sou · GPB3101d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En hållbar försörjning innebär att ekosystemens långsiktiga pro- duktionsförmåga måste säkras. Så långt som möjligt skall försörjningen baseras på ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara resurser. Det betyder att användningen inte långsiktigt kan överskrida den takt med vilken naturen skapar nya resurser och att material bör återvinnas i kretslopp. Vi skall vidare hushålla med icke förnybara resurser och kontinuerligt sträva efter förnybara ersättningar. En effektiv användning innebär att användning av energi och andra naturresurser kan bli mycket effektivare än den är . Flödena av energi och material kan begränsas så att de är förenliga med en hållbar utveckling. Samhällsplanering, teknikutveckling och investeringar skall därför också inriktas på resurssnåla produkter och processer. trädde i kraft . I den inledande paragra- fen, 1 kap. 1 §, står att balkens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Vidare framgår att en sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta den väl. skall tillämpas så att: människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en ur ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god resurshushållning tryggas, och så att återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi, främjas så att ett kretslopp uppnås. Regering föreslog en helt ny struktur för arbetet med miljömål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Den före- slagna strukturen kan sammanfattas så att under de övergripande målen för ekologiskt hållbar utveckling och för miljöpolitiken skall det finnas Mål för en ny rennäringspolitik 149 ett begränsat antal nationella miljökvalitetsmål, som fastställs av riks- dagen. Med utgångspunkt i dessa skall de delmål anges som behövs för att precisera miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. De skall vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning. Det innebär en styrning med hjälp av uppställda mål medan vägarna att nå dit inte bestäms i detalj. Miljökvalitetsmålen bildar således utgångspunkter för fortsatt precise- ring samt sektorsvis och geografisk anpassning. Delmålen är utgångspunkter för att precisera mål och strategier in- om olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för att med utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål ligger på de olika sam- hällssektorerna. Regeringen tillsatte en parlamentariskt sammansatt beredning för att göra en samlad översyn av vilka delmål som behövs för att nationella miljökvalitetsmål skall kunna nås inom en generation. har i sitt betänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar! (SOU 2000:52) presenterat resultatet av sitt arbete. Regeringen har därefter i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärds- strategier (prop. 2000/01:130) lämnat förslag till delmål och åtgärds- strategier för fjorton av de femton miljökvalitetsmålen. Nedan redogör vi kort för regeringens förslag och bedömningar beträffande miljökva- litetsmålen Storslagen fjällmiljö och Levande skogar. Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö lyder: Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksam- heter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.: Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vid- sträckta sammanhängande områden bibehålls. Fjällens biologiska mångfald bevaras. Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och ut- vecklas. 150 Mål för en ny rennäringspolitik Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv. Låg bullernivå eftersträvas. Enligt regeringens bedömning i prop 2000/01:130 innebär mil- jökvalitetsmålet vidare: Förslitningen av fjällvegetationen minskar och lavtäckets utbred- ning ökar i omfång och tjocklek. Hotade arter och arter som drabbats av stark tillbakagång har möj- lighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbrednings- områden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras. Lokala bestånd av fisk och andra vattenlevande arter i fjällens sjöar och vattendrag bibehålls. Arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturvärden som är fria från buller och andra störningar ökar. Regeringen har föreslagit följande delmål: 1.Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet skall vara försumbara . 2.Buller från motordrivna fordon och flyg i fjällen skall minska och uppfylla vissa specificerade krav. 3.Senast år 2010 skall merparten av områden med representativa höga kultur- och naturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd, som vid behov innefattar skötsel och restaurering. 