sou · GPB352d1 · 2002-01-01 00:00:00 — kan man konstatera att de viktigaste decentraliseringsbesluten togs under årtiondets första hälft och att den andra halvan innehöll en hel del statliga initiativ som primärt syftade till att säkerställa nationella politiska mål. Två reformer framstår som särskilt viktiga i sammanhanget. Den ena är införandet av den nya kommunallagen 1992 och det därmed ökade utrymmet för kommunerna att självständigt utforma sin interna organisation. Den andra är systemskiftet från öronmärkta till generella statsbidrag , med vilket staten avstod en del av sina tidigare möjligheter att genom villkor och resursför- delning påverka fördelning och inriktning i kommunsektorn. Tillsammans utgör dessa omläggningar kulmen på vad Svenska 31 Variationerna avseende kommunernas kostnad för äldreomsorg per kommuninvånare har också beräknats –1999. Resultaten visar på en klart minskad variation , men måste tolkas med försiktighet då formerna för datainsamlingen förändrats. Den lokala välfärdsstaten? (2000) beskriver som självstyrelsens guld- ålder – en period som inleddes med ökat kommunalt ansvar för skolan, frikommunförsök och övergång till ramlag- stiftning på ett flertal välfärdsområden. Parallellt med detta övertog kommunerna genom Ädel-, handikapp- och psykiatrireformen ansvaret för verksamheter som tidigare hade varit en regional ange- lägenhet och fick dessutom ett mer genomgripande ansvar för skolan. Inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken har det kommunala engagemanget ökat under i stort sett hela decenniet. Utvecklingen kan inte heller helt förstås utan att man tar hänsyn till förändringar som genomfördes decenniet före. Så måste till exempel det faktum att de svenska kommunerna gick in i den ekonomiska krisen och de krav på besparingar som sedan följde med en – beroende på de ramlagar som införts – rela- tivt oprecis styrning på många områden, betraktas som viktigt för den utveckling som sedan följde. Ett exempel på detta är social- bidragen där kommunerna (åtminstone fram till den reviderade socialtjänstlagen 1998) kunde driva utvecklingen i riktning mot minskade rättigheter och utökade skyldigheter för den enskilde. Av de beslut som på olika sätt begränsat det kommunala handlingsutrymmet märks på finansieringssidan för det första det kommunala skattestopp som infördes och de incitament som staten också därefter arbetat med för att hålla de kommunala skatterna nere. För det andra finns det skäl att peka på hur staten under den senare delen av (och med fortsättning i innevarande decennium) i ökad utsträckning började utnyttja riktade bidrag i syfte att stimulera tillväxt och kvalitet på särskilda områden. För det tredje innebar omläggningen av skatteutjämningssystemet att de möjligheter som kommuner med skattekraft tidigare hade att ta ut en väsentligt lägre kommunalskatt än andra begränsades. När det gäller verksamhets- reglering finns det skäl att peka på den höjning av ambitionsnivån inom barnomsorgen som följde av den nya lagstiftningen 1995, den så kallade riksnormen för socialbidrag reviderade socialtjänstlag och en utökad anmälningsskyldighet tillsammans med ett mer reglerat utredningsförfarande i barnavårdsärenden i samma författning. Vissa förändringar i recentraliserande riktning har också genomförts i fråga om huvudmannaskap, men inga av mer betydande omfattning. De viktigaste decentraliseringsbesluten togs således som den svenska ekonomin genomgick sin mest ogynnsamma Den lokala välfärdsstaten? Inom kommunerna fanns dessutom en rörelse mot förnyelse av organisations- och styrformer som åt- minstone delvis kan sägas vara oberoende av decentraliseringsbeslut eller decentraliseringssträvanden (SOU 1996:169). Kommunerna befann sig med andra ord i en mycket turbulent fas och svårigheterna att isolera eventuella effekter av ett ökat kommunalt handlingsutrymme på olika områden är därför ansenliga – speciellt om vi ser till sådana grundläggande värden som kvalitet och