sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 11 Barn och ungdomar Lagstiftningen ger utrymme för barn och ungdomar att medverka i den politiska beslutsprocessen. Barns och ung- domars reella inflytande i kommuner och landsting beror där- med på vilja och kunskaper hos kommunala beslutsfattare. Kommuner och landsting bör använda sig av skolan som arena för möten mellan barn och ungdomar och kommunala besluts- fattare. I de kommuner och landsting som beslutar att införa en medborgerlig initiativrätt i fullmäktige (se kapitel 19) kommer denna att gälla även för kommuninvånare under . Förslaget om att fullmäktige får besluta att en förtroendevald som upphör att vara valbar får kvarstanna på sitt uppdrag (se kapitel 6) innebär bland annat att förtroendeuppdrag kan förenas med studier på annan ort, vilket är särskilt betydelsefullt för ungdomar. Rösträttsålder och valbarhetsålder i de kommunala valen och riksdagsvalet bör knytas till det kalenderår man fyller i stället för till den dag man fyller . och gymnasieskolans kursplaner i samhälls- kunskap bör ändras så att de tydligare uttrycker ett flernivå- perspektiv. Behovet av kommentarer och referensmaterial som kan under- stödja ett flernivåperspektiv i samhällskunskapsundervisningen bör ses över. Skolan bör i större utsträckning än förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. Bilden av demokratin bör vara att den inbegriper ett stort antal former, både traditionella och icke traditionella, av politisk aktivitet, bland annat innehav av kommunala förtroendeuppdrag. Kommunerna bör i sin uppföljning av skolorna i kommunen se över i vilken utsträckning dessa har kontakt med de politiska partierna och/eller deras ungdomsförbund. Om behov föreligger bör kommunerna i sin planering av skolans verksamhet slå fast vikten av sådana omvärldskontakter i samhällskunskapsundervisningen. Behovet av kommentarer och referensmaterial vad beträffar kraven på allsidighet och saklighet i undervisningen bör ses över. Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas. Samtliga kommuner bör se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för politiska ungdomsförbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall diskutera och lämna förslag till hur barn och ungdomar kan få bättre kunskaper om den kommunala demokratin och bli mer delaktiga i den. Det handlar dels om inflytande i den kommunala demokratin, dels om skolans roll. 11.2Barns och ungdomars inflytande i demokratin konstaterar i sitt betänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) att ungdomar genomgående deltar i mindre utsträckning än medelålders personer i olika politiska akti- viteter. Detta beror dock inte på att yngre är mindre intresserade av politik än övriga åldersgrupper. Inte heller beror ungdomarnas lägre deltagande på att de saknar tilltro till det politiska systemet och den svenska demokratin. Tvärtom hyser yngre något större systemtilltro än befolkningen som helhet. Yngre medborgare är också mer nöjda med den svenska demokratin än äldre medborgare. Det finns, menar , olika anledningar till att ungdomar avstår från att engagera sig. Vissa unga verkar med- vetet välja bort politiken. Andra väljer att engagera sig utanför det etablerade politiska livet, till exempel i enfrågerörelser. Oavsett grunderna för ungdomars passivitet rör det sig, skriver Demokrati- utredningen, om en kritik mot den representativa demokratins kanaler, det vill säga partierna och ungdomsförbunden. betonar vikten av att ungdomars engage- mang i andra former än de traditionella tas till vara av samhället. Det råder en brist på förståelse för det utomparlamentariska deltagandet och för direktaktioner. Med sådan bristande förståelse vinner, menar , den traditionella politiken inte tillbaka något förtroende – snarare tvärtom. arbetade en kommission bestående av ungdomar under namnet Ungdomarnas demokratikommission. Syftet med kommissionen var att komplettera Demokratiutred- ningens