sou · GPB395d5 · 2002-01-01 00:00:00 — Han kan- ske avvaktar medan utreder det vräkningshotade hushållets behov och ansökan om bistånd för att betala en eventuell Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? hyresskuld, eller försöker hyresvärden nå en uppgö- relse med det vräkningshotade hushållet. KFM kan medge anstånd med verkställighet av avhysning i . Om synnerliga skäl finns kan ytterligare två veck- ors anstånd beviljas. Om anståndet överstiger måste den avhysningshotade betala hyran för hela anståndstiden. Om hyres- värden beviljar anstånd har han rätt till en ersättning som brukar motsvara hyreskostnaderna för perioden, men som ibland beteck- nas som skadestånd. Hyresvärdens anstånd med avhysningen varar längst . Om avhysningen då inte verkställts och hyresgästen fortsatt att betala hyran anses ett nytt hyresförhållande ha uppkommit.11 kan ingripa när som helst under processen från uppsägning till vräkning. får meddelande om att hyresvärden har sagt upp hyresgästen skall den utreda om behov av åtgärd föreligger (50 § SoL). Om den vräkningshotade hyresgästen ansöker om bistånd till att betala uppkommen hyresskuld måste nämnden pröva hans behov enligt 6 § SoL. Huvudbestämmelserna om bistånd har delats upp på två paragrafer: 6 § och 6a §. I 6 § klar- görs, att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6b–6f §§. I 6a § stadgas, att den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hen- nes resurser att leva ett självständigt liv. Vad som avses med skä- lig levnadsnivå är inte helt klart. Men det ankommer enligt 6b § på regeringen att ange ett schablonbelopp för socialbidrag – en riks- norm – som skall gälla för hela landet. Beloppet skall justeras årli- gen och grunda sig på de konsumtions- och prisstudier som Kon- sumentverket gör. Om det finns särskilda skäl kan kommunen dock frångå såväl den fastställda riksnormen som kommunalt fast- ställda normer när socialbidrag beviljas (1999, s. 66 f.). Det är denna norm – som ofta benämns socialbidragsnormen – som de intervjuade tjänstemännen refererar till när de i samband med bedömningar om bistånd till hyresskuld talar om att sökande har inkomster över respektive under norm. 11 Detta under förutsättning att hyresvärden inte ser betalningen som skadestånd för hyresskuld, utan som hyresinbetalning. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Vräkningshotade hushåll som har inkomster som ligger över socialbidragsnormen kan beviljas bidrag för att betala uppkommen hyresskuld enligt § SoL om det bedöms vara motiverat. har alltså befogenheter att bevilja bistånd även i annat fall än vad som omfattas av försörjningsstöd och annat bistånd (1999, s. 71). Bedömningar av exempelvis rätten till bistånd för att betala hyresskuld varierar därför mellan olika kommuner i landet (Flyghed 2000). Beslut om avslag på ansökan om denna typ av bistånd (enligt §) kan inte över- klagas med förvaltningsbesvär till skillnad från beslut som fattas enligt 6b §–6f §. kommer emellertid rätten att överklaga beslut om bistånd enligt § att återinföras i den nya socialtjänstlag (2001:453) som då träder i kraft. Hushåll som ansöker om bistånd kan få avslag om hushållets inkomster ligger över socialbidragsnormen. Det är emellertid vik- tigt att komma ihåg att i olika kommuner kan till- lämpa olika principer för att beräkna hushållets inkomster och utgifter. Detta kan också skilja sig åt mellan enskilda handläggare och samma handläggare kan tillämpa olika principer i olika ärenden. Vad som betraktas som godtagbara utgifter i ett hushålls budget är inte givet. Inte heller hur risken för framtida svårigheter vid ett avslag skall vägas mot den sökandes ansvar för den uppkomna kris- situationen. Den enskilde handläggarens handlingsutrymme är med andra ord stort. De intervjuade tjänstemännens uttalanden i den följande framställningen om att de vräkningshotade hushållens inkomster ligger över eller