sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — Det framstår som klart att de kommuner som infört heltäckande system av kommundelsnämnder har låtit systemet fungera längre, varit mer uthålliga, om man föredrar det uttrycket. Det går dock inte att avgöra om denna uthållighet beror på en mer helhjärtad satsning i dessa fall eller om den beror på en större tröghet inför organisationsförändringar när man väl har ett fullt utbyggt system. I kommuner med icke heltäckande kommundelsnämnder har man normalt en kombination av territoriell organisation och sekto- riell organisation/facknämnder. Detta gäller , som har en kommundel, . är ett annat exempel där man också har en enda kommundel, och med samma situation har redan berörts. har en facknämndsorganisation tre kommundelar. I har man reducerat antalet kommundelar från åtta till sex, vilket har skett genom att tre kommundelar i centrala staden slagits samman till en ny kommundel. Man har därmed fortfarande en geografiskt hel- täckande kommundelsorganisation. har hela förvalt- ningsorganisationen kommunstyrelsen och kommun- delsnämnderna är beställarnämnder. I avskaffas helt och hållet tre kommundelsnämnder i centrala staden. I stället byggs upp en orga- nisation av fyra nya facknämnder med ett utföraransvar inom respektive område. De kvarvarande kommundelsnämnderna blir i fortsättningen väsentligen beställarorgan. Som ett komplement för att förbättra demokratin ska i fortsättningen de kvarvarande kommundelsnämnderna fungera som medborgarkontor. Det byggs också upp ett nytt medborgarkontor i centrala staden. (kommun- fullmäktiges protokoll ). Det kan noteras att det uppenbarligen förelåg viss tveksamhet också i innan man bestämde sig för att göra centrala staden till en kommundel. Man uppfattade inte gränserna som så klara att de skulle komma att accepteras. Alternativet hade varit att låta facknämnderna sköta respektive verksamheter i denna del av staden. också sedan föreliggande rapport sammanställdes uppnåtts politisk enighet om avskaffande av kommundelsnämnderna.) Det är i huvudsak kommuner med ett invånarantal omkring eller över det svenska genomsnittet som har eller har haft kommun- delsnämnder. I ett inledande skede finns två exempel på små kommuner – och . De har dock båda lagt ned sina kommundelsnämnder. Vad gäller skedde detta redan efter en valperiod. Bland de kommuner som har kommundelsnämnder är den minsta med ett invånarantal omkring genomsnittskommunen. De kommuner som har hel- täckande nämnder har i genomsnitt 93 000 invånare även om man räknar bort de tre storstäderna. Motsvarande genomsnitt för gruppen med ej heltäckande nämnder är 65 000 och genomsnittet för dem som avskaffat kommundelsnämnder (KDN) är omkring 57 000 invånare. Bland dem som avskaffat systemet med KDN finns ingen storleksskillnad med hänsyn till om man haft hel- täckande KDN eller ej. Kommundelsnämnder blir allt mer en organisationsform för de stora kommunerna och med det följer att invånarantalet i den enskilda nämnden blir genomsnittligt större. De mål som man vill uppnå med en indelning av kommunen i kommundelsnämnder är genomgående mycket likartade även om formuleringarna varierar något. Det mål som nämns först är normalt att stärka medborgarnas inflytande över den lokala poli- tiken (), att stärka det demokratiska inflytandet över stads verksamheter, att stärka den lokala demokratin och delaktigheten i stadsdelen (), ökad demokrati som man vill uppnå genom att minska avståndet mellan medborgare och beslutsfattare samt att stärka medborgarnas förtroende för den representativa demokratin (). Att förbättra kvalitén på och effektiviteten i den kommunala serviceproduktionen är ett andra mål. Detta senare mål förväntas nås dels genom en förbättrad anpassning till medborgarnas önske- mål genom ett bättre fungerande demokratiskt system, dels genom rent organisatoriska vinster, normalt kopplade till bättre resurs- utnyttjande genom lokal samordning mellan olika tidigare helt åtskilt bedrivna