sou · GPB325 · 2002-01-01 00:00:00 — Antalet tulltaxeringsbeslut utgörs av tulldeklarationer enligt normalförfarandet, kompletterande tulldeklarationer och omprövningar. Kvalitetsundersökning av kompletterande deklarationer genomförde en kvalitetsundersökning av kompletterande tulldeklarationer . Undersökningen visar att av deklarationerna innehöll fel av stor betydelse för avgifterna, dvs. avvikelsen var mer än eller per deklaration. av dessa fel avsåg för lite debiterade avgifter och resten för mycket Den långsiktiga trenden är att kvaliteten i deklarationerna sakta men säkert förbättras. Tulltillägg och transporttillägg SOU 2001:25 Ifrågasatta och debiterade tulltillägg Ifrågasatta tulltillägg 1997–1999 Tabellen ovan visar antalet ifrågasatta tulltillägg –1999 ( översta raden avser 1997, andra raden osv.). Antalet överklaganden uppgick till cirka 50 stycken och till cirka 25 stycken. var antalet överklaganden 14 stycken. Fr.o.m. överklagas besluten hos allmän förvaltningsdomstol. Det bör observeras att ett överklagande kan omfatta flera tulltillägg. I lednings– och informationssystem rapporteras antal och belopp på ifrågasatta tulltillägg. Uppgiften om debiterade tulltillägg har tagits fram ur uppbördssystem. Skillnaden mellan ifrågasatta och debiterade tulltillägg kan bero på att ?ifrågasättandet och debiteringen inte har gjorts , ?vissa ifrågasatta tulltillägg aldrig debiteras, ?uppgiften om debiterade tulltillägg är en netto- debitering som även omfattar återbetalningar av tulltillägg . debiterade således i tulltillägg. Vid jämförelse med skattetilläggen handlar det om förhållandevis små belopp. Enligt uppgift från saknas statistik som visar hur stor del av tulltilläggen som avser felaktiga mervärdesskattebelopp men i betraktande av proportionerna för den totala uppbörden är det sannolikt att många debiterade tulltillägg avser enbart för lågt deklarerad mervärdesskatt. SOU 2001:25 Tulltillägg och transporttillägg Debiterade tulltillägg i beloppsintervall 1999 Fördelningen av de 1 685 10 000 - 20 000 20 000 - 30 000 30 000 - 50 000 50 000 - 100 000 100 000 - 500 000 500 000 - 1 000 000 1 000 000 - 3 000 000 > 3 000 000 Av de ca 1 685 tulltillägg som debiterades 1999 låg således det debiterade beloppet i av fallen. Ifrågasatta tulltillägg 1997–1999 Tabell ifrågasatta tulltillägg, genomsnittsbelopp Det kan anmärkas att tabellerna ovan inte omfattar av de ifrågasatta tulltilläggen. Tulltillägg som ifrågasatts efter inventering eller kvalitetsundersökningar är mindre vanliga och har utelämnats. Vid en kontroll av på vilken grund debiterade tulltillägg tagits ut visar det sig att tyngdpunkten, av tulltilläggen, påförts enligt 82 § gamla tullagen och resterande del nästan uteslutande enligt 83 § gamla tullagen. Tullagstiftningen gäller då en vara förs in i landet från ett område utanför EG:s tullområde eller då den förs ut ur landet till ett sådant område. Vidare gäller lagstiftningen då en icke-gemenskapsvara, som inte är underkastad ett tullförfarande, förs in till landet från en plats inom EG:s tullområde. Tullagen gäller också i tillämpliga delar då en vara förs in till från ett område som ligger inom EG:s tullområde men utanför EG:s skatteområde eller förs ut från till ett sådant område(se 3 kap. 3 § tullagen, ett sådant område är ). Det finns fem slag av godkänd tullbehandling, nämligen att varorna hänförs till ett tullförfarande, överförs till frizon eller ett frilager, återexporteras från EG:s tullområde samt förstörs eller överlåts till statskassan. Överföring till frizon eller frilager innebär att varan rent fysiskt förs in i zonen eller lagret. Återexport inleds genom att en anmälan om återexport lämnas till . Som en sådan anmälan godtas i visst fall även en tulldeklaration för tullförfarandet transitering. Även förstöring och överlåtelse kräver en anmälan till . Bestämmelserna i tullagstiftningen innebär att den som för in varor i gemenskapens tullområde utan dröjsmål skall transportera