sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Nära relationer hade utvecklats mellan Försvars- makten som beställare, som verkställare av anskaffning och svensk industri som huvudleverantör av både utveckling av materielsystem och producent av relativt långa serier. Ett uttalat industri- och säkerhetspolitiskt engagemang från regeringen gav ytterligare förutsättningar för långsiktiga åtaganden. Den nuvarande materielsatsningen påbörjades 1982 genom beslutet att utveckla och beslutades för resten av Försvarsmakten i försvarsbesluten , 1992 och 1996. Genom dessa beslut har det ekonomiska utrymmet fram i huvudsak inplanerats. Materielanslaget har vuxit från ca en tredjedel till ca hälften av den militära Bilaga 4 Andra utredningar Det ekonomiska utrymmet för varken inplanerad eller beställd materiel är () av de kommande tio årens totalt tillgängliga medel för anskaffning av materiel. En rad ändrade säkerhetspolitiska, industriella, tekniska och ekonomiska förutsättningar har inträffat . De har lett till att successivt beslutat att sänka beredskapen och att minska krigsorganisationen och försvarsutgifterna. Genom de förändringar som skett har betydande delar av det så kallade arvet av materiel blivit övertaligt. Det består av den befintliga materiel som inte behövs, den ej behövliga men beställda och ännu inte levererade materielen samt tidigare planerad materiel som inte behövs enligt den nya målbilden. Den nuvarande planeringssituationen har ställt problemen med långsiktiga bindningar i planeringen på sin spets. Försvarsmakten bedömde att industrin inte skulle klara att vidmakthålla kvarvarande system om avbeställning skulle ske av t.ex. JAS 39, stridsvagn eller stridsbåt 90. Under det första decenniet av kommer därför delar av försvarsbudgeten att få användas för betalning av ny och modern men i förhållande till dagens behov delvis övertalig materiel. Den förändrade situationen har lett till förändrade materielkrav och behov av en ändrad materielstrategi samt ändrat arbetssätt. granskning visar att det ännu inte finns en samlad och tillräckligt styrande strategi för den framtida materiel- anskaffningen inom försvaret. Verket bedömer att kvarvarande luckor i strategin och de risker som därmed uppstår är tidskritiska och måste åtgärdas med prioritet. 1.2.1 Alltför begränsat ekonomiskt utrymme för ny materiel Det finns enligt en betydande risk att anskaff- ningen av den nödvändiga nya materielen enligt Försvarsmaktens målbild 2010 inte genomförs tillfullo på grund av kostnads- ökningar utöver index för beställningar enligt tidigare beslut och bristande flexibilitet i materielplaneringen. Det helt ointecknade utrymmet på –2010 måste då i stället användas för att täcka brist på penningmedel för redan Bilaga 4 Andra utredningar beställd verksamhet samt för annan militär verksamhet som t.ex. internationella insatser. Risken för att utrymmet för ny materiel blir för litet kan förknippas med följande faktorer. Samma snabba kostnadsutveckling för försvarsmateriel som leder till att avsatta medel för materiel- anskaffning inte räcker till utan stora omprioriteringar för såväl äldre som nyare materiel. Verkets beräkningar visar på årliga för- dyringar på 2–utöver försvarsprisindex. Det är därför inte orimligt att räkna med för- dyringar på även under innevarande decennium. En fördyring av detta slag skulle i materielplanen för perioden – 2010 innebära att materiel för 16 av planens måste utgå ur planen eller förskjutas bortom . Övrig planerad verksamhet inom Försvarsmakten (förbands- verksamhet respektive fredsfrämjande insatser) kan dessutom behöva överskrida budgeterade ramar i försvarsmaktsplanen. Risk finns enligt bedömning att personal- kostnaderna blir högre än budgeterat. De medel som budgeterats för den internationella verksamheten är inte tillräckliga för nu aktuell omfattning av verksamheten. Ytterligare antaganden som innehåller risker rör budgeterade medel för värnpliktsutbildning och förbandsövningar som skall