sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Bestämmel- sen kom i propositionen att utformas så, att det för provisoriskt beslut krävdes att det inte utan betydande dröjsmål kunde avgöras om rätt till ersättning eller ersättning med visst belopp förelåg men att det fanns sannolika skäl härför, samt att det var av väsentlig betydelse för den enskilde att meddelade ett sådant beslut. Bestämmel- sen fick formen av en skall–regel. skyldighet att meddela ett provisoriskt beslut enligt 20 kap. 2 a § AFL är således begränsad dels med avseende på tidsutdräkten i ärendet, dels med hänsyn till den enskildes situation. De begränsningar i skyldigheten att meddela ett provisoriskt beslut som finns i lagen om allmän försäkring synes ha fungerat i praktiken. I den probleminventering av nuvarande handläggningsregler som utred- ningen genomfört har det inte framkommit några problem med 20 kap. 2 a § AFL som har att göra med utformningen av eller omfattningen av bestämmelsen.70 En generell regel i den nya handläggningslagen bör utformas med regeln i 20 kap. 2 a § AFL som mönster. Ny lagstiftning på socialförsäkringsområdet har medfört att det inte längre finns någon helt enhetlig reglering beträffande provisoriska beslut. I vissa fall, exempelvis för ålderspension, har behovet av provisoriska beslut minskat eller fallit bort på grund av materiella regeländringar. I andra fall har bestämmelser om provisoriska beslut införts som delvis, men inte helt, överensstämmer med de generella bestämmelserna i 20 kap. 2 a § AFL (se avsnitt 4.3.9). Det ligger i sakens natur att en generell bestämmelse om tillfälliga beslut inte kommer att tillämpas i fråga om alla ersättningar på social- försäkringsområdet. Detta följer redan av att handläggningstiden för vissa förmåner är så kort att det av det skälet inte finns behov av ett tillfälligt beslut. Detta är dock ingen avgörande invändning mot en allmän bestämmelse. Att bestämmelserna blir formellt tillämpliga även på förmåner där behovet av tillfälliga beslut är obefintligt leder dock till att regeln bör vara fakultativ, jfr vad som sagts ovan i avsnitt 9.3.3 om valet mellan obligatoriska och fakultativa regler. En annan fråga är om de skillnader som finns mellan de nuva- rande bestämmelserna om provisoriska beslut, nämligen 15 och 19 §§ 70 Jfr dock JO:s beslut av , dnr 1187–1994. Utredningen har även uppmärksammats på att det ibland i rättspraxis har varit oklart om ett provisoriskt beslut skall omprövas eller överklagas direkt. Med den lösning av omprövningsförfarandet som utredningen förordar, se avsnitt 9.12, faller problemställningen. 324 De särskilda förfarandefrågorna lagen om underhållsstöd och 8 § lagen om assistansersättning jämförda med 20 kap. 2 a § AFL, är sakligt motiverade. Inte i något av lagstift- ningsärendena har något skäl anförts för de förändringar som gjorts, utan avsikten synes snarare ha varit att i huvudsak överföra bestämmel- serna i 20 kap. 2 a § AFL till respektive specialområde (se prop. 1995/96:208 s. 89 och prop. 1992/93:159 s. 197). Samma förutsätt- ningar för tillfälliga beslut bör således kunna gälla för ärenden om underhållsstöd och assistansersättning som för socialförsäkringen i stort. Ett särskilt spörsmål är om det i en generell bestämmelse om interi- mistiska beslut bör finnas en möjlighet att föreskriva särskilda villkor motsvarande den som finns i t.ex. 20 kap. 2 a § första stycket AFL. Bestämmelsen kan i denna del härledas till den lagstiftning om en allmän pensionsförsäkring som infördes . Därefter har villkors- möjligheten överförts utan att några egentliga skäl för bestämmelsen redovisats. Det tillämpningsexempel som finns i förarbetena är att det kan finnas behov av att föreskriva att den försäkrade skall genomgå läkarundersökning (se prop. 1982/83:3 s. 71). Möjligheten till återbe- talningsvillkor är i 20 kap. 2 a § AFL begränsad till återkravssituatio- nen i 20 kap. 4 § AFL (se 20 kap. 2 a § andra stycket AFL). Vid