sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — Begäran om inlösen skall framställas hos efter det att avslagsbeslutet vunnit laga kraft. Talan om inlösen skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars område egendomen är belägen från nämnda tidpunkt. Har säljaren fått del av beslutet först sedan detta vunnit laga kraft, räknas dock tidsfristerna för delfåendet. Iakttar inte säljaren vad som har sagts , förlorar han sin talan. Denna lag träder i kraft . De nya bestämmelserna skall tillämpas i ärenden om förvärvstill- stånd som inte är slutligt avgjorda vid utgången av . Dock skall 5 § andra och tredje stycket tillämpas i sin äldre lydelse om förvärvaren inte bedriver verksamheten på orten. Har förordnat om auktion enligt den upphävda 16 § och skulle tillstånd till förvärvet inte längre krävas vid vanligt köp, skall beslut inte verkställas. har det i förekommit ett antal uppmärksammade fall av s.k. klipperi, dvs. fall där personer köper upp skogsfastigheter och sedan omgående skövlar dem på skog. I den allmänna debatten hävdas ofta att det är den första år genomförda liberaliseringen av den jordpolitiska lagstift- ningen, som öppnat för denna form av oseriöst skogsbruk. Före- teelsen har varit föremål för uppmärksamhet även i . Regeländringar i skogsvårdsbestämmelserna har också genomförts för att förhindra klipperi. I anslutning till att miljö- och jordbruksutskottet behandlade propositionen Uppfölj- ning av skogspolitiken (prop. 1997/98:158) uttalade utskottet att ytterligare ansträngningar borde göras för att främja ett ansvarsfullt brukande av skog. delade utskottets synpunkter och beslutade i novem- ber 1998 att som sin mening ge regeringen tillkänna att en utvärde- ring av bestämmelserna i jordförvärvslagen och fastighetsbild- ningslagen borde genomföras. Utvärderingen borde avse effekterna för både fysiska och juridiska personers möjligheter att förvärva skogsmark. Särskilt framhölls bestämmelserna i jordförvärvslagen om förvärvarens anknytning till den ort, där fastigheten är belägen. Regeringen uppmanades att efter utvärderingen återkomma med redovisning och eventuella förslag till lagändringar. Mot den ovan redovisade bakgrunden bemyndigade regeringen jordbruksministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera vissa bestämmelser i jordförvärvslagen Genom beslut förordnades en särskild utredare jämte experter och sekreterare i utredningen. I kommittédirektiv (1999:40), bilaga 1 till detta betänkande, sammanfattade regeringen sitt uppdrag till den särskilda utredaren i följande punkter uppdatera och precisera de frågeställningar som redovisas dels i 1995:3 Utvärdering av jordförvärvs- lagstiftningens effekter, dels i verkets redovisning till som kompletterar den nyss- nämnda rapporten, i ett vidare perspektiv överväga och redogöra för eventuella konsekvenser om jordförvärvslagen skulle upphävas alternativt justeras beträffande fysiska men också juridiska personers möj- ligheter till förvärv, utvärdera behovet av förtydliganden i lagstiftningen avseende sådana förvärv och byten mellan juridiska personer som görs i rationaliseringssyfte, om möjligt redovisa alternativa lösningar, så långt det är möjligt klarlägga ekonomiska, personella och övriga administrativa konsekvenser av en förändrad jordför- värvslagstiftning, vad gäller fastighetsbildningslagen utröna om de ökade möj- ligheterna att bilda mindre skogsbruksfastigheter har fått från skogsvårdssynpunkt menliga effekter. I direktiven anges också att det visat sig att jordförvärvslagens tillämpning är oklar i samband dels med förvärv av mark mellan juridiska personer, dels byten mellan juridiska per- soner som görs i rationaliseringssyfte. Utgångspunkten för utreda- ren bör vara att lagstiftningen skall tillåta sådana förvärv eller byten, om de inte rubbar balansen mellan enskilda personers och juridiska personers ägande. : 3 Utvärdering av jordförvärvs- lagstiftningens effekter har utgjort ett viktigt utgångsmaterial i utredningens