sou · GPB388 · 2002-01-01 00:00:00 — Vårt förslag till grundlagsändring riskerar, som ovan nämnts, att i vissa fall rubba den ovan nämnda balansen, vilket inte ur någon aspekt ter sig önskvärt. är det befogat att ställa frågan om det allt- jämt är rimligt att betrakta en förutvarande ledamot i någon av de hög- sta domstolarna som en sådan annan lagfaren person som i vart fall setts som en utomstående ledamot av Lagrådet. De kvaliteter som de pensionerade domstolsledamöterna besitter är, som utredningen konstaterade redan i delbetänkandet (s. 34 f), givetvis att jämställa med de aktiva justitierådens och regeringsrådens. Enligt 11 kap. 1 § första stycket regeringsformen får de också tjänstgöra som ledamöter i sina tidigare domstolar (jfr 3 kap. 4 § och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Med hänsyn härtill framstår en änd- ring i utnämningsrätten som befogad. Några avvikande synpunkter här- ifrån har inte heller lämnats under remissbehandlingen av del- betänkandet (jfr avsnitt 8.4.2). Således bör domstolarna själva ges rätt- en att utnämna, utöver de aktiva ledamöterna från resp. domstol, även förutvarande domare till lagrådsledamöter. Kopplad härtill bör finnas befogenheten att bestämma om en ledamot med förankring i domstolen skall vara en aktiv eller en förutvarande domare (se också avsnitt 13.2.3). Beslut i utnämningsfrågor bör fattas av domstolens plenum. Vad som åstadkoms därmed är inte bara att merparten av ledamö- terna på varje avdelning alltjämt i formell mening är representanter för någon av de högsta domstolarna. Om samtliga domstolsrepresentanter i Lagrådet rekryteras av domstolarna själva, torde ledamotsbyten kunna hanteras smidigare än vad som är fallet. För det första undviker man en onödig procedur med nominering av en tänkbar kandidat, som re- geringen sedan måste fastställa i ett beslut. För det andra torde dom- stolarna ha god kännedom om vilka ledamöter som över huvud taget kan bli aktuella, bl.a. med tanke på att sådana ledamöter också kan komma i fråga för tjänstgöring i domstolen. När förordnandet för en Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 101 domstolsrepresentant i Lagrådet upphör, kan domstolen sedan välja mellan att ersätta denne med en aktiv eller med en pensionerad leda- mot; det får dock förutsättas att samråd sker mellan domstolarna vid utnämnande av nya ledamöter så att bestämmelserna om de aktiva do- marnas deltagande i laggranskningsarbetet inte åsidosätts. Såvitt gäller utnämningsrätten beträffande ledamöter som helt sak- nar anknytning till de båda högsta domstolarna öppnar sig flera möjlig- heter. Ett alternativ som står till buds är att överlämna även denna upp- gift till och Regeringsrätten, företrädesvis domstol- arnas båda ordförande. Trots att en sådan åtgärd vore ägnad att ytterli- gare stärka Lagrådets fristående ställning i förhållande till regeringen, ter det sig märkligt att ålägga domstolarna ett så främmande åliggande som rekryteringsverksamhet. Det framstår inte heller som önskvärt att ett nytt, gemensamt beslutsorgan – vid sidan om resp. domstol – av re- presentanter från och Regeringsrätten tillskapas (jfr SOU 1978:34 s. 272 f). Principiella invändningar kan dessutom komma att möta en ordning som gränsar till självförnyelse och som kan ge in- tryck av att Lagrådet inte är en helt självständig myndighet i relation till de högsta domstolarna. Ett alternativ som erbjuder sig kan härledas ur betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning. Frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99, betänkande av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre doma- re). I detta föreslås att en särskild domar- befattningar bereder utnämningsärenden avseende högre domare. Två av de sju ledamöterna skall enligt utredningsförslaget nomineras av resp. Regeringsrätten. Kommittén förordar att be- fattningarna offentligt tillkännages och att det införs ett system där in- tresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. En sådan intresse- anmälan kan enligt förslaget också göras efter uppmaning från någon av ledamöterna i nämnden eller dess sekretariat. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kommittén ansåg att öppenhet i förfarandet var av vikt och att undantag från kravet på in- tresseanmälan således inte ens borde göras för vissa kategorier såsom professorer, advokater och andra privat verksamma jurister. Nämndens uppgift skulle sedan bli att lämna ett offentligt förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, om möjligt tre sådana efter inbördes gradering och med motivering. Regeringen skulle där- efter ges möjlighet att fritt välja bland de personer som förts upp på förslag. Regeringen skulle emellertid också kunna föra fram en kandi- dat som inte hade föreslagits av nämnden. För detta fall föreslog kom- mittén särskilda regler som innefattar återremiss till nämnden och som sista utväg hänskjutande till justitieutskottet. I kommitténs förslag be- 102 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt aktas speciellt det särskilda förfarande som förekommer inför ut- nämningarna av ledamöter i och Regeringsrätten. Detta innebär att regeringen före utnämningen presenterar den till- tänkte kandidatens namn inför domstolens plenum, vilket i betänkandet betecknas som samråd grundat på konstitutionell praxis. Kommittén fö- reslår att denna ordning skall bestå och formaliseras. Betänkandet be- reds i efter remissbehandling. Vi anser att inrättandet av en sådan förslagsnämnd skulle kunna få betydelse även för rekryteringen av helt utomstående jurister till Lag- rådet. Förslagsvis skulle en särskild lista för lagrådstjänstgöring kunna upprättas av nämnden. I uppdraget för nämnden skulle ingå att på listan föra upp ett antal kvalificerade jurister som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Listan bör vara offentlig och redovisa de till- frågade kandidaterna utan någon rangordning. Något offentligt till- kännagivande bör inte föregå upptagandet av namn på listan, men hindrar givetvis att intresseanmälan görs till nämnden. Högsta dom- stolens resp. Regeringsrättens inflytande över proceduren säkras genom att representanter från dessa domstolar enligt kommittéförslaget skall ingå i förslagsnämnden. När lagrådstjänstgöring aktualiseras bör det ankomma på regeringen att välja någon av de personer som upptagits på listan. Förutsatt att listan tar upp mer än ett fåtal namn bör det inte möta något hinder att begränsa regeringens valmöjlighet till de på listan upp- förda namnen. Regeringens val av ledamot kommer säkerligen att be- stämmas främst av sådana faktorer som olika kandidaters aktuella till- gänglighet för lagrådstjänstgöring, tidigare erfarenhet av sådan tjänst- och sakkunskap på områden som kan förutses bli berörda under granskningsarbetet. Den föreslagna ordningen lär förkorta tiden för rekrytering till Lag- rådet av utomstående ledamöter, när ett mera akut behov av förstärk- ning uppstår. Det kan med fog antas att listan över de personer som finns upptagna som kandidater till lagrådstjänstgöring inte kommer att genomgå några stora förändringar från tid till annan och att således samma jurist i teorin skulle kunna stå med på listan , även efter det att vederbörande har blivit utsedd av rege- ringen att tjänstgöra i Lagrådet. anlitade jurister, som alltjämt finns upptagna på kandidatlistan, bör till ytterligare förenkling av till- sättningsproceduren kunna utses på ett annat sätt än genom ett formligt regeringsbeslut. Utredningen anser att utomstående jurister som på nytt blir aktuella för lagrådstjänstgöring skall kunna förordnas av chefen för genom delegation från regeringen. Delega- tionsmöjligheten bör framgå av lagtext. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 103 Utredningen förordar följaktligen ett alternativ i vilket en särskild domarbefattningar utgör en viktig beståndsdel i rekryteringsproceduren. För det fall kommittéförslaget om beredning av utnämningsfrågor i en särskild nämnd inte vinner gehör i det fort- satta lagstiftningsarbetet bör även andra utvägar prövas. Eftersom ut- redningen förespråkar den nämnda varianten med en särskild lista som underlag för rekryteringen av utomstående, måste möjligheten över- vägas att låta något annat organ ansvara för upprättandet av en sådan. Ett närliggande och fullt tänkbart alternativ är att anförtro för domstolsväsendet (TFN) denna uppgift på villkor som motsvarar dem som föreslagits beträffande den särskilda förslags- nämnden. Detta förutsätter dock att TFN vid framtagande av underlaget ges en särskild sammansättning, speciellt lämpad för bedömning av den typ av meriter som är av betydelse för lagstiftningsfrågor. Det måste också läggas vikt vid att de ingående ledamöterna har en mycket god personkännedom inom de juridiska verksamhetsområden från vilka kandidater kan hämtas, exempelvis den akademiska sfären och advo- katbranschen. Även i alternativet med TFN som listansvarigt organ bör det vara regeringen som fattar beslutet om vilken av kandidaterna som skall ut- ses. På samma villkor som angetts ovan bör regeringen kunna delegera beslutanderätten att förordna en sådan ledamot som tidigare tjänstgjort i Lagrådet till chefen för . Ytterligare ett alternativ kan övervägas i fråga om rätten att förordna utomstående ledamöter. Detta bygger på att regeringen – i likhet med vad som gäller – utser ledamöterna utan bundenhet till någon kandidatlista från särskild nämnd eller dylikt. Det kan hävdas att medverkan av en nämnd vid nomineringen innebär en omgång i be- slutsprocessen som inte står i proportion till den praktiska betydelse som ett anlitande av utomstående jurister kan väntas få. Utredningen anser att regeringens utnämningsrätt bör förenas med en skyldighet till samråd med och Regeringsrätten och att detta ålig- gande skall framgå av lagrådslagen. Då det endast är fråga om samråd, som följaktligen inte är förenat med någon vetorätt för dom- stolarna, lär kontakterna kunna ombesörjas i oreglerade former mellan företrädare för regeringen och, i första hand, ordförandena i de båda domstolarna. Delegation till justitieministern skall vara möjlig avseen- de förordnande av ledamöter som tidigare tjänstgjort i Lagrådet, varvid samrådet med domstolarna av naturliga skäl skall ombesörjas genom dennes försorg. Även för det fall utnämningsproceduren förblir sluten, efter vad som sades, bör, för att beslutsgången skall påskyndas, en lista över lämpliga och villiga kandidater finnas tillgänglig. 104 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt Inget lär hindra att samrådet med de högsta domstolarna sker redan på detta stadium. Det kan också övervä- gas att offentliggöra kandidatlistan. I detta sammanhang bör även frågan om förordnande av ersättare för lagrådsledamot tas upp. De gällande bestämmelserna om förhinder för lagrådsledamot tar endast sikte på situationer då justitieråd eller rege- ringsråd får förfall. Andra ledamöter, dvs. förutvarande ledamöter i de högsta domstolarna och helt utomstående jurister, omfattas således inte av regleringen. Några uttryckliga bestämmelser för den situationen an- sågs inte behövliga vid tillkomsten av lagrådslag (prop. 1978/79:195 s. 73). I direktiven konstateras att det har uppkommit ett behov av att med kort varsel och för kunna förordna er- sättare också för en ledamot som inte är justitieråd eller regeringsråd. Utredningen skall i denna del inventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av frågorna. Utredningens förslag i fråga om befogenheten att förordna de pen- sionerade domstolsledamöterna får den naturliga konsekvensen att domstolarna också anförtros ansvaret att ersätta ett f.d. justitieråd eller ett f.d. regeringsråd som får förfall under sin tjänstgöring i Lagrådet. Det får således ankomma på den berörda domstolen att avgöra om en pensionerad domstolsledamot i som får förfall skall ersättas av en aktiv domare eller en förutvarande