sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — En möjlighet (a) är att låta nuvarande mottagare av bostads- bidrag behålla dessa, och låta dem fasas ut i takt med att de inte längre uppfyller regelverkets krav. kan man låta ny- tillkommande, som skulle vara berättigade till bostadsbidrag, i stället få del av de nya stödformerna enligt utredningens förslag. Fördelen med denna metod är att ingen får en försämring i förhållande till det stöd de får med nuvarande regelverk. Nackdelen är att man får arbeta med två parallella stödsystem, vilket dels är krångligt, dels kan uppfattas som orättvist eftersom familjer i likartad situation behandlas olika, enbart beroende på när de första gången uppfyllde kraven för att få bostadsbidrag. En annan möjlighet (b) är att under en övergångstid för varje be- rörd familj räkna ut både hur mycket de skulle få med nuvarande regler och hur mycket de skulle få med utredningens förslag. En minskande del av bidraget skulle betalas ut enligt de gamla reglerna och en växande del enligt de nya reglerna. Förändringen genomförs därmed stegvis under en övergångstid på exempelvis . Det skulle ge de berörda familjerna tid att anpassa sig till den nya Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet situationen, t.ex. genom att öka sitt förvärvsarbete eller utbilda sig och få ett bättre betalt jobb, vilket för dem, som får en påtaglig minskning av stödet, förmodligen är den viktigaste åtgärden för att förbättra situationen. Det ger också för anpassning av bostadssituationen, t.ex. för de familjer som har en mycket dyr bostad och vill välja att disponera sina resurser på annat sätt. Denna metod ger ett administrativt merarbete, dock . Fördelen är att alla får klart besked om vad som väntas efter övergångstidens slut, och att alla som har samma faktiska situation behandlas lika, oberoende av när de första gången uppfyllde villkoren för ett visst stöd. Ett tredje alternativ (c) är att under en övergångstid införa ett tidsbegränsat extra bidrag, som skulle kunna delas ut efter individuell prövning, till det begränsade antal familjer, som skulle förlora mycket på omläggningen, därför att de har stora bostadsbidrag, och som inte skulle täckas av det särskilda stöd för ensamstående föräldrar, som utredningen föreslår i avsnitt 18.5. Handläggningen av ett sådant stöd, enligt ett tillfälligt regelverk, skulle kunna administreras av , som har vana vid individuell bedömning av hela familjesituationen. Det skulle också kunna handläggas av , som ansvarar för de övriga familjestöden. Oavsett vilket alternativ man väljer, måste dessa organ samverka, och samverka med arbetsförmedlingen, eftersom ett sådant individuellt övergångsstöd skulle förutsätta krav på familjen att medverka i aktiva åtgärder för att åstadkomma en var- aktig förbättring av ekonomin. Som utredningens analys visar, är den långsiktiga lösningen på dessa familjers problem knappast en ökning av de familjepolitiska bidragen, utan åtgärder av annat slag, framför allt utbildning eller andra förändringar som leder till en starkare ställning på arbetsmarknaden. Om man väljer att lägga ansvaret på , skulle det innebära ökade kostnader för kommunerna, som i så fall fick kompenseras inom ramen för förhandlingar mellan staten och kommunförbundet. Fördelen med denna metod är att kostnaderna förmodligen skulle kunna be- gränsas genom att stödet riktades endast till dem som verkligen får en försämring genom omläggningen, och att det skulle kopplas till aktiva åtgärder. Nackdelen är att den skulle innebära en ökning av beroendet av individuellt prövade stöd, som visserligen vore tids- begränsad, men som ändå skulle innebära att ytterligare ett antal familjer skulle få sin ekonomi granskad och diskuterad av utom- Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet stående myndighetsföreträdare, i stället för att få ett automatiskt verkande stöd. Som teknisk lösning är förmodligen metod (b) den bästa. Men vilken metod man väljer beror även på hur