sou · GPB396 · 2002-01-01 00:00:00 — Det innebär också en strävan att förflytta fokus till tidiga skeden av konfliktförlopp och förebyggande åtgärder, när diplomatiska insatser eller stöd till ekonomisk och social utveckling kan användas. Detta kräver bättre koordinering mellan olika poli- tikområden, tydligare målformulering, större långsiktighet i plane- ring samt ökad kunskap och närmare samarbete med olika typer av aktörer. I ett strukturellt konfliktförebyggande arbete är det särskilt viktigt att bl.a. arbeta för demokratisering och ekonomisk diversifiering. En ekonomi som är baserad på en eller flera råvaror – t.ex. olja, diamanter eller timmer – tenderar att medföra korruption, aukto- ritärt styre, eller maktkamp om kontrollen över denna resurs, vilket kan utmynna i en väpnad konflikt. Efter en konflikt är det viktigt att stödja fredsavtal, avväpning och integration av soldater, lång- siktig återuppbyggnad och integration av flyktingar samt medverka till att kvinnor involveras i fredsprocessen.21 Många studier visar att ekonomisk utveckling har ett samband med minskat antal konflikter. Fattigare länder har fler väpnade konflikter, men exakt hur sambandet ser ut råder det delade me- ningar om. Vissa hänvisar till ojämn fördelning av inkomst och kapital, andra för fram ojämlikheten mellan olika etniska grupper – en horisontell ojämlikhet snarare än en vertikal. 20SOU 1999:29, SOU 2000:74, SOU 2001 :104 inga bevis för ett samband mellan social ojämlikhet och utbrytande av våld. Det kan tvärtom vara svårt för underprivilegierade grupper att starta och hålla igång ett väpnat uppror. Andra menar att många organiserade väpnade konflikter i stället har sitt ursprung i en kamp om resurser mellan redan privilegierade grupper.22 Särskilt efter det har de väpnade konflikterna tvingats tillgripa nya for- mer av finansiering för såväl kriget som för den egna välfärden. Kampen om att kontrollera diamantgruvorna i utgör ett exempel, narkotikahandeln i ett annat. Det innebär att samhällen splittras från toppen och ner, snarare än tvärtom. Man skiljer i detta sammanhang på grievance, legitimt uppror mot ojämlikhet, och greed, där starka och redan mäktiga grupper samlar på sig mer. Det är därför förenklat att hävda att ekonomisk tillväxt i sig automatiskt medför ett fredligare samhälle. Åtgärder för att minska arbetslösheten kan vara mer verkningsfullt. Arbets- lösa människor, speciellt yngre män, fungerar som en rekryterings- pool för väpnade förband och grupper. Att skapa arbetsmöjligheter och att reintegrera f.d. soldater efter en väpnad konflikt är därför en i längden effektiv konfliktförebyggande åtgärd. En utmaning är också att identifiera regionala konfliktförebyg- gande åtgärder. Begränsad tillgång på färskvatten kan leda till en regional konflikt, men rätt hanterad kan den också leda till ett ökat regionalt samarbete. Att främja regional eller subregional integra- tion i specifika frågor kan underlätta tillkomsten av institutioner för konfliktlösning. har en lång tradition och stor kompe- tens på det konfliktförebyggande området. , som delar av kommittén har besökt , är ett exempel där bidragit på ett positivt sätt. Enligt kommittén bör utnyttja den kunskap vi har och satsa än mer på konfliktförebyg- gande arbete, särskilt i . Vi bör också på ett tydligare sätt driva de konfliktförebyggande frågorna inom EU för att tillsam- mans med andra EU-länder bättre kunna stödja regionala initiativ som t.ex. NEPAD23. Enskilda organisationer kan i detta samman- hang också spela en viktig roll. Rätten för flyktingar att återvända till sina hem bör betraktas som en del i försoningsprocessen och på samma gång som en del i en integrering av alla invånare efter ett krig eller en konflikt. Rein- tegration kräver stor samordning mellan politiska och humanitära 22Collier och Hoeffler, 2000 23Afrikansk plan för social, ekonomisk och politisk utveckling av den afrikanska kontinenten. aktörer och omfattar bl.a. frågor av juridisk natur, om ekonomisk