sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till stor del har diskussionen varit inriktad på de brister i marknadsekonomins funktionssätt, som förhindrar effektiv resursanvändning och utgör ett hot mot hållbar utveckling. har man i många länder blivit allt- mer medveten om dessa hushållningsproblem, vilket lett till att en aktiv miljöpolitik utvecklats, till viss del också i internationell sam- verkan. I har miljöpolitiken byggts upp i huvudsak under de senaste 30–35 åren. Detta kapitel är främst avsett att ge en systematisk genomgång av svensk miljöpolitik. Som bakgrund till den genomgången förs, i avsnitten 10.2 och 10.3, en översiktlig och principiellt inriktad diskussion rörande dels motiven för statliga ingripanden i hushållningen med naturresurser och miljö, dels valet av styrmedel för sådan politik. Framställningen anknyter till den inledande diskussionen av dessa frågor i betänkandets kapitel 2. Redogörelsen för svensk miljöpolitik i avsnitt 10.4 innehåller – förutom en genomgång av olika styrmedel – också kortfattade referat av resultaten från tillgängliga utvärderingar av medlens effekter. Avsnittet avslutas med en kort redovisning av inter- nationella åtaganden på det miljöpolitiska området. Det finns anledning understryka att utredningen inte sett som sin uppgift att göra en utförlig och i någon mening uttömmande analys och granskning av miljöpolitiken. Som förut framhållits är Mål och styrmedel för resurshushållning resurseffektivitetsutredningen bara en av många utredningar med uppgift att belysa svensk miljöpolitik ur olika aspekter. Då det gäller ingående analyser av de viktiga frågorna rörande ekonomiska styrmedels utformning och effekter finns exempelvis skäl att hän- visa till betänkanden från och Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i . Två delområden kommer emellertid här att behandlas något mer utförligt och i särskilda avsnitt. Kretsloppspolitik, dvs. åtgärder inriktade på återvinning och återanvändning av material, diskuteras i avsnitt 10.5. Kapitlets avslutande avsnitt, 10.6, innehåller en diskussion av så kallade miljöskadliga subventioner, eller mer all- mänt av icke avsedda bieffekter på miljön av åtgärder inom andra politikområden. Det finns i det sammanhanget också anledning att uppmärksamma icke avsedda effekter i andra riktningen, till exempel inverkan av miljöpolitik på möjligheten att uppfylla regional- och näringspolitiska mål (jfr. diskussionen av den så kallade emigrationshypotesen i kapitel 4). 10.2Motiven för statliga ingripanden Skäl för och emot särskilda statliga åtgärder med syfte att påskynda resurseffektivisering kommer i det följande att diskuteras med utgångspunkt i de grundläggande målen för hushållning med resurser på nationell och global nivå. Det handlar då om mål för dels effektiv användning av de tillgängliga resurserna, dels rättvis fördelning, inom och mellan generationer. Kravet på hållbar utveckling kan ses som ett sätt att tydliggöra dessa grundläggande mål. När det gäller effektivitetsmålet har motivet för statliga ingripanden att göra med brister i de mekanismer och anpassnings- processer, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer. Som har fram- hållits i problemanalysen i del 1 av betänkandet är dessa marknadsbrister i huvudsak av två slag: Externa effekter, som sammanhänger med frånvaron av defini- erade rättigheter i fråga om utnyttjande av viktiga resurser, som t.ex. luft, vatten, mark samt fiskbestånd och andra biologiska resurser. Mål och styrmedel för resurshushållning Ofullständig kunskap och information om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, inte minst då det gäller miljöeffekter och inverkan på framtida produktionsbetingelser och levnads- förhållanden. Det kan knappast ifrågasättas att allvarliga marknadsbrister av dessa slag förekommer, och att de ger starka skäl för statlig politik med syfte att påverka resursanvändningen. Frågan för denna utredning gäller främst