sou · GPB362d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett sätt är att bygga upp fonder när konjunkturen är god och låta de fonderade medlem finansiera sänkningar av avgifterna i sämre tider.17 Ett annat sätt är att sänkningar av arbetsgivarav- gifterna finansieras genom att andra skatter eller avgifter höjs. Detta brukar betecknas som en intern devalvering eftersom den, liksom en vanlig extern devalvering, sänker de inhemska löne- kostnaderna i förhållande till utlandet, utan att det uppkommer 16Bergman (2001). 17Variationerna i arbetsgivaravgifterna skulle i så fall i detta avseende fungera ungefär som de i avsnitt 2.3 beskrivna buffertfonderna. några direkta budgeteffekter. Man bör ha i åtanke att variationer i de lagstadgade arbetsgivaravgifterna är en form av aktiv finans- politik och att de därför är förknippade med de problem som beskrevs i avsnitt 2.1, t.ex. långa tidsfördröjningar i beslutspro- cessen.18 En omdebatterad fråga är vilken grad av finanspolitisk samord- ning mellan länderna som är önskvärd i en valutaunion. Ofta ses problematiken i ett strukturellt perspektiv. Man fokuserar då på frågor som t.ex. om det bör finnas gränser för hur låga olika skatter bör tillåtas vara för att förhindra att vissa länder drar till sig alltför stora mängder av andra länders skattebaser. Även EU:s restriktioner på budgetunderskott och offentlig skuldsättnings- grad kan ses som en form av strukturell samordning av finanspo- litiken. Frågan om finanspolitisk samordning har emellertid också en stabiliseringspolitisk dimension. Utgångspunkten är att finans- politik i ett enskilt land ofta har effekter även på andra länder i unionen, s.k. överspillningseffekter. Dessa kan ta sig olika ut- tryck. För det första kan t.ex. en finanspolitisk expansion i ett land göra att importen från andra länder ökar. För det andra kan en expansion i ett land, förutsatt att dess ekonomi utgör en till- räckligt stor del av unionen, höja ränteläget i hela euroområdet och leda till en appreciering av eurokursen. Medan den första överspillningseffekten har en positiv inverkan på aktivitetsnivån i övriga länder, går de senare i motsatt riktning. Om varje land för finanspolitik helt på egen hand kommer det inte att beakta dessa överspillningseffekter. Resultatet blir att finanspolitiken i euroområdet som helhet inte blir så effektiv som den skulle kunna vara. Om politiken i stället genomfördes samordnat, skulle man i princip kunna beakta dessa överspill- 18 Se (SOU 1996:158) kapitel 7 resp. Calmfors (1998) för mer utförliga analyser av interna devalveringar. ningseffekter och utforma politiken i varje land så att det samla- de utfallet blir det bästa. Ett exempel på att en samordning av finanspolitiken skulle kunna ge ett bättre utfall än när varje land agerar enskilt är föl- jande. Vid en samtidig konjunkturnedgång i hela euroområdet kan incitamenten för ett enskilt land att vidta finanspolitiska stimulansåtgärder vara svaga. Om landet ensamt för en stimule- rande finanspolitik, kan effekten bli stora budgetunderskott ef- tersom en del av stimulanseffekterna via ökad import spiller över till andra länder, där de bidrar till högre produktion och förbätt- rade statsfinanser. Om stimulansåtgärder i stället vidtas samord- nat blir det slutliga resultatet gynnsammare för euroområdet som helhet. Sannolikheten för att en stimulans kommer till stånd ökar och tendensen till växande budgetunderskott i varje land motverkas av att skatteintäkterna stiger i takt med att de finans- politiska stimulansåtgärderna får spridningseffekter mellan län- derna. Finanspolitisk samordning kan således fylla en funktion vid gemensamma störningar. Ett motargument är dock att det främst är ECB:s penningpolitik som, under beaktande av pris- stabilitetsmålet, ska bära den huvudsakliga stabiliseringspolitiska bördan.19 Vissa bedömare menar att motiven för finanspolitisk samord- ning vid landspecifika störningar är förhållandevis svaga.20 En slutsats som dragits