sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Myndighetscheferna har genom tillskapandet av fått det reella ansvaret för både den gemensamma statliga arbets- givarpolitiken och den egna verksamhetens arbetsgivarpolitik. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen ger således myndighetscheferna ett samhällsekonomiskt ansvar som sträcker sig långt utöver den egna verksamheten. I det utökade ekonomiska ansvaret ligger därför att varje myndighetschef måste se till att den egna verk- samhetens arbetsgivarpolitik fungerar väl med hänsyn till andra medlemmar i och samhället i övrigt. För detta krävs samverkan mellan myndighetscheferna. Inriktningen är att enbart de frågor som kräver gemensamma lösningar ska hanteras i centrala avtal. I övrigt bör beslut fattas lokalt, i form av lokala avtal eller på annat sätt, så att en effektiv verksamhetsanpassning kan ske. Som följd av detta synsätt har de centrala avtalen utvecklats till att ge allt större handlingsutrymme till de lokala arbetsgivarna. Myndighetschefernas gemensamma ansvar gäller både de gemen- samma arbetsgivarpolitiska lösningarna och den arbetsgivarsam- verkan som krävs till stöd för att varje myndighets arbetsgivar- företrädare skall ges förutsättningar att bedriva en professionell verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik som inte ger störningar medlemmarna emellan. 12.3Närmare om begreppet arbetsgivarroll Begreppet arbetsgivarroll har utvecklats efterhand och kan mycket förenklat beskrivas som den praktiska tillämpningen av arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarrollen utövas av alla företrädare för arbetsgivaren och på alla nivåer i myndigheten/organisationen. I en situation där arbetsgivaren agerar med utgångspunkt från verksamhetsintresset och med beaktande av personalpolitiken utvecklas arbetsgivarrollen. Verksamhetsintresset uttrycks som de mål för verksamheten som ytterst satts upp av regering och riksdag och som skall brytas ned till hanterbara mål på varje nivå. Personalpolitiken uttrycker arbetsgivarens inställning till hur personalfrågorna bör hanteras inom myndigheten/organisa- tionen och skall användas som ett instrument så att åtgärderna inom personalområdet medverkar till att målen nås. Styrkan i arbetsgivarrollen ligger i att varje arbetsgivarföre- trädare, dvs. i praktiken chefer på olika nivåer, ser samverkan inom myndigheten som ett naturligt stöd för ett eget agerande i linje med det samlade arbetsgivarintresset. Arbetsgivarens handlingsutrymme är till viss del kringskuret av dels författningsreglering, dels kollektivavtal och andra ev. parts- överenskommelser. Arbetsgivaren har givits vissa friheter, t.ex. den hävdvunna rätten att leda och fördela arbetet, men även skyldig- heter där ett tydligt exempel är det författningsreglerade arbets- miljöansvaret. Den lokala arbetsgivaren binds av centrala avtal men även av lokala sådana, t.ex. regleringen av arbetstidsförläggning för oregelbundet tjänstgörande. Arbetsgivarrollen kan i snävare mening definieras utifrån detta regelverksperspektiv, som besvarar frågan vad arbetsgivaren skall göra eller har för befogenheter. I begreppet arbetsgivarroll läggs emellertid ofta även in hur arbetsgivaren, med de i författningar och avtal etc. givna förutsätt- ningarna, uppträder för att försvara eller hävda verksamhetens intresse. Hur man t.ex. tolkar innebörden av ett avtal eller tillämpar olika författningar. Eller hur starkt man driver verksamhetskraven i samband med förhandlingar. Delvis är detta en fråga om ledarskap och därför om utveckling av chefer, men det handlar också om förhållningssätt och attityder inom organisationen som kan sägas betingas av den rådande företagskulturen. I det här sammanhanget är det lämpligt att använda termen arbetsgivaruppträdande som ett samlingsbegrepp för olika förhållningssätt. I detta avsnitt redogör utredningen för vad som Försvarsmakten redovisat om arbetsgivarrollen m.m. inom myndigheten. Varje myndighet har sina särskilda