sou · GPB379d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Denna utveckling är direkt orsakad av politiska beslut och viljeinriktning. Ökad brukarfinansiering, det vill säga att individen själv i högre utsträckning betalar för tjänsten, är också ett generellt kännetecken. Exempelvis finner vi att andelen av den totala kostnaden som brukarna själva betalar i direkta avgifter har ökat såväl inom barnomsorgen som inom sjukvården, äldre- omsorgen och tandvården. En tredje generell trend är decentra- lisering. Decentraliseringstendenserna kommer närmare att belysas i avsnitt 1.8.4. Det är viktigt att än en gång påpeka att kon- sekvenserna för medborgarnas välfärd och välfärdens fördelning av dessa tre generella förändringar – decentralisering, privatisering och brukarfinansiering – i huvudsak är okända. Den ekonomiska åtstramning som har skett inom många, men inte alla, välfärdstjänsteområden har haft olika karaktär. Det mest uppenbara exemplet på att åtstramningarnas karaktär har varierat mellan olika välfärdstjänsteområden finner vi om vi jämför om- sorgen om samhällets unga och gamla. På barnomsorgens område kan vi se att allt fler barn har någon form av barnomsorgsplats men att såväl kostnaden per barn som antalet vuxna per barn minskat, det vill säga åtstramningen har skett genom vad kommittén har benämnt resursuttunning. Inom äldreomsorgen är det snarare så att andelen som får hjälp har minskat genom att vissa sysslor numera faller utanför det offentliga åtagandet. Inom område innebär skolplikten självfallet att besparingar inte har kunnat ske genom att neka utbildning. Här finner vi istället en mycket tydlig resursuttunning i så måtto att antalet elever per lärare har ökat markant. Vi kan också notera att andelen lärare utan pedagogisk utbildning har ökat i , en trend som tycks accentueras , till skillnad från barnomsorgen, där den pedagogiska utbildningsnivån ökat bland personalen. Kostnaden per elev är högre 1999 jämfört med och lärartät- heten är oförändrad. Gymnasieskolans förändringar vad gäller kostnader och personal är mindre påtagliga. Välfärdstjänsterna innehåller också områden som känne- tecknas av offensiva satsningar. Detta är främst fallet inom handi- kappomsorgen, där rättighetslagar införts och där de offentliga ekonomiska resurserna i reala priser har ökat kraftigt. Utvecklingen är dock inte entydig i och med att personer med funktionshinder som inte omfattas av handikappreformen samt grupper med små möjligheter att tillvarata sina intressen kan ha missgynnats. Också inom barn- och ungdomsvården finns liknande ambitionshöjningar där barnens formella rättigheter har stärkts och åtminstone inga tecken på några generella nedskärningar skett. Inom sjukvårdens område har utgifterna ökat , framförallt i dess slutskede, en ökning som främst orsakats av höjda läkemedelskostnader. Personalstyrkan inom sjukvården har minskat påtagligt . Detta har haft negativa kon- sekvenser för arbetsmiljön, vilket i sin tur kan ha påverkat om- vårdnaden negativt. Utifrån det välfärdsperspektiv vi använder finns det tydliga exempel på att medicinskt tekniska framsteg har minskat ofärden för dem som drabbas av olika sjukdomar även om dessa förbättringar inte nödvändigtvis kommit alla till del. Sammantaget är det värt att notera, att åtstramningarna såväl inom försörjningssystemen som inom välfärdstjänsterna i flera fall lett till en förskjutning både mot rent privata lösningar och mot marknadslösningar även om processerna är delvis olika. Indivi- duella och avtalsmässiga försäkringssystem har kommit att få ökad betydelse inom typiska socialförsäkringsområden, medan äldreom- sorgen kännetecknas av en ökning av både anhörigas äldreomsorgs- insatser och av privat köpt hjälp. Att detta skett innebär dock inte att offentliga och privata tjänster nödvändigtvis kan ses som kommunicerande kärl i betydelsen att privata lösningar med auto- matik ersatt minskade offentliga åtaganden. Minskade offentliga insatser på till exempel tandvård