sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Med kretslopp menar m.fl. att producenten använder återvunnen råvara i stället för ny- råvara i produktionen och i samma typ av vara. När återvunnen rå- vara används för helt nya produkter förlängs värdekedjan och ofta blir det en produkt där materialet inte längre omfattas av produ- centansvar. Exempel är när plastförpackningar omvandlas till bullerplank och däck som mals ned och används som vägbelägg- ning. I studien av däck, plastförpackningar och mobiltelefoner fann m.fl. att kretsloppen inte hade slutits. De tillverkande företagen utvecklar inte kompetens för att återanvända och åter- vinna produkter. I stället för ett cirkulärt kretslopp uppstår en för- längning av materialvägen. Export av material eller produkter, till- verkning av helt nya produkter samt en stor andel förbränning är vad forskarna har funnit i de tre fallen. En fråga som forskarna väcker är hur framtida återvinningssystem kan utvecklas så att industrierna i högre grad använder återvunnen råvara i den ur- sprungliga varuproduktionen. De konstaterar att renhet eller andra försämrade materialegenskaper verkar ha en stor betydelse för möjligheterna att materialåtervinna avfallet. Jag konstaterar att producentansvaret i ett flertal fall inte har lett till att materialkretsloppen har utvecklats på ett sådant sätt att pro- ducenten ersätter en del av nyråvaran med återvunnen råvara, givet Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat ett visst materialslag. Det gäller speciellt plastförpackningar och gummi i däck. Det finns även exempel på motsatsen vilket har redovisats under avsnitt 3.1 Utvärdering av förpackningar och 3.2 Utvärdering av bilar i detta kapitel. Jag konstaterar att wellpapp och andra pap- persförpackningar, metallförpackningar, bilar och returpapper är exempel på produkter där en stor del av materialet kan åter- användas av den ursprunglige producenten. 3.10.6Finns det ett helhetsperspektiv för konsumenternas åtaganden? Figur 3.10.9 Källsorteringen av hushållsavfall. Figur 3.10.9 ger en överblick över hur källsorteringen av hushålls- avfall ser ut (källa RVF). Den ger med andra ord en bild av alla de flöden av avfall som den miljöanpassade konsumenten ska hålla reda på. Konsumenten lämnar avfall både till producenternas och kommunernas system enligt efterföljande beskrivning. Även företag ska följa det beskrivna schemat när de lämnar hushålls- liknande avfall. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat SOU 2001:102 Returpapper och fyra slags förpackningsfraktioner lämnas till återvinningsstationen eller fastighetsnära insamling där sådan Pantförpackningar lämnas till handeln. Kyl/frys, batterier, hälso/miljöfarliga ämnen, elavfall och farligt avfall lämnas till återvinningscentralen. går i producenternas system men tas om hand i kom- munernas obligatoriska system, till skillnad från för- Icke brännbart, utsorterat brännbart och olämpligt att förbränna utgör olika fraktioner som tas om hand gen- om kommunens ansvar. Textilier, plast som inte är förpackningar, trädgårdsav- fall, jord/sten, biologiskt köksavfall, trä och skrot kan lämnas till återvinningscentralen. Textilier kan också lämnas till frivilligorganisationernas insamling och skrot till skrothandlare. Trädgårdsavfall och/eller biologiskt köksavfall kan komposteras i det egna hushållet eller hämtas till central kompostering/rötning. Utöver det som visas i figur 3.10.9 finns något som kan kallas åter- vinnarnas system. Fastighetsägare och företag som kontaktar pri- vata eller kommunala entreprenörer och köper service i form av fastighetsnära system har börjat växa fram alltmer. Möjlighet finns då att bestämma hur många och vilka fraktioner som ska sorteras. Denna utveckling sker därför att fastighetsägare/företag tar ett fri- villigt ansvar för hög service och ökad miljöanpassning. Privata eller kommunala entreprenörer kan i vissa fall ta hand om både det kommunala avfallet och