4.Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder. Regeringen anför i propositionen att påverkan från bl.a. terrängkörning och rennäring ökat i omfattning. Även påverkan från turistnäringen har medfört skador på mark och vegetation. Miljökvaliteten har successivt försämrats sett över och vissa områden i fjällen upp- visar långt gångna skador. Ett överutnyttjande av betesresursen har förekommit lokalt. är renbetet en förutsättning för att bevara såväl biologisk mångfald som betesresursen. Begränsningar av skador på mark och vegetation förutsätter minskad barmarkskörning, bättre lokal reglering av antalet renar och ökad hänsyn i turistnäringen. (s. 162) Syftet med delmål 1 är att nya varaktiga skador på mark och vege- tation orsakade av terrängkörning och annan mänsklig verksamhet skall vara försumbara (s. 162). I det sammanhanget påpekar regeringen att resultat från bl.a. utveckling av mindre miljöskadande Mål för en ny rennäringspolitik 151 terrängfordon och kommande förslag från Rennäringspolitiska kom- mittén kan medföra att delmål och åtgärder bör bli föremål för ytterli- gare överväganden. När det gäller barmarkskörning, anger regeringen, att vissa motordrivna terrängfordon som används inom rennäringen, t.ex. terrängmotorcyklar, har större påverkan än andra (s. 163). Rennä- ringen bör kunna bedrivas rationellt och med hjälp av modern teknik inom ramen för den hänsyn som krävs för att uppfylla näringens miljömål i rennäringslagen. Det är dock angeläget att de fordon som ger de största negativa effekterna ersätts med nya, mindre miljöskadan- de fordon eller andra hjälpmedel. Regeringen anser att de miljöprogram samebyarna bör upprätta enligt förslag kan fylla en viktig funktion när det gäller åtgärder för att begränsa skador från såväl ren- bete som barmarkskörning. Regeringen anser vidare att det behövs en fortsatt utveckling av alternativa metoder i rennäringen för att begränsa skador på mark och vegetation. Beträffande delmål 2 anger regeringen att bullerstörningar kan be- gränsas i fjällen genom dels restriktioner för användningen inom vissa områden, dels åtgärder vid själva bullerkällan, dvs. byte av maskiner till tystare sorter (s. 164). Vidare bör flygrutterna och landningsplatser- na i fjällen anpassas till skoterregleringsområdena och nationalparker- na. När det gäller sådana restriktioner bör dock generellt undantag medges för s.k. nyttoflyg (s.166). Delmål 3 syftar enligt regeringen främst till att områden som har höga kulturvärden kan fortleva och utvecklas (s. 167). För att fjällens kulturhistoriska särprägel skall kunna bevaras krävs att traditionella verksamheter fortsatt bedrivs och att nya verksamheter varsamt fogas till den befintliga kulturmiljön. I anslutning till delmål 3 konstaterar regeringen att fjällen är ett natur- och kulturlandskap där människor levt och verkat (s. 166). Samspelet mellan människor och fjällens naturresurser har inte bara varit en förutsättning för över- levnad utan även skapat biologiskt och kulturhistoriskt värdefulla mil- jöer. Regeringen konstaterar vidare att det är viktigt att fjällbygderna kan fortleva och att rennäring jämte andra traditionella verksamheter kan leva vidare och utvecklas. Rennäringen har också stor betydelse för upprätthållandet av natur- och kulturmiljövärdena. Regeringen bedömer att för att kunna uppnå delmål 3 så krävs ett kompletterande kunskapsunderlag om fjällens forn- och kulturlämning- ar (s. 167). Regeringen förutsätter att ansvariga myndigheter tar fram ett sådant underlag i samverkan med berörda aktörer. Ett sådant un- derlag är viktigt för en kommande översyn av riksintressena för kulturmiljövården enligt 3 kap. . Regeringen konstaterar i samband med delmål 4 att de arter som i första hand kan komma i fråga för åtgärdsprogram är akut hotade arter 152 Mål för en ny rennäringspolitik för vilka kunskapsläget är tillräckligt för att sätta in åtgärder (s. 168). Målet bör vara att värna den biologiska mångfalden och de särskilda arter som är så sällsynta och tillbakaträngda att de inte kan återhämta sig på egen hand även om miljön förbättras. Regeringen gör bedömningen att länsstyrelserna har det övergripan- de ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete (s. 232). Arbetet bör utföras i en sektorsövergripande process i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Lokalt har kommunerna det samlande ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö (s. 238). Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokal anpassning av de nationella målen. Ytterligare ett miljökvalitetsmål berör direkt den miljö där samisk kul- tur och samiska näringar utövas. Miljökvalitetsmålet Levande skogar lyder: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kul- turmiljövärden och sociala värden värnas. Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras. Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls. Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skyddas. Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. Kulturminnen och kulturmiljöer värnas. Skogens betydelse för naturupplevelser samt friluftsliv tas till vara. Regeringen bedömer i propositionen att miljökvalitetsmålet även bör innebära (s. 137): Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker. Skogarnas naturliga hydrologi värnas. Brändernas påverkan på skogarna bibehålls. Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vår- das så att värdena bevaras och förstärks. Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädsam- mansättning värnas. Mål för en ny rennäringspolitik 153 Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säk- ras. Regeringen föreslår beträffande detta miljökvalitetsmål fyra delmål (s. 137). Syftet med delmålen är att miljökvalitetsmålet skall kunna nås inom en generation. Delmålen avser att skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogsproduktion, att mängden död ved, äldre lövrik skog och gammal skog skall bevaras, att fornlämningar inte skadas och att åtgärder vidtas för hotade arter. Beträffande frågor om mångbruk av skogen konstaterar regeringen att konflikter mellan olika former av markutnyttjande kan utgöra ett hot mot den biologiska mångfalden (s. 141). I norra utgör renarnas bete i skogslandskapet en av förutsättningarna för rennäringen samti- digt som renar åstadkommer skador i skogsplanteringar. Det moderna skogsbrukets markutnyttjande står i konflikt med renskötselns djurhåll- ning. Motsvarande konflikt råder mellan å ena sidan skogsbrukets intressen och å andra sidan jaktens och viltvårdens intressen avseende älg- och rådjursstammarnas utveckling. Regeringen redogör i propositionen därefter för arbetet med propo- sitionen om jaktens villkor (prop. 1999/2000:73, bet. 1999/2000:MJU17, rskr. 1999/2000:253) och hänvisar till att frågan om förhållandet mel- lan skogsbruket och rennäringen ingår som en del av vårt uppdrag. Mot denna bakgrund konstaterar regeringen att det inte finns någon anled- ning att i samband med miljömålspropositionen särskilt behandla frå- gor om mångbruk av skogen med avseende på jakt, viltvård eller rennä- ring. Regeringen har i prop. 2000/01:57 om sammanhållen rovdjurspolitik redovisat en sammanhållen rovdjurspolitik för att säkerställa att de fem rovdjursarterna björn, järv, lo, varg och kungsörn långsiktigt finns kvar i den svenska faunan. Individantalet för arterna björn, lo och kungsörn bedöms åtminstone kortsiktigt livskraftigt. För dessa föreslår därför regeringen miniminivåer som skall betraktas som en vägledning för val av förvaltningsstrategier av rovdjursstammen. Målet för förvaltningen skall vara att arterna ökar i antal utöver respektive miniminivå, till sådana nivåer att de med större säkerhet långsiktigt kan bevaras i den svenska faunan. För arterna varg och järv bedöms dessa ännu inte ha nått sådant antal att deras överlevnad kan anses säkrad i ett längre perspektiv. 154 Mål för en ny rennäringspolitik Regeringen föreslår därför att etappmål skall fastställas för dessa arter. Innan etappmålen är uppnådda bör skyddsjakt tillåtas endast i mycket begränsad omfattning. När etappmålet är nått görs en ny bedömning av stammens utveckling och den framtida förvaltningen av stammen. I utgångspunkterna för propositionen anger regeringen att det till- kommer särskilda aspekter beträffande rennäringen som hänger sam- man med näringens grundläggande betydelse för den samiska kulturen (s. 20). Särskild hänsyn måste därför tas till rennäringen vid utforman- det av rovdjurspolitiken. Det medför bl.a. att regeringen föreslår att rovdjursstammarnas utveckling inom renskötselområdet bör styras så att ordnad renskötsel inte omöjliggörs eller allvarligt försvåras i någon sameby (s. Regeringen anger i propositionen att man avser att reglera rätten till ersättning för skada av vilt, inklusive skador på ren, liksom bidrag för att förebygga skada av vilt i en särskild förordning. När det gäller ersättningen