sou · GPB328d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är för mig naturligt att dessa nya möjligheter skall ges samma grundlagsskydd som de äldre kommunikationsformer som redan skyddas av tryckfrihetsförordningen (TF) samt yttrandefrihets- grundlagen (YGL) och som av tekniska och ekonomiska skäl är mest till- gängliga för resursstarka grupper och redan etablerade röster i samhälls- debatten. Det har också varit min utgångspunkt i kommitténs arbete. Kommittén har dock stannat för att yttrandefriheten på Internet inte skall ges ett lika starkt skydd i grundlagen som tryckta skrifter och radio- sändningar redan har. Något generellt grundlagsskydd föreslås inte av kommittén men väl att databasregeln utvidgas samt ett frivilligt grundlags- skydd efter ansökan om utgivningsbevis (kap 5). Jag har med viss tvekan, vilket utvecklas nedan, accepterat att något generellt grundlagsskydd inte föreslås införas men reserverar mig för en annan teknik när det gäller hur databasinnehavare frivilligt skall kunna uppnå grundlagsskydd. Tillsammans med ledamöterna har jag vidare reserverat mig för en utökning av brottska- talogen i TF, bl.a. med brottet olaga hot. Detta skall ses i ljuset av att jag i denna reservation önskar se en möjlighet till ett frivilligt grundlagsskydd för yttranden på Internet genom ett slags stencilregel motsvarande den som finns i TF, där grundlagsskydd skulle uppnås genom att databasinnehava- ren sätter ut uppgifter om vem som utsetts till ansvarig utgivare. Ett frivil- ligt skydd genom en sådan stencilregel skulle sannolikt leda till att långt fler databasinnehavare låter yttranden omfattas av YGL än om det av kommitténs majoritet föreslagna skyddet genom ett utgivningsbevis ge- nomförs. Därigenom ökar naturligtvis också risken för att yttrandefriheten missbrukas exempelvis i form av olaga hot. 520 Reservationer och särskilda yttranden Jag återkommer närmare till argumenten för mitt ställningstagande om en stencilregel nedan efter att först uttrycka några reflexioner om kom- mitténs ställningstanden när det gäller ett generellt verkande grundlags- skydd för yttranden på Internet. Ett generellt verkande skydd för yttranden på Internet? Ett huvudargument för kommittén att inte föreslå ett generellt skydd (avsnitt 5.4.1) är att ansvar av den som begår yttrandefrihetsbrott på Inter- net i praktiken inte skulle kunna utkrävas tillräckligt effektivt. Ensam- ansvarssystemet, som när det gäller icke-periodiska tryckta skrifter innebär att vid identifieringssvårigheter närmast senare led i kedjan författare– utgivare–förläggare–tryckare–utspridare automatiskt inträder som ansva- rig, skulle inte kunna tillämpas där. Tillhandahållare av Internet-tjänster har nämligen oftast ingen praktisk möjlighet att tillräckligt kunna kontrol- lera vad som sprids. I praktiken skulle man riskera att ingen kan hållas ansvarig för ett brottsligt yttrandes innehåll. Mot detta kan dock invändas att inte bara elektroniska kommunika- tionsformer har utvecklats . Även inom trycktekniken har stora tekniska framsteg gjorts. Läget är i stort sett detsamma för tryckta skrifter som för elektroniska medier, när det gäller möjligheter att sprida yttranden som man undflyr ansvaret för. För att kunna sprida en skrift med TF-skydd i mindre skala behöver man inte anlita något förlag eller ens något tryckeri. Om man själv mångfaldigar sin skrift och själv sköter distributionen så består ansvarighetskedjan bara av ett led. Avslöjar man därvid inte sin rätta identitet, finns det ingen som kan ställas till an- svar för eventuella TF-brott. Den bokhandel som har sålt en bok, som misstänkts innehålla TF-brottsliga yttranden och vars författare, förlag, och tryckeri inte kan identifieras, kan antingen upphöra med försäljningen, varvid någon tryckfrihetsprocess inte blir aktuell, eller framhärda i att bo- ken skall kunna spridas i , och kan då bli föremål för en sådan pro- cess. Anledningen till att den första möjligheten finns är bland