dem till anvisat tullkontor eller annan anvisad eller godkänd plats för att visa upp varorna. Varorna skall från och med införseln vara underkastade tullövervakning till dess att varornas status som gemenskapvara eller icke-gemenskapsvara har bestämts och i det senare fallet de blivit föremål för godkänd tullbehandling. Det vanligaste av tullförfarandena är övergång till fri omsättning vilket motsvarar den tidigare klareringsformen förtullning. Det innebär att varornas status ändras från icke-gemenskapsvaror till gemenskapsvaror och att importören fritt får förfoga över de importerade varorna. Det är inte endast vid övergång till fri omsättning som en tulldeklaration behöver lämnas, utan vid varje hänförande av en vara till ett tullförfarande. Övriga tullförfaranden vid införsel är transitering, lagring i tullager, aktiv förädling, bearbetning under tullkontroll och temporär import samt, vid utförsel, passiv förädling och export. Framställningen nedan begränsar sig i princip till införsel. Alla varor som skall hänföras till ett tullförfarande skall deklareras för förfarandet. När en varusändning anländer till skall ofta tull, mervärdesskatt och avgifter betalas. En tulldeklaration skall lämnas för varje sändning som ankommer till landet. Deklarationsskyldigheten är utformad efter samma principer som gäller för skatte– och avgiftsområdet i övrigt. Tulldeklarationen eller motsvarande uppgifter ligger till grund för fastställandet av tull, tulltaxeringen. Deklarationerna skall enligt normalförfarandet (direktförtullning) lämnas till i samband med att varan förs in i landet, dvs. Det finns också ett mycket vanligt förenklat förfarande, en tvåstegsrutin, där en enkel ankomstanmälan lämnas vid gränsorten och senare, inom ett från varans ankomst, skall en kompletterande slutlig tulldeklaration lämnas in. I praktiken blir ofta den tid företaget har på sig att göra tulldeklarationen betydligt kortare på grund av att det kan ta innan tullunderlaget anländer från speditören. Tulldeklarationer upprättas frekvent och det är inte ovanligt att företag har ett stort antal, ibland hundratals eller t.o.m. tusentals, sändningar som var och en skall redovisas i en separat tulldeklaration. För vissa varuflöden som t.ex. pappersmassa förs samtliga sändningar ihop till en deklaration, under förutsättning att det är fråga om leverans från samma ursprungsland och leverantör. I av ärendena lämnar företagen numera sina dokument elektroniskt. Övergången till elektronisk deklaration har medfört förändringar såtillvida att sådant kontrollmaterial, t.ex. fakturor, som normalt bifogas en vanlig pappersdeklaration inte längre finns med. För betalning av tullbeloppet kan medge anstånd till vissa importörer och exportörer. Betalning sker då enligt särskild tullräkning som sänds ut en gång . Den tullskyldige skall betala senast i fjärde veckan därefter. Enligt EG– rättsliga bestämmelser får betalningsanståndet inte vara längre än , räknat från varans ankomst. Tullkodexen innehåller i huvudsak bara bestämmelser om ramarna för tullmyndigheternas kontrollverksamhet. Principen om proportionalitet som är grundläggande inom EG-rätten utgör grunden för de kontrollåtgärder som vidtas med stöd av tullkodexen. I kontrollsammanhang innebär den att kontrollåtgärderna måste stå i rimlig proportion till syftet med åtgärderna. Kontrollverksamheten är uppdelad i initialkontroll, dvs. kontroll vid klareringstillfället, och efterkontroll. Efterkontroll sker dels genom eftergranskning, dels genom tullrevision. Skillnaden mellan eftergranskning och revision är att en revision utförs hos företaget och att ett beslut om revision måste fattas av myndigheten. Eftergranskning sker inom , varvid kompletterande uppgifter och handlingar kan begäras in. infördes revisionsregler i den dåvarande tullagen (1987:1065). Dessa utformades efter förebild av taxeringslagens revisionsbestämmelser (3 kap. 10 § TL). Även bestämmelserna i den nuvarande tullagen betonar