sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Uttrycket förvaras hos skall dock inte uppfattas ha endast denna innebörd. I proposition 1975/76:160 uttalade departementschefen att uttrycket får emellertid inte uppfattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetens lokaler för att anses förvarad hos denna (s. 122). (a.a. s. 42 f.) konstaterar att det i praktiken mest vanliga torde vara, att handlingen tidigare funnits hos myndigheten, men temporärt har lämnat denna för enskilds ansökan om att få ta del av den. Denna omständighet i sig innebär alltså inte att handlingen inte längre skall anses förvarad hos myndigheten. I praxis har man dock gått längre än så. I rättsfallet RÅ 1984 2:49 fann Regeringsrätten att en handling var allmän, trots att den aldrig funnits hos myndigheten i fråga och inte heller fanns där för sökandens begäran. Handlingen hade framställts av ett från myndigheten fristående privaträttsligt subjekt. Regerings- rätten fäste avgörande vikt vid avtalet mellan myndigheten och det privaträttsliga subjektet. Detta reglerade den insyn som tillkom myndigheten i egenskap av uppdragsgivare. Enligt Regeringsrätten låg det då i sakens natur att samtliga de handlingar som enligt av- talet skulle upprättas tillhörde myndigheten. Den omständigheten att handlingen i fråga fanns hos det privaträttsliga subjektet, kunde inte frånta den dess karaktär av handling som var tillgänglig för myndigheten. Den utgjorde därför en hos myndigheten allmän handling. Enligt är det svårt att överblicka konsekvenserna av det nämnda utslaget från Regeringsrätten (a.a. s. 43). Han konstaterar bl.a. att bestämmelserna i 2 kap. TF över huvudtaget inte tillmäter frågan om äganderätten till handlingarna någon betydelse. Andra avgöranden visar också att läget ter sig annorlunda, när en handling som tillhör myndigheten har sänts till en annan myndighet. Det är då den sistnämnda myndigheten som anses som förvaringsmyn- dighet. pekar också på ett par fall ur praxis där myndigheter anlitat privata konsulter i tillsättningsärenden (RÅ 1989 ref 29 och RÅ 1996 ref 25). Handlingar som har kommit in till en sådan konsult har ändock ansetts inkomna till myndigheten och förvarade där, eftersom konsulten har bedömts förvara dem för myndigheten räkning. När det gäller upptagningar har begreppet förvar getts en särskild, i lagtexten uttryckt, innebörd. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket första meningen TF skall en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen TF anses en upptagning dock inte tillgänglig för myndigheten om den ingår i personregister och myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundas på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. I fråga om upptagningar som innehåller person- uppgifter måste myndigheten alltså ha en rättslig befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. I annat fall anses upptag- ningen inte förvarad hos myndigheten. I förarbetena som ligger till grund för bestämmelsen (prop. 1975/76:160 s. 88 f.) konstaterade departementschefen när det gällde den mer tekniska frågan om vad som borde vara grund- kriteriet för att en ADB-upptagning skall vara allmän handling, att den då gällande rätten i princip byggde på att upptagningens fysiska förvaring var avgörande. Enligt departementschefen borde i stället förfogandet – ordet taget i allmän bemärkelse – över en upptagning läggas till grund för lagstiftningen. En sådan ordning föll sig enligt hans åsikt som naturlig. Om information av visst slag hade dokumenterats i vanliga handlingar men för framtiden fixerades på datamedium, syntes det ligga närmast till hand att se saken så att informationen alltjämt befann sig hos myndigheten, även om datamediet i tekniskt hänseende hanterades av annan. Departementschefen anförde vidare att enligt vad jag förordar skall alltså en ADB-upptagning – med den förut angivna reservationen för personregister – i princip anses som allmän hand- ling hos en myndighet, om denna faktiskt disponerar över möjligheten att överföra upptagningen i läsbar form och inte enbart fullgör en teknisk behandling. Departementschefen ansåg vidare att det förhållandet att den fysiska förvaringen av en ADB-upptagning inte blev avgörande för om upptagningen var allmän, inte borde hindra att begreppet förvaring i lagtexten används för både vanliga handlingar och ADB-upptagningar (s. 89). Därutöver gav departementschefen ett antal exempel då en upptagning skulle anses förvarad hos en myndighet. En upptagning var enligt honom tillgänglig för en myndighet för överföring till läsbar form först och främst när upptagningen lagras i anslutning till myndighetens egen datorutrustning. Men också