producentansvarsavfallet från samma fastighet, men det kräver överenskommelser med både kommun och materialbolag. Hushållens avfallsflöden har karakteriserats dels dels av en forskargrupp. Sammanställningen på hushållens säck- och kärlavfall bestämdes genom att plocka isär sammanlagt 5 616 säckar och kärl med avfall från 7 kommuner där storstäder inte in- gick. Resultatet av analyserna visade att ett genomsnittligt villahus- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat håll genererar säck- och kärlavfall , mer avfall än man hade . Avfallets fördelning räknat på vikt var producent- ansvarsmaterial, matavfall och övrigt avfall som blöjor, papper, plast, metall och trädgårdsavfall. Sammansättningen med avseende på behandlingsbarhet var följ- ande: Komposterbart eller brännbart , materialåtervin- ningsbart , brännbart , icke brännbart material och farligt avfall . Forskargruppen studerade områden med flerfamiljshus som har gemensamt soprum med utsortering av samtliga återvinnings- fraktioner. Resultatet från undersökningen av de fem källsorte- ringsrummen visade att producentansvarmaterial hanterades per person . Av detta gick till återvinning. lades i restavfallet. Det mesta av tidningar och glas ut- sorterades för materialåtervinning. För pappers- och metallförpack- ningar utsorterades hälften till materialåtervinning. Sämst resultat fick plastförpackningar. Sammanfattningsvis utsorterades 72 pro- cent av producentansvarsmaterialet. Jag gör bedömningen att förordningarna för producentansvar och andra regelverk som styr omhändertagandet av avfall har tillkom- mit utan att de sammantagna effekterna för hushållen har kunnat överblickas. Jag konstaterar att det är svårt för enskilda konsu- menter att hålla reda på var och hur olika typer av avfall ska lämnas som systemet ser ut . Det behövs enligt min mening en över- syn av helheten i syfte att förenkla för hushållen. System med fastighetsnära insamling är en möjlig lösning som både förenklar och stimulerar till ökad insamling. 3.10.7Underlättar materialbolagens och kommunernas system näringslivets frivilliga miljöarbete och återvinnings- branschens utveckling? I takt med att näringslivet in- fört miljöledningssystem och att det marknadsdrivna miljöarbetet ökar finns ett allt större behov av att hitta lösningar som är kund- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat anpassade både för företag och för fastighetsägare. Företag och fastighetsägare köper återvinningstjänster direkt av återvinnings- branschen. Detta är en marknad som successivt ökar. Företagens och fastighetsägarnas frivilliga miljöarbete och återvinnings- branschens utveckling försvåras av att det finns olika slags s.k. monopol. Det finns olika grader av monopol t.ex. insamlingsmono- pol och beställarmonopol, samt mer eller mindre långsiktiga kontrakt i upparbetningsledet. Monopol är motsatsen till det teoretiska begreppet fri konkurrens. Ett företag som har monopol är helt ensamt om sin produkt eller tjänst. Det saknas substitut för produkten eller tjänsten. Legala monopol kan skapas genom lagstiftning som ger ensamrätten till viss verksamhet till ett visst företag eller som föreskriver att viss verksamhet ska vara förbehållen det allmänna. Ett offentligt mono- pol kan också uppstå genom att viss verksamhet inte är lönsam i ett företagsekonomiskt perspektiv och det allmänna därför tar på sig uppgiften med hänsyn till samhällsintresset. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald) Bakgrund till materialbolagens system. Enligt förordningen var pro- ducenternas (materialbolagens) uppdrag att tillhandahålla en riks- täckande insamling av förpackningar. För att snabbt nå de upp- ställda målen och bygga ut en rikstäckande kostnadseffektiv in- samling ansåg producenterna att det var nödvändigt att välja en tämligen enhetlig modell, som också under hand godkändes av . Den har byggt på upphandlade insamlings- entreprenader med ensamrätt kommun för kommun. Därigenom var tanken att insamling skulle kunna erbjudas alla konsumenter och att på marknaden lägsta möjliga insamlingskostnad skulle be- lasta återvinningen och därmed konsumenterna. Genom dessa åt- gärder har producentansvaret kommit att finansiera en återvinning som annars inte hade kommit till stånd i samma omfattning. Förordningen om producentansvar innehåller inga begränsningar eller föreskrifter om hur detta ansvar ska uppfyllas. Inte heller finns det någon anmälningsplikt eller tillståndsgivning för att bedriva verksamhet under producentansvarsförordningen. Det är således en helt konkurrensutsatt marknad där aktörer kan verka individuellt eller i samverkan. På grund av de negativa ekonomiska incitament Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat som föreligger har en majoritet av aktörer som lyder under producentansvarsförordningen gått samman i materialbolag för att uppfylla lagens krav på organiserad insamling och återvinning så rationellt och heltäckande som möjligt. Att etablera ett parallellt fungerande materialbolag är både lagligt, funktionellt genomförbart men knappast ekonomiskt intressant. Utredningen har granskat hur de olika materialbolagens system ser ut . De materialbolag som fortfarande har kvar insamlings- monopol är Svensk GlasÅtervinning, och i viss mån även Svensk Däckåtervinning. Plastkretsen och Elkretsen har beställarmonopol. När det gäller wellpapp och tidningar finns en inköpssamverkan inom landet som utövas via två konkurrerande företag. Kartongentreprenörerna är fria att leverera insamlat material till vilken återvinnare som helst. går mate- rialet till svenska pappersbruk. Vid sidan därav finns dock en om- fattande världsmarknadshandel med wellpapp och tidningar. Svensk GlasÅtervinning har förutom insamlingsmonopol även monopol på återvinningen som sköts i helt egen regi av materialbolaget. Bakgrund till kommunernas system. Kommunerna har ensamrätt enligt Renhållningsförordningen att se till att avfall från hushåll och verksamheter tas om hand och återvinns/bortskaffas på ett miljöriktigt sätt s k. offentligt monopol. Ensamrätten är ett medel för att tillhandahålla service till alla kommuninvånare i syfte att skapa samordning och styra mot ett miljöriktigt omhändertagande. Kommunerna har i relativt stor omfattning valt att köpa insam- lingstjänster på entreprenad. I några fall utförs insamling i egen regi sedan konkurrensutsättning skett. I andra fall sköter den egna förvaltningen/bolaget insamling. Återvinning och bortskaffande av kommunernas avfall sköts i allt väsentligt av kommuner/kom- munala bolag. I några fall anlitas dock externa entreprenörer. Kom- muner samverkar också för att skapa kostnadseffektiva system. Det gäller i första hand återvinning/bortskaffande, men även beställar- frågor och insamlingsaktiviteter samordnas i ökande utsträckning. Det kommunala insamlingsmonopolet gäller för hushållsavfall, hushållsliknande avfall från företag, farligt avfall och el- och elek- tronikavfall från hushåll. Här ges en närmare beskrivning av de olika typerna av monopol och deras effekter. Effekter av insamlingsmonopol. Med insamlingsmonopol menas att en aktör bestämmer vem som ska få samla in materialet. Detta monopol kan hindra utvecklingen av nya kreativa kund- och kon- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat sumentanpassade återvinningslösningar i företag och fastigheter. Även det kommunala monopolet verkar därför hindrande för att tillvarata detta marknadsdrivna miljöarbete i företagen och hos fastighetsägarna. Eftersom det inte finns några generella krav på företag att källsortera tar miljömedvetna företag själva initiativ att köpa sådana tjänster från återvinnare. Problemen uppstår fram- förallt när företag vill köpa återvinningstjänster där farligt avfall och hushållsliknande avfall (t.ex. restaurangavfall) ingår som en fraktion. Dessa fraktioner måste då hämtas av kommunens entre- prenör på grund av det kommunala insamlingsmonopolet. För fastighetsägarna