sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Att ett ärende är ett massärende bör i princip inte föranleda några särskilda lättnader vad gäller de krav som skall ställas på förfarandet (se avsnitt 8.3). En första fråga är om den omständigheten att beslut i ett ärende fattas genom ADB innebär ett särskilt behov av författnings- reglering. Man bör då skilja mellan dels behovet av en reglering av befogenheten att få fatta beslut genom ADB överhuvudtaget, dels om ett sådant beslutsfattande – när det förekommer – väcker särskilda frågor om ansvar, skadeståndsskyldighet m.m. och dels behovet av att reglera möjligheterna att använda uppgifter i olika register, dvs. frågor som närmast hör hemma i registerlagstiftningen. Beträffande behörigheten har bestämmelser härom införts relativt såväl för skatteförvaltningen som för vissa beslut på socialför- säkringsområdet (se avsnitt 4.3.7). Som motiv för regleringen i lagen om inkomstgrundad ålderspension anförde regeringen inte annat än att det var lämpligt att förfarandet reglerades i lag (se prop. 1997:98:151 s. 290). Inte heller i motiven till motsvarande reform för skatteförvalt- ningen anfördes några skäl för själva regleringen av möjligheten att fatta beslut genom ADB, utan snarare för förekomsten av rutinerna som sådana (se prop. 1993/94:224 s. 19 f.). Författningsregleringen av beslutsfattandet genom ADB är som nämnts ovan långt ifrån fullständig. Att som endast uttryckligt reglera möjligheten att fatta beslut genom ADB för vissa förmåner men inte för andra är inte någon lämplig lösning. Motsatsvis ligger slutsatsen nära till hands att beslut som fattas genom ADB utan att förfarandet har författningsstöd skulle vara tillkomna på ett rätts- stridigt eller i övrigt felaktigt sätt. Detta är dock knappast någon riktig slutsats. Det är i stället så att användandet av ADB i en myndighets verksamhet får ses som ett naturligt inslag av teknisk natur. Det krävs ingen särskild reglering för att myndigheten skall få använda sig av ett sådant stöd. Möjligen skulle ett annorlunda synsätt kunna göras gällande med utgångspunkten att det är datasystemet – och inte myndigheten – som är beslutsfattare, eftersom beslutet genereras helt automatiskt. Ett sådant synsätt skulle emellertid strida mot allmänna förvaltningsrättsli- ga principer, enligt vilka man strävar efter att knyta ansvaret för beslutsfattande till någon viss myndighet eller person. 66 Här avses vad RFV i rapporten definierar som automatiska beslut. De särskilda förfarandefrågorna 315 vem som är beslutsfattare skulle dessutom öka. Någon sådan uppfatt- ning har inte heller uttryckts i nämnda propositioner. Om utgångs- punkten i stället är att det är en myndighet – eller en person på en myndighet – som är beslutsfattare, finns det inte skäl för att författ- ningsreglera möjligheten att fatta beslut på just detta sätt. En annan sak är att det kan finnas skäl att reglera vilken myndighet som skall fatta beslutet. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att möjligheten att få fatta beslut genom ADB inte bör vara författningsreglerad. Befintliga bestämmelser härom för socialförsäkringsadministrationen bör upphä- vas. I 13 kap. 3 § första stycket LIP återfinns motsvarande reglering för skatteförvaltningens och del. Samma skäl mot en författningsreglering av möjligheten att fatta beslut genom ADB kan i och för sig göras gällande här. För skatteförvaltningen finns dock sådana behörighetsbestämmelser i flera andra författningar. Med hänsyn till innehållet i utredningens uppdrag föreslås ingen förändring i denna del. En annan fråga är om det vid ett förfarande med beslut genom ADB riskerar att uppstå oklarheter beträffande vem som har fattat beslut i det enskilda ärendet. Häri döljer sig det generella spörsmålet om det, trots att ingen handläggare har deltagit i beslutet, bör pekas ut någon enskild tjänsteman som ansvarig för beslutet eller om ansvaret kan falla på myndigheten som sådan. Dessutom får övervägas