arbete. Resultatet av kommissionens arbete presenteras i slutrapporten ! (Ungdomarnas demokratikommission 2000). Enligt de undersökningar som Ungdomarnas demokratikom- mission lät genomföra anser av unga mellan att det är mycket eller ganska viktigt att unga människor deltar i och påverkar debatten och planeringen i samhället; över två tredjedelar anser att det är mycket viktigt (SKOP 2000). anser två av tre att de har ganska små, mycket små eller inga möjligheter alls att göra detta. Många unga anser också att det är viktigt med unga representanter i de valda politiska församlingarna; tycker att det är mycket eller ganska viktigt att de som representerar dem i och kommunfullmäktige är unga. som allt färre ungdomar deltar i traditionella, politiska aktiviteter anser de flesta unga att det är genom dessa som man effektivast kan påverka samhällsutvecklingen. På frågan om med- lemskap och aktivt arbete i ett politiskt parti eller ett politiskt ungdomsförbund är ett effektivt sätt att påverka samhällsutveck- lingen svarar av 16–25-åringarna ja, absolut. Mot- svarande andel när det gäller organisationer som eller samt aktionsgrupper som djurrätts-, antiporr- eller plogbillsrörelsen är betydligt lägre; svarar ja, absolut på frågan om medlemskap och aktivt arbete i dessa är effektiva sätt att påverka samhällsutvecklingen. Nästan en tredjedel av 16–25-åringarna, , svarar också ja, absolut på frågan om de tror att de själva genom medlemskap och aktivt arbete skulle kunna påverka ett politiskt parti eller ett politiskt ungdomsförbund. Även här är andelen som svarar ja, absolut lägre när det gäller organisationer och aktionsgrupper: . Kommissionen lade fram flera förslag för att öka ungdomarnas inflytande i samhället. Bland annat föreslog kommissionen att de politiska uppdragen skall bli fler. På så vis kunde antalet unga politiker öka. Kommissionen föreslog också att förtroendeuppdrag skall bli förenliga med studier på annan ort, att partierna skall redovisa ålder på samtliga valsedlar i samtliga val samt att den allmänna rösträtten skall sänkas till ; valbarheten skall dock fortfarande vara . Inom ramen för det internationella projektet genomfördes enkätundersökningar i 28 länder, bland andra , i syfte att få kunskap om skolungdomars demokra- tiska kompetens. Totalt i alla deltagande länder besvarades enkäten av närmare 90 000 skolungdomar . Den svenska delen av projektet benämns Ung i demokratin och leds av med medverkan av Statskontoret och . Den första internationella resultatredovisningen från projektet presenterades i rapporten and Education in Twenty-eight Countries. and Engagement at (Torney-Purta m.fl. 2001). Den första nationella rappor- ten med fokus på svenska ungdomar kommer att presenteras . Den internationella resultatredovisningen ger en översiktlig bild av skolungdomars demokratiska kompetens i respektive land. Vad beträffar svenska ungdomar kan först konstateras att de flesta av dem förstår grundläggande demokratiska ideal och processer. Till exempel kunde av de svenska 14-åringarna fastställa orsaken till varför det i en demokrati är bra med fler än ett politiskt parti. Förståelsen för demokratiska värderingar och institutioner visar sig vara något lägre. kunde tolka en illustra- tion vars huvudbudskap handlade om ett lands önskan att tona ned problematiska aspekter av sin historia. En större andel, , kunde se negativa konsekvenser av att en stor utgivare köper upp flera av landets tidningar. Ytterligare något fler, , kunde genom att studera en fingerad valbroschyr tolka ett politiskt mate- rial och identifiera ett partis åsikt. I studien fick skolungdomarna även uppge hur troligt de ansåg det var att de som vuxna eller unga skulle delta i ett antal traditionella och icke traditionella politiska aktiviteter. Av de svenska 14-åringarna uppgav att de troligen skulle rösta i de nationella valen, att de troligen skulle samla in namnunderskrifter för ett upprop, att de troligen skulle samla pengar till