sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Planeringsansvaret bör medföra ett krav på att kommunen skall genomföra risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på för- hållanden som kan generera allvarliga kriser inom kommunen. En inventering av sådana förhållanden bör göras och tänkbara hän- delseförlopp beskrivas med scenarioteknik eller annan lämplig tek- nik. På grundval av sådana scenarier bör ett antal handlingsalterna- tiv för kommunens agerande i olika krissituationer formuleras. Det är dock också väsentligt att man också försöker sätta sig in i hur kommunen bör agera i situationer som är helt oväntade. Även om innehållet i en sådan situation inte kan förutses är det möjligt att förbereda vissa rutiner som skall följas också i sådana situationer. Syftet med att lagreglera planeringsansvaret är i första hand att lägga fast att risk- och sårbarhetsanalyser skall genomföras. Detta är ett sätt att ange en miniminivå för kommunernas arbete inom detta område. Arbetets inriktning och uppläggning får sedan an- passas till förhållandena i varje särskild kommun. Det är dock väsentligt att verksamheten kopplas till de regionala risk- och sårbarhetsanalyser som utredningen har föreslagit att läns- Grundstruktur för krishantering i samhället styrelserna skall genomföra. Länsstyrelserna bör också kunna ge metodstöd till kommunernas planeringsarbete. Det är också väsentligt att de handlingsalternativ som tas fram utnyttjas som grund för den utbildnings- och övningsverksamhet som kommunen har anledning att bedriva inom krishanter- ingsområdet. Resultatet av analysarbetet sprids då på ett naturligt sätt till kommunernas medarbetare vilket ökar krismedvetandet och förmågan att handla effektivt i olika krissituationer. En tredje åtgärd som bör vidtas i syfte att öka kommunernas förmåga att hantera allvarliga krissituationer är en översyn av kommunallagen i syfte att göra det möjligt för kommunerna att organisera ett krisledningsorgan i en allvarlig situation. Bak- grunden till detta förslag är att det i en sådan situation kan uppstå behov av att med kort varsel inrätta en krisledningsgrupp som kan fatta beslut som berör flera olika nämnders verksamhetsområden. Detta är inte möjligt med hänsyn till vissa bestämmelser i kommunallagen. Utredningen vill dock betona att flertalet kris- situationer torde kunna hanteras genom samverkan och sam- ordning inom ramen för ett bibehållet beslutsansvar för respektive nämnd. Ett krisledningsorgan bör därför endast överta besluts- ansvar från en nämnd i en mycket allvarlig situation. Utredningen återkommer i kapitel 12 till de ändringar som kan behöva göras i kommunallagen. Det bör också framhållas att arbete med direktiv till en särskild utredare vad gäller dessa frågor pågår inom . 5.4.4Samordning och samverkan över kommungränser En allvarlig krissituation berör i många fall flera angränsande kom- muner. Det finns därför ett behov av att samverka över kommun- gränser vid hanteringen av kriser. Inom räddningstjänsten har kommunalförbund eller avtal mellan kommuner i många fall till- kommit med främsta syfte att tillgodose behovet av samverkan inom räddningstjänstens område. Däremot saknas förberedda for- mer för samverkan vid allvarliga kriser som har tvärsektoriell karaktär. Erfarenheterna från flera av de allvarliga kriser som har inträffat på nivå visar att en informell samver- kan har kunnat etableras mellan berörda kommuner och att denna samverkan har fungerat väl. Det är givetvis också möjligt att sluta Grundstruktur för krishantering i samhället avtal mellan två eller flera kommuner om stöd och samverkan vid allvarliga kriser. Det är utredningens bedömning att dessa möjlig- heter i flertalet fall är tillräckliga också i mycket allvarliga krissitua- tioner. Man kan dock inte utesluta att direkta intressekonflikter kan uppstå mellan några kommuner i en krissituation. Sådana konflik- ter kan bl.a. uppstå i ett ansträngt resursläge då det inte går att till- fredställa