sou · GPB348d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett informationsindex och ett kommunikations- index skapades utifrån de separata indikatorerna i diagram 1 (mötestider, ärendelistor, beslutsunderlag och protokoll) och 2 (e-post till KS-ordföranden, debattforum, chattsidor, opinions- mätningar och länkar till partier) och genom att standardisera resultaten till 100-gradiga skalor. Indikatorerna i dessa båda index summerades sedan till ett tredje index som vi benämner demokratiindex. Kommentar: Eftersom inte alla KS-ordföranden besvarade enkäten uppgår sum- man av de olika politikerkategorierna till 214 (97+79+6+32), medan antalet kommuner i webbplatsundersökningen är 289. i den här uppsatsen antog vi att politikernas tolkningar av teknikens demokratiska potential och förmåga att skapa politisk jämlikhet sannolikt skulle vara av betydelse för deras vilja att experimentera med nya tekniker och metoder baserade på IT. Vi skrev att en pessimistisk tolkning av den nya teknikens möjligheter i kombination med ett förstärkningsperspektiv torde leda till ointresse och försiktighet, medan en allmän optimism förenat med ett mobiliseringsperspektiv torde utgöra en grund för engagemang och aktiva initiativ. Resultatet i tabell 5 visar att politikernas attityder till den nya tekniken har en mycket liten betydelse för i vilken utsträckning kommunerna erbjuder politisk information och möjligheter till interaktiv kommunikation på sina webbplatser. Kommuner som har en konservativ pessimist som KS-ordförande erbjuder webbplatser som är nästa lika rika på information och möjligheter för kommunikation som kommuner där KS-ord- föranden är en radikal optimist. Eftersom vi inte kontrollerar för några kommunspecifika faktorer måste resultatet tolkas med en viss försiktighet, men resultatet förstärker onekligen intrycket av att kopplingen mellan vad politikerna säger sig vilja och faktiskt gör är mycket svag när det gäller den externa kommunikationen med IT. I det nästkommande avsnittet ska vi undersöka i vilken utsträck- ning kommunerna har uppgraderat sin interna infrastruktur. Vilket IT-stöd har de förtroendevalda ? Vilka är de lokala politi- kernas förväntningar på och upplevelser av ett utvecklat IT-stöd? 4 De förtroendevaldas IT-stöd I det nationella parlamentariska livet används den nya informationstekniken allt mer. Tidningen publicerade artikeln Congress spends billion on Computers som beskrev den amerikanska kongressens insatser för utrusta sina representanter med den senaste tekniken (1999). Den amerikanska kongressen är på många sätt unik, men i det här fallet speglar den en utveckling som även pågår på många andra håll. I den svenska ökade till exempel antalet datorer från 10 stycken 1987 till 1 800 stycken . Likaså ökade antalet bärbara datorer med Internet- uppkoppling och användningen av videokonferenssystem (Zittel ). Denna infrastruktur syftar till att effektivisera arbetsförhållanden internt liksom att underlätta de förtroende- externa kommunikation. För att den nya tekniken ska kunna användas i den demokratiska processen måste de förtroendevalda ha ett fungerande IT-stöd. Överfört till kommunerna innebär detta att politikerna inte bara måste besluta sig för hur de ska använda tekniken utan också om de ska ge sig själva den hård- och mjukvara som krävs för att använda den. Två frågor är av särskilt intresse i detta avseende. Den första rör de förtroendevaldas tillgång till datorer och Internet och den andra rör deras digitala informationsförsörjning. I brist på generella data har vi valt att göra nedslag i ett par pionjärkommuner för att beskriva några tidiga erfarenheter, attityder och förväntningar rörande dessa frågor. Studien har kompletterats med intervjuer med informationsansvariga i 20 referenskommuner. Hur ser då politikernas tillgång till datorer och Internet ut? Sannolikt skiljer den sig inte särskilt mycket från medborgarnas tillgång i övrigt. Det är åtminstone inte särskilt många kommuner som