sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — ändrades 12 § andra stycket på så sätt, att överläggning med utrikesutskottet kunde ersätta överläggning med . Reformen motiverades bl.a. med att ett sådant samrådsförfarande torde ha förekommit i praxis utan att någon erinran hade gjorts mot detta 1947:21 s. 5). tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning, författ- ningsutredningen, med uppgift att företa en samlad översyn av demo- kratins funktionsproblem och att på grundval därav genomföra en modernisering av författningen. I fråga om godkännande av traktater anslöt sig utredningens förslag i betänkandet stats- skick (SOU 1963:16–17) mycket nära till då gällande regler. Utred- ningen ansåg dock att någon motsvarighet till första meningen i 12 § dåvarande RF inte behövdes, eftersom rätten att avsluta traktater liksom befogenheten att avgöra övriga utrikesärenden fick anses ingå som ett led i rikets styrelse, vilken skulle tillkomma regeringen. 120 funktion som beslutsorgan... annan nyhet var att det i utredningens förslag till grundlagstext ut- tryckligen angavs att överenskommelser kunde ingås även med mellan- folklig organisation. Enligt utredningens mening erfordrades inte någon föreskrift i grundlag om att överenskommelse skulle innehålla förbehåll om att dess giltighet var beroende av bifall (SOU 1963:17 s. 247 f.). tillsattes en ny parlamentarisk utredning, grundlagbered- ningen, för fortsatt utredning av författningsfrågan. Inte heller grund- lagberedningen fann någon anledning att föreslå mera genomgripande förändringar av gällande reglering såvitt avsåg traktater. I sitt slutbetänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) uttalade beredningen dock att det var en uppgift för den kommande grundlagen att klarare än som skett dittills befästa inflytan- de också i fråga om förhållandet till andra stater. Redan de gällande bestämmelserna om prövning av traktater, om överlåtelse av beslutanderätt till internationell organisation och om överläggning i vilade enligt beredningen på förutsättningen att utrikespolitiken var en angelägenhet för på samma sätt som andra grenar av den statliga verksamheten. Grundlagberedningen angav att dess förslag vilade på samma förutsättning. Dessutom anfördes att ett väsentligt drag i det rådande systemet var att grundlagsreglerna skulle förebygga att regeringen genom ett internationellt åtagande ställ- de inför fullbordat faktum. I detta hänseende föreslog bered- ningen vissa justeringar av bestämmelserna som preciserade och i viss mån utvidgade funktioner (a. bet. s. 181). Vidare uttalade beredningen i betänkandet att regeringen såsom utövare av riksstyrelsen även borde vara behörig att ingå överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisa- tioner. Uttrycket mellanfolklig organisation omfattade enligt bered- ningen bara organisationer som är rättssubjekt enligt folkrätten. Så ansågs vara fallet med organisationer som är sammanslutningar av stater. Detta innebar enligt beredningen givetvis inte att regeringen skulle vara förhindrad att ingå överenskommelser med andra icke in- hemska organisationer, t.ex. frivilliga hjälporganisationer, eller med utländska eller internationella företag. Sådana överenskommelser föll dock under andra regler, t.ex. reglerna om finansmakten (s. 181). Med överenskommelser av det nu aktuella slaget jämställdes i beredningens förslag andra internationella förpliktelser av folkrättslig art, t.ex. ensidiga förpliktelser. Beredningen nämnde vidare det fallet att tillhör en internationell organisation som enligt sina stadgar kan rikta direktiv till medlemsstaterna men bara med enhälligt beslut. Enligt beredningen kan ett beslut som på detta sätt innebär direktiv jämställas med en ny överenskommelse, eftersom medlemsstaterna funktion som beslutsorgan... folkrättsligt sett har kvar sin handlingsfrihet. Att biträder ett sådant beslut måste enligt beredningen statsrättsligt sett betraktas som ingående av en överenskommelse (s. 181 f.). I enlighet med det anförda föreslog beredningen en grundlags- bestämmelse av vilken det framgick att regeringen äger ingå överens- kommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation och även på annat sätt ikläda riket internationell förpliktelse. Enligt bered- ningen var ändamålet med denna bestämmelse inte bara att ange att regeringen är behörig att ikläda riket förpliktelser. Bestämmelsen klar- gjorde också att regeringen som regel inte kan överlåta sin behörighet till annan myndighet. Med sitt förslag öppnade beredningen dock en begränsad rätt till sådan överlåtelse (a. bet. s. 182). I sitt förslag