sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Det skulle också göra det möjligt att i ökad utsträckning använda de automatiska hastighetsövervakningskamerorna. Arbetsbelastningen skulle ändå minska eftersom endast de ärenden som det bestrids betal- ningsansvar i behöver utredas. I övrigt skulle arbetsinsatsen i princip endast bestå i att fatta beslut om avgiftens storlek. En avkriminalisering skulle således både vara resursbesparande och medföra betydande fördelar från trafiksäkerhetssynpunkt. Med anledning av detta förordar utredningen att frågan om hanteringen av hastighetsöverträdelser på nytt bör utredas. Om en avkriminalisering skulle genomföras uppstår frågan på vem uppgiften ska ankomma. Mot bakgrund av att automatiska hastighetsövervakningskameror blivit mer vanligt förekommande, torde det vara möjligt att lägga över denna uppgift på väghållaren, dvs. på kommunen respektive . Emellertid bör uppgiften att övervaka hastighetsbestämmelser även kunna ankomma på polisen eftersom vissa överträdelser kan komma att bedömas som vårdslöshet i trafik enligt 1 § lagen om straff för vissa trafikbrott. Det har inte varit möjligt för utredningen att lämna några förslag i denna del. Dessa frågor kräver en betydligt mer ingående analys än vad som varit möjligt för denna utredning att göra inom den tid som stått till förfogande. Utredningen menar därför att frågan bör utredas närmare. Polisens hantering av parkeringsanmärkningar Av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift framgår att om ett fordon stannats eller parkerats i strid med föreskrift får parkerings- anmärkning meddelas av en polisman eller av en sådan parkerings- vakt som avses i lagen (1987:24) om parkeringsöver- vakning. En sådan anmärkning ska innehålla en uppmaning om att inom betala den fastställda avgiften. Anmärkningen ska överlämnas till fordonets förare eller ägare eller fästas på fönstret. Både en polisman och en parkeringsvakt får låta bli att meddela en parkeringsanmärkning om överträdelsen med hänsyn till omstän- digheterna i fallet framstår som obetydlig. Betalas inte avgiften inom föreskriven tid ska fordonets ägare erinras om betalningsansvaret och uppmanas att Polisens uppgifter – eller inte? Betalas inte avgiften trots erinran om detta ska fordonets ägare åläggas att betala förhöjd avgift. Meddelas parkeringsanmärkning och anser fordonets förare eller ägare att så inte bort ske kan han eller hon begära rättelse hos polismyndigheten i det polisdistrikt där anmärkningen meddelades. Bifalles inte ansökan om rättelse ska den som begärt rättelse unde- rrättas om möjligheten att skriftligen bestrida betalningsansvar. Anmäls ett bestridande ska polismyndigheten utreda omständig- heterna som ligger till grund för parkeringsanmärkningen och därefter meddela beslut. Beslut att undanröja betalningsansvaret får inte överklagas. Andra beslut får överklagas till tingrätten . Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstols- ärenden. Av denna lag framgår att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut är myndigheten motpart till den en- skilde sedan handlingarna lämnats till domstolen. För att tings- rättens beslut ska kunna prövas krävs att hovrätten meddelar prövningstillstånd. Den absoluta majoriteten av parkeringsanmärkningarna utfärdas av parkeringsvakter. Det förekommer i mindre utsträckning att poliser utfärdar parkeringsanmärkningar. Då det sker tar ofta an- märkningarna sikte på fordon som parkerats på ett mer trafikfarligt sätt. Som exempel på polisens befattning med parkeringsärenden utöver själva utfärdandet ska här beskrivas den verksamhet som i detta avseende bedrivs vid i . Arbetet med parkeringsärenden sker där nästan uteslutande på myndighetens centrala parkeringsenhet. Vid enheten arbetar 21 civilanställda och 7 poliser. inkommer till polismyndig- heten ett stort antal ansökningar om rättelser. Ett beslut om rättelse meddelas enligt vad utredningen erfarit endast om ansökan inkommer från utfärdandet av anmärkningen och