sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Svårigheterna att genomföra en folkomröstning på ett bra sätt är emellertid inte större än andra politiska knäckfrågor som full- mäktige har att handlägga. De är rimligen inte så stora att de kan vara skäl att avstå. framhöll i sitt slut- betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att lokala folkomröstningar är vanligare i flera andra europeiska länder än i . Det lokala folkomröstningsinstitutet befinner sig också på frammarsch bland medlemsländer. Erfarenheterna är visserligen begränsade, men det finns inget som talar för att det skulle vara mer komplicerat med lokala folkomröstningar i än i andra europeiska länder. Det har inte framkommit att det uppstått några svårigheter när det har gällt att avgöra huruvida kravet på att folkinitiativet skall vara undertecknat av av de röstberättigade har varit uppfyllt. Kommunerna har alltid gjort en kontroll av namnlistorna med initiativtagare. har kontrollen begränsats till stickprov, men i några fall har den varit mer omfattande. Antalet namn brukar vara tillräckligt stort, och formella brister, som avsaknad av namnförtydligande eller adress, förekommer endast undantagsvis. Det skall också framhållas att det förhållandet att ett folkinitiativ avslagits inte automatiskt innebär att ett förslag försvinner från den lokalpolitiska debatten. I flera fall har arbetet med att samla deltagare till folkinitiativet och debatten inför fullmäktiges beslut fungerat som ett konstruktivt samtal mellan förtroendevalda och medborgare. Detta samtal har ibland påverkat kommunfullmäk- tiges överväganden och ställningstaganden i den riktning initiativ- tagarna önskat, trots att någon folkomröstning inte kommit till stånd. 18.4.1Folkinitiativet blev ingen lyckad reform Införandet av folkinitiativet motiverades med att det skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten. Det framhölls att för- slaget var väl avvägt i förhållande till den representativa demo- kratin. Både i betänkande och rege- ringens proposition talades det om att tiden var mogen för ett mer frekvent utnyttjande av det kommunala folkomröstningsinstitutet. Syftet var att det skulle bli fler kommunala folkomröstningar. Det är uppenbart att reformen misslyckats i så motto att den inte lett till fler folkomröstningar. En viktigare fråga är emellertid vad den har betytt för den lokala demokratin på de orter där ett I den mån reformen haft någon betydelse finns det i princip två alternativa svar på frågan: Möjligheten till folkinitiativ har stärkt den kommunala demo- kratin genom att människor faktiskt engagerat sig och att diskussioner förts i större utsträckning mellan förtroendevalda och medborgare. Debatten har påverkat kommu- nens beslut, även om det inte blivit någon folkomröstning. Möjligheten till folkinitiativ har försvagat den kommunala demokratin genom att människor som engagerat sig fått sina förslag avslagna. Detta har skapat besvikelse och missnöje. Inte sällan har man tappat lusten för fortsatt engagemang. Avstån- det mellan medborgare och politiker har ökat. bedömning är att inget av svaren ovan helt kan avvisas. Folkinitiativet har lett till en lokalpolitisk debatt, men också till stor besvikelse när ett initiativ avslagits av en eller annan anledning. Omfattningen av såväl debatten som besvikelsen varierar naturligtvis mellan de kommuner där folkinitiativ tagits. Vid en samlad bedömning framstår dock det andra alternativet ovan som det som bäst beskriver de demokratiska effekterna av folkinitiativet. Även om folkinitiativen stimulerat en lokalpolitisk debatt så har de rimligen inte utgjort en förutsättning för en sådan. Den besvikelse och det missnöje som ett av fullmäktige avslaget folkinitiativ har skapat är dock en direkt följd av reform. Folkinitiativet har således varken lett till fler folkomröstningar eller en förbättrad dialog mellan medborgare, men däremot bidragit till att skapa besvikelse och minskad tilltro till