sou · GPB324d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen enmansutredare att ta fram underlag för en översyn av det ekonomiska familjestödet. Undertecknade åtog sig uppdraget att göra en kunskapsöversikt över den forskning som finns tillgänglig om de effekter på prisbildningen som kan bli följden av olika stödformer (bostadsbidrag). Denna rapport presenterar resultat från empiriska och teoretiska studier genomförda i och . Dessa resultat har sedan applicerats på den svenska bostadsmarknaden med ett beaktande av det gällande regelverket för bostadsbidrag. Rapporten innehåller vidare resultat från studier genomförda i . Dessa studier är dock främst av teoretisk karaktär varför rapporten kompletterats med en egen mindre studie av bostadsbidragets effekter. Vi överlämnar härmed vårt betänkande Bostadsbidrag och prisbildning. Uppdraget är därmed slutfört. 1 Data till grafiska illustrationer och beräkningar av absorptionsgrad har utförts av , , . Bostadsbidrag och prisbildning ......................................... Bostadsbidraget – en introduktion ..................................... Bostadsbidragets effekter – en teoretisk betraktelse ............ Housing Assistance Supply Experiment .............................. Lärdomar för den svenska bostadsmarknaden..................... Housing Assistance Supply Experiment .............................. Lärdomar för den svenska bostadsmarknaden..................... Family Expenditure Survey ................................................... Den svenska bostadsmarknaden ........................................ Vem får bostadsbidrag, och i vilken omfattning? Pris- och hyreseffekter av bostadsbidrag – en analys ................... Bostadsbidraget – en introduktion Målet med den sociala bostadspolitiken är att alla skall ha tillgång till en bra bostad till rimliga kostnader. Bostadsbidragen ingår i den ekonomiska familjepolitiken som främst syftar till att ge ekonomisk trygghet för barnfamiljer under den tiden de har en stor försörjningsbörda. Syftet med bostadsbidragssystemet är att fungera som bostads- och övrigt konsumtionsstöd till hushåll med låg egen bärkraft i förhållande till den samlade försörjningsbördan. Svenska hushåll bor i allmänhet med en god utrymmesstandard och en hög kvalitet på bostäderna. Bostadsbrist råder framförallt i storstadsområden och i ett antal övriga tillväxtregioner. I övriga delar av landet är efterfrågan på bostäder låg. Det finns således stora regionala skillnader i bostadsefterfrågan. Efterfrågetillväxten sker framförallt i storstäderna och i ett antal universitetsstäder. Där ökar befolkningen och hushållens inkomster och därmed även efterfrågan på bostäder. Den sparsamma nyproduktionen är helt koncentrerad till tillväxtregionernas mer attraktiva delar. I har hushållen internationell sett en hög utrymmes- standard i sina bostäder med en genomsnittlig bostadsyta på 50 kvm per person. Boendesegregationen är dock ett samhälls- problem. De allvarligaste konsekvenserna av den är att människor med svag ekonomisk, social och politisk ställning tenderar att samlas i de minst attraktiva bostadsområdena. Dessa bostads- områden erbjuder ofta bra bostäder, men förslitning, dålig miljö- anpassning, bristande service och kommunikation, m.m. förmörkar bilden. Detta kan bidra till att ytterligare försämra levnadsvillkoren. Hyresnivån i bostadsbeståndet är relativt enhetlig. Även lägen- heter som inte är attraktiva har ungefär samma hyresnivå som det övriga bostadsbeståndet. Orsaken till detta är bruksvärdessystemet som bygger på att bostäder med lika bruksvärde skall ha samma hyresnivå (SOU 1996:156). I tolkningen av bruksvärde tillmäts läget med andra ord en ringa betydelse. Den stora skattereformen innebar kraftigt ökade boendekostnader. Ökningen mildrades emellertid genom att bostadsbidragen ökade i omfattning. Det kallas för absorption och innebär att en del av en boendekostnadshöjning elimineras av en automatisk ökning i bostadsbidraget för de hushåll som är berätti- gade till bidrag. Om denna absorptiongrad är hög innebär det en ökad risk för kapitalisering – antingen i form av höjda hyror eller i form av ökade byggkostnader. Det är denna sekundäreffekt av bostadsbidragen som står i fokus för denna bilaga. Vem som slutligen får del av bidraget beror på hur detta påverkar dels storleken på hushållets övriga inkomster, dels priserna på de produkter hushållet konsumerar. Hushållets övriga inkomster kan påverkas på flera sätt av bostadsbidragen. För det första avräknas bostadsbidraget vid beräkning av eventuella socialbidrag. Det innebär att om ett hushåll som uppbär socialbidrag får högre bostadsbidrag så medför det ingen förbättring av hushållets ekonomiska situation, eftersom socialbidraget minskar lika mycket som bostadsbidraget ökar ( 1995, sid. 26). Att de svenska hushållens bostadskonsumtion varit starkt