sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle se över de bestämmelser som gäller för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred. I uppdraget ingick också att lämna förslag till den för- fattningsreglering som behövdes för att uppnå ett klarare och mer enty- digt regelsystem. Chefen för utsåg generaldirek- tören till särskild utredare. förordnades som experter ämnesrådet , kanslirådet , chefsjuristen , rikskriminalchefen , äm- nessakkunnige , chefsjuristen och verksjuristen . Som sekreterare förordnades hovrätts- assessorn . Hovrättsassessorn har tjänstgjort som sekreterare från . Arbetet har bedrivits under beteckningen Utredningen om Försvars- maktens stöd till andra myndigheter m.m. Eftersom experterna deltagit kontinuerligt i arbetet, har betänkandetexten avfattats i vi-form. har avgivit ett särskilt yttrande. Vi får härmed överlämna betänkandet Stöd från Försvarsmakten. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Lagen om totalförsvarsplikt...................................................... Militär medverkan i civil verksamhet....................................... Särskilt om stöd med helikopterflygning .................. Fredstida skydd av folkrättsligt relevanta intressen ................. Särskilt om luftfart .................................................... Laglig användning av tvång eller våld...................................... Befogenheter för envar.............................................. Särskilt om användning av skjutvapen...................... Försvarsmaktens egen personal eller verksamhet..................... Ingripanden mot Försvarsmaktens personal.............. Omfattningen av Försvarsmaktens stöd .......................... Statsmakternas tidigare ställningstaganden ............................ 4.2Användning av militär för upprättshållande av allmän 4.2.21942 års utredning om polismans rätt att bruka 4.2.31948 års strafflagsreform samt 4.3Bestämmelser om militär medverkan i annan civil 4.4Statsmakternas syn på Försvars- maktens stöd åt andra myndigheter 4.4.4Propositionen Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred ............................. 4.4.5Regeringens skrivelse Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Propositionen Det nya försvaret ............................ 4.4.7Regeringens skrivelse Redovisning av beredskap för svåra påfrestningar i fred .................. Budgetpropositionen 2000/01:1 ................................ Propositionen Fortsatt förnyelse av total- (JO 1991/92 s. 197) .................................................................. 5.3Helikopterspaning efter misstänkta rånare (JO 2000/01 s. 262) .................................................................. (JO 2001/02 s. 193) .................................................................. Överväganden angående stöd och reformer.............. Rättslig bakgrund m.m. ............................................. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen ...................................... 6.4.2Redovisning och bedömning av civil/militär Myndighetsutövning när två eller flera Tvång eller våld mot enskilda................................................. Särskilt om stöd med trafiktjänst ............................................ Särskilt om IKFN-förordningen.............................................. 8.6Gränsdragning mot stödformer som av principiella skäl bör uteslutas .................................................................... Formen för rättslig reglering................................................... Förutsättningar för att stöd skall kunna lämnas .................... Till vilka bör stöd kunna lämnas?........................................... Förhållandet till annan normgivning ...................................... 9.5Försvarsmaktens verksamhet och betydelsen av Skyldighet eller frivillighet för Försvarsmakten .................... Nivåer för framställningar och beslut om stöd ....................... Frågor om ledning och samordning av en insats .................... Civila och militära regelsystem............................... Överväganden om ledningsfrågor ........................... Allmänt om totalförsvarsplikten ............................. 10.2.3 Skyldighet att medverka i stödverksamhet.............. Anställd personal och frivillig personal ................................. Utbildning, information och samövning................................. 11.2.5Förordningen om militär medverkan i civil Sammanfattande slutsatser och bedömning ............ 11.3.3 Lagen om offentlig upphandling............................. 