och vice versa. Beredskapen för att fylla luckor i Lagrådets organisation kan redan därigenom sägas ha förbättrats. – I avsnitt 13.2.3 redovisas fler förslag som syftar till att förbättra beredskapen inför situationer då någon ledamot drabbas av förhinder. Ledamot som saknar anknytning till eller Rege- ringsrätten kan emellertid inte ersättas på motsvarande sätt. Liksom ti- digare bör det bli fråga om att ersätta en ledamot endast när ett verkligt behov uppstår. Det förtjänar att påpekas att det ankommer på Lagrådet resp. lagrådsavdelningen att bestämma på vilka tider arbetet skall ut- föras. Tillfälligt förfall för någon ledamot bör därför knappast vålla några större bekymmer. Vid längre förfall för en sådan ledamot torde dock krävas att regeringen utser en ny ledamot i dennes ställe för att laggranskningsarbetet inte skall bli fördröjt. Som ovan nämnts föreslår utredningen i första hand att en särskild nämnd ges uppgiften att lanse- ra kvalificerade kandidater för lagrådstjänstgöring utanför kretsen av aktiva och f.d. ledamöter i de högsta domstolarna. De som bedöms lämpliga och förs upp som kandidater bör naturligtvis också kunna tjänstgöra i stället för en utomstående ledamot i som får för- fall. Om en person tjänstgjort i Lagrådet tidigare, bör chefen för tiedepartementet kunna förordna vederbörande efter delegation från re- geringen. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 105 Utredningen har slutligen också att ta ställning till frågan om möj- ligheten att anlita sakkunnig. Trots att en sådan person med särskilda fackkunskaper sällan anlitas, anser utredningen att en sakkunnig väl kan tänkas fylla en viktig funktion vid behandlingen av ett visst ärende. I samband med tillkomsten av lagrådslag, då den sakkunniges roll i laggranskningsarbetet ändrades från ledamot till biträde, anförde departementschefen att det av praktiska skäl vore lämpligt att regering- en förordnar den sakkunnige på en lagrådsavdelnings begäran (prop. 1978/79:195 s. 72, KU 39, rskr. Departementschefen valde där- med att ansluta sig till förslag, vilket i sin tur tog hänsyn till bl.a. att kostnadsfrågan borde regleras i samband med att förordnandet meddelades (SOU 1978:34 s. 273 och 316). Detta kan jämföras med vad anförde i frågan. Den- na kunde inte finna något skäl till att förordnande skulle behöva med- delas av regeringen, varför det huvudsakliga motivet till att reglera frå- gan i lag föll bort. ansåg att ingenting an- nat behövde sägas i ämnet än att Lagrådet på allmän bekostnad ägde anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som de ansåg sig behöva (SOU 1978:34 s. 147 och 221). En av utredningens utgångspunkter i arbetet är som tidigare nämnts att beslutsbefogenheter som rör sammansättningen av Lagrådet i möjli- gaste mån bör flyttas till Lagrådet. Då det ytterst är Lagrådet som skall göra bedömningen av om biträde av en sakkunnig behövs, är det natur- ligt att låta Lagrådet genom den berörda lagrådsavdelningen förordna en sådan person. Därmed undviks också den omgång som annars upp- står, om förordnandefrågan måste drivas fram som ett regeringsärende. Utredningen förordar således att rätten att förordna sakkunnig flyttas från regeringen till lagrådsavdelningen. Utredningens förslag kan sammanfattas enligt följande. och Regeringsrätten skall även i fortsättningen utse de justi- tieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i Lagrådet. Även pensione- rade justitieråd och regeringsråd bör förordnas av domstolarna, som dessutom gör valet mellan kategorierna aktiva och förutvarande doma- re. Övriga lagfarna personer skall alltjämt förordnas av regeringen, som dock skall kunna bemyndiga chefen för att utse sådana personer som tidigare tjänstgjort som ledamöter i Lagrådet. Re- geringens urval skall ske utifrån en särskilt framtagen lista med lämpli- ga kandidater, som förklarat sig villiga att tjänstgöra i Lagrådet. Upp- draget att kontakta tänkbara kandidater samt upprätta den berörda