sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — När antalet ledamöter blir stort tenderar mötena att ändra karaktär på ett sätt som kan gå ut över effektiviteten i beslutsfattandet. Kom- mittén är därför tveksam till större politiska organ som en generell metod för att tillskapa fler förtroendeuppdrag. Fler förtroende- uppdrag bör i stället framför allt tillskapas genom att nya politiska organ inrättas. En återgång till den situation som rådde års kom- munallag med en mer reglerad nämndstruktur är dock varken tänk- bar eller önskvärd. Hur många och vilka politiska organ som skall finnas är en fråga som bör avgöras i den enskilda kommunen och i det enskilda . Det kan handla om att inrätta fler nämnder, men även om fler alternativa politiska organ som exem- pelvis beredningar och kommittéer. Dessa kan ligga under full- mäktige, en nämnd eller styrelsen. Vid den senaste mätningen, som gjordes , fanns fullmäktigeberedningar i drygt en tredjedel av landets kommuner och i åtta landsting (Statskontoret 1999). Utskott och beredningar under styrelsen förekom betydligt oftare. I flertalet fall rörde det sig om arbetsutskott. anser att det är viktigt att kommunerna och landstingen har en flexibel organisationsstruktur och en beredskap för att tillsätta ad hoc-beredningar i frågor som kommer på dagordningen. Det är också viktigt att den politiska organisationen är tidsenlig och anpassas till nya frågor som anses viktiga och engagerar medborgarna. Som exempel på sådana politiska organ kan nämnas jämställdhetskommittéer, utskott för lokalt Agenda 21-arbete, beredningar för arbetsmarknadsfrågor och utvecklingsfrågor samt demokratiberedningar. Fler förtroendeuppdrag är emellertid inget mål i sig. Syftet med fler uppdrag är att få fler förtroendevalda i kommunalpolitiken. I likhet med vill Kommundemokratikom- mittén poängtera vikten av att förtroendeuppdragen sprids. Härvidlag har de politiska partiernas nomineringskommittéer och valberedningar en viktig uppgift i att inte begränsa sitt arbete till kretsen som redan har förtroendeuppdrag. Fullmäktigeberedningar skall enligt 3 kap. 7 § kommunallagen bestå av en eller flera förtroendevalda. Bestämmelsen innebär att fullmäktigeberedningar inte kan bestå av andra än ledamöter och ersättare i fullmäktige och nämnd, samt revisorer och revisors- ersättare. Motsvarande begränsning finns inte när det gäller nämndberedningar; utskottet inom en nämnd får däremot bara väljas bland ledamöter och ersättare i nämnden (6 kap. 22 § kommunallagen). Något skäl för att begränsa uppdragen i fullmäktigeberedningar till enbart redan förtroendevalda anges inte i förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 156–157). Ett skäl för att utse fullmäktigeledamöter till fullmäktige- beredningar är att man därigenom får en stark koppling mellan beredningen och fullmäktige, vilket i sin tur kan stärka fullmäktige. Det kan dock finnas tillfällen när en kommun eller ett landsting vill utse en eller flera personer som inte redan är förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. Till exempel kan det vara ett sätt att få fler förtroendevalda eller att få med personer i det politiska arbetet som har annan bakgrund, andra erfarenheter och annan kompetens än de redan förtroendevalda. Enligt bör det finnas möjlighet för fullmäktige att utse även andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning. föreslår där- för att kommunallagen ändras så att valbarhetskriterierna för uppdrag i fullmäktigeberedningar blir samma som för uppdrag i fullmäktige och nämnder samt för revisorsuppdrag. Enligt förslaget utses således ledamöter och ersättare i fullmäktige- beredningar bland dem som uppfyller de villkor som uppställs i 4 kap. 2 och 3 §§. I de fall fullmäktige väljer någon som inte redan är förtroendevald till ett uppdrag i en fullmäktigeberedning kommer han eller hon således att bli förtroendevald i samband med detta. 