11.3.4 Förslaget till ny konfliktlösningsregel i Försäljning och uthyrning av lös egendom m.m..................... Skadeståndsansvar och försäkringsfrågor .............................. Konsekvenser av våra förslag ................................................ Bilaga 2 Förordning (1986:1111) om militär medverkan i Skadestånds ..................................- och försäkringsfrågor Sammanfattningen avser de överväganden vi gör i kapitel 8-11. I kapitel 8 tar vi ställning till vissa principiella frågor. Det finns stöd i förordningsform för att Försvarsmakten skall kunna samverka med andra myndigheter och ställa resurser till förfogande för samhället i övrigt i vissa allvarliga situationer. I politiska sammanhang har utta- lats att militär trupp aldrig skall sättas in mot den egna befolkningen eller andra civila och att Försvarsmaktens resurser skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt som stöd till samhället i övrigt. Resursanvändning- en skall präglas av en helhetssyn. I avsnitt 8.2 anger vi ett antal kriterier för vad som kännetecknar myndighetsutövning. När två eller flera myndigheter samverkar bör även en myndighet som i enlighet med gällande regler biträder en an- nan myndighet i dess myndighetsutövning i allmänhet själv anses utfö- ra myndighetsutövning. Vi konstaterar att en myndighet som begär stöd inte kan överföra sina laga befogenheter till den andra myndigheten. Från den enskildes utgångspunkt är det viktigt att det framgår hur an- svaret är fördelat så att ansvar kan utkrävas vid felaktiga åtgärder. Avsnitt 8.3 innehåller våra ställningstaganden till frågor om an- vändning av tvång eller våld. En förutsättning för sådan användning är att stöd finns i form av lag. Polisen anses ha ett våldsmonopol. Bl.a. och har dock i viss utsträckning polisiära befogenheter. Samhällets maktbefogenheter måste utövas så att man inte kommer i närheten av att rättsordningens gränser överträds. Personer som utövar befogenheter skall inte oförutsett komma att ställas i ett läge där de ställs inför påfrestande situationer utan att ha tillgång till adekvata me- del för att bemästra dem. Eftersom Försvarsmaktens deltagande i andra myndigheters verksamhet skall utgöra stöd, kan inte Försvarsmakten självständigt utöva något som är centralt för de andra myndigheternas uppgifter. Vi anser inte att det är lämpligt att ge polismans befogenheter åt personal ur Försvarsmakten. Inte heller anser vi att man bör anknyta till någon av de konstruktioner för andra befattningshavare, t.ex. skyddsvakter, som finns i befintlig lagstiftning. Vår sammanfattande slutsats är att personal ur Försvarsmakten vid stödinsatser inte bör få utöva andra befogenheter att använda tvång eller våld mot enskilda än sådana som tillkommer var och en, nämligen indirekt genom regler om straffrättslig ansvarsfrihet. I avsnitt 8.4 överväger vi huruvida Försvarsmakten bör få möjlighet att ge stöd åt polisen med trafiktjänst. Polisens behov får visserligen anses litet. Färdigutbildade militärpoliser eller trafikposter föreslås dock kunna lämna stöd med sådan trafiktjänst som innebär dirigering av trafiken, även om stödet inte har ett sådant samband med Försvars- maktens egen verksamhet som förutsätts i de regler som gäller . Mot denna bakgrund föreslår vi en ändring i 7 § militära vägtrafikkungörel- sen. Den s.k. IKFN-förordningen innehåller bl.a. regler för Försvars- makten att utöva tvång eller våld vid kontroll av sjöfart och fiske samt viss annan verksamhet till sjöss. Vi ifrågasätter om gällande regler där har erforderligt lagstöd och om de stämmer överens med de av stats- makterna uttalade principerna, men konstaterar att en översyn av den förordningen inte ryms inom ramen för vårt uppdrag. Vissa stödformer bör uteslutas av principiella skäl. Det är inte rea- listiskt att tro att regler kan utformas på ett sådant sätt att det aldrig skulle uppstå problem vid den praktiska tillämpningen. Det enda sättet att undvika otydligheter i lagstiftningen är att man helt utesluter an- vändning av militär personal i situationer som man ser kan utvecklas på ett sådant sätt att personalen blir mer eller mindre tvungen att använda tvång eller våld mot enskilda. Vi anser däremot inte att stöd med någon viss typ av resurser bör vara uteslutet. Det är t.ex. inte ändamålsenligt att försöka definiera vad som är renodlad transport och vad som inte är det. Om användning av viss materiel förutsätter att den hanteras av personal ur Försvarsmakten utesluter detta inte i allmänhet att stöd lämnas i form av såväl materiel som personal. Begränsningen att sådan personal inte får använda annat tvång eller våld än som följer av straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder gäller även där. Personal ur Försvarsmakten kan dock