sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutar att utlandsstyrkan skall ställas till förfogande under i lagen angivna villkor. Deltagande i utlandsstyrkan, dvs. i internationella fredsfrämjande insatser, bygger för både yrkesofficerare och all annan personal på Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare Deltagande med svensk trupp i fredsframtvingande insatser kräver medgivande av . Det svenska deltagandet i de Natoledda IFOR- och SFOR-styrkorna i och i KFOR-styrkan i Kosovo godkändes således av då dessa operationer bedömdes ha freds- framtvingande karaktär. En fredsframtvingande insats är till sin natur mer ingripande och farlig än en fredsbevarande. Det torde följa av allmänna rättsgrundsatser att deltagande i sådana inter- nationella insatser då också bygger på frivillighet från den enskildes sida, även om en utrycklig reglering härom saknas. Ingen har heller tvingats att tjänstgöra i fredsframtvingande insatser. Här bör man hålla i minnet att hävd och praxis (det som brukar tillämpas) anses ha stor betydelse vid en arbetsrättslig prövning om t.ex. arbetsskyldighetens omfattning enligt ett anställningsavtal. Enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verk- samhet kan regeringen besluta att sända en väpnad styrka utom- lands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Den som inte är anställd i Försvarsmakten skall ha samtyckt till att delta i utbildningen. Däremot krävs inte samtycke från den som är anställd och detta oavsett om utbildningen äger rum i eller utomlands. Skyldigheten att delta i utbildningen anses följa av anställnings- avtalet med . har i denna fråga uttalat följande (bet. 1993/94: FöU 12 s.5) Utskottet vill understryka att deltagandet enbart avser utbildning för fredsbevarande verksamhet. Även om utbildningen kan anses som ett led i förberedelser inför senare medverkan i utlandsstyrkan, är det utskottets mening att deltagande i utbildning för fredsbevarande verksamhet inte får uppfattas som en vidare skyldighet att ingå i utlandsstyrkan för fredsbevarande verksamhet. Nuvarande reglering och praxis torde innebära att ingen anställd i Försvarsmakten har skyldighet att tjänstgöra utomlands i en väpnad styrka vare sig för fredsbevarande insatser eller humanitärt arbete i samband med väpnad konflikt m.m. eller för fredsfram- tvingande insatser. Däremot kan en anställd i Försvarsmakten beordras att i sin anställning genomgå en utbildning för freds- bevarande verksamhet oavsett om denna utbildning sker inom ramen för en väpnad styrka och oavsett om utbildningen sker i eller utomlands. Vid en tvist om arbetsskyldighet gäller 34 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Bestämmelsen innebär att vid en tvist om tolkningen av om en anställd i Försvarsmakten är skyldig att tjänstgöra i en väpnad styrka utomlands så gäller arbets- tagarorganisationens mening i frågan till det att tvisten slutligt prövats av domstol. Försvarsmakten kan dock enligt 69 § MBL utverka ett interimistiskt beslut av domstolen i avvaktan på dom- stolens slutliga ställningstagande. Någon möjlighet att på grund av synnerliga skäl bryta genom tolkningsföreträdet föreligger dock inte med hänsyn till att detta inte får ske om det kan medföra fara för liv eller hälsa hos den anställde som skulle beröras av arbets- givarens beslut att inte acceptera tolkningsföreträdet. Man kan säga att svensk medverkan med trupp i fredsfrämjande verksamhet utom riket vilar på en princip att den enskildes deltagande skall vara frivilligt. Ett sådant förhållningssätt har varit rimligt så länge som arbetsuppgifterna legat utanför försvarets normala verksamhet. Dels har det varit en omöjlighet rent rättsligt att hävda en skyldighet men det finns också andra viktiga aspekter, som att frivilliga får antas ha en högre motivation och att den frivillige också tar ett eget ansvar för de risker som ett utlandsupp- drag kan föra med sig. Detta senare gör sig särskilt starkt gällande när det