sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Det krävs alltfler partier för att uppnå majoritet, och de hel- och deltidsarvoderade politiska uppdragen måste således delas på alltfler partier (Hagevi 2000). Det stora flertalet förtroendevalda är emellertid fritidspolitiker. I kommunallagen görs i detta avseende ingen skillnad mellan å ena sidan heltids- och deltidspolitiker och å andra sidan fritidspolitiker. Formellt har båda grupperna lika stort inflytande och ansvar i den kommunala demokratin. Som konstaterats ovan ser emellertid för- utsättningarna för att utöva förtroendeuppdrag helt annorlunda ut. Hur de agerar som på heltid eller deltid kan ägna sig åt politik har i praktiken stor betydelse för samtliga förtroendevalda. Detta inne- bär både möjligheter och spänningar. I betänkandet Förtroendevald (SOU 1989:108) skrev att de heltidsengagerade politi- kerna hade skapat en ökad stadga i de politiska ledningsuppgifterna och att de utgjorde en viktig drivkraft i arbetet med att hålla ihop de förtroendevaldas arbete. Att vara kommunal- eller landstingsråd kräver dock, menade utredningen, en stor känslighet för vilka driv- krafterna är i en positiv kommunaldemokratisk utveckling. Positiva roller för de många förtroendevalda, det vill säga fritidspolitikerna, påverkas i hög grad av kommunal- eller landstingsrådens agerande. Deras agerande måste bygga på insikten att de många förtroendevalda behövs för att en bra och demokratiskt styrd verksamhet skall komma till stånd. Det finns, ansåg utredningen, alltför många exempel på så kallade starka kommun- och landstingspolitiker som tar på sig ett slags ställföreträdande ansvar för sitt partis alla förtroendevalda. Kommunal- eller landstingsrådet blir då något av en verkställande direktör som med stor självständighet styr kommunen eller . konstaterade förnyelse- kommittén i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och lands- ting (SOU 1996:169) att förnyelsearbetet i kommuner och lands- ting hade lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt medan de heltidsarvoderade politikernas inflytande ökat. Av undersökning av kommunalt förtroendevalda framgår att en majoritet av de förtroende- valda, , anser att kommunalråden har för stort inflytande i kommunerna. anser att kommunal- råden bör ha större inflytande än vad de har , och lite mer än en tredjedel, , anser att det är bra som det är. 6.3.3Styrelsens, fullmäktiges och nämndernas roll konstaterade i sitt slutbetän- kande att kommun- respektive roll hade stärkts under förnyelsearbetet (SOU 1996:169). Denna trend har fortsatt ; styrelsen har fått en ännu mer central roll i kommuner och landsting. Genom att full- mäktige i ökad utsträckning delegerat mycket av beslutsfattandet till nämnder och styrelser har det egna inflytandet minskat ytter- ligare. Ett uttryck för detta är att fullmäktige sammanträder alltmer sällan. 2000 nio fullmäktigemöten i varje kommun (2000/35); i 47 kommuner hölls färre än sju möten. I landstingen genomfördes mellan tre och elva fullmäktigesammanträden (Statskontoret 1999). Vanligast var fem sammanträden. utvecklingen i kommunerna mot färre möten. Det förekommer också att planerade fullmäktigemöten ställs in. Minskningen av antalet nämnder har inneburit att ytterligare politikområden tagits över av styrelsen. Bakom förändringarna ligger ofta en ambition att balansera budgeten. Syftet bakom att centralisera makten till styrelsen har varit att åstadkomma en effektivare styrning av verksamheten och kontroll över utgifterna. Bland de kommunalt förtroendevalda är bilden också att det reella beslutsfattandet utövas av en liten grupp i kommunen. av de kommunalt förtroendevalda instämmer helt eller i stort sett i påståendet att makten i kommunen är koncentrerad till ett fåtal i toppen (2000c) – är av helt motsatt åsikt. I samma undersökning anser av de kommunalt för- troendevalda att kommunstyrelsen bör ha mindre att säga till om i beslutsfattandet i kommunen än vad som är fallet, och anser att det är