sou · GPB385d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Inga spår av sådana planer har återfunnits.7 betänkande 1995 hade koncentrerats på att i enlighet med kommissionens direktiv granska och offentligt redovisa en samlad bild av vad som förekommit ifråga om intrång. Därmed avstod kommissionen från en fördjupad motivgranskning. Den säkerhetspolitiska granskning av ubåtskränkningarna som inom genomfördes under ledning av ambassadör har därför blivit ett värdefullt komplement till strängt faktainriktade betänkande. I Lundinrapporten, som blev offentlig handling , analyserades i första hand motiven för kränkningarna, och i andra hand gjordes försök att med ledning av de identifierade motiven diskutera frågan om kränkande nation. bedömde med utgångspunkt års betänkande att antalet rapporter om kränk- ningar svårligen kunde ligga till grund för ett fastställande hur antalet ubåtsföretag varierat över tiden. För egen del bedömde gruppen att antalet företag under den av definierade pendlat mellan ett fåtal och aldrig mer än fem eller sex . 6Se t.ex. , Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: Findings in the East German Archives, Comparative Strategy, Vol.12, s.437-457; , Offensive Defence in the Pact: Reinterpreting Military Doctrine, , Vol.18, No.4 (); , Offensive defence in the Pact, Survival, Vol.33, No.5 (/October 1991); , , DDR och : Kampen för en maritim operationsplan, Historisk (), 1996:1, s.32-84; och , Doorkeeper- Kontinentalmakten och , i (red. ), Fra mellemkrigstid til efterkrigstid: til og på 65- årsdagen (Museum Tuschlanums Forlag, , 1998), s. 765-808. 7Samtal med professor och fil . Se också brev från professor till utredningen, . Ett så litet antal kränkningar gjorde det enligt svårt att föreställa sig hur operationerna kunde ha ingått i förberedelser för mer omfattande landsättningar i av personal och utrust- ning. föreföll sålunda ansluta sig till forskaren att sådana motiv för kränkningarna som invasions- förberedelse var osannolika. lyfter i stället fram som centralt motiv övningar, teknikutövning och kartläggning för att förbättra den kränkande maktens möjligheter att operera mot fientliga fartyg i händelse av krig.8 menade vidare att det fanns en permanens i de grund- läggande militära och politiska stormaktsmotiven och anmärkte att permanensen i de militära motiven hade undervärderats. Därmed delar den tanke som kom till uttryck i Utrikesdeparte- mentets promemoria 1983 som understrukit normaliteten i det militära intresset för svenskt territorialvatten.9 Detta uteslöt inte att den ökande internationella politiska spänningen mellan stormaktsblocken (det andra ) hade ökat angelägenheten hos antagonisterna att operera i det svenska skärgårdsområdet. nämner också som möjligt militärt motiv en ambition att i händelse av krig låsa fast svenska resurser i fredstida basområden, och refererar till Ubåtsskydds- kommissionens betonande av kränkningarna som element i för- beredelse för insättande av specialförband (spetznazförband) och aktioner mot minor och observationer av svenska marinövningar och materielprov.10 I vad slutligen avser möjliga politiska motiv för kränkningarna är Lundingruppen påtagligt försiktig och obenägen att endossera någon av förekommande teorier. Den till och med antyder att politiska motiv skulle tala emot kränkningar eftersom sådana skulle motverka tänkbara politiska intressen. pekar dock på att bakom en militär operativ planering torde finnas överväganden som kan betecknas som politiska. anmärker i nationalitetsfrågan att det finns flera motiv för väst/Nato att genomföra intrång i svenska farvatten. Särskilt nämns tekniskt motiverad närvaro och behovet av uppehålls- områden i krigstid. Men sammanfattningsvis anses östsidan ha 8 , s.6 och 9; För tankar som lyfts fram av , se Leitenberg, Soviet Submarine Operations in Swedish Waters, 1980-1986, s. 140 154. 