sou · GPB395d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utveck- lings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av och förutsätter ett ansökningsförfa- rande från respektive organisation. I socialt arbete (SOU 1993:82) utgår man från en ganska vid tolkning när man diskuterar begreppet frivillig organisation. En sådan organisation känneteck- nas av att den1 N har bildats utifrån gemensamma idéer eller intressen, N har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk form, N kan bildas och upplösas utan beslut från myndighet, N bygger på frivillig anslutning och ett personligt medlemskap i någon form, samt N inte syftar till privat ekonomisk vinst. Organisationerna är frivilliga genom att de, utan uppmaning från myndighet, engagerar sig praktiskt i olika sociala samhällsområden. De är också frivilliga eftersom de medlemmar som vänder sig till dessa organisationer väljer att delta i de verksamheter som organi- sationen anordnar. En tredje dimension av frivilligheten inryms i 1 SOU 1993:82, s. 36. det förhållandet att organisationerna delvis är öppna för ideellt (oavlönat) och frivilligt arbete. Forskarna har delat in sociala frivilliga organisationer i två huvudgrupper: organisatio- ner som baseras på egenorganisering och självhjälp, samt organisa- tioner vars uppgift är att organisera verksamheter och utföra insat- ser åt andra.2 Organisationer som arbetar för hemlösa i sina verksamheter tillhör den grupp som utför insatser åt andra och som i sin verksamhet arbetar med stöd/bistånd, behandling och omsorg. I förhållande till andra länder är den socialt inriktade frivillig- sektorn relativt liten i . Om man enbart tar hänsyn till den andel av frivilligsektorn som driver verksamheter inom välfärds- statens kärnområden (utbildning, vård och social omsorg) uppgår denna andel i endast till jämfört i Storbri- tannien och i USA.3 Detta beror på att den generella välfärdsnivån i är betydligt högre jämfört med dessa båda länder, varför utrymmet för och behovet av frivilligt socialt arbete är betydligt större i dessa länder. Organisationer som är praktiskt aktiva i hemlöshetsarbetet och som till exempel driver särskilda boendeenheter, har egna uppsö- karteam och/eller är huvudmän för vård och behandling, har ofta en nära ekonomisk och organisatorisk relation till de sociala myn- digheterna. Det är inte ovanligt att dessa organisationer arbetar ut- ifrån konkreta uppdrag från kommunala myndigheter och ersätts för utförda och specificerade arbetsuppgifter. Frivilligheten är, vid sådana uppdragskonstruktioner, givetvis något begränsad. Det finns dock ett stort värde i att medborgarna fritt kan vända sig till dessa organisationers verksamheter. Social- styrelsen har till exempel visat att ett icke oansenligt antal hemlösa är kända enbart hos frivilligorganisationerna och således inte är aktuella hos de sociala myndigheterna (i kartlägg- ning 1993 hade av alla hemlösa enbart kontakt med dessa or- ganisationer). Ett stort antal utsatta människor vänder sig uppen- barligen hellre till de mer öppna organisationerna än till myndig- heterna, vilket också socialutskott starkt betonade i ett av (1999), s. 81. 3Nordfeldt (1999), s. 80. av sina betänkanden vid 1997/: deras insatser är ett utmärkt komplement till insatser. Utskottet an- ser att måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hem- lösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte vill ta kontakt med . Frivilligorganisationernas roll som organisatör av och katalysator för socialt engagemang för hemlösa och utsatta människor är där- för viktig. Organisationerna fyller upp det avstånd som annars lätt uppstår mellan den enskilda människan och myndigheterna. För den enskilde hemlöse är detta av stor betydelse vid många tillfällen, likväl som frivilligorganisationerna erbjuder en möjlighet för en- skilda människor i stort att finna vägar för ett engagemang som annars kan ha svårt att kanaliseras. De frivilliga organisationerna bidrar ofta aktivt till en socialpoli- tisk opinionsbildning utifrån hemlösas perspektiv. Härigenom fö- rebyggs att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva samhällstanken undergrävs. Dessa insatser är av stor vikt eftersom ett effektivt arbete mot hemlöshet förutsätter att medborgarna i allmänhet uppfattar hemlöshetsproblemet som en till stora delar gemensam angelägenhet och inte enbart ser hemlös- heten som privata problem och/eller som uppgifter för skilda soci- almedicinska experter. Många frivilligorganisationer fungerar som intressebevakare för människor på livets skuggsida och kan sålunda förstärka