sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — förverkan- deinstitutet) inte är rimligt som en förstahandspåföljd i ett kon- traktsförhållande som avser bostadslägenheten, eftersom avhysning ofta är den kännbaraste civilrättsliga påföljd som kan hota en privatperson, som professorn och förutvarande justitierådet framhåller i sitt verk Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kontraktsbrott (1967).4 Disproportionen mellan kontrakts- brottet och flyttningspåföljden är alltför stor, anser professor 3Kopia av uppsägningen skall dock skickas till socialnämnden. 4Citatet återgivet i (1994), s. 162. (1994). Mot bakgrund av att frågan om avhys- ning i hög grad har ett direkt samband med möjligheten att förebygga uppkomsten av hemlöshet, finns det anledning att inledningsvis uppmärksamma detta förhållande. Som framgått av tidigare redovisning behandlas frågor som rör förverkande av hyresrätten respektive uppsägning av hyresavtalet vid hyrestidens slut till följd av betalningsdröjsmål och störningar i boendet, av olika myndigheter och utifrån olika utgångspunkter. Det är inte orimligt att exempelvis anta, att en allmän domstol i sin formella prövning av kontraktsbrottet kommer till en strängare slutsats än hyresnämnden som även har att väga in parternas, hy- resgästens och hyresvärdens, intressen. Professorerna gör i detta sammanhang följande reflektion i sin bok annan nyttjanderätt till fast egendom (2000): Att märka är att billighetshänsyn spelar en viss roll vid tillämpningen av reglerna om besittningsskydd. Därför kan alltför hårda påföljder undvikas. I fråga om uppsägning på grund av hyresrättens förverkande har domstolarna traditionellt inte anlagt något sådant betraktelsesätt. När de bedömer om ett kontraktsbrott, till exempel dröjsmål med hy- ran eller vanvård, är väsentligt, har man oftast sett frågan ur hyresvär- dens perspektiv utan att ta hänsyn till om det kan synas orimligt strängt att hyresgästen skulle få lämna lägenheten på grund av det in- träffade kontraktsbrottet, som kanske är ganska ursäktligt (s. 190). Förfarandet vid exempelvis betalningsförsummelse skiljer sig åt beroende på om det rör sig om förverkande av hyresrätten eller om det rör sig om uppsägning av avtalet till hyrestidens slut utan att förverkande görs gällande. I det ena fallet sker enbart en strikt prövning utifrån att det har skett ett allvarligt kontraktsbrott, medan det i andra fallet sker en avvägning mellan partsintressena. Mot bakgrund av att flertalet ärenden drivs som förverkande av hyresrätten, innebär detta att hyresgästens position är ytterst svag. Utrymmet för domstolen att ta sociala hänsyn är begränsat, som professor påpekar i Hemrätt i hyreshuset (1994). Olikheterna i hanteringen har uppmärksammats och kritiserats av ledande jurister, men också av . och (2000) framhåller följande: Det är väl inte omöjligt att ett mera socialt betraktelsesätt kommer att göra sig gällande när man prövar också förverkandefallen. Också där borde man kunna ta större hänsyn till totalbilden av hyresgästens förhållanden, inte bara till om ett enskilt kontraktsbrott kan synas betydande. Ett sådant sätt att resonera skulle i varje fall stämma bäst med den inriktning som den nuvarande hyreslagstiftningen fått i andra avseenden. I HD:s praxis har dock sällan framträtt synpunkter av detta slag. Särskilt har de hårda reglerna om dröjsmål med hyran kritiserats. Av det skälet har nya regler om dröjsmål med hyran förts in i 12:42 och 12:44 JB, dock utan att man därigenom tycks ge något ökat ut- rymme för en skälighetsbedömning (s. 190). (dir. 1989:44) utredde bland annat denna frågeställning och föreslog i sitt delbetänkande Ny hyreslag (SOU 1991:86) att den rättsliga prövningen av avhysningsfrågan enbart skulle ske vid hyresnämnden. Enligt den bedömning som gjorde skulle den föreslagna ordningen