sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillsätta en kommitté med uppdrag att följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de då nya resursfördel- ningsreglerna för fristående grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99 (dir. 1997:55). Kommittén antog namnet av resursfördelning till fristående grundskolor, . F.d. skoldirektören utsågs att leda kommitténs arbete. I kommittén ingick som ledamöter utvecklingsledaren , ekonomichefen sedermera administrativa chefen och juristen . vid tjänstgjorde som kommitténs sekrete- rare. I samband med att kommittén överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1999:98) fattade regeringen beslut vid regeringssamman- träde om tilläggsdirektiv för (dir. 1999:76). Enligt tilläggsdirektiven gavs kommittén i uppdrag att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt väx- ande antalet fristående gymnasieskolor samt att belysa förutsätt- ningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor. Kommittén skall lämna förslag till sådana författningsändringar som den anser behövs. Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 16 novem- ber 2000 att överlämna redovisning beträffande riks- rekryterande gymnasiala utbildningar, diarienummer 1999:538, till kommittén. Kommittén har beaktat materialet vid utarbetandet av kapitel 7 i rapporten. När kommitténs fokus flyttades från fristående grundskolor till fristående gymnasieskolor gjordes vissa förändringar både i kom- mitténs och i den till kommittén knutna referensgruppens sam- mansättning. , f.d. skoldirektör i , har som ordförande lett kommitténs arbete även i den nya uppgif- ten. Ledamöterna , administrativ chef i Enskede- och juristen har kvarstått som ledamöter i kommittén medan , skoldirek- tör och ansvarig för de frivilliga skolformerna i , har gått in som ny ledamot. vid har varit anställd som kommitténs sekreterare sedan den 1 novem- ber 1999. I det nya uppdraget har referensgruppen bestått av , , , och , Waldorfskolefedera- tionen. Vidare har kommittén anlitat representanter för kommuner och fristående gymnasieskolor att bidra med material och att ge synpunkter med anledning av uppdraget. Ansvariga för betänkandets produktion för heloriginal har varit och . Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande. 3.1Ett snabbt växande antal fristående gymnasie- Elevernas fördelning på skolkategori........................ Vilka program går friskoleeleverna i? 3.5Kompletterar eller konkurrerar de fristående gymnasieskolorna med det kommunala utbudet?....... De fristående skolornas uppfattning......................... Intagningspoängens inverkan på valfrihet och social Vilka utbildningar är mest efterfrågade? Vilka är elever på de mest sökta utbildningarna? De fristående gymnasieskolorna och den kommunala Elevutvecklingen åren 1995–2008 ............................ 5.3Elever som studerar i annan gymnasieskola än 5.3.1Fördelningen av elever mellan hemkommunens, andra kommuners och fristående gymnasieskolor ...... 5.3.2Förändringar i kommunernas elevunderlag – genomslag i den egna gymnasieskolan Konkurrens på lika villkor ........................................... Optimering av organisationen .................................. Den kommunala organisationen............................... Elever i behov av särskilt stöd................................... Åtgärder för elevs tillrättaförande............................ Riksrekrytering eller lokal rekrytering?.......................... 7.1Konsekvenser av en begränsing av fristående 7.2Konsekvenser av riksrekrytering till De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst ................................................ Vilka associationsformer har huvudmännen? 8.2Styr privata vinstintressen etableringen av 9 Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler . Ekonomiska konsekvenser för kommunerna......... 