sou · GPB3101d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna samverkan har som vi ovan har nämnt lett till positiva effekter för samebyarnas ren- skötsel. Likaså har vi nämnt att lokal samverkan plane- ras mellan det s.k. familjeskogsbruket och samebyarna. Det förekommer också andra samråd på frivillig grund på lokal nivå mellan företrädare för mindre markägare och samebyar. Det kan röra sig om samarbete när det gäller förhållandet mellan rennäring och skogsbruk och jordbruk, gemensam miljövård av fjällområdena och samarbete och samplanering av jakt. För att de nya regler vi föreslagit om ömsesidig hänsyn mellan samebyar och markägare och andra markanvändare skall leda till en ökad samverkan och ett bättre sambruk av marken, anser vi att det är viktigt att utbilda såväl samebymedlemmar som markägare och andra markanvändare om innehållet i dessa regler när de införs. bör en utbildningssatsning göras på lokal nivå för att öka kunskaperna hos olika markanvändare inom renskötselområdet om de förutsättningar som krävs för att bedriva en naturbetesbaserad rensköt- sel och hur olika typer av markanvändning påverkar renskötseln. Det behövs också mer kunskap om hur pågående markanvändning kan bedrivas och ny markanvändning kan planeras så att den i så liten ut- sträckning som möjligt stör den naturbetesbaserade renskötseln. Ökade kunskaper behövs också hos renskötare och andra samebymedlemmar som arbetar med samebyns renskötsel om hur den renskötsel som be- drivs påverkar andra areella näringar som jordbruk och skogsbruk och vad som kan göras för att renskötseln i så liten utsträckning som möjligt skall störa annan markanvändning. Vi föreslår därför att särskilda medel avsätts så att , och i samband med att de nya reglerna om hänsyn mellan samebyarnas och andras markanvändning genomförs, kan anordna utbildning om de nya reglerna. Utbildningen bör också omfatta information om hur renskötseln, skogsbruket och jordbruket påverkar varandra inom renskötselområdet samt om hur olika typer av markanvändning kan bedrivas med hänsyn till varandra. 260 Förhållandet mellan samebyarnas och... Inom ramen för utbildningen bör också informera om hur olika typer av markanvändning tillsammans påverkar möjligheterna att bedriva naturbetesbaserad renskötsel inom en sameby och hur kon- kurrerande markanvändning kan bedrivas och planeras så att den i så liten utsträckning som möjligt negativt påverkar den naturbetesbasera- de renskötseln. Utbildningen bör rikta sig såväl till markägare som renskötare och till tjänstemän på kommunala, regionala och statliga myndigheter som handlägger frågor om markanvändning och markförvaltning inom ren- skötselområdet. Utbildningen bör förläggas lokalt till olika platser inom rensköt- selområdet och att såväl markägare som renskötare och tjänstemän kan delta . På det sättet kan deltagarna själva bidra till utbildningen med egna erfarenheter och utbildningen kan ge stöd för fortsatt lokal samverkan mellan olika markanvändare. Löpande lokal samverkan mellan markägare, samebyar och andra markanvändare (exempelvis kommuner) om markanvändningen inom renskötselområdet är enligt vår uppfattning nödvändig om ett gott sam- bruk av marken mellan samebyarna och markägare och myndigheter skall kunna uppnås. För att åstadkomma detta räcker inte de nya regler om ömsesidig hänsyn som vi har föreslagit och utbildning om dessa regler. Därutöver behöver samebyar och markägare träffas regelbundet för att samordna sin markanvändning och lösa eventuella konflikter som uppkommer i det gemensamma bruket av marken. För att åstadkomma löpande lokal samverkan och stödja de initiativ som på vissa håll redan tagits till detta, anser vi att staten initialt bör ge ekonomiskt stöd för att lokal samverkan skall komma till stånd på så många platser som möjligt. Ett sätt att ekonomiskt stödja lokal samverkan kan vara att ge eko- nomiskt stöd till de samebyar som tar initiativet till lokala samråd. Det kan ske genom att de samebyar