sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Jag hänvisar här till de bedömningar som har gjorts i , att de negativa konsekvenser som har upp- kommit är av sådan karaktär att ingripanden inte är aktuella. Där- med är inte heller förslag till förändringar i förordningen aktuella. När det gäller rätten till insamling av returpapper utgår jag fort- sättningsvis från samma tolkning som kammarrätten har gjort av lagen med stöd av EG-domar. Det innebär att det är producenten som har ensamrätt till insamling. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att målsättningarna med producentansvaret för returpapper har nåtts, både återvin- ningsnivåer och de miljömässiga syftena med resurshushållning. Med nu gällande återvinningsnivå är materialåtervinning samhälls- ekonomiskt försvarbar. Det finns skäl att utveckla systemen när det gäller aktörernas roller och ansvar, konkurrensfrågor och systemens anpassning till konsumenternas behov. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.4.1 Förordningen om producentansvar för returpapper Förordningen om producentansvar för returpapper (1994:1205) reglerar returpapper från tidningar. Med tidningar jämställs tid- skrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknande produkter av papper. Med producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt, för distribution inom , tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på, trycker eller låter trycka tidningar eller importerar tidningar. Enligt förordningen ska en producent bl.a. tillhandahålla insam- lingssystem och se till att det insamlade materialet omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt. Förordningen anger också att 75 viktsprocent av de tidningar som konsumeras i landet ska samlas in som returpapper för att materialåtervinnas eller tas om hand på annat godtagbart sätt. Tanken bakom producentansvaret och nådda målnivåer Insamling och återvinning av tidningspapper har pågått länge i . Enligt renhållningslagen var kommunerna ansvariga för insamlingen av tidningspapper. Returpappersinsam- lingen utfördes antingen av kommunen eller också anlitades lokala föreningar eller entreprenörer som kunde få ensamrätt att samla in papper i kommunen. 1993, året innan det reglerade producent- ansvaret infördes, låg insamlingsnivån på . Ett skäl till att producentansvaret för returpapper infördes var att kommunerna som samlade in returpapper inte alltid fick garanterad avlämning och full kostnadstäckning för de utgifter som insamlingen gav upphov till. Skälet var fluktuerande priser på returpappersmarknaden. Kommunernas förlust fick då tas via ren- hållningstaxan. Ett viktigt motiv med förordningen var att skapa ett fungerande system för insamlingen och återvinningen. Rege- ringen bedömde att ett producentansvar skulle skapa incitament för producenterna att samla in och hantera returpapper på ett rationellt och effektivt sätt. Ett annat syfte var att producenten skulle konfronteras med de olika problem som finns i återvinningsledet och därmed motiveras att se över sina produkter och byta ut de som var olämpliga att återvinna. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat I uppföljning av producentansvaret konstaterades att återvinningen för var . Målsättningen nåddes än förväntat. Jag konstaterar att redan innan det lagstadgade producentansvaret infördes fanns en insamling av tidningspapper och insamlingsnivån låg på . Jag konstaterar dessutom att det har gått över förväntan bra att nå målet på som anges av det lag- stadgade producentansvaret, det har till och med nåtts tidigare än . 