sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Ef- tersom även handläggarnas sätt att ställa frågor till försäkringsläkaren kan ha betydelse för hur försäkringsläkaren utformar sin bedömning, är det av vikt att även handläggare utbildas i frågan om försäkringsläkarbedömning- ens betydelse och innehåll. Utredningens bedömning: bör se till att kassan har de försäkringsläkarresurser som är erforderliga. I Ds 1994:91 Rätten till Förtidspension och sjukpenning framhölls vikten av att försäkringsläkarnas arbetstid utökas. En rimlig viss minsta arbetstid borde vara att anställningen omfattar minst halvtid. Mindre tid borde före- komma endast i undantagsfall och då kanske främst i glesbygd där rekryte- ringsproblem kan finnas. Även för läkare med sådan specialistkompetens som sällan används kan kortare anställningstid vara befogad. Inte heller skulle läkarna anställas på heltid, eftersom det ansågs vara av vikt att för- säkringsläkarna hade klinisk förankring. I samband med den lagändring 1995 som gick ut på att stärka och tyd- liggöra försäkringsläkarens roll tilldelades försäkringskassorna extra me- del () för att förstärka försäkringsläkarnas insatser i ärenden röran- de sjukpenning och rehabilitering samt inför prövning av förtidspension liksom efterkontroll i förtidspensionsärenden (prop. 1993/94:150, bil. 5, bet. 1993/94:Fi20, rskr. 1993/94:454). Dessa extra medel innebar att kas- sorna skulle kunna tillföras ca 300 halvtidsanställda försäkringsläkare. Resultatet av budgetförstärkningen var att fler försäkringsläkare anställdes men att målet inte nåddes inte fullt ut. av de budgete- rade medlen togs i anspråk och under /95 ökade antalet försäkringsläkare med 59 läkare (totalt 396 läkare) och hade antalet försäkringsläkare ökat till 426 (och antalet konsultläkare till 113).75 Målet om 300 halvtidsläkare har enligt uppgift av försäkringsläkar- gruppen vid ännu inte uppnåtts. Av tabell 3.1 i avsnitt 3.1.2 framgår att antalet försäkringsläkare har ökat men att någon nämnvärd förändring i förhållande till 1996 inte har skett. Orsa- ken härtill har uppgetts vara bl.a. att försäkringskassorna valt att stoppa pengarna i andra hål och att man underskattat försäkringsläkarnas löne- 75 Källa RFV Redovisar 1995:14 s. 1 och RFV Anser 1997:3 s. 6. 406 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Även av RFV:s uppföljning76 framgår att medlen använts till an- nat än att anställa försäkringsläkare. Till viss del har de ändå kommit den medicinska sakkunskapen i kassan till godo genom att medlen använts bl.a. till utbildning av redan anställda försäkringsläkare och till ersättning till sjukgymnaster och psykologer m.fl. Även om utredningen inte närmare undersökt hur stort behovet av för- säkringsläkare är eller om riktlinjen om ytterligare 300 halvtidsanställda försäkringsläkare är tillräcklig för att täcka försäkringskassornas behov, har vid utredningens undersökningar visats att det finns ett behov av ytter- ligare försäkringsläkare i kassorna. Vid utredningens besök påtalade vissa lokalkontor att behovet av försäkringsläkare var stort och då främst vid de mindre kontoren. Någon försäkringsläkare ansåg också att kassorna skulle verka för att försäkringsläkarna skulle vara anställda på halvtid (se bilaga 8). Utredningen har vid sina besök vidare erfarit att nå- got lokalkontor gett riktlinjer om att försäkringsläkarbedömningar inte skall göras i samtliga ärenden, eftersom kontorets budget inte tillåter ett sådant ianspråkstagande av försäkringsläkaren. Utredningen har även erfa- rit att bristen på försäkringsläkare inte enbart är en resursfråga utan också att det på vissa ställen, främst i glesbygden, är svårt att rekrytera försäk- ringsläkare. En försäkringsläkare har slutligen uppgett att försäkringsläka- re inte har så hög status bland kliniskt verksamma läkare. Av utredningens besök hos tio lokalkontor och av enkät- svar framgår också att flera försäkringsläkare är anställda på betydligt kor- tare tid än halvtid. Även