sou · GPB385d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den svenska hanteringen och diskussionen av ubåtsfrågan har i många fall inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till och vägt in betydelsen av de stra- tegiska sammanhang i vilka skeendena utspelade sig. Detta har ibland resulterat i ett snävt perspektiv i uppfattningen av kränk- ningarnas natur, med konsekvenser för synen på både motivfrågan och nationalitetsfrågan. Utredningsuppdraget omfattar en tidsrymd , till nutid, under vilka politik och militärstrategi i vår omvärld och närområdet genomgått avgörande, närmast revolu- tionerande förändringar. Denna tid präglades av en av det kallaste perioder. Det var då världen enligt vissa be- dömare kom närmare kärnvapenkrig än man gjort sedan Kuba- krisen , för att därefter skåda en avspänning och en politisk frigörelse, som utmynnade i ett helt nytt politiskt och strategiskt landskap.1 Den intensivaste perioden av ubåtskränkningar inträffade under början av , som radikalt skiljer sig från den gynnsamma och lugna situation som präglar det nordiska området och . Detta är något som givetvis måste finnas med som bakgrund då man diskuterar ubåtskränk- ningarna och det svenska agerandet för att få slut på dessa. En stor del av förklaringen till vad som kan förefalla som överreaktioner och ubåtshysteri har sin grund i det spända politiska och militära läge som rådde , och de uppfattningar som då var förhärskande om inte minst sovjetiska militära intentioner och hotbilden mot . De militära aktioner som ubåtskränkningarna representerade, och de svenska vapeninsatser som föranleddes därav, var bland de mest dramatiska militära händelserna som ägde rum inte bara i , utan i hela under det , sovjetiska aktioner mot broderländerna inom undantagna. Knappast kom det mellan Nato och till något motsvarande vad som skedde i de svenska vattnen vad gäller vapeninsatser med verkanssyfte.2 1 Den oroliga och ibland närmast panikartade atmosfär som rådde i finns beskriven i , KGB The Inside of its Foreign Operations from to Gorbachev, (, , 1990) s. 487 507. Se också , In Confidence: Moscow´s Ambassador to six Cold War Presidents (Times Books, , 1995), s. 522 543. 2 Omfattande vapeninsatser mot misstänkta kränkande ubåtar har också gjorts i . Två exempel på detta är de insatser som gjordes i , , och i Har- dangerfjorden i . Vid den sistnämnda incidenten använde den norska marinen, under ett enda dygn, 24 ubåtsjakttorpeder och ett stort antal sjunkbomber, för att försöka tvinga den kränkande ubåten till ytan. Se , Soviet Submarine Operations in Swedish Waters 1980 1986 (1987), s. 18 22. Det var för den svenska Försvarsmakten första gången man till- gripit verkanseld sedan . Det är mot denna bak- grund kanske inte ägnat att förvåna att en del av hanteringen in- ledningsvis präglades av oerfarenhet, osäkerhet och förvirring. Vid slut hade de sovjetiska styrkorna nått djupt in i . Med avsaknad av en fredsuppgörelse kom det sovjetiska inflytandet på kontinenten att sträcka sig lika långt som Röda arméns framgångar under . delades i två delar, en östlig liktydig med den sovjetiska ockupa- tionszonen, och en västlig, innesluten i den västliga försvarsalliansen. För del innebar detta att Sovjet- unionens inflytandesfär kom att omfatta kuststräckor avsevärt längre än det traditionella ryska inflytandet. Sovjetiska styrkor kunde inom ramen för operera från baser i södra långt sydväst om och i omedelbar närhet till Östersjöinloppen. Den sovjetiska Östersjöflottan kom att snabbt bli den dominerande militära faktorn i , även om , liksom efterhand också , upprätthöll en inte obetydlig marin kapacitet, både med ytstridsfartyg och ubåtar.3 I geostrategiskt hänseende framstod och Östersjöom- rådet dels som en potentiell sköld för det sovjetiska maktblocket, dels som ett möjligt basområde för västliga sjö- och luftangrepp in mot det sovjetiska kärnområdet. fungerade och å ena sidan som en buffert, som kunde bidra till att dämpa konflikter