behov i flera kommuner . Man måste då be- stämma sig för vilka behov som skall prioriteras och vilka skade- verkningar som får accepteras i det aktuella läget. I en sådan situa- tion kan man befara att berörda kommuner i vissa fall kan ha svårt att nå enighet om de åtgärder som behöver vidtas. Om samverkansproblem uppstår i en akut situation har läns- styrelsen möjlighet att ingripa som en medlande instans med stöd av det vidgade områdesansvar som utredningen föreslog i före- gående avsnitt. Områdesansvaret ger inte möjligheter att ta över beslutsrätt från berörda kommuner i andra situationer än höjd beredskap. Enligt utredningens uppfattning borde de intressekonflikter som nämndes dock kunna lösas utan att läns- styrelsen tilldelas rätt att fatta beslut för de berörda kommunernas räkning. Utredningen föreslår därför inga författningsändringar på denna punkt. I detta avsnitt har utredningen konstaterat att kommunerna bör ges en vidgad roll i samhällets krishantering. De förslag som utred- ningen redovisar syftar till att ge kommunerna förbättrade förut- sättningar för att hantera ett ökat ansvar inom detta område. För- slagen förutsätter författningsändringar på flera punkter. Utredningen har följande förslag vad gäller kommunernas roll inom krishanteringsområdet: att kommunstyrelsen bör tilldelas ett områdesansvar som bör omfatta också andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap att kommunerna bör tilldelas ett planeringsansvar som bör omfatta också andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap Grundstruktur för krishantering i samhället att planeringsansvaret skall omfatta ett krav på att kommunerna skall genomföra risk- och sårbarhetsanalyser vad gäller förhållanden som kan ge upphov till allvarliga kriser inom kommunen att kommunallagen bör ändras på ett sådant sätt att kommunerna i en allvarlig krissituation ges möjlighet att upprätta ett krisled- ningsorgan som skall kunna ta över beslutsrätt från kommunala nämnder. 6Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen 6.1.1Teknisk infrastruktur - vad är det? Tyngdpunkten i utredningens arbete har lagts vid att skapa ett system för att hantera allvarliga kriser som kräver tvärsektoriell samordning och samverkan på den eller de samhällsnivåer som berörs av krisen. Det system som utredningen föreslår omfattar åtgärder före, under och efter ett akut krisläge. Resonemanget har hållits på en övergripande nivå och har berört systemet som helhet. I det följande tar utredningen upp behovet av säkerhets- och beredskapsåtgärder inom den tekniska infrastrukturen. Med infra- struktur avser utredningen grundläggande system i samhället som är väsentliga för att samhället skall fungera och som direkt eller indirekt används av flertalet samhällsmedborgare. Med teknisk infrastruktur avser utredningen främst elförsörjningen, tele- kommunikationerna och vissa IT-system. Elförsörjningen intar i detta sammanhang en särställning då flertalet samhällsverksam- heter för sin funktion är beroende av en fungerande elförsörjning. All IT-verksamhet i samhället bör inte räknas till den tekniska infrastrukturen. Detta är enligt utredningens uppfattning moti- verat först om det rör sig om system som har stor betydelse för samhället och som knyter samman många användare i en nätverks- struktur eller kring användningen av en gemensam databas eller ett gemensamt styr- och övervakningssystem. Ett betydande inslag av kommunikation mellan olika system eller användare är därför en nödvändig förutsättning för att ett IT-system skall kunna räknas till den tekniska infrastrukturen. Till infrastrukturen bör också räknas system för distribution av radio- och TV-program, vissa person-, godstransport- och varudis- tributionssystem samt kommunaltekniska system som fjärrvärme Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Betalningsväsendet och värdepappers- handeln är helt IT-beroende och bygger på att banker, börser, fondmäklare och andra organ är sammankopplade med varandra i nationella system eller internationella förgreningar. Också dessa system bör räknas till infrastrukturen. Utredningen har dock valt att i det följande lägga tonvikten i beskrivningen på elförsörjningen, telekommunikationerna och IT-verksamheten. 