sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — När lagstiftaren t.ex. införde regler om försäkringskassas omprövningsskyldighet hänvisades bl.a. till att de människor som berörs av besluten, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter än människor som berörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta besluten, att upptäcka felaktigheter och att i rätt tid anföra besvär (se SOU 1976:53 s. 139 och prop. 1977/78:20 s. 84). Som har berörts i det föregående innefattar hanteringen av social- försäkringens olika grenar emellanåt synnerligen stora ärendemängder. Man kan här utan överdrift tala om s.k. massärenden. Det skulle kunna hävdas att detta bör beaktas när man formulerar kraven på försäkrings- kassornas handläggning. Redan vid förvaltningsrättsreform har emellertid beträffande kommunikationskravet framhållits att det förhållandet att en myndighet har en stor mängd ärenden av samma slag inte i sig medför befrielse från att iaktta detta krav (se prop. 1971:30 s. 469). Och vid tillkomsten av nu gällande förvaltningslag har i fråga om användning av datorer i ärendehandläggningen understru- kits, att när man utarbetar rutiner för sådan handläggning skall man inte bara beakta de tekniska och ekonomiska faktorerna utan också tillgodo- se de rättssäkerhetsskrav som gäller enligt förvaltningslagen (se prop. 1985/86:80 s. 57). Utredningen anser det därför inte vara någon frukt- bar väg att överväga modifieringar i förvaltningslagens bestämmelser med tanke på kassornas masshantering av ärenden. I avsnitt 8.2 har utredningen erinrat om att det pågår en genomgri- pande utveckling av system för automatiserad behandling av olika mo- ment i handläggningen av socialförsäkringsärenden. Denna utveckling berör bl.a. användningen av elektroniska dokument, dvs. upptagningar som gjorts med hjälp av ADB och vars innehåll och utställare kan veri- fieras genom ett visst tekniskt förfarande. Därvid aktualiseras frågor om elektronisk signatur, direkt åtkomst för enskilda till uppgifter om sig själv och utlämnande av uppgifter på medium för ADB. Frågor av sådant slag har ett naturligt samband med den översyn av förfarande- 270 Utgångspunkter vid en samlad översyn reglerna som utredningens uppdrag innefattar. Det bör emellertid ge- nast framhållas att uppdraget inte avser hur man generellt skall anpassa ärendehanteringen till utvecklingen på IT-området utan endast spör- smål rörande beslutsfattande genom ADB. Dessa spörsmål återkommer utredningen till i avsnitt 9.8. Man kan ändå fråga sig om det är lämpligt att nu införa en generell förfarandereglering, om denna inte behandlar även sådana frågor rö- rande IT-utvecklingen som faller utanför utredningens uppdrag. Som ett exempel kan nämnas att regler, som avser att slå fast ett skriftlig- hetskrav för ansökan hos eller kassans beslut, kan förefalla att motverka en teknisk utveckling som synes ofrånkomlig. Den omständigheten att ett krav på skriftlighet står i viss motsats till användning av elektroniska dokument för att anhängiggöra ett ärende eller fatta ett beslut i detta bör dock inte uppfattas som något hinder att vidareutveckla en reglering som utgår från hävdvunna medier för kon- takt mellan den försäkrade och kassan. Det bör tvärtom vara till fördel att redan innan teknikstödet nått sin slutliga utformning slå fast sådana grundläggande bestämmelser som även i fortsättningen ger uttryck åt hur statsmakterna i princip ser på förhållandet mellan kassan och den enskilde. Det är angeläget att önskemål om enhetligare och tydligare bestämmelser tillgodoses möjligt. Som har beskrivits i avsnitt 6.5.1 är för övrigt teknikutvecklingen på IT-området något som berör hela den offentliga sektorn, inte bara socialförsäkringen. Det är därför ännu oklart vilka föreskrifter som slutligen kommer att beslutas rörande elektroniska dokument o.d. Enligt utredningens mening är det alltså inte bara möjligt utan också lämpligt att överväga införande av