sou · GPB367 · 2002-01-01 00:00:00 — ·För allmänna vägar med mindre trafik än 125 fordon per årsmedeldygn (i glesbygd 50 fordon per årsmedeldygn) bör utreda om en överföring av vägen till enskild väg- hållning ger en samhällsekonomisk vinst. ·Överföring av kostnader på enskilda fastighetsägare bör så långt möjligt begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå en rationell väghållning. ·Den ekonomiska ersättningen till enskilda väghållare bör beräknas på ett kostnadsunderlag som speglar de kostnader som belastar de enskilda väghållarna och som enkelt kan jäm- föras med motsvarande kostnadsunderlag för de lågtrafikerade allmänna vägarna. ·Tekniskt komplicerade anläggningar bör i allmänhet inte över- föras till enskilda väghållare. ·Särskilda regler bör gälla för statsbidrag till vägar respektive färjor. Statsbidraget till enskilda färjor skall avse vägfärjor. ·För annan trafiklösning med färjetrafik än vägfärja bör bidrag kunna lämnas efter en förhandling. ·Statsbidrag till en enskild väg bör kunna lämnas även om det införs begränsningar för viss trafik på denna väg. ·Beslut om förändrad väghållning bör underlättas. ·Samordningen av beslut om indragning av allmän väg och pröv- ning av statsbidrag bör kunna förbättras. Erfarenheter visar att drift och underhåll av enskilda vägar kostar mindre än drift och underhåll av motsvarande låg- trafikerade allmänna vägar, även om hänsyn tas till fastighets- ägarnas obetalda arbete och egna ekonomiska insatser. Skillnaderna är olika stora i olika delar av landet, och varierar också med trafikmängd och med hänsyn till trafikens sammansättning. Det betyder att det är samhällsekonomiskt effektivt att överlåta ansvaret för drift och underhåll av vissa delar av det allmänna väg- nätet på enskilda väghållare. Redan nu är enskilda fastighetsägare delaktiga i den enskilda väghållningen för en stor del av det lågtrafikerade vägnätet. Målet med statsbidrag till enskild väg- hållning är och bör även vara att säkerställa att vissa vägar är öppna för allmän trafik och har en standard som är adekvat för den trafiken. Statsbidraget är alltså ett medel att tillgodose samhällets tran- sportbehov på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Genom stats- bidraget kan man närma sig i första hand det transportpolitiska delmålet om tillgänglighet och därigenom även delmålet om regio- nal utveckling. Bidraget medverkar också till uppfyllelse av del- målen om trafiksäkerhet och miljö. Det är dock endast i relation till effektivitetsmålet som effekterna i förhållande till målen går att mäta. Det man då mäter är skillnaden i väghållningskostnad mellan enskild och allmän väghållning på det lågtrafikerade vägnätet. Mina förslag i det följande innebär ingen förändring av dessa grundläggande ställningstaganden och synsätt, det vill säga att det lågtrafikerade vägnätet bäst förvaltas av enskilda fastighetsägare och att för viss del av denna förvaltning skall staten ge ersättning. Det är möjligt att det finns mer radikala förslag som skulle kunna effektivisera väghållningen ytterligare. Det kunde ha varit intres- sant att utreda detta, men det har inte legat inom ramen för mina direktiv att göra en sådan mer genomgripande omprövning. Jag anser att samhället skall ta till vara den samhällsekonomiska vinsten av enskild väghållning och utnyttja den vinsten för att förbättra väghållningen på det lågtrafikerade vägnätet. Det finns ingen exakt gräns där man säkert kan säga att allmän väghållning är mer effektiv än enskild eller vice versa. Däremot vet vi erfaren- hetsmässigt, att vid trafikflöden mindre än 125 fordon per års- medeldygn är enskild väghållning i de allra flesta fall mer sam- hällsekonomiskt effektiv än statlig väghållning. Det beror bland annat på att väghållningen av dessa vägar kan anpassas efter de lokala kraven. Därför borde i teorin så stor del av vägnätet som möjligt med trafikmängder under denna nivå överföras till enskild väghållning. I verkligheten är detta dock inte möjligt. Mina