sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen skall enligt såväl sina ursprungliga direktiv (se bilaga 1) som sina tilläggsdirektiv (se bilaga 2) utföra vissa undersökningar. I de ursprungliga direktiven sägs att utredaren, som ett led i en samlad över- syn av de processuella regler som gäller för olika förmåner inom soci- alförsäkringen, skall kartlägga tillämpningen av nuvarande bestämmel- ser. Dessutom skall utredaren kartlägga rutinerna för beslut som fattas genom ADB på socialförsäkringsområdet. Utredningens tilläggsupp- drag innefattar en undersökning och analys av beslutsprocessen i för- tidspensionsärenden. Som har nämnts i avsnitt 1.2 har utredningen på olika sätt sökt skaf- fa in behövlig information i de avseenden som anges i direktiven. I detta kapitel redogörs närmare för hur utredningen gått till väga vid sina undersökningar. En utförlig redovisning av resultaten finns i bila- gorna 4 samt 6–8. 6.2Kartläggning av nuvarande regeltill- lämpning Innehållet i nuvarande förfaranderegler har studerats på sedvanligt sätt genom en genomgång av lagförarbeten, doktrin, praxis samt RFV:s allmänna råd. En redogörelse för huvuddragen av nuvarande förhållan- den har lämnats i kapitel 4. Den särskilde utredaren och utredningens sekreterare har besökt ett antal försäkringskassor, nämligen kassorna i Västerbot- tens, , , och län. Vid besöken har diskussioner förts med chefstjänstemän, föredragande, handläggare samt – i vissa fall – jurist eller jurister. Kassorna har tillhandahållit visst material rörande den praktiska tillämpningen av förfarandereglerna. Sammanträffandena med försäkringskassorna har syftat till att få den praktiska tillämpningen av förfarandebestämmelserna – bl.a. 20 kap. 10 a § AFL – belyst, samt att få upplysningar om eventuella till- lämpningsproblem. Som diskussionsunderlag har utredningen i förväg sänt ut ett frågeformulär. En del frågor har avsett ärendehandläggning- en och handläggningsreglerna i stort, vissa frågor har inriktats på till- lämpningen av 20 kap. 10 a § AFL och vissa frågor har rört handlägg- ningen av ärenden med stöd av ADB. Utöver besöken i försäkringskassorna har den särskilde utredaren och utredningens sekreterare träffat representanter för länsrätterna i och samt JO med medarbetare. Även vid dessa besök användes frågeformuläret till försäkringskassorna som en utgångspunkt för diskussionerna. Samma frågeformulär har även fungerat som diskussionsunderlag vid utred- ningens besök i i . Frågeformuläret samt en sammanställning av svaren finns i bilaga 6. Sammanfattningsvis kan nämnas att det i stort sett inte ansågs före- komma någon särskild ärendekategori som ställde särskilda krav på handläggningen jämfört med övriga ärendeslag. Inte heller den om- ständigheten att beslut fattades genom ADB ansågs innebära särskilda handläggningssvårigheter. Vissa brister i ADB-stödet påtalades dock. Även enskilda oklarheter i handläggningsreglerna påtalades. Bland annat rådde viss oklarhet i försäkringskassorna om tillämpnings- området för 20 kap. 10 a § AFL. 6.3Undersökningen angående försäkrings- kassornas organisation och hand- läggningsrutiner I syfte att skaffa en allmän uppfattning om försäkringskassornas orga- nisation och handläggningsrutiner i olika slag av ärenden, tillställde utredningen samtliga försäkringskassor en enkät . Frågorna i enkäten hölls medvetet generella. I vissa fall krävdes re- lativt utförliga svar. I de fall handläggningen av ärenden om sjukbidrag och förtidspension (i enkäten kallade förtidspensionsärenden) avvek från handläggningen av övriga ärendeslag, efterfrågades att detta skulle anges särskilt. Beträffande frågor om det praktiska förfarandet fram- fördes från utredningens sida önskemålet att enkäten besvarades efter samråd med föredragande och handläggare. Förhållandena efterfrågades beträffande försäkringskassornas orga- nisation per och för frågorna i övrigt per tidpunkten för svarets avgivande. För det fall omfattande förändringar planerades då, ombads kassorna att redogöra även för dessa. Svar på enkäten kom in till utredningen . Enkäten och enkätsvaren redovisas i bilaga 7. Sammanfattningsvis kan nämnas att skillnaderna beträffande försäk- ringskassorna storlek och organisation är stora. Även beträffande hand- läggningen av ärenden finns noterbara skillnader, exempelvis vad gäll- er uppfattningen om kassans utredningsansvar, i vilken utsträckning utredningen kompletteras, rutinerna vid beredningen av ett ärende samt ärendets föredragning och avgörande i socialförsäkringsnämnd. 