sou · GPB328d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte inne- bär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF:s och YGL:s skydd. Så bestraffas t.ex. bedrägeri som begås genom användande av ett medium som skyddas av TF eller YGL enligt vanlig lag eftersom bedrägeri inte utgör missbruk av tryck- eller yttrandefriheten så som den beskrivs i ovannämnda lagrum (se närmare om detta i kapitel 11). Av samma skäl anses också att reklam i grundlagsskyddade medier i viss mån får regleras genom vanlig lag utan uttryckligt stöd i TF och YGL. Beträffande helt förbud mot reklam för alkohol och tobak har särskilt medgivande därtill getts i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL. I sistnämnda lagrum föreskrivs också att det är tillåtet att genom lag ge föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram. För tydlighetens skull ges i samma lagrum även uttryckligen tillåtelse till föreskrifter i vanlig lag om villkor för sådan reklam. gäller också att grundlagarna inte är tillämpliga på skildring av barn i pornografisk bild (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). Ett liknande undantag har tidigare gjorts för upphovs- rättslagstiftningen (1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 § YGL). Exklusivitetsprincipens omfattning behandlas också i avsnitt 11.2. Det har funnits en av branschen inrättad pressetisk verk- samhet. Allmänhetens pressombudsman (PO) och () kan pröva all publicering som sker i periodisk skrift. Prövningen sker mot bakgrund av de publicitetsregler som antagits av Det yttrandefrihetsrättsliga systemet 109 branschen och som syftar till att skydda enskilda mot oförskyllt lidande genom publicitet. Bakom reglerna står pressens huvudorganisationer , , och Tidskrifter. , , och har i tillämpliga delar anslutit sig till reglerna (Spelregler för press, ra- dio och TV, utgivna av , s. 3). Detta innebär att sändningar i radio och TV inte kan bli föremål för prövning av PO eller (jfr avsnitt 1.5.3). gäller de pressetiska reglerna också försöksvis för viss Internetpublice- ring (se avsnitt 1.5.2). Det anges i inledningen till reglerna att etiken inte i första hand tar sig uttryck i en formell regeltillämpning utan i en ansvarig hållning in- för den publicistiska uppgiften och att de etiska reglerna för press, ra- dio och TV skall vara ett stöd för den hållningen. Reglerna innehåller bestämmelser om att tidningarna skall ge korrekta nyheter, vara gene- rösa med bemötanden, respektera den personliga integriteten, vara var- samma med bilder, höra båda sidor och vara försiktiga med namn. PO har till uppgift att råda och bistå enskilda som känner sig förför- delade av publicitet i periodisk skrift, att på eget initiativ eller efter anmälan undersöka avvikelser från god publicistisk sed, eventuellt hänskjuta sådana ärenden till för avgörande samt genom opini- onsbildning verka för god publicistisk sed. Om en tidning klandras för att ha överträtt de pressetiska reglerna skall detta publiceras i tidningen. Tidningen får också betala en expe- ditionsavgift som används till att finansiera den pressetiska verksam- heten. inleddes en försöksverksamhet där de pressetiska publi- citetsreglerna förklarats gälla i tillämpliga delar även vid Internetpublice- ring. - gäller därvid föl- jande. Granskningen skall avse Internetpubliceringar som tillhandahålls av företag som är direkt representerade i den gemensamma huvudmannaor- ganisationen och som omfattas av bilageregeln (1 kap. 7 § andra stycket TF) eller databasregeln (1 kap. 9 § YGL). Granskningen kan även avse publiceringar från företag som ingår i en koncern som ger ut periodisk skrift. PO skall granska ärenden som inkommer genom anmälan. PO kan även ta upp ärenden som befinns 110 Det yttrandefrihetsrättsliga systemet principiellt viktiga under förutsättning av samtycke från den som berörs. PO kan hänskjuta ett ärende till . Om PO avskriver ett ärende skall dock inte anmälaren kunna hänskjuta ärendet vidare till . Försöksverksamheten avses ge underlag för vidare ställningstaganden bl.a. till i vilken utsträckning de pressetiska reglerna skall tillämpas för Internetpublicering och om de i så fall behöver anpassas till detta. En ut- värdering av försöksperioden skall inledas . Förhopp- ningen är att utvidgningen av den pressetiska verksamheten till nätpublice- ring skall kunna bli normbildande också för andra aktörer. 