sou · GPB328d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Direktiv måste alltså överföras till nationell lagstiftning, till skillnad från förordningar som är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Under vissa förutsättningar kan direktiv ha s.k. direkt effekt vilket innebär att fysiska och juridiska person- er kan åberopa direktivets regler direkt inför nationella domstolar och myndigheter. För att en regel skall ha direkt effekt krävs att den är ovill- korlig, entydig och fullständig. Om en medlemsstat underlåter att genomföra ett direktiv helt eller del- vis inom stipulerad tid riskerar den att talan om fördragsbrott anhängig- görs vid , något som ofta sker (, grunder, 1999, s. 38). Om en medlemsstat underlåter att efterkom- ma en fällande dom kan kommissionen föra en ny talan mot medlemssta- ten om att domstolen skall förelägga staten i fråga att betala ett standard- belopp eller ett vite. Den kan också bli skyldig att betala skadestånd till privata rättssubjekt som lidit skada till följd av att staten inte genomfört direktivet. Artikel 6 i i dess nu gällande lydelse säger bl.a. att unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, så som de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Dessa allmänna principer anses utgöra en del av EG-rätten och binder EG:s beslutande organ t.ex. rådet och parlamentet vid deras norm- givning i form av direktiv och annat. yttrandefrihetsskydd är generellt utformat och tillåter begränsningar inom ganska vida ramar (art. 10). Det är alltså inte ett lika tydligt och stabilt skydd som det svenska grundlagsskyddet i TF och YGL men ger ändå ett starkt skydd för yttrandefriheten även om det utformas i praxis. Konventionen innehåller också ett stadgande till skydd för den personliga integriteten (art. 8). Av konventio- nen framgår inte någon rangordning mellan yttrandefrihets- och integri- tetsskyddsintressena. Det kan här nämnas att man vid i proklamerat en stadga om grundläggande rättigheter (jfr avsnitt 4.2.1), vilken delvis bygger på . Som nämnts ovan framgår av praxis att EG-rätten har företräde framför nationella lagar inklusive grundlagar. Vid grundlagsänd- ringarna inför det svenska EU-medlemskapet anlades emellertid det syn- sätt som redovisas i det följande. Det kan kortfattat sägas innebära att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd enligt TF och YGL annat än när det är alldeles nödvändigt. Inför anslutning till EU ändrades 10 kap. 5 § RF och första stycket första meningen i paragrafen erhöll då följande lydelse: kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I grundlagsärendet betonade () att ändringen inte innebar att kunde överlåta vilken beslutskompetens som helst till EU (bet. 1993/94:KU21, s. 25 ff). KU angav att det för det första för- höll sig så att det av paragrafens lydelse framgick att beslutskompetens kunde överlåtas endast så länge rättighetsskydet inom EU motsvarar den svenska regeringsformens och . För det andra följde enligt KU av om statsskickets grunder att överlåtelse inte heller får ske i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att be- stämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Utskottet framhöll att det område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläg- gande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och angav att det redan i den inledande paragrafen i RF slås fast att den svenska folksty- relsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt och att en förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna vik- tiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Utskottet angav att också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighets- systemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i TF och YGL har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet angav som sin mening att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kan anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag. Beträffande frågan om vilka beslutsbefogenheter som faktiskt skulle komma att överlåtas vid ett medlemskap i sade KU att utgångspunkten för att fastställa dessa är det svenska anslutningsfördraget som hänvisar till de grundläggande fördragen och att gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen. KU angav som sin bedömning att de grundläggande fördragen innehåller utomor- dentligt begränsade beslutsbefogenheter för EU på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs. Utskottet anförde att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen liksom offentlighets- reglerna är nationella angelägenheter och att gemenskapens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden. Vad gällde den situationen att en EG-rättslig regel i en förordning eller ett direktiv framstår som konstitutionellt oacceptabel anförde KU att den svenska hållningen inte borde vara att tala om en konflikt mellan EG- rätten och nationell rätt utan att frågan i stället borde vara om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta beslutet. Man skulle enligt KU fråga sig om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslu- tanderätt överlåtits. Om så inte är fallet är rättsakten enligt KU inte giltig som EG-rätt i . 