sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Vissa refor- mer kan till exempel innehålla en ambitionshöjning beträffande själva insatserna, men en inskränkning av rätten till hjälp genom hårdare kvalifikationskrav. För att fullt ut kunna värdera en sådan förändring måste man gå utanför användargrupperna. Bristen på tillförlitlig kunskap om vad välfärdstjänsternas insti- tutionella förändringar inneburit för de människor som berörts av dem är en allvarlig kunskapslucka. Detta inte minst eftersom frågor om vad sådant som resursförändringar, privatise- ringar eller införande av nya styrformer i kommuner och landsting i slutänden betyder för den enskilde, är frågor med en stark ideologisk sprängkraft där torgförda uppfattningar (oavsett in- riktning) sällan vilar på solid empirisk grund. De kontanta försörjningsstöden i form av socialförsäkringar, familjestöd och arbetslöshetsförsäkring syftar till att påverka nivån och fördelningen av välfärd för dem som har försörjningsproblem på grund av bristande arbetsförmåga och/eller stor försörjnings- börda. Socialbidraget utgör en annan form av försörjningsstöd, och syftar till att vara ett sista skyddsnät när andra källor till försörjning är uttömda. För att kunna bedöma i vad mån de olika formerna av försörjningsstöd är en resurs för de medborgare som behöver dem är det viktigt att kunna granska dessa systems egenskaper. I likhet med välfärdstjänsterna är graden av tillgänglighet och kvalitet grundläggande för värderingen av försörjningssystemen. En fundamental aspekt av försörjningssystemens tillgänglighet är deras täckningsgrad, det vill säga hur stor del av befolkningen som faktiskt är försäkrad för en viss förmån. En annan central aspekt av tillgängligheten är de kvalificeringskrav som styr rätten till olika förmåner. Villkoren skiljer sig i allmänhet mellan socialförsäkringar och bidrag. För socialförsäkringarna brukar det mest grund- läggande kravet indikeras av namnet på respektive försäkringsgren, som anger i vilken situation försäkringen gäller, exempelvis sjuk- försäkring. Därtill kan komma krav på exempelvis i förvärvsarbete. När det gäller bidragen kan man göra skillnad mellan allmänna bidrag till olika kategorier, som exempelvis barn- familjer, och selektiva bidrag som innehåller olika grad av inkomst- Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik Hur stor andel av dem som behöver en ersättningsform som faktiskt får ta del av den bestäms av såväl täckningsgrad som kvalificeringskrav. Kommittén har i sitt arbete genomgående använt ersättningsnivå och ersättningstid som indikatorer på försörjningssystemens kva- litet. Dessa två element är centrala kvalitetsaspekter i så måtto att de avgör hur individers såväl kortsiktiga som långsiktiga välfärd tryggas vid exempelvis sjukdom eller arbetslöshet. Dessa fyra aspekter – täckningsgrad, kvalificeringskrav, ersätt- ningsnivå och ersättningstid – som en utgångspunkt för utvär- dering av försörjningssystemen, leder fram till frågor om ut- nyttjandegrad, effekter på arbetsutbud, kostnader, etc. En stor del av de uppgifter som behövs för att analysera sådana frågor finns tillgängliga i officiell statistik. I vissa fall skulle dock komplette- ringar av den officiella statistiken, eller särskilda datainsamlingar, behöva genomföras för att ge en fullständig bild av försörjnings- systemens funktionssätt i de avseenden som skisseras ovan. Nedan redogörs för de viktigaste av de luckor i kunskapen om försörj- ningssystemen som kommittén kunnat identifiera i sitt arbete. Försörjningssystemens förändringar beskrivs kortfattat i avsnitt 1.6. En källa som utnyttjats i beskrivningarna är den löpande statistikproduktionen över socialförsäkringar och andra försörjningssystem. Med undantag för uppgifter rörande de korta sjukskrivningarna är denna statistik i huvudsak av god kva- litet. Ett område där kommittén däremot finner kunskapsläget bristfälligt är systemens sammanlagda effekter. Detta gäller dels frågor om marginaleffekter och incitament