sou · GPB382 · 2002-01-01 00:00:00 — Läns- styrelserna bör i första hand besluta om bidrag till fiskevård där det regionala intresset dominerar. Även fisketillsynen i form av i länen förordnade fisketillsynsmän är en regional angelägenhet. Fiske- vårdsåtgärderna som utförs med bidrag från fiskevårdsavgiften bör genomföras dels via olika fiskevårdsorganisationer eller andra sam- manslutningar och dels genom insatser som genomförs i läns- styrelsernas eller i vissa fall i kommunernas regi. Utredningen vill betona vikten av lokal förankring av åtgärderna oavsett vem som utför dessa. Anledningen till att länsstyrelser och kommuner även skall kunna vara stödmottagare är att det i många fall saknas annan huvudman för genomförandet av fiskevårdsåtgärder. Detta gäller särskilt i mer omfattande projekt där kraven på ekonomiskt ansvar är särskilt stora. Inriktningen på den föreslagna fiskevårdsavgiften mot åtgärder som får effekt på fisket på kusten, i havet och i de minskar också intresset för enskilda föreningar att ansvara för fiskevårdsprojekt. Av denna anledning skall stödet utformas så att kan besluta om att avsätta medel för att i egen regi genomföra fiskevårdsåtgärder. Detta sätt att genom- föra fiskevårdsprojekt utesluter inte ett deltagande från lokala intressenter. Tvärtom ges föreningar möjlighet att delta i fiske- vårdsprojekt utan att belastas av övergripande ansvar för ekonomi, administration och genomförande. Därmed kommer i praktiken fler att kunna medverka i fiskevårdsprojekt. I det fall fiskevårdsåtgärderna genomförs av t.ex. ett fiskevårds- område eller en ideell sportfiskeklubb skall beaktas att kostnaderna i denna del för åtgärdens genomförande kommer att belastas av moms. Frågan är invecklad och outredd, men utredningen har funnit att denna fråga ligger utanför utredningens uppdrag. Länsstyrelserna bör samråda med berörda organisationer på länsnivå innan beslut om bidrag. En annan uppgift för länsstyrel- serna bör vara att svara för kontroll, uppföljning och ekonomisk redovisning m.m. av sina beslut om medel samt för uppföljning av effekterna av de beslutade fiskevårdsåtgärderna. bör i samverkan med länsstyrelserna svara för den samlade redovis- ningen av såväl användningen som effekterna av åtgärderna. I beslut om länsramar bör endast riktlinjer lämnas för användningen av medlen. Länsstyrelserna måste få möjlighet att göra vissa avsteg från de redovisade fiskevårdsplanerna under förutsättning att åtgärderna ryms inom den ram regeringen satt upp. Genom medelsfördelningen kan /rådet åstadkomma erforderlig styrning av verksamheten i ett nationellt perspektiv. Det är inte möjligt att fullständigt kontrollera att samtliga betalar avgift som är skyldiga att göra det. Detsamma kan sägas om åtskil- liga andra bestämmelser i den fiskerättsliga lagstiftningen. Det är knappast samhällsekonomiskt motiverat att avsätta särskilda resur- ser enbart för övervakningen av att de som fiskar i de aktuella områdena har betalat avgiften. En tillsyn bör därför kombineras med en förbättrad tillsyn av att fiskebestämmelser och regelverk efterlevs. En förbättrad statlig tillsyn har efterlysts av flera av de intressenter som uppvaktat utredningen. En sådan förstärkning bör ske och bör som ovan angetts medföra en förstärkning av berörda myndigheters förvaltningsanslag. Behovet av bättre tillsyn är också ett skäl att verka för att fiskevårdsområden bildas i så stor del av fiskevattnen som möjligt. Ett lokalt engagemang och en ökad social kontroll kan leda till att avgiften betalas om det upplevs att fiskevården kommer fiskevårdsområdena tillgodo. Se vidare under förslaget om fiskevårdsområde på kusten och i de . Genom att omfattningen av insatserna för fiskevårdande åtgärder blir direkt beroende av storleken av inbetalda avgifter ligger det i stor utsträckning i de fiskandes intresse att fullgöra sin skyldighet. Detta är en god förutsättning för att systemet skall fungera väl. För att respekten för regler och