sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — De förtroendevaldas arbetssituation har kartlagts och analyserats . Förändringar har också genomförts. Trots detta är det fortfarande många förtroendevalda som upplever att arbets- villkoren såväl försvårar rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från uppdragen. Omsättningen bland de förtroendevalda har varit mycket stor. Medborgarnas rätt- mätiga krav på de förtroendevaldas tillgänglighet har ökat som många förtroendevalda upplever att kontakten med medborgarna försvåras av att en allt för stor del av tiden används till politiska möten i traditionella former. Det ställs också ökade och nya krav på aktiviteter utanför sammanträdena. I en del kommuner pågår därför en utveckling av IT-stödet för förtroendevalda. Detta är positivt som en ny arena införs som kanske inte alla kan agera på. konstaterade i sitt betänkande Förnyelse kommuner och landsting (SOU 1996:169) att de många förväntningar om nya förtroendevalda har på sitt uppdrag inte infrias i tillräcklig utsträckning. Kommittén nämnde faktorer som bristande inskolning, avsaknad av delaktighet och påverkansmöjlig- heter samt svårigheterna att sätta in sig i partidisciplinen. Vidare nämndes att viljan att ställa upp som politiker och att vara med och påverka efter hand omvandlas till en känsla av maktlöshet. Många fritidspolitiker anser också att heltidspolitikerna fått ett allt för stort inflytande. Detta skall ses mot bakgrund av att av de förtroendevalda är heltids- eller deltidsengagerade, dvs. den stora majoriteten är fritidspolitiker. Den representativa demokratin förutsätter aktiva och engagerade förtroendevalda. De förtroendevalda måste kliva fram, kommunicera med och hållas ansvariga inför medborgarna. Deras formella befogenheter måste motsvaras av ett reellt inflytande över den verksamhet de ansvarar för. Det förutsätter en inblick i vad som uträttas, en uppfattning om vad som behöver göras och ett mod att prioritera detta. Annars ökar avståndet mellan politikerna och medborgarna. Det behövs en kommunikation som tar till vara de många förtroendevaldas erfarenheter och olika perspektiv. De förtroendevalda måste sättas i centrum av händelseutvecklingen inom respektive ansvarsområde. De förtroendevalda måste intressera sig mer för vad som händer bland medborgare i bostadsområden, lokala utvecklingsgrupper och partiföreningar för att få veta mer om både politikens utfall och de nya behov som kräver deras uppmärksamhet. Ett minskat antal förtroendevalda återverkar på möjligheterna att få till stånd en god representativitet. är t.ex. kvinnor, unga personer, personer med utländsk bakgrund, företrädare för det privata näringslivet och funktionshindrade underrepresenterade, något som inte är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det politiska livet skall i största möjliga utsträckning spegla sammansättningen av befolkningen som helhet. De kommunalt förtroendevalda har i praktiken två uppdrag: att vara medborgarnas ombud i förvaltningen och att vara besluts- fattare. Båda uppdragen är viktiga och det är därför angeläget att de förtroendevalda ges förutsättningar att klara nutida och framtida krav på ett bättre sätt än . Införandet av reglerna i 4 kap. kommunallagen om en lagstadgad rätt till ledighet och obligatoriska regler om rätt till ersättning för förlorad arbetsförtjänst och andra ekonomiska förmåner föregicks av omfattande analyser och diskussioner (jfr prop. 1990/91:117 och SOU 1990:24). Reglerna har kritiserats bl.a. för att de är svåra att tillämpa och att de inte i tillräckligt stor utsträckning tar hänsyn till de särskilda förutsättningar för ledighet och ekonomisk ersättning som råder för t.ex. egna företagare och skiftarbetande (se bl.a. bet. 1993/94:KU9). Sammantaget visar den nu tecknade bakgrunden att det finns behov av att göra en grundlig analys av de förtroendevaldas arbets- villkor och i det sammanhanget också utvärdera de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen som reglerar de förtroendevaldas villkor. Det handlar bl.a. om att se över rekryteringen, repre- sentativiteten, orsakerna till de förtida avhoppen och formerna för det politiska arbetet i allmänhet. Det handlar också om att analysera hur de nya arbetsformerna, nya styr- och organisations- former – bl.a. en ökad användning av privaträttsliga verksamhets- former – påverkat politikerrollen. Det finns även anledning att kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har i sitt arbete och vad som kan behövas för framtiden. Personer med utländsk bakgrund behöver göras mer delaktiga i den kommunala demokratin Det är angeläget att alla medborgare kan känna sig