sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Beslutet innefattade också en anmälan av vissa insatsförband med 30 dagars beredskap till FNs snabbinsatsbrigad. fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lag självt beslut om medverkan i internationella fredsfrämjande insatser. En förutsättning för svensk medverkan är att åtgärden står på folkrättslig grund. Enligt skall beslut om freds- framtvingande insatser fattas av . för- behåller sig rätten att i varje enskilt fall utfärda särskilda villkor för förbandens utnyttjande. När det gäller omfattningen av den internationella verksamheten inom eller vid sidan av dessa anmälningar genom arbete i befatt- ningar i olika internationella staber, observatörsuppdrag i FN- missioner, arbetet i NORDCAPS, stödet till mm kan några mer exakta beräkningar inte göras. Utredningen bedömer dock att det är rimligt att anta att en viss ökning kommer att ske. Även behovet av stöd till den internationella verksamheten inom bedöms öka då verksamheten i utlandet ökar. 8.2.8Överväganden om personalbehov mm Försörjningen med yrkesofficerare och med soldater är av avgörande betydelse för trovärdigheten i de förbandssamman- ställningar som anmäler till FN, Nato respektive EU. Det finns tecken som tyder på att det är svårt att rekrytera till den pågående Kosovoinsatsen. Enligt vad utredningen erfarit vid besöket hos KS 02 har den bataljonen haft vakanser bland officerare under i princip hela missionen och i flera fall har mycket unga yrkesofficerare fått befattningar som de inte alltid varit mogna för. För denna bataljon var det tydligt att intresset för en internationell insats bland yrkesofficerare i åldern 30–inte är tillräckligt. Inom några viktiga kategorier bland soldaterna – t.ex. förare av stridsfordon – har bataljonen tvingats acceptera personal som inte uppfyller de formella betygskraven. Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare alla som visat intresse finns redan här i Kosovo är tänkvärda . Problemen kvarstår vid KS 03 och KS 04. Utredningen vill här inskjuta att Kosovobataljonerna ger intryck av väl fungerande förband som på ett mycket bra sätt löser svåra situationer i den del av uppgiften som avser fredsbevarande verksamhet och att det ovan sagda endast avser att belysa den i och för sig välkända rekryteringsproblematiken. Bidragande till de problem som har förelegat kring rekryteringen till de internationella insatserna är att de länge i huvudsak varit – och ännu är – en arméfråga snarare än en fråga för hela Försvarsmakten. Den anmälan till EU som gjorde (se avsnitt 8.2.7) möjliggör en bättre spridning av uppgifterna mellan försvarsgrenarna och därmed en viss avlastning för armén. Men så länge som förmågan till väpnad strid på marken styr bemanningen utgörs rekryteringsbasen i princip enbart av de officerare och soldater som är utbildade för detta. Utredningen konstaterar att Försvarsmakten anser att det är möjligt att uthålligt personalförsörja de förband som anmälts till EU. Likväl vill utredningen framhålla att vid full insats kan flaskhalsproblem komma att uppstå inom vissa funktioner. Detta gäller i synnerhet när det blir fråga om missioner som sträcker sig över . När det gäller t.ex. stridsfordonsförare (vissa fordonstyper) kommer värnpliktsutbildningen inte att producera lika många förare som det antal som behövs för uppgifterna utomlands. Bland yrkesofficerare finns det specialister som belastas mycket hårt med utlandsuppdrag osv. Enligt utredningen finns det anledning att noga följa utvecklingen – särskilt inom armén – när det gäller förutsättningarna att bemanna de internationella operationerna. Behovet av officerare i högre nivåer Med en utökad internationell verksamhet, uppbyggnaden av olika internationella staber m.m. och ett behov av svensk bemanning i dessa och de ökade kraven på kompetens följer att behovet av officerare i högre nivåer (nivå 3 och högre) som tjänstgör utom- lands med stor sannolikhet kommer att öka jämfört med . minskar även den här kategorin officerare i antal. Basen för rekryteringen till dessa arbetsuppgifter blir smalare. Det kan enligt utredningens uppfattning finnas en risk att svårigheterna att rekrytera officerare främst i dessa nivåer kommer att bli så stora att inte alltid kan leva upp till gjorda åtaganden. Ett sätt att lösa den här problematiken kan vara att bredda rekryteringsbasen, dvs. sträva efter att öka antalet tillgängliga officerare i nu aktuella nivåer. Den internationella verksamheten blir i så fall en tydligt dimensionerande faktor för Försvarsmakten, eftersom detta behov styr rekrytering och skolgenomströmning. Enligt utredningen är det dock ogörligt att på ett säkert sätt räkna fram hur stor en sådan ökning skulle behöva bli. Man måste hålla i minnet att det handlar om resurser, om prioriteringsfrågor, om organisationsfrågor och om ambitioner. Frågorna berör för övrigt inte bara tillgång och efterfrågan på viss kompetens utan också mjuka faktorer av olika slag, som t.ex. viljan hos officerare att – gång på gång – åta sig internationella uppdrag av olika karaktär, hur många sådana uppdrag som en officer lämpligen bör åta sig, hur anställningsvillkor utformas, hur meritvärderingen av utlands- tjänsten upplevs i organisationen osv. Dessa faktorer kan slå åt olika håll. Utredningen redovisar nedan ett allmänt resonemang för att belysa beräkningsproblematiken. Som utredningen visat i tidigare avsnitt var antalet officerare i nivå 3 som var engagerade i hela utlandsverksamheten (inkl i ) drygt 80. Det är enligt utredningen inte orimligt att anta att det genomsnittliga behovet på kan uppgå till 100 officerare i nivå 3 – som är utomlands mer än – även vid en relativt låg svensk engagemangsnivå. Vid en mycket försiktig beräkning krävs, för att uthålligt hålla den volymen, att minst 200 officerare i den aktuella nivån gör en ca lång utlandstjänstgöring . Hur stor är då rekryteringsbasen? kommer den att uppgå till kanske 800 yrkesofficerare. Alla kommer inte att vara lämpliga eller till- gängliga. Om den reella rekryteringsbasen antas vara högst 400 så framstår belastningen på denna kategori som utomordentligt hög, särskilt . Med hjälp av ytterligare antaganden om t.ex. antal/ frekvens uppdrag som en officer kan förväntas genomföra går det att få fram behovssiffror som blir helt orimliga i förhållande till de resurser som kommer att vara tillgängliga och i relation till det faktum att Försvarsmakten bara med möda förmår att personalförsörja de internationella uppgifterna. En väsentlig orsak till att systemet inte kollapsar ligger i att det kontinuerligt sker en genomströmning av personal i de olika kategorierna. Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare Enligt utredningen är det nödvändigt att vid en samlad bedömning ta större hänsyn till de internationella insatserna vid analysen av personalbehovet än vad Försvarsmakten gjort . Därvid bör särskilt behovet av officerare i nivå 3 uppmärksammas. Enligt utredningen finns det anledning att ange det totala behovet av yrkesofficersresurser i internationell verksamhet till det dubbla jämfört med vad Försvarsmakten har beräknat, dvs. till 400 yrkes- officerare. Detta motsvarar ungefärligen att 700 yrkesofficerare engageras i denna verksamhet. Utredningen har därvid förutsatt att reservofficerarnas medverkan i internationella operationer kommer att öka . Av ovanstående redovisning följer att behovet av officerare (och övrig personal) med djupare kunnande och erfarenheter på det internationella området kommer att öka . Det kommer att krävas satsningar på kompetensutveckling av officerare. Försvarsmakten bedömer att delar av nödvändig utbildning och träning initialt måste ske utomlands. Efter hand som en bas av personal med kvalificerad kompetens inom internationell tjänst byggs upp kan en större del av utbildning m.m. genomföras i . De kompetensområden som är angelägna att utveckla hos den enskilde officeren är förmågan till samverkan – i förband