sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Risken för att boföräldern inte uppmärksammar möjligheten att få ett underhållsbidrag, som är högre än underhållsstödet, bör mötas med information från och andra som föräldrar vid separationer kan ha kontakt med, t.ex. socialförvaltningen. Fördelarna som fri- kopplingen av systemen från varandra har medfört, är större än nackdelarna. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Situationen vid en skilsmässa är komplex och innebär en stor omställning för alla berörda, både praktiskt och ekonomiskt, i en ofta känslomässigt kaotisk situation. Kommunerna erbjuder för- äldrarna samarbetssamtal om barnets vårdnad, boende och um- gänge. Utredningen anser att samarbetssamtalen även bör kunna gälla frågor som rör barnens försörjning. I normalfallet bör de leda till avtal om vårdnad, boende, umgänge och underhåll. Utredningen anser dessutom att det är synnerligen viktigt att systematiskt och relevant informerar föräldrar som separerar om hur underhållsstödet fungerar. I samband med den aviserade utredningen om 1998 års vårdnadsreform kommer , bl.a. med anledning av ett uttalande av lagutskottet, att pröva om samarbetssamtalen även bör omfatta frågor om barns försörjning. En svaghet med systemet är att det allmänna alltjämt går in med underhållsstöd, även om något behov av detta inte finns. Detta förhållande ligger bakom flera av bristerna i systemets mål- uppfyllelse. Ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten är inte tillräckligt tydlig och systemet kan uppfattas som orättvist. Kravet på att föräldrarna även efter en separation skall ta ett gemensamt ekonomiskt ansvar för barnet urholkas när den ena för- äldern kan vända sig till i stället för att göra upp de ekonomiska mellanhavandena direkt med den andra föräldern. En förälder som barnet bor hos kan ansöka om underhållsstöd och få detta beviljat, även om den andra föräldern har betalat underhållsbidrag direkt till barnet på den nivå som garanteras av det allmänna. Boföräldern får ett garanterat belopp per barn och den andra föräldern blir återbetalningsskyldig enligt ett strikt system. kan ett sådant agerande från boförälderns sida också försämra samarbetet i övrigt mellan föräldrarna, t.ex. när det gäller att komma överens om hur barnet skall bo. Detta blir särskilt allvarligt vid gemensam vårdnad, som för att fungera väl ställer stora krav på föräldrarnas samarbetsförmåga. De negativa effekterna förstärks i de fall den bidragsskyldiga föräldern har, eller anser sig ha, en sämre ekonomisk situation än boföräldern. Detta kan t ex inträffa om boföräldern ingår i ett nytt parförhållande som sänker levnadskostnaderna. Att en prövning sker av den bidrags- skyldiga förälderns förmåga, men inte av boförälderns, kan dess- utom i sig upplevas som orättvist. Kritik mot denna del av det nya systemet fördes fram redan när omläggningen beslutades. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar En lösning på detta problem vore att pröva underhållsstödet mot boförälderns inkomster. Denna åtgärd togs upp vid be- handling av förslaget till underhållsstöd. En inkomstprövning inne- bär att målet för underhållsstödet ändras något. Staten skulle garantera ett visst underhåll från den andre föräldern endast om boföräldern hade låga inkomster. En prövning mot boförälderns inkomst skulle kunna uppfattas som mer rättvis mellan föräldrarna. Men en av utredningens viktigaste uppgifter är att så långt som möjligt minska marginaleffekterna i de familjeekonomiska stöden. Att införa en inkomstprövning av underhållsstödet skulle innebära att en ökad arbetsinsats, som resulterade i en högre inkomst, skulle kunna medföra att underhållsstödet skulle minska eller helt falla bort. I direktiven understryks att stödet till de svaga hushållen inte får utformas på ett sätt som förhindrar dessa hushåll från att på egen hand försöka förbättra sin ekonomiska situation. Att föreslå en inkomstprövning av underhållsstödet ligger därför enligt utredningens uppfattning inte i linje med utredningens uppdrag. Som framgår av utredningens analyser (avsnitt 12.5.2) är bostadsbidragets inkomstprövningssystem inte lämpligt att tillämpa för underhållsstödet. Enligt utredningens bedömning finns det för stora principiella skillnader mellan stöden, varför