sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — De fall som har varit uppe, utan att detta har ställts på sin spets, verkar ha lösts genom ett civilrättsligt resonemang; i botten finns ett avtal mellan skolan och eleven/vårdnadshavarna och i detta avtal har man åtagit sig att följa vissa grundläggande ord- ningsregler vid äventyr av relegering (tvister prövas av allmän dom- stol). Detta må vara gott och väl så länge det gäller relationen mellan skolan och elev/vårdnadshavare. Men ur samhäl- lets/betalarens synvinkel kanske det inte är tillräckligt. Eventuellt kan man naturligtvis tänka sig ett tillägg i författningstexten att elever inte får skiljas från undervisningen mot sin vilja i andra fall än de hade kunnat stängas av eller förvisas från den offentliga gym- nasieskolan. är vi dock inte beredda att föreslå detta. Det praktiska problemet kanske är elever på fristående skolor som behöver sådant stöd i fråga om sitt uppträdande att det i den kommunala skolan inte hade varit aktuellt att skilja dem från undervisningen men kanske placera dem i en lämplig grupp där de kunde få sådant stöd alternativt kommer bort från andra elever som de inte skall vara tillsammans med. Denna möjlighet har ytterst få fristående skolor. Skall de i det läget ha större möjlig- heter att skilja elever från den egna verksamheten om eleverna inte frivilligt går med på att flytta över till den kommunala skolan? Vi har inget annat förslag än att detta får lösas i det enskilda fallet genom överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun. Konkurrens på lika villkor? 6.11Sammanfattande synpunkter på konkurrensvillkoren Som framgår av ovanstående föreligger det skillnader mellan fristå- ende och offentliga gymnasieskolor som gör att de inte kan sägas konkurrera på lika villkor. De områden, där de fristående skolorna kan anses gynnade rör möjligheten att optimera sin organisation, rekrytera elever från hela riket och att endast ha elever, som aktivt valt skolan och klarat konkurrensen vid intagningen. Vid våra skolintervjuer har de fristående gymnasieskolornas företrädare nämnt två faktorer som de själva upplever som sina stora konkurrensfördelar. Den ena faktorn är att den fristående skolan i allmänhet inte är större än att eleverna blir sedda av lärare och skolledning. Alla elever känner sin rektor och rektorn känner alla sina elever. Den andra faktorn som nämnts som en konkur- rensfördel är de fristående skolornas ofta mycket professionella styrelser. En iakttagelse som kommittén gjort är att de fristående gymna- sieskolorna i allmänhet endast bedriver verksamhet inom ett eller ett fåtal gymnasieprogram. Antingen erbjuder de ett eller båda de högskoleförberedande samhällsvetenskaps- eller naturvetenskaps- programmen eller ett eller två närliggande program med yrkesäm- nen. Sådana programutbud gör det lättare för den fristående skolan att profilera sig som t.ex. ett mediegymnasium, ett industrigymna- sium, ett handelsgymnasium eller ett högskoleförberedande gym- nasium med inriktning mot språk eller data. De kommunala gym- nasieskolorna har ofta ett stort antal gymnasieprogram, som vart och ett har sina målsättningar som kan stå i strid med de andras. Här förekommer att språklärarna har sina mål för utbildningen medan ekonomer och naturvetare har andra mål. Många kom- muner försöker komma till rätta med skolornas splittrade målbild och med arvet stora s.k. allmänna enheter genom att dela upp de kommunala skolorna i sektorer som mer liknar de fristående skolorna. De kommunala skolorna gynnas av att ha tillgång till de resurser som ingår i ett kommunalt nätverk och av att de inte löper risken att gå i konkurs. Kommunerna har också möjlighet att anställa lärare som saknar lärarutbildning läsårsvis. De löper inte heller ris- ken att få sitt tillstånd indraget om verksamheten inte uppfyller lagens krav. En gymnasieskola har dessutom möjlighet att erbjuda ett individuellt program till en elev som