sou · GPB327d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppgift att värdera förslagen från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag m.m. och bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Vid värderingen av förslagen skall kommittén särskilt belysa hur förslagen förhåller sig till nationell lagstiftning och eventuella EG-regler på området. Vidare skall hänsyn tas till förslagens effekter bland annat ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Om kommitténs överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag skall kom- mittén utarbeta en komplett lagreglering samt de författnings- ändringar i övrigt som är nödvändiga. Kommittén skall dock inte initialt behandla skattefrågor. Regeringen är emellertid oförhind- rad att senare genom tilläggsdirektiv utvidga uppdraget till att avse dessa frågor. Kommittén skall dessutom i huvudsak fullfölja de uppgifter som Boendesociala beredningen enligt sina direktiv (dir. 1998:56) har att följa utvecklingen på det bostadssociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken grundas på en upp- giftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kom- munerna tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostä- der som behövs också erbjuds kommunens invånare. De allmännyttiga bostadsföretagen är ett mycket betydelse- fullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. Företagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan gränser eller villkor när det gäller t.ex. inkomst och familjestorlek. Tack vare de allmännyttiga bostadsföretagens roll kan den svenska bostadsmarknaden sägas vara unik i , eftersom vi inte har särskilda bostäder som är reserverade för ekonomiskt svaga hushåll i samhället. De allmännyttiga bostadsföretagen fungerar på en mark- nad som i flera avseenden är annorlunda än bara för något år- tionde sedan. Bostadsmarknaden har delvis omreglerats. Alla gynnande särregler har avskaffats. Förändringar i skatteregler och villkoren för finansieringen av bostadsproduktionen har gjort att företagen konkurrerar med andra bostadsföretag på i huvudsak lika villkor. Det som särskiljer de allmän- nyttiga bostadsföretagen från andra bostadsföretag är i första hand det kommunala ägandet och inflytandet i företagen samt deras roll för hyressättningen. Det måste även finnas fastighetsägare som i sär- skilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan enskilt vinstintresse. Väl förvaltade bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av medborgare är också fortsatt ett grundläggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare som skall ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga bostadsföretag (dir. 1999:32). Utredningen har antagit namnet Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (Fi 1999:05). Utredningen har uppdraget att –göra en samlad analys av de regelverk som styr verksamheten i de allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett nytt regelverk, –analysera vilka verksamhetsformer som kan vara lämpliga för de allmännyttiga företagen, –klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning det innebär att vara ett allmännyttigt bostadsföretag, samt –lämna förslag till hur de kommunala bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna ges ett ökat inflytande. Utredningen skall presentera ett diskussionsbetänkande om dessa frågor före . Utredningen skall vidare redovisa en utvärdering av bruksvärdes- systemet. då den framtida utvecklingen av de allmännyt- tiga bostadsföretagen utreds har beslutat att ett tids- begränsat sanktionssystem skall gälla vars syfte är att motverka att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251). beslutade regeringen om direktiv för en bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning (dir. 1998:56). Beredningen, som antagit namnet Boendesociala beredningen (In 1998:05), skall vara verksam till och med utgången av . Enligt direktiven skall beredningen följa utvecklingen på det bostadssociala området och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skall som underlag för sina bedömningar och förslag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen har vidare haft i uppdrag att följa de bostads- sociala effekterna av konkurser och rekonstruktioner för boende i bostadsrätter och egnahem samt att föreslå hur problemen med oseriösa bostadsförmedlare bör hanteras. Dessa uppdrag har redovisats till regeringen (se SOU 1999:72 och SOU 1999:71). Beredningens betänkande om oseriösa bostads- förmedlare remissbehandlas . Behovet av en utredning De frågor