sou · GPB363 · 2002-01-01 00:00:00 — I förslaget angavs att rådet till skillnad från den då nedlagda inte skulle fördela medel för särskilda informa- tionsinsatser eller granska de statliga myndigheternas framställningar om medel för informationsverksamheten. 48 Huvudmannaskap och organisationsform Flera remissinstanser, bl.a. och var dock tveksamma till den föreslagna lösningen. Däremot var man öppen för andra samverkansformer, t.ex. en kommitté, en delegation eller en arbetsgrupp. Även arbetsgrupp (se avsnitt 5.3) påpekade i sin rapport Den digitala dialogen (Ds 1997:10) att det på fanns ett behov av ett mer permanent samordningsorgan som kunde ha hand om vissa övergripande frågor som rör samhällsinformationen. Arbets- gruppen lämnade inte förslag om något samordningsorgan men pekade på att en tänkbar form kunde vara det råd för samhällsinformation som Informationsdelegationen tidigare hade föreslagit. Ett skäl till att arbetsgruppen inte lämnade något förslag om samordningsorgan var att det fanns ett flertal arbetsgrupper som arbetade med näraliggande frågor, t.ex. arbetsgruppen för rättsinformation och sekretariatet för Det offentliga , och som inom en relativt snar framtid kunde tänkas föreslå en organisatorisk hemvist för denna typ av frågor. I regeringens skrivelse Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr 1998/99:17), som har behandlats av (1998/99:JuU11, rskr 1998/99:124), diskuterades var de uppgifter som regeringen före- slog borde placeras. I skrivelsen nämndes att en lösning skulle kunna vara att skapa en ny central myndighet med uppgift att sköta samtliga uppgifter för samhällets försörjning av elektronisk rättsinformation. Regeringen fann det dock mindre lämpligt att inrätta en ny myndighet enbart för att sprida rättsinformation. Det främsta skälet var att det inte skulle krävas så mycket arbetsresurser att en sådan lösning var motiverad. Uppgiften borde i stället placeras hos , eller någon central myndighet. Regeringen konstaterade att det inte fanns någon central IT- myndighet i . Den arbetsgrupp, vars förslag låg till grund för regeringens skrivelse, hade uttalat att om en särskild inrättades framstod det som lämpligt och praktiskt att placera det centrala ansvaret för spridning av rättsinformation på den myndigheten. Arbetsgruppen uttalade också att förslag på lite sikt skulle kunna vara en bra lösning även för rättsinformationen. förordade i sitt betänkande Grunddata – i samhällets tjänst (SOU 1997:147) att , och skulle ges ett produktions- och kvalitetsansvar för grunddata. Som grunddata definierade Grund- databasutredningen uppgifter som identifierar fysisk eller juridisk person eller egendom eller utgör geografisk lägeskomponent, som är beständiga, som har en bred användning och som på grund av detta är allmänt efterfrågade. För att komma till rätta med bristen på styrning och samordning inom grunddataområdet föreslog utredningen att en Huvudmannaskap och organisationsform 49 särskild styr- och samordningsverksamhet i myndighetsform skulle skapas genom samhällets grunddata. Målet för nämndens verksamhet skulle vara att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. Majoriteten av remissinstanserna avvisade en ny myndighet. Flera remissinstanser ansåg att det finns behov av gemensam samord- ning och styrning men förordade att sådana frågor tas om hand av en befintlig myndighet, t.ex. Statskontoret. I den s.k. förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) uttalade regeringen att samordning av grunddata behövs på olika nivåer och att gemensamma frågor kring krav på teknik, säkerhet och kvalitet är en myndighetsuppgift. Regeringen ansåg dock att frågan om det behövdes en särskild myndighet för denna samordning eller om någon befintlig myndighet kan åta sig uppgiften krävde ytterligare beredning. Vårt förslag: Huvudmannaskapet för portalen SverigeDirekt och de andra uppgifter som föreslås bli samordnade med SverigeDirekt skall vara odelat. Verksamheten skall ha en statlig huvudman. Portalen SverigeDirekt skall även vara ingången till det offentliga på Internet. Som en allmän utgångspunkt bör gälla att huvudmannaskapet skall vara tydligt och trovärdigt. Medborgare och företag skall inte behöva tveka kring tjänstens status. Dessa kriterier uppfylls i och för sig av de ursprungliga huvudmännen i projektet, , regeringen, och . Vid de intervjuer med företrädare för och som genomfördes vid översynen av Sverige- Direkt 2000 framkom att de båda förbunden inte var intresserade av att delta i finansieringen av en permanent verksamhet av det slag som tjänsten SverigeDirekt innebar. I översynen uttalades också att det kunde vara en naturlig ansvarsfördelning att staten svarar för driften av den