sou · GPB3105 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen bedömer att dessa utvidgningar av den kommunala självstyrelsen är nödvändiga för att möjliggöra en effektiv krishantering. Utredningens förslag innebär att kommunerna och landstingen får ytterliggare en obligatorisk uppgift att fullgöra, nämligen att upprätta en plan för hantering av extraordinära händelser. Denna planeringsskyldighet kommer att kräva resurser inom kommunens och verksamhet. Det bör dock beaktas att denna planering kan och bör samordnas med sådan planering som redan är obligatorisk enligt annan lagstiftning. Både lagen om civilt försvar (1994:1720) och räddningstjänstlagen (1986:1102) innebär en skyldighet för kommuner och landsting att upprätta planer. Uppgiften som tillkommer behöver därför inte bli så omfattande som den kan verka. Utredningen har diskuterat frågan med några kommunföreträdare som givit uttryck för uppfatt- ningen att förslaget i denna del kommer att medföra endast marginellt merarbete, då de nya uppgifterna kan byggas på redan befintliga planer. Den analys av sårbarhet och säkerhet som måste läggas till grund för planen har stora beröringspunkter med planen enligt t ex räddningstjänstlagen. Det är dock ofrånkomligt att utredningens förslag innebär vissa ökade kostnader. Svårigheten att uppskatta dessa kostnader är betydande. En rad olika faktorer påverkar. Även om det inte finns någon lagstadgad skyldighet att planera inför extraordinära händelser är vissa kommuner och landsting väl förberedda. Det kan bero på det geografiska läget, närhet till ett kärnkraftverk m.m. En väl förberedd kommun eller landsting får självfallet en mer begränsad kostnadsökning till följd av utredningens förslag jämfört med den kommun som får starta arbetet från en lägre nivå. Emellertid följer av finansierings- principen att den totala kostnaden för en obligatorisk skyldighet skall ersättas, dvs. en kommun eller ett landsting som tidigare genomfört vissa planeringsåtgärder frivilligt skall numera ersättas för dessa. En bedömning kan dock göras från fall till fall om kom- munernas befintliga kostnader helt eller delvis skall avräknas från kompensationen från staten. Ytterst är detta en förhandlingsfråga. Inledningsvis kommer arbetet med kommunernas och lands- tingens planering att vara mer omfattande. Emellertid torde detta minska betydligt i takt med att kompetens upparbetas och rutiner växer fram. Planen skall dock uppdateras och hållas ständigt aktuell i förhållande till omvärlden så ett visst kontinuerligt arbete måste bedrivas. Ett exempel på samarbete inom krishantering är Krisam- gruppen som finns i . Krisam är en informationscentral vars uppgift främst är att hantera extern information vid en större kris eller olycka. I samarbetet ingår en rad statliga myndigheter såsom polis, länsstyrelse m.fl. Dessutom ingår och länets åtta kommuner. Regelbundna övningar omfattas av samarbetet, vilket kräver en del resurser. Man uppskattar att två tjänstemän i varje kommun handlägger dessa frågor på deltid året om. Inom är motsvarande antal fyra. Exemplet visar att det är fråga om relativt omfattande arbete med dessa frågor. är ett litet län med ca 180 000 invånare. I ett större län, exempelvis med ca 1,8 miljoner invånare, torde arbetsinsatsen bli väsentligt mer om- fattande, uppskattningsvis fyra gånger så stor. Motsvarande gäller den kommunala sektorn. I mindre kommuner, med färre än 100 000 invånare, torde en eller ett par tjänstemän kunna hantera planeringsfrågorna. I större kommuner, med mer än 100 000 invånare, kan insatsen behöva bli dubbelt eller så stor. Mer konkret uppskattar utredningen att förslaget inledningsvis kommer att kräva ca två årsarbetare i ett större landsting med mer än 500 000 invånare. I en större kommun med mer än 100 000 invånare, eller ett mindre landsting blir motsvarande insats ca en årsarbetare, i mindre kommuner ca en halv årsarbetare. Denna uppskattning bygger på att en eller flera personer utför analyser och upprättar planer. Den inledande period omfattar . Sedan borde kompetens ha byggts upp och rutiner utarbetats så att arbetsinsatsen blir mer begränsad. Efter den inledande perioden bör arbetsinsatsen kunna uppskattas till ungefär hälften. Denna uppskattning är dock mycket osäker eftersom det finns ett stort antal faktorer som påverkar. Vissa kommuner och landsting är mer sårbara än andra och större resurser krävs då för genomförande av sårbarhets- och säkerhetsanalyser och upp- rättande av planen. Ytterligare en kostnadsdrivande faktor är det föreslagna kravet att privata entreprenörer till viss del skall inbegripas i kommunens och planering. Det kommer således att vid vissa typer av upphandlingar, exempelvis barnomsorg