sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom Amsterdamfördraget har det i denna pelare införts flera olika former för domstolsprövning med direkt förebild från gemenskaps- samarbetet. Det är ännu för tidigt att uttala sig om i vilken utsträckning frukterna av rättsbildande verksamhet i gemenskaps- samarbetet kommer att få genomslag i tredje pelaren. Att det gemen- skapsrättsliga arvet kommer att få betydelse för domstolens rätts- tillämpande verksamhet i tredje pelaren torde dock vara ställt utom allt tvivel. Fråga uppkommer då om det mot bakgrund av den nu beskrivna fördragsutvecklingen finns anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF för att på så sätt möjliggöra överlåtelse av beslutanderätt inom andra delar av unionssamarbetet än gemen- skaperna. Som vi redan inledningsvis har slagit fast ligger det utanför vårt uppdrag att försöka förutse eller föreslå en viss färdriktning för unionssamarbetets framtida utveckling. Däremot har vi att ta ställning till om det mot bakgrund av bl.a. utvecklingen inom EU kan anses motiverat att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF. Enligt vår mening leder den nu beskrivna fördragsutvecklingen inte i sig till några bestämda slutsatser om hur unionssamarbetet kommer att utvecklas . Grunden för unionssamarbetet är nämligen strikt folkrättslig. Det är fråga om ett samarbete mellan suveräna stater. Dessa stater har slutit traditionella folkrättsliga fördrag och är därför, som det ibland brukar uttryckas, fördragens herrar. funktion som beslutsorgan... 245 unionssamarbetet kommer att utvecklas är med andra ord ytterst av rent politisk art och kommer att avgöras vid förhandlingar mellan medlemsstaterna. Därmed flyttas uppmärksamheten över till en annan framtidsaspekt som vi tillmäter avgörande betydelse för bedömningen av om över- låtelseregeln i 10 kap. 5 § första stycket RF bör ändras. Det gäller frågan om vilket handlingsutrymme vårt land bör ha inför framtida för- handlingar om ändringar av EU:s grundläggande fördrag. Inledningsvis är det därvid viktigt att slå fast att de utgångspunkter som har angetts i avsnitten 12.2.2 – 12.2.5 drar upp ramarna för en eventuell reform. Det är således uteslutet att ändra omfattningen av det överlåtbara området liksom kravet på att fri- och rättighetsskyddet skall ligga i nivå med det svenska. Även de särskilda beslutsformerna vid beslut om överlåtelse bör kvarstå oförändrade. Vidare måste också en ny överlåtelseregel tydligt spegla konsekvenserna av ett svenskt del- tagande i EU-samarbetet. Mot den nu angivna bakgrunden återstår således endast att ta ställning till om det svenska handlingsutrymmet med avseende på kretsen av möjliga adressater för överlåtelse bör förändras inför framtida förhandlingar om fördragsändringar. Teoretiskt är det möjligt att tänka sig en rad olika situationer där behov kan uppkomma av att överlåta beslutanderätt till annan adressat än EG. Sålunda skulle t.ex. vissa fördragsändringar beträffande andra eller tredje pelaren kunna förutsätta överlåtelse av beslutanderätt. Vidare är det hypotetiskt sett tänkbart att behov av att överlåta be- slutanderätt kan uppkomma om vissa beslutsområden avsöndras från gemenskapssamarbetet i första pelaren. Ett möjligt motiv för en sådan åtgärd vore att medlemsstaterna önskade undvika sådana konsekvenser av en fördragsändring som annars kunde vara förknippade med gemen- skapsrättens särdrag och institutionernas speciella roll och ställning i första pelaren. Här behöver endast kort hänvisas till betydelse som högsta uttolkare av gemenskapsrätten och kommis- sionens roll som övervakare av att medlemsstaterna efterlever gemen- skapsrätten. Givetvis är det också rent teoretiskt möjligt att behov av att överlåta beslutanderätt kan uppstå om helt nya frågor tillförs unions- samarbetet genom fördragsändringar som inte berör gemen- skapssamarbetet i första pelaren. Slutligen skulle det också kunna uppkomma behov av att överlåta beslutanderätt till annan adressat ifall den organisatoriska ramen för EU-samarbetet förändras i grunden, t.ex. genom att EG som organisation upphör och ersätts av andra sam- arbetsformer. I sammanhanget har vi funnit anledning att särskilt uppmärksamma tre problemsituationer som kan uppstå om lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF inte har ändrats vid framtida fördragsrevisioner. 