sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — En av utredningens utgångs- punkter är att Lagrådets ställning i lagstiftningsarbetet skall upprätt- hållas, vilket endast kan ske om kapaciteten och standarden i detta or- gan värnas. Emellertid skall en sådan strävan inte i större utsträckning 36 Utgångspunkter för övervägandena än tillåtas inverka på den dömande verksamheten i de högsta domstolarna. En närliggande lösning på problemet med dom- stolarnas sårbarhet vore givetvis att ytterligare justitieråd resp. rege- ringsråd utses för att på så sätt tillskapa en ökad beredskap inför peri- oder av hög lagstiftningsaktivitet, då Lagrådets arbetsbörda är som störst. Vi vill i utredningen hålla öppet för att detta skall visa sig vara nödvändigt. Proportionerna mellan de ledamöter som är sysselsatta med dömande verksamhet och dem som för tillfället tjänstgör i Lagråd- et bör enligt vår mening dock behållas på i stort sett nuvarande nivå. En annan utgångspunkt, som mycket väl kan ses fristående från problemet med omsorgen om hushållningen med Högsta domstolens och Regeringsrättens resurser, är att planeringen av lagrådsarbetet i största möjliga utsträckning bör rationaliseras. Vad som står att vinna med att organisationen trimmas är framför allt att arbetsbördan kan förväntas bli jämnare fördelad över året. Att detta i sin tur kan leda till att personella resurser sparas är en viktig bieffekt. I det arbete som utredningen har förelagts öppnas vägen för olika möjligheter att tillförsäkra Lagrådet resurser och administrativa lättna- der. En röd tråd i ambitionerna måste emellertid vara att Lagrådets självständighet skall upprätthållas, vilket för övrigt framstår som en förutsättning för att Lagrådets auktoritet inte skall devalveras. Enligt utredningens uppfattning kan det finnas skäl att ytterligare understryka betydelsen av Lagrådets självständiga position i lagstiftningsarbetet. Självständigheten kan markeras om beslutanderätten i frågor som berör Lagrådets egen administration i viss del flyttas över till Lagrådet. Även de högsta domstolarna, som enligt utredningen också fortsättningsvis skall svara för en majoritet av lagrådsledamöterna, bör ges ett starkare inflytande över de administrativa aspekterna av laggranskningen. De i direktiven framförda alternativen till förändringar av Lagrådets verksamhet beträffande avdelningarnas antal och sammansättning vill utredningen beakta som komplement till den i delbetänkandet föreslag- na ändringen i regeringsformen. Alla de angivna förslagen kan sägas ha till syfte att effektivisera laggranskningen, om möjligt med lättnader för de högsta domstolarna som följd i fråga om krav på tillhandahållande av ledamöter. Utredningen vill emellertid framhålla att de föreslagna rationaliseringarna inte bör drivas så långt att Lagrådet riskerar att för- lora sin karaktär av domstolsbaserat organ, i vilket majoriteten av le- damöterna hämtas från kretsen kring de högsta domstolarna. Det skall inte heller finnas anledning att ifrågasätta att ledamöterna besitter den kompetens och erfarenhet som krävs för uppgifter av detta slag. Lag- rådets auktoritet får inte försvagas. Utredningen strävar sammanfatt- ningsvis efter en balans mellan, å ena sidan, de krav på organisationen som blir följden av det minskade antalet ledamöter i de högsta dom- Utgångspunkter för övervägandena 37 stolarna och, å andra sidan, önskemålen om att vidmakthålla Lagrådets traditionsenliga ställning som garant för lagstiftningsprodukternas juri- diska kvalitet. 