sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utifrån hyresvärdens perspektiv är det alltså legitimt att vräka dessa människor, eftersom tillskrivs ansvaret för deras boen- desituation. förväntas betala hyresskulden eller ordna någon annan form av boende. Det är då intressant att studera i vilka fall anser att en hyresgäst har rätt att få hjälp för att undgå vräkning. Det sker en viss differentiering mellan de vräkningshotade hushållen, framhåller . Hon menar att man i och för sig inte kan undvika kate- gorisering av och differentiering mellan klienter, men att deras im- plikationer – på vilka grunder kategoriseringarna görs samt vad dessa får för konsekvenser – är viktiga att undersöka. Ett hederskodex främst för socialarbetarna och förrättningsmännen är att aldrig låta en barnfamilj bli vräkt. Det anses däremot legitimt att vägra ensamstående och friska hyresgäster hjälp att undvika en av- hysning (eftersom de borde kunnat betala hyran). Detsamma gäller för dem som faller inom kategorin knarkare, pundare och missbru- kare liksom gamla och sjuka. Dessa anses behöva hjälp (men inte Vräkning – utveckling och praxis bostad) och bedöms inte klara eget boende (1996). Sådana vräkningar kan beskrivas som positiva och nödvändiga för indivi- dens eget bästa. I de fall då socialarbetarna inte kan undvika att handla tvärs emot institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen blir de vuxna ensamstående – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som an- tas lösa sina problem på egen hand. undersökning visar att hyresvärdar som vill vräka hy- resgäster som betraktas som störande ibland gör det informellt, dvs. utan att hyresvärden behöver föra ärendet vidare till tingsrätt eller . Hyresvärden blir på så vis snabbt av med en oönskad hyresgäst. Om hyresgästen i stället för att flytta på uppmaning hävdar sin kon- traktsenliga rätt att bo kvar (åtminstone ) måste hyresvärden vända sig till tingsrätten eller få ärendet prövat. Enligt intervjuerna med tjänstemän och represen- tanter för bostadsföretag uppmanas hyresgäster som har försenade hy- resinbetalningar eller upplevs som störande inte sällan att flytta fri- villigt. Dessa tjänstemän framhållet det positiva för hyresgästen som därigenom undgår att en vräkningsdom registreras. Det är dock viktigt att framhålla att det knappast är hyresgästerna som tjänar på dessa in- formella avhysningar. Det är ju inte säkert att värden skulle vinna tvisten. Att hyresgästen inte har en registrerad vräkningsdom under- lättar inte heller nämnvärt deras möjligheter att erhålla en annan bo- stad på den reguljära bostadsmarknaden. Om de har en hyresskuld har de sannolikt en betalningsanmärkning i UC:s och kronofogdens re- gister, vilket är ett hinder för att teckna ett nytt hyreskontrakt (2001b). Vid informella avhysningar blir det aldrig prövat om hyresvärden har en rättslig grund för uppsägningen och avhysningen. Man kan förmoda, poängterar , att de hyresgäster som utsätts för sådana informella avhysningar upplever en maktlöshet som gör att de sällan hävdar sina rättigheter. har dessutom funnit anledning att ana- lysera de problem som kan uppkomma till följd av att hyresavier och betalningspåminnelser inte regelbundet sänds ut till hyresgäs- ten. Betalningsförsummelser som på goda grunder kan antas ha Vräkning – utveckling och praxis uppstått därför att exempelvis hyresgästen antingen inte fått avier och/eller påminnelser eller därför att hyresgästens autogirobetal- ning av hyran inte styrts om då fastigheten försålts till ny ägare, kan innebära att vräkningar såväl registreras som verkställs. Kom- mittén saknar inom sig utredningsresurser för att specialgranska denna detaljfråga. Kommittén anser därför att regeringen i en sär- skild utredning borde pröva om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser skulle kunna minska antalet registrerade och verkställda vräkningar. 11.3Vräkning till vad? Många som vräks ordnar på ett eller annat sätt upp sin bostadssitu- ation, antingen på egen hand eller med hjälp av . Soci- alstyrelsen visar dock kartläggning av hemlösheten i Sve- rige, att sannolikheten för att ett hushåll som vräkts skall erhålla ett förstahandskontrakt är tämligen liten, i varje fall på kort sikt. I vissa fall kan de räkna med ett andrahandskontrakt (socialt kon- trakt) genom försorg. Därmed hamnar de också på den sekundära bostadsmarknaden – med otrygghet och med ett svagt besittningsskydd till lägenheten som följd. Jämfört med , när Flyghed och gjorde sin undersökning, tycks det ha skett en försämring när det gäller möjligheten att efter