sou · GPB362d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Om ett EMU-inträde ger upphov till större konjunkturfluktuationer till följd av att den inhemska penning- och valutapolitiken kopplats bort, skulle det kunna öka parternas benägenhet att välja kortare avtalsperioder för att där- igenom öka löneflexibiliteten vid landsspecifika störningar. En drivkraft kan vara att variationerna i sysselsättningen blir större. En annan är att variationerna i den svenska inflationstak- ten kan komma att öka, eftersom ECB till skillnad från Riksban- ken inte kommer att ta någon märkbar hänsyn till den specifikt svenska inflationsutvecklingen. Om å andra sidan inflationen skulle komma att uppfattas som mer stabil vid medlemskap i unionen jämfört med en fortsatt rörlig växelkurs, så kan detta i stället bidra till längre avtalsperioder. Graden av löneflexibilitet kan också påverkas av sociala nor- mer. Ett resultat från främst enkätstudier är att nominella löne- sänkningar i regel inte uppfattas som acceptabla. I lågkonjunktu- rer är det därför svårt att minska företagens lönekostnader ge- nom att sänka de nominella lönerna. Löntagarna tycks alltså ha lättare att acceptera sänkningar av reallönen via stigande priser än via sjunkande nominallöner man brukar tala om s.k. penning- 31Man brukar använda termen real depreciering för att beteckna att pris- eller kostnadsnivån i ett land sjunker i förhållande till nivån i utlandet uttryckt i samma valuta. Detta kan åstad- kommas genom att valutakursen faller en nominell depreciering eller genom att priser och kostnader i ett land sjunker i förhållande till andra länder. 32Se Calmfors (2000, 2001) för en mer utförlig diskussion samt en översikt av relevanta studier. Det förefaller som om nominella lönesänkningar en- dast kan genomföras vid extrema situationer, t.ex. inför hotet om en företagsnedläggelse. Det är ganska sannolikt att ett EMU- inträde inte utgör en tillräckligt stor förändring för att ge upp- hov till en markant förändring av dessa normer. Viss ledning ges av två svenska enkätundersökningar gjorda 1991 respektive 1998, dvs. under två skilda ekonomisk-politiska regimer.33 I enkäterna undersöks hur ett urval av svenska perso- nalchefer bedömer möjligheterna till nominella lönesänkningar. En hypotes är att penningillusion hos löntagarna är ett vanliga- re fenomen då inflationen är hög. bör viljan att accep- tera nominella lönesänkningar påverkas av arbetsmarknadsläget. Attityderna till nominella lönesänkningar borde därför vara mindre negativa i den senare undersökningen som ju gjordes un- der en låginflationsregim som uppnått ett visst mått av förtroen- de och med en betydligt högre arbetslöshet. Attityderna visade sig dock inte ha ändrats mellan de båda undersökningstillfällena. Detta tyder på att inte ens ganska stora förändringar i den mak- roekonomiska miljön förmår ändra den negativa inställningen till nominella lönesänkningar. Traditionella ekonometriska studier av hur löneflexibiliteten påverkas av olika faktorer ger inte någon tydlig vägledning. Re- sultaten från studier som försöker undersöka om löneflexibilite- ten i olika länder ökat som en följd av ERM-medlemskapet är inte entydiga; vissa studier tyder på ökad löneflexibilitet i en del länder, men det finns också studier som inte finner någon sådan effekt.34 Man har heller inte kunna visa att ökade konjunktur- svängningar som kan förväntas då den inhemska penning- och valutapolitiken kan användas i konjunkturstabilise- rande syfte leder till större nominell löneflexibilitet.35 Det finns således vissa teoretiska argument för att löneflexibi- liteten skulle kunna öka vid ett EMU-medlemskap när landspeci- fika störningar kan motverkas av den nationella pen- ning- och valutapolitiken, men det har visat sig svårt 33Agell och (1995, 1999). 