sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den holländska allmänheten fann myndigheternas information oklar och inaktuell och under översvämningarna 1995 hade många bytt informationskälla från myndigheter till massmedia. I vände sig allmänheten till de lokala myndigheterna för att få information och dessa blev snabbt helt överbelastade. Samma sak hände i . Vad gäller de svenska förhållandena under översvämningarna 2000 kan följande konstateras. I akuta räddningstjänstsituationer förlitar sig allmänheten i hög utsträckning på myndigheternas agerande. Allmänheten hyser stort förtroende för räddningstjänsten, som företrädare för det offentliga, och vars agerande förknippas med samhälleligt ansvarstagande. I förlitar man sig inte på privata initiativ på samma sätt som gjordes exempelvis i under översvämningarna 1993 och 1995. Former för informationsförmedling och informationsinnehåll Det var huvudsakligen genom SAC141 som händelseutvecklingen observerades 1993. SAC meddelade prefekten i departementet Ardennes, som inrättade ett kriscentrum på prefekturen och i sin tur meddelade borgmästarna i de orter som hotades och gav en prognos om hur högt vattnet skulle stiga. Prognoserna visade sig sedan vara felaktiga och nivåerna steg mycket mer än som var meddelat. Man var genomgående missnöjd med SACs medde- landen som man tyckte var oklara och dessutom enbart täckte vissa delar av departementet. Dessutom klagade borgmästarna och cheferna för på att de vattennivåer som 140Räddningsledaren i i intervju, . 141Services d´Annonce des Crues angavs inte var förståeliga på grund av att man använde sig av olika måttenheter och mått- standard och att de prognoser som SACs var dåligt underbyggda. Borgmästarna, som hade god lokalkännedom och var vana vid att översvämningar inträffade regelbundet, ställde följaktligen inte heller in sig på att få någon tillförlitlig information fortsättningsvis från myndigheten, utan mobiliserade sina egna observatörer. Man tog alltså egna initiativ och kontaktade orter uppströms för att kunna ta del av deras observationer för att kunna göra egna bedömningar. Man ordnade telefonnummer som allmänheten kunde ringa till gratis och satte upp affischer med senaste översvämningsnytt. Dessutom körde högtalarbilar runt i områdena och informerade. Så snart nivåerna översteg samlade man egen kriskommitté på ort och ställe och flera hundra personer lämnade allt vad de hade för händer för att arbeta heltid med översvämningen. En stor svaghet i hanteringen av översvämning i var som synes det dåligt fungerande permanenta varnings- och kommunikationssystemet. Under översvämningen 1995 gick det annorlunda till. Folk från den kommunala tekniska servicen observerade att Meuse började stiga och försökte få fram information från prefekturen. Efter det att SAC tagit kontakt med prefekturen och meddelat att Meuse hade överstigit fyrametersnivån, informerade prefekturen borgmästarna i kommunerna kring Meuse och dess bifloder. I Charleville-Mézières försattes de kommunala myndig heterna i larmtillstånd och man började bygga fördämningar. En kommitté ledd av borg mästaren tillsattes för att skapa dialog mellan samtliga inblandade aktörer. Andra kommuner organiserade liknande aktioner. på prefekturen inrättades efter det att den första varningen kommit. Det nya vädervarningssystem som införts fungerade relativt väl 1995. Genom hela händelsen fick borgmästarna kontinuerlig information via SAC. Det verkade som man hade mycket mer tid den här gången för att implementera åtgärder än under översvämningen 1993 och det nya vädervarningssystemet ledde till tidsvinster. Media publicerade information och mycket mindre kritik riktades från kommunalpolitikerna än under händelserna 1993. Samma affischer och samma högtalarbilar som 1993 användes även . Högtalarbilarna och varningsaffischerna var en väl bekant syn för allmänheten. Det ordnades med gratistelefon- nummer även . i Rheinland-Pfaltz och myndigheterna i och distribuerade såväl 