7.3Dataskyddsdirektivet och dess genomförande Dataskyddsdirektivet syftar till att skapa en gemensam hög nivå på skyd- det för rätten till privatlivet (se bl.a. ingressen p. Det anges att skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med av- seende på behandlingen av personuppgifter måste vara likvärdig i alla medlemsstater för att hindren mot flöden av sådana uppgifter skall kunna avskaffas och att detta är av grundläggande betydelse för den inre markna- den (ingressen p. Direktivet utgör en ram inom vilken medlemsländer- na får utforma sin nationella lagstiftning till skydd för privatlivet (se art. 5 och ingressen p. 22 och 68). Direktivet gäller både automatisk och behandling av person- uppgifter. Beträffande behandling omfattas dock endast uppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (art. 3 och ingressen p. och 27). Behandling av ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer om- fattas av direktivet endast om den sker med hjälp av ADB eller om de uppgifter som behandlas ingår eller avses ingå i ett register som är upp- byggt efter kriterier som utformats för enskilda personer för att underlätta tillgång till uppgifterna (ingressen p. Direktivet gäller inte behandling av personuppgifter som utgör led i en verksamhet som inte omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. gemensam utri- kes- och säkerhetspolitik samt samarbete i rättsliga och inrikes frågor, bl.a. asylpolitik, invandringspolitik samt tull- och polissamarbete (art. 3.2). Direktivet gäller inte heller behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område. Behand- ling av personuppgifter av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll är också undan- taget från direktivets tillämpningsområde enligt art. 3.2. I ingressen p. 12 anges att en fysisk persons korrespondens eller förande av adressregister inte omfattas av direktivet. Dataskyddsdirektivet består av sju kapitel. I kapitel I Allmänna be- stämmelser finns regler om direktivets syfte, definitioner, tillämpnings- område och tillämplig nationell rätt. Med personuppgift avses varje upp- lysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (art. 2.a) och med behandling av personuppgift avses varje åtgärd beträffande såda- na uppgifter, t.ex. insamling, lagring, bearbetning eller ändring, använd- ning, spridning och annat tillhandahållande (art. 2.b). Med register med personuppgifter avses varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier (art. 2.c). Reglerna innebär bl.a. att bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en upptagning eller innehållet i en databas som skyddas av TF eller YGL omfattas av direktivet liksom spridning av såda- na upptagningar respektive tillhandahållade av innehållet i sådana databa- ser om de innefattar personuppgifter. I kapitel II Allmänna bestämmelser om när personuppgifter får be- handlas finns regler om bl.a. uppgifternas kvalitet, om principer som gör att uppgiftsbehandling kan tillåtas och om särskilda behandlingskategorier (med bl.a. ett principiellt förbud mot behandling av personuppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och uppgifter som rör hälsa eller sexualliv, se art. 8). Kapitlet innehåller också regler om informa- tionsplikt i förhållande till den registrerade och regler om den registrera- des rätt att få tillgång till uppgifter (med bl.a. rätt att få uppgifter som inte behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade, se art. 12 b). I kapitlet finns också bestämmelser om undantag och begräns- ningar, om den registrerades rätt att göra invändningar, om sekretess och säkerhet vid behandling samt om anmälan. Flertalet av bestämmelserna i detta kapitel får anses strida mot de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, t.ex. förbu- det mot censur och hindrande åtgärder och rätten till anonymitet. Det gäl- ler bl.a. regler