för vuxna har inte kompenserats av privata försäkringslösningar. Vi har kunnat konstatera olika typer av skiktningsmönster i båda dessa förskjutningar av såväl försörjningssystem som välfärdstjänster. Inom inkomstförsäk- ringens område vet vi exempelvis, att det privata pensionssparandet är högst bland höginkomsttagare men också bland kvinnor och att avtalsförsäkringar av förklarliga skäl inte täcker alla medborgare. På motsvarande sätt kan vi inom äldreomsorgen notera, att resursrika äldre i ökad omfattning kommit att ersätta med marknadshjälp, medan mindre resursstarka äldre oftare fått förlita sig på anhörighjälp. Utvecklingen av människors välfärd påverkades inte bara av förändringar i olika välfärdsystem, utan också av demo- grafiska och ekonomiska förändringar liksom av politiska beslut. I detta avsnitt ska vi redogöra för de ekonomiska och demografiska förutsättningar som har gällt och för de politiska beslut som fattats på både den nationella nivån och inom den kom- munala sektorn, vilka haft betydelse för individers välfärd och för de olika välfärdssystemen. Välfärdssystemen påverkas på flera sätt av demografiska föränd- ringar och förändringar i befolkningens sammansättning. I synner- het spelar förändringar i befolkningens ålderssammansättning en viktig roll, eftersom olika åldersgrupper skiljer sig åt, både när det gäller behoven av olika välfärdssystem och ifråga om förmågan att generera resurser för systemens finansiering. Invandring är i detta sammanhang också av stor betydelse, både ur ett individuellt väl- färdsperspektiv och när det gäller vilka krav som riktas mot välfärdssystemen. Vid inledningen hade en ur ett europeiskt perspektiv mycket hög andel äldre i befolkningen. var av den svenska befolkningen . var andelen småbarn i befolkningen också stor, ett resultat av den höga fruktsamheten under slutet av 1980- och . uppgick andelen 0–4-åringar i till , den högsta nivån . Den höga andelen äldre och småbarn innebar stora påfrestningar på ekonomi och välfärds- system. som barn, och i än högre grad äldre, gör anspråk på en stor del av den offentliga konsumtionen och transfereringar- na, bidrar de i mycket liten omfattning till systemens finansiering. 49 Detta avsnitt bygger i huvudsak på SOU 2000:3 samt bidrag till kom- mittén (SOU 2000:37), se Bilaga 4. Under resten av 1990-talet stärktes försörjningskvoten (det vill säga förhållandet mellan förvärvsaktiva och övriga) i . Den yrkesaktiva befolkningen växte, medan tillväxten i pensionärs- gruppen stannade av. förändrades sammansättningen i den yrkesaktiva befolkningen. Andelen äldre i förvärvsaktiv ålder (50–) ökade starkt (Figur 1:5). Trots att förvärvsaktiviteten tenderar att avta i gruppen , innebar denna förskjutning mot de äldre förvärvsaktiva en ur ekonomisk synvinkel positiv trend. Åldersgruppen 50–är den befolkningsgrupp vars in- komster och sparande är genomsnittligt störst, vilket innebär att gruppen ger ett stort positivt bidrag till såväl inkomstskatt och socialavgifter som kapitalinkomstskatt. Procentuella förändringar av olika åldersgruppers stor- lek, 1990–99 Källa: SCB:s befolkningsstatistik. Den förbättrade försörjningskvoten innebar att den resursbas som var tillgänglig för välfärdssystemens finansiering stärktes. skedde dock förskjutningar i åldersstrukturen som i vissa avseen- den ökade kraven på välfärdssystemen. Något som särskilt bör noteras är den markanta ökningen, , i den allra äldsta åldersgruppen, . De allra äldsta är mottagare av en stor del av samhällets välfärdstjänster, främst i form av vård och omsorg. De höga födelsetalen runt 1990 innebar också att barn- gruppen 0–växte , som den starka nedgången i fruktsamhet har inneburit en successiv förskjutning från småbarn till skolbarn. Denna utveck- ling är av stor betydelse för bedömningen av 1990-talets utveckling inom barnomsorgen och framför allt inom . ledde ett flertal konflikter och inbördeskrig i världen till att i olika vågor tog emot flyktingar. Den ojäm- förligt kraftigaste