en upptagning som myndigheten kan ta del av i läsbar form via terminalförbindelse eller annan förbindelse med dator hos annat organ är allmän hos myndigheten. Detsamma gällde enligt departementschefen, för det tredje, upptagning som enligt avtal med annan lagras hos denne och på begäran överförs till skriftlig handling som sänds till myndigheten. För det fjärde avsågs regeln också omfatta myndighet, främst arkivmyndighet, som själv hade hand om datamediet, oaktat myndigheten inte hade vare sig egen dator eller stående avtal om körning på annans datamaskin. Departementschefen anförde avslutningsvis, att som framgick av särskilt sistnämnda typfall var det inte någon nödvändig förutsättning för att en ADB-upptagning skulle anses som allmän att berörd myndighet genom tillgång till dator hade praktiskt möjlighet att på rimliga ekonomiska villkor föra över upptagningen till läsbar form. Detta var en faktor som i stället fick tas med i bedömningen av om skyldighet förelåg att utan kostnadsersättning tillhandahålla upptagningen på stället. Departementschefen hänvisade härvid till sina uttalanden i 1973 års lagstiftningsärende (prop. 1973:33 s. 81). Uttalandena avsåg i vilka fall avsteg borde kunna göras från principen om att allmänna handlingar skall tillhandahållas avgiftsfritt. Som redovisats ovan (avsnitt 3.2.2) har myndigheterna enligt förarbetsuttalanden samt praxis ansetts ha en skyldighet att inom handlingsoffentlighetens ram göra sammanställningar av sin data- lagrade information, även om myndigheten själv inte redan har tagit fram en sådan sammanställning eller har haft anledning att ta fram informationen i fråga. Det avgörande i detta sammanhang har i stället ansetts vara att informationen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. De gällande bestämmelserna får därför i fråga om upptagningar – till skillnad från konventionella handlingar – uppfattas innebära att begreppet förvar innefattar inte endast färdiga handlingar utan också i viss mån ännu inte existerande, men möjliga nya, handlingar. 4.3Hur skall myndighetens yttre gränser definieras? När det gäller diskussionen om rimligheten i den nuvarande tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF är det framför allt av betydelse att försöka göra klart för sig hur myndighetens yttre gränser skall beskrivas. Av vikt i detta sammanhang är innebörden av begreppet inkommen handling. Vidare har tolkningen av den s.k. biblioteksregeln kommit att få en betydelse i detta sammanhang. Enligt 2 kap. 6 § första stycket TF anses en handling ha kommit in till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Innan en konventionell handling har anlänt till myndigheten – dvs. innan den har ankommit till myndighetens lokaler – föreligger ingen på TF grundad rätt att få ut den (, Offentlig- hetsprincipen s. 55 f.). En handling som faktiskt har kommit in till och sålunda finns hos myndigheten, skall däremot på begäran tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Här har TF en snävare innebörd än förvaltningslagen (1986:223, FL), där inget ovillkorligt krav ställs på att handlingen skall finnas hos myndig- heten i rent fysiskt bemärkelse. Enligt FL räknas som inkomna även handlingar på bl.a. postanstalt, om vars ankomst myndigheten underrättats. För att en handling skall anses inkommen enligt TF:s mening är det dock inte nödvändigt att handlingen avlämnats i myndighetens lokaler utan den skall anses inkommen även i fall, då den kommit behörig befattningshavare till handa. pekar på att det alltså är tillräckligt att behörig företrädare någonstans har tagit emot handlingen, men väsentligt är att handlingen fysiskt befinner sig i ett läge, där vederbörande kan besluta om dess utlämnande (a.a. s. 56). Det avgörande för att anse en konventionell handling som inkommen till myndigheten synes alltså vara att handlingen be- finner sig i ett sådant läge att myndigheten i faktiskt mening kan, och också har behörighet, att förfoga över handlingen (jfr t.ex. RÅ 1984 2:49 och RÅ 1996 ref 25). Det är ju bl.a. först i ett sådant läge som myndigheten äger besluta om en handling skall bevaras så att man kan ta del av den upprepade gånger, eller om den skall gallras. Enligt 2 kap. 6 § första stycket andra meningen anses en upp- tagning ha kommit in till en myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som anges i 3 § andra stycket. Härigenom har man åstadkommit en samordning mellan begreppen förvarad och inkommen (, a.a. s. 58). Bestämmelsen infördes genom grundlagsärende. I för- arbetena konstaterade departementschefen att vad gäller traditio- nella handlingar avgörs både frågan huruvida en handling har kommit in till myndigheten och frågan om den