sou · GPB348d3 · 2002-01-01 00:00:00 — sou 2001 48 d3 har haft i uppdrag att föreslå åtgär- der som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Kommittén överlämnar nu sitt betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. Som ett led i arbetet har kommittén beställt ett antal uppsatser. Dessa är skrivna av forskare och experter inom olika ämnesom- råden. Vi publicerar i denna bok flertalet av uppsatserna eftersom de utgör ett värdefullt bidrag till diskussionen om hur den lokala demokratin kan utvecklas och förbättras. I boken finns även ett referat från den hearing som kommittén hade med de politiska ungdomsförbunden . Författarna svarar själva för innehållet i respektive text. Kommittén vill rikta ett varmt tack till författarna. På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin 2.1Förändring av förtroendeuppdrag och förtroendevalda 2.2Tilltagande svårigheter att rekrytera till kommunala Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och ....... Attityd till olika uppdrag......................................................... Skäl att inte tacka ja till kommunala förtroendeuppdrag ...... Sammanfattning – uppdragsattityder...................................... Rekrytering av förtroendevalda..................................... Hur ska vägen till förtroendeuppdrag studeras?.................... Rekryteringsprocessens olika steg .......................................... Från valbar till vald................................................................... Olika gruppers representativitet i rekryteringsprocessen ..... 3.5Förändring för olika grupper i rekryteringsprocessen till kommunfullmäktige..................... En diskussion om måttstock för social representativitet ...... Sammanfattning – rekrytering av förtroendevalda ................ Avhopp från kommunala förtroendeuppdrag .................. Ofrivillig och frivillig avgång från förtroendeuppdrag.......... Omsättningen av förtroendevalda .......................................... Andel förtida avhopp från kommunfullmäktige ...... Avhopparnas sociala profil ...................................................... Avhopparna som förtroendevalda.......................................... Skäl att lämna sina förtroendeuppdrag................................... Erfarenheter av tiden som förtroendevald och attityd till framtida uppdrag................................................................ Sammanfattning – avhopp från kommunala Ny som förtroendevald i kommuner och landsting Nya politiker i en ny tid ............................................. Vilka är nykomlingarna?............................................. De nya förtroendevalda som studieobjekt........................... Nyvald har samband med partitillhörighet.......................... Kvinnor och män ................................................................... Ålder och familjeförhållande ................................................ De nya förtroendevaldas syn på representativitet ............... Valbarhet och uppdragsvillighet och initiativ...................... Egna motiv – och andras ....................................................... Egenskaper som gynnar rekrytering .................................... Om villkoren som förtroendevald ................................ Uppdragets kostnads- och belöningssida ............................ Eget inflytande och synen på demokratins kvalitet ............ Utvärdering av uppdraget och synen ........ Är man nöjd och vill man fortsätta? Förtroende för andra politiker .............................................. Framtiden i politiken ............................................................. Hur kan politikens villkor bli bättre? 6.1Vilka är de nya förtroendevalda och vem representerar 6.2Vad kan sägas om de nya förtroendevaldas rekrytering? Hur har man upplevt villkoren som förtroendevald? Hur ser man ?.................................................... Metodappendix: urval, bortfall och referensstudier .............. En etnologisk studie av hur det går till när man blir Etnologi och politiskt engagemang ...................................... Syfte och frågeställningar ...................................................... Intresse för samhällsfrågor och politik................................. Möjligheten att vara engagerad ............................................. Motiv och drivkraft ................................................... Engagemanget som sådant..................................................... Får något tillbaka ................................................................... Tilltron till det politiska ............................................. De förtroendevalda och informationstekniken Tecken på förnyelse eller "politics as usual"? Vad vill politikerna? Cyberoptimism eller pessimism? Vilken typ av demokrati? De förtroendevaldas IT-stöd ....................................... Utrustning & utbildning....................................................... Delaktighet för personer med funktionshinder i det kommunalpolitiska arbetet Formellt och reellt ................................................................. Omfattning av personer med funktionshinder .................... Den nationella handlingsplanen för handikappolitik .......... Bakgrund – den moderna handikappolitiken tar form ........ Begreppen mångfald och mainstreaming.............................. Tillgängligheten i och till lokaler .......................................... Design för alla ........................................................................ Handikappolitik och demokrati............................................ Miljöer och hjälpmedel .......................................................... En pilotstudie i ............................................... Anpassningar i kommunerna ................................................ Några tendenser i undersökningen....................................... 4.5Kommuner med flest antal ledamöter med Sammanfattande kommentar till Skåneundersökningen..... Tillgänglighet i en handikapplan ........................................... Från program till handling .................................................... Om att vara kommunpolitiker med funktionshinder ...... Från engagerad medborgare till kommunpolitiker.............. Intervjuer med politiker med funktionshinder ................... Tillgängligheten till information .......................................... Handikappfrågorna och det kommunalpolitiska Genomförande- och kostnadsperspektiv ...................... kostnads- och intäktsresonemang ...................... Att kunna bli informerad ...................................................... Tillgänglighet till informationsflödet i praktiska termer.... 387 Transporter för möten .......................................................... Avslutande perspektiv på genomförande............................. Etnisk mångfald i politiken Uppdragets syfte och innehåll.............................................. Metod och material................................................................ Begrepp och perspektiv ............................................. Den centrala nivån och basplanet......................................... Personer med utländsk bakgrund – vilka är de?.................. Etnisk mångfald och representation .................................... Etnisk mångfald och representation............................ Varför mångfald?................................................................... Motstånd och misstänksamhet mot etnisk mångfald ......... Därför är jag med! Varför är inte alla med? Att arbeta utåtriktat............................................................... Vägen till uppdrag .................................................................. Finns det särskilda hinder?.................................................... Etnisk mångfald och representation ..................................... Förteckning över frågeställningar ....................................... De politiska ungdomsförbunden och den Rapport från en hearing Frågeställningar till ungdomsförbunden ...................... Ungdomar som förtroendevalda........................................... De politiska ungdomsförbundens rekrytering..................... och andra ungdomsrörelser ..... Dokumentation av hearingen ..................................... Ungdomar som förtroendevalda .................................. Att släppas fram..................................................................... Att klara uppdragen............................................................... De politiska ungdomsförbundens rekrytering................ och andra ungdomsrörelser..510 Ungdomsråd socialisation och revolution på samma gång En ungdomspolitik föds ............................................. Rapporterna avlöser varandra ..................................... Ungdomsrådens historiska bakgrund........................... Om ungdomsråd – resultat från tidigare studier .......... Ungdomsråd i fyra svenska kommuner – en studie Vad vill man uppnå med ungdomsråd?................................. Vilken verksamhet ägnar sig ungdomsråden åt? Vem tar initiativ till att bilda ett ungdomsråd? 9.4Tradition eller förnyelse när ungdomsrådet fattar Vilka ungdomar är det som deltar i ungdomsråden?........... – något för alla eller en kompisklubb? i den kommunala beslutsprocessen ............ Kontakten med politikerna och tjänstemännen................... Hur överlever ungdomsrådet generationsskiften? Nya idéer och socialisation.................................................... De paradoxala ungdomsråden .................................... Utbredning och verksamhet....................................... Förutsättningar – lagstiftning ............................................... Antal kommuner med kommundelsnämnder ...................... Mål med kommundelsnämnder............................................. Attityder och engagemang ......................................... Syn på kommundelsnämnder................................................ Tilltro till möjlighet att påverka ........................................... Försök att påverka................................................................. Aktiva grupper och utfall...................................................... Förtroende – systemsyn ............................................. Kontaktyta – antal politiker.................................................. Demokratiutveckling – direktval ................................. KDN – bra eller mindre bra? Information och kunskap ..................................................... Delaktighet – deltagande viktiga mål ................................... En inventering av 1990-talets nya kommuners av Gissur Ó. En tomgångsdemokrati söker sin lösning ..................... 1.1Administrativa omstruktureringar som demokratins Kommundelningar – en demokratistärkande åtgärd? 1862: kommunerna skapas..................................................... 1962–1974: kommunblocksreformerna................................ Utvecklingen efter 1974 – tillbaka till småskalighet? De nya kommunernas erfarenheter ............................. Värdet av kommundelningar ...................................... Demokratiteoretikerns gordiska knut.................................. Värdering av resultaten .......................................................... Kommundelningar – ett lämpligt recept?............................. Demokratins chans eller egenintressets renässans?............. På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin I vissa avseenden har den svenska demokratin problem. Valdelta- gandet val minskade kraftigt. Allt färre medborgare upp- ger att de har förtroende för sina politiker. De politiska partierna har förlorat många medlemmar och partierna själva uppger att det blir allt svårare att hitta kandidater till kommunala förtroendeupp- drag. I andra avseenden är bilden mer positiv. Demokrati som styr- elseform har ett starkt stöd hos den svenska befolkningen. Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och till den egna förmågan att kunna påverka är hög. På många håll i landet pågår ett utvecklingsarbete som syftar till att förbättra den lokala demo- kratin. Problemen tycks framför allt vara relaterade till den representa- tiva demokratin. som medborgarna ägnar sig allt mindre åt parlamentariskt och partipolitiskt engagemang ökar den politiska aktiviteten på andra, mindre traditionella, områden. Något reellt alternativ till en demokrati baserad på ett represen- tativt styrelseskick finns emellertid knappast . Även kommer demokratin att bäras upp av politiska partier och av valda politiska församlingar på olika nivåer. Snarare än att överge dessa institutioner måste deras funktionssätt stärkas och formerna för traditionellt politiskt arbete göras mer tidsenliga. I synnerhet gäller detta formerna för politiska förtroendeuppdrag. Det är genom denna aktivitet som medborgarna har möjlighet att direkt delta i det politiska beslutsfattandet på olika nivåer i samhället. Trots de politiska förtroendeuppdragens fundamentala betydel- se i en representativ demokrati har dessa fått förhållandevis liten uppmärksamhet som ett sätt för medborgarna att påverka samhällsutvecklingen. att försöka tillskapa nya formella kanaler för medborgarinflytande vid sidan om det representativa systemet (2000a). I den politiska debatten har dock politiska förtro- endeuppdrag som deltagandeform åter börjat uppmärksammas och den pågående minskningen av antalet förtroendevalda har setts som ett problem. SNS Demokratiråd har menat att kommunal- politiken blivit för dominerad av yrkespolitiker och att denna utveckling kan vändas i en positiv riktning genom att antalet kommunala förtroendeuppdrag mångdubblas (m.fl. 1995). Demokratiminister har beskrivit en ökning av antalet fritidspolitiker som en nyckelfråga (1999/39). såg i sitt slutbetänkande Politik för unga (SOU 1997:71) fler förtroendeuppdrag som ett sätt att få in fler unga i de lokala politiska organen. Ett liknande resonemang fördes av Ungdomarnas demokratikommission i deras slutrapport ! (Ungdomarnas demokratikommission 2000). I