förslag syftar till att det övergripande samhälleliga intresset av en effektiv väghållning skall förenas med ett rimligt hänsynstagande till en- skilda individers (fastighetsägares) intressen, ekonomi och för- måga. Förslaget att frångå gränsen 125 fordon i glesbygd av regionalpolitiska skäl är exempel på en sådan anpassning. Min ambition är att väghållningen skall vara samhällsekonomiskt effektiv utan att alltför stora kostnader vältras över från samhället på enskilda fastighetsägare. Utrymmet för statsbidrag till enskild väghållning täcker av de enskilda väg- hållarnas beräknade kostnader. Det innebär att staten både till- godogör sig den samhällsekonomiska vinsten av enskild väghåll- ning och vältrar över kostnader på enskilda fastighetsägare. Att fastighetsägarna tar en del av kostnaderna är säkert nödvändigt för att vi skall uppnå den önskade rationaliseringen, men nuvarande brist på medel, både för statsbidrag till enskild väghållning och för underhåll av det lågtrafikerade statliga vägnätet, verkar konserve- rande på valet av väghållare. Jag anser det viktigt att statsbidraget skall beräknas på ett kostnadsunderlag som speglar de kostnader som belastar de enskilda väghållarna och som enkelt kan jämföras med motsvarande bidragsunderlag för de statliga allmänna vägarna. Det är en stor brist att definitioner av olika väghållnings- aktiviteter skiljer sig så mycket att meningsfulla jämförelser inte enkelt kan göras för en enstaka vägsträcka. För att underlätta överföringar av väghållaransvaret och säkrare bedöma kostnads- konsekvenser bör underlagen för de aktuella vägsträckorna enligt min mening vara lätta att jämföra. bör ta sig an denna utvecklingsuppgift. Statsbidrag skall kunna lämnas med nästintill hela bidragsunder- laget för enskilda väghållare. Detta skulle, vid en generösare medelstilldelning, möjliggöra en enskild väghållning utan en, enligt min mening, kontraproduktiv övervältring av kostnader på den enskilde. Merparten av de reaktioner på som jag har mött under utred- ningsarbetets gång har sin utgångspunkt i erfarenheter av att sta- tens bidrag urholkas och inte täcker vad som de har varit tänkta att täcka. Brevet nedan från kommun sammanfattar på ett bra sätt denna ståndpunkt. Liknande reaktioner har jag fått från LRF och Skogsindustrierna. Min slutsats är att staten skulle vinna på en mer generös statsbidragsgivning eftersom den skulle underlätta ett överförande av en större del av vägnätet till enskild väghållning vilket bevisligen är mer kostnadseffektivt vid låga trafikflöden. UTREDNING OM BIDRAG OCH REGLER FÖR ENSKILDA VÄGAR kommun har under hand fått viss information om pågående utredning som rör översyn av bidrag och regler för enskilda vägar. Inom kommun finns många vägmil. För att möjIiggöra tillväxt och utveck ling är det nödvändigt att vägar, både enskil da och allmänna, har god standard. Vad som framkommit av utredningsarbetet innebär en omfördelning mellan allmänna vägar och enskilda vägar. Antalet enskilda vägar skulle enligt nya gräns dragningen öka väsentligt. kommun känner stor oro i att det enskilda väagnätet utökas, bl a på grund av att de enskilda väghållarna blir beroende av statsbidrag. Bidrag har en förmåga att krympa med tiden eller att kostnader inte kompenseras fullt ut. Det finns uppenbar risk att kostnader för vägnätet k ommer att belasta kommunens ekonomi. En sådan försämring av vägnätet och bidragssystemet skulle framstå som helt oacceptabel. Kommunen förutsätter att utredningens försIag blir föremåI för ett brett remissför farande. En viktig utgångspunkt är att det ansvar som läggs på den enskilda väghållaren skall vara förutsägbart och möjligt för dessa att ta. Det finns enskilda färjelinjer med dyra fartyg som trafikerar stora vatten och anläggningssamfälligheter med ansvar för broar eller andra konstruktioner med stora kapitalvärden. Det är inte rimligt att lägga ansvaret för sådana stora och komplicerade kapital- tillgångar på enskilda. De kan inte överblicka ekonomi och risker, än