om det rör sig om sakfel såsom angivande av fel datum eller gatunamn. Till i inkommer vidare ca 20 000 bestridanden. När ett bestridande inkommit kontrolleras att det är fordonsägaren som är ingivare. Därefter görs den utredning som behövs. De aktuella lokala trafikföreskrifterna om parkering och stannande kontrolleras. Polisens uppgifter – eller inte? Intyg om eventuell lossning eller lastning och andra relevanta handlingar begärs in. Därefter sammanställs utredningen och beslut fattas. Olika beslutsnivåer finns beroende på om anmärkningen undanröjs eller inte. Ett beslut att inte undanröja anmärkningen är förbehållet vissa poliser. Parkeringsenheten har när detta skrivs ca 1 400 ärenden i balans. När ett överklagande inkommer skriver polismyndigheten ett utlåtande över detta och skickar detta och överklagandeskriften till tingsrätten. Den sökande får sedan möjlighet att yttra sig över polismyndighetens utlåtande. Det vanliga är sedan att polismyndig- heten uppmanas att yttra sig över sökandes avgivna yttrande. Förfarandet hos domstolen är som huvudregel skriftligt. I förfarandet ingår dock sammanträde när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller för att främja ett snabbt avgörande av ärendet. Domstolen håller också sammanträde om det begärs av en enskild part. Undantag från detta kan göras om ärendet inte ska prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om sammanträde inte behövs av annan anledning. Polisens uppgift enligt lagen om felparkeringsavgift består således främst i att utifrån de faktiska förhållandena och gällande parkeringsbestämmelser avgöra om en parkeringsanmärkning som i regel utfärdats av en parkeringsvakt är riktig eller inte. Momenten i detta arbete kan i korthet sägas vara att samla in fakta, tolka bestämmelserna, skriva beslut och företräda staten inför domstol. Det handlar således om rena förvaltningsuppgifter. Handlägg- ningen av dessa uppgifter kan inte anses innefatta ordnings- och säkerhetstänkande till någon dominerade del. Någon våldsanvänd- ning blir det heller inte fråga om. Handläggningen förutsätter visserligen en form av specialkunskap men inte av den art som inhämtas inom ramen för polisutbildningen. Det är också att notera att , inför lagändringen då polismyndigheten blev motpart i domstolen i sitt yttrande, mot- satte sig detta och som skäl anförde att det rör sig om en ny typ av uppgifter som bör ligga utanför polisens verksamhetsområde och att det kommer att ta polisresurser i anspråk. Bedömning: Kommunens uppgift Frågan är då om samhällsekonomiska hänsyn kan göra det motive- rat att uppgiften ska ankomma på polisen även i fortsättningen, eller finns någon annan lämplig mottagare som uppgiften utan Polisens uppgifter – eller inte? större omkostnader kan överföras till. De flesta kommuner i landet ansvarar själva för parkeringsövervakningen. De enheter som inom kommunen ansvarar för denna, i regel , besitter av förklarliga skäl god kunskap om gällande parkerings- bestämmelser i vilka de utbildar sina parkeringsvakter. När det gäller processföringen kan kommunerna med stor sannolikhet sköta denna med den kompetens som finns på området. Den förordade ordningen kan, mot bakgrund av att parkerings- avgiften tillfaller kommunen, i och för sig väcka vissa betänklig- heter i den meningen att en parkeringsvakts beslut om parkeringsanmärkningen vid en ansökan om rättelse kommer att överprövas av kommunen. Enligt utredningens mening är intresset av rättstrygghet dock tillräckligt tillgodosedd genom rätten till domstolsprövning. Som nämnts har polisman och parkeringsvakt behörighet av meddela parkeringsanmärkningar. En parkeringsanmärkning med- delas om en föreskrift som rör parkering eller stannande har över- trätts och ska innehålla en uppmaning att inom betala en avgift. Det skall noteras att de flesta parkeringsanmärkningar meddelas med anledning av överträdelser av lokala trafikföre- skrifter som beslutats av kommunen. Införandet av lagen om fel- parkeringsavgift var en