sou · GPB352d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Av de författningar som styr den kommunala verksamheten är vissa av allmänt konstitutiv art, medan andra – en majoritet – är inriktade mot enskilda sektorer (1987). Exempel på den förra typen är regeringsformen och kommunallagen. Sektors- inriktade författningar utgörs av sådant som t.ex. socialtjänstlagen eller skollagen. Innehållet i de lagar som behandlar specifika sekto- rer varierar med avseende på hur stora delar av verksamheten som behandlas och hur detaljerade bestämmelserna är. På många områden har utvecklingen kännetecknats av att så kallade ramlagar kommit att ersätta tidigare detaljreglering. Exempel på detta är t.ex. socialtjänstlagen eller hälso- och sjukvårdslagen. En betydelsefull del av den rättsliga regleringen utgörs också av hur den enskildes rättigheter formuleras i de sektorsinriktade författningarna och vilka beslut som (av den som berörs av beslutet) kan överklagas genom så kallat förvaltningsbesvär. Statens inflytande utövas här å ena sidan genom hur stora delar av de kommunala besluten gentemot enskilda som blir möjliga att överklaga och å andra sidan genom vilka beslut som fattas i förvaltningsdomstolarna. 6 Politiska strävanden att införa starkare skydd för den kommunala självstyrelsen i regeringsformen har förekommit flitigt under , dock utan någon framgång. avstyrkte ett antal motioner i frågan (betänkande 2000/01:KU 12). Den lokala välfärdsstaten? det senare fallet är de beslut som Regeringsrätten fattar och som i praktiken kan ses som preciseringar av mer generella skrivningar i lagstiftningen. Regleringen av kommunerna kan också utövas med hjälp av olika ekonomiska styrmedel. I den ekonomiska styrningen är utform- ningen av statsbidragen ett av de viktigaste inslagen. Special- destinerade bidrag till särskilda områden innebär en högre grad av styrning än generella bidrag avsedda för hela den kommunala verksamheten. En annan betydelsefull ekonomisk styrform utgörs av statens möjligheter att bestämma över omfattningen av kommunernas skatteinkomster. kan av såväl samhälls- ekonomiska som fördelningspolitiska skäl anse det motiverat med ett tak för kommunalskatten under vissa perioder. Vidare representerar det kommunala utjämningssystemet – det vill säga att vissa kommuners skatteintäkter till en del utnyttjas för att betala för verksamheter som bedrivs i andra kommuner – en form av eko- nomisk styrning (1996a). Syftet med utjäm- ningen är att skapa likvärdiga ekonomiska villkor för kommuner med olikartade strukturella förutsättningar. Betydelsefull i sammanhanget är också den organisation av nationella (centrala ämbetsverk) och regionala statliga organ (läns- styrelser) som staten har till sitt förfogande för implementering och tillsyn. När det gäller välfärdspolitiken kan man framförallt peka på ansvar för skola och barnomsorg samt ansvar för hälso- och sjukvård samt socialtjänst (tillsynsansvaret i det senare fallet ligger dock primärt på läns- styrelserna). Ämbetsverken agerar utifrån befintlig lagstiftning, verksamhetsmål och effektmål preciserade i statsbudgeten samt utifrån de regleringsbrev som bl.a. föreskriver vilken åter- rapporteringsskyldighet som föreligger i förhållande till staten. Utöver tillsyn förväntas också de statliga verken förse kommunerna med information och riktlinjer på ett sätt som överensstämmer med statens intentioner. Inom ramen för de olika styrmedel som existerar kan detalj- regleringen drivas olika långt. Ett särdrag när det gäller utveck- lingen är att så kallad mål- och resultat- styrning i många sammanhang kommit att ersätta mer specifika föreskrifter. Grundtanken är att det statliga ansvaret i allt väsentligt begränsas till att formulera målsättningar för olika verksamheter och att man i efterhand följer upp i vilken utsträckning verk- samheternas resultat motsvarar målen. Verkställaren, i det här fallet Den lokala välfärdsstaten? kommunerna, väljer dock självständigt vilka medel som skall