sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Sedan det slut har försvarssatsningarna i de flesta västländer reducerats och den samlade efterfrågan på försvarsma- teriel minskat vilket medfört att den tillgängliga försvars- industriella kapaciteten blivit större än efterfrågan. Det har därför funnits ett starkt tryck på att omstrukturera och rationalisera försvarsindustrin och på att öka den internationella samverkan för att göra materielförsörjningen mer rationell. Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer Jämfört med har utvecklingen av den europeiska samarbetsstrukturen gått långsamt. Insikten om behovet av ett ökat europeiskt samarbete har i praktisk politik ofta förenats med hänsyn till nationella intressen, både näringspolitiska och säker- hetspolitiska. har det i dock skett betydande förändringar i samarbete och struktur för mate- rielförsörjningen såväl på det industriella som på det mellanstatliga planet. På det industriella planet syns detta mest tydligt inom flygområ- det där två poler kan urskiljas kring European Aeronautic Defence and () respektive kring och . Inom Nato och dess samarbete med partnerländer inom partner- skap för fred (PFF) har behovet av att utveckla försvarsförmågan fått ökad uppmärksamhet (Defence Capabilities Ini- tiative, DCI). Inom Nato sker försvarsmaterielsamarbetet framför- allt inom Conference of National Armaments Directors (CNAD). Med Amsterdamfördragets ikraftträdande och toppmötena i och har också utvecklingen av europeiska för- svarsresurser för krishantering börjat konkretiseras inom EU. Försvarsministrarna i , , , , och undertecknade en gemensam avsiktsförklaring (Letter of Intent, LoI) i syfte att underlätta en omstrukturering av den europeiska försvarsindustrin. har breddat sitt redan tidigare existe- rande samarbete om försvarsmateriel till fler områden och till fler länder. Vi har också efter det slut engagerat oss alltmer i samarbete i olika multinationella fora, t.ex. i (), som partnerland i CNAD och i det nämnda LoI-samarbetet. Även det nordiska samarbetet om försvarsmateriel har utvecklats . finns ett ramavtal om sådant samarbete. Syftet är att nå ekonomiska, tekniska och industriella fördelar. Samarbetet utvecklas främst i ett antal arbetsgrupper. står frågan om en gemensam nordisk upphandling av helikoptrar och gemensamma studier av ett nytt ubåtssystem i fokus. Den svenska materielförsörjningen kommer att behöva ansluta till de förnyelseområden som aktualiseras inom ramen för Natos och EU:s utveckling av den gemensamma samlade förmågan till krishantering. I många fall kommer anskaffningen att ske från transnationella industriella aktörer. Avvägningar och val som vi Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer kommer att ställas inför kommer att bl.a. beröra våra relationer till europeiska respektive amerikanska partner och i vilken utsträck- ning som vi ska anpassa egna behov och planer till förhållandena i andra länder. Vi kommer också att behöva väga ett långsiktigt engagemang i internationellt samarbete mot en mer obunden roll som köpare av vad marknaden erbjuder. Ett långtgående engagemang i internatio- nellt samarbete ger sannolikt bättre förutsättningar för industrin i att fortleva och skapa sig en konkurrenskraftig position. Det ger också större inflytande och bör främja leverans- säkerheten. Men det medför sannolikt också större bindningar ge- nom omfattande och långsiktig avtalsreglering och mångåriga ge- mensamma projekt. Inom ramen för de senaste årens beslut om inriktning av försvarspolitiken har successivt ett antal teknikområden valts ut och specificerats där det alltjämt är nödvändigt att säkerställa till- gång till kompetens, så kallad strategisk kompetens. För att Sveri- ges materielförsörjning ska kunna ske i internationellt samarbete med ömsesidiga beroenden är det nödvändigt att det inom nischer finns kvar försvarsindustri som är verksam i och har en långsiktigt internationellt konkurrenskraftig position. Vill- koren för industrins utlandssamverkan