sou · GPB373 · 2002-01-01 00:00:00 — Av hänvisningen till ellagen följer att om olika delar av en och samma anläggning har skilda innehavare så anses varje sådan del som en särskild anläggning. Om anläggningarna däremot är i samma innehavares hand, skall anläggningarna anses som en och samma anläggning. Av detta följer att en särskild förvaltning måste avse hela koncessions- området. Vid en beviljad samredovisning enligt 3 kap. 3 § ellagen skall vidare samtliga samredovisade anläggningar omfattas av den särskilda förvaltningen. Detta beroende på att de samredovisade områdena avseende bl.a. tariffsättningen är så hårt sammanknutna att de inte bör hanteras av olika personer. På regionnätsnivå bör av samma skäl en särskild förvaltning avse nätföretagets samtliga regionledningar. Vidare hänvisas till ellagens bestämmelser (1 kap. 4 och 7 §§) vad gäller de i lagförslaget använda benämningarna nätverksamhet och nätmyndigheten. Förutsättningar och former för särskild förvaltning 3 § Om anläggningsinnehavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen (1997:857) eller enligt föreskrifter eller villkor för koncession som har meddelats med stöd av den lagen och dessa brister i förvaltningen av anläggningen innebär att elför- sörjningen eller elmarknadens funktion hotas, får länsrätten efter ansökan av nätmyndigheten besluta om särskild förvaltning av anläggningen. I ett beslut enligt första stycket skall länsrätten förelägga inne- havaren att överlämna förvaltningen till en särskild förvaltare (för- valtningsföreläggande). Kan det antas att ett föreläggande inte är tillräckligt för att uppnå en tillfredsställande förvaltning, skall läns- rätten i stället besluta att ställa anläggningen under förvaltning av en särskild förvaltare (tvångsförvaltning). Paragrafen anger förutsättningarna och formerna för ett ingripande enligt lagen. Den grundläggande förutsättningen för ett ingripande är att det finns brister i förvaltningen av en anläggning, vilket anges i första stycket. Det är fråga om misskötsamhet från anläggningsinne- havarens sida. Rekvisitet ger inte upplysning om vad som känne- tecknar en bristfällig förvaltning. Denna fråga för bedömas mot bakgrund av de skyldigheter anläggningsinnehavaren har beträf- fande sin verksamhet enligt ellagen, med stöd av den lagen medde- lade föreskrifter och villkor i nätkoncessionen. Utgångspunkten är att anläggningsinnehavaren skall ha brustit i sina skyldigheter i väsentlig mån. Beträffande de närmare förutsättningarna för ett ingripande hänvisas till de förarbeten som gäller ellagen (se 2 kap. 18 § första stycket 2, jfr 2 kap. 10 § ellagen angående återkallelse av nätkoncession). Det sagda innebär att, om det saknas möjligheter att ingripa med stöd av ellagen, det inte heller finns möjlighet att besluta om särskild förvaltning. Lagförslagets möjligheter till ingripande är så långtgående att de inte bör få tillgripas utan att det genom lag eller andra föreskrifter står klart för den enskilde att det allmänna har ställt särskilda krav på hur verksamheten skall bedrivas. Med hänsyn till innehållet i ellagens vittomfattande bestämmelser för- tjänar den nu åsyftade situationen inte någon större uppmärksam- het. Lagförslaget har till ändamål att trygga försörjningen med el och en fungerande elmarknad. Som tillkommande förutsättning gäller därför att de föreliggande förvaltningsbristerna medför att elför- sörjningen eller elmarknadens funktion är hotad. Ett hot föreligger så snart det finns en risk för störningar eller avbrott i elöver- föringen eller för en skadlig påverkan på elmarknaden som inte kan bedömas som godtagbar. En anläggningsinnehavares brott mot i och för sig viktiga bestämmelser i ellagen utan att dessa innebär ett hot mot elförsörjningen eller elmarknadens funktion är däremot inte skäl för särskild förvaltning. Sådana brister får åtgärdas på annat sätt. Brister i förvaltningen kan vara av ett slag som är att hänföra till anläggningsinnehavarens ledning, i form av styrelse och