sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessa områden är endast exempel på verksamheter inom vilka det kan uppstå situationer som kan ge upphov till svåra påfrestningar på samhället i fred. Betydelsen av olika områden kan dessutom variera över tiden. I regeringens skrivelse om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (skr. 2000/01:52) betonas särskilt betydelsen av en tillfredställande funktionssäkerhet hos vissa tekniska infra- Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet Dessa system är elförsörjningen, telekommuni- kationerna och IT-systemen. Anledningen till att dessa system betonas torde vara att de har en grundläggande betydelse för flertalet verksamheter i ett modernt samhälle. Detta gäller särskilt elförsörjningen som dessutom är en förutsättning för att telekommunikationerna och IT-verksamheten skall fungera. Studier av () och andra myndigheter har också visat att elförsörjningen är särskilt känslig för sabotage och andra typer av avsiktlig skadegörelse. I regeringsskrivelsen betonas också betydelsen av att samhället har en generell krishanteringsförmåga och en god beredskap att hantera de informationsproblem som uppstår vid allvarliga kriser i samhället. God förmåga i dessa avseenden medför att samhälls- organen kan reagera effektivt på alla typer av kriser – oavsett vilket område som de drabbar. Samhällets åtgärder mot svåra påfrest- ningar i fred måste därför både omfatta generella åtgärder av detta slag och insatser som mer specifikt avser områden inom vilka all- varliga kriser kan uppstå. I en rad politiska beslut har behovet av att tillämpa en helhetssyn på hot och risker i samhället betonats allt starkare. Med helhetssyn avses då att myndigheter och andra aktörer bör behandla hot och risker oavsett karaktär och svå- righetsgrad på ett samordnat och integrerat sätt. Med detta synsätt bör de svåraste kriserna – inklusive krig – hanteras med samma grundläggande metodik och ansvarsförhållanden som mindre all- varliga kriser. Flexibilitet måste dock finnas att anpassa krishan- teringsinsatserna till den situation som råder i varje särskilt fall. Kravet på en förbättrad helhetssyn vid planeringen av det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred betonas starkt i utredningens direktiv. För totalförsvarets del medför de minskade krigsriskerna och den förändrade hotbilden att verksamheter som är inriktade mot att förbereda landet för att motstå en invasion som syftar till att ockupera kan prioriteras ned och/eller helt avvecklas. Inom det civila försvaret gäller detta bl.a. delar av befolkningsskyddet samt beredskapslagringen av förnödenheter för olika ändamål. För delar av det civila försvaret har EU-samarbetet dessutom inneburit att regleringsåtgärder som har ingått i den traditionella planeringen kan genomföras eller framstår som obehövliga. Ansla- gen till denna typ av verksamhet har också minskat kraftigt . Kvar finns dock ett krav på att det civila försvaret skall ha anpassningsförmåga, dvs. Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet bygga upp försvarsförmågan till en nivå som svarar mot ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Nedtoningen av krigshotet medför också att förhållandet mellan totalförsvarets militära och civila delar har förändrats. I ett läge då det för totalförsvaret dimensionerande inslaget i hotbilden utgjor- des av ett storskaligt angrepp som syftade till ockupation av hela eller delar av landet var det civila försvarets viktigaste uppgift under krigets inledningsskede att stödja det militära försvarets mobilisering. Under krigets fortsatta förlopp var de viktigaste uppgifterna att stödja det militära försvarets styrkeuppbyggnad och strid samt att skydda befolkningen mot krigets verkningar, klara befolkningens försörjning med nödvändiga förnödenheter och att tillse att grundläggande samhällsfunktioner kan upprätthållas. Samtliga dessa uppgifter krävde en mycket nära samverkan med det militära försvaret. I en situation som den ovan beskrivna måste alla resurser kraft- samlas för att möta det militära hot som landet är utsatt för. Andra behov och ändamål får i princip underordnas uppgiften att avvärja angreppet. Detta medför att det militära försvarets uppgifter och handlingsutrymme måste prioriteras och att övriga samhällsaktörer får anpassa sig till detta. För det civila försvarets del medför detta att den stödjande uppgiften i förhållande till det militära försvaret betonas. Den hotbild som är aktuell medför att relationen mellan det militära och det civila försvaret blir en annan än den ovan be- skrivna. De väpnade angrepp som kan genomföras i nuvarande om- världsläge kan primärt komma att rikta sig mot civila funktioner, t.ex. känsliga installationer inom elförsörjningen