sou · GPB352d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Det vill säga att det skulle vara vanligt med kommuner som har höga siffror på kontaktmannaskap och låga på omhänder- taganden (alltså kommuner som medvetet arbetar förebyggande och/eller har god tillgång på kontaktpersoner/familjer), men även det omvända – kommuner som omhändertar för att man inte kan eller vill arbeta förebyggande. I Figur 13 jämförs de båda insatstyperna kommunvis . Som framgår av bilden är sambandet förhållandevis svagt. Träffbilden är samlad runt medianerna med svagt positiv lutning och korrelationen är jämförelsevis låg (0,3). Det finns heller ingenting som talar för att hypotes nummer två (att låg andel omhändertaganden har samband med hög andel kontakt- person/familj) skulle ha något fog för sig. Då skulle sambandet ha varit negativt (vilket inte motsäger att det faktiskt finns kommuner som befinner sig i nedre högra respektive övre vänstra hörnet av figuren). Svenska kommuner efter antal påbörjade omhänder- taganden respektive insatser med kontaktperson/familj per tusen barn (0–), 1994–1997 Antal påbörjade insatser med kontaktperson/familj En möjlig förklaring till det svaga sambandet är att kontakt- person/familj i större utsträckning än dygnsvård påverkas av utbudet, av tillgången på tjänsten. Det faktum att andelen kontakt- mannaskap inte lika tydligt hänger ihop med strukturella faktorer skulle med andra ord ha att göra med att det relativt sett finns större tillgång på kontaktpersoner och kontaktfamiljer i kommuner utanför storstäderna. Dygnsvård bedrivs inte alltid i ursprungs- familjernas närhet och är därför inte på samma sätt beroende av lokal tillgång. Sammanfattningsvis kan sägas att tidigare forskning och denna studie visar att det finns ett tydligt samband mellan dygnsvård och socioekonomiska bakgrundsförhållanden i kommunerna. Kommu- ner som tenderar att ligga högt i andel omhändertagna barn är ofta förortskommuner med många socialbidragstagare, hög andel utom- nordiska invandrare och många ensamstående mödrar. De struktu- rella förhållandena är emellertid långt ifrån tillräckliga för att för- klara varför somliga kommuner omhändertar många barn. En ganska hög grad av stabilitet i såväl antal påbörjade omhändertaganden som kontaktperson/familj, tyder på att institu- faktorer kan bidra till att förklara skillnader mellan kommuner. Kommuner som ligger högt respektive lågt i omhän- dertaganden eller kontaktperson/familj tenderar helt enkelt att fortsätta göra det under en följd av år, kanske på grund av en särskild inriktning av det sociala arbetet eller policybeslut (eller frånvaron av sådana). För att få klart för sig vad som påverkar nivån i de enskilda kommunerna krävs närmare studier av såväl bak- grundsfaktorer (innevånarnas sammansättning, specifika ungdoms- problem etc.) som institutionella förhållanden (organi- sering, policy, socialarbetarkulturer, specifika metoder i socialt arbete osv. 6.6Sammanfattande diskussion och ett par rekommendationer Omhändertaganden av barn har ökat kraftigt hur man än räknar. Uppgången slår emellertid inte jämnt över ålders- grupperna, utan består nära nog helt av att fler tonåringar placerats i vård utom hemmet. För ungdomarnas del rör det sig om en rejäl ökning på av påbörjade omhändertaganden, om man jämför decenniets tre första och tre sista år med varandra. Däremot är ökningen av placeringar för små barn närmast för- sumbar (+1,). Svensk dygnsvård domi- neras numera av tonåringar, oavsett om man räknar placeringar som påbörjas eller pågår en viss dag. Uppgången i tonårs- placeringarna har inte inneburit en utvidgad användning av tvångs- vårdslagstiftningen. Frivilliga placeringar visar nämligen samma ökningstakt som tvångsingripanden. Omhändertagandena har inte ersatt öppenvårdsinsatser. Social- tjänsten omhändertar inte i stället för att arbeta förebyggande. Tvärtom, uppgången av antalet förebyggande åtgärder har varit mycket större än för omhändertaganden. Om man jämför har andelen