sou · GPB3101d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är naturligt, eftersom renskötseln bedrivs inom ett stort område med skiftande förutsättningar. För att få ett verkligt engage- mang för miljöfrågor inom näringen är det inte önskvärt att miljöpla- nerna utformas efter en av myndigheterna given mall. Det är dock viktigt att och andra myndigheter tar på sig en stödjande och rådgivande roll när det gäller miljöarbetet. Även näringens egna organisationer har en viktig roll att spela i detta sammanhang. En miljöplan kan innehålla strategier för hur skador på mark och vegetation skall undvikas. Det kan gälla åtgärder för att anpassa ren- antalet till betestillgången, riktlinjer för hur anläggningar skall utfor- 158 Mål för en ny rennäringspolitik mas och lokaliseras samt hur barmarkskörning i samband med rensköt- selarbetet kan minska. Vidare kan en miljöplan innehålla program för utbyte av terrängfordon till mindre miljöstörande typer samt för att ut- veckla alternativa metoder i renskötselarbetet. En miljöplan bör också kunna innehålla planerade åtgärder för områden som redan skadats ge- nom överbetning, renars tramp eller barmarkskörning. Vi har fått uppfattningen att många samebyar aktivt är engagerade i arbetet med att se över hur verksamheten kan anpassas bättre till miljön och därigenom bli ekologiskt långsiktigt hållbar. Exempel på åtgärder som vidtagits eller planeras är att prova om hästar kan användas i renskötseln i stället för motorfordon, att byta ut skotrar mot sådana som är mindre miljöstörande och bättre för förarens hälsa, att använda mindre miljöstörande helikoptrar och att ta bort stängsel som inte behövs eller är olämpligt placerade. I avsnitt 7.3 föreslår vi att samebyarna skall redovisa tillståndet för sina betesmarker till . Redovisningarna skall sedan utgöra ett instrument för myndighetens tillsyn över samebyarnas förvaltning av betesresursen. De miljöplaner vi beskrivit ovan kommer att vara ett naturligt underlag för samebyarnas redovisning till tillsynsmyndighe- ten. I det moderna miljöarbetet är det numera en vedertagen uppfattning att det grundläggande ansvaret för en sektors naturresurser skall ligga hos de enskilda brukarna av resursen. Det innebär att de har ett ansvar för att bekosta de åtgärder som kan behövas av miljöhänsyn och som bör ingå som ett normalt led i verksamheten. Kostnadsansvaret gäller alla åtgärder som inte innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. För rennäringens del innebär det att det slutliga ansvaret för ren- skötselrättens naturresurser skall ligga på den organisation som förval- tar renskötselrätten, dvs. samebyn, och enskilda näringsidkare. Exem- pel på naturvårdsåtgärder som bör anses ingå som ett led i den normala verksamheten är att vid placering av anläggningar ta olika naturhänsyn samt att flytta anläggningar som kan anses mindre lämpligt placerade ur naturvårdssynpunkt. Ett annat exempel är att användningen av mo- torfordon i renskötselarbetet i större utsträckning anpassas till na- turvårdens behov. Som vi angett ovan finns det behov av utvecklingsarbete när det gäller alternativa metoder i renskötseln och miljöplaner. Finansieringen av sådana projekt bör delvis kunna ske bl.a. med medel som avsatts för rennäringen, t.ex. anslaget främjande av rennäringen och bygdemedel, EU-medel (t.ex. mål 1) och medel som avsatts för miljöändamål. Vi anser att ett miljömål för rennäringen bör utformas så att de ovan beskrivna målsättningarna för miljöpolitiken uppnås. I avsnitt 4.1.1 har Mål för en ny rennäringspolitik 159 vi redogjort för hur våra förslag till mål för en långsiktig rennärings- politik, kulturellt mål, ekonomiskt mål och miljömål, inbördes hänger samman. Där framgår att ett långsiktigt ekologiskt nyttjande av betes- markerna är en förutsättning för att renskötsel skall kunna bedrivas och således för att de ekonomiska och kulturella målen skall uppnås. Sam- tidigt bidrar renskötseln till att bevara höga natur- och kulturvärden i norra . Av de tre målen kan således inget sägas vara överordnat det andra. Det medför i det här sammanhanget att ett miljömål inte bör formuleras så att det motverkar de övriga målen. För ett sådant mål kan ett antal principer anges. De verksamheter som bedrivs med stöd av renskötselrätten skall utövas med hänsyn till naturresursernas långsiktiga produktionsförmåga, den biologiska mångfalden, natur- och kulturmiljövärden och värden för friluftslivet. 