annat att man inte kan kräva att den som säljer böcker skall ha kontrollerat inne- hållet i dessa. Situationen för en Internet-leverantör kan göras helt analog i en reformerad lagstiftning: Kan Internet-leverantören inte identifiera den fysiska eller juridiska personen bakom en hemsida som han gör tillgänglig mot Internet, så får han ta bort den eller själv inträda som ansvarig för innehållet. De argument om ansvarighetskedjan som kommittén anför mot att In- ternet-kommunikation skall ges ett lika starkt skydd som TF ger till tryckta skrifter kan alltså lika väl riktas mot vissa kategorier av av TF skyd- dade skrifter. Kommittén diskuterar naturligtvis inte en sådan inskränk- Reservationer och särskilda yttranden 521 ning av TF och det finns också goda grunder för att inte göra det. Det faktum att den tekniska utvecklingen gjort det lättare för den som produce- rar tryckta skrifter att smita från sitt ansvar kan inte rimligen motivera att det skydd som TF ger dem som öppet står för sina yttranden i skrift in- skränks. Att inte genom YGL ge ett motsvarande skydd för yttranden i elektroniska medier kan därför knappast motiveras på detta sätt. Det är ju inte fråga om att inget ingripande skulle kunna ske, om ingen tar på sig ansvaret för ett brottsligt yttrande på Internet. Det kan spridas öppet bara från en Internet-leverantörs server. Antingen avlägsnar han det frivilligt eller också kan han ställas till ansvar som distributör. (Sådana yttranden kan också spridas med e-post, varvid svårigheter kan finnas att identifiera den verklige avsändaren, men denna situation är helt analog med spridning genom anonyma brev via vanlig post.) Ytterligare ett skäl som anförs av kommittén mot att ge yttranden i elektroniska medier som Internet ett lika starkt skydd som TF:s skydd av tryckta skrifter är att det kan föreligga problem med att i efterhand fast- ställa innehållet i något som man kunnat ta del av via Internet. Det framhålls att tryckta skrifter redan till sin karaktär är permanenta och att radiosändningar som skyddas av YGL skall spelas in på arkivmedium. Inte heller detta skäl är helt övertygande. Seriösa Internet-leverantörer som tillhandahåller serverutrymme för kunders hemsidor tar regelbundet och rutinmässigt backuper av serverns innehåll. De kan givetvis, liksom den som gör radiosändningar, åläggas att spara arkivkopior under pre- skriptionstiden. Till skillnad från radiosändningar kan den som via Internet blir vittne till lagstridiga yttranden på ett enkelt sätt spara en kopia på sin egen hårddisk, som kan användas som bevisning. Han kan också kontakta polismyndigheten, som enkelt kan dokumentera vad som finns på den an- givna Internet-adressen. Den avskanning av den svenska delen av Internet som görs av kan också i efterhand användas för att belägga att ett visst yttrande har förekommit på Internet. Slutligen bör be- aktas att yttranden som förekommer på Internet men är så flyktiga att de inte kan beläggas med ovanstående metoder inte heller torde ha potential att åstadkomma någon större skada. Det framhålls vidare i betänkandet att på Internet, i motsats till andra medieformer, andra än den ursprunglige upphovsmannen ofta kan påverka innehållet i ett yttrande genom ändring eller komplettering. Här avses ex- empelvis sådant som chattjänster som fungerar i realtid och gästböcker till personliga hemsidor, där besökare kan skriva sina egna kommentarer. Dessa typer av tjänster har dock alltid inrättats av någon, som kan avbryta dem eller selektivt ta bort lämnade meddelanden. I det fall ett tillgängligt yttrandes upphovsman inte kan identifieras, kan man 522 Reservationer och särskilda yttranden tänka sig att den som håller tjänsten öppen anses vara ansvarig för detta, om han inte avlägsnar det. Det anges slutligen av kommittén som argument mot ett generellt grundlagsskydd att en utvidgning av grundlagsskyddet till yttranden på Internet skulle minska räckvidden av personuppgiftslagen (PuL) på ett sätt som