införandet av bestämmelserna om villkor för provisoriska beslut fanns inte utredningsbefogenheter reglerade på samma sätt som (jfr t.ex. 3 kap. 8 a § och 7 kap. 3 b § AFL samt 5 § i förslaget till handläggningslag). De möjligheter kassan har att ställa villkor under utredningen av ärendet gäller givetvis oavsett om något provisoriskt beslut har meddelats eller inte. Å andra sidan torde det inte finnas någon anledning att ställa upp särskilda villkor, som inte kan ställas för ett slutligt beslut, vid ett interimistiskt beviljande av samma förmån. Nuvarande bestämmelse i 20 kap. 2 a § första stycket tredje meningen AFL kan med andra ord inte rimligen tolkas så att vilka villkor som helst kan ställas upp för ett provisoriskt beslut om en ersättning. De utredningsbefogenheter förfogar över torde erbjuda en tillräcklig möjlighet att i samband med interimistiska beslut lämna föreskrifter om sådana åtgärder som den försäkrade skall underkasta sig. Utredningen föreslår därför att någon möjlighet att föreskriva särskilda villkor för sådana beslut inte tas med i en generell handläggningslag. Som redovisats i avsnitt 4.3.9.2 finns i 22 § lagen om underhållsstöd särskilda bestämmelser om provisoriska beslut om återbetalningsskyl- dighet för den bidragsskyldige. Med hänsyn till partsställningen i underhållsstödsärenden torde bestämmelsen inte kunna ersättas av en allmän regel om tillfälliga beslut. De särskilda förfarandefrågorna 325 För bostadsbidrag finns en ordning med preliminära och slutliga beslut. Dessa bestämmelser har tillkommit av andra skäl än för att underlätta handläggningen och har snarare materiell karaktär (se avsnitt 4.3.9.3). Som nämnts i avsnitt 8.4 saknas enligt utredningens uppfatt- ning anledning att i detta sammanhang se över bestämmelserna om preliminära beslut för bostadsbidrag. 9.11 Överklagande och omprövning På socialförsäkringens område finns en rad föreskrifter om överklagan- de och omprövning som avviker från bestämmelserna i förvaltningsla- gen, jfr avsnitt 4.3.10. Dessa särbestämmelser är inte enhetliga för samtliga förmåner och bidrag. Exempelvis skiljer sig ärenden om garanti- och ålderspension från övriga i detta avseende. Enligt vad utredningens undersökningar visat är dessutom tillämpningen av vissa bestämmelser – 20 kap. 10 a § AFL – ibland mer vidsträckt än vad som följer av lagtextens lydelse. Bestämmelserna i sig är rätt omfattande och delvis svåröverskådliga. Det behov av enkla och generella förfa- randeregler som gör sig gällande för samtliga delar av förfarandet vid försäkringskassorna kan således hävdas med särskild styrka beträffande bestämmelserna om överklagande och omprövning. Ett omprövningsförfarande kan ha till syfte dels att, oberoende av tidpunkt, rätta till fel och brister i ett meddelat beslut, dels att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Med hänsyn till det nära samband som omprövning – i vart fall i den senare funktionen – har med överklagande, har utredningen valt att behandla bestämmelserna om överklagande och omprövning i ett sammanhang. En grundläggande fråga är hur samspelet mellan överklagande och omprövning med anledning av ett överklagande bör vara. Enligt nuva- rande regler är vissa beslut förenade med ett överklagandeförbud och kan endast omprövas, medan andra beslut kan överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Man kan fråga sig om denna uppdelning bör stå kvar eller om det finns andra mer ändamålsenliga lösningar som tillgodoser behovet av ett effektivt omprövningsförfarande med anled- ning av ett överklagande. Vid dessa överväganden är en första fråga vilket behov som för socialförsäkringen finns av förnyad prövning i . Skiljer sig detta från andra förvaltningsområden? Är behovet lika stort för samtliga ärendegrupper? En närliggande fråga är om behovet av omprövning skiljer sig alltefter sammansättning, dvs. om beslutet har meddelats av socialförsäkrings- 326 De särskilda förfarandefrågorna nämnd eller