sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den utbildade personalen kan sedan teckna avtal med Försvarsmakten. I det allmänna hemvärnet ingår både hemvärnsmän med kontrakt och avtalspersonal från frivilliga försvarsorganisationer. Inom driftvärnet är läget mer oklart. Enligt gällande hemvärnsförordning (1997:146) meddelar Försvarsmakten tillstånd för myndigheter och företag att organisera driftvärn. har driftvärnet minskat kraftigt i omfattning och endast ett fåtal myndigheter har kvar sin driftvärnsorganisation. Driftvärnets huvuduppgift är att skydda egna anläggningar och verksamheter mot sabotage. Några statliga myndigheter har enligt uppgift till utredningen försökt anpassa sina respektive driftvärn till att vara en resurs i fredstid. Varje myndighet, företag och organisation som skall delta i totalförsvarsförberedelserna borde var och en inom sina respek- tive ansvars- och verksamhetsområden nu överväga vilken inrikt- ning och omfattning som driftvärnet bör ha. Utgångspunkt för en sådan omprövning bör vara den breddade hot- och riskbilden och den helhetssyn på säkerhetsarbetet som bör tillämpas . Personal i allmänna hemvärnet och driftvärnet – tillgång och behov Intresset för att tjänstgöra i hemvärnet har minskat under 1990- talet totalt sett. Det har skett en föryngring så att medelåldern nu ligger kring . finns det stora vakanser i organisationen för de stora personalgrupperna, enligt figur 3.3. Personalkategorier i hemvärnet – tillgång och behov Källa: Rikshemvärnsavdelningen. 3.4.3De frivilliga försvarsorganisationernas bemanningsansvar Det är flera frivilliga försvarsorganisationer som bidrar till bemanningen av hemvärnet. bemannar dessa organisa- tioner också andra befattningar i Försvarsmakten, bl.a. de s.k. LOMOS-förbanden. De medlemmar som placeras i dessa befatt- ningar är således frivilliga som har tecknat avtal för tjänstgöring enligt samma principiella modell som gäller för hemvärnet. Även inom det civila försvaret har enskilda frivilliga eller fri- villiga försvarsorganisationer för grupper av medlemmar tecknat avtal/överenskommelser/kontrakt om tjänstgöring i vissa befatt- ningar eller om deltagande i olika situationer. De olika frivilliga försvarsorganisationerna har alltså ett flertal olika roller och uppgifter i totalförsvaret. Modellerna för att teckna kontrakt/avtal/överenskommelser och för att värdera och garantera kompetensen hos organisationernas medlemmar bör i princip vara generella. En likartad tillämpning inom militärt och civilt försvar skulle underlätta hanteringen inom frivilligförsvaret. Sammanlagt har Försvarsmakten anmält ett totalt behov av drygt 33 000 medlemmar ur dagens frivilliga försvarsorganisationer som tecknar avtal om tjänstgöring i Försvarsmaktens krigsorganisation (se kapitel 2). Försvarsmakten bedömer att behovet eventuellt kommer att öka. Detta kan få återverkningar på organisationernas rekryterings- och utbildningsverksamhet. Vissa frivilliga försvarsorganisationer har avtal/överens- kommelser både med det civila och med det militära försvaret, medan andra organisationer enbart har avtal/överenskommelser med civila beredskapsmyndigheter. Ett ökat utnyttjande av fri- villiga i den fredstida samhällsberedskapen kan innebära att exempelvis kommunerna vill ha säker tillgång till personal med viss kompetens i extraordinära situationer. En sådan utveckling bör kunna leda till nya former av avtal/överenskommelser/åtaganden mellan frivilliga totalförsvars- organisationer och beredskapsansvariga instanser. Det i sin tur innebär att frivilligorganisationerna måste utveckla sina former för kompetensgivning till och beredskapsåtaganden från sina medlem- mar. 3.4.4Frivilliga som förstärkningsresurser i fred Utredningen konstaterar att hemvärnet och frivilliga försvars- organisationer är en viktig resurs som ofta används i fredstid för bl.a. räddningsinsatser såsom skogsbränder och eftersök av försvunna personer. Översvämningarna i bl.a. södra , och är andra