sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt praxis kan också EG:s avtal med tredje land eller andra internationella organisationer på motsvarande sätt ha direkt effekt. Även bestämmelser i kan ha direkt effekt. I dessa fall uppstår dock i allmänhet inte något behov av att tillämpa grundlovens §20, eftersom de direkt tillämpliga fördragsbestämmelserna införlivas med dansk rätt genom lag (§ 3, stk. 1, i lov nr. 447 af 11. om tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, med senare ändringar). I den danska statsrättsliga debatten har det från vissa håll hävdats att §20 i grundloven är tillämplig även i fråga om kom- petens att meddela förhandsavgöranden enligt artikel 234 (f.d. artikel 177) i EG-fördraget. Østre Landsret har dock berört frågan i en dom i ett uppmärksammat mål rörande anslut- ning till Unionsfördraget (for retsvæsen 1998, s. 805). Domstolen konstaterade därvid att § 20 i grundloven inte är tillämplig på kompetens att meddela förhandsavgöranden enligt den nämnda artikeln i . Som skäl anfördes att EG- domstolen därvid inte utövar någon befogenhet som tidigare hade utövats av danska myndigheter. anlade ett liknande synsätt i samband med behandlingen av ett förslag till lag om genomförande av Europolkonventionen. Denna konvention upprättar ett system för för- handsavgörande som i stort sett motsvarar systemet enligt artikel 234 (f.d. artikel 177) i EG-fördraget. ansåg att § 20 i grundloven inte är tillämplig på en sådan ordning för förhandsav- görande. En grundläggande begränsning i möjligheten att överlåta be- slutanderätt enligt § 20 i grundloven är att enbart sådana befogenheter, funktion som beslutsorgan... som enligt grundloven tillkommer rikets myndigheter, kan överlåtas. Mellanfolkliga myndigheter kan med andra ord inte erhålla befogenhet att utfärda sådana rättsakter som danska myndigheter inte själva kan utfärda. Exempelvis kan befogenheter att införa censur inte överlåtas till en internationell överstatlig myndighet. För att detta skall kunna ske, krävs en ändring av grundloven som ger danska myndigheter rätt att besluta om sådana åtgärder. En annan följd av det anförda är att rätten som sådan att överlåta beslutanderätt enligt § 20 i grundloven inte kan bli föremål för överlåtelse. Således kan det inte överlåtas till en mellanfolklig myndighet att fritt bestämma sin egen kompetens. Däremot kan bestämt angivna befogenheter genom överlåtelse ställas till den mellanfolkliga myndighetens disposition på så sätt att det beror på den mellanfolkliga myndighetens egna beslut om och när befogen- heterna skall utnyttjas (, Dansk statsforfatningsret, 1954, s. 497). Som har framgått föreskrivs i grundlovens § 20 att befogen- heter kan överlåtas i närmare bestämd omfattning. Enligt Justitie- ministeriet innebär detta att ett beslut om överlåtelse av det aktuella slaget skall uppfylla följande grundkrav. För det första skall det anges inom vilka sak- eller ämnesområden den överstatliga organisationen skall kunna utöva sina befogenheter. För det andra skall det anges om de befogenheter som överlåts är av lagstiftande, administrativ, döman- de eller utrikespolitisk karaktär (notat af 3. marts 1992 om visse statsretlige spørgsmål ved tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union, s. 28). Det är dock en allmän uppfattning i den danska statsrättsliga litteraturen att preciseringen av sak- eller ämnesområden resp. karaktären av befogenheterna inte behö- ver vara fullständig. Sak- eller ämnesområdet kan således definieras i rymliga kategorier (se t.ex. , Statsforfatningsret, 2. udg., 1973, s. 324). Vidare behöver omfattningen av befogenhetsöverlåtelsen inte vara så preciserad, att utrymme saknas för olika tolkningar (, Dansk statsforfatningsret, 3. gennemarbejdede udg / ved , 1980, s. 411). Tilläggas kan också att det i den danska för- fattningsrättsliga litteraturen råder utbredd enighet om att grundloven inte uppställer någon kvantitativ begränsning i den meningen, att