samt hur dessa påverkar handlingsmönster, dels hur regelförändringar återverkar på andra delar av försörjningssystemen. De kraftigt stigande sjuktalen sista år har gjort att sjukskrivning återigen kommit upp på dagordningen som ett stort samhällsproblem, såväl ur ett individperspektiv som ur ett samhällsekonomiskt kostnadsperspektiv. Med tanke på detta är bristen på grundläggande statistik kring utvecklingen av kortare sjukskrivningsfall särskilt anmärkningsvärd. Bristerna i statistiken sammanhänger med sjuklönereformen 1992, där arbetsgivare fick ansvar för kortare sjukfall, och i samband med det, en plikt att rapportera uppgifter om sjukskrivningar till (). Eftersom denna rapportering inte fungerar fullt ut har RFV inte kunnat presentera en heltäckande statistik kring korta sjukfall, och har därför valt att från och med Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik 1992 inte införliva några uppgifter kring detta i sin statistik- produktion. Med start har dock RFV börjat publicera sta- tistik om den korta sjukfrånvarons utveckling hos arbetsgivare med mindre än 50 anställda, och kommer också statistik från större arbetsgivare att publiceras (RFV 2001d). Detta innebär en förbättring av möjligheten att studera utvecklingen av sjukfrånvaro. För 1990-talet gäller dock fortfarande att grund- läggande och tillförlitlig kunskap om utvecklingen av sjukfrånvaro inte finns tillgänglig, och därmed begränsas till viss del också möjligheten att finna orsakerna till den stigande långtidsfrånvaron sista år. De mycket omfattande system för inkomstomfördelning som finns i gör frågor om incitamentsstrukturer och dess konsekvenser ständigt aktuella. Frågan om de sammanlagda mar- ginaleffekternas betydelse för arbetsutbudet är dock svår att studera. Kommittén har här kunnat konstatera att en överväl- digande majoritet av forskningen är partiell till sin natur och att vår kunskap om konsekvenserna av de samlade effekterna av skatter, avgifter och transfereringar därför är bristfällig. Incitaments- strukturens karaktär för barnfamiljer har dock belysts av (SOU 2001:24). Också de sammanlagda effekterna av olika ersättningssystem, inklusive avtalsförsäkringar och privata individuella försäkringar, på förtida utträde från arbetsmarknaden har belysts (2001). Däremot finns knappast någon empirisk forskning kring konsekvenser av samlade marginaleffekter och dessas förändringar för exempelvis ensamstående mödrars möjligheter till förvärvsarbete, trots att detta setts som en central fråga. Transfereringssystemen är i många avseenden sammanflätade. En regelförändring inom ett system kan leda till att ersättningarna och kostnaderna inom ett annat system påverkas. Förändringar utanför systemen, exempelvis ökad eller minskad arbetslöshet, kan också mer eller mindre simultant påverka olika stödsystem. På så vis kan åtstramningar helt eller delvis leda till kostnadsförflyttningar. När det gäller 1990-talets regelförändringar och välfärdsutfall är denna fråga inte minst aktuell beträffande det ökade socialbidrags- tagandet. (1997) uppskattade exempelvis att en mycket stor andel av socialbidragsökningen kunde härledas till åtstramningar inom andra system, varav bostadsbidrag, barnbidrag och utbildningsbidrag var mest centrala. Mer generellt är brukaravgifternas storlek inom välfärdstjänsteområdet av stor Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik betydelse särskilt för grupper med omfattande vård och omsorgsbehov, och det finns en påtaglig kunskapslucka när det gäller konsekvenserna för olika befolkningsgruppers välfärd av de sammantagna förändringarna av transfereringar och avgifter. Utvecklingen på socialförsäkringarnas och de kontanta familje- stödens områden väcker frågor för framtida forskning kring såväl orsakerna till som konsekvenserna av de förändringar som gjorts. Ur kommitténs perspektiv är det konsekvenserna i termer av inkomstfördelning och beteendeförändringar som är av störst intresse. En fråga som debatterats är vilka konsekvenser