motsatsen förekommer, dvs. att försäkringsläkare är anställda även på heltid. Inte heller alla försäkringsläkare är anställda av utan en del arbetar på konsultbasis. Orsaken härtill har uppgetts vara dels att läkare med viss särskild specialistkompetens endast efterfrågas i ett färre antal ärenden, varför en anställning inte skulle vara ekonomiskt försvarbar, dels att vissa läkare vill arbeta på detta sätt eller att läkarens ordinarie arbetsgivare har dessa önskemål. I lagen om allmän försäkring (18 kap. 15 § AFL) finns inte reglerat att försäkringsläkare måste vara anställd, endast att det i skall finnas försäkringsläkare. Utredningens undersökningar har inte visat att det är ett problem att vissa försäkringsläkare arbetar på konsultba- sis. Detta gäller såväl från ansvarssynpunkt som hur de faktiska arbetsupp- gifterna utförs eller samarbetsformen är beskaffad. Det ligger utanför utredningens uppdrag att lämna förslag om hur många försäkringsläkare som det bör finnas i försäkringskassorna eller med vilken anställningsgrad eller anställningsform de skall arbeta. Utred- ningen vill dock peka på att bristande tillgång till försäkringsläkare kan inverka negativt på beslutsprocessen i förtidspensionsärenden och även på 76 RFV Anser 1997:3. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 407 Även de skillnader i antalet försäkringsläkartimmar som råder mellan kassorna kan minska förutsättningarna för likformighet vid tillämpningen av reglerna om förtidspension. För fullgod tillämpning av dessa regler är det därför av vikt att kassorna verkar för att varje kassa har de försäkringsläkarresurser som är erforderliga. Utredningen vill också peka på att vid utredningens undersökningar av förtidspensionsprocessen har framkommit att utöver ökade försäkringslä- kartimmar finns ett behov av samarbete med hälso- och sjukvården. Flera försäkringskassor uppger att de saknar möjlighet att vända sig till läkare i verksamhetsområde för bl.a. medbedömningar. En för- säkringsläkare har påpekat att kassan också har behov av ett nära samarbe- te med bl.a. sjukgymnaster och arbetsterapeuter. Försäkringsläkaren står vad gäller sina arbetsuppgifter i inte under tillsyn av eller av Hälso- och sjukvårdens an- svarsnämnd, utan är som tjänsteman i underställd JO:s tillsyn (se avsnitt 3.1.2). Till har lämnats motioner om att försäk- ringsläkarna bör stå under annan tillsyn än JO:s (se bl.a. motion till riks- dagen 1996/97:Sf204, 1997/98:Sf210 och 2000/01:Sf222). Socialförsäk- ringsutskottet har emellertid ansett att den ordning som gäller är till- räcklig och har därför inte övervägt någon förändring i detta avseende (se bet. 1996/97:SfU12 och bet. 1997/98:SfU8 samt avsnitt 7.1). Även när utredningen deltog vid en försäkringsöverläkarkonferens (se bilaga 8) framfördes ett önskemål om att det för försäkringsläkare skulle finnas ett särskilt tillsynsorgan dit den försäkrade skulle kunna vända sig bl.a. för att få en s.k. second opinion av försäkringsläkarbedömningen. Liknande synpunkter har uttalats även i fackpressen. Enligt utredningens mening faller det utanför utredningens uppdrag att ta ställning till behovet av ett särskilt tillsynsorgan av nu nämnt slag. Ut- redningen har därför inte undersökt vilka förutsättningarna är för ett till- synsorgan och inte heller om det finns skäl att instifta ett sådant. Det uppdrag som getts utredningen i tilläggsdirektiven (Dir. 2000:17) om- fattar även praxisbildningen i förtidspensionsärenden. I denna del anges 408 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden att utredningen skall undersöka om praxisbildningen fungerar tillfredsstäl- lande när det gäller RFV:s roll i sammanhanget, om frågor förs fram till prejudikatavgöranden i Regeringsrätten i tillräckligt hög grad och i vad mån sådana avgöranden får genomslag i första instans. Under rubriken av en översyn nämns i tilläggsdirektiven bl.a. att det stora antalet beslut i första instans och den decentraliserade beslutsorganisationen i praktiken