följd av att sådana överträdelser avkriminali- serades. Avkriminaliseringen motiverades bl.a. av strävanden efter effektivitetsvinster i ärendehanteringen. Av 5 § lagen om felparkeringsavgift framgår att polisman får meddela parkeringsanmärkningar. Den formuleringen tyder på att det inte föreligger en skyldighet utan att polismannen kan välja om han eller hon vill skriva en parkeringsanmärkning eller inte. Å andra sidan föreskrivs i 4 kap. 6 § polisförordningen (1998:1558) att en polisman får låta bli att lämna en parkeringsanmärkning, om överträdelsen med hänsyn till omständigheterna är obetydlig. Detta kan tolkas som att en skyldighet föreligger om sådana omständigheter inte är för handen. Oavsett om det är en skyldighet eller en valmöjlighet kan det, mot bakgrund av överträdelser av förbud att stanna eller parkera numer inte är brott, ifrågasättas om en polisman bör ha i uppgift att besluta om felparkeringsavgifter. Visserligen motiveras avgiftssank- tioneringen av att en viss ordning ska upprätthållas, men uppgiften bör enligt utredningens mening enbart ankomma på för ändamålet utbildade parkeringsvakter. Uppgiften är i normalfallet inte av den beskaffenheten att en polismans kompetens krävs. Endast om ett fordon har parkerats så att det hindrar trafiken bör det finnas Polisens uppgifter – eller inte? möjlighet för polisen att ingripa mot detta. Om så är fallet kan polismyndigheten besluta att flytta fordonet med stöd av för- ordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall. Polisen kan också ingripa mot en förare som parkerat ett fordon så att det i väsentlig mån hindrar trafiken eftersom det då är fråga om ett brott enligt 2 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. Sammantaget förordar således utredningen att samtliga uppgifter som ankommer på polisen enligt lagen om felparkeringsavgift i fortsättningen enbart bör ankomma på kommunen. Någon resurs- överföring till kommunen bör inte ske. De merkostnader som kan uppkomma med anledning av överförandet av uppgifterna bör kunna täckas av en anpassning av felparkeringsavgifternas storlek. Enligt förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift får kom- munen fastställa avgiftens belopp till lägst 75 och högst . Enligt lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. får kommunen om det för parkeringsövervakningen behövs parkeringsvakter, besluta att den själv skall svara för övervak- ningen. Flertalet kommuner har fattat ett sådant beslut. De kommuner som inte ansvarar för övervakningen kan få anledning att fatta ett sådant beslut om polismans behörighet att meddela parkeringsanmärkningar upphör. En annan möjlighet att avlasta polisens uppgifter i renodlingssyfte är att låta parkeringsvakter utföra enklare trafikreglering. Visser- ligen kan trafikreglering anses vara ett naturligt led i uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Men som sades i kapitel 3 bör sådana uppgifter som inte fullt ut kräver en polismans utbildning och kompetens inte förbehållas polisen om det finns andra för ändamålet särskilt utbildade yrkeskategorier. har vissa parkeringsvakter en begränsad rätt att dirigera trafik. Av trafikförordningen (1998:1276) följer att en trafikant ska lyda anvisningarna från en polisman. Detsamma gäller anvisningar från annan person som av en myndighet förordnats att ge anvisningar för trafiken. Med stöd av 4 § förordningen (1987:26) om parkeringsvakter i kommuner har polismyndigheten förordnat vissa parkeringsvakter att ge anvisningar för trafiken. I förarbetena till 8 § lagen (1987:24) om parkeringsöver- vakning m.m. kan man dock läsa att de anvisningar som en Polisens uppgifter – eller inte? parkeringsvakt kan förordnas att ge, endast är avsedda att ta sikte på sådana tunga, långa och breda transporter för vilka det som villkor föreskrivits bevakning (prop. 1998/99:91, s. 12). Det om- råde som en parkeringsvakt kan förordnas att ge anvisningar inom är således litet. Att utöka polismyndighetens rätt att förordna parkeringsvakter