sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Regler om tidsbegränsning av anställningar finns i 5, 5a och 6 §§ lagen om anställningsskydd. Reglerna om så kallad överens- kommen visstidsanställning i 5 a § och om provanställning i 6 § behöver inte särskilt kommenteras. Den centrala 5 § LAS lyder: 5 § Avtal om tidsbegränsad anställning får träffas i följande fall: Avtal , viss säsong eller visst arbete, om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet. Nya anställningsformer i Försvarsmakten 2.Avtal som avser vikariat, praktikarbete eller ferie- arbete. 3.Avtal , dock sammanlagt högst , om det föranleds av tillfällig arbetsanhopning. 4.Avtal som gäller för tiden till dess att arbetstagaren skall börja sådan tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt, som skall pågå mer än . 5.Avtal som avser anställning efter pensionering, om arbetstagaren har uppnått den ålder som medför skyldighet att avgå från anställningen med ålderspension eller, om någon sådan avgångsskyldighet inte finns, när arbetstagaren har fyllt . Om en arbetstagare har varit anställd hos arbetsgivaren som vikarie i sammanlagt , övergår anställningen i en tillsvidareanställning. Rätten att anställa en arbetstagare för bestämd tid eller tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt, är alltså begränsad till vissa särskilt angivna fall. En arbetsgivare, som överväger att anställa en arbetstagare med tillämpning av en sådan anställningsform måste förvissa sig om att anställningen i fråga får tidsbegränsas. I förarbetena till LAS (prop. 1982:71, s 119 ff) anges ett antal exempel från den statliga sektorn i vilka det kan sägas att arbetets särskilda beskaffenhet motiverar att en anställning tids- begränsas. Det kan avse forsknings- och utvecklingsarbete genom externa finansiärer eller uppdragsverksamhet som många myndig- heter bedriver på grund av särskilda beslut av statsmakterna vid sidan av den fortlöpande verksamheten. Arbetsdomstolen har i domen AD 1977:91 sammanfattat de omständigheter som får betydelse vid bedömningen om en visstidsanställning skall vara tillåten på grund av arbetsuppgifternas särskilda beskaffenhet. Här medtas endast de viktigaste. Arbetsuppgifterna måste till sin natur vara på något sätt tidsbegränsade. De särskilda arbetsuppgifter som arbetsgivaren vill ha utförda måste således komma att utföras under en i förväg fastställbar tidrymd. Ju längre den tidrymden är, desto starkare skäl föreligger att i stället tillsvidareanställa arbetstagaren. Som regel måste visstidsarbetet på ett markant sätt skilja sig från de arbetsuppgifter som tillsvidareanställd personal utför hos arbetsgivaren. Det räcker inte med att sättet att utföra uppgifterna skiljer sig från vad som annars förekommer. Nya anställningsformer i Försvarsmakten Vikariat innebär att någon anställs för att som ersättare för någon ledig arbetstagare fullgöra dennes arbetsuppgifter helt eller delvis. Praktik som ingår i en fastställd läroplan eller är en förutsättning för att en viss utbildning skall kunna godkännas omfattas av LAS, liksom feriearbete för studerande. Vidare får visstidsanställning ske om det föreligger arbetsanhopning hos arbetsgivaren. Även i dessa fall kan man notera att LAS förutsätter något som i viss mening faller utanför den ordinarie eller planerade verksamheten hos arbetsgivaren för att tidsbegränsning av anställ- ningar skall tillåtas. Det kan med viss självklarhet redan här konstateras att de i detta kapitel åsyftade frågorna om nya anställningsformer faller utanför LAS regler om tidsbegränsade anställningar. Reglerna om tids- begränsade anställningar i LAS kan dock frångås genom särskilda föreskrifter i en annan lag eller i en förordning som meddelats med stöd av lag eller genom kollektivavtal. När det gäller frågan för hur en anställning kan tidsbegränsas synes det inte gå att urskilja alldeles klara gränser oavsett om möjligheterna till tidsbegränsad anställning reglerats genom särskild lagstiftning eller kollektivavtal. Den