sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Även den allmänna konjunkturutvecklingen, sysselsättningen och kom- munernas och landstingens pensionsåtaganden tillmäts stor be- tydelse för den kommunala framtiden. Analyser av ekonomi och verksamhet Jag finner att det i de tre besökta landstingen bedrivs ett mycket aktivt arbete i fråga om analys av mera djupgående utveckling och förutsättningar för verksamheten och vilken påverkan en sådan analys kan få för planer, budgetar och riktlinjer för finansförvaltningen. Motivet för detta är kravet på budget- balans. I arbetar man med sådana analyser det här är tal om över hela linjen. håller på att bygga upp system och rutiner på området. har relativt färska erfarenheter av en djupanalys som legat till grund för ett om- fattande åtgärdsprogram. kommun vittnar bl.a. om er- farenheter av en mindre god tradition i fråga om dålig följsamhet gentemot planer och budgetar och framhåller betydelsen av att höja ambitionerna i detta avseende. Användning av medel från försäljning av anläggningstillgångar Som framgått av redovisningen i kapitel 4 var försäljningen av an- läggningstillgångar relativt omfattande i såväl kommuner som landsting I av fallen användes intäkterna till in- vesteringar eller amorteringar av befintliga lån. I av fallen har man förstärkt likviditeten eller ökat rörelsekapitalet. I av fallen har man använt intäkterna för driftsändamål. I denna del finner jag att kommunerna till den dominerande delen använder försäljnings- medel på ett sätt som stämmer överens med principen om en god ekonomisk hushållning. Möjligen kan man misstänka att en del av de medel som uppgetts användas för förstärkning av likviditeten eller ökning av rörelsekapitalet på ett eller annat sätt och i varie- rande omfattning de facto används för driftsändamål. Flera synpunkter på reglerna om försäljningsmedel och förslag till ändringar har lämnats i samtalen vid studiebesöken. anser att regeln om förmögenhetsskyddet bör återinföras i kommunallagen. Enligt vore det kanske motiverat med ett ytterligare förtydligande om att reavinst inte får medräknas i resultatet vid beräkning av om kommunerna klarar balanskravet. kommun anser att det kan finnas skäl att tydligare reglera användningen av försäljningsmedel. Jag åter- kommer längre fram till frågan om behovet av en reglering på detta område. Behovet av en översyn av bestämmelsen om god ekonomisk hus- hållning m.m. Utredarens bedömning: Bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om god ekonomisk hushållning bör kompletteras och i viss utsträckning förtydligas. I detta sammanhang bör så- väl den finansiella som den verksamhetsmässiga aspekten av en god ekonomisk hushållning uppmärksammas. Skälen för utredarens bedömning: Enligt min uppfattning är det inte möjligt att formulera en enhetlig definition av begreppet god ekonomisk hushållning. Däremot kan reglerna om god ekonomisk hushållning i kommunallagen kompletteras och i viss utsträckning förtydligas. I de flesta kommuner och landsting finns goda förutsättningar och nödvändiga verktyg för att uppnå och säkerställa en god ekonomisk hushållning. Syftet med en kom- plettering och skärpning av bestämmelserna är i första hand att underlätta för kommuner och landsting att uppnå eller vidmakt- hålla en god ekonomisk hushållning. Detta kan ske genom att kraven på planerings-, budget- och uppföljningsprocesserna för- stärks. Utgångspunkten bör därvid vara att ett lokalt eller regionalt ansvarstagande stöds och att ett politiskt ansvarsutkrävande under- lättas. Det handlar också om att skapa ytterligare förutsättningar för ett förhållningssätt som stimulerar till en ändamålsenlig verk- samhet och kostnadseffektivitet samt ett allmänt förnuftigt hand- lande. En möjlig väg att gå är att ge ytterligare signaler som betonar vikten av att respektive kommun eller landsting tydliggör vad som i det enskilda fallet utgör god ekonomisk hushållning och kontinu- erligt utvärderar sina egen förmåga att uppnå och säkerställa denna. En förutsättning för detta är att den enskilda kommunen eller anger mål och policies inom ett antal väsentliga om- råden och utvärderar dessa kontinuerligt. I den processen förut- sätts revisionen spela en framträdande roll, inte minst i samband med utvärderingen. Följande mål/policies bör bli föremål för sär- skild uppmärksamhet: Den finansiella målsättningen i den enskilda kommunen eller . Dokumenterade mål eller policies inom områden som är av be- tydelse för förutsättningarna att nå en god ekonomisk hus- hållning. 