sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Ungdomarna är engagerade under en mycket begränsad tid, vilket kan innebära att det råder en stor genomströmning på medlemmar i råden. Den övervägande andelen av dem är i åldern 15–och studerar på gymnasieskolan. I samband med att ungdomarna går ut gymnasiet lämnar en del av dem orten för att studera eller arbeta på annat håll, och därmed försvinner många medlemmar från ungdomsråden. Detta kan medföra att ungdomsråd tillfälligt eller permanent läggs ned på vissa orter. Eftersom nya medlemmar ofta värvas genom personliga kontakter kan det finnas en risk för att ungdomsråden blir något av en kompisklubb, dit de ungdomar som saknar de rätta kontakterna har svårigheter att få tillträde. Dels kanske dessa ungdomar aldrig får reda på att ett ungdomsråd existerar, dels är det möjligt att de tvekar inför att gå med, eftersom övriga med- lemmar ingår i en etablerad vänkrets. Att rekryteringen sker via kontakter är förvisso både naturligt och jämförbart med hur det fungerar i de flesta andra föreningar, men det innebär också en begränsning i den reella öppenheten gentemot potentiella medlem- mar, vilket i och för sig inte är unikt för ungdomar. Som tidigare konstaterats ses det ibland som en uppgift för ungdomsråden att kompensera och på lång sikt även motverka det fallande intresset för medlemskap i politiska ungdomsförbund och partier. Det är således intressant att utröna huruvida ungdomars engagemang i ungdomsråd leder vidare till ett fortsatt engagemang Ungdomsråden har en relativt kort historia, och det finns få studier som behandlar hur engagemanget i dem präglar de unga som varit med. De få undersökningar som gjorts visar dock att värdet av engagemanget ofta ligger på ett personligt plan, vilket kan tjäna som grund för ett aktivt medborgarskap. Det kan bidra till den personliga utvecklingen för unga, genom att de får träning i att argumentera, diskutera och göra sin röst hörd samt skaffar sig kunskap om den kommunala beslutsprocessen och olika vägar till påverkan. 16.6Kontakt med kommunen och den övriga omgivningen I den kommunala beslutsprocessen går det att urskilja fem olika steg: initiativ, beredning, beslut, implementering och utvärdering. De ungdomsråd som fungerar som remissinstanser, har möjlighet att framföra sina synpunkter i det steg som avser beredning av ärenden. En del ungdomsråd har också möjlighet att delta i utvär- deringar. Detta har bland annat skett i några av de undersökta kommunerna och då framför allt när det har gällt att revidera ung- domspolitiska handlingsprogram. Ungdomsrådens inflytande över den politiska dagordningen varierar i viss mån utifrån hur aktiva och engagerade deras medlemmar för tillfället är och i vilken grad de är pådrivande i sina kontakter med de förtroendevalda och tjänstemännen i kommu- nen. Många ungdomar upplever dock att ungdomsrådet är en viktig inflytandekanal gentemot kommunalt förtroendevalda och tjänste- män. Trots detta anser såväl ungdomar som tjänstemän och poli- tiker i de undersökta kommunerna att ungdomsråden skulle kunna ha ett större inflytande, men att de av olika anledningar inte utnyttjar sina möjligheter. Flera förtroendevalda i de undersökta kommunerna har framfört att de skulle uppskatta att ungdomarna tog för sig mer. En del ungdomar menar att ungdomsråden tyd- ligare borde ha detta som målsättning. Ett sätt för kommunerna att stimulera ungdomsrådens verksam- het är att utveckla kontakterna mellan förtroendevalda och ung- domar. Kontakterna fungerar mycket olika på olika platser. sker de regelbundet, men i många fall sker de oregelbundet och vid behov. Uppfattningarna om vad som är bäst är olika. del föredrar regelbundna möten, medan andra tycker att det är onödigt att ha möten om det inte finns någon speciell fråga att diskutera. Vilken modell man än väljer är det förmodligen så att möten mellan förtroendevalda och ungdomsråd inte bör hållas alltför sällan och att de förtroendevalda är beredda att medverka med relativt kort varsel om ungdomsrådet anser att ett mötesbehov föreligger. Än viktigare än mötesfrekvensen är förmodligen mötes- formerna. Många ungdomar upplever att mötena sker på de förtroendevaldas villkor. De upplever att politikerna lägger ned onödigt mycket tid på att förklara för ungdomarna hur det hela ligger till och varför deras idéer inte går att genomföra, när de i stället borde mötas i en ömsesidig dialog. Det handlar om problem med förhållningssätt och attityder. Här finns det anledning för särskilt de förtroendevalda att reflektera över attityden till ungdomsrådens representanter. Hur ungdomarna bemöts är av stor betydelse. I kontakten mellan ungdomsrådet och