sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Katastrofen hanterades i stort sett uteslutande enligt den etablerade strukturen för katastrof- hantering i . Det rådde ett starkt samförstånd om att händelsen var mycket allvarlig, vilket gjorde att den snabbt förklarades för nationell katastrof där de nationella besluts- fattandenivåerna agerade praktiskt taget (Newlove, mimeo:17). i tog efter händelserna initiativet till en utredning vars syfte var att förbättra krishanteringsstrukturerna. De lärdomar man fått rörde bland annat behovet av att förbättra den regionala nivåns förmåga att samla in och analysera information från kommunerna och få kännedom om de resurser som finns tillgängliga inom regionen eller utanför. Den regionala nivån behövde också förbättra sitt informationsutbyte med den lokala och den provinsiella nivån. En särskild lärdom som man drog från krisen som helhet var att de olika politiska beslutsfattandenivåerna inte kunde räkna med att samhällsviktiga företag automatiskt skulle komma att samarbeta med dem att i kriser. Om så skulle ske, skulle parterna behöva träffa överenskommelser och teckna kontrakt i förväg. Formellt ansvar och samhällets ansvarsutkrävande Händelsen gav upphov till starka reaktioner hos allmänheten genom att den dels drabbade stora geografiska områden, dels att de ekonomiska konsekvenserna blev mycket kännbara för merparten av de drabbade. I de flesta sammanhang var allmänhetens reaktioner på myndig- heternas agerande positivt, i synnerhet när det gäller de militära insatserna. Myndigheternas agerande i krisen fick generellt sett mer positiv feedback än elbolagens i och . Man kunde även märka en skillnad i allmänhetens attityd gentemot de provinsregeringarna i och . Elbolagen är statlig ägda och i var allmänhetens bild av elbolagets synnerligen negativ men så var inte fallet i . Detta påverkade dock inte allmänhetens syn på i som istället stärkte sin egen image genom att försäkra att man skulle se över elbolagens situation. Former för informationsförmedling och informationsinnehåll På den federala nivån konstaterade man att dokumentationen om händelserna och informa- tionsförmedlingen var dåligt organiserad och ineffektiv och det var oklart var informationen hamnade. I försvårades hanteringen av krisen av att elbolagen inte lät utomstående ta del av viss information. Företagen kommunicerade inte heller effektivt vare sig med varandra och eller med räddningstjänsten. Bristen på kommunikation mellan företagen tros ha berott på det konkurrensförhållande som rådde mellan dem innan krisen inträffade. Det största elbolaget i provinsen kritiserades hårt för sin bristfälliga informationsförmedling. Företaget lyckades inte förmedla det som man kände till om strömavbrottet och inte heller hur man hade tänkt att åtgärda det. I sin informationsförmedling hade företaget inte heller tänkt på att anpassa den tekniska information som man gick ut med till allmänheten så att den blev förståelig, vilket resulterade i att företaget förlorade trovärdighet i media. Den bristande informationshanteringen hade till följd att det inte fanns någon enda som i egentlig mening hade en klar överblick över situationen och som kunde meddela när felen var avhjälpta och när strömmen skulle komma tillbaka. Medias rapportering och porträttering av krisens och av enskilda krisaktörers agerande bidrog till att förstärka den kaotiska bilden av hanteringen i stort. Offentliga åtaganden och privata risker: Ersättningsfrågor i , beslöt som man övervägde evakuering av boende i Montrealområdet, att man skulle skapa ett program för finansiellt stöd från provinsen för de enskilda och de kommuner som var svårast drabbade av isstormarna. beslöt även att kompensera de kommuner och hjälporganisationer som ådragit sig särskilda kostna- der i samband med räddningsinsatserna (Newlove, mimeo:19). Den federala regeringen förklarade att den inte skulle tillämpa några särskilda kompensations- regler, utan följa de direktiv som Emergency