om förbud mot behandling av vissa känsliga uppgifter (art. 8), regler om den registrerades rätt att få uppgifter utplånade eller blockerade om de inte behandlats i enlighet med direktivet (art. 12), regler om anmälningsplikt gentemot tillsynsmyndigheten (art. 18 och 19) och regler om förhandskontroll av behandlingar som innebär särskilda risker (art. 20). Artikel 17 i kapitel II handlar om säkerhet vid behandling och anger bl.a. att medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige skall genomföra tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda person- uppgifter från förstöring, förlust, ändringar, otillåten spridning och till- gång och varje annan otillåten behandling. Krav på sådana säkerhetsåtgär- der som gäller alla typer av verksamheter kan inte anses hindra TF- eller YGL-skyddad verksamhet om de inte blir alltför hårda. Någon konflikt med dessa grundlagar kan då inte anses föreligga. Om föreskrifterna mera specifikt riktas mot grundlagsskyddade verksamheter är de mera tvek- samma från grundlagssynpunkt. I kapitel III i direktivet finns regler om rättslig prövning, ansvar och sanktioner. Bestämmelserna avser sådant som omfattas av den nationella lagstiftning som antas till följd av direktivet. Direktivets bestämmelser i detta kapitel kan därför inte anses strida mot det svenska grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Kapitel IV innehåller regler om överföring av personuppgifter till tredje land, dvs. ett icke EU-land. I art. 25 finns ett principiellt förbud mot överföring av personuppgifter som är under behandling eller som är av- sedda att behandlas efter överföringen om det ifrågavarande landet inte säkerställer en adekvat skyddsnivå. Artikel 26 medger vissa undantag från art. 25. Reglerna kan komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgär- der och reglerna om meddelarfrihet i TF och YGL. Kapitel V upptar bestämmelser om att medlemsstaterna och kommis- sionen skall uppmuntra utarbetande av uppförandekodexar som skall bidra till att på ett riktigt sätt genomföra de bestämmelser som medlemsstaterna antar för att genomföra direktivet. Bestämmelserna kan inte anses strida mot TF eller YGL även om det från svenska principiella utgångspunkter ter sig främmande att staten skall verka för etiska regler av detta slag. Kapitel VI innehåller bestämmelser om tillsynsmyndighet och arbets- grupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personupp- gifter. I art. 28 sägs bl.a. att det i varje medlemsstat skall utses en eller flera tillsynsmyndigheter och att varje tillsynsmyndighet särskilt skall ha bl.a. befogenhet att få tillgång till uppgifter som blir föremål för behand- ling och kunna besluta om blockering, utplåning eller förstöring av upp- gifter och om tillfälligt eller slutligt förbud mot behandling. Om sådana befogenheter skulle utövas beträffande produktion av framställningar som faller under TF eller YGL skulle det utgöra hindrande åtgärder som är förbjudna enligt dessa grundlagar. Kapitel VII slutligen innehåller bestämmelser om gemenskapens åtgär- der för genomförande. Bestämmelserna kan inte anses oförenliga med TF eller YGL. Slutsatsen av redovisningen i detta avsnitt blir alltså att dataskyddsdi- rektivet är tillämpligt på behandling av personuppgifter som omfattas av TF och YGL och att direktivets regler i stor utsträckning strider mot det skydd för tryck- och yttrandefriheten som dessa grundlagar ger. I avsnitt 7.2 har också framgått att EG-direktiv enligt EG-rätten står över nationella lag- och grundlagsregler och att medlemsstater som underlåter att genom- föra ett direktiv riskerar att utsättas för sanktioner. Det är alltså av största intresse vilka möjligheter till undantag från dess bestämmelser som direk- tivet ger. Detta behandlas i följande avsnitt. Här kan också avslutningsvis påpekas att , som nämnts i av- snitt 2.3.2, med anledning av ett betänkande från KU (bet. 1998/99:KU15) gett regeringen till känna att den med kraft bör verka inom EU för en revi- dering av direktivet. har i anledning av detta påtalat de problem som uppmärksammats i den svenska debatten och tagit initiativ till en se- minarieserie där företrädare för medlemsstaterna får möjlighet att presen- tera sin lagstiftning och diskutera de tillämpningsproblem som uppstått i de olika länderna. Vid seminarierna är även en företrädare för kommissio- nen närvarande. skall kommissionen avge en rapport om genomförandet av direktivet, eventuellt försedd med ändringsförslag. Rapporten skall offentliggöras och eventuella ändringsförslag kommer att diskuteras i EG:s ministerråds arbetsgrupp för dataskydd. Regeringen fick också i uppdrag att göra en översyn av PuL med syfte att förändra lagstift- ningen i riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk av person- uppgifter så långt det är möjligt inom direktivets ramar. Detta övervägs i . 