sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Med förordning (SFS 2000:208) införs producentansvar för tillverkare av elektriska och elektroniska produkter vilken träder i kraft och omfattar samtliga produkter som går till skrotning efter detta datum oberoende av tillverkningsår. Beslut om ett EU-direktiv avseende producent- ansvar för elektriska och elektroniska produkter förväntas . De produkter som omfattas av direktivet är t.ex. vitvaror och brunvaror (inkl. datorer). För elektriska och elektroniska produkter finns det en kollektiv lösning via ett s.k. materialbolag. Emellertid bör försäkringslösningar kunna åstadkommas för elektriska och elektroniska produkter som är av viss storlek, är långlivade och är lätt identifierbara. Sådan lösning underlättas om det lagstiftade ansvaret utformas som ett individuellt ansvar för respektive producent, dvs. att varje producent måste ta ansvar för sina egna tillhandahållna varor. Kollektiva lösningar går ej att kombinera med försäkringslösningar. Vissa andra motorfordon är lämpliga för producentansvars- försäkring, i första hand sådana för vilka registreringsplikt föreligger. Fordon är även långlivade och har sådant värde som möjliggör försäkringslösning. Närbesläktat med registreringspliktiga fordon är entreprenad- maskiner. På motsvarande sätt som fordon uppfyller entrepre- nadmaskiner kriterierna för att kunna producentansvarsför- säkras. Vissa entreprenadmaskiner är inte registreringspliktiga, men uppfyller i övrigt de kriterier som gör att producent- ansvaret kan vara lämpligt att försäkra. Lagstiftning om produ- centansvar för denna typ av maskin saknas. Byggnader är inte lämpade för producentansvarsförsäkring. Byggnader har en alltför lång livslängd för att vara försäk- ringsbara och en försäkringslösning stöter här på en rad olika problem. För byggnader är det ägaren som bör ha an- svar för miljöpåverkan. För övriga produkter är det svårt att föra någon generell dis- kussion utan att produkten definieras. Ovanstående nämnda produktförutsättningar avseende långlivade produkter, identifi- kationskrav och möjlighet till återvinning gäller. Vad gäller t.ex. batterier är dessa olämpliga mot bakgrund av deras ringa storlek och att transaktionskostnaden för försäkringslösning skulle bli för hög. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Arbetsgruppen har diskuterat hanteringen av utrustning som inte fanns med när det producentansvarsförsäkrade objektet såldes första gången. Detta är ett problem som är särskilt aktuellt vid pro- ducentansvarsförsäkringar av motorfordon. Många delar byts under fordonets livslängd och det kan också tillkomma olika slag av tilläggsutrustning, och den bil som kommer till skrotning är inte identisk med den bil som den förste köparen tog ut från försäljningsstället. Hur långt sträcker sig bilproducentens ansvar och vad omfattar den försäkring som tecknats? Problemet blir än mer accentuerat om man ser på lastbilar och entreprenadmaskiner där en mängd olika utrustningsdetaljer som i regel tillkommer efter köpet av själva maskinen. Enligt arbetsgruppen går det inte att ge ett precist svar på frågan, olika tekniker kan bli tillämpliga när det kommer till praktisk han- tering. När det gäller personbilar torde en praktiskt möjlig hante- ring vara att försäkringen täcker vad återvinningen kostar inom ett visst i avtalet definierat intervall. Överstiger kostnaden intervallets övre gräns måste den kostnaden betalas på annat sätt. Här måste direktivets och den svenska förordningens krav på kostnadsfri inlämning beaktas. För lastbilar och entreprenadmaskiner kan samma grundmodell tillämpas men antalet avvikelser blir naturligtvis väsentligt större. 12.3.5Två olika typer av försäkringsskydd Arbetsgruppen framhåller att försäkring kan meddelas enligt två olika försäkringsmetoder, den s.k. orsaksteorin och claims made- försäkring. Orsaksteorin, vilken är den vanligaste metoden, innebär att försäkringsskyddet ska gälla för skada som har orsakats då försäkringen har varit i kraft. Vid en claims made- försäkring tar försäkringsgivaren in premien för den beräknade skadeutbetalningen och premie tas inte in för framtida perioder för vilka försäkringsgivaren ej heller åtar sig något ansvar, dvs. claims made-försäkring uppfyller inte det viktigaste kravet nämligen att producentens ansvar för de tillverkade produkterna är säkerställt även vid producentens obestånd. Ju närmare tidpunkten för förväntad utskrotning ju svårare och dyrare kommer det att bli att erhålla försäkringsskydd. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Någon större kapitalförräntning blir det ej heller fråga om vid claims made-försäkringar. Den risk som kan försäkras är ansvaret för den kostnad som uppkommer för produkt som ska omhändertas för återvinning eller destruktion oberoende av när denna tidpunkt inträffar. Detta stämmer väl överens med orsaksteorin. Försäkringen måste således följa produkten från det att den sätts på marknaden intill dess att den återvinns eller att försäkringsavtalstiden upphör. Arbetsgruppen anger att de risker som ska omfattas måste anges för försäkringsavtalets ingående. Förändringar rörande omfattning av risk kan endast ske för de avtal som sluts efter det att nya regler beslutats, dvs. villkoren kan ej förändras med retroaktiv verkan. Detta medför att eventuella nya miljöpoli- tiska beslut ej kommer att slå igenom på de producentansvars- försäkringar som redan finns ute på marknaden. En retroaktiv verkan skulle medföra att kostnaden för återvinning och därmed premien inte kan beräknas med tillfredsställande säkerhet vilket i sin tur medför en risk för att försäkringsbolaget inte kan infria sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna. Risken för detta ökar ytterligare av att en retroaktivitet även skulle försvåra bolagens möjligheter att teckna återförsäkring. Nya miljöpolitiska beslut får lösas i en annan ordning. Försäkringen innehåller normalt ett maximalt åtagande per för- säkringslösning och år. Dock kommer det maximala åtagandet att ligga på sådan avsevärd nivå att maxinivån uppnås endast under mycket exceptionella förhållanden. Arbetsgruppen anser att ett försäkringsskydd för producent- ansvar är omfattande, riskmässigt svårbedömt och måste återför- säkras för fördelning av risker. Detta leder till krav från återför- säkrarna på att definiera ansvarsperioden för att därmed kunna stänga böckerna för försäkringsansvaret. Den maximala tid som ett åtagande om producentansvar kan sträcka sig till är sannolikt från avtalets ingående. Som allmän princip kan man säga att ju mer begränsade riskerna är för avvikelse från det beräknade skadeut- fallet, i desto större grad accepterar återförsäkrare långa försäk- ringstider. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Arbetsgruppen bedömer att det vid producentansvarsförsäkring blir fråga om att producenten betalar in försäkringspremie i form av en engångspremie. Denna premie ska täcka ansvaret från det att produkten sätts på marknaden intill dess att den inlämnas för åter- eller fram till att försäkringsperioden upphör. För att fastställa en premie för en producentansvarsförsäkring krävs ett antal beräkningar och antaganden, vilket förutsätter både kunskap inom försäkringsområdet som produktkunskap och kunskap inom återvinningsområdet. Som exempel på vilka faktorer som försäkringsbolaget har att ta hänsyn till vid premiesättning kan nämnas: Beräkning av hur många produkter och dessa kommer att lämnas in för de- struktion under produktens livslängd. Livslängdskurvan är av betydelse bl.a. för beräkning av intäkten från kapitalförvalt- ningen . Återvinningskostnad hos materialbolag/destruktionsföretag. Be- räkning av kostnaden för återvinning. Kostnaden kan variera beroende på förväntad teknisk utveckling eller den mängd produkter som vid givet tillfälle lämnas in. Härifrån får även avräknas de intäkter ett materialbolag kan införskaffa sig vid försäljning av vissa metaller m.m. av det omhändertagna materialet. Vartefter erfarenhet erhålls vad gäller återvinning kommer detta att leda till att premiesättning kan fastställas med större precision. Beräkning av kapitalavkastning på intjänad premie. Under så långa ansvarstider som det i dessa fall kan bli fråga om är det viktigt att ta hänsyn till den inflation som kan förväntas . Risker för ökade kostnader (t.ex. politiska- och produktrisker). Försäkringsvillkoren baseras på gällande lagstiftning vid det tillfälle försäkringen tecknas. Om lagstiftningen ändras ska det nya regelverket inte tillämpas retroaktivt. Däremot kan försäk- ringen omfatta sådana kostnadsändringar som beror på ändrade förutsättningar för återvinningen till följd av att exempelvis ett visst material befinns vara mer riskfyllt för miljön än vad som antogs när premien bestämdes. För sådana osäkerheter kan behövas ett särskilt risktillägg vid premieberäkningen. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Ju mer begränsat åtagandet är desto lättare blir det att finna förmånliga återförsäkringslösningar. Ett ur kreditsynpunkt bra kreditvärderat försäkringsbolag kan erhålla återförsäkringspremier till lägre kostnad än andra för samma risk. Administrativa kostnader för handläggningen av försäkringen hos försäkringsbolaget. Beräknad vinst för försäkringsbolaget efter att alla kost- nader dragits av. En successiv förfining av modellerna för uträkning av premien kommer sannolikt utvecklas. Inte minst blir det viktigt att kunna förutse kostnaden för återvinning. För vissa faktorer är ett inhämt- ande av kunskap samt information om produktens materialsam- mansättning från producent/ tillverkare nödvändig. Som ovan nämnts anser arbetsgruppen att det inte är realistiskt att tro att en producentansvarsförsäkring kan vara i kraft än . För tider utöver producentansvar måste andra lös- ningar sökas. Även i andra hänseenden kan producentansvaret komma att brista. Detta kan t.ex. vara fallet vid direktimport. Arbetsgruppen menar att det primärt måste skapas lösningar där importören – även om denne är en privatperson – åläggs att säkra sitt producentansvar. En lösning är att staten bidrar via sina finanser till att en sub- sidiär lösning finns att tillgå. En annan möjlighet är att såsom med den svenska miljöskadeförsäkringen skapa en sekundär lösning för de fall som sträcker sig längre än vad återförsäkrare medger. Sådant försäkringsskydd skulle träda in först när gått till ända och/ eller där andra brister i skyddet föreligger. I miljöskade- försäkringen tas en avgift ut i premie av tillståndspliktiga företag. En tredje möjlighet är att inom försäkringsbranschen skapa en försäkringspool för det subsidiära producentansvaret bland de företag som meddelar producentansvarsförsäkring. Försäkrings- poolen får i uppdrag att förvalta kapitalet för att kunna ta det subsidiära ansvaret för producerade varor. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande 12.3.8Erfarenheter från försäkringar av producentansvar Arbetsgruppen konstaterar att försäkring av producentansvar är en ny företeelse. Hitintills har ännu ej mycket erfarenhet av den löpande hanteringen kommit . I har endast ett försäkringsbolag, , meddelat försäkring för producentansvar. De varugrupper som omfattats av detta försäkringsskydd är skogsmaskiner, datorutrustning och mobiltelefoner. LF Miljö anger att försäkring av producentansvar är ett komplext område där det krävs ingående kunskaper om produkters material, egenskaper, livscykel, teknik och återvinning. Generellt om LF Miljö AB:s producentansvarsförsäkringar kan sägas att försäkringen övertar producentens ansvar att bekosta en miljöriktig återvinning. Den försäkringstekniska risken är att bedöma när produkten ska återvinnas och kostnaden för denna återvinning. Häri ligger en osäkerhet och omfattning. Ansvarstiden har generellt valts till men den kan anpassas till den försäkrade produktens förväntade livslängd. Vilket också har skett i något fall. Premiebetalning sker såsom en engångspremie när produkten säljs. Återlämning sker genom att produkten lämnas till avtalat återvinningsföretag. har upphandlat tids- begränsade avtal med återvinningsföretag om omhändertagande av uttjänta varor. Ännu har inga erfarenheter från återlämning av försäkrade produkter. De första datorerna beräknas börja återlämnas och vad gäller entreprenadmaskiner så kommer de första tidigast efter 2005. En särskild svårighet är de långa tider under vilken försäkring ska gälla. Långa ansvarstider ställer högre krav på stabilitet hos för- säkringsbolaget, men även på återförsäkraren. Återförsäkring är en förutsättning för att producentansvaret ska kunna försäkras. är det ovanligt att sådana långvariga försäkringar tecknas, men LF Miljö har visat att det är möjligt att erhålla sådant lång- varigt återförsäkringsskydd genom de avtal som slutits med några världsledande återförsäkrare. Arbetsgruppen anser att intresset kan förväntas öka allt eftersom det blir vanligare med långa ansvarstider på olika områden. har importören av bilmärkena och , , tecknat ett försäkringsavtal med om att de senare ska genom försäkring garantera det lag- stadgade producentansvaret. Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande Jag har tagit del av en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en traditionell försäkringslösning vid producentansvar och konstaterar följande: Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg om- sättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som i rutan skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa. Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, liksom i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom förräntning av försäkringspremie, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns. Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkrings- bolaget behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare. En fördel då producenten själv svarar för finansieringen, är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten. Jag gör bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Mitt förslag är, enligt kapitel 10, att en kommitté eller delegation tillsätts för att genom dialog och samråd utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier. 13.1Förslag till lag om ändring av (1998:808) 1 kap. 1 § 1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar ut- veckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling byg- ger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen- heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påver- kan, 2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3.den biologiska mångfalden bevaras, 4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt lång- siktigt god hushållning tryggas, 5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås, 6.varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Paragrafens första stycke ger uttryck för mål och syfte, att främja en hållbar utveckling. I paragrafens andra stycke anges vad som skall gälla för att mål skall uppnås. Enligt förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 2, s. 7) utgör inte de uppräknade punkterna en uttömmande beskrivning av hur det i första stycket angivna målet uppfylls utan exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål. Varors och produkters miljöpåverkan i ett livscykelsperspektiv är en fråga som får allt större uppmärksamhet både nationellt och internationellt. I regeringens skrivelse 1999/2000:114, En miljö- anpassad produktpolitik, s. 5, anges att miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en ekologiskt hållbar utveckling såväl nationellt som globalt. Förslaget innebär att portal- paragraf kompletteras så att frågan om en miljöanpassad produkt- utveckling kommet till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att skall tillämpas så att varors och produkters på- verkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livs- cykeln. Den nya punkten samverkar med i första hand med punkt 1 rörande miljö- och hälsoskydd och punkt 5 som rör återvinning, återanvändning och andra hushållningsfrågor. Den föreslagna punkt 6 har emellertid ett bredare perspektiv i det att den samlat ser till varans miljöpåverkan under livscykeln och inte miljöpåver- kan vid tillverknings- respektive i avfallsledet för sig. Enligt vad som anges i förarbetena till skall samtliga bestämmelser tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Principen om en miljöanpassad produktutveckling kommer därmed att bli vägledande vid tillämpningen av tillsammans med övriga punkter i paragrafen. I praktiken kan detta komma att medföra att frågan får en ökad tyngd vid utformning av nya regler på t.ex. kemikalie eller avfalls- området. Frågan om miljöanpassade produkter kan i undantagsfall också bli föremål för prövning vid tillämpning av de allmänna hän- synsreglerna i det enskilda fallet. Det bör understrykas att frågan om varors fria rörlighet enligt EU fördraget och andra handelsavtal utgör en viktig begränsning när det gäller att omsätta den princip som föreslås komma till ut- tryck i målparagraf till konkreta, nationella krav på varor och produkter. Detta gäller såväl vid utfärdande av generellt verkande förordningar och föreskrifter som vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid prövning och tillsyn. Alltför precise- rade eller långtgående krav kan ofta komma att betraktas som otil- låtna handelshinder. Utrymmet för att ställa olika former av krav kan förväntas variera med hänsyn till viken varukategori det är frågan om och kräver att de särskilda förutsättningarna i varje enskilt fall noggrant analyseras. I vissa fall kan utrymmet vara begränsat till en uppgiftsskyldig- het för tillverkaren. Ett sådant krav har redan införts i Naturvårds- verkets föreskrifter om miljörapporter för tillståndspliktiga miljö- farliga verksamheter (NFS 2000:13). Enligt 4 § fjärde stycket skall textdel bl.a. innehålla uppgifter om vilka under- sökningar om miljöpåverkan från verksamhetens produkter som har gjorts samt eventuella åtgärder som vidtagits för att minska denna miljöpåverkan. 