sou · GPB382 · 2002-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade (dir 2000:100) chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda konsekvenserna av det fria handredskapsfisket. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för departementet landshövding att vara särskild utredare Till experter i utredningen utsågs projekt- ledare , Turistdelegationen, avdelningschef , , bitr.direktör , Natur- vårdsverket, hovrättsassessor , Jordbruksdeparte- mentet samt fiskeridirektör , i län. Som huvudsekreterare anställdes planerings- direktör , i län. Som biträdande sekreterare anställdes hovrättsassessor , . En referensgrupp bestående av representanter för , , , , FiskeTurismFöretagare och Världsnaturfonden har varit knutna till utredningen. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82). Uppdraget är därmed slutfört. Förkortningar och tekniska termer........................................ lag om ändring i lagen (1981:533) om lag om ändring i fiskelagen (1993:787)................................... förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen................................. förordning om ändring i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården.................................................................. EU:s gemensamma fiskeripolitik .................................. De första gemensamma åtgärderna......................................... 2.3Översynen av den gemensamma fiskeripolitiken Finansiering och utformning av fiskevården i våra Historiken kring fiskerätten på enskilt vatten ...................... Det fria handredskapsfisket .................................................... Förutsättningar för utveckling av sportfisketurismen.......... Finansiering av fiskevården.......................................... Finansiering av fiskevården..................................................... Fiske och miljö ........................................................... Miljösituationens betydelse för fisket.................................... Spridning av miljögifter ............................................... Fiskets inverkan på miljön ...................................................... Svenska miljömål- delmål och åtgärdsstrategier.................... Regionala Miljö- och hushållningsprogram för vissa Förvaltningen av fiskresursen ................................................. Behov av ökad kunskap............................................................ Undersökningar av konsekvenserna av det fira handredskapsfisket för naturen och störningar på Individer, samhälle, fiske och hållbar utveckling ........... Syfte, frågeställningar och metod............................................ Konflikter kring fisket i det enskilda vattnet ................ Konflikter mellan allmänhetens fiske och Konflikter mellan olika kategorier fiskande......................... Erfarenheter av fiskevårdsområden (FVO) .................... Konflikter inom fiskevårdsföreningar ................................. Bildande av fiskevårdsområden ............................................ Fiskevårdsområdenas betydelse för fiskevården ................. Det fria fiskets inverkan på bildandet av Tillämpning av lagen om ersättning för intrång i enskild fiskerätt (1985:139) ..................................... Ersättning för intrång i den enskilda fiskerätten................. Principerna bakom ersättningsregler..................... Tillämpningen av ersättningslag. Förslag om fiskevårdsavgift ........................................ Skäl till avgiftsfinansiering .................................................... Uttag av en fiskevårdsavgift.................................................. Beräkning av intäkter av fiskevårdsavgiften ........................ Användning av fiskevårdsmedel ........................................... Administration och hantering av fiskevårdsavgiften .......... 15.10Beslut om medlens användning ............................................ 