sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — har alltså den sociala försäkringen förändrats ett flertal gånger.1 Även de på arbetsmarknaden avtalade för- säkringarna (arbetsmarknadsförsäkringarna) har i flera avseenden förändrats, inte minst pensionssystemen. Därtill har även annan privat försäkring förändrats genom bland annat nya produkter och nya uppgifter, delvis som en följd av förändringar inom den sociala försäkringen. Det kan naturligtvis på goda grunder antas, att förändringar inom den sociala försäkringen direkt påverkar utformningen och utvecklingen av både avtalad och privat för- säkring. Försämringar i form av lägre sjukersättningsnivåer (kompensationsgrader) inom den sociala försäkringen lämnar naturligen ökat utrymme för kompletteringar. Objektivt påvisbara försämringar inom t.ex. det allmänna pensionssystemet kan antas motivera ökat pensionssparande inom både avtalad och privat pensionsförsäkring, osv. Att förändringar inom de allmänna försäkringarna har åter- verkningar på spelrummet för privata försäkringar har upp- märksammats av bl.a. , som redovisat sin syn på vilka effekter förändringarna inom den sociala försäkringen kan leda till. Reglerna för de olika socialförsäkringsförmånerna har förändrats mycket ofta . En del av dessa förändringar har dessvärre varit kortsiktiga. Ett exempel är sjukpenningförsäkringen där kompensationsnivåer har höjts och sänkts om vartannat. Det finns risk för att medborgarna tappar förtroendet för socialförsäkringen om villkoren fortsätter att variera kraftigt. Man kan spekulera i vad som kommer att hända. Många kommer kanske att spara extra mycket eller teckna egna försäkringar. Det kanske blir allt vanligare med åsikter att den offentliga sjukpenningförsäkringen ska tas bort och ersättas med avtalsförsäkringar eller privata försäkringar. Om man vill slå vakt om en offentlig socialförsäkring är det viktigt att denna har medborgarnas förtroende. 2 (RFV 2001) RFV pekar alltså på tre effekter av förändringarna: Ökat marknads- utrymme för privat och avtalad försäkring, ökad benägenhet att spara också i andra former än försäkring, men också risk för minskat allmänt förtroende för välfärdssystemen överhuvudtaget. 1 Med social försäkring menas vanligen de förmånsslag som hanteras av och försäkringskassorna. Här inkluderas också den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen i resonemanget om den sociala försäkringen. Om ändringar inom den sociala försäkringen, se RFV Förändringar i regelsystemen som utlagts också på RFV:s hemsida (http:/). 2 Frågan om individernas tilltro till socialförsäkringen, se också 1999:61 ff. Det kan vara av intresse att peka på att även inom den privata försäkringen finns en diskussion om förtroende- och legitimitetsfrågor, se G 1991:121 ff. Social, avtalad och privat försäkring i Företrädare för de privata försäkringsbolagen påminner gärna allmänheten om de förändringar (försämringar) som skett inom bl.a. den sociala försäkringen. Försäkringsbolagen annonserar om att pensionen knappast kommer att räcka till, man anordnar seminarier och skriver debattartiklar. Försäkringsbolag inrättar numera särskilda välfärdsenheter och försöker utveckla välfärds- produkter med syfte att fånga in den marknad som den offentliga sektorn, inklusive socialförsäkringen, anses ha lämnat eller snart kommer att bli tvingad att överlämna till den privata försäkringens aktörer. Det påpekas att vi inte endast behöver spara i egen ålders- pensionsförsäkring utan också till egen föräldraförsäkring, till våra barns skolgång och till äldrevården.3 I den allmänpolitiska debatten har påpekats, att behovet av kompletterande trygghetslösningar ökat på grund av de nedskärningar i välfärdssystemen som, som man menat, resulterat i välfärdssamhällets allmänna förfall. Den s.k. förfallsdebatten har varit relativt omfattande – inte minst i massmedia och på det poli- tiska planet. Till det hävdas att den kompletterande tryggheten allt mera måste bli den enskilde individens eget