sou · GPB375 · 2002-01-01 00:00:00 — N skall vara hållbara . Nyckeltal som mäter och redovisar tillfälligheter har betydligt lägre intresse än de som mäter och följer skeenden över tiden. Nyckeltal behöver vara utvalda och formulerade så att de är giltiga . N skall vara generella och enkla att förstå. Det bidrar till förståelsen och intresset för nyckeltalen om det inom olika verksamhets- områden finns enkla nyckeltal, lätt härledningsbara, med lik- artad konstruktion. N visa olika aspekter av en verksamhet. Det är viktigt att det sker en mångsidig belysning av verksamheter så att man kan visa såväl deras volym och ekonomi som kvalitet. N organisationsoberoende och inte manipulerbara. Uppgiftsförsörj- ningen måste vara oberoende av olika kommuners och lands- tings organisationsstruktur. Vidare får inte bokföringsmässiga eller organisatoriska manipulationer eller förändringar förändra utfallet i nyckeltalen och därmed försvåra eller omöjliggöra jämförelser. 4.2.3.3Särskilda frågor rörande nyckeltal I arbetet med den kommunala databasen har, utöver vad som redo- visats i föregående avsnitt, följande erfarenheter, överväganden och avgränsningar av arbetet gjorts. Kommuner och landsting organiserar sina verksamheter på olika sätt. Verksamheter med kommunalt huvudmannaskap och finansie- ring kan bedrivas både i regi eller i enskild regi. som utgör underlag till olika nyckeltal kan oftast göras enkelt när verksamheten bedrivs i egen regi. Den del av verk- samheten som bedrivs i annan regi är oftast svårare att få in detalje- rade uppgifter om, såvida man inte i avtalet mellan kommunen och utföraren skriver in att dessa uppgifter skall lämnas. I vissa avseen- den kan detaljerade uppgifter som ligger till grund för bildandet av nyckeltalen möjligen tangera affärshemligheten hos utföraren. När uppgifter inte kan hämtas in och redovisas för all verksamhet, obe- roende av utförare, riskerar nyckeltalen och jämförelserna att endast bli en jämförelse mellan kommunala utförare. Eftersom man i vissa kommuner lagt hela utförardelen i annan regi riskerar jäm- förelser att bli meningslösa. För att möjliggöra jämförelser oavsett huvudmannaskap föreslår jag därför att entreprenörer, andra organisationer som bedriver verksamhet på uppdrag av kommunen t.ex. genom s.k. pengsystem skall, i likhet med friskolor, få skyldighet att lämna sådana statis- tiska uppgifter som ingår i den kommunala databasen. Jag föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen om den officiella statisti- ken (SFS 1992:889) med innebörd att kommuner och landsting skall vara skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för verksamhet som bedrivs av andra utförare. använder i sin barnomsorgsstatistik begreppet heltids- barn som redovisande komplement till inskrivet barn. Uppgif- ten, som beräknas kommunvis, lämpar sig enligt väl för jämförelser mellan kommuner, då det i viss mån tar hänsyn till skillnader mellan kommuner som beror på skillnader i barnens vistelsetider i verksamheten. Begreppet definieras i nyckeltalsbilaga 4 och används i förslag till nyckeltal för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i kommundatabasen. I mitt förslag till verksamhetsindelning i kommundatabasen har jag beträffande barnomsorg och skola använt mig av en målgrupps- indelning som är åldersbaserad, förskoleverksamhet för åldrarna 1- , skolverksamhet och skolbarnsomsorg för åldrarna 6–, gymnasieskola för åldrarna 16–och vuxenutbildning. Detta medför att jag också i barnomsorgsdelen vill använda mig av denna åldersuppdelning. Den nuvarande ekonomiska insamlingen gör emellertid ingen åldersmässig uppdelning av barn i familjedaghems- vistelse avseende vistelsetider och heltidsbarnsberäkning. Upp- gifterna kan initialt och övergångsvis schablonmässigt beräknas med ganska stor träffsäkerhet men bör i det fortsatta arbetet med databasen, tillsammans med , bli föremål för förbättring. Med hemkommunens kostnader, avses kostnader för de i kommu- nen folkbokförda eleverna. Denna