9.1.2En ytterligare precisering av begreppet god ekonomisk hushållning Utredarens överväganden: I begreppet god ekonomisk hushåll- ning bör inrymmas dels ett finansiellt perspektiv, dels ett verk- samhetsperspektiv. Det finansiella perspektivet tar sikte på kommunens finansiella ställning och dess utveckling och anger därmed de finansiella förutsättningarna eller ramarna för den verksamhet som kommunerna och landstingen bedriver. Verk- samhetsperspektivet tar sikte på kommunens eller förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt. Det finns anledning att i detta sammanhang erinra om att krav på en god ekonomisk hushållning gäller även den verksamhet som bedrivs genom helt eller delvis ägda företag (8:1 KL). Utredarens skäl för övervägandena: Instrumentet för kontroll av om en god ekonomisk hushållning uppnås avseende det finansiella perspektivet är den finansiella redovisningen, dvs. Denna bygger på bokföringsmässiga grunder och är reg- lerad i lagen (1997:614) om redovisning. Syftena med redovisningen är att den skall ge en rättvisande bild av kommunens eller ekonomi, varvid eventuella problem identifieras. Redovisningen utgör därvid ett viktigt underlag för beslut. Redo- visningen används också som underlag till den finansiella analysen, vilken utgör ett väsentligt instrument för att kunna bedöma den finansiella situationen och utvecklingen och därmed avgöra om det råder en god ekonomisk hushållning. Instrumenten för att säkerställa en god ekonomisk hushållning avseende verksamhetsperspektivet utgörs av olika processer, sys- tem eller rutiner för styrning, dvs. planering, produktion, upp- följning, utvärdering och rapportering. En utgångspunkt för de båda perspektiven är att en ambitions- nivå i form av tydliga mål angivits samt att de processer som an- vänds för styrning säkerställer effektivitet eller måluppfyllelse, dvs. att den interna kontrollen är tillräcklig. Det finansiella perspektivet på god ekonomisk hushållning En definition av vad som faktiskt utgör en god ekonomisk hus- hållning i det finansiella perspektivet måste enligt min mening utgå från en teoretisk normalsituation. Ett sådant förhållande kan sam- manfattas på följande sätt. Varje generation bör bära kostnaderna för den service som den generationen beslutat om och själv konsumerar. Detta betyder att ingen generation ska behöva betala för det som en annan gene- ration förbrukar. I ett normalfall innebär detta att kapacitetsnivån, det vill säga förmågan att även producera service på nuvarande nivå, måste säkerställas. Överskottet (resultatet) måste därför vara tillräckligt stort för att nuvarande servicekapacitet ska kunna garanteras även för nästkommande generation (brukare/ skattebetalare) utan att dessa ska behöva uttaxera en högre skatt för att erhålla samma service. För att säkerställa den beskrivna ambitionen om att skapa rättvisa mellan olika generationer krävs enligt min mening att det ekonomiska resultatet tar hänsyn till följande förhållanden. 1.I externredovisningen beaktas endast avskrivningar baserade på historiska anskaffningsvärden. Detta förhållande innebär att av- skrivningarna endast fyller funktionen att åstadkomma en rätt- visande kostnadsredovisning. Avskrivningarna säkerställer inte möjligheten till reinvestering eller återanskaffning. För att möj- liggöra detta skulle avskrivningarna vara baserade på tillgång- arnas återanskaffningsvärden. För att kompensera detta förhåll- ande bör således resultatnivån anpassas så att den även täcker kalkylmässigt beräknade avskrivningar, baserade på återanskaff- ningsvärden. Resultatet säkerställer då att inflationen inte ur- gröper kommunens eller ekonomi. 