avgiftsskyldighet skall upprätthållas krävs dock en grundläggande tillsyn värd namnet. En aktiv informationsinsats från staten och de olika fiskeorganisationerna är särskilt angelägen i detta sammanhang. Om fiskevårdsavgiften inte betalas i tillräcklig omfattning finns det risk för att fiskevårdande åtgärder inte kan vidtas i den utsträckning som är önskvärd för att garantera långsiktiga hållbara fiskbestånd. I fråga om kontrollen bör en särskild bestämmelse införas. Den som fiskar skall medföra bevis på att fiskevårdsavgiften har betalats. Sker fisket inom ett fiskevårdsområde eller motsvarande skall alternativt fiskekort eller motsvarande uppvisas. begäran uppvisas för den som enligt särskilda bestämmelser utövar fisketillsyn. De förseelser som kan bli aktuella är att man fiskar utan att ha betalat avgift eller att man inte medför bevis om att avgift har betalats. Med hänsyn till att det här är fråga om rättsligt sett bin- dande regler bör en sanktionsmöjlighet finnas med i systemet. Då fiskevårdsavgiften utgår med ett förhållandevis blygsamt belopp tangerar förseelserna den nedre gränsen för vad som bör vara kriminaliserat. Man kan därför diskutera en sanktionsavgift i stället för bötesstraff. Utredningen anser att den mest lämpliga påföljden sannolikt är ett lågt bötesstraff. 16Förslag om fiskevårdsområde m.m. Fiskevårdsområde inom områden där fritt handredskapsfiske in- fördes 1985 föreslås även omfatta det fria handredskapsfisket med följande undantag: 1.Fisket inom området skall, utöver efter upplåtelse genom fiskevårdsområdets egna kort även vara möjligt efter det att fiskevårdsavgift erlagts. Erlagd fiskevårdsavgift medger fiske med samma fiskemetoder som är tillåtna inom områden med fritt handredskapsfiske. 2.Föreskrifterna för fiskets vård och bedrivande skall även fort- sättningsvis, i de delar de berör det fiske som ingår i det fria handredskapsfisket, utfärdas av . Föreskrifternas utformning skall dock få en tydlig förankring hos berörda fiskerättsägare. Fiskevårdsområdena som bildas inom de områden som omfattas av det fria handredskapsfisket får ett huvudansvar för den lokala fiskevården på det enskilda vattnet och tillsammans med staten för den gemensamma fiskevården och fisketillsynen. Utredningen föreslår vidare att det i fiskelagen införs en allmän fångstbegränsning i de områden där fritt handredskapsfiske inför- des 1985 till totalt fyra fiskar per fiskande och dygn. Begränsningen gäller arterna gädda, gös, ål, öring, lax, och sik. Utredningen har sett som sin uppgift att finna metoder att stimulera bildandet av fiskevårdsområden där sådana ej finns , framförallt längs kusterna och i de . Mycket står att vinna om en lokal förvaltning och ett lokalt engagemang för vård och utnyttjande av fiskeresurserna kan uppnås. mang kräver någon form av inflytande över resursernas användning och detta inflytande måste uppnås utan att principen om tillträde för den enskilde fiskaren till området överges. Målen för arbetet med att utforma en förvaltningsform för de enskilda vattenområdena som ingår i det fria handredskapsfisket har därför varit följande: En juridiskt hållbar förvaltning med lokal förankring och ansvarskännande hos de berörda fiskerättsägarna. Ökat lokalt engagemang hos fiskerättsägarna genom en ökad rådighet över fiskeresursen och dess avkastning. En fortsatt stor tillgänglighet för allmänhetens handredskaps- fiske som skall ges förutsättningar att utökas genom de lokala förvaltningarna. En biologiskt grundad avvägning av vad som bör inrymmas i det fria handredskapsfisket. Genom en välavvägd prissättning av det fria handredskaps- fisket, med fortsatt fri tillgång för barn och ungdomar, skapa förutsättningar för finansiering av fiskevården. En samordning och förankring av fiskevårdsåtgärderna inom större biologiskt avgränsade områden. Enkla, enhetliga och biologiskt motiverade fiskeföreskrifter t.ex. fångstbegränsning, som gäller över stora områden. En ökad stimulans att etablera eller medverka