sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor beträffande utlandsmyndigheternas medverkan i utlännings- och medborgarskapsärenden som handläggs vid utlänningsmyndigheterna i samt behandlingen av utlänningar i förvar. Med stöd av detta bemyndigande förordnades hovrättslagmannen som särskild utredare. Rättschefen, numera ambassadören, har varit sakkunnig. , kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , och verksjuristen , , har såsom experter biträtt den särskilda utredaren. Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna m.m. (UD 2000:05). Vi är eniga i våra förslag och bedömningar. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande (2001:110) Utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden m.m. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................................ IUTLANDSMYNDIGHETERNAS MEDVERKAN I UTLÄNNINGSÄRENDEN OCH ÄRENDEN OM SVENSKT MEDBORGARSKAP Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden .... 2.2Allmänna regler för handläggning av utlännings- och medborgar- Utredningar i utlännings- och medborgarskapsärenden.................. Information i enskilda ärenden ......................................... Hantering av information.................................................. Handlingsoffentlighet och sekretess ............................................. Utlandsmyndigheternas förvaltningsrättsliga status ......... Allmänt om sekretess ...................................................................... Sekretess mellan myndigheter......................................................... Begränsningar i sekretessen ............................................................ Begränsningar av hänsyn till den utlämnande Begränsningar på grund av särskilda föreskrifter............. Uppgiftslämnande i vissa särskilda situationer................. Parts rätt att få ta del av sekretessbelagt material............. Utlämnande av information med visst förbehåll............... Överföring av sekretess................................................................... Enkät till utlandsmyndigheter ...................................................... Omfattningen av utlandsmyndigheternas medverkan ..................... Rutiner för handläggningen av förfrågningarna.............................. Anlitande av förtroendeadvokater................................................... Överväganden och förslag............................................................. 5.2Formerna för utlandsmyndigheternas medverkan i enskilda ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna ..................... 5.3Författningsreglering av utlandsmyndigheternas medverkan i ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna ..................... 5.4 Behov av ändrade sekretessregler i utlänningsärenden................... 5.4.1Tillämpning av 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen 5.4.2Utbyte av information mellan utlänningsmyndigheterna 5.4.3Utlämnande av uppgifter från utlandsmyndigheterna till IIVISSA FRÅGOR OM ANVÄNDNING AV TVÅNG I SAMBAND MED FÖRVARSTAGANDE Grundläggande skydd för fri- och rättigheter.................................. Befogenhet att använda våld ........................................................... Våld för att förhindra rymning ......................................... 6.2.2Våld för att hålla en frihetsberövad person till Användning av fängsel ..................................................... Hindrande av rymning utanför förvarslokalen .......................... Handfängsel inom förvarsverksamheten..................................... Frågans tidigare behandling ............................................................ Behov av handfängsel inom förvarsverksamheten.......................... 10.1 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) .............. 10.2 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)............ 10.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt Kommittédirektiv (2000:82) ...................................................... Tilläggsdirektiv (2001:109) ..................................................... Beslut av Justitiekanslern......................................................... Synpunkter från vissa advokater .............................................. Utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden och ärenden om svenskt medborgarskap Formerna för utlandsmyndighetenas medverkan i enskilda ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna Utredningen har funnit att rutinerna vid inhämtande av upplysningar från utlandsmyndigheterna kan förbättras i olika avseenden. Utredningen anser bl.a. att en utlänningsmyndighet endast bör begära hjälp från en utlandsmyndighet när det är nödvändigt för en riktig bedömning av ett enskilt ärende och uppgifterna inte kan inhämtas i . Ett slentrianmässigt inhämtande av uppgifter bör således inte få förekomma. En frågande myndighet bör alltid noga ange vilken uppgift den behöver. Vidare bör myndigheten se till att uppgifter om utlänningens identitet eller uppgifter som kan avslöja personens identitet inte lämnas ut annat än när detta framstår som nödvändigt för att en fråga skall kunna besvaras. Om det är fråga om uppgifter som inte under några omständigheter får lämnas vidare till någon utanför utlandsmyndigheten bör utlänningsmyndigheten alltid ange det. Även om rutinerna vid inhämtande av upplysningar från utlandsmyndigheterna kan förbättras