påbörjade omhändertaganden ökat med medan motsvarande ökning för den vanligaste öppenvårdsinsatsen, kontaktperson/familj, är . När det gäller förebyggande insatser tillkommer dessutom en serie andra åtgärder utöver kontaktperson/familj, och antalet unga med öppenvårdsinsatser är betydligt större än antalet omhändertagna. Den starka dominansen av tonåringar gäller inte förebyggande insatser där i stället barn är de som oftast får del av insatserna. Ökningen av tonårsplaceringar kan inte förklaras av att fler invandrarungdomar kommit i samhällsvård. Tvärtom är ökningen störst för barn med två svenskfödda för- äldrar. Men resultaten visar på en hög överrisk för invandrarbarn och invandrarungdomar att placeras i dygnsvård jämfört med helsvenska barn. Vår analys pekar också på att överrisken att placeras i dygnsvård under ett visst år, för tonåringar jämfört med yngre barn, också är större bland tonåringar med båda föräldrarna födda utomlands. Men här är det för två mycket viktiga reservationer. För det första: vår grova definition av invandrar- bakgrund för samman en rad olika grupper där vi vet att risken för barnomhändertaganden, enligt andra studier, har varierat stort (t.ex. 1995; 1998; , Sallnäs & Kyhle- , kommande). När resultaten från andra under- sökningar ställs bredvid våra, förefaller det troligt att överrisken för tonåringar jämfört med yngre barn skulle bli mycket hög i vissa undergrupper men liten för andra. Studier av årsstatistik med snäva indelningar av nationell bakgrund resulterar dock i små undergrupper, vilket är skälet till att vi inte har gjort så i denna undersökning. För det andra: vi har inte kunnat kontrollera för social eller geografisk bakgrund. Jämförelserna tar inte hänsyn till att invandrarfamiljer oftare har lägre inkomster, sämre anknytning på arbetsmarknaden och bor i mer belastade bostadsområden etc. (jfr Estrada 1999:131f). Forskning från om ungdoms- kriminalitet och etnisk bakgrund illustrerar tydligt problemet (, Laub & 1998). Studier som kontrollerat för bostadsområdestillhörighet har funnit att de annars så stora skillnaderna mellan vita och svarta ungdomar försvinner helt (t.ex. Peebles & Loeber 1994). Oss veterligt finns det bara en svensk barnavårdsstudie som använt en liknande ansats. med medarbetare (1984) undersökte barnavårdsingripanden i ett representativt urval av 2 500 barn från kommun. tyngsta gruppen interventioner – tvingande övervakningar12 och dygnsvård – var differenserna invandrare/svenskar små, när grupperna jämfördes inom samma bostadsområde. Den kohortstudie vi genomfört visar att andelen i befolkningen som under uppväxten varit i samhällsvård har varit förvånansvärt stabil för 6- och 12-åringar samt visar bara mindre variationer för 18-åringar. Alltså: ökningen av antalet tonårsplaceringar innebär inte att dessa starkt ingripande samhällsinterventioner utvidgats till en radikalt större grupp i befolkningen . En förklaring är helt enkelt eftersläpning. Ökningen i påbörjade placeringar har inte hunnit slå igenom i vissa åldersgrupper. Resultaten från kohortstudien pekar emellertid också på att uppgången i påbörjade omhändertaganden till viss del består av barn som varit i vård och en ökande omfattning av flyttningar mellan olika vårdmiljöer, med andra ord en form av rundgång i systemet. Eftersom återintagningar till vård och havererade placeringar är mycket vanligare bland tonårs- placeringar tenderar dessa typer av insatser att reproducera sig själv (m.fl. 2000; , Sallnäs & , kommande). Bakom den stora ökningen av omhändertaganden under 1990- talet tycks med andra ord finnas två parallella trender. För det första en ökning av andelen barn/unga som under sin uppväxt blir placerade i dygnsvård. Sådana förändringar slår igenom långsamt i kohortstatistiken och det mesta talar för att en eventuell kohortstudie en bit in kommer att visa på en fortsatt ökning till följd av uppgången . För det andra en ökning av antalet omhändertaganden (där samma barn kan vara föremål för