sou · GPB392 · 2002-01-01 00:00:00 — Vårt förslag ger i och för sig polisen möjligheter att utföra sådan behandling som här diskuteras. Syftet med behandlingen är ju att förhindra och förebygga brott för vilket är föreskrivet fängelse . Vi anser dock att det bör framgå av lagen att den ger rätt för polisen att behandla personuppgifter för syftet att övervaka personer som kan antas komma att begå brott. För att undvika obefogade integritetsintrång bör behandlingen vara begränsad till att avse dömda personer som antingen är allvarligt kriminellt belastade eller kan antas vara farliga för annans säkerhet. Vi återkommer alltså här med förslag. I likhet med anser vi att det inte i lagtexten närmare kan anges vad som skall avses med uttrycken allvarlig kriminell belastning och farlig för annans säkerhet. Utgångspunkten måste dock vara att behandlingen skall vara begränsad till att avse uppgifter om personer som dömts för grova våldsbrott eller för andra allvarliga brott som riktat sig mot en persons liv, hälsa eller frihet till fleråriga fängelsestraff. Behandling bör även få ske om brottet haft ett straffvärde men där påföljden bestämts till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. I sammanhanget kan nämnas att vi i kapitel 11 föreslår särskilda lagregler om , däribland en bestämmelse om att det i registret skall få antecknas upplysningar som innehåller varning om att en viss person tidigare varit beväpnad, våldsam eller flyktbenägen. Vid aktuell behandling av personuppgifter bör den personuppgifts- ansvarige särskilt besluta de ändamål och villkor i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. För att skapa ett ytterligare skydd vid behandling av här aktuella uppgifter anser vi att det i en ny lag bör införas en bestämmelse om att SOU 2001:92 Enskilda personer som det inte finns någon misstanke om brott mot 209 den personuppgiftsansvarige särskilt skall besluta de ändamål och villkor i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. En bestämmelse med ett liknande inne- håll finns i 15 § polisdatalagen som handlar om behandling av person- uppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet. Sådana ändamål som nämnts kan t.ex. vara att genomföra projekt som går ut på att kartlägga narkotikans vägar till en viss stad eller på att förebygga brottslighet i samband med något stort evenemang. Det kan också vara fråga om att kartlägga viss brottslighet med anknytning till mc-klubbar. Ett annat exempel på ändamål kan vara att en polismyndighet inrättar ett register för viss spanings- verksamhet som myndigheten bedriver. När det gäller villkor i övrigt kan det t.ex. röra sig om hur information skall inhämtas, hur arbetet skall ske och avrapporteras m.m. Särskilda villkor torde i de flesta fall också behövas avseende säkerheten vid behandlingen. Det bör som regel särskilt beslutas om vem som skall ha direkt åtkomst till behandlade personuppgifter och om hur behandlingshistoriken skall dokumenteras. Behandlingshistori- ken, eller loggen som den också kallas, ger besked om vilka trans- aktioner som förekommit vid en viss dator och om vilka personer som utfört transaktionerna. Härigenom kan man i efterhand utreda omfatt- ningen av behandlingen av personuppgifterna och även utreda om dataintrång förekommit. Bortsett från ändamål anser vi inte att det är lämpligt att i en lag detaljerat ange de typer av villkor som den personuppgiftsansvarige skall besluta. En sådan detaljreglering skulle bli för stelbent. Det bör ankomma på den personuppgiftsansvarige, dvs. eller en polismyndighet, att med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet besluta de villkor som behövs. Därvid måste den personuppgifts- ansvarige enligt vårt lagförslag se till att åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med hänsyn till de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifter. Vid utformningen av villkor måste den personuppgiftsansvarige naturligtvis ta hänsyn till att det här handlar om mycket känsliga personuppgifter. Den här föreslagna bestämmelsen innebär att det genom den person- uppgiftsansvariges beslut om villkor skapas en ram för behandlingen av personuppgifter. Den som skall utöva tillsyn kan genom att ta del av besluten bedöma om denna ram ger ett tillräckligt skydd för enskildas personliga integritet vid behandlingen. Personuppgifter som behandlas enligt de aktuella bestämmelserna bör liksom enligt 10 § polisdataförordningen få lämnas ut till , , en tullmyndighet eller en skattemyndighet. Utlämnande bör dock få ske endast om uppgifterna 210 Enskilda personer som det inte finns någon misstanke om brott mot SOU 2001:92 kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekäm- pande åtgärder. Personuppgifter