och staber – i en internationell miljö, vilket kräver insikter i det internationella regelverket, i standarder, rutiner och metoder som tillämpas t.ex. inom Nato och inte minst samträning tillsammans med utländska officerare. Detta gäller både för officerare med förbandsledningsuppgifter och för dem med specialist- kompetenser. Det är generellt sett nödvändigt med en kraftfull satsning på språkutbildning, i första hand fackengelska. En officer bör kunna arbeta i minst ett främmande språk. Bemanning ur ett långsiktigt perspektiv Långsiktigt bör bemanningen med svensk personal i den inter- nationella verksamheten ske så att möjligheterna till insyn, på- verkan och kompetensuppbyggnad blir den bästa möjliga. Krav- bilden vad gäller olika kompetenser blir totalt sett givetvis komplex och det är inte möjligt för utredningen att gå in i detaljer. Några övergripande principer kan dock redovisas. Bemanningen måste säkerställa ett svenskt inflytande vid utvecklingen av det internationella militära samarbetet, fokuserat på FN:s fredsfrämjande verksamhet, den europeiska kris- hanteringen inom EU och på samverkan med Nato. Detta sker dels genom att kompetent personal rekryteras till befattningar inom multinationella organisationer företrädesvis på militärstrategisk nivå, dels att befattningar inom Försvarsmakten för stöd till internationell samverkan tillsätts med personal som har erfarenhet från internationellt samarbete. Personal måste också kunna erbjudas att arbeta inom samt vid svenska representationer utomlands. Kompetens måste utvecklas genom utbildning och praktisk tjänstgöring. Möjligheter måste därför tillvaratas att skicka svenska officerare på utbildning vid utländska skolor, till kurser som genomförs företrädesvis inom Nato och för studietjänstgöring vid andra nationers staber och förband. Personal som fullgjort tjänst inom staber eller i en mission eller som genomfört utbildning vid utländska skolor bör erbjudas befattningar där deras internationella erfarenhet kommer Försvars- makten bäst till godo. Detta bör om möjligt ha tagits in i officerens individuella utvecklingsplan redan före den internationella tjänst- göringens början eller påbörjandet av studier vid utländsk skola. Behov av en effektiv planerings- och beslutsprocess De förband som anmälts till EU och FNs snabbinsatsbrigad skall, som tidigare nämnts, samtliga ha 30 dagars beredskap. Detta beredskapskrav understryker behovet av en effektiv planerings- och beslutsprocess. De övergripande besluten om insats, finansieringsfrågor mm måste tas och det måste finnas en förberedande planering på mer operativ nivå som möjliggör ett snabbt agerande. Utredningen går inte in på de väl kända problem som i dessa avseenden uppstod i samband med den första insatsen i Kosovo. Regeringen har delegerat till (Försvarsdepartementet) att besluta om att Försvarsmakten får ianspråkta budgetmedel för att vidta förberedande åtgärder för en insats. Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare sina utgångspunkter att det krävs en genomarbetad personal- planering med god framförhållning för att säkerställa att personalförsörjningen av insatsstyrkor kommer att fungera även vid korta varseltider. De krympande rekryterings- baserna ökar kraven i dessa avseenden. Försvarsmakten arbetar nu med beredskapskontrakt för att säkerställa att vissa förband kan gå ut i en internationell operation mycket snabbt. Personal som tecknat ett kontrakt har åtagit sig att inställa sig från inkallelse. Utbildning för internationella insatser Värnpliktig personal kan inte tvingas att delta i internationella insatser med stöd av totalförsvarsplikten. En soldat som – efter fullgjord grundutbildning – deltar i en internationell insats gör det frivilligt genom sin anställning i utlandsstyrkan. Dessutom får en värnpliktig under grundutbildning med plikt endast utbildas för sådan verksamhet som inbegripes i krigsbefattningen. Plikt- utredningen anför i betänkandet (SOU 2000:21) Totalförsvars- plikten