1993 som 1995 informationsbroschyrer som innehöll både detaljerad information och informationskällor (telefonnummer och adresser m m) och hur dessa källor skulle nås och vilka mått och steg som allmänheten skulle ta. Dessutom gavs information om radio- frekvenser etc. Detta skedde enligt de etablerade rutiner för varning till allmänheten som fanns i delstaten. Dessa rutiner förändrades inte mellan översvämningarna. Till rutinerna hörde också att myndigheterna även skulle affischera för att nå ut med information i riskområden. Det här visade sig inte vara särskilt effektivt 1993 eftersom vattnet steg så snabbt till skillnad mot tidigare års översvämningar och det gjorde att informationen var gammal redan när affischerna kom upp. Det var en lärdom som man tog vara på 1995. Bortsett från personalbristen var det största problemet 1993 kommunikationerna i på samma sätt som i . Det rådde både brist på telefonkapacitet och radiokanaler och på radiokommunikationsutrustning och tillgängliga frekvenser. Tilläggas bör att förstärkningar från andra organisationer eller områden inte använde samma frekvenser och förinställda fasta kanaler, vilket skapade problem och hindrade samordningen. Försvarets frekvenser matchade inte heller övrigas. Eftersom telekommunikationerna bröt samman 1993 fick räddnings- tjänsten lov att använda sig av högtalarfordon på samma sätt som man gjorde i . Man patrullerade även med båtar i områden där man inte kunde komma fram på annat sätt. Det som skiljer hanteringen av händelserna 1993 års är att infrastrukturen väsentligen hade förbättrats 1995. Stora brister i informationsförmedlingen präglade även hanteringen i . Det första informationsproblem som man stötte på var att det inte kom några förvarningar alls från de länder som redan hade drabbats och närmast då från . 1993 förekom ingen samordning mellan belgiska och holländska myndigheter i detta sammanhang. Från belgisk sida tog man inte kontakt med de holländska myndigheterna för att informera om situationen uppströms eftersom detta, enligt utsago, inte var en uppgift för de belgiska myndigheterna på motsvarande nivåer och följaktligen skedde heller inget informationsutbyte, inte ens på lokal nivå. I vidtogs heller inga åtgärder för att få fram information från och översvämningarna kom som en överraskning för holländarna på andra sidan gränsen. växte kontakter långsamt fram. Den holländska räddningstjänsten höll i sin tur strängt fast vid de gamla krishanteringsplaner som man hade för översvämningssituationer Man vidtog inga som helst åtgärder förrän vattenmassorna hade nått den nivå som var satt som gräns i planerna. Det man inte hade planerat för var snabba nivåhöjningar. Konsekvensen blev att räddningstjänsten 1993 inte gick ut med översvämningsvarningar till allmänheten förrän det nästan var . De lokala, provinsiella och lokala krishanteringsnivåerna engagerades först när den andra översvämningsvarningen gick ut från vattenmyndigheterna 142 i . När strukturen väl hade aktiverats var det brandförsvaret som skötte informationsförmedlingen från vatten- myndigheterna till kommunerna. Det fanns också interna problem med informationsförmedlingen både vad gäller innehåll, form och tidsmässighet, speciellt mellan den holländska myndighet som ansvarar för över- svämningsprognoser (RWS) och kommunerna. Kommunerna fick istället denna information dels direkt från regeringen dels via media. Informationen var dock i många fall oklar och motsägelsefull. Lokala media stod för förstahandsinformationen vid översvämningarna 1993. En betydande del av de drabbade berättade också att man fått sin första information genom egna observa- tioner eller genom varningar från grannar och bekanta. Informationsförmedling via framför allt lokala media, kom under översvämningarna att spela en mycket större roll än direkt- förmedlingen från de lokala myndigheterna. Cirka en tredjedel av allmänheten hade kommunala informationskällor som förstahandskälla. De kommunala myndigheterna och