som behandlas enligt här aktuella bestämmelser bör få bevaras högst från det att uppgifterna om personen samlades in. Personuppgifter som behandlas för att underlätta övervakning av personer som kan antas komma att begå brott bör dock få bevaras senast till dess att uppgifterna om personen gallras ur belastnings- registret. Den nya lagen bör innehålla en särskild regel om gallring. Enligt Europolkonventionen får uppgifterna i Europols register inte bevaras längre än nödvändigt för att Europol skall kunna utföra sina arbets- uppgifter. Huruvida det är nödvändigt att fortsätta att lagra uppgifterna skall undersökas senast efter deras införande. Vi anser att det vid en utformning av en gallringsregel är lämpligt att anknyta till regeln i Europolkonventionen. Vi föreslår därför en gallringstid för aktuella uppgifter. Eftersom det rör sig om särskilt känslig behandling anser vi att beräknat från det att personuppgifterna samlades in, utom i det fall som anges i nästa stycke, bör utgöra den längsta tid under vilken uppgifterna får bevaras. Gallringstiden på högst bör inte gälla vid behandling av personuppgifter för övervakning av personer som kan antas komma att begå brott. En så kort gallringstid skulle medföra att behandlingen inte skulle tjäna sitt syfte. Uppgifterna måste ofta bevaras under en väsent- ligt om behandlingen skall ha något värde i verksamheten. Vi anser därför att aktuella uppgifter bör få bevaras senast till dess att upp- gifterna om personen gallras ur belastningsregistret. Denna gallrings- regel stämmer också överens med ett förslag från (SOU 1997:65 s. 230 ff.). De här föreslagna gallringsreglerna skall utgöra ett komplement till den tidigare föreslagna huvudregeln om gallring (se avsnitt 9.2.4 och 9.2.5). Om en uppgift av ifrågavarande slag inte längre behövs för ändamålet med behandlingen skall uppgiften gallras även om det inte gått från det att den samlades in. De aktuella gallringsreglerna gäller som framgått heller inte uppgifter i en förundersökning. Om en aktuell uppgift leder fram till en misstanke om att personen begått ett brott och en förundersökning SOU 2001:92 Enskilda personer som det inte finns någon misstanke om brott mot 211 inleds med anledning av brottsmisstanken behandlas uppgiften inte längre enligt de bestämmelser som här diskuteras. I den situationen kommer i stället huvudregeln i vårt förslag att gälla. Den regeln innebär att uppgifterna skall behandlas enligt bestämmelserna i arkivlagen (se avsnitt 9.2.4 och 9.2.5). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör få meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse härom. 11 Det allmänna spaningsregistret I det här kapitlet redovisar vi våra överväganden om hur det allmänna spaningsregistret () lämpligen bör författningsregleras. Vi börjar med att ta upp polisens behov av i verksamheten. I avsnitt 3.6.1 finns en beskrivning av registret. Det föreligger ett mycket stort behov av inom brottsbekämp- ningen. är viktigt bl.a. för att närpolisverksamheten skall kunna fungera. För att få ett underlag för våra överväganden om har vi från inhämtat vissa uppgifter om registrets användnings- område m.m. Vi inleder redovisningen med en kort historik. Spaningsregister har alltid funnits hos polisen, eftersom det alltid funnits ett behov av att registrera spaningsuppgifter om enskilda personer för att kunna utreda och förebygga brott. togs i bruk och ersatte då alla manuellt förda lokala spaningsregister i landet. tillkom för att det förelåg ett behov av att datorisera de lokala spaningsregistren och för att det hade uppkommit ett starkt behov för de olika polismyndigheterna att kunna få del av varandras spaningsinformation. Brottslingar hade börjat operera över geografiskt allt större områden, vilket ställde krav på ett rikstäckande system för behandling av spaningsinformation. skulle användas i polisens utrednings- och spaningsverksam- het, som traditionellt bedrevs vid kriminalpolisavdelningarna. har dock dessa verksamheter splittrats så att utredningsverksamheten bedrivs såväl på kriminalavdelningarna som inom närpolisverksam- heten och även till viss del vid enheterna för ordningsverksamhet och 214 Det allmänna spaningsregistret Spaningsverksamheten bedrivs hos vissa myn- digheter fortfarande inom en egen organisation, medan den hos andra myndigheter har tagits bort som en organisatorisk enhet och lagts ut på varje utredningsman. Närpolisen bedriver sin egen spaningsverksam- het. Uppgifterna i används för spaning och händelsestyrt operativt arbete av i stort sett alla polisiära verksamhetsgrenar (möjligen med undantag för trafikpolisen). har i olika sammanhang framhållit att behovet av är mycket stort. Inom polisen har man