sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — I övrigt påverkas paragrafens hittillsvarande tillämpning inte av ändringen. Om samråd har inletts före ikraftträdandet, skall paragrafens äldre lydelse tillämpas. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ledamoten () I ett tilläggsdirektiv fick i uppdrag att utreda behovet av särskilda bestämmelser för beslut på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Om kommittén skulle finna att det finns ett sådant behov skulle kommittén i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslutande församlingen med mellanliggande val. Det stod dock kommittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittéarbetet visade snart att det fanns behov av särskilda bestämmelser för beslut som var av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Kommittén fann "det särskilt angeläget att stärka medborgarnas möjligheter till inflytande" när det gäller avgöranden av ovanstående karaktär. De slutsatserna delar jag helt och hållet. Jag delar även kommitténs uppfattning att sådana särskilda bestämmelser utgör ett viktigt komplement till den representativa demokratin. Det är därför som har drivit frågan om demokratigaranti; det vill säga effektiva särskilda bestämmelser. När kommittén sedan skulle identifiera alternativ (särskilda bestämmelser) studerades fem metoder som ansågs vara tänkbara. Att beslut av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekono- misk betydelse skulle föregås av två beslut med mellanliggande val, två beslut utan mellanliggande val, krav på kvalificerad majoritet, krav på samråd eller krav på folkomröstning. Om utgångspunkten är att ge medborgarna större möjligheter till direkt inflytande över de långsiktiga och principiellt och eko- nomiskt viktiga besluten, vilket jag tycker är huvudmissionen, talar det mesta för att alternativet folkomröstning är det alternativ som svarar mot ändamålet. Det ställer högre krav på kommunen att ut- arbeta underlag, bidrar till debatt och dialog, vitaliserar den kom- Reservationer och särskilda yttranden munala demokratin och ger medborgarna möjligheter att förorda det ena eller det andra alternativet till beslut. I stället för att välja detta utifrån medborgarperspektivet effekti- vaste alternativet väljer kommitténs majoritet att förorda alternati- vet samråd. Alternativet samråd innebär kortfattat att beslut av ovanstående karaktär skall föregås av ett samrådsförfarande. Miljö- partiet anser att detta är ett urvattnat alternativ, eftersom förfaran- det inte ställer något större krav på kommunen än att den skall kungöra samrådet på kommunens anslagstavla och dessutom i lokala tidningar, samt att eventuellt inkommande synpunkter skall redovisas. För det första har erfarenheterna visat att denna metod inte tillnärmelsevis bidrar till samma medborger- liga aktivitet, debatt och dialog som en folkomröstning. För det andra är det betydligt lättare att avfärda några inkomna synpunkter än att avfärda ett folkomröstningsresultat, om de råkar vara i kolli- sion med fullmäktiges majoritet. Därmed begränsas det medbor- gerliga inflytandet. Samrådsförfarandet är inte på något sätt för- pliktigande. För det tredje så verkar det som om kommitténs majo- ritet slår in öppna dörrar eftersom kommunerna i stort sett redan gör det kommitténs majoritet vill att de skall göra. Därför avslår jag förslaget om samråd och förordar i stället folkomröstning som det bästa alternativet, utav de fem ovannämnda, utifrån ett deltagardemokratiskt perspektiv. Reservationer och särskilda yttranden Reservation av ledamoten () Kommittén, som bl.a. har i uppdrag att överväga hur avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut, skall också utreda behovet av särskilda bestämmelser för sådana avgöranden. Om kommittén finner att det finns ett behov av särskilda bestämmelser skall den i första hand överväga en modell med krav på två likalydande beslut i den beslutande försam- lingen med mellanliggande val. Det står dock kommittén fritt att komma med förslag på andra typer av bestämmelser med samma syfte. Kommittén skall analysera hur förslagen förhåller sig till principen om den kommunala självstyrelsen enligt regerings- formen och se till att de förslag som lämnas inte kommer i konflikt med denna princip. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som den anser befogade. Enligt min uppfattning finns det inga sådana behov av särskilda bestämmelser, som nämns i direktivet. Kommittén gör en annan bedömning och föreslår att särskilda beredningsregler i form av samråd införs för att skapa rådrum och tid för eftertanke och dis- kussion. Fullmäktige har möjlighet att besluta att genomföra samråd i olika frågor, och vi vet att det genomförs olika typer av samråd inom kommunerna, utan att särskilda bestämmel- ser finns för samrådsförfarandet. Det finns även kommuner som experimenterar med nya former för samråd och medborgerligt deltagande, till exempel . Att ha en levande medborgardialog är primärt en uppgift för de politiska partierna och dess företrä- dare. Vad gäller rådrum och tid för eftertanke, så handlar det i prakti- ken om att införa ytterligare tröghetsfaktorer i det kommunala beslutsfattandet. Så som det kommunala beslutsfattandet ser ut finns det redan tröghetsmekanismer inbyggda. Tiden från beredning över beslut till genomförande handlar inte sällan om år när det gäller de ärenden som kan komma ifråga för det obligato- riska samrådsförfarandet. Frågan om vad som avses med kortsiktigt framhastade beslut förbryllar. Vad som menas och vilka kommuner som avses väcker bara frågetecken. Om det är det som är klon och kärnan bakom regeringens direktiv, måste frågorna både ställas och besvaras. Är det verkligen så att kommuner vanligen, eller för den delen över- Reservationer och särskilda yttranden huvudtaget, fattar kortsiktigt framhastade beslut som dessutom är av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk bety- delse? Sannolikt inte, enligt min mening. Är det rimligt att ett fåtal beslut av den här karaktären skall föranleda lagstiftning? Mitt svar är nej. Om det skulle vara vanligt förekommande står vi inför ett gigantiskt problem, och måste sålunda döma ut i stort sett de flesta av kommunpolitikerna som inkompetenta. Att det skulle vara så framstår som vilda fantasier. Kommittén skall i sitt arbete beakta förslagen från Allbo-kom- mittén och samråda med Utredningen om medborgerligt inflytande vid förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården (S 2000:08). Det borde stå helt klart att tilläggsdirektivet är ett rent politiskt och ideologiskt beställningsverk, eftersom avsikten med direktivet i praktiken innebär att regeringen vill sätta stopp för utförsälj- ningen av kommunala bostadsbestånd och privatiseringar inom sjukvården. Regeringen vill så långt det är möjligt obstruera, sätta käppar i hjulet, för genomförandet av en politik som en majoritet av invånarna lokalt i allmänna val har ställt sig bakom. I grunden handlar det om att vill stärka sitt grepp inom områden som kommunerna beslutar om, av rädsla för att fel beslut skall fattas lokalt. Med andra ord en önskan att flytta makten från kommunerna till regering och riksdag. Regeringen har verkligen trixat med kommittén i denna fråga för att försöka få kommittén att komma till det resultat som man från början önskat, nämligen mellanliggande val. Kommittén hade redan i sitt ursprungliga direktiv fått i uppdrag att utreda denna fråga. Ändå återkom reger- ingen med ett tilläggsdirektiv i frågan. Förslagen om mellanlig- gande val och kvalificerad majoritet har vid båda utredningstillfäl- lena avvisats av i princip samtliga partier och renderat skarp kritik från forskare och experter. Det förslag som kommittén nu lägger fram har inte något annat syfte än att rädda ansiktet på regeringen. Att minoriteter skall åtnjuta ett tydligt skydd är ett viktigt inslag i den liberala demokratisynen. Därför driver exempelvis på riksplanet, mot socialdemokraternas vilja, kravet på införandet av en författningsdomstol som skall kunna sätta stopp för lagar som strider mot grundlagen. Inte minst är det viktigt att värna individuella fri- och rättigheter mot politisk klåfingrighet och populism. Men det är någonting helt annat än de tankar som ligger bakom det förslag som kommittén nu presenterar. Det ligger inte alls någonting egendomligt i att det i en demokrati fattas beslut Reservationer och särskilda yttranden med enkel majoritet – utan några lagstadgade tröghetsmekanismer i form av samrådsförfaranden – i sakpolitiska frågor som kan på- verka politiken för . Det sker, och har skett, mycket ofta i både kommuner, landsting och riksdag. Detta har inte, från exempelvis socialdemokratiskt håll, tidigare föranlett krav om att nya tröghetsfunktioner skall införas i den demokratiska beslutsprocessen på och landstings- nivå, och definitivt aldrig föresvävat dem när det gäller den nationella nivån. Kommitténs förslag handlar om lagstiftning i form av särskilda beredningsregler som avser obligatoriskt samråd när de allmänna kriterier som ställts upp är uppfyllda. Förslaget är utformat så att stora möjligheter ges för lokala bedömningar och avvägningar både när det gäller vad som påkallar ett samråd och hur det skall utfor- mas, vilket är