bedrivas i ökad omfattning. Fördyringar kan också komma att uppstå till följd av en alltmer komplex och osäker anskaffningsmiljö. Det gäller den ökande graden av systemintegration, det relativt nya förfarandet med demonstratorer m.m. samt den internationella och avsevärt mer Bilaga 4 Andra utredningar komplexa anskaffningsmiljön framöver. Risken är att detta leder till en försämrad styrning och kontroll från de ansvariga materiel- anskaffarna. Det finns också en risk att befintlig materiel som inte svarar mot de nya kraven behålls alltför länge i insatsförsvaret på grund av låg spårbarhet mellan enskilda anskaffningar och försvarsförmåga. Försvarsmyndigheterna måste omgående analysera och redovisa hur planerade och redan gjorda investeringar i materiel bidrar till att förbättra förmågan i krigsförbanden och vilken materiel som kan avvecklas. Så länge detta inte skett finns risk att annan materiel med lägre prioritet behålls eller tillförs försvaret. Utrymmet för ny materiel riskerar även att krympa beroende på att man i allt fler större projekt lägger in ökade reserver för oförut- sedda händelser. Det är inte rationellt med reserver i varje projekt, eftersom oförutsedda händelser inte inträffar i alla anskaffningar. Omfattande bundna reserver i projekt minskar utrymmet för anskaffning av ny materiel och försvårar de nödvändiga omprioriteringar som kan behöva göras i senare skeden. Kostnaderna för avveckling av materiel kan slutligen komma att inkräkta på utrymmet för nyanskaffning. Resurser för en snabb avveckling finns inte inplanerade i tillräcklig omfattning. Kost- naderna för underhåll m.m. kan därigenom komma att öka. Små möjligheter till omplanering Att säkerställa ett ekonomiskt utrymme för ny materiel är avgörande för att Försvarsmakten skall kunna uppnå sin målbild 2010. Redan beställd materiel är enligt Försvarsmakten svår att omplanera på grund av kontraktsvillkor och behov av att bevara en förtroendefull relation mellan försvaret och dess leverantörer. Bilaga 4 Andra utredningar Planerade beställningar är till stora delar logiskt bundna till redan gjorda beställningar och innehåller även långsiktiga åtaganden för att behålla kompetens i landet eller för att fullfölja ett inter- nationellt utvecklingssamarbete. granskning visar att luftförsvarsdelen av materielplanen inte medger utrymme för omplanering –2006 om målbilden skall kunna uppnås. – 2010 finns ett begränsat utrymme av planerade anskaffningar som kan omplaneras. Markstridskrafterna har fler åtskilda materielsystem som dock måste kunna samverka vid skilda typer av insatser. Skall målbild 2010 kunna uppfyllas finns enligt granskning även här ett begränsat utrymme för planerade anskaffningar som kan omplaneras. En omplanering skulle ge direkt negativa effekter på krigsförbandens förmåga att lösa sina uppgifter. Det kommer med stor sannolikhet att behöva bli väsentliga förändringar i framtida beställda och planerade anskaffningar. Behovet av en väsentligt ökad flexibilitet är stort. De möjligheter som inte utnyttjas för att uppnå detta är att sälja, byta eller leasa ut större mängder övertalig materiel till andra länders försvarsmakter. 1.2.2 Alltför hög årsvis tidsförskjutning Genom att störningar av olika slag inträffar kan leveranser inte alltid ske eller beställningar läggas ut i den takt som materielplanen anger. Anspråken på medel ett visst år blir då mindre än vad kontrakt eller vad ursprungliga planer anger. För att ändå hålla uppe takten i materielanskaffningen förbereder Försvarsmakten anskaffning i större omfattning än vad tillgängliga betalningsmedel för ett visst år räcker till. Denna teknik kallas förskjutnings- planering (i vissa sammanhang har den benämnts överplanering). Den årsvisa förskjutningen av beställd och planerad materiel är hög. Det är relativt långt kvar till regeringens och Försvars- maktens uttryckta mål att väsentligt minska denna tids- förskjutning. förskjutningsplaneras eller av materielanslaget. Målet är att halvera