sou · GPB352d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett undantag är (1984; 1995) undersökningar av små barn på barnhem, vilka också de visar på svårigheterna att åstadkomma positiva resultat i dygnsvård. För ungdomsvårdens del kan hänvisas till (1998) under- sökning av vården på ett så kallat särskilt ungdomshem.2 Studien ger en mycket negativ bild av förutsättningarna att bedriva behand- ling och stoppa kriminalitet/missbruk bland de ungdomar som vistas där. 2 Särskilda ungdomshem är de institutioner där de svåraste ungdomarna placeras. De kallas även för §12-hem (tidigare ungdomsvårdsskolor) och drivs av , SiS. Syftet med den här rapporten är att på olika sätt belysa vilka för- ändringar som skett när det gäller dygnsvårdens och öppenvårdens omfattning, samt beskriva vilka som blir place- rade.3 De frågor vi ställer kan sammanfattas på följande vis: N Hur har antalet för samhällsvård omhändertagna barn och unga förändrats och hur kan denna förändring rela- teras till andra insatser inom den sociala barnavården? N Vilka förändringar har skett i sammansättningen av de barn som placeras med avseende på kön, ålder och invandrarbakgrund? N Hur skiljer sig omhändertaganden och förebyggande insatser mellan olika kommuner? N Hur hänger 1990-talets förändringar i omhändertaganden ihop med förhållanden inom och utom ? Vilken roll spelar skillnader mellan kommunernas sätt att bedriva barna- vård, ändringar i lagstiftningen, förändrade strukturella villkor för barn och unga? På denna punkt kommer våra diskussioner med nödvändighet att vara spekulativa. Mycket litet är känt om hur yttre och inre förhållanden påverkar utfall i form av omhändertaganden av barn och ungdomar. Empiriskt bygger kapitlet framförallt på bearbetningar av Social- styrelsens register över den sociala barnavårdens insatser och demografisk statistik från , speciellt framtagen för denna rapport. baseras på uppgifter som inhämtas från landets kommuner. Dessa datas tillförlitlighet har diskuterats utförligt på andra ställen (, Sallnäs & 1999; 1999; 2000). De problem som främst berör vår studie är under- och överrapportering från kommunerna. Storleken på underrapporteringen är okänd, och varierar sannolikt mycket mellan olika kommuner (se 1997). I en studie av tonårsplaceringar 1991 fann forskarna en 11-procentig överrapportering, det vill säga kommun- erna hade registrerat placeringar som aldrig blivit gjorda (, Sallnäs & , kommande; diskuteras i , Sallnäs & 1999). Det är omöjligt att uppskatta i hur hög grad under- och överrapportering balanserar varandra. Registret har förbättrats i flera omgångar under 1990- talet och ansvariga på har funnit att fel av olika slag 3 För aktuella genomgångar av den sociala barnavårdens organisering, resurser, insatser, metoder och resultat mot bakgrund av forskningen på området se (1999) och (2000). successivt minskat (1999). Vi har dock antagit att över- respektive underrapporteringen inte förändrats i avgörande omfattning . Men det blir viktigt att främst uppmärksamma tydliga förändringar , och bortse från svaga tendenser, eftersom dessa kan vara statistiska artefakter. För en del av resul- taten som redovisas här har eventuella fel i registret troligen liten eller ingen betydelse. Det är inte sannolikt att det finns systema- tiska fel som exempelvis leder till över/underskattning av en ålders- grupp jämfört med en annan, eller av ungdomar med/utan invandrarbakgrund. SCB:s befolkningsstatistik betraktas av oss som tillförlitlig, eftersom den bygger på folkbokföringsuppgifter. Däremot finns det ett par ofrånkomliga felkällor i våra kon- struktioner, exempelvis att barns vårderfarenhet utomlands inte kan registreras och att barn som emigrerat från inte räknas i vissa tabeller, men vi bedömer dessa fel som av marginell betydelse. I den första delen av kapitlet analyseras vilka förändringar som skett . Vi diskuterar 1990-talets ökningar av omhänder- taganden och hur man kan se på dem i ett längre historiskt pers- pektiv, samt sätter ökningen i relation till andra insatser från social- tjänstens sida. Vi går vidare med att analysera vilka barn som blir omhändertagna och de förändringar som skett i detta avseende. Därefter beskrivs hur förändringarna ser ut på nivå och vilka faktorer som påverkar kommunala skillnader. Avslutningsvis diskuteras tänkbara orsaker till förändringarna . 