sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Frågan är då om de allmänna servicebestämmelserna utgör ett tillräckligt stöd för att kravet enligt 4 § avgiftsförordningen på att utlämnandet skall vara förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning skall anses uppfyllt, eller om det krävs ytterligare stöd för ett sådant utlämnande. Föreskriften i 4 § andra stycket avgiftsförordningen innebär vidare att sådan verksamhet skall vara av tillfällig natur eller annars av begränsad omfattning. 5.5.2En rätt att få ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar också i annan form än utskrift bör införas Det är länge sedan myndigheternas användning av datateknik be- gränsade sig till s.k. registerhantering. sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar också emot information i allt större utsträckning genom elektronisk kommunikation. Inom vissa myndighetsområden har man gått över till enbart elektronisk handläggning med elektroniska handlingar och akter. Det före- kommer också att man använder sig av automatiserade beslut, dvs. beslut som fattas av datorer. Till den del en myndighets verksamhet går ut på att framställa original i någon form som kräver en namnunderskrift, t.ex. domar och beslut inom domstolsväsendet, förekommer dock fortfarande en ganska omfattande hantering av handlingar i pappersform. Denna typ av handlingar kan ännu inte framställas i annan form än i en traditionell pappershandling. Inom IT har det emellertid utvecklats En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar en teknik för användande av s.k. elektroniska signaturer. har antagit en lag om kvalificerade elektroniska signaturer (prop. 1999/2000:117, bet. 2000/01:TU3, rskr. 2000/01:13, EGTL 13/2000 s. 12, SFS 2000:832) för att genomföra ett EG-direktiv om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer (1999/93/EG). Regeringen har vidare gett Statskontoret i uppdrag att utreda behoven av åtgärder för att tillgodose kraven på säker elektronisk överföring av dokument och meddelanden till, från och inom statsförvaltningen. Statskontoret har kommit med en första rapport med anledning av detta uppdrag (Infrastruktur för säker elektronisk överföring till, från och inom statsförvaltningen, rapport 2000:7). Det kan således förväntas att användning av exempelvis elektroniska signaturer kommer att göra insteg också i förvaltningen. Oavsett om och när detta sker, kan det konstateras att det förekommer en mängd allmänna handlingar hos myndigheterna som kan lämnas ut i elektronisk form och där det alltså saknas såväl formella som praktiska hinder mot att lämna ut dem i denna form. IT har således fått ett mycket stort genomslag inom förvalt- ningen. Inom förvaltningens alla delar har man dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya tekniken medger. Ett undantag är dock utlämnandet av allmänna handlingar. Enligt vår uppfattning är det otillfredsställande att det i gällande lagstiftning saknas en generell rätt att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. Detta förhållande blir inte mindre otillfredsställande med tanke på att det är oklart i vilken utsträckning den nuvarande regleringen egentligen uttrycker ett stöd för myndigheterna att åtminstone som en service lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Bestämmelserna i avgiftsförordningen ger intryck av att ett utlämnande av en allmän handling i annan form än utskrift är att se som en extraordinär åtgärd från myndighetens sida. Detta rimmar inte särskilt väl med dagens IT-användning, där ett utlämnade av en allmän handling i elektronisk form är både det mest effektiva och billiga sättet att gå tillväga för såväl myndigheten som den enskilde. Utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF härstammar från då myndigheternas användning av datateknik låg i sin vagga och var av begränsad omfattning. Användningen tog sikte på behandling av uppgifter i dataregister. Som framgått ovan infördes utskrifts- undantaget för att utgöra ett kompletterande skydd mot otill- börliga integritetsintrång (se ovan avsnitt 5.2.4.2). En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar menade då att ett utlämnande på papper i viss utsträckning kunde förhindra obehörig dataregistrering, eftersom den tidens teknik för överföring av information från pappersmedium till datamedium var dyrbar och hade ett begränsat användningsområde. finns teknik som på ett helt annat sätt än tidigare medger att information överförs från pappers- till datamedium. Den omständigheten att personuppgifter enbart lämnas ut genom en pappersutskrift fungerar därför inte längre som ett hinder för den som vill ha tillgång till vissa uppgifter i syfte att behandla dem på automatiserad väg. Även