sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Försvarsmateriel på nya villkor 1.1Nya villkor för det militära försvarets Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen.................... Långsiktigt mål för försvarets materielförsörjning................ Frågeställningar i slutbetänkandet ............................... Utgångspunkter och bakgrund ............................................... Materielförsörjningen i olika perspektiv......................... Operativa behov och tekniska möjligheter ............................ Flexibilitet och anpassning ...................................................... 3.2.2 Sätt att genom materielförsörjningen anpassa Handlingsfrihet i planeringen ...................................... 3.2.4 Anskaffningsformernas betydelse för graden av 3.2.6 Möjligheter att genomföra anpassning........................ 3.3.1 Beslutskedjor, nätverk och ansvar ............................... Försvarsmateriel på nya villkor Okänt namn för dokumentets egenskap. 3.4.1 Förutsättningar för internationellt samarbete............ 3.4.2 Marknad och nationella intressen ............................... 3.4.3 Kompetens och kapacitet för samarbete..................... 3.4.4 Samarbete om formulering av operativa krav på 3.5.1 En politiskt styrd marknad.......................................... Inte bara tillverkningsindustri..................................... 3.5.3 Effekter av den ökande internationaliseringen .......... 3.5.4 En förändrad roll för inhemsk industri ...................... 3.6.1 Värdering och prövning av ny teknik ......................... 3.6.2 Behov av en gemensam arkitektur .............................. Modellering och simulering......................................... Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen............... Understryk den strategiska förändringen.............................. 4.2Ändra materielprocessen så att större vikt läggs vid 4.2.1 Dagens beslutsprocess på statsmakternas nivå........... Förslag till framtida besluts- och materielprocess ..... Skillnader i förhållande till nuvarande 4.3Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv .............................................. 4.3.2 Förslag till förstärkt ledning........................................ Utveckla roller och samarbetsformer..................................... Stärk insatser tidigt i processen .............................................. Försvarsmateriel på nya villkor Okänt namn för dokumentets egenskap. 4.5.2 Åtgärder för att stärka studieverksamhet m.m. i 4.6Skärp hanteringen av osäkerheter och risker vid planering och genomförande av anskaffning ......................... Utveckla fortlöpande upphandlingsformer............................ Stärk förmågan till internationellt samarbete......................... 4.8.1 Inriktning och prioritering av samarbetet................... 4.8.2 Formulering av krav på operativ förmåga och 4.8.3 Samarbete om anskaffning ........................................... 4.9Samverka med industrin i ett långsiktigt Utnyttja resurserna effektivt................................................. 4.10.1 Avsätt tillräckliga resurser för tidiga faser ................ 4.10.2 Ställ fortsatta krav på hög produktivitet ................... Nationell strategi för försvarets materielförsörjning ...... Behovet av en strategi ............................................................ Förslag till strategi ................................................................. Nuläge och förändringsfaktorer – huvuddragen i Den hittillsvarande materielförsörjningen ........................... Det nya försvaret.................................................................... Fördjupat internationellt samarbete ..................................... Teknisk och industriell utveckling........................................ Ett nytt mönster växer fram.................................................. Materielförsörjning i andra länder ........................ Ett nytt system för materielförsörjning ............................... Förbättringar i den nya materielförsörjningen .................... Försvarsmateriel på nya villkor Okänt namn för dokumentets egenskap. Erfarenheter och problem..................................................... Jämförelser med svenska förhållanden................................. Systemsamordning och långsiktsperspektiv ........................ Relationer till industrin och till andra länder ...................... Jämförelser med svenska förhållanden................................. Systemet för materielförsörjning ......................................... Pågågende reformer av materielförsörjningen .................... En ny materielprocess ........................................................... Internationellt samarbete på försvarsmaterielområdet ....... Erfarenheter och problem..................................................... Jämförelser med svenska förhållanden................................. Huvuddragen i materielförsörjning .......... Jämförelser med svenska förhållanden................................. Nya villkor för materielförsörjningen ................................. Näringspolitisk strategi för försvarsindustrin ..................... Utveckling av processer och organisation ........................... Jämförelser med svenska förhållanden................................. Försvarsmateriel på nya villkor Okänt namn för dokumentets egenskap. Bilaga 4 Andra utredningar .............................................. Från hot till skrot ..................................................... 1.2.1 Alltför begränsat ekonomiskt utrymme för ny 1.2.2 Alltför hög årsvis tidsförskjutning ............................ 1.2.3 Otillräckliga anpassningsmöjligheter framöver........ 1.2.4 Otillräcklig insyn, uppföljning och kontroll ............ förslag till åtgärder.............................. 1.3.1 Åtgärder för att säkerställa ett tillräckligt ekonomiskt utrymme för ny materiel ....................... 1.3.2 Åtgärder för att minska osäkerheten i tillväxt- 1.3.3 Åtgärder för att förbättra beslutsunderlag, uppföljning och kontroll ............................................ 1.3.4 Uppföljning av en styrande materielstrategi............. Det bilaterala samarbetet dominerar..................................... 2.2Regeringskansliet är mer involverat i det bilaterala Behov av utvecklad styrning.................................................. Mycket av styrningen är informell........................................ Behov av bättre och långsiktigare mål och strategier .......... Former för uppföljning och utvärdering .............................. Prioriteringar av det internationella engagemanget............. Försvarsmateriel på nya villkor Okänt namn för dokumentets egenskap. Utredning avseende exportstöd .................................. Slutsatser och förslag till åtgärder ........................................ Exportkontroll, ........kompensationsåtaganden mm Översyn av samordningen av stödet till Slutsatser .............................................................och förslag Statsrådet och chefen för Försvarsmateriel på nya villkor Slutbetänkande av (Fö 2000:03) Regeringen beslutade att en särskild utredare skall kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materiel- försörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder (Dir. 2000:13). förordnades följande personer av chefen för svarsdepartementet att ingå i utredningen i de befattningar som anges: Överste 1. gr. Utredningen överlämnade ett delbetänkande Det militära försvarets materielförsörjning – Nuläge och förändringsfak- torer (SOU 2000:54). Övriga medverkande i arbetet med delbetän- kandet samt hur detta arbete bedrevs redovisades i delbetänkandets missiv. förordnades ambassadör , som sakkunnig i utredningen. I arbetet med slutbetänkandet har vidare fortlöpande medverkat avdelningsdirektör , , laborator , , numera Total- och byrådirektör , Statskontoret. Den senare har varit ansvarig för det uppdrag som utredningen givit Statskontoret att biträda utredningen med en översyn och analys av roller, styrning och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter i materielförsörjningen för det militära försvaret. Två forskare vid , och , har medverkat med beskrivning och analys av utveckling och trender inom försvarsindustrin och svensk materielförsörjning. Informatör , Försvars- departementet, har utformat omslaget. Utredningen har under arbetet med slutbetänkandet orienterat Försvarsberedningen om arbetets fortskridande och fört samtal med ett antal berörda befattningshavare inom Försvarsdeparte- mentet. Utredningen har fortlöpande samrått med den parallellt pågå- ende utredningen av forskning och utveckling för total- försvaret. På områden som berör båda utredningarna lämnar vi lik- artade förslag. Utredningen har sedan delbetänkandet överlämnades haft över- läggningar med ledningarna för Försvarsmakten, Försvarets mate- Utredningen har också genomfört intervjuer med ett trettiotal befattningshavare inom Försvarsmakten och som på olika nivåer är involverade i materielförsörjningens skilda faser. Utredningen har också haft överläggningar med företrädare för ett antal företag med verksamhet inom försvarsområdet. har varit och några av dess affärsområden, , , samt . Utredningen har därutöver medverkat i ett antal seminarier med bredare deltagande från försvarsindustrin i regi av , och Försvar- ets materielverk. Utredningen har också tillsammans med För- svarets materielverk