under socialbidragsnormen som en motivering för att ge bifall eller avslag på ansökan om bistånd kan därför i viss mån ifrågasättas. Ytterligare en princip som kan tillämpas om socialbidragshand- läggaren vill bevilja bistånd även om beräkningar visar att hushållets samlade inkomster ligger över är att bevilja bidrag mot återbetalning. Huvudprincipen är att socialbidrag inte behöver betalas tillbaka, men om bidrag har beviljats enligt kommunens egna regler och med stöd av § kan socialnämnden återkräva soci- albidraget (1999, s. 73). Även om socialnämnden ger avslag på ansökan om bistånd enligt 6 § SoL har socialnämnden ändå kvar det yttersta ansvaret för att kommunens invånare får den hjälp de behöver enligt 3 § SoL. De allmänt utformade mål som uttrycks i socialtjänstlagens portalparagraf har bland annat tolkats som allas rätt till arbete och bostad och att det åligger socialnämnderna att främja medborgar- Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? nas rättigheter på dessa områden (se till exempel Clevesköld, 2001). I framställningen om hyresvärdens respektive juridiska förutsättningar framträder en motsättning mellan dessa parter. Medan hyresvärdens mål är att ha problemfria hyresgäster inom det egna bostadsbeståndet, är mål att hjälpa hyresgäster som har problem med sitt boende att kunna få bo kvar i sin bostad. De anses ha rätt till hjälp att anskaffa något annat boende även om de inte kan bo kvar, eftersom man skulle kunna hävda att en bostad ingår i vad som avses med skälig levnadsnivå. I detta avsnitt presenteras några teoretiska begrepp för en analys av tre institutioners agerande utifrån (lokal) vräkningspolicy. De tre institutionerna utgörs av bostadsföretag, socialtjänst och krono- fogdemyndighet. Institutioner tvingas alltid anpassa sig till andra institutioner i deras omgivning (Selznick 1949). Hur interaktionen mellan insti- tutionerna ser ut och vad den kännetecknas av påverkar det sätt på vilket policies utformas, liksom av de enskilda tjänstemännens handlingsutrymme – vad som upplevs vara möjligt att göra i olika situationer. I studier av samverkan mellan socialtjänst och hyres- värd är begreppet kooptering centralt. Kooptering innebär att relationer av ett särskilt slag etableras mellan två (eller flera) institutioner så att den ena parten knyter upp den andra till sin egen fördel. Annorlunda uttryckt kan be- greppet kooptering användas för att illustrera en viss typ av sam- verkan som inbegriper en ojämlik maktrelation. När en institutions legitimitet ifrågasätts och behöver stärkas kan den formellt koop- tera en institution vars policy och mål överensstämmer någorlunda med grupper i samhället vilkas förtroende man vill vinna. vis kan facket ha en företrädare i en företagsstyrelse. Tjänstemän inom den koopterade institutionen kan uppleva att deras makt och I de flesta fall är det emellertid ansvaret som delas snarare än makten och inflytandet (ibid. s. 13 f.). Eftersom formella samverkansrelationer tvärtom antas utgöra en risk för att legitimi- teten undermineras, kan koopteringen ske informellt. Här innebär koopteringen ofta reellt inflytande, som emellertid är dolt för utomstående (ibid. s. 15). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? De ojämlika maktrelationer som kooptering innebär kan ibland leda till att den ena parten förändrar perspektiv och uppfattning om verksamhetens mål och medel. kan exempelvis i sitt samarbete med hyresvärdar anta deras perspektiv på problemhus- håll – överta såväl deras definitioner som uppfattningar om vilka åtgärder som är legitima i olika situationer. Ett annat centralt begrepp i studier av lokal policy är det eng- elska uttrycket discretion (se exempelvis Lipsky 1980) som i denna rapport översätts med (utövandet av) diskretionär makt. Den kan bestå i möjligheter att göra undantag från regeln, exempelvis när en tjänsteman vid ett bostadsföretag accepterar