sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Viktiga förutsättningar som måste gälla för att fattigdomen skall kunna utrotas är fred och stabilitet, respekt för demokrati och mänskliga rättigheter samt att tillväxten sker i former som inte äventyrar miljö- och natrurresursbasen. Hållbar utveckling kan uppnås endast om konflikter förebyggs och produktionsmetoder och marknadsekonomiska instrument och regler utvecklas som motverkar utarmning av jordar, energikällor, färskvatten och ren luft. Rättvisa inom och mellan generationer går inte att säkerställa utan ett internationellt system som identifierar och fördelar miljö- mässiga kostnader, som hanterar destabiliserande effekter orsakade av outvecklade finansiella system och som garanterar att alla män- niskor får ta del av den samlade och växande mängden av kunskap i världen . En ny form av internationellt samarbete kring ska- pandet av s.k. globala offentliga nyttigheter måste komma till stånd (Kapitel 4)43. De enskilda ländernas politik och styrelseskick är avgörande för hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas (Kapitel 5). En uttalad vilja att föra en politik inriktad på fattigdomsbekämpning och sund makroekonomisk politik, understött av internationellt bistånd, 43 Kaul m.fl., 1999 En rättvisare värld utan fattigdom (Kapitel 6) har en avgörande betydelse för utvecklingen. Den glo- bala fattigdomen och ojämlikheten måste bekämpas genom att ännu skarpare fokusera på att utrota fattigdomen och genom att uppmärksamma andra politikområdens förmåga att bidra till detta. Många olika aktörer måste engageras (Kapitel 7). De institutionella strukturerna, både i enskilda länder och på global nivå, måste nu utvecklas och förändras för att kunna tackla de stora utvecklingsproblemen på ett effektivt sätt. Vidgningen av politikområdet innebär att komplexiteten i policyutvecklingen ökar, som nya möjligheter skapas (Kapitel 8). Kraven på att integrera kunskap från olika områden och sfärer i samhället ökar. måste ge samma budskap och driva samma politik – oberoende av vilket departement eller vilket riksdagsutskott som utformar politiken. En organisatorisk underbyggnad behöver ut- vecklas som stödjer den nya politikens innehåll. Världsomspännande frågor kräver världsomspännande svar. I en värld där vi blir allt med beroende av varandra behövs otvivelaktigt världstäckande regelverk och tillsyn. På flera områden formas relation till fattigare länder av samarbetet inom EU och i olika internationella organ, t.ex. FN-systemet, och andra utvecklingsbanker, WTO, samt . EU:s gemen- samma handelspolitik, jordbrukspolitik, bistånd och avtal med utvecklingsländer är av central betydelse. ambitioner på utvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EU- samarbetet, på samma sätt som verkat i andra forum. bör använda sitt medlemskap i till att påverka den globala utvecklingen mot en rättvisare värld utan fattigdom. 2Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Världen har genomgått stora förändringar och står inför nya utma- ningar som inte existerade när huvuddragen i den svenska bistånds- politiken formulerades för ett antal decennier sedan. Globalise- ringen ställer också krav på en breddning av perspektiven till att inkludera många nya politikområden. finns efterkrigsti- dens erfarenhet av internationellt samarbete att dra nytta av, när den nya svenska politiken för global utveckling nu skall formuleras. Kommittén har valt ett långsiktigt perspektiv som medvetet åsido- sätter vissa av dagens realpolitiska komplikationer och formulerar i stället en positiv vision på lång sikt. Visionen innehåller tre grund- läggande förslag om förändrade förhållningssätt (avsnitten 2.2.1- 2.2.3) samt förslag om tre långsiktiga mål (avsnitt 2.3.2). De före- slagna förändringarna i förhållningssätt är enligt kommittén nöd- vändiga för att de långsiktiga målen skall kunna uppfyllas. Arbetet med att uppfylla visionens grundtankar kommer