sou · GPB366d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en utredare med uppgift att genom förhandlingar med berörda parter söka nå en långsiktigt hållbar totallösning för trafiken till och från , vilket omfattar att även se över möjligheterna att inkludera flygtrafiken. Direktiven för kommittén (dir 2000:108) framgår av bilaga 1 till detta betänkande. Som utredare förordnades f.d. general- direktören . förordnades kommunikationsdirektör , avdelningsdirektör och avdelningsdirektör som experter i kommittén. Härmed överlämnar jag betänkandet Garanterad transport- standard för (SOU 2001:66). Överväganden och förslag ................................................. Uppläggningen av arbetet ........................................ 2Tidigare överväganden om gotlandstrafiken och aktuella utredningar m.m. .......................................31 Utredningar om flygtrafiken .............................................. Ankomst- och avgångstider – slot-tider ............................ Öar i ett EU-perspektiv...................................................... Nuvarande stöd till ...................................... Avtal om färjetrafik............................................................. Upphandling av trafik ......................................................... 4.5Lag om begränsning av rätten att bedriva linjesjöfart Merkostnader för godstrafiken................................... Bedömning av merkostnaderna .......................................... Kostnadsförändringar vid färjetransport ........................... kommuns och andra intressenters synpunkter på trafiken ............................................. Frakt och passagerare.......................................................... kommuns vision och mål.................................... 6.3Gotland – nuläge, omvärld och framtida Bilaga 1 Kommittédirektiv ....................................................... Jag föreslår följande: beslutar om en garanterad transportstandard för Got- land enligt förslag i denna utredning. Den ska gälla fullt ut . Det ankommer på Rikstrafiken att inom sina ekonomiska ramar successivt fram till dess anpassa trafiken till standarden. Rikstrafiken får i uppdrag att anpassa avtalet med med hänsyn till nya fartyg under förutsättning att trans- portstandarden kan garanteras till oförändrad kostnad för staten. Rikstrafiken ges i uppdrag att sluta nytt avtal med som svarar mot innehållet i den upphandlade trafiken. Rikstrafiken ges i uppdrag att senast från sänka längdmetertaxan för gods i gotlandstrafiken till – indexerat – inklusive hamn- och stuveriavgifter. Rikstrafiken tillförs för detta. Rikstrafiken ansvarar, som en följd av den sänkta taxan, för nöd- vändiga justeringar av avtal med Destination , och fastlandshamnarna. på får för att stimulera samverkan mellan företag på i fråga om köp och uppläggning av transporter. Jag har i enlighet med direktiven (bilaga 1) haft tre utgångspunkter för mitt arbete: Gotlandstillägget ska tas bort. Det alternativa förslaget till stöd för ekonomiska utveckling bör inte överstiga nuvarande ram. Förslaget ska omfatta såväl flyg som färjetrafik. Enligt direktiven ska jag föreslå en långsiktigt hållbar totallösning för trafiken till och från . Det begrepp som används är förhandlingslösning. Men jag har inte haft något förhandlings- uppdrag i den meningen att jag kunnat träffa en uppgörelse med någon eller några parter. Jag har tolkat förhandling som att mitt förslag ska vara diskuterat med och förankrat hos så många som möjligt av de berörda. Jag har därför inledningsvis haft ingående samtal med alla berörda grupper och i slutskedet stämt av förslagen helt eller delvis med olika grupper. Man kan fundera över vad som menas med en totallösning. Ord- valet grundas måhända på att gotlandsutredningarna avlöst var- andra i en strid ström . Och på att tillsättandet av en ny utredning möts av viss skepsis på , där önskelistan är lång och dyr. Vad är det som