att all utbildning, såväl den teoretiska som den praktiska, av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt och civilplikt skall leda mot en krigsbefattning (krigsplacering) i det svenska totalförsvaret. Utbildning eller utbildningsmoment som har till syfte att förbereda den totalförsvarspliktige för en fredsfrämjande verksamhet utomlands bör kunna ingå i grundutbildningen om det ses som ett led i utbildningen för de uppgifter som den totalförsvarspliktige kan komma att ställas inför vid beredskaps- och krigstjänstgöring. Utredningen anser att grundutbildningen av värnpliktiga i princip bör kunna ske mot de uppgifter som Försvarsmakten har. Utredningen vill också framhålla att ett ökat inslag i grundut- bildningen av värnpliktiga mot de internationella uppgifterna är nödvändigt inte bara för att bredda rekryteringsbasen eller för att möta de ökade beredskapskraven utan också för att de soldater, som sedermera frivilligt går ut i internationella insatser skall ha så goda förutsättningar som möjligt att på ett säkert sätt lösa de uppgifter de kan komma att ställas inför. 8.3Tjänstgöringsskyldighet vid internationella insatser Försvarsmaktens uppgifter och inriktning förändras över tiden, i likhet med vad som gäller andra myndigheter, organisationer och företag.. Detta påverkar självfallet arbets- och tjänstgörings- förhållandena för de anställda. För Försvarsmaktens del har för- ändringarna till en del föranletts av de organisationsförändringar m.m. som blivit en följd av de senaste försvarsbesluten. Den kanske viktigaste förändringen är dock den förändrade inriktning av Försvarsmaktens verksamhet som skett mot ett väsentligt utökat deltagande i internationella insatser. Överbefälhavaren anmälde mot denna bakgrund till regeringen att frågan om yrkesofficerarnas skyldighet att tjänstgöra utomlands borde klarläggas. Utvecklingen mot en ökad internationell verksamhet för Försvarsmakten har betonats och konkretiserats ytterligare genom bland annat anmälningar till FN, Nato och EU. Många officerare är eller har varit engagerade i den internationella verksamheten. Begreppen tjänstgöringsskyldighet och arbetsskyldighet I diskussionen om skyldigheten för officerare och andra anställda i Försvarsmakten att tjänstgöra utomlands har uttrycket tjänst- göringsskyldighet genomgående använts. Det används också i direktiven. Ett synonymt begrepp är begreppet arbetsskyldighet. Även om begreppet arbetsskyldighet språkligt sett kan uppfattas som något snävare och närmast avse skyldigheten för en arbets- tagare att inom ramen för en anställning underkasta sig ändrade arbetsuppgifter så innefattas i bägge fallen frågor som rör anställ- ningen, bestämmelser om tjänstgöring, tjänstgöringsområde och verksamhetsort. Grunderna för tjänstgöringsskyldighetens omfattning Av arbetsrättens och avtalsrättens allmänna grunder följer att en anställd är skyldig att utföra allt arbete som omfattas av hans anställningsavtal. Vidare gäller att om den anställde är bunden av ett kollektivavtal så är han eller hon skyldig att på de villkor som Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare anges i avtalet utföra allt arbete för arbetsgivarens räkning som står i ett naturligt samband med den centrala verksamhet som avtalet avser. En förutsättning är dock att arbetet faller inom arbets- tagarens allmänna yrkeskvalifikationer. Detta synsätt, som är centralt för arbetsrätten, brukar kallas 29/29-principen efter arbetsdomstolens dom 1929 nr 29. För statsanställda gäller av hävd en vittgående tjänstgörings- skyldighet. Denna fanns tidigare reglerad i statstjänstemannalagen (StjL) men bestämmelserna upphävdes i samband med MBL-reform. Därmed öppnades bland annat en möjlighet att kollektivavtalsreglera arbetsskyldigheten för de statsanställda. Några sådana avtal av intresse i detta sammanhang har dock inte träffats. Den grundläggande skyldigheten för en arbetstagare i staten att inom ramen för sin anställning utföra arbetsuppgifter inom