15.11Kontroll och tillsyn ............................................................... Förslag om fiskevårdsområde m.m. ............................ Upplåtelseformer för det fria handredskapsfisket............... Anmälningsskyldighet för fiskeentreprenörer..................... Förslag till förändringar i lagen om fiskevårdsområden samt jämförelse med lagen om viltvårdsområden ......... Villkor för bildande................................................................ Övrigt om verksamheten....................................................... Omprövningen i högre instans och rätten att överklaga..... Konsekvenser för jämställdheten................................ Konsekvenser för regionalpolitiken ............................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:533) om Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787).......... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen .. 165 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården ................................... Kommittédirektiv Dir. 2000:100 .......................................... Kustfiskevårdsplan – en möjlighet till förbättrad Individer, samhälle, fiske och hållbar utveckling ............. Konsekvenser/effekter av det fria handredskapsfisket ....... Förkortningar och tekniska termer the Arctic Monitoring and Assessment Fisk som vandrar från hav till sötvatten för lek. The Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas. Med biodiversitet – eller biologisk mångfald – avses variationen bland levande organismer i all miljöer, inklusive land- och vattenmiljöer, samt de ekologiska relationer och processer som organismerna ingår i. inom och mellan arter samt mångfald av eko- Livsmiljö som är en organisms typiska levnads- Baltic Sea Protected Areas. Användes tidigare som bekämpningsmedel, in- sektsgift som är förbjudet i liksom i de flesta andra västländer. Giftig biprodukt vid tillverkning av kemikalier som inte har framställts avsiktligt, utan bildas bl.a. som en förorening vid förbränningsproces- ser och som en biprodukt vid kemiska synteser. Fiske som bedrivs av svenskar och utlänningar i samband med att man turistar i . andet kan omfatta enbart fiske men också fiske kombinerat med annan turistverksamhet. Ett fiske som bedrivs och ej för av- Omfattar både sport- och husbehovsfiske. Förkortningar och tekniska termer SOU 2001:82 Ett fiske bedrivet på fritid för det egna hushållet och ej för avsalu. International Baltic Sea Fishery Commission, Program för intensiv uppföljning av effekter av kalkning i sjöar och vattendrag. Lagen om jaktvårdsområden. Fisk som fortplantar sig i havet men tillbringar en stor del av sitt liv i sötvatten. Lagen om fiskevårdsområden. Laxsjukdom som har fått sitt namn efter M för miljöbetingad och det år den upptäcktes, 1974. Miljö och jordbruksutskottet. The Convention for the Protection of the polyklorerade bifenyler (grupp svårnedbrytbara organiska föreningar). Levande eller svävande (om ägg, larver och planktonorganismer) fritt i vattnet, oberoende Den pelagiska zonen är alltså det fria Företeelse att djur dödar och äter annat djur Djur som dödar andra djur för att kunna leva (rovdjur). Rättighet som tillkom kungen eller kronan Ett fiske bedrivet med handredskap på fritid och ej för avsalu. Underlag, grundval. Total Allowable Catch, totalt tillåten fångst. Lagen om viltvårdsområden. Finansieringen av fiskevården har inte fått någon definitiv lösning. Utredningen konstaterar att det står klart att fiskevårdens finansiering behöver förstärkas. En uppgift för utredningen har därför varit att analysera och ta ställning till olika möjligheter att finansiera fiskevårdande åtgärder. Utredningen har i sitt arbete kommit fram till förslag om införande av en fiskevårdsavgift samt förslag till hur fiskevårdsområden bör utformas och förvaltas. Den modell som presenteras i utredningen innebär att även det icke yrkesmässiga fisket som resurs