förvaras hos en myndighet utifrån en iakttagelse av var handlingen fysiskt befinner sig (prop. 1975/76:160 s. 136 f.). Departementschefen erinrade om att han i fråga om upptagningar förordade en reglering som innebär att en sådan upptagning skall anses förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig på visst sätt. Den omständigheten att ett datamedium faktiskt befinner sig på det ena eller andra stället saknade i detta sammanhang självständig betydelse. Mot bakgrund av vad han nu sagt förordade departementschefen att den önsk- värda samordningen mellan begreppen förvarad och inkommen för de nu aktuella upptagningarnas del åstadkoms genom en regel som direkt hänvisar till den särskilda bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket om när en upptagning skall anses vara förvarad hos en myndighet. Den föreslagna regeln innebar enligt departementschefen att en upptagning som görs tillgänglig för en myndighet på det sätt som anges i nyssnämnda lagrum i princip skall anses inkommen till myndigheten. Han anförde vidare att det var självklart att den åtgärd varigenom upptagningen görs tillgänglig för myndigheten måste vidtas av någon annan än denna för att upptagningen skall anses inkommen till myndigheten. Departementschefen konstaterade att beteckningen annan i och för sig åsyftade även den datacentral som enligt avtal utför ADB- bearbetningar för en myndighets räkning. Om en sådan datacentral överför en handling, som har erhållits från tredje man, till maskinläsbart medium och gör upptagningen tillgänglig för den uppdragsgivande myndigheten, får upptagningen enligt departementschefen därigenom anses ha kommit in till denna myndighet. Han framhöll att i kanske flertalet fall då en datacentral utför ADB-bearbetningar för den uppdragsgivande myndigheten, är situationen emellertid en annan. Om myndigheten t.ex. sänder över ett maskinskrivet manuskript till datacentralen för överföring av texten till magnetband, får uppenbarligen den omständigheten att den av datacentralen framställda magnetupptagningen blir tillgänglig för den uppdragsgivande myndigheten inte medföra att upptagningen anses inkommen dit. Departementschefen ansåg att det i fall av nu angivet slag var naturligt att se saken så att upptagningen aldrig har befunnit sig utanför myndigheten. För att hålla undan sådana situationer krävdes enligt hans mening en särskild undantagsbestämmelse (infördes i 2 kap. 6 § tredje stycket). konstaterar (a.a. s. 58) när det gäller ett för flera myndigheter gemensamt register, att om inmatning av uppgifter görs av en tjänsteman hos en myndighet som äger bruka registret, kan upptagningen knappast anses som inkommen till denna myn- dighet. För de andra myndigheter som också har rätt att utnyttja informationen i registret, har däremot upptagningen gjorts till- gänglig av annan. Till dessa myndigheter har upptagningen kommit in, när informationsmaterialet blivit tillgängligt för av- läsning. berörde frågan om räckvidden av begreppet förvar i sitt betänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40 s. 102 f.). Den särskilde utredaren konstaterade att genom att en upptagning, med vissa undantag för personregister, kan ses som en allmän handling hos en myndighet redan genom att myndigheten faktiskt disponerar över möjligheten att överföra upptagningen till läsbar form, uppkommer frågan om det är en riktig tolkning av TF som förs fram, när det aktualiseras hur rekvisiten inkommen och förvarad bör tillämpas på upp- tagningar som är åtkomliga via t.ex. Internet. Utredaren ifrågasatte om den berörda tolkningen av TF var riktig beträffande upp- tagningar i databaser som visserligen är tekniskt tillgängliga för myndigheten, men som ändå inte rimligen kan sägas ingå i något allmänt organs informationstillgångar. Härvid var enligt utredaren bestämmelsen i 2 kap. 6 § TF av betydelse. Åtgärden varigenom upptagningen görs tillgänglig måste enligt bestämmelsens orda- lydelse – för att upptagningen skall anses inkommen – ha vidtagits av annan och denne skall ha gjort upptagningen tillgänglig för myndigheten. Utredaren pekade på att om bestämmelsen tolkas så att det är tillräckligt med en teknisk möjlighet för myndigheten att hämta handlingen till sitt system, skulle en myndighet vara skyldig att, för offentlighetsinsyn, göra tillgängliga även upptagningar i databaser som myndigheten helt saknar samröre med och upp- tagningar som det är otänkbart att myndigheten annars skulle hämta till sitt informationssystem, t.ex. därför att uppgifterna är brottsliga eller att det utgör ett brott att sprida dem. Det skulle därmed bli praktiskt omöjligt för myndigheten att veta vilket material som hör till myndighetens