sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — att det rörde sig om överlåtelse till EG och inte till EU (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU02, rskr. 1997/98:22). Sedan propositionen Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) lämnats över till beslöt att inhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av tillträde till Europeiska unionen. I sitt yttrande fann Lagrådet att det inte lämnades över någon beslutanderätt till EU genom Amsterdamfördraget. Inte heller i övrigt fann Lagrådet några kon- stitutionella hinder för en svensk anslutning. Lagrådet sade sig dock dela den uppfattning som kommit till uttryck i ett remissyttrande från vid , nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. vid universi- tet påpekade vidare i sitt remissyttrande att det finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen som innebär att hänvisningen till Europeiska gemenskaperna byts ut. Behovet av en översyn Samarbetet inom den andra och tredje pelaren är mellanstatligt. De gemen- samma besluten, som i andra pelaren kan vara t.ex. s.k. gemensamma åtgärder och i tredje pelaren t.ex. konventioner, fattas normalt med en- hällighet. Medlemsstaterna är bundna av besluten på samma sätt som följer av annat internationellt samarbete. Regeringens befogenhet att ingå en överenskommelse begränsas därmed av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen. Regeringen kan således inte ingå en överenskommelse som medför en skyldighet att införa ny lagstiftning eller att ändra en befintlig lag utan att först inhämta godkännande. har naturligtvis möjlighet att under förhandlingarna i rådet förbehålla sig rätten att inhämta godkännande. Så länge någon överens- kommelse inte är träffad finns det emellertid inget för att god- känna. Alternativet är att regeringen i en proposition föreslår att den svenska lagen på förhand skall anpassas till den överenskommelse som regeringen vill kunna ingå. Innebörden av en s.k. parlaments- reservation under förhandlingarna i rådet är alltså att en överenskommelse inte kommer att kunna träffas förrän den svenska lagstiftningsprocessen är avslutad. Ett sådant förfarande tar emellertid så pass att detta alternativ oftast inte lär vara praktiskt möjligt. Detta innebär att möjlighet att i rådet anta en överens- kommelse inom t.ex. tredje pelaren beror på hur överenskommelsen har utformats. Det är möjligt för regeringen att ingå överenskommelsen bara om den ligger utanför det riksdagsbundna området eller om det redan finns en svensk lag eller ett anslagsbeslut som täcker åtagandet enligt överens- kommelsen. Inom ramen för samarbetet i andra pelaren är det vanligt att s.k. gemen- samma åtgärder och s.k. gemensamma ståndpunkter (artiklarna 14 och 15 i Unionsfördraget, f.d. artiklarna J 4 och J 5) beslutas. Syftet med dessa beslut är att genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken så effektivt som möjligt genom ett samfällt agerande. Som exempel kan nämnas den gemensamma ståndpunkten , fastställd av rådet på grundval av artikel J 2 i Fördraget om Europeiska unionen om förbud för jugoslaviska fraktplan att flyga mellan och Europeiska gemenskapen (98/426/GUSP). Det kan inte uteslutas att det kan bli aktuellt att fatta beslut inom andra pelaren som bedöms ligga inom det riksdagsbundna området. Inom ramen för samarbetet i tredje pelaren har det i flera fall antagits s.k. gemensamma åtgärder (f.d. artikel K 3.2 b i Unionsfördraget) som syftat till lagharmonisering. Som exempel kan nämnas den gemensamma åtgärden om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet (96/443/RIF) och den gemensamma åtgärden om åt- gärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (97/154/RIF). Dessa gemensamma åtgärder har emellertid varit så utformade att de inte inneburit att regeringen bundit att införa viss lagstiftning. åtagande i dessa fall kan snarare beskrivas på det sättet att regeringen åtagit sig att föreslå att besluta om viss lagstiftning. Genom den senaste revisionen av fördragen, Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197), som med stor majoritet godkände , har samarbetet inom EU ut- vecklats. Som ett medel för att uppnå målet, ett område med frihet, säker- het och rättvisa, har nya beslutsformer införts, varvid framför allt märks de SOU 2001:19 Bilaga 1 311 s.k. rambesluten (artikel 34.2 b i Unionsfördraget) på tredje pelarens område. Det uttalade syftet med rambesluten är att närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra. Rambesluten