kräver en totallösning? Och vad är det som är olöst? Regeringen vill i enlighet med beslut nu ta bort det säregna s.k. Gotlandstillägget. Gotlänningarna anser att priserna på flyget och på frakten är för höga och att snabbfärjan borde gå året runt. Man efterlyser förutsägbarhet för tidtabeller och priser på litet än Det finns flera intressegrupper med olika behov: frakt- köparna, turisterna, pendlarna och privatresenärerna. Totallösning i betydelsen förslag som i ett tar bort alla klagomål och som inte kostar mer för staten än dagens stöd är en chimär. Ska klagomålen minska måste staten öka stödet något. Alla kan inte heller få alla önskemål tillgodosedda. Och gotlänningarna måste fundera över vilken verkan den ständiga kritiken mot usla kom- munikationer har på som turistmål och etableringsort och därmed på tillväxten, liksom över vad de själva kan göra för sin egen utveckling utan statliga bidrag. Det är ställt utom varje tvivel att förbindelserna mellan och fastlandet ha en avgörande betydelse för arten och omfattningen av det näringsliv som bedrives och som kan komma att bedrivas på . Dess näringsliv är så beroende av tillförseln från fastlandet och avsättningen därstädes av råvaror och färdiga produkter att sjöförbindelserna och i synnerhet den reguljära sjöfarten på ett mer intimt sätt beröra befolkningen och näringslivet än fallet är med flertalet reguljära förbindelser på fastlandet. Som grund för mitt arbete ligger de transportpolitiska målen och de många tidigare utredningarna. Regeringen har i direktiven sär- skilt hänvisat till de olika trafikeringsalternativ som Rikstrafiken och utan eget ställningstagande redovisat i en färsk rapport. Jag har emellertid inte fördjupat mig i jämförande studier av dessa och inte gjort några ytterligare studier av den arten. Det- samma gäller analyser av konsekvenserna av enhamnsalternativet. Utredningar om detta har tidigare gjorts av 1992 och av som underlag till den rapport som Rikstra- fiken och lämnade . Detta är måhända självsvåldigt. Men jag finner sådana analyser ganska meningslösa då det inte går att förutsäga vilka väg- och järnvägsinvesteringar som kommer att göras på ett antal års sikt. Det går inte heller att förutse förändringar i speditionsföretagens organisation och trafikuppläggning och andra förändringar inom transportsektorn som får konsekvenser för transporter på fastlan- det. Förändringar i t.ex. hamnstrukturen påverkar också olika Det som är bra för ett företag kan vara till nackdel för ett annat. Redovisning av genomsnittliga effekter upplevs inte som korrekta av någon. Vidare drar jag av tidigare utredningar och konsultrapporter slut- satsen att det inte går att finna någon vetenskaplig sanning på detta område. Genom anlitande av rätt konsult kan man redovisa de effekter i olika avseenden som man önskar. Därav följer att varje presentation av kostnader och andra effekter alltid kan bemötas av en expert med andra åsikter och andra fakta. Jag menar att en totallösning måste innebära ett politiskt ställ- ningstagande till den transportstandard som staten vill garantera . De personliga värderingar som styrt mitt arbete är dessa: är en underbar del av som måste få stöd för utveckling och bevarande av det som uppnåtts. är dess- utom ett Världskulturarv. Gotlänningarna måste ha rimliga möjligheter att ta sig till och från fastlandet. Fler från fastlandet borde få möjlighet besöka ön under en större del av året. Statligt stöd till olika landsändar ska upplevas som rättvist. Marknadskrafter ska utnyttjas så långt det bara går – men måste ibland tyglas eller kompletteras med samhälleliga insatser. Myndigheter och politiska organisationer är sällan skickliga producenter. Jag har tagit del av Godstransportdelegationens slutsatser och utgår från den fördjupade analys av flygtrafiken mellan och fastlandet som m.fl. gjort, i fortsättningen kallad . Den överlämnas med detta betänkande. Jag har haft kontakter med dem som arbetar med de