6.1.2Utvecklingstendenser som påverkar sårbarheten inom den tekniska infrastrukturen Den tekniska infrastrukturen har en avgörande betydelse för grundläggande funktioner i ett modernt samhälle och för medbor- garnas säkerhet. Detta är anledningen till att utredningen har valt att ta upp dessa frågor i ett särskilt kapitel. Elförsörjningen har en särskild betydelse i detta sammanhang men också övriga delar av den tekniska infrastrukturen är mycket väsentliga för samhället. kan konstateras att det finns komplicerade och svåröver- skådliga beroendeförhållanden mellan olika delar av den tekniska infrastrukturen. Dessa medför att den totala sårbarheten i den tek- niska infrastrukturen inte utan vidare kan betraktas som summan av delområdenas sårbarhet. Samhällets beroende av den tekniska infrastrukturen tenderar att öka till följd av olika inslag i samhällsutvecklingen. Ökad speciali- sering i många verksamheter samt en ökad geografisk koncentra- tion av näringsliv och befolkning till vissa regioner är några av dessa inslag. En fortsatt ekonomisk tillväxt ökar också efterfrågan på och beroendet av el, tele och IT. har användarna i vårt land vant sig vid att funktionssäkerheten hos den tekniska infra- strukturen är hög under normala förhållanden. Detta har minskat den mentala beredskapen för avbrott och störningar i den tekniska infrastrukturen. Man kan se tydliga tendenser till konvergens mellan olika delar av den tekniska infrastrukturen. Övergången till digital teknik medför att det numera knappast är möjligt att dra några gränser mellan telekommunikationer och IT-verksamhet. Den digitala tek- niken medför att radio- och TV-program i allt större ut- sträckning distribueras genom kanaler som används för annan informationsöverföring (satellit, kabel och Internet). används markstationerna för utsändning av radio- och TV-program i allt större utsträckning också för andra kommunikationsändamål. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Konvergens gör sig gällande också i fysisk mening. Stolparna i elförsörjningens stamnät används som bärare av fiberoptiska kablar som i sin tur används för tele- och datatrafik. El-, tele och data- kablar läggs i stor utsträckning utmed vägar och banvallar eller hängs upp under broar. En och samma bergtunnel kan användas för att härbärgera kablar från många operatörer. Det förekommer dessutom att reservkablar läggs i samma tunnel eller i samma kabelgravar som huvudkabeln. Detta sker utan att någon instans i samhället har någon egentlig överblick över var olika förbindelser går. Ytterst beror den fysiska konvergensen på att kabeldragning i terrängen är en mycket kostsam verksamhet och att de ekonomiska vinsterna är stora om man kan utnyttja en redan befintlig bärare eller kanal. I vissa fall medför också miljökrav att man måste kon- centrera , ledningar och kablar till vissa stråk eller lägen för att inte utnyttja mer mark än nödvändigt eller för att undvika att spoliera känsliga naturområden. Den tekniska infrastrukturen var tidigare till en betydande del i statlig ägo. Denna bild har ändrats genom avreglering, bolagisering och privatisering av delar av den tekniska infrastruktu- ren. Dessa åtgärder behöver inte nödvändigtvis öka sårbarheten. En ökning av sårbarheten kan dock bli fallet om avreglering, bolagisering och privatisering genomförs utan att tillräckligt långtgående säkerhetskrav ställs i lagstiftningen och följs upp genom en aktiv tillsynsverksamhet. Utredningen har under arbetets gång kunnat konstatera att det finns brister i detta avseende inom delar av den tekniska infrastrukturen. Det kan också konstateras att den tekniska utvecklingen är mycket snabb inom delar av infrastrukturområdet. Detta gäller framförallt