sou · GPB384 · 2002-01-01 00:00:00 — Samma text och symbol visas på innan filmen visas. Canal+ framhåller även att det finns en möjlighet för föräldrar att utifrån åldersklassificeringen spärra de program som de tycker är olämpliga, t.ex. att spärra alla program som är från . Spärren aktiveras med hjälp av en PIN-kod som föräldrarna själva bestäm- mer. Detta s.k. barnlås fungerar dock bara på digitala sändningar. Canal+ anser det inte nödvändigt med lagändringar för att förstärka skyddet för barn mot olämpligt programinnehåll. Det är vidare kanalens uppfattning att det är olyckligt att försöka föra fram svenska särlösningar. I stället bör frågorna lösas inom ramen för EU, vilket kan leda till en enhetligare lagstiftning inom unio- nen. 7 Överväganden och förslag Utredningens bedömning och förslag: Någon skärpt lagstift- ning som ingriper i programföretagens sändningsrätt för att skydda barn mot olämpligt programinnehåll behövs inte. Utredningen förordar i stället en förstärkt föräldrakontroll över TV-utbudet i syfte att förbättra skyddet för barn. Olika tekniska lösningar för att blockera TV-program finns tillgängliga för digitala sändningar, bl.a. en metod som inne- bär att användaren kan låsa program efter åldersrekommenda- tioner (ålderskontrollerat barnlås). Programföretagen bör anför- tros att själva på frivillig väg arbeta vidare med att utveckla sådana system för förstärkt föräldrakontroll. , som till följd av en rekommendation som antagits av Europeiska unionens råd har regeringens upp- drag att följa branschens självreglerande arbete, bör intensifiera sina insatser i frågor om skydd av barn mot olämpligt program- innehåll och i sådana frågor söka utveckla ett långsiktigt sam- arbete med företagen i TV-branschen. Programföretagen bör i enlighet med rekommendationen ta ett motsvarande ansvar och medverka till att ett fruktbart samarbete med Våldsskildrings- rådet upprättas och vidmakthålls Om programföretagen inte inom rimlig tid kan utveckla till- fredsställande system för ökad föräldrakontroll över TV-ut- budet, bör statsmakterna överväga lagstiftningsåtgärder. Det svenska medielandskapet har förändrats påtagligt , dels genom framväxten av nya medier, t.ex. Internet, och dels genom förändringar av det traditionella TV-mediet med sändningar över gränserna via satellit och införandet av digital Utvecklingen har skapat helt nya möjligheter för dagens barn och ungdomar till information, kunskap och nöje. Det är mycket enklare för de unga att knyta kontakter över grän- serna och att ta till sig intryck från i princip alla världens hörn. som antalet tillgängliga TV-kanaler drastiskt har ökat och alltjämt förmodas öka har den enskilda statens möjligheter att kontrollera sändningarna försvårats. Denna utveckling medför en ökad risk för att unga kommer i kontakt med olämpligt eller rent av olagligt material. Det är givetvis en angelägen och viktig uppgift att försöka skydda barn från sådant material. Utredningens upp- drag är att överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll i televisionen. I direktiven anges bl.a. att ett förbättrat skydd skulle kunna uppnås genom att det ställs upp krav på att visst programinnehåll skall kunna blocke- ras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget. När frågan om olämpligt programinnehåll för barn skall disk- uteras finns det skäl att skilja mellan på ena sidan det statliga syn- sätt i dessa frågor som kommer till uttryck i lagstiftningen och på andra sidan ett mera individuellt synsätt som enskilda föräldrar kan ge uttryck åt. Vad som i lagstiftningssammanhang är att anse som olämpligt programinnehåll för barn är grundat på en objektiv bedömning som skall gälla lika för alla barn. Den enskilde föräldern däremot kan tänkas vilja göra en mera individuell bedömning av vad som är olämpligt programinnehåll och sätta det i relation till det egna barnet. Distinktionen får betydelse när man skall försöka avgränsa vad som menas med olämpligt programinnehåll för barn och vilka metoder som lämpligen bör användas för att förstärka skyddet för barn mot sådant programinnehåll. Inte ens med den mera objektiva måttstock som det statliga syn- sättet representerar är det alldeles lätt att fastställa vad som skall anses utgöra ett olämpligt programinnehåll för barn. Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska inslag hör givetvis dit. Den typen av program är reglerad i lagstiftningen och får i princip inte sändas och på sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan se programmen (se 6 kap. 2 § RTL). Men i vilken utsträckning sådana program som speglar miljöer med hotfulla stämningar eller ondskefulla människor, utan att visa direkta vålds- scener, skall anses olämpliga för barn går inte att säga generellt. Och hur skall man se på program som förhärligar eller på ett positivt sätt speglar levnadsmönster som påtagligt står i strid med gällande moraluppfattningar eller värderingar i samhället, t.ex. bruk av narkotika. Är sådana program olämpliga för barn enligt gällande lagstiftning? På det individuella planet åter finns det säkert föräldrar som anser att de nu nämnda typerna av program har ett olämpligt inne- håll för just deras barn. Andra föräldrar har kanske motsatt upp- fattning och tycker att programmen kan ge nyttig information till barnen om förhållanden eller förhållningssätt som kan förekomma i samhället och att barnen bör få ta del av sådan information för att få ett bredare perspektiv på tillvaron. Oavsett vilken inställning man har i dessa frågor visar de anförda exemplen att det kan vara svårt att ge en mer allmängiltig definition på vad som kan sägas vara ett olämpligt programinnehåll för barn. Vid sidan av det område som redan dragits upp i lagstiftningen, huvudsakligen bestående av sändningar med inslag av våld, porno- grafi och hets mot folkgrupp, bör man därför enligt utredningen vara försiktig med att i lagstiftningen införa nya förbudsrekvisit av mer allmän karaktär eller på annat sätt vidga förbudsområdet. Forskningen om barn och medieinnehåll ger inte några klara belägg för var gränserna för olämpligt programinnehåll för barn skall dras. Det kommer också alltid att finnas skilda uppfattningar hos föräld- rar om vad som för deras barn är ett olämpligt programinnehåll. Ett alternativt sätt att närma sig frågan om olämpligt program- innehåll är att staten i stället för att direkt lagstifta om ett vidgat förbud mot visst programinnehåll ger stöd åt en utveckling där programföretagen, som ju ytterst ansvarar för innehållet i sänd- ningarna, själva får utveckla och fördjupa sin information om pro- graminnehållet till tittarna och där föräldrarna ges goda möjligheter – var och en efter sin uppfattning – att välja bort de program som anses olämpliga för barnen. Ett sådant vägval förutsätter visserligen att föräldrar är aktiva i omsorgen om vad deras barn bör se på TV, att de tar del av den information som kan ges och själva bildar sig en uppfattning i frågan vad som är lämpligt och vad som är mindre lämpligt. Enligt utredningens uppfattning är dock en sådan utveck- ling eftersträvansvärd och staten kan säkert göra en hel del för att få programbolagen att vidareutveckla informationen om program- innehållet i televisionen och medverka till att föräldrar informeras om de möjligheter som kan finnas rörande begränsning av medie- utbudet till barn. I sammanhanget förtjänar nämnas att genom barn- konventionen har åtagit sig att säkerställa att barn har tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor som utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barn mot information och material som är till skada för barnets välfärd skall uppmuntras med beaktande av barnens yttran- defrihet och föräldrarnas ansvar för barnens uppfostran och utveckling. Vid en reglering av detta område måste det således ske en avvägning mellan barnets grundläggande rätt till yttrande- och informationsfrihet och behovet av skydd för barnet, varvid föräld- raansvaret särskilt skall beaktas. Vid bedömningen av vilket utrymme det finns för nationell lag- stiftning angående olämpligt medieutbud måste också beaktas den EG-rättsliga regleringen. Enligt EG:s TV-direktiv får en nationell reglering inte inskränka den fria rörligheten av TV-sändningar som TV-direktivet syftar till. Sändarlandsprincipen som direktivet byg- ger på innebär att gällande och eventuell framtida svensk reglering av sändningarnas innehåll i princip saknar betydelse i förhållande till exempelvis satellitsändningar som sker från andra medlems- länder av programföretag som är etablerade där. En reglering som går längre än vad TV-direktivets regler om skydd för minderåriga förutsätter och som syftar till att träffa samtliga programföretag vars sändningar kan tas emot i och som är etablerade inom EU förutsätter således en samordning mellan unionens medlems- länder. Ytterligare begränsningar av utrymmet för lagstiftning följer av YGL som anger de yttre ramarna för lagstiftningen på detta område i . Enligt YGL är all form av förhandsgranskning av televisionssändningar förbjuden och sändningsrätten får endast begränsas inom särskilt uppräknade områden; begränsningar kan ske bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggande och beivrande av brott. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten ske endast om särskilt viktigt skäl föranleder det (se 3 kap. 3 § YGL). YGL föreskriver som en allmän utgångspunkt att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidast möjliga yttrandefrihet och informa- tionsfrihet. Bör lagstiftningen om olämpligt programinnehåll för barn skärpas? Statens möjligheter att påverka och kontrollera innehållet i tele- visionssändningar med hänsyn till mediets särskilda genomslags- kraft och public service-ändamål var relativt stora när det analoga marknätet var den enda distributionsform som existerade. I takt med utvecklingen av nya distributionsformer och med sändningar över gränserna med ökat programutbud som följd har det blivit allt svårare för staten att utöva inflytande över programinnehållet. Detta gäller framför allt sändningar utanför marknätet, dvs. sådana sändningar som inte kräver tillstånd och som också kan falla utan- för svensk jurisdiktion. Även tillståndspliktiga sändningar kan emellertid falla utanför svensk jurisdiktion, vilket medför att svenska tillsynsmyndigheter inte kan granska programinnehållet. har i två fall funnit att sändningar i det svenska digitala marknätet som skett via satellit från av programföretag etablerade där inte faller under svensk jurisdiktion (SB 202/00 och 203/00). Utredningen har enligt sina direktiv i uppdrag att överväga behovet av lagstiftning som gör att TV-sänd- ningar i det svenska marknätet kommer under svensk jurisdiktion. Dessa överväganden kommer att redovisas före utgången av maj månad 2002 och frågan kommer därför inte att närmare behandlas i detta betänkande. Det svenska regelsystemet utformning innebär som tidigare nämnts att endast televisionssändningar som innebär yttrandefri- hetsbrott eller barnpornografibrott är totalförbjudna. Övriga sänd- ningar som innehåller våldsskildringar eller pornografi och som inte utgör något sådant brott är således i princip tillåtna under vissa förutsättningar. Det finns, vilket närmare har redogjorts för i avsnitten 3.2.3 – 3.2.4, främst två bestämmelser i som tar sikte på skydd av barn mot sådana sändningar. Det gäller dels den gene- rella regleringen i 6 kap. 2 § RTL om sändningar av våldsskildringar och pornografi som gäller samtliga sändningar oavsett om de sker med stöd av tillstånd eller inte, dels bestämmelsen om mediets sär- skilda genomslagskraft som gäller för de programföretag som sän- der med stöd av tillstånd från regeringen. Bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL innebär att sändningar av ingå- ende våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller av porno- grafi antingen måste föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . Sådana program får vidare inte sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk att barn kan se programmen. Utöver denna bestämmelse måste programföretag som sänder med stöd av tillstånd av regeringen ta hänsyn till mediets särskilda genomslags- kraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av program. Även denna bestämmelse tar sikte på vålds- och sexualskildringar men också andra företeelser som kan verka skrämmande eller upprörande. Bestämmelserna tangerar således till viss del varandra. Vad gäller sändningar av pornografi framgår av Gransknings- nämndens praxis att programföretagen följer bestämmelserna. Den pornografi som finns tillgänglig i det svenska programutbudet sänds regelmässigt och programmen är då krypterade. Programmen föregås av en varning såväl i ord som i bild. får in ytterst få anmälningar angående det porno- grafiska utbudet och inte någon anmälan har lett till fällande beslut vid prövning av bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. Vad gäller krypterade sändningar av pornografi har inte gjort någon skillnad i sin bedömning beroende på vilken av bestämmelserna som har tillämpats. Skillnaden mellan dessa bestämmelser framgår då tydligare av nämndens avgöranden beträffande våld. Här är anmälningsbenäg- enheten större och ett antal program har fällts den senaste 10-års perioden. Det har också visat sig att vid bedömningen av våldsskildringar använder sig av en strängare bedömningsnorm vid prövning enligt bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft än vid prövning enligt bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTL. Det ställs således högre krav i detta avseende på de bolag som sänder med stöd av tillstånd av regeringen. Det bör framhållas att det är svårt att av praxis få en helhetsbild av situationen eftersom det endast är SVT:s och TV4:s sändningar som har prövats i nu nämnda avseende. Utredningen har under arbetets gång i samband med en s.k. hearing inhämtat synpunkter på medieutbudet för barn från pro- gramföretag och de myndigheter som särskilt har att bevaka barnens förhållanden. Vid denna hearing har företrädare för Vålds- skildringsrådet och förklarat att de våldsinslag och den pornografi som förekommer i televisionen inte sänds på ett sådant sätt att det utgör ett