subventionerad är ett betydande stabiliseringspolitiskt problem i och med att subventionerna motsvarar en stor del av ett budgetunderskott som är svårt att eliminera med skattehöjningar. Ett allokeringspolitiskt problem uppkommer i och med att det har medfört en alltför hög standard på vissa delar av bostadsbeståndet och ett undanträngande av industriinvesteringar. Därtill upp- kommer ett fördelningspolitiskt problem genom att subventio- nerna på det stora hela taget har gått till höginkomsttagarna. Den skattereform som genomfördes –91 hade en stor inverkan på bostadssektorn. De huvudsakliga förändringarna i skattereformen var minskade möjligheter för ränteavdrag, en ökning av mervärdesskatten, och en minskning av räntebidragen. Skattesänkningarna kapitaliserades i form av sänkta priser. En kompensation på bostadssidan medförde minskade subventioner. Huvudeffekten blev en höjning av bostadshyrorna med . (, och 1995). En regelförändring av bostadsbidraget genomfördes vidare 1996–97 som minskade statens utgifter för bostadsbidragen med . Utgångspunkten var att de ekonomiskt sämst ställda barnfamiljerna, dvs. de familjer med den lägsta betalnings- förmågan, borde prioriteras medan övriga hushåll skulle erhålla lägre bidrag. användning av bostadsbidrag liknar på många sätt tillämpningen i andra industriländer. har inkomstrelaterade bidrag för att minska boendekostnaderna blivit ett viktigt inslag i dessa länders bostadspolitik. Man har haft större tilltro till bostadsbidrag till konsumenterna än bidrag riktade till Detta har enligt medfört att antalet bi- dragsmottagare och kostnaden för bostadsbidrag därmed också ökat i ett antal europeiska länder (, 1990). Bostadsbidragets effekter – en teoretisk betraktelse har i en genomgång av tidigare utredningar om bostadsbidrag konstaterat att dessa ger upphov till flera olika effekter. Bland positiva effekter kan nämnas att bidraget bör medföra sänkta relativpriser på bidragstagarnas bostadskonsumtion. Vid givna bostadspriser kommer bostadsbidragen att innebära en inkomstutjämning som bostadskonsumtionen ökar. De medför även en ökad rörlighet och en ökad konkurrens bland hushållen. Inkomstförstärkningen till bidragsmottagarna medför minskade inkomstskillnader i samhället, dvs. positiva fördelnings- effekter. En ökad bostadskonsumtion ger positiva effekter på sysselsättningen i byggsektorn. Bidragen medför emellertid även ökade byggkostnader, på grund av kapitaliseringseffekter. kan bidragen ge upphov till ökade hyror eller bostadspriser. Slutligen kan det befaras att bidragen skapar en fattigdomsfälla, genom att marginaleffekterna ökar för bidragshushållen. Bostadsbidragens primära effekt är att de sänker relativpriset på boendet för de hushåll som är berättigade att uppbära bidrag. Detta medför – vid givet boende – en inkomstfördelningseffekt som verkar utjämnande mellan hushåll med olika inkomster. Vi vet från många olika studier att bostadsbidragen effektivt reducerar inkomstskillnader mellan boende, speciellt de skillnader som råder mellan låg- och medelinkomsttagare. förmodas det sänkta relativpriset på boendet medföra beteendeeffekter, dvs. hushållen skaffar sig en större bostad än de annars hade gjort. Detta förtar inkomstutjämningen i disponibel inkomst men medför en utjämnad bostadskonsumtion. I korthet; hushåll med låga inkomster och många barn får en högre bostads- konsumtion och större möjligheter att konsumera andra varor än de annars hade haft möjlighet till. Proportionerna mellan denna allokeringseffekt, respektive inkomsteffekt beror bl.a. på hus- hållens priskänslighet, utbudet av bostäder och den precisa regel- konstruktionen. Bostadsbidraget antas således innebära en ökad konsumtion av bostäder i förhållande till annan konsumtion. Det är rimligt att anta att utbudet av bostäder på kort sikt är givet och . I denna situation kan bostadsbidraget resultera i en högre prisnivå om det inte föreligger någon priskontroll i form av hyresreglering eller annan form av administrerade hyror, som det svenska bruks- värdesystemet för hyresbestämning. I sådana fall råder också knapphet på bostäder, varför hushållen inte med lätthet kan realisera önskemålet om en större bostadskonsumtion. Bostads- konsumtionen i fysiska termer kommer således att vara oförändrad, medan konsumtionen av andra varor och tjänster kommer att öka tack vare den ökade disponibla inkomsten. Efterfrågeförändringen pga. bostadsbidragen måste på lång sikt kunna hanteras av ekonomin. Risken är annars att det, enligt ovan beskrivna, uppkommer ett efterfrågeöverskott som pressar upp boendekostnaden och därmed förtar en del av subventionernas priseffekt. I en menar dock att risken inte skall överdrivas. Han menar att det rör sig om en måttlig efterfrågeeffekt. Om denna inträffar successivt under en följd av år bör den kunna rymmas inom byggnadsindustrins produktionskapacitet