sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det ena rörde räddningstjänststabens förändrade sammansättning, det andra rörde över- tagande av räddningstjänsten. Samverkan skedde dels inom kommunen, dels mellan kom- munen och , kraft, , Försvarsmakten samt med entreprenörer, i vissa fall med stöd i avtal. Den formella strukturen formades utifrån en kunskap om en informell struktur. ger kunskap om personer som fungerar bra, rätt man på rätt plats. Det ger väldigt god trovärdighet127. Minst 2000 personer var involverade i arbetet med översvämningarna. I såväl som hade den nationella nivån stort inflytande över hanteringen av de två översvämningarna, främst dock under händelserna 1995. Detta hade i hög grad med det utdragna krisförloppet att göra, men kan också ses som ett tecken på att krishanteringssystemet i dessa länder medger att beslutsansvaret relativt snabbt och smidigt övergår till högre hanteringsnivåer. I byggde förändringarna i besluts- strukturen främst på bristande resurser på lokal nivå, alternativt på lokala borgmästares begränsade befogenheter utanför det egna ansvarområdet eller i att hanteringen stred mot rådande intressen på den lokala nivån. I grundas övergången främst på omfattningen av och allvaret i situationen. I den franska krishanteringsstrukturen resulterar övergången i många fall i att katastroftillstånd utlyses, vilket medger att specifika befogenheter och rättigheter kopplas till hanteringen. I både de holländska och franska fallen vilade överförandet av beslutsbefogenheter på formella men procedurmässigt och juridiskt skilda grunder. I den tyska hanteringen av översvämningarna kunde ingen tydlig förskjutning av besluts- ansvaret till högre nivåer iakttas. Orsaken till detta kan dels ligga i de specifika lokala och delstatliga strukturerna för krishantering, dels i de avsevärda frivilliga insatser som förstärkte krishanteringsstrukturen och som minskade behovet av formell hantering på högre besluts- nivå. Behov av centralisering inom beslutsstrukturerna i kan delvis förklaras med att större geografiska områden inom hotades av översvämningarna med omfattande konsekvenser för hela samhällsstrukturen som följd. Det förelåg sämre förutsättningar för att reglera vattenföringen på grund av utformningen av vattensystem- regleringen inom regionen. Möjligheter att förebygga och undvika att ännu allvarligare översvämningar och olyckshändelser gavs genom det beslut som i och län fattade genom att öka tappningen från . Anledningen till att i tog över ansvaret för räddningstjänsten i var att få mandat för att öka vattenföringen i kommun för att lindra de redan ansträngda förhållanden i kommun. 127 Intervju med räddningsledaren i kommun, I södra uppstod inte behovet att förändra beslutsstrukturerna på samma sätt som i . Detta grundar sig troligen på den övergripande roll som Samordningsgruppen Höga Flöden spelade i sammanhanget. Denna grupp kan sägas fungera som ett horisontellt samordningsorgan på regional nivå bestående av samtliga berörda privata och offentliga aktörer på såväl regional som lokal nivå. Denna organisering av hanteringen av höga flöden och dess konsekvenser gjorde att behovet av att hänskjuta ledningen av räddnings tjänst- insatserna till länsstyrelsenivå inte blev aktuellt, trots att händelserna var såväl läns- som kommunöverskridande. Under översvämningarna 1995 implementerades som tidigare nämnts ORSECplanen, vilket innebar att prefekten hade det övergripande ansvaret för krishanteringen. Konflikter mellan den lokala och departementala nivå var att vänta och ett exempel på detta gavs i samband med att vissa vägar i Charleville-Mézières öppnades för lätt trafik på prefektens inrådan. Det lokala chef var inte nöjd med arrangemanget eftersom vägarna inte öppnades för kollektivtrafiken. Detta ger en antydan om de menings- skiljaktigheter som kan uppstå när en ORSEC-plan sätts i verket och som innebär att prefekturen tar alla beslut som man på lokal nivå hävdar att det