sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Minerallagen ställer vidare upp vissa särskilda regler till skydd för enskilda och allmänna intressen. Dessa berör bl.a. national- 288 Förhållandet mellan samebyarnas och... parker, mark som planeras ingå i nationalpark och det obrutna fjällom- rådena (4 kap. 5 § ). För att kunna utvinna och tillgodogöra sig funnen krävs be- arbetningskoncession. Vid prövningen av bearbetningskoncessionen skall 3 och 4 kap. tillämpas. En miljökonsekvensbeskriv- ning skall bifogas ansökan. Ansökan och miljökonsekvensbeskrivning- en skall delges berörda sakägare. Koncessionen skall förenas med vill- kor som behövs föra att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Utredningen om minerallagen, markägarna och miljön tillsattes för att ta ställning till tre huvudfrågor. 1.markägarnas och nyttjanderättshavarnas ställning vid prospekte- 2.markägarnas ställning vid gruvbrytning 3.skyddet för värdefull miljö vid undersökningsarbeten Utredningen konstaterar att vissa inslag i lagstiftningen, t.ex. att markägare och andra berörda inte underrättas förrän undersökningstill- stånd beviljats, med fog har upplevts som alltför långtgående och när- mast kränkande. Vidare konstaterar utredningen att det är både möjligt och lämpligt att stärka markägarnas ställning utan att det får några allvarliga negativa konsekvenser för mineralintresset. Utredningen föreslår bl.a. att markägare och andra sakägare skall underrättas om an- sökningar om undersökningstillstånd, att bergmästaren alltid skall ha möjlighet att meddela villkor till skydd för enskild rätt i undersök- ningstillstånd, att ingripande undersökningsarbeten skall föregås av förhandlingar med markägaren och berörda sakägare och att rätten att uppföra byggnader avskaffas. När det gäller skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer före- slår utredningen att skall få tillfälle att yttra sig över alla ansökningar om undersökningstillstånd och att ansökan skall innehålla en beskrivning av undersökningsarbetena och deras miljöpåverkan. Utredningens förslag har remissbehandlats. bereds ärendet inom . Beslut om fastighetsbildning, dvs. ombildning eller nybildning av fas- tighet eller bildande, ändring eller upphävande av servitut, skall inne- bära att fastighet, med hänsyn till sin belägenhet, omfång och övriga förutsättningar, är varaktigt lämpad för sitt ändamål (3 kap. 1 § fastig- hetsbildningslagen). Bland de förutsättningar som skall beaktas i sam- band med fastighetsbildning finns bestämmelserna i 3 kap. om hushållningen med mark och vatten. Detta innebär att en av de om- Förhållandet mellan samebyarnas och... ständigheter som skall beaktas i samband med ombildning eller nybild- ning av fastighet eller inrättande eller ändring av servitut är att mark- och vattenområde som är av riksintresse för rennäringen skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. 6.8.2Våra överväganden och förslag skall ha ansvar för att sammanställa olika uppgifter om markanvändningen i renskötselområdet och på så sätt få överblick över denna. Som ett led i det arbetet skall myndigheten ha ansvar för att underhålla och uppdatera den databas – Norska renbetes- kommissionens svenska delegation byggt upp. För att informationen i databasen skall vara så aktuell som möjligt och för att besluts- underlaget beträffande markanvändning i renskötselområdet skall bli så fullständigt som möjligt införs en skyldighet för att inhämta yttrande från . Svensk – Norska renbeteskommissionens databas Svensk – Norska renbeteskommissionens uppdrag är att utarbeta underlag för förhandlingarna mellan och om en ny renbeteskonvention. Den nuvarande konventionen upphör att gälla . Som en del i uppdraget ingår att i nödvändig utsträckning undersöka betestillgångarna och driftsförhållandena i renskötseln samt att klarläg- ga hur betestillgångarna används. För det ändamålet har renbeteskom- missionens svenska delegation, med hjälpa av Metria (Lantmäteri- verket), byggt