sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Av den bestäm- melsen framgår att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen om bedrivande av rennäring skall efterlevas. Denna tillsyn omfattar såväl tillsyn av betesresursen som tillsyn av att miljömålet uppfylls samt tillsyn av att den som bedriver rennäring visar den hänsyn mot allmänna intressen som framgår av den hänsynsbestämmelse vi föreslår. Den reglering av tillsynen av rennäringen som vi föreslår motsvarar regleringen av tillsynen av skogsbruket i 35 § skogsvårdslagen. Den tillsyn som skall ske enligt skogsvårdslagen omfattar bl.a. bestämmel- ser om tillsyn av att den som bedriver skogsbruk visar den hänsyn till rennäringen och natur- och kulturmiljövården som framgår av skogsvårdslagen. 230 Förhållandet mellan samebyarnas och... 6.4Hänsyn till rennäringen i samband med skogsbruk Det storskaliga skogsbruk som bedrevs innebar att samebyarnas tillgång till tillgängligt vinterbete minskade (jfr bilaga 4). För skogssamebyarnas del påverkades även betet inom året-runt-markerna. Påverkan skedde på olika sätt. Stora kalavverkningar med hyggesav- fall och spår av skogsmaskiner innebar bl.a. svårigheter att flytta renar- na över hyggena och minskad tillgång på lavbete. Snön packades hårt på hyggena, vilket gjorde det svårt för renarna att komma åt det mark- bete som fanns kvar efter avverkningarna. Markberedning efter avverkning innebar skador på marklavbetet. Eftersom marklav återväxer långsamt, innebar detta mindre tillgång på marklav efter markberedning. Tillgången på trädlavbete minskade till följd av avverkningen av gammal barrskog. Utbyggnad av skogsbilvägnätet styckade upp betesområdena och gjorde det svårare att samla och flytta renarna. Rennäringens problem uppmärksammades av som föreslog ökad hänsyn från framför allt storskogsbruket gentemot renskötseln (SOU 1989:41 s. 280 ff.). Det ledde till att nya regler utformades om hänsyn till rennäringen i samband med skogs- bruk. finns tre bestämmelser i skogsvårdslagen om hänsyn till rennä- ringens intressen; en bestämmelse om generell hänsyn till rennäringens intressen i samband med skogsbruk inom renskötselområdet (31 § skogsvårdslagen), en bestämmelse om möjlighet att med hänsyn till rennäringens intressen neka avverkningar inom området för svårför- yngrad skog och skyddsskog (21 § skogsvårdslagen) och en bestäm- melse om skyldighet att samråda med berörd sameby innan större av- verkningar inom året-runt-markerna äger rum (20 § skogsvårdslagen). genomfördes en ny skogspolitik som innebar att miljömålet i skogsbruket jämställdes med produktionsmålet. Som en följd av detta infördes en rad nya bestämmelser om ökad hänsyn till naturvården och kulturmiljövården i skogsvårdslagen. I samband med de nya reglerna startades en informations- och , för att åstadkomma ett mer miljöanpassat skogsbruk. Många skogsägare har gått längre än lagens krav i sin miljöanpass- ning av skogsbruket genom att på frivillig grund certifiera sitt skogs- bruk. Den certifiering som de flesta större skogsbolag och staten har valt, FSC-certifiering, innebär förutom åtaganden om hänsyn till miljön också åtaganden om att visa hänsyn till ursprungsfolks rätt att bruka Förhållandet mellan samebyarnas och... Det innebär att man åtagit sig att samråda med samebyarna om alla skogsbrukåtgärder inom hela renskötselområdet och där visa de hänsyn som följer av skogsvårdlagen. Många skogsägare med mindre skogsfastigheter har valt miljöcertifiering enligt PEFC (). Denna certifiering innefattar inte åtaganden om hänsyn till ursprungsfolks rätt att bruka skogen. Däremot har de skogs- ägare som är medlemmar i skogsägarna antagit en policy för utök- ad samverkan mellan det s.k. familjeskogsbruket och renskötseln (LRF, skogsägarnas policy, Familjeskogsbruk och renskötsel – i samverkan för ). Genom de kontakter vi haft med företrädare för