2.Resultatet bör täcka ökningen av kommunens eller totala pensionsåtagande, således även de pensionsåtaganden som redovisas som ansvarsförbindelse. De redovisningsregler som gäller för kommuner och landsting komplicerar emellertid ett beaktande av pensionskostnaderna. Den avkastning som erhålls på medel avsedda att användas för pensionsändamål bör inte används för att täcka löpande kostnader. 3.Resultatnivån bör anpassas till kommunens eller riskexponering och eventuella övriga osäkerhetsfaktorer. Det kan exempelvis handla om borgensåtaganden, förlusttäcknings- behov och eventuella omstruktureringskostnader. Förutsättningar saknas för att skapa en detaljerad, generell regle- ring av det finansiella perspektivet. Normalsituationen utgår från att det offentliga åtagandet och därmed servicekapaciteten i princip inte förändras. Kommuner och landsting har emellertid olika behov eller intresse av att hålla sin servicekapacitet oförändrad. Vissa kommuner och landsting har skäl att minska sin kapacitet med an- ledning av att befolkningen minskar. Andra har behov av att öka sin kapacitet pga. en befolkningsökning. Kommuner och landsting har valt och kommer att välja olika sätt för att utföra sin verk- samhet. Det kan exempelvis av effektivitetsskäl finnas ett intresse att bedriva serviceproduktionen i entreprenadform med externa ut- förare, vilket kan leda till ett minskat behov av egna produk- tionsanläggningar. Det kan även finnas politiska eller ideologiska skäl för att vilja minska det offentliga åtagandet och därmed kapa- citeten. En ytterligare reglering av begreppet god ekonomisk hus- hållning bör således ta sin utgångspunkt i den enskilda kommunens eller det enskilda förmåga att förverkliga sina strategier utifrån sin egen situation och den förväntade framtida ut- vecklingen. Det bör enligt min mening vara rimligt att kommunerna och landstingen anger en tydlig ambitionsnivå i form av mål avseende den egna finansiella utvecklingen och ställningen. Målen bör också omfatta de helt eller delvis ägda företagen. Målen bör anges för varje budgetår och för planperioden och de bör fortlöpande stäm- mas av i samband med att årsredovisningen behandlas. Målformu- leringen bör utgå från vad som i normalfallet är att betrakta som god ekonomisk hushållning enligt vad som anförts i det före- gående. Respektive kommun eller landsting bör därefter anpassa målen till de förhållanden och omständigheter som råder i det enskilda fallet. Syftet med målformuleringen är att tydliggöra vad som utgör god ekonomisk hushållning i den enskilda kommunen eller det enskilda samt skapa förutsättningar för att ut- värdera effektiviteten. I den finansiella målsättningen bör följande element ingå: Resultatkrav (med anledning av framtida kapacitetsbehov). Skuldsättning (soliditetskrav, finansieringsstrategi). Risk (med anledning av riskexponering och övrig osäkerhet). Flöde (tillgångs- respektive skuldförvaltning, beaktande av in- och utbetalningsströmmar). Verksamhetsperspektivet på god ekonomisk hushållning När det gäller att bedöma vad som utgör god hushållning i verk- samhetsperspektivet bör enligt min mening också denna bedöm- ning utgå från förhållandena i den enskilda kommunen eller det enskilda . Ambitionsnivåer och förutsättningar i övrigt skiljer sig mellan olika kommuner och olika landsting. För att skapa förutsättningar för att få en god ekonomisk hushållning bör man markera ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Detta säkerställer en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet. För att kunna skapa ett klart samband mellan de fyra nämnda komponenterna krävs bl.a. En utvecklad planering