sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — Det har således framkommit att det är ovanligt att utlänningsmyndigheten informerar den asylsökande om att man avser att ställa en fråga till utlandsmyndigheten. Som regel får den asylsökandes ombud först i samband med att svaret inkommit veta att en fråga har ställts. Det skulle enligt vår uppfattning vara till uppenbar fördel om denna praxis ändrades så att ett ombud senast i samband med att frågan skickas till utlandsmyndigheten underrättas om frågan. Ombudet har då möjlighet att framhålla särskilda risker som kan uppkomma om vissa upplysningar inhämtas. Det blir också möjligt för ombudet att lämna kompletterande uppgifter eller påpeka eventuella följdfrågor. Slutligen vill vi framhålla att ett ombud, för att kunna bedöma och bemöta de lämnade uppgifterna, ofta kan behöva veta vilken sorts information det är fråga om. bör således kunna upplysa om att det är fråga om uppgifter från officiella källor, som exempelvis myndigheter eller domstolar, eller om uppgifterna har inhämtats från privatpersoner. Vi finner sammantaget att de nuvarande arbetsformerna som helhet bör bibehållas och att vi inte har anledning att föreslå några särskilda föreskrifter om formerna för utlandsmyndigheternas medverkan. Vissa rutiner vid inhämtande och redovisning av uppgifter bör emellertid förbättras. Vi återkommer vidare nedan till vissa sekretessfrågor. 5.3Författningsreglering av utlandsmyndigheternas medverkan i ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna Vi har under utredningsarbetets gång föreslagit att utlandsmyndig- heternas medverkan i utlänningsärenden författningsregleras genom en bestämmelse i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). En sådan bestämmelse har införts. Bestämmelser om vilka uppgifter som en utlandsmyndighet normalt skall utföra finns framför allt i förordningen (1992:247) med instruk- tion för utrikesrepresentationen (IFUR). I IFUR har inte tidigare funnits 58 Överväganden och förslag bestämmelser om att utlandsmyndigheterna är skyldiga att medverka med utredningar i utlänningsmyndigheternas enskilda ärenden. Detta har medfört att sådan medverkan inte har kunnat sägas ingå i den verksamhet som utlandsmyndigheterna är ålagda att bedriva. Även om utlandsmyndigheterna inte har något ansvar för handlägg- ningen eller beslutet i ett asylärende och deras medverkan, rent formellt sett, inte är en uppgift som ingår i dessa myndigheters verksamhet är utredningarna ändå en vanligt förekommande uppgift. Som tidigare nämnts finns också utredningarna behandlade i handböcker. Det finns enligt vår uppfattning flera fördelar med att författnings- reglera utlandsmyndigheternas medverkan i utredningen av enskilda utlänningsärenden. Som exempel kan nämnas att en författnings- reglering innebär att den medverkan som tidigare skett informellt blir en uppgift som utlandsmyndigheterna är ålagda att fullgöra och som då kan sägas ingå i myndigheternas verksamhet. Utlänningsmyndigheterna behöver inte heller förlita sig på den generella skyldighet om samverkan som föreskrivs mellan myndigheter, utan får ett uttryckligt stöd för att begära erforderlig hjälp. Vi har därför under utrednings- arbetets gång förordat att det i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen införs en bestämmelse om att utlandsmyndigheterna, på begäran av utlänningsmyndigheterna, skall biträda dessa myndigheter med utredning i utlännings- och medborgarskapsärenden. En sådan bestämmelse har införts i IFUR och träder i kraft . 