anordnat ett seminarium med deltagande från såväl försvarsindustri som civilt inriktad industri om utveckling av lednings- och informationssystem. Utredningen har genom besök i andra länder skaffat sig en bild av hur materielförsörjningen bedrivs och utvecklas där. De länder som utredningen besökt med detta syfte är , Neder- länderna, , och . Utredningen har också haft diskussioner med den grupp som leder det nordiska materiel- samarbetet. Utredningen har deltagit i en internationell konferens i om förutsättningar för samarbete om försvarsmateriel i . De centrala fackliga organisationerna har orienterats om utredningsarbetet samt fått tillfälle att framföra synpunkter. Vi slutredovisar med denna rapport vårt arbete med att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder för det militära försvarets materielförsörjning. Vi är eniga om förslagen. 1.1Nya villkor för det militära försvarets materielförsörjning Villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har i grundläggande avseenden förändrats. har fått en ny försvarspolitik med en genomgripande omställning från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med uppgifter både natio- nellt och internationellt. Det internationella samarbetet om för- svarsmateriel har vuxit starkt såväl mellanstatligt som mellan indu- strier. Vår traditionella svenska försvarsindustri har blivit en del av ett internationellt nätverk av industriell samverkan och gränsöver- skridande ägarförhållanden. Den tekniska utvecklingen har med- fört stora konsekvenser både för sättet att bedriva militär operativ verksamhet och för sättet att utveckla och producera försvars- materiel. Allt detta medför att materielförsörjningen till det militära för- svaret behöver förändras i en mängd avseenden och anpassas till de nya förhållandena. behöver vi materiel som kan användas för många olika uppgifter nationellt och internationellt i stället för materiel skräddarsydd för försvar mot invasion. vill vi kunna anpassa försörjningen till successivt förändrade villkor och behov i stället för att som tidigare systematiskt och långsiktigt bygga upp ett försvar för en väl känd uppgift. strävar vi efter samarbete i stället för att som tidigare så långt möjligt förlita oss på egna resur- ser. Allt detta vill vi dessutom genomföra med utnyttjande av ny teknik, ofta med civilt ursprung i stället för som tidigare speciellt utvecklad militär teknik. 1.2Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen lämnar ett antal förslag till åtgär- der för att utveckla och effektivisera materielförsörjningen. För- slagen har utformats för att på ett enligt våra bedömanden balan- serat sätt ta hänsyn till de många anspråk på materielförsörjningen som kan ställas utgående från olika perspektiv. Förslagen redovisas kortfattat i det följande. Understryk den strategiska förändringen För att de många olika aktörer som finns inom materielförsörj- ningen skall vara medvetna om landets samlade prioriteringar inom området behövs en övergripande strategi för materielförsörjningen och att statsmakterna tar ställning till den. Därmed skapas en grund för ett mer samordnat agerande från myndigheternas sida och en gemensam utgångspunkt för genomförandet av olika åtgär- der för att utveckla materielförsörjningen. ges industrin en tydligare grund för sina strategiska val. Regeringen måste emellertid gentemot myndigheterna inte bara peka ut målen utan också följa upp och utvärdera de förändringar som genomförs. Regeringen bör också regelbundet genomföra dia- loger med industrin om förutsättningarna för dess verksamhet i och möjligheter att bidra till försvarets materielförsörjning och att medverka i det internationella samarbete som enga- gerar sig i. Ändra materielprocessen så att större vikt läggs vid tidiga faser Större vikt bör läggas vid tidiga faser i materielförsörjningen dvs. innan mer omfattande arbete lagts ned på teknisk specifikation, utveckling och tillverkning av aktuellt system. Utöver den besluts- process på statsmakternas nivå som redan finns med tyngdpunkt i redovisade materielförsörjningsplaner och regeringens godkän- nande av viktigare anskaffningsärenden och redovisning av dem i objektsramar bör följande moment tillkomma. Regeringen bör i anslutning till försvarsbesluten ge en allmän in- riktning av materielförsörjningen som riktar sig till alla inblandade aktörer vid såväl myndigheter som industri. Denna inriktning bör ha formen av en materielstrategi som i sina huvuddrag även beslu- tas av . För viktigare materielfunktioner bör olika handlingsvägar prövas inom en utvecklad materielprocess där större vikt än tidigare läggs vid tidiga faser. I dessa skall relevanta systemalternativ identifieras och värderas i syfte att få fram ett gott underlag före