sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Två särskilda deluppdrag till beredningen redovisades till regeringen i betänkandena Oseriösa bostads- förmedlare (1999:71) och Boendesociala effekter av kon- kurser och rekonstruktioner (SOU 1999:72). Konsekvenser av kommitténs förslag För bostadsmarknaden i stort och för de allmännyttiga bostadsföretagen Ett genomförande av förslaget till lagen om allmännyttiga bostadsföretag klargör förutsättningarna för allmännyttig verk- samhet på bostadsmarknaden. Att dessa görs tydliga är viktigt eftersom de allmännyttiga bostadsföretagen med ideella för- tecken konkurrerar på en konkurrensutsatt bostadsmarknad. Förslagen om förtydliganden när det gäller innebörden av bistånd i form av bostad enligt socialtjänstlagen, om privata fastighetsägares frivilliga medverkan i bostadsförmedling och bostadsanvisning och om en bostadsanvisningsrätt som villkor för statligt stöd, bör bidra till minskad segregation på bostadsmarknaden och till att de allmännyttiga bostadsföre- tagen avlastas en del av det oproportionerligt stora ansvar de ofta tagit för de socialt mest utsatta grupperna på bostadsmarknaden. Ett genomförande av kommitténs lagförslag bidrar till att tyd- liggöra förutsättningarna för verksamhet på bostads- området och att öka möjligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. Förslagen om kommunernas boendeplanering får konsekven- ser bara för de kommuner som inte redan antar riktlinjer för bostadsförsörjning i fullmäktige genom ett särskilt beslut minst en gång per mandatperiod. För kommuner som behandlar frågan mer sällan blir följden att bostadsfrågorna oftare blir föremål för politisk debatt i kommunens högsta beslutande organ. För kom- muner som inte fattar ett särskilt fullmäktigebeslut om rikt- linjerna för bostadsförsörjning innebär förslaget att debatten i fullmäktige i fortsättningen fokuseras mer på bostadsfrågor och att den inte riskerar att överskuggas av t.ex. plan- eller infra- strukturfrågor. Det gäller även kommuner som ofta behandlar bostadsfrågor, men gör det som en del i behandlingen av andra frågor. Kommitténs förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag påverkar i grunden inte bruksvärdessystemet. Förslaget får dock den effekten att det öppnas för en breddning av basen för sys- temet, dvs. en ökning av antalet jämförelseobjekt. Enligt kommitténs bedömning är de kostnader som förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag föranleder hos länsstyrel- serna och inte vara större än att de ryms inom ramen för befintliga anslag. De förslag som lämnas om vissa krav på periodicitet och formalitet rörande kommunala riktlinjer för boendeplanering, medför enligt kommitténs bedömning inga öka offentliga utgifter. Enligt kommitténs bedömning medför inte heller övriga förslag i kapitlet några ökade offentliga utgifter. Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstiftning och EG-rätten Det föreslagna regelverket tar sin utgångspunkt i kommunal- lagen och är således förenligt med dessa bestämmelser. Det föreslagna regelverket ger inte de allmännyttiga bostads- företagen några konkurrensfördelar på marknadsmarknaden och torde därför inte komma i konflikt med EG-rätten på konkurrensområdet. Företagen förutsätts bedriva ekonomisk verksamhet på en marknad i konkurrens med övriga aktörer, vilka i stor utsträckning arbetar i aktiebolagets form. Det före- slagna regelverket är förenligt med reglerna i aktiebolagslagen, föreningslagen och stiftelselagen. lag (2002:000) om allmännyttiga bostadsföretag Härigenom föreskrivs följande. 1 § Med allmännyttigt bostadsföretag avses i denna lag ett kommunalt bostadsföretag, eller ett annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och har till huvudsaklig uppgift att förvalta fastigheter vari upplåts bostäder med hyresrätt. Att företaget drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte att det lämnar skälig utdelning på den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant. Regeringen skall meddela närmare föreskrifter om högsta till- låten utdelning. 2 § får drivas i form av aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse. Om inget annat framgår av denna lag gäller för sådana företag det som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar respektive stiftelselagen (1994:1220). För kooperativ hyresrättsförening som godkänns som allmän- nyttigt bostadsföretag enligt denna lag gäller om inget annat framgår av denna lag även lagen (2001:000) om kooperativ hyresrätt. 3 § skall sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. 