regionalpoli- tiska och de infrastrukturella frågorna på . Jag har också stämt av innehållet i mina förslag med den s.k. Omställningsgruppen i . De aktuella utredningar och propositioner som är relevanta för denna utredning stöder utgångspunkten att är en region som bör få statligt stöd. Det finns dock inte i dem några mer kon- kreta riktlinjer som är styrande för mitt förslag. Enligt direktiven bör målsättningen vara att förslaget inte medför ett större statligt ekonomiskt engagemang än dagens. Det är emel- lertid inte självklart vad som är dagens stöd. Den största subven- tionen ligger i upphandlingen av färjetrafiken. Då staten står för risken när det gäller bränslekostnaden, som ökat kraftigt , är det svårt att exakt precisera kostnaden för färjetrafiken. Jag utgår i mitt förslag från den senast kända verkliga kostnaden, dvs. Gotlandstillägget har förutsatts ge ett fraktstöd till och ska nu tas bort. Dess märkliga konstruktion kan beskrivas så här: har överlåtit en skatteuppbördsrätt på av värdet av alla inrikes fjärrtransporter med lastbil till de speditions- företag som trafikerar . Förhoppningen har varit att dessa medel ska användas till att sänka kostnaden för frakter till och från . Det finns ingen möjlighet att kontrollera vare sig upp- bördens storlek eller i vilken utsträckning den kommit till godo. Enligt speditionsföretagens uppgift handlar det om ca som taxeras ut och i sin helhet minskar priset på gotlandsfrakterna. Det framförs nästan som ett mantra från fraktköpare och åkare att konkurrensneutralitet med fastlandet skulle råda på frakt- området om subventionen återfördes till det värde den hade då Gotlandstillägget var . Detta alltså trots att ingen kan visa hur många kronor man fick i subvention då eller hur mycket man får . Då det är omöjligt att kontrollera vilken subvention som kom- mit gotlänningarna till del finner jag det inte skäligt att ta spedi- tionsföretagens uppgifter som utgångspunkt för vilken nivå en ny subvention ska ha. Något måste ändå Gotlandstillägget ha inneburit för priset på gotlandsfrakterna. Därför anser jag att en kompensation bör ges. Kostnaden för mitt förslag på den punkten, , lägger jag alltså till ramen även om denna i formell mening inte ingår i statens engagemang för , dvs. Men att man en gång genom ett mindre klokt beslut delegerat en statlig uppgift till privata företag kan inte få missgynna gotlänningarna. Jag utgår som en följd av detta resonemang från en ram på 228 plus , avrundat till . Jag anser därmed att subventionsramen för gotlandstrafiken reellt är oförändrad även om förslagen i formell mening innebär en mindre ökning i stats- budgeten. Subventioner till vem och vad och i vilken utsträckning? Det finns inget sådant som jämlikhet när det gäller de ekonomiska villkoren i olika delar av landet. Många orter ligger långt bort från de stora marknaderna. En del orter har tillgångar i form av natur- rikedomar, någon har huvudstadsställning. har ett trans- porthinder i form av , vilken är dess kanske största tillgång. Färjefrakten fördyrar morötterna från , men de växer å andra sidan bättre där. Genom olika former av statliga ingrepp försöker vi utjämna välfärden och möjligheterna till ekonomisk utveckling över landet. Jag finner det skäligt att subventionera gotlänningarnas transporter på grund av ö-läget. Den regionalpolitiska utredningen säger i sitt slutbetänkande (SOU 2000:87 , s. 281): Trots en lång rad utredningar har ingen långsiktig plan för färjetrafiken mellan och fastlandet kommit till stånd. Det finns en sam- stämmig uppfattning bland gotländska aktörer om att detta kan få allvarliga konsekvenser för tillväxt och välfärd. Utred- ningen ser det som rimligt att bibehålla strävan att transportkostna- derna till fastlandet ska motsvara kostnaderna för vägtransporter. Jag tar regeringens krav på en totallösning och dessa rader i regio- nalpolitiska utredningen som utgångspunkt för mitt förslag: För att skapa förutsägbarhet och långsiktighet