5.4Behov av ändrade sekretessregler i utlänningsärenden 5.4.1Tillämpning av 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen vid utlandsmyndigheter Vi föreslår att sekretessen för utlandsmyndigheterna skärps genom en ändring i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Samma sekretess skall gälla för en uppgift när en utlandsmyndighet medverkar med utredning i ett utlänningsärende som då uppgiften finns hos den handläggande utlänningsmyndigheten. Överväganden och förslag 59 De särskilda bestämmelserna om sekretess i utlänningsärenden finns i 7 kap. 14 § sekretesslagen, se avsnitt 3.6. Som närmare redovisats där anses det i många fall finnas ett särskilt starkt sekretessbehov i dessa ärenden. Andra stycket i paragrafen innehåller därför en bestämmelse som särskilt tar sikte på uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Sekretessen enligt andra stycket är mer omfattande än den enligt första stycket. Det har emellertid ifrågasatts om denna sekretessregel gäller även vid utlandsmyndigheternas medverkan vid utredning av utlänningsärenden. För att en uppgift skall omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen fordras att uppgiften rör myndighets verksamhet för kontroll över utlänningar eller ärenden om medborgar- skap. Det är uppenbart att den aktuella sekretessbestämmelsen gäller för utlänningsmyndigheternas verksamhet. Detsamma gäller när utlandsmyndigheterna med stöd av bestämmelser i utlänningslagen handlägger ärenden om t.ex. visering eller uppehållstillstånd. När det gäller de situationer där utlandsmyndigheterna medverkar i enskilda ärenden, som handläggs av utlänningsmyndigheterna, är det emellertid mera tveksamt om man kan dra slutsatsen att sekretessen i andra stycket omfattar även dessa fall. Som ovan framgått finns det inte någon författnings- bestämmelse som direkt ålägger utlandsmyndigheterna att medverka i utlännings- och medborgarskapsärenden och att bistå utlännings- myndigheterna med utredning i enskilda ärenden. Det kan göras gällande att begreppet verksamhet skall tolkas så att det omfattar även en informell medverkan i en annan myndighets ärendehantering. Det kan dock ifrågasättas om det är förenligt med vanligt språkbruk att säga att en myndighets verksamhet omfattar även sådant bistånd till andra myndigheter som saknar uttryckligt stöd i föreskrifter för myndigheten. Av sekretesslagens förarbeten (prop. 1979/80:2 del A, s. 210) synes närmast framgå att med begreppet myndighets verksamhet avses en medverkande myndighets verksamhet endast under förutsättning att verksamheten är en uppgift som myndigheten skall utföra och som är reglerad i en författning (jfr även JK:s beslut , bilaga 3). Det kan också framhållas att det i sekretesslagen finns flera regler som gäller för myndigheter som biträder annan myndighet i dennes verksamhet. Dessa sekretessregler innehåller formuleringar som uppgift som hänför sig till eller motsvarande sekretess gäller i annan myndighets verksamhet för att gå tillhanda med utredning eller i ärende som nämnts. Någon formulering med denna innebörd finns inte i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen, vilket tyder på att bestäm- melsen inte omfattar utlandsmyndigheternas medverkan. 60 Överväganden och förslag Slutligen bör understrykas att reglerna om sekretess innebär en begränsning i den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar. Det är därför av principiell vikt att de inte ges en extensiv tolkning. Enligt vår uppfattning bör uttrycket verksamhet för kontroll över utlänningar i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen inte tolkas så vidsträckt att bestämmelsen kan anses tillämplig även hos en utlands- myndighet när denna bistår utlänningsmyndigheterna med utredningar och identitetskontroller m.m. i där aktuella ärenden. Det innebär att det starkare sekretesskyddet till förmån för enskildas personliga förhållan- den inte gäller utlandsmyndigheternas verksamhet såvida det inte rör sig om uppgifter i ett ärende som handläggs självständigt av en utlandsmyndighet med stöd av utlänningslagstiftningen. Detta medför att den enskilde utlänningen har ett sämre skydd av sekretesslagstift- ningen när en utlandsmyndighet medverkar i handläggningen av enskilda ärenden än när uppgifterna finns hos utlänningsmyndig- heterna. Det finns i och för sig inte skäl att ifrågasätta att utlandsmyndig- heterna hanterar känsliga personuppgifter med ett erforderligt mått av