sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Konflikter inom och mellan länder om delade vattentill- gångar kommer att öka. Tillgång till vatten av god kvalitet och rik- tiga sanitära lösningar är en förutsättning för att effektivt och framgångsrikt kunna bekämpa fattigdomen. Som oftast är det kvinnor och barn som drabbas hårdast av den nuvarande situatio- nen i stora delar av världen. har prioriterat vattenfrågorna i det multilaterala arbetet internationellt såväl som inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Särskild vikt har lagts vid integrerad vattenresurshushållning. ger stöd till konventionssekretariaten, till GEF och via olika FN-organ. Svensk politik syftar till att stärka FN:s miljö- program, , och öka det internationella miljösamarbetets slag- kraft. Stöd ges också till utvecklingsländer för att delta i det inter- nationella arbetet under de olika miljöavtalen. Inför större globala miljöförhandlingar har stöd också lämnats från Sida till t.ex. afri- kanska länder för förberedande möten och seminarier. Utveck- lingsländerna måste också få stöd att implementera konven- tionerna. Dilemmat är att konventionsansvaret inte har någon större prioritet på många utvecklingsländers utvecklingsagenda. Uppfattningen att de internationella miljökonventionerna är höginkomstländernas problem förekommer ofta. Det behövs med andra ord en kompetens- och institutionell utveckling för att lyfta miljöfrågorna. Det är uppenbart att kapacitetsuppbyggande åtgärder krävs för att utvecklingsländerna ska kunna efterleva nya åtaganden. Stöden för utvecklingsländernas genomförande av många internationella avtal bör diversifieras och förbättras, särskilt vad gäller tekniköverföring. Inom miljöområdet finns således en rad exempel på hur stöd till utvecklingsländers miljöansträngningar i förlängningen blir en del av svensk regional och internationell miljöpolitik. Fördelarna går påtagligt i båda riktningarna. Enligt kommittén bör detta faktum återspeglas i finansieringen av denna typ av insatser. Mer uppmärksamhet behöver också riktas mot att de rika län- derna skall ta ett ökat ansvar för egna utsläpp och uthållig naturre- sursanvändning. Den största andelen av de globala miljöproble- mens orsaker står att finna hos de rika länderna, som därför bör betala huvuddelen av notan för de skyddsåtgärder som vidtas. Ett brett spektrum av politikval påverkar framtida generationers levnadsbetingelser inte bara här i utan också i resten av världen. Det finns klara länkar bl.a. mellan den politik vi väljer att föra på området handel och miljö och utvecklingen för fattiga människor i utvecklingsländer. Val av teknik vid direktinvesteringar utgör viktiga miljömässiga vägval, liksom hanteringen av förnyelse- bara naturresurser, t.ex. fiske och skog. Kommittén vill speciellt uppmärksamma det faktum att många utvecklingsländer står inför den stora utmaningen att välja energi- lösningar och infrastruktur som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Medan icke-miljö- vänlig teknik ofta är billigare än ny miljövänlig teknik på kort sikt, ger den senare en dubbel avkastning genom att den både reducerar produktionskostnaderna på lång sikt och är miljövänlig. Svårighe- terna ligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt, dels att klara av de stora initiala investeringskostnader som tekni- ken ofta är förknippad med. Den nya tekniken kräver kapitalmark- nader där mycket långsiktig finansiering kan erhållas. Det avgörande för spridningen av ny teknik är att respektive lands regering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar utveckling. Vidare spelar kunskap och regelverk i utvecklingsländerna en viktig roll. Upprättandet av myndigheter och institutioner på miljö- och energiområdet kan ha den dubbla effekten att dels hålla kvar kom- petens inom landet, dels bana väg för den nya tekniken. Den all- männa trenden är privatisering inom områdena energi, trans- porter, vatten och avfallshantering. Teknikutvecklingen