eller telekommu- nikationerna. En av det militära försvarets viktigaste uppgifter i ett sådant läge måste vara att så långt som möjligt skydda dessa instal- lationer. Det militära försvarets resurser behövs också för att stödja civila myndigheters ansträngningar att återställa funktionen hos infrastruktursystemen. I fredstida krissituationer har det militära försvaret en stödjande roll som – om det är fråga om civila räddningsinsatser – är under- ställd civil ledning. Det militära försvarets uppgift blir i dessa situ- ationer att så långt som möjligt tillhandahålla personal, fordon och annan utrustning som kan behövas i räddningsarbetet efter en olycka eller katastrof. I Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) anges som en utgångspunkt för den fortsatta planeringen inom det civila försvaret att åtgärder även i fortsättningen behöver vidtas för att Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet minska sårbarheten i infrastrukturen medan åtgärder vad gäller för- sörjningsberedskapen samt skyddsrumsbyggandet kan minska väsentligt. Satsningar på infrastrukturen bedöms således vara ange- lägna också i det förändrade säkerhetspolitiska läge som råder. Som framgick ovan prioriteras denna typ av åtgärder också inom ramen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Prioriteringarna inom båda dessa områden är således samman- fallande vad gäller satsningarna på den tekniska infrastrukturen. Detta understryker ytterligare den betydelse som dessa satsningar har. Ytterligare ett väsentligt inslag i utvecklingen har varit en allt starkare betoning av totalförsvarets internationella uppgifter. I Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) uttrycks detta – vad gäller det civila försvaret – som att resurserna inom denna del av totalförsvaret i allmänhet och då så är möjligt skall anpassas till och kunna ingå i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Betoningen av de inter- nationella uppgifterna kan i viss utsträckning ses som en följd av den förändrade säkerhetspolitiska situationen. Internationellt sam- arbete har blivit möjligt i former och konstellationer som var ute- slutna under det dagar. Det torde också stå klart att vissa typer av hot förutsätter inter- nationellt samarbete för att kunna mötas på ett effektivt sätt. Ett exempel på detta är utvecklingen inom IT-området som kan göra det möjligt för aktörer utanför landet att i vissa situationer och över stora geografiska avstånd åstadkomma stor skada på system inom landet. Detta kan dessutom ske i former som gör det svårt för den angripne att spåra källan till och syftet med angreppet. Det ekonomiska området kan anföras som ett exempel på den vidgning och omdefiniering av hotbilden som har skett . då totalförsvarsplaneringen utgick ifrån att var utsatt för ett invasionshot i samband med en stor- maktskonflikt i var den dominerande hotbilden inom det ekonomiska området att landet i ett krisläge skulle komma att drabbas av brist på olika typer av försörjningsviktiga varor. En sådan brist kunde uppstå antingen som en följd av stör- ningar på världsmarknaderna för strategiska varor eller som en följd av en avspärrning av landet. I det säkerhetspolitiska läge som har uppstått har denna hotbild förlorat sin aktualitet. EU-medlemskap har också medfört att vissa typer av beredskapsåtgärder inte längre går att genomföra. torde t.ex. lägga hinder i vägen för utrikeshandels- och valuta- Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet Denna typ av åtgärder har varit ett självklart inslag i beredskapsplaneringen kristidsregleringar ända . har EU-medlemskapet och andra former av internationellt ekonomiskt samarbete skapat nya möjligheter att möta olika typer av ekonomiska hot. Internationaliseringen av den industrialiserade världens ekono- mier har medfört att krisförlopp mycket snabbt kan sprida sig från ett land till ett annat. Inom landet är den s.k. bankkrisen ett exempel på hur mycket stora värden kan hotas till följd av händelser som inträffar och som inte har förut- setts. Den hotbild som gör sig gällande inom det ekonomiska området har därför en helt annan innebörd och kräver helt andra åtgärder än den hotbild som var styrande för den ekonomiska försörjningsberedskapen. 