valet av medel för att hantera problemen, och särskilt värdet av åtgärder specifikt inriktade på resurseffektivisering. Den frågan bör belysas mot bakgrund av den nuvarande politiken på området. Den svenska naturresurs- och miljöpolitikens innehåll och inriktning skall behandlas i avsnitten 10.4–10.6 nedan. Utredningens överväganden och slutsatser om behovet av effektivi- seringsmål och av politik inriktad på resurseffektivisering redovisas i nästa kapitel. Frågan om rättvis fördelning mellan nutida och framtida generationer har nära samband med (och är delvis svår att särskilja från) de effektivitetsproblem som berörts ovan. Det finns skilda meningar om i vad mån marknadsmekanismerna löser problemet med fördelning mellan generationer. En huvudfråga gäller bedöm- ning och värdering av risker. Resurshushållningen i dagens marknadsekonomi baseras i hög grad på förväntningar om att framtida knapphet på vissa resurser kan hanteras genom att höjda priser då driver fram nya alternativ/substitut genom teknisk utveckling. Skillnader mellan marknadsaktörernas och samhällets riskvärdering kan – lika väl som skillnader i tidspreferens – ge motiv för statliga ingrepp i hushållningen med naturresurser. Med de grundläggande målen som utgångspunkt kan kvantitativa och mätbara mål eller normer för nationell eller mellanstatlig politik läggas fast. Exempel på sådana mål på det stabiliserings- politiska området är mål för sysselsättningsnivå, inflationstakt, bytesbalans och budgetsaldo. Liknande mål förekommer inom exempelvis regional- och transportpolitik, t.ex. minimikrav för tillgänglighet till olika slags tjänster eller maximinivåer för svåra trafikolyckor. I teori för ekonomisk politik brukar man här tala om intermediära mål för olika politikområden. En motsvarighet på miljöområdet till detta slags stegvis mål- formulering utgör de miljökvalitetsnormer som ställts upp i anslutning till 15 mål (se vidare avsnitt 10.4.2 nedan). Med miljökvalitetsnormerna som utgångspunkt kan maximinivåer Mål och styrmedel för resurshushållning för olika slags emissioner läggas fast. De internationellt bestämda normerna för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser är ett av flera exempel. I en del fall bryts dessa mål ned till lägre nivåer, så att de avser t.ex. resursanvändning eller utsläpp i bestämda sektorer eller typer av produktionsprocesser. Den följande diskussionen handlar i huvudsak om formulering av kvantitativa, mätbara mål inom naturresurs- och miljöpolitiken och om valet av styrmedel för att uppnå sådana mål. Med termen intermediära mål avses kvantitets- eller utsläppsnormer. Begreppet hållbar utveckling i ett globalt perspektiv innefattar också krav på utjämning av välfärdsfördelningen inom samma generation, mellan rika och fattiga. Här bör först konstateras, att marknadsmekanismer och prisbildning inte kan lösa detta fördel- ningsproblem – statlig/mellanstatlig omfördelningspolitik är nöd- vändig. Den fråga som bör besvaras här gäller i stället om politik, inriktad på användningen av en bestämd kategori resurser, är ett verkningsfullt medel för att åstadkomma sådan utjämning. Utredningens uppfattning är att så inte är fallet. Fördelnings- politik, inom och mellan länder, bör i största möjliga utsträckning ske genom generell utjämning av fördelningen av inkomster/ konsumtionsmöjligheter och förmögenhet (och genom att avskaffa exempelvis handelshinder som hämmar fattiga länders utveckling). De berörda hushållen eller nationerna bör själva bestämma hur de vill använda omfördelade konsumtions- möjligheter. Det finns inget som säger att befolkningen i alla länder måste välja samma fördelning mellan miljökonsumtion och annan konsumtion. Externa effekter, ofullständig information och kunskap eller andra brister i marknadshushållningens funktionssätt kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurs- hushållning. Åtgärder som begränsar industriländernas råvaru- användning ökar troligen behovet