mindre hantera riskerna. Av detta skäl bör vissa färjor och broar tas in till allmänt underhåll. Enskilda medborgare skall inte påtvingas för stora risker. En ytterligare utgångspunkt är att bidrag till enskild väghållning skall styra mot trafiklösningar som är ändamålsenliga. Av det skälet anser jag att statsbidragsreglerna endast bör gälla för rena vägfärjor och att bidrag till annan färjetrafik ges på andra villkor. Med nuvarande system finns risk att bidraget premierar vägtrafik- lösningar fast såväl storsamhället som lokalsamhället är bäst betjänta av en annorlunda lösning, eller att färjetrafik ges bidrag eller blir allmänna i strid med gällande lagstiftning. Av samma skäl, dvs att statsbidraget skall medverka till önskvärda trafiklösningar, anser jag att den möjlighet som finns i gällande regelverk att låta en enskild väghållare, efter godkännande, av trafiksäker- hets- eller andra väghållningsskäl inskränka trafiken bör kunna tas tillvara. Under utredningens gång har frågan ställts om en enskild Väghållare kan förbjuda snöskotertrafik utan att mista sitt statsbidrag. Den möjligheten finns inom gällande bestämmelser. Det är självklart för mig att och de enskilda väghållarna gemensamt skall kunna ta tillvara alla möjlig- heter till en rationell vägdrift inom ramen för vad som kan anses vara att vägen är öppen för allmän trafik. Om detta innebär in- skränkningar för viss trafik på en enskild vägsträcka bör det inte påverka möjligheten att få statsbidrag. Det är angeläget att beslut om ändringar av väghållare under- lättas. Nuvarande nivå på anslaget till statsbidrag till enskild väghållning är som jag tidigare redovisat ett sådant hinder mot änd- ringar av väghållare. Beslut om arbetsplaner, indragning av allmän väg och förhandsbesked om statsbidrag bör samordnas bättre för att underlätta byte av väghållare. För att underlätta den administra- tiva processen, bör få möjlighet att ge bindande för- handsbesked om statsbidrag i anslutning till indragningsärenden. Sådana beslut bör givetvis kunna överklagas. Att delegera beslutet om att ta ut avgifter på allmänna färjelinjer från regeringen till kommer enligt min mening att underlätta förändringar av enskilda färjelinjer till allmänna. Överklagande av beslut om indragning av väg, förändring av enskild väg till allmän och stats- bidrag till enskild väghållning borde föras över från regeringen till förvaltningsdomstol. Då emellertid överklagande av arbetsplaner fortfarande prövas av regeringen skulle ett sådant förslag medföra att delar av ett beslut skulle prövas av regeringen och andra delar av domstol. Med hänsyn härtill förordar jag att tills vidare endast frågor om överklagande av beslut rörande statsbidrag till enskild väghållning förs över från till förvaltningsdomstol. delen av olika besvärsinstanser för de fysiska och ekonomiska besluten anser jag uppvägs av att besvärsinstansen för statsbidrag av de klagande kommer att uppfattas som fristående från . Om nu pågående översyn av plan och bygglagen resulterar i att överklagande av detaljplaner går över till domstol, bör väglagen ses över på motsvarande sätt med syfte att de ovan nämnda besluten skall föras över till domstol. Detta skulle även underlätta beslut om byte av väghållare. Vägnätet består av allmänna vägar för vilka staten eller kommun- erna är väghållare och enskilda vägar som de fastigheter som har nytta av vägarna ansvarar för. I tätorter med detaljplan är gator upplåtna för allmänt utnyttjande. I normalfallet ansvarar kommu- nen för väghållningen – kommunalt huvudmannaskap för allmän plats. En kommun kan dock besluta att planområdets fastigheter skall ansvara för väghållningen inom området – enskilt huvud- mannaskap för allmän plats. Regeringen kan förordna en kommun att vara väghållare för det allmänna vägnätet inom kommunen eller delar av kommunen 5 § väglagen(1971:948). De enskilda vägarna förvaltas oftast av någon form av organisa- tion - samfällighetsförening eller delägarförvaltning - som om- fattar