sou · GPB361d1 · 2002-01-01 00:00:00 — För vissa andra gods- transporter, t.ex. långväga transport av olja och malm, är lastbils- transporter å andra sidan inget realistiskt alternativ ens . Godstransportdelegationen anser att det vid utformandet av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem måste beaktas att trafikslagen på stora delar av marknaden har skilda roller. Våra strategiförslag i det följande innefattar därför med vårt trafikslagsövergripande synsätt såväl åtgärder inom resp. trafikslag som åtgärder för att underlätta övergångar mellan trafikslagen. 3.3Substitution mellan trafikslag – Inget Columbi ägg men viktig framtidsfråga En stor del av den politiska debatten om godstransporter har under (jämför bl.a. trafikpolitiska beslut och 1997) handlat om behovet av att, framför allt av miljöskäl, åstadkomma en överföring mellan trafik- slag. Delegationen har tagit del av såväl Klimat- kommitténs (SOU 2000:23) som (SOU 2000:52) betänkanden. I båda dessa betänkanden har, vilket också påpekats för regeringen i delegationens remissvar, enligt Gods- Godstransporterna har olika uppgifter transportdelegationens mening fästs en oproportionerligt stor vikt vid att åstadkomma förslag om konkreta ingrepp i gods- transportmarknaden i syfte att styra mellan trafikslagen. Det är lätt att få uppfattningen att man från bl.a. dessa utredningars sida ser överföringarna som den enda möjliga vägen för att åstadkomma ett hållbart godstransportsystem. I varje fall ses de som ett reellt alter- nativ till sådana rena trafikbegränsningar som man menar annars hotar med hänsyn till problemen med växande utsläpp av framför allt koldioxid från transportsektorn. Strävan att överföra gods till mindre miljöbelastande transporter skulle enligt detta synsätt i de flesta sammanhang innebära detsamma som överföring till järnväg – särskilt s.k. kombitrafik – och i något lägre grad sjöfart. En minskning av transportarbetet på landsväg skulle därmed vara ett mål i sig och visioner om överföring av den övervägande delen av godstransporterna från lastbil till tåg och båt har förekommit. Godstransportdelegationen har som nämnts att ge förslag som syftar mot effektiva och långsiktigt hållbara godstansporter. I kapitel 4 behandlar delegationen sin syn på hållbarhetsfrågorna samlat. Delegationen avgränsar sig i det följande därför till att diskutera godsöverföringens allmänna villkor, problem och möjligheter med utgångspunkt i de förhållanden på godstransport- marknaden som vi ovan redogjort för. Inledningsvis vill delegationen här påpeka att vårt synsätt inne- bär att man i hållbarhetsfrågor bör betrakta transporterna som en kedja från dörr till dörr, och att det är hela transportens effektivitet och hållbarhet, bl.a. från ekologisk synpunkt som skall bedömas. Av detta följer även att den snävare definition av kombitrafik som varit dominerande, dvs. enbart kombinerade transporter med järnväg som en del, inte är relevant för vår analys. Vi använder därför i det följande den bredare termen intermodala transporter, som uttyds som transporter som innefattar mer än ett trafikslag. Koldioxidproblemet har såvitt delegationen kunnat uppfatta varit huvudmotivet för att föreslå styrning av godstransporter till vissa trafikslag som uppvisar lägre utsläpp per tonkm eller mot- svarande mått. För att åstadkomma en reell påverkan på utsläpps- situationen med sådana medel skulle, som delegationen även återkommer till nedan i avsnitt 5.2, krävas en mycket långtgående överföring mot bakgrund av vägtransporternas dominans i gods- transportsystemet. Detta skulle i sin tur bl.a. kräva omfattande utbyggnad av helt ny infrastruktur i många relationer. Godstransporterna har olika uppgifter skulle vara teoretiskt möjligt ifrågasätter delegationen om en sådan massiv överföring av gods från landsväg till järnväg och sjöfart skulle vara försvarbar eller samhällsekonomiskt motiverad. För- utom problemet att skapa resurser till infrastrukturen skulle