sou · GPB328d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté skall närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén skall också analysera och ta ställning till om de preskrip- tionstider som gäller för tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott bör förlängas. Kommittén skall utreda de tillämpningsproblem som Justitiekanslern har redovisat och som gäller främst yttrandefrihetsgrundlagen. Kommittén skall vidare ta ställning till om brottet olaga hot – och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led – bör bli tryck- frihets- respektive yttrandefrihetsbrott. Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade och redovisa sitt uppdrag senast den 31 de- cember 2000. Utvecklingen inom informationstekniken har gått snabbt sedan yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) trädde 1992. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande utvecklats. Nya fysiska bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt. De blir tillgängliga och användbara för i stort sett alla. skapas nya medel för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Till bilden hör också en fortgående interna- tionalisering. Den snabba utvecklingen gör det nödvändigt att kontinuer- ligt bevaka och anpassa regelverken på området. trädde flera viktiga ändringar i kraft på YGL:s och tryckfrihetsförordningens (TF) områden. Ändringarna bygger på regering- ens förslag i propositionen Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. (prop. 1997/98:43). I propositionen behandlades bl.a. frågan om TF:s och YGL:s tillämplighet på nya medier. Regeringens proposition föregicks i denna del av en parlamentarisk utredning som hade i uppdrag att just analysera dessa mediegrundlagars tillämplighet på de nya medierna. Utredningen, som tog namnet , redovisade sina slutsatser och förslag i betän- kandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). Under remissbehandlingen av betänkandet och arbetet med regeringens proposition pekades från olika håll på brister i främst YGL, men även i viss mån TF. Flera önskemål om grundlagsändringar framfördes. Rege- ringen hade inte möjlighet att behandla alla dessa frågor i propositionen. I dessa direktiv behandlas mot denna bakgrund behovet av en ny utred- ning på TF:s och . Direktiven tar upp fyra huvudområden; en mer teknikoberoende reglering av yttrandefriheten, preskriptionstider- nas längd när det gäller tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, vissa tillämpningsproblem när det gäller främst YGL som Justitiekanslern () har pekat på samt slutligen brottskatalogen i TF. En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten Utvecklingen på informationsteknikens område har som nämnts gått fort sedan tillkomsten av YGL. Utan att ifrågasätta tidigare bedömningar på området kan man fråga sig om det är praktiskt möjligt i längden att behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna. Där- för bör behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende reg- lering utredas. TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig i vissa medier. Något förenklat kan sägas att TF innehåller bestämmelser om yttrandefriheten i tryckta skrifter och tryckta bilder, medan motsvaran- de regler för yttrandefriheten i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar finns i YGL. Termen tekniska upptagningar fördes in i YGL efter förslag från regeringen i prop. 1997/98:43 (bet. 1997/98:KU19 och 1998/99:KU4). Denna nyhet har stor betydelse för YGL:s tillämplighet på nya former av upptagningar av information (nya fysiska databärare). Tek- niska upptagningar utgör i detta sammanhang en samlingsterm för upptag- ningar som innehåller text, stillbilder, rörliga bilder eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpme- del. Ändringen medför att även t.ex. cd-romskivor och datordisketter med endast text eller stillbilder omfattas av YGL. En bok som ges ut endast i form av en cd-romskiva omfattas sålunda av grundlags- regleringen. föreslog vidare en ändring av YGL:s tilllämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. på infor- mationsöverföringar som sker på annat sätt än genom att fysiska databära- re transporteras mellan avsändare och mottagare. Enligt kommitténs för- slag skulle tilllämpningsområdet för den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL utvidgas. Databasregeln gäller under vissa förutsättningar när mass- medieföretag tillhandahåller allmänheten upplysningar i databaser. Enligt förslaget skulle grundlagsskyddet gälla, inte bara för massmedieföretag, utan för alla som på motsvarande sätt tillhandahåller allmänheten