4 § skall skriftligen till lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag 5 § Företag som uppfyller förutsättningarna i 1 § första stycket och 2 § första stycket skall efter ansökan godkännas som all- männyttigt bostadsföretag. 6 § Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag skall återkallas, om företaget inte uppfyller de krav som ställs i 1 § första stycket och 2 § första stycket eller om företaget anmäler att det inte längre vill vara allmännyttigt bostadsföretag. 7 § Frågor om godkännande och återkallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag prövas av . beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Särskilt om kommunala bostadsföretag 8 § Om kommunala bostadsföretag finns bestämmelser i kom- munallagen (1991:900). Om allmänhetens rätt att ta del av hand- lingar hos vissa kommunala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). Företag som enligt förordningen (1986:694) om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag eller motsva- rande äldre bestämmelser är godkänt som allmännyttigt bostads- företag skall denna lag träder i kraft anses vara godkänt som allmännyttigt bostadsföretag enligt denna lag. Även kommunalt bostadsföretag skall denna lag träder i kraft anses vara godkänt som allmännyttigt bostads- företag enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . Riktlinjer för bostadsför- sörjningen skall antas av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod genom ett särskilt beslut. lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2000:1383) om kommuner- nas bostadsförsörjningsansvar skall ha följande lydelse. Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsför- sörjningen skall antas av kommunfullmäktige. Denna lag träder i kraft den Kommitténs uppdrag enligt huvuddirektiven (se bilaga 1) kan sammanfattas i följande fyra punkter; (i) att värdera de förslag om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag som lämnats av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i dis- kussionsbetänkandet På de boendes villkor – allmännyttan (SOU 1999:148), (ii) att utarbeta en komplett lag- reglering och de författningsändringar i övrigt som är nöd- vändiga, om kommitténs överväganden leder till att det behövs ett nytt regelverk för denna typ av företag, (iii) att i det nya regelverket säkerställa att hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen kan få möjlighet till ett ökat inflytande an- tingen inom ramen för ett fortsatt kommunalt ägande eller genom nya verksamhetsformer där hyresgästerna ges möjlighet att gemensamt äga företagen, (iv) att fullfölja merparten av Boendesociala beredningens arbete med att följa utvecklingen på det bostadssociala området och kunna lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. I delbetänkandet Allmännyttan beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104) lämnar kommittén förslag till särskilda beslutsregler vid överlåtelser (försäljningar och andra frivilliga avhändelser) av aktier eller an- delar i ett kommunalt bostadsföretag, av bostäder som ägs av ett kommunalt bostadsföretag eller av bostäder som ägs av kommu- nen. Dessutom redovisas inriktningen av kommitténs fortsatta arbete så att förslaget om särskilda beslutsregler kan sättas in i ett bredare sammanhang. Kommittén fick genom tilläggsdirektiv (se bilaga 2) i uppdrag att i sitt fortsatta arbete prioritera bl.a. utformningen av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen och analysen av kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Kommittén fick även förlängd tid att slutföra uppdraget till . Bakgrunden till tilläggsdirektiven var bl.a. en skrivelse från kommittén till regeringen där kommittén dels begärde förlängd tid för sitt uppdrag till , dels redovisade ett förslag till prioriteringar av sitt uppdrag. Enligt tilläggsdirektiven skall kommittén i det fortsatta arbetet prioritera vissa arbetsuppgifter, varvid kommittén särskilt skall (i) utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt, (ii) klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsföretag eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala, (iii) ta ställning till om hyresgäster eller andra bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala bostadsföretag eller bostadsbestånd, (iv) analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klarlägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instrument för att fullgöra detta ansvar, och (v) sammanfatta vad kommittén har arbetat med och vad kommittén inte har hunnit att redovisa. Kommittén