som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet behandlar är av väsentlig och grundläggande betydelse för bostadspolitiken . Regeringen anser därför att utred- ningens diskussionsbetänkande bör värderas närmare av en par- lamentarisk kommitté. Kommittén skall bland annat bedöma behovet av ett särskilt regelverk för de allmännyttiga bostads- företagen och föreslå i vilka olika former verksamheten kan utvecklas. Också har tillkännagett att en sådan utred- ning bör komma till stånd och att det är angeläget att tillsättan- det sker med skyndsamhet (bet. 1998/99:BoU11, rskr. 1998/99:251). Denna kommitté skall vidare överta merparten av de uppgifter som kvarstår för Boendesociala beredningen. Kommittén skall i sitt arbete utgå från det diskussionsbetän- kande om utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet lämnar samt kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningsområdet. En vik- tig uppgift blir att värdera utredarens förslag om olika verksam- hetsformer för icke vinstdrivande företag och bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Vid värderingen skall kommittén särskilt belysa hur förslagen står i överensstämmelse med annan nationell lagstiftning och eventuella EG-regler på området. Vidare skall förslagens effekter analyseras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall särskilt analysera förslagens effekter på bostadsmarknaden, den framtida nyproduktionen av hyresrätter och hyresutveck- lingen. Vid en sådan analys skall effekter för andra aktörer på hyresmarknaden och effekter på konkurrenssituationen beaktas. Om kommitténs överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag, skall den utarbeta en komplett lagreglering samt de författningsändringar i övrigt som är nödvändiga. Kommittén skall dock inte initialt behandla skattefrågor. Regeringen är emellertid oförhindrad att senare genom tilläggsdirektiv utvidga uppdraget till att avse dessa frå- gor. Vid utformningen av regelverket skall kommittén särskilt ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att ett företag skall definieras som allmännyttigt. Det nya regelverket skall även säkerställa att hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen kan få ett ökat inflytande. Det kan ske inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande, men även genom nya verksamhetsformer där hyresgästerna ges möj- lighet att gemensamt äga företagen. Kommittén skall dessutom fullfölja de huvudsakliga intentio- nerna i det arbete som pågår inom Boendesociala beredningen med att följa utvecklingen på det bostadssociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Utgångspunkten skall vara att allmännyttiga bostadsföretag inte skall ha som huvudsyfte att generera vinst. Att företagen skall drivas utan vinstsyfte bör enligt regering- ens uppfattning inte innebära att företagen förbjuds att redovisa en vinst. Vinsten behövs för att företagen skall klara svängningar i konjunkturen och genomföra nödvändiga investeringar. Det finns ingen entydig definition av vad som menas med ett icke vinstdrivande bostadsföretag. I den ovan nämnda tillfälliga lagstiftningen rörande kommunala bostadsföretag läggs vissa principer fast för vad som skall anses vara skälig avkastning för kommunala bostadsföretag enligt den lagstiftningen. får ett kommunalt bostadsföretag lämna en utdelning om högst på det av kommunen direkt tillskjutna kapitalet utan att drabbas av någon sanktion. (Se förordning (1999:610) om skälig avkastning vid utdelning från kommunala bostads- företag). Regeringen har i budgetpropositionen (1999/2000:1 utg.omr. 18) anmält till att denna procentsats för skall vara . (Se förordning (1999:1194) om änd- ring i förordningen (1999:610) om skälig avkastning vid utdel- ning från kommunala bostadsföretag). Att företagen skall drivas utan vinstsyfte var tidigare en av flera förutsättningar för att ett bostadsföretag skulle godkännas som allmännyttigt. lämnas inga nya godkännanden. Under vilka förutsättningar ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas regleras i 8 § lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella stats- bidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet skall enligt sina direktiv klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostadsföretag skall inta den särställning som det innebär att vara ett allmännyttigt företag. En viktig fråga för kommittén blir därför att lämna förslag om hur icke vinstdrivande bostadsföretag skall definieras samt före- slå vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att dessa företag skall ha ställningen