sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är också av avgörande betydelse att regelstrukturen är så enkel och lättöverskådlig som möjlig. De krav som ställs på myndig- heterna för att de skyddsintressen som handlingsoffentligheten ger upphov till skall tillgodoses finns i skilda regelsystem och ibland i överlappande regler. Vad som utgör huvudregler respektive kompletterande regler eller om fråga är om skilda regelsystem är därmed oklart. Det är därför enligt vår mening av stor vikt att en enhetlig reglering införs. En sådan reglering bör i så stor ut- sträckning som möjligt vara teknikneutral. Vidare bör den visa på samtliga krav som ställs på en myndighet under hela processen med att bevara de allmänna handlingarna, dvs. från det ögonblick då myndighetens verksamhet påbörjas och förberedelser görs för framställning och för att ta emot handlingar till den tidpunkt då en handling eventuellt gallras eller avhänds på annat sätt. Några förslag på en sådan enhetlig reglering läggs dock inte fram , utan vi återkommer till frågan senare i vårt arbete. I våra direktiv anges att det finns fall där det kan antas att en allmän handling som skyddas av upphovsrätt lämnas in till en myndighet endast i syfte att göra handlingen tillgänglig för allmänheten. Det finns därför enligt direktiven anledning att undersöka om det i något fall finns behov av att öka möjligheten att inte tillhandahålla handlingar som innehåller upphovsrättsligt skyddade verk. Den här delen av kommitténs uppdrag har följaktligen varit att undersöka om det i något fall finns behov av att begränsa möjlig- heterna till insyn i en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon närstående rättighet. Vår utgångspunkt för arbetet har varit att största möjliga insyn i allmänna handlingar skall bevaras. I princip fungerar tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen sida vid sida för att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och ett intellektuellt skapande. Någon övergripande konflikt mellan handlingsoffentligheten och upphovsrättslagen föreligger egentligen inte. Det kan emellertid uppstå en intressekonflikt vid tillämpningen av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF när det i en allmän handling ingår ett upphovsrättsligt skyddat verk. Denna intressekonflikt har lagstiftaren löst genom ett principiellt företräde för handlingsoffentligheten. Handlings- offentlighetens principiella företräde framför upphovsrätten gäller generellt, även om den utnyttjas för att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyddade verk. Vår analys av reformbehovet har inte visat annat än att denna huvudprincip i det svenska systemet alltjämt bör gälla. Kommittén har emellertid funnit att det inte är rimligt att handlingsoffent- ligheten utan undantag har företräde framför upphovsrätten. Ett tillhandahållande på stället av en allmän handling, som inne- håller ett upphovsrättsligt skyddat verk, eller ett utlämnande av handlingen i kopia eller avskrift, innebär att myndigheten i flera avseenden upphovsrättsligt förfogar över det verk som finns i handlingen. Härigenom kan upphovsmannen åsamkas skada med avseende på såväl den ekonomiska som ideella delen av upphovs- rätten. En upphovsman har en i princip oinskränkt rätt till verk som inte har offentliggjorts i upphovsrättslig mening. En viktig del av denna rätt är rätten att bestämma om och när verket faktiskt skall offentliggöras. Detta kan beskrivas som en rätt för upphovsmannen att själv bestämma när han är beredd att släppa ut verket för att möta omvärlden. Genom en myndighets tillhandahållande av ett inte offentliggjort verk som kommit in till myndigheten utan samtycke och som ingår i en allmän handling fråntas upphovsmannen den här rätten att själv bestämma över när verket skall göras tillgängligt för allmänheten. En myndighets tillhandahållande av ett upphovsrättsligt skyddat verk som ingår i en allmän handling är emellertid inte enbart ingripande i upphovsrätten genom att verket faktiskt görs till- gängligt för allmänheten. Eftersom myndighetens tillhandahållande av verket sker med stöd av lag kan det även anses lovligen offent- liggjort i upphovsrättslig mening. När ett verk är offentliggjort i upphovsrättslig mening inträder olika rättsverkningar. får verket efter offentliggörandet utnyttjas såväl genom rätten att framställa exemplar för eget bruk som genom att man får göra citat ur verket, oavsett samtycke från eller ersättning till upphovs- mannen. Vi har av ovan anförda skäl funnit att ett skydd från den insyn handlingsoffentligheten medför i vissa fall är motiverat med hänsyn till upphovsrätten till vissa inte offentliggjorda verk. Eftersom det är upphovsmannens rätt att bestämma över det inte offentliggjorda verket som motiverar skydd från insyn anser vi att det endast kan komma i fråga att undanta verk som getts in till myndigheten utan upphovsmannens eller annan rättighetshavares samtycke från handlingsoffentligheten. Den grundlagsfästa handlingsoffentligheten får endast begränsas i den utsträckning det är tillåtet enligt bestämmelserna i 2 kap. TF. Gällande lydelse av 2 kap. TF medger inte begränsning av hand- lingsoffentligheten till förmån för annat än de ekonomiska delarna av upphovsrätten. För att vidga skyddet till att omfatta även annan skada och kränkning krävs ändringar i tryckfrihetsförordningen. För vissa inte offentliggjorda verk, som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, finns en sekretess- bestämmelse som skyddar mot insyn (8 kap. 27 § SekrL). Denna bestämmelse har sin upprinnelse i en händelse då konfidentiellt materiel från den amerikanska organisationen lämnades in till olika myndigheter enbart i syfte att få till stånd en exemplarframställning och spridning av materialet till allmänheten (det s.k. scientologifallet). Efter denna händelse ifrågasatte bl.a. om med sin lagstiftning, genom vilken handlingsoffentligheten i princip kan användas för att sprida inte offentliggjorda