skall enligt tilläggsdirektiven vidare kostnads- beräkna samtliga förslag. De ekonomiska konsekvenserna för såväl statsbudget som för hyresgästerna och andra aktörer på hyresmarknaden skall framgå. Om förslagen leder till kostnads- ökningar skall kommittén lämna förslag till finansiering. Efter delbetänkandets överlämnade har kommitténs arbete utgått från den prioritering som regeringen gör i tilläggsdirektiven. Den snäva tidsram som kommittén efter delbetänkandet haft till förfogande drygt har inte medgett avsteg från denna prioritering annat än i undantagsfall. De delar av det ursprungliga uppdraget där kommittén ser särskilt behov av framtida insatser rör framförallt boendeinflytande och hyresgästernas inflytande i bostadsföretag. Denna fråga berörs i kapitel 5. Kommittén har efter delbetänkandet sammanträtt sju gånger. Kommitténs sekretariat har därutöver haft diskussioner i olika sakfrågor med såväl kommitténs egna som externa experter. Kommitténs sekretariat har vidare haft ett stort antal kontakter med kommuner, myndigheter och andra som kunnat bidra i de olika sakfrågorna. Kommittén har lagt ut visst kartläggnings- och analysarbete på utomstående konsulter. I den mån redo- visningen av respektive arbete har bedömts ha särskilt intresse för kommitténs förslag eller för den fortsatta debatten återfinns redovisningen som bilaga till detta betänkande. 1.5Utgångspunkter för kommitténs arbete I detta avsnitt redovisar kommittén de övergripande värderingar och utgångspunkter som legat till grund för arbetet och de överväganden som görs i betänkandet. Utgångspunkterna berörs även i det följande men har här samlats. 1.5.1Bostadspolitiken ett gemensamt ansvar för stat och kommun Bostadspolitiken har en avgörande betydelse för välfärds- politikens utformning, och är ett område där staten och kom- munerna har ett gemensamt ansvar. Det åligger enligt rege- ringsformen det allmänna särskilt att trygga rätten till bostad (1 kap. 2 § andra stycket). De mål som gäller för bostads- politiken antogs av , på förslag av bostadsutskottet, . Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den bostadspolitiska propositionen (prop. 1997/98:119) som lades fram redovisade regeringen sin bedömning av hur det övergripande målet för bostadspolitiken borde formuleras. Något förslag lämnades dock inte till på denna punkt. I sin behandling av propositionen fann dock utskottet att mål- sättningen, sådan den formulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningen (se betänkandet Bostadspolitik 2000 [SOU 1996:156]). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riksdagspartier med undantag för Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propositionen. Enligt utskottet var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål (se bet. 2000/01:BoU1). Det innebär att de bostadspolitiska målen formuleras på följande sätt. Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.. För att de bostadspolitiska målen skall uppnås förutsätts ett aktivt samhällsengagemang både från staten och från kommunerna. Staten skall svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunerna har det övergripande ansvaret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå. Som en följd bl.a. av det statsfinansiella läget minskade staten sitt engagemang i bostadspolitiken och ändrade därigenom de legala och finansiella ramarna för kommunernas bostadspolitiska arbete på ett avgörande sätt. De statliga bostadssubventionerna har skurits ner och en rad avregleringar har genomförts. En tidigare stabil och förutsägbar marknad med nyproduktion i fokus har därmed ersatts med en annan och mindre förutsägbar situation med en hög grad av marknads- styrning. Det har blivit allt tydligare att många kom- muner inte förmår eller velat axla sitt bostadspolitiska ansvar. Avvecklingen av de statliga subventionerna och det allmänna kommunalekonomiska läget har ofta lett till att bostadspolitiken getts låg prioritet på den kommunalpolitiska agendan i konkurrensen med andra anspråk på kommunerna. Det demografiska trycket på service ökade nämligen . Dessutom har nya uppgifter för kommunerna tillkommit genom lagstiftning. Flertalet kommuner har relativt svag ekonomi. Bostadsbyggande kan innebära kom- munalekonomiska påfrestningar. Ofta hävdas att dessa påfrest- ningar inte beaktas i tillräcklig grad i gällande system för transfe- reringar till kommunerna. med denna utveckling har en kraftig förändring skett av vissa kommuners bostadspolitiska ambitioner vilket bl.a. inneburit utförsäljning av allmännyttiga bostäder och bostadsföretag. Detta har framför allt skett i till- växtregionerna. Sammantaget har ovanstående faktorer påverkat den praktiska utformningen av bostadspolitiken kraftigt. Tillkommer gör dessutom den omfattande befolkningsom- flyttning mellan olika regioner och den bristfälliga konkurrensen inom byggsektorn, som domineras av ett fåtal stora bygg- och materialföretag, vilket har också bidragit till att kommunernas möjligheter att på egen hand fullfölja sin bostadspolitiska roll försvårats. 