sou · GPB361d1 · 2002-01-01 00:00:00 — De transportpolitiska mål och principer som beslutat om 1998 utgör en grund för delegationens arbete med en samlad godstransportstrategi. Delmålet om en god transportkvalitet för näringslivet har en direkt koppling till delegationens uppdrag. Godstransporterna i har länge, särskilt jämfört med per- sontransporterna, varit ett påfallande lite reglerat område. Inom vägtrafiksektorn avskaffades de sista delarna av behovsprövningen av yrkesmässig godstrafik på väg . Även inter- nationella transporter har successivt avreglerats, särskilt inom EU/EES-området, men även genom liberalare bilaterala vägtrafik- avtal. har det återstående förbudet mot cabotage delvis avskaffats inom den gemensamma transportmarknaden EU/EES. Järnvägssektorn har däremot varit präglad av statligt ägande och reglerad trafik. Genom trafikpolitiska beslut och tillkomst inkl. klarläggandet om Ban- verkets sektorsansvar, samt beslut om att öppna stom- och länsjärnvägarna för konkurrens vad gäller godstrafiken, har emellertid en mer avreglerad och marknadsinriktad situation skapats även för godstransporter på järnväg i . Den internationella trafiken på järnväg är emellertid fortfarande till stor del nationellt reglerad, även inom EU, och gränsöverskridande trafik bedrivs i huvudsak genom samarbete mellan de nationella järnvägsföretagen. Vissa frivilliga försök med att öppna tillträdet till järnvägens infrastruktur i särskilda freight freeways har ge- nomförts. Beslut finns nu emellertid inom EU om det s.k. järn- vägspaketet med direktiv som bl.a. innebär krav på liberalisering av marknadstillträdet inom ett särskilt utpekat Trans- europeiskt godstrafiknät på järnväg (TERFN – ). Även efter denna reform är det lång väg kvar till att situationen inom EU motsvarar den som gäller för godstransporter i . Sjöfarten har sedan gammalt fungerat i stort utan statlig reglering av marknadstillträdet för såväl nationell som internationell trafik. Övergripande mål och principer Många länder har dock förbehållit rätten till att utföra inrikestrafik, s.k. cabotage, till fartyg under nationell flagg. Inom EU/EES har i väsentliga delar redan införts rätt till cabotage. Flygfrakten tillhör de mest liberaliserade delarna av den globalt sett fortfarande bilateralt reglerade luftfarten. Inom EU/EES gäller emellertid fritt marknadstillträde för företag etablerade inom området, inklusive cabotage. För interkontinental flygfrakt krävs dock i många sammanhang bilaterala luftfartsavtal på regeringsnivå för att få tillgång till överflygnings- och landnings- rättigheter. Vad gäller statliga ingripanden i godstransportmarknaden finns vissa undantag för . För att garantera tillgången till en till- fredställande transportförsörjning (av såväl gods som person- transporter) mellan och fastlandet har staten tvingats att upphandla trafik och skriva avtal med ett rederi för en angiven tidsperiod. I avtalet ingår också en delvis reglerad godstaxa. För alla som vill driva reguljär trafik till och från krävs att denna trafik tillhandahålls året runt med vissa avgångar i varje riktning. Dessutom finns ett system med s.k. Gotlandstillägg, som ger transportföretag som utför trafik även på en rätt att ta ut ett särskilt avgiftstillägg vid alla sina godstransporter i . Syftet är att detta tillägg skall täcka merkostnader som dessa transportföretag har i sin Gotlandstrafik. Detta tillägg är nu under utredning som en del i ett uppdrag att utveckla underlaget inför regeringens beslut om en eventuell ny förhandling om Gotlandstrafiken, vilket beräknas ske tidigast . Totalt (inkl. persontrafiken) uppgår statens bidrag till Gotlandstrafiken till ca . Till följd av avskaffandet av den särskilda skattefria försäljningen inom EU 1999 beslöt vidare den svenska och att ge ett tidsbegränsat omställningsbidrag till färjelinjen –. Stödet är i huvudsak motiverat med hänsyn till persontrafikförsörjningen på sträckan. Sedan den tidigare operatören