sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Om försäkringskassorna undersöker vad ansökan avser eller inte får återverkningar på kommunikations- och motiveringsskyldigheten enligt förvaltningslagen. Vid de lokalkontor som vid utredningens besök uppgav att den försäkrades vilja inte undersöks, kommuniceras be- slutsunderlaget i samtliga ansökningsärenden – och även i initiativärenden – eftersom detta besparade tjänstemännen arbetet med att undersöka den försäkrades vilja. Vid de kontor där ansökan anses ha stor betydelse kom- municeras endast material i ett ansökningsärende om förslaget till beslut går den försäkrade emot. Vid dessa kontor uppgavs också att initiativären- den alltid anses gå den försäkrade emot, varför kommunicering skedde regelmässigt i dessa ärenden. I detta avseende påvisades vid utredningens besök således skillnader mellan kassorna. Resultatet av aktgranskningen innefattar dock inga påtagliga skillnader vad avser kommunikation i initia- tivärenden. Däremot visas klara skillnader beträffande kommunikation i ansökningsärenden. I områden med glesbygd och/eller hög arbetslöshet skedde kommunicering i mot i storstadsområden och i övriga områden. Dessutom gick i av samtli- ga ärenden inte att utläsa om kommunicering hade eller skulle ha skett. Även vad avser motiveringsskyldigheten finns såväl likheter som skill- nader mellan försäkringskassorna. Vissa av lokalkontoren uppgav vid ut- redningens besök att samtliga beslut motiveras. Andra att endast beslut som går den försäkrade emot motiveras. Vid något kontor uppgavs att ett beslut på initiativ av kassan, vilket i kommuniceringshän- seende alltid ansågs gå den försäkrade emot, inte alltid motiverades. Fler- talet lokalkontor uppgav att det är mer ovanligt att beslut i initiativärenden motiveras än ett beslut fattat på ansökan. har frågor om utredningsskyldighet samt kommunikations- och motiveringsskyldighet berörts. Av det anförda fram- går att det finns såväl likheter som skillnader i hur kassorna tillämpar be- stämmelserna härom vid handläggningen av ärenden om förtidspension. har framhållits att det finns brister i beslutsunderlagen. Detta ger anledning att diskutera vad olikheterna och bristerna beror på och vad som kan göras för att minska dessa. Hur effektiv och likformig handläggningen av ett ärende är påverkas naturligen av lagreglernas innehåll och utformning samt den praxis som Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 389 skapats på området. Som redovisats i bl.a. avsnitt 4.2 regleras förfarandet i ärenden hos försäkringskassorna i första hand av de grundläggande regler- na i förvaltningslagen. Här återfinns föreskrifter om bl.a. skyldighet att anteckna muntliga uppgifter samt kommunicering och beslutsmotivering. I lagen om allmän försäkring finns vidare detaljerade specialregler för hand- läggning av förtidspensionsärenden. Där regleras bl.a. försäkringskassor- nas utredningsbefogenheter och i vilken omfattning den försäkrade är skyldig att medverka i utredningen. Till detta kommer ett antal av RFV meddelade föreskrifter och allmänna råd. De materiella bestämmelserna om förtidspension finns på olika platser i lagen om allmän försäkring. De huvudsakliga bestämmelserna finns i 7 kap. och 16 kap. AFL. Därutöver finns vissa bestämmelser i olika för- ordningar och föreskrifter (se bl.a. förordningen 1999:1365 om vilande förtidspension). Som utredningen redovisat i avsnitt 5.3 har reglerna om förtidspension ändrats vid ett flertal tillfällen. I kapitel 8 och 9 har utredningen uppehållit sig vid de problem som är förenade med att regelkomplexet på socialförsäkringsområdet i stort är svåröverskådligt och att reglernas innehåll och utformning varierar för olika förmånsslag. Också för förtidspensionsärenden innebär detta en risk för oenhetlig tillämpning och att felaktiga beslut fattas. Även den snabba lagstiftningstakten inverkar. Det är bl.a. mot denna bakgrund som utred- ningen i det föregående har föreslagit tydligare och mer enhetliga