sou · GPB374 · 2002-01-01 00:00:00 — Risken för att sekretessbelagd information cirkulerar okontrollerat Det har uttalats farhågor för att känsliga uppgifter som en myndighet har tillgång till, och som kanske har lämnats till myndigheten i förlitande på att de inte förs vidare, riskerar att okontrollerat cirkulera mellan nationella myndigheter som omfattas av ett avtal om informationsutbyte7. Rädslan för att uppgifterna förs vidare skulle kunna få företag eller enskilda att avstå från att lämna uppgifter. I EG-rätten finns regler som begränsar möjligheterna att utnyttja icke offentliggjorda uppgifter som har inhämtats med stöd av förordning 17/62. Förslaget till ny tillämpningsförordning begränsar på motsvarande sätt rätten att använda uppgifter som inhämtats med stöd av den förordningen. Dessa begränsningar omfattar även uppgifter som nationella konkurrensmyndigheter utbytt med varandra. Oberoende av den allmänna utgångspunkten att myndigheter skall respektera de regelverk som de omfattas av torde det också ligga i enskilda konkurrensmyndigheters eget intresse att inte läcka sekretessbelagda uppgifter. Om de gör så, finns det en uppenbar risk att företag och enskilda avstår från att lämna relevant information. Enligt utredningens uppfattning bör därför inte risken för att information kan komma på avvägar hindra att sekretessbelagd information utväxlas mellan nationella konkurrensmyndigheter. Därvid får det naturligtvis förutsättas att de enskilda konkurrensmyndigheterna har så goda 7 Se exempelvis Parisi, a.a.s. handläggningsrutiner att sekretesskyddade uppgifter inte röjs av misstag. 5.4Inhämtande av uppgifter åt utländska konkurrensmyndigheter 5.4.1Skyldighet att genomföra undersökningar åt får enligt artikel 14 i förordning 17/62 genomföra alla nödvändiga undersökningar hos företag och företagssamman- slutningar. På begäran av kommissionen skall medlemsstaternas myndigheter genomföra de undersökningar kommissionen finner nödvändiga enligt artikel 14. I har den behöriga myndigheten, dvs. , i 3 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler givits rätt att företa vissa slag av undersökningar enligt bl.a. förordning 17/62. Lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler ger behörig svensk myndighet, dvs. , möjlighet att på begäran av hämta in uppgifter från företag. Någon motsvarande regel som ger möjlighet att för en utländsk konkurrensmyndighets räkning begära in uppgifter från företag finns inte. På brottsbekämp- ningens område finns däremot sådana möjligheter. Konkurrensmyndigheterna i de nordiska länderna har samarbetat med varandra , bl.a. arrangeras årliga möten mellan dessa myndigheter. En arbetsgrupp tillsattes med uppgift att utreda behovet av ett utökat samarbete. I rapporten på konkurranseområdet8 togs bl.a. upp behovet informationsutbyte mellan konkurrensmyndigheterna. Arbetsgruppen rekommenderade ett utökat samarbete mellan de nordiska länderna inom de ramar som gällande regelverk anger, bl.a. ett utvidgat informationsutbyte samt ett 8 Rapport fra de nordiske konkurransemyndigheter Nr 1/1999. närmare samarbete i enskilda ärenden. Arbetsgruppen rekommenderade även att de nordiska länder på skulle ingå ett samarbetsavtal. Ett sådant avtal skulle innehålla bl.a. bestämmelser om utväxling av information. I har införts en bestämmelse i konkurrenslagen med den innebörden att Konkurransetilsynet får befogenhet att inhämta och utbyta uppgifter, även sekretessbelagda, med andra staters konkurrens- myndigheter, under förutsättning att detta är nödvändigt för att uppfylla förpliktelser i avtal med ett främmande land eller en internationell organisation. En annan förutsättning är att mottagaren kan vidarebefordra upplysningarna endast efter samtycke från Konkurransetilsynet. Motsvarande lagändringar har införts även i . Konkurrensmyndigheterna i , respektive ingick ett avtal om samarbete i konkurrensärenden. Avtalet gäller från . Det innehåller bestämmelser om notifiering