sou · GPB324d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En ökad försörjningsbörda hos denne förälder kunde innebära att möjligheten till umgänge minskade ytterligare. Om barnet och för- äldern är bosatta på olika orter, tillkommer kostnader för resor m.m. Frågan skulle tas upp i ett annat sammanhang. ansåg att det var väsentligt att frågan löstes men hänvisade till att frågan skulle tas upp i den proposition om umgängesfrågor som förväntades. Utskottet framhöll dock, att i den mån ett underhåll fastställdes till ett lägre belopp med hänsyn till resekostnader vid umgänge, innebar det gamla bidrags- förskottssystemet en viss statlig subvention genom att utfyllnadsbidrag kunde utges. Efter förslag i regeringens proposition Vårdnad, boende och umgänge (prop. 1997/98:7) beslutade att införa en särskild bestämmelse för de resekostnader som kan uppstå i samband med att barnet umgås med en förälder som bor på en annan ort än barnet. Den förälder, som barnet bor hos, skall ta del i kostnaderna för umgängesresor efter vad som är skäligt med hänsyn tagen till föräldrarnas ekonomiska förmåga och övriga omständigheter. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Problemet har därmed endast lösts delvis. Om den förälder som barnet bor hos saknar förmåga att bidra till resekostnaderna är han eller hon inte skyldig att göra det. De nya reglerna innebär i dessa fall inte någon förbättring för den andra föräldern. För denna grupp särlevande föräldrar kvarstår alltså problemet. Hur uppfyller underhållsstödet utredningens krav? Utredningen gör följande bedömning av hur väl underhållsstödet motsvarar de krav som bör ställas på ett stöd till särlevande föräldrars barn. Stödet skall ha ett klart mål: Det finns klart formulerade mål (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 12, sid. 29). Målet att samhället garanterar barn till särlevande föräldrar en rimlig ekonomisk standard är enligt utredningens uppfattning upp- fyllt. Vilken nivå som kan anses vara rimlig kan dock diskuteras. Att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barn de inte sammanlever med har uppfyllts när det gäller de bidragsskyldiga föräldrarna. Däremot är det otillfreds- ställande att boförälderns förmåga att försörja sina barn inte be- aktas. Detta innebär att systemet sannolikt omfattar fler barn än det skulle behöva. Stödet skall vara tydligt vad gäller föräldrarnas ansvar för sina barn. Reglerna för stödet skall tydligt ange ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten. Underhållsstödet skall underlätta, eller i vart fall inte försvåra, samarbetet mellan föräldrarna: Kravet på en tydlig ansvarfördelning mellan föräldrarna och staten kan sägas vara bättre uppfyllt när det gäller de bidrags- skyldiga föräldrarna, t.o.m. genom väl hårda krav när det gäller bidragskyldiga som återbetalar underhållsstöd för fler än två barn. Däremot uppfylls inte kravet när det gäller boföräldrarna. Det finns boföräldrar som har så höga inkomster att det kan ifrågasättas om staten bör lämna bidrag. Gruppen bedöms dock inte vara stor. av de boföräldrar som fanns i underhållstödssystemet hade inkomster som översteg ( se kapitel 6). Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Reglerna om stöd vid växelvis boende ger boföräldern mindre stöd. Det skulle kunna bidra till att en förälder motsätter sig växel- vis boende. Stödet skall upplevas som rättvist: Detta krav uppfylls inte, eftersom hänsyn inte tas till boförälderns förmåga att försörja barnen. Hänsyn tas inte heller till att bo- förälderns levnadskostnader sänks genom att en ny partner bär en del av de gemensamma kostnaderna för boende, telefon, el, etc. Stödet skall vara enkelt och förutsägbart för den enskilde: Kravet kan sägas vara uppfyllt avseende vilka bidragsbelopp som en boförälder kan få och hur återbetalningsskyldigheten för den bidragsskyldige beräknas. Däremot är det tveksamt om hanteringen av skulder, bland annat när en skuld lämnas över till kronofogdemyndigheten, tillräckligt