sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 20.3.4Den närmare utformningen av förslaget anser att skollagen bör tillföras regler som innebär att en huvudman för förskoleklass (om denna tillhör en fristående grundskola), fristående grundskola, fristående särskola, fristående gymnasieskola eller fristående gymnasie- särskola är skyldig att, för att tillförsäkra allmänheten insyn, lämna information om skolans verksamhet till . Kommittén föreslår vidare att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela före- skrifter som anger omfattningen av och formerna för skyldighet för skolhuvudmän för sådana fristående skolor att lämna infor- mation till . 21Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar Fullmäktigeberedningar ges möjlighet att besluta att deras sammanträden skall vara offentliga om fullmäktige har medgett det. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén har ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin. Frågan om öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar berörs inte explicit i direktiven men har aktualiserats sedan regeringen till kommittén lämnat över en skrivelse i ärendet från kommun. 21.2Gällande rätt avseende öppna sammanträden Av 5 kap. 38 § kommunallagen framgår att fullmäktiges samman- träden skall vara offentliga. Fullmäktige får dock besluta att över- läggningen i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar. är det möjligt att även ha offentliga nämndsammanträden. Reglerna för öppna nämndsammanträden återfinns i 6 kap. 19 a § kommunallagen. Enligt huvudregeln skall en nämnds sammanträden hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock besluta att dess sammanträden skall vara öppna, under förutsättning att fullmäktige medgett detta. En nämnds samman- träden skall dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar avser myndighetsutövning eller ärenden i vilka det förkommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt sekre- tesslagen. Beträffande fullmäktigeberedningar saknas motsvarande reglering. I och med införandet av kommunallag ställs endast krav på att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter. Inom de specialreglerade områdena har kommuner och landsting givits ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och om deras verksamhetsområden och inbördes förhållanden (prop. 1990/91:117). Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen skall fullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Beträffande fullmäktigeberedningar sägs i 3 kap. 7 § kommunal- lagen att sådana får inrättas av fullmäktige för beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäk- tige. En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtroende- valda. Fullmäktigeberedningar är inte avsedda att vara allmänna bered- ningsorgan med uppgifter som svarar mot styrelsens. Fullmäktige kan i vissa fall tillsätta ett särskilt organ för beredningen av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Inom ramen för denna uppgift kan fullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse för fullmäktiges uppföljning av nämndverksamheten. Det ankommer på fullmäktige att fatta närmare beslut om beredningarnas uppgifter och arbetsformer (prop. 1990/91:117 s. 157). Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar Kommuner och landsting har en stor frihet att bestämma hur deras verksamhet skall organiseras. Det förekommer att de väljer att organisera sin verksamhet genom att inrätta fullmäktigebered- ningar, som stadigvarande bereder vissa ärendetyper, i stället för att inrätta nämnder för detta ändamål. Om en kommun eller ett lands- ting vill ge medborgarna möjlighet till insyn i sådana beredningars verksamhet, på motsvarande sätt som är möjligt när det gäller nämnder, bör en kommun eller ett landsting enligt Kommunde- mokratikommitténs uppfattning ges möjlighet till detta. Fullmäktigeberedningar bör därför ges möjlighet att besluta att deras sammanträden skall vara offentliga, om fullmäktige har med- gett det. 22Förfarandet vid kommunala indelningsändringar Möjligheten att införa en rätt för regeringen att, i samband med beslut om indelningsändring, besluta om extraval bör utredas. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) samt föreslå de ändringar som kan anses motiverade. Kommittén skall se över hur de procedurer som har samband med kommun- delningar kan underlättas, det vill säga hur ärendena utreds, vem som beslutar samt möjligheten att genomföra en snabb indelnings- ändring när beslut väl fattats. Kommittén skall vidare överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring. Om kommittén finner att ett sådant behov föreligger, skall kommittén i detta sammanhang också överväga bland annat hur extraval skall genomföras, vem som skall besluta om extraval och när det skall hållas. Frågor som rör förutsättningarna för indelningsändring samt vilken storlek kommuner bör ha, ligger emellertid enligt kommit- téns uppfattning inte inom ramen för uppdraget. Inledningsvis lämnas en kort redogörelse för hur processen vid indelningsändring ser ut . Härvid berörs vilka som har rätt att Förfarandet vid kommunala indelningsändringar väcka frågan om indelningsändring, handläggande myndigheter och utredningsprocessens olika steg. Av 1 kap. 20 § indelningslagen framgår att fråga om indelningsänd- ring kan väckas av en kommun, eller en medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökningar om indelningsänd- ringar inges till Kammarkollegiet. Det vanligaste är att ansökningar om indelningsändringar görs av enskilda, normalt en grupp av kommunmedlemmar. Även regeringen, Kammarkollegiet och läns- styrelsen kan enligt 1 kap. 21 § på eget initiativ ta upp en fråga om indelningsändring. Kammarkollegiet är utredande myndighet. Om ansökan om en indelningsändring givits in av enskilda personer, skickar Kammarkollegiet normalt en remiss till fullmäk- tige i den aktuella kommunen för att utröna inställningen till en indelningsändring. Om fullmäktige är negativ till en indelningsändring beslutar Kammarkollegiet normalt att avslå ansökan om indelningsändring med motiveringen att det saknas skäl för vidare utredning. däremot ställer sig positiv till att en utredning om förutsättningarna för en indelningsändring görs, beslutar Kammarkollegiet om fortsatt utredning i ärendet. För genomförandet av en sådan utredning får Kammarkollegiet anlita eller en särskild utredare (1 kap. 21 §). Om vidare utredning blir aktuell är en viktig del i denna att undersöka hur befolkningen i den aktuella kommunen ställer sig till en indelningsändring. Detta kan ske genom en opinions- undersökning eller folkomröstning. Av 1 kap. 1 § framgår att sär- skild hänsyn skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Efter det att man undersökt befolkningens inställning görs en ny remiss till kommunen. Därefter gör Kammarkollegiet sitt ställningstagande. Om Kammarkollegiet anser att någon ändring inte bör ske får Kammarkollegiet, enligt 1 kap. 4 §, avslå ansökan. Ett sådant beslut kan med stöd av 1 kap. 5 § överklagas till reger- ingen. Om Kammarkollegiet däremot anser att en ändring bör ske, fattar Kammarkollegiet inte beslut om ändring, utan överlämnar ärendet till regeringen med ett eget yttrande. Regeringen får enligt 1 kap. 1 § indelningslagen besluta om en indelningsändring om en sådan kan antas medföra bestående fördel Förfarandet vid kommunala indelningsändringar för en kommun eller en del av en kommun, eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid en sådan prövning skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en berörd kommun motsätter sig en indelningsändring får ett beslut om ändring fattas endast om det finns synnerliga skäl. När en kommun delas skall, enligt 1 kap. 6 § indelningslagen, de inbördes ekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen regleras. Under delningsprocessen görs en ekonomisk reglering. Om en indelningsändring blir aktuell fastställs den ekono- miska regleringen av regeringen i samband med beslutet om indel- ningsändring. Från det att idén om en indelningsändring – normalt sett en kommundelning – väcks, till att en ny indelning träder i kraft, förflyter det oftast . Orsakerna till detta är flera. Det lokala arbetet med att bilda opinion för en indelningsänd- ring tar ofta . Ett beslut att ansöka om en indelnings- ändring är ett ställningstagande som behöver växa fram och mogna. Efter det att ansökan har gjorts, tar remissförfarandet – Kammarkollegiets förfrågan till den berörda kommunen och andra instanser – ofta i anspråk, framför allt på grund av att kommunerna vid upprepade tillfällen brukar begära anstånd med att inge yttrande till Kammarkollegiet. Denna första del är den mest tidskrävande i indelningsprocessen. Därefter skall en utredning genomföras av eller en särskild utredningsman. Normalt skall sedan befolkningens inställ- ning utrönas. Beslut om mer omfattande indelningsändringar skall enligt 1 kap. 12 § indelningslagen meddelas senast innan ändringen skall träda i kraft. Skälet till detta är att nödvändiga förberedelser inför indelningsändringen skall hinna genomföras (jfr prop. 1978/79:157). Förfarandet vid kommunala indelningsändringar Som beskrivits i kapitel 13 har, sedan de stora sammanläggnings- reformerna, ett antal indelningsändringar beslutats och genomförts. Tabell 22:1 Kommundelningar som genomförts efter senaste sammanläggningsreformen Källor : SOU 1993:90, (2001). Regeringen beslutade om ytterligare en indel- ningsändring. Den innebär att kommun delas i två kommuner – och – . 