sou · GPB341d4 · 2002-01-01 00:00:00 — har centret använts vid de europeiska mästerskapen i fotboll och i samband med händel- serna i och Volendam (brandkatastrofer) 2000.21 Under översvämningarna 1993 och 1995 var NCC och ännu inte im- plementerade. Efter dessa händelser har den nationella krishanter- ingskapaciteten väsentligen stärkts genom inrättandet av dessa per- manenta organ. 20Informationschefen vid det ministerium som har huvudansvaret för krisen, chefen för kommunikations-, dokumentations- och biblioteksavdelningen inom inrikesministeriet samt chefen för regeringens informationsservice 21Intervju med , i , , 2001-01- De aktörer som i första rummet kommer ifråga när det gäller att hantera olika typer av fredstida samhällspåfrestningar är kommu- nernas räddningstjänster. Med räddningstjänst avses enligt Rädd- ningstjänstlagen22 de räddningsinsatser som stat och kommun skall svara för vid olyckshändelser och vid överhängande fara för olycks- händelser för att hindra och begränsa skador på människor, egen- dom eller miljö. Skyldighet för staten eller kommunen att göra en räddningsinsats föreligger endast om det, med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt, är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen.23 Det ankommer i första hand på räddningsledare på plats att göra denna bedömning. Kommu- nerna och de statliga myndigheter som svarar för verksamheten skall enligt 5 § RäL samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten. I fråga om räddningsinsatser som är omfattande, får regeringen föreskriva eller i särskilt fall bestämma att en länsstyrelse, eller nå- gon annan statlig myndighet, skall ta över ansvaret för räddnings- tjänsten inom en eller flera kommuner. I sådana fall utses rädd- ningsledare av den myndighet som fått ansvaret.24 övertagande av ansvaret för räddningstjänsten regleras i Rädd- ningstjänstförordningen25 enligt följande: fordras omfattande räddningsinsatser i , skall ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna (34§).26 I kritiska situationer som rör exempelvis an- läggningar för vattenverksamhet och vattenreglering, kan samhället ingripa med stöd av Räddningstjänstlagen. Räddningstjänstlagen är dock inte tillämplig i alla typer av situationer som medför sam- hällspåfrestningar. I saknas permanent krishanteringskapacitet på nationell nivå av stand-by-karaktär, liknande den som tillkommit efter över- svämningarna i eller som fun- nits i . 22Räddningstjänstlagen (RäL) 1986:1102 2432§ RäL, Lag 1998:1556 25RäF (1986:1107) 26http://www. /lagbok/9861107t.html Händelseförloppet i samband med översvämningarna 1993, 1995 och 2000 Översvämningarna i drabbade främst departemen- tet Ardennes och då speciellt de kommuner som ligger i floden dalgång och särskilt staden som ge- nomkorsas av floden . Charleville-Mézières är säte för pre- fekturen i departementet. Översvämningarna, som orsakades av kraftiga regn , skedde i två faser: en fas följd av en stabil period samt en ny stegringsfas som toppade runt julhelgen. Kritiska vattennivåer i floden är . steg nivåerna till drygt fem och . De regnväder som drabbade departementet Ardennes var även två till kraftigare än normalt. regn föll mellan i norra delarna av departementet och i staden . Det ihållande regnet orsakade även en snabb stegring av vattennivåerna i floden . Den högsta vattennivån konstaterades och uppgick till , över halvmetern högre än den högsta noteringen 1993. I Charleville-Mézières varade översvämningen till den 8 feb- ruari. Översvämningarna 1993 drabbade främst områdena runt där floderna möts och området runt ned- ströms . Orsaken till översvämningarna var främst en må- nadsnederbörd som översteg medelnivåerna med i vissa fall tre- till , baserat på ett trettioårigt ge- nomsnitt. översvämningar hade annan karaktär än julfloden . Samma områden som drabbades 1993, dvs. Rhens och Mosels dal- gångar i höjd med och , drabbades även . Resterna av orkanen förde in en lågtryckszon