sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det finns flera viktiga faktorer som påverkar behovet av yrkes- officerare. Den satsning som utredningen anser bör göras på reservofficerare genom en betydligt högre rekrytering än den som Försvarsmaktens planering grundats på, ökat utnyttjande av reservofficerarna i både grundorganisationen och i internationella insatser medför ett betydligt lättat tryck framförallt på yrkes- officerskadern i kärnverksamheten. Förbättringar i skol- och karriärsystem i riktning mot ökad flexibilitet kan också frigöra resurser i verksamheten. Utredningen vill framhålla att Försvarsmakten bör överväga yrkesofficerarnas användning i olika befattningar. De är en dyr resurs som bör placeras där deras specifika officerskompetens bäst tas till vara. Inte minst inom personalfunktionerna och andra administrativa funktioner tjänstgör många officerare. En ökning av andelen civilanställda eftersträvas, som framgått av den redogörelsen, också av Försvarsmakten. Vidare bör Försvars- makten utnyttja de ytterligare möjligheter som kan finnas att överföra yrkesofficersresurser från Högkvarteret och OPIL samt stödfunktioner till kärnverksamheten. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret En personalförsörjning som motsvarar det nya försvarets krav måste präglas av både stabilitet och flexibilitet. Statsmakternas styrning måste därför både ge Försvarsmakten förutsättningar för att anpassa personalförsörjningen till nya situationer och ta hänsyn till den långsiktighet som är nödvändig i allt arbete med sådana frågor. Försvarsmakten måste å sin sida ha förmågan att, inom den ram som statsmakternas styrning ger, utforma och genomföra en personalpolitik som är både effektiv och öppen för insyn. Med dessa förutsättningar uppfyllda minskar utrymmet för misstro mellan statsmakter och försvarsmakt och ökar möjligheterna att nå en god balans mellan tillgången på och behovet av personal med den kompetens och till det antal som behövs för att Försvars- makten effektivt skall kunna utföra sina uppgifter. Personalförsörjningen måste liksom andra delar av försvarets verksamhet bygga på ett grundläggande förtroende mellan stats- makterna och Försvarsmakten. Denna förtroendeproblematik behandlas bl.a. i betänkandet (SOU 1996:130) De två kulturerna. I detta betänkande (s. 106) anförs: På få områden i samhället torde kommunikationsproblemen mellan politikerna och sektorsexpertisen vara så stora som inom försvaret. Den militära sektorn har sin särpräglade profil i förhållande till det civila samhället. Inte minst funktionen att söka trygga nationens överlevnad i krig (stridsvärdet i olika typer av krig) är det svårt att bilda sig säkra uppfattningar om, både civilt och militärt. Komplexiteten i organisation, vapensystem, ledningsprinciper etc. försvårar dessutom den civila (politiska) insynen, styrningen och kontrollen av totalförsvaret med det militära försvaret i centrum. Och vidare: Det har sedan parlamentarismens genombrott, och även , funnits en tendens att regering och riksdag haft stora svårigheter att styra försvarssektorn annat än via ramvillkor, som budget och riktlinjer. Statsvetaren har belyst den här typen av frågor i en opublicerad promemoria som behandlar diskussionerna om de s.k. svarta hålen i Försvarsmaktens ekonomi. När det gäller förtroendeproblematiken anför Halldén bland annat: Inför de kommande omvälvande förändringar som Försvarsmakten står inför och som bara till del kan över- blickas är det rimligt att anta att en högre grad av förtroende mellan statsmakt och försvarsmakt kan utgöra en betydelsefull faktor i genomförandet av den omfattande förändringsprocessen. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Politiker upplever sig ibland ha små möjligheter att få insyn i och analysera Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten å sin sida synes ibland inte fullt ut inse de komplikationer som kan uppstå för de politiska beslutsfattarna när man i viktiga frågor ändrar sina tidigare presenterade planeringsförutsättningar. Från politikernas sida kan det också finnas en irritation över bristande flexibilitet och förmåga till anpassning till förändrade förutsättningar hos Försvarsmakten. Det kan också finnas en upplevelse av att För- svarsmaktens planering inte alltid varit tillfyllest. Det gäller även i den fråga utredningen nu överväger. Försvarsmakten har måhända upplevt en brist på förståelse från politiskt håll för behovet av kontinuitet och långsiktighet i planeringsförutsättningarna. Vägen till ökat förtroende måste för Försvarsmaktens del gå genom en lyhördhet för de nya krav som statsmakterna ställer. När det gäller behovet av yrkesofficerare måste det väsentliga nu vara att nå fram till en rimlig avdömning av denna fråga på . Utredningen anser det i praktiken ogörligt att med anspråk på precision slå fast det rätta officersantalet för /2005. Det måste handla om ett riktvärde. Det är inte heller möjligt att beräkna officersbehovet på ett från Försvarsmakten helt oberoende sätt. Och det är inte heller lämpligt. Försvarsmakten bör enligt utredningen så långt det är möjligt styras som en myndighet bland andra och ta sitt ansvar för att verksamheten har den personal som behövs för att utföra de av Riksdag och regering ålagda uppgifterna. Vad som är viktigt för att detta skall fungera är att det finns den grundläggande tillit mellan aktörerna på politiskt och militärt håll som ger förutsättningar för en fruktbar dialog. Vidare är det nödvändigt att Försvarsmakten har kompetens att analysera och bedöma officersbehovet på ett sätt som inger förtroende och att Försvarsdepartementet har förmågan att följa upp och, om det behövs, ställa nya krav. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret 11.5Behovet av yrkesofficerare i olika grader och kompetensnivåer Försvarsmakten tillämpar en indelning av officerare i sex s.k. kompetensnivåer. Dessa nivåer är kopplade till det militära gradsystemet enligt följande tabell. Det finns 7 officersgrader och 6 kompetensnivåer. Det kan anmärkas att majorer och örlogskaptener hänförs till kompetens- nivå 3 efter fullgjort chefsprogram. Kompetensnivåerna 2 och 3 kommer att smälta samman. Det finns några hundra officerare i nivå 2 men inga ytterligare kommer att föras till den kategorin. Kompetensnivåerna följer rätt väl gradsystemet och avvikelserna beror av att en genomgången nivåhöjande utbildning inte alltid leder till omedelbar befordran för en enskild officer. I vissa fall krävs att officeren också genomför en period med praktiskt arbete efter utbildningen. Härmed kan man få en mer balanserad gradstruktur som ger välutbildade officerare på alla nivåer. De kostnadsdrivande tendenserna i ett nivåhöjande skol- system motverkas också. Yrkesofficerarna fördelade på kompetensnivåer I tabellen överst på nästa sida visas Försvarsmaktens bedömning av hur yrkesofficerskadern fördelas på kompetensnivåerna vid en balanserad personalgenomströmning, totalt och uppdelat på för- svarsgrenar. I redovisningen ingår 600 yrkesofficerare på helikopterförbanden samt 70 läkare. SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Anm: I kompetensnivå 1 inräknas ett antal brigadgeneraler/flottiljamiraler Av tabellen ovan kan utläsas att andelen officerare i resp. nivå är lika stor inom varje försvarsgren. T.ex. är andelen i nivå 2/3 genomgående och andelen i nivå 6 . Det är således en översiktlig skattning som Försvarsmakten har gjort. En fråga som inställer sig är om armén, med sitt fokus på utbildning av värnpliktiga och med ett stort behov av s.k. truppförare, möjligen inte ur ett sådant verksamhetsperspektiv skulle behöva en något större andel officerare i lägre grader än de två övriga försvarsgrenarna, kanske i synnerhet än Flygvapnet? Emellertid är det här fråga om riktmärken och utredningen kan knappast göra en bättre bedömning av detta än Försvarsmakten. Prognoser för fördelningen på kompetensnivåer mm återgav i rapporten i försvaret (RRV 1998:47) hur en ideal fördelning på olika kompetensnivåer skulle kunna se ut vid tillämpning av de principer som angetts i prop. 1997/98:24 Ny befälsordning. I tabellen överst på nästa sida har som en jämförelse lagts in de strukturer som gällde för åren 1998 resp. 2000 samt försvarsmaktens målbild för . De tre högsta nivåerna har slagits samman liksom i RRVs rapport. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23 Prognosen 2005 kan förtjäna några kommentarer. Nivågrupperingen ligger inte särskilt långt från den ideala när det gäller nivåerna G-3. I nivå 4 visar tabellen ett visst överskott. I nivå 5, kaptener, ligger prognosen i stort sett rätt i förhållande till idealet, medan det är för få i kompetensnivå 6. Det är lätt att inse att genom nuvarande rekryteringsmönster, skol- och befordrings- system m.m. kommer bristerna respektive överskotten i förhållande till en ideal struktur att förskjutas från den ena nivån till den andra i ett sorts vågmönster. Detta är sannolikt en ofrånkomlig konsekvens av det nuvarande systemet, som inte tål att numerären sjunker som de kvarvarande yrkes- officerarna befordras i nivå. Om andelen officerare i högre nivåer ökar ställer systemet krav på en ökad inrekrytering i botten. Enligt utredningen skulle systemet möjligen ha förutsättningar att skapa en tillfredsställande balans i avseende på grader och nivåer om man tillät att antalet yrkesofficerare fortlöpande växte. För att lösa detta problem måste förutsättningarna för flexibilitet förbättras. Utredningens olika förslag till förändringar, bland annat av rekrytering, karriärsystem, utbildning och befordran av yrkes- officerare syftar till detta. Utredningens övervägande om antalet officerare – totalt 10 550 – leder till följande antalsmässiga fördelning på kompetensnivåer vid en rak omräkning i förhållande till Försvarsmaktens prognos, där utredningen också avrundat angivna numerärer. SOU 2000:23 Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Utredningen föreslår i kapitel 6 att reservofficerarna skall genomföra ett obligatoriskt s.k. fänriksår. Antalet har utredningen angett till ca 350. Genom detta ställningstagande kan Försvars- maktens förband tillföras ett antal officerare på nivå 6, vilket behövs för att få en mer tillfredsställande tillgång på unga officerare i den nivån. Räknar man in reservfänrikarna uppgår andelen officerare i nivå 6 till . Det kvarstår dock att basen för att – med nuvarande system för personalförsörjning av yrkesofficerare – kunna rekrytera till de högre nivåerna enligt utredningens bedömande blir något för smal. finns det anledning att diskutera andelen officerare i högre nivåer. Enligt utredningen bör andelen kunna sänkas i förhållande till vad Försvarsmakten utgått från i tabellen ovan (13,) och också göras mindre än vad RRV angav som ett ideal, . Utred- ningen anser det mer rimligt att gå mot en andel som motsvarar strax . Utredningen har därvid beaktat att regeringen i 36 § förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten angivit högst antal befattningar på nivåerna G-1. Det antalsmässiga överskott som uppstår bör enligt utredningen läggas på nivå 5 (kapten). Detta beror av att det enligt utredningen bör ges ökat utrymme för befordran av specialister . Andelen på nivå 4 bör vara något högre än vad som RRV angav, eftersom det behövs en rimlig bas för rekryteringen till nivå 3. En lämplig fördelning bör således enligt utredningen kunna ha följande utseende. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret SOU 2000:23 I förhållande till Försvarsmaktens egen planering innebär utred- ningens ställningstagande i den här delen att inriktningen vad gäller rekryteringen kan ligga fast och att det bör ske en viss minskning av antalet yrkesofficerare på nivån överstelöjtnant resp. kommendörkapten till omkring 800. I Försvarsmaktens BU 01 angavs antalet till 1 040. Utredningens ställningstagande att minska antalet yrkes- officerare på de högsta nivåerna till förmån för de på den lägsta medför lägre kostnader för utbildning, att förutsättningarna att bygga ut och utveckla fackprogrammet stärks samt att personal- resurser styrs mot verksamheten ute på förbanden och i praktiken från den centrala ledningen i . När det gäller frågan om andelen experter inom de olika kom- petensnivåerna bedömer utredningen att förutsättningarna att fullt ut göra en sådan fördelning ännu inte föreligger. Med utredningens förslag till ett flerkarriärssystem (kap. 5) som grund kan man möjligen ange att de olika expertkarriärerna samman- taget skulle kunna innehålla uppemot 4 000 yrkes-officerare. Enligt utredningens mening medför en satsning på expertkarriärerna och ett treårigt yrkesofficersprogram som leder till nivån löjtnant att fler officerare än förut bör nå kaptensnivån. Till en del skulle inrättandet av ett flerkarriärsystem också kunna minska problemet med det överskott på allmänofficerare på mellannivå i chefs- karriären som finns. Fördelningen på kompetens- nivåer inom expertkarriärerna bör inte göras med ledning av fördelningsnycklar som tillämpats i det nuvarande systemet. Det bör ankomma på Försvarsmakten att i det vidare arbetet överväga dessa frågor. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Något om personalstrukturens förändringar över tiden Det angivna problemet med den något tunna rekryterings- basen i nivå 6 ligger i att det självklart sker personalavgångar . I förening med att i princip all officersrekrytering har skett från botten och befordran skett i ett stelt system tenderar strukturella obalanser att uppkomma. Problemet är universellt för försvarsmakter. Utredningen presenterar nedan ett exempel. Försvarsmaktens beräkningar visar bland annat att hälften av de nyanställda fänrikarna har lämnat yrket . I utredningens beräkning ovan anges antalet till 4 2005. Om inte det avgångsmönstret kan brytas skulle systemet om 10–inte kunna innehålla mer än maximalt omkring 2 000 officerare i kompetensnivå 4, vilket är 200 mindre än utredningens angivna 2 2005. Men det går inte att förutsätta att alla yrkesofficerare som stannar kvar inom organisationen når nivå 4. Detta innebär sålunda att ett underskott av högre officerare uppkommer. Exemplet är måhända alltför förenklat och därmed orealistiskt. Men det avser endast att visa systemets tendens att kräva högre intagning i botten för att svara mot personalbehoven högre upp i organisationen. Om man kan konstatera ett givet behov av officerare på högre nivåer och resurserna inte räcker för att ha en tillräcklig bas kommer den här effekten att uppstå. Genom utredningens förslag att öppna officersyrket för sidorekrytering av officerare och genom att Försvarsmakten satsar på att behålla kompetenta yrkesofficerare och återrekrytera dem, som lämnat yrket, ges enligt utredningens mening bättre möjligheter än i nuvarande system att kunna åstadkomma en balanserad personal- struktur. Det krävs att Försvarsmakten ägnar frågan stor uppmärk- samhet. Utredningen vill slutligen tillfoga att möjligheterna att göra bra prognoser starkt begränsas både av den pågående omställningen av Försvarsmakten och av andra förhållanden som påverkar personal- strukturen. Det sker förändringar t.ex. i fråga om möjligheterna att arbeta längre upp i åldrarna, också efter , och yrkesofficerarnas pensionsålder m.m. diskuteras i den pågående avtalsrörelsen. De frågor som berör åldersstrukturen bland yrkes- officerarna inom Försvarsmakten bör därför övervägas i ett senare sammanhang. () har överlämnat rapporten (RRV 2000:10) Formerna för lönebildning m.m. inom Försvarsmakten – Uppföljning av en tidigare granskning – (RRV 1998:20) till regeringen. RRV anförde i sin ursprungliga rapport i frågan, RRV 1998:20, att myndigheten generellt sett är svag i sin arbets- givarroll när det gäller att hävda verksamhetsintresset i samband med bland annat lönebildning och regel tillämpning. RRV anförde att man inte funnit skäl för statsmakterna att ändra på arbets- fördelningen