skall vara bindan- de för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de nationella myndigheterna att besluta om form och till- vägagångssätt. De skall inte ha direkt effekt. Rambesluten medför alltså en folkrättslig förpliktelse för att vid behov genomföra de åtgärder som krävs för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De påverkar dock inte den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet. För del kan emellertid svårigheter uppstå om regeringen i rådet bara kan gå med på åtaganden som ligger utanför det riksdagsbundna området eller som redan täcks av svensk lag. kan visserligen genom utnyttjande av sin vetorätt förhindra antagandet av varje förslag till ram- beslut som innehåller sådana åtaganden. Situationen är dock ofta sådan att sakligt sett inte önskar förhindra att medlemsstaterna i unionen träffar en överenskommelse. Europeiska unionen är alltså en organisation som fortlöpande föränd- ras. Samspelet mellan och regeringen måste anpassas till dessa förändringar så att som folkets främsta företrädare alltjämt ges inflytande över och får en god insyn i den process i EU som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. EU-arbetet i dess helhet bör i så stor utsträckning som möjligt vara en integrerad del av arbete. Det är framför allt när det gäller det mellanstatliga arbetet i den andra och tredje pelaren som det kan finnas skäl att se över gällande ordning. Ett sätt att stärka roll inom det mellanstatliga arbetet i den andra och tredje pelaren är att det införs en möjlighet för regeringen att på förhand, dvs. innan förhandlingarna i rådet har avslutats, inhämta riks- dagens godkännande till att regeringen ingår en viss bindande inter- nationell överenskommelse. Ett förhandsbesked skulle alltså kunna ersätta det godkännande som bara kan lämnas till en redan färdigförhandlad överenskommelse. En möjlighet för de nationella parlamenten att i förväg lämna sitt godkännande till en internationell överenskommelse finns i många andra medlemsländer i EU. För att ett på förhand lämnat besked skall kunna användas i förhand- lingsarbetet i EU är det en förutsättning att det kan lämnas relativt snabbt. En lösning som gör det möjligt för regeringen att på förhand och utan att alltför tas i anspråk få godkännande skulle – förutom att stärka roll – också stärka roll i unionssamarbetet. Behovet av att stärka roll genom en möjlighet för regeringen att på förhand inhämta godkännande till en internationell överenskommelse kan tänkas uppstå också i annat internationellt sam- arbete. Även detta talar för att det nu finns skäl att undersöka om ett system med förhandsgodkännande går att förena med regeringsformens övriga bestämmelser om förhållandet till andra stater och, om så skulle visa sig vara fallet, lämna förslag till hur en sådan regel bör utformas. Vidare har det, som ovan nämnts, under remissbehandlingen av rege- ringens proposition med anledning av Amsterdamfördraget påpekats att gränsen mellan EG och EU som helhet med tiden suddas ut och att det därför finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen som innebär att hänvisningen till Europeiska gemenskaperna byts ut. Även Lagrådet har uttalat att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att närmare analysera utveck- lingen av pelarstrukturen inom EU och institutionernas roller i de olika pelarna. Beroende på resultatet av analysen kan det också finnas skäl att överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Frågor som rör eller har anknytning till valsystemet tillkallade regeringen dels Rådet för utvärdering av val (Ju 1997:13, dir. 1997:87, dir. 1997:73, dir. 1998:99), dels den s.k. (SB 1997:01, dir. 1997:101, dir. 1998:100). Rådet har i korthet i uppdrag att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya systemet med person- val. Rådet har också i uppgift att se över reglerna om statligt partistöd till de politiska partier som varit representerade i och att lämna behövliga förslag till förändringar. Vidare skall rådet utvärdera om, och i så fall på vilket sätt, reformen av det svenska valsystemet påverkade valdeltagandet val. Slutligen har rådet i uppdrag att analysera orsakerna till det låga valdeltagandet val till . har i uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000- talet. har härutöver fått i uppdrag att utreda orsakerna till det sjunkande valdeltagandet och att föreslå åtgärder för att öka medborgarnas delaktighet och engagemang