sou · GPB385d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Av rapporten framgår att kommissionen efter en mycket noggrann genomgång av alla tillgängliga upplysningar gjort bedömningen att sovjetiska ubåtar kränkt svenskt område såväl i som i vissa andra områden. Den har icke några uppgifter som motsäger kommissionens slutsats härvidlag. Den drar slutsatsen att det varit fråga om sovjetiska ubåtar. I anledning härav framför den till sin skarpa protest mot de grova kränkningar av territoriella integritet till vilka den sovjetiska marinen gjort sig skyldig. Kränkningarna utgör ett allvarligt brott mot folkrättsliga regler, vilkas upprätthållande är en förpliktelse och ett samfällt intresse för alla stater. De får tolkas som led i avsiktliga och olagliga försök att utforska det svenska sjöterritoriet. Denna verksamhet måste starkt fördömas. Den begär av att den till den sovjetiska marinen ger sådana instruktioner att kränkningarna av svenskt territorium upphör. Den vill i detta sammanhang erinra om att reg- lerna för den svenska försvarsmakten gällande skyddet av det svenska sjöterritoriet har skärpts. De tekniska och militära resurserna för att uppfylla dessa instruktioner håller på att förstärkas. som kan följa av de svenska militära myndigheternas ingripande får helt bäras av den stat som bär ansvaret för kränkningarna. Den utgår från att de folkrättsliga regler som utgör en grundförutsättning för fredlig samlevnad mellan suveräna stater i fortsättningen respekteras. Den syftar med sin politik till att främja en fredlig utveckling i norra och att vidmakthålla det tillstånd av lugn och stabilitet som där har kunnat upprätthållas. Den utgår från att alla berörda stater omfattar denna målsättning och avstår från åtgärder som står i strid härmed. (Källa: , , .) Till detta fogade statsministern vid sammanträffandet med den nye sovjetiske ambassadören i , , muntligen framförda kommentarer. Dessa berörde fyra punkter, nämligen sakunderlaget, en politisk karaktärisering av intrången, effekterna på Palmes strävanden att föra avspänningspolitik i , och återverkningarna på de bilaterala förbindelserna.24 Statsministern hade låtit sig övertygas genom för det första optiska iakttagelser där ett stort antal människor gjort ritningar av vad de sett, för det andra akustisk information, såsom ljud av ubåtar i sonarer, för det tredje signalspaning som visat på radio- trafik mellan ubåtarna och , och för det fjärde spår vi funnit på havsbotten. Beträffande de senare anförde statsministern att märkena av en liggande ubåt visade att ubåten haft en kraftig köl och tillade att varken egna eller västs ubåtar hade köl, varför det sålunda måste vara märke efter en sovjetisk ubåt. Det hade varit mot bakgrund av sådana indicier som vi kommit till vår slutsats. Statsministern noterade vidare att regeringen efter Gåsefjärden- incidenten och protesterna i anledning av denna hade väntat sig att någon dylik kränkning inte skulle upprepas men att kränkningarna genom och även därefter hade visat sig fortsätta. Detta utgjorde en arrogans från en stormakts sida mot en liten grannstat. Den eftersträvade goda, förtroendefulla och stabila förbindelser och att vänskapligt samarbete med Sovjet- unionen som en grannstat. Kränkningar av detta slag undermine- rade förbindelserna och kunde inte vara i någondera landets lång- siktiga intresse. 24 UD promemoria, Överlämnande av note till den sovjetiske ambassadören med anledning av , . Statsminister hänvisade till regeringens ambitioner att arbeta för fred och avspänning i . De inträffade händelserna skadade fredssträvandena och skadade även dem som arbetade för avspänning. De som ville sluta överenskommelse med Sovjet- unionen skulle komma att få höra att detta inte var trovärdigt med hänsyn till vad som försiggick i . För de bilaterala relationerna slutligen innebar det inträffade en klar belastning, fortsatte statsministern. Om kränkningarna fort- satte skulle förbindelserna utsättas för svåra påfrestningar. Det var