strider mot EG:s dataskyddsdirektiv, vilket som del av EG-rätten dock väger tyngre än svensk grundlag. Direktivet har emellertid tillkommit med tanke på de hot mot den personliga integriteten som kan komma från stora databaser med insamlade uppgifter om privatpersoner. När det gäller med- borgarnas möjlighet att i offentligheten framföra upplysningar, tankar, åsikter och känslor finns redan ett väl utprövat system för avvägning av yttrandefrihetsintresset mot den personliga integriteten, genom TF/om förtal. Det är innehållet i ett yttrande, inte de tekniska medel som används för dess spridning, som är relevant. Jag betvivlar inte att vid en eventuell process skulle finna att yttrandefrihets- lagstiftningen är den tyngst vägande rättskällan även för meningsutbyten som sker med hjälp av elektroniska medier. Även om jag alltså inte känner mig helt övertygad om bärkraften i de nu redovisade och av kommittén framförda argumenten mot ett generellt grundlagsskydd för yttranden på Internet har jag avstått från att reservera mig i denna del eftersom jag trots allt är tveksam till om nackdelarna i form av praktiska krav på databasinnehavarna uppväger fördelarna med ett generellt grundlagsskydd. Jag tänker då på sådant som den enskildes do- kumentationsskyldighet, krav att utse utgivare m.m. ställt i relation till majoriteten Internetanvändares önskemål och behov av grundlagsskydd för sina yttranden. Jag har således slutligen stannat vid samma uppfattning som majoriteten att grundlagsskyddet bör göras frivilligt men har här för remissinstansernas och den fortsatta beredningen av Mediegrundlagsut- redningens betänkande redovisat argument för en annan lösning. Däremot är jag inte ense med majoriteten om hur det av kommittén föreslagna fri- villiga skyddet skall utformas vilket utvecklas i det följande. Utformningen av det frivilliga skyddet Kommitténs majoritet föreslår att den databasinnehavare som ansöker om, och erhåller, ett utgivningsbevis får grundlagsskydd för sina yttranden. Principiellt kan invändningar riktas mot den föreslagna revisionen av YGL så till vida att den fortfarande ger ett mer begränsat grundlagsskydd till sådana yttranden som endast den får ta del av som särskilt har begärt att få göra det, än det fulla skydd som enligt YGL:s huvudregel ges till alla radio- och TV-utsändningar, som ju potentiellt når en mycket större krets och inte förutsätter aktiva åtgärder från lyssnarnas/tittarnas sida. Reservationer och särskilda yttranden 523 utesluter den från grundlagsskydd helt de moderna, mer interaktiva kom- munikationsformer som exemplifieras av öppna diskussionsforum basera- de på webbteknik och chattjänster, eftersom diskussionsdeltagarna i de fallen själva kan ändra databasens innehåll. En mer praktisk invändning mot det föreslagna systemet med utgiv- ningsbevis är att det har utformats med den icke uttalade förutsättningen att ett relativt begränsat antal aktörer kommer att begära och beviljas fullt grundlagsskydd för sina yttranden på Internet, en förutsättning som är rimlig för traditionella storskaliga medier. På Internet agerar dock redan enskilda individer, grupper och små föreningar självständigt och kan utgivningsbevis för miljontals aktörer behöva utfärdas. Vidare skall någon statlig myndighet hålla reda på och garantera uniciteten hos namn för var och en av de databaser som dessa kan vilja hålla tillgängliga på Internet. Detta kan innebära skapandet av en väldig statlig byråkrati, om inte långa väntetider skall drabba dem som vill få fullt grundlagsskydd för sin yttrandefrihet på Internet och stora problem med inaktuella och ofullständiga uppgifter i registren skall riskeras. Vidare är det svårt att urskilja vilken konkret nytta all denna registrerings- och tillståndsverk- samhet skulle medföra. Till detta kommer det allmänt olustiga i att den som vill ha skydd för sin yttrandefrihet först måste vända sig till en statlig myndighet för att få utgivningsbevis. Jag föreslår i stället ett