sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Om detta skulle ske torde reservofficersförbunden – om fackföreningsdelen undantas – kunna betraktas som en speciell typ av fredsförband och i så fall kan de inte längre hänföras till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Reservofficerare är som anställda i Försvarsmakten redan ianspråktagna för att bemanna befattningar i organisationen, och kan därför inte komma i fråga som frivillig bemanningsorganisation. Utredningen förordar däremot att reservofficersförbunden allt- jämt bör ha möjlighet att ansluta sig till kretsen av frivilliga totalförsvarsorganisationer, som främjandeorganisationer. De kan i den egenskapen bedriva information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och därutöver förhandla med bered- skapsansvariga instanser om särskilda uppdrag som utförs mot ersättning. Några av dagens frivilliga försvarsorganisationer tillhör också idrottsrörelsen. Under utredningsarbetet har det framkommit att flera renodlade totalförsvarsorganisationer anser att de föreningar som har en nära koppling till idrottsrörelsen inte bör ges plats bland de framtida frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Utredningen har i sina överväganden funnit att denna typ av organisationer innehåller medlemmar som redan har ett stort försvarsintresse, men också sådana som med en riktad information skulle kunna bli mer aktivt verksamma inom totalförsvarssektorn. Många medlemmar representerar också kompetenser som är av stort intresse för samhällsberedskapen eller som skulle bli det i samband med en återtagningssituation. Av det skälet finner utredningen att organisationer som också verkar inom idrottssektorn bör kunna tillhöra kretsen av framtida frivilliga totalförsvarsorganisationer om de själva så önskar och om de i övrigt upp fyller de kriterier som gäller för frivilligförsvaret. Beträffande beräkningar av generella bidrag till denna typ av organisation så bör hänsyn tas till i vilken grad medlemmarna har sitt huvudsakliga intresse riktat mot totalförsvarssektorn. Dessa bör kunna utgöra utgångspunkt för att beräkna det organisations- stöd som skall belasta utgiftsområde totalförsvar respektive idrottsanslagen. Det finns två frivilliga totalförsvarsorganisationer som endast medger medlemskap för kvinnor, nämligen och . Trots att detta egentligen står i strid mot uppfatt- ningen att frivilliga totalförsvarsorganisationer generellt bör vara öppna för alla oavsett hudfärg, religion eller kön, så finner utredningen att det finns skäl att bortse från könsbegränsningen i detta fall. Det är som utredningen har uppfattat det ett politiskt önskemål att få fler kvinnor engagerade i totalförsvaret. Om denna strävan underlättas genom de stadgar som de kvinnliga organisationerna har beslutat om, så vore det en kontraproduktiv åtgärd att ifråga- sätta deras möjlighet att kunna tillhöra de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Snarare kan det vara motiverat att de organisationer som t.ex. rekryterar kvinnor, efter särskild fram- och prövning, skulle kunna få särskilda projektbidrag för att öka anslutningen av kvinnor till totalförsvaret och frivilligrörelsen. Utredningen vill dock förorda att sådana bidrag ges restriktivt därför att det lätt skapar nya gränsdragningsproblem. En bättre väg är att uppmuntra att alla organisationer öppnar sig för nya med- borgargrupper enligt den handlingslinje som tillämpar sedan sin senaste stämma. Där beslutades att invandrare utan svenskt medborgarskap kan antas som medlemmar. 