gäller fredsframtvingande insatser. Frivillighetsprincipen innebär alltså även fördelar. Ett rent praktiskt motiv till att frivillighetsprincipen inte närmare ifrågasatts kan vara att det tidigare egentligen inte varit några problem att rekrytera frivilliga. I det sammanhanget kan hänvisas till försvarsutskottets uttalande års Försvarsbeslut (FöU 1995/96:1). Personalen till den internationella styrkan skall enligt regeringens mening rekryteras på frivillig väg. Om det uppstår rekryteringsmässiga svårigheter för att fullfölja sina åtaganden är regeringen inte främmande för att, vid nyanställning av personal till Försvarsmakten, föreskriva att anställningen kan komma att omfatta även tjänst för fredsfrämjande verksamhet i utlandet. Det kan tillfogas att regeringen anförde att rekryteringen skulle ske med ekonomiska incitament för personalen att fullfölja sina Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare Regeringen räknade med att 800–1400 personer i normalfallet skulle kunna tjänstgöra utom- lands. Som framgått i avsnitt 8.2.7 har nu anmält ett åtagande som omfattar uppemot 2000 personer till EUs styrke- register. De internationella åtagandena växer sålunda som försvarets numerär minskar. Det finns svårigheter att bemanna t.ex. Kosovobataljonen eller att få fram FN-observatörer. Emellertid är det väsentligt att hålla i minnet att de inter- nationella uppgifterna har skrivits in i instruktionen för Försvars- makten på ett tydligt sätt. Presumtionen måste vara att uppgifterna i fråga omfattas av arbetsledningsrätten. Frivilligheten för den enskilde anställde vilar därför på de särskilda lagarna om utlandsverksamheten och på de uttalanden som har gjorts av statsmakterna. Men det finns, som framgått ovan, också andra motiv för den som inte är oväsentliga. De internationella uppgifterna är centrala i Försvarsmaktens verksamhet och utgör en viktig faktor i svensk säkerhetspolitik. Att delta i internationella fredsfrämjande operationer är enligt beslut en av Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Tjänstgöring utomlands, även i en väpnad styrka, bör därför enligt utredningens mening vara en både väsentlig och naturlig del av en yrkesofficers arbetsuppgifter och omfattas av tjänstgörings- skyldighet. Detta är inte bara en formell syn utan i grunden ett etiskt ställningstagande i en fråga där ansvaret i första hand bör bäras av statsmakterna och Försvarsmakten men också av den enskilde officeren. Ställningstagandet förändrar inte det grund- läggande personalpolitiska synsättet att tjänstgöring i utlandsverk- samheten i första hand och i största möjliga utsträckning bör ske med frivilligheten som grund. Stor respekt måste visas den enskilde när det gäller dennes vilja och möjligheter att t.ex. med hänsyn till de egna familjeförhållandena tjänstgöra eller i en viss mission. Utredningen vill här tillfoga att det för utredningen ter sig utomordentligt svårt att kunna komma till någon annan principiell ståndpunkt vad gäller yrkesofficerare. Dessa är i sin yrkesroll bärare av de exklusiva maktbefogenheter som Försvarsmakten ansvarar för inför statsmakterna. Med detta följer också skyldig- heten för yrkesofficeren att utföra de uppdrag som kan läggas på honom/henne. När det gäller andra personalkategorier än yrkesofficerare ter sig frågan inte lika självklar. Utredningen återkommer till den proble- matiken nedan. Men även frågan om yrkesofficerarnas tjänst- göringsskyldighet innehåller problem som måste beröras ytter- ligare. För yrkesofficerare som nyanställs i fortsättningen bör det göras tydligt att anställningen innebär skyldighet att tjänstgöra såväl inom som utom i de uppgifter som Försvarsmakten har. Det är därför naturligt att vid rekrytering av yrkesofficers- aspiranter klargöra att utlandstjänstgöring ingår som ett naturligt led i arbetet. En yrkesofficer skall kunna tjänstgöra i utlandsstyrkan utan att vara tjänstledig från Försvarsmakten. När det gäller redan anställda yrkesofficerare