sou · GPB348d4 · 2002-01-01 00:00:00 — En sak har man emellertid gemensamt: tekniken betraktas inte som deterministisk i sina effekter på samhället; betydelsen av teknologiska förändringar beror av den politiska och kulturella kontexten. Eller som Noveck (2000) skriver: it is not technology per se which either or denigrates the connection between communications media and participatory democratic culture. Technology exists within a framework of values and ideals both inherent to it and imposed by the legal and institutional structures. En viktig fråga är följaktligen hur de lokala beslutsfattarna förhåller sig till idéerna om att använda IT i den demokratiska processen. För att tekniken ska kunna influera den faktiska politiken måste idéerna om hur den kan användas nå och övertyga politikerna, vars roll är att värdera de övergripande målen och medlen, initiera förändringar och övervaka implementeringen av nya program. Vi inleder således med att undersöka de svenska politikernas attityder till ett IT-stöd för demokratin. optimistiska eller pessimistiska till den nya teknikens demokratipotential? Vilka reformförslag via IT ställer de sig positiva till? Materialet baseras på en enkätundersökning riktad till kommunstyrelsens ordförande i samtliga svenska kommuner. De åsikter som uttrycks av kommunstyrelsens ordförande är naturligtvis inte representativa för alla politiker i kommunen. Inte heller är det säkert att denne har störst betydelse för kommunens IT-utveckling. KS-ordförandens övergripande ansvar för kommunens agerande är däremot otvetydigt. Enkäten, som skickades ut , besvarades av av de tilltänkta respondenterna. 2.1Cyberoptimism eller pessimism? Historiskt sett har debatten om ett IT-stöd för demokratin varit livlig och pendlat mellan pessimism och optimism. Cyber- optimisterna har uttryckt förhoppningar om att Internet kan stärka demokratin när regeringar och kommuner, partier och organisationer kan erbjuda medborgarna nya arenor för informationsutbyte och kommunikation. Cyberpessimisterna är skeptiska och menar att ny teknik inte kan förväntas förändra nuvarande maktstrukturer, göra policyprocessen mer genomskinlig eller intensifiera det medborgerliga deltagandet. Den första frågan avser att positionera de svenska politikerna längs detta kontinuum från optimism till pessimism. Hur bedömer de informations- teknikens demokratipotential? Politikernas inställning till informationsteknikens demo- kratipotential Den nya informationstekniken har en potential att redan nu utveckla den lokala demokratin Den nya informationstekniken är ett viktigt nytt medium som kan utveckla den lokala demokratin Den nya informationstekniken kan utveckla den lokala demokratin något, men dess påstådda betydelse är Den nya informationstekniken kommer inte att ha någon egentlig betydelse för den lokala demokratins utveckling Den tydligaste slutsatsen som man kan dra av tabellen är att det finns en allmänt positiv bedömning av informationsteknikens demokratiserande potential bland de svenska KS-ordförandena. av respondenterna instämmer i att tekniken har en potential att utveckla demokratin nu eller . Enbart det faktum att flertalet politiker är positiva till den nya teknikens egenskaper behöver emellertid inte innebära att de är beredda att experimentera med digitala demokratilösningar. Ofta uttrycks det en oro för dem som inte har tillgång till den nya tekniken och att en digital demokrati kan förstärka skillnaderna mellan olika med- borgares inflytande. Tambini (1998) urskiljer två principiellt skilda förhållningssätt till detta problem: ett konservativt och ett radikalt. Det konservativa innebär att man håller nyckelfunktioner i den demokratiska processen off-line, så att inte de som står utan till- gång till den nya tekniken missgynnas. Informationstekniken ges då ingen större betydelse förrän den görs tillgänglig för alla på lika villkor. Alternativet, den radikala lösningen, innebär att man försöker få allt on-line oavsett om alla kan utnyttja