sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — också ligga i linje med utredningens uppdrag enligt direktiven att pröva alternativa vägar för att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier. Ett liknande stöd finns i . (se avsnitt 7.3. Eftersom stödet är tidsbegränsat och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre på arbetsmarknaden, kan detta stöd vara inkomstprövat utan de nack- delar som vanligen följer med marginaleffekter. En riktad åtgärd av detta slag skulle kunna hjälpa dessa föräldrar att efter utbildningen försörja sig själva och sina barn genom eget arbete och med det generella, icke inkomstprövade familjestödet. I ett större perspek- tiv bidrar åtgärden till att stimulera sysselsättning och tillväxt. En möjlighet att motverka negativa fördelningspolitiska effekter vid en övergång från inkomstprövade bostadsbidrag till mer gene- rella stödformer är givetvis att omfördela mer resurser från dem som inte har barn, till dem som har barn, dvs. att anslå mer pengar till familjepolitiken. Utredningen redovisar två alternativ, där det ekonomiska familjestödet tillförs , dvs. en ökning med . Även om resurser av denna storleks- ordning skulle tillföras familjepolitiken skulle behovet av social- bidrag öka, med cirka 300 respektive i de redovisade alternativen eller med knappt tre respektive av de totala utgifterna för försörjningsstödet (dvs. social- bidraget), som var . Utredningen redovisar också ett alternativ som inte innebär något ökat behov av socialbidrag. Med tanke på de höga kostnaderna förordar utredningen dock selektiva åtgärder, som kostar betydligt mindre, för att stödja utsatta grupper. En omläggning av familjestödet av den storlek som här disku- teras kan ske stegvis enligt särskilda övergångsregler. Detta gäller i synnerhet om inte nya resurser kan tillföras familje- politiken (se 18.7). Konsumtionsstyrande inslag bör så långt som möjligt undvikas inom det ekonomiska familjestödet. Utredningen föreslår därför att anknytningen av bostadsbidraget till bostadskostnad och bostadsutrymme tas bort. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Marginaleffekter bör likaledes undvikas så långt som möjligt. Utredningen föreslår därför att inkomstprövningen i familjestödet minskas. Utredningen föreslår att det ekonomiska familjestödet utvecklas i följande riktning: Bostadsbidraget till barnfamiljer ersätts helt eller delvis av gene- rella, icke inkomstprövade stöd. Med delvis menas att den del av bostadsbidraget som baseras på boendekostnaden tas bort, medan det särskilda, icke bostadsanknutna men barnrelaterade delen, be- hålls. Två nya tillägg till barnbidraget införs, ett till ensamstående och ett till studerande föräldrar. Tilläggen betalas ut med ett visst be- lopp per barn i hushåll med ensamstående respektive studerande föräldrar. Dubbla belopp per barn betalas ut om båda föräldrarna studerar, förutsatt att de bor ihop. Ensamföräldertillägg och stude- randetillägg kan utgå . Utformningen av dessa utvecklas i följande avsnitt (18.4). Garantinivån i föräldraförsäkringen höjs för de dagar som ersätts efter sjukpenninggrundande in- komst. (Se kapitel 13) Åldersgränsen för det allmänna barnbidraget höjs från 16 till , studiebidrag till gymnasiestuderande behålls endast för dem som har fyllt . (Se kapitel 10) Om utrymme för ett utökat ekonomiskt familjestöd anses före- ligga, bör även flerbarnstillägget höjas. Vidare bör ett särskilt behovsprövat och tidsbegränsat stöd för ensamstående föräldrar med bristfällig utbildning och svag för- sörjningsförmåga införas. Principerna för ett sådant stöd utvecklas i avsnitt 18.5. 