sou · GPB359 · 2002-01-01 00:00:00 — 20.om att göra en anmälan som rör utvisning enligt 2 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om förvar enligt 8 § första stycket samma lag, om husrannsakan, kroppsvisitation m.m. enligt 19 § samma lag eller om att framställa yrkande om tillstånd till hemlig teleavlyssning m.m. enligt 21 § andra stycket 21. om tillstånd att resa in från eller ut till något annat land en- ligt 5 kap. 1 och 2 §§ utlän- ningsförordningen (1989:547), 22. om förordnande av offent- ligt biträde, eller 23. om att ansöka om utdömande av vite enligt 23 kap. 6 c § . får uppdra åt en annan anställd än som anges i första stycket att fatta beslut i ärenden som anges där, om den an- ställde har den kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. –––––––––– Denna förordning träder i kraft . Rättsväsendet har genomgått stora förändringar eller reformer. Reformeringen har avsett både den inre och den yttre organisationen men även regelverk, arbetsmetoder m.m. har förändrats. Sett ur ett medborgarperspektiv har rättsväsendet av stora förtjänster jämfört med förhållandena för bara 10–. En förutsättning för ett väl fungerande rättsväsende är att dess myndigheter fungerar väl. Detta kräver i sin tur att myndigheterna är ändamålsenligt organiserade, har en fungerande administration, är lokaliserade på ett rationellt sätt samt har ett väl utformat regel- verk i form av lagar och andra författningar till sin hjälp. Vidare krävs att det inom myndigheterna finns en generellt sett hög kom- petens inom respektive ansvarsområde. Rättsväsendet skall dess- utom kunna ge en god service till medborgarna. Med god service avses bl.a. en effektiv och snabb handläggning av mål och ärenden, en hög juridisk kvalitet eller rättssäkerhet och ett gott bemötande. Beredningen för rättsväsendets utveckling har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka effektiviteten och kvalite- ten i rättsväsendets arbete. Det finns två ledstjärnor i detta arbete. Den ena är rättskedjeperspektivet. Det innebär att vi har till uppgift att verka för att utvecklingen inom rättsväsendet sker samordnat och utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheterna inom rättsväsendet. Detta skall ske med respekt för den grund- läggande rollfördelningen mellan rättsväsendets myndigheter. Den andra ledstjärnan är medborgarperspektivet. Det innebär att det alltid är nyttan för den enskilde medborgaren av tilltänkta förändringar och reformer som skall stå i fokus. Vi har enligt direktiven fyra särskilt angivna huvuduppgifter. Dessa är att undersöka möjligheterna att förkorta genomström- ningstiderna i brottmål, att överväga hur den brottsutredande verk- samheten ytterligare kan effektiviseras, att se över frågan om utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rätts- väsendet samt övergripande frågor om rättsväsendets myndigheters lokalisering. Alla de nu nämnda frågorna hör naturligtvis ihop på ett eller annat sätt. En väl fungerande brottsutredningsverksamhet är ju en förutsättning för ett snabbare flöde av mål och ärenden genom rättsväsendets myndigheter. Det har också visat sig att frågan om var viss verksamhet är lokaliserad kan ha betydelse för bl.a. kvali- teten på det arbete som utförs (se t.ex. revisorers rap- port Organisationsförändringar inom rättsväsendet, Rapport 1998/99:9). Vårt arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. För detta ändamål har vi besökt ett antal myn- digheter – såväl på central som lokal nivå – inom polis-, åklagar- och domstolsväsendena samt kriminalvården. Till oss har också knutits ett antal sakkunniga från bl.a. vissa av rättsväsendets myn- digheter på central nivå. Vi har dessutom inrättat två arbetsgrupper, en för kriminalpolisfrågor och en som skall ägna sig åt frågan om att åstadkomma en snabbare genomströmning i brottmål. I dessa ingår företrädare från rättsväsendets myndigheter på lokal nivå och . Vi skall kartlägga och följa det utvecklingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. I denna del har vi inlett vårt arbete med en kartläggning av avslutade, pågående och planerade utvecklingspro- jekt inom rättsväsendet. Kartläggningen har också omfattat resul- taten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts . har en första problem- inventering inletts. I kartläggningen och probleminventeringen har vi initialt särskilt ägnat oss åt två av våra huvuduppgifter. Det gäller dels möjligheterna att förkorta den genomsnittliga genomström- ningstiden från brottsanmälan till dom, dels den brottsutredande verksamheten. 