påtagligt problem för barn och att det således inte heller finns något behov av att skärpa reglerna på området. Inget annat har således framkommit än att program- företagen i stort sett tar hänsyn till de bestämmelser och den praxis som finns på området. Vid de enstaka tillfällen när övertramp har ägt rum, har det enligt uppgift snarare skett som ett olycksfall i arbetet än som ett uttryck för bristande samsyn mellan program- företaget och staten angående vad som är olämpligt program- innehåll. Utredningens slutsats av det nu anförda är att regelsystemets utformning vad gäller skyddet för barn mot olämpligt progra- minnehåll får anses tillfredsställande och att det inte finns skäl att vidta några lagstiftningsåtgärder med inriktning på att skärpa reg- lerna. Behövs en förbättrad föräldrakontroll? Även om det således går att konstatera att de programföretag som faller under svensk jurisdiktion i stort sett följer de regler som gäller för sändningar av våld och pornografi kan det ändå finnas ett behov av att, som utredningen varit inne på i det föregående, ge föräldrar förstärkta möjligheter att själva välja bort vad de kan uppfatta som ett olämpligt programinnehåll för barnen. Den utveckling som har skett på TV-området med ett kraftigt ökat programutbud och svårigheterna för staten att utöva inflytande över programinnehållet talar starkt för att de enskilda TV-konsumenterna bör erbjudas sådana möjligheter. Denna utveckling kommer sannolikt att förstärkas ytterligare när den digitala sändningstekniken får full genomslagskraft. Inte minst med hänsyn till att är ett mångkulturellt samhälle kan det antas att föräldrars uppfattning om vad som är ett olämpligt pro- graminnehåll för deras barn i hög grad skiftar. Den nu beskrivna utvecklingen på TV-området har lett till att programföretagens ansvar för vad som sänds kan sägas ha ökat. Olika former av självreglering har därför diskuterats . Som framgår av avsnitt 5.2.3 har programföretag som sänder med digital teknik utvecklat olika typer av service- information som riktar sig till TV-konsumenterna och som sam- ordnas av programkortsleverantörerna som administrerar system- en. Även föräldrarnas ansvar för vad deras barn ser på TV kan sägas ha ökat i takt med det utökade utbudet som det är svårare för den enskilde föräldern att överblicka utbudet. Under- sökningar visar också att det blir allt vanligare att barn ser på TV utan någon vuxens sällskap. Den digitala tekniken gör det vidare möjligt för tittaren att i viss utsträckning själv välja han eller hon skall se ett program (Near Video on Demand och pay-per-view). Det är därför enligt utredningens uppfattning angeläget att förstärka föräldrarnas möjligheter att kontrollera vad deras barn ser på TV. Såväl tekniska lösningar som programföretagens självreglering i form av t.ex. åldersrekommen- dationer och fördjupad programinformation är viktiga redskap för föräldrarna i detta avseende. Tekniska lösningar för att blockera TV-program finns tillgängliga för digitala sändningar. Någon motsvarande teknik för analoga sändningar finns däremot inte. Enligt uppgift nyinvesterar programföretagen i princip inte längre i den analoga tekniken utan nysatsningar görs enbart i digital teknik. Det finns skäl att anta att de analoga sändningarna kommer att upphöra och ersättas av digitala sändningar. Digitalboxarna är, som redogjorts för i avsnitt 5.2.3, med något undantag utrustade med s.k. barnlås som gör det möjligt för använ- daren att på olika sätt blockera programutbudet. Den mest förfinade metoden är användande av vad utredningen har kallat ålderskontrollerat barnlås, vilket innebär att användaren kan låsa program efter åldersrekommendationer. Systemet är inte helt pro- blemfritt eftersom det kräver att programföretaget i samband med sändningen av ett program sänder ut en åldersrekom- mendation, dvs. en rekommendation om från vilken ålder pro- grammet anses lämpligt. är det endast Canal+ och Canal Digitals s.k. Kiosk-kanaler som i viss utsträckning lämnar sådan serviceinformation i sina sändningar. Det krävs således att fler programföretag sänder serviceinformation med åldersrekom- mendationer för att systemet skall fungera tillfredsställande och att samtliga programdistributörer stödjer systemet. En annan sida av saken är att det är programföre- tagen själva som ensidigt åldersrekommenderar programmen. Någon annan lösning är dock svår att se . Det är därför viktigt att ett system med åldersrekommendationer kompletteras med fördjupad och beskrivande programinformation så att den enskilde föräldern själv kan bilda sig en uppfattning om programmens karaktär och innehåll. En sådan fördjupad information kan bl.a. ske inom ramen för programdistributörernas elektroniska program- guider. Det