sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Flera frivilligorganisa- tioner, både de som har lokaler på Artillerigården i och de som inte har det, har anställd personal som på heltid eller deltid arbetar med både administration och uppdragsfrågor. De drygt 40 frivilligorganisationer som utredningen har intervjuat har till- sammans cirka 180 årsarbetskrafter på sina centrala kanslier. De 24 organisationer som definieras i bilaga till förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet har cirka 118 års- arbetskrafter på sina centrala kanslier. Av dessa är 53,5 årsarbets- krafter förlagda till Artillerigården där fjorton organisationer har sina centrala kanslier. Eftersom det i många fall rör sig om deltidstjänster är antalet personer betydligt större. Dessa personer är anställda av respektive organisation, som alltså har ett arbets- givaransvar. I sammanhanget skall också nämnas att det finns behov av att ha anställd personal i många av organisationerna. Uppdragen och sam- verkan med uppdragsgivande myndigheter sker på sådana tider och i sådan omfattning att det är svårt att avropa personal på frivillig och ideell basis. Utredningen betonar att inrättande av en ny samarbetsstruktur på central nivå inte innebär att de frivilliga för- svarsorganisationernas kanslier försvinner och ersätts av ett nytt gemensamt kansli. Detta behandlas närmare nedan. De flesta organisationer uppger att kostnader för kansli- personalen, både fastanställda och deltidsanställda, betalas med medel från anslaget 6:18 så långt det räcker. Därutöver används medel från uppdragsersättning (något av anslagen 6:1, 6:4, 6:6 eller 6:9), lönebidrag från , egna medel (medlemsavgifter, intäkter från försäljning, kurser m.m.) eller stöd från /. Utredningen anser att organisationer i högre grad bör bekosta anställd personal med medel från uppdragsersättning, eftersom uppdragen bör ha full kostnadstäckning, inklusive kostnader för administration av uppdraget i fråga. Vissa frivilligorganisationer, t.ex. , och Svenska Livräddningssäll- skapet, finansierar sin anställda personal helt med egna medel från försäljning av bl.a. kurser och utbildningsmaterial. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret värt att notera att åtta organisationer, varav fem definieras som frivilliga försvarsorganisationer, inte har någon anställd personal. Där sköter i stället medlemmarna allt arbete ideellt på sin fritid. Samarbete och nya förutsättningar Det har framförts till utredningen, både från frivilligrörelsen och ett flertal statliga och kommunala myndigheter, att någon form av bättre central samordning av frivillig försvarsverksamhet, än vad som är fallet, bör utvecklas. Främsta anledningen är att total- försvaret och framför allt Försvarsmakten går igenom en stor omställning, där resultatet kanske blir helt andra och nya behov av stöd från frivilliga totalförsvarsorganisationer. Vidare finns det andra aktörer i samhället som ser behov av att utnyttja frivilligorganisationerna i samhällsberedskapen. Detta innebär att det behöver utvecklas andra samarbetsformer mellan och inom såväl kommuner, myndigheter som frivilliga totalför- svarsorganisationer. En gemensam plattform på central nivå för frivilliga totalförsvarsorganisationer bör därför skapas, för att bl.a. bidra till att profilera denna del av totalförsvaret, att diskutera hur folkrörelsen demokratiskt skall utvecklas och att föra fram etik- frågor och andra viktiga aktuella ämnesområden som rör fri- villigförsvaret. Att skapa ett gemensamt centralt samordningsorgan innebär naturligtvis inte att varje organisations centrala kansli kommer att försvinna. Tvärtom är avsikten att värna om och ta till vara varje organisations unika kunskaper och resurser för samhällets bästa. En central kanslifunktion kan i det här sammanhanget bidra till att stödja organisationernas egna kanslier med vissa uppgifter. Respek- tive frivillig totalförsvarsorganisation skulle exempelvis