sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Bland annat pekade kommittén på ett JO-beslut (beslut , dnr 3034-1996), där JO ansett att innehållet på Internet torde omfattas av biblioteksregeln och därför normalt inte utgör allmänna handlingar (SOU 1997:39 s. 483). Kommittén konstaterade att myndigheterna inte alltid behöver träffa överenskommelser med andra subjekt, privata eller offentliga, för att få tillgång till information; Allt som läggs ut på nätet blir tillgängligt för alla (s. 554). Som redovisats inledningsvis ansåg kommittén att tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF inte fungerar i denna nya situation. Kommittén ansåg att det inte var rimligt att betrakta de enorma informationsmängder som är tillgängliga via nät som allmänna handlingar. 4.3.4Finns det en skillnad i myndighetens yttre gräns när det gäller konventionella handlingar respektive upptagningar? Det kan konstateras att framför allt bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket TF om inkommen handling – konventionell eller upptagning – men också biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF har betydelse för hur myndighetens yttre gränser skall definieras. När det gäller kriterierna för en inkommen upptagning – att annan skall ha gjort upptagningen tillgänglig för myndigheten – är det emellertid inte helt klart hur mycket som skall läsas in i dessa kriterier. Som redovisats ovan framgår inte vad man lag- stiftningsärende avsåg med att ta med uttrycket enligt avtal i den nya bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket TF, dvs. om man utgick från att tillgång till en databas utanför myndigheten förutsatte ett avtal eller om man ville skilja ut just en tillgång som grundas på avtal. Det framgår alltså inte hur man såg på den situationen att en myndighet har tillgång till en databas utan att en överenskommelse föreligger. Den omständigheten att lagändringen utformades som ett undantag till biblioteksregeln och att man där fann skäl att ta med uttrycket enligt avtal talar dock för att biblioteksregeln, och därmed begreppen inkommen och förvarad upptagning, skall ges en vidsträckt tolkning. Inte heller tyder uttalandena i detta lagstiftningsärende på att begreppen skall tolkas på ett mer begränsat sätt. Frågan har ännu inte fått något avgörande i rättspraxis. Som redovisats ovan har dock JO i ett beslut funnit att biblioteksregeln är tillämplig på uppkoppling till databaser via Internet. JO måste därmed ha utgått från att dessa upptagningar var att anse som inkomna till och förvarade hos myndigheten. Enligt innebar dess förslag till ny begrepps- apparat i 2 kap. TF att det skall finnas gränser för vad som är en myndighets information. Förslaget gick bl.a. ut på att ta bort tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket och att ersätta den med en regel om att en uppgift anses förvarad hos en myndighet om den fysiskt finns hos myndigheten eller om den finns i myndighetens elektroniska arkiv (s. 493 och 516). Därutöver innebar förslaget att den särskilda bestämmelsen för när en upp- tagning skall anses ha kommit in till en myndighet skulle tas bort. Kommittén ansåg att den nya definitionen av begreppet förvar emellertid inte skulle göras i lagtexten. Syfte med förslaget var dock att begränsa förvaret till ett utrymme som tillhör myndig- heten (s. 518). Det avgörande skulle här vara att myndigheten kan påverka innehållet i databasen genom att självständigt föra in eller ta bort uppgifter (s. 515). Frågan är om bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket första meningen om inkommen konventionell handling kan anses ha en snävare räckvidd än bestämmelsen i andra meningen om när en upptagning skall anses inkommen? Som redovisats ovan synes det avgörande för att en konven- tionell handling skall anses ha kommit in till myndigheten vara att handlingen befinner sig i ett sådant läge att myndigheten i faktisk mening kan, och också har behörighet, att förfoga över hand- lingen, dvs. att