att ta tid och kräva förändringar av formerna för hur politiken utvecklas samt för dess genomförande och finansiering. Det kräver en bered- skap att ifrågasätta även de mest inarbetade begrepp och synsätt. Ett antal av de förslag som läggs är mycket långsiktiga, men med tydliga kortsiktiga övergångsproblem. bortser vi dock från dessa problem. Syftet med detta är att tydligt staka ut vart vi vill nå och att bidra till nya perspektiv som enligt kommitténs bedömning kan medverka till effektivare måluppfyllelse. Kommittén förutsät- ter att operationella strategier för genomförande skall utarbetas. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling 2.2.1En breddning av politikområdet och ett tydliggörande av solidariteten och det upplysta egenintresset Världens länder är sammanflätade och beroende av varandra som . Samtidens och framtidens stora frågor berör människor i både höginkomstländer och utvecklingsländer. Den utbredda fattigdomen, med sina många dimensioner, utgör inte bara en oacceptabel situation för dem som lever i fattigdom. Den utgör i allt högre takt även ett hot mot välfärden i höginkomstlän- der. Den är ett gemensamt globalt problem. Rika länders välstånd kan i längden inte fortsätta att växa, när människor i andra länder lider av konflikter, miljöförstöring och ökande fattigdom. Vi måste finna former för utvecklingen som är hållbara socialt och miljömäs- sigt och som innebär en rättvisare fördelning både inom och mellan olika länder samt produktions- och konsumtionssystem, som inte hotar den ekologiska balansen. Annars kommer detta att återverka på den svenska välfärden genom ökade spänningar och konfliktris- ker, storskalig migration, ökade hälso- och miljörisker etc. Vi delar samma värld och har ett gemensamt intresse både av att fattigdo- men utrotas samt att den fysiska miljön och klimatbalansen inte äventyras. Ett av skälen till att en perspektivförskjutning är påkallad är så- ledes det faktum att vi har ett nationellt upplyst egenintresse av att bidra till en rättvisare värld. Dessa skäl förtar inte styrkan i det första motivet – viljan att oegennyttigt och solidariskt bidra till en rättvisare värld. Motiven att agera är således två, solidariteten och det upplysta egenintresset. Genom att tydliggöra det upplysta egenintresset kan allt fler politikområden engageras i kampen mot fattigdomen och miljöförstöringen och finansieringsbasen för insatser breddas. Mängden olika faktorer som påverkar den enskilde individens levnadssituation har ökat betydligt i takt med globaliseringen och ett ökat beroende mellan länder. Nationell politik avsedd att främja nationella intressen har internationella effekter; tydliga exempel finns bl.a. på jordbruks- och handelsområdet. I diskussionen om höginkomstländernas bidrag till fattigdomsbekämpning har fokus traditionellt varit på biståndet. Det är dock alltmer uppenbart att biståndet inte ensamt kan bekämpa världsfattigdomen och med denna sammanhängande problem. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling omfattar instrument som kan ha större effekt på fattigdomens ut- bredning och djup, än de instrument som finns inom biståndet. Lösningar på en lång rad av de pressande problem som världen står inför går inte att finna enbart genom åtgärder på nationell nivå. De kräver internationell samverkan med aktiv medverkan från både höginkomst- och utvecklingsländer. Finansiell instabilitet, konflikter, miljöförstöring, klimatfrågan och ökenutbredning, förekomsten av smittsamma sjukdomar m.m. får följder som når över nationsgränserna. De är alla exempel på gemensamma pro- blem, vars åtgärdspaket ibland går under benämningen globala nyttigheter (på engelska global public goods)1. Möjligheterna till global hållbar utveckling avgörs av vår gemensamma förmåga att hantera ödesfrågorna. Vi har som nation ett mycket tydligt eget intresse av att sådana problem får en lösning. Ett omfattande internationellt norm- och regelverk