sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Utgångspunkterna kräver att vi definierar ·kriterier för vad som är kommersiellt självbärande, ·vilka energikällor som är förnybara, ·de miljökrav som måste uppfyllas. Med definitionerna i handen är det förhållandevis enkelt att avgränsa vilka produktionsanläggningar som får ingå i systemet. Vi vill emellertid redan nu peka på några av de svårigheter som vi stöter på i detta sammanhang. Det som är svårast att bestämma är utan tvekan operationalise- ringen av kriteriet eller kriterierna för vad som är kommersiellt självbärande eller lönsamt. Dels är det en fråga om tidsperspek- tiv – lönsamhet på kort och/eller lång sikt – dels en fråga om vilket lönsamhetsbegrepp som kan tillämpas. Tiden spelar in även på ett annat sätt: intäkterna, priset på elen, varierar över tiden och medför att det som är lönsamt ena året kan vara olönsamt följande år. Dessutom tillkommer mätproblem, eftersom det är verksamheten vid en enskild produktionsanläggning som ska bedömas och den är i många fall bara en del av ägarens verksamhet. Vi kan inte hantera alla dessa problem på ett överblickbart sätt. Vi måste göra det enklare för oss, t.ex. genom att i en kalkylmodell analysera produktionsförhållandena vid olika slag av anläggningar eller genom att använda något befintligt kriterium som kan fungera som substitut för en lönsamhetsanalys. De anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor som är i drift kan delas in i tre kategorier: 1.anläggningar utan investerings- eller driftstöd, 2.anläggningar med enbart investeringsstöd och 3.anläggningar med såväl investerings- som driftstöd Anläggningar i den första kategorin är uppenbarligen kommersiellt självbärande, annars skulle de inte drivas vidare. Anläggningar i den andra kategorin är självbärande med de kapitalkostnader de har efter det att de fått investeringsstöd. Certifikatsystemet innebär i sig ingen förändring i deras kostnadsbild, eftersom investeringsstö- det är utbetalat en gång för alla och inte kommer att krävas tillbaka. Anläggningar i den tredje kategorin är huvudsakligen icke kom- mersiellt självbärande. Det är tänkbart att några av dessa anlägg- ningar skulle ha kunnat vara självbärande med enbart investerings- stöd och därför borde betraktas på samma sätt som kategori 2. Som framgår av inledningen till detta avsnitt är det emellertid inte enkelt att avgöra detta. De anläggningar som är i drift och som drivs utan stöd betraktas med detta resonemang som kommersiellt självbä- rande och lämnas utanför certifikatsystemet. Anläggningar med driftstöd ska vara certifikatberättigade. Anläggningar som är ned- lagda betraktas som icke självbärande och blir därmed certifikatbe- rättigade när de sätts i drift igen. Kravet att inte stödja kommersiellt lönsamma tekniker gör att den s.k. storskaliga vattenkraften exkluderas. När det gäller den el producerad i biobränslebaserade kraftvär- meanläggningar som uppförts med hjälp av investeringsstöd har vi resonerat på följande sätt: , , är flertalet av de anläggningar som fått investeringsstöd i drift. Det talar för att de är kommersiellt självbä- rande och därmed inte skulle vara i behov av den intäkt certifikaten ger. Investeringsstöden har förknippats med villkoret att anlägg- ningen drivs med biobränslen . Flera anlägg- ningsägare har sagt att de har för avsikt att byta till fossila bränslen när femårsperioden är slut och anläggningen är löst från bränsle- villkoret. Genom att låta även dessa anläggningar ingå i certifikat- systemet så länge de använder biobränslen kan ett framtida bräns- lebyte sannolikt undvikas. Vidare visar tillgänglig statistik att vissa av dessa anläggningar inte körs fullt ut motsvarande det värmeun- derlag som finns. Det betyder att det torde finnas situationer då elpriset är för lågt för att ensamt göra det intressant att producera el. Med möjligheten att få certifikat kan denna potential komma att