har utredningen funnit att den nuvarande ordningen i allt väsentligt fungerar enligt vad som ovan sagts. De problem som har påtalats ger oss därför inte underlag för att föreslå några författningsändringar när det gäller formerna för utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden. Författningsreglering av utlandsmyndigheternas medverkan i ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna Utredningen har funnit att en författningsreglering av utlandsmyndig- heternas medverkan i enskilda utlännings- och medborgarskapsärenden skulle innebära flera fördelar. Bl.a. skulle den medverkan som sker informellt bli en uppgift som utlandsmyndigheterna är ålagda att fullgöra och som då kan sägas ingå i myndigheternas verksamhet. I sekretesshänseende skulle det innebära att den sekretessbrytande bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen får tillämpas av utlandsmyn- digheterna när de medverkar i utredningar. Vidare skulle det innebära att myndigheterna i samband med att de utför ett uppdrag, i viss utsträckning kan lämna ut sekretesskyddade uppgifter till uppdrags- tagare utanför myndigheten. Vi har under utredningsarbetets gång förordat att det i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen införs en bestämmelse om att utlandsmyndigheterna, på begäran av utlännings- myndigheterna, skall biträda dessa myndigheter med utredning i utlänningsärenden och ärenden om svenskt medborgarskap. En sådan bestämmelse har införts i den nämnda förordningen och träder i kraft . Sekretesskyddet enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen Utredningen har funnit att uttrycket verksamhet för kontroll över utlänningar i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen inte bör tolkas så vidsträckt att bestämmelsen kan anses tillämplig även hos en utlandsmyndighet när den medverkar med utredning i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap. har därför den enskilde ett sämre skydd av sekretess- lagstiftningen när en utlandsmyndighet medverkar i handläggningen av enskilda ärenden, än när uppgifterna finns hos utlänningsmyndig- heterna. Det är angeläget att samma sekretesskydd gäller för uppgifter i ett utlännings- eller medborgarskapsärende oavsett hos vilken myndighet som uppgifterna finns. Vi föreslår därför att sekretessen för utlandsmyndigheterna skärps genom en ändring i 7 kap. 14 § sekretesslagen så att samma sekretesskydd gäller för en uppgift i ett ärende när en utlandsmyndighet medverkar med utredning som då uppgiften finns hos en handläggande utlänningsmyndighet. Utbyte av information mellan utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna För att utlänningsmyndigheternas och utlandsmyndigheternas samarbete i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap skall underlättas föreslår vi en sekretess- brytande regel som möjliggör utbyte av information i sådana fall. Regeln föreslås omfatta uppgifter som avses i 7 kap. 14 § första och andra styckena utlänningslagen, dvs. uppgifter som rör såväl den tillståndssökande utlänningen som andra personer. En förutsättning för att sådana uppgifter skall få lämnas till en utlandsmyndighet är att de behövs för att utlandsmyndigheten skall kunna fullgöra sin utredning och att det föreligger särskilda skäl för att uppgifterna lämnas. Vid den prövning som härvid måste göras skall utlandsmyndighetens behov av uppgifterna vägas mot den risk för skada som utlämnandet av uppgifterna innebär för den enskilde. Vi föreslår inte något krav på särskilda skäl när det gäller rapporteringen av den information som utlandsmyndigheterna har inhämtat. Utlämnande av uppgifter från utlandsmyndigheterna till enskilda Vi har funnit att utredningar i utlänningsärenden ibland kräver att utlandsmyndigheterna anlitar någon utanför myndigheten för att ta reda på efterfrågade uppgifter. Den skärpning av sekretessen hos utlandsmyndigheterna som föreslås kommer att göra det svårare än tidigare för utlandsmyndigheten att lämna ut uppgifter till förtroende- advokater m.fl. i sådana fall. Vi anser emellertid att nuvarande lagstiftning ger utlandsmyndigheterna tillräckliga möjligheter att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till en sådan uppdragstagare. Användningen av tvång i samband med förvarstagande Hindrande av rymning utanför förvarslokalen råder det osäkerhet om huruvida personal har rätt att ingripa mot och förhindra en förvarstagen från att rymma när denne vistas utanför förvarslokalen. Vi föreslår att bestämmelsen i 6 kap. 19 § UtlL ändras så att det klart framgår att det är som ansvarar för de förvarstagna även när dessa tillfälligt vistas utanför förvarslokalen. Ändringen medför att personal med stöd av 24 kap. 2 § BrB straffritt kan bruka visst våld för att förhindra rymning. Utredningen har funnit att det inte finns tillräckliga skäl att ge personalen vid förvarsenheter rätt att använda handfängsel. förvaltningslagen (1986:223) förordningen (1992:247) med instruktion för lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga sekretesslagen (1980:100) UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees (Förenta utlänningslagen (1989:529) utlänningsförordningen (1989:547) Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 7 kap. 14 § skall ha följande lydelse. Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Sekretess enligt andra stycket gäller också hos en utlands- myndighet när den medverkar i verksamhet eller ärende som 1 Senaste lydelse 2000:416. Utan hinder av sekretess enligt första eller fjärde eller enligt 2 kap. 1 eller 2 § får uppgifter som avses i fjärde stycket lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplys- ningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.Utan hinder av sekretess enligt första eller andra stycket får uppgift som avses där lämnas ut enligt vad som vad som föreskrivs i utlänningslagen (1989:529) och lagen (2001: 82) om svenskt medborgarskap. Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos och i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna, för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretess gäller, i den mån har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i första och andra styckena och som en myndighet fått enligt avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får i fråga om denna sekretess inte tillämpas i strid med avtalet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Utan hinder av sekretess enligt första eller tredje eller enligt 2 kap. 1 eller 2 § får uppgifter som avses i tredje stycket lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplys- ningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Denna lag träder i kraft den Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)1 dels att 6 kap. 19 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 11 kap. 1 c §, och närmast före 11 kap. 1 c § en ny rubrik av följande lydelse. förvar enligt denna lag skall förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). särskilt för dem (förvarslokaler). behandlingen av de utlänningar behandlingen och tillsynen av de som vistas där. utlänningar som hålls i förvar. får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om 1.utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 4 kap. 7 §, 2.utlänningen hålls avskild enligt 22 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal, eller 3.det annars finns synnerliga skäl. Ett barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. 1Lagen omtryckt 1994:515. 2Senaste lydelse 2000:292. Utlämnande av uppgifter till utlandsmyndigheter m.m. När en utlandsmyndighet medverkar i verksamhet för kontroll över utlänningar, får uppgift som rör utlänning eller enskilds personliga förhållanden lämnas till utlandsmyndigheten om uppgiften behövs för att utlandsmyndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter i sådan verksamhet och det finns särskilda skäl för att uppgiften lämnas. får vidare lämna sådan uppgift till den myndighet som den biträder om uppgiften behövs i myndighetens verksamhet för kontroll över utlänningar. Denna lag träder i kraft den Förslag till lag om ändring i lag om svenskt medborgarskap (2001:82) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om svenskt medborgarskap (2001:82) att det i lagen införs en ny paragraf, 29 §, av följande lydelse ärende om svenskt medborgar- skap får uppgift som rör fullgöra sina uppgifter i ett sådant ärende och det finns särskilda skäl för att uppgiften vidare lämna sådan uppgift till den myndighet som den biträder myndighetens ärende om svenskt Denna lag träder i kraft den 1 Utredningens uppdrag och arbete Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att överväga ett antal frågor kring utlands- myndigheternas medverkan i utlännings- och medborgarskapsärenden samt behandlingen av utlänningar i förvar. Till utredningen har en sakkunnig och experter varit knutna. Utredningen höll sitt första sammanträde och antog då namnet Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna m.m. Av de av regeringen ursprungligen meddelade direktiven (bilaga 1) framgår att utredningsuppdraget huvudsakligen består av tre delar. Utredaren skall för det första överväga under vilka former som utlands- myndigheterna bör medverka i utlännings- och medborgarskapsärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna i , liksom om det finns behov av att närmare författningsreglera hur denna medverkan skall gå till. Det ingår således inte i uppdraget att ta ställning i frågan om utlandsmyndigheterna över huvud taget bör medverka i enskilda utredningar utan vi har att utgå från att så skall ske när det finns behov av det. I denna del av uppdraget ingår också att överväga och föreslå de eventuella ändringar i sekretesslagen (1980:100) som behövs för att utlandsmyndigheterna skall omfattas av samma sekretess som de utlänningsmyndigheter som handlägger de enskilda ärendena. Den andra delen av uppdraget avser författningsreglering av en projektbaserad modifiering av centrala databas, , som innehåller uppgifter om utlänningar. Vidare skall utredas om den modifierade databasen föranleder att andra åtgärder bör vidas, t.ex. om det från sekretessynpunkt kan innebära problem att flera olika myndigheter registrerar eller tar del av integritetskänsliga uppgifter från samma datasystem. Slutligen anges i direktiven att utredningen skall ta ställning till om det finns behov av att ändra utlänningslagens (1989:529) bestämmelser om behandlingen av utlänningar i förvar. 