9.2Ekonomiska konsekvenser för det statliga 9.3Ekonomiska konsekvenser för de fristående 9.4Sammanfattning av de ekonomiska konsekvenserna av nuvarande bidragssystem......... Bidragssystem i andra länder ................................... 9.6Några alternativa bidragsmodeller – fördelar Bidrag till elever i behov av särskilt stöd ................ 11 Statlig tillsyn och kontroll av fristående Fristående gymnasieskolor i .................. Fristående gymnasieskolor i ....................... Lärdomar av kvalitetskrav på privata Förslag till författningsändringar................................ 14.1Omständigheter att ta hänsyn till vid beslut 14.3Regleringen av elevrapportering och De fristående gymnasieskolornas elevrapportering Utbetalning av kommunbidragen........................... 14.4Rätt för fristående gymnasieskolor att anordna 14.6Fastställande av bidragets storlek och Kommuner som besökts....................................... Skolor som besökts ............................................... Elevantalet i årskurs 1 åren 1995–99 .................... Beräkning av bidragsschabloner ........................... Kommitténs förslag i korthet skall i sin bedömning vid beslut om en ny fristående gymnasieskolas bidragsberättigande ta betydande hänsyn till elevutveckling och lokalmarknad i lägeskommunen och närliggande kommuner (kapitel 5). skall ta hänsyn till en kommuns omställningsbehov vid beslut om bidragsberättigande för flera nya fristående gymnasieskolor i en kommun (kapitel 5). En fristående gymnasieskola skall få rätten att anpassa sin utbildning till eleven genom att anordna individuella program (kapitel 6). Ett villkor för att en fristående gymnasieskola skall ha rätt till kommunala bidrag är att skolans utbildning i likhet med kommunala gymnasieskolor är kostnadsfri för eleverna (avsnitt 10.2). Ett bidragssystem som bygger på att de fristående skolorna kommer överens med elevernas hemkommuner men med en av statsmakten fastställd prislista som gäller om inte skolan och kommunen kommer överens om annat, skall behållas (avsnitt 9.8). anmodas att finna vägar att få en högre svarsfrekvens från kommunerna vad avser kostnadsredovisning per elev och program (avsnitt 9.8). Medelvärdet av kommunernas mediankostnader för tre på varandra följande år uppräknade med rådande skolindex läggs till grund för bidragsberäkningen (avsnitt 9.8). Den kommunala kostnadsmedianen, som ligger till grund för bidragsschablonen, rensas från kommunernas kostnader för skolmåltider (avsnitt 10.2). Kommunerna ges möjlighet att reducera det föreslagna bidragsbeloppet med högst för att kompensera för den fristående skolans möjlighet att optimera sin organisation (avsnitt 9.8). Bidragsbeloppen fastställs men avser följande läsår med ikraftträdande (avsnitt 9.8). skall vid hänförandet i bidragshänseende av utbildningen vid en fristående gymnasieskola till ett nationellt program inte enbart tar hänsyn till utbildningens mål utan även till de arbetsformer som skolhuvudmannen redovisar i sin ansökan (kapitel 8, avsnitt 9.8). beslut om till vilket nationellt program en utbildning vid en fristående skola skall hänföras skall kunna omprövas (kapitel 8, avsnitt 9.8). Beslut om bidragshänförande av en utbildning till nationella program skall kunna göras mer flexibelt. T.ex. att av en utbildning hänförs till samhällsvetenskapsprogrammet medan hänförs till det estetiska programmet (avsnitt 9.8). Bidragen till inriktningar, som i kostnadshänseende klart över- stiger kommunernas mediankostnad som t.ex. musikinriktning på det estetiska programmet och transportinriktning på fordonsprogrammet, beräknas genom att programschablonen räknas upp med en av fastställd faktor (kapitel 9.8). En bidragsschablon för IB-utbildning skall fastställas (avsnitt 9.8). En fristående skola är i princip öppen för alla. Undantag får endast göras om ett mottagande skulle medföra att betydande ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Om hemkommunen är beredd att stå för dessa extra kostnader uppstår normalt inga ekonomiska svårigheter för skolan och