6.2Hur många barn blir omhändertagna? Följande mycket enkla figur (Figur 1) är utgångspunkten för den här rapporten. Den visar förändringar i årliga påbörjade omhändertaganden . Liksom i de kommande figurerna som analyserar påbörjade åtgärder under enskilda kalenderår, kan varje barn registreras för påbörjat omhänder- tagande en gång . Samma barn kan dock (teoretiskt) återkomma i rad om han eller hon omhändertas . Påbörjade insatser tar fasta på barnavårdens insatser (man genomför ett omhändertagande eller en annan åtgärd) och är därför ett bra mått vid analyser av förändringar i omfattning och inriktning av insatser . Från att ha legat stilla eller till och med minskat under en följd av år har påbörjade omhändertaganden gått upp . påbörjades dygnsvård för 1,8 barn per tusen, medan andelen var 2,4 per tusen. Detta innebär en kraftig procentuell ökning – – men sett till hela befolkningen i ålders- spannet 0–– 2,8 miljoner – handlar det om relativt få barn och unga. påbörjades omhändertaganden för totalt 6 000 unga individer.4 Antal barn och unga (0–) per tusen med påbörjad dygnsvård, 1990–1999 De flesta omhändertaganden varar . Drygt hälften av de frivilliga omhändertaganden som avslutades hade pågått eller mindre och medianvårdtiden var . Tvångsomhändertaganden tenderar att ha längre varaktighet, pågick än och medianvård- tiden var 20,7 månader. i ett längre tidsperspektiv har sannolikt omhändertaganden blivit mer kortvariga, bland annat på grund av att tvångsomhändertagandenas andel har minskat. Varaktighet och rörelser in och ut ur åtgärdssystemet och mellan olika insatser är emellertid ett relativt outforskat fält (se dock m.fl. 2000). Större delen av de påbörjade omhändertagandena berör ung- domar och inte små barn. Omkring 2 500 av de barn för vilka omhändertaganden påbörjades var , medan 4 I detta fall baseras beräkningarna av omhändertaganden på befolkningen (ett omhändertagande kan vara högst till denna ålder). I de övriga avsnitten kommer vi framförallt att räkna på . Detta förklarar lägre totalsummor i en del av de kommande avsnitten. 3 500 var eller äldre. Det är också i åldersgruppen och uppåt som omhändertagande ökat mest. Räknat i relativa tal var andelen påbörjade omhändertaganden i åldersgruppen 5,2 1999 – vilket måste betraktas som en anmärkningsvärt hög siffra – medan den för förskolebarnen (0–) var 1,7 per tusen. Vi skall återkomma till dessa stora skillnader mellan åldrar, men det kan vara värt att hålla i minnet under den fortsatta diskussionen att andelen omhändertaganden är högst bland tonåringar. Ett annat sätt att presentera förändringarna är att som i Figur 2 utgå från andelen barn som är föremål för dygnsvård. Här inkluderas således både barn vars placering påbörjade det aktuella året och sådana som placerats tidigare och är kvar i dygnsvård. Också i detta fall är ökningen tydlig och stadig, från 6,1 barn/unga per tusen till 1999 (i absoluta tal var 17 500 barn/unga föremål 1999). Den procentuella ökningen från början är dock mindre kraftig – sexton procent – än för påbörjade omhändertaganden. Det sistnämnda har att göra med att andelen barn som befinner sig i vård endast långsamt påverkas av en ökning av påbörjade omhändertaganden eftersom många av de gamla placeringarna ligger kvar. Andelen omhändertagna barn mätt på detta sätt påverkas således också av beslut om avslutande av vård. Det gör siffrorna svårtolkade. På grund av osäkerhet om hur för- ändringar i denna tidsserie skall tolkas kommer vi framförallt att använda oss av påbörjade omhändertaganden i analysen av vad som hänt . Antal barn och unga (0–) per tusen med dygnsvård , 1990–1999 Med dessa reservationer