sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen skall utvärdera det nya utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur samt se över utbildningsvolymerna. Förändring av förmåner till officersaspiranter Utredningen skall belysa möjligheten att förändra förmånerna till officersaspiranter under studier vid militärhögskolorna. Utred- ningen skall bl.a. beakta möjligheten att finansiera utbildningen för yrkesofficersaspiranterna med studiemedel. När det gäller gäller utveckling av befintlig personal skall främst följande frågor belysas: –en väl avvägd och verksamhetseffektiv rörlighet för yrkes- officerare, som bl.a. kan innebära en längre tjänstgöringstid i en befattning, –ett effektivare befordrings- och karriärsystem, –de civilanställdas kompetensutveckling. Utredningen skall också belysa möjligheten av att vissa arbets- uppgifter som fullgörs av yrkesofficerare kan utföras av andra personalkategorier. Vad gäller avveckling av personal skall möjligheten till en ökad yrkesväxling och i övrigt effektivare åtgärder mot övertalighet belysas. Kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationell verksamhet ökar. Utredningen skall överväga hur dessa krav skall kunna till- godoses, t.ex. genom tjänstgöringsskyldighet för officerare. Utredningen skall i sitt arbete särskilt beakta de arbetsrättsliga konsekvenserna. Utredningen skall lämna förslag till nödvändig författnings- reglering. Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete . Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med Försvars- beredningen, pliktutredning, , särskilt militärhögskolorna, Försvarshögskolan, samt . Utredningen skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisa- tioner och frivilliga försvarsorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om Försvarsmaktens personalförsörjning skall ha slutfört sitt arbete . Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 1999:84) tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd . Med ändring av denna tidpunkt skall utredningen redovisa resultatet av sitt arbete . Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen (Fö 1999:05) om Försvarsmaktens personalförsörj- ning ges i uppdrag att genomlysa Försvarsmaktens behov av yrkes- officerare såväl totalt som på olika kompetensnivåer. Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 1999:84) tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på För- svarsmaktens personalförsörjning. Utredningen skall bl.a. belysa förutsättningarna för och lämna förslag till hur Försvarsmakten skall kunna rekrytera, utveckla och avveckla personal på ett väl avvägt sätt över tiden. Utredningen skall också utvärdera det nya utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvarsmaktens kommande struktur. Enligt vad som angetts i tilläggsdirektiv (dir. 2000:12) skall utredningen redovisa resultatet av sitt arbete . I propositionen Det nya försvaret (prop.1999/2000:30) redo- visade regeringen (s.109 f.) skälen till att tillsätta en utredning om Försvarsmaktens personalförsörjning. framförde med anledning av propositionen i sitt betänkande (bet. 1999/2000:FöU2 s.190 f.) att utskottet välkomnade den av regeringen tillsatta utredningen om Försvars- maktens personalförsörjning. I fråga om Försvarsmaktens befäls- behov konstaterade utskottet att regeringen i propositionen redovisat att antalet anställda yrkesofficerare bedömdes uppgå till cirka 8 900 i den föreslagna nya organisationen. Detta grundades på det behov som Försvarsmakten hade anmält . Utskottet konstaterade också att Försvarsmakten i sitt budget- underlag för redovisat ett behov av 10 350 anställda yrkes- officerare för den nya organisationen. Utskottet noterade i betänkandet att Försvarsmakten redovisat ett behov av 1 450 fler yrkesofficerare än vad som tidigare hade angetts. Utskottet ansåg sig därför inte kunna göra några uttalanden om Försvarsmaktens befälsbehov. För att kunna göra ett ställningstagande i denna fråga ansåg utskottet att det lång- siktiga behovet av officerare måste prövas inför försvarsbeslutet . Utskottet anförde vidare att senast Försvarsmakten fick en utomstående prövning var när redovisade sina ställningstaganden (Ds Fö 1985:3). Försvars- maktens behov av av officerare – såväl totalt som på olika nivåer – borde enligt utskottet därför genomlysas på nytt. Enligt utskottet borde detta ske av den tillsatta som borde ges tilläggsdirektiv om detta. Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att tillsammans med Försvarshögskolan göra en samlad och genomarbetad analys av samtliga kostnader för den nya utbild- ningsstrukturen som infördes . Försvarsmakten har i en rapport till regeringen Analys av kost- naderna för officersutbildningssystemet överlämnat resultatet av uppdraget. Enligt rapporten föreslår Försvarsmakten att ytterligare analyser inom vissa områden görs inom ramen för utredningens arbete. har på regeringens uppdrag överlämnat en rapport (RRV 2000:10) Formerna för löne- bildning m.m. inom Försvarsmakten – uppföljning av en tidigare granskning (RRV 1998:20). konstaterar sammanfattningsvis att det även fortsättningsvis är motiverat att regeringen särskilt låter följa utvecklingen när det gäller löne- bildningen m.m. för att stödja arbetet med att stärka arbets- givarrollen inom Försvarsmakten. Utredningen skall i sitt fortsatta arbete göra en genomlysning av Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare såväl totalt som på olika kompetensnivåer. Hänsyn skall tas till de yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter till Försvarsmakten. I upp- draget enligt huvuddirektiven att utvärdera det nya utbildnings- systemet skall utredningen beakta vad Försvarsmakten framfört i sin rapport Analys av kostnaderna för officers- utbildningssystemet. Utredningen skall vidare belysa olika möjlig- heter att utveckla och stärka Försvarsmaktens arbetsgivarroll. Vad som angetts i utredningens huvuddirektiv (dir. 1999:84) under rubriken arbetets bedrivande och i tilläggsdirektiv (dir. 2000:12) skall gälla även för det nu aktuella uppdraget Utvärdering av Försvarsmaktens utbildningssystem En utvärdering utförd på uppdrag av utredningen av Försvarsmaktens personalförsörjning Andante – tools for thinking AB 18/12 2000 Bilaga 4 SOU 2001:23 Utvärdering av Försvarsmaktens utbildningssystem .............. Ledning av utbildningssystemet................................ Mål och miljö.............................................................. Målstyrningen av utbildningen............................................. Forskning – grundutbildning ............................................... Samverkan med civil utbildning ........................................... Samband mellan delarna ........................................................ Appendix 1: Uppdragsbeskrivning................................................ Appendix 2: Intervjulista................................................................ Genomförda intervjuer Fas 1:............................................... Genomförda intervjuer Fas 2................................................ Appendix 3: Intervjuformulär........................................................ Regeringen tillsatte en utredning av Försvarsmaktens personalförsörjning. Direktiven anger att utredningen skall ut- värdera Försvarsmaktens utbildningssystem. Utvärderingen ut- formades som ett uppdrag till ett oberoende företag, som genom- fört utvärderingen . Utvärderingens slutsatser bygger på intervjuer med skol- och kursledningar i Försvarsmaktens skolor, intervjuer med elever på skilda nivåer, samt med representanter för förband. Det nuvarande utbildningssystemet tillkom efter förslag från den skolutredning, som lade fram sitt betänkande 1998. Utredningens förslag innebar att det inrättades ett grundläggande yrkesofficersprogram, ett nivåhöjande taktiskt program, ett fackprogram för ämnesfördjupning, samt stabs- och chefsprogram