och utbyte av information, såväl offentlig som sekretess- belagd. En förutsättning för att sekretessbelagd information skall kunna utbytas är att de uppgifter som lämnas är underkastade ett sekretes- skydd hos den mottagande myndigheten som minst motsvarar det skydd som gäller hos den utlämnande myndigheten. Vidare får uppgifterna inte användas till annat än vad som framgår av samarbetsavtalet. De får vidarebefordras av den mottagande myndigheten endast efter uttryckligt medgivande från den utlämnande myndigheten och endast användas för det ändamål medgivandet avser. Frågan huruvida bör ansluta sig till avtalet remissbehandlas . 5.4.4Internationell rättslig hjälp i brottmål lämnar sedan gammalt andra stater rättslig hjälp i brottmål. Lagstiftningen är av tradition utformad så att rättslig hjälp kan lämnas även till stater med vilka inte har några åtaganden som är baserade på konventioner. 1999/2000:61 s. 46) Mellan de nordiska länderna gäller överenskommelsen om inbördes rättshjälp genom delgivning och bevisupptagning (prop. 1974:95, SÖ 1975:42), se cirkuläret (1995:419) om inbördes rättshjälp mellan , , , och genom delgivning och bevisupptagning. Överenskommelsen omfattar både tvistemål och brottmål. har vidare ratificerat – med vissa förbehåll – den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål (rättshjälpskonvention, prop. Frågan om multilateralt samarbete i brottmål behandlas även i en del andra konventioner som har tillträtt, varav flertalet är utarbetade av . har också ingått ett antal bilaterala avtal om ömsesidig rättslig hjälp. Den svenska lagstiftningen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål är spridd i ett flertal författningar. Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, som trädde i kraft , har tillkommit mot bakgrund bl.a. av att tillträtt Schengen- konventionen. Lagen har ersatt ett par tidigare författningar. Genom lagstiftningen har införts en reglering som innebär att , på begäran av en annan stat, skall kunna vidta en åtgärd, om åtgärden hade kunnat vidtas i ett svenskt förfarande. Lagen bygger på grundtanken att svenska åklagare och domstolar skall bistå sina utländska motsvarigheter med olika åtgärder under samma villkor och förutsättningar som skulle ha gällt i en svensk förundersökning eller rättegång. 1999/2000:61 s. 97) Enligt 1 kap. 2 § första stycket omfattar rättslig hjälp följande åtgärder: 1.förhör i samband med förundersökning i brottmål 5.kvarstad, beslag samt husrannsakan och andra åtgärder som avses i 6.hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning 8.överförande av frihetsberövade för förhör m.m. I paragrafens andra stycke föreskrivs att lagen inte hindrar att hjälp lämnas med annan åtgärd än sådana som anges i första stycket, om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd. En ansökan om rättslig hjälp i enligt lagen får göras av utländsk åklagare, undersökningsdomare, annan domare eller domstol eller av någon annan som enligt en internationell överenskommelse som är bindande för får göra en sådan ansökan (2 kap. 3 §). Enligt 2 kap. 14 § första stycket skall en ansökan avslås, om ett bifall till ansökningen skulle kränka suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen. Enligt paragrafens andra stycke får en ansökan om rättslig hjälp också avslås om gärningen har karaktär av politiskt brott, dock inte om ansökningen kommer från en annan medlemsstat i EU eller från eller eller om gärningen utgör ett militärt brott och inte motsvarar även annat brott enligt svensk lag vilket inte är ett militärt brott. En ansökan får också avslås om det i har meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen, eller omständigheterna annars är sådana att ansökningen inte bör bifallas. En ansökan får inte avslås med stöd av paragrafens andra stycke, om det skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan och den ansökande staten. Beslut om avslag med stöd av 2 kap. 14 § fattas av regeringen. I