sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — En rimlig utgångspunkt när det är brist på poliser är att arbetsuppgifter som kan utföras av civilanställd personal ska föras över till den personalkategorin. Det förhållandet att frågan tas upp igen och igen samt att slutsatserna är desamma, tyder på att det finns ytterligare en potential att genom en annan fördelning av arbetsuppgifterna inom polismyndigheterna, frigöra polisutbildad personal för polisiär kärnverksamhet. Även om de exempel som ges i utredningens direktiv är sådana som faller under vad som här kallas extern renodling, finner utredningen att ett förutsättnings- löst utredningsarbete med avsikt att ge förslag som innebär att polisens kärnverksamhet stärks, betyder att frågan om intern renodling också ska belysas. Detta görs i kapitel 6. 3.4Utgångspunkter för renodling av polisens uppgifter En orsak till att polisen i så stor omfattning tillförts uppgifter som inte kan betraktas som polisiär kärnverksamhet, uppfattar utred- ningen bl.a. vara frånvaron av en övergripande principdiskussion om vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för bedömningen av vilka uppgifter som ska åligga polisen. I det följande har därför utredningen definierat ett antal utgångspunkter som vi menar bör styra vilka uppgifter som ska ankomma på polisen, och som därmed också kan användas för att avgöra om en uppgift ska föras över till annan huvudman. Dessa utgångspunkter kommer vi att använda för att bedöma den polisiära relevansen av de olika verk- samheter som tas upp till diskussion i kapitel 5. Inledningsvis ska vi dock först redovisa vissa förslag till allmänna principer som lämnades i betänkande (SOU 1998:59) I , Rädda Och Skydda, och som utredningen anser har viss betydelse för renodling av polisverksamheten. Principer för vad som bör vara ett åtagande för det allmänna Den första frågan som måste diskuteras inom ramen för ett renodlingsarbete är vilka principer som bör styra om ansvaret för en uppgift bör vara ett offentligt eller enskilt åtagande. Fråge- ställningen har uppmärksammats bl.a. av Räddningsverks- Renodling av polisens arbetsuppgifter utredningen1 som konstaterade att en vara eller tjänst som är att anse som en kollektiv nyttighet, brukar kunna motivera att uppgiften ska vara ett offentligt, ofta skattefinansierat, åtagande. En kollektiv nyttighet är enligt en vara eller tjänst som §kommer alla potentiella brukare till nytta oavsett om de betalat eller inte, §kan vara utspridd över ett stort antal aktörer, där ingen har så stor nytta att det är intressant att ensamt bära kostnaden, §behöver samordnas för att den ska produceras i tillräcklig omfattning, §karaktäriseras av icke-rivalitet, dvs. en persons konsumtion av nyttigheten minskar inte tillgången för andra, och §karaktäriseras av öppenhet, dvs. det är omöjligt eller mycket svårt att utestänga den som inte bidrar till finansieringen. Även om detta resonemang har sin utgångspunkt i räddningstjänst, kan ett likartat resonemang föras beträffande polisen. Det måste alltså ses som en självklarhet att brottsbekämpning och liknande uppgifter även bör vara ett åtagande för det allmänna. Principer som bör vara vägledande vid fördelningen mellan stat och kommun I många av de utredningar och andra dokument som berört frågan om extern renodling, har man pekat på möjligheten att kommunen tar över vissa av de uppgifter som åvilar polisen. I frågan om vilka principer som bör vara vägledande vid fördelningen mellan stat och kommun har uttalat sig. §Det är ett statligt ansvar att ange nationella mål för trygghet, säkerhet och välfärd och detsamma gäller ansvaret för verksamhetsområden som kräver ett stort mått av nationell likformighet och överblick. §Ansvar för verksamhetsområden som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom bör ligga hos kommunen, detta gäller också verksamhet med anknytning till kommunens geografiska område och till kommuninvånarna. 