6.4Undersökningen av beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Nyss nämnda organisationsenkät hade också till syfte att utgöra under- lag för planeringen av utredningens undersökning 2000 av beslutspro- cessen i förtidspensionsärenden. Denna undersökning har genomförts i flera led. Först har samman- lagt 800 förtidspensionsakter från landets samtliga försäkringskassor granskats i syfte att undersöka om det finns brister i beslutsunderlaget hos socialförsäkringsnämnden eller i det material som i övrigt har fun- nits i ärendet hos kassan. Vid akturvalet och redovisningen av resultatet har utredningen delat in landets försäkringskassor i tre områden: stor- stad, glesbygd och områden med hög arbetslöshet samt övriga. Urvals- metoden och omfattningen av granskningen har bestämts efter samråd med (). En utförligare beskrivning av urvalsmetoden finns i bilaga 8. Akterna har granskats av nio juris studerande vid . Resultaten har redovisats på ett av utredningen sammanställt frågeformulär. Därjämte har funnits en manual till formuläret. Fråge- formuläret har utarbetats med RFV:s blankett Bedömning av besluts- underlag (RFV 15–367 >97–03@) som modell. Denna har RFV använt som underlag vid kvalitetssäkring och systematisk tillsyn av beslutsun- derlagen i förtidspensionsärenden. En skillnad är att utredningen har undvikit sådana frågor som innefattar rena bedömningar och värde- ringar av beslutets riktighet. Anledningen till detta är främst att utred- ningen inte undersökt vare sig om uppgifterna i beslutsunderlagen var tillräckliga eller om beslutet varit riktigt i sig. Frågeformuläret upptog dessutom frågor om vilken utredning försäkringskassorna vidtar i ären- den om förtidspension. Resultaten av undersökningen har sammanställts av SCB. Frågeformuläret jämte manual och en redovisning av svaren åter- finns i bilaga 8, underbilaga 1. Utredningens resultat bekräftar i stort den bild som getts av tidigare undersökningar59, nämligen att det finns brister i underlagen i förtids- pensionsärenden. Bland annat saknas uppgifter om den försäkrades bisysslor och arbete i hemmet. Det medicinska underlaget från behand- lande läkare uppvisar flera brister, bl.a. beträffande beskrivning av ned- sättningen av arbetsförmågan på grund av sjukdom, bedömning av varaktigheten av den nedsatta arbetsförmågan och bedömning av den försäkrades möjlighet att tillgodogöra sig medicinska och/eller arbets- livsinriktade rehabiliteringsåtgärder. I flertalet akter saknas upprättad rehabliteringsutredning. Vidare framgår att försäkringskassorna i mind- re omfattning tar i anspråk de mer vittgående utredningsbefogenheter som står kassan till buds enligt 7 kap. 3 b § AFL. Bland annat har det sällan begärts att den försäkrade skall genomgå undersökning av viss läkare eller intyg från viss läkare eller annan sakkunnig. I huvudsak har i detta avseende inga skillnader mellan försäkringskassorna observe- rats. Det har också konstaterats att kassorna brister i skyldigheten att kommunicera material i ärendet och att motivera beslutet när så skall ske enligt förvaltningslagen. I ett inte ringa antal akter har inte gått att utläsa om kommunicering över huvud skett. Skillnader mellan de tre områdena har påvisats beträffade uppfyllande av kommunicerings- och motiveringsskyldigheten. Som ett andra led har utredningen försökt undersöka varför det bris- ter i beslutsunderlagen. Detta har undersökts dels genom en djup- granskning