listan bör anförtros den särskilda domarbefattningar som föreslagits i SOU 2000:99. För det fall en sådan förslagsnämnd inte upprättas, kan i för- stärkt form anlitas för denna uppgift. Ett annat alternativ är att låta re- 106 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt geringens beslutsbefogenhet kvarstå i nuvarande former, dock med en delegationsmöjlighet och med uttrycklig skyldighet att samråda med och Regeringsrätten. – Vid behov skall ersättare kunna utses för en ledamot i , vilket bör ske enligt samma grunder som gäller för förordnande av ordinarie ledamöter. – Rätten att förordna personer med särskilda fackkunskaper som avses delta som sakkunniga vid behandlingen av visst ärende bör flyttas från regeringen till den lagrådsavdelning som berörs. Regeringen skall ha beslutanderätten rörande avdelningsantalet men skall kunna delegera denna till chefen för in- om ramen för ett övergripande beslut. Vidare skall regeringen vid behov bestämma att en fjärde ledamot skall tjänstgöra på någon av avdelningarna. Regeringen skall också bestämma hur många repre- sentanter för resp. Regeringsrätten som skall ingå i Lagrådet, sedan samråd ägt rum med dessa domstolar. Även härvidlag skall beslutanderätten kunna delegeras till chefen för . – Lagrådets ledamöter skall konstituera sig själva på avdelningar sedan de vederbörligen utsetts och skall därefter vid behov kunna ändra sammansättningen. I beslut om avdelningssammansättningen skall de ledamöter som omfattas av beslutet delta. Utredningen har i avsnitt 8.5.4 konstaterat att Lagrådet skall kunna be- stå av tre avdelningar. Därvid har förutsatts att två avdelningar skall ut- göra den normala dimensioneringen av Lagrådet, detta mot bakgrund av de förslag som lämnats i syfte att åstadkomma en jämnare spridning av remisserna över året. Förhoppningsvis leder förslagen om skärpt framförhållning i plane- ringsarbetet, främst det som innebär att lagrådsstoppdagar införs, till att behovet av att fatta beslut med kort varsel rörande avdelningsantalet minskar något. Bedömningar av huruvida den förväntade arbetsbördan kommer att stiga markant kan göras i relativt god tid innan situationen uppstår. På motsvarande sätt skall det också bli lättare att överblicka om någon avdelning kan dras in på grund av att lagstiftningsaktiviteten förväntas vara låg. Sammantaget torde Lagrådets sits i planeringsarbetet förbättras, inte minst såvitt avser möjligheterna att bedöma den förväntade arbets- bördan, om utredningens förslag i dessa delar genomförs. Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt 107 med finnas skäl att överväga om inte Lagrådet också borde ges befo- genhet att besluta om antalet avdelningar som skall finnas. En fördel med att placera beslutanderätten hos Lagrådet vore att hastiga ändringar i arbetsbördan snabbt skulle kunna mötas genom justeringar av avdelningsantalet, således utan att frågan först behövde beredas i inför ett kommande ställningstagande av regeringen. Utredningen väljer dock att avstå från att lämna förslag med inne- börd att Lagrådet ges rätt att bestämma frågor om avdelningarnas antal samt därmed sammanhängande frågor, såsom tiden för avdelningens tjänstgöring och indragning av avdelning vid arbetsbrist. Orsaken står att finna i det faktum att regeringen alltjämt måste ha det övergripande ansvaret för ramarna kring lagrådsgranskningen. Regeringen har över- blicken över lagstiftningsärendena på ett tidigare stadium än Lagrådet och är i slutändan det organ som måste avgöra om och när ett ärende kan föras fram. Vidare måste regeringen ta det ekonomiska ansvaret för Lagrådet men även för att de högsta domstolarnas dömande verksamhet kan bedrivas på ett tillfredsställande sätt. Utredningen anser därför att det fortfarande bör ankomma på regeringen att bestämma antalet av- delningar som från tid till annan skall fungera i Lagrådet. För att ge utrymme för större flexibilitet bör emellertid frågor om avdelningarnas antal kunna handläggas