kommunen finns en ansvarig tjänsteman som spelar en mycket viktig roll. Han eller hon är kommunens kontaktperson med ungdomsrådet, men har också den viktiga rollen att stödja ungdomsrådet på olika sätt. Det kan handla om att medverka på ungdomsrådets möten, infor- mera om kommunens verksamhet, läsa och strukturera remiss- material och ge råd i allehanda praktiska frågor. Denna tjänsteman är också den som lotsar ungdomsrådet rätt när det vill framföra synpunkter till någon ansvarig politiker eller chefstjänsteman, och även när det gäller kontakter utanför kommunen. Personen be- skrivs ibland som en spindel i nätet som varken ungdomarna eller de förtroendevalda vill vara utan. Även om denna roll i formell mening är förhållandevis tydlig är uppdraget inte enkelt. För de aktiva i ungdomsrådet står personen för kunskaper och kontinuitet. De är oftast mycket positiva till honom eller henne och beskriver en närmast per- sonlig relation. En svårighet för denna tjänsteman är att vara respekterad på alla håll – något som emellertid brukar kunna uppnås om uppdraget är tydligt och personen förmår att kombi- nera integritet och ödmjukhet. Mer komplicerat är dock att ge ungdomsråden lagom stöd, det vill säga att inte styra vad de skall göra eller hur det skall gå till, och inte minst att låta ungdomsråden både lyckas och misslyckas och dra sina egna lärdomar. Även kontakterna med den övriga omgivningen, till exempel föreningar, elevråd och de politiska ungdomsförbunden, är oftast oregelbundna och sker vid behov. Samarbete med elevråden före- kommer. Många av medlemmarna i ungdomsråden är dock även aktiva i elevråden, vilket innebär att det blir samma personer som träffas. En del ungdomsråd har en generellt positiv inställning till att skaffa sig nära kontakter med andra organisationer och aktörer, medan andra medvetet strävar efter att begränsa sitt samarbete med bland annat skolan och andra föreningar. Ett skäl till att kontakter- na med de politiska ungdomsförbunden ibland begränsas är att kommunerna i hög grad vill se ungdomsråden som partipolitiskt obundna. Ungdomsråden väljer därför att undvika samarbete med dessa. Ungdomsråd kan vara ett värdefullt sätt att i den kommunala demokratin främja delaktighet och inflytande för unga människor. Verksamheten med ungdomsråd innebär att det skapas en mötes- plats för ungdomar och kommunens förtroendevalda och tjänste- män. Betydelsen av en direktkanal har framhållits av många ung- domar i de undersökta kommunerna. I den relation till kommunen som etableras kan ungdomarna också få inblick i och lära sig om den kommunala verksamheten, organisationen och beslutspro- cessen genom att bland annat svara på remisser, delta i utvärde- ringar och driva egna frågor. Kan då ungdomsråden i större utsträckning användas för att öka ungdomars kunskaper om, inflytande över och delaktighet i den kommunala demokratin? En förutsättning är att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den kommunala beslutsprocessen. Ungdoms- råden måste få medverka redan i ett tidigt skede av beredningspro- cessen i de frågor som angår ungdomar. Ungdomsråden bör även ges möjlighet att komma in redan innan beredningsprocessen startar, det vill säga att komma med initiativ. Det finns också anledning att se över hur till exempel remisser utformas och att det sker en återrapportering till den som har svarat på en remiss. Ung- domsråden bör även kunna engageras i utvärdering av vissa delar av den kommunala verksamheten. Det är också angeläget att det finns ett ungdomsperspektiv på alla frågor som på något sätt berör unga. I de kommuner där ung- domsrådet haft direktkontakt med kommunstyrelsen har detta fungerat som en tydlig signal till övriga nämnder och förvaltningar att det gäller för alla att aktivt bidra till att på olika sätt skapa kontakt med ungdomsrådet och se till att ungdomsperspektivet finns med i frågor som berör unga. Det krävs en uppriktig vilja från de förtroendevalda att lyssna på ungdomarna och se dem som en resurs. En fråga som bör uppmärksammas är att ungdomsråden oftast startats uppifrån för ungdomarna – inte av ungdomarna själva. I många andra sammanhang är erfarenheten att ett underifrån- perspektiv är centralt för att det skall gå att upprätthålla ett lång- siktigt engagemang bland medborgare. Det finns ingen enkel lösning på detta problem. Men det kan vara värdefullt för kom- munen att i stället för att fråga sig varför man skall starta ett ungdomsråd ställa frågan: Vad kan vi göra för att underlätta för våra ungdomar att starta och driva ett ungdomsråd eller någon annan form av organiserat engagemang i ungdomsfrågor? Den finns också anledning att överväga rollen hos den tjänste- man