sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — 1.nätkoncessionshavarens kostnader för att ha samtliga sina regionledningar inom en och samma region anslutna till en annan nätkoncessionshavares ledning bedömas samlat, 2.nätkoncessionshavarens kostnader för nedtransformering bedömas samlat för hela landet inom varje normalt spännings- intervall när lika många ned- transformeringar utförts för att nå detta spänningsintervall, 3.nätkoncessionshavarens öv- riga kostnader bedömas samlat inom varje normalt spännings- intervall för nätkoncessions- havarens samtliga regionled- ningar i hela landet. Vid bedömningen av nät- tariffen för en regionledning skall nätkoncessionshavarens hela verksamhet bedömas samlat inom varje normalt spännings- intervall för nätkoncessions- havarens samtliga regionled- ningar i hela landet. Nätkoncessionshavarens kostnader för att ha samtliga sina regionledningar inom en och samma region anslutna till en annan nätkoncessionshavares ledning skall dock bedömas samlat. 3Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny paragraf, 9 kap. 13a §, av följande lydelse. Sekretess gäller i ärende enligt lagstiftningen om särskild för- valtning av elektrisk anläggning för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om upp- giften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . överlämnade vi ett delbetänkande (SOU 2000:90) som redovisade vår analys av behov av ändringar i ellagen (1997:857). Vi gav förslag på en ny inriktning av tillsynsarbetet och preciserade tillsynsmyndighetens, dvs. nätmyndighetens, över- vakning, vilket senare även innefattade frister för att göra en ansökan och att inleda respektive avsluta tillsyn. Vi gav förslag på regler för att avgränsa nätverksamhet och för att främja en ökad utjämning av nättariffer mellan kunder i tätort och glesbygd. Vidare föreslog vi en ny regel om att överföringen av el skall vara av tillräcklig kvalitet samt lämnade förslag på ändrad sammansättning i förvaltningsdomstolarna vid prövning av mål enligt ellagen. Vårt uppdrag för denna avslutande del omfattar enligt våra ursprungliga direktiv (dir.1999:81) att lämna förslag på regler för särskild förvaltning av nätkoncession. Genom tilläggsdirektiv (Dir. 2001: 7) har uppdraget utökats till att omfatta förslag till ändringar av bestämmelserna om nättariffer för regionledningar samt även möjlighet att lämna förslag till förändrade bestämmelser för nätkoncession. I uppdraget ingår vidare en översyn av regleringen för nätområden som funktionellt tillhör det svenska elnätet men som ligger utanför landets gränser. Arbetet med detta slutbetänkande inleddes /2001. Liksom vid den tidigare delen av vårt uppdrag har utredningens sakkunniga och experter bidragit till arbetet med sina erfarenheter och med exempel och data från nätverksamheten i landet. Vi har även haft diskussionsmöten med deltagande av represen- tanter från de större regionnätsföretagen samt med berörd myndighet för att inhämta deras synpunkter på problem med nuvarande reglering av regionnät samt behov av förändringar. För denna del av uppdraget har vi även studerat Statens energimyndighets . Sammanträffanden med företrädare för och har ägt rum. Vi har då förhört oss om deras synpunkter på hur kablarna till respektive bör behandlas. som kraftnät har in- kommit med kompletterande underlag till utredningen. På utredningens uppdrag har vidare Econ Analys och informa- tion AB studerat vissa regionnätsfrågor. Rapporten är bifogad som bilaga 4. Vi har även tagit hjälp av externa konsulter beträffande utform- ningen av förslaget till lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar samt för övergripande samråd i frågor avse- ende regionnätstariffer. Detta slutbetänkande är disponerat i fyra avdelningar. I den första avdelningen, som omfattar kapitel 2–4, behandlar vi frågan om särskild förvaltning. I den andra avdelningen, som omfattar kapitel 5–7 utreder vi bestämmelserna som gäller regionnät. Den tredje avdelningen, kapitel 8–9, innehåller förutom en konsekvensanalys av förslagen författningskommentaren. I den sista avdelningen finns betänkandets särskilda yttranden och bilagor. 