sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta har i sin tur lett till motsättningar och ibland till konflikter mellan samebymedlemmar och markägare och övriga som har fått rätt att jaga och fiska på grund av upplåtelser från staten i området. Konflikterna har främst rört de nya reglerna för upplåtelser av små- viltjakt ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, som infördes och registreringen av licensområden för älgjakt och beslut om älgtilldelning. Jakt- och fiskerätt ingår som en del av renskötselrätten i de delar av renskötselområdet som ligger ovanför lappmarksgränsen då renskötsel är tillåten där. En del av marken är privatägd och annan mark är statligt ägd. Den mark som i samband med den första renbe- teslagen avsattes för samernas bruk och som anses om- fatta kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, intar en särställning. 308 Förhållandet mellan samebyarnas och... Av vår beskrivning ovan framgår att förhållandet mellan sameby- medlemmars jakt- och fiskerätt och markägares jakt- och fiskerätt inte är klarlagd inom någon del av det område där samebymedlemmars jakt- och fiskerätt gäller. De fakta vi har funnit pekar dock på att sameby- medlemmars jakt- och fiskerätt är mest omfattande på kronomark ovan- för odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Detsamma gäller troligen också på annan kronomark som är året-runt-mark för skogssamebyarna (jfr avsnitt 6.7, och vad som där refereras från Skogssamerättsutred- ningen). Vi har inte inom ramen för vårt arbete kunnat göra en sådan kart- läggning av de historiska förhållandena som vi anser behövs för att klarlägga omfattningen av den jakt- och fiskerätt som ingår i rensköt- selrätten och hur den förhåller sig till privata markägares och statens jakt- och fiskerätt. För att kunna reglera jakt- och fiskerätten inom ren- skötselområdet tydligare behövs ett sådant klarläggande. Det behövs också ett klarläggande av förhållandet mellan sameby- medlemmars och markägares jakt- och fiskerätt för att åstadkomma ett samarbete dem emellan när det gäller viltvård och fiskevård inom om- rådet och för att utforma regler om ömsesidig hänsyn vid utövande av jakt och fiske inom områden där flera har jakt och fiskerätt. Ett sådant klarläggande behövs också för att samebymedlemmar skall kunna förfoga över de rättigheter som ingår i renskötselrätten. En viktig del av våra förslag till en ny rennäringspolitik är att de nya öppna samebyarna skall kunna bedriva den näringsverksamhet de önskar med renskötselrätten som grund. För att detta skall vara möjligt måste för- budet i 31 § rennäringslagen mot att upplåta rättigheter som ingår i ren- skötselrätten, däribland rätten till jakt och fiske, tas bort. Innan en sådan förändring genomförs är det dock enligt vår uppfatt- ning nödvändigt att klarlägga omfattningen av den jakt- och fiskerätt som ingår i renskötselrätten. I annat fall uppstår nya oklarheter när samebymedlemmar skall förfoga över jakt- och fiskerätten, genom att t.ex. upplåta denna till utomstående, i sin näringsverksamhet. Vi föreslår därför att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att så långt möjligt klarlägga hur omfattande samebymedlem- mars, markägares och statens rätt till jakt och fiske är inom olika delar av renskötselområdet där samebymedlemmar har jakt- och fiskerätt. Särskild uppmärksamhet behöver ägnas åt förhållandena inom den mark som renbeteslag betecknades som avsatt för samernas bruk. Det rör sig om kronomarken ovanför odlingsgränsen och på ren- betesfjällen, men kan också omfatta den mark som är skogssamebyar- nas året-runt-mark (jfr ). När förhållandet mellan samebymedlemmars och andras jakt- och fiskerätt klarlagts av utredningen bör vidare åtgärder vidtas för att Förhållandet mellan samebyarnas och... åstadkomma ömsesidig hänsyn och ökad säkerhet i de områden där både samebymedlemmar och privata markägare har jakt- och fiskerätt. Det är angeläget att lösa dessa frågor, särskilt inom områden där fler