sou · GPB338 · 2002-01-01 00:00:00 — Verksamheten skulle därutöver ha en sådan storlek, att det åtminstone gav innehavaren full syssel- sättning. Skogsbruket som kunde drivas på fastigheten, skulle framstå som tillfredsställande av de naturligt givna förutsättning- arna. Att samverkan mellan jordbruks- och skogsbruksdrift på samma fastighet kunde ge möjligheter till ökad lönsamhet skulle normalt inte beaktas vid bedömningen. ändrades paragrafens lydelse. Bakgrunden till detta var att de jordbrukspolitiska riktlinjerna i princip då godtog del- tidsjordbruk. Liknande förändringar i synen på skogsbrukets be- drivande åberopades. Innehållet i det företagsekonomiska villkoret ändrades därför till att även deltidsjordbruk och deltidsskogsbruk i princip skulle anses uppfylla lönsamhetskravet. Företagaren skulle fortfarande få sin huvudsakliga utkomst från jordbruksföretaget eller skogsbruksföretaget, som bedrevs på fastigheten. Det företagsekonomiska villkoret ändrades ytterligare 1994 till den lydelse det har . Villkoret anpassades därmed till de tidigare ändringarna i lagen om skötsel av jordbruksmark och i jordförvärvslagen. Den nya utformningen ger ett större utrymme för ny- och ombildning av mindre fastigheter. Väsentligt är att begreppet "huvudsaklig utkomst" utmönstrades som bedömnings- grund. Det företagsekonomiska villkoret innebär att det företag, som skall bedrivas på fastigheten, skall kunna ge ett visst positivt bidrag till brukarens försörjning. Det är därmed mycket uttunnat och kommer därför endast i undantagsfall att utgöra hinder för fastighetsbildning. Skyddsreglerna för jordbruks- och skogsnäringarna Som komplement till reglerna om lämplighet och företagsekono- miskt utbyte har sedan fastighetsbildningslagens ikraftträdande funnits en s.k. skyddsregel för vardera jordbruksnäringen och skogsnäringen (3 kap. 6 § resp. 7 §). Frågan om en fastighet med både jordbruksmark och skogsmark skall betraktas som jordbruks- fastighet eller som skogsbruksfastighet har betydelse för pröv- ningen enligt dessa skyddsregler. Klassningen har även betydelse vid prövning enligt en del andra bestämmelser i lagen. Någon definition av begreppen finns inte vare sig i jordförvärvs- lagen eller i fastighetsbildningslagen. Den enda ledning som finns i frågan återfinns i specialmotiveringen till ändringarna i fastighets- bildningslagen (prop. 1993/94:27 s. 31). Där anförs att bedöm- ningen i första hand bör göras med hänsyn till vilket ändamål som är det för fastigheten dominerande. En fastighet på vilken det bedrivs ett kombi- nerat jord- och skogsbruk bör bedömas som jordbruksfastighet om jordbruksdelen har en sådan omfattning och effektivitet att jordbruket kan anses som bärkraftigt eller utvecklingsbart. Om så inte är fallet, får fastigheten anses som skogsbruksfastighet. Enligt 3 kap. 6 § får fastighetsbildning som berör en jordbruks- fastighet inte äga rum om åtgärden är ägnad att medföra någon olägenhet av betydelse för jordbruksnäringen. Denna regel hade en annan utformning . Då fick fastighetsbildning som berör en jordbruksfastighet normalt ske enbart om fastighetsbildningen var till övervägande nytta för jordbruksnäringen. Efter beslutet om ny jordbrukspolitik 1990 och ny jordförvärvs- lag 1991 uppkom behov av följdändringar i skyddsregeln, som då tedde sig alltför restriktiv. Som skäl för att en regel till skydd för jordbruksnäringen skulle behållas anfördes i propositionen landets behov av livsmedelsförsörjning under krig och kriser. Det borde därför inte komma i fråga att dela upp bärkraftiga och välarronde- rade familjejordbruk belägna i landsdelar som är av särskild be- tydelse för landets livsmedelsförsörjning. Detta gällde i synnerhet rationella heltidsföretag i och slättbygder och i vissa delar av . Regeln skulle vara utformad så att den även förhindrar ägo- splittring och dålig skiftesindelning. Det framhölls också att det fanns skäl att ställa krav på redighet i fastighetsindelningen även när det var fråga om mindre fastigheter. Mot