bra som det är. anser att kommunstyrelsen bör ha mer att säga till om. Bland de kommun- fullmäktigeledamöter som inte är ledamöter eller ersättare i kommunstyrelsen anser hälften att kommunstyrelsen bör ha mindre inflytande än . Vidare anser nästan två tredjedelar av de kommunalt förtroende- valda att kommunfullmäktiges inflytande i beslutsfattandet i kommunen bör vara större än . Knappt en tredjedel anser att det är bra som det är. Av dem som är ledamöter eller ersättare i kommunfullmäktige anser att fullmäktiges infly- tande bör vara större än . Drygt hälften av de kommunalt förtroendevalda anser också att nämnderna bör ha större inflytande i beslutsfattandet i kommunen än vad som är fallet. Av övriga anser det stora flertalet att nämndernas inflytande är lagom som det är . Landstingspolitikernas bild av landstingen är att makten blir allt mer koncentrerad till ett fåtal. En nationell studie av ledamöterna i visar att nästan hälften, , är helt eller delvis eniga med påståendet att den landstingskommunala verksamheten har blivit alltmer toppstyrd (2000). Betydligt färre, , uppger sig vara helt eller delvis oeniga med påståendet. Därtill instämmer av leda- möterna i i påståendet att det politiska arbetet i präglas av att fullmäktige är ett forum för beslut som redan är avgjorda. I en regional studie av kommun- och landstingsfullmäktigeleda- möter i ansåg båda grupperna att kommun- respektive hade för stor makt över fullmäktiges beslut (2001). I kommunerna instämde helt eller delvis i påståendet att kommun- styrelsen hade för stort inflytande över besluten i fullmäktige, och i var motsvarande andel . En majoritet av fullmäktigeledamöterna i kommunerna och i uppgav också att de upplevde brist på reellt inflytande över kommunalpolitiken då många frågor redan var avgjorda innan de togs upp i fullmäktige. När kommunaldemokratiska forskningsgruppen i slutet av 1970- och utvärderade kommunindelningsreformen, konstaterades att denna definitivt inneburit att lekmannaförvalt- ningen i kommunerna ersatts av en professionell tjänstemanna- förvaltning där tjänstemännen övertagit inte bara verkställighets- funktionerna utan också väsentliga beredningsfunktioner från politikernivån (1983). som förtroendemannakåren minskade kraftigt växte tjänstemannakåren. är förhållandena de att cirka 44 500 förtroendevalda, av vilka de flesta är fritidspolitiker, skall styra en verksamhet som utövas av cirka 750 000 anställda. Majoriteten av de anställda jobbar i de kommunala verksamheterna förskola, vård och omsorg samt skola. av de kommunalt anställda är administrativ personal (Hagevi 2000, 2000f). konstaterade i sitt slut- betänkande att förnyelsearbetet till stora delar inneburit att chefs- tjänstemännen tillsammans med heltidspolitikerna hade fått en ökad makt på fritidspolitikernas bekostnad (SOU 1996:169). Parallellt med detta hade också, till följd av långtgående decentrali- sering, olika professionella grupper fått ett ökat inflytande över vilka verksamhetsområden som skulle prioriteras. Beslut som var politiska till sin karaktär hade i allt större utsträckning tagits över av tjänstemän. Utvecklingen mot en allt mindre kommunalpolitisk organisation indikerar att tjänstemännen kan ha fått ett ännu större inflytande. Koncentrationen av den politiska makten till ett fåtal heltidspolitiker förstärker denna utveckling. Genom de mer eller mindre dagliga kontakterna uppstår inte sällan ett symbiotiskt förhållande mellan heltidspolitiker och chefs- tjänstemän. Det finns också kritik från personal mot att vissa för- valtningschefer och ledningsgrupper i kommunerna inte vill acceptera demokratins villkor, utan i stället leder kommunen utan politisk förankring (2000). Trots politiska maktskiften upp- ges förvaltningscheferna fortsätta utan att ta till sig nya priorite- ringar eller direktiv. De politiska besluten passerar då obemärkt och når aldrig ut till personalen. Bilden som de förtroendevalda i kommunerna själva förmedlar är också att tjänstemännen har mycket stort