sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta gäller särskilt om de frivilliga totalförsvarsorganisationerna kan skapa former för att gemensamt utveckla och erbjuda tjänster och förmågor som är viktiga för folkförankringen och som ger ett konkret och kostnadseffektivt tillskott till de beredskapsansvarigas interna organisation och verksamhet. Ju fler organisationer som ingår i kretsen av frivilliga total- försvarsorganisationer och ju större spridning som de enskilda organisationerna har i samhället, desto mer omfattande och komplicerade blir de civila och militära beredskapsorganens kontakter med frivilligförsvaret. Det är således angeläget att skapa bästa möjliga samarbetsstrukturer mellan organisationer, kommu- ner och statliga myndigheter på lokal, regional och central nivå. En sådan framtida organisationsstruktur bör stödjas av ett regelverk som fördelar ansvar och befogenheter mellan totalförsvarets olika aktörer. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret 5.3.1Samarbetsstruktur på lokal nivå För att kunna diskutera lokala samarbetsformer är det nödvändigt att kort belysa de kommunala ledningsorganens nuvarande ansvar och befogenheter i samhällsberedskapen. Ansvar och befogenheter på nivå I 1 kap. 1 § regeringsformen (1974:152) stadgas: All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den för- verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Kommunallagens (1991:900) 2 kap. 1 § lyder: Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I 6 § räddningstjänstlagen (1986:1102) anges: Varje kommun skall svara för räddningstjänsten inom kommunen, om inte annat följer av 25 28 §§. Dessa paragrafer avser statlig räddningstjänst som omfattar fjällräddning, sjöräddning, flygräddning, miljörädd- ningstjänst till sjöss och räddningstjänst vid radioaktiva utsläpp samt sanering efter sådana utsläpp. I 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar föreskrivs: Kommunerna och landstingen skall vidta de beredskapsför- beredelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. Kommunstyrelsen och ansvarar inom kommunen respektive för att beredskaps- förberedelserna får en enhetlig inriktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Kommunen skall också enligt 2 kap. 2 § verka för att bered- skapsförberedelserna för den civila verksamhet som bedrivs i kommunen av statliga myndigheter, samt organisa- tioner och företag får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd mellan dem. Enligt 2 kap. 1 § förordningen (1995:128) om civilt försvar skall varje kommun och landsting ha de planer som behövs för verk- Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret samheten under höjd beredskap. Dessa skall innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna skall också framgå krigsorganisationen, den personal som skall tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller skall kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Samverkan mellan kommuner och frivilliga Alla olyckor, samhällsstörningar eller påfrestningar har en lokal dimension och särskilt de som inträffar på land berör alltid en och ofta flera kommuner. Varje kommun, landsting och länsstyrelse bör därför kartlägga vilka hot och risker som finns lokalt och vidta åtgärder för att förebygga och hantera skadeverkningarna av dessa. Kommunens behov av förmågor, dvs. kompetenser och resurser ur bl.a. frivilliga totalförsvarsorganisationer, för att stärka sam- hällsberedskapen bör, enligt utredningens uppfattning, framgå av de beredskapsplaner som skall upprättas enligt 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och 2 kap. 1 § förordningen (1995:128) om civilt försvar. Vid sidan av de egna ordinarie resurserna kan det t.ex. finnas behov av hemskyddsombud, civil- samariter, fordonsförare, sambands- och radiopersonal eller hund- förare, som kan hämtas ur frivilligorganisationer. Behovet av frivilliga liksom tillgången på personal med önskvärd kompetens varierar naturligtvis kraftigt från kommun till kommun. Ett särskilt problem i sammanhanget är att behovet av frivilliga ofta är större i resurssvaga kommuner med liten befolkning och få medlemmar i frivilligförsvaret. Flertalet frivilligorganisationer och särskilt de med inriktning mot medborgarnas säkerhet och samhällets skydd och beredskap har emellertid kompetenser och resurser, som kan utnyttjas i extraordinära situationer som komplement och förstärknings- resurser, när en kommuns egna resurser inte räcker till. Det förutsätter dock att kommunledningen är medveten om vilka frivilliga resurser i stort som finns tillgängliga inom den egna kommunen och i angränsande kommuner, frivilligorganisationer tydligt anger vad de kan bidra med för resurser för att möta kommunens behov och att Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret kommunen analyserar och formulerar sina eventuella behov av frivilliga. Former för samverkan på nivå Det finns ett stort stöd inom frivilligrörelsen, både i dagens frivilliga försvarsorganisationer och i de andra frivilligorganisa- tionerna som medverkat i utredningen, för att utveckla lokala nätverk mellan de olika frivilligorganisationerna. På ett flertal platser runt om i landet utvecklas också samarbetsformerna mellan kommuner och frivilligorganisationer. Utöver de exempel på samverkansformer som presenteras i kapitel 2 finns ytterligare exempel i skriften Samverkan med frivilliga som har tagit fram tillsammans med tio frivilliga för- svarsorganisationer.3 Den försöksverksamhet med Fredstida Insatsgrupper (FIG) som genomför tillsammans med , och kommuner har kommit längst i . Där har kommunkansliet, räddnings- tjänsten, , socialförvaltningen och frivillig- organisationerna inom kommunen, tillsammans med Överstyrel- sen för civil beredskap, tagit fram ett försöksprogram för frivilliga insatsgrupper. Dessa har till huvuduppgift att komplettera kommunens egna resurser vid särskilda händelser inom verksam- hetsområdena information, omhändertagande, transporter, sam- band, stabsarbete och utspisning. Modellen illustreras av figur 5.1. 3 Frivilliga , Frivilliga Flygkåren, Frivilliga Motorcykel- kårernas , Frivilliga radioorganisationen, , Svenska Blå Stjärnan, , Svenska Röda Korset, och . Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Organisation av FIG-grupp i Kommunens ledningsgrupp vid särskilda händelser, förstärkt med repr. från räddningstjänsten, tekniska förvaltningen och socialförvaltningen Källa: , . Förkortning- arna står för: FAK (Frivilliga ), FMCK (Frivilliga ), FRO (Frivilliga radioorganisationen), SLK (), SRK (Svenska Röda Korset), SKBR () Kontaktgruppen består av en representant för varje resursenhet. Varje resursenhet består av fem personer. Såväl kontaktgrupp som resursenheter har dubbel bemanning (sex respektive tio personer) för ökad uthållighet. Resursenheten för stabsarbete och samband utnyttjas för uppgifter inom kommunledningens och räddnings- tjänstens stabsarbete. Vid genomförandet av uppdrag skall också medlemmar från andra frivilligorganisationer i kommunen kunna användas. Resursenheten för transporter utnyttjas av kommun- Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret ledningen och för transportfunktionen. Resurs- enheten för information och omhändertagande utnyttjas av kommunledningens informationsfunktion och socialförvaltningens omhändertagandearbete. Varje resursenhet har därmed sina upp- gifter koncentrerade till en viss funktion eller ett definierat verksamhetsområde. En första utbildning av organisationerna har skett. Den första övningen kommer att genomföras . En grundförutsättning för den frivilliga insatsgruppens uppgifter och organisation är att det alltid är kommunen som avgör tidpunkt och omfattning för insatsgruppens arbete. Företrädare för Örn- sköldsviks kommun uppger till utredningen, att modellen är ett mycket lämpligt sätt att utnyttja ideella, frivilliga och andra resurser i kommunen på ett så bra och effektivt sätt som möjligt. Modellen tydliggör både kommunledningens ansvar och frivillig- rörelsens möjligheter att medverka i samhällsberedskapen. FIG- projektet har i inneburit ett starkt ökat intresse för dessa frågor bland alla som medverkar i projektet. Utöver försöksverksamheten med FIG-grupper i , och arbetar aktivt för att skapa lokala samverkansråd, bl.a. i projektet nens beredskap (KUB) som bedrivs enligt intentionerna i lagen (1994:1720) om civilt försvar. En modell som tagits fram omfattar de tio frivilligorganisationer som har civila uppdrag inom totalförsvaret.4 Figur 5.2 illustrerar hur denna modell kan vara utformad. 4 Frivilliga , Frivilliga Flygkåren, Frivilliga Motorcykel- kårernas , Frivilliga radioorganisationen, , Svenska Blå Stjärnan, , Svenska Röda Korset, och . Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Skiss över organisation av lokalt samverkansråd Denna modell tillämpas i flera kommuner, t.ex. , och kommuner i och . Enligt Över- styrelsen för civil beredskap finns det någon form av samverkansråd i omkring 45 kommuner. Ungefär lika många kommuner uppger till att de avser att bilda sådana samverkansråd. Samverkansorganet kallas här totalförsvarsråd eller samverkans- råd. Dessa är avsedda att användas i hela hotskalan från fred till krig. Ofta är kommunstyrelsens ordförande också ordförande i samverkansrådet. Detta kan ha representanter från t.ex. och andra trossamfund, energiföretag, , landsting, lokalradion, och frivilliga totalförsvarsorganisationer genom lokala FOS. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Ur utredningens synvinkel är det viktigt att en eller flera repre- sentanter från frivilliga totalförsvarsorganisationer, i första hand bemanningsorganisationer, ingår i sådana samverkansråd. Däri- genom ökar kommunernas, länens och de statliga myndigheternas möjligheter att utnyttja frivilligresurserna i samhällsberedskapen. En väl fungerande samarbetsstruktur på den lokala nivån är enligt utredningens uppfattning ett nödvändigt inslag i framtidens samhällsberedskap. Det bör av det skälet finnas ett starkt statligt intresse av att stödja såväl kommuner som frivilliga totalförsvars- organisationer i arbetet med att skapa lokala samarbetsorgan. Lagar och förordningar som styr beredskapsplaneringen på lokal nivå bör förtydligas både avseende det kommunala ansvaret för att förebygga och hantera extraordinära situationer och hur total- försvarsresurserna skall kunna utnyttjas i andra situationer än räddningstjänst, krigsfara och krig. Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningen (Fö 1999:04), som arbetar med dessa frågor i ett vidare perspektiv, har kommit till likartade slutsatser. Det måste anses vara varje kommuns ansvar att utifrån sina behov och förutsättningar ta initiativ till och tillsammans med aktuella frivilligorganisationer skapa konkreta samarbetsformer för att förebygga och hantera extraordinära situationer. Staten bör allmänt stödja kommunerna vid bildandet av lokala samarbets- strukturer. Det är angeläget att detta arbete fullföljs , eftersom sådana situationer kan inträffa utan förvarning när som helst och var som helst i landet. En väl genomtänkt och praktiskt övad samhällsberedskap innebär naturligtvis att skador och påfrest- ningar kan begränsas. När kommunerna bildar lokala samarbetsstrukturer, som skulle kunna inrymmas i kommunernas beredskapsplanering, uppstår sannolikt vissa nya kostnader för bl.a. information, utbildning, övningar, administration eller annan stödverksamhet som rör sam- verkan med frivilliga totalförsvarsorganisationer. Staten bör mot den bakgrunden stödja kommunerna inom ramen för de bered- skapsmedel som enligt 2 kap. 6 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och 2 kap. 5 § förordningen (1995:128) om civilt försvar tilldelas kommunerna. En tydlig fördel med en sådan ordning är att många kommun- ledningar sannolikt skulle känna större motivation för att använda sig av frivilligresurser. Det skulle troligen också skapa större utrymme för lokala satsningar inom den fredstida samhällsbered- skapen. Ett flertal kommuner har på förfrågan bejakat tanken, att Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret en del av de statliga medel som ges till kommunerna för bered- skapsplanering bör kopplas till ett villkor om att utnyttja frivilliga totalförsvarsorganisationer. Utredningen anser att dessa riktade medel inte bör utnyttjas för eventuella skadeavhjälpande insatser utan främst för kommunens kostnader för övning, utbildning och administration för de fri- villiga, som man avser ta i anspråk i extraordinära situationer. Där- utöver bör kommunen kunna utnyttja sådana medel för infor- mation om hot, risker och samhällets beredskap gentemot dem som vistas i kommunen. Informationen skulle kunna förmedlas av frivilligorganisationerna på uppdrag av kommuner (se kapitel 9). Respektive kommun måste i övrigt ha en stor frihet att bestämma om sina beredskapsplaner. Det gäller också de åtgärder som vidtas för att hantera akuta situationer. Finansieringen av insatser i en akut situation måste därmed i hög grad anses vara en fråga, såvida det inte rör sig om mycket omfattande skador eller insatser. I sådana fall bör kom- muner, liksom , kunna söka ersättning i efterhand hos regeringen. Det är i sammanhanget också tänkbart att den självrisk som alla kommuner får betala i sådana fall sänks om kommunen i fråga har etablerat samverkan med frivilliga i någon form. Det skulle, enligt utredningens uppfattning, bidra till att skapa verkliga incitament för kommunerna att använda sig av frivilliga och fri- villiga totalförsvarsorganisationer som resurser i samhällsbered- skapen. Då frivilliga totalförsvarsorganisationer utnyttjas i extraordinära situationer bör det, trots behovet av anpassning till lokala för- hållanden, finnas ett generellt regelverk som kan tillämpas likartat över landet eller åtminstone inom alla de kommuner som är berörda av samma händelse. Detta förutsätter att staten utvecklar ett nytt system för kontinuerlig uppföljning av hur de statliga anslagen för den kommunala samhällsberedskapen beräknas, fördelas och faktiskt utnyttjas. Utredningen anser att förordningen (1995:128) om civilt försvar i så fall bör revideras och inte enbart avse höjd beredskap, utan också extraordinära situationer i freds- tid. Vidare behöver avtalet mellan och regeringen förhandlas om och kriterierna för fördelning av bered- skapsmedlen ses över mot bakgrund av den förändrade hotbilden. Till sammanhanget hör också frågor om förmåner (ersättningar, försäkringar, ledighet från ordinarie arbete m.m.), principer för Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret finansiering av frivillig totalförsvarsverksamhet och författnings- stöd. Utredningen behandlar dessa frågor i kapitel 10, 11 och 12. 5.3.2Samarbetsstruktur på regional nivå har de tidigare militärområdena och försvars- områdena ersatts av fyra militärdistrikt och 29 militärdistrikts- grupper. Deras möjligheter att stödja frivilligorganisationerna med t.ex. personal och materiel är under utveckling. Samarbets- och kontaktformerna mellan militärdistrikten/militärdistrikts- grupperna och flertalet av frivilligorganisationerna har kommit olika långt. Inom det civila försvarets regionala nivå finns oklarheter kring samarbetsstrukturerna mellan myndigheter och frivilligförsvaret, särskilt i sådana situationer som inte är hänförbara till krigsfara och krig. På högre regional finns det ingen utpekad civil myn- dighet med samordningsansvar sedan civilbefälhavarkanslierna lades ned . Det finns ändå exempel på fungerande regionala samarbets- strukturer på flera håll runt om i landet, bl.a. i , , , , och . I dessa och ytterligare några andra län har det bildats räddnings- eller totalförsvarsråd (benämningarna varierar från län till län). Dessa råd fungerar generellt som samordnande organ för räddningstjänst och särskilda händelser. Varje deltagare i rådet har kvar sina ordinarie befogenheter och sitt ordinarie beslutsansvar. Att utveckla väl fungerande nätverk för samarbete mellan t.ex. länsstyrelser, militära regionala ledningsorgan, civila beredskaps- myndigheters regionala representation och frivilliga totalförsvars- organisationer är en viktig åtgärd sett ur ett myndighetsperspektiv. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) behandlar dessa frågor mer ingående. Dagens frivilliga försvarsorganisationer och de andra frivilligorganisationer som utredningen har intervjuat ser från sina utgångspunkter också behov av regionala nätverk i framtidens totalförsvar. De frivilligorganisationer som är represen- terade runt om i landet har nämligen helt olika interna strukturer. Frivilliga radioorganisationen har t.ex. starka regionala förbund. har inga lokala föreningar utan sex regionala förbund. Kvinnliga Bilkårers Riksför- bund har däremot tyngdpunkten i lokala kårer medan förbundets Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret regionala distrikt främst är en administrativ nivå. , Frivilliga , och Civilförsvarsför- bund är andra organisationer som har sin tyngdpunkt på lokal nivå. Alla organisationer är heller inte representerade i alla län och kom- muner. Av det skälet är det angeläget att skapa regionala sam- arbetsorgan, där det finns representanter från samtliga frivilliga totalförsvarsorganisationer och berörda beredskapsmyndigheter. Utvidgad roll för länsstyrelserna Den civila frivilligverksamheten får i viss utsträckning stöd av Försvarsmakten, med t.ex. utlåning av fordon, logi och i någon mån administrativa tjänster. Detta stöd är värdefullt men kan lämnas endast i begränsad omfattning. De civila myndigheter och kommuner som ger uppdrag/tecknar avtal med de civila delarna av frivilligrörelsen, lämnar jämförelsevis mycket begränsat stöd. Denna obalans vidmakthåller sannolikt den starka militära tradition som finns på sina håll även inom den civilt inriktade frivilligverksamheten. Organisationernas civila verksamhet har behov av civilt stöd. Utredningen delar uppfattning att ett fast, sammanhållet civilt stöd skall kunna lämnas regionalt och lokalt, kanske bäst genom respektive länsstyrelse. Detta skulle då kunna handhas av en länskontakt för frivilliga inom det civila försvaret. Länsstyrelser skulle kunna ha till uppgift att samordna frivillig totalförsvarsverksamhet inom länet, stödja organisationerna i anpassning av verksamheten och inriktningen av utbildningen till de regionala och lokala förut- sättningarna, utgöra en diskussionspartner för organisationerna rörande inriktning, framtid och behov m.m., vara en kontaktlänk till personer inom myndigheter, andra verksamheter inom länet och föra fram möjligheterna till att utnyttja frivilligorganisationerna i samhällsberedskapen, medverka även lokalt, t.ex. vid möten mellan de lokala frivilliga organisationerna, hålla kontakt med kommunerna efter deras önskan i fri- villigfrågor, medverka i lokala och regionala utbildningar samt Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret eventuellt fördela och följa upp öronmärkta beredskapsmedel till kommunerna för ianspråktagande av frivillig- organisationerna i samhällsberedskapen. Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen att länsstyrelserna i förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion får en tyd- ligare roll som samordnande organ gentemot den frivilliga total- försvarsverksamheten i länet. Vidare föreslår utredningen att får i uppdrag att utveckla reglerna för fördelning och uppföljning av beredskapsmedel till kommunerna. 5.3.3Samarbetsstruktur på central nivå – tre alternativ Statens övergripande ansvar för samhällsberedskapen samt riks- dagens och regeringens årliga beslut om anslag och annat offentligt stöd till frivillig försvarsverksamhet - som uppgår till miljard- belopp motiverar i sig en central uppföljning av denna verksamhet. Utredningen anser att frivillig totalförsvarsverksamhet måste kopplas till å ena sidan samhällsberedskapens behov av frivilliga insatser, å den andra till frivilligrörelsens förmåga att fylla dessa behov. Samspelet mellan behov och förmåga måste vara styrande för hur frivillig totalförsvarsverksamhet definieras, hur verksam- heten passas in i samhällsberedskapen och för fördelning av det offentliga stödet till aktuella frivilligorganisationer. Detta i kom- bination med den sektorstyrning som de centrala beredskaps- myndigheterna utövar, innebär enligt utredningens uppfattning att det är nödvändigt att skapa bättre förutsättningar för statsmakterna och centrala myndigheter att samordna och inrikta det offentliga stödet till de frivilliga försvarsorganisationerna. Syftet med en central samordningsinstans är att skapa förut- sättningar för att bättre stödja och profilera den frivilliga total- försvarsverksamheten, inte att skapa ytterligare en myndighet. Ett förslag om att ideella, självständiga organisationer skall samordna delar av sin verksamhet i ett gemensamt organ är inte okontro- versiellt. Det finns ändå exempel från flera andra folkrörelse- områden att så har skett och att det i många fall har förbättrat förutsättningarna för de olika organisationer som ingår i folk- Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret rörelsen i fråga. En bieffekt är att statsmakternas överblick och styrning av de statliga bidragen också har förbättrats. Några exempel är som bl.a. prövar stats- bidrag till studieförbund och folkhögskolor, till trossamfund som bl.a. prövar statsbidrag till trossamfund respektive som prövar och fördelar statsbidrag till idrottsrörelsen. Den modell som tillämpas inom idrottsrörelsen innebär i korthet följande. är en paraplyorganisation som stöttar alla sina medlemsförbund och företräder den samlade idrottsrörelsen i kontakter med politiker, statliga myndigheter och andra aktörer. anser att en sådan samordning behövs eftersom det i idrottens mångfald finns flera uppgifter som de enskilda idrotterna och deras förbund inte klarar på egen hand. prövar enligt 7 § förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet ansökan om statsbidrag och enligt 8 § om ansökan skall avslås och om utbetalda medel skall betalas tillbaka. En viktig uppgift för är den strategiska ledningen av idrottsverksamheten, dvs. vilken strategi skall idrotten välja , när det gäller t.ex. finansiering, organisationsformer och kommunikation. främsta uppgifter är att företräda sina medlemmar gentemot myndigheter, politiker och samhälle, leda vägen i viktiga framtidsfrågor, fördela statens anslag till idrotten, initiera och samordna idrottsrelaterad forskning, argumentera för idrottens samhällsnytta, verka för en dopningsfri idrott och att samordna idrottens internationella arbete. Det finns naturligtvis även inom problem- områden av organisatorisk karaktär, då det handlar om att stödja och företräda många aktörer med olika intresse- och idrotts- områden. () konstaterar i sitt underlag till fri- villigorganisationsutredningen: Just företrädarrollen anses av medlemsförbunden som en angelägen uppgift för RF och riksidrottsstyrelsen. Att aktivt verka gentemot politiker med den styrka som en samlad folkrörelse utgör har hög prioritet. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Det är viktigt i diskussionerna om samarbetsformerna på central nivå att redovisa en bild av hur det ser ut på frivilligorga- nisationernas centrala nivåer .