som startar sådana samråd får statligt stöd för sådan verksamhet. En förutsättning för ekonomiskt stöd bör vara att samebyn kan redovisa en plan för samråd med skogsägare och andra markanvändare inom samebyns geografiska område och visa att samråd/samverkan har genomförts,. Efter treårspe- rioden utvärderas verksamheten av , och gemensamt. Ett annat sätt kan vara att ställa medel till förfogande och ge läns- styrelserna och skogsvårdsstyrelserna uppdrag att initiera och medver- ka vid årliga (eller mer ofta återkommande) lokala samråd mellan skogs-ägare, andra markägare och samebyar och utvärdera dessa efter en treårsperiod. Om detta sätt väljs är det av stor vikt att den lokala samverkan organiseras i nära samråd med markägarna och samebyarna Förhållandet mellan samebyarnas och... På det sättet kan de initiativ som redan tagits till samverkan och den kunskap som redan finns tillvaratas. Frågor som lämpligen kan diskuteras i samband med återkommande samråd är markägarnas planerade skogsbruksåtgärder eller andra markanvändningsåtgärder som kan beröra renskötseln. På motsvarande sätt kan samebyarnas markanvändning för renskötsel diskuteras, exem- pelvis lämpliga platser för avlastning av större lastbilstransporter av renar, platser för stödutfodring och samebyns planerade områden för vinterbete. Andra lämpliga frågor att diskutera kunde vara frågor om hur man planerar nyttja sin rätt till jakt och fiske från såväl markägar- nas sida som samebyarnas. I vissa fall finns konflikter rörande markanvändningen som hindrar att lokal samverkan kan komma till stånd. För att åstadkomma lokal samverkan även på platser där det förekommit konflikter mellan samebyar och andra markanvändare, bör enligt vår uppfattning medling och konfliktlösning prövas. I en del fall kan det räcka att anlita medlare för att lösa en viss spe- cifik konflikt som rör markanvändningen inom ett område. Som exem- pel kan nämnas att det numera i de konflikter som uppstår mellan ren- näringen och jordbruket kan anlitas särskilda medlare för att lösa såda- na konflikter. I konflikter mellan skogsbruk och rennäring skulle på motsvarande sätt medlare med kunskaper såväl från skogsbruk som rennäring kunna anlitas. I andra fall kan konflikterna vara så djupgående och omfatta så många olika parter, exempelvis markägare, jägare, renskötande samer, andra samer, att konfliktlösning i ett bredare perspektiv kan behövas. För att åstadkomma samverkan i dessa fall anser vi att staten bör initie- ra och ekonomiskt ge stöd för konfliktlösning och medling med sär- skild expertis inom konfliktlösning och kunskaper om bakgrunden till de konflikter som på vissa håll pågått . Exempel på hur sådan konfliktlösning kan gå till när det gäller de kon- flikter som finns rörande vinterbetet och småviltjakten har givits i , Ethics and Conflict resolution, Foundations of the in , (, 2000). Försök med medling och konfliktlösning bör liksom lokal sam- verkan, utvärderas efter en treårsperiod. Vi anser också att en möjlighet att få statligt stöd för instängsling av bör införas. I vissa områden förekommer djupa konflikter rö- rande förekomst av renar på . I de fall medlare har konstaterat upprepade fall av skador på grund av renar på åkermarken och kommit fram till att detta inte kan förhindras för framti- den genom en rimlig arbetsinsats från samebyns sida bör det finnas 262 Förhållandet mellan samebyarnas och... möjlighet att få statliga stöd för instängsling av inom ren- skötselområdet. Det är naturligtvis viktigt att både markägare och berörd sameby är överens om att sådan instängsling behövs och var den skall sättas upp. Annars kan den orsaka nya hinder i markanvändningen för samebyn och kanske också i vissa fall för markägaren. De förslag vi har till ömsesidiga hänsynsregler samt stöd för lokal samverkan mellan samebymedlemmar och markägare anser vi kommer att leda till positiva effekter. Utbildning om de ömsesidiga hänsynsreglerna och lokal samverkan med medling och