sou · GPB395d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Många av intervjupersonerna hade uppfattningen att de egentligen hade en laglig rätt till bostad, eller åtminstone att alla borde ha rätt till en egen lägenhet (IP52) eller ett eget hem (IP51). Huruvida det finns en rätt till bostad i , och i så fall vilka den gäller och vilken typ av boende som den innefattar är inte helt klart. Med anledning av pressuppgifter om uteliggare i inledde JO en utredning, som visade att en viktig anledning var att de avvisats från jourbostäder för att de varit berusade eller aggressiva eller att det inte funnits lediga platser, varför de hänvisats till att själva lösa boendefrågan eller att ligga ute (JO Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare dnr 175-1986, s. 9). I utlåtandet framhölls det faktum att flera av de bostadslösa på grund av sitt missbruk eller andra orsaker är ute- stängda från bostadsmarknaden och därför för sitt boende (är) helt beroende av insatser som ett argument för socialnämndernas skyldighet att medverka till att bostadsfrågan kan lösas för dem (ibid., s. 19). Det kan inte accepteras att dessa människor skall vara betagna den möjlighet till en social rehabilitering som tillgången till ett ordnat boende utgör (ibid., s. 22). Vårt material tyder på att uteliggarna tvärtom uppfattar myndig- heternas agerande så att det egentligen finns en grundläggande rätt till bostad för andra, men inte för dem. IP7: Varför har inte jag och inte mina vänner rätt att få en lägenhet? /.../ Jag höll på att dö på lasarettet, tack vare att jag inte hade nånstans att ta vägen /.../ alla ska ha en möjlighet att ha nånstans att bo. Vi ska inte behöva bo på gatan. När socialtjänstlagen infördes ansågs egen bostad utgöra en del av den skäliga levnadsnivå, som den enskilde enligt 6 § SoL hade rätt till bistånd för att uppnå. Men specifi- cerades den s.k. biståndsparagrafen i delområden, där bostad inte nämndes, och har rätten att överklaga genom förvalt- ningsbesvär som tidigare nämnts dessutom begränsats till enbart vissa av dessa områden. Avslag på ansökan om bidrag till skälig boendekostnad kan överklagas, medan beslut angående hjälp till vanligt boende klassificeras som annat bistånd som inte kan överklagas vid avslag. Enligt 6 h § SoL – som kan överklagas – har dock äldre och funktionshindrade rätt till bostad med särskild ser- vice, om de behöver det. I propositionen där en återgång till tidi- gare lagstiftning föreslås, framhålls att utgångspunkten är att alla skall ha rätt till insats efter behov: Ingen grupps behov skall vara starkare skyddat än andras. Det kan inte vara rimligt att personer med behov av olika vårdinsatser eller barn och unga som behöver vård inte ges samma rättstrygghet som t.ex. äldre och personer med funktionshinder (prop. 2000/01:80, s. 90). Flera av de tillsynsärenden vi gått igenom gällde att avslagit ansökan om logi. Här hänvisade vanligen till Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare 3 § SoL, dvs. kommunens skyldighet att se till att ingen lider nöd.30 I en rapport om verksamhetstillsyn av insatser till /.../ hemlösa med psykisk störning och/eller missbruk i betonar exempelvis att det aldrig är acceptabelt att någon person tvingas att sova utan tak över huvudet (i O- län, dnr 502-22181-99, s. 2). En person som varit bosatt inom och klagat på att inte gjort något för att han skulle erhålla eget boende fick däremot beskedet att ärendet handlagts i enlighet med lagstiftningen (dnr 502-47903-99, se även dnr 502-8186-2001). I ett annat fall klagade en man med psykiska problem på att han inte fick hjälp till bostad. skrev i sitt yttrande: NN var missnöjd med bemötandet vid (stödboende för psykiskt sjuka). Han tyckte inte om de regler som är förknippade med boendet där och upplevde sig kränkt och åsidosatt av samhället. NN anser sig ha rätt till egen lägenhet. Han önskar inte något jour- eller korttidsboende. Han bor hos vänner. Då NN inte önskar den hjälp han kan