sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommittén anser att en mer grundlig analys av kommunens skyldigheter vid bistånd i form av hjälp med anskaffning av bostad därför är både proportionerlig och önskvärd. För att få ett bättre underlag för en sådan analys föreslår kom- mittén att , och länsstyrelserna ges i SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering uppdrag att kartlägga hur bostadsfrågor hanteras inom social- tjänsten för andra grupper än de som ges en särskild rätt till bostad enligt LSS och 19 21 §§ SoL. Med utgångspunkt från resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommunerna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska instrument. Det är kommitténs uppfattning att finansieringsprincipen skall tilläm- pas i den mån analysen leder till ökat bostadspolitiskt ansvar för kommunerna. och bör ges i uppdrag att med ut- gångspunkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kom- munerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta grupper. Statliga incitament bör övervägas för att premiera goda exem- pel och för att stödja nya initiativ. Det kan ske antingen genom ändrad inriktning av befintligt stöd eller genom att ett nytt stöd införs. Behovet av åtgärder för att stärka behandlingen av boende- sociala frågor i kommunernas boendeplanering tas upp i av- snitt 6.7.3. Frågan om en bostadsanvisningsrätt för att underlätta för att få tag i bostäder från privata fastighetsägare diskuteras i avsnitt 6.7.4. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 6.7.3Komplettering av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Kommitténs förslag: Lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar kompletteras med en regel om att kom- munfullmäktiges beslut om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning skall fattas genom ett särskilt beslut av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar innehåller f.n. inga krav på fullmäktiges beslut om riktlinjer för bostadsför- sörjningen. Sådana krav skulle t.ex. kunna avse hur ofta sådana beslut fattas, hur besluten tas och dokumenteras eller vilket innehåll de skall har. Regeringen hänvisade i prop. 2000/01:26 när det gäller frågan om formkrav för besluten om dessa riktlinjer till Allbo-kom- mittén (s. 26): Regeringen anser att det är lämpligt att avvakta Allbo-kom- mitténs förslag innan några särskilda formkrav ställs på behand- lingen av riktlinjer för bostadsförsörjningen i kommunfullmäk- tige. Detta gäller exempelvis kravet från några remissinstanser att kommunfullmäktige bör ta ställning till kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen med viss regelbundenhet. skriver i sitt betänkande (BoU 2000/01:2, s. 10) om bostadsförsörjningsfrågor m.m. att beslut om riktlinjer bör fattas av fullmäktige minst en gång per mandatperiod för att garantera att frågan hålls aktuell och anpassas efter förändringar i de lokala förutsättningarna. Utskottet, som noterar att frågan skall behandlas av , förutsätter att så kommer att ske utan att frågan närmare regleras i lagen. I den mån detta inte blir fallet finns det anledning för utskottet att på nytt ta upp frågan till bedömning. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Krav på fullmäktiges behandling av riktlinjerna Kommittén noterar att en ordning där kommunerna förutsätts besluta om riktlinjer en gång per mandatperiod kan riskera att leda till att bostadspolitiska frågor överskuggas av andra an- gränsade frågor om inte särskilda krav ställs på fullmäktiges beslut om riktlinjerna. Några av de instanser till vilka prome- moria Kommunernas bostadsförsörjningsansvar remitterades, bedömde att beslut kan behövas oftare, t.ex. , för att säkra en kontinuerlig demokratisk förankring. Som t.ex. Bo- verket framförde skulle det dock med en sådan ordning i många fall räcka med att en aktualitetsförklaring beslutas. Kommittén anser därför att ett krav på beslut om riktlinjer för bostadsför- sörjningen minst är en onödigt långtgående regle- ring. Ett exempel på en fråga som kan överskugga behandlingen av riktlinjer för bostadsförsörjningen en gång per mandatperiod är den aktualitetsförklaring av översiktsplanen som ska beslutas i fullmäktige en gång per mandatperiod. Som framgår av avsnitt 6.4.2 behandlar många kommuner bostadsförsörjnings- frågor i översiktsplanen eller i lokalt avgränsade fördjupningar av översiktsplaner för olika orter i kommunen. Översiktplanen och fördjupade översiktsplaner för olika orter i kommunen är ett av kommunens viktigaste medel för styra förändringar i den byggda miljön är det naturligt att en kommuns ambitioner för bostadsbeståndets utveckling också kommer till uttryck i översiktsplanen. Översiktsplanen och dess fördjupningar kan också vara ett bra sätt att engagera medborgarna i boende- planering. Kommittén ser ändå ett stort värde i att bostads- frågorna ges en självständig behandling i fullmäktige med viss regelbundenhet. Kommittén anser mot denna bakgrund att en tillräcklig be- lysning och förankring av bostadspolitiska frågor i kommunerna kan åstadkommas om frågorna tas upp till särskild debatt i full- mäktige minst en gång per mandatperiod. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering att en regel med motsvarande innehåll tas in i 1 § lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Kommittén anser inte att staten närmare bör reglera innehållet i dessa kommunala riktlinjer. har som kommittén kon- staterat i uppdrag att ta fram och sprida exempel som närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta med bostadsförsörjningsplaneringen. Kommittén delar den syn på riktlinjernas och planeringens innehåll som uttrycks i prop. 2000/01:26 (s. 16 f). Kommittén ser ändå anledning att något kommentera innehållet i sådana kommunala riktlinjer, inte minst för den betydelse de kan komma att få i den lokala debatten om allmännyttans framtida roll i kommunen. Sådana kommunala riktlinjer bör enligt kom- mitténs mening uppfylla följande krav: planeringen måste bygga på en utvecklad dialog med alla berörda, innefatta tillräckligt med tid för eftertanke och andra bedöm- ningar, vid behov vara mellankommunalt sammanvägd, innehålla en helhetssyn på boendet, omfattande alla invånares behov, innebära ett arbete baserat på aktuell statistik och kunnande, leda till åskådliga, tydliga och gripbara prognoser med mål och konsekvensbeskrivningar, och leda till ett program för genomförande. Som framgår av redovisningen av Boendesociala beredningens arbete i kapitel 7 inriktas kommunernas redovisningar av boen- desociala frågor i sin boendeplanering på ett fåtal svaga grupper, nämligen de som kommunen enligt tydliga lagdirektiv har ansvar för. Genomgående är det således mest boendesituationen för äldre samt fysiskt och psykiskt funktionshindrade som tas upp SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering till diskussion i dokumenten. Ett fåtal kommuner belyser t.ex. problematiken med hemlösa, ungdomsbostäder, studentboende, och bostäder för personer med utländsk bakgrund. Kommittén anser att det är angeläget att planeringen utvecklas så att den omfattar bl.a. åtgärder för att tillgodose svaga gruppers behov. Något om begrepp kring bostadsförsörjning och boendeplanering Det bör stå kommunerna fritt att själva välja hur man vill be- nämna sina riktlinjer och program för bostadsförsörjningen. Men det kan ändå enligt kommitténs mening vara på sin plats att kort beröra rådande terminologi. Bostadsförsörjnings- planering liksom kommunalt bostadsförsörjningsprogram är enligt kommitténs mening begrepp som inte fullt ut ger en adekvat och uttömmande beskrivning av de aktuella planerings- aktiviteterna. Planeringen och programmen måste omfatta såväl nypro- duktion, ombyggnad och bestånd som boendesociala frågor. kopplingar behöver upprätthållas till annan lokal och regional planering. Exempel på begrepp som enligt kommitténs uppfattning ger en mer adekvat beskrivning av aktiviteterna är boendeplanering och boendeprogram. Ett begreppsskifte skulle kunna förenkla, förtydliga och mar- kera ett förnyat synsätt och en förväntan på en modern och mer ändamålsenlig planering. Det handlar om en planering som tar stor hänsyn till de boendes villkor, till hur olika bostadsområden och bostadsmarknader utvecklas och till kommunens roll både som ägare av allmännyttiga bostäder och som samordnande aktör lokalt. En ytterligare markering av det samlade kommunala ansvaret för boendefrågor lokalt vore om det i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar införs hänvisningar till vissa bestäm- melser i och socialtjänstlagen som rör kommunernas boendeplanering och om det till lagen om kom- Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering munernas bostadsförsörjningsansvar överförs den materiella regeln i lagen om kommunalt stöd till boendet. Incitament i form av statligt stöd bör övervägas för att stödja utvecklingen av boendeplaneringen i kommunerna. Det kan t.ex. gälla samverkan mellan boendeplanering och . 