av inkomstomfördelning till fattiga länder, eftersom ekonomin i många av dessa länder är starkt beroende av råvaruexport. Det ingår emellertid inte i utredningens uppdrag att närmare diskutera politik för inomgenerationell inkomstomfördelning. De överväganden beträffande styrmedel, som redovisas i nästa kapitel, är därför inriktade på uppfyllande av mål som gäller samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning. Mål och styrmedel för resurshushållning Det finns här anledning att först peka på några allmänna principer för ett ändamålsenligt val av åtgärder. En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i görligaste mån bör riktas direkt mot det problem man vill lösa eller mildra. Då politiken är avsedd att uppfylla flera mål, och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera olika styrmedel. I praktiken blir det också oftast fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål. När det gäller fördelningspolitik, dvs. omfördelning av konsum- tionsmöjligheter inom och mellan länder, bör omfördelningen ske på ett sätt som så litet som möjligt ingriper i möjligheten för de berörda hushållen eller länderna att själva välja hur de vill utnyttja sina inkomster/resurser. Åtgärderna bör ha generellt inkomst- omfördelande karaktär och inte knytas till användning av speciella resurser. Delvis likartade principer bör gälla när det gäller politik avsedd att motverka resursuttömning och miljöpåverkan, liksom andra brister i marknadernas hantering av resurshushållningen. I dessa fall aktualiseras användning av tre huvudkategorier av statliga styr- medel: 1.Prispåverkande åtgärder såsom skatter och avgifter eller subventioner samt olika slags pant- och premiesystem. 2.Reglering av marknaders organisation, lagregler och fördelning av rättigheter. Till denna kategori hör bl.a. kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktions- metoder och myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Också system med överlåtbara rättigheter, t.ex. utsläppsrätter och återvinningsbevis, kan räknas hit, men deras funktionssätt ligger nära de prispåverkande medlens. 3.Statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller för forskning, utbildning och informationsspridning. Valet av styrmedel måste givetvis bestämmas med utgångspunkt i dels de grundläggande effektivitets- och fördelningsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar statliga ingripanden. Mål och styrmedel för resurshushållning För externa effekter eller frånvaro av nyttjanderätter innebär detta att någon form av internalisering är den åtgärdstyp som i första hand bör övervägas. Internalisering kan innebära antingen att någon form av rättigheter för nyttjande etableras – till exempel i form av fiskekvoter eller utsläppsrätter – eller att resursanvändning och utsläpp belastas med skatter och avgifter som svarar mot en samhällelig värdering av externa kostnader. I extrema fall, till exempel för vissa kemikalier/miljögifter kan dessa externa kostna- der vara så höga att den effektiva åtgärden i praktiken är liktydig med ett totalförbud mot spridning av ämnet i fråga. En viktig egenskap hos de prispåverkande styrmedlen är att de kan göras generellt och likformigt verkande i förhållande till skade- funktionerna. Om exempelvis utsläpp av koldioxid belastas med en enhetlig avgift per ton, ger en begränsning av utsläpp samma ekonomiska utbyte oavsett hur den åstadkommes – genom ändrad produktionsteknik, reningsåtgärder eller ändrad produktutform- ning. Styrmedlet ger därigenom rätt incitament för kostnads- effektiv begränsning av utsläppen och deras miljöeffekter. I den mån företagens kostnad för avgiften övervältras på produkt- priserna, ger den dessutom motsvarande prisincitament i senare led – höjda priser ger konsumenterna anledning att begränsa användningen av varor vilkas produktion orsakar utsläppen. Miljö- kostnaderna internaliseras således i alla de beslut av producenter och konsumenter