välgörenhet, att de troligen skulle delta i en fredlig protestmarsch eller ett protestmöte, att de troligen skulle sprejmåla slagord på väggar och att de troligen skulle ockupera offentliga byggnader som en form av pro- test. av de svenska ungdomarna instämde i påståendet att de är intresserade av politik. De svenska 14-åringarna skiljer sig i flera avseenden från andra länders 14-åringar. Medborgar- och demokratikunskaperna hos svenska 14-åringar ligger ungefär på det internationella genom- snittet men är lägre än hos 14-åringar i bland annat , , och . Vidare avviker svenska 14-åringars syn på medborgarskapets innebörd från det internationella genomsnittet. Dessa anser i mindre utsträckning att politisk aktivitet är viktigt för att en vuxen person skall vara en god medborgare. I linje med detta resultat tror färre svenska 14-åringar än genomsnittet att de som unga eller vuxna kommer att delta i olika politiska aktiviteter. Detta gäller för både traditionella och icke traditionella aktiviteter. Den politiska aktivitet som flest tror sig komma att utöva som vuxna är röstning, men även här ligger svenska ungdomar under det internationella genomsnittet. Med undantag för valdeltagande är andelen 14-åringar som tror att de kommer att delta i traditionella politiska aktiviteter – som att bli medlem i ett politiskt parti, skriva insändare till tidningar och kandidera till kommunala förtroendeuppdrag – låg i de flesta länder. öppenheten större för olika former av politiskt engagemang som inte direkt har att göra med partipolitik. Svenska 14-åringar är också mindre politiskt intresserade än det internationella genomsnittet; andelen svenska skolungdomar som instämde i påståendet att de är intresserade av politik var nästan bara hälften av det internationella genomsnittet (23 mot 39 pro- cent). Nyhetskonsumtionen verkar däremot vara relativt god bland svenska skolungdomar. Andelen 14-åringar som läser artiklar i tidningarna om vad som händer i det egna landet är högre i än det internationella genomsnittet. Andelen 14-åringar som lyss- nar på nyheterna på radio är dock lägre än genomsnittet, medan andelen som tittar på nyheterna på tv ungefär är lika stor. 11.2.4Ungas valdeltagande, representation och avhopp från kommunala uppdrag Vid riksdagsval var det totala valdeltagandet . Bland förstagångsväljarna (18–) var deltagandet lägre, 74 pro- cent. Totalt i befolkningen sjönk deltagandet mellan 1994 och 1998 års val . Bland förstagångsväljarna sjönk deltagandet med (1999). I kommunalvalen var deltagandet totalt sett ett par procent- enheter lägre än i riksdagsvalet. Skillnaden mellan förstagångs- väljarnas och övriga befolkningens valdeltagande var dessutom större i de kommunala valen än i riksdagsvalen. har i kapitel 4 redogjort för olika gruppers representativitet i de kommunala församlingarna. Ung- domars representativitet i dessa visar sig vara mycket låg. I val- manskåren är i åldern 18–. Bland de kommunalt förtroendevalda är i åldern 18–. Underrepre- sentationen av yngre är något större i landstingen än i kom- munerna. I kapitel 5 redogör kommittén för hur vägen till fullmäktige ser ut för olika grupper. Sannolikheten för att nomineras i valet till kommun- respektive visar sig vara betydligt lägre för personer än för befolkningen totalt. Därtill har de 18–29-åringar som nomineras lägre chans än genom- snittet att placeras på valbar plats; de placeras ofta längre ned på valsedeln. Yngre förtroendevalda hoppar enligt Kommundemokratikom- mitténs undersökningar av sina uppdrag i betydligt större ut- sträckning än övriga åldersgrupper. Framför allt sker yngres avhopp till följd av omständigheter i privatlivet. Huvudskälet tycks vara flyttning från kommunen. undersökning visar också att studerande är överrepresenterade bland dem som hoppar av (2001). Ett annat resultat är att studenter oftare än övriga anger flytt från kommunen som skäl för sitt avhopp. 