sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Tillämpningsområdet Giftförordning bestämdes genom en allmän beskrivning som kompletterades med vägledande för- teckningar. Enligt förordningen skulle benämningen gift i huvudsak användas för sådana ämnen som tidigare hade kallats gifter av första klassen. För sådana ämnen som tidigare hade hänförts till gifter av andra klassen infördes benämningen våd- liga ämnen. Vid utlämnande av hälsofarlig vara från tillverkningsställe och för- säljningsställe skulle enligt giftförordningen förpackningen vara märkt på sådant sätt at riskerna för förgiftning eller annan skada genom varan i möjligaste mån begränsades. Av märkningen skulle också framgå vilket eller vilka ämnen som gav varan dess hälso- farliga egenskaper. Bestämmelsen om deklarationsplikt fick således sin plats i giftlagstiftningen. med giftförordningen infördes nya författningar för läkemedel, för bekämpningsmedel och för narkotika. Den tidigare splittrade lagstiftningen ersattes således av fyra förordningar. Registreringsplikten för växtskyddsmedel utvidgas till att gälla för samtliga bekämpningsmedel. Dessutom infördes villkor för regi- strering så att registreringen förutsatte en prövning av medlet från myndighetens sida. Ärenden om hälsofarliga varor och bekämpningsmedel skulle enligt giftförordning handläggas av en självständigt beslutande nämnd – – som organisatoriskt anknöts till dåvarande medicinalstyrelsen. I fanns sakkunskap om arbetarskydd, farmakologi, hygien, teknisk kemi, toxikologi, veterinärmedicin samt växtskydd. Miljöskyddslagen trädde i kraft, men kunde inte användas för att lösa en rad miljöproblem som t.ex. svavel i olja, bly i bensin och fosfat i tvättmedel. Det fanns ett behov att minska den allt större spridningen av kemiska ämnen med skadlig, okänd eller svårbedömd långsiktig inverkan på den yttre miljön. Man hade funnit allt högre halter av bl.a. tungmetaller som bly och kadmium i omgivningen och man hade också konstaterat att de vitt spridda föroreningarna i naturen inte bara härrörde från olika industrier utan också till stor del kom från en rad vanliga handelsprodukter som användes av allmänheten. lämnade mot denna bakgrund förslag till en ny lagstiftning. En ämnesgrupp som visade sig ha stor beständighet i naturen och som dessutom anrikades i näringskedjorna var PCB. PCB begrän- sades genom egen författning , den s.k. PCB-lagen. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor och I linje med förslag ersattes giftför- ordningen, bekämpningsmedelsförordningen och PCB-lagen av lagen om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV). Den nya lagen var en ramlagstiftning som innehöll grundläggande bestämmelser om tillverkning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarliga varor, samt bemyndigande för regeringen eller myn- dighet som regeringen bestämmer att ingripa mot olika kemiska varor. Även totalförbud mot hantering eller import av hälso- eller miljöfarlig vara kunde meddelas. En grundregel i LHMV var att den som hanterar hälso- och miljöfarliga varor skulle vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka att varorna får skadliga verkningar. Detta innebär en långtgående undersökningsskyldighet. behöver vidta aktiva åtgärder för att förvissa sig om sammansätt- ningen av sina varor och att de klarlägger riskerna för eventuell skada på människor eller i miljön. LHMV föreskrev också en långtgående skyldighet för den som hanterar eller importerar kemiska produkter att lämna uppgifter om produkterna till myn- dighet. För prövning av frågor om hälso- och miljöfarliga varor enligt LHMV inrättades produktkontrollnämnden som blev självständigt beslutande i fråga om tillämpningen av lagstiftningen. Nämnden bestod bl.a. av cheferna för , , , , och Lantbruksstyrelsen. Nämnden hade inget eget verkställande organ utan var knuten till vars Produktkontrollbyrå tjänstgjorde som nämndens kansli. fanns ca 50 tjänster knutna till