bostadssökan- den som egentligen inte uppfyller företagets formella krav, eller när en socialsekreterare beviljar bidrag till någon med inkomst över norm. Den diskretionära makten är med andra ord knuten till den enskilde tjänstemannens handlings- och tolkningsutrymme i för- hållande till lagen och lokalt utformade regelverk. Verksamhetens policy innehåller de regler och villkor som antas gälla alla utan undantag. Tjänstemän inom offentlig sektor fattar beslut som påverkar situationen för deras klienter. De har då möjlighet att – och förväntas också i sin professionella roll – utöva diskretionär makt. De har ett handlingsutrymme och kan välja mellan att fatta beslut med hänvisning till de lagar och regler som styr institutionens verksamhet eller göra undantag från regeln, vilka även de måste legitimeras, ofta med hänvisning till särskilda skäl eller den enskildes speciella behov. I denna bemär- kelse kan utövandet av diskretion förstås som en selektionsprocess (Selznick 1949, s. 64 f.). Institutionella berättelser (1995, s. 195) utvecklas för att rättfärdiga sådana handlingar och ge dem moralisk mening och innebörd för den enskilde tjänstemannen. De rutiner som hyresvärdar, socialarbetare respektive förrätt- ningsmän, i egenskap av gräsrotsbyråkrater12, skapar för besluts- fattande, interaktion med klienter och för att hantera en pressad arbetssituation betraktas här som respektive institutions policy. Det är alltså i gräsrotsbyråkraternas praktik som (lokal) policy utformas. Även om lagar och regler sätter gränser för det dagliga 12 använder begreppet street-level bureaucrats (här översatt till gräsrotsbyråkrater) för att beteckna en viss typ av tjänstemän (lärare, poliser, domare och socialarbetare är några professioner som nämns) utifrån deras arbetssituation. Lipsky definierar den kategori av tjänstemän som begreppet inbegriper på följande sätt: Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work are called street-level bureaucrats. (Lipsky 1980, s. 3). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? arbetets utformning, har gräsrotsbyråkraten i sitt arbete ett rela- tivt stort handlingsutrymme. De har en relativt hög grad av auto- nomi i relationen till ledningen (och i förhållande till många andra typer av tjänstemän) samt möjligheten att utöva diskretionär makt. Det är denna position som gör dem till policy-makers (Lipsky 1980, s. 13). Ett kännetecknande drag hos den typ av professioner som här beskrivs är alltså att de förväntas använda sig av sin diskre- tionära makt i arbetet (ibid. s. 14). Medan Selznick (1949) gör skillnad mellan en institutions (offi- ciella) policy och utövandet av diskretion som någonting utanför policyn, hävdar (1980) att policyn tvärtom utformas genom – och därmed alltså utgörs av – gräsrotsbyråkratens utövande av diskretion. I det följande benämner jag Lipskys sätt att förstå policy som praktisk policy och inbegriper då alltså även den praxis som utformas i det dagliga arbetet och som underbyggs och uttrycks i institutionella berättelser. Så länge som gräsrotsbyråkratens dilemma består kommer utövandet av diskretion att karaktärisera arbetet (Lipsky 1980, s. 15 f.). Deras professionella status innebär eller förutsätter utövandet av diskretionär makt, medan deras byråkratiska status förutsätter att de följer direktiv och lagar. Yrkesrollen inbegriper ofrånkomligen bägge dessa dimensioner (ibid. s. 19) och ter sig därför ofta mot- sägelsefull (ibid. s. 71). Rollen som byråkrat – som verkställer redan fattade beslut i enlighet med lagen – kan hamna i konflikt med rollen som professionell – någon som kan göra egna bedömningar av situ- ationen och agerar med utgångspunkt i dessa även om det (ibland) kan innebära att man inte riktigt håller sig inom lagens ramverk. BS3: Man måste ju kunna sina lagar grundligt för att kunna känna också möjligheterna i det. så ser man ju bara ååiiihh så här va. Då är man