beräknas vanligtvis som kom- munens kostnad för drift av sin skola plus hemkommunens kost- nader för elever i fristående skolor och i skola i annan kommun samt i specialskolor minus intäkter för elever som är folkbokförda i annan kommun. På motsvarande sätt menas med skolkommunens kostnader de kostnader som är förknippade med driften av själva skolenheten, utan hänsyn tagen till vilken kommun eleverna kom- mer ifrån. Landets kommuner bedriver skolverksamhet m.m. med skilda för- utsättningar, bland annat är de geografiska förutsättningarna mycket olika. Vissa kommuner har till exempel höga kostnader för skolskjutsar och inackorderingar medan andra valt att bedriva verk- samhet i små enheter. De olika strukturella förutsättningarna är en av förklaringarna till olika kostnader per elev, per invånare etc. För att underlätta möjligheterna att skilja strukturella skillnader från andra orsaker redovisas i förekommande fall kommunens kostnad för en verksamhet satt i relation till den beräknade standardkostna- den som används i utjämningssystemet. Vidare kommer det i den föreslagna databasen att finnas länkar till andra databaser som redovisar exempelvis befolkning, geografi, täthetsgrad mm. Förslag till nyckeltal med definitioner i kommundatabasen finns i bilaga 4. En kort sammanfattning av alla nyckeltal redovisas i bilaga 3. Jag bedömer att det finns cirka 110 nyckeltal inlagda i kommundatabasen. De föreslagna nyckeltalen har noga definierats. De flesta nyck- eltalen i kommundatabasen kan följas upp och mätas . Ambitionen har varit att inte enbart ta fram nyckeltal som är lätta att mäta och där det redan finns tillgänglig statistik utan jag har även försökt fånga mera svårmätta variabler. Nedan följer en sammanställning som belyser antalet nyckeltal som föreslås ingå i kommundatabasen. Tabell 4.1 Antal nyckeltal per verksamhetsområde Förskoleverksamhet för åldrarna 1–5 år Skolverksamhet och skolbarnsomsorg för åldrarna 6–15 år Förskoleklass och grundskola åk 1-9 Gymnasieskola för åldrarna 16–19 år Vård och omsorg om äldre Öppna/förebyggande insatser Ordinärt boende enligt SoL Särskilt boende enligt SoL Bostad med särskild service enligt LSS Daglig verksamhet enligt LSS Personlig assistans enligt LSS och Stöd och behandling till barn och unga Uppsökande, förebyggande och öppna insatser Stöd och behandling för vuxna med missbruksproblem Uppsökande, förebyggande och öppna insatser Stöd och behandling för personer med övriga problem 4.2.3.5Kvalitetsmätningar med hjälp av standardiserade attitydundersökningar De kvalitetsmått som jag föreslår skall tas fram på flera olika sätt. Några av dem kan produceras på basis av befintlig statistik medan andra fordrar nyinsamling av uppgifter. Utöver de rena statistikin- samlingarna bör också brukarnas och kommuninvånarnas värde- ringar och bedömningar av den kommunala servicen mätas i sär- skilda attitydundersökningar, något som många kommuner använ- der . Den kommunala databasens särskilda kännetecken är att dess nyckeltal skall vara jämförbara mellan kommuner och . Jag föreslår därför att standardiserade attitydundersökningar utvecklas som kan användas för att tillföra databasen kvalitetsmått i termer av brukar- och invånarbedömningar inom varje kommunalt verk- samhetsområde. I mitt förslag till databas ingår elva nyckeltal som återger resultat från sådana standardiserade attitydundersökningar. Ett första steg i denna riktning har tagits av utredningen som gett i uppdrag att designa sådana under- sökningar inom tre verksamhetsområden: förskola/familjedaghem, grundskola samt vård och omsorg om äldre. Uppdraget innefattade uppläggning av kompletta undersökningar för beräkning av kvalitetsindex på dessa områden, dvs. urvalsmetodik, insamlingssätt och frågornas formulering. De förslag med frågor som SCB, har lämnat skall ses som ett inledande försök till standardiserade attitydundersökningar och som behöver vidare utvecklas med beaktande av det utvecklingsarbete som pågår inom olika