ges ett tydligt värde samt gene- rerar medel till vård och förvaltning. Enligt utredningen är model- len en hållbar grund för en uthållig utveckling av de svenska fiske- vattnen Utformningen av en fiskevårdsavgift har tidigare diskuterats och utretts . I samband med tillkomsten av lag om rätt till fiske behandlades visserligen inte något lagförslag i ämnet. På uppdrag av regeringen lade emellertid fram ett förslag om lokala fiskevårdsavgifter. Enligt förslaget skulle regeringen beträffande vattenområde i och i , , , eller i , kunna för- ordna att fiske fick utövas endast av den som erlagt fiskevårds- avgift. En fiskevårdsfond skulle bildas, vilken skulle förvaltas av och användas till främjande av forsknings- och för- söksverksamhet på fiskets område samt till fiskevård och fisketill- syn. Såvitt möjligt skulle iakttas att medlen kom de vattenområden till godo beträffande vilka avgift erlagts. Förslaget ledde emellertid inte till någon lagstiftning. Därefter lades förslag om en allmän fiskevårdsavgift fram av fritidsfiskeutredningen (SOU 1968:13) och av fiskevattensutredningen (SOU 1978:75). Dessa förslag syf- tade till att en sådan avgift skulle betalas av i princip alla som fiskade i landets vattenområden. Även enligt dessa förslag skulle en särskild fiskevårdsfond inrättas. Inte heller dessa förslag ledde till lagstiftning. I slutbetänkandet (SOU 1993:103) Svenskt fiske framhölls att utredningen inte såg någon annan möjlighet att finansiera nödvändiga fiskevårdsåtgärder än genom en allmän fiskevårdsavgift. Remissbehandlingen av utredningens betänkande visade ett betydande stöd för tanken på en allmän fiskevårdsavgift, även om ett antal remissinstanser var negativa. Betänkandet föranledde regeringen att uttala att den inte var beredd att ändra sin inställning till en allmän fiskevårdsavgift men att frågan om fiskevårdens långsiktiga finansiering borde bli föremål för fortsatta överväganden (prop. 1993/94:158). beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1993/94:JoU24, rskr. 1993/94:274). Regeringen beslutade därefter att uppdra åt generaldirektören för att lämna förslag till en allmän fiskevårdsavgift. Förslaget redovisades i rapporten av en allmän fiskevårdsavgift. Rapporten remissbehandlades och resulterade i regeringens proposition (prop. 1994/95:231) om allmän fiskevårdsavgift m.m. Propositionen drogs emellertid tillbaka. Utredningen föreslår att en fiskevårdsavgift införs som har till syfte att finansiera åtgärder för fiskevården i områden där sådan finansiering saknas . Utredningen föreslår en fiskevårdsavgift som skall betalas av alla fiskande i som fiskar inom områden där en organiserad förvaltning av fisket saknas. Undantagna från skyldigheten att lösa fiskevårdsavgiften är fiskande inom områden där fisket förvaltas av fiskevårdsområdesförening, samfällighetsförening eller förvaltning av ett fiskevatten med enbart en ägare. Ett krav för avgiftsbefrielse är dock att fiskanden innehar fiskekort, arrendekontrakt eller fiskerättsbevis utfärdat av den förvaltande organisationen. Utredningen föreslår inledningsvis en fiskevårdsavgift på . Åldersgränsen för skyldighet att betala avgift bör vara fr.o.m. det år den fiskande fyller . Medlen från fiskevårdsavgiften kommer alla betalande fiskande till del i form av fiskevårdsåtgärder som befrämjar fisket för den enskilde fiskaren. Utredningen föreslår att inlupna medel hanteras i särskild ordning och sätts in i en särskild fiskevårdsfond, vilket garanterar att medlen används för insatser som befrämjar fiske- vården. Intäkterna från avgiften bör disponeras av . skall i årsredovisningen redovisa inkomster och utgifter. Vad avser kostnaderna för tillsyn av de av staten upp- rättade föreskrifterna så föreslår utredningen att den övergripande tillsynen även fortsättningsvis finansieras via statsbudgeten. Det statliga fiskevårdsanslaget, som nyttjas för fiskevårdsåtgärder, kommer till stor del att frigöras vid införandet av en