sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — Slutligen anser jag att det bör finnas möjligheter att bifalla för- värvsansökningar från juridiska personer utan krav på kompensa- tion med åberopande av andra särskilda skäl. För att inte äventyra balansprincipen bör bifall med åberopande av särskilda skäl använ- das restriktivt. Då juridiska personer avstår mark till staten för naturvårds- ändamål, t.ex. vid bildandet av naturreservat, kommer överlåtaren att med mitt förslag prövningsfritt kunna kompensera sig med förvärv från annan juridisk person. Däremot får den avstående juridiska personen inte räkna den överlåtna arealen som kompen- sation vid senare förvärv från fysisk person. Avstår en juridisk person mer mark för naturvårdsändamål än vad som kan anses som normalt från miljöpolitiska utgångspunkter, bör detta dock kunna åberopas och godtas som särskilt skäl vid förvärv från fysisk person . Ett annat exempel på särskilt skäl kan vara då flera jordbrukare gemensamt i bolagsform förvärvar egendom för uppförande av gemensamhetsanläggning, t.ex. andelsladugård. Härutöver finns det givetvis ett antal situationer som inte nu kan preciseras men som motiverar bifall av särskilda skäl. I den mån mitt förslag inte genomförs är det nödvändigt att genom ändringar i lagen eller på annat sätt klara ut frågeställningar- na kring kompensationsproblematiken, som jag tidigare redovisat. De är också angeläget att 5 § första stycket 2 upphävs. I administrationen av jordförvärvslagen är länsstyrelserna, och domstolar involverade. Huvuddelen av arbetet utförs vid de 21 länsstyrelserna. Dessa svarar för prövning av fler- talet ärenden. Ungefär 1 100 ärenden avgörs av länsstyrelser- na. Ytterligare ca 30 ärenden bereds av länsstyrelserna, men underställs för beslut. Länsstyrelserna tar emot ca 700 anmälningar från förvärvare boende i glesbygd och 200 anmälningar om bosättningsåtagande. Länsstyrelserna bevakar också att dessa åtaganden uppfylls. Även ansvaret för den operativa jordfondsverksamheten åvilar länsstyrelserna. prövar överklagningarna av länsstyrelsernas beslut (ca 20 ) och fattar beslut i underställningsärenden (ca 30 ). Verket prövar anmälningarna från länsstyrelserna om att bosättningsåtagandena inte uppfyllts samt driver inlösensärenden i fastighetsdomstol. har också ansvaret för den centrala förvaltningen av jordfonden och anslaget för bidrag till yttre rationalisering. Länsrätterna avgör överklagningar av beslut i jordförvärvsärenden. Länsrätts beslut i jordförvärvsärende över- klagas till kammarrätt. Skulle mitt förslag till ändringar i jordförvärvslagen genomföras bortfaller ansökningsavgifter på ca . Dessa är satta så att de skall täcka kostnaderna för hanteringen. En överslags- mässig bedömning ger vid handen att av besparingarna faller 200 000 vardera på domstolarna och och resten på länsstyrelserna. 6Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering Ett vägrat tillstånd enligt jordförvärvslagen medför i vissa fall skyldighet för staten att lösa den aktuella fastigheten. Detta sker via jordfonden, som lantbruksnämnderna fick tillgång till . Det har därför alltid funnits ett nära samband mellan jordfonden och jordförvärvslagen. Mellan jordfonden och anslaget för bidrag till yttre rationalisering har också alltid funnits ett nära samband. De nu gällande bestämmelserna för fondens användning finns i förordningen (1989:281) om jordfonden. Fonden förvaltas av , som i sin tur delegerat huvuddelen av förvaltningen till länsstyrelserna. Enligt förordningen skall fondverksamheten främst främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling av företag inom jordbruket, skogsbruket och trädgårdsnäringen. Fastigheterna, som finns i fonden, skall även användas för att främja bosättning och sysselsättning i glesbygd. En viktig uppgift för fonden är den tidigare nämnda inlösen enligt jordförvärvslagen. Utöver användningen för inlösen har jordfonden använts för en aktiv inköps- och försäljnings- verksamhet