sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Förutom att förbättrad hälsa är ett mål och en rättighet i sig själv så har en av WHO initierad internationell kommission om makro- ekonomi och hälsa visat att investeringar i förbättrad hälsa även ger positiva effekter på den ekonomiska utvecklingen. Resultaten pekar på att en ökning av medellivslängden i ett land ger en påtaglig ök- ning i BNP och att ett land som till exempel är hårt drabbat av malaria har en lägre BNP ökning jämfört med ett land utan malaria (detta sedan man justerat för andra faktorer). Hiv/aids-epidemin kommer givetvis att få ödesdigra konsekvenser. har medellivslängden i de värst drabbade länderna sjun- kit till under , att jämföras med andra utvecklingsländer som passerat . Kommissionen visar också att investeringar i förbättrad hälsa leder till ökad produktivitet och ökat sparande, bättre effekter av barns utbildning samt demografiska förändringar. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Trots att det kan synas uppenbart att hälsa är en viktigt faktor och förutsättning för minskad fattigdom så anslås relativt lite pengar i de nationella budgetarna. Detta har bland annat sin orsak i att hälsa traditionellt betraktas som en oundviklig tärande kostnad och inte som en viktig investering för utveckling. Undernäring och smutsigt vatten fortsätter att vara en grundor- sak till bristande hälsa. Hälsorisker på grund av luftföroreningar, bristfällig sanitet och trafik accentueras i tätbebyggda områden i de växande städerna. Ökad alkohol- och tobakskonsumtion är också ett växande problem för folkhälsan i flera länder. Alla dessa fakto- rer måste finnas tydliggjorda i en nationell policy liksom inom olika politikområdens ansvar. Att ta i tu med bristande kapacitet och mindre väl fungerande hälso- och sjukvårdssystem måste vara en viktig del av ett lands fattigdomsstrategi. I den måste ingå tydliga reformer med fokus på policy- och kapacitetsutveckling, hälsofinansiering samt system för utvärdering och uppföljning. Folkhälsans betydelse kan inte under- skattas. 5.5.3Kampen mot hiv/aids Hiv/aids finns nu över hela världen. Medan spridningen avstannat i de utvecklade länderna sprids sjukdomen allt snabbare i områden där det inte finns resurser att hantera den50. Ca 36 miljoner människor är hiv-infekterade, varav i utvecklings- länderna. Det finns tecken på att kommer att drabbas av en kris i likhet med den som nu genomgår. Förutom effekterna på individ- och hushållsnivå, får epidemin samhälleliga konsekvenser genom hård press på hälsosystem, utslagning och förlust av framför allt individer i arbetsför ålder. Framställandet av ett aidsvaccin är avgörande, men effektivt ledarskap och samhälleliga förändringar för att förhindra spridningen kan reducera epidemins omfattning. Detta innebär åtgärder där man konfronterar sexuella tabun, sprider information och ger stöd till högriskgrupper. Maktförhållandena mellan könen både påverkar och påverkas av epidemin. Kvinnor måste få makt över sin kropp och det sexuella beteendet måste ändras för att smittspridningen skall kunna minskas. 50 de Vylder, 2001 SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer uppbringas för att vårda dem som redan har drabbats av aids och motverka att de stigmatiseras. Sammantaget är förändrade beteendemönster och hur pass väl olika institutioner kan anpassa sig till den nya situationen avgörande i kampen mot aids. Statistik från visar att fattigdom och stora inkomstklyftor är har nära samband med andelen hiv-infekterade. Jämställdhet mellan könen är en annan viktig faktor. Ökad social och ekonomisk jämställdhet är en central del av den långsiktiga kampen mot hiv/aids. Hinder för fritt informationsflöde gör det även svårt för medborgarna att få korrekt information och försvå- rar det förebyggande arbetet. Stora migrationsströmmar, ofta orsakade av fattigdom, orsakar en snabb spridning av sjukdomen över