över som orsakade kraftiga regn mellan i låglänta områden. Under andra hälften av januari kom snö- och regnområden in från väst. föll mer än femtio millimeter regn. Den kraftiga nederbörden i kombination med töväder orsa- kade en snabb stegring av vattennivåerna i floderna, exempelvis steg nivån i staden med . I nåddes rekordnivån drygt tio och . Översvämningarna varade fram . Översvämningarna till följd av kraftiga regn i i de- cember 1993 drabbade främst områden i floden dalgång, framför allt provinsen . De centrala delarna av provinsen förklarades som katastrofområde . höga flöde hade ett snabbt förlopp. Översvämningsperioden sträckte sig över . Ihållande regn föll i provinsen mot . Till en början höll sig vattenstegringen års nivåer, men larmprognoser förebådade att vattennivåer skulle överskridas. Det var inte enbart floden som ställde till pro- blem under översvämningarna 1995. Även vattnet i floderna steg till alarmerande nivåer och fler provinser än drabbades. Översvämningsförloppet 1995 var långdraget med mycket högt flöde till följd av den utdragna regnperioden. nivåer överstegs väsentligt. april–fick delar av södra betydligt mer regn än normalt. Under andra hälften av juli föll stora regnmängder, främst i de inre delarna av södra . varnade för höga flöden i ett par Norrlandsäl- var.27 Nya regnområden väntades. senare sände ut en ny skarpare prognos och varnade för allt högre flöden, framför allt i de reglerade älvarna. Att ett så stort område som det aktuella får så stora vattenmängder som dem som producerades inom lop- pet av endast , är mycket ovanligt. De stora neder- bördsmängderna medförde att marken snabbt blev mättad, vilket ledde till skred och ras på utsatta platser. Små och medelstora vat- tendrag fylldes snabbt och orsakade i första hand skador på vägar och broar samt på bebyggelse nära vattendragen. I berördes kommunerna av översvämningarna. De vattensystem som drabbades var med biflöde och , med biflöden, med biflöde Gimån samt Ljusnan med biflöde . påverkades av översvämningarna. Av dessa vattensystem är , , och Ljusnan med vissa biflöden reglerade men i systemen ingår även oreglerade biflöden. Älvarna rinner i stort sett parallellt från fjällen ner till havet. Miljön runt dessa vattensystem har till stora delar karaktären av glesbebyggt skogsland. Nederbörd föll i regionen kontinuerligt mel- lan . Väderläget dominerades av stän- diga lågtryckspassager med regn i stort sett , framför allt . De kommuner som i hög grad drabbades av dessa väderförhållanden –2001 var bland annat , och kommuner i . I berördes bland annat kom- munerna , , , , och . Eftersom nederbördsperioden var så utdragen (jfr 1995 i ), blev problemen störst i de sjörika vattensystemen. I bör- jan fungerade sjöarna som en buffert för regnvattnet, men eftersom tillflödena till sjöarna ökade på grund av det kraftiga regnandet, steg vattennivåerna alltmer. I och föll det upp mot sjuttio millimeter nederbörd under dygnen 29–. Flödena i små och medelstora vattendrag steg snabbt. I många vattendrag nåddes nivåer med en återkomsttid på omkring . föll ånyo stora mängder nederbörd både i de redan utsatta områden i och i . De vattensystem som drabbades i såväl som är båda i första hand sjösystem, förbundna av älvar och åar. Miljön runt vattensystemen är relativt tättbebyggda, låg- länta jordbruks- och skogsarealer. Det skall nämnas att hälften av den vattenmängd som förs genom dessa vattensystem fram till ut- flödet, skall passera genom en trång sluss och kanalled. Dessutom tillkommer vatten från ett antal större och mindre sjösystem. Vat- tensystemen är delvis reglerade för kraftuttag, delvis för sjötrafik. Nivåskillnaden mellan och är cirka en meter eller lägre och systemet lämpar sig inte för kraftuttag, bortsett från sträckningen uppströms . Hårdast drabbad av sjöarna i var , där det höga vattenståndet ledde till stora problem med översvämningar i . Även var drabbad. fick under slutet av no- vember drygt