sou · GPB358 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att samordna och utreda det fortsatta nationella ar- betet med att åstadkomma slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. förordnade statsrådet gene- raldirektören som särskild utredare. Experter biträder utredningen. (Miljö- departementet) och enhetschefen () förordnades som experter från och professorerna () och (Kungliga Tek- niska Högskolan) samt teknologie doktorn () från . Hovrättsassessorn förordnades som sekreterare . Utredningen har antagit namnet Utredningen om slutförvaring av kvicksilver M (1999:01). överlämnade vi pro- memorian "Problemanalys och handlingsplan för fortsatt arbete - ett diskussionsunderlag." Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande "Kvicksilver i sä- kert förvar" (SOU 2001: 58). Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter och betän- kandet är därför skrivet i vi -form. Utredningens uppdrag är slutfört. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:971) om farligt avfall ..................................................... Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd........... Bakgrund till utredningen ........................................................ Regeringens policy om kvicksilver .......................................... Innehållet i rapporten................................................ Utredningens uppdrag och uppläggning ................................. Kartläggning av befintligt och fallande kvicksilveravfall........ 3.1Innehavare och mängder (lagrade och fallande i olika Det kvicksilverhaltiga avfallets kemiska form ........................ Tekniska och miljömässiga aspekter på djupförvar................. Mål för skydd av hälsa och miljö............................................. Lämpliga avfallsformer för slutförvaring................................. Behandling och upparbetning av kvicksilveravfall.................. Jämförelse med organisatoriska lösningar för hantering av kärnavfall ............................................................ Lösningar på kärnavfallsområdet som tänkbar förebild........... Ansvarsfördelning stat/kärnkraftsindustri ................ Samarbete kring driftavfall från kärnkraft- 6.2Analys – likheter/skillnader mellan kärnkraftsavfall och Juridiska aspekter på ett djupförvar – en sammanfattning ..... Det juridiska ansvaret............................................................... Möjligheter att lagstifta ............................................................ 7.4Kan EG- rätten utgöra ett hinder för att bygga 7.5Kan EG- rätten innebära en skyldighet för att ta emot och förvara även utländskt kvicksilverhaltigt avfall? Skatterättsliga och konkurrensrättsliga aspekter...................... Utredningens överväganden och slutsatser ............................. Utgångspunkter för utredningens överväganden...................... 8.2De tekniska och miljömässiga förutsättningarna för 8.2.1Behandling och upparbetning av kvicksilver- Principiella överväganden om val av plats ............... Vad kommer ett djupförvar att kosta? 8.3 Kriterier för att kräva djupförvaring ........................................ 8.3.1Principiella utgångspunkter för att fastställa Den miljömässiga nyttan av djupförvaring............... 8.3.3Skälighetsbedömning – den miljömässiga nyttan i förhållande till kostnaderna ...................................... 8.4 Förslag till organisatorisk lösning ........................................... Samverkan mellan avfallsägarna .............................. 8.4.2En utveckling av det juridiska ansvaret för Avfallsägarnas inställning till ett avtal ..................... Tidsplan för att införa krav om djupförvaring.......... 9.2Lagstiftning om djupförvaring av kvicksilverhaltigt Hur ser man till att paragraferna följs? Förslag om förändringar i instansordningen ............................ Författningsförslag om förändrad instansordning .... Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företags- ekonomiska kostnader av föreslagna åtgärder ........................ Utredningens förslag om en skyldighet enligt lag att djupförvara kvicksilverhaltigt avfall ........................................ Konsekvenser för små företag .................................. 