mellan den västliga alliansen och sovjetmakten, å andra sidan som en gråzon inom vilken både Nato och sökte flytta fram sina positioner och stärka sitt inflytande. Med utvecklingen av det strategiska bombflyget och de strategiska ubåtsstyrkorna kom intresset för nordområdet, i synnerhet , att öka radi- 3 Exempel på litteratur som behandlar den sovjetiska Östersjöflottans utveckling är, , i sovjetisk marinstrategi, 1920-1990, i (red.) och Norden- konflikt, kontakt, influenser (FHS, , 1997), s. 33 49; , The evolution of the four Soviet fleets 1968 87, i & (red. ), Soviet Seapower in Northern Waters: Facts, Motivation, Impact and Responses (Pinter, , 1990), s. 18 33; , Their Baltic Sea Fleet, Proceedings, October 1982, s. 156 159; och , The Baltic Sea – A Sea of Peace? Swedish views on Soviet naval policy in the Baltic, 1945 1985, i /Klaus-R /(red. ), In The Baltic in Politics 1500-1990, Vol. II 1890 1990 (, , 1995), s. 213 256. , och därmed också norra var inte längre en perifer del av en framtida tänkt krigsskådeplats.4 Eftersom Nato av rent geografiska skäl fick stora svårigheter att balansera den omfattande sovjetiska närvaron i ökade Östersjöinloppens strategiska betydelse. Nato upprättade det särskilda kommandot för Östersjöinloppen (COMBALTAP) för försvaret av Bälten och , med uppgift att om möjligt stänga inne den sovjetiska Östersjöflottan och försvåra för den sovjetiska marinen att genomföra stör- ningsoperationer mot de för Nato-strategin oundgängliga Atlant- förbindelserna SLOC (). En ny marin balans kunde etableras i södra och sydvästra . Det sovjetiska motdraget blev att flytta marin kapacitet från till , och . Därmed modifierades instängningseffekten av COMBALTAP.5 Ungefär inledde en omfattande marin uppbyggnad, med anskaffning av ubåtar och ytstridsfartyg, vilket av väst uppfattades innebära att var på väg att upp- rätta förmåga att hota Atlantförbindelserna. I bibehöll den sovjetiska marinen sin regionala uppgift att skydda det sovje- tiska territoriet, särskilt Leningradområdet med dess industriella kapacitet, samt den övriga sovjetiska intressesfären längs syd- kusten. I övrigt hade Östersjöflottan att sköta utbildning, skepps- byggnad, utprovning av nya system och underhåll för en stor del av den sovjetiska flottan, uppgifter som även efter det att infra- 4Litteraturen rörande den norra flankens ökade strategiska betydelse i är omfattande. Särskilt användbara verk i denna diskurs är, . / /. Sjaastad (red.) Deterrence and Defense in the North (NUP, , 1985); (red. ), The Military Buildup in the High North: American and Nordic Perspectives (University Press of , Lanham MD, 1986); , The and the Cold War in the High North (Ad Notam forlag, , 1991); och . Weinland, War and Peace in the North: Some political implications of the changing military situation in the northern Europe (, VA, Nr.265, ). Ett antal FOA-seminarier hölls också i ämnet och finns bevarade i, The Northern in a Central European War, (red. ), FOA Symposium, , 4 (FOA Repro, , 1982); och Changing Strategic Conditions in the High North, (red.) och (general red. ), FOA Symposium, 28 (FOA Repro, , 1990). 5Command Baltic Approaches (COMBALTAP) tillkomst och militärstrategiska värde finns beskrivet i två artiklar av , Defending the Baltic Approaches och Amphibious Objective: Baltic Approaches, båda i Proceedings, 1986 respektive 1988. Se också , West German Naval Policy on the Northern : Determinants and Perspectives 1955 1988, NUPI rapport, nr. 117 (), s. 238 260. strukturen på Kola-halvön började utvecklas förblev oundgängliga för att upprätthålla den totala kapaciteten.6 Den sovjetiska utbyggnaden under amiralen skapade en ny situation i den strategiska bilden. I och med att den sovjetiska flottan kunde operera på världshaven fick möjlighet att uppträda som något av en global makt, som skulle kunna tävla med om inflytande, särskilt med kapacitet att etablera styrkenärvaro i valda regioner. Gapet mellan den amerikanska och den sovjetiska marinen förblev dock be- tydande och behöll ett avgörande kvalitativt försprång.7 I den strategiska ekvationen mellan de båda stormakterna kom utbyggnaden och moderniseringen av det sovjetiska ubåtsvapnet att spela en central roll. Sovjetiska ubåtar försedda med kärnvapen- bärande missiler hade patrullerat den amerikanska kusten. Missilernas begränsade räckvidd krävde ut- placering nära de tilltänkta målen. 