vräkning kunna erhålla ett förstahandskontrakt. Flyghed och (1993) genomförde en uppföljning utifrån samtliga som vräktes sista kvartalet 1991 i (314 hy- resgäster). Uppföljningen skedde och baserades på intervjuundersökningar. Av dessa 314 var det trots omfattande sökningsarbete inte möjligt att spåra 100 personer, dvs. drygt en tredjedel. Dessa 100 icke-lokaliserade skilde sig markant från grup- pen lokaliserade vräkta. De uppvisade på basis av registerdata en sämre social situation, förekom i betydligt högre utsträckning i po- person- och belastningsregister och var överrepresenterade när det gällde psykiatrisk slutenvård. Icke-lokaliserade kvinnor var kraftigt överrepresenterade i psykiatrisk slutenvård; de hade i ge- nomsnitt 1,13 vårdtillfällen jämfört med 0,09 för befolkningen som helhet och 0,50 för gruppen vräkta i sin helhet. Flertalet eller två tredjedelar av de hushåll som vräks i landet utgörs av ensamstående män inom åldersintervallet 25–och är svenska medborgare. Majoriteten () vräktes på grund av obetalda hy- Vräkning – utveckling och praxis ror och till följd av att de frekvent har betalt hyran , och på grund av störningar (Flyghed och , 1993). En av Flygheds slutsatser är att gruppen icke-lokaliserade är starkt marginaliserad och att dessa människor med stor sannolikhet har en mycket problematisk boendesituation. Förutsatt att under- sökningen är representativ för hela landet, innebär detta att av de som vräktes (cirka 5 000) kommer 500 hushåll inte att kunna lokaliseras efter vräkningen. Detta är en grupp som befinner sig i riskzonen för en långvarig hemlöshet, eftersom de har passerat en av amerikanska forskare observe- rad kritisk gräns; personer som inte har lyckats er- hålla en ny bostad och en ordnad social tillvaro riskerar att hamna i en långvarig hemlöshet (Sosin, Colson och , 1988). I Sve- rige kan bilden naturligtvis se annorlunda ut, men vad som även här är oomtvistat är att längre pågående perioder av hemlöshet medför en ökad risk för att hamna i en permanent hemlöshetssituation – på samma sätt som andra marginaliserade situationer kan göra det. Sannolikheten för att denna marginaliserade grupp återkommer på bostadsmarknaden är liten. De som får en ny chans finner vi främst bland de lokaliserade, framhåller Flyghed.3 Han anser vidare att vräkningsproblematiken är av särskild betydelse när man diskuterar faktorer som genererar hemlöshet. I många fall lyckas förhindra att ansökningar om vräkningar går till verkställighet. Förändringar i möjligheter eller i dess praxis beträffande hyresskulder, påverkar med stor sannolikhet hur stor del av ansökningarna som slutligen verkställs. Detta i sin tur påverkar förmodligen variationerna i verkställighetsfrekvens. var andelen verk- ställda vräkningar högt, vilket överensstämmer med tidigare studier av praxis i avhysningsärenden. Studier visar att soci- altjänsten blev alltmer restriktiv till att betala hyres- skulder (Flyghed 1994). Men är det absoluta antalet icke- verkställda vräkningar högt under de år när antalet ansökningar är högt, vilket skulle indikera att , trots en mer restriktiv attityd, de facto hjälper ett stort antal hushåll med hyresskulder. Det finns stora lokala variationer när det gäller verkställighetsfre- kvens. 3 Flyghed (1995), s. 106. Vräkning – utveckling och praxis attityd till hyresskulder var huvudsakligen oför- ändrad, i viss mån t.o.m. generös, så länge antalet ansökningar om vräkning inte blev alltför stort. När antalet ansökningar ökade blev attityden desto mer restriktiv. Färre avhysnings- hotade kunde få hjälp och därmed steg även antalet verkställda vräkningar. När de hjälpsökande blev alltför många kunde inte so- cialtjänsten med sina begränsade resurser bibehålla tidigare nivå på biståndet. Man tvingades prioritera, vilket gjorde att det sociala skyddsnätet därmed blev mindre finmaskigt. Som framgår av Soci- alstyrelsens nationella kartläggning 1999 finns det exempel på kommuner eller stadsdelsnämnder som har knäsatt en princip att inte betala hyresskulder. vill dock understryka att den typen av princip inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller social- tjänstlagen. Allt bistånd enligt socialtjänstlagen skall nämligen prö- vas individuellt. Vad som också är uppseendeväckande är att det inom samma kommun kan finnas olika principer när det gäller myndighetsutövning enligt socialtjänstlagen; inom stadsdelsnämnd A kan det finnas en princip att ej ge bistånd för uppkommen hyres- skuld, i stadsdelsnämnd B prövas frågan individuellt. Frågan om kommuninvånarens hyresskuld skall ges en individuell prövning enligt SoL blir alltså ytterst en fråga om i vilken stadsdel som den enskilde är bosatt. En sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (2 kap. 2 §). 