för högre nivåhöjande utbildningar. Utredningen föreslog en gemensam struktur för alla nivåer, där Försvarshögskolan fick en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med övriga högskoleväsendet, samt för en röd tråd i utbildningen. Utredningen utgick från en vision av den kompetens som yrkes- officeren bör besitta. Utredningen menade att kraven på framtidens officer sannolikt innebär att han eller hon kommer att verka i en svårförutsägbar miljö, där den tekniska utvecklingen är snabb, och där internationella inslag kommer att bli regel snarare än undantag. Utredningens förslag innebar en omfattande förändring, som avsåg både innehåll och struktur. Utredningens intentioner har genomförts. Utbildningssystemet har på ett snabbt och effektivt sätt förändrats. De strukturella förändringarna med nya kurser inrättades , efter utredningen lade fram sitt betänkande. Kursinnehållet har förnyats. De som påbörjade officersutbildning får en i väsentliga avseenden annorlunda utbildning. Militärhögskolornas program är mera flexibelt, rymmer ämnesblock som svarar mot försvarets nya uppgifter, och har en omfattande samverkan med civila högskolor. Det är ovanligt att ett högre utbildningssystem förändras så snabbt och grundligt som Försvarsmaktens officers- utbildning har förändrats till 2000. Förändrings- effektiviteten har varit hög. Den här utvärderingen delar skolutredningens synpunkter på Försvarsmaktens nya roller, och därmed förändrade krav på En bred utbildning, som inför vetenskaplig metod, kritisk reflektion, förmåga att identifiera och tillfredställa kunskapsbehov, bör på ett bättre sätt än tidigare ge officerarna en god grund att stå på . är det viktigt att grundläggande kompetens att leda förband i väpnad strid inte urholkas. Den risken är stor när nya ämnen tillförs, och gamla tas bort. Förbandschefer och andra som är verksamma i freds- organisationen utanför skolorna, ger enhälligt uttryck för farhågor att färdigheter som behövs; t.ex. i navigation, leda stridskjutning med värnpliktiga, och liknande, saknas. Visserligen kan man inte veta, eftersom ingen ännu genomfört ett helt program. Efter det tvååriga yrkesofficersprogrammet följer en befattningsutbildning, som är kring . Det är först efter denna som de nya officerarna kommer ut på förband. Den grundläggande utbildningen är därmed treårig snarare än tvåårig, även om inte är poängsatt. Effekten av detta är att grundutbildningen har förlängts. Skolchefer och lärare är enhälligt övertygade om att den nya utbildningen är bra, och kommer att ge Försvarsmakten skickliga och självständiga officerare. Inställningen bland eleverna varierar, många är positiva till utbildningen och uppskattar den frihet den ger. Inslagen av studier på civila högskolor har varit motiverande för en del att söka sig till utbildningen. Andra är mera skeptiska, tycker att utbildningen är för lång, och skulle helst se enbart militära ämnen. Trots den snabbt och ändamålsenligt genomförda förändringen återstår ett antal problem för officersutbildningen. När det gäller den övergripande utformningen av utbildningssystemet identifieras tre huvudområden där dagens system behöver anpassas: (1)En del av dem som påbörjar officersutbildningen får en alltför lång utbildning, som innehåller moment av sekundär vikt för deras omedelbara yrkesroll. Det finns en önskan hos eleverna, och en efterfrågan på förbanden, på officerare som kan ta sig an utbild- ningen av värnpliktiga omgående. (2)En del av dem som påbörjar officersutbildningen får en utbildning som inte ställer tillräckligt höga krav vad gäller djup, abstraktion, och kritisk inriktning. De tre åren på militärhög- skolornas program når inte tillräckligt många poäng i enstaka ämnen. De efterföljande programmen på Försvarshögskolan kommer alltför sent. Det finns anledning för en del att genomgå teoretiska delar av officersutbildningen snabbare och mera koncen- trerat. (3) Fackprogrammets del av den totala utbildningsvolymen i systemet framstår som alltför liten. Tyngdpunkten i kursutbudet och antalet genomförda elevdagar ligger på de nivåhöjande utbildningarna. Dessa är mera låsta i sin struktur; fackprogrammet däremot har förutsättningarna att var ett mera flexibelt instrument för kompetenshöjning. Ledningen av skolsystemet är komplicerad. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsdepartementet, medan Militärhög- skolorna är underställt Högkvarteret; andra skolor är underställda respektive taktiska kommando, och andra är underställda förbandschefer. I ett sådant system är det risk att kvalitetssäkring och samordning blir svagt. Beställarfunktionen är i princip tydlig, om än komplicerad. Det saknas dock intellektuell kraft; en arbetsstyrka på 2 personer är otillräckligt för att ge skolsystemet nödvändiga direktiv. Kvaliteten i utbildningen är bra, men påverkas negativt av ett antal strukturella faktorer. Läraromsättningen är mycket hög, och det gör att den ämnesmässiga förkovran och beprövade erfarenhet som leder till kvalitetshöjningar blir svag. Kursplanerna består i vissa fall av små block, och processen att föra fram dem till sammanhängande helheter är inte klar. Det är också svårt att samordna delarna från den civila högskolan med andra delar, bl.a. eftersom Militärhögskolorna strävar efter att ta en kurs/1 poäng i taget. På andra håll läser man integrerat, flera ämnen på samma gång. Eftersom det är långt mellan stegen i den nivåhöjande utbildningen är det svårt att bygga upp och vidmakthålla en röd tråd. Mycket tid går åt för repetition. Det är risk att utvecklingen i enstaka ämnen går långsamt, och att kostnadseffektiviteten blir låg. Utvärderingssystemen är i sitt embryo. Högkvarteret har tagit initiativ att inrätta en arbetsgrupp för att följa utvecklingen av utbildningssystemet. Försvarshögskolan driver ett projekt för självvärdering på skolorna. Inom respektive skola har man olika former av enkäter för att följa vad eleverna tycker om utbildnings- situationen. Men det saknas systematisk utvärdering av hur kun- skapen tillämpas i organisationen och för Försvarsmaktens olika syften. Det finns inte heller någon systematisk koppling mellan moment i utbildningen och effekter i organisationen. värdering som görs är intern, och någon extern värdering av utbildningen har inte gjorts. En av de stora förändringarna i utbildningen är att explicit bibringa kunskaper, färdigheter och attityder för internationella uppgifter. Utbildningssystemet har påbörjat en internationalisering både genom att föra in ämnen som kan ha relevans, genom att det finns utländska elever på kurserna, och genom att svenska officerare kan följa kurser i andra länders officersutbildning. Ämnesutvecklingen i sig är dock långsam, och ger än så länge ett splittrat och ofullständigt intryck; det saknas en integrerad kunskapsmassa som är av direkt praktisk relevans för de inter- nationella verksamheterna. Med tanke på de formella svagheter som påvisas vad gäller ledning, målformulering, utvärdering och kontinuitet på lärartjänster, mm. kan det framstå som ett förhållandevis svagt utbildningssystem. Så är det inte, och de formella svagheterna uppvägs av att det är ett tätt integrerat system med stark kåranda. På det sätter sker en informell, decentraliserad samordning av systemet, en samordning som sannolikt är mycket kostnads- effektiv. Men ett sådant system har också svagheter; det är inte transparent, och det kan ha svårt att identifiera och genomföra mera genomgripande förändringar. Kapitel 1. Inledning Genom beslut vid regeringssammanträde tillsattes en utredning med uppgift att redovisa en samlad syn på Försvarsmaktens personalförsörjning (Dir 1999:84). Utrednings- uppdraget omfattar en rad olika dimensioner av personal- och kompetensförsörjning, som t.ex. rekryteringsfrågor, förmåner, personalutveckling och avveckling, samt internationell verksamhet. Direktiven anger att det skall genomföras en utvärdering