sou · GPB361d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Så länge SJ bedrev både person- och godstrafik inom ramen för samma koncern och dessutom var den helt dominerande aktören på marknaden spelade det mindre roll. SJ:s interna prioriteringar hade mycket större påverkan än förordningens prioriteringsregler. I och med att SJ bolagiserades förändrades dock situationen. Persontrafiken och gods- trafiken är nu helt separerade från varandra i olika bolag. Den potentiella konflikten mellan gods- och persontrafikmarknadernas olika krav kan nu mycket väl komma upp till ytan. Konflikten skall i sådant fall numer hanteras av tågtrafikledningen istället för SJ:s ledning. Tågtrafikledningen har därvid kravet på sig att hantera konflikten på ett icke diskriminerande sätt i förhållande till sökandena av tåglägen. Godstransportdelegationen ifrågasätter om dagens regelverk i förordningen om statens spåranläggningar är ändamålsenliga för hanteringen av ovan nämnda konflikt. Såväl järnvägssystemet som transportmarknaden har förändrats påtagligt . Det är inte längre säkert att godstransportkundernas krav på ban- kapacitet kan tillgodoses utan större intrång på persontransport- kundernas. Ett exempel är de ökade kraven på nya godståg , när persontrafiken är som störst. Nuvarande ut- formning av punkterna 1–3 i 22 § synes enligt delegationens mening ge små möjligheter för tågtrafikledningen att på ett flexi- belt samt samhällsekonomiskt effektivt sätt ge den ena delmarkna- dens transporter företräde på den andras bekostnad. Valet kommer då att stå mellan konserverande av gamla mönster eller att öka inf- Godstransportpolitiska ramar och spelregler Utformningen av förordningen om statens spåranläggningar kan av dessa skäl komma att leda till en tillämp- ning som inte överensstämmer med kravet på samhällsekonomisk effektivitet. Oron för konsekvenserna av denna utveckling blir så mycket mer befogad när marknadsstyrd godstrafik på bana skall vägas mot av samhället upphandlad persontrafik, en konflikt som har börjat uppträda på sina håll, bl.a. i Bergslagen. Inom EG-rätten har man i subsidiaritetens namn valt att lämna ansvaret för utformning av järnvägens prioriteringsregler till medlemsstaterna. Inte ens det nya direktivet nr 14/2001 innehåller någon harmoniseringsansats på detta område. I de flesta medlems- länder finns prioriteringsregler ungefär motsvarande de nuvarande svenska eller också har man överlåtit ansvaret på nationella vertikalt integrerade järnvägsföretag. Från och med det nya direktivets ikraftträdande finns dock krav på icke diskrimine- rande behandling av tåglägessökande samt på förekomst av nationell reglering av prioriteringsreglerna. För järnvägens möjligheter att effektivt betjäna den inre mark- nadens efterfrågan på godstransporter innebär den bristande har- moniseringen av prioriteringsreglerna enligt Godstransportdelega- tionens mening att utvidgningen av marknadstillträdet i direktiv nr 12/2001 riskerar att bli verkningslös. Rättsligt sett förefaller det fullt möjligt för medlemsstaterna att fortsätta att prioritera per- sontrafik även på det utpekade europeiska godsbanenätet (TERFN). I kombination med brist på infrastrukturkapacitet inne- bär detta att tåglägen för godstransporter kan bli mycket svåra att erhålla. Från denna synpunkt sett framstår det enligt Godstrans- portdelegationen som ett starkt svenskt intresse att på EU-nivå harmonisera järnvägens prioriteringsregler. Alternativet är att skapa särskilda godstransportkorridorer, dvs. dedicera viss infra- struktur för godstransporter, vilket torde innebära stora behov av infrastrukturinvesteringar. En eventuell framtida harmonisering av prioriteringsreglerna bör syfta till en så samhällsekonomiskt effektiv fördelning av infrastrukturkapaciteten som möjligt. synes detta nödvändiggöra utveckling av ekonomiska styrmedel för fördelning av infrastrukturkapacitet i åtminstone konstaterade kapacitetsbristsituationer. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Godstransportdelegationens synsätt i sammandrag Godstransportdelegationen anser att järnvägssektorns inledda om- daning i och i kräver att statens roll som förutsätt- ningsskapare delvis förändras och att lagstiftning samt regelverk anpassas till den nya situationen. Vissa paralleller kan dras till det omfattande regelutvecklingsarbete som blivit följden av avregle- ringen av telemarknaden . Delega- tionen anser att ett moderniserat regelverk måste tas fram inom järnvägssektorn som kan bidra till utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. Ett sådant regelverk måste vara så harmo- niserat som möjligt inom EU. Nya effektiva godstågskoncept måste få möjlighet att utvecklas, vilket kräver ett regelverk som både främjar teknisk och organisatorisk utveckling och skapar en god konkurrenssituation på marknaden. Mekanismer för att han- tera konflikter mellan olika operatörer om tillgänglig kapacitet på banan måste utarbetas. Detta är enligt delegationens mening ett prioriterat arbete eftersom hittillsvarande praxis och regeltolkning annars riskerar att diskriminera godstrafik till förmån för persontåg oavsett samhällsnyttan för de respektive trafikslagen i de enskilda fallen. Godstransportdelegationen anser att regeringen bör ut- reda hur EU:s och rörande teknisk normering och kontroll bör nyttjas för att lösa de problem som präglar det svenska järnvägssystemets tekniska utveckling och funktionalitet. Utredningen bör såväl behandla utveckling av självständiga kontrollorgan som ansvariga myndigheter för svensk koordinering av agerande i internationella järnvägsorga- nisationer. Fördelningen av tåglägen kommer att få en avgörande bety- delse för järnvägens möjlighet att utvecklas som ett attraktivt trafikslag för godstransporter. historiska utveckling har gynnat persontrafiken framför godstrafiken, något som av- speglar sig i nu gällande regelverk. Enligt Godstransportdelega- tionen är det av yttersta vikt att godsoperatörerna på rättvisa villkor kan konkurrera om tåglägen med persontrafiken. Rege- ringen bör enligt Godstransportdelegationen ta initiativ för att dels utreda hur ett moderniserat nationellt regelverk bör se ut på detta område, dels inom EU-arbetets ram driva att järn- vägens prioriteringsregler skall harmoniseras. Godstransportpolitiska ramar och spelregler ställas på ett mer konsekvent tillämpande av EU:s konkurrens- regler inom järnvägssektorn. Som delegationen tidigare i sitt betänkande konstaterat är hamn- verksamheten central för funktionen i godstransportsystemet. Vid sin analys av regelverk som inverkar på denna funktion har deleg- tionen uppmärksammats på flera områden där dagens regelverk eller tillämpningen av detsamma förhindrar eller försvårar den av delegationen förordade utvecklingen av hamnarna som centrala och effektiva trafikslagsövergripande noder i de godsstråk som redogjorts för i kapitel 5. Hamnverksamheten har särskilda förut- sättningar regelmässigt eftersom hamnar oftast ägs av kommu- nerna och därmed utöver av statligt regelverk påverkas framför allt av lagstiftning och reglering. Nedan analyseras närmare de viktigaste problemområdena. Stimulanser till omstrukturering av hamnverksamhet Det stora flertalet av hamnar, bland dem de allra största, är i ägo. Den nuvarande ägarstrukturen tillkom i huvudsak då de tidigare privata (rederi-) intressena trädde ut ur stuveriverksamheten i hamnarna. Kommunerna, som redan ägde hamnanläggningarna, tog både över och integrerade stuverierna, oftast i form av helägda aktiebolag med totalansvar för hamnverksamheten. I de ca 50 svenska hamnarna återstår ett 10-tal fristående stuveribolag, de flesta mindre. Endast ett operativt företag med ansvar för infrastruktur och godshantering finns i regel i varje hamn. Den nära ägarkopplingen till kommunerna har till och från för- anlett en diskussion huruvida hamnbolagen i strid med kommunal- lagens bestämmelser (2 kap. § 7) skall tillåtas visa överskott