politik- områden och i samråd med berörda sektorsmyndigheter och kommunföreträdare. Jag föreslår att initiativet till att genomföra dessa attitydunder- sökningar läggs på kommunerna själva. Om en kommun eller en grupp kommuner vill jämföra sig med varandra avseende brukarnas bedömningar på något område, så kan upphandling av undersök- ningarna göras i enlighet med den aktuella standardiserade under- sökningsmodellen för detta område. Resultatet av undersökning- arna läggs sedan in i databasen och presenteras där. Jag föreslår också att staten, som ett stöd till kommunerna, upp- handlar en eller flera leverantörer för attitydundersökningar enligt den modell som SCB har utarbetat till utredningen som kommu- nerna sedan kan avropa. har redovisat sitt uppdrag till utred- ningen (bilaga 9). Uppdragsredovisningen är så konstruerad att den kan ingå i ett kommunalt upphandlingsunderlag och därigenom styra leverantören så att den undersökning som genomförs möter kriterierna för jämförbarhet av resultat från flera undersökningar av samma slag. N Till kommundatabasen görs ingen egen insamling av uppgifter från kommunerna utan uppgifter hämtas från existerande natio- nella insamlingar. Respektive statistikansvarig myndighet ansvarar även fortsättningsvis för uppgiftsinsamlingen. Något förslag till ändringar i statistikansvaret läggs inte. Vissa justeringar behöver dock göras med avseende på när i tiden uppgifterna skall samlas in för att öka användandet av den nationella statistiken. Uppgifter som inte samlas in (47 nyckeltal) skall testas i särskild ord- ning innan uppgifterna inordnas i de statistikansvariga myndig- heternas uppgiftsinsamlingar. N Staten stödjer kommunerna att tidsmässigt prioritera uppgifts- lämning bl.a. så att kommunerna i ökad utsträckning kan integ- rera uppgiftslämnandet med sin egen periodiska uppföljning tex. i form av bokslutsarbetet och delårsrapporter samt att insamling alltmer sker med automatik och elektroniskt. Målet är att kom- mundatabasen finns tillgänglig året efter verk- samhetsåret. För att förverkliga detta föreslår jag att staten, genom det råd som föreslås för kommundatabasen, påskyndar den tekniska utvecklingen genom aktivt samarbete om rationella insamlingsmetoder med de dataleverantörer som kommunerna använder. 4.3.1Snabbare inrapportering och redovisning Nuvarande uppgiftsinsamlingar som ligger till grund för den före- slagna kommundatabasen har översiktligt beskrivits i avsnitt 3.1. Det finns en stor samsyn hos kommuner m.fl. att det samman- ställda materialet skulle vinna i värde om det kunde presenteras och finnas tillgängligt tidigare. Det bör enligt de flestas önskemål vara tillgängligt (april–maj) så att det kan bli en viktig del i boksluts-, budget- och uppföljningsarbetet. Givetvis måste tidiga- reläggningen ske med bibehållen, helst ökad, kvalitet i insamlade uppgifter och därmed även i kommundatabasens nyckeltal. Inaktu- ella uppgifter begränsar värdet av statistisk information och gör att den blir mindre användbar. Arbetet med att påskynda uppgiftsinlämningen till räkenskaps- sammandraget behöver fortsätta och intensifieras. Även annan uppgiftsinsamling som genererar uppgifter till kommundatabasen behöver bli föremål för översyn och förbättringar. Ett av de bästa sätten att förbättra aktualiteten i de ekonomiskt relaterade uppgifterna är att inrapportering till RS sker som bokslutsarbetet pågår. Uppgifter från bokslutsarbetet som skall ingå i räkenskapssammandraget, bör kunna lämnas successivt till SCB och senast respektive år. I bilaga 6 presenteras tankegångar kring en sådan tänkbar framtida utveckling. Det i denna utredning föreslagna rådet bör få i uppgift att arbeta vidare med dessa frågeställningar där tankegångarna i bilaga 6 kan vara en av utgångspunkterna. begär många kommuner hos SCB att få uppskov med att lämna uppgifter till RS. Anledningen är bl.a. att kommunernas egna bokslutsarbete drar ut . Andra orsaker till uppskovsansökningar kan vara att kommunerna har svårt att