sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta är en del av företagets ansvar för den egna verksamheten. Det finns heller ingen anledning att offentliga organ i en sådan situation skall lämna ekonomiska bidrag till företagets reservkraftsatsningar. Den förändring av hotbilden som har skett har medfört att det har blivit svårare än att avgränsa statens och kommunernas ansvar i krishanteringsarbetet i förhållande till andra aktörers ansvar. Detta gäller inte minst vid genomförandet av före- byggande och förberedande åtgärder inför allvarliga krissituationer i samhället. Sådana åtgärder är ofta mycket kostnadskrävande och är inte sällan olönsamma i ett företagsekonomiskt eller privat- ekonomiskt perspektiv. Företag, organisationer och enskilda saknar också förutsättningar för att vidta effektiva åtgärder mot osannolika händelser med mycket långtgående konsekvenser. Det finns därför en tendens att tänka bort sådana händelser i den normala riskplaneringen. Dessa omständigheter medför att det finns anledning att pröva om det är möjligt att precisera det offentliga åtagandet inom kris- hanteringsområdet. Ökad tydlighet i detta avseende behövs bl.a. som en grund för de överväganden som utredningen gör i kapitel 4 om finansieringen av samhällets krishanteringsinsatser. 3.2.2Generella motiv för offentliga åtaganden De generella motiv som har uppställts för offentliga åtaganden inom olika områden har i regel sitt ursprung i ekonomiska teorier Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället om statens roll i samhällsekonomin. Det är dock i många fall möj- ligt att tillämpa de resonemang som förs i sådana sammanhang också på icke-ekonomiska problemställningar.1 Härutöver finns givetvis också politiska doktriner om omfattningen och inrikt- ningen av det offentliga åtagandet. Utredningen går dock inte in på den politiska debatten inom detta område. Däremot finns det an- ledning att erinra om att de generella kommittédirektiven ålägger statliga utredningar att pröva om en befintlig eller föreslagen upp- gift skall vara ett offentligt åtagande. De ekonomiska motiven för offentliga åtaganden bygger till stor del på utgångspunkten att det finns ett antal marknadsimper- fektioner som måste korrigeras genom insatser av offentliga aktö- rer. Det rör sig om behov som marknaden av olika skäl inte kan tillgodose eller där marknadsimperfektionerna leder till över- eller underkonsumtion av varan eller tjänsten i förhållande till den nivå som den ekonomiska teorin uppfattar som rimlig. Det finns ett antal olika typer av marknadsimperfektioner. Några sådana är före- komst av kollektiva nyttigheter och externa effekter vid produk- tionen av en vara eller tjänst samt situationer i vilka konsumenten har svårt att göra ett rationellt val p.g.a. informationsbrist. Med kollektiva nyttigheter avses varor och tjänster som känne- tecknas av att en persons konsumtion av varan eller tjänsten inte minskar tillgången av samma vara eller tjänst för andra konsumen- ter. Nyttighetens karaktär är dessutom sådan att det inte går att utestänga en icke-betalande konsument från att få tillgång till varan eller tjänsten. I sådana situationer tenderar varan eller tjänsten att inte produceras alls eller produceras i otillräcklig omfattning om inte staten eller kommunerna tar på sig ett produktions- och/eller finansieringsansvar. Med externa effekter avses att produktionen av en vara eller tjänst har konsekvenser för andra än producenten. Dessa konsekvenser kan vara såväl positiva som negativa. Exempel på produktion som kan ha positiva externa effekter är utbildning. Miljöförstöring brukar anföras som det klassiska exemplet på negativa externa effekter. Med informationsbrist avses att konsu- menterna ibland inte har tillräcklig information för att kunna göra ett rationellt val vid konsumtionen av en viss vara eller tjänst. Denna kan därför bli över- eller underkonsumerad i förhållande till den nivå som anses vara rationell i den ekonomiska teorin. Ett ex- empel på detta är att konsumenterna ofta antas ha svårt att ta till- 1 Motiv för offentliga åtaganden. Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället räcklig hänsyn till mycket långsiktiga effekter av ett konsumtions- val. Försvar, polisväsende och räddningstjänst brukar anföras som typiska exempel på kollektiva nyttigheter. Krishantering på sam- hällsnivå har i grunden samma karaktär som dessa verksamheter. Om det offentliga inte engagerar sig inom dessa områden kan man därför befara att satsningarna blir otillräckliga. Krishantering på samhällsnivå är också ett område som karakteriseras av informa- tionsbrist. Denna beror på att medborgarna har svårt att överblicka och värdera de risker som finns för allvarliga kriser i samhället. De har därför svårt att förbereda sig för egen del om offentliga organ inte gör riskbedömningar och förmedlar resultatet av dessa till all- mänheten. Allvarliga kriser i samhället kännetecknas också av att ett stort antal människor drabbas av krisens konsekven- ser. Försäkringslösningar kan därför sällan användas för att fullt ut kompensera de drabbade för de skadeverkningar som har uppstått. Krishantering på samhällsnivå kan av dessa skäl sägas vara ett område som väl motsvarar de kriterier som kan uppställas som ett motiv för stat och kommun att engagera sig i en verksamhet. Det offentliga engagemanget bör i första hand gälla den typ av krissitu- ationer i vilka endast statliga organ eller berörda kommuner kan ta ett övergripande ansvar för att leda, samordna och prioritera de åt- gärder som behöver vidtas för att möta krisen. Detta kan sägas gälla krissituationer som är mycket osannolika, har långtgående konsekvenser för ett stort antal människor och där icke-offentliga aktörer kan ha svårt att på egen hand vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna av en eventuell kris. Sådana situationer är i regel inte möjliga att försäkra sig emot och löser vanligen ut force majeureklausuler leveransavtal och i andra typer av avtal. Av detta följer dock inte att offentliga organ bör ta på sig ett ge- nerellt finansieringsansvar för alla de åtgärder som kan krävas för att möta denna typ av krissituationer. Ett skäl till detta är att ska- deverkningarna också av mycket allvarliga krissituationer kan be- gränsas om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet. Sådana åtgärder kan vidtas utan att den verksamhetsansvarige har full kännedom om riskerna för en allvar- lig kris och dennas konsekvenser för den egna verksamheten. Det är också viktigt att stimulera alla aktörer i samhället att vidtaga de säkerhetsåtgärder som är möjliga att genomföra. Man kan i detta sammanhang jämföra med försäkringssektorn där det är vanligt att bolagen ställer krav på att försäkringstagaren skall vidtaga vissa sä- Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället kerhetsåtgärder för att de skall vara beredda att försäkra verksam- heten eller för att en viss självrisk skall utgå. 3.2.3Möjliga uppgifter för offentliga organ i olika skeden av en allvarlig kris Man kan således konstatera att krishantering på samhällsnivå är en kollektiv nyttighet och därför bör ingå i det offentliga åtagandet. kan konstateras att alla de åtgärder som vidtas före, un- der eller efter en kris inte kan betraktas som en statlig eller kom- munal angelägenhet. Utredningen har tvärtom betonat att såväl allmänheten som de företag och organisationer som svarar för olika typer av verksamheter har anledning att ta ett eget ansvar för sä- kerheten i den utsträckning som detta är möjligt. Det offentliga åtagandet bör vara mest långtgående i det akuta skedet av mycket allvarliga krissituationer som kräver samtidiga insatser inom ett flertal samhällsområden. I sådana situationer finns det endast en aktör som kan ta ett övergripande ansvar för situationen. Detta är staten på nationell och regional nivå och kommunerna på lokal nivå. Före och efter det akuta krisskedet är kravet på ledning, sam- ordning och prioritering inte lika framträdande och inte lika bråds- kande. Det är då rimligt att icke-offentliga aktörer svarar för en väsentlig del av insatserna. En väsentlig uppgift för offentliga organ i skedet före en kris bör vara att upptäcka och identifiera förhållanden som kan utlösa all- varliga kriser och att informera allmänheten om dessa förhållan- den.2 Detta kan ske genom risk- och sårbarhetsanalyser på olika nivåer samt informations-, utbildnings- och övningsinsatser som bygger på resultatet av dessa analyser. Stor öppenhet bör tillämpas om resultatet av risk- och sårbarhetsanalyserna för att göra det möjligt för olika samhällsaktörer att vidtaga motåtgärder. Underlag för risk- och sårbarhetsanalyserna måste dock kunna lämnas under sekretess. De offentliga organen bör också bedriva en säkerhetsinriktad revision. De bör dessutom verka för att en sådan revision i större utsträckning än nu bedrivs inom den privata sektorn. Om så erfordras kan staten lagstiftningsvägen ställa krav på en säkerhets- inriktad revision. De metoder som utvecklades vad gäller IT-säker- heten inför bör kunna användas i denna typ av re- 2 Underlag för vissa resonemang i det följande har hämtats från en promemoria som utarbetats för utredningens räkning av och . Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället En framgångsrik säkerhetsrevision förutsätter att lednings- nivån inom myndigheter, kommuner, landsting, företag och orga- nisationer aktivt engagerar sig i arbetet och ställer krav på konkreta insatser. Andra väsentliga uppgifter för offentliga organ i skedet före en kris bör vara att ställa krav på att säkerhetsåtgärder vidtas och att utöva en aktiv tillsyn över efterlevnaden av gällande bestämmelser inom området. Grundläggande säkerhetskrav bör ges lagstöd och preciseras i föreskrifter och koncessionsvillkor. I vissa fall måste offentliga organ också ta på sig ett ansvar för att finansiera och producera säkerhets- och beredskapsåtgärder. Ett exempel på detta är statens ansvar för beredskapsåtgärder som gäller höjd beredskap. Som framgått ovan bör finansierings- och produktionsansvaret dock inte vara generellt utan gälla vissa specifika situationer och områden. I ett akut krisskede bör de offentliga organen ha ett övergri- pande ansvar för att leda, samordna och prioritera de insatser som behöver genomföras. Som nämnts kan endast offentliga aktörer ta på sig ett sådant ansvar. I en akut krissituation är också informatio- nen till allmänheten och media en väsentlig uppgift för de offent- liga krishanteringsorganen. Denna uppgift har en stark koppling till lednings-, samordnings- och prioriteringsuppgiften. I skedet efter en kris finns det också anledning att utkräva ansvar för det skedda och lära av det som har hänt. Ansvarsutkrävandet måste till stor del vara ett offentligt åtagande – åtminstone de delar av ansvarsutkrävandet som medför juridiskt och politiskt ansvar. Lärandet är en analytisk process som innebär att erfarenheterna av krisen klarläggs och att erfarenheterna sprids till aktörer som kan bli berörda av liknande händelser . Detta bör ske på alla nivåer i samhället men de offentliga organen måste svara för att sammanställa, värdera och sprida materialet. Efter en kris aktualiseras också ersättningsfrågorna. I vissa länder – t.ex. – har staten tagit på sig ett relativt omfattande ansvar för att kompensera dem som har lidit skada vid allvarliga händelser, t.ex. orkankatastrofer. I har ersättnings frågorna efter allvarliga händelser bedömts från fall till fall. Om insatserna kan anses vara räddningstjänst finns särskilda ersättningsregler. Dessa gäller dock endast själva räddningstjänstinsatsen. Också i annan lagstiftning finns ersättningsregler som i vissa fall kan användas. I kapitel 4 diskuterar utredningen om det finns anledning att vidga ersättningsmöjligheterna genom att införa någon typ av katastroffonder i vårt land. Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället 3.3Principer för krishantering i samhället Det finns ett antal principer för hur en verksamhet bör organiseras för att den skall kunna klara det förebyggande och förberedande arbetet inför en allvarlig kris samt de påfrestningar som den utsätts för i sådana situationer. Det är principer som är generellt tillämp- liga och som bygger på en samlad erfarenhet av vad som har fungerat bra respektive mindre bra vid övningar och i faktiska kris- situationer. I det följande redovisas några sådana principer. Den mest kända av dessa principer är ansvarsprincipen. Ansvars- principen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred även skall ha det i krig om verksamheten skall upprätthållas under dessa förhållanden. Ansvarsprincipen har i praktiken tolkats på så sätt att den myndighet eller det organ som har den i förhållande till krigsuppgiften mest näraliggande uppgiften har tilldelats ansvaret. Det ansvar som myndigheten eller organet på detta sätt har till- delats innebär dels att myndigheten eller organet skall svara för uppgiften i krig dels att myndigheten eller organet i fred skall genomföra de beredskapsförberedelser som krävs för att krigsupp- giften skall kunna utföras. Ansvarsprincipen är styrande för planeringen inom det civila försvaret. Formuleringen av principen har relaterats till kriget som hotbild. Ansvarsprincipen bör dock tillämpas också på uppgifter som har anknytning till svåra påfrestningar på samhället i fred. En sådan utvidgning är naturlig med hänsyn till den breddning av säkerhetsbegreppet som har skett . En variant på ansvarsprincipen är likhetsprincipen. Likhets- principen är mer inriktad på de praktiska förutsättningarna för en verksamhet. Den kan formuleras på så sätt att verksamhetens orga- nisation och lokalisering så långt som möjligt skall överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser är dock nödvändiga. Som ex- empel kan nämnas att en myndighets krigsorganisation ofta förut- sätter att vissa funktioner tillförs mer personal eller att andra för- stärkningar genomförs. Detta kan i sin tur ställa krav på organisa- toriska förändringar. Innebörden av likhetsprincipen är att sådana förändringar inte skall göras större än vad som krävs med hänsyn till krisens eller krigets karaktär. Den förändring som har skett av principerna