38 Utgångspunkter för övervägandena Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 39 7Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 7.1Lagrådets arbete och stoppdagar för propositioner Utredningens målsättning är att förutsättningarna för laggranskningen skall behållas och helst förbättras. Som ett led i utredningens arbete bör därför de rutiner som styr planeringen av Lagrådets arbete ses över. Lagrådets arbetsbörda är ojämnt fördelad över året. Vid vissa till- fällen kan det vara svårt att sysselsätta de avdelningar som för tillfället är i tjänst. Särskilt i anslutning till stoppdagar – framför allt den som enligt 3 kap. 3 § riksdagsordningen fastställs av på förslag av talmannen och som alltid infaller – kan emellertid antalet remisser som kräver omedelbar behandling stiga till en sådan nivå att det blir nödvändigt för regeringen att sätta upp ytterligare lag- rådsavdelningar (1 § andra stycket lagrådslagen). Även om fler avdel- ningar inte måste tas i anspråk riskeras laggranskningens kvalitet av att flera ärenden skall behandlas . Det lär för övrigt även fö- rekomma att arbetsanhopningen är så stor i förhållande till den till- gängliga tiden att Lagrådets yttrande över huvud taget inte inhämtas av regeringen därför att Lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftnings- frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma (jfr 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen); politiska överenskommelser kan träffas i absolut sista stund. Yttrande begärs då vanligen av något riks- dagsutskott sedan proposition avlämnats till . Det grundläggande problemet torde ligga i det faktum att de flesta frågor som inte direkt berör statens budget behandlas i kammaren till sommaruppehållet. Därmed uppstår en ansamling av propo- sitioner . Ett stående önskemål från sida är emellertid att propositionerna sprids ut i så stor utsträckning som möjligt (jfr bet. 2000/01:Riksdagsstyrelsen 1, främst avsnitten 4.2.5 och 4.6). Utöver den tidigare nämnda stoppdagen , som har infallit mellan den 10 och , har som ett led i denna strävan införts ytterligare stoppdagar 40 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser för avlämnande av propositioner. Sålunda bestämmer och Statsrådsberedningen i samråd en viss dag för avlämnande av proposi- tioner som bör behandlas av eller tidigare. har denna stoppdag legat kring den 24–. Det finns dessutom en stoppdag i anslutning till sista sammanträdesdagen i kammaren före sommaruppehållet, vanligen 15–(dvs. Även denna stoppdag, som har bäring på motio- ner som avlämnas med anledning av proposition (jfr 3 kap. 11 § och 4 kap. 1 § andra stycket riksdagsordningen), beslutas efter samråd mellan och Statsrådsberedningen. Följden av propositionsspridning- en har även blivit att Lagrådets arbetsbörda påverkats i viss utsträck- ning. förefaller emellertid remisserna bli skickade till Lag- rådet med så snäva marginaler i anslutning till stoppdagar att arbetsanhopningen når kritiska nivåer. En förklaring härtill är att departementen har svårt att i förväg förutse när vissa lagstiftningsären- den når det skede då regeringen kan fatta beslut om att ärendet skall skickas på remiss. Lagrådsremisserna måste då forceras fram för att lagförslagen sedermera skall kunna behandlas av . En annan är att det politiska läget kan innebära att en samförståndslösning av för- slagets innehåll måste nås mellan flera partier innan regeringen kan remittera ärendet. Detta leder till kompromisser och fördröjningar av förslag som annars kunnat överlämnas för laggranskning före stoppdagen. Slutligen kan tiden som står till förfogande, sett från varje departements synpunkt, förefalla tillräcklig, men därvid beaktas inte tillräckligt att andra departements förslag tidsmässigt sammanfaller. På samma sätt som uppmanar till en jämnare spridning av avlämnade propositioner över året finns det anledning att inskärpa be- tydelsen av att lagrådsremisser lämnas i så god tid att Lagrådets arbets- kapacitet utnyttjas på bästa sätt. Det vore önskvärt med sådan framför- hållning att Lagrådet kan behandla de inkommande remisserna utan att regeringen behöver bestämma att ett tredje eller ett fjärde lagråd skall kallas in. Frågan är emellertid hur detta skall åstadkommas. 7.2Nuvarande planering av det löpande lagrådsarbetet befattning med ärenden angående Lagrådet Ärenden angående Lagrådet sorterar i regeringen under Justitiedepar- tementet, se 7 kap 1 § regeringsformen samt 12 § förordningen (1996:1515) med instruktion för och punkt 2.3 i bi- lagan till denna. Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 41 för beredning av ärenden som gäller Lagrådet och för kontakterna med Lagrådet i frågor som rör lagrådsremisser, något som framgår av bi- lagan till arbetsordningen för , föreskrifter 2001:14. Enligt bestämmelserna i lagrådslagen är det regeringen som fattar de administrativa och organisatoriska beslut som behövs för Lagrådets verksamhet, t.ex. hur många avdelningar av Lagrådet som behöver vara i tjänst vid varje givet tillfälle och hur avdelningarna skall vara sam- mansatta. samlar genom nämnda granskningsenhet för detta ändamål i egenskap av beredningsorgan åt regeringen in upp- gifter om planerade och pågående lagstiftningsprojekt. Uppgifterna sammanställs och ligger sedan till grund för regeringens beslut om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning. Arbetet förutsätter konti- nuerlig tillgång till uppdaterad information om pågående och planerade lagstiftningsärenden i . Rätts- och expeditionscheferna i lämnar regelbundet uppgifter om planerade lagrådsremisser till granskningsenheten på Ju- stitiedepartementet. En lista med en sammanställning av de uppgifter som lämnats distribueras inom och sänds också till Lagrådet. Listan innehåller följande uppgifter: vilka remisser till Lag- rådet som planeras, när de skall lämnas till Lagrådet, hur många dagar som beräknas gå åt till föredragningen där, vem som skall föredra re- i Lagrådet, vilken utredning lagförslaget bygger på, när propo- sitionen skall lämnas till och när den planerade lagstiftningen skall träda i kraft. I samband med att listan distribueras anges alltid ett datum när nya förändringar senast skall vara rapporterade till gransk- ningsenheten. fram till dess nästa lista färdigställs skall alla änd- ringar i de uppgifter som finns på listan rapporteras till gransk- ningsenheten. Det vanligaste är telefonkontakter eller e-post- meddelanden mellan lagstiftningsenheterna på de olika departementen och granskningsenheten. Granskningsenheten sammanställer sedan och vidarebefordrar uppgifterna till . Under arbetsintensiva perioder förekommer daglig telefonkontakt mellan granskningsenheten och . På kansliet tas de nya uppgifterna emot av en tjänsteman som vidarebefordrar dem till ledamöterna. Nya lagrådslistor distribueras vanligen var annan eller . Lagrådslistorna ligger sedan till grund för planeringen av Lagrådets verksamhet, både i och hos Lagrådet. 42 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser träffas rättscheferna och expeditionscheferna i vid en lunch. En återkommande punkt på agendan vid luncherna är situationen i Lagrådet. påminns chefstjänstemännen regelmässigt om hur viktigt det är att alla föränd- ringar i förhållande till lagrådslistan rapporteras till gransknings- enheten för att tillgången till lagrådsgranskning skall kunna anpassas efter behovet. Ofta visar det sig nämligen att uppgifterna om den för- väntade arbetsbördan för Lagrådet inte stämmer med utfallet i prakti- ken, vilket beror på förseningar av olika orsaker. Övriga kontakter mellan och Lagrådet Företrädare för träffar samfällda Lagrådet, dvs. samtliga ledamöter, för att planera laggranskningsverk- samheten och för att diskutera övriga frågor av gemensamt intresse. Sammanträffandena har skett och eller februari. Chefstjänstemän från och Statsrådsberedningen deltar regelmässigt från sida. Även och någon företrädare för civilrättsen- heterna på brukar erbjudas att närvara, eftersom dessa departement vanligen svarar för en stor del av det totala antalet remisser. Tjänstemän från granskningsenheten på deltar också regelmässigt vid sammanträffandena. Vid sammanträffandena brukar man från sida kort kommentera den kommande arbetsperioden och ge möjlighet för ledamöterna i att ställa frågor om de olika remisserna. Ambi- tionerna för sammanträffandena är att man gemensamt skall kunna göra upp en arbetsplan för perioden. Lagrådet tar itu med lagstiftningsärendena i den ordning som de har lämnats in till kansliet. När många remisser ligger och väntar eller när ett brådskande ärende remitterats finns det dock möjlighet till avsteg från den principen. På initiativ från Statsrådsberedningen kan Lagrådet behandla ett ärende med förtur. Det skall då vara fråga om speciella omständigheter. Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 43 Stoppdagar bör inrättas för avlämnande av remisser till Lagrådet. Lagrådets stoppdagar placeras i anslutning till de stoppdagar som gäller för avlämnande av propositioner till , vanligen sex– . Om en lagrådsremiss inges till Lagrådet före stoppdagen, skall ansvarigt departement normalt kunna påräkna att Lagrådets behandling av ärendet är färdig i sådan tid att proposi- tion hinner avlämnas till inom den tid som ar- betsschema utpekar. Datumen för Lagrådets stoppdagar tillkännages sedan stoppdagar bestämts. Lagrådslistan skall vid i vart fall två tillfällen innehålla uppgifter från resp. departement om planerade lagstiftningsprojekt . Ett omfattande arbete utförs i för att åstad- komma en kartläggning och jämnare spridning av de planerade remis- serna till Lagrådet. Av olika skäl blir resultatet trots detta att arbetsbör- dan regelmässigt koncentreras till vissa tidpunkter av året, då arbetet dessutom brådskar. För att komma till rätta med de mest extrema ar- betstopparna måste enligt utredningens mening tidsmässiga lättnader och marginaler införas i laggranskningsarbetet. Utredningen föreslår att stoppdagar för avlämnande av remisser till Lagrådet införs. Därmed skulle arbetsbördan för Lagrådet bli mer jämnt fördelad, som utrymmet för att få remisserna behand- lade före stoppdagar borde öka. Lagrådets stopp- dagar bör naturligen läggas i anslutning till de stoppdagar som tilläm- pas för avlämnande av propositioner till . Om lagrådsremisser inges till Lagrådet före stoppdagen skall ansvarigt departement normalt kunna påräkna att Lagrådets behandling av ärendet är färdig i sådan tid att proposition hinner avlämnas till inom föreskriven frist. I den av Statsrådsberedningen utarbetade (Ds 1997:1) ges en tidsplan för ett arbete avseende en proposition om 30–50 sidor som löper utan tidspress. De riktmärken som ges i denna torde kunna tjäna till ledning även för att beräkna stoppdagar för remis- ser till Lagrådet. Enligt tidsplanen kan lagrådsbehandlingen av ett så- dant ärende antas kräva 15–. Däri innefattas – förutom före- dragning i Lagrådet och utarbetande av lagrådsyttrandet – sådana mo- ment som inskrift av Lagrådets protokoll, ställningstagande till Lagråd- ets synpunkter, kopiering, delning, ställningstagande till delningssyn- punkter, föredragning i utskottsgrupperna, kontrolläsning och informa- tion till arbetstagarorganisationer. Den efterföljande processen, i vilken 44 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser ingår regeringens beslutsfattande i ärendet samt trycktid och distribu- tion, kan uppskattas till 5–. Med beaktande av att Lagrådets arbetsbörda är som störst just i anslutning till stoppdagar – särskilt den som infaller – bör Lagrådets stoppdag som utgångs- punkt infalla 40–eller sex–före den stoppdag som gäller för propositionsavlämnandet. Med tillämpning av premisserna för utredningens förslag skulle re- sultatet bli följande. Stoppdagen har, som ovan nämnts, de se- naste åren infallit mellan den 10 och . Stoppdagen för av- lämnande av remisser till Lagrådet torde därmed ofta kunna bestämmas till någon dag under senare hälften av januari eller januari–februari. Hänsyn bör även kunna tas till mängden och omfatt- ningen av de lagrådsremisser som planeras. Resultatet torde bli att långt fler ärenden inges för granskning i stället för som . Lagrådet ges på så sätt tillfälle till längre framförhållning och större utrymme att utnyttja arbetskapaciteten på de tjänstgörande avdelningarna. En följd av en ökad framförhållning för lagrådsbehand- lingen kan även bli att propositionerna till får en bättre tids- mässig spridning fram till den aktuella stoppdagen . På motsvarande sätt kan beräkningar göras