sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Återvunnen råvara är mycket efterfrågad, eftersom priset på ny- råvara är så högt. Det hålls uppe med hjälp av skatter som är lika inom EU (och flertalet andra rika länder). EU:s ambitiösa miljö- politik, som håller jämna steg med, präglas av helhetssyn och en uppsättning olika styrmedel. Detta sammantaget gör att producentansvaret kan upprätthållas genom frivilliga åtaganden. Det är branschorganisationerna, ofta på EU-nivå, som tar fram regler utifrån IPP-konceptet och ser till att de efterlevs genom dialog och samråd mellan staten och näringslivet. EU-regler för handel med avfall är relativt oförändrade. Konsumtionen ökar, men vi köper miljöanpassade produkter eftersom det är det som marknaden tillhandahåller. Privatimporten uppvisar en måttlig ökning eftersom reglerna är lika i våra vikti- gaste importländer. Nya High Tech-material tas fram och följs av kompletterande återvinningsteknik. Konsumenterna följer reglerna när det gäller avfallshantering så länge systemen är enkla och be- Eftersom många produkter byter ansikte blir käll- sorteringen alltmer svårgripbar för konsumenten. Vanliga förpack- ningar övergår till att bli smarta elektroniska produkter och även kläder får inbyggd elektronik. De gamla källsorteringsreglerna sätts ur spel och konsumenterna börjar tröttna på att hålla reda på allt för många fraktioner. (Figur 7.3.7 i slutet av kapitlet visar om- världsscenariet BATman – lösningar). En sammansatt värld – Mindre ger mer -Politiken: Svag -Marknaden: Stark -Teknikutvecklingen: Stark men ensidig satsning på produkt ut- veckling -Miljöläget: Förbättras Råvarupriserna är höga eftersom konkurrensen om dem hårdnar i takt med att allt fler länder får igång sin ekonomiska och indus- triella utveckling. Detta har tvingat fram en snabb teknisk utveck- ling mot mindre materialanvändning i de tidigare I-länderna. Även konsumenterna trycker på för att få in fler funktionella, miljö- anpassade och billiga produkter på marknaden. I vägskälet mellan ökad återvinning och dematerialisering satsar man ensidigt på det . Genom funktionsförsäljning med smarta kompositer och laminat som en viktig ingrediens har man lyckats få ned den totala materialanvändningen rejält. Detta har skett till priset av att andelen material som återvinns har gått ned kraftigt. Å andra sidan har det kommit fram helt nya material som är bionedbrytbara och som därmed inte utgör något större avfalls- problem. I miljökraven finns ett klart fokus på lägre material- användning, som också bidrar till lägre energianvändning vid trans- porter – ett måste när trycket på naturresurserna är hårt. Den svenska miljöpolitiken ligger på framkant i förhållande till EU–genomsnittet, men det finns ingen helhetssyn. Den politiska styrningen mot miljöanpassning saknar riktigt fokus. Många av de nya eftertraktade produkterna tillverkas utanför och im- porteras av privatpersoner. Utvecklingen går mot att allt fler pro- dukter är svåra att återvinna. De marknadsekonomiska incitamen- ten för att hålla igång återvinningssystem för det som fortfarande går att återvinna är svaga. Konsumenternas intresse för källsor- tering och återvinning är avtagande eftersom den traditionella åter- vinningstekniken med rena material inte kan hantera blandmate- rialen. för avfallshandel är oförändrade jämfört med slutet av 90-talet. (Figur 7.3.8 i slutet av kapitlet visar omvärlds- scenariet Dematerialisering – Mindre ger mera). -Politiken: Svag -Marknaden: Mycket stark -Teknikutvecklingen: Stark -Miljöläget: Förbättras påtagligt Konsumenter och producenter i och en hel del andra I-länder gör gemensam sak för att få fram miljöanpassade produk- ter. Konsumenterna påverkar marknaden direkt genom att alltid välja de mest miljöanpassade produkterna och genom sin beredskap att betala mer för dem. Man satsar på kvalitet framför kvantitet och tjänster i stället för mängder av varor. Ett exempel är kvalitetsvaror med lång