förutsättningar, verksamheten förändras och till följd av detta ändras personal- och befattningsstrukturen. Utvecklingen inom en myndighets olika områden kan variera högst betydligt vilket kan påverka t.ex. arbetsgivarpolitiken negativt och skapa interna skevheter. Smittoeffekter gentemot andra myndigheter kan också uppstå. Försvarsmakten har genomgått fler och större förändringar än flertalet andra myndigheter. Utvecklingen av Försvarsmaktens organisationsstruktur har i några avseenden med- fört att arbetsgivaransvaret blivit otydligt vilket i sin tur medfört att arbetsgivarpolitiken inte fått avsett genomslag. Försvarsmaktens personalidé som ett uttryck för den övergripande arbetsgivarpolitiken har formulerats enligt nedan. Försvarsmakten skall bestå av män och kvinnor, som har vilja och förmåga att kunna lösa sina uppgifter såväl i krig och kris som i fred och vid internationella insatser. Alla skall vara väl informerade om och delaktiga i verksamheten. Detta möjliggör ett personligt engagemang. Arbetsgemen- skapen skall präglas av öppenhet samt av förståelse och respekt för varandra. I syfte att höja kvalitén skall människors olikheter kunna tas till vara. Kränkande särbehandling skall förhindras. Personalutveckling och planerad personalrörlighet skall säker- ställa att erforderlig kompetens föreligger på alla nivåer. Detta förutsätter en kontinuerlig dialog mellan chef och medarbetare. och förmåga att ta initiativ samt ansvar skall fortlöpande utvecklas och stimuleras. Alla anställda skall ges utbildning och stöd i att förbereda och kunna hantera organisatoriska och personella förändringar. Strävan skall vara att även den som måste flytta eller lämna sin anställning skall uppleva Försvarsmakten som en god arbets- givare. Högkvarteret har i sina styrdokument uttryckt att chefer på alla nivåer skall tydliggöra, vidareutveckla och konkret genomföra personalidéns intentioner. Det övergripande arbetsgivaransvaret inom Försvarsmakten utövas av Överbefälhavaren. Delegeringen av arbetsgivaransvaret regleras genom beslut av ÖB och återfinns i Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid Försvarsmakten. I några avseenden avviker Försvarsmakten från andra statsmyndigheter vilket kan belysas med att verksamhetsansvaret kan samordnas mellan flera organisa- tionsenheter vad avser exempelvis personaladministration. Detta framgår av följande bestämmelse i Försvarsmaktens före- skrifter om verksamheten vid Försvarsmakten, avsnittet Personal (FFS 2000:7 kap 6). 2 § Högkvarteret får samordna verksamheten genom att uppdra åt en chef för en organisationsenhet att stödja en eller flera andra sådana chefer med personaladministration. Därvid lyder den understödjande chefen, vad avser beredning inför personaladministrativa beslut, under den eller de chefer som understöds. Högkvarteret ansvarar – under ÖB – för styrning och ledning av Försvarsmakten inom alla områden. Vad gäller personaltjänst finns ett antal dokument och skrifter till ledning för linjechefer. I ledning, organisation och verksam- het anges bl.a. följande: I arbetsgivarens befogenheter och skyldigheter ligger att: Utveckla organisation och arbetsmetoder samt kompetenser Hålla all personal informerad om verksamheten så att mål och sammanhang klarläggs Fatta beslut om anställning och anställnings upphörande I övrigt ta initiativ och fatta beslut i enlighet med gällande författningar, avtal, erhållna uppdrag och god sed på arbets- marknaden Samverka med arbetstagarorganisationerna och inom givna ramar sluta avtal om anställningsvillkor m.m. är under omarbetning och Försvarsmaktens avsikt är att förtydliga arbetsgivarrollen och ytterligare klargöra arbetsgivar- ansvaret. Som stöd för Försvarsmaktens chefer vid utövande av arbets- givaransvaret finns policies och riktlinjer inom en del områden. Den personalidé som återgivits ovan och lönepolicyn är här särskilt viktiga arbetsgivardokument. Lönebildningen skall utformas så att den medverkar till att målen för verksamheten nås på