sou · GPB365 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är heller inte otänkbart att budgetprocessen kommer att genomgå ytterligare förändringar . Talmannen är en av dem som kritiserar budgetprocessen för att den upptar alldeles för stort utrymme i riksdagsarbetet och är alldeles för utsträckt i tiden. Den kritiken ser vi som en indikator på att den nya budgetprocessen behöver ytterligare tid på sig för etablering. Vi anser att det är förhastat att flytta valdagarna enbart på grund av den nya budgetprocessen. Vår slutsats är att den nya statliga budgetprocessen behöver kalibreras ytterligare för att undvika de olyckliga konflikterna mellan budgetarbete och valrörelsen. Vi tror nämligen att det annars kan bli svårt att förklara för medborgarna varför budgetprocessen måste vara styrande för demokratins högtidligaste höjdpunkt skall avhållas. Under alla omständigheter är det för sent att flytta riksdagsval. Det betyder ju att problematiken med krockar mellan budgetarbete och riksdagsval ändå måste finna en lösning inom en mycket snar framtid. Hur en sådan justering av budgetarbetet var fjärde höst skulle kunna se ut ligger dock utanför vårt uppdrag. 6NLOGD YDOGDJDU RFK YnUYDO" (Q VDPPDQIDWWQLQJ 241 11 Skilda valdagar och vårval? Den författningspolitiska debatten om valdagarnas inbördes placering har förts . Som sakfråga betraktad är den smått unik. Debatten är äldre än den svenska demokratin. Den huvudsakliga tematiken – valdeltagandet, ansvarsutkrävandet och relationen mellan staten och kommunerna – har dock i stora delar varit densamma . Idén om den goda valrörelsen har varit utgångspunkten för vår studie av skilda valdagar och vårval. En modern liberal representativ partidemokrati kan inte operera särskilt effektivt utan att demokratins huvudrollsinnehavare – väljare, partier och medier – har vissa kvaliteter och ges vissa förutsättningar att genomföra bra valrörelser. Några av dessa krav är att SDUWLHUQD klarar av att presentera tydliga alternativ, föra en saklig politisk debatt och mobilisera medlemmar och sympatisörer. 0HGERUJDUQD bör besitta ett starkt samhällsengagemang och förmå att informera sig om de politiska alternativen så att de kan väga dem mot varandra på ett rationellt sätt. partier och kandidater, kommentera politiska händelser och utspel och med saklighet och djup informera medborgarna om politik. Vi har i denna antologi genomfört analyser av den historiska debatten om valdagarnas placering och av demokratins huvudaktörer medborgare, partier och medier. Huvuduppgiften har varit att belysa frågorna om i vilken utsträckning den goda valrörelsen kan förverkligas på nivå om kommunvalen skiljs från riksdagsvalen och om hur förutsättningarna för den goda valrörelsen förändras om valen flyttas . )|UXWVlWWQLQJDUQD I|U JRGD NRPPXQDOD YDOU|UHOVHU Förutsättningarna för goda kommunala valrörelser i har i många avseenden blivit bättre , den gemensamma valdagen till trots. I första hand är det medborgarna och 242 6NLOGD YDOGDJDU RFK YnUYDO" (Q VDPPDQIDWWQLQJ medierna som i allt större utsträckning lever upp till våra allmänt formulerade aktörskrav på den goda kommunala valrörelsen. Det handlar om ett antal generella trender som uppvisar få tecken på avmattning. Vi har därför anledning att förvänta oss att dessa trender fortsätter över de närmaste valen. Mediernas bevakning av de kommunala valrörelserna blir allt mer omfattande. Intresset och beredskapen för att bevaka kommunala val har gradvis ökat hos den svenska dagspressen (kap 8). Väljarnas kunskaper om och intresse för kommunpolitik har ökat sedan den gemensamma valdagens införande (kap 5). En växande andel väljare fattar separata röstningsbeslut i kommun- och riksdagsval. En indikator är att röstdelningen har ökat kontinuerligt sedan den gemensamma valdagens införande 1970 (kap 5). Väljarnas kunskaper om huruvida det är staten eller kommunen som har huvudansvaret för olika verksamheter har ökat (kap 9). Andra generella trender som har