trots stödet nedlagt trafiken kommer återstående stödbelopp att disponeras av ett nytt rederi . Ett annat statligt ingripande i godstransportmarknaden är det regionalpolitiskt motiverade Transportbidraget till , som utgått i form av restitutioner till företagen för viss del av reella fraktkostnader. Stödet utgår med olika procentsatser beroende på geografi och näringsgrenar, med största satser i norra inland. Genomsnittligt bidrag för hela stödområdet är eller , motsvarande ca /ton. Övergripande mål och principer har stödet gällt förädlat landtransporterat gods, men från har stöd även införts för sjötransporter (se vidare avsnitt 7.8). För fullständighetens skull kan konstateras att den beskattning som sker av energi, fordon och företag givetvis också kan betraktas som ekonomiska statliga ingrepp i godstransportmarknaden, även om beskattningen också har andra ändamål. Även om det således fortfarande finns vissa undantag måste den svenska godstransportmarknaden anses som i väsentlig grad mark- nadsstyrd. Som framgått har även fastslagit transport- politiska principer som ansluter till en sådan marknadsstyrd ut- veckling. Godstransportdelegationen anser detta vara en viktig utgångs- punkt för arbetet. Varuägarnas/slutkundernas intressen (se avsnitt 1.2.3 nedan) kan enligt delegationen bäst tillgodoses på en väl fun- gerande fri transportmarknad. Vid de ingripanden i marknaden som görs eller kan behöva göras med hänsyn till transportpolitiska eller andra politiska mål måste stor hänsyn tas till denna syn, liksom till den internationella situationen. Det arbete som pågår med ytterligare liberaliseringar inom särskilt den internationella transportmarknaden bör mot denna bakgrund stödjas. Godstransportdelegationen bygger sin strategi på utgångs- punkten att godstransporter är och i grunden bör vara mark- nadsstyrda. 1.2.3Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen - slutkunden måste vara i centrum Regeringen anser i direktivet att kundperspektivet – varuägarens synvinkel – måste lyftas fram. Detta är i linje med de allmänna transportpolitiska riktlinjer som beslutat om (se ovan avsnitt 1.2.1). Det logistiska tänkandet måste enligt delegationen få större tyngd i planeringsarbetet inom transportsektorn. Transporterna är en del i den industriella verksamheten. Hela godshanteringen inom industrin måste fungera störningsfritt från råvara via produktion och lagerhållning till den färdiga produkten hos kunden. Höga krav ställs på korta ledtider, precision och flexibilitet i transporterna. En industri i tillväxt kräver effektiva transporter och rationella logistikkedjor. Övergripande mål och principer De totala godsflödena bör också sättas in i ett logistiskt sam- manhang. Både gods och information skall förflyttas mellan leve- rantörer och kunder. IT-utvecklingen öppnar nya möjligheter och kommer att förändra nuvarande strukturer och transportmönster. Globaliseringen inom näringslivet innebär också att industriföretag i allt större utsträckning får hela världen som arbetsfält, något som ställer nya krav på anpassning och flexibilitet både när det gäller de fysiska flödena av gods och informationstekniken. Transporterna bör således ses som en integrerad del av produk- tions- och distributionssystemet. I ett samhällsperspektiv måste emellertid den helhetssyn och det kostnadsmedvetande som är ut- märkande för det logistiska synsättet enligt delegationens mening även omfatta de krav som ställs på transporterna i stort, inklusive alla de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer. Det är endast då som nytta och kostnad kan balanseras på ett riktigt sätt. Målet måste vara ett säkert och långsiktigt hållbart transportsystem i enlighet med de transportpolitiska målen. Godstransportdelegationen anser således att transporterna bör betraktas från ett slutkund-till-slutkund-perspektiv. Det innebär att även distributionstrafiken måste integreras i synsättet. Denna form av godstrafik har