fiskevårdsav- gift, vilket möjliggör en ökad satsning på fisketillsyn. Ansvaret för fiskevården inom de områden där fiskevårdsavgift ej erläggs faller på fiskerättinnehavarna och finansieras helt eller delvis genom inkomsterna från fiskekortsintäkter. Motiv för införandet av fiskevårdsavgift Det finns, enligt utredningens bedömning, behov av kraftfulla åtgärder på fiskevårdens område. Fiskevårdsarbetet syftar till en god miljö och effektiv användning av resurserna. Ekosystemen skall brukas på ett sätt som varken hotar deras långsiktiga produk- tionsförmåga eller den biologiska mångfalden. En allmän fiskevård främjar ett allmänt intresse som en del i ansträngningarna för att åstadkomma ett ekologiskt hållbart samhälle. Finansiering via en avgift som omfattar alla som fiskar, även utländska medborgare, gör det tydligare att medlen skall användas för att främja fiskets intressen. En finansiering via skattemedel skulle innebära att kostnaden skulle få bäras även av svenska med- borgare som inte fiskar, men inte av utländska medborgare som fiskar. Om ett intresse finns att utöka användningen av våra fiske- resurser för t.ex. inhemsk och internationell turism ter det sig angeläget att avgiften betalas av dem som utnyttjar resursen. Finansiering via skattemedel skulle heller inte tydligt utpeka medel för fiskevård utan verksamheten skulle förbli beroende av anslag via statbudgeten. Även om staten gjort relativt stora satsningar för fiskevården anser utredningen att det finns ytterligare behov av fiskevård i de allmänna och enskilda vattnen i kustområdena och i sjöarna i Jämt- land. I första hand bör verksamheten omfatta direkta fiskevårds- åtgärder i vattenmiljön såsom biotopvård, eliminering av vand- ringshinder, viss utsättning av fisk, bildande av fiskevårdsområden samt åtgärder för att främja fisketillsynen. Fiskevården i de nämnda vattenområdena är ett gemensamt ansvar såväl för fiskevattenägarna som för staten. Det är av grundläggande intresse att långsiktiga, bestående åtgärder prioriteras. Dagens fisketillsyn är otillräcklig främst längs kusterna och i de . De statliga anslagen räcker enbart till en fisketillsyn som i huvudsak baseras på ideella insatser. Följden av detta är exempelvis att kontrollen av efterlevnaden av upprättade föreskrifter och fångstbegränsningar för fritidsfisket är mycket bristfällig längs stora delar av kusten och i de . Kraftfulla åtgärder bör vidtas i syfte att förbättra tillsynen. har frågan om fisksjukdomar och ökad dödlig- het hos vissa fiskslag aktualiserats. Ökad kompetens och kunskap om orsak till minskade fiskbestånd och förebyggande av fisksjuk- domar är också av stor betydelse för beståndsvården. För att få en ändamålsenlig fiskevård anser utredningen att det dessutom krävs en strategi för insamling av information från fisket i dess helhet så att en tillförlitlig och en så heltäckande fångststatistik som möjligt kan skapas. Enligt utredningens bedömning finns det behov av att bilda fler fiskevårdsområden. Det är angeläget att en sådan ny- och ombild- ning av fiskevårdsområden kan genomföras. För de enskilda vatt- nen ovan odlingsgränsen är förutsättningarna desamma som i övriga inlandsvatten vilket innebär att fiskevårdsområden bör kunna bildas. För fisket på statligt vatten ovan odlingsgränsen finns en för- valtning hos respektive länsstyrelse. I egenskap av förvaltare av dessa vattenområden äger rätt att mot avgift upplåta fisket till allmänheten och även besluta om föreskrifter för fisket. De medel som genereras av avgiften fördelas med en tredjedel till samefonden, en tredjedel till de samebyar inom vars område fisket upplåts och den sista tredjedelen nyttjas för till provision till kortförsäljare (av totalsumman), administration, produktion av fiskekort och fiskevård. Fiskevården får således en liten del av intäkterna från kortförsäljningen, då vare sig samefonden eller samebyarna har några krav på sig att utföra fiskevård för medlen. Samernas