omhändertaganden ). Både det faktum at gruppens storlek som sådan ökar och att antalet omhändertaganden inom gruppen går upp borde kunna förstås mot bakgrund av de förhållanden som diskuteras fortsättningsvis. Underlaget för att diskutera orsakerna till att genom- för fler omhändertaganden av tonåringar är mycket begränsat. Sannolikt samspelar en rad olika faktorer, såväl faktiska för- ändringar i samhället och av ungdomars beteendemönster, som 12 Övervakningar enligt den tidigare Barnavårdslagen. förändringar i samhällsklimatet, i lagstiftningen och inte minst de institutionella arrangemangen för att hantera tonåringar med oönskat socialt beteende. I andra sammanhang (se t.ex. 2000) har vi pekat på att ökad anmälningsbenägenhet, nedskärningar och ökat tryck på andra delar av välfärdssystemen (tydligast när det gäller skolans elevvård och barnpsykiatrin) och mer allmänna försämringar av barns och barnfamiljers livsvillkor sannolikt påverkar genom ökat tryck utifrån. Vi har dock inga eller få empiriska data som visar om, i vilken utsträckning och hur denna utveckling påverkar antalet placeringar i dygnsvård. Internationella forskningserfarenheter visar att variationer i omhändertaganden påverkas både av struktu- rella faktorer, som barnfamiljers ekonomiska villkor, och kulturella faktorer som förändrad syn på barnmisshandel eller sexuella över- grepp (vilket kan leda till fler anmälningar, befogade såväl som obefogade). Skillnaderna i andelen omhändertagna barn och unga mellan svenska kommuner visar att socioekonomiska faktorer har be- tydelse för i vilken omfattning barn omhändertas. Kommuner med många ensamstående mödrar med barn, hög andel utomnordiska invandrare och höga socialbidragskostnader har fler barn i dygns- vård. Om man studerar förändringarna för enskilda kommuner blir emellertid bilden förvånansvärt stabil. Visser- ligen har de flesta kommuner ökat sin andel omhändertagna barn men de kommuner som ligger högt i början av perioden tenderar att fortsätta göra det. Antagligen har, förutom varaktighet i den faktiska problembilden, relativ stadga i kommunalt förankrad policy, organisatoriska förutsättningar och arbetsmetoder be- tydelse för denna stabilitet. Det är svårt att hitta rimliga för- klaringar till att vissa kommuner faktiskt ökat mer än andra, vare sig man tittar på kommuntyper eller socioekonomiska variabler. Om vi går över till problembilden bland de unga själva tyder kriminologisk forskning på att ungdomars faktiska brottslighet inte har ökat eller förvärrats i sin karaktär (se Estrada 2001). Flera rapporter, dock inte alla, har pekat på en ökning av alkohol- och narkotikaanvändning bland tonåringar (1999; CAN 2001; 2001). Vi vet att det skett en påtaglig föryngring av elever på §12-hem (bl.a. , Sallnäs & 1999). Men sammantaget verkar det nödvändigt att söka andra förklaringar än mer/värre problem hos ungdomar till den stigande kurvan av tonårs- omhändertaganden . Könsskillnaderna är obetydliga i utvecklingen bland omhänder- tagna barn , vilket är förvånande. Om de allt fler tonårsplaceringarna huvudsakligen har sin bakgrund i asocialt beteende borde man se en dominans av pojkar, eftersom pojkar begår mer brott än flickor. Vi har inga data som kan förklara detta. Ökningen av tonårsplaceringar kan emellertid innehålla olika könsspecifika undergrupper som bara kan urskiljas i mer ingående studier. I en undersökning av tonårsplaceringar, påbörjade , noterades en tydlig dominans av flickor i gruppen som placerades på grund av kroniska relationsproblem barn-föräldrar, rymningar och utstötningar från föräldrahemmet (a.a.; jfr Social- styrelsen 1998b). Det är möjligt att även denna typ av (flick- dominerade) placeringar har ökat parallellt med (pojkdominerade) omhändertaganden på grund av asocialt beteende. Visst stöd för detta finns i en enkätundersökning till landets kommuner, som gjorde 1996 (Social- styrelsen 1998b). Man får heller inte glömma att också många av de tonårsflickor som omhändertas uppvisar sociala beteendeproblem. Om den eventuella ökningen av tonårsplaceringar som sker på grund av haverier i barn/föräldrarelationerna kan kopplas till en mer övergripande samhällsförändring och exempelvis ses som effekter av tilltagande ekonomisk stress bland barnfamiljer är svårt att säga något säkert om. Vad som emellertid är ett faktum är att det i befolkningen som helhet – särskilt i de yngre åldersgrupperna – finns ett ökande antal som uppger att de känner ängslan, oro eller ångest (se 2000). Det är rimligt att anta att det finns kopplingar mellan detta och ökat tryck på den sociala barnavården. 