sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Det överskuggande problemet med lant- bruksplasten är att uppskattningsvis hälften av mängden som sätts på marknaden aldrig samlas in och återvinns utan för- bränns på det enskilda jordbruket. Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. omfattas inte ensilageplasten av förpackningsförordningen. Skälet till detta är att det vid förordningens tillkomst inte definie- rades som en förpackning utan som en del i en industriell process. Storsäcken är dock en förpackning. Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från den 1januari 2002. Det innebär att lantbruksplasten kan deponeras. Ensilageplasten räknas numera som en förpackning i och omfattas därmed av sådana regler. , och har lagstiftat om ensilageplasten. ansvarar materialbolaget för insamling och återvinning av norsk lantbruksplast. De har mottagnings- stationer på 85 platser i landet. De tar emot källsorterad lantbruks- plast utan avgift och svarar för kvalitetskontrollen. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden betalt för hämtning. Det råder fri konkurrens om materialet. Producenter och importörer betalar en avgift som finansierar systemet. samlades knappt in, varav blev till nya plastprodukter medan gick till energiutnyttjande. Systemet fungerar bra. Exempel från branschens miljöarbete. Lantmännenföreningarna har arbetat aktivt med insamling av lantbruksplasten och satt upp egna mål för återvinning. De har dock sällan nåtts. Insamlingen är inte heller rikstäckande. har de varit helt inriktade på för- bränning och inte aktivt arbetat för materialutnyttjande. De verk- samheter som ägnar sig åt återvinning av plast efterlyser mer ensilageplast, eftersom den är lätt att omhänderta. I utredningens slutskede har branschintressenterna lämnat ett frivilligt åtagande till utredningen, vilket beskrivs här. Frivilligt åtagande om insamling och återvinning av lantbruks- plast Samtliga större tillverkare, importörer och leverantörer av ensilage- plast som är verksamma inom har överenskommit om att gemensamt upprätta ett system för insamling och återvinning av ensilageplast. Denna överenskommelse har slutits efter kontakter som parterna har haft sinsemellan och med . Syftet med att sluta en frivillig överenskommelse är att ensilage- plasten inom systemet därigenom ska kunna åsättas en så låg åter- vinningsavgift som möjligt. Följande företag och organisationer har ingått över- enskommelsen: Farmlink, , , AB , Poly Produkter, , , , och Svenska Lantmännen. Tillsammans utgör nämnda företag av de verksamma inom nu aktuell bransch. Branschintressenterna har fortlöpande haft kontakt med Lant- brukarnas (). LRF har uttryckt sitt intresse att delta i överenskommelsen. Associationsrättslig struktur – ideell moderförening med helägt aktiebolag. Branschintressenterna avser att bilda en ideell förening, som i sin tur äger ett dotteraktiebolag i vilket den faktiska verk- samheten med återvinningssystemet (operativt eller ren admi- nistrativ funktion) ska bedrivas. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Målsättningen är att föreningen ska vara transparant samt öppen för medlemskap bland samtliga som har branschintresse. Förutsätt- ning för inträde som medlem i den ideella föreningen är dock att det finns en tydlig koppling till branschens verksamhet. Tanken är att föreningens verksamhet initialt ska finansieras genom försträck- ning/tillskott från medlemmarna samt på av medlems- avgifter och eventuella överskott från dotterbolaget. Som nämnts ovan ska själva verksamheten bedrivas av ett av föreningen helägt dotterbolag. Tänkt struktur för insamlings- och återvinningssystem. Det insam- lings- och återvinningssystem som branschintressenterna överens- kommit om är ännu i planerings- och uppbyggnadsfasen, varför detaljer ännu inte är klara. Grundtanken för systemets uppbyggnad kan dock jämföras med det återvinningssystem som bedrivs av Plastkretsen. Det av föreningen kommer att ha rollen av ett fristående materialbolag, vars uppgift är att upphandla tjänster av fristående entreprenörer. Entreprenörerna ska ha till uppgift att tillhandahålla mottagningsstationer för förbrukad ensilageplast och att behandla plasten. Entreprenörerna ska bl.a. väga in plasten, lasta den och skicka den till återvinning eller energiutvinning. Det är inte klarlagt om insamling och återvinning kommer att handhas av en och samma entreprenör hela vägen eller av olika i olika skeden. Då bolaget inte är tänkt att ha någon egen organisa- tion är det dock troligt att all hantering kommer att ske i ett led. Offerter avseende entreprenörstjänster enligt ovan har inkommit från Ragnsell, , Retur och IL Retur vilka är under övervägande. Insamling av jordbruksplast har arrangerats under samlade former . I den mån det är möjligt ska entreprenörerna samordnas så att de kan medverka vid dessa två tillfällen. Det