sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — 9.vattenkraft som producerats i anläggningar vilka tas i drift efter . Om flera sådana anläggningar som avses i den sjätte punkten är be- lägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på led- ningsnätet, skall anläggningarna anses som separata anläggningar. Om särskilda skäl föreligger får , efter ansökan från anläggningens innehavare, besluta att el som produce- rats i annan vattenkraftsanläggning än sådan som avses i punkt 6 skall berättiga innehavaren till certifikat. De särskilda skälen är av två slag, dels om vissa myndighetsbeslut lett till att anläggningen blivit olönsam, dels om vissa kostsamma investeringar i anlägg- ningar mindre än 15 MW lett till att driften blivit olönsam. Skälen beskrivs mera utförligt i avsnitt 5.4.4. Kvotperioden är ett kalenderår. Det finns möjlighet att spara certifikat för den kvotpliktige som vid kvotperiodens slut har flera certifikat än som behöver redovisas. Ett certifikat har obegränsad giltighetstid. Vi har bedömt de fördelar som en obegränsad giltig- hetstid har för att få maximal likviditet i handeln och för att kunna motverka svängningar mellan torrår och våtår, väga tyngre än nackdelarna. 44väntas slutföra sitt arbete . När den har slutfört sitt arbete finns förutsättningar att mot bakgrund av kommitténs resultat göra en helhetsbedömning av de framtida villkoren för den elintensiva industrin med avseende på den samlade belastningen av skatter, avgifter och kvotplikt. I en sådan helhetsbedömning bör även ingå en analys av avgränsningen av elintensiv industri där de samlade förutsättningarna tillåts på- verka avgränsningen. För tiden fram till att dessa samlade bedöm- ningar kan göras föreslår vi att anläggningar inom elintensiv indu- stri (massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metall- 44 Kommittén om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (Fi 2001:09, dir. 2001:29) verk samt gruvindustri) med en abonnemangseffekt överstigande 10 MW tilldelas kvotplikten noll. En sanktionsavgift införs, vars uppgift är att vara straffet för ej uppfylld kvotplikt. utgör sanktionen ett pristak för cer- tifikaten och därmed ett slags konsumentskydd. Sanktionen för ej fullgjord kvotplikt ska utgöras av en avgift (sanktionsavgift) som för varje kvotperiod (kalenderår) ska uppgå till av det volymvägda medelvärdet av certifikatpriset som föregår senaste inlämningsdag för uppfyllande av kvotplikten. Denna senare tidpunkt är året efter kvotperio- dens (kalenderår) utgång. Sanktionsavgiften avseende åren 2003 – 2007 ska dock ej överstiga /certifikat. Den högsta gränsen för sanktionsavgiften och framåt ska för- slagsvis bestämmas av . Inom skattelagstiftningen för elkraft finns en avdragsbestäm- melse avseende el som framställts i en kraftvärmeanläggning och som används för el-, gas-, värme- och vattenförsörjningen i den egna verksamheten. Bestämmelsen i lagen (1994:1776) om skatt på energi 11 kap 9 § 4 innebär att det finns ett val mellan att göra avdrag för ingående skatt på det bränsle som åtgår för elproduktio- nen och att göra avdrag för den elkonsumtionsskatt som normalt skulle utgått vid förbrukning i elpannor/värmepumpar, som finns i den egna verksamheten. Om elproduktionen sker med biobränslen, som inte belastas med några bränsleskatter eller med naturgas där bränsleskatten är lägre än elskatten, är det fördelaktigt att välja avdrag för elkonsumtionsskatten. Vi föreslår en översyn av avdragsrätten för biobränslen. Den biobränslebaserade kraftvärme- produktionen tilldelas enligt förslagets definitioner certifikat och användningen av el inom det egna systemet betraktas som kvot- pliktig. Huvudlinjen i vårt förslag är att alla behov av stöd till elproduk- tion från förnybara energislag om möjligt ska tillgodoses med hjälp av certifikathandelssystemet och att införande av kompletterande åtgärder måste betraktas som tidsbegränsade åtgärder. Det kompletterande behov som vi främst ser är ett separat