sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — För att garantera en kostnads- effektiv minskning av utsläpp av olika ämnen krävs att kostnaderna för reduktion av ett kg av ämnet i fråga är lika stora oavsett var detta släpps ut. och Kemikalieinspektion avrapporterade ett regeringsuppdrag att kartlägga farliga flöden i samhället. Med farliga flöden avses flödet av substanser med miljö- och hälsofarliga egenskaper. Farliga ämnen exemplifierades i rap- porten med de ämnen som ingår i någon av följande undergrupper: 1.Ämnen som kan vara svårnedbrytbara (persistenta), bio- ackumulerande och giftiga (toxiska) i miljön. 2.Ämnen som i Kemikalieinspektionens produktregister angivits ha funktionen lösningsmedel. 4.Vissa metaller: bly, kadmium, kvicksilver, arsenik, krom, nickel, zink och koppar. Avsikten med rapporten var att identifiera områden där kunskapen behöver förbättras för att man ska kunna bedöma flöden och upp- lagring av farliga ämnen i samhället med bättre tillförlitlighet. En av slutsatserna är att befintligt källmaterial har betydande brister i form av täckningsgrad. Uppgifter om förekomst av farliga ämnen i varor och emissioner från varor saknas nästan helt. redningen föreslår att det tillsätts en utredning angående redovis- ning av kemikalieinnehåll i varor och produkter. Framförallt är materialflödesperspektivet relevant för s.k. diffusa utsläpp, dvs. de som inte kommer från någon enskild lättidentifier- bar utsläppskälla som exempelvis lösningsmedel. Det kan också vara användbart för att identifiera miljöproblem som är förknip- pade med exempelvis mineralutvinning/hantering. Ayres & Ayres34 tar upp metallhantering med motiveringen att den är starkt miljöstörande. De diskuterar i termer av att den mo- derna tekniken kan ta hand om många giftiga processutsläpp, men att dessa material också måste omhändertas någonstans. I flera fall är dock giftiga tungmetaller biprodukter vid produktionen av van- liga metaller. Ett exempel på detta är kadmium. Dessa tungmetal- ler används sedan i olika applikationer som färgpigment och ingre- dienser i bekämpningsmedel m.m., vilket gör att spridningen av den giftiga metallen är i det närmaste fullständig. Det har gjorts ett flertal uppskattningar av omfattningen på ut- släpp av tungmetaller både globalt och i ett europeiskt perspektiv som visar på att de antropogena utsläppen vida överstiger de natur- liga.35 En omständighet som förvärrar situationen är att stora mängder av miljöskadliga substanser har ackumulerats både i natu- ren och i samhället, exempelvis i gamla byggnader och i sediment i floder. Under vissa förutsättningar kommer dessa substanser att kunna frigöras och spridas ut, exempelvis p.g.a. försurning som lö- ser upp vissa kemiska föreningar och frigör giftiga ämnen. Proble- men som skisseras i faktor 10 sammanhang verkar vara relevanta i detta avseende. Den effektiva åtgärden torde dock inte vara en minskning av den totala materialanvändningen utan i stället en noggrann kartläggning av de farliga flödena36 för att sedan kunna införa träffsäkra och kostnadseffektiva styrmedel. 34Ayres & Ayres, (1998). 35Ayres & Ayres, (1999). 36Naturvårdsverket, (1999). Fördelningen av naturresursanvändning mellan generationer repre- senterar ett problem som marknaden i vissa fall får antas ha svårig- heter med att lösa. Detta område har behandlats i ett stort antal skrifter.37 Ett vanligt påstående är att om det föreligger perfekt in- formation och väl fungerande kapitalmarknader så är fördelningen över tiden inget problem. I vilken utsträckning är detta påstående sant och kan detta sägas vara en korrekt beskrivning av hur fördel- ningen av naturresurser sker över tiden? Nedan görs en kort genomgång av olika synsätt. Den kommande analysen omfattar såväl ändliga som förnybara resurser. Förnybara resurser är bara förnybara inom ett visst inter- vall. Om användningen överstiger den takt med vilken resursen ny- bildas, tar resursen slut på motsvarande sätt som