2.1.2Några inslag i samhällsutvecklingen - trender och påverkansfaktorer Det finns ett antal inslag i samhällsutvecklingen som kan få bety- delse också från säkerhets- och beredskapssynpunkt. Några av dessa trender och påverkansfaktorer berörs i det följande. En sådan trend är övergången till informationssamhället. Med detta avses att tillgången till snabb, kvalificerad och tillförlitlig in- formation blir allt viktigare inom flertalet samhällsområden och att tillgången till sådan information säkras genom utnyttjande av digi- tal teknik och olika typer av digitala nätverk. Den nya tekniken är gränsöverskridande och gör det möjligt att samarbeta i nya kon- stellationer och över stora geografiska avstånd. Detta kan skapa nya lojaliteter och en ny identifiering som inte följer natio- nalstatens gränser. Informationssamhället ger upphov till nya typer av hot som informationsoperationer och olika typer av IT-relaterad brottslighet. Det är ibland mer ekonomiskt och mer effektivt att störa eller blockera motståndarens informationssystem än att genomföra fysiska bekämpningsåtgärder mot olika typer av anlägg- ningar. Detta gäller i synnerhet som många lednings- och styr- system i samhället datoriseras och därmed blir beroende av väl fungerande telekommunikationer och elförsörjning. Brottslig verk- samhet inom IT-området kan hota stora ekonomiska värden om olika typer av finansiella system inte klarar att motstå intrångs- Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet Det är då möjligt att komma över stora ekonomiska belopp genom att styra överföringar till fel konton. Även utanför IT-området finns en stark tendens till internatio- nalisering. Detta gäller inte minst näringslivet inom vilket stor- företagen i allt större utsträckning blir en del av transnationella koncerner. Med detta följer en ökad internationell specialisering som ger stora fördelar från produktions- och marknadssynpunkt men som gör systemen mycket känsliga för störningar i material- flöden och resandeströmmar. Bilindustrin är ett klassiskt exempel på detta. En generator eller en växellåda kan tillverkas i en helt annan del av världen än där den slutliga sammansättningen av bilen äger rum. Detta – i kombination med strävandena att minimera ka- pitalbindningen i lager – medför att produktionen blir mycket störningskänslig. En annan effekt av näringslivets internationalisering är att trans- nationella koncerner utan en tydlig nationell förankring kan antas ha ett begränsat intresse för satsningar som betingas av enskilda staters säkerhetsintressen. I stället kan man förvänta sig en strävan att minimera sådana satsningar om de inte är kommersi- ellt intressanta för företaget. Generellt gäller också att det land eller den marknad som accepterar de lägsta nivåerna vad gäller olika typer av säkerhetskrav har en viss tendens att sätta nivån för sådana satsningar. Inom många länder avregleras och privatiseras f.n. viktiga infra- struktursystem som telekommunikationerna och elförsörjningen. Detta kan minska utrymmet för säkerhets- och beredskaps- satsningar inom ramen för den ordinarie verksamheten. Det är därför motiverat att samhället ställer tydliga krav på marknads- aktörerna i en avreglerad ekonomi vad gäller säkerhetshöjande åt- gärder. Som har nämnts kan formella hinder dock finnas för sådana åtgärder, bl.a. i . Bolagisering och privatisering förekommer också inom den pri- mär- och landstingskommunala sektorn. Om säkerhets- och bered- skapskrav skall kunna ställas på de bolagiserade och privatiserade verksamheterna krävs antingen lagstöd för detta eller att kommu- nen eller sluter avtal om och upphandlar de åtgärder som behöver utföras. Värderingsförändringar i samhället kan också få betydelse för möjligheterna att hantera allvarliga kriser. Ovan har påpekats att den nya teknikens gränsöverskridande effekter kan leda till att identifieringen med nationalstaten uttunnas. Näringslivets interna- tionalisering och samarbetet inom EU och liknande institutioner Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet kan få liknande effekter. Man kan också se en tendens till ett minskat förtroende bland allmänheten för politiker och myndig- hetspersoner i samhället. Detta kan göra det svårare att hantera informationsfrågorna i samband med en kris. Resultatet kan bli att de drabbade inte litar på den information som ges och inte följer de anvisningar som ges av myndigheterna vid hanteringen av krisen. Attityderna till och förmågan att dra nytta av den nya tekniken varierar mellan olika grupper i samhället. Ålder, kön, utbildning och bostadsort har i olika studier visat sig påverka dessa attityder. Det finns inget självklart samband mellan en persons attityder till teknik i allmänhet eller till någon viss typ av teknik och denna persons förmåga att reagera på ett rationellt sätt på störningar i be- rörda tekniska system. I många fall torde dock en positiv grund- inställning till den aktuella tekniken och goda kunskaper om denna underlätta för en person att anpassa sig till och motverka stör- ningar i systemen. Attitydfrågor av detta slag kan därför ha bety- delse också för individens förmåga att klara allvarliga störningar i elförsörjningen eller andra tekniska infrastruktursystem. Dessa trender kommer att påverka förutsättningarna