är där besluten skall tas, eftersom man där anser sig ha bättre kännedom om lokala villkor och behov. När det gäller aktiviteterna på den nationella nivån försökte en deputerad från departementet Ardennes att med medias hjälp skapa publicitet kring sina strävanden att utverka ekonomiskt bistånd till det drabbade områdena. Han krävde att en parlamentarisk undersöknings- kommission skulle tillsättas för att undersöka orsakerna till händelserna och för att få gehör för förebyggande åtgärder. Detta resulterade i att en sådan kommission inrättades. På lokal var man trots detta mycket besviken över att regeringsnivån inte visat större intresse och att man hade inte i högre utsträckning kunnat tilldra sig ledande politikers intresse. års händelser i var lokala centra och det regionala-operativa områdes- centrat knutna till det överordnade regionala administrativa samordningscentrat på ett strikt formaliserat sätt, vilket dock förutsatte att kommunikationen dem emellan inte bröts. Eftersom infrastruktur och kommunikationer bröt samman, bröts följaktligen också ledningsförbindelserna , vilket ledde till svåra problem. Förbindelserna mellan de områdesvisa operativa centra och fältenheterna skars bland annat helt av vilket i sin tur innebar att ingen realtidsinformation om händelseutvecklingen kunde nå beslutsfattarna. En ytterligare komplikation i hanteringen av översvämningarna i Nederländerna1993 var att kommunerna var beroende av RWS128s prognoser för att kunna vidta förebyggande och akuta åtgärder. RWS var endast villiga att göra tolvtimmarsprognoser eftersom man ansåg att långtidsprognoser skulle öka felmarginalen. I synnerhet hade de södra kommunerna i landet ingen nytta av korttidsprognoserna eftersom de inte gav tillräckligt med tid för förberedelser. På kommunerna tyckte man också att RWS-informationen var vag och motstridig, men man 128 RWS den holländska myndighet som ansvarar för översvämningsprognoser var inte heller medveten om vilka tekniska svårigheter som låg bakom RWS agerande. Konflikten mellan operativa och strategiska prioriteringar och professionella normer och riktlinjer framträder tydligt i sammanhanget. Under översvämningarna 1995 uppstod även konflikter i den regionala samordningsgruppen om formerna för information till allmänheten och i synnerhet när det gällde hur och när det var möjligt att återvända till de evakuerade områdena. Provinsguvernören ville informera allmänheten så snart beslutet fattats, medan de lokala borgmästarna ville vänta med att informera allmänheten till dess att de faktiskt kunde återvända till sina bostäder. Man hoppades med detta kunna undvika trafikkaos och andra överbelastningar. Det lokala förslaget antogs till slut (& t , 1998:111). Att konflikten uppstod är ganska naturligt. Borgmästarna ansåg att de kunde bedöma situationen betydligt bättre än guvernören genom sin goda kännedom om de lokala förhållandena och förutsättningarna. De intervjuade företrädarena för i tyckte sig inte ha sett några exempel på konflikter mellan beslutsnivåerna under hanteringen av sommarens översvämningar. Man ville snarare framhålla beslutsfattandet i kommun i samband med händelserna i som ett gott exempel på motsatsen. I de olika kommunerna i var man dock inte helt ense om hur man skulle hantera vattenflödena, då en viss hanteringsstrategi i en kommun direkt skulle komma att påverka vattennivåerna i en annan kommun. Följaktligen rådde en viss oenighet på den lokala beslutsnivån i , även om denna inte kan karaktäriseras som konflikt. Det verkade tvärtom råda stor enighet mellan de aktörer som studerats i översvämningsfallen 2000. Detta kan med viss sannolikhet förklaras med att de situationer som uppstod enhälligt klassades som räddningstjänst. Man kan endast spekulera kring varför det rådde en så uttalat konsensus kring denna definition. En av de bidragande orsakerna kan dock tänkas vara att man ville säkerställa en så tillfredställande hantering som möjligt av de aktuella