och exportmöjligheter har i sammanhanget stor betydelse. Det står sammanfattningsvis helt klart att för sin mate- rielförsörjning i långt större utsträckning än tidigare kommer att vara beroende av samarbete med andra länder och av exportmöjlig- heter för den i verksamma försvarsindustrin. Teknisk och industriell utveckling Den militära högteknologin och det etablerade mönstret för militär materielförsörjning har alltmer framgångsrikt ut- manats från den kommersiella teknologins sida. Denna utmaning har successivt utvecklats från att endast visa på möjligheter att uppnå samma effekt till lägre kostnad, till att också ange sätt att uppnå mer avancerad militär funktionalitet än vad efterkrigstidens traditionella mönster för militär materielförsörjning tillåtit. Det har bl.a. inneburit att man även inom den militära högtek- nologin i ökande utsträckning använder sig av produkter som är tillgängliga på den kommersiella marknaden – så kallade COTS (Commercial off the shelf). Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer En mer genomgripande förändring hänger samman med vad som brukar kallas nätverksekonomin. Verksamhet i nätverk utgör en viktig aspekt på både teknisk och affärsorganisatorisk nivå. Genom att IT-utvecklingen gått mot ett litet antal standardplattformar spridda globalt och i alla till- lämpningar har vi fått radikalt förbättrade möjligheter att kommu- nicera över både tekniska, organisatoriska och geografiska gränser. Särskilt viktig är utvecklingen av Internet som har skapat en enhet- lig nätverksstandard för nästan alla tillämpningsområden. Denna utveckling har skapat en förändringspotential som ännu till stor del återstår att utnyttja. Inte minst gäller detta möjligheter att snabbt ta fram nya produkter och tjänster. I framväxten av nätverksekonomin har spelat en dominerande roll. Denna dominans är ännu mer uttalad när det gäller att militärt utnyttja de nya möjligheterna. Områden som på- verkas i hög grad är ledning, underrättelseverksamhet, vapenstyr- ning och graderad verkan. Det går att med modern nätverksbaserad teknik hämta aktuell information från en mängd olika sensorer och andra källor och använda den för att styra och leda egen verksam- het så att resurserna utnyttjas långt mer effektivt . Det går också att åstadkomma en helt annan precision i vapeninsatser . En del av utvecklingen är också att andra insatsformer än traditionell vapenverkan ökar i betydelse, t.ex. telekrigföring och IT-vapen. Informationstekniken och nätverksekonomin skapar och kräver nya sätt att ta fram försvarsmateriel. skedde det i hierar- kiska system där man systematiskt definierade sina behov och samlat styrde framtagandet av ny materiel. Dagens komplexa system och snabba förändringar kräver en annan typ av utveckling som mer karakteriseras av flexibilitet och samverkan i nätverk. De militära systemen innehåller komponenter som används för en mängd olika ändamål, främst civila, och som ständigt får nya egen- skaper och prestanda. Detta kräver en öppenhet för fortlöpande vidareutveckling. Genom modellering och simulering kan nya lösningar och egenskaper provas och värderas utan att utveckling av fullska- lesystem behöver ske. Utvecklingen kan göras i små steg i olika delsystem i taget med en ständig anpassning till nya förhållanden som hade varit helt omöjliga att förutse eller hantera genom en de- taljerad centralt styrd specifikation i förväg. Förmågan till successiv anpassning, vare sig det gäller till nya tekniska komponenter eller till nya operativa uppgifter, blir en väl så Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer väsentlig egenskap hos informationsålderns försvarssystem som deras ursprungligt definierade prestanda. Ett nytt mönster växer fram Under det präglades materielförsörjningen i av vissa grundläggande utgångspunkter för vad som bäst ansågs främja landets säkerhetspolitiska intressen och utgöra det bästa sättet att medverka till uppbyggnaden av ett starkt försvar. Vi strävade efter nationell självständighet, modern teknik