övriga fall prövas en ansökan av den instans som handlägger ärendet. Frågan om dubbel straffbarhet I propositionen (s. 75) konstaterar regeringen att den omständigheten att vissa länder väljer att beivra vissa överträdelser i straffrättslig ordning och andra i administrativ eller annan icke straffrättslig ordning inte bör hindra ett internationellt samarbete på området. Lagen innehåller därför inte något generellt krav på dubbel straffbarhet, dvs. att den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk lag. Enligt 1 kap. 5 § första stycket 1 skall rättslig hjälp lämnas i ärende som i den ansökande staten eller i handläggs i ett administrativt förfarande eller i ett annat förfarande än ett straffrättsligt förfarande. Av bestämmelsen i 2 kap. 2 § framgår emellertid att det råder vissa restriktioner i fråga om rättslig hjälp som avser kvarstad, beslag samt husrannsakan och andra åtgärder som avses i 28 kap. , hemlig telefonavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning. I dessa fall krävs dubbel straffbarhet, med vissa undantag i fråga om husrannsakan, om ansökan kommer från en medlemsstat i EU eller från eller . 5.4.5Verkställighet i av utländska offentligrättsliga fordringar Utländska offentligrättsliga fordringar kan under vissa omständigheter verkställas i . Möjlighet till verkställighet finns inom bl.a. följande områden På skatteområdet har ingått ett antal dubbelbeskattnings- avtal. är också bundet av ett antal handräckningsavtal samt av en Europarådskonvention en . Till detta kommer att EG har ett indrivningsdirektiv. När det gäller bötes- och förverkandedomar är bl.a. lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen) och lagen (1963:193) om samarbete med , , och ang. verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen) tillämpliga. har ingått ett antal tullsamarbetsavtal, vilka innehåller regler om ömsesidigt bistånd vid indrivning av fordringar som uppstått vid tillämpning av tullagstiftningen. EG:s indrivningsdirektiv är också tillämpligt på området. Utredningens förslag: skall ges möjlighet att bistå andra konkurrensmyndigheter med att inhämta information och genomföra undersökningar. Bestämmelser härom skall införas i konkurrenslagen. Dessutom bör en särskild bestämmelse om sekretess vid begäran från en utländsk konkurrensmyndighet om rättslig hjälp införas i sekretesslagen. Internationell rättslig hjälp på konkurrensområdet Enligt direktiven skall utredningen utreda behovet av och lämpligheten i att den svenska konkurrensmyndigheten skulle inhämta uppgifter för en utländsk konkurrensmyndighets räkning. Utredningens uppdrag omfattar således – vid sidan av utlämnande av uppgifter hos myndigheten själv – inte någon annan form för rättslig hjälp än informationsinhämtning. Naturligen blir det fråga om information som finns tillgänglig i , antingen hos myndigheter eller hos enskilda. När en utländsk konkurrensmyndighet begär hjälp av med att inhämta uppgifter, lär det normalt vara därför att den utländska myndigheten utreder en misstanke om överträdelse av konkurrensrätten där ett svenskt företag är inblandat, antingen som medverkande i överträdelsen eller som affärspartner till ett företag som misstänks för överträdelsen. Om företaget misstänks för medverkan i överträdelsen, torde det i allmänhet vara så att överträdelsen delvis är lokaliserad även till . I så fall kan ha ett intresse av att självt utreda överträdelsen och samarbeta med den utländska myndigheten i utredningen. Det sagda leder till att man kan skilja mellan fyra huvudkategorier av uppgifter som en utländsk konkurrensmyndighet vill att Konkurrens- verket skall inhämta för den utländska myndighetens räkning: uppgifter som finns hos en svensk myndighet, uppgifter som finns hos ett företag i som är misstänkt för medverkan i en överträdelse utomlands, uppgifter som finns hos ett företag i som är misstänkt för medverkan i en överträdelse här, uppgifter som finns hos ett företag i som inte är