för rovdjursrivna renar anser regeringen att den, liksom , skall baseras på rovdjursförekomst (s. Det är även i fortsätt- ningen som skall ha ansvaret för administrationen och för- delningen av ersättningen. Ersättningen skall betalas till respektive sameby som bör få avgöra hur pengarna skall användas. När det gäller administrationen av åtgärderna inom rovdjurspoliti- ken föreslår regeringen att ett rådgivande organ knyts till Naturvårds- verket (s. Organet skall bestå av representanter för rennäringen, den ideella naturvården, jakten, jordbruket och forskningen. I organet skall övergripande policyfrågor, inventeringsarbetet och rovdjursstam- marnas utveckling diskuteras. Även generella beslut om jakt på rovdjur kan diskuteras. Regeringen föreslår vidare att länsstyrelserna i de län där det finns fasta stammar av de stora rovdjuren skall bilda rovdjursgrupper (s. Dessa bör bestå av representanter för , kommuner, polismyndighet, åklagare, jägarorganisationer, ideella naturvårdsorga- nisationer, tamdjursägare, samebyar och markägare. Syftet med rov- djursgrupperna är främst att öka utbytet av information. Men gruppen skall också vara rådgivande när det gäller länsstyrelsernas arbete med rovdjursfrågor. Propositionen har behandlats av (bet. 2000/01:MJU9, rskr. 2000/01:174). godtog regeringens förslag när det gäller miniminivåer för lo, björn och kungsörn och etappmål för varg och järv. Miljö- och jordbruksutskottet anförde att rennäringen är den näring som drabbas hårdast av skador på grund av förekomsten av rov- djur, att det är ett grundläggande krav att en ordnad renskötsel kan bedrivas och att skadorna av rovdjur därför inte får bli för omfattande (s. 13). Utskottet anförde vidare att man delar regeringens uppfattning Mål för en ny rennäringspolitik 155 att rovdjursstammarnas utveckling inom renskötselområdet bör styras så att ordnad renskötsel inte omöjliggörs eller allvarligt försvåras i någon sameby (s. 16). godtog också regeringens bedömning beträffande ersättningssystemets utformning och finansiering samt administrationen av åtgärderna inom rovdjurspolitiken. 4.4.2Dagens miljömål för rennäringen infördes ett miljömål i rennäringslagen, 65 a § första stycket. Enligt den bestämmelsen skall rennäringen bedrivas med bevarande av naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt god avkastning som den biologiska mångfalden be- hålls. Bakgrunden var att regeringen ansåg att eftersom rennäringen bör betraktas som jämställd med andra areella näringar borde även rennä- ringen, liksom skogs- och jordbruket, omfattas av ett uttryckligt miljö- mål (prop. 1995/96:226 s. Miljömålet innebär att samebyarnas betesuttag, renantal och hjord- sammansättning skall vara anpassade till betesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga och bevarandet av den biologiska mångfalden. Därigenom har miljömålet betydelse inte bara för den biologiska mång- falden utan också för rennäringens framtid. Det bidrar således också till att stärka en verksamhet som är av central betydelse för att långsiktigt säkra den samiska kulturen. Miljömålet innebär att kraven på hänsynstagande till miljön vid rennäringens utövande görs tydliga. Hänsynen gäller inte enbart själva renbetet utan även påverkan på naturmiljön av rennäringens anläggningar och driftsformer. 1995/96:226 s. 54) framhöll i samband med att målet infördes att det är vik- tigt att miljömålet uppfylls och att resultatet redovisas för . Om en sådan redovisning skall vara meningsfull krävs dock först att metoder utarbetas för att mäta måluppfyllelsen i termer av bl.a. natur- betesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga och bibehållen biolo- gisk mångfald (bet. 1996/97:JoU5 s. I denna del hänvisade riks- dagen till beslutet om renbetesinventeringarna. uppmanade regeringen att med hänsyn till ange- lägenheten av att inventeringarna av särskilt vinterbetesmarkerna fort- sätter inom renskötselområdet bör metodfrågan lösas och en plan tas fram för inventeringsarbetet (bet. 1993/94:BoU11, rskr. 1993/94:186). Regeringen uppdrog mot bakgrund av detta åt att utarbeta en plan för renbetesinventeringar och därvid ange lämpliga metoder för inventeringarna. fann att det saknades kunskapsunderlag för ett snabbt beslut om lämplig 156 Mål för en ny rennäringspolitik uppmanades att i samar- bete med , och länsstyrelserna fort- sätta utvecklingsarbetet (prop. 1994/95:100 bil. 10, bet. 1994/95:BoU16, rskr. 1994/95:272). Mot bakgrund av kravet på att metoden skall kunna användas även