ska dessutom löpande finnas möjlighet att lämna ensilageplast vid särskilda mottagningsstationer. Ansträng- ningar pågår att försöka samordna sådan verksamhet med övriga på marknaden förekommande mottagningsstationer. Såvitt gäller handhavandet av administrativa funktioner såsom t.ex. indrivning av pengar från leverantörsbolaget och hantering av statistik förhandlar branschintressenterna med bl.a. som har hand om dessa funktioner inom Förpackningsinsamlingen. Återvinningsmål och återvinningskapacitet. Branschintressenterna har som initial målsättning att systemet (2004) ska ha Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden en materialåtervinning om . Den återvinnings- kapacitet för jordbruksplast inom riket som branschintressenterna känner till finns i Bruk i och i . Användningsområde för återvunnen ensilageplast torde främst vara tillverkning av sopsäckar. Det mål, , som har satts för materialåtervinning av ensilageplast från lantbruket stämmer med målet för plast i för- packningförordningen. Målet verkar rimligt i jämförelse med vad som görs i inom detta område. har likartade för- hållanden som med stor geografisk spridning för lant- bruket. når en materialåtervinning på . Planen verkar väl genomtänkt och jag gör bedömningen att det bör finnas goda förutsättningar att nå målet. Jag vill dock poängtera vikten av att den plast som inte materialåtervinns förbränns enligt gällande regler. Mitt förslag är att lantbrukets ensilageplast ska tas om hand enligt det frivilliga åtagande som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om minst 30 pro- cent . Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte materialåtervinns förbränns enligt gällande regler. 10.6Utvidgat producentansvar i ett helhetsperspektiv Då producentansvaret byggs ut stegvis och utifrån ett produkt- perspektiv finns en uppenbar risk att förordningarna om produ- centansvar blir överlappande. I figur 10.6.1 visas hur de varugrup- per som har analyserats i detta kapitel förhåller sig till varandra och befintliga producentansvar. Av figuren framgår att möbler, lek- saker, bygg- och rivningsavfall samt bilar också till del är elektriska och elektroniska produkter. Däck och batterier är i sin tur del- mängder av bilar och tunga fordon. Impregnerat virke är delmäng- der av bygg- och rivningsavfall och möbler. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Erfarenheterna har visat att när producentansvaret samman- faller på det sätt som visas i figur 10.6.1 kan det uppstå svårigheter för producenterna. Det kan bli problem med att skapa tydliga roller sinsemellan och med att få till stånd ekonomiska uppgörelser rörande finansieringen av insamlingen och återvinningen. Det framgår också av figur 10.6.1 att en utvidgning av produ- centansvaret per definition inte alltid ger dessa överlappningspro- blem. Exemplet lantbruksplast och papper från spelprodukter inne- bär bara en utvidgning av det befintliga ansvarsområdet. Mina slutsatser är att då ett nytt lagstadgat producentansvar övervägs, bör det finnas god tid till att klara ut hur eventuella Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden överlappande områden ska fungera ihop, både i lagtexten och i praktiken. 10.7Frivilliga åtaganden i stället för lagstadgat producentansvar I detta kapitel har jag gjort ett antal fallstudier för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producent- ansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett tydligt behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida. Jag har däremot inte funnit några produktgrupper där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan. Orsakerna är flera. Många av produkterna har en livslängd upp till . Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för att producentansvaret ska fullföljas och det behövs tid till att hitta formerna för hur detta skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder. Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. Den utvärdering som jag har gjort i kapitel 4 visar att det går att vinna många fördelar med att arbeta med frivilliga åtaganden innan ett eventuellt lagstadgat producent- ansvar övervägs. Framför allt finns det möjlighet att lära om praktiska problem som inte alltid kan förutses i samband med en lagstiftning. Mitt förslag stöds också av resultatet från ett seminarium som hållits inom ramen för denna utredning. Då diskuterades frivillig- het kontra lagstiftning och representanter för ett antal branscher redovisade vad de skulle kunna åstadkomma inom ramen för fri- villiga åtaganden. I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande för- ordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden För byggsektorn finns ett förslag till förnyat frivilligt åtagande. Några aktuella områden för frivilliga åtaganden förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, impregnerat virke, möbler och leksaker. Textilier och skor togs upp i Kretsloppsdelegationens rapport : 14, Strategi för kretsloppsanpassade material och varor. I rapporten utpekas textilier och skor som produktgrupper där ett utökat ansvar från producenterna är angeläget. 