sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen är av samma uppfattning som Arbetsgruppen i fråga om att företag för rengörings- och besiktningsservice kommer att etableras även i glesbygd. Sålunda har sotningsmonopolet med anknytningen till myndighetsutövning enligt Utredningens mening begränsat det tjänsteutbud som sotningsföretagen hitintills har kunnat erbjuda. Ett slopande av monopolet torde därför, som också Arbetsgruppen har givit exempel på, komma att innebära att sådana företag kan etableras som har möjlighet att erbjuda såväl rengörings- och besiktningstjänster, t.ex. miljö- och brandskyddsinriktade tjänster, men också tjänster med anknytning till nybyggnation och brandsyn samt tjänster för installationsarbeten och drifts-, skötsel- och underhållsarbeten. Som Arbetsgruppen har framhållit är det ett allmänt samhällsintresse från brandskyddssynpunkt att det finns en acceptabel tillgång på rengörings- och besiktningstjänster också i glesbygd, även om efterfrågan inte är tillräckligt stark för att göra verksamheten lönsam i företagsekonomiska termer. I bl.a. propositionen 1999 /2000:140 Om konkurrenspolitiken antyds några sätt att komma tillrätta med sådana problem. Det pekas i propositionen bl.a. på möjligheterna att använda offentliga subventioner, genom offentligt ägande av företag eller att kommunen går in och själv eller genom avtal med annan utför tjänsterna. Kommunallagen ger som Arbetsgruppen har påpekat möjligheter för kommunerna att engagera sig i verksamheter som mot betalning utför tjänster åt allmänheten i kommunen. Kommunen har också möjligheter att vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen. Sålunda ger kom- munallagen utrymme för kommuner att vidta åtgärder när det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den privata företagsamheten. Denna möjlighet har enligt uttalandena i förarbetena till kommunallagen särskild betydelse i glesbygdsområden. När servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen därför ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare när dessa inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna. (Se prop. 1990/91:117 s. 152 f.) Bestämmelser om detta återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Som har framhållits tidigare är rengöringen och brandskyddsbesiktningen åtgärder som syftar till att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Enligt 7 § RäL skall varje kommun svara för att sådana förebyggande åtgärder vidtas inom kommunen när inte den enskilde själv kan detta. Ytterst har således kommunen ett ansvar för att säkerställa att rengöringen och besiktningen utförs även om den enskilde med ett reformerat sotningsväsende har ett utförandeansvar. Ett säkerställande från kommunens sida kan enligt Utredningens mening ske på något av de olika sätt som har angivits bl.a. av Arbetsgruppen eller i den nyssnämnda konkurrenspolitiska propositionen. Enligt Utredningens mening är det lämpligt att i 7 § RäL göra ett förtydligande av kommunens yttersta ansvar för att en rengörings- och besiktningskontroll kan utföras i kommunen. 12Genomförandet av ett reformerat sotningsväsende Förslaget innebär grundläggande förändringar av sotningsväsendet. Övergången till ett ackrediterings- eller certifieringsförförande för att få utföra rengörings- och besiktningstjänster måste införas successivt under en övergångstid. Omfattande information kommer att krävas om den nya ordningen för rengöring och besiktning. Informationsfrågorna och utbildning är av avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotnings- väsendet. De nuvarande entreprenadavtalen mellan skorstensfejarmästarna och kommunerna utgör inte något hinder i ersättningshänseende för genomförandet av den föreslagna reformeringen. Det finns inte någon anledning att vidta särskilda åtgärder för att hantera avtalen t.ex. genom lagstiftning om en inlösennämnd. Som Arbetsgruppen har framhållit innebär förslaget till ett reformerat sotningsväsende grundläggande förändringar