160 Mål för en ny rennäringspolitik Förvaltningen av renskötselrätten 161 5 Förvaltningen av renskötselrätten 5.1Särskild lag om renskötselrätt Rennäringslagen innehåller både civilrättsliga regler och regler om hur rennäring får bedrivas. Exempel på civilrättsliga regler i rennäringsla- gen är beskrivningen av de befogenheter som ingår i renskötselrätten och omfattningen av renskötselområdet. Dessa regler kan sägas motsvara de som för andra särskilda rättigheter till fastighet finns i jordabalken eller i det avtal som rättigheten grundar sig på. Exempel på regler i rennäringslagen som gäller hur näringen får bedrivas är bestämmelserna om högsta renantal och hänsyn till natur- och kultur- miljövården. Motsvarigheten till dessa regler för skogsbruket finns i skogsvårdslagen och för jordbruket i . Under vårt arbete har vi uppfattat att det förhållandet att renskötsel- rätten och rennäringen regleras i samma lag kan leda till oklarheter beträffande renskötselrättens karaktär. Det finns en risk att renskötsel- rätten endast uppfattas som en näringsrätt och inte som en särskild rätt till fastighet. Det kan leda till att renskötselrättens ställning i förhållan- de till äganderätten och andra särskilda rättigheter till fast egendom missuppfattas. Ett sätt att göra det tydligt att renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet skulle kunna vara att införa de civilrättsliga reglerna i jorda- balken. Renskötselrätten skiljer sig dock i viktiga avseenden från andra särskilda rättigheter till fast egendom. Några sådana viktiga skillnader är att den grundas på urminnes hävd i stället för på avtal eller beslut. En annan skillnad i förhållande till nyttjanderätter är att renskötselrät- ten saknar tidsbegränsning. Sammanfattningsvis anser vi därför att det skulle vara svårt att ordna in renskötselrätten i jordabalkens systematik. Vi har därför i stället valt att föreslå att renskötselrätten skall regle- ras i en särskild lag. I denna lag bör finnas de regler som beskriver hur renskötselrätten konkret kan utövas, det område där renskötselrätt gäller, vem som skall förvalta renskötselrätten och vad som gäller för förhållandet mellan renskötselrätten, äganderätten och andra särskilda rättigheter till fast egendom. 162 Förvaltningen av renskötselrätten Syftet med att dela upp bestämmelserna i två lagar är naturligtvis inte att på något sätt förändra renskötselrättens innehåll och omfatt- ning. Vi vill med uppdelningen åstadkomma ett nödvändigt förtydli- gande av att rennäringen grundar sin markanvändning på en särskild rätt till fastighet. Vi är medvetna om att det i vissa fall kan vara svårt att dra en tydlig skiljelinje mellan civilrättsliga och offentligrättsliga regler. Det är inte unikt för regler som rör rennäring och renskötselrätt, utan gäller även beträffande vissa regler i t.ex. skogsvårdslagen och . Vi anser dock att de eventuella nackdelar det kan medföra mer än väl upp- vägs av den fördel det innebär att förtydliga renskötselrättens karaktär av civil rättighet samt att ge spridning till detta synsätt. I detta kapitel presenterar vi våra överväganden och förslag beträf- fande renskötselområdet och förvaltningen av renskötselrätten. Vi be- handlar förhållandet mellan renskötselrätten och andra markrättigheter i kapitel 6. När det gäller hur renskötselrätten rent konkret kan utövas är detta, enligt domen i skattefjällsmålet (NJA 1981:1 s. 246 f), uttömmande reglerat i den nuvarande rennäringslagen. Det innefattar även rätt till grustäkt för husbehov och viss rätt till annat bete än renbete, även