fiske sker dels i så kallade undantagsvatten som finns fastställda av rennäringsdelegationen och dels i övriga statliga vattenområden. Samerna är inte bundna av länsstyrelsernas före- skrifter, men samebyn har själv möjlighet att sätta regler för fisket. Den enda möjlighet staten har att påverka detta fiske är genom den så kallade vanhävdsparagrafen i fiskelagen (29 § SFS 1993:787). Inom det geografiskt mycket stora området ovanför odlings- gränsen föreligger behov av ytterligare medel för nödvändiga fiske- vårdsåtgärder samt för fisketillsyn. Ökad kunskap hos fiskevårdsområden och övriga fiskevårds- organisationer om god fiskevård kräver förutom ökade ekonomiska resurser även förbättrat utbud av information och utbildning. bör därför enligt utredningen verka för att sprida kunskapen om modern fiskevård och ge exempel på väl genomförda fiskevårdsåtgärder. Ökad forskning och utveckling kring tillämpad fiskevård är viktiga för att vidareutveckla fiskevården. Förslag om fiskevårdsområde m.m. Utredningen har sett som sin uppgift att finna metoder att stimu- lera bildandet av fiskevårdsområden där sådana ej finns, fram- förallt längs kusterna och i de . Mycket står att vinna om en lokal förvaltning och ett lokalt engagemang för vård och utnyttjande av fiskeresurserna kan uppnås. Ett sådant engagemang kräver någon form av inflytande över resursernas användning och detta inflytande måste uppnås utan att principen om tillträde för den enskilde fiskaren till området överges. Utredningen föreslår att fiskevårdsområde inom områden där fritt handredskapsfiske infördes även omfattar det fria handred- skapsfisket med följande undantag: Fisket inom området skall, utöver efter upplåtelse genom fiske- vårdsområdets egna kort även vara möjligt efter det att fiske- vårdsavgift erlagts. Erlagd fiskevårdsavgift medger fiske med samma fiskemetoder som är tillåtna inom områden med fritt handredskapsfiske. Föreskrifterna för fiskets vård och bedrivande skall även fortsättningsvis, i de delar de berör det fiske som ingår i det fria handredskapsfisket, utfärdas av . Föreskrifternas utformning skall dock få en tydlig förankring hos berörda fiskerättsägare. Fiskevårdsområdena som bildas inom de områden som omfattas av det fria handredskapsfisket får ett huvudansvar för den lokala fiskevården på det enskilda vattnet och tillsammans med staten för den gemensamma fiskevården och fisketillsynen. Motiv för förslag om fiskevårdsområde Fiskevårdsområde är en beprövad förvaltningsform som fungerar väl och bygger på en solid juridisk grund. Denna modell är därför ett naturligt utgångsläge vid utformningen av en förvaltning för det enskilda fisket på kusten och i de . och Öster- götlands län har utrett fiskerättsförhållandena och pågår en utredning. Detta underlättar och minskar kostnaden för bildandet av fiskevårdsområden på dessa i sammanhanget mycket omfattande och betydelsefulla kuststräckorna. I är fiske- vårdsområde bildat för hela det enskilda vattnet. Fiskevattenägarna i de områden som omfattades av det fria handredskapsfisket bör enligt utredningen ges möjligheten att bilda fiskevårdsområde som också till viss del innefattar det fria handredskapsfisket. Utredningens bedömning är att antalet fiskevårdsområden kommer att öka på de delar av kusten och de som omfattades av reformen om fritt handredskapsfiske. Incitamenten att bilda fiskevårdsområden förväntas vara mindre i områden där frifiskerätten omfattar avsevärt mer än vad som ingår i det fria handredskapsfisket, t.ex. och . Det är ej möjligt att bilda så omfattande fiskevårdsområden att dessa kan tillfredsställa önskemålen om en god tillgänglighet utan att passera olika administrativa gränser. lek bör i första hand avgöras av sociala och geografiska samhörig- hetsfaktorer men vara fiskebiologiskt välmotiverade med en god överensstämmelse mellan naturligt avgränsade vattenområden och lokala fiskpopulationer och helst omfatta såväl lek som uppväxt- områden för