aktuella exempel. Hemvärnsförbanden har en mångsidig förmåga inklusive en fun- gerande ledningsstruktur. Hemvärnet är enligt utredningens upp- fattning också den organisation, som de flesta kommuner, statliga myndigheter och räddningstjänster känner till. Därför är det sannolikt naturligt för dem att kalla in hemvärnet, eftersom man vet att man får en resurs som kan leda sig själv. Resultaten från de undersökningar som utredningen låtit Styrelsen för psykologiskt försvar och utföra, visar också att av de organisationer som bemannas av frivilliga är hemvärnet den mest kända organisationen bland både svenska medborgare i allmänhet och mönstrande ungdomar. Företrädare för kommuner och länsstyrelser har påpekat för utredningen att behovet av fredstida förstärkningsresurser vid extraordinära situationer i stor utsträckning handlar om att knyta till sig dels specialistkompetenser, dels armar och ben. Därmed är det inte säkert att det alltid är hela hemvärnsförband som behövs. I stället kan det vara specialkompetenser, t.ex. stöd med samband, transporter, första hjälpen, information, förplägnad eller stabstjänst. Den krigsplacerade hemvärnsmannen kan behövas, men det kan lika gärna vara personal från någon frivillig totalförsvarsorganisation eller bådadera. I enlighet med 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102) begär räddningsledare vid räddningsinsatser i fredstid resurser ur För- svarsmakten, andra myndigheter och organisationer när så behövs. Försvarsmakten avdelar då oftast förband som ingår i hemvärnet, dvs. hemvärnsmän och avtalspersonal från frivilliga försvarsorga- nisationer som tecknat avtal om tjänstgöring i krigsorganisationen. När räddningsledare rekvirerar statliga stödresurser enligt 34 § räddningstjänstlagen (1986:1102), är det berörda statliga myndig- heter som bär kostnaderna för sin del av insatsen. Således belastas Försvarsmakten med kostnader för ersättning och förmåner till den personal ur Försvarsmakten som tagits i anspråk för räddningsinsatsen i fråga. Detta sker enligt förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän och förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga. Det finns här två problem att beakta. Det ena är att ersättningar enligt båda dessa förordningar inte motsvarar de ersättningar som betalas ut enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddnings- tjänstförordningen (1986:1107). Det ersättnings- och förmåns- system som Försvarsmakten tillämpar vid räddningsinsatser är i stället primärt utformat för höjd beredskap och krig. Dessa två skilda förmånssystem skapar orättvisa eftersom personer som del- tar i insatser och arbetar sida vid sida kan ha helt olika ersättningar. Det andra problemet uppstår när räddningsinsatsen i fråga upphör att vara räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). I sådana fall har Försvarsmakten inte längre någon skyldighet att ställa resurser till förfogande. upphör inte alltid behovet av att utnyttja förstärkningsresurser i form av personal ur hemvärnet, andra frivilligorganisationer, andra sam- hällsorgan eller i vissa fall enskilda med någon speciell kompetens. Det finns inte heller tillräckligt lagstöd för att kalla in och använda en del av Försvarsmaktens krigsorganisation, exempelvis hemvärnet, för andra civila insatser än räddningstjänst. I extraordinära situationer i fred då Försvarsmakten väljer att utnyttja hemvärnet för att fullgöra en av sina fyra huvuduppgifter, nämligen att stödja det civila samhället vid svåra påfrestningar i fred, måste berörd kommun teckna någon form av avtal/överens- kommelse med Försvarsmakten (den lokala hemvärnskretsen) och/eller berörda frivilligorganisationer om att de skall ställa per- sonal och resurser till förfogande. 