konsekvenser för våra tolkningar är den ökade partipolitiseringen i kommunerna, den reellt ökade betydelsen av kommunalpolitiken för enskilda medborgare samt den allt mer frekventa bildningen av nya kommunala partier. Dessa trender är visserligen mycket långsiktiga men utövar likväl en positiv kraft på den kommunala demokratin. Den så eftersträvade vitaliseringen av lokaldemokratin förverkligas långsamt i takt med att det kommunala självstyret utvecklas och att allt större värden står på spel i kommunvalen. Mot bakgrund av dessa trendmässiga förändringar är det berättigat att ställa frågan om det överhuvudtaget är nödvändigt att skilja valdagarna åt. Många av de kvaliteter som anhängarna av skilda valdagar vill kunna skänka den kommunala demokratin – kunnigare och mer engagerade kommunmedborgare, större uppmärksamhet för och mediebevakning av kommunalpolitik och bättre förutsättningar för lokalt ansvarsutkrävande – har avsevärt förbättrats . Vi är medvetna om att man här lika gärna kan vända på argumentationen och uttolka de konstaterade trenderna som ett stöd I|U förslaget att skilja valdagarna åt. Om förutsättningarna för en väl fungerande demokrati aldrig varit bättre än vad de är nu finns det väl all anledning att i detta gynnsamma läge låta lokaldemokratin stå på egna ben utan riksdagsvalet som stöd. Ett ytterligare nödvändigt villkor för att separata kommunala valrörelser skall fungera är att partiernas lokala fotfolk – de som skall utföra allt praktiskt arbete i samband med de kommunala valrörelserna – verkligen är beredda att genomföra detta omfattande kampanjarbete. Det mesta av önsketänkandet om att skilda valdagar skall kunna vitalisera den kommunala demokratin vilar på antaganden om att fotfolket faktiskt kommer att kunna engageras för valrörelsearbete i samma eller till och med större utsträckning som i samband med de nuvarande riksdagsvalen. Resultaten av våra undersökningar reser en del frågetecken kring hur god beredskapen för skilda valdagar egentligen är bland de lokalt partiaktiva. Frågan om skilda valdagar är mycket svagt partipolitiserad och svagt förankrad hos de lokalt kampanjansvariga. Kännedomen om det egna partiets ståndpunkter är låg (kapitel 7). Kampanjansvarigas åsikter om skilda valdagar uppvisar svaga samband med generella vänster-högerideologier. Personer som står till vänster tenderar att vara något mindre positiva till en valdagsreform än personer som står till höger (kapitel 7). Kampanjansvarigas åsikter om skilda valdagar är empiriskt svårplacerade i förhållande till mer principiella föreställningar om elit- och deltagande- demokrati (kapitel 7). Lokalt kampanjansvariga och kommunstyrelseordföranden är mer negativa till skilda valdagar än ledamöter (kapitel 9). Frågetecknen inför de lokalt partiaktivas möjligheter att kunna fördubbla sina insatser i svenska valrörelser har sin resonansbotten i den allmänna, generella problematik som kallas partiernas kris. innebär svårigheterna att rekrytera och behålla medlemmar och partiaktiva en stor stress på partierna som organisationer, och är därmed en stor utmaning för partidemokratin på alla nivåer, inte bara den kommunala. Skilda valdagar kräver ett tillskott av eldsjälar som vill och kan driva kampanjverksamhet för sig själva och för sina partier under valrörelserna. En valdagsreform kan i bästa fall bli en väckarklocka för det lokala kampanjarbetet – en tydlig signal om en stark vilja att vända den negativa utvecklingen för partidemokratin och återuppväcka ett vilande medborgerligt politiskt engagemang. Men det är en högriskstrategi: I hela västvärlden karaktäriseras lokala val som ett andra rangens val just eftersom kampanjverksamhet, medieuppmärksamhet och medborgerligt intresse, engagemang och deltagande generellt är lägre än i samband med riksvalen. Vi ställer därför frågan om det verkligen är i samband med lokala val vi har störst möjligheter att vända den negativa trenden i partidemokratin. Har kommunpolitiken tillräcklig förmåga