för sam- hällets krishantering. Vissa utvecklingstendenser medför ökad sår- barhet och skapar utrymme för nya typer av hot. uppstår nya möjligheter att hantera dessa hot, bl.a. genom internationell samverkan. Detta ställer krav på förnyelse och nytänkande inom säkerhets- och beredskapsarbetet. Långsiktigt verkande sårbarhetsfaktorer som klimatutvecklingen och den biotekniska utvecklingen måste också tillmätas betydelse från säkerhets- och beredskapssynpunkt. Det nordiska klimatet har en större känslighet än det globala i genomsnitt. I flera globala klimatstudier anges en temperaturhöj- ning med under de kommande 50–100 åren som san- nolik. En global ökning av temperaturen med bedöms ge en ökning i med ca som årsmedelvärde, med en större ökning än . Både temperaturen och nederbörden har ökat i . Teknisk infrastruktur uppförs och anläggs ibland utan att till- räcklig hänsyn tas till väderhändelser som inträffar sällan med nu- varande klimat. Nya strukturer för samhället, t.ex. IT-system, ris- kerar att byggas upp utan tillräcklig hänsyn till sårbarhet och säkerhet. Här kan effekterna bli betydande och krisartade vid extrema väderhändelser. I samhällets säkerhetsarbete måste ingå analys av långa klimatologiska mätserier för att ge en bättre grund Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet för bedömning av känslighet och sårbarhet i såväl nuvarande som framtida klimat. Den biotekniska utvecklingen medför både naturliga mutationer i virus och andra mikroorganismer och, som en följd av en helt ny teknologi, avancerade möjligheter att gentekniskt förändra växters, djurs och människors egenskaper. Den inrymmer i sig stora möj- ligheter men också en betydande sårbarhet. Biotekniska landvin- ningar kan ge påverkansmöjligheter som medför risker om de an- vänds ovarsamt, vid hot eller på annat sätt i skadeframkallande syfte. Samhällets sårbarhets- och säkerhetsarbete måste inrymma även dessa perspektiv både i planering och i insatser för forskning och utveckling. Såväl klimatutveckling som bioteknisk utveckling förutsätter en aktiv medverkan i internationellt samarbete. I de båda inledande avsnitten har ett antal beslut, utvecklings- tendenser, värderingsförskjutningar och samhällsförändringar som har betydelse för utredningens arbete redovisats. Båda avsnitten redovisar omständigheter och händelseförlopp som har haft eller kan komma att få avgörande betydelse för uppkomsten av kriser i samhället och för möjligheterna att hantera dessa kriser. De pekar därmed på situationer som kommer att vara dimensionerande för samhällets förmåga att hantera allvarliga kriser . Vissa inslag i den utveckling som har beskrivits bör betonas särskilt. Ett av dessa är den säkerhetspolitiska omvälvning som skedde och som har medfört att förutsättningarna för totalförsvarets verksamhet starkt har förändrats. Inom den civila delen av totalförsvaret har detta medfört att verksamheter som har haft inriktning på storkriget som hotbild har kunnat prioriteras ned. har samhällsutvecklingen – av helt andra skäl – medfört att sårbarheten i den tekniska infrastrukturen har fått allt större betydelse som hotbild såväl i fredstid som i säkerhetspolitiskt betingade krissituationer. Dessutom har sam- hällets beroende av den tekniska infrastrukturen ökat. Ytterligare en konsekvens av den förändrade säkerhetspolitiska hotbilden är att relationerna mellan civilt och militärt försvar har förändrats. Den tidigare starka betoningen av det civila försvaret som en stödjande resurs i förhållande till det militära försvaret har inte samma aktualitet vid den typ av väpnade angrepp som bedöms vara genomförbara i nuvarande omvärldsläge. Det är inte osanno- Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet likt att den tekniska infrastrukturen – snarare än militära resurser – i en sådan situation kan vara ett primärmål för en angripares in- satser. Nuvarande former för samverkan mellan civilt och militärt för- svar byggdes till stor del upp , dvs. i en helt annan säkerhetspolitisk situation än den nuvarande. Grundprinciperna för samverkan kan i sin tur härledas tillbaka till 1940-talets ofredsår. Den ledningsstruktur som skapades på den civila sidan är fortfarande till stor del oförändrad. har den viktigaste förändringen i den civila ledningsstrukturen varit avvecklingen av civilbefälhavarna, dvs. den högre regionala ledningsnivån. Civilbefälhavarna har haft samverkan med det militära försvaret som en av sina viktigaste uppgifter. I den situation som råder är det en viktig uppgift att skapa en grund för en samordnad planering av en återuppbyggnad av ett invasionsförsvar som kan bli aktuell på mycket lång sikt i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. Det är också väsentligt att skapa former för att effektivt