1970-talets mer utvecklade sovjetiska ubåtar kom att uppfattas som ett ökat hot mot , som också självt började uppträda mer offensivt. Den amerikanska marinen övade med hangarfartygs- grupper i , och amerikanska ubåtar uppträdde i områdena utanför Sovjetunionens kuster i norr.8 fortsatte att utveckla än mer avan- cerade ubåtar, missilsystem och avlyssningssystem. hade den amerikanska marinen uppnått en kapacitet att bestämma sovjetiska ubåtars position och att med egna jakt- och attackubåtar följa sovjetiska ubåtar. Satellitinformation och information från mikrofonlinjer på havsbotten, SOSUS, gav en närmast heltäckande uppfattning om den sovjetiska marinens, inklusive de strategiska ubåtarnas, aktivitet.9 6Se not 3. Rörande den sovjetiska flottans utveckling generellt se, , Guide to the Soviet Navy (Press, , 1983), 3:e upplagan. Intressanta primärkällor vad gäller den sovjetiska förmågan finns att tillgå i tidigare hemligstämplade CIA-dokument, bland annat Soviet Naval Strategy and Progams Through the 1990s, National Intelligence Estimate (NIE) 11-15- 82D, 1983; och Trends and in Soviet Activities, NIE 11-10-69, 12June 1969, båda i The Soviet Estimate: US Analysis of the Soviet Union, 1947 1991, Archive, , (på microfiche). Amiralen har beskrivit sina marinstrategiska tankar i boken . Utdrag från detta verk kan erhållas i, S.G. Gorshkov, The Sea of the State, Survival, 1977, Vol. 19, No.1, s. 24 29. 8Kampen i mellan supermakternas kärnvapenbestyckade ubåtar finns skildrat i . Posen, Inadvertent Nuclear War? – Escalation and NATOs Northern , , Fall 1982, Vol. 7, No. 9Sound () finns beskrivet i , Advances in Anti- submarine Warfare, Scientific American, February 1981, Vol. 244, Nr. I menade man sig kunna möta det framväxande ame- rikanska teknologiska och kvalitativa övertaget genom kvantitet. När amerikanska ubåtar demonstrerade förmåga att lägga sig bakom och bevaka de sovjetiska ubåtarna, sökte sålunda kompensera för denna sårbarhet genom att producera fler ubåtar. behöll man ubåtar av äldre typ i tjänst längre. Ett exem- pel på detta var de sex Golf-ubåtar med medeldistansmissiler som överfördes till 1976. Med placeringen i kunde dessa kärnvapenmissiler nå mål i hela norra . var dessa ubåtar så bullriga, operativt osäkra och omoderna att de likväl inte tycks ha setts som något större hot.10 fick den sovjetiska marinen tillgång till en ny kategori ubåtar, nukleära och bestyckade med missiler med lång räckvidd, som kunde nå amerikanskt territorium från posi- tioner i och . En enda ubåt av typen eller Typhoon hade med sina många missiler om vardera flera kärn- vapenstridsspetsar kapacitet att i det närmaste förinta mest vitala områden, på samma sätt som amerikanska strategiska ubåtar var kapabla till motsvarande utplåning av sovjetiska mål. Man sökte sig också till nya och säkrare operationsområden för dessa ubåtar i s.k. safe bastions i polarområdena, där de skulle kunna dölja sig under polarisen.11 sökte amerikanerna bemöta den ökade sovjetiska styrkan med alltmer framskjutna dispositioner i , i tredje världen och på världshaven. Man varnade för att Sovjet- unionens övertag på centralfronten vad gällde konventionella stridskrafter, parat med de allierade européernas motstånd mot stationering av kärnvapen på eget territorium, riskerade att öppna för möjligheter till en snabb sovjetisk framryckning till i händelse av krig. Debatten kring utplaceringen av de s.k. , SOSUS and U.S. ASW Tactics, Proceedings, 1980. En hög amerikansk marinofficer värderade förmågan att spåra sovjetiska ubåtar vid GUIK-gapet till , under förutsättning