sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — I samband med att EGDI12, enligt regeringsbeslut, skulle utvärderas efter sin tillkomst, lät regeringen en kon- sultgrupp göra nämnda utvärdering samt komma med förslag när det gäller formerna för en förstärkt utvärderingsverksamhet inom utvecklingssamarbetet. Sammanfattningsvis konstaterar denna konsultgrupp13 att EGDI, enligt deras uppfattning, endast delvis arbetat med rätt frå- gor och att arbetet kunde ha bedrivits på ett effektivare sätt med en tydligt definierad uppdragsbeskrivning. Vidare anser gruppen att EGDI med sin nuvarande organisation och verksamhet inte är lämpligt för uppgiften som en utvärderande funktion. Detta oavsett vilken av de studerade alternativa formerna man skulle välja – tem- porär kommitté, forskningsprogram vid ett antal fakulteter eller fristående utvärderingsinstitut. Konsultrapporten föreslår att EGDI även fortsättningsvis skall koncentrera sig på policy- och kunskapsutveckling. 12Expert Group on Development Issues 13Nilsson, m.fl., 2001 Styrning, lärande och analys rapportproduktionen bör dock upphöra och verksamheten kon- centreras till att ge råd, syntetisera forskningsrapporter samt orga- nisera möten mellan beslutsfattare och forskare. I en kompletterande studie konstaterar en annan expert14 att gränsen mellan utvärdering och forskning är flytande och att det endast är i undantagsfall som forskarkompetens inte krävs för att genomföra en trovärdig utvärdering. Utvärderingar kan enligt denna studie i princip göras av en intern utvärderingsenhet, av ett revisionsorgan eller av fristående forskargrupper. Skillnaderna kommer att bestå i sannolikheten att vissa frågor ställs och hur den framtagna kunskapen används. Studien konstaterar att det har etable- rats ett antal självständiga utvärderingsmyndigheter inom svensk förvaltning. Samtliga synes ha haft sitt ursprung i att man på sida upplevt sig ha otillräcklig kapacitet för stra- tegiska analyser. Trovärdigheten har man försökt garantera genom en anknytning till forskarvärlden snarare än genom en förstärkning av . Det är enligt studien naturligt att överväga en liknande lösning på det utvecklingspolitiska området. Detta mins- kar dock inte behovet av kapacitet i för formule- ring av policy och strategier. Många utvärderingsrapporter får enligt studien ingen effekt på policybildningen, eftersom det saknas en naturlig mottagare med ansvar för att rapporten tas om hand, bearbetas och kommenteras. Kommittén vill betona några principer som bör vägleda utform- ningen av det framtida utvärderingssystemet. Eftersom kommittén föreslår en breddning av politikområdet bör även utvärderingsverk- samheten ha denna bredd. Uppföljning och utvärdering skall göras i förhållande till målen för PGU och de internationella operatio- nella målen. Utvärderingsarbetet inom biståndet kommer att få olika utformning i olika länderkategorier. I kategorin länder med generellt budgetstöd och självständigt resultatansvar bör målet vara att mottagaren själv svarar för utvärderingsarbetet i så hög grad som möjligt och att detta noga följs upp av givare. I länder med selektivt stöd kommer däremot en fortsatt utvärdering ske från svensk eller annan givares sida. Mål- och resultatstyrning, inkluderande utvärdering, införs i allt större omfattning i de olika internationella organisationerna. Styrning, lärande och analys mittén anser att utrymme finns för en mer systematisk uppföljning av denna verksamhet. Kommittén anser att utvärderingsfunktionen och analysarbetet kring globala utvecklingsfrågor i generellt bör förstärkas. Hur arbetet bör organiseras finner kommittén ingen anledning att i detalj anvisa, men betonar behovet av oberoende granskning och parlamentarisk kontroll. Verksamheten bör bedrivas med ett delta- garperspektiv och i nära samarbete med internationella experter och högskolor. Utvärderingar, som mäter måluppfyllelse i bistånd, måste kompletteras med forskning som kan identifiera oväntade företeelser och