olika kvalificeringsvillkor får för den ökade grad av oförsäkring inom socialförsäkringen som kunnat identifieras , inte minst bland ungdomar. Kunskaperna om vilka som saknar för- säkring för exempelvis sjukpenning är emellertid begränsade. Det saknas ett rimligt kunskapsunderlag kring de villkor som används för att fastställa om individen har en sjukpenning- grundande inkomst. Den bedömning som (RFV 1999a) gör utgår från regelsystemet snarare än från en syste- matisk genomgång av hur systemet fungerar i praktiken. Det saknas därmed statistik över hur många som inte har rätt till sjuk- penning till följd av att de saknar inkomstgrund för ersättning. Ur ett medborgarperspektiv är detta problematiskt, inte minst efter- som den enskilde inte alltid känner till vilket försäkringsskydd hon eller han har. Kunskaperna om vilka som fått avslag på ansökningar om för- tidspension och arbetsskada är begränsade, liksom kunskapen om vilka konsekvenserna av ett avslag är. har gjort en uppföljning av avslagen på förtidspension 1994 (RFV 2001e), vilken visar att det är möjligt att åtgärda kunskapsbrist kring sådana frågeställningar. Med tanke på de mer restriktiva regler för beviljande av förtidspension som infördes stegvis 1995 och 1997 behövs ytterligare sådana uppföljningar. Även inom arbetsskadeområdet har mer restriktiva regler införts och det sak- nas även här kunskapsunderlag om konsekvenserna för individer som berörts av detta. Liknande studier är också angelägna när det gäller hur variationer i tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens regelverk påverkar exempelvis individers arbetslöshetstider och rätt till ersättning. Kommittén har tidigare visat på det ökade inslaget under 1990- talet av avtalad och privat individuell försäkring inom framför allt socialförsäkringsområdet (2001). Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik ceringen av två serier i Officiella Statistik lagts ner. Den ena var Försäkringsföretag och den andra Understödsför- eningar. Därmed minskades tillgången beträffande statistik om privata försäkringar av olika typer. Visserligen har Finansinspek- tionen ansvar för att föra statistik kring både försäkringsbolag och ömsesidiga föreningar (som är de typer av verksamheter som täck- tes av tidigare publikationer), men svårigheterna att upprätthålla jämförbarheten och att få en samlad bild av utvecklingen är betydande. För avtalsförsäkringarna försvåras uppgiften av karaktären på de avtal som träffats på den privata LO- sidan och inom kommun och landsting. Dels är det frågan om avgiftsbestämda förmåner med stora möjligheter till individuella val, vilket innebär att det slutgiltiga pensionsutfallet kommer att få en betydande variation som är svår att fånga. Dels har man på den kommunala sidan valt att ha två olika valcentraler, vilket ytterligare försvårar överblicken. De förändringar som gjorts i pensionssystemet har lett till att systemets olika delar blivit mer komplexa. Detta kan på goda grunder ses som ett problem för individen som får svårt att bilda sig en uppfattning om den egna ekonomiska situationen som pensionär. Det pågår ett samarbetsprojekt mellan RFV och försäkringsbolagen som syftar till att förbättra möjlig- heten för medborgarna att få en mer komplett bild av sin egen pensionssituation. Detta löser emellertid inte problemen med att få en samlad beskrivning av situationen i landet som helhet och för olika befolkningsgrupper. Mot bakgrund av den förhållandevis stora tillväxten av avtalad och annan försäkring under senare årtionden framstår detta som en allvarlig kunskapslucka, såväl på individnivå som för samhällsdebatten. Utvecklingen av den här typen av försäkringar har betydelse dels för den framtida välfärdsfördelningen, dels för hur de offentliga välfärdssystemen kommer att utvecklas . Att tillskapa och tillgängliggöra individbaserad statistik på dessa områden fram- står därför som en förutsättning för adekvata bedömningar av välfärdsstatens och andra viktiga institutioners utveckling och av konsekvenserna för såväl nivå som fördelning av ekonomisk välfärd . Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik 2.3Kunskapsluckor om individers resurser och levnadsförhållanden Förändringar av individers resurser och levnadsförhållanden har redovisats i avsnitt 1.2 och 1.3, både område för område för breda samhällsskikt och mer sammanfattande för särskilda grupper. Dessa analyser och beskrivningar har varit möjliga att göra efter- som det i finns internationellt sett unika datakällor av- seende resurser och ofärd på individnivå. De kunskapsluckor som ändå föreligger är därför av en delvis annan karaktär än för de socialpolitiska systemen. Stora intervjubaserade undersökningar av människors levnadsförhållanden genomförs regelbundet, och dess- utom finns i ett internationellt perspektiv en mycket rik uppsätt- ning registerbaserade material. Sammantaget ger detta således goda möjligheter att följa och analysera välfärdsutvecklingen på individ- nivå, vilket också varit en förutsättning för stora delar av kom- mitténs arbete. De intervjubaserade datakällorna med inriktning mot välfärd är flera i den officiella statistiken. Mest central i sammanhanget är Undersökningar av LevnadsFörhållanden (), men även Inkomstfördelningsundersökningen (HINK/HEK), Arbetskrafts- undersökningen () och Arbetsmiljöundersökningen är exem- pel på studier som belyser centrala välfärdsfrågor. De register- baserade materialen utgörs dels av den officiella statistikens register (Inkomst och förmögenhetsregistret, Dödsorsaksregistet m.fl.), dels av mer utvecklade register baserade på länkningar av grunddata från flera olika källor, exempelvis den Socialmedicinska databasen vid eller den Longitudinella inkomstdatabasen (). I tillägg till dessa källor finns ett antal olika forsk- ningsmaterial som bidrar till kunskaperna om individers och familjers välfärd. finns även på detta område ett antal brister i kunskapsläget och tillgången på relevanta data. En generell brist i den intervjubaserade välfärdsstatistiken gäller i vilken grad den täcker hela befolkningen. Ett exempel är att kunskaper om barns livsvillkor, särskilt sedda ur barnens per- spektiv, varit dåligt belysta. Vissa indirekta uppgifter om barns villkor kan genereras via intervjuer med föräldrar, men sådan typ av information inbegriper inte uppgifter direkt från barnen om relationer till vuxna och till andra barn, om situationen i skolan eller om förhållanden hemma. Delvis med stöd från kommittén genomfördes i samband med Levnadsnivåundersökningen 2000 en Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik speciell intervjuundersökning med barn i åldrarna 10 (m.fl. 2001), och ett motsvarande tillägg görs nu i ULF- undersökningen åren 2001 02. På motsvarande sätt saknas det i regelbundna uppgifter om de allra äldstas levnadsvillkor, eftersom de som är normalt sett inte ingår i urvalen. Därmed kan frågor rörande exempelvis funktionsförmåga, vårdbehov och hjälpinsatser inte belysas för den del av de äldre som är mest hjälpbehövande, sam- tidigt som ungefär hälften av dem som får hemtjänst eller bor i särskilt boende återfinns i denna åldersgrupp. Detta innebär att kunskaperna om levnadsförhållanden är ytterst begränsade för den grupp som är mottagare av mer än hälften av de resurser som samhället satsar på äldreomsorg. Särskilt gäller kunskapsbristen den del av de äldre som bor i olika former av institutioner. De äldsta kommer dock att inkluderas inom ramen för en särskild äldredel som läggs till ULF-undersökningen 2002 03. Kommittén noterar också att kunskaper om levnadsförhållanden saknas för flera av de så kallade utsatta grupper som är särskilt relevanta att studera ur ett socialpolitiskt perspektiv, exempelvis hemlösa eller nyanlända flyktingar. I dessa fall är dock en ut- byggnad av eller andra urvalsundersökningar knappast en möjlig väg att gå. För dessa grupper krävs riktade studier av olika slag. Kunskapsluckor föreligger också till följd av brister i innehållet i