uppstår problemet med fraktionerna hus- hållsavfall, farligt avfall och el- och elektronikskrot som samtliga måste hämtas av kommunens entreprenör. Tidningar och glas hämtas enligt huvudprincipen av Pressreturs respektive Svensk GlasÅtervinnings entreprenörer. När det gäller hushållens avfall har kontakterna successivt ökat mellan de enskilda återvinnings- företagen och fastighetsägarna. Olika koncept för fastighetsnära insamling efterfrågas från fastighetsägare och återvinnarna konkur- rerar sinsemellan om att ta fram system som passar kundens önske- mål. Sammantaget innebär detta problem för dem som vill att alla fraktioner ska hämtas av en entreprenör som har tagit fram en lös- ning som passar just den avfallsproducenten. Särskilt besvärligt blir det för företag som vill ha samma återvinningskoncept för alla sina filialer eller verksamheter över hela landet – s.k. riks- täckande helhetslösningar. Att köpa sådan lösningar av återvinnare försvåras eller omöjliggörs av det kommunala monopolet eftersom varje enskild kommun beslutar om vilket system man ska ha samt vem som får hantera avfallet. Här har dock förändringar inträffat. Materialbolagen för plast, metall och kartong har öppnat för fria insamlingslösningar genom att erbjuda vem som vill som uppfyller vissa formella krav att samla in förpackningar och leverera dessa till olika typer av mottagnings- punkter, finansierade av materialbolagen. I princip innebär detta en helt fri insamlingsmarknad för dessa fraktioner. Materialbolagen för plast och kartong betalar dock ut en högre ersättning för in- samlat material när huvudentreprenören levererar. Endast material- bolaget för metall betalar samma pris oberoende av vem som leve- rerar. Parallellt har också glas i ökad utsträckning börjat samlas in fastighetsnära och delvis av andra aktörer än Svensk GlasÅtervin- nings huvudentreprenörer. Även materialbolaget för returpapper, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Pressretur, kommer att med början kunna erbjuda denna typ av lösning. Beställarmonopol största begränsningen för återvinningsbranschens utveckling. Plastkretsen och Elkretsen är exempel på materialbolag som har beställarmonopol. Det innebär att det är en aktör, materialbolaget, som ensamt bestämmer vem som får återvinna materialet eller om det insamlade materialet ska exporteras. Där- med bestämmer materialbolaget indirekt vilken återvinningsteknik och miljömässighet som ska användas. Det finns ingen konkurrens från andra beställare som vill ha andra återvinnare eller andra tekniker. Om det material som ska gå till återvinning fördelas ut på detta sätt av en aktör är det inte alls säkert att de mest miljömed- vetna företagen får någon tilldelning. Det kan också bli omöjligt för nya återvinningsföretag att komma in på marknaden om de inte får någon tilldelning och svårt att expandera för redan etablerade företag. Det skapar inte heller något incitament för investeringar och teknikutveckling inom återvinningsföretagen. Om återvin- ningsföretagen hittar egna kunder som vill leverera material för återvinning få de normalt ingen ersättning av materialbolaget för detta material utan det dras då av från den kvot som återvinnaren blivit tilldelad. Detta beror på att det är materialbolaget som äger det insamlade materialet, vilket i sin tur är en förutsättning för att materialvärdet ska kunna medverka i finansieringen av de totala insamlings- och återvinningskostnaderna. Det sorterade och bearbetade materialet kan ha ett marknadsvärde och säljs då på de villkor som är bäst för materialbolaget. Om det inte har ett marknadsvärde kan det inte läggas på lager, utan materialbolaget måste säkerställa en kontrakte- rad upparbetning, som materialbolaget betalar för. Ett sådant kon- trakt måste ha en viss utsträckning i tiden, eftersom det kräver investeringar och produktionsplanering hos återvinnaren. Eftersom marknadsvärden kan fluktuera och ny teknik kan ändra intäkter och kostnader så kan situationer uppstå där kontrakterat material kortsiktigt inte är tillgängligt för en marknad som efterfrågar materialet. Materialbolagen måste här göra en noggrann avvägning mellan att optimera intäkter och marknader och att säkra långsiktig drift till stabila förutsättningar. Marknadsbaserade system med inköpssamordning har små negativa effekter på återvinningsbranschen. Det frivilliga åtagandet för kon- torspapper är ett helt marknadsbaserat system utan materialbolag. Där fungerar marknadskrafterna så gott som fullt ut. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat helst kan samla in kontorspapper och sedan sälja till pappers- brukens inköpsorganisationer IL Recycling och PÅAB. Marknads- krafterna fungerar tack vare att företag betalar för att bli av med sitt kontorspappersavfall och att det finns en efterfrågan på mate- rialet. Företag betalar för att bli av med sitt kontorspappersavfall frivilligt på grund av att de ofta i sina miljöpolicies har åtagit sig att se till att deras kontorspapper återvinns. Emellertid kan inte in- samlingsentreprenören sälja materialet direkt till de olika pappers- bruken utan måste sälja till pappersbrukens gemensamma inköps- organisation. Insamlingsentreprenörerna har dock möjlighet att söka avsättning för materialet utomlands. RWA Returwell är ett exempel på ett materialbolag med lag- stadgat producentansvar som har ett nästan helt marknadsanpassat system för wellpapp från handel och industri. Returwell går bara i speciella fall in och täcker upp finansiellt, i övrigt sköter mark- naden resten. Vem som helst kan samla in från handel och in- dustrier och sälja materialet antingen till pappersbrukens gemen- samma inköpsorganisation, på samma sätt som för kontorspapper, eller exportera materialet. Returbatt - system som fungerar bra. är ett materialbolag för blybatterier. Materialbolaget sköter bara administrationen och inte hanteringen av insamlade blybatterier. Vem som helst som har myndigheternas tillstånd att transportera blybatterier kan samla in och leverera till återvinnaren och få ersätt- ning. Finansieringen sköts via en fond till vilken producenterna betalar in lagstiftad miljöavgift som ska bekosta det slutliga om- händertagandet. Jag gör bedömningen att vissa av materialbolagens system samt de kommunala systemen som styr omhändertagandet av avfall har tillkommit utan att de negativa effekterna på marknadens utveck- ling har kunnat överblickas. Jag konstaterar att det oftast är svårt för enskilda företag och fastighetsägare att köpa andra insamlings- tjänster än vad som erbjuds från materialbolag och kommuner. Där har dock en utveckling inletts, som jag finner angelägen fortsätter. Jag noterar att det kan vara svårt för nya återvinningsföretag att etablera sig på marknaden och svårt för redan etablerade företag att expandera då beställarmonopol råder. Det behövs enligt min Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat mening en förändring av dagens system så att hindren för frivilliga initiativ inte begränsas i onödan. 3.10.8Finns det inneboende målkonflikter vid produktdesign? När producentansvaret infördes poängterades rena materialflöden och slutna kretslopp som ett viktigt medel att uppnå syftena resurshushållning och minskade mängder till deponi. Den utveck- ling som sker och har skett på materialsidan innebär att lösningar med rena material inte alltid är den miljömässigt bästa lösningen. Här ges några exempel -bildelar som tillverkas av nya blandmaterial blir mycket lättare men det kan med dagens kända teknik vara svårt att återvinna materialet. i ett livscykelperspektiv kommer den lätta bilen att förbruka mycket mindre bränsle än vad en bil av rent mate- rial skulle ha gjort och den totala miljövinsten blir alltså för- delaktigare för bilen av blandmaterial. Dessutom uppstår eko- nomiska vinster för den som använder den lätta bilen genom att bränsleförbrukningen minskar. Säkerhet är något som måste beaktas då nya material införs, -för