till fisketurism- arrangemang hos lokalbefolkningen. Avtalsförhållande mellan kommersiella sportfiskeentreprenörer och vattenägare/fiskevårdsområde Fiskevårdsområde är en beprövad förvaltningsform som fungerar väl och bygger på en solid juridisk grund. Denna modell är därför ett naturligt utgångsläge vid utformningen av en förvaltning för det enskilda fisket på kusten och i de . och har utrett fiskerättsförhållandena vid kusten och i pågår en utredning. Detta underlättar och minskar kostnaden för bildandet av fiskevårdsområden på dessa i sammanhanget mycket omfattande och betydelsefulla kuststräckorna. I är fiskevårdsområde bildat för hela det enskilda vattnet. Fiskevattenägarna i de områden som omfattades av det fria handredskapsfisket bör enligt utredningen ges möjligheten att bilda fiskevårdsområde som också till viss del innefattar det fria handredskapsfisket. Som tidigare nämnts bedömer utredningen att antalet fiskevårdsområden kommer att öka på de delar av kusten och i de som omfattades av reformen om fritt hand- redskapsfiske. I de områden där frifiskerätten omfattar avsevärt mer än vad som ingår i det fria handredskapsfisket t.ex. och förväntas få områden bildas. En möjlig- het att bilda fiskevårdsområde för ett sådant område torde inte vara så attraktivt så länge frifiskerättigheter kvarstår oförändrade även efter bildandet. Utredningen har dock ej sett som sin uppgift att närmare gå in på eller föreslå förändringar i andra former av frifiske än det som omfattas av uppdraget – det fria handred- skapsfisket. Det är ej enkelt att bilda så omfattande fiskevårdsområden att dessa kan tillfredsställa önskemålen om en god tillgänglighet utan att passera olika administrativa gränser. Fiskevårdsområdenas storlek bör därför avgöras av samhörighetsfaktorer men vara fiske- biologiskt välmotiverade med en god överensstämmelse mellan naturligt avgränsade vattenområden och lokala fiskpopulationer och helst omfatta såväl lek som uppväxtområden för de viktigare fiskarterna. Fiske inom ett fiskevårdsområde som sker med stöd av en upp- låtelse från en fiskevårdsområdesförening föreslås, som redovisats tidigare, ej belastas med fiskevårdsavgiften. Detta innebär att fiskerättsägare inom ett fiskevårdsområde ej behöver erlägga fiske- vårdsavgift vid fiske inom området utan förutsätts inneha fiskekort eller annat bevis om tillträdesrätt. Fiskevattenägare i områden som ej bildat fiskevårdsområden omfattas dock av skyldigheten att betala fiskevårdsavgift. Anledningen till detta är att det i dessa områden saknas organisation för fiskevård och fisketillsyn och att dessa insatser finansieras bäst genom fiskevårdsavgiften. 16.3Upplåtelseformer för det fria handredskapsfisket Utredningen föreslår en ändring i lagen så att det blir möjligt för fiskevårdsområdena att upplåta det fiske som ingår i det fria hand- redskapsfisket. För att den fria tillgängligheten skall bibehållas gäller dock att fiske inom fiskevårdsområdena även kan bedrivas med stöd av erlagd fiskevårdsavgift. Utredningens bedömning är att förslaget kommer att medföra ett bredare utbud av fiskemöjligheter och en för allmänheten gynnsam priskonkurrens. Fiskevårdsområdesföreningarna bedöms kunna påverka förutsättningar att erhålla en större andel av de medel som fiskare betalar för att få fiska i området. Exempel på faktorer som påverkar allmänhetens val mellan upplåt- elseformer är: Med en prisbild som ligger något under fiskevårds- avgiften kan fiskevårdsområdena tillhandahålla ett fiskekort som är attraktivare för en stor grupp fiskande. 2.Omfattningen av det fiske som kan bedrivas med stöd av fiskekortet. Gäller såväl vilka redskap som får användas som hur mycket fisk som får landas. Innefattas även fiske som inte ingår i det fria handredskapsfisket ökar givetvis fördelarna med att köpa ett sådant kort. 3.Om fiskevårdsområdena erbjuder billigare fiskekort för en- staka fisketillfällen eller kortare tidsperioder är det ett attraktivt alternativ för tillfällighetsfiskaren. 