av ett femtiotal av de urvalda akterna, dels genom besök på ett antal försäkringskassor med intervjuer av handläggare, föredragan- de, försäkringsläkare och ledamöter i socialförsäkringsnämnd. I en förstudie besökte sekretariatet lokalkontoret i Sim- rishamn (läns allmänna försäkringskassa) och lokalkontoret i (läns allmänna försäkringskassa). Utöver samtal med handläggare och föredragande var sekretariatet vid besöket i Sim- rishamn närvarande vid ett nämndsammanträde och vid besöket i Väx- jö sammanträffade sekretariatet med kassans försäkringsöverläkare och ytterligare en försäkringsläkare. Med erfarenheter från förstudien samt mot bakgrund av svaren från utredningens organisationsenkät sammanställde utredningen ett fråge- formulär. Vissa frågor var riktade till handläggare och föredragande vid och vissa var riktade till ledamöter av socialförsäk- ringsnämnd. Somliga av de frågor som riktades till tjänstemän har även 59 Se t.ex. RFV Anser 1995:13 och RFV Rekommenderar 1997:4 samt RRV:s rapport 1993:20, Förtidspensioneringen – handläggning och beslutsunderlag. besvarats av försäkringsläkare. Därutöver ställde utredningen särskilda frågor enbart riktade till försäkringsläkare. Avsikten med samtliga frå- gor var – förutom att försöka få ett svar på orsaken till de brister som utredningen uppmärksammat genom aktgranskningen – att få en upp- fattning om hur ärendehandläggning går till i prak- tiken. Den särskilde utredaren och sekretariatet har in- tervjuat tjänstemän och nämndledamöter vid försäkringskassorna i , , , och . I regel har två lokalkontor per kassa besökts. Vid besöken i Öster- götland, och var utredningen närvarande vid nämndsammanträden. Frågeformuläret samt en sammanställning av svaren redovisas i bi- laga 8. Resultatet av besöken på försäkringskassorna visar sammanfatt- ningsvis på vissa skillnader mellan kassornas sätt att handlägga ären- den liksom i fråga om deras syn på försäkringen. Markanta olikheter finns mellan kassorna vad avser deras uppfattning om betydelsen av den försäkrades inställning, ansökans betydelse, hur och när kommuni- cering skall ske samt skyldigheten att motivera beslut. Vissa kassor undersöker regelmässigt vilken förmån den försäkrade ansöker om, med vilken andel samt från vilken tidpunkt, medan andra uppger att detta inte undersöks. Dessa senare kassor kommunicerar materialet i samt-liga ärenden. Samtliga kassor uppger att kommunicering alltid sker i initiativärenden, men att beslutet inte alltid motiveras. Samtliga kassor kommunicerar också föredragandens förslag till beslut. Några egentliga skillnader har inte uppmärksammats vad avser de besökta socialförsäkringsnämndernas sammanträden. Sammanträdena styrs vanligen av ordföranden och någon föredragning av ärendena sker i princip inte. Sammanträdena varar mellan och det fattas beslut i mellan 27 och 41 ärenden. Ovan nämnda s.k. djupgranskning har gått till så att utredningens sekreterare har undersökt 51 av de 800 akter som har ingått den stora aktgranskningen. Akter har valts ut från alla de tre ovan angivna områdena men inte från samtliga försäkringskassor. Hur urvalet gjorts framgår av bilaga 8. Vid djupgranskningen har särskilt undersökts försäkringskassornas uppfattning om ansökans betydelse samt om och i så fall hur beslut har motiverats. Härvid har utredningen försökt söka svar på dels hur kas- sorna tillämpar bestämmelserna om rätten till pension enligt 7 kap. AFL samt bestämmelserna om kommunikations- och motiveringsskyl- dighet enligt förvaltningslagen. Granskningen har också innefattat en kontroll av om rehabiliteringsåtgärder föregått pensionsbeslutet, och i så fall vilka. Därutöver har den allmänna ordningen akten kontrollerats, innefattande bl.a. hur journalanteckningar förs och om det i samma akt finns flera ärenden. Resultatet av djupgranskningen redovisas i bilaga 8. Sammantaget kan konstateras att de svar utredningen fått vid organistationsenkäten och de observationer utredningen gjort vid besöken i