34Eichengreen (1998). m. fl. (1988) och Calmfors (1998). att empiriskt belägga att så verkligen blir fallet. En rimlig slutsats är att en viss ökning av löneflexibiliteten skulle kunna uppkom- ma, men effekten är osäker och sannolikt begränsad. Resonemanget har avsett lönebildningen inom den nuva- rande institutionella ramen. Det finns dock en möjlighet att det tryck på ökad löneflexibilitet som EMU-medlemskapet medför även kan komma att påverka de institutionella formerna för lö- neförhandlingarna. Det pågår en debatt om i vil- ken mån EMU-medlemskapet innebär incitament till mer de- centralisering eller mer samordning i lönebildningsprocessen. Å ena sidan skulle en decentraliserad lönebildning kunna vara gynnsamt för flexibiliteten, eftersom lönekostnaderna då bättre kan kopplas till situationen i det enskilda företaget. I t.ex. krissi- tuationer när ett enskilt företags överlevnad står på spel, finns det en möjlighet att anpassa lönerna i just det drabbade företa- get. Å andra sidan skulle en samordnad lönebildning kunna ge hög löneflexibilitet på grund av att det är lättare för lönesättare på central nivå att ta den typ av övergripande hänsyn som krävs för ett gynnsamt utfall för ekonomin som helhet.36 Ett exempel på detta är om löntagarna bryr sig om relativa löner och neddrag- ningar av lönestegringstakten/lönesänkningar därför är svåra att genomföra om inte alla arbetstagare berörs . En variant på samma tema är att effekten av en löne- och prisändring i ett enskilt företag beror på huruvida motsvarande ändring sker även i andra företag. Möjligheten att en förändring kommer till stånd kan därför öka om löneförhandlingarna är samordnade. Förutom en möjlig tendens mot en ökad löneflexibilitet inom ramen för det nuvarande löneförhandlingssystemet är det alltså tänkbart att själva det institutionella ramverket för avtalsför- handlingarna kan komma att förändras vid ett EMU- 36 Se Calmfors (2001) och Calmfors m.fl. (2001) för en mer detaljerad diskussion om varför en samordnad lönebildning kan vara gynnsam för löneflexibiliteten. medlemskap på ett sätt som påverkar flexibiliteten och kanske även jämviktsarbetslösheten. Det är dock oklart i vilken riktning sådana förändringar kommer att gå mot ökad samordning eller ökad decentralisering. Förekomsten av s.k. social pacts i flera EMU-länder, dvs. överenskommelser mellan arbetsgivare och fackliga organisationer om riktlinjer för lönebildningen i syfte att bekämpa arbetslösheten, tycks tyda på en utveckling mot en ökad grad av samordning. En hypotes som framförts är att ett EMU-inträde kan bidra till samordning av avtalsförhandlingarna på medellång sikt men att underliggande krafter som verkar i riktning mot decentralisering troligen kommer att dominera på lång sikt.37 Underlaget för att bedöma effekterna av ett EMU- medlemskap på lönebildningens institutionella ramar och dess återverkningar på flexibilitet och jämviktsarbetslöshet är ännu alltför begränsat för att föranleda några klara slutsatser. Det kan vidare tänkas att ett EMU-medlemskap kan stimulera introduktionen av nya och oprövade sätt att öka flexibiliteten i lönekostnaderna. Ett mycket omtalat arrangemang är s.k. buffertfonder av det slag som introducerats i Finland.38 Tanken bakom buffertfonderna är i korta drag följande: Vissa arbetsgivaravgifter är avtalade mellan parterna. Dessa används i för att bekosta arbetslöshetsförsäkring och pensioner. Enligt buffertfondkonstruktionen ska avgifterna överstiga utgif- terna i högkonjunkturer. Mellanskillnaden ska användas för att bygga upp fonder som administreras av arbetsmarknadens parter och regeringen tillsammans. I lågkonjunkturer ska de fonderade medlen användas till att hålla nere avgifterna när sysselsättningen minskar. På så sätt kan lönekostnaderna bli lägre än vad som an- nars skulle bli fallet utan att den anställdes lön påverkas. Buffertfonderna reser ett antal intressanta principiella frågor. En fråga är i vilken mån den frestelse att stimulera ekonomin som diskuterades ovan är större eller mindre för arbetsmarkna- dens parter än för regeringen och vilka konsekvenser detta kan få. En andra fråga är vilket det lämpligaste sättet är att besluta om fondernas användning och om det finns risker för dubbel- 37Calmfors (2001) och Calmfors m.fl. (2001). 