realiseras. Det är betydelsefullt att hålla isär definitionen av vad som är elpro- duktion från förnybara energikällor och vad som är certifikatberät- tigad elproduktion. Förutom att den certifikatberättigade elproduktionen ska ske med förnybara energikällor ska den också uppfylla dels kriteriet att vara i behov av stöd, dvs. inte vara kommersiellt självbärande, dels de miljömässigt grundade kriterierna. Vägledande för vårt förslag är dels EG-direktivet om elproduk- tion från förnybara energikällor dels bedöm- ningar, som redovisats i en promemoria till utredningen. Prome- utgör bilaga 2. och rådet beslutade om direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor 46. I direktivet redovisas följande definitioner: a)förnybara energikällor: förnybara icke-fossila energikällor (vind- kraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas), b)biomassa: den biologiskt nedbrytbara fraktionen av produkter, avfall och rester från jordbruk (både vegetabiliska och animaliska ämnen), skogsbruk och närstående industrier samt den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall, c)el producerad från förnybara energikällor: elektricitet producerad i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder konventionella energikällor, samt den el producerad från förnybara källor som används för att fylla lagringssystemen, undantaget den el som produceras som ett resultat av lagringssystem, d)elanvändning: nationell elproduktion, inbegripet egenproduktion, plus importerad el minus exporterad el (nationella bruttoelan- vändningen). 46 och rådets direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. 3648/01. Ännu ej publicerad i EGT. Dessutom skall definitionerna i och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma reg- ler för den inre marknaden för el 47 tillämpas. har i en promemoria till utredningen 48 redovi- sat sin bedömning av vilka kriterier och avgränsningar som bör gälla för att en bränslebaserad anläggning ska få sälja certifikat. bedömningar innebär att de avgränsningar med avseende på bränsle som finns i reglerna för investerings- stödet till biobränslebaserade kraftvärmeanläggningar även fort- sättningsvis ska tillämpas. Som framgår nedan anser vi att Energi- myndighetens förslag bör ge viss ledning vid utformningen av cer- tifikatsystemets avgränsningar. avgränsningar framgår av följande citat. De generella villkoren för att anläggningar blir berättigade att emittera certifikat bör vara; 1.Skogstyrelsens allmänna råd och riktlinjer för skogsbruket, inklu- sive uttag av skogsbränsle, näringskompensation och askåterföring ska följas. 2.Utsläppsvillkor och andra villkor enligt nationellt tillståndsbeslut. Andra bränslen med biologiskt ursprung, såsom vissa avfall, restpro- dukter m.m. 1.Skärpta utsläppsvillkor i linje med EG-direktivet om avfallsför- bränning. 2.Askan ska hanteras på ett sätt som godkänts av en tillsynsmyndig- het. 3.För hushållsavfall ska avfallet uppfylla sorter- ingsföreskrifter med stöd av renhållningsförordningen. 47EGT L 27, 30.1.1997, s. 20. 48Statens energimyndighet: PM Kriterier för att kunna utfärda certifikat från anläggningar som använder bioenergi för elproduktion. Utgör bilaga 2 till detta betänkande. energigrödor, eller skogsbränslen i form av röjnings-, gallrings- eller slutavverknings- rester och rena biologiska biprodukter såsom biogas, obehandlat träavfall, lignin, talloljor, lutar, spån och bark. Gemensamt gäller att det alltid ska föreligga ett absolut samband mellan den energi som producerats av förnybara bränslen och omfattningen av certifikaten. En anläggning som nyttjar av sin energi från biobränslen kan därför inte utfärda mer certifikat än som motsvarar av energiproduktionen. De föreslagna villkoren följer gällande praxis för stöd till inve- steringar i biobränsleeldade kraftvärmeverk, men är preciserade vad gäller utsläppsvillkor från avfallsförbränningsanläggningar och hän- visning till berörda