3.4.5Behov av ny inriktning för hemvärnet Hemvärnet uppger i sitt underlag till utredningen att flera ödes- frågor nu måste lösas. En sådan fråga är rekryteringen. På många håll i landet har hemvärnet lyckats rekrytera nya och unga per- soner, vilket har sänkt medelåldern kraftigt, till 30 på vissa håll. Hemvärnet som helhet liksom många av dagens frivilliga försvarsorganisationer brottas emellertid med minskande medlemsantal och sviktande engagemang. En viktig förklaring till detta uppges vara att det saknas en tydlig, operativ inriktning från Försvarsmaktens sida om vad hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna egentligen skall användas till. Det handlar då inte enbart om renodlade krigs- uppgifter utan även om uppgifter i ett anpassningsskede och vilka förmågor som hemvärnet skall upprätthålla inom ramen för den operativa inriktningen. I detta sammanhang saknas också inrikt- ning från berörda civila myndigheter för vilka förmågor som skall upprätthållas för att stödja det civila samhället i fredstid. Vidare har det framkommit, främst från representanter för hemvärnet, att det är viktigt att hemvärnsmännens civila kompe- tens uppmärksammas och tas till vara i krigsförbanden men också i samhällsberedskapen i allmänhet. Brister i detta avseende uppges bidra till att minska motivationen att engagera sig. En annan för- till minskad motivation kan vara att den tidigare hotbilden, med ett dominerande militärt inslag, har försvagats kraftigt i det korta tidsperspektivet. Det finns risk för att hemvärnet och de frivilliga totalförsvars- organisationerna får svårigheter att rekrytera och vidmakthålla kompetensen hos de befattningshavare som är knutna till Försvarsmaktens krigsorganisation, när hotet om ett militärt angrepp anses som litet och avlägset. För att motverka en sådan risk är det nödvändigt att Försvarsmakten ställer höga krav på stridsduglighet och beredskap på den övervägande delen av de förbandsenheter som ingår i hemvärnet eller andra delar av För- svarsmaktens krigsorganisation. Som en del i detta måste Försvars- makten ge de förband som bemannas av frivilliga rätt utrustning och de övningstillfällen, som svarar mot de uppgifter som för- banden tilldelats. Nyrekrytering av personal till hemvärnsförbanden torde också vara en central fråga för de nationella skyddsstyrkornas förmåga. I det här sammanhanget kan förslag till tre- månadersutbildning i hemvärnet bli viktigt. Hemvärnet ser nu också möjligheter till förbättrad rekrytering i det förslag om tremånadersutbildning som lades fram av i be- tänkandet (2000:21) Totalförsvarsplikten. Den omfattande ungdomsverksamhet som bedrivs inom hemvärnet genomförs i de flesta fall av respektive hemvärns- kompani, alternativt hemvärnsbataljon. Verksamheten riktar sig till ungdomar från 15 till och med , och omfattar cirka 2 000 ungdomar. I ungdomsverksamheten ingår bl.a. information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar, , idrott och fältidrott, sjukvårdstjänst, sambandstjänst, ledarskap och fältövningar i form av matlagning och naturvård. Det är militär- distriktsgrupperna som handlägger och samordnar hemvärnets ungdomsverksamhet. Ofta anordnas kurser och utbildningar i samverkan med FBU-förbunden inom . Hemvärnets ungdomsledare utbildas på hem- värnets stridsskola. Hemvärnet är enligt hemvärnsförordningen (1997:146) en del av Försvarsmakten, och Försvarsmakten finansierar också den verk- samhet som genomförs för att bemanna och öva hemvärns- förbanden. Det bedrivs emellertid också verksamhet i form av hemvärnsföreningar som bl.a. driver hemvärnsgårdar och arrange- rar lotterier Enligt lotterilagen (1994:1000) får Försvarsmakten inte anordna lotterier och hemvärnsgårdarna har i många fall överförts från Försvarsmakten till föreningarna. Denna typ av verksamhet kan således, enligt utredningens uppfattning, inte anses ingå i Försvarsmakten, men är inte desto mindre ett viktigt inslag då det gäller att skapa intresse och engagemang kring totalförsvaret. I sina diskussioner har utred- ningen använt beteckningen hemvärnsrörelsen för att skilja den från verksamhet som primärt är inriktad mot krigsförbanden. I båda typerna av verksamhet är hemvärnspersonal engagerad. I samband med räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) är ofta hemvärnspersonal och medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer en viktig resurs. Händelserna i bl.a. södra , och har visat på oklarheter i gällande regelverk. Det gäller hur frivilliga och andra förstärkningsresurser kan och får utnyttjas av olika samhällsorgan i extraordinära situationer samt vilka förmåner de frivilliga som deltar i insatsen skall ha rätt till. De två problem som nämnts beror, enligt utredningens upp- fattning, i första hand på att två ansvars-, förmåns- och ersätt- ningssystem kolliderar med varandra. Försvarsmakten betalar ersättning till hemvärnsmän och avtalspersonal som ingår där så länge det är räddningstjänst. Det innebär att hemvärnsmän har fått lägre ersättning än annan personal som tagits i anspråk med stöd av räddningstjänstlagen (1986:1102). Regeringen beslutade därför om ändringar i förordningarna (1994:523) om förmåner till frivilliga och (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän. Beslutet innebär att hemvärnsmän, frivilliga som med avtal är placerade i hemvärnet och övriga frivilliga får samma ersättning enligt bestämmelser om ersättning till deltidsbrandmän då de deltar i räddningsinsatser. När situationen upphör att vara räddningstjänst är det formellt kommunen som övertar ansvaret för förmåner. Behovet av resurser som använts under räddningstjänst kvarstår sannolikt i många fall långt efter det att räddningsinsatsen har upphört. I sådana situationer kvarstår bristerna i dagens förmånssystem. Utred- ningen behandlar förmåner mer ingående i kapitel 10. För att tydliggöra ansvarsförhållanden och skapa förutsättningar för ett enhetligt och tydligt förmånssystem skiljer utredningen mellan hemvärnet som en del av Försvarsmaktens krigsorganisa- tion och hemvärnsrörelsen som en ideell folkrörelse. Utredningen vill starkt understryka att hemvärnet även i fort- sättningen bör vara en del av Försvarsmakten, och ha utbildning och övning för höjd beredskap och krig som huvuduppgift. I hemvärnet skall ett stort antal befattningar alltjämt bemannas av avtalspersonal ur frivilliga totalförsvarsorganisationer. De övriga befattningarna skall bemannas av personer med lämplig militär bakgrund och kompetens. De skall kunna rekryteras via hemvärnsrörelsen, dvs. den föreningsverksamhet som existerar i första hand i anslutning till hemvärnskompanierna. Det rör sig om cirka 700 hemvärnsföreningar. Även , som definieras som en frivillig försvarsorganisation, bör diskuteras i detta sammanhang. Utredningen anser inte att hemvärnsrörelsen skall lyftas fram på bekostnad av den krigsförbandsinriktade verksamheten. Däre- mot vill utredningen göra en tydlig åtskillnad mellan dessa verk- samheter. De s.k. hemvärnsförbanden i form av hemvärnsbataljoner, -kompanier och -plutoner bör alltjämt vara huvudsakligen beman- nade av frivilliga, och kunna utgöra en avgränsad del av Försvars- maktens krigsorganisation, vid sidan av alla andra krigsförband som också i större eller mindre grad kan ha befattningar som bemannas av frivilliga. Dessa bemanningsuppdrag kan på myndig- hetens uppdrag lösas av de olika organisationer som bäst och säkrast kan tillhandahålla personal med rätt kompetens. Hemvärnet kommer således även att bemannas genom att enskilda hemvärnsmän skriver kontrakt och genom att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna rekryterar medlemmar som med avtal krigsplaceras i hemvärnet och ställs till Försvars- maktens förfogande. Den enskilde medlemmen förbinder sig genom kontrakt eller avtal att tjänstgöra i viss befattning, och under de betingelser som framgår av avtalet. Föreningsverksamhet som bedrivs i anslutning till hemvärns- förbanden skall, enligt utredningens uppfattning, hållas åtskild från Försvarsmakten på samma sätt som görs i de frivilliga försvars- organisationerna. Det torde heller inte vara i Försvarsmaktens eller någon annan statlig myndighets intresse att stå som huvudman för