över- föringsåtgärderna sannolikt riskera hamna i direkt konflikt med flera andra delmål i transportpolitiken och i hållbarhetsbegreppet än det ekologiska. GTD kan konstatera att även om allt gods som transporteras på svenskregistrerade lastbilar på sträckor över i , 26,1 milj. ton 1999 (12,8 miljarder tonkm) eller överslagsvis av totala trafikarbetet, överfördes till järnväg och sjöfart skulle koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn minskas med 3–. För att lösa koldioxidproblemet krävs därför kostnadseffektiva åtgärder framför allt inom vägtrafiksektorn vad gäller bränslen och motorer. Vi återkommer till detta område i kapitel 4. Enligt delegationens synsätt bör fokus när det gäller utvecklande av intermodala (trafikslagsövergripande) logistiska system ligga på de delar av godstransportmarknaden som har bäst förutsättningar för en sådan utveckling. Även om en sådan överföring i volym blir mindre än de målsättningar som satts upp tidigare, skall dess effekt inte underskattas. Andelen långväga transporter (över ) utgör visserligen av godsmängden i ton, men de utgör av transportarbetet. Ett räkneexempel (källa: byggt på SCB statistik) visar att en överföring av allt det gods på landsvägarna i som körs på de längsta sträckorna, över , och som i andra bedömningar har ansetts vara mest konkurrensutsatt av tåg och sjöfart, skulle innebära att av alla transporter försvann från landsvägarna, motsvarande 300 000–500 000 transporter . Givetvis skulle detta få vissa effekter för t.ex. trafiksäkerheten och för trängsel på vissa belastade avsnitt i vägnätet etc. Att godstrafiken i i stor utsträckning är koncentrerad till huvudstråk (se vidare kapitel 5) ökar dessutom möjligheterna till att åstadkomma effektiva intermodala godstransportkedjor med tillräcklig volym. Det är också viktigt att komma ihåg att gods- flödena historiskt och enligt tillgängliga prognoser växer konti- nuerligt, vilket gör det än mer intressant att arbeta för alternativ till dagens transportsätt. TFK har som en del i en studie för Kommissionen studerat intermodala trafikpotentialer mellan och kontinenten. Studiens huvudslutsats är att om gods- flödena kan koncentreras via ett fåtal kombiterminaler i Godstransporterna har olika uppgifter och ett begränsat antal terminaler på kontinenten skulle, trots tämligen restriktiva antaganden i övrigt, potentialen (utöver nu existerande trafik) för enbart den svenska trafiken motsvara 20– 100 kombivagnar med två växelflak eller motsv. per vagn och ca tre avgångar per relation och vecka. Ett arbete med att underlätta överföring av gods mellan trafik- slag är enligt delegationens mening således eftersträvansvärt, även om det inte är det Columbi ägg som det ibland utmålas att vara. Som nämnts i kapitel 2 finns ett par utvecklingstrender inom näringslivets godstransporter som har relevans för detta arbete. Dels sker en successiv ökning av varuvärdet på godset och minskade sändningsstorlekar, vilket påverkar kvalitetskraven på transporterna vad gäller bl.a. flexibilitet och hastighet. Dels ökar successivt enhetslasterna på bekostnad av styckegods, och även godsvolymerna tenderar att öka. Förenklat kan sägas att den första trenden kan riskera att försvåra utveckling av transportupplägg som innefattar byte av trafikslag, eftersom dessa med nödvändighet innebär kostnader och tidsutdräkt jämfört med en direkt transport med lastbil. Den andra trenden däremot innebär en ökad möjlighet att utnyttja sådana intermodala transporter, eftersom lasten frigjorts från fordonet redan från starten. har dock, som redogjorts för, särskilt utvecklingen mot högre varuvärden inneburit en kraftfull tillväxt av lastbilstrafiken och (från en låg nivå) även den i sig intermodala kombinationen lastbil/flygfrakt. Om det framförts orealistiska förväntningar på överförings- potentialen från lastbil till järnväg och sjöfart, har det å andra sidan inte heller saknats röster som menat att trafikslagen i princip har egna nischer utan