erbjudas beslutas om fortsatt kontakt för att motivera NN för ett referensboende (citerat i O-län, dnr 502- 19037-2001, s. 3). I detta fall reagerade med viss skärpa. Den bedömde att den klagande ansöker om bostad med särskild service eller egen bostad med boendestöd. Han ansöker inte om något tillfälligt boende (ibid., s. 5) och preciserade: En bostad med särskild service enligt 6 § f SoL är den enskildes hem med fullvärdig boendestandard och med ett stöd som utformas efter det individuella behovet. Det är inte något tillfälligt boende. anser att omgående skall utreda och fatta beslut. Avslag enligt 6 § f SoL är överklagningsbart till Läns- rätten med förvaltningsbesvär (ibid., s. 4 f). Med andra ord, åtminstone enligt i O-län är social- nämnden skyldig att ordna tillfällig logi för den som annars lider nöd, men inte att ordna stadigvarande, fullvärdiga bostäder – utom för den som har funktionshinder. Frågan är om den föreslagna utvidgningen av rätten till bostad med särskild service till alla (se 30 Rätt formulerat kan dock även ett avslag på ansökan om logi överklagas. Individen anses visserligen inte ha en (överklagningsbar) rättighet till logi men om ansökan gäller ekono- miskt bistånd till logi skall besvärshänvisning ges och beslutet kan prövas av länsrätten, eftersom boendekostnad ingår i försörjningsstöd enligt 6 b § SoL (Länsrätten i , mål nr 18012-00). Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare 2000/01:80, s. 89 ff.) kommer att innebära att exempelvis missbrukare och ungdomar med behov av individuellt stöd också kommer att tillerkännas denna rätt /02. Rationellt och effektivt? Ärenden som inbegriper myndighetsutövning mot enskild person, dvs. där en privatperson är part, skall enligt 7 § FL handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts. Denna lag förefaller väl förankrad hos intervjupersonerna, som i sina berättelser på olika sätt betonade att legitima myndig- heter inte bara skall fatta etiskt och rättsligt korrekta beslut utan också borde vara sakliga, förnuftiga och kostnadseffektiva i sina beslut och åtgärder. Ineffektiva och dyra rutiner Många intervjupersoner ifrågasatte den ekonomiska effektiviteten i myndigheternas överväganden, insatser och prioriteringar. IP20: Varför flytta arbetsförmedlingarna från den ena jävla lyxlokalen till den andra? Titta på den de hade nere vid (stadsdel) där: marmor överallt ena. Det lägger dom pengar på. Men jag har inte fått ett enda jobb, på dom har jag inte fått ett enda jobb via Arbetsförmedlingen. De 58 intervjuerna inom ramen för Projekt i behandlade förutom egna erfarenheter och önskemål beträffande myndigheter och olika boendesituationer också möjliga lösningar på bostadslöshetsproblematiken. Många intervjupersoner var upp- rörda över det samhällsekonomiska slöseri de tyckte sig se. Samti- digt som kommunen lät allmännyttans lägenheter stå tomma och orsaka hyresförluster, betalade socialtjänsten överpriser för olika typer av tillsynsboenden i såväl som privat regi – trots att de som bor där inget högre önskar än vanliga hyreskontrakt (2000a). IP27: Jag tycker det är jävla konstig politik som sociala håller där. Jag tror ... det är la bättre att dom hade skaffat nånstans att bo, i stället för att ... Jag vet inte hur många jag känner som bor på hotell och såna Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare Fruktansvärda dyra kostnader. Det kostar upp till trettitusen, alltså , får vissa betala. Att olika slags skyddade boenden är så kostsamma för socialnämn- den och så föga attraktiva för de bostadslösa var ett tema som åter- kom mycket ofta även i andra intervjuer. IP63: (Socialsekreteraren) brydde sig inte om när jag sa till henne att jag klarar inte av att bo där. För jag blev ju inte bättre – för mycket problem. Men hon brydde sig inte. Men då sa jag ... när jag sa upp den lägenheten hade dom ju inget val. Men dom fixade ingen lägenhet. Jag kunde få en bland missbrukare; hyran skulle visst vara på 24 000 . /.../ Så jag frågade om inte jag kunde få dom 24 000 i stället och fixa ett eget ställe att vara på. För jag tyckte det var helt hysteriskt när dom säger att dom inga pengar har, och sedan ge ut 24 000. Sätta mina ungar bland missbrukare och så går det vakter där, . I måste en medelålders man lämna en andrahands- bostad för att stadsdelsförvaltningen av princip inte beviljade bidrag till hyror för andrahandskontrakt. I stället hade han erbju- dits hotellrum till en fyra gånger så hög månadskostnad (Syd- svenska ). En annan kritik var att myndighetspersoner inte besatt rätt kompetens, omdöme och erfarenhet för sitt arbete . IP58: Jag var ju med i Länkarna, och är fortfarande. Det tyckte jag var väldigt bra, för där kunde vi sitta och prata med varandra då, med en kopp kaffe och ta ett bloss och så där och prata om våra problem, och det är ju människor som verkligen har varit med om det då. Men en socialtjänsteman som den jag har, jag ska inte säga någonting ont om henne, men hon kommer ju direkt från skolan och får ett sånt yrke. Hon har ju ingen erfarenhet eller någonting. För vi är faktiskt svårbehandlade . Det är inte lätt! Och en som har druckit och ska försöka och sluta tvärt, det är inte lätt. En intervjuperson hade problem att leverera urinprov på kriminal- vårdsanstalten, vilket han måste göra för att få permission. Han föreföll i intervjun minst lika irriterad över det irrationella i vakter- nas metoder, som över det kränkande i principen: IP67: Till exempel så har jag jävligt svårt för att lämna urinprover. Du vet det står ju en bakom ryggen på dig då. // En del klarar av det görlätt, men jag klarar inte det, helt enkelt. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare skulle lämna då, så kommer jag ut från toaletten och så säger dom här tre vakterna då att ja, du ska lämna ett urinprov! Jag kommer ju ut från toaletten, jag har svårt att lämna i vanliga fall. Och så är det så att lämnar du inte , så får du en väg- ran. Och får du en vägran, så är det en ny kvaltid (för permission). Så här höll det på då. Jag tog upp det med deras kollegor att jag har svårt att ... Ska ni ha ett urinprov, så ... Jag får inte bestämma när det ska tas, utan det är ju dom som ska bestämma Så kom då vid upplåsningen. Praxis för bidrag till hyresskulder ansågs också ologisk. En man som inte accepterats på den reguljära bostadsmarknaden eftersom han har skulder registrerade hos kronofogden hade fått löfte av sin handläggare om att de skulle reglera hans skuld då han skaffat en lägenhet – men inte . Hade dom gjort det /.../ så hade jag ju kunnat gå till vilket bostadskontor som helst och bett att få en lägenhet (IP72). Att i ovisshet gå och vänta i på ett beslut, som har avgö- rande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållan- den, kan medföra otrygghet och personligt lidande, skriver Clevesköld, (2001, s. 95). Därför är korta handläggningstider en viktig fråga ur rättssäkerhetssynpunkt. Men många beskrivningar av myndighetskontakter handlar just om en besvärande långsamhet och oviss väntan (se även 2001a). i O-län har också riktat kritik mot för att tiden för handläggning av ansökningar om bistånd till boende varit för lång när den berörda personen fått vänta på beslut (dnr 502-22502-2000). Långsamheten kan bero på väntetider för besök, handläggnings- rutiner och delegationsbestämmelser inom den egna myndigheten. Men den kan också bero på att många parter är involverade och att samarbete mellan olika berörda organisationsenheter och myndig- heter tar tid. Sammantaget kan det betyda att ren hemlöshet eller oönskade institutionsvistelser förlängs med månader och t.o.m. år. IP59: Men kuratorn måste ju prata med alla andra i gruppen. Dom pla- nerar ju i sexmånadersperioder, då skall dom träffas och planera och så. Sen har dom möte om mediciner och boende och allt annat sånt och utvärderar. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare I: Så det är först när dom tagit beslutet att du snart ska komma här- ifrån, som dom börjar prata om lägenhet? IP59: Javisst. Det är det. Sen när det är klart är det ju så att jag har varit där nere på sexmånadersprövning på Länsrätten. Då läkaren skriver han har skött sina permissioner och bla bla, och då beslutar Länsrätten att jag ska få nattpermissioner eller inte. Dom yttrar sej i tur och ordning, läkare, åklagare och så vidare. Men det bestäms ändå via läkaren och dom som ser mig här . Sen kan Länsrätten säja nej också . Så det är mycket processer. Intervjuperson nr 60, som varit bostadslös , hade skul- der som gjorde att han inte fick vanlig bostad och för att få möjlig- het till socialt kontrakt måste han först visa att han klarade eget boende . Den enda vägen för sådana som mig, det är att få ett sådant här skyddat boende då, och få som referens- boende och så med att man får sköta sig, så fixar sociala lägenhet (IP60). Han var nu inlagd inom psykiatrin och frågan om bostad hade väckts . Först hade han emellertid sökt behandling men det var också omstän- digt. Det skulle upp i socialnämnden och länsrätten skulle Så det tog en–, eller kanske . allt blev klart. Så det går ju inte fort (IP60). Där bodde han . IP60: Men jag trivdes inte i X-stad, så jag flyttade hit igen då, och då var dom tvungna att söka något nytt. Då sa (föreståndaren) här och kuratorn att vi har skyddat boende för dig om du vill ha. Och min kontaktman sa det. Och var sociala här också. Vi hade ett möte här. Ja, och så sa jag att jag skulle tänka på saken. Så när jag fattat beslutet så sa jag till då. Så var jag där och gjorde studiebesök. Så på den vägen är det. Denna intervju gjordes , och intervjupersonen hoppades nu kunna få en plats i ett skyddat boende under som- maren. Men det tar ju sin tid eftersom ärendet först skall behandlas av en massa myndigheter, och sedan ska det finnas en lägenhet ledig. Och har jag ändå haft tur! (IP60). Betydligt snabbare hade det gått för en kvinna, som efter en separation med två minderåriga barn bodde inhyst hos en vuxen dotter i hennes etta tills hon fick ett socialt kontrakt. Jag vet inte, jag tyckte det tog väldigt , för att bo så, så kändes det (IP62). Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare Intervjupersonerna tyckte vidare ofta att handläggningen av deras ärenden präglades av krångel och ett ibland meningslöst intygsskrivande och utredande, som de själva måste kontakta flera olika personer för att få någon förändring till stånd. Det är krångligt, när du flyttar från ett boende till ett annat måste du ner och tjata med de på socialjouren och greja, det kunde sett mycket enklare ut (IP49). Det är alltså inte legitimt att myndigheter ljuger, slingrar sig, för- nekar sitt handlingsutrymme och därmed sin makt, låter sig mani- puleras eller fattar godtyckliga beslut på grundval av personliga sympatier. Inte heller är det legitimt att de trakasserar, ser ner på, eller är ohövliga mot sina klienter (se Ring ) eller att de hänvi- sar till regler som de sedan ändå tolkar som de vill (IP20). Men dessutom finns en föreställning om arbetsdelning och kompetens- områden som innebär att insatser och bemötande inte är legitima i sig, utan bara i relation till vem som utför dem och det regelverk som de kringgärdas av. Att någon begått ett brott berättigar inte andra än rättsväsendet att bestraffa individen, lika lite som en bestulen person kan ta tillbaka vad som tagits från henne. Så ansåg intervjuperson nr 49 att personalen inte hade rätt att ta hans nyckel och magasinera hans tillhörigheterna trots att han sålt boendeen- hetens TV-apparat. IP49: (Kamrat) och jag sålde TV:n och åkte in till (restaurang) och drack öl. Dom spionerade på oss, dom såg det va. Så kom dom fram till mig sen på eftermiddan: Nej vi har tagit din nyckel, sa dom. Lägg ner mina saker, sa jag, blev görarg, ena. Nej, vi har tagit din nyckel. Försvinn, annars ringer vi polisen! Jag blev helt chockad, du vet går på mig vi har tagit din nyckel! Oavsett att mannen faktiskt erkänt stölden av TV-apparaten upp- fattades inte den omedelbara avhysningen som legitim, kanske eftersom den inte genomfördes i enlighet med hyreslagen.31 Och det uppfattades definitivt inte som legitimt när ett bostadsföretag 31 JO uttalade i ett beslut kritik mot en kommundelsnämnd som avhyst en hyresgäst genom att byta lås, trots att denna möjlighet reglerats i kontraktet. Hyreslagen gäller nämligen även om lägenheten erhållits som en biståndsinsats och det utgick eko- nomiskt bistånd till hyreskostnaden och avhysning kan alltså lagligen bara ske genom kro- nofogdens försorg (JO dnr 590-2000). Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare vräkte en intervjuperson med hänvisning till att han begått brott, särskilt inte som han avtjänat sitt straff för detta. IP6: Jag har haft förstahandskontrakt i (kommunalt bostadsföretag). Och ... nu säger jag rakt ut: dom tror att dom är en myndighet, så att dom vräkte mig för nånting som dom inte har en laglig sak att göra ... Dom vräkte mig för sånt jag suttit av. Jag fick sitta på (fängelse) för ... ja ... hm, ja det jag hade gjort, och sen skickade (bostadsföretaget) en lapp att dom inte ville ha en sån hyresgäst. Det anser jag inte vara lagligt. Dom som straffade mig var myndigheterna, och (bostadsföretaget) är ingen myndighet. Det är ett bolag som hyr ut lägenheter. Jag har inte en endaste prick på mig. Alla hyror, allting har jag skött. Det finns ingenting, nej. Och dom skickar ett brev och vräker mig för någonting som myndigheterna har straffat mig för. Man får inte bränna sprit // och man får inte använda narkotika heller – men det är nånting som inte har med hyran att göra. Inte heller ansågs det legitimt när privatanställda väktare griper människor eller tvingar dem att lämna en plats: Väktare, dom skall sköta sitt väkteri. När alarmet går skall dom åka dit och kolla vad det är, så skall dom ringa polisen och sticka därifrån (IP10). De uteliggare som ibland bröt mot lagen föreföll acceptera polisingripanden och straff, om de utfördes korrekt och av myn- digheter med sådana befogenheter. Det var alltså inte bara eller främst typen av åtgärder som avgjorde deras förhållningssätt, utan också och kanske mer i vilken utsträckning myndighetspersonerna hade befogenhet att göra vad de gjorde. Ett annat tecken på detta förhållande var att de som även hade erfarenheter av rättsväsendet och kriminalvården, klagade relativt sett mindre på dessa – trots deras i huvudsak repressiva uppgifter (se ovan avsnitt 3). De flesta undersökningar av hemlösas kontakter med myndigheter görs ur ett myndighetsperspektiv vilket präglar både problemdefi- nitioner, förklaringar och slutsatser. Utvärderingar av ett projekt i som gick ut på att söka upp, kartlägga och stödja hem- lösa kvinnor och länka dem till och övriga hjälpsy- stem, har delvis haft ett likartat underlag som denna text. Man fann bland annat att de långvarigt hemlösa och uteliggarna hade otill- fredsställande kontakter med de sociala myndigheterna trots att de var i behov av stöd och drog slutsatsen att stöd Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare måste för att de enskilda individerna ska kunna fångas upp och ta emot adekvat hjälp, utformas utifrån individens aktuella behov, och vidare: Stödet inom det ordinarie hjälpsystemet bygger ofta på att den enskilde kommer på avtalade tider, att planeringar hålls och att insatta insatser har avsedd effekt. Erfarenheterna visar att de hemlösa, som ofta har svåra problem, inte fungerar rationellt. (2001, s. 19). Men om vi försöker vara trogna klientperspektivet och vår empiri visar den egentligen något annat, nämligen att det är myndighets- personer som inte håller avtalade tider och att det är hjälpsystemet som frångår uppgjorda planeringar och bryter kontrakt; de bostadslösas erfarenheter är dessutom att myndigheter som hante- rar individer med svåra problem inte fungerar rationellt. Den frustration över myndigheters agerande och bemötande som intervjupersonerna