sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller för- pliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organi- sation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdags- ordningen eller lag om val till eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga 138 funktion som beslutsorgan... om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får genom beslut i den ordning som anges i första stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i över- enskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan genom beslut av överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. får också i lag bemyndiga rege- ringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan över- låtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall förord- nande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. 10.4.7Ändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen Inför anslutning till EU uppkom frågan huruvida grundlagen tillgodosåg de behov av att överlåta statsrättsliga beslutsbefogenheter som uppstod vid ett sådant medlemskap. Frågan behandlades av Grund- lagsutredningen inför EG () i dess betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14). noterade inledningsvis (s. 136 ff.) att be- slutanderätt som grundar sig direkt på RF enligt 10 kap. 5 § första stycket RF fick överlåtas endast i begränsad omfattning. Utredningen konstaterade därvid att utvecklingen i EG – särskilt efter antagandet av Enhetsakten – lett till en mer omfattande integration än som var aktuell . Vidare anförde utredningen att Maastricht- fördraget, som ännu inte hade trätt i kraft, markerade nästa fas i den integrationen. Enligt utredningen måste det dock ifrågasättas om det inte redan före ikraftträdande skulle komma att krävas överlåtelse av beslutanderätt i mer än begränsad omfattning. Utredningen anförde därvid att föredragande statsrådets uttalande (se avsnitt 10.4.3) om att överlåtelsen inte på något sätt får inverka på rikets självständighet i stort innebar en väsentlig inskränkning av det överlåtbara området. Vidare uttalade utredningen följande. Så länge besluten i rådet fattades i enighet behöll varje deltagande stat kontrollen över hur den överlåtna befogenheten utnyttjades och kunde alltid funktion som beslutsorgan... genom att rösta nej förhindra att ett beslut fattades. Genom den ökade användningen av beslut med kvalificerad majoritet i EG har detta för- ändrats. Medlemsstaterna kan nu bli överröstade i rådet och regler som man där inte röstat för blir tillämpliga på nationell nivå med företräde framför nationellt beslutade regler. Detta innebär otvivelaktigt en inskränkning i medlemsstaternas självständighet. Mot den bakgrund som hade redovisats konstaterade utredningen att den beslutanderätt en nytillträdande medlemsstat överlät till gemen- skapen skulle vara mer omfattande än vad lagstiftaren avsåg att göra möjligt genom uttrycket i begränsad omfattning. Ut- redningen fann således att grundlagen inte kunde anses tillgodose de behov av att överlåta statsrättsliga beslutsbefogenheter som uppstod vid ett svenskt EG-medlemskap. Utredningen övergick därefter till att bedöma om det överlåtbara området i en ny överlåtelseregel borde begränsas på något sätt (s. 142 – 147). Efter att ha diskuterat olika avgränsningsalternativ stannade utredningen för att inte föreslå någon sådan avgränsning. Enligt utred- ningens mening fanns det inte skäl att ge grundlagsfästa ramar för riks- dagens och regeringens möjligheter att låta delta i det vidare EG-samarbetet. Utredningen ansåg vidare att det var angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och den interna svenska rätten, vilket skulle kunna bli följden om svenska domstolar hade att i tveksamma fall bedöma om en gemenskapsrättslig regel ryms inom ett område där överlåtelse inte kan ske. En viss betydelse tillades också det förhållandet att avsaknaden av en begränsning inte syntes ha medfört några konstitutionella problem i medlemsstaterna. Utredningen anlade samma grundläggande synsätt också beträffande rätten till över- låtelse i fråga om stiftande av grundlag m.m. och begränsning av fri- och rättigheterna. Enligt utredningen gavs även utan en avgränsning betryggande garantier för att ett svenskt deltagande i en fortsatt