Produktkontrollbyrån. Genom tillkomsten av upphörde . Tillsynen av efterlevnaden av LHMV åvilade Naturvårds- verket/Produktkontrollbyrån och Arbetarskyddsstyrelsen på central nivå. Under Arbetarskyddsstyrelsen utövades den närmare tillsynen av . Den regionala och lokala tillsynen utövades i övrigt av länsstyrelserna respektive av miljö- och hälso- skyddsnämnderna. var bl.a. avsedd att vara ett samord- ningsorgan mellan de centrala myndigheter som verkade inom kemikaliekontrollen. Produktkontrollbyrån samarbetade exempel- vis med andra kemikaliekontrollerande myndigheter vid utarbe- tande av författningar. deltog också i arbetet i flera internationella organisationer, varav särskilt , IPCS och IRPTC och kan nämnas. Syftet med den nya lagen var att skydda arbetstagare från ohälsa och olycksfall. Huvudansvaret för att produkter som används i arbetslivet inte medför risker för ohälsa och olycksfall åvilar arbetsgivaren. Men lagen lade skyddsansvaret även på leverantö- rerna av kemikalier, bl.a. infördes krav på produktinformation från leverantörer. –1980 Utredning om produktkontrollens organisation I utredningen om produktkontrollens organisation (Ds Jo 1980:4) konstateras stora brister i kontrollen över hälso- och miljöfarliga varor. Den grundläggande orsaken angavs vara arbetsuppgifternas storlek, men även organisationsformen bedömdes ha bidragit. Utredningen föreslog att ett fristående produktkontrollverk skulle inrättas. Vid remissbehandlingen visade svaren en splittrad bild. Utredningens förslag ledde inte till någon åtgärd från regeringen. Regeringen tillsatte för att se över frågor om kontrollen över användningen av kemiska ämnen och produkter. Kommissionen skulle också göra en samlad översyn av de problem för hälsa och miljö som den ökade kemikalieanvändningen med- fört. Samhällets kontroll över utvecklingen inom kemikalie- området och av kemikalieanvändningen skulle effektiviseras och samordnas bättre. Kommissionen föreslog att en ny självständig kemikaliemyndighet skulle överta upp- gifter och dessutom få nya uppgifter. Lagen om hälso- och miljö- farliga varor (LHMV) föreslogs förändras och ges namnet Lagen om kemiska produkter. 2.2Perioden –1998: Lagen om kemiska produkter, Kemikalieinspektionen och EU- medlemskap Lagen om kemiska produkter och Kemikalieinspektionen träder en ny lagstiftning, i form av lagen (1985:426) om kemiska produkter, i kraft och en ny självständig myndighet för kemikaliekontroll inrättas. Myndigheten får namnet Kemikalieinspektionen. Syftet med lagen (1985:426) om kemiska produkter var enligt regeringen och (prop. 1984/85:118, bet. 1984/85:JoU30, rskr. 340) framför allt att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakades av kemiska ämnens inneboende egen- skaper. Lagen angav också att skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt skulle ersättas med mindre skadliga och helt För att målen skulle nås poängterades också att det var viktigt att alla kemiska produkter som hanterades var utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. De som hanterar kemiska produkter skulle vara tillräckligt informerade om skade- risker och förebyggande åtgärder för att kunna hantera produk- terna på ett säkert sätt. Vidare skulle ansvaret i första hand ligga hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Det angavs också att myndigheternas huvud- uppgift skulle vara att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Myndig- heternas kontroll av att företagen följer gällande bestämmelser skulle vara effektiv. Ett nära samarbete mellan myndigheter med uppgifter i kemikaliekontrollen betonades också. Viktiga mål för kemikaliekontrollen sammanfattades i följande punkter: Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på deras effekter på hälsa och miljö. Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de kemiska ämnena och produkterna. Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att skadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker skall undan- röjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter. Halveringsprogram för användning av bekämp- ningsmedel Först skulle användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket halveras jämfört med den genomsnittliga årliga använd- ningen –1985 (prop.1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374). Då beslutades att en ytterligare halvering skulle ske till strax efter mitten av jämfört med användningen (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr 1989/90:327). Utredning om nya arbetsformer inom kemikaliekontrollen Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att utvärdera arbetsformerna inom kemikaliekontrollen. I utredningens betän- kande Kontroll av kemiska produkter och varor (SOU 1988:44) föreslås bl.a. att lagen om kemiska produkter på ett mer generellt sätt utvidgas till att också omfatta vissa varor, att Kemikaliein- spektionen bör se som en av sina huvuduppgifter att ha en system- granskande och systemuppföljande roll när det gäller systemet för kemikaliekontrollen som helhet, att viss tillståndsgivning hos läns- styrelserna flyttas till kommunerna, att Kemikalieinspektionens resurser ökar med cirka 35 nya tjänster och att en sådan expansion av förutsätter en ny finansieringsform med ett betydande inslag av anslagsfinansiering. Ytterligare medel beräknades för Kemikalieinspektionens infor- mationsverksamhet. Ett förtydligande av substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter beslutas (prop.1989/90:100, bil.16, bet.1989/90:JoU16, rskr.1989/90:241). Frågor om avfall, producentansvar och farliga ämnen i slam beslutas också. 1990-års miljöproposition – avvecklingsplaner för farliga ämnen Regeringens och beslut om propositionen En god livs- miljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr, 1990/91:338) innebar bl.a. att beslut fattades om begränsningar eller successiv avveckling av cirka 15 olika ämnen eller ämnesgrupper, bl.a. kvick- silver, kadmium, bly, arsenik- och kromföreningar, klorerade organiska lösningsmedel, organiska tennföreningar, ftalater, bro- merade flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater. Avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen skulle också utvidgas. om miljö och utveckling I den behandlas kemikaliefrågorna framförallt i kapitel 19. Detta omfattande handlingsprogram för den globala kemikaliekontrollen sammanfattas i sex program- områden. De övergripande målen är bl.a.: att utöka och påskynda den internationella riskbedömningen av kemikalier att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier att öka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering att förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter. –1995 Förhandlingar om och medlemskap i De svenska medlemskapsförhandlingarna med EU innebär att får vissa undantag på kemikalieområdet. blir medlem i EU . I propositionen (prop.1992/93:180) Riktlinjer för en kretslopps- anpassad samhällsutveckling angavs att flödena och användningen av hälso- och miljöskadliga ämnen skulle minska. De flöden som ändå innehåller skadliga kemikalier borde i möjligaste mån slutas. Det betonades att en systematisk riskhantering av kemikalier behöver utvecklas ytterligare och att användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning skulle tas fram för ett antal ämnen. Vidare konstaterades att substitu- tionsprincipen bör hävdas internationellt och att tillämpningen i bör utvecklas. Arbetet med att öka kunskaperna om och begränsa riskerna med hälso- och miljöskadliga ämnen borde intensifieras. Ett sådant arbete skulle i princip bekostas och bedrivas av industrin. Dessutom poängterades att kemikaliekon- trollen så långt det är möjligt skulle genomföras i internationellt samarbete i vilket bör vara pådrivande. också att principerna för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling borde gälla även för kemikaliekontrollen och att nya produkt- grupper och varuområden