av någon anled- Konkurrens på lika villkor? ning inte kan följa det nationella eller specialutformade program- met. Möjligheten att rekrytera elever och fylla sin organisation delar de fristående gymnasieskolorna med kommunala gymnasieskolor i storstäderna som erbjuder så åtråvärda utbildningar att de har fler sökande än antalet intagningsplatser. Genom att fristående gymna- sieskolor öppnas i storstadsområdena blir det fler elever, som får möjlighet till åtråvärda utbildningar. Med bibehållande av de fristå- ende gymnasieskolornas riksrekrytering gäller det ökade utbild- ningsutbudet även för elever, som inte bor i storstadsområdena. De elever, som väljer att gå kvar i kommunala skolor, kan påver- kas av att en ökande andel av årskullen försvinner till fristående skolor. Flera kommuner har i sina enkätsvar tagit upp att elevernas val- möjligheter i krympande kommunala gymnasieskolor minskar. Någon kommun nämner att en planerad ny utbildningsinriktning inte kommer att bli av och flera kommuner nämner att utbudet av kurser för elevernas individuella val minskat. De flesta kommuner som tagit upp problemet i sina enkätsvar har skrivit att det finns risk för minskningar i det kommunala utbildningsutbudet om andelen elever som söker fristående gymnasieskolor kommer att öka, men att det än så länge inte skett. Det är viktigt att inte över- dramatisera utvecklingen. Den kommunala gymnasieskolan omfattar fortfarande av eleverna. Några kommuner med en förhållandevis hög andel elever i fristående gymnasieskolor säger sig tillämpa en annan strategi. De har valt att inom den kommunala gymnasieskolans ram erbjuda gymnasieutbildningar som profilerats så att de bättre motsvarar de inriktningar som visat sig efterfrågade i de fristående skolornas utbud. I vissa kommuner har man också delat upp sin kommunala skola i flera mindre enheter. En gymnasiechef säger att man på så sätt nått flera av de fristående gymnasieskolornas fördelar utan att förlora kommunens. Vi har på så sätt ökat vår marknadsandel i valet till /01, säger han. Under utredningens gång har frågan ibland dykt upp om det finns en övre gräns för antalet fristående skolor i en kommun. Rättsläget skiljer sig mellan förskola, grundskola och gymna- sieskola. Gällande bestämmelser om förskola innehåller ingen rättighet för barn (elever) att tas emot inom det kommunala förskoleväsen- det. En kommun har således rätt att hänvisa sökande till en enskild (fristående) förskola. Konkurrens på lika villkor? För gäller däremot enligt 3 kap. 1 § följande: Skol-plikten motsvaras av en rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. och enligt 4 kap. 6 §: Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grund- skoleverksamhet beakta vad som för eleverna är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt. För gymnasieskolan gäller liknande lagstiftning, Kommunen är skyldig enligt 5 kap. 1, 5 §§ att inom det offentliga skolväsendet erbjuda utbildning på nationella program för samtliga ungdomar i kommunen. Varken inom grundskola eller gymnasieskola kan en kommun således hänvisa elever till fristående skolor. Dessa bestämmelser sätter bestämda nedre gränser för utbudet i det offentliga skolvä- sendet. Vi utgår från att vid sin allmänna tillsyn av den kom- munala skolan beaktar dessa bestämmelser och aktualiserar dem i samband med beslut om nyetablering av fristående skolor. Sammanfattningsvis skulle man kunna säga att de fristående gym- nasieskolorna har konkurrensfördelar på några områden medan kommunala gymnasieskolor har konkurrensfördelar på andra områden. Konkurrenssituationen kan leda till en positiv utveckling av gymnasieskolan oavsett huvudman och därmed till att eleverna får en bättre gymnasieutbildning. Kommittén anser inte att kon- kurrensen mellan gymnasieskolorna sker på lika villkor men finner, att det i första hand är en skolas möjlighet att optimera sin organi- sation och göra urval bland de sökande som leder till avgörande