delta också inom ramen för en insats där det verksamhetsansvariga organet kan komma att använda tvång eller våld. Det finns inte anledning att förbjuda an- vändning av någon viss typ av militär materiel vid stöd till civil verk- samhet; även här får man en tillräcklig begränsning genom förbudet för Försvarsmaktens personal att använda tvång eller våld. Inte minst terrorattackerna i kan kom- ma att påverka diskussionen om användning av Försvarsmakten. När det gäller extraordinära situationer kan vissa extrema åtgärder sannolikt vidtas bara av militär personal med militär materiel. Regeringsformen får anses lägga hinder i vägen för ett generellt bemyndigande från riks- dagen till regeringen att sätta in militära resurser i sådana situationer. Ett sådant bemyndigande skulle dessutom i sak innebära en väsentlig förändring av hur regeringen får använda Försvarsmakten. Om en grundlagsändring skall ske, bör denna därför föregås av överväganden på politisk nivå. Det kan i och för sig finnas ett politiskt symbolvärde i att det i lag slås fast att Försvarsmaktens personal inte genom de regler vi föreslår får någon rätt att utöva tvång eller våld. Av konstitutionella skäl är det däremot inte nödvändigt att de nya regler vi föreslår ges lagform. Vi har därför givit våra författningsförslag förordningsform. I kapitel 9 granskar vi de närmare förutsättningarna för att Försvars- makten skall kunna lämna stöd och diskuterar hur reglerna bör utfor- mas. Rättsligt sett kan tre kategorier av mottagare komma i fråga för mottagande av stöd: statliga myndigheter, kommuner och landsting samt privata subjekt. Förändringar har skett i samhället när det gäller synen på offentlig verksamhet. En renodling har skett av statens verk- samhet så att man värnar om den statliga kärnverksamheten. Verksam- het som tidigare bedrevs av offentliga organ bedrivs numera ofta i pri- vat regi. Vi anser inte att det finns anledning att utesluta någon viss kategori från möjligheten av stöd från Försvarsmakten. Vid stöd till privata subjekt bör det dock antingen finnas ett allmänt samhällsintresse eller ett utbildningsvärde för Försvarsmakten. Specialbestämmelser om Försvarsmaktens medverkan finns i olika författningar. En central författning av administrativ art är avgiftsför- ordningen. Vi föreslår en avvikelse från denna när det gäller stöd med utrustning från Försvarsmakten. Vidare föreslår vi att de regler som redan finns i andra författningar skall gälla före de nya regler vi före- slår. Frågan om lämpliga resurser har betydelse för det första på så sätt att resurser måste finnas hos Försvarsmakten. Vid en bedömning av om stöd bör lämnas bör man också väga in de resurser som finns hos den som begär stöd. Det är inte lämpligt att i författningstext försöka kvali- ficera hur starkt behovet skall vara, utan en avvägning bör ske i varje enskilt fall. Vi menar att det slutliga avgörandet av om stöd skall lämnas eller ej alltid bör ligga hos Försvarsmakten. Det är den myndigheten som av statsmakterna har fått de resurser som är aktuella. Försvarsmakten har då också ansvar för personal och materiel. Den allmänna slutsats vi har redovisat nu bör gälla också när det gäller stöd till de myndigheter som nämns särskilt i direktiven, nämligen polisen, och . Begäran från polisen om mera omfattande stöd bör kanaliseras via . Hos Försvarsmakten bör frågor om mer omfattande stöd till civil verksamhet hanteras på central nivå, inom Högkvarteret eller Operativa insatsledningen. Beslut om mindre omfattande stöd bör fattas av chefen för berörd organisationsenhet. Frågor om ledning och samordning av en insats har att göra med bl.a. skillnader mellan civila och militära regelsystem. Systemen är tänkta för sinsemellan skilda situationer. Risk för misstag skulle uppstå om Försvarsmakten skulle verka enligt andra regelsystem än dem för vilka man är utbildad och övad. Om myndigheten skulle handla under villkor som inte överensstämmer med vad som gäller för ordinarie fredstida verksamhet, kan detta vara ett skäl för att en önskad stödinsats skall avböjas. Vi anser att den gällande principen om civil ledning av en insats är så självklar att den inte behöver återges i förordningstext. Däremot bör slås fast att en enhet ur Försvarsmakten skall ledas av en militär chef. Försvarsmakten löser en given uppgift med s.k. uppdragstaktik men skall också följa det rambeslut som fattas av den ytterst ansvarige för en insats där stöd lämnas, t.ex. en polischef. Frågor som har att göra med Försvarsmaktens personal tar vi upp i kapitel 10. Då det gäller totalförsvarspliktigas medverkan i olika former av stödverksamhet är skyldigheten att delta i sådana uppgifter beroende på om den kan