handlingen antingen rent fysiskt befinner sig i myndighetens lokaler eller har kommit behörig befattningshavare till handa. När det gäller upptagningar kan det konstateras att en myndig- het i många fall torde sakna möjlighet att påverka innehållet i databaser som ligger utanför myndigheten. En uppkoppling till en sådan databas innebär ju inte i sig att informationen i fråga har lagrats hos myndigheten. Så länge informationen inte har lagrats hos myndigheten, kan myndigheten inte anses disponera över möjligheten att ta del av upptagningen upprepade gånger. Upptag- ningen kan således inte anses befinna sig i ett läge, där behörig befattningshavare i egentlig mening kan besluta om dess utläm- nande (jfr ovan angående konventionella handlingar). Den som producerar en databas kan ju t.ex. besluta att ta bort en upptagning från databasen innan den uppkopplade myndigheten har tagit ställning till en begäran hos denne om att upptagningen skall lämnas ut. Myndigheternas tillgång till externa databaser synes därför i ett tekniskt perspektiv mer kunna liknas vid deras tillgång till TV- och radiosändningar. Följaktligen kan begreppet förvar anses ha en större räckvidd i fråga om upptagningarna än i fråga om de konventionella handlingarna. Myndighetens yttre gräns i fråga om upptagningarna får i denna mening – bildligt talat – uppfattas ligga utanför gränsen för de konventionella handlingarna. 4.4Våra överväganden och förslag Kommitténs bedömning: Begreppet förvar bör behållas i sin nuvarande utformning. Hur myndigheternas yttre gränser skall definieras, när det gäller deras anslutning till externa databaser hos enskilda organ, synes utgöra en enbart lagteknisk fråga. Oavsett hur man ställer sig i denna fråga innebär det ingen skillnad när det gäller rätten till insyn, eftersom den s.k. biblioteksregeln redan nu medför att upptagningar i sådana databaser i allmänhet inte utgör allmänna handlingar. Biblioteksregeln bedöms således utgöra en tillräcklig garanti för att den insyn som handlingsoffentligheten skall tillförsäkra får en rimlig proportion i detta avseende. Hur myndigheternas yttre gränser definieras har däremot en avgörande betydelse när det gäller allmänhetens rätt till insyn i den information som myndigheterna har tillgång till via anslutning till andra myn- digheters databaser. En inskränkning av förvarsbegreppet skulle i flera avseenden innebära en försämring av denna insynsrätt. Dessutom skulle det innebära ett ineffektivt förfarande för såväl allmänheten som förvaltningen i stort. En sådan åtgärd skulle inte heller ligga i linje med utveckling som sker när det gäller IT-användningen på myndighetsområdet. Kommitténs förslag: Ett förtydligande bör göras i 2 kap. 11 § andra stycket TF så att det uttryckligen av lagtexten framgår att bestämmelsen tar sikte på upptagningar som utgör allmänna handlingar hos den myndighet till vars databas en annan myndighet har anslutit sig. Vidare bör vissa språkliga ändringar göras så att lagtexten blir i överensstämmelse med gällande terminologi på IT-området. Som framgått ovan tycks ha tolkat begreppen inkommen respektive förvarad upptagning på ett vidsträckt sätt. Även vår utgångspunkt är att begreppen skall tolkas på detta sätt. Om upptagningar i en extern databas är tillgängliga för en anslutande myndighet på så sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF, dvs. i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas, är upptagningarna därmed att anse som inkomna till och förvarade hos myndigheten. Det är således tillräckligt att någon annan rent tekniskt har gjort databasen tillgänglig för myndigheten. ansåg det inte rimligt att betrakta de enorma informationsmängder som är tillgängliga via nät som allmänna handlingar. Enligt kommittén skulle det finnas gränser för vad som är en myndighets information. Kommittén diskuterade emellertid inte rimligheten av den nuvarande tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF i förhållande till biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF. Enligt förarbetena till biblioteksregeln är denna undantags- bestämmelse tillämplig om det är fråga om en handling som ingår som en beståndsdel i en samling av handlingar organiserad på sådant sätt att den enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 179 f.). I begreppet bibliotek torde man alltså inte lägga någon annan betydelse än att det skall vara fråga om en informationssamling som används som referens- material. En sådan användning kännetecknas av att man letar sig fram i materialet med hjälp av någon form av söknyckel, t.ex. ett visst ämne eller annan referens. Vilken form den information som man använder sig av har, dvs. om det är fråga om böcker, cd- romskivor eller databaser, eller hur informationssamlingen rent tekniskt har organiserats torde däremot inte ha någon betydelse. Enligt vår uppfattning kan man därför utgå ifrån att biblioteks- regeln skall tillämpas i de fall en myndighet har åtkomst till upp- tagningar i en extern databas som produceras av en enskild, om upptagningarna används i myndighetens verksamhet som referens- material. I och för sig är biblioteksregeln inte absolut formulerad, utan den ger utrymme för bedömning av om ett visst informationsmaterial kan anses ingå i en myndighets bibliotek. Endast i undantagsfall torde dock informationsmaterial i en extern databas, som tillhör någon annan än en myndighet, vara att betrakta som något annat än referensmaterial hos den anslutande myndigheten. Vi utgår således från att biblioteksregeln medför att upptag- ningar som en myndighet har tillgång till genom åtkomst till en extern databas hos någon annan än en myndighet i allmänhet inte utgör allmänna handlingar, även om upptagningarna i och för sig skall anses inkomna till myndigheten. Enligt vår uppfattning faller orimlighetsproblematiken vid tillämpningen av tillgänglighets- regeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF därmed till huvudsaklig del bort. Vi anser alltså att biblioteksregeln i sin nuvarande utformning utgör en tillräcklig garanti för att den insyn som handlingsoffent- ligheten skall tillförsäkra får en rimlig proportion i detta avseende. Att begränsa myndighetens förvar i enlighet med Datalags- kommitténs förslag synes alltså inte ha någon betydelse för insynsrätten i praktisk bemärkelse när det gäller databaser hos externa organ som inte är myndigheter, eftersom upptagningar i sådana databaser inte heller med gällande regler anses som allmänna handlingar. Detsamma gäller följaktligen annan information av referenskaraktär som har kommit in till myndigheten på så sätt att den är tillgänglig med tekniskt hjälpmedel så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas, t.ex. radio- och TV-sändningar. Huruvida man vill begränsa begreppet förvar i fråga om upptagningarna synes därför närmast vara en lagteknisk fråga som inte har någon egentlig betydelse för den faktiska insynsrättens omfattning. När det gäller upptagningar i en annan myndighets databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med den andra myndigheten är läget dock annorlunda. Enligt undantagsregeln i 2 kap. 11 § andra stycket TF utgör ju sådana upptagningar alltid all- männa handlingar även hos den anslutande myndigheten. I fråga om dessa upptagningar utgör alltså förslag till inskränkning av begreppet förvar inte bara en lagteknisk utan och också en reell inskränkning av insynsrätten enligt 2 kap. TF. Kommittén menade dock att deras förslag inte innebar någon inskränkning av rätten till insyn, eftersom den som ville ta del av en handling kunde vända sig till den myndighet som hade handlingen bland sina informationstillgångar (SOU 1997:39 s. 510). I stället ville kommittén införa en serviceskyldighet för myndigheterna i 15 kap. SekrL som innebar att, i den mån en myndighet hade tekniska möjligheter att nå en annan myndighets informationstillgångar, skulle myndigheten vara skyldig att därur efter en begäran från en enskild bistå denne med