sou · GPB398 · 2002-01-01 00:00:00 — Utbild- ning som inte har betydelse för den tänkta krigsuppgiften kan därför inte ske med stöd av utbildningsplikten inom ramen för totalför- svarsplikten. I detta sammanhang har regeringen också understrukit att totalför- svarspliktiga inte med stöd av totalförsvarsplikten är skyldiga att delta i annan verksamhet som Försvarsmakten har att utföra. Deltagande i oli- ka uppdrag som Försvarsmakten har kan visserligen ibland framstå som bra övningstillfällen. Om verksamheten inte är planerad som en övning utan i första hand syftar till att ett arbete skall bli utfört saknas dock de moment som just karakteriserar en övning, inbegripet frågor om säkerhet och kontroll. I sådan verksamhet, såsom till exem- pel minröjningsoperationer utomlands, skall de totalförsvarspliktigas deltagande grundas på frivillighet, vilket också är fallet . 10.2.3Skyldighet att medverka i stödverksamhet Totalförsvarsplikten utgör grunden för Försvarsmaktens personalför- sörjning. Under utbildningen lär sig de totalförsvarspliktiga att hantera den militära materielen. De resurser som Försvarsmakten disponerar och som andra myndigheter kan ha behov av att låna hanteras därför ofta av totalförsvarspliktiga. Totalförsvarspliktiga som är under utbildning är, såsom framgått ovan, endast skyldiga att delta i sådan verksamhet som kan anses utgö- ra ett led i deras utbildning för krigsuppgiften. Försvarsmaktens möj- lighet att använda sig av totalförsvarspliktiga begränsas därför av ut- bildningspliktens omfattning. Att Försvarsmaktens personal i så stor utsträckning utgörs av totalförsvarspliktiga och att just denna personal- kategori hanterar materielen kan därför i sig utgöra en begränsning av Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till andra. För att Försvars- makten skall kunna lämna stöd genom att tillhandahålla kvalificerad materiel krävs ofta – som redan påpekats - att Försvarsmakten även kan bidra med personal som kan hantera materielen. Vid ställningstagande till om en medverkan av totalförsvarspliktiga skulle kunna anses utgöra ett led i deras utbildning måste man beakta inte bara verksamhetens art utan också hur den kan beräknas pågå. Är det fråga om en långvarig medverkan från Försvarsmaktens sida kan det vara mer tveksamt om ett deltagande verkligen kan utgöra ett led i utbildningen av berörd pliktpersonal. Den nu behandlade problematiken bör dock inte överdrivas. Ofta utgör den här typen av biståndssituationer utmärkta övningstillfällen för Försvarsmakten. En prövning från Försvarsmaktens sida måste dock alltid ske före varje sådant deltagande. Det bör också betonas att när det saknas övningsmoment finns det inte något som hindrar att totalförsvarspliktiga frivilligt deltar i verk- samhet som går utanför utbildningsplikten efter att särskilt avtal därom har träffats mellan den totalförsvarspliktige och Försvarsmakten. I detta sammanhang bör för tydlighetens skull även nämnas att när Försvarsmakten lånar ut materiel i en räddningstjänstsituation kan to- talförsvarspliktiga vara skyldig att delta. De totalförsvarspliktiga deltar då i räddningstjänst. Deltagandet anses då inte ske med stöd av total- försvarsplikten utan skyldigheten att delta följer av rädd- ningstjänstplikten enligt 44 § räddningstjänstlagen. 10.3Anställd personal och frivillig personal Anställd personals arbetsskyldighet följer av anställningsavtalet. Inom ramen för anställningsavtalet har arbetstagaren en skyldighet att utföra allt arbete som har ett naturligt samband med arbetsgivarens verksam- het och som kan anses falla inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifi- kationer (jfr Arbetsdomstolens dom 1929 nr 29). Anställd personals skyldighet att delta i det stöd som Försvarsmakten lämnar till andra är således helt avhängigt av den enskildes anställningsavtal och yr- keskvalifikationer. Den frivilliga personalens tjänstgöring i Förvarsmakten är också grundad på ett