och ett långsiktigt planerat och därmed effektivt resursutnyttjande. En första grundläggande utgångspunkt var att vi borde efter- sträva att utveckla och tillverka försvarsmaterielen inom landet. Därmed skulle vi undvika beroende av andra länder, något som kunde inskränka våra möjligheter att föra en trovärdig neutralitets- politik. I tider av oro skulle ett oberoende av utlandet säkerställa fortsatta möjligheter till nyanskaffning av materiel och till vid- makthållande av den befintliga. En andra för materielförsörjningen styrande utgångspunkt var att det lönade sig att vara tekniskt överlägsen och att utnyttja nya tekniska och taktiska idéer och möjligheter. En tredje styrande utgångspunkt var att det bedömdes kostnads- effektivt att ha en långsiktig planering som grund för anskaffnings- processen så att resursutnyttjandet i industrin kunde bli rationellt och verksamheten kunde planeras så att väsentlig kompetens kunde vidmakthållas. är det dock inte längre möjligt att förse försvaret med mo- dern och tekniskt avancerad materiel genom en långsiktig, själv- ständig och väsentligen inhemsk materielförsörjning. Vi behöver ett nytt mönster för materielförsörjningen. är fortfarande militärt alliansfritt med innebörden att vi inte ingår några avtal om ömsesidiga försvarsgarantier i händelse av väpnat angrepp. Men i dagens säkerhetspolitiska läge finns något behov av att vi i övrigt avstår från allt försvars- och säkerhetsrelaterat samarbete med andra länder. Tvärtom har vi fun- nit att det ligger klart i vårt eget säkerhetspolitiska intresse att sam- verka med andra länder om gemensam säkerhetsfrämjande verk- samhet och krishantering. Mot den bakgrunden är det naturligt att samverka också inom området materielförsörjning med de länder med vilka vi i övrigt har ett nära säkerhetssamarbete. Därmed fördjupas och stärks Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer banden för säkerhetssamarbetet och leveranssäkerheten också i tider av ökad efterfrågan som bättre förutsättningar skapas för en effektiv operativ samverkan i insatser för krishantering. Vidare kan materielförsörjningen göras mer kostnadseffektiv för alla. Även om vi har anledning att ompröva vår strikt nationella pro- filering är det fortfarande väsentligt att ha modern materiel som utnyttjar ny teknik. säger erfarenheter från krig och konflikter att den part har stor fördel som har tillgång till för- svarsmateriel med nya egenskaper och förstår att utnyttja dem för att nå taktiska och operativa fördelar. För att kunna uppnå detta måste vi med dagens komplexa system och snabba tekniska ut- veckling samverka internationellt. Vår gamla strävan att lägga en långsiktig planering till grund för resursutnyttjande vid industrin och åtgärder för att utveckla och vidmakthålla kompetenser går därmed inte längre att upprätthålla på samma sätt som . Det är inte längre möjligt att skapa långsiktiga och stabila förutsättningar för materielförsörjningen genom planer som anger i detalj när olika typer av materiel ska an- skaffas. Vi kan inte längre långsiktigt lägga fast vad som ska an- skaffas utan får i stället utgå från en strategi som sätter föränd- ringsmöjligheter i centrum och skapar optioner för framtiden. Även en sådan strategi måste dock omfatta en långsiktig uppbygg- nad av såväl relationer som kompetenser. måste vi alltså planera med nya utgångspunkter för vilka grundläggande drag i materielförsörjningen som bäst främjar våra säkerhetspolitiska intressen och bäst kan bidra till att utveckla för- svarets operativa förmåga. Materielen ska tas fram i internationellt samarbete. Den ska flexibelt kunna brukas för många olika uppgifter och i samverkan med andra länder. Vi ska fortsatt ta tillvara de stora fördelarna med att utnyttja modern teknik. Vi ska sätta anspråken på flexibilitet och anpassningsförmåga i fokus. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder I denna bilaga redovisas hur man hanterar materielförsörjningen i fem länder, , , , och . Avsikten är att därmed få en grund för jämförelser med förhållandena i och tänkbar utveckling av den svenska materielförsörjningen. Urvalet har gjorts med hänsyn till att de tre första länderna genomfört större reformer av sina system för materielförsörjning. har vi bedömt intressant för en jämförelse eftersom det är ett tekniskt och industriellt utvecklat land inte alltför mycket större än men utan en omfattande försvarsindustri. är intressant som nordiskt grannland. 1.1Ett nytt system för materielförsörjning har och som ett led i försvarsreform () infört betydande förändringar i sättet att hantera försvarets materiel- försörjning. De nya angreppssätten beskrivs med slagordet Smart Procurement. Begreppet håller nu på att ändras till Smart Acquisition för att markera att det inte bara handlar om själva anskaffningen utan om hela processen från att formulera anspråk på operativ förmåga, via anskaffning av system för att tillfredsställa dessa anspråk, till drift och underhåll av systemen och slutligen deras avveckling. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Bakgrunden till förändringarna var enligt att man upplevt brister i det tidigare systemet. Bland upplevda problem nämndes långa tidsutdräkter för införande av nya system, kostnadsöverdrag och förseningar samt problem med tillgänglighet och underhåll. De tidigare processerna hade svagheter genom att man inte satsat tillräckligt på att reducera risker i tidiga faser av projekt, vilket medfört stora kostnader . Vidare hade förmågan varit dålig att balansera kostnader, tid och prestanda mot varandra i tidiga stadier av projekt. Samma formella processer hade använts för vitt skilda typer av system, delegering av beslutsrätt till projektledare hade varit otillräcklig och incitamenten hade varit otillräckliga för såväl leverantörer som egen personal. Den organisatoriska bilden hade varit splittrad med många olika delar av försvarsdepartementet ansvariga för olika funktioner och en påtaglig rivalitet mellan försvarsgrenarna. Beslutsprocesserna hade varit mycket utdragna och komplicerade. 1.2Förbättringar i den nya materielförsörjningen För att komma tillrätta med problemen har en hel rad åtgärder genomförts. De omfattar främst följande områden: införande av Teams, kunden görs tydlig, moderna metoder för management, nya relationer till industrin. Mest omtalat är införandet av Teams (IPT). Sådana har införts för ca 140 projektområden i olika stadier av livscykeln. Drygt 80 avser ursprunglig anskaffning och hanteras av () och drygt 50 avser underhåll av anskaffade system och hanteras av Organisa- tion (DLO). En IPT leds av en chef med långtgående besluts- befogenheter inom givna ekonomiska ramar och anspråk på systemets operativa funktion (equipment capabilities). Ansvarsområdet för en IPT kan omfatta flera olika produkter som samverkar till att skapa den operativa funktionen. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder IPT samlas på en hand ansvar för att omsätta anspråk på operativ funktion till prestandakrav på produkter som anskaffas, för att driva anskaffningsprocessen, för avtal, finansiering och underhåll. I en IPT finns medlemmar som representerar kunden, experter på projektledning, teknik, ekonomi, underhåll m.m. samt – utom under konkurrensupphandling – representanter för industrin. En IPT följer ett projekt under dess livstid, dock med ett successivt utbyte av personal. Den tidigare beslutsprocessen innehöll successiva centrala beslut i fyra steg före produktion av ett nytt system. Dessa har reducerats till två ganska tidigt i processen. Ett inledande beslut (Initial ) fattas efter en Concept Phase som fastlägger anspråken på att utveckla en viss operativ funktion och klarlägger tänkbara sätt att tillgodose anspråken. I en följande Assessment Phase utvärderas tänkbara sätt att tillgodose det operativa behovet, varvid olika principiella systemlösningar och kostnader värderas i ett livstidsperspektiv och teknisk realiserbarhet prövas. I denna fas medverkar en IPT. Efter denna andra fas fattas det avgörande beslutet