val. Anledningen till det är att varken det politiska systemet eller parterna på arbets- marknaden kommer att kunna orka besluta om ökade välfärds- kostnader. Skälet till det, i sin tur, är det redan höga allmänna skattetrycket. Den s.k. marknaden, globaliseringen, EMU-inte- grationen, konvergenskrav i fördraget, det finansiella kapitalets rörlighet, frihandel eller andra liknande faktorer – gärna på internationell nivå – anses förklara nödvändigheten av lägre skatter och avgifter vilket därmed försvårar eller omöjliggör de allmänna och generella välfärdssystemens finansiering i den utsträckning vi varit vana vid.4 Det är mot den bakgrunden det finns anledning att närmare försöka beskriva utvecklingen av den sociala, den avtalade och den privata försäkringen , vilka förändringar som vidtagits och hur dessa förändringar kan tänkas ha påverkat utveck- lingen inom de övriga försäkringsområdena. Kapitlet innehåller därför en deskriptiv del med tyngdpunkt på de olika försäk- ringarnas utveckling och en resonerande del med inriktning på frågan om framför allt den sociala försäkringens tänkbara effekter på de övriga två försäkringsområdena. Kapitlet inleds med en kort- 3Intervju med försäkringsdirektör i tidningen den 5/12 1999. 4Om några inlägg i socialförsäkringsdebatten, se Ds 1992:26,; 1993; Ds 1994:81; 1996. Om välfärden och den allmänna samhällsdebatten, se 1999. Social, avtalad och privat försäkring i fattad beskrivning av de tre försäkringssystemen – social försäk- ring, avtalad försäkring och annan privat försäkring. Sedan följer ett avsnitt om relationen mellan social och annan försäkring. Därpå redovisas förmånsslagsvis de förändringar som skett inom den sociala försäkringen, de förändringar som vidtagits inom den avtalade försäkringen och den privata försäkringens utveckling . Därnest kommer ett avsnitt om alternativa trygghetsmodeller. Rapporten avslutas med ett resonemang om tänkbara samband kring implikationerna av de observationer som gjorts av den faktiska utvecklingen inom och mellan avtalad och privat försäkring i . har i utvecklats tre var för sig relativt skilda försäkringssystem – ett offentligt system, ett system knutet till aktörerna på arbetsmarknaden och ett mer renodlat privat försäkringssystem. Individens anslutning till respektive försäk- ringssystem är direkt beroende av riksdagsbeslut (den sociala försäkringen), beslut av arbetsmarknadens parter i form av kollektivavtal (avtalad försäkring) och på beslut av den enskilde individen själv (privat försäkring). En första avgörande skillnad när det gäller dessa tre försäkringssystem är alltså respektive systems beslutsarena. Ett annat särskiljande karaktärsdrag är anslutnings- formerna till systemen. Anslutningsformen är nära knuten till beslutsarenan. Till social och avtalad försäkring är de försäkrades anslutning i de allra flesta fall obligatorisk; till privat försäkring är anslutningen i de flesta fall frivillig.5 Gränserna mellan dessa tre system var tidigare relativt strikta, men har under det senaste årtiondet blivit mindre entydiga. handhar även privata försäkringsbolag förmånsslag knutna till avtalad försäkring. Likaså handhar privata försäkringsbolag (och andra privata kapitalförvaltare) premiepensionen inom den sociala försäkringen. 5 Trafikförsäkringen är dock av obligatorisk natur. Social, avtalad och privat försäkring i Med social försäkring menas vanligen de förmånsslag som hanteras av , försäkringskassorna och AP-fonden. Med 1990-talets pensionsreform har därtill kommit Premie- pensionsmyndigheten (om pensionsreformen, se nedan). Här inkluderas också den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen som handhas av särskilda arbetslöshetskassor. Med avseende på stor- leken på både inkomster och utgifter är det offentliga försäkrings- systemet – den sociala försäkringen – dominerande. Även när det gäller antalet förmånsslag är den sociala försäkringen omfattande. Den sociala försäkringen indelas vanligen i förmånsslag och ersättningar knutna till familjer