sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — De skillnader som gör sig allt mer tydliga kan enligt arbetsgruppen grovt hänföras till två policyinriktningar, en mer aktiv och en mer passiv till karaktären. står för den mer passiva medan flertalet andra länder står för en mer aktiv (se bilaga 2) Behovet och användningen av bekämpningsmedel i skiljer sig på några väsentliga punkter från den gängse i de centrala och södra delarna av . I dominerar t.ex. ogräsmedlen framför insekts- och svampmedlen. En stor del av svampbekämpningen sker genom betning av utsäde i medan behandling i växande gröda dominerar i övriga . I förekommer ingen jorddesinfektion eller behandling efter skörd i frukt, vilket däremot är en mycket stor använd- ning i . Att dessa skillnader innebär merarbete för kan åskådliggöras med exemplet tiaben- dazol. Ämnet ingår endast i betningsmedel i , en användning som bedömt som acceptabel med hänsyn till medlets persistenta egenskaper. Det föreligger nu ett förslag att inkludera ämnet i till 91/414, men endast för behandling efter skörd i frukt och potatis vilket är den stora användningen i EU. För att möjliggöra en fortsatt användning för betning krävs att gör en nationell riskbedömning. kan vi få en ansökan om att utvidga godkännandet till att även omfatta behandling efter skörd i frukt och potatis. För att behålla vår höga skyddsnivå krävs en riskbedömning som visar att den senare användningen inte är acceptabel utifrån svenska förhållanden. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov innebära detta två resurskrävande riskbedömningar för svensk del, enbart för att bibehålla den nivå som vi tidigare fastställt genom nationellt beslut för ämnet. Reglerna om ömsesidigt erkännande av godkännanden (art. 10 i 91/414) begränsar ländernas handlingsfrihet. Det finns goda skäl att tro att detta kan bli den dominerande ansök- ningsformen av det enkla skälet att regeln har tillkommit för att harmonisera godkännandeproceduren, förenkla för sökan- den (företagen) och undvika onödig upprepning av tester, etc. Artikel 10 öppnar vissa möjligheter för undantag. Ett land kan vägra godkännande av en produkt som redan finns godkänd i ett annat medlemsland om de yttre förhållandena skiljer sig åt på ett avgörande sätt. Denna möjlighet blir förmodligen endast aktuell i fråga om risker för miljön. Huvuddelen av de ämnen som nekat godkännande för har emellertid skett på grund av. risker för hälsan. begärde inget undantag i medlemsskapsfördraget från reglerna i 91/414. Anledningen var att det vid det tillfället inte kunde avgöras om den svenska prövningen var strängare än den kommande inom EU. Systemet med förprövning innebär stora fördelar för riskhante- ringsarbetet med bekämpningsmedel. Riskhantering har också spelat en dominerande roll i Kemikalieinspektionens arbete med bekämpningsmedel. Som ett av få länder i världen har om- prövat godkännandet för samtliga existerande medel. Periodiskt återkommande genomgångar av medel med samma användnings- områden har möjliggjort en effektiv riskbegränsning där kriterier för godkännande (stupstockar) och våra svenska principer (försiktighets- och substitutionsprincipen) varit viktiga inslag. Förutom reglering av godkännanden präglas riskhanteringsarbetet i allt högre grad också av de speciella insatser som görs i samverkan med andra aktörer (myndigheter, företag, odlarorganisationer etc.), t.ex. för att begränsa riskerna med träskyddsmedel, båtbottenfärger och s.k. växtskyddsmedel. Arbetet med att begränsa riskerna med bekämpningsmedel inom jordbruk och trädgård (växtskyddsmedel) har i en mer formaliserad form tagit Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov sig uttryck i de handlingsprogram som pågått , där KemI tillsammans med varit drivande. Till skillnad från vår tidigare lagstiftning innehåller växtskydds- medelsdirektivet (91/414/EEG) inga regler om tillämpning av sub- stitutionsprincipen vid prövning om godkännande. Denna