media drog båda fördelar av varandras samarbete. Media gav borgmästarna möjlighet att visa upp vilka svårigheter deras kommuner hade att hantera och de lokala myndigheterna såg till att media hade god tillgång både till information och till arbetsutrymmen. Eftersom en del kommuner inte hade resurser och möjlighet att ta hand om media på ett till- fredsställande sätt, kände man sig överrumplad av anstormningen av riks- och internationella De lokala myndigheterna kom senare också att kritiseras hårt av media för bristerna i informationspolicy. Medan stora delar av allmänheten inte tyckte att man fått några varningar över huvud taget under översvämningarna 1993, tyckte man på det stora hela taget att myndigheterna hade förbättrat sig 1995 och nått ut med varningar . Trots att man tyckte att informa- tionsförmedlingen hade förbättrats 1995, var en så stor andel som tjugo procent av dem som skulle evakueras inte informerade om detta när evakueringen påbörjades. har i samband med att en samhällspåfrestning inträffar bland annat till uppgift att underrätta berörda centrala myndigheter i frågor som har särskild betydelse för myndigheten (t ex SRV i samband med räddningstjänst). skall vidare underrätta regeringen om händelser av vikt som inträffat i länet . i anser att vid sidan av dessa formella uppgifter spelar en viktig roll även när det gäller att samordna informationsfrågor generellt och då inte minst informationen till allmänheten. har för detta ändamål skapat ett visserligen informellt men väluppbyggt nätverk som består av statliga myndigheter, kommuner, landsting, mediaföretag, vilket bland annat är ett resultat av arbetet inför . Att information i samband med samhällsstörningar också är en huvudpunkt på kommunernas dagordning visar sig i kommunernas lednings- och informationsplan. Räddningsledaren i betonar vikten av att rätt kompetens knyts till kommunens upplysningscentral. För att brett kunna bemöta allmänhetens frågor i samband med händelseutvecklingen i , ingick bland annat representanter för , och socialförvaltningen i upplysningscentral. En alternativ informationskälla för allmänhet och media under översvämningarna var kommunernas, länsstyrelsernas och de statliga myndigheternas hemsidor på Internet. Bland annat lade kommun, på samma sätt som , kontinuerligt ut aktuell information på nätet. Enligt den undersökning 143 som Styrelsen för Psykologiskt försvar (SPF) gjorde i hade sexton procent av de boende i de värst drabbade områdena, använt sig av kommuns hemsida som informationskälla. Flertalet av dessa Arvikabor var nöjda med den information som fanns tillgänglig där. I SPF:s intervjuundersökning, som gjordes med femhundra Arvikabor, belystes och jämfördes medias fördelaktiga bild av hanteringen med allmänhetens uppfattning vid en av de mest kritiska tidpunkterna i översvämningarna 144. Undersökningen skulle dels belysa människors upplevelse av akut fasen och dels ge de drabbades syn på kommunens insatser. Endast en av fyra tillfrågade uppgav att översvämningarna medfört problem av något slag. Nio och av tio tillfrågade hade mycket eller ganska stort förtroende för kommunens hantering av problemen och för den information som gavs av kommunen. Arvikaborna var även positiva till massmediernas rapportering. De lokala massmedierna rankades högst som informatörer. , P4, SVT:s och TV4:s regionala sändningar var de vanligaste nyhets- kanalerna, men även SVT:s nyhetssändningar liksom samtal med vänner och bekanta var hörde till de mest de mest förekommande informationskanalerna. 143Sammanfattning av intervjuer med boende i med anledning av översvämningarna SPF 2000. 