beslut om omfattande teknisk systemspecifikation och kostsam senare in- dustriell produktutveckling och tillverkning. Regeringen bör utöver att besluta om att genomföra en anskaffning också tidigare i processen fatta beslut om vägval med hänsyn till strategiska konsekvenser vad gäller t.ex. långsiktig handlingsfrihet, framtida förutsättningar för industriell verksamhet i landet och internationella beroenden. Ökad vikt bör vidare läggas vid att skapa ett tydligt samband mellan den önskade utvecklingen av det militära försvarets opera- tiva förmåga och kompetens å ena sidan och behov av funktion hos materielen å den andra. Materielförsörjningen fokuserar då inte de enskilda fysiska produkterna utan ses mer som en evolutionär ut- veckling av materielens funktion. Materielfunktionen kan tillgodo- ses genom att tillföra ny materiel, modifiera, behålla eller avveckla befintlig materiel och genom att utveckla samverkan mellan olika typer av materiel. För att sätta materielfunktionen i fokus krävs en tyngdpunktsförskjutning i myndigheternas arbete mot processens tidiga faser. Materielprocessen bör omfatta följande faser: Idéer om förnyad materielfunktion Fortlöpande prövas sättet att lösa Försvarsmaktens uppgifter och behovet av utvecklade materielfunktioner. Detta bör ske inom ra- men för en av Försvarsmakten inriktad studieverksamhet, knuten till det övergripande arbetet med att ta fram idébilder för Försvars- maktens utveckling. Därvid bör såväl nya tekniska möjligheter som behovet av samverkan mellan olika system beaktas. Erfarenheter från operativ verksamhet utgör en väsentlig grund för att finna bättre lösningar. Idéer om utveckling och förnyelse kan lika gärna handla om förnyelse av funktion genom t.ex. nya samverkansmöj- ligheter mellan system eller genom mjukvarubaserad förändring av systemegenskaper som om tillförande av nya självständiga fysiska produkter. Arbetet redovisas för regeringen. Värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer För utvalda viktiga materielfunktioner studeras det operativa vär- det samt teknisk och ekonomisk realiserbarhet av olika principiella lösningar, systemarkitekturer och väsentliga teknikalternativ för att tillgodose funktionen. Därvid bör bl.a. finansieringsmöjlighe- ter, underhållsmöjligheter och -kostnader samt framtida möjlighe- ter att anpassa systemet till nya villkor beaktas. Tänkbara anskaffningsformer bör prövas. mellan egen- utveckling, utveckling i samverkan med andra länder eller anskaff- ning av redan utvecklade system eller vidareutveckling av befintliga system bör göras. Tänkbara samverkande länder och leverantörer bör kartläggas och värderas. I sammanhanget måste också värdet av befintliga system och deras eventuella avveckling övervägas. Arbetet redovisas för regeringen. För system som reger- ingen föreskrivit skall beslut att starta systemdefinition och de- monstration underställas regeringen eller för prövning. I denna fas bedrivs ett arbete för att närmare definiera och demon- strera funktion och för att väga militära funktionskrav mot kost- nader och tekniska möjligheter. Viktiga aspekter är systemarki- tektur och möjligheter till samverkan med befintliga system samt val av teknik för kritiska funktioner. I arbetet ingår också att välja form för upphandling och leverantörer samt att överlägga med eventuella samverkande länder om funktionskrav och med indu- strin om lämplig utformning, konstruktion och tillverkning av systemet. Försvarsmakten är beställare av arbetet som i regel genomförs av och där leds av en projektledare. Projekt- ledaren bör för viktiga system till sitt stöd ha en allsidigt samman- satt projektgrupp där militär, systemmässig, affärsmässig, tekniskt vetenskaplig, analytisk och, när konkurrenshänsyn medger, indu- striell kompetens ingår. Arbetet skall utgöra underlag för Försvarsmaktens ställnings- tagande till hur anskaffningen bör drivas vidare. Det kan innebära att beställa produktutveckling eller att beställa tillverkning av ett system man tidigare låtit utveckla. Det kan också där så är lämpligt innebära att beställa ett på marknaden tillgängligt system eller att beställa vidareutveckling av ett befintligt system eller eventuellt att enbart anskaffa någon enstaka demonstrator eller prototyp. Arbe- tet bör också innefatta överväganden om eventuell avveckling av befintliga system. För system som regeringen föreskrivit skall re- geringens godkännande inhämtas innan anskaffningen genomförs. Anskaffning av produkter (eller tjänster) kan ske antingen genom att först beställa utveckling och sedan tillverkning av produkten eller genom att direkt anskaffa en produkt från marknaden. Produktutveckling och därtill knuten tjänsteproduktion och till- verkning upphandlas på Försvarsmaktens uppdrag