nuvarande system för inkomstprövning inom underhållsstödet bör behållas. Som framgår av utredningens analyser innebär reglerna för åter- betalning av underhållsstöd, att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel inkomst som ligger under för socialbidrag. Detta gäller även för föräldrar som har en medelgod inkomst. Utredningen anser att återbetalningsskyldig- heten för dessa bidragsskyldiga bör lindras. Detta behandlas i kapitel 19. Problemet med kostnader för resor i samband med umgänge är endast delvis löst. Utredningen behandlar även detta problem i kapitel 19. Där berörs även några frågor om avdrag för umgänge. Föräldraförsäkringens uppgift är att underlätta för båda för- äldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Större delen av stödet är knutet till den sjukpenninggrundande inkomsten, vilket ökar sannolikheten för att båda föräldrarna, dvs. även pappan, som i regel har högre inkomst än mamman, tar del i barnens vård. Den som inte har någon sjukpenninggrundande inkomst får ersättning på garantinivå. Garantinivån bör höjas för de som ersätts en- ligt inkomstbortfallsprincipen. Garantinivån har urholkats, så att den endast motsvarar drygt hälften av värdet då för- äldraförsäkringen infördes . En höjning innebär framför allt en förbättring för föräldrar med svag ställning på arbets- marknaden och studerande föräldrar. Föräldraförsäkringen består av tre delar, föräldrapenning, havande- skapspenning och tillfällig föräldrapenning, som främst utgår för vård av sjukt barn. Ersättning utgår av den sjuk- penninggrundande inkomsten upp till ett tak på 7,5 basbelopp. Den som inte har kvalificerat sig för denna ersättning får per dag. Föräldrapenning vid barns födelse omfattar , varav ersätts med per dag lika för alla, de s.k. garantidagarna. Ersättningen kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller fjärdedels föräldrapenning , beroende på hur stor del av arbetstiden man är föräldraledig. Som framgår av kapitel 1 om tolkning och avgränsning av upp- draget, koncentrerar utredningen sitt arbete på barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen har valt att inte göra några närmare analyser av föräldraförsäkringen bl.a. med hän- syn till det reformarbete som har pågått i annan ordning. Enlig utredningens mening finns två viktiga frågor som bör upp- märksammas för att försäkringen fortsättningsvis skall kunna ge det skydd och de möjligheter som den är avsedd att ge. Det gäller högsta och lägsta ersättningen i försäkringen, dvs. inkomsttaket och garantinivån. Allt fler arbetstagare har inkomster över taket och garantinivån ändrades . Att nivåerna på ett rimligt sätt följer samhällsutvecklingen är centralt i ett jämställdhets- perspektiv. Takets konstruktion och nivå är kopplade till reglerna för sjuk- försäkringen. tar upp denna fråga i sitt slutbetänkande (SOU 2000:121). Utredningen behandlar därför inte inkomsttaket i föräldraförsäkringen men däremot garanti- nivån. Föräldraförsäkringens viktigaste uppgift är att underlätta för båda föräldrarna att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete. För- äldrapenningen står för av försäkringens totala ut- gifter, som uppgår till nästan (, ). Föräldrapenning betalas ut för cirka 36 miljoner dagar , medan havandeskapspenning och tillfällig föräldrapenning omfattar knappt en miljon respektive cirka fem miljoner dagar. Tillfällig föräldrapenning syftar främst till att göra det möjligt för någon av föräldrarna att vara hemma från arbetet när barnet är sjukt. Enligt huvudregeln kan tillfällig föräldrapenning tas ut för vård av barn . hade 442 000 föräldrar föräldrapenning. Nästan två tredjedelar av dessa var kvinnor. Att antalet föräldrar som utnyttjar försäkringen kan vara så stort i förhållande till antalet födda barn (ca 90 000) beror på att försäkringen kan användas flexibelt över tiden. Dagar kan tas ut till dess barnet har fyllt , eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat sitt första skolår. Pappornas andel av antalet dagar med föräldrapenning har ökat från 2000. Papporna stod dock för av utgifterna på grund av sina högre inkomster. Männen använder den tillfälliga föräldrapenningen mer än den vanliga föräldrapenningen. använde 700 000 personer denna föräldrapenning, varav var män. Pappornas andel av