bakgrund av dessa resonemang kom skyddsregeln för jordbruksnäringen att jämkas till det innehåll den nu har. Jämkningen kom att innebära en be- tydande liberalisering jämfört med de gamla bestämmelserna. Enligt 3 kap. 7 § får mark som är avsedd för skogsbruk inte delas in på ett sådant sätt att möjligheten att ekonomiskt utnyttja skogen undergår försämring av någon betydelse. Fastighetsbildning som berör sådan mark får inte heller äga rum, om den innebär en skadlig delning av en skogsbruksfastighet. Den andra meningen i paragrafen tillkom 1994. Enligt den allmänna motiveringen till skyddsregeln skall den förhindra bildandet av skogsbruks- fastigheter som från skogsnäringens eller naturvårdens synpunkt kan bedömas vara alltför små. Då det företagsekonomiska villkoret vid fastighetsbildning tun- nats ut, ansåg föredragande statsråd att det fanns risk för att fastighetsbildningar skulle komma att genomföras i strid med gällande skogspolitiska mål. För att förhindra detta behövde skyddsregeln för skogsnäringen stärkas. Regeln skulle värna såväl intresset av att landets skogstillgångar tas tillvara på ett rationellt sätt som intresset av att olika miljöhänsyn inte eftersätts. Den nya regeln skulle fortfarande ge skydd mot dålig arronde- ring och långtgående ägosplittring, men den skulle även hindra att befintliga skogsföretag delas upp i alltför små enheter. Även om nya fastigheter i och för sig var välarronderade så fanns det en risk om fastigheterna blev för små att skogstillgångarna inte utnyttjades på ett rationellt sätt. Vid för små fastigheter kan det finnas en risk för att ägaren inte har tillräckligt ekonomiskt incitament att bedriva ett rationellt skogsbruk. Vidare skulle regeln ge ett skydd mot bildandet av skogsfastigheter som från naturvårdens synpunkt kan bedömas vara alltför små. Den nya skyddsregeln skulle utgöra en spärr för hur pass små skogsfastigheter som överhuvudtaget skulle få bildas. Minimi- gränsen skulle inte vara helt statisk utan vara beroende av flera fak- torer av det slag som är av betydelse för de skogspolitiska målen. I specialmotiveringen till skyddsbestämmelserna för skogs- näringen framhålls att det inte går att ange några mått för hur stor skogsareal de fastigheter som ny- eller ombildas i det enskilda fallet måste ha. Det kan emellertid finnas anledning att utgå från rikt- märket att den nybildade fastigheten minst skall kunna ge en årlig tillväxt om skog. Tillämpningen borde dock inte låsas fast vid någon bestämd siffra utan de angivna talen skulle utgöra en utgångspunkt för bedömningen. Vid prövningen skulle även andra omständigheter beaktas, såsom skiftesstorlek, skiftes- form, topografi och befintligt vägsystem. Om en fastighetsbild- ningsåtgärd innebär att en väl fungerande skogsbruksenhet slås sönder kan det uppstå skadliga verkningar för skogsbruket även om den årliga tillväxten på de nybildade fastigheterna överstiger skog. Det kan å andra sidan finnas fall där den delade fastigheten kan komma att vårdas bättre . Om så är fallet bör även mindre lotter accepteras. Så kan det t.ex. gälla vid klyvning av samägda fastigheter med eftersatt skogs- Bedömningen av vad som är en skadlig delning av en skogs- bruksfastighet kan även påverkas av vilka konsekvenser en delning kan få på miljön. Vad som utgör en skadlig delning av en skogs- bruksfastighet avgörs genom en sammanvägd bedömning av samt- liga omständigheter. Fastighetsbildningslagen bygger på huvudprincipen att det är fastighetsägarna och inte myndigheterna som skall ta initiativ till fastighetsbildning. Efter ansökan från fastighetsägare registreras ansökan av behörig lantmäterimyndighet, som sedan handlägger ärendet som en förrättning. Under handläggningen har myndig- heten samråd i den mån det behövs med andra sakägare, liksom med andra myndigheter. Bland myndigheterna är kommun och länsstyrelse av särskilt intresse. Gäller åtgärden skogsmark bör synpunkter vara av stort intresse. Dessa kan inhämtas direkt eller via . Samråd i enskilda