råd och riktlinjer som antagits av Skogsstyrel- sen respektive . De villkor som ställs upp för biobränslena får inte begränsa kon- kurrensen. Därför är det svårt eller omöjligt att kräva att importe- rade bränslen ska ha producerats med beaktande av allmänna råd och riktlinjer. Jämförelse mellan EG-direktivet och bedömning En skillnad mellan EG-direktivet och bedöm- ning är att lägger tonvikten vid bränslets egen- skaper medan direktivet betonar de verksamheter som ger upphov till bränslet. Askhantering nämns ej i direktivet: föreslår villkor avseende askåterföring. ingår ej bland de biobränslen som räknas upp i direktivet. anser att torv är ett förnybart bränsle med många goda egenskaper men att den av hänsyn till de klimatkrite- rier som måste ställas på bränslena ej kan utgöra underlag för certi- fikatberättigad elproduktion. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att utreda torvens roll i ett uthålligt energisystem 50. Utredningen ska enligt uppdraget redovisa sina resultat och slutsatser till reger- ingen . Eftersom frågan om användning av torv som bränsle inte enbart är en fråga om produktion av el utan i än högre grad en fråga om värmeproduktion och därför bör ses i ett vidare sammanhang än det har att beakta vill vi inte föregripa det arbete som kommer att ske inom torvutredningen. 50 Utredningen om torvens roll i ett uthålligt energisystem (Dir 2000:110). förslag till definitioner och avgränsningar är en vidareutveckling av de avgränsningar som gäller för det nuva- rande stödet. Det är vår bedömning att för- slag bör ge viss ledning vid utformningen av certifikatsystemets avgränsningar. Anslutningen till nuvarande regler underlättar över- gången till elcertifikatsystemet. När avgränsningarna detaljutfor- mas bör det ske på ett sådant sätt att en kommande implemen- tering av EG-direktivet inte försvåras. Vi anser att behovet av att definiera miljökrav kan tillgodoses ge- nom hänvisning till sådana krav som är preciserade i det regelverk som redan finns. Det saknas skäl att införa ytterligare miljökrav utöver dessa. Arbetet att finna kriterier som behöver tillämpas på elproduktion från förnybara energikällor är därför närmast en fråga om att kartlägga vad som gäller för det nuvarande stödsystemet. har behandlat miljökraven på bränslen i sin promemoria om kriterier för att kunna utfärda certifikat (se bi- laga 2). Följande elproduktionsanläggningar ska vara certifikatberättigade om de uppfyller kravet att el produceras från förnybara energikällor och de uppfyller uppställda miljökriterier, inklusive uppställda bränslekrav där el produceras med hjälp av 4.vissa typer av biobränsle, 6.vattenkraft i befintliga anläggningar som vid lagens ikraftträdande kan leverera en effekt om högst , 7.vattenkraft i anläggningar vilka inte varit i drift efter men som tas i drift efter lagens ikraftträdande 8.ökad installerad effekt i befintliga vattenkraftanläggningar i den utsträckning som effekten ökas genom åtgärder som vidtagits efter , samt 9.vattenkraft som producerats i anläggningar vilka tas i drift efter . Om flera sådana anläggningar som avses i sjätte punkten är belägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet, skall anläggningarna anses som separata anläggningar. Om särskilda skäl föreligger får , efter ansökan från anlägg- ningens innehavare, besluta att el som producerats i annan vatten- kraftsanläggning än sådan som avses i punkt 6 skall berättiga inne- havaren till certifikat. De särskilda skälen är för det första att innehavare av vatten- kraftanläggningar som kan visa att tillståndsbeslut eller andra beslut av riksdag, regering eller myndigheter medfört att anläggningen blir ekonomiskt olönsam att driva, skall komma ifråga. För det andra bör även anläggningar under 15 MW komma ifråga om det genomförts omfattande ombyggnader eller investeringar som är så kostsamma att anläggningen inte blir lönsam att driva utan det stöd elcertifikat kan ge. Även i detta fall är det anläggningens innehavare som skall visa att anläggningen blir olön- sam att driva på grund av åtgärden. 