5.9.2Partierna bör bredda rekryteringsarbetet undersökning av medborgarnas uppdragsattityder ger en positiv bild av medborgarnas villighet att åta sig förtroendeuppdrag i kommun och landsting. Även om det kan finnas en överskattning i resultatet visar en jämförelse att attityden till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag inte är lägre än . Förklaringen till partiernas tilltagande problem att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag är således inte att medborgarna har blivit mindre uppdragsvilliga. Orsaken är snarare att partierna har färre medlemmar än . Detta innebär i sin tur att det effektiva utbudet av kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har sjunkit. Flera partimedlemmar som uppger att de är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag blir inte tillfrågade. Även om det kan finnas skäl att inte tillfråga alla partimedlemmar om de vill åta sig förtroendeuppdrag antyder resultatet att det trots sjunkande medlemstal alltjämt finns en stor rekryteringsreserv ute i partierna. Flertalet av dessa är passiva partimedlemmar som inte regelbundet går på partimöten. Av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroende- uppdrag men som inte är medlemmar i ett politiskt parti uppger en stor majoritet att de kan tänka sig att bli partimedlemmar. anser att partierna bör bredda rekryteringsarbetet till en vidare krets än dem som redan är aktiva i partierna. Som kommitténs undersökning visar finns det många som kan tänka sig kommunala förtroendeuppdrag utanför denna krets. Förutsättningarna för att lyckas är förhållandevis goda, men det kräver ett stort engagemang från partiernas sida. Partierna måste bli bättre på att söka upp och rekrytera nya medlemmar och kandidater till förtroendeuppdrag. Den på uppdrag av genomförda undersökningen av nya förtroendevalda visar att de flesta blir förtroendevalda på andras initiativ. Bilden av den intresserade medborgaren som självmant söker upp ett parti för att få ett förtroendeuppdrag stämmer endast på en minoritet av de nya förtroendevalda. Skall partierna lyckas nå nya grupper av medborgare kommer ett aktivt rekryteringsarbete att vara ännu viktigare. Partierna måste själva ta kontakt, tillfråga och kanske också uppmuntra både partimedlemmar som inte har något förtroendeuppdrag och medborgare som kan tänka sig att både bli partimedlemmar och förtroendevalda. För att det skall gå att nå nya grupper krävs nytänkande från partiernas sida. Ett intressant exempel är så kallade kandidatkurser för icke partimedlemmar, vilka ordnats i ett partis regi. Genom att gå ut med förfrågningar och annonser både till allmänheten, olika föreningar och partimedlemmarnas egna bekantskapskretsar har man nått samhällsintresserade medborgare som kan tänka sig ett förtroendeuppdrag, men som ändå inte har tagit steget och blivit Kursen har i korthet gått ut på att förbereda del- tagarna för kommunala förtroendeuppdrag. Efter avslutad kurs har kursdeltagarna fått bestämma om de vill bli medlemmar i partiet och om de vill åta sig ett förtroendeuppdrag. Resultatet rapporteras ha varit mycket positivt. Intresset av att delta uppges också ha varit mycket stort och det har inte alltid varit möjligt att bereda plats åt alla som varit intresserade. För att nå en vidare krets i rekryteringsarbetet har man i vissa partiorganisationer valt att inte kräva partimedlemskap av sina förtroendevalda, utan det räcker att ställa upp på partiets grund- läggande värderingar. I de flesta fall väljer den förtroendevalda ändå att bli medlem. I andra partier har man valt att i själva rekryteringsarbetet gå utanför partiet för att värva icke parti- medlemmar till både partimedlemskap och förtroendeuppdrag. Det är också viktigt att partierna kontinuerligt håller kontakt med sina medlemmar. Passiva partimedlemmar kan engageras genom att partiorganisationen regelbundet frågar dem om deras intresse för att jobba aktivt, vilka frågor de är intresserade av och om de är beredda att åta sig ett förtroendeuppdrag. Ytterligare ett exempel på hur en partiorganisation