sitt betänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) skrev att man såg oroligt på att förtroendeupp- dragen blir allt färre i kommunerna och man efterlyste i stället fler förtroendeuppdrag. Viktigt var, menade , att fler uppdrag också följs av fler förtroendevalda. Den senaste kommunaldemokratiska utredningen, Kommundemokratikommit- tén, har haft till uppgift att föreslå åtgärder för att öka antalet förtroendevalda i kommunerna (SOU 2001:48). Denna undersökning sätter den representativa demokratins del- tagande i fokus. Den grundläggande frågan är hur den representa- tiva demokratins mest grundläggande deltagandeform – det politiska förtroendeuppdraget – står sig bland medborgarna. Bakgrunden är den representativa demokratins problem i allmänhet och för- troendeuppdrag som politisk aktivitetsform i synnerhet. Rapporter visar att det blir allt svårare att rekrytera kandidater till kom- munala förtroendeuppdrag och av dem som har kommunala för- troendeuppdrag väljer många att lämna dessa. Stämmer denna bild finns skäl till oro. I ett första avsnitt undersöks medborgarnas attityd till kommu- nala förtroendeuppdrag och hur dessa har utvecklats . Attityd till andra slags uppdrag i den kommunala demokratin stu- deras också samt jämförs mellan olika grupper i befolkningen. I ett därpå följande avsnitt studeras rekryteringsprocessen till kommu- nala förtroendeuppdrag. Syftet är att förklara de rekryterings- svårigheter som de politiska partierna upplever. undersöks omfattning av avgångar från kommunala förtroende- uppdrag samt varför vissa förtroendevalda väljer att lämna sina förtroendeuppdrag . I finns en lång idétradition om värdet av att medborgarna direkt medverkar i beslutsfattande som rör de gemensamma ange- lägenheterna i lokalsamhället (1999).1 Ända tillämpades alltjämt i vissa kommuner direktdemokrati i form av kommunalstämmor. sker medborgarnas politiska aktivitet i stället inom ramen för den representativa demokratin. Förutom deltagande i folkomröstningar är innehav av kommunala förtroendeuppdrag i fullmäktige, styrelser och nämnder medbor- garnas enda möjlighet till direkt deltagande i kommunalt besluts- fattande (, 1997). Övriga former av politiskt deltagande handlar om att indirekt delta i beslut genom att påverka via allmän åsiktsbildning eller på bered- nings- och tillämpningsstadiet.2 I detta avsnitt studeras medborgarnas attityder till kommunala förtroendeuppdrag. Inledningsvis beskrivs hur antalet förtroende- uppdrag och antalet förtroendevalda har förändrats och hur de politiska partierna har fått allt svårare att rekrytera kandi- dater till förtroendeuppdrag. Efter detta presenteras resultatet av enkätundersökning av medborgarnas uppdragsattityder. Där redovisas hur stor andel av befolkningen som har kommunala förtroendeuppdrag och hur stor andel som skulle kunna tänka sig att åta sig kommunala förtroen- deuppdrag. Resultatet jämförs med två tidigare undersökningar av befolkningens uppdragsattityder genomförda 1979 och 1988/89. Därefter undersöks attityderna till olika slags uppdrag i den kom- munala demokratin samt hur olika grupper i befolkningen skiljer sig åt med avseende på dessa attityder. Avslutningsvis granskas skälen för att man är negativ eller tveksam till kommunala förtro- 1Det finns här en skillnad mellan kommuner och landsting (Montin 1996). Medan idén om medborgarnas direkta medverkan i beslutsfattandet historiskt har haft en framträdande plats i kommunerna har så inte alls varit fallit i landstingen. 2Eftersom kommunala folkomröstningar endast är rådgivande, och fullmäktige således inte har någon skyldighet att följa resultatet, ska i strikt mening inte heller dessa ses som en direktdemokratisk form av deltagande. Med detta synsätt handlar deltagande i folkom- röstningar om deltagande på beredningsstadiet av en fråga. Även här görs både jämförelser mellan olika grupper i befolkningen och jämförelser . 2.1Förändring av förtroendeuppdrag och förtroendevalda över tid har antalet kommunala förtroendeuppdrag och antalet personer med kommunala förtroendeuppdrag minskat drastiskt. Det finns två huvudfaktorer som förklarar denna utveckling (2001): kommunsammanslagningar och förändringar i kommunernas nämndorganisation. Kommunindelningsreformerna 1952 och åren 1962–1974 innebar att antalet kommuner i minskade från cirka 2 500 till 278. Antalet kommunala uppdrag beräknas ha varit 200 000. minskade det totala antalet förtroendeuppdrag, ordinarie och er- sättare, från cirka 187 000 till cirka 75 000. Räknar man i stället antalet förtroendevalda minskade dessa från cirka 200 000 till cirka 50 000. På vissa håll var minskningen i antalet förtroendevalda dramatisk. I flera småkommuner innebar sammanläggningen med en