har jakträtt, eftersom dessa frågor inte är reglerade i lag. Privata mark- ägare som upplåter jakt på sin mark är exempelvis inte skyldiga att informera samebymedlemmar om detta. Inte heller behöver sameby- medlemmar informera markägaren om sin jakt. Det bör också övervägas om en samförvaltning av vilt- och fiskere- surserna kan åstadkommas i områden där såväl samebymedlemmar som andra har jakt och fiskerätt. av jakten kan ske ge- nom bildande av viltvårdsområden enligt lagen om viltvårdsområden (2000:592). Ett viltvårdsområde får dock enligt 2 § inte omfatta mark, där samerna har rätt till jakt enligt rennäringslagen, när det är fråga om kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition eller mark på renbetesfjällen. För annan mark där samerna har rätt till jakt får viltvårdsområden bildas men samebymedlemmar får inte vara medlemmar i viltvårdsområdesförening som finns där. Mot- svarande regler finns om fiskevårdsområden och fiskevårdsföreningar (2 § lagen 1981:533 om fiskevårdsområden). När frågorna kring jakt- och fiskerätten är klarlagda genom utred- ningen, bör det enligt vår uppfattning övervägas om de regler som finns om viltvårdsområden och fiskevårdsområden kan anpassas och utvid- gas till att också omfatta en samförvaltning av viltvården- och fiske- vården mellan samebymedlemmar och andra innehavare av jakt- och fiskerätt inom renskötselområdet. Det är angeläget att samebyarna får delta i för- valtningen av vilt- och fiskeresurserna inom den mark där deras med- lemmar har jakt- och fiskerätt. Vårt förslag att öppna samebyarna för nya medlemmar kommer att leda till att betydligt fler samer än kan bli medlemmar i samebyn och därmed kan delta i förvaltningen av den jakt- och fiskerätt som ingår i renskötselrätten. Det är också angeläget att åstadkomma ett bättre samarbete lokalt mellan samtliga som har rätt att jaga och fiska inom renskötselområdet antingen de har jakt- och fiskerätt som en del av renskötselrätten eller på grund av äganderätt till mark. I avvaktan på att frågan om omfattningen av samebymedlemmars, markägares och statens jakt- och fiskerätt utreds bör därför olika försök med samförvaltning av vilt- och fiskeresurserna uppmuntras och utvär- deras. Initiativ till sådana försök finns . Som exempel kan nämnas att har be- viljats ekonomiskt stöd från för ett projekt som bl.a. innefattar upplåtelser av jakt och fiske i samebyarnas regi. Pro- jektet innebär att samebyarna på försök skall utarbeta en Jämt- 310 Förhållandet mellan samebyarnas och... landsmodell för upplåtelse av småviltjakt på renbetesfjällen, inom ra- men för samiska jakt- och fiskeföreningar, för att bygga upp ett professionellt entreprenörskap inom jakt/fiske- och kulturturism. Så- dana projekt bör uppmuntras och utvärderas för att kunna användas som underlag för vidare åtgärder. Om privata markägare och samebymedlemmar så önskar bör det också skapas möjligheter för dem att pröva samförvaltning av vilt- och fiskeresurserna inom viltvårds- och fiskevårdsområdesföreningar där såväl samebymedlemmar som privata markägare kan ingå. Sådana projekt skulle exempelvis kunna komma till stånd inom ramen för den lokala samverkan som vi föreslagit skall stödjas för att förbättra samar- betet om markanvändningen mellan markägare och samebyar i rensköt- selområdet (se avsnitt 6.5). 7.1Särskild lag om hur rennäring skall bedrivas I avsnitt 5.1 har vi föreslagit att renskötselrätten bör regleras i en egen lag för att dess karaktär av särskild rätt till fast egendom, dvs. en civil rättighet, skall bli tydlig. Ett sätt att nyttja renskötselrätten är att bedriva rennäring, dvs. ren- skötsel, jakt och fiske. Rennäringen innebär ett nyttjande av natur- resurser. Vidare har rennäringen en stor betydelse för den samiska kulturen. Detta motiverar ett långsiktigt synsätt och att staten formu- lerar en rennäringspolitik. I kapitel 4 har vi lämnat förslag till mål för en ekologiskt, kulturellt och ekonomiskt långsiktigt hållbar rennärings- politik. För att