1.5.2Kommunernas boendepolitik och de allmännyttiga bostadsföretagen I den ansvarsfördelning som gäller mellan stat och kommun svarar kommunerna för att de bostäder som behövs kan erbjudas kommunens invånare. Ansvaret för att bygga och förvalta bostäder kan ligga såväl på privata byggherrar som på kom- munala bostadsföretag. Kommittén anser att den lokala bostadsmarknaden i kom- munerna bör präglas av mångfald. Det bör finnas bostäder med olika upplåtelseformer, dvs. såväl allmännyttig och privat hyres- rätt som bostadsrätt och äganderätt, i en kommun och dess olika delar. För att uppnå mångfald på bostadsmarknaden är det vik- tigt att kommunen långsiktigt planerar för boendet. Tillsammans med en allsidig sammansättning av bostads- marknaden är detta av strategisk betydelse för att åstadkomma nödvändig rörlighet på bostadsmarknaden och därigenom skapa förutsättningar för bl.a. unga och nyinflyttade att få tillgång till bostad. För att dessa förutsättningar skall kunna uppfyllas krävs bl.a. att tillgången till hyresrätter är god. Hyresrätten är en mycket flexibel boendeform som är tillgänglig utan krav på kontantinsats. Hyresrätten kan dessutom avträdas enkelt vilket är viktigt för att möta den allt större rörligheten på arbetsmarknaden. Valfrihet i fråga om utbild- ningsort och ett ökat internationellt utbyte talar för att det även framöver kommer att finnas stor efterfrågan på hyresrätter. Brist på hyresrätter kan således förhindra önskvärd rörlighet på arbetsmarknaden och därmed hämma tillväxten. Vidare prio- riteras hyresrätten av flera grupper, bl.a. yngre. För denna och andra grupper är möjligheten till egen bostad starkt beroende av om bostäder med hyresrätt finns. Många människor, framförallt äldre, efterfrågar hyresrätt på grund av att den utgör en boendeform med hög servicegrad. I undersökningar som gjorts av på uppdrag av kommittén visar det sig dessutom att hyresrätten som boendeform tar ett större socialt ansvar än andra boendeformer, särskilt gäller detta de kommunalt allmän- nyttiga bostadsföretagen. Enligt kommitténs direktiv är väl förvaltade bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla ett grund- läggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Det måste även finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verk- samhet utan vinstsyfte. Direktiven anger också att de kommun- ägda allmännyttiga bostadsföretagen är ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. Kommittén delar dessa bedömningar. Det måste även i fram- tiden finnas aktörer som kan erbjuda bostäder till självkostnad. Förutsättningarna för kommunernas bostadspolitiska arbete och därmed den långsiktiga samhällsutvecklingen kan under- lättas väsentligt om kommunerna har tillgång till ett eget bostadsföretag. En kommun har större möjligheter att initiera nyproduktion av bostäder och påverka boendemiljöer om den har tillgång till ett stabilt bostadsföretag som kan svara för produktionen och förvaltningen. 1.5.3En särskild lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag Kommittén har enligt sina tilläggsdirektiv i uppdrag att prioritera utformningen av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen, dvs. såväl kommunägda bostadsföretag som andra bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte. Statens intresse av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen motiveras bl.a. utifrån hänsynen till hyressättningssystemet. Ett fungerande hyressättningssystem förutsätter att det finns ett allmännyttigt bostadsföretag på i princip varje lokal bostadsmarknad och att företagets marknadsandel inte är obetydlig. Det ligger således i statens intresse att kommunerna behåller sina bostadsföretag. rättssäkerhetssynpunkt förutsätter ett fungerande hyressättningssystem en garanti för att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamheten utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Av denna anledning behövs ett tydligt regelverk som klargör förutsättningarna för allmännyttig verksamhet på bostadsmarknaden, dvs. att verksamheten drivs utifrån en långsiktig