tek- nikutvecklingsstöd, som kan appliceras på tekniker som ligger på en produktionskostnadsnivå som är för hög för att kunna ingå i ett certifikatsystem. Målet med teknikutvecklingsstödet är att de framtida produktionskostnaderna ska komma ned till en nivå, som efter perioden med teknikutvecklingsstöd medger att tekniken ifråga kan fungera kommersiellt inom ramen för den ordinarie cer- Ett sådant område som kan komma ifråga för tek- nikutvecklingsstöd är havsbaserad vindkraft, där det finns en stor potential, men där produktionskostnader och förhållanden i övrigt är sådana att det kan krävas en period med stöd till teknikutveck- ling. Behovet av stöd till teknikutveckling bör också framkomma i en dialog med den inom området verksamma industrin. Vi har analyserat behovet av övergångslösningar från dagens stöd- system till ett kvotbaserat certifikatsystem. Vid den analysen har framkommit att det behövs dels en övergångslösning (prisgaranti) inom själva certifikatsystemet och dels en komplettering av villko- ren för befintliga vindkraftverk. Övergångsperioden föreslås vara från ikraftträdandet, dvs. t.o.m. vid ett ikraftträdande . Vidare föreslås att den nuva- rande subventionen av nätkostnader för småskaliga produktions- anläggningar med en effekt om högst 1 500 kW tas bort. Vi föreslår därför att anläggningar som vid lagens ikraftträdande hade sådan avgiftsbefrielse som anges i 4 kap. 10 § ellagen som sträcker sig till och med av Statens energimyn- dighet tilldelas en ersättning som motsvarar en tredjedel av den enligt 3 kap. 9 § lagen om elcertifikat beräknade medelvärdet för ett elcertifikat, dvs. per producerad MWh. Vid övergången till ett nytt marknadsrelaterat system för att främja elproduktionen från för- nybara energikällor har vi observerat ett antal möjliga introduk- tionsproblem: ·Låg likviditet i en enbart nationell marknad ·Stora kostnadsskillnader mellan befintlig och ny elproduktion från förnybara energikällor ·Skapandet av en internationell kvotbaserad marknad är en tidskrä- vande process ·Stora strukturella skillnader mellan systemen: ·Dagens stöd är riktat – certifikatsystemet är generellt ·Dagens system är fast – certifikatsystemet är marknadsbaserat ·Relativt höga etablerings – och transaktionskostnader 45 45 I det danska systemet har man räknat med att transaktionskostnaden kan komma att uppgå till flera procent av certifikatvärdet under introduktionsåret. De nordiska länderna och då inte minst och har på ett aktivt sätt medverkat till avregleringen av elmarknaden i Nor- den. , och har även varit pådrivande för motsvarande utveckling inom EU. Utmaningen vi nu står inför är att skapa ett certifikatsystem som på ett marknadsmässigt sätt och i samklang med en avreglerad elmarknad främjar el från förnybara energikällor. kan i likhet med bl.a. stödja den ut- vecklingen genom att starta ett nationellt kvotbaserat system, som möjliggör en senare harmonisering. Det finns nackdelar med att starta en sådan process alltför tidigt i form av exempelvis relativt höga etablerings- och transaktionskostnader. Dessutom kan en för tidig start beroende på utformningen av det nationella systemet medföra svårigheter att senare övergå till ett internationellt system. Med tanke på vårt systems utformning och utvecklingen i flera andra länder bedömer vi det dock som rimligt att acceptera sådana nackdelar inför möjligheten att medverka till en önskvärd interna- tionell utveckling, som kan innebära fördelar för och dess näringsliv. När det gäller nackdelen med en liten marknad kan det delvis kompenseras genom att staten kan uppdra åt en s.k. market maker att alltid se till att det i alla marknadslägen är möjligt att sälja och köpa certifikat. Övriga nackdelar kan övervinnas genom att ge aktörerna tillräcklig anpassningstid till ett nytt system och övergångsvis införa konsument– och producentskydd i certifikat- systemet. Garantipris (golv) Det finns stora kostnadsskillnader mellan att vidmakthålla och utöka elproduktionen från förnybara