jämfört med det nuvarande systemet. Förändringarna måste hanteras i genomförandet av det nya systemet på ett sådant sätt att övergångsproblemen blir så få som möjligt. Sålunda måste enligt Utredningens mening ett föreslaget ackrediterings- och certifieringsförfarande för riksbehörighet förberedas och införas successivt. En samtidig certifiering av all nu verksam personal eller ackreditering av företagen inom sotningsväsendet möter praktiska svårigheter. Det behövs en övergångslösning i form av godkännande för lokal behörighet under en övergångstid av förslagsvis . På så sätt kan den nuvarande personalen utan omfattande insatser och kostnader föras in i det nya systemet och ges etableringsmöjligheter inom kommunen. efter det att de nya reglerna har trätt i kraft bör all personal ha riksbehörighet genom certifiering alternativt ackreditering. finns en väl fungerande yrkesutbildning för personal inom sotningsverksamheten. Den specialutbildning som kommer att behövas bör enligt Arbetsgruppen bygga på en central utbildningsanläggning i syfte att säkerställa lärarkompetens och utbildningsanordningar för bl.a. praktiska moment i utbildningen. bör enligt Arbets- gruppen även fortsättningsvis meddela riktlinjer för utbildningens innehåll och genomförande samt i erforderlig omfattning säkerställa tillgången till utbildningsplatser. Arbetsgruppen har framhållit att utbildningen för de personer som skall utföra besiktning bör vara mer omfattande än för dem som utför rengöringen. Regeringen har emellertid för avsikt att ge i uppdrag att i samråd med bl.a. ytterligare utreda den framtida yrkesutbildningen inom räddningstjänst inklusive en framtida utbildning för rengörings- och besiktningsverksamhet. Arbetsgruppen har därför inte utvecklat förslagen om utbildningen inom verksamheten ytterligare. Resultatet av utredning får därför avvaktas. Den föreslagna reformeringen av sotningsväsendet kräver som redan framhållits informationsåtgärder i första hand till fastighetsägarna och dem som är yrkesverksamma inom sotningsområdet. Det behövs bl.a. information i form av utbildningsprogram för dem som vill utföra egen rengöring. Som Arbetsgruppen har framhållit bör det enligt Utredningens mening ankomma på att ha ett övergripande ansvar för utformningen av ett samlat informationsprogram och i övrigt ta fram underlag för undervisningsmaterial. I likhet med Arbetsgruppen anser Utredningen att informationsfrågorna har en avgörande betydelse för en framgångsrik reformering av sotningsväsendet. I den nuvarande ordningen med ett kommunalt genomförandeansvar för rengöring och besiktning har de flesta av landets kommuner valt att inte driva verksamheten i egen regi utan i entreprenadform genom avtal med en skorstens- fejarmästare. finns ca 300 sådana avtal. Dessa är i många fall tecknade för tiden fram till skorstensfejarmästarens pensionsavgång . Andra avtal är tidsbegränsade för en period av i allmänhet . Utgångspunkten för avtalen är kommunens lagstadgade skyldighet att svara för sotningsväsendet och den föreskrivna verksamhet som är knuten till denna. Det finns inget i de nuvarande entreprenadavtalen som reglerar hur avtalen skall hanteras om kommunens genomförandeansvar för sotningsverksamheten upphör på det sätt som föreslås. Den föreslagna reformeringen av sotningsväsendet innebär att grunden för kommunernas entreprenadavtal med skorstens- fejarmästarna faller bort. Enligt mening bör kommunerna därför om förslaget antas av säga upp avtalen med hänvisning till att reglerna för verksamheten ändras. Frågan uppstår då om uppsägningen kan bedömas strida mot avtalens innebörd och leda till skadeståndskrav från skorstensfejarmästarnas sida. Frågan har såsom Arbetsgruppen påpekat tidigare diskuterats av och av utan att någon entydig och säker bedömning har redovisats och först när det föreligger ett eventuellt lagakraftvunnet domstolsavgörande i en tvist kan frågan mer slutgiltigt bedömas. Enligt uppfattning talar dock övervägande skäl för att det inte