sjuttio millimeter nederbörd , varav trettiofem . steg vattennivån i och med cirka en och , vilket innebar en vattennivå på drygt fyrtioåtta meter över havet mot normala dryga fyrtiofem meter.28 Även i steg vattenni- våerna dramatiskt. drabbades hårt av dessa förhållanden. Vattnets väg till beskrivs som en tratt.29 Tillflödet från många sjöar till går via Byälven.30 Tillrinningen var ungefär dubbelt så stor som avtappningen. tappades optimalt via och , men trots detta fortsatte vattennivån att stiga och nådde drygt fyrtiofem meter över havet, endast under rekordnoteringen , då den högsta noteringen sedan sjön reglerades uppmättes. 28Försvarsmaktens insatser i . 30Pressinformation från kommun, . kulminerade på nivån drygt fyrtio- fem och över havet, vilket är över den tidigare högsta uppmätta nivån med nuvarande reglering (). räknade dock med att nivån inte skulle komma att kulminera förrän i februari–. Karaktäristika och dynamik i de nationella krishanteringsstrukturerna Den gemensamma nämnaren i krishanteringsstrukturen i samtliga länder är att tyngdpunkten ligger på den lokala nivån. I är dock den lokala nivåns ställning inte lika stark som i Nederlän- derna och , trots att de franska kommunernas starka obe- roende ställning tydligt framgår av den franska kommunallagen.31 En av anledningarna till detta är de franska kommunernas varie- rande storlek som gör att självständighet i de flesta krishanteringssammanhang inte är möjlig att upprätthålla. Kris- hanteringsstrukturerna på såväl lokal som på motsvarande regional nivå har stark områdesanknytning i samtliga länder. Krishante- ringsstrukturerna i samtliga länder ger, trots sina många likheter, olika förutsättningar för agerande. Det som är karaktäristiskt för krishanteringen i är kraft- samlandet i krishanteringssystemet, framför allt på den departe- mentala nivån. Detta innebär att trots att den lokala nivån primärt har ansvaret för krishanteringen, sker en förskjutning av besluts- befogenheterna till den departementala (områdes-) nivån praktiskt taget när en samhällsstörning eller olycka inträffar. Detta kan göras oavsett om den departementala krishanterings- planen (ORSEC-planen) implementeras. Det är prefektens age- rande som manifesterar kraftsamlingen i systemet och det vi kallar upscalingmekanismer är implicita, dvs. upscaling sker med automa- tik i det franska systemet. Det här betyder att någon informell hantering eller något ad hoc-förfarande sällan behöver tillämpas. 31 Code des Communes Det är prefektens (ung. landshövdingens) uppgift att samordna samtliga krishanteringsåtgärder på departemental nivå (ung. läns- nivå) och upprätta förbindelser mellan de lokala representanter som kan tänkas bli berörda av det inträffade. Prefekten har, oavsett om den departementala krishanteringsplanen (ORSEC-planen) är satt i aktion eller inte, rätten att rekvirera privata resurser i hela de- partementet. Denna plan medger dessutom att resurser kan rekvi- reras utomdepartementalt. Förskjutning av beslutsbefogenheterna kommer huvudsakligen till utryck genom inrättandet av en kriskommitté på departements- prefekturen. I denna kommitté ingår personal från den departe- mentala räddningstjänsten, den nationella polisen under inrikes- ministeriet, det nationella gendarmeriet under försvarsministeriet samt representanter från ett antal myndigheter tillika med teknisk expertis (t.ex. energimyndigheter och elproducenter). I samband med händelserna 1995 implementerades ORSEC-planen bland an- nat för att ge möjlighet att ersätta den räddningspersonal som ar- betat utan uppehåll och som behövde avlösning. Implementeringen av planen var även ett sätt att uttrycka situatio- nens allvar liksom ett sätt att flagga för de stora behoven av bistånd från den nationella nivån. Karaktäristiskt för tysk krishantering är de stora administrativa va- riationerna i strukturen på lokal nivå liksom det faktum att kris- hanteringslagstiftningen i de olika delstaterna skiljer sig