förpackningar kan laminat och kompositer vara ett intres- sant alternativ. som förpackningen blir lättare så får den lika bra eller rent av bättre övriga förpackningsegenskaper. Möjligheten att materialåtervinna förpackningen kan dock minska. Trots det kan blandmaterialet vara att föredra sett i ett livscykelperspektiv speciellt när förpackningen innesluter varor som måste transporteras mycket långa vägar. Jag gör bedömningen att det ibland kan finnas målkonflikter mellan höga krav på materialåtervinning kombinerat med låg miljö- påverkan under produktens användning. För att hitta de miljömäs- sigt bästa lösningarna behövs ett livscykeltänkande. Jag kommer att beakta detta när jag överväger strategier på lång sikt. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.10.9Hur påverkar systemen för producentansvar arbets- miljön? Arbetarskyddsstyrelsen 1998, har gjort en systematisk genomgång av de risker som uppstår i samband med kretsloppsarbetet. I tabell 3.10.1 visas exempel på vilka ergonomiska, kemiska/mikro- biologiska, fysikaliska och övriga risker som uppstår i samband med hanteringen av olika varor/material. I Arbetarskyddsstyrelsens utredning konstateras att de arbets- miljörisker som uppmärksammas i samband med kretsloppsarbete orsakas till stor del av kända agens med kända effekter på männi- skan. Då företagshälsovårdens roll minskat kraftigt utgör primär- vården ofta den första medicinska kontakten för den som drabbas av ohälsa i sitt arbete. Primärvården har inte alltid den kompetens som krävs för att diagnostisera ett samband mellan besvär och arbetsmiljö. har i vissa distrikt funnit att funktions- hindrade sysselsatts med ensidigt repetitivt arbete på ett sådant sätt att arbetsmiljölagens ändamål har åsidosatts. Å andra sida finns det många exempel på positiva effekter av kretsloppsarbeten och hur många människor funnit en meningsfull tillvaro. De som startar en kretsloppsverksamhet måste känna till arbets- miljölagstiftningen väl och de hälsorisker som är förknippade med den aktuella verksamheten. Denna kunskap måste också föras vidare i organisationen. I demonterings- och sorteringsarbeten kommer man i kontakt med material vilkas upptag i människan till stor del är okända. Forskning för att kartlägga dessa effekter måste komma till stånd för att hanteringen i kretsloppet ska kunna göras säker. I följande tabell anges exempel på arbetsmiljörisker i olika branscher. SOU 2001:102 Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Tabell 3.10.1 Exempel på arbetsmiljörisker i olika branscher Bransch/mtrl Risker Asbest, damm, Mögel, asbest, medel, asbest, Som en slutsats i rapporten konstateras att de goda arbetsmiljölös- ningarna finns i organisationer som har -en medveten strävan att integrera inre och yttre miljö, -kunskap om arbetsmiljö och arbetsmiljöregler, -specialkunskap om personer med funktionsnedsättningar. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Det är enligt min mening viktigt att arbetsmiljöfrågorna sätts i fokus i samband med arbeten som omfattar återvinning av avfall. Jag konstaterar att det finns vissa behov av förbättringar. 3.10.10 Hur fungerar tillsyn och uppföljning? När det gäller tillsynen av hur förordningen för förpackningar efterlevs anser Revisorer (1999/2000:RR4) att deras granskning har visat på oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan kommunerna, länsstyrelserna och . Kom- munernas ansvarsområde som operativ tillsynsmyndighet är sär- skilt oklar. Kommunerna har tillsynsverktygen men har svårt att definiera sin motpart. Revisorerna föreslår att bestämmelserna klar- läggs och att regeringen överväger om materialbolagen, som före- trädare för en stor del av producenterna, bör ges juridisk status. Tillsynen omfattar bl.a. återvinningssystemens uppbyggnad, in- formation som ska ges, uppnådda insamlingsnivåer lokalt och före- komst av friåkare som åker snålskjuts på bekostnad av de produ- center som tar sitt ansvar och betalar avgifter.