stora områden. Snabba sociala och politiska förändringar som eroderar traditionella normsystem vilket ofta medför ökad fattigdom, kriminalitet och drogmissbruk, vilket i sin tur ökar smittspridningen. Inget land, allra minst de fat- tiga länderna, kan hantera en sjukdom som absorberar av de totala resurserna. Att uppskatta de långsiktiga konsekvenserna av aids är svårt. Sjukdomen får omfattande demografiska konsekvenser eftersom den drabbar främst personer i deras mest produktiva ålder. Den relativa andelen människor i arbetsför ålder sjunker i många länder medan andelen barn och åldringar ökar. De största kostnaderna är därför inte direkta, i form av sjukvård och begravningar, utan indi- rekta i form av produktionsbortfall. Detta är mest uppenbart för enskilda hushåll. Ett tilltagande problem är alla de 10 000-tals barn som blir föräldralösa och utan stöd från en familj. När en eller båda föräldrarna avlider minskar också barnens utbildningsmöjligheter, vilket särskilt drabbar flickor. Sociala nätverk som storfamiljer ut- sätts för påfrestningar och riskerar att bryta samman. Småbönder- nas produktion styrs bort från arbetsintensiva grödor, vilket ofta betyder att man styrs från kommersiell produktion mot en ökad grad av självförsörjning. Det är uppenbart att olika sektorer kommer att drabbas olika hårt av aidsepidemin, främst beroende på hur lätt det är att ersätta arbetskraften. Inom den offentliga sektorn drabbas ofta sjukvården och skolan hårt – det har visat sig svårt att ersätta den personal som avlider. För den privata sektorn är kanske hushållens förändrade konsumtionsmönster, från olika varor till sjukvård, den viktigaste konsekvensen. Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 Ännu syns inte sjukdomens totala följder i ekonomisk statistik och det är svårt att uppskatta de egentliga kostnaderna till fullo. Dels beror detta på att den stora andelen hivsmittade ännu inte in- sjuknat i aids, men även på den undersysselsättning som präglar de drabbade ekonomierna. På kommer hushållens mins- kade sparande att leda till minskade investeringar, vilket får konse- kvenser för tillväxten. Ur ett bredare socialt perspektiv kommer epidemin att drastiskt sänka medellivslängden. Dessutom kan in- stitutionella strukturer, exempelvis normer och värderingar, falla sönder, vilket får allvarliga följder för samhällsutvecklingen. Kunskapens betydelse har allt mer uppmärksammats i den interna- utvecklingsdebatten51. Efter en period där basutbildningen lyfts fram som absolut viktigast för fattigdomsbekämpning betonas nu också det strategiska värdet av högre utbildning och forskning. Utbildning på alla nivåer ökar förutsättningarna för demokratisk utveckling. Basutbildning för alla ökar möjligheterna till folkligt deltagande i beslutsprocesser, och universitet skapar en grund för oberoende analys och debatt. Kunskap är också viktig för innova- tion och ses allt mer som en produktionsfaktor, väl så viktig som arbete, kapital och naturresurser. Kunskapsdriven utveckling är en förutsättning för utvecklingsländernas deltagande i den globala kunskapsekonomin. Befolkningen i många utvecklingsländer är fortfarande mycket underutbildad. I uppskattar man att av barnen får grundläggande skolutbildning, och många vuxna är illit- terata. Situationen är speciellt allvarlig bland kvinnor. Sekundär- skolan är svag och universitetsförberedande, yrkesinriktade alter- nativ outvecklade. Även på postgymnasial nivå saknas yrkesinrik- tade alternativ till universitetsutbildning. De universitet som skall vara navet i landets kunskapssystem är ofta svagt utvecklade. Utan forskningskompetenta lärare och kapacitet att examinera dokto- kan högskolan varken svara för kompetensförsörjning av lärare till andra högskolor och till postsekundär utbildning eller för kvalificerad analys. 