tillgänglighet inom välfärdssektorn. I den forskning och utredningsverksamhet som bedrivits på området utpekas dock ett antal konsekvenser som helt eller delvis följt av decentraliserande beslut. En sådan är de förändringar av den kommunala nämnd- och tjänstemannaorganisationen som följde efter förändringarna av kommunallag. efter lagens genomförande hade två tredjedelar av kommunerna övergivit den traditionella sektors- indelningen för sina nämnder. Parallellt skedde en förskjutning mot mål- och resultatstyrning (och bort från centralstyrning) såväl i kommunerna som i statens styrning av kommunerna. Från statligt håll fanns förväntningar om att målstyrning skulle kunna fungera som garant för att de nationella politiska målen beaktades i kommunernas verksamhet när detaljregleringen minskade. Kritiken mot målstyrningen har dock kommit att bli mycket hård. Å ena sidan anses den ge osäkerhet om vad staten egentligen förväntar sig från kommunerna och å andra sidan anses den innebära en bristande precision i styrningen där kommunerna relativt fritt kan tolka innebörden. Svårigheterna att genom uppföljning och utvärdering ta ställning till i vilken utsträckning de nationella målen realiseras har dessutom ökat genom den organisatoriska mångfald som kommunerna utvecklat. Ett annat problem som berörts är att decentraliseringen från stat till kommun innebär ökad oklarhet i ansvarsfördelningen. Med- borgarna vet inte vem de skall utkräva ansvar av eller vända sig till när de är missnöjda med utvecklingen på olika områden. När kvalitet och tillgänglighet utvecklas på ett sätt som möter allmän kritik kan staten hänvisa till kommunernas ansvar och kommunerna till de resursproblem man ställts inför och som, åtminstone delvis, varit en följd av statens politik gentemot kommunerna. En konsekvens som i många sammanhang tillskrivits utökat kommunalt självstyre är en större spridning kommunerna emellan ifråga om hur mycket resurser som satsas på olika områden och hur Den lokala välfärdsstaten? många personer som får del av de insatser som erbjuds. I syfte att i någon mån fylla de kunskapsluckor som finns när det gäller detta har här utvecklingen på ett antal områden beskrivits närmare. Det första man kan slå fast med anledning av denna beskrivning är att någon entydig och allomfattande ökning av de kommunala variationerna inte skett . Det går inte heller att spåra några tendenser till att variationerna skulle ha ökat i kölvattnet på de beslut som ur ett decentraliserings- perspektiv kan anses viktigast, det vill säga under årtiondets första hälft. Ser vi till vilka områden där en ökad variation faktiskt kunnat noteras så märks bland annat kostnader i för läro- medel och elevvård, där uppgången varit relativt tydlig och dess- utom ökat från en redan från början hög nivå. En märkbar ökning av variationen kan också iakttas för kommunernas kostnader för socialbidrag, mer blygsam under de år då socialbidragens omfattning i reella tal ökar som mest och mer påtaglig i den fas då bidragstagandet stabiliseras och sedermera sjunker. Ökade varia- tioner, om än inte lika omfattande eller entydiga, finner vi inom äldrevården för andelar med hemtjänst respektive i särskilt boende bland , samt avseende personaltäthet inom för- skolan. Ett område där variationen sjunkit kraftigt är barn- och ungdomsvården, där framförallt kurvorna för omhändertaganden av barn och insatt kontaktmannaskap i åldrarna pekat klart nedåt. En klar minskning av variationen kan också noteras för kostnader per barn i barnomsorgen och en viss minskning för kostnad per elev i . Vad som kunnat erbjudas här är dock endast en beskrivning av hur variationen utvecklats. För att rättvisande kunna värdera dess orsaker eller dess relation till decentralisering och andra händelser på det kommunala området måste vidare analyser genomföras. Framförallt bör inflytandet av parallella förlopp när det gäller strukturella förutsättningar av betydelse vägas in skattningarna. Möjligheterna att nå längre med den typen av analyser bör vara relativt goda. Vad som allvarligt begränsar framkomligheten härvidlag är bristen på enhetlighet i hur statistik insamlas, samman- ställs och redovisas . Urvalet av variabler i den redovisning som gjorts i detta kapitel är i hög grad betingad av vilka variabler som man, med en relativt hög tolerans, kan anse användbara. Den mängd omläggningar av statistik som gjorts Den lokala välfärdsstaten? som vi här sökt täcka in är ansenlig och allt för sällan substantiellt motiverad. Att värdera utvecklingen i stort, eller att söka svara på frågan om kommunala variationer i resursanvändning eller servicenivåer är ett problem eller inte, ligger utanför syftet med detta kapitel. I vilken utsträckning kommunerna skall vara någonting mer än välfärds- statens förlängda arm, eller hur mycket centralstyrning som kan anses acceptabelt för att skydda enskilda medborgare från kommunalt godtycke är i grund och botten politiska, och inte vetenskapliga frågeställningar. En reflektion som dock är svår att undvika med anledning av de omfattande variationer som trots allt föreligger på många områden är i vilken utsträckning kommun- invånarna är informerade var i denna fördelning just deras kommun befinner sig. Eftersom lokal demokrati är ett argument som åberopas till stöd inte bara för självstyre, utan också för existensen av kommunala variationer i sig, borde information till kommun- invånarna om varje kommuns relativa position när det gäller sådant som äldrevård, skola eller barnomsorg vara ett givet inslag i den demokratiska processen. kan man på goda grunder misstänka att kunskaperna om detta är oerhört begränsade. Med detta infinner sig tvivel på i vilken utsträckning den lokala folk- viljan kan åberopas av kommuner som på ett markant sätt avviker (nedåt) från genomsnittliga servicenivåer i riket. Sannolikt skulle en ökad spridning av information här inte bara stärka den faktiska demokratin. Det är högst troligt att det skulle kunna vitalisera hela den kommunala politiken. Den lokala välfärdsstaten? Figur A I. Kommunala variationer i totalkostnad per barn 0–med barnomsorg, avgiftsfinansieringsgrad i hela barnomsorgen samt antal barn per årsarbetare i förskolan 1991–1999. Indexerade standardavvikelser (1991=100) Figur A II. Kommunala variationer i totalkostnad per elev och undervisningskostnad per elev i 1991–1999. Indexe- rade standardavvikelser (1991=100) Den lokala välfärdsstaten? Figur A III. Kommunala variationer i kostnad för läromedel och bibliotek per elev respektive elevvård per elev i 1991–1999. Indexerade standardavvikelser (1991=100) Figur A IV. Kommunala variationer i andel barn (0–) och unga (13–) som omhändertagits för dygnsvård (påbörjade insatser) 1990–1999 samt i andel barn (0–) och unga (13–) där kontaktannaskap satts in som åtgärd (påbörjade insatser) 1990–1997. Indexerade standardavvikelser (1990=100) Den lokala välfärdsstaten? Figur A V. Kommunala variationer i kostnad för socialbidragen per kommuninvånare 1990–1999. Indexerade standardavvikelser (1990=100) Figur A VI. Kommunala variationer i andel äldre (80 år-) som beviljats hjälp i form av hemtjänst i ordinärt boende respektive andel i särskilt boende 1993–1999. Indexerade standardavvikelser (1993=100) Den lokala välfärdsstaten? & P. , 1998. Vilka faktorer bestämmer socialbidragskostnaderna? En analys av kommunala variationer. , B.-O. & G. , 1977. Den kommunala själv- tyrelsen – en analys, i SOU 1 977:78, Kommunerna, bilaga 2. Grønlie, T. Velferdskommunen i Nagel, A. Kommunenes rolle i utviklingen av velferdssaten. Eardsly, T., J. Bradshaw, J. Ditch, I. Gough, & P. Whiteford, 1996. Social Assistance in Countries. The Scandinavian model as seen from a local perspective, i Sipilä, J. ), : The to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot: Avebury. Staten i den kommunala verksamheten, i SOU 1996:169, Kommunerna och den statliga styrningen, bilaga 2. Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för 1990-talet, i , Å. ), Välfärd och försörjning. I det sociala medborgarskapets gränsland. Rätten till socialbidrag . Rapport från , 11. : Liber/ Allmänna förlaget. servicevariation i , L. & J. (red. ), De nya kommunerna. En samman- fattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens under- sökningar. Kröger, T. Local government in : autonomous or integrated into the welfare state, i Sipilä, J. ), : The to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot: Avebury. & P. Skedinger, 2000. Decentraliserad arbetsmarknads- politik – effekter av ett ökat kommunalt inflytande i arbets- förmedlingsnämnderna. Den lokala välfärdsstaten? Means and Goals of Political Decentralization. Om kommunernas sociala barnavård i Szebehely, M. ), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38. Barnomhändertaganden: en analys av kommunala variationer, Socialvetenskaplig tidskrift, 6:220–232. Montin, S. 1996. Kommunala förnyelseproblem, SOU 1996:169, Slutbetänkande av kommunala förnyelsekommittén, bilaga 1. Montin, S. & I. , 1995. Citizenship, Consumerism and Local Government in , Scandinavian Political Studies, 18:25–51. Politikerförakt eller mogen misstro? – misstron mot politiker och politiska institutioner: en översikt. : /Kommentus. & J. , 1997. i i , S. m.fl. ), Decentraliserad välfärdsstat. Demokrati, effektivitet och service. National accounts 1979–1992. Localism and centralism in Europe. Decentraliseringens politik och politikens decentralisering, i , B. ), Politik som organisation. Premfors, R. Reshaping the Democratic State: Swedish Experiences in a Comparative Perspective. Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt arbete – en översikt, i SOU 1993:82, Frivilligt socialt arbete. Regeringen, 1999. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Regeringens skrivelse 1998/99:97, . Regeringen, 2000. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Regeringens skrivelse 1999/2000:102, . Ändrade förutsättningar för arbetsmarknads- politiken? i , J. ), Välfärdens förutsättningar. Arbetsmarknad, demografi och segregation, SOU 2000:37. Den lokala välfärdsstaten? Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel. Statens roll och ansvar. The pitfalls of political decentralization and proposals for reform: The case of city public schools , 57:141–149. Seip, A-L. Velferdskommunen og velferdstrekanten – et tillakeblikk i Nagel, A. ), Kommunenes rolle i utviklingen av velferdssaten. Sharpe, L. The growth and the decentralisation of the modern democratic state, , 16:365–380. Varför kostar elever olika? En analys av skillnader i kommunernas kostnader för . Barnomsorg och skola. Jämförelsetal för huvudmän. Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000. Socialbidragsnormen – en översyn. Hur kan kommunerna minska kostnaderna för socialbidrag? Konkurrensutsättning och entrepenader inom äldreomsorgen. Betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Erfarenheter av försök med en friare nämndorganisation. Lokal demokrati i utveckling. Förnyelse av kommuner och landsting. Slutbetänkande av (inkl. bilagor). Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion. Socialtjänst i utveckling. Den lokala välfärdsstaten? En uthållig demokrati. Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Välfärd, vård och omsorg. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Statskontoret, 1996. Statens styrning av verksamhet – en studie åt kommunala förnyelsekommittén. : Stats- kontoret. Statskontoret, 1998. Staten i omvandling 1998. : Stats- kontoret. Stjernquist, N. & H. , 1988. Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna. Stjernquist, N. Den kommunala självstyrelsen – I backspegeln och bakom nästa vägkrök. Service, medborgarskap eller social gemenskap?, i Självstyrelsen utmanad. , S. 1999. Medborgarrätten och det lokala självstyrets arrogans, i SOU 1999:40, Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Kommunernas ekonomiska läge, . Kommunernas resultat- och balansräkningar 2000. Szebehely, M. Äldreomsorg i förändring, i Szebehely, M (red. ), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38. Normalisering och kategorisering. Trydegård, G.