utnyttjas för att uppnå de mål som angivits. Formellt görs i vissa sammanhang en åtskillnad mellan målstyrning och resultatstyrning, med innebörden att den förra mer riktas mot övergripande mål och den senare mot mer specifika prestationer (1996b). Övergången från detaljreglering till mål- och resultat- styrning är inte isolerad till någon specifik del av det statliga styr- systemet, utan har på olika sätt präglat utvecklingen på alla nivåer och för alla styrinstrument. Återföringen av information avseende graden av måluppfyllelse i verksamheterna är avgörande för i vilken utsträckning de nationella välfärdsmålen i realiteten beaktas inom ramen för en sådan utveckling. Detta förutsätter att målen i sig är så tydliga att de går att mäta och att den statliga tillsynen utformas på ett sätt som motsvarar de informationsbehov som uppstår. 1.6Decentraliserad välfärd – konstitutiv reglering En av 1990-talets viktigaste händelser när det gäller det kommunala självstyret är införandet av en ny kommunallag 1992 (KL 1991:900). Genom denna gavs kommunerna större befogen- heter att självständigt utforma sin interna organisation. Bland annat övergavs tidigare bestämmelser avseende hur de kommunala nämn- derna skulle se ut, som möjligheterna att delegera beslut till nämnder, enskilda ledamöter och tjänstemän ökade. När den nya lagen togs hade dock ett antal kommuner inom ramen för det så kallade frikommunsförsöket redan börjat tillämpa en friare nämndorganisation. Vid tiden för den nya kommunallagens bered- ning och genomförande var frikommunsförsöket ännu inte utvärderat, men att idén om avreglering som ett sätt att befrämja utveckling och förnyelse hade stöd från regeringshåll framgår tydligt av såväl själva lagförslaget (prop. 1990/91:117) som i samtida betraktelser över frikommunsförsöket (prop. 1991/ 92:13).7 I det beslut tog om den nya kommunallagen före- skrevs att regeringen av omtanke om den kommunala demokratin skulle hålla sig informerad om hur den nya lagen tillämpades och 7 Vid sitt slut omfattade frikommunsförsöket 37 kommuner och fyra landsting. Erfarenheterna finns sammanfattade i Frikommunsförsöket. Erfarenheter av försök med en friare nämndorganisation (SOU 1992:25). Den lokala välfärdsstaten? vid behov föreslå förändringar (1999). tillsattes därför lokaldemokratikommittén, vars uppgift var att överväga olika åtgärder som kunde stärka den kommunala demo- kratin. De förslag som fördes fram i kommitténs slutbetänkande (SOU 1993:90) fick sedan stor betydelse för ytterligare föränd- ringar av den reviderade lagstiftning som trädde i kraft . Här bestämdes bl.a. att de kommunala nämnderna är ansvariga för verksamhet som har lagts ut på entreprenad, att kommuner när de lämnar ut en uppgift till någon annan än ett helägt kommunalt bolag skall se till att de kan kontrollera och följa upp verksamheten samt att kommunerna fick en grundläggande rätt att ta ut avgifter enligt självkostnadsprincipen för tjänster och nyttigheter. En annan förändring var att medborgare i kommunerna gavs möjlighet (om av de röstberättigade stödde initiativet) att väcka fråga i fullmäktige om rådgivande folkomröstning. Ett antal andra nya bestämmelser av konstitutiv art har införts , men med en mer oklar eller indirekt betydelse för decentraliseringsrörelserna. Till dessa hör t.ex. förlängningen av kommunfullmäktiges mandatperiod från tre till 1995, in- skrivningen av lagen om kommunalförbund i kommunallagen samt nya regler för den kommunala revisionen. 