11.3Barns och ungdomars rätt till inflytande 11.3.1FN:s konvention om barnets rättigheter trädde FN:s konvention om barnets rättigheter, den så kallade , i kraft. var en av de 20 stater som redan från början ratificerade konventionen. har i det närmaste samtliga världens stater anslutit sig. handlar om barns och ungdomars medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Bland de medborgerliga och politiska rättigheterna kan nämnas åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13) samt förenings- och församlingsfrihet (artikel 15). Med barn avses enligt konventionen varje människa under . Artikel 12, rätten att fritt uttrycka sina åsikter, är barnkon- ventionens demokratiartikel. Den räknas som en av barnkonven- tionens fyra grundläggande principer som dels är styrande för tolk- ningen av övriga artiklar, dels har en egen självständig betydelse (prop. 1997/98:182). I artikel 12 inkluderas även rätten att bli hörd och att barnets åsikter skall tillmätas betydelse. Konventionen anger här ingen nedre åldersgräns, utan endast att detta skall göras i förhållande till ålder och mognad. Konventionsstaterna är också skyldiga att involvera barn i alla frågor som rör dem. Det kan gälla både större samhällsfrågor och avgöranden som rör enskilda barn. I praktiken innebär det att det knappast finns någon begränsning över huvud taget för vilka områden som barn har rätt att delta i. Som exempel på områden där det är särskilt viktigt för barn att få delta i beslutsfattandet nämner samhällsplane- ring, beslut som fattas på lokal nivå inom kommunerna, beslut och planering av skolan samt inom arbetslivet (SOU 1997:116). tillsattes en parlamentarisk kommitté – – med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till FN:s konvention om barnets rättigheter. I sitt huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) konstaterade att svensk lagstiftning i huvudsak stämmer överens med åtagandena i . begränsas emellertid inte till enbart tradi- barnområden. föreslog att borde ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällsplaneringen. Kommittén ansåg dock inte att det var nöd- vändigt med förändringar i kommunallagen för att stärka barnets ställning i kommunerna, eftersom lagen redan gav kommunerna möjlighet att samråda med barn och ungdomar. Eventuella hinder för barns och ungdomars inflytande och delaktighet finns, menade kommittén, på ett annat plan. Samhällets tilltro till barns och ungdomars kompetens ansågs vara alltför liten. På många områden präglas attityderna till barn av att de är irrationella, lätt påverkas av andra, saknar förmåga att se in etc. Dessa attityder låser fast barn och ungdomar i en passiv roll. För att ändra detta krävs, ansåg kommittén, systematisk attitydpåverkan och att effektiva metoder utarbetas i kommunerna för att barn och ungdomar skall komma till tals. Lagstiftning för att påskynda denna process riske- rade enligt kommittén att tvinga fram formella samrådsförfaranden utan någon verklig mening. En sådan effekt skulle skada barns och ungdomars förtroende för demokratiska processer. tyckte sig också se att attityderna hade börjat förändras och att det fanns ett ökat intresse hos politiker och tjänstemän för att förstärka barns och ungdomars inflytande i kommunerna. Om det skulle visa sig att kommuner- na fortfarande inte samrådde med barn och ungdomar borde man dock, menade kommittén, överväga en bestämmelse om att samråd måste ske. Kommittén ansåg att det var av stor vikt att utveck- lingen i kommunerna följdes noga, och man föreslog att Barn- ombudsmannen (BO) tillsammans med skulle få ett sådant uppdrag. I propositionen En strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i (prop. 1997/98:182) framhöll regeringen som ett viktigt instrument för att ta vara på barns och ungdomars rättigheter och intressen. I likhet med ansåg regeringen att det viktigaste inslaget i förverkligandet av i var att sprida kunskap och medvetenhet om konventionen. Regeringen poängterade även vikten av uppgift att både kontinuerligt följa kommunernas ungdomspolitiska arbete och stödja utvecklingen av verksamheter som syftar till ökat inflytande i lokalsamhället. Regeringen poängterade också BO:s särskilda uppdrag att bevaka barns rättigheter enligt . 