sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att göra en analys av de samlade effekterna av de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget till barn- familjerna. Utredningen skall enligt direktiven pröva om familje- stödet kan göras mer generellt, dvs. med minskade marginal- effekter, men med bevarad eller ökad fördelningspolitisk träff- säkerhet. Med stöd av bemyndigandet utsågs undertecknad till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades enhetschefen , , chefsekonom , , numera kanslirådet , , (tidigare ), kanslirådet , , enhetschefen , och departementssekreteraren , samt förre statssekreteraren i . Som sekreterare förordnades departements- rådet , departements- sekreteraren samt pol.mag. Utredningen har antagit namnet . Stöd till barn med särlevande föräldrar samt en skrivelse med uppföljning av nämnda delrapport. överlämnar betänkandet Ur fattigdoms- fällan. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Barnen och deras familjer ........................................... De ekonomiskt svagaste barnhushållen.................................. Det ekonomiska stödet till barnfamiljerna ..................... Dagens ekonomiska familjestöd ............................................. Vad skall ingå i begreppet skäliga levnadskostnader? Barnkostnader enligt de olika normerna................................ 5.4.1 Förutsättningar för beräkningarna.............................. 5.4.2 Den ekonomiska situationen i några typhushåll Särlevande föräldrar och deras barn.............................. 6.2Hur många föräldrar lever skilda från barnets andra Barn och föräldrar i och utanför Något om föräldrarnas inkomstförhållanden........................ 6.5Vad har olika typhushåll kvar till övrig konsumtion efter det att nödvändiga utgifter har betalats? Några internationella jämförelser.................................. Nativiteten i de nordiska länderna ......................................... De ekonomiska familjestöden i ................................ 7.3.2 Ersättning i samband med födsel och 7.3.3 Stöd till barn till särlevande föräldrar ......................... 7.3.4 Stöd till ensamstående med barn................................. Familjestöd, arbetsutbud och priser............................ Bostadsbidrag och prisbildning ............................................ Utgångspunkter för utredningens analyser och förslag .. Målen för det ekonomiska familjestödet.............................. Krav på ett effektivt ekonomiskt familjestöd ...................... Stödformerna och deras roll.................................................. Det allmänna barnbidraget med flerbarnstillägg .......... Regler för barnbidrag............................................................. Bidragsmottagare och bidragsbelopp.................................... Andel av barns kostnader som täcks av de allmänna Mål och måluppfyllelse .......................................................... Bostadsbidrag till barnfamiljer................................... Regler för bostadsbidrag........................................................ Målen för bostadsbidragen .................................................... 11.2.1 Bostadsbidragen införs ............................................... 11.2.2 Efterkrigstiden – nya mål för bostadsbidragen Bostadsbidragets omfattning och utveckling....................... 11.3.1 Utgifterna för bostadsbidraget .................................. 11.3.2 Hushåll med bostadsbidrag........................................ 11.4.1 Den bostadspolitiska dimensionen............................ Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar .......... stödformer till särlevande föräldrars barn ............ Översiktlig beskrivning av reglerna för underhållsstödet .. Barn och föräldrar i underhållsstödssystemet ..................... Bidragsskyldiga föräldrar med skulder för Utvärdering av underhållsstödet - hur var det tänkt och vad blev resultatet? 12.5.1 Omläggningen av stödet till barn med särlevande Utgångspunkter för det reformerade stödet............ Förändringar har redan vidtagits inom systemet ..... 12.5.2 Utvärdering av underhållsstödet ............................... Hur har syftet med reformen uppnåtts?................... Hur uppfyller underhållsstödet utredningens Återbetalningsgrundande inkomst – bör inkomstprövningen av bostadsbidraget vara en Analys av återbetalningsreglernas effekt vid olika Utredningens slutsatser om underhållsstödet..................... Kort om föräldraförsäkringen .............................................. Försäkringen byggs ut........................................................... Föräldrapenning enligt garantinivån .................................... Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska Syftet med socialbidraget....................................................... Socialbidragets konstruktion och dess innebörd ................. Socialbidragets roll bör inte ändras....................................... Föräldrar som studerar .............................................. Studerande föräldrar och studiestödssystemet .................... Studerande föräldrar och bostadsbidraget............................ Studerande föräldrar och föräldraförsäkringen.................... Föräldrar under 20 ................................................................. Studerande föräldrar och socialbidrag .................................. Stöd inom arbetsmarknadspolitiken för vissa studier ......... Övergång från socialbidrag till studier ................................. Samlade effekter av skatter och bidrag ....................... Hur reglerna för skatter och bidrag samverkar vid olika inkomster – en beskrivning av systemen.............................. Statistisk analys av de samlade effekterna av skatter och bidrag för barnfamiljerna ....................................................... Mindre inkomstprövning inom det ekonomiska Utformning av framtida modell för det ekonomiska 17.1.1 En framtida modell .................................................... 17.1.2 Fyra alternativa konstruktioner ................................ 17.1.3 Nuvarande omfattning av de ekonomiska 17.2.2 Effekter på arbetsutbudet.......................................... 17.2.3 Kostnader för de fyra alternativen ............................ 17.2.5 Effekter i olika typfamiljer ........................................ 17.2.6 Effekter på socialbidragstagandet ............................. Förslag till omläggning av det ekonomiska Nya tillägg inom systemet med allmänna barnbidrag......... 18.4.1 Tillägg för ensamstående förälder (ensamförsörjarhushåll) ......................................... 18.4.2 Tillägg till förälder som studerar............................... Behovsprövat stöd för ensamstående föräldrar som på grund av brister i utbildning inte kan försörja sig............... Konsekvenser för jämställdheten mellan könen, integration, m.m. ................................................................... Vissa förändringar inom underhållsstödet .................... De bidragsskyldigas situation ............................................... Kostnader för resor vid umgänge.......................................... Skall studiebidraget tas bort från den återbetalningsgrundande inkomsten?................................... Några frågor om nuvarande regler för bostadsbidrag..... Vad bör ingå i den bidragsgrundande inkomsten? 20.2.1 Bör studiebidraget ingå?............................................. 20.2.2 Tillfälliga försäkringsersättningar.............................. 20.2.3 Inkomst av näringsverksamhet .................................. 20.3.1 Samordning mellan lagen om bostadsbidrag och lagen om underhållsstöd vad gäller förmodat 20.3.2 Bostadsbidrag till umgängesförälder som inte uppfyller kraven på utrymmesstandard..................... Familjestödet nu och ............................... Familjepolitiken måste grundas på en helhetssyn................ Barnbidrag – ett sätt att ta hänsyn till Familjer med mycket låga inkomster.................................... Det framtida stödet till särlevande föräldrars barn.............. Omsorgen om små barn ........................................................ Formen för utbetalning av familjestödet.............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Hur bor barnfamiljerna? Bilaga 3 Beskrivning av regelsystemen för de ekonomiska Bilaga 4 Barnomsorgen i och ................................ Bilaga 5 Familjepolitik och arbetsutbud – en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska Bilaga 6 Bostadsbidrag och prisbildning – en kunskaps- Bilaga 7 Analysmetodik.................................................................. Bilaga 8 Fördelningseffekter av alternativ till minskad Med utgångspunkt i en analys av de samlade effekterna för barn- familjer av skatter, bidrag och avgifter koncentrerar utredningen sina förslag till de centrala ekonomiska familjestöden, barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen skall enligt direktiven pröva om familjestödet kan göras mer generellt, dvs. med minskade marginaleffekter, men med bevarad eller ökad för- delningspolitisk träffsäkerhet. Därför fokuseras uppmärksamheten på de inkomstprövade bostadsbidragen, som står för en stor del av marginaleffekterna för barnfamiljer. Särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen för ensamstående föräldrar och föräldrar som