verkställande direktör, och inte till själva anläggningen. Det kan gälla de anställdas bristande kompetens eller antal. Det kan också gälla att anläggningsinnehavaren inte utför de tjänster beträffande mätning, beräkning m.m. som krävs för att konkurrensen på elmarknaden skall upprätthållas och elmarknaden i övrigt skall fungera väl. Ytterligare exempel är om beredskapsorganisationen har fått en otillräcklig eller ineffektiv utformning. Det är alltså inte bara en fråga om det till följd av en bristande förvaltning finns tekniska brister i själva anläggningen. För att ett åsidosättande av någon förpliktelse rörande förvalt- ningen skall föranleda ett ingripande i form av särskild förvaltning måste vanligen verkningarna på något sätt ha konkretiserats med en viss intensitet och varaktighet. Som regel får förutsättas att av- nämarna haft viss känning av den bristfälliga förvaltningen. Det skall alltså inte vara möjligt att skilja anläggningsinnehavaren från förvaltningen på grund av brister som endast är av ett tillfälligt slag eller av en obetydlig omfattning. Ett hot mot elförsörjningen kan naturligtvis föreligga även om för tillfället inte några elavbrott eller störningar förekommer. För ett ingripande krävs inte att bristerna kan tillskrivas anlägg- ningsinnehavaren som försummelse. Det räcker med att det objek- tivt kan fastslås att förvaltningen inte fungerar tillfredsställande. Det saknar betydelse om förvaltningen utförs av annan för anlägg- ningsinnehavarens räkning. Frågan om anläggningsinnehavaren innehar koncession för sin verksamhet saknar i sig betydelse när det gäller lagens tillämplighet. Skulle en anläggning utnyttjas utan att behövlig koncession finns, därför att sådan inte sökts eller tiden för en beviljad koncession gått ut, är detta ett allvarligt brott mot de skyldigheter som föreskrivs i ellagen. Den omständigheten att anläggningsinnehavaren på detta sätt undandrar sig ellagens möjligheter till kontroll, sanktioner m.m. kan, i vart fall tillsammans med andra omständigheter, innebära ett hot mot elförsörjningen eller elmarknadens funktion. Ett av skälen för att den förslagna lagen skall införas är att med ett längre siktande perspektiv åtgärda föreliggande brister för att därigenom undanröja hotet mot elförsörjningen eller elmarknaden. I ett sådant fall kan man i allmänhet räkna med att någon form av särskild förvaltning kommer att behövas, kanske , till dess anläggningsinnehavaren visar sig vara införstådd med de krav som ställs vad gäller kompetens, kapital m.m. Skulle särskild förvaltning bli aktuell för en anläggning som drivs utan koncession, bör avsaknaden av koncession inte utgöra ett hinder för den verksamhet som det anses nödvändigt att förvaltaren skall bedriva. I förslaget till ändring av ellagen har därför tagits in en bestämmelse som innebär att den lagens krav på koncession inte utgör hinder för verksamhet som bedrivs i enlighet med ett beslut om särskild förvaltning. Den särskilda förvaltningen bör, om den når sin målsättning fullt ut, kunna skapa förutsättningar för att koncession skall kunna meddelas. Särskild förvaltning är ett komplement till andra ingripanden och tjänar sitt bestämda syfte när bristerna i förvaltningen är allvarliga och hänsynen till elförsörjningen eller elmarknadens funktion talar för att en förvaltare utses. Mindre långtgående brister skall åtgärdas på annat sätt. Det uppställs inte något krav på att nätmyndigheten eller annan skall ha ingripit med anledning av den bristande förvaltningen innan ett förvaltningsbeslut skall kunna meddelas. Vikt skall fästas vid resultatet av en total- bedömning av förvaltningen. Länsrätten skall därför bilda sig en samlad uppfattning av hur allvarliga och omfattande bristerna är, hur de uppkommit och utvecklats och vilka försök som har gjorts för att komma till rätta med dem. Skulle länsrätten på grundval av utredningen finna att särskilt inriktade åtgärder med stöd av t.ex. annan lagstiftning är lämpligare för att uppnå det önskade resultatet, bör