arbete. Detsamma gäller den skrivelse, som verket kompletterat sin rapport med. För att uppdatera och komplettera uppgifterna i rapporten har utredningen genomfört en enkät till länsstyrelserna och Jord- bruksverket. Utredningens frågeställningar har också diskuterats vid en av anordnad konferens för jordförvärvshandläggare vid länsstyrelserna. Utredaren och sekretariatet har också haft överläggningar med enskilda länsstyrelser, bl.a. har i besökts. fick utredningen ta del av de särskilda undersökningar om jordförvärvslagens tillämpning och effekter, som gjorts för detta län. Vidare har utredningen träffat företrädare för de större skogsbolagen. Även har besökts av sekretariatet. En uppföljning av skogspolitiska beslut har av rege- ringen i prop. 1997/98:158 presenterats för . Underlag för denna redovisning har tagits fram av såväl som . Utredningen har tagit del av detta material. Av särskilt intresse har varit avsnitten om exploaterande fastighets- förvärv i meddelande 3-1998 Föryngringsavverk- ningar och skogsbilvägar. Utredningen har också anordnat en hearing i , vilken vände sig till statliga centrala och regionala myndig- heter, samt organisationer med intres- se för frågan. anordnades ytterligare en hearing i riktad till företrädare för kommunerna. Deltagande myndigheter och organisationer framgår av bilaga 2. Utredningen har företagit en studieresa till för att ta del av erfarenheterna från den finska markförvärvslagens avskaffande och ändringarna i fastighetsbildningslagstift- ningen. Inom ramen för utredningens arbete har också material om den norska jordlagstiftningen studerats. Som underlag i utredningsarbetet har också två examensarbeten1 inom ämnesområdet kunnat utnyttjas. 1 , : Förvärv och fastighetsbildning. , juridiska institu- tionen, ht -99/vt -00. , , : Förändringar i de större skogsbolagens markägande erfarenheter av 5 § jordförvärvslagen, Tekniska högskolan, avdelningen för fastighetsvetenskap, /99. Av direktiven framgår att utredningen skall avse frågor som rör jordförvärvslagen samt fastighetsbildningens koppling till skogs- vårdsfrågor. Frågorna kring jordförvärvslagen skall analyseras och övervägas i ett vidare perspektiv. Det är enligt utredningens be- dömning inte möjligt att göra detta på ett tillfredsställande sätt utan att analysera även andra lagstiftningar som har samma syfte som eller ett nära samband med jordförvärvslagen. För att uppfylla direktivets krav på att klarlägga ekonomiska och administrativa konsekvenser av utredningens förslag har utredningen funnit det nödvändigt att ta upp frågor kring andra jordpolitiska medel som jordfonden, ram och anslag för yttre rationalisering samt lantmäte- riets omarronderingsverksamhet. Utredningen har valt att efter beskrivningen av utredningsupp- draget i kapitel 1 lämna en bakgrundsbeskrivning uppdelad på kapitel 2 och 3. Kapitel 2 innehåller en allmän beskrivning, medan kapitel 3 är inriktat på statistikredovisningar. I kapitel 4 redovisas en internationell utblick med särskilda redovisningar för våra grannländer och . Utredningens huvudfrågor, jord- förvärvslagen, behandlas i kapitel 5. Administrativa komplement till jordförvärvslagen, som jordfonden och anslaget för bidrag till yttre rationalisering, tas upp i nästföljande kapitel. I de efterföljande kapitlen 7 10 behandlas de i utredningen aktuella övriga lagstiftningarna. Den nuvarande fastighetsstrukturen för de areella näringarna har sina rötter i förhållanden långt tillbaka i tiden. Utredningen har därför valt att lämna en fyllig beskrivning av det historiska skeen- det. Syftet med detta är att ge en god bakgrund till val av framtida jordpolitiska strategier. Utredningen har förutom de övergripande frågorna kring rationaliseringsintresset, glesbygdsintresset och hanteringen av juridiska personers förvärv behandlat en lång rad av frågor på en mer detaljerad nivå. Som utgångspunkt för resonemangen kring dessa senare frågor har gällande regelverk beskrivits relativt in- gående. Jordbruksmarken