inflytande över beslutsfattandet i kommunerna. I Svenska Kommunförbundets undersökning av kommunalt förtroendevalda anser att politikernas roll i beslutsfattandet oftast begränsas till granskning av tjänstemännens förslag (2000c). En mycket stor majoritet av de förtroendevalda, , anser också att kommunens tjänstemän bör ha mindre inflytande i beslutsfattandet i kommunen än vad som är fallet. Traditionellt har professionerna och tjänstemännen varit starkare i landstingen än i kommunerna (Montin & 1994). tycks tjänstemännens inflytande i landstingen ha ökat ytterligare. Av landstingspolitikerna själva är en majoritet, , helt eller delvis eniga med påståendet att administrationen har fått större inflytande ; är helt eller delvis oeniga (2000). 6.3.5Betydelsen av kommunala beslut För att ett förtroendeuppdrag skall kännas meningsfullt krävs inte bara att beslutsfattandet internt i den kommunalpolitiska respektive landstingspolitiska organisationen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Man måste också kunna påverka samhällsutvecklingen i kommunen respektive länet. Kommunerna och landstingen måste ha ett eget handlingsutrymme som de politiska aktörerna kan utnyttja till att påverka förhållandena i kommunen respektive länet. Av de kommunalt förtroendevalda anser de flesta att kommu- nerna har ett utrymme för att påverka samhällsutvecklingen i kommunen. instämmer delvis i påståendet att det inte betyder någonting vad politiker i kommunen bestämmer eftersom beslut på andra håll avgör kommunens framtid. De flesta, , uppger att de är av delvis motsatt åsikt, och uppger att de är av helt motsatt åsikt (2000c). Att drygt tre fjärdedelar av kommunalpolitikerna anser att de kommunala besluten har stor betydelse för kommunens framtid skulle kunna beskrivas som positivt. anser emellertid nästan en fjärde- del av kommunalpolitikerna att kommunens framtid avgörs på annat håll och att det inte spelar så stor roll vad politikerna i kom- munen bestämmer. 6.3.6Relationen mellan staten och kommunerna Gränserna för den kommunala självstyrelsen, och därmed också för en stor del av kommunernas handlingsutrymme, sätts av staten. Förutom att i lag slå fast vad kommuner och landsting skall göra kan staten via ekonomiska styrmedel påverka deras verksamhet. I kommunallagen anges att kommunerna har en allmän kompe- tens. På basis av denna kan kommuner och landsting bestämma om allt som har ett allmänintresse för kommuninvånarna och som kan hänföras till vissa grundprinciper som anges i kommunallagen. Därtill är kommunerna i speciallagar ålagda att utföra vissa upp- gifter. I teorin innebär den allmänna kompetensen att kommunerna har ett mycket stort handlingsutrymme. Trenden har emellertid varit att kommunerna tillförts nya uppgifter från staten (jfr 2001a). De obligatoriska uppgifterna har således kommit att uppta en allt större del av kommunernas verksamhet. sker det mesta av kommunernas verksamhet på basis av speciallagstiftning. har flera speciallagar som styr kommunernas verksamhet blivit mindre detaljerade och mer fått karaktären av ramlagstiftning. Å ena sidan bestämmer staten i allt större utsträckning vad kommunerna skall göra. Å andra sidan får kommunerna inom det speciallagsreglerade området allt större frihet att bestämma hur det skall göras. Kommunernas viktigaste inkomstkälla är kommunalskatten. Av landstingens och kommunernas inkomster utgjordes av skatteintäkter. En annan viktig inkomst- källa är statsbidragen, vilka svarar för av kommunernas respektive landstingens intäkter. fördes systemskiftet från reglerade, eller specialdestinerade, stats- bidrag till generella. av de statliga bidragen stoppades då i en påse. Motivet bakom reformen var att öka de kommunalt förtroendevaldas möjlighet att ta tillvara lokala till- gångar och göra resursanvändningen mer effektiv. Övergången motiverades också med att de kommunala verksamheterna hade blivit mer målstyrda. Under återstoden av har staten i större utsträckning börjat använda riktade bidrag till