centrala portalen; förbundens insatser kan koncentreras på sådant utvecklingsarbete som kan vara önskvärt när det gäller att förbättra utformningen av och innehållet i de kommunala och landstings- kommunala webbplatserna. Förbundens uppfattning är fortfarande att finansieringen av allmän samhällsinformation traditionellt och för framtiden är en uppgift för staten. Förbunden menar att deras medlemmar – kommuner och landsting – genom att tillhandahålla lokal 50 Huvudmannaskap och organisationsform information till medborgarna redan bär en stor del av den totala kostnaden för samhällsinformationen. Förbunden uttalar vidare att det är möjligt att de kan medverka finansiellt till vissa speciella tjänster. Enligt vår mening talar såväl praktiska skäl som effektivitetsskäl för att huvudmannaskapet för verksamheten i det framtida SverigeDirekt inte bör spridas på flera händer utan i stället koncentreras till en huvudman. På så sätt blir det tydligt var det slutliga ansvaret ligger. Den samverkan som behövs – och som är utomordentligt angelägen – kan ske i andra former än genom gemensamt huvudmannaskap. Som redan uttalats i den tidigare översynen av SverigeDirekt är det mest naturligt att huvudansvaret för driften av SverigeDirekt-portalen vilar på staten. I utredningsuppdraget ingår dessutom att överväga en organisatorisk samordning av SverigeDirekt, Samhällsguiden och rätts- informationssystemet. Utredningsarbetet har lett fram till bedömningen att samordning bör ske med Samhällsguiden och rättsinformations- systemet. Med en sådan samordning ter det sig också mindre naturligt att t.ex. och deltar som huvudmän, särskilt i fråga om en organisation med ansvar för rättsinformationssystemet. Under det fortsatta utredningsarbetet skall kartläggning ske också av andra webbaserade informationstjänster. Det kan inte uteslutas att kartläggningen resulterar i ytterligare samord- ningsförslag. Vi drar således slutsatsen att den samordnade verksam- heten bör ha en statlig huvudman. Vårt uppdrag är att lämna förslag till en permanent organisation för SverigeDirekt och att i delbetänkandet ange grunddragen för denna. SverigeDirekt-verksamheten har bedrivits i projekt- form och i utredningsform. Det behövs nu fastare ramar kring verksamheten. Utgångspunkten för vårt arbete är att Sverige- Direkt skall finna permanenta former. Ett fortsatt projektavtal tillgodo- ser därför inte de krav som ställs på ledningen av SverigeDirekt. Den möjlighet som finns att tillsätta en arbetsgrupp eller en dele- gation inom används normalt för uppgifter av begränsad varaktighet och kan av samma skäl lämnas åt sidan vid de fortsatta övervägandena. Såvitt gäller portaldriften är de föreslagna framtida uppgifterna för SverigeDirekt för övrigt till stor del av förvaltande karaktär. bör inte ägna sig åt förvalt- ningsuppgifter. För detta ändamål finns förvaltningsmyndigheter. Huvudmannaskap och organisationsform 51 I propositionen Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61) uttalade regeringen att statlig verksam- het bör bedrivas i myndighetsform och att myndighetsformen har sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ. I några fall fann dock regeringen att det kunde vara motiverat att överväga att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden kunde vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att sam- verka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privat- rättslig verksamhetsform. I propositionen föreslog regeringen att skulle godkänna ett förslag om former för verksamhet som är beroende av statligt stöd men som inte borde drivas i myndighetsform. Regeringens förslag innebar att när staten, tillsammans med en annan part, engagerar sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd skall detta ske främst genom att ett aktiebolag eller en ideell förening bildas. Enligt regeringens uppfattning fyllde dessa verksamhetsformer även de behov som kommuner och landsting har av privaträttsliga former för denna typ av verksamhet. Regeringen avfärdade enkla bolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser som lämpliga verksamhets- former: det enkla bolaget är inte en juridisk person och har därmed inte den avgränsade ställning som krävs i förhållande till dem som ingår i bolaget; den ekonomiska föreningen och handelsbolaget är verksam- hetsformer ämnade endast för näringsverksamhet; den nya stiftelse- lagen godtar inte att nya stiftelser bildas som redan från början är beroende av anslag för sin verksamhet. beslutade i enlighet med vad regeringen uttalade (1995/96:LU 7, rskr. Av den s.k. förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) framgår att denna grundsyn kvarstår och att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Vårt