också stor betydelse för små och medelstora företag. För att bygga upp ett logistiskt och tekniskt sammanhängande transportsystem måste också planeringen för utbyggnaden av infrastrukturen utvecklas så att delsystemen möjliggör en ökad samverkan mellan trafikslagen. Syftet måste vara att analysera bristerna i planeringen och samordningen av investeringarna. Arbetet med att utforma en godstransportstrategi måste ha sin utgångspunkt i såväl nationella som internationella strukturer och förhållanden. stora utrikeshandelsberoende, liksom beho- vet av att i många sammanhang kompensera geografiska läge med väl fungerande transporter bör uppmärksammas. Dess- utom måste givetvis en godstransportstrategi tydligt kopplas samman med arbete med den gemensamma transportpolitiken inom den Europeiska Unionen. Den ekono- miska utvecklingen i och storföretagens ofta globala struktur gör emellertid att intresse även måste riktas mot situationen utanför nuvarande EU/EES-området. Bland annat sjö- och luftfartens globala prägel gör också att arbetet inom de FN- organ som arbetar med transportfrågor är av intresse för delega- tionens överväganden. Övergripande mål och principer Godstransportdelegationen utformar sin strategi ur ett kund- perspektiv på godstransportkedjorna. Strategin måste beakta såväl nationell som internationell transportefterfrågan. 1.2.4Statens ansvarsområde måste preciseras till förutsättningsskapare och utvärderare Det svenska godstransportsystemet är (som framgått av punkt 1.2.2 ovan), och bör även fortsättningsvis vara väsentligen mark- nadsstyrt. Staten verkar trots detta på flera olika sätt inom godstransportområdet: Mål och riktlinjer för politiken inom transportsektorn (se av- snitt 1.2.1) och andra sektorer (t.ex. miljökvalitetsmål) påverkar marknaden övergripande, och staten har en roll i att löpande följa upp, utvärdera och utveckla dessa politiska mål. Staten styr inriktningen och omfattningen av den nationella infrastrukturen för trafiken, samt samverkar med andra länder inom bl.a. EU om internationella förbindelser och leder. Staten fastlägger även regler för vem som tillhandahåller och finansierar infrastruktur. Kostnadsansvarets utformning inom transportsektorn i form av transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter beslutas och uppbärs av staten. Ekonomiska bidragsformer som trans- portstöd och upphandlad trafik sköts av staten, delvis enligt fastställda EU-regler. Ramar och spelregler för godstransportmarknaden, i form av bl.a. konkurrenslagstiftning och trafikgrensvis lagstiftning formuleras och beslutas av staten delvis i samverkan med andra stater bl.a. inom EU. Staten är även ansvarig för kontrollen av efterlevnaden av regelverket. påverkas också av den allmänna företagsbeskattning som staten beslutar om. Detsamma gäller i det fall staten går in med särskilda företags- eller branschstöd. Även i det senare fallet har EU fastlagda riktlinjer som på- verkar möjligheterna. Staten stöder forskning och utveckling inom transport- området. Staten fungerar slutligen också, till följd av dess övergripande ansvar för transportpolitiken och på vissa områden domine- rande roll, som samordnare mellan transportslagsföreträdare på marknaden. Övergripande mål och principer Det framgår av direktivet att en viktig roll för Godstransportdele- gationen är att ytterligare förtydliga statens roll på godstransport- marknaden som förutsättningsskapare och katalysator för en önskad utveckling. Det är motiverat att i högre grad än ta ett samlat grepp på utvecklingen, särskilt med hänsyn till att godsflödena i transportsystemet som framgått i stor utsträckning ingår som länkar i produktionskedjor gör kravet på överblick och sammanhang starkt. Det bör påpekas att även kommunerna påverkar godstransport- systemet. I bl.a. avsnitt 3.4.2 återkommer delegationen till kom- munernas roll i dessa frågor. Godstransportdelegationen preciserar i sin strategi statens roll som förutsättningsskapare på den marknadsstyrda godstrans- portmarknaden. 