sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I dessa fall har det avgörande enligt varit att det finns ett samband mellan verksamheten och en bestämd målgrupp, dvs. att målgruppen kan identifieras och avgränsas. diskuterar sedan vilka kostnader som skall ingå i avgiftsunderlaget. Beträffande exempelvis provningsverksamhet kan man räkna med att provningsförfarandet krävt metodutvecklingsarbete och kompetensuppbyggnad. För en offentligrättsligt tvingande prövning har utarbetats normer och föreskrifter för provningarna. Detta normerings- och föreskriftsarbete kan i sin tur ha krävt visst forsknings- och utveck- lingsarbete. Även kostnader för data- och informationssystem som kan behövas för att bedriva verksamheten utgör led i att ta fram den prestation som avnämaren erhåller. Vissa verksamheter pågår och orsakar kostnader . Man kan enligt inte generellt bestämma vilka perifera kostnader som skall räknas in i ett avgiftsunderlag. Det går inte ens att säga att det finns någon naturlig gräns för hur långt man tidsmässigt skall gå tillbaka från den slutliga prestatio- nen. En rimlighetsbedömning måste därför enligt göras i varje enskilt fall. Vissa kostnader uppvisar enligt ett tydligt samband med motprestation, t.ex. godkännandeförfarandet beträffande bekämp- ningsmedel liksom själva registreringsarbetet för produktregistret. Andra kostnader uppvisar enlig verket ett mer diffust samband som t.ex. det internationella arbetet, stöd till lokala miljömyndigheter och det kom- mande arbetet med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen. Med en extensiv tolkning av avgifts-prestationssambandet som kommit till uttryck i praxis torde det internationella arbetet enligt Riksrevisions- verket kunna rymmas inom begreppet. En stor del av det arbete som kemikalieinspektionen bedriver kommer enligt verket företagen tillgodo eftersom arbetet bör innefatta att bättre resultat uppnås vid en given kostnad, t.ex. olika former av harmoniseringsarbete samt utbyte av kunskaper och testresultat. Med en snäv tillämpning av avgifts-prestationssambandet kan enligt Riks- revisionsverket Kemikalieinspektionens pådrivande roll ifrågasättas, efter- som den enligt verket kan ge upphov till kostnader som inte ger motsvarande utbyte för de svenska företagen. Att identifiera dessa aktivi- teter och uppskatta kostnaderna är mycket svårt, eftersom hänsyn bör tas till de alternativkostnader som uppstått om Kemikalieinspektionen bedrev allt arbete inom aktuella områden i egen regi. Tidshorisonten för det internationella arbetet kan enligt verket ge problem för avgifts-presta- tionssambandet. Arbete som rör t.ex. EU-harmonisering ger kostnader under men kommer företagen tillgodo under betydligt . Därför kan dessa kostnader enligt verket behöva periodiseras för att inte de nuvarande företagen i produktregistret skall belastas omotiverat mycket. Detta är dock inget problem om omfattningen av EU-arbetet är . De uttalanden som statsmakterna och Kemikalieinspektionen gjort (, min anmärkning) tyder enligt verket på att EU-arbetet inte kommer att minska den närmaste tidsperioden. När det gäller att stödja lokala miljömyndigheter går det enligt Riks- revisionsverket inte att identifiera ett direkt avgifts-prestationssamband för inspektionens vägledningsarbete. Sådant arbete torde däremot enligt verket indirekt komma branschen tillgodo. Arbetet med anledning av FN:s konvention mot kemiska vapen saknar avgifts-prestationssamband och bör därför enligt verket skattefinansieras. Argument för skattefinansiering, dvs. att Kemikalieinspektionens verk- samhet finansieras med skattemedel utan att kemikalieföretagen drabbas av ökat skatteuttag, är enligt verket att en stor del av inspektionens verk- samhet har karaktär av kollektiv nyttighet (verksamhet som gynnar få likaväl som många konsumenter för samma totala kostnad). Mot detta kan anligt verket hävdas statsmakternas uttalanden om att den som förorenar skall betala för detta. Argument för en avgiftsfinansiering är enligt företa- gens engagemang i Kemikalieinspektionens verksamhet och den effekti- vitetspress som detta kan resultera i. Avgiftsfinansiering innebär bl.a. enligt verket att förutsättningar skapas för en bättre dialog om kostna- derna för aktuella prestationer och kan leda till ett större kostnadsmed- vetande. Ájourhållningen av produktregistret är betydelsefullt som