några egentliga konkurrensytor. Fördelningen skulle därvid i stort följa varuvärdet, varvid sjöfarten skulle handha gods med det lägsta varuvärdet, järnväg ett mellanskikt och väg- transporterna gods med högre varuvärden – med luftfarten för det allra översta skiktet. Bevisen för detta synsätt är därvid till synes ovedersägliga. Dagens statistik stärker i stort denna indelning. Ett sådant synsätt innebär dock att den stora tillväxt i gods- transportmarknaden som sker och som enligt prognoser kan förväntas under de närmaste decennierna, så gott som helt skulle komma att ske på lastbilens planhalva. Enligt Godstransport- delegationen bör detta inte uppfattas som en naturlag som inte låter sig påverkas. I föregående kapitel konstaterades t.ex. att en utveckling kan skönjas på transportmarknaden bort från ett rent val av lastbärare baserat på varuvärdet, mot ett ökat användande av Godstransporterna har olika uppgifter enhetslastbärare även för andra typer av varutransporter. Detta kan ge möjligheter även för utveckling av nya typer av intermodala transportkedjor. Delegationen upprepar slutsatsen ovan att motiven är starka – i bl.a. ljuset av problemen med att uppnå långsiktig hållbarhet inom transportsektorn – att koncentrera insatserna mot den del av mark- naden där substitutionsmöjligheterna kan ge störst bidrag i håll- barhetsarbetet. Sådana insatser bör också kunna leda till värdefulla bidrag vid uppfyllande av trafiksäkerhetsmålen. Att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar som innebär att även högvärdigt gods kan transporteras delvis på järnväg eller i sjö- fart måste därför vara en viktig om än inte avgörande del av en strategi för att uppnå ett effektivt och hållbart godstransport- system för framtiden. Vi återkommer till våra närmare förslag senare under avsnitten om infrastruktur, regelverk samt forskning och utveckling. Sammanfattningsvis anser delegationen att förväntningarna på överföring av gods från vägtrafik till järnväg och sjöfart inte skall överdrivas volymmässigt. Man bör inte bortse från att överföringar av även det mest långväga godset skulle kunna ge vissa positiva effekter för hållbarheten i trans- portsystemet. Arbetet med att underlätta utvecklingen av inter- modala transportlösningar bör koncentreras mot de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara godstransporter som helhet. 3.4Intermodaliteten och rollspelet på godstransportmarknaden 3.4.1Intermodala godstransporter – tulipanaros eller framtidslösning? Som delegationen nämnde ovan har det politiska intresset av att medverka till en utveckling av intermodala godstransporter som alternativ till ren lastbilstransport varit stort både i och i utlandet, t.ex. inom EU. Som också kunnat konsta- teras har utvecklingen i verkligheten inte inneburit något märkbart trendbrott i den långsiktiga utveckling i som inneburit att järnvägen (och inlands- resp. Godstransporterna har olika uppgifter kustsjöfart) tappat marknadsandelar till lastbilen på en totalt växande marknad (för den svenska utvecklingen, se fig. 3.1). De åtgärder som vidtagits för att gynna intermodala transport- lösningar har inte varit tillräckligt kraftfulla för att rå på den allmänna utvecklingen. Det finns många anledningar till detta. Som nämnts finns i grunden få anledningar för operatörer och kunder att genomföra kostsamma omlastningar om transporten kan genomföras lika effektivt direkt med lastbil. Trots de problem med tilltagande trängsel och trafikinfarkt i vägtrafiken på kontinenten som ofta påtalats i debatten har dagens internationella lastbils- operatörer i stort sett kunnat leva upp till kundernas krav på flexibilitet, transporttider och kostnadseffektivitet – i varje fall i förhållande till aktuella alternativa transportsätt. Många av de poli- tiska förslag som framförts i avsikt att påskynda utvecklingen av intermodala transporter har handlat om ekonomiska bidragssystem alternativt regleringar, vilka alla haft problem med