att fungera som katalysator för medborgerligt politiskt engagemang? Visst kan lokala frågor på sina håll väcka mycket starkt politiskt engagemang bland kommunmedborgarna. Historiskt har det dock varit nationella och 244 6NLOGD YDOGDJDU RFK YnUYDO" (Q VDPPDQIDWWQLQJ internationella sakfrågor som fört de största grupperna av medborgare in i ett livslångt partipolitiskt engagemang. .RQVHNYHQVHU I|U GHQ NRPPXQDOD GHPRNUDWLQ Den svenska har varit överlag positiv till förslaget att skilja valdagarna åt. Även om majoritetsförhållandena i sakfrågan förändras – riksting sade så sent som nej till skilda valdagar – är det inte uteslutet att beslutar om att införa ett valsystem med skilda valdagar i kommun- och riksdagsval. Våra olika delstudier har kunnat säga något om vad vi i så fall kan förvänta oss av ett system med skilda valdagar: Ett klart lägre valdeltagande i kommunala val. Vår uppskattning är att valdeltagandet i genomsnitt kommer att bli mellan lägre i kommunvalen än i riksdagsvalen. Den kommunala demokratin går därmed miste om mellan en halv och en miljon röster (kapitel 4). Mot bakgrund av goda kunskaper om individuellt valdeltagande kan vi förutsäga vilka kategorier av medborgare som inte längre kommer att delta i kommunvalen om valdagarna skiljs åt. Det rör sig i första hand om grupper med låg social status och socialt icke-integrerade grupper, det vill säga grupper som inte sällan är klienter i olika välfärdsprogram (kapitel 4). Större variationer i valdeltagande mellan kommunerna. Faktorer som skillnader i mediebevakning och socioekonomisk struktur mellan kommunerna får större spelrum. Det kommunala valdeltagandet kan förväntas bli mer beroende av förekomsten av brännande frågor som t ex nyetableringar av företag och industrier, infrastruktursatsningar eller förvaring av kärnavfall (kapitel 4+5+8). Skilda valdagar kan leda till att den generella trenden mot minskade valdeltagande i förstärks (kap 6). Kommunvalen får karaktären av barometerval. Nationella oppositionspartier använder de kommunala kampanjerna för att angripa den sittande regeringen. Resultaten av kommunvalen uttolkas följaktligen i termer av stöd/icke-stöd för den sittande nationella regeringen. Det sittande regeringspartiet kommer generellt att bestraffas av medborgarna i kommunvalen, vilket kan komma att få rikspolitiska konsekvenser (kapitel 4). Fortsatt rikspolitisk dominans över kommunpolitiken. Att nationella teman dominerar i lokala val är ett JHQHUHOOW fenomen i moderna demokratier som endast i begränsad utsträckning tycks ha att göra med om man anordnar gemensamma eller skilda valdagar (kapitel 4). Något större uppmärksamhet för kommunala frågor i medierna, under förutsättning att de lokala partierna orkar driva självständiga och ambitiösa valrörelser (kapitel 8). Det är sannolikt att ökad mediebevakning i sin tur kan komma att innebära ett något ökat intresse och engagemang för lokalpolitik hos kommunmedborgarna. Mediebevakningen av och de politiska diskussionerna under kommunala valrörelser kan komma att domineras av olika storstadsproblem helt enkelt på grund av medierna tenderar att i första hand koncentrera sin bevakning till de områden där de flesta prenumeranter finns (kapitel 8). Oftare anordnade allmänna val innebär en mer frekvent motion för demokratin, vilket innebär en ökad, men jämnare arbetsbelastning för i första hand de lokala partiorganisationerna och lokalt partiaktiva. Ett system med skilda valdagar hade, om reformen varit genomförd , inneburit nio valrörelser (kapitel 4). Tätare val innebär att genomsnittsåldern för gruppen förstagångsväljare minskar något eftersom vissa årskullar får möjligheter att rösta i livet än vad de annars skulle ha fått. Avsaknaden av ett samband mellan å ena sidan medborgarnas intresse och engagemang för kommunalpolitik och å andra sidan förekomsten av röstdelning reser frågor om i vad mån den kommunala demokratin kan vitaliseras genom att skilja valdagarna åt (kap 6). Våra resultat är