38För en beskrivning, se Pekkarinen (2001). Se också Calmfors (1998, 2000). kommando i finanspolitiken. En tredje fråga är om buffertfon- derna är bäst lämpade att användas för normal konjunktursta- bilisering vid förhållandevis små störningar eller om de bör re- serveras för stora störningar. Buffertfonderna liksom andra po- tentiella medel för att öka arbetskraftskostnadernas flexibilitet kommer att övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. Det har gått 2 ½ år sedan valutaunionen bildades och euron infördes som valuta. Denna tid är för kort för att medge någon samlad utvärdering av hur väl valutaunionen fungerar eller vilka konsekvenser ett svenskt deltagande skulle föra med sig. Det faktum att valutaunionen kom till stånd med elva med- lemmar, och i huvudsak med den utformning som föreslogs re- dan i Delorsrapporten , får i sig ses som en betydande framgång för . En vanlig föreställning före valu- taunionens start var att den inledningsvis bara skulle komma att omfatta en begränsad grupp av länder och att främst de sydeuro- peiska länderna inte skulle uppfylla kraven för anslutning.39 blev resultatet att i princip enbart ett land – - inte an- sågs uppfylla de s.k. konvergenskriterierna för medlemskap, på grund av en alltför hög inflationstakt. De tre övriga utanförlän- derna – , och – valde att stå utanför. I fall uppfylldes dessutom inte det formella vill- koret om medlemskap i . har även be- dömts uppfylla kraven och ingår i valu- taunionen. De samhällsekonomiska fördelarna med en valutaunion antas ofta i första hand vara långsiktiga och strukturella; genom att reducera transaktionskostnader och växelkursosäkerhet stimule- ras ökad handel och samhällsekonomiska effektivitetsvinster uppkommer. De potentiella kostnaderna med en valutaunion antas främst hänga samman med den makroekonomiska stabili- seringen i ett mer kortsiktigt perspektiv; makroekonomiska oba- lanser som drabbar en enskild medlemsstat kan inte längre pare- ras med en nationell penning- och valutapolitik.40 Det görs olika bedömningar av hur riskerna för länderspecifika störningar kommer att utvecklas på lång sikt. En ökad ekonomisk integra- tion, förstärkt av valutaunionen, kan leda till ökad grad av syn- 39Detta var t.ex. (SOU 1996:158) huvudalternativ. De Grauwe (2000) för en översikt av samhällsekonomiska kostnader och intäk- ter av valutaunionen. kronisering i medlemsstaternas konjunkturutveckling, vilket skulle kunna reducera de stabiliseringspolitiska kostnaderna av valutaunionen. Å andra sidan kan integrationen också bidra till en ökad regional specialisering som ökar risken för makro- ekonomiska störningar som särskilt berör enskilda länder. Oavsett de långsiktiga effekterna är den särskilt kritisk för en valutaunion. Före valutaunionens start uttrycktes också farhågor om vad som skulle hända i samband med valuta- unionens start. Man pekade på att konjunkturläget skiljde sig åt mellan de presumtiva medlemsstater som skulle föras in under samma penningpolitik. Obalanserna riskerade att förstärkas när samma styrränta skulle tillämpas såväl i länder med högt resurs- utnyttjande och inflationstryck som i länder med svag konjunk- tur. Vidare fanns i initialskedet ett trovärdighetsproblem för ECB vad gäller inflationsbekämpning. Eftersom banken saknar historia, kunde finnas ett behov av att markera en vilja att hålla nere inflationen. Penningpolitiken skulle därmed riskera att få en alltför åtstramande inriktning. Vidare var det samlade budgetlä- get inte tillfredsställande, eftersom flera länder hade en liten marginal gentemot gränsen för alltför stora underskott. Det fanns en uppenbar risk att sanktionssystemet skulle behöva prö- vas . Valutaunionen kom att starta under gynnsamma makro- ekonomiska förutsättningar, med en stark internationell kon- junkturutveckling, främst i . BNP har vuxit i en takt som