9Lundin-rapporten, s. 13; och UD-promemoria från , . och 22; samt SOU 1983:13, s. starkare motiv och denna asymmetri gör att det sannolika ansvaret för intrången måste läggas på öst.11 För att summera: om intrången nu i efterhand sätts in i den säkerhetspolitiska och strategiska miljö som utgjorde till det slut, är det svårt att komma till någon annan konklusion än att de främsta aktörerna () och Nato måste ha uppfattat som ett vitalt flankområde i en grundläggande anta- gonistisk konfrontation. Operationerna i regionen måste sålunda primärt ha varit motiverade av denna allt överskuggande motsätt- ning. kunde i denna mäktiga konfrontation ses endast som marginellt och som ett strategiskt sekundärmål. Forskaren betonar i en artikel om denna för analysen så centrala prioritering.12 Som ovan noterats delar sådana internationella auktoriteter som MccGwire och Leitenberg detta resonemang. har som nämnts utifrån ett kvantifieringsresonemang också kommit fram till samma slutsats nämligen att kränkningarna inte kan ha varit ett led i invasions- förberedelser mot . Enligt min bedömning är det vidare mot bakgrund av denna prioritetsanalys högst tveksamt om den andra av Försvarsstaben och drivna hypo- tesen, om kränkningarna som förberedelse för insättande av diver- sionsförband, bör tillmätas större vikt i en samlad motivbedöm- ning.13 Sådana operationer är egentligen avsedda för att i sin tur utgöra förberedelser för landstigningar och större invasionsföretag, dvs. den typ av operationer som kunde förmodas ha låg prioritet för och inget intresse alls för Nato. Däremot vill jag inte ha sagt att insättandet av diversionsförband i begränsad om- fattning inte kunde vara motiverade för sabotage mot exempelvis svenska radar- och signalspaningsanläggningar och det svenska luftförsvaret. Kränkningarna kunde sålunda troligen inte motiveras primärt som aktioner direkt riktade mot säkerhet. De torde ha utgjort element i den bilaterala konfrontationen mellan s. 10 och 16. 12Ingemar Dörfer, geopolitiska betydelse, , 1989:8-9 samt 1990:1. 13SOU 1983:13, s. maktblocken, där kännedom om och tillgång till uppehålls- områden, fasta och andra signalsystem, minlinjer och dylikt i en väpnad konflikt, kunde komma att bli av stor vikt för möjligheten att säkra logistik, truppförsörjning och framskjutna operationer i en konflikt i (eller i lika mån störa och hindra den). Denna sannolika motivkrets stöds också av resonemangen utifrån utrikespolitiska utgångspunkter om normalitet eller permanens som noterat. Denna slutsats är viktig eftersom den har relevans för denna ut- rednings uppdrag att värdera hanteringen av ubåtsfrågan. Vad först ankommer på hypotesen om som primärmål för opera- tioner i anser jag att, när denna utsätts för en granskning utifrån utrikes- och säkerhetspolitiska utgångspunkter, den inte är alltigenom hållbar. Det hör emellertid till sakens natur att För- svarsmaktens uppgift är koncentrerad till omedelbara och direkta hot mot svenskt territorium. Försvarsmaktens motivanalys bör därför rimligen basera sig på operativa förhållanden och även om Försvarsmakten inte förbiser bredare säkerhetspolitiska perspektiv, är dess primära uppgift att avvärja hot mot . Det ankommer på regeringen och kanslihuset, främst Utrikes- och Försvars- departementen att söka sätta in ubåtsoperationerna i ett vidare säkerhets- och utrikespolitiskt sammanhang. Den socialdemokratiska regeringens beslut efter Hårsfjärden- incidenten att avhända sig ansvaret för och kontrollen av utvärderingen av kränkningarna fick sålunda en direkt saklig kon- sekvens genom att det blev Försvarsmaktens klart fokuserade syn- sätt som kom att dominera utvärderingen av ubåtskränkningarna. Den företagsbedömning, som av operativa skäl var nödvändig för försvarets hantering av ubåtsintrången och ubåtsjakten, omsattes inom ram till en utrikespolitisk före- tagsbedömning. Detta strukturella felgrepp gjorde att en särskild företagsbedömning som underlag för regeringens utrikespolitiska agerande aldrig formulerades. En