2 En snabbare genomströmning Bedömning: Brottsutredning och lagföring måste ske snabbare. Det bör kunna åstadkommas genom att öka parallelliteten i förarbetet till brottmålsrättegången. Beredningen för rättsväsendets utveckling har till uppgift att bl.a. öka kvaliteten i rättsväsendets arbete. Ett kvalitetsmått utgörs av genomströmningstidernas längd. När det gäller hanteringen av brottmål är det känt att de totala genomströmningstiderna – gene- rellt sett – är för långa. har en omfattande granskning ägt rum av rätts- väsendets myndigheter. har således Riksrevi- sionsverket (RRV) presenterat ett 20-tal rapporter där resultatet av olika granskningar av rättsväsendet redovisas. Även revisorer har granskat rättsväsendets myndigheter, dock inte i samma omfattning som RRV. Därtill kommer den granskning som bl.a. ombudsmän () och Justitiekanslern har stått för . I det följande redovisas något av denna granskning. Här skall framhållas att några av de rapporter som redovisas är gamla. Granskningen avser i dessa fall förhållandena som de såg ut i början och mitten av . har bl.a. organisa- tionsförändringar ägt rum inom framför allt polis- och åklagar- väsendena. Även andra förändringar har skett, bl.a. till följd av den kritik som framförts i rapporterna. Verkligheten ser därför inte ut riktigt på samma sätt som när granskningen ägde rum. Vi anser trots detta att det finns skäl att redovisa vissa delar av granskningarna. 2.1.2Problemen med nuvarande genomströmningstider I rapporten (1996:63) behandlar RRV olika aspekter på de myndigheter som verkar inom rättskedjan. En av dessa utgörs av genomströmningstidernas längd. RRV redovisar en ärendestudie som genomfördes för att mäta genomströmningstider för olika moment i rättsprocessen. Studien genomfördes genom att man tog del av ca 3 000 ärenden vid åtta olika tingsrätter. På grundval av ärendestudien fann RRV bl.a. att det tog i genomsnitt ca för de studerade ärendena att passera rättskedjan, det är skillnader i genomströmningstider mellan olika brottstyper och mellan prioriterade och oprioriterade ärenden, när det gäller de prioriterade ärendegrupperna häktade och ungdo- mar är det stor skillnad i genomströmningstid, det är hos polisen som ärendena befinner sig den längsta tiden, , av den genomsnittliga genomströmningstiden. Motsvarande tider hos åklagaren är och hos tingsrätten , samt att utredningar av de relativt okomplicerade brottstyperna snatteri och trafikbrott i princip tar lika att handlägga som det genomsnittliga brottet. I rapporten – i och andra länder (RRV 1999:30) kartlägger och analyserar RRV olika problemområden inom brottmålskedjan. Beskrivningen i rapporten är baserad på en omfattande internationell litteratursökning. I framställningen be- tonas aktiviteter och samverkan mellan huvudaktörerna i brott- målskedjan. Följande huvudansatser framhålls som särskilt giltiga när det gäller att angripa problem i denna kedja: Förenklade förfaranden, som innebär att utredningen och den övriga rättsprocessen sker i förenklade former. Attrition, som innebär att ärenden kan sorteras bort från brottmålskedjan. Exempel på attritioner i är föreläggande av ordningsbot, strafföreläggande samt beslut att inte inleda en förundersökning eller att lägga ned en förundersökning. Administrativa ansatser, som innebär organisatoriska och administrativa lösningar samt samverkansformer. rubrik hänför RRV frågor om