kommunernas kärnverksamheter. Tiden för omläggningen av statsbidragssystemet har beskrivits som kulmen på den kommunala självstyrelsens guldålder som inleddes (2000e). Därefter har en utveckling mot fler speciallagar och fler riktade bidrag till kommunernas kärnverksamheter inneburit att kommu- nernas handlingsutrymme minskat. Vilken syn har då de förtroendevalda själva på relationen mellan stat och kommun? Svenska Kommunförbundets urvalsunder- sökning visar att en majoritet av de kommunalt förtro- endevalda, , anser att riksdag och regering lägger sig i kommunernas verksamhet för mycket. Det finns en stor skillnad mellan partierna. Bland de kommunalpolitiker som företräder regeringspartiet anser att riksdag och regering lägger sig i för mycket, medan motsvarande siffra bland dem som företräder det på nationell nivå största opposi- tionspartiet, Moderata samlingspartiet, är . I en nationell studie av ledamöter i visar sig av dessa vara helt eller delvis eniga med påståendet att landstingen bör ges större självständighet. Hälften av lands- tingspolitikerna, , är också helt eller delvis eniga med påståendet att staten har fått större inflytande över den landstingskommunala verksamheten, medan är helt eller delvis oeniga (2000). Omständigheterna under vilka en person lämnar politiken varierar. Till att börja med bör man skilja på ofrivilliga och frivilliga avgångar från förtroendeuppdrag (, 1981). Så kallade ofrivilliga avgångar från förtroendeuppdrag sker oftast i 1 Avsnittet Avhopp från förtroendeuppdrag bygger på (2001). samband med val och inträffar när en person själv vill fortsätta som förtroendevald men trots detta måste lämna politiken. En orsak till ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag kan vara valresultatet. Om partiet som en förtroendevald representerar minskar i kommunal- valet, och förlorar mandat i fullmäktige och platser i nämnder och styrelser, kan han eller hon tvingas lämna sina uppdrag. En annan orsak kan vara nomineringsprocessen. Det som då inträffar är att en förtroendevald inte ges nytt förtroende av sitt parti utan ställs utanför listan över nominerade eller placeras långt ned på denna. När en förtroendevald själv väljer att lämna politiken handlar det om frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag. Detta kan inträffa både i samband med val och under en pågående mandat- period. I det sistnämnda fallet rör det sig om förtida avhopp. Skälen till frivillig avgång från förtroendeuppdrag får sökas hos den enskilde eftersom beslutet helt och hållet är personligt. I littera- turen skiljer man på privata och politiska skäl till frivilliga avgångar (, 1981). Privata skäl har att göra med för- hållanden utanför politiken. Som exempel kan nämnas att en för- troendevald flyttar från sin kommun varvid uppdraget automatiskt upphör. Politiska skäl har att göra med förhållanden inom politi- ken. Det kan röra sig om omständigheter inom partiet eller kom- munen, men det kan också handla om relationen till medierna eller kommuninvånarna. Ofrivillig avgång från förtroendeuppdrag till följd av val- resultatet är naturligtvis inte ett demokratiproblem; att bli bortröstad av väljarna tillhör demokratins spelregler. Förutsatt att den interna partidemokratin fungerar torde heller inte ofrivilliga avgångar till följd av nomineringsprocessen utgöra några problem. Det finns inget att erinra mot att en förtroendevald konkurreras ut av en annan partimedlem. Inte heller frivillig avgång eller avhopp från förtroendeuppdrag av personliga skäl behöver normalt för- anleda någon oro ur demokratisynpunkt. Om avgången eller avhoppet däremot sker av politiska skäl kan det vara en indikation på en dåligt fungerade demokrati. 