det demokratiska systemet. Vi kan instämma både i Demokrati- utvecklingskommitténs påstående om att reformen framstår som skendemokratisk och i uttalande om att idén har misskrediterats. Vi har tidigare framhållit vikten av ett kreativt och fungerande samspel mellan deltagardemokratin och den representativa demokratin. Effekterna av folkinitiativet pekar i motsatt riktning. slutsats är att folkinitiativet i sin nuvarande utformning inte bör bibehållas. Därmed står två alterna- tiv till buds. Antingen förstärks folkinitiativet så att det blir lättare att få till stånd en folkomröstning eller så utmönstras möjligheten till folkinitiativ ur kommunallagen. För en förstärkning av folkinitiativet talar vikten av att med- borgarna även mellan valen har möjlighet att framföra sin uppfatt- ning med tyngd, i frågor som tillräckligt många tycker är viktiga. Folkinitiativet erbjuder medborgarna en ny kanal för direkt påver- kan, men det sker inom ramen för det representativa systemets beslutsformer. Folkinitiativet bidrar därigenom till att förena deltagardemokratin med den representativa demokratin. En förstärkning av folkinitiativet kan åstadkommas på två olika sätt. Ett sätt är att det skall krävas en kvalificerad majoritet för att avslå ett folkinitiativ. Ett annat sätt är att ett folkinitiativ alltid skall medföra att en folkomröstning skall hållas. För ett borttagande av folkinitiativet talar att medborgarna har en rad andra möjligheter att framföra sin uppfattning till de poli- tiska partierna mellan valen. Krav på kvalificerad majoritet för att avslå ett folkinitiativ skapar ett alltför stort utrymme för politiska minoriteter i fullmäktige. Förslaget att ett folkinitiativ alltid skall leda till en folkomröstning bryter mot den representativa demo- kratin på ett principiellt plan. Vid en sammanvägd bedömning av de möjliga alternativen anser att folkinitiativet bör förstärkas. Ingenting talar för att folkomröstningar kommer att bli vanligt förekommande, men det är viktigt att det finns en möjlighet för medborgare att ta kraftfulla initiativ när de upplever att de tradi- kanalerna för inflytande inte fungerar tillfredsställande. diskuterade utformningen av folkinitiativet övervägdes också ett alternativ där ett folkinitiativ skulle leda till en folkomröstning oavsett hur fullmäktiges majo- ritet ställde sig. Kommittén ansåg emellertid att en utvidgning av möjligheten att få till stånd kommunala folkomröstningar borde ske etappvis, och att man därvid noga borde pröva förhållandet mellan den direkta och den representativa demokratin (SOU 1993:90). misslyckande med folkinitiativet talar för att det nu är dags för nästa etapp. Den representativa demokratin hotas inte av detta eftersom folkomröstningen endast är rådgivande. 18.4.2Folkinitiativ bör leda till folkomröstning hävdade att ett folkinitiativ är ett rop på en dialog med politikerna. Om gen- svaret på detta rop ständigt uteblir riskerar man att ytterligare öka avståndet mellan väljarna och de förtroendevalda. Det borde därför bli lättare att få till stånd folkomröstningar utan att den represen- tativa demokratin urholkas. framhöll att det inte är trovärdigt att ha ett så klent instrument för medborgarnas påverkan som folkinitia- tivet och föreslog att det skulle bli svårare för fullmäktige att vägra ordna folkomröstningar. kan instämma i detta resone- mang. Vi har inledningsvis framhållit vikten av att förena den representativa demokratin med en deltagardemokrati och att tillföra deliberativa kvaliteter. Med detta vill vi betona argumen- tationens och samtalets fundamentala betydelse och att det behövs offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och ifråga- sättas. Folkinitiativ när samråd inte räcker till Dialogen mellan de förtroendevalda och kommunmedlemmarna kan förverkligas på många olika sätt; samråd, offentliga möten, dialog via Internet, medborgarpaneler, enkäter, brukarstyrelser och inte minst partiernas arbete är exempel på arenor