en generell förfarandereglering på socialförsäkringsområdet innan igångsatta IT-projekt slutförs. Självfal- let måste man vid avfattningen av nya förfaranderegler se till att dessa lätt kan kompletteras med sådana föreskrifter som krävs för att anpassa ärendehanteringen till ett slutligt utformat teknikstöd. Från lagteknisk synpunkt möter inte något hinder häremot. När utredningen i det föregående betonat vikten av att försäkrings- kassornas handläggning uppfyller de krav som ställs i förvaltningslagen är detta inte att förstå på det viset att kassorna är förhindrade att sträcka sin service gentemot de försäkrade längre än vad som krävs i den lagen. Förvaltningslagen representerar en minimistandard för hur förvalt- ningsmyndigheter skall handlägga ärenden. Utredningen har vid sina undersökningar fått klart för sig att kassorna på sina håll av hänsyn till både rättssäkerhet och effektivitet i vissa hänseenden ger de försäkrade en högre grad av service än förvaltningslagen föreskriver. Ett exempel lämnar den emellanåt tillämpade rutinen att i ärenden hos socialförsäk- ringsnämnd alltid underrätta den försäkrade om hela beslutsunderlaget, Utgångspunkter vid en samlad översyn 271 inklusive förslag till nämndens beslut, och detta oavsett om beslutet sedermera går den enskilde emot eller ej. Ett annat exempel är att en del kassor alltid förser beslutet med en motivering, dvs. även när beslu- tet inte går den försäkrade emot. Förekomsten av sådana rutiner ger anledning att framhålla följande. Från samhällelig synpunkt är det i och för sig värdefullt att förfa- randet hos försäkringskassorna är enhetligt. En sådan ordning ligger i linje med den princip om att tillämpa bestämmelserna om den allmänna försäkringen likformigt och rättvist som kommer till uttryck i 20 kap. 12 § första stycket AFL (se härom vidare avsnitt 3.2). Den nämnda föreskriften tar emellertid främst sikte på försäkringens materiella in- nehåll. De försäkrade skall ha rätt att få förmåner och bidrag på lika villkor. Som har berörts i avsnitt 8.1 har kassorna en stor självständig- het när det gäller organisationen av sin verksamhet. Att kassorna i fråga om själva förfarandet anser sig kunna gå längre i sin service mot de försäkrade än lagen föreskriver behöver inte stå i motsats till statens önskemål om enhetlighet och rättssäkerhet. Det gäller i vart fall så länge en kassa inom sitt område tillämpar enhetliga riktlinjer för hand- läggningen. Utredningen har inte fått belägg för att kassorna vid be- handlingen av de enskilda inte skulle uppfylla ett sådant krav på lik- formighet. Det ankommer på RFV att se till att de regionala avvikel- serna inte leder till omotiverade skillnader i fråga om hur de försäkrade behandlas av kassorna. En annan sak är att skillnader som beror på en felaktig uppfattning om rättsläget inte bör vidmakthållas. Utredningen återkommer i det följande till frågor av det slaget. Det finns en rad specialbestämmelser i skilda ämnen för olika stödformer. Eftersom det inte varit möjligt att i förvaltningslagen ta med bestämmelser rörande alla förfarandefrågor, har det varit nödvän- digt att efter hand som socialförsäkringen byggts ut tillgodose behovet av specialregler i de olika författningarna på området. Regelsystemet har emellertid kommit att bli både svåröverskådligt och motsägelse- fullt. Vad gäller t.ex. formen för anhängiggörande av ett ärende före- kommer flera varianter. Ofta krävs en skriftlig ansökan från den försäk- rade, se t.ex. 11 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. Det finns också en annan form för anhängiggörande, nämligen i fall då det inte krävs något initiativ från den enskilde utan när försäkringskas- san självmant kan meddela beslut om viss förmån eller visst bidrag, se t.ex. beträffande allmänt barnbidrag 2 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och beträffande förtidspension 16 kap. 1 § andra stycket AFL. Ytterligare kan anmärkas att det i vissa fall