som allmännyttiga. Kommittén skall särskilt beakta i vilka sammanhang som denna ställning som allmän- nyttigt bostadsföretag bör ha betydelse. Nya former för hyresgästinflytande Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet skall enligt sina direktiv lämna förslag om hur de kommunala bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna ges ett ökat inflytande, dels inom ramen för fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verksamhetsformer där hyresgästerna gemensamt äger eller har ett inflytande över förvaltningen av fastigheterna. Utredningen skall även pröva möjligheten att överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form av koope- rativ hyresrätt. Utredningen skall studera erfarenheterna av olika allmännyttiga förvaltningsformer. Regeringen har beslutat om direktiv till en särskild utredare som fått till uppgift att föreslå regler för att den koope- rativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upplåtel- seform (dir. 1999:88). Inom ramen för en försökslagstiftning har två modeller prövats, dels en modell som innebär att hyresgäs- terna bildar en ekonomisk förening som i sin tur hyr fastigheten av fastighetsägaren (hyresmodellen), dels en modell som innebär att föreningen äger den aktuella fastigheten och hyr ut lägen- heterna i fastigheten till sina medlemmar (ägarmodellen). Utredningen om kooperativ hyresrätt har i uppdrag att ta fram en permanent lagstiftning för båda modellerna. Kommittén har att ta ställning till och värdera de olika förslag som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet presenterar för hur hyresgästerna kan få ett ökat inflytande i de allmännyt- tiga bostadsföretagen och lämna förslag till åtgärder med detta Kommittén skall särskilt överväga lämpliga former för ett ökat boendeinflytande på företagsnivå. baseras det kommunala ansvaret liksom den kommunala kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620). Kommunen har enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. I kommu- nernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå ingår därmed att erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårt att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Kommunerna måste därför ha tillgång till bostäder för att bl.a. tillgodose bostadsbehov av sociala skäl. Detta kan ske genom medverkan både från de allmännyttiga bostadsföretagen och övriga aktörer på marknaden. Kommittén skall särskilt belysa vilken betydelse kommunala bostadsbolag och en bostadsförmedling har för att kommunerna skall kunna leva upp till sitt grundläggande bostadsförsörjningsansvar. Jämförelser bör göras mellan kom- muner med respektive utan kommunala bostadsbolag och bostadsförmedlingar. Kommittén skall fullfölja merparten av det arbete som pågår inom Boendesociala beredningen med att följa utvecklingen på det bostadssociala området. Kommittén skall kunna lämna för- slag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden enligt de ursprungliga direktiven för Boende- sociala beredningen (dir. 1998:56). Kommittén skall också lämna förslag till åtgärder för den händelse att situationen på bostads- marknaden utvecklas på ett sådant sätt att kommunerna inte genom samarbete med fastighetsägarna kan uppfylla sitt bostads- sociala ansvar. Kommittén skall kostnadsberäkna samtliga förslag. De ekono- miska konsekvenserna för såväl statsbudgeten som för hyres- gästerna och andra aktörer på hyresmarknaden skall framgå. Om förslagen leder till kostnadsökningar skall kommittén lämna för- slag till finansiering. Kommittén skall särskilt beakta vad som anges i 14 § kom- mittéförordningen (1998:1474) avseende kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Tidsplan för arbetet m.m. Kommittén skall arbeta i nära samråd med utredningen om kooperativ hyresrätt (Ju 1999:14) och med (S 1998:09). Kommittén skall hålla sig informerad om det arbete som bedrivs av hyreslagstiftningsutredning (Ju 1997:09). Kommitténs arbete skall redovisas . Tilläggsdirektiv till kommittén för bostadssocial utveckling (Fi 2000:01) Beslut vid regeringssammanträde . Den parlamentariskt sammansatta bostadsföretag och boendesocial utveckling som bl.a. har till uppgift att bedöma behovet av ett nytt regelverk för allmän- nyttiga bostadsföretag ges genom tilläggsdirektiv i uppdrag att i sitt fortsatta arbete prioritera bl.a. utformningen av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen och analysen av kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Kommittén får förlängd tid att slutföra uppdraget till . Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppgift att värdera förslagen från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet om olika verk- samhetsformer för icke vinstdrivande företag m.m. och bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. Bilaga 2 SOU 2001:27 uppdrag skall enligt direktiven vara slutförd senast den 1 no- vember 2000. Kommittén har i skrivelse som inkom till begärt förlängd tid för sitt uppdrag till . Kommittén har vidare dels redovisat ett förslag till prioriteringar av sitt uppdrag, dels begärt ett utökat uppdrag avseende skatteregler vid självförvaltning. Mot bakgrund av vad kommittén redovisat bör kommitténs uppdrag begränsas. Kommittén skall i det fortsatta arbetet prioritera -Utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt, -klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsbestånd eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala, -ta ställning till om hyresgäster eller andra bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala bostadsföretag eller bostads- bestånd, -analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klar- lägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instru- ment för att fullgöra detta ansvar, och -sammanfatta vad kommittén har arbetat med och vad kom- mittén inte har hunnit att redovisa. Kommittén skall kostnadsberäkna samtliga förslag. De eko- nomiska konsekvenserna för såväl statsbudget som för hyres- gästerna och andra aktörer på hyresmarknaden skall framgå. Om förslagen leder till kostnadsökningar skall kommittén lämna förslag till finansiering. Kommittén skall särskilt beakta vad som anges i 14 § kommittéförordningen (1998:1474) avseende kost- nadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Det finns ingen anledning att utvidga kommitténs uppdrag. slår därför kommitténs begäran om att utöka uppdraget avseende skatteregler vid självförvaltning. Kommittén skall redovisa sitt arbete . Efter kriget ökade de offentliga bostadspolitiska insatserna. Kommunerna tillades ett betydande ansvar för bostadsförsörj- ningen vilket kom till uttryck i statlig reglering av olika frågor inom området. Kommunernas befogenheter och skyldigheter lagfästes i bl.a. lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. (bostadsförsörjnings- lagen) som trädde i kraft (dock att en be- stämmelse trätt i kraft något ). Denna lag speglade samhällets intresse av att efter kriget få i gång och styra ett bostadsbyggande med en social inriktning. Lagen upphävdes med verkan från . Ett par av lagens bestämmelser fördes dock, i något förändrat skick, över till annan lagstiftning. Avsikten med lagens upphävande var inte att minska kom- munernas grundläggande ansvar för bostadsfrågorna utan att ge kommunerna större frihet att handlägga dem som de ville. Lag- mässigt skulle i fortsättningen kommunallagen, plan- och bygg- lagen och socialtjänstlagen jämte vissa andra specialstadganden styra kommunernas insatser på bostadsområdet. Bostadsförsörjningslagens bestämmelser reglerade från början endast tre kommunala uppgifter på bostadsmarknaden. Det gällde kommunernas möjligheter att bidra till den enskildes bostadskostnader, kommunernas skyldighet att förmedla det 1 Bilagan är upprättad inom Boendesociala beredningens sekretariat. statliga bostadsstödet och vissa kommuners skyldighet att upp- rätta bostadsbyggnadsplaner. När lagen upphävdes reglerade den i huvudsak sex olika kom- munala funktioner på bostadsmarknaden och en länsstyrelse- funktion. Den innehöll också en delegationsbestämmelse. ·Kommunen var ålagd en bostadsförsörjningsplanering. ·Kommunen var ålagd att anordna bostadsförmedling även om åliggandet inte var helt obligatoriskt och därjämte skyldig att informera om bostadsmarknadsläget. ·Kommunen hade rätt att ställa vissa villkor för anvisning eller förmedling av lägenheter. ·Kommunen hade möjlighet att använda sina medel för att minska enskildas bostadskostnader och täcka förluster i kom- munala bostadsföretag. ·Kommunen var ålagd vissa förvaltningsuppgifter beträffande det statliga bostadsstödet. ·Kommunen var behörig att förskottera vissa medel vid förvaltning. ·Länsstyrelsen var ålagd att bidra till den kommunala bostads- försörjningsplaneringen. ·Regeringen hade befogenhet att ålägga kommunen att bedriva bostadsförmedling. När bostadsförsörjningslagen avskaffades infördes ny lagstift- ning som reglerade kommunernas möjlighet att ge enskilda stöd och förskottera vissa medel vid tvångsförvaltning. (Kommuner- nas medverkan i administrationen av det statliga bostadsstödet reglerades i låneförfattningarna.) Något om lagens