väl kan förutses av den enskilde. Detta gäller också konsekvenserna av beslut om anstånd. Stödet skall vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll: Återbetalningsskyldighetens koppling till den senaste taxeringen uppfyller väl kravet att den återbetalningsgrundande inkomsten lätt kontrolleras och inte heller går att manipulera, bortsett från ev. förekomst av svarta inkomster. Även en bidragsskyldigs totala antal barn, som bestämmer återbetalningsprocenten, är lätt att kontrollera. Svårigheten att upptäcka skenseparationer är den- samma som i det tidigare bidragsförskottssystemet. Föräldrarna kan också i vissa fall i samförstånd skaffa sig ett större statligt stöd genom att mantalsskriva barnet hos den förälder som har högst inkomst. Incitament som begränsar utbytet av förvärvsarbete skall begränsas: I bidragsförskottssystemet kunde en omprövning av underhålls- bidraget enligt innebära att en inkomstökning helt togs i anspråk för underhåll upp till den garanterade nivå, där Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar barnets behov täcktes av föräldrarnas sammanlagda förmåga. Underhållsstödets motsvarande effekter är betydligt lägre, 14, per barn om man har ett, två eller tre barn. I propositionen om underhållsstöd anförde regeringen att metoden med procentberäkningen av återbetalningsbelopp i första hand skulle ses som en subvention av återbetalning av underhållsstödet för bidragsskyldiga med låg betalningsförmåga, som det också kunde ses som en marginaleffekt. Utredningen instämmer i detta. Det går knappast att konstruera ett system som syftar till att även föräldrar med låga inkomster skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn, utan att det uppstår vissa marginaleffekter. Det som gör att återbetalningsskyldigheten i det nuvarande under- hållsstödssystemet kan upplevas som marginaleffekter, på ett annat sätt än en ökad skyldighet att betala underhåll direkt till barnet vid ökad inkomst, är troligen att betalningen i nuvarande system sker till , utan att barnets situation påverkas. Systemet har inga marginaleffekter hos boföräldern. Stödet skall vara enkelt att tillämpa för : De inkomstuppgifter som krävs för att beräkna återbetalnings- belopp hämtas in maskinellt från och åter- betalningsbeloppen beräknas i system. Be- sluten grundar sig på givna regler som medger mycket litet ut- rymme för bedömningar. Av cirka 500 000 beslut som rör underhållsstöd leder endast cirka 300 (0,) till ändrade beslut genom omprövning hos eller genom prövning av länsrätt. Däremot kan kraven på delgivning och handläggning av anstånd vara tidskrävande. En typ av bedömning, nämligen om det före- ligger växelvis boende eller inte, har enligt samstämmiga uttalanden från många försäkringskassor i vissa fall varit mycket tidskrävande och konfliktfylld. tolkar dock i stor utsträck- ning anvisningarna i allmänna råd i enlighet med utvecklad domstolspraxis. De nya regler som tillämpas fr.o.m. förväntas minska konflikterna mellan de berörda föräldrarna, vilket även kan underlätta handläggningen för kassapersonalen. Enligt RFV:s kundundersökning fick handläggning av underhållsstöd ett sämre resultat än övriga stöd, vilket kan förklaras av att det rör sig Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar om en negativ verksamhet när det gäller de bidragsskyldiga, dvs. de får betala i stället för att få ut pengar. Stödet skall vara kostnadseffektivt: Stödet uppfyller kravet genom att staten i det nya underhållsstödet har bättre instrument för att styra sina kostnader. Enligt RFV:s resultatredovisning har administrationskostna- derna minskat , som handläggnings- tiderna för ansökan om underhållsstöd har förkortats. Resultat, som har kommit fram i riktade tillsynsinsatser, visar dock att det finns kvalitetsbrister. Återbetalningsgrundande inkomst – bör inkomstprövningen av bostadsbidraget vara en förebild? Enligt direktiven är en av utredningens uppgifter att pröva inkomstunderlaget för återbetalning av underhållsstöd. Inkomsten