bör det ändå noteras att de senaste årens ökning i andelen barn som är föremål för omhändertaganden , utgör ett brott i en mycket långvarig trend. Barn i dygnsvård har stadigt minskat ända . Minskningen fortsatte även men med en viss stabilisering i slutet av årtiondet (det kan finnas en del fel i den historiska stati- stiken, men inte så att det påverkar denna övergripande slutsats, se 1993). Ökningen kan med andra ord indi- kera en mer långsiktig trendförskjutning, och är därför värd att ta på högsta allvar när vi diskutera barns villkor. Vid sidan av dygnsvård utförs inom den sociala barnavården en serie olika så kallade öppenvårdsinsatser. Kunskaperna om dessa är mindre än för dygnsvård. Det gäller såväl insatsernas omfattning som deras kvalitet. Vår avsikt är här endast att relatera de före- byggande åtgärderna till dygnsvården. Vi utgår också i detta avse- ende från statistik. Insatsen kontaktperson/-familj, som är vanligast bland öppen- vårdsåtgärderna, baseras på tanken att skall kunna erbjuda avlastning och socialt stöd genom att i första hand enga- gera lekmän som hjälper barn och föräldrar på olika sätt. t.ex. handla om att ha någon att prata med, att en tonåring får hjälp med fritidssysselsättning eller att en familj låter en syskonskara bo över för att avlasta en ensamstående mamma. Ersättning till kontaktpersonerna är ofta mycket låga eftersom det är tänkt att insatsen skall utföras av lekmän. Det finns dock uppgifter som tyder på att detta – åtminstone i storstadsområdena – är en åtgärd som håller på att professionaliseras på så sätt att utbildad personal anlitas till högre ersättningar. Detta är en av de mycket få stödformer (om man nu kan tala om detta som en enhet- lig insats) inom den sociala barnavården som erbjuds av alla eller nästan alla kommuner (se 1998). Omkring en procent av alla svenska barn (0–) hade kontaktperson/-familj (vanligast var insat- sen i åldersgruppen ). Detta är också en insats som ökat kraftigt i omfattning : påbörjades 4 400 insatser av detta slag, medan motsvarande siffra var 7 500. Det rör sig om en drygt 60 procentig uppgång om siffrorna rela- teras till befolkningen. Alltså en ökning som är mycket större än för dygnsvården (1998; 1999; 2000).5 Med tanke på att det är en mycket väletablerad åtgärd finns förvånansvärt litet forskning på området, och effektutvärderingar saknas helt. De studier som gjorts tyder emellertid på att detta är en mycket upp- skattad insats såväl från klienternas som från kontaktfamiljernas sida, även om den förutom att ha som uppgift att stötta barn och föräldrar också kan ha inslag av övervakning och kontroll (1992; , Humlesjö & 1994). har i sin årligt återkommande barnavårdsstatistik endast redovisat dygnsvård och kontakt- person/-familj. Från och med redovisas också antalet barn och unga med andra insatstyper. Detta görs under två överordnade rubriker: strukturerade öppenvårdsprogram och behovs- prövat personligt stöd. Omkring 4 500 barn och unga har deltagit i så kallade strukturerade öppenvårdsprogram . Det kanske är inom detta område man hittar mest nytänkande och de mest spektakulära – men ibland också ifrågasatta – projekten (allt från äventyrsläger för stökiga ungdomar till mer traditionella utbildningssatsningar). Omkring 16 000 barn och ungdomar har 5 Det är svårt att jämföra statistikserie över kontaktperson/familj före och efter 1997 eftersom den fram byggde på individdata och därefter på en inrapportering av det totala antalet kommunvis. De angivna siffrorna är de som vi använt för beräkningar i senare avsnitt. fått del av det som kallas behovsprövat personligt stöd. Personligt stöd kan innebära familjeterapi, att barnets familj har en så kallad hemma-hos-terapeut som besöker familjen regelbundet, eller att barnet fått en förtursplats på förskola. Vare sig när det gäller öppenvårdsprogram eller personligt stöd finns det några syste- matiska studier om vad dessa åtgärder innefattar (2000). Enligt har sammanlagt 26 500 barn och ung- domar (0–) varit