informationstillgångar. Enligt den särskilde utredarens mening var det inte rimligt att tolka bestämmelsen på detta sätt. Han pekade på att visserligen har annan gjort databasen tillgänglig - vanligtvis för alla som är an- slutna till det aktuella nätet. Att hävda att annan redan härigenom har gjort upptagningarna i databasen tillgängliga för myndigheten framstod enligt honom inte som en naturlig tolkning och ledde långt bort från den avsedda samordningen med vad som gäller för konventionella handlingar och från offentlighetsinsynens syften. Som framhållits ovan har också den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF kommit att få betydelse för vilken räck- vidd en myndighets förvar skall uppfattas ha när det gäller till- gången till databaser, dvs. hur myndighetens yttre gränser skall beskrivas när det gäller datalagrad information. Enligt biblioteks- regeln anses inte som allmän handling tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest har överlämnats till en myndighet uteslutande för ändamål som angetts. I 2 kap. 11 § andra stycket anges att det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek inte tillämpas på upptagning för ADB i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. I förarbetena till biblioteksregeln anfördes att då gällande rätt torde innebära att tryckta skrifter, ljudupptagningar – t.ex. gram- mofonskivor – och andra handlingar som ingår i statliga och kommunala bibliotek inte är allmänna handlingar (prop. 1975/76:160 s. 179 f.). Detta borde dock uttryckligen framgå av grundlagen, varför det föreslogs att punkt 3 (i 11 § första stycket) skulle inledas med en bestämmelse i ämnet. Departementschefen anförde att bestämmelsen tar sikte på både sådana myndigheter som har biblioteksverksamhet till huvuduppgift och på samlingar av typ hand- eller referensbibliotek som finns hos myndigheter med andra arbetsuppgifter, t.ex. domstolar. För att en handling skall omfattas av bestämmelsen krävdes enligt departementschefen att den ingår som beståndsdel i en samling av handlingar organiserad på sådant sätt att den enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. I fråga om handlingar som upprättas vid eller kommer in till en biblioteksmyndighet t.ex. som ett led i dennas administration skulle däremot självfallet de vanliga reglerna om allmänna handlingar gälla. Biblioteksregeln syftar till att från de hos myndigheten förvarade allmänna handlingarna undanta en viss kategori av handlingar, nämligen sådana som skall anses ingå i myndighetens bibliotek. Biblioteksregeln kan således inte ha ett vidare tillämpningsområde än begreppet förvar. Om man åberopar biblioteksregeln för att undanta vissa handlingar från myndighetens allmänna handlingar, menar man alltså att handlingarna i och för sig skall anses förvarade hos myndigheten. Genom att undersöka hur biblioteksregeln har tolkats kan man således motsatsvis eventuellt finna ytterligare ledning för hur begreppet förvar skall definieras. När det gäller att avgöra i vilken utsträckning en myndighets anslutning till externa databaser innebär att i databaserna ingående upptagningar skall anses förvarade hos myndigheten, är vad som sägs i 2 kap. 11 § andra stycket av särskild betydelse. Bestämmelsen kom till genom en lagändring . Syftet med dess införande var att det klarare skall framgå att biblioteksregeln omfattar även ADB-upptagningar i register som en myndighet har tillgång till genom avtal med enskild (prop. 1990/91:60 s. 30). Data- och offentlighetskommittén hade behandlat frågan om databaser och biblioteksregeln. Kommittén påpekade att biblioteksregeln i rättspraxis (RÅ 1986 not 290) hade ansetts tillämplig på ADB-upptagningar i externa databaser av typen referensdatabaser som en myndighet har tillgång till och använder i sitt arbete (SOU 1988:64 s. 102). Härefter pekade kommittén på den omständigheten att de nyttjanderättslicenser som en myndig- het erhåller, när myndigheten har slutit ett nyttjanderättsavtal med annan avtalspart än en myndighet om tillgång till en extern databas, ofta innehåller en bestämmelse där myndigheten förbinder sig att inte ta fram uppgifter eller material för tredje mans räkning. Myndigheterna kunde därmed tvingas in i en situation, där de måste välja mellan att åsidosätta offentlighetslagstiftningen eller begå avtalsbrott och därmed riskera att utestängas från att använda externa databaser (1988:64 s. 104). I propositionen 1990/91:60 konstaterade departementschefen att en ADB-upptagning redan omfattades av biblioteksregeln om upptagningarna användes i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i ett bibliotek (s. 31). Detta framgick av den gällande lydelsen till 2 kap. 11 § TF, varför man