i rörelsen - en självklarhet i normala affärssammanhang där vinsten är ett villkor för överlevnad och utveckling. Ett annat problem är samma regelverks bestämmelser (§ 2) om kommunägda bolags kompetensområde dvs. förbud om att driva verksamhet utanför den egna kommunens gränser. Godstransportdelegationen ser som redan framgått hamnarna som viktiga punkter i godstransportsystemet, inte sällan centrala nav med stor betydelse för funktionen i intermodala transport- Godstransportpolitiska ramar och spelregler Delegationen har också som nämnts som utgångspunkt att hamnområdena borde ha förutsättningar att i större utsträckning än fungera som dynamiska centrum för utveckling av inter- modala godsterminaler oavsett om sjötransporter ingår i transporten eller inte – terminalområden i stället för hamnområ- den. Dagens verksamhetsformer i de svenska hamnarna förefaller en- ligt Godstransportdelegationens mening inte fullt ut bidra till en sådan utveckling. har i sin rapport förutsättningar på hamn- och stuverimarknaden (rapport ) konstaterat att trots de senare decenniernas lovvärda företagsin- terna eller lokala omorganisationer inom branschen, vilka möjlig- gjort rationaliseringar samt god teknisk utveckling, har hamn- och stuverinäringen drabbats av inlåsningseffekter. Detta har hämmat den egna verksamheten och i förlängningen utvecklingen av sjö- transporter och intermodalitet. Samhällsekonomiska förluster har uppstått genom att resurser såsom mark, anläggningar och annan infrastruktur av allmänt intresse inte utnyttjats optimalt. Den strukturomvandling som ägt rum i många andra delar av närings- livet har haft mycket begränsade motsvarigheter i hamn- och stuveribranschen. Det ligger utanför Godstransportdelegationens mandat att föreslå förändringar av ägarstrukturen i hamnväsendet. I avsnitt 5.6.2 har delegationen emellertid förordat ett allmänt synsätt på intermodala terminalpunkter för godstransporter där tillhandahål- landet av infrastrukturen bör vara ett principiellt ansvar för sam- hället medan tjänsteproduktionen bör tillhandahållas på markna- dens villkor. Synsättet anknyter delvis till EU:s generella inrikt- ning vad gäller både flygplats- och hamnverksamhet inom unionen. Delegationen anser att detta synsätt rimligen bör få insteg även beträffande hamnverksamheten i . Frågorna om stuveri- och kommersiella hamntjänster redovisas särskilt i det följande. Oavsett dessa frågor är det Godstransportdelegationens mening att staten som förutsättningsskapare bör understödja en strukturell förändring av hamnverksamheten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommuners situation. Exempelvis kan ett sådant under- stödjande ske i samband med den planering av infrastruktur till och från hamnar som staten har ansvar för enligt rådande ordning (jämför kapitel 5). Samordning av hamnverksamhet i större regio- ner med koncentrering av godsflöden etc. bör således underlätta Godstransportpolitiska ramar och spelregler för staten i sitt prioriteringsarbete av investeringar i anslutning- arna. Eventuellt kan även förhandlingslösningar diskuteras med inslag av alternativ infrastrukturfinansiering (se avsnitt 5.6.1) som en del i sådana omstruktureringsprojekt. Vid delegationens genomgång av regelverk som påverkar hamn- verksamheten har ett flertal påpekanden gjorts från näringslivets företrädare om de problem som skapas av de förhållanden som råder inom stuveriverksamheten i hamnarna. Endast en operatör har i regel tillåtits per hamn och även hantering av eget gods inom hamnområdet måste skötas av detta stuveri. Förhållandena har ofta beskrivits i termen stuverimonopolet. Det är viktigt att inledningsvis påpeka att det här inte rör sig om något lagfäst monopol vare sig i statlig eller lagstiftning. I stället avses tillämpningen av och en utvecklad praxis enligt gällande kollektivavtal i hamnarna. Monopolet har sina rötter i en 1908 träffad överenskommelse mellan arbetsgivarorganisationer och bringa ordning