som är kontaktperson med ungdomsrådet. Han eller hon har en mycket svår uppgift. Det handlar om att styra lagom; ungdoms- rådet behöver inspiration, hjälp och stöd i olika sammanhang, men blir det alltför beroende av tjänstemannen hämmas rådets egen utveckling. Det är viktigt att dessa tjänstemän erbjuds fortbildning och möjlighet till erfarenhetsutbyte. Det finns emellertid en viktig invändning mot uppfattningen att ungdomsråden skulle kunna ha någon större betydelse för att öka ungdomars kunskaper om och delaktighet i den kommunala demo- kratin. Ungdomsråden samlar en begränsad skara unga som inte representerar andra ungdomar vare sig det gäller social ställning eller åsikter, utan endast utifrån egenskapen att vara ung. De som är aktiva kan därför inte anses vara representativa för kommunens ungdomar. De är också tämligen få till antalet. Mot detta kan i sin tur invändas att ungdomsråden inte är en del av den representativa demokratin. Att försöka uppnå en repre- sentativ struktur i ungdomsråden är inte ett realistiskt mål. Det är mer ändamålsenligt att betrakta ungdomsråden som ett slags fristående föreningar vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av kommunerna. Sammantaget kan konstateras att ungdomsråden kan bidra till att öka ungdomars deltagande och inflytande, men att de inte kan utgöra någon patentlösning på det problem som upplevs med ung- domars brist på engagemang i kommunala frågor. Det är dock viktigt att ta vara på engagemanget och ge ungdomsråden legiti- mitet som ett sätt att erhålla ett ungdomsperspektiv på olika frågor. Ungdomsråden får emellertid inte användas som ursäkt av de för- troendevalda att låta bli att fråga ungdomar i till exempel elevråd, ungdomsorganisationer eller på fritidsgårdar om deras åsikter. Om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse man själv bildat skall fullmäktige se till att fullmäk- tige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Om fullmäktige har delegerat beslutanderätten i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd, skall ärendet hänskjutas till fullmäktige för avgörande, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden. Ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majo- ritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller åter- remitterats på detta sätt. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall överväga hur det demokratiska inflytandet kan stärkas över centrala frågor. Det kan till exempel handla om att skärpa kraven i de bestämmelser i kommunallagen som reglerar berednings- och beslutsprocesserna eller om att införa krav på fullmäktiges uttryck- liga godkännande av vissa åtgärder. En viktig utgångspunkt skall vara att det kommunala beslutssystemet skall innefatta garantier för att fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller . Fullmäktige är den folkvalda församlingen och kommu- nens eller högsta beslutande organ. Fullmäktige skall enligt kommunallagen besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller lands- tinget. Kommunallagen pekar bland annat ut mål och riktlinjer, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisations- och verksamhetsformer, årsredovisning och ansvars- frihet som frågor fullmäktige skall besluta om. Fullmäktigeförsamlingen har dock i realiteten sällan den tunga roll som den skulle kunna ha, även om detta varierar en hel del mellan olika kommuner och landsting. I den kommunaldemokra- tiska debatten brukar pekas på två förhållanden som orsak till detta. För det första fattas allt färre beslut av fullmäktige. Detta beror på att ett stort antal viktiga frågor delegerats från fullmäktige till styrelse och nämnder. Fullmäktige har stor möjlighet att delegera beslutanderätt, och många ärenden befinner sig i en gråzon där det inte är självklart om fullmäktige måste besluta själv eller har rätt att delegera ärendet. För det andra uppfattas fullmäktige ibland som ett transport- kompani för beslut som i praktiken redan är fattade. Eventuella kompromisser mellan partierna är gjorda i nämnder och styrelser, vilket innebär att när frågan kommer till fullmäktige så är de poli- tiska positionerna låsta. Diskussionen i fullmäktige blir inte kon- struktiv utan antar närmast formen av en uppvisning. Det blir ett tillfälle att argumentera, inte främst för att övertyga dem som har en annan uppfattning, utan för att stärka dem som delar den egna uppfattningen och redovisa sina argument för det fåtal medborgare som tar del av debatten. Denna bild av fullmäktiges funktionssätt är inte ny, men tycks ha stärkts i takt med kommunernas expansion och professionalise- ring. Alltfler beslut har delegerats till nämnder och styrelser. Tan- ken