över- låtelse endast kan ske i ringa omfattning eller på mindre väsentliga områden (se bl.a. Sørensen, a. a. s. 313 f. samt , a. a. s. 411). I målet rörande anslutning till Unionsfördraget har Højesteret i dom gjort uttalanden som går i samma riktning (for retsvæsen 1998, s. 869). Inför ratifikation av konstaterade att en dansk anslutning till bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i avdelning V i Unions- 178 funktion som beslutsorgan... fördraget (andra pelaren) inte krävde tillämpning av § 20 i grundloven. Enligt ministeriet grundade fördraget i denna del endast folkrättsliga förpliktelser som kunde ansluta sig till enligt § 19 i grund- loven (notat af 3. marts 1992 om visse statsretlige spørgsmål ved tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union, s. 58 f.). Inför den danska ratifikationen av Amsterdamfördraget konstaterade att inte heller de nya bestämmelserna i andra pelaren förutsatte tillämpning av § 20 i grundloven. Bestämmelsen i artikel 24 i Unionsfördraget om avtal med tredje land och internationella organisa- tioner ansågs därvid innebära att endast unionen som sådan – inte de enskilda medlemsstaterna – blir part i avtalen. Eftersom endast unionen som sådan blir bunden av avtalen, kan enligt § 19 i grund- loven vid varje enskilt tillfälle ta ställning till om staten skall åta sig de folkrättsliga förpliktelser som följer av det avtal som unionen har ingått. Till stöd för denna ståndpunkt åberopas även förklaringen om artikel 24 i fördraget (gemensam förklaring nr 4 som är bifogad slutakten till Amsterdamfördraget). Enligt förklaringen skall artikel 24 inte anses innebära att behörighet överförs från medlemsstaterna till unionen (redegørelse for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med ratifikation af Amsterdam- traktaten). Inför ratifikation av konstaterade att en dansk anslutning till bestämmelserna om sam- arbete i rättsliga och inrikes frågor i Unionsfördragets avdelning VI (tredje pelaren) inte krävde tillämpning av § 20 i grundloven. Ministe- riets bedömning grundades bl.a. på att bestämmelserna i denna avdelning inte innebar overladelse af beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder (notat af 3. marts 1992 om visse stats- retlige spørgsmål ved tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union, s. 62 ). Inför den danska ratifikationen av Amsterdamfördraget konstaterade att inte heller de nya bestämmelserna om polis- samarbete och straffrättsligt samarbete i tredje pelaren förutsatte tillämpning av § 20 i grundloven. I fråga om artikel 38 i Unions- fördraget om avtal med tredje land och internationella organisationer anlade ministeriet därvid samma synsätt som beträffande artikel 24 i fördraget. En förklaring av innebörd att godtar EG-dom- stolens behörighet enligt artikel 35 i Unionsfördraget att avge förhands- besked ansågs inte innebära någon överlåtelse av beslutsbefogenheter. Grundlovens § 20 har således inte ansetts vara tillämplig vid anslutning till Unionsfördragets bestämmelser i andra och tredje pelaren. En följd blir då att beslut inom dessa pelarområden i funktion som beslutsorgan... vissa fall kräver föregående samtycke. sam- tycke är nödvändigt bl.a. om t.ex. rambeslut i tredje pelaren kräver ändringar av dansk lagstiftning (se 1999-2000 - B 148: Forslag til folketingsbeslutning om udkast til rammeafgørelse om styrkelse af beskyttelsen mod falskmøntneri). Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i 93 § i grundlag (grundlagen), som trädde i kraft . Där föreskrivs att utrikes- politik leds av republikens president i samverkan med statsrådet. Detta innebär att presidenten i statsrådet på föredragning av vederbörande minister fattar beslut om undertecknande, godkännande och ratifikation av internationella fördrag (RP 1/1998 rd s. 145). Beträffande EU-frågor gäller dock enligt samma grundlagsbestämmelse att statsrådet ensamt svarar för den nationella beredningen av beslut som fattas i EU och beslutar om åtgärder som hänför sig till dem, om inte beslutet kräver godkännande av . I grundlagen görs alltså en åtskillnad mellan utrikespolitik och samarbete inom ramen för EU. skall godkänna internationella förpliktelser och uppsäg- ningar av dem till den del så anges i grundlagen. I grundlagens 94 § föreskrivs att godkännande krävs för fördrag och andra internationella förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen eller annars har avsevärd betydelse, eller som enligt grundlagen av någon annan anledning kräver godkännande. I det sistnämnda fallet är det i praktiken närmast fråga om fördrag som ändrar gränserna för rikets territorium samt om internationella förpliktelser som binder budgetmakt (a. prop. s. 149). godkännande krävs också för uppsägning av en sådan förpliktelse. Beslut om godkännande eller uppsägning av en internationell förpliktelse fattas med enkel majoritet. Om ett förslag om godkännande av en förpliktelse gäller grundlagen eller ändring av rikets territorium, skall beslutet dock fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. I förarbetena till grundlagen har grundlagsutskott (grundlagsutskottet) poängterat att skall ge sitt godkännande enligt 94 § i grundlagen innan den internationella förpliktelsen antas (GrUB 10/1998 rd). Enligt den finländska statsrättsliga doktrinen torde det också vara möjligt för att på förhand ge sitt samtycke till att blir bundet av en internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick. kan ge sitt samtycke genom att till regeringen 180 funktion som beslutsorgan... delegera befogenheten att ingå det slutliga avtalet. Detta har dock inte skett . Delegation av nu aktuellt slag kan meddelas endast genom att stiftar en lag om avgränsat undantag från grundlagen – en s.k. undantagslag i grundlagsordning. Möjligheten att stifta undantagslagar i denna ordning fanns även i äldre grundlag. Beslutsförfarandet regleras numera i 73 § i grundlagen. Enligt lag- rummet krävs att i en första omgång godkänner ett sådant förslag med flertalet röster. Därefter skall förslaget vila till det första som hålls efter följande riksdagsval. Förslaget skall då, sedan resp. utskott lämnat sitt betänkande i saken, godkännas med oförändrat sakinnehåll i plenum i en enda behandling genom ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Förslaget kan dock förklaras brådskande genom ett beslut som fattas med minst fem sjättedelar av de avgivna rösterna. Förslaget lämnas då inte vilande och det kan godkännas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. En undantagslag som har antagits på detta sätt kan upphävas genom en i vanlig ordning stiftad lag. har undantagslagar främst använts i samband med att internationella förpliktelser har satts i kraft i (GrUB 10/1998 rd). Inför anslutning till EU krävdes inte några grundlags- ändringar. Anslutningsfördraget införlivades med finländsk rätt genom lagen om godkännande av vissa bestämmelser i fördraget om anslutning till Europeiska unionen (1540/94). Detta är en undantagslag som antagits i s.k. inskränkt grundlagsordning. Detta förfarande, som således också fanns i äldre grundlag, regleras numera i 95 § 2 mom. i grundlagen. Där föreskrivs att ett lagförslag om ikraftträdande av en internationell förpliktelse skall behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Om förslaget dock gäller grundlagen eller ändring av rikets territorium, skall , utan att förslaget lämnas vilande, godkänna det med ett beslut som har fattats med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Denna beslutsordning avviker således från beslutsförfarandet som regleras i 73 § i grundlagen på så sätt, att ett lagförslag kan godkännas utan att förklaras brådskande under den valperiod då det har över- lämnats till . I förarbetena anfördes att det nu aktuella lagstift- ningsförfarandet var nödvändigt, eftersom behandlingen av en ikraft- trädelselag inte i alla situationer tidsmässigt kan anpassas till riksdags- valen. En förutsättning