avgränsning, kostnadseffektivitet och med risker för konflikter med andra politiska mål än det aktuella. Figur 3.1 Godstransportarbete i per transportmedel för , Källa /SCB 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 För att kunna bedöma möjligheterna till framgång i arbetet med att gynna intermodalitet är det enligt delegationens mening nöd- Godstransporterna har olika uppgifter vändigt att analysera vilka hinder för en sådan utveckling som upplevs på marknaden, i och . presenterade på uppdrag av den ovan nämn- da en rapport av godstrans- porter från lastbil till järnväg – Hinder, möjligheter och potential. Rapporten är intressant ur Godstransportdelegationens synvinkel bl.a. därför att den i likhet med den i kapitel 2 behandlade GTD- studien om kundernas krav bygger på intervjuer och enkäter hos varuägare. I rapporten bekräftas i stort de kvalitetsaspekter som delegationen kunnat konstatera gäller för kundernas krav på gods- transporterna, och de typiska transportmedelsval som redogjorts för ovan. De hinder som företagen anger för att använda mer tåg för sina transporter kan sammanfattas i rapporten i följande faktorer: Kvaliteten på transporten kan inte upprätthållas. Det saknas lämplig anslutning. SJ som företag är inte förtroendeskapande. Den gränsöverskridande trafiken fungerar inte. SOU 2001:61 Godstransporterna har olika uppgifter Figur 3.2 Anledning till varför inte järnväg används (källa: ) Övrigt Tar Är för dyrt Risk för föÄrseningarför dyrt Risk för förseningar Risk skador En intressant slutsats av fördelningen av svaren (se figur 3.2) är att tidigare ofta framlyfta argument som att det är priset eller bristande kvalitet i form av transporttid, försenings- eller skaderisker som hindrar ökat utnyttjande av järnvägstransport inte bekräftas. I stället har alternativet övrigt fått flest svar. Bakom detta döljer sig enligt uppgift från en rad mjuka faktorer centrerade kring ett bristande förtroende för järnvägsoperatören och en upplevelse av bristande flexibilitet, t.ex. vad gäller att följa upp och lösa problem kontinuerligt under transporten. Många företag sade sig ha prövat järnväg tidigare men konstaterat att det inte fungerade för deras behov. I en del fall låg dock dessa tester åtskilliga år tillbaka i tiden, vilket möjligen även kan tolkas som en viss okunskap om ev. nya intermodala transportlösningar. Att saknar anslutning-argumentet anförts i så stor utsträckning kan på samma sätt tyda på att många företag fortfarande associerar järnvägstransport med tidigare bedriven direkt vagnslasttrafik via Godstransporterna har olika uppgifter industrispår etc. och sannolikt även med de kvalitetsnivåer som då kunde uppnås. För de företag som har utnyttjat järnvägstransporter i rapporten anges fördelarna med tåg i första hand vara att det är kostnads- effektivt för stora volymer på långa avstånd samt mer miljövänligt än lastbil. Fem goda exempel där överföring till järnvägstransport varit möjlig har studerats och framgångsfaktorerna kan samman- fattas med: hade samma eller lägre kostnad som lastbilen. kunde erbjuda samma kvalitet på transporten som last- bilen. kunde erbjuda en fungerande helhetslösning. Att transportera gods på järnväg ger företagen en tydligare miljö- profil. Sådana godskunder vars transportstruktur lett till att de själva har haft anledning att undersöka möjligheter till järnvägstransporter har uppenbarligen kunnat dra fördel av den utveckling som har skett vad gäller intermodala transporter . Godstransportdelegationen kan inledningsvis beträffande denna studie konstatera att det bör finnas anledning till djupare studier av hinder och pontential för uppbyggnad av nya transportlösningar. Inregiastudien har enbart kunnat ge exempel på att tidigare eta- blerade sanningar inom detta fält inte nödvändigtvis stämmer . Delegationen drar slutsatsen av dessa undersökningar att transportmarknaden själv har en stor roll att spela för att åskådliggöra de möjligheter som skapas av intermodala