ärenden kan helt eller delvis ersättas av principsamråd. Handläggningen avslutas med att ett beslut fattas antingen om fastighetsbildning eller att fastighetsbildningen vägras och förrätt- ningen därför inställes. Beslut kan överklagas skriftligen hos fastig- hetsdomstol. Fastighetsdomstolens avgörande kan överklagas ända till HD. Utöver sakägarna har kommunens plan- och byggnads- nämnd rätt att överklaga. har skyldighet att granska samtliga beslut i fastig- hetsbildningsärende inom länet, den s.k. allmänbevakningen. Läns- styrelsen har därför också rätt att överklaga fastighetsbildnings- beslut till förmån för det allmännas intresse. har således att bevaka att t.ex. skyddsreglerna för jordbruks- och skogsnäringarna beaktas på ett korrekt sätt. Min bedömning: En utvärdering bör göras av fastighets- bildningslagens regler om jordbruks- och skogsbruks- fastigheter. Riktmärket vid bedömningen av vad som är skadlig uppdelning av skogsmark bör ses över. En skärpning av skyddet för jordbruksnäringen, som kan förhindra avstyckning av bostaden i större utsträckning än vad som är fallet, bör övervägas. För att underlätta den praktiska tillämpningen av bestämmelserna bör en viss lagteknisk översyn göras. Även rutinerna för samråd och allmänbevakning bör ses över. Genom ändringarna i fastighetsbildningslagen 1991 och 1994 kom lämplighetsvillkoret och det företagsekonomiska villkoret att libe- raliseras så att de sällan utgör hinder för en fastighetsbildnings- åtgärd rörande jordbruks- och skogsbruksfastigheter. Skydds- reglerna för jord- och skogsbruk kom därmed att inta en centralare roll än vad de tidigare haft. Syftet med skyddsregeln för skogsbruket är att den skall utgöra en spärr mot skadlig uppdelning av skogsbruksfastigheter och sätta en gräns för hur små skogsfastigheter som bör kunna accepteras. Miniminivån skall inte vara statisk och riktmärket för årlig tillväxt skulle kunna över- och underskridas allt efter förhållandena i de enskilda fallen. Eftersom innebörden av begreppet skadlig uppdelning varierar på det sätt som beskrivits, är det inte möjligt att få fram ett statistiskt underlag för min bedömning. Genom de samråd jag haft under utredningens gång och genom att ta del av material från rättstillämpningen bedömer jag att bestämmelsen fungerar någor- lunda tillfredställande, men att reglerna i vissa avseenden är svår- tolkade. Jag har dock konstaterat att riktmärket varit styrande i större utsträckning än som rimligen avsetts. En dragning mot rikt- märkets nedre gräns kan också noteras. Under utredningsarbetet har jag fått ta del av kritik, som i första hand riktats mot riktmärket och dess alltför styrande roll. Å ena sidan har det hävdats att riktmärket från rent strukturellt betingade skogspolitiska utgångspunkter från början satts för lågt, och att nackdelarna med detta förhållande förstärkts genom den miljöanpassning och den tekniska utveckling som skogsbruket nu genomgår. Behovet av fortsatt strukturrationalisering och den redan nu frekventa förekomsten av små skogsfastigheter, talar för att riktmärket bör höjas. Miljöhänsyn underlättas oftast av mera sammanhängande ägandeförhållanden. Miljöhänsyn bör därför vägas in med större tyngd i skadlighetsbedömningen. Å andra sidan har det också anförts kritik mot att regelverket inte är tillräckligt flexibelt för att kunna tillgodose välmotiverade glesbygdsintressen. Sådan kritik har bl.a. kommit fram genom en fråga (2000/01:51) för skriftligt svar i . Frågeställaren anför att det i skogslänen finns skogsfastigheter, som är för små för att ge tillräcklig försörjning och för stora för att ägaren skall hinna eller orka att tillfredsställande sköta bl.a. skogsvården som fritidssysselsättning. I sådana situationer är det många som vill avyttra delar av sin fastighet men vägras fastighetsbildningsåtgärd. Detta sker då med hänvisning till riktmärket på i årlig tillväxt vid nybildning. Detta riktmärke menar frågeställaren har blivit helt avgörande för frågan om begärd del- ning skall