22 Utredningens uppdrag och arbete dels frågan om skall ges rätt att använda handfängsel, dels om verket har befogenhet att ingripa mot förvarstagna när de tillfälligt vistas utanför förvarslokalerna. Regeringen har meddelat tilläggsdirektiv (bilaga 2) enligt vilka utredningens uppdrag har begränsats såtillvida att uppdraget rörande STAMM lyfts ut och i stället kommer att ingå i direktiven till en ny utredning. Arbetet har bedrivits i nära samråd med den sakkunnige och de förordnade experterna. I utredningen har hållits fem sammanträden. har besökt två sammanträden. Resultatet av utredningens arbete redovisas i detta betänkande. För att undersöka i vilken omfattning som utlandsmyndigheterna anlitar utlandsmyndigheterna för utredningar i enskilda ärenden och vilka frågor som ställs till utlandsmyndigheterna i samband därmed, har vi gjort en enkätundersökning som vänt sig till ett antal utvalda utlandsmyndigheter. Frågorna i enkäten och en sammanfattning av enkätsvaren redovisas i betänkandet. Den särskilda utredaren har samtalat med advokaterna , , och . En sammanfattning av de synpunkter som framförts vid dessa samtal redovisas i bilaga 4. Den särskilda utredaren, experten och sekreteraren har gemensamt besökt i och haft samtal med företrädare för verket för att närmare få reda på i vilka ärenden som man uppdrar åt utlandsmyndigheterna att medverka i enskilda utredningar samt vilka frågor verket ställer i samband därmed. För frågorna om behandlingen av utlänningar i förvar har den särskilda utredaren, experten och sekreteraren har gemensamt företagit ett studiebesök vid i . Studiebesöket har gjorts för att närmare kunna ta del av hur verksamheten vid en förvarslokal fungerar och vilka tvångsmedel som det finns behov av. IUTLANDSMYNDIGHETERNAS MEDVERKAN I UTLÄNNINGS- ÄRENDEN OCH ÄRENDEN OM SVENSKT MEDBORGARSKAP 2Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden Förvaltningsärenden som gäller utlänningars rätt att resa in och vistas i brukar sammanfattas under begreppet utlänningsärenden. De materiella regler som styr dessa ärenden återfinns främst i utlännings- lagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547). Regler om förvärv, förlust och bibehållande av svenskt medborgarskap finns i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. är central utlänningsmyndighet och skall verka för att handläggningen av frågor enligt utlännings- och medborgarskaps- lagstiftningen är rättssäker och effektiv. Regler om verksamhet finns främst i utlänningslagen och i förordningen (1988:429) med instruktion för . Ärenden som rör ansökningar om visering, uppehålls- och arbetstillstånd, flykting- förklaring och resedokument samt om svenskt medborgarskap utreds och prövas som regel av (2 kap. 7 § UtlL respektive 22 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap). Utlandsmyndig- heterna prövar vissa ärenden efter bemyndigande från Migrations- 24 Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden Detta gäller främst viseringsärenden (2 kap. 6 § UtlF)1. Även kan pröva ärenden som rör visering och uppehållstillstånd. De ärenden som prövas av rör emellertid i huvudsak endast personal vid utländska beskickningar. Det ankommer vidare på att pröva frågor om utvisning, när ett uppehållstillstånd har upphört att gälla, samt avvisning, om utlänningen har varit i mer än när beslut skall fattas (4 kap. 4 och 5 §§ UtlL). prövar också som första instans alla asylärenden samt beslutar om flyktingförklaring och resedokument ( 4 kap. 4 § samt 3 kap. 6 och 7 §§ UtlL). beslut om avvisning eller utvisning kan över- klagas till . Ett utlänningsärende kan också i vissa fall överlämnas för prövning till regeringen av eller . Polismyndigheterna har hand om såväl den s.k. inre utlännings- kontrollen, dvs. den kontroll som får ske av utlänningar som har fått resa in i landet (5 kap. 6 § UtlL) som den utlänningskontroll som i förekommande fall sker vid gränsen i samband med utlänningars inresa och utresa till . Vidare handlägger polismyndigheterna frågor om avvisning i vissa fall (4 kap. 4 § UtlL). prövar också frågor om förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation) samt frågor rörande förlust av svenskt medborgarskap och befrielse från sådant medborgar- skap. Beslut i sådana frågor kan överklagas till . Även för dessa ärenden gäller att och under vissa förutsättningar kan överlämna ärenden om naturalisation till regeringen för avgörande. 2.2Allmänna regler för handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden , och utlandsmyndigheterna är förvaltningsmyndigheter och skall vid sin handläggning av ärenden tillämpa förvaltningslagen (1986:223) i den mån inte annan lag eller förordning innehåller någon avvikande bestämmelse (1 och 3 §§ FL). För förvaltningsmyndigheter gäller också den s.k. officialprincipen, vilken innebär att myndigheten har ett ansvar för att se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. 1 Utlandsmyndigheterna avgör av det totala antalet ansökningar i viseringsärenden. Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden 25 Av 7 § förvaltningslagen följer att en myndighet vid handläggningen skall beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om det behövs. Myndigheters möjligheter att samverka är stora. I 6 § förvaltningslagen föreskrivs t.ex. att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Vidare framgår av 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) att en myndighet på begäran av annan myndighet skall lämna annan myndighet uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Informationsskyldigheten i förvaltningslagen och i sekretesslagen gäller därför inte hemliga uppgifter eftersom sekretess, enligt huvudregeln, även gäller mellan myndigheter. Från denna huvudregel finns emellertid flera undantag i form av sekretessbrytande regler som ger stöd för ett omfattande informationsutbyte mellan myndigheter.