torde inte möta något hinder av rättslig art. Det kan t.o.m. diskuteras om inte ordalydelsen i 8 § lagen om parkeringsövervakning m.m. och 4 § i förordningen om parkerings- vakter i kommuner redan inrymmer en möjlighet för polismyndig- heten att förordna en parkeringsvakt att ge anvisningar i andra sammanhang, än i samband med breda transporter. Emellertid framstår det som klart att uttalandena i förarbetena är avsedda att begränsa tillämpningsområdet till breda transporter. Det förekommer i samband med större offentliga tillställningar och allmänna sammankomster att trafik måste ledas om eller stoppas . Det kan vara fråga om större idrotts- tävlingar, demonstrationer eller liknande. Ofta är förhållandena sådana att en viss form av fasthet krävs för att få trafikanterna att rätta sig efter anvisningarna. Om underlåtelsen att följa anvis- ningarna är straffsanktionerade underlättas naturligtvis uppgiften. Det är vanligt att poliser tas i anspråk trots att det endast är fråga om enklare trafikdirigering. Eftersom sådana uppgifter ibland kan ta i anspråk är detta enligt utredningen ett slöseri med polisers kompetens och utbildning. För att resurserna ska kunna utnyttjas på ett effektivare sätt bör polisen i minsta möjliga utsträckning utföra sådana uppgifter. Utredningen förordar därför att 8 § lagen om parkeringsövervakning och polismyndighetens rätt enligt 4 § förordningen om parkeringsvakter i kommuner utvidgas till att innefatta även enklare trafikreglering i samband med offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. En parkeringsvakt som ska ge anvisningar i trafiken ska naturligtvis ha en relevant utbildning för detta. Bemyndigande för att meddela föreskrifter om utbildningen för parkeringsvakter finns i 2 § förordningen om parkeringsvakter i kommuner. Arbetet med sådana föreskrifter pågår enligt uppgifter till utredningen. Det torde inte finnas några hinder mot att anpassa den tänkta utbildningen till ett utökat tillämpningsområde. Polisens uppgifter – eller inte? Av 2 § polislagen framgår att det hör till polisens arbetsuppgifter att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Tillsammans med övervakningsverk- samheten och uppgiften att bedriva spaning och utredning, ingår den förebyggande uppgiften i det som brukar betecknas som polisens kärnverksamhet. Inom kriminologin är det vanligt att dela in brottsprevention i två kategorier av åtgärder; de situationella och de sociala. Med situationell prevention förstås sådana åtgärder som syftar till att påverka kriminogena, eller brottsalstrande, situationer. Detta kan ske genom att minska det förväntade utbytet av brott, att öka risken för upptäckt, att försvåra genomförandet av brott och genom att underlätta ett laglydigt beteende. Även förstärkning av straffhotet räknas ibland som situationell prevention. Familjen, skolan och fritidssektorn viktiga aktörer Social brottsprevention å andra sidan innefattar sådana åtgärder som syftar till att minska individers eller grupper av individers benägen- het, eller motivation, att begå brott och därmed motverka utvecklingen av en kriminell livsstil. Eftersom brottsbenägenheten till stor del utvecklas , är barn och ungdomar den huvudsakliga målgruppen. Familjen, skolan och fritidssektorn hör till de viktigare arenorna för den sociala prevention som riktar sig mot barn och ungdomar. Inom framför allt kriminalvården bedrivs projekt och verksamheter som syftar till att motverka återfall i brott bland dem som redan är inne i en kriminell livsstil, vilket tillhör vad som kallas sen social prevention. Projekt och verksamheter som faller inom den sociala brotts- preventionens område är således framför allt en uppgift för andra sektorer i samhället än polisen. Sociala myndigheter och skolan tillhör de centrala sektorerna, men också insatser inom hälso- och sjukvården och fritidssektorn m.fl. är viktiga. Men polisen har, trots att deras kompetens och utbildning inte direkt omfattar åtgärder som syftar till att påverka den