livslängd, att man köper få par dyra skor och lagar dem i stället för att köpa flera par billiga. Detta agerande har utvecklats som ett resultat av politikerna vågat ta steget och genomfört en skatteväxling. Tjänster har blivit billiga och nyråvaror dyrare. Kon- sumtionen i har därför endast ökat marginellt jämfört med . Privatimporten av varor uppvisar en måttlig ökning efter- som svenska företag (producenter i PA-betydelse) har gått i bräschen för miljöanpassning och därmed kan svara på de svenska konsumenternas krav. Konsumenterna lever upp till samhällets krav på hur avfall ska hanteras. Det är lönsamt att samla in efter- som det finns en marknad för återvunnen råvara. Producenterna uppmuntrar, stödjer och bedriver egen FoU för att utveckla ännu mer resurssnåla material (mer nytta/insatt mate- rial) och avancerad återvinningsteknik som står i samklang med varandra. En viktig drivkraft för företagen, utöver konsumenternas krav, är höga råvarupriser. Detta beror bland annat på skatteväx- lingen. Priserna på returråvara är relativt sett lägre tack vare en in- tensiv teknisk utveckling på området. Växthuseffekten är konsta- terad och kraftfulla åtgärder vidtas för att minska fossil förbränning och utveckla ny energiteknik. Den svenska miljöpolitiken ligger på framkant jämfört med EU-snittet och bygger på dialog och frivilliga åtaganden från mark- nadens aktörer. Politikerna har uttalat en tydlig policy genom IPP-principen men överlåter i huvudsak åt den gröna marknaden att driva utvecklingen. Samma utveckling som i finns i flera EU-länder samt i och , varför förutsättningarna för pro- duktion i är goda trots de ambitiösa svenska miljömålen. EU-reglerna för handel med avfall har blivit friare. Subventioner för insamling och sortering i enstaka länder är förbjudna för att förhindra ojämlika konkurrensförhållanden länder emellan. (Fi- gur 7.3.9 i slutet av kapitlet visar omvärldsscenariet Grön mark- nad). Figur 7.3.1 Figuren visar de olika variablerna i omvärldsscenarierna samt vilka tillstånd som respektive variabel kan anta. (vill ej/ Figur 7.3.2 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Världskris – Vilda östern. (vill ej/ Figur 7.3 .3 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Råvarubrist. (vill ej/ Figur 7.3.4 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dagens utveckling med miljöstagnation. (vill ej/ Figur 7.3.5 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dagens utveckling med miljöpolitik. (vill ej/ Figur 7.3.6 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Växthuset – bort från fossil förbränning. (vill ej/ Figur 7.3.7 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot BATman – lösningar. (vill ej/ Figur 7.3.8 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Dematerialisering – Mindre ger mera. (vill ej/ Figur 7.3.9 Tillstånd som kännetecknar omvärldsscenariot Grön marknad. (vill ej/ Konsekvensanalysen lades upp så att var och en av de tre visionerna prövades mot de åtta omvärldsscenarierna. Vid en systematisk genomgång av omvärldsscenariernas variabeltillstånd förde forskare och experter resonemang kring möjligheten att förverkliga respek- tive vision. Känsliga egenskaper hos visionerna noterades och när analysen var klar hade gruppen fått en samlad bild av visionernas styrkor och svagheter. Detta resultat fick sedan ligga till grund för att konstruera en ny robustare vision. 