konfliktlösning där detta behövs, kan bidra till att de konflikter som finns rö- rande markanvändningen kan lösas. Det kan också leda till en effekti- vare markanvändning för samtliga markanvändare inom renskötselom- rådet. Detta kommer i sin tur innebära positiva effekter såväl för rennä- ringen som för andra näringar som är beroende av att använda marken. Det ekonomiska stöd från staten som vi angett behövs för utbildning i de ömsesidiga hänsynsreglerna, för lokal samverkan och för konflikt- lösning (medling, instängsling av m.m.) är enligt vår uppfatt- ning en förutsättning för att ett gott resultat skall kunna uppnås. 6.6Samebyarnas markanvändning på statlig mark Inom renskötselområdet förvaltas en stor del av marken av staten. Från statens sida har man allt sedan tillkomsten av den första renbeteslagen på olika sätt markerat samernas rätt att använda statlig mark (mark som förvaltas av staten) för renskötsel, jakt och fiske. I den första renbeteslagen reglerades såväl samernas rätt att bruka privatägd mark som statlig mark. På en viss del av den statliga marken markerades samernas företrädesrätt till bruket av marken genom att marken betecknades som de för lapparne afsatta land. Inom de för lapparne afsatta land hade samerna företräde till bruket av marken för renskötsel, jakt och fiske. Det var endast om samerna inte själva behövde allt bete, jakt eller fiske som utomstående i begrän- sad omfattning fick använda marken. Ett villkor för sådana upplåtelser av slåtter, jakt eller fiske var att de inte skadade eller skapade olägen- heter för samerna (22 § renbeteslag). Förhållandet mellan samebyarnas och... Beteckningen de för lapparne afsatta land ändrades renbeteslag till de områden som blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisade (31 §). angavs att med detta avsågs kronomarken ovanför odlingsgränsen som står under statens omedel- bara disposition och på renbetesfjällen. Samebyarna har fortfarande särskilt stark rätt till bruket av kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen. I förarbetena till den nu gällande rennäringslagen anges att den marken i första hand är avsedd för de renskötande samernas bruk (prop. 1971:51, s. 132). Även den nu gäl- lande rennäringslagen innehåller bestämmelser om särskilda villkor för upplåtelser av nyttjanderätter på denna mark. Villkoren tar sikte på att skydda samebyarnas markanvändning för renskötsel, jakt och fiske. Rennäringslagen innehåller också bestämmelser om särskilda rättig- heter för samerna att bruka det som betecknas som kronomark. Med kronomark menas inte bara mark som förvaltas av staten utan all mark där samebyarna får bruka marken året runt och som tillhör eller vid ut- gången av tillhörde staten (se 3 § rennäringslagen). På kronomark har samebyarna och samebymedlemmar bl.a. rätt att uppföra anläggningar som behövs för renskötseln, att ta virke till såda- na anläggningar, till familjebostad och till slöjdvirke samt att ta bränsle (16–22 §§ rennäringslagen) I och med bolagisering , övergick den statliga året-runt-marken nedanför odlingsgränsen – dvs. skogssamebyarnas året-runt-mark – i privat ägo (). Det underströks att de ändrade ägandeförhållandena inte påverkade samebyarnas rätt att an- vända året-runt-marken för renskötsel, jakt och fiske. Samebyarna skulle behålla samma rättigheter att bruka marken som då den var stat- lig. Detta markerades genom att beteckningen kronomark behölls för all året-runt-mark som fram varit statlig mark oavsett om den övergick i privat ägo eller behölls som statlig mark (prop. 1991/92:134, s. 34). Av fastighetsregistret framgår vilken mark som är kronomark (23 § fastighetsregisterförordningen). De delar av samebyarnas året-runt-marker som finns ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen behölls av staten. Det skäl som angavs för att behålla marken i statlig ägo var att det ansågs föreligga en fara för att en privatisering av marken skulle kunna leda till en upp- delning av marken mellan olika privata markägare med ökade störning- ar och intrång i rennäringen som följd samt minskade möjligheter för samebymedlemmar att utnyttja sin rätt till jakt och fiske (s. 35 ff.). 