tar ansvar för sina fritidspolitikers arbetsverktyg. I en enkät som gjorde visar det sig att endast av kommunerna tillhandahåller hemdatorer till politikerna - ett erbjudande som dessutom ofta begränsar sig till ledamöter i kommunstyrelsen eller dess arbetsutskott (Kommun- aktuellt 2000, nr 16). Men det finns kommuner som skiljer sig från mängden, ochen av dessa är . Inom ramen för projektet utrustas politiker i olika nämnder med hemdatorer och fria anslutningar till det kommunala nätet. Syftet med projektet är att öka tillgängligheten till kommunala handlingar och skapa förutsättningar för politikerna att kommunicera både externt och internt, till exempel via Internet, intranätet och e-post. Ansvaret för att utrusta politikerna har så långt legat på respektive nämnd (varje nämnd har fått stå för sina kostnader), varför det uppstått vissa skillnader mellan nämnderna. hade alla politiker i barn- och ungdomsnämnden, kommunstyrelsen, kollek- tivtrafiknämnden och tekniska nämnden utrustats, medan övriga nämnder endast hade tilldelat ett fåtal politiker datorpaket. För att undvika beroendet av nämndinterna prioriteringar har man nu beslutat att alla politiker i fullmäktige ska erbjudas politikerdator. Tanken är att projektet i sin helhet ska avslutas och utvärderas . Av de politiker som intervjuats inom ramen för denna uppsats ställer sig samtliga positiva till kommunens satsningar på politiker- datorer. Alla är överens om att förtroendeuppdraget på många sätt har underlättats, bland annat eftersom det ger de tidspressade fritidspolitikerna större möjligheter att sprida ut arbetet över dygnet. Till exempel minskar beroendet av öppet- tider. Man hävdar också att tillgången till det nya mediet i viss mån underlättat kontakterna med medborgare som tidigare betraktats som svåra att nå ut till, till exempel ungdomar. Däremot ser man inga tendenser till att arbetsbelastningen minskar. Snarare anser man sig lägga ner mer tid på sitt förtroendeuppdrag jämfört med tiden för projektets början. För att politikerna ska kunna använda tekniken, och intressera sig för den, är naturligtvis utbildning en viktig fråga. Förtroende- valda som inte har använt datorer eller i arbetet känner av naturliga skäl en viss osäkerhet inför det nya mediet. I har man genomfört kurser för sina förtroendevalda, något som de flesta politiker säger sig vara nöjda med. I våra 20 referenskommuner är kurser motsvarande dem i däremot en mycket sällsynt företeelse. Många kommuner har ännu inte reflekterat över frågan, och där man har gjort utbildningsinsatser har dessa främst rört de heltidsarvoderade politikerna och möjligen gruppledarna. Men även de förtroende- valda i efterlyser mer utbildning. Det krävs kontinuer- liga insatser för att öka datorvanan, och man ser gärna mer prak- tiskt inriktade insatser, till exempel avseende informationssökning. Från tjänstemannahåll betonas ofta en helt annan typ av utbild- ningsinsatser. För att de förtroendevalda ska kunna ges möjligheter att utnyttja kommunens e-postsystem från hemmet måste de göras förtrogna med offentlighetsprincipen och reglerna kring offentliga handlingar. Det måste finnas garantier för att politiker som använder sig av kommunens e-postsystem registrerar inkomna handlingar och inte betraktar dem som privata. I vissa kommuner finns fastlagda riktlinjer för vilka handlingar som ska registreras, medan andra kommuner överlåter ställningstagandet till den enskilde politikern. Eftersom heltidspolitikerna har mer tid och stöd än fritidspolitiker har de vanligen större möjligheter att göra dessa bedömningar. Men inte heller för fritidspolitikerna bör detta utgöra ett oöverstigligt problem. Som en politiker utrycker det så är det ju faktiskt ingen större skillnad mot när faxen kom. Får man bara ut information om att e-post bör behandlas på samma sätt som vanlig post är det egentligen inte några problem att avgöra vilka handlingar som ska registreras. I det tidiga skedet av denna utveckling så råder det