upphovs- rättsligt skyddade verk, kunde anses uppfylla och . Det är i sig ett problem att en hörnsten i vår lagstiftning på detta sätt har ifrågasatts. Trots att kommittén funnit ett visst behov av vidgat skydd har vi stannat för att inte föreslå någon ytterligare inskränkning i handlingsoffentligheten. Anledningen är att upphovsrätten enligt kommitténs mening har fått en så vid omfattning att den i vissa delar ter sig problematisk med hänsyn till det överordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Kommittén förordar i stället att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten blir föremål för en bredare översyn och att ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande av upphovsrättsskyddade verk får anstå till dess en sådan översyn kommit till stånd. Inom kommittén har utarbetats och diskuterats ett antal förslag till ändringar i tryckfrihetsförordnngen, sekretesslagen och upp- hovsrättslagen. De syftar inte till något frångående av principen att handlingsoffentligheten normalt har företräde framför upphovs- rätten. Även om något förslag inte läggs fram finns en redovisning av de överväganden vi gjort kring olika lagtekniska lösningar intagna i ett appendix. Myndigheternas tillhandahållande av datorprogram och databaser Enligt vad som tidigare redovisats föreslår kommittén ett införande av en rätt att få ut elektroniskt lagrade handlingar även i elektronisk form. Kommittén har med anledning därav särskilt övervägt utlämnande i elektronisk form beträffande myndig- heternas datorprogram och databaser. När det gäller myndigheternas datorprogram har kommittén funnit att det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF bör behållas. Detta innebär att myndigheterna även endast kommer att vara skyldiga att lämna ut utskrift av datorprogram. Vi menar att de särskilda upphovsrättsliga skyddsintressen som föreligger beträffande datorprogram härigenom tillgodoses. Beträffande myndigheternas databaser som innehåller allmänna handlingar finns enligt vår mening däremot inte skäl för att föreslå annat än att de skall lämnas ut i avskrift eller kopia på samma sätt som övriga allmänna handlingar. Det innebär att vårt förslag om utlämnade av allmänna handlingar i elektronisk form gäller även för myndigheternas databaser i den utsträckning de utgörs av allmänna handlingar. Förslaget till EG-direktiv om vissa upphovsrättsliga aspekter Vi har följt det pågående förhandlingsarbetet inom EU angående direktivförslaget om harmonisering av vissa aspekter av upphovs- rätt och närstående rättigheter i informationssamhället (KOM[99]250 slutlig). Ett direktivförslag förväntas antas . Det direktivförslag som föreligger innehåller en bestämmelse om att direktivet inte skall påverka tillgången till Bestämmelsen har förhandlats fram från svensk sida för att förhindra att direktivet skall påverka de svenska grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet. De svenska bestäm- melserna om handlingsoffentlighet är därmed i principiell mening förenliga med direktivförslaget. Upphovsrättens reglering i förslaget till direktiv ger inte heller anledning till ändringar i 2 kap. TF. The first part of our assignment was to review the rules on access to public documents for the purpose of extending the scope of public access to information in the information society. In this connection we also dealt with certain matters related to our task of considering the need to coordinate the provisions of chapter 15 of the Secrecy Act (1980:100) concerning the registration of public documents etc. with the provisions of the Public Records Act concerning the importance of recording documents for file management etc. We also considered the question of whether there is a need to restrict access to public documents that are subject to copyright or similar rights under the Copyright Act. The principle of public access to information and IT The general purpose of our investigation of the application of the principle of access to information in the information society was, in accordance with our terms of reference (Dir. 1998:32), to consider, and present proposals concerning, the application of this principle in new and future technological environments. The terms of reference also state that the purpose of the rules should be to strengthen the principle of public access to information by ensuring that it can be applied in new circumstances. We are progressing towards completely electronic public administration in which documents are produced, received and processed electronically and dealt with by computer-aided routines. This development is being accelerated by the requirements imposed on public authorities as regards effectiveness and efficiency, collaboration with other authorities and improved services for the citizen. The declared objective of the Government and Parliament is for central government administration to set an example in the use of information technology. The rules governing public access to information are crucial to the development of an administration. Consideration of application of the principle of public access to information in the information society should therefore be based on the principle that the constitutional right of public access should be regarded as an integral part of the authorities information services. This right of access should therefore, as far as possible, be formulated in such a way as to allow coordinated solutions in this field, in particular as regards standards, technologies and methods. The trend towards closer collaboration between authorities should not be slowed down. It is also necessary to formulate the constitutional rules in as general terms as possible, and base them on technology-neutral concepts, if we are to take advantage of developments in information technology within the framework of the constitutional public access to information. The rules should therefore allow the broadest possible access. At the same time, the rules