det nya mediet eller inte. En demokratisering för några få betraktas då som bättre än ingen demokratisering alls. Hur ställer sig de svenska politikerna till detta dilemma, är de radikala eller konservativa? Motiverar den ojämlika tillgången bland medborgarna försiktighet när det gäller att använda IT i den demokratiska pro- cessen? Instämmer i stort sett I stort sett motsatt åsikt Tidigare studier har visat att politikerna ofta är väl medvetna om medborgarnas skiftande tekniska förutsättningar att använda sig av IT. Intervjuade politiker refererar ofta till IT-användarnas icke- representativa socio-ekonomiska profil och pekar också på den orättvisa som kan ligga i att ge fördelar åt dem som har möjlighet att använda IT (Magarey 1999; 1999). Mot bakgrund av dessa studier är siffrorna i tabell 2 något förvånande. Tabellen visar att nära hälften av de svenska KS-ordförandena inte tycker att den ojämlika tillgången bland medborgarna utgör en begränsande faktor när det gäller att använda IT i den demokratiska processen. Detta synsätt kan naturligtvis vara en återspegling av den snabba expansionen av datorer och Internet bland medborgarna; ju fler väljare som förlitar sig på IT för att kommunicera, desto svårare blir det för representanterna att inte själva använda tekniken. Resultatet antyder emellertid också att man kan göra olika tolkningar av nätets potential att skapa politisk jämlikhet. För dem som anser att nätaktiviteten kan komplettera andra politiska akti- viteter och ge tidigare marginaliserade och perifera grupper tillgång till information och politiska arenor behöver inte tekniken vara generellt tillgänglig för att det politiska landskapet ska kunna jämnas ut. För dem som anser att nätaktiviteten ytterligare för- stärker rådande klyftor i samhället är en informationsteknik till- gänglig för alla en nödvändig förutsättning för att experimentera med den nya tekniken. Vi skulle på detta sätt kunna skilja mellan politiker som ansluter sig till ett mobiliseringsperspektiv och poli- tiker som ansluter sig till ett förstärkningsperspektiv (2000b). Mobiliseringstanken bygger på ett antagande om att nätaktiviteten representerar en distinkt form av politiskt del- tagande som på flera sätt skiljer sig från konventionella aktiviteter, som till exempel att arbeta i politiska partier eller lobba mot valda representanter. Genom att sänka trösklarna för deltagande och öka tillgången till politisk information anses nätet kunna reducera det offentliga livets sociala skevheter. Från det mer skeptiska förstärk- ningsperspektivet anser man att tekniken formas av de redan politiskt aktiva och att det blir ett redskap varigenom nuvarande maktförhållanden förstärks. Den sociala snedvridning som finns i traditionella politiska aktiviteter anses följa med ut på nätet och Internet blir i första hand en källa för de redan aktiva och politiskt intresserade. För att bedöma vilken tolkning som är den mest rimliga måste medborgarnas IT-användning på mikronivå studeras, vilket vi inte kommer att göra i denna uppsats. Här räcker det med att konsta- tera att politikernas tolkningar av teknikens demokratiserande potential och förmåga att skapa politisk jämlikhet sannolikt är av betydelse för deras vilja att experimentera med nya metoder och tekniker baserade på IT. Genom att relatera de två frågorna till varandra kan vi således skapa fyra kategorier av politiker, till vilka vi knyter olika förväntningar (se tabell 3). Den första kategorin politiker kombinerar en allmän optimism till informations- teknikens möjligheter att utveckla demokratin med ett radikalt mobiliseringsperspektiv, vilket torde utgöra en god grund för engagemang och aktiva initiativ. Vi benämner kategorin radikala optimister. Den andra kategorin består av konservativa optimister, det vill säga politiker som gör en positiv bedömning av informa- tionsteknikens demokratiserande potential, men som ser en risk för att klyftorna i samhället förstärks, och därför kan förväntas vara något mer