3.5Begränsa eller utvidga kretsen av frivilliga försvarsorganisationer? Det betraktas nästan som ett axiom att frivilligförsvaret spelar en viktig roll i framtidens totalförsvar. Däremot är uppfattningarna mera delade om vilka uppgifter som frivilligförsvaret kan och bör lösa. Skall det fortsätta att i huvudsak inrikta sig på krigsuppgifter? Finns det i så fall så starka skäl som talar för att antalet frivilliga försvarsorganisationer bör begränsas? Finns det behov eller hot som dagens totalförsvar inte klarar av eller inte är dimensionerat för och där frivilliga insatser kan spela en viktig roll? Är det då inte nödvändigt att förutsättningslöst granska behov och möjligheter och se vad samhället egentligen vill och behöver för att kunna hantera hot och risker både i fred och krig? I så fall är det kanske fler än dagens frivilliga försvarsorganisationer som skall ha en uppgift i framtidens totalförsvar. Den frivilligorganisation som inte förmår följa med i utveck- lingen hur skall den kunna behålla sina uppdragsgivare och få nya uppdrag? Vissa organisationers verksamhet ligger mycket nära varandra skulle de tjäna på ökat samarbete eller borde de rent av överväga att gå samman? Kanske några av dagens frivilligorga- nisationer också behöver en ny inriktning för att de skall kunna möta framtidens utmaningar? Den frivilliga försvarsverksamheten är redan nu mycket bred, komplex och omfattande. Det är emellertid inte särskilt enkelt att förklara vad som har styrt gränsdragningen i dagens regelverk mellan vad som anses vara frivillig försvarsverksamhet och vad som ligger utanför området. Vissa organisationer som är eller vill bli frivilliga försvarsorganisationer har även nära samarbete och i vissa fall ekonomiskt eller annat stöd från andra frivilligområden. Det har mot den bakgrunden funnits anledning för utredningen att överväga olika alternativ för hur den frivilliga försvarsverk- samheten skall kunna utvecklas och anpassas till framtidens total- försvar. Staten har ett uttalat intresse av att understödja folkrörelserna och det har konkretiserats genom att regeringen i budgetpropo- sitionen (2000/2001:1) för , föreslår att folkrörelser skall bli ett eget politikområde (se kapitel 4). Den frivilliga försvarsverk- samheten och de folkrörelser som bedriver verksamhet av betydelse för totalförsvaret bör därför ingå som en del i den framtida folkrörelsepolitiken utan att för den skull kopplingen till försvars- och säkerhetspolitiken försvagas. Det innebär att staten generellt ger stöd till frivilligorganisationerna i deras egenskap av folkrörelser, men staten har också ett särskilt ansvar för att frivilliga totalförsvarsorganisationer får en tydlig roll i framtidens totalförsvar. Mot den bakgrunden är det en rimlig utgångspunkt att staten, genom Försvarsdepartementet och statliga myndigheter, ger den övergripande inriktningen för hur frivilligrörelserna skall kunna utnyttjas i totalförsvaret. Det kan ske genom inriktningsmål, sty- rande föreskrifter eller särskilda uppdrag men också genom exem- pelvis riktat ekonomiskt stöd. Ytterst ankommer det emellertid på organisationerna själva att anpassa sin verksamhet till samhällets behov och medlemmarnas intressen. Utgångspunkten för statens inriktning av den frivilliga försvars- verksamheten bör vara, att den är och kommer att vara en viktig resurs för totalförsvaret och för samhällets beredskap i vid mening. Utredningen har identifierat följande huvuduppgifter för frivilliga totalförsvarsorganisationer, nämligen att verka för totalförsvarets demokratiska förankring, verka för en höjning av samhällets och medborgarnas beredskap att möta olika påfrestningar genom information/upplysning, höja individens förmåga att dels själv kunna klara olika påfrest- ningar, dels att ge stöd och hjälp åt andra medborgare som drabbas, utgöra en förstärkningsresurs för kommuner och statliga myn- digheter vid extraordinära situationer på det nationella planet, medverka med kompetens och resurser vid olika typer av internationella insatser (stöd till bl.a. de baltiska länderna, FN- uppdrag samt andra fredsfrämjande och humanitära insatser), bidra till personalförsörjningen till totalförsvarets utbildnings-, beredskaps- och krigsorganisationer. För att frivilligförsvaret skall kunna medverka i dessa huvud- uppgifter är det angeläget att skapa bästa möjliga förutsättningar för de aktuella frivilligorganisationernas verksamhet. De måste kunna rekrytera engagerade människor