skillnad innebär att saknar ett mycket effektivt verk- tyg i riskhanteringsarbetet. Det betyder att riskhanteringsarbetet i högre grad än tidigare måste förlita sig på de frivilliga initiativen från näringen i riktning mot säkrare produkter och användningar. Avsaknaden av substitution som ett myndighetsverktyg medför att betydande resurser i stället behöver läggas på samverkansprojekt av den typ som Säkert Växtskydd representerar för att fortsätt- ningsvis kunna bibehålla den tidigare höga skyddsnivån på bekämpningsmedelsområdet. När det gäller biociddirektivet kommer arbete in i en ny fas. finns biociddirektivet genomfört i svensk lag. Ett bety- dande arbete är på gång inom EU med riktlinjedokument och att dra upp den administrativa processen för hur arbetet ska gå till. Här kan och bör vi dra lärdom från växtskyddsarbetet. Eftersom vi i har en och samma myndighet för dessa regelverk/områden underlättas arbetet och vi bör därför ha goda möjligheter att påverka detta arbete. Dels skall viktiga vägledningsdokument diskuteras, varav ett är ett förslag till kriterier för upptag på 1 och det är utarbetat av på uppdrag av . Motståndet mot att använda cut off kriterier är stort bland medlemsländerna i EU men har givetvis en fördel av att ha utarbetat förslaget. Det fordras dock stor förhandlingsskicklighet och resurser för att kunna sälja det till de andra länderna, så inte förslaget urvattnas till att bli betydligt mindre strikt. tas alltså redskapen fram för det fortsatta biocidarbetet som blir än mer intensivt 2003–2004 då EU-monografierna börjar produceras av medlemsländerna. kan uppskattas behöva producera ca 6 biocidmonografier/år under framåt efter 2004. För själva monografiskrivandet tar Kemikalieinspektionen dock in full kostnadstäckning från tillverkaren. Följande är viktigt att påbörja i syfte att kunskapen skall finnas när monografiarbetet startar. Av de 23 produkttyper som omfattas av biociddirektivet prövar en dryg tredjedel. För övriga har vi inte kunskap Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov för att göra ingående riskbedömningar. Vi behöver tillsammans med de andra medlemsstaterna lära oss de olika användar- scenarierna och utsläppsscenarierna för alla produktgrupper, för att kunna riskbedöma. Kunskapsuppbyggnad avseende hur man kan riskhantera inom de för nya produktområdena. Analysera konsekvenser av olika styrmedel vid riskhantering och då inhämta kunskap bl.a. från industrin om tekniska alter- möjligheter Ta fram förslag till svenska positioner Beredskap att ta fram egna riskbedömningar, konsekvensana- lyser vid riskhantering eller annat underlag för att kunna gå emot, i de fall vi inte kan stödja EU-positioner Våra bedömningar och förslag: Tillsynen enligt 14 kap. över tillverkare och importörer (primärleverantörer) av kemiska produkter är en grundläggande förutsättning för att övrig kemikalietillsyn (bl.a. över användningen av kemikalier) skall verka på ett effektivt sätt. En rad brister och oklarheter i nuvarande tillsyn enligt 14 kap. har noterats. Vi lämnar därför förslag till förtydligan- den i bl.a. ansvarsfördelningen mellan myndigheterna (se kapitel 6). Kemikalieinspektionens tillsyn över tillverkare och importörer av kemiska produkter föreslås förstärkas med medel motsvarande föl- jande resurser: : ytterligare : ytterligare : ytterligare . Av dessa totalt räknar vi med att ytterligare bör ägnas åt tillsynsvägledning. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Tillsyn och vägledning enligt För operativ tillsyn föreslås sammanfattningsvis en kraftig ambi- tionshöjning med sammanlagt ytterligare samt 1 per- sonår för tillsynsvägledning. När det gäller resursbehovet för operativ tillsyn grundar det sig på bl.a. de bedömningar om brister samt förslag till förändrad ansvarsfördelning som vi redovisar i kapitel 6. krav på tillverkare och importörer av kemiska pro- dukter är en grundläggande förutsättning för övrigt arbete med att minska hälso- och miljöriskerna med kemiska produkter. Vi har utförligare beskrivit detta i kapitel 6. Att just denna tillsyn fungerar och håller en hög kvalitet är av särskild vikt för övrig kemikalietillsyn (t.ex. tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter) och inte minst för att de företag som använder kemiska produkter skall kunna ta sitt ansvar och bidra till att minska riskerna med kemikalieanvändningen. Våra utgångspunkter/förutsättningar i bedömningarna av ambi- tionsnivåer är följande: Antalet företag (tillverkare och importörer) i Kemikaliein- spektionens produktregister är cirka 3500. För den operativa tillsynen beräknas tidsåtgång per företag . Detta är en siffra som bygger på uppgift från Kemikalieinspektionen och deras erfarenheter från regionala inspektionsprojekt. Tidsåtgången inkluderar alla moment från planering, genomförande, uppföljning till slutrapportering. Kemikalieinspektionen påpekar att har tiden per före- tag varit något per företag, men att tidsåtgången nu är något längre på grund av. att miljösanktionsavgifter infördes i . Kemikalieinspektionen har således upp- skattat att det medför en ökning av ca per företag. Antal dagar för operativt arbete per inspektör och år är enligt Kemikalieinspektionen (ett personår). När det gäller tillsynen bedömer vi att det behövs resursförstärk- ningar både avseende den operativa tillsynen och tillsynsvägled- ningen. Den operativa tillsynen hos Kemikalieinspektionen uppgår Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov till cirka fyra personår. Vi har gjort några resurs- beräkningar för att belysa vilka konsekvenser olika resursför- stärkningar av den operativa tillsynen innebär. Utgångspunkterna är redovisade i punkterna ovan. Även om det ger en förenklad bild att enbart titta på tidsintervall mellan inspektionerna (antal inspektioner per tillverkare och importör) och inte heller tar hänsyn till att det finns större respektive mindre tillsynsobjekt, så ger det ändå en uppfattning om i vilken storleksordning resursförstärkningar behövs och vilka konsekvenser olika ambitionsnivåer får. Om varje tillverkare och importör får ett tillsynsbesök (inspektionsinsats) av Kemikalie- inspektionen vart annat, vart tredje, vart femte respektive får det följande resursmässiga konsekvenser. Tabell 7.3 Olika ambitionsnivåer av Kemikalieinspektionens opera- tiva tillsyn mätt i tidsintervall mellan inspektioner av tillverkare/ importörer av kemiska produkter. + 6 000 000 + 3 780 000 Inspektionsinsatserna från Kemikalieinspektionens sida uppgår till omkring 100–150 inspektioner . Det finns totalt omkring 3500 tillsynsobjekt. Det innebär att det går mellan inspektionerna – i genomsnitt mellan inspek- tionerna av tillsynsobjekten (tillverkare eller importör). Mätt i antal tillsynsobjekt innebär det att inte ens av företagen nås . Detta innebär – och är ett särskilt problem – att det finns företag (gissningsvis mindre företag) som aldrig har fått ett inspektionsbesök som Kemikalieinspektionen har funnits. 1 Kostnaden per personår är beräknad till inkl lönekostnadspåslag Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov Om man jämför med exempelvis framgår av rap- porten Effektivare livsmedelstillsyn (nr 9, 2000) att av objekten får ett tillsynsbesök . Vi vill också peka på att man i andra sammanhang när det gäller tillsyn brukar anse att en återkommande tillsyn bör innebära en tillsyn över ett företag . När det gäller pågående arbete med tillsynsutredning enligt 14 kapitel, har vi erfarit att ambitionen framöver kommer att vara ett besök hos tillverkare och importörer av kosmetiska och hygieniska produkter. Vi vill dock betona att tillsynen på kemikalieområdet givetvis inte enbart kan mätas genom antal tillsynsbesök per objekt och år. Måttet ger enbart en uppfattning om kvantiteten av tillsynsarbetet. Ett annat mått på kvantiteten i tillsynsarbetet är exempelvis att titta på antalet kemiska produkter eller övrigt riskbegränsande arbete som