att tullrevision på motsvarande sätt som skatterevision skall bedrivas i samverkan med den som revideras och att tvångsåtgärder endast blir aktuella om man inte kan komma överens om hur revisionen skall göras samt att de skillnader som gäller mellan åtgärder som bygger på samverkan och tvångsåtgärder skall vara tydliga. efterkontrollverksamhet resulterade i ett netto till statskassan om . av de ifrågasatta tulltilläggen, , var ett utflöde av revisionsverksamheten. I gamla tullagen (1994:1550) användes begreppet tullskyldig. Med detta avsågs enligt definitionen i 10 § tullagen den som var skyldig att betala import- eller exporttull för en vara, eller skulle ha varit det om varan varit tullbelagd. Ett ombud, speditören, kunde vara tullskyldig om denne saknat fullmakt vid anmälan till förtullning. Så kunde t.ex. vara fallet vid snabba kurirsändningar. I enlighet med förslag har begreppet tullskyldig tagits bort i den nya tullagen. Detta då det råder en viss förvirring på grund av att begreppet även används om den som är skyldig att lämna deklaration. är den tullskyldige och deklaranten inte alltid samma person. Begreppen gäldenären och deklaranten, som båda används i tullkodexen och tillämpningskodexen, används i stället i den nya tullagen. 9.2Gällande bestämmelser om tulltillägg i Tulltillägget är en sanktion som riktar sig i huvudsak mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings– och uppgiftsskyldigheten i tullbehandlingen av den kommersiella importen. Tillämpningsområdet avgränsas mot privatimport genom att det endast omfattar sådan import för vilken skriftlig eller med databehandlingsteknik upprättad tulldeklaration skall lämnas till ledning för tulltaxeringen. Syftet med att införa sanktionen var (se prop. 1986/87:166 s. 58) dels att komma tillrätta med de frekventa felaktigheterna i tulldeklarationerna som beror på slarv, bristande noggrannhet och liknande förhållanden, dels att avlasta de judiciella myndigheterna ärenden av mindre allvarlig art. Bestämmelserna om tulltillägg fanns i 82–86 §§ och 88–95 §§ gamla tullagen och motsvarande bestämmelser finns nu i 8 kap. 2– 8 §§ och 10–15 §§ i den nya tullagen. Den som är gäldenär och skyldig att lämna deklaration skall påföras tulltillägg, om han i deklarationen eller annat dokument som lämnats under förfarandet lämnat oriktig uppgift för fastställande av tull. Denna bestämmelse om påförande av tulltillägg i 8 kap. 2 § första stycket nya tullagen motsvarar 5 kap. 1 § taxeringslagen. Tulltillägget är av den tull som inte skulle ha påförts om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Om den oriktiga uppgiften har rättats eller kunde ha rättats med ledning av kontrollmaterial som bifogats deklarationen är tulltillägget . Samma procentsats gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Vidare finns i 8 kap. 2 § tredje stycket nya tullagen en bestämmelse om att tulltillägg skall påföras om avvikelse från deklaration har skett vid skönstulltaxering. Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § första stycket taxeringslagen. Tulltillägget är i detta fall . Tullagen innehåller däremot inte någon bestämmelse om tulltillägg motsvarande den om vitesskattetillägg i 5 kap. 2 § andra stycket taxeringlagen. Enligt 8 kap. 3 § första stycket skall tulltillägg påföras om tull skall tas ut på grund av olaga införsel, olaga undandragande av varor från tullövervakning eller förfogande i övrigt över en icke- gemenskapsvara i strid mot föreskriven inskränkning i förfoganderätten. Begreppen olaga införsel och olaga undandragande från tullövervakning är hämtade från artiklarna 202 och 203 i tullkodexen. Dessa artiklar tillhör dem som behandlar när en tullskuld uppkommer. En förutsättning för tulltillägg är att gäldenären rätteligen skulle ha lämnat en deklaration till ledning för fastställande av tull. Tulltillägget är av den tull som påförs. Tulltillägg kan enligt 8 kap. 4 § § nya tullagen även påföras den som förfogat över en oförtullad