t.ex. rollfördelning, samlokalisering, parallellitet i handläggningen och prioriteringsordning. Övergripande styrning och institutionella ansatser, vilkas syften är att skapa förutsättningar för en förbättrad styrning och resursför- delning mellan brottmålskedjans aktörer, men med bibehållen integritet för varje aktör. I rapporten redovisas ett flertal exempel på hur dessa huvud- ansatser praktiskt har genomförts, prövas eller utreds. Bl.a. nämns försöksverksamheter i (se avsnitt 2.2) där man försöker att få aktiviteter hos de olika aktörerna att ske delvis parallellt. RRV konstaterar att erfarenheterna från dessa försök visar att detta leder till minskade kostnader och till högre kvalitet, t.ex. i form av bättre kvalitet i utsagor från vittnen. RRV har dessutom presenterat en tredje rapport på temat rättskedjan. Rapporten har namnet Brottmålskedjan – rättsadmi- nistrativ analys med internationella jämförelser (RRV 2001:3). I rapporten redovisas bl.a. hur det tar för rättssystemet att hantera några vanligt förekommande brottmålsärenden med en misstänkt gärningsman från brottsanmälan till dom i tingsrätt. RRV redovisar bl.a. den tid inom vilka hälften av ärendena har av- slutats (medianvärden). Man fann att medianvärdet för butiks- stölder var ca för riket som helhet. Motsvarande medi- anvärden för rattfylleri var och för misshandelsbrott 6 månader. När det gäller tider inom vilka av ärendena var avslutade fann RRV att respektive aktör behövde två till för att avluta dessa ytterligare ärenden. avslutas merparten () av ärendena (rapporten s. 12 ff). Värt att nämna i detta sammanhang är också det som RRV framhåller i sin rapport, nämligen att en stor del av genomströmningstiderna egentligen består av liggetider (rapporten s. 20). presenterade revisorer rapporten tionsförändringar inom rättsväsendet (Rapport 1998/99:9). I rap- porten presenteras en granskning som revisorerna gjort av framför allt polis- och åklagarväsendena. I rapporten berörs även tingsrät- ternas och häktenas organisation. Granskningen omfattar dess- utom en kartläggning av förundersökningsarbetet i tre län. När det gäller förundersökningarnas kvalitet menade revisorerna att ett kvalitetsmått utgörs av handläggningstidernas längd. Man granskade därför ärendehandläggningen av anmälda misshandels- brott i tre län . I ärendena fanns en skäligen misstänkt person född . Vid undersökningstillfället hade av de totalt 341 ärendena avskrivits medan fortfarande var öppna. av ärendena hade lett till lagföring. De avslutade ärendena hade tagit mellan från anmälan till dom. Revisorerna fann att handlägg- ningstiden för den aktuella typen av ärenden var anmärkningsvärt lång. Många domare, försvarare och utredare som revisorerna intervjuat ansåg att förundersökningarnas kvalitet allmänt sett har blivit sämre . JO genomför en granskning av den brotts- utredande verksamheten vid olika polismyndigheter i landet. Granskningen, som sker i form av inspektioner, avser bl.a. polisens handläggningstider i denna verksamhet. har sju sådana in- spektioner genomförts över hela landet. inspekterades i , närpolisområde , CST (JO:s protokoll dnr 3585–1999). fanns där en utredningsbalans om ca 600 ärenden. Vid närpolisområdet tjänstgjorde då två utred- ningsmän. I ett av de beslut som JO meddelade med anledning av inspektionen konstaterades bl.a. att utredningsverksamheten vid CST inte uppfyllde de grundläggande krav som måste ställas på sådan verksamhet. JO ansåg att den mest anmärkningsvärda bristen var de mycket långa handläggningstiderna. Ett stort antal ärenden hade legat utan att några synbara utrednings- åtgärder hade vidtagits. Vissa ärenden hade legat så länge att de påstådda brotten hade preskriberats. JO konstaterade att utredningsverksamheten vid CST stod i uppenbar strid med bestämmelsen i 23 kap. 4 § andra stycket att en förundersökning skall bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger (JO:s beslut i ärende dnr 4612–1999). inspekterades i , City