länsrätten under hand upplysa om det (jfr 29 § förvaltningsprocesslagen). Valet av åtgärd från länsrättens sida får sedan bero på nätmyndighetens inställning, anläggnings- innehavarens förmåga och vilja till samarbete samt omständig- heterna i övrigt. Det skall dock betonas att länsrätten skall förordna om särskild förvaltning så snart rekvisiten för detta är uppfyllda även om det är tveksamt om förvaltningen i sig kan ge ett godtagbart resultat. I ellagen knyts vissa bestämmelser till innehavaren av en anlägg- ning (se t.ex. 1 kap. 2 § andra stycket, 3 kap. 15 § och 10 kap. 1 §, jfr 10 kap. 7 och 8 §§). Begreppet anläggningsinnehavare används i lagförslaget med den betydelse som åsyftas i ellagen. Som framgår av andra stycket finns två former av särskild för- valtning, förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning. Förvalt- ningsföreläggande är en mindre ingripande form. Dess innebörd liksom de ytterligare förutsättningarna för att tillämpa den framgår av 2 kap. En mer ingripande form utgörs av tvångsförvaltning som regleras i 3 kap. Lagen ger utöver dessa möjligheter en rätt för staten till inlösen. Inlösen regleras i 1 kap. 4 § och genom där gjorda hänvisningar till expropriationslagens (1972:719) bestäm- melser. De allvarliga konsekvenser brister i förvaltningen av elanlägg- ningar kan få för elförsörjningen och elmarknadens funktion och därmed för samhällslivet motiverar att man i svårare fall av miss- förhållanden eller bristande förmåga hos en anläggningsinnehavare kan tillgripa mycket långtgående tvångsmedel. Den föreslagna lagens möjligheter till särskild förvaltning innebär att förvaltaren får i det närmaste oinskränkta befogenheter vid förvaltningen och anläggningsinnehavaren så gott som helt tas ifrån möjligheterna att disponera över anläggningen och att påverka förvaltarens arbete. De åtgärder som förvaltaren vidtar kommer anläggningsinne- havaren till godo genom att anläggningen behåller sitt värde eller t.o.m. stiger i värde. Den mildare formen har utformats så att anläggnings- innehavaren föreläggs att i viss ordning lämna över förvaltningen till en av honom själv utsedd godtagbar förvaltare. Den mer kvalificerade så att länsrätten utser förvaltare och att det sätt som förvaltningen utövas på står under det allmännas tillsyn. Särskild förvaltning är ett samlingsbegrepp för de båda förvaltnings- formerna förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning. Beträffande valet av förvaltningsform kan följande anföras. För tvångsförvaltning gäller att det skall kunna antas att ett förvalt- ningsföreläggande inte är tillräckligt för att en tillfredsställande förvaltning skall uppnås. Frågan om särskild förvaltning kan aktua- liseras så snart tillräckligt allvarliga missförhållanden kan konstate- ras, utan att nätmyndigheten behöver ta ställning till de problem som avser gränsdragningen mellan de båda förvaltningsformerna. Detta innebär naturligtvis inte något hinder för nätmyndigheten att vid länsrätten redan i sin ansökan lämna besked om sin åsikt om den förvaltningsform länsrätten bör besluta. Vilken form som bör tillgripas får utredas närmare under den fortsatta handläggningen. Lagen innebär inte att ett förvaltningsföreläggande rutinmässigt skall tillgripas som en förstagångsåtgärd utan valet skall ske efter en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. åsikt om förvaltningsform utgör inte en del av dess yrkande och begränsar inte länsrättens valmöjligheter. Det kan dock knappast förväntas finnas skäl för länsrätten att tillgripa den allvarligare formen av särskild förvaltning, om nätmyndigheten anser ett förvaltningsföreläggande som tillräckligt. Utgångspunkten för valet av förvaltningsform är, enligt en för rättsordningen grundläggande princip, att det inte finns anledning att tillgripa en mer ingripande tvångsåtgärd än som behövs för att missförhållandena skall komma att rättas till. Det har inte närmare i lagen angetts vilka slag av brister som ett förvaltnings- föreläggande