särlagstiftning som finns ger olika möjligheter för olika områden men det torde inte i något fall vara rättsligt möjligt att tidsbegränsa en anställning för totalt än 5–. Detsamma gäller för de områden där arbetsgivarens möjlighet till tidsbegränsning reglerats genom kollektivavtal. I rättstillämpningen har Arbetsdomstolen i några fall haft att bedöma om en viss tidsbegränsad anställning varit riktig. Arbetsdomstolens uttalanden kan i detta sammanhang tolkas som att ju längre en tidsbegränsad anställning varat desto svårare blir det att bryta genom LAS skyddsregler och ju starkare blir den anställdes knytning till arbetsplatsen. Personalpolitiskt har strävan varit att ersätta särlös- ningar och detaljregleringar inom staten med lösningar som bättre överensstämmer med vad som är brukligt inom andra arbetsmark- nadssektorer. Även inom det statliga området skall parterna fritt Nya anställningsformer i Försvarsmakten komma överens genom kollektivavtal – och i successivt mindre utsträckning tvingas via författning – i frågor som gäller för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Synsättet innebär att det rent allmänt krävs starka skäl för att välja lag- eller förord- ningsreglering om sådant som bör lösas kollektivavtalsvägen. I all synnerhet gäller detta i sådana frågor som ligger inom de områden som är av centralt intresse för de kollektivavtalsslutande parterna. Till dessa områden hör anställningsformer och -villkor (löner och förmåner), frågor om arbetstider mm. , som företrädare för staten, har haft ambitionen att genom ett centralt avtal skapa möjlighet för lokala parter att inom vissa givna ramar kunna teckna avtal om anställning för begränsad tid. De lokala arbetsgivarna har ansett detta vara en nödvändighet för att kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet, bland annat därför att man då kan tillgodose behovet av anställda med relativt smal kompetens. Arbetstagarorganisa- tionerna har genomgående varit negativa och hävdat att det krävs mycket starka skäl för att genom avtal avvika från LAS. Möjligheten att anställa finns dock avtalsreglerad inom vissa myndighetsområden, t.ex. inom vad gäller sakkunniga. Det kan också konstateras att regeringen genomgående varit restriktiv när det gäller propåer från myndigheterna att i författning göra avvikelser från LAS – inte minst när det gällt deras behov att öka utrymmet för tidsbegränsning av anställningar – och hänvisat till att detta är en typ av fråga som bör lösas avtalsvägen. Avvikelser i form av förordningsreglering finns i stort sett endast inom två områden, universitetsområdet och rättsområdet. I det förstnämnda fallet kan universitet och högskolor med stöd av högskoleförordningen anställa lärare, forskare och viss administrativ personal för begränsad tid. Inom rättsområdet kan jurister anställas för begränsad tid, för t.ex. notarietjänstgöring enligt notarieförordningen eller som beredningsjurister i överrätt med stöd av överrätternas resp. instruktioner. Man kan konstatera att de nya anställningsformerna använts i rätt begränsad utsträckning inom de berörda myndighetsområdena, men att de ändock varit betydelsefulla ur verksamhetens synpunkt. Regeringens restriktiva inställning i fråga om tidsbegränsning av anställningar kommer också till synes i förändringar som gjorts i LAS, exempelvis regeln om att i det fall att en arbetstagare varit anställd som vikarie hos arbetsgivaren i mer än Nya anställningsformer i Försvarsmakten , övergår anställningen i en tillsvidare- anställning. Utvecklingslinjen är därför rätt klar: En kollektivavtalsreglering bör eftersträvas i första hand. Avvikelser från LAS skyddsregler i fråga om tidsbegränsade anställningar genom lag eller förordning kräver starka skäl men är självklart inte uteslutna. I 4 p övergångsbestämmelserna till lagen (1994:260) om offentlig anställning () stadgas således att i fråga om anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av lagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer tills vidare i författning meddela föreskrifter även om villkoret kan regleras i avtal. I betänkande (1993/94 AU16 s. 22–23) om förslaget till , § 42 samt övergångsbestämmelserna, uttalas bland annat att syftet med bestämmelserna är att ge en möjlighet till reglering för att undvika störningar i myndigheternas funktioner i avvaktan på kollektivavtal och vidare att strävan bör vara, liksom när det gäller förordningsreglerade avvikelser från LAS, att i görligaste mån ersätta de ifrågavarande författningarna med avtalsreglering. Utskottet tillägger: Detta förutsätter dock en gemensam partsvilja. I arbetsmarknadsutskottets betänkande framhålls vidare att syftet med en särskild reglering för statsanställda inte primärt är att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att genom regleringen tillgodose de medborgarintressen som gör sig gällande vid utövande av all statlig verksamhet. Uttalandet har självfallet en klar bäring på försvarsverksamheten i stort. Det finns ett framträdande allmänt intresse vad gäller försvarsfrågor. Av naturliga skäl finns en omfattande reglering av verksamheten. Principiellt viktiga frågor om Försvarsmaktens personal är också reglerade i författningar. I betänkandet (SOU 1991:87) Yrkesofficerarnas pensionsålder och åldersstruktur anförde utredaren – i frågan om långa tids- bestämda anställningar för yrkesofficerare – för övrigt att Jag är av den uppfattningen att rätten att tidsbegränsa ett anställ- ningsavtal i första hand bör regleras i kollektivavtal. Om frågan inte kan lösas kollektivavtalsvägen utesluter jag emellertid inte att en författningsreglering kan bli nödvändig för att tillgodose det allmänna intresset av en tillfredsställande personalförsörjning i Försvarsmakten. Nya anställningsformer i Försvarsmakten 9.3Möjligheten att anställa yrkesofficerare I propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74, s 147), anför regeringen att en fråga som måste lösas gäller åldersstrukturen hos officerarna. Man måste se till att yrkesofficerare kan lämna Försvarsmakten genom exempelvis yrkesväxling. En långsiktig lösning kan vara att officersyrket inte längre skall ses som ett livstidsyrke. Försvarsmakten anför i sitt underlag att officerarnas anställningsförhållanden behöver utvecklas och att regeringens synsätt kan läggas till grund för överväganden som innebär en eller flera anställningsperioder om 10–. Ett sådant synsätt bedömer Försvarsmakten ge uppenbara fördelar för personalförsörjningssystemet eftersom det förbättrar möjlig- heterna att över tiden se till att de personella resurserna inom För- svarsmakten motsvarar ställda uppgifter. Ålders- och kompetens- strukturen bland personalen skulle förbättras. Det skulle också möjliggöra ett flexibelt system vad avser oberoende befattningar och öka möjligheterna att lämna och återkomma till Försvars- makten. Eftersom utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden visar att unga människor byter yrke i hög omfattning kan ett sådant system dessutom komma att vara mer lockande än dagens system med tillsvidareanställningar. Försvarsmakten framhåller att i ett system där en anställning tills vidare ersätts med en tidsbegränsad anställning är det angeläget att arbetsgivaren tar ett tydligt ansvar för dem som av olika skäl bör lämna Försvarsmakten under eller efter en anställningsperiod. Detta kan bl.a. ske genom åtgärdspaket liknande dem som erbjuds inom ramen för så kallat yrkesväxlingsstöd. Försvarsmakten garanterar inte livstidsanställning, men garanterar stöd och engagemang för en fortsatt utveckling inom eller utom Försvarsmakten. Försvarsmakten framhåller att det skisserade personalförsörj- ningssystemet har ett stort behov av officerare som är . Genom en kombination av att officerare självmant söker sig till uppgifter utanför Försvarsmakten och yrkesväxlingsstöd bedöms därför behovet av att mer aktivt utveckla personal ut ur Försvarsmakten efter en anställningsperiod vara av ringa omfatt- ning. Försvarsmakten har i ett