uppställde beredningen vidare vissa statsrättsliga vill- kor för att regeringen skulle få ikläda riket internationella förpliktelser. Dessa villkor gällde godkännande av internationella över- enskommelser. Enligt beredningen borde bestämmelserna härom vara utformade på sådant sätt att ställningstagande inte föregrips genom åtagande som regeringen gör. Om det fordrades exempelvis en lagändring eller ett anslagsbeslut för att skulle kunna fullgöra en internationell överenskommelse, skulle regeringen inte kunna ingå den utan godkännande. godkännande skulle emellertid inte behöva inhämtas, om det motsvarande riksdagsbeslutet (lagändringen, anslagsbeslutet etc.) redan är fattat, såvida överens- kommelsen inte är av större vikt (a. bet. s. 182). Beredningen anförde att då gällande RF inte innehöll någon regel för det fallet att uppfyllande av det internationella åtagandet förutsatte en ändring av grundlag. Den rådande uppfattningen var dock enligt beredningen att åtagandet då inte kunde godkännas av utan att grundlagsändringen först hade genomförts eller i varje fall att ändringsförslaget hade antagits eller antogs slutligt i anslutning till godkännandet. Beredningen förklarade i betänkandet att den i sitt förslag behöll de gällande reglerna för grundlagsändring (s. 182). I betänkandet uttalades också att beredningens förslag nära anslöt till de då gällande bestämmelserna såvitt gällde prövning av internationella överenskommelser eller förpliktelser i frågor som inte omfattas av kompetens i den meningen att ett riksdagsbeslut om lagändring, anslag e.d. behövdes för att åtagandet skulle kunna fullgöras (s. 183). Mot den nu redovisade bakgrunden föreslog beredningen bl.a. att en internationell överenskommelse eller förpliktelse skulle föreläggas för prövning om den förutsatte ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras. Även annan internationell överenskommelse eller förpliktelse skulle enligt förslaget föreläggas för prövning 122 funktion som beslutsorgan... om den var av större vikt. Prövningen i skulle dock i det sist- nämnda fallet på vissa villkor kunna ersättas med en föregående över- läggning i (s. 184). Prövningen i av en internationell överenskommelse skulle enligt beredningens förslag följa vanliga bestämmelser om behand- lingen av riksdagsärenden. Om emellertid en överenskommelse innebar att måste fatta följdbeslut enligt en särskild beslutsordning (t.ex. beslut om grundlagsändring) skulle tillämpa samma be- slutsordning (två beslut med val emellan) också vid prövningen av den aktuella överenskommelsen. Beredningen påpekade vidare att dess förslag inte innehöll någon motsvarighet till den dåvarande regeln att, då godkännande förutsätts, överenskommelsen skall innehålla ett förbehåll därom. Det ansågs nämligen tveksamt i vad mån ett sådant förbehåll är folkrättsligt verksamt. Vidare hänvisades till artikel 46 Wienkonvention om traktaträtten. I denna stipuleras att en stat kan begära upphävande av en överenskommelse om den har slutits i uppenbar konflikt med en intern kompetensregel av grundläggande betydelse (s. 184). Beredningen föreslog också en föreskrift som uttryckligen slog fast att bestämmelserna om behandling i eller av en internationell överenskommelse skall ha motsvarande tillämpning på uppsägning av sådan överenskommelse eller förpliktelse. Därvid anför- des att en sådan föreskrift inte innebar att uppsägning nödvändigtvis skulle behandlas i eller därför att den över- enskommelse eller förpliktelse, som skulle sägas upp, vid ingåendet prövades där. Uppsägningen skulle enligt beredningen bedömas själv- ständigt: förutsätter uppsägningen lagändring e.d. eller är uppsägningen tagen för sig av större vikt, så skall den prövas i eller bli föremål för överläggning i , annars inte. Beredningen uttalade att detta torde stämma överens med praxis. Vidare anförde beredningen att det inte uttryckligen behövde anges att regeringen har behörighet att säga upp tidigare ingångna internationella överens- kommelser eller förpliktelser (s. 184). Beredningens förslag behandlades i regeringens proposition 1973:90. Departementschefen anförde därvid (s. 359) att grundlag- beredningens förslag inte innebar något avsteg från den i gällande rätt fastslagna grundsatsen, att internationella överenskommelser skall in- gås av regeringen. Vad gällde frågan om godkännande av sådana överenskommelser kunde departementschefen inte heller i denna del finna att beredningens förslag i något avgörande hänseende skiljde sig från gällande rätt. Han anslöt sig till grundlagberedningens förslag i sak, men föreslog vissa förändringar av huvudsakligen