och utveckla sina medlem- mars kompetens så att den kan fylla de beredskapsansvarigas behov. Det finns i det avseendet inte någon motsättning mellan fredsuppgifter och beredskapsåtaganden. För det första skall totalförsvarsresurser kunna användas vid svåra påfrestningar och internationella insatser under fred, enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. För det andra blir det meningsfullt för den enskilde medlemmen att kunna bidra till samhällsnyttan om det frivilliga engagemanget upp- muntras och uppskattas av olika samhällsorgan. De frivilliga blir genom sin förmåga att delta i olika skarpa situationer, t.ex. i samband med olyckor, krissituationer, katastrofsituationer och krig också till nytta för enskilda individer, för samhällssäkerheten och därmed även för beredskapen att hantera extraordinära situationer. Frivilligorganisationerna blir också en länk mellan Försvars- makten, beredskapsmyndigheterna och svenska folket. Denna roll blir sannolikt än viktigare i ett kraftigt bantat försvar, där endast en mindre del av de totalförsvarspliktiga inkallas till utbildning och tjänstgöring i fred. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna skulle kunna utvecklas till att bli en viktig rekryteringskälla för bemanning av de enheter som har förbundit sig att ställa till förfogande i det internationella hjälp- och fredsarbetet. Vidare kan frivilliga fortfarande behöva ersätta personal som kallas in till plikttjänstgöring. Det som förmodligen kommer att bli en allt viktigare uppgift , är att tillhandahålla extrapersonal hos kommuner och landsting inom områden där ordinarie resurser kan bli knappa under extraordinära situationer eller där behov av snabbt tillgänglig specialkompetens inte kan täckas via arbetsmarknadens ordinarie aktörer. En utgångspunkt för utredningen är att samhällsberedskapen måste ha en stark lokal förankring och att den kommunala ledningsnivån måste ha eller kunna ges tydliga mandat att kunna agera i extraordinära situationer. Kommunledningarna har rimligen bäst förutsättningar att bedöma när respektive kommun kan hantera en situation med de resurser som kommunen disponerar. I sådana fall bör berörd kommun kunna använda sig av frivilliga som förstärkningsresurs. Även länsstyrelser bör vid extraordinära situationer, när det inte är räddningstjänst, ges möjligheter att på begäran av berörda kommuner eller med för- fattningsstöd ta över lednings- och samordningsansvaret inklusive omfördelning av resurser mellan länets kommuner. Det lagstöd som erfordras för detta utreds av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04). Utredningen har arbetat med tre huvudalternativ för att avgränsa vad som skall räknas som frivillig totalförsvarsverksamhet. Det första alternativet som övervägts är att starkt begränsa antalet frivilliga totalförsvarsorganisationer till den kärna som har avtal med totalförsvarets myndigheter att bemanna delar av deras krigsorganisationer. Det innebär alltså att den frivilliga försvarsverksamheten renodlas till att enbart omfatta bemanning av befattningar i Försvarsmaktens eller andra myndigheters krigsorganisation, utbildning och repetitionsutbild- ning av frivilliga för dessa befattningar samt utbildning av instruk- törer. Framtidens frivilliga försvarsorganisationer blir i stort sett de som utbildar avtalspersonal för placering i Försvarsmakten, främst hemvärnet, eller som bedriver utbildning för bemanning av befattningar i andra myndigheters krigsorganisation. Övervägande skäl talar mot en sådan lösning. Med nu rådande avtalsläge skulle i så fall endast nio av dagens frivilliga försvars- organisationer få denna status . Hemvärnsrörelsen bör också kunna räknas till denna grupp även om hemvärnet som organisatoriskt begrepp formellt är en del av Försvarsmakten. De frivilligorganisationer, som skulle komma att uteslutas från kretsen av frivilliga försvarsorganisationer, skulle förmodligen uppfatta detta som en negativ signal som i sämsta fall leder till att deras intresse för