misstänkt för någon överträdelse. Härtill kommer att det kan vara fråga om uppgifter hos en fysisk person, i så fall troligen en anställd hos ett företag i någon av kategorierna 2–4. Uppgifterna torde i allmänhet finnas i ett företags kontor (i pärmar eller datorer) eller arkiv. Men det kan också vara fråga om muntliga uppgifter från en företrädare för ett företag eller från någon viss annan person. Möjligheten att lämna ut uppgifter som finns hos myndigheter regleras i sekretesslagstiftningen (se avsnitt 5.3.1). Det får antas att ett behov av bistånd från till utländska konkurrens- myndigheter aktualiseras i första hand när dessa myndigheter önskar få tillgång till uppgifter som finns i hos privata företag och enskilda personer. Därvid är att märka att redan med nu gällande lagstiftning kan få tillstånd att genomföra en undersökning hos ett företag i som är misstänkt för medverkan i en överträdelse här. Den form av bistånd som kan aktualiseras i en sådan situation är att till en annan konkurrensmyndighet skulle lämna ut uppgifter som finns hos verket. Frågor som uppkommer i det sammanhanget behandlas i avsnitt 5.3. har en skyldighet att inhämta information åt i konkurrensärenden. Kommissionens förslag till ny tillämpningsförordning för artikel 81 och 82 i EG-fördraget innehåller en bestämmelse om att nationella konkurrensmyndigheter skall inhämta information åt varandra. Förslaget behandlas i en rådsarbetsgrupp och resultatet av förhandlingarna kan inte förutses. Utredningen kan därför inte närmare behandla frågan om informations- utbyte inom ramen för EU-samarbetet. Samarbete i andra fall Ett effektivt utbyte av information mellan nationella konkurrens- myndigheter skulle uppenbarligen underlättas, om myndigheterna hade befogenhet att inhämta information för varandras räkning. Konkurrens- verket har enligt svensk rätt inte någon sådan befogenhet. I sin rapport har verket framhållit att, sedan företagens verksamhet i allt högre grad har internationaliserats, samarbete mellan konkurrensmyndigheter är nödvändigt för att åtgärder skall kunna vidtas mot förbjudna konkurrensbegränsningar. För att kunna delta i ett sådant samarbete anser verket att det behöver ha möjlighet att inhämta information åt andra konkurrensmyndigheter inte bara på frivillighetens väg. Verket har uppgett att man i ett antal fall funnit att samma företag varit involverade i konkurrensbegränsande förfaranden i ett eller flera nordiska länder (s. 303 f.). Erfarenheterna inte minst i och i EG- kommissionens praxis visar också på förekomsten av internationella karteller. Det finns således omständigheter som talar för att verket bör ha en behörighet, vid sidan av den tidigare nämnda skyldigheten att bistå kommissionen i samband med utredningar av överträdelser av , att inhämta information åt andra konkurrens- myndigheter. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det är lämpligt att Konkurrens- verket inhämtar information åt andra konkurrensmyndigheter i sådana fall där det inte är fråga om förfaranden som direkt berör svenska förhållanden. Enligt utredningens uppfattning ligger det emellertid ett särskilt värde i att deltar i det internationella samarbete som syftar till att bekämpa karteller och således i att verket aktivt kan delta i utredningar som berör flera stater. Den bedömningen gäller även när det är nationell konkurrenslagstiftning som skall tillämpas. I sammanhanget är det värt att notera att vissa länder har kriminaliserat överträdelser av konkurrenslagstiftningen. Det torde innebära att svenska domstolar och åklagare, med tillämpning av lagen om rättslig hjälp i brottmål, i vissa fall kan ge rättslig hjälp i ärenden som avser överträdelser av ett lands konkurrens- lagstiftning. Som en jämförelse kan vidare noteras att lämnar internationell rättslig hjälp även på exekutionsrättens område (se avsnitt 5.4.4). De skäl som har anförts i avsnitt 5.3.6 för ett utbyte av information mellan och andra konkurrensmyndigheter