svårt att förstå att de begränsade vinster som kunde uppnås med dylika aktioner stod i någon proportion till förlusterna i fråga om vänskapliga förbindelser och förtroende som åstadkommits. En observation som kan göras i sammanhanget, är att regeringen, i noten till , försöker hålla en dörr öppen genom att betona den sovjetiska marinens ansvar och att begära att den sovje- tiska regeringen ger sådana instruktioner till marinen att kränk- ningarna upphör. Statsministern gör i sin muntliga framställning inte en sådan distinktion utan betonar stormaktens arrogans och understryker den politiska karaktären av aktioner i viss kontrast till noten som snarare understryker den folkrättsliga aspekten. Överhuvudtaget kan noteras att statsministern i sin muntliga framställning talar med en avsevärt hårdare ton än det mer diplomatiska språket i protestnoten. Det är vidare värt att betona att regeringen i sin protestnote egentligen inte gjorde någon egen bedömning i sakfrågan. Den hänvisade till att bedömt att ubåtarna varit sovjetiska och tillade endast att regeringen för sin del inte hade uppgifter som motsade kommissionen. Går man sedan tillbaka till kommissionens betänkande finner man också att denna garderade sig i sak genom att hänvisa till civila och militära experters bedömning till vilken ledamöterna anslöt sig. Inte överraskande utnyttjade den sovjetiska regeringen i sitt for- mella svar det förhållande att den svenska argumentationen byggde på expertbedömningar och riktade ett skarpt angrepp på de personer som var skyldiga till att ha tagit fram falsifierade material och slutsatser. Det sovjetiska svaret kom i form av en muntlig demarsch av ambassadör till statsminister . unionen anförde bl.a. att den deklaration inte hade något gemensamt med verkligheten och be- dömdes i som en ovänlig handling, ägnade att underminera de goda grannskapsförhållandena. Exakta och om- sorgsfullt kontrollerade uppgifter visade att sovjetiska ubåtar vid den angivna tidpunkten inte hade befunnit sig i svenska ter- ritorialvatten och inte gått närmare än . Den sovjetiska regeringen avvisade bestämt den svenska protesten som saknade varje grund.25 I sitt svar till den sovjetiske ambassadören betonade stats- ministern att ett stort antal experter och förtroendemän granskat kommissionens material och att dessa var helt eniga beträffande undervattenfartygens nationalitet. Han refererade därefter till den svenska noten om att regeringen inte funnit något som motsade dessa uppgifter och därför dragit slutsatsen att de var riktiga. upprepade sålunda inte de tunga politiska anklagel- serna som han muntligen framfört under mötet utan nöjde sig med att påminna om den skriftliga notens klart mer diplomatiska språkbruk. Kritik har framförts mot för hanteringen av Ubåts- betänkande. Den har gått ut på att stats- ministern, medveten om bristerna i indiciekedjan i vad avsåg nationalitetsbestämningen, ändock formellt protesterade och detta troligen av inrikespolitiska skäl. Därmed hade han som landets statsminister eftersatt nationens bästa och låtit inrikespolitiska motiv och hänsyn styra en utrikespolitiskt och säkerhetspolitiskt ytterst känslig hantering av stor betydelse för nationen. Utredaren har lyssnat till kommentarer av politiker över hela det politiska spektrumet, liksom till tjänstemän i denna fråga. För- ståelsen för statsministerns handlande har därvid varit betydande. Trots detta måste från utredningens sida i genomförandet av dess uppdrag kritiken vägas noga. Statsministerns och regeringens problem var att handlings- utrymmet minskade betydligt när betänkandet väl offentliggjordes. Redan när regeringens säkerhetspolitiska grupp sammanträdde efter det att försvarsministern informerat statsministern 25 UD telegram till den svenska ambassaden i , . om nationalitetsbestämning, slog ord- föranden, statsminister , fast att om kommissionen var enig, måste dess resultat godtas, sakligt och politiskt.26 Ingen i gruppen, inklusive utrikesminister , ifrågasatte, på