1.5.3Granskning av radio- och TV-program Enligt 9 kap. 2 § radio- och TV-lagen skall och TV genom granskning i efterhand övervaka om sända program står i överensstämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Nämnden kan endast granska svenska programföretag. Dess övervakning omfattar , , , digital-TV-sändningar, sändningar i när- och lokalradio samt svensk kabel- och satellit-TV. För sändningar med tillstånd av regeringen, dvs. bl.a. sändningar från , , och , gäller enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen att sändningstillstånden får förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Villkor för sändningstillstånden får även avse t.ex. skyl- dighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genom- slagskraft, att beriktiga felaktiga uppgifter, att sända genmälen och att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv (3 kap. 2 § radio- och TV-lagen). I 6 kap. finns bestämmelser om sändningars innehåll och i 7 kap. finns regler om reklam och annan annonsering. Om nämnden fäller ett programföretag för brott mot uppställda tillståndsvillkor kan nämnden förelägga den som fälls att offentliggöra beslutet. granskning är avgränsad gentemot JK:s och övervakning. Som nämnts ovan har , och beslutat att de pressetiska reglerna skall gälla för dem i den utsträckning reglerna kan tillämpas med hänsyn till radio- och TV-lagen och företagens avtal med staten. Besluten innebär dock inte att det ovan nämnda pressetiska granskningssystemet omfattar radio och TV. 2Mediekommitténs förslag och lagstiftningsarbetet därefter m.m. 2.1Grundlagsskydd för nya medier uppdrag skall ses mot bakgrund av det lagstiftningsarbete som skett efter YGL:s tillkomst. trädde flera viktiga ändringar i kraft på TF:s och . Ändringarna bygger på regeringens förslag i propositio- nen Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämp- ningsområden – barnpornografifrågan m.m. (prop. 1997/98:43). I proposi- tionen behandlas vissa anpassningar av TF och YGL för deras tillämpning på nya medier, bl.a. införande av begreppet teknisk upptagning. Vidare behandlas frågan om undantag från TF och YGL för skildring av barn i pornografisk bild. Förslagen i propositionen föregicks av betänkanden från två parlamentariska utredningar: , Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) och , Barnporno- grafifrågan. Innehavskriminalisering m.m. (SOU 1997:29). 2.1.1Frågan om ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten , som hade till uppgift att bl.a. analysera TF:s och YGL:s tillämplighet på nya medier som används vid förmedling av yttranden till allmänheten, berörde den generella frågan om möjligheterna att finna en mer teknikoberoende lösning för reglering av yttrandefriheten.1 Efter en genomgång av tidigare utredningars slutsatser kom kommittén fram till att det inte var aktuellt med en teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten och att kommitténs arbete i stället borde inriktas på en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som då saknade sådant skydd och som utan större komplikationer kunde inordnas i det tryckfri- 1 SOU 1997:49, s. 187 ff. Kommittén menade också att inom ramen för denna lagstiftningsteknik kan man välja ett mer eller mindre detaljerat angivande av olika medier och därmed en högre eller lägre grad av teknikberoende och att strävan borde vara att ha en så generell beskrivning av olika medie- former att utbyte av en teknisk upptagningsform till en annan inte påver- kade grundlagsskyddet.2 Under remissbehandlingen av betänkande riktade flera instanser kritik mot mediegrundlagarnas teknikberoende. En del in- stanser ansåg att den tekniska utvecklingen kräver en teknikoberoende lagstiftning och att teknikberoendet medför stora tillämpningsproblem. Andra ansåg att en teknikoberoende grundlagsreglering borde eftersträvas . Ett par instanser framhöll att ett utredningsarbete borde inledas på området. Regeringen påpekade i propositionen att lämpligheten av en teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har en mycket stor principiell betydelse och att det kan ifrågasättas om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen (prop. 1997/98:43 s. 106). Ett par motioner om just teknikberoendet väcktes med anledning av regeringens proposition. I en motion yrkades att hos regeringen skulle begära en utredning om och förslag till en teknikoberoende, generell yttrandefrihetsgrundlag efter mönster av bl.a. den europeiska konventio- nen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna. I en annan motion yrkades däremot att skulle ge regering- en tillkänna att det tryckta ordet har en speciell ställning inom opinions- bildningen och samhällsdebatten och att det därför är viktigt att slå vakt om TF:s särställning. KU avstyrkte i sitt betänkande Tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpor- nografifrågan m.m. (bet. 1997/98:KU19) bifall till yrkandet som rörde en generell yttrandefrihetsgrundlag. Enligt utskottet framgår