11.4Samverkan socialtjänst – bostadsföretag I de tidigare refererade enkätundersökningarna som genomförde 1989 respektive 1994, ställdes bland annat frågan vad socialnämnden gjorde när meddelande om datum för avhysning kom från kronofogdemyndigheten. tog i större ut- sträckning kontakt med kronofogdemyndigheten () jäm- fört med 1989 (), vilket torde vara resultatet av ett utökat och förbättrat samarbete. Dessutom tog man i betydligt större ut- sträckning kontakt med missbrukare och psykiskt sjuka (ökning från ). Å andra sidan var det många fler socialnämnder som avvaktade att hyresgästen själv skulle ta initiativ till kontakt (från en till ). Detta kan förefalla paradoxalt vid ett första på- seende, men kan möjligen förklaras av att med sina allt knappare resurser har fått inrikta sina insatser på speciellt ut- Vräkning – utveckling och praxis satta grupper, medan hushåll utan kända problem själva får ta kon- takt för att erhålla hjälp. En verkningsfull förebyggande åtgärd är att på ett tidigt stadium ha kontakt med det hushåll som släpar efter med hyresinbetal- ningen, bland annat för att minimera risken för vräkning till följd av ackumulerade skulder. Samverkan mellan socialtjänst och bo- stadsföretag är dock inte alltid problemfritt vilket tydligt framgår av undersökning. I olika kommuner runt om i landet bedrivs en organiserad samver- kan mellan socialtjänst och hyresvärdar för att på ett tidigt stadium fånga upp hyreshåll som av olika skäl inte har betalat sin hyra eller som har en ackumulerad hyresskuld. Målsättningen är att undvika vräkning och att vid behov bistå hushållen med stöd av olika slag. Denna samverkan kan ta sig olika former. Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hy- resvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning. Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning grans- kar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hy- resavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser. 12 Hyresvärdarna och hemlösheten N En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning över- föres till hyresnämnden. N Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist . N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social- nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar. N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social- nämnden skall ske även vid särskilt allvarliga störningar i boendet. Bostadsföretagen har en central roll på bostadsmarknaden, både som byggherre och för att avgöra vem som skall få tillgång till en bostad och vem som skall få lämna sin bostad. På bostads- marknaden saknas det i förstnämnda fallet i princip några tvingande bestämmelser som styr vem som skall få hyra en bostadslägenhet, utöver allmänna lagregler om förbud mot olaga diskriminering (16 kap. 9 § ), medan det finns detaljerade bestämmelser i hyreslagen (12 kap. jordabalken) som rör förverkande av hyresrätten och uppsägning av hyresavtalet av annan anledning. I detta kapitel belyses närmare dessa två frågor, samt orsaker till och konsekvenser av den höga andelen verkställda avhysningar (vräkningar) och hur detta kan förväntas påverka hemlöshetens Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95 Begreppen avhysning och vräkning används här synonymt. Enligt hyreslagen kan en hyresgäst i vissa fall bli uppsagd från sitt hyresavtal mot sin vilja, vilket antingen kan ske eller till hyrestidens utgång. I båda fallen kan konsekvensen bli densamma – hyresgästen förlorar rätten av bo kvar i sin lägenhet och kronofog- demyndigheten kan genom vräkning verkställa beslutet. De formel- la förutsättningarna skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter. Här skall uppmärksammas de två vanligaste skälen bakom upp- sägning, nämligen betalningsförsummelse och störande i boendet. 12.2.1Dröjsmål med att betala hyran Bestämmelserna i hyreslagen om förverkande av hyresrätten till lägenheten på grund av dröjsmål med betalningen av hyran ändra- des . Förändringen innebar att förverkandefristen förlängdes till . Huvudregeln i 42 § första stycket 1, är att hyresrätten är förverkad och hyresvärden kan säga upp avtalet om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än efter förfallodagen.1 Som en grundläggande civilrättslig princip för att häva avtalet gäller att kontraktsbrottet är väsentligt, vilket också framgår av 42 § femte stycket. Om hyresgästen betalar sin skuld innan hyresvärden formellt säger upp avtalet får han dock bo kvar i bostadslägenheten (43 § första stycket). I sistnämnda fall förverkas hyresrätten även utan en rättelseanmaning (42 § fjärde stycket). Efter att hyresavtalet har förverkats har hyresvärden möjlighet att säga upp hyresavtalet . I samband med uppsägningen måste hyresvärden delge hyresgästen en skriftlig underrättelse om att han genom att betala hyran återvinner hyres- rätten. måste hyresvärden skicka socialnämnden2 ett 1Vissa undantag finns från denna regel, men är av mindre intresse i detta sammanhang. 