3.4.3 Beskrivning av marknad och aktörer Det finns 9 000 producenter i varav tre stora pappers- tillverkare med fem tidningspappersbruk, cirka 4 000 förlag och tryckerier, cirka 5 000 importörer och cirka 10 stora reklamföretag. Därutöver finns ett stort antal företag och institutioner som ger ut broschyrer, reklam, årsrapporter m.m. men som inte är medräk- nade. Det är svårt att identifiera alla dessa företag och volymen returpapper i de enskilda fallen är ofta liten. administrerar returpappersinsamlingen och har an- litat IL Returpapper (numera IL Recycling) och PÅAB för insam- lingen. De har tagit över kommunernas roll som organisatörer av insamlingen och har ensamrätt att för Pressreturs räkning sluta av- tal direkt med insamlaren eller med grossister eller kommuner som själva sköter insamlingen eller anlitar underentreprenörer. IL och PÅAB har respektive av markanden. De är inköpsbolag med samtliga svenska skogsindustribolag som del- ägare, med undantag för några små bruk som använder returpapper. IL har även insamlingsverksamhet. I praktiken har IL och PÅAB monopol på att organisera insamlingen av returpapper, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat medan själva insamlingen upphandlas i fri konkurrens. I många kommuner är det kommunala bolag, privata bolag eller kommunala förvaltningar som utför uppdrag åt Pressretur. av det insamlade returpapperet kommer från hushållen, från kontor och från övriga, som SJ, flygplatser, SL m.fl. Insamlingen görs till i centralt placerade behållare, genom hämtning vid grindar och portar med varierande frekvens och genom blandade system (behållare vid flerfamiljshus). Av det papper som samlas in från kontoren avskiljs som kontorspapper vilket exporteras. Returpapper transporteras till närmaste sorterings-/balningsstation och därefter vidare till ett pappersbruk. I är transportsträckorna långa. För transport av returpapper till pappersbruken i utnyttjas ibland lastbilar som har lastat av i och skulle ha gått tomma söderut. Marknaden kännetecknas av ett stort antal producenter, ett mate- rialbolag som administrerar insamlingen, två inköpsbolag som sköter insamlingen och i vilka skogsindustribolagen är delägare och ett stort antal underentreprenörer, varav vissa kommunalt ägda, som sköter verksamheten på fältet. 3.4.4 Utvärdering av miljöeffekter Minskade mängder till deponi När producentansvaret för returpapper infördes var åter- Materialåtervinningen har alltså ökat med mellan och . Däremot är det svårt att bedöma hur stora mängder som hade samlats in utan införandet av producentansvaret. En rad omvärldsfaktorer, som en effektivare process för att använda returpapper i papperstillverkningen och krav från marknaden på returpappersbaserade produkter talar för att en ökning hade skett i vilket fall. Likaledes finns inget underlag för att avgöra hur mycket mängden deponerat material har Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat minskat, men med utgångspunkt från den kända nettokonsum- tionen av tidningspapper går det att uppskatta att nu materialåtervinns i stället för att som tidigare hamna i hushållsavfallet, dvs. gå till deponi eller förbränning. Hushållning med material och energi (minskad miljöbelastning) Insamling och materialåtervinning av returpapper har ifrågasatts speciellt när det gäller miljönyttan i glesa bebyggelsestrukturer som inland. Energiutvinning av returpapper i värmeverk har i stället lyfts fram som ett önskvärt alternativ. Det är därför intressant att jämföra miljöeffekterna av dessa två handlings- alternativ. En sådan jämförelse finns i rapporten i livs- cykelperspektiv av att använda insamlade tidningar och tidskrifter till materialåtervinning alternativt energiutvinning av Rutegård SLU (1999). Här följer ett referat av studiens sammanfattning: En viktig del i studien har varit att belysa effekterna av långa transporter som uppstår i samband med att returpapper samlas in i övre inland för att utnyttjas som råvara i pappersbruk i södra delen av landet. Därför har i samtliga jämförelser ett övre alternativ ställts mot ett storstadsalternativ. Två omvärldsförutsättningar har visat sig ha stor betydelse för resultatet alternativbränslet i värmeverk dvs. om returpapperet primärt ersätter olja eller trädbränslen, hur elkraften produceras, dvs. om den el som krävs för proces- serna är framställd i kolkondenskraftverk eller om den är base- rad