samebyarna, skogs- ägare och skogsmyndigheterna har vi kunnat konstatera att dessa åtgär- der sammantaget lett till ett skogsbruk som innebär minskad negativ påverkan på samebyarnas markanvändning för naturbetesbaserad renskötsel. Samråd mellan företrädare för skogsbruket och samebyar har också lett till ökade kunskaper om renskötseln hos företrädare för skogsbruket, vilket i sin tur har lett till anpassning av skogsbruket med hänsyn till renskötselns behov av mark. Trots dessa förbättringar anser de flesta samebyar att skogsbruket fortfarande påverkar möjligheterna att bedriva naturbetesbaserad renskötsel negativt. Det största problemet för renskötseln är enligt samebyarna den begränsade tillgången till vinterbete. Man önskar där- för att andra markanvändare i sin markanvändning så långt möjligt visar hänsyn till samebyarnas behov av vinterbete, marklav och trädlav. Vinterbetet har länge ansetts vara rennäringens flaskhals. Både marklaven och trädlaven är svårföryngrad. I de flesta samebyar är till- gången på lavbete begränsad och avgör hur stora renhjordar som same- byarna kan hålla uthålligt med en naturbetesbaserad renskötsel. Minskad tillgång på vinterbete leder till att samebyarna måste stödut- fodra renar i ökad omfattning. Det innebär ökade kostnader för same- byarna och leder till en annan typ av renskötsel, mer stationär än den traditionella naturbetesbaserade. För att skapa en kulturellt och ekonomiskt och ekologiskt långsiktigt bärkraftig rennäring är det därför viktigt med tillräcklig tillgång till om- råden som kan användas för vinterbete. De vinterbetesområden som är viktiga för samebyarnas renskötsel finns huvudsakligen i skogen. Det rör sig både om områden med träd- lav och områden med marklav där snöförhållandena gör det möjligt att utnyttja marklaven. Sådana förhållanden finns i barrskogarna i Norr- lands inland och nära . Marklav finns i olika omfattning på skogsmarken, framförallt i tallskog på torr mark. Trädlav som kan an- vändas som renbete finns framför allt i gammal granskog på fuktig mark. 232 Förhållandet mellan samebyarnas och... Det finns numera, som tidigare nämnts, en kartläggning av var mycket gott vinterbete finns inom renskötselområdet. Enligt beräkning- ar som grundar sig på data från Svensk-norska renbeteskommissionens databas finns mycket gott vinterbete inom av barrskogen i renskötselområdet, se vidare tabell i bilaga 5. Mycket gott vinterbete i lavrik barrskog motsvaras av marktyper av lav- och lavristyp i lantmä- teriets karta. Uppgifterna om var mycket gott vinterbete finns grundar sig på satellitbilder, stickprovsvisa fältundersökningar och vegeta- tionskartor där sådana finns. Var mycket gott vinterbete finns framgår också av kartor över renbetet i bilaga 5. Vi har också inhämtat statistik från Riksskogstaxeringen rörande skogsbruket på lavmark och i skog med trädlav som kan användas som renbete. 1995-1999 visar dessa data att av landarealen inom renskötselområdet, definierat som hela eller delar av länen , , , () och (), utgörs av skogsmark. Inom länen utgör lavmark av skogsmarksarealen. Som lavmark definieras mark av lavtyp, dvs. mark: där av bottenskiktet är lav och mark av lavrik typ, dvs. mark där av bottenskiktet är lav. med torra ristyper med inslag av lav ingår däremot inte i begreppet lavmark. Uppgifterna om var lavmarker finns baseras på stickprov av markvegetationen inom provytor som är i radie (se vidare bilaga 4). Av skogsägarna har och störst andel lavmarker. av deras mark är lavmark. Hos övriga skogsbolag och hos privata skogsägare är andelen lavmark av det totala skogsinnehavet. Contortatall finns på av all lavmark. På lavmarkerna är av skogen , av skogen är och av skogen är äldre än . förekom avverkning på 0,6 pro- cent av lavmarkerna och markberedning på av den slutavverkade arealen. Störst areal hänglavbärande skog som kan användas som renbete (definierat som