10.2Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekono- miska kostnader av utredningens förslag om ändrad instans- Juridiska aspekter på ett djupförvar ............................... Vi föreslår att förordning (1996:971) om farligt avfall kompletteras med lagfästa krav på att avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver skall föras till permanent förvaring djupt ner i berg. Un- dantag får endast medges om det är fråga om mycket små mängder av- fall. Även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall föras till sådan djupförvaring om det är skäligt i mening. Avfallet skall föras till permanent djupförvaring om inte särskilda skäl föreligger. Som övergångsbestämmelse föreslår vi att denna tidsfrist förlängs till från det bestämmelserna trätt i kraft. Detta föreslår vi skall ske . Vi finner att kvicksilverav- fallet måste djupförvaras inom som följd av gällande export- förbud för kvicksilver och andra överväganden. Vi föreslår vidare att förordning (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd kompletteras så att en anläggning för perma- nent förvaring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksil- ver skall tillståndsprövas i miljödomstol i första instans, även om de mängder avfall som skall föras till förvaret understiger . Enligt nuvarande bestämmelser skulle i sådana fall länsstyrelse va- ra första prövningsinstans. Oavsett prövningsinstans skall en ansökan om lokalisering och byggande av ett slutförvar föregås av ett utökat samrådsförfarande enligt bestämmelserna i . Vi framhåller att den lokala samrådsprocessen måste bedrivas med stor omsorg. Lär- domar från andra områden, t.ex. kärnavfallsområdet, bör tas till vara av både företag och myndigheter. Det är berörda avfallsinnehavare som har ansvaret för att djupförva- ring av det aktuella kvicksilveravfallet jämte för ändamålet nödvändig teknikutveckling kommer till stånd. Vi förordar att berörda avfallsin- nehavare samarbetar kring konstruktion, lokalisering, byggande och drift av ett djupförvar. Starka tekniska och ekonomiska skäl talar för en sådan samarbetslösning. Avfallsinnehavarna har också ställt sig positi- va till tanken att samarbeta under vissa förutsättningar. Vi har dock funnit att majoriteten av de företag som har eller kommer att få ansvar för stora mängder kvicksilveravfall inte är beredda att påbörja konkreta förhandlingar innan det föreligger lagligt tvingande krav på djupförva- ring. Vi föreslår slutligen att regeringen via ett särskilt rapporterings- uppdrag till håller sig underrättad om utvecklingen inom industrin för att kunna vidta de eventuella ytterligare åtgärder som kan visa sig vara påkallade från regeringens sida för att driva på utvecklingen mot ett djupförvar på grundval av våra förslag om tving- ande krav enligt ovan. Motiven för förslagen i sammanfattning Den allmänna utgångspunkten för våra överväganden och förslag är att användningen av kvicksilver i skall upphöra , med ett fåtal undantag där mycket begränsade mängder används på dispens i slutna kretslopp. Det avfall som då finns som följd av tidigare använd- ning skall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö. Huvuddelen av kvicksilveravfallet med halter överstigande 0,1 vikt- procent kvicksilver finns eller kommer 2010 att finnas hos ett fåtal företag. Den totala mängden kvicksilver i detta avfall uppskattas kom- ma att uppgå till ca varav i avfall med kvicksilver- halter över en viktprocent. Häri ingår bl.a. de kvicksilverhaltiga batteri- er som samlats in och för vilka staten har ett ekonomiskt ansvar för det vidare omhändertagandet. Prov har inletts med upparbetning av dessa batterier för överföring av kvicksilvret i för slutförvaring lämplig form. Våra överväganden har bekräftat den i utredningsdirektiven föror- dade inriktningen på ett djupförvar. Kvicksilver skiljer sig från många andra typer av farligt avfall, då metallen är särskilt giftig. Eftersom det vidare är ett grundämne bryts det inte heller ner. Detta motiverar ett förvar som isolerar kvicksilvret från biosfären under mycket långa tids- rymder (helst långt ) för att ge dricksvattenbrunnar, sjö- ar och vattendrag ett tillfredsställande skydd mot kvicksilverförore- ningar också på mycket lång sikt. En utgångspunkt är därvid också att negativa miljöeffekter från en generation inte skall belasta kommande generationer. Det är därför olämpligt att övervältra ett omfattande till- syns- och underhållsansvar för ett kvicksilverförvar på kommande ge- nerationer. En slutsats är därför att ett förvar i möjligaste mån bör vara underhållsfritt. Därmed är det endast ett djupförvar som uppfyller kra- ven för förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Därtill kommer att ett djupförvar enligt vår bedömning ger ett större utrymme för teknisk- ekonomisk optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljut- formning av slutförvaret. Företagens gemensamma kostnader för ett djupförvar blir relativt höga; ca enligt uppskatt- ning. Därtill kommer behandlingskostnader som kan bli av samma storleksordning. Behandlingskostnaderna blir dock lika stora vid en förvaring i en ytdeponi. instämmer i att kvicksilveravfallet måste tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Flera