individuella benägenheten att begå brott, deltagit i, tagit initiativ till och varit huvudman för projekt med rent socialt brottsförebyggande inrikt- ning. Polisen har fungerat som fritidsledare i projekt som riktat sig Polisens uppgifter – eller inte? till såväl ungdomar i riskzonen för kriminalitet som till skolungdomar i största allmänhet. Av tradition har polisen haft en omfattande verksamhet inom skolans område, inte minst när det gäller att förmedla kunskaper om drogers skadeverkningar liksom att bedriva trafikundervisning för barn och ungdomar i grund- skolan. Normförstärkande information har förmedlats till ungdomar av poliser, ibland också till de yngsta barnen i form av kasperteater och liknande. Listan över exemplen på att polisen deltar i socialt inriktade projekt som riktar sig mot barn och ungdomar som inte är föremål för rättsväsendets intresse på grund av brott, kan göras lång. Hur omfattande denna verksamhet är går emellertid inte att avgöra eftersom det saknas sammanställningar som belyser detta. Att det i vart fall tidigare handlade om relativt stora resurser framgår av den handbok i undervisning om lag och rätt samt angränsande frågor, som utarbetades av . I boken ges rekommendationen att varje skolklass i årskurserna 2, 4, 6, 7 och 9 ska erhålla lag- och rättsundervisning under två lektioner. Om dessa rekommendationer följdes skulle, mycket lågt räknat, ett trettiotal polisårsarbetskrafter åtgå till katederundervisning om just lag och rätt. Därtill kan läggas tid för annan undervisning, t.ex. trafikundervisning, information om drogers skadeverkningar m.m. En grov skattning är att om rekommendationerna i handboken tillämpas fullt ut innebär det att mer än 100 årsarbetskrafter skulle behövas för detta. Efter vad utredningen kan bedöma utifrån enkätsvar och polismyndigheternas verksamhetsplaner m.m., har dessa typer av verksamheter dock minskat i omfattning, och det särskilt under de senaste 10–15 åren. Som orsaker till denna utveckling pekas bl.a. på den kritik som vuxit sig allt starkare, särskilt , mot att polisen tar på sig andra yrkesgruppers arbetsuppgifter, t.ex. lärares och fritidsledares. Till detta kan läggas att forskningen varken eller tidigare kunnat påvisa några synbara effekter på brottsligheten av polisens medverkan i socialt brottspreventiva projekt som t.ex. fritids- eller olika informationsaktiviteter i skolan. Polisens uppgifter – eller inte? bland ungdomar har i en äldre utvärdering7 inte visat sig ha några som helst effekter på brottsbenägenheten bland dem som deltog i undersökningen. Det finns heller inga belägg för att elever som deltog i polisens s.k. VÅGA-program (ett program som innehöll droginformation och som bedrevs av polisen i skolor) i högre grad än andra elever avstått från narkotika eller att det påverkat deras attityder till droger8. Internationell forskning ligger i linje med de svenska erfarenheterna. Även om polisens deltagande inom den sociala brottspreven- tionens område har minskat, kan listan med exemplen på sådana aktiviteter fortfarande göras lång. Det handlar om allt från att svara för ett stöd för andra myndigheter, till verksamheter som polisen själva har tagit initiativet till och fungerat som huvudman för. , som redovisade sina rapporter , identifierade ett stort antal socialt brottspreventiva verksamheter som polisen deltar i. Utöver de områden som nämns ovan (lag- och rättsundervisning, drogförebyggande information, trafikundervisning och fritidsverksamhet) pekades i ROPA- rapporten bl.a. fadderverksamhet ut som något som polisen borde upphöra med. Beträffande arbetsuppgiften att verka för en ökad integration av invandrare genom informationsspridning, var arbets- gruppens slutsatser inte lika bestämda och entydiga. Polisen tar andras roller Skälen till att polisen medverkar i socialt brottsförebyggande projekt, kan sammanfattas i två huvudgrupper. Det ena är att aktiviteten i sig uppfattas som brottsförebyggande, i vart fall på . Anledningen till att polisen informerar om drogers skadeverkningar är vanligen att detta förväntas ha en avskräckande effekt på ungdomar som annars kan antas pröva narkotika. Att en polis undervisar om lagar och förordningar antas ge ökad förståelse och kunskap om dessa, vilket i sin tur antas minska risken för att ungdomarna bryter mot dem. Det andra vanligt förekommande motivet för polisens del- tagande i social brottsprevention är att det bidrar till att ett förtroendefullt klimat kan byggas upp mellan dem som är föremål 7 BRÅ Rapport 1977:3: Polisen som fritidsledare – två försök att förebygga brott. 