sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — De stridande parterna befinner sig på stora avstånd från varandra. De som deltar i själva striden är för övrigt en liten elit. Bakom varje stridande finns kanske 12–15 personer som arbetar med underhåll m.m. Utvecklingen går tydligt mot att egna förluster inte tolereras överhuvudtaget. I Kosovo sattes inte markförband in alls och flyget opererade från hög höjd. Detta sätt att strida har kallats det virtuella kriget. Det har emellertid också visat sig att framgångarna i strid inte har lett till att politiska mål, som att störta den fientliga regimen eller att uppnå fred mellan befolkningsgrupper, har uppnåtts. I debatten har framförts att svagheten i den nya strategin varit att vapeninsatserna inte tillräckligt har konsoliderats på marken genom användning av adekvata arméstridskrafter. Skälen till detta ligger inte minst i den nämnda rädslan för egna förluster, främst bland opinionskänsliga politiker. I stället har marktrupp satts in i efterföljande operationer som ligger lägre på konfliktskalan och som därför ansetts säkrare, men som också medfört långvariga engagemang i försöken att skapa en verklig Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Detta senare förhållande är mycket tydligt i exempelvis Kosovo. Som en komplettering till det ovan beskrivna kriget bör erinras om den asymetriska krigföring som bedrivs på vissa håll i världen – genom exempelvis terrorism – som ett vapen för att nå politiska mål. Detta kan skapa situationer som ligger i ett gränsland mellan krig och fred och där vare sig samhällets militära eller polisiära metoder är fullt ut lämpliga. Hur skall man betrakta militär bekämpning av upplopp med icke-dödliga vapen? Enligt utred- ningen understryker dessa nya inslag i strid eller stridsliknande situationer komplexiteten i officersyrket. Den förändrade striden pekar mot en intressant aspekt på begreppet krigarroll. Är den verkligen densamma för officerare inom de olika försvarsgrenarna? Kan det vara så att flottans och flygets officerare känner en trygghet i sin maskin och har ett s.a.s. tekniskt förhållningssätt till striden medan arméofficeren – i vart fall infanteristen – mera känner den historiska lukten av blod, svett och tårar? Utredningen bedömer som redan framgått för sin del att den väpnade striden även ligger som en bas för officersyrket som sådant. Men det finns anledning att fördjupa diskussionen kring den s.k. krigarrollen. Begreppet står för att leda väpnad strid. Officerare utbildas för att leda krigsförband och för att värna nationens existens. På det mer personliga planet står begreppet för en vilja att offra sig, riskera livet. Vilka människor vill göra det för rätt abstrakta politiska mål som humanism, mänskliga rättigheter och demokrati, långt från hemorten, familj och vänner, som t.ex. kan bli fallet vid framtida fredsframtvingande operationer? Sannolikt oerhört få, och bland allmänheten finns ingen acceptans för förluster. Det går internationellt också mot en sorts normalisering av officersyrket. Man skall inte behöva dö på arbetet, i synnerhet inte om det inte råder krig. Miljörisker som kan leda till sjukdom skall minimeras. En ännu effektivare sjukvård och rehabilitering, fullgott försäkringsskydd och stöd till anhöriga är en absolut nödvändighet för att internationell krishantering skall ha någon möjlighet att kunna realiseras. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare En ytterligare och skarp fråga är om det är rätt att rekrytera personer som är krigare till det framtida officersyrket. Vilka personliga egenskaper avses? Kan de i så fall mätas och vilket prognosvärde kan tester tillmätas?. Det är en välkänd krigs- erfarenhet att många uppträder på ett helt annat sätt i verklig strid än under fredstida övningar. Vidare vill utredningen ifrågasätta användningen av själva termen krigare som en metafor för militär chef/ledare. Att krigarbegreppet lyfts fram i debatt och forskning kan ju till dels ha sin grund i att det bör omprövas. Det borde gå att hitta fram till något som känns mer tidsenligt och i linje med Försvarsmaktens uppgift att främja fred. Det skulle sannolikt också underlätta det vidare utvecklingsarbetet mot en bredare syn på officersrollen. Ledarrollen är central i officersyrket. Officerare är omvittnat välutbildade i alla aspekter av ledarskap, exempelvis planering, styrning, uppföljning och personligt ledarskap och de får efter hand en gedigen praktisk ledarerfarenhet. Officeren utvecklas systematiskt från en nivå som militär förman till ett kvalificerat ledarskap innefattande förmågan att leda genom andra. Härvidlag har officerare ett försteg framför andra yrkeskategorier och de blir ofta framgångsrika i ledarrollen även i civila befattningar. Detta visar å andra sidan att viktiga delar av officersyrket innefattar kompetensområden som behövs men också finns inom andra delar av arbetsmarknaden. Inrekryteringen av chefer med civil erfarenhet till militära ledarbefattningar är dock obetydlig . Det är enligt utredningen angeläget att överväga en ny syn härvidlag, kanske inte vad gäller chefsbefattningar som truppbefäl, men väl på högre nivå. En kategori som utredningen har i åtanke är reserv- officerare som rekryteras till yrkesofficerare i en högre tjänstegrad med hänsyn till deras civila meriter. En annan är givetvis avgångna yrkesofficerare som av samma skäl återrekryteras till en befattning i en högre grad än den han/hon lämnade. I formellt hänseende kan detta förenklas genom att den strikta kopplingen mellan befordran och skolsteg i officersförordningen löses upp. En viktig aspekt på ledarrollen är den internationella tjänst- göringen. Som anfördes i avsnitt 5.1.5 ovan kan man här se en Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare uppgift i att skydda, hjälpa och rädda. Det är en något annan inriktning än striden och gränsar mot den polisiära uppgiften. Här måste man dock hålla i minnet att förmågan att faktiskt kunna använda militärt våld i vissa situationer är av stor betydelse för att skapa lugn och ordning. Ledarrollen får emellertid ett starkt inslag av förhandling, diplomati och betoning på smidighet och – med några modeord – social kompetens och empati. Tålamod och förmåga att behålla lugnet i pressade lägen är andra viktiga egenskaper. Förutom dessa personliga egenskaper kräver utlandstjänsten ny kunskap på stor bredd. 5.2.3Roller som expert/specialist m.m. Många officerare har inte en ledarroll utan tjänstgör i expert- funktioner av olika slag. Det kan gälla tekniker såväl som stabs- officerare. Det finns också officerare i formella chefsbefattningar där ledarskapet framstår som sekundärt i förhållande till expert- kunnandet. Det främsta exemplet torde vara helikopterpiloter och flygförare. Även om krigarrollen är det gemensamma fundamentet för officersyrket förutsätter den inte längre alltid ett uttalat chefs- eller ledarskap i den väpnade striden. Det behövs också militärt expertkunnande. Vidare behövs experter med väsentligen civil kompetens, som läkare med flera. De här grupperna av olika experter är inordnade i befordringssystemet av varierande skäl. Mycket talar för att en ytterligare specialisering av uppgifterna inom Försvarsmakten måste ske redan på kort sikt. Denna utveckling sammanhänger med verksamhetens ökande komplexitet och bredd. Försvarsmakten skall som organisation utveckla ökad kompetens men detta är inte nödvändigtvis liktydigt med att alla officerare skall utvecklas på alla områden. Det leder endast till att kompetensen blir för grund. Individerna skall däremot beredas möjligheter till individuell utveckling och fördjupning på olika områden. Enligt utredningen är det därför angeläget att överväga förutsättningarna för att skapa karriärvägar och utvecklings- möjligheter för experter som är alternativa i förhållande till chefs- karriären inom Försvarsmakten. Det nya fackprogrammet kan ses som ett första steg i den här riktningen. Men det är inte tillräckligt