51 Se bl.a. 2000d SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Det är emellertid en primär uppgift för ländernas regeringar att styra resurser strategiskt så att ett fungerande system utvecklas. Det är viktigt att få skolor att fungera, att lärarna avlönas och att det finns en stark incitamentsstruktur för utbildning. En väl funge- rande arbetsmarknad är därför av stor betydelse. Bilden komplice- ras av att utbildningssystemen i svaga utvecklingsländer, inte minst i , länge varit och är beroende av omvärlden för analys, vägval och investeringar. Utbildningssystemen bygger på modeller från andra länder via kolonialmakter, missionärer och bistånd. En viktig roll för ländernas kvalificerade kunskapssystem är att hålla kontakt med internationell kunskap, integrera denna med lokalt vetande och erfarenhet och svara för analys och rådgivning. Därmed skapas också förmåga att bidra till den internationella kun- skapsutvecklingen med utvecklingslandsbaserade perspektiv och problemformulering. Obalansen i de globala offentliga nyttigheter som den interna- forskningen utgör handlar bl.a. om att det är de rika län- dernas perspektiv och behov som styr inriktningen av världens forskning. Kunskapsklyftan mellan rika och fattiga länder har även andra dimensioner. Den tilltagande privatiseringen av kunskap be- gränsar utvecklingsländernas tillgång till information. Att bygga upp god allmän tillgång till information, inklusive bibliotek och laboratorieutrustning, är grundläggande för länders utveckling. Informationstekniken utgör en betydande möjlighet, men denna begränsas av brist på infrastruktur, höga kostnader och av bristen på inhemsk kompetens och kapacitet att nyttja utbudet av infor- mation och utbildningsmöjligheter. Regionala nätverk är viktiga för att forskningen ska kunna upp- rätthållas på lång sikt i utvecklingsländerna. Det är av stor bety- delse att en kritisk massa av forskare byggs upp för att adekvat och för länderna relevant forskning skall kunna bedrivas på plats. De viktigaste funktionerna för nätverken är52: N Att ge möjligheter till den enskilde forskaren att få finansiering och tillgång till resurser, såväl under utbildningen som efter, att få träffa kollegor från andra länder och att få skydd i politiskt insta- bila situationer. N Att kunna skapa ett samarbete över nationsgränserna inom områ- den som till sin natur är regionala. Här är forskning om miljöpro- 52 Armelius, 2001 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 blem kanske det bästa exemplet. Om varje enskilt land endast uppskattar de inhemska skadorna finns det stor risk för att de externa effekterna inte beaktas, och utsläppen därmed blir för stora. N Att göra det mer attraktivt för utbildade personer att stanna kvar i fattiga länder efter avslutad utbildning eller utlandsutbyte, och att ägna sig åt de regionala problemen i sin forskning. N Att öka självbestämmandet för de intellektuella i utvecklingslän- der, så att inte all forskning sker på amerikanska eller europeiska villkor. Religionens roll för ekonomisk och social utveckling var länge un- dervärderad inom utvecklingsforskningen. 1900-talets domine- rande utvecklingsteorier bedömde religionens roll som irrelevant för framväxten av moderna samhällen. Med den globala utveck- lingen har detta scenario kommit på skam. Ett växande antal kon- flikter med religiösa och etniska förtecken har tydliggjort religio- nens stora betydelse för tillhörighet och identitet. Trots att alla nationer och kulturer genomgår en långsam modernisering, spelar religionen en bevarande roll som identitetsskapande och organise- rande faktor och som ett väsentligt inslag i de mänskliga livsvillko- ren i snart sagt alla samhällen. Religionen utgör inte något entydigt fenomen. Religionen kan å ena sidan vara en befriande och kreativ kraft som håller samman samhällen i spänningen mellan modernitet och tradition och skapar nya meningsbärande länkar mellan individ och samhälle. Dessa aspekter av religionen är djupt integrerade i det