totalförsvarsfrågor falnar. Andra organisationer som gärna vill komma med i kretsen skulle sannolikt uppvisa liknande reaktioner. Organisationer som ligger nära idrottsrörelsen, t.ex. och , skulle säkert kunna fortsätta sin verksamhet på i huvudsak samma sätt som . Kultur- och hembygdsrörelsen skulle förmodligen kunna inkludera sådana frivilligorganisationer som och Riksförbundet Militärkulturhistoriska föreningar. Vissa organisationer skulle kunna bilda egna allianser och internationella hjälporganisa- tioner skulle kunna stödja och skapa opinion för organisationer som Svenska Röda Korset och Rädda barnen. Trossamfunden, inklusive , skulle gemensamt kunna utveckla frivilligverksamheten inom denna sektor etc. Det viktiga bidrag som övriga organisationer, d.v.s. sådana som inte är avtalsslutande, ger till totalförsvarets folkförankring skulle emellertid riskera att försvinna, särskilt om deras insatser och kompetens inte naturligen sugs upp av någon annan samhälls- sektor. En viktig resurs för att sprida information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och för utbildning av instruktörer för ett återtagningsläge skulle därmed förloras. Det första huvudalternativet innebär således att engagerade människor inte tas i anspråk av samhället annat än vid höjd beredskap och krig eller i förberedelsearbetet för dessa situationer. En sådan inriktning tar inte till vara alla möjligheter att främja frivilligförsvaret, folkförsvarstanken eller samhällets beredskap. Alternativet rimmar illa med statsmakternas ambition att anlägga en helhetssyn på hot och risker i samhället såväl i fred som i krig. De ekonomiska besparingarna för staten kommer förmodligen att bli små, eftersom huvuddelen av de organisationer som inte längre betraktas som frivilliga försvarsorganisationer sannolikt skulle få statligt stöd till folkrörelser från något annat departementsområde än totalförsvar. Ett andra alternativ som prövats är att marginellt förändra vad som gäller för att organisationer skall kunna upptas i kretsen av frivilliga försvarsorganisationer. den frivilliga totalförsvarsverksamheten bedrivs på samma sätt som skett utan några principiella förändringar i finan- sieringssystem, författningsstöd, uppdragsgivande m.m. Även detta alternativ är förenat med påtagliga nackdelar. Män- niskors intresse för frivillig totalförsvarsverksamhet riskerar att minska eftersom verksamhet främst avsedd för höjd beredskap och krig sannolikt inte i tillräcklig grad främjar rekrytering av nya medlemmar i det rådande säkerhetspolitiska läget. Flera frivilligorganisationer kan komma att få svårigheter att fortsätta med sin försvarsinriktade verksamhet, eftersom be- hovet av tjänster från frivilliga totalförsvarsorganisationer sannolikt kommer att anses vara otydligt och i en del fall kanske helt försvinna. Nya verksamhetsområden, som skulle behöva lyftas fram, kanske inte har en naturlig hemvist i de nuvarande frivilliga försvarsorganisationerna och en omställning tar tid. Det gäller särskilt om de beredskapsansvariga kommunala och statliga myn- digheterna inte markerar sina behov av kompetens från frivillig- rörelsen tillräckligt tydligt. Förutsättningarna för att förbättra kostnadseffektiviteten kommer då troligen att försämras, eftersom dagens system för finansiering och styrning inte i önskvärd utsträckning premierar samordning och förnyelse av frivillig totalförsvarsverksamhet. Inte heller detta huvudalternativ är realistiskt på . Det fångar inte upp statsmakternas inriktning mot en helhetssyn på hot och risker i samhället såväl i fred som i krig. inte det frivilliga engagemanget fullt ut för att dels sprida kunskap om totalförsvaret, dels skapa ett robust och säkert samhälle. Det tredje alternativet som prövats är att till kretsen av frivilliga försvarsorganisationer föra sådana organisationer, som har verk- samhet inriktad på att stärka individens, samhällets, nationens och det internationella samfundets förmåga att förebygga och hantera hot och risker. I