1.2.5På en öppen transportmarknad skall staten främja svenska transportföretags konkurrensförutsättningar De allmänna näringspolitiska och tillväxtinriktade riktlinjer som regeringen angett i sitt arbete måste givetvis beaktas i delegationens arbete. 1998/99:1 utgiftsområde 24 har således näringspolitiken som mål att förbättra förutsättningarna för företagande och entreprenörskap och att stärka drivkrafterna för ökad tillväxt och sysselsättning. På motsvarande sätt anges konkurrenspolitiken ha som mål att främja väl fungerande marknader och effektiv konkurrens. Inom näringspolitiken har inte fastställts preciserade delmål på samma sätt som inom transportpolitiken. Emellertid kan noteras följande ur programförklaringen för Näringsdeparte- mentets verksamhet 1999: arbetar för att främja uthållig tillväxt och finna helhetslösningar bl.a. så att har ett näringslivsklimat i världsklass. Utveckling, förnyelse och tillväxt kommer hela till del. Det skall vara enkelt att starta och driva företag. Kunskap och kompetens skall öka i näringsliv och arbetsliv. Övergripande mål och principer Informationstekniken skall vara tillgänglig för alla. Transporter, telekommunikationer och post skall finnas för alla, oavsett var i landet man bor. Intresset av tillväxt och utveckling i näringslivet totalt sett (dvs. kundperspektivet) är i sig integrerat i de ovan beskrivna transport- politiska målsättningarna i det övergripande målet om samhälls- ekonomisk effektivitet samt delmålen om hög transportkvalitet, god tillgänglighet och positiv regional utveckling. Godstrans- portdelegationens allmänna inriktning med samarbete mellan stat och näringsliv om förbättringar i godstransportsystemets funktion ligger enligt delegationens mening mycket nära detta synsätt. Däremot ligger frågor om tillväxt och utveckling inom trans- portsektorns egna företag i i sig utanför transportpolitiken. Några av fastställda, preciserade näringspolitiska mål direkt riktade mot transportsektorn finns inte bortsett från vissa allmänna riktlinjer beträffande upprätthållande av svensk- flaggad sjöfart. Dessutom bör dock noteras att regeringen i beslut har ställt sig bakom ett transport- och näringspolitiskt handlingsprogram för svensk åkerinäring. Pro- grammet har även presenterats för (prop. 1999/2000:78). Dessa frågor har en direkt koppling till de allmänna närings- och sysselsättningspolitiska målsättningarna enligt ovan, och får där- med intresse för Godstransportdelegationen. En godstransport- strategi kan således - även om varuägarperspektivet måste vara i centrum - enligt delegationens mening inte bortse från de svenska transportföretagens näringspolitiska situation. En utveckling av den inhemska transportnäringen kan således i många fall underlätta också den önskade utvecklingen av godstransportsystemet som helhet. Genom tilläggsdirektivet har regeringen preciserat att det ligger i Godstransportdelegationens uppdrag att utöver att ge förslag till transportpolitiskt motiverade åtgärder även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen. I det nämnda transport- och näringspolitiska handlings- programmet för svensk transportnäring nämns även Gods- transportdelegationen och behovet av utvecklande av närings- politiska riktlinjer för transportföretagen. Det statliga rederistödet ändras och utvidgas enligt prop. 2000/2001:157 från till att gälla såväl lastsjöfart som färjetrafik. I tilläggsdirektivet nämns skriften Logistik och godstransport – erhvervspolitisk strategi för transporterhvervet, utgiven av Övergripande mål och principer i och andra liknande dokument som tagits fram av andra medlemsstater inom EU och som i dessa länder fungerar som riktlinjer för regeringarnas agerande vad gäller beslut som kan påverka konkurrenskraften för transportföretagen i respektive land. Ur denna synvinkel kan sägas att det näringspolitiska per- spektivet kan uppfattas som en restriktion