och för- ändringarna inom miljöområdet ställer härmed stora krav på lag- stiftningen. Det är viktigt att biståndsorgan, givarländer och finan- siella institutioner har en djup kunskap om ny miljövänlig teknik och behoven av institutionella regelverk för att kunna underlätta implementeringen av den nya tekniken i utvecklingsländer. Efter- som många utvecklingsländer står inför en utbyggnad av transport- och energiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avse- värda miljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allas intresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggör för utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma en miljövänlig teknik. Biståndet har inte tillräckligt prioriterat stöd till miljöriktiga investeringar inom energi, transporter, vatten, avfall, etc. Skälen är flera. Denna typ av investeringar kräver betydande insatser som främst anses vara en uppgift för den privata sektorn. Den mekanism som finns på internationell nivå, dvs. GEF, har för- hållandevis begränsad omfattning. Därtill är den utformad så att den enbart kan finansiera merkostnaden för att reducera den glo- bala miljöpåverkan av en viss planerad investering. Stöd till att minska miljöstörningar på lokal nivå ligger däremot utanför GEF:s mandat. Framgång i det globala miljöarbetet kan endast nås om politiska beslut omsätts i konkret handling. Det kommande toppmötet om hållbar utveckling i blir därför avgörande för hur dessa frågor framgent kommer att hanteras internationellt. 4.1.5Kampen mot smittsamma sjukdomar Hoten mot hälsan i utvecklingsländer berör inte bara fattiga männi- skor i dessa länder utan även människor i höginkomstländer. De nya hoten inkluderar hiv/aids och snabbt ökande tuberkulos som de gamla problemen kvarstår i form av bl.a. malaria och andra infektionssjukdomar. Resurserna i de fattigaste länderna räcker inte till en anständig nivå på hälso- och sjukvården och för att förhindra spridning av sjukdomar. Ett starkt gemensamt intresse föreligger för människor i höginkomstländer och i utveck- lingsländer att finna nya effektiva angreppssätt. Utveckling av ny kunskap och nya produkter är en förutsättning för att kunna förbättra människors hälsa. Det handlar framför allt om nya och mer effektiva läkemedel, vaccin och behandlingsmeto- der, men även om kunskap inom områden som hälsoekonomi och organisationsutveckling. Inom hälsoområdet utvecklas dessa nyttigheter bäst just globalt, baserat på lokala behov och erfaren- heter. De viktigaste aktörerna för produktionen av dessa globala nyttig- heter inom hälsoområdet är de forskningsbaserade läkemedels- och vaccinföretagen, forskningsinstitutioner med intresse för hälsositu- ationen i den fattiga delen av världen och sist men inte minst (). Även privata aktörer kan få viktiga roller som det är ett bevis på att det internatio- nella samfundet brustit i sitt ansvar33. Det är nödvändigt att finna lämpliga former för hur en sådan vilja att bidra till nya insatser skall utnyttjas på bästa sätt. Tyvärr prioriteras inte utvecklingsländernas hälsoproblem vad gäller forskning och utveckling. En försvinnande liten del av läke- medelsföretagens budgetar anslås till utveckling av nya läkemedel och vaccin för att möta behoven i världens fattigaste länder. Det- samma gäller forskningen totalt. WHO är en viktig aktör inom forskningsområdet med uppgift att bedriva normativt tekniskt arbete. Detta innebär att stimulera och underlätta framtagandet av ny kunskap och nya produkter. Detta gör man genom en kombination av forskningssamarbete, ut- arbetande av riktlinjer samt tekniskt stöd i användandet av dessa riktlinjer på landnivå. WHO har påtagligt återtagit rollen som center of excellence och återvunnit förtro- ende hos både givare och experter även om mycket arbete återstår framförallt för att förstärka WHO:s arbete på landnivå. Knutna till WHO finns två betydelsefulla forskningsprogram Human Reproduction Program (HRP) och Programme (). Dessa kan tjäna