datamaterialen. Det tydligaste exemplet på detta är att kunskaperna om i vilken grad välfärdstjänsterna utgör en resurs för medborgarna är ytterst begränsade. När det gäller transfereringssystemen är uppgiften enklare, eftersom åtminstone det omedelbara utfallet i många fall kan mätas via individers och familjers försörjningssitua- tion, både via frågor om hushållens ekonomi och ekonomiska problem och via registeruppgifter om inkomster. Den idégrund som och vid vilar på avgränsar välfärd till de levnadsförhållanden som är kopplade till områden vilka regleras via politiken. Trots att de välfärdsstatliga institutioner och system som utgör socialpolitikens redskap därmed borde stå i fokus har mycket lite gjorts för att konkret söka fånga olika aspekter av med- borgarens möte med skola, vård och omsorg. En orsak till detta kan vara svårigheter att formulera goda frågor om hur olika väl- färdstjänster fungerar som resursförstärkning för medborgarna. Existerande kvalitetsmätningar och brukarenkäter, eller som de Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik ibland benämns kundundersökningar, är inte tillräckliga och ofta inte ens lämpliga instrument för att fånga medborgarnas och brukarnas erfarenheter av möten med olika välfärdsstatliga institu- tioner. Här fordras ett utvecklingsarbete, sannolikt baserat på olika metodologiska angreppssätt, inte minst kvalitativa intervjuer och observationer. En annan innehållslig brist i flera av de tillgängliga datamate- rialen är avsaknaden av uppgifter om social position. Hur välfärden fördelas i olika befolkningsgrupper – kvinnor och män, olika åldersgrupper eller generationer samt olika samhällsklasser eller utbildningsgrupper – är en central frågeställning. Medan uppgifter om kön och ålder finns i alla statistikkällor, saknas tillförlitliga uppgifter om social position i många registerbaserade databaser, och särskilt gäller detta yrkesbaserade uppgifter om klass. Det vore exempelvis naturligt att uppgifter om skillnader i dödlighet i olika socialklasser införlivades i den rutinmässigt producerade döds- orsaksstatistiken. Ett problem i detta sammanhang är att uppgifter om yrkes- baserad klassposition traditionellt hämtats från Folk- och bostads- räkningarna (FoB). Den sista FoB baserad på enkäter till med- borgarna genomfördes , och därefter finns inga yrkesuppgifter att tillgå för befolkningen i stort. Den FoB som planeras till 2005 skall genomföras som en registerstudie utan att nya uppgifter inhämtas från medborgarna, men ännu är dock inget riksdagsbeslut i frågan taget. utreder SCB, och hur en registerbaserad FoB skall genomföras. Yrkesuppgifter skall hämtas från det yrkesregister som är under uppbyggnad, som dock inledningsvis inte kommer att ha en sådan detaljeringsgrad att indelningar i socialklasser blir möjliga att göra. Även om en sådan detaljeringsgrad planeras är det ännu oklart om kvaliteten på de yrkesuppgifter som kan insamlas denna väg är tillräcklig för att möjliggöra studier av klasskillnader. Det finns avslutningsvis även några särskilda frågor där kun- skaperna om välfärdsutvecklingen på individnivå är bristfälliga. En sådan fråga gäller de långsiktiga konsekvenserna av krisen. Kommer de ungdomar som gjorde sitt inträde i vuxenlivet under de år då svårigheterna på arbetsmarknaden var som mest kännbara att på kunna hämta igen de välfärdsförluster som i många fall inneburit? Eller kommer dessa årskullar att långsiktigt präglas av dessa historiska omständigheter? Kommer marginalise- ringsproblem av olika slag att bli mer omfattande för dessa grupper Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik än för tidigare generationer? Motsvarande frågor kan ställas om hur välfärden på utvecklas för de flyktingar som anlände till under krisåren. I stor utsträckning kan frågor av detta slag ännu inte besvaras på grund av att alltför ännu förflutit, som mer analyser än vad som har gjorts skulle kunna genomföras. Ett exempel på det senare är dock och (2001) longitudinella studie för