verksamheter. och utgör undan- tag där punkten om demokratin nämns efter service och i första fallet även efter tillgänglighet och ökad effektivitet. (PM från Sinova, 1992). tar man, förutom mål som rör medborgarnas aktivitet och inflytande och partiernas vitalitet, också upp förändrade roller. I anges Att ett ökat politiskt inflytande uppnås över den kommunala verksamheten som ett mål. anger nästan iden- tiskt Ökat politiskt inflytande över verksamheten och dessutom Avlastning av de centrala organen, som får mer tid att ägna sig åt måldiskussion, uppföljning osv. som ytterligare mål. Mål som går något längre än de oftast förekommande (: Jenslin m.fl. 1984, Utvärdering av ÖKDN och . PM kommun ). Införandeprocessen och målen med kommundels- nämnder diskuteras utförligt av med utgångspunkt från erfarenheter i , och . (Amnå 1985) De mål som nämns i första hand har alltså att göra med demokrati och ökat medborgarinflytande. Förbättrad kvalité på den kommunala servicen och högre effektivitet i serviceproduk- tionen nämns ofta som andra mål. Undantagsvis är större infly- tande för de lokala politikerna explicit angivet som mål. När man lägger fast vilka uppgifter kommundelsnämnderna ska ha är principen genomgående att specificera uppgifterna för KDN och därmed ligger allt annat kvar centralt i kommunen. Naturligtvis minskas den centrala politiska organisationen i större eller mindre utsträckning. Verksamhetsområden för KDN omfattar i första hand de traditionella så kallade mjuka sektorerna. Undantagen vad gäller denna typ av verksamhet är förutom gym- nasier väsentligen kommuncentrala/gemensamma anläggningar som huvudbibliotek eller större idrottsanläggningar. Dessa ligger antingen kvar under en (ibland nybildad) central nämnd eller har i något fall lagts ut på en kommundelsnämnd som specialuppgift utan koppling till det territoriella ansvaret i övrigt. I den mån det går att urskilja trender bland dessa få fall så förefaller det finnas två sådana. Dels finns flera exempel på att olika tekniska uppgifter i större utsträckning än tidigare lagts ut på nämnderna. Nämnderna har enbart beställar- ansvar, antingen med valfri leverantör eller från kommun- gemensam teknisk förvaltning. Man har på detta sätt kringgått de tidigare vanliga synpunkterna att sådana tekniska uppgifter krävde speciell utrustning och förutsatte större driftsenheter än nämnderna. Dels har man i några fall lagt samman produktionen av all service i en enhet och givit nämnderna en ren beställarroll. En mycket stor del, tre fjärdedelar av stads verk- samhet, har överförts till stadsdelsnämnderna. Sådant som vi brukar karakterisera som den mjuka sektorn dominerar. Här ingår sociala frågor, grundskola och stora delar av fritid och kultur. Utöver detta har man i också fört skötsel av gator, torg och parker till stadsdelsnämnderna. Dessa nämnder blir dessutom remissinstanser för trafik och bostadsplanering och för översikts- och detaljplaner. De svarar också för tillstånd när det gäller alkoholservering. Också i har, om man för att nå jäm- förbarhet räknar bort sjukvården, närmare tre fjärdedelar förts till stadsdelsnämnderna. Grundskola, barnomsorg och fritidsverksam- het har lagts ut. Likaså har huvuddelen av bibliotek och kultur förts ut till nämnderna. Undantag är huvudbibliotek och större gemen- samma idrottsanläggningar samt gymnasier. Individ- och familje- omsorg och äldreomsorg tillhör stadsdelsnämndernas uppgifter. Primärsjukvården är en central angelägenhet liksom, med ett litet undantag, tekniska verksamheter. I ligger förskola, daghem och obligatorisk skola på stads- delsfullmäktige (Malmös benämning på stadsdelsnämnder). Hem- tjänst, färdtjänst och annan service för äldre och handikappade har lagts ut liksom primärsjukvården. Socialbidrag, missbruksvård och individ- och familjeomsorg liksom lokalt anknutna frågor inom området kultur och fritid hör också till stadsdelsfullmäktige. När det gäller gatu- och parkunderhåll ska stadsdelsfullmäktige ge synpunkter före