finna rationella metoder som underlättar att lämna statistiska uppgifter eller att arbetet med att lämna statistik inte tillräckligt har prioriterats. Kommunerna bör, enligt min mening, istället försöka samordna kommunernas egna periodiska uppföljningar till bokslutsarbetet och med inrapporter- ingen till RS för att på så sätt påskynda uppgiftslämnandet. Uppgifterna som lämnas i ett tidigt skede är normalt inte reviderade och kan därför betraktas som preliminära. Det finns inte något formellt krav att uppgifter till RS skall vara reviderade och fastställda av fullmäktige. Eventuella kompletteringar kan, om så erfordras, göras efter revision och den politiska behandlingen i fullmäktige. Kommunernas arbete med att lämna tillförlitliga uppgifter har försvårats av att staten och kommunerna använder olika definitio- ner, olika verksamhetsindelningar och olika kostnadsfördelningar i den statistiska informationen. Staten bör vidare, på olika sätt, försöka underlätta insamlings- processen från kommunerna. Det kan bland annat ske genom att i ökad utsträckning informera och samarbeta med programvaruleve- rantörerna om vilka behov och krav som ställs på uppgiftsinläm- ningen till den nationella uppföljningen. Leverantörerna ges där- med möjlighet att finna flexibla datatekniska lösningar som kan underlätta kommuners och landstings arbete med uppgiftsinläm- ning. Jag anser att det är av stor vikt att i kommunerna öka medveten- heten om statistikens betydelse och att visa på nyttan av statistiken. Insamlingen bör i första hand ske maskinellt så att insam- ling undviks. Ett samlat statistikansvar i kommunen – en statistik- samordnare – är en annan tänkbar åtgärd som skulle kunna vidtas på det lokala planet, liksom att statliga myndigheter samordnar definitionerna i sina uppgiftsinsamlingar. Vidare bör statistik- ansvariga myndigheter före en insamling ge information om förändringar i denna. 4.3.2Nya uppgifter i kommundatabasen För att tillgodose samhällets krav på information om verksamheten i kommunsektorn är strävan att de nya uppgifter som föreslås till kommundatabasen skall inordnas tillsammans med befintlig insam- ling i den officiella statistiken. Insamlade uppgifter måste dock först ha en acceptabel kvalitet avseende bl.a. tydlighet i definitio- nen, relevans och tillförlitlighet (reliabilitet och validitet). För att uppgifter med god kvalitet skall kunna samlas in från alla kommu- ner krävs att uppgiftsinsamlingen först har testats i ett genomtänkt testförfarande. Ett urval av kommuner, gärna ur den grupp av 63 kommuner som har ingått i denna utredning, föreslås utgöra den grupp som skall testa de nya uppgifterna i kommundatabasen. Test och utformande av rutiner för insamling av nya uppgifter till kom- mundatabasen föreslås ske separat från statistikansvariga myndig- heters årliga uppgiftsinsamlingar. Syftet är att när uppgifterna är utprovade, så skall de ingå i befintliga statistikproducenters årliga insamlingar till den officiella statistiken. Det föreslagna rådet med ansvar för kommundatabasen bör svara för detta testförfarande. N ges i uppdrag att göra en upphandling av en systemlösning för databasen på basis av den förstudie och den prototyp som presenteras i denna utredning. Den permanenta systemlösningen skall vara i drift . N I avvaktan på en permanent systemlösning används den proto- typ som tagits fram inom ramen för utredningen utifrån ett erbju- dande från att använda program- varorna för förbundets nyckeltalssajt WebOr. N Det skall vara lätt att använda databasen. Därför finns i den prototyp som utredningen tagit fram användarvänliga verktyg för egna val, sortering och olika presentationssätt. Detta skall själv- fallet även finnas i ett kommande permanent system. Ordet databas är i första hand liktydigt med informationsmängd och det är i denna betydelse databas används i utredningen. I detta kapitel övergår jag till den mer tekniska innebörden av ordet, dvs. hur databasen kan realiseras som ett datasystem. Användaren