polismästardistrikt, närpolisområde (JO:s protokoll dnr 1647–2000). för inspektionen hade närpolisområde en utredningsbalans om ca 990 ärenden. Av dessa hade 500– 600 ärenden inte tilldelats någon handläggare. Vid inspektionen uppmärksammades 134 ärenden i vilka handläggningstiden kunde ifrågasättas i olika hänseenden. I dessa ärenden hade i princip inga utredningsåtgärder vidtagits under , och i vissa fall föreföll det i anmälan angivna brottet ha preskriberats. I ett av de beslut som följde med anledning av inspektionen konstaterade JO bl.a. att den mest anmärkningsvärda bristen även här var de mycket långa handläggningstiderna (JO:s beslut i ärendena dnr 2210–2000 och 2212–2000). inspekterades i , kri- minalavdelning och närpolisområde (JO:s protokoll dnr 2127–2000). för inspektionen hade kriminalavdelningen en utredningsbalans om 1 538 ären- den, varav 905 ärenden inte var utlagda på någon handläggare. Vid avdelningen tjänstgjorde 21 utredningsmän. En inspektör var förundersökningsledare i 843 ärenden. Vid in- spektionen uppmärksammades 149 ärenden vid kriminalavdel- ningen i vilka handläggningstiden kunde ifrågasättas i olika hän- seenden. I ett av de beslut som följde med anledning av inspektio- nen konstaterade JO bl.a. att det framkommit allvarliga brister i utredningsverksamheten. De mest anmärkningsvärda av dessa gällde de mycket långa handläggningstiderna (JO:s beslut i ärende dnr 3203–2000). inspekterades i , Norrorts polismästardistrikt, närpolisområde (JO:s protokoll dnr 3973–2000). Utredningsbalansen uppgick för inspektionen till ca 190 ärenden. Vid inspektionen uppmärksammades 40 ärenden vid utredningsavdelningen i vilka handläggningstiden kunde ifrågasättas i olika hänseenden. I ett av de beslut som följde med anledning av inspektionen konstaterade JO bl.a. att det mest anmärkningsvärda var de långa handlägg- ningstiderna i de 40 ärendena (JO:s beslut i ärende dnr 4226–2000). inspekterades i län, kriminalavdelningen och närpolisområde (JO:s protokoll dnr 4228–2000). Vid inspektionen granskades drygt 200 av de äldsta öppna ärendena på kriminalavdelningen och samtliga öppna ärenden på närpolisområde . JO konstaterade i protokollet över inspektionen att 141 av de äldsta öppna ärendena hade legat under utan att några synliga utredningsåtgärder hade vidtagits i dem. Granskningen i denna del togs upp till utred- ning i ett särskilt ärende. JO har ännu inte meddelat något beslut i detta ärende. inspekterades i , polisområde , utrednings- verksamheten i (JO:s protokoll dnr 667–2001). inspektionen granskades de 100 äldsta ärendena vid NÄPO respektive på utredningsroteln. Granskningen i denna del togs upp till utredning i ett särskilt ärende. JO har ännu inte meddelat något beslut i detta ärende. inspekterades i , kriminalavdelningen (rotel 9), polisområde och när- polisområde (JO:s protokoll dnr 1087–2001). JO:s gransk- ning omfattade 143 av de äldsta öppna ärendena på kriminalavdel- ningen, 107 av de äldsta öppna ärendena vid polisområde och 84 av de äldsta öppna ärendena vid närpolisområde samt stickprovsvis ungdomsärenden vid polisområde . JO konstaterade i protokollet över inspektionen att ett mycket stort antal av de äldsta ärendena hade legat under utan att några synliga utredningsåtgärder hade vidtagits i dem. I vissa fall syntes utredningarna vara slutförda, men ärendena var inte avförda i kriminaldiariet. JO beslutade att ta upp polis- myndighetens handläggning till utredning i ett särskilt ärende. JO har ännu inte meddelat något beslut i det ärendet. Avslutningsvis skall här redovisas några uppgifter ur polisens årsredovisning . Där framgår att genomströmningstiden hos polisen för våldsbrott nu är , ekobrott , nar- kotikabrott , trafikbrott , tillgrepps- och skade- görelsebrott och övriga brott . Genomström- ningstiderna för våldsbrott, tillgrepps- och skadegörelsebrott samt övriga brott har dock minskat sedan föregående år (Polisens års- redovisning 2000 s. 26). 