åt. Dessa fenomen bidrog sannolikt till de lednings- och samordnings- problem som främst visade sig under hanteringen av över- svämningarna 1993. Ett tecken på att lednings- och samordnings- strukturerna var centrala problem i samband med händelserna, är de förändringar som vidtogs efter händelsen då en relativt stelbent och hierarkisk ledningsstruktur kom att ersättas med ökad decentralisering och ökad autonomi på den lokala nivån. I den tyska hanteringen av översvämningarna 1993 och 1995 kunde ingen tydlig förskjutning av beslutsansvaret till högre nivåer iakttas. Orsaken till detta kan dels ligga i de specifika lokala och delstatliga juridiska strukturerna för krishantering, dels i de avse- värda frivilliga insatser som förstärkte krishanteringsstrukturen och som minskade behovet av formell hantering på högre beslutsnivå. Även om de som drabbades av översvämningarna i och för sig var vana vid översvämningar och hade upprättat egna lokala strukturer för att hantera dessa, grundade sig planerna för hantering i stort på förhållanden som låg trettio till , liksom på de varningsrutiner som var aktuella då. Under översvämningarna 1993 isolerades flera av de mindre samhällena utanför , vilket ställde stora krav på ett flexibelt och decentraliserat ledarskap på den lokala och regionala nivån. Eftersom man både på lokal och regional nivå strikt följde den formella, men i sammanhanget otillräckliga krishanterings- strukturen, uppstod en rad samordnings- och kommunikations- problem. Detta föranledde dock inte något delstatligt ingripande. De starka sociala nätverk och den grannsamverkan som fanns i de drabbade områdena bidrog till att lindra effekterna av sambands- och samverkansproblemen. Efter översvämningen 1995 gjordes inga egentliga ändringar i den generella strukturen för hantering av översvämningar. En över- syn av såväl kommunikationsinfrastrukturen som samverkansfor- merna genomfördes dock och decentraliseringen av ledningsfunk- tioner stärktes ytterligare. Detta innebar att områdesvisa och lokala center fick större autonomi för att på plats kunna ta egna taktiska beslut. Syftet med denna utökade decentralisering var att ge den lokala nivån utrymme att agera snabbt och . En annan fördel som man såg med dessa arrangemang var att decentralisering skulle komma att minska risken för informationsöverbelastning på den strategiska nivån och på så sätt bidra till att minska risken för missförstånd i ledningskedjan. Sammanfattningsvis anpassades krishanteringsstrukturen till följd av erfarenheterna 1993 och 1995 till att på ett smidigare sätt än tidigare kunna hantera lokala behov och problem. Det bör inledningsvis påpekas att de förhållanden som behandlas i detta avsnitt avser den krishanteringsstruktur som fanns . Som angivits i tidigare avsnitt har krishanterings- systemet genomgått strukturförändringar efter 1998, främst på nationell nivå. Det som var karaktäristiskt för det nederländska systemet var att ansvaret för såväl krisplanering som krishantering huvudsakligen låg på den lokala nivån. Någon planering på regional nivå förekom inte, eftersom den regionala nivån är en rent administrativ skapelse, vars främsta uppgift är att samordna kontakterna mellan provinsnivå och lokal nivå. Inte heller provinsnivån, som i viss mån kan ses som en faktisk regional nivå, hade skyldighet att genomföra någon övergripande beredskapsplanering. Provinsnivån svarade endast för att upprätta samordningsplaner. Det faktum att det inte förekom någon regional eller provinsiell beredskapsplanering, utan att all sådan hör hemma på den lokala nivån, komplicerar krishanteringsbilden. En förklaring till den be- slutsförvirring som uppstod under översvämningarna 1993 och 1995 i , liksom till mängden ad hoc-lösningar, har troligen sin grund i de stora skillnader i tillgängligheten till och kvaliteten på den beredskapsplanering som skall täcka större områ- den än en kommun. Brister i förvarningssystemen för höga flöden mellan