som exempel på effektiva mekanismer för utveckling av nya globala nyttigheter. Programmen har resulterat i att nya preventivmedel utvecklats lik- som nya läkemedel och behandlingsmetoder för till exempel mala- 33 I genomsnitt uppgick det offentliga hälobiståndet, enligt de beräkningar som gjorts av DAC och WHO, till 1997-99. Som exempel kan nämnas att och donerade följande summor på hälsoområdet; 1997 – , 1998 – och 1999 – 1219,9 miljoner US- dollar. Bidraget sjönk 2000 till . (Uppgifter från WHO Commission on Macroeconomics and Health 2001). ria och andra tropiska sjukdomar. Programmen har inneburit nära samarbete mellan forskare, FN, samarbetsländer och läkemedelsin- dustrin. Tillkomsten av nya globala mekanismer för resursöverföring av typen () och to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria (Globala fonden) är viktiga för utvecklingen av globala nyttigheter genom att de garanterar eller indikerar en marknad och köpkraft vad gäller särskilda produkter som nya läkemedel, malarialäkeme- del, myggnät, kondomer etc. De utgör ett avsteg från det traditionella sättet att bedriva bistånd och behöver noggrant följas upp och utvärderas för att undvika att resurser splittras. En gemen- sam nämnare for de nya initiativen är en starkare betoning på resultat och system för att mäta och verifiera dessa, samt att ett större och tydligare ansvar läggs på regeringar och berörda ministe- rier i mottagarländerna. I fallet GAVI34 är fortsatt stöd till mot- tagarländer baserat på uppnådda resultat, där rapporterat antal immuniseringar verifieras av oberoende revisorer. Många länder har enligt GAVI visat en påtaglig förmåga att prioritera med hänsyn till sina resurser35. Ett ytterligare exempel på hur internationella aktörer kan bidra till utveckling av nya produkter och till att dessa produkter blir till- gängliga för samarbetsländer är /WHOs förhandlingar med läkemedelsindustrin kring priserna på antiviral terapi för att behandla aidssjuka. Dessa förhandlingar har inneburit att priser sänkts , att företagen till- handahåller läkemedel utan vinst i vissa länder och att diskussioner kring patenträttigheter och lokal produktion har inletts. har frågor kring patenträttigheter, och handelsvilkor en särskild och avgörande betydelse när det gäller utveckling av nya läkemedel och vaccin. I samband med WTO-förhandlingarna i enades medlemsstaterna kring en särskild deklaration om TRIPS och hälsa. Här fastslås att immaterialrätts- ligt skydd är viktigt för utvecklingen av nya mediciner som man uppmärksammar problematiken kring priseffekterna. 34Initiativet till GAVI kom från chefen for som 1999 tillsammans med sina kollegor från WHO och beslöt att förena organisationernas krafter for att motverka sjunkande immuniseringstäckning. Regeringar i höginkomstländer och utvecklingsländer, den vaccinproducerande läkemedelsindustrin och intresserade organisationer och stiftelser kom tidigt med som medlemmar i alliansen. För en redogörelse för alliansens arbetssätt, se , 2001. Man markerar också att inte ska hindra medlemslän- derna att vidta åtgärder för att skydda hälsan i landet. Här pekas särskilt på den flexibilitet avtalet medger för länder att utfärda tvångslicenser i ett nationellt nödläge, som t.ex. vid epidemier av hiv/aids, tuberkulos och malaria. Dessutom gavs MUL en ytterli- gare förlängning (till 2016) innan man ska implementera på läkemedelsområdet. Det är angeläget att ökar såväl sitt finansiella bidrag till utvecklingen av nya globala nyttigheter inom hälsoområdet (detta är kostnadseffektivt utvecklingssamarbete) som sitt engagemang och stöd till samarbeten mellan offentliga och privata sektorn och vad gäller handels- och patentregler. En förutsättning för att säker- ställa att tillräckligt med forskningsresurser avsätts för att utveckla vacciner och mediciner mot sjukdomar som hiv/aids, malaria och tuberkulos torde vara specifika avtal mellan det internationella samhället och läkemedelsindustrin, där företagen garanteras avsätt- ning om och när de lyckas ta fram effektiva preparat. När det gäller inriktningen på framtida satsningar i kampen mot smittsamma sjukdomar är det nödvändigt att kombinera strukturreformer i ut- vecklingsländerna med medicinsk-tekniska interventioner. Det kommer vidare att bli nödvändigt att samordna de globala hälsoini- tiativen och underlätta för länder att tillgodogöra sig ett ökat inter- nationellt bistånd utan att undergräva deras eget ansvar. 