har utarbe- tats under för att hantera en del av dessa frågor2. På flera områden saknas dock fortfarande etablerade glo- bala regelverk och institutioner. Internationellt samarbete behövs således för att säkerställa en acceptabel nivå av olika globala och re- gionala nyttigheter. Utvecklingsländernas bristande kapacitet att delta i de fora och multilaterala institutioner där beslut tas om vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, leder till två problem. Dels haltar samarbetet rent generellt då många utvecklingsländer saknar både kapacitet till självständig analys av de olika typer av problem som diskuteras och kapacitet att aktivt genomföra de åt- gärder som beslutas. Dels finns det en risk att specifika nyttigheter som är av avgörande betydelse för fattiga människor inte prioriteras (t.ex. skydd mot epidemier och sjukdomar som är vanliga i tropi- kerna). är det människorna i just dessa länder som saknar möjlighet att säkra sig mot de negativa konsekvenser som avsakna- den av, eller brister i, en nyttighet ofta medför. Det internationella multilaterala systemets hantering av globala nyttigheter behöver utvecklas så att fattiga människors behov kommer i förgrunden. 1Vad är global public good? Engelskans public respektive private i uttrycken public good och private good följer ungefär samma lexikala betydelser som svenskans offentlig/allmän respektive privat vara/nyttighet. Med en hänvisning till den engelska termens good dubbla betydelse av nyttighet och någonting gott myntas också termen public bad, motsvarande bristen på public good. Om vi antar att fred och hälsa är två public goods, blir därmed motsvarande public bads, krig och sjukdomar (, 2000). Här hänvisas hädanefter till global nyttighet (global public good) respektive avsaknaden av en global nyttighet (global public bad). En beskrivning av vad som kännetecknar globala och allmänna nyttigheter återfinns i Kapitel 4 2Bezanson och Sagasti, 2001 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Engagemangets dubbla motiv, solidariteten och det upplysta egenintresset, bör lyftas fram tydligare för att erhålla stöd för en aktiv politik för global utveckling och för att vidga basen vad gäller finansiering, ansvarstagande och deltagande. Utvecklingsfrågor är en nationell angelägenhet, och inte en fråga endast för dem som traditionellt arbetat med biståndsfrågor. Solidariteten och det egna intresset bör förenas i en gemensam utgångspunkt för kraftfulla insatser inom en lång rad olika politikområden. Strävan skall vara att utnyttja den samlade kunskapen inom olika sakområden och hos olika aktörer, även hos dem som traditionellt inte varit tillfrå- gade eller aktiva i utvecklingsfrågor. En lång rad politikområden och policyinstrument står till regeringens förfogande för att på- verka fattigdomen i världen. Som en illustration kan man utgå från fattigdomens multidimen- sionella natur – dvs. brist på möjligheter, brist på makt över sitt eget liv och brist på säkerhet. För att snabbt minska fattigdomen i alla dessa dimensioner krävs åtgärder på det lokala och nationella planet i utvecklingsländer i kombination med kraftfulla internatio- nella åtgärder. En central förutsättning för att öka människors möjligheter att ta sig ur fattigdom är politik och insatser som be- främjar tillväxt och fördelning. Detta kräver bl.a. att höginkomst- länder öppnar sina marknader för import från utvecklingsländer, särskilt vad gäller jordbruksprodukter och arbetskraftsintensiva varor. För att öka fattiga människors makt över sina egna liv krävs bl.a. att fattiga människor och länder får ökade möjligheter att delta i representativa former i globala och nationella fora – detta för att formulera prioriteringar och utforma avtal som motsvarar deras behov. För att öka fattiga människors säkerhet krävs bl.a. åtgärder för att minska riskerna för stora svängningar i världsekonomin lik- som åtgärder för att utveckla globala nyttigheter såsom