mycket smidigare, decentraliserat, obyråkratiskt och automatiskt verkande system. Exempel på ett sådant finns redan i den s.k. stencilregeln (1 kap 5 § TF), som tillerkänner också skrift som är försedd med beteckning, som utvisar att den är mångfaldigad, samt i an- slutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet fullt grundlagsskydd. En motsva- rande bestämmelse skulle kunna intas i YGL:s databasregel. Den skulle i huvudsak innebära att en datamängd som görs allmänt tillgänglig via elektronisk kommunikation, såsom Internet, för att få fullt grundlagsskydd skall entydigt identifiera den fysiska eller juridiska person som påtar sig ansvaret för dess innehåll. För en webbsida kan detta ske till exempel genom att identifieringsuppgifter inkluderas överst eller underst på sidan eller via hyperlänk till en för flera webbsidor gemensam infor- mationssida. Den som vill organisera ett öppet diskussionsforum på Internet kan fördela ansvaret för de inlägg som förekommer i det till upphovsmännen genom att tillse att dessa identifieras antingen direkt i varje inlägg, eller genom hyperlänk till en presentation. Också det absoluta förbudet mot att andra än databasinnehavaren ges möjlighet att påverka dess innehåll inne- bär därför en onödig inskränkning av yttrandefrihetsskyddet. 524 Reservationer och särskilda yttranden Enligt min uppfattning hade alltså kommittén bort föreslå som lösning på det frivilliga grundlagsskyddet ett system med ett slags stencilregel i stället för ansökan om utgivningsbevis. Reservationer och särskilda yttranden 525 Särskilt yttrande av () Jag har i min reservation redogjort för min uppfattning att kommittén ge- nom en orimligt snäv tolkning av uppdraget undvikit en av kärnfrågorna då mediegrundlagarna diskuteras, nämligen hur yttrandefriheten kan indi- vidualiseras och utsträckas till fler människor och nya arenor. Jag avstod då från att närmare ange hur detta skulle kunna ske, då det förtjänar en egen utredning. Jag vill dock försöka skissera en modell som bättre tar till vara yttran- defrihetens anda och bakomliggande principer och visa på en tänkbar mo- dell för att trygga individers och organisationers yttrandefrihet. Enligt min uppfattning kan frågan om yttrandefrihet och teknikobero- ende lagstiftning inte begränsas till att endast handla om de särskilda me- diegrundlagarna. Av hävd har skyddet för yttrandefrihet i RF haft nära samband med de särskilda mediegrundlagarna. Det sambandet förefaller mig nu vara på väg att urholkas, vilket är oroande och borde lett till att kommittén också tog in ett resonemang om det allmänna skyddet för ytt- randefrihet i RF. Jag menar att följande punkter borde övervägas som steg mot en indivi- dualiserad yttrandefrihet. 2 kap. 13 § RF bör utredas med inriktning mot större restriktivitet i möjligheten att inskränka yttrandefriheten. Detta avser såväl de all- mänt hållna formuleringarna i första stycket, som den generella möjligheten att begränsa yttrandefriheten så länge begränsningen avser form och inte innehåll i tredje stycket. Personuppgiftslagen bör upphävas som stridande mot grundläggan- de yttrandefrihetsprinciper. En ordning där YGL i tillämpliga delar kan skydda enskildas ytt- randefrihet i nya medier bör prövas. Mina skäl för detta är som följer: 526 Reservationer och särskilda yttranden Yttrandefriheten som demokratins grundval Kommittén återkommer upprepade gånger till yttrandefrihetens betydelse som hörnsten i den svenska demokratin och dess historiska utveckling. Det är en åsikt jag gärna instämmer i och understryker, men menar också att denna insikt borde leda till ytterligare förslag från kommittén. Yttrandefrihet uppfattas av många som sammanfallande med de prin- ciper som anges i 2 kap. 1 § RF, dvs. som en rätt som tillkommer var och en att fritt uttrycka tankar, åsikter och känslor genom tal, skrift, bild eller på annat sätt. Att yttrandefriheten därutöver regleras särskilt för mediefö- retag i två andra grundlagar förändrar