återkommande bedömning av hanteringen av flertalet av de stora undervattenskränkningarna är att rollfördelningen mellan militärer och politiker, mellan försvarsledning och regering, har varit tydlig. Regeringarna har som regel undvikit att söka ingripa i den operativa hanteringen. Denna har överlämnats till försvars- ledningen. Undantaget som bekräftar regeln kan möjligen sägas vara försvarsministern aktiva inblandning i Utö-inci- denten, och detta till ÖB:s tydliga förtrytelse. De missgrepp och missbedömningar som kan ha gjorts faller genom politikernas från- varo från den operativa processen nästan uteslutande på försvarets olika organ. De olika regeringarnas statsministrar, försvars- ministrar och ibland utrikesministrar och deras högsta tjänstemän har nästan undantagslöst stött ÖB när denne velat återförsäkra sig politiskt. Dessa fall har normalt varit frågor om vapenanvändning. Mönstret är tydligt – politikerna har snarare legat på framkant i dessa frågor. Intrycket blir ibland att det är militären som bekymrar sig för möjlig blodsutgjutelse medan politikerna tycks se våldsanvändning nästan uteslutande som en abstrakt uttrycksform för politiska ställningstaganden och markeringar. Därför tenderar politikerna att inta en mindre restriktiv hållning till vapen- användning. Regeringarna tycks alltså som regel ha hållit sig på armslängds avstånd från själva konflikthanteringen. Givetvis löper de därför en liten risk för att begå misstag. Det finns skäl att fråga om inte de regeringsansvariga har varit alltför och varit alltför ivriga att överlåta åt ÖB och Försvarsstaben att ta ansvaret i politiskt känsliga frågor. ÖB:s eget beslut vid Gåsefjärden-incidenten att kvarhålla U 137 och att inte ge ubåten den assistans som folkrättsenligt kan begäras av ett statsfartyg i sjönöd eller som felnavigerat, har redan diskuterats. Jag delar uppfattningen att ÖB:s beslut i sak var korrekt bl.a. för att mycket tydde på att intrånget (sannolikt) var avsiktligt, något som ÖB vid beslutstillfället dock inte kunde avgöra. Dock kvarstår att ÖB, utan att konsultera regeringen, tog ett beslut som fick betydande utrikes- och säkerhetspolitiska konsekvenser och ledde till en krissituation utan motsvarighet under senare delen av . Eftersom ett visst rådrum fanns hade det varit möjligt för statsministern att tillsammans med landets säkerhetspolitiska led- ning fatta avgörandet om ett kvarhållande skulle ske. hem- kallades inte ens försvarsministern från en tjänsteresa i . Ehuru inte lika tydligt som i Gåsefjärdenfallet är detta ett mönster som återkommer. Olika militära myndigheter och aktörer tar initiativ och börjar agera varpå den svenska politiken reaktivt växer fram. Konsekvensen blir att regeringarna i det vällovliga syftet att inte utöva ministerstyre eller ta operativt ansvar förlorar kontrollen över det politiska utfallet. Intrycket blir en politisk handfallenhet i kontrast till ÖB:s handlingskraft. Försvarsmakten agerar medan regeringsmakten reagerar. Ett undantag från detta är dock stats- minister beslut att vid Gåsefjärden-incidenten när rappor- ter inkommer om att sovjetiska örlogsfartyg var på väg att över- skrida territorialgränsen avge order om att gränsen inte fick krän- kas. Hårsfjärds-incidenten ger emellertid en hel provkarta på huvudregeln. Redan vid den inledande Notvarps-operationens planering ansåg ÖB att det inte var påkallat att notifiera regeringen trots att mål- sättningen var att tvinga en främmande ubåt att inta ytläge med de oöverskådliga utrikes- och säkerhetspolitiska konsekvenser en sådan händelse skulle ha. Till yttermera visso förlades operationen mitt under ett regeringsskifte, där den utgående regeringen i praktiken upphört fungera och den inkommande regeringens sammansättning inte ens beslutats. Den planerade operationen sammanföll vidare tidsmässigt med en förutsedd rota- tion på centrala poster inom Försvarsmakten. inträdde i tjänst bl.a. nya chefer för , Östra militär- området