därför uttryckt oro över att eventuellt skulle komma att upphöra. Behovet av skall enligt polisen ses mot bakgrund av att all brottsutredande, brottsförebyggande och spanande verksamhet bygger på kunskap och kännedom om tidigare brottsbelastade personers brottsliga verksamhet, brottsobjekt, tillvägagångssätt, geografiska brottsområde, umgänge med andra brottsbelastade personer och transportmedel. Vidare har Rikspolis- styrelsen anfört att det för utryckningsverksamheten är av vikt att snabbt få besked om en person, t.ex. om personen är farlig och vilka typer av brott personen tidigare är misstänkt för. Det har också anförts att är av stor betydelse för närpolisverksamheten, bl.a. vad gäller den nödvändiga kunskapen om vilka kända brottslingar som bor eller vistas inom närpolisområdet. Det har från polisen också anförts att man för att kunna bedriva en effektiv spanings- och utredningsverksamhet i något register måste få notera uppgifter om personer som är misstänkta för brott. Därvid har anförts följande. De uppgiftskategorier som finns i har inte tillkommit av en slump, utan är resultatet av de krav som verksamheten ställer på registret. Uppgifterna i måste vara tillgängliga för alla polismän som vid ett speciellt tillfälle behöver uppgifterna. Spanarna och utredarna behöver uppgifterna för att hitta tänkbara gärningsmän till anmälda brott. Operativt behövs uppgifterna som stöd för ingripanden. Om t.ex. en utryckningspatrull spanar med anledning av ett gaturån och därvid identifierar några personer som verkar misstänkta, kan patrullen med hjälp av snabbt ta reda på om dessa personer tidigare sysslat med gaturån. Det allmänna spaningsregistret 215 För att illustrera behovet av har polisen hänvisat till vissa statistik- uppgifter som här redovisas. Antalet sökbara personer i uppgår till omkring 100 000. Det kan jämföras med att 97 000 personer fanns registrerade . Antalet registrerade har alltså varit nästan . Det innebär att det gallras lika många personer som det sker nyregist- reringar av personer. Totalt finns 775 000 händelser (notiser om brott och iakttagelser) registrerade. Det finns omkring 8 000 fordon registrerade. registrerades 93 000 händelser och 55 000 frihets- berövanden. Antalet nyregistrerade personer uppgick detta år till 36 000. Antalet frågor mot ligger på omkring 190 000 , vilket innebär 2 280 000 frågor . Vid de tio senaste inspektionerna från har vid en enda polismyndighet konstaterats brister i registerföringen, vid fyra myndigheter har konstaterats att fler uppgifter borde kunna registreras och vid fyra myndigheter har konstaterats en mycket hög registerkvali- tet. 11.1.4Kan ersättas av några andra register? En fråga är om det finns några andra register som kan ersätta registerföringen i . De register som i så fall skulle ligga närmast till hands är misstankeregistret och kriminalunderrättelseregistret (KUR). Ändamålen för misstankeregistret och är olika. Misstanke- registret är inte anpassat för behoven i polisens spaningsverksamhet. Polisen har också haft misstankeregister. Före misstankeregistrets och belastningsregistrets tillkomst fanns ju person- och belastningsregistret. kan enligt polisens uppfattning inte ersätta . I misstankeregistret registreras endast personer som är skäligen misstänkta för brott, vilket enligt polisen inte är tillräckligt i spaningssammanhang. Polisen anser att det måste finnas möjlighet att i ett spaningsregister söka på personer vid en lägre misstankegrad än skälig misstanke och vidare behöver ett spaningsregister ge möjlighet att söka på okända gärningsman. Sådana uppgifter finns inte i misstankeregistret. KUR är ett underrättelseregister och innehåller noteringar om personer som är misstänkta för att utöva brottslig verksamhet. är däremot ett spaningsregister och noteringen av personuppgifter 216 Det allmänna spaningsregistret anknyter bara till konkreta brott. Registren har således olika inriktning och har även olika användargrupper. Sammantaget kan enligt polisen varken misstankeregistret, KUR eller något annat register ersätta . 11.1.5I vilken utsträckning har kränkningar av enskilda personers integritet påtalats i ? Som underlag för bedömningen av en framtida användning av har vi inhämtat upplysningar från polisen om påtalade kränkningar av enskilda personers integritet. Därvid har framkommit följande. Det har –2000 framkommit tre fall av felaktiga behandlingar. Ett av fallen avsåg en kraftigt brottsbelastad person, som i ett skede av en brottsutredning misstänktes för rån, men där det senare i utredningen konstaterades att han var oskyldig till rånet. Av förbiseende togs inte brottsmisstanken om rånet bort. Fallet påtalades av JO. Incidenten föranledde ändringar i ASP:s föreskrifter för att förebygga sådana felaktiga behandlingar. Utöver nämnda felaktiga behandling har ytterligare två kända fall förekommit. Även de fallen rörde personer som fanns registrerade i och där viss felaktig infor- mation om personerna av förbiseende inte hade tagits bort. Det bör i den nya polisdatalagen införas särskilda regler om . Lagregleringen bör i allt väsentligt ge polisen rätt att fortsätta den behandling av personuppgifter som förekommer. 