medges eller ej. Frågeställaren konstaterar vidare att tillämpningen av fastighetsbildningslagen, har i praktiken medfört skada för skogsbruket och är ett hinder för ökade sysselsättnings- och inkomstmöjligheter. I skogslänen är arbetslösheten hög och åtskilliga av de arbetssökande eller deltidsarbetande skulle gärna bli ägare till ett skogsskifte och därigenom få kompletterande sysselsättning och för- sörjning. Men med lagens tillämpning står folk kvar med för stora arealer och även om många skogsägare gärna skulle avyttra delar av sina skogsägor, vill de inte sälja allt eftersom det ofta är familjegårdar man tagit över. Detta medför i sin tur att skogsröjningen blir eftersatt och en skadlig inverkan på skogsråvaruproduk- tionen. I sitt svar anförde justitieministern att fastighetsbildningslagens regler om jordbruks- och skogsfastigheter utgör en avvägning mellan å ena sidan enskilda intressen och å andra sidan olika all- männa intressen, såsom intresset av ett rationellt skogsbruk och en god skogsvård. Så vitt går att bedöma är avvägningen rimlig. Justitieministern hänvisade också till mitt uppdrag att ta reda på om nuvarande regler i fastighetsbildningslagen har bidragit till från skogvårdssynpunkt oönskade förvärv av skogsmark. Han med- delade även att det inom finns planer på att göra en utvärdering av de aktuella reglerna för att få en bild av hur praxis har utvecklats. Innan jag lämnar närmare synpunkter på uppläggningen och omfattningen av ett sådant arbete vill jag redo- visa en del andra frågeställningar, som också bör beaktas i detta sammanhang. Kravet att alla kombinerade fastigheter skall klassas antingen som jordbruksfastighet eller som skogsbruksfastighet förefaller inte längre vara ändamålsenligt. Det har sin grund jord- brukspolitik, som var aktuell, då fastighetsbildningslagen utforma- des. I den skiljde man mellan en fastighets jordbruksdel och skogsdel vid bedömningar, som rör jordpolitik och statligt eko- nomiskt stöd. Med dagens synsätt bör man istället vid lämplig- hetsprövningen (3 kap. 1 och 5 §§ ) utgå från fastighetens samlade resurser som bas för sysselsättning och boende i orten. En effekt av uppdelningen på jordbruks- och skogsbruksfastig- heter är att skogsbrukets skyddsregel formellt sett inte är tillämplig för den skogmark, som finns vid jordbruksfastigheterna. centrala begrepp såsom utvecklingsbara och utvecklade jordbruksföretag används fortfarande. Dessa utmönstrades från den jordbrukspolitiska tillämpningen 1991 och har mist mycket av sin innebörd och stringens. Därtill återupptogs 1994 begreppet bärkraftiga företag terminologi. Jag bedömer att en begreppsuppsättning, som står mer i samklang med de tanke- gångar, som står bakom ändringar, skulle underlätta tillämpningen av skyddsregeln för jordbruksnäringen. Genom den tekniska utvecklingen under det senaste årtiondet har innebörden i begreppen bärkraftiga och utvecklingsbara för- skjutits så att det är få företag i landet som uppfyller dessa kriterier. Detta gäller särskilt, då man i fastighetsbildnings- sammanhang skall beakta enbart jordbruksdelen utan att ta hänsyn till sidoarrenden. Som en följd av detta kan bostaden avstyckas från de allra flesta jordbruksfastigheterna i landet. Vid de hearings som utredningen haft anfördes å ena sidan att det från regionalpolitiska utgångspunkter är negativt att byggna- derna avskiljs, t.ex genom bildandet av en s.k. större bostads- fastighet (bostadsfastighet med möjlighet till mindre djurhållning och odling). Å andra sidan anfördes även att dessa större bostads- fastigheter stimulerar boendet på landsbygden och är positiva inslag från regionalpolitiska utgångspunkter. Efter hand har det blivit allt fler intressen, som skall fångas upp och vägas mot varandra vid en fastighetsbildningsförrättning. Det blir därför allt angelägnare med rationella och kostnadseffektiva samrådsformer. Inte minst med tanke på de stora organisatoriska förändringar som ägt rum inom den statliga förvaltningen på länsnivå finns skäl