avtalsförhållande. Arbetsskyldighetens omfattning framgår således även för dem av respektive avtal. Försvarsmaktens stöd kan förekomma i många olika situationer och lämnas till många olika aktörer i samhället. Som tidigare framhållits är en förutsättning för stöd ofta att Försvarsmaktens personal medverkar. Fråga uppkommer då om Försvarsmaktens personal bör delta i situatio- ner som i förväg kan bedömas innebära en risk för att personalen ska- das. Det kan förekomma att Försvarsmakten har en högre risknivå för en viss verksamhet än en stödsökande myndighet har för att lösa samma typ av uppgift. Skälet till detta är att den högre risknivån kan vara nöd- vändig för att man skall kunna lösa uppgiften i den militära miljön och under de betingelser som Försvarsmakten måste arbeta för att nå syfte- na med sin verksamhet. Vår uppfattning är att Försvarsmakten i sin stödverksamhet normalt sett inte skall ha ett större risktagande än den stödsökande myndighetens risknivå vid utförande av uppgiften. Enligt vår mening kan det således aldrig vara acceptabelt att använda För- svarsmaktens personal i situationer som den stödsökande myndighetens personal inte skulle delta i eller agera vid på grund av att det är för far- ligt. Inte heller kan det komma i fråga att Försvarsmaktens personal skall utsättas för risker som är större än de som accepteras i Försvars- maktens ordinarie fredstida verksamhet. Vi anser sammanfattningsvis att Försvarsmakten inte skall lämna stöd med personal när Försvarsmakten i förväg ser att det finns en inte obetydlig risk för att den egna personalen kan komma att skadas. Om det föreligger en sådan risk, bör man således inte delta med vare sig totalförsvarspliktig personal eller med anställd eller frivillig personal. Inte heller bör man då ingå avtal om särskild tjänstgöring för den aktu- ella situationen. 10.5Utbildning, information och samövning Innan Försvarsmakten tar ställning till en begäran att myndigheten skall lämna stöd med egen personal måste Försvarsmakten göra en bedöm- ning av personalens kompetens i förhållande till uppgiften. Den stöds- ökande står inte i något arbetsrättsligt eller liknande förhållande till Försvarsmaktens personal. Det är Försvarsmakten som har ett avtals- förhållande eller ett förhållande grundat på lagen om totalförsvarsplikt gentemot sin personal. Det är därmed Försvarsmakten som också är ansvarig för den personal som myndigheten avdelar för en stöduppgift genom utövandet av sin arbetsledningsrätt. Därför har Försvarsmakten en skyldighet att se till att den personal som skall delta i annan verk- samhet än den egna myndighetens ordinarie verksamhet, har den ut- bildning som krävs för att fullgöra uppgiften. Det måste även vara För- svarsmaktens ansvar att se till att den egna personalen har kunskap om de särskilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Självfallet är det den stödsökandes skyldighet att förse Försvarsmakten med allt det un- derlag som behövs för att Försvarsmakten skall kunna informera sin egen personal. För att såväl Försvarsmaktens personal som den personal som man skall samarbeta med skall kunna få lämplig utbildning och övning bör det även vara möjligt för Försvarsmakten att delta i övningar för att förbereda stöd till civil verksamhet. Utan en möjlighet att delta i öv- ningar kan stöd i praktiken bli omöjligt. Denna möjlighet bör enligt vårt förmenande inte heller vara inskränkt till övningar inför en viss konkret stödinsats. En sådan inskränkning av möjligheten till samövning skulle innebära att något stöd inte kan läm- nas. När en stödinsats är brådskande finns sällan tid för övning. Är stödinsatsen beroende av att uppgiften har föregåtts av en samövning skulle Försvarsmakten – utan möjlighet att i förväg öva – inte kunna lämna något stöd. Även när det gäller samövningar gäller givetvis vad som sagts i avsnitten 10.2 och 10.3 om i vilken utsträckning Försvars- maktens personal är skyldig att