är att störningar som träffar ett enskilt land i första hand bör hanteras av landet i fråga, eftersom det är dess egen finanspolitik som har störst möjlighet att påverka efterfrå- geutvecklingen. Även om landet i princip skulle kunna dra nytta av överspillningseffekter från samordnade finanspolitiska åtgär- der bland medlemsländerna, skulle dessa åtgärder, menar man, sannolikt få begränsad verkan när det gäller att stabilisera pro- duktion och sysselsättning i den drabbade ekonomin. Regering- en i det drabbade landet har dessutom en informationsfördel om förhållandena i den egna ekonomin och har förutsättningar att förhållandevis snabbt vidta åtgärder. En möjlig risk är också att 19Se Buti och Sapir (1998). 20Se t.ex. argumentationen i Buti och Sapir (1998). en samordning av finanspolitiken leder till att politiken blir allt- för likartad i olika länder och inte ger tillräckligt utrymme för de skillnader som kan motiveras av olikheter i konjunkturutveck- lingen. Önskvärdheten av finanspolitisk samordning kommer dock delvis i ett annat ljus då man inte enbart ser till samspelet mellan regeringarnas politik utan även tar hänsyn till ECB:s agerande. Samspelet mellan de olika regeringarnas finanspolitik och den europeiska penningpolitik har uppmärksammats i en del studier på senare tid.21 Det visar sig att de slutsatser som man vanligen dragit angående önskvärdheten av finanspolitisk samordning är självklara då man beaktar detta sam- spel. Grundidén är att ECB reagerar på den finanspolitik som be- drivs. Eftersom finanspolitiken blir annorlunda beroende på om den samordnas mellan de olika länderna eller inte, kommer också ECB:s reaktion att skilja sig åt i de två fallen. Detta kan ge upp- hov till en del till synes förvånande resultat. Antag att euroom- rådet drabbas av en negativ efterfrågestörning. Om en samord- ning sker av finanspolitiken kommer mer kraftfulla åtgärder än om någon sådan inte skulle ske att vidtas, eftersom de enskilda länderna i det senare fallet skulle vänta på att andra agerar (jäm- för exemplet ovan). En följd av att finanspolitiken blir mer aktiv är dock att ECB blir mindre aktiv eftersom en del av den kon- junkturstabilisering som ECB annars skulle svara för nu sker ge- nom den samordnade finanspolitiken. Resultatet kan bli att fi- nanspolitiken blir alltför expansiv, med stora budgetunderskott som konsekvens, och penningpolitiken alltför restriktiv, med för höga räntor. I detta fall skulle utfallet ha blivit bättre om en fi- nanspolitisk samordning inte skett. Eftersom det är ECB:s agerande som ger upphov till detta re- sultat, blir slutsatsen att motsvarande problem inte kommer att uppstå om de störningar som inträffar inte ger ECB anledning att agera. Detta är fallet om störningarna är landspecifika, åtmin- stone om landet är litet. Följaktligen är en finanspolitisk sam- 21 Se Beetsma m.fl. (2001) på vilken nedanstående resonemang bygger. Se även och (2001). ordning relativt sett mer effektiv vid landspecifika störningar än vid gemensamma sådana. Detta resultat går i en annan riktning än den gängse uppfattningen, som säger att motiven för finans- politisk samordning vid landspecifika störningar i allmänhet är svaga. Det bör påpekas att resultaten ovan är härledda från en teore- tisk modell med specifika antaganden, bl.a. att ingen samordning sker mellan finans- och penningpolitiken. Resultaten tyder dock på att det kan finnas potentiellt viktiga mekanismer som kan ge ganska annorlunda utfall än vad man i förstone väntar sig. Förutom att de teoretiska resultaten rörande vinsterna med en samordning inte är entydiga, finns även andra typer av problem. Ett uppenbart problem är hur samordningen rent praktiskt ska lösas. En fråga i detta sammanhang är hur detaljerade överens- kommelser om finanspolitisk samordning bör vara när det gäller t.ex. vilka skatter och utgifter som bör ändras och hur mycket. En hög detaljeringsgrad kan i princip öka precisionen i de sam- ordnade åtgärderna men kan kräva