och äldrevård, krävas att entreprenören skall ingå i planeringen för extraordinära händelser och därvid också deltaga i krisövningar. När t.ex. ett landsting upphandlar sjukvård bör det i förfrågningsunderlaget ingå att entreprenören skall delta i planeringen samt redogöra för vilka resurser och vilken kompetens man kan ställa till förfogande i en krissituation. Detta kommer naturligtvis att orsaka kommunerna och landstingen ökade kostnader genom högre priser på entreprenörernas tjänster. Om den totala kostnaden för planeringsskyldigheten ökar därmed är svårt att förutse. En sådan ökning förutsätter att det är dyrare att fullgöra planerings- skyldigheten genom privata entreprenörer än genom verksamhet i egen regi. I beredskapen inför extraordinära händelser ingår att regelbundet öva organisationen. Sådana övningar kommer att orsaka kostnader för kommuner och landsting. Omfattningen av dessa kostnader beror självfallet på hur omfattande övningarna görs och hur ofta de genomförs. Normalt kompenseras kommunerna via det generella stats- bidraget. Om det finns behov av en annan lösning får detta lösas genom förhandlingar. En förutsättning för förhandlingar är att ett mer detaljerat kostnadsunderlag finns. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har föreslagit att läns- styrelserna bör bedriva risk- och sårbarhetsanalyser med inriktning på alla de förhållanden som kan ge upphov till allvarliga kriser inom länet. Med utgångspunkt från detta har utredningen erfarit att regeringen i den civila propositionen, som skall läggas , kommer att föreslå att kommunerna får viss hjälp av länsstyrelserna med arbetet att identifiera riksobjekt inom kommunens område och utarbeta en bra metodik att lägga till grund för risk- och sårbarhetsanalysen. Detta bör vara ägnat att i någon mån minska kommunens kostnader för planeringsarbetet. var kriget den dominerande planeringsinriktningen. En bred enighet synes emellertid numera råda om att hotbilden mot har förändrats. finns en rad andra typer av allvarliga händelser som har ökat i betydelse och utgör ett större hot mot samhället än krig och krigsfara. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är rimligt att mer av den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser successivt förs över till hanteringen av extraordinära händelser. Utredningens förslag att kommuner och landsting får ökade förutsättningar att bistå varandra vid extraordinära händelser inne- fattar att kostnaderna skall regleras mellan drabbad och bistånds- givande kommun eller landsting. En sak är att den extraordinära händelsen i sig självfallet kan få närmast förödande konsekvenser för den drabbade kommunens ekonomi men utredningens förslag bör i den delen inte medföra några ekonomiska konsekvenser. Snarare kan ett effektivt bistånd medverka till att kostnaderna för den extraordinära händelsen totalt sett blir mindre än om bistånd inte skulle ha utgått. Kommuner och landsting får ökade möjligheter att bistå enskilda som drabbats av extraordinär händelse. Detta skall dock tillämpas mycket restriktivt och i begränsad omfattning. Utredningens bedömning är därför att denna förändring får endast marginella ekonomiska konsekvenser. 8.3Konsekvenser för småföretagens villkor Utredningens förslag innebär endast begränsad påverkan på små- företagandets villkor i . som samarbetar med kommuner och landsting påverkas av förslagen. Kommunens och föreslagna planeringsskyldighet inför extra- ordinära händelser inbegriper även sådana företag som anlitas som entreprenörer. Den plan som fullmäktige skall fastställa skall ange sådana entreprenörers eventuella roll och funktion vid en extraordinär händelse. Detta innebär dock inget åliggande för småföretagen eller ytterligare en författning att förhålla sig till. Frågan om småföretagens eventuella roll vid en extraordinär händelse skall beaktas av den kommun eller det landsting som vars verksamhet är berörd. Eftersom fullmäktige skall verka för att krissamarbete skall regleras genom avtal mellan kommunen eller och entreprenören är det självfallet också frivilligt för småföretagaren att ingå i kommunens eller kris- organisation. Utredningens bedömning är följaktligen att förslagen får försumbara eller inga konsekvenser alls för småföretagen. Utredningens förslag om organisation och beslutsfattande vid extraordinära händelser berör inte i något avseende frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män. Förslaget till lag om förfarande, kompetens m.m. hos kommuner och landsting vid extraordinära händelser i fredstid Denna lag reglerar kommuners och landstings särskilda organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid. Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller . Lagen gäller inte vid höjd beredskap. Paragrafen anger och avgränsar lagens tillämpningsområde. Vad som avses med en extraordinär händelse framgår av avsnitt 6.3 och 7.2. Lagen omfattar inte höjd beredskap. Sådana situationer är särskilt reglerade i lagen (1994:1720) om civilt försvar samt lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara. Fullmäktige skall för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen eller . Förslaget har behandlats i avsnitt 7.3. I paragrafen anges att fullmäktige får en skyldighet att fastställa en plan för hur extraordinära händelser skall hanteras i kommunen eller . Eftersom det är viktigt att planen är aktuell och uppdaterad bör en sådan plan antas minst en gång per mandat- period. Planen bör bygga på en risk- och sårbarhetsanalys. Analysen bör omfatta både kommunens eller egna verksamheter och sådan verksamhet som bedrivs av hel- eller delägda kommunala bolag som kan komma att beröras av en extraordinär händelse. Även verksamhet som bedrivs i privat regi och som utgör en potentiell olycksrisk, t.ex. större industrier, dammanläggningar och kärnkraftverk, bör finnas med i planen. Också sådana verksamheter som har lagts ut på entreprenad måste beaktas i planen. Privata entreprenörer anlitas i relativt stor utsträckning både av kommuner och landsting. Inte minst inom sjukvården har det blivit vanligt förekommande. Förhållandet mellan kommunen och å ena sidan och privata entreprenörer samt kommunala och landstingskommunala bolag å den andra är reglerat av privaträttsliga instrument. Om dessa aktörer bedöms ha en uppgift att fylla vid en extraordinär händelse måste detta regleras genom avtal. Den nya lagen påverkar inte sådana avtal som redan löper men är något som kommunerna och landstingen måste beakta när avtalen skall förnyas. Detta är alltså en avtalsfråga. Man kan inte i lag föreskriva vad kommunen skall avtala om. Upphandlingen måste naturligtvis ske i enlighet med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. I 8 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) finns ett lagstadgat krav på särskilda säkerhetsskyddsavtal med entreprenörer. Fullmäktige bör i sin plan ange att varje nämnd skall beakta säkerhetsfrågorna i sin planering och vid sin upphandling samt göra en inventering av vilken total beredskap kommunen har för att hantera en extraordinär händelse. Nämnderna bör redogöra för vilka avtal de har där entreprenörer lovat bistå kommunen vid kriser. Fullmäktige skall inrätta en av ärenden som rör extraordinära händelser. En sådan nämnd benämns i denna lag krisled- ningsnämnd. Kommun- eller landstingsstyrelse kan utgöra krislednings- nämnd. Närmare regler om krisledningsnämnden finns i denna lag. I övrigt gäller kommunallagens (1991:900)bestämmelser i tillämpliga delar. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.4. I paragrafen anges att det blir obligatoriskt för kommunerna och landstingen att inrätta en av extraordinära händelser. I stället för att inrätta en särskild nämnd för ändamålet kan fullmäktige besluta att kommun- eller lands- tingsstyrelse skall utgöra krisledningsnämnd. Av 3 kap 9 § kom- munallagen följer att det är fullmäktige som beslutar om nämn- dernas organisation och verksamhetsformer. I lagen används krisledningsnämnd som arbetsnamn men det står kommunerna och landstingen fritt att kalla sitt krisledningsorgan något annat eller, om ett krisledningsorgan redan finns i kommunen, bibehålla det inarbetade namnet. Speciella regler för krisledningsnämnden finns i denna lag. I övrigt gäller kommunallagens bestämmelser i tillämpliga delar. Sålunda gäller de sedvanliga kraven på beslutsförhet, protokoll- föring m.m. även krisledningsnämndens verksamhet. Närmare föreskrifter om krisledningsnämndens organisation och verksam- hetsformer anges i ett reglemente för nämnden som fastställs av fullmäktige. Även de sedvanliga kompetensreglerna, som stadgas i 2 kap. kommunallagen och i vissa specialförfattningar, omfattar krisledningsnämnden. Det innebär också att krisledningsnämndens verksamhet skall bli föremål för kommunrevisorernas granskning. Med uttrycket handläggning av ärenden som rör extraordinära händelser avses alla de åtgärder som före, under eller efter en all- varlig kris vidtas för att förebygga och motverka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. får överta verksamhetsområden eller delar därav från övriga nämnder. Sådant övertagande skall endast ske i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. beslutar när sådant övertagande skall ske. Så snart förhållandena det medger skall krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit skall återgå till ordinarie nämnd. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.4. När en extraordinär händelse har inträffat kan ibland kravet på skyndsamhet i beslutsfattandet och vidtagandet av olika för- valtningsåtgärder vara så stort att ordinarie nämnd inte hinner inkallas. Händelsen kan också beröra flera nämnders verksamhet, varför kravet på samordning av kommunens agerande gör sig starkt gällande. Svåra prioriteringsfrågor kan uppstå som medför att det är mest ändamålsenligt att ett enda organ håller ett samlat grepp I paragrafen görs därför ett genombrott i kommunallagens huvudregel som ger varje nämnd en exklusiv befogenhet att fatta beslut inom det egna verksamhetsområdet. Paragrafen innehåller samma begrepp som används i 3 kap. 4 § kommunallagen, nämligen verksamhetsområde. Om en nämnd övertar ett verksamhetsområde eller del därav följer därför automatiskt den beslutanderätt och det verksamhetsansvar som hör till området med övertagandet. En krisledningsnämnd får inte ta över kommunstyrelsens lagstadgade uppgifter, även om fullmäktige har beslutat att kommun- eller tillika skall vara krisled- ningsnämnd. När situationen är sådan att det inte längre finns behov av att samla viss kompetens inom krisledningsnämnden skall nämnden besluta att verksamhetsområdet skall återgå till den ordinarie nämnden. Detta bör ske så snart det är möjligt med hänsyn till extraordinära händelsens art och omfattning. Stadgandet ger uttryck för målsättningen att kommunen skall återgå till den normala organisationen så snart förhållandena så medger. Om det är möjligt bör krisledningsnämnden samråda med berörd nämnd innan beslut om övertagande av kompetens fattas. I vissa fall kan skyndsamhet vara av största vikt varför samråd inte ställs upp som ett absolut krav. Det är emellertid väsentligt att den nämnd som fråntas ett verksamhetsområde eller delar därav skyndsamt informeras om detta. Fullmäktige skall fastställa ett reglemente för krisledningsnämnden. Av reglementet skall framgå vilket verksamhetsområde eller del därav som krisledningsnämnden får överta från övriga nämnder. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.4. Av konstitutionella skäl är det väsentligt att det är fullmäktige som tar ställning till vilka befogenheter krisledningsnämnden ytterst skall ha. I paragrafen föreskrivs därför att fullmäktige skall fastställa ett reglemente för nämnden där det framgår vilka verksamhetsområden eller delar därav som krisledningsnämnden kan ta över från övriga nämnder. Detta står i överensstämmelse med 3 kap. 9 § kommunallagen som föreskriver att det är full- mäktige som beslutar i ärenden som rör nämndernas organisation och verksamhetsformer. Av reglementet skall, i sedvanlig kommunalrättslig ordning, även framgå vilka administrativa bestämmelser som skall gälla hos krisledningsnämnden. När fullmäktige beslutar om reglementet är det viktigt att man beaktar den särskilda karaktär som krisledningsnämndens verksamhet kommer att ha. Exempelvis är det nödvändigt att kallelseförfarandet till nämndens sammanträden hålls så enkelt som möjligt så att onödig tidsspillan undviks i nämndens verksamhet. Ordföranden i krisledningsnämnden, eller vid förfall för honom vice ordföranden, beslutar när en sådan situation föreligger som föranleder att nämnden skall träda i funktion. Om synnerlig brådska föreligger får ordföranden, eller vid förfall för honom vice ordföranden, fatta beslut i nämndens ställe och vidtaga de övriga förvaltningsuppgifter som krävs tills nämnden hunnit sammanträda. Sådana beslut skall anmälas till nämnden. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.4. Paragrafen anger de formella omständigheter som krävs för att krisledningsnämnden aktivt skall träda i funktion. När ord- föranden, eller vid förfall för henne eller honom vice ordföranden, bedömer att de materiella förutsättningarna föreligger, dvs. att kommunen står under påverkan av en extraordinär händelse, får hon eller han besluta att krisledningsnämnden skall aktiveras. Väl aktiverad är det nämnden som fattar sina beslut i sedvanlig kommunalrättslig ordning. beslutsfattande regleras av kommunallagen. Paragrafen ger dessutom ordföranden, eller vice ordföranden, kompetens att fatta beslut för nämndens räkning om synnerlig brådska föreligger så att nämndens sammanträde och besluts- fattande i sedvanlig ordning inte kan avvaktas. Sådana beslut som fattas av ordföranden skall anmälas till krisledningsnämnden. Vidare får ordföranden befogenhet att vidtaga de övriga akuta förvaltningsuppgifter som situationen kräver. beslut skall anmälas vid närmast följande full- mäktigesammanträde. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.4. Paragrafen ger en skyldighet för krisledningsnämnden att kontinuerligt anmäla sina beslut till fullmäktige. Anmälningsplikten skall inte påverka tidpunkten för besvärs- tidens beräknande. Den beräknas enligt 10 kap. 6 § kom- munallagen i sedvanlig ordning från den tidpunkt då nämndens beslut är protokollfört, justerat och anslaget. Fullmäktige får besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upp- höra. Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhets- områden eller delar därav som krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.4. I paragrafen anges att fullmäktige får besluta att krisled- ningsnämndens verksamhet skall upphöra. Följden av ett sådant beslut är att de verksamhetsområden som krisledningsnämnden har tagit över enligt 5 § återgår till den sedvanliga nämnden. Den normala organisationen tar således över vid ett sådant fullmäktige- beslut. Härigenom skapas en spärr mot att krisledningsnämndens ledamöter missbrukar sina befogenheter. Kommuner och landsting får på begäran bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av extraordinär händelse. Om en kommun eller ett landsting har lämnat sådant bistånd har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . När en enskilds vistelse i en kommun är föranledd av sådana förhållanden som avses i denna lag har vistelsekommunen också rätt till ersättning för sådana kostnader som uppkommit på grund av lagstadgade skyldigheter gentemot dem som vistas i kommunen. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.5. Paragrafen innebär en utvidgning av kommunens och lands- tingens allmänna kompetens enligt kommunallagen. Ett rättsligt utrymme för kommunerna och landstingen att bistå annan kommun eller annat landsting som drabbats av en extraordinär händelse skapas härigenom. Det innebär att kommunallagens huvudprincip att verksamheten i kommunen eller skall komma de egna medlemmarna till godo, den s.k. lokaliserings- principen, luckras upp när krisläge råder. Det lämnade biståndet skall rymmas inom de allmänna kompetensreglerna som anges i 2 kap. kommunallagen samt den kompetens som följer av specialförfattningar, t.ex. räddnings- tjänstlagen (1986:1102). En kommun får således inte utökad kompetens inom exempelvis hälso- och sjukvårdsområdet eller ifråga om förhållandet till näringslivet. Om en kommun eller ett landsting på begäran lämnat bistånd till annan kommun eller annat landsting har den rätt till skälig ersättning för kostnader som uppstått. Denna regel har sin motsvarighet i 35 § räddningstjänstlagen. Enligt 3 § 1 st. socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft återfinns motsvarande bestäm- melse i 2 kap. 2 §. Det innebär att en kommun, som tagit emot personer som evakuerats från en grannkommun som drabbats av extraordinära händelser, kan komma att åsamkas kostnader för sociala insatser åt dem som tillfälligt vistas i kommunen. Vistelsebegreppet är tillämpligt även i här åsyftade situationer men det rimliga är att det är hemkommunen som skall stå för den slutliga kostnaden för socialtjänster till dem som kommunen har evakuerat eller eljest bett den andra kommunen att ta emot. Paragrafen föreskriver därför att den kommun som lämnat bistånd enligt socialtjänstlagen har rätt till ersättning för sina kostnader av den kommun som begärt hjälp. I de flesta fall torde vistelsen i den hjälpande kommunen bli relativt kortvarig. Vid tågolyckan i rörde det sig , i en knapp vecka. Några omfattande hjälp- och stödåtgärder torde då inte bli aktuella. Bestämmelsen ger inte den tillfälliga vistelsekommunen någon skyldighet att erbjuda skolgång till elever men den kan erbjuda det om den vill. I så fall föreligger motsvarande rätt till ersättning från hemkommunen. Om det finns synnerliga skäl får kommuner och landsting som ett led i sin krishantering i begränsad omfattning stödja enskild som drabbats av extraordinär händelse. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.6. Paragrafen ger kommunen en möjlighet att stödja enskilda kommunmedlemmar som drabbats av en extraordinär händelse. Detta innefattar ett visst ingrepp i kommunallagens huvudprincip att stöd till enskild inte är kompetensenligt. Stödet till den enskilde skall vara begränsat. Syftet är att ge kommunen och möjlighet att ge visst stöd till enskild som ett led i krishanteringen. Ett exempel är att ge enskilda tillgång till kommunala kommunikationsmedel, mobiltelefoner m.m., i syfte att underlätta möjligheten till kommunikation i samband med en extraordinär händelse. Syftet med det utgivna stödet skall således vara att underlätta kommunens eller egen krishantering. Stadgandet bör tillämpas restriktivt. Det uttrycks av loku- tionerna mycket begränsad omfattning och synnerliga skäl. Huvudregeln är således fortfarande att stöd till enskild inte är tillåtet.