4.1.6Kampen mot organiserad internationell brottslighet och korruption Transnationell kriminalitet beräknas omsätta , med en uppskattad vinst på . Kriminella organisationer har i växande omfattning kommit att ägna sig åt alltmer sofistikerade områden, bl.a. inom den nya tekni- ken och finanssektorn. har andra och helt oacceptabla former, som t.ex. människohandel, vuxit i omfattning, liksom han- deln med vapen. Den illegala drogtrafiken uppskattas gene- rera , vilket är pengar som tvät- tas eller som återbrukas i illegal verksamhet och för att finansiera väpnade konflikter och terrorism36. Ett stöd till utvecklingsländerna i arbetet med att stävja denna verksamhet skulle inte bara gynna människor i dessa länder utan i De händelser som utspelat sig understryker behovet av ett kraftfullt internationellt samarbete kring målsättningen att befria världen från transnationell krimina- litet och terrorism. Tydligt är att samverkan krävs, med deltagande från både höginkomstländer och utvecklingsländer. Alla länder måste verkställa de handlingsplaner som redan antagits och som är på väg att arbetas fram inom FN:s ram. Exempel på insatser inom bistånd kan vara att skapa alternativa inkomstkällor för de männi- skor som försörjer sig på kriminella aktiviteter, t.ex. att ge opiumodlande bönder stöd att påbörja odling av andra inkomst- bringande grödor. Korruption undergräver demokrati, mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling. Den snedvrider konkurrensen i näringslivet och leder till felaktig resursanvändning. Korruptionen slår särskilt hårt mot de fattigaste i dagens utvecklingsländer. Resurser som skulle ha använts till att tillgodose deras basbehov försvinner som mutor. Effektiv korruptionsbekämpning är därför av avgörande betydelse i såväl utvecklingsländer som utvecklade stater. Det för- utsätter åtgärder både mot dem som besticker och dem som låter sig mutas. deltar aktivt i det internationella arbetet mot korruption, och arbetet bedrivs numera på många olika fronter. Europeiska unionen, , , OAS och för syd- östra är några av de organ som är engagerade. I Världsban- kens och Internationella valutafondens arbete ingår korruptionsbe- kämpning som en viktig uppgift. Inom förbe- reds nu en förhandling om en världsomfattande konvention mot korruption. Kommittén anser att de grundläggande tankarna kring globala nyt- tigheter är användbara som utgångspunkt för analysen av gemen- samma globala problem, dvs. problem där delar gemen- samma målsättningar med en lång rad länder. vill kom- mittén understryka behovet av en fortsatt internationell debatt kring begreppet och dess användningsområden. Tydligt är att en ökad produktion av globala nyttigheter i många fall är ett effektivt sätt att bekämpa fattigdom. Stöd till sådana insatser bör utgöra ett centralt instrument i PGU. I många fall finns också ett nationellt egenintresse av ett ökat utbud av en viss global nyttighet. De gamla instrumenten för att säkra nationella intressen – såsom traditionell diplomati, nationell lagstiftning och militär styrka – räcker inte till för att lösa gemensamma globala problem. Lösningen på dessa är globalt samarbete. Ett allt större antal olika aktörer önskar minimera de globala riskerna och delta i produktionen av globala nyttigheter, och i vissa fall finns ett ansen- ligt finansiellt stöd från privata källor att tillgå. Vikten av att främja ett ökat utbud av globala eller regionala nyttigheter vid sidan av det landinriktade arbetet, har redan upp- märksammats vad gäller t.ex. konfliktfrågor, hiv/aids