allmänna uppgifter. Enligt vår uppfattning innebär dock en ordning i enlighet med förslag i flera avseenden en inskränkning av den nuvarande rätten till insyn i myndigheternas informationstill- gångar. Förslaget innebär för det första att man skulle gå ifrån likställighetsprincipen när det gäller den information som finns lagrad i upptagningarna. Allmänheten skulle i fråga om upptag- ningarna alltså inte längre ha tillgång till information i samma utsträckning som denna är tillgänglig för myndigheten. Detta skulle således innebära ett principiellt avsteg i synen på vad man har ansett att insynsrätten skall omfatta. Vidare kan konstateras att om möjligheten till insyn i stället knyts till servicestämmelserna i 15 kap. SekrL, innebär detta att en myndig- hets ställningstagande härvidlag inte kommer att kunna överklagas. Möjligheten till insyn blir därmed av betydligt svagare karaktär än vad som är fallet. Också detta utgör enligt vår mening en väsentlig inskränkning av insynsrätten i förhållande till vad som gäller . För den enskilde kan det vidare konstateras att det är en avgörande skillnad om han kan skaffa en viss mängd information genom kontakt med en enda myndighet, eller om han måste vända sig till flera myndigheter för att få tillgång till samma information. Den enskilde har visserligen rätt till insyn i hela denna informationsmängd enligt 2 kap. TF om han vänder sig till var och en av myndigheterna, men det blir avsevärt svårare för honom att skaffa sig tillgång till informationen. Även i detta avseende får alltså förslag anses innebära en inskränkning i rätten till insyn. Förutom att förslag till inskränkning av begreppet förvar i flera avseenden skulle innebära en inskränk- ning av den nuvarande rätten till insyn, skulle förslaget enligt vår mening också innebära effektivitetsförluster för framförallt den enskilde, men också för förvaltningen i stort. Vid varje begäran om att få ta del av allmänna handlingar, oavsett om det handlar om en liten eller stor informationsmängd, måste ju myndigheten vidta ett antal åtgärder. Det förefaller effektivast om endast en myndighet skall behöva vidta dessa åtgärder. För den enskilda myndigheten kan det eventuellt upplevas betungande att behöva tillhandahålla allmänna handlingar, som i första hand härrör från en annan myndighets informationstillgångar. Detta torde dock vara något som i det långa loppet jämnar ut sig vid en jämförelse myndigheterna emellan. Vi har inte heller erfarit att de nu gällande reglerna i detta avseende har upplevts som något problem från myndigheternas sida. Det kan vidare konstateras att en inskränkning av begreppet förvar i enlighet med förslag skulle innebära att de möjligheter till lättåtkomlig information som den nya tekniken medger inte skulle utnyttjas. Av avgörande betydelse är också den omständigheten att IT-användningen inom förvaltningen går i den riktningen att man mer och mer arbetar integrerat när det gäller tillgången till information. Som ett exempel kan nämnas att en hel del information som tidigare skickades mellan myndigheter inom ett visst verksamhetsområde numera enbart finns tillgänglig via s.k. extranät, där respektive myndighet får hämta den information som den vill eller bör ta del av. Om denna information enbart skulle utgöra allmän handling hos den myndighet som ansvarar för extranätet, skulle detta innebära en inskränkning i rätten till insyn i förhållande till vad som hade varit fallet om samma information hade skickats mellan myndigheterna. Med ett begränsat förvarsbegrepp skulle alltså den fortsatta utvecklingen mot ett allt mer integrerat informationsutbyte innebära att rätten till insyn minskar i motsvarande mån. Därutöver bör framhållas att den enskilde tjänstemannen torde uppleva tillgängligheten till en viss information via dataskärmen Myndigheternas yttre gränser SOU 2001:3 som densamma, oavsett hur åtkomsten till informationen är ordnad enligt en viss systemuppläggning. Sammanfattningsvis anser vi alltså att