denna är därmed skyldig att ta emot den sökande. Kommittén utgår från att skollagskommittén i sitt arbete med rättssäkerhetsfrågor även överväger att en sökande ges möjlighet att överklaga dessa mottagandebeslut (avsnitt 9.7). Elever i behov av särskilt stöd De bidragsberättigade fristående gymnasieskolorna skall åläggas att lämna in en ekonomisk redovisning över verksamheten. Av redovisningen, som skall vara granskad och godkänd av revisor, skall framgå hur skolan finansierat verksamheten och hur ett eventuellt överskott disponerats (kapitel 11). skall kontrollera dels att bidragen utbetalats i enlighet med gällande bestämmelser, dels hur bidragen disponerats. Den årliga granskningen av en skolas kvalitetsredovisning och ekonomiredovisning skall ligga till grund för beslut om fortsatt bidragsberättigande och till vilket nationellt program skolans undervisning i bidragshänseende fortsättningsvis skall hänföras (kapitel 11). Systemet att CSN betalar ut inackorderingstillägg till elever på fristående gymnasieskolor skall behållas (avsnitt 9.8). Den definition som CSN använder för vilka som behöver inackorderingstillägg skall ändras så att alla elever på fristående gymnasieskolor, som av restidsskäl behöver bo inackorderade under utbildningen, får rätt till inackorderingstillägg (avsnitt 9.8). De fristående gymnasieskolornas rätt till riksrekrytering av sina elever bibehålls (kapitel 7). Den pågående gymnasieutredningen skall avvaktas liksom utvecklingen i de regioner där en övergång till olika former av ökad valfrihet har börjat praktiseras innan tar ställning till om riksrekrytering skall införas för all gymnasieutbildning (kapitel 7). har antalet fristående skolor vuxit kraftigt. I första hand gäller det de fristående grundskolorna, men även antalet fristående gymnasieskolor har ökat. Den debatt som avspeglas i massmedia har dels belyst de nya skolornas organisationsformer, pedagogik och rekrytering, dels tagit upp frågan om vilka konsekvenser de fristående skolorna leder till för det offentliga skolväsendet. I denna rapport behandlas endast de fristående gymnasieskolor, som av förklarats berätti- gade till bidrag enligt 9 kap. 8 § skollagen. I rapporten lämnas förslag till förändringar av regelverket som syftar till att förenkla kommunernas och skolornas relationer samt att så långt det är möjligt åstadkomma en konkurrens mellan offentliga och fristående gymnasieskolor på lika villkor. Vid regeringssammanträde beslutades om tilläggsdirektiv till av resursfördelning till fristående grundskolor (U 1997:10). Kommittén hade i sitt slutbetänkande Likvärdiga villkor? (SOU 1999:98), som över- lämnades , redovisat erfarenheterna av resurs- fördelningssystemet till fristående grundskolor. I tilläggsdirektiven får kommittén uppdraget att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasie- skolor samt att belysa förutsättningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor. Kommittén skall också lämna förslag till sådana författningsändringar som den anser behövs. Utredningens arbete skall vara slutfört . I direktiven ges kommittén i uppdrag att utreda de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna, för det statliga studiestödet och för de fristående gymnasie- skolorna av de nuvarande reglerna för bidragsgivning till de fristående gymnasieskolorna, utreda förutsättningarna för konkurrens på lika villkor mellan offentliga och fristående gymnasieskolor, mot bakgrund av kommitténs iakttagelser lämna förslag till regler för bidragsgivning, utreda eventuella följder av att privata vinstintressen styr etableringen av fristående skolor, utreda konsekvenserna för den kommunala gymnasie- planeringen och -utbudet, och , av det ökande antalet fristående gymnasieskolor, överväga om det är möjligt att tillämpa samma grunder för riksrekrytering oavsett huvudman, redovisa vad fristående gymnasieskolors rätt att ta ut elev- avgifter innebär i konkurrenshänseende, redovisa hur intagningspoängen till utbildningar