11.2.1ASP bör vara kvar även i fortsättningen Redovisningen ovan visar enligt vår mening att det för polisens brotts- bekämpande verksamhet finns ett mycket starkt behov av att behandla personuppgifter på sätt som sker i . Behovet av före- ligger inte minst i närpolisverksamheten. Över huvud taget får anses vara ett mycket viktigt verktyg för att en effektiv brottsföre- byggande verksamhet skall kunna bedrivas. Som har nämnts är det numera ett uttalat krav från statsmakterna att polisens arbete skall vara inriktat främst på brottsförebyggande verksamhet. Det allmänna spaningsregistret 217 Tullen har enligt lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet rätt att föra spaningsregister för verkets spanings- och kontrollverksamhet. Enligt 16 § i lagen får spaningsregistret innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person om den som avses med uppgiften kan misstänkas för att ha begått brott som har befogenhet att ingripa mot. Vidare får enligt 17 § samma lag tullens spaningsregister innehålla uppgifter som innehåller bl.a. varning om att en person tidigare varit beväpnad, våldsam eller flyktbenägen. Den nordiska jämförelsen visar att det i de övriga nordiska länder- nas lagstiftningar inte finns något hinder mot att behandla personupp- gifter på ett sådant sätt som sker i . Inte heller står den aktuella behandlingen i strid med bestämmelserna i eller i rekommendationen från om användning av personupp- gifter inom polissektorn. Med hänsyn till det anförda gör vi sammantaget den bedömningen att en lagstiftning om behandling av personuppgifter på polisområdet bör ge polisen möjlighet att föra väsentligen enligt samma principer som gäller . I nästa avsnitt diskuterar vi hur en ny lag- stiftning bör utformas. 11.2.2Hur bör lagregleras? När man kommit fram till att bör få vara kvar även i fortsättningen uppkommer frågan om hur en lagreglering lämpligen bör vara beskaffad. Lagregleringen måste under alla förhållanden ge ett tillfredsställande skydd för den enskildes personliga integritet vid behandling av personuppgifter i registret. Det finns olika sätt att gå fram. Ett är att införa särskilda författningsregler om . Polisdatalagen innehåller inga regler om spaningsregister. passar inte riktigt in i den lagens systematik. Det har hävdats att bör ses som ett kriminalunderrättelseregister i polisdatalagens mening. Till skillnad från underrättelseregister innehåller i enlighet med föreskrifter för registret dock bara uppgifter med anknytning till konkreta brott. Registret har å andra sidan ett använd- ningsområde som i vissa avseenden påminner om användningsområdet för underrättelseregister. Särskild lagstiftning om enskilda register bör bara förekomma i undantagsfall. I personuppgiftslagen förekommer inte begreppet register. Trots allt kan det fortfarande i vissa fall vara motiverat med särskilda registerbestämmelser. Det finns särskilda lagar om belast- 218 Det allmänna spaningsregistret ningsregister och misstankeregister. I polisdatalagen finns det regler om DNA-register och om fingeravtrycks- och signalementsregister. innehåller uppgifter om ett stort antal registrerade personer och har också ett särskilt känsligt innehåll. Registret har ett stort antal användare. På grund härav och med hänsyn till vad som i övrigt fram- kommit om registret anser vi att det är lämpligast att i en ny polisdata- lag införa särskilda regler om . I nästa avsnitt diskuterar vi vilka författningsbestämmelser som behövs med anledning av behandlingen av personuppgifter i . 11.3.1Förhållandet till övriga bestämmelser i den nya polisdatalagen Bestämmelserna i den nya polisdatalagen om behandling av uppgif- ter om kvarstående misstankar bör inte gälla vid behandling av personuppgifter i . Vårt förslag till lagreglering av innebär i stort sett en kodifiering av den befintliga behandlingen i registret, vilken sker med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Även om de regler som vi här föreslår innebär en viss utvidgning i förhållande till polisdatalagen av polisens möjligheter till automatiserad behandling av personuppgif- ter, innebär lagregleringen således inte att några nya former av behand- ling introduceras. Med anledning av bör det i en ny polisdatalag införas särskilda