sou · GPB390d1 · 2002-01-01 00:00:00 — De internationella överenskommelserna går i huvudsak ut på att alla länder, liksom i viss mån olika tjänster, skall ha lika tillgänglighet till ett bestämt frekvensutrymme. Varje land har dock möjlighet att använda frekvenserna för alternativa tjänster så länge dessa inte stör användningen i andra länder eller kräver skydd från användningen i andra länder. De frekvenser som är aktuella för marksänd TV är VHF-bandet (), som omfattar frekvenser mellan 30 och samt delar av UHF-bandet (Ultra High Frequency) där TV distribueras i bandet . De digitala marksänd- ningarna sker alla inom UHF-bandet. Frekvensområdet är förutom för rundradio också reserverat för fast och mobil radio. I de internationella avtalen har man kommit överens om att dela in de frekvenser som är avsedda för TV i frekvenskanaler. I de flesta av länder motsvarar en frekvenskanal i VHF-bandet och i UHF-bandet. Sammanlagt finns ca 60 frekvenskanaler för marksänd TV. Vid en analog sändning Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet motsvaras en frekvenskanal av ett TV-program, medan en frekvens- kanal kan bära fyra till sex digitalt utsända program. Det skulle i princip gå att inom ett visst område sända TV på varannan frekvenskanal. Det förutsätter att sändningarna inte behöver tas emot utanför den enskilda sändarens täckningsområde, att hänsyn inte behöver tas till omgivningen och att inga mindre kompletterande sändare behövs. I realiteten är dock möjligheterna betydligt mer begränsade. Det maximala antalet användbara rikstäckande digitala frekvenskanaler beror bl.a. på vilken kvalitet som önskas i sändningarna, dvs. hur störningskänsliga signalerna tillåts vara. Efter en utökning av de digitala sändningarna till sex rikstäckande frekvenskanaler bedömer att möjligheterna för ytterligare sändningar med bi- behållen kvalitet är begränsade. När de analoga sändningarna av- vecklas kan även detta frekvensområde användas till ytterligare digitala TV-sändningar eller andra tillämpningar, t.ex. mobila teletjänster. Vid identifierades vilka frekvensområden som kan användas till tredje generationens mobil- telefoni, UMTS, och vilka frekvensband som är lämpliga vid en expansion av denna teknik. Beslutet innebär att det frekvens- område som används för TV-sändningar troligen inte kommer att beröras av denna typ av tjänster. Det framtida frekvensbehovet kommer sannolikt att påverkas av hur kodnings- och komprimeringstekniken av digitala signaler utvecklas. Detta leder till att ett givet frekvensutrymme kan rymma en större mängd olika tjänster, såväl TV-program som andra, jämfört med . Utvecklingen kan förväntas fortsätta vilket leder till att skillnaderna i frekvenseffektivitet för digitala TV-sändningar fortsätter att öka jämfört med de analoga TV- sändningarna. Så länge som TV-sändningar i marknätet distribueras parallellt både analogt och digitalt är frekvensutnyttjandet emellertid en samhällsekonomisk belastning. Ett snabbt teknikskifte innebär att tiden med en ineffektiv frekvensanvändning kan begränsas. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet 5.2.2Svårt att värdera frekvensutrymmet Det finns olika metoder att beräkna värdet av ett frekvensutrymme. Det kan t.ex. uttryckas som alla individers samlade nytta utöver vad som har betalats för en aktuell tjänst dvs. En annan metod är att värdet uttrycks som alla producenters samlade intäkter utöver de rörliga produktionskostnaderna och benämns då producentöverskottet. Dessa mått är relativt svåra att använda i praktiken då det krävs omfattande statistiska under- sökningar för att få fram ett värde. publicerades en rapport i där man gav frekvenserna ett värde utifrån en uppskattning av konsument- och producentöverskotten för så gott som alla radiofrekvenser (, The Economic Impact of Radio). Från beräkningen undantogs dock värdet av flygradio och militär radio. Det sammanlagda värdet av radiofrekvenserna uppskattades till , varav 17 miljarder definierades som konsumentöverskott och