sou · GPB362d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 12 Jämförelser av storleken i den offentliga sektorn mellan länder är svåra, bl.a. pga att vissa länder (som ) redovisar i bruttotermer till skillnad från de flesta andra länder. Detta innebär att skillnaden mellan och t.ex. andra EU-länder i termer av den offentliga sektorns storlek tenderar överskattas. Figur 3 visar hur primärt sparande som andel av BNP påverkas av tre olika stiliserade efterfrågestörningar: en ex- portstörning, en konsumtionsstörning och en balanserad efter- frågestörning (Se Appendix för beskrivning av metod). Skillna- den med avseende på det offentliga sparandet mellan de olika störningarna beror på att privat konsumtion, och därmed indi- rekta skatteintäkter, varierar mellan scenarierna. Om t.ex. hela fallet i BNP orsakas av ett fall i exporten kommer inte privat konsumtion, och därmed inte heller intäkterna från indirekta skatter, att förändras. Då känsligheten i det primära sparandet beräknats för varje enskilt år ger Figur 1 även en bild av hur kon- junkturkänsligheten följer de offentliga utgifternas andel av BNP: kraftiga ökningar i utgiftskvoten och speglas i en ökande konjunkturkänslighet. Den kraftiga ökningen i konjunkturkänsligheten under 1970- talet förklaras även till en viss del av att utgifterna för arbetslös- hetsersättning ökade kraftigt , som so- cialförsäkringsavgifternas andel av inkomsterna ökade kraftigt. Förändring i primärt sparande (som andel av BNP) som en följd av en störning i olika efterfrågekomponenter motsvarande en procent av BNP. Not: Egna beräkningar Förändringar i konjunkturkänsligheten över Den viktigaste orsaken till den minskning i de offentliga finan- sernas konjunkturkänslighet som syns i Figur 3 är den fallande utgiftskvoten. har den ökande exportandelen inneburit att exporten står för en ökad andel av den aggregerade efterfrågan i ekonomin, vilket i sin tur gör det offentliga sparandet mindre känsligt för den inhemska konjunk- turen.13 En faktor som tenderar att öka konjunkturkänsligheten , men som inte är inkluderad i Figur 3 är de ökande nettoränteutgifterna på statsskulden. Förutom dessa re- lativt mekaniska faktorer har ett antal större institutionella för- ändringar skett, vilka kan ha förändrat de offentliga finansernas konjunkturkänslighet. En viktig förändring var skattereformen 1990-91, där minskad progressivitet i inkomstbeskattningen och en ökad tonvikt på indirekta skatter har gjort skatteintäkterna mindre konjunkturkänsliga. En annan viktig förändring som skett är re- formen med utgiftstak. I korthet innebär denna reform att no- minella utgiftstak för de statliga utgifterna exklusive räntor sätts . Målet är att dessa tak ej skall överskri- das. Då utgiftstaken innefattar statliga utgifter samt utgifter inom ålderspensionssystemet, som balanskrav lagts på kommunernas saldo så kan dessa tak komma att påverka de of- fentliga utgifterna och därmed konjunkturkänsligheten i det of- fentliga sparandet.14 Om en oförutsedd försämring av ekonomin sker så skulle utgifterna i samband med arbetslöshet hota spräcka taken. Därigenom skulle diskretionära utgiftsminskningar tving- as fram. Utgiftstakets påverkan på konjunkturkänsligheten i det offentliga sparandet beror framför allt på tre faktorer: prognos- precision, budgeteringsmarginalen samt typen av störning. Ut- giftstaken fastställs utifrån prognoser för pris och tillväxt de kommande 3 åren. Därmed är den avgörande punkten vad gäller konjunkturkänsligheten inte faktiskt utfall vad gäller t.ex. prisut- vecklingen utan snarare avvikelsen från de prognoser som ligger till grund för beräknandet av utgiftstaket. Sedan utgiftstaket infördes under har de tak- begränsade utgifterna legat nära taket (SOU 2000:61). Detta in- nebär i sin tur att en makroekonomisk störning lätt kan tvinga fram diskretionära utgiftsbegränsningar, vilket i sin tur skulle 13Mellan 1992 och 1995 växte t.ex. exportens andel av BNP från . 