i de då kaotiska verksam- hetsförhållandena i hamnarna. Överenskommelsen är formellt inte längre i kraft. Dagens kollektivavtal mellan Hamnar och innehåller emellertid en listning , som anses täcka de hamnar som kollektivavtalet tillämpas för. Allt hamnarbete förbehålls därigenom för hamnar- betare anställda i det (enda) stuveri- eller hamnbolag i respektive hamn som kollektivavtalet gäller för. Begreppet hamnarbete har vanligtvis getts en vid tolkning innebärande att andra företag med egna kollektivavtal inte tillåtits verka i hamnen eller i dess omedel- bara närhet. De försök som har gjorts från varuägare och rederier att hävda en annan tolkning av avtalet har i regel avvisats och mötts med stridsåtgärder, blockader m.m. har efter flera anmälningar om stuveri- situationen utrett frågan i ovan nämnda rapport förutsättningar på hamn- och stuverimarknaden. Verket konstaterar att eftersom kollektivavtal ligger utanför konkurrensrätten kan inte konkurrens- och strukturproblemen härledas till överträdelser av konkurrenslagens regler. I rapporten ger man emellertid exem- pel på hur hittillsvarande tillämpning av kollektivavtalet i hamnarna påverkat utvecklingen av hamnverksamheten negativt. Kon- kurrensverket menar att som industrin i övrigt kontinu- Godstransportpolitiska ramar och spelregler erligt genomgått stora förändringar med strukturrationaliseringar, ägarbyten och företagskoncentrationer, synes förändringarna inom hamn- och stuveribranschen ha varit relativt begränsade. De ofta extraordinära resurser som finns i hamnområdena, såsom mark, anläggningar och infrastruktur av allmänt intresse, kan inte utnyttjas optimalt. En viss motvilja har kunnat konstateras från näringslivet att etablera verksamheter inom eller i närheten av hamnområden, sannolikt kopplat till risken för att omfattas av kollektivavtalets tolkning av hamnarbete. Därigenom motverkas att man i hamnarna eller dess omedelbara närhet bygger upp företag med nära anknytning till import och export. Sådana hamnområden vore annars en naturlig plats för handelsföretag och godsterminaler. Kommissionen har presenterat ett förslag till direktiv om marknadstillträde till hamntjänster. Direktivet kommer att behandlas i transportministerrådet . Motivet för förslaget är att ökad konkurrens om hamntjänster enligt kommissionens mening skulle leda till service- förbättringar i hamnarna och i slutändan till en effektivare använd- ning av sjöfart och intermodala transportkedjor. Utgångspunkten i direktivförslaget är bl.a. att medlemsstaterna skall tillse att operatörer av kommersiella tjänster i hamnarna (bl.a. stuveri) har tillträde till marknaden i de fall hamnarna är av viss storlek (i förslaget 3 miljoner hanterade ton gods i rad). Med den angivna tröskeln skulle 12 svenska hamnar komma att helt eller delvis omfattas av direktivet, som avses träda i kraft efter beslut i rådet. Viss osäkerhet råder f.n. om tolkningen av en del av de föreslagna reglerna. Den slutliga utformningen och om- fattningen av reglerna efter rådets behandling kan därför ännu inte överblickas. Att en europeisk harmonisering av tillträde till hamn- tjänsterna i de större hamnarna kommer att genomföras förefaller dock troligt och att detta också kommer att få återverkningar på utvecklingen i de svenska hamnarna. Godstransportdelegationen kan konstatera att stuverisituationen inte beror på någon särlagstiftning från stat eller kommun. Delegationen delar emellertid den syn som bl.a. framfört i sin rapport. Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens har inneburit hinder för den utveckling av en effektiv hamnverksamhet och organisation för hamnarna som t.ex. intermodala nav som ligger i linje med delega- tionens allmänna synsätt. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Godstransportdelegationen är införstådd med de arbetsrättsliga regler som ger fackföreningarna rätt att agera för medlemmarnas bästa. Att säkerställa tillträde till marknaden för nya företags- former på rättvisa konkurrensvillkor är emellertid ett marknads- rättsligt kärnvärde. Delegationen anser att de inblandade parterna måste ta ansvar för att rådande missförhållanden förbättras och att samma arbets- och marknadsrättsliga regler tillämpas på stuveri- området som gäller i andra sammanhang. En viss glädjande förändring av gällande tolkningar av avtalet har också noterats av delegationen, bl.a. vad gäller egenhantering i hamnar och också vad gäller antalet stuveriföretag i vissa hamnar (bl.a. och några industrihamnar). Förberedelser för en anpassning till kommande har också inletts i vissa hamnar. Godstransportdelegationen anser att denna utveckling är viktig och bör fortsätta för att hamnar och hamnområden skall kunna användas på ett mer optimalt sätt än som effektiva nav och noder i godstransportsystemet, vilket även torde vara till gagn för sysselsättningen i hamnverksamheten. Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att flera regelverk av sinsemellan olika karaktär påverkar hamnverksamhe- ten på ett sådant sätt att ett tillämpande av den av delegationen eftersträvade trafikslagsövergripande godstransportsynen försvåras. Dagens täta koppling mellan enskilda kommuner och hamn- verksamheten innebär oklarheter i verksamhetsförutsättningar i förhållande till bl.a. kommunallagen. Staten bör som förut- sättningsskapare, bl.a. i infrastrukturplaneringssammanhang, understödja en strukturell förändring av hamnverksamheten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommuners situation. Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens i stuveriverksamheten har inneburit hinder för den utveckling av en effektiv hamnverksamhet och organisation och för hamnarna som intermodala nav. Den på- började förändringen av kollektivavtalstolkningar m.m. för att möjliggöra nya verksamhetsformer i hamnverksamheten är viktig och bör fortsätta. EU:s kommande regelverk förväntas också påverka denna utveckling i de svenska hamnarna. Godstransportpolitiska ramar och spelregler Inom sjöfartssektorn påverkas godstransporterna av regelverk på flera olika nivåer. Utöver nationell lagstiftning har en icke oväsent- lig del av regelverket sin grund i överenskommelser inom Interna- tional (), delvis överfört som lagstift- ning inom Europeiska Unionen. Delegationen har vid sin analys av regelverket inom sjöfarten fokuserat på tre olika problemområden enligt nedan. Avgiftsfrågorna behandlas i avsnitt 7.4. Lotsningens primära uppgift är att fartyg skall kunna trafikera far- leder på ett säkert sätt. är ansvarig myndighet för verksamheten. Det yttersta syftet med denna viktiga service är med andra ord att kunna förena tillänglighet med säkerhet för både fartyg och miljö. Lotsningen finansieras dels av användarna i form av lotsavgift, dels som en del av farledsavgifter. I regeringens förordning (1982:859) om lotsning slås dels fast att staten har en skyldighet att biträda sjöfarten med lots, dels att endast lots anställd av staten får anlitas förutom på (där håller med lotsar). beslöt att en behovsanpassad lotsplikt skulle införas , vilket innebär ett principiellt lotstvång med möjlighet att medge undantag utifrån givna kriterier. Beslutet om det principiella lotstvånget skall ses i ljuset av ett antal uppmärksammade olyckor och motiverades av att det är ett starkt allmänt intresse att skydda miljön, dvs. att minska risken för fartygsolyckor som medför utsläpp av olja och andra skadliga ämnen i vattnet. Farledens komplexitet, fartygets storlek, konstruktion och bemanning samt befälhavarens kunskap om och erfarenhet av att trafikera den enskilda farleden, skulle vara vägledande kriterier för beslut om dispens från lotskravet. Kravet på lots och det s.k. lotsmonopolet grundas sålunda ytterst på omsorgen om säkerhet och miljö i våra farvatten. Lotskravet är en betydande kostnad för sjöfarten dels direkt genom de lotsavgifter som debiteras dels indirekt genom att det driver upp kravet på farledsavgifter