försäkringskas- sorna bekräftas av djupgranskningen. De nämnda 51 akterna har också granskats för att undersöka försäkringsläkarens roll i beslutsprocessen. Granskningen har genom- förts av en av utredningens experter, försäkringsöverläkaren och redovisats i en rapport . Åtta akter har av olika skäl (bl.a. avsaknaden av medicinskt underlag) un- dantagits från undersökningen, varför 43 akter har granskats i sak. Granskningen har i huvudsak avsett försäkringsläkarbedömningarnas kvalitet. Enligt Per saknas försäkringsläkarutlåtande i åtta av de 43 akterna. Av de åtta bedömdes att i fem fall hade utlåtande behövts för ärendets fortsatta handläggning. De granskade 35 utlåtan- dena uppvisar brister i fråga om struktur, redovisning av underlag och uppgift om funktionsförmågebegränsning m.m. Det övergripande hel- hetsintrycket är dock att utlåtandena är av tillfredsställande god kvali- tet. I syfte att skaffa ytterligare underlag för undersökningen och analy- sen av försäkringsläkarens roll har utredningens sekretariat deltagit i en försäkringsöverläkarkonferens i . Vid konferensen deltog försäkringsöverläkare och försäkringschefer från landets samtliga 21 försäkringskassor. Till deltagarna ställdes frågor i syfte att få ett underlag om försäkringsläkarnas uppfattning av sin roll i beslutsprocessen, om denna förändrats över tiden och i så fall hur samt frågor om jäv och serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. De ställda frågorna redovisas i bilaga 8. Svaren från konferensen redovisas i bilaga 8. För att få en uppfattning om hur försäkringsläkarverksamheten är organiserad tillställde utredningen även samtliga försäkringskassor en frågeenkät. Förhållandena efterfrågades per och svar på enkäten kom in till utredningen . Enkäten har kompletterats med muntliga uppgifter om antalet försäkringsläkartimmar för respektive kassa. Enkäten redovisas i bilaga 8 underbilaga 3 C och en samman- ställning av svaren i avsnitt 3.1.2. För att få uppgifter om RFV:s roll praxisbildningen i förtidspen- sionsärenden sammanträffade utredningens ordförande och sekreterare med tre regeringsråd . Även om utredningens uppdrag i detta avseende främst varit inriktat på förtidspensionsärenden, har utredningens frågor utformats på så sätt att de i huvudsak omfattar hela socialförsäkringsområdet. Frågeformuläret och en sammanställning av svaren redovisas i bilaga 4. På socialförsäkringens område pågår, i likhet med vad som är fallet med andra delar av förvaltningen, ett omfattande arbete med olika tekniska lösningar för att utveckla myndigheternas teknik- stöd. Regeringen har som nämnts i avsnitt 3.2.3 klargjort RFV:s roll som systemägare av socialförsäkringsadministrationens gemensamma data- stöd. För förvaltningen i stort har Statskontoret i en rapport utarbetat kri- terier för s.k. 24-timmarsmyndigheter.60 I rapporten framhålls att som komplement till tjänster bör det finnas elektroniska tjänster för självbetjäning (se s. 12). Frågan om myndigheternas tillgänglighet och tillgången till elektro- niska informationstjänster har även berörts av regeringen i den s.k. IT- propositionen (se. 1999/2000:86 s. 101 f.). Försäkringskassorna och RFV driver ett projekt, ut- vecklingsprogrammet Vision Arbetsplats 2005, som syftar till att bl.a. utveckla ett gemensamt datastöd för försäkringskas- sorna (se avsnitt 3.2.3). Frågan om användandet av elektroniska signaturer har varit föremål för översyn i (se departementspromemoriorna Ds 1998:14, Digitala signaturer – en teknisk och juridisk översikt, och Ds 1999:73, Elektroniska signaturer). Genom införandet av lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer (prop. 1999/2000:117, bet. 2000/01:TU3, rskr. 2000/01:13) har ett EG- direktiv om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer (1999/93/EG) genomförts. RSV har fått regeringens uppdrag att hålla samman arbetet med att införa system och rutiner för elektronisk identifiering och elektroniska signaturer i de statliga myndigheterna. 