om ett utlämnande på papper alltså inte längre i praktiken kan förhindra att personuppgifter behandlas på automatiserad väg, är det ändock så att ett utlämnande på datamedium innebär praktiska fördelar för den som vill samla in en stor mängd uppgifter för en sådan behandling, särskilt om avsikten inte endast är att lagra eller sprida uppgifterna utan också att bearbeta dem. I detta avseende kan ett utlämnande av uppgifter på datamedium alltjämt anses medföra en särskild risk för otillbörliga integritetsintrång. Riskerna för den personliga integriteten i samband med myndigheternas utlämnande av personuppgifter måste enligt vår uppfattning ställas i relation till att användningen av IT har kommit att få en mer generell spridning i samhället i dess helhet än vad som var fallet vid införandet av utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF. Vidare medger dagens teknik, som påpekats ovan, på ett helt annat sätt än tidigare överföring av information från pappers- till datamedium. I detta perspektiv är det enligt vår uppfattning inte formen för myndigheternas utlämnande av personuppgifter som framför allt innebär integritetsrisker, utan riskerna hör i första hand samman med spridningen av uppgifterna i sig. Det effektiva skyddet mot otillbörliga integritetsintrång p.g.a. myndigheternas utlämnande av personuppgifter torde därför i första hand vara en generellt gällande skyddslagstiftning. Personuppgiftslagen (1998:204), som trädde i kraft , har ett vidare tillämpningsområde än den tidigare gällande datalagen. Den ger därigenom ett mer generellt skydd i samband med behandling av personuppgifter jämfört med tidigare lagstiftning. Om utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF tas bort innebär detta att rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling i princip kommer att gälla generellt, oavsett i vilken form en allmän handling finns lagrad. En sådan åtgärd ligger enligt vår uppfattning helt i linje med den användning och det genomslag som IT har fått på myndighetsområdet. Detta måste dock vägas mot de nackdelar En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar från integritetssynpunkt som ett borttagande av utskrifts- undantaget kan innebära. Som påpekats ovan utgör utskrifts- undantaget inte längre något hinder för den som vill behandla personuppgifter på automatiserad väg. Utskriftsundantaget kan därför inte som tidigare fungera som ett verkningsfullt skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Man kan dock inte bortse från att ett utlämnande på datamedium medför en ökad integritetsrisk, eftersom det underlättar såväl uttag av stora mängder av uppgifter som en senare bearbetning av uppgifterna på automatiserad väg. Den ökade risken för otillbörliga integritetsintrång som ut- lämnade av personuppgifter på datamedium kan anses medföra bör dock vägas mot det faktum att vi har en mer generell skyddslagstiftning för sådana uppgifter jämfört med tidigare. Den särskilda sekretessbestämmelsen för personuppgifter i 7 kap. 16 § SekrL hänvisar numera till personuppgiftslagen (PUL), som har ett vidare tillämpningsområde än den tidigare datalagen. Bestämmelsen innebär att personuppgifter inte får lämnas ut om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgifterna behandlas i strid med personuppgiftslagen. Den är tillämplig såväl vid utlämnanden av enstaka personuppgifter som vid massutlämnanden och oavsett utlämnandeform. Även om utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF tas bort kommer det därför enligt vår uppfattning att finnas ett effektivt skydd för den personliga integriteten vid alla utlämnanden av personuppgifter enligt 2 kap. TF genom den sekretessprövning som myndigheterna är skyldiga att göra enligt 7 kap. 16 § SekrL. Vår samlade bedömning blir därför att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF bör tas bort och att rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling därmed i princip skall gälla generellt, dvs. oavsett i vilken form en allmän handling finns lagrad. I ett speciellt avseende anser vi dock att utskriftsundantaget bör behållas, nämligen i fråga om datorprogram. Eftersom skälen för detta undantag i första hand berör frågor om förhållandet mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten, redovisar vi dem nedan (avsnitt 6.1 i del III). Vi vill vidare lämna utrymme för att myndigheternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skall kunna inskränkas i särskilda fall. Vi åsyftar här det till sekretesslagen kompletterande skyddet för uppgifter som finns genom begränsande regler i s.k. registerförfattningar och som innebär att vissa uppgifter inte får lämnas ut i elektronisk form. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar När det gäller myndigheternas elektroniskt lagrade information har man tidigare i många sammanhang diskuterat om det inte, utöver de begränsningar i uttag av sådan information som följer av sekretessregler och bestämmelser i s.k. registerförfattningar, borde finnas begränsningar i 2 kap. TF som tar sikte på de s.k. mass- uttagen. Ett problem som ofta har framhållits vara förknippad med sådana uttag är att uppgifter, som enskilda är skyldiga att lämna in till myndigheterna i olika sammanhang, lämnas ut och används för helt andra syften än de samlats in för, t.ex. kommersiella ändamål. Ett annat problem som man pekat på är att utlämnanden med hjälp av ny teknik underlättar att uppgifter lämnas ut från den sfär där skydd för den personliga integriteten tillgodoses genom sökbe- gränsningar i s.k. registerförfattningar. Vidare har påpekats att den omständigheten att modern teknik medför att det blir praktiskt möjligt och därmed mer sannolikt med utlämnanden av mycket stora mängder allmänna handlingar inte enbart innebär integritets- problem, utan att det också finns anledning att fråga sig hur en myndighet rent resursmässigt skall klara av att hantera sådana uttag. Frågan om de problem som anses förknippade med de s.k. massuttagen skall lösas genom särskilda begränsningar i 2 kap. TF, vid sidan av sekretessregler och bestämmelser i s.k. registerförfatt- ningar, har diskuterats också i de senaste lagstiftningsarbetena om handlingsoffentligheten och den nya tekniken. I båda dessa sammanhang har man avvisat förslag och tankegångar som har syftat till att i 2 kap. TF särbehandla massuttagen (jfr prop. 1990/91:60 s. 43–46 och SOU 1997:39 s. 544–547). Bland annat har man principiellt tagit avstånd från tanken på att införa någon form av syftesprövning, eftersom det bl.a. skulle innebära inskränkningar i det grundlagsfästa anonymitetsskyddet (se prop. 1990/91:60 s. 45). Man har också tagit avstånd från metoden att utesluta uttag av en viss storlek från handlingsoffentligheten av främst det skälet att en sådan avgränsning blir svår att göra (SOU 1997:39 s. 545). I dessa lagstiftningsarbeten har man alltså funnit att några ändringar i 2 kap. TF inte skall göras i detta avseende. I stället har man erinrat om de begränsningar som följer av bestämmelserna om sekretess, framförallt 7 kap. 16 § SekrL. Man har också erinrat om begränsningar som följer av de s.k. registerförfattningarna. konstaterade vidare att deras förslag om elektroniskt utlämnande enligt 2 kap. TF innebar en risk för att det i större omfattning än tidigare skulle begäras ut stora informationsmängder. Detta kunde enligt kommittén En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar föranleda myndigheterna att i högre utsträckning ställa information till förfogande i avidentifierad form. På så sätt skulle man kunna undvika en del yrkanden om uttag enligt 2 kap. TF (SOU 1997:39 s. 546). Inte heller vi anser att den ökade risk för otillbörliga integritets- intrång som kan anses förknippad med s.k. massuttag bör föranleda att en syftesprövning införs i 2 kap. TF. En sådan ordning skulle enligt vår uppfattning vara såväl principiellt som systematiskt betänklig. Vi är inte heller beredda att införa en metod som skulle gå ut på att förhindra uttag av en viss storlek. Som redan tidigare framhållits är det mycket svårt att göra en sådan avgränsning. Sådana begränsande regler skulle vidare lätt kunna kringgås, t.ex. genom att en begäran delas upp på flera förfrågningar. En allvarlig konsekvens skulle därutöver vara att spridning av också samhällsnyttig information skulle förhindras. Vi har funnit att det inte är möjligt att genom begränsande regler i 2 kap. TF särbehandla de s.k. massuttagen utan att det får konsekvenser för handlingsoffentligheten i stort. De problem som anses förknippade med sådana uttag får i stället hanteras i andra bestämmelser. När det gäller de risker för otillbörliga integritetsintrång som kan anses förknippade med stora uttag av information, har vi redan ovan framfört vår uppfattning att det finns ett effektivt skydd för personuppgifter vid alla utlämnanden från myndigheterna, dvs. oavsett utlämnandeform och uttagets storlek, genom 7 kap. 16 § SekrL och dess hänvisning till personuppgiftslagen. Som framgått anser vi också att begränsningar i s.k. registerförfattningar som innebär att vissa uppgifter inte får lämnas ut i elektronisk form skall få gälla alltjämt, även om det införs en i princip generell rätt att få ut allmänna handlingar i antingen avskrift eller kopia. I fråga om de farhågor som inte tar sikte på integritetsrisker vid utlämnande av allmänna handlingar på datamedium, utan på att myndigheterna kan få svårigheter att resursmässigt hantera en befarad