upplys- ningar. Skyddet för andra än massmedieföretag skulle emellertid vara fri- villigt; endast den som ansökt om och erhållit ett särskilt utgivningsbevis skulle omfattas av utvidgningen. För massmedieföretagens vidkommande skulle ingen ändring ske. Regeringen gick inte vidare med Mediekommit- téns förslag. Som skäl angavs att det var svårt att överblicka vilka nya former av kommunikation som skulle kunna komma att omfattas av för- slaget. Tiden ansågs inte mogen för en utvidgning av databasregeln. bara berörde frågan om en teknikoberoende reglering av yttrandefriheten i det betänkande som föregick propositionen. Kom- mittén hade varken i uppdrag att föreslå en teknikoberoende reglering eller den tid till sitt förfogande som sådana överväganden hade krävt. I betän- kandet redovisades dock ett antal förhållanden som kan anses tala emot en sådan reglering. Frågan om lämpligheten av en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har tidigare behandlats av i betänkandet Massmediegrundlag (SOU 1975:49) och Yttrandefrihetsut- redningen i betänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70). Ingen av utredningarna fann det lämpligt att föreslå en reglering som omfattade alla offentliga yttranden, oavsett framställningsform, även om Yttrandefrihets- utredningen ville gå något längre än i detta avse- ende. Den principiella bedömningen delades senare av regeringen och Lagrådet i de lagstiftningsarbeten som följde. Under remissbehandlingen av betänkande riktade flera instanser kritik mot mediegrundlagarnas teknikberoende. En del in- stanser ansåg att den tekniska utvecklingen kräver en teknikoberoende lagstiftning och att teknikberoendet medför stora tillämpningsproblem. Andra ansåg att en teknikoberoende grundlagsreglering bör eftersträvas . Ett par instanser framhöll att ett utredningsarbete bör inledas på området. Regeringen sade i propositionen att lämpligheten av en teknikoberoen- de grundlagsreglering av yttrandefriheten har en mycket stor principiell betydelse och att det kan ifrågasättas om det är praktiskt möjligt att i läng- den behålla den teknikberoende regleringen. Det fanns emellertid enligt regeringen ingen möjlighet att närmare överväga frågan i det aktuella lag- stiftningsärendet (s. 106). Ett par motioner om just teknikberoendet väcktes med anledning av regeringens proposition. I en motion yrkades att hos regeringen skulle begära en utredning om och förslag till en teknikoberoende, generell yttrandefrihetsgrundlag efter mönster av bl.a. europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I en annan motion yrkades däremot att skulle ge regeringen tillkänna att det tryckta ordet har en speciell ställning inom opinionsbildningen och samhällsdebatten och att det därför är viktigt att slå vakt om TF:s särställ- ning. avstyrkte i sitt betänkande Tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpor- nografifrågan m.m. (bet. 1997/98:KU19) bifall till yrkandet som rörde en generell yttrandefrihetsgrundlag. Enligt utskottet framgår det av proposi- tionen att regeringen är väl medveten om frågans stora principiella bety- delse. Utskottet uppgav vidare att man utgår från att regeringen ser till att denna och sammanhängande frågor övervägs i lämpligt sammanhang. Även yrkandet om ett tillkännagivande avstyrktes. Yrkandet föranledde visserligen utskottet att instämma i att det tryckta ordet har en speciell ställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Men samti- digt underströk utskottet att regeringen inte hade lagt fram något förslag som tunnar ut tryckfriheten. Inte minst när det gäller grundlagsskyddet är det enligt regeringens uppfattning väsentligt att yttranden i olika medier inte omfattas av olika bestämmelser endast på den grunden att de formella avgränsningarna för bestämmelsernas tillämplighet är förlegade och i otakt med den tekniska utvecklingen. Utvecklingen har medfört vissa avgränsningsproblem på TF:s område. TF gäller enligt huvudregeln för skrifter som framställs i tryckpress. Där- utöver omfattar TF även skrifter som har mångfaldigats genom stencile- ring, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. En skrift som inte har framställts i tryckpress omfattas emellertid endast om utgivningsbevis finns för skriften eller om skriften har försetts med särskilda s.k. ur- sprungsuppgifter (1 kap. 5 § TF). Enligt uppgifter från Statens kriminal- tekniska laboratorium är det numera inte alltid möjligt att avgöra om en skrift är framställd i tryckpress eller inte. Det handlar då inte om fotokopi- erade skrifter. Som ett annat exempel på en avgränsningsregel kan nämnas huvudre- geln om vilka