Kemikalieinspektionen arbetar med. Inom kemikaliekontrollen står dessutom ett förhållandevis litet antal företag för en majoritet av antalet kemiska produkter som släpps ut på marknaden. Bland dessa företag är tillsynsbesöken betydligt tätare. Vi har tagit hänsyn till detta i våra slutsatser om behovet av förstärkningar på tillsynsområdet. Även om vi ser på antalet produkter som blir föremål för tillsyn måste alltså ambitionsnivån höjas väsentligt. Bakom vår bedömning står värderingen att tillsyn är ett viktigt medel i arbetet mot att uppnå intentioner och i arbetet mot Giftfri miljömålet. Ytterligare ett skäl för en förstärkning av tillsynen ger EG-kom- missionens utförda granskning av tillsynen när det gäller reglerna om bekämpningsmedel. Kemikalieinspektionen är ansvarig för tillsynen när det gäller reglerna för att släppa ut bekämpningsmedel på marknaden (the placing on the market and uses of plant protection products). företog generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd (DG SANCO) en studie av de svenska kontrollsystemen för utsläppande på mark- naden och användning av växtskyddsmedel (inom ramen för Rådets direktiv /414/EEG av ). Studien ingick som en del i ett uppdrag att undersöka medlemsstaternas kontrollsystem för bekämpningsmedelsrester i och på produkter av vegetabiliskt ursprung. Resultaten publicerades i Europeiska Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov kommissionens utkast till rapport med referensnummer DG(SANCO)/1189/2000-MR (draft) 2. Kommissionen fann vissa brister i det svenska kontrollsystemet. Bristerna bestod bl.a. i att det inte finns någon central organisering eller planering av kommunernas tillsynsaktiviteter. Den kommu- nala tillsynen kan variera i hög grad och kommunerna har ingen laglig skyldighet att rapportera påträffade överträdelser till KemI. har Kemikalieinspektionen inte lämnat den årliga rapport till kommissionen som krävs enligt artikel 17 direktiv /414/EEG. Skälet är bl.a. att det på central nivå inte har funnits sådan data tillgänglig som belyser kommunernas tillsynsaktiviteter på området. Kommissionen ansåg vidare att tillsynssystemet har visat begränsad effektivitet då tillsynsmetoder och tillvägagångssätt är oklart definierade, inspektörerna använder sig inte alltid av checklistor. Dessutom görs provtagningar sällan. Kommissionen påpekade också att det inte krävs särskild utbildning eller övning för de personer som saluför växtskyddsmedel samt att inte har utfört någon analys av innehållet i produkterna . Med hänsyn till de redovisade omständigheter och till arten av den verksamhet som skall inspekteras anser vi det viktigt med ett inspektionsbesök från Kemikalieinspektionens sida. Vi har också i kapitel 6 bedömt att Kemikalieinspektionens till- synsvägledning, dvs. stöd, uppföljning och utvärdering av kommu- nernas, länsstyrelsernas och övriga centrala myndigheters operativa tillsyn enligt 14 kap. , också behöver vissa förstärk- ningar. () avsätter Kemikalieinspektionen omkring för vägledningsarbetet. Vi bedömer att en viss förstärk- ning behövs även här, särskilt inledningsvis . Vi bedömer att omkring för tillsynsvägledning skulle vara en rimlig nivå. Detta innebär en förstärkning med för vägledningsarbetet. Sammanfattningsvis föreslår vi således att Kemikalieinspektionens operativa tillsyn och tillsynsvägledning sammanlagt bör förstärkas med 11 årsarbetskrafter så att det finns totalt 16 års- 2 Draft report of a mission carried out in from to in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foddstuffs of plant origin. Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov arbetskrafter för Kemikalieisnpektionens tillsyn och tillsynsväg- ledning enligt 14 kap. . Våra bedömningar och förslag: Kemikalieinspektionen bör ges möjlighet att påverka inriktningen på den statligt finansierade forskningen samt miljöövervakningen som är av betydelse för att uppnå Giftfri miljömålet. Utifrån sitt expertkunnande och sitt kommande huvudansvar för Giftfri miljömålet bör Kemikalieinspektionen ha stor kännedom om brister och problem som kräver forskningsinsatser för att åtgärdas. Syftet är att identifiera forskningsinsatser som krävs för att uppnå etappmålen inom ramen för Giftfri miljömålet. Vi föreslår en förstärkning med 1 årsarbetskraft för att möjliggöra för Kemikalieinspektionen att i högre utsträckning än fullgöra uppgiften att följa och påverka forskning och miljöövervakning. Vi konstaterade i betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) att arbetet mot en Giftfri miljö kräver en utvidgning av miljöforsk- ningen. Vi presenterade också en rad förslag om forskning, miljö- övervakning och uppföljning av betydelse för att genomföra de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken och uppnå miljökvalitets- målet, bl.a. konstaterade vi att en kraftfull nationell satsning på grundläggande miljökemisk, ekotoxikologisk och toxikologisk forskning liksom vidareutveckling av testmetoder m.m. är viktigt för att skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella fora på ett välgrundat sätt. Även miljöövervakningen framhölls som ett viktigt uppföljningsinstrument och en källa till informa- tion som kan utgöra underlag för beslut om kompletterande åtgärder för att nå Giftfri miljömålet. ansvarar för miljöövervakningen i . Kemi- kalieinspektionens roll bör enligt vår uppfattning vara att identi- fiera behovet av och föreslå miljöövervakningsinsatser av särskild betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Det bör exempelvis handla om behovet att följa flera av de utfasningsämnen som inte är föremål för miljöövervakning samt att fokusera på över- Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov vakning närmare källan (se vidare i betänkandet Varor utan faror, SOU 2000:53, kapitel 9). När det gäller forskning har inte Kemikalieinspektionen några egna forskningsmedel för att prioritera forskning av särskild betydelse för kemikaliekontrollen. Vi ser inga skäl att ändra detta utan vi anser att Kemikalieinspektionen i stället övergripande skall identifiera och bedöma de forskningsbehov som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålet. Därvid bör myndigheten exempelvis samverka med de statliga forskningsfinansiärerna. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges möjligheter att i högre grad påverka inriktningen på den statligt finansierade forskningen. Vi föreslår att myndigheten ges medel motsvarande ytterligare 1 årsarbetskraft för detta arbete. 7.2.8Ny instruktion för Kemikalieinspektionen Våra bedömningar och förslag: Kemikalieinspektionens instruktion bör ändras. Ett författ- ningsförslag med ändringar i förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen lämnas. Förslagen till ändringar i Kemikalieinspektionens instruktion innebär att Kemikalieinspektionens övergripande mål och före- slagna nya verksamhetsinriktning framgår av instruktionen samt att inspektionens uppgifter tydligare framgår av instruk- tionen. Vi anser att det övergripande syftet och målet med Kemikalie- inspektionen bör framgå av förordningen (1988:525) med instruk- tion för Kemikalieinspektionen. Verksamhetens mål föreslås vara att arbeta för att förebygga skador på människor och miljö från kemiska produkter och biotekniska organismer. Vi anser också att det i instruktionen för myndigheten bör framgå vilken inriktning verksamheten bör ha. Den nya rollen och de förändringar som skett i omvärlden innebär att vi ser ett behov av att förändra och förnya instruktionen. Vi föreslår därför att det framgår av instruktionen att Kemikalieinspektionens Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov bör vara huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och att myndigheten därvid särskilt skall: vara pådrivande i frågor om kemikaliekontroll nationellt och företräda i EU-samarbetet och i övrigt internationellt samarbete i dessa frågor, verka för att reglerna i 14 kap. ( 1998:808) om