försiktighet. Trots det anser vi att det är betänkligt att sekretesskyddet enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen inte formellt omfattar utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden. Det sekretess- skydd som i stället kan ges med stöd av första stycket är väsentligt svagare. Det avser endast uppgifter vars röjande kan medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Därutöver fordras att risken för skada skall vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Eftersom det i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om medborgarskap ibland rör sig om mycket känslig information kan den enskilde eller någon närstående lida men av att en uppgift röjs även i andra fall än de allvarliga situationer som nämnts. Sekretesskyddet i 7 kap. 14 § första stycket är därför enligt vår uppfattning inte tillräckligt i de situationer där uppgifter som omfattas av sekretess enligt paragrafens andra stycke överlämnas från en utlänningsmyndighet till en utlandsmyndighet för att denna myndighet skall medverka vid handläggningen av ett ärende. Det är också i sig betänkligt om en uppgift som omfattas av sekretess hos en myndighet förlorar sekretesskyddet när myndigheten lämnar uppgiften till en annan myndighet för att få nödvändig kompletterande information i det Överväganden och förslag 61 ärende där uppgiften lämnats. Denna lucka i sekretesskyddet är inte tillfredsställande och kan enligt vår mening inte accepteras. När det gäller uppgifter som en utlandsmyndighet tar emot från en utlännings- myndighet vid förfrågningar eller annan medverkan i ett utlännings- ärende bör givetvis samma sekretess gälla för uppgifterna hos den myndighet som tar emot uppgifterna som hos den myndighet som har lämnat ut dem. Det behov av sekretesskydd som finns för den enskilde vid utlänningsmyndigheternas handläggning av ett utlänningsärende föreligger självklart även när en utlandsmyndighet medverkar i en sådan utredning. För att sådant skydd skall föreligga krävs en lagändring. En förutsättning för att utlandsmyndigheterna även fortsättningsvis skall kunna anlitas vid utredning av utlänningsärenden bör därför enligt vår mening vara att sekretesslagen ändras. En sådan ändring måste innebära att den enskilde utlänningen får samma skydd av sekretess- lagstiftningen när en utlänningsmyndighet handlägger ärendet som när en utlandsmyndighet medverkar i handläggningen. För att åstadkomma denna ändring måste man antingen införa en bestämmelse om överföring av sekretess, s.k. sekundär sekretess (se avsnitt 3.8), skapa en egen sekretessregel för utlandsmyndigheterna med samma skaderekvisit som för utlänningsmyndigheterna, dvs. ett omvänt skaderekvisit, eller utvidga utlänningssekretessen genom att göra bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen direkt tillämp- lig även hos utlandsmyndigheterna. Sekundär sekretess innebär i huvudsak att en handling som är hemlig hos en myndighet behåller sin karaktär som hemlig också hos en annan myndighet som tar emot handlingen. Ett införande av en bestämmelse om sekundär sekretess skulle därför innebära att sekretessen enligt paragrafens andra stycke följer med de uppgifter som lämnas från en utlänningsmyndighet till en utlandsmyndighet. De uppgifter som framkommer vid utlandsmyndigheternas utredningar skulle emellertid fortfarande bara omfattas av sekretess enligt första stycket. Ett sådant alternativ löser därför inte problemen. Enligt vår mening bör det inte heller komma i fråga att införa en särskild sekretessregel för utlandsmyndigheterna om problemet kan lösa på annat sätt. Eftersom det är möjligt att genom ett mindre tillägg i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen åstadkomma den nödvändiga ändringen bör den lösningen väljas. Vi föreslår därför att det i paragrafen införs en bestämmelse som medför att sekretessen enligt andra stycket gäller även när en utlandsmyndighet medverkar i handläggningen av ett enskilt ärende i verksamhet som där sägs. Det kan framhållas att det finns större anledning att anse att nu ifrågavarande medverkan är en del av utlandsmyndigheternas verksam- 62 Överväganden och förslag het i den mening som avses i 7 kap 14 § andra stycket sekretesslagen med anledning av att den tidigare redovisade förordningsändringen nu har genomförts. Det är emellertid av så stor vikt att det inte föreligger något tvivel på denna punkt att vi anser att detta inte påverkar behovet av ändring av nämnda paragraf. 