större kommun att 80–av de förtroendevalda inte längre behövdes (1999). Förändring av antal förtroendeuppdrag och antal förtro- endevalda i kommunerna Källor : (1999), Hagevi (2000), (1975). Den kraftiga minskning av antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda som kommunsammanläggningarna innebar ledde till en motreaktion, vilken bland annat resulterade kom- munallagsreform. Denna var i stora delar inriktad på att stärka den kommunala demokratin, vilket bland annat framgår av propositio- nens titel demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187). Ansträngningar både på lokal och på nationell nivå sattes igång för att öka antalet förtroendeuppdrag och antalet för- troendevalda. Fler nämnder inrättades i kommunerna och antalet ledamöter och ersättare ökade. Partierna verkade också för ökad spridning av uppdragen (1999). I flera kommuner till- kom lokala organ som kommundelsråd, kommundelsnämnder, distriktsnämnder och institutionsstyrelser. Genom dessa åtgärder ökade antalet förtroendeuppdrag i kommunerna från cirka 75 1974 till cirka 83 1980, och antalet förtroendevalda ökade ännu mer, från cirka 50 000 till cirka 70 000. låg antalet förtroendeuppdrag på en tämligen nivå. började emellertid kommunerna fokusera på andra frågor. Diskussionerna handlade om att kommunerna inte var tillräckligt effektiva, att politikerna detaljstyrde verksamheten i för stor utsträckning och att den offentliga sektorn var för stor (Montin 1993). Brister i demokratin sågs inte som det stora problemet. Betydelsen av många förtroen- devalda tonades ner (jfr SOU 1993:90). Till följd av kritiken mot den offentliga sektorns storlek, och som en reaktion på den ekonomiska kris som rådde , valde många kommuner också att göra om den kommunala organisationen. –1994 eller /95 genomfördes omorganiseringar i tre fjärdedelar av landets kommuner. Det handlade om införande av beställarutförarmodellen, satsningar på entreprenader, införande av valmöjligheter mellan olika producenter av service och en större andel avgiftsfinansierad verksamhet (1997). I samband med att den nya kommunallagen började gälla 1992 fick kommunerna också rätt att fritt bestämma över sin nämnd- organisation. har antalet nämnder i kommunerna mins- kat drastiskt. Totalt försvann 896 nämnder i kommunerna, vilket motsvarar var fjärde nämnd. Som en direkt effekt av färre nämnder har också antalet försvann 15 000 förtroendeuppdrag i kommunerna, vilket motsvarar nästan vart femte uppdrag (Hagevi 2000). Eftersom uppgifter om antalet kommunalt förtroendevalda saknas går det inte studera förändringar . minskade dock antalet förtroendevalda med 6 000. Samman- taget innebar satsningar på beställar–utförarmodellen, bolagisering, entreprenader, delegering etc. både färre nämnder, färre förtroen- deuppdrag och färre förtroendevalda (jfr 1993). 2.2Tilltagande svårigheter att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag I en forskarrapport till undersökte stats- vetarna och det lokala partiarbetet och hur detta har förändrats (Gidlund & 1999). Ett av resultaten i studien är att partierna har fått allt svårare att rekry- tera kandidater till förtroendeuppdrag. uppgav av de tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till kommunfullmäktigevalet. Inför valet hade denna siffra minskat till . I samband med val till kommunfullmäktige hade andelen gått ner ytterligare till 72 pro- cent. Samtliga partier utom upplevde ökande rekry- teringssvårigheter . Vidare hade rekryteringsproblemen ökat i så gott som alla sam- hällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekrytera kvinnor, ungdomar, invandrade och glesbygdsbor. När det gäller kvinnor och invandrade har dessa generellt sett inte blivit färre bland de förtroendevalda . Förklaringen till att just dessa grupper har blivit svårare att rekrytera uppges av forskarna vara att deras medverkan har blivit mer efterfrågad av partierna. Ytterligare ett tecken på att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag är relationen mellan antalet förtro- endeuppdrag och antalet förtroendevalda. minskade både antalet förtroendeuppdrag och antalet förtro- endevalda. Minskningen av antalet förtroendevalda var dock större än minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4 000 minskade antalet förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blev färre ökade alltså upp- dragskoncentrationen , från 1,4 till 1,5 uppdrag per förtroendevald (Hagevi 2000). 2.3Attityd till kommunala förtroendeuppdrag nu och förr Den kommunala nivån har stor betydelse. Av den offentliga sek- torns andel av BNP står kommuner och landsting för cirka två tredjedelar (1999). Uppfattningen bland medborgarna är också att kommunernas verksamhet är viktig.