och kustflottan. När Notvarp förvandlades till Hårsfjärden- incidenten presenterade försvaret inledningsvis relativt rutin- mässiga optiska observationer i ett dramatiskt ljus. Därmed skapades en mediasituation baserad på förväntningar om omedel- bart förestående framgång i ubåtsjakt som Försvarsmakten blev oförmögen att hantera. Försvarsstabschefen, som uppenbarligen med ÖB:s goda minne tagit över den operativa ledningen, hade inledningsvis deklarerat en betydande optimism om möjligheten att fånga en ubåt. fick han slå till reträtt och medge att ubåt sluppit ut. blev därmed först med att öppet redovisa främmande undervattenskränkningar och visade sin oförmåga att hantera dem. Myter och hypoteser, också florerande inom för- svaret, blev gångbara: antingen hade Försvarsmakten varit helt inkompetent eller också hade någon föranstaltat om ett avsiktligt utsläpp av kränkande ubåt. På den politiska sidan fick den utgående regeringen nöja sig med att stödja ÖB och den nye försvarsstabschefen. I övrigt förhöll den sig passiv. Den nya regeringen, som tillträdde mitt under inciden- ten , blev liksom den föregående distanserad och medialt nästan frånvarande. De praktiska och politiska skälen för detta var förståeliga. Men detta innebar att regeringen släppte ifrån sig möjligheten att påverka de utrikespolitiska konsekvenserna av denna medialt högoktaniga internationella händelse. Det ankom på Försvarsmakten att tolka motiv och lämna för- klaringsgrunder till händelserna. Därmed lades grunden för hur allmänhet och politiker skulle förstå vad kränkningarna betydde. Genom att tolkningen gjordes av den operativt ansvariga Försvars- makten kom också försvarets tankemönster och professionella kultur att prägla förklaringarna, som andra dimensioner såsom utrikespolitiska, historiska, diplomatiska och politiskt stra- tegiska tankevärldar och förklaringsmönster tenderade att negli- geras. I vad avser Hårsfjärden-incidenten fick tillsättandet av Ubåts- till effekt att de preliminära och tentativa militära förklaringsgrunderna kodifierades. När sålunda angav ett av ett halvdussin inträngningsscenarier som möjligt omvandlades detta i kommissionsrapporten till ett sannolikt skeende. Försvarsmaktskulturens dominans i efterhands- analysen ledde likaså till att motivet för kränkningen förklarades vara operativ förberedelse för angrepp mot , återigen en möjlighet bland andra som gjorde till sin egen. Därmed blev presumptionen i nationalitetsbestämnings- frågan tydlig eftersom sannolikheten för ett angrepp från Nato-stat mot måste anses vara mikroskopisk. Till detta kom att i frågan om nationalitetsbestämning antog den militära expertisens diskutabla metod att foga fristående incidenter till en bindande indiciekedja. När regeringen med kommissionens betänkande fick frågan i sitt knä hade tolkningar och förklaringar låsts. Det fanns ingen politisk möjlighet för regeringen att avvisa kom- missionens slutsatser ifråga om motiv och nationalitetsbestämning. För statsminister blev kommissionsrapporten inte bara inrikespolitiskt utan också utrikespolitiskt bekymmersam. Kom- missionsbetänkandet gav berättigat underlag för tvivel om förmåga att skydda sitt territorium. Vad värre var, betänkandet kunde leda till tvivel på neutralitetspolitikens trovärdighet eftersom ubåtsintrången visade att neutraliteten inte respekterades. Hade regeringen hållit en fastare hand över utvärderingen av Hårsfjärden-incidenten skulle den försvarsmaktskoncentrerade analysen troligen inte dominerat utfallet så starkt som den kom att göra. Svagheten i indiciebevisningen och i konstruktionen av möjliga scenarier har redan nämnts och belysts i andra samman- hang, särskilt i betänkande. Till detta kom Försvarsmaktens (och ) naturliga fixe- ring vid hypotesen om kränkningarna som förberedelse för mot riktade invasionsföretag eller inträngande på svenskt terri- torium. Med en sådan presumtion kunde det inte finnas något alternativ till kränkande