av företagen framhåller dock att de arbetar på internationella marknader under hård priskonkur- rens. De motsätter sig därför svenska särkrav som gör att de drabbas av kostnader som de anser påverkar deras konkurrensförmåga. I första hand vill man vänta tills det finns EU-gemensamma krav och samar- betslösningar. Sådana lösningar skulle kunna få innefatta export från av rent kvicksilver, utvunnet ur avfallet, till tillåtna använd- ningar inom EU, så att nyproduktionen av kvicksilver inom EU kunde minska i motsvarande mån. För utredningens del noterar vi att direkti- ven inte ger oss mandat att ifrågasätta exportförbudet. Vi noterar dess- utom att en eventuell export av kvicksilver i samband med pågående avveckling av kvicksilveranvändningen i i slutänden skulle övervältra ansvar och kostnader för avfallshanteringen på andra länder, eftersom den tillåtna användningen av kvicksilver inom EU kan för- väntas minska kraftigt under . Sammantaget kan vi inte finna att samhällsekonomiska skäl skulle tala mot krav på djup- förvar för höghaltigt kvicksilveravfall. Vi erinrar i detta sammanhang om att det finns många historiska erfarenheter som visar att brister i hanteringen av farligt avfall lett till stora saneringskostnader för sam- hället. 1Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1996:971) om farligt avfall dels att nuvarande 37 § skall betecknas 39 §1, dels att rubriken närmast före 37 § skall sättas närmast före 39 §, dels att 37 § samt rubriken före 37 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf, 38 §2, av följande lydelse, dels att det i bilaga 4 skall införas en ny punkt, D 16, av följande lydelse, dels att det i övergångsbestämmelserna skall införas en ny punkt, 3, av följande lydelse. I 19 kap. 1 § finns be- stämmelser om överklagande. Ett beslut av om tillstånd enligt 22 § får överklagas av , Socialstyrel- sen och in- Avfall som innehåller minst en vikt- procent kvicksilver skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4. Sådant bortskaffande skall ske om inte särskilda skäl före- ligger. Är det dock fråga om så små 1Tidigare 39 § upphävd genom 1998:948. 2Tidigare 38 § upphävd genom 1998:948. om respektive myndighets ansvar- mängder avfall att ett sådant bort- skaffande framstår som uppenbart oskäligt får detta i stället återvinnas eller bortskaffas på annat sätt. Även avfall som innehåller minst bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4 om detta är skäligt. Vid bedömningen skall nyttan av bortskaffandet jämföras med kost- naderna för åtgärden. skaffande skall också ske inom fem år om inte särskilda skäl föreligger. I 19 kap. 1 § finns be- stämmelser om överklagande. Ett beslut av om tillstånd enligt 22 § får överklagas för permanent lagring av avfall i djup geologisk hålighet. För kvicksilveravfall som upp- kommit före och som skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4 gäller i stället för tidsfristen att det skall om inte särskilda skäl föreligger. Denna förordning träder i kraft . 2Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att det i bilaga skall införas en ny punkt, samt en ny rubrik av följande lydelse. anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av använt kärnbränsle, kärnavfall eller annat radioaktivt avfall enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller strålskyddslagen (1988:220) Anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver 00.000-0 Denna förordning träder i kraft . Bakgrund till utredningen 17 1 Bakgrund till utredningen 1.1Regeringens policy om kvicksilver Kvicksilver är enligt dagens kunskap ett av de allra farligaste miljögif- terna. Stora mängder kvicksilver finns lagrade i varor och produkter samt i avfall. skall kvicksilver inte återvinnas utan tas bort från kretsloppet. Härigenom kan belastningen på miljön minskas snabbare och även långsiktigt hållas på en lägsta möjliga nivå. För att åstad- komma en ekologiskt hållbar utveckling för kommande generationer måste frågan lösas om hur det kvicksilverhaltiga avfallet skall förvaras. Kvicksilver förekommer i en rad olika användningar och i produk- ter, vilket medför både utsläpp till luft och problem i avfallshantering- en. Kvicksilver är bioackumulerande, mycket giftigt och påverkar bio- logiska processer i marken samt kan allvarligt skada människor och djur. En form av kvicksilver (metylkvicksilver) ger skador på det cent- rala nervsystemet och påverkar särskilt och barn. Metylkvicksil- ver anrikas i näringskedjan och de allt högre koncentrationerna ger mer och mer allvarliga skador. Regeringen har mot den bakgrunden vidtagit ett antal åtgärder för att begränsa omsättningen av kvicksilver i samhället. An- vändning av kvicksilver i är reglerad i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och ut- försel av kemiska produkter. Enligt denna förordning får vissa specificerade varor inte yrkesmässigt tillverkas eller säljas om varan innehåller kvicksilver. är det också enligt förordningen förbjudet att exportera kvicksilver samt ke- miska föreningar och beredningar där kvicksilver ingår. För att ytterligare begränsa användningen anmälde regeringen ett förbud mot användning av kvicksilver till EU . Förbudet innebär att kvicksilver inte får användas som analyskemikalie och rea- gens och inte heller för produktion inom kloralkaliindu- strin . Därutöver får Kemikalieinspektionen föreskriva om en högsta tillåten halt kvicksilver i ljuskällor. 