successivt skulle anges för producentan- svar. proposition med riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpass- ning Propositionen innehöll riktlinjer för den fortsatta inriktningen av kemikaliekontrollen och förslag till den fortsatta inriktningen av Kemikalieinspektionens verksamhet. Det slogs bl.a. fast att kemi- kaliekontrollen ingår i arbetet mot en långsiktigt hållbar utveck- ling. Kvicksilver, bl.a. användningen av amalgam behandlades, liksom frågan om vissa ämnen i tvätt- och rengöringsmedel. Den fjärde : Esbjergdeklarationen Nordsjöländernas miljöministrar och EU enas om att alla utsläpp av farliga ämnen skall avvecklas inom en generation () så att nivåerna i miljön därefter är nära noll. har arbetet med nationella miljö- kvalitetsmål påbörjats. I regeringens proposition Svenska miljö- mål (prop.1997/98:145, MJU6) presenterades 15 nationella miljö- kvalitetsmål som ställde sig bakom. Ett av miljökvali- tetsmålen handlar om att åstadkomma en giftfri miljö. För en närmare presentation och bedömning av Giftfri miljömålet och de nya riktlinjerna – se kapitel 4. För att målet om en giftfri miljö skall kunna nås bedömde reger- ingen i propositionen Svenska miljömål (prop.1997/98:145) att kemikaliepolitiken också behövde kompletteras med nya riktlinjer. För att kunna genomföra de nya riktlinjerna behövde de nya riklinjerna definieras och genomförandet analyseras. Det var det som var grunden till uppdrag. Våra förslag till genomförande av de nya riktlinjerna redovisades i betänkandet Varor utan faror (SOU 200:53). De nya riktlinjerna tar sikte på bl.a. farliga ämnen i varor. Synpunkter från intervjuer och utredningar 3Synpunkter från intervjuer och utredningar I detta kapitel redovisas hur kemikaliekontrollen och kemikalie- inspektionen fungerar utifrån de synpunkter och erfarenheter som vi funnit via intervjuer och i olika studier och rapporter. 3.1Synpunkter från våra intervjuer och möten med olika intressenter Synpunkter på Kemikalieinspektionen: De intervjuade fram- för både positiva och negativa åsikter om myndigheten. Över- lag ger de Kemikalieinspektionen ett gott betyg. På den positiva sidan utpekas den höga trovärdigheten och specialist- kompetensen. På den negativa sidan framhålls att Kemikalie- inspektionen har djup men saknar bredd, myndigheten brister bl.a. i att informera och föra dialog med sina intres- senter. Synpunkter på kemikaliekontrollen: Flera av de intervjuade framför kritik mot tillsynsmyndigheternas kemikalietillsyn, både vad gäller omfattningen (för lite tillsyn) och kvaliteten (brist på kemikaliekompetens hos kommunerna). Flera framför också att Kemikalieinspektionens samarbete med andra cen- trala myndigheter borde utvecklas. Synpunkter : I stort sett alla intervjuade lyfter fram betydelsen av att satsa på EU-arbetet och det internatio- nella arbetet. För att bilda oss en uppfattning av olika intressenters syn på Kemi- kalieinspektionen och kemikaliekontrollen och framöver har vi haft en rad kontakter. Vi har dels genomfört ett antal individuella intervjuer, dels haft ett antal möten där flera Synpunkter från intervjuer och utredningar personer har deltagit. Vi har haft kontakter med , näringslivets branschorganisationer, , , samt enskil- da forskare. Dessutom har vi också haft en rad kontakter med Kemikalieinspektionen, såväl chefer som nuvarande och tidigare medarbetare på Kemikalieinspektionen samt ledamöterna i kalieinspektionens styrelse. Intervjuerna och mötena har övergripande handlat om Kemikalie- inspektionens och kemikaliekontrollens inriktning och de behov man ser framöver. Allmänna frågor har gällt Kemikalieinspektionen och kemikaliekontrollen i ljuset av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, och EU-arbetet på kemikalieområdet. Andra frågor har mer specifikt handlat om Kemikalieinspektionens arbete med riskbedömning, riskhantering, information, prövning och tillsyn samt myndighetens omfattning och finansiering. Även frågor om