översväm- ningssituationerna och då fanns inga andra likvärdiga handlingsalternativ att tillgå enligt rådande svenska regelsystem. Både holländska och franska erfarenheter av högre nivåers ingripande i lokal hantering har kryddats med missnöje och kritik från lokalt håll. Det mest framträdande argumentet mot ett ingripande från högre nivåer tycktes vara att man på lokal nivå hävdar att man där har betydligt bättre kunskap om lokala förhållanden och förutsättningar än vad man har på högre nivåer. På regional och nationell nivå förefaller man dock inte ha sett några negativa effekter av sitt eget agerande. En annan observation, som också kan göras i sammanhanget, är att de dåligt fungerande kommunikationskanalerna tillsammans med bristen på informations- samordning inom systemen är en grogrund för konflikter mellan beslutsfattare på olika nivåer, såväl strategiska som operativa. Goda samordnings och kommunikationsfora i det svenska fallet förefaller ha bidragit till att minska konfliktbenägenheten och främjat samförstånd. I det svenska fallet rådde ett konsensus kring en definition av situation, vilket i sin tur innebar att kompensationsfrågor, som vanligtvis är grogrund för konflikter, inte blev föremål för närmare diskussioner i det akuta skedet. Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande: 1993 var de centrala aktörerna främst borgmästarna i de drabbade kommunerna och den kommunala och departementala räddningstjänsten. En lokal kriskommitté upprättades och föregick den som upprättades på prefekturen. inrättade ett temporärt departementalt brand- och räddningstjänstcenter när man fick klart för sig att Meuse skulle fortsätta att stiga. På grund av att det hade regnat , hade man på departementsnivån försatts i beredskap och man hade täta kontakter med borgmästarna i de kommuner som fanns i riskzonen. Ungefär tvåtusen människor evakuerades i en första omgång. Efter att vattnet stigit , genomförde man ytterligare evakueringar, vilket bland annat ledde till svåra trafikproblem. Genom att julen stod för dörren var man också tvungen att ta med ett ökat resande till och från de drabbade städerna i beräkningen, vilket ytterligare skulle komplicera trafikbilden. Allmänheten tog också helt resolut och flyttade på de vägskyltar och andra avspärrningsanordningar i sina försök att ta sig fram. En ytterligare belastning på de lokala myndigheterna var de ungefär fyratusen telefonsamtal som borgmästarna fick ta emot från allmänheten. Om allmänheten fått tillräcklig information från andra källor, hade detta troligtvis inte hänt, även om det är vanligt i att vända sig till borgmästaren för att få upplysningar när något händer i närmiljön. Allmänt kan sägas att många invånare inte stod främmande inför översvämningar och därför reagerade man tämligen snabbt. Trots detta tog man i många fall inte särskild notis om varningarna, eftersom man tyckte att höga vattenflöden inte tillhörde ovanligheterna. Många äldre vägrade dock att evakuera eftersom de var rädda för att få sina hem länsade om de gav sig i väg. Detta ledde till att räddningstjänsten fick försöka övertala folk att lämna området och om man inte lyckades med det, försöka förse dem som stannade hemma med mat och andra förnödenheter. Prefekten och en deputerad besökte tillsammans med representanter för gendarmeriet och armén det värst drabbade områdena när vattenståndet var som högst. På samma sätt som under översvämningarna 1993, hanterades situationen 1995 på lokal och departemental nivå. sattes emellertid ORSECplanen i verket, dock i ett ganska sent skede i hanteringen. stängdes broarna i Charleville-Mézières för person- och biltrafik. sammankallades en ekonomisk kommitté och en lokal kollektivservicekommitté för att utvärdera vilka skador som drabbat industri och köpenskap liksom infrastrukturen. Prefekten gjorde även ett andra besök på de drabbade orterna. ORSEC planen avvecklades gradvis. Både beslutsfattare och allmänhet togs på sängen 1993 när översvämningarna blev ett faktum och inte minst av de mycket snabbt stigande vattennivåerna. 