sou · GPB341d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Dnr 01-1587/S Fyra nationella strukturer för krishantering prövas utifrån översvämningsfallen 1993, 1995 och 2000 En jämförelse mellan den svenska hanteringen av översvämningsfall och hanteringen i , och Fyra nationella strukturer för krishantering prövas utifrån översvämningsfallen 1993, 1995 och 2000 ....................................................................................................................... En jämförelse mellan den svenska hanteringen av översvämningsfall och hanteringen i , Förutsättningar för jämförelserna .............................................................................................. Krishantering i : Formella förutsättningar ................................................................ Beslutsstrukturer och ansvar................................................................................................................ Mandat och lagstöd ........................................................................................................................... Undantagstillstånd/Katastroftillstånd ................................................................................................. Krishantering i : Formella förutsättningar ................................................................ Beslutsstrukturer och ansvar.............................................................................................................. Mandat och lagstöd ........................................................................................................................... Undantagstillstånd/katastroftillstånd .................................................................................................. Krishantering i : Formella förutsättningar ...................................................... Beslutsstrukturer och ansvar.............................................................................................................. Mandat och lagstöd ........................................................................................................................... Undantagstillstånd/katastroftillstånd .................................................................................................. Krishantering i : Formella förutsättningar ................................................................... Höga flöden och översvämningar i de svenska vattensystemen: Orsaker och förekomst ...................... Reglering av vattenverksamhet i ........................................................................................... Lagstiftning som reglerar vattenverksamheten ................................................................................... Ansvar för vattenanläggning ............................................................................................................. Samordning för hantering av vattensystem ........................................................................................ Vattennivåer och väderprognoser ...................................................................................................... Kommuner och länsstyrelsers roll...................................................................................................... Juridisk reglering och ansvar ............................................................................................................. Ersättning i samband med räddningstjänst ......................................................................................... Faktisk hantering av översvämningarna ............................................................................. Erfarenheter av tidigare händelser i södra ............................................................................ Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer: När, var och hur förändrades beslutsstrukturerna och vilka blev konsekvenserna? Konflikter på beslutsnivåer ............................................................................................................... Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande: ......................................................................... Former för informationsförmedling och informationsinnehåll ............................................................ : , och ................................................................... Medias interaktion med krishanterarna .............................................................................................. Offentliga åtaganden visavi privata risker: Ersättningsfrågor .............................................................. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer: När, var hur förändrades beslutsstrukturerna och vilka blev konsekvenserna?......................................................................................................... Konflikter på beslutsnivåer ............................................................................................................... Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande .......................................................................... Former för informationsförmedling och informationsinnehåll ............................................................ Medias interaktion med krishanterarna .............................................................................................. Offentliga åtaganden och privata risker: Ersättningsfrågor ................................................................. Jämförelse mellan Aucklandfallet och de kontinentaleuropeiska erfarenheterna ................................. Isstormarna i östra 1998 .............................................................................................. Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer: När, var och hur förändrades beslutsstrukturerna och vilka blev konsekvenserna?........................................................................... Konflikter på beslutsnivåer ............................................................................................................... Formellt ansvar och samhällets ansvarsutkrävande ............................................................................ Former för informationsförmedling och informationsinnehåll ............................................................ Offentliga åtaganden och privata risker: Ersättningsfrågor ................................................................. Jämförelse mellan kanadensiska och de kontinentaleuropeiska erfarenheter av naturkatastroferna ...... Karaktäristika och dynamik i de nationella krishanteringsstrukturerna................................................ Utfärdandet av katastroftillstånd i samband med översvämningarna i ..................................... Politiska följdverkningar av hanteringen av översvämningarna .......................................................... En utomeuropeisk jämförelse ............................................................................................................ Strömavbrottet i , .................................................................................. Isstormarna i östra 1998 ........................................................................................................ Fyra nationella strukturer för krishantering prövas utifrån översvämningsfallen 1993, 1995 och 2000 En jämförelse mellan den svenska hanteringen av översvämningsfall och hanteringen i , och FOA1 -projektet för krishantering har av Försvarsdepartementet fått i uppdrag att /2001 göra studier som jämför hur strukturerna för krishantering i , och Nederländerna2 klarade den prövning som översvämningarna 1993 och 1995 innebar. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen har därutöver givit projektet uppdraget att dels göra en fördjupning av denna första studie, dels jämföra hanteringen av de nordeuropeiska fallen med den svenska hanteringen av de översvämningar som drabbat (södra och )3 . Att kunna jämföra för- och nackdelar med olika nationella krishanteringsstrukturer är ett värdefullt bidrag till diskussionen kring införandet av ett nytt svenskt krishanteringssystem. Den fylliga dokumentation av de fyra ländernas hantering av översvämningsfallen som finns tillgänglig gör det möjligt att jämföra huruvida länderna har lyckats klara av de prövningar de utsatts för och nå måluppfyllelsen med sin krishantering med avseende på ett antal indikatorer4 på god krishantering. I studien jämförs även de europeiska krishanteringsfallen till viss del med två utomeuropeiska fall. Dessa tas med i jämförelsen för att belysa de problem som samhällen generellt ställs inför när delar av infrastrukturen havererar. De båda utomeuropeiska fallen utgörs av de haverier som drabbade elsystemen i , och östra 1998 5. Dessa studier är inte gjorda inom FOA/utan vid /CRISMART. 1Från och med FOI. 2Även drabbades av översvämningarna såväl 1993 som 1995. Författarna har dock valt att inte låta strukturer för krishantering ingå i denna studie. 3De län som studerats i undersökningen är Västernorrlands-, Västra Götalands- och . Övriga drabbade län har inte tagits med i analysen. 4Se vidare Castenfors, K.: Att ställa diagnos på hanteringen av svåra påfrestningar på samhället i fred. FOA R98-00840- 170SE 1998. 