Preparedness utfärdat om den federala regeringens kompensationsskyldighet vid katastroftillstånd. Ytterligare 45 miljoner Canada- dollar ställdes dock till kommunernas förfogande för återuppbyggnad av motsvarande (Newlove, mimeo:20). analyserade även möjligheterna till massevakuering i Montrealområdet, men fann att detta skulle bli svårgenomfört och kostsamt och beslöt istället att gå ut med uppmaningar om spontanevakuering. Man rekommenderade att de drabbade skulle uppsöka vänner och släktingar utanför det drabbade området (Newlove, mimeo:19). Jämförelse mellan kanadensiska och de kontinentaleuropeiska erfarenheter av naturkatastroferna På samma sätt som i och i skedde förändringen av beslutsansvaret i samband med hanteringen av isstormarna i enlighet med etablerade strukturer och regelverk för krishantering. I samband med det kanadensiska fallet genomfördes förändringarna dock betydligt snabbare. Till största delen hanterades händelsen på provinsnivå och lokal nivå och enligt de beredskapsplaner som styr verksamheten. Reglerna som styr förändring av beslutsansvaret till högre nivåer i det kanadensiska systemet, bygger på samma principer som i , d v s på situationens allvar och omfattning. Det finns i det kanadensiska systemet inget direkt utrymme för den federala regeringen att ingripa t ex mot misskötsel på lägre nivå, som fallet är i det i det holländska systemet. Kriser ger oftast vittnesbörd om hur ofta byråkratiska och administrativa konflikter stiger upp till ytan. I fallet med isstormarna förefaller det som om de underliggande politiska spänningarna mellan den kulturellt och språkmässikt särpräglade provinsen och den federala regeringen var den främsta drivkraften i de konflikter som uppstod mellan olika de beslutsnivåerna. Isstormarna gav, i likhet med översvämningarna , och en rad lärdomar som främst rörde informationshanteringen. I det kanadensiska fallet rörde detta dock främst den regionala beslutsfattandenivån. De lärdomar man drog efter krisen rörde främst förmågan att på regional nivå samla in information och sprida den uppåt och nedåt i krishanteringssystemet. I det kanadensiska fallet hade man också negativa erfarenheter av informationshanteringen i kontakten med privata aktörer. Det kanadensiska systemet för ekonomisk kompensation liknar i viss mån det man har i , dvs. att det finns ett klart utsagt regelverk för när och hur den nationella nivån skall ersätta uppkomna skador. I , liksom i är denna procedur knuten till hur händelsen definieras juridiskt. Erfarenheterna av balansen mellan allmänhetens förväntningar och det myndigheternas agerande i det kanadensiska fallet verkar generellt sett ha varit mer positiva än i de kontinentaleuropeiska fallen. Allmänhetens förväntningar sammanföll i stort med det offentliga agerandet. I fallet med isstormarna var informationsförmedlingen mellan prognosansvariga och beslutsfattandeenheter ett problem, i likhet med erfarenheterna i , och . I det kanadensiska fallet var prognosansvariga instanser elbolagen och inte myndigheterna, vilket troligtvis gjorde samordningen extra komplicerad eftersom ett gemensamt regelverk saknades. Att elbolagen hade behov av att kommunicera med varandra, men inte lyckades med detta, förvärrade situationen i ytterligare. Just denna typ av problem såg man inte i översvämningsfallen. Karaktäristika och dynamik i de nationella krishanteringsstrukturerna Den gemensamma nämnaren i krishanteringsstrukturen i samtliga länder är att tyngdpunkten ligger på den lokala nivån. I är dock den lokala nivåns ställning inte lika stark som i och , trots att de franska kommunernas starka oberoende ställning tydligt framgår av den franska kommunallagen154. En av anledningarna till detta är de franska kommunernas varierande storlek som gör att självständighet i de flesta kris- hanteringssammanhang inte är möjlig att upprätthålla. Krishanteringsstrukturerna på såväl lokal som på motsvarande regional nivå har stark områdesanknytning i samtliga