vaccin och läkemedel mot hiv/aids, tuberkulos, malaria och andra smittsamma sjukdomar. Det kan också gälla internationella åtgärder på miljö- området samt förebyggande insatser mot väpnade konflikter och bättre katastrofberedskap. Sammanfattningsvis kan konstateras att en politik som syftar till att minska fattigdomen i utvecklingsländerna måste innehålla ett mycket bredare spektrum av instrument än det som normalt brukar innefattas i biståndet. Utvecklingen i fattiga länder och enskilda människors levnadsstandard påverkas av: Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling N Omvärldens politik på en lång rad politikområden med internatio- nella fördelningseffekter, samt de internationella och regionala regelverkens utformning och tillämpning. Instrumenten inom svensk politik återfinns inom samtliga departements ansvarsområden. Den nationella politiken på en lång rad områden bör utformas med en insikt om och ett tydligare hänsynstagande till återverkningar på fattigdomen i utvecklingsländer. N Tillgång till globala nyttigheter, t.ex. stabilitet på finansiella marknader, hantering av de stora miljöhoten, katastrof- och konflikthantering och forskning kring sjukdomar, utsäde, energiförsörjning, miljö och tillgång till IT. Instrumenten inom svensk politik finns spridda inom en rad politikområden. N Nationell politik i utvecklingslandet samt tillgång på resurser (interna och externa) i vid mening, bl.a. mänskliga rättigheter, demokrati, finansiella resurser, socialt kapital, institutioner, när- ingsliv och kunskap. Instrumenten inom svensk politik återfinns huvudsakligen inom den svenska biståndspolitiken. För att bidra till en hållbar utveckling och fattigdomsminskning i dagens utvecklingsländer krävs ett väl fokuserat agerande på alla dessa fronter. Många olika aktörer och många olika politikområ- den, kan bidra till att avskaffa fattigdomen. En politik för global utveckling (PGU3) med fokus på levnadsförhållandena i utvecklingsländer måste breddas till att inkludera ett utvecklings- perspektiv i samtliga berörda svenska politikområden, ett utökat samarbete på svensk nationell och internationell nivå kring globala nyttigheter samt bistånd. Därmed bör mål formuleras för PGU:s samtliga tre delområden: N Utvecklingshänsyn i samtliga politikområden N Globala nyttigheter 2.2.2Sydperspektivet med ökade valmöjligheter En grundläggande strävan bör vara att skapa förutsättningar för ett internationellt samarbete som bygger på förtroende och respekt för fattiga länders och fattiga människors politiska vilja, kompetens 3 Denna förkortning på politik för global utveckling kommer att användas i kommande avsnitt. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling och kapacitet, och som utgår ifrån att de har ansvaret för utveck- lingen. Forskning visar att en förutsättning för att fattigdomsbe- kämpande insatser ska bli effektiva ofta är att man utgår från de berördas erfarenheter. Således ligger utmaningen i att de fattigas egna prioriteringar och perspektiv får utgöra grunden för arbetet med att utarbeta strategier och genomföra dessa. För att detta ska bli möjligt, och för att övriga dimensioner i den föreslagna PGU:n skall få en utformning som tar hänsyn till fattiga människors och fattiga länders prioriteringar och förutsättningar, krävs en ökad satsning på vad kommittén har valt att kalla ett sydperspektiv. Med detta menar kommittén att man försöker utgå ifrån lokala aktörers perspektiv, vare sig det är en regering, en organisation, en enskild individ eller en grupp av individer. Detta ställer krav på en ökad förmåga att sätta sig in i mottagarens verklighet och på kunskap om samband och effekter inte bara på makronivå utan även ner på indi- vidnivå (mikronivå). Det medför också att flera perspektiv måste användas , t.ex. jämställdhetsperspektivet och barnper- spektivet. En sådan sammanvävning kommer, enligt kommittén, att ytterligare berika de analysmodeller som utvecklats