7.3.2Möjlighet till undantag och begränsningar Som nämnts i inledningen finns i art. 9 i dataskyddsdirektivet en bestäm- melse om undantag eller avvikelse från direktivet i yttrandefrihetens in- tresse för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journa- listiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. I samband med att direktivet antogs fick i ministerrådets protokoll intaget att Sve- rige anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än kommunikationens innehåll eller dess kvalitet. har ansetts ligga väl i linje med hur TF och YGL är uppbyggda (jfr prop. 1997/98:44 om personuppgiftslagen, s. 51) eftersom dessa grundlagar inte skyddar yttrandefriheten endast när den utövas i journalistisk, konstnärlig eller litterär verksamhet i snäv mening utan avser medieformer som sådan verksamhet normalt använder. Enligt art. 9 skall medlemsstaterna för behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i kapitel II, IV och VI, dvs. från allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas, från bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredje land och från regler om tillsynsmyndighet och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter. Undantag och avvikel- ser får dock enligt artikeln endast göras om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten. I kommissionens förklaring till art. 9 (förklaringen finns på s. 161–290 i bilaga 3 till slutbetänkande En ny datalag, SOU 1993:10) anges vissa faktorer som kan beaktas vid den intresseavvägning som skall göras. Som exempel anges möjligheten till rättslig prövning eller rätten till replik, förekomsten av uppförandekodex, de gränser som läggs fast i samt allmänna rättsprinciper. Enligt förklaring- en skulle det vara möjligt att göra undantag endast beträffande journalis- tiska ändamål (Such exemption would be possible only in respect of pro- cessing for journalistic purposes, a. bet. bilaga 3 s. 179) – sedermera till- lades även konstnärligt och litterärt skapande – och termen journalist av- ses inkludera fotojournalister och skribenter såsom levnadstecknare. 37 i ingressen till direktivet bör det fastställas undantag från direktivet så långt det är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som slås fast i art. 10 i den Europeiska kon- ventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Det anges att detta dock inte får leda till att medlemsstaterna beslutar om undantag från åtgärder som vidtas för att säkerställa behandlingens säker- het. Som angetts i avsnitt 7.3.1 kan krav på säkerhetsåtgärder som gäller alla typer av verksamheter inte anses hindra TF- eller YGL-skyddad verk- samhet om de inte blir alltför hårda. Det föreligger då inte någon konflikt med grundlagarna. Om föreskrifterna mera specifikt riktas mot grundlags- skyddade verksamheter är de mera tveksamma från grundlagssynpunkt. Direktivet innehåller också i art. 13 en bestämmelse som ger möjlighet att begränsa de skyldigheter och rättigheter som anges i vissa artiklar, nämligen art. 6.1, 10, 11.1, 12 och 21. Dessa artiklar gäller principer om personuppgifternas kvalitet, information vid insamling av uppgifter från den registrerade, information när uppgifterna inte samlats in från den re- gistrerade, den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter och behand- Begränsningen av rättigheter och skyldigheter får dock enligt art. 13 endast ske när det är en nödvändig åtgärd med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Beträffande skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter talas det i kommissionens förklaring bl.a. om företagshemligheter, regler- na om den sekretess som advokater och sjukvårdspersonal arbetar under, rätten att förbereda sig inför en rättegång och skyddet för mänskliga rät- tigheter (the protection of human rights, a. bet. bilaga 3 s. 184). Efter- som art. 9 särskilt behandlar möjligheten till undantag och avvikelser från direktivets bestämmelser i bl.a. kapitel II med hänsyn till yttrandefriheten är det oklart om art. 13 ger möjlighet till undantag med hänsyn till yttran- defriheten. Som framgått i avsnitt 7.2 måste EG-direktiv överföras till nationell lag- stiftning och en stat som underlåter