föreskrivs en anmäl- ningsskyldighet som förutsättning för att den försäkrade skall kunna göra anspråk på ersättning, se t.ex. 3 kap. 14 § AFL beträffande rätt till sjukpenning. Motsvarande skillnader och oenhetlighet förekommer 272 Utgångspunkter vid en samlad översyn beträffande andra förfarandefrågor. Ett viktigt syfte med en översyn av förfarandereglerna på området bör vara att åstadkomma större enhet- lighet i fråga om nu åsyftade kategori av specialregler. Avsaknaden av enhetliga regler i olika förfarandefrågor skulle i och för sig kunna förstås som uttryck för ett mer eller mindre medvetet god- tagande från statsmakternas sida av att förfarandet gestaltar sig olika i skilda ärendetyper. Man kan tänka sig flera skäl till att skillnader upp- kommit mellan reglerna rörande vissa förmånsslag och de som gäller för andra stödformer. Ett skäl kan vara att de organisatoriska förutsätt- ningarna ibland skiljer sig åt mellan olika beslutstyper. De i utredning- ens ursprungliga direktiv nämnda reglerna om omprövning av beslut om inkomstgrundad ålderspension och garantipension är ett sent exem- pel på att lagstiftaren medvetet utformat vissa förfaranderegler på ett sätt som avviker från vad som gäller enligt lagen om allmän försäkring. Den bristande enhetligheten på denna punkt har emellertid genom di- rektiven särskilt uppmärksammats. Ett annat tänkbart skäl till att olik- heter uppkommit mellan olika förmånsslag är att socialförsäkringen reformerats etappvis och för viss eller vissa stödformer i taget. Det har därvid möjligen inte kunnat undvikas att regleringen av förfarandet emellanåt kommit att uppvisa olikheter mellan förmånsslagen som inte varit sakligt motiverade. Det är svårt att se att det för försäkringskassorna skulle vara förenat med någon fördel att skillnader finns i fråga om regleringen av förfa- randet i olika typer av socialförsäkringsärenden. För kassorna kan det däremot finnas ett behov av att specialisera den praktiska hanteringen av ärendena. Svaren på utredningens organisationsenkät visar att det rätt ofta förekommer att visst eller vissa ärendeslag handläggs av ett lokalkontor eller annan lokal enhet gemensamt för ett eller flera andra kontor. Omprövningsärenden enligt 20 kap. 10 § AFL handläggs på åtskilliga håll av centralkontor. Beträffande social- försäkringsnämnderna förekommer dock endast undantagsvis någon specialisering mellan olika nämnder. En specialisering av nu exemplifierade slag står inte i motsats till önskemålet om mer enhetliga förfaranderegler. Med tanke på trygg- hetssystemets omfattning och komplicerade karaktär är det naturligt att försäkringskassorna fördelar sin personal alltefter dess kompetens på olika delområden. En specialisering av personalens arbetsuppgifter när det gäller tillämpningen av de materiella villkoren för skilda stödfor- mer är sannolikt nödvändig. Detta betyder emellertid inte att formerna för handläggningen av olika ärenden behöver skifta. Handläggningsreg- lerna bör vara neutrala och utformade så att de i princip kan gälla över hela socialförsäkringsområdet. Det bör vidare underlätta genomfö- randet av nya arbetsformer och byte av arbetsuppgifter att de anställda Utgångspunkter vid en samlad översyn 273 är så allsidigt orienterade om gällande förfaranderegler som möjligt. Och från rättsskyddssynpunkt är det givetvis av vikt att ensartade förfa- randefrågor blir reglerade så enhetligt som möjligt. Det som anförts har haft ett myndighetsperspektiv. En enhet- ligare och tydligare förfarandereglering har också en annan funktion. Den fäster uppmärksamheten vid den enskildes roll i socialförsäkrings- ärenden. Det är viktigt att den försäkrades inställning i ärendet respek- teras och att denne bemöts på ett sätt som ger uttryck för förståelse för den ofta svåra livssituation som personen befinner sig i. En ny förfa- randereglering bör i sin mån kunna synliggöra det angelägna i att för- säkringskassorna hanterar sin roll i förhållande