stort utrymme man anser att det finns att på kort sikt tillföra familjepolitiken ökade resurser och på hur man bedömer angelägenheten att kunna ta individuella hänsyn till de familjer som får en försämring vid omläggningen. Enligt utredningens mening vore det fördelaktigt att redan nu fatta principbeslut om övergång från bostadsbidrag till andra riktade bidrag enligt den modell utredningen föreslår. Takten i genomförandet bör sedan bli beroende av det ekonomiska utrymmet. Givetvis finns det också möjlighet att justera storleken av de ingående generella stöden, dvs. allmänt barnbidrag, ensam- föräldertillägg, studerandetillägg och flerbarnstillägg. Utredningen har valt det inbördes förhållande mellan de olika föreslagna stöden som enligt datasimulering ger den närmaste anpassningen till dagens fördelning av stöd och ekonomisk bärkraft. Utredningens förslag att ersätta bostadsbidraget för barnfamiljer med andra familjepolitiska stöd berör inte det bostadsbidrag som kan utgå till barnlösa personer upp till . Bostadsbidrag till ungdomar utan barn utgick till drygt 58 000 hushåll, och kostade . Detta bostadsbidrag omfattas, såvitt utredningen har kunnat finna, inte av utredningens direktiv. Självfallet är utredningen medveten om att det kan ifrågasättas om man bör behålla ett bostadsbidrag till barnlösa unga människor, om man inte längre har ett bostadsstöd för barnfamiljer. Behovet av detta bostadsbidrag behandlades av , som föreslog att bidraget skulle tas bort (SOU 1995:133) och där- efter i en proposition (1995/96:186) med förslag om att bidraget delvis skulle avskaffas. beslutade dock att bostads- bidraget till ungdomar utan barn skulle vara kvar. Bostadstillägget till pensionärer () omfattas inte av ut- redningens uppdrag. Det finns förtidspensionärer som har barn, och därför finns också regler för samordning av BTP och bostads- bidraget för barnfamiljer. Sådana regler behövs naturligtvis inte längre om bostadsbidraget omvandlas till andra stödformer som Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet inte är relaterade till bostad eller inkomst. Bostadstillägg till pensionärer berörs därmed knappast av utredningens förslag. Utredningens uppdrag omfattar inte heller det bostadsbidrag som kan utgå enligt lagen om totalförsvarsplikt. Denna förmån påverkas inte av utredningens förslag. 19Vissa förändringar inom underhållsstödet Utöver de övergripande förslagen i kapitel 18 framförs här för- slag till vissa mindre justeringar inom underhållsstödet. Dels föreslås att återbetalningsskyldigheten skall mildras och marginaleffekterna begränsas, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Dels framförs synpunkter på möj- ligheten för den underhållsbetalande att få del av samhällsstödet för de dagar då barnet vistas hos den underhållsbetalande. Utredningen anser också att socialbidrag skall kunna utgå för umgängesresor, om föräldrarna bor långt ifrån varandra. Utredningen stöder förslag om åter- betalningskonto för bidragsskyldiga med stora skulder, för att begränsa de skulder som går till kronofogden. Utredningen anser inte att studiebidraget skall ingå i underlaget för beräkning av återbetalningsskyldighet. Utredningen föreslår ingen höjning av underhållsstödets storlek. Reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär, att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel in- komst som ligger under för socialbidrag (se kapitel 6 och 12). Detta gäller även för föräldrar som har en medelgod inkomst. Analysen visar sammanfattningsvis att: de som är skyldiga att återbetala underhållsstöd för många barn, har en pressad ekonomi även i vanliga inkomstlägen för heltidsarbetande. En bidragsskyldig med fem barn, som åter- betalar underhållsstöd för alla fem, kommer över socialbidrags- först vid en inkomst om , Vissa förändringar inom underhållsstödet risken att hamna under socialbidragsnorm torde öka med antalet barn, men även bidragsskyldiga med endast ett barn hamnar vid vissa inkomstlägen under