anses utgöra ett led i deras utbildning. Såväl uppgifternas art som verksamhetens varaktighet har betydelse vid denna bedömning. Den anställda och den frivilligt tjänstgörande personalens skyldig- het att medverka i stöduppgifter är beroende av deras avtal och vanlig arbetsrättslig lagstiftning och praxis. En uppgift att lämna stöd till civil verksamhet kan vara förknippad med risker för Försvarsmaktens personal. Vi har funnit att det aldrig är acceptabelt att använda Försvarsmaktens personal i situationer där den stödsökande myndighetens personal inte skulle delta eller agera på grund av att det är för farligt. Inte heller kan det komma i fråga att ut- sätta Försvarsmaktens personal för risker som är större än dem som accepteras i Försvarsmaktens ordinarie fredstida verksamhet. Av det sagda följer att Försvarsmakten inte skall lämna stöd med personal när det finns en inte obetydlig risk att personalen kan komma att skadas. Det är Försvarsmakten som svarar för att dess personal har den ut- bildning och de kunskaper som krävs för att kunna utföra stöduppgif- terna. Vi har funnit att det för att uppnå detta mål bör vara möjligt för Försvarsmakten att delta i övningar för att förbereda stöd till civil verk- samhet. Detta bör gälla även övningar som inte är knutna till någon konkret stödinsats. Stödverksamheten får emellertid inte vara dimen- sionerande för Försvarsmakten. Den stödsökande myndigheten bör där- för samråda med Försvarsmakten för att träffa överenskommelse om eventuella samövningars utformning och omfattning. Försvarsmakten har också möjlighet att begära ekonomisk kompensation för sin med- verkan i samövningar. Vi har i kapitel 11 sökt beskriva och belysa de frågor om prissätt- ning och avgifter samt de konkurrensaspekter som kan bli aktuella då Försvarsmakten lämnar stöd åt civil verksamhet. Vad först gäller prissättning bör en åtskillnad göras mellan stöd som lämnas åt statliga myndigheter och stöd som lämnas åt andra. Vid stöd åt andra än statliga myndigheter gäller som allmän målsättning att av- gifterna skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Med be- greppet full kostnadstäckning avses att de intäkter avgifterna genererar skall täcka alla med verksamheten direkt och indirekt förenade kostnader. Då Försvarsmakten lämnar stöd åt andra statliga myndigheter, vil- kas verksamhet också finansieras med statliga skattemedel, har vi där- emot inte ansett att principen om full kostnadstäckning behöver upp- rätthållas. I dessa fall framstår det i allmänhet som rimligt att avgifterna täcker de merkostnader som uppstår för Försvarsmakten. Kapitalkost- nader som beror t.ex. på att utrustning anskaffats för försvarsändamål torde det däremot ofta inte finnas anledning att debitera andra statliga myndigheter då stöd lämnas. Genom 4 § avgiftsförordningen bemyndigas statliga myndigheter att själva besluta om och ta ut avgift för vissa typer av varor och tjänster om denna verksamhet är av kortvarig natur eller liten omfattning. Vi har funnit att bestämmelsen bör vara tillämplig även på Försvars- maktens verksamhet, men med ett undantag. Försvarsmaktens utrust- ning är ofta av speciell natur och bör inte ens kortvarigt få lånas eller hyras ut annat än på de villkor som ställs upp i den av oss föreslagna förordningen. Vi har i avsnitt 11.3 behandlat de konkurrensfrågor som bör beaktas då Försvarsmakten lämnar stöd åt civil verksamhet. En sådan aspekt är prissättningen av varor och tjänster. Från konkurrenssynpunkt är det således viktigt att principen om full kostnadstäckning upprätthålls. Då det gäller andra förfaranden som enligt konkurrenslagstiftningen är otillåtna, främst konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning, har vi inte funnit anledning att be- fara att stöd från Försvarsmakten skall komma i konflikt med dessa regler. Detta beror bl.a. på att Försvarsmakten normalt inte bedriver och heller inte framgent skall bedriva någon kommersiell verksamhet på konkurrensutsatta marknader. Det är dock viktigt att konkurrensas- pekterna beaktas då Försvarsmakten lämnar stöd åt civil verksamhet så att stödet – även om det är tillåtet enligt konkurrensrätten – inte får ne- gativa effekter för t.ex det lokala näringslivet. 1Förslag till förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet Regeringen föreskriver följande. 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Vad som sägs i denna förordning skall dock inte gälla för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller förordning. 