sou · GPB384 · 2002-01-01 00:00:00 — NICAM kan sägas vara ett uttryck för s.k. co-regulation vilket innebär att lagstiftaren i lag har angett ramarna för verksamheten medan de anslutna medlemsföretagen själva närmare utformar klas- sificeringssystemen. Det är frivilligt för de holländska progra- mföretagen att ansluta sig till NICAM. Det framgår emellertid av den holländska medielagstiftningen att det endast är de program- företag som är medlemmar i som får sända program som kan bedömas skada den fysiska, mentala eller moraliska utveck- lingen hos personer under 16 år.15 Konsekvensen av denna reglering blir således att de programföretag som inte ansluter sig till NICAM inte heller får sända program med t.ex. pornografi eller med mer ingående våldsskildringar. Filtreringssystem används endast vid digitala sändningar. I tillämpas samma regler på offentliga programföretag vad gäller vattendelare grundade på sändningstid och visuella eller akustiska varningar oavsett om de sänder digitalt eller analogt. För de digitala kommersiella programföretagen gäller att vattendelare grundade på sändningstid kan ersättas med en särskild teknik med personlig kod. Den senare tekniken används också vid privata sändningar eller pay-per-view i och (pay- per-view). Elektronisk låsning används frivilligt i , Grek- land, , och . 15 The Media Act, Section 52d, punkt 2. Internationella överenskommelser och rekommendationer om barn och media 2.4The 's (EBU) riktlinjer för program med våldsskildringar EBU är världens största sammanslutning av nationella radio- och TV-företag. I EBU ingår 66 aktiva medlemmar i 49 europeiska- och medelhavsländer och 51 associerade medlemsföretag i 30 andra länder i , och . EBU har tagit fram riktlinjer för sändningar av program med våldsskildringar. Där sägs bl.a. att programföretagen alltid bör ta hänsyn till sändningstiden i förhållande till programinnehållet. Det bör finnas en märkbar s.k. vattendelare där alla program bör vara lämpliga för en publik med en hög andel barn. Riktlinjerna säger vidare bl.a. att program riktade mot barn bör vara återhållsamma med våldsskild- ringar. Programföretagen bör i sina val av barnprogram välja pro- gram som skildrar en positiv attityd till livet, mänskliga värderingar och icke-våld. Skildringar av våld som en enkel lösning av konflik- ter bör undvikas; risken för imitation bör alltid finnas i åtanke vid programvalen. Programbolagen bör vidare enligt riktlinjerna vara noga med att inte genom sina programval för barn skapa ängslan och oönskad anspänning eller att framkalla aggressivt beteende. 3Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll 3.1Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) En grundläggande tanke bakom YGL var att överföra de tryckfri- hetsrättsliga grundsatserna till så många nyare medier som möjligt. Yttrandefrihetsgrundlagen omfattar således ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupp- tagningar och andra tekniska upptagningar. Grundlagen skyddar användningen av dessa medier för att offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Ändamålet är att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och all- sidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Inga andra begränsningar i yttrandefriheten får göras än de som följer av grundlagen. Dess användningsområde är avgränsat till att omfatta spridningar till allmänheten. Enligt 1 kap. 3 § YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Det är inte heller tillåtet för myndigheter och andra all- männa organ att utan stöd i grundlagen, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Filmcensur är dock tillåten. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll 3.1.2Regler om sändning av radioprogram När det gäller rätten att sända radioprogram skiljer YGL mellan trådsändning (genom kabelnät) och etersändning. Beträffande tråd- sändningar fastslås i 3 kap. 1 § YGL en principiell etableringsfrihet. Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Trådsändningar kräver således inte något tillstånd av statlig myndighet. Stadgandet avser dock inte att ge var och en tillgång till befintliga kabelnät. Man skiljer mellan två typer av kabelsändningar, ursprungliga och vidaresändningar. En ursprunglig sändning förs direkt ut i kabelnätet från exempelvis en studio. Ursprungliga sändningar kan vara såväl lokala som mer eller mindre rikstäckande. En vidaresändning är en samtidig och oför- ändrad återutsändning av ett program från en sändare på jordytan eller från en satellit. Programkanaler som sänds över marknätet eller som vidareförmedlas över satellit kan alltså gå i kabelnätet och på det sättet nå TV-tittaren. De flesta sändningar som löper genom kabelnät är sådana vidaresändningar.16 Eftersom det ställs vissa krav i fråga om innehåll även på sådana verksamheter som inte kräver tillstånd skall emellertid den som bedriver sändningsverksamhet för vilken det inte krävs tillstånd och den som sänder i satellit samt satellitentreprenörer anmäla sig för registrering hos Radio- och (se 2 kap. 3 § första stycket RTL). Etableringsfriheten hindrar dock inte att det i lag meddelas före- skrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till all- mänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 1 § andra stycket YGL). När det gäller rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd (etersändning) har det inte ansetts möjligt att genom- föra en generell etableringsfrihet eftersom radiofrekvensspektrum är en begränsad resurs och att radiosändare som använder samma frekvens kan störa varandra om sändarna har en längre räckvidd.17 Av 3 kap. 2 § första stycket YGL framgår det sålunda att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. YGL innehåller emellertid inte någon egen reglering av 16Medieutveckling , s. 111, Radio- och . 1990/91:64, s. 78 ff. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll I 3 kap. 2 § andra stycket YGL ges vissa allmänna riktlinjer för fördelningen av radiofrekvenser. Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. En grundläggande bestämmelse när det gäller begränsningar av sändningsrätten är 3 kap. 3 § YGL som föreskriver att det i fråga om sådana möjliga begränsningar i sändningsrätten som har redogjorts för skall gälla vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra-femte styck- ena och 13 § regeringsformen. Härav följer bl.a. att begränsning i sändningsrätten endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får heller inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Denna mer allmänna begränsningsram kompletteras med en uppräkning av inom vilka områden det får ske begräns- ningar av sändningsrätten. Sändningsrätten får begränsas med hän- syn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott. Friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas även för andra syften. I övrigt får begränsningar av sändningsrätten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. 3.2Radio- och TV-lagen (RTL) Det har alltsedan de första radiosändningarna i funnits en önskan hos det allmänna att kunna påverka och kontrollera inne- hållet i sändningarna med hänsyn till mediets särskilda genom- slagskraft och till public serviceändamål. Detta var någorlunda enkelt när det analoga marknätet var den enda distributionsform som existerade. Allteftersom nya distributionsformer tillkommit och programutbudet har ökat har det blivit allt svårare för staten att utöva inflytande över programinnehållet. Radio- och TV-lagen (1996:844, RTL) trädde i kraft och innebar, med undantag för den numera upphävda lokalradiolagen, att den tidigare relativt disparata radiolagstiftningen sammanfördes från sju lagar till en. RTL har till syfte att ta tillvarata de särskilda behov av tillgänglighet och mångfald som anses föreligga på ljudradio- och Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll TV-området samt att ställa vissa krav i samband med sändning i dessa medier. Behovet av särreglering på ljudradio- och TV-områ- det har ansetts ha framförallt tre orsaker. För det första är radio- frekvensutrymmet en begränsad men ur ett massmediepolitiskt perspektiv betydelsefull resurs. Det har därför ansetts viktigt att kunna styra och prioritera frekvensanvändningen enligt mass- mediepolitiskt motiverade önskemål och överväganden. Det andra skälet som har anförts är att ljudradion och televisionen fyller en viktig funktion som massmedier i allmänhetens tjänst (public service). Detta har ansetts medföra behov av att kunna ställa sär- skilda villkor på ljudradio- och TV-verksamheter som ges tillstånd att bedriva sändningar i det nämnda frekvensutrymmet. För det tredje har ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft ansetts medföra behov av särskilda innehållsregler utöver allmän lagstiftning, t.ex. vad gäller våldsskildringar och marknadsföring. Detta har på olika sätt kommit till uttryck i RTL och i program- bolagens tillstånd. Sådana krav följer även av EG:s TV-direktiv. 