i utgörs av åker och betesmark. Den produktiva skogsmarken upp- går till . Sammantaget utgör dessa arealer en resurs av utomordentlig betydelse för landets ekonomi och inte minst för sysselsättning, boende och miljö på landsbygden. Staten har därför ett intresse av att de areella resurserna utnyttjas på ett effektivt och uthålligt sätt. Dessa ambitioner kommer till uttryck i den jordbrukspolitik och den skogspolitik som statsmakterna för. Den jordpolitiska lagstiftningen och de till denna knutna åtgärder- na är centrala instrument i det praktiska genomförandet av såväl jordbrukspolitiken som skogspolitiken. indelas äganderättsligt i fastigheter. Flertalet fastigheter på landsbygden innehåller både jordbruksmark och skogsmark. Dessa brukar i den allmänna diskussionen benämnas kombinerade fastigheter. Vid jordpolitiska ställningstaganden, som rör sådana fastigheter, måste såväl de jordbrukspolitiska som skogspolitiska riktlinjerna beaktas. har även de regionalpolitiska och miljöpolitiska riktlinjerna fått en allt större tyngd. Jordpolitik är ett vitt begrepp, som brukar avse statens samlade ambitioner för markens utnyttjande i areell produktion. Med areell produktion avses jordbruk, skogsbruk, jakt, fiske och rennäring. Jordpolitiken är en del av och underordnad den övergripande näringspolitiken inom respektive produktionsområde. Jordpoli- tiken kommer till praktiskt uttryck i första hand i den lagstiftning, som reglerar statens krav på näringarnas skötsel av de produktiva resurserna. Jordförvärvslagen, bestämmelserna om skötsel av jord- bruksmark (nu inordnade i ), fastighetsbildningslagen samt skogsvårdslagen bildar kärnan i den jordpolitiska lagstift- ningen. Bestämmelser av jordpolitisk innebörd finns också i annan lagstiftning, t.ex. för fiske, jakt, fysisk planering och byggande, samt i och i skattelagstiftningen. I föreliggande betänkande kommer begreppet jordpolitik att med hänsyn till utredningsuppdragets utformning användas i en mera begränsad bemärkelse. Med jordpolitik avses här statens samlade ambitioner i frågor som rör skötsel-, markförvärvs-, fastighetsbildnings- och strukturrationaliseringslagstiftning inom jord- och skogsbruket. Hit räknas också frågor som rör jordfonden och statligt stöd till strukturrationalisering på grund av dessa frågors nära samband med den jordpolitiska lagstiftningen. Sambandet mellan näringspolitiken och den jordpolitiska lag- stiftningen har varit mycket tydligt. När ny jordbrukspolitik eller skogspolitik beslutats av har oftast den jordpolitiska lagstiftningen omprövats för att stå i bättre samklang med de nya jordbrukspolitiska eller skogspolitiska riktlinjerna. Den del av landsbygdsbefolkning som för sin för- sörjning till stor del är beroende av jord- och skogsbruket har länge minskat. I liksom i flertalet andra länder pågår en omställningsprocess på landsbygden, som innebär att sysselsättningen i jordbruket och i skogsbruket minskar som näringslivet där blir alltmer mångsidigt. I har denna process kommit långt. är dock näringslivet på landsbygden starkt beroende av jord- och skogsbruket och därtill knuten industri- och tjänsteproduktion. Jord- och skogsbruket är de näringar som dominerar mark- användningen på landsbygden. Brukningen ger både negativa och positiva effekter på miljön och landskapet. , då bestämmelser om allmän hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- vårdens intressen vid jord- respektive skogsbrukets bedrivande infördes i jordbrukets skötsellag och i skogsvårdslagen, har miljö- frågorna uppmärksammats alltmer i anslutning till den areella produktionen. Konkreta exempel på sådan uppmärksamhet är det skogspolitiska miljömålet och de av 1999 fast- lagda miljökvalitetsmålen, vilka får stor inverkan på jordbruket. har jordpolitikens roll som en del i den allmänna regional- och landsbygdspolitiken blivit tydligare. Detta har kommit till uttryck i såväl lagtexter som i den praktiska lag- tillämpningen genom föreskrifter om att gällande