18 Bakgrund till utredningen I proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för giftfri miljö anger regeringen att nyproducerade varor skall vara fria från kvicksilver se- nast . Årtalet har valts så att industrin ges skälig tid för omställ- ning. Eftersom kvicksilver har använts finns det i varor som är i bruk i samhället . Det kan röra sig om varor som har en återstående förväntad livstid . Dessa varor måste hanteras på ett sådant sätt att kvicksilvret inte läcker ut i miljön eller kan förorsaka exponering av människor. Det är på grund av risken för spridning motiverat att samla in varor som innehåller kvicksilver innan de tjänat ut. En sådan insamling pågår. Regeringen anser att användningen av kvicksilver bör avvecklas in- om hela EU med tanke på handel och gränsöverskridande luftförore- ningar. verkar för att återstående användning av kvicksilver upphör i bl.a. batterier. EU:s miljöministrar antog vidare en slutsats om kvicksilver i vilken de uppmanade EU- kommis- sionen att möjligt utveckla strategier för att ta hand om kvick- silver på ett miljösäkert sätt. Kommissionen skulle därvid bl.a. beakta avvecklingen av kvicksilveranvändningen inom kloralkaliindustrin. Inom FN:s ekonomiska kommission för finns konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Sveri- ge verkar för att konventionen kompletteras med ett övergripande mål om att punktutsläpp och diffusa utsläpp av farliga ämnen bör upphöra . Under konventionen finns ett protokoll om tungmetaller. verkar för att protokollet utvidgas för att ytterligare minska den långväga luftspridningen av kvicksilver. På global nivå beslutade FN:s miljöprogram om en global utvärdering av miljöpåverkan från kvicksilver. Utvärderingen skall redovisas till . Utvärderingen skall bl.a. omfatta: befintlig information om påverkan på människors hälsa och miljön, produktion och användningsområden, tekniker för utsläppskontroll, alternativa kemikalier och tekniker samt möjliga åtgärder på global nivå. Ett beslut om åtgärder skall övervägas av . I detta sammanhang skall beslut tas om behov av utvärderingar av andra tungmetaller. Bakgrund till utredningen 19 Regeringen gav 1994 i uppdrag att utarbeta ett för- slag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall. I uppdraget var en ut- gångspunkt att kvicksilver inte skulle återvinnas utan avfallet skulle tas om hand på ett säkert och miljöriktigt sätt. Regeringen angav vidare att ett långsiktigt säkert slutförvar kunde innebära förvar i bergrum. Enligt regeringen borde samma grundläggande kriterier gälla för förvaringens långtidsbeständighet och andra säkerhetsaspekter som t.ex. för radio- aktivt avfall. redovisade uppdraget i en rapport (Slutförvar av kvicksilver, huvudrapport 4752). I sin rapport slog fast att kvicksilver skiljer sig från andra metaller, eftersom ämnet är särskilt giftigt och dessutom lättflyktigt. Eftersom kvicksilver är ett grundämne bryts det inte ner utan behåller sin toxicitet för evigt. Det skulle därför krävas ett kvalifi- cerat förvar som var beständigt i ett långt tidsperspektiv. Kravet på tidsbeständighet skulle i sin tur medföra att förvaret måste vara hållbart mot oförutsedda händelser som t.ex. bristande barriärer eller oavsiktli- ga intrång från kommande generationer. Som utgångspunkt hade att utsläppen från förvaret skulle uppgå till högst 0,5–kvicksilver . Vid bestämman- det av det värdet utgick verket från hypotesen att hela det årliga utsläp- pet skulle hamna i en liten näringsfattig sjö. Denna hypotes valdes, ef- tersom det är främst genom intag av insjöfisk som människors hälsa kan påverkas av kvicksilver. Först vid årliga utsläpp om 50–kvicksilver påverkas metylkvicksilverhalterna i fisk märkbart. Av för- siktighetsskäl har verket sedan reducerat detta värde till 0,5–kvicksilver. Vidare skulle kvicksilverhalten i grundvattnet vid förvaret inte överstiga dricksvattennormen, en miljondels gram per liter. Ett ut- släpp om 0,5–kvicksilver skulle vara ett ringa utsläpp. Som jämförelse nämndes att det motsvarar kvicksilverinnehållet