förslag: Verksamheten i SverigeDirekt skall bedrivas i myndighetsform. Vi utgår från vad regeringen uttalat och antagit i fråga om formerna för statlig verksamhet. Våra överväganden koncentrerar sig 52 Huvudmannaskap och organisationsform alltså till frågan om verksamheten i SverigeDirekt – i enlighet med vad som får anses vara huvudprincipen – bör bedrivas i myndighetsform eller om ett aktiebolag eller en ideell förening av något skäl är lämpligare. Härutöver har vi funnit anledning att också något överväga om stiftelseformen – trots regeringens och principiella uttalanden – kan innebära fördelar för verksamheten i SverigeDirekt. Som vi angett ovan anser vi att det är ett offentligt åtagande att förse medborgare och företag med samhällsinformation och att det krävs viss centralt samlad kompetens för att uppfylla det åtagandet. Huvudmannaskapet för den samlade informationstjänsten – som förut- sätter samverkan med kommuner och landsting – föreslås vara statligt. Det är således fråga om statlig verksamhet i enlighet med ett offentligt åtagande. Detta är i sig skäl som talar för att verksamheten bör bedrivas i myndighetsform och inte i någon privaträttslig form. Vi har tidigare bedömt att samordning bör ske med rätts- informationssystemet, detta även organisatoriskt. På samordnings- myndigheten för rättsinformationssystemet ligger ett antal myndighetsfunktioner. Dessa kan inte överlåtas på något privaträttsligt organ med mindre det finns stöd för detta i lag. Det finns ingen anled- ning att tillskapa en ordning som förutsätter sådan lagstiftning. Även detta talar för myndighetsformen. Om vi i det fortsatta arbetet skulle stanna för att den nya organisa- tionen även bör ges en tillsynsfunktion i förhållande till statliga myndigheter i fråga om kvalitetskriterier eller standarder är detta ytter- ligare ett skäl som talar för myndighetsformen. Ett skäl som i allmänhet talar för att i stället välja en privaträttslig form för en verksamhet är att det finns fler huvudmän än staten för verksamheten. Vi har tidigare gjort bedömningen att huvudmanna- skapet för SverigeDirekt fortsättningsvis bör vara enhetligt och ligga på staten. Antalet huvudmän utgör därför inte någon anledning att i fråga om SverigeDirekt välja annan verksamhetsform än myndighet. Eftersom en ideell förening förutsätter medverkan av flera intressenter är en sådan i realiteten inte något alternativ. Beträffande aktiebolag finns det emellertid inte något principiellt hinder mot att det bara finns en ägare. Ett annat skäl som allmänt talar för att välja en privaträttslig verk- samhetsform är att det kan finnas ett behov av att verksamheten har en självständig framtoning. Det skulle därför kunna finnas anledning att överväga aktiebolagsformen. Det finns t.ex. inte några begränsningar i aktiebolagslagen (1975:1385) vad gäller vilken typ av verksamhet som kan bedrivas i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än näringsverksamhet kan bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som syfte att skapa vinst åt sina aktieägare. Utifrån dessa kriterier är Huvudmannaskap och organisationsform 53 det således i och för sig inte något som hindrar att man bildar ett aktiebolag för att vara huvudman för den framtida samlade informationstjänsten. Vad gäller behovet av en självständig framtoning har vi tidigare gjort bedömningen att det är angeläget att också den framtida Sverige- Direkt-portalen bara länkar till offentlig information och att den informationssökande skall kunna lita på informationen. I fråga om SverigeDirekt kan det för tjänstens trovärdighet alltså snarare vara en fördel om verksamheten har en tydlig offentlig karaktär. Detta talar för myndighetsformen och mot en privaträttslig verksamhets- form. Å andra sidan skulle också en självständig organisationsform kunna innebära fördelar för trovärdigheten, nämligen på så sätt att man därigenom markerar att verksamheten står fri från politiska hänsyn. Inte minst med hänsyn till att det även för framtiden är angeläget att behålla goda samverkansformer med och skulle en sådan självständighet kanske vara att föredra. Den enda organisationsform som står helt självständig från huvudmän och finansiärer är stiftelseformen. bildas genom att en eller flera stiftare avsätter en förmögenhet, som skall förvaltas självständigt för ett bestämt ändamål. Stiftelsen är därefter självägande och självständig från stiftaren, som inte har något inflytande över stiftelsen. måste ges en så stor förmögenhet att den upp- fyller det s.k. varaktighetsrekvisitet, dvs. ett krav på en varaktigt bestående självständig förmögenhet. Den nya stiftelselagen (1994:1220) godtar inte stiftelser som är beroende av anslag för att driva sin verksamhet. Vi gör bedömningen att verksamheten i den nya organisationen även framgent kommer att vara beroende av anslag, något som alltså diskvalificerar verksamheten för stiftelseformen. Mot stiftelseformen talar dessutom att den är en insynsskyddad och jämförelsevis odemokratisk organisationsform, egenskaper som inte går att förena med den nya organisationens ändamål att tillhandahålla samhällsinformation och inte heller med dess myndighetsfunktioner avseende rättsinformationssystemet. De överväganden som vi nu har redovisat ger alltså vid handen att verksamheten framgent bör bedrivas i formen av en myndighet och inte som ett aktiebolag, en ideell förening eller en stiftelse. 