2.1.3Behovet av en reformering Av det föregående framgår att tiderna för handläggningen av brottsutredningarna och brottmålsförfarandet är för långa. Åtgär- der behöver därför vidtas för att dessa förfaranden skall ske snabbare. Till viss del är det en resursfråga. Det ankommer emellertid i första hand på myndigheterna själva att se över resursfördelningen och att uppmärksamma statsmakterna på resursbehoven. Men till viss del handlar det också om arbetsorganisation och arbetsformer. Detta är också i första hand en fråga för myndigheterna själva. Det är dock också en uppgift för oss att utifrån våra direktiv överväga dessa frågor, särskilt i den mån det behövs författnings- ändringar för att möjliggöra ett snabbare förfarande. Mot bakgrund av de otillfredsställande förhållanden som råder har vi med förtur undersökt om man genom några begränsade och inte alltför komplicerade lagändringar skulle kunna relativt snabbt förbättra förutsättningarna att förkorta handläggnings- tiderna. I det nu föreliggande betänkandet behandlas – såvitt gäller frågan om ett snabbare förfarande – endast sådana lagändringar. Vi avser att senare återkomma till frågan om andra åtgärder. Innan vi går närmare in på vilka förslag till lagändringar som bör kunna övervägas redovisas som bakgrund viss försöksverksamhet med snabbare handläggning som redan genomförts på lokala initiativ. 2.2Redogörelse för några hittillsvarande försök med snabbare genomströmning Runt om i landet pågår en rad försöksprojekt som syftar till att, inom ramen för gällande regelverk, förkorta de totala genom- strömningstiderna från brottsanmälan till dom. Syftet skall uppnås genom i första hand ett ökat samarbete inom rättsväsendet på de orter där projekten pågår. I de flesta projekt finns en målsättning om att tiden mellan brottsanmälan och dom skall vara ca . De första projekten startade i Handen () och i (). Det finns anledning att här närmare beskriva just dessa projekt. Vi vill nämna att dessa två projekt numera är avslutade men att man på dessa orter alltjämt tillämpar det sätt att arbeta på som utvecklades i projekten. Skillnaden är således att arbetet inte längre bedrivs i projektform. I projekten valdes vissa brottstyper ut för denna snabbare hand- läggning. i Handen koncentrerade sig på våld mot kvinnor. I koncentrerade man sig inledningsvis på bl.a. enklare misshandelsbrott, enklare stöldbrott och viss trafik- brottslighet. bestämdes dock att det inte skulle finnas någon begränsning vad gällde brottstyp i det sistnämnda projektet. Samtliga brott som lämpade sig för en snabb handläggning kunde således ingå i projektet. Inte i något av projekten handlades dock mål med häktade eller ungdomsmål. Ett av flera medel som man använde för att minska genom- strömningstiderna var att öka parallelliteten i handläggningen. Det innebär att nästa aktör i brottmålsförfarandet påbörjar hand- läggningen innan den tidigare aktören är helt klar med sin del. I Handen innebar det rent konkret att åklagaren redan under förundersökningen beslutade att inhämta viss personutredning i de fall då sådan erfordrades. Det rörde sig här om yttranden från frivårdsmyndigheten enligt bestämmelsen i 1 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Man gjorde också – i detaljerna – en översyn av rollfördelningen mellan framför allt polis och åklagare men även mellan åklagare och tingsrätt. När det gällde rollfördelningen mellan polis och åklagare lät man i åklagaren inträda som för- undersökningsledare i samtliga brottsutredningar som handlades inom ramen för projektet. I innebar översynen av rollfördelningen inte bara att åklagare beslutade om viss personutredning utan också att åklagaren gavs behörighet att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling. Lagmannen vid meddelade ett generellt förordnande för åklagare vid 6:e åklagarkammaren vid i att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling i de mål som handlades inom ramen för . Tingsrätten upplät en särskild dag för sådana förhandlingar. I båda