6.4.1Omsättningen av förtroendevalda ur ett historiskt perspektiv Den totala omsättningen av förtroendevalda inkluderar såväl ofrivillig som frivillig avgång samt både avgångar som sker i sam- band med val och avgångar som sker under en pågående mandat- period. Avhopparna, det vill säga de som lämnar politiken frivilligt, utgör således bara en del av den totala omsättningen av politiker i kommunen. har till tagit fram uppgifter om omsättningen av kommunalt förtroendevalda 1994–1998. Av dem som var förtroendevalda val var, enligt dessa uppgifter, fortfarande förtroendevalda val. Över hälften av dem som val hade förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige och/eller nämnd hade alltså inte kvar något förtroende- uppdrag i kommunen val. Andelen kvarvarande män var något högre än andelen kvarvarande kvinnor (47,). Medelåldern bland dem som fanns kvar val var marginellt högre än medelåldern bland dem som avgått.2 Tabell 6:3 visar hur omsättningen av politiker i kommunerna har utvecklats i 25 svenska kommuner som utgör en represen- tativ bild av Kommunsverige. Av dem som var förtroendevalda val hade inte kvar något förtroende- uppdrag val. Det fanns här en stor skillnad mellan olika kommuner. Vid nästa val, , sjönk omsättningen med ett par procentenheter. Även skillnaden mellan den kommun med högst och den kommun med lägst omsättning minskade. Vid val hade omsättningen åter gått upp; av dem som hade förtroendeuppdrag val hade varken kvar dessa eller något annat förtroendeuppdrag i kom- munen. Spridningen mellan olika kommuner hade dock fortsatt att krympa, både på grund av att omsättningen hade gått ner i kom- munen med högst andel avgångar och på grund av att den gått upp i kommunen med lägst andel avgångar. Som framgått ovan var omsättningen vid det senaste valet markant högre. Avgränsas analysen till att enbart gälla samma 25 kommuner som undersöktes , 1979 och val, blir andelen av förtroendevalda som val inte hade kvar något förtroendeuppdrag i kommunen . Spridningen mellan kommunerna har också ökat . 2 Medelåldern bland samtliga förtroendevalda var . Bland dem som var kvar val var medelåldern (ålder). Tabell 6:3 Omsättning av förtroendevalda 1976, 1979, 1988 och 1998 i 25 kommuner (procent) Kommentar: Tabellen visar andelen avgående förtroendevalda 1976 av dem som var med 1973, 1979 av dem som var med 1976, 1988 av dem som var med 1985 och 1998 av dem som var med 1994 i 25 kommuner. Källor: SOU 1989:108, . Från att tidigare ha haft en omsättning på drygt en tredjedel har kommunerna nu nått en omsättning på cirka hälften av de förtro- endevalda i kommunfullmäktige, kommunala nämnder och styrelser. Vad den kraftiga ökningen beror på kan man bara spekulera i, men till stor del torde den kunna hänföras till förändringar på systemnivå. Förlängningen från tre- till fyraåriga mandatperioder innebär i sig att andelen avgångar ökar; fler flyttar, avlider, blir sjuka osv. än på tre. Vidare påverkas omsättningen av förändringen av antalet förtroendeuppdrag. sista hälft ökade antalet förtroendeuppdrag till en nivå som stod sig . har däremot präglats av kraftiga nedskärningar i antalet förtroendeuppdrag. minskade antalet förtroendeuppdrag med cirka 4 000. Flera av de uppdrag som innehades av förtroendevalda försvann således efter valet (se kapitel 5). Ytterligare en förklaring som har att göra med det politiska systemet är förändringar i valresultatet och därpå följande man- datfördelning. var förändringarna måttliga. De partier som gick bakåt vid val tappade sammanlagt 225 mandat i landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Motsvarande förluster vid 1979 och val var 589 respektive 635 mandat. har dessa förluster ökat påtagligt. De största förändringarna skedde vid det senaste valet, då de förlo- rande partierna sammanlagt tappade nästan 1 695 mandat. Så stora förändringar har självklart effekter på den ofrivilliga avgången från förtroendeuppdrag. 