inte- gration inte skulle komma att gå längre än det råder politisk enighet om. När det gällde centrala konstitutionella befogenheter som rätten att utse statsråd och rätten att avge misstroendeförklaring ansåg utred- ningen att en överlåtelse inte gärna kunde komma i fråga även om någon formell begränsning inte fanns. Utredningen uttalade sig därefter om formerna för beslut om över- låtelse efter ett EU-inträde (s. 149 f.). Mot bakgrund av att varje över- låtelsebeslut innebär att svenska statsorgans kompetens ändras eller modifieras ansåg utredningen att det var rimligt att säkerställa att ett sådant beslut i vart fall omfattas av en betryggande riksdagsmajoritet. Ett kvalificerat beslutsförfarande av något slag borde således gälla för sådana framtida överlåtelser. Utredningen föreslog därvid att beslut om 140 funktion som beslutsorgan... överlåtelse skulle kunna fattas enligt huvudregeln i dåvarande 10 kap. 5 § första stycket RF, dvs. i samma ordning som för stiftande av grundlag. Som ett likvärdigt alternativ förordade utredningen emeller- tid att beslut om överlåtelse skulle kunna fattas med kvalificerad majoritet . Utredningen anförde beträffande detta alter- nativ att en ordning där beslut i grundlagsform var huvudregeln kunde leda till att det svenska beslutsförfarandet blev en fördröjande faktor i det gemensamma integrationsarbetet. Vid avvägningen mellan kravet på en betryggande majoritet och behovet av att undvika att en begrän- sad minoritet ges möjlighet att blockera deltagande i ett fortsatt integrationsarbete valde utredningen att anknyta till reglerna för överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift innefattande myndighetsutövning. Sålunda föreslog utredningen att beslut om över- låtelse borde kunna fattas genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. I anslutning härtill konstaterade utredningen att dess förslag med- förde en skärpning av formen för beslut såvitt gäller sådana rättskip- nings- och förvaltningsuppgifter som inte avser myndighetsutövning. Även om en sådan skärpning knappast i och för sig var sakligt motiverad ansåg utredningen dock att det var värdefullt om det för all överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemenskaperna kunde gälla enhetliga rekvisit och enhetliga beslutsformer. Av samma skäl avstod utredningen från att föreslå att den nya EG-paragrafen skulle ge möjlighet att, som också gällde enligt tredje stycket, bemyn- diga regeringen eller annan myndighet att i särskilt fall besluta om överlåtelse. Utredningen anförde därvid att det borde ligga samlat i hand att fatta alla beslut om överlåtelse till gemenskaperna (s. 151). Utredningen föreslog vidare att överlåtelse till gemenskaperna borde regleras särskilt. Som skäl för en sådan ordning anfördes även att det också fortsättningsvis kunde finnas behov av en allmän regel om överlåtelse av beslutanderätt som inte avser gemenskaperna. Grund- lagsutredningen anförde därvid att 10 kap. 5 § RF, som visserligen kallats EG-paragrafen, även hade tillämpats i andra sammanhang. Utredningen utgick från att en sådan allmän överlåtelseregel också i fortsättningen borde innehålla oförändrade inskränkningar i möjlig- heten att överlåta beslutanderätt. Vid dessa förhållanden kom utred- ningen fram till slutsatsen, att det av en ny EG-paragraf uttryckligen borde framgå att det är överlåtelse till gemenskaperna som avses. En- ligt utredningen vore det knappast acceptabelt om 10 kap. skulle innehålla två skilda allmänt hållna föreskrifter, med olika rekvisit, om funktion som beslutsorgan... överlåtelse av beslutanderätt och att en läsare vore tvungen att studera förarbetena för att förstå att den ena av dem endast avser EG (s. 150). Även om , som upprättade en Europeisk union, trädde i kraft, borde det vidare enligt utredningen kunna övervägas att i den nya bestämmelsen ange att överlåtelse får ske till EG. I special- motiveringen till den föreslagna nya bestämmelsen (s. 286) anförde utredningen därvid följande. En europeisk union kommer att i sig innesluta dels de tre existerande gemenskaperna, varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen ersätts av Europeiska gemenskapen, dels ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom inom området för rättsliga och inrikes