1 Se också departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53). Renodling av polisens arbetsuppgifter Det kan naturligtvis diskuteras om de av Räddningsverks- utredningen uttalade principerna är så allmänt giltiga att de även kan tillämpas för att bedöma om en uppgift som polisen utför, i stället bör utföras av någon annan myndighet. Utan någon närmare analys av detta kommer de dock att finnas med i bakgrunden som en mer allmän utgångspunkt för utredningens bedömningar. Fördelning av uppgifter mellan statliga myndigheter När det gäller frågan om hur uppgifter bör fördelas mellan statliga myndigheter gav inte uttryck för någon egentlig princip. Utredningen uttalade dock att om en uppgift ska ankomma på en myndighet så bör den också ha det sammanhållande ansvaret för hela verksamhetsområdet. Ett sådant sammanhållet ansvar gör det t.ex. lättare att uppmärksamma och att påtala oklara ansvarsförhållanden inom verksamhetsområdet. Utredningen kommer också ha detta med som en allmän utgångs- punkt för de bedömningar som görs. Allmänt om principiella utgångspunkter medborgarperspektivet En viktig utgångspunkt för de förändringar som behöver göras i renodlingssyfte måste också vara att de inte leder till några be- tydande försämringar för den enskilde medborgaren. Föränd- ringarna bör i stället leda till att servicenivån, rättssäkerheten och kompetensen hos dem som utför uppgiften vidmakthålls, och helst förstärks. I det fall kommunen diskuteras som ansvarig myndighet för en uppgift som åvilar polismyndigheten, kan det naturligtvis finnas problem med närheten till den lokala myndigheten. Att polisen finns tillgänglig på de flesta större orter runt om i landet är t.ex. ett skäl som brukar anföras för att polisen ska vara pass- myndighet. Även om antalet poliskontor minskat något , är de trots allt fler än antalet kommuner. Vid för- ändringar i polisverksamheten som får särskilda konsekvenser för glesbygdskommuner måste detta uppmärksammas särskilt. Enligt utredningens uppfattning bör dock sådana problem i viss utsträckning kunna lösas genom samarbete mellan olika berörda myndigheter. Här finns exempel att hämta från andra verksamhets- Renodling av polisens arbetsuppgifter områden, t.ex. beträffande handläggningen av körkortstillstånd och samarbete med när det gäller införsel av djur och växter, och med när det gäller införsel av läkemedel. Som exempel på samarbete mellan myn- digheter och enskilda organ som motiveras av medborgar- perspektivet kan nämnas att utlämnar pass som utfärdats av polismyndigheten. Allmänt om principiella utgångspunkter – det samhällsekonomiska perspektivet Även om en bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på polisen i största möjliga mån bör göras utifrån materiella principer, är utredningen medveten om att dessa inte går att följa utan undantag. Samhällets ekonomiska resurser är inte obegränsade. Intresset av upprätthålla de utgångspunkter som nämns nedan kan därför inte få medföra orimliga kostnader. Ett annat ställnings- tagande skulle vara orealistiskt. Det är därför också nödvändigt att göra en bedömning av vilka uppgifter som ska ankomma på polisen ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Å andra sidan kan det faktum att en annan ordning blir något mindre kostnadseffektiv inte få vara det enda skälet till om en uppgift med mycket lite polisiär relevans ska ligga på polisen. Om resultatet blir att polisen får problem att sköta sin kärnverksamhet och därigenom inte på ett fullgott sätt kan fullgöra sin uppgift, bör den ändå föras över till annan myndighet. Det kan också vara så att en samhällsuppgift utifrån principiella utgångspunkter inte bör åligga polisen, men att det inte finns någon annan lämplig myndighet som utan stora kostnader skulle vara mottagare av uppgiften. En allmän utgångspunkt bör därför vara, att även om de principiella utgångspunkterna inte talar för en överflyttning, bör vissa uppgifter ändå utföras av polisen om en annan ordning