i det demokratiska systemet. avser utredningen att presentera ett större antal forskningsrapporter som bl.a. behandlar viktiga demokratiska prin- cipiella frågor. Rådet skall – med undantag för uppdraget som gäller val till , som skall vara klart – redovisa sitt arbete . skall redovisa sitt arbete . Vidare har () genom beslut av regeringen fått i uppdrag att bl.a. göra en jämförande studie av val- deltagandet i valen till . Uppdraget skall redovisas till regeringen . Till detta kommer att RSV i sin promemoria , Erfarenheter års allmänna val (Dnr 398-99/100), dels lämnat förslag på ändringar i vallagen (SFS 1997:157) dels presenterat ett antal områden vilka enligt RSV:s uppfattning bör bli föremål för utredning. Det gäller t.ex. partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, valdistriktens storlek samt valsedlarnas utformning. Rådets och betänkanden samt RSV:s studie av valdeltagandet i Europaparlamentsvalen kommer att läggas fram . Viktiga principiella överväganden lär här komma att göras. Diskussioner om eventuella lagändringar i anledning av de båda utred- ningarnas betänkanden och RSV:s promemoria samt studie av valdel- tagandet kommer emellertid inte att kunna inledas förrän . En särskild utredning kan vidare behöva tillsättas för att i ett sam- manhang se över de valtekniska frågorna. Mot denna bakgrund är det alltså ännu för tidigt att till närmare över- vägande ta upp sådana valfrågor som har anknytning till det konstitu- systemet och den parlamentariska ordningen. Regeringen har emellertid för avsikt att senare genom tilläggsdirektiv komplettera och precisera kommitténs uppdrag i bl.a. dessa avseenden. En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppgift att lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Kommittén skall föreslå en utformning av stad- gandet som ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Även om tvek- samheten kring tolkningen av 2 kap. 18 § regeringsformen främst rör andra stycket kan det inte uteslutas att även övriga delar av bestämmelsen kan komma att behöva ändras av lagtekniska skäl. Mot den bakgrunden bör det stå kommittén fritt att föreslå ändringar av paragrafens lydelse i dess helhet. Kommittén skall vidare utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överens- kommelse som ännu inte finns i slutligt skick. Det står kommittén fritt att lämna förslag på under vilka förutsättningar och i vilka former ett sådant godkännande kan lämnas. Utgångspunkten skall dock vara att beskedet bör kunna lämnas relativt snabbt och att omfattningen av det riksdagsbundna området enligt 10 kap. 2 § regeringsformen inte skall ändras. Förslaget skall inte enbart avse internationella överenskommelser inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen utan skall omfatta allt internationellt samarbete. Kommittén skall också närmare analysera om utvecklingen av sam- arbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra orda- lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade och – såvitt avser det nu lämnade uppdraget – redovisa sitt arbete . (Ju 1999:13) Beslut vid regeringssammanträde . (Ju 1999:13) får i särskilt uppdrag att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha och föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra ut- satta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § regeringsformen. beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (dir. 1999:71). Kommittén har antagit namnet . Kommittén har i uppgift att lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Kom- mittén skall föreslå en utformning av stadgandet som ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Vidare skall kommittén utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss inter- nationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick. Kommittén skall också närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemen- skapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Uppdraget skall redovisas . De frågor som omfattas av tilläggsuppdraget lämnade Rådet för utvärdering av val (Ju 1997:13, dir. 1997:87, dir. 1997:73, dir. 1998:99, dir. 1999:61) ett del- betänkande, Personval 1998 En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). Rådets uppdrag bestod – i de delar som redovisades i del- betänkandet – i korthet av att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisa- toriska och praktiska effekterna av det nya systemet med personval. Rådet hade också i uppgift att se över reglerna