konkurrensfördelar och inte om skolan har en eller fri- stående huvudman. En avgörande skillnad är att en fristående skola, som får alltför få ansökningar ett visst år, kan välja att inte ta in några elever alls detta år. Denna konkurrensolikhet motiverar enligt kommitténs bedömning att bidragen till de fristående gymnasieskolorna bör vara något lägre än kommunernas kostnad för motsvarande utbildningar. Den regionalpolitiska utredningen redovisar i sitt slutbetän- kande3 en analys av vad som skapar kon- kurrens- och utvecklingskraftiga företag, och vilken roll geografisk lokalisering spelar i sammanhanget. 3 SOU 2000:87. Konkurrens på lika villkor? inlägg i diskussionen om den likvärdiga konkurrenssituationen mellan fristående och kommunala gymnasieskolor göra följande citat ur detta slutbetänkande: En modern syn på lokalisering och konkurrenskraft utgår alltså inte primärt från kostnadsfördelar, utan snarare från att företags långsiktiga konkurrenskraft bestäms av deras innovationsförmåga, flexibilitet och förmåga till ständigt lärande. För att uppnå mer likvärdiga konkurrensvillkor för fristående och kommunala skolor föreslår kommittén att även en fristående gym- nasieskola skall få rätten att anpassa sin utbildning till eleven och anordna individuella program. Många skolor gör så – i allmänhet med hemkommunens goda minne, men kommittén anser att lagen bör ändras så att denna möjlighet till individuellt anpassad studiegång vid fristående gymnasieskolor öppnas. Eftersom individuella program skall anpassas efter den enskilda eleven krävs det en överenskommelse om bidragets storlek mellan elevens hemkommun och den fristående skolan i varje enskilt fall. Då vi föreslår att förutsättningen för intag på individuellt program skall vara en överenskommelse med elevens hemkommun, får denna således vetorätt. Vad gäller elever i behov av särskilt stöd bör enligt kommitténs uppfattning en fristående gymnasieskola vara skyldig att ta emot alla elever, såvida dessa av sin hemkommun erhåller resurser för samma stöd som de skulle fått om de gått kvar i den kommunala skolan. För denna elevgrupp måste alltså det schabloniserade bidra- get kompletteras med förhandling mellan skola och kommun. Den föreslagna bestämmelsen innebär således inte en rätt för elever med svårigheter att få gå i den fristående gymnasieskola som han/hon valt. Kommunen kan ju hävda att man t.ex. redan har allergisanerat en av sina egna skolor och stödet för att låta eleven gå där blir betydligt lägre än att allergisanera ytterligare en skola. 7Riksrekrytering eller lokal rekrytering? Kommittédirektiven ger kommittén explicit i uppdrag att överväga om det är möjligt att tillämpa samma grunder för riksrekrytering oavsett huvudman. Som underlag har regeringen till kommittén överlämnat redovisning Översyn av systemet med riks- rekryterande utbildningar (Dnr 1999:538). I 5 kap. skollagen ges föreskrifter om sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom som är avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad grundskoleutbildning eller motsvarande Här regleras vilken rätt en elev har att söka och vilken skyldighet elevens hemkommun har att betala för en utbildning utanför hem- kommunen och dess samverkansområde. I 2 kap. gymnasie- förordningen med bilagor samt i föreskrifter om riksrekryterande idrottsutbildningar regleras vilka kommunala/ landstingskommunala utbildningar som är riksrekryterande. En elevs rättighet att komma in på en /landstings- gymnasieutbildning utanför hemkommunen eller dennas samverkansområde vilken inte är riksrekryterande, är be- gränsad till sådana nationella program och nationella inriktningar som inte erbjuds i hemkommunen och dess samverkansområde. För utbildningar vid en fristående gymnasieskola, som av Skol- verket förklarats ha rätt till bidrag från elevernas hemkommuner, finns inte motsvarande begränsningar. I 9 kap. skollagen med rubriken och i Förordningen om fristående skolor (1996:1206) regleras de fristående gymnasieskolornas rättigheter och skyldigheter. Om en fristående skola lämnar utbildning som ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program, skall förklara skolan berättigad till bidrag som avses i 8a § i fråga om utbildning. Förklaring får dock lämnas endast om 2. Skolan står öppen för Riksrekrytering eller lokal rekrytering? alla ungdomar som har rätt till motsvarande utbildning i gymnasie- skolan enligt denna lag, med undantag för sådana ungdomar vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan (9 kap. 8 § skollagen) De fristående gymnasieskolorna har alltså inget geografiskt begränsat upptagningsområde. Skillnaderna i upptagningsområdet gör att kommuner och fristående gymnasieskolor i detta avseende inte kan sägas konkurrera på lika villkor. Kommittén har övervägt de två möjligheter som finns att åstad- komma mer likvärdiga villkor, nämligen att ta bort restriktionerna för kommunerna eller att införa begränsade upptagningsområden för de fristående gymnasieskolorna. 7.1Konsekvenser av en begränsning av fristående gymnasieskolors upptagningsområden Vad skulle hända om de fristående gymnasieskolorna vore hänvi- sade till att enbart rekrytera sina elever från lägeskommunen och den kommun som lägeskommunen eventuellt samverkar med om den aktuella utbildningen? Vilka konsekvenser skulle det få för eleverna, de fristående skolorna, kommunerna och staten? En inskränkning av de fristående gymnasieskolornas upptagnings- område skulle få störst konsekvenser för eleverna. Eleverna som bor i en fristående skolas lägeskommun skulle få ökade möjligheter att komma in medan elever i andra kommuner stängs ute. De elever som bor i kommuner där ingen fristående gymnasieskola etablerat sig skulle få mycket begränsade möjligheter att söka många attraktiva utbildningar. Riksrekrytering eller lokal rekrytering? För de fristående gymnasieskolorna För de fristående skolorna skulle en begränsning av upptagnings- området medföra att konkurrensen om eleverna med lägeskommu- nen och med andra fristående skolor i samma kommun hårdnade. De fristående skolor som är lokaliserade till ett storstadsområde, vilket än så länge gäller flertalet, skulle fortfarande ha ett stort elevunderlag att rekrytera elever från, men det är sannolikt att intagningspoängen skulle bli lägre. Konkurrensen mellan de fristå- ende skolorna i kommunen skulle öka, men risken finns att de kommunala gymnasieskolorna i lägeskommunen skulle tappa flera elever än . Redan i dagens konkurrens mellan fristående och kommunala gymnasieskolor i storstäderna är ofta antalet elever från friskolans lägeskommun som söker en fristående skola så stort i förhållande till antalet intagningsplatser att många elever får nöja sig med att komma in på ett lägrehandsval på en gymnasieskola. En begränsning av upptagningsområdet för de fristående skolornas till lägeskommunen skulle minska köerna till de mest sökta kommu- nala och fristående skolorna, men i storstäderna skulle det troligen ändå finnas elever som fick nöja sig med en plats de sökt som läg- rehandsalternativ. För fristående gymnasieskolor som ligger utanför storstadsom- rådena skulle en begränsning av upptagningsområdet inte heller ha någon avgörande betydelse, åtminstone om den fristående skolan inte helt vore hänvisad till att rekrytera sina elever från lägeskom- munen. De skolor det här är frågan om rekryterar majoriteten av sina elever från lägeskommunen och dess närmaste omgivningar. Många fristående gymnasieskolor erbjuder ett eller flera special- utformade gymnasieprogram. Med nuvarande regelsystem innebär det ingen annan fördel än att elever, som i övrigt uppfyller kraven på inackorderingstillägg, har rätt till det med den tolkning av reg- lerna som CSN tillämpar. En begränsning av de fristående gymna- sieskolornas rätt till riksrekrytering skulle kunna innebära att fri- stående skolor i än högre utsträckning övergår till att erbjuda