redak- tionell art. funktion som beslutsorgan... Enligt departementschefens mening var det lämpligt att förenkla lagtexten genom att i en särskild bestämmelse slå fast att bestämmel- serna i de närmast föregående paragraferna om internationella överens- kommelser ägde motsvarande tillämpning på ensidiga åtaganden av internationella förpliktelser. Vidare gavs bestämmelsen om krav på godkännande av vissa internationella överenskommelser en förändrad utformning. Syftet var att tydligare markera att denna be- stämmelse angav förutsättningarna för regeringens statsrättsliga kom- petens att utnyttja sin behörighet att binda riket genom internationella överenskommelser (s. 359 f.). Slutligen förordade departementschefen att det i en särskild bestämmelse skulle föreskrivas att bestämmelserna i de närmast föregående paragraferna om ingående av internationella överenskommelser och godkännande av sådana överens- kommelser ägde motsvarande tillämpning på uppsägning av inter- nationell överenskommelse eller förpliktelse (s. 361 f.). Vid riksdagsbehandlingen antogs, såvitt nu är fråga, de grundlags- förslag som redovisades i regeringens proposition (bet. KU 1973:26, rskr. 1973:265, bet. KU 1974:8, rskr. I den nya regeringsformen, som antogs slutligt , infördes de nu aktuella bestämmelserna i 10 kap. som behandlar förhållandet till andra stater. De nu aktuella bestämmelserna har följande lydelse. 1 § Överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. 2 § Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överens- kommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid god- kännandet av överenskommelsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har god- känt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. 4 § Bestämmelserna i 1-3 §§ äger motsvarande tillämpning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskommelse samt på uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse. 124 funktion som beslutsorgan... 10.3Vissa andra inslag i funktions- fördelningen mellan riksdag och regering Enligt 10 kap. 2 § första stycket RF är regeringen skyldig att inhämta godkännande innan den ingår en för riket bindande över- enskommelse, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Frågan huruvida skall besluta i ett visst ämne avgörs ytterst av andra grundlagsregler, framför allt reg- lerna i RF om normgivningsmaktens och finansmaktens fördelning mellan riksdag och regering. I det följande redogörs därför kortfattat för om funktionsfördelningen mellan riksdag och regering såvitt avser normgivningsmakten (avsnitt 10.3.2) och finansmakten avsnitt (10.3.3). om normgivningsmaktens fördelning mellan och regeringen har i huvudsak samlats i 8 kap. I detta kapitel anges vilka områden som i första hand omfattas av lagstiftningsmakt resp. regeringens förordningsmakt. Dessa områden brukar betecknas som det primära lagområdet resp. regeringens primärområde. Inom det primära lagområdet kan urskiljas å ena sidan det obligatoriska lag- området, där normer kan ges endast i form av lag, och å andra sidan det fakultativa lagområdet, inom vilket har möjlighet att delegera normgivningsmakt åt regeringen (se t.ex. , författning, 1999, s. 96). Till det obligatoriska lagområdet hör större delen av den statsrätts- liga lagstiftningen. Av 8 kap. 15 – 16 §§ RF följer att stiftar grundlag och riksdagsordning (RO). Även föreskrifter i övrigt om riks- dagen eller dess myndigheter beslutas av . Till det obliga- toriska lagområdet hör enligt RF även lagstiftning om riksdagsval (3 kap. 12 §), om folkomröstning och om val till (8 kap. 4 §), om Lagrådet (8 kap. 18 §), om (9 kap. 12 §) samt om penning- och betalningsväsendet (9 kap. 13 §). Vad beträffar regeringens arbetsformer skall i lag anges vilka försvarsärenden som kan handläggas i förenklad form (7 kap. 3 §). Även den kommunalrättsliga lagstiftningen faller inom det obliga- toriska lagområdet. Enligt 8 kap. 5 § skall grunderna för rikets indel- funktion som beslutsorgan... ning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation bestämmas i lag. Detsamma skall också gälla föreskrifter om kommu- nernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Enligt 8 kap. 6 § skall i lag också meddelas föreskrifter om trossamfund och om grunderna för som trossamfund. Sådan lag stiftas i samma ordning som (se 8 kap. 16 § RF). Den privaträttsliga lagstiftningen hör till primärområde. Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras person- liga och ekonomiska förhållanden inbördes skall enligt 8 kap. 2 § meddelas genom lag. Den privaträttsliga lagstiftningen hör så gott som helt och hållet till det obligatoriska lagområdet. Processrättslig lagstiftning hör, såvitt gäller domstolarna och deras verksamhet, till det obligatoriska lagområdet (11 kap. 4 § RF). När det gäller t.ex. straffrättslig, exekutionsrättslig och skatterättslig lagstiftning ges grundläggande bestämmelser i 8 kap. 3 § RF. Enligt denna bestämmelse skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Allmänt kan sägas att de ämnen som avses i den nämn- da bestämmelsen faller inom det obligatoriska lagområdet. kan dock enligt 8 kap. 7–9 §§ RF delegera normgivningsmakt till regeringen i en rad förvaltningsrättsliga ämnen (7 §). Vidare kan sådan delegation ske dels i fråga om anstånd med att fullgöra förpliktelse (8 §), dels i fråga om importtullar och sådana avgifter som ligger inom primära lagområde (9§). Enligt 11 kap. RF hör föreskrifter i vissa förvaltningsrättsliga ämnen till det obligatoriska lagområdet. Detta gäller föreskrifter om över- lämnande av förvaltningsuppgift, som innefattar myndighetsutövning, till bolag osv. (6 §), föreskrifter om svenskt medborgarskap som be- hörighetsvillkor för tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun (9 §) samt grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställ- ning (10 §). Enligt 8 kap. 13 § RF får regeringen genom förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av (den s.k. restkompetensen). Regeringens förordningsmakt är dock underkastad vissa begränsningar. Sålunda får regeringen inte besluta föreskrifter som avser och dess myndigheter. Vidare får regeringen inte besluta föreskrifter om den kommunala beskattningen. Av 8 kap. 14 § RF framgår vidare att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte utgör hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. 126 funktion som beslutsorgan... Föreskrifter om skatt till staten beslutas av genom lag. Riks- dagen kan dock i viss utsträckning delegera beslutanderätt beträffande importtullar till regeringen (se föregående avsnitt). Avgiftsmakten är fördelad mellan och regeringen enligt principerna i 8 kap. 3 § RF. Detta innebär att regeringen i kraft av sin restkompetens enligt 8 kap. 13 § RF kan besluta om sådana avgifter som utgör ett rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation medan övriga avgifter beslutas av (a. a. s. 108). Enligt 8 kap. 9 § RF kan dock bemyndiga regeringen att bestämma om sådana avgifter som annars skulle ha beslutats av . Av 9 kap. 8 § RF framgår att statens medel som huvudregel står till regeringens disposition. Från regeringens dispositionsrätt undantas dels tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter, dels tillgångar som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Med de angivna undantagen ankommer det alltså på regeringen och inte på att, själv eller genom underordnade myndigheter, verkställa alla förfoganden över statens tillgångar. Varje utbetalning som beslutas av regeringen eller annan myndighet måste emellertid ytterst grunda sig på ett riksdagsbeslut. Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel nämligen inte användas på annat sätt än har bestämt. Genom sina beslut om statsmedlens användning anvisar s.k. anslag för olika ändamål. anslags- beslut har principiellt karaktären av erbjudanden eller bemyndiganden till regeringen. I ett anslagsbeslut kan genom s.k. anslags- villkor mer eller mindre detaljerat föreskriva hur de anslagna medlen skall användas. Även om regeringen regelmässigt verkställer anslags- besluten, är den inte ovillkorligen skyldig att göra det. Utnyttjar rege- ringen ett anslag, är den dock alltid bunden av de villkor som har knutit till anslaget (a. a. s. 109 f.). Anslag för skilda ändamål bestämmer i samband med upprättandet av statsbudget. Det finns emellertid också möjlighet för att besluta att medel får tas i anspråk i annan ordning (9 kap. 2 § RF). På så sätt redovisas en del av ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Möjlighet finns också för att för löpande budgetår på tilläggsbudget göra ny beräkning av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag (9 kap. 5 § RF). kan enligt 9 kap. 10 § RF bemyndiga regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser, vilket kan ske t.ex. genom att bemyndigar regeringen att ta upp lån. Slutligen har rege- ringen enligt 9 kap. 11 § RF ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag. funktion som beslutsorgan... I det följande ges en redogörelse för författningsutvecklingen vad avser möjligheten till överlåtelse av beslutanderätt till icke-svenska organ. Grundlagsbestämmelserna på området har reviderats i flera omgångar. Detta har skett dels i syfte att möjliggöra