med framförhållning och handlings- beredskap Tydliga och mätbara mål En rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gentemot uppställda mål Resultatanalyser och kontroll som utvisar hur verksamhetens prestationer och kvalitet motsvarar uppställda mål En effektiv organisation som säkerställer måluppfyllelsen. Kommuner och landsting måste, menar jag, för att erhålla styrning och styrbarhet säkerställa väsentliga processer av betydelse för för- utsättningarna att bedriva verksamheten kostnadseffektivt och ändamålsenligt, d.v.s. uppnå att en god ekonomisk hushållning präglas av de förutsättningar som redovisats i det föregående. Det handlar om att skapa förhållningssätt inom respektive kommun eller landsting som leder till kostnadseffektivitet och ändamåls- enlighet – en god ekonomisk hushållning. Ambitionen bör i till- lämpliga delar även gälla den verksamhet som bedrivs genom helt eller delvis ägda företag. Exempel på områden vilkas processer har stor betydelse för förutsättningarna att uppnå en god ekonomisk hushållning är Det är enligt min mening inte rimligt att närmare reglera omfatt- ning och innehållet i sådana planer eller policies, inte heller vilka områden som ska omfattas. Detta måste självfallet den enskilda kommunen eller det enskilda själv avgöra. Viktiga inslag i dessa policies bör dock vara att de uttrycker realism och hand- lingsberedskap samt att de blir föremål för en kontinuerlig ut- värdering och omprövning. Jämförelser med andra kommuner utgör också en viktig ingrediens. Detta förutsätter att det finns lättillgängliga relevanta och jämförbara data på nationell nivå. I detta sammanhang bör framhållas vikten av arbetet fortsätter med att utveckla en databas med möjligheter till tvärsek- toriell uppföljning och utvärdering av verksamhet som avslutats (SOU 2001:75). Denna fråga behandlas närmare längre fram i detta kapitel (9.4.4). 9.1.3Mål och policies för en god ekonomisk hushållning Utredarens förslag: Kommuner och landsting skall ange sär- skilda mål och policies för vad som utgör god ekonomisk hus- hållning. I flerårsplanen skall anges hur en god ekonomisk hus- hållning skall uppnås eller säkerställas. En utvärdering av i vad mån målen uppnåtts skall lämnas i årsredovisningen. Utredarens skäl för förslaget: I författningskommentarerna till kommunallag (1991:900) gjorde lagstiftaren bedömningen att det inte var meningsfullt och inte heller möjligt att i detalj ange vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117). Lagstiftaren gjorde dock några markeringar i propositionen. Där angavs bl.a. att en kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin för- mögenhet för täckande av löpande behov. Det angavs vidare att det normalt inte kan anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftkostnader med lån och att en god eko- nomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. Lagstiftaren menade också att i de flesta fall är det förenligt med god ekonomisk hushållning att medel från försäljning av anläggningstillgångar används för att återbetala lån eller återinvestera i nya anläggningstillgångar. Lagstiftaren menade dock att i vissa fall bör medel från försäljning av anläggningstill- gångar kunna användas för löpande behov utan att det behöver strida mot vad som är en god ekonomisk hushållning. Detta kan vara fallet då ett vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verksamhetsinriktning gör behovet av tillgången mindre. Lagstift- aren framhöll vidare att i begreppet god ekonomisk hushållning även ingår att verksamheten skall utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredställande sätt. I samband med översynen av kommunallagen 1995–96 behand- lades bestämmelsen om god ekonomisk hushållning endast över- siktligt. I förarbetena framhölls emellertid att balanskravet, det vill säga att intäkterna ska överstiga kostnaderna (8:4 KL), inte var synonymt med ambitionen om god ekonomisk hushållning (prop. 