delta. Totalförsvarspliktiga är således skyldiga att delta i en sådan övning endast om den kan anses utgöra ett led i deras utbildning. För anställd och frivillig personal är skyldighe- tens omfattning beroende av innehållet i deras avtal. och regeringen har lagt fast att stödverksamheten inte skall vara dimensionerande för Försvarsmakten. Förhållandet framgår också av våra direktiv. Detta skulle kunna utgöra en begränsande faktor när det gäller i vilken utsträckning Försvarsmakten kan avsätta resurser för att delta i övningar för stödverksamhet. Vi vill emellertid peka på att den stödsökande myndigheten har att komma överens med Försvars- makten om på vilket sätt och i vilken omfattning övningar bör genom- föras. I detta ligger bl.a. att Försvarsmakten kan ställa krav på ekono- misk kompensation för sin medverkan. Härutöver anser vi att regering- en i de årliga regleringsbreven kan ge den inriktning avseende övning inför stödverksamhet som från ett statsmaktsperspektiv kan anses vara nödvändig. Vi anser således att det inte behövs någon författningsreg- lering i detta avseende. Utredningen skall enligt sitt uppdrag belysa frågor om i vilken ut- sträckning och på vilka grunder Försvarsmakten skall ta betalt för sin medverkan eller sitt stöd i övrigt. Vidare skall utredningen belysa kon- kurrensaspekter, försäkringsfrågor och skadeståndsansvar som kan uppstå när Försvarsmakten lånar eller hyr ut egendom. En särskild del av uppdraget innefattar att se över och utreda behovet, innebörden och placeringen av bestämmelsen om Försvarsmaktens möjlighet att sälja lös egendom i 6 § förordningen om militär medverkan i civil verksam- het mot bakgrund av tillkomsten av förordningen (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten. I detta kapitel behandlas inledningsvis frågorna om prissättning av de tjänster som Försvarsmakten kan komma att tillhandahålla som ett stöd åt civila myndigheter. I ett följande avsnitt beskrivs översiktigt de konkurrensrättsliga regler som har bedömts vara tillämpliga vid denna typ av verksamhet. Frågor rörande regleringen av Försvarsmaktens möjligheter att överlåta eller upplåta lös egendom behandlas i avsnitt 11.4. Belysningen av de skadeståndsrättsliga och försäkringsrättsliga frågeställningarna sker främst genom en till betänkandet bifogad pro- memoria författad av f.d. justitierådet . De övergripande principerna om rätten att besluta om skatter och av- gifter till staten och den s.k. finansmakten återfinns i 8 och 9 kap. rege- ringsformen (RF). Av RF och dess förarbeten kan utläsas att den avgö- rande skillnaden mellan en skatt och en avgift är huruvida den som er- 1 se bilaga 3. lägger betalningen får en direkt motprestation eller ej. Om en direkt motprestation utgår betraktas betalningen som en avgift, i annat fall har en skatt erlagts. Av 1 kap. 4 § andra stycket och 8 kap. 3 § RF framgår att skatter endast kan beslutas genom lag. Beskattningsrätten tillhör med andra ord det obligatoriska lagområdet. Då det gäller rätten att ta ut och bestämma avgifter kan denna an- tingen tillkomma men med möjlighet för att dele- gera beslutanderätten till regeringen, eller omfattas av regeringens s.k. restkompetens. Avgörande är huruvida det är fråga om en offent- ligrättslig avgift, dvs. en avgift av tvingande natur som innebär ett in- grepp i enskildas ekonomiska förhållanden, eller om avgiften är av fri- villig natur och erläggs för vad som brukar betecknas som statlig upp- dragsverksamhet. Exempel på offentligrättsliga avgifter är ansöknings- avgifter vid domstolar och myndigheter, avgifter för erhållande av pass eller körkort, förrättningskostnader vid lantmäteriförrättningar och lik- nande. Är det fråga om en offentligrättslig avgift beslutar om införande av avgiften medan frågan om avgiftens storlek antingen kan beslutas av eller delegeras till regeringen. Då det gäller av- gifter för statlig uppdragsverksamhet – som alltså kännetecknas av att verksamheten