sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Å andra sidan är ett samråd öppet för fler deltagare. De som medverkar i samrådet kommer också att kunna bidra på ett djupare och mer engagerat sätt till beredningsprocessen, jämfört med vad de hade kunnat vid en folkomröstning. En folkomröstning kräver mer administrativa insatser och medför förhållandevis stora kostnader jämfört med ett samråd, särskilt om den hålls vid ett annat tillfälle än i anslutning till ett allmänt val. Sammantaget talar detta för att samråd är den åtgärd som bäst kan bidra till att öka det demokratiska inflytandet och höja kvali- teten på beslutsfattandet i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Därför bör bestämmelser om samråd införas för sådana avgöranden i kommuner och landsting. Om en kommun eller ett landsting gör den bedömningen att en folkomröstning är mer ändamålsenlig i beredningen av ett visst ärende, bör dock inget hinder föreligga att genomföra samrådet i form av en folkomröstning. Samrådsbegreppet finns, som tidigare nämnts, redan i kommu- nallagen, men omfattar endast brukarsamråd (6 kap. 8 § kommu- nallagen). Denna form av samråd sker inom ramen för det som vanligen kallas för brukarinflytande, det vill säga ett inflytande som grundas på det förhållandet att någon utnyttjar en offentlig service- verksamhet. Brukare har definierats som personer som nära och personligt berörs av en verksamhet och som utnyttjar den kontinuerligt . 1993/94:188 s. 72). De samråd som föreslås i detta sammanhang bör emellertid inte begränsas till brukare, utan omfatta i princip alla kommun- respek- tive landstingsmedlemmar. Skälet till detta är att det handlar om frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Som exempel kan nämnas att en försäljning av det kom- munala bostadsföretaget inte bara berör dem som för tillfället är hyresgäster, utan också de barn, ungdomar och villaägare som senare kanske vill hyra en lägenhet och kommunens företagare som ser ett behov av bostäder för att kunna rekrytera personal. Sjuk- husets framtid berör inte bara dem som just nu vårdas där; alla landstingsmedlemmar riskerar att behöva vårdas där . Vilken metod bör väljas? Flygplatsens nya landningsbana berör inte bara dem som kommer att utsättas för buller utan också dem som kanske får nytt arbete eller lättare att resa ut i världen. Byggandet av en ny simhall berör inte bara dem som tänker simma där utan också dem som hellre sett en annan användning av medlen. Ärenden som endast berör en ringa del av kommun- eller landstingsmedlemmarna är inte aktuella i detta sammanhang. Det bör dock göras en begräsning av samrådskretsen. Samråd skall inte behövas genomföras med andra kommun- eller lands- tingsmedlemmar än de som är folkbokförda i kommunen eller inom . Motivet till detta är att samrådet bör betraktas som ett komplement till den representativa demokratin. Enligt vallagen (1997:157) tillkommer rösträtt i kommun- och lands- tingsval endast dem som är folkbokförda i kommunen respektive inom . Det framstår därför som naturligt att ett samråd skall omfatta denna krets. framstår det som angeläget att vidga samrådskretsen till de barn och ungdomar som är bor i kommunen eller inom . Frågor av långsiktig karaktär är sannolikt särskilt angelägna och engagerande för den uppväxande generationen. En bestämmelse som innebär att samråd skall genomföras med alla kommun- eller landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kom- munen eller inom innebär att även barn och ungdomar som ännu inte fått rösträtt kommer att omfattas. Det kan diskuteras om en begränsning av samrådskretsen till de som är folkbokförda står i konflikt med bestämmelsen om att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § kommunal- lagen). Den föreslagna bestämmelsen är emellertid kongruent med bestämmelsen i 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröst- ningar, vilken anger att rösträtt tillkommer den som är folkbok- förd i kommunen respektive den som har rösträtt i en kommun inom . Denna ordning har inte ansetts strida mot likställighetsprincipen. Även om alla som är folkbokförda i kommunen eller inom är berörda av ett visst beslut, så kan vissa medlemmar uppfattas som mer berörda, till exempel för att de bor i en viss del av kommunen eller av någon annan anledning. Det bör därför inte möta något hinder att rikta informationsinsatser och offentliga möten till kommunmedlemmar som anses särskilt berörda, förut- Vilken metod bör väljas? satt att alla som är folkbokförda i kommunen respektive inom har möjlighet att delta i samrådet. Det skall heller inte uteslutas att det kan finnas sammanhang då det kan anses befogat med ett särskilt samrådsförfarande eller en omröstning bland dem som är uppenbart berörda av en åtgärd, till exempel hyresgäster i en kommunägd fastighet om en försäljning av fastigheten aktualiseras. Detta bör i så fall regleras i särskild lag- stiftning. Att utreda förutsättningarna för eventuella sådana bestäm- melser ryms emellertid inte inom kommitténs uppdrag. 