skulle få betydande negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Omständigheter som bör utgöra utgångspunkter för om uppgiften ska åligga polisen I det följande presenteras tre utgångspunkter som var och en för sig eller tillsammans bör utgöra en förutsättning för att en uppgift Renodling av polisens arbetsuppgifter även i fortsättningen ska ligga på polisen. Utgångspunkterna överlappar i viss mån varandra. Men med hänsyn till bl.a. dagens föränderliga samhälle är det inte ändamålsenligt att definiera utgångspunkterna med alltför stor precision. Om inte de beskrivna utgångspunkterna talar för att polisen ska fullgöra en samhällelig - uppgift bör den överföras till annan myndighet, eller helt upphöra, om inte detta medför betydande negativa konsekvenser från ett medborgar- eller samhällsekonomiskt perspektiv. Allmän ordning och säkerhet Det är enligt utredningen ett allmänt accepterat faktum att det huvudsakliga ändamålet med polisen bör vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Mot bakgrund av detta bör en allmän utgångspunkt vara att polisen i princip ska belastas med uppgifter endast då de kan anses utgöra ett naturligt led i denna funktion. Detta innebär att polisen som regel bör tillföras uppgifter endast när ett ordnings- eller säkerhetstänkande är av dominerade bety- delse när uppgiften utförs. Även om det kan tyckas självklart bör det nämnas att ordnings- och säkerhetstänkande i detta samman- hang ska ha samma betydelse som begreppet allmän ordning och säkerhet i 1 § polislagen. Det innebär att ett dominerande moment i uppgiften, förutom att förebygga och beivra brott, även kan vara att i visst annat avseende söka säkerställa förutsättningar för en trygg och friktionsfri samlevnad medborgarna emellan. Ett exempel på verktyg som polisen har för att kunna fullgöra sitt arbete enligt det senare ledet är avvisande, avlägsnande och omhändertagande enligt 13 § polislagen. Ordnings- och säkerhetstänkande är dock i dagligt tal ett vittgående begrepp som ingår i handläggningen av många ärende- typer. Begreppet ordning- och säkerhetstänkande måste i detta sammanhang ges en snävare betydelse. De uppgifter som bör ankomma på polisen är därför sådana som innefattar ett ordnings- eller säkerhetstänkande som ett dominerande moment och som i princip kräver den kompetens och utbildning som en polis normalt besitter. En indikation på att vissa former av ordnings- och säkerhetstänkande inte kräver polisers utbildning eller kompetens kan vara att beslutsbefogenheten delegerats till civilanställd personal. är det så att vissa uppgifter, som inte fullt ut kräver den kompetens och utbildning som poliser besitter, ändå kan anses Renodling av polisens arbetsuppgifter fordra en sådan form av ordnings- och säkerhetstänkande att det finns skäl att också låta polisen utföra dessa. Det kan t.ex. röra sig om enklare trafikreglering och ordningshållning. Sådana uppgifter bör dock inte förbehållas polisen utan de bör även kunna utföras av andra för ändamålet specialutbildade personalkategorier, såsom parkeringsvakter och ordningsvakter. I olika sammanhang har uppfattningen förts fram att polisen bör ha monopol att på samhällets vägnar använda våld mot medborgarna i offentliga sammanhang när det anses nödvändigt. Vilka omständigheter som motiverar att en yrkesgrupp bör ha våldsmonopol har sällan berörts. Dessutom kan man inte med fog hävda att denna princip efterlevts i någon större utsträckning . finns ett antal yrkesgrupper som har laglig rätt att använda tvång och våld i offentliga sammanhang för att genomföra tjänsteåtgärder, t.ex. personal inom och ordningsvakter. Oaktat en utvidning skett av andra yrkeskategoriers rätt att bruka tvång och våld, anser utredningen att principen i största möjliga utsträckning bör upprätthållas. Enligt utredningen motiveras detta bl.a. av att befogenheten att utöva våld på sam- hällets vägnar bör anförtros befattningshavare som är professionellt utbildade för, att i situationer där en överhängande fara finns för att mötas med våld, hålla huvudet kallt och lösa uppgiften utan att bruka våld. Befogenheten att använda våld bör vidare begränsas till befattningshavare som är utbildade för att kunna göra ingripanden där våld måste användas så säkert, effektivt och hänsynsfullt som möjligt. Poliser torde vara en av de få yrkeskategorier som kan svara upp mot dessa krav vid ingripanden i offentliga sammanhang. Ett ytterligare argument för att i största möjliga utsträckning förbehålla en yrkesgrupp våldsmonopolet är att yrkesgruppen då får en stor vana av situationer där uppgiften som en sista utväg måste lösas med våld. Det är också så att en rättsstat måste präglas av rättstrygghet. En av föruttsättningarna för rättstrygghet är att medborgarna ska kunna förutse när han eller hon riskerar att mötas av våld från samhällets sida. Förutsebarhet på detta område uppnås bäst genom att endast en eller några yrkeskategorier har befogenhet att utöva våld på samhällets vägnar. Om alltför många yrkeskategorier ges Renodling av polisens arbetsuppgifter befogenhet att använda våld blir det svårare för medborgarna att veta vilken befattningshavare som får göra vad. Som exempel på det problemet kan tas att allmänheten inte alltid känner till skillnaden mellan en ordningsvakts och en väktares befogenheter. Detta medför inte sällan att en ordningsvakt som ska omhänderta en berusad person möts med våld därför att denne inte känner till att en ordningsvakt har befogenhet att göra detta. En strävan efter ett våldsmonopol för polisen motiveras därför också av medborgarnas intresse av att kunna veta och förstå när de kan mötas med lagligt våld. Utredningen menar därför att en viktig utgångspunkt är att polisen i största möjliga utsträckning bör ha monopol på att utöva våld på samhällets vägnar. Av detta följer att även om den över- gripande utgångspunkten ordnings- och säkerhetstänkande inte ingår som ett dominerade moment bör en uppgift ankomma på polisen om det kan antas att våld eller tvångsmedel kan komma att behöva användas i offentliga sammanhang för att utföra den. Polisens särskilda utbildning och kompetens I olika sammanhang har det förts fram att en utgångspunkt bör vara att polisen endast ska tilldelas uppgifter för vilka det krävs den särskilda utbildning och kompetens som poliser har. Det kan dock hävdas att denna utångspunkt inte ger någon ledning eftersom det som lärs ut på polishögskolorna kan förändras i takt med att det kommer propåer om att polisen ska tillföras nya uppgifter, och behov av nya kunskaper uppstår. I förevarande fall har emellertid utredningen att ta ställning till vilka uppgifter som bör lyftas bort från polisen. Utredningen kan därför i sin bedömning utgå från den polisutbildning som ges. Det område av uppgifter som täcks in av denna utgångspunkt stämmer således i princip överens med den kunskap som lärs ut på polishögskolorna . Grundutbildningen är främst inriktad på kunskaper som fordras för fullgörandet av polisens uppgifter enligt 2 § 1–3 polislagen. Viss kunskap lärs även ut som tar sikte på sådana uppgifter som tillförts polisen enligt särkilda bestämmelser, 2 § 5 polislagen. I denna del är det dock oftast bara de grund- läggande dragen inom ämnesområdena som lärs ut, med undantag för de bestämmelser som ger polisen rätt att frihetsberöva person, t.ex. lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. Renodling av polisens arbetsuppgifter Av studiehandbok för polisprogrammet /2002 framgår att polishögskoleeleverna ut- bildas i; rättsordningen och juridisk metod, förvaltningsrätt och civilrätt, grundläggande beteendevetenskap, straffrätt, kriminologi, processrätt, ordnings- och utredningsverksamhet, polisrätt och arbetsplatsorientering. Avgörande för tillämpningsområdet för denna utgångspunkt är också innehållet i utbildningen för de chefer som ofta ansvarar för polismyndighetsärendena. när utbildningen till högre chefsbefattningar bedrevs inom ramen för den s.k. polischefs- karriären, som förutsatte jur. kand. examen för antagning, fokuse- rades enligt vad utredningen erfarit i relativt hög utsträckning på uppgifter som tillförts polisen enligt särskilda bestämmelser, 2 § 5 polislagen. I motsats till den utbildningen behandlar den nuvarande motsvarande chefsutbildningen, den s.k. högre chefsutbildningen, i mycket liten utsträckning tillämpningen av dessa bestämmelser och i vissa fall inte alls. Denna utbildning ställer inte heller krav på jur. kand. examen för antagning. Utbildningen innehåller dock vanligt- vis ca 40 poäng juridik, bl.a. i form av förvaltningsrätt, processrätt och kriminologi. När det gäller polisers kompetens bör med detta förstås dels kunskap som erhållits genom den genomgångna polisutbildningen, dels den kunskap som normalt inhämtas av en medelpolis genom ett antal års sedvanligt polisarbete. Vad den senare åsyftade kun- skapen kan förväntas innehålla i detta avseende kan utredningen inte i allmänna ordalag beskriva. Men det bör vara fråga om viss erfarenhetsbaserad kunskap som inhämtats om vissa frågeställ- ningar som är relativt vanligt förekommande inom den s.k. polismyndighetverksamheten. Oaktat svårigheten att fastställa innebörden av polisers särskilda utbildning och kompetens, bör enligt utredningen en utgångs- punkt vid bedömningen av vilka uppgifter som bör lyftas bort från polisen vara, att polisen endast ska utföra uppgifter som ligger inom ramen för polisers nuvarande utbildning och kompetens. Vissa omständigheter som inte ensamt bör få avgöra om uppgiften ska åligga polisen Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att det i diskussio- nen om polisens uppgifter framkommit åsikter om att även andra omständigheter än de ovan nämnda utgångspunkterna bör vara Renodling av polisens arbetsuppgifter styrande för vilka uppgifter som ska ankomma på polisen. De argument och omständigheter som i detta avseende kommit till utredningens kännedom kommenteras i korthet nedan. Vid bedömningen av dessa omständigheter har utredningen i vissa fall kommit fram till att de kan tillmätas en viss relevans för renod- lingsfrågan, men att de inte bör få ha en avgörande eller självständig betydelse. En del av de uppgifter som utredningen diskuterar ska föras över till annan myndighet förutsätter att den myndigheten får tillgång till uppgifter i polisens belastnings- och misstankeregister. En synpunkt som framförts med anledning av detta är att det av integritetsskäl är olämpligt att sprida polisregisteruppgifter till andra myndigheter. Utredningen delar uppfattningen att spridningen av integritets- känsliga uppgifter bör begränsas i största möjliga utsträckning. Emellertid måste en intresseavvägning ske mellan intresset av effektivitet i statsförvaltningen och intresset av integritet. Vilka värderingar som bör råda i samhället i detta avseende kan i viss mån utläsas av lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister med tillhörande förordningar. Av dessa författningar framgår att ett antal myndigheter som i sin verksamhet har att göra lämplighetsbedömningar och liknande, har rätt att få ut polisregisteruppgifter från polisen. Vissa myn- digheter får dessutom ha direktåtkomst. Enligt 6 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister får t.ex. skattemyndigheter, tullmyndigheter, åklagarmyndigheter, kriminalvårdsmyndigheter och ha direktåtkomst till uppgifter ur miss- tankeregistret. Detsamma gäller enligt 7 § länsstyrelser och Väg- verket vad gäller uppgifter ur misstankeregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktorkort taxiförarlegitimation, till- stånd till yrkesmässig trafik, biluthyrning och transporttillstånd. Direktåtkomsten är dock begränsad till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt lagen och förordning om misstankeregister. Vad gäller länsstyrelserna och får åtkomsten t.ex. endast omfatta uppgifter om miss- tanke om brott för vilket åtal har väckts och om uppgifter om misstanke om brott i övrigt förekommer. Renodling av polisens arbetsuppgifter Dessutom är det så att någon skillnad i sekretesskyddet för uppgifterna inte kommer att uppstå även om de görs tillgängliga för annan myndighet. Mot bakgrund av detta anser utredningen att en något ökad spridning av polisregisteruppgifter inte bör utgöra något hinder mot att ärendetyper som kräver tillgång till sådana uppgifter förs över till andra myndigheter. Naturlig kontakt med allmänheten Det har även i olika sammanhang, bl.a. i princippropositionen 1980/81:13, påpekats att det är viktigt att det finns ett betydande utrymme för polisen att etablera en naturlig kontakt med allmänheten för att därigenom upprätthålla en god relation till medborgarna. Huruvida polisens naturliga kontakter med med- borgarna kan anses ha en brottsförebyggande effekt tar ut- redningen upp i avsnittet Social brottsprevention i kapitel 5. I detta avsnitt diskuteras renodlingsfrågan endast utifrån om dessa kontakter medför att allmänheten får ett större förtroende för polisen och om ett större förtroende innebär att polisen därigenom kan utreda brott effektivare. Med naturlig kontakt i detta samman- hang avses polisers personliga kontakter med allmänheten utan inslag av våld, tvång eller brottsutredande moment. Det kan inte uteslutas att ett stort förtroende och den internationellt sett unika folkliga förankringen som svensk polis vunnit, har betydelse för både effektiviten i polisarbetet och för enskilda polisers psykosociala hälsa, vilket i viss mån kan anses vara olika sidor av samma mynt. Det finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inte några forskningsbelägg för att just de naturliga kontakterna såsom de definieras här, ger större fortroende och inte heller att ett ökat förtroende i sig medför effektivare brotts- utredningar. Om man trots bristen på empiriskt stöd, hävdar uppfattningen att naturliga kontakter skapar positiva effekter för polisens effektivitet, torde det påstådda sambandet förutsätta att det är polismän som har kontakten med allmänheten. De uppgifter som ankommer på polisen och som diskuteras här är dock främst sådana som avses i 2 § 5 polislagen. Dessa uppgifter, som avser service och hjälp, skapar i liten utsträckning naturliga kontakter mellan just poliser och allmänheten, möjligen mellan civilanställda och allmänheten. Renodling av polisens arbetsuppgifter I detta sammanhang måste man också ha i åtanke att det genom implementeringen av det problemorienterade polisarbetet och sam- verkan mellan polisen och externa aktörer på ett helt annat sätt än tidigare skett skapas naturliga kontaktytor mellan polisen och allmänheten. Utredning anser mot bakgrund av det nämnda att önskvärdheten av en naturlig kontakt med allmänheten inte väger så tungt att den ensamt kan motivera att en viss uppgift ska ankomma på polisen. Det har till utredningen framförts att vissa uppgifter, oavsett graden av polisiär relevans, bör ankomma på polisen eftersom dessa verksamheter ger möjligheter till omlacering av poliser som på grund av ålder eller av personsociala skäl inte lämpligen bör arbeta i yttre tjänst. Utredningen delar uppfattningen att det inom polisorganisa- tionen, inte minst med anledning av de psykiska och fysiska an- strängningar som en polis kan utsättas för, i större utsträckning än i många andra organisationer måste finnas möjligheter till om- placering. bör också kunna erbjuda varierande arbetsförhållanden för personal med varierande tjänstbarhet, men enligt utredningen bör detta i huvudsak kunna ske inom polisens kärnverksamhet. En äldre skiftesarbetande utryckningspolis borde t.ex. kunna arbeta som brottsutredare eller på en liknande befattning. Mot bakgrund av detta är det utredningens uppfattning att behovet av omplaceringsmöjligheter inom verksamheter utan polisiär relevans, inte kan anses väga tyngre än de övergripande principer som bör få styra om en uppgift ska ankomma på polisen.