länder, som i övrigt har intensiva infrastrukturella kontak- ter, liksom ett intensivt utbyte av varor, information och tjänster, leder tankarna till att översvämningar i allmänhet i hög utsträck- ning betraktats som något som enbart rör det egna området eller territoriet. En förklaring till detta kan kanske sökas i att Nederlän- derna hade haft mycket begränsad erfarenhet av flod- översvämningar. Genom att många beslut tas i samförstånd och att problem löses genom informella överenskommelser på lokal nivå gavs ad hoc-lös- ningar stort utrymme i det nederländska krishanteringssystemet i samband med översvämningarna 1993 och 1995. Tanken bakom denna struktur är att man skall kunna åstadkomma en smidig för- ändring av beslutsansvaret i situationer då detta krävs, men mäng- den ad hoc-lösningar kan också leda till beslutsförvirring. Detta gäller särskilt i fall då hanteringen rör så väl geografiskt som admi- nistrativt gränsöverskridande händelser, vilket också blev fallet i samband med händelserna 1993 och 1995. I hängde förskjutningen uppåt i beslutsstrukturen främst samman med bristande resurser på lokal nivå och med lokala borgmästares be- gränsade befogenheter utanför det egna ansvarsområdet samt att hanteringen stred mot rådande intressen på den lokala nivån. Under översvämningarna 1993 blev även den nederländska centralregeringen på ett påtagligt sätt engagerad i krishanteringen. En av anledningarna till detta var att de försäkringsbolag som var inblandade i översvämningen mycket tidigt gjorde klart att över- svämningsskador betraktades som force majeure och följaktligen inte täcktes av försäkringar. Den dåvarande inrikesministern dekla- rerade att regeringen skulle vara frikostig med skadekompensation. Under översvämningarna 1995 blev de rådande beslutsstruktu- rerna generellt föremål för ifrågasättande. Det beslut som var mest iögonenfallande i hanteringen av denna händelse rör evakueringen av omkring 250 000 invånare. När provinsguvernören grep in och rådde allmänheten i regionen att lämna sina hem hade de flesta re- dan gjort detta på eget initiativ. De uppmaningar om evakuering som borgmästarna å sin sida tidigare hade gått ut med hade snarare haft motsatt effekt, dvs. man lyssnade inte på varningarna och följde inte uppmaningarna att evakuera, utan valde istället att stanna hemma. Det här kan ses som en paradox of upscaling32, dvs. att högre nivåer väntar med att ingripa till dess att det är , för att inte ge intrycket av att köra över beslutsfattarna på lägre nivå. Ett tydligt gemensamt drag i hanteringen av de kontinentaleuro- peiska översvämningarna 1993 och 1995 var bristen på gemensam standard och gemensamma rutiner för vattennivåmätningar och väderprognoser, liksom bristerna i informationsöverföring. En av de slutsatser som kan dras av hanteringen av händelserna är att strukturerna främst var inriktade mot att hantera händelser inom det egna geografiska och territoriella området. Angeläget är att strukturerna utvidgas med instrument för bredare blick över områ- den och sektorer, såväl nationellt som internationellt, inte minst vad gäller resursanvändning och informationsöverföring. De svenska mekanismerna för att hänskjuta beslut till högre be- slutsnivåer är knutna till en definierad räddningstjänstsituation i de fall som studerats. Om en situation definieras som räddningstjänst, kan länsstyrelser ta över ansvaret exempelvis när höga flöden och översvämningar inträffar. En hänskjutning av beslutsfattandet till länsstyrelsenivå kan vara nödvändigt i fall där exempelvis vatten- dom behöver frångås i syfte att skydda miljö, hälsa och egendom samt förhindra att allmänna eller enskilda intressen skadas, alterna- tivt för att omfördela resurser mellan kommuner. Det behov av centralisering av beslutsstrukturerna som uppstod i samband med händelserna i kan förklaras med att större geografiska områden inom hotades av över- 32 Bezuyn, M. A researchers perspective on the situation in