2 § För tillhandahållande av utrustning från Försvarsmakten skall be- stämmelserna i denna förordning gälla i stället för vad som sägs i 4 § avgiftsförordningen (1992:191). Förutsättningar för Försvarsmaktens stöd 3 § Försvarsmakten skall vid livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka perso- ner, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvud- man genom flygräddningscentralen. 4 § Försvarsmakten får på begäran lämna stöd till polisen, Kustbevak- ningen och , andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting. 5 § Försvarsmakten får på begäran även lämna stöd till enskilda om det är frågan om en verksamhet som är av intresse för samhället eller om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten. 6 § Försvarsmakten får lämna stöd enligt 3-5 §§ endast om Försvars- makten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvar- ligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). 7 § Försvarsmaktens personal får inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskil- da. 8 § När Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet får endast sådan personal inom Försvarsmakten som har lämplig utbildning för uppgiften medverka. Försvarsmakten skall se till att den medverkande personalen har erforderlig kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. 9 § Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt denna förord- ning endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. 10 § Försvarsmaktens personal får inte användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas. 11 § Enhet inom Försvarsmakten skall stå under befäl av en militär chef. Begäran och beslut om stöd 12 § En begäran om stöd till polisen skall göras av . Om begäran endast avser utrustning eller tjänster av mindre omfatt- ning, får den dock göras i annan ordning. 13 § En begäran om att Försvarsmakten skall lämna stöd till civil verk- samhet skall göras hos Högkvarteret eller Operativa insatsledningen. Beslut skall fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret eller Operativa insatsledningen som han bestämmer. Om begäran endast avser utrustning eller tjänster av mindre omfatt- ning, får dock begäran göras hos någon annan organisationsenhet inom Försvarsmakten. Beslut skall då fattas av chefen för organisationsen- heten. 14 § Innan Försvarsmakten fattar beslut om att låna ut materiel till ut- landet skall en anmälan om beslutsavsikten göras till (Försvarsdepartementet). Anmälan skall göras minst före den dag då beslut i saken är avsett att fattas och innehålla en utförlig redogörelse för saken. 15 § Försvarsmakten får delta i övningar för att förbereda stöd till civil verksamhet. Begäran om att Försvarsmakten skall delta i en sådan övning skall göras i den ordning som sägs i 12 och 13 §§. Beslut skall fattas i den ordning som sägs i 13 §. 16 § Försvarsmakten skall ta ut avgifter för stöd enligt denna förord- ning. När stöd lämnas till andra än statliga myndigheter skall full kost- nadstäckning uppnås. 17 § Försvarsmakten får, utan hinder av 5 § förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering, som villkor för stöd enligt den- na förordning föreskriva att försäkring skall tecknas för statens egen- dom, ansvarighet eller i övrigt för skador som staten skall ersätta. Det som sagts nu gäller stöd som lämnas till kommuner, landsting och en- skilda. 18 § Försvarsmakten får meddela föreskrifter om verkställighet av den- na förordning. Denna förordning träder i kraft då förordningen (1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet skall upphöra att gälla. 2Förslag till förordning om ändring i militära vägtrafikkungörelsen (1974:97) Regeringen föreskriver att 7 §1 militära vägtrafikkungörelsen (1974:97) skall ha följande lydelse. Förordnande att enligt 2 kap. 3 § andra stycket trafikförordningen (1998:1276) övervaka trafiken eller ge anvisningar för denna meddelas av Försvarsmakten. Sådant förordnande får meddelas endast militärpo- lis eller trafiksoldat eller annan militär befattningshavare som genom- gått motsvarande utbildning. På begäran av polisen får Försvarsmakten meddela för- ordnande enligt första stycket även avseende trafik som saknar samband med verksamhet inom Försvarsmakten. Härvid skall vad som sägs i 6-13, 15-16 och 18 §§ förordningen (2002:000) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet tillämpas. Denna förordning träder i kraft............... 1 Senaste lydelse 1998:1279 Enligt direktiven skall vi kartlägga och analysera gällande bestämmel- ser för Försvarsmaktens medverkan vid svåra påfrestningar på samhäl- let i fred och vid andra likartade händelser och som inte är att hänföra till räddningstjänst. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör enligt regeringen en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgär- der för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig.