sou · GPB344d1 · 2002-01-01 00:00:00 — beslutsunderlag som blir tillräckligt brett och djupt, när det tar upp kvinnors och mäns perspektiv på sakfrågorna som planen hanterar, konsekvensbeskrivningar av alternativa sätt att nå planens mål (syfte) som tar upp följderna såväl för kvinnor som för män, utvärdering av alternativa lösningar med stöd av både kvinnors och mäns värderingsgrunder, inriktningen (ambitionen, prioriteringen) av jäm- ställdhetsarbetet i de kommande besluten tydlig. Detaljerad plan som exempelvis arbetsplan för väg, järnvägplan och detaljplan enligt , medger viss markanvändning, ger byggrätt och anvi- sar principer (inte detaljer) för utformning. Beslutens styrverkan gör att de måste hantera även genomför- ande inriktade frågor om hur och när. Detta är för- modligen den sista möjligheten att effektivt styra förutsättningarna för jämställda kommunikationer; därefter är det inte mycket att göra åt sträckningar och stationslägen eller hållplatser. Man slipper också ta upp grundläggande detaljer varje gång, genom att tyd- ligt lägga fast principer. Det kan t.ex. gälla att få öppna, ljusa (trygga) passager och lägen för hållplatser. J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T ger en god grund för att fullfölja kloka tankar ända ner i upphandlingen och genomförandet av byggande och trakering. Även i denna plannivå är det viktigt att få: för planen viktiga aspekter på jämställdhet synliga, som en förutsättning bland andra som ska beaktas vid avvägningarna i beslutet, beslutsunderlag som blir tillräckligt brett och djupt, när det tar upp kvinnors och mäns perspektiv på sakfrågorna som planen får hantera, konsekvensbeskrivningar av alternativa utform- ningar med tanke på följderna för både kvinnor och män, så att planens syfte kan nås på samlat bästa sätt, en utvärdering av alternativa lösningar med stöd av både kvinnors och mäns värderingsgrunder, klargjort vilka genomförandefrågor som måste följas upp i de fortsatta besluten, så att inte tidigare ambitioner faller på målsnöret. Prövning – tillstånd, lov, dispenser Prövningsbesluten om den konkreta verksamheten (miljöfarlig verksamhet, byggande i vatten, byggande av anläggningar m.m.) är väldigt specialiserade och ingen av dem är () direkt riktad på att säkra jäm- På så sätt kan man tycka att denna besluts- nivå just nu är irrelevant för jämställdhet. som besluten så att säga av misstag kan förstöra tidi- gare, goda ambitioner, så måste ändå jämställdhet n- nas kvar som en att fråga. De av planerna precisera- de genomförandefrågorna måste , med andra Det är dock oklart vilka aktörer som kan tänkas ta på sig detta av egen kraft eller efter påtryckning. Ingen av lagarna om kommunikationer har egentliga portalparagrafer, som beskriver det yttersta syftet med regleringen20. De olika reglerna visar emellertid vad det går ut på: och väg behöver redskap för att pröva var lämplig lokalisering nns och för att skaffa just den marken. Besluten binder hänsynsnivån, bl.a. utformningen. Regleringen skapar också former för samråd med andra aktörer och fördelar makten dem emellan. Beslutsinstrumenten fokuserar på teknik, ekonomi, natur och kultur. Flygplatsers lokalisering prövas (främst) genom och Luftfartslagen ägnar sig mest åt traken, med fokus på säkerhetsfrågor för luft- fartyg, besättning m.m., miljökrav på luftfartyg samt trakerarens kompetens och ekonomiska förutsättningar. Hamnars lokalisering prövas genom , men hamnens utnämning till allmän, vilket med- för mer trak, görs med Farledslagen. Läget i regionen liksom olika näringars behov av allmän hamn spelar då in. Var vägen för fartygen ska lokaliseras, det bestäms också med farledslagen. Säkerhetsfrågor står i fokus, men även farledens störningar för omgivningen. Ingen av lagarna använder begrepp som tydligt pekar ut jämställdhet som en del av de allmänna intressen lagen ska främja. Det nns emellertid inget i regler- nas syfte eller logik som hindrar att jämställdhet förs in som ett perspektiv vid bedömningar. anser att regeringen bör se till att jämställd- hetsperspektivet förs in i kommunikationslagarna. Långvariga och goda ambitioner kan haverera i det sista skedet om inte villkor klargörs vid upphandling, om hur anläggningar ska utformas, och om sanktioner motsvarande dem som nns för förseningar inte kopp- las dit, så lär det bli besvikelser i många fall när resul- tatet står där. Översiktsplaner och detaljplaner är kommunens instru- ment för att aktivt styra var och hur bebyggelse ska ske. Det kommunala planmonopolet visar tyngden i den rättigheten. Jämställdhetsperspektiv är i högsta grad relevant för bebyggelseutvecklingen och planen kan därigenom även synliggöra jämställdhet som ett viktigt perspektiv i beslutsfattandet. Det ger frågan om jäm- ställdhet en fribiljett in till många beslutsfattare. J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T Översiktsplaner ska dessutom vara landets gemen- samma karta, som visar var det nns ett allmänt (nationellt eller lokalt) intresse av att använda ett geo- graskt område för ett visst syfte. Detta hör inte ihop med det kommunala planmonopolet, utan är främst ett statligt intresse där kommunen har anförtrotts genomförandet21. Planen ska i princip nnas hos alla beslutsmyndigheter som ska tillämpa . Jämställdhet är emellertid inte ett sådant självständigt allmänt intresse, kopplat till en viss markanvändning. Däremot kan jämställdhet vara en sådan social aspekt som avgör om exempelvis markanvändning för kom- munikationer ska prioriteras framför annan användning. Plan- och bygglagens portalparagraf ger tolknings- mönster och öppnar för jämställdhet. PBL 1 kap 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Källa: (1987:10) Förarbetena22 illustrerar ytterligare vad som ska prägla tillämpningen, med begrepp som demokratiska princi- per, solidaritet, integration. Ändringen 199423 förstärkte genom ordet livsmiljö planeringens framåtsyftande funktion, d.v.s. att medverka till goda helhetslösningar snarare än att lösa konikter mellan konkurrerande intressen. Jämlikhet nns uttryckligen med men jämställd- het är ett nyare begrepp och förslag till ändringar som kan förtydliga detta har varit på gång, se . Kommunen har alla möjligheter att utgå från ett jämställdhetsperspektivvid bedömning av lämplig mark- användning och därmed sammanhängande utveckling av samhället. Det nns inget hinder i reglerna och ordet jämlikhet öppnar dörren. anser att jämställdhetsperspektivet bör föras in i . styr i princip miljöstörande aktiviteter genom att säga nej eller ja på vissa villkor. Villkoren kan t.ex. styra lokalisering, resursanvändning och begränsa störningar. Straffansvar inskärper vikten av att söka rätt tillstånd och följa villkoren. Om något av dessa styrmedel ska vara av betydelse för jämställdhet beror emellertid helt på denitionen av hälsa & miljö. Portalen ger tolkningsbasen. Den inledande por- talparagrafen innehåller många perspektiv på miljö, och förarbetena anger att begreppsparet hälsa & miljö syftar på alla relevanta delar av punkterna, vilka ska läsas in i alla regler i balken där detta samlingsbegrepp används24. MB 1 kap 1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generatio- ner tillförsäkras en hälsosam och god miljö. sådan utveckling bygger på insikten att naturen 63 har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3.den biologiska mångfalden bevaras, 4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Källa: (1998:808) J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T Hälsa och säkerhet är inte jämställda ord. Det nns emellertid inget i balkens (syfte eller) logik som hin- drar att jämställdhet förs in som ett perspektiv vid bedömningar. anser att portalparagraf bör för- tydligas med begreppet jämställdhet. J Ä M I T S F Ö R S L A G Jämställdhetsperspektivet i kommunika- tionslagarna, och miljö- balken. Regeringen bör i proposition se till att jäm- ställdhetsperspektivet förs in i lagstiftningen. J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T lyfter i sitt delbetänkande Jämställdhet och IT fram behovet av att jämställdhet också beaktas i offentlig upphandling. hänvisade till det då pågående arbetet inom , som bl.a. fått i uppdrag att analysera frågan om antidiskrimineringsklausuler i upphand- lingsavtal. Kommittén lämnade sitt slutbetänkande . En mycket stor del av det dagliga resandet till och från arbete, skola, ser- vice och skola utförs av företag som inom ramen för trakhuvudmännens ansvar varit föremål för upphandling. Det är uppenbart att såväl anbuds- underlag som entreprenadföretagens policy påverkar både kvinnor och män. Det är därför angeläget att upphandlingarna genomförs på ett sätt som säkerställer att både mäns och kvinnors behov blir tillgodosedda. Utredningen om frivillig jämställdhetsmärkning av produkter och tjän- ster (FRIJA) lämnade sitt delbetänkande . Även FRIJA har behandlat frågan om offentlig upphandling – med betoning på jäm- ställdhet26. J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T redovisar i sitt slutbetänkande en analys av angående möjligheterna att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling27. Bruun menar att frågan huruvida offentlig upphand- ling kan och bör utgöra ett instrument för att främja miljö- och socialpolitiska målsättningar har varit före- mål för diskussion både på europeisk och nationell nivå . Rättsutvecklingen såväl som det rådande rättsläget måste förstås mot bakgrund av denna diskussion. Även det faktum att den ekono- miska tyngdpunkt som länge funnits i gemenskaps- rätten successivt har fått ge vika för konkurrerande målsättningar påverkar den rättsliga utvecklingen. De ändringar i som genomfördes i och med Amsterdamfördragets ikraftträdande har lagt grunden för en tydligare rättslig ram för socialpoliti- ken och arbetsrätten i EU. De sociala målsättningarna har fått en ökad tyngd i övergripande målsättningsbestämmelser. Exempelvis har ett mål om främjandet av en hög nivå i fråga om sysselsätt- 66ning och socialt skydd samt jämställdhet mellan kvin- nor och män förts in i artikel 2; upprättandet av en gemensam marknad. Bruun anger vidare att beträffande jämställdhet föreskrivs särskilt i artikel 3.2 att detta mål ska inte- greras med alla politikområden som anges i artikel 3, vilken alltså inkluderar den inre marknaden och den fria rörligheten. Denna bestämmelse utgör ett starkt incitament till att jämställdhetshänsyn ska kunna föras in i den offentliga upphandlingen på nationell nivå, även om artikeln är adresserad till EU. Bruun beskriver tre olika faser vid offentlig upp- handling då anbudsgivare och deras anbud kan bedömas enligt olika kriterier och analyserar i vad mån sociala hänsyn kan aktualiseras i de olika faserna. Kvalikationskriterierna är avgörande för vilka entreprenörer som ska anses kunna vara med och kon- kurrera om upphandlingsprojekt. Tilldelningskriterier eller utvärderingskriterierna avgör på vilka grunder man jämför de olika anbuden eller entreprenörerna, vem som ska erhålla upphand- lingsprojektet. Kontraktskriterier eller tillkommande konkurrens- villkor tar sikte på de villkor under vilket avtalet ska utföras. Sammanfattningsvis förefaller regleringen av utvärde- rings- eller tilldelningskriterierna i EG-rättens nuva- rande utvecklingsstadium, så som jag tolkar den, lämna ett viss nationellt skön för att driva åtminstone de poli- tikområden som prioriteras i fördraget, nämligen sys- selsättning, jämställdhet och miljö. och drar något olika slutsatser av möjligheterna att införa antidiskri- mineringsklausuler i upphandlingskontrakt. intar en försiktigare håll- ning och anger att praxis visserligen ger stöd för slutsatsen att det är möjligt att i utvärde- ringsfasen ta sociala hänsyn som inte har en direkt koppling till det som upphandlas. Kommittén anser det dock (Jämits kursivering) vara förenat med vissa svårigheter att ta in icke-ekonomiska hänsyn som ett utvärderingskriterie. Skälet är att uppställda utvärde- ringskriterier ska ligga till grund för en bedömning av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Helt klart är emellertid enligt Upphandlingskom- mittén att sociala villkor, exempelvis villkor rörande antidiskriminering, kan tas in i form av tillkommande kontraktsvillkor. En förutsättning är att villkoren tas in i förfrågningsunderlaget och att de inte är diskri- minerande. Begränsningen ligger dock i att sådana villkor inte får exporteras, d.v.s. de får inte avse verksamheter som ligger utanför det land där den upphandlade enheten hör hemma29. å sin sida menar att det är fullt möjligt att ställa krav på att arbetsgivaren följer jämställdhetsla- gens regler om det aktiva jämställdhetsarbetet – att upprätta en jämställdhetsplan. Mot bakgrund av att kollektivavtalen i fyller en grundläggande funktion, ter det sig (också) naturligt att ett brott mot kollektivavtal kan leda till bedömningen att en anbuds- givare begått ett allvarligt fel i sin yrkesutövning. Skyldig- heten att såväl upprätta en jämställdhetsplan som att efterleva gällande kollektivavtal står enligt väl i samklang med kvalikationskriterierna vid offentlig upphandling. avser att utveckla diskussionen om vilka möjligheter det nns att vid offentlig upp- handling uppställa krav på sociala hänsyn på anbuds- givare och leverantörer i sitt huvudbetänkande30. J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T anser att offentlig upphandling både kan och bör vara ett instrument för att också främja miljö-, jämställdhets- och övriga socialpolitiska målsättningar. anser vidare att eftersom samhällsekono- miska bedömningar utgör underlag i värderingar av alternativ vid t.ex. investeringar borde samma metod kunna användas vid upphandling. Bedömningen av anbud vid upphandling görs utifrån utvärderings- kriterier som visar det mest ekonomiskt fördelaktiga, vilket även bör innefatta samhällsnytta. Det kräver dock att den samhällsekonomiska modellen utvecklas och inkluderar även jämställdhet. J Ä M I T S F Ö R S L A G Jämställdhet bör föras in som ett viktigt styrmedel vid all offentlig upphandling. J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T tog i sitt slutbetänkande (SOU 1997:35) bl.a. upp frågan om de värderingar av olika effekter (tid, miljö, hälsa, säkerhet m.m.) som används i samhälls- ekonomiska analyser är könsneutrala eller om det i grunden blir mäns värderingar som får genomslag i analyserna. Kommittén föreslog därför att det då planerade forsknings- och utvecklingsarbetet om samhällsekonomiska metoder och modeller även skulle inrymma analyser av skillnader i mäns och kvinnors värderingar och om dessa skillnader påverkar resultaten31. gav regeringen () och berörda trakverk i uppdrag att genomföra en nationell strategisk analys som underlag för regeringens inriktningsproposition för perioden 2002–2011. I uppdraget till trakverken och om den senaste strategiska analysen sades t.ex. följande: J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T Redovisningen av fördelningseffekter skall koncen- treras till vilka delar av landet eller vilka grupper som får nytta av åtgärderna i transportinfrastrukturen i form av minskade restider och transporttider. Intressanta beskrivningar av fördelningen kan t.ex. gälla fördel- ningen mellan bilister, kollektivresenärer, gående och cyklister, mellan långväga och kortväga resande, mellan män och kvinnor (Jämits kursivering) samt mellan olika regioner. Uppdraget redovisades till regeringen . Det nns med andra ord ett uttalat intresse hos regering och departement för att få en tydlig beskriv- ning av hur effekterna av trakåtgärder fördelar sig geograskt och på olika befolkningskategorier. Merritt Polk har i en debattskrift Gender Equality and sustainable development behandlat transportpolitikens hållbarhetsmål utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Polk menar att målet om en uthållig utveckling kan utgöra ett hot mot målet om ett jämställt samhälle. Fokus riktas mot privatbilismen. Att reducera biltraken är en väg mot ett ekologiskt hållbart transportsystem. Ett medel är att successivt höja drivmedelsskatten. Effekten av sådan politik kan enligt Polk bli att vissa delar av befolkningen av ekonomiska skäl utestängs från bilan- vändning. Kvinnor använder bil i mindre omfattning än män. Kvinnor tjänar i genomsnitt min- dre än män, och forskning visar att kvinnor tar större miljöhänsyn och är mer kritiskt inställda till bilismen än män. Polk hävdar att kvinnor därför sannolikt också är mer villiga än män att minska bilanvändningen33. Enligt Polk blir då resultatet ett uthålligt transport- system, som uppnås till priset av minskad jämställdhet mellan könen. Dilemmat enligt Polk är att jämställdhet kräver ökad tillgång till transporter, medan ekologisk uthållighet kräver att biltransporterna minskar. Polk anser att man förbiser dessa målkonikter och efter- lyser därför en diskussion om vad som krävs för att framgångsrikt kombinera de två aspekterna. ställer sig då frågan om Polks resonemang kan ha någon bäring regionalt på hur tillgängligt transport- systemet är för kvinnor. Om en familj endast har råd med en bil och mannen är den som använder bilen, kan det få en regional effekt för kvinnor att det inte nns kollektivtrak som ett alternativ till bilen? Kvinnor arbetar mer deltid än män. Kvinnor har lägre inkomst än män. Får detta någon regional effekt för kvinnor? Kan det bli för dyrt för deltidsarbetande kvinnor att använda bil? Hur blir det för de lågutbil- dade? Kan för höga bilkostnader leda till utestängning av kvinnor från arbetsmarknaden? Det nns inget underlag att dra några slutsatser utifrån. ser dock att det nns behov av analyser om kopplingen jämställdhet och regional balans. Hantering av effekter för olika grupper i har en omfattande utveckling av modeller för persontrak genomförts. De nya model- lerna går under namnet SAMPERS. Varje delmodell i systemet utgörs av en matema- tisk modell som beskriver hur sannolikheten för en viss person att göra ett visst val (t.ex. välja att åka kollek- tivt till arbetet) påverkas av en rad olika förklarings- 69 variabler som beskriver alla de alternativa valmöjlig- heter som individen står inför (t.ex. restider och res- kostnader för kollektivtrak, bil, gång och cykel vid valet av färdmedel för regionala resor). Modellerna innehåller dessutom variabler som fångar in hur san- nolikheten att göra ett visst val påverkas av socioeko- nomiska förhållanden, t.ex. kön och ålder. Modellerna gör det möjligt att särredovisa resultat för följande befolkningsgrupper; olika åldersgrupper, män och kvinnor, personer eller hushåll med och utan bil. blir det sannolikt också möjligt att sär- redovisa resultat för olika inkomstgrupper. Det är värt att notera att det nns starka samband mellan grup- perna. Exempelvis tillhör kvinnor i högre utsträckning såväl gruppen låginkomsttagare som gruppen billösa. Systemet är försett med ett exibelt uttagssystem som gör det möjligt att redovisa resultat, som antal resor, personkilometer, restid, reskostnad, tillgänglighet och bilinnehav, för t.ex. grupper med olika resärende, olika färdmedel, olika åldersgrupper, män och kvin- nor, inkomstgrupper samt personer med och utan bil. Denna redovisning kan göras på valfri geogrask nivå, allt ifrån resultat för hela landet ända ner till resultat J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T för enstaka delområden (de regionala modellerna sär- skiljer ca 6.000 delområden i landet). Uppbyggnaden av systemet gör det i princip möj- ligt att behandla skillnader mellan olika grupper på ett bra sätt. Rent tekniskt möjliggör också det nya syste- met en långtgående särredovisning av effekter för olika befolkningsgrupper. Möjligheterna att särredovisa resul- tat för olika grupper har därmed påtagligt förbättrats jämfört med tidigare modeller. Bristande kunskap om mäns och kvinnors befarar att modellerna ändå inte förmår förklara de skillnader i beteende som olika grupper sannolikt uppvisar. Oron för att modellerna inte tillräckligt väl kan beskriva effekten av förändringar kommer från att modellerna förutsätter att män och kvinnor samt olika ålders- och inkomstgrupper har samma värdering av kostnad och restid. Detta innebär en kraftig förenkling som gör att man kan befara att modellerna inte förmår 70förklara de skillnader i beteende som olika grupper sannolikt uppvisar. Vi vet dock alltför lite om hur värderingarna skiljer sig mellan olika grupper. J Ä M I T S F Ö R S L A G Uppdrag till () Regeringen bör ge i uppdrag att i sam- arbete med trakverken analysera och redovisa hur väl planeringsmodellerna beskriver fördel- ningseffekter för kvinnor och män i olika ålders- och inkomstgrupper samt redovisa hur eventuella brister kan åtgärdas. Uppdrag till Verket för innovationssystem Regeringen bör ge Verket för innovations- system i uppdrag att som ett prioriterat område initiera forskning som rör kvinnors och mäns värderingar i frågor som rör tid, miljö och hälsa, säkerhet och trygghet i förhållande J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T Samhällsplanering – en demokratisk process Jämställdhet är en fråga om demokrati och handlar om att kvinnor och män ska ha samma rättigheter och möjligheter att påverka och delta i samhällsutvecklingen. Transportsektorns ansvar är att tillgodose både mäns och kvinnors behov av resor. Det innebär att kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transportsys- temets tillkomst, utformning och förvaltning. Det innebär att både kvinnors och mäns värderingar och villkor måste föras in i processen och tillmätas samma vikt. Det moderna stadsbygget formades efter kriget utifrån ett ideal med områden uppdelade efter funktioner, bostäder för sig och arbetsplatser för sig. Bostadsområdena planerades för ett lyckligt familjeliv med lek- platser, planterade öppna ytor och bilfria miljöer. Men det medförde också storskalighet och långa avstånd mellan olika verksamheter skriver i rapporten . J Ä M S T Ä L L D H E T – T R A N S P O R T E R – I T De senaste decenniernas tätortsutveckling har också inneburit en utspridning av bebyggelsen och en minsk- ning av befolkningstätheten, vilket i stort sett har skett på bilismens villkor. Effekterna av de fysiska struktu- rerna har därmed fått olika konsekvenser för kvinnor och män. Samhällsplanering handlar bl.a. om frågor om var och hur bebyggelse, vägar och järnvägar ska lokalise- ras och utformas och om hur kollektivtraken ska utformas. Beslut om olika verksamheter som fattas av olika aktörer, på olika nivåer i samhället och med olika syften. Beslut som alla har stor betydelse för enskilda kvinnors och mäns vardagsliv i en ort, i en kommun eller i en region. Förenklad beskrivning av huvudansvaret för markanvändning, kollektivtrak och infrastruktur Källa: Regional Samhällsplanering för ett miljöanpassat transportsystem RES Rapport 1995:11 Samhällsplanering bör vara en demokratisk process som innebär att allmänheten – kvinnor och män – ges möj- lighet till inytande i såväl den fysiska planeringen som i infrastrukturplanering och i planering för kollektiv- trak. De olika planeringsformerna är emellertid mer eller mindre öppna för allmänhetens medverkan. Kvinnors och mäns delaktighet i