5.5.1Mål, kvotplikt och kvotperiodens längd Vi föreslår följande principer för certifikatsystemet: ·Kvotplikten bör fastställas för åren 2003–2010 och där- emellan. Kvoterna uttrycks i andelar av totalt använd elenergi minskad med den elintensiva industrins användning. ·Kvoten (den sammantagna kvotplikten) utgår i inledningen från den faktiska produktionen av el från förnybara energikällor. Ut- vecklingen av kvoten över tiden bestäms av dels ett inriktningsmål för och dels en möjlig utveckling –2010. ·Inriktningsmålet föreslås vara en ökning av elproduktion en från förnybara energikällor med . Ungefär hälften bedöms komma från expansion av existe- rande produktion och hälften från nya anläggningar. ·Vi föreslår att slutanvändaren är kvotpliktig. Om denne inte an- mält att han/hon själv vill sköta kvotplikten blir elleverantören I de fall elleverantören är kvotpliktig ska denne redo- visa certifikatpriset för slutkunden. ·Kvotperiodens längd bör sättas till och den bör sammanfalla med kalenderår. Det finns möjlighet att spara certifikat för den kvotpliktige som vid kvotperiodens slut har flera certifikat än som behöver redovisas. 5.5.2Vem är kvotpliktig? Vi föreslår att slutanvändaren är kvotpliktig. Om denne inte anmält att han/hon själv vill sköta kvotplikten blir elleverantören kvot- pliktig. I de fall elleverantören är kvotpliktig ska denne redovisa certifikatpriset för slutkunden. Kvotplikten är ett krav som ställs på någon för att visa att veder- börande bidragit till att en viss mängd el producerats från förnybara energikällor. Skyldigheten att inneha en viss mängd elcertifikat är en skyldig- het för den enskilde mot det allmänna som regleras i lag. Kvot- plikten bör ur rättslig synpunkt jämställas med en skatt. Därför är det som beslutar om kvotplikten. Det är från legal syn- punkt knappast möjligt för att överlämna till regeringen att ändra kvotens eller sanktionsavgifternas storlek. Av det följer att det än mindre är möjligt att låta en myndighet besluta om detta. Regler om kvotplikten införs i en särskild lag om elcertifikat. Det föreslagna systemet bygger på att en marknad för elcertifikat skapas genom att en viss kategori aktörer på elmarknaden åläggs en kvotplikt. En central fråga är vilken aktör som ska åläggas plikten. Vi har övervägt flera olika möjligheter. Främst har kategorierna slutkunder, elnätsägare, balansansvariga och elleverantörer stude- rats ur denna synvinkel. Vid bedömningen av vilka aktörer som i praktiken ska åläggas att ansvara för att kvotplikten uppfylls har utgångspunkten varit att försöka finna en väldefinierad och relativt begränsad krets av aktö- rer som har förutsättningar att hantera kvotplikten på ett profes- sionellt sätt. Hanteringen kan antingen ske genom att den utpe- kade kretsen av aktörer direkt åläggs kvotplikten och ges möjlig- heter att föra vidare kostnaderna på slutkunden eller genom att de agerar som ombud eller ställföreträdare för denne. För att låta slutanvändare av el vara kvotpliktiga talar det faktum att kostnaden för certifikaten slutligt kommer att belasta dem. Kostnaden är inte fast utan kommer att bero på vilket pris som går att uppnå på elcertifikatmarknaden. Det framstår som naturligt att den som kommer att få betala för elcertifikaten också har en reell möjlighet att påverka kostnaden. Då det gäller större elkonsumen- ter är det närmast uppenbart att dessa bör ha möjlighet att själva sköta inköp och redovisning av elcertifikat. Denna möjlighet är också öppen för vanliga hushållskunder. Systemet ska utformas så att det blir så kostnadseffektivt och enkelt att administrera som möjligt. Ett system där landets samtliga elkonsumenter själva måste ta initiativ för att anskaffa elcertifikat uppfyller inte de kriterierna. Certifikatkostnaden för exempelvis en