av det nya utbildningssystemet för officerare i förhållande till Försvars- maktens kommande struktur. Frågan är särskilt aktuell eftersom ett nytt utbildningssystemet introducerades . Det har följaktligen har inte varit i bruk . Utbildningssystemet utformades med tanke på försvarets uppgifter så som dessa var formulerade 1998 och 1999. tog ett beslut om Försvarsmaktens uppgifter, som delvis har förändrat förutsätt- ningarna för utbildningssystemet. De främsta förändringarna ligger i att det gamla invasionsförsvaret omvandlas till ett insatsförsvar och de internationella uppgifternas ökande betydelse. Den här utvärderingens syfte är att bedöma utbildningssystemet i för- hållande till de fyra huvudändamål för vilka totalförsvarets resurser skall kunna användas (prop. 1999/2000: 30, sid. 31); (1)försvara mot väpnat angrepp (2)hävda vår territoriella integritet (3)bidra till fred och säkerhet i omvärlden (4)stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Utbildningssystemet står för en mycket betydande del av kompetensförsörjningen inom Försvarsmakten, så det är väsentligt för en utredning om personalförsörjning att även behandla utbildning. Frågor om rekrytering, karriärvägar, personalomsätt- ning, mm. är nära förknippade med möjligheterna till kompetens- utveckling, bland annat via utbildningssystemet. Den här utvärderingen syftar till att göra en oberoende bedömning av Försvarsmaktens utbildningssystem. Utvärderingen är obero- ende i dubbel bemärkelse; dels är den oberoende i förhållande till Försvarsmakten, och dels är den oberoende i förhållande till . Uppdragsbeskrivningen bifogas i appendix 1. Den grundläggande frågan är om de officerare, som vid skilda steg i sin karriär tar del av utbildningen vid Försvarets skolor, får en ändamålsenlig och effektiv utbildning. Ändamålsenlig och effektiv innebär i det här sammanhanget att utbildningen skall bereda dem för de uppgifter som Försvarsmakten har, samt att utbildningen skall ge dem nödvändiga kunskaper, färdigheter och attityder till lägsta möjliga kostnad. Eftersom utvärderingsuppdraget har varit begränsat i tiden var det viktigt att avgränsa det mot andra utredningsområden. Det är också viktigt att påpeka det som är speciellt för denna utvärdering; den bedömer inte utbildningssystemet i förhållande till de mål det utformades för att uppnå (eftersom målbilden förändrats). Följ- aktligen kommer utvärderingen inte att inrikta sig på effekter i den Utvärderingen fokuserar på det formella utbildningssystemet, och behandlar andra strukturer och processer kring organisatoriskt lärande som komplement till utbildningssystemet. En utvärdering definieras vanligen (; 1994) som en systematisk undersökning av någontings värde (a systematic inquiry into the worth or merit of an object). En utvärdering skall använda samhällsvetenskapliga forskningsmetoder för att komma fram till slutsatser. Men en utvärdering är också ett praktiskt arbete, inte att förväxla med vetenskapliga avhandlingar eller forskarrapporter. Den här utvärderingen har av praktiska skäl varit begränsad till att bedriva sitt arbete . Kraven på systematisk datainsamling och analys har därför varit särskilt viktiga. Arbetet påbörjades och avrapporterades . De metoder som valdes var (1) ett urval av intervjuer med skilda personalkategorier, samt (2) dokumentanalyser. Intervjuerna genomfördes i två omgångar. Inledningsvis genom- fördes sex öppna och ostrukturerade intervjuer med centrala företrädare för utbildningssystemet. Under de inledande intervjuerna identifierades och preciserades frågeställningar. De användes också för att utveckla hypoteser för senare delar av utvärderingsarbetet. Efter detta identifieras tre huvudgrupper av intervjurespond- enter; (1) skolledare och lärare; (2) deltagare; och (3) beställare (dvs. förbandschefer och liknande som tar emot de som kommer från utbildningarna). Utvärderaren utsåg, efter råd från Personal- försörjningsutredningen, ett antal