om statligt partistöd till de poli- tiska partier som varit representerade i och att lämna behövliga förslag till förändringar. Vidare skulle rådet utvärdera om, och i så fall på vilket sätt, reformen av det svenska valsystemet påverkade valdeltagandet val. Rådet har i betänkandet dels lämnat förslag till vissa lagändringar, dels föreslagit att ett antal frågor görs till föremål för fortsatta överväganden. Det gäller bl.a. valkretsarnas storlek och hur blanka röster skall behandlas. Den återstående delen av rådets uppdrag, att analysera orsakerna till det låga valdeltagandet val till , skall redovisas . Vidare har () i sin promemoria , Erfarenheter års allmänna val (dnr 398-99/100) dels lämnat förslag på ändringar i vallagen, dels presenterat ett antal frågor vilka enligt RSV:s uppfattning bör utredas. Det gäller t.ex. partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, valdistriktens storlek och valsedlarnas utform- ning. RSV har dessutom i promemorian , Erfaren- heter års val till (dnr 11105-99/100) lämnat ytterligare förslag på ändringar i vallagen samt presenterat andra frågor som RSV anser bör utredas. Många av de förslag som rådet och RSV har lagt fram är av teknisk och administrativ karaktär. Regeringen har efter överläggningar inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av dessa frågor inför valet (Ju 2000:02, dir. 2000:10). Övriga frågor som rådet och RSV har aktualiserat och som regeringen anser att det finns anledning att utreda vidare, är sådana som har anknyt- ning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen. Dessa frågor bör utredas av en kommitté med parlamentarisk represen- tation. Regeringen aviserade redan i ursprung- liga direktiv sin avsikt att genom tilläggsdirektiv komplettera utredningens uppdrag i bl.a. dessa avseenden. Efter överläggningar inom den arbets- grupp med företrädare för riksdagspartierna som har nämnts ovan, har enighet nåtts om vilka valfrågor och övriga frågor som bör ingå i dessa tilläggsdirektiv. Den gemensamma valdagen bygger på en överenskommelse om gemensam valdag och treårig mandatperiod som träffades mellan de politiska partier- na i Grundlagberedningen . Den s.k. grundlagskommittén för- ordade senare i betänkandet Grundlagsfrågor (SOU 1981:15) en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörel- serna. De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén reserverade sig och ansåg att kritiken mot den gemensamma valdagen var överdriven och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerade upplösningsinstitut, dvs. regeringens möjlighet att upplösa riks- dagen. Enligt de socialdemokratiska ledamöternas mening krävdes ytter- ligare utredning och analys innan tiden var mogen för ett definitivt ställ- ningstagande. Kommitténs förslag ledde inte till lagstiftning. publicerade en arbetsgrupp under den dåvarande justitie- ministerns ledning ett diskussionsunderlag med titeln valdagen och andra grundlagsfrågor. Någon enighet inom arbetsgruppen kunde emellertid inte nås. tillsattes den parlamentariskt sammansatta . Kommittén föreslog att den gemensamma valdagen skulle behållas men att mandatperioden skulle förlängas till (SOU 1987:6). De borgerliga ledamöterna av kommittén reserverade sig och anförde att ett återin- förande av skilda valdagar för kommunala församlingar och var ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demo- kratin. De förordade att valen skulle hållas åtskilda med mellan- rum. Ledamoten från kommunisterna föreslog att den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden skulle behållas. Kommitténs förslag i denna del ledde inte till lagstiftning. Efter partiöverläggningar åren 1992 och 1993 nåddes enighet om att förlänga mandatperioden till . Förlängningen infördes med början års ordinarie val (prop. 1993/94:115). Även motsatte sig det socialdemokratiska partiet en övergång till skilda valdagar. Frågan om valdagens förläggning behandlades av i principbetänkandet Reformera riksdagsarbetet! som över- lämnades till talmanskonferensen. I betänkandet föreslog utredningen bl.a. att det statliga budgetåret skulle göras om till kalenderår. I samband där- med föreslog utredningen att valdagen skulle tidigareläggas "" för att underlätta riksdagsbehandlingen av budgeten (1993/94:TK1, s. 8). Sedan överläggningar mellan riksdagspartierna inte lett till någon överenskommelse i frågan om att flytta valdagen ansåg utredningen emellertid att valdagen skulle vara oförändrad (1993/94:TK2, s. 