och miljö, bl.a. i regeringens skrivelser om samarbetet med och . Sida har fått i uppdrag att utarbeta en strategi för svenskt stöd till regionalt samarbete i . Denna kommer också att behandla aspekter som har beröring med regionala nyttigheter. Utan att föregripa resultatet av arbetet kan nämnas att strategin troligtvis kommer att beröra sådana områden som konflikthantering, miljö- samarbete, handelspolitiskt och annat ekonomiskt samarbete, forskning samt hiv/aids. Konkreta åtgärder och uppföljning av Asienstrategins rekommendationer har gjorts bl.a. genom ökade insatser på miljöområdet, framför allt genom kunskapsöverföring. Hållbar utveckling är ett centralt element i samtliga landstra- tegier för samarbetsländerna i . Det är i sammanhanget viktigt att betona att globala nyttigheter aldrig kan ersätta nationella allmänna nyttigheter, som utbildning, ett fungerande rättssystem, infrastruktur och ett fungerande hälso- system. De globala nyttigheterna skall hanteras och betraktas som nödvändiga komplement i kampen mot fattigdomen, i situationer där åtgärder på nationell nivå inte räcker till för att hantera det aktuella problemet. En öppen dialog kring storleken på och fördelningen av globala nyttigheters kostnader och nytta, mellan länder och mellan grupper inom länder, behöver föras. Diskussionen måste baseras på forsk- ning och företrädelsevis ske i ett multilateralt sammanhang. Vidare krävs en beredskap att använda en lång rad olika instrument och finansieringskällor, där biståndet i vissa sammanhang kan vara en källa37. Olika länder prioriterar ofta olika nyttigheter, bl.a. beroende på variationer i utvecklingsnivå och betalningsförmåga. De mest än- damålsenliga institutionella ramverken, respektive lämpliga finansi- eringsformer, varierar beroende på vilken global offentlig nyttighet som diskuteras. De påverkas också av de drivkrafter och den förmåga att delta som finns i de länder som skall samarbeta för viss global nyttighet. Tre olika typer av situationer kan urskiljas38: Ett läge där alla berörda höginkomst- och utvecklingsländer har ett intresse av att producera nyttigheten. Det kan gälla produktionen av ett vaccin mot en sjukdom som härjar både i höginkomstländer och utvecklingsländer. Chansen att finna ett vaccin snabbt kan vara större om alla resurser samlas till det mest välrenommerade forsk- ningsinstitutet. Kommittén anser att effektivitetstänkandet bör vara vägledande för hur medel fördelas i en sådan situation. Ett läge där intresset att producera nyttigheten främst finns hos högin- komstländer, men inte hos utvecklingsländer. Denna situation kan uppstå när utvecklingslandet tvingas göra andra prioriteringar just på grund av det faktum att landet är fattigt. Mekanismer måste då skapas för att kompensera utvecklingslandet för eventuella insatser och därmed skapa ett intresse att delta i produktionen av nyttighe- ten, t.ex. på miljöområdet. Utvecklingsländer behöver ofta stöd för att fullgöra sina förpliktelser i enlighet med internationella över- enskommelser för hållbar utveckling. Ett läge där drivkrafter bara existerar för utvecklingsländer men inte för höginkomstländer. Dessa nyttigheter bör ges hög prioritet av de multilaterala organisationerna. Exempel på denna typ av insatser är stöd till forskning kring läkemedel mot sjukdomar som främst förekommer i utvecklingsländer. För en effektiv medverkan från utvecklingsländernas sida i interna- tionell och regional samverkan krävs ofta en reformering av den nationella hanteringen av den aktuella frågan. I många länder är an- svaret för t.ex. de olika miljökonventionerna spritt över en rad departement, vilket försvårar samordning och riskerar deras status i de nationella prioriteringarna. 37För en översikt över möjliga finansieringskällor och deras olika komparativa fördelar se Bezanson och Sagasti, 2001. 