6.4.2Förtida avhopp ur ett historiskt perspektiv En speciell grupp bland dem som avgår från sina förtroende- uppdrag utgörs av dem som väljer att hoppa av , det vill säga under en pågående mandatperiod. Majoriteten av dessa lämnar politiken frivilligt, och skälen kan vara privata och/eller politiska. har åt tagit fram uppgifter om förtida avhopp från kommun- och landstings- fullmäktige . Enligt dessa hade totalt av dem som valdes in i kommunfullmäktige val lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra i landstingen var . Varia- tionerna mellan olika kommuner och landsting är stor. I några kommuner hade ingen eller endast någon enstaka ledamot avgått, medan i andra kommuner mer än en tredjedel hade hoppat av . Även mellan landstingen var variationen stor. Exempelvis var andelen förtida avhopp i nästan åtta gånger större än andelen förtida avhopp i . Kvinnor lämnar sina fullmäktigeuppdrag i något större utsträckning än män. Skillnaden mellan olika åldersgrupper är stor. Av dem som var när de valdes in i kommun- respektive hade fram till utgången av cirka en tredjedel lämnat sitt uppdrag. I takt med stigande ålder avtar andelen förtida avhopp och lägst är den i ålderskategorin 60– . Bland de fullmäktigeledamöter som hade fyllt eller mer när de blev invalda var avhoppsfrekvensen åter högre. Störst tenderar skillnaden mellan kvinnors och mäns avhopp från kommunfullmäktige vara i åldrarna 30–respektive . Bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter hade lämnat fullmäktige. Motsvarande siffra bland männen i samma ålder var . Bland manliga kommunfullmäktigeledamöter visade sig ha lämnat sitt uppdrag, medan motsvarande siffra bland kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter var . Av de kvinnliga och manliga ledamöterna i landstings- fullmäktige hade lämnat sitt uppdrag. uppgifter om avhopp från kommun- och innehåller ingen information om nationell bakgrund. Tabell 6:4 Förtida avhopp mellan och från kommunfullmäktige och landstingsfull- mäktige (procent) 18–29 år 30–39 år 40–49 år 50–59 år 60–69 år förtida avhopp i kommuner och landsting visar dock att utrikes födda och utländska medborgare inte är överrepresenterade bland dem som lämnar sina uppdrag . Avhopp bland dessa visar sig vara ungefär lika vanliga som bland inrikes födda respektive svenska medborgare (2001). presenterade tidningen resul- tatet av en rundfrågning bland kommuner om antalet förtida avhopp från såväl fullmäktige som andra uppdrag i kommu- nerna (2000/25). Enligt denna uppgav kommu- nerna själva att totalt av de förtroendevalda hade lämnat ett eller flera uppdrag och att var tionde förtroendevald hade läm- nat samtliga uppdrag. uppgifter om andelen avhopp kan jämföras med en undersökning av kommunalförbunds Demokratiforum om politiska avhopp i 13 kommuner i Göteborgs- regionen (1998). Mellan och – det vill säga en än den i undersökning – hade av de förtroendevalda lämnat ett eller flera uppdrag och samtliga uppdrag. Med tanke på den längre tidsperioden i Göteborgsstudien framstår avhoppsfrekvensen som något lägre i denna än i undersökning. har samlat in uppgifter om för- tida avhopp i 28 kommuner och samtliga landsting under den pågående mandatperioden till och med . Enligt dessa hade av de kommunalt förtroendevalda och av de förtroendevalda i landstingen lämnat samtliga förtroendeuppdrag. Motsvarande siffra i studien av avhopp från kommunerna i var, som framgått ovan, . Tidsperioden är dock kortare i Kommun- demokratikommitténs undersökning än i Göteborgsstudien, och dessutom skiljer sig urvalet av kommuner åt. rundfrågning om avhopp i samtliga kommuner omfattar däremot ungefär som undersökning. Avhoppsfrekvensen framstår i undersökning som något högre; andelen som lämnat samtliga uppdrag var högre i undersökning än i kommitténs undersökning (). har andelen förtida avhopp från kommunfullmäk- tige inte ökat , vilket framgår av figur 6:1. I figuren jämförs andelen kommunfullmäktigeledamöter som läm- nade sitt fullmäktigeuppdrag mellan och med andelen som lämnade sitt fullmäktigeuppdrag mellan och . Tidsperioden, 16 månader, är i båda fallen densamma. Vid det första mättillfället, , hade av de ledamöter som valdes in i kommunfullmäktige lämnat sitt uppdrag. , , var andelen som hade lämnat sitt fullmäktigeuppdrag . Undersökningen utesluter inte att andelen avhopp kan ha ökat i vissa kommuner och gått ner i andra.