att endast inrätta sådana alternativa karriärer. De måste ges ett konkret innehåll och också göras tydliga i organisationen. De måste göras likvärdiga på flera sätt, inte minst i avseende på SOU 2001:23 Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare belöningssystem, meritvärde och status. Det krävs därför ett utvecklingsarbete som tar tid. Det bör anmärkas att utredningen menar att experter inte bara skall finnas på lägre kompetensnivåer/grader utan att det är ange- läget att kunna utforma karriärvägar som i vissa fall sträcker sig upp i generalsnivån. finns det också ett behov av utvecklingsmöjligheter för fackmän inom Försvarsmakten. Det är inte alla som vill pressas upp i graderna utan vill förkovra sig inom sin profession. 5.2.4Utredningens sammanfattande syn på officersrollen Enligt utredningen är det som ovan framgått viktigt – både för rekrytering och utveckling av officerare – att för framtiden starkare lyfta fram andra aspekter på officersyrket vid sidan av ledarskapet, nämligen det ökade behovet av officerare med kvalificerat expert- kunnande. En klassisk definition av begreppet officer skulle kunna formuleras på följande sätt: En officer är en professionell militär som är förman eller utövar ledarskap och dessutom gör det med hänsyn till krigets särskilda krav. Utredningens definition skulle kunna lyda: En officer är en professionell militär som utövar ledarskap eller som fungerar i en expertroll och gör det med hänsyn till de särskilda krav som ligger i uppgiften att försvara det egna landet och att medverka i fredsfrämjande insatser. Med den definitionen ges också en betydelsefull koppling till det samlade innehållet i anställningen som officer. Sammanfattningsvis anser utredningen att officersrollen först och främst innebär ett uppdrag att leda förband. Många officerare har, eller får, dock uppgifter som inte innefattar ledning, utan är av specialist- eller expertkaraktär inom den militära professionen. Den väpnade striden är en fortsatt central uppgift för alla officerare, men det bör betonas att Försvarsmakten nu har andra uppgifter som också är viktiga att lyfta fram. Detta innebär konkret att kraven vid rekrytering och inriktningen av utbildningen av officerare behöver ses över så att inslag som har bäring på t.ex. de internationella insatsernas krav får ett väsentligt ökat utrymme redan från början. Vidare måste åtgärder för att säkerställa att organisationen får ett tillräckligt antal officerare med fördjupad teknisk kompetens vidtas. Detta kan åstadkommas inte Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare bara genom fortbildning av yrkesofficerare som finns inom organisationen utan också genom att yrket öppnas upp för direktrekrytering av sådan kompetens. Det vore sannolikt rationellt av flera skäl att kunna rekrytera personer till officersyrket som har en kvalificerad teknisk utbildning eller IT- kunnande på högskolenivå och ge dem en kortare militär inskolning. Grundsynen på yrkesrollen, officersuppdraget, måste då breddas. Utredningen återkommer till frågan om gränsdragning mellan militära och civila befattningar m.m. Det kan vara värt att tillägga att yrkesrollen, sett ur individens synpunkt, självfallet förändras . Först och främst påverkar arbetsuppgifterna innehållet i rollen, men faktorer som grad och ålder är också betydelsefulla härvidlag. 5.2.5Om officersyrket i praktiken Enligt utredningens mening är det viktigt att också belysa officersyrket och möjligheterna till karriär och utveckling ur ett mer vardagligt perspektiv. Sett ur en yngre arméofficers synvinkel kan man nog säga att förbandsträningsuppgiften är det dominerande inslaget. Denna klassiska uppgift får nya dimensioner. I det nya försvaret skall till skillnad mot tidigare en helt ny brigad utbildas och ute på det enskilda förbandet är uppgiften att skola förbandet för att ingå i den. Att skapa en fungerande brigad ställer krav på att samverka, samöva och samtänka. De ingående enheterna är emellertid vitt