invandringen kom från det . Flyktinggruppen därifrån är tydligt urskiljbar i den starka uppgång som sker av antalet utomnordiska invandrare 1993 och 1994 (Figur 1:6). Av dem som beviljades uppehållstillstånd av flyk- tingskäl eller flyktingliknande skäl kom drygt 77 från det . Antalet nordiska och utomnordiska invandrare, 1990–99 Källa: SCB. Invandringen och kostnaderna för flyktingmottagandet innebar påfrestningar på många socialpolitiska institutioner. upp- levde många invandrare, speciellt nyanlända flyktinginvandrare från 50 Detta avsnitt bygger i huvudsak på SOU 2000:3, se Bilaga 4. länder utanför västvärlden, betydande svårigheter att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden (2001). Av särskild vikt är därför att notera att antalet utrikes födda som kommer från länder utanför ökade . under detta årtionde ökade antalet utomeuropéer i befolk- ningen . Antalet personer som kom från utom ökade också ökat relativt kraftigt, medan antalet personer i befolkningen som invandrat från minskade något . En viktig aspekt av invandringen är att den ändrar förutsätt- ningarna för socialpolitik och utbildningspolitik genom att befolk- ningssammansättningen förändras. Bland invandrare är barn och personer i reproduktiva åldrar klart överrepresenterade. Denna överrepresentation innebär, å ena sidan, ökade anspråk på de väl- färdssystem som riktas mot barn och unga, bland annat skolan. Å andra sidan utgör den yngre åldersprofilen bland invandrare en möjlighet att förbättra försörjningsbalansen i en åldrande svensk befolkning – under förutsättning att arbetsmarknadssituationen förbättras för nyanlända invandrare. 1.8.2Förändringar i ekonomin och på arbetsmarknaden51 Förändringar i ekonomin och på arbetsmarknaden kom på ett påtagligt sätt att prägla utvecklingen inom väl- färdsområdet och förutsättningarna för den ekonomiska politiken. Av särskild betydelse var utvecklingen av sysselsättning och arbets- löshet, som inte bara påverkade enskilda individers levnadsnivå utan också på ett fundamentalt sätt kom att påverka de strukturella förutsättningarna för välfärdspolitiken under detta decennium. När den ekonomiska krisen drabbade i början av 1990- talet föll sysselsättningen dramatiskt och arbetslösheten ökade till en nivå som varit i det närmaste otänkbar. Även jämfört med många andra länder i var arbetslöshetsutvecklingen i dramatisk. föll sysselsättningen med drygt en halv miljon människor, eller , och den öppna arbetslösheten steg från (Figur 1:7). 51 Detta avsnitt bygger på Per (SOU 2000:37) underlag till kommittén samt SOU 2000:3, se Bilaga 4. Antal sysselsatta samt öppen arbetslöshet (procent), 1990–99 Källa: SCB (). Arbetslöshet (procent) Nedgången i sysselsättning fram 93 kan delas in i dels en internationell fas, karakteriserad av en kombination av inhemsk kostnadskris och internationell lågkonjunktur, och dels en realräntefas, karakteriserad av höga realräntor och vidhängande fallande inhemsk efterfrågan på varor och arbetskraft. I den inter- nationella fasen drabbades främst de exportberoende sektorerna i ekonomin, och särskilt tillverkningsindustrin, av sysselsättnings- nedgången (Figur 1:8). I realräntefasen 1992 93 drabbades även de sektorer som är mer beroende av inhemsk efterfrågan, såsom han- dels-, transport- och byggsektorn, varefter sysselsättningen i dessa sektorer stabiliserades efter 1994. Noterbart är också att de privata tjänstesektorerna har, med undantag , kontinuerligt ökat sin sysselsättning och hade 1999 till och med något fler sysselsatta personer än tillverkningsindustrin. Sysselsättning i delsektorer av ekonomin, 1990–99 Hälso- och sjukvård, sociala tjänster Källa: SCB (). Sysselsättningskrisen kom att få stora konsekvenser för statens finanser, eftersom den minskade sysselsättningen ledde till både minskade skatteintäkter och ökade offentliga utgifter, bland annat i form av arbetslöshetsersättning. Detta resulterade i ett snabbt accelererande underskott i statens finanser (Figur 