18.4Nya tillägg inom systemet med allmänna barnbidrag Inom barnbidragssystemet finns flerbarnstillägg. Familjeutred- ningen föreslår två ytterligare tillägg nämligen tillägg om en förälder är ensamstående och tillägg om en eller båda föräldrarna studerar. Bestämmelserna om dessa tillägg, som alternativt kan benämnas särskilda barnbidrag, bör i alla tillämpliga avseenden bygga på Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet reglerna för det allmänna barnbidraget. Detta gäller exempelvis vem som jämställs med förälder till ett visst barn. Det gäller också vård- naden om barnet, barnets ålder och folkbokföring samt bo- sättningen i eller i annat land. De nya bidragen bör administreras av och försäkringskassorna. Utredningen bedömer att båda tilläggen kräver en särskild ansökan. I det följande beskriver utredningen hur tilläggen för ensam- stående och för studerande kan utformas. 18.4.1Tillägg för ensamstående förälder (ensamförsörjarhushåll) Tillägget betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll med en ensamstående förälder. Ett sådant hushåll har möjlighet till endast en arbetsinkomst. Förälder som bor samman med en ny partner räknas inte som ensamstående. Det räcker med att de bor ihop; de behöver inte vara gifta eller ha gemensamma barn. I finns flera förmåner som är riktade till ensamstående föräldrar, bland annat inom den norska motsvarigheten till det svenska barnbidragssystemet. Som närmare redovisas i kapitel 7 finns utvidgad barnetrygd, og ekstra småbarnstillägg. De norska reglerna har delvis varit en förebild för utredningen. Förslag till villkor för att en ensamstående förälder skall kunna få tillägget. vara ogift, skild eller separerad, inte bo samman med en person som han/hon har barn med, är skild från eller har separerat från, inte leva i ett äktenskapsliknande förhållande med någon, och inte heller ha gjort det under minst tio av . När barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress bör de anses bo tillsammans. Föräldrar som är gifta med varandra bör anses bo tillsammans även om de inte är folkbokförda på samma adress. Om det kommer fram andra omständigheter, som gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans, måste den sökande visa att de inte gör det (jämför 5 § Lagen om underhållstöd). För att tillägget skall utgå, bör förälderns situation som ensam- stående ha viss varaktighet. Det får inte vara så att han/hon är Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet ensamstående endast vid ansökningstillfället och ändå kan få bi- draget. Detta är skälet till att föräldern bör ha varit ensamstående under exempelvis minst tio av . Å andra sidan, när föräldrar flyttar isär i samband med t.ex. en skilsmässa, bör inte denna regel tillämpas. Rätten till tillägget bör i dessa fall inträda enligt samma regler som för underhållsstödet (månaden efter separationen). Bidraget bör också kunna utgå, om barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende) under förutsättning att en av eller båda föräldrarna är ensamstående. Ett halvt tillägg bör i så fall betalas till den förälder som är ensamstående. Bestämmelserna bör kunna följa motsvarande regler för underhållsstöd vid växelvis boende (jämför 3 § Lagen om underhållsstöd). För att få tillägget skall den ensamstående avge en försäkran dels om att han/hon inte sammanbor med den andre föräldern, dels om att något äktenskapsliknande samboende med någon annan inte föreligger. Denna försäkran skall förnyas . Då skall för- säkran också avse att ensamståendesituationen har haft viss var- aktighet. skickar ut en intygsblankett till den som har ensamföräldertillägg (jämför egenerklaeringsrutinen i , avsnitt 7.3.4). Den som får tillägget skall vara skyldig att anmäla sådana för- ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till tillägget, till för- säkringskassan. 18.4.2Tillägg till förälder som studerar Tillägget betalas ut med ett visst belopp per barn i hushåll där en eller båda föräldrarna studerar. Dubbla belopp per barn betalas ut om båda föräldrarna studerar. Definitionen av studerande bör kopplas till det nya studie- stödssystemet. Huvudregeln bör vara att en förälder, som har be- viljats studiemedel enligt 3 kap. lagen (1999:1395) om studiestöd, får det extra bidraget för barn som studiemedlet omfattar. Fördelen med att använda ett befintligt regelsystem är att ett nytt inte behöver byggas upp. Nackdelen är att systemen inte har samma syften och att därför vissa regler för studiemedel kan vara mindre ändamålsenliga för ett barnstöd. Det är vidare en nackdel att ändringar i det ena systemet kan påverka det andra systemet. Detta måste uppmärksammas då ändringar övervägs. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Utredningen anser att den mest praktiska lösningen är att koppla definitionen av studerande till studiemedelssystemet. Även om definitionen av studerande hängs upp på rätten till studiemedel skall tillägget vara ett barnstöd, dvs. en del av det ekonomiska familjestödet, och följa de villkor som gäller för detta. I det följ- ande behandlas några aspekter på studerandetilläggets koppling till studiestödssystemet. Studiemedel får beviljas för högst i sänder och för högst före den kalendervecka, då ansökan kom in till . Studiemedel beräknas per studie- vecka och betalas ut i förskott . Utbetalat studiemedel en månad bör ge rätt till tillägg för barn närmast följande månad. Studiemedel kan beviljas som helt, halvt eller tre fjärdedels studiemedelsbelopp (gäller det nya systemet). Även tillägget för barn bör kunna ges som helt, halvt eller tre fjärdedels bidrag. Beslut om studiemedel är ett principbeslut. Inför den första utbetalningen kontrollerar att den studerande har påbörjat studierna. Detta sker vid universitets- och högskolestudier genom att uppgifter hämtas in från läroanstalterna om att den studerande har registrerat sig vid institutionen. Vid andra utbildningar lämnar läroanstalten, manuellt eller genom ADB-medium, uppgift om att den studerande har påbörjat studierna. Studieaktiviteten kontrolleras också . Det sker en gång per termin vid universitets- och högskolestudier och månatligen vid andra studier. Om den studerande helt eller delvis avbryter studierna stoppas eller omräknas framtida ut- betalningar samt kontrolleras om studiemedel har betalats ut för någon period då studier inte har bedrivits. Felaktiga eller för högt betalda belopp skall betalas tillbaka. Dessa villkor bör gälla även för studerandetillägget inom barnbidragssystemet. Studiemedlen minskas om den studerande har inkomster som överstiger ett visst belopp. Tillägget för barn bör inte minskas på motsvarande sätt. Vid den inkomst där studiemedlen minskats till noll bör tillägget dock falla bort helt. Studiemedel kan enligt studiestödslagen beviljas för studier utomlands. För studerandetillägget bör gälla samma bosättnings- villkor som för barnbidraget. En fråga som utredningen inte närmare har berört, är om föräldrar som studerar vid ungdomsskolan också skall kunna få studerandetillägg (se 15.4). Tillägget skulle i så fall knytas till studiehjälpen. En sådan utökad tillämpning ligger inte med i be- Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet räkningarna i kapitel 17. Utredningen anser dock att det är rimligt, att även studerande med studiehjälp skall kunna få tillägget. Studiemedel utgår endast när man studerar dvs. under termi- nerna och inte t.ex. . Detta kan vara ett problem för en del familjer. Ett sätt att lösa detta kan vara att t.ex. vid heltidsstudier, fördela beloppet så att det betalas ut under årets alla månader. och försäkringskassorna bör, i likhet med vad som gäller för övriga ekonomiska familjestöd, ansvara för det särskilda studerandetillägget. Formerna för samverkan mellan för- säkringskassan och behöver klar- läggas, i första hand av de berörda myndigheterna. om social trygghet finns främst i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av systemen om social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Bestämmelserna syftar till att samordna, inte till att harmonisera medlemsländernas regler. De nationella reglerna får enligt likabehandlingsprincipen inte diskriminera medborgare i andra medlemsländer. Den enskilde skall omfattas av lagstiftningen i bara en