försiktiga när det gäller att använda IT. Den tredje kategorin är de radikala pessimisternas som består av politiker som är pessimistiska till teknikens demokratiserande potential, men som inte ser den ojämlika tillgången till IT som ett argument för försiktighet. Den fjärde kategorin kombinerar en allmän pessimism med ett förstärkningsperspektiv, vilket torde leda till ointresse såväl som försiktighet. Kategorin benämns konservativa pessimister. Fyra kategorier av politiker, procent 2.2Vilken typ av demokrati? Så långt har vi undersökt politikernas generella attityder till IT som ett demokratiskt verktyg. För att få en antydan om riktningen på de politiska representanternas ambitioner fick de ta ställning till fem i debatten förekommande förslag om att använda IT i den demokratiska processen. Vilka reformförslag via IT ställer de sig positiva till? Vilken typ av demokrati bör IT ge stöd åt? För att medborgarna ska kunna göra sina val vid de allmänna valtillfällena behöver de information som gör det möjligt att värdera de partier och kandidater som konkurrerar om deras gunst. Först om de kan ta del av politiska program och bedöma hur de styrande har agerat kan de göra informerade val som speglar deras politiska preferenser. Resonemanget utgör kärnan i den represen- tativa demokratimodellen. Information är avgörande om medbor- garna ska kunna granska dem som är vid makten och hålla dem ansvariga för deras handlingar, kollektivt såväl som individuellt. Denna typ av information kommer oftast från ett flertal olika källor. Vanligen erhålls information via medier, men ibland också genom politiska kampanjer och samtal med enskilda politiker. De kommunala webbsidorna kan komplettera dessa källor, inte bara med mer av samma information, utan också med mer detaljerad, lättillgänglig information såsom protokoll från olika möten. Den första frågan har för avsikt att spegla denna aspekt av IT-an- vändningen: Hur ser politikerna på förslaget om att publicera politiska protokoll från fullmäktige och nämnder på Internet? En annan typ av information utgörs av sådant som kan ligga till grund för politiska ställningstaganden och beslut. För att demo- kratin ska kunna göras mer participativ måste medborgarna ges en möjlighet att sätta sig in i de politiska frågorna innan besluten fattas. Tillgång till beslutsunderlag anses inte bara avgörande för ett informerat deltagande utan också för det politiska engage- manget. har dessa möjligheter varit högst begränsade. kan en effektiv webbsida erbjuda omfattande och detaljerad policyrelevant information och en möjlighet att utforska de mest dunkla och svårfattliga förslag och rapporter. I en andra fråga undrar vi om de svenska politikerna är villiga att bjuda in medborgarna i den politiska processen genom att publicera beslutsunderlag inför fullmäktige och nämndmöten på Internet. En tredje fråga rör möjligheten att skapa nya offentliga arenor där medborgarna kan delta i politiska dialoger - horisontellt så att medborgarna kan forma sina preferenser, och vertikalt så att medborgarna kan uttrycka sina önskningar uppåt mot partier och representanter. Utifrån ett deltagardemokratiskt perspektiv är det en offentlig angelägenhet att skapa dessa arenor och de bör stödjas med offentliga medel (jämför 1997). Kommunerna kan till exempel erbjuda debattforum och chatsidor på sina webbplatser och därigenom söka främja ett aktivt medborgarskap, stimulera den offentliga debatten och ge medborgarna nya kanaler till inflytande (se till exempel 1999). Hur ställer sig de lokala politikerna till att använda debattforum på Internet för att diskutera aktuella politiska frågor? I den direktdemokratiska visionen är det inte bara viktigt att medborgarna ges möjligheter att följa politiken och uttrycka sina önskningar för de styrande, utan det anses också viktigt att man kan göra detta utan att vara beroende av mellanhänder. Nätet kan ur detta perspektiv möjliggöra fortlöpande opinionsmätningar i aktuella lokala frågor och skapa