hand- läggningsbestämmelser för socialförsäkringsärenden i allmänhet. För förtidspensionsärenden betyder förslagen följande. I avsnitt 9.2.2 slår utredningen fast att ansökan och den viljeförklaring denna innehåller bör vara den yttre ram inom vilken ärendehandläggningen skall hållas, när inte själv – enligt någon särskild föreskrift – tar initiativ till ett ärende. I samma avsnitt föreslår utredningen att anhängiggörande på initiativ av enskild skall ske genom skriftlig ansökan. Detta innebär bl.a. lagtekniskt att 16 kap. 1 § första stycket AFL upphävs och ersätts med en ny bestämmelse i den av utredningen föreslagna handläggningslagen. I avsnitt 9.3 föreslår utredningen att det införs allmänna regler om att kas- san skall ha ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett och de utred- ningsbefogenheter som därvid skall stå kassan till buds. I avsnitt 9.5 före- slår utredningen att det i lag skall förtydligas vad kravet på föredragning av ett ärende i socialförsäkringsnämnd innebär. I avsnitt 9.7 föreslår ut- redningen en utvidgning av motiveringsskyldigheten enligt förvaltningsla- gen (20 § FL). Även om utredningen inte föreslår någon förändring eller utvidgning av bestämmelsen om kommunikation i förvaltningslagen, klar- gör utredningen räckvidden av kommunikationsskyldigheten (17 § FL), och att det för en korrekt tillämpning av bestämmelsen härom är nödvän- digt att kassorna undersöker vad ansökan avser och att det kan vara över- 390 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden flödigt att kommunicera i de ansökningsärenden där förslaget till beslut inte går den försäkrade emot, inte minst sett ur ett effektivitetsperspektiv. är huvudregeln att förtidspension och sjukbidrag utges ef- ter ansökan från den försäkrade (se 16 kap. 1 § första stycket AFL). Enligt rådande praxis har den försäkrade emellertid ingen frihet att välja vilken av förmånerna som skall utges, utan det är som avgör om den försäkrade skall beviljas förtidspension eller sjukbidrag (se För- säkringsöverdomstolens dom , mål nr 1051/80). Vid utredningens besök har framkommit att kassorna inte heller är främmande för att frångå den försäkrades vilja genom att besluta om en högre andel pension än vad ansökan avser. Som redovisats skall med utredningens förslag ansökan och den viljeförklaring denna innehåller vara den yttre ram inom vilken ärende- handläggningen skall hållas Detta innebär att kassan inte kommer att ha möjlighet att på den försäkrades ansökan fatta beslut som går längre än den försäkrade vill. Således kommer kassan på den försäkra- des ansökan inte att kunna fatta beslut om förtidspension om ansökan av- ser sjukbidrag. Inte heller kommer kassan att på den försäkrades ansökan kunna fatta beslut om en högre andel pension än vad den försäkrade an- sökt om. Utredningens förslag innebär därmed att nuvarande praxis inte längre skall gälla. I 16 kap. 1 § andra stycket AFL ges emellertid rätt att utan ansökan byta ut sjukpenning eller rehabiliteringspenning mot för- tidspension. Kassans möjlighet att ex officio fatta beslut om förtidspen- sion (och sjukbidrag) har funnits alltsedan lagen om allmän försäkring kom till. I motiven till bestämmelsen framhölls att riktmärket bör vara att sjukpenning skall vara reserverat dels för korta sjukdomsfall, dels för den vid ett långvarigt sjukfall (se prop. 1962:90 s. 276 f.). Bland annat för att undvika luckor i försäkringsskyddet eller dubbelersättningar i ett enhetligt försäkringssystem, skulle kassorna få ta initiativ till utbyte av sjukpenningen mot pension. För att tillämpningen skulle bli enhetlig och att regeln inte skulle tillämpas på ett för den försäkrade ofördelaktigt sätt, uppmanade departementschefen att utfärda anvisningar för tillämp- ningen. Även vid senare reformer har uttalats att sjukpenning inte bör ut- ges under (se bl.a. prop. 1990/91:141 s. 71 f.). I pro- positionen om ett reformerat system för ersättning vid långvarig medi- cinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan har någon förändring mot dagens system inte föreslagits i nu aktuellt hänseende (se prop. 2000/01:96 s. 189). Regeringens förslag innebär således att sjukersättning och aktivi- tetsersättning skall få beslutas utan ansökan från den försäkrade, under förutsättning att han eller hon då uppbär sjukpenning eller rehabiliterings- penning. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 391 Utredningen har som nämnts föreslagit att initiativet till ett ärende primärt skall ligga på den försäkrade (se även avsnitt 9.2.2). Emellertid har utredningen ansett att det i vissa situationer – av administrativa eller andra skäl – och för vissa förmånsslag liksom bör finnas en möjlighet för att ex officio initiera ett ärende, men att möjligheten härtill bör föreskrivas uttryckligen. Utredningen har inte funnit skäl att göra en annan bedömning än som redovisats vad avser kassans möj- lighet att initiera ett ärende om förtidspension. Utredningen föreslår därför ingen förändring beträffande kassans möjlighet att ex officio byta ut lö- pande sjukpenning eller rehabiliteringspenning mot förtidspension. Emellertid finns det anledning att närmare diskutera bestämmelsens ut- formning och tillämpning. Skillnaden mellan rätt till förtidspension och rätt till sjukbidrag ligger i om nedsättningen av arbetsförmågan är varaktig eller inte (se 7 kap. 1 § andra stycket AFL). Detta har fått till följd att det i samma lagrum anges att vad som i lagen om allmän försäkring är föreskri- vet i övrigt om förtidspension enligt 7 kap. 1 § första stycket skall gälla beträffande sjukbidrag. Nämnda bestämmelse tillämpas på så sätt att när det i lagtext endast anges förtidspension avses även sjukbidrag. Detta in- nebär att när det i 16 kap. 1 § andra stycket AFL föreskrivs att försäk- ringskassan har rätt att ex officio byta ut sjukpenning mot förtidspension, avser detta även en rätt att besluta om sjukbidrag. Utredningens tydliggö- rande av vilken betydelse ansökan skall ha och att den försäkrades vilja skall följas innebär emellertid även ett förtydligande av att förtidspension och sjukbidrag är två förmåner. Med hänsyn härtill bör för konsekvensens skull den ändringen av lagtexten i nämnda lagrum göras att kassan får ini- tiera ett ärende om förtidspension eller sjukbidrag. Motsvarande gäller för övrigt alla i detta avseende aktuella lagrum. Som nämnts har emeller- tid överlämnats ett förslag till om ett nytt system för ersättning vid långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmå- gan. Med hänsyn härtill anser utredningen att berörda ändring bör ske i det fortsatta lagstiftningsarbetet. En särskild fråga är vad utredningens förslag om ansökans betydelse innebär för handläggningen av förtidspensionsärenden när det finns både en från den försäkrade ingiven ansökan om pension och ett av försäkrings- kassan initierat ärende om pension. RFV har rekommenderat kassorna att informera den försäkrade om effekterna av ett beslut efter initiativ av kas- san respektive på egen ansökan (se bl.a. RFV Allmänna råd 1997:4 s. 39 f.). Vid utredningens besök hos tio lokalkontor uppgav flerta- let kontor att sådan information lämnades. Vidare uppgavs att om den för- säkrade efter kassans initiativ inkommer med en egen ansökan behandlas ärendet som ett ansökningsärende. Ett sådant förfarande torde inte stå i strid mot vare sig bestämmelserna i 16 kap. 1 § andra stycket AFL eller 392 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden den av utredningen nu föreslagna principen om ansökans betydelse. I den- na situation är det alltså ansökan som styr beslutets omfattning. Den omständigheten att ansökan utgör den yttre ramen för handlägg- ningen innebär att har rätt att fatta beslut inom denna ram, t.ex. att besluta om en lägre andel pension än vad ansökan avser. En annan fråga är emellertid hur förhållandet är mellan en ansökan och för- säkringskassans initiativ när den försäkrade – som uppbär sjukpenning eller rehabiliteringspenning – ansöker