8.2Resultat – visionernas styrkor och svagheter Här redovisas i korthet några av de viktigaste resonemangen i be- dömningarna av möjligheterna att förverkliga en vision i ett visst omvärldsscenario. En översikt över alla bedömningarna redovisas i tabell 8.3.1. Översikt över visionerna: Bygger på en mycket långtgående reglering av produ- centansvaret, rena materialflöden och recirkulation av materialen för materialåtervinning. Se figur 6.2.2. En framskrivning av dagens situation. Dagens produ- centansvar behålls och utvidgas till ytterligare någon produktgrupp. Frivilliga åtaganden förekommer därutöver. Se figur 6.2.4. Vision C bygger på frivilliga åtaganden utöver de krav som läggs inom EU, fokusering på det som är farligast sam flexibilitet. Se figur 6.2.3. Omvärldsscenario: Världskris – Vilda Östern Konsumenternas inköpsbeteende och hantering av avfall med sortering i många fraktioner är långt från miljöanpas- sat vilket är en förutsättning för visionens förverkligande. En mycket svag internationell/nationell miljöpolitik rimmar dåligt med ett generellt lagstadgat producentansvar i visionen. Ett lågt pris på nyråvara jämfört med returråvara motverkar strävandena att få igång användningen av returråvara. Konsumenterna struntar i att sortera vid ÅVS. Priset på nyråvara är för lågt för att stimulera till användning av returråvara. Teknikutvecklingen är svag både när det gäller minskad materialanvändning i produkter genom blandmate- rial och återvinningsteknik för sådana produkter. I scenariot Vilda Östern är omvärldsförutsättningarna sådana att det inte går att föra någon egentlig miljöpolitik dvs. visionerna går inte att genomföra. Man kan säga att scenariot anger gränsen för när det över huvud taget är meningsfullt att prata om producentan- svar. Omvärldsscenario: Råvarubrist – Oljekris 2010 Den höga privatimporten gör att en stor mängd varor som inte är inordnade i det generella producentansvarssys- temet kommer in i landet. En mycket svag nationell miljöpolitik i övrigt rimmar dåligt med att ett lagstiftat generellt producentansvar införs. Ett skäl är den svaga världsekonomin och behovet av att svenska företag ska kunna konkurrera på samma villkor som före- tag i andra länder med jämlika miljökrav. I övrigt finns det många drivkrafter i omvärlden som stöder visionen. Relativt låga priser på återvunnen råvara samt en världsekonomi som går på sparlåga stimulerar en teknikutveckling som inte är så dyrbar och leder till produkter av rena material som lätt kan demonteras och återvinnas. Dessutom har EU-regler för handel med avfall blivit restriktivare vilket ger ökade nationella satsningar på återvinning. Visionen kommer att delvis kunna förverkligas på grund av omvärldens driv- krafter inte på grund av den egna lagstiftningen. Vision B:s lagstiftning ligger på ungefär samma nivå som EU:s. Vissa problem förekommer på grund av pri- Visionen kan förverkligas om konsumenten kan få belöning för sin sortering. Den tekniska utvecklingen följer en helt annan strategi än den som är basen för att vision C ska kunna för- verkligas. Varken materialsnåla produkter av blandmaterial eller återvinningsteknik för att ta hand om dessa kommer fram. Dess- utom har EU-reglerna för handel med avfall blivit restriktivare. Det står i motsatsställning till vision C:s behov av att kunna återvinna i storskaliga anläggningar som kan finnas i andra länder. Omvärldsscenario: Dagens utveckling med miljöstagnation Priset på nyråvara är lågt i förhållande till åter- vunnen råvara vilket motverkar visionen. Allt fler blandmaterial dyker upp i produkterna och systemet i vision A är inte uppbyggt för att kunna ta hand om blandmaterial. Nya konsumtionsmönster gör det svårt att få systemen med en omfattande källsortering att fungera. Omvärlden liknar i många avseenden dagens situation. Vissa problem med ökad privatimport och ovilja till käll- sortering gör att kraven mot konsument måste skärpas för att vi- sionen ska kunna förverkligas. Den tekniska utvecklingen för att ta hand om blandmaterial har inte kommit igång. Omvärldsscenario: Dagens utveckling med stark miljöpolitik Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Omfattande källsorteringssystem kräver dock att konsu- menten får belöning. Som vision A. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Omvärldsscenario: Växthuset – Bort från fossil förbränning Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Omvärldsscenario: BATman – De nya produkterna gör att reglerna för konsumenternas mycket omfattande källsortering sätts ur spel. En EU-politik baserad på frivilliga åtaganden rimmar dåligt med ett lagstadgat generellt producentansvar i . Den tekniska ut- vecklingen för återvinning av rena material är svag. De nya produkterna gör att reglerna för konsumenternas omfattande källsortering sätts ur spel. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Omvärldsscenario: En sammansatt värld – Mindre ger mera Konsumenterna lever inte upp till de långt- gående kraven på källsortering. Nya produkter av blandmaterial passar inte in i vision A:s system. Samma som vision A. Samtliga parametrar i omvärldsscenariot stämmer med visionen utom en, teknik för återvinning. Teknik- utvecklingen har varit för ensidig i sin satsning på att få fram smarta, materialsnåla och miljöanpassade produkter. Däremot har teknik för återvinning av produkterna inte kommit fram. Visionen kan förverkligas om en hög grad av förbränning accepteras. Omvärldsscenario: Grön marknad Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Parametrarna i omvärldsscenariot stämmer med visionen. Känslighetsanalys där vision A1 testas Vision A ändrades så att konsumenterna sorterar efter materialslag; papper, trä, metall, plast, glas. Den något ändrade visionen kallades vision A1. Utfallet blir i stort sett detsamma som för den ursprungliga ver- sionen. Eftersom konsumenten ska sortera i material måste konsu- menten ägna omfattande tid åt att plocka isär produkterna i sina ursprungliga delar uppdelat på material. I samtliga scenarier där produkterna blir mer komplexa eller där blandmaterial får stort genomslag får konsumenterna problem att göra rätt och det finns stor risk att de tröttnar. Visionen fungerar inte om konsument- engagemanget sviker, här ska konsumenten inte bara sortera utan också demontera produkterna. I scenarier där automatiserad sortering och återvinningstekniker inte har utvecklats uppstår problem med förorenande metaller. Detsamma gäller plaster. Det blir svårt att få fram rena fraktioner som kan ersätta jungfrulig råvara. Känslighetsanalys där vision C1 testas Vision C ändrades i känslighetsanalysen så att det lagstadgade pro- ducentansvaret för returpapper slopades i enlighet med gällande förhållanden inom EU. Den något ändrade visionen kallades vision C1. I omvärldsscenarier där priset på nyråvara är lågt i förhållande till returråvara eller där billigt returpapper (insamlingen subventione- rad i exportlandet) importeras till uppstår följande effekter. Med frivilligheten följer en mycket ojämn efterfrågan på retur- papper för återvinning. Efterfrågan styrs av konjunkturen och av tillgången på billigt importerat returpapper. Det ger en mycket ojämn efterfrågan på svenskt returpapper över tiden vilket skapar en osäker situation för insamlarna. De vet inte om de kommer att få avsättning för returpapperet med ersättning från materialåter- vinnare eller om de måste betala för att bli av med returpapperet vid en avfallsförbränningsanläggning, eftersom utsorterat brännbart avfall inte får deponeras. I en situation där förbränningskapaciteten för brännbart avfall är begränsad i skapar frivilligheten av- seende returpapper ökade problem i en redan trång förbrännings- sektor. Tabell 8.3.1 Resultatet av konsekvensanalyserna som visar om de tre visionerna kan förverkligas i de olika omvärldsscenarierna. Dagens utveckling med miljöstagnation Dagens utveckling med miljöpolitik Dematerialisering – Mindre ger mera 1) 2) Visionerna kan till stora delar genomföras på grund av omvärldens drivkrafter. Tabell 8.3.1 sammanfattar hur de tre visionerna fungerar i olika omvärldsscenarier. En närmare genomgång av vilka egenskaper som gör det svårt att genomföra en viss vision gav följande resultat. Följande egenskaper är mest känsliga Vision A bygger på att konsumenten ska efterfråga miljömärkt, undvika privatimport (av varor som inte omfattas av producentansvar) och handla miljömärkta produk- ter. De ska även vara delaktiga i en långtgående källsortering där mer komplicerade produkter måste