föreslår jag att lägger fast en rimlig transportstandard för som garanteras av staten och som tar hänsyn till såväl gods som passage- rare. Standarden är ett minimiutbud. Den kan sedan kompletteras kvalitativt och volymmässigt med trafik på rent kommersiella villkor. Diskussionen om turlistor och olika fartygstyper tycker jag inte hör hemma på det politiska planet. Regeringen har i direktiven poängterat att förslaget ska till- godose de transportpolitiska målen och då främst delmålen om till- gänglighet och positiv regional utveckling. De kontakter jag haft med olika intressentgrupper visar att man, när det gäller båda målen, prioriterar två fastlandshamnar för såväl passagerare som gods. Detsamma framkommer av . När det gäller utvecklingsmålet värnar godsköparna om sin behovsanpassade tidtabell, som inte stämmer med passagerarnas behov eller turistnäringens önskemål. Jag föreslår att följande transportstandard för garan- teras: En dubbeltur året runt för gods och passagerare till nordliga hamnen, anpassad till godsets behov. En snabb dubbeltur året runt på bekväma tider för passagerare och med möjlighet att frakta gods till den nordliga hamnen. En dubbeltur året runt för gods och passagerare till den sydliga hamnen, anpassad till godsets behov. Sittplats av god standard till alla passagerare. Rabatterat biljettpris året runt för gotlänningar. Kostnaden för godstransport över vattnet ska vara jämförbar med motsvarande transport på land. Längdmetertaxan sänks till och indexeras. Flygförbindelser med flera avgångar till och från . Rabatter för grupper som studenter, pensionärer och barnfamiljer. Att genom ett politiskt beslut lägga fast en garanti på detta sätt borde innebära en möjlighet att sätta punkt för den ständiga dis- kussionen om gotlandstrafikens standard. Att olika grupper sedan alltid ändå kommer att ha olika synpunkter på tidtabeller och annat är förmodligen oundvikligt. Men det är en diskussion som får kla- ras internt på genom det s.k. . regering lägger fast standarden. Det är sedan Rikstrafikens sak att genomföra den. Transportstandarden är vad jag anser staten bör stå för. Staten ska garantera den bastrafik året runt som inte kommer till stånd på marknadsmässiga villkor. Trafik därutöver och storhelger bör det upphandlade rederiet klara på kommersiella villkor. Bastrafiken bygger på samtransport av passagerare och gods. Det nya är att ytterligare en tur, helt anpassad efter passagerarnas behov men också med möjlighet att ta gods, läggs in på den norra linjen. Tanken att staten subventionerar en minimistandard, som sedan byggs på efter marknadens behov, kan inte genomföras fullt ut med nuvarande avtalskonstruktion. Den fastlagda standarden med tre dubbelturer på två hamnar året runt bör kunna justeras av Rikstrafiken i samförstånd med och rederiet om man finner lösningar som bättre tillgodoser efterfrågan. Det kan handla om att flytta turer mellan hamnar och dagar. Det bör dock vara ett memento att många mycket starkt trycker på behovet av förutsägbarhet och regelbundenhet i färjetransporterna. Tidtabellen ändras ständigt är ett omdöme som ofta framförs. Passagerarnas möjlighet att få tillgång till samtliga turer måste också inskränkas något genom att vissa godsturer måste avlysas, dvs. de får inte ta passagerare på grund av transporter av farligt gods. Av naturliga skäl kan även väder och vind påverka trafiken. Fraktköparna understryker med stor skärpa att de är beroende av två hamnar på fastlandet för att vara konkurrenskraftiga i såväl som i och på kontinenten. Godsmäng- derna är ungefär lika stora på de två hamnarna. Från turistnäringen framhålls att och kontinenten, framförallt , är stora och växande marknader. För denna expansion är den syd- liga hamnen helt nödvändig. är dock helt domine- rande när det gäller passagerartrafiken. Det finns konsulter som kan visa att en fastlandshamn skulle bli billigare för staten och kanske även totalekonomiskt. Men det är helt uppenbart att