centrala beslut. Det finns givetvis ett antal detaljskillnader men i de flesta andra kommuner som har kommundelsnämnder så ligger uppgifterna för dessa inom områdena barnomsorg, grundskola, förskola, individ- och familjeomsorg (finns undantag) samt kultur- och fritids- verksamhet, det som brukar betecknas som mjuka sektorer. Inom områdena kultur och fritid förekommer undantag när det gäller till exempel centrala bibliotek, museer, stadsteater och kommun- gemensamma idrottsanläggningar. Föreningsbidrag och stöd för lokala kulturaktiviteter är en ofta förekommande uppgift. Skötsel av lokala parker och grönområden ingår i vissa fall. Ett sådant exempel är , där kommundelsnämnderna dessutom fungerar som områden. Teknisk närservice, gatu- och parkfrågor ingår i vissa fall. Kommundelsnämnderna i fungerar dock väsentligen som beställarorgan. I ett mindre antal fall anges också lokal fysisk planering och miljöfrågor som verksamhetsområden för kommundelsnämnder. I kommun, där man har lång erfarenhet av kommundels- nämnder, tillförde man i ett sent skede teknisk verksamhet till kommundelsnämndernas ansvarsområde. Man gick då efter prin- cipen att lägga ut så mycket som möjligt på stadsdelarna. Grunden för denna förändring var att man upplevde det som en brist att nämnderna inte var ansvariga också för teknisk service (Översyn av kommundelsnämndsorganisationen. Rapport från den parlamenta- riska beredningen 1998). I svarar kommundelsnämnderna, förutom för de mjuka områdena, även för skötsel av park- och grönområden och teknisk verksamhet inklusive underhåll av huvudgator och fysisk detaljplanering. Dessutom ligger skötsel av VA-nätet på kommun- delsnämndsnivå. I vissa fall svarar en kommundelar när det gäller denna typ av verksamhet. Fram ansvarade dessa nämnder även för handikappomsorg och viss psykiatri. Dessa senare områden överförs i och med borttagandet av de centrala kommundelsnämnderna till facknämnd (tjänsteutlåtande stadsdirektören , kommunfull- mäktiges beslut ). Det finns flera exempel som pekar i riktning mot en ökande flyttning av olika tekniska uppgifter utanför den traditionella mjuka sektorn till KDN. I har man lagt skötsel av gator och vägar, och dessutom fysisk planering till de traditionella KDN- uppgifterna. En nämnd i har också fått gatu- och park- frågor på sin lott. kommun har lagt teknisk närservice till KDN. I finns enligt en relativt sen utvärdering också en uppfattning i kommundelsnämnderna, både bland politiker och tjänstemän, att teknisk närservice skulle kunna läggas till kommundelsnämndernas uppgifter (utvärdering ). I en ny organisation i har kommundelsnämnderna ansvar för långsiktig planering och är beställarnämnder när det gäller flertalet former av service. De beställer från förvaltningsorganisationen som är underordnad kommunstyrelsen. Nämnderna har dock fortfarande myndighetsansvar som skolstyrelse för och vad gäller till exempel äldreomsorg. (muntliga uppgifter, ) 3 Attityder och engagemang Det har hävdats i den allmänna debatten att medborgarna ofta är negativa till kommundelsnämnder. Vi ska se vad befintliga utvär- deringar har att säga om denna fråga. En positiv inställning bland medborgarna är kanske inte alldeles nödvändig för genomförande när det gäller denna typ av monopolverksamhet, men den torde ha stor betydelse. Till frågeställningen i en något vidare mening hör också mätningar av intresse för kommunala frågor i allmänhet och kommundelsnämnder i synnerhet samt uppmärksamheten för dessa institutioner. En konsekvens av intresse och uppmärksamhet kan vara kunskap om nämnderna. Vi börjar därför med att se på omfattningen av intresset. Vid en undersökning i är nästan lika många 1993 mycket eller ganska intresserade av frågor som rör din stadsdel (40 pro- cent) som av frågor som rör (). När man frågar om intresse för rikspolitiska frågor så stiger nivån till och den är ännu något högre för inter- nationella frågor. En något större andel () än för övriga efterfrågade områden säger sig vara Inte