tele- och IT-området. Den snabba utvecklingen är givetvis positiv i den meningen att den skapar nya möjligheter för användarna. Drivkrafterna är dock i regel kommersiella vilket medför risk för att sårbarhetsaspekterna nedprioriteras. Det är därför väsentligt att staten och andra samhällsaktörer har tillgång till funktioner som kan bevaka och överblicka utvecklingen och som kan slå larm om utvecklingen inom ett område tenderar att resultera i en alltför hög sårbarhet. De utvecklingstendenser som har berörts i detta avsnitt gäller den tekniska infrastrukturen generellt. De medför att det finns an- ledning att ta ett samlat grepp om denna verksamhet vid genomfö- randet av säkerhets- och beredskapsåtgärder inom den tekniska infrastrukturen. I annat fall finns risk för att de interaktions- effekter som finns mellan olika system inte beaktas i tillräcklig Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Som har nämnts har utredningen låtit Statskontoret undersöka om det finns risk för s.k. moment 22-effekter vid avbrott i elförsörjningen och telekommunikationerna. Dessa effekter medför att det i vissa lägen kan vara svårt att starta upp elförsörjningen efter ett avbrott p.g.a. att telekommunikationerna inte fungerar som det kan vara svårt att få tele- kommunikationerna att fungera p.g.a. elavbrottet. Statskontorets utredning visar att man inte kan utesluta risken för en sådan konflikt. I det följande redovisar utredningen i separata avsnitt bedöm- ningar av situationen inom elförsörjningen, telekommunikatio- nerna och IT-verksamheten. I slutet av kapitlet redovisar utred- ningen en strategi för att minska sårbarheten inom den tekniska infrastrukturen. I kapitlet berör utredningen också vissa frågor om andra delar av infrastrukturen än el, tele och IT. Faktaunderlaget för de bedömningar som görs i kapitlet har hämtats från utredningar och andra studier som har genomförts av ÖCB, FOI, , , Post- och tele- styrelsen och Statskontoret. Utredningen svarar dock själv för de bedömningar som görs. 6.2.1Beskrivning av det svenska elsystemet Det svenska elsystemet består av produktionsanläggningar och ett rikstäckande överförings- och distributionssystem. Det senare består av ett stamnät, ett mindre antal regionnät och ett stort antal lokalnät. Stamnätet är avsett för långdistansöverföring av elektrisk kraft från stora kraftstationer till strategiskt placerade transforma- torstationer varifrån elkraften distribueras via regionala nät och ytterligare transformeringar till lokala distributionsnät som levererar elkraften till konsumenterna. Staten äger stamnätet genom . Stamnätet omfattar landets ledningar och stationer för och samt huvuddelen av utlandsförbindelserna. Stamnätet är dimensionerat efter den s.k. n-1 principen. Detta innebär att vilken enstaka komponent som helst kan tas bort utan att systemets över- gripande funktion påverkas. Däremot kan problem uppstå om flera komponenter faller bort . Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen Stamnätet och regionnäten är maskformiga medan lokalnäten i allmänhet är radiella. Att näten är maskformiga innebär att det finns ett stort antal förbindelsepunkter mellan olika delar av näten. Ett radiellt nät däremot utgår från en punkt och går till en annan punkt i terrängen. I regel saknas alternativa matningsvägar. De flesta abonnenter är anslutna till ett lokalnät och således i allmänhet radiellt matade. I tätorter används dock ofta kabelnät som ibland har omkopplingsmöjligheter. Huvuddelen av elproduktionen kom från vattenkraft () och kärnkraft (). Den el som kommer från vattenkraft produceras huvudsakligen i långt från dem som slutligen konsumerar elen. Kärnkraften har vissa begränsningar vad gäller möjligheterna till momentan reglerbarhet vilket medför att vatten- kraften behövs för att kortsiktigt balansera elsystemet. Detta ställer stora krav på överföringskapaciteten i stamnätet. Kraft- värme, vindkraft, gasturbiner och andra förnybara energikällor än vattenkraft