1:9). uppvisade statens finanser ett överskott på nästan . befann sig underskottet mer eller mindre i fritt fall och uppgick till . var underskottet fortfarande , men minskade snabbt därefter och 1998 och 1999 förelåg ett överskott på drygt 20 respektive . Statens finansiella sparande (skillnader mellan inkomster och utgifter), 1990–99. Miljarder kronor i löpande priser En viktig faktor som förklarar förbättringen i statens finansiella sparande efter 1993 är de nedskärningar i de offentliga utgifterna som såväl den borgerliga som de socialdemokratiska regeringarna lanserade. Dessa nedskärningar tillsammans med minskade skatte- inkomster till följd av arbetslöshetskrisen i den privata sektorn ledde en sysselsättningsnedgång i de statliga och kommunala sekto- rerna och de offentliga verksamheterna, såsom hälso- och sjukvård och sociala tjänster. Viktigt att notera är också att sysselsättnings- nedgången i dessa sektorer och verksamheter inte var lika tids- mässigt koncentrerad som i den privata sektorn, utan utdragen över större delen av , med särskilt stora sysselsättnings- minskningar . minskade antalet sysselsatta i den kommunala sektorn (inklusive landstingen) , och totalt minskade antalet sysselsatta i denna sektor från nästan 1,3 miljoner till knappt 1,1 miljoner personer mellan dessa båda år. kan dock en viss återhämtning i sysselsätt- ningen i den kommunala sektorn skönjas, en återhämning som allt- så inleddes betydligt senare än i den privata sektorn. I den ekonomiska krisens spår sjönk bruttonationalprodukten (BNP) (Figur 1:10). kom att kvarstå under hela decenniet vände tillväxttrenden . Bruttonationalprodukten (BNP) i fasta priser 1990–99. Volymindex (1993=100) BNP enligt äldre beräkningssätt BNP enligt nytt beräkningssätt Källa: SCB (Nationalräkenskaperna). 1.8.3Centrala beslut och utvecklingslinjer ekonomiska politik Ur ett övergripande perspektiv är det uppenbart att det finns ett samband mellan 1990-talets ekonomiska kris och välfärdsutveck- lingen. När det gäller enskilda politiska beslut och institutionella förändringar , är de samlade effekterna på väl- färdsutvecklingen däremot mycket svårbedömbara. De många parallella politiska och institutionella förändringarna, präglad av akut ekonomisk kris, gör det också svårt att isolera de politiska vägvalens betydelse. Vissa politiska beslut och utvecklingslinjer synes emellertid vara av särskild betydelse för att förstå hur såväl enskilda individers levnadsnivå som de strukturella förutsättningarna för välfärdspolitiken förändrades under detta decennium. Redan före den ekonomiska krisens utbrott i fattades en rad beslut som antingen på ett direkt sätt präglade välfärds- utvecklingen , eller genom att förändra villkoren för den ekonomiska politiken på ett mer indirekt sätt kom att påverka välfärdspolitiken. Ett beslut som hade både en direkt och en indirekt påverkan på välfärdsutvecklingen var beslutet att re- formera det svenska skattesystemet, en reform som i huvudsak kom att implementeras –91. Syftet med denna reform kan sammanfattas i tre punkter: att reducera skatten på arbete och sparande och höja skatten på konsumtion och lånande, att införa samma skattebehandling för inkomst från arbete och kapital samt att motverka skatteplanering och skattefusk (Rege- ringens proposition 1989/90:110). De viktigaste inslagen i skatte- reformen kom att bli en utvidgning av skattebaserna, främst inom kapitalbeskattningen och mervärdesskatten, samt en sänkning av skattesatserna på inkomst från arbete och kapital. Skattereformen var kortsiktigt underfinansierad, och tanken var att så kallade dyna- miska effekter, bland annat i form av ett ökat arbetsutbud, på lite skulle öka statens skatteintäkter. Avsikten var att skattereformen skulle vara fördelningsmässigt neutral, där de för- delningsmässigt negativa effekterna av sänkta marginalskatter skulle uppvägas av att barn- och bostadsbidragen höjdes. Analyser som gjorts (, 1995) pekar mot att skattesystemets samlade utjämningseffekt