passar bättre på än tvångsförvaltning. Det finns en mängd varierande faktorer för länsrätten att ta hänsyn till. Det ligger i sakens natur att ett förvaltningsföreläggande i första hand skall användas vid mindre omfattande brister i förvaltningen. Som exempel på situationer där i stället tvångsförvaltning bör väljas kan nämnas att bristerna i förvaltningen är allvarliga eller har förelegat , att det finns behov av underhållsarbeten av större omfattning, att tidigare försök med förvaltningsföreläggande har misslyckats, att anläggningsinnehavaren blivit vägrad koncession för annan anläggning eller att anläggningsinnehavaren kan antas var ointresserad av att följa ett förvaltningsföreläggande. En tidigare vägrad koncession är en omständighet som endast kan tillmätas betydelse om beslutet är relativt färskt och har relevans för de ändamål som lagen om särskild förvaltning avser att tillgodose. 4 § Om en anläggning är ställd under tvångsförvaltning men för- hållandena är sådana att en tillfredsställande förvaltning inte kan uppnås, får staten lösa anläggningen. Mål om inlösen skall tas upp av fastighetsdomstol inom vars område anläggningen eller större delen därav ligger. inlösen gäller i övrigt expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar, dock med undantag för 4 kap. 2 §. Bestämmelserna i 4 kap. 3 § expropriationslagen skall tillämpas i fråga om värdeökning som ägt rum före det talan väcktes vid domstol. Ett inlösenförfarande kan inte tillgripas som ett alternativ till beslut om tvångsförvaltning. För att bestämmelserna om inlösen skall få tillämpas är det nödvändigt att anläggningen står under tvångsförvaltning. Inlösen kan inte heller ske sedan tvångsförvalt- ning upphört. Det bör främst ankomma på nätmyndigheten att avgöra om inlösen skall begäras. Det är dock lämpligt att samråd först sker med förvaltaren. Vanligen torde det också vara förvaltaren som gör nätmyndigheten uppmärksam på att det kan föreligga behov av inlösen. Som exempel på situationer då förvaltaren har anledning att göra nätmyndigheten uppmärksam på förhållandena kan nämnas att det inte går att skaffa fram behövliga medel till förvaltningen. Det kan också vara fråga om en anläggning som är i så dåligt skick att de ekonomiska insatser en upprustning kräver är alltför stora räknat i förhållande till den avkastning som anläggningen ger. Så är fallet om upprustningen inte kommer att täcka kapitalkostnaderna och inte heller anläggningsinnehavaren kan tillskjuta det kapital som är behövligt. Talan om inlösen skall väckas vid fastighetsdomstolen inom vars område anläggningen eller större delen därav ligger. I mål om inlö- sen gäller expropriationslagens bestämmelser i tillämpliga delar. När det gäller bestämmandet av löseskillingen skall inte influens- regeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen tillämpas. Undantagsbe- stämmelsen innebär att värdet av anläggningen vid beräkningen av löseskillingens storlek skall anses belastat med den negativa inver- kan tvångsförvaltningen har på anläggningens marknadsvärde. I inlösenfallen gäller vidare att presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expro- priationslagen skall avse värdeökning som har ägt rum före det talan väcktes vid domstolen. 1 § I ett förvaltningsföreläggande skall bestämmas inom vilken anläggningsinnehavaren till länsrätten skall ge in ett skriftligt avtal, genom vilket förvaltningen överlämnas till en särskild förvaltare (förvaltningsavtal). Om innehavaren behöver anstånd, får länsrätten förlänga den tid som har bestämts för att ge in ett förvaltningsavtal. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den bestämda tiden. Enligt första stycket skall länsrätten i ett förvaltningsföreläggande bestämma inom vilken anläggningsinnehavaren skall ge in ett skriftligt avtal genom vilket förvaltningen överlämnas till en särskild förvaltare. Avtalets giltighet bör vara villkorad av rättens godkännande. Någon normaltid har inte angetts i bestämmelsen utan länsrätten får med hänsyn till omständigheterna avgöra hur anläggningsinnehavaren behöver för att ordna förvalt- ningen. Det bör understrykas att det i många fall är viktigt att den särskilda förvaltningen ordnas snabbt. Normalt bör tiden bestäm- mas till tre eller . I andra stycket finns en bestämmelse om förlängning av tids- fristen för att ge in ett förvaltningsavtal till länsrätten. Det kan ibland uppkomma svårigheter för anläggningsinnehavaren att få tag på någon villig förvaltare eller att utforma förvaltningsavtalet på ett tillfredsställande sätt. Regionala och konjunkturmässiga förhållan- den kan också inverka på möjligheterna att snabbt kunna följa ett förvaltningsföreläggande. Om anläggningsinnehavaren behöver anstånd, får länsrätten därför förlänga den tid som har bestämts enligt första stycket. För att en förlängning av anståndstiden skall beviljas bör det normalt krävas att anläggningsinnehavaren ger in en skriftlig begä- ran som innehåller en redovisning av de hinder som möter mot att följa föreläggandet inom den ursprungligen bestämda tiden. Finns det anledning att anta att en begäran sker i avsikt att förhala förfa- randet eller i annat illojalt syfte skall en förlängning av tiden natur- ligtvis inte ske. Länsrätten är inte förhindrad att förlänga tiden mer än en gång. Upprepade förlängningar bör dock medges endast i rena undan- tagsfall. Om anläggningsinnehavaren anser att han behöver anstånd, skall ansökan om förlängning ges in före utgången av den löpande – dvs. den ursprungligt fastställda eller den förlängda – tidsfristen. 2 § Om ett förvaltningsföreläggande har meddelats och anlägg- ningen övergår till en ny innehavare, förfaller föreläggandet. Paragrafen reglerar vad som händer när en anläggning genom för- säljning eller på annat sätt övergår till en ny innehavare. Ett förvaltningsföreläggande har en kort varaktighet, normalt rör det sig . Något preciserat ställningstagande till hur förvaltningen skall ordnas har inte skett genom själva föreläggandet. Det saknas därför anledning att låta ett förvaltningsföreläggande gälla också mot en ny innehavare av anläggningen. De flesta överlåtelser torde för övrigt ske till någon vars lämplighet blir prövad av nätmyndigheten eller regeringen till följd av ellagens koncessionskrav. Det föreskrivs i stället att ett förvaltningsföreläggande förfaller, om anläggningen övergår till en ny innehavare. Detta innebär att länsrätten skall avskriva ärendet från vidare handläggning. Nät- myndigheten måste alltså, om det enligt dess mening fortfarande finns anledning till ingripande, ansöka på nytt om särskild förvalt- ning men med en ansökan som riktas mot den nye innehavaren. Det kan i princip endast bli aktuellt om den nye innehavaren inte får koncession för verksamheten vid anläggningen. Det ligger såväl i den nye som den gamle anläggningsinnehava- rens intresse att länsrätten får kännedom om övergången. Man kan därför utgå från att länsrätten regelmässigt kommer att underrättas om övertagandet av någon av dem. Om länsrätten inte får reda på ett byte, kommer detta som regel att resultera i att länsrätten beslutar att ställa anläggningen under tvångsförvaltning. Av 3 kap. 24 § och 4 kap. 2 § följer att beslutet om tvångsförvaltning blir gäl- lande mot den nye innehavaren. En anläggning överlåts normalt med ett villkor om att överlåtel- sen är beroende av att tillstånd lämnas till att koncessionen överlåts eller att den nye innehavaren beviljas koncession. Den i paragrafen angivna rättsverkan inträder endast när övergången är definitiv, dvs. inte så länge förvärvets fullbordan eller bestånd är beroende av Länsrätten bör kräva utredning om att en försäljning verkligen har skett, t.ex. genom att fordra in åtkomsthandlingen. I paragrafen behandlas bara det fallet att ett förvaltningsföreläg- gande är föremål för länsrättens prövning, Vad som händer med ett av länsrätten godkänt förvaltningsavtal vid ett ägar- byte eller motsvarande regleras inte i lagen utan är i stället bero- ende av innehållet i