ett effektivt sätt. En förutsättning för detta är att Försvarsmakten kan rekrytera och behålla personal med rätt utbildning och kompetens. Inom ramen för lönestrukturen skall lönen vara individuell och differentierad och stimulera den anställde till engagemang och vilja att utveckla sin kompetens. Grundläggande faktorer för lönesättningen är dels ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad och övriga krav som är förenade med arbetsuppgifterna, dels de anställdas skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Beslut om lön fattas vid Byte till befattning som innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande (alternativt att arbetsinnehållet i den nuvarande befattningen ändras i sådan omfattning att det motsvarar byte till befattning som innebär större ansvar eller ställer klart större krav på beslutsfattande eller kunnande) Lönepolicyn ska vara tydlig och känd. Varje arbetstagare ska veta på vilka grunder lönen sätts och vad han eller hon kan göra för att påverka sin lön. En återkommande dialog mellan chef och medarbetare om sådana frågor som kan ha betydelse för arbets- tagarens resultat, utveckling och lön är av stort värde. Härigenom kan även brister i dessa avseenden uppmärksammas och åtgärder vidtas för att skapa förutsättningar för en positiv resultat och löneutveckling. Lönesättningen ska också vara sakligt grundad. Samma lönekriterier ska tillämpas oavsett kön, etnisk bakgrund eller sexuell läggning. Som ett hjälpmedel för chefer att sätta lön på ett konsekvent sätt har en arbetsmetod tagits fram tillsammans med de fackliga organisationerna. Metoden innebär att den individuella lönen fast- ställs efter värdering av befattningen, den individuella prestationen och marknadens påverkan. Högkvarteret genomför dels arbetsgivarseminarier som vänder sig till chefer på olika nivåer inom Försvarsmakten dels en personalchefskonferens. Dessa utgör forum där arbetsgivarrollen belyses ur olika ämnesperspektiv. har lönebildning varit ett genomgående tema. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller för Försvarsmakten som arbetsgivare agerar ledningen för att skapa en större identifikation med arbetsgivarrollen för alla chefer inom organisationen. 12.5.1Allmänt om det delegerade arbetsgivaransvaret Som framgår av tidigare avsnitt har det funnits en medveten strävan att så långt det är möjligt delegera arbetsgivaransvaret inom staten från regeringen till den enskilda myndigheten. Inom centrala myndigheter med regional och lokal organisation har delegering skett på motsvarande sätt. En hög grad av delegerat ansvar kräver ett utvecklat styrsystem och ett medvetet förhållningssätt inom arbetsgivarleden. En långtgående delegering som inte följs av olika stödinsatser till berörda linjechefer kan ytterst leda till att arbetsgivarinställningen försvagas. En sådan delegering kräver därför en välutvecklad policybildning och god samverkan på alla chefsnivåer i organisationen. ställer delegeringen från ledningen av myndigheterna krav på en effektiv uppföljning och återkoppling. Styrning, samordning, samverkan och uppföljning kan sammanfattningsvis anges som nyckelord i det här hänseendet. Regeringens intresse för en enskild myndighets inre arbete varierar åtskilligt men synes vara större inom några områden, bland annat försvaret. Detta tar sig uttryck i en mer omfattande regelstyrning än vad som är fallet för andra verksamheter. Enligt utredningens mening torde det rent allmänt finnas goda möjlig- heter för regeringen att – med de instrument som nämnts ovan, t.ex. en målmedveten uppföljning – fullfölja tanken med det dele- gerade arbetsgivaransvaret även inom Försvarsmaktens område. 