sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — En rad mjuka och hårda styrmedel har in- förts, däribland lagstiftning om producentansvar för utvalda varu- grupper. IPP (den integrerade produktpolicyn) innebär att ta ett samlat angreppssätt – ett angreppssätt som omfattar en produkts hela livs- cykel och som engagerar alla de aktörer som på något sätt har del i en produkts samlade miljöbelastning. Genom att koordinera och kombinera olika styrmedel kan synergieffekter uppnås. Producen- ters ansvar för produkters miljöbelastning under hela livscykeln är en viktig princip för inom IPP. Det finns enligt min mening skäl att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i . Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte om- fattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP, där lagstiftat producent- ansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet. 1 kap. 1 § Förslaget innebär att portalparagraf kompletteras så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att ska tillämpas så att varors och produkters på- Hur ska visionen nås? verkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livs- cykeln. Den nya punkten samverkar i första hand med punkt 1 rörande miljö- och hälsoskydd och punkt 5 som rör återvinning, återanvändning och andra hushållningsfrågor. Den föreslagna punkt 6 har emellertid ett bredare perspektiv i det att den samlat ser till varans miljöpåverkan under livscykeln och inte miljöpåver- kan vid tillverkning respektive i avfallsledet för sig. Enligt vad som anges i förarbetena till ska samtliga bestämmelser tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8). Principen om en miljöanpassad produktutveckling kommer därmed bli vägledande vid tillämpningen av tillsammans med övriga punkter i paragrafen. I praktiken kan detta komma att medföra att frågan får en ökad tyngd vid utformning av nya regler på t.ex. kemikalie eller avfalls- området. Frågan om miljöanpassade produkter kan i undantagsfall också bli föremål för prövning vid tillämpning av de allmänna hän- synsreglerna i det enskilda fallet. Det bör understrykas att frågan om varors fria rörlighet enligt EU fördraget och andra handelsavtal utgör en viktig begränsning när det gäller att omsätta den princip som föreslås komma till ut- tryck i målparagraf till konkreta, nationella krav på varor och produkter. Detta gäller såväl vid utfärdande av generellt verkande förordningar och föreskrifter som vid tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna vid prövning och tillsyn. Alltför precise- rade eller långtgående krav kan ofta komma att betraktas som otillåtna handelshinder. Utrymmet för att ställa olika former av krav kan förväntas variera med hänsyn till viken varukategori det är frågan om och kräver att förutsättningarna noggrant analyseras. 15 kap. 7 § I samband med införande utvidga- des regeringens bemyndigande, i fråga om föreskrifter om produ- centansvar för förpackningar, till att även avse krav på förpack- ningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Bemyndigandet ansågs nödvändigt för att skulle kunna uppfylla de krav som anges i och rådets direk- tiv 94/62/EG av om förpackningar och för- packningsavfall. Direktivet innehåller bl.a. krav på att endast för- Hur ska visionen nås? packningar som uppfyller alla de väsentliga krav som anges i direk- tivet och dess bilaga får släppas ut på marknaden. Direktivets krav på högsta innehåll av tungmetaller i förpackningsmaterial finns in- förda i 12 – 14 §§ i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering av, införsel och utförsel av kemiska produkter. Direktivets mer allmänt hållna krav på miljöanpassning av för- packningar har införts i 1 § förpackningsförordningen (1997:185). Av bestämmelsen framgår bl.a. att förpackningar ska utformas, framställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från han- teringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar ska vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restpro- dukterna från hanteringen deponeras eller förbränns. Den nu föreslagna ändringen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att med- dela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och åter- vinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än för- packningar. Detta kan t.ex. bli aktuellt vid genomförandet av nya EG-direktiv. En tillämpning av bestämmelsen med krav riktade mot ett visst varuslag förutsätter dock en analys i varje enskilt fall mot bakgrund av principen om varors fria rörlighet enligt (jfr. vad som sägs om det föreslagna tillägget till 1 kap. 1 § ovan). Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i . Med produ- centers ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstift- ningen och det policyarbete som pågår inom IPP( Integrerad pro- duktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet. Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck Hur ska visionen nås? som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln. Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett be- myndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, åter- användbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och pro- duktgrupper än förpackningar. Överväganden om att lägga in det miljöpolitiska syftet i förord- ningarna om producentansvar är det bara förordningen om producentansvar för förpackningar som innehåller en beskrivning av det miljöpolitiska syftet med producentansvaret, dvs. minskade mängder till deponi, hushållning med material och energi och minskad användning av miljöskadliga ämnen. Jag har därför övervägt om det finns skäl att komplettera andra förordningar med de miljöpolitiska målen, men kommit fram till att det inte är aktuellt. Motiven är följande. Rent principiellt anses det att man bör vara sparsam med att in- föra portalparagrafer utan egentlig rättsverkan i förordningar och myndighetsföreskrifter. Det föreslagna tillägget i MB 1 kap. 1 § samt de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. bör ge ett tillräckligt stöd för myndigheterna för att ta upp dessa frågor till diskussion med producenterna. Om sådana samtal inte leder till att producenterna självmant vidtar åt- gärder för att minska varornas miljöpåverkan i ett livscykelperspek- tiv finns möjligheten att i förordningarna, och med stöd av det föreslagna tillägget i bemyndigandet i 15 kap. 7 § föreskriva om mer konkreta krav i dessa hänseenden. Sådana krav måste dock noggrant konsekvensutredas, särskilt mot EU:s inre marknadsbe- stämmelser. Förutom lagstiftning kan även informativa styrmedel användas för att göra syftet med producentansvaret tydligare. Hur ska visionen nås? Med hänvisning till det föreslagna tillägget i MB 1 kap. 1 § samt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. har jag gjort bedömningen att det inte är nödvändigt eller lämpligt att komplettera gällande förord- ningar om producentansvar med en beskrivning av det miljöpoli- tiska syftet med producentansvaret. Förslag om miljömål för att göra producentansvaret och livs- cykelperspektivet tydligare De målsättningar som har varit grunden för producentansvarets in- förande finns också speglade i miljökvalitetsmålen och i en av åtgärdsstrategierna, strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp har samma miljö- mässiga målsättningar som det arbete som har initierats inom ramen för arbetet med IPP (Integrerad produktpolicy). Producentansvarets syfte om minskade avfallsmängder och resurshushållning genom en ökad återanvändning och återvinning återfinns i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Behovet av minskad nedskräpning finns indirekt uttryckt i God Bebyggd miljö. Producentansvarets syfte om minskad användning av farliga kemiska ämnen finns i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. När det gäller delmålen ( mål som är mätbara) under respektive miljökvalitetsmål så finns det delmål för minskad användning av farliga kemiska ämnen och minskade mängder till deponi. Däremot finns inget delmål för hushållning med material och energi för varor och tjänster under God Bebyggd miljö. Mot bakgrund av detta anser jag att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Mitt förslag är att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitets- målet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen. Hur ska visionen nås? Överväganden om regionala och lokala mål Revisorer (1999/2000:RR4) har föreslagit att denna utredning ska se över möjligheterna att sätta återvinningsmål på regional eller lokal nivå vilka anpassas till rådande förhållanden. Detta har behandlats i avsnitt 3.1.5. För att kunna sätta mål på regional och lokal nivå behövs om- fattande analyser där hänsyn tas till bebyggelsestruktur, befolk- ningstäthet, geografisk belägenhet med hänsyn till att avfallet ska transporteras till återvinningsanläggningar m.m. Dessa förutsätt- ningar kan dessutom ändras över tiden, varför målen måste om- prövas då och då. Enligt min mening skulle det innebära en om- fattande administration och ett knepigt bedömningsarbete, där det kan vara svårt att skapa en rättvis fördelning mellan olika områden. Det skulle också innebära en ökad detaljreglering. Jag föreslår i stället uppföljning kommunvis för hushållsavfall, både kommunens och producenternas fraktioner. Detta utvecklas närmare i avsnitt 11.1.7. Om inte de nationella målen nås så kom- mer det att finnas ett underlag för att bedöma om vissa kommuner, producenter och avfallslämnare borde kunna prestera mera. Ansvarig myndighet, dvs. bör få i uppgift att ta initiativ till dialoger med berörda parter i de fall uppföljningen visar på avvikelser som inte kan förklaras med hänvisning till de lokala förutsättningarna. I avsnitt 11.1.3 föreslår jag ett centralt samarbete mellan , , materialbolagen, fastighetsägarna, och Kommunför- bundet, där samråd kring mer övergripande frågor på nationell nivå kan hållas. När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kom- munvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett underlag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis med hänsyn till de lokala förutsättningarna. Hur ska visionen nås? Regelverk med dubbla budskap bör åtgärdas Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall gäller för- bud mot att deponera utsorterat brännbart avfall från . Enligt förpackningsförordningen ska av pappers- och plastförpackningarna återvinnas dvs. materialåtervinnas eller energiutvinnas genom förbränning. Jag vill peka på att det kan bli svårt för aktörerna att tolka vad som faktiskt gäller. Man får inte deponera de brännbara förpackningarna, men ska av dem återvinnas enligt förpackningsförordningen. Jag föreslår att förpackningsförordningen ändras i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i och att man då överväger om endast materialåtervinningsmål ska anges för brännbara förpackningar. 