föreningsverksamhet ens om den har ett nära samband med myndighetens verksamhet. I vissa avseenden skulle det till och med kunna innebära brott mot gällande lagstiftning. Utredningen betraktar hemvärnsföreningarnas verksamhet som en tillgång då det gäller att sprida information till andra än dem som har kunnat teckna kontrakt om tjänstgöring i hemvärnet eller andra förband. Dagens cirka 700 hemvärnsföreningar inklusive bör därför enligt utredningens mening betraktas som en tung och viktig folkrörelse med en tydlig roll att medverka i totalförsvarets folkförankring. Alla hemvärns- föreningar sammantagna skulle mot den bakgrunden kunna kandi- dera som en av de framtida frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Utredningen använder i det avseendet hemvärnsrörelsen som ett samlingsbegrepp, men det är självfallet medlemmarna själva som har att besluta om organisation, verksamhetsformer m.m. Föreningsverksamheten skulle kunna utvecklas till en viktig bas för rekrytering och för ett bredare medborgerligt engagemang i totalförsvaret. De som har ett allmänt intresse för samhällets beredskap och det militära försvaret, och sådana som exempelvis av tidsskäl inte kan fullfölja den årliga utbildning och övning som Försvarsmakten kräver av sin krigsplacerade personal, bör själv- klart vara välkomna att söka medlemskap i hemvärnsföreningarna. Föreningarna kommer att innehålla mycket av sådan kompetens som är betydelsefull inte bara för Försvarsmakten, utan också för den allmänna samhällsberedskapen för att hantera extraordinära situationer i fred. Av det skälet bör hemvärnsrörelsen i viss utsträckning kunna disponera samma materiel och utrustning som krigsförbanden för utbildning av sina medlemmar och då dessa deltar i akuta insatser i samhällsberedskapen. Alla som är med i en hemvärnsförening får dessutom tillgång till viktig information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och det kamratskap som är så viktigt för samman- hållning och förbandsanda i krigsorganisationen. Förenings- rörelsen skulle alltså kunna vara ett instrument för folkförankring, demokratisk fostran och integrering, och utgöra en varmhållen tillväxtpool om världsläget skulle försämras. Grunden för hemvärnsrörelsen finns således i dagens cirka 700 hemvärnsföreningar och . I denna frivilligrörelse skulle kunna ingå både ordinarie och extra hem- värnsmän med kontrakt och andra – veteraner, hemvärnsungdomar eller övriga intresserade i olika medborgargrupper. Det kan vara exempelvis kvinnor och personer med invandrarbakgrund. En sådan bredd i medlemskadern kan bli mycket betydelsefull när bara en liten del av befolkningen tas ut för värnpliktsutbildning i fred. I denna krets skulle det kunna skapas ett fördjupat försvarsintresse som leder till vidareutbildning och framtida rekrytering till befattningar i krigsorganisationen. Det finns en viktig principiell fråga som gäller hemvärnet, hem- värnsrörelsen och de frivilliga försvarsorganisationer som har personal med avtal krigsplacerad i Försvarsmakten. Det handlar om utbildning till s.k. stridande befattningar. Den vapenutbildning som krävs för att personal skall kunna skriva kontrakt med Försvarsmakten om krigsplacering i stridande förband måste vara förbehållen Försvarsmakten. Det hindrar inte att vissa utbildningsmoment kan genomföras av en frivilligorganisation på uppdrag av behörig myndighet. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna, inklusive hemvärnsrörel- sen, rekryterar och utbildar i så fall lämplig personal till angivna befattningar eller till en viss kompetensnivå. Det är emellertid Försvarsmakten som skall ha ansvar för all stridsutbildning som personalen måste genomgå för att uppfylla kraven för krigsplacering i Försvarsmaktens organisation. Samma principer bör tillämpas på personal som skall placeras i andra myndigheters krigs- och beredskapsorganisationer, särskilt om befattningen ger rätt att utöva myndighetsbefogenheter eller att utnyttja tvångsmedel. Utredningen