förskjutningen till . Om mer beställd materiel än prognostiserat går till fakturering under det innevarande eller måste man – av likviditetsskäl – tillfälligt avbryta Bilaga 4 Andra utredningar eller senarelägga annan verksamhet som planeras bli färdig under . granskning har visat att redan beställd materiel har omförhandlats och tidsförskjutits av sådana skäl med ökade kostnader som följd. Regeringens årliga samlade budgetprövning kan innebära att reserver hos myndigheter prövas mot aktuella angelägna behov. Försvarsmaktens nödvändiga reserver för t.ex. ännu inte identifie- rade behov har ingen särställning vid en sådan prövning, vilket är ett problem för den långsiktiga planeringen vid Försvarsmakten och kan bidra till suboptimering. Om den årsvisa förskjutningen skall minskas till behöver säkerheten i planeringen ökas väsentligt. Bland annat behövs bättre beslutsunderlag i fråga om kostnader, tider m.m., enhetlig verksamhetsuppföljning enligt en så kallad earned-value- metod eller liknande samt mindre långsiktiga bindningar och kortare anskaffningsserier. 1.2.3 Otillräckliga anpassningsmöjligheter framöver Minskande beställningsvolymer och försvarsindustrins inter- nationella omstrukturering gör det oklart i vilka avseenden som den kvalificerade inhemska försvarsindustriella förmågan räcker till för planerad tillväxt och ominriktning. Det är också osäkert i vilka avseenden som åtgärder måste vidtas för att komplettera denna förmåga. Det sammanhänger bland annat med att det är oklart i vilken grad som strategisk kompetens skall upprätthållas av försvarsindustrin eller av myndigheter. Det är vidare ännu inte klargjort i vilken grad som utvecklings- och produktionskompetens eller enbart beställarkompetens skall finnas inom dessa områden. I materielverkets utredning hade kostnaderna för att säkerställa rekommenderade nivåer på strategisk kompetens inte klargjorts, trots de högst betydande ekonomiska konsekvenserna. Det är också oklart om internationellt materielsamarbete leder till att tillgången på strategisk kompetens för del säkras i tillräcklig utsträckning (dvs. om ömsesidiga beroenden faktiskt kan skapas). En samlad bedömning av kostnader och risker för att upp- rätthålla nödvändiga strategiska kompetenser som skall möjliggöra en anpassning till ett förändrat säkerhetspolitiskt läge har ännu inte gjorts. Bedömningar av risker eller av hur industriella och mellan- Bilaga 4 Andra utredningar statliga partners kan förväntas agera saknas i stor utsträckning. blir en förhållandevis liten aktör i ett internationellt perspektiv på materielmarknaden. Vid internationellt materielsamarbete föreligger en viss risk för långsiktiga bindningar som risken för fördyringar, avbrutna utvecklingsarbeten eller försenade leveranser snarare ökar än minskar. Det gäller att identifiera, analysera och bevaka utvecklingen för de riskfaktorer som har nämnts ovan även om det inte helt går att klarlägga samtliga. 1.2.4 Otillräcklig insyn, uppföljning och kontroll kan i internationellt materielsamarbete få acceptera att ny materiel anskaffas som inte uppfyller kostnads- och prestandakrav för förband enligt Försvarsmaktens målbild 2010 på grund av bristande möjligheter till insyn och påverkan. Den svenska erfaren- heten av försvarsmaterielsamverkan på industrinivå är ännu relativt outvecklad. Insyn och kontroll behöver förbättras bland annat för att kunna säkra leveranser i ett krisläge. Bristande kostnadskontroll kan uppstå om inte redovisnings- kraven på objektsramar ökar och nuvarande uppföljningssystem utvecklas. Dessa svagheter får större konsekvenser framöver i internationella samarbetsprojekt än tidigare då man haft väl etablerade och nära relationer med nationell industri. Produktionsledningssystemet vid medger inte en fortlöpande dokumentation av förändringar i prestanda, funktionsändringar, systemarkitektur eller tider. Därför erhålls ingen automatisk koppling mellan redovisnings- och faktu- reringssystemet, samt mellan milstolpar och