direkt fråga, kommissionens slutsatser. Med andra ord anslöt sig regeringen och utrikes- och säkerhetspolitiska expertis till ut- pekandet. Detta utesluter inte att ställningstagandet gjordes i en ovanlig situation, eftersom den svenska politiska scenen tiden efter den nya regeringens tillträde präglades av en debatt om utrikespolitiken, av ett slag som i fränhet inte haft sitt motstycke sedan Hjalmarson-affären 1959.27 De som sovjetiska, i den allmänna politiska atmosfären, upplevda ubåtskränkningarna hade av regeringens och i synnerhet Palmes, politiska motståndare i debatten tagits som intäkt för ett systemfel i svensk säkerhetspolitik, där regeringen föreföll ignorera de reella militära hoten mot landet och i närområdet till förmån för orealistiska försök att med neutralitetspolitiken som bas föra avspännings- och nedrustningspolitik i och globalt. Trovärdigheten i säkerhetspolitiken tycktes nu genom ubåts- kränkningarna ifrågasättas av främmande makt. Statsministern hade slagit hårt tillbaka mot sina kritiker. Media var så nära i uppror som svenska media kan vara. När nu i denna situation en politiskt sammansatt, av regeringen själv utsedd, kommission ledd av en av landets mest respekterade äldre statsmän, därtill hemmahörande i regeringspartiet, framlägger ett enhälligt betänkande, fanns det i politiskt hänseende inget utrymme för att uttala tveksamhet i sakfrågan eller för att avstå från att associera sig med kommissionens bedömningar. Sannolik- heten, utrikespolitiskt och militärt, var dessutom överväldigande för att de konstaterade kränkningarna var sovjetiska. Det fanns bara den irriterande lilla detaljen att detta inte var bevisat. 26Jfr , Ubåtsfrågan – misstroendeklyftan total, Kungliga Krigsvetenskaps- akademins Handlingar och , 1999:6. 27Den s.k. Hjalmarson-affären utspelade sig och var en utrikespolitisk strid mellan högerledaren och ledande politiker inom socialdemokratin, främst statsminister . Denna strid kulminerade i och med den socialdemo- kratiska regeringens vägran, , att godkänna som repre- sentant i den parlamentariskt sammansatta FN-delegationen. Bakgrunden till detta agerande var dock högerledarens kritik mot planerade besök till och meningsskiljaktigheter rörande den svenska neutralitetens utformning. För en längre mer utförlig beskrivning se, , Hjalmarson-affären. Ett politiskt drama i tre akter (Nerenius & Santérus, , 1997). Det kan alltså i efterhand sägas att det skulle ha varit stats- mannalikt och principiellt riktigt av statsministern att inte reagera som skedde mot . Men det är inte svårt att föreställa sig den uppståndelse som skulle brutit ut politiskt och medialt om regeringen avvisat slutsats i frågan om nationalitetsbestämning. Till detta kom att i likhet med majoriteten av befolk- ningen personligen bedömde det som sannolikt att stod bakom kränkningarna. Även om indiciekedjan alltså föreföll tunn, vägde en sakuppgift tungt, som själv betonade, näm- ligen Försvarsstabens försäkran i promemorian att signalspaningen entydigt visat det är fråga om en Warszawapakt- ubåt. Detta olyckliga påstående av Försvarsstaben visade sig, som ovan beskrivits, sedermera inte tåla granskning och utmönstrades gradvis. Parallellt med detta växte Palmes skepticism i vad avsåg de återkommande kränkningsuppgifterna. hade emellertid ini- tialt varit nöjd med det sätt på vilket Försvarsmakten hanterat Hårsfjärden-krisen, vilket varit ägnat att stärka neutra- liteten och han hade därför biträtt långtgående militära reaktioner i händelse av nya kränkningar. , dagen efter tillsättande, hade sålunda ut- talat att regeringen hade möjlighet beordra militären sänka en främmande ubåt, och att den som övervägde en kränkning borde ta detta med i beräkningen.28 hade varit noga med att kommissionen inte skulle utsättas för politiska påtryckningar utan arbeta så konfiden- tiellt och oberoende som möjligt. Det blev därför aldrig fråga om att kommissionsordföranden skulle ge statsministern möjlighet att genom kontakt påverka