lägenhetskund torde kunna uppskattas till i storleksordningen , vilket knappast utgör något starkt incitament för ett aktivt engagemang i certifikathandel för den egna kvotpliktens skull. Att föra ett centralt register över den förbruk- ning som samtliga landets elanvändare haft på individnivå och göra årliga avstämningar mot de certifikat som elanvändarna redovisat framstår som ett mycket tungrott och kostnadskrävande system i vilket administrationskostnaderna kommer att bli betydande. Kvotplikten för det stora flertalet normalförbrukare, t.ex. van- liga hushållskunder, bör därför ombesörjas genom att någon annan än slutförbrukaren förvärvar och redovisar certifikat i förhållande till slutförbrukarnas konsumtion. Det kan emellertid inte uteslutas att ett fåtal hushållskunder har ett särskilt intresse av att köpa cer- tifikat från en viss producent eller från en viss typ av elkonsumtion. Det är heller inte otänkbart att ett kollektiv av slutanvändare vill slå sig samman för att gemensamt söka förvärva elcertifikat till ett förmånligt pris. Det nu sagda talar för att alla slutanvändare åtmin- stone bör ges möjlighet att själva hantera kvotplikten om de så önskar. Ytterligare ett argument för att kvotplikten som huvudregel bör åvila slutkunden och inte på någon annan kategori av aktörer är de svårigheter som annars kan uppstå då det gäller möjligheten att föra kostnaderna för elcertifikaten vidare till slutkunden. Vi har övervägt möjligheterna att ålägga nätägare, balansansva- riga och elleverantörer en kvotplikt för elförbrukarnas konsumtion. Vid en avvägning mellan argument för och emot de olika kategori- erna har vi funnit att övervägande skäl talar för att förplikta elleve- rantörer att – i de fall en elförbrukare inte själv aktivt valt att vara kvotpliktig – fullgöra kvotplikten för dessa. Motiven återfinns under kommande punkter i detta avsnitt. För att elanvändaren ska kunna bilda sig en uppfattning om de kostnader som kvotplikten medfört ska elleverantören vara skyldig att särskilt redovisa det pris han debiterat sin kund för elcertifika- ten. Vi föreslår således att kvotplikten läggs dels på elleverantörer, dels på de elanvändare som valt att registrera sig som kvotpliktiga. Utredningen har haft en dialog med () 51. Kommitténs huvuduppgift är att utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Den ska också utreda förut- sättningarna för en annan avgränsning av området för energiskatte- nedsättning för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller . Kommittén väntas slutföra sitt arbete . När SNED har slutfört sitt arbete finns förutsättningar att mot bakgrund av kommitténs resultat göra en helhetsbedömning av de framtida vill- koren för den elintensiva industrin med avseende på den samlade belastningen av skatter, avgifter och kvotplikt. I en sådan helhets- bedömning bör även ingå en analys av avgränsningen av elintensiv industri där de samlade förutsättningarna tillåts påverka avgräns- ningen. För tiden fram till att dessa samlade bedömningar kan göras föreslår vi att anläggningar inom elintensiv industri (massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metallverk samt gruvindustri) med en abonnemangseffekt överstigande 10 MW till- delas kvotplikten noll. Skälet för ett undantag som gäller för vissa verksamheter är att de ska erbjudas likartade villkor jämfört med sina konkurrenter i andra länder, främst inom EU. För elcertifikatsystemets del är huvudfrågan inte om företagen ska omfattas av kvotplikt eller ej utan om deras konkurrenter i andra länder omfattas av liknande villkor eller ej. Givet att andra länder inför liknande system bör svensk industri inte ges något undantag. Vi har funnit att kostnader som motsvarar de som kvotplikten medför för de svenska företagen f.n. saknas i flertalet av den elin- tensiva industrins konkurrentländer. Vi anser därför att det är motiverat att den elintensiva industrin tilldelas kvotplikten