länder. Krishanteringsstrukturerna i samtliga länder ger, trots sina många likheter, olika förut- sättningar för agerande. Det som är karaktäristiskt för krishanteringen i är kraftsamlandet i krishanterings- systemet, framför allt på den departementala nivån. Detta innebär att trots att den lokala nivån primärt har ansvaret för krishanteringen, sker en förskjutning av beslutsbefogenheterna till den departementala (områdes-) nivån praktiskt taget när en samhällsstörning eller olycka inträffar. Detta kan göras oavsett om den departementala krishanteringsplanen (ORSEC-planen) implementeras. Det är prefektens agerande som manifesterar kraftsamlingen i systemet och det vi kallar upscalingmekanismer är implicita, d v s upscaling sker med automatik i det franska systemet. Det här betyder att någon informell hantering eller något ad hoc förfarande sällan behöver tillämpas. Det är prefektens (ung. landshövdingens) uppgift att samordna samtliga krishanterings- åtgärder på departemental nivå (ung. länsnivå) och upprätta förbindelser mellan de lokala representanter som kan tänkas bli berörda av det inträffade. Prefekten har, oavsett om den departementala krishanteringsplanen (ORSEC-planen) är satt i aktion eller inte, rätten att rekvirera privata resurser i hela departementet. Denna plan medger dessutom att resurser kan rekvireras utomdepartementalt. Förskjutning av beslutsbefogenheterna kommer huvudsakligen till utryck genom inrättandet av en kriskommitté på departementsprefekturen. I denna kommitté ingår personal från den departementala räddningstjänsten, den nationella polisen under inrikesministeriet, det nationella gendarmeriet under försvarsministeriet samt representanter från ett antal myndig- heter tillika med teknisk expertis (t ex energimyndigheter och elproducenter). I samband med händelserna 1995 implementerades ORSEC-planen bland annat för att ge möjlighet att ersätta den räddningspersonal som arbetat utan uppehåll och som behövde avlösning. Implementeringen av planen var även ett sätt att uttrycka situationens allvar liksom ett sätt att flagga för de stora behoven av bistånd från den nationella nivån. Karaktäristiskt för tysk krishantering är de stora administrativa variationerna i strukturen på lokal nivå liksom det faktum att krishanteringslagstiftningen i de olika delstaterna skiljer sig åt. Dessa fenomen bidrog sannolikt till de lednings- och samordningsproblem som främst visade sig under hanteringen av översvämningarna 1993. Ett tecken på att lednings- och samordningsstrukturerna var centrala problem i samband med händelserna, är de förändringar 154 Code des Communes som vidtogs efter händelsen då en relativt stelbent och hierarkisk ledningsstruktur kom att ersättas med ökad decentralisering och ökad autonomi på den lokala nivån. I den tyska hanteringen av översvämningarna 1993 och 1995 kunde ingen tydlig förskjutning av beslutsansvaret till högre nivåer iakttas. Orsaken till detta kan dels ligga i de specifika lokala och delstatliga juridiska strukturerna för krishantering, dels i de avsevärda frivilliga insatser som förstärkte krishanteringsstrukturen och som minskade behovet av formell hantering på högre beslutsnivå. Även om de som drabbades av översvämningarna i och för sig var vana vid översvämningar och hade upprättat egna lokala strukturer för att hantera dessa, grundade sig planerna för hantering i stort på förhållanden som låg trettio till , liksom på de varningsrutiner som var aktuella då. Under översvämningarna 1993 isolerades flera av de mindre samhällena utanför , vilket ställde stora krav på ett flexibelt och decentraliserat ledarskap på den lokala och regionala nivån. Eftersom man både på lokal och regional nivå strikt följde den formella, men i sammanhanget otillräckliga krishanteringsstrukturen, uppstod en rad samordnings- och kommunikationsproblem. Detta föranledde dock inte något delstatligt ingripande. De starka sociala nätverk och den grann- samverkan som fanns i drabbade områdena bidrog till att lindra effekterna