om nuvarande bestämmelse, enligt vilken RFV fattar beslut för räkning i vissa fall (se 13 kap. 5 § LIP) bör behållas. Vid reform för skatteförvaltningen framfördes, som redo- visats i avsnitt 4.3.7.3, att även om ingen person har deltagit i hand- läggningen bör någon ansvarig tjänsteman pekas ut. Regeringen anför- de (prop. 1993/94:224 s. 20 f.) att ett sådant utpekande inte medförde någon ökad säkerhet för den enskilde eller större möjlighet till ersätt- ning för uppkomna fel. Utgångspunkten för skatteförvaltningen är att regionskattechefen (då länsskattechefen) skall avgöra de ärenden som inte skall avgöras av styrelsen, skattenämnd eller persnalansvarsnämn- den vid RSV (se 3 kap. 13 § första stycket förordningen 1990:1293 med instruktion för ). Regeringen fann att beslut genom ADB borde anses fattade på samma sätt (a. prop. s. 21). En uttrycklig bestämmelse härom fördes in i instruktionen (3 kap. 13 § andra stycket). För försäkringskassornas del kan motsvarande synpunkter göras gällande. Det saknar betydelse för den enskildes rätt till skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) om någon enskild tjänsteman pekas ut som ansvarig för beslutet eller om beslutet fattas 316 De särskilda förfarandefrågorna av myndigheten som sådan.67 Vad gäller ansvar för fel i beslut som har sin orsak i allmänna fel i datasystemen har de tidigare bestämmelserna i datalagen upphävts och ersatts med regler i personuppgiftslagen (1998:204). pågår en översyn av socialförsäkrings- registerlagen (1997:934) för att anpassa den till personuppgiftslagen (se Ds 2000:44, En begränsad översyn av socialförsäkringsregisterla- gen 1997:934 samt prop. 2000/01:69). Skadeståndsskyldighet kommer dock med all säkerhet att även i fortsättningen åvila en myndighet – antingen försäkringskassorna eller RFV – och inte enskilda handlägga- re. Ur den enskildes synvinkel får frågan om vilken myndighet som har skadeståndsansvar antas ha mindre betydelse. Den enskilde kommer således inte i en bättre ställning för att en en- skild tjänsteman pekas ut som ansvarig för ett beslut, som denne inte har medverkat till. Snarare bidrar en sådan konstruktion till ökad oklarhet, eftersom det ger sken av att den utpekade personen verkligen kan ge upplysningar om ärendet. Enligt utredningens uppfattning bör beslut tillkomna på automatisk väg anses fattade på av myndigheten som sådan. Part kan alltid vända sig till en myndighet som fattat beslut i ett ärende för att ställa frågor eller få upplysningar. Av den allmänna serviceskyldigheten följer att det av ett beslut bör framgå hur part kan komma i kontakt med myndigheten. Det finns ingen anledning att göra en annan bedömning för beslut som fattas genom ADB. Någon särskild lagbestämmelse härom torde inte behövas (jfr avsnitt 9.7). Av 18 kap. 2 § AFL framgår att skall besluta i ärenden som enligt den lagen eller annan författning skall skötas av . I 13 kap. 5 § LIP finns som nämnts i avsnitt 4.3.7.3 en reglering enligt vilken RFV fattar beslut genom ADB för försäk- ringskassans räkning. Bestämmelsen kritiserades av Lagrådet (se prop. 1997/98:151 B. s. 160), bl.a. eftersom det inte borde kunna uppkomma någon tvekan om vem som fattar beslutet. Redan de förhållandena att ett beslut skall fattas på myndighetsnivå och att en enskild handläggare saknas kan som nämnts uppfattas som en fara från rättssäkerhetssynpunkt. Det är naturligtvis med en sådan beslutsordning av särskild vikt att beslutet i fråga verkligen kan hänföras till en, klart utpekad myndighet. Som framgår av bestämmel- sen i 18 kap. 2 § AFL är huvudregeln att beslutar i ärenden som skall skötas av kassan. Att den handläggande myndighe- ten är beslutsmyndighet är för övrigt den gängse lösningen inom förvaltningen i stort. 