3.2.1Allmänt om RTL:s uppbyggnad RTL omfattar sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Såväl marksändningar som trådsänd- ningar och satellitsändningar omfattas. Det saknar betydelse för lagens tillämplighet om sändningen är analog eller digital. Tråd- sändningar omfattas emellertid endast om sändningen når fler än 100 bostäder. Kabeloperatörers skyldighet att vidaresända vissa program gäller dock redan för sändningar som når fler än 10 bostä- der. I fråga om territoriell tillämplighet har lagen utformats i enlighet med EG:s TV-direktiv. I 1 kap 2 § RTL stadgas således att den som sänder TV-program och som är etablerad i enligt defini- tionen i artikel 2.3 i TV-direktivet skall höra under svensk jurisdik- tion. Är den som sänder TV-program inte etablerad i skall svensk jurisdiktion ändå gälla om den som sänder använder sig av en frekvens som är upplåten i eller en satellitkapacitet som Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll tillhör eller en satellitupplänk som är belägen i Sverige.18 Detta gäller dock inte om någon annan EES-stat skall ansvara för sändningen enligt motsvarande kriterier. Där jurisdiktionsfrågan inte kan avgöras med stöd av etableringskriteriet eller med hjälp av de tekniska kriterier som nämnts, skall jurisdiktionen bedömas med hjälp av bestämmelsen om etablering i artikel 52 och följande artiklar i EG-fördraget. Har den som sänder TV-program och som varit etablerad i etablerat sig i en annan EES-stat i syfte att kringgå den svenska lagstiftningen och riktar verksamheten sig huvudsakligen till , skall den som sänder likväl anses stå under svensk jurisdiktion. Tillstånd krävs för vissa sändningar Såsom framgår av det ovan sagda är etableringsfrihet utgångs- punkten för ljudradio och television, dock har principen inte helt kunnat genomföras på radioområdet eftersom radiofrekvensspekt- rum är en begränsad resurs. Det har således ansetts vara omöjligt att föreskriva en generell etableringsfrihet för sändningar som utnyttjar det begränsade frekvensutrymmet. Eftersom yttäckande sändarnät är mycket frekvenskrävande och då det anses vara ett viktigt demokratiskt krav att alla som bor i har tillgång till åtminstone ett minimiantal radio- och TV-program bör därför enligt förarbetena19 sändningar i de frekvensområden som lämpar sig bäst för yttäckande marksändningar fortsatt vara tillstånds- pliktiga. Enligt 2 kap 1 § RTL krävs tillstånd endast för sådana ljudradio- och televisionssändningar som sker med hjälp av radio på frekven- ser under 3 gigahertz (GHz). Samtliga radiosändningar, oberoende av innehåll, som utnyttjar lägre frekvenser än 3 GHz omfattas såle- des i princip av lagens tillståndsplikt, medan sändningar på högre frekvenser (bl.a. satellitsändningar) sker utan tillstånd på i princip samma villkor som gäller för kabeldistribution. Av 3 § samma kapitel framgår dock att den som bedriver en sändningsverksamhet för vilken det inte behövs tillstånd och den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter 18Med att en satellitkapacitet tillhör avses att en svensk fysisk eller juridisk person förfogar över satellitkapaciteten. Att den som bedriver sändningsverksamhet använder sig av en satellitupplänk som är belägen i innebär att ett program förmedlas genom satellit- sändning från , prop. 1997/98:184, s. 72. 1995/96:160, s. 71. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll satellitkapacitet (satellitentreprenör) skall anmäla sig för registre- ring hos Radio- och . En del av TV-signalens överföringsmöjligheter kan användas för att sända särskild textinformation, s.k. text-TV. har huvud- sakligen två användningsområden. Den används dels för program- textning och dels för att sända textade informationssidor efter ämnesområden i vilka TV-tittaren kan bläddra fram den infor- mation som önskas, s.k. sökbar text-TV. För att sända de textade informationssidorna används som regel outnyttjat utrymme i TV- signalen, det s.k. bildsläckningsintervallet. I andra fall kan en hel kanal eller delar av en kanal tas i anspråk. Eftersom text-TV använ- der det outnyttjade bildsläckningsintervallet som är ett utrymme som annars inte utnyttjas har det inte ansetts föreligga ett behov av att styra frekvensanvändningen.20 