vid fristående gymnasieskolor påverkar valfriheten och den sociala strukturen vid skolorna, överväga om det finns lärdomar att dra av kvalitetskrav på privata högskolor, samt lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställningstagande. Kommittén har valt ett liknande arbetssätt som vid kartläggningen av de fristående grundskolorna. Enkätundersökningar har genom- förts och . Samtliga kommuner och samtliga fristående gymnasieskolor har givits tillfälle att besvara ett antal frågor och lämna synpunkter på rådande reglering och bidragssystem vad avser fristående gymnasieskolor. Den första enkätundersökningen besvarades av samtliga då verksamma fristående gymnasieskolor och av kommunerna. För att kunna ge den fullständiga bilden av de fristående gymnasie- skolornas roll i den nationella gymnasieorganisationen i svarsmaterialet har skolornas uppgifter om elevernas hemkommuner kompletterats med tillgänglig statistik om kommunernas gymnasieorganisation från /2000. I de kommuner som ej besvarade enkäten bodde ca 38 400 gymnasie- elever. Av dessa var 647 elever på fristående gymnasieskolor, 19 var elever på riksinternat och 1 var elev på en internationell gymnasie- skola. Den andra enkäten hade något lägre svarsfrekvens. Enkäten har besvarats av samtliga verksamma fristående gymnasieskolor utom Örjanskolan i men saknas fortfarande svar från 42 kommuner. av landets gymnasieelever och av friskoleeleverna bor i kommu- ner som ej besvarat enkäten. Eftersom nästan alla fristående gymnasieskolor lämnat uppgift om elevantal och elevernas hemkommuner är uppgifterna om antalet elever i fristående gymnasieskolor ändå relativt komplett. När det gäller sådana uppgifter om den kommunala organisationen som det totala antalet elever i gymnasieskolan /01, antal elever på individuella program, antal elever i annan kommuns gymnasieskola inom eller utom samverkansområde m.m. bygger rapporten på kommunernas svar medan uppgifterna om elevantal på de fristående gymnasieskolorna och från vilka hemkommuner friskoleeleverna kommer har hämtats ur skolornas enkätsvar. Enkätundersökningarna har kompletterats med intervjuer. Kommittén har besökt och intervjuat representanter för 14 kommuner1 och företrädare för 40 fristående gymnasieskolor2. handläggare som arbetar med godkännande och de som arbetar med tillsyn av fristående gymnasieskolor har också givits möjlighet att ge sina synpunkter. Kommittén har även inhämtat synpunkter på rådande regler av . I samråd med har kommittén beslutat att inte ta med fristående gymnasiesärskolor i utredningen. De tre riksinternaten, Grennaskolan, Lundsbergs skola och Humanistiska , samt de två internationella gymnasie- skolorna, Tyska Skolan och Lycée de , sär- redovisas eftersom de både fungerar som internatskolor alternativt internationella gymnasieskolor för vissa elevgrupper och som vanliga fristående gymnasieskolor för andra. 1Förteckning över kommuner som kommittén intervjuat finns i bilaga 2. 2Förteckning över skolor, som kommittén har besökt finns i bilaga 3. Eftersom ungefär hälften av alla elever på fristående gymnasie- skolor bor i och nära hälften av dessa skolor också ligger i samma område har ett visst Stockholms- perspektiv på de lägesbeskrivande delarna av rapporten inte kunnat undvikas. Under utredningen har kommittén dock inhämtat synpunkter från hela landet. Det har dels skett genom enkäter, där samtliga kommuner och fristående gymnasieskolor givits tillfälle att yttra sig, dels genom intervjuer med företrädare för utvalda kommuner och fristående gymnasieskolor från olika delar av landet. I sina förslag till ändringar i nu gällande reglering av fristående gymnasieskolor har kommittén strävat efter att utforma ett system, som så långt möjligt är anpassat till de skilda förutsättningar som gäller i olika delar av vårt land. 3.1Ett snabbt växande antal fristående gymnasieskolor har i rapporten med diarie- nummer 99:3248 redovisat hur antalet fristående gymnasieskolor har