sou · GPB3102d3 · 2002-01-01 00:00:00 — I rapporten har varor delats in i tre grupper beroende på i vilken fas av livscykeln de har sin största miljöpåverkan och med hänsyn till vad som återstår av varan efter att den har använts. I.Varor som förbrukas eller sprids under användningen så att det inte finns en uttjänt vara kvar att lämna tillbaka, t.ex. bensin, mat och hygienprodukter. II.Varor vars huvudsakliga miljöpåverkan ligger under använd- ningsfasen men som finns kvar efter användningen, t.ex. bygg- nader, fordon och andra maskiner som kräver energi för drift. III.Varor vars huvudsakliga miljöpåverkan inte ligger i använd- ningsfasen och vilka finns kvar efter användningen, t.ex. för- packningar, möbler, pappersprodukter. De varorna har sin största miljöpåverkan i samband med produktionen och då de är uttjänta och blir avfall. En del av dem innehåller kemikalier som kan spridas under användningen t.ex. batterier och impreg- nerat virke. I underlagsrapporten från olika varor konstateras att om man räknar luftutsläpp, industriavfall och kemikalieanvänd- ning så visar svenska studier att pappersprodukter och produkter från transportmedelsindustrin har en stor miljöpåverkan. Ameri- kanska studier lyfter fram byggnation, motorfordon, kläder, dato- rer och annan kontorsutrustning som de intressantaste varugrup- perna med avseende på resursanvändning. Danska studier som fokuserat på energi och resursanvändning kommer till ungefär liknande resultat. Bland produkter som ligger högt på listorna finns fordon och byggnadsmaterial som cement, betong, asfalt, profiler, plattor, rör och liknade av aluminium och stål, isolerande ledningar och kablar, järn och stålkonstruktioner. Vidare lyfts olika typer av pappersprodukter och möbler av trä- fiberplattor fram. Om man fokuserar på intensiteten i miljöpåverkan i förhållande till varornas monetära värde så är, med avseende på resursanvänd- ning, plaster och syntetiska material, textilmaterial tillsammans med olika typer av råvaruhantering som metallmalmsgruvor, lerproduktion av betydelse. En viktig slutsats i rapporten är att de produkter som har allra störst miljöpåverkan, t.ex. fossila bränslen och livsmedel inte direkt kan påverkas av ett styrmedel som lagstadgat producentansvar, eftersom de förbrukas eller sprids under användningen. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden finns det inte en uttjänt vara att lämna tillbaka. För sådana produk- ter behövs andra styrmedel t.ex. ekonomiska. Indelningen i typfall har jag gjort med hänsyn tagen till miljöpå- verkan och var under livscykeln miljöpåverkan uppstår samt med hänsyn till var huvuddelen av varugruppens tillverkning sker, dvs. i eller utomlands. Ju större inhemsk tillverkning desto större möjlighet för producenten att påverka varans innehåll och utform- ning sett i ett miljöperspektiv. 1.Varugrupper som har en stor miljöpåverkan både i samband med produktionen under användningsfasen och då varan är uttjänt. Här har jag valt att gå vidare med a.Byggnader som redan omfattas av ett frivilligt åtagande. För fordon finns producentansvar för bilar men inte för tunga fordon. 2.Varugrupper som har sin största miljöpåverkan i samband med produktionen och då varan är uttjänt. Här har jag valt a.Batterier och impregnerat virke som exempel på varugrup- per som innehåller mycket kemikalier. b.Möbler som exempel på en varugrupp med en relativt stor inhemsk produktion. c.Leksaker som exempel på en varugrupp med stor import. d.Papper från spelprodukter och lantbruksplast som inte inkluderas i dagens producentansvar för returpapper och förpackningar. Jag väljer att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrup- per har gjorts med utgångspunkt från en gjord kunskaps- sammanställning, Miljöpåverkan från olika varugrupper men även utifrån önskemål från olika aktörer. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden 10.2Val av kriterier som utgångspunkt för mina över- väganden Mina överväganden om utvidgat lagstadgat producentansvar och/eller frivilliga åtaganden är baserade på följande kriterier. Import/egen tillverkning. Ju större andel inhemsk tillverkning desto större möjligheter för producenten att påverka produktens innehåll och form sett i ett miljöperspektiv jämfört med då produk- ten importeras. Marknad och aktörer. Ju större och komplexare marknad desto svårare att informera om vad ett frivilligt åtagande innebär till alla aktörer. Ju större kvantiteter av material som varugruppen omfattar desto större kan anledningen vara till ett miljöanpassat omhändertagande. Ju större miljöpåverkan vid uttag av nyråvara desto större kan anledningen till ett miljöanpassat omhänderta- gande med materialåtervinning vara. Farliga kemiska ämnen. Ju större andel farliga kemiska ämnen i produkten desto större kan anledningen till ett miljöanpassat omhändertagande vara. Livslängd på produkten. Ju längre livslängd på produkten desto svårare kan det vara rent praktiskt med ansvarsfrågan i ett lag- stadgat producentansvar. Återanvändning, återvinning, deponering. Ju mer av den uttjänta produkten som tas om hand enligt EU:s avfallshierarki desto lägre kan anledningen vara att lagstifta om producentansvar. Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. Ju fler andra regelverk det finns som fungerar som drivkrafter mot målen för producentansvaret, desto lägre kan anledningen vara att lagstifta. Exempel från branschens miljöarbete. Ju mer etablerat och fram- gångsrikt miljöarbetet är inom branschen desto lägre anledning att lagstifta. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden 10.3Varor med miljöpåverkan vid produktionen, i driftsfasen och i avfallsledet Byggsektorns frivilliga åtagande har utvärderats i avsnitt 3.6. Här beskrivs byggsektorn utifrån samma kriterier som andra varor som har analyseras i detta kapitel. Import/tillverkning. Byggsektorn och fastighetssektorn (bygg- sektorn) är mycket omfattande och inkluderar såväl produktion av byggmaterial som produktion av hus och anläggningar samt deras förvaltning, drift och underhåll. Detta är en av landets största näringsgrenar som sysselsätter 90 000 personer inom byggmaterial- industrin, 230 000 personer inom byggindustrin och 120 000 perso- ner inom projektering, finansiering, fastighetsförvaltning, installa- tionsservice m.m. Totalt omfattas byggsektorn av cirka 440 000 personer. Byggverksamhet, tillverkning av byggmaterial och förvaltning av byggnader är i allt väsentligt en nationell marknad. Handeln över gränserna med byggmaterial har ännu så länge en relativt liten volym. Däremot har en stor del av byggmaterialindustrin utländska ägare. Bristen på gemensamma byggregler och byggtraditioner inom EU gör det ännu så länge sällsynt med utländska konsulter och entreprenörer på svensk byggmarknad. Däremot har en hand- full stora utländska förvaltningsbolag etablerat sig på den svenska marknaden. Enligt officiell statistik i nationalräkenskaperna har byggandets omfattning i miljarder kronor varit följande: SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Tabell 10.1 Byggandets utveckling . Övr hus, varav Källa : SCB, Byggindustrin Ovanstående siffror speglar den professionella delen av byggmark- naden. Det finns också en omfattande gör-det-självmarknad, en privatmarknad för utbyte av vitvaror etc. som kan beräknas uppgå till i storleksordningen (Källa: Industrifakta och EHL). Driftkostnaderna – el, vatten, värme, administration m.m. – för bostäder och lokaler (totalt cirka 680 miljoner kvadrat- meter) beräknas uppgå till i storleksordningen 200 miljarder kro- nor. Marknad och aktörer. Byggsektorn består av drygt ett fyrtiotal organisationer fördelade på byggherrar och fastighetsägare, bygg- industri, materialtillverkare och byggkonsulter. Det finns ett stort antal