144Sammanfattning av intervjuer med boende i med anledning av översvämningarna SPF 2000. och man ansåg inte att problemen hade överdrivits och att problematiken inte heller givits för stort utrymme i nyhetsrapporteringen. gav en tydlig bild av som ett krisdrabbat samhälle. Mass- medierna förmedlade även bilden av att situationen under översvämningarna hanterades på ett tillfredsställande sätt av såväl ansvariga myndigheter som boende i de drabbade områdena. Den gemensamma nämnaren för alla inblandade parter under de kontinentaleuropeiska översväm ningarna 1993 var bristerna i informationsförmedlingen, framför allt i förvarnings- systemet och i prognossäkerheten. I var man 1993 till exempel tvungen att skapa nya informationsvägar på lokal nivå, då kontakterna med prognosmyndigheterna inte fungerade. I fann man att den informationsstrategi som skulle tillämpas i en översväm- ningssituation, inte alls var anpassad till så snabba förlopp som , vilket ledde till att den information som fanns tillgänglig blev inaktuell som den nådde mot- tagaren. I fick en stor del av den hotade befolkningen bristfällig eller ingen som helst information om konsekvenserna av översvämningen. De flesta fick själva ta reda på hur situationen utvecklades eller fick reda på det genom vänner och bekanta. Märkbart är att informationsinnehållet och formerna för informationsförmedlingen i samtliga studerade kontinentaleuropeiska länder hade förbättrats avsevärt till översvämningarna 1995. En annat gemensamt drag i hanteringen av översvämningar är att om man på lokal nivå inte är bekant med de etablerade strukturerna för krishantering, och inte heller har handlingsvägarna klara för sig, blir det problem. Det här blir särskilt tydligt i system som bygger på en decentraliserad kris- och katastrofhanteringsstruktur. Delar av den holländska hanteringen av översvämningarna 1993 visar hur okunnighet om etablerade beslutsprocesser och informationssamordning kan både försvåra och fördröja en effektiv hantering. I och vilade ansvaret för att förmedla information till allmänheten tungt på borgmästarna som de fick hantera en rad svåra såväl operativa och strategiska frågor, i enlighet med den nationella katastrofplanen. Inte mindre tungt blev det när den information som de skulle förmedla, dels var svår att få tag på och del var irrelevant i många fall. Frågor om när och hur man skulle gå ut med information, blev föremål för lokala avvägningar vilket ibland till och med bidrog till att underminera borgmästarnas trovärdighet som källa och auktoritet i allmänhetens ögon. I hamnade i i en besvärlig situation i samband med incidenten i , då kraftbolagets incidentrapportering inte nådde . kunde på så sätt inte nå ut med varningar om den uppkomna situationen till berörda kommuner och centrala myndigheter. För övrigt var väder- och flödesprognoser några av nyckelproblemen i hanteringen både i de svenska och kontinentaleuropeiska fallen. Vad gäller de svenska förhållandena kan inte utfärda prognoser med hög tillförlitlighet för längre tidsperioder. Samma förhållanden rådde för de kontinentaleuropeiska prognosinstituten. En prognos som täcker anses tillförlitlig men sträcker man sig längre minskar tillförlitligheten. Detta innebår att innebär att effekten av sammanhängande regnperioder inte kan förutses med hög tillförlitlighet, vilket var en komplicerande faktor i samtliga fall. Informationshanteringen från den kommunala nivån till allmänheten verkar har fungerat tillfredsställande liksom mellan aktörerna på operativ och strategisk nivån, bortsett från ett par påpekanden från räddningsledningen i , där man saknade former för informations- samordning. Det kan vidare konstateras att trots att länsstyrelserna var huvudaktörer i de svenska fallen, har formellt inte något informationssamordningsansvar, vilket kan uppfattas som ett hinder för smidig informationshantering och samordning. För att kunna åstadkomma god krishantering förefaller det vara av stort värde att kunna överblicka informationshanteringssystemet som helhet och inte enbart utifrån vars och ens eget aktörsperspektiv. Medias interaktion med krishanterarna Det material som finns tillgängligt om den franska hanteringen av översvämningarna 1993 och 1995 har i mycket liten utsträckning belyst och kommenterat denna relation. De sparsamma uppgifter som finns om medias