gör sig gällande även i detta sammanhang. För att skall kunna förvänta sig att en annan nationell konkurrensmyndighet skall bistå verket med att inhämta information, bör således den andra myndigheten också kunna förvänta sig att skall kunna bistå med informationsinhämtning på motsvarande sätt. En behörigheten för att inhämta upplysningar åt utländska konkurrensmyndigheter bör också begränsas till länder med vilka har träffat överenskommelser i frågan. Det blir förmodli- gen inte aktuellt för att ingå sådana överenskommelser med enskilda medlemsstater i EU, eftersom det kan förutses att EG-rätten kommer att reglera samarbetet mellan dessa stater. Det får antas att samarbetet även mellan EU, medlemsstaterna och EU:s viktigaste handelspartners kommer att regleras på EU-nivå. behöver därför knappast på egen hand ingå överenskommelser med länder som berörs av EU-samarbetet. Vid sidan härav torde få nytta av behörigheten främst i kampen mot nationellt begränsade karteller inom ramen för det nordiska samarbetet. Det kan bli aktuellt när det finns anledning att söka information i ett nordiskt land om en kartell som är verksam i ett annat av de nordiska länderna. En tänkbar situation kan vara att ett dotterbolag deltar i en kartell i ett av länderna och information om kartellens verksamhet kan antas vara förvarad i moderbolagets huvudkontor i ett annat av länderna. Av propositionen till lagen om rättslig hjälp i brottmål framgår att den lagen bygger på grundtanken att svenska åklagare och domstolar skall bistå sina utländska motsvarigheter med olika åtgärder under samma villkor och förutsättningar som skulle ha gällt i en svensk förundersökning eller rättegång (prop. 1999/2000:61 s. 97). Rättslig hjälp i brottmål kan ges även åt stater som inte har ingått avtal om det med . Det förtjänar också att nämnas att lagen om rättslig hjälp i brottmål gör det möjligt att på begäran av en annan stat besluta om så ingripande utredningsåtgärder som hemlig telefonövervakning. Möjlig- heterna att lämna rättslig hjälp i brottmål är således förhållandevis omfattande. På konkurrensrättens område är det enligt utredningens uppfattning inte motiverat att gå lika långt. På motsvarande sätt som vid rättslig hjälp i brottmål bör dock utgångspunkten vara att skall ha samma utrednings- befogenheter när verket bistår en utländsk konkurrensmyndighet som verket har när det utreder en överträdelse av konkurrenslagen. Verket bör följaktligen även ha tvångsmedel till sitt förfogande. I praktiken torde det i första hand bli aktuellt att tillämpa 45 § konkurrenslagen, eventuellt i kombination med ett vitesföreläggande. Det synes inte vara erforderligt att i lagen ange några särskilda begränsningar i möjligheten för att meddela ålägganden enligt 45 § på begäran av en utländsk konkurrensmyndighet. Om restriktioner skulle behövas i förhållande till någon stat, kan det anges i överenskommelse med den staten. Saken ställer sig annorlunda när det gäller undersök- ningar enligt 47 eller 48 § konkurrenslagen. För att en domstol skall kunna ge tillstånd att genomföra sådana undersök- ningar krävs att det finns anledning anta att det har förekommit en överträdelse av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen eller av förbuden i artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. En motsvarande prövning bör göras när vill genomföra en undersökning på begäran av en utländsk konkurrensmyndighet. Det bör därför krävas att den andra statens konkurrensregler har överträtts på ett sätt som motsvarar en överträdelse av förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen eller av förbuden i artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Möjligheten för att inhämta information åt andra konkurrensmyndigheter bör inte konstrueras som en skyldighet för verket att efterkomma en begäran om det. Verket bör ha utrymme för att – inom ramen för den överenskommelse som har träffats med staten i fråga – bedöma om den begärda