alternativet är detta den gemensamma nämnaren för den vidare krets av frivilliga aktörer, som bör kunna verka inom framtidens totalförsvar. den frivilliga totalförsvarsverksamheten anpassas, utvecklas och utformas enligt behov och förutsättningar som gäller för framtidens totalförsvar. Det ställer förmodligen nya krav på kompetens- utveckling om frivilliga skall kunna användas i extraordinära situationer i hela hotskalan från fred till och med krig. Det medför i sin tur behov av förändrat författningsstöd, ny definition av vad frivillig totalförsvarsverksamhet omfattar, utvecklade styrprinciper, andra samarbets- och samordningsformer, ett förändrat finan- sieringssystem, större flexibilitet och anpassningsförmåga hos orga- nisationerna att ställa upp med resurser utifrån samhällets behov och större förmåga hos kommuner och statliga myndigheter att ta frivilliga i anspråk vid behov. En första invändning mot ett sådant alternativ är att kostnaderna för den frivilliga försvarsverksamheten skulle skjuta i höjden. Många av de aktuella organisationerna har emellertid redan nu offentligt stöd i olika former. Därför måste reglerna för stöd till frivilligverksamhet granskas i sin helhet för att skapa en rättvisande bild över alternativets kostnader. Alternativet kräver de mest omfattande förändringarna i sam- hällets syn på frivillig försvarsverksamhet. motsvarar det bäst statsmakternas inriktning att det framtida totalförsvaret skall utvecklas utifrån en helhetssyn och ett utvidgat hot- och risk- spektrum i såväl fred som krig. 3.7Offentligt stöd till frivilligförsvaret Uppfattningen att frivillig försvarsverksamhet är en viktig del i det framtida totalförsvaret har sin grund i att samhället aldrig kommer att kunna bygga upp ett heltäckande säkerhetssystem enbart genom de statliga myndigheter och kommuner som verkar inom totalförsvaret. Ingen myndighet på lokal, regional eller central nivå kommer sannolikt att få tillräckliga anslag för att klara detta. Att skapa intresse för totalförsvaret och ett brett medborgerligt engagemang i frågor som rör den enskildes, familjens, lokal- samhällets och regionens skydd och säkerhet eller viktiga sam- hällsfunktioners motståndskraft mot störningar har stor betydelse för totalförsvarets effekt och folkliga förankring. har i betänkandet (2000:21) Totalförsvarsplikten också uttryckt att folkförankringstanken blir ännu viktigare när färre inkallas till pliktutbildning. Mot denna bakgrund är det angeläget att kommuner och statliga myndigheter dels informerar medborgarna om de hot och risker som finns i samhället och de brister som de etablerade säkerhets- och skyddssystemen har, dels att frivilliga medverkar i samhälls- beredskapen såsom resursförstärkning i extraordinära situationer. Det är en av de drivkrafter som skulle kunna få med- borgarna att frivilligt engagera sig för totalförsvaret och samhällets säkerhet i vid bemärkelse. En annan drivkraft är att medborgarna finner det intressant och meningsfullt att medverka i den frivilliga försvarsverksamheten om de känner att verksamheten har bety- delse och är till fördel för den enskilde, som frivilliga insatser av olika slag är till gagn för samhället. Det finns flera exempel som belyser behovet av samspel mellan offentliga organ och frivilligrörelsen. Ett exempel på detta är att den frivilliga försvarsverksamheten (frivilligorganisationer och hemvärnsrörelsen) har bidragit till personalförsörj- ningen av såväl militärt som civilt försvar. Ett annat exempel är de pågående försöken att utveckla samverkansformerna mellan kom- mun och frivilliga i . Där har bildats en s.k. FIG- grupp (Fredstida InsatsGrupp). Därigenom har motivationen att engagera sig ökat hos medlemmarna i frivilligorganisationerna inklusive hemvärnet eftersom det nu finns konkreta och menings- fulla uppgifter att lösa i fredstid. Ett tredje exempel på fri- villiginsatser i samhällsberedskapen är att den lokala hembygds- föreningen deltog tillsammans med bl.a. räddningstjänsten i den omfattande