15 kap. 6 § 6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljö- mässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får med- delas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som produ- centerna tillverkar, för in till eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver. Föreskrifter enligt första stycket får även avse krav på att in- samlingen av avfallet skall ske i ett insamlingssystem som godkänts av, eller anmälts till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om prövningsförfarandet och de krav som måste vara uppfyllda för att ett insamlingssystem skall godkännas enligt andra stycket. Andra och tredje stycket är nya och innebär en möjlighet för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att före- skriva om krav på godkännande eller anmälan av insamlingssystem. Meddelas sådana föreskrifter åligger det producenten att se till att hans vara eller förpackning omfattas av ett insamlingssystem som godkänts eller anmälts i särskild ordning. finns, bl.a. beträffande returpapper och förpackningar, krav på att en producent skall se till att lämpliga insamlingssystem till- handahålls för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut och lämna ifrån sig avfallet. Detta ansvar kan producenten uppfylla genom att vara ansluten till ett materialbolag eller genom att bygga upp egna insamlingssystem. På grund av kravens allmänt hållna karaktär har det visat sig vara förenat med problem att utöva tillsyn över de producenter som uppger sig ha egna insamlingssystem liksom de producenter som står helt utanför systemen, s.k. friåkare. Ett annat problem gäller tillsynen gentemot materialbolagens verksamhet. Om insamlings- systemen inte bedöms som lämpliga i något avseende har det varit svårt för myndigheterna att rikta krav mot materialbolagen med stöd av lagstiftningen. Syftet med ovanstående förslag är å ena sidan att förbättra möjligheterna att utöva tillsyn mot de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Varje enskild producent måste kunna visa att de varor eller förpackningar som hans ansvar omfattar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning. För enskilda producenter som fullgör sitt ansvar med helt egna system bör ett enklare anmälningsförfarande tilläm- pas. I sådana fall krävs inte att insamlingssystemet prövas och godkänns enligt ett särskilt beslut, utan det räcker att myndig- heterna underrättas genom en anmälan. Kravet på godkännande kommer å andra sidan även att gälla materialbolagens insamlingssystem. Dessa system skulle således komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Kriterierna för godkännande av ett insamlingssystem kan inrymma en rad olika frågeställningar såsom uppfyllande av insamlingsmål, geografisk spridning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, informationskrav, renhållning, rapportering etc. Det framstår som lämpligt att utfärdar före- skrifter med krav som ett insamlingssystem måste uppfylla och som prövningen av godkännande sker mot. Dessa föreskrifter kan antas få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet avser. Vid utformningen av föreskrifterna bör eftersträvas att kraven blir så tydliga att de möjliggör en effektiv uppföljning som flexibiliteten att hitta kostnadseffektiva lösningar inom ramen producenternas samlade ansvar bibehålls i möjligaste mån. Tillsynen över insamlingssystemen kan komma att avse lokala frågeställningar där den kommunala tillsynsmyndigheten i första hand vänder sig mot anlitade entreprenörer. Ytterst måste det dock vara möjligt att rikta krav, avseende systemets drift lokalt, direkt mot dem som är ansvariga för insamlingssystemet, t.ex. ett mate- rialbolag. I andra fall kan tillsynen avse frågor av nationell karaktär i vilka fall bör ha tillsynsansvaret. Om insamlingssystemet inte uppfyller kraven eller om den som ansvarar för insamlingssystemet inte vidta åtgärder för leva upp till kraven kan tillsynsmyndigheten besluta om förelägganden. Ytterst kan konsekvensen bli att den myndighet som godkänt systemet återkallar sitt godkännande.