för att främja jord- och skogsbrukets rationalisering. Anslaget för bidrag till yttre rationalisering förvaltas av Jord- bruksverket och används numera främst för ekonomiskt stöd till omarronderingsverksamheten. Belastningen på anslaget styrs genom att fastställer årliga ramar för beslut om stöd. För kontroll, att ramen hålls, förs en dispositionsbokföring. Utbetal- ningen från anslaget sker det år då åtgärden för vilken stöd beviljats är slutförd och godkänd. Anslaget för bidrag till yttre rationalisering har förutom kopplingen till jordfonden tidigare också använts till projekt eller till bidrag till jordbrukare vid investeringar, som gjorts i strukturrationaliserande syfte. Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering Fondkapitalets storlek är beslutad av och kan endast ändras genom riksdagsbeslut. Resultaten från dels fondens löpande drift, dels avslutade försäljningar summeras för bokföringsåret. Överskott och underskott i verksamheten förs mot statsbudgetens inkomstsida. har fonden kontinuerligt uppvisat vinst. I den riksdagsbehandling som föranleddes av budgetproposi- tionen 1994/95:100 beslöts att jordfonden bör avvecklas och att det bör ankomma på regeringen att i regleringsbrev närmare besluta om den regionala prioriteringen av verksamheten. I budgetpropositionen 1996/97:1 (Utgiftsområde 23) angavs som målsättning att avvecklingen av fonden skulle ske på ett sådant sätt att kunde inlevereras till statsverket. Därvid gjordes bedömningen att fonden därefter skulle uppgå till ca 100 miljoner mot tidigare . Sedan detta belopp levererats in uppgår emellertid fonden till . Ramen för bidrag till yttre rationalisering uppgår innevarande år till högst mot att tidigare varit betydligt högre. Både jordfonden och bidraget till yttre rationalisering har spelat en central roll för de statliga insatserna i samband med jord- och skogsbrukets rationalisering. Genom beslut om ny livsmedelspolitik ändrades dock förutsättningarna för dessa som rationaliseringsinstrument. Jordfondens huvudsakliga användningsområde är nu omarronderingsverksamheten. av fastighetsbeståndet i jordfonden ligger numera i omarronderingsområdena. registrerades 140 köp och 130 försäljningar i sådana områden. Därutöver används fonden i 1520 inlösen- eller lösenfall som en följd av jordförvärvslagens tillämpning. Den tidigare dominerande aktiva inköps- och försäljningsverksamheten är nu nere i ett 10-tal inköp . Med tanke på riksdagsbeslutet är verksamheten i övrigt mest inriktad på avveckling av det nuvarande innehavet. Vid ingången av var fondkapitalet på 194 miljoner kro- nor fördelat på i bokfört värde av fastighets- innehavet och i likviditet. Innehavet, som bestod av uppskattningsvis 900 fastigheter, hade ett bedömt salu- värde på . Fonden innehåller således en latent vinst på . Vinsterna realiseras i den takt Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering försäljningarna kan genomföras. redovisades en vinst på och 1999 på . Läns- styrelserna har rätt att lägga på på försäljningssumman för sitt arbete. har rätt att direkt ur fondresultatet få täckning för vissa kostnader för verksamheten. De delar av beståndet, som ligger i anslutning till omarronde- ringsområdena, kan inte avvecklas annat än i den takt förrättningarna slutförs. Det övriga beståndet består av i huvudsak små innehav. En avveckling av dessa är både tids- och resurskrävande, i vart fall om kravet på att försäljningarna skall ligga i linje med fondens syften skall kunna upprätthållas på ett någorlunda tillfredsställande sätt. Den ram som är knuten till anslaget1 för bidrag till yttre rationa- lisering uppgick till . Den disponerades av så att omarronderingsverksamheten i gavs stöd med och i med . Resterande disponerades av verket självt för projekt. Min bedömning: Inga ändringar i regelsystemet behöver nu göras. Jordfondkapitalet bör inte minskas. Jag ser inga skäl att göra förändringar i det väl fungerande samspel mellan jordförvärvslagen, jordfonden, anslaget för