av sambands- och samverkansproblemen. Efter översvämningen 1995 gjordes inga egentliga ändringar i den generella strukturen för hantering av översvämningar. En översyn av såväl kommunikationsinfrastrukturen som samverkansformerna genomfördes dock och decentraliseringen av ledningsfunktioner stärktes ytterligare. Detta innebar att områdesvisa och lokala centra fick större autonomi för att på plats kunna ta egna taktiska beslut. Syftet med denna utökade decentralisering var att ge den lokala nivån utrymme att agera snabbt och . En annan fördel som man såg med dessa arrangemang var att decentralisering skulle komma att minska risken för informations- överbelastning på den strategiska nivån och på så sätt bidra till att minska risken för miss- förstånd i ledningskedjan. Sammanfattningsvis anpassades krishanteringsstrukturen till följd av erfarenheterna 1993 och 1995 till att på ett smidigare sätt än tidigare kunna hantera lokala behov och problem. Det bör inledningsvis påpekas att de förhållanden som behandlas i detta avsnitt avser den krishanteringsstruktur som fanns . Som angivits i tidigare avsnitt har krishanteringssystemet genomgått strukturförändringar efter 1998., främst på nationell nivå. Det som var karaktäristiskt för det holländska systemet var att ansvaret för såväl krisplanering som krishantering huvudsakligen låg på den lokala nivån. Någon planering på regional nivå förekom inte, eftersom den regionala nivån är en rent administrativ skapelse, vars främsta uppgift är att samordna kontakterna mellan provinsnivå och lokal nivå. Inte heller provinsnivån, som i viss mån kan ses som en faktisk regional nivå, hade skyldighet att genomföra någon övergripande beredskapsplanering. Provinsnivån svarade endast för att upprätta samordningsplaner. Det faktum att det inte förekom någon regional eller provinsiell beredskapsplanering, utan att all sådan hör hemma på den lokala nivån, komplicerar krishanteringsbilden. En förklaring till den beslutsförvirring som uppstod under översvämningarna 1993 och 1995 i , liksom till mängden ad hoc lösningar, har troligen sin grund i de stora skillnader i tillgäng- ligheten till och kvaliteten på den beredskapsplanering som skall täcka större områden än en kommun. Brister i förvarningssystemen för höga flöden mellan länder, som i övrigt har intensiva infrastrukturella kontakter, liksom ett intensivt utbyte av varor, information och tjänster, leder tankarna till att översvämningar i allmänhet i hög utsträckning betraktats som något som enbart rör det egna området eller territoriet. En förklaring till detta kan kanske sökas i att haft mycket begränsad erfarenhet av flodöversvämningar. Genom att många beslut tas i samförstånd och att problem löses genom informella överens- kommelser på lokal nivå gavs ad hoc-lösningar stort utrymme i det holländska krishanterings- systemet i samband med översvämningarna 1993 och 1995. Tanken bakom denna struktur är att man skall kunna åstadkomma en smidig förändring av beslutsansvaret i situationer då detta krävs, men mängden ad hoc-lösningar kan också leda till beslutsförvirring. Detta gäller sär- skilt i fall då hanteringen rör så väl geografiskt som administrativt gränsöverskridande händel- ser, vilket också blev fallet i samband med händelserna 1993 och 1995. I hängde förskjutningen uppåt i beslutsstrukturen främst samman med bristande resurser på lokal nivå och med lokala borgmästares begränsade befogenheter utanför det egna ansvars- området samt med att hanteringen stred mot rådande intressen på den lokala nivån. Under översvämningarna 1993 blev även den holländska centralregeringen på ett påtagligt sätt engagerad i krishanteringen. En av anledningarna till detta var att de försäkringsbolag som var inblandade i översvämningen mycket tidigt gjorde klart att översvämningsskador betraktades som force majeure och följaktligen inte täcktes av försäkringar. Den dåvarande inrikesministern deklarerade att regeringen skulle vara frikostig med skadekompensation. Under