hindrar verket från att inverka på praxisbildningen genom att få till stånd överprövning av sådana beslut som den försäkrade själv inte har anledning att överklaga. En översikt över de materiella reglerna om förtidspension och sjukbi- drag finns intagen i avsnitt 2.4.4 och kap. 5. Viktigare förändringar i dessa regler har beskrivits i avsnitt 5.3. I fråga om förutsättningarna för rättsbildning i förtidspensionsärenden - liksom beträffande socialförsäkringsmål i allmänhet - bör hållas i minnet att denna tidigare ombesörjdes genom systemet med särskilda försäkrings- rätter och Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsrätterna lades ned fr.o.m. och ersattes av länsrätterna och kammarrätterna. Änd- ringsdispens för överklagande till Försäkringsöverdomstolen avskaffades . Fr.o.m. har systemet slutligt ersatts av prövning genom länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten (se vidare avsnitt 3.3). Vid denna reform synes inte ha redovisats några när- mare överväganden om hur överflyttningen av socialförsäkringsmålen till Regeringsrätten kunde påverka prejudikatbildningen på området (jfr Lavin i FT 1993 s. 223 f.). I samband med att försäkringsrätterna ersattes av länsrätt och kammar- rätt observerades emellertid att reformen med tvåpartssystemet och ytterli- gare domstolsprövning kunde komma att försvåra för RFV att aktivt beva- ka domstolarnas praxis (se Ds 1990:89 s. 18 f. och prop. 1990/91:80 s. 51 f.). Såväl i promemorian som i propositionen angavs att det var värt att överväga att försäkringskassorna i större utsträckning skulle biträda RFV på denna punkt. Därutöver angav chefen för att det fanns skäl att följa reformens inverkan på hur RFV genom sin ombudsav- delning förmår fullgöra sin betydelsefulla uppgift att medverka till en lik- formig och rättvis rättstillämpning inom socialförsäkringsområdet. I den fortsatta framställningen skall till en början anläggas några all- männa synpunkter på prejudikatbildning och särskilt i socialförsäkrings- mål. Därefter diskuteras förutsättningarna för prejudikatbildning i förtids- pensionsmål och vilket reformbehov som kan anses föreligga på området. Utredningen undersöker också i vad mån det i lagstiftningen om förtids- pension finns frågor som är lämpade för prövning av högsta instans. Vida- re dryftas olika reformvägar i syfte att främja prejudikatbildningen. Slutli- gen ställs frågan om det behövs ytterligare åtgärder för att Regeringsrät- tens avgöranden skall få genomslag hos försäkringskassorna. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 409 Med hänsyn till utredningens uppdrag enligt tilläggsdirektiven har ut- redningen närmast undersökt praxisbildningen på förtidspensionsområdet. Det är emellertid svårt att göra en sådan avgränsning beträffande praxis- bildning till bara ett av ca 50 förmånsslag som handläggs av försäkrings- kassorna, och även i förhållande till de övriga rättsområden där Regerings- rätten är högsta instans. Trots detta anser utredningen att det av det följan- de går att dra vissa slutsatser för hela socialförsäkringsområdet. Som nämnts i avsnitt 11.1 har regeringen i en proposition föreslagit ett nytt förtidspensionssystem (se prop. 2000/01:96) med nya regler för beräkning av ersättning till personer som drabbats av långvarig eller varak- tig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Enligt utredning- ens mening påverkar detta i princip inte praxisbildningen i denna typ av ärenden annat än att – som redovisas nedan – behovet av nya vägledande avgöranden kan öka. Det finns ingen klar svensk prejudikatlära, dvs. någon allmänt omfattad beskrivning av vad som menas med ett prejudikat, vilken eller vilka in- stanser som skall ha meddelat avgörandet och i vilken utsträckning dom- stolar och andra myndigheter är bundna av ett prejudicerande avgörande (se bl.a. Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, 3 uppl. 1988, s. 333 f. och 445 f. samt SOU 1986:1 s. 47 f.). Några hållpunkter finns dock. Prejudikatbegreppet hänför sig i princip till rättsfrågorna i målen och ärendena, inte till sakfrågorna. De högsta instanserna - däribland och Regeringsrätten - är avsedda att vara prejudikatsin- stanser. Deras avgöranden skall vara vägledande för de lägre instanserna. Men det finns inte någon absolut skyldighet att följa de principer som de högsta domstolarna slår fast. Man talar om att prejudikatbundenheten är relativ. Redan denna korta genomgång visar att det i flera hänseenden inställer sig elementära frågor beträffande prejudikatbildningens förutsättningar. Vad avses närmare besett med en rättsfråga respektive en sakfråga? Är alla avgöranden av en högsta instans ett prejudikat? Är det skillnad mellan olika rättsområden på det viset att somliga områden lämpar sig bättre för vägledande avgöranden än andra? Och vad ligger i uttrycket relativ pre- judikatbundenhet? Det skulle visserligen föra för långt att här närmare diskutera dessa frågor, men några allmänna synpunkter försvarar sin plats som en utgångspunkt för en diskussion om prejudikatbildning i förtidspen- sionsärenden. I sin (1987) hänför till sakfrågan fastställandet av fakta med hjälp av fri bevisvärdering (s. 19 f.). 410 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden I sakfrågan innefattas då ett ställningstagande till beviskravet (denna sena- re fråga kan dock i vissa fall brytas ut och göras till en fristående rättsfrå- ga). Införandet av en beskrivning av ett händelseförlopp under en rättssats (subsumtionen) blir det primära i rättsfrågan (s. 23 f.). Men till denna räknas också bl.a. frågan vilka fakta som i ett händelseförlopp skall läggas till grund för avgörandet liksom spörsmålet vilken rättsföljd som bör kny- tas till ett fastställt sakförhållande. Enligt är rättsfrågor - i vid me- ning - sådana värderingsfrågor eller sådana ställningstaganden som ak- tualiseras vid tillämpningen av rättsregler eller rättsliga principer (s. 25). Den uppdelning i sakfrågor och rättsfrågor som gjort syftar närmast på förhållandena inom de allmänna domstolarnas område. Den får emellertid betydelse också på den offentliga förvaltningens område, efter- som förvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning sysslar med tillämpning av rättsregler och därvid har att dels fastställa ett fakta-underlag för sitt beslut, dels lägga detta underlag till grund för besvarande av frågan hur en viss rättsregel skall tillämpas. Vad särskilt angår socialförsäkringens om- råde kan nämnas att försäkringskassornas beslut normalt måste föregås av en undersökning av, å ena sidan, hur det faktiskt förhåller sig med sådana omständigheter rörande den försäkrade som sjukdom och nedsatt arbets- förmåga, och, å andra sidan, i vad mån faktaunderlaget vid tillämpning av någon aktuell rättsregel berättigar den enskilde till ersättning. Som nämnts avses med prejudikat närmast avgöranden av rättsfrå- gor. För de allmänna domstolarnas del är detta en självklarhet. För att ett avgörande av en slutinstans på det området skall kunna vara vägledande måste det ge uttryck åt en identifierbar rättsregel; gör det inte det, är det närmast ett beslut i ett enskilt fall utan annan betydelse än att det är ett avgörande av en slutinstans. På den offentliga förvaltningens område är förhållandena i princip desamma. Det kan sålunda hävdas att det som gäll- er domaren i allmän domstol i mångt och mycket är representativt också för hur situationen ter sig för en domare eller en tjänsteman på det förvalt- ningsrättsliga fältet (se Strömholm, a.a. s. 333 f. och 360 f.). Men man får inte blunda för de skillnader som i förhållande till de all- männa domstolarna finns beträffande den offentliga förvaltningens organi- sation (inklusive personalens sammansättning) och förfarande (jfr även , Prejudikatens betydelse på förvaltningens område, FT 1959 s. 93 f., särskilt s. 113 f.). Det är inte lika självklart vad som här skall räk- nas som prejudikat. har förekommit att de högsta domstolarna på förvaltningsområdet inte