upp en databas över renskötseln i . Där har aktuella data om renskötselns markanvändning, tillgängliga betes- arealer etc. sammanställts. Uppgifterna har samlats in och lagrats i digital form av rennäringsfunktionerna vid länsstyrelserna i Norrbot- tens, och . Dessa uppgifter har samman- ställts med digitaliserade vegetationskartor. För de områden där vege- tationskartor saknats har relevanta vegetationsklasser fastställts med hjälp av satellitdata. Databasen har byggts upp med GIS (geografiskt informationssystem). Det innebär att det är möjligt att på ett lättill- gängligt sätt lagra data strukturerat som systemet gör det möjligt att genomföra olika typer av analyser. Databasens uppbyggnad gör det möjligt att på ett tydligt sätt redovisa t.ex. strategiska platser, vegetationstyper inom betesområdet samt betesreducerande faktorer. 290 Förhållandet mellan samebyarnas och... Delegationen har i avtalet med förbehållit sig rätten att överlåta nyttjanderätten till det material som ingår i databasen. Sådan överlåtelse kan ske till , länsstyrelserna i Norr- lands, och , och annan myndig- het som genom politiskt beslut får ansvaret för administrationen av rennäringsfunktionen. Delegationens avslutade sitt arbete . i har tagit över databasfilerna från Metria. pågår ett arbete med att ta fram underlag för på vilka sätt databasen skall kunna användas. Arbetet skall vara klart . Därefter skall arbetet med att utveckla de olika användningsområdena påbörjas. bör ha överblick över markanvändningen i renskötselområdet Som vi tidigare påpekat, kapitel 3, bedrivs renskötsel över stora betes- arealer där olika delar fyller olika funktioner. Att varje samebys markanvändning är mycket arealkrävande i förhållande till andra in- tressens, innebär att rennäringen har ett något annorlunda utgångsläge när det gäller att framföra sina markanspråk än vad andra näringar har. Det intrång som blir följden av att bete inom ett mindre område faller bort är inte enbart beroende av mängden bete på just det området utan även av om det skett intrång tidigare där liknande bete bortfallit i andra områden och om det försvårar och fördyrar de säsongsbundna förflytt- ningarna mellan olika betesområden. Det är av naturliga skäl svårt att visa sådana samband på ett överskådligt sätt utan en omfattande redo- visning av hela samebyns markanvändning. Kommunernas översiktsplaner upprättas för att vara underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden. De är dock mycket översiktliga. Vidare har ansvar för att miljöbal- kens hushållningsbestämmelser iakttas i ärenden om mark- och vatten- användning. En samebys markanvändning pågår ofta i flera kommuner. Samtliga samebyar har redovisat sin markanvändning i markanvänd- ningsplaner. Dessa är dock ganska översiktliga och kan vara svåra att använda för att bedöma behovet i enskilda ärenden. Mot bakgrund av de speciella förhållandena som gäller för rennäringens markanvändning anser vi att det finns behov av en instans som kan få överblick över markanvändningen i renskötselområdet. Genom den databas som Svensk-Norska renbeteskommissionens svenska delegation skapat finns nu stora mängder information om ren- näringen samlad på ett sätt som gör att den är lätt att uppdatera, utveckla och presentera utifrån olika frågeställningar. Förhållandet mellan samebyarnas och... heter som har ansvar för hushållningen med mark och vatten ett bra redskap för att peka ut vilka områden som är betydelsefulla för rennä- ringen och vilka som är så betydelsefulla att de bör betraktas om riksin- tresse för rennäringen. Det arbetet har, som nämnts ovan, redan påbör- jats. Det är av stor vikt att arbetet med att peka ut områden av riksintres- se för rennäringen kan avslutas . I avsnitt 9.5.4 föreslår vi att skall vara sektorsmyndighet för rennäringen. En följd av det är att får ansvar för att, tillsammans med andra berörda myndigheter, driva arbetet med att peka ut områden av riksintresse för rennäringen. Skyddet