inom dessa två perspektiv4. Vidare krävs en bedömning av huruvida en regering eller en organisation företräder de fattigas intressen. Om detta inte är fallet, innebär ett sydperspektiv att man istället bör lyssna direkt på de fattiga. I sina diskussioner har kommittén försökt finna en beteckning för ett perspektiv som omfattar ovanstående dimensioner och kommit fram till att sydperspektivet är det begrepp som kommer närmast. Begreppet skall dock inte uppfattas som en geografisk beteckning utan som ett tänkesätt eller attityd. Ett sydperspektiv medför att man lyssnar på och tar tillvara de fattigas egna erfaren- heter – de är de verkliga experterna på fattigdom. Sydperspektivet innebär att bygga på den kompetens och kapaci- tet som, trots bristande resurser, finns i utvecklingsländer. Utma- ningen är att skapa en internationell ordning där höginkomstländer ser mycket allvarligare på fattigdom och kränkningar av mänskliga rättigheter, men som är mindre påträngande när det gäller att anvisa utvecklingsländer specifika sätt att bekämpa fattigdom och realisera rättigheter. En ny form av internationellt samarbete behövs där ut- vecklingsländerna kan välja mellan olika vägar mot samma mål. 4 T.ex. är orsakerna bakom en ung flickas fattigdom ofta annorlunda än orsakerna bakom en gammal kvinnas fattigdom. Fattigdomen tar sig ofta också olika uttryck. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Ett sydperspektiv i svensk PGU medför att vid formule- ringen av nationell svensk politik på samtliga politikområden med internationella fördelningseffekter bör försöka genomföra konse- kvensanalyser som belyser hur den föreslagna politiken påverkar enskilda länder och människor i utvecklingsländer så långt detta är möjligt. Därefter måste utrymme ges åt en politisk avvägning av hur olika målsättningar skall balanseras mot varandra. Ett sydper- spektiv inom samtliga politikområden medför således ett behov av omfattande kompetens kring utvecklingsfrågor. Kunskap krävs om hur långsiktigt hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning bäst skall främjas utifrån komplexa samband, lokala förutsättningar och lokal kunskap i utvecklingsländer. En bred förståelse i för fattiga människors perspektiv kan endast uppnås genom långsiktigt samarbete präglat av ömsesidighet och utbyte av erfarenheter inom så många områden som möjligt. Möjligheter till kulturutbyten, samarbete inom forskning eller mellan intresseorganisationer som t.ex. fackföreningar och handi- kapporganisationer, måste utvidgas. Det är ett egenintresse för att många svenskar får en kompetens som bottnar i global medvetenhet. Sydperspektivet bör även genomsyra det multilaterala samarbete som syftar till att hantera gemensamma globala problem och skapa globala nyttigheter. Detta bör bland annat inkludera insatser för att förstärka utvecklingsländers deltagande. Länder med svaga eller otillräckliga strukturer internt är också svaga när det gäller att delta i det internationella normbildande arbetet och i annat internatio- nellt utbyte och förhandlingar. Långsiktig kapacitetsuppbyggnad ligger i bägge parters intresse. Det skapar kompetenta motparter för svenska aktörer vid ett internationellt samarbete. Insatser bör syfta till att stärka ländernas kapacitet och förmåga att formulera och förhandla om bl.a. ekonomiska, handelspolitiska och jord- brukspolitiska frågor. Det kan till exempel innebära att stärka län- ders förhandlingskapacitet i multilaterala organ och internationella organisationer eller att underlätta byggandet av nätverk och regio- nalt samarbete för att de bättre skall kunna göra sina röster hörda i det internationella samarbetet. Samarbetslandets företrädare måste få möjlighet att ta ansvar och få stöd att utveckla verktyg för att lösa sina egna pro- blem. Utan detta perspektiv har grundläggande demokratiska vär- deringar och demokratins processer svårt att slå rot. Respekt och stöd för de demokratiska