för det aktuella materielsystemet (). Ansvaret för det fortsatta genomförandet ligger sedan inom beslutade ramar hos en IPT. Den fortsatta processen indelas i faserna demonstration, som omfattar mer detaljerad specifikation och leverantörsval, industriell utveckling och produktion (manu- facture), samt drift vid förband. För att begränsa risker och öka säkerheten i materielförsörjningen har man ambitionen att av de totala anskaffningskostnaderna skall avse studier, demonstrationer m.m. före slutlig upphandling av ett system från industrin. I praktiken är det dock hälften . Något som starkt understryks är betydelsen av att ha ett livstidsperspektiv på materielförsörjningen. Det tar sig bland annat uttryck i att underhållsansvariga ges möjligheter att påverka alla faser i materielförsörjningen. Frågor om hur den operativa funktionen skall kunna upprätthållas under ett systems hela livslängd uppmärksammas . Man lägger vikt vid att säkerställa Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder tillförlitlighet och vid att göra systemen lätta att underhålla. Livstidskostnader beaktas vid design och val av system. Stora ansträngningar görs också för att göra själva underhålls- arbetet mer effektivt. De tidigare försvarsgrensvisa underhålls- organisationerna har slagits ihop till en och en mängd åtgärder har vidtagits för att förenkla procedurer, minska förrådshållning, minska byråkrati, förkorta genomloppstider m.m. Sammantaget räknar man med att detta skall leda till en besparing på . Materielförsörjningens kund görs tydlig. Inom försvarsstaben, som är en del av det centrala försvarsdepartementet, finns en Deputy Chief of Defence Staff med ansvar för Equipment Capability med rollen att vara materielförsörjningens centrala kund. Under honom finns fyra Capability Managers med ansvar för var sitt huvud- område av operativ förmåga. Till ledningen av den centrala kundens verksamhet knyts också generaldirektörerna för Research and Technology samt för Equipment, den senare med ett samlat administrativt ansvar för försvarets materiel. Det första av de nämnda huvudområdena Strategic Deployment har huvudsakligen marin inriktning och omfattar operationer både över och under vatten men också lufttransporter. Det andra Strike är inriktat mot luftoperationer såväl över ett stridsområde som mot mål på stort djup. Det tredje Manoeuvre är inriktat mot olika aspekter av markoperationer, direkt och indirekt stridskontakt, taktisk rörlighet och olika typer av understöd och special- funktioner. Det fjärde Information Superiority är inriktat mot ledning, informationssystem, övervakning, spaning och mållokali- sering. Varje huvudområde är uppdelat i ett antal underområden med Directors of Equipment Capability som chefer. Varje sådan director har i sin tur sina samarbetsparter och uppdragstagare i ett antal IPT. Den centrala kunden har ansvar för att utarbeta en balanserad, sammanhängande och ekonomiskt genomförbar materielplan och för att hantera belutsprocessen avseende materiel. I uppgiften ingår också ansvar för inriktning av tillämpad forskning samt att hålla uppsikt över det befintliga materielbeståndet. Målsättningen med att skapa den centrala kunden är att peka ut en enskild individ som ansvarig för anspråken på operativ funktion. Strävan är att väga Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder ihop ansvar för materielen, planering och finansiering och att träffa avvägda investeringsbeslut baserade på livstidskostnader. Utgångs- punkten skall vara försvarets operativa behov, inte olika organisa- tionsenheters ambitioner. Man vill ha klara relationer mellan kund och leverantör och skapa en mer flexibel, mindre byråkratisk process. En Director of Equipment Capability har viss egen personal men arbetar också med arbetsgrupper med bred representation från olika intressenter i den aktuella operativa funktionen t.ex. allierade, industrin, akademiker, DPA, DLO, brukare och underhålls- ansvariga samt projektteam avseende angränsande funktionsom- råden. En Director