2Underrättelsen behöver enbart adresseras, i rekommenderad försändelse, till kommunens socialnämnd, alldeles oberoende av om kommunens nämndorganisation ser annorlunda ut. Detta kan innebära att underrättelsen blir försenad innan den når till exempel stadsdelsnämnd eller motsvarande. meddelande om uppsägningen och anledningen till denna (44 § första stycket 1). Hyresgästen kan också återvinna hyresrätten om social- nämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelar hyres- värden att den åtar sig betalningsansvaret för hyran, men även efter fristen kan hyresgästen göra detta om vederbörande på grund av sjukdom eller liknande oförutsedd händelse har varit förhindrad att betala hyran under återvinningsfristen (44 § fjärde stycket 1–2). Enligt (2000) är innebörden av punkten 1 något oklar. Det torde vara uppenbart, konstaterar han, att värden vid utebliven betalning avseende viss åtagen hyra kan föra talan mot endera socialnämnd eller hyresgäst alternativt båda. Det är enbart åtagandet från socialnämnden som måste ske före fristens utgång, inte betalningen i sig. Om hyresgästen motsätter sig att hyresavtalet sägs upp förs talan om avhysning vid antingen tingsrätt eller kronofogde- myndighet enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Den summariska processen innebär att hyresvärden hos kronofogdemyndigheten antingen kan ansöka om betalnings- föreläggande och yrka både att få ut obetald hyra och avhysning, eller ansöka om vanlig handräckning och yrka avhysning. Men hy- resvärden kan också välja att genom stämning vid tingsrätten yrka att hyresgästen avhyses på grund av att hyresrätten är förverkad. Vare sig kronofogdemyndighet eller allmän domstol gör en skälig- hetsprövning, dvs. prövar hyresgästens intresse av att bo kvar visavi hyresvärdens intresse av avhysning. Om det konstateras att hyres- avtalet är förverkat utan att ha återvunnits m.m., bifalles regel- mässigt hyresvärdens ansökan om avhysning. Förverkandetalan kan också komma att avgöras av hyresnämn- den om hyresvärden väljer att säga upp hyresavtalet till hyrestidens utgång och därvid göra gällande att hyresrätten är förverkad. Förverkandetalan prövas i sådana fall inom ramen för en förlängningstvist enligt 46 § första stycket 1. Hyreslagens bestäm- melser om bostadshyresgästens besittningsskydd är därmed tillämpliga (46 §). Dröjsmål med betalningen kan leda till att hyresvärden säger upp hyresgästen till hyrestidens utgång även om hyresrätten inte är förverkad; se 46 § första stycket 2 (i annat fall åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet skäligen icke bör förlängas). Ärendet handläggs då som en förlängningstvist av hyresnämnden som kan göra en allsidig skälighetsprövning. 4 § är i sådana fall tillämpliga, och innebär vanligen att hyresavtalet skall sägas upp i förväg. Detta kan bli aktuellt när det rör sig om en hyresgäst som trots påpekanden vid upp- repade tillfällen inte har betalt hyran . Upprepade försenade hyresbetalningar medför i regel att besittningsskyddet bryts (RBD 8:90), under förutsättning att hyresvärden aktivt har reagerat ge- nom att skicka betalningspåminnelser och varningar till hyresgäs- ten om att hyresavtalet riskerar att sägas upp. Till skillnad från vad som gäller i en förverkandetvist behöver hyresvärden inte skicka ett meddelande till socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt 46 § första stycket 2. Hyreslagens bestämmelser om störningar i boendet skärptes be- tydligt genom en lagändring (prop. 1992/93:115, bet. 1992/93:BoU24, rskr. 1992/93:350) med det uttalade syftet att påskynda möjligheten att avhysa vad som uppfattas vara störande grannar. För att understryka vikten av en snabb hantering i ärenden som rör störande grannar infördes det – efter förslag års – en bestämmelse i hyreslagen enligt vilken hyrestvister som rör störningar i boendet skall hand- läggas särskilt skyndsamt (72 §). Lagregeln torde vara unik. Enligt 26 § lag (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH) skall nämligen alla ärenden