utdragna förhand- lingar och en omfattande kontrollapparat. De praktiska svårighe- terna att organisera en effektiv samordning bedöms ofta vara be- tydande.22 Ett annat problem är att det oklart i vilken riktning nettoef- fekten av de olika överspillningseffekterna går, vilket är viktigt att veta för att en samordning ska bli effektiv. Utan kunskap om detta vet man inte om samordningen ska leda till att politiken blir mer expansiv eller kontraktiv. EMU har existerat alltför för att empiriska skattningar ska kunna göras och på det teo- retiska planet finns inte några entydiga resultat. Vissa studier pekar på att effekterna i stort sett tar ut varandra, medan andra kommer till slutsatsen att endera positiva eller negativa över- spillningseffekter dominerar.23 22Se t.ex. Issing (2000). 23I t.ex. genomgången i Buti och Sapir (1998) läggs tonvikten på studier som antyder att nettoeffekten är liten. Beetsma m.fl. (2001) rapporterar om studier som finner dominerande överspillningseffekter i den ena eller andra riktningen med en viss övervikt för studier med negativa effekter. Vi har diskuterat samordning av de olika EMU- ländernas finanspolitik. Det finns även mer långtgående förslag på hur landspecifika störningar kan hanteras inom ramen för fi- nanspolitiken. Ett förslag innebär att det skulle förekomma transfereringar mellan länderna inom ramen för ett centraliserat skatte- och bidragssystem på EU-nivå. EMU skulle då fungera mer i enlighet med , där det federala skatte- och transfere- ringssystemet absorberar en del av störningarna på delstatsnivå. Ett annat förslag är att införa ett system med engångstransfere- ringar till enskilda länder som drabbats av stora negativa stör- ningar. Dessa förslag betraktas dock vanligen som politiskt mycket kontroversiella. Sammanfattningsvis kan man konstatera att en anslutning till valutaunionen kommer att medföra betydande förändringar när det gäller de stabiliseringspolitiska instrumenten. En rad olika frågeställningar aktualiseras: I vilken mån kommer finanspoliti- ken att kunna ersätta penning- och valutapolitiken som stabilise- ringspolitiskt instrument om utvecklingen i avviker från den i valutaunionen i övrigt? Kan och bör det institutionella ramverket för finanspolitiken förändras och i så fall hur? Hur bör stabiliseringspolitiken fördelas mellan aktiv finanspolitik och automatiska stabilisatorer? Vilka restriktioner lägger EU:s fi- nanspolitiska regler på möjligheterna att bedriva stabiliseringspo- litik? I vilken mån är en samordning av medlemsländernas fi- nanspolitik önskvärd? Synen på dessa frågor beror i hög grad på hur en anslutning till valutaunionen kan tänkas påverka de stör- ningar som träffar den svenska ekonomin. En central fråga i diskussionen inför bildandet av EMU var om man kunde identifiera en kärna av länder som var mest lämpli- ga att ingå i valutaunionen. Grundidén var att undersöka om vis- sa länder tenderar att utsättas för samma störningar eller på an- nat sätt uppvisar en likartad makroekonomisk utveckling. Om så vore fallet, skulle det för dessa länder inte finnas behov av en egen penning- och valutapolitik, utan denna skulle utan några förluster kunna överlåtas på den . En stor mängd empiriska studier har gjorts i syfte att utröna vilka länder som var lämpliga kandidater för medlemskap och vilka som hellre borde stå utanför.24 Resultaten varierar mellan olika studier beroende på bl.a. ekonometrisk metodik och studerad tidsperiod, men sammantaget tycktes de peka mot att en kärn- grupp av länder, vanligen bestående av , , Ne- derländerna, , och , uppvisade tillräckligt hög grad av makroekonomisk samvariation för att de skulle anses vara speciellt lämpade att ingå i en valutaunion. Sve- rige tenderade att hamna endera i en mellangrupp av länder med en mindre grad av samvariation med kärnländerna eller i en mer tydlig utanförgrupp. Resultaten tydde således på att de potentiella stabiliseringspolitiska riskerna förknippade med ett EMU-medlemskap var