kunna avropa resurser i form av administrativt stöd, exempelvis inom områdena juridik, ekonomi, personalredovisning och intern service. Samordningsorganet skulle vidare som representant för en viktig del av folkrörelsepolitiken kunna bidra till att förankra total- försvaret hos breda medborgargrupper och öka allmänhetens kun- skaper om och engagemang i samhällsberedskapen. Flera frivillig- organisationer påtalar en central fråga i sammanhanget, nämligen Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret vilka mandat och befogenheter ett centralt samordningsorgan skall ha. Utredningen återkommer till dessa frågor nedan. Utredningen förordar mot den bakgrunden att det samlade frivilligförsvaret bör ges en stärkt ställning i förhållande till de stat- liga och kommunala beredskapsmyndigheterna genom att det på central nivå utvecklas en samordningsfunktion för frivilliga total- försvarsorganisationer. Utredningen ser tre principiellt olika alter- nativ till hur en central samordningsfunktion för framtidens fri- villiga totalförsvarsverksamhet skulle kunna utformas. Det första alternativet tar sin utgångspunkt i att alla de frivilliga totalförsvarsorganisationerna skall ha största möjliga själv- ständighet. Detta alternativ benämns . Alternativet innebär att de frivilliga total- försvarsorganisationerna själva skapar och driver en gemensam central kanslifunktion, som kan arbeta med policy- och ut- vecklingsfrågor, svara på remisser och hantera andra övergripande frågor som rör frivilligförsvaret. Centrum skulle också kunna hantera t.ex. gemensam utbildningsplanering, viss administration (utskick, posthantering, vaktmästeri m.m.) och juridiska och ekonomiska stödfunktioner. I alternativet samordnas frågor om frivillig totalförsvarsverksamhet på organisationernas egna villkor. Centrum skulle t.ex. kunna ha en utgångspunkt i Artillerigården () i och de fjorton frivilliga total- försvarsorganisationer som har sina centrala kanslier där. Enligt utredningens uppfattning har Centrum stora likheter med gårdagens och dagens centrala FOS. Detta innebär sannolikt svårigheter att ena många olika organisationer kring en uppfattning om inte arbetsordningen ger Centrum tydliga mandat. Med tanke på den svaga ställning och de oklara mandat som centrala FOS har , anser utredningen att en annan lösning än Centrum bör eftersträvas. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Det andra alternativet är att de frivilliga totalförsvarsorganisa- tionerna skulle inordnas under en helt ny myndighet som tar över en del av de uppgifter som främst Försvarsmakten och Över- styrelsen för civil beredskap har gentemot frivilligförsvaret. Utredningen benämner myndigheten . Detta alternativ kan sägas ligga i linje med den av statsmakterna uttryckta ambitionen att anlägga en helhetssyn på hot och risker i såväl fred som krig. Det kan ge möjligheter till en central beredningsprocess för frivilligförsvarsfrågor som stöd åt de poli- tiska beslut som ligger på statsmaktsnivå. Frivilligstyrelsen tillgodoser sannolikt också statsmakternas och beredskapsmyndig- heternas krav på överblick, styrning och utvärdering. Vidare kan en Frivilligstyrelse medföra att kompetensen om frivilligfrågor på central nivå samlas och förstärks. Frivilligstyrelsen skulle bl.a. kunna ha till uppgift att 1.analysera och sammanställa statens och övriga samhällsorgans behov av frivillig totalförsvarsverksamhet, 2.konkretisera statsmakternas mål och resultatkrav för den fri- villiga totalförsvarsverksamheten, 3.genom råd och rekommendationer verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner, 4.samordna uppdragsverksamhet och regelbundet till regeringen redovisa sammanställningar av de uppdrag som myndigheter ger till frivilliga totalförsvarsorganisationer, 5.samordna frivilliga totalförsvarsorganisationers resurser och insatser vid internationella, fredsfrämjande och humanitära insatser samt internationellt utvecklingssamarbete, 6.verka