frågor. Överlåtelse av beslutanderätt kan emellertid endast komma i fråga i för- hållande till de tre gemenskaperna. Utredningens förslag innebar således att det i 10 kap. 5 § RF infördes ett nytt första stycke som avsåg överlåtelse av beslutanderätt endast såvitt avsåg EG. Föreskriften avsåg dock samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna, oavsett den överlåtna befogenhetens art. För över- låtelse till andra mellanfolkliga organisationer, eller till mellanfolklig domstol, gällde alltjämt bestämmelserna i andra – fjärde stycket (s. 286). Utredningens förslag behandlades i regeringens proposition 1993/94:114. Regeringen konstaterade att den offentliga debatt som förts sedan lämnade sitt betänkande, liksom av- givna remissvar, inte bara hade gällt frågan om nödvändiga grundlags- ändringar utan också i minst lika hög grad frågan om hur man närmare skall karakterisera det europeiska samarbete som ansökt om att få ta del av. I den sistnämnda frågan yttrade regeringen bl.a. följande (s. 17). Flera olika svar har getts i debatten, eller i vart fall har skilda betoningar kommit till uttryck. Redan det förhållandet tyder på att EG-samarbetet verkligen är särpräglat. Det låter sig inte beskrivas med termer hämtade ute- slutande från gängse statsrättslig teori och inte heller med endast tradi- tionell folkrättslig terminologi. Regeringen vill för sin del framhålla att det är viktigt att skilja vad som å ena sidan utgör grunden för samarbetet, liksom hur dess ramar bestäms, från vad som å andra sidan är principer för hur samarbetet fungerar inom de givna ramarna. När det gäller den första aspekten är det otvetydigt så att samarbetets grund är strikt folkrättslig. Det är fråga om ett samarbete mellan suveräna stater. Dessa stater har slutit traditionella folkrättsliga fördrag och är allt- jämt, som det ibland brukar uttryckas, fördragens herrar. 142 funktion som beslutsorgan... Det faktum att samarbetets grund är strikt folkrättslig ledde enligt regeringens bedömning till några givna utgångspunkter för ställning och roll i samarbetet. Dessa utgångspunkter betraktades som givna alldeles oberoende av hur erforderliga grundlagsbestämmelser in- för ett medlemskap utformades. Som en given utgångspunkt angav regeringen att om grunderna för det svenska stats- skicket sätter en gräns bortom vilken inte ytterligare överlåtelse av beslutanderätt kan ske utan att grundlagen ändras. Därvid anfördes bl.a. följande (s. 18). Den svenska grundlagen, liksom nuvarande medlemsländers konstitutioner, återspeglar och vilar på det förhållandet att det egna landet är en suverän stat med ett demokratiskt statsskick. I regeringsformen klargörs detta redan i dess första kapitels första paragrafs första mening: "All offentlig makt i utgår från folket." Det förhållandet att all offentlig makt får sin legitimitet från folket hindrar givetvis inte att folkets företrädare, i första hand , får gå in i en samverkan med andra folk och låta beslut som fattas inom ramen för en sådan samverkan binda såväl de deltagande staterna som deras folk. För att en sådan samverkan, och de beslut som fattas inom dess ram, skall stå i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser fordras emellertid att det är från folkets valda företrädare som uppdraget härstammar och att det verkställs med ansvar inför dessa företrädare. Det innebär att när det är som fattar beslut om att överlåta normgivningsmakt och den deltar i utnyttjandet av denna överlåtna makt med ansvar inför , man principiellt måste anse att även en sådan ut- övning av vad som kan bli offentlig makt här i landet utgår från det svenska folket. Det som sagts innebär å andra sidan att det icke låter sig förenas med regeringsformens nuvarande bestämmelser om det svenska statsskickets grunder att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenom skapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur ett mandat som givits av ett - i detta fall - europeiskt folk i gemensamma val ... För det tredje torde den svenska grundlagen också sätta en gräns för samarbetets möjliga räckvidd i sak även om den institutionella ramen för samarbetet inte förändras. Regeringsformens föreskrifter om styrelse- skickets grunder liksom om det främsta statsorganets, , ställning och uppgifter måste