vid utformandet av godstransportstrategin. Åtgärder som kan vara motiverade ur en strikt transportpolitisk synvinkel måste även värderas utifrån de effekter som de får på den öppna transportmarknaden inom EU för de svenska företagens konkurrenskraft. Omvänt gäller å andra sidan att sådana åtgärder som ensidigt stärker svenska transportföretag men som riskerar att hamna i konflikt med transportpolitiken (såväl kundernas krav i form av delmålet om transportkvalitet eller t.ex. miljö- och trafiksäkerhetsmålen) inte ligger i Godstransportdelegationens direktiv. Delegationen återkommer i kapitel 8 till de näringspolitiska frågorna inom transportsektorn. Godstransportdelegationen beaktar i sin strategi att staten på en öppen transportmarknad har ett särskilt ansvar för att främja de svenska företagens konkurrensförutsättningar. Sådana närings- politiska riktlinjer för transportsektorn bör utformas som både ger svenska transportföretag internationellt minst likvärdiga konkur- rensförutsättningar och tillgodoser transportkundernas intresse. 2Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från ett företagsperspektiv Godstransporterna kan härledas från näringslivets (ytterst människornas) behov av att flytta varor från leverantörer till företag och därifrån till kunderna. Hur mycket som ska utföras i egen regi samt vilken tjänst och kompetens som köps avgörs från fall till fall. Det finns många exempel på att stora industriföretag utvecklar egna transportsystem, men vanligtvis upphandlas transporttjänster av en bestämd kvalitet för att flytta varorna till kunderna. Transporttjänsterna sker på en marknad med ett stort antal verksamma transportföretag, flertalet är mycket små men det finns även några stora världsomspännande företag som arbetar med olika transportmedel. Uppgifterna i hela varuflödeskedjan är fördelade mellan olika aktörer. Rollerna har mejslats ut efter erfarenheter och förhandlingar. Gränssnittet mellan aktörerna är dock inte en gång för alla givet. Förändringstakten är mycket hög. Enkelt uttryckt kan sägas att den som kan tillhandahålla rätt produkt till rätt pris utför tjänsten. Företagen strävar ständigt efter kostnadseffektiva transporter som kvaliteten i form av leveranssäkerhet och service måste upprätthållas. Vilket eller vilken kombination av transport- verktyg som används är en andrahandsfråga. Logistiken och transporterna är därmed ett viktigt kon- kurrensmedel från företagens perspektiv. Hela godshanteringen måste flyta från råvara, via produktion och lagerhållning till färdig produkt hos kunden. Höga krav ställs på korta ledtider och kort framförhållning samt precision och flexibilitet i transporterna. Godstransportdelegationen konstaterade redan tidigt i sitt arbete att det behövdes mer kunskap om hur kundernas, industrins och handelns behov av transporter ser ut, både och . Behoven och kravbilden varierar högst väsentligt mellan Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från olika branscher och näringar. Delegationen gav forskarna vid i uppdrag att ta fram en analysrapport byggd bl.a. på omfattande intervjuer med näringslivet i rollen av godskunder resp. transportföretag. Resultatet av denna analys har publicerats som en delrapport från Godstransportdelegationen (SOU 2000:8) Framtida godstransporter – Transportköparnas krav på transportsystem. Med tanke på dessa frågors centrala roll i delegationens arbete redovisas i det följande kapitlet viktiga samband och slutsatser i den gjorda analysen, samt delegationens ställningstaganden till dessa slutsatser. 