för områden som är av riksin- tresse för rennäringen har till syfte att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd (prop. 1985/86:3 s. 57). Så länge det inte finns några klara uttalanden om rennäringens riksintresse har rennäringen inte det skydd som avsetts. För att den information som samlats i databasen inte skall förlora i värde krävs att förändringar i de data den innehåller förs in så snabbt som möjligt. Informationen som finns i databasen bör betraktas som en färskvara och användbarhet försämras snabbt om den inte korrekt åter- ger aktuell markanvändning. För att undvika detta krävs att en myndig- het får ett tydligt uppdrag att ansvara för att databasen ständigt uppda- teras. Vi föreslår att den myndighet som har sektorsansvaret för rennä- ringen skall ha ansvaret för databasen. Som framgår av kapitel 9 före- slår vi att bör vara sektorsmyndighet. Ett skäl för att ansva- ret bör placeras hos sektorsmyndigheten är att det är denna som har ansvaret för att peka ut områden som är av riksintresse för rennäringen. Vårt förslag innebär inte att databasen rent fysiskt måste flytta till . Det bör vara som bedömer på vilket sätt man mest effektivt kan fullgöra sitt uppdrag i denna delen. Ett annat skäl till varför sektorsmyndigheten bör ha ansvaret hänger samman med det sätt på vilket databasen enligt vår mening bör ut- vecklas. Som nämnts ovan innebär det ett problem för rennäringen att andra näringars, t.ex. skogsbruk, turism och gruvnäring, markanvänd- ningsåtgärder planeras utan samband med varandra. Det finns således ett behov av överblick över den samlade markanvändningen, både på- gående och planerad, inom renskötselområdet. Vårt förslag är att skall ha ansvar för att skaffa sig den- na överblick. Ett viktigt redskap är bearbetning av den information som finns i databasen. För att det skall bli möjligt att få en helhetsbild krävs att information om planerade åtgärder förs in i databasen. Ett sätt att nå dit är att för varje typ av ärende som rör markanvändning fö- 292 Förhållandet mellan samebyarnas och... reskriva att tillståndsmyndigheten skall informera om ären- det berör renskötselområdet. I de flesta ärenden som berör markanvändning har en central roll, antingen som beslutsmyndighet eller som ansvarig för att hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. beaktas. Det innebär att redan med gällande regler får kännedom om åtgärder som kan påverka renskötselns markanvändning. Ett annat sätt att se till att planerade åtgärder kommer till kännedom är därför att föreskriva att i samband med att den får in ett ärende an- gående markanvändning i renskötselområdet skall bereda tillfälle att yttra sig. Den sistnämnda lösningen skulle stämma bättre med den uppbygg- nad som plan- och bygglagstiftningen har fått. Den bygger på tanken att kommunerna ensamma har ansvaret för planeringen av mark- och vattenanvändningen inom sitt område. Staten har förbehållit sig vissa befogenheter enbart i några särskilda fall, däribland hushållningsbe- stämmelserna i . Det är som fullgör statens befogenheter i dessa hänseenden. Detta talar mot att kommunen i vissa typer av ärenden enligt skulle ha informa- tionsplikt gentemot . En nackdel, med en lösning där har skyldighet att be- reda tillfälle att yttra sig om markanvändning som kan på- verka rennäringen, är att en vanlig typ av ärenden, bygglov, inte skulle komma till kännedom. bygger dock på tanken att detaljplan eller områdesbestämmelser skall upprättas för åtgärder som kan få en betydande påverkan på omgivningen. Eftersom kommunen skall samråda med om förslag till detaljplan och områdesbestämmelser kommer att få kännedom om alla åtgärder som berörs av och är av någon bety- delse. I de fall ett bygglovsärende innebär större påverkan på en same- byns markanvändning bör det ligga i byns intresse att underrätta Same- tinget om detta. I dessa fall är samebyn att betrakta som sakägare. Den skall därför beredas tillfälle att yttra sig innan beslut i