barrskog ) finns i och Väster- bottens län. I reservat och nationalparker finns av all gammal barrskog. slutavverkades av hänglavskogen. slutavverkades en större andel, . Andelen opåverkade lavmarker har minskat väsentligt sedan 1950- talet och är . av lavmarken har på- Förhållandet mellan samebyarnas och... Vidare visar en jämförelse att av- verkningar på lavmarker varit mer omfattande än på övrig skogsmark. Mot den ovan angivna bakgrunden har vi funnit att det finns anled- ning att göra en översyn av de regler som finns i skogsvårdslagen om hänsyn till rennäringens intressen i samband med skogsbruk och hur dessa tillämpas, särskilt med hänsyn till samebyarnas tillgång till vin- terbetesmark. Vi har också informerat oss om i vilken mån de regler om skydd för naturvården och kulturmiljövården som finns i skogsvårdslagen tillämpas med hänsyn till samebyarnas behov av mark för renskötsel. 6.4.1Nuvarande reglering av skogsbrukets hänsyn till rennäringens intressen Skogsbrukets hänsyn till rennäringen regleras inte bara genom reglerna i skogsvårdslagen utan omfattas också av regeln i 30 § rennäringslagen (angående innebörden av den regeln se avsnitt 6.2.1). I skogsvårdslagen (20, 21 och 31 §§) regleras den hänsyn som skall visas för rennäringens intressen i samband med skötseln av skog. Ett ändamål med att införa bestämmelser om hänsyn till rennäringen i skogsvårdslagen var att tydligare markera den hänsyn som skogsbruket skall ta till rennäringen i egenskap av ett allmänt intresse. I likhet med de regler som finns i om rennäringen som ett riksintresse, var syftet att bevara de grundläggande förutsättningarna för en fortsatt rennäring inom renskötselområdet (prop. 1990/91:3, s. 52 f). Den generella regeln om skogsbrukets hänsyn gentemot rennäringen i 31 § skogsvårdslagen gäller för allt skogsbruk inom hela renskötselom- rådet. Den innebär att inom renskötselområdet skall den anpassning av skogsbruksåtgärder ske som uppenbart påkallas med hänsyn till rennä- ringen. De skogsbruksåtgärder som räknas upp i bestämmelsen är anpassning av hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. När skogsägaren pla- nerar och genomför sådana åtgärder skall det eftersträvas att berörd sameby har årlig tillgång till sammanhängande betesområden och till vegetation som behövs inom områden för samling, flyttning och rast- ning av renarna. har utfärdat allmänna råd om tillämpningen av be- stämmelsen i 31 §. I de allmänna råden anges att avverkningar bör ske så att koncentration av hyggen undviks, för att varje sameby skall ha tillgång till sammanhängande betesområden. 234 Förhållandet mellan samebyarnas och... När det gäller avverkning av hänglavbärande träd anges att det är angeläget att åstadkomma en samplanering av avverkning av sådan skog så att tillgången till hänglav kan utnyttjas under en längre tidspe- riod och att mindre trädsamligar sparas som spridningskällor för häng- lav. Flyttleder, rastbeten och samlingsställen bör visas särskild hänsyn så att deras funktion inte onödigtvis försämras. Som exempel på hänsyn som kan visas anges att trädvegetation sparas i lämplig bredd i kanten av en myr. När markberedning behövs för återväxten av skog, bör denna enligt de allmänna råden ske med minsta möjliga påverkan på lavhävdade marker samt så att framkomligheten vid flyttning och samling av renar inte onödigtvis försvåras. Slutligen ges allmänna råd för planeringen av skogsbrukets vägnät. Det anges att vägnätsplanering bör ske efter samråd med berörda samebyar för att undvika sönderstyckning av betesområden och svårig- heter att hålla renarna samlade vid betet. har övergripande tillsynsansvar och skogsvårdssty- relserna har den löpande tillsynen över att 31 § skogsvårdslagen följs och kan meddela föreläggande eller förbud om det behövs för att be- stämmelsen, eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen, skall efterlevas (35 § skogsvårdslagen). Den generella bestämmelsen om hänsyn till rennäringen i 31 § skogsvårdslagen, kompletteras av regeln i 21 § som gäller inom områ- det för svårföryngrad skog och skyddsskog. Inom detta område får av- verkning inte ske utan tillstånd (16 § skogsvårds- lagen). Huvudskälet till detta är att det finns särskilda svårigheter att åstadkomma återväxt av skog på denna typ av mark. Den som ansöker om tillstånd för avverkning inom området för svårföryngrad skog eller skyddsskog skall redovisa vad sökanden avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen (16 § och 21 § 1 st skogsvårdslagen). De hänsyn som skogsägaren skall redovisa i en an- sökan om tillstånd till avverkning, är de hänsyn som skall tas till rennä- ringen enligt den generella bestämmelsen i 31 § skogsvårdslagen. får inte ge tillstånd till avverkning inom svår- föryngrad skog eller skyddsskog, som är året-runt-mark för renskötseln, om avverkningen medför sådant väsentligt bortfall av ren- bete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas, eller om av- verkningen omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord (21 § 2 st skogsvårdslagen). Om ger tillstånd till avverkning, skall myndig- heten besluta om vilka hänsyn som skall tas till rennäringens intressen, såsom i fråga om hyggets storlek och förläggning samt tillåten avverk- Förhållandet mellan samebyarnas och... Liksom i 31 §, anges i 21 §, att villkor om hänsyn till rennä- ringens intressen inte får avse annat än vad som uppenbart påkallas med hänsyn till renskötselrätten. Bestämmelserna i 21 och 31§§ skogsvårdslagen har vissa brister när det gäller att skydda samebyarnas vinterbetesmark mot skogsbruk som kan skada vinterbetet. Regeln i 21 § omfattar bara den del av samebyarnas året-runt- marker som befinner sig inom området för svårföryngrad skog och skyddsskog. Det som i rennäringslagen betecknas som vinter- betesmark faller helt utanför bestämmelsen (vissa områden med viktigt trädlavbete finns dock inom detta område). Tillämpningen av bestämmelsen i 21 § skogsvårdslagen har inte i något fall lett till att skogsmyndigheterna nekat tillstånd till avverkning inom renskötselns året-runt-marker. En orsak till detta är enligt upp- gifter från att det är svårt att visa att en enskild avverk- ning medför ett så väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas. En annan orsak kan enligt Skogsstyrel- sen vara att bestämmelsen lett till en frivillig anpassning av avverk- ningar så att de inte omöjliggör samebyarnas samling och flyttning av renar. Även om bestämmelsen i 21 § skogsvårdslagen inte har lett till att avverkningstillstånd nekats med hänsyn till rennäringens intressen har den dock haft betydelse för tillämpningen av den allmänna hänsynsbe- stämmelsen i 31 § skogsvårdslagen. Både i ansökan om avverkning och i de villkor som anges för av- verkningen enligt 21 §, tillämpas hänsynsbestämmelsen i 31 § skogsvårdslagen och de allmänna råd som har utfärdat i anslutning till denna. Med hänvisning till detta har skogsvårdsstyrel- serna i tillstånd till avverkning inom området för svårföryngrad skog och skyddsskog t.ex. angett att trädvegetation skall sparas i kanten av myrar så att flyttning och samling av renar inte onödigtvis försämras, eller markbehandling skall ske med minsta möjliga påverkan på lav- hävdade marker. Utanför området för svårföryngrad skog och skyddsskog har be- stämmelsen i 31 § skogsvårdslagen fått sämre genomslag. I vart fall gäller detta för de skogsägare som inte är FSC-certifierade. De FSC-certifierade skogsbolagen tillämpar i enlighet med sina åta- ganden bestämmelsen i 31 § skogsvårdslagen inom hela renskötselom- rådet. Sådana hänsyn gentemot rennäringen som anges i 31 § skogsvårdslagen aktualiseras i samband med samråd som hålls med samebyarna rörande avverkningar (jfr Svensk FSC-standard för certifi- ering av skogsbruk). 