fastighetsföretag varav de flesta är små privata fastighetsägare som endast äger ett hus. Men det finns också ett drygt 1000-tal stora fastighetsföretag, i många fall offentligt ägda. Byggindustrin domineras av fyra stora byggkoncerner med vittförgrenad verk- samhet. Dessutom består byggindustrin av en mängd småföretag, småhantverkare inom snickeri, målning, el, VVS m.m. Byggmate- rialindustrin består av relativt stora företag, oftast med utländska Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden ägare eller ingående i de större byggkoncernerna. Byggkonsulterna domineras ett 10-tal stora nationella företag men även här finns ett betydande antal små företag. Till sektorn brukar man dessutom räkna bostadsrättsföreningar och landets drygt 2 miljoner småhus. omsätts inom sektorn ungefär energi, 75 Mton material (varav drygt 65 Mton inom anläggnings- verksamhet) samt cirka 3 Mton kemiska ämnen. Sektorn ger upphov till cirka 4-6 Mton bygg- och rivningsavfall. Osäkerheten är dock stor i dessa siffror. Inom byggverksamheten är betong det vik- tigaste materialet. Betong används vid produktion av anläggningar, flerbostadshus och lokaler. Enligt en mätning som gjorts på ett modernt flerbostadshus i betong så är fördelningen mellan materi- alslagen följande. Betong och sten svarar för av vikten, metallerna , trä och övriga bygg- material . Vid produktion av småhus är trä ett viktigt byggmaterial. Trä är också den viktigaste råvaran för fram- ställning av snickerier som t.ex. dörrar, fönster och skåpsinred- ningar. Inom anläggningssektorn dominerar betong och asfalt som transportarbetet är betydande. Farliga kemiska ämnen. Miljö- och hälsofarliga ämnen förekom- mer i en mängd byggvaror, t.ex. i avjämningsmassor, mur- och putsbruk, cement och betong, el-material, fogmassor och lim, tätningsmedel, golvmaterial, impregnerat trä, isoleringsmaterial, limmade skivmaterial, metaller, plast, spackel, färg och lack. När det gäller farliga ämnen som byggs in i våra hus och anläggningar är det emellertid svårt att vidta riskbegränsande åtgärder på samma sätt som inom den stationära industrin. Dessutom är bristen på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper ett stort problem. Mot denna bakgrund har man svårigheter att identifiera alla ämnen som är hälso- eller miljöfarliga och att göra riskbedöm- ningar. Livslängd på produkten. Byggnader har en lång livslängd, oftast eller längre. Det årliga tillskottet är mindre än en procent av beståndet. Inom beståndet sker kontinuerliga utbyten av installa- tioner och ytskikt samt anpassning av byggnader till nya krav och funktioner. Vanliga ombyggnadsintervaller för bostäder är vanligen , oftast beroende på rörstammarnas livslängd, medan ytskikt och vitvaror byts . Ombyggnadsintervallerna för lokaler är oftast kortare beroende på tätare funktionsförändringar. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Återanvändning, återvinning, deponering. Enligt uppskattningar gjorda av , så gick 1996 cirka 15 pro- cent av byggavfallet till återvinning, till förbrän- ning och gick till deponi. Vissa förbättringar har uppnåtts efter 1996 och en betydande del () av bygg- avfallet sorteras ut på deponierna . Enligt SCB:s officiella statistik för ej farligt avfall deponerades 824 kton byggavfall och 228 kton gick till förbränning. Cirka 1 000 kton togs om hand genom materialåtervinning, mellanlagring för förbränning m.m. Den sista uppgiften är osäker och dubbelräk- ning kan förekomma. Återanvändningen uppgår till någon enstaka viktsprocent av avfallet och omfattar i huvudsak snickerier, vitvaror, badkar och sanitetsporslin. Det förekommer att man i samband med bygg- projekt t.ex. återanvänder begagnat tegel men omfattningen är blygsam. har det byggts upp ett antal anläggningar för försäljning av återvunnet byggmaterial, i några fall med bygg- nadsantikvarisk inriktning. Dessutom pågår en