argu- ment för avgiftsfinansiering. har i sitt ställningstagande utgått från Kemikalie- inspektionens nuvarande omfattning (, min anmärkning). Skulle kostnaderna för kemikaliekontrollen öka markant och risken anses vara stor för en ökning av antalet företag som underlåter att registrera sina produkter, bör det enligt verket övervägas om full kostnadstäckning skall frångås. Annars kan avgifterna enligt verket äventyra syftet med verksam- heten. Vid en samlad bedömning förordar avgifts- finansiering. Avgiften bör därvid så nära som möjligt svara mot myndig- hetens kostnader för den aktuella prestationen. Detta är enligt verket en logisk följd av synsättet att avgifterna skall anknyta till en motprestation. Avgifterna får inte vara diskriminerande gentemot enskilda eller kund- grupper. Avgiftskonstruktionen bör vara enkel och enhetlig samt lättöverskådlig för kunden/nyttjaren. Avgiftsuttaget skall vara lätt att administrera och följa upp. För och efterkalkyler bör kunna upprättas. Avgiftskonstruktionen bör slutligen enligt vara utformad så att den styr kunden/nyttjaren av den avgiftsbelagda produk- tionen mot ett optimalt utnyttjande av myndighetens resurser. I sammanhanget vill jag erinra om att dåvarande Miljö- och natur- resursdepartementet i PM (Uppdrag att utreda finan- sieringsmodell för Kemikalieinspektionen) beträffande finansiering sär- skilt uttalat att problem kan uppstå om kopplingen mellan myndighetens verksamhet och de betalande företagen är självklar. Avgifts- konstruktionen får enligt departementet inte ändra karaktär till beskatt- ning. 10Naturvårdverkets rapport 4790, Avgift för prövning och tillsyn enligt , Kemikalieinspektionens rapport, Slutredovisning av uppdrag om avgifter enligt på kemikalieområdet (Bilaga 1 respektive bilaga 9 i SOU 1998:35, Förordningar till , Bilagor, Slutbetänkande av ) nämner som exempel på gråzon för vad som kan anses vara tillsyn, särskilt vägledande tillsyn (och därmed såvitt jag förstår möj- lig att avgiftsbelägga), kostnader för att ta fram förslag till tariffer för miljösanktionsavgifter, att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer och åtgärdsplan samt att ta fram generella föreskrifter. Verket anser i fråga om tillståndsprövning att remisser i tillståndsärenden skall omfattas av begreppet kostnader för prövning. Bland kostnader som kan uppkomma för en ambitionshöjning på miljöområdet nämns Naturvårdsvekets samordnande arbete med uppföljning samt ökad insamling och hantering av information på alla nivåer. När det gäller områden för potentiell avgiftsbeläggning lämnar verket en redovisning av elva områden, t.ex. naturvård – utöver täkter, förbud mot dumpning av avfall, skötsel av jord- bruksmark och hushållning med naturresurser. Den ungefärliga omfatt- ningen i anges för varje potentiellt område. Någon redo- visning, analys och konsekvensberäkning av sambandet mellan verkets internationella engagemang och avgifter-prestationer har jag inte kunnat återfinna i . Till prövning enligt hänför Kemikalieinspektionen framför allt sin hantering av godkännanden och villkorsändringar för bekämp- ningsmedel, förhandsanmälningar och nya ämnen och dispenser. Vidare anses som prövning enligt inspektionen arbetet med att ta fram föreskrif- ter och deltagande i lagstiftningsarbetet såväl nationellt som inom EU. Under tillsynsbegrepp faller i första hand den myndighets- utövning som utgör tillsyn enligt kemikalielagstiftningen, dvs. efter- levandekontroll och åtgärder för att åstadkomma rättelse i förekommande fall. Enligt Kemikalieinspektionen tillkommer genom nya syn på tillsyn även rådgivning, information och liknande verksamhet. Kemikalieinspektionen påpekar i sammanhanget att sådan verksamhet utgör en förhållandevis stor del av inspektionens verksamhet. 