som påverkar utsläppen. Samma typ av likformighet som här beskrivits för pris- påverkande styrmedel (skatter och avgifter) kan åstadkommas vid användning av kvoter eller utsläppsrätter. En nödvändig förut- sättning är då emellertid att kvoterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av dem för vilka de ger störst utbyte, t.ex. i form av ökat produktionsvärde eller reducering av kostnader för andra resurser. Bedömningen av externa effekter av naturresursanvändning motiverar att kvantitativa mål ställs upp, knutna till resursuttag eller utsläpp. Ett näraliggande exempel är de övre gränser för fisket i olika geografiska områden som diskuterades i förra kapitlet. Ett annat är begränsningar av olika slags miljöpåverkande utsläpp på regional, nationell och/eller internationell nivå . I många fall rör det sig här om etappmål, som skärps successivt över tiden. Men gemensamt för dem är: dels att de avser absoluta nivåer för resursuttag eller emissioner, dels att de ställs upp individuellt, för olika slags naturresurser och i en del fall beroende av var utsläppen sker. Mål och styrmedel för resurshushållning Skälet för att knyta målen till nivåer i absoluta tal (t.ex. utsläppen i ton) är givetvis att skadorna av att öka utsläppen beror på den totala mängden. Eventuella kritiska belastningsgränser är också knutna till utsläppen i absoluta tal – inte till deras storlek i förhållande till produktion eller konsumtion. Att de kvantitativa utsläppsmålen (hädanefter används termen intermediära mål) ställs upp individuellt beror på motsvarande sätt på att uttömningsrisker och skador, räknade per ton, varierar starkt mellan olika slags resurser och mellan olika slags utsläpp. Maximigränser för utnyttjande och spridning av naturresurser bör i görligaste mån bestämmas utifrån den marginella skade- kostnaden och den marginella åtgärdskostnaden. Med marginell skadekostnad för miljöpåverkande emissioner avses kostnaden för de skador på miljön, som orsakas av en ökning av utsläppen. Marginell åtgärdskostnad är kostnaden för andra resursinsatser eller bortfall av konsumtionsutrymme, som uppkommer vid begränsning av utsläppen. De kvantitativa målen måste omprövas fortlöpande, allteftersom ny information framkommer om skade- kostnader och/eller åtgärdskostnader. Den typ av styrmedel, som direkt svarar mot kvantitetsmål i absoluta tal, är system med överlåtbara ransoner eller kvoter. Om skatter eller avgifter i stället utnyttjas som styrmedel, måste deras nivå anpassas genom en iterativ process, så att totala resurs- uttag/utsläpp uppfyller de kvantitativa restriktionerna. Vilken geografisk avgränsning som bör väljas för kvantitets- restriktioner och styrmedel beror på mönstret för de externa kostnadernas geografiska fördelning. Med viss förenkling kan man här tala om tre nivåer: Globala effekter, t.ex. i form av klimatpåverkan från växthus- gaser. Här krävs internationella system, som ger likformighet mellan alla länder. Systemen med utsläppskvoter för koldioxid, som beskrivs i avsnitt 10.4.4, är det mest näraliggande exemplet. Liknande system kan tänkas bli aktuella i samband med uttömningsrisker för förnybara resurser såsom fisk. Regional miljöpåverkan, som berör flera länder. Ett exempel är försurning, där utsläpp av svaveldioxid i ett land påverkar skogsbruket i andra länder i regionen. Här krävs överens- kommelser mellan de berörda länderna om kvoter eller avgifts- system för att effektiv resursanvändning skall åstadkommas. Regionalt eller lokalt begränsade effekter inom ett land. Här krävs geografisk differentiering, så att mer strikta kvantitets- Mål och styrmedel för resurshushållning begränsningar eller högre avgifter tillämpas i de mest känsliga områdena. Det bör understrykas att kravet på likformighet i fråga om miljö- avgifter gäller utsläpp med samma skadeeffekt eller skadekostnad. Endast för emissioner med globalt enhetlig verkan, t.ex. koldioxid, innebär det att samma avgift bör gälla