sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen anser att denna del av RFV:s verksamhet behö- ver utvecklas till att omfatta en systematisk och kontinuerlig uppfölj- ning av kvaliteten i tillämpningen inom samtliga försäkringsområden. I propositionen framhålls vidare att inom det statliga budgetsystemet har skett en successiv övergång till mål- och resultatstyr- ning. Detta har minskat behovet av detaljreglering och möjliggjort en betydande decentralisering av beslutsbefogenheter från RFV till försäk- ringskassorna. Det är enligt regeringen angeläget att utvecklingen i denna riktning fortsätter. RFV:s uppgift är att tolka mål- och resultat- kraven och att förmedla dessa till kassorna. I RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna bör anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för försäkringskassorna när det gäller såväl försäkringstillämpningen som kraven på kvalitet och effektivitet i verksamheten. RFV skall ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som ställs på dem och att återrapportera utfallet såväl till den enskilda kassan som till regeringen. RFV har också att se till att en försäkringskassa vidtar rät- telse om det förekommer brister i tillämpningen och om så ej sker påta- la detta för regeringen. I propositionen framhålls att informationen om socialförsäkringarna måste vara korrekt och utformas på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräcklig kännedom om trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter. Enligt regeringen bör det vara RFV som ansvarar för innehållet i sådan information. Därvid har enligt pro- positionen en väsentlig roll att fylla när det gäller informationens utformning, produktion och spridning. RFV skall enligt propositionen även i fortsättningen ansvara som systemägare för de centrala ADB-systemen och för att de utvecklas i överensstämmelse med regelverket för socialförsäkringarna. Enligt propositionen skall formerna för hur ADB-verksamheten skall organiseras ses över med syfte att effektivisera verksamheten och att pröva i vilken utsträckning det är möjligt att konkurrensutsätta den samt att förbättra försäkrings- kassornas möjlighet till reellt inflytande. Utskottet konstaterade därefter att såväl utskott och riksdag som andra myndigheter och utredningar pekat på att det förelåg brister inom socialförsäkringsadministrationen. Att så var fallet bekräftades också i viss omfattning vid den offentliga utfrågning om försäkringskassornas situation som utskottet höll (se beträffande JO:s syn- punkter avsnitt 7.3.2 samt beträffande vissa synpunkter i övrigt avsnitt 7.1.2). Enligt utskottets mening präglades socialförsäkringsadministra- tionen av problem som bl.a. hänger samman med att det i tider av knappa resurser och genomgripande reformer på försäkringens område ställs stora krav på administrationens kvalitet och effektivitet i tillämp- ningen av socialförsäkringen men problemen hänger också samman med brister i organisationen. Utskottet såg därför positivt på att reger- ingen i sist nämnda hänseende nu föreslog riktlinjer i avsikt att skapa en klarare och tydligare struktur i administrationen. I likhet med regeringen ansåg utskottet att socialförsäkringen är ett nationellt system och att staten därvid har ett legitimt behov av att kun- na styra verksamheten för att kunna garantera ekonomisk effektivitet och en rättssäker och likformig tillämpning av försäkringen över hela landet. Vid utskottets offentliga utfrågning framhöll justitieombuds- mannen att enligt hans uppfattning hade den enskildes Utskottet ville därvid särskilt framhålla att en grundläggande princip i socialförsäkringen måste vara att de försäkrade behandlas lika inte bara så att materiellt riktiga beslut fattas utan också att regelsystemen tillämpas på samma sätt oavsett vilken försäkrings- kassa det är fråga om. Det var därför tillfredsställande att regeringen betonar att RFV:s tillsynsansvar i detta hänseende behöver utvecklas och att det i tillsynsansvaret också skall ligga befogenhet