-B. Tradition, change and variation. Past and present trends in public old-age care. Staten, kommunerna och den statliga styrningen. Vrijes de, M. The rise and fall of decentralisation: A comparative analysis of arguments and practices in European countries, , 38:193–224. Den lokala välfärdsstaten? Förändringar och förskjutningar i välfärds- statens rättsliga reglering, i Szebehely, M. ), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38, : . – privatisering och alternativa driftformer På välfärdstjänsternas område – skola, vård, omsorg – har 1990- talet betecknats som ett marknadens decennium, präglat av en för- skjutning mot mer marknadsinfluerade modeller för arbetets organisering och av ökade inslag av privata produktionsformer (2000). Nya former för organisation och styr- ning har hämtats från marknadsekonomin, alternativ till offentlig drift har introducerats i ökande takt, och nya aktörer har trätt fram i form av personal- och brukarkooperativ och ideella organisationer men också privata firmor och aktiebolag (SOU 2000:3). Markna- disering av offentliga verksamheter är en internationell företeelse, där har varit mer offensiv än de nordiska grannländerna, men mer återhållsam än många andra länder i , exempelvis (Montin 1997). Det var som det som kallas New Public Manage- ment började introduceras i de svenska kommunerna, och för- ändringsarbetet intensifierades i slutet av decenniet. Bakom detta låg dels en kritik mot en centralstyrd och byråkratisk offentlig sektor, dels ett ökande budgetunderskott med åtföljande bespa- ringspolitik och effektivitetskrav. Man började separera politik och produktion i s.k. beställar–utförar-modeller, skapade resultat- enheter med ökat ekonomiskt ansvar och interna marknader, som stimulerade konkurrens mellan enheter. Även inom landstingen skedde stora förändringar. Flertalet landsting frångick den traditionella anslagsstyrningen till förmån för mer marknads- orienterad prestationsstyrning, och också i landstingen blev beställar–utförar-modellen en vanlig organisationsform (Antman 1994; Montin 1997; 2000). Konkurrensutsättning och privatisering, som också är centrala inslag i , fick störst genomslag efter det borgerliga regeringstillträdet , då man proklamerade en valfrihetsrevolution inom välfärdssystemen och genomförde en rad strategiska lagändringar för att underlätta entreprenadisering av den offentliga verksamheten (Antman 1994). Den borgerliga rege- ringen kunde då bygga vidare på den väg som huvudsakligen stakats ut av den socialdemokratiska regeringen – ett systemskifte i kommuner och landsting hade till stor del redan kommit till stånd. De borgerliga regimerna i kommuner och landsting gjorde en starkare markering av att öka konkurrensen, skapa köp- och säljmodeller, öka inslagen av privata entreprenörer och uppmuntra privata alternativ inom skola, vård och omsorg (Montin 1997). Efter det socialdemokratiska maktövertagandet vid valet har det dock inte skett någon omfattande tillbakagång till tidigare system. hade New Public Manage- ment-filosofin fått genomslag i flertalet av landets kommuner och landsting, men i olika omfattning, och ganska oberoende av majoritetsförhållanden i eller kommunerna (Montin 1997; 2001). I vissa kommuner sägs det råda närmast en total samsyn om att alternativ till drift i regi är önskvärda – diskussionen gäller främst i vilka former detta skall genomföras (1999). I den aktuella politiska debatten är dock frågan om i vilken omfattning offentlig verksamhet kan och bör utföras av privata producenter med vinstintresse fortfarande mycket omstridd och det råder starkt delade meningar mellan partierna, men också inom det socialdemokratiska partiet (2001). En sådan diskussion har gällt om friskolor och akutsjukhus skall få drivas med vinstintresse (2000). I äldreomsorgen däremot tycks frågan om entreprenader och konkurrensutsättning inte längre vara så laddad, och de partipolitiska meningsskiljaktighe- terna uppges ha mattats (2000a). 