alls intresserad vad gäller stadsdelen. Intresset för stadsdelen har sjunkit något sedan den första mätningen 1989. På en fråga om man tror att vanligt folk kommer att (respektive kommit att) intressera sig mer för kommunala frågor (efter reformen) så kan man också notera en minskande tilltro till reformens betydelse. tror att intresset kommer att bli större medan andelen som erfarenhet (1993) säger sig se ett ökat intresse endast är (1995). Medan intresset för det mer lokala är mindre än för det riks- politiska och det internationella i , så är bilden den motsatta i . Där uttrycker mycket eller ganska stort intresse för frågor som rör den egna stadsdelen och en något större andel, , uttrycker samma nivå av intresse för frågor som rör . Också här är det internationella materialet mer intressant än det rikspolitiska, mycket eller ganska intresserade, mot för det rikspolitiska materialet. Bådadera är alltså mindre intressanta än de lokala Äldre medborgare är mer intresserade av kommunala och stadsdelsanknutna frågor än vad yngre medborgare är. Det finns ingen skillnad mellan män och kvinnor i detta avseende. Man kan däremot konstatera att intresset för den egna stadsdelen minskar med minskande resursstyrka i stadsdelen (och 2000). Det finns ingen riktigt parallell fråga i Stockholmsunder- sökningarna. Det som närmast går att jämföra med är intresse för att läsa om olika typer av material i dagstidningarna. Utifrån denna jämförelse liknar mer än . En väsentlig skillnad är dock att i är intresset för utrikesmaterial något större än för både riks-, kommun- och stadsdelsmaterial. De tre senare ligger på ungefär samma nivå (Analys av enkät- undersökning 1999). Jämförbara uppgifter när det gäller intresse är tillgängliga i ett mindre antal kommuner. I framgår det att invånare i kommundelsområdena inte är mer engagerade i politiska frågor på olika nivåer än i områden som saknar kommundelsnämnder (Ut- värdering av kommundelsnämnder i ). Av de kommuninvånare i som besvarat enkäten säger sig något mer än en tredjedel ha stort eller ganska stort intresse för kommunalpolitik. Av de svarande säger sig ha blivit mer intresserade tack vare kommundelsnämnderna (Kommundels- reformen i , kommun). En av fyra (26 pro- cent) i anser att kommundelsnämnderna gjort vanligt folk mer intresserade av kommunala frågor. tror att de blivit mindre intresserade, övriga anser att kommundelsnämnderna inte inneburit någon skillnad (Kommundelsreformen – läges- rapport och förslag till fortsättning, kommun 1990). I framkommer att intresset för kommunala frågor har ökat i samband med införandet av kommun- delsnämnder (utvärdering ). Intresset för kommunalpolitik är under de senare decennierna normalt sett högre än intresset för rikspolitik. Början av utgör ett undantag med ett något större intresse för rikspolitik. Resultaten som framkommer här förefaller också vara delvis kopp- lade till när undersökningen gjorts. Göteborgsmätningen ligger just omkring 1990, och sker därmed tidigare än motsvarande mätningar i och . Det i förhållande till intresset för rikspolitik relativt sett låga intresset för kommunala frågor i bör ses mot denna bakgrund. faller också väl in i ett allmänt mönster med ökande kommunal- politiskt intresse . Den generella bilden är att intresset för politik allmänt är större bland dem som har högre utbildning. har i genomsnitt en ovanligt hög utbildningsnivå, något som bidrar till att förklara ett något större intresse för rikspolitik i förhållande till kommunalpolitik trots att mätningen här ligger som i . Det är sannolikt mer variationer av denna anledning än mellan kommuner vad gäller intresse. Intresset för kommunalpolitik är däremot större bland äldre, personer med enbart låg utbildning och också särskilt bland kvinnor. Vad gäller intresset inom olika grupper så stämmer de skillnader som går att iaktta här med detta generella mönster. Vad gäller de mer direkta effekterna av KDN på intresset så före- faller dessa, i den mån de finns, snarare gälla