförvaltaren vid en konkurs skall försöka omsätta till pengar för att täcka skulderna. De praktiska problemen kring att bilda en ny sameby kan öka om anlägg- ningarna säljs och fraktas bort. Detta bör vara en omständighet som , i egenskap av myndighet med ansvar för att förvaltningen av renskötselrätten i området fortsätter, måste beakta i samband med att myndigheten underrättas om en samebys konkurs. För ekonomiska föreningar gäller att de skall träda i likvidation och på så sätt upplösas även om en konkurs avslutas med överskott. Bak- grunden till det är att konkursen anses innebära ett sådant avbrott i föreningens verksamhet att det regelmässigt är lämpligast både för medlemmarna och andra intressenter att föreningen upphör, även om konkursen lämnar överskott. Det samma kan i och för sig sägas gälla för samebyn. Å andra sidan gäller i vårt fall att det måste finnas en sameby för att förvalta rensköt- selrätten. Mot det avbrott som konkursen orsakat i verksamheten skall ställas de konsekvenser för verksamheten som kan uppstå om en ny organisation måste bildas. Eftersom det förfarandet för att tillgodose alla berörda intressen är ganska komplicerat är det rimligt att den gamla samebyn består om konkursen avslutats med överskott. 186 Förvaltningen av renskötselrätten Om samebyn försätts i konkurs bör det finnas en regel om att tings- rätten skall underrätta registermyndigheten, dvs. , om kon- kursen, vem som är konkursförvaltare och vilken tillsynsmyndighet som har tillsyn över förvaltningen. På så sätt kan bevaka om konkursen kommer att leda till brist eller överskott. Om den leder till brist kan sätta igång ett förfarande för att bilda en ny organisation så att det inte uppstår ett glapp i förvaltningen av renskötselrätten i området. Eftersom det måste finnas en sameby för förvaltning av renskötseln inom varje betesområde tänker vi inte föreslå att det skall vara möjligt att upplösa organisationen genom likvidation, varken tvångsvis eller frivilligt. Det innebär vissa nackdelar. En är att medlemmarna inte kan upplösa sameby trots att de märker att den ekonomiska ställning för- sämras i sådan utsträckning att den börjar närma sig obestånd. Om fri- villig likvidation inte är möjligt kan sammanslagning av samebyar inte ske på något annat sätt än genom fusion. En annan konsekvens är att tvångslikvidation inte går att använda som sanktion mot samebyar som inte har styrelse eller som bedriver sin verksamhet i strid mot de ända- mål som framgår av lag och stadgar. För att i viss mån lösa de problem som uppstår till följd av att en sameby inte kan upplösas genom likvidation föreslår vi att det skall vara möjligt för en samebys medlemmar att besluta att samebyn skall delas upp i flera samebyar. Det kan ske utan att den ursprungliga same- byn måste upplösas. Som framgått ovan, avsnitt 5.2, föreslår vi att samebyarna i större utsträckning än skall kunna avtala om sina gränser. Ett sådant avtal kan således träffas mellan den ursprungliga och den nya samebyn. De medlemmar som skall ingå i den nya same- byn utträder ur den ursprungliga byn. Vårt förslag innebär att samebyn, precis som en ekonomisk förening, skall bygga upp en egen förmögen- het bl.a. genom att medlemmarna betalar insatser. De medlemmar som utträder för att ingå i den nya samebyn har rätt att få ut sina insatser på samma villkor som vid utträde av andra orsaker. Reglerna om rätt att ta ut innestående insatser innehåller regler till skydd för den ursprungliga samebyns borgenärer. Vi föreslår att reglerna om fusion i lagen om ekonomiska föreningar skall vara tillämpliga för samebyn. Det innebär att två eller flera same- byar genom stämmobeslut med kvalificerad majoritet kan besluta att gå ihop till en sameby. Fusion innebär att de ursprungliga samebyarna anses upplösta utan likvidation när den nya samebyn bildats. Använd- ningen av samma fusionsförfarande som för ekonomiska föreningar in- nebär att de samgående samebyarnas borgenärers intressen beaktas. bör på begäran av någon som berörs kunna förordna syssloman om en sameby saknar styrelse. Förvaltningen av renskötselrätten 187 byns angelägenheter och företräda byn på samma sätt som en styrelse. Han bör således försöka få till stånd en stämma som kan utse ny styrelse. Enligt rennäringslagen kan i motsvarande situation förordna syssloman. En liknande konstruktion gäller för samfällighetsföreningar. För ekonomiska föreningar gäller att om någon anmälan rörande föreningen inte har kommit in till registermyndigheten , så skall myndigheten undersöka om föreningen har upp- hört med sin verksamhet.