mer problematiska att hantera för anhängarna till skilda valdagar än för motståndarna. Ett skäl till varför vi har kunnat bekräfta fler negativa konsekvenserna är att de negativa konsekvenserna, som t ex det minskade valdeltagandet, helt enkelt är lättare att veta någonting säkert om eftersom det existerar mycket internationell forskning. Många av de positiva konsekvenser som anhängarna menar kommer att bli resultatet av en valdagsreform har karaktären av önsketänkande och är betydligt mer svåråtkomliga genom befintlig forskning. De höga förväntningarna om att kommunpolitiken äntligen skulle kunna träda fram ur skuggan från rikspolitiken om valdagarna skildes åt måste skrivas ned. Detsamma gäller förhoppningarna om en omedelbar vitalisering av de kommunala valrörelserna till följd av de föreslagna institutionella förändringarna. bekräftar forskningen flera av de hotbilder som motståndarna till skilda valdagar målat upp, i synnerhet den med det sjunkande valdeltagandet i kommunvalen. 6NLOMD YDOHQ nW PHQ KXU" Anhängarna till skilda valdagar är många. Men de uppmärksammar sällan det faktum att det finns många alternativa sätt att skilja valdagarna åt. Med utgångspunkt från vår idé om den goda valrörelsen finns det alternativ som vi betraktar som bättre än andra. Om bestämmer sig för att skilja valdagarna åt är en återgång till den 246 6NLOGD YDOGDJDU RFK YnUYDO" (Q VDPPDQIDWWQLQJ periodicering som användes i före den gemensamma valdagens införande den enklaste lösningen. Gemensamma kommun- och region/- landstingsval skulle i så fall anordnas i hela landet som ligger mittemellan de ordinarie riksdagsvalen. Regelbundenheten med val leder till en jämn belastning på demokratins aktörer och minimerar risken för valtrötthet. Att anordna allmänna val lagom ofta skulle dessutom kunna stärka medborgarnas sakta eroderande känsla av röstplikt. Vi avfärdar olika förslag om rullande system med exempelvis val i en fjärdedel av kommuner . Ett skäl är att rullande system innebär att det behöver anordnas mer än en valrörelse , vilket dramatiskt ökar riskerna för valtrötthet och kan leda till en ytterligare minskning av valdeltagandet inte bara i kommunvalen utan i DOOD allmänna val (kapitel 4). Skulle förorda en övergång till ett system med skilda valdagar bör man överväga någon form av övergångslösning för att undvika en tvåårig mandatperiod efter det sista gemensamma kommunvalet. En så kort mandatperiod skulle kunna innebära av politiskt dödläge i många kommuner, vilket förstås skulle vara en förödande inledning på valdagsreformen. Övergångslösningen vi lanserar är att I|UVW ha två efter varandra följande treåriga mandatperioder för kommuner och regioner/landsting och GlUHIWHU växla över på fyraåriga mandatperioder. Att inleda det nya systemet med två treåriga mandatperioder kan fungera bra som en del i strategin att öka intresset och uppmärksamheten för den kommunalpolitiska nivån (kapitel 1). Den tredje söndagen bör även i fortsättningen användas som valdag för samtliga svenska val (utom Europaparlamentsvalen) för att även i fortsättningen kunna bereda plats för långa, intensiva och oavbrutna valrörelser före de allmänna valen. Vår genomgång visar att det inte finns några vårvalsalternativ som uppfyller dessa krav. Med utgångspunkt från idén om den goda valrörelsen ställer vi oss tveksamma till förslaget att flytta valen (kapitel 10). 0HQ VNLOGD YDOGDJDU UlFNHU LQWH Enligt vår uppfattning är den främsta lärdomen av våra olika delstudier att skilda valdagar varken kan eller bör betraktas som en trollformel som i ett slag löser den kommunala demokratins problem. Det vore ett misstag att betrakta reformen som en enkel justering av gällande valordning. Skilda valdagar förändrar radikalt spelreglerna för den svenska demokratin. Men utan att genomföra andra förändringar eller satsningar förefaller det sannolikt att nettoeffekten av reformen blir QHJDWLY för svensk demokrati i allmänhet och för den kommunala demokratin i synnerhet. Till