kompensation och ett långvarigt försoningsarbete. Väpnade grup- pers infiltrering av flyktingläger kränker flyktinghanteringens civila och humanitära karaktär. De utgör också ett allvarligt hot mot såväl flyktingarnas egen säkerhet som säkerheten för landet där flykting- arna sökt en i massflyktsituationer. När det gäller stöd till fredsöverenskommelser är det viktigt att skilja på ömsesidiga överenskommelser och sådana som påtvingats de stridande parterna. Fredsavtal bör bedömas bl.a. utifrån om de möter internationella krav på konfliktlösning, tillgodoser mänsk- liga rättigheter, innehåller regelverk för hantering av eventuella krigsförbrytelser samt främjar regional stabilitet och internationella förbindelser som t.ex. handel. Forskning visar entydigt att svårig- heterna att uppnå ett nytt avtal är betydligt större om ett fredsavtal misslyckas och förnyade strider utbryter.24 Genomförandet av ett fredsavtal behöver därför stöd från det internationella samfundet genom en lång rad olika politikområden. 4.1.2Katastrofhantering och humanitära insatser Människor över hela världen drabbas av katastrofer. Antalet väder- katastrofer ökar och fler och fler människor lever med ökade risker för översvämningar, orkaner etc. Även om också höginkomstländer råkar ut för naturkatastrofer är det de fattigaste människorna i de fattigaste länderna som drabbas hårdast på grund av den utsatthet de redan befinner sig i. rapporterades fler katastrofer – både naturkata- strofer och andra katastrofer – än under något av åren på 1990–ta- let, men med färre dödsfall . Omkring 20 000 människor beräknas ha omkommit i katastrofer världen över jämfört med ett årligt genomsnitt på cirka 75 000 under förra decenniet. Däremot har siffran för antalet människor som skadats eller på andra sätt drabbats av katastrofer stigit. Från 210 miljoner under 90–talet till 256 miljoner människor under år 2000.25 Det är svårt att beräkna kostnaderna för katastrofer och de be- räkningar som görs baseras oftast enbart på de direkta fysiska förlusterna av byggnader, infrastruktur, skördar, material etc. Sam- tidigt kan sekundära effekter på ekonomiska aktiviteter som t.ex. 25World Disaster Report, 2001 lägre avkastning från skadade eller förstörda tillgångar, den eko- nomiska påverkan på ett lands penning- och finanspolitik på längre eller kortare sikt, innebära betydligt högre kostnader som inte rap- porteras. Gemensamt för många katastrofer är att de inte håller sig inom nationella gränser. Ofta påverkas hela regioner eller ännu större områden. Arbetet med att förebygga katastrofer, arbetet i en kata- strofsituation, såväl som återuppbyggnadsarbete efter en inträffad katastrof, kräver samarbete och solidaritet över nationsgränserna. Vissa katastrofer beror också på globala problem som kräver ett gemensamt arbete över nationsgränser för att de bakomliggande orsakerna skall kunna påverkas, som t.ex. klimatförändringar eller överutnyttjande av vissa naturresurser. Att på ett tydligare sätt koppla symptom som människors nöd till orsakssamband som har att göra med politiska, ekonomiska, miljö- mässiga, sociala och andra bakomliggande faktorer, har lett till en närmare anknytning mellan det humanitära biståndet och utveck- lingsfrågor, mänskliga rättigheter och politisk konfliktlösning. Det har vidgat den humanitära kulturen och minskat barriärer mellan ett kortsiktigt humanitärt tänkande och ett mer långsiktigt utveck- lingsinriktat synsätt.26 I en politik för global utveckling är utma- ningen att identifiera och försöka angripa orsakerna till den sårbar- het som har sin utgångspunkt i fattigdom och orättvisor. Brist på säkerhet tillhör fattigdomens väsen. I fattiga länder bygger människor som drabbats av katastrofer alltför ofta upp sina hem och samhällen på samma ställe och på samma vis som före katastrofen. Risken att drabbas igen finns kvar och de är därmed lika sårbara inför framtida katastrofer. Arbetet med att minimera framtida risker kan starta på ett tidigt stadium