6.6.2Förändringar i samhällsklimat och lagstiftning samt förändringar i institutionsvården Ökningen av placeringar i vård har med största sannolikhet ett samband med politiska beslut om förändringar i samhällets hantering av ungdomar med oönskat socialt beteende. Ändringar i lagstiftning och politisk viljeinriktning borde rimligen få effekter i arbete. Särskilt när det gäller ingripanden mot tonåringar har det i politiskt avseende skett en del viktiga förändringar . Allmänt talat har det skett en viss förskjutning från en behandlingsideologi till förmån för ett ökat strafftänkande i samhället som helhet. Detta har haft en del effekter också i den sociala barnavårdens regelverk. fick vi en ny LVU-lag- stiftning där en av de viktigaste förändringarna var att ribban för omhändertaganden i så kallade beteendefall (det vill säga då ungas eget beteende, missbruk, kriminalitet osv., ligger till grund för åtgärden) sänktes genom att begreppet allvarlig fara byttes ut mot påtaglig risk (proposition 1989/90:28, se även 1993). Förändringar i regler och praxis för åtalsunderlåtelse tillsammans med en hårdnande attityd till ungdomsbrottslighet har gjort att antalet ungdomar som av dom- stol överlämnats till vård enligt socialtjänstlagen har ökat mycket kraftigt under senare halvan av (: 7), vilket även visats i denna rapport. Detta måste rimligtvis ha påverkat även antalet omhändertaganden. En annan förändring rör de särskilda ungdomshemmen eller §12- hemmen, vars historia går tillbaka till de gamla ungdomsvårds- skolorna. överfördes dessa från kommun och landsting till staten (, SiS) och därmed ökade också tillgången till vårdplatser för kriminella och missbrukande unga. fick ett centraliserat vårdsystem för de mest problembelastade tonåringarna, med samordnad, central intagning. Förändringen av huvudmannaskapet skedde efter omfattande kritik från primärkommunerna som menade att det var mycket svårt att få tillgång till vårdplatser vid de tidigare närmast autonoma landstings- och kommunägda institutionerna (Social- styrelsen 1990). Det är möjligt att ett uppdämt behov från kommunerna av §12-hemsvård delvis kan förklara att placeringar i denna vårdform ökade 1993 och framåt (, Sallnäs & 1999). Till det kommer att till SiS har knutits resurser i form av forsknings- och utvecklingsmedel i en omfattning som är tämligen unik för svensk social barnavård. Möjligen kan det ha bidragit till att öka legitimiteten för en vårdform av det här slaget (utan att det ännu föreligger några mer omfattande utvärderingar). En relativt färsk förändring av lagstiftningen har gjort det möj- ligt för domstolar att döma ungdomar till tidsbegränsade frihets- berövanden som skall avtjänas på §12-hem, bland annat med motivet att de unga inte skall blandas med vuxna brottslingar (Korpi 1996; Proposition 1997/98:96). Denna förändring kan knappast direkt ha påverkat de siffror vi redovisar i denna rapport, men kan ses som en del i en allmänt sett hårdnande attityd gent- emot ungdomars avvikelser. Man kan spekulera i om de här förändringarna av politik och ideologi inte bara påverkar §12- hemsvården utan att de också kan spilla över i ökningar av de vanliga omhändertaganden som genomförs utanför ungdomsvårds- skolorna. Det förefaller rimligt att tänka sig att den typ av samhälls- förändringar vi pekat på i det ovanstående resonemanget påverkar såväl antalet omhändertaganden som storleken på den grupp som utsätts. Det vill säga, fler ingripanden av rättsväsendet och ökad stress på barnfamiljerna kan leda både till att samma barn blir omhändertagna och till en ökning av antalet barn som blir omhändertagna. Det förstnämnda förhållandet kan emellertid också påverkas av systemfel i form av att vården som sådan inte fungerar. 