kommunalpolitik i allmänhet än just KDN-frågor. I huvudsak är intresset lika högt för kommunen allmänt som för KDN/SDN. Det är generell sett ganska svårt att mäta kunskaper med hjälp av de enkättekniker som varit vanligast i de undersökningar som denna redovisning bygger på. Några exempel på resultat får illustrera den huvudsakliga bilden av en kunskapsnivå som rimligen bör karakteriseras som ganska låg. I kunde 1993, när stadsdelsnämnderna i heltäckande form varit igång fortfarande av de intervjuade (telefonintervju) inte tala om vilken stadsdelsnämnd de tillhörde. På frågan Känner du till vilka frågor som stadsdelsnämnderna ansvarar för? så säger sig känna till det mycket eller ganska väl. Den största enskilda gruppen, mer än var tredje (), svarar inte alls på samma fråga. Författaren till den rapporten konstaterar följande: Relativt få har sökt sätta sig in i nämndernas funktion och synbarligen står flertalet ganska främmande inför deras verksamhet (1995, sid. 69). I senare genomförda enkätundersökningar (1998) har man mätt kännedom om namn på stadsdelspolitiker i . De svarande har fått en lista med namn på politiker, bland dem stadsdels- politiker. De har fått ange om de gillar eller ogillar respektive politiker eller om de saknar uppfattning om vederbörande. ligare ett svarsalternativ är att namnet är okänt för dem. Namnet på den mest välkände stadsdelspolitikern är bekant för något mer än en tredjedel av medborgarna i stadsdelen. Den femte i kändis- ordningen är bekant för var femte medborgare i samma stadsdel. I en annan stadsdel är det som känner igen namnet på den mest kände stadsdelspolitikern (1999). De ledande stadsdelspolitikerna har långt kvar till att bli kända på samma sätt som de ledande kommunpolitikerna. framgår att enstaka sådana kan vara mycket framgångsrika när det gäller att bli kända av medborgarna i stadsdelen. På en fråga som gällde attityden till införandet av stadsdels- nämnder (jfr nedan) svarade vid samtliga undersökningstillfällen ungefär var sjunde person att han/hon inte kände till införandet något som måste tolkas som en hög grad av okunnighet i denna grupp. Kommunmedborgarna i har i enkäter och 1999 blivit ombedda att ange namnet på ordföranden i stads- delsnämnden och på stadsdelsdirektören. Dessa två poster valdes därför att de förmodades vara besatta med de mest kända/ledande personerna. Vid det första tillfället, som inföll under nämndernas startperiod, kunde tala om vad ordföranden hette, och kunde ange namnet på direktören. och byte av majoritet kunde namnet på ordföranden medan kunskapsnivån vad gäller direktören var oförändrad. Betydelse för hög kunskapsnivån hade framför allt om man var övertygad parti- nhängare, om man var intresserad av politik och om man tyckte att det var bra att ha stadsdelsnämnder. Vid det första undersök- ningstillfället var namnkunskapen relativt hög även bland SDN- motståndarna, medan de mer indifferenta var minst kunniga (och ). Som en jämförelse kan konstateras att vid en mätning i samband med starten av KDN i så var det som inte kände till att man började med ny organisation. Kunskapen om vad KDN sysslar med varierar än mer mellan kommunerna. Över hälften av de tillfrågade i Ale kommun ansåg sig veta vilka verksamheter som kommundelsnämnderna svarande för. Nämnderna hade vid undersökningstillfället varit verksamma . Att fritidsgårdar ingick var känt för två tredjedelar men en fjärdedel trodde felaktigt att också vägar och trafik hörde till nämndernas område. Majoriteten känner inte till det exakta antalet nämnder och inte heller hur den politiska sammansättningen av nämnderna bestäms (och 1984). med kommundelsnämnder i var invånarna ganska väl informerade om nämndens uppgifter. Däremot trodde man fel- aktigt att nämndsammanträdena var offentliga. Det har varit sämre ställt med kunskapen i andra kommuner. I visade sig mellan kunna ange om ett visst verksamhetsområde ingick i KDN:s kompetens. Bäst var känne- domen om biblioteken (Utvärdering av försöksverksamhet