emellertid en osäkerhet bland många kommuner om hur de förtroendevaldas e-post ska hanteras, vilket också har resulterat i att vissa kommuner har valt att inte förse sina ledamöter med e-postadresser. Den stora stötestenen när det gäller att förse de förtroendevalda med datorer, Internet och e-post är annars kostnaderna. Någon fullständig kostnadsbild finns inte att uppbringa, men en enligt olika källor så rör det sig om cirka 15 000–per dator och år för en stationär standard-pc med en beräknad livslängd . Det som framför allt drar upp kostnaderna är licenserna för datorerna, samt installation och uppkoppling till Internet i hemmet. Även stöd och reparationer i hemmet utgör en betydande del av totalsumman. Den höga kostnaden gör det motiverat att fråga vem som bör stå för att utrusta de förtroendevalda: Bör det vara ett kommunalt ansvar, är det en uppgift för de enskilda politikerna eller möjligen för partierna? I råder det stor politisk enighet kring att kommunen bör stå för de förtroendevaldas IT-stöd. En politiker i menar dock att insatsen är temporär och sannolikt inte kommer att behövas , när tillgången till datorer och Internet är mer utbredd. Att partierna skulle ta ett större ansvar för att förse sina leda- möter med IT har diskuterats, men har avfärdats utifrån rättvise- argument. Eftersom de lokala partierna har olika förutsättningar riskerar skillnaden mellan partierna bli för stor. Fördelen med att kommunen står som garant för de förtroendevaldas IT-stöd är att alla politiker omfattas, vilket kan underlätta såväl kontakterna mellan politikerna som en utveckling mot ett elektroniskt ärende- hanteringssystem. Det är just kring utvecklingen av ett elektroniskt ärendehanteringssystem som det finns en potential att tjäna pengar för kommunerna. Inte minst eftersom distribution av sammanträdeshandlingar och protokoll betraktas som en resurskrävande verksamhet. I kostade exempelvis tryckning och distribution av kallelser, handlingar och protokoll till de 181 ledamöterna i kommunfullmäktige, kommunstyrelse och utskott 1998 (). En elektronisk ärendehantering kan emellertid ha fler syften än rent ekonomiska. Ett första syfte som brukar anges är att öka kvaliteten i beredningen av kommunala ärenden. En ökad kvalitet i beredningen av kommunala ärenden kan uppnås genom att mer information kan distribueras snabbare till fler mottagare. Persona- len i kommunkansliet kan då ägna mer tid åt kvalificerad ärende- beredning och de förtroendevalda kan ägna mer tid åt att sätta sig in i ärenden. Ett andra syfte handlar om att förändra politikerrollen. Politikerrollen kan förnyas genom att de förtroendevalda kan erhålla information på ett mer flexibelt sätt. I stället för att handlingar skickas ut med vanlig post är det möjligt att sända dem elektroniskt eller göra dem tillgängliga på ett intranät eller Internet. På detta sätt kan handlingar göras tillgängliga så snart de är färdiga, och politikerna slipper få alla handlingar i ett paket före sammanträdet. Tanken är inte bara att fritids- politikerna kan göras säkrare i sin roll och bli mer informerade, utan också att de kan omprioritera sin tid och bli mer av med- borgarombud. Om ledamöterna i större utsträckning tillåts genomföra sina uppdrag via nätet kan de spendera mer tid med sina väljare. erbjuder tekniken mer långtgående möjligheter att förnya förtroendemannauppdraget, till exempel att låta ledamöter delta i möten på distans via videokonferenssystem (Zittel ). Denna utveckling reser viktiga frågor om vilken typ av deltagande som bör göras möjligt. Bör ledamöterna endast få delta i öppna informationsmöten på distans, eller bör de också ges möjlighet att bevaka mer slutna möten via videokonferensteknik? Frågan om huruvida ledamöter ska tillåtas att rösta på distans utgör änd- punkten på detta frågekomplex. Ett tredje syfte kan vara att bredda informationsförsörjningen och skapa förutsättningar för dialog på lika villkor. Den elektroniska ärendehanteringen ses ibland som ett