60 Statskontorets rapport 2000:21, 24-timmarsmyndighet – Förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst. I skilda sammanhang har diskuterats användandet av elektroniska handlingar och elektroniska akter (se t.ex. be- tänkande Tullregisterlag m.m., SOU 1989:20, departementspromemo- rian Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen, Ds 1994:80, betänkande Elektronisk dokumenthantering, SOU 1996:40, Statskontorets skrift Elektronisk ärende- och dokument- hantering, 1997:8 samt be-tänkande Skatt, tull, exekution – normer för behandling av person-uppgifter, SOU 1999:105). På socialförsäkringsområdet finns viss lagstiftning som möjliggör elektroniska dokument (se 13 kap. 3 § andra stycket LIP). Denna lagstiftning är dock inte heltäckande. RFV har i en rapport till regeringen redovisat ett uppdrag att ge förslag till vissa regeländringar, som skulle bli nöd- vändiga på grund av utvecklingsarbetet med ett nytt IT-baserat ärende- hanteringssystem.61 I rapporten redovisas förslag till bestämmelser om elektronisk ärendehantering, åtkomst till uppgifter, rättsverkan av elek- troniska signaturer m.m. för socialförsäkringen i stort. Frågorna bereds vidare i . 6.5.2Kartläggningen av beslut som fattas genom ADB Som nämnts inledningsvis skall utredningen enligt de ursprungliga direktiven kartlägga rutinerna för beslut som fattas genom ADB på socialförsäkringsområdet. RFV genomförde en intern utredning där förekomsten av och rutinerna för beslut som fattas med olika grad av maskinellt stöd kartlagts. Den redovisades 1998 i en rapport med förslag till åtgärder.62 RFV har därefter överlämnat rapporten till utredningen. Utredningens sekretariat har sammanträffat med före- trädare för och diskuterat innehållet i rapporten. Rapportens un- derlag har även i huvudsakliga delar ställts till utredningens förfogan- de. Sammanfattningsvis upplystes beträffande kartläggningen att arbe- tet innefattande en genomgång av ADB-rutinerna, en sållning av vad som skall anses vara beslut respektive andra åtgärder samt en redovis- ning av besluten. Kartläggningen som redovisas i rapporten gjordes 61RFV:s rapport om regelöversyn inför IT-baserade ärendehanteringssystem, dnr 10066/1999. 62RFV:s slutrapport , Automatiska och maskinella beslut samt beslut som fattats med hjälp av maskinellt stöd inom socialförsäkringsadminist- rationen – En probleminventering med förslag till åtgärder. Därefter fanns det i RFV en grupp som kontinuerligt följde upp arbetet. Kartläggningen ansågs vid sammankomsten fortfarande vara komplett med undantag för det då ännu inte färdigställda datastödet för det reformerade ålderspensionssystemet. En begränsning i kartläggningen var att den endast avsåg system till vilka RFV är systemägare. Det kunde med andra ord förekomma att det på försäkringskassorna finns system som bearbetar beslut med ADB. Ett sådant system för datastöd är det s.k. Wimi-systemet, som är ett mallsystem för textbearbetning. Rapporten redovisas i bilaga 9. RFV har därefter gjort en uppföljning av rapporten. I uppföljningen har flera av de beslut, som redovisades i slutrapporten, sorterats bort och den omfattar numera 23 olika beslutstyper. Uppfölj- ningen syftade till att undersöka bl.a. om besluten uppfyllde alla krav i rapporten, om besluten helt uppfyllde beslutsmodellens krav, om beslu- tet kunde återskapas samt om det i beslutet fanns någon uppgift om vem på som fattat beslutet. Resultatet visade att en- dast enstaka förmåner helt uppfyllde kraven i slutrapporten. Något fler förmåner – fem av 23 – uppfyllde helt beslutsmodellens krav. I 13 av 23 fall kunde beslutet återskapas och endast i något enstaka fall fanns i beslutet uppgift om beslutsfattare på kassan. I uppföljningen redovisas att enheterna på RFV planerar att åtgärda kvarstående brister. I detta kapitel redovisas sådana reformönskemål som faller inom utred- ningens olika uppdrag och som kommit till uttryck i skilda samman- hang . Det gäller till en början förfarandet i