agerande under händelserna rör främst medias positiva aktörsroll i samband uppröjningsarbetet efter översvämningarna. Det fanns en stor vilja att hjälpa och media blev en avsevärd resurs i sammanhanget. bidrog i detta sammanhang med specialsändningar liksom regional press med specialutgåvor. Mediahanteringen var ett stort problem även i . De spektakulära händelserna och de uppenbara problem som myndigheterna hade att hantera det snabba förloppet, tilldrog sig ett massivt intresse från media. De flesta räddningstjänstorgan var inte förberedda för att hantera de journalister och mediateam som invaderade översvämningsområdena och som ville ha direktintervjuer. Journalistinvasionen var en överraskning för många av aktörerna som fick avsätta merparten av sin tid för att svara på journalisternas frågor. Problemet med disaster- turism, d v s invasionen av nyfikna, var också något nytt. När det gällde att varna allmänheten var samarbetet mellan media och myndigheter mycket gott. Media hade här ingen större frihet att utforma varningsbudskap eftersom formerna för sådana är reglerade i lag i , vilket innebär att media får nöja sig med att förmedla förberedda budskap. Relationen mellan regering och media blev också ansträngd genom att man hade olika syn på vad nyhetsförmedlingen skulle innehålla och hur den skulle gå till. Att media dessutom kom med kontroversiella tolkningar av orsakerna till översvämningarna gjorde inte saken bättre. Media bar i viss mån skulden till detta genom att presentera händelserna som action news och relityTV. Trots detta gick samarbetet mellan olika lokala media, vädertjänsten och myndigheterna smidigt. Lokala media lyfte också fram de uttryck för empati och altruistiskt beteende som visades i de drabbade områdena liksom tåligheten och villigheten att hjälpa. Den nationella nyhetsförmedlingen satsade snarare på att peka på tragedin och på myndig- heternas oförmåga att kontrollera höga vattenflöden. Trots allt var media i stort sett överens om att naturkrafter var orsaken till översvämningarna. 1995 framhöll man däremot i åtskilliga TV dokumentärer att den mänskliga faktorn var orsak till översvämningar och särskilt till störtflodsöversvämningar och man tyckte sig ha stöd för detta i vetenskaplig dokumentation. Dokumentärer om växthuseffekten tillsammans med kritiska rapporter om politiska och administrativa tillkortakommanden förekom ständigt. Politikerna å sin sida hävdade att det saknades bevis för att växthuseffekten skulle ha med det hela att göra. Ekologiska katastrofer var namnet för dagen i media och översvämningarna blev favoritämnet. Detta hade till följd att politikernas röst dränktes i forskarnas och miljö- gruppernas och man började skönja ett gryende intresset hos allmänheten för man made disasters. De flesta nationella och internationella media som rapporterade från händelserna 1995 ansåg tillsammans med olika miljöaktivistgrupper och en växande del av allmänheten att över- svämningarna 1995 i samtliga drabbade länder var exempel på hur nationernas och myndig- heters översvämningsförebyggande arbete och krishanteringspolitik misslyckats (& t , 1998:157). Både var samarbetet mellan media och de lokala myndigheterna intensivt. Man kan nästan hävda att det uppstod en symbios mellan dem. Denna symbios hade sin grund dels i det starka behov som borgmästarna hade att förmedla bilden av eländet i den egna kommunen, dels i det behov av god tillgång till information och arbetsförhållanden som media hade. Det här skapade ömsesidiga förmåner och som hade till följd att inga konflikter uppstod mellan dem. Under händelserna 1993 kan man nästan säga att enskilda borgmästare hade monopol på vissa lokala media. 