stat än , indiciekedja eller ej. Den mer sofistikerade bedömning av motiven, som i efterhand blivit möjlig, hade kunnat bredda underlaget för en säkerhets- politisk utvärdering. En utrikespolitiskt mer sammansatt bild av kränkningarnas motiv och miljö hade förmodligen möjliggjort en kyligare hantering av själva kränkningarna, en försiktigare behand- ling och bedömning av indikationerna, inklusive typljud m.m. och en mer återhållsam mediapolitik. Likaså hade sannolikt ubåtskränkningarna blivit mindre av en utrikespolitisk snubbeltråd och en bitter inrikespolitisk konfrontation kunnat dämpas. Den svenska förvaltningstraditionen innebär en tydlig markering av det särskilda myndighetsansvaret. Regeringens enskilda statsråd och departement har en konstitutionell skyldighet att respektera denna rågång mellan politik och förvaltning. På försvarsområdet upprätthålls i enlighet därmed ÖB:s oberoende ställning och ansvar, en ordning som allmänt anses fungera väl. På ansvarsområde råder emellertid andra regler, detta givetvis beroende på utrikesfrågornas särskilda natur. Utrikesministern och har, utöver de traditionellt ministeriella och departementala uppgifter, också ett myndighetsansvar när det gäller genomförandet av politiken. Utlandsmyndigheter såsom ambassader och delegationer är direkt underställda utrikesministern och arbetar på dennes direkta instruktioner. Skälet för detta är uppenbart. Frågor om förbindelser med främmande makt utgör ett nödvändigt element i regeringsansvaret. I regeringens uppdrag att styra riket (RF 1 kap 6§) ingår att företräda landet i mellanfolkliga frågor. Det föreligger en anmäl- ningsskyldighet för alla statsmyndigheter när frågor uppkommer som är av betydelse för förhållandet till annan stat (10 kap 8§ RF). Denna regel har till syfte att åstadkomma en samlad bedömning från regeringens sida av frågor av utrikespolitisk betydelse.14 Vad ankommer på säkerhetspolitikens bedrivande med förank- ring i både utrikesdepartement och försvarsdepartement blir det fråga om en avvägning. Enligt min mening är det naturligt att operationer som kan komma att direkt influera säkerhet och förbindelser med främmande makt eller som berör krig eller fred borde hanteras och ledas av regeringen eller skötas i nära kontakt med regeringen. Ubåtsjaktsfrågor kan i vissa lägen leda till djupgående säkerhetspolitiska kriser, där regeringen måste ta sitt ansvar. De återkommande kriserna bör ha lärt oss att ÖB:s roll kan bli avgörande och att hans handlande kan få långtgående konsekvenser för svensk utrikes- och säkerhets- politik. Detta är inte sagt som kritik mot ÖB:s hantering av de kriser som uppstått, vilken i flertalet fall varit berömvärd. Det är snarare för att understryka att de politiskt ansvariga i frågor om krig och fred, och om kriser, konflikter och konfrontationer med omvärlden måste axla det ansvar som givits dem. Passivitet och handlingsförlamning från politisk sida kan på både kort och lång sikt få allvarliga konsekvenser. Ubåtsincidenterna har ställt på sin spets frågan om separationen mellan det operativa ansvaret och den politiska hanteringen. I allt väsentligt har funnit vad som måste anses vara en rimlig balans. Politikerna måste förstå att respektera ÖB:s och Försvars- maktens kompetens och ansvar som det inte får råda någon tvekan om att regeringen har ett primäransvar för utform- ningen av utrikes- och säkerhetspolitiken. Den tillträdande socialdemokratiska regeringen, liksom för övrigt de föregående borgerliga regeringarna, torde av sina erfarenheter ha funnit det klokt att till ÖB och Försvarsmakten överlämna det operativa ansvaret och att i görligaste mån ge allt det stöd som försvaret önskade. När det gällde motiv, utvärdering och nationalitetsbestämning med de utrikes- och säkerhetspolitiska konsekvenser dessa kunde ha, lärde sig statsminister snabbt vådan av att inte ha full kontroll och styrningsmöjligheter. Det blev Försvarsmaktens politiska utvärdering som kom att konstituera verklighetsbilden och avvikelser därifrån kom att straffa sig, som exempelvis utrikesminister fick erfara. 