plockas isär och delas upp i olika materialslag. I en omvärldsutveckling som innebär att konsumentengagemanget försvagas, faller visionen. Den är alltför beroende av konsumentbeteendet, -miljöpolitik inom EU. Vision A bygger på ett lagstadgat gene- rellt producentansvar. Det är svårt att genomföra för ensamt I omvärldsutvecklingar där världen i övrigt går i en annan riktning, Vision A bygger på att priset på nyråvara är högre än priset på återvunnen råvara. Vid motsatt förhållande blir det svårt att genomföra visionen, företagen tvingas återvinna och nyttja en råvara som är dyrare än den som konkurrenterna an- vänder I andra länder utan producentansvar, -teknikutveckling för varor. Vision A bygger på att varor till- verkas av rena material och är lätta att demontera då de ska återvinnas. En utveckling med blandmaterial i produkterna och komplexa produkter med högt kunskapsinnehåll innebär att man i vision A har byggt upp ett system som har svårt att ta hand om de nya uttjänta produkterna. Följande egenskaper är mest känsliga. Vision B bygger på att konsumenten käll- sorterar och lämnar avfall vid ÅVS. I en omvärld där konsu- menten av olika skäl förlorar sitt engagemang eller där sorte- ringen blir för komplicerad blir det svårt att genomföra visio- nen, Vision B är beroende av att priserna på nyråvara är högre än återvunnen råvara. Dock inte lika känslig som vision A, -teknikutveckling för återvinning. Vision B har inte i tillräckligt hög grad satsat på en utveckling där återvinningstekniken mat- chas mot produktutvecklingen, dvs. två olika strategier. Följande egenskaper är mest känsliga -teknikutveckling produkter och återvinning. Vision C bygger på en långtgående teknisk utveckling både för produkter av blandmaterial och hur de ska återvinnas med nya metoder. I en omvärld där teknikutvecklingen är svag blir det svårt att för- verkliga visionen, Vision C är beroende av storskaliga återvinnings- anläggningar som inte alltid kan byggas i enskilda små länder. EU-regler som begränsar rörligheten för avfall blir ett hinder för visionen. Några slutsatser från konsekvensanalyserna -med en ensidig satsning på frivilliga åtaganden kan det vara svårt att nå de politiska målen och långtgående lagstiftning ger andra problem då omvärlden går andra vägar. En mix av de båda och en lagstiftning som ligger i närområdet av EU:s ger störst robusthet, -skapa en ny mer flexibel vision som kan möta alternativa trender i samhällsutvecklingen som olika typer av strategier för produktutveckling, både rena material, blandmaterial och pro- dukter med högt kunskapsinnehåll. Det viktiga är att produk- ten i ett livscykelperspektiv är det miljömässigt fördelaktigt al- ternativet, -miljöanpassad materialutveckling och produktdesign måste all- tid samordnas med metoder för återvinning. Det finns en stor risk för ensidiga satsningar på produktdesign utan medföljande återvinningskoncept. Krav på en anvisning hur produkten ska tas om hand är ett första steg att få producenten att tänka till, -att låta konsumenten stå för en långtgående demontering och sortering av varor till olika materialfraktioner har flera nack- delar. Konsumenten tvingas göra en tidsomfattande insats gratis och incitamenten för producenten att göra produkter som lätt kan tas om hand blir inte så starka. Incitamenten blir starkare om producenten själv får ta ansvaret för demontering och sortering av sina produkter i rena fraktioner efter att de t.ex. lämnats till återvinningscentralen. Demontering och sorte- ring i materialfraktioner i konsumentledet innebär också att ett stort antal metaller och plaster blandas med risk för förore- ningar och inblandningar. Det i sin tur omöjliggör en effektiv återvinning. Efterfrågan på återvunnen råvara är beroende av vilken kvalitet som kan erbjudas, -även om produkterna blir mer komplexa och allt svårare att hantera måste miljöinformationen vara lätt att ta till sig. Enkel symbol för miljömärkning och sorteringsanvisning är