1.7Decentraliserad välfärd – finansiering Av de ekonomiska styrmedel staten använder visavi kommunerna är statsbidragen otvivelaktigt de viktigaste. svarade stats- bidragen för av kommunernas inkomster, vilket är klart lägre än de nivåer som var för handen . var så kallade specialdestinerade statsbidrag mycket vanliga. Dessa utgick i huvudsak för drifts- ändamål, för att finansiera verksamhet på bestämda områden och inte sällan med detaljerade föreskrifter om hur pengarna skulle ut- nyttjas. Syftet med denna konstruktion var, ur ett statligt perspek- tiv, bl.a. att försäkra sig om att kommunerna tog sitt ansvar i olika avseenden och att dessutom kunna reglera hur verksamheten utformades. avskaffades de flesta av de specialdestinerade bidragen till förmån för ett system med mer generella bidrag (prop. 1991/ 92:150). Kommunerna tilldelades en klumpsumma pengar, en så Den lokala välfärdsstaten? kallad påse, för att självständigt kunna prioritera mellan olika verksamhetsområden, men med bevarade åligganden i enlighet med lagstiftningen. Motiveringen till förändringen var annars att generella bidrag – i samklang med den nya kommunallagens anda – skulle skapa bättre förutsättningar för utveckling och förnyelse i kommunerna samt bidra till en bättre samordning och ett effektivare resursutnyttjande. Detta i kontrast med det gamla systemet med specialdestinerade stöd, som ansågs innebära en brist på flexibilitet samt hämma anpassning till lokala förhållanden och nytänkande i fråga om verksamheternas innehåll (SOU 1991:98). Områden där de specialdestinerade bidragen ersattes av generella var bl.a. skolan, barnomsorgen, vård och omsorg, färdtjänst och svenskundervisning för invandrare. Undantag gjordes främst för bidrag som betraktades som ersättning för tjänster kommunerna utför åt staten, t.ex. flyktingbidragen och ersättning för arbets- marknadspolitiska insatser. I runda tal av de samlade statsbidragen stoppades i påsen. Med det förändrade statsbidragssystemet avstod staten en del av sina tidigare möjligheter att genom villkor och resurstilldelning påverka fördelning och inriktning i kommunsektorn. Efter omläggningen 1993 följde också en period där andelen som för- delades i det generella systemet växte, medan de specialdestinerade statsbidragen minskade i omfattning. Staten har dock genom till- delningen av resurser inom ramen för de generella bidragen alltjämt kunnat fatta beslut med stor betydelse för de kommunala ekono- miska ramarna. Vidare har staten under den senare delen av 1990- talet i ökad utsträckning också börjat utnyttja riktade bidrag för att stimulera tillväxt och kvalitetshöjningar på särskilda områden. Ett första steg i denna riktning togs 1997 när fördelningen av det tillskott i de generella bidragen som staten beviljade kommunerna detta år till hälften beräknades på grundval av antalet barn, ungdomar och äldre i kommunerna och till hälften utifrån kommunernas relativa storlek. Det uttalade syftet var att mer pengar skulle gå till vård, skola och omsorg och att kommunerna som på grund av sin demografiska profil hade särskilt stora behov härvidlag skulle få en förstärkning.8 Dessa medel var dock inte på 8 Detta kan jämföras med den så kallade försvarsuppgörelsen där regeringen har föreslagit att skall satsas på vård och omsorg perioden –2004. Dessa medel skall ingå i det generella statsbidraget men ej betraktas som ett allmänt resurstillskott. Staten har här träffat en överenskommelse med om hur pengarna skall användas. Riktade bidrag till personalförstärkningar i skolan har också beslutats , medel som skall fördelas via . Den lokala välfärdsstaten? ett tvingande sätt bundna till en viss typ av verksamhet och kan därför inte direkt jämställas med de tidigare specialdestinerade bidragen. Staten har också beviljat bidrag till kommuner som har haft svårigheter att få balans i budgeten (t.ex. till kommuner som haft åtaganden mot kommunala bostadsföretag på obestånd) och till kommuner som gjort särskilda satsningar på bl.a. ekologisk håll- barhet och IT. Omläggningen av statsbidragen ingick som ett led i införandet av ett nytt skatteutjämningssystem. Det nya systemet innehöll ett garanterat grundbelopp för att garantera kommunerna en viss lägsta skattekraft och ett tillägg eller avdrag till grundbeloppet för att kompensera för strukturella skillnader. Konstruktionen innebar en ökning av statsbidragen till kommuner i glesbygd och i , medan storstadsområdena i regel fick vidkännas en minskning (1999). De nya reglerna möttes också