studerar. (Kapitel 1) I finns närmare två miljoner barn, som lever i drygt en miljon familjer. Barn i har relativt god levnadsstandard i förhållande till hela befolkningen, jämfört med barn i andra länder. Barnfattigdomen är låg, internationellt sett. De flesta barn- familjerna har ett eller två barn. Tre fjärdedelar av alla barn lever med båda sina föräldrar. Omkring 250 000 familjer består av en ensam förälder och barn. Av ensamföräldrarna är kvinnor. Fädernas arbetsinkomster är betydligt högre än mödrarnas. Oavsett kön är ensamföräldrarnas inkomster lägre än de samboendes. Andelen med ingen eller mycket låg inkomst är störst bland de ensamstående mödrarna. De ekonomiska familjestöden och, som ett yttersta skyddsnät, socialbidragen kompletterar föräldrarnas inkomster. Bidragens betydelse är större ju fler barn det finns i familjen och utgör en större del av de ensamståendes inkomster än av de samboendes. Utredningen beskriver olika sätt att beräkna levnadskostnader. För typfamiljer med låg respektive medelgod inkomst visas hur mycket som finns kvar till övrig konsumtion, när bostad och andra nödvändiga utgifter har betalas. (Kapitel 2, 4 och 5) Särlevande föräldrar och deras barn Utredningen redovisar ett omfattande statistiskt material om de särlevande föräldrarna och deras barn. fanns 472 000 barn som bodde tillsammans med endast en av sina för- äldrar, föräldern kan vara ensamstående eller leva tillsammans med en ny partner. För 405 000 barn fanns uppgifter om inkomster och samboendeförhållanden för barnens båda föräldrar. Drygt hälften av dessa barn omfattades av det statliga stödet till barn med sär- levande föräldrar (underhållsstödssystemet). Totalt 278 000 boföräldrar (varav kvinnor) och 243 000 bidragsskyldiga (varav män) föräldrar ingår i analysen. Unge- fär var femte levde samman med en ny partner. Detta gällde både kvinnor och män, och både boföräldrar och bidragsskyldiga. I underhållsstödssystemet fanns av boföräldrarna och av de bidragsskyldiga föräldrarna. Föräldrar i under- hållsstödssystemet har lägre inkomster än övriga särlevande för- äldrar och bidragsskyldiga föräldrar har oftast högre inkomster än boföräldrar. Skillnaden i genomsnittlig taxerad inkomst mellan bo- föräldrar och bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet är mindre, , än för föräldrar utanför systemet, där skillnaden var nära . Utredningen har gjort jämförelser av ekonomisk standard mellan boföräldrars och bidragsskyldigas hushåll, dvs. med hänsyn till skatter, bidrag, antalet personer i hushållet och till personernas ålder. En majoritet av alla särlevande föräldrar hade en justerad dis- ponibel inkomst . Den grupp som hade den största andelen med lägre ekonomisk standard () var ensamstående bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. Bidragsskyldiga utanför systemet hade överlägset störst andel med en justerad disponibel inkomst . (Kapitel 6) Utgångspunkter för analyser och förslag Utredningens utgångspunkt är att det ekonomiska familjestödet både skall vara en utjämning mellan barnfamiljer och personer utan barn, och en utjämning över livscykeln för alla människor. Det skall bidra till goda levnadsvillkor för alla barn, och främja jäm- ställdhet mellan kvinnor och män genom att göra det möjligt för alla föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Följande krav bör ställas på det ekonomiska familjestödet och de skatte- och avgiftssystem m.m. som gäller för barnfamiljerna. utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn, upplevas som rättvist, vara enkelt och förutsägbart för den enskilde, ha en incitamentsstruktur som så litet som möjligt begränsar ut- bytet av förvärvsarbete, innehålla goda möjligheter för staten att styra de offentliga ut- gifterna, vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter. De olika stödformernas roll diskuteras liksom deras begränsningar. Familjestödet kan inte lösa de problem som förorsakas av arbets- marknadens uppdelning i kvinnodominerade, lågavlönade yrken och manliga, ofta bättre betalda jobb. Familjestödet kan heller inte, i vart fall inte ensamt, lösa försörjningsproblem som beror på brister i utbildning. (Kapitel 9) Utvärdering av dagens ekonomiska familjestöd Det ekonomiska stödet till barnfamiljer uppgår till . Om man vill ha en samlad bild av det offentliga stödet till barnfamiljer bör man även ta med utgifter för barnomsorgen. Sammantaget lämnar stat och kommun i storleks- ordningen som stöd till barnfamiljerna. (Kapitel 3) Det allmänna barnbidraget, som är lika för alla barn, är ryggraden i det familjeekonomiska stödet. Drygt 1 733 000 barn fick barnbidrag med . Bidraget höjdes till och täcker i regel av kostnaderna för barn enligt utredningens