efterfrågas på frivillig basis – har regeringen rätt att be- sluta om införande av avgiften och också om avgiftens storlek, även om den sistnämnda frågan oftast delegeras till den myndighet som utför uppdragsverksamheten. Exempel på avgifter för uppdragsverksamhet kan vara att universitet och högskolor utför utbildningstjänster eller forskning åt företag eller att tillhan- dahåller geologiska data för privata mineralprospektörer. Statlig upp- dragsverksamhet är ibland – men inte alltid - konkurrensutsatt. Instruktioner för statliga myndigheter och affärsverk innehåller i allmänhet relativt klara och tydliga bestämmelser om vilka uppgifter myndigheten eller verket har skyldighet att utföra. Dessa uppgifter kan vara antingen anslags- eller avgiftsfinansierade. Då det gäller upp- dragsverksamheten redovisas denna ofta i instruktionen som en till hu- vuduppgifterna anknytande verksamhet. Vanliga formuleringar är att myndigheten mot avgift får tillhandahålla tjänster som har anknytning till myndighetens uppgifter eller att den mot avgift får utföra uppdrag inom sitt ansvarsområde om verksamheten i övrigt medger detta. Stat- liga myndigheters uppdragsverksamhet kan också styras genom rege- ringens regleringsbrev, i vilka anges de anslag myndigheten disponerar och de mål myndigheten i olika hänseenden skall uppnå. Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet utgör i viss mån ett undantag från hur regleringen av uppdragsverksamheten i allmänhet sker.2 För- 2 Se SOU 2000:117 s. 56 ordningen innehåller en förhållandevis utförlig redovisning av när För- svarsmakten får sälja tjänster till andra myndigheter och innehåller också bestämmelser om att hänsyn måste tas till konkurrensförhållan- den. Statliga myndigheter skall enligt förordningen (2000:605) om årsre- dovisning och budgetunderlag särredovisa den uppdragsverksamhet myndigheten bedrivit. Något krav på att särredovisa den verksamhet som bedrivits på konkurrensutsatta marknader finns däremot inte men ett förslag i denna riktning har lämnats i Statskontorets rapport 2000:16 Staten som kommersiell aktör. En myndighet får ta ut avgifter för varor, tjänster och andra nyttig- heter endast om detta följer av lag eller förordning eller av ett särskilt regeringsbeslut. För statliga myndigheter under regeringen gäller också bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191, AvgF) och kapital- försörjningsförordningen (1996:1188, KapFF). Ekonomistyrningsver- ket har med stöd av 31 § AvgF och 27 § KapFF utfärdat föreskrifter och allmänna råd till dessa förordningar.3 Bestämmelserna i avgiftsförordningen gäller såväl offentligrättsliga avgifter som avgifter i uppdragsverksamhet. Enligt 3 § AvgF får en myndighet ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller endast om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt rege- ringsbeslut. I 4 § AvgF finns ett generellt bemyndigande för statliga myndighe- ter att själva bestämma om och ta ut avgift för försäljning av vissa va- ror och tjänster. De uppräknade varorna och tjänsterna är bl.a. tidskrif- ter och publikationer, informationsmaterial, konferenser och kurser, rådgivning, lokaler, utrustning, tjänsteexport, informationsuttag ur da- tabaser och telefonupplysningar. En förutsättning för att myndigheten skall få tillhandahålla de uppräknade varorna och tjänsterna utan sär- skilt bemyndigande är dock enligt 4 § andra stycket AvgF att verksam- heten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. I annat fall krävs särskilt bemyndigande. Av allmänna råd till denna bestämmelse4 framgår att man vid bedömningen av vad som är mindre omfattning bör sätta de sammanlagda intäkterna i relation till de totala kostnaderna för myndighetens verksamhet. 