sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — finns cirka 30 miljoner flaskor i om- lopp, de gör knappt 3 tripper , det är ännu osäkert hur många tripper flaskorna klarar uthålligt, och återfyllningsgraden är och ökar långsamt. glas skrotas ut från detta pantsystem . flaskan har tagit marknad från returglas, från dryckesburken och från engångsglasflaskor. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat SOU 2001:102 Tabell 3.7.2 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av glasflaska (1,, 10 tripper, back, etikett, kork) Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl) Sortering, diskning och inspektion (1,/l dryck) Systemet fungerar på samma sätt som systemet med flaskan, se ovan. Panten för konsument är (inkl. moms) och hanteringsersättningen /flaska. Detta pantsystem introduce- rades . finns cirka 60 miljoner flaskor i om- lopp, de gör cirka 3 tripper , i genomsnitt cirka 12 tripper totalt och återtagningsandelen uppges till och är stabil. Utsorterade flaskor, /år, materialåtervinns i stor ut- sträckning. Tabell 3.7.3 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av återfyllbar (, 12 tripper, back, etikett, kork) Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl) Sortering, diskning och inspektion (1,/l dryck) Å-PET (Återvinnbar engångs-PET-flaska) Systemet sköts av Returpack-PET i samverkan med bryggerier och handeln. Det fysiska flödet av flaskor från bryggerier till handel och av tomma flaskor tillbaka till bryggerier är detsamma som för de beskrivna pantsystemen ovan. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Från bryggerierna transporteras de balade flaskorna till fabriker som gör råvara av flaskorna. Nya flaskor köper bryggerierna efter behov. Importörer tillför också Å-PET-flaskor till marknaden. Returpack-PET köper av handeln tjänsten att ta emot flaskor från konsument och kontrollera panten (i första hand med automater som läser EAN-koden och i andra hand manuellt) och betalar för detta en hanteringsersättning. Bryggerierna tar sedan emot de flaskorna från butikerna och kontrollerar EAN-koden (om detta inte redan gjorts av automat i butiken), balar flaskorna för vidare transport till en återvinningsanläggning. Bryggerierna ersätts för detta av Returpack-PET. Returpack-PET ser till att PET-balarna transporteras till en lämplig återvinningsanläggning och säljer ma- terialet. Hanteringsersättning till butiker med returautomat är /flaska för flaskor på och mindre och för flaskor som är större. För mottagning i butiken är hante- ringsersättningen /flaska. Bryggeriernas ersättning för sin hantering är resp. om flaskorna tagits emot maskinellt i butik och annars, då måste kontrollera EAN-koden, resp. . Panten är för konsument (inkl moms) för flaskor på och mindre och för större flaskor. Returpack-PET täcker kostnaderna för hanteringsersättning- arna, sin egen administration och transport av balade flaskor genom pantnettot (den skillnaden mellan inbetald pant och ut- betald pant som uppstår då alla flaskor inte returneras), försäljningen av materialet och en balanserande administrations- avgift. Administrationsavgiften är för de små flaskorna och för de stora. Till detta kommer en sorteringsavgift på om flaskorna är färgade eller av blandat material. säljs cirka 220 miljoner Å-PET och åter- tagningen av dessa är , betydligt högre för de större flaskorna och lägre för de små. Återtagningen totalt ökar procentuellt men långsamt. Det finns flera felkällor i statistiken, t.ex. icke rapporterad försäljning av pantflaskor, fusk med panter vid återlämning och återvinning av pantflaskor utanför pantsystemet. Den återvunna PET-mängden är . En miljökommentar om pantsystemets effekt, se under . Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Tabell 3.7.4 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per fyllning av återvinningsbar Flaska (inköp, kartong, etikett, kork) Transport från depå till bryggeri (butik – depå inkl) Sortering av flaskor i bryggeri Övrig hanteringskostnad i bryggeri (3,/l) (1,/l) (1,/l) Dryckesburk (aluminiumburk) Dryckesburkar av aluminium sköts av Returpack i samverkan med bryggerier och handeln. I allt väsentligt fungerar det likadant som Å-PET-systemet som beskrivits ovan. Det gäller också de kom- mande systemförändringarna med direktkreditering och central kontroll och balning. Hanteringsersättning till handeln är /burk och alla butiker antas ha returautomat. Bryggeriernas ersättningar för sin hantering är . Drivkraften i systemet är pant som är för konsument (inkl moms). Fram var panten . Returpack täcker kostnaderna för hanteringsersättningarna, sin egen administration och transport av balade burkar genom pant- nettot, försäljningen av materialet och en balanserande administra- tionsavgift. Detta pantsystem introducerades . finns säljs cirka 880 miljoner Aluminiumburkar och återtagningen av dessa är eller totalt /år. låg återvinningen på . Intressant är att notera att panthöjningen (25 till ) höjde återvinningen från . Burkar, då huvudsakligen av stål, hamnade innan pantsystemet infördes i hushållssopor och direkt eller via sopförbränning på deponi. Problemet med nedskräpning var mycket stort. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Aluminiumdryckesburkar som inte ingår i pantsystemet (privat- importerade eller olagligt importerade) tas emot i automaterna och återvinns, dock utan att pant utbetalas och utan att det räknas in i återvinningsgraden för returburkarna. Stålburkar för dryck ingår inte i pantsystemet utan omfattas av producentansvarslagen. Tabell 3.7.5 En företagsekonomisk analys ser ut enligt följande räknat per burk Burk (inköp, kartong) Transport från depå till bryggeri (butik – (2,/l dryck) Generellt kan sägas att det är svårt att kvantifiera besparingspoten- tialen i pantsystemen. Många av de idéer för effektivisering som presenterats är inte närmare utredda och huvudmännen har heller inte klara kostnadsuppfattningar. Ersättningar till handel och bryggerier är resultat av tidsstudier och efterföljande förhandlingar. Kostandsspannet i speciellt handeln är stort beroende på butiksstorlek, teknikval, återtagningsvolymer och sätt att räkna tidsåtgången för personal. Ändå görs nedan ett försök till att bedöma besparingspotentialen m.fl. Kostnad för inköp av glasflaskan minskar i takt med att återtagningen ökar men det kompenseras i huvudsak av minskade intäkt från pantnettot (skillnad mellan erhållen och åter- betalad pant). För både systemet och systemet kan marginella förbättringar uppnås genom en ytterligare rationaliserad hantering vid sortering, diskning och inspektion. Den totala poten- tialen bedöms vara några få ören per flaska. En mindre säsongs- variation i försäljningen (t.ex. genom att toppförsäljning görs i återvinningsflaskor) skulle minska kapitalbehovet och därmed ränte- och lagerkostnad med per flaska. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Besparing i en mer rationaliserad administra- tion i alla led rör sig om några tiondels ören per burk och på trans- porter, kontroll, balning etc. något öre per burk. Den faktiska besparingen i gemensam adminis- tration etc. är relativt liten, i fjärrtransporter några få ören per flaska och i sortering, diskning samt inspektion några få ören per flaska. Den största potentialen finns i butiksledet där en ersättning på per flaska kan synas vara för hög. En minskad säsongs- variation (se kommentar under glasflaskor) skulle minska kost- naden med per flaska. En gemensam administration sparar förhållande- vis obetydliga summor, men kan ha en indirekt positiv effekt. En centraliserad insamling och balning torde bara spara något öre per flaska. En mer rationell hantering genom direktkreditering och senare kanske direktdebitering skulle ha en direkt besparingseffekt på några ören per flaska. Detta i kombination med billigare retur- automater skulle vara en grund för en reduktion av hanterings- ersättningarna till främst handeln men också bryggerierna på troligen per flaska. De olika åtgärder som måste vidtas för att stävja fusket i detta pantsystem bör kunna ge ytterligare en besparing på per flaska. Det alternativ som skulle bli aktuellt vid ett eventuellt slopande av pantsystemen är att dryckesförpackningar i stället skulle inordnas under producentansvaret för förpackningar. Det kan av det skälet vara intressant att göra en jämförelse mellan dessa två system. Det är svårt att göra sådana jämförelser med någon större preci- sion. Om man jämför kostnader i dagens pantsystem med kost- naderna i förpackningsinsamlingens system med aktuella insam- lingsnivåer blir jämförelsen inte rättvis. Pantsystemen har en be- tydligt högre insamlingsnivå utom för glas, där insamlingsnivån ligger något så när lika. För burkar och plastförpackningar skulle man därför behöva be- räkna vad materialbolagens system skulle kosta om de skulle ut- formas så att dessa högre nivåer nås. Man kan t.ex. försöka bedöma resultat och kostnader i en ökad fastighetsnära insamling, vilket också har gjorts i den av m.fl. utförda utredningen. Skillnaderna i såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat utfall har dock inte blivit särskilt stora, vilket kan tolkas som att det med aktuella metoder och teknik inte finns något alternativ till pantsystemet som är mer lönsamt ur samhällsekonomiskt perspektiv. m.fl. (2001), har gjort en fallstudie där olika system för fastighetsnära insamling av returburkar av plåt jämförs med bring- systemet och pantsystemet. Det ena är ReturMera-systemet som innebär att konsumenten sorterar i fastighetsnära