för användning av inskränkt grundlagsordning är emellertid att lagen inte innehåller andra bestämmelser som kräver grundlagsordning än sådana som direkt kan härledas till den ifråga- varande internationella förpliktelsen. Vidare är det inte tillåtet att i inskränkt grundlagsordning avvika från den bestämmelse i 94 § 3 mom. grundlagen enligt vilken en internationell förpliktelse inte får äventyra konstitutionens demokratiska grunder (a. prop.). funktion som beslutsorgan... antagits på detta sätt kan upphävas genom en i vanlig ordning stiftad lag. Inför ratifikation av Amsterdamfördraget konstaterade grundlagsutskottet i sitt utlåtande (GrUU 10/1998 rd) att bestämmel- serna om ingående av avtal med tredje parter på andra och tredje pelarens områden (artiklarna 24 och 38 i Unionsfördraget) innebar en överlåtelse av traktatkompetens till organ utanför den finländska konstitutionen. Detta medförde enligt utskottet att det härtill anslutande lagförslaget måste behandlas i inskränkt grundlagsordning. Beträffande bestämmelserna om polissamarbete och straffrättsligt samarbete i Unionsfördraget avdelning VI (tredje pelaren) fann grund- lagsutskottet vidare att bestämmelserna om samarbete mellan polis- myndigheter (artikel 32) och om rambeslut (artikel 34.2) innebar en överföring av befogenheter. Enligt utskottet inskränkte denna över- föring suveränitet enligt konstitutionen. I fråga om artikel 32 drog utskottet slutsatsen att bestämmelsen, trots kravet på enhällighet, utgjorde ett undantag från nationella grundlagsregler om hur den lagstiftande makten skall utövas. Därvid lades särskild vikt vid den öppenhet och övergripande effekt som präglade ordningen enligt artikel 32. Dessutom anförde utskottet att bestämmelsen i artikel 32 borde ses som en begränsning av suveräniteten, eftersom ministerrådet kan be- myndiga myndigheter i annan medlemsstat att självständigt utöva offentlig makt på finskt territorium. Vid angivna förhållanden ansågs bestämmelsen i artikel 32 medföra avsteg från vissa bestämmelser i den dåvarande grundlagen. Även rambeslut ansågs på motsvarande sätt begränsa den lagstiftande makt som enligt den dåvarande grundlagen tillkom och republikens president. Genom Amsterdamfördraget fogas ett särskilt protokoll om till Unionsfördraget. Med stöd av protokollet har vissa delar av förts till samarbetet i första pelaren medan andra delar har förts till den tredje pelarens område. Enligt artikel 6 i protokollet skall och associeras till genom- förandet av Schengenavtalens regelverk och den vidare utvecklingen av detta på grundval av ett avtal som undertecknades i . Rådet skall därför avtala med dessa stater om bl.a. lämpliga förfaranden och därvid besluta med enhällighet bland med- lemmarna som nämns i protokollet. uttalade i sitt tidigare nämnda utlåtande att artikel 6 i protokollet innebär att behörighet att ingå avtal överförs på rådet, eftersom de avtal som avses i artikeln inte kommer att ratificeras särskilt i medlemsstaterna. Vidare yttrade utskottet att den nämnda artikel 6 är formulerad mycket öppet och att det inte är uteslutet att avtalen med stöd av artikeln kommer att innefatta bestämmelser som hör under lagstiftnings- 182 funktion som beslutsorgan... Den behörighet att ingå avtal som förs över på rådet måste därför, enligt utskottet, anses utgöra ett undantag från den traktat- kompetens som tillkommer och republikens president. Som har konstaterats svarar statsrådet enligt 93 § i grundlagen för den nationella beredningen av beslut som fattas i EU och beslutar om åtgärder som hänför sig till dem, om inte beslutet kräver godkännande av . I grundlagens 96 § finns särskilda bestämmelser om deltagande i den nationella beredningen av EU-frågor, s.k. U-ärenden. Enligt denna paragraf be- handlar förslag till sådana rättsakter, fördrag eller andra åtgärder om vilka beslut fattas inom EU och som annars enligt grund- lagen skulle falla inom behörighet. har uttalat att även utkast till rättsakter