utveckling av webb- baserade marknadsplatser i syfte att skapa en professionell marknad för begagnat byggmaterial. Handeln hämmas emellertid för att det saknas system för klassifikation och garantier för begagnat bygg- nadsmaterial samt för att arbetskraftskostnaderna för demontering och rekonditionering gör det svårt att uppnå en lönsam hantering. Det finns också system för handel med schaktmassor mellan olika bygg- och anläggningsprojekt i syfte att minska deponi- mängder och kostnader. Andra regelverk som styr mot miljömålen för producentansvaret. Det nuvarande regelsystemet om avfall är omfattande. I svensk lag- stiftning gäller numera EU:s definition av avfall. Avfall är varje föremål, ämne eller substans som anges i två särskilda förteckningar och som innehavaren gör sig av med, avser att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Ekonomiskt värde, användning eller återanvändning har inte någon betydelse för definitionen. Det betyder exempelvis att rivningsmaterial som säljs på en andra- handsmarknad är att anse som avfall. Det avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet är antingen farligt avfall, övrigt avfall eller avfall kopplat till producentansvar. En relativt väldefinierad del av byggavfallet omfattas av reglerna för farligt avfall. Med det menas avfall som omfattas av förord- ningen (1996:971) om farligt avfall. I bilaga 2 till förordningen Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden finns en förteckning över avfallsslag som alltid ska betraktas som farliga. Här finns en särskild rubrik för bygg- och rivningsavfall. Under denna upptas isolermaterial som innehåller asbest, utsorte- rade fraktioner som innehåller kvicksilver, utsorterade fraktioner som består av PCB-haltiga fogmassor, PCB-haltiga golvmassor, isolerrutor och kondensatorer som innehåller PCB. Under andra rubriker upptas andra relevanta avfallsslag som exempelvis CFC och färg- och lackavfall. Enligt definitionen på farligt avfall räknas många komponenter som kan orsaka miljö- och hälsoproblem, t.ex. innehållande bly och bromerade flamskyddsmedel. Den som lämnar över farligt avfall för transport är skyldig att kontrollera att transportören har tillstånd att transportera och att mottagaren har tillstånd att mottaga. En kommunen kan besluta om utvidgat renhållningsansvar för farligt avfall. För varje transport av farligt avfall ska det upprättas ett transportdokument med upp- gift om avsändare, mottagare, transportör, avfallsslag och avfalls- mängd. Dokumentet ska undertecknas av avsändaren och mottaga- ren. I lagen om transport av farligt gods (l982:821) finns många be- stämmelser som berör byggsektorn. Med farligt gods avses gods som består av eller innehåller bl.a. explosiva ämnen eller föremål (exempelvis sprängämnen), gaser (exempelvis gasol), brandfarliga vätskor, övriga farliga ämnen och föremål (exempelvis asbest och PCB). Klassificeringen av farligt gods påminner om, men är inte identisk med, den som gäller för farligt avfall. Exempelvis betraktas kasserade lysrör som farligt avfall men inte som farligt gods. En del av byggavfallet som utriven elektrisk och elektronisk utrustning, samt avfall från förvaltningen i form av t.ex. glöd- lampor, omfattas numera av producentansvaret och regler om förbehandling för elektriska och elektroniska produkter. infördes den deponiskatt som innebär att det numera kostar ytterligare per ton att lämna avfall för deponering. Allt som förs in till en deponi ska i princip beskattas, även sådant som mellanlagras. Avdrag medges därefter för sådant som förs ut från anläggningen. Skatt tas inte ut om deponering eller förvaring sker av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten på schaktmassetippar. Motsvarande gäller för sand. Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från . För hanteringen av kemikalier gäller, utöver allmänna hänsynsregler, 14 kap. 8 §. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt ska lämna uppgifter av betydelse ur hälso- och miljöskyddsynpunkt genom märkning eller på annat sätt (produktinformation). Enligt 3 § förordningen (1998:941) om kemiska produkter ska produkt- informationsskyldigheten även tillämpas på en vara som har behandlats med en kemisk produkt och på grund av sina egen- skaper kan befaras medföra skada på människor eller miljö. Enligt PBL ska en rivningsplan upprättas vid totalrivning av byggnader. Rivningsplanen ska lämnas med rivningsanmälan till senast rivningen påbörjas. kan besluta att rivningsplan inte krävs vid t.ex. små projekt. har kommunerna getts ökad möjlighet att kräva rivningsplan även vid större ombyggnader. Rivningsplanen ska innehålla en projektbeskrivning, redovisning av inventering av miljö- och hälsofarliga material och hur man avser att ta hand om det. Dessutom ska man ange beräknade mängder av olika byggnadsmaterial och hur de ska omhändertas. Renhållningsförordningen innehåller flera olika regler om hante- ring av avfall för den som är verksamhetsutövare, t.ex. tillstånds- och anmälningsplikt för yrkesmässig transport av avfall samt skyldighet att lämna uppgifter om avfall och avfallshantering. Exempel från branschens miljöarbete. Byggbranschens tidigare miljöarbete har beskrivits och utvärderats i avsnitt 3.6. förslag till fortsatt arbete Byggsektorns Kretsloppsråd arbetar med att färdig- ställa Byggsektorns miljöprogram – ett nytt femårigt projekt där sektorn avser att initiera, stödja och följa upp utvecklingen av en hållbar byggd miljö. Programmet baseras på miljöutredningen för byggsektorn och de övergripande miljömål som utarbetats. /2002 ska programmet ligga klart. Miljö- programmet ersätter det gamla som formellt har avslutats. Bakgrunden är sektorns erfarenheter av det tidigare handlings- programmet. Sektorn har formulerat målet för sitt nya miljö- program att byggsektorn, genom ett frivilligt åtagande, ska uppnå ett trovärdigt, effektivt, systematiskt och samordnat miljöarbete som leder till ständiga miljöförbättringar. Åtagandet ska bygga på samverkan med myndigheterna, ha lagstiftningen som bas och Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden fungera enligt marknadsekonomiska principer. Byggsektorns miljöprogram ska ses som ett miljöledningsarbete, enligt princi- perna i ISO 14001, för hela den samlade bygg- och fastighetssek- torn. Avsikten är här att få till stånd en kedja av sammanhängande miljöledningssystem från övergripande mål på sektorsnivå till detaljmål och handlingsplaner hos branschorganisationer och hos enskilda företag. Miljöarbetet avses bedrivas på tre olika nivåer som samordnas genom Byggsektorns Kretsloppsråd. · Följer upp resultatet på mål och åtgärdsprogram. · Följer upp resultaten av i företagens miljö led- Fastställande av övergripande mål. Byggsektorns Kretsloppsråd fastställer, baserat på miljöutredningen, 4-8 övergripande miljömål. ansvarar för uppföljningen av dessa mål. har utarbetat förslag till 7 över- gripande mål fördelade på 4 målområden enligt nedan: -Energi (3 mål) SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden -Utfasning av farliga ämnen (2 mål) De övergripande målen fastställs slutgiltigt när det samlade miljö- programmet föreligger på . Åtgärder m.m. i Byggsektorns miljöprogram. Här återges i korthet sektorns pincipiella uppläggning av arbetet med de två mål, materialhushållning och utfasning av farliga ämnen, som berör min utrednings ansvarsområde. Eftersom byggsektorns arbete på- går under min utrednings färdigställande , så kan siffervärden och formuleringar komma att justeras något. Övergripande mål 2. Mängden byggavfall som går till deponi ska ha minskat till hälften jämfört med . Det övergripande målet syftar till att sektorn ska verka för en bättre materialhushållning. Det innebär i praktiken att bygg- material ska cirkulera