beträffande de stopp- dagar för avlämnande av propositioner som infaller resp. maj. I detta sammanhang bör emellertid beaktas att antalet remisser erfaren- hetsmässigt inte är så stort i anslutning till dessa stoppdagar. Å andra sidan måste hänsyn tas till att julledighet infaller de- cember–januari. En lagrådsstoppdag för januari borde således lämpli- gen kunna infalla november–december. Till riksdag- ens stoppdag maj–juni, som syftar till att motioner som ges in med anledning av en proposition skall kunna väckas och ut- skottsremitteras före sommaruppehållet, bör knytas en lagrådsstoppdag . Det skall anmärkas att Lagrådets stoppdagar inte kan uppfattas som någon absolut garanti för att Lagrådet verkligen hinner behandla en lagrådsremiss i sådan tid att denna sedermera blir föremål för en propo- sition inom den av angivna tiden. Omfattningen av remissen i fråga kan exempelvis kräva längre framförhållning än som utpekas av stoppdagarna. Givetvis kan det också förekomma att Lagrådet hinner behandla även remisser som inkommit efter lagrådsstoppdagen på så att en efterföljande proposition faktiskt kan avlämnas före riks- dagens stoppdag. Lagrådets stoppdagar bör således ses som riktmärken, om än strikta sådana, för såväl som Lagrådets ar- betsplanering och därmed också för Lagrådets organisering. Givetvis skall även fortsättningsvis kunna bestämmas att Lagrådet skall bestå av ytterligare avdelningar med hänsyn till arbetsbördan. Jämnare tillströmning av lagrådsremisser 45 Konsekvensen av att en remiss har lämnats till Lagrådet efter den berörda stoppdagen måste bli att remissen i fråga kommer att behandlas först sedan de remisser som getts in före stoppdagen – och som således omfattas av granskningsgarantin – har blivit granskade. Lagrådet skall dock kunna göra avsteg från denna turordning om genom Statsrådsberedningen framför sådana önskemål. För att systemet med lagrådsstoppdagar skall få önskvärd effekt, bör detta emellertid endast förekomma undantagsvis och om starka skäl förelig- ger. Därigenom premieras också de departement som hållit givna tids- ramar, vilket för övrigt är av vikt för prioriteringen redan enligt de nu gällande rutinerna. Förslaget torde inte, annat än möjligen under första tillämpnings- året, innebära några nämnvärda inskränkningar i den tid som står till förfogande för avgivande av lagrådsremisser. Risken för att ett depar- tement, som försummat lagrådsstoppdagen, skall frestas att överlämna en proposition till utan att först inhämta Lagrådets yttrande är knappast särskilt påtaglig i längden. lär nämligen i sådant fall uttrycka missnöje över tillämpningen av 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, som föreskriver att Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas om lagstiftningsfrågans behandling därigenom fördröjs med avsevärda men som följd. Om något enstaka yttrande kommer att in- hämtas av riksdagsutskott i stället för av regeringen, är emellertid, om man ser till Lagrådets arbetsbelastning, ingen skada skedd, eftersom någon stoppdag därvid inte behöver beaktas. Inte heller de propositioner, som grundar sig på sent träffade över- enskommelser mellan samarbetande partier, torde falla ur ramen för det tänkta systemet med lagrådsstoppdagar. De politiska överläggningarna måste i fortsättningen uppenbarligen drivas med beaktande av lagråds- stoppdagen, som ju skall placeras med så god marginal till frister att lagrådsarbetet kan utföras under rimliga förhållanden. Med gällande rutiner synes sådana samförståndslösningar ha nåtts med be- aktande av marginalerna till stoppdag, vilket torde ha gett upphov till att Lagrådets hantering påskyndats i sådan utsträckning att granskningen skett under tidspress. Även om något exempel på oönska- de resultat av brådskande granskningsuppdrag inte kan ges, innebär själva risken för kvalitativ inverkan att sådana situationer bör undvikas. Den principiella placeringen av stoppdagarna för Lagrådet och inne- börden av dessa bör framgå av allmänna riktlinjer, meddelade av Stats- rådsberedningen. Fixeringen av stoppdagarna måste ske i så god tid som möjligt efter det att stoppdagar officiellt eller inofficiellt blivit fastlagda. Samråd måste därvid ske med Lagrådet. Stoppdagarnas inträde torde inte behöva regleras i författning. 