ett svenskt deltagande i de nya former för mellanfolkligt samarbete som växt fram under efter- krigstiden, dels i syfte att förtydliga gällande bestämmelser. Ändamålet med denna redogörelse är framför allt att så långt möj- ligt ge en samlad och heltäckande bild av den nu gällande ordningen när det gäller möjligheten att överlåta statsrättsliga beslutsbefogenheter inom ramen för EU-samarbetet. Bestämmelsen som direkt tar sikte på detta samarbete finns i 10 kap. 5 § första stycket RF. Särskild vikt har därför lagts vid att återge förarbetsuttalanden o.d. av intresse för tolkningen och tillämpningen av denna bestämmelse. Vikt har också lagts vid att tämligen utförligt beskriva regleringen i bestämmelsens andra – fjärde stycke. Vidare kommer att speglas det rättsläge som rådde innan det över huvud taget infördes några grundlagsbestämmel- ser om överlåtelse av beslutanderätt. Syftet i denna del är att belysa dels det inbördes förhållandet mellan bestämmelsen i första stycket och övriga bestämmelser i paragrafen, dels förhållandet mellan denna para- graf och bestämmelserna i i övrigt. Slutligen kommer också att belysas vilken syn på förhållandet mellan grundlagen och EU-sam- arbetet resp. dess föregångare som har kommit till uttryck i motivuttalanden. reglerades möjligheter att ansluta sig till och delta i internationellt samarbete uteslutande genom bestämmelsen i 12 § regeringsform (se avsnitten 10.2.2 och 10.2.3). Grundlagsbestämmelsen ansågs dock inte utgöra stöd för att ingå inter- nationella överenskommelser som förutsatte att andra bestämmelser i grundlagen sattes åt sidan (se prop. 1964:140 s. 101 samt , Statsrättsliga spörsmål vid deltagande i internationella organisationer, Statsvetenskaplig tidskrift 1962 s. 363 med vidare hän- visningar). Sålunda saknades uttryckliga grundlagsregler som gjorde det möjligt att till icke-svenska organ överlämna sådana besluts- befogenheter som enligt grundlagen tillkom svenska statsorgan (a. a. s. 371 ff.). 128 funktion som beslutsorgan... konstaterade dock i sitt betänkande statsskick (SOU 1963:17 s. 249) att hade ansetts kunna bli medlem i FN, trots att medlemsstaterna är förpliktade bl.a. att vidta ekonomiska sanktioner på anmodan av säkerhetsrådet. Vidare konstaterade utredningen att det inte heller hade ansetts vara oförenligt med grundlagarna att ingå en överenskommelse om gränstullsamarbete med , vilket innebar att norska tulltjänstemän i viss utsträckning utförde tulltjänst på svenskt territorium. Vid sin granskning av lagen som hade utarbetats i anslutning till denna överenskommelse gjorde Lagrådet emellertid vissa påpekanden. Lagrådet anförde att den aktuella lagen förutsatte en delegation av förvaltningsmyndighet i så betydande omfattning att detta innebar något väsentligen nytt för svenska förhållanden. Överenskommelser om liknande tullsamarbete träffades senare även med (se även prop. 1964:140 s. 102 och 105 f.). överenskommelser med och om gränstull- samarbete har således ansetts förenliga med då gällande RF. har emellertid riktigheten av denna uppfattning ifrågasatts (se prop. 1973:90 s. 365). I sitt nämnda betänkande konstaterade författningsutredningen att det mellanfolkliga samarbetet inom ramen för internationella organisa- tioner hade utvidgats till att beröra områden som tidigare ansetts till- höra de enskilda medlemsstaternas kompetens. De folkrättsliga rela- tionerna hade härigenom fått en särskild statsrättslig aspekt som inte fanns vid tillkomsten av regeringsform. Vidare konstaterade utredningen att utvecklingen hade gått ett steg längre i att tilldela internationella organisationer självständig kompetens i för- hållande till de enskilda medlemsstaterna. Karakteristiskt för denna nya typ av organisationer var att de hade en permanent karaktär, och att de upprättade organ som genom traktat hade tillagts befogenheter som normalt låg inom medlemsstaternas egna kompetensområden. Dessa internationella organ kunde, ofta genom majoritetsbeslut, träffa av- göranden som band såväl medlemsstaterna som enskilda rättssubjekt inom dessa. Det rörde sig med andra ord om en direkt överföring på överstatliga organ av befogenheter som enligt grundlag tillkom i grundlagen angivna nationella statsorgan. Som exempel på sådana internationella organisationer angav utredningen samt Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC). Enligt författningsutredningen torde det stå helt klart att ett överförande av de funktion som beslutsorgan... nyss nämnda befogenheterna var främmande för den svenska grund- lagen (a. bet. s. 249 f.). konstaterade vidare att hade ansökt om associering till EEC.