medlemsstat, i regel arbetslandets lagstiftning. Lagvalsreglerna i förordningen gäller före nationell lagstiftning. I princip avgör lagvalsreglerna endast vilket lands bestämmelser som skall tillämpas. Förordningen bygger också på exportabilitetsprincipen, som betyder att förmåner skall kunna betalas ut oavsett var inom EU den enskilde är bosatt. Detta innebär att ett villkor i nationell lagstiftning om bosättning inte gäller i förhållande till medborgare i andra medlemsländer. Gemenskapsrätten innebär således att de bosättningskrav i som föreslås för tilläggen inte alltid gäller förhållande till medborgare inom EU. I först hand är det önskvärt att bestämmelserna om tilläggen införs i Lagen om allmänna barnbidrag. Författnings- regleringen bör kombineras med en modernisering av lagen. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet 18.5Behovsprövat stöd för ensamstående föräldrar som på grund av brister i utbildning inte kan försörja sig Utredningens förslag ökar de generella inslagen i familjepolitiken och minskar de inkomstprövade. Personer med stora för- sörjningsproblem kan därför få försämrad ekonomi med ut- redningens förslag. Brister i utbildning ligger ofta bakom ett lång- varigt socialbidragsberoende (socialbidrag ). Enligt direktiven skall utredningen lägga särskild vikt vid ensam- stående föräldrars ekonomiska möjligheter att studera, och pröva alternativa vägar att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier. I avsnitt 15.8 redovisar utredningen den ekonomiska situationen för några typhushåll vid övergång från socialbidrag till studier; studierna bedrivs på heltid och familjen har inga förvärvsinkomster. Tabell 18.1 belyser den ekonomiska situa- tionen för samma familjetyper med nuvarande regler och vid ut- redningens fyra alternativ. I alla tre fallen minskar utrymmet för övrig konsumtion i alternativ 1 och ökar i alternativ 4 (som ökar statens utgifter med ). I typhushållen med ett barn minskar utrymmet även i alternativ 2 (som också kostar ) och 3, medan utrymmet i hushållet med två barn ökar även i dessa alternativ. Hushållen med ett barn förlorar mer i bostadsbidrag än de får genom de föreslagna tilläggen, som varierar kraftigare med antal barn än bostadsbidraget. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Tabell 18.1 Kvar till övrig konsumtion efter nödvändiga utgifter med nuvarande bidragsregler och med bidragsregler enligt ut- redningens fyra alternativ. Studerande föräldrar under utan förvärvsinkomster. Anm.: Förutsättningarna för beräkningarna beskrivs i kapitel 15 (15.7 och 15.8). För att underlätta för familjer, i sådana ekonomiska situationer som typfallen illustrerar, att kunna försörja sig av egen kraft med det generella familjestödet, behövs samverkande åtgärder inom familjepolitik, utbildningspolitik och arbetsmarknadspolitik. I detta avsnitt skisserar utredningen ett förslag till ett behovsprövat och tidsbegränsat stöd till ensamstående förälder som på grund av bristfällig utbildning har svag förankring på arbetsmarknaden och därför inte kan försörja sig själva. Syftet är att underlätta för ensamstående med barn, inte minst unga föräldrar med små barn, att skaffa sig en utbildning som leder till att de kan försörja sig själva och sina barn genom eget arbete och med den hjälp som ges av det generella ekonomiska familje- stödet. Stödet avser således en förälder som inte kan försörja sig själv. Skälet till försörjningsoförmågan skall vara låg/bristande ut- bildning. Det är i första hand avsett för dem som har bristande grundläggande utbildning, dvs. oavslutad grund- eller gymnasieut- bildning. I vissa fall bör dock stödet kunna utgå för eftergymnasial utbildning/yrkesutbildning. Vid en individuell prövning skall bedömas om bristande för- sörjningsförmåga beror på brister i utbildningen. Likaså skall klar- läggas vilken utbildning som kan väntas leda till egen för- sörjningsförmåga. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Utbildningsbehovet skall bestämma stödet kan utgå. Normalt skall bidraget betalas ut under högst , med möjlighet att i undantagsfall förlänga tiden till . För att utbildningen i praktiken skall kunna förbättra bidrags- mottagarens möjligheter att försörja sig själv, måste utbildningen ha viss längd och omfattning. Det bör därför vara ett villkor att utbildningen sker på minst halvtid. Det är en mycket grannlaga uppgift att bedöma utbildnings- behovet och välja utbildning eller lägga upp ett utbildningspro- gram. En professionell bedömning måste göras. Det krävs kon- tinuerligt stödjande aktiviteter anpassade till individens behov samt en uppföljning av att utbildningen fungerar. Åldersgräns som villkor för stödet bör bestämmas med hänsyn till syftet med stödet, som är att föräldern skall kunna försörja sig själv och sina barn (innan barnen blir vuxna). Unga föräldrar skall prioriteras. En lämplig åldersgräns för det yngsta barnet kan vara att det inte skall ha fyllt , när utbildningen påbörjas. Någon åldersgräns för den ensamstående föräldern torde inte behövas; genom åldersgränsen för det yngsta barnet bör man nå de grupper som avses. Stödet bör bestå av ett bidrag och kontinuerliga uppföljande stödaktiviteter. Möjlighet bör också finnas till att ersätta vissa kostnader för t.ex. kurslitteratur. Som nämnts tidigare finns ett delvis likartat stöd i . Vid utredningens besök där betonades den brukarsamverkan som finns i handläggningen av stödet. Personer, som själva är ensamstående föräldrar, arbetar som stödpersoner åt dem som är under ut- bildning. Ett svenskt ensamförälderstöd bör kompletteras med liknande verksamhet. Det finns flera alternativ till bidragskonstruktion. En metod, som liknar försörjningsstödet (socialbidraget), är att beräkna det särskilda bidraget som en utfyllnad upp till en konsumtionsnivå som ungefär motsvarar be- räkningar för aktuell familjestorlek och familjesammansättning, vilket normalt är en högre nivå än för socialbidraget. Metoden ger liksom socialbidraget marginaleffekter på , vilket bl.a. innebär att ett högre bidrag kan utgå , som inte berättigar till studiestöd. Ett andra alternativ kan vara att utforma ett mer schabloniserat inkomstprövat bidrag. Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet Ett tredje alternativ är att knyta an till existerande ersättnings- former inom ungdoms- och aktivitetsgarantierna på arbets- marknadsområdet. (Se avsnitt 15.6). Detta innebär att den som har kvalificerat sig för a-kassa får ersättning på a-kassenivå. Övriga får , eventuellt kompletterat med socialbidrag. I stället för att komplettera med socialbidrag skulle detta belopp skulle kunna differentieras med hänsyn till familjens försörjnings- börda. Stödet utgår , och kopplas till krav på att mottagaren utbildar sig för att stå bättre på arbetsmark- naden. Det kan därför vara inkomstprövat, utan de nackdelar som vanligen följer med marginaleffekter. Stödet skall vara en del i det ekonomiska familjestödet och det är därför naturligast att ansvaret för att administrera stödet ligger hos och försäkringskassorna i samråd med kommunens socialtjänst, arbetsmarknadsmyndigheter och utbild- ningsorgan. personal torde inte ha den typ av kompetens som krävs för uppgiften. Professionell kompetens måste tillföras eller skapas i samarbete med övriga myndigheter. Sannolikt är den berörda gruppen i vart fall delvis aktuell även hos arbetsförmedlingen eller annan arbetsmarknadsmyndighet och kommunens socialtjänst. Samarbetet mellan myndigheterna blir centralt. 