kärl där olika fraktioner sedan hämtas. Det andra är Optibagsystemet där konsu- menten sorterar avfall i olikfärgade påsar och lägger dessa i samma kärl. Sortering sker sedan maskinellt efter insamlingen. Beräk- ningarna har koncentrerats på insamlingssystemet eftersom det är det som skiljer alternativen åt. Slutsatsen är att de miljömässiga kostnaderna för insamling är ungefär lika för pant- och Optibag- systemet och högre för ReturMera-systemet. Även denna fallstudie visar att pantsystemet är samhällsekonomiskt försvarbart i jäm- förelse med andra system som kan ge motsvarande höga återvin- ningsnivå. Jag noterar att de företagsekonomiska analyserna för olika pantför- packningar visar på att det finns möjligheter till effektiviseringar i hanteringen och vad gäller ersättningar till handeln. Störst möjlig- het att sänka de debiterade kostnaderna finns för PET-flaskor. Jag konstaterar att pantsystemet är samhällsekonomiskt försvar- bart i jämförelse med andra tänkbara system som skulle kunna nå motsvarande höga återvinningsnivå. 3.7.7 Utvärdering av konkurrens Retursystem med pant påverkar konkurrensen De pantbelagda återfyllningssystemen (glas, glas och R-PET) innebär en viss diskriminering mot import av dryck i lik- nande förpackningar. Det är inte ekonomiskt försvarbart att samla in tomflaskorna och transportera dem till annat land för diskning, fyllning och återtransport till . Dessa flaskor är standardise- rade och avvikande återfyllningsflaskor skulle kräva en sortering. Det måste dock understrykas att dessa retursystem inte har någon ensamrätt, utan en importör kan använda engångsflaskor. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat solidariska återtagningen och de gemensamma spelreglerna gör det dock lätt att komma in på marknaden med en egen fyllning, om man är beredd att ta investeringarna i utrustning och att panta in flaskor och backar för eget behov. Det finns naturligtvis en skal- ekonomi i detta som gör sig mycket påmind när det gäller R-PET- systemet. Långa disktider och speciell inspektionsutrustning gör investeringen, , oöverstiglig för små bryg- gerier. Alternativet att köpa tjänsten från större konkurrenter skulle avslöja mycket om försäljning och marknadsplaner. Det finns dock en R-PET anläggning som drivs av ett svenskt och huvudsakligen legotillverkande företag. De återvinnbara pantsystemen (Å-PET och aluminiumburk) är betydligt öppnare och tillåter en stor variation i design. De returnerade tomma förpackningarna identifieras med sin EAN-kod och denna måste därför vara unik för försäljningen i . Rapporteringar och betalning av pant och administrationsavgift måste göras till Returpack och Returpack-PET. Detta kräver en viss anpassning. Den solidariska återtagningen av returgodset möjliggör både för mindre bryggerier och importörer att sälja sina produkter i och möta ställda miljökrav med hjälp av de etablerade aktörerna. Dessa pantsystem är alltså på det hela taget konkurrensbefrämjande. Generellt beträffande pantsystem framför m.fl. därutöver följande: Andra länder har återlämningssystem och lagstiftningar som skapar handelshinder på liknande sätt. Det kan alltså konstateras, att idén med återlämning av förbrukade förpackningar och en finansiering av detta genom aktörerna, oundvikligen måste leda till en kontroll, som något försvårar det helt fria varuflödet. Det svenska pantsystemet är emellertid inte särskilt diskriminerande i en internationell jämförelse. konstaterar att samhället gjort miljömässiga bedömningar och lagstiftat i enlighet om detta. Verket noterar i och för sig att pantsystem har konkurrenspåverkande effekter, men att dessa är en oundviklig effekt av lagen. Därför har icke-ingri- pande besked meddelats. När det sedan gäller de speciella marknadsförhållandena kring stålburk för konsumtionsfärdig dryck kan följande framhållas: Importen av stålburk domineras helt av produkter. beräknas importen till cirka 20 miljoner stålburkar. Mängden är skattad av och genom Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat intervjuer och observationer hos grossister/importörer. förefaller det som om denna import till stor del sker svart, dvs. utan erläggande av moms och förpackningsavgifter till MetallKretsen. Stålburken omfattas inte av pantlagen utan enbart av producent- ansvarslagen. Den kan alltså lämnas i MetallKretsens behållare på samma villkor som alla andra stålburkar. Detta betyder att burken (i den mån avgift skulle erläggas) skulle belastas med lägre kost- nader än aluminiumburken. Återvinningskravet är därtill lägre än för aluminiumburken (mot ). Vid utvärderingen av konkurrensförhållandena mellan stål- burken och aluminiumburken finns det flera faktorer att ta hänsyn till. För det första finns det en förväxlingsrisk mellan de båda