omedelbar elektronisk feedback från väljare till valda (Bimber 1998:4). Opinionsmätningar är en metod som låter representanterna få en uppfattning om sina välja- res preferenser på ett sätt som gör medborgarna mindre beroende av media, intressegrupper, partier och andra mellanliggande organisationer för sitt deltagande. Vi undrar därför om politikerna tycker att det är bra eller dåligt att genomföra opinionsmätningar i aktuella lokala frågor på Internet. Internetomröstningar kan ses som ett sätt att göra val- proceduren enklare, mer flexibel och billigare utifrån målet att öka valdeltagandet och därigenom stärka legitimiteten för det repre- sentativa systemet. Funktionshindrade, äldre, resande och stressa- de människor skulle inte behöva ta sig till en vallokal för att avge sin röst. Men Internetomröstningar har, liksom opinionsmätning- ar, också en viktig plats i teorierna om en digital direktdemokrati, eftersom denna metod, tillsammans med en mer välinformerad och kunnig väljarkår, erbjuder en möjlighet att göra det direkta del- tagandet mer frekvent (Solop 2000). I den sista frågan undrar vi hur politikerna ställer sig till att genomföra folkomröstningar på Internet. Tabell 4 sammanfattar politikernas åsikter om de olika förslagen om hur man kan förändra demokratin med hjälp av IT. Förslagen har rangordnats efter hur populära de är. De mest populära för- slagen återfinns överst och de minst populära nederst i tabellen. Resultaten visar att det finns en övervikt för positiva attityder till fyra av de fem förslagen. De flesta förslagen om förändring tycks alltså falla de flesta politiker i smaken. Andelen positiva omdömen blir emellertid färre i takt med att vi rör oss från förslag som rör informationsspridning till förslag som rör tvåvägskommunikation. Noterbart är också att politikernas bedömningen av Internets demokratipotential och möjlighet att skapa politisk jämlikhet får genomslag just i de frågor som handlar om kommunikation. Till förslagen som rör informationsspridning råder inga större skill- nader mellan de olika politikerkategorierna. Däremot skiljer sig inställningen mellan dem relativt mycket när det gäller förslagen som rör diskussionsforum, opinionsundersökningar och Internet- omröstningar. Inställningen till en rad förslag om att använda IT i den demokratiska processen, procent Kommentar: Samtliga frågor har svarsalternativen mycket bra förslag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förslag, mycket dåligt förslag och ingen åsikt. Andelen positivt inställda avser dem som svarat mycket bra förslag eller ganska bra förslag. Det mest attraktiva förslaget när det gäller kommunikation rör möjligheten att skapa debattforum på Internet, vilket indikerar att politikerna är mer intresserade av att utveckla en dialog med med- borgarna än att ge dem möjligheter att direkt påverka de politiska besluten. Intrycket förstärks av att det enda förslag som erhåller fler negativa röster än positiva är att genomföra folkomröstningar på nätet. Frågan om elektroniska val har klättrat uppåt på den politiska dagordningen i . Den parla- mentariskt sammansatta har föreslagit försöksverksamhet med val över Internet (SOU 2000:1), flertalet partier har sagt sig vara positiva till e-val (Vision 01-02-04) och enligt en färsk opinionsundersökning skulle av väljarna föredra Internet framför vallokalen om möjligheten fanns (SCB 2001). Förslaget om att genomföra tätare val genom lokala folk- omröstningar i specifika sakfrågor inbegriper emellertid en tyd- ligare ideologisk dimension, vilket också svaren i tabell 4 ger en av KS-ordförandena säger sig vara positiva till att genomföra folkomröstningar på Internet. En vanlig åsikt är att fler omröstningar mellan valen riskerar att leda politiken in i en mer populistisk fåra. Om det finns ett val runt hörnet kanske inte räddhågade politiker vågar fatta impopulära men viktiga beslut. Att mer än dubbelt så många radikala optimister som konservativa optimister ställer sig positiva indikerar