sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Ytterligare exempel på för riskbedömningen nödvändig kompetens är: beställarkompetens, som behövs när det gäller områden där myndigheten behöver ta in hjälp av externa experter, kompetens att utvärdera bedömningar gjorda av andra Riskhantering ställer stora krav på erfarenhet I likhet med riskbedömning ställer också riskhantering stora krav på kompetens, men av annat slag och i väsenligt högre grad domi- nerad av lång och bred erfarenhet än av djup vetenskaplig kompe- tens inom viss disciplin. Särskilt bör nämnas kompetens beträf- fande styrmedel och deras effektivitet, socioekonomiska bedöm- ningar/utredning av konsekvenser, branschkunskap och kunskap om varför och hur ämnen används, EU-rätt, hur olika EU- och internationella fora fungerar, internationell förhandlingsvana, m.m. Dessa slag av kompetens är i hög grad en bristvara på myndigheten. Mindre än en handfull personer har omfattande erfa- renhet av riskhantering i EU (och internationellt) av allmän- kemikalier. Räknas även de med viss/någon erfarenhet blir det omkring 10 totalt. Endast ett par tre personer har ekonomisk eller annan samhällsvetenskaplig utbildning på hög nivå. Som ett led i strävandena att söka råda bot på en del av denna brist genomförs ett internt kompetensutvecklingsprojekt om risk- hantering/konsekvensanalyser. Den brist som råder får till följd att det riskbedöm- ningsarbete på kvalificerad nivå som utföres inte fullt ut kan leda till behövlig riskminskning. För ett väl fungerande riskminsknings- arbete krävs att ingen av länkarna riskbedömning – framdrivning av åtgärder – uppföljning/tillsyn är en svag länk. är båda de senaste länkarna kompetensmässigt svaga. Det behövs även en förstärkt kompetens på området risk/nyttobedömning, vilket kan uppnås exempelvis genom rekry- tering av miljöekonomer eller agronomer. För utveckling av kom- petens på detta område är även närvaron i det internationella arbetet av stor betydelse. Kvalitetssäkringen av riskbedömningar baseras främst på tillgång på personal med relevant kompetens. Förutom utsedda myndighetsexperter och sakkunniga har Kemikalieinspektionen dessutom ett nätverk av externa experter genom Toxikologiska Rådet (se avsnitt 5), samt olika externa expertgrupper och konsulter (se nedan). Vetenskapligt svåra frågor inom områdena reproduktionstoxikologi och cancer tas ofta upp till diskussion i expertgrupper. Inom området allergi har externa experter anlitats i relativt hög utsträckning. Vidare fortsätter givetvis den vetenskapliga diskussionen när riskbedömningar presenteras och olika förslag läggs fram inom arbetsgrupperna på teknisk nivå i EU. Dessutom finns även en rad rådgivande expertgrupper kopplade till Kommissionen, t.ex. s.k. specialized experts (cancer, mutagenicitet och reproduktionstoxikologi) på DG(ENV) och rådgivande vetenskapliga kommittéer på DG(SANCO). Dessa högt kompetenta expertgrupper har fått en klart utökad roll som rådgivare till Kommissionen. av myndighetens resurser avsätts till personalens kompetensutveckling, främst inom områdena toxikologi, ekotoxi- kologi och miljökemi. En breddning av medarbetarnas kompetens vad gäller omvärldskunskap är också prioriterad. Betydande kom- petensuppbyggande erfarenhet tillägnas naturligtvis även inom ramen för det löpande arbetet, i synnerhet i det internationella arbetet. Dessutom ingår där så är möjligt deltagande i internatio- nella kurser av intresse för verksamheten. Resurserna tillgängliga för deltagande i internationella konferenser på områden av intresse är dock mindre . Huvuddelen av kompetensutvecklingen organiseras på områdes- nivå. Undantag är gemensamma kompetens- och utvecklings- projekt inom ramen för KOMET (Kompetens- och metod- utvecklingsgruppen), gemensamma kompetensutvecklingsinsatser (ledningsutveckling, datakurser, språkkurser) och utvecklingsfora som sorterar under (figur 1). Viss utbildning arrangeras internt t.ex. introduktionskurser m.m. Sakkunniga och andra faddrar lär nybörjare fortlöpande. Vissa kurser köps in, oftast sådana av typen personlig utveckling och datakurser (ordnas även internt). Även personliga initiativ är viktiga för kompetensutvecklingen. Deltagande i viktigare fortbildningar och konferenser inom sakområdena eftersträvas, men detta är i viss mån eftersatt p.g.a. hög arbetsbelastning. anser man sig inte kunna skönja någon betydande kompe- tensflykt, men rekryteringen blir allt svårare. Detta yttrar sig exempelvis i att antalet sökande minskar till de tjänster som utlyses (några tiotal per tjänst, 100–150 per tjänst). Med tanke på den höga kunskapsnivån hos personalen och bredden i den specialistkompetens som behöver upprätthållas innebär emellertid varje person som lämnar myndigheten en förhållandevis stor kunskaps- och erfarenhetsförlust. Detta kompenseras i viss mån av den bredare kunskapsbas som är allt vanligare hos nyre- kryterade. Varje nyrekrytering innebär dock normalt en lång inlär- ningsperiod, eftersom näst intill inga sökande har kombinationen sakkunskap, regel/policykunskap, och vana vid internationella för- handlingar. fram till ca –1997 ansågs personalomsätt- ningen, som då låg på , vara för låg ur ett kom- petensförsörjningsperspektiv. , med en total årlig personalomsättning på 7–, upplevs rekryteringen av unga medarbetare som för liten för att en god återväxt ska kunna säker- ställas. Rekrytering av yngre medarbetare medför att mer resurser åtgår till upplärning och internutbildning. Dagens personalsituation är en bidragande orsak till att Kemika- lieinspektionen har svårt att säkerställa representation i alla inter- nationella sammanhang som är av betydelse, och har svårigheter t.ex. med att bidra med nationella experter för arbete i kom- missionen inom relevanta områden. Den personal som lämnar Kemikalieinspektionen går främst till andra centrala myndigheter, framför allt andra statliga organ såsom och , samt även till regionala myndigheters , och till företag såsom SIS32, Norsk , samt till industrin (bygg, läkemedel, kemi). En del blir också konsulter inom miljö- och hälsoområdet. 4.3Vad läggs ut, och vad skulle kunna läggas ut, till externa konsulter, t.ex. inom högskolevärlden De nätverk och expertgrupper som Kemikalieinspektionen har utvecklat och har tillgång till är betydelsefulla. Inom området Riskbedömning finns två externa expertgrupper, en för cancer och en för reproduktionstoxikologi, samt ett nätverk för mikrobiologi. Användandet av sådana kontakter skulle behöva utvecklas mera och även omfatta discipliner av mera teknisk, ekonomisk och samhällsvetenskaplig karaktär. Tillgången på externa konsulter har särskilt stor betydelse för de områden där kompetensen anses vara svag eller otillräcklig. Kemi- kalieinspektionen anser sig dock ha problem med att kunna rekrytera experter som är tillräckligt förtrogna även med myndig- hetsarbete, och med vad det innebär att agera på de internationella arenorna, för att deras insatser ska vara till maximal nytta. Man utnyttjar i stor utsträckning experthjälp från IMM33 på det miljömedicinska området, men hade även i större utsträckning än vad som är fallet behövt utnyttja miljökemisk expertis, exem- pelvis från ITM.34 För att kunna tillgodose Kemikalieinspektionens behov av expertstöd inom de områden som är viktiga för bedöm- ning av exponeringsrisk och metodik såsom QSAR och biostati- stik, behöver kontakterna med universitet och högskolor utvecklas och struktureras. Dessa kontakter är sporadiska och ad hoc- artade. Vid Kemikalieinspektionen finns en öppenhet för deltidstjänstgö- ring med parallell verksamhet vid universitet och högskolor. I praktiken är dock denna form av kontakt med högskolevärlden be- gränsad, eftersom sådant dubbelarbete oftast är förhållandevis betungande, och få orkar med. Myndigheten ser det dock som viktigt att försöka upprätthålla och stödja sådana arrangemang. , , () , , () För att kunna använda experthjälp i den omfattning som skulle behövas hade resurser behövts även till forskningssatsningar, samt till att utbilda de forskare som engageras i internationell förhand- lingsteknik. För att sådana satsningar ska ge så stort utbyte som möjligt krävs en långsiktighet och kontinuitet, både ekonomiskt och på det personliga planet. Det finns ett stort behov av att med forskare och vetenskapsmän befolka relevanta vetenskapliga kommittéer inom EU, vilket sker i alltför begränsad omfatt- ning. Det är i detta sammanhang viktigt att Kemikalieinspektionen även upprätthåller en kompetens att bedöma utvärderingar utförda av externa experter. Situationen i grannlandet bedöms vara bättre i dessa avseenden. Där har myndigheterna tillgång på skickliga konsulter som kan myndighetsarbete, ett faktum som i mån av resurser i viss utsträckning utnyttjas även av Kemikalieinspektionen. Ett annat exempel är där expertstödet tillhandahålls av ett särskilt institut (RIVM35) som är kontraktsbundet till ministeriet. RIVM är Competent Authority och ansvarar därmed för riskbedömningsarbete i EU (se vidare avsnitt 8). Riskbedömningar har i viss utsträckning karaktär av policy- dokument i vetenskaplig dräkt. Därför är uppdrag till konsulter verksamma vid industrin ofta mindre tillrådligt. Industri och myn- dighet har skilda intressefokus och skilda roller, vilket leder till skillnad i tolkning av vad som är acceptabel risk och inte. Att risk- bedömning även innefattar en granskning och värdering av resultat och studier gör att en sådan skillnad är ofrånkomlig. Det är dess- utom möjligt att det kan vara mer resurskrävande att granska industriella riskbedömningar än att utföra riskbedömningar själv. som verkar så effektivt som möjligt inom ramarna för det nu fungerande systemet med dess starka inslag av policy på den tekniska nivån, bör alla möjligheter tas tillvara att så långt möjligt åstadkomma en mera ändamålsenlig uppdelning mellan policybeslut och det tekniska riskbedömningsarbetet. Det är bl.a. angeläget att dessa frågor reses i det pågående arbetet med EU:s kommande kemikaliepolicy. 35 RIVM = Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (; ) 4.4Vad betyder den nya forskningsrådsorganisationen för Kemikalieinspektionens högskolekontakter? Kemikalieinspektionen såg sig som tämligen nöjda med utfallet föregående år (1999) vad beträffar den forskningsresurs som till- delades , eftersom den hade en inriktning som bedömdes ge goda möjligheter att täcka upp myndighetens behov av forskning inom områdena toxikologi, ekotoxikologi, miljökemi och exponering. Efter forskningsfinansieringsorganisationens för- ändring är osäkerheten emellertid stor rörande vilket stöd som kan erhållas för myndighetens arbete i form av för verksamheten rele- vanta forskningsprojekt. Det nya forskningsområdet MAS36 har ingen inriktning mot forskning på för Kemikalieinspektionen väsentliga områden. Vad beträffar den av administrerade forskningen är det oklart om Miljöforsknings- nämnden37 kommer att vara kvar. I tidigare forskningsnämnd fanns dessutom en föreskrift om att Kemikalie- inspektionens behov av tillämpad forskning skulle tas till vara, men i den nuvarande forskningsnämnden finns ingen motsvarande for- mulering. finns Kemikalieinspektionen representerad i och i forskningskommittéer, men situationen är oklar eftersom förordnandena går ut vid års- skiftet. Det har tidigare fungerat bra att tillsammans med Natur- vårdsverket ha medel till förfogande för att initiera projekt som sedan har kunnat bli självgående (såsom ; , 2000). 5Samordning med andra myndigheter Ett gott samarbete med myndigheter såsom , , och är viktigt av många skäl, inte minst för att bättre utnyttja tillgängliga resurser och tillgänglig kompetens. 