oljesaneringen av . Totalförsvarets utformning och beredskap måste ytterst anses vara en statlig angelägenhet. Det innebär att även den del av totalförsvarsverksamheten som bygger på ett ideellt engagemang måste styras av ett politiskt beslutat regelverk. Statsmakterna – riksdag och regering – skall utforma de kriterier som sätter ramarna för den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Vidare skall statliga medel och annat offentligt stöd kunna fördelas till organisationer som bedriver frivilligverksamhet för totalförsvaret enligt särskilt utformade kriterier. Kommuner och statliga myndigheter måste kunna konkretisera och formalisera sin användning av sådana organisationer med stöd av motsvarande kriterier. En bättre utvecklad behovsstyrning av frivilligverksamhet för totalförsvaret innebär att kommuner och statliga myndigheter måste åläggas att inventera vilka behov som finns av frivilliga inom olika verksamhetsgrenar och situationer. Då det bedöms vara kostnadseffektivt skall de organisationer som kan fylla angelägna behov eller som på annat sätt främjar totalförsvaret och samhälls- beredskapen tas i anspråk. De skall i sådana fall kunna ges ekono- miskt stöd för sin verksamhet från staten och kommunerna. För att frivillig försvarsverksamhet skall kunna utvecklas till en resurs för samhället i hela skalan från fred till och med krig, enligt den inriktning som anges i de senaste årens beslut om total- försvarets framtida utformning, beredskap och användning, krävs inte bara en ny definition av frivillig försvarsverksamhet. Det krävs också vissa ändringar i andra delar av författningsstödet samt en översyn av finansieringsprinciperna. Ett nytt regelverk och finansieringssystem måste vara anpassat till den ofta omtalade helhetssynen, det måste kopplas till fri- villigorganisationers förmåga att möta behov i samhället och det måste vara flexibelt eftersom frivillig försvarsverksamhet är och måste vara dynamisk. Resonemang om behov har också en naturlig koppling till statsmakternas syn på förmågor. Regeringen har i proposition (1998/99:74) Förändrad omvärld Omdanat försvar, bl.a. redovisat fyra omvärldsscenarier för att utifrån dem kunna bedöma vilka krav och uppgifter som kan bli relevanta för Försvarsmakten och dess förmågor om . Det kommer sannolikt att bli så att Försvarsmaktens framtida krav på frivillig totalförsvarsverksamhet formuleras i termer av kompetenser. En organisation kan till exempel få i uppdrag att bemanna delar av en beredskaps- organisation eller att under extraordinära förhållanden i fred till- handahålla en viss mängd personal med viss kompetens, t.ex. förare av terrängbil 20, hundförare eller kustjägare. Förmåga är ett viktigt begrepp även inom det civila försvaret. skriver i rapporten underlag för det civila försvaret – 2001, att den förändrade hotbilden och minskade risken för väpnat angrepp innebär att kraven på förmåga hos det civila försvarets funktioner kommer att ha varierande tidsperspektiv. Myndigheter inom det civila försvaret måste säkerställa att det finns en tillräcklig grundförmåga som skapar handlingsförmåga i närtid samt handlingsfrihet för att hantera förändrade förutsättningar . Grundförmågan utgår från samhällets robusthet, insatsberedskap, lednings- och handlingsberedskap, personal samt graden av tillgänglighet. Utifrån detta kan sedan kompletterande åtgärder vidtas för att möta ökade krav vid t.ex. ett väpnat angrepp. Försvarsmaktens modell för att ange behov av kompetenser och förmågor bör kunna utvidgas till att gälla hela totalförsvaret, dvs. omfatta även civila beredskapsmyndigheter, kommuner och fri- villiga totalförsvarsorganisationer. Alla de frivilligorganisationer som utredningen har varit i kon- takt med representerar ett mycket stort antal kompetenser och förmågor. Bland organisationerna bedriver det stora flertalet verk- samhet som i någon grad främjar totalförsvaret, medan ett betydligt mindre antal har uppdrag att personalförsörja myndig- heters beredskapsorganisationer.