kan jobba för att nå nya grupper av medborgare är att till enskilda av partiets förtroendevalda i fullmäktige och nämnder knyta så kallade referensgrupper. Dessa kan bestå av partimedlemmar som inte har förtroendeuppdrag och eventuellt även av intresserade icke parti- medlemmar. Referensgrupperna träffas regelbundet för att tillsam- mans med den förtroendevalda diskutera frågor som är aktuella eller som man anser bör tas upp på den politiska dagordningen. Deltagande i sådana referensgrupper kan vara ett första steg mot att själv bli förtroendevald. Över huvud taget är det viktigt att de politiska partierna öppnar och breddar sin verksamhet samt blir bättre i sina kontakter både med passiva partimedlemmar och med icke partimedlemmar. Partierna måste i större utsträckning än fungera som arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör medborgarna. Den kommunala demokratin är i stor utsträckning beroende av väl fungerande partier. Partiernas kris blir därför också den kommunala demokratins kris. 6 Att vara förtroendevald –Rätt till ledighet från anställning utvidgas till att omfatta styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av fullmäktige i aktiebolag och stiftelser. –Fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige och som senare upphör att vara valbar, får kvar- stanna på sitt uppdrag under återstoden av mandattiden. –Det måste vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha tid över till familj, vänner och fritidsintressen utanför politiken. Med denna utgångspunkt har tidsåtgången för förtroendeuppdrag blivit orimligt stor och bör ses över av partier, kommuner och lands- ting. –Fritidspolitikernas inflytande bör stärkas. Detta fordrar att heltidspolitiker och tjänstemän släpper ifrån sig makt till fritidspolitikerna och aktivt stödjer dem i deras arbete. –Fullmäktiges roll i beslutsprocessen bör stärkas genom att full- mäktiges makt över dagordningen och delaktighet i ärende- beredningen ökar. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall analysera de förtroendevaldas arbetsförhållanden och de bestämmelser i kommunallagen som reglerar deras villkor. Kommittén skall även diskutera formerna för det politiska arbetet, politikerrollen och hur de förtroendevaldas arbetsvillkor kan förbättras. 6.2Att hinna med förtroendeuppdraget Enligt Svenska Kommunförbundets kartläggning av kommunalt förtroendevalda finns drygt 900 heltids- eller deltids- arvoderade politiker i kommunerna (Hagevi 2000). Den helt dominerande delen av de nästan 45 000 förtroendevalda utgörs med andra ord av fritidspolitiker. För det stora flertalet kommunalt förtroendevalda är de tids- mässiga förutsättningarna för att utföra förtroendeuppdrag begrän- sade. En fritidspolitiker har inte alls samma möjligheter som ett kommunalråd eller landstingsråd att träffa partikollegor och gå på sammanträden. Han eller hon kan inte heller ha samma dagliga kontakt som kommunal- och landstingsråden med förvaltnings- chefer och enskilda handläggare, utan får huvudsakligen förlita sig på den skriftliga information som förvaltningen skickar ut (2000). För fritidspolitiker är det viktigt att uppdragen inte blir för tids- krävande. Det skulle innebära att stora grupper i praktiken stängs ute från kommunala förtroendeuppdrag, och det går inte heller längre att tala om fritidspolitiker i ordets rätta mening. Tid är en knapp resurs och någonstans går en gräns för hur mycket tid ett fritidsuppdrag får ta i anspråk för att fortfarande kunna anses vara just ett fritidsuppdrag. 