att vidta åt- gärder för att säkerställa en likformig och rättssäker tillämpning av försäkringen. Utskottet såg det också angeläget att betona RFV:s an- svar vad gäller att följa upp att kassorna efterkommer de mål och rikt- linjer som ställs upp för dem. Slutligen ville utskottet betona vikten av att teknikstödet och då främst ADB får en tillfredsställande lösning. Att det nuvarande stödet har stora brister framhölls vid utskottets utfråg- ning av såväl RFV som försäkringskassorna. I propositionen framhålls att informationen till allmänheten måste vara korrekt och utformad på ett sådant sätt att de försäkrade får till- räcklig kännedom om trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter och att det bör vara RFV:s uppgift att svara för att innehållet i sådan information är korrekt. Att även en allmän försäkringskassa har skyldighet informera och vägleda enskilda följer av förvaltningslagens bestämmelser. Utskottet utgick från att informationsverksamheten kommer att skötas på ett betryggande sätt. Beträffande försäkringsläkare och försäkringstandläkares roll redo- gjorde utskottet för att det i motionen Sf204 av () begär- des ett tillkännagivande om införande av bestämmelser som ger möj- lighet till granskning och prickning av försäkringsläkare och försäk- ringstandläkare. Enligt motionären omfattas de nämnda kategorierna av RFV:s tillsyn då de är tjänstemän på försäkringskassorna. Även för- valtningslagens bestämmelser är tillämpliga och detta gäller också om kassorna begär ett yttrande från en konsultläkare. Det material som en försäkringsläkare eller försäkringstandläkare lämnar till kassan i form av medicinska bedömningar utgör en del av beslutsunderlaget och ingår på så sätt i prövningen vid beslutsfattandet. Försäkringsläkare kan inte anmälas till eftersom någon pa- tientrelation inte föreligger. Försäkringsläkare och försäkringstandläka- re kan granskas av JO men JO kan inte uttala sig i frågor som rör medi- cinska bedömningar. Enligt motionären innebär detta att försäkringslä- karna och försäkringstandläkarna också står utanför JO:s granskning. I motionen framhålls att de berörda tjänstemännen kan göra en – medve- ten eller omedveten – felaktig medicinsk bedömning utan att riskera att få denna prövad av vare sig JO eller Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd. En sjuk människa kan enligt motionären bli utsatt för över- grepp från en försäkringsläkare utan att ha möjlighet att få detta prövat förvaltningsrättsligt. Utskottet konstaterade att enligt 18 kap. 12 § AFL skall det i en för- säkringskassa finnas en eller flera försäkringsläkare och försäkrings- tandläkare. Dessa skall biträda kassan i frågor som kräver medicinsk eller odontologisk sakkunskap samt verka för gott samarbete mellan kassan och de läkare och tandläkare som är verksamma inom dess om- råde. I vissa typer av ärenden är försäkringsläkarens medverkan lag- stadgad. En försäkringsläkare är anställd som tjänsteman i försäkrings- kassan. Som försäkringsläkare och försäkringstandläkare har han eller hon att agera som rådgivare till handläggarna i medicinska frågor och fattar inte beslut i frågor om rätt till ersättning. Besluten härvidlag fat- tas av kassans tjänstemän eller av en socialförsäkringsnämnd. Försäk- ringsläkarens bedömning grundar sig på behandlande läkares uppgifter i intyg och utlåtanden och försäkringsläkaren skall inte i något fall själv undersöka den försäkrade. Såsom motionären pekat på kan en försäk- ringsläkare i detta sitt arbete inte ställas till ansvar enligt lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens områ- de, eftersom bestämmelserna i lagen endast omfattar yrkesutövning som har samband med undersökning, vård och behandling av patienter eller klinisk forskning på människor. En försäkringsläkare är som an- ställd tjänsteman vid en allmän försäkringskassa underställd JO:s till- syn som inte enbart omfattar de formella beslutsfattarna. Den medi- cinska rådgivningens innehåll kan däremot inte bli föremål för JO:s