av från industrin. I vissa fall kan hantera upphandlingen med hjälp av en samarbetande organisation t.ex. OCCAR eller ett annat lands anskaffningsmyndighet. Materi- elverkets projektledare har ett sammanhållande ansvar med mandat att inom givna ramar göra erforderliga avvägningar. Beroende på möjligheterna att definiera produktens egenskaper och projektets omfattning och varaktighet samt marknadens karaktär kan upp- handlingsformerna variera. När materielen väl anskaffats är det väsentligt att fortlöpande pröva behovet att vidareutveckla funktionen. Vidareutveckling kan motiveras av förändrade uppgifter, vunna erfarenheter vid insats samt nya hot och risker. Vidareutveckling kan också motiveras av att den tekniska utvecklingen skapat nya möjligheter att utveckla materielfunktionen och att integrera olika materielsystem. Även avveckling av materielen måste ägnas uppmärksamhet. En fråga som fortlöpande måste prövas är om ett fortsatt vidmakt- hållande av materielen är motiverat. Kostnader för drift och vid- makthållande behöver vägas mot det bidrag som materielen kan lämna till önskad operativ förmåga och kompetens hos det militära försvaret. Operativ användning, drift och underhåll Den materiel som tillförs materielstocken kommer i regel att an- vändas i försvarets operativa verksamhet . Sättet att tekniskt och taktiskt använda materielen, att få den att fungera till- sammans med andra system och att utbilda personal behöver fort- löpande utvecklas. Det är väsentligt att materielen kan underhållas på ett kostnads- effektivt sätt så att den blir tillgänglig med begränsade underhålls- tider. För att uppnå en bra avvägning och ge det militära försvaret en totalt sett kostnadseffektiv tillgång till den materiel som behövs är det nödvändigt att beakta drift och vidmakthållande redan tidigt i materielprocessen. Forskning och teknikutveckling m.m. Forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demonstrationer och försök utgör under hela materielprocessen väsentliga hjälpme- del för att finna nya lösningar och göra processen innovativ. Insat- ser av dessa slag behövs bl.a. för att skapa goda förutsättningar att anpassa materielförsörjningen till förändrade villkor, för att tydlig- göra nya möjligheter och stimulera samarbete, för att säkerställa realiserbarhet och minska risker, för att främja en effektiv pro- duktutveckling och produktion samt en effektiv operativ använd- ning av systemen. Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv Regeringen får med den föreslagna beslutsordningen i materiel- processen spela en mer aktiv roll. För att regeringen skall kunna utöva en mer aktiv ledning och inriktning av materielförsörjningen och för att ställningstaganden i konkreta frågor skall ske ur ett strategiskt perspektiv bör , främst Försvars- departementets, kompetens och kapacitet förstärkas. En förstärk- ning är viktig för kvaliteten i de beslut som fattas om den mång- miljardverksamhet som materielförsörjningen omfattar. De svenska aktörerna behöver tala med en röst i det internatio- nella samarbetet. Det finns behov av att utveckla formerna för samordning och informationsutbyte mellan berörda myndigheter och departement för att därigenom uppnå prioriterad samverkan. Utveckla roller och samarbetsformer Materielförsörjningens process bör utvecklas från dagens besluts- kedja med många nivåer mot en mer nätverksbetonad lösning. är det viktigt att klargöra hur beslutsansvar är fördelat i nätverket så att materielprocessen kan styras och auktoritativa beslut kan fattas. Det brittiska systemet kan ge vägledning för en sådan förändring. Samarbetet mellan Försvarsmaktens strategiska inriktning (inklusive studieverksamhet, forskning och teknik) och materiel- verkets systemledning bör utvecklas. Detsamma gäller inom För- svarsmakten samarbetet mellan den strategiska inriktningen av operativ förmåga och av materielförsörjningen i stort och den konkreta planeringen och ledningen av materielförsörjningen. Högkvarteret måste i sin ledning och genomförande av materiel- försörjningen ha ett helhetsgrepp över såväl operativa behov och därtill knutna funktionskrav som ekonomiska förutsättningar och konsekvenser för industri och internationellt samarbete. Vidare bör samarbetet mellan materielverkets system- och projektledare och den militära kunden i vissa fall fördjupas för att utveckla dialogen om operativa och taktiska behov och hur de kan tillgodoses med utvecklad systemfunktion. Samarbetet mellan och industrin är tra- ditionellt väl utvecklat, men behöver anpassas till de förändrade roller för såväl materielverket som industrin som det starkt ökande internationella samarbetet medför. Industrins samarbete med de militära kunderna och med försvarets forskningsorgan behöver utvecklas.