uppnå målen för rennäringspolitiken finns en rad olika medel som kan komma till användning, bl.a. lagstiftning, ekonomiska medel, forskning, utbildning och informationssatsningar. Vi anser att lagstift- ning bör användas för att formulera regler som kan främja att uppnå miljömålet. Vidare behövs lagregler för att uppnå de syften som finns med koncessionsrenskötseln. Denna typ av regler riktar sig till närings- idkarna och kan i vissa fall innebära begränsningar för hur näringen får bedrivas. Därmed avviker den på ett sådant sätt från reglerna om ren- skötselrätt att vi anser att de bör finnas i en särskild lag. 7.2Så få regler som möjligt I vårt uppdrag ingår att göra en förutsättningslös översyn av rennärings- lagstiftningen. Utgångspunkten skall vara att förenkla regelsystemet i enlighet med moderna förvaltningsprinciper och att beslutanderätten så långt möjligt delegeras. Direktiven anger att bestämmelser behövs i fråga om konflikter mellan rennäringen och andra markanvändare i renskötselområdet. Det är denna typ av regler som vi bedömt berör för- hållandet mellan olika typer av rättigheter till fast egendom och som vi därför föreslår skall regleras i en särskild lag. Direktiven anger också att det behövs bestämmelser till skydd för miljön och andra allmänna intressen. Det är denna typ av regler som in- riktar sig på hur rennäring får bedrivas. De motsvarar de regler som för skogsnäringen finns i skogsvårdslagen. Ovan har vi föreslagit att dessa regler för rennäringens del bör finnas i en särskild lag. har synen på och arbetet med den statliga för- valtningen förändrats. Moderna förvaltningsprinciper innebär en för- ändring av styrningen från detaljregler till resultatstyrning. Det innebär också ett arbete med att öka medborgarnas valfrihet och möjligheter till inflytande och insyn i offentlig verksamhet. I kapitel 4 har vi föreslagit tre mål för en ny rennäringspolitik. Vår utgångspunkt när vi har formulerat dessa har varit att samerna i egen- skap av ursprungsbefolkning i så stor utsträckning som möjligt bör fatta beslut i sina egna angelägenheter och utifrån sina egna priorite- ringar. Denna utgångspunkt förstärker behovet att så långt möjligt för- enkla regelverket kring hur rennäringen bör bedrivas. I kapitel 5 har vi i samband med våra överväganden kring hur ren- skötselrätten bör förvaltas och av vem lämnat förslag till regler som in- nebär att beslutanderätt flyttas över från staten till i första hand same- byarna. Ett exempel på sådana regler är att vi föreslår att förbudet för samebyn att bedriva annan verksamhet än renskötsel skall tas bort. Andra exempel är de regler som innebär att samebyarna i större ut- sträckning än själv skall få besluta om sin organisation och eko- nomi genom sina stadgar. I detta kapitel kommer vi att, mot bakgrund av de utgångspunkter som angetts ovan, göra överväganden kring reglerna om tillsynen över förvaltningen av betesresursen, renmärken och renmärkesregister samt koncessionsrenskötseln. 7.3Tillsyn över förvaltningen av betesresursen 7.3.1Utvecklingen av nuvarande regler om högsta renantal Före rennäringslagens tillkomst gällde att varje lappbys byordning skulle innehålla en bestämmelse om det antal renar som fick finnas på bete inom ett visst betesområde. Byordningen utfärdades av länsstyrel- sen. Vidare fanns det bestämmelser som maximerade enskilda samers reninnehav. I rennäringslagen lyftes frågan om renantal ur stadgarna för same- byn och fördes in i den paragraf som beskriver betesrätten (15 §). Det innebar att lantbruksnämnden skulle bestämma det högsta antal renar som fick hållas på bete inom byns betesområde. infördes en regel om att samebyn kunde bestämma hur många renar en medlem högst fick inneha (35 §). I propositionen till rennäringslagen (prop. 1971:51) utvecklades inte närmare på vilka grunder lantbruksnämnden skulle fatta sitt beslut om högsta renantal. I det betänkande som föregick propositionen (SOU 1968:16) utvecklade Rennäringssakkunniga varför de ansåg att