energikällor. Det kan också beskrivas som att utbudskurvan för certifikat har låga nivåer i bör- jan för att sedan gå upp till högre nivåer för nyetablering av pro- duktion. Se avsnitt 5.2.2 om prisbildningen på certifikat. En statlig prisgaranti för certifikat införs . Pris- garantin avtrappas enligt tabell 5-2. Tabell 5-2: Garantinivå, kr per certifikat. Garanti (golv) Däremot ser vi ej något behov av ett golv på lång sikt. Golvnivån i utgångsläget kan ses som en marknadsanpassning av det nuva- rande driftbidraget på /kWh, som tillkom i en elprismiljö som var väsentligt lägre än de nivåer som finns för terminspriserna , som låg på nivån /kWh. Vid tiden för den upphandling, som ledde fram till nioöringar, , var systempriset /kWh. Förtroende hos aktörerna är ett överlevnadsvillkor för ett certi- fikatsystem. I inledningsfasen, när marknadens likviditet är låg, är behovet av ledstänger större än när marknaden etablerats och aktörerna anpassat sig till den nya situationen. Vi har valt en över- gångslösning med golv som ska möjliggöra för aktörerna att ta nya beslut om utökad elproduktion från förnybara energikällor. införs också en övergångs- lösning för de befintliga vindkraftverk, som tagits i drift före . Syftet med denna konstruktion är att säkerställa pro- duktionen vid befintliga vindkraftverk, som tidigare erhållit inve- sterings- och driftstöd. Lösningen innebär att de befintliga vindkraftverken förutom rätten att utge certifikat också omfattas av följande stöd: Vi föreslår att vindkraftverk intill dess att de uppnår 25 000 ekvi- valenta fullasttimmar räknade från verkets driftstart, tilldelas ett stöd per producerad MWh. Stödet utgår med /MWh , /MWh , /MWh , /MWh samt med /MWh . Den valda mängden fullasttimmar motsvarar 10–nor- mal drifttid. Vi gör bedömningen att detta utökade stöd ska inne- bära att ägarna till befintliga vindkraftverk får rimliga återbetal- ningstider för sina gjorda investeringar. Vi föreslår att nätsubventionerna för småskalig elproduktion (< 1,5 MW) tas bort. Vi föreslår därför att anläggningar som vid lagens ikraftträdande hade sådan avgiftsbefrielse som anges i 4 kap. 10 § ellagen , som sträcker sig till och med , av tilldelas en ersättning som motsvarar en tredjedel av den enligt 3 kap. 9 § lagen om elcer- tifikat beräknade medelvärdet för ett elcertifikat, dvs. per produce- rad MWh. Vid ett genomsnittligt certifikatpris på per certi- fikat motsvarar ersättningen /kWh. Denna nivå motsvarar genomsnittet av de nuvarande nätkostnaderna enligt ett underlag som ställts till vårt förfogande (se bilaga 9). I detta avsnitt behandlas frågor rörande handel med certifikat och prisbildningen på certifikatmarknaden. Grovt kan tänkbara handelsformer indelas i: ·Bilateral handel mellan producent och kvotpliktig ·En eller flera handelsplatser Situationen för egenproducenterna kan ses som ett särfall av bilate- ral handel där producent och kvotpliktig är samma juridiska per- son. Den bilaterala handeln med certifikat är närmast självklar till sin form. Den sker mellan två parter med tydliga motpartsrisker. Där- emot finns normalt ingen prisinformation som följd av handeln, om inte en uppgiftsskyldighet regleras i lag. Vi har därför föreslagit att även bilaterala överlåtelser rapporteras samt att priset för certi- fikaten anges. Det är önskvärt att varje dags handel redovisas med angivande av medelpris, och information om orderdjup. Inga upp- gifter publiceras som kan identifiera parterna i handeln. En eller flera handelsplatser Den statliga rollen bör begränsas till att skapa och underhålla ett ramverk för att de kommersiella aktörerna ska kunna etablera olika handelsformer. Staten bör inte ha någon annan direkt roll i själva handeln. av föreslås dock att staten garanterar producenterna ett visst minimipris. Alla öppna handelsplatser ger en relevant prisinformation till både köpare och säljare. Det är ett viktigt inslag för att skapa stabilitet och stärka förtroendet för systemet. Det är möjligt att det uppstår mer än