transport- kedjor. Givetvis är det en förutsättning av att järnvägen (och även andra transportkombinationer, t.ex. sjötrafik längs kusterna eller i och ) klarar de grundläggande kvalitets- och kostnadskraven, och att transportförmedlare på olika nivåer har information om och förtroende för att samarbeta med transport- operatörer från olika trafikslag. Ett bättre samarbetsklimat mellan transportföretagen i trafikslagsövergripande anda kan här sanno- likt ge stora fördelar vad gäller utveckling av och information om nya transportalternativ . och konstaterade i sin tidigare redovisade studie (se kapitel 2) att transportbranschen allmänt sett måste anses som mycket traditionsbunden trots att branschen mer börjat agera enligt logistiska grundprinciper. Det finns ett djupt rotat trafikslagstänkande vilket innebär att mycket av Godstransporterna har olika uppgifter den verksamhet som bedrivs, allt från operativa insatser till intresseorganisationernas lobbyverksamhet, är inriktad på att försvara, motivera och framhäva den egna branschen. har det under åtskilliga år poängterats, inte minst från olika aktörer inom respektive transportmedel, hur viktigt samarbete mellan olika aktörer och olika trafikslag är, inte minst för hela näringens status. Det mesta måste förbättras för att systemtänkandet inte enbart skall stanna vid något som man pratar om. Systemen kommer även att baseras på enskilda transportmedel och det kommer att krävas ett samarbete och agerande utanför trafiklagsgränserna. Det måste också påpekas att det inte enbart är aktörerna inom transportbranschen som är ansvariga för dagens situation. Trans- portköparna bidrar till att prisnivån för många är ytterst pressad, även om man gärna vill betona kvaliteten och miljöhänsyn så är transporterna något som ofta ligger överst på listan över ratio- naliseringspotentialer och kostnadsreduceringar. De transport- politiska insatserna har inte sällan varit trafikslagsinriktade punkt- insatser med begränsade konsekvensbedömningar eller effekt- beräkningar för näringen som helhet eller för industrin och handeln. Förbättringar av näringens förutsättningar i ett EU-pers- pektiv är en viktig men mycket trög process. GTD:s uppgift är som bekant framför allt att analysera statens roll på godstransportmarknaden. Att gynna intermodalitet ligger också nära delegationens allmänt trafikslagsövergripande synsätt, och det finns, som redogjorts för i avsnitt 3.3 även goda skäl för detta. Delegationen anser att staten som förutsättningsskapare inom detta område bör inrikta sina insatser mot följande områden, som också motsvarar betänkandets kapitelindelning: Infrastruktur – att skapa ändamålsenliga anslutningspunkter i trafiknäten och att lösa problem med flaskhalsar där sådana finns (kapitel 5) Regelverk och lagstiftning – att skapa regler och lagar som under- lättar och stödjer en utvecklingen i önskad riktning (kapitel 6) Ekonomiska styrmedel – att ge marknaden korrekta incitament genom skatter och avgifter (kapitel 7) Stöd till forskning och utveckling (kapitel 9) Internationellt arbete med harmonisering och standardisering (kapitel 10) Godstransporterna har olika uppgifter Delegationen återkommer i respektive avsnitt till sin syn på åtgärd- er för att öka möjligheterna till intermodalitet inom ramen för en samlad godstransportstrategi. Som nämnts ovan måste de problem som hindrat en kraftfull till- växt av intermodala godstransporter ses i ett internationellt pers- pektiv. Som också framgått har inom EU dessa frågor tilldragit sig intresse . 