om en lägre andel pension än vad kassan anser att beslutet bör avse. Även om bestämmelsen i 16 kap. 1 § andra stycket AFL inte synes ha varit avsedd för denna situation torde kassan i nu nämnda situation kunna initiera ett eget ärende om pensions- prövning och på så vis besluta om en högre andel pension än vad ansökan avser. Detta innebär att kassan formellt sett fattar två beslut om förtids- pension, varav det ena grundas på den försäkrades ansökan och det andra på kassans initiativ. Kassan kan således inte enbart på ansökan av den en- skilde besluta om en högre andel pension än vad ansökan avser. För en korrekt tillämpning av bestämmelserna måste kassorna således – såsom också RFV rekommenderar73 – undersöka vilken andel pension ansökan avser. Någon ändring i bestämmelserna i 16 kap. 1 § andra stycket AFL i detta avseende krävs däremot inte. Vad som diskuterats är möjlighet att ex offi- cio byta ut sjukpenning och rehabiliteringspenning mot förtidspension eller sjukbidrag. Bestämmelserna i 16 kap. 1 § andra stycket AFL ger dock inte kassan rätt att byta ut ett löpande sjukbidrag mot förtidspension. Ef- tersom det enligt nu gällande praxis är kassan som råder över vilken av pensionsförmånerna som skall beviljas, anser sig kassan oförhindrad att besluta om förtidspension på en ansökan om förlängning av löpande sjukbidrag. Med ett genomförande av utredningens förslag om ansökans betydelse kommer kassan – inte utan en ändring i nuvarande bestämmelse i 16 kap. 1 § andra stycket AFL – inte längre att ha nämnda möjlighet. Utan en sådan materiell förändring av nuvarande förhållanden som be- rörts nu kan effekten komma att bli ett administrativt merarbete för försäk- ringskassorna. Eftersom kassan inte har möjlighet att besluta om förtids- pension på en ansökan om sjukbidrag skulle kassan kunna komma att gång på gång få fatta nya beslut om den tidsbegränsade förmånen sjukbidrag. Kassan skulle således sakna möjlighet att besluta om förtidspension även om kassan gjort bedömningen att den försäkrades nedsättning av arbets- förmågan är varaktig. Problemet bör inte överdrivas. Kassan bör på lämp- ligt sätt informera parten om innebörden av olika alternativ. Det bör inte heller förekomma att kassan avslår en ansökan om sjukbidrag av det skälet att parten uppfyller förutsättningarna för förtidspension. 73 Se RFV Allmänna råd 1997:4 s. 37. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 393 Det skall dock hållas i minnet att förtidspensionssystemet nu är föremål för översyn. I det av regeringen föreslagna nya systemet kommer förtids- pension och sjukbidrag att ersättas med dels en tidsbegränsad aktivitetser- sättning för personer , dels en sjukersättning. Sjukersättningen skall kunna utges dels som en tidsbegränsad förmån, dels såsom en varak- tig förmån (se prop. 2000/01:96). Som nämnts föreslås att sjukpen- ning alltjämt skall kunna bytas ut mot sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning. Däremot har frågan om utbyte av tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning mot en mer eller mindre livsvarig sjukersättning utan ansökan inte berörts. Hur den nu diskuterade materiella förändringen kommer att inverka på regeringens förslag om ett nytt system för ersätt- ning vid långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan är för utredningen svårt att överblicka. Med hänsyn till det nu anförda anser utredningen att det i det fortsatta reformarbetet får övervägas närmare vil- ka effekter utredningens förslag om ansökans betydelse får i nu diskutera- de fråga, dvs. om utan ansökan från den försäkrade skall ha rätt att byta ut en tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning mot en icke tidsbestämd sjukersättning. har redovisats hur de påvisade bristerna och den oenhetliga till- lämpningen kan motverkas genom en förtydligad och mer enhetlig förfa- randelagstiftning. Detta är ett viktigt steg i strävandet att strama upp hand- läggningen av förtidspensionsärenden men det utgör ingen fullständig