och delegeringen mellan och myndigheten . RRV ansåg dock att det fanns skäl för regeringen att i resultatdialogen med myndighetsledningen ställa större krav på ett arbetsgivarbeteende i linje med verksam- hetsintresset. RRV har i den uppföljande rapporten 2000:10 sammanfattningsvis anfört att det även fortsättningsvis är motiverat att regeringen särskilt låter följa utvecklingen när det gäller lönebildningen m.m. för att stödja arbetet med att stärka arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten. Regeringen har i sin tur överlämnat rapporten till utredningen. I tilläggsdirektiven 2000:46 uppdras åt utredningen att belysa olika möjligheter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbets- givarroll. Utredningen lämnar mot den bakgrunden i det här kapitlet inledningsvis en övergripande beskrivning av den statliga arbets- givarpolitiken och dess förutsättningar – särskilt strävandena till delegering – samt belyser därefter Försvarsmaktens arbetsgivarroll. Utredningen lämnar i övervägandeavsnittet sin syn på hur arbets- givarrollen och personalansvaret bör utformas inom Försvars- makten samt lämnar vissa synpunkter på tänkbara förbättrings- områden. 12.1.1Utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken Arbetsgivarpolitiken inom den statliga sektorn har successivt närmat sig synsätten och utvecklingen på den privata sektorn. Den statliga arbetsgivarpolitiken har utvecklats från att ha varit centralstyrd till att i princip ligga helt i de olika myndigheter- nas händer, både enskilt och gemensamt. Statstjänstemännen fick sin förhandlings- och konflikträtt 1965. Avtalsfrågorna flyttades ut från till en nybildad stabsmyndighet till regeringen, . Verket fick med stöd av författning rätt att teckna kollektivavtal i statens namn. Avtalen krävde dock godkännande på politisk nivå för att bli giltiga. Lokalt inflytande över lönesättningen Behoven hos myndigheterna tvingade gradvis fram ett större lokalt inflytande över lönesättningen. Det infördes t.ex. lönefält i stället för enbart fasta lönegrader och myndigheterna gavs rätt att tillämpa valfri tjänstetidsklass vid rekrytering. Ett stort steg togs med det s.k. som träffades 1978 då ca en procent av lönesumman fick disponeras i lokala förhandlingar. Myndigheterna hade dock behov av ännu större handlingsutrymme. Det tog sig bland annat uttryck i en växande flora av lönetillägg för att öka individualiseringen av lönerna. Centralt tillförde man marknads- lönetilläggen – MLT – för att stödja myndigheternas möjlighet att kunna rekrytera och behålla god kompetens. Regeringen uppmärk- sammade situationen i den personalpolitiska propositionen 1985. Utvecklingen ledde fram till att staten i samband med förhandlingarna införde krontalslöner och individuell lönesättning. har regeringens krav på myndigheterna i hög grad gällt ökad hushållning med resurser och kvalitetshöjning. För att öka effektiviteten i statsförvaltningen har regeringen eftersträvat minskad detaljstyrning och ökad långsiktighet. Ett led i detta har varit den arbetsgivarpolitiska delegeringen, att regeringen har överlåtit åt myndigheterna att enskilt och tillsammans utforma arbetsgivar- och personalpolitiken med hänsyn till den egna verksamheten och det gemensamma bästa. I och med denna delegeringsträvan har tendensen i de successiva förändringar som genomförts under närmast föregående decennier fått komma till fullt uttryck i något som närmast måste betecknas som ett systemskifte. Med den arbetsgivarpolitiska delegeringen har myndigheterna fått stort eget handlingsutrymme som arbetsgivare. Ansvaret för arbetsgivarpolitiken i statsförvaltningen ligger numera på myn- dighetscheferna gemensamt. Personalansvaret kan sägas vara delegerat till varje enskild myndighet. De förutsättningar som gjort delegeringen möjlig är införandet av ramanslag samt att myndig- heterna kan agera genom det ombildade . Systemet med ramanslag infördes /94. Det innebär att myndigheterna inom en given