innehållet i det kommande betänkandet. Att den inre kontrollen emellertid inte var vattentät framgår av att t.ex. centerpartiledaren orienterades i förväg av , i det uppenbara syftet att pressa kommissionens centerledamot att ansluta sig till majoriteten i frågan om nationalitetsbestämning. Överbefälhavaren fick information om att kommissionens ordförande lutade åt att utpeka och skrev i sin dagbok att försvarsminister , som också måste ha varit informerad om dennes tänkande, var oroad över detta och sa sig skulle tala med allt att döma tycks inget av detta ha läckt till statsministern som föreföll ovetande fram till när han preliminärt orienterades av och när försvarsministern gör sin före- dragning. Allt detta sammantaget gör det svårt att i en efterhandsbedöm- ning ansluta sig till kritiken mot regeringens hantering av Ubåts- betänkande, och förebrå, än mindre klandra, statsministern för hans accept av slutsatserna i vad avsåg nationalitetsbestämningen i betänkandet. Inte minst signalspaningsinformationen som den ursprungligen presenterats hade i praktiken omöjliggjort för regeringen att inta en hållning som hade varit konträr mot kommissionens betänkande. Däremot finns det anledning att närmare diskutera den nytill- trädande socialdemokratiska regeringens politiska hantering i stort av ubåtskränkningarna. Det framgår av beskrivningen om rege- ringens problem med betänkande att den delvis hade tappat kontrollen över frågans bedrivande. Frågan uppstår då om lämpligheten av att tillsätta Ubåtsskydds- kommissionen, vilket skedde , endast efter regeringstillträdet. Därmed avhände sig regeringen kontrollen av ubåtsfrågan och därmed av den politiska utveck- lingen och hanteringen i vad avsåg ett upplevt grundläggande hot mot svensk säkerhet. Det socialdemokratiska partiet hade i septembervalet fått ett tydligt mandat ta över regeringsmakten av en valmanskår som haft anledning att oroa sig över rapporter om undervattenskränkningar. Varför tog då inte regeringen sitt ansvar och behöll kontrollen av frågan? Denna berörde så fundamentala aspekter på svensk säkerhet som trovärdigheten av den svenska neutralitetspolitiken, utformningen av säkerhets- och försvarspolitiken och kanske frågan om den valda utrikespolitikens funktionsduglighet. Statsministern såg undervattenskränkningarna som en följd av det nordeuropeiska områdets ökade strategiska betydelse. Han var väl medveten om den växande spänningen stormakterna emellan det andra , och hur denna återspeglades på den europeiska scenen, där han för övrigt själv hoppades kunna bidra till att förhindra ett sammanbrott för den av den västtyske förbundskanslern initierade hårt trängda avspänningsprocessen. En politiskt sammansatt kommission skulle med nödvändighet bli beroende av det underlag Försvarsmakten skulle förse den med. Därtill måste statsministern ha förstått att skulle bli lyhörd mot de militära myndigheterna och att knappast någon av de övriga ledamöterna skulle kunna inta en mot ordföranden avvikande position eller hårdgranska den militära expertisens be- dömning, möjligen med undantag för centerpartisten . Givetvis hade regeringen, om den bibehållit kontrollen över ubåtsfrågan, varit beroende av de militära myndigheterna för sak- information och professionell analys av kränkningarna. Men det hade ankommit på regeringen att i enlighet med sitt konstitu- ansvar bedöma och behandla ubåtsfrågan i ett övergripande utrikes- och säkerhetspolitiskt perspektiv. Det borde vara varje regerings skyldighet att hålla fast i frågor som sålunda kan få ett avgörande inflytande på landets förbindelser med främmande makt eller som kan kasta landet in i en kris eller konfrontation, vilket också framgår av Regeringsformen. Ubåtsfrågan kom att starkt påverka svensk utrikespolitik och komplicera ett rationellt angreppssätt på säkerhets- och försvarspolitiken. Men orsaken till denna bekymmersamma utveckling var inte, som det hävdats, att regeringen anslöt sig till slutsatser, utan att statsministern