11.3.3Barnombudsmannen och i kommuner och landsting har i uppdrag att bevaka att genomförs på alla nivåer i samhället. För att få reda på hur stort genomslag konventionen har fått i kommunerna har BO vid tre olika tillfällen genomfört undersökningar i samtliga kommuner. Den senaste av dessa undersökningar visar att det har varit en positiv utveckling i kommunerna (1999a). Klart mer än hälften, , av kommunerna uppgav att de hade behandlat i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen, vilket var mer än en fördubbling jämfört med . Än så länge, menade BO, återstod dock en hel del arbete. var det många kommuner som inte hade behandlat i kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen. En fjärdedel av kommuner redovisade inga som helst åtgärder för att genomföra . Fokus undersökning låg på konventionens artikel 12. Svaren visade att antalet kommuner där barn och unga på något sätt hade inflytande i det kommunala arbetet hade ökat jämfört med tidigare undersökningar. Emellertid fanns 34 kommuner som inte uppgav någon som helst inflytandeform för barn och unga. Studien visade också att inflytandet nästan bara gällde äldre barn och tonåringar. Vidare framkom att det främst var inom områdena skola, kultur och fritid som barn och ungdomar hade möjlighet att påverka. Möjligheterna att påverka var betydligt mindre i mer allmänna frågor som till exempel fysik planering och miljöfrågor. majoritet av kommunerna uttryckte ett stort behov av stöd i arbetet med att omsätta i praktiken. För att få reda på hur stort genomslag hade fått i de 24 landstingen genomförde BO även en undersökning i dessa (1999b). Elva landsting uppgav att de hade särskilda rutiner eller forum för att ta reda på vad barn och ungdomar tyckte så att barnens åsikter kunde vägas in och påverka planering, beslut och utformning av olika verksamheter. Fler landsting ville dock ta vara på barns och ungdomars egna åsikter och uppgav att det fanns planer på att utveckla rutiner för detta. Hela 19 landsting uppgav att de hade behov av stöd för att utveckla arbetet med . I sitt remissvar på huvudbetänkande var BO kritisk till att kommittén inte föreslog några förstärkningar i lag- stiftningen vad beträffar barns och ungdomars inflytande i kommunala frågor. BO ansåg att det inte längre räcker med goda exempel. I sin årsrapport till regeringen, Barndom pågår, upprepade BO kravet på att barn och ungdomar skall få inflytande både som brukare av kommunala verksamheter och i den mer övergripande beslutsprocessen (2000). Enligt BO finns regler i kommunallagen som möjliggör ett brukarinflytande för barn i kommunerna, även om reglerna behöver förtydligas och användas i praktiken. Däremot saknas lagregler som ger barn rätt att påverka i frågor som beslutas på en övergripande nivå i kommunen: Barn saknar rösträtt i de kommunala valen, de är inte valbara till förtroendeuppdrag och de kan inte annat än genom förmyndare begära laglighetsprövning av kommunala beslut. I sin årsrapport lämnade BO ett förslag till ändring av kommu- nallagen vilken skulle ge barn rätt att också påverka frågor som beslutas på övergripande nivå i kommunen. Förslaget innebar bland annat att det kommunala partistödet skulle villkoras så att en del av detta kunde användas till att öka inflytandet för barn och unga i det politiska arbetet. Förslaget innebar också att barn och ungdomar skulle ges rätt att få till stånd en opinionsundersökning i frågor som angår deras närmiljö, att kommunala nämnder skulle samråda med barn och ungdomar i frågor som angår dem samt att de politiska ung- domsförbunden eller en grupp om minst tio barn och ungdomar skulle kunna begära att ett ärende som särskilt angår dem väcks i en nämnd. 