berörda fastighetsägare. Statsbidrag kan under vissa villkor lämnas till såväl byggande som drift av enskild väg. Vägnätets omfattning och trafikarbete Vägnätet består av ca 9 statliga vägar 3 kommunala gator och vägar och enskilda vägar. Av de statliga vägarna är nationella stamvägar och av de kommunala gatorna och vägarna är huvudgator. Av de enskilda vägarna får statsbidrag. En stor del av det enskilda vägnätet utan statsbidrag utgörs av skogsbilvägar, ().Många av dessa är inte öppna för allmän motorfordonstrafik. av det totala trafikarbetet på väg utförs på det statliga vägnätet, på det kommunala samt på det enskilda vägnätet varav på det bidragsberättigade enskilda vägnätet. Trafikarbetet på de enskilda vägarna ligger på samma nivå som ca 3 av de statliga vägarna. Bidragsunderlaget som ligger till grund för beräkningen av stats- bidrag bör bygga på en kostnad som är relevant för väghållarna. De i kostnaderna ingående delarna skall vara jämförbara med statens kostnader för motsvarande allmänna vägar. De trafikmängder som skall ligga till grund för bedömning om en väg skall vara allmän eller enskild skall beräknas genom en trafik- mängdsutredning för de berörda vägavsnitten. Denna utredning skall i normalfallet bygga på trafikmängdsuppgifter som hämtas ur trafikräkningssystem för de statliga vägarna Kollektiv- trafiken bedömas utifrån gällande tidtabeller. Vägfärja är en färja som utgör en del av vägnätet och är en väganordning enligt väglagen 2 §. Glesbygd definieras som områden tillhörande definition som innebär att områden som har mer än 45 minuters bilresa från närmaste tätort som är större än 3 000 invånare. Denna glesbygd inkluderar både landsbygd och tätorter med upp till 3 000 invånare. har tillkommit genom lantmäteriförrättning enligt 3 kapitlet lag om enskilda vägar eller motsvarande äldre bestämmelser. har beslutat att lagen om enskilda vägar från ersätts med en modernare lagstiftning. De lagar som har ersätter är anläggningslagen (SFS 1973:1149) och lagen om förvaltning av samfälligheter (SFS 1973:1150). I en vägförening sker kostnadsfördelningen enligt de deltagande fastigheternas an- delstal. Enligt enskilda väglagen skulle som huvudregel en fastig- hets andelstal grundas på fastighetens taxeringsvärde. De nya reglerna från innebär att en fastighets andelstal för drift istället skall grundas på fastighetens användning av vägen eller vägsystemet. Andelstalen beräknade på detta sätt skall fastställas vid en omprövningsförrättning. Vägsamfällighet har inrättats enligt lagen om enskilda vägar (EVL) eller motsvarande äldre bestämmelser. De vägar som vägsamfälligheterna förvaltar (skogsbilvägar och vägar på landsbygden) har därefter i stor utsträckning registrerats som gemensamhetsanläggningar. I och med att EVL ersattes med anläggningslagen och lagen om förvaltning av gemensamhets- anläggningar blev vägsamfälligheter som var juridiska personer automatiskt samfällighetsföreningar. Gemensamhetsanläggning inrättas vid en lantmäteriförrättning enligt anläggningslagen (SFS 1973:1149). Förrättningen görs efter ansökan, till exempel av fastighetsägare vars fastigheter är betjänta av en gemensam utfart till allmän väg. förvaltar en anläggning som flera fastig- heter har nytta av. En samfällighetsförening bildas i regel i samband med att en gemensamhetsanläggning inrättas vid en lant- Ägare till fastigheter som har del i anläggningen blir automatiskt medlemmar i föreningen. De tidigare begreppen vägförening och vägsamfällighet ersätts således med begreppet samfällighetsförening. och vägsamfällighet kan dock behålla sitt tidigare namn trots att de formellt utgör en sam- fällighetsförening. 