knappast detta faktum. Det är för övrigt så man tolkar yttrandefriheten i första tillägget till konstitution, för att ge ett exempel. Önskemålet att stärka yttrandefriheten har vid upprepade tillfällen förts fram av regeringen genom en argumentation som syftar till att stärka den reella yttrandefriheten. Argumentationen ger intrycket att man inte låter nöja sig med de formella regler som slås fast i grundlagar, utan också vill få fram fler konkurrerande röster och ökad mångfald på medieområdet. Lagrådet har i yttranden över den s.k. stopplagen för kommersiell lokalra- dio framhållit att i den mån det finns tekniskt utrymme att öka utbudet i etermedia, bör detta användas i yttrandefrihetens anda. Kommitténs över- väganden förefaller mig stå i skarp kontrast till dessa resonemang. har i flera sammanhang framhållit vikten av att tolka 2 kap. 1 § RF som en uppmaning till makthavare att i varje läge verka för en ökad reell yttrandefrihet. Detta borde också vara utgångspunkten för kommitténs överväganden. Kommittén har i stället valt att fokusera på det dubbla syftet med de särskilda mediegrundlagarna – att slå vakt om ytt- randefriheten och att underlätta ingrepp mot missbruk av yttrandefriheten. Därvid har man också, enligt min mening, alltför starkt understrukit kon- trollbehovet och alltför lite slagit vakt om yttrandefrihetsintresset. Informationstekniken skapar nya förutsättningar Även om de förändrade förutsättningarna genom olika tillämpningar på Internet (webb- och e-post för att nämna ett par exempel) har varit uppe till diskussion i utredningar är det först vi kunnat börja skönja den verkliga potentialen i tekniken och sett en explo- sion i antalet webbsidor av olika karaktär. Internet möjliggör helt nya former av kommunikation genom vad som skulle kunna kallas många-till-många-samband. För enskilda människor är detta en nyhet. Från att tidigare ha varit hänvisad till att försöka göra sin röst hörd genom kommunikation en-till-en eller att publicera sig genom ett Reservationer och särskilda yttranden 527 traditionellt medieföretag har möjligheten kommit till enskilda männi- skor att konkurrera med etablerade medieföretag om att ha en allmän röst. Få tekniska genombrott har haft sådan potential att förnya och stärka ytt- randefriheten. Därigenom kan Internet tyckas vara en teknik som stärker tankarna i regeringsformen. Dessvärre har den inte kommit att uppfattas så. Såväl den gamla datalagen som den nya personuppgiftslagen eftersträvar mer att reglera och kontrollera yttrandefriheten än att stärka och stimulera den. Just EG-direktivet som ligger bakom personuppgiftslagen lyfts fram av kommittén som ett argument varför vi inte kan ha en individualiserad ytt- randefrihet eftersom detta skulle riskera att komma i konflikt med direkti- vet. I stället för att utmana direktivet utifrån svenska grundlagar väljer kommittén alltså att kortfattat böja sig inför direktivet och avstå från att hävda centrala demokratiska värden. Jag avvisar bestämt sådan undfallen- het i för den svenska demokratin centrala frågor. En självklar utgångspunkt för kommittén borde vara att överväga vilka möjligheter att stärka det offentliga samtalet som erbjuds genom den nya tekniken och hur dessa bäst tas till vara. Det innebär givetvis att männi- skors integritet ska kunna skyddas och att vissa yttranden alltjämt är oac- ceptabla i ett demokratiskt samhälle. Men det innebär inte att yttranden generellt, därför att de råkar finnas på Internet, ska betraktas som olagliga. I sammanhanget kan tilläggas att de förändringar av PuL som gjorts är otillräckliga genom att undanta harmlösa påståenden från det generella förbud som påbjuds. Yttrandefrihet handlar om rätten att ifrågasätta, kriti- sera och debattera, vilket också innebär att även kränkande eller sårande yttranden måste tillåtas. Dagens inskränkningar av yttrandefriheten har tvivelaktig grund Eftersom PuL otvivelaktigt innebär begränsningar i yttrandefriheten för enskilda människor