regionalpolitiska riktlinjer skall beaktas vid prövningen i enskilda fall. Sedan har utvecklingen av produktionstekno- login inom jord- och skogsbruket varit utan motstycke jämfört med tidigare skeden inom historien. Utvecklingen har bl.a. inne- burit att näringarna fått tillgång till nya odlingssystem, nya produktionsmetoder, bättre växt- och djurmaterial och effektivare maskinteknisk utrustning. Detta har möjliggjort en effektivare, billigare och säkrare produktion av livsmedel och virkesråvara. Den nya tekniken kräver andra kombinationer av produktions- faktorer inom de enskilda jord- och skogsbruksföretagen . Som regel krävs relativt sett en större andel av mark och kapital medan det relativa behovet av arbetsinsatser minskar. Behovet av större produktionsserier och större behandlingsytor gör sig alltmer gällande. Den nya teknologin ger nya ekonomiska förutsättningar för driften vid de enskilda jordbruks- och skogsbruksföretagen. Det skapar ett ständigt tryck på företagen att anpassa sig till nya förhållanden. Detta anpassningsförlopp brukar kallas för jord- brukets respektive skogsbrukets rationalisering. Dessa begrepp indelas sedan i strukturrationalisering, som innebär de enskilda företagens resursmässiga anpassning till ny teknik och ekonomi, och driftsrationalisering, som har med utveckling och tillämpning av nya produktionsmetoder att göra. I stället för strukturrationa- lisering och driftsrationalisering har använts begreppen yttre och inre rationalisering. , särskilt efter inträde i EU, används begreppen struktur- respektive driftsanpassning. Ansvaret för rationaliseringen har åvilat de enskilda närings- utövarna medan staten har ställt vissa medel till brukarnas förfogande för att påskynda och underlätta rationaliseringspro- cessen. Strukturrationaliseringen har av staten främjats genom jordpolitiska åtgärder, statligt stöd och rådgivning. Driftsrationa- liseringen har främjats med statligt stöd, rådgivning och tillhanda- hållande av service. Parallellt med rationaliseringspolitiken fanns 1991, som en del i jordbrukspolitiken, en reglering av priser- na för de viktigaste jordbruksprodukterna. garanterades jordbrukarna en viss prisnivå. Denna prisnivå lades fast genom förhandlingar mellan staten och jordbrukets organisa- tioner. Någon motsvarande reglering har inte förekommit på vare sig skogsbrukets eller trädgårdsnäringens områden. För att tillgodose konsumenternas krav på billiga livsmedel anpassades prisnivån till ett årligt krav på rationalisering inom jordbruksnäringen. Kopplingen mellan pris- och rationaliserings- politiken 1991 åstadkom sannolikt en mer balanserad strukturutveckling, inte minst i avfolkningsbygderna, än om marknadskrafterna hade fått slå igenom fullt ut. intog familjejordbruket en prioriterad ställning. De stat- liga insatserna kom i första hand att inriktas på att bygga upp och vidmakthålla rationella familjejordbruk. Företagens tillgång till markresurser blev därvid central. Huvuddelen av insatserna kom att syfta till att tillgodose familjejordbrukens behov av välbelägen mark i en efter ortsförhållandena ändamålsenlig kombination av jordbruksmark och skogsmark. Den fastighetsstruktur, som fanns i landet vid tiden för krigs- slutet, hade i huvudsak utformats genom de stora skiftesreformer, som genomfördes . Fastighets- strukturen var därför orationell redan med den tidens mått. Huvuddelen av fastigheterna var arealmässigt små. Ofta var arealen också splittrad på flera skiften som låg vitt spridda från varandra. Strukturrationaliseringen och då särskilt rationa- liseringen av fastighetsbeståndet blev en central del av den nya jordbrukspolitik som då utformades. Den statliga politiken kom även att innehålla riktlinjer för brukandet och ägandet av jordbruks- och skogsmark. Den nya jordförvärvslagen innehöll inte bara regler som syftade till teknisk rationalisering av fastighetsbeståndet utan även bestämmelser som rörde förvärvarens person. Familjejordbruket och sambandet mellan ägande och