noll för 51 Kommittén om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (Fi 2001:09, dir. 2001:29). tiden fram till att ovan nämnda samlade bedömningar kan göras . Kvoterna som redovisas i tabell 5–7 visar konsekvensen av att elintensiv industri tilldelas kvotplikten noll. I det följande redovisas de ytterligare överväganden som vi gjort i fråga om vilka aktörer som bör åläggas kvotplikten. Produktion av el i anläggningar mindre än 50 kW Vi föreslår att den elanvändare som producerar el för eget bruk i en anläggning där generatorn har en märkeffekt mindre än 50 kW un- dantas från kvotplikten för sådan el. Elanvändare som registerar sig som kvotpliktiga orsakar kostnader på grund av ökad administration. Vi föreslår att en årlig avgift om tas ut av den kvotpliktige för att täcka denna administration. Vi föreslår också att en avgift får tas ut av den ansvariga myndig- heten dels för att täcka kostnader för kontoföring och dels för regi- strering av certifikat. Systemet ska utformas så att det blir så kostnadseffektivt och enkelt att administrera som möjligt. Ett system där landets samtliga elkonsumenter tvingas anskaffa elcertifikat uppfyller inte de krite- rierna. Slutkunden kommer i ett sådant fall att få bära den slutliga kostnaden för certifikaten, vilket stämmer överens med principen att slutkunden bör ha möjlighet att påverka sin kostnad. Mot detta synsätt talar svårigheten att engagera ett stort antal slutkunder i en handel med certifikat. Certifikatkostnaden för exempelvis en lägenhetskund kan uppskattas till i storleksordningen , vilket knappast inbjuder till ett aktivt engagemang i certifikathandeln. Vi har valt att lägga den formella kvotplikten på slutkund. För att detta ska realiseras krävs ett aktivt val av slutkunden. Det är vår bedömning att det stora flertalet kunder kommer att välja att över- låta kvotplikten på sin elleverantör. Stora slutkunder med egna an- läggningar för produktion av el från förnybara energikällor är ex- empel på kunder som kan förväntas välja egen kvotplikt. Elnätsföretag (nätkoncessionshavare) Antalet nätbolag är drygt 200 st. Nätbolagen är enligt ellagen skyl- diga att mäta och rapportera den mängd elektricitet som de tar emot och distribuerar. Nätbolagen har också en affärsrelation till slutkonsumenterna och skulle kunna debitera kostnaderna för elcertifikaten i samband med fakturering av nätavgiften. Nätbola- gen är emellertid enligt lag förbjudna att ägna sig åt handel med el utom för den el som avses täcka förlusterna i nätet och de sysslar uteslutande med transmission av elektrisk kraft. Någon särskild kompetens för handel med finansiella instrument finns normalt inte i bolagens nuvarande organisationer. Med balansansvariga avses sådana företag som genom avtal med tagit på sig balansansvar för en eller flera elanvändare. Balansansvaret innebär att de tagit ekonomiskt ansvar för att det svenska elsystemet tillförs lika mycket el som används av de elanvändare man har balansansvar för. Det är fråga om ett fyrtiotal bolag, av vilka ett flertal också är elproducenter. Ett argument för att lägga en kvotplikt på de balansansvariga är att det är enkelt att fastställa nämnaren i kvoten och att det är fråga om solida företag vilka står i avtalsförhållande med . Flera skäl talar emellertid mot att låta de balans- ansvariga bli kvotpliktiga eller att låta dem handla med elcertifikat för slutanvändarnas räkning. Antalet balansansvariga är relativt litet och många av dem är elproducenter som sannolikt också kommer att tilldelas certifikat. Detta kan medföra störningar då det gäller att etablera en marknad för certifikaten. De balansansvariga har inte heller någon relation till slutkonsumenterna av el, i sin funktion som balansansvarig. Elleverantörer (elhandelsföretag) Kategorin elleverantörer innehåller ett rimligt antal aktörer för att en marknad för handel med elcertifikat ska uppstå och de är relativt lätta att identifiera.