tjänsteman. I sammanhanget måste även ställning tas till vissa frågor om klagorätt och sättet för överklagande. En väl så viktig frågeställning är i vilken utsträckning omprövning bör kunna ske inte endast med anledning av ett överklagande utan även efter det att ett beslut har vunnit laga kraft. Ytterst kräver ett ställnings- tagande i denna del även en bedömning av frågan om vilken rätts-kraft som tillkommer ett beslut från i ett socialförsäk- ringsärende. En följdfråga blir i vilken utsträckning skall kunna ompröva ett beslut till den enskildes nackdel. Ytterligare en fråga är om en omprövning utan samband med över- klagande endast skall syfta till att rätta till felaktigheter i ett tidigare meddelat beslut eller om den bör omfatta även den situationen att det, sedan ett i och för sig riktigt beslut har fattats, inträffar en förändring som påverkar den försäkrades förutsättningar för förmånen. Vid en omprövning som tar sikte på felaktiga beslut uppkommer vidare frågan om någon skillnad bör göras mellan ursprungliga felaktigheter och omständigheter som inträffar senare och som då visar att ursprungsbe- slutet var fel, exempelvis ny bevisning. Dessa frågor är långtifrån enkla och förtjänar redan nu att belysas något ytterligare. Nuvarande bestämmelser i 20 kap. 10 a § AFL omfattar den situa- tionen att beslutet redan från början vilar på felaktig grund, dvs. ursprungliga felaktigheter (se prop. 1977/78:20 s. 83). Vid reform anförde departementschefen uttryckligen att sådana bestämmel- ser som finns inom socialförsäkringen beträffande t.ex. omprövning av förmåner på grund av ändrade förhållanden inte berördes av reformen. betänkande uttalades att det i fall då det tillkommit nya omständigheter efter beslutet ofta låg i sakens natur att frågan kunde prövas på nytt (se SOU 1976:53 s. 138). Gränsdragningen mellan vad som är ursprungliga felaktigheter och ändrade förhållanden är inte självklar. Tre olika typfall kan anföras. En omständighet kan vara ny endast i ärendet, dvs. den förelåg vid tid- punkten för det ursprungliga beslutet men åberopades inte då (fall 1). De särskilda förfarandefrågorna 327 Ett exempel kan vara att man försummat att åberopa ett upprättat läkarintyg. En omständighet kan vara ny också i den betydelsen att det efter beslutstillfället har skett något som har bäring på beslutet och som, om det varit känt vid beslutet, hade lett till en annan utgång i ärendet (fall 2). Exempel på en sådana situationer kan vara att det efter beslutet har genomförts en analys av det medicinska underlaget och upprättats ett nytt läkarintyg eller att det på grund av läkarvetenskapens framsteg senare klarläggs ett visst samband mellan en skada och ett arbete. Men man kan tala om ändrade förhållanden också i en annan bemärkelse. Socialförsäkringslagstiftningen är till sin natur sådan att den försäkrade måste uppfylla vissa förutsättningar för att vara berätti- gad till en förmån. Exempelvis är ett av de krav som uppställs för sjukpenning att personen i fråga måste vara sjuk vid anmälningstillfäl- let. Detta får anses vara en materiell bestämmelse som begränsar förmånens räckvidd. Om den försäkrade i efterhand uppfyller respekti- ve inte längre uppfyller sådana faktiska förutsättningar som skulle ha förelegat för ursprungsbeslutet (fall 3) och en prövning skall göras på nytt, är detta uppenbarligen någonting annat än en omprövning som är betingad av felaktigheter i det tidigare beslutet. 