resterande som pro- ducentöverskott. De användningsområden som stod för de största överskotten var mobiltelefoni och radio och TV . En annan metod att försöka bestämma ett värde på frekvenserna är utifrån uppvisad betalningsvilja för utnyttjandet av ett frekvens- område. betalar, enligt lagen om koncessionsavgift på televisionens och radions område (1992:72), förutom själva sändningskostnader- na en årlig koncessionsavgift för ensamrätten att sända reklam-TV i analoga marknätet. Denna uppgick, enligt Radio- och , till en fast avgift på och en rörlig avgift som baseras på reklamförsäljningen till . Det går alltså att argumentera för att koncessionsavgiftens stor- lek, som baseras på vad skall betala för sitt sändningstillstånd, också är vad det aktuella frekvensutrymmet i praktiken är värt. Dock tar ett sådant ställningstagande ingen hänsyn till konsumen- ternas samlade värdering av sändningarnas innehåll. Det kan tänkas att konsumenterna har både högre och lägre värdering av än vad betalar i koncessionsavgift. Ingen hänsyn tas heller till hur hög betalningsviljan skulle vara om fler programföre- tag fick samma möjlighet att nå ut till konsumenterna, vilket gäller i den digitala världen. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Ett ytterligare sätt att få en uppfattning om frekvensernas eko- nomiska värde är att studera de belopp som tidigare, på mark- nadsmässig grund, har betalats för att få disponera ett visst frekvensutrymme. De exempel på marknadspriser som förekommit vid fördelning av frekvenser är dock inte direkt jämförbara med de förhållanden som gäller för de frekvensband som är avsatta för radio- och TV-sändningar. Sådana exempel kan endast ge en uppfattning om att värderingen av frekvensutrymmet kan ligga högt. I stora delar av auktionerades tillstånd ut för tredje generationens mobiltelenät, UMTS. För denna teknik är frekvensområden avsatta som skall användas för att möjliggöra digitala mobila teletjänster i relativt hög överföringshastighet som bl.a. skall ge en möjlighet för användarna att ladda ner rörliga bilder till mobila terminaler. auktionerades UMTS-tillstånd ut i och . I blev slutresultatet att sex företag tillsammans betalade motsvarande för tillstånden som är giltiga . I betalade fem företag tillsammans motsvarande för sina tillstånd. har intresset för att söka UMTS-tillstånd minskat i hela . En del bedömare talar om att affärs- modellerna i många fall har varit för optimistiska och att de stora vinster som teleoperatörerna förväntat sig inte är självklara. De auktioner som ägt rum i t.ex. och inbringade betydligt lägre summor än vad som kunde förväntas utifrån de tidigare resultaten i och . I som folkmängdsmässigt ligger nära resulterade auktionerna i slutbud som motsvarar fördelat på sex ope- ratörer. I har UMTS-tillstånden fördelats av PTS utifrån vissa i förväg uppställda kriterier. De fyra företagen (, , och ) som fick tillstånd att driva UMTS-nät i har i ansökningarna angett att de skulle investera i utbyggnaden av respektive nät. Dessa företag eftersträvar dock att få ner investeringskost- naderna på ett påtagligt sätt genom att samarbeta när det gäller uppbyggnaden av infrastrukturen. Deras ansökningar tyder ändå på att de värderar möjligheten av att få disponera ett visst frekvens- Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet utrymme, under de som tillstånden gäller, till åtskilliga miljarder kronor. 