12.5.2Särskilda faktorer som påverkar arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten Ur personalförsörjningssynpunkt är det enligt utredningens mening särskilt angeläget att arbetsgivarrollen hanteras på ett konsekvent sätt. Ett medvetet förhållningssätt vad gäller såväl rekrytering som utveckling, avveckling och lönebildning är en förutsättning för att arbetsgivaren skall kunna klara personal- försörjningsmålen inom givna ekonomiska ramar. Med hänsyn till att det är många faktorer som påverkar hur arbetsgivarrollen utvecklas inom en stor organisation är det vanskligt att peka på några enskilda faktorer som särskilt dominerande. I Försvarsmaktens fall är dock enligt utredningens Försvarsmaktens arbetsgivarroll SOU 2001:23 mening några mer framträdande och förtjänar att kortfattat beröras. Försvarsmaktens chefer har tidigare helt och till stor del rekryterats ur officerskåren. Denna omständighet som är giltig för alla kårmyndigheter kan till del förklara att en chef i vart fall på låg- eller mellannivå kan ha problem med rollidentifikationen: Är han chef eller officer och vilken del i rollen är starkast? Kårandan, kollegialiteten, kan ibland riskera att slå igenom på ett sätt som inte är gynnsamt för verksamhetsintresset. Det är inte alltid självklart att chefer företräder arbetsgivarens långsiktiga intressen gentemot sina medarbetare. Det kan exempelvis gälla när chefen skall tillämpa kollektivavtalsbestämmelser. Enligt utredningens mening kan det finnas anledning för Försvarsmakten att i samband med uppföljning av den förda personalpolitiken eller inom ramen för chefsutvecklingen ta upp den här typen av frågor. Officeren ska under sin karriär tjänstgöra på olika nivåer inom Försvarsmakten. Normalt är tjänstgöringstiden i en befattning vilket innebär att officeren inte alltid kan se – eller behöva ta ansvar för – de fulla konsekvenserna av vissa beslut. I praktisk avsaknad av möjlighet till återkoppling kan åtgärder komma att vidtas, särskilt om styrningen från Hög- kvarteret i vissa avseenden är otydlig, som inte alltid gynnar verksamhetsintresset. Detta problem botttnar alltså i det väl kända arbetsorganisatoriska förhållandet med korta tider i befattning. Det är önskvärt att få till stånd en avvägning mellan behovet av karriärgenomströmning och kontinuiteten i ledningsfunktionerna. Det är enligt utredningen därför rimligt att för en viss del av yrkesofficerarna, även i chefskarriären, öka ut tiden i befattning. Utredningens förslag om ett reformerat skolsystem (kap. 10) syftar bl.a. till detta. Avsikten med delegering är att ansvaret skall läggas nära verksamheten, så att verksamhetens krav på bästa sätt skall kunna tillgodoses. Det krävs emellertid också styrning i de stora organisationerna. En del av de brister som kan uppstå i personal- arbetet kan ha sin grund i brister i styrningen och samordningen men man kan också ofta se ett alltför självständigt agerande från underställda chefer. Det är alltid svårt att åstadkomma den helhetssyn som behövs såväl i tolknings- som tillämpningsfrågor. Det torde enligt utredningen behövas både starkare styrning och bättre uppföljning av arbetsgivarbeteendet internt inom Försvars- makten. Där pågår också ett arbete för att utveckla styrformer och uppföljningsinstrument. Utan att gå in i detaljer vill utredningen peka på behovet av att ge linjecheferna möjlighet att utveckla sin arbetsgivarroll och förbättra dialogen mellan dem och Högkvarteret. revisorer har i rapporten (2000/01:1) Försvarsmaktens personalförsörjning i huvudsak bedömt hur Försvarsmakten under inledningen av omstruktureringen och avvecklingen har hanterat personalfrågorna. De har vidare belyst flera av de frågor som utredningen haft till uppgift att behandla. Rapporten föranleder inte några vidare överväganden från utredningens sida än följande. Vad gäller frågan om Försvarsmakten som arbetsgivare konstaterar utredningen att revisorer ytterligare understryker behovet av en förbättrad styrning och uppföljning. 