också att synen på jämlikhet är av betydelse för attityderna till e-omröstningar. Detta är inte särskilt överraskande, eftersom en av de allvarligaste anklagelserna mot e-omröstningar handlar om den diskriminerande effekt de kan ha för specifika grupper i befolkningen. Enligt (1999) skulle inte möjlig- heten att rösta på nätet innebära att någon förlorar sin rösträtt så länge den utgör ett komplement till traditionella röstnings- metoder, men vissa grupper skulle ändå gynnas respektive missgynnas. Exklusiva Internetomröstningar skulle definitivt ge de IT-aktiva och redan politiskt aktiva en fördel. Sammanfattningsvis ser det emellertid ut som om idéerna att använda Internet för att utveckla demokratin både har nått och övertygat de svenska KS-ordförandena. De är inte bara optimistiska till teknikens potential att utveckla demokratin, utan många ställer sig dessutom positiva till de mer deltagarorienterade reformförslagen. Endast förslaget om att anordna folkomröst- ningar på nätet erhåller fler negativa än positiva röster. Det är nu dags att undersöka om politikernas positiva åsikter om IT omsätts till politiskt agerande på den lokala politiska arenan. Finns det ett samband mellan ord och handling, mellan formella och aktiva normer? Den mest direkta metoden för att studera hur kommunerna använder Internet är att systematiskt undersöka deras Internet- produkter, det vill säga deras webbplatser. genomfördes en innehållsanalys av samtliga 289 kommuners webbplatser. Denna övning kan naturligtvis endast erbjuda en översiktlig bild . För att verkligen kunna uttala oss om i vilken utsträckning som kommunerna anpassar sig till den nya tekniken måste vi både analysera webbplatserna och göra djupstudier av webbplatser. Den här första kartläggningen kan emellertid ge en indikation på hur långt kommunerna har kommit när det gäller att erbjuda medborgarna information och möjligheter till interaktiv kommunikation. Det första vi undersökte var i vilken utsträckning kommunerna tillhandahåller information på sina webbplatser. Mer precist under- sökte vi medborgarnas möjligheter att ta del av information i anknytning till kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens möten. Både när det gäller protokoll och andra möteshandlingar har kravet ställts att kommunen ska tillhandahålla fullständig information och inte bara publicera utvalda delar. En ökad insyn förutsätter nämligen att båda parter i kommunikationsprocessen är likställda, det vill säga att medborgaren har möjlighet att ta fram de handlingar han eller hon vill ur det kommunala maskineriet. Av diagrammet nedan framgår att relativt många kommuner lägger ut information som kan underlätta medborgarnas ansvarsutkrävande på nätet. Ungefär sex av tio kommuner gör sina protokoll från kom- munfullmäktige och kommunstyrelse tillgängliga via sin webbplats. Vi kan också konstatera att majoriteten kommuner informerar om tid och plats för kommande fullmäktigemöten () och kom- munstyrelsemöten (). Betydligt färre kommuner presen- terar de ärenden som ska diskuteras på det nästkommande mötet på Internet. Här kan man också konstatera att det är vanligare att man lägger ut ärendelistor inför de öppna fullmäktigemötena (), än inför de stängda kommunstyrelsemötena (). För att verkligen ge medborgarna en möjlighet att sätta sig in i de frågor som ska behandlas och uppmuntra deltagande på likvärdiga villkor krävs att man tar ännu ett steg på informationsstegen (Bellamy & Raab 1999), genom att låta dem ta del av beslutsmaterialet innan besluten fattas. Som vi kan se i diagrammet nedan är det av kommunerna som gör detta inför kommunfullmäk- tigemöten, och som gör detta inför kommunstyrelsemöten. Information tillgänglig på kommunernas webbplatser, procent M ö t e s t i d e r Ä r e n d e l i s t o r B e s l u t s u n d e r l a g P r o t o k o l l K o m m u n f u llm ä k t i g e K o m m u n s t y r e l s e n I vår analys av webbsidor letade vi även efter funktioner som kan möjliggöra interaktiv