rösterna från människor som annars ofta har svårt att hävda sig i konkurrensen om den politiska uppmärksamheten. finner det angeläget att även andra nät- verk och rörelser än de traditionella frivilligorganisationerna hittar vägar till praktiska insatser för och med hemlösa människor. Fack- liga organisationer, invandrarföreningar, miljögrupper, kvinnoor- ganisationer, idrottsföreningar och studentorganisationer är exem- pel på sådana sammanslutningar där ett ökat engagemang i hemlös- hetsfrågor skulle kunna ha stort värde såväl för enskilda hemlösa som för samhällstanken i stort. Kulturgeografen gör i sin (1999) intressanta jämförelser mellan Kyrkliga och i . Detta re- sonemang är även intressant ur principiell synvinkel. Hon pekar på att medan i i hög grad är integrerad i de 4 betänkande 1997/98:SoU17, s. 20. sociala myndigheternas insatser, så har i valt en mer nischad och möjligtvis mer självständig verksamhets- form. En av slutsatser är att en nära integration kan ge de frivilliga organisationerna möjligheter att påverka den kommu- nala politiken, som en alltför nära allians mellan den fri- villiga och den offentliga sektorn kan leda till att de frivilliga orga- nisationerna förlorar sin traditionella, opinionsbildande roll. Man riskerar också att förlora sin avantgardistiska roll – det vill säga möjligheterna att identifiera nya problemområden och starta nya verksamheter – om man i alltför hög grad anpassar sig till den kommunala förvaltningens efterfrågan, sammanfattar i sin avhandling.5 Det finns skäl att påpeka att redan fann anledning att i sitt huvudbetänkande betona, att stöd till utomstående organisationer får inte medverka till att styra de frivilliga organisationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet.6 varnade för en utveckling som man kunde se vissa tecken på, nämligen att kommu- nerna utvecklar strategier för att få mer valuta för pengarna. Denna utveckling ger oss anledning att på nytt slå vakt om ett rikt och oberoende föreningsliv. Om av en eller annan anledning vill ställa ensidiga villkor för hur en prestation skall utfö- ras ligger det enligt vår mening närmast till hands att välja entre- prenadformen i stället för bidrag (s. 386). Enligt en undersökning av forskarna har kommu- nerna blivit allt mer målinriktade och vill bara ge stöd för speciella syften; benägenheten att ge generellt stöd har minskat och tenden- sen är att ge ett mer prestationsrelaterat stöd.7 Denna utveckling föranleder forskaren vid CEFOS, , att fråga sig om de ideella organi- sationerna är självständiga rörelser eller kommunala underleve- rantörer.8 Hans undersökning baseras på ett antal frivilligorganisa- tioner i . Utvecklingen har gått mot en genomsnittseuropeisk modell, som han uttrycker saken, vilket innebär att den offentliga sektorn har ökat sina styrambitioner och frivilligorganisationerna i allt större utsträckning fungerar som ett 5Nordfeldt (1999), s. 186. 6SOU 1994:139, s. 386. 7Johansson (2001), s. 23, med ref. till (1997): The nonprofit sector in (). 8Johansson (2001) där frågeställningen också utgör bokens titel. alternativ och en ersättning för offentlig service.9 menar att svaret på hans fråga är att det finns organisationer som repre- senterar positioner över hela spektrat. Organisationerna har gene- rellt sett blivit mindre utmanande, vilket kan förklaras med att det övergripande målet har utvecklats mot överlevnad i takt med att organisationerna har anställt personal och därmed iklätt sig en ar- betsgivarroll. Det innebär dock inte att organisationerna reserva- tionslöst dansar efter kommunens pipa, utan betonar att det finns inslag av självständighet som motverkar integ- ration. 13.3Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt Stadmissionen i är svensk medlemsorganisation i den europeiska sammanslutningen av organisationer som arbetar för hemlösa – FEANTSA. har tagit initiativ till att bilda , som är en paraplyorganisation för svenska frivilligorganisationer. Nätverket har utarbetat en handlingsplan över boendefrågor i och ge- nomfört konferensen to housing for excluded people i Götegborg . Kommittén har bistått nätverket ekono- miskt för att ge det möjlighet att utveckla sin verksamhet. I FEANTSA handlingsplan har man valt att fokusera på följande prioriterade områden: N Rätt till bostad. N Ökad nybyggnation av bostäder. N Utveckling av sociala indikatorer. N Bibehållande av allmännyttiga bostadsbolag. N Inrättande av kommunala bostadsförmedlingar. N Förtursystem för människor som är utestängda från bostads- marknaden. N Lag om bostadsanvisning. N Laglig rätt till boendestöd till personer som befinner sig i en hemlöshetssituation. N Kommunerna bör ta ett heltäckande bostadsförsörjningsansvar i en lokal bostadsmyndighet. N Förändring av nuvarande lagstiftning om vräkning. 