i fallet med änd- liga resurser, vilket gör att alla naturresurser kan hanteras i stor ut- sträckning på samma sätt. Ändliga resurser i meningen lagerresur- ser tar i princip aldrig slut i fysisk mening, men de kan komma att bli så svåråtkomliga att de i princip är värdelösa p.g.a. att kostnaden för att utnyttja dem är så hög. Det är möjligt att även se utsläpp av miljöskadliga ämnen till naturen som användning av en resurs, nämligen ekosystemens as- simileringskapacitet. Varje nytt utsläpp av ett ämne som lagras i naturen över tiden begränsar kommande generationers möjlighet att utnyttja denna tjänst hos ekosystemen utan kostnad. Det finns givetvis en möjlighet för kommande generationer att fortsätta släppa ut ämnet i fråga, men då till stora kostnader i termer av de- preciering av naturkapitalet. För resurser som har ett marknadspris är situationen enklare än om resursen i fråga saknar marknadsvärdering. De resurser som saknar marknadsvärdering har en tendens att överutnyttjas . Detta problem bör om möjligt hanteras med styrmedel som gör att de samhällsekonomiska kostnaderna av användningen av- speglas i priset. Om vi antar att marknadsimperfektioner rörande användningen är internaliserade i användarens kostnad, kan resurserna jämställas utifrån ett kortsiktigt perspektiv. Vilka pro- blem kvarstår då? Garanterar effektivitet på kort sikt även effekti- vitet på lång sikt? 37 Exempelvis Solow, (1986) och Hartwick, (1977). Se även bilaga 7, LU 99/00. När man ska uppskatta värdet av att använda en resurs är en metod att väga värdet av de olika alternativen mot varandra genom en så kallad nuvärdesberäkning. Tanken är att man genom att maximera nuvärdet av användningen av en resurs för nu- varande och kommande generationer åstadkommer en effektiv för- delning över tiden, s.k. dynamisk effektivitet.38 För att möjliggöra en sådan beräkning måste ett relativpris sättas på användningen av en resurs , en diskonteringsränta. En positiv diskon- teringsränta innebär att ett belopp som erhålls om t.ex. värderas lägre än samma belopp . Om man tillämpar denna teknik på en ändlig resurs och sätter ett positivt värde på diskonteringsräntan, hur lågt detta än är, så kom- mer emellertid inte tillräckligt att finnas kvar för att garantera samma konsumtionsnivå över tiden utan en omfördelning görs mellan generationerna.39 Detta talar för någon typ av gränsvärden för användningen av vissa resurser där det finns en hög grad av osä- kerhet rörande skadekostnader och en risk för irreversibla effekter. Genom att göra antaganden om betydelsen av överlappande ge- nerationer kommer man fram till andra slutsatser. I Mäler (1995) diskuteras detta och hans slutsats är att framtida generationers be- hov beaktas av dagens generation även om nuvarande generations tidshorisont bara sträcker sig över nästa generation, givet antagan- den om fullständigt definierade nyttjanderättigheter och rationella förväntningar.40 Om enskilda individer eller företag har en annan tidsvärdering än samhället som helhet kan det medföra skevhet i fördelningen mel- lan generationer. Företag kan uppfatta framtiden som osäker i högre grad än samhället, t.ex. därför att företaget inte har full insyn i beslutsprocessen gällande miljökrav. Företaget kan då göra be- dömningen att det är bättre att förbruka mer av en resurs i stället för senare, dvs. har en hög diskonteringsränta, eftersom det finns en möjlighet att användningen kommer att fördyras exempel- vis via en miljöskatt.41 Därmed kommer företaget att värdera till- gången på resursen lägre än vad som är önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Valet av diskonteringsränta är till en del normativt (dvs. beror på den enskilde individens värderingar) och det är därför omöjligt att 38För en beskrivning av begreppet dynamisk effektivitet se bland annat Titenberg (1992). 39Dasgupta and Heal, (1979). 40Mäler, (1995) jämför bilaga 7, LU 99/00. 