6). ställningstagande till behovet av utredning om skilda valdagar och vårval I ett flertal motioner under /99 föreslogs dels att frågan om skilda valdagar för respektive landstings- och kommunfull- mäktige borde utredas, dels att valdagen borde flyttas från höst till vår. Vid behandlingen av motionerna om skilda valdagar gjorde konstitu- tionsutskottet följande bedömning (bet. 1999/2000:KU2, s. 12). I flera motioner (mp, c, kd, m och fp) aktualiseras frågan om en övergång till skilda valdagar för val till respektive landstings- och kommun- fullmäktige. Argument för en ordning med skilda valdagar är enligt motionärer- na främst att rikspolitikens dominans i valrörelserna leder till att landstings- och kommunpolitiken kommer i skymundan. Skilda valdagar skulle ge bättre förutsättningar för den kommunala demokratin. Utskottet, som instämmer i vad som anförts i de här aktuella motionerna, anser att frågan om skilda valdagar bör utredas. Utskottet var inte enigt. De socialdemokratiska ledamöterna och leda- möterna reserverade sig och anförde bl.a. att den gemensamma valdagen bidrar till att öka valdeltagandet och att skilda valdagar inte med säkerhet skulle leda till att de lokala frågorna kommer mer i fokus. Vid behandlingen av motionerna om vårval gjorde utskottet följande bedömning (a.a.s. I flera motioner (c, mp, kd, fp och v) föreslås att valdagen flyttas från höst till vår. Av motionerna framgår att effekten av övergången till kalenderårsbudget och införandet av en ny budgetprocess i har blivit att valrörelsen delvis sammanfaller med det avslutande budgetarbetet i regeringen. Det framhålls också i motionerna att ett eventuellt regeringsskifte ytterligare komplicerar budgetprocessen. Mot denna bakgrund föreslås i motionerna att frågan om valdagens förläggning i tiden blir föremål för utredning eller över- väganden från regeringens sida. Utskottet instämmer i vad som anförts i motionerna om behovet av att ut- reda frågan om att flytta valdagen till en annan tidpunkt än tredje söndagen . Resultatet av den pågående utvärderingen av budgetprocessen inom kan därvid också bli ett värdefullt inslag i en sådan allmän genomgång som förespråkas i motionerna. Inte heller i denna fråga var utskottet enigt. De ledamöter som reserverat sig i frågan om skilda valdagar reserverade sig också beträffande denna fråga. Reservanterna anförde att argumenten för att flytta valdagen från höst till vår fått mindre tyngd sedan budgetprocessen kommit att tänjas ut över tiden till följd av den ökade betydelse som vårbudgeten fått. Det var därför enligt reservanternas mening fel att föregripa översyn och utvärdering av budgetprocessen. Det utskottet anfört i de båda frågorna gav som sin mening regeringen till känna (rskr. 1999/2000:5). De grundläggande reglerna om val till finns i 3 kap. regerings- formen. Där föreskrivs bl.a. att består av en kammare med 349 ledamöter som utses genom fria, hemliga och direkta val (3 kap. 1 §). För val till finns valkretsar. Mandaten i är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat (3 kap. 6 §). Indelningen i valkretsar för val till regleras i 2 kap. vallagen (1997:157). Landet är indelat i 29 valkretsar och de motsvarar i princip länsindelningen. utgör dock två valkretsar, län fyra valkretsar och fem valkretsar. Inför varje riksdagsval fördelas de fasta valkretsmandaten mellan val- kretsarna. Detta görs på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. Efter valet fördelas de fasta mandaten i varje valkrets proportio- nellt mellan partierna efter deras röstetal i valkretsen. Utjämningsmandaten fördelas i princip så att mandatfördelningen mellan partierna i blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landet. Valkretsindelningen i landet har diskuterats . Diskus- sionen dominerades av frågan hur en önskvärd proportionalitet skulle kunna uppnås mellan valresultat och riksdags- Sedan det riksproportionella valsystemet med utjämnings- mandat tillkom genom den partiella författningsreformen 1968/69, har diskussionen främst rört indelningens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. Valkretsindelningen har efter tillkomsten av det riksproportionella valsystemet utretts av Personvals- och valkretsutredningen (SOU 1977:94), av (SOU 1987:6) samt av Nominerings- rätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143). Personvals- och valkretsutredningens förslag ledde inte till någon tillräckligt bred enighet och resulterade därför inte i någon lagstiftning.