246 funktion som beslutsorgan... Den första potentiella problemsituationen hänger samman med RF:s föreskrifter om regeringens konstitutionella befogenhet att ingå, ändra och säga upp internationella överenskommelser. En grundläggande princip, även om den inte uttryckligen framgår av RF, är att befogenhet som tillerkänns ett visst organ inte kan överlåtas till något annat organ utan uttryckligt grundlagsstöd. RF medger visserligen att i vissa fall överlåter regeringens traktatstiftande makt till icke-svenska organ med stöd av 10 kap. 5 § andra stycket RF. Som vi har konstaterat torde dock endast överlåtelseregeln i första stycket vara avsedd för EU-samarbetet. Vid angivna förhållanden saknas alltså i praktiken möjlighet att överlåta regeringens traktatstiftande makt i EU-samarbetet utanför gemenskaperna. Så länge systemet med vetorätt finns kvar vid majoritetsomröstningar inom andra och tredje pelaren torde detta inte ge upphov till några problem. Om det i samband med framtida för- dragsändringar skulle krävas att vetorätten slopas blir situationen dock en annan. Vid behandling av Amsterdamfördraget konsta- terade i sammanhanget att några beslutsbefogen- heter inte överlämnades inom andra pelaren mot bakgrund av den vetorätt som kvarstår vid beslutsfattande med kvalificerad majoritet (bet. 1997/98:UU13 s. 127). Lagrådet konstaterade att de beslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med kvalificerad majoritet i tredje pelaren måste antas avse endast praktiska frågor som i allt fall inte ankommer på svenska myndigheter (a. bet. s. 148). Mot denna bakgrund anser vi att slopande av vetorätten i det EU- samarbete som bedrivs i andra och tredje pelaren förutsätter över- låtelse av sådana beslutsbefogenheter som hänför sig till regeringens traktatstiftande makt. Den andra potentiella problemsituationen hänger samman med det faktum att RF:s föreskrifter om rättskipning och förvaltning vilar på förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del skall fullgöras av svenska organ. RF medger visserligen att sådana offentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till icke-svenska organ med stöd av 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Som vi har konstaterat torde dock endast överlåtelseregeln i första stycket vara avsedd för EU-samarbetet. Detta medför krav på riksdagsbeslut enligt de kvalificerade förfaranden som anges i bestämmelsen också vid överlåtelse av sådana rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som inte avser myndighetsutövning (se avsnitt 10.4.7). Förvaltningsuppgifter som inte avser myndighetsutövning kan exempelvis bestå i myndighets- beslut som över huvud inte berör enskild eller visserligen riktas mot enskild men saknar klart påvisbar betydelse för denne (se Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl., 1992, s. 33). funktion som beslutsorgan... 247 Vid angivna förhållanden saknas alltså i praktiken möjlighet att överföra svenska förvaltningsuppgifter i unionssamarbetet utanför gemenskaperna. Detta gäller också i fall då sådana uppgifter inte avser myndighetsutövning. Vad som skall betraktas som svenska uppgifter får bedömas från fall till fall med utgångspunkt från anknytningen till ett svenskt statsintresse. Inom rättsområden där det normalt föreligger ett starkt svenskt statsintresse – som t.ex. inom straffrätt och lagstift- ning om folkhälsa, allmän ordning och säkerhet m.m. – ter det sig naturligt att förutsätta att uppgiften är svensk (se RF 10:5, SOU 