bedömning. En försäkringsläkares råd i försäkringsärende innebär att denne med sina kunskaper och erfarenheter utifrån ett skriftligt under- lag gör en medicinsk bedömning i olika avseenden. Om den åsikt för- säkringsläkaren därvid framfört kan anses felaktig eller mindre lämplig får i vart fall indirekt prövas på rättslig väg genom den möjlighet som finns att överklaga ett negativt beslut till en förvaltningsdomstol. Ut- skottet ville i sammanhanget också peka på att bestämmelserna i 20 kap. om tjänstefel m.m. kan bli tillämpliga på en för- säkringsläkare och en försäkringstandläkare. Enligt dessa bestämmelser omfattar ansvaret inte endast åtgärder som i sig utgör myndighetsutöv- ning utan även andra åtgärder under ett ärendes handläggning som står i ett naturligt och nära samband med myndighetsutövningen. En med- vetet felaktig medicinsk bedömning torde utan vidare falla under an- svarsbestämmelserna. Utskottet ville vidare i samband med försäkringsläkarnas och för- säkringstandläkarnas verksamhet betona vissa förhållanden. I en rap- port (RFV anser 1997:3) Försäkringsläkares medverkan i sjukpenning- ärenden har RFV på uppdrag av regeringen utvärderat försäkringslä- karnas medverkan i sjukpenningärenden enligt 3 kap. 8 a § AFL samt försäkringskassas möjlighet att införskaffa kompletterande utredning enligt samma bestämmelse. Av rapporten framgår bl.a. att RFV vid granskning av ärenden i försäkringskassorna ofta inte kunnat utläsa att den fördjupade bedömningen av sjukpenningrätten gjorts efter hörande av försäkringsläkaren. Vid samtal med handläggare, kontorschefer och kassaledningar framkom att, med ett fåtal undantag, hörs alltid försäk- ringsläkaren i dessa ärenden. RFV konstaterade därvid att det sannolikt är dokumentationen i ärendena som brister. Vid en senare uppföljning framkom dock att det är långt ifrån alltid som försäkringsläkarna kon- sulteras i dessa ärenden. RFV ser allvarligt på de brister avseende do- kumentationen som förekommer och avser att även fortsättningsvis noggrant följa upp kassornas hantering i dessa avseenden. Utskottet framhöll även att det måste vara ett oeftergivligt krav att försäkringslä- karens bedömning dokumenteras på ett sådant sätt, att det går att utläsa hans eller hennes ställningstaganden, i synnerhet om ett negativt beslut sedermera fattas. Utskottet pekade också på några områden som bör kunna utvecklas i syfte att förbättra relationerna mellan behandlande läkare och försäk- ringskassan. I olika sammanhang har framförts klagomål på de blanket- ter som behandlande läkare har att fylla i. Det är enligt utskottets upp- fattning värdefullt att man vid utarbetande av dessa blanketter tar till vara de synpunkter som behandlande läkare kan ha på utformningen av blanketterna så att de blir så enkla och lätta att hantera som möjligt utan att syftet med dessa går förlorat. Det kan också framhållas att In- tygsutredningen (SOU 1994:71) bl.a. föreslog att läkarna i sin grund- och vidareutbildning borde få en bättre information om de krav som måste ställas på intyg och utlåtanden och om de konsekvenser som bristfälliga intyg och utlåtanden kan få för såväl patienten som samhäl- let. Utskottet ansåg vidare att om en försäkringsläkare har en annan uppfattning än behandlande läkare avseende det medicinska underlaget bör lämpligen ta kontakt med den behandlande läka- ren för att reda ut eventuella oklarheter eller för att klargöra varför kas- san har en annan uppfattning. Utskottet ansåg det positivt att regeringen i propositionen har gjort den bedömningen att bör överväga att se över sina före- skrifter i syfte att förstärka ämnet försäkringsmedicin när det gäller läkarnas allmäntjänstgöring och specialistkompetens. Mot bakgrund av det anförda ansåg utskottet att det inte borde infö- ras några särskilda ytterligare bestämmelser om granskning och prick- ning av försäkringsläkare och försäkringstandläkare i deras egenskap av rådgivare till försäkringskassornas handläggande tjänstemän. Ut- skottet utgick från att såväl RFV som försäkringskassorna gör vad på dem ankommer för att skapa goda relationer mellan de behandlande Bättre kunskaper och information om bl.a. försäkringsläkarnas och försäkringstandläkarnas roll är därvid av stor betydelse och kan medverka till att öka förståelsen för de åtgärder som försäkringskassorna vidtar och de beslut som fattas. Utskottet av- styrkte bifall till motion Sf204. biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1996/97:273). 