must obviously be formulated in such a way so as to avoid infringements of privacy. In our view, the rapid development of public authorities information services is encouraging from the point of view of transparency. However, it also makes it necessary to emphasize that the principle of public access is a unique primary source for public scrutiny and control of the authorities. Traditionally, the purpose of the principle of public access to information is to guarantee legal certainty and effectiveness and efficiency in administration and government. In essence, therefore, the principle guarantees public scrutiny and control of the matters dealt with by the authorities and of their activities as a whole. However, in the last few decades the principle has come to fulfil a function as a means of communicating information in a broader sense. To a certain extent it now serves the purpose of ensuring the transparency of information. From our point of view this is all to the good. However, the aim of ensuring transparency of information must not be pursued so far as to prejudice the possibility of achieving the fundamental aim of the rules relating to public access, i.e. to guarantee real opportunities for scrutiny and control of the authorities activities. This fundamental aim can only be achieved if the rules on public access to information are formulated in such a way as to allow access irrespective of how the authorities themselves provide their information services. Although the expansion of the authorities information services is beneficial from the point of view of public access, it should be pointed out that, to the extent that they are related to the authorities own activities, they can never replace the right of access guaranteed in chapter 2 of the Freedom of the Press Act. They should instead be regarded as a complement to this right. We have concluded that the authorities information services cannot, in their present form, be regarded as a primary source for public scrutiny and control of their activities. It is also important to emphasize this in view of the fact that a large sector of the public still does not, or does not wish to, make use of information technology for its contacts with the authorities. In our opinion, it is essential that everybody, during the transition to an information society, should have the same opportunities to exercise their right to scrutinize the authorities activities, regardless of whether or not they make use of information technology. A necessary measure in order to strengthen the principle of public access in the information society is to ensure that public employees are familiar with the rules relating to public access and their practical application. We have therefore taken it for granted that the rules should be as clear and easy to apply as possible. Moreover, training will be needed, both for administrators and management, to meet the need for education about these rules that still exists in public administration. The rapid increase in the authorities use of information technology makes it necessary to organize this education in the near future. Otherwise, the increasing use of information technology may result in a weakening of the principle of public access to information. The cooperation with the National Competence and which has been launched within the framework of the Governments campaign on public access to information may be one way of meeting the education needs. We consider that the term document should remain the fundamental concept in the Constitutions rules on public access to documents. The main reason for this is that the public should continue to have access to certain information kept by the authorities in uncorrupted form regardless of the medium in which this information is stored. Retaining the document as the central element of the constitutional right of public access would ensure that the purpose of objectively communicating the authorities information assets would still be served. It is true that the term document does raise some doubts from a linguistic point of view. However, it is very difficult to find a synonym that is better. Case law has demonstrated that the term is flexible and independent of technological developments. do we see any need to make any changes in the other fundamental concepts applied in the Constitution. The obligation of public authorities to compile data under the constitutional rules on public access to documents We see no reason to alter the scope of public access to documents. The authorities should therefore still be obliged under the Constitution to compile information from their public records at the request of an individual. They should still have the option of making such compilations automatically, using routine procedures. If public access to documents were not assured to this extent in an electronic environment, where information is easier to access, the principle of equal access would not be fulfilled. According to this principle, the public should have the same access to information as the public authorities. According to our proposal, the obligation to compile data should, however, be explicitly expressed in the legal provisions. The purpose is not to change the present legal situation, but only to establish in law the principles that are already applied in the travaux préparatoires and case law. This would, as we see it, eliminate the lack of clarity for which the present rules have been criticized and which is reflected in early discussions on potential documents. As before, however, the authorities obligation to make such compilations should, in order to protect the individuals privacy, be subject to restrictions. An authority should not be obliged to make such a compilation if the request relates to personal data and the law does not permit the authority to make the compilation. The term custody and the library rule In our view, records should continue