betydligt större för svenskt vidkomman- de än för kärnländerna. Även om de beskrivna empiriska studierna gett en god vägled- ning och under rådande omständigheter varit det bästa be- slutsunderlag som funnits att tillgå finns det ett antal tolk- ningsproblem. Ett sådant är att många skattningar bygger på data där extrema observationer, representerande stora störningar, har rensats bort. Skälet är att resultaten därmed blir tillförlitligare i ett strikt statistiskt perspektiv. Att bortse från extrema observa- tioner är ett vanligt förfaringssätt som i normala fall inte får någ- ra allvarliga konsekvenser. I detta fall kan man emellertid hävda att det är just de extrema observationerna som är av intresse när det gäller att analysera konsekvenserna av att ansluta sig till en valutaunion. Detta illustreras bl.a. av att ett huvudbudskap i (SOU 1996:158) var att en egen penningpolitik var av särskilt stor betydelse just vid stora makro- ekonomiska störningar. Skattningarna blir därför visserligen till- 24 Se t.ex. (1996) för en översikt. Se även (2001) för en genomgång av senare studier. förlitliga från ett strikt statistiskt perspektiv, men kan de bli otillförlitliga när det gäller att dra slutsatser om vilken po- litik som är lämplig. Ett annat problem är att de olika empiriska studierna ofta gör en mycket grov indelning av de olika typer av störningar som träffar ekonomin. Detta gör visserligen att skattningarna blir hanterliga men riskerar att ge en alltför förenklad bild av de stabiliseringspolitiska problemen. Förutom uppdelningen i gemensamma respektive landspecifika störningar görs ofta en uppdelning i dels störningar som har en temporär effekt på pro- duktionen (vanligen definierade som efterfrågestörningar), dels störningar som har en permanent effekt på produktionen (vanli- gen definierade som utbudsstörningar). En än finare uppdelning vore dock önskvärd. Temporära stör- ningar kan vara av såväl real som finansiell natur. Om en land- specifik temporär störning härrör från de finansiella marknader- na kan ett deltagande i en valutaunion vara en fördel såtillvida att effekterna på produktion och sysselsättning blir mindre. En fast valutakurs bidrar nämligen till att förhindra att störningen sprids till den reala ekonomin via prisförändringar på svenska varor. Det mest extrema exemplet gäller växelkursstörningar som över huvud taget inte kan förekomma mellan länderna i en valutauni- on. Om den temporära landspecifika störningen däremot utgörs av t.ex. en efterfrågeförändring på varu- och tjänstemarknadernavilket tycks vara det fall som man vanligen tycks ha i åtanke när man talar om landspecifika störningar blir effekterna mind- re om man står utanför valutaunionen och valutakursrörelser kan motverka svängningarna.25 Landspecifika störningar innebär så- ledes inte nödvändigtvis att penningpolitisk autonomi är att fö- redra. Man behöver precisera vilken specifik typ av landspecifik störning finansiell eller real det är fråga om. Empiriska studi- er ger ganska begränsad vägledning i detta avseende, eftersom en tillräckligt detaljerad uppdelning av störningarna är svår att åstadkomma i praktiken. 25 Se (SOU 1996:158), kapitel 5, för en mer detaljerad diskussion. Ett tredje problem är att det är långtifrån säkert att skattning- arna, som med nödvändighet avspeglar historiska samband, ger en representativ bild av den framtida utvecklingen. De samband som kan observeras mellan olika ekonomiska variabler påverkas ofta i hög grad av den politik som förts . När den ekonomiska politiken ändras påverkas också de ekonomiska sambanden. Detta är i och för sig ett gene- rellt problem i empiriska studier, men i detta fall kan man hävda att skillnaderna mellan förhållandena före och efter kan vara osedvanligt stora. Ett EMU-medlemskap innebär för svenskt vidkommande en radikal omläggning av politiken som kan få djupgående konsekvenser för en ekonomi och påtagligt ändra tidigare störningsmönster. Det kan t.ex. inte uteslutas