kommunikation mellan kommunen och medborgarna. Den första av dessa funktioner var e-post, som utgör den i särklass enklaste kontaktformen. Här undersökte vi bland annat huruvida en besökare på webbplatsen kan skicka e- post till kommunstyrelsens ordförande. Om en besökare endast kan ta del av information, utan att åtminstone kunna kontakta en politiker, så går möjligheten till tvåvägskommunikation förlorad. På majoriteten av webbplatser fanns denna teknik – av kommunerna hade en e-postadress till kommunstyrelsens ord- förande. Förekomsten av e-postadresser kan visserligen underlätta kom- munikationen mellan politiker och medborgare, men den utvecklar knappast kvaliteten i den demokratiska dialogen. Debattforum, chattsidor och opinionsundersökningar utgör mer kvalificerade metoder om man önskar skapa möjligheter för medborgarna att mer direkt och kollektivt påverka beslutsprocessen eller ställa de representativa organen till ansvar. Som vi kan se i diagrammet nedan var inte dessa metoder alls lika vanligt förekommande som e-post – av kommunerna erbjuder någon form av debattforum, erbjuder chattsidor eller återkommande chattkvällar med politiker och av kommunerna hade någon form av opinionsmätning på sina webbsidor. Intressant att notera är också att det utrymme som ges politiska partier och individuella ledamöter på kommunernas webbplatser är Partierna eller deras representanter ges mycket sällan möjlighet att kommentera den förda politiken eller att presentera sin egen politik. De individuella ledamöternas undan- skymda roll kan delvis förklaras av den institutionella kontexten och av att det svenska valsystemet inte uppmuntrar en utveckling mot mer personliga mandat. Frånvaron av partipolitiska inslag är ur ett svenskt perspektiv mer uppseendeväckande, men kan möjligen förklaras av att kommunerna vill förbehålla webbplatsen information av icke-politisk och värdeneutral natur. Intervjuer med ett flertal kommunföreträdare stödjer en sådan tolkning. Men fyra av tio kommuner söker inte heller underlätta medborgarnas kontakter med partierna genom att länka vidare medborgarna till partiernas webbplatser. Även om det till viss del beror på att många lokala partier inte har några fungerande webbplatser så indikerar detta att kommunerna inte avser att använda sin webbplats för att främja konkurrensen mellan partierna. Möjligheter till interaktiv kommunikation, procent Vi kan konstatera att politikerna ännu inte lyckats utnyttja teknikens möjligheter, trots att de förefaller vara positiva till den. Medan av politikerna säger sig vara positiva till att lägga ut beslutsmaterial på Internet är det fortfarande bara 3 till 4 pro- cent av kommunerna som gör detta, och medan säger sig vara positiva till att använda debattforum, är det av kommunerna som erbjuder denna möjlighet. Huvudintrycket är således att vad politikerna säger sig vilja och vad de faktiskt gör är två helt olika saker. För att analysera detta fenomen ytterligare behöver vi analysera kommunerna mer systematiskt. Av erfarenhet vet vi att alla organisationer inte är lika mottagliga för nya idéer. Medan vissa kommuner tenderar att ta dem till sig, påverkas andra knappt alls av vad som ligger i tiden. Variationen i mottaglighet är alltså stor och det verkar finnas ett mönster. Detta har beskrivits i termer av att vissa kommuner är pionjärer medan andra är efterföljare eller avvaktare (1986), eller att vissa kommuner är aktiva medan andra är passiva (1996). Innovationsforskningen kännetecknas dock av en betydande oenighet om vilka faktorer som påverkar benägenheten att göra innovationer: Factors found to be important for innovation in one study are found to be considerably less important, not important at all, or even inversely important in another study (Downs & Mohr 1976:700). I denna uppsats prövas, som antytts ovan, enbart i vilken utsträck- ning de ledande lokala politikernas attityder har betydelse för kommunernas grad av mottaglighet. Detta görs med hjälp av tre additiva index.