ge en vidare förståelse för den samhällsutveckling biståndet samverkar med. För detta bör samarbetet med akademiska miljöer i och i utvecklingsländerna stärkas. måste Sidas omfattande interna utvärderingsverksamhet fortsätta. För- stärkning krävs dock på departementsnivå då det gäller att dra slut- satser av utvärderingar av biståndsinsatser, av utvecklingspolitik och utvärderingar av de internationella organisationernas arbete. Ett sådant arbete skulle kunna utgöra en värdefull informations- källa vid formulering av svensk politik. Avsaknaden av detta är en- ligt kommittén en svag länk i dagens system för utvärdering. Det är angeläget att diskutera var biståndets ansvar och finansiering tar vid och var det slutar. När det gäller samarbetet på landnivå bör biståndsinstrumentet disponeras inom den samlade utrikesförvalt- ningens ram, dvs. UD, Sida och ambassader. är samver- kan med en vidare svensk aktörskrets både angelägen och nöd- vändig. Det internationella utvecklingssamarbetet har en rad posi- tiva bieffekter på det svenska samhället som givetvis skall eftersträ- vas och tillvaratas, men de måste behandlas just som önskvärda bi- effekter och inte tillåtas komma i konflikt med biståndets övergri- pande mål. En stor potential finns dock för samfinansiering av verksamhet som uppfyller både målen för PGU och mål för andra politikområ- den, framför allt när det gäller olika globala nyttigheter. Kommit- tén anser att ett metodutvecklingsarbete bör sättas igång för att finna nya arbetsformer. Att nå största möjliga effekt av en given biståndsvolym skall ges ökad betydelse. Konkurrensutsättning tillämpas i princip alltid när Styrning, lärande och analys näringslivsinsatser upphandlas, men inte i andra fall. Ett exempel är svenska myndigheters, och deras konsultföretags, insatser i sam- band med institutionell uppbyggnad. Kostnadseffektiviteten i sådant bistånd kan inte tas för given, och en utökad konkurrensutsättning bör eftersträvas. Ett annat exempel är biståndsinsatser som genomförs av enskilda organisationer på uppdrag. Konkurrensupp- handling tillämpas inte i dessa fall utan medel tilldelas efter ansö- kan. Det är angeläget att utveckla modeller som främjar en effekti- vitet i måluppfyllelse, vilka kan tillämpas för alla aktörer i de upp- drag där detta är relevant och möjligt att genomföra. För att skapa medvetenhet om globaliseringen behövs ökade in- formationsinsatser om multilateralt samarbete och globala nyttig- heter. Detta arbete kan med fördel bedrivas i samarbete med mul- tilaterala organisationer. En verklighetstrogen bild av hur världen ser ut och vad fattig- domen beror på ger också ökade förutsättningar för att få stöd för en svensk PGU. Mätningar visar att nio av tio svenskar vill att ökade ansträngningar görs för att halvera fattigdomen , men få, , tror att det kommer att lyckas15. Över huvud taget är svenskarna mycket tveksamma till att det är möjligt att uppnå framsteg i utvecklingsländerna; en stor majoritet, 71 pro- cent, tror att det inte skett några avsevärda förbättringar i levnads- förhållandena i dessa länder . Svenskarnas bild av utvecklingsländerna är ofta en bild av katastrofer och elände. Bilden av människorna i utvecklingsländerna är mörk. Ett långsiktigt arbete krävs för att nyansera dessa föreställningar, vilka ofta ska- pats av media, insamlingskampanjer och dåligt uppdaterade läro- böcker. I takt med att globaliseringen ökar, växer också betydelsen av kunskap om informations- och kommunikationsprocesser. I allt påverkansarbete är denna kunskap nödvändig. Det blir också allt mer uppenbart att den är ett värdefullt verktyg i det direkta biståndsarbetet, dvs. att kommunikationskompetens är ett effektivt verktyg i projekt- eller programsamarbetet. Den nya informations- och kommunikationsteknologin är ett viktigt redskap i allt arbete. Styrning, lärande och analys Kommittén anser att information, kommunikation och opini- onsbildning är viktiga ingredienser i en svensk PGU av en rad skäl: N Som en metod att effektivisera program och projekt i bistånds- samarbetet. N För att skapa debatt kring policyfrågor. N För att stärka stödet för svensk PGU och öka kunskapen hos svensk allmänhet i syfte att fördjupa den svenska biståndsopinio- nen. N För att öka medvetenheten om roll i den globala utveck- lingen. N För att ge information om resultaten av bistånd och andra insatser. 