de viktigare fiskarterna. Fiske inom ett fiskevårdsområde som sker med stöd av en upp- låtelse från en fiskevårdsområdesförening föreslås ej omfattas av fiskevårdsavgiften. Detta innebär att fiskerättsägare inom ett fiske- vårdsområde ej behöver erlägga fiskevårdsavgift vid fiske inom området. Fiskevattenägare i områden som ej bildat fiskevårdsområ- den omfattas dock av skyldigheten att betala fiskevårdsavgift. Anledningen till detta är att det i dessa områden saknas organisa- tion för fiskevård och fisketillsyn. Utredningen föreslår en ändring i lagen så att det blir möjligt för fiskevårdsområdena att upplåta det fiske som ingår i det fria hand- redskapsfisket. För att den fria tillgängligheten skall bibehållas gäller dock att fiske inom fiskevårdsområdena även kan bedrivas med stöd av erlagd fiskevårdsavgift. Utredningens bedömning är att förslaget kommer att medföra ett bredare utbud av fiskemöjligheter och en för allmänheten gynn- sam priskonkurrens. Fiskevårdsområdesföreningarna bedöms där- för till stor del kunna påverka förutsättningar att erhålla en större andel av de medel som fiskare betalar för att få fiska i området. Fiskekortens konkurrenskraft kommer att öka med den geogra- fiska omfattningen på det fiskevatten som ingår. Detta faktum kommer att stimulera till att fiskevårdsområdena sluter avtal om gemensam upplåtelse av sina fiskevatten. Genom att utveckla attraktiva fiskekortsalternativ till fiskevårds- avgiften och genom att visa på att man förvaltar fiskevattnen väl bedöms fiskevårdsområdena kunna finansiera sin verksamhet samt i samverkan med staten även den lokala fiskevården. Fiskevårdsområde kan ej begränsa tillgänglighet eller fångst- uttag, utöver vad som framgår av utredningens förslag, för enskilda fiskande som fiskar med stöd av lagen om fritt handredskapsfiske. Utredningen föreslår att den som bedriver näringsverksamhet som är grundad på att nyttja det fritidsfiske som är fritt för var och en skriftligen skall vara skyldig att anmäla verksamheten till för samråd. Den som har skriftligt avtal med berörd förvaltare av fiskevattnet bör undantas från den regel- bundna anmälningsplikten. Detta kommer enligt utredningens uppfattning att stimulera uppkomsten av avtal mellan turistfiske- entreprenörer m.fl. å ena sidan och fiskerättsägare och fiskevårdsområden å den andra. Utredningen föreslår ingen förändring avseende rätten för fiske- vårdsområdena att utfärda föreskrifterna för fiskets vård och be- drivande, i de delar de berör det fiske som ingår i det fria handred- skapsfisket. Regleringen av övriga fiskemetoder är fiskevårds- områdets angelägenhet som . Föreskrifter för handred- skapsfisket kommer således även utfärdas av . Fiske- vårdsområdena bör dock få ett ökat inflytande på utformningen av de föreskrifter som skall gälla för deras vattenområden. Utred- ningen föreslår därför att en ökade lokal förankring och anpass- ningen sker genom att fiskevårdsområden erbjuds möjlighet att deltaga i upprättande av fiskevårdsplanen för berört vattenområde. I fiskevårdsplanen kommer förslag till lämpliga fiskeföreskrifter att ingå som en viktig del. Förslagen fastställes i för- fattningssamling efter det att verket prövat dess lämplighet. Fiskevårdsområdena har ett huvudansvar för fiskevården inom fiskevårdsområdet. Via intäkter från egna fiskekort och bidrag från fiskevårdavgiftsmedel finansieras den lokala fiskevården samt del- tagandet i mer övergripande fiskevårdsprojekt. Förslag om allmän fångstbegränsning Utredningen föreslår att det i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen införs en allmän fångstbegräns- ning i de områden där 1985 fritt handredskapsfiske infördes till totalt fyra fiskar per fiskande och dygn. Begränsningen gäller arterna gädda, gös, ål, öring, lax, och sik. Motivet för förslaget om fångstbegränsningen är behovet av att begränsa risken för en negativ påverkan på fiskeresursen och där- med möjliggöra ett fortsatt attraktivt fiske.