18.6Konsekvenser för jämställdheten mellan könen, integration, m.m. Enligt kommittéförordningen skall utredningen belysa konse- kvenserna av sina förslag inom områden av särskilt intresse för samhället. Till dessa områden hör jämställdhet mellan könen, som självklart är en central fråga för det ekonomiska familjestödet. Utredningen har övervägt om även ett integrationspolitiskt perspe- ktiv finns på utredningens förslag, men funnit att så är fallet i mer begränsad utsträckning. Utredningen bedömer att övriga samhälls- intressen, som nämns i förordningen, inte påverkas nämnvärt av utredningens förslag. De familjeekonomiska stöden gör i princip ingen skillnad mellan kvinnor och män, med undantag av några delar av föräldraför- säkringen; bl.a. havandeskapspenningen och de särskilda måna- derna för pappan och mamman. På grund av det livsmönster som Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet råder vad gäller yrkesval, fördelning av tid mellan familj och förvärvsarbete, etc. betyder emellertid familjestöden mer för kvinnor; fler kvinnor är ensamstående med barn, förvärvsarbetar på deltid och har låg lön. Mödrar är mer beroende av det ekonomiska familjestödet och drabbas av marginaleffekter på grund av inkomstprövade stöd. Utredningens förslag till minskad inkomstprövning i familjestöden har således i praktiken större betydelse för kvinnor. Höjningen av garantinivån inom föräldraförsäkringen har störst betydelse för kvinnor, liksom ensamföräldertillägget (18.4). Som redovisas i kapitel 2 är utrikes födda överrepresenterade bland de barnfamiljer som får långvarigt socialbidrag. var av dessa födda i annat land, bland samboende var andelen så hög som . Utredningen har inga motsvarande uppgifter om bostadsbidraget till barnfamiljerna eller om sam- boende med många barn. Utrikes födda består av många sins- emellan mycket olika grupper. Det är möjligt att vissa av dessa kan vara överrepresenterade bland bostadsbidragstagare som är sam- boende och har många barn. De skulle därmed bli berörda av ut- redningens förslag om att ersätta det inkomstprövade bostads- bidraget med bl.a. höjda flerbarnstillägg. Effekterna av förslagen på socialbidragstagandet diskuteras i avsnitt 17.2.6. Som utredningen har påpekat tidigare måste problemen för familjer med långvarigt beroende av socialbidrag, av vilka många är personer som invandrat till , i första hand angripas med andra medel än familjepolitiska stöd. Förslaget att ersätta bostadsbidragen med riktade särskilda barnbidrag till ensamföräldrar och studerande föräldrar samt höjda flerbarnstillägg kan te sig drastiskt, och olämpligt att genomföra . Som utredningen har framhållit, är det svårt, för att inte säga omöjligt, att ersätta inkomstprövade bidrag av den storlek, som bostadsbidraget har för vissa familjer, med mer generella, icke inkomstprövade bidrag, utan att i varje fall några av de sämst ställda familjerna får en ytterligare försämring på kort sikt. Detta gäller i synnerhet om förändringen skall genomföras inom ramen för oförändrade totala resurser (alternativ ett). Det blir givetvis lättare, om man har möjlighet att öka statens Förslag till omläggning av det ekonomiska familjestödet ekonomiska insatser inom familjepolitiken, och om man också räknar med vissa dynamiska effekter av förändringen. Men, som framgår av beräkningarna i kapitel 17, måste man till och med vid en ökning av den familjepolitiska ekonomiska ramen med (alternativ två) räkna med att vissa familjer får en försämring, och att ett antal familjers behov av socialbidrag på kort sikt ökar. Frågan är då vilka slutsatser man skall dra av detta. En möjlighet är att välja att endast delvis ersätta bostadsbidraget med icke inkomstrelaterade stöd, och behålla ett inkomstprövat bidrag till barnfamiljer med låga inkomster. Denna väg illustreras av utredningens alternativ tre och fyra. Utredningen redovisar också ett modifierat alternativ fyra, där det inkomstrelaterade stödet i alternativ fyra förstärks så att i stort sett ingen ökning av antalet socialbidragsberoende familjer uppstår. Nackdelen med detta för- slag är givetvis att minskningen av marginaleffekterna då inte blir lika stor, trots att statens utgifter ökar med så mycket som . Stegvisa reformer eller övergångslösningar kan också konstrueras på andra sätt, om man väljer att redan nu fatta principbeslut om en övergång från inkomstrelaterat stöd till andra stödformer.