11.1.2 Förslag rörande ökad användning av återvunnen råvara Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda före- tag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas. Jag har i avsnitt 3.10.5 konstaterat att materialkretsloppen inte har utvecklats som det var tänkt. Det är önskvärt att producenterna ersätter mera av nyråvaran med återvunnen råvara. (2001) har tagit fram och jämfört miljödata för till- verkning av jungfrulig råvara och tillverkning av återvunnen råvara för följande material: aluminium, polyeten (HDPE), koppar, poly- karbonat, tidningspapper samt stål. De miljödata som tagits fram är utsläpp av CO2, NOx, SO2, kolväten till luft, fast avfall och använd- ning av primärenergi. Undersökningen visar att för de studerade materialen ger själva processen för tillverkning av återvunnen råvara lägre utsläpp av de studerade parametrarna än processen för till- verkning av jungfrulig råvara. Resultaten talar för en ökad material- återvinning. Hur ska visionen nås? Exempel på utvecklingsarbete som pågår är Svensk GlasÅter- som stöder projekt för att hitta nya användningsområden för återvunnet glas. När det gäller plast anordnas bl.a. design- tävlingar för att öka intresset för den återvunna råvaran. För metallförpackningar är det svårt att öka användningen till just för- packningar eftersom det inte går att få en tillräckligt ren slut- produkt. Internationella erfarenheter tas dock till vara. Forskningsprojekt pågår som syftar till en ökad återvinning av bilar. Det beskrivs närmare i avsnitt 11.3.3. När det gäller däck finansierar materialbolaget för däck (SDAB) forskning som syftar till att hitta nya användningsområden för återvunnen råvara från däck t.ex. i form av vägbeläggningar. Jag bedömer att det är viktigt ur miljösynpunkt att öka använd- ningen av återvunnen råvara. Det är en fördel om återvunnet material används i områden där det ersätter nyråvara. En strävan bör därför vara att skapa fungerande marknader för användning av material som samlats in för återvinning. Ett sätt att förbättra förutsättningarna för användning av den återvunna råvaran är att lyfta fram användningen av livscykelanalyser vid val av råvara. Jag bedömer att livscykelanalyser som jämför återvunnen råvara och nyråvara kan vara ett hjälpmedel i miljöarbetet när tillverkande företag väljer råvara. Även i samband med upphandlingar och inköp är ett större fokus på ökad användning av återvunnen råvara viktigt. Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda före- tag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas. 11.1.3Förslag till förbättringar sett ur konsumentperspektiv – aktörernas roller och systemens effektivitet Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna Hur ska visionen nås? (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader. Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Denna bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kom- muner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekono- miska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlings- system. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämt- ning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall. Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs bl.a. information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar. Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 per- soner i ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis och bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer. Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter med avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas för andra typer av verksamheter. Överväganden och förslag rörande alternativa huvudmannaskap för insamlingen av förpackningar och returpapper från hushåll I avsnitt 3.1.5 och 3.4.5 har jag konstaterat att det finns problem med oklara roller bland berörda aktörer och att befintliga system inte alltid fungerar på ett effektivt sätt när det gäller producent- ansvar för förpackningar och returpapper. Problemen ligger i första Hur ska visionen nås? hand i insamlingsfasen. En möjlighet att åtgärda detta skulle kunna vara att ändra ansvaret för insamlingen. Jag har därför studerat tre alternativa sätt till framtida utformning av ansvaret för insamling av avfall från förpackningar och returpapper från hushållen. 1.Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (mate- rialbolagen) och systemet förbättras. 2.Ansvaret för insamlingen läggs över på kommunerna. 3.Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producenterna (mate- rialbolagen) och systemet förbättras som kommu- nerna får en större roll. Det tredje alternativet behandlas endast i slutet av detta avsnitt. Hur alternativ 1 och 2 är tänkta att fungera beskrivs här mer i Därefter följer konsekvensanalyser som visar vilka för- bättringar respektive försämringar som alternativ 1 och 2 ger jäm- fört med referensalternativet dvs. nu gällande system. Förutsättningarna för att presentera och konkretisera de båda alternativen är olika. Alternativet där ansvaret för insamlingen ligger kvar hos producenterna (materialbolagen) bygger på precise- rade åtaganden som materialbolagen har lämnat in till denna ut- redning. Beskrivningen av alternativet där kommunerna tar över ansvaret för insamlingen är mindre preciserad och bygger på förutsättningar som har lämnats av representanter för och . Dessa förutsätt- ningar bygger på att konkretiseringen av åtgärder görs lokalt i varje kommun. Ansvaret för insamlingen ligger kvar på producen- terna (materialbolagen) och systemet förbättras Materialbolagen , Plastkretsen, Svensk Kartongåtervin- ning och MetallKretsen (fortsättningsvis i detta avsnitt benämnda Förpackningsinsamlingen) har till utredningen lämnat ett under- tecknat åtagande vars innebörd i sina huvuddrag finns beskrivet nedan. Materialbolaget för returpapper, Pressretur, samt Svensk GlasÅtervinning är av historiska skäl organiserade på ett annat sätt än de i Förpackningsinsamlingen ingående materialbolagen. Dessa bolags insamling var ju väl etablerad långt innan producentansvars- förordningarna kom till . Hur ska visionen nås? Svensk GlasÅtervinning och Pressretur har därtill avfall som sär- skiljer sig när det gäller mängden avfall som samlas in från hus- hållen och materialets egenskaper. Mängderna är betydligt större än för andra fraktioner och glaset kan behöva hanteras för sig efter- som det har skärande egenskaper Pressretur och Svensk GlasÅtervinning har därför redovisat sina ställningstaganden i särskilda framställningar till utredningen. De ansluter sig därför inte till alla delar av Förpackningsinsamlingens åtagande, vilket framgår av efterföljande text. Den närmare innebörden i Förpackningsinsamlingens åtagande är följande. Ansvar, roller och samråd Kommunernas och producenternas ansvar är oförändrat men mate- rialbolagens ansvar och aktörernas roller görs tydligare. Målet är att i varje kommun uppdra åt en lokal entreprenör att ha samordningsansvar för hur insamlingsverksamheten är organiserad samt huvudansvar för hela återvinningsstationens skötsel och städning, vilken ska framgå av tydlig skyltning. Gäller även Svensk GlasÅtervinning och Pressretur. Ett lokalt samrådsorgan skapas bestående av företrädare för kommunen, entreprenörerna, Förpackningsinsamlingen och fastig- hetsägarna. Målet är att ha en överenskommelse med varje enskild kommun om antalet återvinningsstationer och placeringen av dessa vid ut- gången av . Sammanfattningsvis innebär detta följande ansvars- och rollför- delning. Producenterna har det samlade ekonomiska och fysiska ansvaret för hela insamlingen och återvinningen. Därmed skapas också full återföring till de enskilda producenterna på nettokostnaden i systemet. Via materialbolagen har producenterna möjligheter att snabbt anpassa systemet om kvalitet och kvantiteter skulle vara bristfälliga. Fastighetsägare får ökade möjligheter att själva avgöra hur insamlingen ska organiseras och kan via marknaden dra fördel av ersättningen från materialbolagen. Konsumenterna får ett fortsatt ansvar att finansiera återvin- ningen i ett bassystem som är likvärdigt för alla och därutöver Hur ska visionen nås? möjligheter att själva via bostadsföreningar, villasamfälligheter eller i samråd med hyresvärdar organisera lösningar som passar egna behov. Utökad service till konsumenten Förpackningsinsamlingens mål är att av hushållen ska omfattas av fastighetsnära insamling vid utgången av . Detta kommer att åstadkommas på frivillig väg, genom att fastig- hetsägare samt entreprenörer i konkurrens kommer att lämna in- samlat material till materialbolagen mot ersättning. Den fastighets- nära insamlingen av returpapper ligger på cirka 35 pro- cent varför det borde gå att samordna denna insamling med fastig- hetsnära förpackningsinsamling som ligger på . Här har Svensk GlasÅtervinning för sin del påpekat att även glasin- samlingen i vissa områden tenderar att öka genom fastighetsnära insamling. Målet är att ha överenskommelser om servicenivån med alla kommuner före utgången av och att alla orter med fler än 500 invånare och en helårsöppen butik ska förses med återvinnings- station. I orter med stora befolkningsvariationer provas olika lös- ningar i samarbete med kommunerna senast . Målet är att vid utgången av ha etablerat minst 250 nya återvinningsstationer på centrala köpcentra. Svensk GlasÅter- framhåller att man har en mycket väl utbyggd service på de flesta köpcentra i landet. Ett nytt projekt för inventering av alternativa insamlingslös- ningar i glesbygd genomförs . Ansvar och skötsel vid återvinningsstationer Målet är att ha heltäckande städavtal avseende samtliga kommuner i landet /2003.