11Är avgiftsfinansiering av inspektionens tjänster och resurstillskott såsom dessa kommer till uttryck i myndighetens hemställan till regeringen (Underlag för fördjupad prövning), dnr 220-23-00, konstitutionellt tillåten? Av sammanfattande synpunkter i avsnitt 6 framgår bl.a. att om tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär är det naturligt att riks- dagen avstår från att delegera beslutanderätt. En sådan principiell inställ- ning i fråga om delegationsmöjligheter enligt regeringsformen har analog juridisk motsvarighet inom t.ex. skatterätten och straffrätten i följande axiomer; in dubio contra fiscus och in dubio pro reo. I tvek- samma fall i skatterätten skall den lösning väljas som är till nackdel för det allmänna och i straffrätten skall i tveksamma fall hellre frias än fällas. Min fortsatta bedömning av sambandet mellan avgift-motprestation samt kostnadssambandet dem emellan vilar i principiellt hänseende på dessa maximer. Står det inte helt klart att avgifter har en för var och en förnuftig betraktare motsvarigheter i direkta eller indirekta motprestationer och att det föreligger ett kostnadssamband dem emellan bör således skattefinansi- ering väljas. Som jag ser bör detta gälla generellt i författningsarbetet oaktat lagprövningen i 11 kap. 11 § regeringsformen avser lagar och för- ordningar som endast uppenbart strider mot författning av högre valör. Det är således eller regeringen som i första hand avgör om en tillämpad föreskrift står i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå. Som jag framhållit anser jag att en avgiftsfinansiering av Kemikaliein- spektionens internationella ambitionsnivåhöjning uppenbart strider mot normgivningsreglerna i 8 kap. regeringsformen. Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av tra- ditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalie- inspektionen föreslår regeringen att utföra . Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Föreligger enbart en motprestation men inget kostnadssamband är det tveksamt om kriterierna är uppfyllda för vad som är en avgift enligt 8 kap. regeringsformen. Ett sådant synsätt ligger i linje med min inledningsvis redovisade principiella uppfattning. De principiella uttalanden i olika lag- stiftningsärenden som redovisas i avsnitt 3 ovan ger som jag ser det klart stöd för min principiella uppfattning. Rättsfallen i avsnitt 4.1–4.3; NJA 1980 s. 718, RÅ 1991 re. 87 och domar , mål nr C-34/98 och C-169/98 om socialavgifter och skatt talar defi- nitivt i samma riktning. Även doktrinen på området, jfr avsnitt 5, ger stöd för min nu redovisade bedömning. Jfr på uppdrag av Kemikalieinspektionen lämnade förslag till dispensavgifter för yrkesmässig användning av trikloretylen och metylenklorid där verket fann att de aktuella dispensavgifterna har skattekaraktär och alltså inte uppvisar ett sådant direkt motprestationssamband som krävs för en avgift enligt regeringsformen med förarbeten. Konsekvensen av denna principiella uppfattning blir enligt min mening en ökad rättssäkerhet för den enskilde genom att förutsebarheten ökar och lika fall bedöms lika i rättstillämpningen. Enligt Kemikalieinspektionen bör en kraftig ambitionsnivåhöjning göras i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. Omvärldsanalys – EU och internationellt att ta allt större resurser i anspråk; EU:s östutvidgning, EU-ordförandeskapet, arbete i FN-organ, , m.m. liksom global handel och WTO:s globala handelsregler. Sammanlagt resurstillskott kan för åren 2001–2003 beräknas till varav avses ske med ökade avgifter. I fråga om framtida finansiering uttalar Kemikalieinspektionen att sambandet mellan förorenaransvaret (PPP) och avgiftsskyldighet är i väsentlig utsträckning så uttunnat eller t.o.m. obefintligt att annan finansiering enligt inspektio- nen bör väljas. Särskilt gäller detta importerade varor. Det kan också enligt inspektionen finnas skäl att överväga annan finansiering än avgifter mot bakgrund av de negativa effekter för en likvärdig konkurrens som kan bli följden av att sambandet avgifter-förorenaransvar inte upprätthålls. Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra . Detta är en allvarlig och uppenbar brist i konstitutionellt hänseende. Såvitt gäller den ökade internationella ambitionshöjning analyseras denna inte specifikt i den sammanställning över inspektionens resur- ser/tillskott/finansiering för åren 2001–2003 som görs på s. 35 ff. i hem- . Enligt min mening redovisar Kemikalieinspektionen kostnader för den internationella ambitionshöjningen, såsom denna utförligt kommer till uttryck i den löpande texten i hemställan, helt eller delvis tillsammans med andra kostnader för vilka traditionellt avgiftsfinansiering valts som intäktskälla. Exempel på vad jag nu avser är avsnitt 5 om hälso- och mil- jöinformation s. 36, avsnitt 6 om systematiskt riskbegränsningsarbete s. 36 och på samma sida särskilt farliga egenskaper. Visserligen görs en upp- delning under angivna avsnitt