utvecklats . Detta år fick fristående gymnasieskolor genom riksdagsbeslut lagfäst rätt till bidrag från elevernas hem- kommuner. Bestämmelserna i 9 kap. 8 § skollagen (1985:1100) började tillämpas . Följande diagram ur rapporten kompletterat med uppgifter från läsåren 1999/2000 och 2000/01 visar hur antalet fristående gymnasieskolor utvecklats /93. Antal verksamma fristående gymnasieskolor1 Antalet bidragsberättigade fristående gymnasieskolor har ökat för varje läsår . Som framgår av diagrammet har antals- ökningen /97 en accelererande tendens. Höst- terminen 2000 finns 101 fristående gymnasieskolor som är verk- samma och ytterligare en bidragsberättigad skola som planerar att starta . Antalet fristående gymnasieskolor har därmed ökat från 73 till 101 alltså med på ett läsår. Två av skolorna, som båda är bidragsberättigade för såväl fristående gym- nasiesärskola som fristående gymnasieskola, saknar dock helt elever på gymnasieskolan vid höstterminsstarten . Förutom de 101 verksamma skolorna finns 25 skolor, som är bidragsberättigade men av något skäl väntar med att starta . Intresset för att starta fristående gymnasieskolor fortsätter att vara stort. När ansökningstiden om rätt till bidrag gick ut hade 148 ansökningar kommit in till . Om hälften av dessa resulterar i bidragsrätt för nya skolor och om de liksom de 25 bidragsberättigade skolor som är vilande /01 väljer att starta kommer antalet verksamma fristående gymnasieskolor att uppgå till 200 skolor. Som jämförelse kan nämnas att det totalt fanns 531 gymnasieskolor i riket /2000 varav 73 fristående. Man kan notera att de nya ansökningarna avser skolor som är mer spridda över landet än de nuvarande, som i hög grad är koncentre- rade till storstäderna. 1 Källa: , diarienummer 99:3248. 3.2Elevernas fördelning på skolkategorier Antal elever i kommunala och fristående gymnasieskolor Som grund för kommitténs lägesbeskrivning ligger de enkätsvar2 som lämnats av kommuner och fristående gymnasieskolor. Samt- liga fristående gymnasieskolor, som var verksamma /2000, dvs. 73 gymnasieskolor, 3 riksinternat och 2 inter- nationella skolor, har besvarat enkäten. Trots upprepade påstöt- ningar fick kommittén inte svar från alla kommuner, men 252 kommuner och 10 kommunala gymnasieförbund besvarade den. Tillsammans representerar de 280 av landets 289 kommuner. besvarade 100 av de 101 verksamma fri- stående gymnasieskolorna liksom de tre riksinternaten och de två internationella skolorna enkäten. Svarsfrekvensen bland kommunerna var dock lägre än föregående läsår. Flera kommuner har anfört att de har svårigheter att så tidigt på läsåret redovisa i vilka fristående gymnasieskolor kommunen har elever. Som nämnts i kapitel 2 saknas enkätsvar från 42 kommuner så sent som . Eftersom nästan samtliga fristående skolor svarat på enkäten vet vi hur många friskoleelever som bor även i de kommuner som inte svarat. Uppgifterna om elevernas fördelning i det offentliga skolsystemet har vi hämtat från föregående läsårs statistik för de kommuner som inte själva lämnat dessa uppgifter. Den osäkerhet som av denna anledning finns i materialet bedömer vi som försumbar. Följande tabell visar antalet elever på fristående skolor enligt skolornas enkätsvar medan antalet elever i kommunala/ landstingskommunala gymnasieskolor räknats fram genom att kommunernas enkätsvar kompletterats med beräknade uppgifter för de kommuner som inte svarat. De beräknade kommun- uppgifterna har hämtats ur jämförelsetal 1998. 