sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Exempel på sådana ytterligare villkor som kan ställas är krav på ännu större stämmomajoritet eller godkännande från kommunens sida (jfr Mallmén, Lagen om ekonomiska föreningar, 2 uppl., 1995, s. 249 och 396). Visserligen kan stadgarna i en ekonomisk förening ändras se sist i avsnitt 4.2.2 men de krav som ställs i detta avseende, är enligt kommitténs uppfattning tillräckligt höga. Högre krav skulle enligt kommitténs uppfattning vara svårförenligt med föreningsrättsliga principer. Kommittén har övervägt om kommunen bör vara skyldig att ställa krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. Kommittén har dock stannat för att en lagreglerad skyldighet inkräktar på det kommunala självstyret. Kommittén har även övervägt möjligheten från kommunens sida att villkora köpet för att förhindra spekulativa ombildningar. Enligt fastighetsrättsliga principer får köps fullbordan eller bestånd emellertid inte göras beroende av villkor från den dag då köpehandlingen upprättades. Har avtalats, är köpet ogiltigt. (4 kap. 1 § första stycket jordabalken). Kommittén har inte sett anledning att föreslå lagreglering om avsteg från denna princip (jfr 4 kap. 1 § andra stycket samma balk). 5Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen Kommitténs förslag: Regeringen tillsätter en särskild utred- ning med uppdrag att närmare analysera de förslag som läm- nades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen. Regeringen skriver i huvuddirektiven (bilaga 1) under rubriken för hyresgästinflytande: Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet skall enligt sina direktiv lämna förslag om hur de kommunala bostadsföretagen kan utvecklas genom att hyresgästerna ges ett ökat inflytande, dels inom ramen för fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verk- samhetsformer där hyresgästerna gemensamt äger eller har ett inflytande över förvaltningen av fastigheterna. Utredningen skall även pröva möjligheten att överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form av kooperativ hyresrätt. Utred- ningen skall studera erfarenheterna av olika allmännyttiga förvalt- ningsformer. Regeringen har beslutat om direktiv till en särskild utredare som fått till uppgift att föreslå regler för att den kooperativa hyresrätten skall kunna införas som en bestående upp- låtelseform (dir. 1999:88). Inom ramen för en försökslagstiftning har två modeller prövats, dels en modell som innebär att hyres- gästerna bildar en ekonomisk förening som i sin tur hyr fastigheten av fastighetsägaren (hyresmodellen), dels en modell som innebär att föreningen äger den aktuella fastigheten och hyr ut lägenheterna i fastigheten till sina medlemmar (ägarmodellen). Utredningen om kooperativ hyresrätt har i uppdrag att ta fram en permanent lagstiftning för båda modellerna. Kommittén har att ta ställning till och värdera de olika förslag som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet presenterar för hur hyresgästerna kan få ett ökat infly- Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen tande i de allmännyttiga bostadsföretagen och lämna förslag till åtgärder med detta syfte. Kommittén skall särskilt överväga lämpliga former för ett ökat boendeinflytande på företagsnivå. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet lämnade i dis- kussionsbetänkandet SOU 1999:148 en rad förslag som syftar till ökat hyresgästinflytande. Enligt utredningen bör ett ökat hyresgästinflytande bygga på följande fyra principer, vilka också utgör grunden för förslagen; (i) beslut bör fattas så nära de berörda som möjligt, (ii) bostadsföretagen bör underlätta och röja hinder, (iii) inflytande förutsätter engagemang, och (iv) makt förutsätter ansvar. Det är för hyresrättens framtida konkurrenskraft nödvändigt att utveckla hyresrätten i en riktning som tillåter betydligt större valfrihet. Utgångspunkten bör vara att den enskilde hyresgästen skall ha så stort inflytande som möjligt över sitt eget boende. Men det måste också råda balans mellan å ena sidan hyresgäster- nas besittningsskydd och andra rättigheter och å andra sidan möjligheterna för hyresvärdar att erbjuda stor flexibilitet och individuell valfrihet. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslår därför (s. 82) att det blir möjligt för allmännyttiga bostadsföretag att på vissa områden göra avvikelser från hyreslagstiftningens tving- ande regler. Motivet för detta är att de företag som omfattas av reglerna för allmännyttiga bostadsbolag har verksamheten och inte vinsten som mål, och därför saknar motiv att utnyttja sin starkare position på hyresgästernas bekostnads. I företagen finns också möjligheter till demokratisk insyn, en möjlighet som utredningen dessutom föreslår skall förstärkas ytterligare. De områden där avvikelser från hyreslagstiftningens tvingande regler för bostadshyresavtal bör enligt utredningens mening kunna föras är följande: Tillval och frånval av standard, underhåll, service och tjänster, hyresavtal utan förhandlingsklausul från början, individuella överenskommelser ges företräde framför kollek- tiva, Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen hyresavtal med indexklausul och hyresavtal . Hyresgästernas inflytande över bostadsområdet bör enligt utredningens och kommitténs uppfattning utvecklas genom medverkan och samarbete. Det innebär en orientering bort från dagens partsförhållande i riktning mot ett partnerskap mellan bostadsföretaget och hyresgästerna. Därigenom kopplas infly- tande ihop med ansvar. Det mest utvecklade formen för hyresgästinflytande är den kooperativa hyresrätten. Ett genomförande av förslagen i Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) stärker en utveckling mot ökat hyresgästinflytande. I de fall hyresgästerna inte vill ta det stora ansvar som den kooperativa hyresrätten innebär, bör de kunna ha inflytande i ett mer begränsat antal frågor. En förutsättning för att detta skall kunna fungera i praktiken är enligt Utredningen om allmän- nyttan och bruksvärdet (s. 92) att det finns en ideell förening som består av de boende i området och som har egen rättskapa- citet. Detta kräver ingen förändring av gällande lagstiftning. Som ett komplement till de representativa demokratin i kom- munerna har brukarinflytande vuxit fram. Detta bygger på en strävan att de kommunmedlemmar som utnyttjar en särskild service också skall få ett större inflytande över hur denna verksamhet bedrivs, inom de ramar som fullmäktige har fast- ställt. I det kommunala bostadsföretaget är det hyresgästerna som är brukar och som bör få denna möjlighet. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslår (s. 100) att hyresgästerna i ett allmännyttigt bostadsföretag som är helägt av kommunen bör ges möjlighet att nominera minst en tredjedel av ledamöterna i företagets styrelse. En förutsättning för detta är att hyresgästerna bildat en organisation, i vilken minst hälften av företagets hyresgäster är medlemmar. De ovan redovisade frågorna utgör en del av det komplex som rör ökat hyresgästinflytande som kommittén med hänsyn till den prioritering som följer av kommitténs tilläggsdirektiv Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen (bilaga 2) inte arbetat med. Enligt kommitténs uppfattning är det av största vikt att hyresgästerna i de allmännyttiga bostads- företagen får ett ökat inflytande. uppmanades kommitténs experter från Hyresgäs- ternas , och Sveri- ges , , att tillsammans dis- kutera vilka önskvärda ändringar i hyreslagstiftningen som är förbundna med ökat hyresgästinflytande. Slutsatserna av diskus- sionerna har redovisats i skrift till kommittén: Företrädarna för såväl fastighetsägare som hyresgäster är överens om att regel- systemet bör förändras så att hyresgästerna kan välja olika typer av standarder, utrustning och tjänster knutna till bostaden efter individuella önskemål och att fastighetsägare skall kunna erbjuda möjligheter till sådana val. Företrädarna har delvis olika uppfatt- ningar om hur det framtida regelsystem bör utformas men de är i grunden ense om att en förändring har avgörande betydelse för hyresrättens framtid. Ett ytterligare led i en utveckling mot ökat boendeinflytande utgör den överenskommelse om utveckling av hyresboendet som träffades mellan , och . Parterna är överens om att diskutera hur hyresrätten kan utvecklas för att få en väl fungerande hyresmarknad med hyresbostäder som hyresgäster efterfrågar. Målsättningen är vara att hyresrätten skall vara ett minst lika attraktivt boende som andra upplåtelseformer. Parterna är överens om att gemensamt diskutera olika områden för att förbättra hyresboendet. Tanken är att sådana diskussioner skall kunna tas upp när olika områden blir aktuella. Inledningsvis är parterna överens om att ta upp bl.a. följande områden; dels hur tryggheten i hyresboendet kan utvecklas, dels hur hyresgästernas inflytande över sitt boende, individuellt och gemensamt i ett hus, kan utvecklas. Enligt kommitténs uppfattning utgör diskussionen ovan och överenskommelsen ett steg i rätt riktning. Frå- gan om ökat boendeinflytande i de allmännyttiga bostadsföre- tagen är dock av sådan vikt att det enligt kommitténs mening Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen finns anledning att fortsätta att i utredningsformen analysera och lägga fram på förslag som leder till ökat boendeinflytande. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att närmare analysera de förslag som lämnades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen. I avsnitt 1.6 föreslår kommittén att detta utredningsuppdrag tillsammans med de andra förslag om fortsatt utredande bl.a. utökade möjligheter till fonderingar (avsnitt 2.6.11) som kommittén lämnar i detta betänkande, samlas inom ramen för en särskild utredning. I den del utredningsuppdraget rör ökat boendeinflytande m.m. bör utredaren beakta överenskommelsen om utveckling av hyresboendet som träffades mellan , och . I arbetet med direktiven till den särskilde utredaren bör beaktas att merparten av de frågor som berörs i detta kapitel och som ligger till grund för kommitténs förslag i denna del, är frågor som rör hyresgäster generellt och inte enbart hyresgäster inom allmännyttan. 6Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommittén ska enligt sina tilläggsdirektiv (se bilaga 2) analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klarlägga om kom- munerna behöver tillföras ytterligare instrument för att fullgöra detta ansvar. Detta uppdrag låg tidigare delvis på Boendesociala beredningen. Kommittén har identifierat följande centrala led i uppdraget att redovisa gällande reglering av kommunernas ansvar för boendet och bostadsförsörjning och av den enskildes rätt till bostad, att redovisa om behov finns av förtydligande av den enskildes rätt till bostad, t.ex. i anslutning till socialtjänstlagen, att överväga behovet av att kommunerna med en viss regel- bundenhet skall besluta om riktlinjer för bostadsförsörj- ningen och diskutera innehållet i dessa riktlinjer och i program för bostadsförsörjning, att klarlägga om kommunen därutöver bör tillföras ytterligare instrument för att klara sina uppgifter inom bostadsför- sörjningen, att som ett led i analysen av kommunernas verktyg för bostadsförsörjningen redovisa dels befintliga möjligheter för kommunerna att få rätt att förmedla viss andel av de privata och allmännyttiga hyreslägenheterna som blir lediga inom kommunen, dels i vilken omfattning som dessa möjligheter faktiskt används, och Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering att mot denna bakgrund klarlägga och ta ställning till om en ny lag om bostadsanvisningsrätt behöver införas eller om tillräcklig effekt kan uppnås genom frivilliga överenskommelser med enskilda privata fastighetsägare eller föreningar för privata fastighetsägare eller om andra metoder kan tillämpas för att göra den kommunala bostadsförmed- lingen mer effektiv. 6.2Bostadspolitikens mål och kommunernas roll och styrmedel Bostadspolitiken är en väsentlig del av välfärdspolitiken. De bostadspolitiska målsättningar som redovisas bostads- politiska proposition och som har anslutit sig till anger bl.a. att bostaden är en social rättighet och att bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader (se avsnitt 1.5.1). som bostadsutskottet vid samma tillfälle kunde konstatera att det råder bred politisk enighet i målsättningen för bostadspolitiken kunde utskottet också konstatera att denna enighet inte sällan förbyts i sin motsats vid beslut om hur och med vilka insatser målsättningens skall förverkligas. I avsnitten 6.2 6.5 redovisas med utgångspunkt i målen för bostadspolitiken: gällande uppgiftsfördelning mellan stat och kommun (av- snitt 6.2), gällande regler om kommuners befogenheter samt kommu- nernas ansvar och skyldigheter med anknytning till bostads- försörjningen (avsnitt 6.3), socialtjänstlagens regler om individens rätt till stöd i boende (avsnitt 6.3), och styrmedel som tillämpas i lokal bostadspolitik (avsnitt 6.4). I avsnitt 6.5 sammanfattas 1990-talets diskussion om kom- munernas roll i och ansvar för bostadsförsörjningen och om SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Avsnittet tecknar viktigare föränd- ringar i förutsättningarna för kommunernas bostadspolitiska arbete. I avsnitt 6.6 redovisas vissa uppgifter om hushållens boendesituation. Skillnaderna mellan olika upplåtelseformer samt mellan privat och allmännyttig hyresrätt redovisas och kommenteras. Syftet med dessa två avsnitt är att ge underlag för den fördjupade analys av kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar som redovisas inledningsvis i avsnitt 6.7. 