överstiger genomsnittet för de senaste tre decenni- erna. De senaste två årens sysselsättningstillväxt har varit den starkaste på mer än och arbetslösheten har varit fallande (se Figur 3:1). stabiliseringspolitik har dock satts på prov. Ut- över den s.k. EMU-chocken, när de korta räntorna kon- vergerade mellan medlemsstaterna, innebar Asienkrisens efterdy- ningar påfrestningar . Vidare skedde en kraftig höj- ning av oljepriset . har det blivit allt tydligare att avmattningen i ekonomi blivit djupare än tidigare beräknat. Dessa påfrestningar har dock inte på något avgörande sätt hämmat ekonomiska utveck- ling. BNP-tillväxt och arbetslöshet i 1995-2001 Arbetslöshet, hö axel BNP-tillväxt, vä axel Källa: , Economic Outlook 2001. De offentliga finanserna har fortsatt att stärkas och margina- len mot alltför stora underskott har vuxit i samtliga euroländer. Dock är marginalerna fortfarande relativt liten i några länder, särskilt i de stora . Avvägningarna i ECB:s penning- politik har ifrågasatts , men det har inte funnits tecken på något påtagligt trovärdighetsproblem vad gäller ban- kens förmåga och ambition att hålla en låg inflation.41 Introduktionen av euron som valuta på de finansiella mark- naderna förfaller ha gått relativt smärtfritt. Det har etablerats en integrerad europeisk penningmarknad i euro, som ger de teknis- ka förutsättningarna för ECB att bedriva en effektiv penning- politik.42 Euron har etablerats som en internationell valuta. Så t.ex. var andelen nyemitterade obligationer som de- 41Alesina m.fl. (2001). 42Gaspar m.fl. (2001). nominerades i euro – ca en tredjedel - större än motsvarande an- del för nationella valutor före 1999.43 Det finns även tecken på att en större del av handeln med länder utanför faktureras i euro än vad som tidigare fakturerades i de tolv medlemsstaternas nationella valutor. Euron har dock inte fått den starka ställning på den in- ternationella valutamarknaden eller hos kapitalplacerare utanför EU-området som många förväntade sig före valutaunionens start. är dollarn den helt dominerande reservvalutan; av världens valutareserver utgörs av dollar och endast av euro.44 Den andel av världshandeln som faktureras i euro understiger betydligt vikt i det totala handelsutbytet. Även om helhetsintrycket av valutaunionens första år är posi- tivt, har det inte saknats problem. Utvecklingen i några med- lemsstater, främst , men även , och , har präglats av en stark konjunkturutveckling med överhettningstendenser, medan t.ex. haft en betydligt svagare tillväxt. Dessa skillnader har delvis förstärkts av pen- ningpolitiken och ställt finanspolitiken i dessa länder inför svåra avvägningar. Vidare har inflationstakten, mätt med det prisindex ECB valt som målvariabel, i euro-området som helhet legat över den av ECB preciserade gränsen för prisstabili- tet. I motsats till de flesta prognoser före valutaunionens start har eurons kurs gentemot andra valutor, särskilt dollarn, fallit. Mot den bakgrunden har ECB:s penningpolitik av en del bedömare ansetts alltför expansiv. har å andra sidan många bedömt penningpolitiken som alltför stram med hänsyn till ut- sikterna om en vikande konjunktur. ECB har även kritiserats för vaghet i målformuleringen och svårigheter att kommunicera sin penningpolitiska strategi. Vidare har ifrågasatts om medlemsstaterna för en finanspolitik som är tillräckligt stram sett i ett längre tidsperspektiv. Några medlemsstater har, trots en god tillväxt, t.ex. inte nått upp till 43Baras m.fl.(2001) och EU-Kommissionen (2001). 