minskade på- tagligt som en följd av skattereformen, men att detta motverkades fullt ut av de höjda barn- och bostadsbidragen. Sammantaget innebar således skattereformen att inkomster från olika försörj- ningssystem kom att utgöra en större del av framför allt många barnfamiljers disponibla inkomst. Skattereformen 1990–91 markerar också inledningen på en om- läggning av bostadspolitiken. Den ökade betydelse som bostads- bidragen fick i samband med denna reform innebar att bostads- politiken fick en mer selektiv inriktning, en trend som kom att accentueras än mer i och med det borgerliga makttillträdet 1991. Denna regering inledde en radikal omläggning av bostadspolitiken, som vägleddes av synsättet att frågor inom detta område skulle hanteras på samma sätt som frågor vilka rör andra marknader. Sammantaget har beslut , tagna av både social- demokratiska och borgerliga regeringar, inneburit att bostadssek- torn gått från en stark subventionering till att vara en inkomstkälla för staten (2001). Detta har skett både genom ökade skatteintäkter, till exempel genom ökad fastighetsbeskattning, och minskade utgifter, i form av minskade ränte- och skattesub- ventioner. Denna utveckling medförde att hushållen generellt sett första halva fick bära en allt större del av bostadskostnaderna själva, vilket trängde undan annan konsumtion för många hushåll som hushållens sårbarhet för framtida marknadsmässiga och bostadspolitiska förändringar ökade (Dellgran & 2001). Av central betydelse för att förstå den samhällsekonomiska utvecklingen är att låg inflation, istället för full sysselsättning, kom att ses som det centrala stabiliseringspolitiska målet, ett mål som sågs som en förutsättning för att upprätthålla sysselsättningen och därmed välfärden. I själva verket togs dock de första stegen i denna inflationsbekämpningspolitik redan i samband med den s.k. superdevalveringen 1982. Efter denna devalvering, då den svenska kronans värde skrevs ned , var det tänkt att skulle slå in på en så kallad hårdvalutapolitik. Tanken var att bindningen till en fast växelkurs skulle hålla tillbaka pris- och löneökningarna även vid hög sysselsättning, och om kost- nadsläget ändå blev för högt, skulle en anpassning ske genom en tids lägre vinster i näringslivet och lägre sysselsättning. Ytterligare steg i denna inflationsbekämpningspolitik togs 1993, då Riks- banken slog fast målet att inflationen skulle hålla sig , samt 1999, då formellt blev mer själv- ständig och målet om prisstabilitet lagfästes. Kreditavregleringen 1985 kom också att påverka den samhälls- ekonomiska, och därmed också den socialpolitiska, utvecklingen . Denna avreglering, och speciellt beslutet att slopa utlåningstaken för banker, bostadsinstitut och finansbolag, gav starka incitament för företag och hushåll att öka sin upplåning. Detta tillsammans med en låg realränta drev upp utlåning och priser på främst fastigheter i vad som kan beskrivas som en självförstärkande spiral. När sedan fastighets- priserna sjönk inledande år ledde detta till stora kreditförluster för banker och finansbolag. Staten kom i praktiken att stå för en stor del av dessa kreditförluster vilket ökade statens budgetunderskott. bidrog obalanserna i det finansiella systemet till nedgången i den privata konsumtionen och i investe- ringar och sysselsättning i fastighets- och byggsektorn under 1990- talets inledande år. Skattereformen, förändringar inom bostadspolitiken, övergången till en inflationsbekämpningspolitik och kreditavregleringen är be- slut som på olika sätt kom att prägla den ekonomiska utvecklingen, och därmed också välfärdsutvecklingen, . När den ekonomiska krisen väl slagit till, följde en rad åtgärder som direkt föranleddes av de akuta ekonomiska svårigheterna. 