1996/97:52). I propositionen anförde regeringen bland annat: För att motsvara kravet på god ekonomisk hushållning räcker det inte med att intäkterna är så stora att de i stort sett bara täcker kostnaderna. För att detta krav skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som åtminstone kon- soliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav är att reinveste- ringar på lång sikt kan göras utan finansiering med nya lån. Balanskravet skulle således enligt propositionen betraktas som en miniminivå. Det finns emellertid en risk för att balanskravet uppfattas som en målsättning och att nivån anses utgöra en acceptabel resultatnivå i enlighet med vad som är att betrakta som god ekonomisk hus- hållning. Det kan därför finnas skäl att ytterligare betona att god ekonomisk hushållning ofta utgör en högre ambitionsnivå än vad som följer av balanskravet. Ägarstyrning av kommunala företag Utredarens bedömning: De kommunala företagen spelar en framträdande roll främst i kommunernas och till viss del även i landstingens totala ekonomi. Hur huvudmännen sköter sina företag har därför stor betydelse för deras strävanden att uppnå en god ekonomisk hushållning. Sättet på vilket kommuner och landsting styr sina företag uppvisar en hel del brister i fråga om ägardirektiv, rekrytering till styrelserna och förmåga att hålla samman koncernen. Mot denna bakgrund finns det anledning att framhålla –att ägardirektiv bör utformas tydligt och klart så att inga missförstånd uppstår om vad som är företagens mål och uppgift; direktiven bör avrapporteras i årsredovisningen –att kommuner och landsting bör lägga sig vinn om att rekrytera kompetenta personer till företagens styrelser både inom politikerkollektivet och utanför detta –att det bör finnas ett viss personsamband mellan kommun- ernas och landstingens ledningar och företagens styrelser. Skälen för utredarens bedömning Antalet kommunala företag m.m. har funnits –talet. Med kommunala företag menas här företag där en kommun eller ett landsting innehar av rösterna, s.k. majoritetsägda före- tag. Antalet kommunägda eller landstingsägda bolag uppgick till 1 533, varav 97 inom landstingen. av de kommunala företagen drevs i aktiebolagsform, medan drevs som stiftelser. Andra former är handelsbolag, ekonomisk förening och ideell förening. De vanligaste verksamheterna som bedrivs inom kommu- nala företag är tekniska verksamheter som el-, värme- och vatten- försörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Drygt 700 kommunägda företag finns inom området fastighets- och ut- hyrningsverksamhet. Omsättningen för de kommunala eller lands- tingsägda företagen uppgick till . Resultatet uppgick till . Antalet anställda i företagen uppgick till ca 43 000. Styrningen av de kommunala företagen skiljer sig en hel del från styrningen av de kommunala förvaltningarna. I det sistnämnda fallet är styrningen mycket formaliserad och omfattar framför allt budgetprocess, verksamhetsplanering, uppföljning och kvalitets- kontroll. De viktigaste instrumenten för styrning av bolagen är bolagsordning, ägardirektiv, styrelsens arbetsordning och instruk- tion för den verkställande direktören. Hit kan också räknas bolags- styrelsernas sammansättning och arbetssätt. På initiativ av har vissa erfarenheter av ägarstyrning i kommunerna studerats (Ägarstyrning i praktiken – erfarenheter från några kommuner; 2001a). Av studien framgår bl.a. att ägardirektiven röner ett ökande intresse från de kommunala ägarnas sida. Ett ägardirektiv är inget formellt reglerat instrument för inflytande men utgör ett praktiskt beslut som överförs till bolaget via ett beslut vid en bolagsstämma. Enligt studien är dialogen begränsad i fråga om utbyte av in- formation mellan ägare och bolagens styrelser och företagsled- ningar. En av de viktigaste uppgifterna för ägaren är att utse bolagsstyrelse. I privata företag sker detta vid bolagsstämman, men för de kommunala företagen sker det enligt kommunallagens