förvaltningsavtalet. Denna fråga berörs nedan under 4 §. Ett föreläggande påverkas inte av att aktier eller andra andelar i en juridisk person som blivit föremål för ett föreläggande övergår i ny ägo. 3 § Ett förvaltningsavtal skall slutas för av , om inte länsrätten bestämmer att det får avse . I avtalet skall förvaltarens skyldigheter noggrant anges. Avtalet skall vara förenat med fullmakt för förvaltaren att företräda anläggningsinnehavaren i de angelägenheter som omfattas av förvaltningsuppdraget. skall ges tillfälle att yttra sig över det förvalt- ningsavtal som ges in till länsrätten. Därefter prövar länsrätten om avtalet kan godkännas. Länsrättens prövning skall avse om för- valtaren har tillräckliga kvalifikationer och om avtalet innefattar befogenhet för honom att överta förvaltningen i den omfattning som behövs med hänsyn till de brister som har föranlett beslutet om förvaltningsföreläggande. Länsrätten kan ge anläggningsinnehavaren möjlighet att avtala om sådana ändringar och tillägg i förvaltningsavtalet som behövs för att detta skall kunna godkännas. I paragrafen ges regler om ett förvaltningsavtals innehåll och för- farandet när anläggningsinnehavaren har gett in ett sådant avtal för godkännande. Enligt första stycket skall förvaltningsperioden som regel uppgå till . Endast i mycket speciella fall bör god- tas. skall parterna i princip vara bundna av den ingångna överenskommelsen. får alltså som huvudregel inte innehålla någon klausul som gör det möjligt för den ena parten att säga upp avtalet till upphörande före avtalstidens utgång. Däremot bör det inte finnas något hinder mot villkor som innebär att avtalet upphör vid grova avtalsbrott, överlåtelse av anläggningen eller liknande. Ett hinder mot att häva eller säga upp ett avtal under sådana speciella förhållanden skulle negativt påverka möjligheten att hitta villiga förvaltare. Det är lämpligt att förvaltningsavtalet på ett i allmänhet mycket detaljerat sätt anger omfattningen av förvaltningsuppdraget och förvaltarens befogenheter. På så sätt får länsrätten möjlighet att bedöma om avtalet har ett sådant innehåll att syftet med förvalt- ningsföreläggandet kommer att uppnås. Paragrafen omfattar därför att avtalet noggrant skall ange förvaltarens skyldigheter. Ett förvaltningsavtal skall förenas med en fullmakt för för- valtaren att företräda uppdragsgivaren i de angelägenheter som rör förvaltningen. Innan länsrätten närmare prövar avtalets innehåll skall länsrätten enligt andra stycket bereda nätmyndigheten tillfälle att yttra sig över avtalet. Länsrätten bör därför sända en kopia av avtalet till myndigheten med uppmaning att inom viss komma in med eventuella synpunkter. Med beaktande bl.a. av de synpunkter som nätmyndigheten kan ha framfört prövar länsrätten om avtalet kan godkännas. Ett första led i prövningen består i att avgöra om den utsedde förvaltaren har tillräckliga kunskaper och nödvändig erfarenhet för uppdraget. Det är praktiskt taget uteslutet att annan åtar sig ett sådant uppdrag än någon som själv är innehavare av eller förvaltare för annan av sådan anläggning. Det torde sällan finnas anledning att inte godta en sådan person. Det bör dock understrykas att det är viktigt att prövningen av förvaltarens förutsättningar för uppdraget sker med stor omsorg och att endast den godtas som har en väl dokumente- rad erfarenhet av nätanläggning för överföring av el. Kraven bör i huvudsak vara desamma som vid val av en förvaltare i samband med ett beslut om tvångsförvaltning. Om nätmyndigheten och anläggningsinnehavaren är ense om en förvaltare bör denne normalt accepteras av länsrätten. Uppstår tveksamhet måste förvaltarens lämplighet för uppdraget utredas. Länsrätten bör i ett sådant läge vänta med sin prövning av godkännandefrågan och ge anläggningsinnehavaren och nätmyndigheten tid att ordna med en tillräckligt klargörande utredning. Länsrätten skall pröva om avtalet ger förvaltaren tillräckliga befogenheter så att man kan räkna med att en tillfredsställande för-