bedömning av barns kostnader. Då ingår kostnaderna för barnomsorg beräknade enligt den s.k. maxtaxan. Studiebidraget, som utgår för den som har fyllt och går i gymnasiet, täcker . Utgifterna för barnbidrag och flerbarnstillägg uppgick till nästan 2000. Det allmänna barnbidraget infördes , som en ersättning för de tidigare barnavdragen vid beskattningen. Det är ett sätt att utjämna mellan barnfamiljer och andra, i stället för att ta hänsyn till försörjningsbördan vid beskattningen. Utredningen anser att barn- bidraget även bör vara det grundläggande familje- ekonomiska stödet. Barnbidraget är det stöd som har den högsta legitimiteten hos allmänheten. Det uppfattas som rättvist, eftersom det är lika för alla, administrationskostnaden är låg, risken för fusk är liten. Utredningen anser att barnbidragssystemet fungerar så väl att en omläggning av det ekonomiska familjestödet bör bygga vidare på detta system. Utredningen föreslår att barnbidraget skall utgå tills barnet fyller , i stället för som till 16. Utredningen föreslår vidare att barnbidraget betalas ut sista gången den månad, och inte som det kvartal, som barnet uppnår högsta ålder för bidraget. Flerbarnstillägget har hög fördelningspolitisk träffsäkerhet, eftersom stora familjer lever på lägre ekonomisk standard än andra. Det är också lätt att administrera, och saknar marginaleffekter vid en inkomstökning. Flerbarnstillägget är därför fördelaktigt att an- vända vid en omläggning som syftar till att göra familjestödet mer generellt. (Kapitel 10) Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Det tidigare bidragsförskottssystemet ersattes med ett nytt stöd, underhållstöd, . fanns det nästan 330 000 barn i systemet. Statens nettoutgift beräknas till . Utredningen har gjort en ut- värdering av underhållstödet. Statsmakternas mål för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, som staten garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard. Utredningens samlade bedömning är att underhållstödet uppfyller dessa mål, men att vissa brister finns, som bl.a. hänger samman med de dubbla syftena att reglera föräldrarnas inbördes relationer och att ge ett visst statligt ekonomiskt stöd. Enligt utredningens mening uppfyller underhållsstödet, i den form det nu har, i stort sett de krav som ställdes vid den senaste re- formen. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Myndiga barn riskerar inte, såsom i bidragsförskottssystemet, att behöva gå till domstol och stämma en av sina föräldrar för att få det statliga stödet. Syftet att i högre utsträckning ta till vara de bidragsskyldigas försörjningsförmåga och att staten skall kunna kontrollera sina utgifter har uppnåtts. Stödet uppfyller också flertalet av utredningens krav på systemet. Återbetalningen innebär dock vissa marginaleffekter för de bidragsskyldiga. Att stödet endast tar hänsyn till den bidragsskyldiges inkomst, men inte till boförälderns, kan uppfattas som orättvist. Det ligger emellertid inte i linje med utredningens uppdrag att föreslå, att underhållstödet skall prövas även mot boförälderns inkomst. Enligt direktiven skall utredningen pröva om underlaget för återbetalning av underhållsstöd kan grundas på en mer aktuell in- komst än den senaste taxerade inkomsten. Utredningen föreslår inga ändringar i detta avseende. Återbetalningskraven är betungande för föräldrar som betalar för många barn, vilket i sin tur kan försvåra för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Skuldsättningen är om- fattande. Nästan en tredjedel av de bidragsskyldiga hade i septem- ber 2000 underhållsskulder hos kronofogdemyndigheten. hade även andra skulder, varav hälften hade andra skulder hos kronofogden redan när den första underhållsskulden lämnades över. Ökningen av antalet bidragsskyldiga hos krono- fogden var störst åren efter det att stödet trädde i kraft, men har därefter mattats avsevärt. Utredningen anser att de samarbetssamtal som kommunerna er- bjuder föräldrarna även bör omfatta ekonomiska frågor. (Kapitel 12) Bostadsbidraget syftar dels till att göra det möjligt för barn- familjerna att efterfråga goda och rymliga bostäder, dels till att vara ett särskilt stöd till barnfamiljer med låga inkomster. Barn- familjerna kan få både ett bidrag för bostadskostnaden och ett särskilt bidrag för hemmavarande barn. av barn- familjerna fick 1999 bostadsbidrag . Bostads- bidragen till barnfamiljer betalas framför allt ut till ensamföräldrar boende i hyreslägenhet. Bostadsbidraget har även betydelse för sammanboende med flera barn och relativt låga inkomster. Ut- gifterna för stödet har sjunkit och uppgick till . Bostadsbidragen i deras nuvarande form har vuxit fram genom en fortlöpande serie av beslut. Målet för det stöd som