det fö- relåg ett behov av att kunna begränsa renantalet (s. De framhöll att det hängde samman med två för rennäringen speciella förhållanden. För det första att rennäringen bedrivs av en viss speciell grupp närings- utövare jämsides med annat nyttjande av marken. För det andra att be- tesrätten är gemensam för flera näringsutövare, av vilka ingen kunde sägas ha någon egentlig rätt att nyttja betet i större omfattning än de övriga. Rennäringssakkunniga ansåg att lantbruksnämnden vid fastställande av renantalet skulle se till att betestrycket under normalår inte översteg fodertillgången som det inte fick vara så lågt att en rationell och lönsam rennäring inte kunde bedrivas. Om det möjliga antalet var lägre än vad som krävdes för en rationell och lönsam rennäring borde lantbruksnämnden, enligt Rennäringssakkunniga, överväga att ändra byområdesgränserna. I förarbetena till ändringar i rennäringslagen diskuterades frå- gan om åtgärder vid för högt renantal (prop. 1992/93:32 s. 109 ff, bet. 1992/93:BoU8 s. 14 ff). Där upprepades att regeln om högsta renantal kommit till av främst två orsaker. Ett skäl är att rennäringen utövas jämsides med annat nyttjande av markerna. Därtill kommer att ren- betesrätten inom samebyn är gemensam för flera näringsutövare av vilka ingen kan sägas ha rätt att nyttja betet i större omfattning än de övriga. I propositionen konstaterades att varken rennäringslagen eller dess förarbeten angav vilka faktorer som skall ligga till grund vid fast- ställandet av en samebys högsta tillåtna renantal. Ett första steg vid fastställandet av högsta renantalet för en sameby borde vara att fullfölja betesinventeringarna och att sedan i den markanvändnings- och utveck- lingsplanering, som pågick i flertalet samebyar, planera och ta ställning till lämpligt antal renskötselföretag och renantal. Det ansågs därför an- geläget att , vid överläggningarna mellan staten och rennäringen om användningen av de medel som anslås för främ- jande av rennäringen, bl.a. beaktade behovet av att erforderliga medel avsattes för slutförande av betesinventeringarna. Resultatet av betesinventeringen borde enligt departementschefens mening kunna ligga till grund för att fastställa det högsta renantal som en sameby fick ha. Uppgifter om hur många renar som tidigare betat inom byns område samt om djurens ålder och vikt borde också ingå i beslutsunderlaget. Inom renskötselområdet förutsätts ett sambruk av markerna. Därför måste beaktas att även andra näringar skall kunna be- drivas inom renskötselområdet. Hänsyn borde även tas till faktorer av betydelse för djurskyddet. Enligt departementschefens uppfattning gick det inte att närmare precisera den hänsyn som måste tas till motstående intressen. Vid fast- ställande av högsta tillåtna renantal måste dock beaktas att reserv- betesområden måste finnas i rimlig utsträckning. En skogsavverkning kan medföra ett temporärt bortfall av renbete. Å andra sidan uppkom- mer nytt bete på äldre föryngringsytor. Det högsta tillåtna renantalet måste därför anpassas till bl.a. denna varierande tillgång på bete så att normala avverkningar kan genomföras. Mot denna bakgrund infördes i rennäringslagen en bestämmelse om att vid fastställandet av högsta tillåtna renantal hänsyn skall tas till and- ra intressen (15 § andra stycket). I förarbetena diskuterades också att det i rennäringslagen inte fanns några direkta sanktionsbestämmelser mot en sameby som överskrider det högsta tillåtna renantalet. Därför övervägdes föreläggande av vite mot sameby, eller i vissa fall mot en enskild medlem, för att få till stånd rättelse. Ett vitesföreläggande kan användas mot en sameby som håller fler renar än vad som bestämts enligt äldre bestämmelser eller av läns- styrelsen enligt 15 § rennäringslagen. Om en sameby med stöd av 35 § rennäringslagen bestämt hur många renar en medlem högst får inneha, eller meddelat andra föreskrifter för innehavet, bör ett vitesföreläggan- de även kunna riktas mot en enskild medlem som inte följer