sändningar av radioprogram som omfattas av YGL:s tillämpningsområde (1 kap. 6 § YGL). För att en sändning skall omfattas krävs det nämligen enligt denna regel bl.a. att sändningen är riktad till allmänheten. Detta innebär att sändningen måste startas av den som sänder för att omfattas av YGL. En sändning som rent tekniskt startas av mottaga- ren omfattas därför inte. En annan sak är att YGL i undantagsfall kan bli tillämplig på en sådan sändning med stöd av databasregeln (1 kap. 9 §). Det är knappast självklart med dagens mediesituation att denna ordning bör eller ens kan bibehållas. Ytterligare ett exempel utgörs av skillnaden i hur transport av informa- tion i kabelnät för TV-distribution respektive telenät behandlas. För sänd- ningar av radioprogram genom tråd råder etableringsfrihet enligt 3 kap. 1 § YGL. Denna frihet omfattar inte bara s.k. egensändningar utan även vidaresändningar. I fråga om teletjänster föreskrivs däremot en skyldighet att bedriva samtrafik (20 § telelagen [1993:597]). Av denna redogörelse framgår att det finns anledning att närmare ana- lysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten än den som gäller . Det tryckta ordet har emellertid, såsom sade i sitt betänkande, en särställning i den fria opinionsbildningen och samhälls- debatten. Utgångspunkten är därför att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grund- lag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet. Införandet av termen tekniska upptagningar i YGL kan förväntas att på ett tillfredsställande sätt möta den tekniska utvecklingen när det gäller upptagningar med sådana yttranden som YGL är avsedd att skydda. Det som behöver utredas är således i första hand YGL:s tillämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. på informa- tionsöverföringar som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mellan avsändare och mottagare. Det som har sagts hind- rar inte att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationsteknikens område, exempelvis tillkomsten av s.k. print-on-demand. Preskriptionstidernas längd när det gäller tryckfrihets- och yttrandefri- hetsbrott Vilka preskriptionstider som bör gälla för tryckfrihets- och yttrandefri- hetsbrott är en praktiskt och principiellt betydelsefull fråga som enligt regeringens mening bör utredas närmare. Sedan Ombudsmannen mot etnisk diskriminering hade skrivit till Jus- titiedepartementet om ändringar av preskriptionsreglerna för yttrandefri- hetsbrottet hets mot folkgrupp övervägde frågan. Inom ramen för kommitténs arbete framkom att JK från det att YGL trädde i kraft och hade handlagt tolv ärenden som rörde hets mot folkgrupp i filmer, videogram eller ljudupp- tagningar. Dessa hade omfattat totalt ett hundratal titlar, till den helt över- vägande delen ljudupptagningar. I två av ärendena hade åtal väckts för hets mot folkgrupp. Övriga ärenden hade skrivits av från vidare handlägg- ning. I ett stort antal fall var skälet för avskrivning att åtalspreskription hade inträtt innan ärendet hade väckts hos JK. Skäl för avskrivning var i övrigt bl.a. att det saknades tillräckliga skäl för att inleda utredning av yttrandefrihetsbrott. Preskriptionstiden enligt vanlig lag för hets mot folkgrupp som inte är ringa är . I TF och YGL finns det däremot särskilt korta preskrip- tionstider för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Kortast tid, sex måna- der, gäller för typiska nyhetsmedier, periodiska skrifter och radio- och TV- program. För andra tryckta skrifter och för tekniska upptagningar är tiden från det att framställningen lämnades ut för spridning. Från dessa regler finns det dock två undantag, ett som avser tidpunkten när preskrip- tionstiden börjar löpa och ett annat som föreskriver en längre preskrip- tionstid när det gäller olaga våldsskildringar i tekniska upptagningar. För sådana skildringar gäller nämligen vad som är föreskrivet i vanlig lag om tid för väckande av åtal. Detta innebär att preskriptionstiden för t.ex. vi- deofilmer med olaga våldsskildring är . Även för barnpornografibrott gäller preskrip- tionstiden i vanlig lag, då barnpornografiska skildringar har undantagits från TF:s och . sade i sitt betänkande att hets mot folkgrupp inte utan vidare kan behandlas på samma sätt som olaga våldsskildring och barn- pornografibrott. Det skulle innebära en avvikelse från de tryckfrihetsrätts- liga huvudreglerna, utanför det på flera sätt särreglerade film- och video- området. Frågan måste då enligt kommittén ställas om bara ljudupptag- ningar skall omfattas av en ny särreglering eller om även tekniska upptag- ningar som innehåller endast text skall omfattas. Man