36Miljö, areella näringar och samhällsbyggande () Det finns ett samarbete med som gäller behovsbe- dömning av bekämpningsmedel. Alla nya verksamma ämnen skickas till som anlitar sina rådgivare för att ge Kemikalieinspektionen fakta för en behovsanalys. Den vägs sedan mot riskerna i en risk/nyttobedömning som avgör om ämnet ska godkännas eller ej. gör detta arbete inom ramen för sin egen myndighetsutövning. Kemikalieinspektionen har också mycket gott samarbetet med i regeringsuppdrag som varit riktade till bägge verken och som rört Handlingsprogram för att minska riskerna med bekämpningsmedel i jordbruket. Utredningarna har särskilt rört risker för grundvatten, ytvatten och omgivande icke jord- bruksmark. Ett sådant regeringsuppdrag gavs och ska vara slutfört till 2006. På miljösidan vore det önskvärt med mer samarbete med Natur- vårdsverket än vad som är fallet , särskilt med tanke på det framtida arbetet med riktvärden och miljökvalitetsnormer. I pro- grammet för existerande ämnen finns ett behov av ett kraftigt utökat samarbete med Arbetarskyddsstyrelsen och Natur- vårdsverket. Detta gäller särskilt information om användning och exponering. Ett fortsatt samarbete med rörande metaller är under utveckling. Det behövs enligt myndighetens bedömning samarbetsprojekt med en definierad ekonomisk ram. Detta fungerar inte i någon större utsträckning , utom i samarbeten med . Läke- medelsverket och är andra möjliga samarbets- partners på myndighetssidan. Tjänstedelning med andra myndigheter bedöms från Kemikaliein- spektionens sida vara en intressant möjlighet. Toxikologiska rådet38 är ett expertorgan för rådgivning och samråd i toxikologiska frågor. Rådet biträder statliga myndigheter inom miljösektorn. Det fungerar som kunskapsbank, kontaktlänk och informellt remissorgan. En viktig funktion är att snabbt informera om aktuella, väsentliga toxikologiska spörsmål. bidrar till att förbättra kontakterna mellan forskare och myndig- heter. Rådet bildades och är organisatoriskt knutet till Kemi- kalieinspektionen. verkar för en hög vetenskaplig standard i myndigheternas riskanalyser, ger vägledning i utarbetandet av kriterier och principer för vetenskaplig tolkning, samt verkar för samordning och enhetlighet i riskanalyserna. Toxikologiska rådets arbetsformer innefattar allt från interna möten till seminarier i angelägna toxikologiska frågor. Särskilt viktigt är det att diskutera bedömning och tolkning av toxikologiska data. Toxikologiska rådets ledamöter kommer, förutom från Kemikalie- inspektionen, från Arbetarskyddsstyrelsen, , , , , , , , Lunds, och , samt från SLU (). spelar enligt Kemikalieinspektionen en viktig roll, och deras seminarier uppfattas som mycket värdefulla. Funk- tionen skulle emellertid kunna utvecklas. Man skulle t.ex. kunna samla sig om viktiga strategiska frågor och gemensamt bereda syn- punkter att förmedla till . De konkreta resul- taten av hittillsvarande sådana aktiviteter är få, men de informella kontakter som skapats har varit värdefulla. Samarbetet med fungerar bra. Kemikaliein- spektionens förhållande till Miljödedepartementet lider dock i viss utsträckning av vad som på myndigheten upplevs som en resurs- brist på departementet. Denna yttrar sig som att departementet inte i tillräckligt stor utsträckning förmår möta Kemikalieinspek- tionens arbete med uppföljande aktiviteter, exempelvis inom det juridiska området, nationellt som internationellt. 6En europeisk kemikaliemyndighet? Hur riskbedömningsarbetet i EU bör organiseras för att bli kost- nadseffektivt är en fråga utanför vårt uppdrag. Men detta är ett angeläget område, och ett par aspekter tas upp här. Den nya kemikaliestrategin som arbetas fram inom EU kan tänkas föra med sig nya uppgifter som motiverar någon slags central myndighet på området. Vilka uppgifter som skulle läggas på en sådan myndighet beror på vilken funktion myndigheten slutligen skulle ha, koordinerande eller utvärderande. Man anser det på Kemikalieinspektionen vara svårt att bedöma i vilken omfattning medlemsländerna skulle vara beredda att lämna ansvar ifrån sig, i den mån detta skulle bli aktuellt. Det mest realistiska alterna- tivet är sannolikt att en europeisk kemikaliemyndighet åläggs en koordinerande funktion, som bl.a. innebär att beslut inte bör ligga på myndigheten utan att den nuvarande beslutsstrukturen följs även fortsättningsvis. Ur Kemikalieinspektionens perspektiv kunde det vara bra med en resursstark samarbetspartner i form av ett förstärkt ECB, men inte en stor tung myndighet. Några av de synpunkter som har framkommit på detta kan lämnas som exempel på viktiga arbetsuppgifter för en central myndighet för att effektivisera EU:s kemikaliekontroll: 1.Vara tekniskt samordningssekretariat, på samma sätt som , dvs. planera och samordna arbetet med medlemsländernas risk bedömnings- och riskhanteringsrapporter. 