sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — Varken Hot- och riskutredningens förslag eller promemorie- förslaget har lett till ändrad lagstiftning. 3.3Propositionen 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred I propositionen, ofta benämnd Hot och riskpropositionen, behandlades det vidgade säkerhetsbegrepp som lades fast i försvarsbeslutets första etapp. I propositionen diskuteras hur man kan säkra samhället mot hot och risker i fredstid. Regeringen redovisar där sin syn på en förändrad omvärld och hotbild mot samhället: –Att enbart se på säkerhet ur ett militärt perspektiv är ett förlegat synsätt. I stället utgår vi nu från ett vidgat säkerhets- begrepp. Avbrott i elförsörjningen, miljökatastrofer och olyckor vid kärnkraftverk är exempel på händelser som kan få stora följder för både landet och dess befolkning. Den internationella terrorismen agerar skoningslöst och väjer inte för att utnyttja det moderna samhällets sårbarhet. Krig, förtryck och fattigdom leder ofta till stora flyktingströmmar och t.o.m. folkomflyttningar. Även naturkatastrofer kan innebära svåra påfrestningar. På samma sätt som ett väpnat angrepp innebär dessa händelser påfrestningar på vårt land och vår nationella säkerhet. Vi ska bygga upp en beredskap även inför dessa påfrestningar. –En god beredskap också i detta avseende är en viktig del av vår säkerhetspolitik. Enligt totalförsvarsbeslutets första etapp ska totalförsvarets resurser kunna bidra till att hantera svåra påfrestningar och katastrofer även när dessa inte i sig är ett hot mot frihet och oberoende. Det är viktigt att medvetenheten om de risker och hot som finns i vårt samhälle ökar. Den medvetenheten måste växa och finnas hos alla oavsett om den enskilde agerar som enskild person eller som medarbetare i en myndighet, organisation eller ett företag. Regeringen tar med propositionen ett samlat grepp om den beredskap som krävs för att förebygga och klara av de fredstida hot och risker som , och , kan medföra svåra påfrestningar på vårt samhälle. En sådan beredskap skall säkerställas. Genom mål- och resultatstyrning skall vi försäkra oss om att vi kan uppnå men också upprätthålla en beredskap mot svåra påfrestningar på samhället. Detta styrningssystem bör bl.a. innehålla mål för verksamheten, övnings- och utbildningsverk- samhet, årsredovisningar från myndigheterna och årliga redo- görelser till i budgetpropositionen. Regeringen vill också genom olika åtgärder öka förmågan i fråga om informationsgivning men också i fråga om den forsknings- verksamhet som syftar till en ökad säkerhet och ett bättre skydd inför hot i fredstid. Myndigheterna måste i större grad än bedöma vilka säkerhetskrav som ska ställas i samhällsplaneringen Huvudsyftet enligt propositionen är att redogöra för den inriktning som regeringen anser att arbetet med att förebygga och hantera svåra påfrestningar bör ha samt att redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar bör En god grundläggande beredskap i fred stärker enligt regeringen också möjligheterna att klara av påfrestningar i krig. Vad gäller militära hot finns en planering för den totalförsvarsberedskap som behövs i olika situationer. Det systemet ska inte utvidgas till att omfatta svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Men det vidgade säkerhetsbegreppet kräver att vi säkerställer en beredskap även för dessa hot under fred och att vi även för denna del av säkerhetspolitiken ger uttryck för vilken ambition som ska gälla. Propositionen innehåller inga konkreta förslag på författnings- ändringar. Ifråga om kommunernas och landstingens roll i framtida hantering av svåra påfrestningar uttrycks endast att deras roll sannolikt kommer att bli större. Detta utvecklas inte närmare i propositionen. 3.4Skrivelsen (2000/01:52) om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen lämnar en redovisning till om läget när det gäller olika slag av påfrestningar på samhället. 