4.6Vissa överväganden rörande samråd Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller . Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfar- ande. Bestämmelsen innebär att fullmäktige har möjlighet att besluta om samråd i olika frågor. Några närmare bestämmelser som rör sådant samrådsförfarande finns emellertid inte. Skall samråd komma till stånd i större utsträckning i ärenden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse krävs särskilda bestämmelser om detta. Sådana bestämmelser kan utformas på ett antal olika sätt. I detta avsnitt gör vi vissa överväganden rörande samråd. Resul- tatet av dessa överväganden blir styrande för vår bedömning av hur dessa bestämmelser bör utformas. Hur skall avgränsningen göras av de frågor som skall omfattas av bestämmelser om samråd? Skall bestämmelser om samråd innefatta alla ärenden inom den gjorda avgränsningen eller endast de ärenden där samråd påkal- las av en minoritet? Skall rätten till laglighetsprövning inskränkas? Avgränsningen av de frågor som skall omfattas av bestämmelser om samråd kan utformas enligt fyra olika alternativ. Det första alternativet innebär att det anges explicit i vilka ären- den beslut skall föregås av samråd. Det blir i så fall en uppräkning Vilken metod bör väljas? av liknande karaktär som den som fanns i kommunallagen fram . En sådan uppräkning har den huvudsakliga fördelen att det är helt förutsägbart vilka ärenden som skall vara föremål för samråd. Nackdelen med detta alternativ är att det förutsätter en detalj- reglering som är främmande för kommunallagen. Det är dessutom mycket svårt att förutse alla ärenden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse som kan komma att väckas . Trots en detaljreglering skulle det alltså finnas en uppenbar risk att vissa ärenden ändå kan komma att hamna utanför avgränsningen. Det andra alternativet innebär att det anges att beslut som med- för ekonomiska transaktioner av en viss storlek skall föregås av samråd. Att använda sig av ett sådant tröskelvärde är en teoretiskt sett relativt enkel metod, men den är trubbig. Det är svårt att fastställa ett värde som är ändamålsenligt för alla kommuner och landsting, men givetvis är det möjligt att anpassa tröskelvärdets storlek och relatera detta till kommunens eller invå- narantal eller budgetomslutning. Alternativet tar vidare fasta på beslutets omfattning i ekonomiska termer snarare än om det är av långsiktig karaktär eller har principiell betydelse. Det kan dock hävdas att det finns ett samband mellan beslutets ekonomiska om- fattning och dess karaktär och betydelse. Alternativet är något mer flexibelt än det första alternativet med en uppräkning, eftersom det inte innebär att man anger ärendetyper lika detaljerat. Nackdelarna med alternativet är dock flera. Det har en teknisk och administrativ karaktär och kan vara tekniskt komplicerat att tillämpa. Det är heller inte självklart att det råder enighet om vilka ekonomiska konsekvenser som till exempel ett investeringsbeslut för med sig. Alternativet fångar endast in vissa typer av beslut – till exempel investeringar, försäljningar och avtalstecknande – men har svårt att fånga in bland annat avveckling av verksamhet. Det tredje alternativet innebär att det anges vissa allmänna krite- rier för vilka beslut som skall föregås av samråd. Genom bestämmelser med allmänna kriterier undviks den detalj- reglering som de tidigare nämnda alternativen innebär. I stället ska- pas en större flexibilitet och det öppnas vissa möjligheter till lokal anpassning. I kapitel 5 diskuteras utformningen av allmänna krite- rier och ett antal exempel redovisas. En sådan redovisning kan naturligtvis inte bli uttömmande. Ramarna blir med allmänna krite- Vilken metod bör väljas? rier relativt vida. Men kommer, som framgår nedan, att med all- männa kriterier kunna klargöras genom rättspraxis. Nackdelen med alternativet är att det åtminstone inledningsvis innebär en viss osäkerhet om när samråd skall genomföras. Det fjärde alternativet innebär att det anges att om en minoritet, lämpligen en tredjedel av de närvarande ledamöterna i fullmäktige, så begär skall samråd hållas i ett visst ärende. Alternativet innebär att en minoritet i fullmäktige ges rätt att alltid få till stånd samråd i frågor som den anser är av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Det