i annan ordning än vad som sker . Huvudprincipen är visserligen, som nämnts i av- snitt 13.2.1, att kollektiv beslutanderätt gäller i frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen. Mot bakgrund av att ett beslut beträffande avdelningsantalet får anses ha en administrativ prägel (även om det inte berör inomdepartementala frågor) framstår dock ett undantag som motiverat (jfr prop. 1973:90 s. 184 f). Utred- ningen föreslår därför att regeringen får rätt att överlåta till chefen för att, inom ramen för ett övergripande regerings- beslut, bestämma om antalet lagrådsavdelningar. Därigenom kommer beslut i sådana frågor att kunna fattas med kortare varsel än vad som är fallet med gällande regler. Möjligheten att lämna bemyndigande till chefen för bör framgå av lagrådslagen. Utredningen förutsätter att samråd äger rum med och Regeringsrätten innan beslut fattas om att en avdelning skall in- rättas eller dras in, oavsett om det är regeringen eller chefen för tiedepartementet som avgör ärendet (jfr prop. 1978/79:195 s. 68). Det är självklart att även Lagrådet ger synpunkter på behovet av att ändra avdelningsantalet. Av samma anledning som angetts ovan bör det även åligga rege- ringen att bestämma att en avdelning skall förstärkas med en fjärde le- damot vid behandlingen av ett visst ärende. Regeringen skall ha möj- 108 Utnämningsrätten och beslutanderätten i övrigt lighet att delegera även denna beslutanderätt till chefen för departementet. Lagrådet eller den berörda avdelningen skall kunna ini- tiera ett sådant beslut. Utredningen förutsätter, i likhet med vad som betonades i förarbetena till nuvarande bestämmelse, att samråd äger rum med avdelningen samt med och Regeringsrätten innan regeringen beslutar att ett visst ärende skall handläggas med fyra ledamöter (prop. 1978/79:195 s. 68 f). Fördelningen av beslutanderätten i fråga om avdelningsantalet har ett starkt samband med frågan om vem som skall ha rätten att bestäm- ma vilka kategorier av ledamöter som skall tjänstgöra i Lagrådet. är det regeringen som bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd samt andra lagfarna personer som skall förordnas som le- damöter. Regeringen har därvid att beakta hur många ledamöter som totalt krävs på avdelningarna, att endast ett visst antal domstols- ledamöter får tas i anspråk samt att reglerna om avdelningarnas sam- mansättning följs. På detta område skulle det ligga nära till hands att låta Högsta dom- stolen och Regeringsrätten, i stället för regeringen, avgöra hur många justitieråd och regeringsråd eller förutvarande sådana ledamöter som skall ingå i Lagrådet. Domstolarnas representation skall också i fram- tiden vara så stor att det undantagslöst finns fler representanter från dessa i Lagrådet än det finns helt utomstående ledamöter. Ytterst är det också arbets- och personalsituationen i och Rege- ringsrätten – tillsammans med möjligheterna för domstolarna att enga- gera pensionerade ledamöter för lagrådstjänstgöring – som avgör hur många andra lagfarna personer som skall förordnas. Det kan emellertid tänkas att de båda domstolarna inte alltid skulle bli överens om hur många ledamöter som vardera domstolen skall svara för. I föregående avsnitt anförde utredningen även att det kunde finnas betänkligheter mot att inrätta ett gemensamt beslutsorgan för domstolarna. Regeringen bör därför även i fortsättningen ha beslutanderätten i frågor som rör hur många ledamöter från vardera domstolen som skall tjänstgöra i Lag- rådet. Regeringen skall kunna delegera beslutanderätten till chefen för , då denne även skall kunna utöva besluts- funktionen beträffande antalet avdelningar. Vi anser dock att regeringen i sitt beslut inte bör göra skillnad mel- lan aktiva och förutvarande justititieråd och regeringsråd. Enligt vad som föreslagits i föregående avsnitt bör det ankomma på Högsta dom- stolen och Regeringsrätten att göra personvalet även i fråga om förut- varande domare som skall tjänstgöra i Lagrådet.