och barn (som föräldraförsäkring, barnbidrag, bostadsbidrag till barnfamiljer, barnpension och underhållsstöd), ersättningar och förmånsslag knutna till sjukdom och handikapp (som sjukpenning, sjukbidrag, förtidspension, arbetsskador och assistansersättning) och ersättningar och för- månsslag knutna till ålderdom (som ålderspension, änkepension, bostadstillägg till ålderspensionärer och delpension). utgavs inom den sociala försäkringen med en höjning till året därpå. Därefter har utgifterna legat på ungefär samma nivå fram då återigen en höjning av utgifterna är skönjbar. Till det bör noteras ökningen av arbetslöshetsersättningen som därefter till 1993 snabbt ökade till för att mot slutet av perioden successivt minska till ca . Utbetalningarna till familjer och barn har under en stor del av legat på en stabil nivå, dvs. på mellan ca 45 och . Inom sjukförsäkringens olika för- månsslag uppvisas däremot relativt stora förändringar. Sjuk- penningersättningen sjönk kraftigt för att där- efter åter öka. Ersättningarna för förtidspension och sjukbidrag uppvisar en viss trendmässig ökning om än begränsad – från till ca . Ersättningarna från det beslutade förmånsslaget assistansersättning har ökat från 1,7 till . Det bör också noteras att den administrativa hanteringen av den sociala försäkringen (, försäkringskassorna, AP-fonden och ) uppvisar successivt ökade kostnader från till . Social, avtalad och privat försäkring i administrativa kostnadsökningen torde främst vara ökade hante- ringskostnader på grund av ökad ärendemängd inom den sociala försäkringen och den nya pensionsreformen. Av Tabell 1 framgår alltså att den sociala försäkringens utveckling avseende (skade)utbetalningar åren varit relativt stabil. Inkluderas arbetslöshetsersätt- ningen blir ökningen av utgifterna under periodens början trots allt påtaglig. Under slutet av perioden steg utbetalningarna åter för de allt fler sjukfallen och nådde återigen den nivå som gällde vid periodens början. Den införda förmånen Assistansersättning har successivt ökat och nådde under slutet av perioden . Arbetsskadeersättningarna har på grund av reformerna i början av årtiondet minskat succes- sivt. Pensionsutbetalningarna uppvisar en jämn ökning under praktiskt taget hela perioden. I tabellen bör uppmärksammas att läkemedelsutgifterna har förts till annan huvudman , vilket påverkar utbetalningarna mot slutet av perioden med 15–. Social försäkring, utbetalt belopp (mkr) 1990–2000 (exklusive ålderspensionsavgifter) Ålderdom (exkl. frivillig pension och sjömanspension) TOTALT, MILJ. a) Inkl. underhållsstöd och adoptionsbidrag. b) Avser sjukpenning, rehabiliteringsersättning och närtståendepenning. c) ingick även läkemedel förmånen. Kostnadsansvaret för läkemedel övertogs av sjukvårdshuvudmännen. d) Inklusive pensionstillägg. e) Inklusive efterlevandepension. f) Inklusive starta eget-bidrag. g) Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) ersattes 1998 av ny arbetslöshetsförsäkring som utbetalas av (). Källa: RFV, direkt information till Kommittén Välfärdsbokslut; . Social, avtalad och privat försäkring i Avtalad försäkring är alltså försäkring avtalad mellan arbets- marknadens parter och bygger på kollektivavtal.6 Avtalad försäk- ring betraktas i allt väsentligt som ett direkt komplement till den sociala försäkringen. Detta komplement gäller främst sjukför- säkring och ålderspensionsförsäkring. Andra viktiga komplement är trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA), avgångsbidrags- ersättning vid arbetslöshet (AGB el. motsvarande) och tjänste- grupplivförsäkring (TGL), som är ren dödsfallsersättning. I finns fyra större avtalsförsäkringsområden, nämligen avtal mellan SAF och LO, mellan PTK och SAF, avtal som gäller för kommunal- och landstingsanställda samt för statsanställda. En stor del av den svenska arbetskraften är knuten till dessa avtal. Hanteringen av den avtalade försäkringen sköts på uppdrag av parterna på arbetsmarknaden av bolag som , , SPP (), SPV och KPA.7 