skall kunna göra följande med hjälp av datasystemet: N Se och jämföra nyckeltal samt mellan kommuner och kommungrupper, både i tabellform och i grafisk form. N Genomföra mer avancerade sökningar av nyckeltal, t.ex. utifrån profiler av olika slag. N Göra beräkningar av t.ex. vilka kostnads- eller volymföränd- ringar som behövs för att nå uppsatta mål. Användaren skall kunna spara sina analyser, skriva ut dem, bifoga dem i e-post, exportera uppgifter till andra program samt enkelt ansluta till andra informationskällor från databasens Internetsajt. Databasen skall inte ha någon egen datainsamling direkt från kommunerna, utan skall hämta de nödvändiga uppgifterna från statistikansvariga myndigheter och andra statistikproducenter, s.k. källsystem. Det är endast valda delar som skall hämtas, inte helhe- ten av källsystemens innehåll. I enlighet med förstudien om hård- och mjukvara skall dock systemlösningen möjliggöra datafångst direkt från kommunerna, t.ex. skall en grupp kommuner kunna föra särskilda uppgifter till databasen för jämförelser inom grup- pen. Systemlösningen för den kommunala databasen faller inom ett s.k. Centrala kännetecken för detta kon- cept är effektivisering av tillgänglighet, gemensamma och säker- ställda informationsmängder, användarvänliga gränssnitt såväl inom systemflödet som ut mot användaren. Med en figur kan en tillämp- ning av konceptet på den kommunala databasen åskådliggöras på följande sätt: Figur 4.1: Dataflöde till och från den kommunala databasen Kopplingarna mellan figurens delar bör automatiseras i största möjliga utsträck- ning. Flödet från myndigheternas källsystem till databasen konstrueras så att databasen automatiskt uppdateras när en relevant uppgift finns hos statistikmyn- digheten. Det resterande flödet ut till användaren automatiseras så att användaren efter databasens uppdatering har tillgång till det nya nyckeltalet. Nyckeltalen bygger på årlig statistik. Detta innebär att data avse- ende historiska år hämtas från källorna endast en gång. Avseende samlar myndigheterna in sina data från kommu- nerna successivt, delvis under verksamhetsåret och delvis efter verksamhetsåret. För att den kommunala databasen då skall vara så aktuell som möjligt kommer dess data från myndig- heterna att tillika hämtas successivt. Detta successiva och automati- serade tillflöde upprepas sålunda avseende senaste verk- samhetsår. Det är i ett utvecklingsperspektiv möjligt att data också skall föras till databasen direkt från kommunerna för tillkommande behov. I en sådan situation kommer uppdateringarna att ske ad hoc eller enligt särskilda tidplaner och rutiner anpassade till specifika användningsbehov. 4.4.4Realisering inom ramen för utredningen Så långt som möjligt skulle den tekniska databasen realiseras inom utredningens tidsram. I enlighet med direktiven avlämnade jag därför en förstudie avseende hård- och mjukvara för databasen. Förstudien avsågs kunna utgöra grund för en upphand- ling av system . I bilaga 5 återfinns förstudien. I samband med förberedelserna för upphandlingen erbjöd utredningen att använda deras befint- liga system WebOr för att utveckla en prototyp. Den närmare granskningen av WebOr visade att de programvaror som stöder sajten har god funktionalitet för de krav och förväntningar på den kommunala databasen som beskrivs i förstudien. Jag fann mot denna bakgrund erbjudandet såväl tids- som kostnadseffektivt varför framtagande av en prototyp kunde inledas med Svenska Kommunförbundets erbjudande som grund. Prototypen syftar till att visa hur den kommunala databasen kan göras tillgänglig på Internet och hur ett enkelt användargränssnitt kan se ut i prakti- ken. Prototypen ger också viktiga erfarenheter som kan tas tillvara i en senare upphandling av ett komplett och permanent system för databasen. Arbetet med upphandling av system för databasen avbröts där- med och jag föreslår att upphandling av ett permanent system istället genomförs av . 