till de enskilda på nu angivna sätt. funktion kan ses också ur principiell synvinkel. Det system som socialförsäkringen utgör bygger på ett åtagande från statens sida att erbjuda de försäkrade vissa förmåner, bidrag eller andra ersättningar enligt fastlagda förutsättningar. Man talar om att en försäk- rad har rätt till en förmån, se beträffande sjukpenning t.ex. 3 kap. 1 § AFL. Det kan då ligga nära till hands att uppfatta försäkringskassornas ärendehantering som något som väsentligen syftar till att så långt möj- ligt förverkliga det statliga åtagandet. Vad den enskilde begär eller har för synpunkter i ett ärende kan framstå som underordnat, eftersom kas- san ändå skall söka ta reda på vad som är bäst för den enskilde. Synsätt av sådant slag har tidigare kommit till uttryck i exempelvis RFV:s re- missyttrande i lagstiftningsärendet rörande förvaltningslag (se härom avsnitt 4.2). Också i rättspraxis har en liknande ståndpunkt kommit till synes. Försäkringsöverdomstolen har således i en dom , mål nr 1051/80:3, trots att sökanden yrkat ett tidsbe- stämt sjukbidrag uttalat att ansökan måste anses utgöra en ansökan om förtidspensionsförmån och förklarat att någon frihet för försäkrade att välja om förmånen skall utges som förtidspension eller sjukbidrag inte föreligger enligt gällande bestämmelser. Som utredningen framhållit i det föregående finns det från förfaran- desynpunkt ingen principiell skillnad mellan försäkringskassornas handläggning av ärenden och andra förvaltningsmyndigheters hantering av jämförbara ärendetyper. En sökandes viljeförklaring i ett socialför- säkringsärende bör följaktligen tillmätas samma betydelse som en mot- svarande rättshandling i andra ärenden. Om det med tanke på de speci- ella förhållandena i fråga om en viss förmån bör markeras att kassans officialansvar har en längre gående innebörd än annars, bör det komma till uttryck i lagstiftningen (jfr t.ex. 16 kap. 1 § andra och tredje stycke- na AFL beträffande förtidspension och sjukbidrag). 274 Utgångspunkter vid en samlad översyn Det finns ytterligare en sida av det som behandlats, nämligen ärendebegreppets betydelse i socialförsäkringen. I avsnitt 4.3.1 har utredningen behandlat nuvarande förhållanden i fråga om bl.a. anhängiggörande av ärenden. Där har påpekats att det kan vara svårt att särskilja olika ärenden som rör samma person från varandra, vilket delvis kan ha samband med hur ärendena praktiskt hanteras i försäkringskassorna (se även bilaga 8, underbilaga 2). För utredningen framstår det som angeläget att man också på denna punkt åstadkommer en tydlig ordning. För tillämpningen av generella förfaranderegler är det nödvändigt att kunna klart identifiera vad som hör till ett visst ärende. Utan en sådan uppstramning av ärendehanteringen riskerar man att bestämmelser om t.ex. partsinsyn, kommunikation och omprövning inte får fullt genomslag utan i sämsta fall blir en tom formalitet. Det bör vidare understrykas att en översyn av nuvarande förfarande- regler på socialförsäkringens område inte bör inskränkas till en formell genomgång av regelsystemet i syfte att undvika dubblering av föreskrifter o.d. I förgrunden står önskemålet att föreskrifterna sakligt sett är så ändamålsenliga som möjligt för handläggningen av olika typer av ärenden. Regleringen bör i princip vara generell för alla slag av förmåner, bidrag och ersättningar. Statens åtagande att ge de försäkrade ekonomiskt stöd vid sjukdom, hög ålder m.m. bör alltså normalt kunna förverkligas med iakttagande av samma krav på handläggningens kvalitet. Endast om det från organisatorisk synpunkt, t.ex. på grund av beslutsstrukturen på visst område, eller annars finns bärande skäl för det bör avvikande föreskrifter behållas eller införas. Utredningen kommer i det följande att diskutera behovet av sådana undantag från en generell reglering. En översyn av de bestämmelser som på ett eller annat sätt styr förfa- randet i socialförsäkringsärenden kan göras