22.3Möjligheter att förenkla proceduren vid indelnings- ändringar Större indelningsändringar träder enligt nuvarande bestämmelser i kraft året efter det att ordinarie val har hållits. Orsaken till detta är att sådana indelningsändringar i de flesta fall påverkar fullmäktiges sammansättning. Detta innebär att fullmäk- tige i bland annat den nya kommunen måste väljas. Enligt gällande regler är kommunala extraval inte tillåtna. Beslut om indelningsändring skall som huvudregel meddelas senast innan ändringen skall träda i kraft. Den normala tids- åtgången från ansökan till regeringsbeslut synes vara ungefär två till . Beroende på när en ansökan görs, Förfarandet vid kommunala indelningsändringar kan det finnas en risk att det dröjer från det att en indel- ningsändring beslutats till att den faktiskt kan genomföras. anförde i sitt betänkande, Lokal demo- krati i utveckling (SOU 1993:90), att det ofta finns en stor entu- siasm och ett stort engagemang bland medborgare och lokalt förtroendevalda både i samband med att man verkar för en kommundelning och vid själva delningsbeslutet. Kommittén bedömde att det enda reformbehov som man kunde peka på var ett återinförande av möjligheten för regeringen att förordna om nyval till fullmäktige i samband med delning av en kommun. I anslutning till detta resonemang anförde kommittén att bestämmelsen om att indelningsändringar skall träda i kraft året då val av fullmäktige har ägt rum, hade införts med uttrycklig hänvisning till de treåriga mandatperioderna. då lämnade sitt betänkande, hade en överenskommelse om fyraåriga mandat- perioder träffats mellan riksdagspartierna. Kommittén framförde som sin mening att om fyraåriga mandatperioder infördes, borde även en möjlighet att förordna om nyval i samband med indel- ningsändringar införas. Indelningsändringar borde i sådant fall kunna träda i kraft även än i samband med val till fullmäktigeförsamlingar i hela riket. Kommittén anförde att möjligheten att förordna om nyval dock borde begränsas till de fall då regeringens beslut om delning meddelas före nästa ordinarie val. 22.3.3Ny röstsammanräkning eller extraval Om en indelningsändring kunde träda i kraft under en pågående mandatperiod skulle det teoretiskt sett vara möjligt att avstå från extraval i den ursprungliga kommunen. De platser som blivit tomma i den större kommunens fullmäktigeförsamling skulle kunna fyllas med nya ledamöter genom ny röstsammanräkning, på samma sätt som när någon fullmäktigeledamot lämnar sitt uppdrag . En ny sammanräkning av rösterna från det senaste valet till fullmäktige förutsätter emellertid dels att den nya kommungränsen helt sammanfaller med gränserna för de tidigare valkretsarna eller Förfarandet vid kommunala indelningsändringar valdistrikten, dels att det faktiskt finns tillräckligt många personer kvar från respektive partis valsedlar för att fylla platserna i fullmäk- tige. Det är dock inte alltid självklart att så är fallet. Det är inte heller självklart att en ny röstsammanräkning är ett önskvärt tillvägagångssätt. En person som är bosatt i en del av den ursprungliga kommunen kan till exempel ha personröstat på någon som är bosatt i den del som kommer att tillhöra en annan kommun. Denne väljares röst kommer således inte att återspeglas i resultatet av en ny röstsammanräkning. En ny röstsammanräkning skulle också kunna medföra en helt annan mandatfördelning än den som gällt sedan det ordinarie valet, beroende på hur rösterna fördelat sig i olika delar av en kommun. Det kan inte uteslutas att väljarna hade röstat på ett annat sätt om den nya kommunindelningen varit känd vid valtillfället. Sammantaget förefaller en ny röstsammanräkning inte vara ett ändamålsenligt tillvägagångssätt vid en kommundelning. Det fram- står därför som nödvändigt att hålla extraval i båda kommunerna om en indelningsändring innebär att en kommun delas. En synpunkt som talar mot att anordna extraval avser förväntat valdeltagande. Det kan antas att intresset för ett extraval i en utbrytarkommun kommer att vara stort. Intresset för ett extraval i en större, kvarvarande kommun kan dock befaras bli lågt, med litet eller begränsat valdeltagande som följd. Hur stor denna risk är går dock inte att bedöma. Ett extraval skulle dessutom komma att medföra omfattande kostnader exempelvis för framställning av val- sedlar, vallokaler och valförrättare. 