7.1.2Socialförsäkringsutskottets yttrande 1996/97:SfU6y I ett yttrande till ekonomiska vårproposi- tion (prop. 1996/97:150) uttalade bl.a. föl- jande. Utskottet har under innevarande år fått fortsatta signaler om att situationen i försäkringskassorna är besvärlig. Utskottets ledamöter har också, gemensamt eller enskilt, skaffat sig information genom att besö- ka åtskilliga försäkringskassor. Vidare har utskottet haft en offentlig utfrågning om försäkringskassornas situation. Därvid belystes bl.a. personalsituationen, kompetensutvecklingen och rätts- säkerheten. Vid utfrågningen hördes bl.a. justitieombudsmannen som har tillsyn över socialförsäkringssektorn. Denne uppgav att försäk- ringskassorna ur ett JO-perspektiv förefaller ha ett högt och ökande antal handläggningsfel i jämförelse med annan verksamhet. Detta inne- bär att den enskildes rättssäkerhet har försämrats. JO:s intryck är dock att de enskilda tjänstemännen har en god ambition och försöker göra ett gott arbete. Som grund för JO:s påståenden låg bl.a. att antalet anmäl- ningar angående socialförsäkring – ökade . Övriga anmälningar ökade . Av de anmälningar som görs till JO föran- leder kritik. Motsvarande siffra för socialförsäkring är mellan . Antalet anmälningar och antalet kritisera- de beslut har relativt sett ökat ytterligare vad gäller socialförsäkring. Anmälningarna gäller kassornas bedömning i sakfrågor, något som JO inte kan ta ställning till. En van- lig anmälningsanledning i övrigt är långsam handläggning. Andra an- mälningar gäller fall där utbetalningen av en förmån, t.ex. sjukpenning, stoppas utan formellt beslut eller fall av underlåten eller bristfällig kommunikation av handlingar. Det förekommer beslut på bristfälligt underlag samt bristande och felaktig dokumentation i akter. Antalet anmälningar där någon anser sig ha blivit dåligt bemött av försäkrings- kassans tjänstemän bedöms däremot inte vara större än inom JO:s and- ra tillsynsområden. I samband med inspektioner upptäcks regelmässigt vissa fel, t.ex. bristande överensstämmelse mellan det beslut som soci- alförsäkringsnämnden faktiskt har fattat och det beslutsmeddelande som har gått ut till den försäkrade. Särskilt ser man också en stor osäkerhet när det gäller ny lagstiftning. Tiden har varit alltför kort mellan beslut och ikraftträdande för att tjänstemännen skall hinna få förarbeten, blanketter, datorstöd eller utbildning. Vid utfrågningen påpekades att ca 340 regeländringar skett inom socialförsäkringssystemen . Vidare nämndes att Riks- dagens revisorer (se förs. 1994/95:RR10, bet. 1994/95:SfU20) har kon- staterat att av tiden för personalen på försäkringskassorna gick åt till att förklara gällande bestämmelser för de enskilda. Vid ut- frågningen redovisade RFV bl.a. att en aktionsgrupp utsetts för att ta fram olika förslag till åtgärder för att höja kvaliteten i handläggningen. Det har också utarbetats riktlinjer för internrevision och tagits fram ett antal s.k. kvalitetssäkringsinstrument. Utskottet såg mycket allvarligt på de uppgifter om bristande rätts- säkerhet som JO har framfört. Utskottet kunde dock konstatera att för- säkringskassornas personal är hårt ansträngd. Detta beror inte enbart på de minskade resurserna till socialförsäkringsadministrationen, utan även på de många och ofta snabba regeländringar som gjorts , vilket också lett till ett ökat antal förfrågningar från enskilda medborgare och behov av kontakter mellan och de enskilda. De snabba förändringarna har dock varit nödvändiga för att sanera statens finanser. Till försäkringskassornas ansträngda