steg på vägen mot ett annorlunda sätt att arbeta praktisk-politiskt på lokal nivå där alla inom gränsen för vad lagstiftningen tillåter har tillgång till samma information. Den ökade informationsmängden kan främja en dialog mellan politiker och tjänstemän, underlätta ansvars- utkrävandet och ligga till grund för ett breddat medborgerligt deltagande i den kommunala beslutsprocessen. Intresset för och insatserna rörande de förtroendevaldas digitala informationsförsörjning ser ut att variera relativt mycket mellan olika kommuner. Till dels kan detta förklaras med att olika kommuner förfogar över olika mycket personella och ekonomiska resurser. I vissa kommuner i exempelvis finns hela avdelningar som kan jobba med IT-relaterade frågor, medan dessa frågor i många glesbygdskommuner hamnar hos kommunala sekreterare eller i bästa fall hos informationschefen. Detta gör att frågor rörande de förtroendevaldas informationsförsörjning ofta får lägre prioritet och att de begränsade resurserna satsas på kommunens hemsida, eftersom resultaten här blir både tydligare och snabbare. Andra faktorer som sannolikt spelar in är politikernas attityder till ett utvecklat IT-stöd, erfarenheter av teknikens förmåga att möta olika krav och den lokala kulturen. Inte någon av de kommuner vi har studerat har fullt ut övergått till ett elektroniskt ärendehanteringssystem. I några fall uppger man att den nya tekniken används för att skicka ut ändringar och mindre tillägg, i andra fall används den inte alls. En kommun som har kommit relativt långt är emellertid som har genom- fört och utvärderat ett projekt om Digital informationsförsörjning till förtroendevalda (Diff). Projektet omfattade ordinarie ledamöter i kommunstyrelsens båda utskott samt övriga partigrupps- företrädare, totalt 14 förtroendevalda. var kommunens diarier, föredragningslistor samt handlingar till sammanträden tillgängliga digitalt. Försöket inleddes och avslutades . Utvärderingen av projektet i () visar att de förtroendevaldas förväntningar på den digitala informationsförsörjningen inte kunde infrias. Medan av de 14 politikerna före projektet förväntade sig positiva effekter på effektiviteten kunde säga att de upplevt dylika effekter efter projekttiden. Inställningen till effekter på politiker- rollen och demokratin uppvisar samma mönster; av politikerna förväntade sig positiva effekter på politikerrollen och på demokratin, medan sade sig ha upplevt några positiva effekter när projektet avslutats. Effekterna av projektet upplevdes således som små. Av avgörande betydelse för resultatet var att systemet inte utnyttjades i någon större utsträckning och att projekttiden var relativt kort. Nästan hälften av politikerna uppger att de endast har utnyttjat den digitala tillgången till diarier, föredragningslistor och sammanträdeshandlingar någon eller under hela projektet. Flertalet av de övriga har utnyttjat den digitala tillgången någon eller . Skälen som anges till det sparsamma användandet är bland annat att systemet som användes upplevdes för långsamt och att läsbarheten på dataskärm var dålig. Men inte heller den digitala tillgången till diarier och föredragningslistor utnyttjades nämnvärt – trots god funktion. En bidragande orsak kan vara att den elektroniska ärendehanteringen fasats in som ett komplement till det traditionella ärende- hanteringssystemet, vilket har minskat incitamenten att utnyttja det nya systemet. Så länge politikerna har möjlighet att välja mellan ett nytt, oprövat och ett gammalt beprövat system väljer många det . Resultatet av projektet i blev att en fullskalesatsningen på digital informationsförsörjning fördröjs och att pappers- handlingar kommer att finnas kvar i avvaktan på att systemet förbättrats vad gäller kommunikation, läsbarhet på skärm och utskriftshastighet (). På andra ställen tecknas en ljusare bild kring informationsteknikens möjligheter att underlätta uppdraget för de förtroendevalda. utgör ett bra exempel. beslöt att tillsätta en