specialutformade program för att på så sätt kunna vidga sitt upptagningsområde. Kommitténs bedömning är att en inskränkning av de fristående gymnasieskolornas geografiska upptagningsområde inte skulle få några större konsekvenser för de fristående skolorna så länge deras utbildning har det innehåll och den kvalitet som eleverna efterfrå- Riksrekrytering eller lokal rekrytering? En skola som ger utbildning av sämre kvalitet skulle få svårt att rekrytera elever, men det får den även med bibehållen riks- rekrytering. En begränsning av de fristående skolornas upptagningsområde skulle få konsekvenser för skolornas lägeskommuner. Om den fri- stående skolan tar samtliga sina elever från lägeskommunen, vilket skulle bli fallet om skolan endast erbjuder något av de vanligaste nationella programmen, blir hålet i kommunens gymnasieorgani- sation större. Om en fristående skola erbjuder ett program som även läges- kommunen erbjuder t.ex. samhällsprogrammet, uppkommer kon- kurrens mellan kommunens egna skolor och den fristående gymna- sieskolan. Eleverna kommer i första hand att söka sig till den skola, eller fristående, som bäst motsvarar deras förväntning- ar. Om den fristående skolan förlorar i den konkurrensen är den död, medan kommunen kan anpassa sin organisation till rådande läge om den kommunala skolan inte lyckas hävda sig och förlorar marknadsandelar. För fristående gymnasieskolor, som anordnar program som inte alla kommuner själva anordnar t.ex. specialutformade program kommer – även efter en förändring av de fristående gymnasiesko- lornas rätt till riksrekrytering – en viss del av eleverna att komma från andra kommuner. För sådana skolor och deras läges- kommuner skulle inte ett borttagande av riksrekryteringen inne- bära så stora förändringar varken för lägeskommunen eller skolan. Om de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna går det bara att spekulera. Om kommunens skola har de mest sökta ut- bildningarna kommer kommunen att fylla sin organisation, men om det är den fristående skolans utbildning som framstår som mer lockande för eleverna kommer kommunen att ha kvar de kostnads- krävande tomplatserna tills kommunen hunnit anpassa sin intag- ningsorganisation till de nya förutsättningarna. En begränsning av de fristående gymnasieskolornas rekryterings- område får inte några större ekonomiska konsekvenser för staten. Riksrekrytering eller lokal rekrytering? Det totala antalet gymnasieelever torde inte påverkas, varför studiestödet skulle vara oförändrat. En minskning av antalet elever som har rätt till inackorderingstillägg skulle innebära en minskad kostnad för staten. Som framgår av avsnitt 9.2 betalade CSN /98 ut i inackorderingstillägg utöver det statliga studiestödet till elever i fristående gymnasieskolor. Den större delen av inackorderingstillägget går till elever på specialutformade program varför endast en mindre del skulle kunna dras in vid en begränsning av de fristående skolornas riksrekrytering. 7.2Konsekvenser av riksrekrytering till alla gymnasieskolor Om riksrekrytering gällde för alla gymnasieutbildningar, liksom den gäller för högskoleutbildningar, skulle alla elever fritt kunna söka till den skola och det program som bäst motsvarar deras önskemål. Att fritt kunna söka är inte det samma som att komma in. Till populära utbildningar skulle konkurrensen bli hård och endast elever vars grundskolebetyg räcker till i konkurrensen skulle bli intagna. För att alla elever skall ha en realistisk möjlighet att välja sin gymnasieutbildning fritt över hela landet krävs att samhället är berett att betala inackorderingstillägg och reseersättning för de elever som inte kan bo kvar i sin hemkommun. Om inackorde- ringstillägget villkoras av att utbildningen inte finns i elevens hemkommun skulle vissa elever i praktiken inte ha full valfrihet av ekonomiska skäl. För en sextonåring innebär redan det faktum att vissa utbildningar kräver att han eller hon flyttar hemifrån att det