10.8Frivilliga åtaganden behöver en nationell motor Med en bred satsning på frivilliga åtaganden behövs ett stödjande och pådrivande organ som har nära kontakt med de berörda aktörerna. För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp åtagandena. Jag ser i första hand tre möjliga organisatoriska lösningar för en sådan funktion. Myndigheter i samverkan. Nya tydliga uppdrag och instruktioner ges till berörda myndigheter att i samverkan med näringslivet utveckla de frivilliga åtagandena. En nära dialog förs mellan miljö-, näringslivs-, konsumentmyndigheter och näringslivet rörande utvecklingen av hållbar produktion och konsumtion under beteckningen IPP (Integrerad produktpolicy). Det samarbetet skulle kunna utvecklas och utvidgas till att på mer konkret nivå inriktas mot frivilliga åtaganden från producenterna. En viktig för- utsättning för att nå resultat är tillgången till medel. Det behövs för att driva bl. a. utvecklingsarbeten och pilotverksamheter och för att möjliggöra erfarenhetsöverföring mellan olika aktörer. IVL, , ett mellan näringslivet och samfinansierat institut, bör kunna vidareut- veckla sin roll som samverkansmotor och tekniskt stöd till närings- livet för att integrera miljöaspekter under en produkts hela livs- cykel. har IVL tagit initiativ till att fungera som en samverkansplattform i IPP-arbetet. En ny organisation. Ett alternativ är att lägga ansvaret i en nyskapad fristående organisation. Sådana exempel finns i andra länder. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden I har man inrättat ett GRIP-center – kraftig produktion och förbrukning. står för Grönt Näringsliv i Praxis. Grundfinansieringen kommer från . Projekten under finansieras på annat sätt. får inte konkurrera med konsultbranschen utan syftar till att vara en katalysator i olika utvecklingsprocesser. är en resurs både för privata och offentliga verksamheter som vill stärka sin konkurrensposition på en framtida miljöanpassad mark- nad. I har ett program som kallas WRAP – and Resource Action Programme – startats från departementsnivå. Organisationen har som uppgift att utveckla innovativa nya mark- nader för återvunnet material och att samarbeta med handel, pro- ducenter, forskare och lokala myndigheter för att identifiera nya möjligheter. En särskild delegation eller kommitté. Ansvaret kan även läggas på en särskild delegation eller kommitté. Det finns mycket goda erfarenheter från den typen av arbete t.ex. miljövårdsberedningens långsiktiga arbete med Bygga/Bo och Framtida handel. Ett annat exempel är denna utredning som har varit mycket processinriktad med omfattande kontakter med aktörerna. De dialoger och samråd som har hållits under utredningens gång har lett fram till många goda lösningar och åtaganden från aktörerna själva. Den organisation som jag tänker mig, kom- mer att ha mycket processinriktade uppgifter, långt utöver vad som ligger i ett ordinarie myndighetsarbete. Den behöver också ha ett ansvarsområde som tangerar många olika myndighetsområden. Det är två viktiga motiv till att jag förespråkar ett organ nära regeringen, i första hand en kommitté eller delegation. En sådan lösning har även förslagits av Byggsektorns Kretsloppsråd, som pekar på att branscher som har knytning till flera myndigheter har svårt när dialogen splittras upp på flera ansvarsområden. Mitt förslag är att regeringen tillsätter en delegation eller kom- mitté som får i uppdrag att vara pådrivande och stödjande när det gäller frivilliga åtaganden från producenterna. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation på samma sätt som miljö- departementet i har gjort. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Ett intensifierat arbete med frivilliga åtaganden när det gäller producentansvar innebär ett stort förändringsarbete. Det kommer att behövas tekniska innovationer men också nya mark- nadslösningar och nya tänkesätt för att stimulera återvinning och återanvändning. Näringslivet har en nyckelroll i denna föränd- ringsprocess. En nationell motor som ska stödja och driva på näringslivet måste ha förmåga att arbeta sektorsövergripande, flexibelt och innovativt. Det kan handla om att skapa arenor för aktörer som normalt inte träffas. Det behöver finnas en beredskap att pröva nya arbetsformer. En organisation som ska fungera som en nationell motor behöver ha internationella kontaktnät för utbyte av erfarenheter och för att förstå vilka krav det internationella hållbarhetsarbetet ställer på näringslivets utveckling. Den behöver arbeta utifrån en helhetssyn för att kunna göra prioriteringar och se sambanden mellan olika producentansvarsområden. Det är också viktigt