informationsteknologisk arbets- grupp för att utveckla de förtroendevaldas möjligheter att använda modern teknik. I gruppens rapport redovisades ett stort intresse för och behov av moderna IT-hjälpmedel. har nästan samtliga ledamöter i fullmäktige datorutrustning i hemmet, och har de också haft möjlighet att ta del av handlingar elektroniskt. En utvärdering av projektet 1999 visar att av ledamöterna fortsättningsvis endast vill ha materialet elektro- niskt och att de flesta andra vill handlingar både elektroniskt och på papper. Projektet ses således som en framgång, och den successiva övergången till elektronisk distribution av handlingar lär fortsätta (1999). Till de positiva effekter som kunnat tillskrivas projekten om elektronisk ärendehantering räknas de större möjligheterna att skaffa sig nya kunskaper, söka fakta och argument, ta del av aktuell forskning och studera hur andra kommuner hanterar olika frågor. Den moderna informationstekniken och mängden information som finns på Internet utgör en kunskapsbank för de förtroendevalda, som genom ett fungerande IT-stöd kan bli mer självständiga i sitt arbete. En annan positiv effekt som lyfts fram är den ökade överblickbarheten över ärenden. De förtroendevalda såg det som positivt att de har kunnat se flera föredragningslistor och att de dessutom snabbare har kunnat hitta och nå handlingar i ärenden. Eftersom informationen kan spridas fortare menar man också att tillgången kan breddas och att underhands- kontakterna kan underlättas. Frågor som tidigare främst diskuterades inom kommunstyrelsen kan nu nå fler politiker, och dessutom ges fler politiker möjlighet att kommentera och diskutera frågorna innan de formella mötena äger rum. Detta kan vara intressant vid behandling av brådskande ärenden och kanske allra mest i landsting och kommuner med långa avstånd mellan orterna. Den förtroendevalde, som därigenom kan komma att slippa ett antal resor till centralorten, kan mycket väl uppleva detta som en förbättring av arbetsförhållandena. Man bör emellertid vara försiktig så att inte de informella diskussionerna helt kommer att ersätta de formella, vilket skulle kunna försvåra medborgarnas insyn. I sin förlängning skulle detta också kunna leda till en ökad fragmentisering och specialisering, det vill säga att huvudparten av diskussionen sker i homogena grupper, till exempel den egna partigruppen eller nämnden. Om dialogen sker i uppsplittrade forum i stället för gemensamma förhindras deliberativa processer där olika åsikter bryts mot varandra (Barber 1984; Bimber 1998). Ytterligare en fördel med en elektronisk ärendehantering är att den möjliggör en publicering av handlingar på kommunernas webbplats, vilket innebär att även medborgarna kan ta del av dem. Som framgick tidigare i denna uppsats så finns bland kommunernas KS-ordföranden en positiv inställning till att publicera beslutsunderlag på Internet (se tabell 4). Så länge politikerna inte själva har en fungerande informationsförsörjning ser de det emellertid ofta som problematiskt att öka medborgarnas insyn. Den största oron bland politiker handlar om att man kan ställas inför situationer där man konfronteras med frågor rörande handlingar som man själv ännu inte hunnit läsa och sätta sig in i. I , där de förtroendevaldas IT-stöd anses fungera har man följaktligen också bestämt sig för att lägga ut handlingar på Internet, medan man i avvaktar till dess att frågan om de förtroendevaldas IT-stöd har lösts. Den interna infrastrukturen måste till synes få en tillfredsställande lösning innan den externa kommunikationen via IT kan utvecklas. Ser vi tecken på förnyelse eller handlar det om politics as usual? Svaret är naturligtvis beroende av vilket perspektiv man anlägger. Empirin i den här uppsatsen antyder att många kommuner har dragit nytta av den digitala tekniken – alla kommuner har till exempel egna webbplatser. Söker vi enskilda försök och experi- ment kan vi likaledes finna intressanta exempel, både när det gäller kommunernas