14Balanskravet på kommunerna kommer att minska konjunkturkänsligheten i de offent- liga finanserna. Hur stor effekt detta krav får beror på hur strikt det kommer att tilläm- pas. göra det offentliga sparandet mindre konjunkturkänsligt. En komplikation som uppstår är dock att utgiftstaken är nominella, vilket innebär att både reala och nominella störningar kan driva upp utgifterna. Braconier (2000:a) uppskattar att de arbetslös- hetsrelaterade utgifterna, som andel av BNP, ökar med 0,15- vid en negativ real BNP-störning motsvarande av BNP. (2000) uppskattar motsvarande känslighet i de totala offentliga utgifterna relaterade till arbets- löshet till –0,5. Om man antar att de takbegränsade utgifterna ligger på utgiftstaket både före och efter störningen så skulle därmed konjunkturkänsligheten vid en negativ BNP-störning minska markant. Som ett exempel kan nämnas att den känslighet som rapporteras i Figur 3 faller med 0,10- 0,15 i en konjunktur- nedgång om vi antar att ovannämnda känslighet i de arbetslös- hetsrelaterade utgifterna ligger på –0,2. Denna effekt uppnås dock enbart om de takbegränsade utgifterna ligger mycket nära utgiftstaket. Men om budgeteringsmarginalen uppgår till 1 pro- cent av BNP, så ryms effekterna av ett BNP-fall på inom denna marginal. En svårare fråga är i vilken grad nominella pris- och lönestör- ningar associerade med konjunktursvängningar kan minska kon- junkturkänsligheten. Intuitivt är det lätt att se att en negativ ut- budsstörning, som leder till fallande aktivitet och stigande infla- tion, snabbt tvingar fram ett val mellan ett uppgivande av utgifts- taken eller nedskärningar i de reala utgifterna. kan denna utbudsstörning leda till en ökande nominell BNP och därmed ökade skatteintäkter, vilket kan innebära att det offentli- ga sparandet förbättras i konjunkturnedgången! I denna situa- tion skulle därmed de automatiska stabilisatorerna på utgiftssi- dan sättas ur spel och de reala offentliga utgifterna falla. I det fall då ekonomin drabbas av en efterfrågestörning, med fallande BNP och fallande inflation, får utgiftstaket mindre ef- fekt än vid en utbudsstörning. Även om fallet i real BNP tende- rar att driva upp de nominella utgifterna så kommer pressen på den nominella utgiftsnivån från den nominella prisnivån att minska. Därmed blir tvånget att genomföra diskretionära åt- stramningar mindre och de automatiska stabilisatorerna kan i stor utsträckning verka fullt ut. En annan större förändring avseende de offentliga finanserna är det nya ålderspensionssystemet, som förenklat innebär en övergång från ett fördelningssystem med förutbestämda ersätt- ningsnivåer till ett system med förutbestämda avgiftsnivåer och en premiereserv. Då inbetalningarna till både det gamla ATP- systemet och det nya systemet är kopplade till lönesumman syns här inga stora skillnader. I och med att såväl pensionsrätter som utbetalda pensioner indexuppräknas med föränd- ringen i den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten kommer känsligheten i pensionsutgifterna med avseende på reala störningar troligtvis att öka något, vilket bidrar till en minskad konjunkturkänslighet. sker indexeringen mot ett gli- dande medelvärde , vilket gör känsligheten mindre. Den nominella känsligheten torde vara jämförbar med det gamla sy- stemets. kommer dock det nya systemet att leda till en lägre konjunkturkänslighet än ett bevarat ATP-system, dels pga. att ersättningar och avgifter hålls nere, dels som ersättningsnivå- erna i den fonderade delen till en viss del följer konjunkturut- vecklingen (Braconier 2000:b). Slutligen kan riksbanksreformen nämnas. I och med att riks- banken blivit självständig och penningpolitiken styrs av ett ex- plicit inflationsmål faller med största sannolikhet variansen i in- flationstakten. I en ekonomi med progressiva skatter torde där- med konjunkturkänsligheten falla, men som diskuteras i Braco- nier & Holden (1999) är denna effekt troligtvis mindre än vad som antagits i tidigare litteratur, vilket också illustreras av att kraftigt nedreviderat sina uppskattningar av progressi- viteten i direkta skatter (van den Noord, 2000). Vad som händer med variansen i BNP som en följd av riksbanksreformen är mindre klart. Därmed torde den direkta effekten av riksbanksreformen på konjunkturkänsligheten vara liten. Det är dock möjligt att reformen indirekt kan ha påverkat variansen i räntor. 