5.4.2Utbyte av information mellan utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna Vi föreslår att det införs en sekretessbrytande regel som möjliggör för utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna att utbyta information när en utlandsmyndighet medverkar med utredning i verksamhet för kontroll över utlänningar eller i ärende om svenskt medborgarskap. behov av uppgifter skall i varje enskilt fall vägas mot den risk för skada som utlämnandet av uppgifterna innebär för den enskilde. Vid återrapportering av inhämtade uppgifter behöver någon intresseavvägning inte göras. Vi har tidigare funnit att information från utlandsmyndigheterna ofta är nödvändig för att ett utlänningsärende skall kunna utredas och att utlänningsmyndigheterna bör få ta hjälp av utlandsmyndigheterna vid utredning av enskilda ärenden. För att utlandsmyndigheterna skall kunna uppfylla sådana uppdrag måste de få visst bakgrundsmaterial rörande den aktuella ansökan. Utöver de direkta frågor som utlännings- myndigheten vill ha besvarade kan det därför vara nödvändigt för utlänningsmyndigheten att även lämna en redogörelse för sådana uppgifter som den enskilde sökanden har lämnat. Förutom att tjäna som ett allmänt bakgrundsmaterial, kan dessa uppgifter utgöra ett bra hjälpmedel vid genomförandet av utredningen. En av utlännings- myndigheten formulerad fråga kan t.ex. behöva förtydligas med ytterligare information eller följas upp med en kompletterande fråga. Med hänsyn till att uppgifterna i utlänningsärenden i stor utsträck- ning omfattas av sekretess är det självklart att det material det är fråga om oftast är sekretessbelagt. Det är också vanligt förekommande att utlandsmyndigheterna såväl vid sin återrapportering till utlännings- myndigheterna som vid utredning av egna ärenden behöver lämna och få sekretessbelagd information. Det är därför enligt vår mening Överväganden och förslag 63 uppenbart att det måste vara möjligt för utlandsmyndigheterna och utlänningsmyndigheterna att utbyta information när så är nödvändigt för en riktig bedömning av ett utlänningsärende. Vi återkommer nedan till i vilken utsträckning informationsutbytet skall begränsas med hänsyn till den enskilde som ärendet gäller. Enligt direktiven är vårt uppdrag begränsat till utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna i . I över- vägandena nedan behandlas därför i huvudsak endast myndigheternas behov av att utbyta information i sådana situationer. Samtycke från den enskilde Det förekommer att uppmanar en asylsökande att underteckna en handling benämnd fullmakt. Enligt en sådan handling samtycker den asylsökande till att inhämtar upplys- ningar om honom från vissa utländska myndigheter och från humanitära organisationer såsom , UNHCR m.fl. Samtycket omfattar också att lämnar upplysningar angående ansökan till vissa utländska myndigheter. Anledningen till att verket inhämtar sådana samtycken är att man vill undvika vissa av de sekretessproblem som kan uppstå vid utredningen av ett utlännings- ärende. Användningen av sådana fullmakter har varit föremål för Justitie- ombudsmannens prövning i beslut (Dnr 4381-1995). I beslutet har JO uttalat att det får förutsättas att innebörden av en sådan fullmakt alltid klargörs för den asylsökande på ett lämpligt sätt. JO påtalade att den asylsökande oftast befinner sig i en mycket utsatt situation. Han anförde vidare att det framstår som befogat att se över utformningen av ifrågavarande fullmakter så att det samtycke som ges till verkets åtgärder anpassas