44EU-kommissionen (2001). målet om offentliga finanser som på medellång sikt är nära ba- lans eller i överskott. Valutaunionen har inte utsatts för någon allvarlig eko- nomisk prövning. Det är sannolikt först när euroområdet utsätts för en lågkonjunktur med stigande arbetslöshet som hållbarhe- ten verkligen sätts på prov. Detta gäller i synnerhet om avmatt- ningen genereras av en negativ utbudsstörning, som tenderar att minska sysselsättningen och höja priserna. Effekten av de stigande oljepriserna , som var en sådan störning, har för uppvägts av både en stigande inhemsk efterfrågan och en stimulans av exporten till följd av eurokursens nedgång. har dock funnits tecken på avmatt- ning, som inflationstakten varit hög. Ett grundelement i både och euroområdets stabilise- ringspolitiska regim är att penningpolitiken ska styras av en från det politiska systemet oberoende centralbank med ett prisstabili- tetsmål. Den () åtnjuter en bety- dande grad av självständighet och oberoende från de politiska beslutsinstanserna i medlemsstaterna och inom EU. Bankens ledning i (sex direktionsmedlemmar samt medlems- staternas centralbankschefer) kan inte bytas ut under loppet av sina tidsbestämda mandatperioder. Direktionsmedlemmarnas mandat förnyas inte och de har således inte incitament att ge ef- ter för politiska påtryckningar i syfte att bli omvalda. Vidare har ECB en finansiell autonomi, eftersom bankens verksamhet fi- nansieras med egna intäkter och inte prövas i EU:s budget. Men det är främst det förhållandet att är intagna som protokoll till som ger banken ett betydande mått av oberoende. Därmed kan bankens stadgar inte ändras med mindre än att det föreligger enighet därom mellan samtliga EU:s medlemsstater. Jämförelser mellan olika centralbanker visar att ECB är betydligt mer oberoende än centralbankerna i Stor- , och och något mer självständig än den tidigare tyska . Motivet för en oberoende centralbank är att skapa trovärdig- het för låg och stabil inflation. På kort sikt kan tillväxt och sys- selsättning stimuleras av en penning- eller finanspolitisk expan- sion som skapar press uppåt på inflationen. Om detta utnyttjas i alltför hög grad kommer ett sådant beteende att påverka hushål- lens och företagens förväntningar och leda till en varaktigt högre inflationstakt. För att hålla stabilt låg inflation måste statsmak- terna göra trovärdigt att de inte kommer att föra en systematiskt 45 Se Eijffinger och de Haan (2000) för en översikt. Detta kan ske genom att delegera penning- politiken till en självständig instans med ett mål om prisstabilitet. Med en centralbank som har som sin huvuduppgift att hålla en låg inflation, oavsett vad denna beror på, kommer inflations- förväntningarna att formas utifrån detta, vilket i sin tur har bety- delse för t.ex. lönebildningen. ECB ska således bedriva penningpolitiken utifrån målet att upp- rätthålla stabila priser inom euroområdet. I formuleras det som att .huvudmålet för ECBS46 ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemen- skapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål en- ligt artikel 2. ECBS ska handla i överensstämmelse med princi- pen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning och iaktta de principer som anges i artikel 4. Artikel 2 i fördraget anger de övergripande målen för Europe- iska unionen, vilka bl.a. innefattar en harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet och en hög nivå i fråga om sys- selsättning och socialt skydd. Artikel 4 säger att medlemsstater- na och gemenskapens institutioner ska föra en ekonomisk poli- tik som baseras på nära samordning av medlemsstaternas eko- nomiska politik. ECB:s målformulering kan jämföras med den svenska riks- bankslagens betydligt snävare formulering: Målet för Riks- bankens verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penning- 46 ECBS (det europeiska centralbankssystemet) är benämningen på ECB och de nationel- la centralbankerna sammantagna. De penningpolitiska besluten fattas av som består av de tolv centralbankscheferna och sex centralbanksdirektörer. De marknadsope- rationer som krävs för att verkställa besluten utförs dock av de nationella centralbanker- na. ska också främja ett säkert och effektivt be- talningsväsende (2 § lagen (1988:1385) om riksbank). Fördraget ger således ECB utrymme att använda penningpoli- tiken för att stabilisera den reala ekonomin och stödja syssel- sättningsutvecklingen, givet att målet