det av proposi- tionen att regeringen är väl medveten om frågans stora principiella bety- delse. Utskottet uppgav vidare att man utgår från att regeringen ser till att denna och sammanhängande frågor övervägs i lämpligt sammanhang. Även yrkandet om ett tillkännagivande avstyrktes. Yrkandet föranledde visserligen utskottet att instämma i att det tryckta ordet har en speciell ställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Men samti- digt underströk utskottet att regeringen inte hade lagt fram något förslag som tunnar ut tryckfriheten. avslog motionsyrkandena.3 Rege- ringen tillsatte därefter . Vid /01 har motioner om teknikoberoende lagstiftning åter behandlats. I motionerna 1999/2000:T703 och 2000/01:T713 fram- 2SOU 1997:49, s. 199–200. 1997/98:214. hålls att det fria flödet av information som informationstekniken möjliggör ställer speciella krav på lagstiftningen och att IT-utvecklingen alltför ofta hindras av lagstiftning som är bunden till viss teknik. Som ett exempel på detta nämns TF. Det anges att den enda vägen är att nu inleda en omfat- tande översyn av svensk lagstiftning, i den takt det låter sig göras, för att göra lagstiftningen teknikoberoende. Det anges också att regeringen bör utfärda ett nytt direktiv till alla kommittéer och särskilda utredare med uppdrag att belysa befintlig lagstiftning att också överväga om och i så fall vilka ändringar som behöver göras för att göra lagstiftningen teknikobero- ende. Det anges att vad som anförts i motionen om att göra lagstiftningen teknikoberoende bör ges regeringen till känna. KU avstyrkte motionerna med hänvisning till bl.a. pågående arbete (bet. 2000/01:KU5). biföll vad utskottet hemställt.4 2.1.2Nya fysiska databärare – tekniska upptagningar På förslag av har benämningen tekniska upptagningar införts i YGL som ett samlingsbegrepp för upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas, eller på annat sätt upp- fattas endast med tekniskt hjälpmedel (1 kap. 1 § fjärde stycket YGL). Införandet av begreppet tekniska upptagningar innebar att den tidigare formuleringen filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar ersattes med filmer, videogram, ljud- upptagningar och andra tekniska upptagningar Detta innebär att t.ex. datordisketter och cd-romskivor med endast text eller stillbilder, med en- dast rörliga bilder eller med blandat innehåll omfattas av YGL:s tillämp- ningsområde. Vidare har reglerna i YGL som tidigare endast gällde filmer numera blivit genomgående tillämpliga på tekniska upptagningar.5 Endast när det gäller rörliga bilder i filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt görs undantag – bl.a. från förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 § andra stycket YGL). De särskilda reglerna för ljudupptagningar har tagits bort i YGL, vilket bl.a. medför att skyldigheten att utse utgivare omfattar alla tekniska upp- tagningar som är avsedda att spridas till allmänheten. Detta medför en förenkling av tillämpningen av YGL eftersom det är nödvän- digt att ta del av innehållet i en teknisk upptagning för att avgöra vilka 2000/01:45. 5Såvida de inte faller in under bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. regler som skall tillämpas.6 Ändringen innebär också att de tidigare regler- na om filmer och ljudupptagningar som har framställts i utlandet tillämpas på tekniska upptagningar som framställts i utlandet. För tekniska upptag- ningar som framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sveri- ge gäller i princip alla YGL:s allmänna regler utan andra modifikationer än vissa inskränkningar i meddelar- och anskaffarfriheten och rätten till anonymitet (10 kap. 1 § YGL). För tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i gäller endast om meddelar- och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet med samma modifikationer som för sådana upptagningar som sprids i , oavsett var upptagningarna har framställts (10 kap. 2 § YGL). Dator- och videospel spridda till allmänheten på t.ex. cd-rom-skivor om- fattas av om tekniska upptagningar. påpe- kade att användningsområdet för dessa spel är ett annat än för de traditio- nella medierna men kunde varken finna något juridiskt sätt eller någon teknisk egenskap som gjorde det möjligt att avskilja dessa upptagningar från sådana som inte innehöll dator- eller videospel.7 Även regeringen kom till samma slutsats (prop. 1997/98:43 s. 112). Brotten olaga våldsskildring (16 kap. 10 b § BrB), otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 c § BrB) och förledande av ungdom (16 kap. 12 § BrB) justerades på ett sådant sätt att det är klart att de även omfattar dator- och videospel. 