2 Enkätundersökningar och . Elevfördelningen på skolkategorier läsåren 1999/2000 och 2000/01 program i /landstings- Av gymnasieeleverna går alltså på individuella program. Övriga återfinns på nationella eller special- utformade gymnasieprogram i , landstingskommunala eller fristående gymnasieskolor. Som framgår av tabellen har andelen elever utanför det offentliga skolsystemet ökat från till . Fördelningen av gymnasieeleverna mellan offentliga och privata skolhuvudmän åskådliggöres i diagram i figur 3.2. Fördelningen av gymnasieeleverna mellan offentliga och privata skolhuvudmän De svenska gymnasieskolorna är av mycket varierande storlek både vad gäller antalet erbjudna studievägar och antalet elever på skolan. De kommunala skolornas elevantal varierar från 14 elever till 3 600 elever och antalet studievägar per skola varierar från en till ca tjugo. De fristående skolornas storlek varierar också men i normalfallet har de färre elever och erbjuder färre studievägar än de kommunala skolorna. Den största fristående gymnasieskolan hade på sitt enda gymnasieprogram 830 elever /2000. Elevantalet på skolan har ökat till 980 elever /01. Den minsta skolan hade 7 elever /2000. Medelvärdet av elevantalet /2000 var 679 elever per skola på kommunala gymnasieskolor mot 133 elever per skola på de fristående skolorna. Denna jäm- förelse haltar beroende på att många fristående gymnasieskolor ännu inte hunnit få elever i alla tre årskurserna. Med oförändrad intagningsorganisation kommer medelvärdet av elevantalet på de fristående gymnasieskolorna att bli 180 elever dvs. 60 elever per årskull, när skolorna är fullt utvecklade. Var ligger skolorna? Gymnasieskolorna, såväl kommunala och landstingskommmunala som fristående, är ojämnt fördelade över landet även i förhållande till var eleverna bor. I följande sammanställning redovisas antalet gymnasieskolor i varje län. Antalet gymnasieskolor fördelade per län. länet 1999/2000 länet 1999/2000 Av de 73 fristående gymnasieskolor som var verksamma /2000 låg 50 skolor i något av de tre storstadslänen. I sju län fanns ingen fristående gymnasieskola alls detta läsår. /01 har antalet verksamma skolor ökat till 101. Av dessa ligger 66 skolor i storstadslänen. Storstadslänens dominans kvarstår alltså, men 12 skolor har nyetablerat sig utanför dessa områden. finns dock sex län som helt saknar fristående gymnasieskolor. Var bor eleverna? De fristående gymnasieskolorna är huvudsakligen koncentrerade till storstadsområdena till skillnad från de fristående grund- skolorna, som är spridda över hela landet och finns i både tätorter och glesbygd. Andelen elever som valt en fristående gymnasieskola är också ojämnt fördelad över landet. Med något undantag bekräftar nedanstående diagram att de fristående gymnasieskolorna huvudsakligen rekryterar sina elever från storstadslänen och deras närområden. Man kan dock se att i samtliga län finns åtminstone några ungdomar som är elever på en fristående gymnasieskola. Av diagrammet i figur 3.3 framgår att andelen elever på fristående gymnasieskolor har ökat i samtliga län. De största ökningarna har skett i , , och . Andel elever på fristående gymnasieskola läsåren 1999/00 och 2000/01. Länsfördelning av elevernas hemkommuner höga andel elever på fristående skolor beror på de två fristående gymnasieskolor, som etablerat sig på ön. Av enkätsvaren framgår att det genomgående går en högre andel elever på fristående gymnasieskolor från skolornas lägeskommuner. Nära hälften (47,) av alla elever som går i fristående gymnasieskolor har valt en skola i sin hemkommun. Eftersom är den enda kommunen i sitt län slår detta igenom också i länssammanställningen. Av de 409 ungdomar, som går i fristående gymnasieskola på /01 kommer 34 från fastlandet. Kommunernas enkätsvar ger följande bild av i vilken utsträckning eleverna i olika delar av söker sig till fristående skolor läsåren 1999/2000 respektive 2000/01. Vid studiet av tabellen bör beaktas att de flesta fristående skolorna ligger i något av storstadsområdena. Det innebär att elever, som är bosatta utanför dessa områden i allmänhet får räkna med att valet av en fristående skola antingen innebär långa resvägar eller ett boende på studieorten under terminstid. Antal och andel gymnasieelever som går i fristående gymnasieskolor redovisade per län. Länen efter fallande andel Antal elever på fristående Andel elever på fri- Två av storstadsområdena, med angränsande och samt med angränsande , kommer högt i tabellen.