en handelsplats för certifikaten. Så länge regelverket för handel och rapportering följs finns inget skäl för statsmakterna att förhindra öppnandet av flera handelsplatser utan det är en angelägenhet för marknadens aktörer. Vi har fått förslag om och analyserat handelsformer som sträcker sig från enstaka auktioner till en daglig Internetbaserad han- del på slutkundsnivå. Hur ofta handel med certifikat kan och behöver ske beror dels på transaktionskostnaderna dels på säljarnas behov av likvida medel. För köparna av certifikat är det i princip tillräckligt att kunna köpa certifikat för att innehavet ska vara registrerat vid avstämningstidpunkten. Ett system för daglig handel med låg omsättning per dag ger höga administrativa transaktionskostnader men goda möjligheter att snabbt avsätta certifikat. Ett litet antal handelsdagar ger betydligt lägre transaktionskostnader men motsvarande sämre möjligheter för producenterna att sälja certifikat. Frekvensen för handelstillfällena bör ha ett samband med i vilken takt certifikaten ges ut. Ges de ut mer eller mindre kontinuerligt kan handelstillfällena vara flera än om certifikaten ges ut exempel- vis en gång . 5.2.2Prisbildning – utbud och efterfrågan Prisbildningen på certifikaten är ett resultat av utbud och efterfrå- gan på certifikat. Det finns en elasticitet i utbudet genom att ett stort antal anläggningar för el från förnybara energikällor med olika produktionsförutsättningar bjuder ut sin elproduktion och sina certifikat. Efterfrågan däremot är i utgångsläget oelastisk genom att staten ställer ett tvingande kvotkrav, som inte är prisberoende. Statens agerande är ett utryck för att certifikaten har ett samhälls- ekonomiskt värde. De producenter som finns på elmarknaden agerar strikt utefter företagsekonomiska värderingar. Genom att producenterna även får intäkter från certifikat uppnår staten ett agerande som är önsk- värt ur samhällets synvinkel. Certifikatsystemet ges givna spel- regler i form av fastställda kvoter under en längre följd av år samt sanktioner för om kvotplikten ej uppnås. Det finns då förutsätt- ningar för att skapa en marknadsmässig lösning, som är samhälls- ekonomisk effektiv och som befrämjar konkurrens mellan olika kraftslag samt befrämjar teknikutveckling. Det nordiska elproduktionssystemet innehåller en stor andel vattenkraft. Vattenkraftproduktionen varierar mycket mellan ett s.k. våtår och torrår. I avsnitt 3 har redovisats data om det nordiska produktionssystemet. Vattenkraftproduktionen , ett torrår, var ca . , ett våtår, var vattenkraftproduktionen ca , dvs. en skillnad på . Denna skillnad i utbud av elproduktion innebär att prissättningen av el påverkas. Störst genomslag får det på den s.k. spotmarknaden, men även termins- priserna på påverkas. En figur som visar spotpriserna – återfinns i avsnitt 4.2. Produ- centerna av förnybar el har som ambition att minst få täckning för sina totala kostnader genom intäkter från dels elförsäljning och dels från försäljningen av certifikat. Eftersom intäkten från elför- säljningen minskar ett våtår behöver en producent få in mer intäk- ter från certifikatförsäljningen. kommer certifikatmäng- den att öka under ett våtår eftersom en del av vattenkraften ingår som certifikatgrundande produktion. Det är således två motriktade pristendenser under ett våtår. Situationen blir den omvända under ett torrår. Marginalkostnaden för certifikat är lika med skillnaden mellan marginalkostnaden för produktion av el från förnybara energikällor och elpris. Vid ett visst elpris kommer marginalkostnaden för cer- tifikat att variera eftersom marginalkostnaden för elproduktion från förnybara energikällor varierar beroende på kraftslag, ålder, driftkostnader etc. Det betyder att det går att tillskapa en utbuds- kurva för certifikat, som sorterad efter produktionskostnad för den bakomliggande elen kan fogas samman till den kurva som illu- streras av figur 5.1 nedan: Figur 5.1: Utbudskurva för certifikat Genom att efterfrågan är baserad på