Av 2 kap. 1 § andra stycket RTL framgår det således att det inte krävs tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt RTL. De programföretag som enligt den tidigare gällande radiolagen (1966:755) hade tillstånd av regeringen att sända radioprogram var skyldiga att följa vissa krav, bl.a. att utöva sin sändningsrätt opar- tiskt och sakligt, att beakta en vidsträckt yttrandefrihet och infor- mationsfrihet, att inte otillbörligt gynna ett kommersiellt intresse samt att beakta det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet. Kraven hade sin historiska förklaring i det förhållandet att radiolagen endast gällde public service- företagen. Det förhållandet att det i praktiken rådde en monopol- situation föranledde att särskilda krav behövde ställas i de nu angivna avseendena. Dessutom fanns det i radiolagen en exempli- fiering av vilka villkor som i avtal mellan regeringen och företaget fick ställas för programföretagets sändningsrätt. Detta gällde bl.a. skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud, att ta hänsyn till 1995/96:160, s. 72 f. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll ljudradions och TV:s genomslagskraft när det gällde programmens ämnen, utformning och tid för sändningen samt att följa villkor om reklam och sponsring. Även denna konstruktion var betingad av historiska skäl. Som framgår av det tidigare sagda medger YGL att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. I ordet villkor ansågs det tidigare systemet med avtal vara inbegri- pet.21 Programföretagens avtal med staten ansågs därför i strikt juridisk mening vara villkor för att sända snarare än egentliga avtal.22 Även om den gällande ordningen med avtal mellan staten och programföretagen hade godtagits genom YGL fann man vid införandet av RTL att konstruktionen med avtal rimmade dåligt med de gällande konstitutionella reglerna. Det ansågs därför lämp- ligt att den nya lagen återspeglade den rådande ordningen och såle- des, om krav på de enskilda företagen skulle få ställas, det uttryck- ligen angavs att det rörde sig om villkor för sändningsrätten. Det anfördes vidare i förarbetena till nuvarande lagstiftning att det ofrånkomligen var så att en stor mängd krav, som inte gäller för annan sändningsverksamhet, borde kunna ställas på verksamhet som bedrivs med stöd av regeringens tillstånd. Eftersom en lag innehållande samtliga de krav som framgick av avtalen skulle bli mycket vidlyftig och förmodligen snabbt inaktuell fann man att den smidigaste lösningen var att regeringen även fortsättningsvis skulle få förena sändningstillstånd med villkor.23 RTL är således avsedd att samla alla föreskrifter i vanlig lag om ljudradio- och television. I lagen finns generella föreskrifter om sändningarnas innehåll i 6 kap. vilka omfattar alla slags sändningar. Genom bestämmelserna i lagens 3 kap. ges regeringen vidare en möjlighet att i samband med att tillstånd ges bestämma villkor om sändningarnas innehåll. Villkor rörande tillståndets innehåll, inne- börd och bestånd framgår huvudsakligen direkt av bestämmelser i lagen medan övriga villkor tas in i de enskilda sändningstillstånden. Villkoren avser dels hur sändningsrätten skall utövas i närmast tek- niskt och administrativt avseende, dels innehållet i programmen. Lagens villkorsuppräkning anger uttömmande vilka villkor rege- ringen får ställa i samband med tillståndsgivning. 1990/91:64 s. 116. 1990/91:149 s. 48. 1995/96:160 s. 82 ff. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll kommer att redogöras för de villkor som kan sägas ta sikte på skydd av barn. () är en statlig myndighet som granskar innehållet i radio- och TV-pro- gram som riktar sig till den svenska allmänheten. Nämnden skall övervaka att innehållet i redan sända program överensstämmer med bestämmelser och villkor i de lagar och sändningstillstånd som reglerar radio- och TV-området. Nämnden får således inte utöva någon som helst förhandscensur av program utan nämndens upp- gift är att i efterhand bedöma om sändningarna står i strid med RTL eller sändningstillstånden. Övervakningen omfattar alla de svenska radio- och TV-företag som sänder program till den svenska allmänheten vare sig sändningarna sker lokalt, regionalt eller över hela . Nämnden skall även följa utländska satellitsändningar till , t.ex. TV3:s och Kanal 5:s sändningar vilka faller under jurisdiktion, och bedöma om dessa