41Principen diskuteras bland annat i Titenberg, (1992) s. 61och i and , (1980). hitta den korrekta diskonteringsräntan.42 I en ekonomi som växer finns skäl för att ha en positiv diskonteringsränta, men beroende på förväntningar om den framtida ekonomiska tillväxten kommer ni- vån att variera. Av denna anledning bör känslighetsanalyser genomföras vid diskontering över långa tidsperioder. Detta är ju ofta är fallet i miljösammanhang, exempelvis vid bedömning av skadekostnader förenade med klimatförändringar (se exempelvis , 1992). I diskussionen har också förekommit förslag om användning av en negativ diskonteringsränta för exempelvis beräkning av miljö- kostnader. Motiveringen har då varit att miljöskador som riskerar att inträffa långt fram i tiden får en låg vikt (vid användning av en positiv ränta) i förhållande till företagsekonomiska vinster av kort- siktig natur. Ett argument mot användning av olika diskonterings- räntor för olika ändamål är att detta försvårar sammanvägning av olika effekter. En mer direkt metod är att justera det värde som ska diskonteras så att det bättre återspeglar den faktiska eller uppskat- tade kostnaden. I stor utsträckning saknas också möjligheter att få avkastning på investeringar i resurser som saknar en marknadsvärdering. Detta medför att skevheterna i den intertemporala fördelningen förvärras. Effekterna av en överkonsumtion skiljer sig mellan olika typer av resurser. Här har dock syftet varit att visa vilka problem mark- naden kan ha med att åstadkomma en effektiv allokering av resurs- användningen över tiden oavsett vilken resurs det handlar om. Olika problem är förknippade med olika slags resurser. Riskerna för plötsligt uppkommande brist på lagerresurser kan bedömas som obetydliga. Om en bristsituation skulle uppstå stiger priset och det finns olika anpassningsmekanismer som exempelvis återvinning att ta till. Däremot är situationen för många förnybara resurserna mer problematisk. Framförallt beror detta på att nyttjanderätterna inte är väldefinierade och att det finns brister i den tillgängliga informa- tionen. Exempelvis är biodiversiteten hotad i flera sammanhang och därmed riskerar värdefull genetisk information att gå förlorad. Då det gäller många miljöpåverkande utsläpp har situationen förbättrats i medan den har fortsatt att försämras globalt. Exempelvis fortsätter utsläppen av klimat- 42 Jämför resonemang i bilaga 7, LU 99/00. påverkande gaser att öka relativt snabbt i ett globalt perspektiv, men i har utsläppsnivån varit tämligen stabil (och minskat kraftigt i ett perspektiv). Halterna av vissa miljö- och hälsofarliga kemikalier ökar dock såväl internationellt som i , i levande organismer. Marknaden har brister då det gäller intertemporal allokering, framförallt för de resurser som saknar marknadspris vilket gör ar- betet med att värdera miljöskador än viktigare och mer angeläget. Ofullständig kunskap och information om framtida teknologi och preferenser är troligen det allvarligaste problemet i detta samman- hang. Utan en korrekt värdering av skadekostnader kommer pro- blemen att bli större, sett i ett långt tidsperspektiv. Materialanvändning rymmer många slags resurser och många olika slags aktiviteter. Materialanvändningens sammansättning är avgörande för miljöpåverkan och uttömningsrisker. Innehållet i produkter, som utgör en stor del av flödet i samhället, är relativt okontrollerat med avseende på beståndsdelar och deras miljöpåverkan, varför detta område kräver en omfattande kunskapsuppbyggnad. 