ett tvång, kvotplikten, är efterfrågan i utgångsläget helt vertikal, dvs. oberoende av priset. Normala efterfrågekurvor har en lutning, som indikerar kunder- nas avtagande betalningsvilja för ökande volymer. För att få ett stabilt jämviktsläge (där utbudskurvan och efterfrågekurvan skär varandra) är det önskvärt med en viss lutning av efterfrågekurvan. Genom att tillåta sparande och lånande av certifikat uppnås en sådan effekt. I det föreslagna systemet tillåts att certifikaten sparas till efterföljande period. Likaså medger systemet att de kvotpliktiga aktörerna kan låna till sin kvotplikt genom att kunna köpa ifatt sig under den efterkommande periodens tre första månader. I det föreslagna systemet ingår en sanktionsavgift, som är av det volymvägda medelvärdet av certifikatpriset –. Sanktionsavgiften får dock ej får överstiga /certifikat avseende kvotperioden –2007. Sanktionsavgiftens uppgift är att vara straffet för ej uppfylld kvotplikt. utgör sanktionen ett pristak för certifikaten och därmed ett slags konsu- mentskydd. Dessutom införs en avtagande prisgaranti (golv). För prisbildningen av certifikat innebär ovanstående golv och tak att priset på certifikat kommer att ligga mellan dessa båda nivåer. Sanktionsavgiftens konstruktion innebär att sanktionsavgiftens nivå ej är känd under ett löpande handelsår, förutom den absoluta sanktionsavgiften. Detta bör innebära att risken för att sanktions- avgiften blir styrande för prisbildningen minskar. Utvecklingen av kvotkravet över tiden är naturligtvis styrande för prisutvecklingen av certifikat över tiden. I förslaget ökar kvotkravet successivt . Det motsvarar i ovanstående diagram en vertikal efterfrågekurva (kvotkravet) som rör sig allt längre till höger i ovanstående diagram. Det s.k. jämviktspriset fås som skär- ningspunkten mellan utbudskurvan och efterfrågekurvan. över tiden innebär detta att jämviktspriset ökar . Det är en konsekvens av att dyrare produktion från förnybara energikällor tas i bruk och att efterfrågan (kvotplikten) ökar. Enligt vår bedömning kommer också en terminshandel på certi- fikat att komma till stånd som komplement till den fysiska handeln med certifikat. Liksom på elmarknaden kommer det att ha en pris- stabiliserande effekt, när aktörerna kan säkra priset på certifikat över längre tidsperioder. Prissättningen enligt jämviktspriser sker när det råder en balans mellan utbud och efterfrågan. Vad händer i de fall då det uppstår brist resp. överskott av certifikat på marknaden? En bristsitua- tion kan uppstå: ·till följd av ett mindre utbud av certifikat genom att torrårsförhål- landen råder i fråga om vattenkraftproduktionen, ·till följd av ett mindre utbud av certifikat genom att den genom- snittliga vindkraftproduktionen är lägre än ett nor- malårsförhållande för vindenergin, ·till följd av ett mindre utbud av certifikat på grund av att elproduktionen från kraftvärme är lägre till följd av ett varmare år än normalt. ·Om ledtiderna för expansions- och nyinvesteringar är längre än de förutsättningar som legat till grund för kvotkravet. ·Om den frivilliga efterfrågan har ökat så att det väsentligt påverkar tillgången på kvotbaserade certifikat. ·Om mycket stora uppköp av certifikat sker under ett handelsår. ·Om elanvändningen blir större än den användning som ligger till grund för kvotkravet. En överskottssituation kan uppstå genom att riktningen på ovan- stående faktorer vänds. En brist innebär att priset ökar från jäm- viktspriset och kan i ett extremscenario gå upp mot den absoluta sanktionsgränsen. Om detta sker tillfälligt har det ej någon stark effekt på marknadens aktörer. Om bristen skulle bestå innebär det en tydlig och stark signal till investerare att öka sitt utbud. Det innebär att tillgången på certifikat ökar och priset faller igen ned mot jämviktspriset. Ett överskott innebär att priset minskar från jämviktspriset och kan i ett motsvarande extremscenario närma sig golvet. Emellertid kommer sannolikheten för att detta inträffar att minska