1995 var man i och för sig mer förberedd, men till skillnad började man allt mer diskutera orsakerna till över- svämningarna, framför allt i de senare skedena. Man började mer och mer att resonera kring den mänskliga faktorn som orsak till översvämningarna, något som man inte gjort 1993. då man mest hade skyllt på vädret. Det är intressant att notera att man i började resonera i dessa banor och där infrastrukturen pekats ut som syndabock. 1993 var allmänheten inte bara otillräckligt förberedd utan även oskyddad mot skadeverk- ningar. Medlen för att möta händelsen materiellt och infrastrukturellt var otillräckliga. hade också stora personalproblem på räddningstjänsten eftersom både ordinarie och frivillig räddningspersonal var jullediga. Värt att notera är den stora solidaritet och villighet att hjälpa som kom till uttryck i många olika sammanhang. Formellt katastroftillstånd proklamerades varken i samband i samband med översvämningarna 1993 eller 1995 trots att de skador som uppstod var mycket svåra. Orsaken till detta är att lagstiftningen129 i Rheinland-Pfaltz inte medger att katastroftillstånd proklameras. Även om delstatslagstiftningen inte tillåter att katastroftillstånd proklameras, står det den administrative samordnaren fritt att deklarera storolycka och att med juridiskt stöd begära förstärkning från försvarsmakten. Om en situation karaktäriseras som storolycka är detta dock en strikt intra-administrativ och formell procedur och någon mer juridisk stöttning behövs inte. Myndigheterna i använde icke desto mindre inofficiellt, uttrycket katastrof- tillstånd, huvudsakligen för att underlätta kommunikationen med media och allmänheten. Även om katastroftillstånd inte utlystes, hanterades situationen i praktiken som om detta var fallet. har en lång historia av översvämningsförebyggande och vattenflödeskontroll eftersom en stor del av landet ligger under havsnivån och att landet dessutom drabbats av översvämningar med jämna mellanrum. 1993 var man trots detta dåligt förberedd för översvämningar. Översvämningsvarningar hade visserligen utfärdats då och då, men inget allvarligt hade ju hänt. Att översvämningar skulle komma från havet, om de kom, var man självfallet inställd på, men att översvämningarna skulle komma från andra hållet d v s att floderna skulle svämma över, var man inte förberedd på. Den första varningen som gick ut drogs också tillbaka (& t , 1997:104). ´t (1996) 130 ser hanteringen av de holländska översvämningarna, både den 93 och den 95, som något som han kallar policy fiascos genom att man från myndigheternas sida stirrat sig blind hotet från havet men inte analyserat vilka konsekvenser en flodöversvämning skulle få. I samband med översvämningarna 1993 stod de lokala myndigheterna för spridningen av förstahandsinformationen genom flygblad. Det står klart att relativt många personer (ungefär tre fjärdedelar) läste dessa flygblad, men många ansåg att informationsinnehållet var oklart, otillräckligt och inaktuellt. Under översvämningarna 1995 stod istället media till största delen för förstahandsuppgifterna. Under översvämningarna 1993 vidtog olika prognos- och hanteringsansvariga myndigheter inga åtgärder förrän vattennivåerna nådde de värden som betecknades som kritiska i myndig- heternas katastrofplaner. 1995 väntade man inte , utan började förbereda sig och vidtog åtgärder på ett mycket tidigare stadium. RWS arbetssätt och inställning ändrades också såtillvida att man 1995 försåg kommunerna med inofficiella långtidsprognoser istället för de formella tolvtimmars- prognoserna som man gjort 1993 och som varit alltför kortsiktiga och som sådana dåliga underlag för varningar till både myndigheter och allmänhet. Allmänheten ansåg också att förbättrats märkbart 1995 både vad gäller timing och innehåll. 