8.2Analys och formulering av politik 8.2.1Behov av analys och kunskapsuppbyggnad Globaliseringen och den ökande transnationella aktiviteten ställer nationella regeringar och myndigheter inför nya dagordningar och allt mer komplexa frågeställningar. Att säkerställa svensk medver- kan i de kunskapsintensiva internationella nätverk som driver många av frågorna framåt förutsätter tillgång till expertkunskap hos tjänstemän. Ofta baseras deltagande i dessa sammanhang på personlig kompetens, då nätverken karaktäriseras av att de är per- sonrelaterade, kunskapsintensiva och informella. En ökad medve- tenhet om detta torde ha inverkan på både personalpolitik och politisk styrning, t.ex. genom medvetna satsningar på spetskompe- tens inom prioriterade områden och etablering av tydliga kanaler mellan politisk nivå och personer som i personlig kapacitet ingår i dessa nätverk. Uthålliga strukturer och belöningssystem måste etableras inom svenska myndigheter och departement, för att bygga upp den breda expertkunskap som behövs internt, alltså inte enbart hos konsulter. Intern kompetens kommer också att krävas i allt större utsträckning inom myndigheter och departement för att bedöma förslag, konsultrapporter och studier. Myndigheters och departements förmåga att ta tillvara erfarenheter förvärvade är ofta svagt utvecklad, bl.a. på grund av hög personalom- sättning och betoning av generalistkompetens. Genpolitikens område är ett exempel16. Styrning, lärande och analys De föreslagna förändringarna vad gäller ansvar och krav på analys och uppföljning leder också till slutsatsen att berörda departement och myndigheter behöver förstärkas när det gäller bl.a. utveck- lingskunskap i vid mening. De medför sannolikt också ett behov av analytisk kompetens inom den föreslagna koordineringsfunktionen. Denna kompetens skulle ha som uppgift att på beställning ta fram bakgrundsanalyser till berörda departement och bidra med nöd- vändigt underlag, när avvägningar skall göras mellan strikt natio- nella målsättningar och målsättningarna för PGU inom olika poli- tikområden. En ytterligare uppgift skulle kunna vara att utarbeta underlag inför beslut om val av prioriterade globala nyttigheter och hur balansen bör se ut vid en samfinansiering. Ett bestående intryck från utredningsarbetet är att en mängd studier, rapporter och forskningsrapporter produceras i och internationellt kring olika väsentliga teman, som ruti- nerna för att dra nytta av detta material är outvecklade. En stor potential för utökad korsbefruktning av kunskap har kunnat kon- stateras i denna utrednings kontakter med departement och verk. Inom Sida har ett antal verksamheter och beredningar startats för att hantera sektor- och gränsöverskridande frågor. Inför framtida beredning av svenska ställningstaganden i olika tvärfrågar är det viktigt att beredningsformer skapas som möjliggör utbyte över sek- torgränser – inte bara inom verk, utan också mellan verk och departement. Kommittén förutser att spetskompetens kommer att behövas på flera håll, dels på Sida, dels om utvecklingsaspekter på verk och departement som har ansvar för sakfrågorna ur andra per- spektiv. Kommittén föreslår vidare att en databas etableras för samtliga rapporter och studier som produceras i förvaltande myn- digheter för PGU. Arkivet skall vara tillgängligt för alla intresse- rade. Vidareutbildning av tjänstemän torde bli allt viktigare i takt med att fler frågor blir mer komplexa. Utbildningen bör ske i nära samarbete med högskolor och universitet. Kommittén anser att utbildningsinsatser med medverkan från utvecklingsländer, andra höginkomstländer