67 Skadeståndsskyldigheten gäller även verksamheten i försäkringskassorna, se t.ex. NJA 1985 s. 696. SOU 2001:47 De särskilda förfarandefrågorna 317 Som redovisats i avsnitt 4.3.7.3 föregicks bestämmelsen i 13 kap. 5 § LIP av ett önskemål från RFV att verket skulle ha beslutskompeten- sen i de ärenden som omfattades av regleringen. Det skäl regeringen anförde för bestämmelsen var att försäkringskassorna inte har tillgång till de uppgifter och till det datastöd som krävs utan att denna uppgift måste skötas av RFV (prop. 1997/98:151 s. 291). Frågan är om det åberopade skälet äger fortsatt giltighet. Som ovan nämnts fattas beslut genom ADB – dvs. helt automatise- rat – i ett tiotal ärendeslag utan författningsstöd. I flera av dessa – exempelvis allmänt barnbidrag – är förfarandet, enligt vad utredningen erfarit från RFV, i princip jämförbart med handläggningen av beslut som faller in under 13 kap. 5 § LIP. Någon särreglering av beslutsord- ningen för dessa ärendeslag har inte ansetts påkallad. Det finns knappast något sakligt skäl att behandla förmåner som handläggs likartat på olika sätt. Ett alternativ att nå enighet skulle då vara att låta RFV fatta beslut för försäkringskassornas räkning i alla de ärendeslag där beslut fattas genom ADB. Detta skulle dock knappast bidra till ökad klarhet om vem som är beslutsfattare. Det kan dessutom ifrågasät- tas om det är förenligt med RFV:s roller och verksamhet i övrigt att i så stor omfattning ta del i kassornas ärendehantering. Skälet bakom särlösningen synes vara att RFV skulle ha en större möjlighet att påverka beslutets innehåll och att verket därför bör vara i vart fall delvis ansvarig. I sin uppgift som ansvarig för utvecklandet av försäkringskassornas gemensamma datasystem och genom datasyste- mens konstruktion påverkar RFV visserligen beslutens innehåll och utseende. Någon anledning att förändra den nuvarande kompetensför- delningen på detta område mellan RFV och kassorna har dock inte framkommit. Det får liksom förutsättas att de gemensamma systemen konstrueras efter de behov som finns i den praktiska verk- samheten och efter visst samråd med kassorna. När systemen väl är i drift torde möjligheterna att påverka enskilda beslut vara närmast en teoretisk fråga, såväl för kassorna som för RFV. Om eller RFV får en impuls att plocka ut ett enskilt ärende ur datasystemet, kräver hanteringen troligen inmatning av kompletterande uppgifter eller någon annan handläggningsåtgärd. Beslutet är då inte längre fattat genom ADB i strikt mening. Ytterligare ett skäl mot att bibehålla den nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 5 § LIP är att innebörden av uttrycket fattas genom ADB får anses vara oklar. Bestämmelsens räckvidd blir därigenom osäker. Särskilt gäller det i vad mån den är tillämplig på sådana beslut där viss inmatning av uppgifter sker men merparten av beslutsinnehållet gene- reras från datasystemen (s.k. maskinella beslut, se bilaga 9). 318 De särskilda förfarandefrågorna dessutom ifrågasättas om en gränsdragning mellan sådana beslut och beslut genom ADB är relevant från nu aktuell synpunkt. Uppbyggnaden av och ansvaret för datasystemen är således enligt utredningens uppfattning inte något starkt skäl för att behålla eller rent av utvidga nuvarande beslutskonstruktion. Härtill kommer att bestäm- melsens avgränsning inte är alldeles klar samt att det saknas anledning att hantera beslut genom ADB enligt lagen om inkomstgrundad ålders- pension på annat sätt än motsvarande beslut i andra ärendeslag. I den mån beslut skall fattas genom ADB bör i stället sådana beslut fattas av den försäkringskassa som i övrigt är behörig att handlägga ärendet. 