54 Huvudmannaskap och organisationsform 7.4.3Befintlig eller ny myndighet? Vårt förslag: En ny myndighet skall inrättas för portalen Sverige- Direkt och de andra uppgifter som föreslås bli samordnade med SverigeDirekt. Den nya myndigheten skall lyda under regeringen. Vår bedömning: Det finns inte finns någon redan befintlig myndighet som lämpar sig för att – på en övergripande nivå – ansvara för elektronisk samhällsinformation. Våra förslag innebär till att börja med att befintliga upp- gifter skall samordnas till en gemensam organisation. Organisationen föreslås således ansvara för portalen SverigeDirekt och vara samord- ningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Portalen SverigeDirekt skall dessutom kompletteras med en problemorienterad sökväg som bygger på den struktur som Samhällsguiden har . Härutöver har vi i den tidigare framställningen identifierat ytterligare ett antal ansvarsområden för den tänkta organisationen. Det rör sig om ansvarsområden som är gemensamma för den elektroniska samhällsinformationen, men för vilka det inte finns något naturligt forum eller någon samlad kompetens inom den offentliga förvaltningen. Några sådana ansvarsområden gäller enhetliga standarder för den elektroniska samhällsinformationen, kvalitetssäkring och säkerhetsfrågor. Vi har att ta ställning till var ansvaret för dessa olika uppgifter bör placeras. I första hand bör övervägas om det är möjligt att lägga ansvaret för uppgifterna på en redan befintlig myndighet. Om det inte är möjligt måste i stället en ny myndighet inrättas för det samordnande ansvaret kring elektronisk samhällsinformation. I syfte att säkerställa en ökad tillgänglighet till elektronisk samhällsinformation för användargrupper med olika förutsättningar har vi bedömt det vara viktigt att en ny organisation kan verka tillsammans med de offentliga informationsproducenterna för att skapa mer standardiserade informationsstrukturer. Som vi har pekat på i avsnitt 3 ställer denna och de andra föreslagna uppgifterna krav på att organisa- tionen besitter nischkompetens gällande bl.a. sökfunktioner, semantisk strukturering, säkerhetsfrågor och portalstrategifrågor. måste man hålla i minnet att det är samhällsinformations- frågorna som är den centrala funktionen men att den nyssnämnda kompetensen behövs för att underlätta för medborgare och företag att hitta informationen. Gedigen kompetens i informationsfrågor är givetvis en grundförutsättning för den nya organisationen. Huvudmannaskap och organisationsform 55 således inte någon teknikmyndighet som vi ser framför oss utan en myndighet som kombinerar kommunikationskompetens med specifik IT-kompetens inom informationssökning. Vi har berört de viktigaste uppgifter som vi kan identifiera för en organisation med samordningsansvar för frågor kring elektronisk samhällsinformation. Utvecklingen på webb- informationsområdet går dock vidare och det är därför svårt att överblicka vilka uppgifter som en sådan organisation kan behöva ha liksom vilken kompetens dessa uppgifter kan komma att kräva. Av just denna anledning är det angeläget att någon myndighet relativt snart kan ta sig an uppgiften att vara samordningsforum för frågor om elektronisk samhällsinformation. Det är vidare angeläget att den myndighet som får ansvaret för frågorna kring elektronisk sam- hällsinformation har möjlighet att utvecklas och förändras med uppgiften. En möjlighet skulle i och för sig kunna vara att lägga de aktuella uppgifterna på , som svarar för information om , eller på Information . I den tidigare översynen av SverigeDirekt pekade man emellertid på att den löpande driften av en informations- verksamhet, där det område informationen gäller är mycket brett och där verksamheten förutsätts ske i nära samarbete med statliga myndig- heter, kommuner och landsting, knappast kan sägas vara en uppgift som bör åvila eller regeringen eller deras administrativa organ. Vi ansluter oss till denna bedömning. Inte minst med hänsyn till att det även för framtiden är angeläget att behålla goda