redovisning av objektsramar. Uppföljningssystemet är inte konstruerat för att enkelt följa upp ett projekt från start till projektslut. Risk finns att svenska myndigheter får ett informations- underläge och riskerar bristande kostnadskontroll i den ekono- miska uppföljningen vid snabba och omfattande förändringar vid internationell flerpartssamverkan. Bilaga 4 Andra utredningar 1.3Riksrevisionsverkets förslag till åtgärder Åtgärderna syftar främst till att minimera de negativa ekonomiska konsekvenserna av de mest tidskritiska riskerna i materiel- anskaffningen. bedömer att bristerna måste åtgärdas om uppgifterna relativt Försvars- maktens målbild 2010 skall kunna lösas. Alternativt kommer försvarsramen inte att kunna innehållas. 1.3.1Åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt ekonomiskt utrymme för ny materiel Analyser och redovisningar av spårbarheten, dvs. hur planerade och redan gjorda investeringar i materiel bidrar till att förbättra förmågan i krigsförbanden och vilken materiel som kan avvecklas, är ett mycket centralt instrument vid anskaffningen av ny och avvecklingen av övertalig materiel. Försvarsmakten bör omgående intensifiera och förstärka detta arbete. Möjligheterna att sälja, byta eller leasa ut större mängder övertalig materiel till andra länder bör därefter särskilt prövas. Ökade möjligheter att reservera medel För att kunna hantera situationen är det också nödvändigt att kunna skapa ökade möjligheter att reservera medel inom materiel- anskaffningen. Olägenheterna med den omfattande tidsförskjut- ningen i materielplanen har belysts ovan. Förutom åtgärder för att minska tidsförseningar och förbättra beslutsunderlaget i materiel- planen bör ett alternativ till sådan tidsförskjutning prövas. Det är att i ökad grad kunna spara anslagsmedel till nästkommande år eller att utnyttja en anslagskredit. Möjligheterna till ökat anslagssparande och anslagskredit på försvarsområdet eller att på annat sätt reservera medel så att de i allt väsentligt inte kan tas i anspråk för annat i regeringens årliga budgetprövningar (förutsatt att inte regering och riksdag ändrar säkerhetspolitik, målbild eller anskaffningsplaner) bör utredas. Bilaga 4 Andra utredningar Omfattande projektbundna reserver minskar utrymmet för anskaffning av ny materiel och försvårar de nödvändiga omprioriteringar som kan behöva göras i senare skeden. Enbart i materielanskaffningar med objektsramar finns ca avsatta i reserver. Även i övriga anskaffnings- projekt torde reserver i skilda former finnas avsatta. Därför kan enligt mening Försvarsmakten behöva öka avsättningen till icke objektbundna reserver i relation till reserver i objektsramar och i andra projekt. styrdes materielanskaffningen i huvudsak genom be- myndiganden. Framöver skall regeringen även styra materiel- anskaffningen genom så kallade objektsramar. skall den allra största delen av materielanslaget omfattas av sådana ramar, dvs. objektsramarna kan komma att omfatta bortåt . Objektsramarna innehåller även ekonomiskt utrymme för planerad verksamhet bortom det innevarande året. När objekts- ramar blir det mest betydelsefulla styrmedlet på materielområdet kan det således bli oklart vad myndigheterna har befogenhet att besluta om bland annat i fråga om framtida planerade anskaff- ningar. Styrningen med bemyndiganden bör därför ses över. 1.3.2Åtgärder för att minska osäkerheten i tillväxt- och ominriktningsmöjligheter En samlad bedömning av kostnader och risker för att upprätthålla nödvändiga strategiska kompetenser som skall möjliggöra en anpassning till ett förändrat säkerhetspolitiskt läge bör göras. Det gäller att identifiera, analysera och bevaka de risker som nämnts tidigare. Följande anpassningsåtgärder bör ingå i en sådan samlad bedömning. De ekonomiska konsekvenserna av att få tillgång till alternativa strategiska kompetenser bör klarläggas. Det gäller även i vilken grad internationell kompetens finns tillgänglig och till vilka kostnader dessa kan säkerställas. Bilaga 4 Andra