vara i strid mot föreskriven förutsättning för befrielse från eller nedsättning eller återbetalning av tull. Tulltillägget är av den tullförmån som gäldenären går miste om. I 8 kap. 6 § nya tullagen regleras i vilka fall tulltillägg inte påförs. Dessa bestämmelser överensstämmer i stort sett med motsvarande bestämmelser för skattetillägg. Så t.ex. påförs inte tulltillägg i samband med rättelse av felräkning eller felskrivning som uppenbart framgår av tulldeklarationen eller annat dokument som lämnats till ledning för taxeringen. Inte heller påförs tulltillägg i den mån avvikelsen avser bedömning av ett yrkande och avvikelsen inte gäller uppgift i sak eller om gäldenären frivilligt har rättat en oriktig uppgift eller anmält ett förhållande som avses i 8 kap. 3 §. Grunderna för befrielse från tulltillägg i 8 kap. 10 § är desamma som för skattetillägg. Även bestämmelsen att hel befrielse från tulltillägget får ske när det belopp som kunde ha undandragits genom felaktigheten eller underlåtenheten är obetydligt är densamma som i taxeringslagen. Vad som skall anses vara obetydligt belopp inom tullområdet framgår av 16 kap.1 § tullordningen. Enligt huvudregeln efterges tulltillägg helt om beloppet understiger . Undantag är om gäldenären vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till felaktighet eller underlåtenhet eller om det på grund av omständigheterna finns starka misstankar om varusmugglingsbrott. I dessa fall bör tulltillägg enligt bestämmelsen komma ifråga även för mindre belopp än . Till skillnad från vad som gäller på skatteområdet kan tulltillägg efterges inte bara helt och hållet utan också delvis. Detta beror enligt förarbetena till bestämmelsen (prop.1986/87:166 s. 109) på att förhållandena på tullområdet när det gäller deklarationsskyldighetens fullgörande skiljer sig från motsvarande förhållanden på inrikesbeskattningens område. Det påpekades i propositionen att företag med en omfattande importverksamhet skall lämna ett stort antal deklarationer, ofta under stark tidspress och att varubeskrivningarna kan vara besvärliga, underlaget bristfälligt eller svårtolkat. Risken för att drabbas av sanktioner kunde därför sägas vara större på tullområdet. Regeln om nedsättning var främst avsedd att tillämpas i fall då ett helt tulltillägg framstår som en orimligt sträng sanktion med hänsyn till felets art och föreliggande ursäktande omständigheter, som felaktigheten inte är tillräckligt ursäktlig för att sanktionen skall kunna efterges helt. Det framhölls att bestämmelsen bör tillämpas generöst i fråga om personer som är ovana vid tullsystemet medan det finns anledning att vara mer restriktiv när det gäller dem som yrkesmässigt importerar varor. 9.3Jämförelse med motsvarande sanktioner utomlands Liksom på skatteområdet förekommer vid överträdelser av tullagstiftningen inte administrativa utan endast straffrättsliga sanktioner. Det skall påpekas att den danska tullagen inte reglerar överträdelser av införsel– och utförselförbud utan endast undandragande av tull, skatt och andra avgifter och förseelser av ordningskaraktär. Av 73 och 76 §§ Toldloven framgår att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet, eller för vissa fall vid upprepade tillfällen , gör sig skyldig till brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten, ungefärligen motsvarande de som tulltilläggen riktar sig emot i , straffas med böter. När en överträdelse inte förväntas medföra högre straff än böter kan den enligt 80 § Toldloven handläggas i administrativ ordning av tull– och skattemyndigheten om den anklagade erkänner sig skyldig till överträdelsen och förklarar sig beredd att inom betala det föreskrivna bötesbeloppet. I praxis anses förfarandet vara tillämpligt när det undandragna beloppet uppgår till högst vid yrkesmässig smuggling och i andra fall. De administrativt fastställda böterna kan i någon mån vara förhandlingsbara men enligt huvudregeln bestäms de till två gånger det undandragna