enligt henne kunde ställa sig tveksam till om bestämmelsen behövde ändras. Departe- mentschefen delade emellertid DOK:s uppfattning att det var otillfredsställande att myndigheter riskerade att utestängas från externa databaser därför att biblioteksregelns tillämpning på ADB- upptagningar uppfattades som oklar. Det kunde enligt henne inte heller anses rimligt att databaser som en myndighet har skaffat sig tillgång till mot ersättning skall vara fria för insyn enligt offentlig- hetsprincipen. Av dessa skäl ansåg hon att det var lämpligt att göra en ändring i biblioteksregeln så att det inte råder någon tvekan om att externa databaser, som en myndighet har tillgång till och använder på samma sätt som böcker i ett bibliotek, inte utgör allmänna handlingar. Departementschefen anförde vidare att regeln borde vara tillämplig enbart på externa databaser som produceras av andra än myndigheter. Dock borde databaser som hör till utländska myndigheter jämställas med privata informations- databaser. I specialmotiveringen anförde departementschefen att regeln är inriktad på att begränsa tredje mans åtkomst av rent kommersiella databastjänster via myndigheterna med åberopande av offentlig- hetsprincipen (s. 75). Hon framhöll att det var närmast två typer av fall som var av intresse, nämligen dels då en myndighet använder sig av databastjänster som erbjuds via t.ex. telenätet, dels då en myndighet skaffar sig tillgång till referens- material på t.ex. inköpt cd-rom. Man kan fråga sig hur nämnda förarbetsuttalanden ställer sig i förhållande till bestämmelserna om inkomna och förvarade upp- tagningar. Som redovisats ovan skall enligt 2 kap. 6 § första stycket TF en upptagning, för att anses inkommen, ha gjorts tillgänglig för myndigheten av annan. Frågan är, som sagt, hur mycket man skall tolka in i detta kriterium. hävdade, som redovisats ovan, att redan den omständigheten att en myndighet har en teknisk möjlighet att hämta en handling till sitt system inte kan vara tillräckligt för att anse att kriterierna för en inkommen handling är uppfyllda, åtminstone inte att annan gjort handlingen tillgänglig för myndig- heten (SOU 1996:40 s. 102 f.). Om så skulle vara framstod detta enligt den särskilde utredaren inte som en naturlig tolkning och ledde långt bort från den avsedda samordningen med vad som gäller för konventionella handlingar och från offentlighetsinsynens syften. I förarbetena till biblioteksregelns nuvarande utformning har man inte fört några ingående resonemang om hur man i detta lagstiftningsärende såg på räckvidden av begreppen förvar och inkommen upptagning. Data- och offentlighetskommittén anförde att upptagningar i en extern databas är tillgängliga för en anslutande myndighet i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och därmed är de också att anse som inkomna till myndigheten (SOU 1988:64 s. 103). Detta påstående kommenterades inte vidare i proposition 1990/91:60. Som redovisats ovan uttalade departementschefen i nämnda proposition bl.a. att det kan heller inte anses rimligt att databaser som en myndighet har skaffat sig tillgång till mot ersättning skall vara fria för insyn enligt offentlighetsprincipen. Hon ville därför göra en ändring i biblioteksregeln så att det inte råder någon tvekan om att externa databaser, som en myndighet har tillgång till och använder på samma sätt som böcker i ett bibliotek, inte utgör allmänna handlingar. Uttalandena kan möjligen tolkas så att departementschefen har utgått ifrån att de upptagningar som det är fråga om i samman- hanget, dvs. som skall anses inkomna och därmed förvarade hos myndigheten, är sådana som myndigheten har skaffat sig tillgång till mot ersättning. I enlighet med detta skulle således rekvisiten för en från en databas inkommen upptagning, dvs. som har gjorts tillgänglig för myndigheten av annan, anses uppfyllda först då myndigheten har skaffat sig denna tillgång mot ersättning, dvs. då tillgången grundas på ett avtal. Emellertid behöver uttalandena inte tolkas på detta sätt. Änd- ringen i biblioteksregeln har nämligen utformats som ett undantag, enligt vilken biblioteksregeln inte skall tillämpas på upptagning för ADB i sådant register som myndigheten har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. Eftersom uttrycket enlig avtal har tagits med i lagtexten för att skilja ut undantaget antyder det att utgångspunkten i stället är att biblioteksregeln, och därmed också begreppet förvar, kan omfatta upptagningar i en databas som är tillgängliga för myndigheten utan att något avtal har träffats, dvs. som baseras på fri tillgång. synes ha tolkat bestämmelserna om in- komna/förvarade upptagningar samt biblioteksregeln på ett vidsträckt sätt.