att det faktum att resultatet att inte tillhör kärngruppen av med- lemsländer beror just på att vi tidigare kunnat föra en självstän- dig penning- och valutapolitik. I allt väsentligt förefaller dessa problem uteslutandet av sto- ra störningar, alltför grov klassificering av störningarna och pro- blem förknippade med att dra slutsatser utifrån historiska data finnas kvar även i nyare studier inom området. tids forsk- ning har dock i viss mån försökt tackla problemet med den po- tentiellt lösa kopplingen mellan historisk och framtida utveck- ling genom att i ökad utsträckning undersöka om utvecklingen i länder med nära band blir mer likartad över tiden. I en underlagsrapport till denna utredning undersöker dels hur konjunkturvariationerna i fyra EU-länder , , och är synkroniserade med den europeiska konjunkturen, dels i vilken mån störningarna är gemensamma respektive landspecifika.26 Skattningarna görs för olika delperioder, vilket ger en möjlighet att undersöka om in- tegrationen lett till en mer likartad utveckling över tiden. Efter- som anslöts till EU 1973, 1986 samt och först borde effekterna av integrationen kunna spå- ras framför allt på men även i Spanien.27 26Bergman (2001). 27Studierna fokuseras på EU eftersom observationsperioden vad gäller EMU än så länge är alltför kort för att några slutsatser ska kunna dras. Resultaten tyder på att såväl den irländska som spanska eko- nomin blivit mer integrerade med den europeiska konjunkturen , medan varken den svenska eller den finska ekono- min uppvisar motsvarande mönster. Beträffande de störningar som ekonomierna utsatts för tyder resultaten på att europiska störningar har haft en ökande betydelse i såväl som Spani- en. Även för och finns tecken på ett ökat infly- tande av europeiska störningar. Resultaten i studie som förefaller vara representativa för vad den empiriska forsk- ningen inom detta område kommit fram till ger sammantaget ett visst stöd för hypotesen att ekonomisk in- tegration leder till en mer likartad utveckling.28 En möjlig slut- sats är att ett land som från början ansågs som en mindre lämplig kandidat för ett EMU-medlemskap successivt kan komma att passa allt bättre in i valutaunionen. Förutom de empiriska studier som på ett mer systematiskt sätt försöker utröna hur störningsmönstret kan komma att änd- ras vid ett EMU-medlemskap finns ett antal hypoteser som base- rar sig på teoretiska modeller eller på slutsatser som olika bedö- mare på ett mer ad-hoc-mässigt sätt tycker sig kunna dra utifrån faktiska observationer. En hypotes som talar mot att EMU kom- mer att leda till en mer likartad makroekonomisk utveckling i deltagarländerna är att valutaunionen kommer att öka den regio- nala specialiseringen i , eftersom detta blir ett effektivt sätt att organisera den samlade produktionen då rörligheten hos produktionsfaktorer är hög. Ett resultat av en sådan specia- lisering skulle bli att risken för störningar som drabbar enstaka regioner hårt ökar.29 Det bör noteras att regioner i detta fall inte nödvändigtvis är detsamma som länder. 28I underlagsrapport görs en genomgång av andra studier som finner att en ökad integration leder till en mer likartad makroekonomisk utveckling. Det bör dock noteras att även för och har integrationen med EU ökat under den un- dersökta perioden, via t.ex. frihandelsavtal. Det är oklart varför detta inte avspeglas i skattningarna, men det är tänkbart att den ekonomiska politik som tidigare bedrevs i och , med bl.a. återkommande devalveringar, varit av så stor betydelse så att andra tendenser till ökad integration dränks av detta. 