i en febertermometer. Med utgångspunkt från att ett förvar innehöll kvicksilver skull det ta 100–1 att tömma det. Därefter jämförde verket tre olika typer av förvar, kvalificerat ytför- var, ytnära bergförvar och djupt bergförvar. Det beräknade att om obe- handlat kvicksilveravfall skulle förvaras utan tekniska barriärer skulle utsläppen från ett ytförvar uppgå till , utsläppen från ett ytnära bergförvar till och utsläppen från ett djupt bergförvar till . Om tekniska barriärer tillsattes skulle utsläppen från ett ytförvar minska till , från ett 20 Bakgrund till utredningen ytnära bergförvar till och utsläppen från ett djupt berg- förvar till . Skulle avfallet slutligen även stabiliseras skulle utsläppsnivån för samtliga förvarsalternativ minska med en fak- tor 100. Därmed skulle en slutsats vara att den uppsatta utsläppsnivån bara kunde uppnås om avfallet stabiliseras. En annan var att med tek- niska barriärer och stabilisering kunde utsläppsnivån i och för sig upp- nås för samtliga förvarsalternativen. pekar dock vida- re i rapporten på att vid ett ytförvar är det de tekniska barriärerna som ensamt begränsar utsläppen medan vid ett bergförvar berget skulle ut- göra såväl skydd för avfallet som buffert mot utsläpp. Eftersom det skulle föreligga en risk för yttre påverkan av de tekniska barriärerna genom exempelvis vind- och vattenerosion eller grävning under den långa tid som förvaret skulle existera förordade ett bergförvar. Det angav vidare att ett ytnära bergförvar skulle ha allvarli- ga svagheter jämfört med ett djupt bergförvar, bl.a. eftersom det finns fler sprickor nära markytan. fann därför att förvaring i ett djupt bergförvar var det bästa alternativet. angav dock verket att en djupförvaring var en mycket ambitiös lösning. Möjligen skulle därför inte allt kvicksilveravfall behöva djupförvaras utan en del skulle kunna läggas i en ytdeponi. gjorde vidare en inventering över befintligt kvick- silveravfall och en uppskattning om hur mycket avfall som kunde tän- kas tillkomma . Det fann att kvicksilveravfall uppkommer i ett fåtal sammanhang. Större mängder kvicksilveravfall uppkommer främst i kloralkaliindustrin och från . Vidare utgör insamlade produkter en källa. Dessa lagras hos . Slutligen finns det stora mängder gruvavfall. Därefter gjorde verket den bedömningen att det av miljömässiga skäl var rimligt att i första hand förvara avfall med en kvicksilverhalt om minst en procent i ett djupt bergförvar. Det skulle vara avfall från kloralkaliindustrin, och , men det låghal- tiga gruvavfallet skulle falla utanför. Sammantaget skulle det vara fråga om ca kvicksilver i ett djupförvar. utredning hade inte till syfte att föreslå en plats- specifik lokalisering av ett slutförvar. Det angav dock följande sju faktorer som skulle vara av betydelse vid val av plats: Frånvaro av större sprickzoner i mekaniskt stabilt område Minimering av risken för oavsiktligt intrång Bakgrund till utredningen 21 Lokalisering för att om möjligt uppnå längsta möjliga transportvä- gar till markytan Lokalisering med utspädningsmöjligheter i mottagande recipient bedömde vidare att det borde vara ett tänkbart alter- nativ att förlägga ett djupförvar intill en gruva. Som ytterligare förutsättning för djupförvaring angav verket att det även skulle vara ekonomiskt rimligt. Verket uppskattade kostnaden för djupförvaring till 240–per kg kvicksilver, vilket skulle innebära en kostnad för om 240–. Denna kostnad bedömde verket var rimlig. slutsats blev sedan att regeringen borde besluta om att kvicksilveravfall bör slutförvaras i ett djupt bergförvar och att därefter inleda överläggningar med de berörda avfallsägarna för att ut- röna de närmare förutsättningarna för att etablera ett djupt bergförvar i . remitterades och remissvar kom in från 54 remissinstanser. Dessa ställde sig med något undantag genomgående positiva till att kvicksilveravfall skulle slutförvaras i ett djupt bergför- var. Det framfördes dock från många håll att beslutsunderlaget borde förbättras i vissa avseenden, exempelvis påpekades att det var viktigt att utarbeta en fungerande finansieringsmodell för ett slutförvar. Vidare skulle det behöva klarläggas vem som skulle bära det långsiktiga an- svaret för förvaret. Geologiska Undersökning (SGU) anförde att det var en brist i utredningen att inte ytnära bergförvar utretts närmare. SGU upp- gav också att det var olämpligt att använda nedlagda gruvor som förva- ringsplats för kvicksilveravfall, eftersom det skulle kunna försvåra utvinning av mineraler. Svensk kärnbränslehantering AB, SKB, framhöll att det i och för sig förstod att djupförvaring i en ned- lagd gruva kunde innebära en ekonomisk fördel, men att följande skäl talade mot ett utnyttjande av övergivna gruvor.