9 (2001), s. 123. Den svenska handlingsplanen utgör ett komplement till FEANTSA:s breda programförklaring Främja social integration genom tillgång till bostäder som organisationen tillkännagav . Programförklaringen är FEANTA:s första bidrag till den nya EU-strategin för social integration som antogs av Europe- iska Rådet vid dess möte i (se vidare avsnitt 14.3). Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av och förutsätter ett ansökningsförfarande från re- spektive organisation. 14Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv Europarätten innehåller ett antal fördrag, konventioner och andra rättskällor som berör frågan om rätten till bostad och socialt utsatta gruppers situation. Ett centralt dokument är den av 1996 antagna reviderade europeiska sociala stadgan, som för del trädde i kraft . Hänvisningar till den sociala stadgan har genom skett både i ingressen till Mastrichtfördraget och i inledningen till det social- politiska kapitlet i EG-fördraget. Två av stadgans artiklar, vilka båda är nytillkomna, är av särskilt intresse: 1 N Artikel 30 behandlas rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning, och har följande lydelse: För att trygga den enskildes rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning åtar sig parterna a)att vidta åtgärder inom ramen för en samordnad helhetssyn för att främja att personer som lever i eller som riskerar att komma i ett läge av social utslagning eller fattigdom, liksom deras familjer, faktiskt får tillgång särskilt till sysselsättning, bostad, yrkesutbild- ning, utbildning kultur samt rätt till social och medicinsk hjälp, b)att göra en översyn av dessa åtgärder för att vid behov kunna anpassa dem. N Artikel 31 behandlar rätten till bostad: För att trygga att den enskilde i praktiken kommer i åtnjutande av rätt till bostad, åtar sig parterna att vidta åtgärder som syftar till 1.att främja tillgången till bostäder med rimlig standard, 2.att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt undanröja den, 1 Svensk lydelse enligt Europeisk social stadga (reviderad) (internationella överenskommelser, SÖ 1998:35). Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv 3.att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar tillräckliga medel. I regeringens proposition om sociala stadga (prop. 1997/98:82) uttalade departementschefen, att vi välkomnar att grundläggande rättigheter på det sociala området, som rätten till skydd mot fattigdom och social utslagning och rätten till bostad också har getts en plats i stadgan. Regeringen ansåg det viktigt att den reviderade stadgan kunde träda i kraft så fort som möjligt, varför omfattningen av de åtaganden som föreslås därför bör utgå från gällande svensk lagstiftning. I propositionen klargjordes att några ytterligare åtaganden som vore önskvärda men som kräver lagstiftning har alltså nu inte övervägts. Bestämmelserna i artikel 30 uppfylls genom framför allt bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620) om socialnämndens ansvar, vilka har överförts till den nya socialtjänstlag (2001:453) som träder i kraft . Bestämmelserna i artikel 31 om rätten till bostad uppfylls enligt regeringen av de bostads- politiska mål som redan har antagit. Vidare finns det en skyldighet för det allmänna att trygga rätten till bostad utifrån RF 1 kap. 2 § andra stycket (se vidare avsnitt 5.1.1 för en diskussion om innebörden av RF:s bestämmelse). 1997/98:82 påminde departementschefen också om det svenska kravet på ett godtagande av målet Rätt till en rimlig bostad för alla i samband med FN:s andra världskonferens om boende, bebyggelse och stadsut- veckling (Habitat II), vilket också blev konferensens resultat. Ett åtagande på bostadspolitikens område inom ramen för den revide- rade europeiska stadgan ter sig därför naturligt, framhölls det i propositionen. Genom fastslagen praxis anses konvention om de mänskliga fri- och rättigheterna också ha viss betydelse för de sociala och ekonomiska rättigheterna enligt konventionen.2 Kon- ventionen anses enligt forskare på området ha verkat styrande på rättsutvecklingen i de medlemsstater som ratificerat konventio- nen.3 2Ds 2001:10, s. 98. En nyöversättning av konventionen jämte tilläggsprotokoll finns i SFS 1998:712. 