mer eller mindre omfattan- de. En grundläggande fråga är vilka regler som är att betrakta som för- faranderegler. I det föregående har utredningen beskrivit tre kategorier av bestämmelser på socialförsäkringens område: 1) föreskrifter om olika slag av förmåner, bidrag, eller ersättningar och villkoren för att den försäkrade skall ha rätt till ersättning, 2) föreskrifter om försäk- ringskassornas organisation, t.ex. om kassans styrelse, försäkringsläka- re och socialförsäkringsnämnder, samt 3) föreskrifter om förfarandet. Det är bara den tredje kategorien som avses med utredningens huvud- uppdrag (jfr dock vad som sagts i det föregående om förtidspensions- ärenden). Frågan är emellertid om det går att dra en skarp gräns mellan Utgångspunkter vid en samlad översyn 275 de tre olika kategorierna. Om så inte är fallet, måste uppenbarligen övervägas vad som lämpligen bör hänföras till den kategori som utred- ningens uppdrag åsyftar. Först därefter kan ställning tas till frågan i vad mån det är möjligt att förenhetliga och förenkla nuvarande bestämmel- ser. Ett par exempel belyser svårigheterna att ge ett enkelt svar på frågan vad som är att hänföra till förfaranderegler och vad som hör till de and- ra kategorierna. På många håll i lagstiftningen finns föreskrifter om möjlighet för att fatta interimistiska beslut om viss förmån. Sådana bestämmelser finns exempelvis i 20 kap. 2 a § AFL. I dessa behandlas förutsättningarna för att meddela ett interimistiskt be- slut, begränsningar i den försäkrades skyldighet att betala tillbaka vad som eventuellt betalats ut för mycket, kassans rätt att dra in eller mins- ka en ersättning och förutsättningarna för delegation av beslutanderätt i ärenden som skall avgöras av socialförsäkringsnämnd. Föreskrifterna har övervägande karaktär av förfaranderegler, även om delegationsbe- stämmelsen närmast hör hemma i kategorien organisationsföreskrifter. Det kan därför ligga nära till hands att låta föreskrifter om interimistis- ka beslut omfattas av utredningens översyn. I 21 a § lagen (1993:737) om bostadsbidrag finns föreskrifter om preliminärt bostadsbidrag. kan enligt paragrafen betala ut sådant bidrag beräknat efter en uppskattad, bidragsgrundande inkomst. Bidraget betalas ut . Kassan skall för varje kalen- derår bestämma det slutliga bostadsbidraget (21 b §). Blir det högre än det preliminära, skall skillnaden betalas ut. I motsatt fall skall skillna- den betalas tillbaka (22 §). Särskilda regler finns om möjlighet för kas- san att efterge krav på återbetalning (28 §). I lagen föreskrivs vidare bl.a. att bestämmelserna i 20 kap. 2 a § AFL om provisoriskt beslut skall tillämpas även på bostadsbidrag. Föreskrifterna om preliminärt bostadsbidrag företer principiellt sett likheter med föreskrifter om interimistiska beslut. Det nuvarande sy- stemet för utbetalning av bostadsbidrag har emellertid utformats av speciella skäl hänförliga till denna stödform (se prop. 1995/96:186 s. 21 f.). Att statsmakterna sett systemet med preliminära bostadsbidrag som något annat än interimistiska beslut bestyrks av den omständigheten att man i lagen uttryckligen föreskrivit att bestämmel- serna i 20 kap. 2 a § AFL skall tillämpas även på bostadsbidrag. Det kan inte komma i fråga att utredningen nu skall ta upp viktiga grunder för detta bidragssystem till förnyat övervägande. Ett ytterligare exempel på svårigheten att dra en bestämd gräns mel- lan föreskrifter i de nu behandlade tre kategorierna utgör de allmänna reglerna om indragning eller nedsättning av förmåner enligt lagen om allmän försäkring i 20 kap. 3 § AFL. Dessa har en viss anknytning till 276 Utgångspunkter vid en samlad översyn de materiella villkoren för att få ut ersättning och utgör bl.a. en påföljd för den som på ett otillbörligt sätt förorsakat att ersättning felaktigt utgått eller utbetalats med för högt belopp. Det kan därför ifrågasättas om inte reglerna hör till kategori 1) i den tidigare angivna indelningen. Å