264 Förhållandet mellan samebyarnas och... Från samiskt håll hävdas att samernas rätt till den statliga marken inom renskötselområdet är betydligt starkare än vad som framgår av rennäringslagen. Samerna har dock inte kunnat visa äganderätt till någon statlig mark inom renskötselområdet. I det s.k. skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1) hävdade samerna utan framgång att de hade äganderätt till skattefjällen i . I ett nyli- gen avgjort och ännu ej lagakraftvunnet lagfartsärende kunde inte Sörkaitums sameby hindra en lagfartsansökan med hänvisning till att samebyn och inte staten var rätt ägare till den mark som lagfart söktes för (Hovrätten för Övre beslut i mål Ö 344/99). Även om samebyarna inte har kunnat visa äganderätt till de mark- områden som har berörts av domstolarnas prövning, hänvisade dock domstolarna i båda målen till att äganderättsförhållandena kunde vara annorlunda för annan statlig mark än den mark som var under bedöm- ning i målen. I skattefjällsmålet slog fast att samerna hade en starkt skyddad bruksrätt till marken med samma grundlagsskydd som äganderätten. tids rättshistoriska forskning visar att samernas rätt till, i vart fall vissa delar av den statliga marken, troligen är betydligt starkare än vad som framgår av rennäringslagen. Inom de delar av renskötselområdet som forskningen berör har samerna fram haft motsvarande en skattemannarätt till mark som staten hävdar äganderätt till. För de jordbrukande skattebön- dernas del omvandlades skattemannarätten till ägande- rätt medan samernas rätt till marken försvagades. Så sent som var samernas rätt till marken betydligt starkare än (se pijaakko-Labba, Om samernas rättsliga ställning i , doktorsavhandling framlagd vid i niemi och , Samernas rätt i ny belysning, SvJT, 1990 s. 138 ff. samt Mera om rätten till , SvJT 2001 s. 183 ff.). Förhållandet mellan samebyarnas och... 6.6.1Våra överväganden och förslag Staten skall i förvaltningen av mark inom renskötselområdet vara ett föredöme när det gäller att visa hänsyn till samebyarnas behov av att använda marken för renskötsel, jakt och fiske och annan samisk markanvändning. Förvaltningen skall präglas av löpande samråd med berörda samebyar och om markanvändningen. Staten skall i förvaltningen av kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen i första hand tillgodose samebyarnas behov av marken för rensköt- sel, jakt och fiske och annan samisk markanvändning. Detta skall tydligare framgå av de villkor som ställs upp för upplåtelser av nyttjanderätter inom denna mark. När det gäller avgiftsfria upplåtel- ser av jakt och fiske skall det införas en regel som ger den sameby som berörs av en avgiftsfri upplåtelse, rätt till kompensation av staten. Samebyarnas rätt att delta i förvaltningen av kronomarken ovan- för odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall göras tydligare genom att de delegationer för rennäringsfrågor som finns vid länsstyrelserna och där samebyarna är representerade, får ett tydliga- re uppdrag att sköta av sådan mark. Samebyarna skall vara representerade i den för läns- styrelserna gemensamma Fjälldelegationen. Statlig mark inom renskötselområdet För att skapa goda förutsättningar för att samebyarna skall kunna be- driva en kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt långsiktigt hållbar rennä- ring behövs som vi ovan har angett en ökad hänsyn till den mark som behövs för att bedriva en naturbetesbaserad renskötsel. Det rör sig om hänsyn så att samebyarna har tillgång till centrala sammanhängande sä- songbetesområden för varje årstid, däribland ändamålsenliga kalv- ningsland och fungerande flyttleder med rastbeten. Ett övergripande mål för förvaltningen av statlig mark inom ren- skötselområdet bör enligt vår uppfattning vara hänsyn till samebyarnas behov