lovärende fattas. Förslaget i utredningen om minerallagen, markägarna och miljön (SOU 2000:89) skulle, om de genomförs, innebära att samebyarna i ett tidigare skede än skulle få kännedom om planerad prospektering inom deras område samt en viss möjlighet att påverka utförandet av de planerade arbetena. Vidare innebär förslaget att skall få del av alla ansökningar om undersökningstillstånd som görs. Det inne- bär för vårt resonemang att skulle ha möjlighet att under- rätta om dessa. skulle således i databasen kunna få en god överblick över vilka undersökningstillstånd som meddelats inom renskötselområdet. Förhållandet mellan samebyarnas och... Vi föreslår således att skall inhämta yttrande från i ärende som rör markanvändning i renskötselområdet. Det bör gälla oavsett om skall yttra sig eller är beslutsmyn- dighet i ärendet. Bästa sättet att uppnå detta bör vara att göra ett tillägg i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområ- den m.m. Beträffande detaljplaner och områdesbestämmelser kan ett tillägg föras in i plan- och byggförordningen (1987:383) som innebär att skall inhämta yttrande från om rensköt- selområdet berörs av planarbetet. Motsvarande lösning finns för skogsmark. skall enligt förordningen inhämta ytt- rande från om skogsmark berörs av planarbetet. I detta sammanhang vill vi påpeka att det inte bara är länsstyrelserna i de tre län som har rennäringsfunktioner som enligt förslaget skall inhämta yttrande från . Det kan även bli aktuellt för länsstyrelserna i , och , efter- som renskötselområdet berör även dessa län. I avsnitt 6.5 har vi före- slagit att skall få ansvar för utbildningsinsatser beträffande de regler vi föreslår för markanvändningen inom renskötselområdet. Denna utbildning skall bl.a. vända sig till tjänstemän vid myndigheter som sysslar med markförvaltning eller beslut rörande markanvändning inom renskötselområdet. Genomförs en sådan utbildning innebär det också att får möjlighet att redogöra för den regel om skyl- dighet för att inhämta yttrande som vi föreslagit. När det gäller skyddet för de obrutna fjällområdena, 4 kap. 5 § mil- jöbalken, är det särskilt viktigt att synpunkter beaktas. De obrutna fjällområdena är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området, 4 kap. 1 § . Det omfattar bl.a. områdets betydelse för rennäringen och den samiska kulturen (prop. 1985/86:3 s. 86). Det är uppgift att verka för en levande samisk kultur. bör således vara den myndig- het som är mest lämpad att med tyngd uttala sig om samiska kultur- miljövärden. Enligt vår uppfattning kan sannolikt även områden utan- för de obrutna fjällområdena anses ha så stora värden för den samiska kulturen att de i sin helhet bör betraktas som riksintresse. Det är dock svårt att föreslå avgränsningar av ett sådant område. Resultatet av arbetet i den som regeringen tillsatt bör kunna utgöra ett underlag för en sådan bedömning. Samråd sker för sent Företrädare för samebyarna framhåller ofta att ett stort problem när det gäller andras markanvändning i renskötselområdet är att samebyarnas 294 Förhållandet mellan samebyarnas och... synpunkter kommer in för sent i planeringsarbetet. Utgångspunkten för resonemanget är att om de hade fått lämna sina synpunkter på t.ex. lo- kalisering och utformning tidigt i planering så skulle många konflikter kunnat undvikas. Det är naturligtvis önskvärt att så många synpunkter som möjligt kommer in i en planeringsprocess . På det sättet kan man undvika slöseri med tid och pengar samt att det uppstår onö- diga konflikter. Det bör således ligga i en exploatörs intresse att få in synpunkter från berörda intressen för att om möjligt kunna tillgodose dessa. I olika typer av lagstiftning som berör markanvändning har man för- sökt lösa problemet genom regler om att sakägare och berörda myndig- heter i vart fall i processen skall få möjlighet att ytt- ra sig. Det är ingen fullständig lösning på problemet men speglar den avvägning lagstiftaren ansett vara rimlig mellan syftet