socialbidragsnormen, flertalet bidragsskyldiga har inkomster . De som har lägst inkomster är skyddade genom grund- avdraget. Enligt utredningens uppfattning bör återbetalningsskyldigheten för bidragsskyldiga lindras, särskilt för dem som har många barn, enligt följande riktlinjer. Enligt får en bidragsskyldig förälder förbehålla sig ett normalbelopp för egna levnadskostnader och ett skäligt belopp för bostadskostnad, när underhållsbidrag till barn skall bestämmas. Enligt utredningens uppfattning bör samma synsätt gälla reglerna för underhållsstöd. Återbetalningsskyldig- heten bör inträda först efter det att en bidragsskyldig förälder har medel för sin egen försörjning och bostad. Detta kan uppnås genom att grundavdraget vid beräkning av återbetalningsbelopp höjs och att procentsatserna justeras på lämpligt sätt. Normal- beloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning enligt utsökningsbalken används för att beräkna rätten till anstånd med återbetalning. Samma belopp kan vara utgångspunkten för beräkning av en förälders behov. En rimlig boendekostnad kan vara att beräkna ett genomsnitt av boendekostnaden för en till två vuxna enligt normer för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag. Utredningen vill också erinra om det förslag som framfördes i utredningens promemoria som överlämnades till regeringen . Det skulle innebära minskad belastning och minskade marginaleffekter för föräldrar som betalar för många barn. Vissa förändringar inom underhållsstödet Vissa regler i lagen om underhållsstöd har sin grund i föräldra- balken. Detta gäller t.ex. reglerna om umgängesavdrag. När ett barn vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet utöver det underhållsbidrag, som föräldern kan vara skyldig att betala. har den förälder, som barnet normalt bor tillsammans med, minskade kostnader för barnet. Enligt får en förälder, som har haft barnet hos sig av minst fem hela dygn eller i minst sex hela dygn under en kalendermånad, därför göra ett visst avdrag från det underhållsbidrag som han eller hon skall betala. För varje helt dygn av barnets vistelse är det s.k. umgängesavdraget 1/40 av det månatliga underhållsbidraget. Motsvarande avdragsmöjlighet gäller även vid återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd. Avsikten med avdraget var att undvika att kontakten med barnet och den bidragsansvarige föräldern skulle försvåras av att föräldern inte hade råd att, utöver underhållsbidraget, även bekosta barnets vistelse hos sig. Det ansågs vara ett rättvisekrav att en bidragsansvarig förälder som, förutom att betala underhåll, hade barnet hos sig vissa perioder kunde få en rimlig lättnad av sin bidragsskyldighet. Skälet till att avdraget fastställts till 1/40 av det månatliga underhållsbeloppet var att den andre föräldern har vissa kostnader som inte minskar därför att barnet inte bor hos honom/henne (prop. 1978/79:12). Enligt de nuvarande reglerna är avdraget helt beroende av under- hållsbidragets/återbetalningsbeloppets storlek. Om beloppet är högt blir avdraget stort, vid lägre underhåll blir avdraget mindre och i de fall den bidragsansvarige föräldern saknar förmåga att betala något underhåll, och sannolikt är i störst behov av en eko- nomisk lättnad för att klara utgifterna för umgänget, lämnas inte någon ekonomisk lindring alls. Betalar en förälder fullt bidrag, , minskas bidraget med per barn för som barnet vistas hos föräldern. Är återbetalningen däremot fastställd till noll kronor blir något avdrag inte aktuellt. Utredningen anser att umgängesföräldern bör få del av den statliga subventionen (utfyllnadsdelen) och inte enbart en nedsättning av återbetalningsbeloppet. Detta kan ske genom att även en del av det Vissa förändringar inom underhållsstödet statliga stödet förs över från boföräldern till umgängesföräldern som ersättning för de aktuella umgängesdagarna. Enligt utredningens mening skulle det vara önskvärt att på detta sätt förbättra den ekonomiska situationen för bidragsskyldiga som har svag