motiverat sina avgöranden men ändå publicerat avgörandena i referatform (se t.ex. 1971 nr 37 I - X). Det har emellanåt varit svårt att ur dessa läsa ut vilken rättsregel eller rättsgrundsats som avgörandet ger uttryck åt. Till svårighe- terna att urskilja vad som skall räknas som prejudikat på socialförsäk- Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 411 ringsområdet har även bidragit att det ända fram till varit möjligt att föra upp ett mål till sista instans genom ändringsdispens. En annan sida av saken gäller förutsättningarna för prejudikatbildning. Detta har bl.a. att göra med lagstiftningens utformning. Man kan visserli- gen säga att läget teoretiskt sett är detsamma på den offentliga förvalt- ningens område och på de allmänna domstolarnas. Rättstillämpningen avser såväl rättsregler med väl utmejslade och gripbara rekvisit som före- skrifter innehållande allmänna skälighets- eller värderingskriterier. I prak- tiken är det dock emellanåt svårare att urskilja prejudikatfrågor på t.ex. socialförsäkringsområdet, eftersom lagstiftaren här i stor utsträckning ut- format de grundläggande reglerna i allmänt hållna ordalag. Vad angår t.ex. rätt till förtidspension krävs enligt 7 kap. 1 § AFL ett ställningstagande till dels om den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmå- gan, dels om nedsättningen kan anses varaktig. Att det här rör sig om bedömningar som i viss mån har skälighetskaraktär ändrar inte det förhål- landet att tillämpningen av reglerna kan utgöra rättsfrågor och således bli föremål för prejudikatbildning. Man får skilja mellan spörsmålet om vad som utgör en prejudikatfråga och avgörandets räckvidd liksom vilket värde ett avgörande av en slutin- stans har. Sedan man slagit fast vilken rättsregel domstolen har tillämpat och motiven härför, återstår att avgöra vilket tillämpningsområde prejudi- katet får. Ger avgörandet med andra ord uttryck åt någon generell princip eller har det mera begränsad giltighet? Hur långt sträcker sig t.ex. giltighe- ten av den i RÅ 1997 ref. 3 uttalade satsen att vid bedömningen av om en småbarnsförälder med heltidsarbete utanför hemmet har haft sin arbets- förmåga nedsatt i sådan grad som krävs för rätt till helt sjukbidrag, skall hänsyn inte tas till att hon kunnat utföra visst hushållsarbete i hemmet? Värdet av prejudikatet får vidare avgöras med hänsyn till sådana faktorer som hur tydligt det är motiverat, vilka tillämpningsproblem som kan upp- komma och dess grad av kasuistiskt avgörande. Alla avgöranden av en slutinstans är inte ens formellt sett prejudikat. Det är i själva verket endast en bråkdel som har sådan vägledande karak- tär. De avgöranden som av de högsta domstolarnas ledamöter bedöms ha prejudikatvärde redovisas i rättsfallssamlingarna utförligt som referatfall, t.ex. i Nytt Juridiskt Arkiv (NJA) beträffande Högsta domstolens avgöran- den och i (RÅ) beträffande Regeringsrättens av- göranden. I rättsfallssamlingarna finns utförliga notisavdelningar för såda- na fall som ansetts sakna egentligt prejudikatvärde. Särskild vikt tilläggs sådana avgöranden av de högsta instanserna som beslutas av domstolen i dess helhet (plenum). För anges förutsättningarna för pleniavgörande i 3 kap. 5 § . För Regeringsrätten finns motsvarande föreskrifter i 5 § lagen (1971:289) om 412 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Av naturliga skäl är pleniavgöranden sällsynta. Något sådant avgörande har inte meddelats av Regeringsrätten på socialförsäkringsområdet. Liksom beträffande de allmänna domstolarna råder en relativ prejudi- katbundenhet på den offentliga förvaltningens område. Förvaltningsdo- mare och andra tjänstemän har ingen absolut skyldighet att följa den högs- ta instansens avgöranden. Det är tyngden av de skäl som prejudikatsin- stansen redovisat som är avgörande för vilken genomslagskraft ett preju- dikat får (se SOU 1986:1 s. 47). I praktiken följs emellertid prejudikaten av underordnade offentliga organ. Vad särskilt gäller socialförsäkringsmå- len