2.2Industrins och handelns behov av transporter och studie grundade sig på större intervjuer av 15 företag och enkäter av ytterligare 100 företag, utvalda med syftet att ge en god täckning av olika branscher och olika typer av varuflöden, bedömda med hänsyn till befintlig statistik m.m. Urvalet av de företag som de har genomfört personliga intervjuer med, bygger i stor utsträckning på att de har en dominerande ställning inom sin bransch och att de har stora transportvolymer i relation till branschgenomsnittet. De har också betydande internationella och nationella godsströmmar när det gäller både in- och utleveranser. Transporterna hos företagen har i studien analyserats utifrån fyra underkategorier som från undersökningen visats ha störst be- tydelse vid en bedömning av branschernas och företagens specifika krav: Geografi, som innefattar de olika geografiska områden som bran- scherna och företagen har sina primära marknader inom samt var- ifrån de införskaffade råvarorna och komponenterna till produk- tion kommer ifrån. Lastbärare, vilken typ av lastbärare som används, om det t.ex. är standardiserade system som kan användas i ett flertal led i trans- Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från portkedjan eller om det enbart är specialsystem som är skräddar- sydda för ett specifikt företags behov. Varuvärde och volym hos det transporterade godset. I denna grupp definierades tre stycken värdenivåer beroende på produkt- värde i relation till dess volym; hög-, mellan- och lågvärdiga pro- duktgrupper. Kvalitet på transporten. Figur 2.1 Strukturell modell av grupperingen i steg 1 Företagen i undersökningen har betonat betydelsen av geografiska avstånd och andra geografiska förhållanden vid val av trans- portsystem och vid utformning av systemen. Det finns betydande variationer mellan företagen i branscherna beroende på att det gäller två flöden, inflödet till produktionen och utflödet till slutkonsumenten eller till ett centrallager då detta är ett alternativ. Inflödet skiljer sig i stor utsträckning ifrån utflödet dels beroende på produkternas hanterbarhet, dels på den geografiska närheten till produktionsanläggningen. Detta har ett samband med det värde och den volym som produkterna har. Det är inte alltid lika tydligt vid inflöden som vid utflöden hos de olika företagen och branscherna. För att få en tydligare bild av de geografiska för- hållandena för godsströmmarna, gällande både in- och utflöden, delas dessa in i tre grupper; , och övriga världen, se figurer. I analysen av branschernas geografiska flöden skiljs på in- Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från Ser man övergripande på de geografiska gods- strömmar som de svenska företagen genererar i endera riktningen, finner man att som marknad är klart dominerande när det gäller utflödet, exporterade volymer. Även inflödesvolymerna kommer primärt från med en given tyngdpunkt i . Branscher med likartade geografiska flöden grupperas i samma kategori (branschgrupp). När det gäller inflöden är de i stor utsträckning likartade inom flera av branscherna och de har ofta sin utgångspunkt inom ett relativt närområde. Det är enbart vissa branscher som har ett globalt perspektiv när de söker leverantörer. Även när det gäller utflöden används samma gruppindelning som vid inflöden eftersom det finns motsvarande likheter inom grupperna. Likheterna innebär inte automatiskt att de har samma typ av geografisk täckning vid både ut- och inflöden utan täckningen kan variera mellan de olika flödena. har åskådliggjort det övergripande sambandet mellan in- och utflöden översiktligt i figurerna för resp. branschgrupp nedan. Pilarnas tjocklek visar den relativa betydelsen varuflödena har inom den aktuella branschgruppen. Företagen i branschgrupp 1, livsmedel, kvarnprodukter, drycker och foder, har en likartad struktur på sina utflöden som på sina in- flöden. Det innebär att de har en övervägande marknadstyngd- punkt i och delar av . Även de norra delarna av är aktuella vid gruppens utflöden men dessa volymer är relativt blygsamma i jämförelse med volymerna på den svenska marknaden. Figur 2.2 Geografiska godsflöden i branschgrupp 1(livsmedel m.m.) Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från Företagen i branschgrupp 2, konfektion, har ett geografiskt inflöde som till största del kommer från , övriga volymer kommer från .