328 De särskilda förfarandefrågorna Självfallet innebär detta inte att en sådan omständighet skall ignore- ras, men den kan endast leda till ett nytt beslut framåt i tiden och inte till att ett tidigare meddelat beslut ändras. Skillnaden gentemot fall 2 ligger i att de nya intyg eller andra omständigheter som faller in under det fallet samtliga utgår från förhållandena för ur- sprungsbeslutet. De olika fallen kan åskådliggöras med följande skiss: Vad som komplicerar ett vägval för lagstiftaren är att gränsen mellan de tre typfallen inte är alldeles skarp. Det är också så att begreppet omprövning används i lagstiftningen i olika betydelser. Som redan nämnts betecknas förnyade prövning med anledning av ett överklagande som omprövning (20 kap. 10 § AFL). Här kan inskjutas att utredningen karaktäriserar också kassans prövning enligt 20 kap. 10 a § AFL som omprövning. Dessa två former för förnyad prövning fångar upp det som har betecknats som fall 1 och 2. Men härutöver används begreppet omprövning också på flera håll i lagstiftningen för sådan senare prövning som föranleds av att det inträffar något som gör att den försäkrade sedermera uppfyller respek- tive inte längre uppfyller en förmån (jfr fall 3). Som exempel kan nämnas 9 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (om- prövning av bostadstillägg vid ändrade förhållanden). Enligt utredningens mening bör en generell reglering i ämnet ta sik- te på situationer då det finns en koppling mellan ursprungsbeslutet och den nya omständigheten. Skillnaden mellan de båda situationerna kan återigen belysas med ett exempel. Efter ett beslut av kan komma fram ytterligare medicinsk utredning, exempelvis ett nytt läkarintyg som visar att det för det ursprungliga beslutet förelåg faktiska omständigheter som, om de varit kända, skulle ha lett till en annan utgång. En sådan situation bör träffas av en regel om omprövning. Skulle däremot intyget visa att den försäkrade i efterhand De särskilda förfarandefrågorna 329 uppfyller förutsättningarna för förmånen, bör det inte omfattas av en generell regel om omprövning. Det rör sig i det fallet snarare om ett helt nytt ärende. De omständigheter som föranleder att ett tidigare meddelat beslut var felaktigt kan givetvis vara av olika karaktär. Översiktligt kan de beskrivas som antingen nya påståenden om faktiska förhållanden, ny bevisning för tidigare påstådda förhållanden eller en kombination av de bägge. Särskilt i fall 1 torde det kunna förekomma uppgifter av båda slag. För fall 2, som tar sikte på vad som inträffar efter det att ett beslut meddelats, torde det nästan uteslutande bli aktuellt med ny bevisning för tidigare påståenden. Man kan fråga sig i vilken utsträckning ändrade förhållanden en- ligt fall 1 och 2 omfattas av nuvarande bestämmelser i 20 kap. 10 a § AFL, som alltså i motiven är begränsad till ursprungliga fel. Härvid bortses från begränsningen på grund av uppenbarhetsrekvisitet. Klart är att det vid en omprövning enligt den paragrafen kan beaktas omstän- digheter som förelåg för beslutet, men som då inte kom fram i ärendet (fall 1 ovan). Paragrafen synes emellertid även ha tillämpats när det inträffat sådana ändrade förhållanden som beskrivs i fall 2, nämligen när det exempelvis har genomförts en ny läkarunder- sökning och skrivits ett nytt läkarutlåtande rörande den försäkrades hälsotillstånd för det ursprungliga beslutet. Det kan diskuteras om en sådan tillämpning är avsedd eller inte. Det kan uppfattas som en något märklig konstruktion att ett beslut anses behäf- tat med ett ursprungligt fel, om det senare inträffar omständigheter som föranleder en annan bedömning än den ursprungliga. Det anförda ger belägg för att det behövs ett klargörande av hur långt omprövningsinsti- tutet på socialförsäkringsområdet skall sträcka sig. Som nämnts är terminologin på området inte enhetlig, jfr av- snitt 4.3.10. Den ovan företagna genomgången av olika typfall av ändrade förhållanden visar på behovet av enklare och tydligare regler. Detta gäller såväl omprövning med anledning av ett överklagan- de som omprövning utan sådant samband. En omprövning i den meningen att rätten till eller storleken av en förmån för framtiden omprövas, exempelvis för att förhållandena för den som uppbär förmånen har förändrats (fall 3 ovan) bör hållas isär från en reglering av det slag som skisserats, vilken tar sikte på att kontrollera riktigheten av ett fattat beslut. Utredningen återkommer till behovet av specialregler för sådana fall. Det