samverkans- former med och skulle en sådan ordning kunna upplevas som alltför osjälvständig. De uppgifter som bör åvila den nya organisationen är dessutom delvis av förvaltande karaktär. Sådana uppgifter bör inte ligga på riksdag eller regering. Ett bättre alternativ vore i så fall att låta en befintlig förvaltnings- myndighet ta på sig ansvaret för den nya funktionen för elektronisk samhällsinformation. Närmast till hands ligger då Statskontoret, som har till uppgift att förnya statsförvaltningen med hjälp av IT. Statskontoret bedriver också fortsatt arbete kring den s.k. 24-timmarsmyndigheten och verksamhet som avser portal- strategiska frågor. I Statskontorets fortsatta arbete med utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten ligger också arbete med framtagande av kvalitetskriterier. Det nämnda talar för att uppgifterna skulle placeras på Statskontoret. Statskontoret är dock först och främst ett stabsorgan åt regeringen. I denna roll ligger att Statskontoret på upp- dragsbasis skall genomföra i första hand utrednings- och utvecklings- 56 Huvudmannaskap och organisationsform projekt och inte permanent ansvara för driften av en informations- verksamhet. I promemorian Ett offentligt rättsinformationssystem (Ds 1998:10) övervägdes om Statskontoret skulle kunna vara samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Arbetsgruppen konstaterade att Statskontoret intar en särställning som en sektorsövergripande myndighet med ett stort IT-ansvar men fann att det vore svårt att få gehör för en lösning där uppgifterna skulle läggas på Statskontoret. Samma bedömning gör vi efter kontakt med Statskontoret. Något förslag med innebörd att Statskontoret får ansvaret för de aktuella uppgifterna kring elektronisk samhällsinformation är således inte aktuellt. Frågorna kring samhällsinformation har ett tydligt medborgar- perspektiv och syftar till att stärka medborgarnas ställning. Samma perspektiv finns på det konsumentpolitiska området där Konsument- verket är central förvaltningsmyndighet med huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Det finns därför anledning att överväga om en samlad funktion för elektronisk samhälls- information utformad med medborgarnas och företagens behov i fokus skulle kunna läggas på . Det område som den fram- tida SverigeDirekt-tjänsten och rättsinformationssystemet spänner över är dock betydligt vidare än verksamhetsfält. Inte minst uppgifterna kring rättsinformationssystemet är främmande för verksamhet. har att verka i med- borgarnas intresse i deras egenskap av konsumenter. I SverigeDirekt- tjänstens målgrupp ingår vidare inte bara medborgare utan även företag, en målgrupp vars intressen normalt inte har att bevaka. Vi bedömer att det kan finnas risk för intressekollisioner om i en viss verksamhet även skall iaktta företagar- intressen. Beröringspunkter finns vidare med Datainspektionens verksamhet, som givetvis domineras av frågor med anknytning till elektronisk information. Inspektionen är central förvaltningsmyndighet med upp- gift att verka för att människor skyddas mot att deras integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Inspektionen skall också följa utvecklingen på IT-området när det gäller frågor som rör integritet och ny teknik. Verksamheten är huvudsakligen inriktad på tillsyns- verksamhet. Det kan inte uteslutas att intresset att vidareutveckla den elektroniska samhällsinformationen kan komma i konflikt med det integritetsskydd som Datainspektionen skall vaka över. Redan av det skälet är det olämpligt att Datainspektionen tillförs de nu aktuella uppgifterna kring elektronisk samhällsinformation. Vidare är Datainspektionens verksamhet starkt koncentrerad till personrelaterade Huvudmannaskap och organisationsform 57 Merparten av samhällsinformationen har inte någon sådan anknytning. En myndighet, vars samverkansområde likt SverigeDirekts verksamhetsområde spänner över hela den offentliga sektorn är . Dess verksamhet är dock av helt annan art än den som bedrivs av SverigeDirekt. Vi anser därför att det inte är aktuellt att närmare överväga det alternativet. Vi har tidigare påpekat att det är viktigt att samhällsinformationen håller god kvalitet för att kunna vara tillförlitlig. Vi avser att i slut- betänkandet återkomma närmare till frågan om kvalitetskriterier. I det sammanhanget kan det finnas anledning att nämna , som är en central förvaltningsmyndighet med upp- gift att i medborgarnas intresse stödja och stimulera arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom den statliga förvaltningen. Denna beröringspunkt är dock alltför svag för att motivera att ansvaret för alla de olika funktioner rörande elektronisk samhällsinformation som vi identifierat läggs på .