till förhållandena i varje enskilt fall. Eftersom Migrationsverket2 i sitt remissvar i ärendet åtog sig att utarbeta instruktioner angående utformningen och användningen av fullmakter fann JO inte skäl att göra några ytterligare uttalanden i frågan. Några instruktioner angående användningen av fullmakter har dock ännu inte utarbetats. Ifrågavarande fullmakter inhämtas som regel innan offentligt biträde förordnas. Det finns en uppenbar risk för att sökanden känner sig tvingad att underteckna fullmakten och det kan också ifrågasättas om han alltid förstår dess innebörd. Enligt vår uppfattning är därför de fullmakter som verket använder sig av inte någon lämplig lösning på de 64 Överväganden och förslag sekretessproblem som kan uppstå i samband med utredningen av ett utlänningsärende. Informationsutbyte med stöd av generalklausulen Den ändring av 7 kap. 14 § sekretesslagen som vi tidigare föreslagit (se avsnitt 5.4.1) bör i och för sig göra det lättare för utlänningsmyndig- heterna att med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen (generalklausulen) lämna ut information i nu ifrågavarande fall. Som har anförts bör emellertid ett fortlöpande och regelbundet utbyte av hemlig information inte ske enbart med tillämpning av generalklausulen utan ha stöd antingen i de enskilda reglerna i sekretesslagen eller i en sådan uppgiftsskyldighet som föreskrivs i 14 kap. 1 § sekretesslagen. Det är då också möjligt för lagstiftaren att ge anvisningar för i vilka fall som hänsyn till den enskildes personliga integritet bör få vika för att handläggningen av ett ärende skall kunna bedrivas effektivt. Utlänningsmyndigheternas och utlandsmyndigheternas rätt att utbyta uppgifter som rör ett utlänningsärende bör därför ges ett uttryckligt stöd i en sekretessbrytande regel. En sekretessbrytande regel kan utformas som en skyldighet för utlänningsmyndigheterna respektive utlandsmyndigheterna att lämna uppgifter till varandra (14 kap. 1 § SekrL). Den kan också utformas så att myndigheten får en rätt, men inte en skyldighet, att lämna uppgifterna. Myndigheten får då såväl möjlighet som skyldighet att ta hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Det ligger i sakens natur att det kan vara svårt att på förhand avgöra vilka uppgifter som en utlandsmyndighet behöver i det enskilda ärendet. Det kan därför tyckas att en utlänningsmyndighet bör få lämna ut alla uppgifter som kan antas bli av betydelse för att en utlands- myndighet skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Av hänsyn till den enskilde bör emellertid en sådan möjlighet begränsas. Vi vill åter framhålla att utlänningssekretessen hör till ett av de områden där kraven på sekretess kring enskildas personliga förhållanden är särskilt starkt. Det skydd som sekretessen ger har stor betydelse för de utlänningar som söker tillstånd att resa in i eller stanna i och som ofta måste lämna ingående uppgifter om sig själva. Det finns också en risk att en utlänning medvetet utelämnar för honom själv väsentliga uppgifter om han inte är övertygad om att dessa inte lämnas vidare. Överväganden och förslag 65 avvägning måste alltid göras mellan intresset av att skydda den enskildes integritet och möjligheten för myndigheterna att kunna bedriva en effektiv ärendehantering. Det får aldrig bli fråga om ett slentrianmässigt överlämnande av samtliga i ärendet förekommande uppgifter. är det viktigt att den sekretessbrytande regeln inte blir så begränsad att den i praktiken hindrar informationsutbytet. Ett utlämnande bör därför endast få ske om det är fråga om relevant information, som av den utlämnande myndigheten anses nödvändig för att fullgörande av uppdraget. En avvägning måste också alltid göras mellan behovet av uppgiften och den skaderisk som kan föreligga genom utlämnandet av den. Myndigheten skall med andra ord alltid tillämpa proportionalitetsprincipen. En sekretessbrytande regel får inte vara alltför detaljerad eftersom det på förhand inte är möjligt att i bestämmelsen