överallt. För exempelvis svaveldioxid påverkas skadeeffekten av utsläppskällans geografiska läge, och om möjligt bör avgiftsnivåer och andra styrmedel differentieras med hänsyn till detta. Att utforma åtgärderna så att olika kvantitetskrav eller avgifter tillämpas för olika slags produktion eller konsumtion, innebär där- emot effektivitetsförluster i hushållningen med resurserna (inklu- sive luft- och vattenkvalitet). Detsamma gäller då åtgärderna inriktas på att gynna eller stimulera bestämda tekniker eller metoder för resurshushållning. Bristen på kunskap om de möjlig- heter som kan erbjudas av nya tekniska och ekonomiska alternativ ger starka skäl för att inte binda styrmedlen till vad som fram- står som bästa teknik. Det finns naturligtvis många praktiska begränsningar i möjlig- heterna att utforma naturresurs- och miljöpolitiken i enlighet med de principer som skisserats ovan. I många fall är man hänvisad till att finna näst bästa lösningar, som i görligaste mån undviker de samhällsekonomiska kostnader som är förbundna med selektiva eller diskriminerande styrmedel. Det kan illustreras med jord- brukspolitiken, där skatter på handelsgödsel används som substitut för utsläppsavgifter, som specifika krav beträffande djur- hållning och spridningstidpunkt för stallgödsel m.m. tillämpas för att begränsa föroreningarna. Ett annat exempel är elbeskattningen. De externa effekterna, dvs. miljöeffekter och risker, är här förbundna med bestämda produktionsmetoder för elkraft. Den rådande internationella marknadssituationen gör det emellertid i praktiken svårt att på nationell nivå rikta beskattningen mot produktionsledet. Man är hänvisad till att beskatta elanvändning, vilket gör beskattningen mindre effektiv som styrinstrument. Den nuvarande naturresurs- och miljöpolitiken, i och i andra länder, utgör ett komplicerat system av prispåverkande medel, kvotsystem och regleringar. I de följande avsnitten skall denna politik beskrivas och analyseras mot bakgrund av i första hand målet effektiv resursanvändning. Mål och styrmedel för resurshushållning Grunden till den svenska miljöpolitiken lades . Inledningsvis användes främst lagstiftning och fokus var främst inriktat på de stationära källorna. Successivt ändrades inriktningen till att också omfatta diffusa utsläpp och styrmedelsvalet kompletterades med ekonomiska styrmedel. Parallellt med detta fortgick arbetet med internationella överenskommelser och konventioner. hade en debatt om bl.a. naturskydd, vatten- kraftsutbyggnad och vatten- och luftföroreningar pågått , men intresset för sådana frågor var fortfarande begränsat. Lag- stiftning som instrument för att styra utvecklingen på området förekom sparsamt. naturvårdslag och miljö- skyddslag var de viktigaste miljölagarna . Naturvårds- verket inrättades 1967. Det internationella samarbetet på området hade inte utvecklats nämnvärt. har intresset och engage- manget för miljöfrågorna vuxit stadigt. Ett stort antal lagar som helt eller delvis rör dessa frågor har kommit till och bildat ett nytt rättsområde, miljörätten. Den fysiska riksplaneringen med krav på ekologisk grundsyn och integrering av kulturmiljön i den fysiska planeringen formades . Genom tillämpning av ett ekologiskt synsätt skulle den fysiska planeringen medverka till att samhälls- utvecklingen sker inom de ramar som naturresurserna och natur- miljön anger. Nya lagar som stiftades var t.ex. lagen om kemiska produkter 1985, , lagen om hushållning av naturresurser m.m. 1987, kulturminneslagen 1988 och 1998. Miljöpolitiken bestod från början huvudsakligen av punktvisa insatser. Energiskatter har funnits , men hade då inte miljömässigt syfte. började en mer målmedveten aktivitet på miljöområdet. Energiskatterna differentierades med hänsyn till miljöskadligheten. Avgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel infördes . Bensinskatten differentierades 1986 och miljöskatt på inrikesflyg infördes . I början av 1990- talet förstärktes