129State Disaster Response Act of R-P. 130´t , P.: Workshop on Simulation and Scenarios in Planning. In: , I. och , P. ): Proceedings from the International Conference on at the National Level. Efter översvämningarna 1995 var också missnöjet stort bland de drabbade med den kompen- sation som förhandlats fram och som skulle stå för. Ett antal stora företag startade en rättsprocess för att försöka få regeringen att ta ansvar och betala för den förebyggande evakuering som ägt rum. mötte också kritik då det visade sig att även jordbrukarna hade starka invändningar mot den kompensation som förhandlats fram. Avtalen förhandlades om och ändrades och i slutänden betalade regeringen för nästan allt. Regeringen ersatte till slut både skador på tillgångar samt stod för extrakost- naderna i samband med uppröjningsarbetet. Första eller under händelserna blev en tjänsteman på uppringd av en säkerhetsansvarig för en av kraftanläggningarna. Denne meddelade att problem skulle kunna uppstå i och meddelade att kraftbolaget skulle vilja frångå vattendomen. Han undrade vidare om hade möjlighet att bevilja dispens för detta och refererade till en källa i . meddelade att sådan dispens inte kan ges och sade sig betvivla att något sådant gjordes vid någon annan länsstyrelse. Det föreföll orimligt, tyckte tjänstemannen, att man på regional nivå skulle ha kompetens att bedöma förhållanden i ett helt älvsystem liksom att kunna avgöra om en enskild vattendom skulle kunna frångås. Enda möjligheten för att påverka vattenregleringen är i fall där en situation kan betraktas som räddningstjänst. Man framhåller i sammanhanget att det förekommit mycket resonemang fram och tillbaka på olika nivåer och inom olika intressegrupper om mandat i rollen som till- synsmyndighet för vattenregleringen, vilket kanske borde ha fungerat som varningsklocka. På menar man att alltsedan länsstyrelserna fått tillsynsansvaret för damm säker- heten 1984 har resonemanget tagit ökad fart och inte minst sedan tillsynsansvaret blivit än tydligare i och med den utökade lagstiftningen 132. På frågan om huruvida allmänhetens och syn är samklang med hur verksam- heten fungerar i en verklig situation med höga flöden svarar företrädaren för så här: Frågar man gemene man så är det kraftbolagens ekonomiska intressen som är roten till det som inträffat.//Vattensystemet är ett system som skall fungera från källa till hav och jag tror inte att det finns några större egenintressen i att göra si eller så. Man har gjort det här på prognoser och med utgångspunkt från hur vädergudar och natur betett sig under ett långt antal år. Och börjar naturen bete sig på ett annat sätt och det har vi inte lärt oss. Älven är ett levande organ men i och med att den är reglerad har någon fått ett ansvar för detta. Men dammägaren i eller någon annanstans måste ju släppa ut det vatten som kommer 133. Ett påpekande som förts fram vid intervjuerna med i är att det knappast finns några äldre kvar i befolkningen som kan berätta om hur älvarna betedde sig före regleringen och att vattenstånden då var betydligt högre. Man har helt enkelt invaggats i tron att regleringen har gjort att vattenståndet inte kan nå upp till de nivåer som var vanliga före regleringen. Så här uttrycker man sig: 131Länsstyrelsen i intervju, . 133Länsstyrelsen i intervju, . Folk trycker på och kräver att få bo närmare vattnet. Och så ger man efter i den kommunala planhanteringen134. Vad gäller medias rapportering kring händelserna i , menar man på läns- styrelsen att återgivningen i pressen varit relativt balanserad, men att syndabockarna har varit många. Kraftbolagen har varit de som fått stå vid skampålen för att ekonomiska intressen stått i förgrunden. Det här tycker länsstyrelserepresentanten inte är riktigt rättvist och motiverar det så här: Det är vi, samhället, som givit bolagen i uppgift att producera strömmen till oss för vintern. Och det gör man utifrån ett visst system, tar hand om vårflod och fyller på det man tömt och sen så kommer en höstflod och man bygger upp så att det skall räcka . Sen kommer en situation när det regnar så