läge kommer också, enligt vad RFV redovisat, att de totala resursneddrag- ningarna för försäkringskassorna överstiger det generella besparings- kravet. Det var enligt utskottets mening viktigt att regeringen inför höstens budgetproposition beaktar behovet av en väl fungerande administration så att socialförsäkringen och bidragssystemen kan hanteras effektivt och rättssäkert. Det är därvid nödvändigt att försäkringskassorna förfo- gar över tillräckliga resurser för att även fortsättningsvis arbeta aktivt med rehabilitering. Det ansågs vidare viktigt att försäkringskassorna har nödvändiga resurser för att förebygga fusk och missbruk av syste- men. 7.1.3Socialförsäkringsutskottets betänkande 1997/98:SfU8 Utskottet behandlade i detta betänkande propositionen 1997/98:41 So- cialförsäkringens administration, m.m. jämte motioner väckta dels med anledning av propositionen, dels under allmänna motionstiden . I propositionen förslog regeringen lagändringar i enlighet med de av godkända riktlinjerna för socialförsäkringsadmi- nistrationen (se prop. 1996/97:63, bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273 och avsnitt 7.1.1 ovan). Förslagen innebar i korthet att försäkringskassorna behåller sin nu- varande associationsform och att de allmänna försäkringskassornas och RFV:s roller inom socialförsäkringens administration skulle tydlig- göras. I propositionen föreslogs också att socialförsäkringsnämndernas be- slutsbefogenhet koncentreras för att bättre garantera kvaliteten i arbetet och att nämnderna skall bestå av endast sju ordinarie ledamöter. Dess- utom föreslogs i 18 kap. AFL omfattande redaktionella och språkliga ändringar och infördes klart utformade normgivningsbemyndiganden. Vidare lämnade regeringen i propositionen förslag bl.a. om IT- verksamhetens organisation och styrning. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag med den ändringen att det av lagtexten skulle framgå att styrelse även ansvarar för att på ett bra sätt bemöter de försäkrade. Beträffande förtroendemannamedverkan i försäkringskassorna kon- staterade utskottet att socialförsäkringsnämnderna är en del av försäk- ringskassans organisation. Ledamöterna i nämnden fattar beslut i för- säkringskassans namn och beslutsfattandet i enskilda ärenden är myn- dighetsutövning. Utskottet anser att förtroendemannainflytandet är ett viktigt inslag i försäkringskassornas verksamhet. Ledamoten kan bidra med sin livserfarenhet och sina erfarenheter och kunskaper om samhäl- let, arbetsmarknaden, lokala och regionala förhållanden m.m. Detta stärker rättssäkerheten och ger en bättre förankring i olika medborgar- grupper. De förtroendevalda nomineras av politiska partier eller genom olika organisationer på arbetsmarknaden. I samband med att rikt- linjerna för socialförsäkringsadministrationen antogs gjorde ett tillkännagivande till regeringen om vikten av att socialförsäkrings- nämnderna tillförs sakkunskap om villkor och förhållanden på arbets- marknaden och arbetsplatser och att arbetsmarknadens parter därför borde ges rätt att nominera ledamöter i nämnderna (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). Utskottet vidhöll denna sin inställ- ning och ansåg i likhet med regeringen att arbetsmarknadens parter bör ges rätt att nominera två av ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna. De övriga fem borde utses efter förslag av de politiska partier som finns representerade i det landsting respektive kommunfullmäktige som utgör verksamhetsområde. Utskottet delade också uppfattningen att kretsen arbetsgivare med nomineringsrätt även bör omfatta offentliga arbetsgivarorganisationer. I betänkande tog utskottet återigen upp frågan om ett särskilt organ för prickning av försäkringsläkare samt försäkringsläkares medverkan. Utskottet hänvisade i denna del till vad det anfört i betänkandet 1996/97:SfU12 (se avsnitt 7.1.1) och uttalade att utskottet utgick från att såväl RFV som försäkringskassorna gör vad på dem ankommer för att öka kunskapen och informationen om bl.a. försäkringsläkarnas och försäkringstandläkarnas roll samt öka förståelsen för de åtgärder som försäkringskassorna vidtar och de beslut som fattas. Utskottet förutsatte vidare att vikten av vidareutbildning och kompetens hos försäkringslä- karna och försäkringstandläkarna beaktas av RFV och försäkringskas- sorna även utan ett uttalande av i denna fråga. 