om hjälporganisationer och andra aktörer mer aktivt planerar för detta. har återuppbyggnadsarbetet efter katastrofer av olika slag varit nästan enbart fokuserat på att bygga upp den fysiska infrastrukturen, vilket det givetvis är viktigt att fortsätta med. Återuppbyggnadsarbetet måste emellertid också innebära att den lokala ekonomin och de lokala institutionerna stärks och byggs upp på nytt. Ett hållbart återuppbyggande kräver satsning på de kata- strofdrabbade samhällenas sociala kapital.27 Det kan gälla stöd till lokalsamhällen och lokala organisationer att kartlägga risker, upp- rätta lokala beredskapsplaner och hitta metoder för att förbättra 26UD, Humanitärpolitiska perspektiv. 27World Disaster Report, 2001 samhällets förmåga att återhämta sig efter en katastrof. Det kräver en bättre samordning mellan katastrofarbetet och utvecklingssam- arbetet. Biståndet kan bidra till ökad kapacitetsuppbyggnad för att minska sårbarheten . De bakomliggande orsakerna till katastrofer skiftar givetvis pre- cis som möjligheten att kunna påverka dessa faktorer. Många na- turkatastrofer har andra orsaker än rent naturliga och att hitta dessa bakomliggande orsaker och verka för strukturella och politiska för- ändringar är ett nödvändigt men svårt arbete som kräver gemen- samma ansträngningar och gemensamma finansiella satsningar. Det finns ett stort intresse bland olika aktörer, såväl från enskilda organisationer som inom näringslivet, att medverka i arbetet vid humanitära kriser. Detta kräver en tydlig samordning av olika insatser. Hur det konkret ska gå till, vilket inflytande företagen ska få, hur styrningen av de multilaterala organisationerna ska gå till, är exempel på frågor som behöver ses över mer ingående. FN-organens styrka är att spela en strategiskt samordnande roll – inte att snabbt mobilisera vare sig resurser eller verkställighet. Enskilda organisationer, som Röda Korset, kan däremot ha en le- dande operativ/verkställande roll i olika områden. Arbetet som gjorts för att standardisera normer för utrustning och arbetsmeto- der samt utveckla etiska regler i arbetet, Codes of Conduct, behöver få ökad spridning och är en förutsättning för ett mer effektivt och samordnat arbete i katastrofer. Beträffande EU-samarbetet i samband med naturkatastrofer och större humanitära nödsituationer krävs en tydligare samordning mellan de instrument som lyder under kommissionären för biståndsfrågor och ansvarig kommissionär för utrikesfrågor. Det är enligt kommittén varken rimligt eller önskvärt att femton med- lemsländer, och många fler, var och en ska utföra insatser i en akut katastrofsituation. En effektiv samordning förefaller dock orealistisk då ECHO28 inte fungerar tillräckligt bra och inte heller har detta mandat. En stor utmaning inom det humanitära området är att EU kan ta huvudansvaret för medlemslän- dernas bidrag i katastrofinsatser. ECHO måste dock bättre samordna sig med andra stora aktörer som och olika FN-organ t.ex. UNHCR, UNDP, WFP, och . 28 European Community Humanitarian . bör också verka för att EU lägger fast en ny strategi för att stärka de drabbade ländernas egna lokala kapacitet att bättre hantera såväl katastrofförebyggande som katastrofhantering. Behovet av forskning, utvärdering och lärande kring katastrofer är stort. Speciellt viktigt är att öka kunskapen kring de komplexa sambanden mellan miljöfrågor och potentiella katastrofer. 