5Stabiliseringspolitik och konjunkturkänslighet i EMU Ett eventuellt EMU-deltagande innebär att den ekonomiska mil- jön i förändras på flera sätt. Vad gäller de institutionella arrangemangen finns SGP som lägger restriktioner på det offent- liga sparandets storlek. försvinner den nationella kon- trollen över penningpolitiken och den flytande växelkursen överges till förmån för den gemensamma valutan. Dessa föränd- ringar kan potentiellt få långtgående effekter på möjligheterna att låta de automatiska stabilisatorerna verka samt att använda en aktiv finanspolitik. I detta avsnitt studerar vi först om konjunk- turkänsligheten för en given störning, mätt som en förändring i BNP, förändras vid ett deltagande i och om ett EMU- deltagande medför att sammansättningen av och storleken på störningar förändras. Dessutom genererar vi några exempel på störningar som kan tänkas drabba . Slutligen studerar vi vilka restriktioner ett EMU-deltagande lägger på stabiliserings- politiken, givet konjunkturkänsligheten och de genererade stör- ningarna. 5.1Påverkas de automatiska stabilisatorerna av en anslutning till EMU? En direkt effekt av den förlorade penningpolitiska friheten som följer av ett EMU-deltagande är troligen att variansen i infla- tionstakten i stiger. Å ena sidan är de uppställda infla- tionsmålen likartade för och för den . Då penningpolitiken inom EMU styrs av ett EMU-täckande inflationsmål är det dock sannolikt att inflations- takten i enskilda medlemsländer varierar mer över tiden än vad den aggregerade inflationen i EMU-området gör. Därmed är det troligt att vid ett fullt deltagande i kan förvänta sig en högre i inflationen än med en oberoende Riksbank. är det dock troligt att variansen i inflationen vid ett fullt EMU-deltagande blir mindre än vad den varit i ett historiskt perspektiv. Vilka effekter får en ökande i inflationen på det offentliga sparandet? För det första kommer det offentliga sparandet som andel av BNP troligtvis att påverkas. Då skatteintäkterna i hög grad följer de nominella skattebaserna så kommer kvoten mellan intäkter och nominell BNP att vara relativt oberoende av inflationstakten, med undantag för pro- gressiviteten i inkomstskatterna. Vad gäller utgiftssidan är frågan mer komplex. Utifrån dekomponeringsmetoden i avsnitt 3 så skulle en oförändrad utgiftspolitik innebära att de nominella utgifterna ökar i samma grad som prisnivån, för att upprätthålla en real offentlig konsumtion och värdesäkrade transfereringar. är det uppenbart att budgetramar sätter tydliga gränser för nominella utgiftsökningar som många transfereringar inte med automatik ökar med inflationstakten.15 Därmed kommer utgiftskvoten, åtminstone på kort sikt, att falla i situationer med högre inflation än förväntad. Således kommer en oförutsett hög inflationstakt att leda till att det offentliga sparandet som andel av BNP förbättras. Beräkningar som gjorts av visar på en förbättring av det offentliga sparandet som andel av BNP vid en pris- och löneökning på . Huruvida ej förväntade avvikelser i inflationstakten ökar eller minskar konjunkturkänsligheten i det offentliga sparandet beror sedan i sin tur på dessa avvikelsers samvariation med konjunk- turcykeln. Om en oförväntat hög inflationstakt är ett resultat av en negativ utbudsstörning skulle därmed konjunkturkänslighe- ten i de offentliga finanserna vid en sådan störning tendera att bli 15I SOU 2000:61 redovisas beräkningar som tyder på en elasticitet i de takbegränsade utgifterna med avseende på prisnivån, vid en oförändrad politik, som ligger mellan 0,6 och 0,9. 