Tabell 2 ger en översikt över den avtalade försäkringen och dess förmånsslag. Avtalad försäkring – en översikt Inom den avtalade försäkringen har vidtagits en del strukturella förändringar. I samband med bolagiseringen av det 6Avtalad försäkring, eller kollektivavtalad försäkring, är en företeelse som vuxit fram främst . kan sägas att förmåner knutna till arbete främst bestod av ensidiga utfästelser från arbetsgivarnas sida. 7AMF står för Arbetsmarknadsförsäkringar; för Arbetsmarknadens försäkrings- aktiebolag, SPP för Svenska personal- och pensionskassan, SPV för och står för Kommunernas pensionsanstalt. Social, avtalad och privat försäkring i ömsesidiga försäkringsbolaget (bolaget förändrades från ömsesidigt försäkringsbolag till försäkringsaktiebolag) , skedde en samordning av organisationerna och . Samarbetet upp- hörde dock relativt snabbt. AMF sjukförsäkring har samordnats med AFA-försäkring, som handhar bl.a. tjänstegrupplivförsäkring för att nu verka under företaget arbetsmarknadsförsäkring. Det tidigare helt kommun- och landstingsägda KPA har till köpts av . Därutöver har SPP:s liv- och fondförsäkringsverksamhet sålts till . Den del av gamla SPP:s verksamhet som avser avtalad försäkring går numera under bolagsnamnet . Dessa strukturella förändringar – dock inte alla – speglar högst sannolikt de förändringar som skett inom den avtalade försäkrings- marknaden, dvs. det faktum att pensionssystemen börjat konkurrensutsättas till följd av att de avtalade pensionssystemen tillåter val av olika kapitalförvaltare. Skadeutbetalningar (mkr) från vissa arbetsmarknadsförsäkringar 1990–2000 Källa: arbetsmarknadsförsäkring, Årsredovisningar 1990 till 2000 avseende bolagen , AMF sjukförsäkring och AMF trygghetsförsäkring. Av Tabell 3 framgår att avtalssjukförsäkringen (AGS) successivt ökat, främst mot slutet av perioden, vilket förklaras av att ökade sjuktal får direkta effekter också på den avtalade försäkringen. Det omvända gäller arbetsskadeförsäkringen (TFA) där sjunkande kostnader är märkbara. Avgångsbidragsförsäkringen följer till dels Social, avtalad och privat försäkring i arbetslöshetens utveckling och uppvisar alltså ökade kostnader under periodens inledande skede. Tjänstegrupplivförsäkringen (TGL) uppvisar inget nämnvärt förändrat förlopp , vilket speglar att dödsfallstalen inte ökat, men heller inte drastiskt minskat. Avgifter i procent av lönesumman inom respektive förmånsslag 1990–2000 SAF/LO/PTK Källa: Arbetsmarknadsförsäkring, Årsredovisningar 1990 till 2000 avseende bolagen , AMF sjukförsäkring och AMF trygghetsförsäkring. Av tabellen framgår att flera förmånsslag avser olika grupper anställda med olika kollektivavtal. Avgifternas utveckling (se Tabell 4) följer i allt väsentligt förloppet av skadeutbetalningarna (enligt Tabell 3). Av intresse är att upp- märksamma avgiftsskillnaderna mellan olika försäkrade. Särskilt märkbar är skillnaden inom arbetsskadeförsäkringen, vilket natur- ligtvis främst förklaras av skillnader i försäkringsrisk. Den privata försäkringen är ytterligare ett komplement till den sociala försäkringen och naturligtvis också ett komplement till den avtalade försäkringen. Den privata försäkringen består av två skilda verksamheter, dels livförsäkring dels skadeförsäkring eller sakför- säkring. Här kommer sakförsäkring (hem-, villahem- och bilför- Social, avtalad och privat försäkring i säkring o.dyl.) att beröras marginellt. Huvudfokus riktas av natur- liga skäl mot det privata pensionssparandet och utvecklingen av andra till den sociala och avtalade försäkringen näraliggande för- säkringsområden. Den privata försäkringen domineras av ett fåtal större för- säkringsbolag. har den privata försäkringen delvis omstrukturerats. liv- och fondförsäkringsverk- samhet har inlemmats i , medan företags- och civil- skadeförsäkringsverksamheterna sålts till utländska bolag. En fort- satt koncentration präglar branschen med uppköp och samgåenden. Så har t.ex. Länsförsäkringsbolagen införlivat försäkring (som tidigare