4.1.3Stabilitet i det internationella finansiella systemet Händelseutvecklingen i och i –1998 visade att bank- och valutakriser ofta uppträder parvis och att dess effekter snabbt kan drabba en stor del av världens länder. En mängd studier har också påvisat att fattiga människor i fattiga län- der inte är isolerade från händelser på internationella finansiella marknader.29 Tydligt är att globaliseringen medför ökade system- risker och att öppenhet i vissa lägen kan vara skadlig, om inte nöd- vändiga institutioner finns på plats. De senaste årens kriser på de finansiella marknaderna orsakade världssamfundet stora förluster som kom att drabba människor mycket ojämnt. Någon samlad bedömning av vad dessa kriser kos- tat finns inte, men summorna torde vara ansenliga. Förebyggande åtgärder, i form av insatser i utvecklingsländer och tillväxtländer samt på internationell nivå, torde kunna bidra till kostnadseffekti- vare insatser och bidra till en lägre risknivå för alla människor, inklusive dem som lever nära existensnivån. Insatserna på nationell nivå i utvecklingsländer bör fokusera på institutionsbyggande och förstärkning och utveckling av den finan- siella sektorn. Detta inkluderar åtgärder som skapar ett robust och diversifierat banksystem med privata banker och en fungerande finansinspektion. Det är även viktigt med lagar för konkurs och likvidation, liksom en snabb och opartisk juridisk process. Vidare är tillämpningen av internationellt överenskomna standarder, bl.a. för redovisning och revision, nödvändiga villkor för effektiva kapi- talmarknader. Etablering av utländska banker kan också spela en viktig roll genom att den tillför kompetent bankpersonal och ökar konkurrensen inom banksektorn. Det är viktigt att ha i åtanke att uppbyggandet av denna typ av institutioner kräver tid. Det är också viktigt att understryka vikten av en stabil ekonomisk politik, inklu- 29 Levinsohn m fl., 2002. sive en trovärdig finans- och penningpolitik, för att kriser och oro i finanssystemet skall undvikas. Omfattande insatser har gjorts när det gäller att reformera det internationella finansiella systemet och de internationella finansiella institutionerna för att öka stabiliteten. Olika organisationer och ett stort antal länder medverkar i detta arbete, och åtgärder för att öka öppenhet och transparens hos myndigheter, marknadsaktörer och internationella organisationer har vidtagits i syfte att möjliggöra ett mer informerat beslutsfattande och en bättre riskbedömning, t.ex. inom den privata sektorn. Normer och regelverk har skapats för att genomlysa enskilda län- ders finans-, penning- och skattepolitik liksom för nationella och internationella betalningssystem, redovisning och revision, kon- kurslagstiftning, börshandel och övervakning av försäkringsväsen- det. Vidare pågår ett arbete med att ta fram regler för förbättrad och korrekt nationell och internationell statistik m.m. Internatio- nella valutafonden (IMF) och andra internationella organisationer stöder och bistår med experthjälp till de länder som vill anpassa sin lagstiftning till normerna och regelverken. De internationella orga- nisationernas verksamhet har reformerats i syfte att bättre kunna hantera och förebygga de finansiella kriser som uppstår. Samarbetet mellan olika organisationer har ökat betydligt. Ansträngningar har gjorts för att förmå den privata sektorn till ett ökat ansvarstagande och ökad delaktighet i krisförebyggande och krishantering. Bered- skapen inom t.ex. IMF att bistå de medlemsländer som önskar avveckla sina kapitalrestriktioner att göra detta på ett korrekt sätt är stor. Arbetet med att öka stabiliteten i det finansiella systemet bör fortlöpande utvecklas och fördjupas. För att öka stabiliteten i finanssystemet har förslaget att införa en transaktionsskatt på den internationella valutahandeln, en s.k. Tobinskatt, förts fram. En sådan skatt skulle syfta till att minska de kortsiktiga spekulativa kapitalrörelserna till förmån för mer lång- siktiga överväganden, och den skulle även öka regeringarnas hand- lingsfrihet i finans- och penningpolitiken. Förslaget har kritiserats både vad gäller lämpligheten och möjligheten att införa skatten. Det kan konstateras att skatten kräver internationell uppslutning30, något som är att betrakta som omöjligt att uppnå. Vidare är det tveksamt om skatten skulle få önskvärda effekter även om den gick att införa. De farhågor som framförts är att den skulle 30 Jordahl, 2001 medföra negativa konsekvenser för det finansiella systemet och finansmarknadernas funktionssätt och därmed inte gagna de länder man avser