2.Ansvara för att hålla nödvändiga register, t.ex. utveckla en uppdaterat EINECS-lista som ger en bättre bild över vilka ämnen som faktiskt finns på marknaden, ytterligare utveckla IUCLID39 vad det gäller information om kemiska risker. Sam- ordna industrins aktiviteter för att publicera (eller ev. föra register över) effektdata för alla ämnen på marknaden. 3.Ytterligare utveckla EUSES40 för att med större effektivitet kunna utföra exponerings- och effektbedömningar. 39IUCLID = International Uniform Chemicals Information Database 40EUSES = for Evaluation of Substances 4.Initiera arbete som syftar till att vidareutveckla guidelines, t.ex. Technical Guidance Document, inom riskbedömnings- och riskhanteringsområdet. 5.Ge vägledning till industrin i deras arbete med riskbedöm- ningar och riskbegränsningsstrategier. Punkterna 2, 3 och 4 är exempel på arbete som är viktigt för att underlätta för industrin att ta sitt ansvar. Ett annat exempel är att ge vägledning till industrin (punkt 5), bl.a. när det gäller vilka tester som ska utföras för att uppfylla eventuella kommande regler om testkrav för alla ämnen på marknaden. 7Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö medför nya krav på det internationellt inriktade arbetet Flera av etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) bygger näst intill helt på att den svenska synen på kemi- kaliepolitiken får ett kraftigt genomslag i både EU och . Detta har också särskilt påpekats av både miljömålskommittén (SOU 2000:52) och kemikalieutredningen (SOU 2000:53). Under flertalet mål har nationella åtgärder en mycket begränsad betydelse för om målen ska kunna uppnås. 7.1Etappmål 1, om datakrav Etappmålet lyder: har alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden data motsva- rande de krav som ställs på nya ämnen. För ämnen som hanteras i höga respektive medelhöga volymer bör data finnas respektive . Genomförandet av detta etappmål baseras helt på framgångar i EU och i programmet för existerande ämnen (EU) och i högvolymprogram. Målet kopplar på kemikalie- inspektionen särskilt till verksamheten existerande ämnen. 7.2Etappmål 2, om information på varor Etappmålet lyder: är varor försedda med hälso- och miljö- information. Genomförandet av detta etappmål baseras i första hand på fram- gångar i EU. Målet är att få till stånd ett EU-system. Målet kopplar på Kemikalieinspektionen till området Riskbedömning (klassifice- ring – EU), området Riskbegränsning och området Bekämpnings- medel. 7.3Etappmål 3, om särskilt farliga ämnen Etappmålet lyder: Nyproducerade varor är i huvudsak fria från: cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantnings- störande ämnen , mycket långlivade och mycket bioackumulerande ämnen , långlivade och bioackumulerande ämnen , kvicksilver samt kadmium och bly . Sådana ämnen används inte heller i produktionsprocesser på ett så- dant sätt att hälsa och miljö kan komma till skada. Genomförandet av detta etappmål baseras på framgångar i EU och . Målet kopplar på kemikalieinspektionen särskilt till området Riskbedömning (verksamheterna Testmetoder, Förhands- anmälan, Klassificering-EU, Existerande ämnen - riskbedömning och riskhantering), området Riskbegränsning (verksamheten prio- riterade ämnen (bl.a. begränsningsdirektivet) och området Bekämpningsmedel. 