2Direktiven och dess genomförande Utredningens uppdrag är enligt regeringens direktiv från (dir. 1999:81, se bilaga 1) följande. Utredaren skall utarbeta och föreslå närmare bestämmelser om tvångsförvaltning av nätkoncession i samband med att koncession återkallas enligt 2 kap. 18 § ellagen. Bestämmelserna skall säkerställa en fortsatt leverans av el till berörda kunder. De skall vidare reglera bl.a. ersättningsvillkor, tvångsförvaltningens utsträckning i tiden, frågan om hur förvaltare utses samt de förpliktelser och befogenheter som förvaltaren och nätägaren skall ha som elnätet ställs under tvångsförvaltning. Överväganden och förslag till lagstiftning skall enligt regeringsbe- slut redovisas . I kapitel 3 redogör vi för nuvarande bestämmelser i ellagen vid misskötsamhet och vissa problem med dess tillämpning. Därefter redovisar vi ett tidigare utredningsförslag (SOU 1995:108). Vidare redogör vi för regleringen beträffande särskild förvaltning av hyresfastigheter. Vi beskriver egendomsskyddet i regeringsformen och äganderättsskyddet i . Efter en genomgång av förhållandet i andra nordiska länder följer en beskrivning av utgångspunkterna för vårt uppdrag i denna del. Kapitel 4 innehåller våra överväganden och förslag beträffande lagen om särskild förvaltning. 3Bakgrund och behovet av lagstiftning På den svenska elmarknaden verkar elproduktions- och elhandels- företag i konkurrens medan elnätsverksamheten är ett naturligt monopol. Elnätsföretagen driver sin verksamhet med stöd av nätkoncession. Dessa företag har i praktiken ensamrätt att överföra el inom sitt koncessionsområde men de har också skyldighet att se till att elöverföringen i området fungerar. Nätverksamhet regleras främst i ellagen (1997:857). Tillsyn över ellagens efterlevnad utom ifråga om driftsäkerhet och elsäkerhet utövas av nätmyndigheten. prövar vidare koncessionsärenden enligt ellagen. I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för vilka möjlig- heterna är att ingripa då koncessionshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen. Därefter redogörs för Ellag- stiftningsutredningens uppdrag och förslag i slutbetänkandet Ny ellag (SOU 1995:108). Efter detta följer en kortfattad genomgång av regleringen om särskild förvaltning i bostadsförvaltningslagen (1977:792), egendomsskyddet i regeringsformen och äganderätts- skyddet i samt förhållandet i andra nordiska länder. Kapitlet avslutas med några utgångspunkter för vårt upp- drag i denna del. Med begreppet elektrisk anläggning avses i ellagen (1997:857) en anläggning med däri ingående särskilda föremål för produktion, överföring eller användning av el, vilket framgår av 1 kap. 2 § första stycket. Anläggning för överföring av el är typiskt sett ledningar. Led- ningar ingår alltid i någon av tre typer av ledningsnät; stamnätet, regionnät eller lokalnät(prop. 1996/97:136 s. 115). I 1 kap. 4 § ellagen definieras nätverksamhet på följande sätt. Med nätverksamhet avses att ställa elektriska starkströmsledningar Bakgrund och behovet av lagstiftning till förfogande för överföring av el. Till nätverksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av ledningar, ställverk och transformatorstationer, anslutning av elektriska anläggningar, mät- ning och beräkning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Med anslutning av elektriska anläggningar avses också återin- koppling av en befintlig anläggning och höjning av avtalad effekt i inmatnings- eller uttagspunkt. För att bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning krävs enligt 2 kap. 1 § ellagen tillstånd, s.k. nätkoncession. Det är endast anläggningar för överföring av el som i praktiken omfattas av kravet på nätkoncession. Vidare omfattas endast ledningar av koncessionskravet medan övriga komponenter i en sådan anlägg- ning inte kräver koncession (prop. 1996/97: 136 s. 119). Enligt 2 kap. 3 § får emellertid inte en transformator- eller kopplings- station som skall anslutas till en eller flera nya ledningar för vilka det krävs nätkoncession för linje börja byggas förrän nätkoncession har meddelats för byggande av minst en av de nya ledningarna. Denna bestämmelse är straffsanktionerad (13 kap. 1 §). En koncessionshavare skall från allmän synpunkt vara lämplig att bedriva nätverksamhet (jfr 2 kap. 10 §). Det finns inget krav på att den som har koncession också skall vara innehavare av nätet. har olika möjligheter att ingripa mot nät- företag. Kravet på nätkoncession är av grundläggande betydelse för tillsynen av nätverksamhet. Om en koncessionshavare åsidosätter sina skyldigheter kan olika sanktioner riktas mot honom. Nät- myndigheten har möjlighet att förelägga koncessionshavaren att fullgöra sina skyldigheter (12 kap. 1 § ellagen jfr m 3 §). Ett före- läggande får förenas med vite. Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt enligt 6 § lagen (1985:206) om viten. Möjligheten för nätmyndigheten att vid vite förelägga kon- cessionshavare att fullgöra de skyldigheter som omfattas av till- synen infördes (SFS 1994:617). fanns endast möjlighet att återkalla koncessionen helt eller delvis. När ett vite föreläggs, skall det fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska för- hållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa föreläggandet (3 § lagen (1985:206) om viten). Ett nytt vite mot adressaten i samma sak får föreläggas när det tidigare vitet vunnit laga kraft (2 § tredje stycket samma lag). Bakgrund och behovet av lagstiftning kan, för det fall föreläggandet inte följs, höjas allteftersom. Härigenom kan vitesföreläggandet i slutändan tvinga fram en kon- kurs och således i praktiken vara ett – om än trubbigt – instrument för att få bort aktörer som bryter mot ellagens bestämmelser. Vid allvarligare fall kan en nätkoncession återkallas helt eller delvis. Förutsättningarna härför framgår av 2 kap. 18 § ellagen där tre olika återkallelsegrunder anges. Två av fallen innebär att återkallelse skall ske när ledningen eller ledningsnätet inte längre behövs för elförsörjningen och om koncessionshavaren inte upp- fyller vissa krav för nätkoncession för utlandsförbindelse. Här stadgas emellertid också att återkallelse av nätkoncession skall ske om koncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldig- heter enligt lagen eller enligt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det är denna sist nämnda regel som här är relevant. Innan en återkallelse sker kan det förutsättas att koncessions- havaren erinrats om sina förpliktelser och att ett eller flera vites- förelägganden har meddelats. Återkallelse bör ske som en yttersta åtgärd mot en koncessionshavare (jfr. 1996/97:136 s 53). Det har aldrig inträffat att en koncession återkallats. Frågan har bara aktualiserats ett fåtal gånger och då beroende på problem med ständiga avbrott.1 Ellagen innehåller inga bestämmelser om vad som skall ske efter en återkallelse. Någon rätt för staten att lösa in anläggningen eller tvinga fram en överlåtelse finns inte. 1 I ett fall fick ett privatägt elföretag tiden för gällande tillfällig koncession förkortad. Åter- kallelse av koncession var inte heller här aktuell eftersom tidigare meddelad koncession hade löpt ut. Bolagets ansökte 1983 om förnyad områdeskoncession. Ansökan medförde tem- porära koncessionsförlängningar under en följd av år. I beslut (dnr 311- 355/83) medgav dåvarande tillfällig förlängning tills vidare till av giltighetstiden för områdeskoncession. Frågan om upprustningsåtgärder inom före- tagets distribution och varifrån elkraft skulle levereras hade varit föremål för diskussion under en följd av år. Det ansågs nödvändigt att förbättra elförsörjningen inom kommunen och en handlingsplan hade utfärdats med fördelning av uppgifter. Oenighet mellan bolaget och kommunen, som har det övergripande ansvaret enligt (1987:10), om placeringen av en mottagningsstation gjorde att den inte uppfördes. Bolaget nekade leverans till nya större kunder. gjorde bedömningen att bolaget inte upp- fyllde distributionsskyldigheten och ansåg att en förändring i huvudmannaskapet måste ske. anmodade bolaget att inleda förhandlingar med annat bolag om överlåtelse av distributionen. I beslut (dnr 319-514/88) begränsades giltighetstiden för tidigare medgiven tillfällig förlängning av bolagets områdeskoncession till . I beslut (dnr 311-355/83) avslog bolagets ansökan om områdeskoncession. Regeringen (miljö- och ) avslog i beslut , dnr 383/90, koncessionshavarens talan mot beslutet men förlängde giltighetstiden för den meddelade tillfälliga koncessionsförlängningen t.o.m. . Koncessionen har därefter successivt förlängts i femårsperioder. Anm. för detta ärende fanns inte möjligheten till föreläggande vid vite. Bakgrund och behovet av lagstiftning nätkoncession begränsas således i praktiken av att lagen inte anger hur den fortsatta elförsörjningen skall ske om koncessionen åter- kallas. Den som bryter mot vissa av ellagens bestämmelser eller mot villkor som meddelats i samband med koncession kan även dömas till böter eller fängelse högst utom i ringa fall, vilket framgår av 13 kap. 1 §. 