med lagen, exploatörens och andra berördas intressen. Det förslag vi lämnat här angående överblicken över markanvänd- ningen i renskötselområdet innebär inte någon direkt lösning på prob- lemet med för sena samråd. Samebyarna kan dock ha nytta av förslaget på det sättet att de med hjälp av material från sektorsmyndighetens databas tydligare än kan åskådliggöra vad den aktuella åtgärden innebär för deras renskötsel. För vissa fall av konkurrerande intressen har vi i avsnitt 6.5 föreslagit en satsning för att få en ökad frivillig lokal samverkan kring markanvändningsfrågor. fanns en permanent arbetsgrupp för samefrågor inom . I denna uppmärksammades frågan om samernas kontakter med kommunerna. Underlaget för arbetsgruppens arbete med frågan presenterades i Samerna och kommunerna (DsKn 1979:8). Rap- porten redogör för tre huvudgrupper av frågor som företrädare för såväl samer som kommuner tog upp (s. 30). Dessa huvudgrupper var samerna som kulturell minoritet, samiska näringsfrågor samt samerna och den kommunala servicen. Inom ramen för arbetet med rapporten utfördes en enkätundersök- ning för att kartlägga kommunernas kontakter med samiska organisa- tioner. Av denna framgick att få kommuner hade regelbundna samman- komster med samebyar och sameföreningar, att några kommuner höll samråd för speciella projekt och att vissa kommuner inhämtade samer- nas synpunkter genom remissförfarande (s. 37 ff). I rapporten diskute- rades också behovet av att utveckla samrådsformerna lokalt och några möjliga lösningar. De diskussioner som beskrivs i rapporten och kommunerna kan fortfarande anses utgöra ett underlag för arbetet med samrådsformer. Förhållandet mellan samebyarnas och... Vi har under vårt arbete uppfattat att vissa kommuner på olika sätt försöker ha ett mera kontinuerligt samarbete med samebyar och andra företrädare för samer för att undvika att diskussionerna splittras upp på enskilda ärenden och för att på ett tidigt stadium få in samiska syn- punkter i planeringsprocesser. Ett exempel är Kommunala samverkans- organet kommunen - samerna i kommun. Samverkansorganet skall enligt sitt reglemente vara ett organ för samverkan före kommu- nala beslut som berör samernas villkor och behov, samt ömsesidig in- formation och beredning av ärenden mellan samverkansorganet å ena sidan och kommunens styrelser och nämnder å andra sidan. Kommunen skall förelägga organet planer till förändringar av samhällsinsatsernas utformning och organisation som kan anses beröra samerna. Kommu- nen skall inhämta organets synpunkter i ett så tidigt skede som möjligt, så att dess uppfattning och förslag kan påverka ärendets handläggning. Samverkansorganet består av tre kommunalt förtroendevalda, repre- sentanter från var och en av de i kommunen verksamma samebyarna (åtta stycken) och representanter från tre sameföreningar i kommunen. Organet skall sammanträda minst fyra gånger per kalenderår. I kapitel 4 har vi redogjort för regeringens förslag angående mil- jökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö (prop. 2000/01:130). Regeringen konstaterar att fjällmiljön är känslig och att ett alltför intensivt nyttjan- de lätt leder till skador på mark och vegetation (s. 161). Vidare fram- hålls att det är viktigt att fjällbygderna kan fortleva och att rennäring jämte andra traditionella verksamheter kan leva vidare och utvecklas (s. 166). I propositionen påpekas att det på nivå finns förut- sättningar att i samverkan mellan berörda parter finna praktiskt funge- rande samlade lösningar på miljö- och resurshushållningsproblem och de utvecklingsfrågor som är knutna till lokalsamhällets miljö, organi- sation och funktion (s. 240). Vi anser att det är viktigt att kommunen och samerna, både de inom rennäringen och de utanför, skapar forum för kontinuerliga kontakter angående frågor som berör samerna. Sådana kontakter kan vara ett sätt att skapa förståelse för och sprida kunskap om viktiga förhållanden. De kan också vara ett led i att utveckla