antalet ersatta dagar var , vilket är mer än så högt som när det gäller föräldrapenningen. Pappornas dagar stod för av utgifterna (användarbas). En beskrivning av reglerna i föräldraförsäkringen finns i bilaga 3. Föräldraförsäkringen infördes och har byggts ut successivt. Det senaste förslaget behandlas av (prop. 2000/01:44). Enligt förslaget förlängs föräldrapenningen från 450 . Det är de dagar som ger ersättning med sjukpenninggrundande inkomst som utökas från 360 . Sammanlagt med ersättning motsvarande sjukpenning- grundande inkomst reserveras för vardera mamman och pappan. Bland övriga förändringar finns en femte ersättningsnivå, en åttondedel. Ett syfte är att ge småbarnsföräldrar möjlighet att för- korta sin arbetstid med ersättning från försäkringen. Motsvarande rätt införs i lagen om föräldraledighet. Förlängningen och den nya förmånsnivån föreslås träda i kraft och övriga förändringar . Föräldrapenning enligt garantinivån utges till föräldrar som saknar inkomst, har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationskraven inom föräldraförsäkringen. Med låg inkomst avses en årsinkomst som understiger . Kvalifikationskravet innebär att föräldern under minst före barnets födelse skall ha varit försäkrad för sjukpenning på en viss nivå. Garantinivån är per dag och har varit det , då den höjdes från per dag. I tabell 1 redo- visas garantinivån i löpande och fasta priser under de år då nivån har höjts. Som framgår av tabellen skulle garantinivån vara för att ha samma reala värde som när den infördes. Beloppet har i fast penningvärde minskat från vid den senaste höjningen till prisläge. var den utbetalade föräldrapenningen i genomsnitt per dag för dagar ersatta enligt inkomstbortfallsprincipen. Tabell 13.1 Garantinivån inom föräldraförsäkringen i löpande och fasta priser. Av det totala antalet ersatta dagar enligt inkomstbortfallsprincipen utgjorde dagar som betaldes ut med per dag 2000. Drygt 30 000 personer uppbar föräldrapenning på garantinivå. Av dessa var kvinnor. Utgifterna för antalet ersatta dagar, såväl sjukpenningdagar som garantidagar, var 2000. Utöver de nu- varande (föreslagna ) som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen omfattar försäkringen också som utgår till alla med ersättning enligt garantinivån. Utgifterna för dessa var 2000. Utgifterna för att höja garantinivån för de dagar som ersätts enligt sjukpenninggrundande inkomst per dag beräknas till . Motsvarande höjningar av de beräknas öka utgifterna med . En omvandling av till dagar med ersättning enligt inkomstbortfallsprincipen beräknas öka utgifterna med . De ut- nyttjas inte i samma utsträckning som de dagar som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. I kostnadsberäkningen antas att omvandlingen medför att utnyttjandet av dessa ökar, så att utnyttjandet hamnar på samma nivå som för de dagar som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Utredningen anser att garantinivån inom föräldraförsäkringen bör höjas. Höjningen bör avse den del av försäkringen som ger er- sättning enligt sjukpenninggrundande inkomst. Det är angeläget att skillnaden i ersättning mellan garantinivån och sjukpenning- grundande inkomst inte ökar mer. En höjning innebär framför allt en förbättring för föräldrar som har en svag ställning på arbets- marknaden och studerande föräldrar. De har en annan karaktär genom att alla som utnyttjar får samma ersättning. Utredningen återkommer till föräldraförsäkringens garantinivå i kapitel 17, 18 och 21. 14Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd Syftet med socialbidraget är att vara ett yttersta ekonomiskt skyddsnät, som garanterar alla familjer en skälig levnadsnivå, om familjen inte kan försörja sig på annat sätt. Vad som är skälig levnadsnivå för familjer av olika storlek bestäms av regeringen genom beslut om den s.k. riksnormen , på grundval av beräkningar. Det ligger i sakens natur, att socialbidraget prövas individuellt, och att bidraget sänks om familjens övriga inkomster ökar, vare sig detta sker genom höjd lön eller höjt stöd från något håll, t.ex. genom höjda barnbidrag. Höjningen av barnbidraget leder då till att färre familjer blir beroende av socialbidrag. Utredningen anser inte att socialbidragets roll bör ändras. Det bör fortfarande vara ett stöd som garanterar