22.3.4Övriga åtgärder som skulle kunna förenkla proceduren En av de delar i utredningsförfarandet som förefaller ta är remissförfarandet i inledningsskedet av handläggningen, det vill säga när Kammarkollegiet skall undersöka kommunfullmäktiges inställning till en indelningsändring. Det kan diskuteras om denna del av proceduren skulle kunna förkortas och om detta i så fall vore önskvärt. Förfarandet vid kommunala indelningsändringar Som redovisats i kapitel 13 genomfördes i den så kallade stor- kommunreformen och i kommunblocksreformen –1974 omfattande kommunsammanläggningar. Sedan den senaste sammanläggningsreformen slutfördes, har ett antal nya kommuner bildats och ytterligare ansökningar om kommun- delningar har gjorts. Det är givetvis inte så att nuvarande indelning kommer att vara den mest ändamålsenliga . I den all- männa debatten talas det främst om möjligheterna att dela kommuner. Kommittén har dock under sitt arbete även gjorts uppmärksam på att det kan finnas behov av att slå samman kommuner. Handläggande och beslutande myndigheter Kammarkollegiet har under en lång rad år handlagt ärenden som rör indelningsändringar. Sedan införandet av indelningslagen får Kammarkollegiet också besluta om sådana mindre indelnings- ändringar som behövs på grund av oregelbundenhet i indelning eller med hänsyn till fastighetsförhållandena, om en sådan indelningsändring inte föranleder någon ekonomisk reglering mellan kommuner. har inte funnit några skäl att föreslå att ärenden om indelningsändringar skall handläggas av någon annan myndighet. föreslår därför inte någon förändring i denna del. Indelningsändringar är, som framgått ovan, en procedur som tar tid. Det finns flera delmoment i kommundelningsprocessen som ofta drar ut . När det gäller möjligheten att närmare reglera remisstiderna vid Kammarkollegiets remisser till kommunerna och andra instanser, bedömer att det inte vore lämpligt att reglera dessa i indelningslagen. Kommittén föreslår därför inte någon ändring på denna punkt. Förfarandet vid kommunala indelningsändringar Vad gäller behov av möjlighet att besluta om extraval i samband med större indelningsändringar gör kommittén följande över- väganden. Med nuvarande fyraåriga mandatperioder finns det en risk för att tiden mellan ett beslut om en indelningsändring och ikraftträdandet kan bli tämligen lång. Den tid som förberedelser och opinionsarbete normalt tar i anspråk, tillsammans med den väntetid som kan bli aktuell om ett beslut om en indelningsändring meddelas – exempelvis efter ett ordinarie val – innebär att tiden från det att frågan om en indel- ningsändring väcks i en kommun till dess den träder i kraft kan komma att uppgå till sex till . anser att detta normalt sett är en alltför för en sådan process. Kommittén ställer sig därför positiv till införandet av en möjlighet för regeringen att, i samband med beslut om en indel- ningsändring, även besluta att extraval skall hållas. Ett sådant extraval bör hållas i den eller de kommuner som berörs av en indelningsändring. Med hänsyn till frågans komplex- itet anser kommittén emellertid att erforderliga förändringar av lagstiftningen på detta område bör utredas i annat sammanhang. 23 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisas våra bedömningar av vilka konsekvenser våra förslag till lagändringar kan ha för den kommunala ekonomin, den kommunala självstyrelsen, små företags arbetsförutsättningar och jämställdheten mellan kvinnor och män. 23.2Konsekvenser för den kommunala ekonomin Våra förslag till ändringar i kommunallagen kan medföra kon- sekvenser för den kommunala ekonomin i följande delar. Ekono- miska villkor för förtroendevalda. Åtgärder för att främja deltagan- det i den kommunala demokratin för personer med funktions- hinder. Folkinitiativ till folkomröstning. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige. Utökad medborgerlig insyn. Ekonomiska villkor för förtroendevalda Enligt kommunallagen har de förtroendevalda rätt till skälig ersätt- ning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semester- förmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. De före- slagna förändringarna innebär en begränsad utökning av denna rätt. I förslaget tydliggörs att den som har skiftarbete eller oregel- bunden arbetstid skall ha rätt till ledighet från arbetet om han eller hon behöver det för att fullgöra sitt uppdrag, även om tiden för ledigheten inte sammanfaller med, men väl ligger i anslutning till den tid då uppdraget skall fullgöras. Förslaget innebär att en förtroendevald skall ha rätt till skälig ersättning för den arbets- inkomst han eller hon förlorar också vid sådan ledighet. Många kommuner lämnar sådan ersättning till skiftarbetare. Eftersom denna grupp av