5Se vidare Newlove, L., , E.K. and , L.: Unpluggged. CRISMART, 11, 2000 och Newlove, L.: Icestorm in Eastern 1998. En CRISMART rapport (mimeo). Syftet med studien är att jämföra organiseringen av krishanteringen i respektive land på nationell, regional och lokal nivå samt måluppfyllelsen för krishanteringen i respektive land i samband med hanteringen av översvämningarna. Såväl balansförhållanden i strukturerna för krishantering som formella ansvarsförhållanden visavi det medialt och politiskt styrda ansvarsutkrävandet i respektive land ägnas särskilt intresse. Studien inleds med en presentation av de formella förutsättningarna för krishantering i de studerade länderna. Därefter följer en redogörelse för och analys av hur den faktiska hanteringen av översvämningarna förhåller sig till den formella organiseringen. Analys av följande fenomen i de studerade ländernas hantering av händelserna har legat till grund för jämförelserna: ·Dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer ) Formellt ansvar och samhälleligt ansvarsutkrävande ·Former för informationsförmedling och informationsinnehåll ·Medias interaktion med krishanterare ·Offentliga åtaganden visavi privata risker: Ersättningsfrågor För att kunna jämföra hanteringen av översvämningarna i de olika länderna, har samma typer av indikatorer på god krishantering studerats med några undantag. Vad gäller de svenska fallen har författarna främst lagt tonvikten vid att belysa dynamiken i strategiska och operativa beslutsstrukturer6. Inga jämförelser mellan de aktuella svenska översvämningsfallen och tidigare inträffade fall i har heller gjorts. Det bör dessutom poängteras att förhållandena i de drabbade europeiska floderna skiljer sig från förhållandena i de drabbade svenska vattensystemen i flera hänseenden. Bland annat är de svenska vattensystemen till stora delar reglerade för att utnyttjas för vattenkraftuttag, vilket inte är fallet i de europeiska flodområden som drabbades av översvämningarna. De översvämningar som drabbade de kon- tinentaleuropeiska områdena , vilka kännetecknades av plötsliga höga flöden, liknar till viss del de händelser som drabbade södra . Samma förhållanden som rådde under de kontinentaleuropeiska översvämningarna 1995, kan även sägas ha rått i , då långa och utdragna regnperioder, återföljda av höga flöden karaktäriserade händelserna. I den avslutande delen av rapporten jämförs de europeiska fallen med det kanadensiska och nya zeeländska med avseende på punkterna ovan. Författarna har under sin vistelse vid vid under delar av fått tillgång till såväl fallbeskrivningar som litteratur och övrigt skriftligt 6 S k upscaling/downscaling och adhoc-lösningar. material som dokumenterar de kontinentaleuropeiska krishanteringsstrukturerna. Forskare vid har bidragit med kompletterande muntliga uppgifter. Författarna bygger sin redovisning av de kontinentaleuropeiska fallen i viss utsträckning på de beskrivningar som finns redovisade i en antologi7 vars redaktörer är forskare vid vid . Dokumentationen av ländernas hantering av översvämningsfallen har gjorts av franska, tyska och holländska forskare enligt en gemensamt tillämpad metodik. Forskarna är specialiserade inom olika samhällsvetenskapliga grenar och har sannolikt skilda intresseprofiler, vilket medfört att metodiken troligtvis tillämpats med viss frihet. Detta är sannolikt anledningen till att dokumentationen av fallen, enligt författarna, i vissa stycken inte är helt konsistent. Vissa avsnitt är fylligt behandlade medan andra är mindre utvecklade. En viss skevhet finns således i materialet, dock ingen systematisk sådan. Eftersom författarna använt sig av denna antologi som huvudkälla för dokumentationen av händelserna, kan denna skevhet ha påverkat författarnas dokumentation och analys. Den fylliga dokumentation som finns av vissa skeenden har möjliggjort en djupare och bredare analys medan andra mindre väl dokumenterade skeenden inte kunnat behandlas lika ingående. Dokumentationen av de utomeuropeiska fallen har, vid sidan av genomgången av olika typer av källmaterial, gjorts med hjälp av fältstudier i vilka en av författarna deltagit. Referenser ges såväl i löpande text som i fotnoter. Den svenska dokumentation av översvämningarna som författarna haft tillgång till, består av intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i , och samt med företrädare för räddningstjänsten i . Övriga källor har varit artiklar i dagspress och fackpress, information på myndigheters hemsidor, PM, rapporter, olika typer av samhällsinformation samt myndighetsdokumentation i samband med händelserna. En viss skevhet ses även i det svenska materialet. Samma typ av svagheter som förekommer i det kontinentaleuropeiska materialet finns också i det svenska, vilket kan ha påverkat analysen. Författarna har även här i görligaste mån försökt jämna ut skevheten genom att söka kompletterande material ur andra källor. Det är inledningsvis värt att påpeka att information som rör de kontinentaleuropeiska och de utomeuropeiska fallen täcker händelsernas såväl akuta som