fyrkant. Men när liksom det här har landat och man lik- som är säker i sin yrkesroll, så ser man ju möjligheterna. Man ser ju inte något hinder i det. och i viss mån även hyresvärdar och förrättningsmän handlar på ett sätt som klienter kan uppleva som inkonsekvent, eller oförutsägbart och rent av godtyckligt. Den enskilde klienten kan såväl gynnas som missgynnas. För de socialarbetare som arbetar med klienternas bostadspro- blem tillkommer att de har att förhålla sig till två parter, utöver det egna regelverket. En socialarbetare som arbetar i ett projekt för att förebygga vräkningar uttrycker detta dilemma på följande vis: Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? S1: Jag menar vi är ju en verksamhet som strävar efter en hög service- nivå att vara flexibla och vara tillmötesgående och det är ju både mot fastighetsägarna och till hyresgästerna. Så å ena sidan så vill vi ju vara serviceinriktade, så måste vi ju hålla på dom, på dom ramar som vi har. Det här med sekretessen och då blir man fyr- kantig. Så det liksom gäller att kunna vara liksom smidig och fyrkantig . Och det är knökigt . Det är faktiskt det. [] I början så var det ju väldigt mycket frustration. Vägen från hyresvärdens besked om uppsägning till vräkning är en i hög grad rutiniserad process. har såväl hyresvärd, kro- nofogde och möjligheter att ingripa och förhindra en vräkning. Hur resonerar då parterna i olika situationer under denna process? 2 Vräkning i praktiken I de allra flesta fall grundas beslut om vräkning på hyresskuld (Flyghed 2000, s. 100). får då alltid besked om att hyresvärden sagt upp hyreskontraktet. kan i det läget bevilja bistånd till hyresskuld om hyresgästen ansöker om det. Det framgår dock av en undersökning av flera kommuner som genom- fördes 1999 att i vissa av dem i princip ger avslag till dem som söker bidrag till hyresskulder när de riskerar uppsägning (2000:1, s. 68 f.). påpekar i sitt delbetänkande att den typen av princip inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen (SOU 2000:14, s. 122). Alla ansökningar om bistånd enligt socialtjänstlagen skall nämligen prövas individuellt. Rutinerna för hur ansökan om bidrag till hyresskuld handläggs varierar alltså mellan olika kommuner. Det är anmärkningsvärt att de också kan skilja sig åt mellan olika stadsdelar inom samma kommun. Avslag eller bifall på ansökan om bidrag till hyresskuld blir därmed beroende av i vilken stadsdel hyresgästen är bosatt. I kommitténs delbetänkande påpekas att en sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (SOU 2000:14, s. 122). Ett sätt att hantera ansökningar om bidrag till hyresskuld (som praktiseras i en stadsdel i ) är att först göra en individuell prövning för att sedan eventuellt bevilja bistånd men med återbe- talningsskyldighet. Den boendesekreterare som citeras nedan är Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? emellertid skeptisk till att bevilja bistånd till hyresskuld över huvud taget och beskriver hur han brukar gå till väga : BS1: Man ska inte se [] först och främst som en bank där man lånar ut pengar till människor. Det är ganska hårt. Det är fak- tiskt sant. Så om man kommer på grund av att man har problem med pengar så kan man ge dom råd. Man kan ringa och prata med deras fastighetsägare i deras ställe. Men det är mycket individuellt – hur mycket tid man har – hur mycket man lägger på det. Man kan också rekommendera en person att själv ringa fastighetsägaren. Antalet ansökningar om vräkningar (i relation till befolkningen) och andelen av dessa som verkställs varierar mellan olika kommu- ner och mellan olika stadsdelar. En delförklaring till detta kan vara varierande rutiner vad gäller handläggning av ansök- ningar om bidrag till hyresskuld (Flyghed 2000, s. 99). Jag kanske är då den här som skrämmer hyresgästen på något sätt att du åker härifrån om inte du tar tag i din situation själv. Liksom handläggning varierar