8 BRÅ Rapport 1999:1: Ungdomar, droger och polisens insatser. Polisens uppgifter – eller inte? för aktiviteten och polisen. Polisen ges i och med sin medverkan en möjlighet att få en naturlig kontakt med personer och grupper som man annars har svårigheter att nå. Detta i sin tur förväntas ha indirekta brottsförebyggande effekter. Kontakter med ungdomar och andra antas också kunna bidra till att fler brott upp, genom att polisen har lättare att få information direkt från ungdomsgrupperna. Ett område där det kontaktskapande motivet ofta nämns, är projekt inriktade på integration av invandrare, men också beträffande andra grupper eller kategorier i befolkningen där man tror sig veta att förtroendet för polisen är lågt. Ett ytterligare skäl till varför polisens medverkan är så efterfrågad av andra yrkesgrupper, inte minst från skolor, är att information och bud- skap om brott och straff av många anses väga tyngre om det förmedlas av en uniformerad polis än av någon annan. Det är naturligtvis viktigt att allmänheten har förtroende för polisen och deras verksamhet. Vi har dock tidigare uttalat att en naturlig kontakt med allmänheten inte ensamt kan motivera att polisen utför en viss aktivitet, men att det finns ett behov av detta. Sådana naturliga kontaktytor kan i stället skapas i samband med att polisen utför uppgifter som är en del av den polisiära kärnverksam- heten. Om det skulle ställas mot varandra borde det vara mer rimligt att polisen lägger ned resurser på att utreda de inbrott och andra kriminella handlingar som begåtts i skolan, än att de används för att delta i olika former av undervisningsverksamhet i samma skola. Till dessa skäl till varför polisen blivit involverad i social brotts- prevention, ska läggas uppdraget till polisen att arbeta brottsföre- byggande i samverkan med andra aktörer i samhället. Under 1990- talet och särskilt under andra hälften av decenniet när närpolis- reformen tog fart, har polisens brottsförebyggande verksamhet fått en delvis annan inriktning. Detta hänger samman med utvecklingen mot att också andra aktörer visat ett ökat intresse för det brottsförebyggande arbetet. I flertalet av landets kommuner finns lokala brottsförebyggande råd som fungerar som kontaktpunkter och samordnare av olika lokala aktiviteter. Närpolisen är med några få undantag alltid representerad i dessa samverkansorgan. Polisens uppgifter – eller inte? Utredningen vill understryka betydelsen av att också andra aktörer än de inom rättsväsendet tar sitt ansvar när det gäller att minska brottsligheten. Vi vill också understryka det generella behovet av socialt brottspreventiva insatser som ett medel för att påverka brottsligheten. De lokala brottsförebyggande råden kan här utgöra ett betydelsefullt inslag för den samordning som kan behövas av olika aktörers insatser. Men vill vi peka på den risk som föreligger att polisen, som ju är den enda aktör på det lokala planet som har ett konkret och uttalat uppdrag att arbeta brottsförebyggande, inte bara medverkar i sin roll som polis utan även tar över andras yrkesroller och uppgifter. Utöver att polisen enligt polislagen har uppdraget att verka brottsförebyggande, åtnjuter polisen också ett högt förtroende hos befolkningen. Detta, tillsammans med att det brottsförebyggande perspektivet inom många andra sektorer i samhället inte är lika utvecklat som det hos polisen, kan utgöra en belastning vid samverkan med andra aktörer.