för att frivilliga totalförsvarsorganisationer beaktas i samhällsberedskapen, 7.informera inom verksamhetsområdet, 8.avgöra vilka organisationer som bör ingå i kretsen frivilliga totalförsvarsorganisationer 9.fördela medel för organisationsstöd till frivilliga totalförsvars- organisationer samt 10.vid behov fördela medel för uppdragsersättning. Utredningen anser emellertid att det här alternativet är tveksamt av flera skäl. Visserligen tillgodoser det i första hand behov och Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret önskemål från statsmakterna, statliga myndigheter och kommuner. En ny myndighet innebär sannolikt en påtaglig risk för alltför stora inskränkningar i de frivilliga försvarsorganisationernas interna självbestämmanderätt. Bildandet av en ny myndighet är således, enligt utredningens uppfattning, inte den rätta vägen för att lyfta fram folkrörelsen och samhällsresursen frivilligförsvaret. Rådet för frivillig samhällsberedskap Den tredje lösningen är en kompromiss mellan frivilligförsvarets krav på självständighet, och statsmakternas och myndigheternas behov av styrning, uppföljning och kontroll. Alternativet innebär att frivillig totalförsvarsverksamhet får tillgång till en central plattform liknande dem som finns inom andra folkrörelser. Utred- ningen benämner denna plattform Rådet för frivillig samhälls- beredskap. Rådet för frivillig samhällsberedskap bör som huvudsakliga upp- gifter ha att föreslå regeringen (Försvarsdepartementet) vilka organisationer som enligt en ny frivilligförordning räknas som frivilliga totalförsvarsorganisationer, genom tilldelad myndighetsuppgift bereda, besluta och fördela samt följa upp organisationsstöd till dessa organisationer. Rådet övertar därmed ansvaret från Försvarsmakten och Över- styrelsen för civil beredskap att fördela organisationsstödet, vara språkrör till regering och riksdag i gemensamma frågor, vid behov företräda sina medlemmar gentemot statliga myn- digheter, kommuner och samhället i övrigt, allmänt slå vakt om frivilligverksamhetens samhällsnytta, vara förespråkare för att dels hålla diskussionen levande om hur frivilligförsvaret demokratiskt skall utvecklas, dels hur etik- frågor och andra viktiga aktuella ämnesområden som rör verk- samheten beaktas. Varje enskild frivillig totalförsvarsorganisation är och förblir således självständig i Rådet för frivillig samhällsberedskap, sam- tidigt som organisationerna kan dra nytta av Rådets strategiska arbete och stöd i övergripande frivilligfrågor. Däremot måste samtliga frivilligorganisationer bejaka att samverkans- och sam- Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret ordningsformerna behöver utvecklas och förändras inom ramen för denna paraplyorganisation. Bildandet av en paraplyorganisation kan uppfattas som att en ny nivå tillförs ovanifrån. Enligt utredningens mening bör Rådet i stället ses som en del i den frivilliga totalförsvarsverksamheten, som arbetar vid sidan av respektive organisation för att ge stöd och service. Det är utredningens uppfattning att frivilliga totalförsvars- organisationer, om de skall kunna få den framskjutna position i samhället som de bör ha, måste kunna agera och tala med en röst i vissa frågor. Varje enskild frivillig totalförsvarsorganisation skall liksom fortsätta med sina verksamheter och genomföra uppdragsdialoger med uppdragsmyndigheterna, bl.a. Försvarsmakten och civila myn- digheter. En stor skillnad är att organisationerna genom represen- tation i Rådet kan få ett ökat stöd, profilering och legitimitet då Rådet företräder den frivilliga totalförsvarsverksamheten direkt gentemot regering och riksdag. Organisationsstödet, och bedömningen av vilka organisationer som enligt kriterier i en ny förordning räknas som frivilliga totalförsvarsorganisationer, är några viktiga frågor som Rådet kan diskutera direkt med Försvarsdepartementet. fördelas orga- nisationsstödet genom Försvarsmakten och . Rådet för frivillig samhällsberedskap