spridda geografiskt. Det här innebär t.ex. att officerarna kommer att vara minst lika mycket hemifrån som tidigare redan i sin huvuduppgift. Officerarna har uppgiften att, på resp. nivå, leda, planera och följa upp verksamheten på utbildningsförbandet. Arbetsledning och personalfrågor av skilda slag är en stor del i arbetet. En del som mot bakgrund av den ökande förändringstakten kommer att bli allt viktigare är att utveckla verksamheten, exempelvis genom att bedriva försöksverksamhet också i samverkan med andra förband. Till detta kommer att försvarets internationella insatser skall bemannas och genomföras vilket ofta leder till störningar i utbildningsförbandens planering, t ex genom att officerare med kort varsel tas i anspråk för utlandstjänst. Kraven på officerarna att delta i den internationella verksamheten kommer att öka. En arméofficer kan nog få räkna med att delta i tre halvårslånga Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare missioner (plus den utbildning etc. som krävs i sammanhanget) under de första 10–15 åren i yrket. Officerare som tar ett utlandsuppdrag med vissa förutsättningar kan å sin sida – väl därute – finna att de i praktiken råkat ut för ett annat jobb än det avsedda och som ställer nya krav. För officeren innebär den mycket omfattande interna utbildningen och skolsystemet dessutom att han/hon kommer att vara borta från hemförbandet för utbildning under sammantaget uppemot redan tidigt i sitt yrkesliv. Fram växer en bild av en arméofficer som kommer att vara borta från hemförbandet/hemorten under uppemot hälften av sin arbets- tid fram till 35–. Har denne dessutom förutsättningar för och ambitioner att göra en chefskarriär blir tiden hemifrån än längre, vilket för övrigt kommer att gälla även officerare i expertfunktioner. Frågor kan med visst fog ställas om hur denna bild påverkar yrkets attraktionskraft på och vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta för dessa officerare att klara ett normalt familjeliv eller att skapa tillräckliga incitament för att kunna behålla dem. I det sammanhanget är t.ex. frågan om att kunna tillskapa förutsättningar för lokala karriärer utanför viktig. För marinofficerare eller officerare i flygvapnet kretsar det centrala i uppgiften kring att hålla fartygen i skick och igång resp. att producera flygtid. Här kan man möjligen också spåra en viss skillnad i attityden till officersrollen. Förändringarna genom ominriktningen av försvaret blir inte lika stora för dessa officerare som för arméofficerarna. De tas inte heller – i vart fall inte – i lika stor utsträckning i anspråk för internationella insatser som arméofficerare. Denna skillnad kommer antagligen att bestå. Enligt utredningen är det sammanfattningsvis nödvändigt att noga överväga arméofficerarnas framtida arbetssituation. Med den bild som tecknats ovan blir det svårt för officeren att förena yrket med ett vanligt familjeliv. Detta kan i sig inverka negativt på möjligheterna att rekrytera nya officerare. För att komma till rätta med svårigheterna behövs både verksamhetsmässiga förändringar och en medveten personalpolitik. Även skolsystemet bör övervägas ur den här aspekten. Att åstadkomma detta är i mycket en sak för Försvarsmakten. De verksamhetsmässiga förändringarna kan exempelvis vara att ha snabbare rotering på de förbandsenheter som ligger ute i en internationell mission eller att rotera vissa av officerarna i förbanden oftare, exempelvis experter i flaskhals- Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Det kan också vara nödvändigt att engagera andra försvarsgrenar mer i den här verksamheten för att avlasta armén. Detta synsätt har kommit till konkret uttryck i anmälan till EU:s styrkeregister för krishanteringsförmåga . Personalpolitiskt handlar det om att klargöra yrkets förutsätt- ningar, att anpassa förmånssystem och skyddsnät, att på olika sätt stötta officerarnas familjer och så vidare. 