står för av den totala elförbrukningen. I Svenska kraftnäts systemansvar ingår att hantera den kortsik- tiga balansen mellan produktion och förbrukning av el i det natio- nella systemet. För att sköta denna uppgift har Balanstjänsten inrättats. Balanstjänstens uppgift är att övervaka elbalansen och att hålla frekvensen i nätet vid med små avvikelser. Systeman- svaret ger även rätt att beordra producenter att mot marknadsmässig ersättning öka eller minska produktionen samt, om detta inte räcker, beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. Detta sker med stöd av bestämmelser i ellagen. Utöver har (nät- avdelningen) och myndighetsuppgifter inom elförsörjningen. Elbranschen består av handels-, produktions- och nätföretag samt vissa serviceföretag. Till de senare hör de entreprenadföretag som utför anläggnings- och underhållsarbete på stam-, region- och lokalnäten. Störningar i elsystemet kan inträffa av en rad orsaker: tekniska fel, manöverfel, väderstörningar, skadegörelse m.m. Störningar i nätet kan inträffa på samtliga nätnivåer. Om ett avbrott har inträffat i nätet kan som nödåtgärd i vissa fall s.k. ö-drift tillgripas. Det inne- bär att en del av landet, en region eller ett mindre område drivs Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen som ett separat elsystem. Vid ö-drift kan som regel inte normal elkvalitet upprätthållas. För kunder med krav på avbrottsfri kraft med stabil frekvens kan detta innebära att ordinarie verksamhet inte kan upprätthållas. Vid effektbrist kan det bli nödvändigt med s.k. roterande bort- koppling (ROBO). Det innebär att olika delar av nätet erhåller el medan de under resterande perioder kopplas bort från nätet. I samband med ö-drift blir roterande bortkoppling ofta nöd- vändig. De områden som kopplas bort är i regel mycket stora (kommuner eller kommundelar). Det finns i regel inga möjligheter att prioritera enskilda anläggningar i samband med en roterade bortkoppling. I realiteten är det tveksamt om ö-drift är en realistisk möjlighet annat än i och i mycket begränsade delar av . Om ö-drift skall vara möjlig måste en tillräckligt stor effekt finnas att tillgå inom det aktuella området. Dessutom måste en relativt stor andel av denna effekt vara snabbt reglerbar. Vattenkraft, kondenskraft, kraftvärme och gasturbiner är möjliga att snabbt reglera. I har avvecklingen av kondenskraftverken medfört att ö- drift knappast är möjlig annat än i begränsade områden. Ett omfattande avbrott på överföringsförbindelserna i stamnätet mellan norra och södra delen av kan i driftsituationer med hög förbrukning medföra svårigheter att upprätthålla elförsörj- ningen i . Även i ett läge med stora effektuttag under normala fredsförhållanden kan svårigheter uppstå ifråga om elförsörjningen av på grund av den begränsade överföringskapaciteten från norr. Om kärnkraften ställs av vid höjd beredskap medför detta näst- intill en halvering av landets tillgängliga totaleffekt och att i huvudsak blir beroende av vattenkraft som överförs från norra delen av landet. Det blir därför nödvändigt att begränsa effektuttaget vilket kan ske genom att delar av industrin ställs av. Elförsörjningen i blir också starkt beroende av att överföringsledningarna i stamnätet från norra till fungerar. Om dessa ledningar skadas kommer det att bli svårt att försörja med el vid höjd beredskap. Huvuddelen av störningarna i elnätet inträffar i lokalnäten och är väderbetingade. Stamnätet och regionnäten har lägre avbrottsfrekvens och påverkas normalt inte särskilt mycket av väderförhållanden. Is- och saltbildning kan dock vålla problem i vissa lägen. Stormen i var på gränsen till vad näten har dimensionerats för. Om en klimatförändring leder till kraftigare stormar finns det risk att Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen också stam- och regionnäten skadas i samband med stormar och andra väderfenomen. Vid höjd beredskap råder en annan situation. Det blir då fråga om avsiktlig skadegörelse på elnätet i