på ett detaljerat sätt ange vilka uppgifter som en utlänningsmyndighet kan komma att behöva lämna ut till en utlandsmyndighet när denna medverkar med utredning vid handläggningen av ett ärende. Det måste i stället avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Vi anser därför att den sekretessbrytande bestämmelsen bör innebära en rätt för en myndighet att vid handläggning av ett utlänningsärende lämna sekretessbelagd information till annan myndighet om det finns särskilda skäl för att uppgiften lämnas ut. Det är enligt vår mening ofta möjligt för myndig- heterna att lämna nödvändig bakgrundsinformation på ett sådant sätt att ömtåliga uppgifter inte röjs. En fråga av allmän karaktär, t.ex. om innehållet i olika lagar, kan givetvis alltid besvaras utan att utlänningens identitet framgår av förfrågan. I andra situationer kan det däremot vara meningslöst att ställa en fråga eller begära en utredning om inte personens identitet, eller andra uppgifter som ändå avslöjar identiteten, framgår. I sådana fall skall emellertid uppgiften i stället kunna lämnas till utlandsmyndigheten med stöd av den sekretess- brytande bestämmelse som vi föreslår. Regeln som föreslås bör alltså utformas som en sekretess- brytande bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att lämna ut information som omfattas av sekretess. För att innebörden av regeln skall bli att sekretessen bryts måste bestämmelsen tas in i sekretess- lagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar (se 1 kap. 3 § SekrL). Om en hänvisning skall göras i sekretesslagen till en befintlig lag är det naturliga valet i första hand att införa bestämmelsen i utlänningslagstiftningen. Man skulle även kunna tänka sig att ta in bestämmelsen i en ny lag som handlar om uppgiftsutbyte mellan utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna. 66 Överväganden och förslag Det är i och för sig en fördel att det i så stor utsträckning som möjligt går att direkt i sekretesslagen se hur långt sekretessen sträcker sig, vilket talar för att regeln förs in där. Att helt och hållet reglera den sekretessbrytande bestämmelse som vi nu föreslår i sekretesslagen skulle emellertid innebära att man tynger lagtexten mer än nödvändigt. En bestämmelse om informationsutbyte mellan myndigheter är vidare en materiell regel rörande handläggning av utlänningsärenden. Vi anser därför att det är lämpligast att i sekretesslagen ange att det finns en sekretessbrytande regel medan själva regeln tas in i annan lag. Vi anser också att man bör sträva efter att i största möjliga utsträckning ta in bestämmelser som rör utlänningsärenden och medborgarskapsärenden i utlännings- respektive medborgarskapslagen och anser därför att de sekretessbrytande reglerna för ifrågavarande ärenden bör tas in i dessa lagar och inte i en särskild lag om uppgiftsutbyte. 5.4.3Utlämnande av uppgifter från utlandsmyndigheterna till enskilda Utlandsmyndigheterna kan enligt vår uppfattning under vissa förutsättningar lämna ut sekretesskyddade uppgifter till förtroende- advokater. Vi anser att dessa möjligheter är tillräckliga för det behov som finns. Någon ny regel om sekretessgenombrott föreslås därför inte. För att utredningarna i utlänningsärenden skall kunna bedrivas effektivt och för att beslutsunderlaget skall bli så korrekt som möjligt är det i olika sammanhang nödvändigt för svenska myndigheter att kunna kontrollera om uppgifter om förhållanden och händelser i andra länder är korrekta. Det är därför inte ovanligt att sådana uppgifter som åberopas till stöd för en ansökan i ett utlänningsärende måste bekräftas genom uppgifter från sökandens hemland. En sådan kontroll kan i flertalet fall ske helt öppet. I vissa fall kan emellertid kontrollen försvåras av förhållandena i det aktuella landet. De länder som asylsökande kommer ifrån är ofta relativt slutna. När det gäller t.ex. olika handlingar som en sökande åberopar kan en öppen kontroll försvåras av det förhållandet att handlingarna inte alltid är offentliga.