innebär att ingen formell avgränsning av ärendetyper behöver göras. I stället ges rätten att bedöma en frågas karaktär och bety- delse till en minoritet i fullmäktige. Fördelen med detta alternativ är att det tar fasta på de politiskt kontroversiella frågorna och att det är enkelt att tillämpa. Nackdelen med alternativet är att en politisk minoritet kan få ett inflytande som kanske inte framstår som rimligt. Det skall inte uteslutas att den politiska oppositionen i en kommun eller ett landsting med förhållandevis stora politiska motsättningar, skulle ge frågan om när samråd bör ske en orimligt vid tolkning. Därigenom kan beslut fördröjas i en utsträckning som inte varit avsedd. I någon mån skulle detta kunna motverkas genom att samråden genomförs på ett mycket förenklat sätt och . Risken med detta är emellertid att alla samråd kommer att genomföras på allra enklaste sätt och kortast möjliga tid och därmed reduceras till en formalitet, varvid syftet knappast uppnås. uppfattning är att avgräns- ningsmetoden bör väljas så att man undviker såväl onödig detalj- reglering som tekniskt komplicerade lösningar. I stället är det vär- defullt att det finns ett visst utrymme för flexibilitet och lokal anpassning. Detta talar mot alternativen med explicit uppräkning och tröskelvärde. Att alltid ge en minoritet rätt att få till stånd samråd framstår som orimligt, eftersom det skulle skapa stora möjligheter för politiska minoriteter att fördröja alla beslut. Sammanfattningsvis framstår därmed det tredje alternativet, med allmänna kriterier, som mest ändamålsenligt. Vilken metod bör väljas? 4.6.2Generell regel eller minoritetspåkallande? Även om avgränsningen av de frågor som skall omfattas av bestämmelser om samråd görs med hjälp av allmänna kriterier, kvarstår frågan huruvida samråd alltid bör komma till stånd i dessa fall, eller om det därutöver skall krävas att samrådet påkallas av en minoritet. En bestämmelse som innebär att ett samråd alltid kommer till stånd om ärendet omfattas av de allmänna kriterierna har vissa bestämda konsekvenser. För det första får kommun- eller lands- tingsmedlemmarna alltid möjlighet till inflytande i de aktuella frå- gorna – oavsett styrkeförhållandena i fullmäktige. För det andra blir hanteringen enkel; någon omröstning behövs inte, utan man kan från början planera in genomförandet av ett samråd. Ett alternativ till detta är att i stället två rekvisit måste vara upp- fyllda för att samråd skall komma till stånd – dels att frågan skall rymmas inom det avgränsade området, dels att samråd skall påkal- las av en minoritet. Konsekvenserna av en sådan bestämmelse är uppenbara. Samråd kommer endast att aktualiseras i de frågor som är politiskt kontroversiella och där det finns en betydande minori- tet som anser att ett samråd bör ske. Det kommer också att, ända fram till att ärendet avgjorts, vara osäkert om en minoritet kommer att kräva ett samråd. Om detta begärs först när ärendet är färdig- berett och behandlas av fullmäktige innebär det att beslutet för- dröjs och att samrådet inte kan inlemmas på bästa sätt i bered- ningsprocessen. uppfattning är att det, inte minst från ett medlemsperspektiv, framstår som angeläget att ett samråd alltid genomförs innan beslut fattas i de ärenden som ryms inom avgränsningen, oaktat majoritetsförhållandena i fullmäktige. Om det dessutom skulle krävas påkallande av en minoritet för att samråd skall komma till stånd, så uppstår en ökad risk för att ett till synes färdigberett ärende som skall avgöras av fullmäktige i stället återförvisas till samråd av en minoritet – en situation som knappast framstår som ägnad att främja vare sig effektiviteten eller den demokratiska processen. Ett samråd bör naturligtvis komma in på ett stadium av processen. När det gäller det nödvändiga behovet av att förstärka minorite- tens rättigheter är det kommitténs uppfattning att detta i tillräcklig utsträckning kommer att kunna ske genom de förslag om lyft- ningsrätt och minoritetsåterremiss som vi lämnat i betänkandet Att Vilken metod bör väljas? vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Några ytterligare särskilda rättigheter bör inte tillkomma en poli- tisk minoritet. Det kan emellertid förekomma att fullmäktige skall avgöra ären- den som ryms inom avgränsningen, men som uppenbart inte är kontroversiella och där fullmäktiges ledamöter är ense. I dessa fall kan ett samråd framstå som mindre meningsfullt. Det bör därför vara möjligt att avstå från samråd i de fall när samtliga ledamöter är ense om beslutet i sakfrågan. För att inte riskera en återförvisning måste styrelsen i dessa fall försäkra sig om att förslaget är förankrat bland fullmäktiges ledamöter. Grundregeln är att beslut som fattas av fullmäktige är möjliga att överklaga genom laglighetsprövning. Grunderna för en sådan pröv- ning uttrycks i 10 kap. 8 § kommunallagen på följande sätt: 8 § Ett överklagat beslut skall upphävas, om 1.det inte har tillkommit i laga ordning, 2.beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , 3.det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogen- heter, eller 4.beslutet strider mot lag eller annan författning. Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Undantaget i andra stycket ovan gäller kommunala beslut om att inte reglera ett negativt ekonomiskt resultat inom föreskriven tid. En kommun eller ett landsting kan nämligen besluta att inte göra detta om synnerliga skäl föreligger. Vad som är synnerliga skäl har dock inte ansetts vara en fråga som bör avgöras i domstol genom laglighetsprövning, utan något som bör avgöras inom det politiska systemet (prop. 1996/97:52). Om obalanser inte hanteras på det sätt lagen föreskriver måste i stället ett politiskt ansvar utkrävas. De grunder för överklagande som anges i punkterna 1 och 2 avser lagligheten i den formella hanteringen av ärendena, och dessa är Vilken metod bör väljas? förstås tillämpliga också när det gäller beslut om hur underskott skall hanteras. När det gäller beslut om samråd är det självklart att den formella hanteringen av ärendet skall kunna överklagas. Däremot kan det diskuteras om laglighetsprövning är lämplig i de fall det i fullmäk- tige råder delade meningar om huruvida ett ärende är av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Möjligheten för varje medlem av en kommun eller ett landsting att få lagligheten av ett beslut prövad utgör en garanti för att sam- råd kommer att genomföras i de fall lagen kräver detta. Om en kommun eller ett landsting beslutar att inte genomföra samråd som enligt lagen borde ha genomförts, kan detta beslut upphävas efter överklagande. I den mån det av lagens mening inte är självklart huruvida ett samråd skall genomföras innan beslut fattas i ett visst ärende, kommer detta att klarläggas i den rättspraxis som utvecklas. Nackdelen med en möjlighet till laglighetsprövning är att dom- stolar kan tvingas avgöra frågor där det finns olika uppfattning mellan de politiska partierna. Å andra sidan är avsikten inte att domstolen skall avgöra huruvida innehållet i ett materiellt beslut är lagligt, utan endast klargöra om kriterierna för när samråd skall ske är uppfyllda eller inte. Sakfrågan kommer, under alla omständig- heter, slutgiltigt att kunna avgöras av fullmäktige med enkel majoritet. Saknas möjlighet till laglighetsprövning kan endast ett politiskt ansvar utkrävas. Mycket talar för att ett sådant ansvarsutkrävande inte skulle bli tillräckligt effektivt. Det framstår inte som troligt att en fråga om ett uteblivet samråd skulle ha någon framskjuten plats i diskussionen inför ett allmänt val. Frånvaron av en möjlighet att överklaga skulle därför kunna leda till att beslut fattas utan att de föregåtts av samråd, trots att detta enligt lagen borde ha skett. Enligt vår bedömning kommer möjligheten att få till stånd en lag- lighetsprövning att bidra till att fler samråd kommer till stånd. Tidsutdräkten vid ett samråd är betydligt kortare än vid en dom- stolsprocess, vilken även kan komma att äga rum i flera instanser. I 10 kap. 3 § kommunallagen anges vidare att föreskrifterna om laglighetsprövning inte gäller om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. En sådan bestämmelse finns i 7 kap. 5 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Enligt denna bestämmelse får beslut på vilken lagen Vilken metod bör väljas? om offentlig upphandling är tillämplig inte överklagas med stöd av 10 kap. kommunallagen. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 5. Sammantaget är det uppfattning att det inte finns några skäl att avvika från kommunallagens grund- princip att alla beslut, utom de som är av rent förberedande eller av rent verkställande art, får överklagas. Enbart ett politiskt ansvars- utkrävande framstår i detta fall som mindre effektivt. Därför bör ingen begränsning göras vad gäller rätten till laglighetsprövning utöver vad som följer av 7 kap. 5 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Den osäkerhet som, särskilt inledningsvis, kan finnas med den valda avgränsningsmetoden kommer därmed att kunna klargöras genom rättspraxis. Däremot bör beslut i fråga om samråd endast kunna överklagas i samband med överklagande av det beslut varigenom fullmäktige avgör själva sakfrågan. Skälen till detta behandlas i kapitel 5. 