samebyns beslut. En förutsättning för att kunna avgöra om renantalet är för högt är att samebyn räknat renarna och upprättat renlängd. Om räkning av same- byns renar inte sker bör samebyn därför vid vite kunna åläggas att företa sådan räkning. Möjligheten att utfärda ett sådant föreläggande saknades ursprungligen i rennäringslagen. Möjligheten att förelägga vite bör enligt förarbetena inte alltid ut- nyttjas så snart samebys handlande strider mot någon av de ovan nämn- da bestämmelserna. Av stor betydelse är om det uppkommer någon skada eller olägenhet för tredje man, t.ex. för grannbyn eller för andra areella näringar. Ett ingripande kan dock vara påkallat också för att förhindra en överbetning till skada för den framtida renskötseln. beslutade att som sin mening ge regeringen till kän- na vad utskottet anfört om renbetesinventering (bet. 1993/94:BoU11, rskr. 1993/94:186). Utskottet uttalade att det är viktigt att arbetet med renbetesinventeringarna fortsätter. Inventeringarna måste utföras så att de kan tjäna sitt syfte, dvs. utgöra underlag för fastställande av högsta renantal inom varje sameby. Det är också viktigt att den metod som an- vänds ger ett adekvat och vederhäftigt resultat. Metoden eller metoder- na måste därför förankras hos rennäringen, skogsbruket och naturvår- den. Med hänsyn till angelägenheten av att inventeringarna av särskilt vinterbetesmarkerna fortsätter inom renskötselområdet bör metodfrå- gan lösas och en plan tas fram för inventeringsarbetet. Även andra åtgärder i syfte att skapa en bra balans mellan renantalet och be- testillgången, t.ex. att basera renantalet efter renarnas slaktvikt, kan be- höva övervägas. En redovisning av vidtagna åtgärder borde föreläggas . Regeringen redogjorde i prop. 1994/95:100 bil. 10 för vilka krav som bör ställas på renbetesinventeringar och hur de bör göras. Rege- ringen ansåg att det var angeläget att en inventeringsmetod kunde an- vändas både för rennäringens behov och för miljöövervakning i övrigt. konstaterade med anledning därav att det inte är helt okomp- licerat att finna en allmänt accepterad metod för hur inventeringarna skall göras. Det var enligt viktigt att olika möjligheter pröva- des i syfte att skapa förutsättningar för att genomföra inventeringarna så att dessa blir tillförlitliga och relevanta för sitt ändamål. utgick från att det pågående utvecklingsarbetet skedde utan onödig tidsutdräkt (bet. 1994/95:BoU16). fick i uppdrag att fortsätta ett utvecklings- arbete i samarbete med , och berörda läns- styrelser. begärde att få frånträda uppdraget att utveckla en ny metod för renbetesinventering. Verket an- såg sig i rådande kunskapsläge inte kunna föreslå en metod som med tillräcklig precision kunde användas för beräkning av högsta tillåtna renantal för varje sameby. Dessutom konstaterade verket att miljön i fjällvärlden påverkas av fler faktorer än renbete. Frågan om miljööver- vakning i fjällvärlden behövde enligt verket från såväl teknisk som ekonomisk synpunkt bedömas i ett vidare perspektiv än inom ramen för angav att arbete med att stödja olika projekt som avser utveckling av metoder för att kartlägga betesbehov och betestillgång fortsätter. Regeringen konstaterade i budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 23 s. 77) att arbetet med att ta fram en ny metod för ren- betesinventering bekräftar konstaterande att det inte är helt okomplicerat att finna en metod för hur inventeringarna skall göras. I samband med den Svensk-Norska renbeteskommissionens arbete sker emellertid ett arbete med syfte att klarlägga hur betestillgångarna bör utnyttjas för att ge ett långsiktigt underlag för en ekologisk, ekonomisk och kulturellt bärkraftig rennäring. Avsikten är att inrätta ett gemen- samt geografiskt informationssystem för hela renskötselområdet. Det material som tas fram i samband med det arbetet bör kunna utnyttjas även för renbetesinventeringar. Genom det s.k. Fjäll-MISTRA- programmet kommer vidare ett brett upplagt projekt att startas med