236 Förhållandet mellan samebyarnas och... De skogsägare som inte FSC-certifierat sin skog tycks dock inte till- lämpa hänsynsbestämmelsen i 31 § skogsvårdslagen i någon större omfattning inom vinterbetesmarkerna. I våra kontakter med såväl skogsägare som samebyar har vi kunnat notera att det är en vanlig missuppfattning att bestämmelsen i 31 § inte gäller för allt skogsbruk i vinterbetesområdet. Man har uppfattningen att bestämmelsen bara gäller för förhållandet mellan skogsbolagens skogsbruk och ren- näringen inom detta område. En förklaring till denna missuppfattning kan vara att skogsägaren – i motsats till vad som gäller angående hänsynen för naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen – inte behöver ange vad som skall göras för att tillgodose rennäringens intressen i samband med anmälan om avverkning inom renskötselområdet (jfr 14 § skogsvårdslagen). En annan omständighet som kan ha medverkat till att bestämmel- serna i 21 och 31 §§ skogsvårdslagen lett till ett mer begränsat skydd för samebyarnas renskötsel än det man avsåg när de infördes, är att skogsbrukets hänsyn är begränsad till vad som uppenbart påkallas med hänsyn till renskötselrätten/rennäringen. Uttrycket kan ge intryck av att hänsyn gentemot rennäringens intressen inte behöver visas i normalfallet. Detta var inte avsikten med formuleringen när den in- fördes. Avsikten var att markera att de krav på hänsyn till rennäring- en som föreskrivs i skogsvårdslagen inte fick bli så långtgående att på- gående markanvändning för skogsbruk avsevärt försvårades. Detta framgår av förarbetena (prop. 1990/91:3 s. 52 ff och s.182 f.). 6.4.2Nuvarande reglering av skogsbrukets hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen Miljömålet är jämställt med produktionsmålet i den nya skogspolitiken. Miljömålet definieras på följande sätt, Skogsmarkens naturgivna pro- duktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas (prop. 1992/93:226). Skydd för samebyarnas naturbetesbaserade renskötsel skulle kunna falla inom ramen för skogsbrukets miljömål. Renen är en djurart som naturligt hör hemma i skogen. Inte minst gäller detta inom skogssame- byarnas områden. Att skogen skall brukas så att renen kan fortleva under naturliga betingelser, med tillgång till naturbete och platser där Förhållandet mellan samebyarnas och... renen trivs och kan söka skydd stämmer överens med miljömålet för skogsbruket. Likaså skulle värnandet av skogens kulturmiljövärden kunna om- fatta områden som är av betydelse för samebyarnas renskötsel. Ren- skötseln är en central del av den samiska kulturen som bedrivits i skogen. De områden i skogen som behövs för att samebyarna skall kunna fortsätta att bedriva en naturbetesbase- rad renskötsel – exempelvis tillräcklig tillgång till bete, flyttleder med rastbeten och arbetshagar – är områden med stora kulturmiljövärden. Det anges dock inte i förarbetena till de regler som finns om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens att dessa skall tillämpas så att de innefattar hänsyn till de förutsättningar som krävs för att samebyar- na skall kunna bedriva naturbetesbaserad renskötsel i skogen. Den generella bestämmelsen i 30 § skogsvårdslagen om hänsyn till natur- vårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog tilläm- pas inte heller så. Kulturhistoriskt viktiga samiska platser såsom ren- och samevisten skyddas enligt bestämmelsen, men däremot inte arbetshagar och flyttvägar som är i bruk. Värdefulla bioto- per som urskogsrester skyddas, men inte med tanke på deras betydelse som renbete. Det nya miljöanpassade skogsbruket har dock i många avseenden indirekt lett till positiva effekter för samebyarnas möjlighet att använda skogsmarken för renskötsel. Detta gäller framför allt marken i de fjäll- nära områdena där miljöskyddet för skogen är starkast. Som exempel på positiva effekter för rennäringen kan nämnas att hyggena