12.5.4Synpunkter på lönebildning m.m. RRVs kritik av den svagt utvecklade arbetsgivarrollen inom Försvarsmakten träffar väsentligen det som ovan kallats arbets- givaruppträdandet. Det handlar om brister i tolkning och tillämp- ning av avtal och behov av uppstramning, både vad beträffar lönebildningen i sig och lönetilläggen. Utredningen har ovan behandlat frågor som på ett övergripande plan berör denna problematik. RRV menar vidare i sin uppföljningsrapport att verksamhetsintresset kunde ha drivits hårdare och att fler initiativ till omförhandlingar av gällande kollektivavtal m.m. kunde ha På den senare punkten bör man emellertid, enligt utredningens mening, hålla i minnet svårigheten för arbetsgivaren att åstadkomma reduceringar av förmåner i gällande avtal. RRV tar i och för sig upp detta, men fäster kanske för lite avseende vid den aspekten. Försvarsmakten har agerat aktivt både för att effektivisera lönebildningen och för att se över lönetilläggen. Vissa förändringar har också skett. Arbetsgivaren och de fackliga organisationerna, överenskommer genom kollektivavtal i många viktiga frågor, bl.a. om anställnings- villkor som kan gälla exempelvis löner och arbetstider. Ifråga om kollektivavtal på statens område kan här anmärkas att, till skillnad mot andra arbetsmarknadssektorer, är en myndighet inte en självständig juridisk person. Kollektivavtalsrätten utövas för statens räkning av Arbetsgivar- verket som kan delegera denna sin rätt till myndigheter under regeringen. Ett kollektivavtal som sluts av en myndighet måste således ha stöd i ett centralt kollektivavtal och det har då vanligen samma giltighets- och uppsägningstid som det centrala avtalet. Ett kollektivavtal är givetvis bindande under sin löptid och man kan nog säga att det vill mycket till för att en part skall gå till uppsägning av ett avtal, även om en sådan möjlighet finns. För att ändra ett ingånget kollektivavtal krävs consensus. Även om endera parten ensidigt säger upp ett avtal för omreglering eller med syfte att det ska upphöra kan under vissa omständigheter anställningsvillkoren leva kvar genom att övergå till det enskilda anställningsavtalet. När det gäller arbetsgivarrollen, som den kommer till uttryck i löneavtal m.m. inom Försvarsmakten, bör dess relativa styrka/svaghet därför bedömas först efter det att avtal enligt nästkommande RALS har slutits. RRV tog i sin ursprungliga rapport upp att det fanns anledning att se över komplexiteten i kompensationsreglerna för arbetstid som avser övningar. Sådana övningar är en huvuduppgift för vilken militär personal anställs och utbildas. Utredningen instämmer i RRVs bedömning och förutsätter att Försvarsmakten agerar för att åstadkomma en mer adekvat avtalsreglering och avtalstillämpning, inte minst på lokal nivå. Försvarsmakten måste i detta sammanhang på ett tydligare sätt visa för såväl de egna lokala arbetsgivarföreträdarna som för motparterna vad som bäst svarar mot ett ändamålsenligt arbetstidsförläggande. Däremot anser inte utredningen att det nu är påkallat att överväga någon reglering av dessa frågor i annan form än genom avtal mellan parterna. Arbetsgivarfunktionen inom Högkvarteret uppvisar enligt utredningens mening en delvis splittrad bild. Som ofta är fallet i stora organisationer förekommer ett relativt omfattande dubbel- arbete och ansvarsförhållandena är inte alltid helt klara. Dessa omständigheter ger mindre goda förutsättningar för att åstad- komma en helhetssyn i arbetsgivarfrågorna. Härmed ökar också riskerna att dubbla signaler går ut i organisationen. Enligt utred- ningen finns det anledning för Försvarsmakten att överväga en förstärkt och organisatoriskt samlad funktion för arbetsgivar- frågorna direkt under Högkvarterets ledning. Utredningen vill vidare betona att en utvecklad arbetsgivarroll inom Försvarsmakten kräver att Högkvarteret intar en mera aktiv hållning, särskilt vad gäller styrning och uppföljning. Utvecklingen av arbetsgivarroll, arbetsgivaruppträdande och arbetsgivarsam- verkan torde kräva att Högkvarteret sätter av mera tid för att vid besök hos förband och skolor klargöra sin syn på arbetsgivar- frågorna vilket enligt utredningens mening ger utdelning i ett längre perspektiv. 