där kommunala frågor diskuteras. Detta ger i normalfallet ett tillräckligt stort demokratiskt inflytande mellan valen i dessa frågor. Men det kom- mer också att finnas undantagsfall då medborgarna inte anser att samrådet är tillräckligt utan i stället önskar hitta en väg att med större eftertryck framföra sin uppfattning. En metod för detta kan vara att stärka medborgarnas möjligheter att få till stånd en råd- givande folkomröstning. Folkinitiativet får då närmast karaktären av en reservutgång som kan användas när varken gängse kanaler för medborgardialog eller ett organiserat samrådsförfarande är till- räckligt. Det blir därmed ett viktigt komplement till den represen- tativa demokratin. anser inte att det ligger ett egen- värde i att ett stort antal kommunala folkomröstningar genomförs. Att det tas många folkinitiativ behöver inte betyda att den lokala demokratin fungerar bra, det kan likaväl tolkas som att det motsatta förhållandet föreligger. Antalet folkinitiativ som leder till folkomröstning är därför inget acceptabelt mått på demokratins tillstånd. Däremot ligger det ett stort värde i att medborgarna har goda möjligheter att få en folkomröstning till stånd, om en till- räckligt stor andel är av den uppfattningen att frågan är viktig och lämplig för en folkomröstning. Ur ett sådant perspektiv blir i stället andelen folkinitiativ som leder till folkomröstning ett intressant mått på demokratins tillstånd. föreslog att folkinitiativet skulle ges en starkare ställning. Detta skulle åstadkommas genom att man införde en bestämmelse i kommunallagen som innebär att det krävs kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett initiativ om folkomröstning. Fördelen med detta förslag är att det förmodligen skulle innebära att fler folkinitiativ leder till folkomröstningar. Om reglerna om folkinitiativ redan från början innehållit en sådan bestämmelse hade omkring en tredjedel av folkinitiativen lett till folkomröstningar. Nackdelen med förslaget är att det ger en minoritet i fullmäktige ett förhållandevis stort inflytande i den opinionsmässigt viktiga fråga som en folkomröstning är. framhöll, som tidigare nämnts, i sitt remissvar på Demokrati- utvecklingskommitténs betänkande att förslaget gav politiska minoriteter alltför stora möjligheter att manipulera, fördröja och rycka sönder den politiska processen. Folkinitiativ med ökat medborgarstöd framhöll , som tidigare nämnts, att en möjlighet som bör övervägas är att en folkomröst- ning skall komma till stånd när en viss andel, till exempel av de röstberättigade i kommunen, står bakom initiativet. Även detta förslag har den fördelen att det förmodligen skulle innebära att fler folkinitiativ leder till folkomröstningar. Mot detta talar i någon mån att tröskeln höjs till , vilket innebär att det krävs att dubbelt så många kommunmedlemmar medverkar i folkinitiativet. Frågan om hur många folkinitiativ som skulle ha lett till folkomröstningar om bestämmelserna om folkinitiativ från början haft en sådan utformning kan inte besvaras. har inte haft några skäl att fortsätta samla deltagare sedan den femprocentiga andelen av de röstberättigade uppnåtts. Förslaget innebär att fullmäktige, som är kommunens eller lands- tingets högst beslutande organ, måste följa folkinitiativet, oavsett om man vill det eller ej. Frågan har väckts om huruvida en sådan bestämmelse strider mot grundlagen. I 1 kap. 7 § regeringsformen anges att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Innebär då vårt förslag att beslutanderätten i dessa fall inte längre skulle utövas av den valda församlingen? bedömning är att med beslu- tanderätt avses rätten att avgöra ett ärende. Fullmäktiges rätt att slutligt avgöra ett ärende påverkas inte av folkinitiativet. En kom- munal folkomröstning kan endast genomföras som ett led i bered- ningen av ett ärende. Ett folkinitiativ med en sådan utformning skulle endast innebära att fullmäktige, återigen som ett led i beredningen av ett ärende, skall