kommunernas, länsstyrelsernas samt de övriga centrala myndigheternas arbete och framöver på kemikalieområdet har omfattats. Nedan följer våra sammanfattande slutsatser utifrån dessa inter- vjuer och möten. I stort sett samtliga intervjuade ger Kemikalieinspektionen ett gott betyg när det gäller verksamheten generellt sett. Det goda betyget gäller särskilt myndighetens trovärdighet och specialistkompetens som av många anges som hög eller mycket hög. Många lyfter exempelvis fram att Kemikalieinspektionen anses ha en hög sak- kunskap och en hög trovärdighet internationellt och inom EU som har lett till att har fått gehör för mer än vårt lands storlek skulle motivera. Någon uttrycker det som att och KemI har ett grundmurat gott rykte internationellt – det måste vi utnyttja. Den spetskompetens som Kemikalieinspektionen be- sitter anges av flertalet som mycket viktig. Myndighetens satsning på EU-inriktat och internationellt arbete bedöms också som positivt och helt nödvändigt av majoriteten. Synpunkter från intervjuer och utredningar På den negativa sidan har flera angett att myndigheten måste ha både djup och bredd och att bredden saknas . Flera anger att Kemikalieinspektionen brister i arbetet med att vara en drivkraft i kemikaliearbetet nationellt genom att i för liten ut- sträckning satsa på att t.ex. informera, föra dialog och kommuni- cera med näringslivet och övriga intressenter. Sakkunskapen på det toxikologiska och kemiska området är hög, men flera påtalar att myndigheten saknar tillräcklig kompetens att förstå hur företags- världen fungerar och att kommunicera kemikaliefrågorna med icke-kemister. Ett område som flertalet pekat på allvarligare brister är att Kemi- kalieinspektionen ägnar sig för lite åt operativ tillsyn, dvs. Både näringslivsföreträdare och övriga verkar ha en likartad uppfattning i detta avseende. En särskild fråga som det har framförts kritik mot – främst från näringslivsföreträdarna – är Kemikalieinspektionens nuvarande finansiering. Det hänger ihop med den kritik som förs fram från några beträffande den ökade politisering av verksamheten som man tycks ha sett . Det kan belysas genom uttalanden som om myndigheten skall driva vissa politiska frågor i EU åt regeringen skall åtminstone inte den svenska kemiindustrin behöva betala detta arbete med kemikalieavgifterna som ju är avsedda för tillsyn eller myndigheten skall ägna sig åt den neutra- la sakargumentationen, politiken måste driva. När det gäller dimensioneringen av Kemikalieinspektionen varierar synpunkterna, framför allt när det gäller inspektionens bedömning av resursbehovet i sitt underlag till regeringen inför en fördjupad prövning av verksamheten (som bl.a. inkluderar 55 nya tjänster till Kemikalieinspektionen). Flertalet anger att det är svårt att bedöma huruvida Kemikalieinspektionens bedömning av resursbehovet är riktig eller ej. Några anser att resurskraven på 55 nya tjänster är orimliga, andra att de kanske är rimliga, någon att det kanske är för litet. Flertalet ser positivt på att myndigheten ses över. Några betonar vikten av att se över myndigheten för att hitta möjligheter till effektivisering. Områden som nämns i detta sammanhang är fram- för allt riskbedömningsarbetet, men även bekämpningsmedelsar- betet nämns. Synpunkter från intervjuer och utredningar Vissa av de intervjuade anser att det läggs för mycket resurser på bekämpningsmedel jämfört med de resurser som läggs på all- mänkemikalier. Andra anser däremot att handläggningstiderna är för långa när det gäller prövning av bekämpningsmedel och att det därför skulle behövas mer resurser till detta område. Några anger att Kemikalieinspektionens inre omorganisation i mit- ten av nittiotalet ledde till viss turbulens, men de konstaterar att det nu verkar ha rättat till sig. Synpunkter på kemikaliekontrollen i stort – kommunernas, länsstyrel- sernas och de övriga centrala myndigheternas roll De allra flesta är tveksamma till kommunernas kemikalietillsyn. Att