miljöprofilen hos energiskatterna ytterligare. Mål och styrmedel för resurshushållning infördes mervärdesskatt på energi, koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen och en avgift på kväveoxidutsläpp från förbrännings- anläggningar. Det senaste tillskottet bland miljöskatterna är avfalls- skatten, som infördes . Insatserna har varit framgångsrika på många områden. Utsläppen från de stora punktkällorna har minskat kraftigt. Miljö- och energi- skatterna har i stort sett haft avsedd effekt. Utbyggnaden av avloppsreningsverk har hejdat övergödningen av sjöar och vatten- drag. Städernas luft har förbättrats i hög grad, bland annat genom satsningar på fjärrvärme och åtgärder för fordon och bränslen. Sammantaget visar tillgängliga uppgifter att belastningen på den yttre miljön minskat under de senaste 25–30 åren.1 10.4.2Mål och riktlinjer för dagens miljöpolitik som trädde i kraft , utgör en sam- ordnad, breddad och skärpt miljölagstiftning för en ekologiskt hållbar utveckling. Den rör all miljöpåverkan och smälter samman regler från femton tidigare miljölagar. I andra kapitel finns ett antal allmänna hänsyns- regler som ger uttryck för bland annat försiktighetsprincipen, principen att det är förorenaren som skall betala, produktvals- principen samt principer om hushållning, kretsloppsanpassning och lämplig lokalisering av verksamheter och åtgärder. Lagstiftningen fungerar förebyggande, dels genom att ställa bindande krav på den som driver verksamhet eller vidtar åtgärder att skaffa sig kunskaper om ingreppens miljöeffekter, dels genom principen att risker för miljöpåverkan skall gå ut över den som förorenar i stället för miljön. Tillsynsmyndigheterna har befogenhet att direkt lägga hänsyns- reglerna till grund för förelägganden, förbud och villkor vid till- ståndsprövning m.m. De allmänt hållna hänsynsreglerna får på så sätt sitt innehåll konkretiserat genom föreskrifter eller beslut i enskilda fall. Balken är tillämplig på alla verksamheter eller åtgärder som inte är av försumbar betydelse för balkens mål. Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda berörs, oavsett om de ingår i den enskildes dagliga liv eller i någon form av näringsverksamhet. 1 Svenska miljömål 1997/98:145. Mål och styrmedel för resurshushållning Tillämpningsområdet har inte endast betydelse för i vilka situationer balken kan användas. Framför allt avgör den vilka typer av frågor som kan prövas i ett miljöärende. Ett villkor som med stöd av balken ställs för att en miljöfarlig verksamhet ska få bedrivas kan t.ex. avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling. Sammantaget innebär detta i många fall att bestämmelser som ingick i tidigare miljölagstiftning nu har fått en ny och vidare tillämpning. lägger en större tyngd vid mål- och resultatstyrning än tidigare miljölagstiftning. Prövning och tillsyn av verksamheter och åtgärder måste i fortsättningen beakta de miljöpolitiska målen. De 15 miljömålen är: 2.Grundvatten av god kvalitet 3.Levande sjöar och vattendrag 5.Hav i balans, levande kust och skärgård En nyhet i är de s.k. miljökvalitetsnormerna. Miljö- kvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet hos mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Medan tidigare miljölag- stiftning enbart avsåg att minimera och dämpa miljöstörningar så långt det var skäligt, ställer också direkta krav på slut- resultatet, dvs. på vilka egenskaper miljön ska ha för att kunna anses acceptabel. Bestämmelser om flera olika former av områdesskydd har sammanförts i . Tillsammans med bestämmelserna om artskydd skall dessa värna den biologiska mångfalden. Regionala miljödomstolar har inrättats vilka ersätter och vattendomstolarna. Mål och styrmedel för resurshushållning Administrativa eller reglerande styrmedel är en viktig del av miljö- politiken i och många andra länder. Med reglerande styr- medel menas här föreskrifter, förordningar och allmänna råd av olika slag som är tvingande för målgruppen.