underlag till utredningen angett att andelen officerare som bör yrkesväxla, frivilligt eller genom att Nya anställningsformer i Försvarsmakten anställningen inte förnyas, kommer att uppgå till av hela officerskåren. I detta sammanhang bör man komma ihåg att dagens officerare skulle gå kvar på sina tillsvidare- anställningar och att åtskilliga officerare dessutom har anställning med fullmakt. Det innebär att de inte kan sägas upp enligt reglerna i LAS. har ställt sig helt avvisande till tidsbegränsade anställningar för yrkesofficerare och i stället fört fram bl.a. att: Försvarsmakten måste erbjuda både utveckling och anställning som upplevs som attraktiv. Det innebär att officeren måste känna att Försvarsmakten är beredd att göra ett långsiktigt åtagande mot honom eller henne för att vara motiverad att satsa på en utveckling i Försvarsmakten. Därför måste Försvarsmakten erbjuda en tillsvidare- anställning där officeren själv kan påverka hur länge han eller hon vill utvecklas inom Försvarsmakten. Med officerare som vill satsa på en utveckling i Försvarsmakten kommer utbildningen och tjänstgöringen att hålla en så hög kvalité att officerarna blir attraktiva även för andra arbetsgivare. Det gör att Försvarsmakten inte kommer att få några problem med åldersstrukturen, i stället bidrar den till att locka rätt personer till Försvarsmakten. Andra anställningsformer utgör en ambitionssänkning och bidrar inte till att utveckla Försvarsmaktens verksamhet. Frågan om längre (4–) tidsbegränsade anställningar har behandlats i det tidigare nämnda betänkandet SOU 1991:87: Jag har starka betänkligheter mot att konstruera ett system som medför att människor efter en längre tids anställning kan komma att ställas utan både arbete och utbildning. Dessa sociala olägenheter måste emellertid vägas mot det förhållandet att Försvarsmakten befinner sig i en mycket svår ekonomisk situation med en besvärande obalans i åldersstrukturen för officerare. Även om dessa problem kan komma att kräva extraordinära lösningar måste det dock krävas av en sådan avtalskonstruktion att den skapar reella förutsättningar för arbetstagarna att efter avslutad tjänstgöring erhålla utbildning eller arbete. Att införa ett nytt system med längre tidsbegränsade anställ- ningar som endast undantagsvis avses komma till användning ter sig inte heller ändamålsenligt. Det bör tilläggas att utredaren beträffande frågan om tids- begränsade anställningar för yrkesofficerare – inte minst mot bak- grund av att det kan bli frågan om långa anställningstider för att en investering i en officersutbildning skall vara lönsam – angav att det krävs en omfattande genomlysning i fråga om den närmare utform- ningen av ett sådant system och om behovet av författnings- ändringar. Frågan borde därför utredas i särskild ordning. Nya anställningsformer i Försvarsmakten Kontraktsanställningar av militär personal inkl befäl och officerare förekommer i flera länder. Emellertid har olika länder olika för- hållanden och traditioner både vad gäller uppbyggnaden av sina försvarsstyrkor och befälssystem samt av de regler och för- hållningssätt som finns på arbetsmarknaden. pågår dessutom en kraftfull ominriktning av försvarsmakterna runt om i världen. Det är enligt utredningens uppfattning därför knappast fruktbart att närmare analysera om det finns förebilder för en färdig lösning på dessa frågor i andra länder. Försvarsmakten har samma inställning. Förutsättningar för en reform Det torde enligt utredningens mening vara utomordentligt tveksamt om det är möjligt att få till stånd en ordning där det går att anställa yrkesofficerare för begränsad tid i så pass långa perioder som upp till . En yrkesofficers nuvarande totala anställningstid kan uppskattas till ungefär (under förutsättning att anställningen sker och med pensionsavgång vid ). Den av Försvarsmakten angivna anställningstiden är således ungefär hälften så lång som en livslång yrkeskarriär men mer än dubbelt så lång som vad som ansetts vara möjligt ifråga