om prisstabilitet inte är hotat. ECB har också hänvisat till andra mål än prisstabilitet för att motivera ränteförändringar. När styrräntan sänktes med ½ procentenhet motiverades detta beslut bl.a. med att sänkningen skulle ge utrymme att fortsätta konsolideringen av de offentliga finanserna. ECB:s ledning har dock gjort flera uttalanden med innebörden att bankens penningpolitik strikt ska inriktas på prisstabilitet. Detta har tolkats som en markering att ECB, åtminstone inled- ningsvis, inte avser att väga in andra förhållanden än prisutveck- lingen även i ett skede när prisstabilitet kan anses råda och att penningpolitiken därför inte kommer att användas som ett medel för att aktiva stabilisera produktion och sysselsättning.47 ECB har motiverat detta med att penningpolitiken ska vara förutsäg- bar och inte en källa till osäkerhet för ekonomins aktörer. Detta kräver en enkel målformulering. Att strikt eftersträva prisstabili- tet är ett sätt för en centralbank att stärka sin trovärdighet. ECB har preciserat det i fördraget angivna målet om prisstabi- litet som att ökningstakten i det harmoniserade konsumentpris- indexet (HIKP) inte ska överstiga , räknat på årsbasis.48 Vidare har banken uttalat att den inte anser fallande priser vara förenligt med prisstabilitet. Det innebär således ett målintervall på 0-2 procents inflation. Inom detta intervall anges inget rikt- märke. Detta har kritiserats, eftersom det skapar en viss osäker- het om räntepolitiken när inflationstakten ligger inom detta in- tervall. ECB har dock en norm för penningmängdstillväxt som kan tolkas som att målintervallet ligger mellan 1 och 2 procents inflation . Detta kan jämföras med den svenska 47Se Galí (2001). 48Det harmoniserade konsumentprisindexet (HIKP) har utarbetats i syfte att få en bättre jämförbarhet av prisutvecklingen i EU-länderna. HIKP mäter förändringen i observerade priser och utelämnar, till skillnad från det svenska konsumentprisindexet (KPI), beräk- nade (s.k. imputerade) priser, som t.ex. används för att mäta boendekostnaderna. som har ett mål på 2 procents årlig ökning av konsumentprisin- dex, med ett toleransintervall på +/- . Även Stor- centralbank har ett symmetriskt inflationsmål på 2 ½ procent . Som framgår av Figur 4:1 har inflationstakten, mätt med det mått som ECB definierat som målvariabel, över- stigit . Uppgången i inflationstakten förkla- ras till betydande del av kraftigt ökade oljepriser, vilket kan antas till stor del ge engångseffekter på prisnivån, snarare än att driva upp inflationstrycket. Den s.k. kärninflationen, där bl.a. energi- priser exkluderas ur indexberäkningen, har legat hela perioden, även om det skett en uppgång även här. Anm.: Procentuell förändring i det harmoniserade konsumentprisindexet (HIKP) på årsbasis. Prisstabilitetsmålet ska enligt ECB tolkas som ett medel- fristigt och framåtriktat mål. Inflationen kan inte styras på kort sikt. Avsikten är inte att inflationen ska hållas eller att perioder med en inflationstakt måste följas av perioder med en inflationstakt i motsva- rande grad under denna gräns. Mot den bakgrunden tillmäts marknadens inflationsförväntningar stor vikt i ECB:s agerande.49 Dessa har, mätt med enkätundersökningar eller utifrån mark- nadsräntan på s.k. realränteobligationer50, legat lägre än 2 pro- cent. Efter sänkningen av styrräntan höjde ECB räntan vid sju tillfällen mellan med sammantaget . Styr- räntan låg sedan stilla då den sänktes . Relaterat till den faktiska inflationstakten framstår ECB:s penningpolitik som relativt lätt; styrräntan har justerats upp i takt med att inflationstakten stigit, men detta har inte räckt för att förhindra att den kommit över den målsatta gränsen. Om däremot styrräntan relateras till euro- områdets kärninflation eller förväntad inflationstakt, framstår penningpolitiken som betydligt stramare (se Figur 4:2). ECB har kritiserats för att inte ha följt med andra länders räntesänkningar. Löneutvecklingen i euroområdet har varit återhållsam.