förtroendevalda är relativt liten kommer kostnadsökningarna för de kommuner och landsting som ännu inte lämnar sådan ersättning att bli begränsade. Förslaget innebär också att den som uppbär ersättning från arbetslöshetskassan, men förlorar den då han eller hon fullgör sitt uppdrag, skall ha rätt till kompensation för denna förlust. Förslaget innebär i så motto en ökad kostnad för kommunen eller lands- tinget, en kostnad som emellertid automatiskt skulle uppstå den dag den arbetslöse fick en anställning. Eftersom denna grupp av förtroendevalda är relativt liten, kommer kostnaderna för kom- munerna och landstingen att bli begränsade. Förslaget innebär vidare att förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov skall ersättas för de kostnader för barntillsyn som uppkommer till följd av uppdraget. Sådan ersättning aktualiseras främst då sammanträden genomförs på kvällstid då den förtroendevalda inte har tillgång till sedvanlig barntillsyn. Förslaget innebär att ersättning i normalfallet skall utges i enlighet med styrkta kostnader för barntillsyn och beräknas med hänsyn till att avdragsrätt för kostnaderna inte föreligger. Ersättningen skall dock inte utgå om barntillsynen utförts av någon i den förtroendevaldas hushåll. Gruppen förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov är relativt stor, men varierar i andel mellan olika kommuner och landsting. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett landsting beror på hur många förtroendevalda som har behov av barnomsorg för att fullgöra sina uppdrag. Många kommuner utger ersättning för barntillsyn. Även om ersättningsnivån är förhållandevis låg, kommer kostnadsökningen att bli relativt be- gränsad. I de kommuner och landsting som inte redan utger sådan ersättning blir kostnadsökningen något större. De funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin Förslaget innebär att fullmäktige och nämnder skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i handläggningen av fullmäktiges respektive nämndens ärenden. Syftet är att alla som deltar i fullmäktiges och nämnders samman- träden skall ha haft möjlighet att ta del av allt beslutsunderlag och av allt som sagts i diskussionen under sammanträdet. Detta innebär att beslutsunderlag måste vara tillgängligt i blind- skrift eller i sådan form att det kan läsas med syntetiskt tal, om någon ledamot eller ersättare behöver detta för att kunna tal del av informationen. Detsamma gäller om information i skriftlig form presenteras vid sammanträdets början eller under sammanträdet. Kostnader för åtgärder som tillgodoser detta har behandlats i kapi- tel 9. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett landsting beror på vilka åtgärder som redan har vidtagits och i vilken utsträckning det finns förtroendevalda som har dessa behov. Förslaget innebär även att det som sägs i diskussionen under ett sammanträde måste göras tillgängligt för alla. Om någon ledamot är hörselskadad behövs en hörselslinga, och om någon ledamot är döv behövs teckentolk för att dessa personer skall kunna ta del av diskussionen. Hörselslingor finns i de flesta lokaler där full- mäktigesammanträden hålls, men förekommer endast i begränsad utsträckning i andra sammanträdeslokaler. Teckentolkning av full- mäktigesammanträden sker i knappt var sjätte kommun, men mer sällan vid andra sammanträden. Kostnader för åtgärder som till- godoser dessa behov har behandlats i kapitel 9. Den direkta kostnaden för en enskild kommun eller ett landsting beror på vilka åtgärder som redan har vidtagits och i vilken utsträckning det finns förtroendevalda som har dessa behov. Förslaget innebär vidare att förtroendevalda med funktions- hinder skall ha rätt till ersättning för nödvändiga resekostnader som uppstår när de fullgör sina uppdrag. Sådan ersättning aktualiseras främst då sammanträden avslutas på kvällstid och allmänna färdmedel eller färdtjänst inte kan användas för hemresan. Förslaget innebär att ersättning då skall utges i enlighet med styrkta kostnader för till exempel taxi. Eftersom de förtroendevalda som har sådana behov är en relativt liten grupp, kommer kostnaderna för kommunerna och landstingen att bli begränsade. Förslaget innebär att om av de röstberättigade kom- mun- eller landstingsmedlemmarna i fullmäktige väckt ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga, skall fullmäktige besluta att genomföra omröstningen. Kostnader för att genomföra en folkomröstning har behandlats i kapitel 18. En viktig fråga att bedöma när det gäller ekonomiska konse- kvenser av förslaget är om en folkomröstning genomförs i samband med ett allmänt val eller . Om den genomförs blir kostnaderna högre.