46 Jämnare tillströmning av lagrådsremisser följning av utfallet bör komma till stånd, vilket kan resultera i en juste- ring av de kommande stoppdagarnas placering. Ytterligare åtgärder kan emellertid behöva vidtas för att inskärpa betydelsen av departementens framförhållning i laggranskningsären- den. För att ge en övergripande bild av det kommande gransknings- arbetet föreslår utredningen att lagrådslistan vid i vart fall två tillfällen tillförs uppgifter som bygger på en preliminär uppskattning av arbetsbördan för än vad som är fallet . Lämpligen bör uppgifterna i dessa listor avse . List- orna kan därmed tjäna som ledning för placeringen av lagrådsstopp- dagarna och Lagrådets semesterplanering. Det är departementen som bör tillse att dessa uppgifter finns tillgängliga vid de möten som hålls mellan företrädare för och samfällda Lagrådet efter julledigheten (dvs. när en ny lagrådsperiod enligt utredningens förslag just har inletts, se avsnitt 10) resp. sommarledigheten. Riktlinjer för tillförseln av uppgifter till de utökade lagrådslistorna bör meddelas av Statsrådsberedningen. Utredningen presenterade i delbetänkandet ett förslag om att Lagrådet vid behov skulle kunna bestå av fler f.d. domare i de högsta domstolar- na. Detta manifesterades i ett förslag till ändring i 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Syftet med en sådan ändring är att rekry- teringsunderlaget skall breddas, m.a.o. att fler ledamöter skall kunna hämtas utanför kretsen av aktiva ledamöter i de båda högsta domstolar- na. Utredningen förutsatte emellertid vissa följdändringar till förslaget, som lämpligen borde inflyta i lagrådslagen. Exempelvis framstår det som angeläget att – som komplement till förslaget om grundlagsändring – i lagform markera en annan av utgångspunkterna för utredningens ar- bete, nämligen den fortsatta kopplingen till de aktiva ledamöterna i de högsta domstolarna. Skälen för att lagrådsledamöterna även fortsätt- ningsvis i stor utsträckning bör hämtas från och Re- geringsrätten har redovisats i utredningens delbetänkande, som också utförligt behandlar anledningarna till att förutvarande domare skall kunna anlitas för lagrådstjänstgöring i större utsträckning än för närva- rande (s. 33 ff). Räckvidden av den föreslagna ändringen i regeringsformen måste begränsas på lämpligt sätt. Utredningen förordade därför en formell spärr, att införas i lagrådslagen, med innebörd att minst en av leda- möterna på avdelning skall vara aktiv ledamot från någon av de högsta domstolarna (s. 36). måste bestämmelsen om avdelnings sammansättning, som anges i 3 § andra stycket lagrådslagen, ändras för att bana väg för tillämpningen av det föreslagna tillägget i 8 kap. 18 § regeringsformen. Den förstnämnda bestämmelsen tillåter i gällan- de lydelse endast att högst en lagfaren person, som inte är aktivt justi- tieråd eller regeringsråd, tjänstgör på avdelning. En annan aspekt på problematiken berör antalet ledamöter som skall ingå i avdelning. I direktiven sägs att utredningen skall överväga om det finns anledning att frångå nuvarande huvudregel om tre ledamöter, generellt eller i vissa fall, och om möjligheten att förordna en fjärde le- damot bör finnas kvar. Utredningen kommenterade redan i delbetän- kandet (s. 23) möjligheterna att frångå den ordning med tre ledamöter som tillämpas , varvid i vart fall alternativet med färre än tre ledamöter bedömdes som mindre lämpligt av olika skäl. Det är emellertid i det följande som frågan, liksom övriga spörsmål som berör enskildheter kring Lagrådets sammansättning, skall belysas närmare. Enligt 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen ingår domare i och Regeringsrätten i Lagrådet. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning ges i lagrådslagen.