av mark för naturbetesbaserad renskötsel och ett fördjupat, löpande samråd med samebyar och rörande markanvänd- ningen. Detta ligger väl i linje med statens åtagande, att skapa goda förutsättningar för att rennäringen kan fortleva som en väsentlig del av den samiska kulturen. Det ligger också väl i linje med inter- nationella åtaganden, som innebär att respektera och främja samernas 266 Förhållandet mellan samebyarnas och... strävan att utveckla rennäringen, som en grund för samisk kultur och ekonomisk självständighet. Den starka juridiska ställning som renskötselrätten har på statlig mark talar också för att införa hänsyn till samebyarnas behov av mark för renskötsel, jakt och fiske och annan samisk markanvändning som ett övergripande mål för förvaltningen av statlig mark inom rensköt- selområdet. Renskötselrätten är mer omfattande på kronomark inom rensköt- selområdet än på annan mark enligt nu gällande lag. Som anförts ovan finns det forskning som tyder på att renskötselrätten på statlig mark kan ha en ännu starkare ställning än vad som framgår av rennäringslagen. Det finns därför särskilt starka skäl att i förvaltningen av statlig mark ta ökad hänsyn till markanvändning som sker med stöd av renskötselrät- ten. All mark inom renskötselområdet som står under statlig förvaltning bör mot denna bakgrund förvaltas på ett sådant sätt att staten blir ett fö- redöme när det gäller att ta hänsyn till samebyarnas behov av mark för naturbetesbaserad renskötsel och annan samisk markanvändning med stöd av renskötselrätten. Staten bör också leda utvecklingen när det gäller ett fördjupat och löpande samråd med berörda samebyar och i frågor som rör förvaltningen av statlig mark. Den statliga marken inom renskötselområdet förvaltas av olika myndigheter och bolag. Den mark som betecknas kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och ren- betesfjällen förvaltas av och länsstyrelserna. Det rör sig om fjällsamebyarnas året-runt-marker samt delar av skogs- samebyarnas året-runt-marker. Statlig mark i andra delar av rensköt- selområdet förvaltas av olika myndigheter såsom , och av , ett av staten helägt bolag. Föreskrifter om hur statens mark skall förvaltas med hänsyn till samebyarnas markanvändning kan ges på olika sätt. För myndigheter kan det ske genom att det anges i myndighetsinstruktioner att förvalt- ningen av statlig mark skall ske med hänsyn till samebyarnas markan- vändning och i löpande samråd med berörda samebyar och . I av staten ägda bolag kan det ske genom att sådana direktiv för förvaltningen skrivs in i bolagsordningen. En annan möjlighet kan vara att i en förordning ange att statens mark inom renskötselområdet, oberoende av i vilken form staten för- valtar marken, skall förvaltas med hänsyn till samebyarnas markan- vändning och i samråd med berörda samebyar och . För att åstadkomma ökad hänsyn till samebyarnas markanvändning på statlig mark är det utöver föreskrifter från regeringen angeläget att de tjänstemän som ansvarar för markförvaltning på olika statliga myn- Förhållandet mellan samebyarnas och... digheter deltar i den utbildning och information om samebyarnas behov av mark för renskötsel som vi föreslår skall anordnas av (se avsnitt 6.5). Fördjupade kunskaper om vilken mark och vilka typer av hänsyn som samebyarna har behov av för att kunna bedriva en natur- betesbaserad renskötsel och ökade kunskaper om hur konkurrerande markanvändning påverkar renskötseln, ger bättre förutsättningar för att statens mark kommer att förvaltas med ökad hänsyn till samebyarnas behov. Sådan utbildning kan också medverka till att underlätta framtida kontakter mellan olika myndigheter med ansvar för förvaltning av sta- tens mark och i frågor som rör markförvaltning. En annan förutsättning för att uppnå att ökad hänsyn tas till same- byarnas behov av mark för renskötsel, jakt och fiske på statlig mark är att företrädare för den statliga markförvaltningen kontinuerligt och i ökad omfattning samråder med berörda