ett grundkrav. Behovet av sorteringsanvisningar kommer att öka då komplexiteten hos produkterna ökar, -det finns många skeenden som kan få konsumenten att tappa miljöengagemanget. Visionen bör därför innehålla konsument- anpassade lösningar för källsortering som fungerar hyfsat även då engagemanget tryter. Exempel är fastighetsnära lösningar med få fraktioner, -en del av framtidens avfall kan behöva exporteras/importeras över gränserna för att återvinningen ska bli kostnadseffektiv. Regler för import och export av avfall behöver därför anpassas med hänsyn till framtida produktdesign och behov av återvin- ningsmetoder. Min vision grundar sig främst på vad som framkommit av -kapitel 2 där mina grundläggande värderingar och de miljöpoli- tiska syften som ska nås med producentansvaret har redovisats -kapitel 3 och 4 där utvärderingen av nu gällande producent- ansvar har redovisats -kapitel 7 där trender i omvärldsutvecklingen har beskrivits -kapitel 8 där konsekvensanalyser av de tre olika visioner har redovisats -kapitel 10 där några olika fall av utvidgat lagstadgat producent- ansvar har analyserats. 9.2Min vision med några viktiga motiv Grunden för min vision är dels de svenska miljömålen enligt prop. 2000/01:130, främst de som ingår i strategin för giftfria och resurs- snåla kretslopp, dels de miljöpolitiska syftena för lagstadgat produ- centansvar. -minska mängden deponerat avfall, -minska miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens hela livscykel, -minska användningen av farliga kemiska ämnen, -minska nedskräpningen. Två andra viktiga utgångspunkter för min vision är att de system som vidareutvecklas och byggs upp för att hantera framtidens flöden av produkter och avfall -ska vara robusta, de ska ha en inbyggd förmåga och flexibilitet att möta viktiga samhällsförändringar som konjunktursväng- ningar, ändrade konsumentbeteenden och nya utbud av pro- dukter som formas på en världsmarknad m.m. -ska formas med fokus på konsumenterna dvs. hushåll, verksam- heter och företag, som utnyttjar avfallshanteringstjänster. Så här fungerar producentansvaret enligt min vision. Det lagstadgade producentansvaret som infördes före och strax finns kvar. Vissa av förordningarna har anpassats för att stämma bättre med EG-direktiven och några nya EG-direktiv har tillkommit. I stället för en omfattande utvidgning av det lag- stadgade producentansvaret har staten i dialog och samråd med olika branscher inspirerat till en mångfald av frivilliga åtaganden. Sådana fanns bara för kontorspapper och byggsektorn , men har ökat kraftigt i omfattning. Exempel på några nya områden är möbler, tunga fordon, lantbruksplast, textilier och skor. En ny statlig organisation fungerar som katalysator för att få igång innovationer, skapa arenor för möten mellan aktörerna och utveckla processen med frivilliga åtaganden. Nya innovativa mark- nader har växt fram i samverkan mellan näringsliv, handel, forskare och myndigheter. Lärdomar av de misstag som gjordes då de första frivilliga åtagandena kom till stånd, tas till vara. är målen mätbara både för vad som ska åstadkommas och när det ska vara klart. Uppföljningen som bekostas av företagen, sköts av auktori- serade miljörevisorer och SCB, sker . Styrmedel: IPP som ett policyinstrument, EU kemikaliestrategi med nya direktiv, EG-direktiv om producentansvar och mot- svarande svenska förordningar, officiella dokument i form av fri- villiga åtaganden från branscher och/eller stora företag, krav på att auktoriserade miljörevisorer anlitas, offentliga internationella data- baser där företagens miljörevision och andra miljösatsningar redo- visas, ett statligt dialog- och samrådsorgan med både stödjande och pådrivande uppgift att utveckla frivilliga åtaganden från producen- terna. -Omvärldsanalyserna har visat att visioner som är baserade på ensidiga satsningar, blir mycket svåra att förverkliga i vissa om- världssituationer. De blir extremt känsliga för utfallet i vissa omvärldsvariabler.