för att finansiera den del av lotsningen som inte täcks av de direkta avgifterna. Det är mot denna bakgrund angeläget att regelverket för lotsning utformas på ett sådant sätt att såväl de avgifter som debiteras fartygen som de Godstransportpolitiska ramar och spelregler totala kostnaderna kan minimeras i förhållande till säkerhets- kraven. Lotsfrågan har med hänsyn till sin stora ekonomiska betydelse för sjöfarten ägnats stort intresse inom Godstransport- delegationens arbete. Delegationen har dels erhållit en skrivelse från dåvarande , Hamnar och m.fl. med förslag om att öppna upp lotsningen för ökad konkurrens från ytterligare aktörer, dels studerat hur lotsningen är organiserad i samt . Delegationen har också uppmärksammat den tekniska utveckling- en inom området med nya hjälpmedel som utbyggda transponder- system och anordningar för assistans av fartyg från lots på en sjötrafikcentral. En särskild uppmärksamhet har ägnats frågan om de möjligheter att lämna dispens från lotskravet som tillkommer . I delegationens arbete med lotsfrågorna är det tre frågor som bedömts vara av störst betydelse. Det gäller vilka krav som skall ställas på bemanning av fartygen för att erhålla dispens från kravet på lots, frågan om hur den tekniska utvecklingen skall kunna tas till vara för att minska de totala kostnaderna för lotsning samt det administrativa ansvaret för lotsverksamheten. Delegationen kan konstatera att de möjligheter att acceptera engelska som grund för dispens från lotskravet som infördes inte kunnat utnyttjats i den utsträckning som näringen förväntat. Enligt uppgifter från verket har detta berott på att tillämpningen föregåtts av en nu avslutad riskanalys. Förutsätt- ningar föreligger emellertid nu för att utnyttja dessa dispens- möjligheter. När det gäller den andra frågan om den tekniska utvecklingen anser delegationen att de möjligheter som skapas av nya tekniska hjälpmedel självfallet bör utnyttjas så långt möjligt med hänsyn till de nautiska förutsättningar som gäller inom olika farleder. Genom att utnyttja nya hjälpmedel kan behovet av traditionell lotsning komma att minska med bibehållande av säkerhetsnivån. Däri- genom påverkas också förutsättningarna för det rationaliserings- arbete på detta område som fortlöpande bedrivs av . Vad beträffar den tredje frågan - ansvarsfördelning och organi- sation - noterar delegationen att genomfört en orga- nisationsförändring som innebär att myndighetsansvaret för lots- ningen nu organisatoriskt skiljts från uppgiften att tillhandahålla tjänsten. Detta är enligt delegationen ett viktigt principiellt steg för att skilja mellan myndighetsuppgifter och serviceproduktion. Godstransportpolitiska ramar och spelregler igenom ges också bättre möjligheter för verket att när praktiska förutsättningar föreligger genomföra kostnadssänkningar inom lotsningsområdet, på motsvarande sätt som skett med isbryt- ningen, genom att konkurrensutsätta delar av verksamheten eller utnyttja entreprenadupphandling. Delegationen anser att det är viktigt att den nuvarande lagstift- ningen på lotsområdet anpassas så att ges möjlighe- ter att vidta åtgärder för att öka effektiviteten med bibehållen säkerhetsmålsättning. Svenska särkrav på sjösäkerhetsområdet Godstransportdelegationen har i sitt arbete uppmärksammats på att det finns vissa svenska särkrav och regeltolkningar vilka fördyrar driften av fartyg under svensk flagg (dvs. registrerade i ). De svenska särkraven leder enligt till att färre nybyggen tas in till svensk flagg och att befintliga fartyg flaggas ut till andra länders sjöfarts- register där dessa regler inte äger tillämpning. har i samarbete med bl.a. redareföreningen gjort en översyn av svenska särbestämmelser på sjöfartsområdet med syftet att klarlägga skälen till varför dessa finns samt att komma med förslag till vilka särkrav som bör tas bort. Resultatet av genomgången var emellertid magert. I några få fall har dock genomgången kunnat identifiera sådana särkrav.