om det inte uttryckligen framgår av lagtexten, se kapitel 2. Mot denna bak- grund saknas det anledning för oss att självständigt behandla dessa be- stämmelser. Vi kommer dock att föreslå vissa förändringar av bestäm- melserna som en följd av våra förslag när det gäller förvaltningen av renskötselrätten. Dessa förslag diskuteras i anslutning till respektive avsnitt. Vi föreslår att det skall finnas regler om att byområden skall vara lämpade för sitt ändamål med hänsyn till betestillgång, behov av nödvändiga årstidsbeten och övriga omständigheter. Vi föreslår vi- dare att skall fatta beslut om indelning i byområde. Vårt förslag till nya regler om indelning i byområde innebär inte att äldre beslut om indelning automatiskt upphör att gälla. Innan fattar beslut skall som huvudregel sammanträde hållas med de be- rörda samebyarna. Det är dock inte nödvändigt att hålla sammanträ- de om samebyarna är överens och indelningen är lämplig. Berörda fastighetsägare bör få en möjlighet att yttra sig över den planerade indelningen. Förvaltningen av renskötselrätten 163 Det finns flera olika faktorer som påverkar renars betning, t.ex. vilka typer av betesväxter som finns, topografiska förhållanden och klimat. Dessa biologiska samband är viktiga att känna till när man diskuterar hur renskötselområdet bör delas in i lämpliga geografiska enheter. Eftersom det är fråga om komplexa samband som bör beskrivas för- hållandevis utförligt har vi valt att beskriva dessa i kapitel 3. Renskötselområdet består dels av året-runt-marker, dels av vinter- betesmarker. På vinterbetesmarkerna får renskötsel bedrivas – . kan förlänga vinterbetes- tiden om det behövs på grund av ogynnsamma väderleks- eller betes- förhållanden eller av annat särskilt skäl. Året-runt-markerna utgörs för det första av och Väster- bottens läns lappmarker ovanför odlingsgränsen. Vidare är de jämt- ländska renbetesfjällen och de områden inom och som vid utgången av tillhörde staten och som var särskilt upplåtna till renbete året-runt-marker. Med de senare områdena avses områden som av dåvarande Domänstyrelsen upplåtits för renbete. I samband med att upphörde och en del av marken överfördes till ett aktiebolag ändrades rennäringslagen så att rätten att använda dessa områden för renbete numera grundas di- rekt på lagen och inte på upplåtelse (prop. 1991/92:134 s. Året-runt-marker är vidare de områden i och Väster- bottens läns lappmarker som tillhör staten, tillhörde staten vid utgången av eller utgör renbetesland och där skogsrenskötsel av ålder bedrivits , sommaren eller hösten. De marker som tillhör staten och de som tillhörde staten vid utgången av kallas med ett gemensamt ord för kronomark. Renbetesland är mark som vid avvittringen förklarats utgöra renbetesland eller av ålder använts som sådant land. I får renskötsel bedrivas året runt inom ytterligare ett område. Den som är same kan få tillstånd (koncession) att bedriva renskötsel nedanför lappmarksgränsen inom område där renskötsel av ålder förekommer . I praktiken rör det sig om området längs och älvdalar. Koncessionsrenskötseln behandlar vi i avsnitt 7.4. Vilken typ av mark ett visst betesområde tillhör får betydelse bl.a. för hur vissa av de rättigheter som ingår i renskötselrätten får utövas. 164 Förvaltningen av renskötselrätten En annan viktig konsekvens är att inom året-runt-markerna får mark- ägare eller nyttjanderättshavare vid användningen av marken inte vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Året-runt-markerna skall fördelas mellan samebyarna i särskilda byom- råden. Ett sådant byområde kan även omfatta vinterbetesmark. En del av ett byområde kan vara gemensamt för flera samebyar om det före- ligger särskilda skäl. Det ansågs vid rennäringslagens tillkomst inte praktiskt genomförbart att dela in all vinterbetesmark i byområden bl.a. eftersom en stor del av markerna inte nyttjas regelbundet utan endast med speciella väderleks- och betesförhållanden. Det kan där- för vara svårt att avgöra bl.a. vilken av två eller