att genomföra ett direktiv helt eller delvis inom stipulerad tid riskerar bl.a. att talan om fördragsbrott väcks och att ett standardbelopp eller vite döms ut. Dataskyddsdirektivet har i genomförts genom PuL. Vid införandet av PuL ansåg lagstiftaren att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade med stöd av art. 9 i direktivet. Möjligheten till undantag enligt artikeln ansågs alltså vara större än vad som klart framgår av dess ordalydelse. Eftersom EG-direktiv enligt EG-rätten i princip tar över svensk lag och grundlag är det inte PuL utan dataskyddsdirektivet som är av betydelse för det svenska handlingsutrymmet i fråga om utvidgning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Det är alltså inte PuL:s innehåll i sig som är av intres- se här utan hur man i lagstiftningsärendet såg på möjligheten till undantag från direktivet i yttrandefrihetens intresse. PuL:s innehåll behandlas därför endast kortfattat i det följande. En utförligare redogörelse för detta finns i avsnitt 2.3.1. Vad gäller PuL i allmänhet kan följande nämnas. Lagen trädde i kraft och ersatte den gamla datalagen . Den följer i huvudsak dataskyddsdirektivets text och disposition och återspeglar väl innehållet i direktivet. Det tillståndsförfarande som gällde enligt datalagen har helt försvunnit i den nya personuppgiftslagen. Datainspektionens verk- samhet koncentreras med den nya lagen på tillsyn, information och råd- givning. Datainspektionen skall också precisera lagens regler genom att meddela föreskrifter på olika områden. PuL har varit omdiskuterad och som nämnts i avsnitt 7.3.1 uppdrog , med anledning av ett betänkande från KU, åt regeringen att göra en översyn av PuL med syfte att förändra lagstiftningen i riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk av personuppgifter så långt det är möjligt inom dataskyddsdirektivets ramar. trädde vissa ändringar av lagen i kraft (SFS 1999:1210, prop. 1999/2000:11). Ändring- arna innebär dels att överföring av personuppgifter till ett tredje land inte längre skall vara förbjuden om det tredje landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter, dels att ringa fall av överträdelse av PuL:s straffbestämmelse är straffbar. Ändringarna anges sammanta- get ha medfört att skyddet för personuppgifter i betydligt högre grad in- riktats på de förfaranden som medför allvarliga integritetsrisker och att lagstiftningen närmat sig en sådan missbruksinriktad regleringsmodell som uttalat sig för samt att användningen av modern informations- teknik därigenom underlättas (a. prop. s. 1, jfr s. 18). Vad det så gäller förhållandet till tryck- och yttrandefriheten regleras detta, som redan nämnts, i 7 § PuL. I paragrafens första stycke sägs att lagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelser- na om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. Detta följer i och för sig redan av principen om lex superior, dvs. principen om att författning av högre dignitet har företräde (jfr 8 kap. 17 § och 11 kap. 14 § RF), men regeln har intagits i lagen i förtydligande syfte (prop. 1997/98:44 s. 50 och 119). I paragrafens andra stycke undantas sådan behandling som sker ute- slutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapan- de från de flesta av lagens bestämmelser. Bestämmelserna om säkerhetsåt- gärder skall dock tillämpas också på sådan behandling. Detta stycke avses ha samma innebörd som art. 9 i direktivet och innebär att sådan journalis- tisk, konstnärlig eller litterär verksamhet som faller utanför TF:s och YGL:s skydd därför att den inte utövas i sådana medier som skyddas av grundlagarna ändå undantas från PuL:s tillämpningsområde, utom vad gäller säkerhetsåtgärder. I lagstiftningsärendet gjorde alltså lagstiftaren bedömningen att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade när dataskyddsdirektivet genomfördes genom införandet av PuL (bet. 1997/98:KU18 s. 35, rskr. 1997/98:180). Lagrådet uttalade dock att det, med en försiktig formule- ring, fick anses tveksamt om skulle acceptera att de be- stämmelser i direktivet som införlivas med svensk rätt genom den nya lagen fick vika för de svenska grundlagarna i vidare mån än som medges enligt ordalagen av art. 9 i direktivet och avstyrkte ett så vittgående un- dantag från integritetsskyddsintressena som följer av att TF och YGL tol- kas in i artiklarna. Lagrådet uttalade också att ville man vara säker på att inte lagstifta i strid med direktivet borde i stället reglerna i TF och YGL ändras så att en konflikt undveks (prop. 1997/98:44 s. 237).