i statsbudgetmedel resp. avgifter för all- mänkemikalier och avgifter för bekämpningsmedel. Det går emellertid inte på något sätt att utläsa i vilken utsträckning det kraftigt ökade inter- nationella engagemanget skall finansieras via statsbudgetmedel (skatter) eller avgifter. Den utförliga löpande texten i hemställan i vilken den avsedda ambitionsnivåhöjningen för det internationella arbetet noggrant redovisas har ingen motsvarighet i redovisningen hur finansieringen av det arbetet skall ske. Min bedömning är därför att det inte går av hemställan att bedöma om det föreligger ett samband mellan avgift och motprestation resp. ett kostnadssamband dem emellan. Vad som sagts försvåras också i hög grad av avsaknaden av analys som gäller innehållet i den mot- prestation som motsvaras av ökade avgifter. Det saknas t.ex. en analys av i vilken utsträckning motprestationerna har karaktär av s.k. kollektiva nyttigheter resp. om ev. avgifter avses tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet bör tillförs en eller flera näringsgrenar i fråga enligt särskilda regler. Jag ansluter mig i nu berörda hänseenden till vad som anförts i det särskilda yttrandet i SOU 1998:35 s. 498 ff., jfr avsnitt 3.4. En jämförelse beträffande resursbehov och finansiering kan göras med förslag i SOU 1984:77 s. 279 ff. I det avsnittet redovisar kommissionen konkret förslag till uttagande av olika avgifter och vilka motprestationer och kostnadssamband som föreligger, jfr där t.ex. s. 282 där en hänvisning görs till taxeöversyn , dnr 1977:752. Sambandet mellan avgifter och prestationer och kostnader dem emellan är klart och tydligt angivna. Analogt med vad Lagrådet framhållit, tex. 1997/98:48 s. 43 f., ger enligt min mening Kemikalieinspektionens hem- möjlighet att föreskriva en generell avgift som utgår även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndig- heternas sida. En sådan avgift har enligt Lagrådets mening karaktären av skatt. Lagrådet hänvisade till RÅ 1991 ref. 87 och Lagrådets yttrande i prop. 1993/94:198 s. 162 ff., jfr ovan avsnitt 3.2 resp. 3.5. Grunderna för finansieringen av myndigheternas verksamhet måste enligt min uppfatt- ning preciseras för att överhuvudtaget kunna bli föremål för konstitutio- nell granskning. Kemikalieinspektionens hemställan strider också enligt min mening mot rekommendationer 1994:24, jfr avsnitt 8. Ompröv- ning av avgifterna skall enligt dessa normalt bygga på en redovisning av varje resultatområde. Principer eller metoder för fördelning av gemen- samma kostnader ska också redovisas. När det gäller principer för avgifts- sättningen skall perspektivet full kostnadstäckning uppnås för resultatom- rådet. Självkostnaden ska idealt utgöra grunden för avgiftssättningen av varje produkt/produktgrupp. Kvalitet, servicenivå och betalningsvillkor ska beaktas vid avgiftssättningen. Huvudprincipen för avgiftssättningen eller prissättningen är att ersättningen ska motsvara den långsiktiga själv- kostnaden. Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motpre- station såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighetsuppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra . Detta är en allvarlig och uppenbar brist i konstitutio- nellt hänseende. Vad som sagts utgör enligt min mening en allvarlig kritik i konstitu- tionellt hänseende av Kemikalieinspektionens hemställan. Det måste betraktas som anmärkningsvärt att en statlig myndighet som redovisar en kraftig ambitionsnivåhöjning inte kan ge konstitutionellt godtagbara för- slag på hur finansieringen skall kunna ske. Kritiken mildras dock av att inspektionen tycks vara medveten om att annan finansiering än avgifter är nödvändig. På vilket sätt denna finansiering kommer till uttryck i den siffermässiga redovisningen av resurstillskottet i hemställan framgår emellertid inte. Jag anser att min bedömning stöds av såsom den kommer till uttryck i verkets överväganden i rapporten 1994:25; Med en snäv tillämpning av avgifts-prestationssambandet kan enligt Kemikalieinspektionens pådrivande roll ifrågasättas, eftersom den enligt verket kan ge upphov till kostnader som inte ger mot- svarande utbyte för de svenska företagen. Att identifiera dessa aktiviteter och uppskatta kostnaderna är mycket svårt, eftersom hänsyn bör tas till de alternativkostnader som uppstått om Kemikalieinspektionen bedrev allt arbete inom aktuella