5.2.6Rekrytering av officerare m.m. Rekryteringen till officersyrket måste enligt utredningens upp- fattning breddas och differentieras. Även ligger givetvis en stark rekryteringskraft i grundutbildningen för värnplikt. Denna väg in i yrket kommer även fortsättningsvis att vara den vanligaste för officerarna. Men den rekryteringsvägen bör kompletteras. Ett sätt är att inrätta en rekryterings- och skolväg för personer som har en akademisk examen – eller med en annan värdefull utbildning eller yrkeserfarenhet – bland sina meriter. Dessa skall i första hand kunna rekryteras till en militär expertkarriär och därvid placeras på lämplig nivå. Det är lätt att se ett ökat behov av experter och den här frågan borde inte vara omöjlig att lösa. Det behövs också en ändrad syn på rekryteringen av chefer. Det borde vara möjligt att, även inom enbefälssystemets ramar, på utveckla en alternativ karriärväg mot chefsbefatt- ningarna. Detta synsätt förutsätter att kravet att en officeraspirant skall ha fullgjort grundutbildning för värnplikt kan efterges i vissa fall. Rekryteringsbasen kan då utvidgas och gälla även personer som inte genomgått lång grundutbildning. Man bör därvid hålla i minnet att angett att kommer en tredjedel av de unga männen att vara lämpliga för och genomföra lång grundutbildning medan ytterligare en tredjedel kommer att vara lämpliga för, men inte genomföra, en sådan. Förutsättningen att komma åt den senare rekryteringsbasen är enligt utredningen att öppna upp yrket. Självklart krävs också en anpassning av skolsystemet. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare Rekrytering och utbildning av kvinnliga officerare En annan fråga är hur man skulle kunna öka andelen kvinnliga officerare. Utredningen behandlar dessa frågor närmare i kapitel 14. är kvinnorna egentligen hänvisade till att gå in i yrket på samma sätt som män. Det finns knappast några särskilda faciliteter för dem på förband och skolor. Den militära utrustningen är gjord för män. Försvarsmakten kunde göra bättre anpassningar och förbättra förhållandena för kvinnorna som ett led i ansträng- ningarna att öka yrkets attraktionskraft för dem. Däremot skulle exempelvis en särskild skola för kvinnliga officersaspiranter ge fel signaler både inom Försvarsmakten och ute i det omgivande samhället. Med ett bredare synsätt på karriärvägar, utvecklingsmöjligheter och rekrytering av officerare krävs enligt utredningens mening en fokusering på frågor om kompetensförsörjning. är det nödvändigt att Försvarsmakten kan identifiera både kompetens- behov och kompetenstillgång i olika skärningar på ett nyanserat sätt och därefter bedöma behovet av kompetensutvecklings- eller andra åtgärder. Kompetensutveckling i form av utbildning är därvid ett medel att tillgodose kompetensbehovet. Utbildningssystemet måste möta de krav på mångfald, flexibilitet och ständig förändring som den bredare synen för med sig. Utbudet av högkvalitativa utbildningar och kurser, som t.ex. svarar mot specifika kompetenskrav i arbetet eller individuella utvecklingsbehov kommer att öka. Individens möjligheter att välja väg i utbildningssystemet är en förutsättning för att detta skall fungera. ställs då helt nya krav på de enskilda officerarnas initiativförmåga och vilja till utveckling men också krav på personligt ledarskap från chefernas sida. Utredningen behandlar utbildnings- och skolsystemet i kapitel 10. Officerare och andra personalkategorier i Försvarsmakten Ovan har behandlats officerens olika roller. I det sammanhanget måste även reservofficersinstitutet beröras. Med synsättet att en officer kan ha flera olika roller kan man enligt utredningen också Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare säga att det finns officerare i tjänst och officerare i reserv och att man i grunden alltså talar om ett och samma yrke. Dessutom ökar behovet av civil kompetens i verksamheten. Det är därför av stor vikt att komma fram till en syn på kategoriindelningen i sin helhet med utgångspunkt i den framtida officersrollen. En ytterligare kategori anställda som – även om det är fråga om ett mindre antal – enligt utredningens huvudalternativ i kapitel 9 kan tillkomma och bör beaktas är de visstidsanställda soldaterna och sjömännen. Sammantaget behövs dessa olika kategorier för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Utredningens direktiv tar sikte på att öka andelen civilanställda i Försvarsmakten. Internt inom Försvarsmakten används begreppet oberoende befattningar för en del befattningar som kan vara lämpliga för såväl civila som officerare. I den gråzonen har Försvarsmakten identifierat ca 1200 befattningar, varav 900 innehas av yrkesofficerare. Vissa av befattningarna är av administrativ natur. Här finns ett utrymme att successivt öka andelen civilanställda. Enligt utredningen är det nödvändigt att även i fortsättningen klart kunna skilja ut de befattningar som är militära och att undvika ett gråzonsresonemang. Detta ställningstagande är självklart grundat på rättsliga krav men sammanhänger också med det politiska kravet på insyn och öppenhet vad gäller Försvarsmaktens personal. Det är enligt utredningen inte heller ändamålsenligt att arbeta med begrepp som oberoende befattningar om man i stället väljer vägen att försöka öppna upp officerskarriären. Genom att metodiskt utforma expertkarriärer ges bättre förutsättningar att öka direktrekryteringen till officersyrket. Man kan också mycket väl tänka sig att Försvarsmaktens egna anställda i ökad utsträckning går ut och in i officersyrket. En officer som anställs på en civil befattning bör således vara civil han/hon upprätthåller den. Då blir den här gränsdragningen inte dramatisk. Utredningen har avstått från att föreslå inriktningsmål för att öka andelen civilanställda och minska andelen officerare i Försvarsmakten. Sådana mål kan leda till antingen/eller-resonemang som kanske inte alltid gagnar verksamhetsintresset. Nya karriär- och utvecklingsmöjligheter för officerare 5.2.7Allmänt om karriärerna inom Försvarsmakten Försvarsmakten har ett kompetensbehov som sträcker sig från ett behov av uttalad militär ledarkompetens å ena sidan över ett antal militära och civila kompetenser av olika slag till ett behov av uttalat civil kompetens å andra sidan. Med civil kompetens avses kompetens som kan erhållas utanför det militära systemet och som inte har direkt bäring på kriget eller de militära kärnuppgifterna. Med detta synsätt blir det möjligt att utveckla ett antal yrkesvägar, karriärer, inom Försvarsmakten som tillsammans tillgodoser kompetensbehovet i organisationen. Dessa karriärer berör både militär och civil personal. När yrkesvägarna skall byggas upp är det väsentligt att kunna identifiera och tydliggöra befattningar på olika nivåer som ingår i en karriär. Detta kräver i allmänhet att en kompetensbehovsanalys på befattningsnivå först genomförs. Försvarsmakten har i detta senare hänseende ett visst försteg framför andra organisationer genom sin stora erfarenhet av personalplanering. Utredningen går därför inte djupare in på denna fråga. Som torde ha framgått av utredningens tidigare resonemang ligger enligt utredningens bedömning svårigheten för Försvars- makten i det här avseendet på ett annat plan, nämligen att inom organisationen få en acceptans för ett mer flexibelt synsätt vad gäller synen på karriärer i stort och i synnerhet för att expert- funktionerna ges en ökad tyngd. 5.2.8Ett tvåbefälssystem är ingen lösning Inom Försvarsmakten finns på sina håll en uppfattning att en återgång till ett två- eller flerbefälssystem skulle vara lösningen på vissa av de brister som man upplever finns särskilt i fråga om kunnigt truppbefäl. En sådan återgång är något helt annat än vad utredningen åsyftar. Ett tvåbefälssystem bygger på en hierarkisk fördelning av arbetsuppgifter och ansvar. Detta tydliggörs genom befälsordningen. Utredningens i det följande redovisade princip- förslag däremot bygger på en i grunden horisontell, icke- hierarkisk, arbetsuppgiftsfördelning i syfte att ta till vara medarbetarnas olika kompetenser.