1995 var situationen en annan eftersom större områden drabbades och de borgmästare som hade varit huvudkällor för media 1993 blev följaktligen bara en av många som media behövde för att göra en bred rapportering. Eftersom tonvikten i den svenska studien ligger på dynamiken i beslutsstrukturerna, har interaktionen mellan media och krishanterare inte belysts i någon nämnvärd utsträckning, och en svensk jämförelse kan därmed inte göras. Att händelserna i och 1995 kom att få så stor uppmärksamhet i tyska och holländska media var inte oväntat. Överraskningseffekterna var stora under båda händelserna eftersom man inte kunde förvänta sig att två hundraårsflöden skulle slå till med så kort mellanrum. Att de höga flödena dessutom var både intensiva och långvariga gjorde inte mediaintresset mindre. Man hade ju aldrig upplevt något liknande, inte minst i , där den närmaste erfarenhet man hade av svåra översvämningarna daterade sig till 1953. Då kom flödena från havet och inte från de europeiska floderna. Att händelserna återgavs som action news gjorde inte intresset mindre från allmänhetens sida och bidrog troligtvis till den katastrofturism som plågade myndigheterna, inte minst i . Att media hjälpte till att blåsa under miljögruppernas opinionsyttringar om orsakerna till översvämningarna, är ställt utom allt tvivel. Offentliga åtaganden visavi privata risker: Ersättningsfrågor En särskilt känslig fråga i samband med katastrofer, oavsett vad de orsakats av, rör ekonomisk kompensation och resurser för återhämtning eller i korthet: Vem betalar? Allvaret i denna fråga stryks under gång på gång bland annat genom rapporter från rättegångar i efterförloppet till olika typer av samhällskatastrofer som t ex den i Bhopal och den som Valdes orsakade. Översvämningar tenderar att återkomma med tätare och tätare mellanrum och ses inte längre som något som inträffar ytterst sällan utan snarare som ett kroniskt traumatiskt inslag i samhällsbilden. För att inte samhället ständigt skall behöva brottas med frågor som rör ersättningsanspråk och ständigt pågående rättegångar, skulle samhället behöva revidera sina försäkringssystem. Data rörande försäkrings- och återförsäkringsförhållanden visar klart en världsomspännande trend mot en ökande grad av ekonomiska skador vid naturkatastrofer. Vittomfattande åtgärder mot översvämningar måste vidtas och sådana skulle bli lönsamma i jämförelse med de ekonomiska långtidseffekter som följer på översvämningsskador. Det franska rättssystemet är en grundläggande faktor när det gäller skadekompensation i . Lagstiftningen bygger på den solidaritets- och jämlikhetsprincip som infördes konstitution och som berör samtliga franska medborgare som drabbas av utgifter till följd av en samhällsstörning. Denna princip var , med vissa undantag, inte mer än en försäkran om skadekompensation. Det var först i lag av som denna försäkran kopplades samman med vissa garantiutfästelser vid naturkatastrofer. För att anpassa den lagstiftning som var relevant för försäkringsfrågor, kompletterades denna i Lag av samt i Lag av . Denna juridiska anpassning gäller egendoms- kompensation, dock ej enskilds kompensation. Denna utökade lagstiftning har sin grund i de översvämningar som drabbade Franskrike . Det förekommer ingen strikt eller preciserad juridisk definition av begreppet naturkatastrof med försäkringstäckning, inte heller finns någon specificering av händelser som omfattas av begreppet. En naturkatastrof bedöms istället med hjälp av kriterier som rör risk och intensitet. Implementeringen av det försäkringssystem med statliga garantier, som är resultatet av denna juridiska anpassning, är avhängig myndigheternas agerande. Det ankommer således på myndigheterna att utfärda en interministeriell deklaration av naturkatastroftillstånd i enlig- het med en strikt procedur för att försäkringssystemet skall träda i kraft. Denna deklaration görs i en process med olika steg och nivåer. En begäran om implemen- tering görs av borgmästaren och sänds till departementsprefekten som har en månad på sig att göra en departementsrapport, inkluderande en rapport om orsaken till och intensiteten i händelsen, en teknisk rapport och en lista på drabbade kommuner. Denna rapport sänds sedan till DSC145 på inrikesministeriet och hänförs till en rådskommitté.