be- stämmelser i fullmäktige, oftast för en period som motsvarar en mandatperiod. Resultatet av valet anmäls vid bolagsstämman. Enligt studien leder denna ordning troligen i vissa fall till att styrelsen inte får en sådan allsidig sammansättning som man eftersträvar inom näringslivet. Dock är attityden till förändringar öppen i de studerade kommunerna. Förändringarna kan gälla en minskning av antalet ledamöter och ett ökande inslag av externa eller professionella ledamöter, dvs. sådana som inte är valda på politiska meriter. Frågan om styrningen av de kommunala bolagen problematiseras i studien i olika hänseenden. Därvid diskuteras bl.a. för- och nack- delar med att den dominerande delen av styrelsernas ledamöter är förtroendevalda politiker, i många fall ledamöter av fullmäktige och/eller kommun- eller . Å ena sidan är ett sådant arrangemang praktiskt från styrningssynpunkt. Å andra sidan finns det en risk för att ansvarsfördelningen blir otydlig. Om bolagets styrelse består av fullmäktigeledamöter, kan frågan ställas hur granskningen av bolagens verksamhet blir, om de som granskar och de som granskas är mer eller mindre samma personer. personalsamband mellan bolagsstyrelse och kommunstyrelse, vilket är vanligt för styrelserna i koncernernas moderbolag, blir frågan än mer berättigad. Bland erfarenheter och synpunkter som författarna anser vara värdefulla att förmedla framhålls att kommunledningarna har ett stort ansvar för att kommunkoncernernas olika delar samverkar effektivt och att de styr mot de gemensamma målen. En annan erfarenhet är att ägardirektiven kan bli ett effektivt styrinstrument, om kommunen eller har en tydlig långsiktig vision för sitt ägande och att man tar ställning till behovet att styra bolagen mera konkret. En tredje synpunkt är att bolagsstyrelserna bör göras mindre, att ledamöterna bör tillsättas i taget och att de politiskt ut- sedda kompletteras med externa ledamöter. En ytterligare syn- punkt är att formerna för dialogen för styrning och uppföljning av bolagen bör utvecklas. Den koncernstruktur som finns i många kommuner kan vara en bra bas för den ökande dialogen, där moderbolaget kan tydliggöra ägarens intentioner. Enligt min mening finns det en hel del brister förknippade med styrningen av de kommunala företagen, och flera av dessa brister diskuteras i Svenska Kommunförbundets studie. De kommunala företagen – särskilt de som drivs av kommunerna och i viss mån också de landstingsdrivna – har, om man betraktar deras samlade omsättning och resultat, en stor betydelse både för de områden där de är verksamma och för den kommunala eko- nomin. Mot denna bakgrund är det ett allmänt intresse att styrningen av de kommunala bolagen är effektiv. Därvid är det av stor vikt att man i kommunerna och landstingen ser till att de formella styrdokumenten, inte minst ägardirektiven, och samman- sättningen av styrelserna hanteras på bästa sätt. Ägardirektiven bör utformas så att det inte råder några tvivel om vad som är kommunens eller avsikt och ambition med verksam- heten. När det gäller styrelsernas sammansättning är förhållandena inte okomplicerade. Det finns, som framhålls i Svenska Kommun- förbundets studie, en tradition att till den helt dominerande delen rekrytera bolagsstyrelsernas ledamöter från fullmäktige och nämn- der och att styrelseuppdragen fördelas på ett någorlunda rättvist sätt mellan de partier som är representerade i fullmäktige. tradition har både för- och nackdelar. Som en fördel ser jag att det finns en bred politisk representation i styrelserna. Bland nack- delarna finns det anledning framhålla att fullmäktiges granskning kan kompliceras och att de politiskt valda vid en proportionell fördelning automatiskt besätter relativt många platser, vilket kan medföra att utrymmet för externa ledamöter blir mindre. I detta sammanhang vill jag framhålla att jag ser kompetensen hos styrelseledamöterna som en mycket viktig grund för rekryte- ringen.