4.Att avgiften för fiskekortet kan komma fiskevården tillgodo i det egna området. Dessutom kan dessa medel förmeras genom ansökan om fiskevårdsmedel. En större egeninsats ger normalt också större stödmöjlighet. 5.Att köpa kort kan troligtvis ske enklare än att lösa fiske- vårdsavgift samt ske på fiskeplats. Vid påträffande av fiskande utan giltigt fiskekort eller betald fiskevårdsavgift kan fiske- vårdsområdesföreningen förelägga den fiskande att köpa fiske- kort eller erlägga fiskevårdsavgift. Fiskekortens konkurrenskraft kommer att öka med den geo- grafiska omfattningen på det fiskevatten som ingår. Detta faktum kommer att stimulera till att fiskevårdsområdena slås samman eller sluter avtal om gemensam upplåtelse av sina fiskevatten. Genom att utveckla attraktiva fiskekortsalternativ till fiskevårds- avgiften och genom att visa på att man förvaltar fiskevattnen väl bedöms fiskevårdsområdena kunna finansiera sin verksamhet samt i samverkan med staten även den lokala fiskevården. Det fria handredskapsfisket har gett ökade möjligheter för s.k. turistfiskeentreprenörer m.fl. att tillhandahålla tjänster som främjar fritidsfisket. Denna för landet inkomstbringande verksamhet gynnas emellertid, enligt utredningen, på av om verk- samheten i möjligaste mån sker i samspel med de berörda fiske- vattenägarna eller fiskevårdsområdena som primärt har att se till att förutsättningarna för fisket inklusive fritidsfisket bevaras och helst utvecklas i positiv riktning. Utredningen föreslår att den som bedriver näringsverksamhet som är grundad på att nyttja det fritidsfiske som är fritt för var och en skall vara skyldig att skriftligen anmäla verksamheten till för samråd. Den som har skriftligt avtal med berörd förvaltare av fiskevattnet bör undantas från den regel- bundna anmälningsplikten. Detta kommer enligt utredningens uppfattning att stimulera uppkomsten av avtal mellan turistfiske- entreprenörer m.fl. å ena sidan och fiskerättsägare och fiskevårds- områden å den andra. Genom avtalen kan exempelvis följande regleras inom ramen för vad fiskerättsägarna/fiskevårdsområdena kan avtala om: Entreprenörernas informationsansvar till fiskande i området om t.ex. existerande naturreservat, fågelskyddsområden m.m. samt om allemansrättens omfattning och begränsningar. Genomförande av fiskevårdsåtgärder. hänsynstagande till lokalbefolkningens och yrkesfiskets verk- samhet. Skydd av känsliga områden för flora och fauna. Upplåtelse av fiske som ej är fritt för allmänheten. Policyfrågor kring hur fisket skall bedrivas. Tillgängligheter till bryggor, enskilda vägar, etc. Renhållning, underhållsåtgärder, m.m. Den naturliga parten i ett sådant avtal är ett fiskevårdsområde. Om sådant ej finns eller ett sådant avtal inte kommer till stånd bör näringsidkaren i fråga vara skyldig att göra anmälan för samråd till . Vid samrådet bör klargöras vad den planerade verksamheten skall bestå av och vilka effekter den kan ha på fisket och naturen. Myndigheten får i samband därmed tillfälle att bedöma om verksamheten är förenlig med t.ex. regler för fisket. Entreprenören bör av myndigheten uppmanas att i första hand söka nå en överenskommelse med fiskerättsinnehavaren, som har ansvaret för fiskevården och har ett stort inflytande över de lång- siktiga förutsättningarna för t.ex. turistfisket i det berörda området. Detta samrådsförfarande blir, särskilt inledningsvis innan fiskevårdsområden bildats, en i vissa län märkbar arbetsuppgift för länsstyrelserna vilket bör beaktas vid resurstilldelning. Fiskevattenägarna/fiskevårdsområdena skall i enlighet med all- männa civilrättsliga principer inte vara skyldiga att ingå avtal och kan sålunda även inskränka sig till att avtala endast med en enda fiskeentreprenör. Anledningen till att anmälningsplikten inte gäller fiskevattenägarna/fiskevårdsområdena är att de själva förväntas ansvara för fiskevården och därmed själva tillgodoser syftena bakom anmälningsplikten. En fri möjlighet för fiskevårdsområdesföreningar att upprätta egna föreskrifter kring fisket kan enligt utredningen medföra följande negativa effekter: 1.Komplexa fiskebestämmelser – Om varje enskilt fiskevårds- område inför egna föreskrifter blir det en komplex och svår- åtkomlig regelflora som indirekt inskränker allmänhetens tillgänglighet till fisket. Detta gäller särskilt de som bedriver fiske inom större områden. Tillsynen blir också svår om det förekommer olika regler inom geografiskt begränsade om- råden. 