ekonomi och som har ett omfattande umgänge med barnen. För de dagar ett barn vistas hos en bidragsskyldig förälder som inte har förmåga att återbetala något underhållsstöd alls, eller som betalar tillbaka ett lågt belopp, bör således en del av under- hållsstödet betalas till umgängesföräldern. För som enligt reglerna i berättigar till umgängesavdrag, bör för- säkringskassan till den bidragsskyldige betala 1/40-del av under- hållsstödets belopp, reducerat med det umgängesavdrag på återbetalningsbeloppet som denne får göra med nuvarande regler. Motsvarande del skall dras av vid utbetalningen av underhållsstöd (utfyllnadsbidraget) till boföräldern. Enligt utredningens upp- fattning skulle en sådan åtgärd kunna underlätta för föräldrar med låga inkomster att uppehålla en mer regelbunden och omfattande kontakt med sina barn. Det skulle också minska skillnaden i de ekonomiska förutsättningarna mellan barn som bor växelvis hos båda föräldrarna och barn som har ett omfattande umgänge med den förälder barnet inte sammanlever med. Åtgärden ger i princip inga ökade utgifter för staten då för- bättringen för umgängesföräldern skulle finansieras genom ett av- drag från boförälderns ersättning. genomfördes en reform om vårdnad, boende och um- gänge (prop.1997/98:7). Utredningen har erfarit att en översyn av denna förbereds inom och att bl.a. villkoren för umgängesavdrag och metoden för dygnsberäkning avses ingå i översynen. Utredningen föreslår att en förändring i den riktning som anges ovan närmare prövas i anslutning till denna översyn. 19.3Kostnader för resor vid umgänge En majoritet () av barn till särlevande föräldrar har mindre än 5 mils resväg till den andre föräldern. För av barnen gäller att den andra föräldern inte finns i . Återstående av barnen har mer än till den andra föräldern. En särskild bestämmelse infördes i för de reskostnader som kan uppstå när barnet umgås med en förälder Vissa förändringar inom underhållsstödet som bor på en annan ort än barnet. Den förälder som barnet bor hos skall ta del i kostnaderna för umgängesresor efter vad som är skäligt med hänsyn tagen till föräldrarnas ekonomiska förmåga och övriga omständigheter. I de fall en förälder inte har ett tillräckligt ekonomiskt utrymme för att bidra till barnets reskostnader kvar- står problemet. berörde i sitt slutbetänkande (SOU 1999:97) möjligheten att ge socialbidrag för kostnader för resor i samband med umgänge. I sina författningskommentarer skriver utredningen: Socialbidrag ska vidare kunna lämnas för vissa umgängesresor. Även här bör hänsynstagandet till barnets bästa styra bedömningen men det huvudsakliga ansvaret för att åstadkomma ett normalt umgänge åligger båda föräldrarna såväl i ekonomiskt som praktiskt hänseende. Inte heller vad gäller umgängesresor kan det bli fråga om att bevilja socialbidrag för att utöva umgänge utomlands. Någon ändring i detta avseende har betänkandet inte föranlett. Utredningen anser att en förändring i denna riktning bör genomföras. Är avståndet mellan föräldrarna mindre än torde inte reskostnaderna vara så betungande att de hindrar umgänget mellan föräldrar och barn. För barn vars andra förälder bor utanför delar utredningen den uppfattning som förs fram i det aktuella betänkandet, att socialbidrag inte skall lämnas. För de barn som har längre än till den andra föräldern, och denne bor inom landet, kan reskostnaderna vid umgänge vara ekonomiskt be- tungande. Enligt utredningens uppfattning kan det kan vara rimligt att i ömmande fall och med hänsyn tagen till barnets bästa, ge socialbidrag till umgängseresor. Kommunerna kan frivilligt lämna försörjningsstöd till umgängesresor. Bidrag till umgängesresor ingår dock inte i för- sörjningsstödet enligt socialtjänstlagen 6 b § utan i §. Kommunen har rätt att själv besluta om bistånd i andra fall (§) såsom till flyttningskostnader, möbler, vård och behandling m.m. Detta stöd skall ses som ett komplement till försörjningstödet och beslut kan endast överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Beslut som fattas enligt 6 b § kan överklagas till förvaltningsdomstol. Enligt utredningens uppfattning bör även bi- drag till umgängesresor omfattas av socialtjänstlagen så att beslut om dessa kan överklagas till förvaltningsdomstol. Vissa förändringar inom underhållsstödet En förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet skall enligt fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhåll till barnet. En förälder kan uppfylla sin under- hållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om barnet och försörja det eller genom att betala underhåll för det, om föräldern inte bor tillsammans med barnet. Föräldrarna skall svara för underhåll för sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnens behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Föräldrarna delar på underhållet var och en efter sin förmåga. Som ledning för beräkning av barns behov enligt , lämnas rekommendationer i form av schablonbelopp, kopplade till barns ålder. Beloppen är knutna till basbeloppet och utgör för barn 0–, 7–och 95 pro- cent av basbeloppet. Faktiska barnomssorgskostnader läggs till (normalt kommunens avgift). Barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag minskar barnets behov. Fram lämnades stöd till särlevande föräldrar i form av bidragsförskott. Beloppet fastställdes till av basbeloppet för året och följde således prisutvecklingen i samhället. Som ett led i saneringen av statens finanser beslutade att bidrags- förskottet inte längre skulle vara kopplat till basbeloppet utan fast- ställas som ett krontal. har stödet till barn till sär- levande föräldrar legat fast och lämnas med samma belopp som gällde 1994, per barn och månad. Barnpension och bidragsförskott beräknades t.o.m. med samma metod och barn garanterades stöd med lika stora belopp i båda systemen. Till barnpensionen läggs även en del av den avlidna förälderns pension från ATP-systemet. har den garanterade nivån i barnpensionen fortsatt räknats upp med infla- tionen. Det innebär att barnpensionen nu är per barn och månad högre än underhållsstödet. Utredningen har, med ut- gångspunkt i den metod att beräkna barns behov som används i , analyserat underhållsstödsbeloppets nivå. Utgångspunkt för analysen har varit utredningens bedömning av barns skäliga levnadskostnader (se kapitel 5). Vidare har barn- bidragets nuvarande nivå och de barnomsorgsavgifter som barn- familjer får när den s.k. maxtaxan införs, vägts in. Den genom- snittliga månadskostnaden för barn i olika åldrar beräknas till SOU 2001:24 Vissa förändringar inom underhållsstödet vilket minskat med barnbidraget blir per barn. Antaget att föräldrarna tar halva kostnaden var skall var och en av föräldrarna bidra med till barnets försörjning. Det kan ifrågasättas om inte merkostnaden för ett extra rum för barnet (/månad) skall ingå i beräkningar av kostnaden för ett barn. Om denna kostnad skulle räknas med blir barnkostnaden , om barnet har ett eget rum, och om två barn delar rum. Nuvarande regler för bostadsbidrag tar emellertid hänsyn till antalet barn i familjen och kan sägas täcka denna merkostnad för barnens rum i familjer med låga inkomster. Utredningen anser därför inte att denna kostnad skall beaktas när man överväger en lämplig nivå på underhållsstödet. Beräkningarna bygger på nuvarande regler för bostadsbidrag och ett antagande om att de flesta kommuner inför maxtaxa . Som framgår i avsnitt 5 är maxtaxan mycket viktig för barn- familjernas ekonomi, i synnerhet för de ensamstående föräldrarna. Om det skulle visa sig att många kommuner inte genomför re- formen, finns det anledning att ompröva vad som är en skälig levnadsnivå för barn och vilken nivå på underhållsstödet som då kan vara rimlig. Utredningens beräkningar visar att underhållsstödet fortfarande ligger på en rimlig nivå. Detta beror till största delen på den låga inflationen. Som framgår av kapitel 12.4 finns det ett betydande antal bidrags- skyldiga föräldrar med ärenden som har