att se över behovet av och formerna för samråd. Det är speciellt viktigt att skogsvårds- styrelsernas expertis involveras mera i samråden än vad som sker. Länsstyrelsernas allmänbevakning har en viktig funktion att fylla i det nuvarande systemet. är allmänbevakningen resurs- krävande. skötte överlantmätaren denna uppgift åt läns- styrelserna. Dessa har kommit att lösa denna uppgift på organisatoriskt olika sätt. Ambitionsnivån i bevakningsarbetet har också kommit att variera mycket mellan länen. Även allmänbevak- ningsfunktionen bör därför bli föremål för översyn i syfte att skapa en jämnare ambitionsnivå mellan länen och få fram mer resurs- effektiva rutiner. Det är dessutom oavsett om lagändring kommer till stånd eller ej angeläget att genom kurser och seminarier aktivt verkar för en enhetlig tillämpning av regelverket. Som jag tidigare redovisat finns det inte underlag för att bedöma om skadlig uppdelning av skogsmark, så som detta begrepp definierades 1994, ägt rum. Det anvisade riktmärket i årlig tillväxt har fått större genomslag än vad man vid förarbetena räknade med. Kritik har också redovisats mot att riktmärket från skogliga och miljövårdsmässiga utgångspunkter satts för lågt. Det förekommer även kritik mot att bundenheten vid riktmärket resulterar i att tillräcklig hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet inte tas. Vidare har påpekats att reglerna i vissa avseenden är svårtolkade. Mot denna bakgrund anser jag att det är angeläget att de av justitieministern aviserade planerna på en utvär- dering av de aktuella reglerna kring fastighetsbildningen för jord- och skogsbruksfastigheter realiseras. En huvuduppgift för utvärderingen bör vara att ompröva och differentiera riktmärket för bedömning av vad som är skadlig delning av skogsmark. Detta bör göras med hänsyn till dels erfarenheterna från tillämpningen , dels den senaste tekniska och ekonomiska utvecklingen inom skogsnäringen. En annan omständighet som bör uppmärksammas är att den aktuella ändringen i fastighetsbildningslagen och gällande skogspolitik tillkom . Erfarenheterna av skogspolitikens tillämpning och de senare årens utveckling mot en ökad tyngd för miljöintressena bör därför beaktas. Det är av den anledningen också angeläget att skogs- och miljöintressena ges ökade möjlig- heter att påverka lagens utformning och tillämpning. Jag anser att man inom ramen för utvärderingen också bör överväga en skärpning av skyddet för jordbruksnäringen så att avstyckning av bostaden kan förhindras för ett större antal jord- bruksfastigheter än vad som är fallet. För att underlätta den praktiska tillämpningen bör tekniken att vid lämplighetsprövningen klassa alla kombinerade fastigheter antingen som jordbruks- eller skogsbruksfastighet överges och ersättas av en samlad bedömning, begreppen bärkraftiga, utvecklade och utvecklingsbara jord- bruksföretag, vilka är centrala vid prövningen av skyddsregeln för jordbruksnäringen, förtydligas eller än hellre ersättas av andra begrepp, samt klargöras att skyddsregeln för skogsnäringen är tillämplig för all skogsmark. Slutligen anser jag att rutiner för samråd och allmänbevakning bör ses över. 10Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk Sedan gammalt har det funnits skötsellagstiftning för skog. Efter skogsindustrins framväxt har lagstiftningen främst tagit sikte på att på nationell nivå säkerställa en uthållig produktion av virke. Den första skogsvårdslagen tillkom 1903. tillkom en ny skogsvårdslag som innebar skärpta bestämmelser om föryngringsåtgärder och ransonering av äldre skog. infördes hänsynsbestämmelser för naturvårdens intresse och skyldighet att göra hyggesanmälan. Genom skogspolitiska beslut och nya skogsvårdslag infördes långtgående bestämmelser om återväxt, beståndsvård och avverkning som syftade till en varaktigt hög och värdefull virkesavkastning. Genom skogspolitiska riktlinjer tillkom ett miljömål för skogsbruket. Miljömålet jämställdes med det i huvudsak oförändrade produktionsmålet, som fanns enligt de tidigare riktlinjerna. I tidens anda fattades också beslut om en omfattande avreglering av skogsvårdslagen. Beträffande lägsta avverkningsåldern utgår nu skogsvårdslagen från att skogsägarna i allmänhet kommer att inrikta de slutliga av- verkningarna i ett bestånd till att avse skog av sådan ålder att avverkningarna ger störst ekonomiskt utbyte. Lagstiftaren utgår emellertid från att det behövs ett skydd mot exploaterande slut- avverkningar. har därför getts rätt att i föreskrifter ange lägsta slutålder för olika trädslag och olika boniteter. Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk tillämpade lägsta åldrarna för slutavverkning innebär en reducering med i genomsnitt av tidigare gällande åldrar. 1997/98:158 bör dock överväga en höjning av de lägsta tillåtna åldersgränserna för föryngringsavverkning. Dessa överväganden har dock inte lett till någon höjning. I skogsvårdslagstiftningen finns också bestämmelser för att främja en jämn åldersfördelning på de enskilda bruknings- enheterna. På brukningsenheter större än skogsmark får föryngringsavverkning inte ske i sådan utsträckning att mer än hälften av brukningsenhetens produktiva skogsmarksareal kommer att bestå av kalmark och skog . Denna bestämmelse gäller även om brukningsenheten är eller mindre om brukningsenheten genom fastighetsbildning bildats av mark från en brukningsenhet större än eller tillförts mark från en sådan enhet och mindre än förflutit sedan fastighets- bildningen ägde rum. För brukningsenheter större än skogsmark får meddela föreskrifter om hur stor del av skogs- marken som eller under andra perioder får avverkas. Min bedömning: Skärpningar i tillämpningen av i första hand skogsvårdslagen men också av fastighetsbildningslagen bör på ett effektivare sätt än en skärpt jordförvärvslag bidra till att fastighetsförvärv inte kommer att stå i strid med de skogspolitiska målen. 10.2.1Jordpolitiken och oseriöst skogsbruk I utredningsdirektiven berörs problemen med oseriösa former av skogsbruk i samband med fastighetsförvärv, s.k. klippare. Be- greppet klippare har kommit att användas för köpare av skogs- fastigheter som är inriktade på att göra kortsiktig ekonomisk av köpet genom snabba klipp. Det mest vanliga vid denna form av fastighetsaffärer är att köparen avverkar all skog som skogsvårdslagen medger, och i vissa fall mer, möjligt efter köpet men inte tar något ansvar för de efterföljande återväxt- åtgärderna. Inriktningen på kortsiktig ekonomisk kan SOU 2001:38 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk också leda till bristande natur- och kulturmiljöhänsyn. Efter maxi- mal avverkning och ringa eller ingen skogs- och naturvård säljs fastigheten vidare eller lämnas utan vård. Skyldigheten att anlägga ny skog övergår vid försäljning till den nye ägaren. redovisades i pressen ett antal flagranta klipparfall. Dessa blev mycket uppmärksammade och väckte stor indignation, främst i de områden, där de aktuella fastigheterna låg. Förhållandet sattes i samband med den då genomförda liberalise- ringen av jordförvärvslagen, som öppnade för helt nya kategorier av fastighetsköpare, vilka hade dåliga kunskaper om skogliga för- hållanden och som inte hade någon förankring i skogsnäringen. För att stävja de påtalade missförhållandena skärptes skogsvårds- lagen i omgångar. Det finns olika grader av allvar i klipperiet. Det finns fall där man på ett flagrant sätt bryter mot skogsvårdslagen, och det finns fall där man med viss marginal håller sig inom lagens råmärken, men där ett klipperibeteende ändå är uppenbart. Beteendet uppträder främst i samband med förvärv av fastighet men kan också hänga samman med att fastighetsägare kommer i ekonomiskt trångmål. har i sin rapport och Skogsbilvägar (Meddelande 3-1998) redovisat en studie över s.k. exploaterande fastighetsförvärv. Ett urval av representativa fastig- hetsköp i storleksintervallet 50 1 000 ha skogsmark analyserades närmare beträffande avverkning, föryng- ringsåtgärder, miljöhänsyn och normpåverkan.