samebyar. På det sättet kan planering av ny markanvändning anpassas så att den inte skadar förut- sättningarna för fortsatt renskötsel. När det gäller mer övergripande frågor om markförvaltning är det naturligt att staten som markägare också samråder med så att målet för rennäringen – en lång- siktigt bärkraftig rennäring i – kan uppfyllas. Enligt ett regeringsbeslut om överlämnande till oss av delar av be- tänkandet SOU 1999:25, Samerna – ett ursprungsfolk i , skall vi bearbeta och komma med förslag avseende det stärkta skydd mot in- skränkningar i renskötselrätten samt ursprungsfolkens rätt till naturtill- gångar (dock ej avseende och torv) som presenteras i betän- kandet. I betänkandet behandlas bl.a. frågan om hur skall kunna nå upp till de krav som ställs i artikel 15 i nr 169. Av ar- tikel 15 framgår att ursprungsfolk har rätt att delta i användningen, för- valtningen och bevarandet av naturtillgångar inom mark som de tradi- tionellt använder. För att kunna uppfylla detta krav är det viktigt att en framtida för- valtning av den statliga marken inom renskötselområdet sker på ett sådant sätt att samebyarna har en reell möjlighet att på- verka markanvändningen och användningen av de naturtillgångar som finns där. Det gäller inte bara möjlighet att påverka användning av naturtillgångar som har betydelse för möjligheten att bedriva naturbe- tesbaserad renskötsel och jakt och fiske. Även en användning av marken som kan påverka samiska kulturvärden omfattas av artikel 15 i konventionen. Det är därför viktigt att de myndigheter och bolag som förvaltar statlig mark har en löpande kontakt med samebyarna om användningen av marken, även när markanvändningen inte direkt berör rennäringen. 268 Förhållandet mellan samebyarnas och... Skogsmarken har stor betydelse för samebyarnas möjlighet att hålla renar på vinterbete. arbetar en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en mer effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav. I direktiven till utredningen anges att det övergripande målet skall vara att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt både från produktions- och miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling. Det skogsbruk som bedrivs i statens skogar skall bli ledande för utvecklingen mot ett långsiktigt, ekologiskt, ekonomiskt och produktionsmässigt hållbart skogsbruk (dir. 2000:60). Statens skogar inom renskötselområdet bör enligt vår uppfattning också förvaltas med hänsyn till samebyarnas behov av mark för natur- betesbaserad renskötsel och i löpande samråd med samebyarna. Vi anser därför att utredaren bör få tilläggsdirektiv som anger att en utgångs- punkt för förslagen skall vara att ett övergripande mål för förvaltningen av statens skogar skall vara att de förvaltas på ett föredömligt sätt med hänsyn till samebyarnas behov av mark för renskötsel, jakt och fiske och annan samisk markanvändning. En annan del av det övergripande målet för förvaltningen av statens skogar bör vara att det skogsbruk som bedrivs skall bli ledande när det gäller att förvalta skogarna i sam- råd med berörda samebyar och och med hänsyn till same- byarnas behov av mark. Förvaltningen av kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen I våra direktiv anges att förvaltningen av marken ovanför odlingsgrän- sen och på renbetesfjällen skall ligga kvar hos länsstyrelserna och Sta- tens fastighetsverk. Våra förslag när det gäller förvaltningen av denna mark får därför begränsas till åtgärder som kan vidtas inom ramen för länsstyrelsernas och . Kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen för- valtats för statens räkning av länsstyrelserna i , och och av . Vissa frågor beslu- tas av Regeringen, och geologiska un- dersökning, se 1, 2, 4 och 8 §§ rennäringsförordningen. svarar huvudsakligen för förvaltningen av skog inom kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen och bereder ärenden rörande försäljning av sådan mark. Beslut om för- säljning fattas av Regeringen.