medföra att avhysningar i viss utsträckning kan undvikas (s. 94). Det kan nämligen förutses, betonade kommittén, att parterna vid hyresnämnden genom medlingen i vissa fall kan komma över- ens om lösningar som innebär att hyresgästen får bo kvar. sammanfattade med att påpeka, att en prövning inför hyresnämnden också har den fördelen att frågor om hyres- förhållandets upplösning på grund av betalningsförsummelser kommer att handläggas vid samma myndighet. Kommitténs förslag i denna del blev emellertid aldrig föremål för ett regeringsförslag. Frågan har också prövats av Hyreslagstiftningsutred- ning (dir. 1995:55) som i sitt slutbetänkande Översyn av förvärvsla- gen och hyreslagen. Borgen och pant (SOU 1996:148) inte ansåg att det förelåg något behov av att väga in skälighetsaspekter vid för- verkande med hänvisning till de förlängda tidsfristerna och de ut- ökade möjligheterna att återvinna hyresrätten. anser emellertid i likhet med , att det är väsentligt att skapa ett mer enhetligt system i ärenden som gäller avhysning till följd av dröjsmål med hyresbetalningen och störningar i boendet. Oavsett om frågan gäller förverkande av hyresrätten eller uppsägning vid hyrestidens slut, är det väsentligt att det sker en allsidig skälighetsavvägning mellan å ena sidan hyresgästens och å andra sidans hyresvärdens intressen, eftersom denna prövning ligger i linje med den sociala hyreslagstiftningens inriktning i övrigt. i belyser konsekvenserna av nuvarande ordning i sitt remissytt- rande över betänkandet Hyresgästinflytande vid ombyggnad. ningsskydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor (SOU 2000:76): Som systemet nu är utformat kan till exempel en enstaka hyresför- summelse leda till förverkande, medan bestämmelsen i 12 kap. 46 § 2 jordabalken förutsätter åtskilligt mer för att hyresavtalet skall upplö- sas. När det gäller störningar och andra åsidosättanden av hyresavtalet borde vidare bedömningarna grundas på enhetliga bestämmelser och inte vara beroende av om hyresvärden måhända anser att det går snab- bare vid hyresnämnden att bli av med en hyresgäst än vid tingsrät- ten.5 föreslår därför att ärenden om avhysning på grund av betalningsförsummelse och störningar i boendet överförs från tingsrätterna till hyresnämnderna. föreslås det att hyreslagen kompletteras med en bestämmelse enligt vilken hyresnämnden även i förverkandefallen har möjlighet att kunna göra en skälighetsprövning. Det senare är inte möjligt med hänvisning till att Bostadsdomstolen har i RBD 40:81 uttalat, att om hyresrätten är förverkad finns inte utrymme för att beakta personliga omständigheter. Förverkandereglerna sätter alltså genom punkten 1 i 46 § en gräns för besittningsskyddet också i en förlängningstvist (1994, s. 154–55). 12.3.2Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist I den dåvarande regeringens proposition 1992/93:115 föreslogs en utökad förverkandefrist till med motiver- ingen att reglerna kan göras generösare mot hyresgästen genom att man något förlänger förverkandefristen i hyreslagen (s. 16). Återvinningsfristen ansåg dock inte det föredragande statsrådet att det fanns skäl att utöka, eftersom hon för sin del ansåg att den är så pass lång att socialnämnderna får rimlig tid på sig att agera i syfte att hjälpa hyresgästen att behålla sin bostad och ta sig ur den uppkomna situationen (s. 16).6 Efter förslag från Bo- stadsutskottet utökades dock fristen (bet. 5Remissyttrande av i . 6Förverkande- och återvinningsfristerna var års ändringar i hyreslagen uttryckta i antal vardagar. Förverkandefristen utgjordes av , och denna respit hade varit oförändrad sedan 1907 års nyttjanderättslag. Återvinningsfristen uppgick , men eftersom förverkandefristen kom att bestämmas till ansåg föredragande statsrådet att återvinningsfristen skulle bestämmas , vilket inte innebar en utökning av fristens längd (prop. 1992/93:115 s. 16). 