skydda. behandlade frågan om Tobinskatten och begärde att regeringen skall arbeta fram en globaliseringsstrategi där både Tobinskatten och andra förslag för att öka stabiliteten i det internationella finanssystemet och för att hantera eller finansi- era växande globala utmaningar värderas och prioriteras. Även inom EU har initiativ tagits till en diskussion om idéerna bakom Tobinskatten. Det är viktigt att arbetet med att finna nya vägar att stabilisera de internationella finansmarknaderna och öka det demokratiska infly- tandet och insynen fortsätter. I och dess bakgrundsrapporter31presenteras, vid sidan av förslaget om en skatt på den internationella valutahandeln, flera andra förslag som kan bidra till att åtgärda problemen. Dessa, liksom erfarenheter från länder som sökt alternativa vägar, t.ex. , bör noggrant granskas i detta arbete. 4.1.4Miljöarbete utifrån global, regional och lokal samverkan har gått sedan . Bland de positiva re- sultaten finns arbetet med lokala Agenda 21-program, integre- ringen av miljötänkande i många företags produktionssystem samt ett antal viktiga internationella överenskommelser om minskningar av utsläpp. Ändå anser många bedömare att utvecklingen fortsätter att gå åt fel håll på ett alarmerande sätt. Tydliga exempel är klimat- frågan, utarmningen av den biologiska mångfalden, utfiskningen, den fortgående skogsskövlingen, jorderosion och ökenutbredning, den fortsatta spridningen av många giftiga kemikalier samt färsk- vattenkriser i allt fler regioner. Flera av de globala miljökonventionerna som Klimatkonventio- nen, Konventionen om biologisk mångfald och Ökenkonventionen har tydliga kopplingar till varandra men har också viktiga berör- ingspunkter med exempelvis globala vattenförsörjnings- och ma- rina frågor. Det är angeläget att samordningen mellan olika kon- ventioner förbättras och kompletteras med ökade bilaterala sats- ningar i utvecklingsländerna. Biståndsinsatserna måste också koor- dineras, t.ex. bör anpassningsåtgärderna för exempelvis klimatför- 31 Maneschöld, 2001 ändringarna samordnas med insatser som ryms inom ramen för andra internationella överenskommelser som gäller vattenförsörj- ning, livsmedelssäkerhet m.m. Det är också angeläget att Världs- handelsorganisationen (WTO) och de globala miljöavtalen fungerar ömsesidigt stödjande. Montrealprotokollet , vilket begränsar utsläppen av sub- stanser som skadar ozonskiktet, visar att globala miljöproblem kan lösas genom internationell samverkan. De försök som har gjorts på andra områden, t.ex. för att minska utsläpp av växthusga- ser, har dock varit betydligt mindre framgångsrika. Delvis beror detta på att den teknik som behövs för att ställa om till renare pro- duktionsmetoder är dyr. En viktig förklaring är också, att medan utvecklingsländerna har mer att förlora på den globala uppvärm- ningen, är det framförallt höginkomstländerna som skulle få stå för den största delen av kostnaderna för att minska koldioxidutsläp- pen. Utvecklingsländernas deltagande i klimatkonventionen är dock av central betydelse för att målet om stabiliserande halter av växthusgaser i atmosfären skall kunna uppfyllas. I Klimatkonventionen förbinder sig alla deltagande parter, rika länder som fattiga, att vidta åtgärder för att begränsa klimatpåver- kan och underlätta anpassning till ett förändrat klimat. Detta ska ske i enlighet med principen om gemensamt men differentierat ansvar. Det betyder att hänsyn ska tas till nationella och regionala utvecklingsnivåer, förutsättningar och prioriteringar. De industria- liserade länderna har dessutom åtagit sig att stödja utvecklingslän- derna ekonomiskt i deras strävan att begränsa utsläppen av växt- husgaser och främja anpassning till ett förändrat klimat. Det fast- slås också att effektiviteten i utvecklingsländernas genomförande av sina åtaganden är beroende av de industrialiserade ländernas stöd i form av finansiella resurser och teknologiöverföring. Enligt såväl konventionen som protokollet skall höginkomstländerna