och multilaterala organisationer, närings- liv och civila samhället i nord och syd skulle vara värdefulla, inte bara för kompetenshöjning utan även som en metod att bygga alli- anser kring prioriterade sakfrågor. Kommittén efterlyser ett utbildningsprogram kring vissa prioriterade frågor, t.ex. i MR-frå- gor och andra internationella norm- och regelverk. Styrning, lärande och analys Ett antal förslag har lämnats till kommittén om hur framförhåll- ningen och kompetensen i sak- och tvärfrågor inom PGU kan för- stärkas. Dit hör följande förslag: N Fritänkargrupper i stabsposition på departementsnivå N Möjlighet till delad anställning mellan departement och universitet för att säkra akademisk kompetens i förvaltningen N Utbildningsinsatser i komplexa frågor med medverkan från ut- vecklingsländer N Utökat stöd till policyforskning Behov finns av att utveckla nya arbetsformer, både nationellt och internationellt, som bidrar till att öka kunskapsutbytet och förtro- endet mellan olika aktörer. Detta är speciellt viktigt för att möta det förändringstryck som globaliseringen och erfarenhets- och kunskapsutvecklingen genererar. Arbetsformerna bör vara flexibla och innebära ett brett deltagande. Enligt vissa bedömare skulle nya arbetsformer kunna vara ett sätt att förstärka förändringsbenägen- heten i den svenska förvaltningen, EU och andra internationella organisationer. Ett ökat samarbete med aktörer utanför dessa orga- nisationer kan bidra till att institutionella rigiditeter bryts ner och att innovativa förslag har lättare att ta form. Lösningar och förslag som bärs fram av ett delat ägarskap möjliggör högre effektivitet och långsiktig hållbarhet. För att arbetet skall bli effektivt, hållbart och innovativt förut- sätts ett starkt ledarskap på politisk nivå, en gemensam agenda, explicit formulerade gemensamma mål, gedigen expertis samt för- troende och lyssnande. Vidare krävs en realistisk tidsplan och finansiella resurser för att stödja processen. Slutresultatet torde bli en sammanvägning av det processinriktade resultattänkande som präglar offentlig förvaltning och enskilda organisationer, samt av de krav på konkreta resultat som ofta kännetecknar resultattänkande i näringslivet. 8.3Styrning och analys på global nivå 8.3.1Hantering av globala problem I de flesta länder finns en lång tradition att hantera förändringar på nationell nivå. Arbetet med att hantera förändringar på global nivå är betydligt yngre. Framväxten av ett globalt samhälle och en global Styrning, lärande och analys ekonomi ställer krav på en effektivare global styrning. Lösningen på en lång rad globala gemensamma problem kräver internationellt samarbete. För vissa har institutioner redan skapats, medan andra inte har en självklar hemvist. De flesta torde vara överens om att det finns uppenbara brister i systemet för global styrning. Olika förslag om hur det internationella samfundet skall komma till rätta med detta för mänskligheten centrala problem, har diskuterats . Ett antal initiativ har också förverkligats för att hantera gemensamma problem. Många av de problem som världen står inför kräver dock mycket snara åtgärder. En internationell diskussion pågår om lämpliga styrningsformer och institutioner med utgångspunkt från de olika alternativ som vuxit fram under senare år17. finns ett antal mekanismer för hantering av globala frågor, alla med sina fördelar respektive brister: N Avtal och konventioner existerar för några frågor. Att förhandla fram nya för dem som saknar effektiva avtal och sanktionssystem, respektive anses ha för svaga sådana, kommer att ta tid. N FN-konferensernas texter och överenskommelser saknar ofta verk- ningsfulla uppföljningsmekanismer och sanktionssystem. N G7/G8-mötenas överenskommelser och riktlinjer exkluderar en stor del av världens länder och kritiseras för att ha ett stort avstånd till de reella problemen. N Multilaterala organisationer har inte kapacitet att ensamma hantera de globala utmaningarna. Två olika huvudspår