1992/93:BoU24), dvs. i enlighet med förslag i betänkandet Ny hyreslag (SOU 1991:86). Den utsträckta tiden motiverade utskottet med att hyresgästen därmed skulle hinna få ytterligare en månadslön och socialnämnden skulle få tillräckligt med tid att hinna kontakta hyresgästen. Detta blev också riksda- gens beslut. Frågan om eventuell förlängning av återvinningsfristen utreddes också av Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55). Den dåvarande kommittén genomförde en enkätundersökning till lokala hyresgästföreningar, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar, hyresnämnder, kronofogdemyndigheter, tingsrätter och social- nämnder. Resultatet har översiktligt och summariskt redovisats i slutbetänkandet SOU 1996:148, men det är svårt att vär- dera eftersom svarsfrekvensen inte har redovisats – vare sig totalt eller per svarskategori – och inte heller om resultatet skiljer sig mellan de olika kategorierna av respondenter. I sitt slutbetänkande konstaterar utredningen bland annat följande: På frågan, om de förlängda fristerna i 42 och 44 §§ hyreslagen (från två respektive till ) har haft någon betydelse för antalet avhysningar, svarar en stor majoritet att de an- tingen inte har någon uppfattning eller att den har haft liten eller ingen betydelse. De som har svarat nej menar att en förlängning av fristerna inte har någon betydelse när hyresgästen ändå inte kan betala och att en ytterligare förlängning skulle orsaka större förluster för hyresvär- darna och större hyresskulder för hyresgästerna. Flera kronofogde- myndigheter har påpekat att hyresskulden vid avhysning i allmänhet avser mer än en månadshyra.7 De som har svarat ja menar att förlängningen av fristerna har haft betydelse på så sätt att den har gett hyresgästerna och socialför- valtningarna extra tid att agera. Några menar att fristerna trots för- längningen ändå är för korta. 1997/98:46 gjorde regeringen bedömningen att en för- längning av återvinningsfristen med inte annat än undantagsvis skulle få någon effekt i de fall som leder till avhysning. Vidare framhöll departementschefen: Vid de allra flesta avhysningar har hyresgästen inte endast en månads hyresskuld utan flera månaders skulder. Flertalet hyresgäster som blir avhysta har därför inte alls några praktiska möjligheter att betala hy- resskulden. För dem är återvinningsfristens längd utan betydelse. 7 SOU 1996:148, s. 119. förlängning av avhysningsförfarandet, exempelvis genom en längre återvinningsfrist, kan för sådana hyresgäster förväntas medföra endast att hyresskulden ökar ytterligare, något som inte löser deras problem (prop. 1997/98:46, s. 30). Även om flertalet avhysningar är föranledda av ackumulerade hy- resskulder (se exempelvis Flygheds och undersökning i ; Vräkt i laga ordning, 1993) är det likväl ett bety- dande antal människor som inte uppvisar detta mönster. Kommit- tén för hemlösas aktgenomgång i stad bekräftar denna bild. delar inte uppfattningen att en för- längning med enbart inte annat än undantags- vis skulle ha en effekt i de ärenden som går till avhysning. Återvinningsfristens längd är trots allt inte ovidkommande för vare sig den enskilde hyresgästen eller . Nuvarande frist är inte så sällan för snävt tilltagen för att skall hinna med att utreda och besluta i ärendet, eftersom bistånd enligt soci- altjänstlagen 6 § vid fall av ackumulerade skulder ofta inte fattas på tjänstemannanivå utan av socialnämnden eller dess arbetsutskott. Kommitténs bedömning skiljer sig alltså i detta avseende års Hyreslagstiftningsutredning som konkluderade utifrån en genomförd enkätundersökning till bland annat socialnämnderna, att av svaren /---/ torde kunna utläsas att återvinningsfristen är tillräckligt lång för att socialnämnderna skall hinna agera.8 Viktigt att påpeka i detta sammanhang är