1990–krispolitik och kronkursförsvar52 Slutet av , som ofta går under beteckningen överhett- ningen, kännetecknades bland annat av hög inhemsk inflation or- sakad av höga pris- och löneökningar, vilket ledde till en för- sämring av den svenska industrins konkurrenskraft. Då den inter- nationella konjunkturen började vika vid ingången tappade den svenska exportindustrin marknadsandelar i snabb takt. sågs också de första tecknen på allvarliga obalanser i det finansiella systemet i spåren av valutaavregleringen (1989) och avregleringarna på kreditmarknaden samt den därpå följande kreditexpansionen. En tydlig sysselsättningsminskning kunde redan nu skönjas dels i byggsektorn och dels i de exportinriktade sektorerna och de branscher som var beroende av exportsektorn. I detta läge inledde regeringen överläggningar med arbetsmark- nadens parter för att om möjligt strama åt den ekonomiska poli- tiken och bekämpa inflationsuppgången utan att arbetslösheten steg ytterligare. Dessa överläggningar ledde dock inte till några resultat, och lade den socialdemokratiska rege- ringen därför fram det så kallade stoppaketet, som innebar lag- stiftade ingrepp i pris- och lönebildningen genom bland annat lönestopp, prisstopp, hyresstopp och inskränkningar i konflikt- rätten. Regeringen förlorade emellertid omröstningen i om stoppaketet och tvingades avgå. Uppdraget att bilda regering gick dock tillbaka till socialdemokraterna och en socialdemokratisk minoritetsregering tillträde . kom regeringen tillbaka med förslag om finanspolitiska åtstram- ningar, bland annat drogs förslagen om en sjätte semestervecka och förlängd föräldraförsäkring tillbaka. 52 Detta avsnitt bygger i huvudsak på (1994); (1997); (1997, 1999); Regeringens proposition 2000/01:100 bilaga 5. Den politiska oron hade vid det här laget smittat av sig på valuta- marknaderna, och för att hindra det valutautflöde som uppstod och försvara den fasta växelkursen höjde räntan. Oron på valutamarknaden föranledde regeringen att lämna ytterligare förslag på budgetpolitiska åtgärder, vilka bland annat innefattade sänkt ersättningsnivå i sjukförsäkringssystemet. I samband med detta gav regeringen också besked om att den avsåg att starta en process som syftade till svenskt medlemskap i då- varande EG, där man prioriterade fasta växelkurser inom ramen för växelkurssamarbetet EMS. togs ytterligare ett steg i nya Europapolitik, då annonserade att kronan ensidigt knutits till ecun. nya Europapolitik och de budgetpolitiska nedskärning- arna stabiliserade läget på de inhemska ränte- och valutamark- naderna . inträffade dock händelser i vår omvärld som ytterligare ökade det tryck som ekonomi var satt under. skrev ned värdet på den finska marken gentemot ecun i spåren av den akuta kris som bland annat nedgången i handeln med före detta skapat. steg också realräntan utomlands. I detta läge tog spekulationerna mot kronan ny fart och tvingades återigen höja räntan för att försvara kron- kursen. Valet ledde till ett maktskifte varpå en borger- lig fyrpartiregering under bildades. Den borgerliga rege- ringens inriktning på den ekonomiska politiken, kallad Ny start för , lade tonvikten på avreglering, privatisering och strukturella reformer. Liksom tidigare sattes inflationsbekämpningen via en fast växelkurs i centrum för den ekonomiska politiken. De akuta pro- blemen för den svenska ekonomin tornade dock upp sig, och den växande finanskrisen, produktionsbortfallet och den ökande arbets- lösheten undergrävde ytterligare trovärdigheten för den fasta växel- kursen. Kronan utsattes för en rad spekulativa attacker, och ju mer strävade efter att försvara den fasta växelkursen genom räntevapnet, desto djupare blev den inhemska krisen. I spåren av de ökande utgifterna för arbetslösheten och minskade skatte- inkomster, främst på grund av lägre sysselsättning men också på grund av den underfinansierade skattereformen och kostnaderna för finanskrisen, började också det snabbt växande budget- underskottet ses som ett alltmer centralt problem i den svenska ekonomin. började så inflationen i att sjunka markant, delvis på grund av att de direkta effekterna av skattereformen på inflationen försvunnit och att de nominella löneökningarna genom det så kallade blivit små.