att hela spaningskapaciteten användes (dvs. samverkan av fasta och rörliga hydrofoner, ubåtar och flyg). Skrivelse från Försvarshögskolan till ÖB, från studiebesök i under FHS vårtillämpningsövning 1975, daterad , dnr. H260, , Försvarsstaben Sektion 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiv, 1975, Vol. 10Rörande de sex Golf-II-ubåtarna som överfördes till 1976, se , Bakom Ubåtskrisen (1986), s.124f. Dessa ubåtar hade omstationerats från Norra marinen till Öster- sjön och var tämligen ålderstigna, , dieseldrivna fartyg, vardera bestyckade med 3 ballistiska kärnvapenmissiler med en räckvidd av . Se , ubåtar (, , 1985), s.58f. 11För en diskussion om s.k. safe bastions se, . Rivkin Jr., No Bastions for the Bear, Proceedings, , s. 37 43. euromissilerna, amerikanska medeldistansmissiler och kryssnings- robotar, rörligt utplacerade i som svar på de sovjetiska likaledes rörliga SS 20-missilerna, hade lett till att kärnvapen- tröskeln till synes hade höjts. På amerikansk sida befarade man att detta skulle kunna utnyttjas av med dess konven- . En av motåtgärderna från väst blev en mer offensiv amerikansk marinstrategi inriktad i första hand på och . Denna strategi torde också ha haft vissa implikationer för synen på , om inte annat som en del av det större område där en stor del av den sovjetiska ubåtsflottan opererade.12 strategiska betydelse ökade som en konsekvens av strävan att pressa den sovjetiska ubåtsflottan mot norr och nordost. Den sovjetiska flottan fick i detta skede avstå från en stor del av sina offensiva uppgifter mot Atlantför- bindelserna och koncentrera sig på skydd mot amerikanska attackubåtar vilka hotade de nya kärnvapenbestyckade ubåtarna i dessas strategiska bastion i . En konsekvens av denna utveckling blev att de strategiska skär- ningspunkterna kom att hamna i de omedelbara skandinaviska närområdena i och vid Östersjöinloppen i söder.13 Efter det att den strategiska ömsesidiga nukleära avskräckningen blivit en realitet genom en kombination av () och introduktionen av strategiska ubåtar med andraslagsförmåga, inledde i början av 1970- talet en gradvis process av doktrinskifte som byggde på tanken att en väpnad konflikt i inte nödvändigtvis måste eskalera till strategisk kärnvapennivå. blev det entydigt klart att Kreml såg möjligheten av en lång storkonflikt mellan öst och väst i i vilken på sin höjd endast taktiska kärnvapen skulle komma till användning och då i begränsad utsträckning. Med doktrinutvecklingen måste i sin operationella planering, som del av den stora centraloffensiven tänka dels på flankskyddet i , 12Den strategy som utvecklades under Reagan-administrationen finns beskriven i , The and the Cold War in the High North, s. 271 294; , US Strategy and , FOA Report, 1988; och , Cold Water Politics The Strategy and Geopolitics of the Northern (, , 1989). Den semi-officiella amerikanska formuleringen av denna strategi finns i The Strategy, Proceedings, special supplement issue, . Ett kritiskt perspektiv kan erhållas i , Strategy or Coalition Defense? (Abt Books, ., 1984). 13Se not 4, 8 och 11. dels – och än viktigare – på omfattande underhållstransporter längs . kvarstod intresset av att den sovjetiska Östersjöflottan kunde bryta sig ut genom Bälten och (och ) för att kunna operera mot Nato:s Atlantförbindelser. För Nato gällde det inte minst att förhindra en sovjetisk omfattningsmanöver via mot de egna reserverna i väst liksom, självklart, att om möjligt störa logistiska försörjning till Centralfronten genom södra . Med den vapentekniska utvecklingen i synnerhet flygets förbättrade räckvidd minskade under 1970- talet ytfartygens taktiska relevans. Sjömilitära aktiviteter tvingades alltmer under ytan.14 14 En diskussion om den sovjetiska militära doktrinutvecklingen erhålles i , Military Objectives in Soviet Foreign Policy (, , 1987); och , Pact Military Doctrines in the 1970s och 1980s: Findings in the East German Archives, Comparative Strategy, Vol.12, s. 437 457. Ur ett sovjetiskt