skulle finnas grund för skadeståndsanspråk. Utredningen delar den uppfattning som Arbetsgruppen har givit uttryck för i frågan om konsekvenserna av kommunernas entreprenadavtal med skorstensfejarmästare i samband med en föreslagen reformering av sotningsväsendet. Det får anses ytterst tveksamt om en ändrad lagstiftning, som den föreslagna reformeringen av sotningsväsendet innebär med ett upphävande av en monopolsituation, över huvud taget kan föranleda en rätt till ersättning för skorstensfejarmästarna. En annan fråga är under vilka förutsättningar avtalen kan anses ha slutits. Ytterligare frågor är bl.a. om skorstensfejarmästarna kan anses lida skada genom reformeringen. Sålunda har Arbetsgruppen bedömt att reformeringen ger skorstensfejarmästarna och deras företag goda förutsättningar att fortsätta och även utveckla sin verksamhet i ett reformerat system. Inslagen av myndighets- utövning i de nuvarande uppdragen hindrar att dessa förenas med andra tjänster. Arbetsgruppen har även pekat på att kommunen i samband med att avtalen sägs upp bör kunna hantera beslut om vilken personal som skall ges lokal behörighet för rengöring och brandskyddsbesiktning inom kommunen på ett sätt så att skorstensfejarmästarna ges en fortsatt grund för sin verksamhet. Det kan också bli aktuellt att anställa nuvarande skorstensfejarmästare som förstärkning i kommunens tillsyn av brandskyddet. En samlad bedömning är enligt Arbetsgruppen och Utredningen delar den uppfattningen att avtalen inte utgör något hinder för att genomföra den föreslagna reformeringen och att det inte finns någon anledning att vidta särskilda åtgärder för att hantera avtalsfrågan t.ex. genom lagstiftning om en inlösensnämnd. 13Ekonomiska frågor och vissa effekter av ett reformerat sotningsväsende Förslaget till ett reformerat sotningsväsende kan väntas medföra vissa ökade kostnader för stat och kommun. För den enskilde kan förslaget emellertid innebära väsentliga besparingar. Totalt sett bedöms förslaget för samhället medföra ett bättre brandskydd till betydligt lägre kostnader. Förslaget till reformering av sotningsväsendet innebär genomgripande förändringar av det nuvarande systemet och övergången från ett etablerat myndighetsstyrt system till ett kraftigt förändrat och oprövat system inrymmer ofrånkomligen osäkerhet om ekonomiska verkningar både för den enskilde och för samhället. Arbetsgruppen har angivit att de kostnader som påverkas av sotningsväsendet kan delas in i följande fyra delposter. -direkta sotningskostnader, dvs. det som innehavarna av objekten betalar för sotnings- och kontrolltjänsterna, -indirekta kostnader för sotningstjänsterna i form av att innehavarna måste passa förrättningarna och de störningar och produktionsbortfall i samhället som blir följden av detta, -kostnader för staten och kommunerna i form av bl.a. normgivning, utbildning, rådgivning, information och tillsyn, samt -direkta och indirekta kostnader för brandskador på liv, egendom och miljö vid eldstadsrelaterade bränder. Arbetsgruppen har beräknat att de totala direkta kostnaderna som fastighetsägarna betalar i sotningsavgifter uppgår till , varav 120 miljoner är hänförliga till rengöring av imkanaler i bostadskök. De indirekta kostnaderna för fastighetsägarna och samhället i form av kostnader för resor, tidsåtgång och produktionsbortfall p.g.a. att fastighetsägarna måste anpassa sig till planeringen av sotningen och hålla bostaden tillgänglig är svårare att beräkna, men kan enligt Arbetsgruppen uppskattas till . Statens och kommunernas kostnader för myndighetsdelen kan enligt Arbetsgruppen uppskattas till några tiotal miljoner . Av dessa kostnader utgör ca 5 miljoner statliga anslag för yrkesutbildning av sotare. Eldstadsrelaterade brandskador är svåra att uppskatta men vissa beräkningar tyder enligt gruppen på att dessa kan beräknas till ca . Nya kostnader i ett föreslaget system med reglerade brandskyddsbesiktningar av eldstäder och imkanaler har Arbetsgruppen beräknat till ca . En mer