6.6.3Hur ska vi värdera utvecklingen? Ökningen av omhändertaganden för ungdomar och av före- byggande åtgärder för barn och unga är omfattande och har pågått . Det är med andra ord inte en tillfällig eller svag trend som vi har analyserat och diskuterat. Det finns all anledning att ta denna utveckling på allvar särskilt för omhändertagandena eftersom de innebär stora ingrepp i familjers liv. Men hur ska vi värdera utvecklingen? Som forskare avstår vi från normativa svar. Det är möjligt att ingripandena i form av dygnsvård mot ungdomar har allmänpreventiva avskräckningseffekter, vilket hävdats om den gamla barnavården på 1930–(1993). Nuvarande lagkonstruktion varken avser eller medger emellertid ingripanden på denna grund. Det är också möjligt att placeringar har inkapaciteringseffekter (ungdomarna kan inte, eller har i vart fall svårt att begå brott de vårdas). Men den centrala frågan är givetvis om dygnsvårdplaceringarna har en bestående påverkan på ungdomars beteende. Gör vården utom hemmet att placerade tonåringar lär sig ta ansvar för sina handlingar, att de upphör med brottslighet, slutar med missbruk, sköter sin skola, utbildar sig, att de får bättre relationer med föräldrar och med vuxenvärlden etc.? Sådana målsättningar är vanliga i tonåringars vårdplaner och i institutioners reklamblad. vet vi lite om i vilken utsträckning dessa mål uppfylls. Det vi där- emot vet är att en stor del av placeringarna inte ens går att genomföra som avsett. De havererar, bryter samman, avslutas mot vilja. Detta gäller – enligt en färsk studie av ett stort nationellt urval – exempelvis 60–av familjehems- placeringar av tonåringar med asocialt beteende i bakgrunden (den vanligaste typen av tonårsplacering) och av alla tonårs- placeringar på små enskilda institutioner. Undantagen är främst placeringar i släktinghem och i §12-hemsvård, där sammanbrotts- frekvensen är eller mindre, oavsett problembakgrund (, Sallnäs & , kommande). 1.Bevaka utvecklingen av dygnsvårdens omfattning . Det handlar om stora förändringar och om rejäla ökningar av kostsamma insatser där de långsiktiga positiva effekterna oftast är små eller inga alls i de få fall vi har någon sådan kunskap. Mestadels vet vi dock mycket lite om bestående resultat av tonårsplaceringar i dygnsvård. En sådan bevakning stöter också snabbt på problem med avsaknaden av nationella data på flera områden, av gemensamma definitioner, av statistiska kopplingar mellan domstolsbeslut och socialtjänst- insatser m.m. Att beskriva och förklara förändringar kräver därför mycket arbete. Möjligen kan mer avancerade samkörningar av olika databaser ge en del svar (här pågår visst arbete vid CUS/). Förutom uppföljningar på nationell nivå krävs också ingående lokala (fall) studier för att lära mer om vad det är för faktorer som påverkar omhänder- taganden. 2.Eftersom det är så svårt att värdera utvecklingens konsekvenser för berörda ungdomar, blir det ofrånkomligt att understryka betydelsen av att den rika flora av dygnsvård som finns (och växer), i ökande omfattning utvärderas. Siffrorna om samman- brott i dessa placeringar är alarmerande, och reser till och med frågor om hur lönt det är att genomföra utvärderingar av vissa vårdmiljöer. SiS långsiktiga mål är tydligt inriktade mot att arbetet på §12-hemmen ska baseras på utvärderade metoder. Men SiS ambitioner berör bara en mindre del av tonårsvården. Det finns mycket kvar att göra. Här kan statsmakten spela en avgörande roll genom att exempelvis kräva att varje institution – oavsett ägandeform – ska redovisa en hygglig utvärdering eller rimliga utvärderingsplaner för att få nytt eller fortsatt verk- samhetstillstånd från länsstyrelse eller kommun. Predicting Growth in Child Abuse and Neglect Reports in , Suburban and Rural Counties, , 70:58–82. Små barn på barnhem. : Liber- Förlag/. Stöd och avlastning: om insatsen kontakt- person/-familj. Barn i samhällsvård. Bebbington, A. & J. , 1989. The Background of Children who enter Local Authority Care, , 19:349–368. & T. , 1998. Metoder i socialt arbete, Socialvetenskaplig tidskrift, 5:291–314. & J. , 1996. Invandrarungdomar på sär- skilda ungdomshem i åren 1990–1994, i Armelius, B.