1998/99:33 redovisade regeringen sin syn på begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. I skrivelsen finns en redogörelse för övervägandena och förslagen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myn- digheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot svåra påfrestningar i samhället i fred är exempel där sådana situationer kan tänkas uppstå. Exemplifieringen är inte heltäckande men tillsammans täcker områdena ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Regeringen angav i skrivelsen att den i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten. Försvars- utskottet delade regeringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3). I rapporten föreslogs vidare att berörda departement skall göra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Avsikten var bl.a. att belysa frågan om komplettering av respektive sektorslagstiftning med de särskilda befogenheter och skyldigheter som kan erfordras vid svåra fredstida påfrestningar. I denna genomgång skall varje departement se till att det finns ansvariga statliga myndigheter utsedda för att vidta förebyggande åtgärder för att minimera risker och för att vidta åtgärder i förväg för att minska konsekvenser av händelser som kan inträffa inom respektive verksamhetsområde, att ansvaret för att ha beredskap och förmåga inom respektive verksamhetsområde att hantera händelser som kan inträffa är tydligt, att tillräckligt författningsstöd föreligger för både de sektoriellt och de områdesvis ansvariga, så att befogenheter finns att exempelvis vid behov prioritera teletrafik, elförsörjning m.m. I rapporten framhålls att det områdesvisa ansvaret inte innebär att den sektoriella ledningen skall övertas, utan den sektoriella ledningen stöds, kompletteras och inriktas av de beslut som de områdesvis ansvariga fattar. Det sektoriella ansvaret skall preciseras och författningsregleringen kompletteras med erforderliga skyl- digheter och befogenheter för att klara händelserna. För händelser som inte kan hanteras inom ramen för det sektoriella ansvaret föreslås att befogenheter och skyldigheter ges till regeringen och berörda länsstyrelser att fatta beslut i sektorsgemensamma eller sektorsövergripande frågor, prioriteringsfrågor och ingrepp i enskilds rätt. I promemorian föreslogs följande författningsändringar av- seende kommunernas och landstingens skyldigheter. I kom- munallagen (1991:900) bör regleras kommunernas skyldighet dels att medverka vid händelser som kan innebära en svår påfrestning på samhället i fred, dels att hålla en beredskap och förmåga för detta, innefattande skyldighet att öva, utbilda och utrusta en sådan ledningsorganisation (jämför med skyldigheten att vidta erforder- liga förberedelser m.m. för verksamhet under höjd beredskap enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar). Vidare bör regeringen ges befogenheter att prioritera resurser mellan olika kommuner. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) bör enligt promemorian motsvarande skyldighet för landstingen regleras. Vidare bör regeringen ges befogenheter att prioritera resurser mellan olika landsting eller att utse ett ansvarigt landsting vid landstings- övergripande händelser. Förslagen har inte lett till några lag- ändringar i denna del. överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1998:59) I , Rädda Och Skydda. Utredningen hade bl.a. till uppgift att pröva omfattningen och inriktningen av det offentliga åtagandet inom verksamhetsområdet mot olyckor, att analysera och eventu- ellt föreslå förändringar av fördelningen av uppgifter mellan staten och kommuner samt mellan statliga myndigheter, att se över formerna för statens ansvar för styrning och uppföljning, att utreda vilka av verksamheter som bör ingå i det civila försvaret, att analysera och överväga mål och medel samt föreslå eventuella förändringar. Utredningen redovisade bland annat principer för fördelning av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga, mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter. För en del åtgärder föreslogs ett utökat finansieringsansvar för verksamhetsutövarna. Utredningen konstaterade vidare att det fanns behov av att inrätta nationella och regionala förstärkningsresurser i form av personal och materiel. Vidare lämnades förslag om att och statlig räddningstjänst skall genomföra olycksförloppsutredningar så att en stor kunskapsbank om åtgärder som förhindrar olyckor, skyddsåtgärder, åtgärder under insatser och i återställandeskedet kan byggas upp. Utredningen beskriver även ansvar och uppgifter och ger sin syn på framtida ansvar och uppgifter. Utredningen innehåller förslag till gränsdragningar mellan och vissa andra myndigheter, om vilken del av nuvarande verksamhet som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret och om verksamhet under höjd beredskap. 3.61999 års sårbarhets- och säkerhetsutredning överlämnade Sårbarhets- och säkerhetsutredningen sitt betänkande Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41). En av utredningens utgångspunkter är att hotbilden mot förändrats. var kriget den dominerande planeringsinriktningen. finns dock en rad andra typer av allvarliga händelser som har ökat i betydelse. Det är därför inte självklart att det är den nationella nivån som skall ha huvudansvaret för att bemästra allvarliga kriser i samhället. I många fall kan krisen bemötas effektivare på lokal nivå av enskilda kommuner eller av kommuner i samverkan. Den statliga funktionen och ansvaret kan då fungera stödjande istället. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen skulle enligt sina direktiv lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I uppdraget har också ingått att bedöma vilken organisatorisk eller strukturell indelning som bör finnas inom detta område och vilka mål som skall gälla för samhällets förmåga under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Vidare har utredningen haft i uppdrag att föreslå åtgärder för en förbättrad IT-säkerhet och ett bättre skydd mot informationsoperationer. Utredningens utgångspunkter avseende krishantering är följande tre principer: –Ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden skall ha motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. –Likhetsprincipen som innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. – Närhetsprincipen som innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Det krishanteringssystem som utredningen föreslår bygger på att det skall finnas tre typer av ansvar: områdesansvar, samverkans- ansvar och bevakningsansvar. Områdesansvar bör finnas på nationell regional och lokal nivå. Av störst betydelse vid hante- ringen av akuta krissituationer är områdesansvaret. Med områdesansvar avses att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska ansvarsområdet och att de aktörer som finns inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. Med samverkansansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att samverka med andra organ i syfte att tillgodose de krav på samordning som finns inom vissa sakområden som har betydelse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Med bevakningsansvar avses att en central statlig myndighet åläggs att genomföra den omvärldsbevakning och att upprätthålla den kompetens som krävs för att myndigheten inom sitt verksamhetsområde skall kunna åstadkomma anpassningsförmåga och i övrigt tillgodose de krav som ställs på myndighetens verk- samhet vid höjd beredskap. På lokal nivå bör områdesansvaret enligt utredningen främst avse kommunens egen verksamhet. Lednings- och samordningsansvaret bör utövas av kommunstyrelsen. Utredningen anser att kommunernas roll vid hanteringen av allvarliga kriser i samhället bör stärkas. Det är därför väsentligt att tilldela kommunerna ett planeringsansvar också för allvarliga krissituationer som inte avser höjd beredskap. Vidare finns anledning att ändra lagstiftningen vad gäller möjligheterna att inrätta särskilda krisledningsorgan inom en kommun. Det finns också anledning att vidtaga åtgärder för att underlätta samverkan över kommungränser i en situation då en kris berör flera kommuner. Utredningen föreslår ett vidgat ansvar för kommunerna inom krishanteringsområdet. Det är framför allt tre åtgärder som utred- ningen anser behöver vidtas: –att tilldela kommunerna ett områdesansvar avseende kris- hantering på lokal nivå, –att utvidga kommunernas planeringsansvar, och – att förändra kommunallagen så att kommunerna kan organisera sin krisledning på ett effektivt sätt. Utredningen framhäver betydelsen av en effektiv krishantering på lokal och regional nivå. I betänkandet finns förslag på konkreta förändringar i kommunallagen för att uppnå en effektiv lokal krishantering. I andra kapitlet kommunallagen skall klargöras kommunernas skyldighet och behörighet att planera för fredstida kriser. Det kan då, enligt utredningen, slås fast att krishantering faller inom den kommunala kompetensen även med avseende på andra kommuner än den egna. Vidare föreslås att kommun- styrelsen, genom tillägg i sjätte kapitlet kommunallagen, ges möj- lighet att tillfälligt ta över de befogenheter som utövas av kommu- nala nämnder. Förutsättningarna för ändring av beslutsbe- fogenheterna bör anknytas till att allvarlig fara föreligger för att kommunen inte skall kunna fullgöra sina vitala uppgifter, t.ex. inom sjukvårdsområdet. Denna fara skall ha sitt ursprung i någon yttre omständighet. Utredningen föreslår också att det skall införas ett nytt kommunalt organ, s.k. krisdelegerade. Dessa, som utses bland de förtroendevalda av fullmäktige, skall träda i funktion när rege- ringen bestämmer det på initiativ av berörda kommuner. Avsikten är att de krisdelegerade skall kunna utöva befogenheter i två eller flera kommuner. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen studerade två scenarier avseende resurshantering inom sjukvården. Det första omfattar en tågurspårning med brand som följd och med mycket allvarliga brännskador hos omkring 50 personer. Det andra är ett terroristangrepp med biologiska stridsmedel i anslutning till allmänna kommunikationsmedel, vilket innebär en risk för att mellan 50 000 och 100 000 personer insjuknar i en livshotande sjukdom . Om sådana situationer verkligen inträffar kommer det enligt utredningen att uppfattas som mycket stötande att nödvändiga omprioriteringar inte kan göras. Det är därför angeläget att administrativa förutsättningar skapas så att de kan göras på ett ordnat och förutsebart sätt. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen förordar därför att rättsliga hinder undanröjs för sådana fall. Avseende sjukvården föreslås att hälso- och sjukvårdslagen ändras så att det finns möjligheter till omfördelning av resurser vid ett extremt krisläge. Utredningen framhåller i den delen behovet av central samordning av sjukvårdsresurserna och föreslår därför att regeringen eller skall kunna besluta om samordning och omfördelning av sjukvårdsresurserna. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen överlämnade betänkandet (SOU 2001:86) Förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Betänkandet innehåller förslag till en förordning som skall reglera statliga myndigheters skyldighet att vidta åtgärder för krishantering i fredstid och vid höjd beredskap. Sådana åtgärder är bl.a. enligt förslaget att utföra sårbarhetsanalyser inom myndighetens ansvarsområde och att tillse att det finns effektiva former för samverkan mellan myndigheter. 4Exempel på extraordinära händelser spårade ett godståg ur på järnvägen genom och . Tåget bestod bl.a. av två tankvagnar som tillsammans innehöll ca av det giftiga ämnet ammoniak. Då vagnarna sedan skulle bärgas fanns risk för att läckage skulle uppstå. För att skydda allmänheten från läckande ammoniak evakuerades ca 9000 invånare i och . Utrymningen är den största som genomförts i i modern tid. Den kommunala räddningstjänsten var snabbt på plats efter olyckan. Ledningsgruppen, bestående av kommunalråd, kommun- direktör, tre förvaltningschefer samt kanslichef, sammanträdde . diskuterade och planerade led- ningsgruppen för en eventuell evakuering. De problem som kunde uppstå i samband med en evakuering diskuterades av ledningsgruppen i samråd med andra kommunala organ. Sådana problem var exempelvis risk för plundring, djur- hållning, faktiska problem med avspärrningar, behov av invandrar- service, tolkning m.m. Ledningsgruppen hade upprepade kontakter med räddningsledaren för samråd och informationsutbyte. , efter olyckan, var utrymningen av och genomförd. Arbetet på skadeplatsen med bärgning och bortförande av gasolvagnarna påbörjades . var detta arbete avslutat. Material och människor började transporteras tillbaka. Den kommunala verksamheten inledde en återgång till normalläge. informerade led- ningsgruppen kommunfullmäktige om den lyckosamma hante- ringen av situationen. I kommun ligger . Kommun- ledningen har därför övat ledning vid extraordinära händelser där Exempel på extraordinära händelser evakuering ingått som ett moment. En av slutsatserna är att kommunen skall ledas av en liten kvalificerad ledningsgrupp vid sådana situationer. Ledningsgruppen har inga speciella befogen- heter och är sammansatt av kommunalrådet samt förvaltnings- cheferna för olika sakområden. Syftet är att bibehålla ordinarie ansvarsområden och invanda rutiner så långt som möjligt. Denna ordning användes vid tågolyckan och efterföljande evakuering. I de utvärderingar och analyser som gjorts har man funnit att kommunen hanterat situationen på ett förtjänstfullt sätt.1 påbörjades byggandet av en järnvägstunnel genom . tog över entreprenaden. För att underlätta och påskynda arbetet utverkade tillstånd att gräva en arbetstunnel för att kunna angripa åsen från flera håll . Betydande svårigheter uppstod att hålla sig inom de av beslutade gränserna för vatten- avrinning. Grundvattennivån sjönk långt under det tillåtna. försökte man förhindra den omfattande avrinningen genom att använda