6.2.1Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun Kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningsområdet är enligt direktiven en av utgångspunkterna för kommitténs arbete. Som framgår av kommitténs direktiv har den svenska bostads- politiken grundats på en uppgiftsfördel- ning där staten svarar för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunen har det övergripande ansvaret på lokal nivå. De ekonomiska förut- sättningarna liksom finansieringssystem och regelverk har suc- cessivt förändrats i syfte att anpassas till de ändrade förhållan- dena i samhället. Kommunerna svarar tillsammans med andra aktörer för att de bostäder som behövs kan erbjudas kommunens invånare. Avgörande för en framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverkligas, dvs. identifierade i sitt slutbetänkande (SOU 1996:156) fyra centrala kommunala uppgifter inom bostadspolitiken: Skapa goda boendemiljöer för alla Ha ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen Främja ett integrerat boende Säkra bostadsförsörjningen för människor med särskilda behov i boendet eller med en svag ställning på bostads- marknaden. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Varje kommun måste dock utforma sina åtgärder för att klara dessa mål utifrån sin egen bostadspolitiska historia och med sina lokala och regionala förutsättningar. 6.2.2Den rättsliga grunden för ansvarsfördelningen En central utgångspunkt för uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun är följande bestämmelse i regeringsformen (RF): Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. (1 kap. 2 § andra stycket) Denna bestämmelse handlar om s.k. sociala rättigheter. Dessa innebär enligt förarbetena att den enskilde får ställa krav på sam- hället att tillhandahålla positiva nyttigheter, vilket i regel är kost- nadskrävande. Samhällets möjligheter att verkligen tillhandahålla utlovade sociala rättigheter är beroende av tillgängliga samhälls- resurser. Det går därför inte att i grundlag föreskriva en viss standard som en rättighet. I stället har helt allmänt den enskildes välfärd skrivits in som central målsättning för all offentlig verk- samhet. Man avstår från att ange en minimistandard därför att den skulle kunna ge en missvisande bild av den verkliga, högre ställda målsättningen. (/Ragnemalm, grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 19 f) SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering 6.3Kommunernas befogenheter och skyldigheter i bostadsförsörjningen preciseras kommunernas ansvar och befogenheter inom bostadspolitiken i huvudsak dels i de tre ramlagarna kommunal- lagen (avsnitt 6.3.1), (avsnitt 6.3.3) och socialtjänstlagen (avsnitt 6.3.4 6.3.5), dels i den nya lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (avsnitt 6.3.2), som gäller fr.o.m. . Lagen om kommunalt stöd till boendet redovisas i avsnitt 6.3.6 och vissa regler av intresse i hyreslagen och bostadsrättslagen redovisas i avsnitt 6.3.7. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen reglerades tidigare även i lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörj- ningens främjande m.m. (1974:523, bostadsförsörjningslagen). Lagen (1987:1274) om bostadsanvisningsrätt gav tidigare kommunerna ökade möjligheter att få fram lägenheter till sin bostadsförmedling. Båda dessa lagar upphävdes ; ungefär som kommunernas uppgifter i tidigare stöd- system upphörde, se avsnitt 6.5. Regler som motsvarar de centrala bestämmelserna i bostadsförsörjningslagen har införts igen genom lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (se avsnitt 6.3.2). 6.3.1Kommunallagen (1991:900) Kommunallagen (KL) reglerar kommunernas kompetens inom det frivilliga området. Lagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller medlemmar. I det ingår att arbeta för bostadsförsörjning lokalt. Lagen har bedömts ge kommunerna en omfattande kompetens och anses inte resa något hinder för en kommun att t.ex. skapa och driva bostadsföretag och stödja det egna företaget på olika sätt. Rättspraxis har bekräftat den kommunala kompetensen på det bostadspolitiska området även Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering om KL inte innehåller några specifika regler om bostads- försörjningen i kommunen. Enligt en särbestämmelse i kommunallagen (2 kap. 6 §) får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av som kommunerna där egentligen skall sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt. Det kan t.ex. avse frågor om miljö, infrastruktur eller bostadsförsörjning. 