om tidsbegränsade anställningar på svensk arbetsmarknad. Det är därför ytterst osannolikt att parterna på statens område i kollektivavtal skulle kunna komma överens om en sådan konstruktion. Utredningen vill också peka på att det förestående generations- skiftet, när den stora 40-talistgenerationen lämnar arbetslivet, leder till påfrestningar hos många arbetsgivare, exempelvis i form av en allt ogynnsammare ålderssammansättning i personalstyrkan. De som går ut i arbetslivet är avsevärt färre och många arbetsgivare har redan betydande rekryteringsproblem. – liksom andra industriländer i samt – går med stor sannolikhet mot en brist på kvalificerad arbetskraft inom många yrken av . I den senaste (SOU 1999/2000:7) beskrivs de demografiska förändringarnas effekter som sammantaget ett av de Nya anställningsformer i Försvarsmakten verkligt stora problemområdena för . Inriktningen är och måste nu bland annat vara att skapa ett arbetsliv som medger att människor kan arbeta till högre ålder. Detta medför krav på att de stora allmänna pensionssystemen reformeras. Ett sådant arbete pågår inom hela EU. I har en tvingande lagstiftning, som ger alla arbetstagare rätt att kvarstå i anställning till , föreslagits. De nya bestämmelserna avses införas i lagen om anställningsskydd och träda i kraft . Enligt en övergångsbestämmelse skall ett kollektivavtal, som träffats dess- förinnan, gälla till dess avtalet löper ut, dock längst till och med utgången av . Det är att märka att de nya bestämmelserna gäller alla personalkategorier utan undantag. För t.ex. brandmän, flygledare och yrkesofficerare gäller lägre ålder för avgångs- skyldighet än . Även dessa kategorier infogas således i den nya lagstiftningen. När det sedan gäller benägenheten hos arbetstagarna att arbeta till högre ålder , med en genomsnittlig faktisk pensionsålder som ligger runt i staten, bör vägas in att det nya pensionssystemets ersättningsnivåer dels är lägre än i tidigare system, dels ger kraftigt minskande pension vid avgång före den ordinarie pensionsålderns inträde. Bägge dessa effekter kommer att ge starka incitament för individerna att arbeta högre upp i åldrarna. Att i en sådan samhällssituation söka introducera särlösningar för Försvarsmakten baserat på att man där anser sig ha för många äldre officerare – – är knappast en lättframkomlig väg. I och för sig går det givetvis att hävda att de skäl, nämligen yrkets karaktär, som ligger bakom den nuvarande lägre pensionsåldern för officerare är giltiga. Därmed skulle den nya rätten för arbetstagare att kvarstanna i arbetet till understryka behovet av att införa tidsbegränsade anställningar som ett instrument för arbetsgivaren att kunna balansera ålders- strukturen. Att nu genom förändringar i lagen om anställnings- skydd införa generella regler som medger att arbetstagare kan anställas på långa tidsbestämda kontrakt skulle emellertid medföra risker för kringgång. Utredningen bedömer därför att det inte heller är möjligt att den vägen åstadkomma en lösning. Nya anställningsformer i Försvarsmakten Erfarenheterna från senare år visar att av yrkesofficerarna slutar och hälften har slutat ( en tredjedel går kvar till ). Självklart är det många duktiga yngre officerare man då tappar spontant. Men denna avgångstakt är dock inte exceptionell jämfört med andra myndigheter med kunnig och attraktiv arbetskraft, som t.ex. skatteförvaltningen. Och en personalgenomströmning behövs bland annat för att upprätthålla en godtagbar åldersbalans i organisationen. Försvars- makten själv bedömer att behovet av att utveckla personer ut ur Försvarsmakten efter en anställningsperiod – med hänsyn till frivilligt yrkesväxlingsstöd – kommer att vara av ringa omfattning. För utredningen framstår inte behovet av en konstruktion med långa tidsbestämda kontrakt som stort. När det gäller Försvarsmaktens problematik med ålders- strukturen går det att hävda att den kan ha sin grund i helt andra faktorer än som har att göra med anställningsformen. En sådan