5.2.3Kortare parallellsändningstid ger lägre kostnader Eftersom den digitala tekniken är mer effektiv än den analoga tekniken innebär det att den också är billigare. En naturlig utveck- ling är därför att ersätta de analoga marksändningarna med digitala sändningar. Problemet är att teknikbytet inte kan genomföras över eftersom konsumenterna måste komplettera sina TV-apparater med en avkodare för att kunna ta del av de digitala sändningarna. innebär tiden med parallella sändningar, analogt och digitalt, höga kostnader för de programföretag som sänder i det analoga nätet, dvs. för SVT, och UR. Med ett digitalt marknät som täcker så gott som hela befolk- ningen bedömer vi att möjligheterna för att kunna avveckla det analoga marknätet tidigare är större än om digitaliseringen enbart sker genom kabel, satellit, och/eller med hjälp av andra bredbands- lösningar. En avveckling av det analoga marknätet innebär att det frekvensutrymme som används till analoga TV-sändningar kan frigöras till förmån för andra tillämpningar. Ett marknät är nödvändigt för att nå alla hushåll i hela landet med TV-sändningar. Dessutom blir konsumenternas valfri- het större när de även digitalt kan välja markmottagning. Avveck- lingen av de analoga marksändningarna förenklas därför jämfört med om inget liknande alternativ skulle finnas tillgängligt på mark- naden. Kostnaden för drift och underhåll av de analoga sändningarna är, enligt , för de tre riks- täckande TV-sändningarna. Detta är vad programföretagen som sänder analogt i marknätet betalar i sändningsavgifter till . Efter avskrivningar blir den rörliga kostnaden för drift och under- håll . Beloppet speglar den årliga sam- hällsekonomiska vinst som en avveckling av de analoga sändningar- na medför. En del av de analoga sändningskostnaderna utgörs av energi- förbrukning. En analog sändning använder nämligen en högre energieffekt vid utsändningen än en digital sändning. Som en jämförelse används mindre energi vid utsändningen av Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet ett digitalt TV-program jämfört med ett analogt program. Det innebär att det blir en relativt stor energibesparing vid ett byte av utsändningsteknik. Skillnaden i energiförbrukning mellan tre analogt utsända pro- gram och tre digitala TV-program har av uppskattats till 108 000 MWh . Detta motsvarar årsförbrukningen för ca 4 500 eluppvärmda villor enligt uppgift från . 5.2.4Ökad möjlighet för regional TV Marknätet ger en möjlighet att sända över ett avgränsat område. Detta ökar förutsättningarna för regional och lokal TV. Det är också möjligt att sända regional TV över hela landet via satellit. Vid en jämförelse mellan regional marksänd TV och regional satellitsänd TV är sändningskostnaden lägre i mark- nätet än vid en satellitsändning. Enligt de uppgifter vi har är det svårt att uppskatta hur mycket billigare det skulle bli för varje enskilt TV-program som sänds regionalt i marknätet jämfört med en sändning via satellit. Resurskostnaderna för att distribuera regional och lokal TV i marknätet beror på hur många TV-program som delar på ett sändarnät. Enkelt uttryckt är det möjligt att sända ett mycket stort antal regionala och lokala TV-program i det digitala marknätet till samma sammanlagda sändningskostnad som ett rikstäckande TV- program. För en satellitsändning är kostnaden i stället densamma oavsett om programmet riktar sig till hela , hela landet, eller till ett geografiskt mer avgränsat område. Vi antar t.ex. att alla de nuvarande 16 regionala TV 4-stationerna kommer att sända egna TV-program i det digitala marknätet. Vi antar att kostnaden för att sända ett TV-program via satellit är . I det digitala marknätet behövs en fjärdedel av en frekvenskanal för att sända regionala program till en sammanlagd kostnad på . vid en jämförelse med att sända programmen via satellit bli storleksordningen , dvs. 2,5 miljoner per område. SVT med tio regionala stationer skulle utifrån motsvarande resonemang göra en besparing på , jämfört med om de regionala programmen skulle sändas via satellit. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Att använda satellitsändningar är inte ens en valmöjlighet för de regionala programföretagen som endast verkar på regional nivå. NollEttan i anser att de och andra företag som arbetar med regionala TV-sändningar, inte har någon reell möjlig- het att distribueras via satellit. Ett skäl är att det är dyrt för ett litet företag med begränsade resurser att hyra sändningskapacitet i en satellit. Ett annat skäl är att satellitoperatörerna verkar på en global marknad, som innebär att de gör affärer med stora och etablerade TV-företag uppbundna under långa kontraktstider. Detta innebär att intresset från satellit- operatörerna av att sända regionala TV-program kan vara begrän- sat. Många typer av TV-program kräver särskilda sändningsrätter för att få sändas ut. Detta gäller t.ex. sändningar av sport och evene- mang. Sändningsrättigheterna är som regel billigare ju färre män- niskor som kan ta del av sändningarna. För ett regionalt program- företag som t.ex. vill visa regional sport blir kostnaderna för detta lägre om man sänder via ett marknät jämfört med från satellit. 5.2.5Ökad frihet för konsumenterna Nytta för de som föredrar marksänd TV Mediamätning i () uppskattade att eller ca 1,25 miljoner av de svenska hushållen enbart använder marknätet för sin TV-mottagning. Det digitala marknätet möjliggör för de hushåll som har marksänd TV att även ha det. Det kan tänkas att dessa hushåll vill behålla marknätet som mottagningsform och därför är betjänta av ett digitalt marknät. På grund av detta ser de ett mer- värde av marksänd TV jämfört med andra sändningsformer. Om det digitala marknätet skulle avvecklas blir de hänvisade till någon annan mottagningsform av TV. Man kan tänka sig att ersättningen företrädesvis kommer att ske med hjälp av satellitsänd TV. En utgångspunkt kan därför vara att de hushåll som tar emot TV från marknätet, vid en avveckling av marksändningarna, kommer att bli hänvisade till satellitmottag- ning. Att tvingas byta mottagningsform värderas därför som en välfärdsförlust för konsumenterna. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Värderingen bygger inte på vad konsumenterna faktiskt måste betala för att ersätta markmottagningen med satellitmottagning utan speglar de reella merkostnader som ett byte av mottagnings- sätt innebär för samhället i stort. Det faktum att satellitoperatörer genom kraftiga subventioner erbjuder konsumenterna satellitmot- tagning till en låg initialkostnad skulle alltså inte påverka värde- ringen i detta fall. Beroende på hur komplicerad en ersättning av marksändningarna är kan man skatta en välfärdsförlust för de hushåll som skulle tvingas att byta mottagningsform. För de som från sin bostad inte kan nås av satellitsänd TV och skulle ha mycket stora kostnader för att skaffa en annan TV-mottagning, exempelvis kabel, kan man anta en välfärdsförlust som är mycket stor. Förlusten skulle alltså i detta fall spegla den förlorade möjligheten av att kunna ta del av TV- sändningar överhuvudtaget. SVT anger på sin hemsida att av de svenska hushållen har två TV-apparater eller fler (). En stor andel av de hushåll som har TV-mottagning från satellit använder alltså marknätets sändningar till hushållets kompletterande TV-appara- ter. Det innebär att en stor andel av de hushåll som har satellitmot- tagning kan uppleva ett mervärde av att ett marknät finns tillgäng- ligt. Det kan antas att TV-tittandet i fritidshus också har ett värde för konsumenterna. Värderingen kan göras enligt de principer som gäller för permanenthushållen. Det bör också framhållas att ägare av och fritidsbåtar upplever ett mervärde om dessa kan se på TV i sin husvagn eller från fritidsbåten. Portabilitet innebär här att en avkodare på ett enkelt sätt kan flyttas mellan olika platser inom ett hushåll eller till en annan adress och fortfarande fungera tillfredsställande. har angett att av de svenska hushållen skall kunna ta del av marksänd digital TV med hjälp av en inomhusantenn. Detta innebär en hög grad av portabilitet. Det är generellt sett lättare att flytta en avkodare än en avkodare tillsammans med en parabolantenn som dessutom behöver installe- ras på nytt. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Genom att värdera fritidsboendets ökade nytta av marksänd digital TV värdesätts redan en stor del av portabiliteten. Det kan trots detta tänkas att många människor upplever ett ytterligare mervärde av att ha en enkel möjlighet att kunna flytta sin avkodare mellan olika platser. Det kan gälla inom den egna bostaden, ut i trädgården, till en annan adress, till husvagnen eller till båten. Att se på TV i rörelse är tekniskt möjligt vid digital marksändning men inte genom andra distributionsformer. Mobi- litet ger ett mervärde för de konsumenter som har behov av att använda någon form av TV-mottagare under förflyttning. Liknande tjänster kan komma att erbjudas i tredje generationens mobila telenät, UMTS, även om de överföringshastigheter som kommer att erbjudas är otillräckliga. Dessutom skiljer sig teknikerna från varandra. Förenklat är den digitala TV-tekniken bättre om flera samtidiga användare skall ta del av samma innehåll, TV-program, medan UMTS-tekniken snarare är lämpad för individuellt anpassade val. Mobil digital TV ökar med andra ord tillgängligheten av sändningar som är till för många samtidiga tittare. För att möjliggöra fullgod mobil TV-mottagning krävs dock större investeringar i det digitala marknätet än vad som har gjorts . Detta eftersom mobil mottagning kräver fler sändare som är tätare placerade än vad som är fallet i det digitala marknätet . Marksänd digital TV ger med andra ord ökade förutsättningar för att mobila lösningar med fullgod TV-mottagning kan utvecklas . Det kan ge ett påtagligt mervärde för konsumenterna. Ett digitalt marknät innebär ökad konkurrens mellan de olika distributionsformerna. Enskilda hushåll som har kabel-TV kan välja ett annat likvärdigt alternativ om det finns ett digitalt marknät. Bostadsrättsföreningar och hyresvärdars drivkrafter för att välja marksänd TV från en gemensam centralantenn ökar dessutom om marknätet har ett attraktivt utbud. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet En annan konkurrensaspekt är den möjlighet till direkt kon- kurrens mellan programföretagen som gäller med nuvarande sys- tem för åtkomstkontroll (CA-system) i marknätet, där hela ut- budet av program och tjänster finns på samma krypteringskort. För konsumenterna negativa inlåsningseffekter kan därmed begränsas. Ett väl utbyggt digitalt marknät ger en ökad förutsättning för konkurrens när det gäller innehållet i sändningarna, dvs. Den framtida utvecklingen är mycket svår att förutse. Faktum är dock att det digitala marknätet ger förutsättningar för en ökad konkurrens mellan programföretagen såväl som mellan de sänd- ningsoperatörer som driver marknadsutvecklingen. Vad en ökad möjlighet till konkurrens, mellan de olika sänd- ningsoperatörerna och mellan programföretagen, leder till är svårt att bedöma . Ökad konkurrens innebär generellt en lägre prisnivå och en bättre kvalitet, dvs. Styrelsen för psykologiskt försvar publicerade en rapport, Digital radio och TV en sårbarhetsstudie (SPF 157/99). I denna går de igenom frågor kring säkerhet och beredskap. Av rapporten går det inte att utläsa om digitala sändningar är bättre eller sämre än analoga sändningar vad det gäller att uppfylla olika beredskapsaspekter. Digitala system är sårbara på ett annat sätt än vad de analoga är. Som exempel ställer den digitala tekniken nya krav på den personal som skall hantera säkerheten i TV- sändningarna. Det krävs större kunskap om system i den digitala världen jämfört med vad som gäller för de analoga sändningarna. Det finns ingen säker uppgift på vilket sändningssätt som är minst sårbart och därmed bäst anpassat för olika typer av kris- situationer. I propositionen om digitala TV-sändningar framgår det att det ur beredskapssynpunkt är önskvärt med flera parallella sändningssätt för TV (prop. 1996/97:67). Det beror på att flera samexisterande distributionssystem leder till att samhällets sårbar- het blir lägre. Om ett system slås ut är det värdefullt om flera parallella system kan utnyttjas. Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Ett digitaliserat marknät svarar upp mot beredskapsbehoven genom att det möjliggör lokaloberoende mottagning, ett minskat energibehov och att utsändningen kan ske från flera av varandra oberoende sändarstationer. Marknadsutvecklingen för digital TV ligger, internationellt sett, i framkant vad det gäller digita- liseringen av TV. har endast tre länder vid sidan om påbörjat marksänd digital TV i full skala, , och (se kapitel 3). Genom att fullfölja digitaliseringen av marknätet kan mark- nadsutvecklingen för alla former av digital TV påskyndas. Det före- faller troligt att den tidiga digitaliseringen av marknätet har möjlig- gjort den snabba utvecklingen av digital TV i . En snabb marknadsutveckling med en stimulerande konkurrens leder till att förutsättningarna för att behålla det relativa försprång som finns gentemot många länder i omvärlden kan förstärkas. Samhällsekonomiskt kan en expansiv marknadsutveckling inne- bära kompetensfördelar gentemot omvärlden. Det innebär ökade exportmöjligheter, en snabbare ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättningsgrad för samhället i stort. 5.3Digitaliseringen – en investering för framtiden uppger att kostnaden för att bygga ut en digital frekvenskanal till rikstäckning är . Denna investering ger av de svenska hushållen möjlig- het att ta del av digitala marksändningar. Grovt räknat behövs nio av de större sändarna för att nå av den svenska befolkningen. Med 22 sändare nås , 36 sändare behövs för att nå och av hushållen kan nås om alla de 54 större sändarstationerna används. Utbyggnaden av de digitala sändningarna pågår och kommer enligt att täcka av befolkningen vid utgången Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet Långsiktigt strävar man efter en befolkningstäckning på av befolkningen. uppger att kostnaden för att bygga ut en frekvenskanal ytterligare, till full hushållstäckning , är lika stor som kostnaden för att bygga ut en frekvenskanal till täckning. Det innebär en sammanlagd kostnad på för att i en frekvenskanal nå samma täckningsgrad som SVT har i det analoga nätet. 5.3.2Kostnader för drift och underhåll Kostnaden för drift och underhåll av det digitala marknätet uppskattas till per frekvenskanal och år. Det är den kostnad som har angivit för drift och underhåll av en digital frekvenskanal som sänder till av hushållen. Summan inkluderar avskrivningar och är förväntade intäkter för en frekvenskanal. Efter avskrivningar blir kostnaden per frekvenskanal och år med en avskrivningsränta på och en avskrivningstid utifrån den avskrivningstid som använder sig av. Avskrivningstiden tycks vara rimlig då den för jämförbara infrastruktursatsningar, inom telekommunika- tionssektorn, sätts till för det passiva nätet och för det aktiva. I takt med att fler frekvenskanaler görs tillgängliga för marksänd digital TV uppger att vissa s.k. synergieffekter kan uppnås. Det betyder att de rörliga kostnaderna för drift och underhåll räknat per frekvenskanal skulle bli lägre än de angivna . Produktionsresurserna, exempelvis per- sonalen, kan användas mer effektivt. Hur stora dessa effekter blir har dock inte angivits. Kostnaderna är beräknade per frekvenskanal vilket betyder att de minskar, räknat per TV-program, i takt med att allt fler program får plats inom ett givet frekvensutrymme. anger att kostnaderna för drift och underhåll vid en utökning av sändningarna till av befolkningen skulle innebära ökade sändningsavgifter för ett TV-program på mellan fem och . Alltså skulle sändningsavgifterna för SVT:s fyra program öka med , och bli (exkl. moms). Det innebär att de digitala Samhällsekonomisk bedömning av teknikskiftet sändningarna skulle nå alla de hushåll som kan ta del av SVT:s analoga marksändningar till en kostnad av (inkl. moms). Med optionskostnad avses risken att satsa på fel teknik. Om satsningen på ett digitalt marknät skulle visa sig vara en mindre lyckad investering kan kostnaderna, till följd av den tekniska och ekonomiska felsatsningen, bli höga. En fortsatt drift och utveckling tillför i ett sådant fall inget mervärde eftersom fördelarna visar sig vara mycket små i förhållande till kostnaderna. Optionskostnaden påverkas av investeringarnas alternativ- användning. Om det digitala marknätet har andra användnings- områden än att sända TV minskar betydelsen av denna.