11.3.4Boverket och barns roll i samhällsplaneringen Som ett led i förverkligandet av gav regeringen i uppgift att tillsammans med BO, Ungdoms- styrelsen, och utreda metoder för hur barns och ungdomars inflytande i den fysiska samhällsplaneringen skulle kunna öka. Utredningens resultat pre- senterades i rapporten är också medborgare – om barns och ungdomars inflytande i planeringen (2000). Man konstaterade att medborgarnas deltagande i samhällsplane- ringen är lågt; särskilt gäller detta barns och ungdomars deltagande. Städer och annan bebyggelse är oftast inte planerade utifrån barns och ungdomars behov. Endast i undantagsfall har planeringen tagit till vara den kunskap som finns hos barn och ungdomar själva eller hos dem som arbetar med barn och ungdomar. Såväl som ger barn och ungdomar rättigheter att påverka sin omgivning. Bestämmelserna i ställer krav på samråd med enskilda och grupper som har ett väsentligt intresse av ett planförslag. I lagen anges ingen åldersgräns för vilka som kan ha inflytande. Ytterligare stöd för barns och ungdomars inflytande finns i ; i kapitel 25 slås fast att barns och ungdomars deltagande i genomförandet av programmet på lång sikt är nödvändig för att skall lyckas. Enligt finns det med andra ord ett stort outnyttjat utrymme för barns och ungdomars inflytande inom det befintliga regelverket. Erfarenheten har dock visat, menade , att bestämmelserna i inte ger tillräckligt stöd för att säkerställa medborgarinflytandet, särskilt inte för barn och ungdomar. För att ytterligare förtydliga lagen, och framför allt för att ge stöd för arbetet att förändra attityderna hos såväl planerare och politiker som andra vuxna, föreslogs en ändring av plan- och bygglagens portalparagraf så att den uttryckligen skulle nämna att lagen även skulle inbegripa barn. För att barns och ungdomars inflytande i samhällsplaneringen skall förverkligas måste också, menade , vuxnas attityder och kunskaper ändras. Tjänstemän och förtroendevalda som arbe- tar med samhällsplanering behöver få möjlighet att höja sin kompe- tens och ta sig den tid en sådan omställningsprocess kräver. I syfte att åstadkomma detta föreslogs olika kunskapshöjande och attityd- förändrande projekt. I rapporten betonades även skolans roll; dels är skolan en viktig arena för möten mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan planerare och förtroendevalda, dels är skolan en pedagogisk miljö där man lär sig om samhällsplanering och demokrati. gäller för barn och ungdomar och utgör därmed en väsentlig grund för såväl barn- som ungdoms- politiken. Det senare politikområdet omfattar dock även personer . Att fylla innebär inte något definitivt slut på ungdomen. När övergången från ung till vuxen sker är högst individuellt. Faktorer som försörjning, familjebildning och eget boende kan spela stor roll för när en person uppfattar sig som vuxen – men även sociala sammanhang och möjlighet till inflytande över den egna tillvaron kan vara av betydelse. Ungdomars villkor i samhället var och föremål för ett antal utredningar. En av dessa, , pekade bland annat på tendenserna till en förlängd ungdomstid orsakad av allt längre utbildningstider och svårigheter för unga att etablera sig på arbetsmarknaden (SOU 1994:77). tillstyrkte riskdagen den första ungdomspolitiska pro- positionen med nationella mål och riktlinjer för ungdomspolitiken (prop. 1993/94:135, bet. 1993/94:KrU31, rskr. 1993/94:354). I propositionen betonas de offentliga organens stödjande roll samt nödvändigheten av en sektorsövergripande helhetssyn på ung- domars situation. Beslut fattades också om att en ny myndighet, , skulle ersätta den tidigare myndigheten . beslutade att anta en ny ung- domspolitisk proposition, På ungdomars villkor – ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro (prop. 1998/99:115, bet. 1999/2000:KrU04, rskr. 1999/2000:53). I denna slogs följande övergripande mål för den nationella ungdomspolitiken fast: Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett själv- ständigt liv.