faktor är enbefälssystemet i dess nuvarande form, som i förening med skolsystem och befordringsgrunder leder till en successiv utslagning av officerare redan när de är rätt unga och dessa kommer sedan att gå kvar i organisationen. Man kan med visst fog påstå att den strävan till klassutjämning, som enbefälsreformen gav uttryck för, i viss mån gett motsatt effekt; ett system som från början var tänkt att vara egalitärt har blivit elitistiskt till sin funktion. Systemet har också ensidigt styrt mot chefskarriären. Enligt utredningen är det mer fruktbart att söka andra vägar att förbättra personalförsörjningen och åldersstrukturen än genom tidsbegränsade kontrakt och dessa, exempelvis en bredare syn på kompetens och karriär, kan sökas även inom enbefälssystemets ramar. Utredningen ser redan på dessa grunder inget utrymme att aktualisera en reform av så ingripande slag som den som diskuteras. Frågan förtjänar dock ytterligare kommentarer. Ytterligare överväganden och slutsatser Enligt utredningens uppfattning förefaller Försvarsmaktens motiv för att det borde inrättas ett system med långa tidsbegränsade anställningar – som man snarare borde benämna tidsbestämda anställningar eller kontrakt – för yrkesofficerare svaga. Nya anställningsformer i Försvarsmakten kontrakt är för det första allmänt sett uppenbart främmande för traditionen på svensk arbetsmarknad. Arbetsgivaren skulle ju i praktiken ges möjlighet – mitt i ett pågående yrkesliv – att ensidigt ompröva och bestämma om anställningens bestånd. För det andra torde kostnaderna för yrkesväxlingsstöd eller andra ersättningar bli avsevärda i ett sådant system enligt utredningens bedömning och särskilt i de fall tvångsavveckling sker. Utredningen har med hän- syn till sin principiella inställning inte funnit anledning att djupare penetrera finansieringsfrågorna. Det kan vara av visst intresse att statsmakterna strävat efter att i allt högre utsträckning låta kostnader för exempelvis förtidsavveckling och rehabilitering stanna på myndigheterna inom ramen för anslagen. För det tredje finns ett starkt fackligt motstånd i denna för personalorganisationerna centrala principfråga. För det fjärde skulle systemet bara kunna användas vid nyanställning och skulle därför inte kunna få effekt . Denna bedömning under- stryks av att av dagens officerare har fullmaktsanställning. För det femte kan, som utredningen anfört, inte behovet av denna konstruktion vara särskilt stort. Slutligen är påståendet att systemet skulle vara attraktivt för unga människor diskutabelt. Det finns emellertid enligt utredningen anledning att beröra en annan mycket viktig aspekt. Man bör noga betänka om ett sådant här system passar in i en framåtsyftande personalpolitik för Försvarsmakten och framförallt då synen på personalen. Systemet kan ju lätt framställas som att Försvarsmakten skall ges rätt till ett negativt urval: De officerare som inte duger för högre befattningar eller eljest fungerar mindre väl kan vid behov enkelt avskiljas i ungefär samma ålder som yrkesarméernas underofficerare brukar lämna med pension och/eller andra vederlag. Med all sannolikhet blir en av Försvarsmaktens viktigaste frågor att rekrytera, utveckla och behålla sina officerare. Försvarsmakten har en god rekryteringskraft och insikten om att det kanske helt enkelt skulle kunna bli stora luckor i kadrerna är inte allmän. Värnpliktstjänstgöringen – som fullgörs av ett mindretal av de unga – blir kanske trots allt en otillräcklig rekryteringsbas och rekryteringsmöjligheterna kan komma att påverkas negativt av detta eller rent allmänt av utveck- lingen i samhället, där inte minst de demografiska faktorerna talar för en brist på kvalificerad arbetskraft. Utlandsverksamheten visar på de stora sårbarhetsproblem som redan finns och som riskerar att förvärras på . Nya anställningsformer i Försvarsmakten Utredningen vill slutligen framhålla att den starka kritiken riktar sig mot konstruktionen med dessa långa men tidsbegränsade anställningar som sådan.