åtgärden lämpligen bör vidtas. Den föreslagna ordningen förutsätter lagreglering. Särskilda bestämmelser med innebörden att ges möjlighet att bistå andra konkurrensmyndigheter med att inhämta information och genomföra undersökningar bör därför införas i konkurrenslagen. Dessutom bör en särskild bestämmelse om sekretess vid begäran från en utländsk konkurrensmyndighet om rättslig hjälp införas i sekretesslagen, efter mönster av 5 kap. 7 § sekretesslagen. Enligt direktiven skall frågan om rättegångskostnader utredas, såväl vad avser en tillämpning av de nationella reglerna som vid en nationell tillämpning av . Bakgrunden är bl.a. att det föreligger vissa skillnader mellan EG-rätten och den svenska regleringen i fråga om vinnande parts rätt till ersättning för sina rättegångskostnader från tappande part. I det följande lämnas en redogörelse för de gällande reglerna enligt nationell svensk rätt och enligt EG-rätten. Till belysning av de frågor som aktualiseras redovisas också motsvarande reglering på vissa andra rättsområden. 6.2.1Mål och ärenden enligt konkurrenslagen Av 64 § konkurrenslagen framgår att det är i första hand rättegångs- balkens bestämmelser för indispositiva tvistemål eller bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden som skall tillämpas när och prövar frågor enligt konkurrenslagen. I mål som överklagas från gäller vid den av dessa båda rättegångsordningar som gällde i tingsrätten. Mål i om konkurrensskadeavgift, kvarstad eller företagskoncentrationer handläggs enligt regler om indispositiva tvistemål. Dessa rättegångsregler är tillämpliga även när prövar en talan av ett företag enligt 23 § andra stycket konkurrenslagen om ett åläggande att upphöra med överträdel- ser. När tvistemålsreglerna är tillämpliga, gäller också rättegångs- balkens regler om ersättning för rättegångskostnader i tvistemål. företag för talan enligt 23 § andra stycket konkurrenslagen, tillämpas huvudregeln i 18 kap. 1 § att tappande part skall ersätta motpartens rättegångskostnader. När för talan, t.ex. om konkurrensskadeavgift, tillämpas enligt 18 kap. 16 § bestämmelserna i 31 kap. om rättegångskostnader i brottmål. Det innebär att om vinner målet, motparten behöver betala – förutom sina egna kostnader – endast vissa kostnader som enligt rättens beslut har betalats av allmänna medel. Förlorar målet, kan svaranden få ersättning av allmänna medel för kostnader som skäligen varit motiverade för att han skulle kunna ta till vara sin rätt. Tingsrätten tillämpar ärendelagen när den prövar frågor enligt 13 § tredje stycket konkurrenslagen om förlängning av frist för att göra invändningar mot anmälningar om undantag. Ärendelagen är tillämplig även när prövar ansökningar om undersökningar enligt 47 eller 48 § konkurrenslagen eller frågor enligt 54 andra stycket konkurrenslagen om skydd för meddelanden mellan en advokat och ett företag. Ärendelagen gäller också när prövar ärenden som överklagas direkt från . Sådana ärenden är frågor om undantag, icke- ingripandebesked, ålägganden att upphöra med överträdelser av 6 eller 19 §, förbud eller ålägganden i samband med särskilda undersökningar av företagskoncentrationer samt ålägganden att lämna uppgifter. Av 32 § ärendelagen följer att i ärenden som handläggs enligt den lagen ett företag inte kan få ersättning för rättegångskostnader, om Konkurrens- verket är motpart. I 64 § tredje stycket konkurrenslagen finns en särskild bestämmelse om fördelning av rättegångskostnader i mål och ärenden enligt konkurrenslagen där enskilda är motparter till varandra. I sådana mål eller ärenden får bestämma att var och en av parterna skall svara för sina rättegångskostnader, om det finns särskilda skäl. I författningskommentaren till 64 § konkurrenslagen (prop. 1992/93:56 s. 116) konstaterades att det av 11 § lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden följde att brottmålsreglerna skulle tillämpas i fråga om rättegångskostnaderna, även i ärenden där var part.