har mins- kat i storlek och att markbehandling efter avverkning har blivit skon- sammare. Detta har underlättat för renskötseln och inneburit minskad negativ inverkan på tillgången på lavbete. Det ökade skyddet för i fjäll- nära skog har inneburit att hänglavbärande urskog kunnat bevaras i vissa områden. De positiva effekterna för rennäringen av det miljöanpassade skogs- bruk som bedrivs skulle dock kunna bli betydligt större om hän- synen till samebyarnas naturbetesbaserade renskötsel sågs som en del av den hänsyn som skall visas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. 238 Förhållandet mellan samebyarnas och... Samråd mellan skogsbruket och rennäringen hålls i olika former. Dels finns en samrådsplikt enligt 20 § skogsvårdslagen som gäller för av- verkningar inom renskötselns året-runt-mark, dels hålls samråd på frivillig grund mellan företrädare för skogsbruket och samebyarna. De frivilliga samråden kan i sin tur indelas i samråd som hålls inom ramen för FSC-samarbetet och övriga samråd/samverkan mellan skogsbruket och rennäringen. De flesta större skogsägare, skogsbolagen, har som vi nämnt certifi- erat sin skog enligt de villkor som ställts upp av FSC. Därigenom har man åtagit sig att hålla samråd om planerade avverkningar med efter- följande skogsvårdsåtgärder inom hela renskötselområdet. Övriga sam- råd/samverkan förekommer i begränsad omfattning mellan skogs- ägare och samebyar. LRF/Skogsägarna har dock i sin policy för utökad samverkan mellan det s.k. familjeskogsbruket och renskötseln angett att man vill verka för ett utökat samarbete mellan skogsbruket och ren- skötseln på lokal nivå. Man föreslår bl.a. att parterna genom lokala avtal skall kunna komma överens både om särskilda hänsyn från skogsbrukets sida inom områden som är viktiga för renskötseln och om särskilda hänsyn från rennäringen för att undvika skador i jord- och skogsbruket. Den lagliga samrådsplikten enligt 20 § skogsvårdslagen är utformad så att berörd sameby skall beredas tillfälle till samråd innan avverkning sker inom renskötselns året-runt-marker. Enligt de föreskrifter som finns utfärdade för samråd enligt 20 § skogsvårdslagen skall skogsmarkens ägare bereda berörd sameby till- fälle till samråd innan föryngringsavverkning eller avverkning för byggande av skogsbilväg påbörjas. Samråden skall omfatta såväl av- verkningen som efterföljande skogsvårdsåtgärder. Samrådsplikten gäller generellt för större skogsägare. De kan dock komma överens med samebyn om motsvarande begränsningar i samrå- den som de som gäller för skogsägare med mindre än pro- duktiv skogsmark. Huvudregeln för den som har en brukningsenhet som är mindre än produktiv skogsmark är att samebyn skall ges tillfälle till samråd om den planerade avverkningen är eller större. Om avverkningen skall ske i området för fjällnära skog gäller dock sam- rådsplikten för hyggen som är eller större. Samråd måste ock- så hållas om den planerade avverkningen ansluter till kalmark eller plantskog som sammanlagt med det planerade hygget överstiger , i fjällnära skog , inom brukningsenheten. Samråds- plikten gäller även för mindre avverkningar om de berör för rennäring- SOU 2001:101 Förhållandet mellan samebyarnas och... 239 en särskilt viktig hänglavbärande skog, rastbete, arbeteshage eller flyttled. föreskrifter innehåller också en bestämmelse om att den som ansöker om tillstånd eller anmäler en avverkning inom ren- skötselns året-runt-marker skall foga ett skriftligt bevis om att berörd sameby beretts tillfälle till samråd. har utfärdat allmänna råd för samråd. Där anges bl.a. att samrådsmöten bör ske minst en gång för större skogsägare och att ett protokoll bör upprättas och justeras av båda parterna vid mötena. Av protokollen bör det framgå vilka områden och vilka åtgär- der som berörts vid samrådet, vad som överenskommits och vilka skilj- aktiga uppfattningar som kvarstår.