översvämningarna 1995 blev de rådande beslutsstrukturerna generellt föremål för ifrågasättande. Det beslut som var mest iögonenfallande i hanteringen av denna händelse rör evakueringen av omkring 250 000 invånare. När provinsguvernören grep in och rådde allmänheten i regionen att lämna sina hem hade de flesta redan gjort detta på eget initiativ. De uppmaningar om evakuering som borgmästarna å sin sida tidigare hade gått ut med hade snarare haft motsatt effekt, d v s man lyssnade inte på varningarna och följde inte upp- maningarna att evakuera, utan valde istället att stanna hemma. Det här kan ses som en paradox of upscaling155, d v s att högre nivåer väntar med att ingripa till dess att det är , för att inte ge intrycket av att köra över beslutsfattarna på lägre nivå. Ett tydligt gemensamt drag i hanteringen av de kontinentaleuropeiska översvämningarna 1993 och 1995 var bristen på gemensam standard och gemensamma rutiner för vattennivåmätningar och väderprognoser, liksom bristerna i informationsöverföring. En av de slutsatser som kan dras av hanteringen av händelserna är att strukturerna främst var inriktade mot att hantera händelser inom det egna geografiska och territoriella området. Angeläget är att strukturerna utvidgas med instrument för bredare blick över områden och sektorer, såväl nationellt som transnationellt, inte minst vad gäller resursanvändning och informationsöverföring. De svenska mekanismerna för att hänskjuta beslut till högre beslutsnivåer är knutna till en definierad räddningstjänstsituation i de fall som studerats. Om en situation definieras som räddningstjänst, kan länsstyrelser ta över ansvaret exempelvis när höga flöden och över- svämningar inträffar. En hänskjutning av beslutsfattandet till länsstyrelsenivå kan vara nödvändigt i fall där exempelvis vattendom behöver frångås i syfte att skydda miljö, hälsa och egendom samt förhindra att allmänna eller enskilda intressen skadas, alternativt för att omfördela resurser mellan kommuner. 155 Bezuyn, M. A researchers perspective on the situation in the . In: , I. and , P. ): Proceedings from the International Conference on at the National Level. Det behov av centralisering av beslutsstrukturerna som uppstod i samband med händelserna i kan förklaras med att större geografiska områden inom hotades av översvämningarna med omfattande konsekvenser för hela samhällsstrukturen som följd. i anförde i egenskap av tillsynsmyndighet för vatten- verksamheten att borde vidta sådana åtgärder som bidrog till att tappningen från ökade, även om åtgärden skulle gå ut över vattendomens bestämmelser. För att en vattendom skall kunna frångås måste en situation klassas som dock räddningstjänst enligt Räddningstjänstlagen. i beslöt, efter samråd med räddningsledaren och räddnings- cheferna i och kommuner, att ta över ansvaret för räddningstjänsten i dessa kommuner. Motivet till övertagande var behovet att öka vattengenomföringen mot i kommun och därigenom förbättra förhållandena i . De strategiska beslut som togs gick ut på att situationen bedömdes som räddningstjänst. övertagande förändrade inte strukturen i ledningsstaben. bedömning var att problemen kunde vara övergående i övriga drabbade orter men inte i . prioriterade då hanteringen av problemen i sjösystemet runt och koncentrerade sig på Vänerproblematiken och samordningen mellan berörda kommuner och län. Om ansvaret för räddningstjänsten legat kvar på nivå hade, enligt den intervjuade räddningsledaren, den troliga utvecklingen blivit den att drabbade kommuner allt eftersom hade klassat den uppkomna situationen som räddningstjänst, men under denna process hade värdefull tid gått förlorad. i tog vidare, efter samråd med i och sakkunniga från räddningstjänsten, polisen och berörda myndigheter, över ansvaret för räddningstjänsten i Norra med stöd av Räddnings- tjänstförordningen. Motivet för detta var överhängande fara för allvarliga översväm ningar i . I södra uppstod inte behovet att förändra beslutsstrukturerna på