7.1.4Socialförsäkringsutskottets betänkande 1998/99:SfU7 I betänkandet behandlades revisorers förslag 1998/99:RR4 angående socialförsäkringens administration jämte motioner väckta i anledning av förslaget. Utskottet konstaterade inledningsvis att den granskning som ligger till grund för revisorernas förslag har redovisats i rapporten säkringens administration – kostnader och produktivitet (Rapport 1998/99:1). Huvudsyftet med rapporten var att granska bakgrunden till de ökade styckkostnaderna och hur RFV analyserar denna utveckling i relation till uppsatta mål om kvalitet i handläggningen av ärenden samt vilka krav regeringen ställer på RFV i detta avseende. Rapporten har remissbehandlats. Efter att ha tagit upp frågor om kostnader och produktivitet hänvi- sade utskottet beträffande försäkringskassornas handläggning av för- säkringsärenden till att det i granskningsrapporten redovisades vissa uppgifter om handläggningstider och antal uppmätta fel i försäkrings- kassornas handläggning av försäkringsärenden. I revisorernas förslag anfördes att JO i sitt remissvar har framfört att det finns brister i hand- läggningen och att kritikfrekvensen är betydligt högre än i övriga ären- degrupper. Försäkringskassornas i många fall extremt långa handlägg- ningstider strider mot förvaltningslagens krav på enkel, snabb och bil- lig handläggning. JO har också framfört att det förekommer elementära fel som återkommer år och en bristande respekt för regelverk. Det har också, enligt JO, visat sig att och anvisningar inte alltid följs av försäkringskassorna utan den enskilda kassan utformar egna system för ärendehanteringen. Revisorerna delade JO:s uppfattning att de brister som framkommit i försäkringskassornas ärendehantering inte borde förekomma i en of- fentlig verksamhet och att situationen är allvarlig. RFV borde enligt revisorerna genomföra kvalificerade analyser av sambandet mellan kostnader och kvalitetsfaktorer som t.ex. handläggningstider och andel fel i handläggningen. Enligt revisorernas uppfattning är en sådan in- formation av central betydelse vid tilldelning och fördelning av resur- ser till socialförsäkringsadministrationen. Enligt revisorerna krävdes det nu initiativ för att rätta till situa- tionen. Utbildning, kompetensutveckling, gemensamma handläggnings- rutiner och översyn av regelverk och instruktioner ansågs kunna vara exempel på nödvändiga åtgärder. Revisorerna ansåg att regeringen bor- de ge RFV i uppdrag att sätta i gång ett utvecklingsarbete hos försäk- ringskassorna för att höja kvaliteten i handläggningen. Regeringen bor- de även återkomma till med en redovisning av hur arbetet utvecklas. Revisorerna ansåg att regeringen bör ges till känna vad som anförts om försäkringskassornas handläggning av försäkringsärenden. I motionen Sf3 (delvis) av m.fl. (fp) begärdes att reger- ingen redovisar utvecklingen inom socialförsäkringsadmi- nistrationen. Motionärerna ansåg att det var anmärkningsvärt att reger- ingen inte vidtagit tillräckliga åtgärder. I motionen angavs att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att försäkringskassornas ärendehanter- ing följs upp. m.fl. (v) begärde i motionen Sf212 ett tillkännagi- vande om försäkringskassornas arbetsbelastning relaterad till den en- skildes trygghet och rättssäkerhet. I motionen anfördes att försäkrings- kassorna har fått vidkännas kraftiga besparingar samt att socialförsäkringsadministrationen stod inför två stora uppgifter kommande år – och det nya pensionssystemet. Motio- närerna ansåg, mot bakgrund av den ökade arbetsbelastningen, att re- geländringar borde göras sparsamt och med väl tilltagen tid mellan beslut och ikraftträdande.