2.Tillgängligheten – Fiskerättsägarna kan via föreskrifter som begränsar tillgängligheten mer eller mindre utestänga allmän- heten från att fiska. Exempelvis kan begränsningar i antal redskap och tillåten fångst samt mer omfattande frednings- områden mer eller mindre omöjliggöra fiske. Det finns inom fiskevårdsområdena i inlandet inget hinder mot att i viss mån t.ex. begränsa upplåtelsen till delar av fiskevårdsområdet även om detta sker med andra motiv än biologiska. Av ovanstående skäl föreslås ingen förändring avseende rätten för fiskevårdsområdena att utfärda föreskrifterna för fiskets vård och bedrivande, i de delar de berör det fiske som ingår i det fria handredskapsfisket. Regleringen av övriga fiskemetoder är fiske- vårdsområdets angelägenhet som . redskapsfisket föreslås således även fortsättningsvis utfärdas av . Fiskevårdsområdena bör dock få ett ökat inflytande på utformningen av de föreskrifter som skall gälla för deras vatten- områden. Utredningen föreslår därför att en ökad lokal förankring och anpassning sker genom att fiskevårdsområden ges möjlighet att deltaga i upprättande av fiskevårdsplanen för berört vatten- område. I fiskevårdsplanen kommer förslag till lämpliga fiskeföreskrifter att ingå som en viktig del. Förslagen fastställes i efter det att verket prövat dess lämplighet. För att planera, styra och utvärdera fiskevården längs kusten och i de föreslås fiskevårdsplaner inom större biologiskt avgränsade områden tas fram genom bred samverkan och föran- kring hos berörda intressenter. Denna plan kan också komma att fungera som underlag vid fördelning av medel från fiskevårds- avgiften och som ett underlag för införande av föreskrifter för fisket. bör ha ett ansvar för att sådana planer tas fram, antingen av fiskevårdsområden i samverkan, av kommun eller av myndigheten själv. Fiskevårdsområdena har ett huvudansvar för fiskevården inom fiskevårdsområdet. Via intäkter från egna fiskekort och bidrag från fiskevårdsavgiftsmedel finansieras den lokala fiskevården samt del- tagandet i mer övergripande fiskevårdsprojekt. Fiskevårdsområd- ena kommer även att bli betydelsefulla aktörer för att initiera och genomföra övergripande fiskevårdsprojekt tillsammans med andra aktörer och staten. Fiskevårdsavgiftsmedel och/eller allmänna medel skall svara för den andel av kostnaden som motsvarar den nytta åtgärden har för fisket på allmänt vatten och inom områden med frifiskerätt. Fiskevårdsområdena kan, efter beaktande av sitt ansvar för den lokala fiskevården, dela ut överskott till delägarna. Fisketillsynen blir en gemensam sak för staten och fiskerätts- ägarna. Medel från fiskevårdsavgiften bör bidra till att finansiera förstärkning av tillsynen av att de av utfärdade föreskrifterna efterlevs och att fiskevårdsavgiften är löst. Det torde finnas en god motivation hos de enskilda fiskerättsägarna att kontrollera såväl efterlevnaden av fiskeföreskrifterna som att man löst fiskekort eller fiskevårdsavgift. Den modell som presenterats ovan innebär enligt utredningen att avgiften ger fiskeresursen ett tydligt värde och genererar resurser till vård och förvaltning. Enligt utredningens bedömning utgör detta grund för en uthållig utveckling av de svenska fiske- vattnen. Inom områden där fritt handredskapsfiske infördes föreslås en fångstbegränsning till totalt fyra fiskar per fiskande och dygn. Begränsningen gäller arterna gädda, gös, ål, öring, lax, och sik. Syftet med förslaget om fångstbegränsningen är att begränsa