kommitténs räkning om invandrares förvärvsinkomster. En annan sådan fråga rör konsekvenserna av olika slags omgiv- ningseffekter. Såväl den socioekonomiska som den etniska boende- segregationen har ökat i . Att noga fort- sätta följa denna utveckling är givetvis centralt. är bedömningen av segregationen som välfärdsproblem starkt avhän- gig dess konsekvenser, och konsekvenserna av segregationen för människors välfärd och den sociala sammanhållningen är till stora delar okänd. Mer konkret kan sådana studier behandla hur ut- bildningsresultat sammanhänger med den etniska eller klassmässiga sammansättning av elever i skolan (se exempelvis Dryler 2001), eller i vilken mån inkomstojämlikheten i samhället är kopplad till befolkningens hälsostatus (SOU 2000:91). I synnerhet med tanke på tydliga tecken på tilltagande segregation och ökad inkomstsprid- ning är bristande kunskaper om konsekvenser av sådana processer problematiskt. 2.4Slutsatser: Välfärdsbevakning, uppföljning och forskning Kunskapsluckor kring välfärd och välfärdspolitik är viktiga att åtgärda av flera skäl. Ytterst krävs kunskap av sådant slag för att medborgarna skall kunna följa utvecklingen av levnadsförhållanden och verksamheter finansierade av skattemedel. Det finns flera orsaker till att medborgarna behöver sådan kunskap. För det första måste intresseformering och debatt om olika politiska alternativ baseras på en korrekt beskrivning av hur det är (jfr ). För att de demokratiska processerna skall fungera har därför alla medborgare ett intresse av att kunskaperna om levnadsför- hållanden för olika befolkningsgrupper samt om kvalitet och tillgänglighet i gemensamt finansierade verksamheter är goda. Där- till måste dessa kunskaper också vara väl spridda bland med- borgarna. Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik Utöver detta allmänna intresse har medborgaren också, för det andra, ett mer direkt intresse av att bevaka hur lokalt organiserade verksamheter bedrivs. Som diskuterats har ansvaret för att organisera och driva välfärdstjänsterna decentraliserats, vilket exempelvis inneburit ett stort mått av lokal frihet att besluta om hur utförandet organiseras eller om principer för och nivåer på brukaravgifter. Detta motiveras ofta utifrån den lokala intresse- formeringen, det vill säga att medborgarna lokalt bör få ett stort inflytande över hur vård, skola och omsorg drivs. Det är då ett minimikrav att de också skall ha en möjlighet att få kunskap om hur verksamheterna fungerar i den egna kommunen och även kunna jämföra detta med hur det fungerar i andra kommuner. Här pågår dock ansträngningar att förbättra informationen (SOU 2001:75). Dessutom finns också, för det tredje, ett allmänt medborgar- intresse av att verksamheter som drivs lokalt men regleras på basis av nationella mål och riktlinjer också skall kunna följas upp och utvärderas på ett rimligt sätt. Detsamma gäller när större reformer genomförs. För att tillfredsställa dessa krav på kunskap krävs ett väl funge- rande system med bevakningsfunktioner, utvärdering och uppfölj- ning samt forskning. Alla dessa verksamheter kräver statistik och andra kunskapsunderlag av god kvalitet. Dessa uppgifter måste insamlas, bearbetas och lagras på ett sådant sätt att den enskilde medborgarens integritet inte kränks, som de legitima intressen som alla medborgare har av god kunskap i görligaste mån tillgodoses. På många områden är statistikförsörjningen god i , men som framgått finns ett antal punkter där kommittén funnit brister. Vi skall nedan kort göra några överväganden kring möjliga åtgärder för att förbättra tillgången på relevanta uppgifter om välfärd och välfärdspolitik. Som nämndes inledningsvis uppstår kunskapsluckor inte enbart som en följd av brister i uppgiftsunderlaget, utan även som en följd att tillgängliga uppgifter inte bearbetas och tolkas. Sådan verksam- het bedrivs inom forskningen, men viktiga uppgifter rörande bevakning, utvärdering och uppföljning samt analys åligger även olika tillsynsmyndigheter.