kan också ställa sig frågan om särregleringen skall gälla även för tryckta skrifter och för flera brott. Sammantaget fann kommittén att frågan om en särskild preskrip- tionstid för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp ger anledning till omfattande överväganden av principiell art och att frågan måste belysas i ett brett perspektiv som kommittén inte hade haft möjlighet att anlägga. Därför lade kommittén inte fram något förslag till förlängning av pre- skriptionstiden. inte lade fram något förslag i preskriptionsfrågan mötte kritik från några remissinstanser. Regeringen instämde emellertid i kommitténs bedömning att detta är en stor principiell fråga och ansåg att en ändring inte bör föreslås utan en föregående bred och allsidig belysning av alla de problem som är förknippade med frågan. Inte heller regeringen föreslog således någon ändring i de nu aktuella bestämmelserna. Under riksdagsbehandlingen väcktes ett flertal motioner om preskrip- tionstiderna. Motionerna innehöll krav på längre preskriptionstider och på en närmare utredning av frågan. instämde i sitt betänkande i regeringens bedöm- ning och avstyrkte bifall till yrkandena. avslog motionsyrkan- dena. Preskriptionstiderna för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten bör nu ses över i det breda perspektiv som , regeringen och Kon- stitutionsutskottet har gett uttryck för. Vissa tillämpningsproblem när det gäller främst YGL som JK har pekat på I anslutning till remissbehandlingen av betänkande överlämnade JK till regeringen promemorian Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen (dnr Ju 97/1925). I promemorian tar JK upp frågor om bl.a. beräkningen av preskriptionstiderna när det gäller yttrandefrihetsbrott i filmer och andra upptagningar, åtalstiden efter ett utredningsbeslag med anledning av ett yttrandefrihetsbrott, rätten till domstolsprövning av beslag och skyldighe- ten att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag i ett ärende om yttrandefrihetsbrott. Enligt JK finns det på dessa områden flera praktiska tillämpningsproblem. Tillämpningsproblemen gör sig främst gällande i fall som rör misstanke om barnpornografibrott eller olaga våldsskildring i videogram, men även ljudupptagningar berörs. De ingripanden som har gjorts mot ljudupptag- ningar har avsett cd-skivor med rasistiskt innehåll och föranletts av miss- tankar om yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp. JK:s promemoria remissbehandlades och remissut- fallet blev i huvudsak positivt. Regeringen gick dock inte vidare med för- slagen i prop. 1997/98:43. I propositionen anförde regeringen att det av JK:s promemoria framgår att tillämpningen av en del av YGL:s bestäm- melser är förenad med praktiska problem som inte är obetydliga. Enligt regeringen kräver emellertid frågorna en djupare analys än som var möj- ligt inom ramen för det lagstiftningsärende som ledde fram till den aktu- ella propositionen. Frågorna borde i stället beredas mer ingående (s. 55). Beräkningen av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott m.m. Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas be- räknas enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL i fråga om tekniska upptag- ningar (bl.a. filmer, videogram och ljudupptagningar) från det att upptag- ningen lämnades ut för spridning. En väsentlig fråga är då självfallet vilka möjligheter som i realiteten finns att fastställa denna tidpunkt. En straffsanktionerad skyldighet att ange ursprungsuppgifter vilar en- ligt 3 kap. 13 § andra stycket YGL på den som framställer exemplar av den tekniska upptagningen. Med ursprungsuppgifter menas bl.a. uppgift om när exemplaren av upptagningen har framställts. För tekniska upptag- ningar skall vidare enligt 4 kap. 1 och 4 §§ utses en utgivare och uppgift om utgivaren skall finnas på varje exemplar. Skyldigheten att utse utgivare ligger på den som låter framställa den tekniska upptagningen, dvs. oftast producenten, och utgivaren svarar i sin tur för att denna skyldighet full- görs. Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. YGL är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i , vilket framgår av 10 kap. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning, dvs. importören (se prop. 1990/91:64 s. 132). De videogram som JK har funnit anledning att ingripa mot har i regel saknat föreskrivna ursprungsuppgifter. Det ligger i sakens natur att brist- fälliga ursprungsuppgifter medför svårigheter att avgöra om tiden för väckande av åtal har gått ut eller inte, särskilt om uppgift om tidpunkten för framställning saknas. Invänder spridaren att den upplaga som exempla- ren ingår i har offentliggjorts har JK i allmänhet svårt att bevisa motsatsen. En konsekvens av regleringen i 10 kap. 1 § synes enligt JK vara att den som importerar exemplar av en film eller ljudupptagning för spridning i vart fall inte har någon straffsanktionerad skyldighet att sätta ut fullständi- ga ursprungsuppgifter. Däremot är importören skyldig att utse en utgivare för filmerna samt att ange sig själv som importör. Av 10 kap. 1 § samt 4 kap. 1 och 6 §§ följer i och för sig att importören kan fällas till ansvar för underlåtenhet att utse utgivare. Det finns vidare i 3 kap. 13 § tredje stycket YGL ett straffansvar föreskrivet för den som sprider en upptagning som saknar ursprungsuppgifter, vilket ansvar i och för sig kan göras gäl- lande även mot importören. Men för detta särskilda spridningsbrott är fö- reskrivet endast penningböter. Om importören i stället för att ta in en upplaga väljer att ta in ett exemplar för att lovligen eller olovligen använ- da det som förlaga vid kopiering för spridning, gäller bestämmelserna om ursprungsuppgifter i 3 kap. 13 § YGL fullt ut. JK framhåller att möjligheterna att ingripa med stöd av YGL ofta beror på vilken innebörd som kan läggas i olika termer eller uttryck såsom fil- men, ljudupptagningen, exemplar, mångfaldiga och den som har låtit framställa. Ett begrepp som är av väsentlig betydelse för förståelsen av dessa termer och uttryck, liksom för tolkningen och tillämpningen av YGL i övrigt, är upplaga. Begreppet förekommer varken i YGL eller i TF. En konsekvens av dess betydelse och tillämpning är emellertid att ny pre- skriptionstid börjar löpa när en ny upplaga ges ut, oberoende av att allmänt åtal inte längre får väckas för yttrandefrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll. JK uppger att den digitala tekniken troligen kommer att möj- liggöra för i stort sett alla att med en förhållandevis billig utrustning själva framställa cd-skivor. En motsvarande utveckling för framställningar som omfattas av TF är inte utesluten. Upptagningar av rörliga bilder på andra informationsbärare än filmer och videogram kommer också att bli vanliga- re och enklare att framställa med hög bild- och ljudkvalitet. Begreppet upplaga kan sålunda enligt JK tyckas allt mindre lämpat att använda för straffrättsliga avgränsningar i fråga om ansvar och konfiske- ring när det gäller sådana framställningar som skyddas av YGL. Enligt JK bör det klarläggas hur lagstiftaren ser på upplagebegreppet och vilken bär- kraft det skall ha vid bedömningen av äldre och nyare framställningar av filmer och ljudupptagningar. Det framstår som angeläget att begrepps- apparaten i YGL görs mera tydlig. Enligt JK måste under alla förhållanden frågan om utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden lösas. JK föreslår en presumtionsregel i YGL, enligt vilken en upptagning som är avsedd för spridning men som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter skall antas vara utlämnad för sprid- ning då den påträffas. Detta om inte något annat framgår eller framkommer. En annan fråga som enligt JK kan förtjäna att närmare övervägas är hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en film eller ljudupptagning skapats i och de för spridning i avsedda exemplaren sedan tillverkats utomlands och importerats hit. JK ifrågasätter om bestämmel- serna i 3 kap. 13 § första stycket YGL skall tillämpas här. Däremot torde 10 kap. 1 § gälla för sådana hit importerade upptagningar. Det ter sig, sä- ger JK, inte helt rimligt att skilja mellan fall då ett låter framställa exemplar utomlands för spridning i och fall då motsvarande exemplar tillverkas i . En teknisk upptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiske- ras. Konfiskering innebär bl.a. att samtliga för spridning avsedda exemplar skall förstöras. Finns det anledning att konfiskera en teknisk upptagning på grund av yttrandefrihetsbrott får i avvaktan på det beslutet upptagning- en läggas under beslag (7 kap. 3 § första stycket YGL och 10 kap. 1 § TF). Vid ett sådant s.k. konfiskeringsbeslag, där beslaget riktar sig mot hela den för spridning avsedda upplagan, skall åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering vara gjord inom – som längst – . Så kallade utredningsbeslag kan användas för att ta i beslag exemplar av en teknisk upptagning som skäligen kan antas ha betydelse för utred- ningen (7 kap. 3 § första stycket YGL och 10 kap. 14 § TF). Vid ett utred- ningsbeslag gäller för åtal på en månad. Denna tid kan dock för- längas av rätten. JK måste enligt egna uppgifter regelmässigt begära för- längningar och sådana medges också oftast.