16En slutsats här vore att behovet av välfungerande inflationsprognoser blir än viktigare i händelse av ett EMU-deltagande. Alternativt kan en övergång till reala utgiftsmål disku- teras. Om inflationen istället uppstår som en följd av positiva efterfrågestörningar skulle konjunkturkänsligheten tendera att öka. En annan effekt av den förändrade penningpolitiska miljön är att ett medlemskap i troligtvis minskar realräntans variabi- litet över konjunkturcykeln, då en del av den riskpremie som associeras med en ökande statsskuld kommer att drabba andra medlemsländer i valutaunionen (, 1997). En tredje skillnad utgör den förskjutning av efterfrågan mot mera försäljning till andra EU-länder som skulle följa på en an- slutning till EMU (, 2001). Även om här finns en stor osä- kerhet om i vilken grad som handeln kommer att öka, så innebär en ökad betydelse för intra-EU handeln ett minskat statsfinansi- ellt beroende av inhemsk efterfrågan, under det att importen blir en viktigare källa till statsinkomster. Detta innebär i sin tur att inhemska störningar får en mindre statsfinansiell effekt än i nu- läget, som störningar utomlands får en starkare effekt på det offentliga sparandet. En ytterligare källa till osäkerhet om de automatiska stabilisa- torernas storlek vid ett EMU-deltagande är att sammansättning- en av störningar kan förändras. Den mest uppenbara skillnaden är övergången från en flytande växelkurs till den fasta växelkurs som EMU-deltagande innebär. En sådan övergång kan innebära att efterfråge- och utbudsstörningar får en annan effekt på akti- vitetsnivån än vid en flytande växelkurs. Då uppdelningar av störningar i utbuds- och efterfrågetermer tenderar ge mycket olika resultat är det svårt att dra några slutsatser om växelkurssy- stemets påverkan på storlek och frekvens på störningar. För att kunna analysera huruvida storleken på de automatiska stabilisatorerna i är förenliga med ett medlemskap i försöker vi här konstruera ett antal scenarier över möjliga chock- er som kan tänkas drabba ekonomin. Dessa scenarier baseras på ett antal episoder över konjunkturnedgångar i några små europe- iska under perioden 1981-1999.17 Här är det dock viktigt att klargöra några potentiella problem vad gäller jämförel- ser över länder och tid: Generellt kan problem uppstå när det gäller att överföra ob- servationer för ett antal olika länder till sannolikheter för olika scenarier för ett enskilt land. Observerade utfall av störningar (konjunkturnedgångar) be- ror med stor sannolikhet på den stabiliseringspolitik som förts. Å ena sidan förväntar vi oss utifrån den keynesianska ansatsen att en kontracyklisk aktiv finanspolitik bör minska variationen i BNP. På samma sätt tycks starka automatiska stabilisatorer dämpa konjunktursvängningarna, (Gali, 1994). tyder vissa studier på att åtminstone i extrema statsfinansiella kriser kan en åtstramande finanspolitik däm- pa konjunkturfallet (Giavazzi m.fl., 2000). Valet av växelkurssystem påverkar troligen typ och storlek av störningar (se ovan). Givet de ovannämnda problemen konstruerar vi ett antal sce- narier för konjunkturnedgångar som kan tänkas drabba ett land som . Vi kategoriserar scenarier utifrån avvikelse från ge- nomsnittlig tillväxt i BNP i landet . I ett första steg ackumulerar vi avvikelser från den genomsnittliga tillväxten i 1981-1999 för att stu- dera en balanserad störning. Figur 4 visar fördelningen av obser- vationer av ackumulerad avvikelse . Staplarna, som mäts mot den vänstra axeln, visar totalt antal observationer över peri- oden där en viss ackumulerad avvikelse observerats. T.ex. visar Figur 4 att för 17 av de totalt 136 observationerna låg den acku- mulerade avvikelsen från genomsnittstillväxten på mellan +1 och 17 Länderna är , , , , , och . All data är tagen från Economic Outlook 68 (2001). På den högra axeln mäts den ackumulerade sannolikheten av att observera ett utfall under en viss nivå, vilket kan exemplifieras med att något fler än av de acku- mulerade avvikelserna är . Utifrån Figur 4 väljer vi ut tre scenarier som vi, något god- tyckligt, kategoriserar