samma sätt som i . Detta grundar sig troligen på den övergripande roll som Samordningsgruppen Höga Flöden spelade i sammanhanget. Denna grupp kan sägas fungera som ett horisontellt samordningsorgan på regional nivå som utgörs av samtliga berörda privata och offentliga aktörer på såväl regional som lokal nivå. Denna organisering av hanteringen av höga flöden och dess konsekvenser gjorde att behovet av att hänskjuta ledningen av räddningstjänst- insatserna till länsstyrelsenivå inte blev aktuellt, trots att händelserna var såväl läns- som kommunöverskridande. insatser innebar i huvudsak att utgöra ett bakre stöd till kommunerna och samordna länets övriga resurser. En bidragande orsak till att hanteringen av händelserna i inte hänsköts till högre nivåer under översvämningarna, var troligtvis att man i de berörda kommuner har vana att hantera situationer med höga flöden i älvsystemen. Flexibilitet och anpassningsförmåga inom ramen för vad som definierades som räddnings- tjänstsituationer med stöd i Räddningstjänstlagen, karaktäriserade hanteringen av översväm- ningarna i . Att kommunala insatser i samband med händelser som orsakats av väderförhållanden ofta klassas som räddningstjänst har bland annat att göra med ersättnings- problematiken. För att ersättning för vidtagna åtgärder i samband med en katastrofsituation skall utgå från staten till en drabbad kommun 156 krävs att situationen klassas som räddnings- 156 utöver den kommunala självrisken När en inträffad händelse väl kan klassas som räddningstjänst, uppstår inga direkta oklarheter i hanteringen vare sig på lokal eller regional nivå eller mellan samverkande aktörer. De svårigheter som däremot kan uppstå gäller sådana situationer där Räddningstjänstlagens lagrum, oberoende av tolkningsutrymmet, visar sig vara otillräckliga, vilket kan ge upphov till olika typer av efterspel. Goda samordnings och kommunikationsfora på lokal och regional nivå i samband med hante- ringen av de svenska fallen förefaller ha bidragit till att främja samförstånd och minska kon- fliktbenägenheten. Starkt bidragande till detta var troligen den enighet att definiera situatio- nerna som räddningstjänst som rådde mellan aktörern a. En reflektion som kan göras i sam- manhanget är att ifall den lokala situationen kan definieras på ett sådant sätt att det faller inom räddningstjänstens lagrum har detta vissa positiva konsekvenser för aktörerna, vilket kan be- främja samverkan och samförstånd dem emellan. Utfärdandet av katastroftillstånd i samband med översvämningarna i För att försäkringssystemet med statliga garantier vid naturkatastrofer skall kunna imple- menteras i , måste en interministeriell deklaration av naturkatastroftillstånd göras i enlighet med en strikt procedur. Deklaration av naturkatastrof gjordes i såväl 1993 som 1995, inte minst av detta skäl. Befogenheter att utropa katastroftillstånd i har skapats för att förhindra organisa- torisk och kommunikatorisk oreda när ledning förändras och skifte görs från normal 157 till katastrofadministrativ process (upscaling). Beslut om och möjlighet att utfärda katastrof- tillstånd t ex till följd av en naturkatastrof, ligger hos den administrative samordnaren på regional nivå. I fall där katastroftillstånd utfärdas, inrättas ett övergripande operativt centrum som leds av den administrative samordnaren, vilken ansvarar för och samordnar olika berörda organisationers och myndigheters insatser. Lagstiftningen i den delstat (Rheinland-Pfaltz) som drabbades av översvämningarna 1993 och 1993 medger dock inte att katastroftillstånd utropas. Därför har kommuner och distrikt i denna delstat försetts med andra typer av juridiska instrument för krishantering, t ex bemyndigande att utförda instruktioner till kom- munala nämnder och serviceinrättningar och att med juridiskt stöd begära förstärkningar hos försvarsmakten. Även om katastroftillstånd inte utropades i delstaten i samband med översvämningarna, han- terades situationen i praktiken som om detta var fallet.