beloppet (se Ds. 1998:53 s. 110). Den finska tullagen innehåller bestämmelser om administrativa sanktioner. Bestämmelser om tullförhöjning och felavgift finns i 31–33 §§ tullagen (/1466). kan enligt 31 § höjas med 1) minst 50 och högst 15 000 om tulldeklaration eller annan för tullbeskattningen behövlig uppgift eller handling har ingivits eller lämnats och med högst 20 000 när detta skett först efter anmaning, 2)högst om en ofullständig eller felaktig tulldeklaration eller annan uppgift eller handling avgivits eller lämnats eller om deklarationsskyldigheten helt eller delvis försummats, 3)högst om ofullständig eller felaktig tulldeklaration eller annan uppgift eller handling avgivits eller lämnats uppsåtligt eller av grov vårdslöshet eller om deklarationsskyldigheten annars inte fullgjorts och förfarandet varit ägnat att förorsaka att tull inte hade blivit fastställd, samt med 4) om den som kommer till landet medvetet eller av grov vårdslöshet försummat sin deklarationsskyldighet genom att till landet införa eller försöka införa en större mängd varor tullfritt än vad som är tillåtet och om ärendet inte skall behandlas som tullbrott. Bör förfarande enligt punkt 3 anses som grovt, med beaktande av omfattningen av den fördel som kan vinnas därav och andra inverkande omständigheter, skall tullen höjas med och högst . Om någon i punkterna 1–3 avsedd försening eller annan felaktighet gäller tullförfarande vid vilket tull inte fastställs eller vid vilket tullbeloppet är obetydligt och om tullförhöjning inte har fastställts, eller om ofullständig eller felaktig uppgift eller handling avgivits eller lämnats i avsikt att få tullåterbäring eller tullförmån kan felavgift bestämmas till minst 50 och högst 15 000 . I tullagen finns även bestämmelser om tullbrott, t.ex. skall enligt 42 § tredje stycket den som uppsåtligen eller av grovt vållande försummar deklarationsskyldighet eller annan skyldighet enligt tullkodexen, tullagen eller bestämmelser som utfärdats med stöd av dem eller som annars bryter mot nämnda bestämmelser dömas för tullförseelse till böter, om inte strängare straff för gärningen finns stadgat någon annanstans. Förhållandet mellan administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder är inte klart reglerat. I princip torde det inte finns något hinder mot att påföra både administrativa och straffrättsliga sanktioner. I praktiken påförs inte administrativa sanktioner om tullmyndigheten överlämnar ärendet till åklagaren för åtalsprövning. Leder inte detta till en fällande dom kan tullmyndigheten ta upp frågan om tullförhöjning och felavgift på nytt. Tilläggstull kan enligt 69 § tolloven påföras ägare av vara eller den som har haft hand om vara eller är ombud gentemot , om denne uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, och därigenom har eller kunde ha undandragit det allmänna tull. Motsvarande gäller den som i samband med tullförfarande har underlåtit att lämna föreskriven uppgift eller har lämnat oriktig uppgift. Tilläggstull – kan på motsvarande sätt som tilläggsskatt – tas ut med högst , av den tull som fastställs enligt lagen. Förhållandet mellan det administrativa sanktionssystemet och det straffrättsliga förfarandet är inte formellt reglerat. Tilläggstull anses kunna påföras utan hinder av att straffansvar döms ut. Enbart tilläggstull anses vara en tillräcklig sanktion endast i mindre allvarliga fall där ett förhållandevis litet belopp har undandragits. 