3Mål och mått för resurshushållning En stor del av denna utredning är inriktad på att försöka mäta och kvantifiera resurshushållning, miljöpåverkan och medföljande sam- hällsekonomiska kostnader respektive intäkter. Varför denna foku- sering på att mäta? Orsaken är att det behövs bättre vägledning och underlag för att möjliggöra en effektiv politik. På miljöområdet finns en rik flora av mått och mål som syftar till att åskådliggöra angelägenhetsgraden av att åstadkomma förbättringar. Utred- ningen har sett som sin uppgift att gå igenom de mest debatterade måtten; urvalet av mått kan givetvis alltid diskuteras. Den följande genomgången syftar till att analysera användbar- heten hos olika begrepp som mål för eller mått på användningen av olika resurser. De mål/mått som gås igenom i detta kapitel är av mycket skilda slag och mäter till viss del i olika dimensioner, exem- pelvis med avseende på rättvisa. Uppdelningen i kategorier har gjorts utifrån i vilken grad måttet bedöms vara ett totalmått eller ett partiellt mått för en enskild re- surs respektive sättet att mäta (monetärt eller inte). Analysen in- riktas framförallt på relevansen avseende kopplingen till miljöpå- verkan och användbarhet som underlag för politik. 3.1Faktor 10 och näraliggande mått Måtten som behandlas i detta avsnitt syftar till att belysa utveck- lingen rörande naturresurser, om samhällsutvecklingen fortsätter i den riktning den har , synsätt som härstammar från tidiga tän- kare som Malthus och . Det finns även ett inslag av att framhålla betydelsen av att omfördela tillgången till naturresurserna globalt. Mål och mått för resurshushållning 3.1.1Historik samt genomgång av begreppet faktor 10 I boken to growth1 vilken också fått flera efterföljare, res- tes farhågor angående möjligheterna för mänskligheten att fortsätta att utnyttja stora mängder naturresurser . Framförallt målades en dyster framtidsbild upp vad gäller resurstillgången. Faktor 10 är i flera avseenden en fortsättning på den diskussion som kom igång på allvar efter att Limits to Growth publicerats. Begreppet faktor 10 poängterar dock i större utsträckning att mil- jöpåverkan av resursanvändning är viktigare än riskerna för uttöm- ning av lagerresurserna. Faktor 10 förespråkarna hävdar att det är bättre att styra inflödet av material till samhället än att kontrollera och reglera utflödet. Dessutom bör varje material användas i mindre utsträckning än vad som görs , eftersom man inte vet vilka miljöproblem som är kopplade till olika material. Begreppet faktor 10 skapades ursprungligen av forskare vid i . Begreppet låg sedan till grund för bildandet av faktor 10-klubben som bl.a. består av forskare från olika länder. Faktor 10-klubben har tagit fram flera dokument, varav det mest kända är den s.k. Carnoulesdeklaratio- nen där argumenten för faktor 10 finns med. Konceptet faktor 10 presenterades i Environmental Bullentin . har ett antal rapporter publice- rats, de flesta på tyska, varav den mest kända är Das MIPSkonzept – Weniger Naturverbrauch mehr Lebensqualität durch Faktor 10 av . 1999 publicerade faktor 10-klubben en rapport som behandlar olika aspekter av faktor 10 och som också är en viktig källa för denna framställning. I har Kretsloppsdelegationen föreslagit mål för en minskning av energi- och materialanvändningen med en faktor 10.2 Motiveringen är att beräkningar visar att ungefär en halv miljard människor skulle kunna leva långsiktigt hållbart på dagens genom- snittliga levnadsnivå i industriländerna, givet dagens teknik.3 Med denna utgångspunkt dras slutsatsen att skulle en effek- tivisering med faktor 10 krävas för att alla jordens invånare skulle kunna leva långsiktigt hållbart på en nivå motsvarande OECD-ge- 1Meadows m.fl, (1972). 2Kretsloppsdelegationen, (1997). 3I rappporten 1997:14 redovisas inte några beräkningar som stödjer denna hypotes. Mål och mått för resurshushållning Rapporten har remissbehandlats och flera av remissin- stanserna var kritiska till att sätta upp ett sådant mål och några an- såg att målen var visioner, medan det även fanns de som stödde förslaget. I miljöpropositionen4 konstateras att faktor 10 kan tjäna som en kompass för miljöpolitiken, men att det behövs ytterligare arbete för konkretisera och utveckla begreppet. () har i en rapport5 redovisat olika branschföreträdares syn på möjligheterna att uppnå faktor 10. De flesta är eniga om att det är möjligt att uppnå faktor två utan ytterligare styrmedel, medan faktor 10 möjligen mer är en vision för