flera byar som har störst behov av vissa betestrakter (prop. 1971:51 s. 159). Ett skäl för att dela in vinterbetesmarker i byområden kan vara att konkurrens råder mellan flera samebyar om att använda ett visst vinterbetesområde och att det finns risk för att området överutnyttjas. I förarbetena till rennä- ringslagen angavs dock att det vore önskvärt om vinterbetesområden i större utsträckning än reserverades för bestämda byar. fattar beslut om indelning i byområden. Beslutet får överklagas till länsrätten. Indelningen skall göras så, att områdena blir lämpade för sitt ändamål med hänsyn till betestillgång och övriga om- ständigheter. Samebyarna skall höras innan indelning sker och frågorna bör om möjligt lösas i samförstånd (prop 1971:51 s. 160). Genom rennäringslagen infördes begreppet betesområde. Med detta menas samebyns byområde och övriga områden som samebyn begagnar för renskötsel. Begreppet har betydelse för utövandet av de rättigheter som innefattas i renskötselrätten. Innebörden av begreppet har prövats av regeringsrätten i samband med beslut om rovdjursersättning. En koncessionssameby har enligt rennäringslagen inte något byom- råde. Reglerna i 6 § rennäringslagen om att vissa marker skall fördelas mellan samebyarna i byområden hänvisar endast till 3 § rennärings- lagen. Den bestämmelsen innehåller inte något om marker där konces- sionsrenskötsel kan bedrivas. Dessa bestämmelser finns i stället i 5 och 85 §§ rennäringslagen. Den avgörande geografiska enheten för konces- sionsrenskötseln är i rennäringslagen det område som anges i beslutet om koncession. Av 86 § rennäringslagen framgår att det för renskötseln inom koncessionsområde skall finnas sameby. Den sameby som åsyftas är en juridisk person bildad enligt rennäringslagen, inte ett geografiskt område, jmf. 1971:51 s. 197. Förvaltningen av renskötselrätten 165 Enligt rennäringslagen skall alla året-runt-marker delas in i byområden. Byområdet kan även omfatta vinterbetesmarker. En sameby kan också nyttja betesmarker som inte ingår i byområdet. Det gäller t.ex. om vin- terbetesmarkerna inte ingår i byområdet. I rennäringslagen kallas dessa områden tillsammans med byområdet för samebyns betesområde. Indelningen i byområden skall göras så att området blir lämpat för sitt ändamål med hänsyn till betestillgång och övriga omständigheter. I propositionen om rennäringslagen ges inte några exempel på vad som utgör övriga omständigheter. I betänkandet Rennäringen i (SOU 1968:16) anges att renskötarnas bostadsort såväl som vägar, stängsel eller andra hinder för renarnas strövning bör uppmärksammas vid frågans bedömning (s. 214). Även när det gäller indelningen av mark i fastigheter finns det före- skrifter om hur en fastighet skall vara beskaffad. Generellt innebär dessa regler att fastigheten skall vara varaktigt lämpad för sitt ändamål. Beträffande jordbruksfastigheter och mark avsedd för skogsbruk finns det även ett krav på att fastigheten skall kunna nyttjas på ett ekono- miskt godtagbart sätt. Vårt förslag innebär att begreppen byområde och betesområde finns kvar och har samma betydelse som enligt rennäringslagen. Vi anser också att vårt förslag till lag, precis som rennäringslagen, skall inne- hålla bestämmelser om att byområdet skall vara lämpat för sitt ända- mål. Det är ett sätt att främja en ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt långsiktigt hållbar rennäring. I kapitel 3 finns en mera utförlig beskriv- ning av hur olika faktorer påverkar renars betning. Fördelningen av olika årstidsbeten är viktig för att ett område skall vara lämpat för renskötsel. Andra omständigheter som spelar in är att i så stor utsträckning som möjligt ta hänsyn till naturliga gränser i land- skapet. På det sättet minskar behovet av att sätta upp stängsel. Förutom att det innebär en extra kostnad för samebyn att sätta upp stängsel kan det också medföra påverkan på miljön. Risken för överbetning och trampskador kan öka vid ett stängsel. För vissa områden kan det inte vara möjligt att