bra. Men förslaget innehåller också stora osäkerhetsmoment och inkonsekvenser. För det första handlar det om den reella tolk- ningen av kriterierna, vad överklagandeförfarandet kan komma att innebära och konsekvenserna av förslaget i dess helhet för kom- munerna. Kommittén har inte svaret, men menar att rättspraxis skall komma att utformas . För det andra gäller det kommitténs förslag att samråd inte skall vara obligatoriskt om samtliga närvarande ledamöter är ense. Kommitténs resonemang grundar sig i denna fråga på att fullmäktige är representativt i för- hållande till kommunens medborgare. Resonemanget haltar betänkligt. Fullmäktige är väl i så fall alltid representativt, även om oenighet finns. Oavsett det resultat som kommittén kommit fram till vill jag berömma kommittén för att den på ett skickligt sätt, under ledning av ordförande och med stöd av sekretariatet, lotsat frågan genom både snårskog och bränningar. Med tanke dels på tilläggsdirektivet som sådant, dels på frågornas komplexitet och dels på den korta utredningstiden, har det inte varit någon lätt uppgift. Det är min förvissning att det är tack vare detta som kommitténs arbete inte landade i de verkligt dåliga förslagen. Reservationer och särskilda yttranden I motsats till regeringen, som vill centralisera beslutsmakten, anser jag att det är viktigt att dels flytta makt och inflytande från de politiska partierna och de demokratiska institutionerna direkt till medborgarna, dels decentralisera beslutskompetens från europeisk och nationell nivå till regioner/landsting och kommuner. har den kommunala självstyrelsen minskat i omfattning. Ökad reglering av vad som är tillåtet eller inte i den kommunala sektorn, villkorade bidrag med mera har inskränkt såväl kommunernas politiska som finansiella autonomi. Självstyrel- sen måste enligt min uppfattning ges ett tydligare reglerat lag- skydd. Den naturliga slutsatsen är enligt min mening att, i stället för att införa ytterligare tröghetsmekanismer i det kommunala beslutsfattandet, i en kompetenskatalog fastställa maktfördel- ningen mellan den nationella och den lokala nivån. Mot bakgrund av vad som sagts ovan reserverar jag mig mot de förslag kommittén för fram med anledning av det tilläggsdirektiv som regeringen beslutade att ge kommittén . Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten () har fått tilläggsdirektivet att utreda om det behövs särskilda regler för att motverka kortsiktigt fram- hastade beslut av principiell och oåterkallelig karaktär. Kommittén har lyckligen landat i att föreslå att samråd med medborgarna kan vara ett bra sätt att bereda ett ärende, som har stor principiell och ekonomisk betydelse. Jag är helt överens med majoriteten i kom- mittén om detta. Dock är jag inte överens med kommitténs majo- ritet om att ett samråd inte behövs om fullmäktiges ledamöter är eniga i sakfrågan! Jag anser att medborgarna skall tillfrågas oavsett politisk enighet eller oenighet. Medborgarnas åsikter via ett samråd i någon form är viktiga och värdefulla inför varje stort beslut enligt min uppfattning. Åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin. Tilläggsdirektiv till (Ju 2000:03). Andra upplagan i manuskript. Förslag till lag angående ändring i lagen (nr 251) om kommunalstyrelse på landet m.m. Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsord- ning m.m. 1986/87:7. Om ekonomiska föreningar. 1993/94:188. 1994/95:230. översiktsplanering enligt , m.m. 1996/97:52. Den kommunala redovisningen. betänkande 1: Med förslag angående ändringar i kommunallagarnas bestämmelser om bor- gerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Betänkande av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. Allmännyttan – beslutsregler vid för- säljning av kommunala bostäder. Delbetänkande av Allbo-kom- mittén. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling av kommuner och landsting. Åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och for- mer. 1.analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna för det politiska arbetet och då särskilt åtgärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida av- hopp, 2.föreslå åtgärder som underlättar för personer med utländsk bakgrund samt funktionshindrade medborgare att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i den kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att delta i den, 3.föreslå åtgärder som kan göra barn och ungdomar mer delaktiga i den kommunala demokratin och också ge barn och ungdomar bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politi- ken fungerar, 4.föreslå åtgärder som kan stärka fullmäktiges ställning och den medborgerliga