kan bli ett språkrör för frågor om frivillig totalförsvarsverksamhet på liknande sätt som är för idrottsrörelsen och är för studieförbund och folkhögskolor. Rådet för frivillig sam- hällsberedskap skulle kunna ha en inre organisation med ett kansli, en styrelse, en årlig stämma, stadgar och utskott (exempel på struktur och idéutkast till stadgar finns i bilaga 6). I Rådet skulle det kunna finnas ett antal fasta utskott, t.ex. ett internationellt utskott, ett informationsutskott, ett utskott för ungdomsfrågor och integration, och ett utbildningsutskott. I varje utskott bör det finnas lämplig representation från de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Därtill kan nya utskott bildas vid behov, t.ex. vid större projekt, inför stora evenemang, eller för att samordna funktioner, i t.ex. transportsektorn. Rådet för frivillig samhällsberedskap skulle därigenom flexibelt kunna anpassas till antalet frivilliga totalförsvarsorganisationer och till förändringar i omvärlden. Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Rådet skulle också kunna ge service och stöd till de orga- nisationer som uppfyller kriterierna för att vara frivilliga total- försvarsorganisationer som det skulle kunna tala med en röst i övergripande frågor gentemot Försvarsmakten, Överstyrel- sen för civil beredskap, andra statliga myndigheter, kommuner och inte minst riksdag och regering. Regeringen bör fastställa övergripande kriterier och mål för den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att statsmakterna också tydligt anger omfatt- ningen av det ekonomiska stödet och andra åtaganden gentemot den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Detta måste emellertid göras efter en avvägningsprocess som rör militärt försvar, civilt försvar och frivilligförsvar. Genom att ge en roll i processen skulle regeringen kunna skapa ett fungerande forum där total- försvarets högsta företrädare för militärt och civilt försvar ingår tillsammans med motsvarigheten inom frivilligförsvaret. Rådet bör, enligt utredningens uppfattning, vara representerat i Totalförsva- rets och i . En översiktlig jämförelse av vilka uppgifter som skulle kunna utföras av respektive alternativ framgår av figur 5.3. Sammanfattning av de tre alternativen till central samordningsform - föreslå till regeringen - avgöra vilka organisa- tioner som är frivilliga bör vara frivilliga total- (2001:00) om frivillig -genom tilldelad myndig- - fördela medel för orga- och uppdrag i årliga Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret -koordinera internationellt utvecklingssamarbete (i enlighet med förslag i be- tänkandet (1999:6) Effektivare totalförsvarsstöd i ) -vid behov företräda sina medlemmar gentemot myndigheter, politiker och samhälle -allmänt slå vakt om fri- villigverksamhetens sam- hällsnytta Serva med tryckeri och utskick Driva policy- och utvecklingsfrågor Ge administrativt stöd till organisationer Vid behov sköta ekonomi- administration åt organisationer - adjungeras till Total- då frågor av betydelse för frivilligförsvaret avhandlas Ge service till frivilliga totalförsvarsorganisationer på områden där dessa inte kan eller vill skaffa sig egen kompetens Rådet för frivillig samhällsberedskap -koordinera interna- tionellt utvecklings- samarbete (i enlighet med förslag i betänkandet (1999:6) Effektivare totalförsvarsstöd i östersjö- området) -verka för att använda frivilligförsvaret vid extra- ordinära situationer nationellt och interna- tionellt -sammanställa verksamhet och uppdrag i årliga rapporter till regeringen (Försvarsdepartementet) -allmänt slå vakt om fri- villigverksamhetens sam- hällsnytta -bedöma tillgången på resurser i stort som kan användas vid extraordinära situationer Driva policy- och utvecklingsfrågor -vara språkrör till regering och, riksdag i gemensamma frågor Vid behov bistå med och utveckla gemensamma ekonomiadministrativa rutiner åt organisationer - vara representerat i Total- och i Ge