1997 presenterade Kommissionen meddelandet Intermodalitet och intermodal godstransport i Europeiska unionen (Kom(97) 243). Meddelandet innehöll en analys av problemen med inter- modala transporter inom unionen och redogjorde för ett ågärdsprogram i avsikt att göra dessa godstransporter effektivare och mer anpassade till användarnas behov. Det konstaterades att den ökade integreringen av medlemsstaternas ekonomier och för- verkligandet av den inre marknaden har påverkat transportsektorn genom ökad transportintensitet (tonkm per producerad enhet). Eftersom intermodala transporters konkurrenskraft ökar med längden på transporten borde utvecklingen inom EU enligt Kom- missionen gynna denna form av transporter som också enligt Kommissionen utgjorde en viktig del i arbetet med att skapa ett långsiktigt hållbart godstransportsystem inom EU. Enligt Kommi- ssionen är effektiva intermodala godstransporter i praktiken en förutsättning för den inre marknaden. Utan tillförlitliga och kost- nadseffektiva sådana godstransporter äventyras de euro- peiska företagens konkurrenskraft. konstaterades att de intermodala transporterna enbart utgjorde av de totala tonkm inom unionen. Ett flertal brister hindrar enligt Kommissionen en vidareutveckling av dessa transporter. I meddelandet identifierade Kommissionen därför arbetsområden och presenterade åtgärds- förslag. Nedan återges huvudåtgärdsområdena. Integrering av infrastruktur och transportmedel Revidering av TEN-näten, analys av kundkrav, standardisering av lastbärare. Driftskompatibla och samtrafikdugliga funktioner Marknadsanalys av logistikutveckling, kvalitetsindex för inter- modala tjänster, modernisering av direktiv /70 om stöd till Godstransporterna har olika uppgifter kombinerade transporter, samordning av trafikslagsöverskridande tidtabeller. Trafikslagsoberoende tjänster och förordningar Samordning av intermodal realtidsinformation, främjande av fri- villiga regelverk för ansvarsskyldighet, skapande av öppna IT-stöd för uppföljning och spårning av intermodala transporter, harmoni- sering av dokumentstandarder. Finansiering av FoU och av demonstrationsprojekt, skapande av ett europeiskt FoU-nät för intermodala godstransporter, ut- veckling av metoder för riktmärkning (benchmarking) inom trans- portpolitik och intermodalitet, upprättande av europeiskt inter- modalt referenscentrum, utveckling av intermodal statistik m.m. Andra åtgärder som påverkar intermodala godstransporter PACT-programmet (finansiering av pilotstudier), utveckling av intermodala godstransportkorridorer, tillämpning av konkurrens- regler inom intermodala transporter, vidareutveckling av gemen- skapsregler för infrastrukturavgifter m.m. En uppföljning av arbetsplanen presenterades av Kommissionen 1999 (KOM(99) 519). I denna konstaterades att arbete bedrivits med framgång inom de flesta områden. I avsikt att uppdatera arbetsprogrammet ytterligare föreslogs i uppföljningen ytterligare arbetsområden: FoU för ökad integrering av godsadministreringssystem med trafikstyrningstjänster för att åstadkomma bästa kapacitetsut- nyttjande i de intermodala godstransporterna. FoU och demonstrationsprojekt för tillämpningar av elektronisk handel för intermodala godstransporter. Analys av brister i logistikkedjor inom EU, möjligheter för sam- hället (EU, medlemsstaterna) att underlätta dessa kedjor. Demonstrationsprojekt för att identifiera fördelar med nya inter- modala transportkedjor hos ett representativt urval EU-företag. har ställt sig bakom Kom- missionens arbetsprogram för intermodala godstransporter och dess inriktning. Godstransportdelegationen konstaterar att Kommissionen i sitt arbetsprogram identifierat en rad viktiga problem och arbets- områden som också har relevans för och för delegationens uppdrag. GTD anser att regeringen bör arbeta aktivt med Kommissionen för att förverkliga den inriktning som framgår av Godstransporterna har olika uppgifter En harmoniserad insats i för att stödja och agera förutsättningsskapare för nya intermodala godstransport- system inom olika områden torde ligga väl i linje med delega- tionens allmänna synsätt. Delegationen återkommer till flera av de arbetsfält som Kommissionen anvisat i sin strategi i de följande kapitlen. Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att ansvaret för utveckling av effektiva intermodala godstransport- tillämpningar åligger alla aktörer på marknaden gemensamt.