ökad mängd förfrågningar som gäller mycket stora uttag av allmänna handlingar, vill vi anföra följande. För att undvika denna typ av olägenheter bör ett första steg enligt vår uppfattning vara det som pekade på, nämligen att de myndigheter där denna situation kan bli aktuell så långt möjligt förbereder denna typ av uttag genom att skilja ut den offentliga informationen och ställa detta till allmänhetens förfogande. Därmed torde man kunna undvika en del yrkanden om uttag enligt 2 kap. TF. Det bör vidare som hitintills vara möjligt att genom En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar prissättning styra allmänheten till sådana förberedda informationssamlingar. Man kan därutöver tänka sig möjligheten att genom avgiftssystemet kompensera sig för exempelvis upprepade förfrågningar som tar stora resurser i anspråk (se vidare avsnitt 5.5.7.1). Sammanfattningsvis anser vi således att vårt förslag att ta bort utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF inte bör föranleda några särskilda begränsningar i 2 kap. TF för att komma tillrätta med sådana problem som anses förknippade med de s.k. massuttagen. I följande avsnitt lämnar vi ett mer utförligt resonemang om hur vi ser på det fortsatta skyddet för personuppgifter vid utlämnande av sådana uppgifter från myndigheterna samt en beskrivning av den lagtekniska lösningen av vårt förslag. 5.5.3Fortsatt skydd för personuppgifter genom 7 kap. 16 § SekrL och särregler i lag eller förordning Användningen av datateknik har alltid ansetts medföra en särskild integritetsproblematik p.g.a. de möjligheter som tekniken innebär att sammanställa och sprida information om enskilda personer. Datatekniken har därför sedan den började användas varit kringgärdad av en särskild skyddsreglering. Att en sådan reglering skall finnas föreskrivs också i 2 kap. 3 § andra stycket regerings- formen. I har vi valt en lagstiftningsmodell med en generellt tillämplig reglering, dvs. som gäller både för myndigheter och enskilda som behandlar personuppgifter med hjälp av datateknik. Så var fallet med den tidigare gällande datalagen och så är också den nu gällande personuppgiftslagen utformad. Rent privat behandling av personuppgifter har traditionellt varit undantagen skyddslagstiftningen. I den mån en särskild reglering har utfärdats, har den gällt före den generella regleringen. På myndighetsområdet har tillämpats ett system med särregler i s.k. registerförfattningar för särskilt viktiga register eller för register som innehåller en stor mängd känsliga personuppgifter. Som framgått av tidigare avsnitt har riskerna för integriteten i samband med automatiserad behandling av personuppgifter ansetts kräva en särskild sekretessregel – 7 kap. 16 § SekrL – vid utläm- nande av personuppgifter från en myndighet genom en allmän En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar handling eller på annat sätt. En bestämmelse med motsvarande innehåll fanns för enskilda tidigare i datalagen (11 §). Begränsande regler för enskilda finns numera i personuppgiftslagen (1998:204), i första hand i 9 och 10 §§. 5.5.3.2Sekretesskyddet i 7 kap. 16 § SekrL Som framgått av redogörelse (se avsnitt 5.2.4.2) infördes utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF som ett komplement till sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 § SekrL i syfte att minimera riskerna för otillbörliga integritetsintrång. Utskriftsundantaget gjorde det möjligt för myndigheterna att underlåta att tillämpa sekretessbestämmelsen vid en begäran om att få ut en allmän handling i t.ex. elektronisk form. Myndigheterna kunde alltså i stället lämna ett nekande besked på en sådan begäran, utan att behöva ange några sekretesskäl. Om utskriftsundantaget tas bort i 2 kap. 13 § TF i enlighet med vårt förslag, kommer en begäran om att få ut en allmän handling i elektronisk form i princip enbart att kunna vägras med hänsyn till sekretess. Vid utlämnande av handlingar som innehåller personuppgifter kommer 7 kap. 16 § SekrL således att få en särskild betydelse. Vi finner därför anled- ning att något ytterligare uppehålla oss vid denna bestämmelse (se också avsnitt 5.2.4.3). Enligt 7 kap. 16 § SekrL, i dess lydelse från , gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (PUL). Med sin nya lydelse har 7 kap. 16 § SekrL fått ett vidare tillämpningsområde jämfört med tidigare, eftersom bestämmelsen numera kan bli tillämplig vid alla utlämnanden av personuppgifter och inte enbart vid utlämnanden från myndigheternas person- register. Den har därutöver fått ett vidare tillämpningsområde, eftersom det skall prövas om sökandens behandling inte står i strid med personuppgiftslagen. Denna lag omfattar all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter samt behandling i register. Datalagen omfattade enbart behandling av personuppgifter i dataregister. Den nu gällande lydelsen av 7 kap. 16 § SekrL ger alltså myndigheterna anledning att vid betydligt fler förfrågningar om att få ut allmänna handlingar och annan information från myndig- heterna som innehåller personuppgifter pröva om sekretess En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Under utredningsarbetets gång har vi erfarit ett allt mer ökande antal mål i förvaltningsdomstolarna där saken rör om allmän handling inte kan lämnas ut med hänsyn till sekretess enligt 7 kap. 16 § SekrL. En granskning av dessa avgöranden ger vid handen att man vid tillämpningen av den nya sekretessbestämmel- sen är restriktiv med utlämnanden av personuppgifter. I skrivande stund har Regeringsrätten ännu inte prövat något mål där fråga har varit om tillämpning av 7 kap. 16 § SekrL enligt dess nya lydelse. Det kan dock konstateras att 7 kap. 16 § i sin nuvarande lydelse medger ett ökat integritetsskydd i den bemärkelsen att bestämmel- sen ger anledning för myndigheterna att pröva om sekretess föreligger vid betydligt fler utlämnanden av personuppgifter jämfört med tidigare. Den omständigheten att personuppgiftslagen har ersatt data- lagen har emellertid gjort myndigheternas prövning enligt 7 kap. 16 § SekrL mer komplicerad. Regleringen i datalagen byggde på ett system där inrättande och förande av personregister förutsatte licens från Datainspektionen. Därutöver krävdes tillstånd från Datainspektionen för vissa typer av känsliga personregister. Detta gällde dock inte för personregister vars inrättande hade beslutats av eller regeringen, som inrättats och fördes i enlighet med generella föreskrifter som meddelats av Datainspektionen eller som tagits emot för förvaring av arkivmyndighet. Systemet med licens och tillståndsprövning innebar att sekretessprövningen enligt 7 kap. 16 § SekrL i flertalet fall kunde inskränkas till ett kon- staterande av huruvida den sökande hade licens eller tillstånd av Datainspektionen för det aktuella personregistret. I personuppgiftslagen föreskrivs inte något system med licens eller tillstånd som meddelas av Datainspektionen. I stället bygger regleringen på ett system med anmälningsskyldighet, som dock är förenat med tämligen vittgående undantag. Bland annat behöver behandling av personuppgifter inte anmälas om den personupp- giftsansvarige har anmält att det finns ett personuppgiftsombud (37 §). Detta system innebär att den som skall pröva om sekretess enligt 7 kap. 16 § SekrL föreligger har att självständigt ta ställning till om den behandling som de begärda personuppgifterna skall användas till är förenlig med bestämmelserna i personuppgifts- lagen. Så länge någon egentlig rättspraxis inte har utbildats varken när det gäller tillämpningen av personuppgiftslagen eller 7 kap. 16 § SekrL, kan det förväntas att sekretessprövningen kommer att bli svår att göra. För förvaltningsdomstolarna finns dock en möjlighet att inhämta yttrande från Datainspektionen En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar genom en bestämmelse i 24 § första stycket förvaltnings- processlagen (1971:291). Enligt denna bestämmelse får rätten inhämta yttrande över en fråga, som kräver särskild sakkunskap, från myndighet, tjänsteman eller den, som eljest har att gå till handa med yttrande i ämnet, eller anlita annan sakkunnig i frågan. Det som bland annat kan förväntas bli komplicerat att pröva är huruvida personuppgiftslagen över huvudtaget gäller för en viss behandling av personuppgifter. Här kan ett problem vara att skilja behandling i register från annan behandling av personuppgifter. Ett annat problem kan vara att avgöra om den tänkta behandlingen är ett led i en verksamhet av rent privat natur (jfr 6 § PUL). Vidare är ett mycket komplicerat område om en viss behandling är undantagen från personuppgiftslagen enligt 7 § första stycket samma lag p.g.a. att behandlingen omfattas av bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Därtill skall flertalet av bestämmelserna i personuppgiftslagen inte tillämpas om en behandling sker uteslutande för journalistiskt ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande (7 § andra stycket). Det sistnämnda syftar till att undanta sådan behandling som inte åtnjuter grundlagsskydd enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, men som omfattas av de möjligheter till undantag som EG:s dataskyddsdirektiv medger ( jfr prop. 1997/98:44 s. 52). omfattas inte bara traditionella mass- medier som ljudradio, television, film, video m.m. av grundlags- skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) utan också tekniska upptagningar rent generellt (1 § första stycket YGL).