4 Valet av väghållare Valet av väghållare på det lågtrafikerade vägnätet skall ske med samhällsekonomisk effektivitet som grund. Valet av väghållare skall främja en rationell väghållning. Det visar sig att det finns en markant skillnad mellan väg- hållningskostnaderna på det allmänna lågtrafikerade vägnätet och på motsvarande enskilda vägnät, även om hänsyn tas till fastig- hetsägares obetalda egna arbete. Enskilda väghållare i form av den lokalt förankrade föreningen upprätthåller vägstandarden på den nivå som de deltagande fastighetsägarna kräver. Denna lokala anpassning är grunden för en kostnadseffektiv väghållning. Driftkostnaderna för enskild väghållning beräknas vara ca per meter väg och år medan motsvarande statlig väghållning kostar ca per meter väg och år. Jämförelsen avser vägar med likartade funktioner och trafikmängder. Denna skillnad kan främst förklaras av det lokala ansvaret för och engagemanget i driften av den enskilda vägen. Statsbidragen till enskild väghållning stödjer väghållningen på vägar som är av ett visst allmänt intresse. Det kan vara att en viss andel av trafiken är främmande, vägen är väsentlig för boende och näringsliv på landsbygden etc., dvs. vägen har en viss allmän funk- tion. Vid ökande trafikmängd, ökande andel främmande trafik större andel tung trafik etc. ökar de generella standardkraven på väg- hållningen. När kraven vuxit tillräckligt i omfattning är mer lämplig som väghållare. Stigande trafikmängd innebär i regel mer sammansatt trafik dvs. mer allmän trafik och samfärdseln blir mer allmän. Trafikmängden bör vara ett av de viktigaste kriterierna för valet av väghållare. Det går inte att hitta en på objektiva grunder avstämd trafikmängd som skulle kunna utgöra gräns mellan statlig allmän väg och enskild väg. Det lågtrafikerade allmänna vägnätet bör där det innebär sam- hällsekonomiska vinster överföras till enskild väghållning. De enskilda vägar som har betydelse för den allmänna trafiken bör överföras till allmän väg. Antalet enskilda väghållare i form av samfällighetsföreningar kom- mer att öka. Medlemmarna kommer att stå för en viss egen insats både ekonomiskt och administrativt. Den privata andelen i finan- sieringen varierar mellan och och hushåll enligt analys (publ 11:95). Upp- giften avser det befintliga enskilda vägnätet med statsbidrag. De fastigheter som kommer att ingå i en samfällighetsförvaltad väghållning kommer att få kontroll över vägens skötsel och standarden på denna. Genom omfördelningen frigörs medel som kan utnyttjas för att öka statsbidragen till befintliga enskilda vägar och att bättre under- hålla kvarvarande lågtrafikerade allmänna vägar. Fler samfälligheter kommer att bildas och det kommer att behövas en ökad satsning på förändringsärenden . Med fler enskilda väghållare anser ansvariga för skogstransporter att det uppstår ett merarbete för dem. Man menar att det blir fler väghållningsansvariga att förhandla och diskutera med vid virkes- transporternas planering, vilket anses som orationellt. De författningsförändringar som följer av förslagen motiveras närmare i de kommande avsnitten. En fastighets anslutning till vägnätet kan beskrivas som en del i en hierarki av väg- och gatutyper. Den fastighetsnära väghållningen, alltifrån tomtutfarten i tätortsbebyggelse till utfartsvägen på landsbygden, sköts i stor utsträckning av fastighetsägaren. I detaljplanelagt område är nästa nivå lokalgatan/bostadsgatan, därefter uppsamlingsgata, matargata, huvudgata /trafikled. Alla nivåer behöver inte finnas men principen är ändå generell. På samma sätt finns det en funktionell väghierarki på landsbygden från tomtutfarten till en övergripande allmän väg. I större tätorter är det ofta kommunen som är väghållare för detta vägnät även om undantag finns. På landsbygden och i mindre tät- orter är den vanliga lösningen att berörda fastighetsägare går samman i samfällighetsförvaltad lokal väghållning av det enskilda vägnätet. har samhället mött efterfrågan på i infra- struktur genom att överlåta på enskilda fastighetsägare att ansvara för väghållningen av delar av det lågtrafikerade vägnätet. Stats- bidraget är den ersättning staten ger för att vägarna skall vara till- gängliga för allmän trafik. 