delaktiga i den kommunala demokratin. Eventuella hinder som t.ex. beror på språksvårigheter måste överbryggas. Här kan t.ex. folkbildningens organisationer spela en betydelsefull roll. Det låga valdeltagandet bland utländska medborgare kan till viss del bero på dels brist på information och kunskap om politiska partier, dels språksvårig- heter och begränsade kontakter i samhällslivet. Skillnader i val- deltagande mellan kvinnor och män bland personer med utländska bakgrund är också större än bland befolkningen som helhet. Ingen medborgare skall behöva stå utanför demokratin på grund av bristande kunskaper om t.ex. demokratiska traditioner eller hur det svenska samhällslivet fungerar. Samhällets etniska och kultu- rella mångfald måste också på ett bättre sätt än avspegla sig bland de förtroendevalda. Det finns därför anledning att närmare undersöka om det behövs särskilda åtgärder för att öka möjlig- heterna för personer med utländsk bakgrund att få insyn i och möjligheter att delta i den kommunala demokratin. Personer med funktionshinder behöver ges bättre förutsättningar att delta i utformandet av den kommunala demokratin Den kommunala demokratins former och villkor är inte alltid anpassade utifrån funktionshindrade medborgares behov. En undersökning som gjort om kommu- nernas tillgänglighet visar att av kommunfullmäktiges sammanträdeslokaler inte är tillgängliga för personer med rörelse- hinder, av lokalerna saknar hörselslinga och av kommunerna tar inte fram anpassad information på förfrågan. Det innebär att en stor grupp medborgare utestängs från att ta del av och delta i den politiska debatten och från att fullgöra sina rättigheter som medborgare och att vara politiskt aktiva. Det finns därför anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt funktions- hindrade medborgares möjligheter att delta i den kommunala demokratin och närmare undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att undanröja hindren för delaktighet, bl.a. de fysiska förutsättningarna för deltagande i möten etc. Barns och ungdomarnas kunskaper om och delaktighet i den kom- munala demokratin och den verksamheten behöver för- bättras Även bland gruppen förstagångsväljare minskade valdeltagandet i det senaste allmänna valet, från år . Många ungdomar är emellertid politiskt intresserade. I studie Ny tid – nya tankar anges att av de unga kan tänka sig att gå med i ett politiskt parti men att bara 12 av dem har varit eller är medlemmar i ett politiskt parti. Många ungdomar känner ett starkt engagemang i frågor som berör dem i vardagen. Dit hör t.ex. lokala miljöfrågor såsom Agenda 21-projekt. En relativt stor del av de yngre anser dock enligt studien att etablerade vägar att utrycka sig politiskt är otill- räckliga. Ungas engagemang kanaliseras i allt större utsträckning i avgränsade sakfrågor med krav på snabbare resultat än vad som kan uppnås i partipolitiken eller andra sammanhang med heltäckande program. Barns och ungdomars kunskaper om den värdegrund som det svenska samhället vilar på fokuseras i skolan. Värdegrunden, såsom den uttrycks i läroplanerna, skall genomsyra all verksamhet i skolan för att stärka demokratin i skola och samhälle. dock finnas skäl att närmare studera på vilka sätt barn och ungdomar kan ges möjligheter att lära känna sin egen kommun, hur den fungerar, vilka funktioner den sköter, hur det kommunala politiska systemet fungerar m.m. En demokratipraktik i demokratins institutioner kan vara en metod att öka intresset för politikens betydelse och förståelsen för politikens villkor. Den medborgerliga insynen i och fullmäktiges beslutsbefogenheter över den kommunala ekonomin måste förbättras Kommunerna och landstingen fick en stor ekonomisk frihet vid tillkomsten av kommunallag. I samband med tillkomsten uttalade regeringen att avsikten var att efter hand följa upp hur kommunerna och landstingen använder denna frihet. Skulle det visa sig att tillämpningen skulle leda till oönskade konsekvenser fanns det anledning att senare på nytt överväga behovet av stramare reglering (prop.1990/91:117 s. 21, bet. 1990/91:KU38). Detta har bl.a. skett genom att kravet på årlig balans i budgeten införts och genom tillkomsten av lagen (1997:614) om redovisning . Vidare har också den kommunala revisionen stärkts (prop. 1998/99:66, bet. 1998/99:KU30). Med anledning av den utförsäljning av kommunala anläggnings- tillgångar och den bolagisering som skett har frågan aktualiserats om dessa åtgärder har föregåtts av tillräckligt genomgripande analyser av framtida konsekvenser. Detsamma gäller när verksamhet läggs ut på entreprenad eller vid införandet av diverse checksystem. Det handlar i många fall om åtgärder