på s.k. genomsnittlig el-mix. Huvudscenariot är att returpapper ersätter trädbränslen i värme- verk samt att elen produceras i kolkondenskraftverk vilket baseras på följande motiveringar kvarvarande olja i värmeverken används i huvudsak för s.k. spetslast under kalla dagar och i speciella pannor. De för retur- papper aktuella fastbränslepannorna har en begränsad kapacitet. På grund av ett rådande överskott på trädbränslen och avfall, vilket förväntas bestå under de närmaste 5–10 åren, kan fastbränslepannorna köras på full Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat effekt under de kalla dagarna. En inblandning av ytterligare bränslen som t.ex. returpapper skulle därmed inte påverka oljeförbrukningen utan enbart tränga undan trädbränslen och/eller avfall, utlåtanden från och MoDo Kraft att all elenergi, ut- ifrån ett Europaperspektiv, betraktas som maginalel i det svenska elnätet. Denna påverkas också vid förändringar av pro- duktionen i ett specifikt pappersbruk. Följande slutsatser har därvid framkommit när returpapper används till återvinning i pappersbruket minskar förbrukningen av fossila bränslen och därmed också emissionerna av CO2, NOx och SO2, när returpapper används för energiutvinning i värmeverk sam- tidigt som returpapperet tränger undan redan planerad använd- ning av trädbränslen blir förändringarna mycket marginella vad beträffar förbrukningen av fossila bränslen samt mängden emissioner, skillnaderna är genomgående små mellan alternativen insamling av returpapper i övre och transport till ett bruk i eller att samla in papperet i en storstad belägen nära bruket, känslighetsanalyser visar att även om en spridning (osäkerhet) genereras motsvarande +- felmarginal i indata för- ändras inte de nämnda slutsatserna. Så länge returpapperet er- sätter trädbränslen som elen till baseras på kolkondenskraft, är materialåtervinning bättre än energiutvinning sett till användningen av fossila bränslen och emissioner. I diagram 3.4.1 visas energiförbrukning och emissioner då material- återvinning och förbränning jämförs. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Diagram 3.4.1 Energiförbrukning och emissioner Ton CO2, Kg NOX re GJ/ton RP kg SO/ton RP Ton CO2/ton RP Kg NOX/ton RP Kg SO2/ton RP GJ/ton RP Minskning alt. ökning av fossilt bränsle, CO2, NOx resp. SO2 när returpapper används i olika processer i övre respektive i . El från kolkondenskraft. Vid förbränning ersätter returpapper trädbränslen. Observera sorterna på de båda y-axlarna. Om returpapperet i stället skulle ersätta olja i värmeverket, vilket antas vara mindre sannolikt , som elen produ- ceras med hjälp av kolkondenskraft blir åtgången av fossila bränslen lägre för alternativet förbränning än för återvinning. För utsläppen av CO2 framkommer ingen skillnad, medan återvinning genererar mindre negativ miljöpåverkan än energiutvinning vad beträffar NOx och SO2. Resultatet i Rutegårds rapport stämmer med resultatet i en rap- port som tagits fram av Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, FOI på uppdrag av . Även här dras slutsatsen att materialåtervinning är att föredra före energiutvin- ning. Tonvikten i konsekvensanalysen ligger på energianvändning och utsläpp av växthusgaser. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat m.fl. 2000, har visat att det kan vara en fördel ur miljö- synpunkt med materialåtervinning av returpapper. I den rapporten antas att elen produceras med naturgas (som alternativ till kol) och då blir skillnaderna i miljöeffekter mindre mellan materialåtervin- ning och förbränning med energiutvinning. Det finns en annan rapport som kommer fram till helt motsatta resultat än ovan redovisade rapport av Rutegård. Den redovisas här i utredningen eftersom den fått en hel del uppmärksamhet i media. I rapporten av returpapper i Kommun och konstateras att förbränning av returpapper är det mest fördelaktiga alternativet ur miljösynpunkt. Skälet till denna slutsats är en betydligt snävare avgränsning i analysen