andra sidan kan skäl anföras för att reglerna i 20 kap. 3 § delvis be- skriver vissa förutsättningar för omprövning av ersättningsbeslut. Och omprövning tillhör kategorien förfaranderegler, som omfattas av utred- ningens uppdrag. Det kan därför vara fördelaktigt att vid diskussionen om en enhetlig reglering ta med också nu aktuella bestämmelser. En liknande fråga är hur bestämmelserna om återkrav i t.ex. 20 kap. 4 § AFL skall behandlas. Det kan å ena sidan, på motsvarande sätt som för bestämmelserna i 20 kap. 3 § AFL, hävdas att reglerna om återkrav närmast är att hänföra till kategori 1). Å andra sidan förutsätter ett åter- krav att en viss omprövning sker (jfr även Lavin, Återbetalning av so- cialersättning, 1986, s. 173 f.). Traditionellt har lagstiftaren valt att reglera återkrav skilt från omprövningsbestämmelserna. Även om det kan finnas skäl att bibehålla en sådan uppdelning, kan det vara lämpligt att diskutera möjligheten till ett förenhetligande av återkravsbestäm- melserna som sådana. Det anförda ger belägg för att det inte är problemfritt att på social- försäkringens område söka avgränsa den kategori av föreskrifter som är att beteckna som förfaranderegler. Också i andra hänseenden än som berörts uppkommer olika frågor om att dra en lämplig gräns mellan det som naturligt hör hemma i en ny förfarandelag och sådant som liksom lämpligen bör regleras på annat sätt. Härvidlag finns skäl att framhålla följande. I 20 kap. AFL – rubricerat Övriga bestämmelser – har återfunnits regler i ett antal ämnen som knappast försvarar en plats i en förfarandelag. I 1 och 2 §§ finns sålunda vissa definitioner som har avseende på tillämpningen av de materiella reglerna i lagen om allmän försäkring. Frågor om förverkande av ersättning enligt lagen, förbud mot utmätning av fordran på ersättning och rätt att begära skadestånd utöver ersättningar regleras i 5–7 §§. Föreskrifter om uppgiftsskyldig- het för andra myndigheter liksom arbetsgivare och försäkringsinrätt- ningar finns i 9 §, och i 9 a § tas upp vissa undantag beträffande sekre- tess. I 12 § första stycket anges att RFV har att verka för att bestäm- melserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rätt- vist. Slutligen ingår i 15 och 16 §§ regler om rätt för regeringen att träffa överenskommelse med främmande makt om tillämpningen av lagen respektive att meddela föreskrifter om tillämpningen av lagen. Även om det beträffande något av de nu uppräknade ämnena kan diskuteras om det inte kan regleras i en förfarandelag, har utredningen funnit övervägande skäl tala mot att göra så. Det är viktigt att man inte Utgångspunkter vid en samlad översyn 277 belastar en ny enhetlig reglering av förfarandet i socialförsäkringsären- den med bestämmelser rörande sådant som inte har med förhållandet mellan och den enskilde att göra och som inte avser själva handläggningen. Av betydelse är också att en ny lagstiftning inte görs alltför omfattande, utan begränsas till ämnen som är centrala från rättssäkerhetssynpunkt. Det är endast på det viset man kan förvänta sig att kassornas personal finner den nya regleringen än- damålsenlig och möjlig att tillämpa utan alltför stor arbetsinsats. Ytter- ligare bör framhållas att en särskild utredning har till uppgift att bl.a. göra en allmän översyn av sekretesslagen (Dir. 1998:32). Vad som har sagts nu gäller också åtskilliga regler i 13–15 kap. LIP, vilka i sin tur har betydelse även för det reformerade pensionssystemet i övrigt. LIP – rubricerat Överklagande m.m. – finns t.ex. föreskrifter om rätt beslutsmyndighet, i 14 kap. – benämnt Åtgärder på grund av felaktig utbetalning och ändrad pensionsrätt – bl.a. före- skrifter om hur ändringar av pensionsrätt skall hanteras i premiepen- sionssystemet samt i 15 kap. – bl.a. regler om tillsyn och särskild kon- trolluppgift m.m. I det kapitlet ingår också en rad regler om utmät- ningsförbud m.m. motsvarande dem som räknats upp beträffande lagen om allmän försäkring.