1984:14, s. 89). Rent konkret skulle det alltså i dessa fall t.ex. kunna röra sig om uppgifter som innefattar viss registerföring som visserligen avser svenska förhållanden men som är av ingen eller endast obetydlig vikt för enskilda svenska medborgare. Den tredje potentiella problemsituationen hänger samman med möjligheten för vissa medlemsstater att bedriva ett närmare samarbete (s.k. flexibel integration). I takt med att EU utvidgas och medlems- kretsen blir mer heterogen, kan en ökad flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt fördjupat samarbete. Bestämmelserna i detta ämne finns i artiklarna 43 – 45 i Unionsfördraget. Till detta kommer specifika bestämmelser för första och tredje pelarna i artikel 11 i EG-fördraget resp. artikel 40 i Unions- fördraget (se avsnitt 10.6.4). I sammanhanget kan också nämnas att , som enligt planerna skall undertecknas i , efter ikraftträdandet kommer att öppna viss möjlighet till ett närmare samarbete på andra pelarens område, dock inte i frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. De medlemsstater som bestämmer sig för att gå vidare i ett närmare samarbete får enligt dessa bestämmelser därvid använda sig av de insti- tutioner som upprättas dels enligt Unionsfördraget, dels enligt EG- fördraget. I dessa fall kan behov uppstå av att överlåta beslutanderätt inom ramen för unionssamarbetet till annan adressat än EG. Vi menar nämligen att beslutsbefogenheterna i dessa fall tillkommer institu- tionerna, inte i deras egenskap av gemenskapsinstitutioner, utan i den roll dessa institutioner tilldelas i det närmare samarbetet. Om skulle önska delta i ett sådant närmare samarbete, kan det uppstå behov av att överlåta beslutsbefogenheter till adressater som inte omfattas av tillämpningsområdet för 10 kap. 5 § första stycket RF i dess nuvarande lydelse. Såvitt vi har kunnat utröna förestår inte några omedelbara föränd- ringar av unionssamarbetet som skulle förutsätta överlåtelse av be- slutanderätt i andra EU-sammanhang än EG-samarbetet. Vid ställ- ningstagandet till behovet av en ny överlåtelseregel är det dock enligt vår mening viktigt att beakta att det kan ta upp till innan det är 248 funktion som beslutsorgan... möjligt för att slutligt anta en grundlagsändring. Det är således väsentligt att grundlagen, om möjligt, tillgodoser inte enbart ett förestående behov, utan också sådana behov som kan upp- komma . Det går inte nu att överblicka hur unionssamarbetet kommer att för- ändras på . Noteras kan emellertid att 13 länder i Öst- och är kandidater för medlemskap i unionen. Förhandlingar om medlemskap har inletts med samtliga kandidatländer utom . Enligt vår mening ligger det nära till hands att anta att den nu före- stående utvidgningsprocessen i vart fall kommer att leda till vissa förändringar av unionssamarbetet. Det är emellertid i detta sammanhang varken genomförbart eller lämpligt att försöka bedöma i vilken riktning utvecklingen kommer att gå. har slagits fast att vi tillmäter frågan om vårt lands hand- lingsutrymme inför framtida förhandlingar om ändringar av EU:s grundläggande fördrag avgörande vikt vid ställningstagandet till om överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § första stycket RF bör ändras. Vidare har vi kunnat konstatera att överlåtelse av beslutanderätt inom unions- samarbetets ram endast kan ske till EG. Frågan blir då om gemen- skapssamarbetet självklart är den bästa formen för allt unionssamarbete som på något sätt kan komma att kräva överlåtelse av beslutsbefogen- heter. Vi menar att så inte behöver vara fallet. Därför anser vi att det skulle innebära en fördel för om grundlagen redan nu ändras på så sätt att ges möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet i stället för, som , enbart inom gemen- skapssamarbetet. En sådan ändring av grundlagen skulle utrusta vårt land med större handlingsutrymme inför framtida förhandlingar, t.ex. i anslutning till