Å., S. Bengtzon, P.A. , J. . ), Vård av ungdomar med sociala problem. Omhändertagen i onödan eller lämnad i sticket. Om skillnader mellan några kommuner när det gäller insatser för barn och unga. Brå, 2000. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare. & H. , 1990. Hotade försummade över- givna: är familjehemsplacering en möjlighet för barnen? En bok för socialarbetare i den sociala barnomsorgen. CAN, 2001. Skolelevers drogvanor 2000. Preliminär samman- fattning. Fosterbarns anpassning – en relations- problematik: om 25 barn i åldrarna 4–som har placerats i fosterhem. En delstudie i Barn i kris-projektet. : Peda- gogiska institutionen, . Child Welfare, vol., LXXIX, 5:2000. Using admini- strative data in Child Welfare. Claezon, I. : Studier i socialt arbete 5. Estrada, F. 1999. Ungdomsbrottslighet som samhällsproblem. Utveckling, uppmärksamhet och reaktion. : Krimi- nologiska institutionen, . Estrada, F. 2001. Ungdomsbrottslighetens utveckling, i Estrada, F. & J. Flyghed (red. ), Den svenska ungdomsbrottsligheten. , F., W. , K. . Swedner, 1984. : LiberFörlag/DSF- rapport 1984:1. Välfärd, ofärd och ojämlikhet. Garbarino, J. A Preliminary Study of Some Ecological Correlates of Child Abuse: The Impact of Socioeconomic Stress on Mothers, Child Development, 47:178–185. Garbarino, J. Children in Danger: coping with the consequences of community violence. : Jossey-Bass Publishers. Garbarino, J. Children and families in the social environment. Garbarino, J. & A. Crouter, 1978. Defining the Community Context for Parent-Child Relations: The Correlates of Child Maltreatment, Child Development, 49:604–616. Garbarino, J. & D. , 1980. High-Risk Neighborhoods and High-Risk Families: The Human Ecology of Child Mal- treatment, Child Development, 51:188–198. , D., J. Laub & J. , 1998. Race, ethnicity and serious juvenile offending, i Loeber, R. & D. (red. Serious & violent juvenile offenders. Risk factors and successful interventions. Thousand Oaks: . & B. , 1999. Child welfare in – an Overview. : , Univer- sitet. , S. 1988. Familjer i sönderfall: en rapport från samhälls- vården. , H., L. . , 1987. Kriminalitets- utveckling och belastning belyst genom födelsekohortstatistik, SCB PM 1987:12. Kohortstatistik – ett bra sätt att studera unga lagöverträdare och ungdomsbrottslighet. : Krimino- logiska institutionen, . Höglund-Davila, B. & E. , 1991. Vilka barn omhändertas av samhället?, i Hoem, B. m.fl. ), Livs- förloppsanalys. Korpi, S. 1996. Samhällets insatser för ungdomar, i Armelius, B.Å., S. Bengtzon, P.A. , J. . ), Vård av ungdomar med sociala problem. En forsknings- översikt. Uppfostringsanstalten: om tvång i föräldrars ställe. Adequacy of income and the care placement decision: using an odds-ratio approach to examine client variables, Social Work Research & Abstracts, 28:29–36. Tvångsomhändertagande av barn. En studie av lagarna professionerna och praktiken . : , Univer- sitet. Barnomhändertaganden – en analys av kommunala variationer, Socialvetenskaplig tidskrift, 6:220–232. Om kommunernas sociala barnavård, i Szebehely, M. ), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38. & S. , 2000. Socialt arbete utförs inom organisationer, i Meuwisse, A., H. (red. ), Socialt arbete en grundbok. : Natur och kultur. Peeples, F. & R. Loeber, 1994. Do individual factors and neighborhood context explain ethnic differences in juvenile delinquency? , 10, s. 141–158. Proposition 1989/90:28. Proposition 1994/95:12. Proposition, 1997/98:96. Sallnäs, M.