3Bernitz och (2000), s. 7. Konventionen är införlivad med svensk rätt (SOU 1993:40 del B, prop. 1993/94:117). har i och för sig inte något generellt företräde framför intern svensk rätt, men i praktiken framhåller professor synes dock de svenska domstolarna vara mycket lojala mot , framför allt genom fördragskonform tolkning (2000, s. 119). Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv EG-fördraget, dvs. det ursprungliga med efterföl- jande ändringar och tillägg, ger i artikel 13 möjlighet för att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa olika typer av diskri- minering. Rådet har med stöd av denna artikel utfärdat ett direktiv (2000/43/EG) som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung och som bland annat tar sikte på tillhandahållan- det av varor och tjänster, däribland tillhandahållandet av bostäder.4 Hur denna bestämmelse skall införlivas i svensk lagstiftning är en fråga som är föremål för särskild utredning (dir. 2000:106) inom . Därutöver bör nämnas att EG-fördraget genom tillkomsten av Amsterdamfördraget (1997) numera även innefattar en särskild av- delning som bland annat berör socialpolitiska frågeställningar. I artikel 137 klargörs att gemenskapens och medlemsländernas mål är att åstadkomma ett fullgott socialt skydd och att bekämpa social utslagning. kan besluta om åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter för att bekämpa social utslagning. 14.3Handlingsplan mot social utslagning Under Nicemötet proklamerades Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2000/C 364/01), som gemensamt utarbetats av medlemsländerna, kommis- sionen och . Stadgan påminner innehållsmässigt om om mänskliga fri- och rättigheter, men slår fast en rad rättigheter utöver vad som följer av konventionen, framför allt med utgångspunkt i EG-rättens etablerade principer.5 Stadgan är inte juridiskt bindande. Icke desto mindre finns det skäl att tro att stadgan kommer att bli ett viktigt tolkningsdokument för bland annat EG-domstolen.6 I artikel 7 fastslås att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. 4 har även antagit ett direktiv (2000/78/EG) mot diskriminering i arbetslivet, men det berörs inte närmare i detta sammanhang. 5Bernitz och (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 7. 6Bernitz och (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 6–7. Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv vidare en artikel om förbud mot diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, funktions- hinder, ålder etc. Däremot saknas det i stadgan en uttrycklig formulering om rätt till bostad (jfr sociala stadga artikel 31). I artikel 34 finns enbart en skrivning om finansiellt stöd i syfte att bekämpa social utslagning och fattigdom. Skälet till detta är att det folk- rättsligt inte existerar någon rätt till bostad (right to housing), men väl en rätt till lämplig bostad (a right to adequate housing). Sistnämnda rättighet finns stadgad i artikel 25 i FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna samt i artikel 11 i konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heterna . Diskussionen om rätt till bostad knyter an till diskussionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättighe- terna skall ges samma rang som de medborgerliga och politiska. En skillnad är att de förstnämnda är progressiva till skillnad från de medborgerliga och politiska. I arbetet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, har officiella linje varit att rätt till bostad inte faller inom EU:s kompetensområde och där- med inte bör införlivas i denna typ av stadga. Vid i prokla- merades fyra mål i kampen mot fattigdom och social utslagning.7 Medlemsländerna uppmanades att för perioden –2003 utveckla sina egna prioriteringar i förhållande till målen i nationella hand- lingsplaner mot fattigdom och social utslagning. Bakgrunden är det strategiska mål som sattes av Europeiska Rådet i , att åstadkomma en större social samman- hållning i medlemsstaterna och EU. har för sin del beskrivit social utslagning som en av de största utmaningarna för vår ekonomi och vårt samhälle.8 Skillnaderna mellan medlems- staterna är betydande. Balansen mellan faktorer som bidrar till ut- slagning varierar mellan olika personer, mellan kvinnor och män och mellan medlemsstater, som kommissionen uttrycker det. Kommissionen pekar på en del strukturella tendenser och betonar att: 7I detta avsnitt används termen social utslagning eftersom det är den som regeringen använt i den antagna Handlingsplanen mot fattigdom och social utslagning (). 8Europeiska Gemenskapernas Kommission (2000): Meddelande från Kommissionen. Att bygga ett för alla, s. 4. KOM (2000) 79 slutlig. Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv Ekonomisk utveckling medför inte automatiskt fördelar för alla. Ojämt fördelade förmåner och kostnader är sidoeffekter av marknadskrafterna, som skapar vinnare och förlorare (ibid, s. 7). De fastställda målen i kampen mot social utslagning skall leda till att: N Främja sysselsättningen och allas tillgång till resurser, rättig- heter, varor och tjänster. N Förebygga risker för utslagning. N Agera för de mest utsatta. N Mobilisera samtliga aktörer. Den svenska handlingsplanen antogs av regeringen . I handlingsplanen ges inledningsvis en sammanfattande beskrivning av utvecklingen inom ovanstående fyra målområden utifrån ett svenskt perspektiv, bland annat vad gäller de mest utsatta. I avsnittet om Strategisk ansats och väsentliga mål lyfter regeringen fram ett antal punkter för att öka rättvisan i samhället. Bland annat understryks vikten av att förbättra stödet till de mest utsatta. Det handlar om att förebygga och behandla missbruk av alkohol och narkotika, minska antalet hemlösa, framhålls det i planen. Vidare finns ett avsnitt om sociala indikatorer som ett verktyg för att beskriva utvecklingen inom olika områden och för att kunna utvärdera resultatet i förhållande till uppsatta mål. Vid sitt möte ställde sig bakom ett förslag om sociala indikatorer som har utarbetat, och som kommer att bekräftas av Europeiska Rådet vid dess möte i Leken senare . Ingen av indikatorerna avser särskilt hemlöshet, men i dokumentet påpe- kas bland annat att det är angeläget att förbättra underlaget för jämförbar information och rapportering om anständiga bostäder, bostadskostnader och hemlöshet. vill för sin del understryka betydelsen av att det utarbetas denna typ av jämförande indikatorer för att underlätta uppföljningen av genom- förda insatser. I den svenska handlingsplanen klargörs några cent- rala krav som kan ställas på denna typ av indikatorer, nämligen att de skall vara: 9 N Väldefinierade, dvs. tydligt avgränsade och bygga på statistik som framställs enligt vetenskapligt beprövade metoder. 9 handlingsplan mot fattigdom och social utslagning, s. 27. Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv N Välfärdsrelevanta, dvs. de skall belysa förhållanden som är vik- tiga för individers välfärd och livschanser som de är socialpolitiskt påverkbara. N Lätta att kommunicera, dvs. tydliga ochrelativt få till antalet. N Lätta att följa upp, dvs. tillgängliga med kort tidsfördröjning och möjliga att relatera till politiska beslut. 14.4Kampen mot hemlöshet – goda exempel från , , och Storbritannien10 Som lämpliga exempel på urvalet, analysen och dokumentationen av exempel på ansatser i andra medlemsstater i Europeiska unionen har både övergripande koncept och enskilda åtgärder tagits med i detta avsnitt. Av exemplen som valts ut presenteras nedan sju intressanta exempel från , , och Stor- . De gäller framför allt frågor om tillhandahållande av bo- städer och åtföljande sociala stödåtgärder, och dessa kan delas in i fem olika åtgärdstyper: 1.Lagstiftning om tillhandahållande av bostäder till hemlösa. 4.Särskilda boendeformer (servicebostäder). Som exempel på området lagstiftning har lagstiftningen om hem- lösa i undersökts, vilken ålägger kommu- nerna att under vissa förutsättningar förse hemlösa som har priori- terade behov (i synnerhet familjer och utsatta ensamstående) med bostäder och ger de berörda individuella lagliga rättigheter. Till dess att bostadslagstiftningen för och ändrades avsåg kommunernas skyldigheter gentemot grupperna med förtursbehov förmedling av permanenta bostäder (fram till gällande lagstiftning för ). begränsades skyldig- heten enligt lag till tillfällig inhysning av bostadslösa. Bostadslösa med priority need skall emellertid fortfarande få rimlig förtur vid tilldelning av socialbostäder (social housing). En utvidgning av målgruppsdefinitionen med ensamstående som, på grund av att de 10 Detta avsnitt baseras på en sammanfattning av bok losenpolitik in anderen EU-ländern (2001). Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv är unga eller har skrivits ut från institutioner, klassas som särskilt utsatta var planerad . Den brittiska lagstiftningen om hem- lösa har – trots all kritik av detaljer i lagstiftningen och administra- tionen11 – väsentligt bidragit till att integrering i normala bostäder av ett stort antal hemlösa familjer och särskilt hjälpbehövande en- samstående kunnat säkerställas och förankras som en angelägen bostadspolitisk uppgift för kommunerna. Den var enastående i , eftersom den gav bostadslösa laglig rätt till normala bostäder. Ett särskilt ambitiöst aktionsprogram för att minska antalet hemlösa på gatorna (dvs.