perspektiv ändrade denna utveckling synen på som ett huvudsakligen regionalt problem där de sovjetiska styrkornas uppgift varit att effektivt skydda ekonomiska och militära kapaciteter, till att bli en strategisk angelägenhet av första ordningen. De verkligt centrala komponenterna i detta nytänkande blev transport- och försörjningslederna i södra sjön. För svensk del innebar det att vårt territoriums militära signifikans kom att uppgraderas. Rent geografiskt kan man säga att redan låg djupt inne på östsidan. Men medan Nato-flygets utveckling genom förlängda räckvidder, lufttank- ning och förkortade anflygningsrutter över reducerat den militära betydelsen av möjlighet till genomflygning av svenskt luftrum, ökade intresset märkbart för svensk kust i skärgård och inre territorialvatten. I södra och mellersta finns ingen motsvarighet till det svenska skärgårdslandskapet med dess för ubåtsoperationer ideala möjligheter till skyddad basering. För ubåtar hade svenska skärgårdar varit betydelsefulla under när det gällt att söka skydd mot tysk ubåtsjakt. Likaså hade traditionellt god kunskap om svenska kusten varit nödvändig för de sovjetiska ubåtar som hade opererat mot handelssjöfarten, i synnerhet järnmalmstrafiken till , genom de svenska farlederna.15 För både sovjetisk och tysk marin torde dessa historiska erfaren- heter inte vara glömda när det gällde att planera för ubåtsoperationer i förhållande till försörjningslederna i . Den sovjetiska Östersjöflottan, som den numerärt dominerande styrkan, måste räkna med möjligheten att västtyska ubåtar i krig skulle utnyttja svenskt territorium. Även för en defensiv sovjetisk planläggning hade det därför varit av stor vikt att följa utvecklingen av det svenska ubåtsförsvaret och att för- bereda egna insatser för att förhindra Nato:s (västtyska) ubåtar att utnyttja svensk skärgård i sina operationer mot Warszawa-pakten.16 En mer utförlig diskussion av motivfrågor i vad avser intrång i svenska skärgården återfinns i avsnitt 11.1. 2.2Två årtionden av ubåtsproblematik Den tid som denna utredning omfattar kan vad ubåtsproblematiken gäller grovt indelas i fyra perioder. Den första perioden, och fram till Hårsfjärden-incidenten , kan kallas den formativa perioden, den tid då den referensram som sedan i mycket blev styrande för hanteringen av hela frågan, utmejslades och fick sin form. Den andra perioden, från Hårsfjärden-incidenten och fram till andra , och med slutpunkt i ÖB:s rapport , präglas av politisk 15Se t.ex. , Bakom ubåtskrisen, s. 84 150; och Den främmande undervattens- verksamheten på svenskt territorium sedd ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv, Från Referensgruppen under ledning av till chefen för utrikes- departementet, (hädanefter under benämningen ). En ubåt kan i skärgården på platser med lämpligt djup lägga sig på botten och därigenom minska riskerna för upptäckt. I det fall förrådskomplettering genomförs intar ubåten till- fälligt ytläge, företrädesvis under mörker. Rekognoscerad sådan plats benämns bottenläges- plats. konfrontation, fortsatta kränkningar, och en klar uppfattning i frågan om vem som låg bakom, även om synen på vad som låg bakom och på hur frågan skulle hanteras gick isär. var den inrikespolitiska debatten intensiv, framförallt om den politiska och diplomatiska hanteringen av konsekvenserna av ubåtsintrången. Den tredje perioden präglas av en gradvis om- prövning, och sträcker sig och års . kännetecknas av ett allt starkare ifrågasättande av dittillsvarande uppfattningar, och ett gradvis övergivande av tidigare positioner. Den sista perioden, slutligen, och fram till , karaktäriseras av att ubåtsindikationerna avtar, endast enstaka händelser som inter- vjun med den förre amerikanske försvarsministern får ubåtsdebatten att blossa upp igen. Under dessa olika tidsperioder kom olika frågor att stå i centrum för intresset. Den första perioden, den formativa, var huvudfrågan vem, dvs. det gällde att få bekräftelse på de misstankar man på