självkostnads- princip och att företagen inte delar ut vinst annat än i begränsad om- fattning (i kommitténs förslag fastställs avkastningsbegräns- ningen av regeringen). Ett sådant regelverk bidrar enligt kommitténs mening till att tydliggöra vilka företag som enligt hyreslagen är hyres- normerande. Enligt kommitténs mening är det utifrån vad som sagts rimligt och nödvändigt att staten bidrar till att det även bibehålls en omfattande allmännyttig hyresstock och att det byggs nya allmännyttiga hyresrätter för att därmed vidmakthålla ett fungerande hyressättningssystem. Ett annat skäl för ett särskilt regelverk är att det är viktigt att villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet klargörs, dvs. att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamhet under vissa speciella förutsättningar: utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Ett ytterligare skäl för en särskild reglering om allmännyttiga bostadsföretag är att det därmed skapas en plattform för fram- tida insatser gentemot dels kommuner som vill ta ett bostads- politiskt ansvar, dels allmännyttiga bostadsföretag som är be- redda att utveckla hyresgästernas inflytande över företaget. 1.5.4Kommunernas bostadsförsörjningsansvar och rätten till bostad Kommittén skall enligt sina tilläggsdirektiv prioritera en analys av kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klarlägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instrument för att fullgöra detta ansvar. Bakgrunden till detta är bl.a. ett otill- räckligt bostadsbyggande i tillväxtregionerna som lett till att det blivit allt svårare att få tag i en bostad för samtliga bostads- sökande och i synnerhet för utsatta grupper. Detta hårdnande klimat har kommit att gälla oavsett utbudet på den lokala bostadsmarknaden. Regeringen framhåller i kommitténs ur- sprungliga direktiv att det i kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå ingår att erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårt att göra sig gällande på bostadsmarknaden. Kommunerna måste därför ha tillgång till bostäder för att bl.a. tillgodose bostadsbehov av sociala skäl. Detta kan ske genom medverkan från både de allmännyttiga bostadsföretagen och övriga aktörer på marknaden. Kommitténs strävan i detta arbete har varit dels att främja debatt och ansvarstagande lokalt i boendepolitiken, dels att peka på statliga och kommunala åtgärder för att förbättra stödet för de hushåll som möter de största svårigheterna på bostads- marknaden. Kommittén har i denna del samrått med bl.a. Kom- mittén för hemlösa (S 1998:09). 1.5.5Behovet av en sammanhållen bostadspolitik på nationell och lokal nivå Bostadsmarknaden präglas av dubbla obalanser. Bestående bostadsöverskott finns i vissa regioner med svag ekonomisk utveckling som bostadsbristen är tilltagande i tillväxt- regionerna. Bostadsbristen inom vissa tillväxtregioner är allvarlig inte bara för regionerna själva utan även för hela landets fortsatta utveckling. Preliminära resultat från årets bostadsmarknadsenkät visar enligt på en betydande ökning av antalet kom- muner som redovisar bostadsbrist. Kommitténs uppfattning är att bl.a. denna situation innebär att det mer än någonsin krävs en nationellt och lokalt sammanhållen bostadspolitik. Bristorternas bostadsmarknad är nu så ansträngd att män- niskor från andra delar av landet i praktiken stängs ute. Om- fattningen på bostadsbyggandet i dessa regioner har legat under den nödvändiga nivån. Rörligheten på bostadsmarknaden blir allt lägre. Företag som finns i dessa regioner har allt svårare att rekrytera kompetent personal, vilket äventyrar tillväxten. kan kommuner med ett omfattan- de överskott av bostäder komma att ställas inför övermäktiga ekonomiska åtaganden till följd av det ansvar de tidigare tagit för att bygga bostäder och infrastruktur för näringslivets behov. kan den befolkningsomflyttning som vi nu upplever kräva nya arbetssätt i många kommuner med inriktning mot lokala resurser och människors värderingar för att skapa så goda förutsättningar som möjligt. Staten har visserligen medverkat till att underlätta den hittillsvarande anpassningen av verksamhet och av bostadsmarknaden i dessa kommuner genom Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Kommittén gör ändå bedömningen att ytterligare åtgärder behöver övervägas inom en rad politikområden. Kommittén är av den åsikten att de förslag, bl.a. om en särskild lagstiftning för allmännyttiga bostadsföretag, som läggs fram i detta betänkande måste kompletteras med stimulansåtgärder från statsmakternas sida.