framtiden. Det finns en klar skillnad i bedömningen; flera av dem som står utanför industrin tror på möjligheten att uppnå faktor 10 medan de som arbetar inom densamma tror eventuellt på en faktor 2. Faktor 10-klubben har fört fram följande huvudargument för en politik inriktad på faktor 10: Förstörelsen av de ekologiska resurserna fortsätter öka kontinuerligt i likhet med den globala konsumtionen av natur- resurser samt jordens befolkning. I-länderna använder en alltför stor del av jordens resurser. Ekonomisk tillväxt mäts fortfarande i BNP. Den ekonomiska politiken är inriktad på att öka arbetsproduktiviteten och pro- duktionsvolymen som den verkliga välfärden6 inte ökar . Priset på naturresurserna återspeglar inte kostnaden för att till- handahålla dem på grund av att marknaderna för resurserna inte fungerar. Miljöskadliga subventioner måste tas bort och skatter på utsläpp och naturresurser måste införas så att deras pris åter- speglar kostnaden att tillhandahålla dem. En väg är att samti- digt minska skatten på arbete. Med detta som bakgrund hävdade 10-klubben till en början att resursproduktiviteten måste öka med en faktor 10 de närmaste 30–50 åren. Detta är nödvändigt för att undvika den ekonomiska kris som blir följden av att jordens resurser tar slut. Ytterligare skäl är undvikandet av en ekologisk kollaps och för att ge utvecklings- länderna chansen att öka sin resursanvändning och sitt välstånd. 1997/98:145. 5IVA, (1998). 6Författaren hänvisar till andra välfärdsmått, framförallt ISEW (se diskussion om alternativa välfärdsmått senare i detta kapitel). Mål och mått för resurshushållning Schmidt-Bleek, som ursprungligen myntade begreppet, avser dock en minskning av materialanvändningen i absoluta tal med en faktor 10, vilket innebär en avsevärd skillnad jämfört med att öka resurs- produktiviteten med faktor 10, detta beroende på nivån på den ekonomiska tillväxten. I senare skrifter av faktor 10-klubben har det slagits fast att det är en misstolkning att se faktor 10 som en höjning av resursproduktiviteten. Varför just faktor 10 och inte faktor 20 eller 7,82? Resone- manget som leder fram till just faktor 10 bygger på en rekommen- dation från International Panel on Climate Change (IPCC), att koldioxidhalten i atmosfären inte skall överstiga 500 ppm . Detta innebär att de antropogena utsläppen av koldioxid behöver halveras jämfört med utsläppsnivån . Schmidt-Bleek utför med detta som grund en beräkning utifrån vissa antaganden om befolk- ningsökningen och att den utsläppta koldioxidmängden fördelas jämnt. Hans slutsatser är att den industrialiserade världen behöver sänka sina utsläpp med omkring en faktor 10. För del skulle det bli betydligt mindre, i dagens situation innebär en rättvis fördelning av utsläppen (dvs. lika stora utsläpp per person) en hal- vering7 = faktor 2. Fördelningen mellan länder av rätten att släppa ut koldioxid är en viktig fråga i internationella klimatförhandlingar som äger rum inom ramen för klimatkonventionen. Ett sätt att göra detta är att fördela utsläppen mellan länderna så att mängden utsläppt koldi- oxid per capita är lika stor i alla länder. Huruvida det är det bästa sättet att göra en rättvis fördelning tas inte ställning till här, men det är ett av de mest diskuterade alternativen. Om man för över resonemanget till ett effektivi- tets/intensitetsmått exempelvis koldioxid/BNP innebär resone- manget att vid en relativt hög tillväxt kommer det att krävas betyd- ligt mer än faktor 10 med avseende på koldioxidintensitet för att uppnå det uppsatta utsläppsmålet. Faktor 10-begreppet har sedan förts över på materialanvändning och användning av naturresurser. Varför bör man då minska an- vändningen av alla naturresurser ? Enligt finns det flera anledningar till detta. Ett argument är att det är ve- tenskapligt omöjligt att kartlägga alla miljöeffekter som använd- ningen av ett material medför. Detta är en mycket långtgående slutsats som innebär att exempelvis skadekostnadsanalys som me- tod för bedömning av miljökostnader i princip blir oanvändbar. 