med kommundelsnämnd i ). Kunskapen om KDN och dess verksamhet bedömdes av utvärderarna som låg hos med- borgarna i (Utvärdering av kommundelsnämnder i ). I har man frågat om kunskap i några olika avseenden. Tre av fem svarande säger sig känna till lite eller ingenting om de politiska partiernas program i . De flesta, , anser att KDN inte påverkat deras kunskap. Mindre grupper anser att kunskapen ökat eller minskat som en effekt av KDN (). En majoritet av dem som svarat () känner inte igen någon av kommundels- nämndspolitikerna (i ). Det förefaller vara fullt möjligt att sprida kunskap om existensen av kommundelsnämnder. Man verkar kunna nå ut till 5/6 av medborgarna med information om systemets existens och till 3/4 om till vilken del de själva hör. Denna information får givetvis ses som mycket grundläggande. Om vi ställer kraven lite högre så faller andelen som har kunskap ganska snabbt. Kännedomen om vilka verksamhetsområden som ingår i kommundelsnämndernas uppgifter är knapp hälften så stor som kännedomen om existensen. Mellan har i allmänhet rätt om huruvida ett visst område ingår eller inte. Variationen är stor mellan olika kommuner. Kännedom om KDN-politiker är ännu mindre. Den mest kände är bekant för 1/3 av invånarna i en kommundelsnämnd och generellt sett är det mindre än en av tio svarande som känner till ens någon av de ledande företrädarna i den egna nämnden. Man kan å andra sidan konstatera att denna kunskapsnivå är ungefär samma som för politiker utanför gruppen ledande kommunpolitiker i kommuner i allmänhet. Med föreställningen att kommundelsnämnder ska vara en bättre fungerande kanal in i det politiska systemet än vad den tidigare nämndstrukturen kunde erbjuda, så förefaller dock denna kunskap vara väl låg som ambitionsnivå. Den mer allmänna synen på systemet med stadsdels-/kommun- delsnämnder har man försökt komma åt på olika sätt. I utvärde- ringarna i ställdes frågan Vilken är din uppfattning, borde antalet stadsdelsnämnder varit fler, är du tveksam (inne- fattande att det är bra som det är), tycker du att de skulle vara färre eller har du ingen uppfattning? Av de svarande tyckte att det borde vara fler, var tveksamma, ansåg att det borde vara färre och saknade uppfattning. Stödet för stadsdelsnämnderna var alltså litet. Partisympati hade liten betydelse. Vänsterpartister var mest kritiska med en andel 67 pro- cent för uppfattningen färre. Stödet för stadsdelsnämnder var också särskilt litet i åldersgruppen 31–. Av denna grupp ansåg att det borde vara färre (1995). Av en annan mätning med en likartad fråga framgår tydligt att flertalet av dem som svarar att det bör vara färre nämnder med detta avser att det inte bör finnas några stadsdelsnämnder över huvud taget (1993). I en sammanfattande diskussion av utvärderingen betonas emellertid också betydelsen för attityderna av den speciella ekonomiska situation under vilken nämnderna infördes (1995). Attityden till stadsdelsnämnder i mättes genom frågan: Från är indelat i tio stadsdelar. Anser Du att stadsdelsreformen i huvudsak är en bra eller dålig reform? Andelen som anser att det är en bra reform ökar från . Motsvarande minskning återfinns i gruppen som säger sig vara tveksamma till hur de ska se på reformen. Denna grupp minskar från . Andelen kritiska förblir oförändrad, . Det är politisk ideologi/partitillhörighet som är den mest väsentliga förklaringsfaktorn till de enskilda individernas uppfattningar. Ligger man till vänster på en ideologiskala så är man i flertalet fall positiv, medan en borgerlig position ofta innebär att man är negativ till stadsdelsnämnder. I ett övre åldersintervall, 65– , finner vi en särskilt stor andel negativa () medan är positiva i denna grupp. Män och kvinnor skiljer sig däremot inte åt i denna fråga. Ett par andra delgrupper där stödet för stadsdelsnämnder är särskilt stort är offentligt anställda och invandrargrupper (och 2000). I ställdes följande fråga till medborgarna: Hur är Din inställning till stadsdelsnämnder?