38World Bank, 2000b Den geografiska spridningen av den aktuella globala nyttigheten bör vara en viktig utgångspunkt vid beslut om vilka länder som bör delta i samarbetet. Eftersom många nyttigheter är av regional karaktär kan de regionala institutionerna behöva förstärkas för att kunna hantera regionala nyttigheter. Den geografiska fördelningen av nyttan bör vara vägledande för fördelningen av finansiering av de insatser som krävs. Mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemen- samma globala problem är efter FN:s bildande, fortfarande outvecklade. För små länder och utvecklingsländer är dock det mest effektiva sättet att påverka hanteringen av gemensamma glo- bala problem, att medverka i mellanstatliga miljöer. För ett hållbart deltagande från u-landshåll krävs institutionella lösningar som be- främjar ägarskap. Ett antal lyckade exempel finns, och erfarenheter från dessa bör tjäna som utgångspunkt för diskussion om lämpliga institutionella lösningar för andra frågor39. Utvecklingsländernas reella möjligheter att aktivt delta är starkt beskurna på grund av begränsad kapacitet. Former för att stödja ett ökat deltagande från utvecklingsländerna måste identifieras. Ett antal förslag återfinns i kapitel 8. Deltagandet bör inte begränsas till representanter för regeringar utan utsträckas även till andra aktörer i samhället. Kretsen bör vid- gas till att även inkludera näringsliv och representanter för det civila samhället. Formerna för deras medverkan bör utvecklas i de institutionella ramverk som redan existerar och tas med som en självklar byggsten i de institutioner som kommer att byggas upp för frågor som saknar ramverk. Kommittén finner att det arbetssätt som utarbetats inom ramen för t.ex. GAVI, den nya globala hälsofonden och civil-militär sam- verkan är intressanta experiment som kan appliceras på många andra områden – dels vad avser organisation, dels vad avser resul- tattänkande och rollfördelning. Kommittén vill fästa uppmärksam- heten på att den svenska resursbasen besitter unik kompetens på många områden som åtnjuter ett stort förtroende och därmed efterfrågas som aktör vid utvecklandet av globala nyt- tigheter. Det är angeläget att de medel som är avsedda för fattigdomsbe- kämpning, både på nationellt och internationellt plan, används för att finansiera insatser med detta syfte. Därför krävs en gedigen 39 För en översikt se Bezanson och Sagasti, 2001 genomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olika program/insatser vars syfte är att främja produktionen av globala nyttigheter. UNDP uppskattar ett en biståndsdollar av fyra finansierar produktionen av globala nyttigheter40. Vissa utvecklings- länder anser att biståndsmedel kidnappas för att hantera och finansiera dessa nyttigheter, som i vissa fall tillfredställer främst höginkomstländers behov. Kommittén anser att bör verka för en högre grad av egeninvestering från höginkomstländernas sida. Kommittén utgår från att insatser som syftar till att öka pro- duktionen av globala nyttigheter, som tjänar också svenska intres- sen, delfinansieras via respektive sakdepartements budget. Genom en aktiv samfinansiering och ett samarbete över departe- mentsgränserna, säkras ett utvidgat ansvar, ett förstärkt engage- mang, en utökning av tillgänglig expertis och en tydlighet i att insatserna främjar både nationella mål och målen för den svenska globala utvecklingspolitiken. Vidare tydliggörs att det inte förelig- ger någon risk för att biståndsmedel dirigeras om för att finansiera insatser som primärt ligger i höginkomstländernas intresse. Samti- digt kan samfinansiering med bl.a. biståndsmedel spela en kataly- tisk roll som bidrar till att en insats kommer till stånd. Vikten av förebyggande insatser kan inte nog betonas. De kost- samma ekonomiska, militära, säkerhetsmässiga och sociala kriserna i vår värld visar att det internationella systemet ofta är reaktivt när en skada skett och inte i tillräcklig omfattning fokuserar på före- byggande verksamhet. Det behövs insikt och fantasi att tänka också det otänkbara och att verkställa ett pro-aktivt agerande. Kommittén föreslår följande.