föremål för före- byggande åtgärder. Det motsvarar 12 per tusen och överstiger mot- svarande andel för barn och unga i dygnsvård (sju per tusen). Pojkar utgör bland de barn/unga som har förebyggande insatser och är därmed svagt överrepresenterade i förhållande till sin andel av befolkningen. Störst är överrepresentationen för pojkar bland de tonåringar som får del av de strukturerade öppenvårds- programmen (vi skall återkomma till de könsmässiga skillnaderna i dygnsvård). Liksom för personligt stöd är kontaktperson/familj vanligast för barn . av de som fick del av kontaktperson/familj var . Motsvarande siffra för personligt stöd var och för strukturerade öppenvårdsinsatser . Sammantaget innebär det att de små barnen dominerar bland dem som får del av förebyggande insatser (2000). Mot bakgrund av att antalet barn med kontaktperson/familj stadigt ökat , och att inget talar för att övriga förebyggande insatser minskat är det möjligt att slå fast att inte bara dygnsvården utan även den sociala barnavårdens öppenvårds- insatser ökat . N Såväl andelen påbörjade (det vill säga nya) omhändertaganden som pågående omhänder- taganden, har ökat . Ökningen av påbörjade omhändertaganden är – även om det rör sig om små siffror sett till befolkningen i sin helhet – anmärkningsvärt stor för tonåringar. Ökningen i pågående omhändertaganden utgör ett brott i en mycket långvarig nedåtgående trend. N Dygnsvård har inte ersatt öppenvårdsinsatser i den sociala barnavården. I stället kan man med stor säkerhet hävda att både omhändertaganden och öppenvård ökat . Vi vet det säkert när det gäller dygnsvård och den vanligaste före- byggande insatsen – kontaktpersoner. Den sistnämnda insatsen har ökat mycket mer än omhändertaganden. Ingenting talar heller för att strukturerade öppenvårdsprogram eller behovs- prövat personligt stöd har minskat under detta årtionde. Man kan med fog hävda att det totalt sett skett en ökning av de insatser som den sociala barnavården har att förfoga över. N Social barnavård är således inte något område där det gjorts besparingar. Tvärtom kan man tala om en utbyggd verksamhet där fler barn och unga blir föremål för insatser. Inom dygns- vården tenderar dessutom sannolikt placeringarna att bli dyrare på grund av att fler och fler barn inledningsvis placeras i de, jämfört med fosterhem, dyra institutionerna (se , Sallnäs & 1999; 2000; Sallnäs 2000). 6.3Vilka barn blir omhändertagna: Ålder, kön och invandrarbakgrund Svensk nationell statistik innehåller i princip inga användbara data om skälen till att barn och ungdomar blir omhändertagna. Detta i motsats till exempelvis administrativa databaser i amerikansk barnavård, ofta omfattande flera delstater, som genererat en omfattande forskning (se t.ex. tidskriften nr 5, 2000 som helt ägnas åt sådana studier). De data som finns från svensk forskning består närmast av sammansatta fragment från en rad olika mindre studier av geo- grafiskt begränsade urval, främst gällande placeringar i familjehem. Dessa uppgifter är dessutom alltför gamla för att vara till någon större nytta för våra frågor om vad som hänt (se översikt i 1996b; 1999). För tonårsplaceringar finns det däremot en stor studie av 13–16-åringar som placerades i dygnsvård 1991 i hela riket. Urvalet motsvarar av alla placerade 13–16-åringar 1991 (, Sallnäs & , kommande). Data visar att (av pojkarna, av flickorna) placerades på grund av eget problematiskt eller oönskat socialt beteende, men för en tredjedel (för både pojkar och flickor) fanns även brister i omsorgen hemma som skäl för Fler flickor kom i vård på grund av kroniska relationsproblem i hemmet (jämfört för pojkar). Mindre könsskillnader fanns för den lilla gruppen som placerades efter rymning eller utstötning från hemmet eller en annan vårdmiljö (), och – märkligt nog – på grund av övergrepp (). För pojkarnas del handlade det om fysisk misshandel och för flickorna om sexuella övergrepp. Om vi ser till information om hela uppväxten, visade aktdata m.m. att av flickorna hade varit