flexibel och behovsanpassad rengöring har gruppen bedömt till ca hälften av dagens sotningskostnader. Arbetsgruppen har beräknat att den föreslagna ordningen, om de indirekta kostnaderna för fastighetsägarna och bortfallet av imkanalkontrollen för bostadskök beaktas, skulle innebära en minskning av de nuvarande årliga kostnaderna för sotningsväsendet med ca . (En tabell över Arbetsgruppens beräkningar finns i gruppens promemoria, se bilagan till detta betänkande.) Statens och kommunernas kostnader bl.a. för informationsinsatser i ett reformerat system kan enligt Arbetsgruppen förväntas öka något. Statens kostnader för yrkesutbildning är svårbedömda men kan också förväntas öka. Länsstyrelsernas och kommunernas insatser för tillsyn kommer också att behöva ökas. För kommunerna kommer dock dagens kostnader för s.k. årsarvode och förhandlingskostnader i samband med entreprenadavtalen med skorstensfejarmästarna att falla bort. Det ger enligt Arbetsgruppen ett visst ekonomiskt utrymme för en ökad tillsyn. Totalt bedömer Arbetsgruppen att kostnadsökningarna för staten och kommunerna tillsammans kommer att uppgå till några tiotal miljoner . Som framhållits är det förenat med stor osäkerhet att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av ett reformerat sotningsväsende. Utredningen delar emellertid Arbetsgruppens bedömning att en reformering kan förväntas att väsentligt minska samhällets totala årliga kostnader för verksamheten även om statens och kommunernas kostnader kan väntas öka något. För kommunerna kommer enligt Utredningens mening, såsom Arbetsgruppen har framhållit, kostnaderna för tillsynen att öka bl.a. för utfärdandet av förelägganden och tillsynsbesök. Detta är kostnader som i dagens system har tagits ut i form av sotningstaxa och således har belastat den enskilde. I det föreslagna systemet är detta kostnader som kommunerna själva får bära. Det framstår enligt Utredningen som rimligt att kommunerna kan kompensera sig för de ökade kostnaderna som föranleds av att de får ingripa mot den enskilde med förelägganden eller tillsynsbesök. Den föreslagna nya ordningen bör därför kompletteras med bestämmelser som medger detta. En annan sak är att kommunen såsom tillsynsmyndighet enligt 56 § RäL får vidta åtgärder på den enskildes bekostnad om denne underlåter att följa ett föreläggande. Inom Försvarsdepartementet har det upprättats en promemoria för att belysa effekterna för små företag av ett reformerat sotningsväsende. Promemorian fogas som Bilaga 2 till detta betänkande. Förslaget till ändringar i räddningstjänstlagstiftningen syftar till en reformering av det nuvarande sotningsväsendet. En utgångspunkt för ändringsförslaget har varit att sotning (rengöring) av bl.a. eldstäder och brandskyddskontroll (brandskyddsbesiktning) har en brandförebyggande effekt och att det därför även fortsättningsvis skall finnas en offentligrättslig reglering härvidlag. Det allmänna och i första hand kommunerna skall därför liksom hitintills ha ett yttersta ansvar för att erforderliga åtgärder vidtas från brandskydds- synpunkt. Reformeringen av sotningsväsendet innebär enligt förslaget bl.a. att det inte längre finns något lagfäst krav på att imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen, men väl i restaurang- och storkök, görs rena. Reformeringen syftar också till att öka valfriheten, flexibiliteten och möjligheterna till konkurrens på sotningsområdet. Enligt förslaget ges ägare och innehavare av byggnader eller andra anläggningar det direkta ansvaret för rengöringen av eldstäder m.m. och för att en kontroll ur brandskyddssynpunkt, brandskyddsbesiktning, utförs. Sålunda innebär förslaget bl.a. att kommunens tidigare direkta ansvar för sotningsverksamheten upphör. Det nuvarande sotningsmonopolet upphävs och ansvaret för de åtgärder som vidtas inom ramen för den nuvarande sotningsförrättningen överförs på ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar. Regler om detta ansvar förs in i RäL och RäF i anslutning till