har varit att fullmäktige skulle ägna mer tid åt övergripande och generella frågor. Så har det emellertid sällan blivit. Statsvetarna vid framhåller att grundproblemet är att fullmäktiges roll som domine- rande beslutsarena har försvagats, som funktionen som idépolitisk debattarena inte har utvecklats i motsvarande grad (Montin & 1999). Detta har på flera håll lett till att allt färre frågor behandlas i fullmäktige. Sammanträdena blir kortare och ibland ställs de in. ställdes 90 planerade full- mäktigesammanträden in i landets kommuner, enligt en enkät- undersökning utförd av tidningen (2000/35). var genomsnittet i kommunerna tio fullmäktige- sammanträden , är det nio. Enligt enkäten, som besvarades av av kommunerna, menade 56 kommuner att antalet ärenden fortsatt minska även . planerade 47 kommuner för mindre än sju sam- manträden . En kommun planerade att endast ha tre möten. Är detta en bra eller dålig utveckling? Man kan mycket väl argu- mentera för att det är bra att beslut i stor utsträckning fattas i styrelser och nämnder. Där är sakkunskapen stor och möjlighet finns att göra kompromisser och kalla in tjänstemän för att vid behov tydliggöra beslutsunderlaget osv. Sammanträdena kan också vara offentliga om fullmäktige medgivit detta och styrelsen eller nämnden så bestämmer. Fullmäktiges roll blir då att vara en sista kontrollstation som i praktiken konfirmerar beslutet. Det behövs också en politisk arena där ideologiska meningsskiljaktigheter kommer fram och ställs mot varandra. Kritikern skulle hävda att en sådan utveckling försvagar demo- kratin genom att dra undan viktiga beslut från fullmäktige. Alla frågor som är principiella eller viktiga bör beslutas av den folkvalda församlingen. Detta skapar tydlighet i fråga om makt och ansvar och bidrar till att klargöra de ideologiska skillnaderna mellan de olika partierna. Fullmäktiges sammanträden är också alltid offent- liga. Även de förtroendevalda själva anser att kommunfullmäktige har ett för litet inflytande. Detta framgår av en urvalsundersökning som gjort bland 2 400 förtro- endevalda. I undersökningen tillfrågades de förtroendevalda bland annat om sin syn på den lokala demokratin. Resultatet visar att det finns stora skillnader mellan vilka aktörer som har mest inflytande och vilka som borde ha mest inflytande. De förtroendevalda anser att kommunstyrelsen och kommunalråden har för stort inflytande och att fullmäktige har för litet inflytande (2000c). Som omnämnts i kapitel 6 anser av de som är ledamöter eller ersättare i kommunfullmäktige att full- mäktiges inflytande bör vara större än . Flera kommuner har på olika sätt försökt vitalisera fullmäktige. har sammanträden utlokaliserats till andra orter än central- orten. Allmänhetens frågestund har införts på många ställen, men gensvaret har överlag inte varit särskilt stort. En del kommuner har inrättat beredningar och utskott som arbetar mellan fullmäktiges sammanträden. I några fall har man minskat antalet ledamöter enligt tanken färre men bättre. För att återföra makten till kommunfullmäktige har några kom- muner avskaffat beställar–utförarmodellen och återgått till en mer traditionell organisation (2000/38, 2000/40). Den nya organisationen går ut på att vända på processen och låta ären- dena starta i fullmäktige. Tanken är att särskilda väglednings- debatter i viktiga frågor hålls i fullmäktige innan någon som helst beredning ägt rum i andra organ. Debatten är då helt fri, och varje ledamot kan framföra personliga åsikter oberoende av partistånd- punkter. Med vägledning av denna debatt bereds ärendena på van- ligt sätt och återkommer sedan till fullmäktige för beslut. En sådan berednings- och beslutsprocess har redan prövats i åtminstone en kommun i frågor om budgetvägledning, avfallshantering och alter- nativ inom skola och barnomsorg. Statsvetarna pekar på två viktiga förutsätt- ningar för att fullmäktige skall utvecklas mot ett forum för idé- debatt om lokalsamhällets utveckling. För det första måste debat- ten vridas om från att handla om kommunens verksamhet i termer av service och omsorg till att i större utsträckning handla om hur kommunen kan skapa förutsättningar för lokal utveckling. För det andra krävs en omfattande massmediebevakning av fullmäktige. Skillnaderna är stora menar man; det är främst storstädernas för- ortskommuner som lever i massmedieskugga (Montin & 1999). Ett annat sätt att vitalisera fullmäktige är att införa en möjlighet till medborgerlig initiativrätt. Denna fråga behandlas i kapitel 19. 