konsumtion av en viss nivå, dvs. skälig levnadsstandard, inte en garanti för en viss inkomst. Det hindrar inte att regeringen, t.ex. i samband med en höjning av det familjepolitiska stödet, kan besluta att höja ambitionen för vad som skall anses vara skälig levnadsnivå, så att även familjer med socialbidrag får del av den standard- höjning som ökade resurser till familjepolitiken är avsedd att möjliggöra. Det brukar framhållas att barnfamiljer som har socialbidrag inte får någon förbättring vid en höjning av barnbidraget. Socialbidraget sänks med samma belopp som barnbidraget höjs med. Social- bidragstagare med barn får därmed inte den standardhöjning som andra barnfamiljer får. Istället blir det kommunerna som får nytta av höjningen, genom att socialbidragsutbetalningarna minskar. Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd Kritik har framförts mot att barnfamiljerna inte får glädje av barn- bidragshöjningar. Ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd (socialbidrag) är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för människor i tillfällig eko- nomisk kris. Rätten till försörjningsstöd regleras i socialtjänstlagen (SoL) och bygger på en individuell behovsbedömning i varje enskilt fall. Genom försörjningsstödet skall människor tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker deras möjligheter att leva ett självständigt liv. 14.3Socialbidragets konstruktion och dess innebörd En konsekvens av socialbidragets roll som den yttersta resursen i det sociala skyddsnätet är att varje inkomstökning – oavsett vari- från den kommer – resulterar i en motsvarande minskning av bidraget, dvs. Vid en inkomst- minskning fyller socialbidraget å andra sidan upp till skälig nivå enligt de regler som gäller för en sådan bedömning. Begreppet skälig levnadsnivå definieras inte närmare i lagtexten eller i lagens förarbeten. Det måste bl.a. bedömas med utgångs- punkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälp- behövande lever. infördes en rad ändringar i socialtjänstlagen. Bland annat preciseras rätten till bistånd genom nya bestämmelser om försörjningsstöd (6 b § SoL). Försörjningsstödet skall enligt SoL lämnas för skäliga kostnader för de ändamål som ingår i riksnormen samt för vissa andra ändamål som anges i 6 b §. Riksnormen utgör en schablon som skall täcka livsmedel, kläder/skor, lek/fritid, förbrukningsvaror, hälsa/hygien, tid- ning/telefon/TV-licens. Riksnormen är som framgår av namnet enhetlig för hela landet. När det gäller andra kostnader än de som ingår i riksnormen förekommer stora variationer beroende på olika stora behov eller på bostadsort. Sådana kostnader är mindre lämpliga att schablonisera och bör prövas från fall till fall. De kostnader som vid behov skall ingå i försörjningsstödet är boende, hushållsel, hemförsäkring, arbetsresor, läkarvård och akut Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd tandvård, glasögon, avgift till fackförening och arbetslöshetskassa. Vid kortare hjälpperioder uppkommer inte vissa av dessa utgifter. Utöver försörjningsstöd finns även andra former av bistånd. Dessa regleras i 6 f, g § socialtjänstlagen. Bistånd i annan form kan utöver ekonomiskt stöd även avse t.ex. viss typ av vård. Detta ingår i biståndet: (6 b § SoL) (6 f § SoL) form (§ SoL) Service, omsorg och i hela landet) behov (mot räkning) Möbler, husgeråd, TV Preciseras i lag. Preciseras i lag. kan överklagas till förvaltningsdomstol munerna själva om. I regeringens proposition 1996/97:124 Ändring av socialtjänstlagen framhålls att försörjningsstödet även fortsättningsvis bör grundas på de konsumtions- och prisstudier som gör. Beloppen för de olika konsumtionsposterna som ingår i för- Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd sörjningsstödets schablon bör sedan justeras med hänsyn till prisutvecklingen. Enligt socialtjänstförordningen skall riksnormens belopp grundas på senaste beräkning av skäliga kost- nader för de ändamål som ingår i . När gör dessa beräkningar utgår verket från att konsumtionsnivån ska spegla en skälig nivå, varken minimi- eller lyxnivå. Beloppen skall täcka kostnaderna för de produkter som bör finnas i hushållen för att man på ett tillfredsställande sätt ska kunna klara av vardagens behov. Verket gör vid behov djupare studier av konsumtionen. Regeringen beslutar om riksnormen för försörjningsstödet inför varje årsskifte. lämnar in en beräkning som underlag för detta beslut. Innan det sker, begär verket in syn- punkter på beräkningarna från , Social- styrelsen och . Regeringen kan göra en annan bedömning av skälig levnadsstandard än den som Konsument- verkets underlag visar på. Kommunerna är i sin bedömning av skälig levnadsnivå inte bundna av riksnormen utan kan vara mer generösa. är närmast att betrakta som en miniminorm. Kommunen har rätt att utge försörjningsstöd inom ramen för en bredare schablon och med högre belopp än vad som annars gäller.