områden i egen regi. Tidshorisonten för det internationella arbetet kan enligt verket ge problem för avgifts-presta- tionssambandet. Arbete som rör t.ex. EU-harmonisering ger kostnader under men kommer företagen tillgodo under betydligt . Därför kan dessa kostnader enligt verket behöva periodiseras för att inte de nuvarande företagen i produktregistret skall belastas omotiverat mycket. Detta är dock inget problem om omfattningen av EU-arbetet är . De uttalanden som statsmakterna och Kemikalieinspektionen gjort (, min anmärkning) tyder enligt verket på att EU-arbetet inte kommer att minska den närmaste tidsperioden. Det nu återgivna uttalandet har sin grund i ett, såsom uttrycker det, snäv tillämpning av avgifts- och prestationssambandet. Vad verket menar med en sådan tolkningsmetod framgår inte av rapporten i fråga. Som jag inledningsvis anfört i detta avsnitt, för vilket jag anser det finns stöd i förarbetena till regeringsformen, jfr avsnitt 2, bör tolkningen ske restriktivt av om förutsättningar för avgift-prestation föreligger. Råder tveksamhet skall avgiftsfinansiering inte ske. Jag utgår från att det är detta som avser med snäv tillämpning. När Riks- revisionsverket ändock frångår detta synsätt och i en sammanfattande slutsats väljer avgiftsfinansiering för Kemikalieinspektionens internatio- nella åtaganden är detta ägnat att förvåna. Verket redovisar inte på vilka grunder man frångår den konstitutionella giltigheten i en restriktiv lag- tolkningsmetod såvitt gäller bemyndiganden av åligganden enligt reger- ingsformen. Hänvisningen till praxis innehåller t.ex. inte någon referens till rättspraxis. Vad däremot gäller redovisning av kemikalieavgifter och bekämpningsmedelsavgifter kan verkets rekom- mendationer på sambandet mellan avgifter och prestation lättare tillgodo- ses. Jag kan inte se annat än att ställningstagande 1994 i då rådande statsfinansiellt läge i avgörande utsträckning betingades av ekonomiska hänsyn på bekostnad av de juridiska. bedömning av Kemikalieinspektionens finansiering med avgifter förtar därför enligt min mening inte värdet av de konstitutionella slutsatser som angetts i avsnitt 2, 6 och inledningen till detta avsnitt, jfr dåvarande Miljö- och naturresursdepartementet i PM (Uppdrag att utreda finansieringsmodell för Kemikalieinspektionen) som beträffande finansie- ring särskilt uttalat att problem kan uppstå om kopplingen mellan myn- dighetens verksamhet och de betalande företagen är självklar. Avgiftskonstruktionen får enligt departementet inte ändra karaktär till beskattning. Även såvitt gäller och Kemikalieinspek- tionens rapporter, jfr avsnitt 10, saknas en ordentlig analys av om samband föreligger mellan avgifter-prestation resp avgiftssamband. Svaret på den i avsnittsrubriken ställda frågan är sammanfattningsvis nej såvitt gäller Kemikalieinspektionens uttalade ambitionshöjning avseende internationella frågor. 12 Sammanfattning av promemorian i punktform Det saknas uppenbart ett samband mellan avgift och motprestation såvitt gäller finansiering av traditionella och förutsatta utpräglade myndighets- uppgifter som Kemikalieinspektionen föreslår regeringen att utföra . Avgiftsfinansiering strider uppenbart enligt 11 kap. 14 § regeringsformen mot normgivningsreglerna i 8 kap. samma lag. Kollektiva motprestationer, dvs. avgifter för tillsyn av en viss näringsgren eller en viss verksamhet där det inte utgår någon direkt motprestation, förutsätter att avnämarkollektivet kan avgränsas och identifieras helt klart. Presumtionen i sådana fall är att fråga är om skatter och inte avgifter. Avnämarkollektivet kan inte avgränsas och identifieras helt klart varför presumtionen är att fråga är om skattefinansiering såvitt gäller Kemikalieinspektionens internationella ambitionsnivåhöjning. Det går inte av Kemikalieinspektionens ifrågavarande hemställan att utläsa i vilken utsträckning det kraftigt ökade internationella engagemanget skall finansieras via statsbudgetmedel (skatter) eller avgifter. Tolkningen bör ske restriktivt av om förutsättningar för avgift-prestation föreligger. Råder tveksamhet bör en för avgiftsskyldig/skattskyldig för- månligast lösning väljas. Kemikalieinspektionens hemställan strider enligt min mening mot Riksre- visionsverkets rekommendationer 1994:24, jfr avsnitt 8. Svaret på den i promemorian i avsnitt 11 ställda frågan är enligt min mening nej.