5Gränsen mellan allmän och enskild väg Beslut om en väg skall vara allmän bör fattas utifrån kriterierna trafikmängd och trafikens sammansättning. Särskilda regler skall gälla för glesbygd. Former bör skapas för kommunalt övertagande av ansvaret för enskilda vägar utanför planlagt område Ansvaret för större konstbyggnader (t.ex. broar) bör behållas av . Ansvaret för enskilda broar över statens spår- anläggningar bör tas över av . Frågan om en väg skall vara allmän eller inte bör bestämmas av en bedömning av om vägen behövs för allmän samfärdsel. Trafikens storlek och sammansättning är i de flesta fall en god mätare av den allmänna samfärdseln. Trafikens storlek är därtill beroende av be- byggelsens täthet, befolkningstäthet och andra regionala förhållan- den. Särskilda trafikmängdsgränser bör gälla i glesa regioner. En lämplig definition på sådan glesbygd är definition på glesbygd, se avsnitt 3.3. Trafikmängden och trafikens sammansättning på ett vägavsnitt är en indikation på om en prövning av en förändring av väg- hållaransvaret skall påbörjas. Om trafiken överstiger 125 fordon per årsmedeldygn i normalfallet eller 50 fordon per årsmedeldygn i glesbygd bör vägen vara allmän. Vägen bör också vara av en viss längd. Om vägen är av ringa längd och leder till område med någon särskilt stor trafikalstrande kommersiell verksamhet och försörjer ett fåtal fastigheter bör vägen vara enskild. Trafikens sammansättning i form av andelen främmande trafik/genomfartstrafik, tung lastbilstrafik och busstrafik är andra Gränsen mellan allmän och enskild väg indikatorer på vägens betydelse för allmän samfärdsel. Sålunda skall följande gränser medföra var för sig att en väg skall vara allmän även om totaltrafiken understiger tidigare angiven trafikmängdsgräns. Om den främmande trafiken/genomfartstrafiken överstiger 60 fordon (25 fordon i glesbygd) bör vägen vara allmän. Om den tunga främmande trafiken/genomfartstrafiken i form av antalet lastbilar med en totalvikt större än överstiger 30 fordon (10 fordon i gles- bygd) bör vägen vara allmän. Om antalet bussar i linjetrafik överstiger 8 (3 i glesbygd) bör vägen vara allmän. De förhållanden som dessa trafikmängder förutsätts beskriva skall vara bestående . Tillämpningen av krite- rierna skall ta hänsyn till förutsägbara förändringar under minst en period av . Det innebär också att de siffermässiga värdena är att betrakta som riktvärden och får inte innebära en sådan till- lämpning att ny förändring kan inträffa . bör utarbeta en handledning för trafik- mängdsutredningar. Enstaka trafikmängdsmätningar för ett enskilt vägavsnitt tar och är dyra och osäkra. Om resurserna skall utnyttjas bra bör mätningar göras för ett helt vägnät. Ur sådana mätningar kan säkrare slutsatser dras om normala trafikmänger och trafikens sammansättning på en enstaka väg än vad som kan skattas från enstaka slangmätningar. Normalt anges trafikmängden i fordon (axelpar) per årsmedeldygn. För att kunna bedöma om en allmän väg som inte uppfyller ovanstående kriterier är möjlig att överföra till enskild väghållning måste en bedömning av det berörda området ske. Detta innebär att en avgränsning av vägens upptagningsområde måste göras. Om- rådet skall omfatta den krets av fastigheter som har direkt nytta av vägen båtnadsområdet. Med detta område som grund är det möjligt att bedöma den i området alstrade trafiken och därmed få en grund för att kunna uppskatta andelen främmande trafik/genomfartstrafik på vägen. Gränsen mellan allmän och enskild väg Ovanstående kriterier kan sammanfattas i följande tabell av rikt- värden för om en väg skall vara allmän: (Antal turer) Kriterierna för när en väg skall vara allmän eller enskild skall vara förståeliga och anpassade till dagens förhållanden. Det är också viktigt att bedömningen är likartad vid beslut om enskild väg som skall bli allmän och allmän väg som skall bli enskild. Det nuvarande regelverket för ärenden som berör förändring av enskild väg till allmän (förändring), respektive förändring av allmän väg till enskild (indragning av allmän väg) har med tiden blivit mer och mer komplicerat och svårt att överblicka.