ga- ranti för en effektiv, likformig och rättssäker handläggning. För att detta skall uppnås måste personalen hos försäkringskassorna också ha erforder- lig kunskap och kompetens. Även om det finns flera föredragande med högskoleutbildning måste man ställa frågan om den samlade kunska- pen och kompetensen hos kassorna är tillräcklig för att säkerställa kvalite- ten i handläggningen. Den samlade personalens formella utbildningsnivå är allmän sett låg. Det finns därför anledning att undersöka möjlighe- ten att tillföra kassorna mer högskolekompetens och förändra kunskapen och kompetensen hos såväl föredragandena som ledamöterna i nämnderna. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 12.2. En ytterligare anledning till att det finns brister i försäkringskassornas handläggning av förtidspensionsärenden är att lagstiftaren i vissa avseen- den inte har utformat bestämmelserna om förtidspension på ett tillräckligt konkret och detaljerat sätt. Behovet av kompletterande anvisningar och praxis är därför stort. Utredningen återkommer till denna fråga liksom förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning i avsnitt 11.4. Redan här kan påpekas att vid utredningens besök uppgavs vid flera lo- kalkontor att den vägledning som lagmotiven ger ofta inte är tillräcklig utan att denna måste kompletteras med vägledning från annat håll. I detta sammanhang angavs också att det saknas prejudikat på förtidspensionsom- rådet. 394 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Det finns också andra förklaringar till att handläggningen av förtids- pensionsärenden inte är helt tillfredsställande. Vid utredningens besök framkom att den interna organisationen i ändrades mer eller mindre ofta. Omorganisationer är en naturlig följd av den allmänna samhällsutvecklingen, och vad utredningen erfarit är omor- ganisationerna i kassorna ett nödvändigt led i införandet av utvecklings- programmet – Vision Arbetsplats Försäkringskassa 2005 (se avsnitt 3.2.3). Att tjänstemännens arbetsuppgifter ändras kan dock innebära ett visst orosmoment. Vid utredningens besök vid ett antal försäkringskassor uppgav alla kassorna att det är ett problem att få in läkarintyg från den behandlande läkaren, vilket kan få till följd att äldre läkarintyg får utgö- ra underlag för beslutet. Vidare förekommer det att intyg från behandlande läkare saknar vissa betydelsefulla uppgifter. Orsaken härtill kan vara bris- tande resurser inom hälso- och sjukvården. Avsaknaden av aktuellt medi- cinskt underlag eller bristfälligt sådant underlag påverkar hur effektiv och rättssäker handläggningen blir. Mer resurser till hälso- och sjukvården eller en omfördelning härav skulle kunna bidra till ett snabbare och bättre intygsskrivande, vilket i sin tur skulle innebära ett bättre beslutsunderlag i kassan. Dessutom skulle förutsättningarna för kassan att remittera den försäkrade för undersökning av annan läkare eller att begära in intyg från viss sakkunnig öka. I detta sammanhang skall observeras att särskilt stats- bidrag lämnas till landsting för bl.a. läkarundersökningar och utlåtanden som behövs för kassornas handläggning av försäkringsärenden (jfr 2 § andra stycket 3 förordningen 1984:908 om vissa statsbidrag och försäk- ringsersättningar för sjukvård m.m.). Utredningen har vid sina undersökningar observerat att skillnader mellan försäkringskassorna föreligger även vad avser försäkringsläkarens roll och arbetsuppgifter i beslutsprocessen. Inte bara antalet försäkringsläkare och försäkringsläkartimmar utan också hörandet av försäkringsläkare i förtids- pensionsärenden varierar mellan kassorna (se avsnitt 3.1.2 och bilaga 7 och 8). Även kontakten mellan handläggare och försäkringsläkare växlar. Hur en försäkringsläkarbedömning utformas skiljer sig också mellan för- säkringsläkarna. I detta avsnitt redovisas utredningens syn på vad olikheterna mellan försäkringskassorna för med sig: om de påverkar beslutsunderlagens kvali- tet och om det därigenom finns risk för att felaktiga beslut fattas. Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 395 ningsvis diskuteras dock frågan om det finns skäl att förändra försäkrings- läkarens roll i kassan och att i lag reglera när kontakt med försäkringsläka- ren skall tas eller om försäkringsläkarens arbetsuppgifter i beslutsproces- sen i övrigt bör regleras. Redan här skall erinras om att utredningens uppdrag enligt tilläggsdi- rektiven (Dir. 2000:17) har varit att undersöka försäkringsläkarens roll i förtidspensionsärenden (inklusive sjukbidrag). Försäkringsläkarens ar- betsuppgifter avser emellertid inte endast förtidspension eller annat visst förmånsslag, utan försäkringsläkaren har en allmänt rådgivande funktion i och skall hjälpa kassan med sin medicinska kunskap i varje ärende som det anses behövligt. Försäkringsläkarens roll och arbets- uppgifter är därför inte specifika för förtidspension, utan har betydelse för kassans handläggning och beslutsfattande i många skilda ärenden och för kassans arbete i dess helhet. Utredningens undersökningar har inriktats på försäkringsläkarens roll i förtidspensionärenden. Trots detta kan resultatet i viss omfattning ge en möjlighet att uttala sig inte bara om försäkringslä- karens roll och arbetsuppgifter i just dessa ärenden, utan även i andra. Utredningens förslag: Försäkringsläkaren skall alltjämt ha en hos försäk- ringskassan rådgivande funktion i medicinska frågor. Utredningens bedömning: Försäkringsläkarens arbetsuppgifter bör inte regleras i lag eller författning. Försäkringsläkarens uppgift är inte att un- dersöka den försäkrade. Hos försäkringskassa skall finnas en eller flera försäkringsläkare (se 18 kap. 15 § AFL). I lagtexten anges att försäkringsläkaren skall hjälpa kassan med medicinsk sakkunskap och verka för ett gott samarbete mellan kassan och de läkare som är verksamma inom kassans område. Som nämnts i avsnitt 3.1.2 (där försäkringsläkarens nuvarande roll och uppgif- ter i beslutsprocessen i förtidspensionsärenden närmare redovisats) före- ligger det ingen skyldighet – med ett undantag – för försäkringsläkaren att yttra sig i ärenden om förtidspension. I stället ankommer det på den en- skilda handläggaren att bedöma om och när samråd med försäkringsläka- ren skall ske. Inte heller finns det i detalj reglerat vad försäkringsläkarens uppgifter är. Vissa uttalanden härom har gjorts av RFV och samt i lagförarbeten (se avsnitt 3.1.2). 396 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Att försäkringsläkaren skall vara rådgivande i medicinska frågor betyder att han eller hon inte skall ta ställning till eller fatta beslut i frågor om er- sättning. Inte heller skall försäkringsläkaren undersöka den försäkrade utan göra sin bedömning på grundval av framför allt det medicinska under- laget från behandlande läkare eller annan medicinsk utredning. Frågan om försäkringsläkaren skall undersöka den försäkrade har varit föremål för debatt såväl i som i medicinska media. Därvid har bl.a. påtalats att försäkringsläkaren inte kan göra en bedömning om han eller hon inte ens har sett den försäkrade (se bl.a. bet. 1983/84:SfU1 s. 1 f. och bet. 1992/93:SfU14 s. 49 f.). Diskussionerna om försäkringsläkarens roll har emellertid inte lett till att denna har ändrats. Senast i samband med att benämningen förtroendeläkare ändrades till försäkringsläkare uttalade regeringen att något skäl till ändring av rollen inte förelåg (se prop. 1994/95:147 s. 36 f.). I stället förklarades att försäkringsläkarens rådgi- vande funktion skulle tydliggöras och stärkas. De försäkringsläkare som utredningen har talat med är nöjda med sin rådgivande funktion. Flera försäkringsläkare har uttalat att om försäkrings- läkaren skulle undersöka den försäkrade skulle det kunna skada ett annars gott förhållande mellan den försäkrade och dennes läkare. En annan syn- punkt som framförts mot att undersöka den försäkrade är att försäkringslä- karen skulle få svårare att skilja på sin roll som försäkringsläkare och som behandlande läkare.