insynen i beslut av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse, 5.föreslå åtgärder som kan stärka den medborgerliga insynen i kommunalt delägda företag, kommunala entreprenader och andra alternativa drift- och samverkansformer, 6.utvärdera erfarenheterna av kommundelsnämnderna som organisationsform och då särskilt deras betydelse för att öka med- borgarnas möjligheter till inflytande i det lokala samhällslivet, 7.studera erfarenheterna i de kommuner som i sin verksamhet upprättat s.k. demokratibokslut eller utnyttjat möjligheten att in- rätta s.k. medborgarpaneler, 8.studera erfarenheterna i de försök som gjorts med kommunala ungdomsråd och ungdomsparlament och utifrån detta föra en diskussion om hur dessa kan användas i större utsträckning som ett sätt att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den kommunala demokratin, 9.utvärdera erfarenheterna av s.k. folkinitiativ till kommunala folkomröstningar enligt kommunallagen (1991:900), samt 10.göra en översyn av procedurerna för ändringar av den kommu- nala indelningen samt behovet av och förutsättningarna för att införa en lagreglerad möjlighet att vid indelningsändringar besluta om extraval under en löpande mandatperiod. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som den finner befogade. Den motsägelsefulla bilden av demokratin har ett flertal utredningar, bl.a. (jfr Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) och (jfr På medbor- garnas villkor, SOU 1996:162) behandlat frågor som rör med- borgarnas insyn och deltagande i den kommunala demokratin. analyserar den parlamentariskt sammansatta Demo- kratiutredningen (SB 1997:01) den svenska folkstyrelsens förut- sättningar inför 2000-talet. Utredningen skall lämna slutbetänkan- de . Utredningarna visar en bild av demokratin som är motsägelse- full. Motsägelsefull i den meningen att den inrymmer starka inslag av såväl engagemang, kunskap, systemtillit och högt deltagande i samhällslivet som utanförskap, missnöje och avståndstagande. Bland de positiva inslagen kan nämnas att det finns ett starkt opinionsstöd bland medborgarna för demokrati som den bästa styrformen. Medborgarna upplever goda inflytande- och påver- kansmöjligheter och har höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet. Vidare är medborgarnas engagemang för och kunskaper om gemensamma angelägenheter och samhällsfrågor goda. Intresset för politik ökar över tiden och deltagandet i samhällslivet ligger på en hög nivå. Det pågår bl.a. lokala och kommunala demokratiförsök runt om i landet vilka vittnar om ett spännande, livfullt och nyfiket lokalsamhälle. Ur demokratisk syn- vinkel har det lokala föreningslivet och folkbildningen ofta en stor betydelse genom sin demokratiska uppbyggnad, genom att ge röst åt medborgaropinioner och genom att de också är utförare av uppgifter. Den negativa bilden kännetecknas av att valdeltagandet vid allmänna val till minskade från till strax . Även valdeltagandet vid de allmänna valen till kommun- och minskade från till . Det var framför allt gruppen personer med kort utbildning och låg lön som minskade sitt redan låga valdeltagande. En bekymmersam utveckling är det sjunkande valdeltagandet bland de röstberättigade utländska med- borgarna. Valdeltagandet har bland dessa nästan halverats från år . En annan mycket bekym- mersam utveckling är att antalet förtroendevalda och förtroende- uppdrag fortsätter att minska och att antalet avhopp ökar. Med- borgerligt deltagande i samhällslivet som kräver större arbets- insatser och permanent engagemang minskar. Allt färre vill ägna sig åt politiska uppdrag på heltid. Det gäller bl.a. yngre medborgare. Allt fler väljer att enbart engagera sig i enstaka händelser eller aktiviteter som direkt berör dem själva. Negativt är också att medborgarnas förtroende för de politiska institutionerna minskar och att medborgarnas deltagande i de etablerade politiska partierna och förtroende för deras förmåga att lösa problem och visa handlingskraft försvagas successivt. Andelen medborgare som uppger sig ha ett mycket litet eller ganska litet förtroende för politiker har ökat från till . Kommunalt förnyelsearbete i backspegeln Kommuner och landsting har haft en stor frihet att utforma sina styr-, organisations- och verksamhets- former. konstaterade att ökad mångfald och lokal anpassning präglat förnyelsearbetet. Kommit- tén menade dock att demokratins ideal inte haft någon fram- trädande roll under förnyelsearbetet i den kommunala verksam- heten. Förändringar introducerades inte alltid med beaktande av vilka konsekvenser dessa kunde få för medborgarnas möjligheter till insyn, det