är frågan mer komplicerad. Vid en bedömning av förutsättningarna att ålägga yrkesofficerare en tjänstgöringsskyldighet eller att anse att utlands- uppgifterna ingår naturligt i yrket måste beaktas att anställnings- avtalet vilar på civilrättslig grund och inte på förvaltningsrättslig. För de yrkesofficerare som redan är anställda i Försvarsmakten är det därför inte självklart att hävda att utlandstjänstgöring i alla former är ett obligatoriskt inslag i befattningen. De kan ju sägas ha ingått avtalet under andra förutsättningar. Även om Försvars- maktens förändrade roll och uppgifter talar för en skyldighet kan ett sådant ställningstagande leda till att frågan får en rättslig prövning och det är inte troligt att staten skulle kunna vinna en sådan process. Även med hänsyn till den allmänna principen att retroaktiv lagstiftning bör undvikas avvisar utredningen att genom en författningsreglering ålägga de yrkesofficerare som redan är anställda i Försvarsmakten en sådan skyldighet. Enligt utredningen bör dock inriktningen vara att infoga även redan anställda officerare i en motsvarande tjänstgöringsskyldighet. Detta kan lösas genom att Försvarsmakten kommer överens med redan anställda officerare. Härvid måste beaktas det starka symbolvärde som ett klargörande av förutsättningarna för yrket för nyanställda yrkesofficerare har även för de redan anställda. Utredningen går inte in på hur en sådan överenskommelse skulle kunna nås eller dess närmare innehåll. Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare Enligt utredningens mening finns det anledning att behandla frågan om en skyldighet skall omfatta både fredsbevarande och fredsframtvingande insatser. Utredningen anser att en yrkesofficer skall ha en oinskränkt tjänstgöringsskyldighet i det här avseendet. Insatsens karaktär kan inte ha betydelse för prövningen. I själva verket torde det vara minst lika påkallat med en skyldighet när det gäller fredsframtvingande insatser. Inte minst synes detta viktigt med hänsyn till att olika missioner kan ha inslag av såväl freds- bevarande som fredsframtvingande karaktär. Ett uppdrag kan också ändra innebörd över tiden. Tjänstgöringsskyldigheten vid fredsframtvingande och därmed särskilt farliga insatser har också bäring på officersyrkets särart och de lydnadsförhållanden m.m. som måste råda inom Försvarsmakten (jmf avsnitt 5.1). Enligt direktiven skall utredningen endast överväga frågan om tjänstgöringsskyldighet för officerare i internationell verksamhet. Med hänsyn till de överväganden som utredningen gör beträffande officerare finner utredningen skäl att ändå beröra frågan vad gäller andra personalkategorier. Utredningens angivna syn – att tjänstgöringsskyldighet för en yrkesofficer i princip skall vara oinskränkt och även omfatta fredsframtvingande verksamhet – är av betydelse också när det gäller andra personalkategorier. Enligt utredningens uppfattning är det knappast rimligt att överväga att införa en så ingripande tjänstgöringsskyldighet för civilanställd personal. Det är enligt utredningen inte heller för civilanställda vettigt att anlägga olika syn på frågan om skyldigheten beroende på den internationella insatsens karaktär. Det skulle bara leda till oklarheter. Det finns förvisso civilanställda i Försvarsmakten vars arbetsinsatser är nödvändiga för att förband skall kunna lösa sina operativa uppgifter men många civilanställda har arbeten som inte är av sådan art. Även om arbetsskyldigheten skall kopplas till Försvarsmaktens uppgifter och det med tidigare överväganden som grund skulle vara möjligt att läsa in en skyldighet finns det anledning att se de civilanställda ur ett annat perspektiv än yrkesofficerarna. Den vittgående arbetsskyldigheten kan inte anses omsluta utlandstjänst av här diskuterat slag. Situationen kan därvid måhända liknas vid förhållandena vid , där diplomaterna av hävd anses skyldiga att arbeta utomlands, men där personal ur andra personalkategorier inte är det. Utredningen