sammanslagit t.ex. och Vegete). Trots avreglering av marknaden när det gäller såväl försäkring som den finansiella marknaden i övrigt, domineras svensk försäkring av blott en handfull försäkringsbolag (, Länsförsäkrings- bolagen, , if, ). Premieinkomst och skadeersättning i svensk försäkring 1991–1999. Avtalad och privat försäkring i relation till utgifterna i socialförsäkring (inkl. arbetslöshetsersättningar) i % av socialförs. Källa: –2000 Avtalsförsäkring är AMF sjuk, , , , KFA/KPA Den övergripande utvecklingen av de tre försäkringssystemen kan sammanfattas på följande sätt: För det första: har inneburit en stagnation i den sociala försäkringens utgiftsexpansion (arbetslöshetsersättningarna undan- Social, avtalad och privat försäkring i tagna) även om en utgiftsökning är skönjbar under slutet av årtiondet. En översiktlig betraktelse av den sociala försäkringen ger vid handen att den avgörande förändringen inte består i en omfattande slakt av förmånsslag. Däremot blir bilden av 1990-talets sociala försäkring annorlunda när fokus riktas på ändringarna inom respektive förmånsslag, dels vad gäller villkor, dels vad gäller ersättningsnivåer se nedan. För det andra: Den sociala försäkringen är dominerande både till antalet förmånsslag och till volym. Både avtalad försäkring och privat försäkring kan fortfarande betraktas som komplement. För det tredje: Den sociala, den avtalade och den privata försäkringen handhas i allt väsentligt av relativt få organisationer som dominerar inom respektive område. En förändring är i det avseendet skönjbar under främst slutet av perioden då både avtals- pensioner och pensionssparande inom den sociala försäkringen kan handhas av i princip valfri kapitalförvaltare. 2.3Perspektiv på relationen offentlig och privat försäkring Innan vi mer i detalj diskuterar den sociala, avtalade och privata försäkringens utveckling finns det anledning att diskutera relationen mellan offentlig och privat försäkring på ett mer principiellt plan. Relationen mellan offentlig och privat försäkring är nu gammal och kan hypotetiskt upp- fattas på olika sätt. Här ska flera aspekter diskuteras: Från den privata försäkringens sida har intrånget av offentlig försäkring från tid till annan setts som ett intrång på det egna rättmätiga arbetsfältet. Mot detta synsätt – från den privata för- säkringens sida att se sin verksamhet som det rättmätiga verksam- hetsfältet – kan naturligtvis ställas det som i demokratisk ordning beslutas av och som därmed rimligen inte behöver uppfattas som mindre legitimt. Oavsett utsiktspunkt utgår man här från tanken att både offentlig och privat försäkring utgör en del av en sammanhållen marknad, dvs. risk- eller försäkringsmarknaden. Kampen har alltså gällt ett givet utrymme på marknaden. Större socialpolitiska reformer har också på ett eller annat sätt motarbetats av den privata försäkringens företrädare – i alla händelser har man inte alltid sett välvilligt på sådana reformer. Social, avtalad och privat försäkring i I kampen om det rättmätiga arbetsfältet har de privata försäk- ringsföreträdarna pekat på behovet av privat försäkring som man pekat på dess effektivitet. Sambandet mellan behov och effektivitet uttrycks så att den privata försäkringen mest effektivt svarar mot kundernas/medborgarnas faktiska behov. Emellertid har den privata försäkringens företrädare också pekat på att offentlig försäkring kan öka marknadsutrymme även för privat försäkring. Så sker, har man menat, genom att den offentliga försäkringen genom sin blotta existens uppmärksammar medborgarna på ett behov som kanske tidigare inte uppfattats som uppenbart. Genom den offentliga försäkringen sker ett informationsutbyte om behov som annars kanske inte skulle ha uppmärksammats. Utvecklingen av den offentliga försäkringen är enligt detta synsätt inget nollsummespel. Ett sentida exempel är naturligtvis informationen till de svenska medborgarna om det nya reformerade pensions- systemet, där relativt inträngade information om framtida ålders- pensionsnivåer