risken för en negativ påverkan på fiskeresursen och därmed möjlig- göra ett fortsatt attraktivt fiske. Med tanke på att de som fiskar med stöd av det fria handredskapsfisket blir allt fler kan den totala fångsten hos denna grupp bli alltmer betydelsefull i jämförelse med exempelvis yrkesfiskets fångster i området. Det är enligt utred- ningens uppfattning mot bakgrund av de bristande kunskaperna om såväl fiskpopulationens storlek och livskraft i olika områden, som avsaknaden av fångststatistik, svårt att biologiskt motivera en hårdare begränsning. Fyra fiskar motsvarar troligen väl vad som kan betraktas som ett hushålls förmåga att konsumera. Önskvärt är naturligtvis att fångstbegränsningar kan differentieras och utformas bättre med hänsyn till de olika arternas livskraft i olika vatten. För att detta skall uppnås krävs bättre kunskap om fisk- populationer och predatorer samt bättre fångststatistik. Ett speciellt problem är på vilket sätt den generella fångst- begränsningen skall anpassas till så kallad catch-and-release fiske. Ett sådant fiske är än så länge relativt främmande för svensk fisketradition som av hävd innehåller en nyttoaspekt – man ska ta vara på och använda sin fångst. Det är också oklart i vilken mån vissa av de kommersiellt värde- fulla arterna utan att skadas kan utsättas för catch-and-release. Utredningen föreslår därför att även catch-and-releasefiske bör omfattas av den generella fångstbegränsningen om det bedrivs med stöd av erlagd fiskevårdsavgift och bestämmelserna om det fria handredskapsfisket. Vad ett fiskevårdsområde kan avtala med sportfiskeentreprenör eller ange som villkor i sina fiskekort bör omfatta möjligheten att ge utrymme för att catch-and-release kan bedrivas med generösare regler. De av fiskevårdsområdena försålda fiskekorten kan också medge möjlighet att ta en större fångst då fiske sker med stöd av enskild rätt. Dessa kort kan exempelvis vara ett alternativ till eget eller utarrenderat fiske med mängdfångande redskap. Då fiskevårds- områdena bör ha en god översyn av antalet försålda fiskekort, liksom över tillgången på fisk och populationens livskraft inom området, kan en lämplig reglering av fångstuttaget ske. Högre uttag kan då av fiskevårdsområdet tillåtas via fiskekort, om de beståndsrelaterade och lokala förhållandena så medger. 17Förslag till förändringar i lagen om fiskevårdsområden samt jämförelse med lagen om viltvårdsområden Efter jämförelse mellan lagen om viltvårdsområden och lagen om fiskevårdsområden föreslår utredningen följande föränd- ringar i lagen om fiskevårdsområden; Det är viktigt att sanktionerna vid överträdelser av bestäm- melserna inom ett fiskevårdsområde är verkningsfulla och står i proportion till de intressen som bestämmelserna avses skydda. Utredningen finner det därför önskvärt att en straffbestämmelse finns kvar i LOFO. Fiskevårdsföreningarna skall, efter anmälan till eller , kunna få sina regler införda i föreskrifter som meddelas av myndigheten i fråga. I LOFO bör straffbestämmelsen i 30 § ändras så att den avser brott mot de regler som enligt stadgarna och fiskestämmans beslut gäller för fisket. I likhet med VOL är det lämpligt att det i LOFO direkt uttrycks i lagtexten att en områdesförenings ändamål är att för- valta det område för vilket den bildats. Områdets ändamål sätter gränserna för föreningens verksamhet och befogenheter. För att tillgodose intresset av långsiktighet utan att för den skull binda upp intressenterna alltför föreslås att det i LOFO införs en treårsgräns, i likhet med vad som skett i VOL. Den vars rätt berörs av ett beslut av en fiskestämma eller av fiskevårdsområdesföreningens styrelse skall få överklaga be- slutet om det gått honom eller henne emot. Införandet av en lämplighetsprövning bör inte medföra att bara vissa beslut av fiskestämman eller styrelsen får överklagas. Lagen (1981:533) om fiskevårdsområden (LOFO) utarbetades i stor utsträckning med lagen (1980:894) om jaktvårdsområden (JOL) som förebild.