jämfört med t.ex. Rutegårds ansats. Om returpapperet bränns utan att material- återvinnas måste man ta fram ny fiberråvara ur skogen för att pro- ducera papper. Den miljöpåverkan som uppstår då, har inte tagits med i studien om kommun och . Minskad användning av miljöskadliga ämnen När det gäller tidningspapper och andra trycksaker pågår ett konti- nuerligt arbete med att ta fram information om miljöeffekter av olika kemikalier, tryckmetoder m.m samt att vidta åtgärder inom branschen. Grafiska miljörådet m.fl. har publicerat rapporten av trycksaker – Vad kan den grafiska branschen och tid- ningsbranschen göra för att underlätta. I rapporten får olika aktörsgrupper information om vad som är problem och vilka konsekvenser blir samt olika förslag på lös- ningar. Enligt uppgifter från Grafiska pågår kontinuer- ligt en anpassning inom branschen till mer miljöanpassade kemika- lier och tryckmetoder. Jag konstaterar att mängden återvunnet material har ökat med sedan producentansvaret för returpapper infördes. Det saknas detaljerat underlag för att specifikt avgöra hur mycket mängden deponerat material har minskat och hur stor mängd som skulle ha återvunnits utan producentansvar. När det gäller resurshushållning har jag i min bedömning utgått från forskarresultat som är publicerade och har en avgräns- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat ning som är relevant för uppdraget i denna utredning. Enligt den refererade studien av Rutegård ger materialåtervinning lägre miljö- belastning än förbränning av returpapper. Resultaten stöds av två andra publicerade forskarrapporter. Förutsättningen är att ersättningsbränslet för returpappersavfall är trädbränslen och/eller avfall. Jag bedömer denna förutsättning som mycket sannolik under de närmaste 5–10 åren. Jag stöder mig här på de två rapporter som refererades i avsnitt 3.1.3. Den ena rap- porten redovisar enkätundersökningar från kommuner där de anger att annat avfall och biobränslen ersätter papp och papper som bränsle när det materialåtervinns. Den andra rapporten visar att kommunernas förbränningskapacitet initialt inte kommer att räcka till för att ta hand om det utsorterade brännbara avfallet när depo- niförbudet och förbudet att deponera organiskt avfall träder i kraft. Det mesta talar för att det kommer att finnas ett överskott på brännbart avfall för värmeproduktion vilket talar för att olja inte används. Ett annat skäl som talar för minskad användning av olja är de långsiktiga miljömålen om minskade utsläpp av klimatgaser samt risken för stigande oljepriser. En annan förutsättning för slutsatsen att materialåtervinning är miljömässigt fördelaktigare än förbränning är antagandet om hur elen produceras. Jag utgår här från de nordiska riktlinjerna för livs- cykelanalyser, att man kan räkna med elproduktion på marginalen från importerad kolkraft/naturgas då det handlar om att studera effekten av förändringar. Se avsnitt 3.1.3. Jag vill också poängtera den slutsats som dras i studien, att mate- rialåtervinning är mer fördelaktigt ur miljösynpunkt även då in- samling sker i inland och returpapperet transporteras till bruk i . Slutsatsen gäller dessutom vid känslighets- analyser där transportsträckan antas vara fördubblad jämfört med dagens sträckor. Jag konstaterar att det pågår ett kontinuerligt arbete i den gra- fiska branschen och tidningsbranschen med att minska miljöpå- verkan från kemikalier för att underlätta återvinning av trycksaker. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.4.5 Utvärdering av systemens effektivitet och aktörernas deltagande har många fördelar för konsumenten Pressretur anser att hämtning vid/i fastigheter är det bästa systemet och arbetar aktivt tillsammans med sina entreprenörer för att öka andelen fastighetsnära insamling. Skälet till detta är att de boende känner ett större engagemang eftersom det rör den egna fastigheten vilket ger en högre insamlingsgrad, bättre kvalitet på det som samlas in och ingen nedskräpning av gator och torg. Systemet medför också en kort transportsträcka för hushållen när de ska bli av med sitt returpapper. Nackdelen är att det är ett dyrare system än återvinningsstationer. Vissa fastigheter kan ha svårt att ordna utrymmen för insamlingen. Det finns också ökade risker vid brand, vilket t.ex. i lett till motstånd från brandtillsynsmyndigheten. har den fastighetsnära insamlingen för tidningspapper utvecklats enligt tabell 3.4.1, uttryckt i andel av den totala insamlingen fördelat på Pressreturs större underentreprenörer. Tabell 3.4.1 för Pressreturs större under- entreprenörer. Andel av totala insamlingen. Centralt placerade återvinningsstationer har i kombination med förändringar av den kommunala avfallshanteringen (grovsopor, be- gränsad sophämtning vid fritidshus) på vissa ställen inneburit mer nedskräpning. Uppskattningsvis förekommer enligt Pressretur problem av denna typ vid 500 av 7 600 återvinningsstationer. Hushåll och andra har fått för sig, eller av bekvämlighetsskäl be- stämt sig för, att det ska vara möjligt att slänga grovsopor och till och med vanliga sopor på återvinningsstationerna och lägger soporna bredvid eller i behållarna. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat med entreprenörerna för respektive kommun ingår krav på att sköta renhållning/nedskräpning, informationsmaterial och att i samråd med kommunen och invånarna utveckla insamlingssyste- men. Oklara roller när det gäller ordningen vid återvinningsstationerna Enligt undersökningar som Pressretur gjort är av hushållen nöjda med ordningen vid stationerna. Pressretur har trots detta vidtagit åtgärder för att ytterligare förbättra situationen och införde därför en speciell kostnadsersättning till entreprenörerna för renhållningen kring tidningspappers- behållarna. Därutöver har Pressretur för avsikt att uppdra åt sina entreprenörer att ytterligare förstärka det lokala samrådet med kommunen, fastighetsägarna och övriga entreprenörer. Enligt Pressretur är det i den nuvarande lagstiftningen inte en- tydigt reglerat vem som har ansvaret för ordningen omkring åter- vinningsstationerna, kommunen eller entreprenören. Pressretur anser att detta bör förtydligas så att det står klart vem som har an- svaret och i vilken utsträckning. instämmer i detta i rapport nr 5078. Jag drar slutsatsen att system för fastighetsnära hämtning har många fördelar och är intressant att analysera närmare när det gäller förslag till förbättringar. Jag konstaterar att rollerna är oklara när det gäller ansvaret för ordningen vid återvinningsstationerna. Även i denna fråga åter- kommer jag med förslag på hur situationen ska förbättras. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.4.6 Utvärdering av ekonomiska effekter Insamlingssystemet för tidningspapper är, till skillnad från syste- men för andra materialslag, uppbyggt för att vara självbärande. Undantaget från denna princip är den s.k. Norrlandsinsamlingen där Pressreturs ägare tvingas skjuta till pengar för att subventionera de dyra transporterna. Det finns också en fungerande inhemsk marknad för det insamlade materialet vid dagens pris/kostnad (efter subventionering av Norrlandsvolymen). Tidningspappers- systemet arbetar utan s.k. förpackningsavgifter och står därmed utanför . Förutsättningen för att systemet ska kunna vara i stort sett själv- bärande är att insamlingsverksamheten även fortsättningsvis kan producera en ren råvara och att den tillåts fungera på ett så ratio- nellt och billigt sätt som möjligt. Detta rationella arbetssätt är mycket känsligt för politiska beslut som leder till ändrade ansvars- gränser till kommunerna eller till ökad byråkrati genom att paral- lella system måste skapas. Enligt m.fl. (2001), är de interna ekonomiska kostna- derna lägre vid materialåtervinning än vid förbränning med energi- utvinning och deponering. Den största kostnadsposten vid mate- rialåtervinning är materialbolagens nettokostnader. Kostnaderna för förbränning och deponering är relativt lika enligt