brukande gynnades. Den införda bolagsförbudslagen, som begränsade juridiska personers rätt att förvärva jordbruksfastigheter bibehölls. Skötsellagarna för jord- och skogsbruk moderniserades. Vissa stöd i form av låne- garantier och bidrag till strukturfrämjande åtgärder infördes. De jordpolitiska medlena kom att karaktäriseras av en avvägning mellan å ena sidan samhällets och enskilda brukares intresse av strukturrationalisering och å andra sidan ägarintresset av annan disposition av marken. Så kom t.ex. släktförvärv att undantas från prövning 1948 införda jordförvärvslagen. säljaren att få fastigheten inlöst av staten till det avtalade priset vid vissa avslagsgrunder infördes. För att administrativt klara sådan inlösen inrättades jordfonden. Denna kunde även i struktur- rationaliserande syfte utnyttjas av myndigheterna för köp och för- säljning av mark på den öppna marknaden. Jordpolitiken är en del av och underordnad den allmänna jordbrukspolitiken och skogspolitiken. I anslutning till ändringar på dessa politikområden har också följdändringar gjorts i det jordpolitiska regelverket. De största förändringarna gjordes i bör- jan av , då rationaliseringsambitionerna i den jordpoli- tiska lagstiftningen och i jordfondsverksamheten markant tonades ned. Huvudskälet för detta var att statsmakterna ansåg tiden mogen för brukarna att själva ta ett större ansvar för utformningen av sina företag och för driften vid dessa. I den mån statliga insatser behövdes för att främja strukturrationaliseringen skulle detta i första hand göras genom andra medel än jordförvärvslagen. Kvar av de statliga insatserna för jord- och skogsbrukets struk- turrationalisering är jordförvärvslagens bestämmelser för omarronderingsområden, jordfondsverksamhet samt prövning enligt fastighetsbildningslagens regler till skydd för jord- och skogsbruksnäringarna. Hit kan även räknas de lantmäteritekniska insatserna vid omarronderingsverksamhet och skattelagstiftningens bestämmelser om rationaliseringsförvärv. Driftsrationaliseringen innebär att allt mer avancerad teknologi kommer till användning inom såväl jordbruket som skogsbruket, vilket i sin tur leder till minskad sysselsättning i dessa näringar. Utvecklingen medför även att ett stort antal företag läggs ned. De företag som blir kvar blir mer mekaniserade och arealmässigt större. Betydande arealer jordbruksmark, som inte längre fyller lönsamhetskraven under de nya förutsättningarna, tas ur pro- duktion. En del av de nedlagda arealerna överförs aktivt till skogs- bruk. Huvuddelen har inte fått någon ny egentlig användning. I de delar av landet, där jord- och skogsbruket utgjort den huvudsakliga grunden för bosättning och sysselsättning, leder detta till avfolk- ning och igenväxning av kulturlandskapet. Glesbygdsproblema- tiken blir där successivt alltmer framträdande. Kopplingen mellan prispolitik och strukturpolitik i jordbruks- politiken innebar sannolikt att vi i landet fick en mera balanserad strukturutveckling än vad som annars skulle ha ägt rum med en lägre och instabil prisnivå på jordbruksprodukter. Även i strukturpolitiken, som främst hade en strukturfrämjande inrikt- ning, har funnits inslag som syftat till en mer balanserad utveckling på landsbygden. Ett sådant inslag är ambitionen att stärka sambandet ägande boende brukande. Andra exempel på detta är nuvarande och tidigare bestämmelser i jordförvärvslagen om prisprövning, förbudet mot kapitalplaceringsförvärv och additions- förvärv, begränsningen rent allmänt av de juridiska personernas rätt att förvärva jord- och skogsbruksfastighet, begränsningen av rationaliseringsinsatserna till att gälla främst familjejordbruket samt en prioritering av företag med skogsindustriell verksamhet på orten. Även den brukningsplikt som fanns i skötsellagen är exempel på inslag som syftade till en mer balanserad utveckling på landsbygden. De regionalpolitiska ambitionerna kom tydligt till uttryck först i de särskilda regionalpolitiskt inriktade bestämmelserna som då infördes i jordförvärvslagen. Dessa stärktes först och sedan ytterligare 1991 och utgör den mest centrala delen av dagens jordförvärvslag. På samma sätt som jordpolitiken är en del av och underordnad näringspolitiken för jord- och skogsbruket är jord- politiken också en del av och underordnad den glesbygdspolitik statsmakterna lagt fast. Detta har praktiskt kommit till uttryck i de ändringar som gjorts i den jordpolitiska lagstiftningen under 1990- talets första hälft. 