medborgerliga deltagandet i politiken och de förtroendevaldas möjligheter att utöva inflytande över verksam- heter. Studier visar att medborgarna i minskad utsträckning ser röstning i val, arbete i politiska partier eller arbete i fackliga organisationer som effektiva påverkansmetoder. Det politiska intresset och det politiska deltagandet bland medborgarna ökar över tiden och det finner också nya former. Kommuner och lands- ting ställs därmed inför krav på delvis nya former för medborgerligt inflytande och deltagande. En av viktigaste slutsatser var att det ur ett gemensamt medborgarperspektiv är ett nationellt intresse att följa de demokratiska konsekvenserna av det kommu- nala förnyelsearbetet. Regeringen bedömde redan i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150 utgiftsområde 7 Kommunsektorn, Övriga frå- gor s. 198) att det finns behov av att på nationell nivå kontinuerligt följa förnyelsearbetet inom kommuner och landsting, framför allt vad det gäller effekterna på demokrati och rättssäkerhet. Det gäller bl.a. frågor om representativiteten för vissa grupper och det medborgerliga deltagandet i grundläggande politiska processer. Regeringen gav mot denna bakgrund Statskontoret i uppdrag (In98/1166/KL) att kartlägga samtliga kommuners och landstings organisations-, styr- och verksamhetsformer samt att föreslå former för ett fortsatt utvecklingsarbete vad gäller en kontinuerlig nationell uppföljning av förnyelsearbetets effekter på demokrati och rättssäkerhet. Uppdraget har slutredovisats i en rapport (Organisations-, styr-, och verksamhetsformer i kommuner och landsting) till regeringen . Enligt regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I självstyrelsen förenas medborgarnas in- flytande och ansvar. Självstyrelsen ger medborgaren möjlighet att påverka utformningen av viktiga institutioner och verksamheter i vardagen, men om självstyrelsen ska fungera krävs dessutom många medborgares engagemang och deltagande. Det är därför viktigt att självstyrelsen har ett innehåll och handlingsutrymme som gör att medborgaren upplever det meningsfullt att lägga tid och intresse på de gemensamma angelägenheterna. Den kommunala demokratins arbetsformer skall på bästa sätt ge folkviljan möjligheter att komma till uttryck. I den kommunala demokratins mest grundläggande värde ligger att alla medborgare skall ha samma rättigheter och skyldigheter och behandlas lik- värdigt av kommuner och landsting. Att driva arbetet med demokratiutveckling på nivå är en angelägenhet inom ramen för den kommunala själv- styrelsen. Av det sätt som den kommunala demokratin förnyas i många kommuner och landsting framgår att det finns ett starkt önskemål att fördjupa det medborgerliga deltagandet i samhällslivet och därigenom stärka den representativa demokratin. Behov av ytterligare utredning Det är en prioriterad uppgift för regeringen att på olika sätt underlätta och stödja kommunernas och landstingens arbete med att utveckla och fördjupa den kommunala demokratin. Det bör vidtas ett antal åtgärder som kan öka medborgarens deltagande i samhällslivet och stärka det representativa systemet. I det följande beskrivs frågor som handlar om den medborgerliga in- synen och deltagandet i den kommunala demokratin och där det finns behov av ytterligare utredning. Direktiven skall ses mot bak- grund av att det finns frågor som inte kommer att beröras av men som av olika skäl ändå bör övervägas. Det finns också ett antal frågor som bör initieras redan nu för att möjliggöra en fördjupad analys av demokratifrågorna. De förtroendevaldas villkor behöver ses över och förbättras. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Ett aktivt och mångfasetterat med- borgerligt deltagande i samhällslivet gör det möjligt att omsätta demokratins idéer i medborgarens vardag. Det behövs en demokra- tisk fördjupning där medborgarens deltagande sätts i förgrunden. Fler måste ges möjligheten att delta och praktiskt öva sig i att på demokratisk väg lösa gemensamma problem. Här har folk- bildningen genom sin starka lokala förankring och sitt demokra- tiska arbetssätt en betydelsefull roll. Medborgaren skall ha goda möjligheter att vara aktiv, att skaffa sig information, att möta andra, att organisera sig, att ta kontakt med beslutsfattare och att både ta och utkräva ansvar. Kommuner och landsting bör därför söka efter arbetsformer som ger alla medborgare reella möjligheter att åta sig förtroendeuppdrag. Därigenom kan allsidigheten öka i de politiska diskussionerna, representativiteten bland de förtroendevalda förbättras och medborgarnas erfarenheter, kunnande, kreativitet och engagemang tas till vara.