tillkomst och avskaffande Genom den bostadssociala utredningens arbete lades grunden för efterkrigstidens socialt inriktade bostadspolitik. Utred- ningens riktlinjer för ansvarsfördelningen mellan stat och kom- mun låg till grund för beslut om införandet av bostadsförsörjningslagen (SOU 1945:63 och 1947:26). Utredningens ställningstaganden innebar att den ekonomiska riskbördan för politiken huvudsakligen borde bäras av staten. Ett sådant risktagande för kommunernas del skulle finnas endast i den mån detta var erforderligt för att säkra kommunernas ansvarskänsla. Beträffande de icke-ekonomiska delarna av bostadspolitiken ansågs kommunala insatser nödvändiga för att genomföra en socialt inriktad bostadspolitik. hade den bo- stadspolitiska organisationen varit starkt centraliserad. Kom- munerna hade saknat möjligheter och kapacitet att aktivt ta sig an bostadspolitiska uppgifter. Den bostadssociala utredningen förordade en utveckling mot en kommunalisering av sådana bostadspolitiska funktioner som kunde decentraliseras. Detta motiverades med att bostadsfrågorna till sin natur är lokalt präglade. I ett av sina betänkanden formulerade utredningen att de arbetsuppgifter inför vilka den framtida bostadspolitiken ställer kommunerna kommer att för överskådlig tid höra till kommunernas största och mest arbetskrävande (SOU 1947:26). Mot denna bakgrund gällde det att genomföra en stark aktive- ring av kommunernas verksamhet. I en särskild bostadsförsörj- ningslag föreslogs att ramen för kommunernas rättigheter och skyldigheter i fråga om bostadsproduktionen skulle anges. Den för tiden viktigaste bostadspolitiska frågan gällde att denna produktion skulle öka. Bostadspolitiken formulerades av regeringen i allt väsentligt i tre propositioner som byggde på utredningens arbete, prop. 1946:279, 1947:235 och 1947:259. Den sistnämnda proposi- tionen gällde införandet av bostadsförsörjningslagen. Lagen innebar i det skick den kom att antas en rätt för kommunerna att till enskilda anslå medel för förbättring av bostadsförhållandena, skyldighet för kommunerna att biträda vid den statliga låne- och bidragsgivningen för bostadspolitiska ändamål och skyldighet för kommunen att genomföra bostadsplanering. Två utredningar lade grunden för de förslag om den statliga regleringen av bostadspolitiken som den tillträdda borgerliga regeringen lade fram, dels utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen, dels bostadsförmed- lingsutredning. Förslagen (prop. 1992/93:242) var i allt väsent- ligt inriktade på att avreglera bostadsmarknaden och lägga över ansvar för bostadsmarknaden och byggandet på olika fastig- hetsägare. Tre mer allmänna utgångspunkter låg som grund för bedömningen av frågan om kommunernas ansvar för boendet och i vilken utsträckning detta ansvar borde bli föremål för statlig reglering. En utgångspunkt var att man kunde förutsätta att en kommun självmant vidtar de åtgärder som behövs för att kommunens invånare skall kunna få godtagbara bostäder i kommunen. En annan var att kommunernas befogenheter och skyldigheter så långt som möjligt borde styras av kommunallagen och social- tjänstlagen. Den tredje utgångspunkten var att särskild lag- stiftning borde tillgripas bara om staten har krav på att kom- munerna vidtar åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om de grundläggande lagarna inte ger kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder. Bostadsförsörjningslagen genomgick förändringar vid 11 olika tillfälle. Bakom flera av lagändringarna har legat höga ambitioner. har de gällt bestämmelserna om bostadsplaneringen med syfte att den skall aktiveras i olika avseenden. Lagens regler har varit allmänt hållna och den närmare innebörden har framgått genom lagens förarbeten jämte föreskrifter, råd och anvisningar. uppmärksammades alltmer behovet av en sam- ordning mellan bostadspolitiken och fysisk planering. Så var särskilt märkbart i den bostadspolitiska organisationskommit- téns betänkande (SOU 1961:32). konstaterade bl.a. att ordningen med två inte samordnade förfaranden – planmyndigheterna och bostadsmyndigheterna – för prövning av bebyggelsens utformning hade fördröjt bostads- byggandet. var inte helt ny. Även den bostads- sociala utredningen hade uppmärksammat sambandet (SOU 1947:26) i vart fall när det gällde behovet av en sammanslagning av de centrala organen för stadsplanering och bostadsförsörjning. En återkommande tråd i lagstiftningen alltifrån dess tillkomst till dess avskaffande har varit att kommunerna bör ges utrymme att anpassa sina åtgärder till lokala förhållanden.