syfte att utveckla ett operativt förvaltningssystem. Bland annat kommer forskning om förändringar av antalet renar, slaktvikter och köttklassifi- cering att initieras för att utröna om detta kan vara indikatorer på miljö- förändringar. Regeringen angav i budgetpropositionen (prop. 2000/2001:1 ut- giftsområde 23 s. 84) att den avser att, mot bakgrund av lämnade upp- drag och den utvecklingsverksamhet som pågår, senare återkomma till i fråga om lämplig metod för renbetesinventering. kommenterade inte frågan närmare (bet. 2000/2001:MJU2, rskr. Regeringen gjorde en liknande bedömning i den senaste budgetpropo- sitionen (prop. 2001/02:1 utgiftsområde 23 s. 86). 7.3.3Högsta renantal i respektive Med stöd av 2 § reindriftsloven har Reindriftsstyret och Lantbruks- departementet bestämt högsta renantal på distriktsnivå. Det gäller för de flesta sommarbetesdistrikten och för några vinterbetesdistrikt. Syftet är att få balans mellan betesresursen och renantalet. Renägarna är skyldiga att ha kontroll över sitt renantal och skall rapportera det till Reindriftsforvaltningen. Reindriftsforvalt- ningen utför offentliga kontrollräkningar av renantalet. Enligt uppgifter från Reindriftsforvaltningen är deras ambition att det inom två eller skall finnas fastställt ett biologiskt godtagbart högsta renantal för alla betesdistrikt. Rent praktiskt används två olika metoder parallellt för att fastställa högsta renantal. ningen kontrollerar renarnas kondition genom att väga dem. Är kondi- tionen tillfredsställande räknas renarna och det inräknade antalet renar bedöms vara högsta godtagbara renantal. Vidare sker inventeringar av lavbetet. Där kombineras studier av satellitbilder med fältstudier. Lav- betets kondition kontrolleras med jämna mellanrum i vissa fasta rutor. Har det inte slitits görs bedömningen att renantalet är riktigt. Jord- och skogsbruksministeriet bestämmer i sänder det hög- sta antal renar som får hållas inom varje renbeteslags område och hur många renar en delägare högst får äga. Innan beslutet fattas skall mini- steriet ha hört och lantbruksproducenternas förbund. Vid beslutet om renantal skall ministeriet vara uppmärksam på att det sammanlagda antal renar som betar på renbe- teslagets område inte får överstiga den uthålliga avkastningsförmågan hos renbeteslagets vinterbeten. sänkte ministeriet det totala renantalet från 220 000 renar till drygt 200 000 renar. Det medför att de enskilda renägarna måste minska sitt renantal proportionellt i förhållande till sitt innehav. Det är studier angående överbetning som legat till grund för beslutet. Beslutet innebär att renantalet sänks mest för de nordligare renbetesla- gen eftersom slitaget på betet är störst där. I de nordligare renbeteslagen får varje delägare ha högst 500 renar. Söderut är det högsta renantalet per delägare 350 renar. Det beror på att renskötseln där kombineras med andra sysselsättningar, t.ex. jordbruk. När det gäller fördelningen av reninnehavet mellan delägarna i ren- beteslagen finns det inga regler i lagstiftningen. Vissa renbeteslag till- lämpar dock ett system med kvoter. Det innebär att varje delägare till- delas rätt att inneha ett visst antal renar. Han har sedan möjlighet att köpa ytterligare rätt att ha renar från andra delägare som vill sälja så- dan rätt. 7.3.4Tillämpningen av bestämmelserna om högsta renantal Det är endast i som bestämt högsta renantal med stöd av 15 § rennäringslagen. Dessa beslut fattades med stöd av betesinventeringar . justerades högsta tillåtna renantal för vissa samebyar i länet. har inte använt möjligheten att vid vite förelägga sameby att minska sitt Enligt uppfattning är de högsta renantal som gäller i länet hållbara. Den bedömningen grundas bl.a. på att slaktvik- terna sjunker när renantalet överstiger det högsta tillåtna renantalet. I och framgår samebyarnas renantal av byordningar . I har dessa dock jämkats i vissa fall. I ett fall har förelagt en skogssameby att minska renantalet vid vite. Vitet behövde dock inte dömas ut.