registerbestämmelser avseende ändamål, innehåll, gallring och åtkomst till uppgifter. I en ny polisdataförordning bör också tas in bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur registret. De allmänna bestämmelserna i den nya lag som vi föreslår bör i tillämplig utsträckning gälla även vid behandling av personuppgifter i . De föreslagna bestämmelserna om behandling av uppgifter om kvarstående misstankar bör dock inte vara tillämpliga på behandlingen i . Våra förslag till regler för ger i vissa avseenden polisen större möjligheter till automatiserad personuppgiftsbehandling än som följer av nämnda bestämmelser. Reglerna om ger polisen rätt att bevara uppgifter än enligt reglerna om kvarstående misstankar (se avsnitt 9.7) På grund av vad som tidigare redovisats om ASP:s betydelse för den brottsbekämpande verksamheten och med hänsyn till vad som framkommit vid den internationella jämförelsen är Det allmänna spaningsregistret 219 dock de avvikande regleringarna enligt vår uppfattning klart motivera- de. Den omständigheten att behandlingen är begränsad till att avse ett enda register och inte gäller generellt utgör i sig också ett skydd för den enskildes personliga integritet. De regler om som vi föreslår innehåller tydliga regler om ändamål och innehåll m.m. De särskilda reglerna om spaningsregister i den nya lagen skall alltså bara avse just . Reglerna är inte är tänkta att vara tillämpliga på spaningsregister i allmänhet. I fall man inom polisen anser att det finns behov av att införa ytterligare spaningsregister så kommer, enligt förslagen i detta betänkande, övriga bestämmelser i den nya polisdata- lagen att styra behandlingen i dessa register. Dessa regler är dock som nämnts mer restriktiva för polisen än de bestämmelser vi föreslår för . bör få föras i syfte att underlätta tillgången till uppgifter med anknytning till polisverksamhet som består i att förebygga, upptäcka och utreda brott. Det övergripande syftet med är att dokumentera uppgifter som polisen samlar in i sin spaningsverksamhet. Detta bör anges i lagen. Det bör även framgå av lagen att skall vara personuppgiftsansvarig för registret. bör få föras i syfte att underlätta tillgången till uppgifter med anknytning till polisverksamhet som består i att förebygga, upptäcka och utreda brott. Det ligger i sakens natur att ändamålen med en behandling ofta måste formuleras ganska generellt. Även den ändamålsbestämmelse som vi föreslår är allmänt avfattad. Bestämmelsen kompletteras dock av närmare regler om vilka uppgifter skall få innehålla. Härige- nom anser vi att förutsättningarna för registreringen blir tillräckligt tyd- ligt angivna. 220 Det allmänna spaningsregistret I bör uppgifter som kan hänföras till en enskild person få föras in endast om den som avses med uppgiften kan misstänkas för att ha begått ett brott och om registreringen är av särskild betydelse för brottsbekämpningen. Uppgifter om transportmedel eller andra varor som kan antas ha samband med ett brott eller om hjälpmedel som kan antas ha använts i samband med ett brott bör få registreras, även om uppgifterna kan hänföras till en enskild person som det inte finns någon misstanke mot. Uppgifterna skall därvid förses med upplysning om att det inte finns någon misstanke mot denne. I lagen bör anges vilka typer av uppgifter som får registreras i . Personuppgifter som bör få noteras bör få innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgiften kan misstänkas för att ha begått ett brott. Vi godtar alltså vad polisen anfört om att det finns ett tydligt behov, inte minst för närpolisverksamheten, av att få registrera personuppgifter redan vid misstankegraden kan misstänkas. Om denna registrering inte tillåts riskerar syftet med att bli alltför begränsat. Det bör här också framhållas att noteringen bara får avse konkreta brott. För att hindra en alltför vidlyftig notering anser vi också att personuppgifter bara skall få noteras om registreringen är av särskild betydelse för brottsbekämpningen. Det bör även vara möjligt för polisen att i vissa situationer registrera uppgifter om personer som har anknytning till misstänkta trots att dessa inte själva är misstänkta. Polisen behöver få föra in uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med brott eller om hjälpmedel som kan antas ha använts vid brott. Uppgifter av det slaget får noteras i kriminalunderrättelseregister och i tullens spaningsregister, se 19 § andra stycket polisdatalagen respektive 17 § lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpan- de verksamhet. Det kan exempelvis vara så att det framkommer omständigheter som gör att en person kan misstänkas för att begått ett visst brott och att den misstänkte personen färdats i en bil.