det kunskapsunderlag och de mil- jöprogram som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. Sannolikt bör man för att uppnå dessa syften ha mera om- fattande kontakter än årliga samråd. Vi anser dock inte att det finns nå- gon möjlighet att säga att en viss modell för samverkan är bättre eller sämre än en annan. Det måste vara upp till de berörda att avgöra. Vi anser dock att det är viktigt att den här typen av samverkan kommer till stånd även i kommuner där rennäringen och samisk kultur inte har en lika framträdande roll som i de nordligaste kommunerna. Detta är en- ligt vår uppfattning särskilt viktigt mot bakgrund av den dialog och 296 Förhållandet mellan samebyarnas och... samverkan som behövs för att nå upp till miljökvalitetsmålet Storsla- gen fjällmiljö. I avsnitt 6.5 har vi föreslagit att särskilda medel anslås till Same- tinget för utbildning om de nya regler vi föreslår om markanvändning inom renskötselområdet och om samebyarnas behov av mark för ren- skötsel. Utbildningen skall bl.a. rikta sig till tjänstemän vid myndighe- ter som sysslar med markförvaltning eller beslut rörande markanvänd- ning inom renskötselområdet. Således kommer även kommunala tjäns- temän att omfattas. Det bör vara möjligt att inom den föreslagna ut- bildningen diskutera olika former för samverkan mellan kommunerna och samer, både inom och utanför rennäringen. 6.9Jakt och fiske inom renskötselområdet I äldre tid innan renskötsel började bedrivas i större skala var jakt och fiske basen för samernas försörjning. Inkomsterna från samernas jakt och fiske beskattades av kronan och betalades bl.a. i form av pälsverk och torkad fisk. De samer som började med tamrenskötsel med större renhjordar fortsatte att jaga och fiska som ett komplement till renskötseln. Andra samer fortsatte att försörja sig uteslutande på jakt och fiske. En del samer blev jordbrukare och fortsatte att jaga och fiska vid sidan om jordbruket. är jakten och fisket viktiga för såväl renskötande som icke-renskötande samer, som en del av det samiska traditionella bruket av marken. Inkomsterna från jakt och fiske har också betydelse. Jakt- och fiskerätt ingår som en del av renskötselrätten som vilar på urminnes hävd och tillkommer den samiska befolkningen. Enligt rennä- ringslagen har endast samebymedlemmar rätt att jaga och fiska. Same- bymedlems jakt- och fiskerätt gäller på utmark inom de delar av same- byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna när renskötsel är tillåten där. Rätten gäller oberoende av vem som äger marken. Inom de delar av renskötselområdet där samebymedlemmar har jakt- och fiskerätt har också andra rätt att jaga och fiska. Privata markägare har jakt- och fiskerätt på den mark som de äger. På kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen förvaltar och upplåter länsstyrel- sen rätten att jaga och fiska. På annan mark som förvaltas av staten an- svarar andra, exempelvis , m.fl. för för- valtningen av jakten och fisket. Rätten att jaga och fiska har stor betydelse för många som är bosatta inom renskötselområdet. Det gäller såväl för markägare som för dem Förhållandet mellan samebyarnas och... som får jakt- och fiske upplåtet av . Jakten och fisket har också betydelse för turistnäringen i området. Omfattningen av samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är oklar i olika avseenden. Det finns också oklarheter om hur jakt- och fiske skall utövas av samebymedlemmar och markägare när båda har jakt- och fis- kerätt inom samma mark. Oklarheten ger utrymme för olika tolkningar av rättsläget och olika uppfattningar om hur jakt- och fiskerätten skall fördelas mellan samebymedlemmar och andra som har jakt- och fiske- rätt. I det följande redogör vi för samers/samebymedlemmars och privata markägares rätt till jakt och fiske samt deras rätt att upplåta jakt och fiske till utomstående och de oklarheter som finns om förhållandet mellan samers/samebymedlemmars och markägares jakt- och fiskerätt (6.9.1 och 6.9.2)