utredningar Även det ömsesidiga beroendet m.m. i internationella projekt bör klarläggas. Det gäller bland annat riskbedömning, fördyrande faktorer, förseningar, möjligheter att lämna ingånget arbete vid fördyringar/förseningar samt sist men inte minst kriterier för att avväga tvingande ambitionsändringar. Rapportering bör ske i samlad form och på sådant sätt att erfarenheter och lärdomar kan dras av turerna i pågående och genomförda samarbetsprojekt. För att internationella samarbetsprojekt skall kunna förlöpa på ett tillfredsställande sätt behöver insyn och kontroll säkerställas. Detta är av vitalt säkerhetsintresse i samband med försvarssamarbete. 1.3.3Åtgärder för att förbättra beslutsunderlag, uppföljning och kontroll Försvarsmakten bör avsevärt förstärka den studie- och analys- verksamhet som föregår en anskaffning av materiel. I sådana studier bör kostnaderna för alternativa teknikprestationer beräknas. I materielplanen bör, förutom det icke planerade utrymmet, företrädesvis finnas projekt baserade på systematiska kostnadsberäkningar. Bland alternativen bör finnas både köp av färdiga produkter, utveckling, leasing, byte och vidmakthållande av äldre system. En förbättrad prognosverksamhet behövs för hur kostnader, tider, verksamhet m.m. för objekt i materielplanen utvecklas (early warning systems). Planer och budgetar bör automatiskt kunna uppdateras med hänsyn till ändrade förutsättningar, utfall m.m. För bättre prognoser behövs ett projektuppföljningssystem. Försvarsmakten och bör i varje större anskaffning regelmässigt följa upp upphandlings- och anskaff- ningsstrategierna. Redovisningskraven på objektsramarna bör skärpas. Krav bör kunna ställas på versionshantering. Projekt som styrs med objekts- ramar måste fortlöpande kunna dokumentera förändringar i kostnader, prestanda, förändringar i systemomfång eller avtalade tider. En automatisk koppling mellan redovisnings- och faktureringssystemet samt mellan milstolpsrapporteringen och redovisningen av objektsramar bör även finnas. För att skapa ökad kontinuitet och ett tydligt ansvar i anskaff- ningen och för att utveckla den svenska modellen i en inter- nationell anskaffningsmiljö bör Försvarsmakten i samarbete med pröva att använda sig av integrerade Bilaga 4 Andra utredningar Erfarenheter av sådana integrerade team finns bland annat i inom deras modell för smart procurement. Dessa erfarenheter bör följas upp. Försvarsmakten bör utveckla informationsstödet så att en enhetlig uppföljningsmetod för projektverksamhet finns inom Försvarsmakten och . bör kräva att en earned value metod eller motsvarande tillämpas av företagen i de avtal som ingås framöver vid anskaffningen av materiel. För att kunna följa upp och utvärdera anskaffningar bör Försvarsmakten i samarbete med regelmässigt se till att det för varje större materielanskaffning finns a) investeringskalkyl (förkalkyl) som inkluderar väsentliga ekono- miska och andra konsekvenser för flera alternativ eller ett nollalternativ, b) efterkalkyl inklusive utvärdering av avvikelser gentemot ursprunglig investeringskalkyl. 1.3.4 Uppföljning av en styrande materielstrategi Försvarsmakten bör utarbeta en mer styrande materiel- försörjningsstrategi, i vilken åtgärder för att hantera de risker som identifierat i sin granskning övervägs. Åtgärderna bör regelbundet följas upp och genomförandet kontrolleras för att kunna förbättra materielanskaffningens effektivitet. En viktig förutsättning för att göra detta är att återkommande kontrollera strategins utgångspunkter, mål och handlingsplaner. Materielstrategin bör brytas ned i operativt tidsbestämda mål och handlingsplaner som kan följas upp. Bilaga 4 Andra utredningar 2Försvarsmyndigheternas internationella försvars- materielsamarbete Statskontoret har på uppdrag av studerat den svenska statsförvaltningens deltagande i inter- nationella bilaterala och multilaterala försvarsmaterielsamarbeten. Det övergripande syftet med studien har varit att kartlägga inriktningen och