också bostadsföreta- gens rutiner i hyresskuld- och vräkningsärenden. En tjänsteman berättar att det kommunala bostadsföretag han arbetar hos inte under några omständigheter accepterar återbetalningsplaner. Redan då hyresgästen missat att betala en hyra agerar hyresvärden. Inter- vjupersonen resonerar på följande vis om denna princip: HV1: Då är det precis som om du köper en bil på avbetalning eller köper ett hus på avbetalning. Det är en avbetalning. Jag, jag som hyresvärd, jag ser att jag har en avbetalning med dig. Du har ett avtal där du ska betala, , pengar till mig. Återigen då om man följer hyreslagen och sånt så har du förverkat din hyresrätt. [] Då är det så här att då är det återigen lagen som klart och tydligt föreskriver att jag som hyresvärd måste agera. Gör jag inte det så är det fel va. [] Så fort du blir efter med en månadshyra så agerar vi. [] har ju sagt så här att vi medverkar inte till några avbetalningsplaner över huvud taget och det har vi inte gjort heller de senaste vi har aldrig gjort det. Så vi är stenhårda på det. [] Prioriterar du någonting annat [än hyran] då så så ser inte vi att du klarar av Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? dubbla hyror i ett par . Det gör du inte, utan då är det någonting annat som ligger bakom. Och är det [] jobb att ta hand om det som är bakom då. [] Vi kanske i samband med [] kan liksom avvakta lite granna med verkställig- heten men vi tar fram en dom. Vi försöker köra fram en dom så fort som möjligt på en avhysning ändå. Där kan vi ligga och slira lite grann om det är så att de ska in till på möte. Föreställningen att hyresvärden är tvingad att agera, med andra ord säga upp hyresgästen och ansöka om vräkning då hyresgästen blivit efter med en månadshyra saknar stöd i hyreslagen. Hyresvär- den har i en sådan situation möjlighet att säga upp hyreskontraktet, men är inte tvungen att göra det. Att hänvisa till lagen på detta sätt kan dock vara ett sätt att hantera och legitimera de egna handling- arna. råd till dem som har hyresskuld att själva göra upp en avbetalningsplan med hyresvärden verkar (åtminstone i det här fallet) inte svara mot någon reell möjlighet. Det verkar finnas en föreställning hos hyresvärden att det finns andra, mer grundläg- gande och sociala problem som döljer sig bakom en hyresskuld vilka det är ansvar att ta hand om. Samma tjänste- man fortsätter: HV1: När de här problemen uppstår att någon människa inte passar in i det här regelsystemet. Någon som plötsligt blir sjuk eller arbetslös och inte betalar sin hyra, då hoppas ju vi, vilket ju lagen också före- skriver, att det ska finnas ett skyddsnät då i kommunen. Det är kom- munens ansvar och sjukvårdens ansvar att ta hand om de personerna så att de här problemen över huvud taget inte ska uppstå hos oss som hyresvärd. Så är ju lagstiftarens mening och när det problemet upp- står så vill ju vi kontakta då. [] Vi önskar ju då att människan då kan bo kvar. Att det här ska fungera som vanligt igen och tyvärr så blir det ju så här ibland att vi hamnar i den sitsen och då är vi ganska överens om att individen verkligen inte själv vill bo kvar, kan inte bo kvar eller är så pass sjuk så att individen ska in i någon form av omsorgsverksamhet. Men då är det ju resan ut. Medan utreder ärendet kan hyresvärden avvakta med avhysningen men om ger avslag, fullföljer hyresvär- den vräkningen. Hyresvärden föreställer sig att det finns hyresgäs- ter som inte vill bo kvar. De som inte kan och de som inte vill bo kvar tycks det vara legitimt att vräka. Men vem bedömer vilka hyresgäster som innefattas i dessa kategorier? Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Intervjupersonen beskriver en, i hans mening, lyckad lösning på ett vräkningshot. En pensionerad man bor tillsammans med sin fru i en lägenhet med tre rum och kök. hustru går bort. I samband med detta uteblir några hyresinbetalningar. Hyresvärden misstänker att mannen dricker för mycket alkohol och kontaktar och meddelar följande ultima- tum: Mannen kan undgå en (formell) vräkning om går in och betalar hyresskulden och hyresgästen byter sin lägenhet på tre rum och kök mot en lägenhet med ett rum och kök. Om hyresgästen och inte går med på detta villkor hotar hyresvärden med vräkning. Ett sådant villkor strider mot hyres- gästens besittningsskydd såsom det formuleras i hyreslagen. Hyresvärden kan inte avbryta hyreskontraktet med hänvisning till att hyresgästen inte behöver en så stor eller en så välbelägen lägenhet (1994, s. 84), men om återvinningsfristen gått ut kan mannen vräkas även om skulden betalas. Hyresvärden menar att om inte accepterar hans villkor så med- verkar man från sida till att man vräker den här stackaren. Villkoret accepteras av och mannen flyt- tar till den mindre lägenheten. Både tjänstemannen inom bostads- företaget och representanten från säger i samma intervju att de är nöjda med att de förhindrade att mannen blev bostadslös. De tar sig alltså rätten att bestämma inte bara om man- nen får bo kvar eller ej, utan också var mannen skall bo. Representanter för bostadsföretaget tycks uppfatta det som legitimt av vräka dem han definierar som problemhushåll, men däremot inte normala hyresgäster och i synnerhet inte, som han säger, normalfamiljer: HV1: Men det är ju inga vad ska man säga, det är inga vanliga familjer. Vi har ju inte vräkt en enda, om vi säger, vårat distrikt här. Jag tror vi hade tolv stycken sammanlagt i [den här stadsdelen]. Tror jag, eller tio, något sånt där. Och jag tror att vi, eller tror, jag vet att vi inte har avhyst en enda barnfamilj, inte en enda vanlig familj, inte en enda om man säger en normalfamilj. Utan det som vi har avhyst, det är då knarkare, pundare, missbrukare Det är ju det vi har avhyst. En av de intervjuade representanterna för kommunala bostadsfö- retag har gjort en undersökning av vilken typ av störningar som förekommer oftast. Han kom fram till att den absolut vanligaste störningen som hyresgäster anmälde var ungdomar som hade haft fest och spelat hög musik och därmed stört andra hyresgäster om Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? är det mycket ovanligt att ungdomar vräks, eftersom både hyresvärd och hyresgäster i området har överseende med ungdomar som har fest. Denna person har upprättat ett eget störningsregister som används för att kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som vi inte vill ha in och för att dokumentera bevis som hyresvärden kan använda om, eller när, han vänder sig till tingsrätt eller hyresnämnd i syfte att vräka hyresgästen. Hyresvärdarna tycks ha skapat sig en bild av att det å ena sidan finns normala hyresgäster, å andra sidan felaktiga hyresgäster. De felaktiga är det legitimt att avhysa som hyresgäster och – om de uppträder som bostadssökande – att avvisa. Dessa uppfattas som problem för företaget, respektive som en risk som bostadsföreta- get vill eliminera genom sin gränskontroll (se vidare 1996, s. 111 f.). Allas boendesituation är inte vårt problem. Det är det ju inte. Hyresvärden definierar och identifierar, som framkommit ovan, de avvikande eller felaktiga hyresgästerna. Utifrån hyresvärdens per- spektiv är det legitimt att vräka dessa eftersom till- skrivs ansvaret för deras boendesituation. förväntas betala hyresskulden eller ordna någon annan form av boende. Det är då intressant att studera i vilka fall anser att en hyresgäst har rätt att få hjälp att undgå vräkning. Som rubrikcitatet antyder sker en viss differentiering mellan de vräkningshotade hus- hållen. Vissa kategorier har rätt att få hjälp medan andra inte anses vara berättigade. Det sätt på vilket handläggarna på socialkontoren kategoriserar och differentierar mellan klienter inför beslut om avslag eller bifall på ansökan om bistånd till hyresskuld påverkas i hög grad av det samhällspolitiska klimatet.