och regeringen avhände sig kontrollen genom att tillsätta kommis- sionen. Det måste alltså konstateras att statsministerns och regeringens tillsättande av innebar att regeringen fick svårt att leva upp till sitt konstitutionella ansvar. Den politiska utvärderingen och hanteringen av direkta utmaningar mot landets säkerhet måste vara en regerings huvuduppgift. Regeringen hade fått väljarnas förtroende och skulle, om den behållit kontrollen av ubåtsfrågan, i synnerhet Hårsfjärden- incidentens tekniska och politiska uppföljning, kunnat leva upp till detta förtroende och det ansvar som åvilade den. Regeringens hantering av ubåtsfrågan i detta tidiga stadium kan sålunda inte karaktäriseras som fullt tillfredsställande. 5Politisk konfrontation och fortsatta kränkningar Hårsfjärden-incidenten och efter- följande utvärdering, i synnerhet dess utpekande av blev slutpunkten och följdes av av konfrontation både utåt gentemot och än mer inåt i inrikespolitiken. I det senare avseendet blev den direkta och in- direkta följden en rad s.k. affärer1 vars sakinnehåll i efterhand kan förefalla triviala, men vars undertext reflekterade djupgående prin- cipiella och politiska motsättningar i synen på svensk säkerhets- politik. De lämnade också kvar bestående antagonismer i svenskt politiskt liv. I detta sammanhang ankommer det på utredningen att helt kort beröra de affärer som har haft en direkt koppling till ubåtsfrågan. Bildt-affären rörde en kritik från statsminister mot riks- dagsman , tillhörande moderata samlingspartiet, tillika ledamot av , för att denne kort efter offentliggörandet av kommissionens betänkande med dess utpekande av hade besökt och att i ha sammanträffat med bl.a. representanter för amerikansk underrättelsetjänst. Palmes kritik som han själv kallade reprimand framfördes vid ett sammanträde i den 20 maj 1983.2 uttryckte offentligt sitt missnöje över statsministerns agerande i . I ett unikt offentligt uttalande av den samlade socialdemokratiska rege- ringen riktades skarp kritik mot Bildt för vad som regeringen bedömde hade förekommit i form och innehåll under Bildts besök i . , när kom till tals i konstitutions- 1Flera av dessa affärer kommer att belysas utifrån principiella utgångspunkter i den säker- hetspolitiska utredningen som är under beredning parallellt med innevarande utredning. Statsminister uttalanden refererades dagen efter i , . svarade i , . Politisk konfrontation och fortsatta kränkningar utskottet, hävdade han att syftet med resan varit att diskutera de amerikansk-sovjetiska reaktionerna och läget i de olika nedrust- ningsförhandlingarna, och att syftet alltså inte varit att diskutera ubåtskränkningar.3 Min bedömning av denna politiska kontrovers är att, eftersom det inte förelåg ett vare sig legalt eller formellt förbud om sådana kontakter som Bildt genomfört, frågan om hans resa borde ses som en lämplighetsfråga, där politiska partier kunde ha olika upp- fattningar. Statsministern hade dragit slutsatsen att eventuella sov- jetiska intrång möjligen kunde ha varit uttryck för sovjetisk miss- tro rörande stabiliteten och trovärdigheten av den deklarerade neutralitetspolitiken. Efter det att i sitt betänkande dels utpekat , dels givit förslag till stärkandet av ubåtsskyddet, hade uppgiften att stärka den svenska säkerhetspolitiken blivit tvåfaldig, nämligen att fördjupa neutra- litetspolitikens trovärdighet och att bygga upp en robust ubåts- jaktskapacitet. Det senare uppdragets genomförande kunde inledas i relativ politisk enighet medan betydelsen och relevansen av det första blev omtvistad. För den socialdemokratiska regeringen och i synnerhet för statsministern blev befästandet av den förda neutralitetslinjens tro- värdighet det politiska medel som skulle minska det säkerhets- politiska hotet och frekvensen av sovjetiska ubåtskränkningarna. I detta perspektiv och snart efter framläggandet av kommissions- betänkandet befarades att en kontakt av en av Ubåtsskyddskom- missionens mest prominenta ledamöter med