dela in även vinterbetesområden i byområden. Vi återkommer till det nedan. I dessa fall innebär det således att ett byområde inte kan innehålla alla nödvändiga årstidsbeten. Kravet på att byområdet skall vara lämpat för sitt ändamål bl.a. med hänsyn till behovet av nödvändiga årstidsbeten bör tolkas mot den bakgrunden. Vi anser dock att det är viktigt att i 166 Förvaltningen av renskötselrätten lagtexten betona att renskötseln är beroende av flera olika typer av betesområden, som inte kan ersätta varandra. Det ansågs i förarbetena till rennäringslagen önskvärt att gränserna för vinterbetesmarkerna bestämdes i större utsträckning än vad som dittills hade skett. När det gäller gränsbestämning av vinterbetesmarker finns det stora skillnader mellan länen. I finns det endast ett beslut om en gräns som avser vinterbeten. En orsak till detta är att det råder tvist inom vissa områden mellan markägare och samebyar om vinterbetets omfattning. I den situationen har det inte ansetts lämpligt att dela upp dessa marker mellan byarna med myndighetsbeslut. Det pågår dock diskussioner mellan samebyar i om hur man skall undvika att vinterbetesmarker nyttjas av flera samebyar. I har satt upp ett verksamhetsmål som innebär att vinterbetesgränser skall fastställas för samtliga samebyar. Detta verksamhetsmål har i stor utsträckning uppnåtts. I har fattat ett beslut om vinterbetesgränser för en del av länet. Beslutet var tidsbegränsat till mitten av . Syftet var att en arbetsgrupp till dess skulle ha kommit fram till mera permanenta gränser mellan byarna som därefter kunde fastställas av länsstyrel- sen. Andra skäl för att tidsbegränsa beslutet var att det saknades be- skrivningar av vegetationen för samt att vill ha möjlighet att studera utfallet av gränsdragningen. Gränsdrag- ningarna kan komma att påverkas av resultatet av svensk – norska ren- beteskommissionens arbete. Fördelen med att dela in även vinterbetesområdet i byområden är att det blir tydligt vem som har ansvar för förvaltningen av renskötselrät- ten inom det området. Underlaget för samebyns planering av nyttjandet av vinterbetesmarkerna blir bättre när man kan vara säker på under vilka omständigheter ett visst område kan nyttjas. Även för utom- stående, t.ex. markägare eller kommunen, är det en fördel att veta vem som använder ett visst område. Att dela in även vinterbetesområdet i byområden främjar enligt vår uppfattning en ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt långsiktigt hållbar rennäring. Vi anser således att mål- sättningen även i fortsättningen bör vara att dela in vinterbetesområdet i byområden. Förfarandet vid indelning i byområden Enligt rennäringslagen är det som beslutar om indelning i byområden. För flera samebyar har dock inte fattat något beslut angående indelningen av året-runt-markerna enligt rennäringsla- gen. I stället gäller de gränser som fastställdes för Förvaltningen av renskötselrätten 167 lappbyarna i deras byordningar. I viss utsträckning har dessa dock änd- rats genom beslut enligt rennäringslagen. Om ett byområde skall omfatta mark inom mer än ett av Norrbot- tens, eller , skall indelningen göras av läns- styrelsen i det län där huvuddelen av byområdet ligger (102 § andra stycket rennäringslagen). Att denna bestämmelse inte är helt enkel att tillämpa har visat sig i ett ärende där i har gränsbestämt vinterbetesmarker inom redan gränsbestämda områden i . Detta beslut har upphävts av länsrätten i Västerbot- tens län. Kammarrätten i har numera undanröjt länsrättens dom och återförvisat ärendet dit för ny handläggning. Genom våra diskussioner med samebyarna har vi uppfattat att frå- gan om indelning i byområden kan vara känslig. Vi har dock fått intrycket att samebyarna i stor utsträckning anser att de själva bör ta ett större ansvar för indelningen. Under diskussionerna kom det också fram exempel på projekt för att komma fram till överenskommelser mellan samebyarna om användningen av vinterbetesmarker. Regeringsrätten har i ett ärende om rättsprövning