3Föreskrifter och allmänna råd till AvgF i ESV Cirkulär 1999:6 och till KapFF i ESV Cirkulär 1998:7 och 2000:5 4ESV Cirkulär 1999:6 s. 3 avses därvid summan av kostnaderna för myndighetens förvaltnings- kostnader och kostnaderna för avgiftsbelagd verksamhet under förut- sättning att myndigheten disponerar intäkterna i denna verksamhet. Om de sammanlagda intäkterna för försäljning av de i 4 § AvgF uppräkna- de varorna och tjänsterna uppgår till av de totala kostnaderna, bör verksamheten enligt de all- männa råden inte anses vara av mindre omfattning. Av 5 § AvgF framgår att avgifter som tas ut för statlig avgiftsbelagd verksamhet skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, om inte något annat ekonomiskt mål för verksamheten har beslutats. Några be- slut om andra ekonomiska mål för uppdragsverksamhet har i allmänhet inte meddelats. har i rapporten styra av- giftsbelagd verksamhet5 redovisat vissa situationer då det kan vara motiverat att regeringen beslutar om andra ekonomiska mål än full kostnadstäckning. Ett sådant skäl kan vara att full kostnadstäckning skulle motverka syftet med verksamheten, t.ex. vid extern försäljning av produktion från arbetsdriften vid . Att beslut om andra mål än full kostnadstäckning inte meddelats innebär att mer- parten av de tjänster som statliga myndigheter tillhandahåller omfattas av detta krav. Enligt föreskrift till denna be- stämmelse innebär kravet på full kostnadstäckning att myndigheten skall beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks, vilket är det samma som att avgifterna skall sättas så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt och indirekt förenade kostnader. har i den ovan- nämnda rapporten närmare redovisat hur begreppet full kostnadstäck- ning skall tolkas. Disponerar myndigheten avkastningspliktigt kapital som används i den avgiftsfinansierade verksamheten skall avkastnings- kravet täckas av avgiften. Vid offentligrättsliga avgifter bör sambandet mellan avgiftens storlek och den enskilda prestationens kostnad vara starkt. Vid frivilligt erlagda avgifter anses inte att ett lika starkt sam- band behöver föreligga, utan myndigheten kan i dessa fall välja att ta ut ett visst överskott i förhållande till självkostnaden för vissa varor och tjänster och i motsvarande mån ett lägre pris för andra prestationer in- om samma resultatområde. Om regeringen inte bestämt vilken verk- samhet som skall utgöra ett särskilt resultatområde, får myndigheten själv indela verksamheten i sådana. En lämplig indelningsgrund kan vara de marknadsmässiga förutsättningar under vilka olika verksamhe- ter bedrivs. Vid bestämningen av avgiften skall hänsyn tas till tidigare uppkomna under- och överskott i den aktuella verksamheten. 5 ESV Rapport 1999:16 kandet Civilt bruk av försvarets resurser6 utvecklade Riksrevi- sionsverket innebörden av kravet på full kostnadstäckning på följande sätt. Full kostnadstäckning innebär att myndigheten skall beräkna av- giftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden för varan eller tjänsten täcks. Kravet på full kostnadstäckning gäller och kan anses vara uppfyllt även om verksamheten t.ex. uppvisar underskott och överskott året därpå. I de fall myndighetsinstruktioner eller regleringsbrev endast inne- håller att myndigheten får bedriva en viss verksamhet och får ta ut avgift för denna verksamhet eller liknande formuleringar kan detta enligt ESV inte tolkas som att myndigheten givits rätt att frångå kravet på full kostnadstäckning. Formuleringarna skall istället ses som att myndigheten själv får besluta om avgiftens storlek men att kravet i 5 § AvgF på full kostnadstäckning fortfarande gäller fullt ut. Kapitalförsörjningsförordningen reglerar frågor om hur överskott och underskott i statlig verksamhet skall hanteras och på vilket sätt statlig verksamhet skall belastas med kapitalkostnader. Den har därigenom stor betydelse både för prissättning och för konkurrensneutraliteten då statlig verksamhet bedrivs på konkurrensutsatta marknader. Av förordningen framgår att anläggningstillgångar som används i verksamheten skall finansieras med lån i . Riksgälds- kontoret skall därvid fastställa ränta