6.2.1Tidsåtgången för kommunala förtroendeuppdrag Det tycks vara en långsiktig trend att kommunala förtroende- uppdrag tar alltmer tid i anspråk. ökade tidsåtgången för kommunala uppdrag med (2000). Totalt ägnade kommunalt förtroendevalda i genomsnitt åt politiskt arbete. åt kommunala uppdrag, åt andra offentliga uppdrag och åt partiarbete. I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommu- nalt förtroendevalda ingick en fråga om hur många timmar som läggs ned för att sköta kommunalpolitiska åtaganden (2000b). I genomsnitt visade sig kommunalt förtroendevalda lägga ned . En direkt jämförelse mellan 1993 och 1999 års undersökningar är inte möjlig eftersom frågorna och urvalet ser olika ut. Resultatet av undersökning tyder dock på att tidsåtgången för kommunalpolitiken har ökat ytter- ligare; blir den tid som förtroendevalda 1999 lade ned på enbart kommunalpolitiska åtaganden i genomsnitt . Det finns givetvis stora skillnader mellan hur mycket tid olika förtroendevalda ägnar åt kommunala uppdrag. Ledamöter och ersät- tare i kommunfullmäktige ägnar i genomsnitt åt sina kommunalpolitiska åtaganden. Ledamöter som ingår i ett nämndpresidium lägger ned ännu mer tid, . Övriga nämndledamöter lägger ned och ersättare . Många förtroendevalda har två eller flera uppdrag. De för- troendevalda som endast innehar ett nämnduppdrag ägnar i genom- snitt åt sina kommunalpolitiska åtaganden. Landstingsuppdrag tycks vara ännu mer tidskrävande än kommunala uppdrag. I en studie av fullmäktigeledamöter från samtliga landsting uppgav att de en normal vecka ägnar åt politiskt arbete (2000). Hela 31 pro- cent uppgav att de lägger ned mer än . En jämförelse tyder på att tidsåtgången för politik har ökat också bland landstingspolitikerna (2000). Den tid som kommunalt förtroendevalda lägger ned på sina kommunalpolitiska åtaganden motsvarar således i genomsnitt en kvartstjänst. Kommunfullmäktigeledamöter lägger i genomsnitt ned . Av fullmäktigeledamöterna i lands- tingen ägnar nästan en tredjedel mer än en halvtid , , åt politiska uppdrag. Utvecklingen tycks också vara att förtroendeuppdrag tar alltmer tid i anspråk. 6.2.2Uppdraget i relation till den privata sfären Förutom att utöva sitt eller sina förtroendeuppdrag skall en kom- munalpolitiker ha tid till ett privatliv. I större eller mindre utsträckning föreligger en tidskonflikt mellan förtroendeuppdraget och den privata sfären. Ju mer tid som avsätts för kommunal- politiska åtaganden desto mindre tid finns till annat. I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökningar av kom- munalt förtroendevalda ställdes en fråga om i vilken utsträckning den tid som lades ned på kommunalpolitik ansågs problematisk i relation till familj, vänner, arbete och fritids- intressen. I tabell 6:1 anges hur stor andel av de svarande som upp- gav att tiden som läggs ned är så omfattande att det leder till pro- blem. Störst konflikt tycks råda mellan uppdrag och arbete och mellan uppdrag och andra fritidsintressen; av de svarande anser en tredjedel att tiden de lägger ned på kommunalpolitik skapar en mycket eller ganska problematisk situation i relation till dessa. Heltidsarbetande visar sig uppleva särskilt stor konflikt mellan uppdrag och arbete; av de heltidsanställda anser att den tid som läggs ned på kommunalpolitiska åtaganden är mycket eller ganska problematisk. Drygt en fjärdedel av de kommunalt förtroendevalda anser att tidsåtgången skapar en mycket eller ganska problematisk situation i relationen till familjen. Lite mer än en femtedel, slutligen, anser att det finns en tidskonflikt mellan de kommunalpolitiska åtagandena och umgänget med vänner. Andelen som uppger att tiden som läggs ned på kommunal- politik står i mycket stor konflikt till familj, vänner, arbete och fritidsintressen är genomgående förhållandevis låg. Störst är andelen som anser att deras kommunalpolitiska engagemang står i mycket stor konflikt till fritidsintressen () och till deras arbete (); bland de heltidsarbetande är andelen som anser att engagemanget står i mycket stor konflikt till arbetet större (). Kvinnor tenderar att uppleva något större tidskonflikter än män. Skillnaderna är dock små. I relationen till familjen finns det i stort sett ingen skillnad mellan könen. I kvinnovetenskaplig forskning har tidigare konstaterats att en välvilligt inställd äkta man är en grundförutsättning för kvinnors politiska aktivitet // Ett visst minimum av stöd tycks vara en nödvändig