2.5Nya jordbruks- och skogspolitiska riktlinjer antog nya riktlinjer för såväl jordbrukspolitiken som skogspolitiken. Den jordpolitiska lagstift- ningen är, som tidigare redovisats, ett av de medel statsmakterna använder sig av för att nå de ambitioner, som läggs fast för dessa politikområden. På samma sätt som vid tidigare tillfällen då ny politik lagts fast för dessa näringar ändrades därför även jord- förvärvslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen och fastighetsbildningslagen för att bättre stå i samklang med de nya riktlinjerna. Sammantaget innebar ändringarna en långtgående liberalisering av regelverket. Den nya politiken syftade till att avreglera och marknadsanpassa jordbruket. De nya riktlinjerna antagna 1990 innebar att de statliga insatserna för jord- och skogsbrukets rationalisering i huvudsak skulle upphöra och att den tidigare brukningsplikten för jord- bruksmark upphävdes. Beslut om ny skogspolitik fattades av 1993. Beslutet innebar bl.a. att ett miljömål för skogsbruket formulerades. Detta gavs stor tyngd och jämställdes med produktionsmålet, som bibehölls i huvudsak oförändrat från de tidigare skogspolitiska riktlinjerna. Riksdagsbeslutet innebar också att skogsägarna genom avregleringar gavs större ansvar för att utforma sitt eget skogsbruk. Det statliga stödet till näringen minskades . Skogs- näringen berörs i jämförelsevis liten utsträckning av EU-anslut- ningen eftersom det inte finns någon gemensam skogspolitik för unionen. Efter slopandet av brukningsplikten för jordbruksmark 1990 kom lagen om skötsel av jordbruksmark att endast omfatta anmäl- ningsplikt vid nedläggning av jordbruksmark, tillståndsplikt för matjordstäkt, allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om han- tering av stallgödsel. Dessa kvarvarande regler inordnades 1997 i den då nya . Genom beslutet om ny jordbrukspolitik ändrades förutsätt- ningarna för jordförvärvslagstiftningen. Ändringar var därför nödvändiga och sådana beslutades också av 1991. Den mest väsentliga förändringen var att huvuddelen av de bestäm- melser som syftade till att främja jord- och skogsbrukets struk- turrationalisering utmönstrades. Kvar blev endast regler som syftar till att förbättra fastighetsstrukturen i starkt ägosplittrade områ- den, s.k. omarronderingsområden. Lagens regionalpolitiska inslag stärktes med mera långtgående regler för främjandet av boende och sysselsättning i glesbygd. Bestämmelserna som begränsar juridiska personers rätt till förvärv bibehölls oförändrade. Ändringarna innebar en drastisk minskning av antalet prövade ärenden, vilket i sin tur följdes upp med kraftiga administrativa besparingar hos länsstyrelserna. Den nya skogspolitiken innebar att regleringarna inom skogsvårdslagen blev mindre långtgående. att ligga på återväxtåtgärder. Reglerna om hänsyn till natur- och kulturmiljön fick också stor tyngd. Kvar blev också förenklade regler om skydd för den yngre skogen och förenklade ransone- ringsregler. Fastighetsbildningslagen, i vilken finns bestämmelser om ny- och ombildning av fastigheter, är en ramlag vid vars tillämpning bl.a. gällande riktlinjer för jordbruks- och skogspolitiken samt regionalpolitiken skall beaktas. Varje fastighet som ny- eller ombildas skall vara varaktigt lämpad för sitt ändamål. Ändringar i fastighetsbildningslagen beslutades av . Dessa ändringar syftar till en anpassning till den nya jordbrukspolitiken respektive skogspolitiken. Målet var också att de regionalpolitiska intressena skulle få en större tyngd.