och andra kreditvillkor på mark- nadsmässiga grunder. Undantag gäller för enstaka anläggningstillgång- ar av mindre värde. Sådana får finansieras med det årliga förvaltnings- anslaget eller med löpande avgiftsintäkter i den mån myndigheten gi- vits rätt att disponera dessa. Om en anläggningstillgång skall användas i den anslagsfinansierade delen av en myndighets verksamhet, skall den finansieras med anslagsmedel och om den används i en avgiftsfinansie- rad del av verksamheten skall den som huvudregel finansieras med av- gifterna. Kostnader för hyra och leasing får finansieras som driftskost- nader endast om detta leder till lägre kostnader för staten än ett köp. En statlig myndighet har inget eget kapital i egentlig mening. Myndig- heter som bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad kom- mer ändå på grund av bestämmelserna i att drabbas av kapital- kostnader på motsvarande sätt som ett privat företag belastas av kost- nader för eget och främmande kapital. Enligt KapFF skall vidare myndigheter som givits rätt att disponera intäkter från avgiftsfinansierad verksamhet balansera årets resultat i ny räkning. Om det ackumulerade överskottet uppgår till mer än tio pro- cent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning skall myndigheten lämna förslag till regeringen om hur hela överskottet skall disponeras. Har det uppkommit underskott i den avgiftsbelagda verk- samheten och detta inte kan täckas av ett tidigare balanserat överskott är myndigheten på motsvarande sätt skyldig att lämna förslag till rege- ringen om hur underskottet skall täckas. Det kan då vara fråga om att höja avgifter eller minska kostnader i den avgiftsfinansierade verksam- heten. Underskottet i den avgiftsfinansierade verksamheten behöver härigenom inte täckas av tilläggsanslag från staten, utan kan balanseras till följande år. Om ett underskott leder till negativt saldo, skall myn- digheten belastas med skuldränta. I 34 § räddningstjänstlagen stadgas att en statlig eller myn- dighet skall delta med personal och egendom i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen på anmodan av den myndighet som svarar för saneringen. En sådan skyldighet föreligger dock endast om myndigheten har lämp- liga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet. I 35 - 37 §§ räddningstjänstlagen finns bestämmel- ser om kommuners rätt till ersättning vid medverkan i räddningstjänst och i 48 - 50 §§ finns bestämmelser om enskildas rätt till ersättning. Några bestämmelser om rätt för statliga myndigheter att erhålla ersätt- ning finns däremot inte. Däremot tar Försvarsmakten regelmässigt ut avgift för deltagande i räddningstjänstövningar och för att hålla bered- skap inför en möjlig räddningstjänstsituation. 11.2.5Förordningen om militär medverkan i civil verksamhet Enligt 2 § första stycket förordningen om militär medverkan i civil verksamhet skall Försvarsmakten, vid livshotande situationer där ome- delbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka personer, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshu- vudman genom flygräddningscentralen i . Skyldigheten att ställa helikopter till förfogande får dock inte allvarligt hindra ordinarie verksamhet av större betydelse inom myndigheten eller myndighetens medverkan i räddningstjänst enligt 34 § räddningstjänstlagen. Trans- porterna skall enligt samma bestämmelse utföras mot avgift. Enligt 2 § förordningen om militär medverkan i civil verksamhet får Försvarsmakten, utöver vad som följer av första stycket och 34 § rädd- ningstjänstlagen, ställa personal och egendom till förfogande för trans- porter av sjuka eller skadade. Enligt 3 § får Försvarsmakten vidare ställa personal och egendom till en polismyndighets, och förfogande för transporter av personal och utrustning, om det är nödvändigt för att den myndigheten skall kunna utföra sin uppgift. Även för utförande av de ovannämnda uppgifterna skall För- svarsmakten ta ut avgifter.