7.4Etappmål 4, om hälso- och miljörisker Etappmålet lyder: Hälso- och miljöriskerna med användningen av kemiska ämnen har minskat fortlöpande enligt indika- torer/nyckeltal som fastställts av berörda myndigheter, liksom före- komst och användning av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material. Genomförandet av detta etappmål baseras både på nationellt arbete, EU-arbete och internationellt arbete. Målet kopplar på kemikalieinspektionen till hela verksamheten. 7.5Etappmål 5, om riktvärden Etappmålet lyder: För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av etappmål 3, finns riktvärden fastlagda av berörda myndigheter. Genomförandet av detta etappmål baseras både på nationellt arbete och EU-arbete. Målet kräver insatser från och från Kemikalieinspektionen inom områdena Riskbedömning och Bekämpningsmedel. Detta gäller framförallt expertstöd vad det gäller farliga egenskaper hos ämnena. 7.6Etappmål 6, om förorenade områden Etappmålet lyder: Förorenade områden är identifierade samt undersökta och av områdena av riskklass mycket stor och stor är åtgärdade . Genomförandet av detta etappmål baseras på nationellt arbete, främst hos . 8Resurser som avsätts för kemikaliekontrollen i andra länder I detta avsnitt försöker vi göra en jämförelse mellan de resurser som avsätts för EU-relaterat arbete med kemikaliekontroll i och i några andra länder, framför allt . Då det har varit svårt att på den korta tid som vi har haft till förfogande hämta in och sammanställa uppgifter, ett arbete som också försvåras av skillnader mellan olika länder i hur arbetet organiseras, måste vår kvantitativa jämförelse begränsa sig till bekämpningsmedelsområdet. Vi anser att en jämförelse framför allt med är av intresse, eftersom detta land trots sin ringa storlek tillhör de länder, jämte exempelvis och , som har störst inflytande på arbetet med kemikaliekontroll inom EU. är det land som med minst resursinsats skaffat sig positionen som ett av de ledande länderna i EU:s kemikaliearbete De uppgifter som vi kan redovisa om resurser som i andra länder avsätts för arbete med kontroll av bekämpningsmedel (omfattande både växtskyddsmedel och biocider) gäller, förutom , , och (tabell 6). De tid- punkter som jämförelsen utgår från är /97 (rapport till Ke- mikalieinspektionen från ), strax efter inträde i EU, och (uppgifter från , Kemikalieinspektionen). Den svenska myndigheten har mellan dessa två tidpunkter minskat sin resursinsats med , medan det i de två andra länder, där fullständiga uppgifter finns, däremot snarare rör sig om en ökning av resursinsatsen. Denna jämförelse ger således tydliga indikationer på att har börjat halka efter jämförda medlemsstater vad gäller disponibla resurser för bekämpningsmedelsarbetet (tabell 6). Antal personår som (S), (DK), (NL) och (UK) satsar på bekämp- ningsmedelsarbete. Så långt vi har kunnat utröna ingår i de resurser som redovisas för inte något arbete som motsvarar de behovsbe- dömningar som i sker vid . Möjligen ingår dock 2–som ägnas åt resthalter i livsmedel, det som i görs på . Det ska nämnas att antalet verksamma ämnen som är i omlopp skiljer sig mellan länderna. I är 650 produkter godkända och dessa är baserade på 231 verksamma ämnen. I är 950 produkter godkända och de innehåller 190 verksamma ämnen. I fanns det 1997 ca 2.000 godkända bekämpnings- medel baserade på ca 400 verksamma ämnen, varav ca 280 för växt- skydd, och i ca 4.000 godkända bekämpningsmedel baserade på ca 400 verksamma ämnen. Det är dock bedömningen av de enskilda ämnena som är resurskrävande. Parallellimporten av flera olika preparat baserade på samma ämne kräver mindre tid att behandla. Man bör dessutom vara medveten om att det i ett EU- perspektiv i riskbedömningssteget kan kräva mer resurser att arbeta för att begränsa antalet godkända ämnen till att vara så litet som möjligt, än att acceptera ett större antal ämnen på den nationella marknaden. Ett större antal godkända ämnen kan däremot kräva att mera resurser åtgår till riskbegränsande åtgärder. Detta kan ses som ett val mellan en skadeförebyggande strategi och en där man i efterhand försöker minimera skaderisken (policyinriktning 1 respektive 2 i tabell 5).