andra bestämmelser som rör enskildas ansvar för förebyggande åtgärder mot brand. I det nuvarande systemet utförs sotningsförrättningen som en kombination av rengöring och kontroll av brandskyddet. I ett reformerat system föreslås att sotningsförrättningen indelas i två moment, rengöring respektive brandskyddsbesiktning. Förslaget förutsätter att rengöringen och brandskyddsbesiktningen utförs på ett betryggande sätt. Rengöringen bör mot bakgrund av råd och anvisningar kunna utföras av ägaren och innehavaren själva, medan besiktningen alltid bör utföras av någon med särskild kompetens för uppgiften. Förslaget förutsätter att någon form av certifierings- eller ackrediteringssystem införs för dem som yrkesmässigt utför rengöring och att ett motsvarande system införs för dem som utför brandskyddsbesiktning. Enligt förslaget skall kommunerna genom en sådan nämnd som avses i 10 § RäL utöva den omedelbara tillsynen över att ägaren och innehavaren fullgör sina skyldigheter att se till att rengöring och brandskyddsbesiktning utförs. Bestämmelser om nämndens tillsyn över efterlevnaden av RäL och av föreskrifter som meddelas med stöd av RäL finns i 54 § RäL. Denna bestämmelse och de följande tillsynsbestämmelserna i 55-57 §§ RäL är enligt förslaget tillämpliga också när det gäller rengöring och brandskyddsbesiktning. Staten har enligt nyssnämnda bestämmelser ett övergripande tillsynsansvar. Enligt bestämmelserna kan en tillsynsmyndighet bl.a. kräva in förskriven dokumentation över rengöring och besiktning, meddela förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter skall efterlevas och även vidta åtgärder på ägarens eller innehavarens bekostnad. För kommunerna blir det även enligt förslaget aktuellt med att företa tillsynsbesök. har också rätt att få tillträde till byggnader och andra anläggningar. Enligt förslaget har också beaktats de särskilda förhållanden som kan bli följden i första hand för glesbygd, om det nuvarande kommunala genomförandeansvaret för sotningsväsendet upphör och förs över på ägaren och innehavaren av byggnader eller andra anläggningar. Sålunda kan det inträffa att tillräckliga resurser kan komma att saknas på den lokala marknaden för att ägaren och innehavaren skall kunna låta utföra föreskriven rengöring och brandskyddsbesiktning. Förslaget innebär att kommunen, för det fall att inte företag etableras på området, har ansvar för att behovet av rengörings- och besiktningstjänster tillgodoses. Om det privata näringslivet viker finns det också enligt 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen rättsligt utrymme för kommunen att tillhandahålla aktuella tjänster. Bestämmelser om att kommunen har detta yttersta ansvar för att det finns resurser tillgängliga för rengöring och brandskyddsbesiktning tas enligt förslaget in i anslutning till nuvarande regler i 7 § RäL om kommunens övergripande ansvar för att åtgärder vidtas så att bränder förebyggs. 14.2Förslaget till lag om ändring i räddningstjänstlagen Enligt förslaget till ändringar i 41 § RäL ankommer det på ägaren och på en eventuell innehavare av byggnader eller andra anläggningar att se till att rengöring av eldstäder m.m. och brandskyddsbesiktning utförs. Ägaren och innehavaren skall därvid kunna anlita en kompetent person för dessa uppgifter. I framför allt glesbygd kan emellertid den situationen uppstå att det inte inom kommunen eller eljest inom ett för ägaren och innehavaren rimligt avstånd finns tillgängliga resurser för detta. (Se avsnitt 11.) Kommunen har enligt 7 § RäL ett övergripande ansvar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Det är ett väsentligt intresse från brandskyddssynpunkt att rengöring och besiktning fungerar. Rengöringen och brandskyddsbesiktningen har en betydelsefull brandförebyggande effekt. Det måste därför vara ett yttersta ansvar för kommunen att ingripa för att säkerställa att behovet av rengörings- och besiktningstjänster finns. Den föreslagna ändringen i 7 § återspeglar detta. Utgångspunkten för ett ingripande från kommunens sida enligt förslaget är att det skall ske enbart för det fall att en privat rengörings- eller besiktningsverksamhet inte etableras. Syftet är inte att kommunen skall ombesörja rengöring och besiktning i konkurrens med sådan privat verksamhet. Det bör emellertid stå kommunen fritt att med utgångspunkt i kommunallagens regler bestämma under vilka former som ett ingripande bör ske för att säkerställa att rengörings- och besiktningstjänster finns att tillgå. 