6.3.2Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar skall varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörj- ningen förbereds och genomförs. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige. Lagen anger inte hur ofta sådana beslut kan fattas. Den innehåller inte heller några formkrav. Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen vid behov samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Kommunen skall vidare anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Regeringen får före- lägga en kommun att anordna bostadsförmedling, om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, skall dessa kommuner anordna sådan bostadsförmedling. Enligt proposi- tionen (2000/01:26 s. 19 f) är en bostadsförmedling om den är en sådan som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper. Den form i vilken verksamheten bedrivs bör inte inverka på om en bostads- förmedling skall anses vara eller inte. Även om en kommun lägger ut verksamheten på entreprenad så har SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verksamheten. Det åligger därför kommunen att ange bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av den kommunala angelägenheten. skall lämna kommunerna i länet råd, informa- tion och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommu- nens bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär. Av författningskommentaren till lagen (prop. 2000/01:26 s. 53) framgår att avsikten inte är att införa någon årlig och forma- liserad redovisning till statliga myndigheter av kommunernas bostadsförsörjningsplanering. Det kan emellertid finnas behov för regeringen att i en viss situation begära uppgifter från kom- munerna. Regeringens befogenhet att begära in uppgifter från en kommun är avsedd att utnyttjas. 6.3.3Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) ger kommunerna ett planmonopol. Kommunerna har ett allmänt ansvar för användningen av mark och vatten och för bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. Det är kommunen som fastställer översiktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggelsens utform- ning. PBL:s portalparagraf (1 kap. 1 §) syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Denna allmänna målsättning innefattar ett indirekt ansvar för att goda boendemiljöer skapas. För områden med sammanhållen bebyggelse gäller att miljön skall utformas med hänsyn till beho- vet av parker och grönområden, samhällservice, kommersiell ser- vice m.m. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Förarbetena till PBL och socialtjänstlagen (se nästa avsnitt) innehåller likalydande texter om kommunernas arbete med boende och livsmiljö. innehåller numera krav på en aktua- litetsförklaring av översiktsplanen under varje mandatperiod. Kommunernas första aktualitetsförklaring skulle ske senast . Kommuner kan enligt PBL vid behov samarbeta i region- planering. 1985/86:1 Ny plan- och bygglag anfördes att det ofta förekommer att åtgärder i en kommun påverkar mark- användning och bebyggelsefrågor i andra kommuner på ett sådant sätt att samverkan framstår som en förutsättning för att undvika felinvesteringar och underlätta från regional synpunkt gynnsam utveckling av samhällsbyggandet och levnadsförhållan- dena. Det kan bl.a. gälla fördelning av utbyggnad på kommuner och tätorter liksom regionala prioriteringar mellan olika mark- användningsbehov. Regeringen beslutar om regionplaneorganet, som kan vara ett befintligt kommunalförbund eller ett särskilt regionplaneför- bund. Enligt lagen (1987:147) om regionplanering i skall landstingskommun för kommunerna i som regionplaneorgan ha hand om regionplane- ring enligt PBL. Staten får enligt PBL ingripa i planering om en plan eller ett beslut inte tillräckligt beaktar s.k. mellan- kommunala intressen. Regeringen får förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser om det behövs för att tillgodose dessa intressen. 6.3.4Socialtjänstlagen (1980:620) Enligt socialtjänstlagen (SoL) har kommunen det yttersta ansva- ret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt (6 §). Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå (6 a §). Lagen ger dock inte en generell rätt att få bistånd till bostad.