(prop. 1996/97:124, sid.82) Socialbidraget uppgift är således att tillförsäkra den enskilde en viss konsumtionsstandard inte en viss inkomststandard. Detta innebär att inkomstförändringar inte påverkar den garanterade konsumtionsstandarden. Det är genom bedömningen av vad som är skälig levnadsnivå som socialbidragstagare får en standardhöjning. Detta bestäms bl.a. av de allmänna värderingar som råder vid bedömningstillfället. 14.4Socialbidragets roll bör inte ändras Socialbidraget skall främst utbetalas vid tillfälliga akuta kriser. Det skall därför inte liknas vid generella försörjningssystem såsom socialförsäkringar, familjeekonomiska bidrag eller löneinkomster. För en majoritet av socialbidragstagarna utgör socialbidraget också ett kortvarigt stöd. Detta gällde 1999 av de barnfamiljer som fick försörjningsstöd. Ty- värr har dock socialbidraget, bl.a. till följd av den ekonomiska Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd krisen och den då ökade flyktinginvandringen, för många människor kommit att bli ett långvarigt försörjningsstöd. Det är viktigt att sträva efter att socialbidrag återfår sin roll som ett tillfälligt stöd. Istället bör andra system utformas så att så få som möjligt blir hänvisade till socialbidrag som försörjningskälla. I många fall av långvarigt socialbidragstagande behövs individuellt anpassade stöd för att komma in på arbetsmarknaden. En ökning av hushållets inkomster minskar beroendet av social- bidrag. En inkomstökning får till följd att socialbidraget räknas ned i motsvarande mån. Detta gäller oavsett om förstärkningen sker genom en löneökning, höjd sjukpenning, a-kassa eller liknande. För de hushåll som har inkomster nära gränsen för riksnormen kan t.ex. en barnbidragshöjning leda till att inkomsterna överstiger och att man därmed slipper söka socialbidrag. Att successivt anpassa socialbidraget uppåt i takt med allmänna höjningar av de offentliga transfereringarna skulle få till följd att människor blir kvar i socialbidragsberoende än nödvändigt. Enligt utredningens beräkningar lyfter barnbidraget ca 65 000 barnfamiljer över nivån för försörjningsstöd (1998). Om barnbidraget inte fanns skulle dessa familjer vara beroende av socialbidrag. Om principen att socialbidraget anpassas till inkomstut- vecklingen i samhället skulle accepteras, borde nivån istället bestämmas utifrån något lämpligt typhushålls inkomster. I sådana fall vore det logiskt att räkna upp/ned socialbidraget i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen för någon lämplig grupp. En inkomstindex skulle då vara lämplig istället för konsumentpris- index, som används . Det skulle dock innebära ett stort avsteg från nuvarande principer. Det skulle dessutom försvåra möjlig- heterna till en individuell behovsbedömning eftersom kopplingen till de utgifter som socialbidraget skall täcka försvinner. Social- bidraget skulle då få karaktären av en minimiinkomst snarare än ett konsumtionsstöd. Utredningen anser inte att socialbidragets roll bör ändras. Detta innebär att de ekonomiska familjestöden t.ex. de allmänna barnbidragen även fortsättningsvis räknas som inkomst vid be- dömningen av behovet av socialbidrag. Höjningar av t.ex. barn- bidraget bör således normalt leda till en motsvarande sänkning av socialbidraget. Regeringen kan vid sitt beslut om riksnormen be- akta en höjning av barnbidraget om regeringen anser att detta bör påverka vad som är skälig levnadsstandard. Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd föreslår i sitt betänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) vissa förändringar i SoL. Ett genom- förande av dessa förslag skulle inte påverka utredningens ställningstagande.