är således viktigt att försöka förmå programföretagen att lämna såväl åldersrekommendationer som fördjupad beskriv- ande programinformation. Utredningen återkommer strax till frågan på vilket sätt en förstärkt föräldrakontroll lämpligen bör genomföras. Det system som har beskrivits är enligt utredningen att före- dra framför ett system som innebär att abonnenten skall ges möj- lighet att utesluta ett visst utbud från abonnemanget. En sådan ordning skulle i och för sig kunna fungera om det enbart handlade om att välja bort pornografin eftersom sådana program är relativt lätta att urskilja. Det är emellertid mycket tveksamt om ett sådant system skulle gå att applicera även på våldsskildringar eftersom det då skulle behövas betydligt fler skyddsnivåer. Det skulle även inne- bära att det blir svårare för abonnenten att få klart för sig vad som egentligen ingår i abonnemanget med hänsyn till att mer eller mindre ingående våldsskildringar förekommer i många skilda sam- manhang. Abonnenten kan med nu diskuterade system således få svårt att överblicka vilka kategorier av program som riskerar att uteslutas/blockeras från det abonnemang som han eller hon beställt. När det gäller självreglering så framgår det av Våldsskildrings- rådets rapport i ämnet att erfarenheterna inte är så stora i på detta område. En fungerande självreglering kräver ansvarsfulla pro- gramföretag och en levande debatt om televisionens innehåll som pådrivande faktor. Den s.k. shocking-truth debatten innebar t.ex. att Canal+ började lämna sådana åldersrekommendationer som gjorde det möjligt att använda det ovan nämnda ålderskontrollerade barnlåset till deras sändningar. Programföretagen är självfallet känsliga för den opinionsbildning som sker på området och en levande debatt i dessa frågor kan säkert påverka dem att utveckla nya metoder för självreglering. Självreglering eller lagstiftning? Det finns två vägar att gå för att uppnå en ökad föräldrakontroll över olämpligt programinnehåll för barn. Den ena vägen är att pro- gramföretagen själva utvecklar system för en ökad föräldrakontroll (självreglering). Den andra vägen är att statsmakterna genom lag- stiftning ålägger företagen att genomföra den önskade ordningen. Till förmån för lagstiftning talar främst att man därigenom uppnår en enhetlig ordning som kan börja tillämpas relativt snabbt och få den speciella utformning som lagstiftaren önskar. För självreglering på andra sidan talar värdet av att – i linje med vad som brukar vara praxis på tryck- och yttrandefrihetsområdena – så långt möjligt försöka undvika ingripanden från statsmakterna och i stället lita till att programföretagen själva under ansvar kan finna former för en ökad föräldrakontroll som ligger i linje med deras egna önskemål men som också är godtagbara från allmän synpunkt. Enligt utredningens uppfattning bör man i första hand lita till självregleringen, dvs. ge programföretagen själva möjlighet att på frivillig väg utarbeta tillfredsställande system för en förstärkt för- äldrakontroll. Utvecklingen har gått snabbt på TV-området och företagen har inom ramen för nuvarande regelsystem tagit sitt ansvar vad gäller sändningar som innehåller olämpligt pro- graminnehåll för barn. Den omständigheten att programföretagen ännu inte fullt ut har utvecklat sin serviceinformation till hushållen kan enligt utredningens mening inte tas till intäkt för att de inte kommer att utveckla tillfredsställande system om det finns ett sådant önskemål från statsmakternas sida. Utredningen vill i sammanhanget hänvisa till rådsrekommenda- tionen (98/560/EG) för främjande av nationella system som syftar till att uppnå en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga (se avsnitt 2.3.1). Medlemsstaterna rekommenderas där att utveckla ett förtroendefullt klimat i syfte att främja utvecklingen av industrin för audiovisuella tjänster och informationstjänster genom att bl. a. som ett komplement till regelverket främja inrättandet av nationella system till skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten. Medlemsstaterna rekommenderas också att stimulera programföretag under deras jurisdiktion att på frivillig grund bedriva forskning och prova ut nya sätt att skydda minderåriga samt att stimulera utnyttjandet av den tekniska utvecklingen. rekommenderas de berörda branscherna och övriga parter att samarbeta med myndigheter för att skapa strukturer som representerar samtliga berörda parter, att samarbeta vid utarbetan- det av uppförandekoder för skydd av minderåriga och den mänsk- liga värdigheten, att på frivillig grund utveckla och prova ut nya sätt att skydda minderåriga och informera tittarna samt att delta i regelbunden uppföljning och utvärdering av de initiativ som genomförs på nationell nivå.