utsatta för konstaterade/ allvarligt misstänkta övergrepp, vanligtvis av sexuell art. Detta var mindre vanligt bland pojkarna () och rörde då nästan uteslutande fysisk misshandel. Majoriteten av de placerade tonåringarna hade någon form av beteendeproblem vid placeringen (av pojkarnas place- ringar och av flickornas). Några exempel: i en klar majoritet av pojkplaceringarna () och i en avsevärt mindre – men långt ifrån negligerbar – del av flickplaceringarna () ingick någon form av asocialt beteende i bakgrunds- bilden. Med asocialt beteende menas kriminalitet och/eller miss- bruk och/eller våldsamt beteende. I av placeringarna fanns någon form av dokumenterat missbruk i bakgrunden som skäl för ingripandet (samma siffra för pojkar och flickor). Allvarligt våld (t.ex. misshandel i skolan eller mot jämnåriga var ett ganska vanligt bakgrundsproblem för pojkar (), men mycket ovanligt för flickor (). I av alla tonårsplaceringarna fanns skolproblem i bakgrunden, antingen i form av kroniskt skolk eller så störande beteende i skolan att det utgjorde ett medverkande skäl för dygnsvård. Detta gällde två av tre pojkplaceringar () och varannan flickplacering (). I vilken mån omhändertagandena av tonåringar med beteendeproblem blivit fler eller färre är omöjligt att säga. Placering i dygnsvård har annars, enligt såväl internationell som svensk forskning, starka epidemiologiska samband med fattigdom, ensamstående föräldraskap hos kvinnor och minoritetstillhörighet (t.ex. Bebbington & 1989; Höglund-Davila & Landgren- 1991, 1992; 1999). I har barn med invandrarbakgrund (minst en av föräldrarna födda utom- lands)6 varit tvåfaldigt överrepresenterade bland barn som varit i familjehem under ett visst år, till (1995). Överrepresentationen har dock främst varit koncentrerad till finska barn. Bland tonåringar i dygnsvård är överrepresentationen av barn med invandrarbakgrund mer påtaglig, särskilt gäller detta finska barn men även tonåringar med rötter i och (1998b; , Sallnäs & , kommande; se även 1996). Detta sägs dock utifrån mätningar under enstaka år . Det finns oss veterligt inga publicerade data som visat på överrepresentationens utveckling , något som dock är möjligt att belysa med hjälp av nationellt registermaterial. För att söka mer information om förändringarna under 1990- talet har vi använt de få enkla variabler som är tillgängliga i databas över insatser för barn och unga, dvs. ålder, kön, invandrarbakgrund och omhändertagandets lagmässiga bak- grund. 6.3.1Ökningen relaterad till ålder och kön Vi har i det följande (Figur 3) använt befolkningsrelaterade tal för att vidare undersöka ökningen av påbörjade placeringar . Här gör vi en grov uppdelning mellan yngre barn och tonåringar (0–respektive 13–) för att se hur ökningen är fördelad mellan dessa åldersgrupper. 6 Detta är en grov och bristfällig definition av invandrarbakgrund, men är den som huvudsakligen har använts på barn och ungdomsområdet, se diskussion om olika definitioner i SOU 1996:55. Antal barn per tusen med påbörjad dygnsvård, efter ålder, 1990–1999 Figur 3 visar att antalet tonåringar som placeras i samhällsvård ökar kraftigt talet. sista utgör de, i absoluta tal, majoriteten av alla påbörjade placeringar. Utvecklingen är en markant förändring av en åldersfördelning som varit över- raskande stabil (, Sallnäs & Oscars- son 1999). I flera av de beräkningar som görs framöver jämförs talen –1992 med motsvarande –1999, det vill säga treårs- perioderna i början respektive slutet av decenniet. Eftersom vi analyserar utvecklingen i hela landet är det tillräckligt med treårs- perioder för att få stabilitet i talen. Statistiken – även efter upp- delningar i olika undergrupper – visar dessutom att dessa båda treårsperioder är relativt stabila. Beräknat på dessa två treårs- perioder kan vi se att påbörjade placeringar för yngre barn ökat marginellt (1,) medan tonårsplaceringarna blivit 42 pro- cent fler. Om vi istället gör jämförelsen mellan första och andra halvan av är ökningen för de yngre