inom andra och tredje pelaren som tillhör lagstiftningens område i bör behandlas som U-ärenden enligt samma former som förslag till EG-lagstiftning (GrUU 20/1996 rd). Statsrådet skall översända sådana förslag till genom en skrivelse. Förslaget behandlas sedan i stora utskottet och vanligen i ett eller flera andra utskott som ger utlåtande till stora utskottet. Förslag som gäller utrikes- och säkerhetspolitiken behandlas dock i utrikes- utskottet. Stora utskottet eller utrikesutskottet kan vid behov ge ett yttrande om förslaget till statsrådet. , som består av talmannen och vice talmännen samt utskottsordförandena, kan be- sluta att ett ärende också skall tas upp till debatt i plenum, varvid dock inte fattar beslut i saken. Statsrådet är under parla- mentariskt ansvar förpliktat att efterleva den hållning som kommit till uttryck vid behandlingen av frågan i stora utskottet. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i artikel 52 i konstitutionen. Där föreskrivs att internationella fördrag ratificeras av republikens president. Enligt konstitutionens artikel 53 kan internationella fördrag i vissa fall ratificeras endast med stöd av lag som beslutas av parlamentet. Detta förfarande kan dock under vissa förutsättningar som anges i artikel 11 ersättas av samtycke i folkomröstning. Konventioner i tredje pelaren, dvs. enligt artikel 34.2 d i Unionsfördraget, förutsätter således att parlamentet genom lag lämnar tillåtelse till ratifikation i de fall då konventionerna faller under tillämpningsområdet för artikel 53 i konsti- tutionen. funktion som beslutsorgan... innehöll inte den franska konstitutionen några spe- ciella bestämmelser om deltagande i gemenskapssamarbe- tet. Ratifikationen av tidigare gemenskapsfördrag hade tillstyrkts av parlamentet genom lag. Principerna om gemenskapsrättens företräde och direkta effekt accepterades gradvis i fransk domstolspraxis. I huvudsak motiverades denna utveckling med hänvisning till artikel 55 i konstitutionen. Av denna bestämmelse följer att internationella fördrag har företräde framför nationell lag (Rideau a. Genom folkomröstning godkändes Maastricht- fördraget. För att skulle kunna ratificeras var det emellertid nödvändigt att anpassa konstitutionen. Det infördes ett nytt kapitel med titeln gemenskaperna och Europeiska unionen. Därvid tillkom även den nuvarande artikel 88-4. Denna bestämmelse i konstitutionen är tillämplig också på textförslag i andra- och tredjepelarsamarbetet som innehåller bestämmelser av lagstift- ningskaraktär, t.ex. gemensamma åtgärder och rambeslut. Enligt artikel 88-4 skall sådana textförslag föreläggas både nationalförsamlingen och senaten. Textförslagen kan vara föremål för resolutioner. Parlaments- resolutioner binder inte regeringen juridiskt. Regeringen förväntas dock ta hänsyn till de idéer som resolutionerna ger uttryck för. Som har framgått är dock förfarandet enligt artikel 53 i konsti- tutionen i vissa fall tillämpligt på konventioner som skall ratificeras. års reform saknades en uttrycklig författningsreglering av frågan i vilken utsträckning befogenheter kan överföras till inter- nationella organisationer. Conseil Constitutionnel (författningsrådet) har emellertid i en rad beslut haft anledning att ta ställning till denna fråga. Som stridande mot konstitutionen har författningsrådet därvid betecknat väsentliga inskränkningar i förutsättningarna för att utöva suveränitet. Inför ratifikationen av fann författ- ningsrådet sålunda i ett beslut av att fördraget stred mot konstitutionen på tre olika punkter: rätten för medborgare i andra medlemsstater att rösta och kandidera i lokala val; rådets befogenheter att bestämma när visum skall vara obligatoriskt för medborgare i tredje land; överföring av befogenheter som relaterar till den ekonomiska och monetära unionen. Mot den nu angivna bakgrunden infördes i konstitutionen artiklarna 88-1, 88-2 och 88-3 i det tidigare nämnda kapitlet Om Europeiska gemenskaperna och Europeiska