efterkrisfas. Det svenska materialet däremot täcker enbart händelsernas akuta fas, då efterkrisfasen vid rapportens sammanställning ännu inte kan anses vara avslutad. Krishantering i : Formella förutsättningar , som är en republik med c:a 59 miljoner invånare, ses ofta som det främsta exemplet på en centraliserad nationalstat. Den nuvarande franska republikens författning tillkom 1958. Den nationella nivån, företrädd av presidenten, spelar en central och aktiv roll i förvaltningssystem. Presidenten har stort inflytande över statsangelägenheterna och är tillika högste befälhavare för krigsmakten. Nationen är indelad i 22 regioner och 97 departement. Regionerna tillkom 1964 som en statlig förvaltningsnivå med ansvar för i huvudsak nationell ekonomisk planering. Storleken på regionerna varierar från en kvarts miljon till i huvudsak drygt 10 miljoner. 7 , U. & ´t , P. (Eds). , 1998: and in Western Europe. med uppgift att svara för statlig förvaltning inom ett mindre geografiskt område. Storleken på departementen varierar från några tiotal tusen invånare till två till tre miljoner invånare. Departementen omfattar ett stort antal kommuner som varierar i storlek. Till skillnad från regioner och departement var kommunerna inte från början någon skapelse av statsmakten. De bygger på en månghundraårig församlingsstruktur men fick sin formella status som kommuner efter . är antalet kommuner i c:a 36.000. Den franska genomsnittskommunen har ett par tusen invånare. Trots att ungefär 1000 kommuner har färre än 50 invånare har lokalt motstånd förhindrat planer på omfattande sammanläggningar. är därutöver indelat i tre försvarszoner. Departementen leds av departementsprefekter som är utnämnda av regeringen och som verkar som regeringens förlängda arm. I 22 av de 97 departementen representeras den statliga nivån dels av en regionprefekt och en regionstyrelse8, dels av en departementsprefekt och en depar- tementsstyrelse9. Regionprefekten har dock inte befogenheter som går utöver departements- prefektens utan har snarare en samordningsroll. Zonerna företräds var och en av en zon- prefekt. Zonprefekterna är under vissa betingelser överordnade departements- och region- prefekterna. Varje kommun leds av en lokalt vald borgmästare. Kommunstyrelsens med- lemmar utser borgmästaren. Borgmästaren leder kommunstyrelsen 10 men är underställd departementsprefekten. Även om borgmästaren är lokalt vald, företräder han statlig nivå på den lokala. Det formella ansvaret för krishantering i delas mellan nationella organ på olika nivåer och kommunala. Formellt sett har borgmästarna ansvaret för att vidta alla nödvändiga krishanteringsåtgärder, men som ett resultat av de senaste decenniernas lagstadgande 11, har ansvaret för organiseringen och implementeringen av såväl allmänna som privata räddningstjänståtgärder hamnat hos departementsprefekterna. Såväl personella som materiella resurser sorterar primärt under departementens räddningstjänst (SDIS) 12. Prefekten är juridiskt ansvarig för att implementera allmänna och privata räddningsresurser om omständigheterna så fordrar och har befogenheter att implementera den departementala krishanteringsplanen ORSEC13. När detta görs hamnar alla räddningsaktioner under prefektens bemyndigande. Dessutom har prefekten, oavsett om räddningsplanen är satt i aktion, rätten att rekvirera privata medel i hela departementet. Sammantaget innebär detta att prefekten har oinskränkta befogenheter inom det egna departementet när den departementala krishanteringsplanen implementeras. ORSEC planen är en generisk krishanteringsplan som används vid alla typer av katastrofer 14. Planen är upprättad av prefekten och kan ses som en generalplan för att skydda befolkningen vid olyckor och speciellt inför händelser som överskrider kommungränser och hotar en större del av befolkningen och samhällsfunktionerna. Denna generalplan definierar de olika delarna av samhällsservicen och deras samverkan. Den medger även att materiel kan rekvireras utom- Service Départemental d´Incendie et Secours 14I internationell litteratur används uttrycken kris och katastrof i vissa hänseenden som synonyma begrepp. För definition av begreppet kris hänvisas till Sundelius, och : Krishantering på Svenska. , , 1997. departementalt för implementering och samordning. Detta sker dock inte ofta eftersom det också kan göras på informella vägar. Den departementala räddningstjänsten (SDIS) ansvarar för materiel, material samt såväl kommunal- som departemental insatspersonal. SDIS har ett eget centrum (CODIS)15 som är dygnet-runt operativt. CODIS är även det centrum som ansvarar för att koordinera all rädd- ningstjänstservice inom ett departement samt att ansvara för förbindelserna mellan prefekter, lokala myndigheter och övriga publika och privata organ som deltar i en räddningsoperation. Detta integrerade och hierarkiska system utesluter dock inte att det finns krishanterings- strukturer även på lokal nivå och som kan organiseras av kommunrepresentanter. teknisk service och kommunalt brandväsende kan även hantera en stor del av den operativa krishanteringen. Den franska krishanteringsfilosofin går ut på att kraftsamla i beslutssystemet med eller utan ORSEC-plan. Detta görs huvudsakligen genom inrättandet av en kriskommitté på prefekturen så snart något allvarligt står för dörren. I denna kommitté ingår personal från den departe- mentala räddningstjänsten, den nationella polisen under inrikesministeriet, det nationella gendarmeriet under försvarsministeriet liksom representanter från ett antal myndigheter tillika med teknisk expertis (t ex energimyndigheter och producenter). Det är menat att prefekten skall koordinera alla åtgärder på departemental nivå och upprätta förbindelser mellan sådana lokala representanter som kan tänkas vara riskutsatta. I krissituationer upprättas två kriscentra, ett operativt och ett strategiskt. Det strategiska är knutet till prefekturen och har en flerfaldig funktion. Det skall dels fungera som högkvarter, dels svara för samband och informationshantering samt för stöd till berörd personal. Det operativa centrats roll är att leda räddningsoperationerna och att samordna de olika räddnings- tjänstorganens åtgärder samt att rekvirera materiel och material. Om flera olika serviceorgan är engagerade, ställs det operativa centrat under prefektens befäl. Det är ofta den departe- mentets räddningschefen som leder operationerna och samordnar de operativa aktiviteterna. Varningssystemet för översvämningar i utgörs dels av insamlandet och förmed- lingen av information, dels av själva aktiveringen av alarmeringssystemet. Detta görs av två organ: dels av SAC16, dels av den franska motsvarigheten till (Méteo ). Det är prefekten som ansvarar för att informera berörda borgmästare. Praktiskt taget inga formella procedurer existerar när det gäller att överföra information till allmänheten 17. Borgmästarna använder alla till buds stående medel (radio, TV, posters, tidningar) för att varna och kommunicera all relevant information om en befarad händelse och de åtgärder som skall vidtas. Vid översvämningsrisk förbereder SAC larm och sammanställer information till prefekten som bestämmer om och när denna skall gå vidare till borgmästarna. Bulletiner utgår via olika kanaler från prefekturen till SDIS, gendarmeriet och den nationella polisen och . Har borgmästarna en gång blivit försatta i beredskap, är de skyldiga att kontinuerligt uppdatera och returnera information till prefekten. Varningssystemen inom departementen eller regionerna kan variera väsentligt beroende på lokala sedvänjor och specialförhållanden. Dessutom finns informella system för varning. 15CODIS Centre Opérationnel Departemental d´Incendie et Secours 16Services d´Annonce des Crues 17Jfr VMA rutinerna i . I: Castenfors, K. & , P. FOA –R98-00853-222SE, , 1998 Utöver den samverkan som och departemental räddningstjänst står för är sam- verkan mellan professionella och frivilliga brandmän en nyckelfaktor i den franska räddnings- tjänsten. Relationen frivilliga brandmän och professionella i är 200:30. I gruppen av professionella brandmän ingår också c:a 8000 militära sådana. Dessa är stationerade i och . Den roll som övriga aktörer och institutioner på såväl nationell, regional nivå som på zonnivå spelar, är icke desto mindre betydelsefull, inte minst sådana som sorterar under Inrikes- ministeriets Direktorat för Civil Säkerhet, DSC 18, och under . DSC för- fogar över såväl egen materiel som civil och militär operativ personal. På den nationella nivån spelar CODISC 19, som är DSC:s operativa centrum, en betydande roll. Denna enhet tillägnar sig och utvidgar all tillgänglig information om samtaliga typer av händelser som är av intresse för fransk civil säkerhet i och utanför . Detta centrum rapporterar direkt till inrikesministeriet. CODISC tjänar även som förbindelselänk mellan inrikesministeriet och det militära högkvarteret. Zonnivån kompletterar organisationen av räddningsoperationer på den departementala nivån. Denna nivå är dels geografiskt definierad, dels representerar den nivån mellan stat och region/departement. Zonprefekten, d v s den statlige representanten i det departementet där försvarszonshögkvarteret är beläget, är ansvarig för beredskap och samordning av räddnings- tjänsten i försvarszonen. I en kris har zonprefekten rätt att allokera, centralisera och prioritera begäran om alla typer av medel (förstärkningar, personal, utrustning och resurser) som kommer från de departementala och regionala prefekterna. Denne kan även gå till militära myndigheter med begäran om tung utrustning.