2.1.4Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor föreslog en utvidgning av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL vilken skulle ge möjligheter till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som tillhandahåller allmänheten upplysningar ur databaser, dvs. ett skydd även för dem som inte är sådana massmedieföretag som uppräknas i data- basregeln. En förutsättning för grundlagsskyddet skulle dock vara att den som tillhandahöll tjänsten ansökt om och erhållit ett särskilt utgivningsbe- vis för verksamheten. För massmedieföretag föreslogs den befintliga data- basregeln fortsätta att gälla. 1997/98:43, s. 109. 7SOU 1997:49, s. 217–218. Databasregeln skulle enligt förslag få följande lydel- se (ändringar kursiverade). Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett före- tag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Det gäller dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret. Vad som föreskrivs i första stycket gäller också om någon annan på det sätt som anges där tillhandahåller allmänheten sådana upplys- ningar och har ett utgivningsbevis för verksamheten. Sådant bevis får återkallas om förutsättningar för att meddela utgivningsbevis inte längre föreligger. Återkallas beviset gäller därefter vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om meddelande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag. Varje register som avses i denna paragraf skall ha ett namn. När- mare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag. Kommittén konstaterade visserligen att elektroniskt publicerade nyheter, debattinlägg och liknande material från andra än sådana traditionella massmedieföretag som redan omfattades av databasregeln inte torde före- komma i någon större utsträckning. 8 Detta förhållande kunde dock enligt kommittén komma att förändras , särskilt med tanke på att den ökande integrationen mellan olika branscher medför att andra aktörer än traditionella massmedieföretag kommer att sammanställa, bearbeta och tillhandahålla nyheter och annan information i form av elektroniska tjäns- ter. Kommittén ansåg att denna form av publicering påminner så starkt om de kända massmedierna att den därför framstår som lika skyddsvärd som elektronisk publicering som redan omfattas av databasre- geln. En generell utvidgning av databasregeln till att omfatta varje fysisk och juridisk person som tillhandahåller databaser skulle medföra att de obli- gatoriska reglerna i YGL om utseende av utgivare, skyldighet att doku- mentera överföringarnas innehåll m.m. blev tillämpliga, vilket enligt kommittén skulle innebära en onödig belastning för de aktörer vars tjäns- ter inte motiverar särskilda regler till skydd för yttrandefriheten. Av den anledningen var det nödvändigt att finna en avgränsning av utvidgningen av databasregeln. Kommittén konstaterade att avgränsningen inte kunde göras utifrån tjänstens innehåll, t.ex. så att skyddet endast omfattade 8 SOU 1997:49, s. 211. material av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upp- lysning eller ett fritt konstnärligt skapande eftersom detta skulle innebära gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet och möjliggöra missbruk från statsmakternas sida. I stället förordade kommittén en ord- ning där andra aktörer än massmedieföretag som tillhandahåller s.k. in- formationsdatabaser skulle ges möjligheten att frivilligt underkasta sig det tryckfrihetsrättsliga systemet genom att anmäla utgivare. I kombination med krav på utgivningsbevis kunde en sådan frivillig ordning ge tillräcklig säkerhet för meddelare som vill lämna uppgifter e.d. för publicering under ensamansvar för utgivaren. Vissa remissinstanser var kritiska mot den föreslagna utvidgningen, bl.a. med hänsyn till att det frivilliga skyddet skulle kunna utnyttjas för att kringgå dataskyddslagstiftningen och för att tillhandahålla information som är förbjuden enligt BrB men straffri enligt YGL. Regeringen ansåg att tiden inte var mogen för den föreslagna utvidg- ningen av databasregeln och anförde som skäl att utvidgningen skulle leda till ett frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsfor- mer, däribland informationsdatabaser med eller utan användning av telefaxmeddelanden. I vissa fall skulle även elektroniska anslagstavlor, digital TV, digital radio, betalteletjänster och elektroniska tidningar (utan tryckta förlagor) kunna komma att omfattas. Vilka ytterligare former av ny kommunikation som skulle kunna beröras av utvidgning- en är det svårt att överblicka. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis får den ses som omfattande, och en så- dan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys (prop. 1997/98:43 s. 114). Regeringen föreslog däremot ett förtydligande av den befintliga databas- regeln så att det klart skulle framgå att den endast omfattar de traditionella massmedieföretagen. Detta skedde genom att ordet yrkesmässig lades till i bestämmelsen. Vidare instämde regeringen i förslag till förtydligande avseende att upplysningar enligt databasregeln skall tillhan- dahållas på särskild begäran (tidigare på begäran). Avsikten var att klar- göra att enbart det faktum att upplysningar tillhandahålls mot abonne- mang, prenumeration eller dylikt inte gör att tillhandahållandet anses ske på begäran. Under /01 har motioner rörande yttrandefriheten på In- ternet behandlats. Motionerna tar upp bl.a. frågor om att censur på Internet inte skall få förekomma (motion 1998/99:T809 yrkande 2), frågor om grundlagsskydd för elektroniska medier (motion 1999/2000:T705 yrkande 3) och frågan om att utsträcka den reella yttrandefriheten till nya medier (motion 2000/01:K341 yrkande 2). KU avstyrkte motionerna med hänvis- ning till att frågorna kunde förväntas bli behandlade av Mediegrundlagsut- redningen (bet. 2000/01:KU09). I motioner rörande Internet tas även upp- frågan om begränsning av vissa hemsidor på offentliga datorer (motion 1999/2000:K272) och frågor om begränsning av utbudet på Internet (motion 1999/2000:K330). Syftet bakom båda motionerna är främst att skydda barn från skadligt eller olämpligt innehåll på Internet. KU, som konstaterade att det, bl.a. inom EU, pågår ett omfattande arbete som syftar till att skydda barn från skadligt eller olämpligt medieinnehåll, avstyrkte motionerna (bet. 2000/01:KU09). biföll vad utskottet hemställt. I en promemoria till regeringen föreslog JK ett förtydligande av YGL:s tillämpningsområde avseende videogram.9 Bakgrunden var svårig- heter att avgöra huruvida s.k. skräddarsydda videogram, dvs. videogram innehållande sammanställningar från flera olika original, redigerade i en- lighet med en beställares individuella önskemål, var spridda till allmänhe- ten, vilket är en förutsättning för YGL:s tillämpning (1 kap. 10 § YGL). Då videogrammen på detta sätt skräddarsys är det komplicerat att avgöra, t.ex. vid en husrannsakan, i hur många exemplar som det påträffade video- grammet har framställts och därmed om de särskilda reglerna i YGL skall tillämpas eller om ärendet kan behandlas enligt de allmänna reglerna i bl.a. BrB. JK övervägde i promemorian om YGL:s tillämpning på videogram skulle göras avhängig av om videogrammen hade försetts med ursprungs- uppgifter efter förebild av den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. Detta skulle dock medföra ett icke önskvärt avsteg från vad som gäller för tryckta skrifter enligt TF vilkas grundlagsskydd inte är beroende av angi- vande av ursprungsuppgifter, varför JK i stället föreslog ett klargörande så att det framgick av lagtexten att grundlagens räckvidd inte sträcker sig till videogram som inte har mångfaldigats. JK:s promemoria överlämnades till som hade flera invändningar mot JK:s förslag (SOU 1997:49 s. 227 ff). Kommittén föror- dade i stället en lösning där regeln om att upptagningar skall vara spridda till allmänheten kompletterades med en presumtionsregel enligt vilken YGL:s tillämpning i det enskilda fallet skall avgöras på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheter- 9 JK:s promemoria 1996–02–28 till regeringen om vissa frågor rörande yttrande- frihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. – Justitiekanslerns erfarenheter och syn- punkter, JK:s dnr 706–96–32. na, skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med ursprungsupp- gifter. Regeringen godtog förslag och förslaget lades fram för som antog ändringen i YGL. Vid införande av barnpornografibrottet i BrB upptogs brottet även i TF:s brottskatalog (7 kap. 4 §). Barnpornografisk bild som spreds via tryckt skrift kunde därmed bestraffas enligt BrB:s regler (se principen om dubbel täckning, avsnitt 1.2.4), dock enligt den ordning som föreskrivs i TF. När YGL antogs infördes där motsvarande reglering för de mediefor- mer som omfattas av YGL. utvidgades det enligt BrB straffbara området för befattning med barnpornografiska bilder.10 Från att tidigare ha omfattat skildring med uppsåt att sprida den barnpornografiska bilden och spridning har bestämmelsen ändrats så att numera i princip all befattning med barnpornografiska bilder är kriminaliserad (16 kap. 10 a § BrB). Förbud mot skildring och innehav av barnpornografi gäller dock inte den som tecknar, målar eller på något annat liknande hantverksmässigt sätt framställer en sådan barnpornografisk bild, om bilden inte är avsedd att spridas, överlåtas, upplåtas, förevisas eller på annat sätt göras tillgänglig för andra.