rapporten. Ett skäl till att införa producentansvar var att göra producenterna ekonomiskt ansvariga för alla kostnader som hade att göra med returpappershanteringen. Innan producentansvaret infördes kunde kommunerna, som då skötte insamlingen, inte alltid få full täckning för sina kostnader genom intäkter från försäljning av returpapper. Det fanns ingen garanterad ersättningsnivå utan den kom att variera med priset på världsmarknaden på returpapper. Som exempel kan nämnas att marknadspriset har varierat –2000. Effekterna kunde bli att kommunerna fick täcka delar av sina kostnader med kommunala renhållningsavgifter eller skattemedel. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat är i och med producentansvaret undanröjt till kommunernas fördel och pris- och avsättningsrisken bärs nu helt av producenterna. Tabell 3.4.2 illustrerar de marknadsprisvariationer som förevarit sedan producentansvarsförordningen kom till. Tabell 3.4.2 Pris på returpapper i kronor När det gäller kostnader förknippade med återvinningsstationerna finns inte några bedömningar för enbart returpappersåtervinning. Däremot finns bedömningar för både förpackningar och returpap- per. Kommunernas kostnader tycks, enligt revisorers utredning, inte ha minskat på det sätt som förväntades då produ- centansvaret infördes. Kommunerna har i stället fått ökade kost- nader för administration, tillsyn, information och ibland städning kring återvinningsstationerna. De olika kommunerna i har uppskattat kostnaderna till 0–och kom- mun. Mot detta står de fördelar som kommunerna vunnit genom att de har befriats från en betydande pris- och avsättningsrisk i för- hållande till tidigare system. Producentansvaret har sålunda totalt sett inneburit en positiv ekonomisk effekt för kommunerna. En omfattande insamling av returpapper, , förekom redan innan det lagstadgade producentansvaret infördes . Insamlingen har sedan ökat med fram . Den kostnadsökning för förvaring och transport till åter- vinningsstationer som producentansvaret har inneburit för hus- hållen kan betraktas som marginell med hänsyn till att en om- fattande insamling pågick redan innan producentansvaret infördes. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Enligt m.fl. 2001, är det inte någon signifikant skillnad mellan de samhällsekonomiska kostnaderna för materialåtervin- ning, förbränning med energiutvinning och deponering. Slut- satserna gäller för de återvinningsnivåer, , som uppnåd- des . Värderingen av konsumenternas tid och produktions- bortfall har inte någon avgörande betydelse för jämförelsen mellan de tre alternativen. Jag gör bedömningen att materialåtervinning av returpapper är så- väl finansiellt som samhällsekonomiskt försvarbart räknat på åter- vinningsnivån som gäller , . Materialåtervinning ger mindre miljöpåverkan än förbränning med energiutvinning och deponering, medan de samhällsekono- miska kostnaderna för de tre hanteringsalternativen är ungefär lika stora. 3.4.7 Utvärdering av konkurrens Många producenter fullgör inte sitt producentansvar När förordningen om producentansvar för returpapper trädde i kraft samordnade Stora, MoDo och SCA sina verksamheter på området i . Genom ett avtal åtog sig Pressretur att ansvara för det producentansvar , Grafiska företagen, , och Fackpressen har enligt förordningen. Pressretur uppskattar att de företag som var anslutna genom avtal hade mellan 85–av marknaden. De som stod utanför var direktreklamproducenter, postorder- försäljning och importörer av papper som faller inom förordning- en. Eftersom returpappersinsamling var en lönsam verksamhet tog inte Pressretur betalt av föreningarna. Returpapperspriset på den internationella marknaden ändras efter konjunkturen. När importen är billigare minskar pappers- brukens intresse att använda det i insamlade returpapperet och därmed incitamentet att stå för hela producentansvaret. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat sjönk priset på returpapper så att det blev en förlustverksamhet.