förefaller mig stödet för denna att finnas i 2 kap. 13 § RF. I första stycket konstateras att yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till ... enskilds anseende, privatlivets helgd .... Vidare sägs i tredje stycket att föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte betraktas som in- skränkningar av yttrandefriheten och informationsfriheten. Därigenom öppnas möjligheten att undanta t.ex. nya medier från RF:s övriga skriv- ningar om yttrandefrihet. Inget av de båda argumenten är emellertid tillräckligt för så pass långt- gående inskränkningar i den fria opinionsbildningen som t.ex. PuL inne- bär. Detta görs särskilt tydligt genom den allt skarpare distinktion rege- ring, riksdag och utredare börjat dra mellan det allmänna skyddet för ytt- 528 Reservationer och särskilda yttranden randefriheten i RF och de särskilda reglerna i TF och YGL. Då fri- och rättighetsskyddet kraftigt utökades i RF 1976 var denna skillnad i stället nedtonad och man betonade i stället att RF givetvis också i fortsättningen [bör] ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätten (prop. 1975/76:209). Både utredningen och regeringen berörde i detta arbete möjligheten att ha en mer uttömmande katalog på vilka möjligheter till inskränkningar av yttrandefriheten som skulle finnas i 2 kap. 13 § RF. Det framstod emeller- tid som svårt att finna en sådan uttömmande uppräkning, varför man valde en formulering lik den som finns i 10 § konvention om mänskliga rättigheter. Det något svagare skydd som detta innebär föreföll acceptabelt eftersom TF erbjuder ett så pass mycket starkare skydd. Detta skulle innebära att det måste framstå som föga meningsfullt att förbjuda t.ex. muntliga yttranden av visst innehåll om sådana yttranden straffritt kan återges i tryckt eller därmed jämställd skrift. Det är också värt att notera att regeringen ville ge starkast möjliga grundlagsskydd åt den mest betydelsefulla delen av yttrandefriheten, dvs. Frågan är vad en sådan formulering betyder i då det tryckta ordets företräde allt- mer kommit att utmanas genom etermedia och Internet. Uppenbarligen kunde man 1976 inte förutse dagens situation, varför vi måste tolka intentionerna bakom grundlagen snarare än dess bokstav då vi nu utreder frågan. Intentionerna råder det ingen tvekan om. Statsrådet skriver i propositionen att Yttrandefriheten kan med fog betecknas som den viktigaste medborgerliga fri- och rättigheterna. Det är därför naturligt att uppställa krav på att lagstiftaren skall iaktta största möjliga restriktivi- tet när det gäller att begränsa denna frihet. I 2 kap. 13 § tredje stycket RF anges att formkrav på hur yttranden får spridas eller mottas inte anses vara begränsning av yttrandefriheten. Up- penbarligen kan denna användas för att begränsa yttrandefriheten i nya medier. Det var emellertid förmodligen inte lagstiftarens tanke. I special- motiveringen till stycket anges att som exempel på föreskrifter som om- fattas av bestämmelsen kan nämnas föreskrifter rörande skyltar i 54 § byggnadslagen ... Hit hör vidare i lokala ordningsstadgor intagna fö- reskrifter med krav på tillstånd för affischering på eller vid allmän plats. Lagstiftarens tanke var uppenbarligen inte över huvud taget förknippad med nya medier eller att yttrandefrihet i allmänhet skulle kunna begränsas. Mot denna bakgrund är de tolkningar som görs av yttrandefrihets- skyddet i RF anmärkningsvärda. Då PuL skulle antas konstaterandes kort och gott i utredningen (SOU 1997:39) att Yttrandefriheten är en av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) och att friheten kan begränsas genom lag eller förordning. Utred- ningen ägnar sig därefter uteslutande åt de särskilda föreskrifterna i TF och YGL. Samma förhållningssätt framkommer i propositionen Reservationer och särskilda yttranden 529 (1997/98:44). Det är värt att notera kontrasten i synsätt på förhållandet mellan yttrandefrihet i RF och TF/YGL i utredning och proposition jäm- fört med proposition.