of Equipment Capability lägger tillsammans med ledaren för en IPT fram förslag till beslut om ett projekt. Den senare ansvarar sedan för att det genomförs inom beslutade ramar. När ett system anskaffats övergår kundansvaret till brukaren, dvs. till ledningen för den enhet som skall ta systemet i operativt bruk. Systemet med dessa så kallade andra kunder är ännu inte fullt utvecklat. Moderna metoder för management Det brittiska försvarsministeriet lägger stor vikt vid att fortlöpande utveckla metoder och processer för att hantera olika moment i materielförsörjningen så att de svarar mot moderna metoder för management. För att nå detta mål har man bland annat en om- fattande satsning på utbildning och träning av personal och satsar även i övrigt på informations- och kontaktverksamhet t.ex. i form av en fyllig internetbaserad hemsida om the Acquisition Manage- ment System. Nya relationer till industrin Relationerna till industrin förändras. underströks kon- kurrens och affärsmässighet mycket starkt som en reaktion mot ännu tidigare förhållningssätt till industrin som ansågs i för hög ut- sträckning ha tillgodosett industrins intressen. svänger pendeln i viss utsträckning tillbaka även om upphandling i konkurrens fortfarande utgör en hörnsten. Men man vill också skapa öppna och tillitsfulla relationer till industrin. Industrin ska ges större insyn i och förståelse för försvarets behov och begränsande Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder faktorer för materielförsörjningen. Genom ett närmare samarbete med industrin redan i tidiga stadier vill man nå bättre avvägning mellan prestanda, tid och kostnader. Samarbetet med industrin tar sig många uttryck. Utöver upphandling i konkurrens omfattar det bland annat tillskapandet av incitament, gemensamma arbets- grupper, överenskommelser om uppförandekoder och vinstdel- ning. Industrisamarbetet skall i princip kunna omfatta även samarbete med utländsk industri. Det har främst utvecklats inom ramen för OCCAR-projekt. Dess former är ännu inte så utvecklade. En förutsättning för att det skall kunna fungera torde vara att samarbetande länders processer och beslutsformer nära överensstämmer med dem som tillämpas inom Smart Procurement. Det är nödvändigt att vid värdering av Smart Procurement komma ihåg att de nya metoderna är mycket införda. De lanserades först varefter viss försöksverksamhet påbörjades. Det tidigare till hörande Procurement Executive ombildades till det fristående och försvarsgrenarnas underhållsorganisationer slogs ihop till den gemensamma . Inom ministeriet tillskapades den nya organisationsenheten för Equipment Capabilities. Stora förändringar i såväl organisation som i sättet att arbeta har alltså genomförts och det är givetvis för tidigt att utvärdera vad förändringarna medfört. Stora ansträngningar har gjorts för att genomföra denna förändring, t.ex. har den letts av en ca 100 man stark organisationsenhet i ministeriet. I rapporteringen från genomförd verksamhet finns åtskilliga exempel på identifierade möjligheter att öka effektivitet, genomföra besparingar och snabba upp processer. Ännu handlar det dock i huvudsak om förväntningar snarare än om redovisade utfall. Det finns också en hel del rapporter om kulturkrockar, misstro och skepticism något som också är att förvänta i samband med en så omfattande systemförändring som det är fråga om. I den offentliga debatt som förekommit har det inte minst ifrågasatts om det är möjligt att med sådan snabbhet genomdriva den stora förändring i materielförsörjningens kultur som erfordras hos både myndigheter och leverantörer. Bilaga 3 Materielförsörjning i andra länder Sammantaget har vi i ändå imponerats av den kraft, målmedvetenhet och bredd som präglar införandet av Smart Procurement i . 1.4Jämförelser med svenska förhållanden De brittiska problem som man vill komma åt med införande av Smart Procurement är främst långa tidsutdräkter för införande av nya system, kostnadsöverdrag och förseningar samt problem med tillgänglighet och underhåll.