projekten infördes också särskilda tidsfrister för brotts- utredningsförfarandet och för när huvudförhandling skulle äga rum. I Handen bestämdes tiden för brottsutredningsförfarandet från brott till beslut i åtalsfrågan. Redan veckan efter det att åtalsbeslut fattats skulle huvudförhandling äga rum. Avslut- ningsvis kan också nämnas att i Handen var polisen aktiv för att få tilltalade, målsäganden och vittnen att komma till huvudförhand- lingen. Det innebar att polisen redan under förundersökningen talade om för berörda vilken dag en huvudförhandling kunde be- räknas äga rum. En positiv effekt – vid sidan av minskade genomströmningstider – uppges för t.ex. domstolarnas del ha varit att antalet inställda huvudförhandlingar har minskat. Vad gäller har det konstaterats att det – sedan projektet pågått – skett en minskning i antalet anmälda fall av misshandel riktad mot kvinnor inom domkretsen. Bland dem som deltagit i projektet finns upp- fattningen att detta har sin grund i att samhällets reaktion på brot- tet kommit snabbare. 2.3Vår bedömning i stort Som redan har framhållits (se avsnitt 2.1.3) behöver åtgärder vidtas för att förfarandet från brottsanmälan till dom (eller annan form av avslutande) skall ske snabbare. Det hade naturligtvis varit bra om detta hade kunnat ske genom åtgärder som varit generella för alla situationer. Det är emellertid knappast möjligt. Det finns skillnader i förutsättningarna som förhindrar det. Det kan t.ex. gälla underlaget i form av antal brottsanmälningar, brottsutredningar och brottmål i olika geografiska områden. Möjligheterna att skapa snabbare förfaranden kan också variera beroende på t.ex. brottstyper och utredningsförhållanden. Enligt vår uppfattning står det därför klart att lösningar måste sökas efter delvis olika vägar. I en del avseenden går det säkert att åstadkomma generella lösningar medan det i andra fall får bli frågan om en differentiering, där lösningarna anpassas till faktorer som t.ex. brottsanmälningsfrekvens, målunderlag och brottstyper. Det finns skillnader mellan storstadsregioner och övriga landet som påverkar möjligheterna att åstadkomma ett snabbare för- farande. Det innebär att det kan bli fråga om olika lösningar bero- ende på var i landet en brottmålsprocess äger rum. I storstadsregi- onerna finns med hänsyn till det stora antalet brott avsevärt gynn- sammare förutsättningar att bygga upp ett särskilt snabbförfarande för vissa typer av brott. Det är emellertid angeläget att undersöka om inte förfarandet i landet i övrigt också skulle kunna snabbas upp – om än inte i samma utsträckning – så att genomströmnings- tiderna i brottmål skulle kunna förkortas även där. Den sistnämnda frågan behandlar vi i detta betänkande. Vad vi behandlar i detta betänkande – såvitt gäller frågan om en snabbare genomströmning i brottmål – är således om det finns möjlighet att med bibehållen rättssäkerhet skapa förutsättningar för att förkorta tiderna hos de olika leden i brottmålsförfarandet. Vi begränsar oss därvid till polismyndighet, åklagarmyndighet och domstol. De förslag som vi lägger fram är avsedda att skapa en möjlighet för dessa myndigheter att vidta åtgärder som samman- taget förkortar genomströmningstiden. Eftersom förutsättningarna lokalt i landet kan vara mycket olika, har vi inte sett det som lämpligt att göra annat än att öppna en möjlighet för polismyndighet, åklagarmyndighet och tingsrätt att lokalt ordna sin handläggning i vissa avseenden så att genomström- ningstiden förkortas. Det är således de lokala enheterna i rätts- väsendet som har avgörandet i sin hand när det gäller i vilken ut- sträckning som de av oss föreslagna nya regelramarna skall tas i an- språk. Det innebär att förhållandena i landet kan komma att bli olika i detta avseende. Härigenom skapas enligt vår mening goda förutsättningar för den nödvändiga lokala anpassningen. I det följande behandlar vi hur – i vart fall vissa komponenter i – ett huvudalternativ för ett snabbförfarande kan se ut.