en början måste de allvarliga negativa konsekvenserna av det lägre valdeltagandet i kommunala val kompenseras genom andra satsningar på demokrati. Om reformen skall lyckas måste den kombineras med ett antal åtgärder för att uppmuntra lokala partiorganisationer att bedriva goda valrörelser, öka medborgarnas intresse och engagemang för lokalpolitiken och öka mediernas uppmärksamhet för de lokala valen. Med stöd av internationella erfarenheter menar vi att det inte förslår med fromma förhoppningar om att skilda valdagar L VLJ producerar en vitaliserad demokrati. Det krävs mer än att bara ändra valordningen: Fotfolket inom partierna måste vara med på noterna, stora ekonomiska resurser måste tillföras för att ge de kommunala valrörelserna en rimlig chans att fungera och ansvars- och kompetensförhållandena mellan staten och kommunerna måste bli tydligare. Ett första råd vi vill ge författningspolitiker är att närmare undersöka hur förutsättningarna för den goda valrörelsen egentligen är bland de lokalt partiaktiva i sina respektive partier. Det är uppenbart att livfulla och engagerande kommunala valrörelser inte uppstår av sig självt bara för att man anordnar separata kommunval. Våra högt ställda krav på valrörelserna kräver också fortsättningsvis stora insatser och uppoffringar av frivilliga kampanjarbetare. Våra studier reser som sagt frågetecken kring de partiaktivas beredvillighet att bedriva valrörelser istället för . Ett stort ansvar ligger hos de politiska partierna. Om partierna inte kan uppbringa entusiasm i de egna leden för en intensifierad politisk kampanjverksamhet i form av ett dubblerat antal valrörelser, ja då riskerar skilda valdagar att bli ett misslyckande. valrörelsen börjar med de lokala partiorganisationerna. Reformens HNRQRPLVND kostnader har inte diskuterats särskilt mycket i denna antologi. Enligt vår uppfattning är det mycket betydelsefullt att de separata kommunala valrörelserna inte behandlas styvmoderligt när det gäller tilldelning av ekonomiska resurser. Vi tänker i första hand på kostnaderna för valadministration och det särskilda kampanjstödet till partierna. De kommunala valrörelserna är redan i utgångsläget handikappade i förhållande till riksvalrörelserna när det gäller exempelvis medial uppmärksamhet, uppfattad betydelse och så vidare. Så långt det är möjligt bör de kommunala valrörelserna ha ekonomiskt samma förutsättningar som riksvalrörelserna. Ett halvhjärtat ekonomiskt stöd till de kommunala valen är inte acceptabelt. Idealet är att partierna förmås att satsa minst lika mycket 248 6NLOGD YDOGDJDU RFK YnUYDO" (Q VDPPDQIDWWQLQJ på de kommunala valrörelserna som på riksvalrörelserna. Ett enkelt sätt att åstadkomma detta är förstås att öronmärka partistöd för kommunala valrörelser. I takt med att personröstningssystemet utvecklas kan man även förvänta sig ett externt tillflöde av kampanjmedel för att driva individuella personvalskampanjer. Hur mycket skulle kostnaderna för valadministrationen öka med ett system med skilda valdagar? Samtal med representanter för den nya valmyndigheten har visat det är mycket komplicerat att fastställa räkningen för separata kommunval. Vissa engångskostnader i samband med valen som t ex kostnaderna för personal och för poströstningen (eller motsvarande) skulle nästan dubbleras, medan t ex kostnader för utbildning av valarbetare skulle kunna bli lägre eftersom val ger en jämnare belastning på valadministrationen. Vi vågar oss inte på att uppskatta kostnaderna i det här sammanhanget, utan nöjer oss med att konstatera att det bör röra sig om ett niosiffrigt tal. Ett införande av skilda valdagar innebär, och bör också innebära, en rejäl utgiftsökning för valadministration och partistöd. Vårt tredje råd till författningspolitikerna är ytterligare en variant på budskapet om man skall satsa skall man göra det ordentligt. En förutsättning för lyckat utfall av valdagsreformen är att ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna tydliggörs. I en