för myndigheternas gruppering vid höjd beredskap är ett intressant exempel på hur likhetsprincipen har fått ett ökat genomslag. då den dimensionerande hotbilden var en invasion som syftade till en ockupation av landet innebar normalplaneringen att Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället en myndighets viktigaste delar vid mobilisering skulle bege sig till en särskild krigsuppehållsplats som i regel var belägen tiotals mil från fredsuppehållsplatsen. I vissa fall skulle myndighetsledningen eller en samverkansgrupp från myndigheten dessutom sam- lokaliseras med en militär stab på en ledningsplats i en avlägset belägen berganläggning. Dessa principer har övergivits till förmån för en planering som innebär att man i det längsta sitter kvar på fredsuppehållsplatsen men genomför vissa anpassnings- åtgärder på denna i syfte att skapa fysiskt skydd, fungerande tele- och dataförbindelser, säker elförsörjning, m.m. Ytterligare en princip som bör tillämpas vid hanteringen av kriser i samhället kan kallas närhetsprincipen. Denna princip innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avses att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet normalt skall svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man skall kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Krishanteringen bör endast lyftas till högre nivåer om detta krävs för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån. Beträffande fredstida kriser torde detta i många fall innebära att kommunen och kommunledningen är en lämplig krishanteringsnivå. Det har i praktiken också visat sig att kommunerna – enskilt eller i samverkan – kan klara relativt omfattande krissituationer. Detta gäller i synnerhet större kommuner. En erfarenhet från kriser är att informations- hanteringen i samband med allvarliga kriser lätt lyfts till nationell nivå. Detta beror på att media ofta utsätter företrädare för den na- nivån för ett starkt tryck att göra uttalanden och i vissa fall engagera sig i kriser som berör ett avgränsat område (en kommun eller ett län). I sådana situationer är det väsentligt att den operativa hanteringen av krisen inte lyfts till fel nivå. Om så sker kan resultatet bli att olämpliga åtgärder sätts in eller att åtgärderna blir försenade. I detta kapitel har utredningen behandlat vissa principfrågor som har betydelse för uppdraget. Det gäller sättet att formulera mål för krishanteringsarbetet, det offentliga åtagandet inom krishanter- Utredningens grundsyn vad gäller krishantering i samhället ingsområdet och vissa principer för organisation och ledning inom detta område. Vad gäller målen för krishanteringsarbetet anser utredningen att mål också i fortsättningen bör formuleras för verksamheten inom det civila försvaret. Däremot bör särskilda mål inte formuleras för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Istället bör skärpta säkerhetskrav ställas på verksamheter som kan generera allvarliga kriser i samhället. Av särskild betydelse i detta samman- hang är den tekniska infrastrukturen (el, tele och IT). Vad gäller det offentliga åtagandet inom krishanteringsområdet anser utredningen att offentliga organ bör ta på sig ett särskilt an- svar för krissituationer som privata aktörer endast i begränsad ut- sträckning kan skydda sig emot genom egna åtgärder eller genom försäkringslösningar. Utredningen konstaterar också att staten även i fortsättningen bör ta på sig ett särskilt ansvar för situationer som gäller höjd beredskap. Vad gäller de olika skedena i en kris anser utredningen att offentliga organ måste ta på sig ett ansvar för ledning, samordning och prioritering av krishanteringsinsatserna i akuta krissituationer. En grundstruktur för hur detta arbete bör organiseras redovisas i kapitel 5. I övrigt bör ansvaret delas mellan staten, kommunerna och privata aktörer. Utredningen har pekat på ett antal uppgifter som bör ingå i det offentliga åtagandet. I kapitlet har utredningen också föreslagit ett antal principer för organisation och ledning inom krishanteringsområdet. Utred- ningen anser att ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna bör vara vägledande för förändringsarbetet inom detta område. Dessa prin- ciper tillämpas i den grundstruktur för krishantering som utred- ningen redovisar i kapitel 5. 4Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet 4.1Finansiering av samhällets krishanteringsinsatser I detta avsnitt behandlas finansieringen av samhällets krishanter- ingsinsatser. Som har framgått av tidigare kapitel avser utredningen med krishantering inte endast de åtgärder som vidtas under själva krisen utan också de förebyggande och förberedande åtgärder som vidtas före en kris. Dessutom kan vissa av de återställningsåtgärder som vidtas efter krisen räknas som krishantering. Syftet med avsnittet är att utveckla principer för hur kostnadsan- svaret för krishanteringsåtgärderna bör fördelas mellan olika huvudmän. Med huvudmän avser utredningen staten, kommu- nerna, landstingen samt näringslivet och andra privata aktörer (in- klusive allmänheten). Planeringen av de statliga satsningarna inom krishanteringsområdet behandlas i avsnitt 4.2. I detta avsnitt be- handlas också frågor om den ekonomiska planeringsramen. Finansieringen av en verksamhet har fler syften än att generera intäkter. I regel vill man också uppnå en styreffekt genom att välja en viss finansieringsmetod. Det finns också anledning att beakta att en viss finansieringsmetod kan ha negativa styreffekter, t.ex. att rubba konkurrensförhållandena på en marknad eller att leda till över- eller underkonsumtion av en vara eller tjänst. Sådana effekter bör givetvis undvikas i största möjliga utsträckning. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet 4.1.2Nuvarande finansieringsprinciper inom det civila försvaret och för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred fastställde försvarsbeslut ett antal principer för finansieringen av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret. Dessa bygger på att alla som är ansvariga för en verksamhet som skall upprätthållas vid höjd beredskap själva skall svara för de admi- nistrativa beredskapskostnaderna. Hit räknas kostnader för plane- ring samt utbildnings- och övningsverksamhet, m.m. Däremot an- sågs staten ha ett ansvar för att svara för kostnaderna för bered- skapsinvesteringar, dvs. anläggningar eller utrustning som behövs för beredskapsändamål. Kostnaderna för drift och underhåll av sy- stem och anläggningar skulle fördelas mellan staten och den verk- samhetsansvarige utifrån en bedömning av omständigheterna i varje särskilt fall. Hänsyn skulle också tas till den verksam- hetsansvariges fredsnytta med åtgärderna. beslutade redan i samband med försvarsbe- slut om ett antal undantag från finansieringsprinciperna, bl.a. vad gäller affärsverken och kommunerna. har ytterligare undantag beslutats bl.a. i samband med att avgiftsfinansiering in- fördes för beredskapsåtgärderna inom elförsörjningen och tele- kommunikationerna. finansieringsprinciper har därför inte genomförts konsekvent. Motivet för avvikelserna torde vara att man ansett att särskild hänsyn bör tas till vissa verksamheter samt farhågor för att de berörda affärsverkens konkurrensläge och avkastningsmöjligheter skulle försämras. Finansieringen av det civila försvaret utreddes på nytt av CFF- utredningen.1 Denna utredning föreslog att ansvarsprincipen borde vara vägledande också vid fördelningen av kostnadsansvaret för det civila försvarets beredskapsåtgärder. Med detta avsågs att andra aktörer än staten borde ta ett ökat ansvar för finansieringen av dessa åtgärder. Utredningen föreslog i konsekvens härmed att av- gifts- och s.k. egenfinansiering skulle användas för att finansiera beredskapsåtgärder inom det civila försvaret. Beträffande statliga affärsverk och aktiebolag som har beredskapsuppgifter borde skattefinansiering enligt utredningen endast komma i fråga om sär- skilda skäl föreligger. Utredningens förslag genomfördes endast delvis. Detta innebär att finansieringsprinciper gäller fort- farande fast med fler undantag . 1 Finansieringen av det civila försvaret. Finansiering och planering av samhällets insatser inom krishanteringsområdet Några övergripande principer för finansieringen av svåra påfrest- ningar på samhället i fred har inte fastställts. Däremot har stats- makterna angivit att hänsyn om möjligt skall tas till beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred vid utformningen av be- redskapsåtgärderna inom det civila försvaret. I övrigt förutsätts be- redskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred finansieras genom åtgärder inom ramen för berörda myndigheters ordinarie anslag. Några särskilda medel för svåra påfrestningar på samhället i fred disponeras normalt inte. Ett undantag från denna princip är dock vissa medel som har avsatts för säkerhetsåtgärder inom tele- området. 4.1.3Problem med nuvarande finansieringsprinciper inom det civila försvaret och för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Det främsta skälet för att fastställa generella finansieringsprinciper för ett område inom vilket flera huvudmän är verksamma torde vara att alla berörda skall få en tydlig vägledning för vem som har ansvar för att bekosta en viss åtgärd eller åtminstone få en indika- tion på hur staten ser på dessa frågor inför en förhandling. Det är tveksamt om nuvarande finansieringsprinciper för verksamheten inom det civila försvaret kan sägas ha tillgodosett detta syfte.