inom återvinnings- trappan och att så lite material som möjligt ska gå till deponi. En direkt effekt av det blir att uttaget av jungfruligt material från jord- skorpan kan minska. Det ställer i sin tur krav på att användningen av byggmaterial och konstruktioner som försvårar återanvänd- ning/återvinning ska upphöra samt att systemen för utsortering av farligt avfall fungerar. Även deponering av avfall ska kunna ske utan risk för miljön, vilket blir viktiga frågor att beakta vid utform- ningen av de mera detaljerade målen. Sektorn avser här att dela in avfallet i kategorier och att i fort- sättningen arbeta med följande avfallskategorier. Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden SOU 2001:102 Avfall som kan återanvändas Avfall som kan materialåtervinnas Blandat bygg- och rivningsavfall Farligt avfall (utom kategori 2) Inert avfall där föroreningsrisken är ringa Inert avfall där föroreningsrisken inte endast är ringa Förorenade jordmassor, byggnad- och anläggningsdelar För varje kategori analyseras avfallsslagets omfattning och sam- mansättning, förutsättningarna för återanvändning/återvinning, gällande transportregler, hur klassningen av avfallet ska gå till, eventuella myndighetskrav, volymer/mängder, deponiregler, pro- blem i avfallshanteringen och vilka åtgärder som byggsektorn bör vidta. I den första handlingsplanen var beräkningen av avfalls- och de- ponivolymerna ett problem. I sitt fortsatta arbete kommer sektorn att ägna stor uppmärksamhet åt detta problem. Beräkning av årliga avfalls- och deponivolymer. Enligt förord- ningen (2001:512) om deponering av avfall ska verksamhetsut- övaren enligt 29 § föra register med uppgifter om det deponerade avfallets mängd, egenskaper, ursprung och leveransdatum och avfallsproducentens identitet. För målet att minska deponimängden bör endast det bygg- rivnings- och anläggningsavfall inräknas som deponeras på anläggning för deponi med tillstånd för verksamheten enligt SNI-koderna 90.004-1 och 90.004-5. har utvecklat ett fungerande registre- ringssystem för transporter av farligt avfall. Systemet skulle kunna utvidgas och omfatta även byggsektorns hela avfallshantering enligt uppgift från . Totalt sett kan planerade aktiviteter avseende sammanfattas i ett åtgärdsprogram enligt nedan. SOU 2001:102 Överväganden och förslag rörande utvidgat producentansvar och frivilliga åtaganden Preliminärt åtgärdsprogram, materialhushållning -Byggsektorn utvecklar hanteringen av avfallskategorierna ovan tillsammans med övriga intressenter och myndigheter. -Byggsektorn utarbetar tillsammans med transportörer och mottagare klara riktlinjer avseende klassning och övertagande av avfall från arbetsplatser för bygg-, rivnings- och anläggnings- arbeten. Här bör ingå underlag för avtal mellan parterna. -Byggsektorn verkar för en ändamålsenlig taxesättning för avfall som styr mot en miljömässigt bättre hantering. -Byggsektorn tar fram informationsmaterial som ska kunna användas dels vid avtalsskrivning och dels på arbetsplatserna. -Byggsektorn inleder ett samarbete med Svenska Åkeriför- bundet med syftet att samordna uppföljningen av byggsektorns avfallshantering med befintliga register. Övergripande mål 3. Utfasning av farliga ämnen har tillförseln av prioriterade farliga ämnen – PB-ämnen, CMR-ämnen (kategori 1 och 2), kvick- silver, kadmium och bly1 – upphört2 1/ , SOU 2000:53, gör en grundlig genomgång av användningen av kvicksilver, kadmium och bly och det arbete som pågår när det gäller att begränsa använd- ningen av dessa metaller. I det svenska miljöarbetet pågår ett arbete när det gäller att begränsa spridningen av dessa metaller. Lagstiftningen är emellertid i huvudsak så utformad att specifika varor där metallerna inte får användas pekas ut. Generella förbud finns inte och det finns många varor som innehåller metallerna t.ex. kvicksilver i lysrör, kadmium och bly i batterier.