av naturvården för miljöövervak- ning ansåg regeringen i budgetpropositionen för att det var omöjligt att bedöma när en ny inventeringsmetod kunde börja tillämpas (prop 1997/98:1 utgiftsområde 23 s. 42). är det i det närmaste självklart att ett miljömål är en viktig kom- ponent i en näringspolitik. Den nya strukturen för arbetet med miljömål som beslutades av (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) bygger på att fastställer nationella miljökvali- tetsmål som skall vara utgångspunkt för ett system med mål- och resultatstyrning. Dessa miljökvalitetsmål bildar således utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Detta betonar ytterligare vikten av miljömål som är anpassade till olika samhällssektorer, t.ex. rennäringen. Enligt vår mening bör ett sådant miljömål ha en framskjuten placering i lagstiftningen. Från samiskt håll betraktas renskötsel, jakt och fiske som delar av samma näring, rennäringen. Det har även funnits, och finns i mindre utsträckning fortfarande, samer som bedriver yrkesfiske utan att bedri- va renskötsel. Sådan verksamhet bedrivs med stöd av upplåtelser från enligt 32 § rennäringslagen. Med vårt förslag till intern organisation skulle den i fortsättningen kunna bedrivas med stöd av renskötselrätten. För viltvård och fiske finns det miljömål som gäller oavsett på vilken grund jakt och fiske bedrivs. Dessa mål gäller även för den jakt och det fiske som bedrivs med stöd av renskötselrätten. En annan fråga som vi måste ta ställning till för att kunna formulera ett miljömål är om vi, som i rennäringslagen, skall utgå från näringen eller, som i skogsvårdslagen, skall utgå från den naturresurs som bru- kas. Från samiskt håll har framhållits att det tydligare än i rennärings- lagen borde framgå att rennäringen innebär brukande av naturresurser och att tillgång till dessa naturresurser således är av avgörande betydel- se för näringen. Ett skäl att ändra utgångspunkten skulle vara att det då, tydligare än , framgår att även rennäringen bygger på nyttjande av naturresurser. För att undvika oklarhet anser vi dock att miljömålet även i fortsättningen skall utgå från de verksamheter som bedrivs. Vi delar regeringens bedömning i prop. 2000/01:130 att rennäringen har stor betydelse för upprätthållandet av natur- och kulturmiljövärdena Mål för en ny rennäringspolitik 157 kan man inte bortse från att renskötsel även kan på- verka miljön negativt. Ett miljömål för rennäringen bör formuleras mot den bakgrunden. Renskötsel kan påverka miljön negativt på olika sätt. Om det finns flera renar i ett område än vad naturbetet kan föda kan det medföra att mängden naturbete minskar. Denna risk gäller särskilt på lavmarker, eftersom lav har låg tillväxttakt. Markskador kan uppstå på grund av renars tramp. Det kan t.ex. ske om renarna på grund av hinder, naturli- ga eller tillverkade, hindras i sin naturliga strövning. Även användning av hästar eller barmarkskörning med t.ex. terrängmotorcykel kan orsa- ka markskador. Användandet av terrängfordon i renskötsel kan också leda till arbetsskador. Motorfordon, flygplan och helikoptrar som används i renskötseln påverkar också miljön genom buller och avgaser. När det gäller renantalet diskuterar vi det närmare i avsnitt 7.3. Kortfattat kan man säga att en förutsättning för rennäringen är att betestrycket långsiktigt anpassas till betestillgången. Överbetning in- nebär inte bara risker för miljön utan medför också att renarnas kondi- tion försämras och därmed avkastningen för renägarna. Renskötsel be- drivs av enskilda på gemensamma betesmarker. Det kan således finnas en risk att en enskild ökar sitt renantal kraftigt för att få så stor del av det gemensamma betets avkastning som möjligt. För att motverka detta finns det behov av en tydlig struktur för förvaltningen av den gemen- samma nyttigheten. Vårt förslag när det gäller förvaltningen av ren- skötselrätten har till syfte att uppnå detta, se kapitel 5. De olika meka- nismerna för tillsyn av förvaltningen av betesresursen som vi diskuterar i avsnitt 7.3 kan ses som en möjlighet för myndigheterna att kontrollera att denna struktur fungerar. har föreslagit att samebyarna skall upprätta miljöpro- gram. Vi anser att det är viktigt att det genomförs. Det är viktigt att miljöarbetet är förankrat hos de som berörs av verksamheten. Genom miljöprogram kan samebyarna anpassa miljöarbetet till sina specifika förhållanden och särskilda förutsättningar. Enligt vår uppfattning kommer miljöplanerna att se olika ut i olika samebyar.