bidrag till yttre rationalisering och förrättningsverksamheten i omarronderings- områdena. Så länge som jordförvärvslagen medför fall av lösen och inlösen i omarronderingsområdena kan varken jordfonden eller anslaget för bidrag till yttre rationalisering avvecklas. Realiseras mitt förslag i avsnitt 5.4.2 om slopande av tillståndsplikten i glesbygd för fysisk person bortfaller behovet av medel för lösen och inlösen utanför omarronderingsområdena, varför fondkapitalet skulle kunna sänkas med motsvarande belopp. Å andra sidan har jag i kapitel 5 föreslagit att omarronderingsverksamheten bör skyndas på och tidsbegränsas. En förutsättning för att lyckas med detta är att fondverksamheten drivs aktivare än . 1 Den formella beteckningen är Anslag 44:4 Stöd till jord- brukets rationalisering m.m., posten 1. Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering binder mer fondkapital. Min bedömning är att de båda posterna balanserar varandra. Huvuddelen av verksamheten kring jordfonden och anslaget för yttre rationalisering pågår i . torde aktiviteterna helt bli koncentrerade till de svåra fastighetsförhållandena i detta län. När så blir fallet bör förvaltningsansvaret kunna läggas direkt på i . Regler för skötsel av jordbruksmark har i funnits . De jordbrukspolitiska riktlinjerna som lade fast 1977 innebar bl.a. att den brukningsvärda jorden skulle bibehållas i ungefär den dåtida omfattningen och brukas på ett ändamålsenligt sätt. I lagen om skötsel av jordbruksmark, som antogs av 1979, fanns därför bestämmelser om att brukningsvärd jordbruksmark inte fick läggas ned utan tillstånd och att sådan mark skulle brukas på ett effektivt sätt. Skötsellagen ansågs då vara ett centralt instrument i den statliga rationaliseringspolitiken. Genom riksdagsbeslutet om en ny jordbrukspolitik 1990 av- skaffades i princip den statliga prisregleringen på jordbruksproduk- ter inom landet. Detta förväntades bl.a. få som effekt, att stora arealer jordbruksmark skulle komma att användas för annat än livsmedelsproduktion. I konsekvens med detta upphävdes skötsel- lagens bestämmelser om såväl brukningsplikt som krav på tillstånd för att ta jordbruksmark ur produktion. För att nedläggningen inte skulle gå ut över jordbruksmark med höga naturvärden, infördes ett kraftfullt landskapsvårdsstöd med stora möjligheter att anpassa stödet efter förhållandena i det enskilda fallet. För att de natur- vårdsansvariga myndigheterna skulle få kännedom om en tilltänkt nedläggning förvandlades den tidigare tillståndsplikten till en anmälningsplikt. En jordbrukare fick lägga ned sin anmälda mark först efter anmälningstidpunkten. Meningen var att ge myndigheterna rådrum att förhandla och erbjuda jordbrukarna stöd i de fall det var angeläget att behålla brukandet för att bevara höga naturvärden. Skötsellagen kom efter 1990 förutom anmälningsplikten vid nedläggning av jordbruksmark även att omfatta en allmän hänsynsregel vid jordbruksdrift, tillståndskrav för matjordstäkt, samt regler för lagring och spridning av stallgödsel. Vid införandet av 1997 inordnades dessa bestämmelser i den nya balken. Min bedömning: Anmälningsplikten vid nedläggning av jord- bruksmark bör upphävas. Historiskt sett föreligger ett nära samband mellan jordbrukets skötsellagstiftning och jordförvärvslagen. Genom beslutet bröts dock detta samband. Jordbrukets skötselfrågor har därför inte närmare berörts under utredningens gång. Under arbetet har dock framkommit att de motiv, som låg bakom införandet 1991 av anmälningsplikten vid nedläggning av jordbruksmark, är aktuella. Det flexibla landskapsvårds- stödet har ersatts av generellt utformade EU-relaterade miljöstödsprogram. Andra former för att skydda jordbruksmarker med höga naturvärden, t.ex. biotopskyddet har etablerats och stärkts . Motivet för att ha kvar anmälningsplikten har därmed successivt minskat. Ett upphävande bör därför över- vägas. Om denna plikt slopas frigörs administrativa resurser. Dessa kan användas för angelägnare insatser på naturvårdsområdet. 8Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv Efter förvärv av skog och skogsmark genom köp, byte och därmed jämförligt fång eller genom fastighetsreglering får skogsavdrag göras vid inkomsttaxering enligt reglerna i anvisningarna till 23 § kommunalskattelagen (1928:370). års taxering återkommer bestämmelserna i 21 kapitlet inkomstskattelagen (1999:1229). Vid förvärv som utgör ett led i jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering, dvs. medför en förbättrad bruk- ningsenhet (rationaliseringsförvärv), kan skogsavdrag erhållas enligt förmånligare regler än vid vanliga förvärv. Tanken bakom bestämmelserna om rationaliseringsförvärv är att ägarna till mark i en salubjuden fastighets grannskap skall ha skattemässiga fördelar gentemot andra spekulanter. Regeln är ut- formad för att vara ett instrument i den statliga politiken att främja strukturrationaliseringen. har i sin rapport 1995:3 tagit upp bestämmelserna i skattelagstiftningen om rationaliseringsförvärv av jord- och skogsbruksfastigheter och därvid påtalat problem kring tillämpningen. Problemen hänger i första hand samman med att begreppet rationaliseringsförvärv ges en allt vidare tolkning. Centrala begrepp i sammanhanget är avdragsutrymme, avdrags- grundande skogsintäkt och intyg om rationaliseringsförvärv. Avdragsutrymmet för skogsavdrag är för fysisk person och för juridisk person av anskaffnings- värdet för skogen och skogsmarken. Avdragsgrundande skogsintäkt är summan av beskattningsårets hela intäkt från upplåtelse av avverkningsrätt och av beskattningsårets intäkter från avyttrade skogsprodukter och/eller virkesuttag för eget bruk eller användning i annan förvärvskälla. Avdrag medges vid vanliga förvärv med högst av den avdragsgrundande skogsintäkten för visst beskattningsår. Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv Om förvärvaren är fysisk person och genom intyg från länssty- relse eller på annat sätt bevisar att förvärvet är ett led i jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering medges avdrag med hela den avdragsgrundande skogsintäkten. Reglerna avseende rationaliseringsförvärv innebär därmed möj- lighet att utnyttja hela avdragsutrymmet genom endast hälften så stora virkesuttag som vid vanliga förvärv. Avdrag enligt dessa regler får tillämpas för det beskattningsår då förvärvet genomfördes och de därpå följande fem beskattningsåren. Om det vid femårsperiodens utgång återstår outnyttjat avdrags- utrymme får reglerna för vanligt förvärv användas för den återstående delen. Vid inkomsttaxering godkända skogsavdrag aktualiseras för beskattning i samband med realisationsvinst- beräkningen då fastigheten avyttras. Systemet med skogsavdrag innebär att betalning av skatt skjuts . Det sammanlagda avdragsbeloppet under ägarens innehavstid är, oavsett om det är vanligt förvärv eller rationaliseringsförvärv, högst av anskaffningsvärdet. Skillnaden är ändå betydande eftersom den avdragsgrundande skogsintäkten i det förstnämnda fallet måste uppgå till samma belopp som hela anskaffningsvärdet för skogen för att avdragsutrymmet på skall kunna utnyttjas, medan det räcker med hälften av anskaffningsvärdet i det senare fallet, dvs. För att kunna medges den förmånligare behandlingen, som ett rationaliseringsförvärv innebär, måste förvärvaren visa upp ett intyg från eller på annat sätt visa att förvärvet kan klassas som rationaliseringsförvärv. Det räcker nämligen inte med att man äger en fastighet och köper ytterligare mark för att ett rationaliseringsförvärv skall anses föreligga. En bedömning måste göras för varje enskilt förvärv. För att ett intyg skall kunna utfärdas måste förvärvet i enlighet med bestämmelsens syfte leda till en rationellare drift av brukningsenheten genom att dess yttre gränser ändrats. Den som utfärdar intyget skall vid sin bedömning ta hänsyn till en rad omständigheter, som t.ex. fastigheternas storlek och inbör- des belägenhet, drivningsförhållanden och vägnätets utformning. Det är oklart i vilken utsträckning och i vilken form annan bevisning än intyg från länsstyrelse godtas av skattemyndigheterna. Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv Skogsavdragen underlättar bl.a. finansiering av fastighetsförvärv och stimulerar till ökade virkesuttag i anslutning till sådana förvärv. Å ena sidan underlättar skogsavdragen för personer med begränsad tillgång på eget kapital att förvärva skog och skogsmark, men det kan å andra sidan inte uteslutas att avdragen har en icke obetydlig höjande effekt på fastighetspriserna. En betydande nackdel med avdragen är att de leder till mycket omfattande föryngringsavverkningar där bl.a. avverkningspriorite- ringarna, hyggenas storlek och skogens slutålder påverkas av skattereglerna. De mycket stora virkesuttagen som ofta blir följden vid vanliga förvärv är för många fastigheter vare sig önskvärda eller lämpliga och är i vissa fall inte ens tillåtna enligt skogsvårdslagen. Reglerna för skogsavdrag vid vanliga köp innebär att den som vill utnyttja hela avdragsutrymmet måste avverka i så stor omfattning att den avdragsgrundande intäkten motsvarar hela anskaffningsvärdet för skogen och skogsmarken. I kombination med en hög prisnivå på skogsfastigheter leder detta alltför ofta till uttag av huvuddelen av virkesförrådet. Dessa virkesuttag är i många fall inte förenliga med ett uthålligt skogsbruk och en god hänsyn till skogens miljövärden. Skogsavdragen torde också bidra till den höga prisnivån på skogsfastigheter. Det kan inte heller uteslutas att behovet av att finansiera höga med avdragsgilla skogsintäkter spelat en avgörande roll i vissa av de s.k. klipperi- fallen. Redan virkesförsörjningsutredningen ifrågasatte i sitt betänkan- de (SOU 1981:81, sid. 88) om reglerna för skogsavdrag mera lång- siktigt står i samklang med riktlinjerna för skogspolitiken. Skogs- styrelsen har redovisat en liknande uppfattning i ett flertal yttranden över förslag i beskattningssammanhang. Vid rationaliseringsförvärven kan förvärvaren snabbare komma i åtnjutande av hela avdragsutrymmet och behöver inte heller göra så stora virkesuttag för detta som vid vanliga förvärv. Vidare kan virkesuttag som berättigar till avdrag göras på såväl tidigare innehav som på tillköpt skogsmark. Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv För att intyg skulle kunna utfärdas krävdes ursprungligen lant- mäteriteknisk sammanföring av fastigheterna, dvs. av tidigare ägd och tillköpt fastighet. Efter att det jordpolitiska regelverket ändra- des har detta krav inte kunnat upprätthållas. Begreppet rationaliseringsförvärv har efter hand getts en allt vidare tolkning. På sina håll har detta lett till att man accepterar mycket långa avstånd mellan fastigheterna vid utfärdande av intyg. Med en alltför vid tolkning av rationaliseringsbegreppet mister särbestäm- melserna sin effektivitet som rationaliseringsinstrument. I rationaliseringsförvärvsfallen krävs inte så omfattande avverk- ningar för att utnyttja avdragsutrymmet. har därför i olika sammanhang hävdat att regelverket för rationaliserings- förvärv står i bättre samklang med nu gällande skogspolitiska mål än vad reglerna för vanliga köp gör. Min bedömning: Jag anser att regelverket kring skogsavdragen bör ses över i sin helhet. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn bör tillämpningen av begreppet rationaliseringsförvärv stramas upp. Mot bakgrund av min tidigare redovisning anser jag att det finns starka skäl för att regelverket kring skogsavdragen i skattelag- stiftningen ses över i sin helhet. Särskilt viktigt är det att ändra avdragsreglerna för vanliga förvärv så att de inte bidrar till exploa- terande virkesuttag i samband med fastighetsöverlåtelser, utan står i bättre samklang med gällande skogspolitik. Som jag tidigare visat finns det ett stort behov av fortsatt struk- turrationalisering i skogsmark. De särskilda beskattningsbestäm- melserna vid rationaliseringsförvärv utgör vid sidan av omarron- deringsverksamheten det enda kvarvarande statliga instrumentet för att främja en sådan utveckling. Särbestämmelserna står också i bättre överensstämmelse med de skogspolitiska målen än vad bestämmelserna för vanliga köp gör. En uppstramning av begreppet rationaliseringsförvärv skulle dock sannolikt kunna förbättra rationaliseringseffekten. Även rättviseskäl talar för en uppstramad tillämpning. Jag förordar därför att man från regeringens sida vidtar åtgärder i detta syfte. De stora förändringarna inom näringsliv och samhällsbyggande under efter krigsslutet krävde en refor- mering av det lantmäteritekniska regelverket. Efter omfattande förarbeten kunde fastighetsbildningslagen 1972 ersätta de äldre regelverken. Med denna lag kom reglerna om fastighetsbildning att i allt väsentligt vara desamma i tätort och på landsbygd. Fastighetsbildningslagen innehåller regler för lämplighetspröv- ning vid fastighetsbildningen och för förrättningsförfarandet. Lagen är en ramlag, vilket innebär att tillämpningen av reglerna för lämplighetsprövningen kan förändras över tiden med hänsyn till samhällsutvecklingen och till förändringarna i olika sektorspolitik- områden. Det visade sig och att ramen inte var så flexibel att tillämpningen av reglerna kunde anpassas till de stora förändringarna, som då ägde rum i främst jordbrukspolitiken. Lagändringar bedömdes därför vara nödvän- diga. Genom en ändring, som trädde ikraft , blev det klarlagt att större bostadsfastigheter, i vilka ingår mark för odling och mindre djurhållning, kan bildas på landsbygden under förutsättning att det inte är fråga om produktiv skogsmark. skapades möjlig- heten att bilda fastigheter för deltidsjordbruk. Huvudkravet var dock att brukaren skulle få minst hälften av sin utkomst från fastigheten. Genom ändringar 1994 sänktes det företagsekonomiska kravet på de fastigheter som ny- eller ombildas. I princip räcker det med att den nybildade fastigheten kan ge ett positivt bidrag till bruka- rens försörjning. Det företagsekonomiska villkoret är därmed satt Regeln gäller även för skogsfastigheter. Även skydds- reglerna för jordbruksnäringen respektive skogsnäringen jämkades. Syftet med ändringarna var att skapa vidgade möjligheter att bilda fastigheter för deltidsföretagande. Enligt 3 kap. 1 § skall fastighetsbildning ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir med hänsyn till belägenhet, om- fång och övriga förutsättningar varaktigt lämpad för sitt ändamål. Prövningen av lämpligheten skall ske utifrån vad den ny- eller om- bildade fastigheten skall användas till. Från denna bestämmelse finns ett undantag (3 kap. 9 §), som föreskriver att fastighetsbildning ändå får äga rum även om fastig- het som nybildas eller ombildas inte blir varaktigt lämpad för sitt ändamål, såvida fastighetsindelningen förbättras och en mer ända- målsenlig indelning inte motverkas. När 1 § fick sin nya lydelse var avsikten bl.a. att göra det möjligt att på landsbygden bilda bostadsfastigheter, som inrymmer mark för viss näringsverksamhet samt för hobbyverksamhet i form av t.ex. mindre djurhållning eller odling. En förutsättning för att sådana fastigheter skall kunna bildas är att ändamålet är varaktigt och att fastighetsbildningen inte hindras av motstående intressen. Fastighetsbildning för bostadsändamål kan avse både permanent- boende och fritidsboende. Det företagsekonomiska villkoret (3 kap. 5 §), som tidigare be- nämndes lönsamhetsvillkoret, hade vid lagens ikraftträdande följande lydelse: Jordbruksfastighet skall för att anses lämpad för sitt ändamål ha sådan storlek, sammansättning och utformning att den medger tillfreds- ställande lönsamhet hos det företag som skall bedrivas på fastigheten. Skogsbruksfastighet skall för att anses lämpad för sitt ändamål ha sådan storlek och utformning att den medger ekonomiskt tillfreds- ställande skogsdrift. En fastighets jordbruksdel skulle då bedömas självständigt. Man skulle därvid bortse från andra inkomstmöjligheter, som brukaren kunde få vid sidan av jordbruket.