17.3Åtgärder för att stärka fullmäktiges ställning anser att fullmäktiges ställning som den folkvalda församlingen och kommunens eller högsta beslutande organ bör stärkas. Uppdraget som ledamot i fullmäktige skall vara meningsfullt. Detta förutsätter att fullmäk- tige har regelbundna sammanträden, en vital debatt och en stor beslutskompetens. I många kommuner och landsting pågår ett arbete som syftar till att förbättra fullmäktiges arbetsformer. Inom kommunallagens regelverk finns ett betydande utrymme för lokala variationer och anpassningar. Det finns emellertid tre områden där kommunallagen bör för- ändras för att ge fullmäktige en starkare ställning i den kommunala demokratin. Det gäller fullmäktiges rätt att godkänna viktiga beslut i helägda kommunala bolag, rätt för ledamöter i nämnder att lyfta frågor till fullmäktige och möjligheten för en minoritet i fullmäktige att få en fråga mer utredd och bättre belyst innan beslut fattas. 17.3.1Fullmäktiges godkännande av viktiga beslut i helägda bolag Kommunerna har valt att lägga en relativt stor del av sin verksam- het i bolagsform. Vid utgången av fanns 1 079 helägda kommunala företag. Det betyder att varje kommun i genomsnitt har drygt tre företag. Företagen arbetar främst med bostadsför- sörjning och energiverksamhet och i mindre omfattning med fas- tighetsförvaltning och annan teknisk infrastruktur. Inom dessa företag hanteras förhållandevis stora ekonomiska värden. De helägda kommunala företagens omsättning utgjorde av den kommunala sektorns sammanlagda omsättning. De helägda företagens balansomslutning, det vill säga summan av tillgångarna enligt balansräkningen, utgjorde vid ut- gången av av kommunernas totala balans- omslutning, inklusive förvaltningssektorn samt hel-, majoritets- och minoritetsägda bolag (2001a). Det demokratiska inflytandet över denna del av kommunernas verksamhet tillgodoses främst genom den styrning som fullmäktige utövar. kommunallag preciserades förutsättningarna för att lämna över vården av en angelägenhet till ett kommu- Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vår- den av en angelägenhet till ett helägt aktiebolag skall fullmäktige enligt 3 kap. 17 § kommunallagen fastställa det kom- munala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseleda- möter samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Förslaget till ny kommunallag utarbetades av kommu- nallagskommitté. I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) föreslog kommittén särskilda regler för att trygga inflytande och kontroll av verksamheten när en kommun eller ett landsting använder sig av ett annat rättssubjekt för sin verksamhet. Om inte särskilda skäl talade däremot skulle fullmäktige, enligt kommitténs förslag, se till att sådana beslut i företaget som är av principiell beskaffenhet skall godkännas av fullmäktige. Motivet till detta var att kommunallagen inte är tillämplig på ett privaträttsligt organ. Kravet på fullmäktiges godkännande syftade till att trygga fullmäktiges exklusiva beslutanderätt. Detta skulle ske genom att särskilda föreskrifter infördes i till exempel bolags- ordningen. Förekomsten av en sådan föreskrift skulle medföra antingen att fullmäktiges godkännande måste inhämtas innan beslut fattas eller att bolaget kan fatta beslutet med förbehåll för ett sådant godkännande. Som exempel på beslut som alltid skall underställas fullmäktige angavs ändring i till exempel bolagsordning. Som exempel på beslut som regelmässigt bör godkännas av fullmäktige angavs förändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotter- företag, förvärv och försäljning av fastighet över viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Detta skulle närmare preciseras av fullmäktige när vården av en angelägenhet över- lämnas. Regeringen gjorde emellertid bedömningen att det är fullt till- räckligt att fullmäktige yttrar sig innan beslut fattas och att något krav på godkännande inte behöver ställas upp. Motivet var att det inte finns någon anledning att tro att kommunala företag skulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en för företaget grundläggande fråga. Regeringen framhöll vidare att ett krav på godkännande skulle kunna leda till problem i förhållande till de regler som gäller på associationsrättens område. Som nämnts ovan kom lagstift- ningen på denna punkt att utformas i enlighet med regeringens uppfattning. Det finns en tydlig rättslig skillnad mellan ett krav på godkän- nande respektive yttranderätt för fullmäktige. Om ett godkän- nande krävs är bolagens beslut inte giltiga förrän ett godkännande föreligger. Godkännandet kan lämnas innan bolaget fattar beslutet eller i efterhand. Det senare fallet förutsätter dock att ett förbehåll för fullmäktiges godkännande intas i beslutet eller avtalet. Ett ytt- rande från fullmäktige måste däremot ha gjorts innan beslutet fattas.