2.1.1Saknas: en samlad bild av privatiseringens omfattning och karaktär Med tanke på att den ideologiska diskussionen om välfärds- tjänsternas privatisering har varit intensiv, finns det förvånansvärt litet kunskap om hur utvecklingen ser ut i kvantitativa termer: hur stor del av välfärdstjänsterna som faktiskt drivs i alternativ regi, hur vanligt förekommande kooperativa lösningar och andra ideella företagsformer är, och hur mycket av verksamheterna som drivs i vinstsyfte. En grundläggande kartläggning redovisades dock i en (Loord-Gynne & 1995), där man jäm- förde förekomsten av olika enskilda driftformer i välfärdssystemen vid fyra tillfällen mellan . Man fann att omfattningen av enskilt drivna verksamheter fortfarande var blygsam (5,av samtliga anställda), men att det fanns tecken på att utvecklingen var i sin linda och skulle komma att accelerera. Aktiebolagen hade dominerat och också ökat sin andel . Ideella föreningar och stiftelser hade ökat relativt måttligt, medan ekonomiska föreningar (den vanligaste företagsformen för brukar- kooperativ av olika slag) hade haft den snabbaste tillväxten . Man såg en klar tendens till ökning av antalet kommuner med verksamheter i enskild regi, och konstaterade att storstäderna hade mer av enskilda alternativ än övriga delar av landet. Utöver denna har det inte funnits någon samlad bild av privatiseringens omfattning på välfärdstjänsternas område och inte heller av den alternativa driftens fördelning på vinst- syftande (for profit) och icke vinstsyftande (nonprofit) före- tag. Den s.k. kommunkontoutredningen (SOU 1999:133) analyse- rade antalet sysselsatta 1991 och 1997 inom elva verksamheter som traditionellt betraktats som kommunala/ landstingskommunala, dock utan att skilja på företagstyp. Detta har heller inte Social- styrelsen och gjort i sina kartläggningar av specifika områden som äldreomsorg, skola och barnomsorg (se t.ex. 2000b; 2001a; 2000a). har intresserat sig för den ekonomiska betydel- sen av alternativa driftformer samt effekterna av konkurrens- utsättning i de svenska kommunerna (2000; 2001). Däremot har inte bidragit med någon kartläggning av de alternativa driftformerna i den offentliga statistiken. Syftet med denna studie är att kartlägga och analysera utvecklingen av olika alternativa driftformer för välfärdstjänsterna i , ett syfte som genererar en rad frågor: N Hur har utvecklingen sett ut inom de olika välfärdstjänsterna? Är alternativ drift vanligare i vissa typer av tjänster än i andra? N Hur ser fördelningen mellan vinstsyftande (for profit) och icke vinstsyftande (nonprofit) företag ut i de olika tjänste- sektorerna? N Vilken juridisk form har företagen inom välfärdsområdet, hur stora är de, och vilka företagsformer dominerar inom de olika välfärdstjänsterna? Hur vanligt förekommande är offentligt ägda (avknoppade) bolag? N Hur skiljer sig kommunerna åt när det gäller förekomsten av privat drift, och vad kännetecknar de kommuner som har stor andel privat drift? Som mått på omfattningen av alternativ drift har vi valt att använda antalet anställda personer i de olika välfärdstjänsterna efter deras arbetsgivare – offentliga myndigheter eller enskilt ägda företag i olika juridiska former. Eftersom det inte finns någon officiell statistik som direkt avser välfärdstjänsternas fördelning på olika driftformer, har vi fått söka andra informationsvägar och använda statistik som är framtagen för andra syften. Det datamaterial som undersökningen bygger på är hämtat från Företagsregister och avser antalet anställda inom hela välfärds- området, fördelat på kommun, näringsgren och juridisk form för företaget.1 Som företag räknas såväl offentliga myndigheter som enskilt ägda företag och organisationer av olika slag. För att ett företag skall bli redovisat i statistiken skall det vara aktivt, dvs.