form av sabotage, flygangrepp och andra stridshandlingar. Vissa abonnenter är beroende av att ha tillgång till avbrottsfri el av hög kvalitet. Detta gäller t.ex. trafiklednings- och övervaknings- system, delar av sjukvården samt flertalet processindustrier. Å andra sidan finns det verksamheter som utan olägenheter klarar såväl långa avbrott som betydande kvalitetsbrister hos elen. Detta gäller bl.a. användare av elvärme. Dessa abonnenter kan utan vidare klara ett avbrott också . De kan också tolerera betydande spänningsvariationer. För reparationer av stamnätet och regionnäten krävs tillgång till såväl specialutrustning som personal med speciell kompetens. Dessa resurser är knappa. har inga egna resurser för underhållsarbete på stamnätet. Alla sådana arbeten upphandlas. I finns fem entreprenadföretag som har kapacitet och resurser att utföra reparationer på stamnätet och regionnäten. Tillgången på kompetent personal bedöms vara gränssättande för möjligheterna att reparera stam- och regionnäten vid skador. I entreprenadföretagen finns drygt etthundra personer som har kompetens att arbeta i stamnätet. Härutöver finns ytterligare ett antal montörer som har kompetens att arbeta i regionnäten. Därtill finns ett antal civilpliktiga linjereparatörer som vid höjd beredskap kan bistå yrkespersonalen med främst insatser i stamnätet. För att öka kapaciteten att utföra reparationer i stamnätet genomför vidareutbildning av montörer som arbetar i region- och lokalnät så att de vid höjd beredskap kan ut- föra reparationer i stamnätet. Därigenom ökar inte bara tillgången till yrkespersonal för reparationer i stamnätet utan också antalet civilpliktiga som kan utnyttjas för insatser (de senare arbetsleds av yrkespersonal). Elsystemets beroende av fungerande telekommunikationer Elsystemet är delvis beroende av de publika telenäten för driftstyr- ning och vid reparationer efter skador. Strategi för ökad robusthet i den tekniska infrastrukturen stemet från ett begränsat antal driftcentraler vilket medför att överföringsanläggningar och vattenkraftstationer oftast är obemannade. Detta ökar beroendet av telekommunikationer. Det minskande antalet driftcentraler accentuerar denna utveckling. Utvecklingen styrs av ekonomiska drivkrafter inom elbranschen och bedöms komma att fortsätta. I stamnätet finns ett drifttelefonisystem som använder kraftled- ningarna för överföring av främst talkommunikation. Detta system är dock ålderdomligt och kommer att avvecklas . har i viss utsträckning byggt ut nät med fiberoptiska kablar. Dessa nät är ännu inte rikstäckande och är relativt sårbara. Det finns därför ett beroende av de publika telenäten. Elföretagen har i allmänhet utrustning för radiokommunikation. Olikheter i utrustningsstandard medför dock kompatibilitetspro- blem. kan därför inte kommunicera med varandra med hjälp av de egna radiokommunikationssystemen. Man är då tvungen att använda de publika telenäten eller olika nödrutiner. Tendensen är också att företagen i allt större utsträckning avvecklar den här typen av utrustning och förlitar sig på mobiltelefonnäten. Både vid reparationer och återstart av elsystemet finns det ett beroende av de publika telenäten. Särskilt vid återstart av el- systemet efter ett avbrott bedöms en fungerande talkommunika- tion vara absolut nödvändig. I denna situation kommer det inte heller att vara möjligt att fjärrmanövrera kraftstationer och andra anläggningar eftersom de batterier som under dessa förhållanden strömförsörjer viss utrustning i dessa då kommer att vara uttömda. Man blir i detta läge tvungen att manuellt bygga upp elsystemet. Tillgången på teleförbindelser som medger talkommunikation får då avgörande betydelse för den tid det tar att få tillbaka en fungerande elförsörjning. Samtliga telekommunikationssystem som saknar reservkraftförsörjning kommer i ett sådant läge att vara obrukbara. Det råder viss oklarhet om hur stort beroende elbranschen har av de publika telenäten i de lägen som beskrevs ovan.