att koppla ihop förändringsarbetet med andra initiativ och förslag, både på regeringsnivå och central myndighetsnivå. Kopplingen till annat pågående arbete. En ny miljöproposition kommer snart att beslutas av . Den innehåller mål för vad som ska åstadkommas . Den innehåller också tre strategier för hur målen ska nås: -effektivisering av transporter samt användning och omvandling av energi, -giftfria och resurssnåla kretslopp, -god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Mitt förslag till en nationell motor med uppgift att vara stödjande och pådrivande när det gäller producenters ansvar, innebär en sats- ning i enlighet med miljöpropositionens strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. Det stämmer även med intentionerna i om integrerad produktpolicy framlagd av EU-kommis- sionen och målsättningen med att skapa ett hållbart inom en generation. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade produ- centansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och mate- rial, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräp- ning. Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydliga motiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan. Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd , ibland . Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid till att hitta formerna för hur detta skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft till fortsatta åtgärder. Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden. I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det är produkter som ligger i gränslandet till gällande för- ordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker. För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen. Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som får i uppdrag att ha en pådri- vande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden slår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent orga- nisation på samma sätt som i har gjort. 11 Hur ska visionen nås? 11.1Förslag rörande övergripande frågor och helheten I kapitel 5 har jag sammanfattat utvärderingen av nu gällande pro- ducentansvar och gjort en sammanställning av de problem som har med övergripande frågor och helhetssynen att göra. I detta avsnitt presenterar jag förslag till lösningar för de frågeställningar som är markerade med Vissa Problem och Problem i tabell 11.1.1. Det är förslag som berör flera förordningar om producentansvar eller varugrupper . I avsnitt 11.2 – 11.9 finns förslag som gäller enskilda producentansvar. Tabell 11.1.1 Sammanställning av övergripande frågor och helhets- syn från kapitel 5. Övergripande frågor och helhetssyn Återvinningsmålen – anpassning till och/eller regionalisering? Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden viktiga delar av materialanvändningen? Omfattar dagens producentansvar och frivilliga åtaganden varor med stor miljöpåverkan? Ger producentansvaret upphov till kretslopp eller förlängda värdekedjor? Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden? Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinningsbranschens utveckling? Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign? Hur påverkar systemen för producentansvar arbetsmiljön? Hur fungerar tillsyn och uppföljning? (P) P Hur ska visionen nås? 11.1.1Förslag för att göra syftet och målen med producent- ansvaret tydligare Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i . Med produ- centers ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lag- stiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP (Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet. Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett be- myndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, åter- användbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och pro- duktgrupper än förpackningar. Med hänvisning till de här föreslagna lagändringarna har jag gjort bedömningen att det inte är nödvändigt eller lämpligt att komplet- tera gällande förordningar om producentansvar med en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret. Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitets- målet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen. När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås, kommer det att finnas ett underlag för Hur ska visionen nås? att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna. Jag föreslår att förpackningsförordningen ändras i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i och att man då överväger om endast materialåtervinnings- mål ska anges för brännbara förpackningar. Förslag om att göra producenternas ansvar tydligare i miljö- balken Miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en hållbar utveck- ling såväl nationellt som globalt. Regeringen har genomfört och stimulerat till åtgärder för att minska produkters miljöpåverkan i .