emellertid, vilket inte redovisades av i dess slutbetänkande SOU 1996:148, att undersökningen till sin omfattning var ytterst begrän- sad och inskränkte sig till sex orter som inte alla tillfrå- gade socialnämnder och bostadsföretag besvarade enkäten.9 Effekten av en förlängning av återvinningsfristen med kan inte prognostiseras med en vetenskaplig exakthet. Kommitténs undersökning av uppfattning i ett urval av landets storstäder ger dock vid handen, att en förlängd återvin- ningsfrist skulle ha en faktisk inverkan på möjlig- heter att åta sig betalningsansvaret och därmed återvinna förverkad 8SOU 1996:148, s. 119. 9Enkätundersökningen omfattade hyresnämnder, tingsrätter, kronofogdemyndigheter, socialnämnder, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar och hyresgästföreningar på sex orter i landet (, , , , och ). Från socialnämnderna inkom svar endast från , , fyra stadsdelsnämnder i samt . Vidare har endast fyra bostadsföretag besvarat enkäten. Se vidare PM 22 (). Materialet finns deponerat i . för den undersökning som Hy- reslagstiftningsutredning gjorde var det inte särskilt vanligt att socialnämnden gick in och tog på sig betalningsansvaret för hyran, vilket naturligtvis kan bero på just det förhållandet att fristen är för snävt tilltagen med hänsyn till beslutsordningen hos flertalet av landets socialnämnder. föreslår därför att återvinningsfristen enligt 44 § utökas . 12.3.3Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång Till skillnad från vad som gäller för förverkande behöver, som redovisats ovan, hyresvärden vid uppsägning till hyrestidens utgång på grund av betalningsdröjsmål och störningar i boendet som prövas enligt 46 § första stycket 2, vare sig skicka en underrättelse till socialnämnden eller rättelseanmaning till hyresgästen. Hyres- lagstiftningsutredningen (dir. 1995:55) hade enligt sina direktiv bland annat till uppgift att överväga om underrättelse från hyres- värden till socialnämnden även borde skickas i denna typ av ärende, eftersom i en skrivelse till Justi- tiedepartementet hade framfört såsom sin uppfattning, att oavsett på vilket sätt hyresvärden går till väga för att försöka få ett hy- resavtal att upphöra torde det finnas behov av insatser från social- nämndens sida. kom i sitt slutbe- tänkande SOU 1996:148 fram till att behovet av underrättelse till socialnämnden /---/ framstår /---/ ur den uppsagda hyresgästens synvinkel som betydligt mindre än motsvarande behov när en upp- sägning sker i förtid.10 Anledningen till detta ställningstagande var att hyresgästen ansågs ha betydligt bättre möjligheter att som löpte fram dess hyresavtalet upphörde, vidta erforderliga åtgärder såsom att själv försöka ordna en ny bostad eller själv kontakta de sociala myndigheterna. Ytterligare ett skäl som Hy- reslagstiftningsutredningen anförde var att socialnämndernas re- surser torde vara otillräckliga för att hjälpa de hyres- gäster som de får underrättelse om enligt gällande bestämmelser (s. 130). 10 SOU 1996:148, s. 130. 1997/98:46 påminde regeringen att det vid sedvanlig upp- sägning av hyresavtalet inte finns någon formell möjlighet att vidta rättelse för att undgå att besittningsskyddet bryts. Departements- chefen framhöll följande (s. 31): En underrättelseskyldighet för hyresvärden skulle visserligen göra det möjligt för socialnämnden att agera också i sådana fall då hyresgästen inte själv tar kontakt med nämnden. Den praktiska betydelsen av detta torde emellertid vara begränsad och inte stå i proportion till den admi- nistrativa omgång underrättelseskyldigheten skulle innebära för hyres- värden. Det kan tilläggas att om ärendet sedermera går till avhysning, kronofogdemyndigheten alltid underrättar socialnämnden innan av- hysningen verkställs (se 16 kap. 2 § utsökningsförordningen [1981:981]). har påpekat ovan behöver hyresvär- den före