tagit ställning till regeringens prövning av ett gränsärende (Regeringsrättens dom i mål nr 5877-1998). Samebyn gjorde i ärendet om rättspröv- ning gällande att den hade sedvanerätt till det område som gått förlorat genom beslutet och att den genom beslutet blivit föremål för tvångs- ingripande utan ersättning, vilket strider mot regeringsformen. Vidare gjorde samebyn gällande att beslutet innebar att deras och en annan samebys områden inte blev lämpade för sitt ändamål och att beslutet därför innebar skada för rennäringen som helhet. Regeringsrätten konstaterade att den lämplighetsprövning som rege- ringen gjort inte överskred det handlingsutrymme 7 § rennäringslagen ger. Vidare bedömde Regeringsrätten att regeringens tillämpning inte stred mot bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen. Av domskä- len framgår ingen ytterligare motivering för det ställningstagandet. En rimlig tolkning kan vara att det framgår att beslut inne- bar att samebyn tilldelades ett annat område i stället för det man förlo- rade och att detta har ansetts utgöra tillräcklig kompensation. En viktig utgångspunkt för vårt arbete är att samer i så stor utsträck- ning som möjligt skall besluta i egna angelägenheter. Indelningen i byområden är enligt vår uppfattning en sådan angelägenhet. Ovan har vi redogjort för olika faktorer som påverkar om ett område kan anses lämpat för renskötsel. Vi har också föreslagit att det i lagen bör framgå att ett byområde skall vara lämpat för sitt ändamål. Vidare bör berörda markägare anses ha ett intresse av att få kännedom om och möjlighet att avge synpunkter på förändringar av gränser. Detta intresse tillgodo- ses inte i rennäringslagen. 168 Förvaltningen av renskötselrätten För att regler om lämplig gränsdragning och berördas möjlighet att yttra sig skall vara effektiva krävs det någon form av myndighetskon- troll. När det gäller gränser mellan fastigheter har lämplighetsavväg- ningen lösts på så sätt att gränserna fastställs vid sammanträde inför lantmäterimyndigheten. Enligt rennäringslagen är det respektive läns- styrelse som har denna uppgift. Vidare gäller vid fastighetsbildning att lantmäterimyndigheten skall utreda vilka som är berörda sakägare samt bereda dem tillfälle att yttra sig. Eftersom indelningen i byområden är en i första hand samisk ange- lägenhet anser vi att den lämpliga myndigheten är . Genom att låta fatta beslut om indelning i byområden undviker man även de problem som visat sig kunna uppstå när det gäller att fastställa gränser för byområden som sträcker sig över två län. Vidare kan man tänka sig att en myndighet med hela renskötselområdet som verksam- hetsområde lättare kan bortse från läns- och kommungränser om dessa inte sammanfaller med lämpliga naturliga gränser. För att det tydligare skall framgå att indelningen i byområden i första hand är samebyarnas ansvar, föreslår vi att som huvudregel skall hålla sammanträde med berörda samebyar innan beslutet fattas. På så sätt måste de berörda samebyarna aktivt medverka i processen. Det bör underlätta frivilliga uppgörelser. Är samebyarna överens redan när förfarandet inleds är det dock inte nödvändigt med sammanträde. Då kan direkt fastställa den indelning same- byarna kommit överens om under förutsättning att den inte strider mot lämplighetsreglerna. Sammanträdet skall ledas av en person som utser. bör vara skyldigt att utreda vilka markägare som berörs av åtgärden samt ge dem tillfälle att yttra sig. Frågan om ersättning i samband med ändringar av gränser tycks inte ha diskuterats i förarbetena till rennäringslagstiftningen. När en del av en fastighet överförs till en annan fastighet genom fastighetsreglering skall ersättning utgå. Vi har övervägt att införa motsvarande bestäm- melser för indelningen i byområden. Vi har dock uppfattat att man från samiskt håll inte anser att sådana regler är nödvändiga. En orsak till det är att det skulle vara svårt att avgöra vem som är berättigad till ersätt- ning, eftersom indelningen ibland ändrats .