kallas bostadsbidrag har rört sig mellan två utvecklingslinjer: bostadsstöd och allmänt konsumtionsstöd. Dagens bostadssituation skiljer sig markant från läget då bostadsbidragen infördes . Standarden i stora delar av bostadsbeståndet var mycket låg. Det fanns därför anledning till att omfördela resurserna så att barnfamiljerna stimulerades att förbättra sin bostadsstandard och minska trångboddheten. En genomgång av barnfamiljernas bostadssituation visar enligt utredningens mening, att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion är lika angelägen. Barnfamiljernas bostadsstandard är god, trångboddheten är inte längre något stort problem, de flesta familjer har möjlighet att ge varje barn ett eget rum, i vart fall när det gäller de större barnen. På utredningens uppdrag har professor och forskningsassistent redovisat kunskapsläget när det gäller bostadsbidragets eventuella inverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden. Forskarrapporten ger inte underlag för att hävda att bostadsbidragen har lett till någon påtaglig höjning av boendekostnaderna. De effekter bostadsbidragen har på bostads- marknaden är svåra att exakt bedöma, kunskapsläget behöver för- bättras. Utredningen menar att bostadsbidraget i huvudsak bör ses som ett allmänt konsumtionsstöd för barnfamiljer. Man bör försöka att undvika konsumtionsstyrande inslag och istället överlåta till barn- familjerna att själva bestämma, vilka prioriteringar de vill göra inom ramen för sitt konsumtionsutrymme. Bostadsbidragen står för en stor del av marginaleffekterna för familjer med låga eller medelhöga inkomster. Utredningen anser därför att man bör pröva om det helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstprövat. En sådan omläggning måste beakta behoven hos de familjer som har höga bostadsbidrag och låg inkomst, dvs. ensamföräldrar och familjer med många barn. (Kapitel 8 och 11, bilaga 2 och 6) Föräldraförsäkringens uppgift är att underlätta för båda föräldrarna att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Större delen av stödet är knutet till den sjukpenninggrundande inkomsten, vilket ökar sannolikheten för att båda föräldrarna, dvs. även pappan, som i regel har högre inkomst än mamman, tar del i barnens vård. Statens utgifter för försäkringen uppgår till nästan . Utredningen gör inte några närmare analyser av försäkringen, bl.a. med hänsyn till det reformarbete som har pågått i annan ordning. Utredningen att garantinivån bör höjas för de som ersätts enligt inkomstbortfallsprincipen. Garantinivån har ur- holkats, så att den endast motsvarar drygt hälften av värdet då föräldraförsäkringen infördes . En höjning innebär framför allt en förbättring för föräldrar med svag ställning på arbetsmarknaden och studerande föräldrar. (Kapitel 13) Sambandet mellan socialbidrag och ekonomiska familjestöd Syftet med socialbidraget är att vara ett yttersta skyddsnät, som garanterar alla familjer en skälig levnadsnivå, om familjen inte kan försörja sig på annat sätt. Det ligger i sakens natur, att behovet av socialbidrag prövas individuellt, och att bidraget sänks om famil- jens övriga inkomster ökar, vare sig detta sker genom höjd lön eller höjt stöd från något håll, t.ex. genom höjda barnbidrag. Höjningen av barnbidraget leder då till att färre familjer blir beroende av socialbidrag. Utredningen anser inte att socialbidragets roll bör ändras. Det bör fortfarande vara ett stöd som garanterar konsumtion av en viss nivå, dvs. skälig levnadsstandard, inte en garanti för en viss in- Det hindrar inte att regeringen, t.ex. i samband med en höjning av det familjepolitiska stödet, kan besluta att höja ambitio- nen för vad som skall anses vara skälig levnadsnivå, så att även familjer med socialbidrag får del av den standardhöjning som ökade resurser till familjepolitiken är avsedd att möjliggöra. (Kapitel 14) Utredningen har särskilt analyserat situationen för studerande med barn. hade (knappt 54 000) av studie- medelsmottagarna och (cirka 95 000) av dem som uppbar särskilda vuxenstudiestöd (inklusive utbildnings- bidrag) barn. Kvinnliga studerande dominerade båda grupperna. Nästan alla studerande som var ensamstående med barn hade bostadsbidrag. Det ekonomiska utbytet av att gå över från att leva på socialbidrag till att studera är begränsat, i vart fall på kort sikt och i synnerhet om man tänker på att studiemedel till stor del är lån som skall betalas tillbaka. Det nya studiestödssystem, som träder i kraft , utgår, liksom det gamla, från att studiestödet inte skall ta hänsyn till den studerandes försörjnings- börda. Utredningen delar uppfattningen, att det stöd som behövs till studerande därför att de har barn, bör ges inom det familjepolitiska stödsystemet.