barnen och för tonåringar . Men oavsett hur vi jämför, är det uppen- bart att 1990-talets ökning av barn som placerats i dygnsvård utgörs nästan helt av tonårsplaceringar. För denna grupp handlar det om en kraftig ökning och ett klart trendbrott. När vi studerar materialet närmare framkommer marginella skill- nader mellan pojkar och flickor. Pojkarnas majoritet i den yngre åldersgruppen pendlar mellan och i den äldre mellan utan någon klar tendens . Sammanfattningsvis vet vi nu att ökningen av omhändertaganden till allra största delen handlar om att tonårs- placeringarna ökat kraftigt, och att detta gäller såväl pojkar som flickor. Det finns inga tydliga trender avseende köns- skillnader. Vi har undersökt om förekomsten av barn med invandrarbakgrund som placeras i dygnsvård har förändrats i befolkningsrelaterade tal (per 1000 barn) , och hur eventuella förändringar härvid kan förklara ökningen av främst tonårsplaceringar . Vi har valt att göra en mycket grov uppdelning där barn med svenskfödda föräldrar jämförs dels med barn med en förälder född utomlands, dels med barn vars båda föräldrar är födda utomlands. Barnen har med andra ord indelats i tre grupper: N båda föräldrarna födda i (eller en förälder född i om den andra är okänd) N en förälder är född i , den andra utanför N båda föräldrarna är födda utanför (eller en förälder född utanför om den andra är okänd) Som vi tidigare visat har antalet yngre barn (0–) som placerats i dygnsvård inte ändrat sig nämnvärt , när siffrorna relateras till befolkningstal. I Figur 4 delas denna åldersgrupp efter invandrarskap. Om vi jämför de tre första och i decenniet är det nära nog exakt samma nivå för helsvenska barn (-). Det finns en mindre ökning för barn med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder (), men en liten minskning för barn med båda föräldrarna födda utomlands (-). Antal barn (0–) per tusen med påbörjad dygnsvård, efter föräldrars födelseland, 1990–1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1997–1999 hade antalet 13–17-åriga barn per tusen som placerats i dygnsvård gått upp för gruppen med två svenskfödda föräldrar, för gruppen med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder och för gruppen vars föräldrar var födda utomlands (Figur 5). Ökningen har med andra ord varit störst för de helsvenska, även om nivån är mycket lägre än för gruppen med två utlandsfödda föräldrar. Antal barn (13–) per tusen med påbörjad dygnsvård, efter föräldrars födelseland, 1990–1999 En förälder född i 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Måttet relativ risk (RR) är ett vanligt sätt att beskriva skillnader mellan olika grupper avseende förekomst i extrema utfall, exempel- vis mortalitet (1995; , 2000 m.fl.). Vi låter här gruppen barn med två svenskfödda föräldrar vara referensgrupp, vilket innebär att RR är 1,0 . Ett RR-tal på 2,0 för en av grupperna med invandrarbakgrund innebär då att risken för att bli placerad i dygnsvård ett under ett visst år är två gånger så stor som för helsvenska barn. Figur 6 visar utvecklingen för yngre barn (0–). Risken att hamna i dygnsvård under ett visst år är mellan 2–2,5 gånger större för barn med invandrarbakgrund än för barn med båda föräldrarna födda i landet, och har varit så . Det finns en svag uppgående tendens för barn med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder. Relativ risk (RR) för påbörjad dygnsvård, barn (0–), efter föräldrars födelseland, 1990–1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 För tonårsgruppen är skillnaderna större mellan barn med två svenskfödda respektive två utlandsfödda föräldrar (Figur 7). Här är överrisken för de senare 3–3,5 gånger större, fast med en vikande trend . Observera att denna minskning främst beror på att antalet omhändertagna barn med två svensk- födda föräldrar blivit proportionellt fler. De vikande RR-talen för invandrarbarnsgruppen innebär att skillnaden har minskat. Alla tre grupper har blivit fler i dygnsvården, i förhållande till befolknings- tal.