som binder framtida generationer och framtida politiska majoriteter i kommunfullmäktige vid lösningar som i efterhand kan visa sig vara förhastade. Det kan ifrågasättas om de demokratiska aspekterna i tillräckligt stor utsträckning har stått i förgrunden vid besluten att vidta dessa åtgärder. I sammanhanget kan det nämnas att av 60 folkinitiativ till folkomröstningar har 15 handlat om kommunala utförsäljningar. Det finns anledning att överväga om behandlingen av frågor av långsiktig karaktär och stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut. Det handlar om att slå vakt om det demokratiska inflytandet över centrala frågor. SOU 2001:89 Bilaga 1 Den medborgerliga insynen i alternativa kommunala drift- och samarbetsformer behöver förbättras drivs cirka en fjärdedel av den totala kommunala verksam- heten, uttryckt som andel av omsättningen, i kommunala företag. fanns det totalt ca 1 600 majoritetsägda kommunala företag där kommuner eller landsting var majoritets- ägare eller stiftare. Därtill kommer ett stort antal delägda kom- munala företag. Allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Det är de förtroendevalda som har ett ansvar att se till att medborgarnas rättmätiga krav på insyn tillgodoses. Från demokratisk synpunkt finns det risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras tillämpningen av den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av delägda kommunala företag eller av enskilda företag. jämställs företag i vilka kom- muner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten (jfr prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46, SFS 1993:1295). I fråga om delägda företag som inte omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) gäller enligt 3 kap. 18 § kommunallagen att kommunen eller lands- tinget skall verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Medborgarna saknar direkt insyn i enskilda företag som kommunen anlitar i sin verksamhet. I 3 kap. 19 § kommunallagen sägs att det är fullmäktige som skall se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten innan vården av en angelägenhet överlämnas. Bristen på medborgerlig insyn i dessa företag har kritiserats. Krav har i olika sammanhang rests på att offentlighetsprincipen skall tillämpas eller åtminstone vara vägledande i all verksamhet som utförs för det allmännas räkning och som bekostas av allmänna medel. Detta oavsett om det sker genom kommunala företag eller helt privata entreprenörer. Frågan om insyn i kommunala företag där det offentliga inte har ett rättsligt bestämmande inflytande och i verksamhet som drivs av kommunala entreprenörer har varit föremål för utredning av (jfr också prop. 1993/94:188). Kommittén föreslog i sitt betänkande Insyn i kommunala entrepre- nader (SOU 1996:67) att kommuner och landsting skulle åläggas att i avtal med privata och delägda kommunala företag m.fl. juridiska personer tillförsäkra allmänheten rätt till insyn i verksam- heten. Förslaget innebar också att vården av en ange- lägenhet endast skulle få lämnas över om den medborgerliga rätten till insyn tillgodosågs. Allmänheten skulle enligt förslaget ha rätt att ta del av handlingar rörande den överlåtna verksamheten i samma omfattning som om verksamheten hade bedrivits i kommu- nens egen regi. Fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg skulle enligt förslaget, vad gäller allmän- hetens rätt till insyn, behandlas på samma sätt som då en kommun lämnar över vården av en angelägenhet till ett delägt eller privat företag. Vad däremot gällde frågan om allmänhetens rätt till insyn innan en kommun bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör borde den rätten, enligt Kommunala förnyelsekom- mittén, inte bli mer omfattande än . De redan befintliga insynsmöjligheterna borde i stället utnyttjas i större utsträckning. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag ställde sig flertalet av remissinstanserna bakom det principiella ställnings- tagandet att insynen bör vara densamma oavsett vald driftform och att denna insyn bör lagregleras i någon form. Flertalet remiss- instanser avstyrkte dock de förslag som utredningen lämnade, bl.a. den föreslagna avtalsmodellen. Som skäl angavs att förslagen var allt för komplicerade, att de skulle vara svåra att tillämpa samt att vissa delar i förslagen inte var tillräckligt utredda för att kunna ligga till grund för ny lagstiftning. Mot denna bakgrund finns det anledning att närmare analysera remissinstansernas kritik över Kommunala förnyelsekommitténs förslag i betänkandet Insyn i kommunala entreprenader (SOU 1996:67) och utifrån detta överväga en annan lagteknisk lösning. Utgångspunkten skall vara att medborgarnas möjligheter till insyn i den kommunala verksamheten inte skall vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att organisera sin verksamhet eller bedriva sitt arbete. Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn skall vara huvudregel i verksamhet som kommunen ansvarar för och som helt eller delvis finansieras av offentliga medel. Detsamma skall gälla för bidragsberättigad verksamhet som drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnsomsorg. Kommundelsnämnderna som verktyg för ökat lokalt medborgerligt inflytande behöver utvärderas mer samlat kommunallag infördes en möjlighet för alla kommuner att inrätta s.k. kommundelsnämnder. var detta möj- ligt endast inom ramen för en försöksverksamhet som reglerades i lagen (1979:408) om vissa lokala organ och därefter inom ramen för det s.k. frikommunförsöket (jfr prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6 samt betänkandet Frikommunförsöket, SOU 1991:25). var det ca 20 kommuner som hade infört kommundelsnämnder i hela eller delar av kommunen. var antalet 21. synes det inte ha tillkommit fler kommuner som inrättat kommundelsnämnder om man undantar de tre större städerna. är det endast 14 kommuner som har en heltäckande kommundelsnämndsorganisation. Det totala antalet kommundelsnämnder i landet har ökat från 1995 till 1998. Kommundelsnämnder som organisationsform har utretts i många olika sammanhang. Det saknas emellertid en mer genom- gripande och samlad nationell utvärdering av erfarenheterna av kommundelsnämnder. Det är således svårt att uttala sig om i vilken mån reformen ökat närheten till medborgarna. Det finns därför anledning att genomföra en sådan mer samlad utvärdering. Erfarenheterna från arbetet med att upprätta demokratibokslut skall studeras Demokratiska konsekvensanalyser används i några kom- muner och landsting som ett led i arbetet med att analysera vilka konsekvenser förnyelsearbetet har på demokrati och rättssäkerhet. pågår också ett försök där demokratibokslut tas fram i tre kommuner och ett landsting. Svenska Kommunför- bundet och medverkar i detta utvecklings- arbete. De försök som görs med s.k. demokratibokslut bör studeras i syfte att vinna erfarenheter för regeringens fortsatta arbete med att följa förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäker- het. Erfarenheterna av s.k. medborgarpaneler skall studeras Ett problem i dagens kommunaldemokratiska arbete som både (dir. 1995:56 och betänkandet På medborgarnas villkor, SOU 1996:162) och samfällt anger är det växande avståndet mellan medborgarna och de förtroendevalda. Ett annat problem är att fullmäktigeledamöterna inte alltid är tillräckligt representativa för den befolkning de företräder. I några kommuner har mot denna bakgrund försök gjorts med att inrätta s.k. medborgarpaneler. I finns exempel på kommuner som inrättat s.k. Citizen´s panel. Syftet har varit att ge den politiska ledningen en uppfattning om vad medborgarna tycker i olika lokala frågor och därigenom bredda och fördjupa de förtroendevaldas beslutsunderlag. Det finns sålunda ett behov av att studera erfarenheterna i de försök som gjorts och utifrån detta föra en diskussion om hur medborgarpaneler kan användas i större utsträckning. Erfarenheter av särskilda ungdomsparlament och ungdomsråd skall studeras har särskilda ungdomsråd bildats i många kommuner. Olika former av ungdomsråd och liknande forum kan skapa en kontinuerlig dialog mellan kommunens ungdomar och beslutsfattare, något som även kan bli en väg in till vidare engagemang i olika samhällsfrågor. Ungdomsparlament och ung- domsråd skall inte enbart ses som forum där barn och ungdomar kan lära sig hur det politiska systemet fungerar utan även som direkta forum för inflytande och delaktighet. Det finns anledning att närmare studera erfarenheterna i de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd och utifrån dessa föra en diskussion om hur ungdomsråd skall kunna användas i större utsträckning som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin och hur ungdomars inflytande och del- aktighet i denna kan förbättras. Det finns behov av att närmare pröva utformningen av det s.k. folkinitiativet I 5 kap. 23 § kommunallagen (1991:900) finns en bestäm- melse som ger en möjlighet för allmänheten att direkt i fullmäktige väcka ärende om att hålla folkomröstning, s.k. folkinitiativ. En förutsättning är att av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enar sig om en sådan fram- . Möjligheten till folkinitiativ infördes . har i landet totalt 60 initiativ väckts i fullmäktige. Av dessa har endast ett resulterat i en folkomröstning. Bland de folkomröstnings- initiativ som landets