sagda leder till slutsatsen att det mest ändamålsenliga är att man med termen omprövning förstår ett förfarande varigenom en myndighet på nytt undersöker om ett tidigare meddelat beslut är materiellt riktigt. Både omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL och ändring enligt 330 De särskilda förfarandefrågorna 20 kap. 10 a § AFL innefattas alltså. Även s.k. följdändringar enligt bl.a. 13 kap. 7 § LIP får anses falla in under begreppet. Trots de särregler som finns för överklagande på socialförsäkrings- området är flera frågor reglerade enbart i förvaltningslagen. Det finns inte någon anledning att på denna punkt frångå utredningens grundläg- gande ställningstagande, att förvaltningslagens bestämmelser gäller när inget annat stadgas. Beträffande omprövning ställer sig saken något annorlunda. Nuvarande särbestämmelser är relativt utvecklade i jämfö- relse med förvaltningslagens bestämmelse om omprövning och är avsedda att vara heltäckande i vart fall vad gäller omprövningsskyldighet, jfr avsnitt 4.3.10. Även utredningens förslag är i många stycken mer långtgående än motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen. På grund härav bör omprövningsförfarandet för socialförsäkringsförfarandet regleras endast i den nu föreslagna lag- stiftningen. En sådan teknik torde även underlätta läsbarheten av och förståelsen för bestämmelserna. Utredningens förslag: beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Ett sådant beslut får överklagas även av RFV. Verket får överklaga även till förmån för enskild part. Ett överklagande av ett beslut skall vara inkommet till den försäk- ringskassa som meddelat beslutet från den dag då klaganden fick del av beslutet. Är det RFV som är klagande, skall tiden dock räknas från den dag då beslutet meddelades. Har ett överklagande inom klagotiden kommit in till en allmän för- valtningsdomstol, RFV eller en allmän försäkringskassa, som inte har meddelat det överklagade beslutet, skall det anses inkommet i rätt tid. skall, efter rättidsprövning, överlämna skrivelsen med överklagandet och övriga handlingar i ärendet till länsrätten, förutsatt att överklagandet inte skall avvisas som för sent inkommet eller förfaller på grund av kassans omprövning. Har ett överklagande avvisats t.ex. på grund av att överklagandet har kommit in för sent får avvisningsbeslutet överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken. De särskilda förfarandefrågorna 331 På socialförsäkringsområdet gäller att beslut får överklagas till länsrätten. Beslut om eftergift vid indrivning av statliga fordringar överklagas till RFV. Det finns inte skäl att föreslå någon förändring jämfört med vad som gäller . Vad som krävs för att ett beslut skall vara överklagbart har främst varit en fråga som har fått lösas i doktrin och praxis, jfr avsnitt 4.2 med hänvisningar. På socialförsäkringsområdet har problemet vad som är ett överklagbart beslut inte så stor räckvidd, även om det finns områden – exempelvis rehabiliteringsområdet – där frågan ibland kan ha aktuali- tet. Något påtagligt behov av att i en generell förfarandelagstiftning reglera frågan om vad som krävs för materiell överklagbarhet har inte gett sig till känna. Även om frågan om överklagbarhet inte regleras generellt skulle man kunna tänka sig att ge bestämmelser för vissa speciella situationer. Som redovisats i avsnitt 4.3.10.2 finns regler i förordningar om t.ex. förbud att överklaga sättet för utbetalning av en förmån. Det kan i och för sig ifrågasättas om dessa regler behövs. Ser man sättet för utbetalning av en förmån som en verkställighet av ett beslut är detta som huvudregel inte överklagbart (jfr Ragnemalm s. 582). Den funk- tion en sådan reglering har är i så fall endast att den tydliggör vad som gäller. En bestämmelse av sådan karaktär försvarar knappast sin plats i en generell lag där frågan om överklagbarhet inte regleras i sin helhet. De regler som finns i ett antal olika förordningar bör därför stå