6.7.4En bostadsanvisningsrätt eller andra åtgärder att stärka bostadsförmedling Kommitténs bedömning: 1. En bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden bör inte införas nu trots problem på lokala bostadsmarknader, särskilt sådana med brist på bostäder. Ett viktigt skäl är en utbredd tveksamhet i kommunerna. Ett ställningstagande bör avvakta kommunernas försök att nå frivilliga överenskommelser med lokala fastighetsägare. Det gäller inte minst i kommuner där beslut fattas om att inrätta en obligatorisk bostadsförmedling enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Utvecklingen av utsatta gruppers boende inger stark oro och bör följas noggrant. Goda skäl finns att redan nu allvarligt överväga någon form av anvisningsrätt för , för både förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt, särskilt i orter med bostadsbrist. Ett ökat medvetande behövs bland alla fastighetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt. Kommittén förordar dock inte att en anvisningsrätt för införs . Även i detta fall anser kommittén att effekter av föreslagna statliga insatser bör avvaktas (avsnitt 6.7.5) och att parternas agerande på bostadsmarknaden bör beaktas. Former för de privata fastighetsägares medverkan i både bostadsförmedling och bostadsanvisning bör vid sidan av ev. överenskommelser med kommunen dokumenteras lokalt som en SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering värdefull komplettering av de riktlinjer om goda sed som an- tagits av . De allmännyttiga företagens medverkan både i den generella bostadsförmedlingen och arbete med bör under- lättas genom ägardirektiv från kommunen. Regeringen hänvisade i prop. 2000/01:26 när det gäller frågan om en bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kommunala bostadsförmedlingen till (s. 16): Regeringen anser att man bör avvakta över- väganden när det gäller frågan om behovet av en särskild lag om bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kommunala bostadsförmedlingen. Till bakgrunden hörde att flera remissinstanser har påpekat att en förutsättning för att en bostadsförmedling skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt är att den får möj- lighet att förmedla i princip alla lediga hyreslägenheter. Förslaget om skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling borde då enligt remissinstanserna kompletteras med en ny bostadsanvisningslag. En bostadsanvisningsrätt skulle i praktiken rikta sig till privata fastighetsägare och kan ses som ett komplement till de ägardirektiv som kommunen kan besluta för kommunägda bostadsföretag (se även diskussionen i avsnitt 2.8). skriver bl.a. följande om behovet av en bostadsanvisningslag i sitt betänkande om Bostadsförsörjnings- frågor m.m. (bet. 2000/01:BoU2, s. 15): Det är uppenbart att kommunala bostadsförmedlingar inte kan fylla sin funktion om de inte erhåller lägenheter att förmedla. Kommu- nerna måste ges verktyg för detta. Ett verktyg som skulle kunna användas i detta sammanhang ärett återinförande av en bostads- anvisningslag. I likhet med regeringen anser utskottet att Allbo- kommitténs övervägandenbör avvaktas innan ställning tas i frå- gan. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommittén har som utgångspunkt för den fortsatta diskus- sionen förutsatt att sådana anvisningsregler i den utsträckning de avser bostäder i det befintliga beståndet skulle ha samma principiella uppbyggnad som motsvarande regler i lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt. Det innebär att reglerna i första hand skulle fungera som medel för att stärka kommunens ställning vid diskussioner om frivilliga överens- kommelser om bostadsförmedling och bostadsanvisning. Allmänna argument för en bostadsanvisningsrätt pekar i citatet ovan på ett symmetriargument för att införa en anvisningsrätt. Rätten behövs enligt detta synsätt för att ge innehåll i form av bostäder att förmedla till den bostadsförmedling som kommunerna nu blir skyldiga att inrätta vid behov. Att införa regler om obligatorisk bostads- förmedling utan att säkra ett tillflöde av lägenheter till förmedlingen anses i detta synsätt som att vältra över ett ansvar på kommunerna utan att ge dem tillräckligt med medel för att leva upp till ansvaret. Andra argument som kan föras fram för en anvis- ningsrätt är: Minskad omfattning av bostadsförmedling reg- ler om förmedlings- eller anvisningsrätt togs bort. Redovisade svårigheter för existerande förmedlingar att få tag i lägenheter. Redovisade svårigheter för utsatta hushåll att på egen hand få tillgång till bostad oavsett om det råder generell brist eller överskott i kommunen. Redovisade ökande svårigheter för att få tag i lägenheter till förtursförmedling och till sociala, eller kom- munala, kontrakt. Försäljning av allmännyttiga bostäder, som stått för huvud- delen av lägenheter både till bostadsförmedling och till behov. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Risk därmed för att svaga hushåll koncentreras alltmer i allmännyttiga bostäder. Allmänna argument mot en bostadsanvisningsrätt Bland annat följande argument har å andra sidan förts fram i kommunkontakter m.m. mot en lag om bostads- anvisningsrätt. En skyldighet för fastighetsägare att lämna bostäder till bostadsförmedling skapar inte fler bostäder utan kan möj- ligen leda till en annan fördelning av de bostäder som blir lediga. Därmed saknar den direkt betydelse för huvud- problemet, bristen på och låg nyproduktion av hyresbostä- der. Ytterligare reglering minskar intresset av att alls bedriva privat bostadsförvaltning. På överhettade mark- nader är problemet kanske snarare om privat hyresrätt kommer att finnas kvar i rimlig omfattning än vilka som bor i den boendeformen. kan behövas, särskilt i kom- muner med bostadsbrist, men den lyckas bäst när den be- tonar sin serviceroll i stället för en myndighetsuppgift. Inriktningen är snarare att etablera en dialog med lokala fastighetsägare. Staten kan bäst hjälpa till i detta arbete genom att upplysa om kommunernas möjligheter och sprida goda exempel. De privata fastighetsägarnas ovilja att medverka i förturs- verksamheten och hjälpa kommunerna med sociala/kom- munala kontrakt kan ofta förklaras av kommunens bristande förmåga att tydliggöra rollfördelningen och att lämna tillräckligt stöd. Viljan att medverka ökar i takt med att dessa osäkerheter undanröjs. Kontrollsvårigheter vid bevakning av anvisningsrätten i befintliga hyresrätter. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommitténs bedömning av tidigare regler om bostadsanvisningsrätt Kommittén har översiktligt granskat tidigare regler om kommu- nal bostadsanvisningsrätt. Granskningen har inriktats på lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt. Kommittén gör bedömning att lagens avvägning mellan kom- munens bostadsförsörjningsintresse och fastighetsägarens intressen kan betraktas som rimlig med hänsyn till att tillgång till en bostad kan ses som ett angeläget allmänt intresse. Lagen innehåller skyddsregler som förhindrar diskriminering av enskilda fastighetsägare eller annat oacceptabelt ingrepp i någon enskild fastighetsägarens intresse. Anvisningsrätten var tids- begränsad och undantag fanns för mindre fastigheter. Bostads- utskottet gjorde bedömningen att regler om bostadsanvisning m.m. med motsvarande innehåll inte strider mot skyddet för äganderätten enligt 2 kap. 18 § första stycket RF (bet. BoU 1987/88:4 s. 3 ff). Kommittén delar denna bedömning. Lagen medförde inte någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utan innebar att staten ställde ett verktyg till kom- munernas förfogande. Det stod sedan kommunerna fritt att med kunskap om sin egen situation välja att tillämpa eller att avstå från att tillämpa verktyget. Kommittén utesluter inte att ny lag med motsvarande regler om bostadsanvisningsrätt skulle kunna vara ett effektivt verktyg för kommuner som har svårigheter att få till stånd frivilliga överenskommelser. För denna bedömning talar dels tidigare uppföljningar av äldre regler, dels de redovisningar som lämnats vid kommitténs kommunkontakter och diskussioner om fri- villiga avtal mot bakgrund av då gällande lagregler om anvis- ningsrätt. Mot detta måste vägas bl.a. de ovan redovisade argumenten mot regler om en bostadsanvisningsrätt. Det bör dessutom understrykas att en generell bostadsför- medling finns endast i ett fåtal kommuner. Å andra sidan är svårigheter mycket utbredda. En allmänt redo- visad erfarenhet är att de allmännyttiga företagen tar ett opro- SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering portionerligt stort ansvar. Det gäller även om kan ha stora svårigheter att placera hushåll också i detta bestånd. Det finns dock exempel på kommuner där privata fastighetsägare tar ett lika stort ansvar som allmännyttan. Enligt kommittén är det därför också viktigt att se närmare på i vilket sammanhang regler om anvisningsrätt skulle tillämpas. Det bör erinras om att man skiljer mellan de två olika situationer få kommunen behöver få tillgång till lägenheter (se av- snitt 6.4.4). 