kan erinras om att försäkringskassorna räknas som förvaltningsmyn- digheter i viktiga hänseenden (se avsnitt 3.1.1). Den omständigheten att kassornas rättsliga ställning är något särpräglad inverkar inte på deras skyldighet att i samma mån som andra myndigheter rätta sig efter prejudi- kat. 11.4.3Förutsättningar för prejudikatbildning i förtidspensionsärenden Som har berörts i det föregående har förutsättningarna för prejudikatbild- ning bl.a. att göra med lagstiftningens utformning. Lagregleringen på soci- alförsäkringsområdet innehåller föreskrifter som medger skälighetsbedömningar. 1997/98:41 (s. 90) har regeringen t.ex. uttalat att förtidspension är en förmån där avgörandet inrymmer betydande inslag av sådana bedömningar, varför beslutet skall fattas av socialförsäk- ringsnämnd (se beträffande nämnderna vidare under avsnitt 3.1.2). En första fråga blir därmed, om lagstiftningens utformning begränsar möjlig- heterna för en högsta domstolsinstans att meddela vägledande avgöranden. Bestämmelserna om rätt till förtidspension är utformade så att försäk- ringskassan efter nödvändig utredning av faktaunderlaget har att göra all- männa bedömningar av bestämmelsernas tillämplighet. De grundläggande reglerna i 7 kap. 1 § AFL kräver som nämnts förut ställningstaganden till dels frågan i vad mån den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt, dels hur varaktig nedsättningen är. Likartade bedömningsfrågor uppkommer vid tillämpningen av andra regler i 7 kap. AFL. Det förhållandet att lagregleringen ger utrymme för skälighetsbedöm- ningar betyder inte att regeltillämpningen skulle sakna inslag av rättsfrå- gor. Visserligen kommer försäkringskassornas handläggning av ärendena att präglas av utredningen om den försäkrades levnadsförhållanden. Det är också viktigt att alla hithörande delar – medicinskt underlag, försäkrings- läkarbedömning, arbetsförhållanden, sociala förhållanden etc. – blir or- dentligt belysta, men ytterst innefattar kassans ställningstagande tillämp- Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 413 ning av bestämmelser beslutade av för visst ändamål och utfor- made för att spegla lagstiftarens intentioner. Denna rättstillämpning inne- fattar således också avgörandet av rättsfrågor. Utöver de redan nämnda, grundläggande frågorna kan framhållas följande. Frågan om hemarbetes betydelse vid bedömningen av nedsättningen av arbetsförmågan utgör en rättsfråga. Detsamma gäller frågan om vad som avses med nedsättning av den psykiska prestationsförmågan, om nedsätt- ningen inte är att betrakta som sjukdom, och också vad som avses med begreppet sjukdom (t.ex. amalgamöverkänslighet och elallergi). Även frå- gan om med nedsatt arbetsförmåga även skall förstås nedsatt studieförmå- ga och var gränsen skall dras mellan nedsatt arbetsförmåga och ej an- ställningsbar, utgör rättsfrågor. Av nu angivna exempel framgår att det inom regelverket för rätt till förtidspension finns åtskilliga frågor som kan vara föremål för prejudikat- bildning. Denna uppfattning bekräftades även av de regeringsråd som ut- redningen talade med vid sitt besök vid Regeringsrätten (se bilaga 4). Vid besöket gjorde utredningen följande anteckningar om dessa ledamöters synpunkter.77 Det är inte svårare att urskilja rättsfrågor inom socialförsäkringsområdet än inom andra rättsområden. Frågor inom socialförsäkringen utgör ordinär förvaltningsjuridik, med få undantag. Det svåra är inte att finna rättsfrågor utan lämpliga mål att applicera dem på. överskuggas rätts- frågan av ovidkommande omständigheter. Även om det bara undantagsvis krävs full bevisning i förvaltningsprocessen, kan bevisfrågor komma att skymma rättsfrågan. Det kan t.ex. avse om det medicinska underlaget eller andra omständigheter visar att den försäkrade är sjuk eller inte. Det råder delade meningar om Regeringsrätten kan pröva enbart rättsfrågan och där- med utgå från vad kammarrätt beslutat i bevisfrågan. Prejudikat kan stoppas på grund av bevisvärderingsfrågor.