9.9Underrättelse om samt expediering av beslut Utredningens förslag: En underrättelse om beslut enligt 21 § förvalt- ningslagen (1986:223) skall ske skriftligen. En socialförsäkringsnämnds avgörande skall expedieras. Den grundläggande regleringen om underrättelse om beslut finns för försäkringskassornas del i 21 § FL. Som har berörts i avsnitt 7.3.3 har tillämpningen av denna reglering vållat vissa problem på socialförsäk- ringsområdet. Det finns därför skäl att undersöka om några särskilda bestämmelser behövs i detta hänseende. Det är främst fyra frågor som aktualiseras när behovet av bestäm- melser om underrättelse om beslut skall övervägas: till vem underrät- telse skall ske, vilka beslut som skall omfattas, hur underrättelsen skall ske och vad den skall innehålla. Vem som skall underrättas om beslut regleras för försäkringskas- sorna – i likhet med för förvaltningen i stort – genom bestämmelserna i 21 § FL. Härutöver finns kompletterande regler för vissa förmåner på socialförsäkringsområdet (se avsnitt 4.3.8). Dessa bestämmelser är närmast betingade av förmånernas särdrag. Utredningen har inte funnit anledning att förändra nuvarande reglering av personkretsen för be- slutsunderrättelse. Detsamma gäller vilka beslut som skall omfattas av underrättelseplikten. Vad gäller underrättelsens innehåll gäller även här förvaltningsla- gens bestämmelse, att underrättelsen skall avse innehållet i beslutet samt, om beslutet är överklagbart och går parten emot, en upplysning om hur man överklagar samt om eventuella avvikande meningar (21 § första–andra styckena FL). De särskilda förfarandefrågorna 319 JO har vid upprepade tillfällen riktat kritik mot försäkringskassorna för att innehållet i beslut och beslutsmeddelande inte stämmer överens (se avsnitt 7.3.3). Kritiken har dock inte innefattat att bestämmelserna i förvaltningslagen skulle vara mindre lämpade för underrättelse rörande beslutade socialförsäkringsförmåner, utan snarare att försäkringskas- sorna brustit i tillämpningen. JO har även påpekat att det råder oklarhet beträffande beslut senast kan ändras formlöst, dvs. utan att använda ändringsbestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL,68 vilket i sin tur har samband med när ett beslut skall anses upprättat, se vidare nedan. En bidragande orsak till de tillämpningssvårigheter som uppkommit kan antas vara den hittillsvarande uppdelningen av olika beslut i samma ärende mellan tjänsteman och socialförsäkringsnämnd. Även den omständigheten att det har rått viss oklarhet i frågan om det har fattats ett eller flera beslut i ärenden där rätten till en förmån bedömts av nämnden och beräkningen därefter utförts av tjänsteman, kan ha bidragit till förekomsten av fel. Den senare frågan är emellertid numera avgjord genom ett avgörande från Regeringsrätten (RÅ 1999 ref. 51) genom att domstolen slagit fast att det rör sig om två olika beslut. Utredningen föreslår i kapitel 12 att socialförsäkringsnämnden i princip bör fatta beslut i samtliga frågor i de ärenden som handläggs av nämnd. Detta torde innebära att såväl frågan om rätten till en förmån som frågan om storleken av förmånen kommer att avgöras i samma beslut. En ordning där såväl rätten till som storleken av en förmån avgörs i ett sammanhang minskar även risken för felaktigheter i underrättelsens innehåll. Det normala förfarandet kommer rimligen att vara att det förslag till beslut som föreläggs nämnden sätts upp som ett färdigt beslut och – förutsatt att nämnden inte frångår förslaget – skickas som beslutsunderrättelse efter sammanträdet. Att generellt för socialförsäk- ringen söka reglera beslutsmeddelandets innehåll lagstiftningsvägen på annat sätt än vad som redan gäller enligt förvaltningslagen är inte en framkomlig väg. I stället bör intresset riktas mot beslutsrutiner och att dessa är lämpliga från rättssäkerhetssynpunkt. En ordning som den nämnda leder till att risken för skillnader mellan beslut och beslutsmeddelande försvinner. Med hänsyn till vad som sagts bör emellertid enligt utredning- ens mening en underrättelse om beslut alltid ske skriftligt. En generell förfarandereglering bör innehålla en bestämmelse härom. I skriftlig- hetskravet ligger att underrättelsen inte utan en särskild föreskrift därom kan ersättas med ett elektroniskt meddelande till den försäkrade. 68 Se JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 375 och 1998/99 s. 352. 