som en recession (-), en stor konjunkturnedgång (-) och en liten konjunkturned- gång (-).18 Den kumulativa sannolikheten för att en störning av åtminstone denna storlek skall inträffa är 4, , vilket motsvarar att de inträffar ungefär vart 25:e, 11:e samt . Det är värt att notera att här finns flera möjliga fel- källor, som påverkar resultaten i olika riktning. För det första är observationerna korrelerade över tiden, vilket innebär att en s.k. liten konjunkturnedgång ibland ligger i initialfasen eller slutfasen av en större nedgång. Detta leder till en överskattning av sanno- likheten för små störningar. För det andra leder ackumulationen till att effekten i långvariga störningar tenderar att underskattas, då flera episoder har ett längre förlopp. Slutligen är det troligt att en viss trend- mässig förbättring av det primära sparandet sker, då vissa ut- giftsposter vid oförändrad politik är låsta i nominella termer. Braconier & Holden (1999) visar på en övre gräns för denna trendförbättring, som uppgår till av BNP . Motsvarande siffra för det totala offentliga sparandet är 0.2 pro- cent . Då dessa beräkningar är övre gränser så kommer de ej att beaktas i beräkningarna nedan. 18 En konjunkturnedgång på av BNP ligger i linje med de antaganden som EU- kommissionen (2000) gör i sina beräkningar för säkerhetsmarginaler inom EMU. Ackumulerad avvikelse från trendtillväxt för 7 -0,18 -0,16 -0,14 -0,12 -0,1 -0,08 -0,06 -0,04 -0,02 Not: Egna beräkningar I det andra steget kommer vi att studera strukturen på olika störningar. Baserat på samma data som ovan väljer vi ut en ex- trem störning av privat konsumtion, där avvikelsen i konsum- tionstillväxt är 1,78 gånger större än avvikelsen i BNP-tillväxt.19 I detta fall blir konjunkturkänsligheten i det primära offentliga sparandet högre än vid en balanse- rad störning. Som kontrast väljer vi ut en exportdominerad stör- ning, där avvikelsen i den privata konsumtionstillväxten endast var 0,35 gånger avvikelsen i BNP-tillväxt. 20 Detta medför en konjunkturkänslighet i primärsparandet som är 0,10 procenten- heter lägre än vid den proportionella störningen. Vi kombinerar sedan denna information med en total BNP-störning på –5 pro- cent. 19Exemplet gäller 1987-89, där avvikelsen i BNP-tillväxt var –4,6 pro- centenheter och avvikelsen i konsumtionstillväxt var –8,. 20Exemplet gäller 1991-93, där avvikelsen i BNP-tillväxt var –4,5 pro- centenheter och avvikelsen i konsumtionstillväxt var –1,. 5.3Lägger SGP/EMU restriktioner på stabiliseringspolitiken? SGP innebär att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande inte får överstiga av BNP, som bruttoskuldens andel inte får överstiga av BNP. I un- dantagsfall, där real BNP faller med , tillåts ett land dock ha ett underskott som är större. Om real BNP faller med kan ett enskilt land få tillstånd att ha ett större underskott än av BNP. I de avvikelser från trendtillväxt som vi analyserar är det endast de 7 avvikelser som sker i samband med de finska och de svenska kriserna under bör- jan som undantaget med 2 procents BNP fall upp- fylls. Utav de 15 resterande avvikelserna som är större än –3 pro- cent uppfylls kriteriet om ett fall i BNP på endast . Utifrån dessa krav kan man ställa frågan om som EMU-medlem kan föra en traditionell stabiliseringspolitik, dels i termer av att låta de automatiska stabilisatorerna verka och dels i meningen att en traditionell aktiv finanspolitik kan föras. Som nämnts ovan antar vi att efterfrågestörningar av tre olika stor- leksordningar drabbar ekonomin. Den medelstora störningen kan vara balanserad eller ha en övervikt mot exportefterfrågan eller inhemsk konsumtion. Utifrån den beräknade storleken på de automatiska stabilisatorerna som redovisas i Tabell 3 beräknas sedan effekten på offentligt primärt sparande och på totalt spa- rande. Slutligen inkluderar vi ett specifikt diskretionärt finanspo- litiskt instrument, utgifter för aktiva arbetsmarknadsåtgärder, för att få ett mått på konjunkturkänsligheten vid en traditio- nell aktiv stabiliseringspolitik.21 Denna effekt, som innebär en ökad konjunkturkänslighet med cirka 0,25, läggs sedan till den inducerade konjunkturkänsligheten i det primära sparandet. I Tabell 4 visas dessa räkneexempel på hur olika typer av chocker kan påverka det offentliga sparandet. 