in i hoppsan mitt och då är systemet så trögt[ ]så det är inte så lätt att säga att det borde ni tänkt på och tappat till bottennivån 135. Problemen ligger, menar man, i att aktörerna inte har inventerat och utvecklat möjligheterna att "ta hand om det vatten som kommer ner"136. En nyckelfaktor i sammanhanget är väder- och flödesprognosernas tillförlitlighet. Även om tredygnsprognoserna i sig har hög tillförlitlighet så hjälper det inte i situationer när det exempelvis regnar oupphörligt, något som inte kan för- utses med hög tillförlitlighet i prognoserna. Även om det hade funnits tillförlitliga långtidsprognoser, skulle kraftbolagen i alla fall inte kunna frångå gällande vattendom i förebyggande syfte. När det gäller ansvaret för översvämningarna i har såväl media som allmänhet pekat ut kraftbolagen som huvudansvariga. Denna syn mildrades dock , eftersom man insåg att det långdragna regnandet inte kunde skyllas på kraftbolagen. En annan uppfattning som framfördes som orsak till problemen var att hade tillåtits slamma igen, vilket försvårade vattenföringen. Detta förhållande skyllde man i första hand på kommunen. Att räddningstjänsten hade det formella ansvaret för räddningsinsatserna stod tidigt klart för alla berörda. Från räddningstjänstens sida arbetade man utifrån att det som är viktigt är att någonting görs. Uteblivna eller försenade insatser kunde annars lett till följdskador som skulle blivit betydligt större och kostsammare än själva insatsen. Räddningsledaren i konstaterade att det är viktigt att poängtera: tvåhundra fastighetsägare kan inte [gå ihop och] bilda ett garde och göra en insats. Där måste samhället kunna gå in och täcka sådana påfrestningar137. När det gällde att bedöma räddningstjänstens insatser och människors enskilda ansvar, kom beslutsfattarna in på många svåra frågeställningar som t. ex. Vad är rimligt att kräva av en människa? Är det verkligen vår mening att köra folk i konkurs? Eller att någon arbetar så hårt att han tar livet av sig138? Utifrån risken för sådana konsekvenser tog man ibland flexibla prioriteringsbeslut. Som samhällsanställd kan man inte bara säga att det inte är vårt ansvar139. 134Länsstyrelsen i intervju, . 135Länsstyrelsen i intervju, . 136Länsstyrelsen i intervju, . 137Räddningsledaren i i intervju, . 138Räddningsledaren i i intervju, . 139Räddningsledaren i i intervju, . På räddningstjänsten i var man redan från början tydlig när det gällde att informera om att ansvaret för återuppbyggnad/sanering/återställande inte vilade på räddningstjänsten. Tydligheten riktade sig även mot den egna kommunens förvaltningar. Detta gällde bland annat rivningen av uppbyggda och återställandet av skador som orsakats av insatserna. Räddningspersonalen rådde därför de drabbade att redan före invallningarna ta kontakt med sina försäkringsbolag för att nå överenskommelser om ersättning för återställande. När beslutet kom om att räddningstjänstfasen var avsluta, fick ett befäl i uppgift att 'plåstra om' folk, gå igenom olika handlingsalternativ inför återställande samt att agera kontaktperson gentemot försäkringsbolagen. Personer har till och med fått skriva på att de är införstådda med vad det innebär att räddningstjänst avslutas, resten är ditt. Men det finns ändå en risk att folk glömmer bort och tycker att 'nu skall ni återställa, plocka bort det här' och 'varför har ni inte gjort det här, nu när ni har satt så mycket skador 140. Det samlade intrycket av allmänhetens och räddningstjänstpersonalens agerande i samband med händelserna 1993 och 1995 är att man visade stor solidaritet med dem som drabbats, framför allt i . Allmänhetens förväntningar på myndigheterna förefaller framför allt ha rört informationsförmedlingen och det ansvar för orsakerna till översvämningarna som regeringen förväntades ta i stort. I och hade allmänheten högre förväntningar på myndigheternas förmåga att förse allmänheten med information än vad myndigheterna de facto hade, speciellt på den lokala nivån.