se till att en folkomröstning genomförs. Fullmäktige har, när ärendet sedan avgörs, ingen formell skyldighet att följa resultatet av folkomröstningen. Even- tuella politiska löften om att följa resultatet är i detta sammanhang inte relevanta eftersom de inte är formellt bindande. Vår bedöm- ning är att beslutanderätten ligger orörd hos de valda församlingar- na även med en sådan utformning av folkinitiativet. Någon konflikt mellan förslaget och grundlagen föreligger enligt vår bedömning alltså inte. Båda förslagen till reformering av folkinitiativet innehåller för- och nackdelar. betraktar inget av för- slagen som orimligt, men anser att en samlad bedömning ger vid handen att fördelarna överväger i det alternativ som innebär att en folkomröstning kommer till stånd om av de röst- berättigade önskar detta. Den viktigaste fördelen med detta alter- nativ är att det sätter det medborgerliga engagemanget i centrum. Det kräver att dubbelt så många medborgare deltar i initiativet men innebär också, om detta faktiskt uppnås, att folkomröstningen skall genomföras. Detta kan uttryckas som att medborgarna har rätt att beställa en folkomröstning om tillräckligt många anser att frågan är viktig och lämplig. 18.4.3Den närmare utformningen av förslaget Om av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väcker ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, skall kommunen respektive genomföra omröstningen. Fullmäktige beslutar om folkomröstningen och fastställer den fråga som skall ställas till de röstberättigade samt svarsalternativen. Folkomröstningen genom- förs som ett led i beredningen av ett ärende och är endast rådgivande. Gällande bestämmelser innebär att ett folkinitiativ kan väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmed- lemmarna. Denna bestämmelse bör ändras så att det krävs av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlem- marna för att väcka ett folkinitiativ. Det finns tre skäl till att denna förändring bör göras. För det första är det angeläget att markera att ett avsevärt förstärkt folkinitiativ också förutsätter en avsevärd ökning av antalet röstberättigade medlemmar. För det andra blir bestäm- melserna mer överskådliga om det endast finns en nivå vad gäller andel av de röstberättigade när det gäller rätten att väcka folkini- tiativ. För det tredje skulle förekomsten av två nivåer riskera att leda till en ryckig och utdragen process vid beredningen av ärendet. Ett folkinitiativ skulle kunna tas på femprocentsnivån och avslås av fullmäktige, för att sedan kompletteras med fler initiativtagare och återkomma till fullmäktige på tioprocentsnivån. En sådan process skulle riskera att vidga förtroendeklyftan mellan väljare och valda och även kunna leda till en faktisk sänkning av tioprocentsnivån när fullmäktige tar ställning till ett folkinitiativ. Om ett ärende om att hålla folkomröstning väckts i fullmäktige genom folkinitiativ, skall fullmäktige besluta att hålla folkomröst- ning i ärendet. Det är alltså inte fråga om att en folkomröstning automatiskt skall utlösas av folkinitiativet. Folkomröstningen förutsätter ett beslut av fullmäktige och skall genomföras som ett led i beredningen av ärendet och på det sätt som regleras i kom- munallagen. Närmare bestämmelser om sådana omröstningar finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. framgår att fullmäktige beslutar om den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röstberättigade. Folkinitiativet måste rymmas inom den kommunala kompetensen När ett ärende om folkomröstning väckts i fullmäktige genom folkinitiativ skall fullmäktige pröva om det ärende som folkinitia- tivet avser är ett sådant ärende som skall handläggas av fullmäktige. Ett grundläggande villkor för att detta krav skall anses vara uppfyllt är att ämnet för folkomröstningen ligger inom den kommunala kompetensen. Kommunernas och landstingens be- fogenheter följer av 2 kap. 1 § kommunallagen, enligt vilken