anses vila på grundprincipen att ställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas helt eller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt samarbetets materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kan däremot naturligtvis inte anges i några entydiga termer. Regeringen konstaterade liksom att det inom ramen för EU kunde komma i fråga att överlåta beslutanderätt endast till EG. Det övriga samarbetet inom unionen var av rent folkrättslig funktion som beslutsorgan... karaktär (s. 32). I likhet med föreslog regeringen att förutsättningarna för överlåtelse av beslutanderätt till EG borde regleras särskilt i ett nytt första stycke i 10 kap. 5 § RF. Regeringen konstaterade att ytterligare ett argument för en på ett medlemskap sär- skilt inriktad regel hade formulerats av bl.a. Regeringsrättens leda- möter, som hade anfört att förslag uppfyllde de krav som bör ställas på ett generellt grundlagsstadgande, som också skall informera om de rättsliga konsekvenserna av just den där reg- lerade överlåtelsen till EG. I propositionen citerades också följande uttalande i Regeringsrättens remissyttrande (s. 22). Rättsligt sett innebär en sådan överlåtelse, som möjliggörs genom den nya "EG-paragrafen", att detaljregleringen i RF i övrigt gäller med de sakliga begränsningar som följer av överlåtelsens innehåll. Efter överlåtelsen skall vid sidan av det som följer av i övrigt tillämpas vad som i EG-rättslig ordning gäller som EG-rätt ... Vår uppfattning är således att det av utredningen föreslagna nya första stycket av 10 kap. 5 § RF ensamt ger tillfredsställande information i RF om det ändrade rättsläge som följer av ett EG-medlemskap. "EG-paragrafen" markerar på ett övergripande men klargörande sätt, att RF-regleringen efter en EG-anslutning måste ses i ljuset av vad som följer av en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG. Mot den anförda bakgrunden konstaterade regeringen att möjligheterna till överlåtelse till EG borde regleras särskilt. Vidare anförde rege- ringen bl.a. följande (s. En sådan lösning har dessutom den betydelsefulla fördelen att det förhållan- det att kan tillhöra EG klart framgår av regeringsformen. Där- igenom klargörs också att det finns normer som gäller här i riket utan att kunna härledas ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom såvitt avser dess regler om överlåtelse av beslutanderätt - utan vilka i stället har sin grund i EG-rättens principer. Regeringen ansåg dock att ett mycket viktigt tillägg borde göras för att särskilt markera den vikt som tillmäter ett verksamt fri- och rättighetsskydd. I sammanhanget anfördes att det rådde stor enighet om att det inte var möjligt att upprätthålla ett kategoriskt förbud mot att överlåta rätt att fatta beslut som kan begränsa någon av de grund- läggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Vidare uttalade regeringen följande (s. 23 f.). Som funnit har vissa EG-rättsakter ett sådant inne- håll att de begränsar några av de grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF som kan inskränkas genom vanlig lag. Det är därför inte möjligt att generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse av beslutanderätt som 144 funktion som beslutsorgan... kan inskränka dessa fri- och rättigheter. Vidare är det principiellt så, som också konstaterat, att en EG-rättsakt inte i den nationella rättstillämpningen kan angripas med hänvisning till det svenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det ur svensk syn- punkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen upprätthålls. Vi anser därför att det bör komma till tydligt uttryck i den svenska överlåtelseregeln att överlåtelse förutsätter att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. RF och det i om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, vilket ju nu föreslås bli en del av den svenska rättsordningen. Regeringens proposition överensstämde sålunda med Grundlagsutred- ningens förslag utom så till vida att det i den nya bestämmelsen också skulle anges att beslutanderätt kan överlåtas till EG så länge som EG har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det skydd som ges i 2 kap. RF och i . I anslutning härtill uttalade rege- ringen att medlemsländerna genom hade traktatfäst EU:s förpliktelse