burk- typerna. Konsumenten uppfattar lätt produkter av stål respektive aluminium som identiska men endast den ena produkten är pant- belagd. Detta kan skapa förvirring för konsumenterna och skulle kunna skada förtroendet för såväl pantsystemet som andra återvin- ningssystem. Enligt undersökningar som Returpack låtit utföra upplevs situationen som frustrerande av konsumenterna. Ned- skräpningsrisken är också större för förpackningar som inte om- fattas av pant. En annan viktig faktor är att det finns en risk att de skillnader som finns i regleringen för de olika burkarna kan leda till förändringar i marknaden och därmed för de etablerade systemen. Jag konstaterar liksom att pantsystem har kon- kurrenspåverkande effekter. har dock meddelat icke-ingripande besked varför jag gör bedömningen att det inte finns skäl att slopa eller på annat sätt drastiskt förändra det befintliga pantsystemet för dryckesförpackningar. Jag gör bedömningen att det finns anledning att överväga om dryckesburkar av stål ska omfattas pantsystemet. Ett skäl är att det är svårt att skilja på burkar av stål och aluminium för konsumen- terna och att utebliven pant för stålburk vid återlämnandet kan ge problem med trovärdigheten för systemet. Ett annat skäl är kampen mot nedskräpning, som är ett av de övergripande målen för min utredning. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Fusk med pantsystemen, speciellt för Å-PET och aluminiumburk, är ett problem och har tvingat fram en betydligt noggrannare kontroll än som annars skulle ha varit nödvändigt, t.ex. kravet på läsbara och unika EAN-koder. Detta ökar kostnaderna och för- svårar något den fria konkurrensen. Ändå fuskar vissa företag t.ex. genom att deklarera lägre försäljningsvolymer än de faktiska. Ett annat sätt att fuska är att olagligt importera flaskor utan att erlägga pant och administrationsavgift till Returpack-PET eller genom att underlåta att inrätta egna insamlings- och pantsystem. Vinsten i ett sådant pantfusk är i sig ofta betydligt högre än vad som fås från den normala försäljningsmarginalen. Beivrandet av detta fusk har varit otillräckligt. Ett kraftfullt agerande från myndigheter efterlyses om pantsystemen ska kunna bibehållas. Den illegala importen av främst Å-PET skapar problem för bryggerierna och importörer som opererar enligt pantlagen. Illegal import innebär att produkterna kan säljas till lägre priser eftersom man inte betalar in pant och administrationsavgift. AB Svenska Returpack beräknar att detta kostar systemet . Kost- naderna drabbar bryggerier och importörer genom administrationsavgiften. Den illegala importen innebär också en förtroendefråga för konsumenterna gentemot pantsystemet. Konsumenterna vet ofta inte vid köp av en att förpackningen inte är pantberättigad och detta skapar förvirring och skadar förtroendet för pantsystemet. Det förekommer också en omfattande import av stålburk till . Stålburken ingår inte i pantsystemet och importen är fullt laglig, under förutsättning att man är ansluten till MetallKretsen eller själv tar sitt ansvar i producentansvaret för den mängd stål man fört in i landet genom att skapa egna insamlingssystem. och konstaterar att efter- levnaden av pantsystemets regler inte är fullständig och att det är svårt att beivra brott. har t.ex. ett tiotal oupp- klarade fall där fusket överstiger . har med anledning av detta i en skrivelse (Dnr 00-4333/00) till begärt ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Skrivelsen har sedan lämnats över till denna utredning. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Det är enligt min mening inte acceptabelt att fusk med pant- systemen förekommer i den utsträckning som här redovisats. Jag avser att gå vidare med begäran om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar vilket behandlas i kapitel 11. Där finns även andra förslag på åtgärder. Definitionen på PET – en konkurrensfråga Då lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar infördes var de aktuella dryckesförpackningarna av engångskaraktär renodlade PET-flaskor. Trenden är ökad variation i kvalitet t.ex. att barriärmaterial av annat material än PET används. Det finns anledning att se över definitionen på PET för att undvika att företag kan vinna konkurrensfördelar genom att välja andra polymera material än PET. Redan då lagen infördes, förekom diskussioner om det var rätt att göra definitionen så snäv som den faktiskt blev. Det har även förekommit att PET-burkar har intro- ducerats på marknaden, varför det kan finnas skäl att se om lagen ska omfatta alla förpackningar av polymera material som innehåller konsumtionsfärdig dryck oberoende av om det är burk, flaska eller annan form på förpackningen. Jag gör bedömningen att det finns skäl att överväga om PET-lagen ska omfatta alla förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av polymera material. Man ska alltså inte kunna vinna konkurrens- mässiga fördelar genom att välja andra polymera material som är likvärdiga med PET. 3.8 Beskrivning av producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (el-produkter) Det ingår inte i min uppgift att utvärdera producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter, eftersom detta producent- ansvar trädde i kraft först . I min strävan att ha en helhetssyn på hur samtliga avfallsflöden hanteras, har jag valt att ändå kort belysa producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Min tanke är att producentansvarssystemen till- sammans bör bilda en helhet som ur konsumentperspektiv är lätta att förstå och att delta i, förutom att systemen ska bidra till de miljömål som är tanken bakom producentansvaret. Jag noterar att producentansvaret för el-produkter omfattar, till skillnad från producentansvaret för förpackningar, endast uttjänta produkter som ägaren önskar återlämna i samband med nyköp. Kommunerna har ansvar för hushållens uttjänta pro- dukter, som inte lämnas till producenten i samband med nyköp. Företag och förvaltningar etc. har själva ansvar för de uttjänta pro- dukterna, som uppstår i verksamheten när en ny liknande produkt inte köps. Jag gör bedömningen att ett framtida EG-direktiv medför att det svenska regelverket behöver kompletteras. Den nuvarande begränsningen av producentansvaret att enbart avse återtagning i samband med nyköp behöver sannolikt tas bort. Det är även troligt att produktomfånget utökas till att omfatta hushållens kylskåp och frysar, för vilka kommunerna enligt nu gällande regler ansvarar i . Vidare kan insamlings- och återvinningsmål komma att införas samt krav på märkning av nya produkter och begränsning av användningen av farliga ämnen. Jag konstaterar att det förekom återvin- ning av el-produkter innan producentansvaret infördes. Ungefär hälften av landets kommuner lät av miljöskäl återvinna vissa typer av el-produkter från hushåll och bekostade det genom renhåll- ningsavgiften. Många företag, landsting och statliga myndigheter tog som siste ägare detta miljöansvar oftast på affärsmässiga grunder. Marknad och aktörer. Jag noterar att återvinningsföretagen har en god spridning runt landet med hänsyn tagen till mängden producerat avfall i olika regioner. Jag noterar även att det för Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat IT-producenterna finns fler än ett företag att vända sig till för att få hjälp att ta sitt producentansvar. Ändringar i förordningar. Jag gör bedömningen att myndig- heternas tillsynsansvar bör uttryckas tydligare i förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, såsom har föreslagit. Vidare anser jag att det i ren- hållningsförordningen bör införas krav på att hushåll och andra förbrukare ska sortera ut el-produkter från hushållsavfall respektive annat avfall. 3.8.1 Regelverk för elektriska och elektroniska produkter Regler för elektriska och elektroniska produkter(el-produkter) trädde nya regler för elektriska och elektroniska produkter (el-produkter) i kraft. Syftet med reglerna är att skapa en drivkraft för producenterna att utveckla mindre miljöbelastande el-produkter, anpassa dem för en hög grad av återvinning och åstadkomma en miljöriktig avfallshantering då produkterna är ut- tjänta. De nya reglerna utgörs av en förordning (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter § 21–25 i renhållningsförordningen som innebär att inga ut- tjänta el-produkter får deponeras, förbrännas eller fragmenteras utan att först ha förbehandlats av en certifierad förbehandlare föreskrifter som sätter villkor för hur dessa förbehandlares verksamhet ska bedrivas. De varor som omfattas av producentansvarsförordningen anges i en bilaga till förordningen och är i huvudsak varor som används i hushåll, på kontor, inom medicinteknik och på laboratorier samt armaturer och ljuskällor. Däremot omfattas inte fast installerad ut- rustning för uppvärmning, kylning eller ventilation av byggnader och industriella maskiner. För dessa har den som ger upphov till avfallet ansvaret enligt . Kylar och frysar omfattas inte. För de senare har kommunerna fortsatt ansvar. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Producentansvaret för el-produkter omfattar, till skillnad från producentansvaret för förpackningar, endast uttjänta produkter som ägaren önskar återlämna i samband med nyköp. Producenten har således endast ansvar för att ta emot och åter- vinna produkten om konsumenten köper en ny produkt av samma typ dvs. gammal mot ny (köpet ska avse produkten men inte nödvändigtvis samma varumärke). Kommunerna har ansvar för hushållens uttjänta produkter, som inte lämnas till producenten i samband med nyköp.