7.att vara ett instrument vid fördelning efter fastställda prin- ciper av bostäder bland sökande på den generella bostads- förmedlingen och 8.att svara för förtursverksamhet, främst som stöd för ut- satta/svaga hushåll, och sociala/kommunala kontrakt m.m. Behovet av en anvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden Frågan om en anvisningsrätt för den allmänna bostads- marknaden måste ses mot bakgrund av dagens ringa omfattning av bostadsförmedling i kommunerna. Bostadsförmedling är av störst betydelse för den allmänna bostadsmarknaden när det är brist på bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Det är bl.a. därför som antalet bostadsförmedlingar minskat under 1990- talet, jämför avsnitt 6. En följd av den omsvängning som är på gång på bostads- marknaden och av det nya lagkravet på kommunerna att om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ordna bostadsför- medling, kan bli att flera bostadsförmedlingar inrättas de när- maste åren. Det är naturligt att mot denna bakgrund fästa störst avseende vid de bedömningar som görs av de kommuner som f.n. har en egen bostadsförmedling när det gäller behovet av en bostadsanvisningsrätt. Av dessa kommuner förmedlar omkring hälften, däribland , privata hyreslägenheter, i regel med stöd i ett frivilligt förmedlingsavtal eller i exploaterings- Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Exempel på ytterligare kommuner är , och . Kommuner som förmedlar lägenheter från privata hyresvärdar ligger oftare i tillväxtregioner än andra kommuner med samordnad bostadsförmedling. I flera fall har bostadsförmedlingen tillgång till nyproducerade bostadsrätter och tar också hand om kommunens tomtkö. Kommittén har haft kontakt med cheferna för bostadsför- medlingen eller motsvarande verksamhet i , och : I har träffat en överenskommelse med staden om att av ledig- blivna lägenheter skall lämnas till Bostad för förmed- ling. rekommenderar sina medlem- mar att följa överenskommelsen. har i ett mål om förvärvstillstånd uttalat att det får anses att den fastighetsägare som illojalt åsidosätter rekommendationen inte iakttar god sed i hyresförhållanden (Beslut , nr SÖH 249). bostadsmarknad präglas av låg rörlighet, ombild- ning av både privata och kommunala bostäder till bostadsrätter, låg nyproduktion av hyresbostäder och den situationen av flera stora fastighetsägare säljer fastigheter med hyresrätter för om- bildning till bostadsrätter. Tillsammans utgör detta det största problemet för bostadsförmedlingen. Bostadsförmedlingen är inriktad på att bygga upp en samarbetsrelation med berörda fastighetsägare och får successivt allt flera förmedlingsuppdrag från privata fastighetsägare i angränsande kommuner. En kom- munal bostadsanvisningsrätt ses av bostadsförmedlingen inte som ett relevant verktyg för verksamheten. Även andra kommuner i med egen bostadsförmedling pekar på vikten av dessa bostadsmarknads- faktorer för tillströmningen av både allmännyttiga och privata lägenheter till förmedling. Andra kommuner i regionen har dock inte lika lätt som att komma till tals med privata fastighetsägare. Cheferna för och BoForum i delar den bedömning som görs av bostadsförmedlingen i . SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Verksamheten i dessa två städer är i hög grad marknadsdriven; det är i princip hyresvärden och inte den bostadssökande som är kunden. Verksamheterna, som byggts upp i med en rela- tivt god tillgång på bostäder, kommer dock framöver att behöva verka i en svårare situation på den lokala bostadsmarknaden. Verksamheten i vänder sig uteslutande till privata fastig- hetsägare. I har dessutom det allmännyttiga bostadsföre- taget helt hand om sin egen bostadskö. I fall finns interna köer vid företagens medverkan sidan av Boplats ; samma upplägg finns i . Styrelsen i antog riktlinjer om god sed för hyresvärdar. Dessa riktlinjer ger en orientering om gällande regler och lagar samt om vad som anses vara god sed i ett hyresförhållande. Enligt riktlinjerna främjar ökad kännedom om vad som är god sed i hyresför- hållande förtroendet mellan hyresvärd och hyresgäst och kan förebygga missförstånd. Att iaktta god sed har dessutom eko- nomisk betydelse för hyresvärden en god hyresgästrelation skapar nöjda och därmed trognare och mer aktsamma hyres- gäster. Förbundet understryker vikten av att hyresvärden sam- arbetar med bostadsförmedlingen och erbjuder lägenheter för svårplacerade hushåll: Det finns numera olika slag av bostadsförmedlingar. På vissa orter sker förmedlingen i samarbete mellan olika fastighetsägare, på andra har man kvar en bostadsförmedling. Det är viktigt att samarbeta med bostadsförmedlingen för att underlätta omsätt- ningen av lägenheter. Det är också viktigt att erbjuda lägenheter till kommunen för svårplacerade hushåll, bl.a. för att undvika tvingande lagstiftningsåtgärder. (God sed för hyresvärdar, , 2000) som köpt kommunägda bo- städer har uttryckt en likartad syn i kontakter med kommitténs sekretariat. Kommittén gör mot denna bakgrund den sammantagna be- dömningen att en anvisningsrätt för den generella bostads- Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering förmedlingen inte bör införas . Kommittén bedömer att allt fler kommuner kommer att överväga att inrätta egen bostadsförmedling med medverkan av privata fastighetsägare.