stora delar av arbetsgivarens hela verksamhetsområde upp- rätthålls genom en fast praxis. Det råder följaktligen en mycket långt gående skyldighet för en statligt anställd att underkasta sig förändringar i tjänstgöring och arbetsuppgifter. I 10 § StjL angavs att tjänsteman skulle ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra bestämmelser om arbetet. Vidare var tjänstemannen skyldig att åtlyda de särskilda föreskrifter som rörde hans tjänstgöring. Innebörden av dessa bestämmelser framgår av departementschefens uttalande i förarbetena (prop. 1965:60 s. 161) där han anger: Att tjänsteman är skyldig att underkasta sig ändrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationeringsort samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndigheten, som icke i grunden ändrar tjänstens beskaffenhet får anses följa av den allmänna skyldigheten att iaktta i behörig ordning meddelade föreskrifter om arbetet (jfr prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 212). I förarbetena till lag om offentlig anställning (prop. 1975/76:105, bilaga 2 s. 214–215) anfördes bland annat följande om statstjänstemännens arbetsskyldighet: Det följer redan av avtalsrättens allmänna grunder att en arbetstagare är skyldig att utföra det arbete som han har åtagit sig i det anställ- ningsavtal som gäller för honom och att han även i övrigt har att upp- fylla de särskilda åligganden som får anses innefattas i tjänsten. Arbetstagaren är dessutom skyldig att utföra även annat arbete som står i naturligt samband med arbetsgivarens verksamhet och som kan anses falla inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. På den statliga sektorn torde detta gälla oavsett om arbetet utförs i den egna tjänsten eller som vikarie för någon annan. Åliggandena varierar naturligtvis från tjänst till tjänst och från en verksamhetstyp till en annan. Sålunda måste det i många tjänster anses ligga en ganska långt gående skyldighet att åtlyda kommenderingar av den art som behövs för att myndighetens olika uppgifter skall kunna fullgöras även om detta inte sägs uttryckligen i anställningsavtalet. Behovet av att utnyttja kommenderingar är naturligtvis särskilt framträdande vid vissa myndigheter, t.ex. inom försvaret och polis- väsendet. Det är av särskilt intresse att notera hänsyftningen till kommen- deringsprincipen i det ovanstående citatet. Ett arbetsledningsbeslut genom en s.k. kommendering innebär ju ofta – men inte alltid – att arbetsgivaren bestämmer om en fysisk förflyttning av arbets- tagaren; han/hon skall utföra arbetsuppgifter på en annan ort. I den nuvarande lagen (1994:260) om offentlig anställning finns inga bestämmelser om arbetsskyldighet. I förarbetena (SOU 1992:260 s. 149) anförs dock följande: Inom ramen för den arbetsskyldighet som gäller i ett anställnings- förhållande har arbetsgivaren alltså rätt att beordra arbetstagaren att utföra arbete. Arbetsgivaren kan också – fortfarande inom ramen för arbetsskyldigheten – varaktigt omplacera arbetstagaren så att denne sätts att utföra andra arbetsuppgifter. Denna arbetsgivarens rätt kan härledas ur anställningsavtalet och arbetsgivarens därur sprungna arbetsledningsrätt. Det är mycket vanligt – åtminstone på det statliga området – att anställningsavtal inte innehåller några närmare uppgifter om arbetet eller om arbetsskyldighetens omfattning. Kollektivavtal saknas, som tidigare anförts, nästan helt. Den tjänstgöringsskyldighet som gäller för en enskild stats- anställd kan dels härledas ur vad som klargjorts vid anställningsav- talets ingående, dels i vad som normalt gäller för berörd befatt- ning/yrkesgrupp i den aktuella verksamheten. Myndigheternas instruktioner och arbetsordningar är därvid av stor betydelse. Frågan är således vad som är normalt förekommande och vad som kan krävas av de anställda i en viss verksamhet. Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare Försvarsmaktens uppgifter anges i 1–6 §§ förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. Genom att riksdag och regering till myndighetens verksamhet även lagt uppgifter utom riket har dessa uppgifter blivit en del av Försvarsmaktens hela verksamhet. I samband med försvarsbeslut beslöts att myndigheten skulle bildas . I förarbetena till lagen om offentlig anställning uttalades bland annat (SOU 1992:60 s. 171): har fattat ett försvarspolitiskt beslut. Enligt detta skall bland annat en enda försvarsmyndighet bildas av de olika myndigheterna inom försvarets område. De som anställs i den myndigheten kommer att ha en arbetsgivare med vidsträckt verksamhetsområde. Anställningsavtalen bör träffas mot den bakgrunden. En anställning i Försvarsmakten sker som en anställning i myndigheten med en placering vid visst förband, viss skola eller i Högkvarteret. är således i princip utformat för att innefatta en tjänstgöringsskyldighet som omfattar myndighetens hela verksamhetsområde. Försvarsmakten som arbetsgivare har liksom andra statliga myndigheter rätt – med vissa begränsningar som här saknar intresse – att omplacera en anställd i Försvarsmakten inom hela myndigheten. Byte av arbetsuppgifter inom Försvarsmakten I enlighet med vad Arbetsdomstolen angett i domen 1994 nr 24 sägs i de enskilda anställningsavtalen inom Försvarsmakten att arbetstagaren är anställd i Försvarsmakten med placering tills vidare t.ex. vid visst förband. Försvarsmakten utformar medvetet anställningsavtalen på det här sättet för att skapa möjligheter för intern rörlighet genom arbetsledningsbeslut. Försvarsmaktens syn på arbetsledningsrätten är i huvudsak grundad på personalpolitiska överväganden. Genom arbetsledningsrätten kan en personal- utveckling åstadkommas. De anställda kan utvecklas genom att få byta arbetsuppgifter efter en dialog mellan chef och anställd. Individuella planeringssamtal är en grundbult i ett sådant system. Försvarsmakten kan vidare å sin sida placera de anställda på den befattning där de i ett verksamhetsperspektiv bäst behövs. När det gäller frågan om tjänstgöringsskyldighetens omfattning och därmed möjligheterna att kunna beordra eller kommendera någon att tjänstgöra utomlands bör först göras klart att en försvarsmaktsanställd precis som andra arbetstagare kan åläggas att genomföra utrikes resor i tjänsten och att tjänstgöra utomlands i olika uppdrag. Utredningen går inte in på de frågorna fortsättningsvis. De särskilda komplikationerna vad gäller tjänstgöringsskyldigheten uppstår när Försvarsmakten skall uppträda med väpnad styrka i internationella operationer enligt de särskilda lagbestämmelser som gäller om detta. I 5 kap 1 § förord- ningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal stadgas sålunda: Bestämmelser om att sända svensk väpnad styrka till ett annat land finns i regeringsformen, lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:558) om utbildning för fredsbevarande verksamhet. Med de begränsningar som följer av dessa bestämmelser får den som tjänstgör vid Försvarsmakten beordras att fullgöra tjänsteuppgifter i ett annat land. Enligt 10 kap 9 § 1 st. regeringsformen får regeringen insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket. I övrigt får regeringen besluta att sända svensk väpnad styrka till ett annat land efter medgivande av , om särskild lag medger detta eller om sådan skyldighet följer av internationell överens- kommelse som godkänts av . Bestämmelsen har tolkats på så sätt att en styrka kan ha beväpning för självförsvar utan att därför anses väpnad i regeringsformens mening. Regeringen kan därför sända en sådan styrka utomlands utan att höra . Enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands skall personalen som ingår i styrkan anställas särskilt och ingå i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Bestämmelsen skall enligt uttalande i motiven (prop. 1992/93 s. 7) ses som en markering av att utlandsstyrkan skall rekryteras på frivillig grund. Högst 3000 personer ur utlandsstyrkan får tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst.