sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — kommunen eller inte har tillgång till egna vallokaler tillkommer kostnader för sådana. Om kommunen eller vill göra mer omfattande informationsinsatser, och till exempel ordna debatter, tillkommer kostnader också för detta. Resultatet av kalkylen redovisas i nedanstående tabell, där kost- naden anges i kronor per röstberättigad kommunmedlem. Mervärdesskatt ingår inte i kostnadsberäkningen. Tabell 18:2 Kostnad per röstberättigad för att anordna en folkomröstning 19Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige Kommunfullmäktige får besluta att alla som är folkbokförda i kommunen skall ha rätt att väcka ärenden i kommunfull- mäktige. får besluta att alla som är folk- bokförda i en kommun inom skall ha rätt att väcka ärenden i . Ett sådant initiativ kallas med- borgarförslag. Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäk- tige kan fatta beslut från det att medborgarförslaget väcktes. Om fullmäktige beslutar om medborgerlig initiativrätt skall arbetsordningen tillföras föreskrifter om hur medborgar- förslag skall handläggas. har ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till insyn och del- tagande i den kommunala demokratin. Frågan om medborgerlig initiativrätt berörs inte explicit i direktiven, men har aktualiserats sedan regeringen till kommittén överlämnat skrivelser i ärendet från en kommun och ett landsting. Initiativrätten i fullmäktige regleras i 5 kap. 23 § kommunallagen. Ett ärende får väckas av en nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna, en fullmäktigeberedning om fullmäktige har Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige föreskrivit det och styrelser i vissa företag om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga kan vidare väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstings- medlemmarna genom ett folkinitiativ. Enskilda kommun- och landstingsmedlemmar har, bortsett från möjligheten att medverka i ett folkinitiativ, inga formella möjlig- heter att väcka ärenden i fullmäktige. Den enskilde kommun- eller landstingsmedlemmen kan i och för sig skriva till kommunen eller och begära en åtgärd i en viss fråga. Det finns dock inget formellt krav på att en fråga som väckts på detta sätt skall tas upp som ett ärende i kommunen eller . I betänkandet På medborgarnas villkor – en demokratisk infra- struktur (SOU 1996:162) lämnade Demokratiutvecklingskom- mittén ett förslag till medborgerlig motionsrätt. I betänkandet föreslogs bland annat att det i kommunallagen skulle införas bestämmelser om motionsrätt för dem som är röstberättigade i fullmäktigevalet. Kommittén ansåg att detta skulle öka med- borgarinflytandet och bidra till en fördjupad demokrati. En medborgerlig motionsrätt borde utformas på ett sätt som anknyter till de demokratiska traditionerna i . Inom hela förenings- livet finns, på alla nivåer utom den lägsta lokala nivån, en tradition av att kombinera förslagsrätt för medlemmar med beslutanderätt för valda representanter. Kommittén menade att motsvarande initiativrätt också borde ges medlemmar i kommuner och lands- ting, som beslutanderätten ligger kvar hos den valda för- samlingen. pekade vidare på att medbor- gerlig initiativrätt knyter an till en lång och betydelsefull tradition i den svenska folkstyrelsen. Efter införandet av kommunal- förordningar fattades beslut av kommunalstämman i de allra flesta kommuner. På stämman kunde alla röstberättigade medlemmar delta i överläggningar och beslut. När kommunerna under 1900- talet successivt slogs samman och växte ersattes kommunal- stämman med representativ demokrati. I de nya större kommuner- na gav medlemmarna sina förtroendevalda fullmakt att fatta beslut på deras vägnar. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige 1955 avskaffades slutligen kommunmedlemmarnas initiativ- och beslutanderätt. Kommunsammanläggningarna var en del av en allmän social och ekonomisk politik som syftade till att bygga ett välfärdssamhälle. Såväl politiska som praktiska skäl talade för att beslutanderätten i de allt större kommunerna skulle utövas av en folkvald församling. Men när den kommunala direktdemokratin ersattes av en repre- sentativ demokrati försvann inte bara kommunmedlemmarnas beslutanderätt utan också deras initiativrätt. De valda representan- terna fick inte bara rätten att besluta utan också en exklusiv initiativrätt. Denna förändring genomfördes utan någon större debatt. Så behöver det emellertid, enligt Demokratiutvecklings- kommitténs uppfattning, inte nödvändigtvis fungera i en repre- sentativ demokrati. Detta är uppenbart om man jämför med hur föreningslivet kombinerar representativt beslutsfattande med ini- tiativrätt för föreningsmedlemmar. Vad gäller utformningen av motionsrätten anförde i huvudsak följande. För att förenkla hante- ringen och göra det möjligt att behandla olika motioner inom samma ämnesområde vid samma tillfälle skulle ett eller två datum kunna sättas ut som sista motionsdag. Det bör dock vara en uppgift för varje kommun att utforma de detaljerade föreskrifter som behövs för handläggningen av motionerna. En motion skall kunna undertecknas av ett flertal röstberättigade kommunmed- lemmar. Enligt kommunallagen bör motioner beredas så att full- mäktige kan fatta beslut från det att motionen väcktes. Detsamma bör gälla för de motioner som väcks av medborgare som inte sitter i fullmäktige. betänkande remitterades av då- varande till ett flertal kommuner, myndig- heter och organisationer. Av de 21 kommuner som yttrade sig i frågan var sju för för- slaget, tio emot och fyra tveksamma. I en enkät som tidningen gjorde bland kommunstyrelseordföranden i sam- band med att betänkandet lämnades var positiva och negativa till medborgerlig motionsrätt (Kommun- aktuellt 1996/34). Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige menade i sitt remissvar att det är praktiskt omöjligt att ge alla kommuninvånare motionsrätt till fullmäktige. Däremot avsåg man att inleda försök med att ge medborgarna i de olika stadsdelarna möjlighet att få frågor behandlade i stadsdels- nämnderna. Bland de kommuner som motsatte sig förslaget var det viktigaste argumentet att det skulle innebära en ökad arbets- belastning. Några kommuner ansåg också att förslaget skulle ur- holka den representativa demokratin. Vissa kommuner menade även att förslaget borde utredas ytterligare och att det i första hand kunde införas på försök i frivilliga kommuner. Flera organisationer, däribland , , Hem och skola, LO, , SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i – samt tillstyrkte förslaget. LO menade att förslaget skulle innebära en möjlighet för medborgarna att inte bara påverka den politiska dagordningen utan också det politiska beslutsfattan- det. Det skulle vidare kunna öka det medborgerliga utrymmet och deltagandet . och avstyrkte förslaget. De menade i huvud- sak att medborgerlig motionsrätt är främmande för den representa- tiva demokratin och påpekade att det går att väcka en fråga genom att skriva till en nämnd eller en styrelse i en kommun. förslag ledde inte till någon proposition från regeringen i ämnet. I infördes medborgerlig initiativrätt 1976. Bestämmelsen återfinns i 4 kap. 28 § i den finska kom- munallagen . I regeringens proposition om ny kommu- nallag (RP 192/1994) framhölls att ett syfte med bestämmelsen var att skapa förutsättningar för direkt deltagande jämsides med den traditionella representativa demokratin. Initiativrätten innebär att kommuninvånarna har rätt att komma med initiativ till kommunen i frågor som rör kommunens verk- samhet. Initiativtagaren skall informeras om de åtgärder som vid- tagits med anledning av ett initiativ. Dessutom skall fullmäktige minst en gång underrättas om de initiativ som tagits i frågor som hör till fullmäktiges befogenhet och om vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av initiativen. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige Om antalet initiativtagare i en fråga som hör till fullmäktiges befogenhet motsvarar av kommunens röst- berättigade invånare, skall frågan tas upp till behandling i fullmäk- tige efter att den väckts. Lagen anger inte någon tidsfrist inom vilken information om vidtagna åtgärder skall ha redovisats för initiativtagarna. Enligt propositionen skall detta ske inom skälig tid. Initiativet behöver inte vara slutbehandlat när informationen ges. Enligt god förvaltningssed ställs det krav på att även initiativets beräknade handläggningstid meddelas till initiativtagaren. Hur ett medborgarinitiativ behandlas beror på vad ärendet avser. Detta innebär att det inte alltid är fullmäktige som behandlar initiativet. Det är vanligare att det behandlas av kommunstyrelsen, en nämnd eller någon annan instans. Statsvetaren redovisade i en avhandling vissa erfarenheter av medborgarinitiativet. I enkätundersökningar av medborgardeltagande brukar av invånarna uppge att de utnyttjat initiativrätten. Initiativen tas dock inte enbart av enskilda individer utan också av föreningar och lokala organisationer. Initiativ förekommer oftare i större kommu- ner än i mindre; i små kommuner upplevs direkta kontakter med tjänstemän och förtroendevalda som ett effektivare sätt att påverka. Initiativrätten förefaller inte ha skapat några problem för de politiska partierna, eftersom medborgarinitiativet uppfattas som en opolitisk kanal för att föra fram krav och förslag i relativt konkreta frågor. Politiska lokalorganisationer som har försökt utnyttja initiativrätten för sina egna syften har inte varit särskilt framgångsrika (1988). Det saknas aktuella undersökningar av omfattning och erfaren- heter av initiativrätten i . Enligt utnyttjas initiativrätten generellt sett i förhållandevis begränsad utsträckning, men det varierar mellan olika kommuner. De initiativ som tagits handlar i stor utsträckning om trafik- och vägfrågor. Omkring hälften av initiativen har tagits av enskilda individer, medan resten har tagits av olika föreningar, till exempel föräldra- föreningar och boendeföreningar. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige och kommuner har en indelning i stads- delsnämnder respektive stadsdelsfullmäktige. I stadsdelen malm (ca 59 000 invånare) i och stadsdelen (ca 37 000 invånare) i har det varit möjligt att lämna in medborgarförslag till stadsdelsnämnden respektive stads- delsfullmäktige. Denna verksamhet utvärderades i en studie från Förvaltningshögskolan i (1999). De viktigaste slutsatserna av denna studie var att möjligheten att lämna medborgarförslag givit medborgarna möjlighet till ett betydligt större inflytande . Däremot hade medborgarna endast i begränsad utsträckning utnyttjat denna möjlighet. I genomsnitt har ett till tre medborgarförslag lämnats till dessa stadsdelsnämnder. I studien framgår också att medborgarförslagen lett till en konstruktiv dialog mellan förslagsställarna och de förtroendevalda. Denna dialog brukar föras muntligt under den offentliga delen av nämndens sammanträde. Enligt studien är det kanske mest påtagliga resultatet att många goda förslag väckts som troligen inte hade kommit fram om inte möjligheten till medborgarförslag funnits. Man har ibland hittat både billigare och bättre lösningar på olika frågor genom med- borgarförslagen. I studien framhålls att det kan bli svårt att hinna handlägga alla medborgarförslag om antalet skulle öka kraftigt. Några tecken på en sådan ökning finns dock inte, utan antalet medborgarförslag är relativt begränsat. I studien framhålls att det begränsade antalet medborgarförslag kan ha flera orsaker och inte behöver tolkas negativt. Det kan bero på att möjligheten att lämna med- borgarförslag inte är känd bland invånarna, men det kan också vara ett tecken på att medborgarna är nöjda. har inhämtat aktuella uppgifter om omfattning och erfarenheter av medborgar- förslag från i och Fosie i . Mot- svarande uppgifter har inhämtats även från (ca 12 000 invånare) i och (ca 20 000 invånare) i , som infört möjlighet att lämna medborgarförslag efter att ovan- nämnda studie genomfördes. I stadsdelen har antalet medborgarförslag ökat. lämnades det in cirka 53 förslag, medan det under Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige inkom över 30 förslag. Förslagen rör främst trafik- och stadsplanefrågor. och förvaltningen har utvecklat rutiner för att hantera förslagen, vilka innebär att de i regel behandlas under den månad som de kommer in eller månaden därefter. Spridningen av förslagsställare har varit god. Fler- talet av medborgarförslagen lämnas på ett särskilt formulär som finns tillgängligt på stadsdelens webbplats. Arbetsbelastningen på förvaltningen har ökat men inte krävt någon resursför- stärkning. Erfarenheterna är enligt uppgift övervägande positiva, och möjligheten att väcka medborgarförslag är uppskattad av in- vånarna. Det är inte ovanligt att förslagen accepteras av nämnden. I stadsdelen har lämnats in drygt tio medborgar- förslag. Antalet har varit relativt sedan möjligheten att lämna förslag infördes. Förslagen har främst berört den fysiska miljön och handlat om till exempel trafik och parkskötsel. Hand- läggningen av förslagen går enligt uppgift snabbt. Så fort ett förslag har kommit in lämnas det till den ansvarige politikern som etable- rar kontakt med förslagsställaren. Spridningen av förslagsställare och mängden förslag har varit lägre än vad man förväntat. Eftersom antalet förslag har varit begränsat har möjligheten att lämna medborgarförslag inte inneburit någon större arbetsbörda för förvaltningen. I stadsdelen öppnades möjligheten att lämna med- borgarförslag , i samband med att stadsdelsnämnden antog ett demokratiprogram. inkom omkring 20 medborgarförslag. Dessa handlade i stor utsträckning om den fysiska miljön. Förslagen kan lämnas på ett särskilt formulär som finns till- gängligt på stadsdelens webbplats. Eftersom verksamheten är ny- startad är erfarenheterna begränsade, och bland invånarna är kännedomen om möjligheten att lämna medborgarförslag ännu tämligen begränsad. I stadsdelen öppnades möjligheten att lämna medborgar- förslag . inkom 35 förslag, och inkom 34 förslag. De flesta förslagen har rört trafik-, park- och naturfrågor. För att behandla förslagen planerar stadsdelsnämnden att bilda en särskild arbets- grupp. Inget förslag har dock lett till något konkret beslut . Liksom i och i finns ett formulär för med- borgarförslag tillgängligt på stadsdelens webbplats. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige gjorda erfarenheterna är begränsade. Det finns planer på att ge invånarna mer information om möjligheten att lämna förslag. Sammanfattningsvis tycks antalet medborgarförslag följa en svagt ökande trend. Det är emellertid troligt att många kommun- medlemmar inte känner till möjligheten att lämna medborgar- förslag. De lokala nämnderna har utformat effektiva rutiner för handläggningen av medborgarförslag. Den ökade arbetsbelast- ningen är praktiskt hanterbar så länge antalet medborgarförslag är förhållandevis begränsat. Några problem med okynnesförslag har inte rapporterats. Frågor som rör den lokala miljön tycks dominera bland förslagen, vilka i ganska stor utsträckning lämnas på särskilda formulär som finns tillgängliga på kommundelens webbplats. 19.3Överväganden kring medborgerlig initiativrätt Frågan om medborgerlig initiativrätt reser ett antal viktiga fråge- ställningar. I debatten har fokuserats främst på tre områden: med- borgarnas delaktighet, den representativa demokratin och kom- munernas och landstingens arbetsbelastning. Det är angeläget att överväga vilka effekterna skulle bli på samtliga dessa områden. Medborgerlig initiativrätt har beskrivits som ett sätt att minska avståndet mellan väljare och valda. Rätten att initiera ett ärende i fullmäktige väger förstås betydligt tyngre än möjligheten att skriva ett brev eller ringa ett telefonsamtal. Initiativrätten kan sägas ha ett symboliskt värde. En annan fråga är om den har ett reellt värde. Detta beror givetvis på hur en medborgerlig initiativrätt skulle hanteras av den folkvalda församlingen. Om i princip alla medborgerliga initiativ skulle avslås, kommer kritiken, som talar om skendemokrati och som drabbat folk- initiativet, att riktas även mot en medborgerlig initiativrätt. Å andra sidan är andelen bifallna medborgarinitiativ knappast ett entydigt mått på en väl fungerande demokrati. Det är snarare medborgarnas möjlighet till inflytande över dagordningen och de politiska partiernas förmåga att ta till sig medborgarinitiativen som avgör reformens värde. Dessutom är det naturligtvis också positivt om goda förslag kommer fram som annars aldrig hade väckts. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige framhöll att medborgaren som motionerar engagerar sig i hela processen: från att motionen skrivs, över beredning och beslut fram till att protokollet justeras och eventuell åtgärd vidtas. Kommittén pekade också på ett troligt scenario där medborgare, som en del av det demokratiska livet, till- sammans diskuterar och utformar motioner. Detta kan naturligtvis vara en positiv effekt som bidrar till att öka medborgarnas del- aktighet. Det finns i princip två olika uppfattningar om hur medborgerlig initiativrätt förhåller sig till den representativa demokratin. Enligt den ena uppfattningen innebär representativ demokrati att såväl initiativrätt som beslutanderätt skall ligga exklusivt hos de för- troendevalda. Enligt den andra uppfattningen innebär den repre- sentativa demokratin att beslutanderätten ligger hos de valda representanterna, men att initiativrätten inte är förbehållen dessa. Dessa två uppfattningar ligger närmast dem som av Demokrati- utredningen beskrevs som en elitistisk respektive deltagar- demokratisk demokratisyn. En viktig fråga är vilka effekter en medborgerlig initiativrätt skulle ha på den representativa demokratin. Enligt kritikerna av medborgerlig initiativrätt skulle denna öppna en väg till inflytande vid sidan av den representativa demokratin. Medborgarna får en möjlighet att runda de politiska partierna. Medborgarnas intresse för partipolitiken skulle riskera att sjunka ytterligare om det blir möjligt att föra fram förslag utan att ens ta kontakt med partierna eller med enskilda förtroendevalda. Detta skulle riskera att urholka den representativa demokratin. Enligt anhängarna till medborgerlig initiativrätt skulle denna leda till ett ökat engagemang i kommunal- och landstingspolitiska frågor och fler diskussioner mellan valen bland medborgare, i lokaltidningen och på Internet. Om partierna är beredda att både delta i dessa diskussioner och att ta till sig av dem, skulle en sådan initiativrätt gynna partierna och den representativa demokratin. Konkret kan det till exempel handla om att ta kontakt med med- borgare eller medborgargrupper som tagit initiativ för att inleda en dialog med dem. Enligt denna uppfattning är det alltså partiernas agerande som avgör vilken effekten blir. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige som framhållits är att en medborgerlig initiativrätt kan bidra till att vitalisera fullmäktige och locka fler åhörare, vilket i sin tur skulle kunna öka intresset för kommunal- och landstingspolitiken och för de politiska partierna. 19.3.3Kommunernas och landstingens arbetsbelastning Att behandla ett medborgarförslag innebär alltid en viss arbets- insats för kommunen eller , även om den självklart varierar beroende på förslagets innehåll. Hur mycket arbetsbelast- ningen skulle öka om en medborgerlig initiativrätt infördes är omöjligt att beräkna. Det beror helt på antalet initiativ och på deras karaktär. Hur stor arbetsbelastningen blir av de motioner som fullmäktiges ledamöter lämnar in går av samma skäl inte heller att beräkna i förväg. Detta är således en osäkerhetsfaktor. bör framhållas att införandet av en medborgerlig ini- tiativrätt rimligen måste syfta till att ett antal initiativ faktiskt skall tas, i annat fall skulle en sådan reform vara tämligen meningslös. I syftet ligger alltså en presumtion om ett antal medborgarinitiativ och därmed en ökad arbetsinsats för kommunen eller . Att arbetsbelastningen i viss utsträckning kommer att öka och att detta tar vissa resurser i anspråk är naturligt. Den angelägna frågan är emellertid hur en sådan ökad arbets- belastning kan hanteras på ett sätt som innebär att medborgar- initiativen behandlas seriöst, utan att det leder till orimliga kostnader. Innan fullmäktige avgör ett ärende skall det ha beretts. Med beredning menas att ett ärende skall förberedas så att ett beslut kan fattas av fullmäktige som är grundat på både fakta och kännedom om ekonomiska, sociala, politiska och andra konsekvenser. I beredningsarbetet ingår både probleminventering, material- insamling, bearbetning av materialet, redovisning av olika beslutsalternativ och deras konsekvenser samt förslag till beslut. Detta arbete utförs huvudsakligen av tjänstemän, men även förtroendemannaberedning förekommer. Som tidigare nämnts beror beredningens omfattning på ärendets karaktär, men det ligger också i sakens natur att beredningsarbetet i ett visst ärende kan göras mer eller mindre omfattande och utförligt. Det är de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillfyllest. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige Inom ramen för beredningsplikten finns alltså utrymme att bereda ärenden på olika sätt. Det finns inget som hindrar att vissa initiativ bereds summariskt, att vissa initiativ samlas ihop och be- reds i klump eller att man låter omfattningen av beredningen påverkas av huruvida ärendet är väckt av en kommun- eller lands- tingsmedlem eller ett större antal medlemmar. De närmare former- na för beredningsarbetet måste bestämmas av varje kommun och landsting. Givetvis skall grundläggande kvalitetskrav alltid iakttas i beredningsarbetet. Fullmäktige kan i sin arbetsordning ta in före- skrifter om handläggning av medborgarförslag. Sammantaget anser att när det gäller medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin samt kommunernas och landstingens arbetsinsatser, väger de skäl som talar för en medborgerlig initiativrätt tyngre än de skäl som talar emot. En medborgerlig initiativrätt kan bidra till att förena den representativa demokratin med en stärkt deltagardemokrati. En medborgerlig initiativrätt kan bidra till att vitalisera fullmäktige och tillföra deliberativa kvaliteter till den lokala demokratin. Den ökade arbetsbelastning som en medborgerlig initiativrätt skulle kunna innebära för kommunerna och landstingen framstår inte som orimlig. Det finns emellertid mycket som talar för att en medborgerlig initiativrätt till fullmäktige kan bli praktiskt svårgenomförbar i större kommuner. I remissvaret på Demokratiutvecklingskom- mitténs betänkande pekade på de praktiska svårigheterna att ge medborgare motionsrätt i fullmäktige. Man framhöll att medborgarna i stället skulle kunna lämna förslag till stadsdelsnämnden. Möjligheten att lämna ett förslag till en stadsdelsnämnd har inte samma symboliska betydelse som möjligheten att väcka ärenden i fullmäktige. handlägger dessutom endast vissa typer av ärenden. Möjligheten att lämna medborgarförslag till en stads- eller kommundelsnämnd framstår emellertid, inte minst av praktiska skäl, som en rimlig avvägning i stora kommuner. Medborgerlig initiativrätt i fullmäktige erfarenheter som finns från bland annat i och Fosie i är också i huvudsak goda. De överväganden vi gjort ovan angående medborgarnas delaktighet, den representativa demokratin och kommunernas arbetsinsatser överensstämmer i allt väsentligt med en förslagsrätt till stads- och kommundelsnämnder. Det finns ingenting som hindrar en stads- eller kommun- delsnämnd att behandla av medborgare insända skrivelser som ärenden. Någon lagändring i det avseendet är således inte nöd- vändig. Skall en medborgerlig initiativrätt till en stads- eller kommundelsnämnd ha en positiv effekt på medborgarnas del- aktighet bör den emellertid konkretiseras och tydliggöras. Det räcker inte med att konstatera att varje medborgare har rätt att skicka en skrivelse till nämnden.