kom- muner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar och som inte skall handhas av enbart staten, annan kommun, annat landsting eller någon annan. Ett annat villkor är att det ingår i fullmäktiges uppgifter att fatta beslut i ett sådant ärende som initiativet avser. Fullmäktiges uppgifter framgår av kommunallagen, särskilt 3 kap. 9 §, och i andra författningar. Förutsättningarna för fullmäktige att anordna en folkomröstning skall således vara desamma oavsett om ärendet väckts av en ledamot i fullmäktige eller genom ett folkinitiativ. Vi menar att fullmäktige på formella grunder skall pröva huru- vida det ärende som folkinitiativet berör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och är ett sådant ärende som fullmäktige skall fatta beslut om. Om dessa kriterier inte är uppfyllda skall fullmäktige avslå folkinitiativet. Ett sådant beslut kan överklagas genom laglighetsprövning. Kontroll av folkinitiativets stöd Om fullmäktige finner att ärendet faller inom ramen för den kommunala kompetensen och är ett sådant ärende som fullmäktige skall fatta beslut om, skall fullmäktige kontrollera att folkinitiativet har stöd av minst en tiondel av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna. För att kunna beräkna detta behövs uppgift om det totala antalet röstberättigade i kommunen eller . tog Riks- skatteverket fram en röstlängd som gällde månad och framåt. tas röstlängder fram endast inför varje val. Det innebär att röstlängden ibland kan vara aktuell men även att den kan vara upp till . Att ta fram en ny röstlängd enbart för att kunna bedöma huruvida ett folkinitiativ har tillräckligt stor anslutning framstår emellertid som orimligt med hänsyn till kostnaden. Utgångspunkten för beräkningen bör därför vara senast framtagna röstlängd. När folkinitiativet infördes framhöll regeringen att det ligger i sakens natur att initiativet skall vara skriftligt och innehålla ini- tiativtagarnas namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om adresser. Detta för att det skulle vara möjligt att i tveksamma fall kontrollera att en viss person, vars namn fanns med på initia- tivet, verkligen skrivit under det. Vidare framhölls att kommunen eller i normalfallet borde utgå från att endast behöriga personer undertecknat initia- tivet och inte låta hanteringen omgärdas av en alltför stor byråkrati. Eftersom folkinitiativets utformning inte innebar att fullmäktige måste ordna en folkomröstning, så ansågs rättssäkerhetskraven inte göra sig gällande med samma styrka som om fallet varit det motsatta. Med ett förstärkt folkinitiativ ställs högre rättssäkerhetskrav. Det finns anledning att i större utsträckning kontrollera att de som undertecknat ett folkinitiativ är behöriga. Detta kan i normalfallet ske genom att ett större antal stickprov görs. Ett sätt att underlätta kontrollen och därigenom skapa större rättssäkerhet vore att kräva att initiativtagarna även skall ange sitt personnummer. Vår bedömning är emellertid den att ett sådant krav skulle kunna urholka folkinitiativet. Det finns en risk att en del medborgare skulle avstå från att underteckna initiativet av rädsla för att uppgiften om personnumret inte skulle komma att hanteras på ett betryggande sätt. Ett sådant krav skulle sannolikt försvåra möjligheterna att väcka ett folkinitiativ. Något formellt krav på att de som undertecknar ett folkinitiativ skall ange personnummer bör därför inte ställas upp. Om det skulle visa sig att det blir stora problem med att kontrollera behörigheten hos dem som undertecknat ett folkinitiativ, bör denna fråga övervägas på nytt. och svarsalternativ i folkomröstningen Om folkinitiativet inte avslås på någon av dessa grunder skall full- mäktige formulera frågeställningen och svarsalternativen. I vissa fall kan ämnet för folkomröstningen på ett enkelt sätt samman- fattas i en viss frågeställning. I andra fall kan det, som tidigare anförts, vara en komplicerad uppgift att formulera både frågeställ- ningen och svarsalternativen på ett