29Krugman (1991). Hypotesen baseras på observationer av utvecklingen i . En annan hypotes, som diskuterats ovan, är att ett EMU- medlemskap minskar risken för makroekonomiska störningar därför att omotiverade växelkursrörelser mellan deltagarländerna kan förekomma. En viktig aspekt i detta sammanhang är dock att en betydande del av handel sker med länder som inte deltar i valutaunionen. Även om växelkursrörelser inom euroområdet är uteslutna, kan därför eurons växelkurs gentemot utomstående valutor i princip röra sig på ett sådant sätt att mak- roekonomiska obalanser genereras i Sverige.30 En ytterligare hypotes betonar den inhemska finans- och pen- ningpolitikens roll när det gäller att generera, snarare än dämpa, störningar. Tanken är att ett EMU-medlemskap skulle kunna minska risken för att makroekonomiska störningar uppkommer på grund av inhemska ekonomisk-politiska misstag. I detta sammanhang bör dock framhållas att förhållandevis stora föränd- ringar redan skett av den svenska ekonomisk-politiska institu- ramen som bör ha minskat detta problem, som Riksban- kens ökade självständighet och förbättringar i den statliga bud- getprocessen. Till detta kommer självfallet också att risken ökar att ekonomisk-politiska misstag på EMU-nivå ska beröra negativt. 2.3Förändringar av ekonomins anpassningsförmåga Med den inhemska penning- och valutapolitiken bortkopplad ökar risken för att landspecifika störningar kommer att slå ige- nom på produktion och sysselsättning. Ett alternativ till att an- vända penning- och valutapolitik är att låta finanspolitiken spela en mer framträdande konjunkturstabiliserande roll. Men som ovan diskuterats är detta inte oproblematiskt. Finanspolitiken måste bl.a. ta hänsyn till hur budgetunderskott och offentlig skuldsättning utvecklas, som den har ett institutionellt 30 Se (SOU 1996:158), kapitel 5 för en utförlig diskussion om växelkur- sens roll vid makroekonomiska störningar. ramverk som sannolikt inte är lika väl lämpat som det nuvarande penningpolitiska att hantera stabiliseringspolitiska problem. Det finns emellertid även andra anpassningsmekanismer som kan mildra genomslaget av landspecifika störningar. I den mån en anslutning till valutaunionen gör att dessa mekanismer blir mer verkningsfulla, kan de i viss mån kompensera för förlusten av penningpolitisk autonomi. Många av mekanismerna verkar på arbetsmarknaden och vi fokuserar här på dessa, inte minst efter- som sysselsättningen är den kanske mest centrala målvariabeln för stabiliseringspolitiken. En anpassningsmekanism som kan hålla nere arbetslösheten vid ett efterfrågebortfall i ett enskilt land är att arbetslösa flyttar till andra länder där det finns arbetstillfällen. Vid arbetskraftsbrist kan överhettning i någon mån motverkas genom inflyttning från andra länder med högre arbetslöshet. Denna arbetskraftsrörlig- het spelar en viktig roll i när det gäller att utjämna skillna- der i arbetslöshet mellan delstater. Språk- och kulturskillnaderna mellan olika länder inom EU är dock betydligt större än mellan delstater. Den vanligaste uppfattningen är därför att ar- betskraftsrörlighet inte inom överskådlig tid kommer att kunna spela någon särskilt betydande roll när det gäller att utjämna skillnader i arbetslöshet vid landspecifika störningar inom euro- området. En anslutning till EMU bedöms inte heller leda till nå- gon väsentligt ökad arbetskraftsrörlighet och därmed inte heller till någon ökad anpassningsförmåga genom denna mekanism. Ett alternativ till att dämpa en konjunkturnedgång med en ränte- sänkning och en depreciering av valutan är att svenska produkter blir billigare på grund av att lönekostnaderna sänks i förhållande till andra länder.31 På samma sätt kan en överhettning i någon mån förebyggas genom att lönekostnaderna höjs i tidigt skede. Ett sätt på vilket detta skulle kunna komma till stånd är om EMU-medlemskapet medför att lönebildningen blir mer flexibel och känslig för variationer i efterfrågan. Löneflexibilitet kan diskuteras från några olika utgångspunk- ter.32 En har att göra med längden på avtalsperioderna. Avtalspe- riodernas längd avspeglar en avvägning mellan att å ena sidan hål- la nere kostnaderna för löneförhandlingarna inkluderande ris- ken för arbetsmarknadskonflikter och å andra sidan inte låsa lönerna för så långa perioder att lönenivån inte kan justeras om en oväntad störning inträffar.