uttrycker handlar mindre om repressiva insatser än om åtgärder och reaktioner som de hemlösa upplever som motsägelsefulla, irrationella, regelvidriga och godtyckliga. Det finns med andra ord tecken på en legitimitetskris, åtminstone hos dessa i högsta grad utsatta och i de flesta fall också utestängda grupper. Intervjupersonerna berättade att socialarbetare vill kontrollera dem och avtvinga dem olika löften men inte håller sin del av avtalet och inte ens tar ansvar för sina egna beslut eller misstag. Resultatet blir att de inte litar på socialsekreterarna – vare sig på deras löften eller deras kompetens. Ett exempel på svikna löften var att myn- digheterna inte själva följde de tidtabeller som angavs i de hand- lingsplaner som ofta strukturerades efter idén om en boende- trappa. Ingen utredning gjordes där de vistades för utredning, och då de förespeglats att få flytta upp ett steg till en bättre boendeform ansåg handläggarna att det i stället var dags att starta en planering för en sådan uppflyttning, vilken för övrigt inte alls längre var garanterad. Däremot kunde planer abrupt och utan förvarning omintetgöras med hänvisning till något tecken på att den bostadslösa brutit en regel eller en klausul i handlingsplanen. Denna klyfta mellan formella och reella planer antyder vad (under publicering) kallat handläggarnivåns implicita föreställningar, vilka ofta är mer pessimistiska än myndig- hetens officiella mål. Tillämpat på den boendesociala verksamheten innebär hennes resonemang att även om det uttalade målet är att de bostadslösa skall tränas i eget boende för att få egna lägen- Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare heter med förstahandskontrakt, tror inte handläggarna själva att detta är möjligt och agerar därför inte heller för detta mål. I stället försöker de realisera en något mindre ambitiös plan, t.ex. att förse de bostadslösa med tak över huvudet, eller koncentrerar sig på missbrukskontroll. Den vrede som flera intervjupersoner uttryckte över brutna löften och svikna tidtabeller kan kanske också ses som en reaktion på denna upplevda misstro och misströstan från hand- läggarna, vilken gjorde att dessa framstod som motståndare till deras bostadsprojekt. Detta problem har en räckvidd utöver de bostadslösa klienterna. När enskilda medborgare misstror systemet eller inte ser myn- digheterna som legitima auktoriteter minskar nämligen deras moti- vation att följa de normer som vanligen reglerar människors bete- ende. Till regeringens motiv för att återställa besvärsrätten vid biståndsbeslut hörde inte bara att det är nödvändigt för att göra bedömningar mellan olika kommuner mer lika, utan också att kon- flikterna mellan enskilda sökande och kommuner måste hanteras av staten (via domstolarna). Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende en nödvändighet. Risken är annars stor att den enskildes förtroende för socialtjästen försvagas vilket leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheten (prop. 2000/01:80, s. 91). Dessvärre nämns inte bostäder i propositionen, inte heller finns de med bland exemplen på vad som ingår i livsföring i övrigt (ibid., s. 92 f.). Hur lagen kommer att tolkas i rättspraxis kan därför inte förutsägas. Men en uttalad rätt till bostad, som kunde bevakas av tillsynsmyndigheter och förvaltningsdomstolar skulle sannolikt inte bara minska hemlösheten, utan också öka myndigheternas legitimitet hos de bostadslösa. Trots den bitvis massiva myndighetskritiken tillskrev intervju- personerna indirekt myndigheterna betydligt större legitim aukto- ritet än privata företag; de kunde alltså tåla avsevärt mer maktutöv- ning av myndigheter än av företag och enskilda. Maktutövningen som sådan, t.o.m. fängelsestraff, kunde vara legitim om bara beslu- ten var rättssäkra och korrekta och åtgärderna rationella och rimligt respektfulla. De bostadslösas kritik kan dock tydas som en signal om att vissa myndigheters legitimitet är i fara, och därmed hela rättssamhället.