lämnats över till krono- fogden för indrivning. fanns det drygt 226 000 bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Av dessa var nästan 24 000 inte längre underhållsskyldiga men hade obetalda skulder kvar. Antalet bidragsskyldiga med ärenden, som har lämnats över till kronofogdemyndigheten för indrivning, uppgick till nästan 67 000, vilken motsvarar av alla bidragsskyldiga. Av dessa har ca 12 500 endast skulder från av- slutade ärenden. har i en rapport (RFV Analyserar 2001:2) redovisat en kartläggning och analys av bidrags- skyldiga föräldrar med skulder hos kronofogdemyndigheten. I rapporten erinrar om att verket Vissa förändringar inom underhållsstödet 1998 till lämnade ett förslag om att införa ett återbetalningskonto i lagen om underhållsstöd. Förslaget syftar till att underlätta för föräldrar med skulder hos kronofogde- myndigheten, men även att förhindra att nya ärenden lämnas över för indrivning. Förslaget har inte föranlett någon åtgärd från departementet, som har velat avvakta resultatet från den nu aktuella översynen av de familjeekonomiska stöden. Ett återbetalningskonto har stora likheter med skattekontot och innebär att alla betalningsskyldigheter samlas i ett saldo. För den bidragsskyldige innebär det att den fordran som har överlämnats till indrivning skall regleras först. Det innebär att har möjlighet att dröja med att överlämna nya fordringar för indrivning tills de gamla har betalats. Bidrags- skyldiga ådrar sig på detta sätt inte nya betalningsanmärkningar. De nya fordringarna samlas på ett passivt återbetalningskonto. Bidragsskyldiga kan därefter återbetala till i den omfattning som anståndsreglerna i lagen om underhållsstöd medger. Enligt utredningens uppfattning bör förslag genomföras. 19.6Skall studiebidraget tas bort från den återbetalningsgrundande inkomsten? Inkomstbegreppet inom underhållsstödet har till stor del sam- ordnats med inkomstbegreppet för bostadsbidrag. Systemet bygger på principen att beskattningens inkomstmått skall vara bindande med så få undantag som möjligt. Studiemedel i form av studie- bidrag är ett av undantagen. Bidragsdelen i studiemedlen räknas med i den inkomst som används för beräkning av återbetalning av underhållsstöd. Däremot beaktas inte lånedelen. Det som talar för att studiebidraget skall räknas som en del av den bidragsgrundande inkomsten är att den tillför hushållet ekonomisk bärkraft. Studiebidragen tar emellertid ingen hänsyn till en studerandes försörjningsbörda; de har rent utbildningspolitiska mål. Som har nämnts i kapitlet om studerande föräldrar, är studie- stödet endast avsett att täcka levnadskostnaderna för den stude- rande själv. Vidare skall studiebidraget delvis täcka kostnader som inte andra hushåll har, t.ex. i form av kurslitteratur och skriv- Vissa förändringar inom underhållsstödet I detta avseende kan studiebidraget delvis ses som en sub- vention av kostnader förknippade med utbildningen. Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka be- räkningen av återbetalning av underhållsstöd. Utredningen anser att inkomstprövningen så långt som möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp. Det finns inte skäl till att frångå denna princip då det gäller det obeskattade studiebidraget. Om studiebidraget beaktas i den bidragsgrundande inkomsten riskerar man att för- bättringarna i det nya studiemedelsystemet, som syftar till att skapa förutsättningar för livslångt lärande, i praktiken inte fullt ut kommer alla till del. Det skulle främst drabba personer som får den högre bidragsdelen för särskilt prioriterade grupper och återbetalar underhållsstöd. Även denna mindre förändring skulle lindra bidragsskyldiga föräldrars skyldigheter att återbetala under- hållsstöd. 20Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag Utredningens huvudförslag är att bostadsbidraget omvandlas till andra stödformer. Om man väljer att behålla bostadsbidraget helt eller delvis, bör vissa mindre justeringar göras. De beskrivs i detta kapitel.