medlemsutvidgningen. Ändringen skulle också ge ökad möjlig- het att aktivt ta del i framtida samarbete inom unionens ram som inte nödvändigtvis involverar hela gemenskapsstrukturen. Som har framgått utmärks EU av en unik blandning av mellanstatliga och överstatliga inslag. Överlåtelse av beslutsbefogen- heter kan i konkreta fall leda till ökad överstatlighet i EU-samarbetet liksom i annat internationellt samarbete. Frågan i vad mån EU utvecklas i riktning mot mera överstatlighet inom olika områden har varit föremål för debatt, bl.a. i samband med godkännande av Amsterdamfördraget. Flera olika svar har getts i debatten, eller i vart fall har skilda betoningar kommit till ut- tryck, sannolikt delvis beroende på vad som har lagts i begrepp som mellanstatlighet och överstatlighet. I det nu aktuella sammanhanget är det emellertid viktigt att framhålla att diskussionen om mellanstatlighet eller överstatlighet i samband med överlåtelse av beslutanderätt baserar funktion som beslutsorgan... 249 sig på att beslutsbefogenheter överlämnas, inte till vem dessa befogen- heter överlämnas. Graden av mellanstatlighet eller överstatlighet kan naturligtvis vara beroende av i vilken utsträckning mottagaren av en viss beslutsbefogenhet har mottagit andra besluts- befogenheter. Detta förändrar emellertid inte det grundläggande faktum att diskussionen om mellanstatlighet resp. överstatlighet avser objektet för överlåtelsen, inte mottagaren av beslutanderätt. En grundlagsändring som gör det möjligt att inom ramen för EU- samarbetet överlåta beslutanderätt i annat samarbete än gemenskaps- samarbetet förändrar inte i och för sig omfattningen av det enligt RF överlåtbara området. Som har påpekats saknar därmed frågan om mera eller mindre överstatlighet relevans i det nu aktuella sammanhanget. 12.2.7Utformningen av en ny överlåtelseregel Vårt förslag: Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF bör ändras i syfte att ge möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för hela unionssamarbetet. Av grundlagen bör framgå att överlåtelse inte kan ske av sådan beslutanderätt som rör prin- ciperna för statsskicket. De särskilda beslutsformerna skall bibe- hållas, liksom kravet på ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i RF och i . En överlåtelseregel som är särskilt inriktad på EU-medlemskapet är medlem i EU och part i de fördrag som ligger till grund för unionen (se artikel 1.1 i Fördraget om , Republiken , Republiken och anslutning till Europeiska unionen). Den nuvarande över- låtelseregeln i 10 kap. 5 § första stycket RF medger endast att riks- dagen överlåter beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Ut- trycket Europeiska gemenskaperna inbegriper en hänvisning till tre mellanfolkliga organisationer: Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen. I det föregående har vi tagit ställning för en förändring av den nämnda överlåtelseregeln som gör det möjligt att inom ramen för EU- medlemskapet överlåta beslutanderätt också i samarbete utanför gemenskapssamarbetet. Frågan blir då hur en sådan på EU-med- lemskapet särskilt inriktad överlåtelseregel skall se ut. 250 funktion som beslutsorgan... En möjlighet kunde vara att i lagtexten utpeka Europeiska unionen som mottagare av beslutanderätt. Detta leder emellertid tankarna till EU som en organisation med egen juridisk personlighet. Medlemsstaterna har inte uttryckligen i fördrag gett unionen sådan rättssubjektivitet. Vid angivna förhållanden torde det varken vara lämpligt eller genomförbart att i lagtexten försöka namnge det eller de organ som kan komma att stå som mottagare vid överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för annat unionssamarbete än gemen- skaperna. Det sagda behöver emellertid inte omöjliggöra en på medlemskap särskilt inriktad regel. EU torde som kan överblickas utgöra den organisatoriska ramen för den verksamhet inom vilken överlåtelse kan komma att ske. För