interna och externa kommunikation med IT. Ett visst förnyelsearbete pågår onekligen i de svenska kommunerna. Men söker vi efter demokratireformer mer generellt och utgår från vad politikerna säger sig vilja blir bilden delvis en annan. I den här uppsatsen har vi kunnat konstatera att de svenska KS- ordförandena är optimistiska till informationsteknikens demokratipotential och att de ställer sig positiva till flertalet för- slag som handlar om att använda IT i den demokratiska processen. Den mest intressanta upptäckten i uppsatsen är emellertid bristen på samband mellan politikernas uttryckta intentioner och kommunernas initiativ. Medan av politikerna säger sig vara positiva till att lägga ut beslutsmaterial på Internet är det till exempel fortfarande av kommunerna som gör detta, och medan säger sig vara positiva till att använda debattforum är det av kommunerna som erbjuder denna möjlighet. Vad politikerna säger sig vilja och faktiskt gör är med andra ord två helt olika saker. I detta avslutande avsnitt ska vi lyfta fram några faktorer som kan hjälpa till att förstå Internets roll i de svenska kommunerna. För det första verkar det som om kommunerna har tagit sig an den nya informationstekniken utan att ha några uttryckliga, fördefinierade strategier. Den tydligaste indikatorn på detta är att endast av kommunerna har antagit en policy om IT och demokrati (2001, nr 16). Intrycket förstärks av att talesmän för kommunerna hävdar att initiativet att använda tekniken ofta tas av enskilda individer utan några egentliga diskussioner inom organisationen. Dessa initiativ beror dessutom ofta på andra kommuners initiativ eller på den allmänna retoriken om det framväxande informationssamhället. En parallell kan dras till en undersökning bland de svenska partiernas kommunorganisationer 1998 som visade att en majoritet av de tillfrågade ordförandena i samtliga partier ansåg att de måste följa med i IT-utvecklingen därför att andra partier gör det (Gidlund & 1999). Svaren antyder att det finns en press från den institutionella omgivningen att inkorporera de tidsriktiga och legitima idéerna om att använda IT. Situationen kan tolkas som att kommunerna ser ett behov av att använda tekniken eftersom den anses ge dem legitimitet, men att man egentligen inte har bestämt sig för hur den ska användas. Lösningen är att anamma de nya idéerna men att försöka hålla dem frikopplade så att de i ganska liten utsträckning får styrande effekter på verksamheten. Man säger att man har anammat den nya tekniken, men den tillåts i praktiken inte få någon större betydelse; prat skiljs från praxis, idéer skiljs från verksamhet (Rövik 1998). För det andra framgår det att de förtroendevaldas IT-stöd inte har uppmärksammats i någon större utsträckning. Det är ganska vanligt att politiker i allmänhet och fritidspolitiker i synnerhet inte har tillgång till den utrustning (dator, e-post och Internet) som krävs för att aktivt kunna ta del i de politiska aktiviteterna på nätet. Om informationstekniken ska kunna användas i den demokratiska processen är det emellertid nödvändigt att politikerna har ett fungerande IT-stöd. Det innebär att politikerna inte bara måste besluta sig för hur de ska använda tekniken, utan också om och hur de ska ge sig själva den hård- och mjukvara som krävs för att använda den. Ännu så länge är det många kommuner som inte har tagit sig an denna utmaning. Ett tredje karaktärsdrag för den lokala IT-politiken är att makten att få någonting gjort ligger inom byråkratin. I stället för att driva på utvecklingen förlitar sig många politiker på att IT- experterna skapar lösningar. Detta betyder att kommunernas IT- användning till stor del är beroende av motiverade tjänstemän som har viljan och förmågan att organisera idéer och verksamheter så att processen kan drivas framåt. Men även om kommunala tjänstemän ofta är intresserade av det nya mediet kan de finna det svårt att utveckla nya demokratifunktioner om de inte har politikernas aktiva samtycke.