dagliga livet och därför mindre uppenbara. Den kan å andra sidan utgöra en reaktio- när och destruktiv kraft i händerna på ledare som mobiliserar män- niskor i politiskt syfte och därmed utgöra ett utvecklingshinder. Religionen kan också utnyttjas i dessa syften när grundorsakerna finns att finna i ekonomisk och social diskriminering. Religionen som system utgör en del av det civila samhället. I många utvecklingsländer utgör religiösa samfund den dominerande eller rentav enda samhällskraft som organiserar människor vid sidan om de statliga institutionerna53. SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Religionens innehåll och dess uppfattning om ett högsta väsen, om människan, historiens mål och livets mening m.m. formar vär- degrunden för enskilda och grupper av människor. Religionen är en del i ett växelspel med historiska, kulturella och etniska faktorer som skapar identitet och tillhörighet i ett samhälle. Den är som traditionsbärare en länk bakåt i tiden, men religionen tolkar också sin samtid liksom den formulerar bilder , varför den bär på viktiga nycklar också till ett samhälles framtida utveckling. När religioner och kulturer tydligare än tidigare bryts mot var- andra, i såväl lokala samhällen som den internationella miljön, går det att avläsa en splittring inom alla religioner. En grupp tolkar den egna läran och de egna skrifterna som något absolut och förstärks i intolerans mot det annorlunda. En annan grupp tar den egna läran och traditionen som utgångspunkt för att söka ett djupare samför- stånd med andra traditioner. Länders utveckling baseras på olika politiska, ekonomiska, ekolo- giska och sociala förhållanden. Erfarenheterna visar att enskilda länders egen politik är avgörande för hur framgångsrikt fattigdo- men kan minskas. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrån sina unika förutsätt- ningar. Det finns dock vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltiga för att nå en långsiktigt uthållig minskning av fattig- domen. Ett land som strävar mot att skapa ett demokratiskt sam- hälle med brett folkligt deltagande, som strävar mot att uppfylla de mänskliga rättigheterna med speciell uppmärksamhet på olika gruppers speciella situation och på framtida generationer, som för en fattigdomsbekämpande politik och tar ett nationellt ansvar för sin politik, och som har tillräcklig kapacitet att genomföra denna, har betydligt större potential att snabbt utrota fattigdomen än ett land som saknar dessa strävanden och förutsättningar. Kommittén har funnit nedanstående utgångspunkter vara sär- skilt betydelsefulla för att åstadkomma hållbar fattigdomsbekämp- ning. De bör kunna tjäna som riktlinjer för framtida analys av för- hållanden i olika utvecklingsländer och vid utformningen av det svenska biståndet, såväl bilateralt som multilateralt. N Effektiv utveckling kan endast bedrivas om det finns en politisk vilja i det enskilda landet att genomföra en fattigdomsbekämpande Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96 politik samt om landet har det fulla ansvaret för utformning av politiken och dess genomförande. Parlamentets roll behöver stär- kas liksom lagstiftningen, den institutionella kapaciteten och den offentliga förvaltningen. N Demokratisk samhällsutveckling är en förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning. Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika förutsättningar, och den måste baseras på en gemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika rösträtt. N Framväxten av ett starkt civilt samhälle med en mångfald av organisationer och fria media bör uppmuntras. N Bristande jämställdhet bör angripas på alla nivåer i samhäller. Diskrimineringen har också ett ekonomiskt pris och ökar fattig- domen. N En fattigdomsbekämpande ekonomisk politik baserad på ekono- misk tillväxt, en aktiv fördelningspolitik och ändamålsenliga in- stitutioner är avgörande för ett lands möjligheter att minska fat- tigdomen. N Ett aktivt lokalt näringsliv som verkar på inhemska marknader är avgörande för att klara ett lands nödvändiga sysselsättningsök- ning. Gynnsamma investeringsförutsättningar och en väl funge- rande arbetsmarknad behövs för att företagande och det enskilda näringslivet skall kunna utvecklas och fungera effektivt. N Utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologi och tillgång till telefoni- och datatjänster bör prioriteras. N Ökad internationell handel och en öppen handelsregim kan stärka tillväxten och är en viktig finansieringskälla. N Fattiga länder med höga och ohanterliga skuldbördor behöver snabbare och kraftfullare skuldavskrivningar. N Landsbygds- och jordbruksutveckling är i många länder det främsta medlet för att avskaffa fattigdomen. Villkoren för jordbrukets ut- veckling behöver förbättras och jordreformer och forskning sti- muleras som bidrar till ökad lokal livsmedelsproduktion. N Befolkningen ökar kraftigt i städerna. Fungerande städer är en motor i utvecklingen. Planeringskapaciteten för hållbart stadsbyg- gande måste därför stärkas, den kommunala demokratin fördjupas och förvaltningen effektiviseras. N Miljöförstöring drabbar de fattigaste människorna hårdast. Fattig- dom kan också ge upphov till miljöförstöring. Miljö- och naturre- sursaspekterna måste beaktas liksom ekologisk hållbarhet vid ut- formandet av reformer och investeringar inom alla områden. SOU 2001:96 Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer Snabbväxande utvecklingsländer har accentuerat behovet av miljö- vänlig och resurssnål teknik som även leder till reducerade produk- tionskostnader på lång sikt. N Inom socialpolitiken bör förebyggande hälsovård prioriteras och allomfattande sociala försäkringssystem byggas upp. Särskilda insat- ser behövs för barn och unga liksom för funktionshindrades rättig- heter. N Ändrade demografiska förhållanden med ett ökat antal åldringar och luckor i de produktiva åldrarna, pga. hiv/aids, påverkar starkt möjligheterna till fattigdomsminskning. program behövs för att angripa hiv/aids. I synnerhet behövs åtgärder för att omhän- derta det växande antalet föräldralösa barn. N Utbildning på alla nivåer är en avgörande förutsättning för fattig- domsbekämpning och demokratisk utveckling. Egen forsknings- kapacitet är viktig för att kunna göra analyser med lokalt förank- rade perspektiv och problemformuleringar N Länders kulturarv bör skyddas och underhållas och mångfalden i kulturuttryck främjas. Religionen kan utgöra en kreativ kraft som håller samman samhällen i spänningen mellan modernitet och tradition. Föregående kapitel pekade på ett antal centrala utgångspunkter för fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerna. Det konstaterades att det inte finns någon given modell men att ett antal grundförut- sättningar synes vara allmängiltiga för framgång i detta arbete. Hit hör strävan mot demokrati och främjande av de mänskliga rättig- heterna samt förekomsten av en fattigdomsbekämpande ekono- misk politik och god inhemsk institutionell kapacitet. Ländernas egen politik är avgörande för resultatet och biståndets uppgift blir att stödja enskilda länder i deras strävan att utrota fattigdomen. Biståndet får dock inte ta över regeringarnas ansvar för utformning och genomförande av politiken. Det landdestinerade internationella biståndet ges till en hetero- gen skara utvecklingsländer1, men i första hand till länder som karaktäriseras av viss ordning och stabilitet och inte befinner sig i sönderfall eller utdragna krig. Det långsiktiga biståndet består främst av överföring av kunskap, byggande av kapacitet samt finan- siellt stöd. Därtill kommer katastrofbistånd och humanitär hjälp som ges till länder i speciellt utsatta situationer. Biståndet i dess olika former kan kanaliseras via offentliga förvaltningar (regeringar, myndigheter etc.), det civila samhället (inklusive partianknutna organisationer) eller multilaterala organisationer. I det följande dis- kuteras framförallt kunskaps- och resursöverföringar i form av samarbete mellan stater (regeringar, myndigheter) även om stöd via det civila samhället, de multilaterala organisationerna och närings- livssamverkan också berörs. 