presenteras, vilket direkt kan öka intresset även för privat försäkring och/eller annat privat sparande. En ytterligare aspekt knuten till frågan om det rättmätiga arbetsfältet har att göra med både den offentliga och privata försäk- ringens deltagande i den allmänpolitiska och särskilt den social- politiska debatten. Troligtvis uppfattas detta deltagande (i form av seminarier, utgivning av utredningar, förslag på förändringar inom olika förmånsslag etc.) som en del av bevakningen och förstärk- ningen av det egna, som man uppfattar det, rättmätiga arbetsfältet. Ett perspektiv på kampen om det rättmätiga arbetsfältet utgörs av idén om att det ena försäkringssystemet undantränger det andra. Särskilt tydlig är naturligtvis den effekten där motivet för införande av en offentlig försäkring med obligatoriska anslutningsformer bygger på det faktum att den privata försäkringen skapar stora grupper oförsäkrade. Genom offentliga försäkring trängs då också sådana grupper undan som eljest skulle ha försäkrats inom den privata försäkringen (Kangas & 1996). Även den omvända undanträngningseffekten är uppenbar: Om t.ex. den särskilda formen av privat försäkring – nämligen avtalad försäkring – tillskapar en stor grupp individer visst försäk- ringsskydd, blir motiven för offentlig försäkring inom samma för- säkringsområde naturligtvis mindre bärkraftiga (1990). En hypotes när det gäller relationen offentlig och privat försäk- ring är att se dessa former av försäkring som i princip utbytbara Social, avtalad och privat försäkring i storheter, alltså som funktionella ekvivalenter. Med det menas att det inte spelar så stor roll hur den offentliga försäkringen utformas, eftersom privata lösningar mer eller mindre med automatik kommer att täcka de resterande försäkringsbehov som uppstår. Privat och offentlig försäkring ses därmed som kommunicerande kärl (m.fl. 2000). Till viss del är det synsättet rimligt av det enkla skälet, att det kan antas att den offentliga försäkringens olika förmånsslag utfor- mats på grundval av att behov av ett sådant förmånsslag varit för handen. Om ett behovsgrundat förmånsslag inom den offentliga försäkringen lagstiftas bort, kommer den privata försäkringen att träda i den offentliga försäkringens ställe. Avgörande för hållbarheten i tesen om den funktionella ekvivalensen blir då den privata försäkringens kompensations- och täckningsnivåer. Här kan antas att framförallt täckningsgraden knappast blir densamma i privat försäkring som med i offentlig. Skälet till det är självfallet den offentliga försäkringens obligatoriska anslutningsform. Här kan vidare antas att också kompensationsnivåerna kommer att kunna variera beroende bland annat av medborgarnas olika risk- profil och betalningsförmåga (Kangas & 1996). Ett alternativt synsätt när det gäller relationen mellan offentlig och privat försäkring pekar på att även om det finns viss utbyt- barhet mellan offentlig och privat försäkring så är de långt ifrån kommunicerande kärl. Det här perspektivet ser snarare de offent- liga och privata systemen som funktionella alternativ, snarare än ekvivalenter. Ett mer omfattande offentligt försäkringssystem upp- fattas få mer gynnsamma fördelningsmässiga konsekvenser. Skälet till det är att olika individer och grupper har olika förhand- lingsstyrka på de privata respektive offentliga arenorna. I princip förväntas detta leda till att ju lägre man befinner sig i sam- hällshierarkin, desto mindre kommer man att kunna kompensera sig för eventuella brister i det offentliga systemet. En viktig faktor knuten till individers och gruppers förhand- lingsstyrka är de olika individernas och gruppernas försäkrings- mässiga riskprofil. Det visas enklast i det att den som redan är sjuk (eller bär på stor risk för att bli sjuk) knappast erhåller sjuk- försäkring på den privata försäkringsmarknaden. De grupper som bär högre försäkringsmässiga risker torde heller inte vara de grupper som det privata försäkringssystemet först erbjuder sina tjänster till.