320 De särskilda förfarandefrågorna För vissa socialförsäkringsförmåner finns särbestämmelser om un- derrättelsens innehåll (se avsnitt 4.3.8). Utredningen har vid besök på försäkringskassorna 1999 erfarit att reglerna om underrättelse i ärenden om underhållsstöd69 har utsatts för viss kritik såvitt avser underrättel- sernas innehåll. Kritiken har gått ut på att underrättelsen blir så omfat- tande – på grund av en obligatorisk redogörelse för innehållet i gällan- de lagbestämmelser – att den därför blir otydlig. Med hänsyn till den kritik som kassorna riktat mot regleringen kan man visserligen till viss del ifrågasätta om reglerna fyller syftet att ge förståelig information till mottagaren. Bestämmelserna i lagen om underhållsstöd täcker emellertid inte endast underrättelser om beslut när ett ärende har avgjorts. Partsställningen i den typen av ärenden skiljer sig dessutom från flertalet övriga ärenden inom socialförsäk- ringen. Utredningen anser inte att det är påkallat att i detta samman- hang ändra bestämmelserna om underrättelsers innehåll för ärenden om underhållsstöd. Det ankommer liksom på RFV att medverka till att informationen utformas på ett ändamålsenligt sätt. En fråga som har nära samband med bestämmelserna om underrät- telse om beslut är spörsmålet hur ett beslut skall meddelas. I ovan nämnda initiativärenden har JO aktualiserat även den frågan. Någon formföreskrift som gör skyldig att avkunna eller expediera sina beslut finns inte . Ett beslut av socialförsäkrings- nämnd är då upprättat och blir allmän handling när protokollet justerats av myndigheten, se 2 kap. 7 § andra stycket punkten 3 tryckfrihetsför- ordningen (TF). Ett tjänstemannabeslut anses upprättat när det ärende till vilket det hänför sig har slutbehandlats. Huvudregeln är annars att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats (se 2 kap. 7 § första stycket TF). Expedieringen av beslutet har således en särskild, grundlagsfäst funktion, som får anses innefatta ett krav att få del av inte endast innehållet i beslutet (jfr 21 § FL) utan att beslutshandlingen som sådan skall tillställas parten utan tillägg eller ändringar. Som utredningen nämnt bör redan förslagen att ett beslutsmeddelande skall vara skriftligt tillsammans med den organisatoriska förändringen att samtli- ga beslut i nämndärenden behandlas i ett sammanhang, leda till den förändringen i praktiken att beslutet sänds ut som beslutsmeddelande. Att då dessutom införa en särskild bestämmelse om expediering skulle kunna uppfattas som en dubblering. En formföreskrift om expediering har emellertid självständig betydelse dels på så sätt att tidpunkten för när en handling skall anses upprättad i tryckfrihetsförordningens 69 Se 13–14 §§ lagen (1996:1030) om underhållsstöd. De särskilda förfarandefrågorna 321 Dessutom lagfästs ett krav på översändande av ett exemplar av beslutshandlingen i dess ursprungliga skick. Beslut som fattas av socialförsäkringsnämnder är regelmässigt ingripande för den enskilde. Det är då, vilket även JO påpekat vid ett flertal tillfällen, av särskilt värde att bestämmelserna kring beslutsfattandet är klara och entydiga. Även om vissa tidigare oklarheter delvis undanröjts genom Regeringsrättens avgörande och om bristerna i överensstämmelse mellan beslut och beslutsmeddelande delvis kan avhjälpas genom ett krav på skriftlig underrättelse om beslutets innehåll, är det enligt utredningens uppfattning motiverat att i handläggningslagen införa en formföreskrift om expediering av sådana beslut. Det skulle kunna hävdas att en expeditionsbestämmelse borde gälla samtliga beslut av , dvs. Dessa omfattar emellertid även en rad beslut av masskaraktär, som inte går part emot och som fattas med hjälp av ADB. I vissa av dessa fall torde en underrättelse om beslutets innehåll enligt 21 § FL kunna anses som uppenbart obehövlig. Att införa ett krav på expediering av även sådana beslut kan inte anses sakligt motiverat och en sådan ordning torde dessutom få omfattande administrativa konsekvenser. Med hänsyn härtill bör kravet på expediering enligt utredningens uppfatt- ning omfatta endast beslut av