detta talar bl.a. att flera medlemsstaters konstitutioner på olika sätt innehåller hänvisningar till EU (se kapitel 11). En sådan författningsteknisk lösning har valts i t.ex. den tyska konstitutionen (Grundgesetz). I artikel 23 punkt 1 föreskrivs bl.a. följande. Zur Verwirklichung eines vereinten wirkt die Bundesrepublik bei mit, die demo- kratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem verpflichtet ist und einen diesem Grund- gesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. I bestämmelsen konstateras sålunda att , för att förverkliga ett enat , deltar i utvecklandet av den europeiska unionen som, anges det, är förpliktad att iaktta demokratiska, rättsstatliga, sociala och federativa principer liksom också subsidiaritetsprincipen samt också innefattar ett skydd för grundläggande rättigheter som i det väsentliga är jämförbart med det som den tyska grundlagen ger. I anslutning härtill ges en särskild regel om att överlåtelse av besluts- befogenheter kan ske genom lag med samtycke (se även avsnitt 11.14). En lösning med den nu beskrivna inriktningen gör det möjligt att överlåta viss beslutanderätt, oavsett om beslutanderätten utövas av en institution inom EG-samarbetet i första pelaren eller inom ramen för annat unionssamarbete. Sålunda skulle det med en sådan regel vara möjligt att överlåta beslutanderätt utanför EG-samarbetet, t.ex. om EU i framtida fördrag skulle ges kompetens att ingå för medlemsstaterna bindande avtal med tredje land eller med andra internationella organi- sationer på samma sätt som är möjligt enligt EG-fördraget (artikel 300). funktion som beslutsorgan... 251 I lagtexten bör detta komma till uttryck på så sätt, att ges möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU. Som har slagits fast skall möjligheten till överlåtelse därvid vara villkorad av att fri- och rättighetsskyddet inom den del av sam- arbetet till vilken överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i . Överlåtelse kan ske av sådan beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket Av lagtexten i 10 kap. 5 § första stycket RF framgår att beslutanderätt kan överlåtas till gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i RF och i Europakonven- tionen. I övrigt föreskrivs inte i lagtexten några förutsättningar för överlåtelse av beslutanderätt. Den svenska grundlagen, liksom nuvarande medlemsländers kon- stitutioner, återspeglar och vilar emellertid på det förhållandet att det egna landet är en suverän stat med demokratiskt statsskick. I RF klargörs detta redan i dess första kapitels första paragrafs första mening: All offentlig makt i utgår från folket. . I motiven till den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF har dessutom framhållits att överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av denna bestämmelse inte kan ske i sådan utsträckning att om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Därvid har särskilt understrukits att normgivningskompetens inte får överlåtas på sätt som i väsentlig grad urholkar ställning som det främsta statsorganet. Vidare har betonats att bestämmelsen inte heller öppnar möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar grundläggande principer i vårt konstitutionella system. I detta samman- hang har särskilt pekats på den fria åsiktsbildningens betydelse för vårt statsskick (bet. 1993/94:KU21 s. 27 f.). Vid införandet av en ny överlåtelseregel i 10 kap. 5 § första stycket RF bör enligt vår mening dessa grundsatser komma till uttryck också i lagtexten. Lämpligen bör lagtexten i en ny bestämmelse därvid utfor- mas på så sätt, att det i texten anges att överlåtelse kan ske av sådan beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Med en sådan regel ges vidare grundlagsstöd för en sådan tolkning av EG-rättsakter som uttalat sig om i det nämnda be- tänkandet. 