5Den närmare utformningen av förslaget Om fullmäktige fattar ett beslut som medför långsiktiga effekter och förhållandena som rådde innan beslutet verkställdes inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser, skall samråd äga rum med dem som är folkbokförda i kommunen eller inom lands- tinget som ett led i beredningen av ärendet. Med långsiktiga effekter menas att åtgärden skall vara permanent eller bestå längre än till tidpunkten för det andra följande kommu- nal- respektive landstingsvalet. Med stora ekonomiska konsekvenser menas att kostnaden är så hög att det, av ekonomiska skäl, inte framstår som troligt att full- mäktige – under några omständigheter och oavsett politisk majo- ritet – skulle besluta att återställa det förhållande som rådde innan beslutet verkställdes. Om flera beslut av likartad karaktär uppfyller dessa villkor kan de föregås av ett principbeslut. Om samråd äger rum i beredningen av ärendet om ett sådant principbeslut, krävs inte ytterligare sam- råd inför varje enskilt beslut. Ett samråd bör genomföras i enlighet med vad som är lämpligt beroende på ärendets karaktär och de lokala förhållandena. För att ett samråd skall anses ha genomförts måste tre minimikrav vara uppfyllda. För det första skall samrådet kungöras. Kungörelse om samrådets innehåll och hur det kommer att genomföras skall ske på samma sätt som kungörelse om fullmäktigesammanträde. För det andra skall samrådet pågå . För det tredje skall en samrådsredogörelse upprättas och föras till handlingarna i ärendet. Den skall innehålla en redovisning av de synpunkter som framkommit i samrådet, samt de kommentarer och förslag som synpunkterna ger anledning till. Den närmare utformningen av förslaget När förslag till översiktsplan eller till ändring av sådan plan upp- rättas skall alla som är folkbokförda i kommunen beredas tillfälle till samråd. Vi har i kapitel 4 framhållit att ett samrådsförfarande är den åtgärd som bäst kan bidra till att öka det demokratiska inflytandet och höja kvaliteten på beslutsfattandet i frågor av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse. Kommitténs för- slag innebär att samråd alltid skall ske i frågor som uppfyller vissa allmänna kriterier. Hur skall då dessa allmänna kriterier avgränsas? I kommitténs direktiv anges att vi skall överväga hur avgöranden på nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot kortsiktigt framhastade beslut. Det handlar alltså om tre centrala begrepp: långsiktig karaktär, stor principiell betydelse och stor ekonomisk betydelse. Med långsiktig karaktär avses rimligen att ett beslut känne- tecknas av att det kommer att gälla långt fram i tiden. I praktiken betyder det att avgörandet binder kommunen eller . Begreppet stor principiell betydelse kan sägas avse fastställandet av en norm som har stor vikt när det gäller efterföljande beslut. Med stor ekonomisk betydelse avses rimli- gen att ett beslut kan påverka kommunens eller eko- nomi i relativt stor utsträckning. I praktiken handlar det om möj- liga effekter på det ekonomiska resultatet. I kommunallagen finns en avgränsning av vilka ärenden som omfattas av fullmäktiges exklusiva beslutanderätt. Enligt 3 kap. 9 § beslutar fullmäktige i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. En avgränsning av ärenden som är av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse måste vara snävare för att bli meningsfull. Detta betyder att regler om samråd inte är tillämpliga på ärenden som fullmäktige delegerat. Avgränsningen av vilka beslut som skall föregås av samråd bör bygga på en operationalisering av de ovan nämnda begreppen. Den närmare utformningen av förslaget 5.1.2Utgångspunkter för allmänna kriterier Vilka avgöranden är av långsiktig karaktär? I kommitténs direktiv anförs att det handlar om åtgärder som binder framtida generatio- ner och framtida politiska majoriteter i fullmäktige. Mot bakgrund av detta bör ett ärende anses vara av långsiktig karaktär om åtgärden är permanent eller kommer att bestå . Hur är då ? Det framstår i detta sammanhang som rimligt att åtgärden skall bestå längre än till tidpunkten för det andra följande kommunal- eller landstingsvalet. Sammanfattnings- vis innebär detta att åtgärder som skall bestå över två kommunal- respektive landstingsval eller är permanenta omfattas av kriteriet. Vilka avgöranden är av stor ekonomisk betydelse? Ett beslut som leder till att kommunens eller ekonomi påverkas har ekonomisk betydelse. Handlar det om en omfattande påverkan så är också betydelsen stor. Enligt kommitténs direktiv är det emel- lertid inte åtgärdens ekonomiska omfattning som sådan som är det intressanta, utan den omständigheten att ett beslut binder framtida generationer och framtida politiska majoriteter i fullmäktige.