15 och 17-20 §§ Förslaget till ett reformerat sotningsväsende innebär bl.a. att kommunens nuvarande ansvar för sotning och brandskyddskontroll och det nuvarande sotningsmonopolet upphör. De bestämmelser i , som reglerar kommunens ansvar för sotningsverksamheten och som återfinns under rubriken mot brand och rör sotningsverksamheten, kan därmed bortfalla utan att ersättas av några nya motsvarande bestämmelser. Det gäller bestämmelserna i 15 § såvitt de rör den kommunala nämndens ansvar för sotning, hela 17 §, bestämmelserna i 18 § såvitt de rör avgifter för sotning och kontroll av brandskyddet samt bemyndigandet i 20 § i fråga om frister för sotning och brandskyddskontroll. I 19 § RäL finns bestämmelser bl.a. om att den som förrättar sotning och kontroll av brandskyddet enligt 17 § har rätt att få tillträde till den anläggning som berörs. Denne har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs. För den tillsynsroll som enligt förslaget förutses för i första hand kommunen behövs bestämmelser om befogenheter av detta slag. Sådana befogenheter för en tillsynsmyndighet finns redan i nuvarande 55 § RäL. Även bestämmelserna i 19 § såvitt dessa berör sotningsverksamheten kan därför tas bort. (Se avsnitt 10.) Förslaget syftar till att föra över genomförandeansvaret för sotningsverksamheten från kommunen till ägaren och på en eventuell innehavare av byggnader eller andra anläggningar. Ägaren och innehavaren skall enligt förslaget ha ansvar för att eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar med tillhörande rökkanaler vid behov görs rena på ett ur brandskyddssynpunkt betryggande sätt. I restaurang- och storkök skall även imkanaler göras rena. Någon rengöring av förbränningsanordningar som är inrättade för eldning uteslutande med gas eller av andra imkanaler än sådana som finns i restaurang- och storkök behövs inte ur brandskyddssynpunkt. Ägaren och innehavaren skall enligt förslaget också ha ansvar för att en brandskyddsbesiktning utförs regelbundet av det som skall rengöras och av gaseldade anläggningar samt av omgivande byggnadskomponenter. Kommunen och staten, som enligt bestämmelserna i 55 § RäL har tillsynen över efterlevnaden av RäL och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av RäL, skall enligt förslaget kunna besluta om brandskyddsbesiktning även i andra hänseenden. Ett sådant beslut förutsätter givetvis att tillsynsmyndigheten har bedömt att det i det enskilda fallet föreligger ett behov av kontroll av brandskyddet. Enligt den nuvarande lagstiftningen har ägaren eller innehavaren av byggnader eller andra anläggningar ett allmänt ansvar enligt 41 § RäL att vidta åtgärder för att bl.a. förebygga brand. Rengöringen av eldstäder m.m. och brandskydds- besiktning är åtgärder som har en uppenbar brandförebyggande effekt. Det ansvar som genom uttryckliga bestämmelser har lagts på kommunen härvidlag får i och för sig anses rymmas inom den vida ram för ägarens och innehavarens ansvar för förebyggande åtgärder som har ålagts dem enligt 41 § RäL. Någon annan lagteknisk ändring skulle därför inte vara nödvändig för att föra över ansvaret från kommunen till ägaren och innehavaren än att de bestämmelser i (15 och 17-20 §§) ändras eller upphävs i vad de avser den kommunala sotningsverksamheten. De särskilda krav som bör ställas på ägaren och innehavaren när det gäller rengöringen eller en besiktning skulle i och för sig kunna formuleras i RäF såsom verkställighetsföreskrifter till 41 § RäL eller på grund av bemyndigandet i 61 § RäF.