12.5.5Om personalansvaret inom Försvarsmakten Försvarsmakten har som myndighet ett självständigt personal- ansvar. Detta innebär att det finns begränsningar i regeringens möjligheter till styrning men också i ambitionerna att styra. Inom personalområdet har det skett en utveckling från detaljstyrning genom personalplaner och -ramar till dagens mål- och resultat- styrning som syftar till att ge myndigheterna ökat ansvar i valet av medel för att nå målen. Till detta kommer att åtskilliga personal- frågor regleras genom avtal. För utredningen har det därför varit viktigt att skilja på förslag om författningsändringar etc. och mer allmänt hållna rekommendationer och iakttagelser. Försvarsmakten har för övrigt ett starkt eget intresse av att åstadkomma ett nytt personalförsörjningssystem och har varit drivande i frågan. Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att Försvars- makten – som är största statliga myndighet – får ta ett normalt personalansvar. Därför finns det enligt utredningen anled- ning att vara försiktig när det gäller författningsingripanden från regeringens sida. bör regeringen ställa tydliga krav på Försvarsmaktens arbetsgivar- och personalpolitik och följa upp denna. Det kan slutligen finnas anledning för utredningen att lyfta fram betydelsen av ett samlat och enhetligt uppträdande inom Försvarsmakten i alla väsentliga personalpolitiska frågor. Om detta skall åstadkommas genom en ändrad intern befogenhetsfördelning eller genom en utvecklad dialog är en fråga för myndigheten. Den i avsnitt 12.4 återgivna bestämmelsen – som i och för sig synes syfta till administrativ samverkan – ger ett exempel på en föreskrift översyn av det interna regelverket kan vara befogad. Utred- ningens uppfattning är dock i grunden att en modern personal- politik måste bygga på dialog och samverkan. Enligt direktiven skall utredningen belysa möjligheterna att för- ändra förmånerna till officersaspiranter under studier vid militär- högskolorna. Utredningen skall bland annat beakta möjligheten att finansiera utbildningen för yrkesofficersaspiranterna med studie- medel. har Försvarsmaktens elever vid den grundläggande utbildningen vid militärhögskolorna (MHS termin 1–4) värn- pliktsförmåner. Systemet infördes då den tidigare formen med anställda och kommenderade elever blev alltför kostsam. Även rättviseaspekter, som att eleverna hade oproportionerligt bra betalt när man tog hänsyn till traktamenten m.m., vägdes in vid den bedömningen. Den valda modellen innebär att eleverna har för- längda värnpliktsförmåner fram till officersexamen varefter de blir anställda i Försvarsmakten som yrkesofficerare. Motsvarande gäller för reservofficerare. En jämförelse med civila studerande ger vid handen, att Försvarsmaktens ersättningsmodell fortfarande ger den enskilde officersaspiranten bättre förmåner än sin civilt högskolestuderande kollega. Att ha genomfört sin grundläggande postgymnasiala utbildning utan att själv ha behövt finansiera den med studiemedel eller på annat sätt är tämligen unikt i svenskt högskoleväsende. Särskilt kostsamt för Försvarsmakten är exempelvis de fria hemresorna varje veckoslut, eftersom de geografiska avstånden mellan studieort och hemort ofta är stora. Alternativa studieorter finns ju normalt inte. Enligt officersförordningen (1994:882) sker den grundläggande utbildningen för en yrkesofficer vid (). MHS omfattar dels en försvarsmaktsgemensam period om två terminer, dels en försvarsgrens/truppslagsinriktad del om ytterligare två terminer. Efter en mellanliggande praktikperiod, som omfattar , genomförs MHS taktiska program (MHS TaP) alternativt Försvarshögskolans (FHS) fackprogram. Vissa offi- cerare fortsätter senare sin utbildning på FHS stabsprogram, följt, för en mindre del av officerarna, av FHS chefsprogram. Den grundläggande utbildningen vid MHS är yrkesofficerspro- grammet, som skall ge kompetens för chefsuppgifter på lägre nivå och utgöra en tröskel för fortsatt officerskarriär. Utbildningarna vid MHS TaP samt vid FHS är nivåhöjande och en grundförut- sättning för att en officer skall kunna få chefsbefattningar på högre nivå.