unionen. Enligt artikel 88-1 deltar i Europeiska gemenskaperna och i Europeiska unionen, som i lagtexten beskrivs som en union av stater som fritt har valt att, på basis av de konstituerande fördragen, gemensamt utöva vissa av sina befogenheter. Artiklarna 88-2 och 88-3 anses ge konstitutionellt stöd för överföring av sådana befogenheter som hänför sig till dels 184 funktion som beslutsorgan... upprättandet av en ekonomisk och monetär union, dels införandet av rösträtt och valbarhet i lokala val för medborgare i andra medlems- stater. Enligt ett senare tillägg till artikel 88-2 ges även konstitutionellt stöd för överföring av sådana befogenheter som hänför sig till fri rörlighet för personer och tillhörande frågor. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i artikel 36 punkt 1 i konstitutionen. Där före- skrivs att internationella fördrag sluts av republikens president. Enligt konstitutionens artikel 36 punkt 2 kan fördrag dock i vissa fall slutas endast med stöd av lag som beslutas av parlamentet. Enligt artikel 28 punkt 1 i konstitutionen skall den allmänna folk- rättens regler och ratificerade fördrag som i vederbörlig ordning trätt i kraft gälla som intern grekisk rätt på sätt som framgår av sådana regler. Dessa regler skall ha företräde framför nationell lag, och de skall även gälla för utlänningar under förutsättning av ömsesidighet. De följande två punkterna i artikel 28 innehåller bestämmelser som direkt tar sikte på medverkan i överstatligt samarbete. Enligt punkt 2 kan organ inom internationella organisationer förlänas konsti- tutionella befogenheter genom fördrag eller överenskommelse när detta tjänar ett viktigt nationellt intresse och främjar samarbete med andra stater. Parlamentet beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre femtedelar av parlamentets medlemmar förenar sig. Enligt punkt 3 kan parlamentet med absolut majoritet stifta lag som begränsar utövandet av nationell suveränitet. Som förutsättning för en sådan åtgärd gäller dock att den skall vara betingad av ett viktigt nationellt intresse, att den inte kränker mänskliga rättigheter och grunderna för ett demokratiskt statsskick samt att den genomförs på grundval av prin- ciperna om likhet och reciprocitet. anslutning till Enhets- akten förutsatte tillämpning av båda dessa lagrum (Rideau a. Enligt artikel 29-4 punkt 1 i konstitutionen tillkommer det regeringen att sköta utrikesrelationer. Av punkt 2 i artikeln följer att regeringen är behörig att med stöd av lag och för ett gemensamt syfte utnyttja eller upprätta organ, instrument eller beslutsprocedurer som utnyttjas eller upprättas av medlemmar av grupper eller sammanslutningar av stater till vilka staten är knuten i syfte att främja internationellt samarbete i funktion som beslutsorgan... frågor av gemensamt intresse. Med undantag för överenskommelser eller konventioner av enbart tekniskt intresse skall samtliga inter- nationella överenskommelser föreläggas parlamentets underhus (Dáil Éireann). Av artikelns punkt 6 framgår att ingen internationell överens- kommelse skall vara en del av nationell irländsk rätt annat än i de fall då detta föreskrivs av det nationella parlamentet, Oireachtas, som består av republikens president samt över- och underhuset. Den sist- nämnda bestämmelsen innebär att folkrättsliga fördrag kan införlivas med den nationella rättsordningen endast genom lag, och att fördrag inte har företräde framför nationell lag (Rideau a. För att skulle kunna bli anslutet till EG genomfördes vissa förändringar i konstitutionen, vilka godtogs i en folkomröstning året därefter. Förändringarna innebar att det i konstitutionen infördes en bestämmelse, enligt vilken staten kan bli medlem av gemenskaper- na. I anslutning härtill infördes en bestämmelse som utesluter ogiltig- förklaring på konstitutionella grunder av såväl gemenskapsrättsliga som nationella åtgärder som syftar till att uppfylla gemenskapsrättsliga förpliktelser (en sk. konstitutionell licens).