omfattningen av det svenska deltagandet samt att analysera om formerna för styrning, samordning och ansvars- fördelning mellan de berörda aktörerna i den svenska stats- förvaltningen är ändamålsenliga och effektiva. Ansvarig för studiens genomförande har varit byrådirektör . Statskontorets rapport, Med världen i sikte – en studie av internationella försvarsmaterielsamarbete (2000:46), visar att det svenska försvarsmaterielsamarbetet i många avseenden är framgångsrikt. Inte minst visar deltagande i sexnations- samarbetet att har gott internationellt renommé och är attraktivt att samarbeta med. I studien har dock framkommit att det finns brister som kan hämma effektiviteten i samarbetet. Statskontoret pekar bland annat på att: det finns behov av att utveckla formerna för styrning och samordning i samband med det internationella samarbetet, regeringen bör komma in i ett tidigare skede av det internationella samarbetet än vad som är fallet, det finns ett behov av utveckla bättre och långsiktigare mål och strategier för det internationella samarbetet, formerna för uppföljning och utvärdering av det internationella samarbetet kan förbättras. 2.1Det bilaterala samarbetet dominerar Av Statskontorets studie framgår att den absoluta merparten av det internationella materielsamarbetet, både vad gäller resurser och projekt, än så länge utgörs av bilaterala kontakter och projekt. Mycket av det multilaterala arbetet befinner sig ännu på en mera diskussionsbaserad nivå medan det bilaterala samarbetet innehåller Bilaga 4 Andra utredningar avsevärt mera konkreta projekt om forskning och utveckling, gemensamma inköp, utbildning, exportsamarbeten m.m. Detta innebär dock inte att det multilaterala materielsamarbetet är mindre betydelsefullt. Det är viktigt för att vara representerat i de multilaterala organen. Detta beror inte minst på att de kontakter som knyts i dessa organ ofta är en inkörsport till gynnsamma bilaterala forsknings-, samordnings- och materielanskaffningsprojekt. 2.2Regeringskansliet är mer involverat i det bilaterala samarbetet Det bilaterala arbetet är reglerat av mellanstatliga avtal och är avsevärt mera involverat i det bilaterala arbetet vad gäller styrning och deltagande i förhandlingar. svarar för instruktionsgivning, samordning och utnämning av svenska representanter i det övergripande bilaterala utbytet. Det multilaterala samarbetet är i mindre omfattning reglerat av avtal som är bindande för regeringen. Det multilaterala materiel- samarbetet är även i större utsträckning delegerat till myndighetsnivå vad gäller både deltagande, styrning och sam- ordning. För flera av de multilaterala organen har regeringen gett myndigheterna generella bemyndiganden att delta på områden som är viktiga för respektive myndighet. Det har inte legat inom ramen för Statskontorets uppdrag att bedöma om det svenska engagemangets inriktning och omfattning är ändamålsenligt. Vad som dock kan konstateras är att det svenska engagemanget är relativt omfattande vad gäller både antalet bilaterala avtal (Memorandum of Understanding, ) och multilaterala organ. Den utveckling som flera bedömare förutspår är att det multilaterala arbetet kommer att öka i omfång . och myndigheterna bör därför göra en noggrann avvägning mellan bilateralt och multilateralt arbete och mellan ett brett angreppssätt och färre och djupare samarbeten. Dessa frågor måste analyseras i förhållande till tillgängliga resurser och de mål som finns för materielförsörjningen. Statskontoret pekar särskilt på vikten av att det i större utsträckning förs en diskussion om vilka verktyg och metoder som kan utvecklas för att ställa befintliga resurser i relation till prioriteringar och uppnådda resultat. Bilaga 4 Andra utredningar 2.3Behov av utvecklad styrning Av Statskontorets studie framgår att flertalet av de intervjuade departements- och myndighetsrepresentanterna bedömer att principerna för styrning, gränsdragning och ansvarsfördelning mellan och myndigheter i huvudsak är väl avvägda.