4.4.5Databasens (prototypens) nuvarande innehåll Prototypen innehåller de nyckeltal som kan beräknas utifrån befintlig statistik. Nyckeltalen avser huvudsakligen verksamhets- och även för vissa nyckeltal. Prototypen inne- håller endast ett begränsat antal kvalitetsmått. Flera av de kvali- tetsmått som jag föreslår kan inte beräknas med hjälp av dagens nationella statistik, utan fordrar att nya uppgifter samlas in från kommunerna. Den verksamhets- och ekonomiska statistik som databasen använder blir tillgänglig avseende samtliga kommuner vid olika tid- punkter året statistiken avser. Data till de ekonomiskt relaterade nyckeltalen, som utgör mer än hälften av databasen, finns för alla kommuner tillgängliga , medan verksamhetsstatistiken är komplett . Det skall särskilt poängteras att de statistikansvariga myndigheterna publicerar statistiken fortlöpande på sina sajter och på andra sätt. Ur den kommunala databasens perspektiv utgör dock tidpunkten för när grundstatistik finns för samtliga variabler och kommuner den avgörande tidpunkten eftersom jämförelser av skilda slag är en del av kommundatabasens kärna. I en figur kan de för kommundatabasen avgörande tidpunkterna anges på följande sätt: Figur 4.2: Tidpunkter då grundstatistik till nyckeltalen finns till- gänglig Ekonomisk statistik avs 2000 Ekonomisk statistik avs 2001 För att kunna nyttjas fullt ut, på avsett sätt, bör kommundatabasen vara komplett i april året nyckeltalen avser. Jag kan konstatera att så inte kommer att vara fallet förrän avsevärda för- ändringar skett i nuvarande insamlingar från kommunerna och i efterföljande bearbetningar. I betänkandets kapitel 4.3 föreslår jag vissa åtgärder till stöd för bland annat snabbare inrapportering från kommunerna. 4.4.6Upphandling av permanent system Jag föreslår att ges i uppdrag att göra en upphandling av en systemlösning för databasen med utgångs- punkt från den förstudie och den prototyp som presenteras i utred- ningen. Upphandlingen bör ske i nära samråd med de tilltänkta del- tagarna i det råd som föreslås för kommundatabasen. Målsätt- ningen bör vara att den kompletta och permanenta system- lösningen skall vara i drift . Ansvaret för upphand- lingen övertas av rådet, om detta inrättas innan upphandlingen är slutförd. I annat fall överlämnar det färdiga systemet till rådet. 4.5Benchmarking och tvärsektoriella analyser N Den organisation som kommer att ansvara för den kommu- nala databasen svarar också för att tvärsektoriella analyser görs och publiceras samt att initiera och driva en i kunskapsbank där kon- kreta benchmarkingprojekt redovisas och görs tillgängliga. Ett sätt att få mera effektiva kommuner, landsting och enskilda verksamheter är att dessa stimuleras till att jämföra sig med var- andra. Benchmarking är en sådan metod för verksamhetsförbätt- ring som grundar sig på att se och lära av andra genom att systema- tiskt jämföra sig med de som är bäst eller ledande inom det område som man vill förbättra och utveckla. Metoden innebär ett oftast ömsesidigt informationsutbyte mellan två eller flera parter och är ett sätt att sprida information, idéer och kunskap för att utveckla och förbättra verksamheten. Det som skiljer benchmarking från andra jämförelser är det mera systematiska angreppssättet och de upprepade mätningarna/ana- lyserna i kombination med en uttalad förändringsambition. En förutsättning för ett bra genomförande av kommunala jämförelser är en aktiv medverkan på alla nivåer i berörda kommuner och landsting. Jämförelser förekommer i många kommunkonstellationer över landet. startade kommunerna (KKKVH) ett samarbete som utvecklats och omfattar de flesta kommunala verksamhets- områdena. Andra framgångsrika nätverk är Södertörns-kom- munerna och Nyckelhålet bestående av ett antal kommuner i . 4.5.1.1Statens stöd till benchmarking i kommuner och landsting I från kommuner och landsting (SOU 1996:179) föreslogs att staten skulle stödja benchmarkingprojekt som ett sätt att skapa förutsättningar för en mer effektiv verksam- het i kommuner och landsting.