institutionerna kräver att givar- och Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling mottagarrelationen förändras, partnerskapstanken specificeras och tanken om ansvarstagande och ägarskap utvecklas fullt ut. Inom biståndet har brist på koordinering, olika krav på rapporte- ring och skiftande procedurer mellan olika givare bidragit till för- sämrad effektivitet. Dyrbar tid hos mottagaren har gått åt till att tillfredställa givare snarare än åt dialog med den egna befolk- ningen. Den perspektivförskjutning till syd som kommittén menar är nödvändig, innebär att samarbetsländerna måste både ges och ta ett ökat ansvar för sin egen utveckling. Det går inte att styra sin egen utveckling om man inte själv får välja politik och aktörer i utvecklingsprocessen. Nya samarbets- former måste skapas där samarbetslandet får och tar ett självstän- digt resultatansvar – ett samarbete som ger samarbetspartners, såväl regeringar som enskilda organisationer, verkliga valmöjligheter att fullt ut ta ansvar för sin utveckling. En övergång till ett generellt stöd till samarbetslandets budget i länder som uppfyller ett antal fundamentala kriterier5, är ett steg i en utvecklingsprocess genom vilket mottagarlandet ges möjlighet att ta ett eget ansvar för for- mulering av politiken och dess genomförande, och därmed också för politikens resultat. Sydperspektivet måste således innebära att utvecklingsländernas valmöjligheter utökas när det gäller bl.a. policyrådgivning, tekniskt bistånd, forskningsstöd och samarbete via enskilda organisationer i de delar där detta är tillämpbart. Om mottagaren får ta ansvar för politikutformning eller insatsval måste den också ges möjlighet att välja från vilken samarbetspartner man vill erhålla rådgivning, kon- sulttjänster, varor eller annan typ av samarbete. Detta medför ett större krav på svenska myndigheter, organisa- tioner och andra bidragande aktörer, att ständigt höja kvaliteten i insatserna om man vill att valet skall falla på svenska samarbets- partners. Det innebär att i allt större utsträckning bör foku- sera på tjänster och varor inom de områden där vi redan har s.k. komparativa fördelar, dvs. där svenskt kunnande är konkurrens- kraftigt. Ett bejakande av informationssamhällets möjligheter bör särskilt eftersträvas. Kommittén anser att ett aktivt engagemang från svenska företag, enskilda organisationer och individer i det internationella samarbetet är viktigt för att utnyttja svensk kompe- tens, liksom för att säkerställa en fortsatt stark biståndsvilja. 5 För en diskussion om dessa kriterier, se avsnitt 6.4.2. Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling Det bör påpekas att detta samarbete med generellt budgetstöd och ett självständigt resultatansvar för samarbetslandet inte kom- mer att kunna förverkligas på kort sikt. För att det skall bli möjligt krävs bl.a. att flertalet höginkomstländer ställer sig bakom idén om en utökad användning av bl.a. budgetstöd och en breddad marknad för olika tjänster och varor. Ett antal länder har dock redan tagit steg i denna riktning, och ett utrymme finns för att bli på- drivande i denna process bland likasinnade länder i EU och inom ramen för . För att få folkligt stöd i för denna typ av bistånd krävs ett aktivt informationsarbete kring hur biståndet bidrar till måluppfyllelse i mottagarländer. Det är uppenbart att den skissade samarbetsformen för biståndet i ett begynnande skede bara är applicerbar på ett fåtal länder. I de flesta fall skall den ses som en slutfas i en process. Noggrant for- mulerade kriterier för när stöd i denna form kan användas måste fastställas. Där kriterierna inte går att uppfylla, eller där regeringar bryter mot överenskommelser, bör stödet kanaliseras enligt andra riktlinjer (Kommittén återkommer till detta i kapitel 6). I dessa länder bör stödet till olika typer av kapacitetsuppbyggnad, som t.ex. förhandlingskapacitet, rättsväsende, korruptionsbekämpning och revision förstärkas.