1 För en översikt över det svenska biståndet, se UD, 2001. 6.1.1Biståndets effektivitet – samsyn och meningsskiljaktigheter har omfattande forskning ägt rum om effektiviteten i biståndets samlade resursöverföringar. Har den rika världens bistånd – i pengar räknat – på ett effektivt sätt bidragit till fattigdomsminskning i utvecklingsländerna? Många utvecklingsländer erhåller stora belopp i bistånd, men resultaten av denna resursöverföring kan förbättras väsentligt2. Enligt vissa bedömare finns generellt inga robusta positiva samband mellan biståndsflöden samt tillväxt och fattigdomsminskning eller mellan bistånd och social utveckling när man lägger samman data från samtliga länder. Det finns dock belägg för att biståndet har positiva effekter på tillväxt och också på graden av fattigdoms- minskning i länder med god makroekonomisk politik (dvs. låg in- flation, låga budgetunderskott och en öppen utrikeshandel) och relativt stor frihet vad gäller politiska rättigheter3. En central slut- sats är att biståndet endast är effektivt när den mottagande reger- ingen för en sund utvecklingspolitik. En koncentration av biståndet till fattiga länder med sådan fattigdomsbekämpande politik skulle enligt detta synsätt därmed resultera i relativt större fattigdoms- minskning4. Andra hävdar att det är graden av fattigdom i ett land snarare än dess utvecklingspolitik som är avgörande för hur effektivt biståndet kan vara. Ju mer utbredd fattigdom, desto större nytta kan uppnås av en biståndskrona. Enligt dessa bedömare har de tröskelvärden som utvecklingspolitiken behöver uppnå för att ge positiva resultat av biståndet visat sig vara relativt låga, särskilt i fattiga länder5. En tredje ståndpunkt är att bistånd är mest effektivt om det kanaliseras till länder som utsatts för olika externa (ekonomiska) chocker för att hjälpa dessa länder att anpassa sig till de förändrade förutsätt- ningarna6. En gemensam slutsats som kan dras av de olika bedömningarna är emellertid att biståndet fungerar allt bättre, bl.a. via lärdomar om 2Svensson, 2001; , M., 2001b. 3Svensson, 2001. 4Collier och Dollar, 2001. 5Beynon, 2001. 6Beynon, 2001; OECD-DAC, 2001a. i vilka miljöer och under vilka omständigheter biståndet kan spela en betydelsefull roll. Olika studier visar att det inte finns något konsistent samband mellan bistånd och länders reformåtaganden. Politiken skiljer sig markant åt mellan olika låginkomstländer som erhållit omfattande bistånd. Detta pekar på att biståndet inte är den avgörande faktorn för länders politik utan att policyformuleringen framför allt beror på inhemska politiska och ekonomiska faktorer. Länder med lycko- samma reformprogram har varit motiverade att genomföra dessa av egen kraft. Det krävs dock en stor medvetenhet hos givarna att man med biståndet ger sig in i och därmed kan påverka inhemska politiska processer. Det har funnits en tendens hos biståndsgivarna att ge samma typ av bistånd (volym- och innehållsmässigt) till olika länder, obero- ende av deras reformpolitik. Sålunda har det hänt att länder har erhållit mer bistånd, relativt sett, när reformåtagandena har varit ringa än tvärtom. Detta har även bidragit till att befästa ett bi- ståndsberoende i många låginkomstländer. Resursöverföringarna har i dessa fall överstigit ländernas absorptionsförmåga, dvs. kapacite- ten att effektivt använda biståndet. Stora biståndsflöden har en tendens att göra statsledningen relativt mer beroende av bistånds- givarna än av den egna befolkningen. När skatternas andel av stats- budgeten är låg, minskas också skattebetalarnas krav på statsled- ningens effektivitet.