socialförsäkringsnämnd. Utredningens förslag: För tiden till dess att ett ärende avgjorts får besluta i fråga om ersättning, om det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till ersättning föreligger, om det är sannolikt att sådan rätt finns och om det är av väsentlig betydelse för parten. Ett interimistiskt beslut får meddelas även när det står klart att rätt till ersättning föreligger men ersättningens belopp inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål. Finns det sannolika skäl att dra in eller minska en ersättning får för- säkringskassan besluta att ersättningen skall hållas inne eller utges med lägre belopp till dess ärendet avgjorts. I avsnitt 4.3.9.1 har nämnts att det inte finns någon allmän regel om rätt för en förvaltningsmyndighet att meddela tillfälliga beslut. På särskilda områden har dock meddelats bestämmelser i ämnet. Så är fallet bl.a. med socialförsäkringsområdet. 322 De särskilda förfarandefrågorna Utgångspunkten vid införandet av bestämmelsen i 20 kap. 2 a § AFL om provisoriska beslut var att det fanns behov av en generell reglering för hela socialförsäkringsområdet av denna fråga (se prop. 1982/83:3 s. 57). En första fråga för utredningen är om en sådan generell bestämmelse alltjämt behövs och om den försvarar sin plats i en allmän förfarandelagstiftning på området. Socialpolitiska samordningsutredningen framhöll 1979 i sitt betän- kande En allmän socialförsäkring att behovet av provisoriska beslut har samband med kravet på utredning i ärendena, beslutsrutinernas utform- ning samt utbetalningsterminerna. Behovet av särordningar på här aktuellt område kunde på komma att minska genom en ändrad inställning till vad som är erforderlig utredning i ärendena samt genom snabbare besluts- och utbetalningsrutiner (se SOU 1979:94 s. 225 f.). När bestämmelsen i 20 kap. 2 a § AFL infördes anförde depar- tementschefen att i de flesta fall kan beslut fattas och utbetalning ske så snabbt att något behov av provisoriska beslut inte föreligger, men att det är ofrånkomligt att handläggningen i vissa fall drar ut , att den enskilde i en sådan situation måste få stöd av samhället så att han eller hon inte drabbas av försörjningssvårigheter samt att det i en allmän socialförsäkring borde finnas en generell möjlighet att fatta provisoriska beslut. De skäl som anfördes i lagstiftningsärendet vid införandet av en allmän regel om provisoriska beslut får i allt väsentligt anses gälla alltjämt. Handläggningsrutiner, beslutsgångar och utredningskrav har inte på något avgörande sätt förändrats jämfört med vad som gällde vid bestämmelsens tillkomst. Inte heller det pågående arbetet med utveckling av teknikstöd för försäkringskassorna torde ge sådana effekter att behovet av en möjlighet till interimistiska beslut bortfaller. Det bör även fortsättningsvis finnas en möjlighet för att tillfälligt besluta om en förmån i de situationer då utredningen av ett ärende drar ut och den försäkrade därigenom kommer i för- sörjningssvårigheter. En reglering i ämnet försvarar också en plats i en generell förfarandelag. En fråga är då hur en sådan generell regel bör utformas. Samord- ningsutredningen menade (a. betänkande s. 226 f.) att villkoren borde vara sådana att ersättning å ena sidan kunde utges i så många fall som möjligt där slutlig ersättning senare skulle beviljas, men att villkoren å andra sidan inte fick bli så generösa att det ofta förekom att ett sådant beslut ersattes av ett avslagsbeslut. Vissa begränsningar i möjligheten att meddela provisoriska beslut borde därför göras. Utredningen tänkte sig närmast två situationer då det kunde bli aktuellt med ett provisoriskt beslut, nämligen dels då det stod klart att rätt till en förmån förelåg men det var oklart med vilket belopp ersättning skulle beviljas, dels då De särskilda förfarandefrågorna 323 det i och för sig var oklart om rätt till ersättning förelåg men det var sannolikt att en sådan rätt förelåg. Utredningen redovisade inte något författningsförslag.