kan skönjas med idéer och förslag till hur dessa mekanismer bör kompletteras. Det första spåret leder fram mot inrättandet av någon typ av världsregering med ansvar för samtliga frågor. Det är dock uppen- bart att framförhandlandet av en sådan institution skulle ta ansenlig tid i anspråk – tid som inte finns för många av dagens brinnande frågor. Dessutom torde sannolikheten för att slutresultatet blev en handlingskraftig institution vara mycket låg. Det andra spåret bygger på tanken att ta kraftfulla avgränsade initiativ och behandla en global fråga i taget. Ett antal olika institu- ramar med denna utgångspunkt har vuxit fram . Till exemplen hör informella sammanslutningar på regeringsnivå såsom G20, FATF och . 17 Rischard, 2002; UD, 2001 Styrning, lärande och analys dessa sammanslutningar sammanträffar regeringsföreträdare från ett antal höginkomst- och utvecklingsländer för att diskutera ut- valda frågor. En särskild sammanslutning skapas för varje enskild fråga eller frågans innehåll avgör deltagandet. Sammanslutningen är oftast icke-permanent men utesluter genom sin utformning en lång rad länder och andra intressenter. Resultaten från sammanslutningarnas arbete anses påverka innehållet i över- läggningar som förs inom ramen för G7/G8 och naturligtvis även behandlingen av frågorna inom ramen för eventuellt pågående internationella förhandlingar, liksom även nationell lagstiftning i olika länder. Framväxten av globala nätverk för enskilda frågor, med medver- kan från både regeringar, civila samhället och näringslivet, är ett annat exempel. har man inom denna typ av nätverk bl.a. behandlat frågor om skogar och dammar. Arbetssättet består i ett antal faser där det ofta är en multilateral organisation som är initiativtagare18. Grundtanken är att den konstituerande fasen skall vara så grundlig att man får ett deltagande som upplevs som repre- sentativt av alla parter. Efter den konstituerande fasen följer huvuduppgiften, dvs. framarbetandet av normer och riktlinjer som skall vara vägledande för det framtida arbetet inom sakområdet. Syftet är att efter denna fas skapa en permanent organisation som har som uppgift att övervaka efterlevnaden. Sanktionsinstrumentet är således inte lagstiftning eller internationella avtal utan påtryck- ningar på regeringar och företag att med hot om name and shame få dem att följa överenskomna riktlinjer. Ett exempel är t.ex. förändringen när det gäller samarbetet kring stora investeringsprojekt t.ex. dammbyggen. Misslyckanden och kraftig kritik har lett fram till en beredskap hos bl.a. industrin att finna nya sätt att samarbeta. , delfinansierad av bl.a. Sida, och , är ett exempel där man försökt finna nya samarbetsformer mellan olika intressenter. Det är ett experiment som kommittén finner anledning att lära av, både dess positiva och negativa erfa- renheter. Kommissionens arbete har utgjort en innovativ process och det första internationella försöket till en multistakeholder arbitration19 med deltagande av världens största entreprenörer när det gäller dammbyggen, ett stort antal enskilda organisationer samt 19En förhandling mellan en rad olika intressenter, bl.a. representanter för det civila samhället och näringslivet. Styrning, lärande och analys Samtliga deltagare ställde upp bakom en obero- ende process där man utarbetade en gemensam syn på tidigare er- farenheter och en gemensam plan för framtida aktiviteter, inklusive ett antal grundläggande principer för beslut om framtida insatser. I genomförandet och uppföljningen av kommissionens arbete har dock svagheter uppdagats som lett till att uppslutningen brustit igenomförandet. Förslag om att upprätta globala fonder och globala allianser för enskilda frågor, t.ex. gratis grundskoleutbildning, förs fram allt oftare. På hälsoområdet har en rad initiativ tagits, vilka beskrevs mycket kort i Kapitel 4. Ytterligare ett exempel är de tankar som förts fram från olika håll om att försöka bredda basen för de globala frågorna i nationella förvaltningar, inte