9.3.4Några andra europeiska länder I används administrativa sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Är det fråga om överträdelser av mindre allvarlig art tas normalt ut en avgift om 200 NLG ut (ca ). Denna sanktion tillämpas t.ex. när vissa formaliteter inte är uppfyllda. I annat fall, t.ex. vid varusmuggling, påförs ett tilläggsbelopp utöver det undandragna beloppet för tull, skatt eller annan avgift. För tilläggsbeloppet finns ingen maximigräns. Om den tullskyldige godtar tilläggsbeloppet kan talan inte väckas vid domstol. Beslut om administrativa sanktioner fattas av tullmyndigheten. I finns två olika typer av sanktioner vid fel i tulldeklarationer. Det finns dels en sanktion som utgår för enklare fel av formell natur. Denna utgår med belopp motsvarande högst . Dels finns en sanktion som tillämpas på större fel och den utgår på det undandragna beloppet. Administrativa sanktioner kan påföras vid överträdelse av bestämmelserna om mervärdesskatt och punktskatter, men inte om Enligt uppgift övervägs dock möjligheten att använda administrativa sanktioner även avseende tull. Avgifterna är eller av varuvärdet, om detta innebär en större avgift. Även vid överträdelser som rör stora belopp kan den administrativa sanktionen användas. 9.4Synpunkter på lagstiftningen och den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om tulltillägg I stora delar är den kritik som framförs mot tulltilläggen av samma karaktär som den som riktar sig mot skattetilläggen. Det hävdas att den nuvarande lagstiftningen saknar proportionalitet mellan förseelse och straff genom att relativt enkla fel ofta leder till mycket höga tulltillägg. har i samband med utvärderingsarbete (se avsnitt 9.12) hävdat att tulltilläggen drabbar företagen med alltför stort inslag av automatik, närmast urskillningslöst, eftersom det inte tas någon hänsyn till företagets importvolymer eller till felets art, bakomliggande omständigheter, hur ofta fel begås osv. Vidare hävdar att tulltilläggen påförs på ett summariskt sätt. De flesta företag har, enligt , förståelse för att det kan behövas någon form av sanktion för att korrigera upprepade felaktigheter och fel som är resultat av oaktsamhet från deklarantens sida eller då det är fråga om uppsåtliga försök till undanhållande av tullavgifter. De nuvarande nivåerna på tulltilläggen och det förhållandet att bestämmelserna är utformade på ett sådant sätt att de reella möjligheterna till nedsättning eller eftergift i praktiken är obefintliga gör sanktionen onödigt sträng. Ofta drabbar den skötsamma företag med frekvent import trots att man gjort allt vad som rimligen kan begäras för att felaktigheter skall undvikas. instämmer i att nedsättning av tulltilläggen utnyttjas sparsamt. (När det här och i det följande talas om inställning refereras synpunkter som har erhållits under hand eller i interna promemorior och som inte nödvändigtvis behöver vara förankrade hos verksledningen). hävdar att en av förklaringarna till att nedsättning av tulltillägg sker så pass sällan är att myndigheten inte får in yttranden från de tullskyldiga med uppgifter som skulle kunna ligga till grund för eventuella nedsättningar av tulltilläggen. I rapporten från arbetsgrupp anförs också att förarbetena till bestämmelserna om nedsättning inte ger vägledning för i vilka fall nedsättning skall ske. Arbetsgruppen konstaterar vidare att storleken på det sammanlagda tulltilläggsbeloppet enligt gällande ordning inte utgör grund för nedsättning. arbetsgrupp tillbakavisar däremot den del av kritiken som går ut på att tulltilläggen påförs summariskt. Arbetsgruppen uppger att man i sin kartläggning inte funnit något som tyder på att tulltilläggen påförs summariskt utan att bedömningen sker från fall till fall mot bakgrund av gällande bestämmelser. 9.4.2Olikheter i tillämpningen av tulltilläggsbestämmelserna anser att bestämmelserna om tulltillägg tillämpas olika av tullregionerna runt om i landet. I rapporten från arbetsgrupp tillbakavisas dock den kritiken. Man har inte funnit några väsentliga skillnader i tillämpningen utom i det avseendet att eftergiftsreglerna har tillämpats väl generöst på vissa platser. som tar alltså upp olikheter i tillämpningen som grundar sig på olikheter i rummet, dvs. att olika beslutsfattare tillämpar bestämmelserna på olika sätt. Men det vill också synas som om praxis vid bestämmelsernas tillämpning varierat utan att det finns något vägledande överrättsavgörande eller någon lagändring som förklarar förändringen.