amerikansk under- rättelsetjänst skulle försvåra statsministerns politik att stärka neutralitetspolitikens trovärdighet i sovjetiska ögon. Moderata samlingspartiet hade uppenbarligen hyst en annan bedömning av den lämpligaste politiska hanteringen av det uppkomna läget. I efterhand är det svårt att dela regeringens kritik mot Bildts resa, i synnerhet som dess syfte skulle bl.a. ha varit att diskutera ame- rikansk-sovjetiska förbindelser i det skärpta läge som förelåg , ett helt rimligt skäl. Eftersom grunden för denna tvist avsåg skilda angreppssätt på den politiska uppföljningen av kommissionsbetänkandet finns det liten anledning för utredaren att i efterhand ta ställning i konfliktens formella aspekter. Kontroversen gav emellertid en tydlig illustration av två distinkt olika svar på den utrikespolitiska utmaning som ubåtskränk- 3 KU 1983/84:30, kapitel 12. Politisk konfrontation och fortsatta kränkningar Den socialdemokratiska prioriteringen blev så- lunda att söka stärka och förtydliga neutralitetspolitiken. Den bor- gerliga oppositionen och då i synnerhet moderata samlingspartiet, föreföll snarare vilja stärka den svenska säkerhetspolitikens verklig- hetsförankring genom att tydliggöra hotbilder och skarpare mar- kera värdet i en orientering av och en avstämning med den för- modade kränkande statens ledande opponent. Denna s.k. Bildt-affär är den principiellt mest intressanta av de många affärerna . Även om polemiken, liksom en del av de politiska greppen, efter svenska förhållanden blev täm- ligen hård, alltför hård kan tyckas, bidrog konfrontationen till att lyfta fram de utrikespolitiska vägvalen. Den berörde den grund- läggande frågan om neutralitetspolitiken som ett verksamt medel för svensk säkerhet. Om än försiktigt ifrågasatte moderata sam- lingspartiet om neutralitetspolitiken utgjorde en tillräcklig för- svarslinje. Man menade istället att det svenska försvarets förmåga var helt avgörande för den nationella säkerheten. Enligt fanns det ett systemfel i syn på och så länge detta systemfel fanns skulle förmåga att möta hot från förbli bristfällig.4 Socialdemokraterna vidhöll mot detta att sovjetiska ubåtsintrång tvärtom motiverade en ytterligare betoning av fastheten och konsekvensen i utrikespolitiken och att någon radikal omprövning av säkerhetspolitiken till följd av kränkningarna inte var motiverad. enade sig dock sidorna om behovet av att förstärka förmågan att värna territoriet och avvisa kränkningar genom förbättring av ubåtsjaktsförmågan. Dessa politiska meningsskillnader kom till förnyad behandling i den s.k. Ferm-affären. Denna hade sitt ursprung i de kontakter som , FN-ambassadör, på statsminister uppdrag tagit efter det att betänkande hade offentliggjorts . var sekreterare i eller den Oberoende Kommissionen om Säkerhet och Nedrustning vilken under Palmes ordförandeskap hade utarbetat en rapport betitlad Gemensam Säkerhet. hade i till den sovjetiske medlemmen av Palme- kommissionen, , chef för och vid den sovjetiska och medlem av centralkommitté, framfört klagomål mot ubåts- 4 Termen systemfel finns beskrivet av i , . Se också , Vem värnar ? : Striden om säkerhetspolitiken (Timbro, , 1985), s. 33 42 och 185 194. Politisk konfrontation och fortsatta kränkningar kränkningarna och bett Arbatov utöva sitt inflytande i Kreml för att få dem att upphöra. hade pekat på möjligheten av en s.k. back-channel, dvs. en informell och i princip hemlig kontakt för dialog i frågan. Genom denna kanal, föreslog , kunde svensk militär expertis lägga fram bevis om kränkningar.5 (I bilaga 3 återfinns en fullständig version av det s.k. . Brevet skickades av från till statsminister i och är daterat .) Ironiskt nog kom som statsminister att återuppliva tanken på expertkontakter i form av de svensk-sovje- tiska ubåtskonsultationerna. Ferms samtal med Arbatov redo- visades i en korrespondens direkt med statsministern. Oppo- sitionen fångade upp informationer om Ferms aktivitet och häv- dade att mildrat kritiken mot för ubåts- intrången.