en uppsägning som prövas enligt 46 § första stycket 2, inte underrätta socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt nämnda lagrum. Kommittén anser att hyresgästen, på samma sätt som i förverkandefallen, skall kunna vidta rättelse och därmed undgå uppsägning av hyresavtalet. Uppsägningen skall föregås av en skriftlig anmodan att vidta rättelse. Vidare bör social- nämnden skriftligen underrättas om uppsägningen. Genom dessa lagändringar öppnas det upp en möjlighet för hyresgästen att vidta en rättelse och för att ge stöd, och därmed behålla bostadslägenheten. 12.3.4Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden även vid särskilt allvarliga störningar i boendet Vid särskilt allvarliga störningar i boendet har hyresvärden rätt att säga upp avtalet till upphörande, utan att ge hyres- gästen en tillsägelse och rättelseanmaning eller underrätta social- nämnden (25 § tredje stycket).11 Det räcker att hyresvärden skickar en kopia av uppsägningen till socialnämnden, men detta är samti- digt inte ett formkrav varför den inte blir ogiltig enbart av det skä- let att hyresvärden underlåter att skicka en kopia till nämnden. 11 Det finns möjlighet för hyresvärden att i stället säga upp hyresgästen med iakttagande av vanlig uppsägningstid (46 § första stycket 1). finner utformningen av denna lagbe- stämmelse anmärkningsvärd.12 Människor som enligt lagens för- arbeten har gjort sig skyldiga till denna typ av grava störningar i boendet är tveklöst i stort behov av insatser från sida. Störningarna kan vara ett utslag av allvarliga missförhållanden i familjen, eller vittna om allvarligt sjukdomstillstånd. Det kan ock- så bero på brottslighet som har samband med boendet. Men i stället för att skyndsamt underrätta i syfte att se till att hyresgästen erhåller adekvata stöd- eller behandlings- insatser och därmed ges en möjlighet att ha kvar sin bostad, lämnas de mest utsatta hyresgästerna utan socialt skyddsnät. 1992/93:115 anges för övrigt endast ett exempel på när en hyresgäst inte klarar av ett eget boende till följd av sitt störande beteende, nämligen när det är frågan om kvalificerat drogmissbruk eller psy- kisk sjukdom eller liknande problem (s. 21). I stället för att till varje pris se till att dessa människor avhyses, måste målsättningen från och andra myndigheters sida vara att erbjuda de hjälpinsatser som behövs i en akut krissituation i syfte att den en- skilde skall kunna bo kvar i sin bostad. Vid brottslighet som har samband med boendet borde det i ett första skede vara tillfyllest att det brottsliga förfarandet avbryts ge- nom polisanmälan. Även brottsligheten, exempelvis mordbrand, kan bero på allvarlig psykisk störning som kräver en omedelbar be- handlingsinsats. Det kan tyckas att den nuvarande lagbestämmelsen är ett obyrå- kratiskt och smidigt sätt för hyresvärden att bli av med hyresgäster som gjort sig skyldiga till särskilt allvarliga störningar i boendet, men i själva verket kan processen utvecklas till det motsatta. och (2000) betecknar förfarandet närmast som riskfyllt även för hyresvärden: Även om störningarna varit allvarliga kanske de inte når upp till den nivå som lagen kräver, och uppsägningen kan då förklaras ogiltig. En annan konsekvens kan naturligtvis vara att det tar in- nan störningarna upphör, eftersom förfarandet måste göras om (s. 208). Från både hyresgästens och hyresvärdens utgångspunkt är det därför, enligt , av största vikt att nuvarande undantagsregler i 25 § tredje stycket utmönstras, och att fall av 12 En principiell kritik har också framförts av professor i Hemrätt i hyreshuset (1994) s. 166 ff. särskilt allvarliga störningar i boendet hanteras på samma sätt som störningar i boendet i övrigt, dvs. hyresvärden översänder en rättelseanmaning till hyresgästen och underrättar socialnämnden om att det förekommer störningar i boendet.