socialför- säkringsärenden, RFV:s roll enligt 20 kap. 12 § AFL och vissa frågor rörande beslut genom automatisk databehandling. Det gäller vidare beslutsprocessen i förtidspensionsärenden (inklusive bl.a. försäkrings- läkarnas roll och praxisbildningen). Inte bara uttryckliga framställning- ar om lagändring e.d. uppmärksammas utan också vissa andra påpe- kanden om brister i nuvarande ordning. Utredningens direktiv innefattar inte i något avseende den materiel- la regleringen inom socialförsäkringen, dvs. frågor om rätten till olika förmåner, bidrag eller ersättningar och hur ersättningarna beräknas. På några ställen i betänkandet har ändå erinrats om det pågående reform- arbetet i sådana hänseenden (se avsnitt 2.8 och 5.4). Redogörelsen har disponerats så att reformönskemål från riksdag och regering behandlas först. Därefter redovisas uttalanden av JO lik- som uttryckliga framställningar av denne om lagändring. Slutligen be- handlas övriga rapporter och reformförslag. 7.1.1Socialförsäkringsutskottets betänkande 1996/97:SfU12 Utskottet behandlade i detta betänkande propositionen 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens nivåer och administration, m.m. jämte motioner väckta dels med anledning av propositionen, dels under den allmänna motionstiden /97. I propositionen föreslogs – såvitt här är av intresse – att skulle godkänna regeringens förslag till riktlinjer för förändringar i den dåvarande organisationen avseende socialförsäkringsadministrationen. Enligt regeringen borde socialför- säkringen även vara nationellt enhetlig och organisations- strukturen måste tillgodose kraven på en likformig och rättssäker till- lämpning av socialförsäkringen och övriga förmåner som handhas av socialförsäkringsadministrationen. Försäkringskassornas roll borde därför stärkas och RFV:s roll klargöras. RFV:s ledningsroll inom soci- alförsäkringen skulle tydliggöras genom preciseringar i verkets instruk- tion så att det framgår att RFV skall tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall av försäkringarna som riksdag och regering ställer. I RFV:s uppdrag skall ligga att svara för den normgivning som skall vara styrande för försäkringskassornas tillämpning av lagstift- ningen på socialförsäkringsområdet och verket skall ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som ställs på dem och åter- rapportera utfallet till såväl den enskilda som till regeringen. RFV skall också vara ansvarig systemägare när det gäller ADB-systemen. Vissa förslag lämnades även angående hur försäk- ringskassans styrelse och direktör samt ledamöter i socialförsäkrings- nämnd skulle utses. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag till riktlinjer om socialför- säkringsadministrationen. Beträffande RFV:s roll konstaterade utskot- tet inledningsvis att det enligt regeringen är en viktig utgångspunkt för rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna att socialförsäk- ringen är ett nationellt system med staten som försäkringsgivare. Ut- skottet anförde vidare följande. Försäkringarna styrs av lagar och för- ordningar som är beslutade av riksdag och regering. RFV skall tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall av försäkringarna som riksdag och regering ställer. Genom kravet på nationell enhetlighet ligger det således enligt propositionen i RFV:s uppdrag att svara för den normgivning som skall vara styrande för försäkringskassornas till- lämpning av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. De instrument som står RFV till buds för normgivning är främst bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i domstol mot beslut som fattats av kassorna och förvaltningsdomstolarna för att få fram rättspraxis för regeltillämpningen. I RFV:s uppdrag ingår även att utöva tillsyn över kassornas handläggning och regeltillämpning av trygghetssystemen. I tillsynsansvaret ligger också att vid behov vidta åtgärder så att förut- sättningarna för en likformig och rättvis tillämpning av försäkringarna säkerställs.