av mycket kraftiga protester från storstadskommunerna. En revi- dering av systemet genomfördes , med innebörden att om- fördelningen inte längre gjordes genom att en kommuns skatte- inkomster tillfördes en annan. Istället svarade staten formellt för utjämningskostnaderna, men finansierat genom en utjämnings- avgift uttagen från kommuner med hög skattekraft och gynn- samma strukturella förutsättningar. Mottagare av bidragen var kommuner med relativt låga skatteinkomster respektive höga strukturellt betingade kostnader. De möjligheter som kommuner med hög skattekraft tidigare haft att ta ut en väsentligt lägre kommunalskatt än andra har begränsats med omläggningarna av skatteutjämningssystemet. har vidare staten kringskurit kommunernas handlingsutrymme i andra ändan, det vill säga när det gäller möjligheterna att höja kommunalskatten. Perioden tog sig detta uttryck genom ett kommunalt skattestopp.9 utgick en ersättning på sammanlagt till de kommuner som avstod från att höja skatten. avstod staten från att aktivt motverka skattehöjningar, och följd- riktigt ökade den genomsnittliga kommunala skattesatsen påtagligt detta år. Under andra hälften av decenniet gjorde staten, bl.a. i finansplanerna, tydliga markeringar att man förbehöll sig rätten att 9 I beredningen av frågan om ett kommunalt skattestopp fanns vissa betänkligheter av konstitutionell art hos såväl lagrådet som . Skälet var att åtgärden kunde uppfattas som en långtgående begränsning av kommunernas grundläggande rätt att själva handha sina angelägenheter. I slutändan fann man dock beslutet acceptabelt, bl.a. med hänvisning till det aktuella samhällsekonomiska läget (prop. 1990/91:117). Den lokala välfärdsstaten? reagera om kommunernas konsumtionsutrymme utvecklades på ett sätt som stod i strid med den generella samhällsekonomiska utvecklingen (1996a). För gällde också att kommuner och landsting som höjde sina skatter förlorade statsbidrag motsvarande hälften av de ökade skatteintäkterna (Statskontoret 1998). Ett annat uttryck för statlig styrning var statens beslut att införa ett krav på att kommunernas budgetar skall vara balanserade – det vill säga att kostnaderna inte överstiger intäkterna – . Uppgifter från (2001) visar dock att så mycket som drygt var tredje kommun inte klarade balanskravet . 1.8Decentraliserad välfärd – huvudmannaskap Att ansvaret för en viss sorts verksamhet överförs från statlig eller regional nivå till kommunerna är ett uttryck för decentralisering, men inte självklart en utvidgning av det kommunala självstyret. Istället kan sådana processer betraktas som en expansion av det välfärdspolitiska territorium på vilket kommunerna opererar. Decentralisering i betydelsen övertagande av huvudmannaskap är tveklöst ett viktigt inslag socialpolitiska utveckling, men i jämförelse med tidigare decennier så kan omfattningen av förskjutningen knappast beskrivas som dramatisk. Som tidigare påpekats utgör expansionen av kommun- sektorn ett centralt inslag i den svenska välfärdsstatens framväxt och kommunernas övertagande av olika typer av ansvar kan fram- förallt dateras till 1950-, . Bakom den kommunala sektorns tillväxt ligger emellertid inte bara en utökning av mängden uppgifter, utan också en ökning av ambitionsnivån inom olika områden. Initiativen till det senare har också i regel kommit från statligt håll. Den kvantitativt sett mest betydelsefulla förändringen av kommunalt huvudmannaskap följde av den så kallade Ädelreformen. Med denna övertog kommunerna det samlade ansvaret för äldreomsorgen. hade landstingen haft ansvar för medicinskt färdigbehandlade men vårdkrävande patienter inom ramen för sjukhem och långvård. Med reformen överfördes detta på kommunerna som totalt tog över drygt Den lokala välfärdsstaten? 