ett sådant beslut skulle möta starkt motstånd på . Det finns också tillväxtpolitiska skäl för två hamnar, både när det gäller gods och turister. Jag bedömer att det inte är politiskt möjligt att koncentrera trafiken till endast en hamn på fastlandet. Ett sådant förslag skulle av gotlänningarna uppfattas som en standardsänkning och omedel- bart ifrågasättas av alla partier i . Med en fastlandshamn vore det enda alternativet. Men hamn är ännu inte utbyggd med terminal för att klara passagerartrafik. Dessutom saknas kollektivtrafikanknytning till och från . Ett sådant förslag skulle med all sannolik- het ställa investeringskrav på staten som det skulle ge upphov till starka protester på och i . Jag utesluter dock inte att frågan om endast en fastlandshamn kan bli aktuell igen om säg då mycket klarnat om strukturen för vägar, hamnar och järnvägar i och Mälar- dalen. Då bör också tillväxtpotentialen från de sydliga marknaderna ha blivit tydligare. I löpande avtal är den fastlagda . Jag finner inte att det finns något skäl för staten att göra ett val för en kommande framtida upphandling mellan och . Båda hamnarna har fördelar och nackdelar. har besvärlig anslutning till godsets marknader i och genom den dåliga standarden på vägarna 225 och 73. Dessa är också ett hinder för passagerare med bil. har fått för att starta planering för ombyggnad av väg 73. Ombyggnaden kan i bästa fall vara genom- förd . ligger dock i kilometer räknat närmare den viktiga Stockholmsmarknaden och från hamnen finns kollek- tivtrafik, om än ganska dålig, till och från . har motorvägsstandard till såväl som i övrigt. Nackdelarna här är, som nämnts, det längre avståndet från , frånvaron av terminal för passagerare och kollek- tivtrafik av skälig standard. Jag menar att det på – om två hamnar då fortfarande bedöms som viktigt – bör vara en fråga för Rikstrafiken att samråda med fraktköparna, passagerarna och rederiet om vilken som ska vara den nordliga hamnen. Man kan också tänka sig att berörda finner att båda hamnarna är möjliga parallellt eller delar av året. Vid mina intervjuer på värnade några om som den nordliga hamnen. Men vanligare var att man inte hade några starka värderingar för den ena eller den andra hamnen i norr. Det viktiga är, poängterade alla, att det finns två hamnar – en nord- lig och en sydlig – på fastlandet. Villkor för gods och passagerare Fraktköpare och passagerare är de två stora huvudintressenterna i färjetrafiken till och från . De har inte samstämmiga behov. De skiljer sig framförallt i synen på bästa avgångs- och ankomst- tider för färjorna. Fraktköparna vill ha en sen eftermiddagsavgång från och en tidig ankomsttid . Snabb överfart prioriteras lägre än detta. räcker inte kapaciteten för godset. Passagerarna värderar starkt kort överfartstid. Båda grupperna efterlyser lägre priser (före införandet av maxtaxan). Det finns dock de som är beredda att betala högre pris , t ex färje- pendlare till som vill resa fram och tillbaka . Då de mest eftertraktade och dyra avgångarna fullbeläggs snabbast finns det uppenbarligen betalningsvilja även bland turisterna. Jag tycker att det från tillgänglighetssynpunkt finns skäl att garantera en dubbeltur till den nordliga hamnen som tillgodoser passagerarnas behov. Dessa har i stor utsträckning fått anpassa sig till godsets tidtabell. För passagerare tycker jag också att det är skäligt att utnyttja möjligheten till snabbare överfart – . Pendlarna och andra passagerare har inte samstämmiga intressen. Pendlare och många gotlänningar vill åka tidigt och komma tillbaka sent för att hinna göra ett dagsverke eller uträtta ett ärende på fastlandet. Det ger obekväma tider för andra privat- personer. Det bör vara upp till Rikstrafiken och att i diskussioner med rederiet hitta en rimlig avvägning mellan olika intressen. Snabbhet är dyr genom den större förbrukningen av bränsle och jag kan inte finna skäl att subventionera ökad snabbhet i gods- transporterna. Däremot är det