kan också hänvisa till att rekryteringen till utlandsverksamheten inom Polisen enligt 3 § förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka bygger på frivillighet. Så bör även vara fallet inom Försvarsmakten när det gäller de civilanställda. Även om det från strikt personalpolitiska utgångspunkter bör gälla samma rättigheter och skyldigheter för alla anställda hos en arbetsgivare måste enligt utredningens mening särskilda hänsyn tas i denna fråga. Det nu anförda innebär att personalen i fråga liksom får söka sig till anställning i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Utredningen har samma inställning när det gäller de visstids- anställda soldater/sjömän som diskuteras i kapitel 9. Reservofficerarna är anställda som officerare men i deras fall måste frågan om att införa en tjänstgöringsskyldighet särskilt över- vägas. Grunden för reservofficerens hela tjänstgöring i Försvars- makten är frivillighet. Det framstår som uteslutet att för senare anställningsperioder hävda en skyldighet att tjänstgöra utomlands, som generellt skulle ta över de skyldigheter som reservofficeren har mot sin ordinarie arbetsgivare. Emellertid består den första anställningsperioden av ett s.k. fänriksår med förbandstjänst direkt efter reservofficersexamen. Utredningen har övervägt möjligheten att införa en formell tjänstgöringsskyldighet under fänriksåret. Utredningen har dock inte funnit tillräckliga skäl att införa en sådan skyldighet. Hur skall tjänstgöringsskyldigheten regleras? Utredningens överväganden innebär att de yrkesofficerare som nyanställs i Försvarsmakten skall ha en grundläggande tjänst- göringsskyldighet även när det gäller internationella insatser. Därigenom får yrkesofficeren en tjänstgöringsskyldighet för all den verksamhet som Försvarsmakten genomför inom ramen för de uppgifter som statsmakterna fastställer. Redan anställda yrkes- officerare bör dock, som utredningen anfört ovan, inte ges en sådan formell skyldighet. Övriga personalkategorier bör enligt utred-ningens uppfattning inte ha någon formell skyldighet. Som utredningen visat finns dock en vidsträckt arbetsskyldighet för statsanställda som även gäller Försvarsmaktens personal. Den principiella frivillighet som de särskilda lagarna ger uttryck för Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare begränsar (undantar) tjänstgöringsskyldigheten för Försvars- maktens personal i aktuellt hänseende. En tydlig reglering av nyanställda yrkesofficerares skyldighet att tjänstgöra i internationella missioner kan inte åstadkommas enbart genom att man gör en hänvisning om att det hör naturligt till yrket. Det skulle nämligen innebära att arbetsskyldighetens omfattning skulle bli olika för olika kategorier anställda och dessutom olika yrkesofficerare emellan. Försvarsmakten är som myndighet och arbetsgivare under regeringen ansvarig för att kan uppfylla de åtaganden att delta i det internationella försvarssamarbetet som nationen iklätt sig. Den beredskap för insats av förband som gäller är i flera fall . Det är angeläget att frågan om tjänstgörings- skyldigheten kan få en lösning som bidrar till att ge effektiva möjligheter för Försvarsmakten att ta det ansvaret. Av 11 kap 10 § regeringsformen framgår att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen skall meddelas i lag. Detta innebär dels begränsningar i regeringens normgivnings- möjligheter, dels begränsningar för avtalsparterna på den statliga arbetsmarknaden inom området för vad som enligt 11 kap 10 § kan anses utgöra grundläggande bestämmelser. Genom att använda lagstiftningen som styrmedel i frågor av central betydelse kan riks- dagen tydligare markera de särskilda krav som behövs för att få till stånd en bra offentlig verksamhet. De viktigare frågor och förändringsförslag som behandlats bör redan av det skälet bli föremål för prövning. Utredningen anser för sin del att det inte kan vara tillfyllest att i principiella frågor som kan sägas vara av nationellt intresse över- lämna avgörandet till arbetsmarknadens parter. Det gäller i synner- het en fråga – arbetsskyldighetens omfattning – som inom det statliga området inte tidigare reglerats genom avtal. Övervägande skäl talar enligt utredningen för att regleringen bör ske genom lag. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en bestämmelse om skyldighet för vissa yrkesofficerare som är anställda i Försvarsmakten att – i den utsträckning som Försvarsmakten bestämmer – tjänstgöra i fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet utomlands tas in i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Bestämmelsen bör förses med ventiler som möjliggör en diskretionär prövning i frågor som gäller tjänstgöringsskyldighet. Det kan exempelvis gälla för yrkes- officerare som av olika skäl är tjänstlediga. Ställningstagandet med- för enligt utredningen att lagarna om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen om utlandsstyrkan ändras så att det framgår att placering i utlandsstyrkan kan ske genom arbets- ledningsbeslut. Den föreslagna lagstadgade skyldigheten att tjänstgöra utom- lands för yrkesofficerare har sitt värde främst genom att det klargörs vilka förutsättningar som i det här avseendet gäller för en yrkesofficer. Det är enligt utredningens mening rimligt att den lagstadgade skyldigheten enligt förslaget möts med ett mot- svarande åtagande från den enskildes sida. Detta åtagande bör intas i yrkesofficerens enskilda anställningsavtal på lämpligt sätt. Även redan anställda yrkesofficerare kan frivilligt göra ett sådant åtagande genom ett tillägg i sina anställningsavtal. Därmed ges också Försvarsmakten möjligheten att om det behövs vidta de åtgärder som är nödvändiga i en svår situation för att lösa en angelägen internationell uppgift. Utredningen vill emellertid åter framhålla att tjänstgöringsskyldigheten som sådan och kommen- dering inte kan lösa en bemanningsproblematik vid en inter- nationell insats annat än i undantagsfall. Det kan givetvis invändas att det är mindre rationellt att två olika system skall tillämpas för yrkesofficerarna i skyldighetsfrågan; för de redan anställda en frivillighet och för de senare anställda en skyldighet. Utredningen har ändock funnit att denna fråga är av sådan principiell betydelse att det finns skäl att tillgripa lagstiftning. Förutsättningarna för Försvarsmakten att lösa uppgiften förbättras. För de berörda redan anställda officerarna uttrycker en klar reglering en viljeinriktning som är betydelsefull och inte får underskattas. För alla officerare blir det också enklare att förklara för familj och andra anhöriga varför de deltar i olika uppdrag utomlands. Försvarsmakten kan å sin sida lättare driva och få gehör för prioriteringen av den internationella verksamheten i organisationen. En fråga som enligt utredningen kort kan beröras är hur förslaget påverkar personalförsörjningen med yrkesofficerare. Därvid har utredningen uppgiften från en enkät utförd av att så mycket som av yrkesofficerarna är emot en skyldighet. Det är ju ganska klart att en officer, liksom andra Den internationella verksamheten och tjänstgöringsskyldighet för officerare arbetstagare, föredrar att frivilligt åta sig olika arbetsuppgifter i tjänsten. Avsikten med skyldigheten är inte heller att lägga grunden för ett omfattande kommenderande, utan att även i fortsättningen bygga den här verksamheten på frivillighet. Den principen bör för övrigt gälla vid placeringar på nya arbetsuppgifter m.m. även inom . Men verksamheten måste säkerställas. Utredningen har erfarit att yngre yrkesofficerare i allmänhet upplever utlandstjänsten som en naturlig och värdefull del, medan något äldre kollegor ibland kan vara mer tveksamma. Detta sammanhänger ofta med familjesituation osv. Det kan finnas anledning för Försvarsmakten att arbeta med attitydfrågorna ute på förband och skolor. Enligt utredningens uppfattning finns det inget fog för ett antagande att tjänstgöringsskyldigheten i sig