fria valet i verkligheten är begränsat. Om eleven har starka motiv för att söka till en / landstingskommunal utbildning utanför hemkommunen/hem- skulle med riksrekrytering möjligheten att tas emot som sökande ändå finnas till skillnad från . Å andra sidan skulle riksrekrytering komma att innebära en risk för elever med otillräckliga grundskolebetyg i en kommun med en efterfrågad gymnasieutbildning att slås ut av elever från andra kommuner. Vissa elever skulle på så sätt kunna tvingas att Riksrekrytering eller lokal rekrytering? genomgå sin gymnasieutbildning i en annan kommun trots att utbildningen erbjuds i hemkommunen. I storstadsområdena ligger gymnasieskolorna tätt och elever som bor i dessa områden kan välja sin gymnasieutbildning bland ett rikt utbud av studievägar som erbjuds på både kommunala och fri- stående gymnasieskolor. Även inom studievägarna är valmöjlig- heterna stora både vad gäller inriktningar av programmen och inom ramen för individuellt val. Konkurrensen är hård om de populäraste skolorna och gymnasieprogrammen, men rätten att söka och möjligheten att bli mottagen som elev finns för alla ungdomar i dessa regioner. För ungdomar i glesbygd kan situationen vara helt annorlunda. har många kommuner startat kommunala gymnasier i orter, där det tidigare inte funnits någon gymnasieskola. Dessa gymnasieskolor erbjuder i allmänhet endast ett fåtal program och elevernas valmöjligheter inom programmen är också begränsade. Med nuvarande regel- system garanteras endast eleverna rätt att kunna tas in på en gymnasieskola utanför hemkommunen och dess samverkans- område på nationella program och nationella inriktningar inom dessa som inte anordnas inom hemkommunen med samverkans- område. En elev, som bor i en kommun med en gymnasieskola som erbjuder till exempel ekonomisk inriktning av samhälls- vetenskapsprogrammet, är hänvisad till kommunens utbud oavsett hur få valmöjligheter inom inriktningen kommunen erbjuder. Med riksrekrytering skulle dörren öppnas till rikare valmöjligheter även för dessa elever. Om ett stort antal elever utnyttjar denna möjlighet skulle å andra sidan valmöjligheterna troligen bli än färre för de elever, som väljer att gå kvar i hemkommunens skola. För de fristående gymnasieskolorna Kommittén bedömer att införande av riksrekrytering till alla gymnasieskolor inte skulle påverka de fristående skolorna i någon större omfattning. Konkurrensen om eleverna skulle naturligtvis skärpas, men de fristående gymnasieskolor som rekryterar elever från hela riket skulle med sina profilerade utbildningar troligen stå sig väl i konkurrensen ändå. De fristående gymnasieskolor som erbjuder samhällsvetenskaps- och/eller naturvetenskapsprogrammet rekryterar de flesta av sina elever från lägeskommunen och dess närområde i konkurrens med de kommunala gymnasieskolorna. Riksrekrytering eller lokal rekrytering? som innebär att även de kommunala skolorna får riksintag, skulle inte påverka situationen för dessa fristående gymnasieskolor i någon högre utsträckning. Genomförandet av riksrekrytering till alla kommunala och fristå- ende gymnasieskolor skulle få störst inverkan på kommunernas planeringsförutsättningar. Med nuvarande reglering finns det en viss möjlighet för kommuner att genom samverkansavtal med grannkommuner erbjuda sina gymnasieungdomar ett allsidigt utbildningsutbud och därigenom behålla ungdomarna i hem- kommunen . Ett införande av riksrekrytering för alla skolor skulle kunna medföra att vissa kommuner och skolor blev mer eftersökta än andra. Intagningskraven till utbildningar i dessa kommuner skulle komma att skärpas, vilket innebar att endast elever med konkurrenskraftiga betyg skulle tas in. Elever med sämre betyg skulle bli hänvisade till gymnasie- utbildningar de valt som lägrehandsalternativ. Med nu gällande regler är inte en kommun skyldig att betala interkommunal ersättning för en elev på nationella program och nationella inriktningar som finns i hemkommunen.