21 Storleken på denna effekt beräknas genom att ersätta arbetslöshetsersättningar med totala utgifter för arbetsmarknadsåtgärder i de beräkningar som ligger bakom Figur 3. Denna åtgärd antas vara ofinasierad. Effekter på det offentliga sparandet av olika typer av efter- frågestörningar. (% av BNP) -2,25 -2,55 -3,00 -3,75 -4,25 -5,00 -5,25 -5,95 -7,00 -4,50 -5,00 -5,75 -3,25 -3,75 -4,50 Resultaten i Tabell 4 visar på relativt stora effekter på det of- fentliga sparandet vid efterfrågestörningar. Vid en liten balanse- rad störning (-) blir den ackumulerade försämringen i primärt sparande av BNP vid en oförändrad finans- politik, medan effekten blir om arbetsmarknadspo- litiken tillåts verka fullt ut. Vid en stor nedgång (-) för- sämras det primära sparandet med 3,75-5,. Vad gäller konjunkturkänsligheten i totalt sparande är denna behäftad med en större osäkerhet, då ränteutgifterna mycket väl kan bli mindre konjunkturkänsliga i samband med ett medlemskap i . I händelse av en recession blir effekterna på det offentliga sparandet motsvarande större jämfört med de två andra stör- ningarna. Vad innebär dessa beräkningar för möjligheter att föra stabiliseringspolitik inom EMU? För det första är det up- penbart att de offentliga finansernas initiala position, innan ovannämnda störningar drabbar ekonomin, är central. Vid en initial balans i det offentliga sparandet kommer även en liten störning att driva upp underskottet mot SGPs tak. Om den initi- ala situationen istället karaktäriseras av ett överskott på 2 pro- cent av BNP tycks möjligheterna att klara en liten störning mycket stora. I fallet med en stor störning tycks möjligheterna att uppfylla SGPs mål mindre. Om den aktiva stabiliseringspolitiken hindras från att verka som ett initialt överskott på av BNP antas så kommer underskottet i det offentliga sparandet att understiga av BNP. Om det offentliga sparandet initi- alt befinner sig i balans kommer de automatiska stabilisatorerna även utan en aktiv arbetsmarknadspolitik att driva upp under- skotten av BNP. I fallet med en recession tycks möjligheterna att hålla underskotten mycket små, men i detta fall är det mycket troligt att real BNP faller till- räckligt för att undantaget från SGP skall gälla. Slutligen är det värt att påpeka att även en relativt moderat störning som framför allt drabbar den privata konsumtionen kan få stora konsekvenser för det offentliga sparandet, vilket visas i Tabell 4. Sammanfattningsvis tycks det som om de automatiska stabili- satorerna i den svenska ekonomin är så stora att de med en bety- dande sannolikhet kommer att medföra avvikelser från SGPs mål vid en konjunkturnedgång, om inte den initiala situationen ka- raktäriseras av ett överskott. Denna slutsats gäller givet att inte magnituden på störningar förändras radikalt i samband med ett EMU-deltagande. Ett mått på sannolikheten att de automatiska stabilisatorerna kommer i konflikt med SGP är sannolikheten för ackumulerad nedgång som är större än och som inte medför ett fall i BNP under ett enskilt år. Av de 12 (negativa) avvikelser som är större än av BNP är 4 inte associerade med märkbara fall i BNP, vilket skulle innebä- ra en sannolikhet på 4/136 för en störning som hotar SGPs mål men som inte löser ut undantagsklausuler. I genom- snitt skulle detta ske . Således tycks ett utgångsläge med ett överskott i sparandet på innebära goda möj- ligheter för att de automatiska stabilisatorerna skall kunna verka fullt ut. Om den initiala situationen istället karaktäriseras av ba- lans i de offentliga finanserna blir en avvikelse på av BNP en naturlig referenspunkt. I detta scenario leder 16 av 24 fall till att SGPs mål hotas utan att undantagsklausulerna gäller.