service till frivilliga totalförsvarsorganisationer på områden där dessa inte kan eller vill skaffa sig egen kompetens -analysera och samman- ställa statens och övriga samhällsorgans behov av frivillig totalförsvars- verksamhet, -koordinera internationellt utvecklingssamarbete (i enlighet med förslag i be- tänkandet (1999:6) -genom råd och rekom- mendationer verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för frivilliga totalförsvarsorganisationer -regelbundet till rege- ringen (Försvarsdeparte- mentet) redovisa tillståndet inom frivillig totalförsvars- verksamhet -verka för övergripande samverkan med civilt och militärt försvar -bedöma tillgång på resur- ser i stort inom frivillig totalförsvarsverksamhet Driva policy- och utvecklingsfrågor -verka för ökad förmåga att använda frivillig- försvaret vid extraordinära situationer, nationellt och internationellt -konkretisera statsmakter- nas mål och resultatkrav för den frivilliga totalför- svarsverksamheten -vara representerad i Ge service till frivilliga totalförsvarsorganisationer på områden där dessa inte kan eller vill skaffa sig egen kompetens Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Bistå med rådgivning i allmänhet Sköta utbildningssamord- ning och svara för gemen- sam utbildningskatalog Ge stöd med utbildnings- hjälpmedel, t.ex. informa- tion om samhällets säker- het och beredskap samt totalförsvar och skolinfor- mation stödresurs till kom- muner, länsstyrelser och landsting Ansvara för vaktmästeri och posthantering Rådet för frivillig samhällsberedskap - vid behov företräda sina medlemmar gentemot myndigheter, politiker och samhälle Bistå med rådgivning i allmänhet Vid behov sköta ett samlat medlemsregister eller organisationsregister Ge stöd med utbildnings- hjälpmedel, t.ex. informa- tion om samhällets säker- het och beredskap samt totalförsvar och skolinfor- mation stödresurs till kom- muner, länsstyrelser, andra statliga myndigheter och landsting Bistå med utbildningssam- ordning och samordna gemensam utbildnings- katalog Bistå med vaktmästeri och posthantering Bistå med juridisk rådgivning Bistå med rådgivning i allmänhet - ha överblick över vilka resurser som kan användas vid extraordinära situa- tioner Ge stöd med och bidra till att utveckla utbildnings- hjälpmedel, t.ex. för infor- mation om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och skol- information stödresurs till kom- muner, länsstyrelser, andra statliga myndigheter och landsting Koordinera centrala myn- digheters uppdragsverk- samhet Rätt att utfärda ut före- skrifter som rör frivillig totalförsvarsverksamhet Bistå med juridisk rådgivning Det finns enligt utredningens uppfattning klara behov av väl fungerande samarbetsstrukturer dels mellan myndigheter och fri- villiga totalförsvarsorganisationer, dels mellan organisationerna inbördes på lokal, regional och central nivå. Frivilligorganisationerna samarbetar på regional och lokal nivå. På den lokala och regionala nivån i övrigt måste stats- makterna tydliggöra de beredskapsansvariga myndigheternas ansvar och befogenheter. Dessutom bör staten styra statliga bidrag i syfte att underlätta och påskynda uppbyggnaden av sådana strukturer. De organisatoriska modeller för samverkan på central nivå som har redovisats anser utredningen vara möjliga som grund för hur samordning på central nivå kan utformas . Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret Det första alternativet, , liknar i stor utsträckning dagens centrala FOS och eftersom FOS har försvagats och ominriktats mer mot nätverk torde detta alternativ inte vara funktionellt. Frivilligstyrelsen utgår i första hand från statsmakternas och de statliga myndigheternas behov som det är tveksamt att inrätta en ny statlig myndighet. Även det andra alternativet är således olämpligt. Utredningen förordar därför det tredje alternativet, Rådet för frivillig samhällsberedskap. Rådet tillgodoser, enligt utredningens uppfattning, såväl