tätningsmedlet i tunnelbygget. Tätningsmedlet innehåller bl.a. giftet akrylamid. Den 24–dog fisk i en fiskodling som tar vatten från , till vilken vatten från tunnelbygget pumpats. började kor som fått vatten från bäcken att insjukna. började massmedia rapportera om nervskadade kor och gifter i . Boende i området varnades för att dricka vattnet. höll i en presskonferens till- sammans med företrädare för och . gjorde en polisanmälan mot , och den franske tillverkaren av tätningsmedlet för bl.a. miljöbrott. Kommunledningen bedömde situationen som allvarlig. beslutade kommunstyrelsen därför att kommunens beredskapsplan skulle tillämpas, trots att den egentligen var avsedd att användas höjd beredskap eller krig. Enligt beredskapsplanen skall en ledningsgrupp tillsättas som lyder direkt under kommun- styrelsen. Ledningsgruppen har långtgående befogenheter och kan 1 Se exempelvis Försvarets forskningsanstalts rapport ledning vid svåra påfrestningar i fred. En studie av kommunledningens i agerande vid tågurspårningen ,1996. Exempel på extraordinära händelser utöva beslutanderätt som normalt ankommer på facknämnderna. I detta fall fick ledningsgruppen befogenhet att hantera alla frågor som berörde giftutsläppet från tunnelbygget. En central fråga var att hantera informationsflödet. All infor- mation kanaliserades genom kommunens informationschef. Dag- liga presskonferenser hölls för att informera massmedia och kommunmedlemmar. Tre kommunala telefonlinjer för information till allmänheten öppnades. Radio sände information . Även Internet används för informationsspridning. Ledningsgruppen fastställde preliminära riskområden. Regel- bundna vattenprover togs både i kommunala vattentäkter och i enskilda fastighetsägares brunnar. beslutade ledningsgruppen att riskområdet kunde minskas. bedömde ledningsgruppen situation som relativt stabil och av- slutade sin verksamhet. En ny ledningsgrupp med begränsade befogenheter inrättades. Riskområden avvecklades slutligt . Under hela händelseförloppet var fler aktörer, såsom , , , och , in- volverade. kontaktade tidigt grannkommunerna , som ställde resurser från de egna miljö- och hälso- skyddsförvaltningarna till förfogande. kommuns och andra inblandades sätt att hantera kris- situationen har analyserats och utvärderats i ett flertal utredningar.2 spårade ett godståg med 9 gasolvagnar ur på stationsområdet mitt i . Godståget hade hållit dubbelt så hög hastighet som var tillåtet. Samtliga vagnar var intakta men den materiella förödelsen på stationsområdet var stor. Ingen människa hade dock kommit till skada. larmades och var på plats snabbt. Kommu- nens kanslichef larmades kl. 3.43. Efter besök på platsen och information från räddningsledaren informerade kanslichefen kommunstyrelsens ordförande kl. 5.15. Redan inledningsvis stod det klart att ett flertal åtgärder snabbt behövde vidtas. Samband mellan räddningstjänsten och polisen upprättades. Informationsinsatser krävdes och informationscentra 2 Bl.a. Försvarets forskningsanstalts rapport i . Exempel på extraordinära händelser Omläggning av trafik och ett evakuerings- scenario började planeras. Risk för att vagnarna skulle explodera fanns. Man gjorde emellertid bedömningen att gasolvagnarna inte skulle läcka där de låg utan att en sådan risk skulle uppstå först då bärgningsarbetet inleddes. Enligt kommunens beredskapsplan, som åtminstone delvis sattes i tillämpning, skall kommunen ledas av en strategisk ledning, bestående av kommunstyrelsens finansutskott, och en stab med en ledningsgrupp, bestående av ett antal chefstjänstemän. Vilka tjänstemän som skall deltaga i ledningsgruppen beror på situatio- nens art. Den strategiska ledningen och ledningsgruppen har inga särskilda befogenheter utan verksamhetsansvaret skall även i krislägen ligga hos ordinarie organ. Avsikten är att den strategiska ledningen och ledningsgruppen skall samordna kommunens resurser. Den operativa ledningen skall skötas av räddningschefen och informationen av kanslichefen. Informationsinsatserna till allmänheten och massmedia var från kommunens sida omfattande. Kommunens telefonväxel öppnades och utökades. Internet och kommunens hemsida användes. Den lokala radion, och även andra radiostationer, medverkade i informationsspridningen. , ca efter olyckan, öppnades en gemensam informationscentral med personal från kommunen, räddningstjänsten och polisen. Regelbundna presskonferenser hölls. Den uppkomna situationen var huvudsakligen en fråga för räddningstjänsten.