handläggas skyndsamt, men störningar i boendet skall med andra ord handläggas särskilt skyndsamt. I propositionen uttalade statsrådet, att det är helt oacceptabelt att boende utsätts för påfrestande störningar som rent av kan innebära sanitär olägenhet, och ansåg därför att frågor om störningar i boendet bör få en mer framträdande plats i hyreslagen (s. 19). I 25 § infördes ett nytt avsnitt där det regleras om störningar som kan vara skadliga för de boendes hälsa eller av- sevärt försämra deras boendemiljö. Dessa två rekvisit kan tillsam- mans eller vart och ett för sig vara tillämpligt för att bedöma om det, i lagens mening, anses föreligga en oacceptabel störning (2000). Men är det inte alla störningar som samhället finner oacceptabla och som leder till att den störande grannen vräks. I förarbetena gör statsrådet nämligen en åtskillnad mellan å ena sidan störningar som måste accepteras och å andra sidan störningar som bör föranleda avhysning: När man bedömer vilka störningar som måste accepteras får man söka stöd i den allmänna uppfattningen om vilka störningar den som bor i ett flerfamiljshus skall behöva tåla. Någon särskild hänsyn till männi- skor som är känsligare än normalt kan följaktligen inte tas (s. 31). Socialt acceptabla respektive icke-acceptabla störningar i boendet är således i första hand en fråga om vilka normer som vid en viss given tidpunkt är dominerande i samhället. Lagändringen 1993 skall där- för ses mot denna bakgrund. skärpte framför allt allmännyttiga bostadsföretag sina krav på både potentiella och befintliga hyresgäster, bland annat till följd av det dåliga rykte som allmännyttan fått genom en mediedebatt om tomma lägenheter, bostadsområden i kris, koncentration av problemhushåll till allmännyttan, etc. (1996). I tog dåvarande fastighetsborgarrådet initiativ till handlingsprogrammet Störande grannar (1985) för att komma till rätta med störningar i boendet. Ett krav var att hyreslagen skulle ändras så att det skulle bli lättare att avhysa denna kategori av hyresgäster. Störande hyresgäster borde enligt handlingsprogrammet vräkas och i stället erhålla al- ternativa boendeformer med som huvudman. Pro- grammet fick t.o.m. ett så pass starkt genomslag att det i princip låg till grund argumentering och analys av störningar i boendet och senare även regeringens propo- sition 1992/93:115. I propositionen som föregick lagändring definieras två situationer som kan föranleda att hyresgästen förverkar sin hyres- rätt med omedelbar verkan: N I det ena fallet handlar det om en hyresgäst som gjort sig skyl- dig till allvarlig brottslighet som har samband med boendet, exempelvis mordbrand /---/. N I det andra fallet rör det sig om störningar som kan betecknas som outhärdliga för de närboende. Framför allt gäller det sär- skilt omfattande störningar. Sådana förekommer ibland när en hyresgäst inte klarar av ett eget boende. Det kan vara fråga om kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande problem (prop. 1992/93:115 s. 21). under- strök för sin del att det saknade betydelse vilka orsakerna är till de uppkomna störningarna, exempelvis psykisk sjukdom och allvarlig psykisk störning (bet. 1992/93:BoU24, s. 12). Denna situation ansågs vara så pass allvarlig, eller outhärdlig för att citera statsrådets benämning, att starka skäl talar för att hyres- värden genast bör få säga upp hyresavtalet att upphöra , dvs. utan föregående varningsbrev eller underrättelse till social- nämnden (s. 21). Bestämmelse med denna innebörd inarbetades därför i 25 § tredje stycket när det gäller särskilt allvarliga stör- ningar. I dessa fall har alltså hyresvärden rätt att säga upp avtalet utan att ge hyresgästen tillsägelse eller underrätta socialnämnden.3 Det enda som krävs är att socialnämnden får en kopia av uppsäg- ningen, men detta är å andra sidan inte en förutsättning för förver- kandet (2000, s. 274). Vid övriga fall av störningar skall hyresvärden skicka en under- rättelse till socialnämnden som värden uppmanar den störande hyresgästen att upphöra med störningarna (25 § andra stycket). Underrättelsen till socialnämnden är här ett formkrav och en förutsättning för att hyresrätten skall anses vara förverkad. I sistnämnda fall av störningar bör normalt [en hyresgäst] kunna avhysas bara om störningarna fortsätter efter underrättelsen (prop. 1992/93:115, s. 20). Om rättelse inte sker genast – dock se- nast innan hyresvärden säger upp avtalet – är hyresrätten förverkad (43 § första stycket 1). 12.3.1Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden Många ledande jurister har hävdat att hävning (dvs.