the . In: , I. and , P. ): Proceedings from the International Conference on at the National Level. svämningarna med omfattande konsekvenser för hela samhälls- strukturen som följd. i anförde i egenskap av tillsynsmyndighet för vattenverksamheten att borde vidta sådana åtgärder som bidrog till att tapp- ningen från ökade, även om åtgärden skulle gå ut över vattendomens bestämmelser. För att en vattendom skall kunna frångås måste dock situationen klassas som räddningstjänst enligt Räddningstjänstlagen. i beslöt, efter samråd med rädd- ningsledaren och räddningscheferna i och kommu- ner, att ta över ansvaret för räddningstjänsten i dessa kommuner. Motivet till övertagande var behovet att öka vatten- genomföringen mot i kommun och därigenom för- bättra förhållandena i . De strategiska beslut som togs gick ut på att situationen bedömdes som räddningstjänst. Läns- styrelsens övertagande förändrade inte strukturen i ledningsstaben. bedömning var att problemen kunde vara över- gående i övriga drabbade orter men inte i . prioriterade då hanteringen av problemen i sjösystemet runt och koncentrerade sig på Vänerproblematiken och samordningen mellan berörda kommuner och län. Om ansvaret för räddningstjänsten legat kvar på nivå hade, enligt den intervjuade räddningsledaren, den troliga utvecklingen blivit den att drabbade kommuner allt eftersom hade klassat den uppkomna situationen som räddningstjänst, men under denna process hade värdefull tid gått förlorad. Efter samråd med i och sakkunniga från räddningstjänsten, polisen och berörda myndigheter tog vidare i över ansvaret för räddningstjänsten genom med stöd av Räddningstjänstförordningen. Motivet för detta var överhängande fara för allvarliga översvämningar i . I södra uppstod inte behovet att förändra besluts- strukturerna på samma sätt som i . Detta grundar sig troligen på den övergripande roll som Samordningsgruppen Höga Flöden spelade i sammanhanget. Denna grupp kan sägas fungera som ett horisontellt samordningsorgan på regional nivå och utgörs av samtliga berörda privata och offentliga aktörer på såväl regional som lokal nivå. Denna organisering av hanteringen av höga flöden och dess konsekvenser gjorde att behovet av att hänskjuta led- ningen av räddningstjänstinsatserna till länsstyrelsenivå inte blev aktuellt, trots att händelserna var såväl läns- som kommunöver- skridande. insatser innebar i huvudsak att utgöra ett bakre stöd till kommunerna och att samordna länets övriga resur- ser. En bidragande orsak till att hanteringen av händelserna i inte hänsköts till högre nivåer under översväm- ningarna, var troligtvis att man i berörda kommuner har vana att hantera situationer med höga flöden i älvsystemen. Flexibilitet och anpassningsförmåga inom ramen för vad som definierades som räddningstjänstsituationer med stöd i Räddnings- tjänstlagen, karaktäriserade hanteringen av översvämningarna i . Att kommunala insatser i samband med händelser som orsakats av väderförhållanden ofta klassas som räddningstjänst har bland annat att göra med ersättningsproblematiken. För att er- sättning för vidtagna åtgärder i samband med en katastrofsituation skall lämnas från staten till en drabbad kommun33 krävs att situationen klassas som räddningstjänst. När en inträffad händelse väl kan klassas som räddningstjänst, uppstår inga direkta oklarheter i hanteringen vare sig på lokal eller regional nivå eller mellan samverkande aktörer. De svårigheter som däremot kan uppstå gäller sådana situationer där Räddningstjänstlagens lagrum, oberoende av tolkningsutrymmet, visar sig vara otillräckliga, vilket kan ge upphov till olika typer av efterspel. Goda samordnings- och kommunikationsfora på lokal och re- gional nivå i samband med hanteringen av de svenska fallen före- faller ha bidragit till att främja samförstånd och minska konfliktbe- nägenheten. Starkt bidragande till detta var troligen den enighet som rådde mellan aktörer att definiera situationerna som rädd- ningstjänst.