kvar oförändrade. Ytterligare en begränsning i överklagbarheten som gäller enligt nu- varande regler är, att beslut som fattats av tjänsteman och som fullföljs av enskild endast får överklagas sedan beslutet har omprövats. Som utvecklas nedan föreslår utredningen att denna begränsning inte skall föras över till den samlade förfaranderegleringen. Enligt 20 kap. 10 § AFL skall ompröva ett beslut om detta begärs av enskild som beslutet angår. Motsvarande gäller för överklagande (20 kap. 11 § AFL). Bestämmelsen i 22 § FL är i fråga om sakägarkretsen snarlik, med den skillnaden att ett beslut får över- klagas av den som beslutet angår. Sakägarkretsen enligt lagen om inkomstgrundad ålderspension begränsas däremot, med visst undantag, till den som beslutet avser. 332 De särskilda förfarandefrågorna En första fråga är om det i den praktiska tillämpningen är någon skillnad mellan bestämmelserna i lagen om allmän försäkring och förvaltningslagen i fråga om sakägarkretsen. Om en sådan skillnad finns får bedömas om denna är sakligt motiverad. Förvaltningslagens avgränsning av sakägarkretsen faller tillbaka på det allmänna kravet på saklegitimation hos den som vill överklaga en förvaltningsmyndighets beslut (se härom t.ex. /s. 244 f.). Det betyder att klaganden måste ha ett sådant intresse i saken som berättigar personen att överklaga. Det spelar härvid ingen roll om det rör sig om en fysisk eller en juridisk person. Även myndigheter kan inom vissa gränser uppträda som klagande. Det som sagts nu om sak- ägarkretsen vid överklagande har tillämpning också om någon begär omprövning enligt 27 § FL. Omprövningsbestämmelsen i 20 kap. 10 § AFL tillkom på förslag av (Ds S 1981:9). Enligt kommitténs förslag hade den försäkrade rätt att begära omprövning. I den propo- sition (prop. 1981/82:88) som sedermera ledde till lagstiftning hade formuleringen emellertid ändrats till att avse enskild som beslutet angår. Denna justering kommenterades inte i propositionen. Justitie- ombudsmannen har i ett avgjort initiativärende (beslut , dnr 4837–1998; se avsnitt 7.3.3.2) aktualiserat frågan om en författningsändring, eftersom en socialnämnd eller motsvarande, som är part i ett ärende om avräkning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL, borde omfattas av omprövningsreglerna, vilket de med hänsyn till begränsningen till enskild enligt JO:s uppfattning inte gör . Enligt RFV:s uppfattning bör dock även socialnämnden i denna situa- tion kunna föras in under begreppet enskild. Det anförda visar att det finns ett visst behov av att klargöra rättsläget beträffande sakägarkret- sen i socialförsäkringsärenden. Begränsningen i 20 kap. 10 § AFL av sakägarkretsen till enskild innebär jämfört med bestämmelsen i 22 § FL att annan än fysisk eller juridisk person inte faller inom kretsen i socialförsäkringsärenden. Det torde inte finnas sakliga skäl bakom skillnaden, dvs. att ett myndig- hetsorgan faller utanför. Något hinder att ha samma sakägarkrets för dessa ärenden som för förvaltningen i stort finns inte. Avgränsningen i lagen om inkomstgrundad ålderspension av sak- ägarkretsen är snävare än vad som gäller enligt lagen om allmän försäkring och förvaltningslagen. En särskild fråga är om det för denna typ av ärenden finns speciella skäl bakom den snävare avgränsningen. I förarbetena till lagen om inkomstgrundad ålderspension anförs att skälet till att begränsa rätten att begära omprövning av och överklaga ett beslut till den som beslutet avser i stället för till den som beslutet angår bl.a. är att t.ex. en person till vilken den försäkrade har överfört De särskilda förfarandefrågorna 333 pensionsrätt för premiepension inte skall ha möjlighet att klaga på den pensionsrätt som har fastställts för den försäkrade (se prop. 1997/98:151 s. 751). Något annat skäl än detta redovisas inte (jfr även den avgränsning man har valt i fråga om överklagande av taxeringsbe- slut i 4 kap. 7 § respektive 6 kap. 1 § taxeringslagen 1990:324, TL).