så tydligt sätt att resultatet kan fylla en reell rådgivande funktion i fullmäktiges fortsatta handlägg- ning av ärendet. Det är angeläget att klargöra att det alltid är fullmäktige som fastställer frågeställning, svarsalternativ och röst- sedlarnas utformning. Vissa enkla frågeställningar bör kunna besvaras med ja eller nej, eller med alternativ A eller alternativ B. Detta är val- tekniskt och beredningsmässigt okomplicerat. Men som tidigare redovisats är frågeställningarna komplicerade, och det skulle då vara värdefullt för beredningen att de röstberättigade valde mellan flera alternativ, till exempel A, B och C. Vid behov finns också möjligheten att på röstsedeln med en kort text utveckla och nyansera alternativens innebörd. Om alternativen är begränsade till tre finns även en praktisk möjlighet att med sex olika valsedlar ge de röstberättigade en möjlighet att rangordna alternativen. Detta kan ge en mer nyanserad bild av de röstandes uppfattningar och prioriteringar. Den närmare utformningen av svarsalternativen och röstsedlarna beror på frågeställningens karaktär och utformas därför av full- mäktige i varje enskilt fall. Det är naturligtvis en stor fördel för omröstningens genomförande och tolkningen av resultatet om detta beslut fattats med stor enighet i fullmäktige. Tidsfrist för folkomröstning vid folkinitiativ Ett folkinitiativ bör leda till att en folkomröstning hålls inom rimlig tid. De lokala folkomröstningar som genomförts har i regel hållits i samband med allmänna val. Det är uppenbart att det finns såväl praktiska som ekonomiska fördelar med en sådan samord- ning. De allmänna valen hålls numera endast , vilket innebär att det kan bli en orimligt lång väntetid innan ett folk- initiativ leder till folkomröstning. till hålls och innebär att det i viss utsträckning genomförs val även . Det finns dock inget samband mellan dessa valtillfällen; tidsskillnaden kommer därför att variera från till . Enligt Kommundemokratikommitténs bedömning bör folkom- röstningen hållas inom skälig tid efter att folkinitiativet väcktes. Med skälig tid anser vi i detta fall att folkomröstningen normalt bör hållas . Om det inom en begränsad tid efter att en sådan ettårsperiod förflutit skall hållas ett allmänt val, är det rimligt att folkomröstningen senareläggs så att den hålls i samband med detta allmänna val. För detta talar såväl ekonomiska skäl som möj- ligheten att få ett högre deltagande i folkomröstningen. Tidsut- dräkten mellan folkinitiativets väckande och folkomröstningens genomförande bör dock inte i något fall överstiga 18 månader. 18.4.4Kostnad för att anordna en folkomröstning Kommunens eller kostnader för att genomföra en folkomröstning beror, som tidigare nämnts, framför allt på om den kan genomföras i samband med ett allmänt val eller om den genomförs . Vi har gjort översiktliga kalkyler över kostnaderna för att genomföra en folkomröstning i samband med ett allmänt val respektive . I kalkylerna har vi använt tre exempel: 5 000, 50 000 respektive 1 000 000 röstberättigade. Ingångsvärdena bygger på uppgifter som lämnats av Riksskatte- verket, Posten och tryckerier. För att kontrollera rimligheten i resultatet har vi jämfört kostnaderna för genomförda folk- omröstningar i , och kommuner. Kalkylen för en folkomröstning i samband med ett allmänt val innefattar följande kostnader: tryckning av röstsedlar, tryckning och distribution av åttasidig informationsfolder, inköp av valkuvert samt sammanräkning och avtal med om poströstning. I kalkylen för folkomröstning innefattas dessutom följande kostnader: ersättning till för framtagande av underlag för röstkort och röstlängd, tryckning av röstkort och röstlängd, distribution av röstkort och arvode till valförrättare och funktionärer. Dessa kostnader belastar inte kom- munen eller om folkomröstningen genomförs i sam- band med ett allmänt val. De angivna kostnaderna kan ses som minimikostnader. Visst extraarbete förutsätts kunna göras av ordinarie personal.