bara ansvarsmässigt utan även finansiellt20. I höginkomstländer föreslås inrättandet av två budgetlinjer för sakmi- nisterier, en för nationella frågor och en för aktiviteter som kräver globalt samarbete. De förslag som ovan framförts från kommittén ligger i linje med dessa tankegångar. Såsom ovan anförts syftar detta inte bara till att bredda finansieringsbasen utan även till att säkerställa ägarskapet hos sakmässigt ansvariga departement och tjänstemän på nationell nivå. För att åstadkomma motsvarande breddning av ansvaret och engagemanget i nationella förvaltningar i utvecklingsländer har olika förslag om inrättandet av s.k. förts fram. Detta dels för att möjliggöra medverkan från utveck- lingsländer vid internationella förhandlingar, dels för att dessa län- der skall ha medel för att implementera överenskommelser. Efter- som båda dessa faktorer ofta är avgörande för att hanteringen av gemensamma globala problem skall lyckas, finner kommittén det naturligt att bidrag till denna typ av fonder delvis tas från de bud- getposter som är avsedda för den berörda sakfrågan. Antalet frågetecken om hur globala problem skall hanteras och styras har dock vuxit . Svårigheterna att få tillräcklig uppslutning kring framförhandlade avtal för globala ödesfrågor, som t.ex. klimatfrågan, och det växande antalet protest- aktioner vid olika internationella möten, visar behovet av en snar diskussion kring de metodologiska frågorna. I denna diskussion bör bl.a. fastställas om det är styrfunktionerna, efterlevnaden eller finansieringsformerna som behöver utvecklas för respektive fråga. 20 Kaul m.fl., 1999 Styrning, lärande och analys Globaliseringen karaktäriseras av snabba omvärldsförändringar, där nya frågor löpande aktualiseras som inte passar in i befintliga strukturer. För att hantera detta krävs ständig anpassning och flexi- bilitet, inte bara i val av prioriterade frågor, utan även i hur de skall hanteras, liksom vilka aktörer som skall delta i formandet av politi- ken. En koordineringsfunktion med mandat att främja samarbete över departementsgränserna föreslås. Förslag till arbetsinnehåll har berörts tidigare i betänkandet. Arbetsformerna bör karaktäriseras av bredd, gränsöverskridande i flera dimensioner, bred generell kompetens och djup sakkunskap, flexibilitet och ett aktivt och systematiskt lärande av gjorda erfarenheter. En uppgift bör vara att främja och påskynda en övergång från att vara passiva, reaktiva aktörer till att bli pro-aktiva aktörer i ett antal utvalda prioriterande frågor. Identifiering av möjliga synergieffekter bör utgöra en huvuduppgift. Eftersom PGU sträcker sig över ett stort antal politikområden är det rimligt att mål och resultat redovisas både för politikområdet som helhet och sektorsvis. Den samlade redovisningen bör förslags- vis kunna ske i en särskild skrivelse till minst två gånger . Samarbetet på den globala nivån måste stärkas. Med kraftfullare globala regelverk kan folkvalda ta ett fastare grepp om den globala utvecklingen och bidra till att balansen mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga regelverk förbättras. Kommittén anser att tiden är mogen för att tillsammans med en utvald grupp länder och representanter för det civila samhället och näringslivet ta initi- ativet till en ny internationell diskussion om hur de globala ödesfrå- gorna skall hanteras organisatoriskt och metodologiskt. Behovet av ledarskap och trovärdighet har påtalats. har, i sällskap med bl.a. övriga nordiska länder, en synnerligen god grund att stå på när det gäller att driva denna fråga. Ett initiativ skulle vara en naturlig uppföljning av det arbete som världssamfundet investerat i 1990- talets FN-konferenser och senast i den pågående processen inom Financing for Development. En central utgångspunkt för ett svenskt/nordiskt initiativ är liksom de olika initiativ som tagits inom en rad olika inter- Styrning, lärande och analys nationella organisationer och som erhållit finansieringsstöd från svensk sida.