grundas på den senaste taxeringen, vilket innebär att inkomsten kan vara upp till . Frågan om den återbetalnings- grundande inkomsten, i likhet med den bidragsgrundande in- komsten i bostadsbidragssystemet, skall grundas på en uppskattad aktuell inkomst, har förts fram i olika sammanhang, bl.a. i motioner i . I bostadsbidragssystemet betalas ett preliminärt bidrag ut, grundat på en av den sökande uppskattad årsinkomst. Det slutliga bidraget bestäms i efterhand för varje kalenderår på grundval av inkomsterna vid taxeringen, med eventuell utbetalning eller återkrav som följd. När regeringen, och senare också , behandlade för- slaget till underhållsstöd, valde man att utgå från den senaste taxeringen när återbetalningsskyldigheten skall bestämmas. Rege- ringen tog därvid fasta på vissa principiella skillnader mellan under- hållsstöd och bostadsbidrag. Det nuvarande systemet för inkomstprövning av bostadsbidrag infördes för att förbättra statens kostnadskontroll, men också för att försvåra missbruk. Dessa motiv finns inte för underhållsstödet. Bostadsbidraget skall möta ett behov som inte är tidsbestämt utan som förhoppningsvis varar så som möjligt. Under- hållsstödet däremot skall som huvudregel utges till dess barnet blir Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Beloppen som den bidragsskyldige skall betala blir i stort sett rätt, om än med en viss förskjutning i tiden. I underhållsstödet finns tre parter; två föräldrar och staten. Varje berört barn garanteras samma summa pengar . Pengarna kommer antingen enbart från (under- hållsstöd) eller både från (utfyllnadsbidrag) och den bidragsskyldige. Utfyllnadsbidraget beräknas som skillnaden mellan fullt underhållsstöd och vad den bidragsskyldige skall betala till barnet. Kassan följer inte upp om och hur denna direkta be- talning till barnet sker. Om den uteblir får boföräldern ansöka om höjt underhållsstöd. Ett inkomstprövningssystem enligt bostadsbidragets modell skulle innebära att man inför preliminära och slutliga åter- betalningsbelopp. Om kassan betalar fullt underhållsstöd behöver regleringen endast ske mellan kassan och den bidragsskyldige. Om kassan betalar utfyllnadsbidrag blir situationen mer komplex. Regleringen behöver då ske mellan den bidragsskyldige, bo- föräldern och kassan. Sannolikt skulle direktbetalningarna minska, vilket strider mot statsmakternas mål. I den proposition, som behandlade reformen om underhållsstöd, framhöll regeringen att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldige föräldern betalar det fastställda åter- betalningsbeloppet direkt till sitt barn. Kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige föräldern blir då på ett naturligt sätt mer direkt. Många försäkringskassor har aktivt arbetat för att föräldrar skall välja detta alternativ. berördes cirka 20 000 barn av denna form för betalning av underhållsstöd. Om man väljer att införa ett system med avstämning av återbetalningsbeloppet i efterhand skulle det kunna innebära att en boförälder, som endast har utfyllnadsbidrag, skulle bli återbetalningsskyldig till för- säkringskassan för att i sin tur kräva den bidragsskyldige föräldern. Även om man i ett sådant fall valde att skulle återkräva det aktuella beloppet av den bidragsskyldige, skulle systemet ändå bli krångligt, eftersom kassan också måste hålla reda på preliminära och slutliga återbetalningsbelopp, när det gäller umgängesavdrag, anstånd och hantering av skulder. En av fördelarna med att grunda inkomstprövningen på den senaste taxeringen är att det är administrativt enkelt. De inkomst- uppgifter som krävs för att beräkna återbetalningsbelopp hämtas in maskinellt från och beloppet beräknas i Riks- försäkringsverkets system. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Utredningen har förståelse för att förskjutningen i tiden i nu- varande inkomstprövning kan upplevas som orättvis vid stora inkomstminskningar. För de allra flesta är dock inkomsten ungefär densamma som . Har man blivit arbetslös, börjat studera eller fått betydande inkomstminskningar av andra skäl finns möjligheten att begära anstånd. Om man väljer att införa ett system där återbetalningsbelopp fastställs preliminärt och stäms av slutligt mot taxeringen det aktuella året, skulle det uppstå problem liknande dem som finns i bostadsbidraget. Särskilt personer med arbeten av projektkaraktär eller liknande, där det är svårt att uppskatta en årsinkomst, skulle kunna bli återbetalningsskyldiga i efterhand med betydande belopp om inkomsten hade uppskattats för lågt. Bland annat mot bakgrund av de principiella skillnader mellan bostadsbidrag och underhållsstöd som redovisas ovan anser ut- redningen att inkomstprövningen inte bör ändras. Analys av återbetalningsreglernas effekt vid olika inkomstlägen fanns det 194 000 bidragsskyldiga med ett löpande ärende, dvs. underhållsstöd betalades till ett eller flera barn. Cirka 44 000 () av de bidragsskyldiga hade så låga inkomster att de inte behövde betala något återbetalningsbelopp. av föräldrarna i underhållsstödssystemet var bidrags- skyldiga för ett barn och för två barn. Återstående drygt 24 000 föräldrar () var bidragsskyldiga för tre eller fler barn. Återbetalningsskyldiga föräldrar kan, även om de arbetar heltid i vanliga lönelägen, leva under mycket knappa ekonomiska omständigheter. Ett sätt att illustrera de bidragsskyldigas eko- nomiska situation vid olika inkomstlägen samt återbetalnings- skyldighetens betydelse är att göra s.k. typfallsberäkningar. I en sådan typfallsberäkning visas här hur den disponibla inkomsten varierar med taxerad inkomst. Beräkningarna tar hänsyn till den sammantagna effekten av inkomstskatt, pensionsavgift, bostads- bidrag, socialbidrag, avgift för barnomsorg samt återbetalning av underhållsstöd. Beräkningarna avser skatte- och bidragsreglerna för . Generellt gäller vid analyserna att disponibel inkomst definieras som summan av taxerad inkomst, barnbidrag, bostadsbidrag och Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar socialbidrag minus skatt, återbetalning av underhållsstöd och barnomsorgsavgifter. Det antas att den bidragsskyldige söker alla bidrag som denne kan tänkas vara berättigad till. För att få bostadsbidrag för umgängesbarn krävs att man uppfyller vissa krav. Bostaden skall ha minst två rum och en minsta yta på 40 kvadrat- meter. Vidare krävs att umgänget skall ha en viss omfattning, . fick cirka 21 000 föräldrar med umgängesbarn bostadsbidrag. I typfallsberäkningarna antas alla umgängesföräldrar uppfylla dessa villkor. I den s.k. riksnormen för socialbidrag ingår både en hushållspost och en individpost för varje hushållsmedlem. Umgängesbarn påverkar inte . Individ- och hushållsposterna skall täcka kostnader för livsmedel, kläder, skor, lek, fritid, hälsa, hygien, förbrukningsvaror, telefon och TV- avgift samt dagstidning. Till dessa poster läggs boendekostnad, schabloniserade kostnader för resor till och från arbetet samt fackföreningsavgift (365 respektive /mån)1. Boende- kostnaden har antagits vara för en bidrags- skyldig utan hemmavarande barn och öka med för varje hemmavarande barn. Antalet umgängesbarn på- verkar inte antagandet om boendekostnad. Kommunalskatten antas vara . Alla hemmavarande barn antas utnyttja barnomsorg på heltid. Taxan för har använts. I figur 12.2 visas hur disponibel inkomst, bostadsbidrag, social- bidrag samt återbetalningsskyldighet varierar med taxerad inkomst för en ensamstående som har totalt fyra barn och som är bidrags- skyldig för alla. 1 I ingår inte kostnader för hushållsel, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård och glasögon. En person har dock vid behov rätt till ersättning även för dessa utgifter. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Figur 12.2 Disponibel inkomst samt några av dess beståndsdelar för en ensamstående som har totalt fyra barn och är bidrags- skyldig för alla fyra barnen D is po nibe l inko ms t B e talt unde rhåll S o c ialbidrag "S o c ialbidrags no rm" B o s tads bidrag Anm: Återbetalningsgrundande inkomst beräknas i enlighet med senast fastställda taxeringsbeslut med vissa justeringar bl.a. avseende inkomst av näringsverksamhet. Återbetalning av underhållsstöd berättigar inte till socialbidrag. Detta innebär att en återbetalningsskyldigs disponibla inkomst kan understiga för socialbidrag. I typfallet ovan inträffar detta vid en taxerad årsinkomst på motsvarande 6 000 till . De belopp som en återbetalningsskyldig förälder skall betala beräknas med nuvarande regler som en viss andel av den del av inkomsten som överstiger . En bidragsskyldig med en taxerad årsinkomst på får i typfallsberäkningen bostadsbidrag på och socialbidrag på . Personen betalar skatt (inkl. pen- sionsavgift) på samt underhållsstöd på ; den disponibla inkomsten blir således . Socialbidragsnormen är i exemplet 102 780 kronor.2 2 Socialbidragsnorm= hushållspost + individpost+boendekostnad+resor+fackavgift= 600 + 2 400 + 5 000 + 365 + 200= /mån*12= /år. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar För att få en uppfattning om i vilka inkomstlägen de bidrags- skyldiga föräldrarna finns, visas i figur 12.3 fördelningen av dessa . Bidragsskyldiga som saknar inkomst ingår inte i den här redovisade fördelningen. En majoritet, , har in- komster . Figur 12.3 Bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter åter- betalningsgrundande inkomst 96 120 143167 191 215238 262286 310 333357 381 405428 452476 500 Anm: Kurvan anger hur inkomsterna är fördelade bland de bidrags- skyldiga. Ju högre kurvan är vid en viss inkomstnivå, desto större andel av de bidragsskyldiga har denna inkomst. En förklaring till koncentrationen kring inkomst kan vara att a-kassans maximala ersättningsnivå ger en årsinkomst i denna storleksordning. Den ekonomiska situationen varierar inte bara med inkomsten utan även med antalet barn, både barn som man är bidragsskyldig för men inte sammanlever med, och eventuella hemmavarande barn. För att identifiera de bidragsskyldiga vars ekonomiska situation är svårast, redovisas i figur 12.4 den disponibla inkomsten i förhållande till socialbidragsnormen för bidragsskyldiga med olika antal barn. Av diagrammet framgår att betalningsskyldiga med inkomster i vissa fall kan Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar befinna sig i en ekonomiskt pressad situation i den meningen att de har en disponibel inkomst som understiger socialbidragsnormen. Figur 12.4 Ekonomisk standard för bidragsskyldiga i under- hållsstödssystemet. Disponibel inkomst i förhållande till social- bidragsnorm. 1 Barn borta 0 Barn hemma 3 Barn borta 0 Barn hemma 1 Barn borta 2 Barn hemma 3 Barn borta 2 Barn hemma 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 Anm: Värdet 1 = socialbidragsnorm. Det framgår av diagrammet att den ekonomiska situationen blir mer pressad ju fler barn som skall försörjas. Detta kan tyckas vara uppenbart, men effekten uppkommer i dessa beräkningar av delvis olika orsaker beroende på om barnen bor tillsammans med den bidragsskyldige föräldern eller inte. Hemmavarande barn ökar den disponibla inkomsten genom barn- och bostadsbidrag och minskar den genom barnomsorgsavgiften. Umgängesbarnen påverkar den betalningsskyldiges ekonomi genom bostadsbidrags- och under- hållsstödssystemen. Hemmavarande barn påverkar även social- bidragsnormens nivå, vilket inte är fallet för umgängesbarn. Den huvudsakliga förklaringen till att bidragsskyldiga hamnar under normnivå, är att socialbidrag ej betalas ut för underhållsstöd och att grundavdraget, , för de flesta är lägre än . Man kan hävda att fler utgifter, t.ex. för hushållsel och hemförsäkring, bör ingå i . Om med denna motivering höjs, ser situationen ännu sämre ut. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar Enligt gällande lagstiftning finns möjlighet att, i en svår eko- nomisk situation, få anstånd med att betala underhållsstöd. Den återbetalningsskyldige får då en skuld till staten. I exemplet antas att den enskilde i ett senare skede får bättre ekonomi så att denna skuld betalas. I diagrammet har återbetalningen för underhållsstöd belastat den disponibla inkomsten oavsett när betalningen sker. Det blir samma effekt på den disponibla inkomsten om den en- skilde inte ansöker om anstånd med återbetalningen. Andelen bidragsskyldiga föräldrar, som har blivit föremål för in- drivning hos kronofogden, ökar med antalet barn för vilka för- äldern var bidragsskyldig (figur 12.1). ändrades, som tidigare nämnts, grundavdrag och procentsatser. Kravet på återbetalning vid mycket låga inkomster mildrades. skärptes kraven på återbetalning för föräldrar med två eller flera barn. Utredningen har analyserat effekterna av denna reform. Återbetalningsbeloppen har beräknats för samtliga bidragsskyldiga enligt dels de nuvarande reglerna, dels dem som gällde före reformen. Regelförändringens effekt kan därefter avläsas på individnivå. Knappt 135 000 återbetalnings- skyldiga påverkades av förändringen; återbetalningskraven minskade för 50 000 bidragsskyldiga och ökade för knappt 85 000. Av de 50 000 som fick sina återbetalningsbelopp sänkta gick drygt 14 000 från att återbetala en del av underhållsstödet till att inte betala något. Dessa har således en inkomst på Av de 85 000 vars belopp ökade, återbetalar nu 24 300 fullt underhållsstöd, per barn och månad. Av de totalt 194 000 bidragsskyldiga föräldrar som fanns i underhållsstödssystemet, hade cirka 44 000 föräldrar så låga in- komster att de inte var återbetalningsskyldiga och cirka 62 000 återbetalade hela bidragsbeloppet. Enligt utredningens uppfattning har syftet med reformen, att få en bättre fördelningspolitisk profil, uppnåtts. De nya reglerna har emellertid funnits för att det skall vara möjligt att bedöma hur de återverkar på skuldsättningen. Utredningen be- dömer att det finns risk för att återbetalningskraven för bidrags- skyldiga föräldrar, som återbetalar underhållsstöd för i vart fall tre eller fler barn, i vissa fall kan ha blivit så höga att de försvårar för dessa föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Underhållstöd till barn med särlevande föräldrar 12.6Utredningens slutsatser om underhållsstödet Statsmakternas mål för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar tar sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, som staten garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard (prop. 2000/2001:1, utgifts- område 12, sid.29). Utredningens samlade bedömning är att under- hållsstödet uppfyller dessa mål, men att vissa brister finns. Svag- heterna kan huvudsakligen hänföras till att man inom samma system vill tillgodose två olika syften, dels att reglera föräldrarnas inbördes ekonomiska relationer, dels att ge vissa barn ett familje- politiskt motiverat stöd. Utredningen bedömer att systemet med underhållsstöd i allt väsentligt svarar mot statsmakternas intentioner med omläggningen. Den bidragsskyldige tar ett större ekonomiskt ansvar än i bidrags- förskottssystemet. Staten har fått kontroll över sina kostnader bl.a. genom att sambandet med bestämmelser om underhållsbidrag så gott som helt har upplösts. Bestämmelserna är enkla och förutsägbara för den enskilde och enklare att tillämpa för . Belastningen på domstolarna har också minskat. Systemet är vidare svårt att manipulera. Utredningen anser att grundstrukturen i systemet inte nu bör ändras. Ett system där staten går in och tar ett visst ansvar i föräldrars ställe torde behövas så länge det finns föräldrar som inte tar sitt ekonomiska ansvar för de barn som de inte bor ihop med. Barn till särlevande föräldrar är ekonomiskt sett mer utsatta än barn vars föräldrar bor ihop. Även det nya systemet har dock vissa brister. Att umgängesförälderns betalningsskyldighet enligt föräldra- balken och reglerna om underhållsstöd avviker från varandra kan vara ett rättssystematiskt problem. Utredningen anser dock inte att det leder till sådana praktiska problem, att regelsystemen nu åter bör kopplas ihop. Problemen torde ha varit störst i samband med övergången till det nya systemet.