3.2Ellagstiftningsutredningens förslag i slutbetänkandet Ny ellag (SOU 1995:108) Tvångsåtgärder för att säkerställa fortsatt elöverföring vid upp- hörande av koncession har behandlats av tidigare utredningar utan att det lett till någon lagstiftning.2 skulle enligt sina direktiv (Dir. 1993:93) bl.a. överväga i vilken utsträckning staten behöver kunna vidta tvångsåtgärder i samband med återkallelse av nätkoncession. Utredningens utgångspunkt var att sådana situationer kommer att uppträda ytterst sällan. Utredningen anförde att det var tvek- samt bl.a. med hänvisning till egendomsskyddet om ett system med tvångsinlösen av överföringsanläggningar borde införas i ellagen och lämnade inget förslag härom. anförde emellertid att det måste finnas en reell möjlighet att genom lämpliga åtgärder säkra en fort- satt elförsörjning om alla försök att på frivillig grund åstadkomma detta uttömts och inte heller vitesförelägganden visat sig verk- ningsfulla. Utredningen föreslog bl.a. att en bestämmelse skulle införas som skulle göra det möjligt för staten att vid återkallelse av nätkoncession eller om koncessionen i annat fall upphör att gälla, förfoga över anläggningen . Enligt förslaget skulle vara relativt lång, men begränsas till . Beslutet om sådant förfogande skulle fattas av nätmyndigheten. Regeringen uttalade att ett ledningsnät vid återkallelse av nät- koncession, eller om nätkoncession har upphört att gälla, borde kunna ställas under tvångsförvaltning. Den närmare utformningen av bestämmelser avseende tvångsförvaltning skulle emellertid över- vägas vidare (prop. 1996/97:136 s. 54). 2 Jfr SOU 1954:12, SOU 1966:39, SOU 1968:39, prop. 1975/76:100 bil. 15, SIND PM 1980:9, prop. 1981/82:188, SOU 1993:68. Bakgrund och behovet av lagstiftning 3.3Bostadsförvaltningslagen (1977:792) Bostadsförvaltningslagen (1977:792) innehåller bestämmelser om ingripande mot försumliga fastighetsägare. Våra direktiv pekar på dessa regler som en parallell till situationer med regler för nät- koncessioner. Reglerna avseende fastighetsägare i bostadsförvalt- ningslagen innebär i korthet följande. Lagen är tillämplig på fastigheter med bostadslägenheter. Fastig- heter som tillhör staten eller kommun är undantagna från lagens tillämpning, vilket framgår av 1 §. Om fastighetsägaren inte sköter förvaltningen tillfredsställande kan hyresnämnden enligt 2 § besluta om särskild förvaltning av fastigheten. Särskild förvaltning kan ske i två former; förvaltningsåläggande eller tvångsförvaltning. Det är samma grundrekvisit för båda formerna. För att förutsättning för tvångsförvaltning skall föreligga krävs emellertid att det kan antas att förvaltnings- åläggande inte är tillräckligt för att uppnå en tillfredsställande förvaltning. Ansökan om särskild förvaltning får göras av kommunen eller av en organisation av hyresgäster, vilket framgår av 29 §. Ansökan ges in till hyresnämnden och kan överklagas hos (34 §). Förvaltningsåläggande är den mindre ingripande formen och innebär att fastighetsägaren åläggs att överlämna förvaltningen av fastigheten till en av honom själv utsedd förvaltare. Fastighets- ägaren skall inge ett skriftligt avtal om förvaltningen till hyres- nämnden och nämnden prövar om det kan godkännas. Avtalet skall gälla för av om inte hyresnämnden medger annat. skall noggrant ange vad som åligger för- valtaren. Till stöd för bedömningen av avtalet finns praxis inom branschen. Förvaltaren skall även erhålla fullmakt att företräda fastighetsägaren i de angelägenheter som omfattas av förvaltnings- uppdraget (jfr 3 och 4 § §). Om fastigheten övergår till ny ägare förfaller åläggandet, vilket framgår av 6 §. I och med godkännandet av förvaltningsavtalet upphör hyresnämndens befattning med ärendet (jfr tvångsförvaltning då hyresnämnden enligt 27 § utövar tillsyn). Om något förvaltningsavtal inte ges in inom bestämd tid eller om avtalet inte kan godkännas skall hyresnämnden enligt 5 § besluta om tvångsförvaltning. Om särskilda skäl föreligger kan hyresnämnden istället utfärda ett nytt förvaltningsåläggande. Bakgrund och behovet av lagstiftning Om hyresnämnden beslutar om tvångsförvaltning skall nämnden enligt 8 § utse en förvaltare. I förvaltarens uppgifter ingår att svara för en tillfredsställande skötsel av fastigheten samt att verka för att de olägenheter som föranlett förvaltningsbeslutet undanröjs och att fastigheten genomgår en sådan förbättring och modernisering som är förenlig med en ändamålsenlig fastighetsförvaltning. Dessutom skall förvaltaren verka för att en skälig avkastning erhålls (se 9 § och prop. 1976/77:151 s. 60 f och 91 f). Förvaltaren är legal företrädare för fastighetsägaren. Han har således en allmän rätt att företräda fastighetsägaren. Det innebär i princip att fastighetsägaren mister alla befogenheter beträffande fastigheten. Vissa inskränkningar härifrån gäller emellertid. För- valtaren får t.ex. inte överlåta fastigheten eller på fastighetsägarens vägnar ingå borgen. Utan tillstånd från hyresnämnden får för- valtaren vidare inte inteckna fastigheten eller pantsätta denna (jfr 11 §). Fastighetsägaren å andra sidan är skyldig att lämna förvaltaren de upplysningar rörande fastigheten och att tillhandahålla förvaltaren handlingar och annat som behövs för en tillfreds- ställande förvaltning (16 och 17 §§). På begäran av förvaltaren kan hyresnämnden enligt 13 § vidare ålägga fastighetsägaren att utge ytterligare medel till fastighetens skötsel. Ett beslut om tvångsförvaltning gäller i normalfallet tre till (18 § och prop. 1976/77:151 s. 72). Möjlighet till förlängning i taget finns emellertid. Ett beslut om tvångsförvaltning kan upphöra (18 § tredje stycket). I motsats till fallet beträffande förvaltningsåläggande gäller beslutet om tvångsförvaltning även mot en ny ägare (se 19 §). Inte heller utmätning eller konkurs häver tvångsförvaltningen (prop. 1976/77:151 s. 99). En omständighet som emellertid kan innebära att förvaltningen bör upphöra är att fastigheten har överlåtits till någon som har goda förutsättningar att själv sköta förvaltningen på ett betryggande sätt (prop. 1976/77:151 s. 72). Medel som förvaltaren har hand om skall hållas skilda från andra medel. Förvaltaren skall inkomma med redovisning av förvaltningen till hyresnämnden som har att granska denna. Fastighetsägaren har möjlighet att hos fastighetsdomstolen väcka talan mot förvaltaren (21–23 §§). Tillsyn över tvångsförvaltning utövas av hyresnämnden, vilket framgår av 27 §. Bakgrund och behovet av lagstiftning Möjlighet till inlösen regleras i 28 §. Talan skall väckas av kommunen vid fastighetsdomstolen. Inlösen innebär att ägande- rätten till fastigheten tvångsvis går över till kommunen. Inlösen kan komma ifråga när en fastighet är föremål för tvångsförvaltning men förhållandena är sådana att en tillfredsställande förvaltning inte kan uppnås. Inlösen kan ske när en tvångsförvaltning inte framstår som meningsfull, t.ex. när det inte går att få fram medel till förvaltningen eller då nödvändiga åtgärder inte är ekonomiskt försvarbara. Inlösen är således inte ett alternativ till tvångs- förvaltning (se prop. 1976/77:151 s. 74–78 och 108–109). 3.4Egendomsskyddet i regeringsformen och äganderättsskyddet i Regler för skydd för äganderätten finns i regeringsformen (RF) och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF har följande lydelse. Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för för- lusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det är att märka att skyddet mot att tvingas avstå sin egendom gäller all egendom utan inskränkning medan skyddet mot s.k. rådighetsinskränkningar endast avser fast egendom. I 2 kap. 23 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Bakgrund och behovet av lagstiftning Även regleringen i skulle således kunna var hinder mot bestämmelser som medför inskränkningar i ägande- rätten. Konventionens reglering av egendomsskyddet återfinns i artikel 1 i det första tilläggprotokollet till konventionen och har följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten. Artikeln innehåller tre rättsregler: den första fastslår principen om respekt för äganderätten, den andra uppställer villkoren för berövande av egendom och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränkningar i rätten att nyttja egendom. Konventionens reglering ger dels ett generellt krav på respekt för enskild egendom, dels ett skydd mot rådighetsinskränkningar vilket i motsats till inte är begränsat till visst slag av egendom. Enligt såväl RF som konventionen skall en avvägning ske mellan den enskildes intresse och de allmänna intressen som föranleder ingreppet. Såväl frågan om en åtgärd kan anses vidtaget i det allmännas intresse som frågan om ingreppet är att anse som proportionerligt i förhållande till detta intresse bör här besvaras. Vid bedömningen av om ett beslut innebärande inskränkning i enskilds rätt kan anses vara proportionerligt i förhållande till sitt syfte skall beaktas: Ingreppets ändamålsenlighet eller lämplighet, dvs.