kunna utnyttja militära resurser för civila ändamål i kris- och katastrof- situationer inom och utom landet. Inom detta område finns klara brister, bl.a. vad gäller informationen till civila myndigheter om vilka militära resurser som finns att tillgå och vart man skall vända sig för att kunna dra nytta av dessa resurser i en krissituation. Ytterligare ett väsentligt inslag i samhällsutvecklingen är den tekniska infrastrukturens allt större betydelse för grundläggande funktioner i samhället. Med teknisk infrastruktur avses då i första hand elförsörjningen, telekommunikationerna och olika typer av IT-system. Samhällsutvecklingen har skapat ett allt större beroende av den tekniska infrastrukturen som olika infrastruktur- system har blivit alltmer beroende av varandra. Samhället har där- med blivit mer sårbart för störningar i den tekniska infra- strukturen. Av särskild betydelse i detta sammanhang är elförsörj- ningen. En fungerande elförsörjning är en förutsättning för så gott som all verksamhet i samhället. Ingenting tyder heller på att sår- barheten i den tekniska infrastrukturen generellt sett kommer att minska . Samhällets allt större beroende av dessa system i kombination med starka tendenser till konvergens mellan olika infrastruktursystem medför istället att man kan befara att sårbar- heten i dessa system kan komma att öka. Andra tendenser som avregleringen av el- och telemarknaderna samt ett ökat inslag av utländskt ägande har dessutom medfört att Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet företagens benägenhet att satsa på sårbarhetsreducerande åtgärder i den tekniska infrastrukturen minskar. Sammantaget medför detta att det är ytterst angeläget att skapa former för en effektiv hanter- ing av sårbarhetsproblemen i den tekniska infrastrukturen. Man kan utgå ifrån att ökade resurser kommer att behöva satsas från såväl statens som näringslivets sida på sårbarhetsreducerande åtgär- der inom detta område. Det är också väsentligt att förstärka sam- hällets tillsyn över det säkerhets- och beredskapsarbete som utförs vad gäller den tekniska infrastrukturen. Den tekniska infrastrukturen är ett område inom vilket det blir allt mindre motiverat att skilja på planeringsåtgärder som avser höjd beredskap och planeringsåtgärder som avser svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Beroendet av de tekniska systemen är stort i båda dessa fall. Hotbilden uppvisar givetvis skillnader men konsekvenserna av olika skador blir ofta desamma oavsett om de har uppstått genom avsiktliga åtgärder eller som en följd av olyckor, slarv eller okunnighet. Av detta följer också att de före- byggande åtgärderna och de direkta motåtgärderna blir likartade. Möjligheterna att tillämpa en helhetssyn på sårbarhetsproblemen begränsas dock f.n. av lagstiftningsmässiga hinder, en splittrad an- svarsfördelning och skilda finansieringsprinciper för sårbarhetsre- ducerande åtgärder. Hinder av detta slag måste undanröjas för att det skall vara möjligt att uppnå en rimlig säkerhetsnivå i den tek- niska infrastrukturen. IT-säkerhetsfrågorna nämns särskilt i utredningens direktiv. En rad händelser har visat att det är nödvändigt med ökade satsningar inom detta område. Utvecklingen av Internet och annan datakommunikation, konvergensen mellan IT, telekommu- nikationer och rundradioverksamhet samt den starkt ökade an- vändningen av datorer som strategiska komponenter i olika led- nings- och styrsystem har ytterligare bidragit till att understryka detta. har också allt större uppmärksamhet riktats mot riskerna för intrång i eller skadegörelse på IT-system i syfte att främja brottsliga eller säkerhetspolitiska syften. har det visat sig att såväl lagstiftningen som de övervakningsresurser som finns tillgängliga är otillräckliga för att motverka denna typ av verksamhet. Inom detta område krävs därför ytterligare åtgärder. Sammanfattningsvis vill utredningen särskilt framhålla nedanstå- ende händelser och utvecklingstendenser som väsentliga att beakta i utredningens fortsatta arbete: Utvecklingstendenser och problembild inom krishanteringsområdet 1.Den förändrade säkerhetspolitiska situationen och dess konse- kvenser för totalförsvaret 2.Förändrade relationer och samverkansbehov mellan total- försvarets militära och civila delar 3.Samhällets allt större beroende av funktionssäkerheten hos vissa tekniska infrastruktursystem – särskilt elförsörjningen 4.De ökade möjligheterna att genom intrång i eller skadegörelse på strategiska IT-system åstadkomma allvarliga störningar i vi- tala samhällsfunktioner 5.Möjligheterna till och konsekvenserna av ett utökat internatio- nellt samarbete inom säkerhetsområdet. 2.2Brister i samhällets nuvarande krishanteringsförmåga 2.2.1Problembild enligt utredningens direktiv