fullmäktigeförsamlingar har haft att ta ställning till är det värt att notera att folkinitiativen i påfallande stor utsträckning gällt samma ärendekategorier. Ärendena fördelar sig i huvudsak på kommunernas infrastruktur (15 ärenden, ej vatten och avlopp), organisationsärenden (13 ärenden), frågor om utförsäljning (15 ärenden) och byggnadsfrågor (8 ärenden). I många fall handlar det om ärenden som inte berör hela befolkningen i kommunen. Vidare är det uppenbart att det finns ett mycket svagt stöd i de berörda fullmäktigeförsamlingarna för folkinitiativet då endast ett av 60 har bifallits med nuvarande majoritetsregel. Det bör också särskilt uppmärksammas att även med en minoritetsregel som baseras på en tredjedel av de röstande i fullmäktige skulle 40 av samtliga folkinitiativ ha inneburit avslag för yrkandet om folkomröstning med anledning av folkinitiativ. Mot bakgrund av i vilka frågor ärenden väckts aktualiseras frågan om folkinitiativet verkligen är ett för medborgarna ändamålsenligt sätt att bereda ärenden. Det finns goda skäl att såväl överväga behovet av folkinitiativet som sådant som dess utformning (se betänkande 1998/99: KU21 – Kommunala demokratifrågor). Mot bakgrund av den kritik som kan riktas mot utformningen avfolkinitiativet i 5 kap. 23 § kommunallagen och att reglerna nu har varit i kraft under finns det skäl att utvärdera erfarenheterna av folkinitiativets användning. Det finns också anledning att bedöma de demokratiska effekterna av folkomröst- ningsinstitutet. Vissa frågor om kommunala indelningsändringar behöver övervägas regleras förfarandet vid kommunala indelningsändringar i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen). I debatten framförs i olika sam- manhang ståndpunkten att kommundelningar är ett sätt att öka den kommunaldemokratiska aktiviteten hos medborgarna. Kom- munstorleken skulle alltså vara en faktor att ta med i beräkningen när det gäller att öka medborgarnas delaktighet i den lokala demo- kratin. har begärt att regeringen återkommer med förslag till som gör det enklare att dela kommuner genom att procedurerna som har samband med kommundelningar underlättas (se 1998/99:KU 21). Enligt nuvarande bestämmelser i indelningslagen träder större indelningsändringar i kraft året efter det att ordinarie val har hållits i riket. Skälet för detta är att sådana ändringar i de flesta fall påverkar fullmäktiges sammansättning och att kommunala extraval inte är tillåtna. I olika sammanhang har det framförts önskemål om att kommundelningar skall kunna träda i kraft under en pågående mandatperiod. behandlade frågan om extraval vid en indelningsändring i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). I sina överväganden anförde kommittén bl.a. att det ofta finns en stor entusiasm och ett stort engagemang bland de lokala politikerna och medborgarna både i samband med att man verkar för en kommundelning och vid själva delningsbeslutet. Kommittén menade att frågan om nyval skulle behöva aktualiseras vid ett införande av fyraåriga mandatperioder. Reformen med fyraåriga mandatperioder är sedan valet genomförd. Det finns sålunda anledning att se över bestämmelserna i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) i vilka förutsättningarna för att genom- föra en indelningsändring läggs fast. Det handlar om att söka efter förbättringar som innebär att de procedurer som har samband med kommundelningar underlättas. Det finns också ett behov av att göra en utvärdering av de allmänna lokaldemokratiska erfaren- heterna från de kommundelningar som genomförts under 1990- talet. Vidare finns det skäl att överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring. En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin. I de undersök- ningar och analyser som kommittén genomför skall genomgående barn och ungdomars inflytande och betydelsen av kön, utländsk bakgrund samt funktionshinder belysas. Kommittén skall göra en grundlig analys av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och i det sammanhanget också utvärdera de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) som reglerar de förtroendevaldas villkor. Kommittén skall föreslå de förändringar som den anser behövliga för att medborgarna skall stimuleras till att åta sig förtroendeuppdrag. Det handlar bl.a. om att se över rekryteringen, representativiteten, orsakerna till de förtida avhoppen och formerna för det politiska arbetet i allmän- het. Det handlar också om att analysera hur de nya arbetsformerna samt nya styr- och organisationsformer – bl.a. en ökad användning av privaträttsliga verksamhetsformer – påverkat politikerrollen. De åtgärder som föreslås skall analyseras ur ett könsperspektiv.