att iaktta grundläggande mänskliga fri- och rättig- heter. Av den föreslagna paragrafen framgick också att det är ett villkor för att överlåtelse skall kunna ske från svensk sida att detta fri- och rätt- ighetsskydd upprätthålls (s. 32). Beträffande verkningarna av att beslutsbefogenheter överlåtits till EG med stöd av en sådan bestämmelse uttalades bl.a. följande (s. 32). Genom den föreslagna bestämmelsen tydliggörs alltså att kan till- höra EG och överlåta viss beslutanderätt till gemenskaperna. Härav följer också att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten här i landet har den rättsverkan som följer av EG-rätten. Av detta framgår i sin tur att svenska domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer. De är sålunda skyldiga t.ex. att – utan mellankommande nationell rättsbildning – tillämpa gemenskapsfördragen och av rådet utfärdade rättsakter i den mån dessa är direkt tillämpliga eller har direkt effekt samt att i fall av normkonflikt mellan en inhemsk rättsregel och en EG-rättslig regel tillämpa den EG- rättsliga före den inhemska. Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1993/94:KU21, 1994/95:KU9, rskr. 1993/94:275, 1994/95:24) gjordes inte några ändringar i det förslag till lagtext som redovisats i propositionen. Däremot gjordes vissa uttalan- den, bl.a. i förtydligande syfte. yttrade att det av överlåtelseregelns utform- ning framgår att det är som i samband med beslut om över- låtelse skall göra bedömningen att gemenskapernas fri- och rättighets- skydd motsvarar det som ges i RF och i . funktion som beslutsorgan... stolar och myndigheter är således skyldiga att tillämpa en EG-rättslig regel som utfärdats på ett område där EG genom överlåtelsen erhållit kompetens att lagstifta, även om den skulle begränsa en i RF angiven fri- och rättighet (bet. 1993/94:KU21 s. 26). gjorde också i betänkandet vissa uttalanden i frågan om vad som är möjligt att överlåta utan att ändra grundlagen (a. bet. s. 27 f.). Utskottet yttrade därvid följande. Liksom utredningen och regeringen vill utskottet först betona att en över- låtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. ställning som det främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av norm- givningskompetens urholkas i väsentlig grad. Utskottet vill i likhet med motionärerna också framhålla att det område som inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet vill i detta sammanhang särskilt peka på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Redan i den inledande paragrafen i regerings- formen slås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts- bildning och allmän och lika rösträtt. En förutsättning för att den fria åsiktbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlighets- principen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrätts- liga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen kan inte anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag. Utskottet behandlade också frågan hur man på svensk sida skall ställa sig om något EG-organ skulle besluta en rättsakt av innebörd att en svensk grundläggande konstitutionell princip upphör att vara giltig. Därvid anfördes följande (s. 29). Utskottet vill framhålla att om EG beslutar ett direktiv som strider mot svensk grundlag kan det inte genomföras här utan att grundlagen först ändras. Direktiven förutsätter nationell lagstiftning och kan ju inte lagstifta i strid med grundlag. Från EG-rättslig synpunkt inträder dock en skyldighet att ändra grundlagen. Saken skulle enligt utskottet ställas på sin spets om EG beslutade en direkt tillämplig förordning som strider mot någon regel i svensk grundlag. Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, bör enligt utskottet den svenska håll- ningen inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. 146 funktion som beslutsorgan... Vad frågan i stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta ett sådant beslut som det fattat. Ligger med andra ord den beslutade rättsakten inom det område där beslutanderätten överlåtits? Blir svaret att den ligger utanför detta område, är den inte giltig som EG-rätt i . Den aktuella grundlagsändringen trädde i kraft och har 10 kap. 5 § RF följande lydelse. kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.