skulle påverka fram- tida rekrytering negativt. Däremot är det givet att det krävs rimliga arbetsförhållanden och anställningsvillkor i utlandstjänstgöringen. En snabb och klar information om de risker som uppdraget kan medföra, även ur miljösynpunkt, måste lämnas. Frågor om för- säkringsskydd vid skador som kan uppkomma under ett utlands- uppdrag, personalvårdsfrågor som möjligheter att ta med familjen ut i missionsområdet eller att få åka hem på permission och naturligtvis rena förmånsfrågor är viktiga att hantera på ett ansvarsfullt sätt. Försvarsmakten måste också, inte minst ur personalförsörjningssynpunkt, på ett tydligt sätt öka meritvärdet av utlandstjänsten. Det är inte en uppgift för utredningen att gå in i dessa frågor. Men det bör slutligen noteras att Försvarsmakten genom utredningens förslag får ett ökat ansvar för den personal som skall tjänstgöra utomlands. 9Nya anställningsformer i Försvarsmakten Man kan notera att det finns en växande insikt om behovet av att öka flexibiliteten på svensk arbetsmarknad i flera betydelsefulla hänseenden. Nya arbetsformer är under framväxt och anställnings- former och -villkor mm behöver anpassas till dessa nya förhåll- anden. Ominriktningen av Försvarsmaktens verksamhet mot ökad internationalisering och utveckling av ett insats- och kompetens- försvar ställer krav på ett utvecklat system för personal- och kompetensförsörjning. I det sammanhanget är det nödvändigt att överväga nya vägar att tillgodose kompetensbehoven. Naturligtvis kan en myndighet som Försvarsmakten – inom ramen för de bestämmelser som finns på t.ex. arbetsrättens område – själv vidta många olika åtgärder i syfte att förbättra sin kompetensförsörjning. Det finns, som utredningen nedan belyser, också en medveten strävan att delegera ansvaret i personalfrågor från regeringen till myndigheterna. I vissa fall kan det emellertid vara befogat att statsmakterna genom författningsreglering skapar förutsättningar för myndigheterna att på ett effektivare sätt kunna hantera dessa frågor. I utredningens direktiv tas frågan om tidsbegränsade anställningar av olika slag upp. Utredningen skall främst belysa möjligheten att anställa yrkesofficerare möjligheten att och vissa uppgifter anställa den som fullgjort värnplikt Utredningen har valt att inledningsvis behandla frågan om tids- begränsning av anställningar och tar därefter upp de två mer specifika frågorna var för sig. Nya anställningsformer i Försvarsmakten Alltsedan förhandlingsrättsreformen har även de statliga anställningarna vilat på civilrättslig grund. En anställning är ett avtal som sluts mellan två parter, arbetsgivaren och arbetstagaren och som bygger på consensus och frivillighet från parternas sida. Med hänsyn till att dessa typiskt sett är olika starka har en relativt omfattande lagstiftning skett för att skydda den svagare avtals- parten, arbetstagaren. Det främsta exemplet på en sådan lagstift- ning är lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). En viktig utgångspunkt enligt LAS är att ett anställningsavtal i princip skall gälla tills vidare. LAS öppnar dock möjligheter att i vissa fall tidsbegränsa ett anställningsavtal, t.ex. om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet. För tillsvidare- anställningar gäller ett mer utvecklat anställningsskydd än för tids- begränsade anställningar. Det krävs t.ex. saklig grund för att arbetsgivaren skall kunna säga upp ett anställningsavtal som löper tills vidare. En tidsbegränsad anställning upphör vid avtalstidens utgång. När anställningsavtalet har slutits följer sedan av arbets- resp. av- talsrättens allmänna grunder att den anställde är skyldig att utföra allt arbete som omfattas av hans anställningsavtal. Det är arbets- givaren som leder och fördelar arbetet. Inom staten anses arbets- skyldigheten vara mycket vidsträckt och den enskilde anställde kunna åläggas arbetsuppgifter inte bara i sin befattning utan inom stora delar av arbetsgivarens verksamhetsområde.