i sitt arbete för att uppnå sina utsläppsmål ta hänsyn till eventuella ska- deverkningar i utvecklingsländerna. Mot bakgrund av att de indust- rialiserade länderna, i enlighet med konventionen, skall ta de första stegen för att minska mänsklig klimatpåverkan, har utvecklingslän- derna inte några åtaganden om kvantitativa utsläppsminskningar i Kyotoprotokollet. Under arbetet med klimatkonventionen har fyra särskilda finan- sieringsmekanismer skapats: N Den s.k. Clean Development Mechanism (CDM), vars syfte är att stimulera till investeringar i utvecklingsländerna som bidrar till att produktionen av växthusgaser där relativt sett minskar. Aktuella områden för sådana investeringar är framförallt energiproduktion, transporter, skogsbruk och jordbruk. CDM bedömdes i samband med kunna generera investeringar i miljöanpas- sad teknik motsvarande åtskilliga miljarder dollar . Efter avhopp och de kompromisser som gjorts i samband med partsmötena i och Marrakesh är dock optimismen mera dämpad. N Den speciella fonden under Klimatkonventionen () skall som komplement till den globala miljöfonden, GEF, finansiera insatser inom områdena anpassning, teknologi- överföring, energi, transport, industri, jordbruk, skogsvård, av- fallshantering samt ekonomisk diversifiering i länder vars ekono- mier är särskilt beroende av inkomster från produktion, export eller användning av fossila bränslen. N Fonden för de minst utvecklade länderna (Least Developed Coun- tries Fund), även den under konventionen, tillskapas för att finan- siera ett särskilt arbetsprogram för de minst utvecklade länderna. N Fonden för anpassning under Kyotoprotokollet () skall finansiera insatser i utvecklingsländer som är parter till protokollet med inriktning på anpassning till klimat- förändringar och skadeverkningar till följd av genomförandet av åtgärder som industriländerna vidtar för att uppnå sina åtaganden. En av fondens finansieringskällor är en avgift på mekanismen för ren utveckling, CDM. Även när det gäller artrikedom och genetisk diversitet är situatio- nen kritisk. De länder som uppvisar störst biologisk mångfald finns koncentrerade till det södra halvklotet, där många ekosystem och arter är hotade på grund av otillräckligt skydd och kortsiktigt tän- kande. Ett ekosystem med sitt genetiska material är en värdefull ekonomisk resurs. Genom att tillvarata och utveckla traditionell kunskap och brukande av naturresurser och genom att upprätta och värna äganderätter till sjö och mark skulle dagens situation kunna förbättras avsevärt. Fungerande ekosystem är i sig indirekt en mycket värdefull resurs och kunskap om detta måste byggas upp och förvaltas. Mängden avfall och föroreningar i de fattiga länderna ökar i snabb takt. Åtgärder behöver därför vidtas omgående, för att miljöhänsyn skall prägla den ekonomiska utvecklingen i utvecklingsländerna. Inte minst gäller detta snabbt växande och folkrika länder som , , , , m.fl. En anpassning till höga miljökrav kan endast ske genom finansiellt stöd från de rika länderna och med användande av förbättrad och ny teknik. Ökad miljövänlig produktion skulle också kunna inkluderas i de interna- handelsvillkoren. Andra åtgärder är stöd till införandet av system för miljömärkning och andra insatser för hållbar utveckling. Stöd till ökad miljöhänsyn i utvecklingsländerna är inte bara en moralisk angelägenhet utan också ett egenintresse. Miljökatastrofer på andra håll i världen får obönhörligen konsekvenser också för . Människors tillgång till och användning av sötvatten är en av de stora globala miljö- och utvecklingsfrågorna som kommer att öka starkt i betydelse32. Redan nu vet vi att inom några decennier kom- mer en stor del av jordens befolkning att leva i områden med brist på vatten eller med vatten av otjänlig kvalitet. Den biologiska mångfalden i vattnen kommer att ha minskat. Totalt sett hotas tusen fiskarter. Detsamma gäller tillgången till fisk som en av de viktigare proteinkällorna för många människor i utvecklingslän- derna.