konstaterar att det också finns andra fördelar med att tydliggöra gränsen mellan krigsorganisation och föreningsverk- samhet. Hemvärnsrörelsen kan ingå som en bland övriga frivilliga totalförsvarsorganisationer i de lokala och regionala samverkans- organ som utredningen föreslår (se kapitel 5). Den organisation, som har de bäst lämpade resurserna, kan flexibelt tas i anspråk av beredskapsansvariga. Behövs det samband kan exempelvis kommunen utnyttja personal ur en viss organisation, behövs det transporter utnyttjas andra och behövs det armar och ben så hämtas personal ur många organisationer. Att hemvärnsrörelsen kan tillhandahålla lämplig personal inom många kompetensområden bör vara en garanti för att man kommer att vara efterfrågad i många sammanhang. Liksom övriga frivilliga totalförsvarsorganisationer kan hemvärnsrörelsen bedriva information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar till sina egna medlemmar och vid behov ta uppdrag från statliga myndigheter eller kommuner. Ytterligare en fördel med en tydlig gräns mellan hemvärns- förband i krigsorganisationen och föreningsverksamhet i fred, är att medlemmarna sannolikt får större frihet att välja hur och i vilken omfattning man vill engagera sig. Vill man fokusera sig på att teckna kontrakt som ordinarie hemvärnsman för att lösa främst krigsuppgifter så gör man det. Vill man teckna kontrakt som extra hemvärnsman gör man det. Vill man vara med för att kunna öka sitt engagemang i en återtagningssituation gör man det. Vill man därutöver, eller enbart, engagera sig i samhällsbered- skapen i fredstid så kan man göra det genom hemvärnsrörelsen. Detta bör öka möjligheterna för de enskilda hemvärnsmännen och avtalspersonal ur de frivilliga totalförsvarsorganisationerna att ut- veckla, öva och använda sina civila kompetenser i samhällsbered- skapen längs hela skalan från fred till och med krig. Författningsstödet kan också renodlas och förenklas genom att hemvärnet och andra krigsförband, som huvudsakligen bemannas av frivilliga med kontrakt/avtal, regleras i en förordning som enbart avser höjd beredskap och krig. inordnas i det författningsstöd som gäller för övrig frivillig totalförsvarsverksamhet (se kapitel 12). Under utredningsarbetet har frågor väckts som rör gräns- dragningen mellan frivilligverksamhet och den fackliga verksamhet som bedrivs främst inom ramen för reservofficersförbunden SVEROF och . Likartade gränsdragningsproblem skulle möjligen kunna diskuteras för de organisationer som organiserar övriga befäl. Hit hör bl.a. och . Efter ingående diskussioner med berörda har utredningen funnit att i den mån det förekommer facklig verksamhet bedrivs den helt åtskild från den frivilligverksamhet som riktas till totalförsvaret. Utredningen vill dock ändå kommentera vissa förhållanden inom reservofficersförbunden. Bakgrunden är att reservofficerarna tillhör kategorin anställd personal. Av det skälet finns det anledning att överväga om dessa organisationer skall kunna betraktas som frivilliga totalförsvarsorganisationer. som reservofficerarna inte är inkallade till tjänstgöring kan de enligt utredningens uppfattning göra värdefulla insatser i frivilligförsvarets försvarsupplysning och kompetens- utveckling. I detta avseende finns det starka skäl att alltjämt hän- föra reservofficersförbunden till kategorin frivilliga totalförsvars- organisationer. Det finns också ett flertal exempel på att reserv- officersförbunden åtagit sig särskilda uppdrag och projekt enligt samma modell som gäller för de frivilliga försvarsorganisationerna i övrigt. Även i detta avseende anser utredningen att det finns skäl som talar för att reservofficersförbunden skulle ingå i den framtida kretsen av frivilliga totalförsvarsorganisationer. Enligt vad utredningen erfarit pågår diskussioner om att reservofficerarna skall få en ändrad roll i den nya Försvarsmakten. Den skulle kunna innebära att reservofficerarna som kollektiv knyts fastare till Försvarsmaktens grund- organisation.