to be deemed to be in the custody of an authority if they can be accessed by the authority by technical means that are used by the authority itself for transmission in a form that allows them to be read, heard or otherwise understood. Therefore, we do not propose any alteration of the definition of custody with respect to public authorities records. The Swedish Governmental Data Act Commission, whose proposals in its report Privacy, Public Access, (SOU 1997:39) represent one of the points of departure for our work, regarded this definition of the limits of the authorities responsibility as absurd, since it includes anything that can be retrieved by technical means, for example via the Internet. According to the Commission, it is impossible for the authorities to have any control over such information. However, in our opinion this objection is answered by the library rule. Under this rule, documents used by an authority as a library, i.e. as reference material, are not public documents. This provision is technology- neutral and can thus also apply to information on the Internet, for example, if an authority uses it as reference material. How the limits of an authoritys responsibility are defined is therefore irrelevant to the extent of the right of public access in the case of records that are kept in external databases kept by an individual. Such records are not generally regarded as public documents anyway. If the term custody were to be altered in accordance with the Commissions proposals, however, this would impose substantial restrictions on an authoritys access to the databases of other authorities. This right of access, which is guaranteed in the Constitution, would be abolished by the Commissions proposal. Furthermore, since 1992 this right of access has also been guaranteed in doubtful cases by an exception to the library rule. In our opinion, such a limitation of the present principle of public access is not compatible with the current trend in public authorities use of IT, since exchanges of information take place in an increasingly integrated . As regards the responsibility for entering, filing and sorting out the contents of a database to which several authorities have access, it should in our opinion be restricted to a single authority. We have noted that this is already provided by existing law, which lays down that as a general rule a single authority should be responsible both for the entry, filing and deletion of data. We do, however, propose some changes in the wording of the provisions governing the exception to the library rule in order to achieve greater conformity with the existing IT terminology. We also propose a clarification to make it clear that the provisions only guarantee access to records that represent public documents to which an authority has access under an agreement with another authority. Extension of the obligation to make public documents available According to the existing rules, an authority is not obliged to make available a record for automatic data processing other than in printed form. We propose that this provision be abolished. This would mean that the constitutional right to receive a transcript or copy of a public document would apply regardless of the form in which the document is stored. In practice, therefore, applicants would have the right to receive electronically stored documents not only in printed form but also in electronic form. According to our proposal, an exception would be made in the case of records that consist of software. The reason for this is the need to protect the copyright to such software. An authority should not be obliged to make documents available in electronic form if it is prohibited from doing so by law. The restrictions stipulated in the legislation on public and other records would therefore continue to apply. Our proposal would make it necessary to review such legislation. As regards the risk of infringements of privacy in connection with authorities disclosure of personal data, we consider that, in view of the wide use of information technology nowadays, these risks are mainly associated with the distribution of the data as such. However, making data available on computer media can increase the risk of infringement of privacy since it involves practical advantages where large amounts of data are extracted and where the purpose is to process data automatically. It should, however, be borne in mind that the Data Protection Act has been replaced by a Act, which has a wider area of application. There is a specific reference to the latter Act in the provision concerning the confidentiality of personal data (chapter 7, section 16 of the Secrecy Act). This confidentiality is applicable to the disclosure of both individual personal data and mass data extraction, regardless of the method of disclosure. We therefore consider that privacy would be effectively protected in connection with any release of public documents containing personal data even if the provision relating to printed material was abolished. Apart from that, we do not consider it necessary to introduce any restrictions in chapter 2 of the Freedom of the Press Act relating to mass data extraction, apart from the restriction resulting from application of chapter 7, section 16 of the Secrecy Act and the provisions in records legislation. Our proposals would involve an extension of the authorities obligations in connection with the principle of public access to information. It may therefore be questioned whether the proposals are consistent with the Protection Directive. However, the proposals do not affect the authorities obligation to provide access to personal data. Consequently, we do not consider the Directive relevant to our proposals or an obstacle to their implementation. In our opinion, our proposals would not affect authorities which sell information, either as regards the fees they charge for such sales or in other ways.