tillsynen varierar allt för mycket mellan olika kommuner fram- förs av de flesta. Kritiken gäller framför allt att flertalet kommuner inte klarar av att upprätthålla kompetens och resurser kemikalie- området. Särskilt tillsyn över de regler som gäller tillverkare och importörer av kemiska produkter anges som särskilt kompetens- krävande och viktig att den fungerar väl. Men även tillsynen över användare av kemiska produkter måste förbättras, enligt många. Några betonar att kommunerna behöver och vill ha ett ökat stöd från Kemikalieinspektionen och i kemikaliefrå- gorna. Detta gäller särskilt de mindre kommunerna. När det gäller Kemikalieinspektionens samarbete och ansvarsför- delning gentemot andra centrala aktörer nämnde många att sam- arbetet med framför allt borde utvecklas, men även samarbetet med Arbetarskyddsstyrelsen, , , , forskningen och Miljödepar- tementet ansågs av några behöva utvecklas eller tydliggöras. Några för fram att det saknas helhetssyn, målstyrning och en sammanhållen nationell kemikaliestrategi. Bland de som hade uppfattningar om det centrala samarbetet har flera betonat behovet av att myndigheterna talar med en tunga gentemot kommuner, länsstyrelser och företagen. Ingen har där- emot tyckt att Kemikalieinspektionen och skulle Synpunkter från intervjuer och utredningar Många menar att det finns ett stort värde med två myndigheter och att kemikaliefrågorna förmodligen skulle drunk- na och tappa i kompetenshänseende om det skulle bli en enda stor myndighet. Några har dock nämnt möjligheten att renodla tillsyns- funktionen genom att t.ex. skapa regionala, statliga tillsynsmyn- digheter, eventuellt i tillsammans med tillsynen på arbetarskydds- området. Andra har nämnt möjligheten att slå samman de delar som gäller industrifrågor, avfall, kemikalier, varor. Vikten av att kemikaliekontrollen fungerar väl även i andra länder angavs av några. Det ökade varuperspektivet accentuerar bl.a. behovet av kemikaliekontroll i utvecklingsländerna. Synpunkter och förslag om framtiden Flera framför att det allmänt återstår oerhört mycket att göra i kemikaliesäkerhetsarbetet. Någon uttrycker det som att vi står mycket långt från miljökvalitetsmålet och att är egent- ligen inte så i dessa sammanhang. En annan uttrycker det som om miljömålet skall gälla och om skall ha en fram- skjuten plats internationellt och i EU behövs betydligt mer resur- ser än . Det är oerhört viktigt enligt i stort sett samtliga att satsa på EU- arbetet och det internationella arbetet. Detta arbete är visserligen resurskrävande, men man konstaterar att det finns mycket att vinna ur såväl miljösynpunkt som ur företagens synpunkt. Flera personer har nämnt att Kemikalieinspektionen måste bredda sin roll. är det en expertmyndighet men bör komplettering ske med mer allmän kompetens att kommunicera, driva, utveckla och följa upp kemikaliearbetet. Några har efterlyst en helt ny roll för myndigheten och ansett att myndigheten måste bli mycket mer samhällsinriktad i sin verksamhet där huvud- frågan för myndigheten bör vara hur skall kemikaliesäkerhets- arbetet styras på effektivaste sätt?. Ett par av de intervjuade ifrågasätter om inte en del av Kemikalie- inspektionens mer vetenskapligt inriktade arbete (utvärdering av ämnen m.m.) kan läggas ut som uppdrag till forskningen och till konsulter. Huvudfrågan för myndigheten uttrycks av Synpunkter från intervjuer och utredningar någon som Kemikalieinspektionen måste hitta styrmedel att få företagen att göra rätt och av en annan som att styrningen av myndigheten bör inriktas mot mer av tydlig målstyrning från regeringen och mindre detaljstyrning och uppdrag. Bland framför allt näringslivsföreträdarna, men även bland några andra lyftes de marknadsdrivna verktygens möjligheter fram. Kemikalieinspektionen borde vara mer pådrivande i kemikaliearbe- tet. Företagen har det grundläggande ansvaret, myndigheten måste driva på. Några nämner att nya styrmedel behöver utveck- las.