kostnadsram (ramanslag) fått stora befogenheter att själva bestämma hur tillgängliga medel skall utnyttjas för olika kostnadsslag såsom löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. var det separata anslag för olika kostnadsslag. Införandet av ramanslag innebar också en ny teknik vad gäller löneomräkning av myndigheternas anslag. I det tidigare systemet garanterades anslagsmyndigheterna full kompensation för träffade löneavtal genom löneomräkningen och den speciella förordning om anslagsöverskridande (den s.k. trollerikungörelsen) som tillämpades. Detta system gjorde emellertid att myndigheterna saknade tydliga incitament att överblicka och därmed kunna ha kontroll på lönekostnadsökningarna i de centrala kollektivavtalen. roll ligger bland annat (utredningen går inte in på övriga uppgifter) i att vara ett gemensamt organ för de statliga arbetsgivarna. Som arbetsgivarorganisation skall verket utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Verket skall utföra förhandlingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister. Verket skall också svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver. Verket leds av ett arbetsgivarkollegium med 80 ledamöter, som företräder de olika samverkande arbets- givarna. Kollegiet beslutar om inriktningen av förhandlingsarbetet och andra arbetsgivarpolitiska frågor av principiell natur. Verket arbetar således helt på uppdrag av kollegiet eller enskilda arbets- givare och har inte något överordnat ansvar. Sedan lämnat ifrån sig uppgiften att godkänna de statliga kollektivavtalen ligger konkreta arbetsgivarpolitiska roll närmast i det finanspolitiska ansvaret, som innefattar beslut om myndigheternas ekonomiska ramar, och makten att stifta arbets- rättsliga lagar. Regeringen har å sin sida, som nämnts, strävat efter en ökad delegering. Rollerna för myndigheterna och som lokala respektive central arbetsgivare är relativt entydiga och mot- svarar i princip rollerna för företag och arbetsgivarorganisationer på den privata sektorn. Några viktiga delar av regeringens arbets- givarpolitiska roll behandlas nedan. Lagstiftning och annan författningsreglering. Regeringen kan föreslå ny lagstiftning i frågor som rör relationer mellan arbetsgivare och arbetstagare. Regeringen har också möjlig- het att i förordning reglera vissa frågor. På detta område har huvudprincipen varit att förutsättningarna så långt möjligt skall vara desamma för hela arbetsmarknaden och att särregleringar för den statliga sektorn bör undvikas. Avtalslös- ningar har eftersträvats. Övergripande ansvar för kompetensförsörjningen. Som påpekas i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) gäller att regeringen har det övergripande ansvaret för kompetensförsörjningen inom statsförvaltningen. Det innebär att regeringen ska skapa förutsättningar för myndigheterna att rekrytera och behålla den kompetens som behövs. I den för- valtningspolitiska propositionen pekar regeringen också på vikten av att myndigheterna tillvaratar den kompetens som finns hos personer med utländsk bakgrund samt uppnår jämställdhet mellan könen och tar vara på kvinnors kompetens. Uppföljning och utvärdering. I övrigt har regeringen valt att delegera det direkta arbetsgivar- och personalpolitiska ansvaret till myndigheterna samt att bevaka dele- geringens effekter för att, om så krävs, kunna ompröva sin delegering eller ingripa på annat sätt. Som ett led i den fortlöpande uppföljningen av de statliga myndigheternas verksamhet begär regeringen in uppgifter om myndigheternas arbetsgivarpolitik och de mål som gäller för denna. De redovisningskrav som regeringen har riktat mot myndigheterna fokuserar på följande fyra områden som ur ett övergripande perspektiv har särskild strategisk betydelse för kom- petensförsörjningen: åldersstruktur, könsfördelning, personal- rörlighet och löneutveckling. Uppföljningen kräver att fackdepartementen i sina mål- och resultatdialoger med myndigheterna även tar upp arbetsgivarfrågor.