svensk sida haft alltsedan man flera årtionden tidigare registrerat de första kränkningarna. Den andra perioden, konfrontationens tid, var huvudfrågan varför, dvs. motiven och politiken stod i centrum. Den tredje perioden, omprövningens, blev huvudfrågan om och hur mycket, dvs. vilken var den verkliga omfattningen av kränkningarna. , då ubåtsindikationerna avtog, ställdes åter alla frågor om än med minskad intensitet och frekvens. var på många sätt ett årtionde av prövningar för det svenska försvaret i allmänhet och för marinen i synnerhet. försvarsbeslut präglades av förväntningar om att det rådande avspänningsklimatet skulle bestå och följas av begränsningar i stormaktsblockens militära rustningar. För marinens del innebar beslut att den materiella och kunskapsmässiga förmåga till fartygsburen ubåtsjakt som upprättats redan med början inte längre behövde upprätthållas och att betydande delar av kapaciteten praktiskt taget avskaffades. Redan långt , i och med försvarsbeslut, hade emellertid en relativ ned- prioritering av marinens roll i det svenska försvaret tagit sin början. Även 1958 beslöt avdela ökade resurser för det militära försvaret gjordes väsentliga omprioriteringar som för marinens del innebar en kraftigt minskad andel av försvars- budgeten. Inom dessa ramar fortsatte emellertid ubåtsjaktskapa- citeten att förbättras, men avbröts denna utveckling, och kapaciteten för fartygsburen ubåtsjakt gick nära nog helt förlorad . Försvarsmaktens ubåtsjaktresurser bestod i huvudsak av ett fåtal ubåtsjaktutrustade helikoptrar. När den internationella spänningen tilltog, och den strategiska betydelsen av vår egen del av världen kom att bli viktigare i makt- politiken, bl.a. genom att ubåtsvapnets strategiska och taktiska betydelse ökade, stod alltså den svenska marinen illa att möta ett ökat ubåtshot. Det var just i detta läge som ett skärpt hot anmälde sig, i och med Utö-incidenten . Marinen hade varnat härför, och hade också framhållit vad man såg som en tilltagande mängd ubåtskränkningar. Behov av resurser för att i fred upptäcka och ingripa mot främmande ubåtar hade inte tidigare uttryckligen kommenterats av försvarsutredningar eller i försvars- beslut . Från marinens sida hade emellertid framförts krav på förnyelse av den fartygsburna ubåtsjakten. Vid flera av de inci- denter som inträffade framfördes i media antydningar om att det var fiktiva ubåtar som jagades av marinen. Därvid förekom uttryck som budgetubåt i debatten. Detta uttryck fick ny näring i och med Utö-incidenten. I det följande skall vissa aspekter av hanteringen av de mest framträdande incidenterna belysas. Att framställningen fokuserar på dessa incidenter skall inte tolkas som ett ställningstagande mot vikten av att se till mönster och helhetsbild. Det är i hanteringen av incidenter som det politiska och militära agerandet som ska bli föremål för granskning kommer till klarast uttryck. Detta motsäger inte att en grundad uppfattning om skeenden, motiv och aktörer måste omfatta långsiktiga trender och större perspektiv. Genomgången av viktigare incidenter har gjorts förhållandevis utförlig i syfte att belysa komplexiteten i de problem man ställdes inför, och möjliggöra en bedömning av i första hand Försvars- maktens hantering och agerande, men också av hanteringen av de problem och frågor som regeringen hade att ta ställning till. Därtill kommer att det i många fall har kvarstått icke oväsentliga oklar- heter som inte tidigare i tillräcklig utsträckning kommit att bli belysta. Detta sammantaget har gjort att jag sett det nödvändigt att i viss detalj uppehålla mig vid vissa i sammanhanget centrala skeenden och händelseförlopp, i syfte att ge ett så fullständigt underlag som möjligt för de bedömningar som görs. Framställ- ningen har också strukturerats så, att redogörelser för de faktiska händelseförloppen gjorts i särskilda beskrivande avsnitt, medan utredarens bedömningar har gjorts separat och satts under egen rubrik. 3.1Utö-incidenten ett nytt mönster