sändningar följer TV-direktivet. Även om nämnden inte har jurisdiktion över dessa sändningar kan den rapportera sina iakttagelser till regeringen eller berörd utländsk myndighet. Även Justitiekanslern () har en tillsynsfunktion över TV- sändningar. JK övervakar nämligen genom granskning i efterhand om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. finner att en sändning strider mot 6 kap. 2 § RTL skall nämnden anmäla detta till JK. JK får förena ett föreläggande att följa bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL med vite. () övervakar att vissa bestäm- melser i RTL om reklam följs. Radio- och () är en statlig tillstånds- och till- synsmyndighet. RTVV har bl.a. till uppgift att lämna förslag till regeringen om hur tillstånden i det digitala marknätet skall för- delas. RTVV skall även följa utvecklingen inom medieområdet. Detta innebär att verket skall inhämta, sammanställa och publicera statistik samt annan relevant information beträffande ägande- och branschstruktur, teknik och ekonomi inom medieområdet. RTVV registrerar vidare alla som bedriver sändningsverksamhet enligt RTL samt godkänner och registrerar beteckningar för sändningar. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll RTVV har slutligen vissa tillsynsfunktioner och kan besluta om sanktioner om vissa regler för sändningsverksamheten inte följs. RTVV:s tillsyn omfattar dock inte frågor om innehållet i sändning- arna. 3.2.3Våldsskildringar och pornografiska skildringar i televisionsprogram Artikel 22 i TV-direktivet föreskriver som framgått att medlems- staterna bl.a. skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV- sändningar från programföretag inom deras jurisdiktion inte inne- håller program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga, särskilt program som inne- håller pornografi eller meningslöst våld. I förarbetena till radio- och TV-lagen uttalas att artikel 22 i TV-direktivet bör förstås så att endast sändningar av sådana televisionsprogram som allvarligt kan skada minderåriga skall omfattas av ett totalförbud, medan pro- gram som innehåller t.ex. pornografi eller meningslöst våld av mindre allvarligt slag kan godtas under förutsättning att sänd- ningarna sker på sen eller är krypterade. Enligt denna tolkning är, enligt förarbetena, endast sändningar som närmast kan jämföras med sådana förfaranden som i utgör yttrande- frihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL, t.ex. olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp och uppvigling, och barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § förbjudna.24 Sändningar av pornografi eller program med våldsskildringar som inte innefattar nu nämnda brott är således i princip tillåtna under förutsättning att det kan anses säkert, genom val av tid för sändningen eller genom tekniska åtgärder, att minderåriga normalt inte ser sändningen. Enligt 6 kap. 2 § RTL skall program med ingå- ende våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . Sådana program får inte sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är för- svarligt. Bestämmelsen innebär alltså att sändningar av program som innehåller pornografi eller våld, dock utan att vara av sådan art att de innefattar yttrandefrihetsbrott eller barnpornografibrott, får 1995/96:160 s. 95 f. Tillämplig svensk rätt och praxis om TV-sändningar och dess innehåll förekomma endast under de förutsättningar som anges i para- grafen.25 Varningsskyldigheten omfattar kodade program, oavsett när de sänds, och okodade program som sänds när det inte finns en betydande risk att barn kan se programmen. Varningsskyldigheten omfattar även sådana program som det av särskilda skäl är för- svarligt att sända.26 Den som åsidosätter bestämmelsen får av och TV () vid vite föreläggas att följa bestämmelsen.27 Innebörden av ingående våldsskildring av verklighetstrogen karaktär anges i motivuttalandena till bestämmelsen i 16 kap. 10 c § om otillåten utlämning av teknisk upptagning.28 I uttrycket verklighetstrogen karaktär avses ligga att skildringen skall upplevas som realistisk av åskådarna. Detta anses kunna vara fallet även om skildringen återger händelser av exempelvis science- fiction-karaktär men har en illusorisk verkan. Med att skildringen skall vara ingående avses främst att den är detaljerad, antingen så att man ser våldet i närbild eller när det är fråga om långa eller upp- repade sekvenser.