kemiska produkter och biotekniska organismer samt varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter, efter- levs och därvid utöva operativ tillsyn och tillsynsvägledning i enlighet med vad som framgår av balken och dess förordningar, samverka med myndigheter, kommuner och företag inom näringslivet i syfte att uppnå miljökvalitetsmålet, vid behov föreslå nya styrmedel eller andra kompletterande insatser för att miljökvalitetsmålet skall nås, följa upp, utvärdera och redovisa hur genomförandet av miljö- kvalitetsmålet sker, utarbeta föreskrifter och allmänna råd om kemiska produkter och biotekniska organismer i enlighet med vad som framgår av (1998:808) och dess förordningar, pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och bio- tekniska organismer, föra och utveckla register över kemiska produkter och bio- tekniska organismer, utreda, sammanställa och dokumentera hälso- och miljörisker hos särskilt prioriterade kemiska produkter och biotekniska organismer, ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken, verka för att forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse för att kunna uppnå miljökvalitetsmålet genomförs. De ovanstående uppgifterna bör framgå av Kemikalieinspektionens instruktion. Vi lämnar ett författningsförslag. 8Kemikalieinspektionens budget och finansiering I direktiven anges särskilt att vi skall utvärdera verksamhetens nuvarande finansiering och bedöma de långsiktiga budgeteffekter som föreslagna förändringar och prioriteringar kan ge för inspek- tionens verksamhet. Utifrån slutsatserna av vår översyn skall för- slag lämnas om hur Kemikalieinspektionens verksamhet skall finansieras. Dessutom anges att vi skall analysera vilka konsekven- ser förslaget om finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Möjliga omprioriteringar inom miljöpolitikens område bör också belysas. 8.2Kemikalieinspektionens förslag i UFP I regleringsbrevet för gav regeringen inspektionen i uppdrag att redovisa ett underlag för fördjupad prövning av myndighetens verksamhet. Underlaget skulle avse hela verksamheten och belysa de föränd- ringar i inspektionens verksamhet som följer av EU-medlem- skapet, , miljökvalitetsmålen samt de ytterligare rikt- linjer för miljöarbetet som framgår av miljöpropositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145). I uppdraget ingick också att redovisa möjliga rationaliseringar och effektiviseringar samt eventuella behov av förstärkningar av myndighetens verksamhet. Kemikalieinspektionen skulle också bedöma de långsiktiga budget- effekterna av dessa förändringar och prioriteringar för inspek- tionens verksamhet. Även förslag till hur finansieringen av verk- samheten borde utformas för att bättre tillgodose kraven på flexibilitet när det gäller tillgången på och användningen av resurser som förändringarna kan leda till, skulle lämnas. Kemikalieinspektionens budget och finansiering Kemikalieinspektionen redovisade uppdraget till regeringen i form av ett underlag för en fördjupad prövning av verksamheten (UFP). Kemikalieinspektionens UFP återfinns i sin helhet som Bilaga 2 till detta betänkande. UFP innehåller bl.a. förslag om att verksamheten bör vidgas och omfatta nya arbetsuppgifter. Enligt Kemikalieinspektionen bör ambitionsnivån höjas kraftigt i arbetet på såväl EU-nivå som på den internationella och nationella arenan. Kemikalieinspektionen har föreslagit en förändring i avgiftssystemet som innebär att en större del av verksamheten finansieras över statsbudgeten. Kemikalieinspektionens sammanfattande bedömning i UFP var att för ytterligare kostnader. Det innebär totalt i resursförstärkning. Reservationer och särskilt yttrande till UFP Beslut om UFP fattades av . Två ledamöter reserverade sig mot beslutet och en ledamot lämnade ett särskilt yttrande. De två ledamöterna som reserverade sig framförde invändningar dels mot omfattningen av de föreslagna resurstillskotten, dels mot förslaget till finansiering av verksamheten.