7 SOU 2000:23. Mål och mått för resurshushållning Exemplet koldioxid används för att illustrera svårigheten med att bedöma miljöeffekter av materialanvändning. Koldioxid är en cen- tral kemisk förening som byggsten för växter via fotosyntesen. Koldioxid är också i högsta grad en naturlig förening så till vida att den förekommer i atmosfären utan mänsklig påverkan. Trots kol- dioxidens självklara plats i ekosystemen har det visat sig att alltför stora tillskott av denna gas i atmosfären har kraftiga miljöeffekter (är åtminstone de flesta forskare eniga om att så är fallet). Kli- matfrågan ses av många som det högst prioriterade globala miljöproblemet. Utifrån exemplet med koldioxiden dras slutsatsen att det kan finnas fler ämnen som ingår i komplexa orsakssamband med avseende på miljöpåverkan. Av denna anledning är ett stort mått av försiktighet på sin plats, vilket enligt författaren motiverar en minskning av materialanvändningen . De mått som förekommer mest flitigt i faktor 10-sammanhang är (Material Input Pro unit Service) och det närbesläktade begreppet den ekologiska ryggsäcken. MI (Material Input) är den mängd material som flyttats för att producera en vara och är mängd material som flyttats för att utföra en tjänst. En viss mängd material flyttas vid produktionen av en bil (MI) och för varje km som den körs sjunker MIPS-värdet (mängd flyttat material per per- sonkilometer). Bilens ekologiska ryggsäck är lika med MI. Allt material som flyttas räknas in i – såväl det vatten som passerar vattenkraftverket i samband med energiproduktion som gråberg som måste flyttas för att utvinna malm – och allt vägs samman i kg. Författaren konstaterar själv att det är skillnad mellan dioxin och sand men hävdar att utsläpp av dioxin aldrig hotat biosfärens stabilitet utan endast orsakat hälsoeffekter på människor. Hans slutsats är att det är befogat att väga ihop material kg för kg. skall ses som ett enkelt och lättkommunicerat relativmått på miljöpåverkan. Författaren kritiserar användningen av livscykel- analyser. Han konstaterar att det är svårt att jämföra olika analyser med varandra och att det ofta är beställaren av analysen vars pro- dukter som har minst miljöpåverkan och att det finns klara trovär- dighetsproblem. är inte först och främst en vetenskaplig metod för bedömning av miljöpåverkan liksom priset i pengar inte alltid är det sanna värdet av en produkt enligt Schmidt-Bleek. Schmidt-Bleek diskuterar också andra mått såsom FIPS (the surface [Fläche] coverage per unit service) och TOPS (the eco- toxic exposure per unit service) som mått på yta (jämför ekologiskt fotavtryck) och mått på ekotoxicitet (jämför EEA, 1999), men han Mål och mått för resurshushållning utvecklar inte detta resonemang. Resursproduktivitet är endast be- greppet inverterat och detta är även lika med ekoeffektivitet enligt författaren. Det konstateras även att energianvändning inte är någon bra indikator på miljöpåverkan utan att det är den materi- alanvändning som energianvändningen ger upphov till som är cen- tral. Energianvändningen säger inte tillräckligt om miljöpåverkan, eftersom den icke antropogena energianvändningen är så mycket större än den antropogena till skillnad från situationen på material- sidan. Resonemanget kopplas till ett massbalanspersperspektiv. Det material som människan utnyttjar försvinner inte utan omfördelas. Vissa kemiska processer förekommer som förändrar de kemiska föreningarna, men i stort är det fråga om en ren omfördelning. Vi- dare hävdas att människan är anpassad till de biologiska omstän- digheter som råder på jorden och att de förändringar som vi åstad- kommer leder till en försämring av livsbetingelserna. Slutsatsen är att vi måste minska omflyttningen, ty den förstör våra möj- ligheter att överleva. Framförallt gäller det den fattiga världen som har mindre möjligheter att skydda sig mot en mer fientlig lev- nadsmiljö.