frivilligförsvarets krav på självständighet, som statsmakternas och myndigheternas behov av styrning, uppföljning och kontroll. Rådet kan antingen tilldelas vissa myndighetsuppgifter avseende fördelning och kontroll av de offentliga bidrag som riktas till den frivilliga totalförsvarsverksamheten, eller ha regeringens uppdrag att bereda sådana frågor. Båda alternativen motsvarar de krav som utredningen anser skall tillgodoses genom ett centralt samord- ningsorgan. Alternativet med vissa myndighetsuppgifter ger fri- villigförsvaret en något starkare ställning gentemot övriga aktörer inom totalförsvaret, och är således att föredra på . I ett övergångsskede kan det finnas skäl att pröva det andra alternativet. Därvid bör Rådet inom loppet av kunna lämna förslag om slutlig organisation och ansvarsfördelning. I kapitel 11 behandlas finansiering av Rådet och i kapitel 12 behandlas det författningsstöd som krävs för att Rådet för frivillig samhällsberedskap skall kunna tilldelas vissa myndighetsuppgifter. Vidare finns en allmän beskrivning av Rådets verksamhet och ett idéutkast till struktur och bemanning samt stadgar i bilaga 6. frivillig totalförsvarsverksamhet och frivilliga totalförsvarsorga- nisationer bör betraktas som betydelsefulla delar i den framtida folkrörelsepolitiken, frivilligförsvaret bör, vid sidan av militärt och civilt försvar, betraktas som och ges förutsättningar att utvecklas till en viktig aktör i det framtida totalförsvaret, Samordning mellan totalförsvarets olika delar och inom frivilligförsvaret det samlade frivilligförsvaret bör ges en stärkt ställning i förhållande till de statliga och kommunala beredskapsmyndig- heterna genom att det på central nivå inrättas ett nytt organ för frivilliga totalförsvarsorganisationer. Det är enligt utredningens uppfattning nödvändigt att lyfta fram frivilligförsvaret som den folkrörelse och samhällsberedskapsresurs det faktiskt är. Ett centralt samordningsorgan, Rådet för frivillig samhällsbered- skap, bör därför inrättas. Rådets huvuduppgift bör vara att företräda det samlade frivilligförsvaret i vissa frågor, Rådet bör vara representerat i och i , kommunens behov av förmågor, dvs. kompetenser och resurser ur bl.a. frivilliga totalförsvarsorganisationer, för att stärka sam- hällsberedskapen bör framgå av de beredskapsplaner som skall upprättas enligt 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och 2 kap. 1 § förordningen (1995:128) om civilt försvar, staten bör stödja kommunerna i deras arbete med att bilda lokala samarbetsstrukturer. Detta bör ske inom ramen för de beredskapsmedel som tilldelas kommunerna enligt 2 kap. 6 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och 2 kap. 5 § förordningen (1995:128) om civilt försvar, får i uppdrag att utveckla reglerna för fördelning och uppföljning av beredskapsmedel till kommunerna, i förordning (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion bör läns- styrelserna få en tydligare roll som samordnande organ gente- mot den frivilliga totalförsvarsverksamheten i länet. 6Ungdomsverksamhet, rekrytering och meritvärdering Ungdomsverksamhet och meritvärdering kan vara viktiga medel för att förbättra rekryteringen till frivilliga totalförsvarsorganisa- tioner och hemvärnet. Utredningen föreslår att Försvarsmakten bör få i uppdrag att tillsammans med skap, Försvarshögskolan och frivilligförsvarets centrala samord- ningsorgan utreda kriterier för meritvärdering av utbildningar inom frivillig försvarsverksamhet och hur sådana utbildningar kan relateras till likartade utbildningar i samhället i övrigt. Som framgår av kapitel 2 står frivilliga försvarsorganisationer och andra frivilligorganisationer nu inför helt nya förutsättningar när det gäller att rekrytera nya och unga medlemmar. Även Försvars- makten och rekrytering till officersutbildningar bör behandlas i detta sammanhang, liksom relationerna mellan utbildning inom frivillig försvarsverksamhet, ungdomsverksamhet och mönstring.