begreppet förvar skall bibehållas med sin nuvarande utformning. När det gäller myndig- heters anslutning till enskildas externa databaser och hur myndigheternas yttre gränser därvid skall definieras, konstaterar vi att detta synes utgöra en enbart lagteknisk fråga. Oavsett hur man ställer sig i denna fråga innebär det ingen skillnad när det gäller rätten till insyn, eftersom biblioteksregeln medför att upptagningar i sådana databaser i allmänhet inte utgör allmänna handlingar. Hur en myndighets yttre gräns definieras har däremot en avgörande betydelse när det gäller allmänhetens rätt till insyn i den information som myndigheterna har tillgång till via anslutning till andra myndigheters databaser. Som vi redovisat ovan skulle en inskränkning härvidlag, även om en utökad service- skyldighet enligt 15 kap. SekrL infördes, innebära en väsentligt försämrad rätt till insyn för den enskilde. En inskränkning skulle också innebära ett ineffektivt förfarande för såväl allmänheten som förvaltningen i stort. Vidare skulle den nya teknikens möjligheter inte utnyttjas. Som anförts ovan kan det också konstateras att en inskränkning av förvarsbegreppet inte heller ligger i linje med den utveckling som sker när det gäller IT-användningen på myndighetsområdet. 4.4.2Rätten till insyn vid anslutning till andra myndigheters databaser Enligt gällande lydelse i 2 kap. 11 § andra stycket TF tillämpas inte det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndigheten har tillgång till enligt avtal med annan myndighet. Som angetts ovan infördes andra stycket i 11 § i syfte att klargöra att biblioteksregeln (första stycket 3) omfattar även ADB-upptagningar i register som en myndighet har tillgång till genom avtal med någon annan än en myndighet (prop. 1990/91:60 s. 30 och 75). Enligt förarbetena saknar det i sammanhanget betydelse vilken rättslig status denna databasproducent har, så länge det inte är fråga om en myndighet i TF:s mening . Vidare anfördes att en databas som produceras av en myndighet i allmänhet torde innehålla enbart allmänna handlingar (s. 31). mån en annan myndighet ansluter sig till databasen är de däri ingående upptagningarna vanligtvis att anse som allmänna handlingar också hos den senare myndigheten. Departements- chefen framhöll att eftersom upptagningarna är att anse som allmänna handlingar hos båda myndigheterna, skulle en begäran om att få ta del av dem i princip bifallas, vilken av myndigheterna den än framställdes till. I vart fall fanns det enligt departements- chefen inte någon anledning att inskränka en enskilds rätt att ta del av en sådan databas hos en annan myndighet. Av dessa skäl borde biblioteksregeln begränsas på det sätt som hon föreslagit. I specialmotiveringen konstaterades att det motsättningsvis framgår att huvudregeln är tillämplig på andra ADB-upptagningar som ingår i bibliotek hos myndigheter än dem som avses i det nya stycket (s. 75). Enligt vår uppfattning kan det diskuteras om andra stycket i 11 § har den effekt som åsyftades vid dess införande. Bedömningen huruvida biblioteksregeln är tillämplig då en myndighet ansluter sig till en databas hos någon annan än en myndighet skall fortfarande göras enligt första stycket 3. Enligt denna bestämmelse finns det ett utrymme för bedömning huruvida en viss handling ingår i en myndighets bibliotek eller inte. Som vi anfört ovan anser vi att bestämmelsen ändock utgör en tillräcklig garanti för att upptagningar i en databas, som produceras av någon enskild, inte skall anses utgöra allmänna handlingar hos den anslutande myndigheten. Däremot innebär andra stycket en garanti för att de upp- tagningar som denna bestämmelse tar sikte på – upptagningar i en databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med en annan myndighet – utgör allmänna handlingar hos den anslutande myndigheten. Detta gäller således oavsett om upptagningarna i och för sig kan tyckas ha karaktär av referensmaterial hos den myndig- heten. Enligt andra stycket finns alltså inte