respondenter ur respektive grupp. En lista på respondenter bifogas i appendix 2. Sammanlagt genomfördes 43 intervjuer med respondenter i de nämnda tre kategorierna. Det förekommer något fler elever och lärare jämfört med beställare, och av eleverna dominerar de från militärhögskolorna. Det är bara en elev från Försvarshögskolan, och några få från arméns tekniska skola. Läsaren bör ha det urvalet i minnet när svaren bedöms. Utvärderingen har strävat efter en jämn fördelning från de tre försvarsgrenarna och lyckats vad gäller beställarkategorin. Däremot är det betydligt fler lärare som från marinen, och betydligt fler elever som kommer från armén. Bland eleverna finns dock flera från flygvapnet. De flesta intervjuer är gjorda direkt mellan utvärderaren och den intervjuade. Några få är dock genomförda som gruppintervjuer. Intervjuerna genomfördes med hjälp av en öppen, strukturerad guide. Eftersom respondenterna var mycket olika, och refererade till skilda erfarenheter, bedömdes det som olämpligt att följa ett mer strukturerat intervjuförfarande. Alla intervjuer behandlade dock de frågeställningar som identifierades i för respektive svarskategori. Intervjumallar bifogas i appendix 3. Arbetet med dokumentationsanalys har bedrivits parallellt med intervjuerna. Med dokumentanalyser avses bakgrundsdokumenta- tion för den nya utbildningen, program- och kursplaner, interna utvärderingar på skolor respektive program, samt eventuellt personliga reflektioner kring utvärderingen som kan finnas dokumenterade. De dokument som används citeras i den löpande texten, och återfinnes i referenslistan. Dokumentation analyseras med hjälp av metoder för kvalitativa textanalyser, samt där så bedöms lämpligt med hjälp av jämförelser med andra utbildnings- system (militära liksom, där det är relevant, civila motsvarigheter). I det här kapitlet ges en kort bild av hur Försvarsmaktens utbildningssystem ser ut, dvs. det utbildningssystem som infördes . Officersutbildningen hade annars sett i stort sett likadan ut i sin grundläggande struktur , då den förra utbildningsreformen genomfördes. Det innebär i och för sig inte att utbildningssystemet varit oförändrat , skolor har förändrats likson utbildningens innehåll. Men grunderna var desamma, och det var en stor förändring som genomfördes . Kapitlet fortsätter med att diskutera genomförandet av det nya utbildningssystemet, och slutar med en diskussion av kostnaderna för officersutbildningen. Regeringen tillsatte 1996 en utredning om Försvarsmaktens skolverksamhet. Uppdraget innebar att lämna förslag som kunde samordna utbildningen i Försvarsmakten så att de samlade resurserna kunde utnyttjas bättre. Utredningen behandlade den organisatoriska grundstrukturen, och i enlighet med direktiven, frågan om en sammanhållen officersutbildning, gemensam för hela Försvarsmakten. (SOU 1998: 42) utgick från en diskussion om kraven på framtidens officer. Det militära försvaret syftar först och främst till att försvara landet mot väpnade angrepp och till att hävda vår territoriella integritet. Sedan försvarsbeslutet har statsmakterna även betonat ytterligare uppgifter, som att delta vid internationella insatser, samt att bistå det civila samhället vid svåra påfrestningar i fred. Försvarsmakten skall också ha förmågan att anpassa sig till förändringar i omvärlden, dvs. ha förmågan att förändras i takt med de hot som kan riktas mot vårt samhälle. Före omorganisationen kan man säga att det övergripande målet för officersutbildningen byggde på en väl definierad roll och funktion i krigsorganisationen. Det var enkelt att se kopplingen mellan den grundläggande utbildningen och officerens uppgifter i krigsorganisationen och i fredsorganisationen. Framtiden är mera komplex. Utredningen menade att framtidens officer, förutom solid kunskapsbas och kompetens inom de traditionella militära områdena, även behöver särskild förmåga att inhämta och analysera ny information för att fatta korrekta beslut.