14 10 kap 8 § i Regeringsformen lyder: Chefen för det departement till vilket utrikes- ärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Statsminister drog emellertid nytta av dessa erfarenheter och tog själv ett fast grepp över ubåtsfrågans politiska dimensioner. Detta visade sig särskilt värdefullt när För- svarsmakten på basis av sitt eget utredningsarbete tycktes önska ett offentligt utpekande av som kränkande nation. Statsministern föranstaltade om en granskning styrd från Statsrådsberedningen av ÖB:s slutsatser, och lyckades avstyra ett dåligt underbyggt utpekande som dessutom skulle ha blivit skadligt i ett vid den rådande tidpunkten känsligt läge i relationerna med . Statsminister i sin tur tog ett om möjligt än fastare grepp om ubåtsfrågan än sin omedelbare företrädare genom att till Statsrådsberedningen knyta en särskild ubåtsexpert och, som det föreföll, själv handlägga de politiska aspekterna på ubåtsproble- matiken. Därigenom förhindrades effektivt Försvarsmakten från utrikespolitiska extraturer men det kan ifrågasättas om inte stats- ministern med sin fixering vid ubåtsproblematikens olika aspekter, där inga råd vare sig från övriga regeringen, eller egna partivänner, föreföll välkomna, riskerade göra politiska missgrepp. Som utredare har min uppgift, som framhållits, varit att främst värdera hur regering, politiker och försvarsmakt hanterat förmodade och konstaterade kränkningar. Detta medför med nödvändighet att de faktiska sakförhållandena som ju måste utgöra basen för de ledande aktörernas agerande, i görligaste mån måste belysas. 1995 genomförde en högkvalitativ och noggrann genomgång av sakförhållandena. Dess betänkande har därför utgjort en självskriven utgångspunkt för detta betänkande. Emellertid har det visat sig möjligt att under utredningens gång finna och analysera en stor mängd information som kastat nytt ljus över incidenter, ubåtsjakt och relevanta säkerhetspolitiska för- hållanden. Viktigast härvidlag har varit genomförandet av ett stort antal intervjuer med militär personal som på olika nivåer i fält och i staber varit direkt engagerade i ubåtsfrågan och som lämnat oss omfattande mängd ny information. Den militära underrättelse- tjänsten har, i synnerhet i utredningsarbetets slutskede, varit i hög grad behjälplig med kvalificerad hemlig information. En del av denna var likaså tillgänglig för . Emellertid har viktiga nya underrättelsedata kunnat göras till- gängliga för utredningens räkning. Denna information har givetvis influerat de bedömningar som jag redovisat men kan av lätt för- stådda skäl inte redovisas fullt ut i detta betänkande. Interna- tionellt har omfattande dokumentation av betydelse för utredning- en blivit tillgänglig. Analysen av motivfrågorna har sålunda avse- värt underlättats av att dokument om krigsplanering blivit tillgängliga för forskningen. Den parallellt med denna utredning genomförda säkerhetspolitiska utredningen har givit underlag för en internationell säkerhetspolitisk miljöbeskrivning som bidragit till att sätta ubåtsdramatiken i ett internationellt perspektiv. Utredningen har därför kunnat genomföra förnyad granskning av samtliga större incidenter och i praktiskt taget samtliga fall kunnat redovisa en rad okända sakförhållanden och om- ständligheter. I sakhänseende är det två huvudfrågor som har belysts: 1.I vilken omfattning har undervattensintrång ägt rum? 2.I händelse av konstaterade intrång vilken stat eller vilka stater är ansvarig(a) för intrång? I vad avser den första av frågeställningarna framgår av utrednings- direktiven att frågan om kränkningar överhuvudtaget förekommit är utredd och alltså inte behöver behandlas vidare. Som framgår har det emellertid för mig varit möjligt att göra en systematisk gransk- ning på ett bredare underlag än vad även Ubåts- kommission haft tillgång till.