förutsättning för att de kvinnliga politikerna ska klara sina uppdrag (1996). Tabell 6:1 Andelen kommunalpolitiker som anser att tiden som läggs ned på kommunalpolitik leder till en problematisk situation i relation till fyra privata sfärer (procent) 18–29 år 30–44 år 45–54 år 55–66 år Barn i hushållet < 10 år (KF/nämnd) Tre eller fler uppdrag Kommentar: Frågan löd När Du tänker Du lägger ner på kommunalpolitik, tycker Du att Din egen situation är problematisk i relation till familj/vänner/arbete/fri- tidsintressen?. Tabellen visar andelen som svarat Mycket problematisk och Ganska problematisk. Detta innebär inte att stöd från familjen är mindre viktigt för män än för kvinnor. Däremot kan det förhålla sig så att kvinnor som inte känner en uttalad uppmuntran från sin familj att åta sig och genomföra förtroendeuppdrag, i mindre utsträckning än män är beredda att engagera sig som förtroendevalda. Att det inte finns någon skillnad mellan kvinnliga och manliga förtroendevaldas upplevda tidskonflikt mellan uppdrag och familj behöver således inte innebära att kvinnliga och manliga medborgare generellt har samma förutsättningar att åta sig förtroendeuppdrag. Yngre och personer i yngre medelåldern upplever i samtliga avseenden betydligt fler tidskonflikter än äldre. Utrikes födda upplever fler tidskonflikter än inrikes födda utom när det gäller relationen till arbetet. Barn i hushållet har ett starkt samband med en upplevd konflikt i relationen till familjen; i hushåll där det finns hemmavarande barn upplever nästan hälften en mycket eller ganska stor konflikt. Sambandet visar sig gälla både kvinnliga och manliga föräldrar. Privatanställda upplever något oftare en tidskonflikt mellan sina kommunala åtaganden och sitt arbete än statligt och kommunalt anställda. Skillnaden är dock inte särskilt stor. Personer med ett uppdrag upplever naturligt nog överlag betyd- ligt färre tidskonflikter än personer med två, tre eller flera uppdrag. Bland dem som endast har ett uppdrag är det framför allt arbetet som står i konflikt med de kommunalpolitiska åtagandena. I en regional studie av samtliga fullmäktigeledamöter i kommu- nerna och i , som genomfördes , uppgav av kommunalpolitikerna och av landstingspolitikerna att de upplevde en lojalitetskonflikt mellan sitt arbete och fullmäktigeuppdraget (2001). Den samlade bilden är att runt en tredjedel upplever att den tid de lägger ned på kommunala åtaganden skapar en problematisk situa- tion i relation till familj, vänner, arbete och/eller fritidsintressen. Andelen som uppger att situationen känns mycket problematisk är dock bara någon tiondel för respektive område. Vissa grupper upp- lever emellertid situationen som mer problematisk än andra: yngre och yngre medelålders på i stort sett samtliga områden, heltids- arbetande i relation till sitt arbete samt föräldrar och i synnerhet småbarnsföräldrar i relation till sin familj. Landstingsuppdrag tenderar att innebära större tidskonflikter till arbetet än kommunala uppdrag. Viktigt att notera i sammanhanget är att resultaten endast säger något om hur de som redan innehar ett uppdrag upplever tiden som uppdraget eller uppdragen tar i anspråk. Det rör sig således om en grupp som befinner sig inne i systemet och vars privata sfär i sammanhanget kan tänkas vara förhållandevis gynnsam att kombinera med förtroendeuppdrag. De som inte befinner sig i en lika gynnsam omgivning åtar sig sannolikt inte något förtroendeuppdrag eller, om de har åtagit sig ett uppdrag, tvingas lämna det. Om ambitionen är att nya grupper av medborgare, som kommer från andra miljöer än dagens förtroendevalda, skall åta sig kommunala förtroendeuppdrag bör man ta med i beräkningen att den tidsåtgång som krävs för kommunalpolitiska åtaganden kan uppfattas som betydligt mer problematisk i relation till familj, vänner, arbete och fritidsintressen. 6.3Är förtroendeuppdraget meningsfullt? En förutsättning för att ett förtroendeuppdrag skall kännas meningsfullt är att man som förtroendevald kan vara med och påverka samhällsutvecklingen. Det handlar dels om att som enskild ledamot ha något att säga till om internt i den kommunalpolitiska beslutsprocessen, dels om kommunens och möjlighet att påverka samhällsutvecklingen i kommunen eller . I det förra fallet – inflytande i den kommunalpolitiska besluts- processen – beror meningsfullheten på den enskildas möjlighet att påverka beslutsfattandet både i sitt parti och i sin kommun eller sitt landsting. I det senare fallet – kommunens möjlighet att påverka samhällsutvecklingen – finns flera faktorer som begränsar kommu- ners och landstings handlingsutrymme (jfr 1994). En sådan faktor är de restriktioner som staten lägger på kommuners och landstings verksamhet. 6.3.1Har man något att säga till om? Vilket inflytande anser sig då de förtroendevalda ha i den kommu- nalpolitiska beslutsprocessen? I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda fanns frågor om upplevt inflytande inom och utanför sina special- områden i det egna partiet respektive i den egna kommunen. I tabell 6:2 redovisas hur de svarande upplever sitt inflytande. Ett värde på 100 står för mycket stort inflytande och ett värde på 0 står för mycket litet inflytande. Värdet 50 kan sägas utgöra ett slags brytpunkt och stå för varken mycket stort eller mycket litet inflytande. Med detta som måttstock kan inflytandet i partiet inom special- områdena sägas vara stort, medan inflytandet i kommunen utanför specialområdena är litet. Inflytande i partiet utanför special- områdena, och i kommunen inom specialområdena, upplevs som varken stort eller litet. Tabell 6:2 Upplevt inflytande i partiet och i kommunen (0-100) utanför special- inom special- 18–29 år 30–44 år 45–54 år 55–66 år Kommentar: Skalan går mellan 0 och 100 där 0 innebär mycket litet inflytande och 100 mycket stort inflytande. Generellt uppfattas inflytandet i partiet som större än inflytandet i kommunen. Inflytandet inom de egna special- områdena uppfattas naturligt nog också som större än inflytandet utanför dessa områden. Det finns en skillnad mellan förtroendevalda från stora och från små partier (2000b); de förstnämnda känner jämförelsevis lägre inflytande i partiet men större inflytande i kommunen, medan det för förtroendevalda från små partier är tvärtom. Ju högre upp i den kommunala makthierarkin som den förtroendevalda befinner sig, desto större inflytande upplever sig han eller hon ha. En förtroendevald som ingår i ett nämndpresidium upplever således överlag sitt inflytande som större än ordinarie ledamöter och ersättare. Kvinnor, yngre, äldre och utrikes födda uppfattar genomgående sitt eget inflytande som något mindre än vad män, medelålders och inrikes födda gör. Skillnaderna är i regel små, men kvarstår vid kontroll för position i den kommunala makthierarkin. I en nationell studie av ledamöter i säger sig en dryg tredjedel () uppleva att de har mycket stort eller stort inflytande i . Flertalet () upplever att de har något inflytande. En dryg tiondel () säger sig ha litet eller inget inflytande (2000). I en regional studie av både kommun- och landstingsfull- mäktigeledamöter –1998 i , instämde helt eller delvis i påståendet att de med sitt engagemang i fullmäktige hade stora möjligheter att påverka politiken (2001). tog alltså helt eller delvis avstånd från påståendet. Manliga fullmäktigeledamöter tenderade att vara mer positiva än kvinnliga till sina möjligheter att påverka politiken. Mellan kvinnliga och manliga ledamöter i var skillnaden markant. Heltidsarvoderade politiker finns i stort sett i alla svenska kommuner. Den största expansionen av antalet heltidspolitiker skedde . uppmättes det högsta antalet heltidsarvoderade politiker i kommunerna, 573 stycken. har antalet minskat och fanns totalt 527 heltidsarvoderade politiker. har i stället antalet deltidspolitiker ökat och fanns det 412 deltids- arvoderade politiker. En trolig orsak till denna utveckling är den mer splittrade politiska partipolitiska situationen i kommunerna.