vartefter kvotkravet ökar. finns golvet, som en yttersta möjlighet, speciellt för små aktörer, att få ett lägsta pris på certifikat. Vi har genom externa analyser, egna analyser, egen spelsimule- ring, spelsimuleringar på europeisk nivå samt studier av forsknings- arbeten och vetenskapliga artiklar inhämtat kunskap om prisbild- ningen. Det svenska utbudet av el från förnybara energikällor sker genom ett stort antal oberoende aktörer. Enligt en rapport från Elforsk var ägarförhållandena sådana omkring mitten av att lokala elföretag ägde ca en tredjedel av den installerade effekten i små vattenkraftverk, stora kraftbolag och privatpersoner en fjär- dedel vardera och övriga företag omkring en sjundedel. Sedan rap- porten skrevs har de stora kraftbolagens andel ökat något som ett resultat av den strukturomvandling som skett. Dessutom finns inom områdena kraftvärme och industriellt mottryck ett relativt stort antal oberoende aktörer. På efterfrågesidan finns i huvudsak de aktörer som är verksamma som elsäljare på elmarkna- den. Vi har bedömt att förslagets utformning av kvoterna, konstruk- tionen och tillämpningen av sanktionsavgiften samt tillgången på en potential för bränslebyten i kraftvärme och industriellt mottryck som har korta ledtider, i kombination med aktörsupp- sättningen inte minst på producentsidan gör att det finns förutsätt- ningar för en effektiv prisbildning. Det faktum att det finns ca av befintlig produktion med i systemet har också en positiv effekt på likviditeten och ökar möjligheterna till en effektiv pris- bildning. Ett effektivt främjande av el från förnybara energikällor innebär dels att befintliga anläggningar ska få villkor så att de inte missgyn- nas i förhållande till nya anläggningar och dels att villkoren för nya anläggningar blir så attraktiva att nya investeringar görs. I begreppet effektivitet ligger också att den totala kostnaden för att främja en utbyggnad av produktionsanläggningar för el från förnybara energikällor ska vara så låg som möjligt. Den marknads- mässiga och effektiva lösningen är att låta kvotplikten successivt öka. Därmed kommer åtgärder som har en låg marginalkostnad att först komma in för att därefter ta i anspråk åtgärder med högre marginalkostnader. 5.3En sammanfattande beskrivning av systemets utformning - systemskiss I huvudsak består certifikatsystemet av myndighetsfunktioner och marknadsfunktioner med den mellanliggande funktionen att mäta produktion och användning. Funktionerna utövas av ett antal marknadsaktörer – producenter, elhandlare (kvotpliktiga), konsu- menter och investerare – och myndigheter vilkas uppgift bl.a. är att kontrollera systemets funktion och att kvotkravet uppfylls. Syste- met föreslås få en utformning som illustreras av följande bild: Figur 5.2: Princip för certifikathandel Regering & riksdag: Lagar inkl. sanktioner och kvotkrav Bilden anger en princip. De kopplingar som finns mellan de olika delarna i systemen har i denna sammanfattande beskrivning ute- lämnats. De olika rollerna är inte entydiga. Gränsen mellan kund och köpare kan vara flytande. Stora kunder, exempelvis industrifö- retag, kan uppträda som köpare. Säljare och köpare kan i princip finnas inom ett och samma företag (egenproducenter). 5.4Avgränsningar och definitioner för elproducerande anläggningar En uppgift för utredaren är att definiera vilken elproduktion som ska inkluderas i systemet. Direktiven anger att en utgångspunkt är att endast sådan elproduktion som ännu inte är kommersiellt själv- bärande bör omfattas av systemet. En annan princip är att all el med ursprung i förnybara energikällor, som uppfyller vissa miljö- krav och som behöver stödjas, också bör omfattas av certifikatsy- stemet oavsett kraftslag. Systemet utgår ifrån elproduktionen i en given anläggning. De avgränsningar och definitioner som vi behöver tillämpa för att bestämma om anläggningen uppfyller vissa kriterier och att därmed den el som produceras är certifikatberättigad, är oberoende av vem som är producent.