naturligtvis en fördel för frakt- köparna att de genom att utnyttja passagerarturen kan få ytterligare en tur, som dessutom är snabb, . När det gäller den syd- liga hamnen är utnyttjandet sådant att godset bör få prioritet och att passagerarna under större delen av året får anpassa sig till god- sets villkor. kan överfarten göras snabbare. Turer helt anpassade till passagerarnas villkor kan införas när det är möjligt på marknadens villkor. Om en godstur genom ökad snabbhet kan ge högre passagerarintäkter och därmed totalt sett bli billigare för staten är den naturligtvis förenlig med standarden. Väderförhållandena och överfartens längd kräver viss storlek på fartygen för såväl gods som passagerare. Om man helt skulle sepa- rera de två kundtyperna med tanke på deras olika behov blir det ofrånkomligen, med undantag av sommartoppen, överkapacitet hos fartygen. Det är därför lönsamt att samköra gods och passagerare. Jag anser att det är viktigt att subventionen av godstransporterna är lätt att urskilja för fraktköparna och att den kan indexeras utan problem. Den bör kunna användas för de godsslag man önskar stödja, vara konkurrensneutral och administrativt lätthanterlig. Jag föreslår att Gotlandstillägget ersätts av en indexerad längd- metertaxa, sänkt till per längdmeter, som inkluderar alla hamn- och stuverikostnader. Det innebär en drygt 50-procentig sänkning jämfört med dagens pris. Med detta förslag neutraliseras de kostnader som kan hänföras till ö-läget och det blir därmed lätt för gotlänningarna att jämföra sina fraktkostnader med vad som gäller på fastlandet. Vad fraktkostnaderna angår är det uppenbart, att i detta hän- seende är missgynnat i jämförelse med fastlandet. De rationaliseringar, som Gotlandsbolaget genomfört beträffande trafiken, har ej varit till- räckliga för att ändra detta förhållande och det torde ej vara möjligt för bolaget att åstadkomma taxemässig likställighet mellan och fastlandet. I princip synes en sådan likställighet böra eftersträvas. Enligt utredningens mening skulle det bästa stödet till det gotländska näringslivet lämnas om de nuvarande fraktkostnaderna kunde ned- bringas. Eftersom den reella subventionen kan antas vara oförändrad med detta förslag och med tanke på EU:s positiva syn på utvecklingsstöd till öar kan jag inte finna att förslaget på någon punkt skulle vara oförenligt med . Obligation (PSO) kan stöd medges för att täcka förluster som av staten uppställda servicekrav innebär för ett rederi. För att sådant stöd ska godkännas måste offentlig upp- handling tillämpas. Det finns många utredningar och många synpunkter på vilka kostnader som bör ingå i en kalkyl över merkostnaderna i gotlandstrafiken. Dessa kan alla ifrågasättas och man kan kalkylera dem på olika sätt. Ovedersägligt är dock att längdmetertaxan inklu- sive hamn- och stuveriavgifter är en kostnad som inte finns på vägen. På framför man ofta åsikten att det inte ska kosta mer att åka över vattnet till fastlandet än att åka motsvarande sträcka på land. Den regionalpolitiska utredningen såg det också som rimligt att bibehålla strävan att transportkostnaderna till fastlandet ska motsvara kostnaderna för vägtransporter. Även om man kan ha invändningar mot den jämförelsen har jag ändå använt den som utgångspunkt för mitt förslag. Genom att längdmetertaxan sänks till menar jag att mer- kostnaden för sjötransporten neutraliseras. Jag visar med exempel att trailertrafiken rentav blir billigare än motsvarande transport på land, vilket kan kompensera för eventuella andra merkostnader, som inte går att beräkna. Högstprisförordningen har spelat ut sin roll och bör slopas. Mot bakgrund av erfarenheterna från den tidigare nedjusteringen av Gotlandstillägget är det en viktig uppgift för att följa prisbildningen på lastbilstransporter efter borttagandet av Gotlandstillägget och verka för att konkurrensen fungerar inom detta område. Långsiktighet är ett begrepp som ofta återkommer i synpunk- terna från alla berörda.