30 000 vårdplatser. ålades också kommunerna ett betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade (eller, med ett uppdaterat språkbruk: utskrivningsklara med vårdplan) patienter inom den somatiska och geriatriska vården (Szebehely 2000). En omständighet av betydelse för detta beslut var de oklarheter som tidigare rådde mellan den kommunala och sjuk- vårdens ansvarsområden. Såväl hälso- och sjukvårdslagen som socialtjänstlagen bygger på mycket vida definitioner av vilken typ av behov man avser att möta (2000), och med Ädel- reformen kunde man tydligt artikulera ansvaret för en grupp som annars riskerade att falla mellan olika sektorer. Vidare fanns hos beslutsfattarna en föreställning om att ett samlat ansvar förlagt till kommunerna bättre skulle tillgodose de äldres krav på valfrihet och trygghet vid utnyttjandet av vård och service (SOU 1996:169). Kommunerna kompenserades ekonomiskt för reformen genom att överfördes från landstingen via skatte- och bidragsväxling. Handikappreformen, som trädde i kraft , innebar att tidigare lagar som reglerat omsorgen om framförallt utvecklingsstörda ersattes av LSS (lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade).10 Redan före reformens genomförande hade kommu- nerna successivt börjat ta över huvudmannaskapet för utvecklings- störda från landstingen, men med den nya lagen gjordes över- flyttningen definitiv. Ett uttalat syfte med handikappreformen var att mer tydligt än tidigare fastslå den enskildes rätt till hjälp och att stärka de funktionshindrades inflytande över sina hjälpinsatser. Med rättighetsbestämmelserna i lagen har också staten upprätthållit inflytande över verksamhetens innehåll och utformning. En på många sätt parallell omfördelning av ansvar gjordes med psykiatrireformen, som trädde i kraft . Denna innebar att kommunernas ansvar för personer med vissa typer av psykiska besvär utökades. Bland annat ålades kommunerna att erbjuda lämpliga boendeformer och stöd i hemmet för personer med omfattande psykiska funktionshinder. Vidare fick man betalnings- ansvar för patienter som efter tre månaders vård inom psykiatrin bedömdes som färdigbehandlade. Psykiatrireformen utgjorde ett led i, och innebar en förstärkning av, en pågående utveckling i 10 Till handikappreformen brukar också det samtidiga införandet av (lagen om assistansersättning) räknas. Denna innebär att personer som bedöms ha behov av hjälp med grundläggande behov får detta betalt via en statlig ersättning som administreras av . Den lokala välfärdsstaten? riktning mot avinstitutionalisering och normalisering. I övrigt var ambitionen också att bättre än tidigare samordna insatserna för den berörda gruppen. Också när det gäller skolan har kommunernas ansvar ökat . överfördes huvudmannaskapet för skol- organisationen i sin helhet till kommunerna. hade detta delats mellan staten och kommunerna, men med övertagandet av regleringen av lärarnas löne- och anställningsvillkor detta år full- bordades en utveckling mot kommunalt övertagande av ansvaret som inletts redan föregående årtionde. ersattes Skolöver- styrelsen av (det betydligt mindre) , vilket i praktiken innebar en nedtoning av statens ambitioner att detalj- styra verksamheten till förmån för ett system där de nationella målen bevakas genom tillsyn, uppföljning och utvärdering.11 Ett annat område där kommunernas ansvarstagande ökade var den aktiva arbetsmarknadspolitiken (2000). Parallellt med att utbudet av arbetsmarknadspolitiska program breddades och antalet arbetslösa i aktiva åtgärder ökade, gavs kommunerna ett större inflytande över politikens utformning och tilldelades ett direkt ansvar för olika insatser riktade mot ungdomar (SOU 2000:3). gavs kommunerna möjlighet att inom ramen för det så kallade kommunala utvecklingsprogrammet (KUP) teckna avtal om att ta över ansvaret för arbetslösa ung- domar från staten. beslöts att dator- tek för ungdomar 20–skulle inrättas med kommunerna som huvudmän. utvidgades det kommunala ansvaret för arbets- lösa ungdomar ytterligare genom införandet av den så kallade utvecklingsgarantin. Denna innebar att kommunerna frivilligt kunde ta på sig att ansvara för långtidsarbetslösa ungdomar och självständigt utforma program – i form av utbildning eller praktik – för att öka dessa ungdomars möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden. Vid sidan om detta direkta övertagande av nya ansvarsområden har också kommunernas inflytande över arbets- marknadspolitiken förstärkts genom inrättandet av de nya arbets- förmedlingsnämnderna . Arbetsförmedlingsnämnderna ingår i organisation, men är partssamman- satta organ med en majoritet från kommunerna. Syftet är att man 11 Den så kallade friskolereformen har däremot beskrivits som en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet och ansvarstagandet på området, bland annat då det är och inte kommunerna själva som godkänner friskolorna (Montin & 1995). Den lokala välfärdsstaten? skall ta beslut i frågor som syftar till att anpassa arbetsmarknads- politiken och arbetsförmedlingarnas verksamhet till lokala förut- sättningar. Även om decentraliserat huvudmannaskap utgjort den domi- nerande trenden finns exempel på verksamheter där ansvaret förflyttats i motsatt riktning. Det gäller bland annat bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer där ansvaret 1994 övergick från kommunerna till staten. Ett annat exempel är bildandet av , som genom- fördes i samband med att ansvaret för de tidigare ungdoms- vårdsskolorna flyttades tillbaka till staten. 1.9Decentraliserad välfärd – verksamhetsreglering De verksamheter som kommunerna har skyldighet att bedriva regleras genom speciallagar. De kan vara formulerade som obliga- toriska uppgifter för kommunerna eller som en rättighet för den enskilde medborgaren. Exempel på det förra återfinner vi ibland annat i skollagen och på det senare i socialtjänstlagen eller i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Olika lagar varierar också med avseende på hur detaljerade föreskrifterna angående verksamhetens innehåll och organisering är. Sammantaget är dock speciallagstiftningen omfattande, uppskattningsvis 80 pro- cent av kommunernas resurser används till sådan verksamhet (1997). Som tidigare framskymtat har dock lagstiftningstekniken under genomgått väsentliga förändringar såtillvida att ramlagar allt mer kommit att ersätta detaljreglering. Ramlagarnas gyllene årtionde, med avseende på när de infördes, var dock snarare 1980- än (Montin & 1995). Det faktum att de svenska kommunerna gick in i krisen och det besparingstryck som följde med en relativt oprecis styrning på många områden, måste emellertid betraktas som en viktig förutsättning för den följande utvecklingen. Att här behandla alla de förändringar som ägt rum när det gäller regleringen av olika områden låter sig knappast göras. Däremot är det möjligt att peka på några principiellt viktiga lagar och utvecklingsdrag som på olika sätt inneburit för- skjutningar av a) ambitionsnivå och b) den enskildes rätt. Ur ett decentraliseringsperspektiv erbjuder utvecklingen härvidlag inget Den lokala välfärdsstaten? entydigt mönster, då händelser som såväl ökat som minskat kommunernas handlingsfrihet har kunnat iakttas. Det kanske tydligaste exemplet på ambitionshöjning är de nya bestämmelser som infördes i skollagen 1995 där kommunerna utan oskäligt dröjsmål gjordes skyldiga att bereda plats i för- skolan till alla barn mellan ett och , vars föräldrar förvärvs- arbetar eller studerar. Detta skedde som barnomsorgen hade att möta efterfrågan från de stora barnkullar som föddes under slutet av 1980- och . I många fall ledde också de nya reglerna till negativa reaktioner från kommunerna. För att kunna motsvara lagens krav var vissa kommuner tvungna att bygga ut barnomsorgen. Eftersom inte full kompensation utgick för de kostnadsökningar som detta medförde, uppfattades åtgärden som ett brott mot den så kallade finansieringsprincipen – det vill säga att kommunerna inte skulle påföras nya uppgifter eller utökat ansvar utan att de gavs möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter (Statskontoret 1998). kan konstateras att det inte finns några omedelbara sanktions- möjligheter mot kommuner som inte lever upp till kraven i lagen.