252 funktion som beslutsorgan... Samma överlåtbara område i allt EU-samarbete Vi har tidigare kommit fram till att intresset av ett större svenskt handlingsutrymme inför framtida förhandlingar, t.ex. i anslutning till medlemsutvidgningen, talar för att det överlåtbara området i 10 kap. 5 § första stycket RF bör bestämmas på samma sätt, oavsett om en överlåtelse avser gemenskapssamarbetet eller annat samarbete inom EU:s ram. Därmed kan den svenska konstitutionella situationen inte heller bli något argument för att föra över nya beslutsområden till första pelaren. Det är dock mycket viktigt att framhålla att den nu föreslagna änd- ringen av grundlagen inte i sig medför någon överlåtelse av beslutande- rätt till unionen. förhållande till EU påverkas alltså inte på något sätt av den grundlagsändring som föreslås. Det är som vid sin behandling av framtida förslag till fördragsändringar bestämmer om möjligheten till överlåtelse skall utnyttjas. För att beslutanderätt då skall kunna överlåtas krävs dels att god- känner en sådan ändring av fördragen, dels att fattar beslut i särskild ordning om överlåtelse av beslutanderätt. kan be- sluta om sådan överlåtelse antingen med tre fjärdedels majoritet av de röstande eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Informations- och samrådsskyldigheten... 253 Del V Informations- och samråds- skyldigheten i EU-frågor 254 Informations-och samrådsskyldigheten... Informations- och samrådsskyldigheten... 255 Enligt våra senaste tilläggsdirektiv har vi fått i särskilt uppdrag att lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU- frågor. Utgångspunkten för detta uppdrag är att den skyldighet för regeringen att informera och samråda med i EU-frågor som följer av bestämmelser i oförändrad skall föras över till RF. I direktiven anges att bestämmelsen skall vara övergripande och inte reglera vilket riksdagsorgan som regeringen skall samråda med samt att de närmare bestämmelserna om hanteringen i även i fortsättningen bör meddelas i RO. Vi skall föreslå de grundlags- ändringar och andra lagändringar som vi finner motiverade. I direktiven påpekas att referensgrupp för hante- ring av EU-frågor (referensgruppen) har behandlat samma fråga i sin slutrapport som lämnades samt att referensgruppens slut- rapport innehåller förslag till reglering som bör vara av intresse för vårt arbete. Mot den angivna bakgrunden kan konstateras att vårt uppdrag i denna del är väl avgränsat. Bestämmelserna om regeringens informa- tions- och samrådsskyldighet i EU-frågor finns samlade i 4 och 10 kap. RO. Det bör understrykas att vi inte har i uppdrag att lämna förslag som innebär någon ändring i sak av dessa bestämmelser. Sammanfattningsvis innebär detta att uppdraget inskränker sig till att lämna förslag till en grundlagsreglering som markerar den stora vikt som tillmäts regeringens informations- och samrådsskyldighet. Frågan om en grundlagsreglering av informations- och samråds- skyldigheten har varit föremål för behandling i utrednings- och riksdagssammanhang. Dessutom innehåller referensgruppens slut- rapport förslag till reglering som bör vara av intresse för vårt arbete. I avsnitt 13.2 redovisas därför vissa tidigare uttalanden i frågan om en grundlagsreglering av regeringens informations- och samrådsskyldig- het. Därefter redovisas i avsnitt 13.3 referensgruppens förslag i nu aktuella delar. För diskussionen om hur en grundlagsreglering lämp- ligen bör utformas är det emellertid också av vikt att belysa innebörden 256 Informations-och samrådsskyldigheten... av informations- och samrådsskyldigheten. Detta kommer att ske i av- snitt 13.4. Slutligen kommer vi i kapitel 14 att diskutera utformningen av en bestämmelse i RF om regeringens informations- och samråds- skyldighet i EU-frågor. I anslutning därtill kommer vi också att redo- visa förslag till vissa följdändringar i rubriken till 10 kap. RF och i 10 kap. RO. Frågan huruvida regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor bör regleras i grundlag har övervägts .