flernivådemokrati där ansvarsutkrävande lyfts fram som betydelsefullt är det givetvis en fördel om medborgarna har en rimlig möjlighet att ta reda på var ansvaret för olika verksamheter ligger. På många områden är det inte möjligt . I förlängningen betyder vårt råd att kompetensförhållandena mellan staten och kommunerna sannolikt måste formellt regleras genom ny lagstiftning. Inom parantes sagt kan sådana åtgärder förstås vidtagas även om vi inte skiljer valdagarna åt. En ytterligare närbesläktad förutsättning för lyckat utfall av reformen är att begränsa de förväntade starkt negativa effekterna på valdeltagandet i kommunvalen. För att faktiskt lyckas med detta behöver kommunvalen GH IDFWR bli mer betydelsefulla än vad de är . Vi vet från den internationella valdeltagandeforskningen att ju mer medborgarna uppfattar står på spel desto högre kommer valdeltagandet att bli i de separata kommunvalen. Ett uppenbart sätt att låta mer stå på spel i de kommunala valen är att öka det kommunala självstyret, det vill säga överföra ännu mer politisk makt från staten till kommunerna. Båda dessa förutsättningar för en lyckosam valdagsreform – en tydligare ansvarsfördelning mellan staten och kommunen och ett ökat kommunalt självstyre – är dock högst kontroversiella. Frågan om ökat kommunalt självstyre är en ännu hetare politisk potatis än frågan om skilda valdagar. Icke desto mindre vill vi slå fast att det finns ett intimt samband mellan dessa två frågor. Satsningar på skilda valdagar och på ett utökat och mer formellt reglerat kommunalt självstyre går i många avseenden hand i hand. Förmodligen bör dessa satsningar antingen genomföras eller inte alls. (Q IUnJD RP LGHRORJL Trots alla teknikaliteter är frågan om skilda valdagar til syvende og sidst en utpräglat ideologisk fråga. Som institutionell reform kan den betraktas som ett medel för att uppnå vissa mål. I debatten kan det dock från tid till annan vara svårt att se vad dessa mål egentligen är. Debatt- analysen i kapitel 3 visar att anhängare och motståndare till skilda valdagar gör olika prioriteringar när det gäller värdet av ett högt valdeltagande, betydelsen av medborgarnas möjligheter till ansvarsutkrävande och relationerna mellan staten och kommunerna. Skilda prioriteringar kan användas för att föra olika argumentationslinjer till olika demokratisyner (se kapitel 3). Motståndarargumenten till skilda valdagar hör i huvudsak hemma i en lång svensk GHOWDJDUGHPRNUDWLVN tradition där ett högt valdeltagande betraktas som helt överordnat andra mål. Anhängarnas argument baserar sig oftare på VDPWDOVGHPRNUDWLVND utgångspunkter. valdeltagande är inte det enda målet för en väl fungerande demokrati. I kommunvalen är det betydelsefullt att kommunmedborgarna är kunniga och välinformerade om politik och att de, efter det demokratiska samtalet har avslutats, har förmåga och möjlighet att fatta rationella röstningsbeslut (där icke-röstning är ett fullt rimligt alternativ). Ansvarsutkrävandemålet uppfylls under förutsättning att valet har föregåtts av en saklig debatt där alla argument för olika politikinriktningar har haft möjlighet att brytas mot varandra. Vissa av anhängarargumenten kan föras till en HOLWGHPRNUDWLVN föreställning. hör argument som prioriterar möjligheten till ett effektivt ansvarsutkrävande på rätt politisk nivå betydligt högre än medborgerligt intresse, engagemang och deltagande; det tydligaste exemplet är argumentationslinjen att den gemensamma valdagen innebär en konstgjord andning för valdeltagandet i kommunvalen (jfr kapitel 4). En slutreflexion är att författningspolitiska sakfrågor har många likheter med utrikes- och säkerhetspolitiska sakfrågor. För det första bör en bred nationell enighet eftersträvas eftersom frågorna handlar om spelregler som påverkar alla demokratins aktörer och eftersom nya författningspolitiska doktriner kan förväntas gälla framöver. För det andra bör kompromisser undvikas eftersom det 250 6NLOGD YDOGDJDU RFK YnUYDO" (Q VDPPDQIDWWQLQJ