utrymme för att göra någon bedömning av om upptagningarna utgör allmänna hand- lingar eller inte. Att upptagningarna kan tyckas ha karaktär av referensmaterial hos den anslutande myndigheten torde dock vara en förutsättning för att andra stycket över huvudtaget skall bli aktuellt att tillämpa. Det måste alltså vara frågan om upptagningar som biblioteksregeln i och för sig skulle kunna anses tillämplig på. Exempelvis kan detta inte vara fallet då en anslutande myndighets tillgång grundas på en bestämmelse i en författning. I ett sådant fall torde de i databasen ingående upptagningarna utgöra allmänna handlingar hos den anslutande myndigheten redan enligt huvud- reglerna i 2 kap. TF. Biblioteksregeln blir således över huvud taget inte aktuell att tillämpa i ett sådant fall, och följaktligen inte heller andra stycket i 11 §. Eftersom upptagningar i en databas, som produceras av en myndighet, vanligtvis är att anse som allmänna handlingar hos såväl värdmyndigheten som en anslutande myndighet, kan det enligt vår uppfattning diskuteras om andra stycket i 11 § egentligen fyller någon funktion. Det kan dock konstateras att bestämmelsen innebär att en upptagning som ingår i en sådan databas även i tvek- samma fall skall anses som allmän handling hos den anslutande myndigheten. Att nu ta bort bestämmelsen skulle därför kunna innebära en viss inskränkning i rätten till insyn. Vi har därför stannat för att bestämmelsen bör behållas. Det finns dock anled- ning att något fundera över hur den skall utformas i fortsättningen. Som redovisats ovan är det oklart vad som har varit lagstiftarens avsikt med att ta med uttrycket enligt avtal i lagtexten i 11 § andra stycket (se avsnitt 4.3.3). Av förarbetena framgår inte om lagstiftaren har utgått från att tillgång till en databas utanför myndigheten förutsätter ett avtal eller om man ville skilja ut just tillgång som grundas på avtal. Det är således oklart vad uttrycket enligt avtal får för betydelse i de fall en myndighet har tillgång till en annan myndighets databas utan att någon egentlig överens- kommelse finns. Så torde till exempel vara fallet med en myndig- hets tillgång till en annan myndighets hemsida via Internet. Det kan å ena sidan hävdas att sådan information, liksom information av referenskaraktär i övrigt som allmänheten på samma sätt som myndigheten kan skaffa sig tillgång till, omfattas av biblioteks- regeln. Andra vill kanske hävda att biblioteksregeln i ett sådant fall överhuvudtaget inte är tillämplig, utan att det självklart är fråga om allmänna handlingar på grund av huvudreglerna i 2 kap. TF. Oavsett vad som har varit lagstiftarens avsikt med att föra in uttrycket enligt avtal i lagtexten, anser vi att det alltjämt tjänar sitt syfte för att skilja ut vilka upptagningar som inte skall omfattas av biblioteksregeln, utan som alltid skall betraktas som allmänna handlingar. Enligt vår uppfattning är det endast i de fall som en myndighet genom någon form av särskild åtkomst har tillgång till upptagningar i en annan myndighets databas som det finns anledning att begränsa biblioteksregelns tillämpningsområde. När det däremot gäller en myndighets tillgång till en annan myndighets databas som inte förutsätter någon form av särskild överens- kommelse utan är tillgänglig för envar, bör dock biblioteksregeln kunna vara tillämplig. Så är ju t.ex. fallet med tillgången till andra myndigheters hemsidor via Internet. I samband med att det andra stycket i 11 § infördes torde lag- stiftaren ha utgått från att en myndighet som ansluter sig till en annan myndighets databas endast får åtkomst till en databas som producerats av den myndigheten. förekommer det dock att en anslutande myndighet, t.ex. via en länk, kan få åtkomst också till databaser som ingår i värdmyndighetens bibliotek, dvs. som utgör referensdatabaser. Enligt vår uppfattning bör det därför uttryckligen framgå av lagtexten att andra stycket enbart tar sikte på upptagningar som utgör allmän handling hos värdmyndigheten.