samt i eventuella vakanser i de befintliga bos- täderna (, 1984). Bidragen medför en ändrad efterfrågeinriktning. Hushållen ändrar sin efterfrågan från små lägenheter till större lägenheter. Det innebär i realiteten en ökad rörlighet bland hushållen. Möjlig- heterna för hushållen att förverkliga sina önskemål om bostäder är naturligtvis beroende av tillgången på lämpliga bostäder eller i egnahemsalternativet också att köpa ett nytt hus eller förbättra eller bygga till en befintlig bostad. Riskerna för att bidragstagarna överkonsumerar bostäder, vilket leder till ett överutnyttjande av bostadsbidraget, har diskuterats mycket. Det kan finnas flera skäl till att efterfrågans priskänslighet för bostadsbidragsmottagare kan vara lägre än för hushåll i genomsnitt. Dels är bidragsmottagarnas inkomster generellt låga, vilket kan innebära att de inte anser sig ha råd att öka sin konsum- tion även om priset sänks. Dels är det inte säkert att mottagarna av bidrag upplever stödet som en prissänkning utan som ett inkomst- tillskott. Detta förutsätter att mottagarna förstår regelverket för stödet och kan beräkna dess effekter. Dessutom kan stödet upp- fattas som osäkert genom att man inte vet hur stort det kommer att vara . Det kan också uppstå konkurrens mellan bidragsfamiljer och andra familjer. Då förutsätts att marknadspriset inte är , t.ex. genom hyresreglering, utan att bidragsmottagarens ökade betalningsförmåga kan användas för att konkurrera ut marginella bostadskonsumenter på marknaden genom prishöjningar. omfördelning av det givna bostadsbeståndet kommer då att vara beroende av andra faktorer som bostadsförmedling, kösystem etc. På , eller om det finns lediga lägenheter i beståndet, medför bostadsbidragen en större bostadskonsumtion i samhället. Det ökar sysselsättningen i byggbranschen. Bostadsbidragen kan kapitaliseras i högre byggkostnader. Hur mycket de ökas beror bl.a. på bidragens storlek och produktionens priskänslighet. Producenterna kan anpassa byggkostnaderna till den betalningsförmåga som bostadsbidraget tillskapar inom det givna regelverket. Risker finns även för att bostadsbidraget kan medföra en ökad hyres- eller prisnivå i de bostadsområden där en hög andel bidrags- tagare bor. Föreligger ingen priskontroll och utbudet av bostäder är helt oelastiskt kommer hela bostadsbidraget att tillfalla fastighetsägaren via en prishöjning. Det går inte heller att bortse ifrån marginaleffekterna. De är ett resultat av den samlade effekten av beskattnings- och bidrags- systemet. Det innebär att bidraget kan leda till en fattigdomsfälla. En övergång från hemarbete till förvärvsarbete på halvtid kan med- föra en privatekonomisk förlust. De föräldrar som vill börja arbeta kan möta höga tröskeleffekter. Förvärvsarbetet medför ingen för- bättring av hushållets ekonomiska situation om bostadsbidraget minskar mer än inkomstökningen från förvärvsarbetet ökar (, 1990). I denna uppsats skall vi göra en kunskapsöversyn av den forsk- ning som bedrivits om den beteendeanpassning och den effekt på prisbildning som olika stödformer kan ge upphov till. Vi skall börja med att sammanfatta vad vi vet utifrån den forskning som bedrivits i och med sina annorlunda institutionella för- utsättningar. Vi skall därefter redogöra för svenska forsknings- resultat och slutligen tillämpa resultaten på de förutsättningar som råder i . Vi inleder med en fokusering på priseffekter av bidragsgivningen för att därefter behandla konsumtionseffekterna, dvs. redovisas studier som behandlar inkomsteffekter och de marginaleffekter som följer av bidragens konstruktion. Housing Assistance Supply Experiment Housing Assistance Supply Experiment, , var ett bostads- bidragsprogram som genomfördes i . Programmet startade och pågick . Syftet med programmet var att studera hur ett fullskaligt bostadsbidragsprogram skulle kunna på- verka den lokala bostadsmarknaden och speciellt priserna på bo- stadsmarknaden. Endast låginkomsthushåll fick delta i programmet. Ett del- tagande hushåll fick välja en bostad i det befintliga bostads- beståndet. Om bostaden uppfyllde de krav man ställt för att få delta i programmet erhöll hushållet ett månatligt bostadsbidrag. Bostadsbidragets grundbidrag innebar att hushållen erhöll skillna- den mellan kostnaden för en standardbostad och en fjärdedel av hushållets inkomst. Standardkostnaden var ett mått på marknads- hyran på en hyreslägenhet som överrensstämde med den standard- nivån som krävdes för att få delta i programmet. Kostnaden för ett standardhushåll varierade beroende på i vilken region av landet man bodde och med antalet rum som krävdes pga. antalet personer i hushållet. Standardkostnaden var alltså inte beroende av hyran på den speciella lägenhet bidragstagaren bodde i. I själva verket kunde bidragstagaren flytta från en standardlägenhet till en annan utan att förlora förmånen. Detta skulle ge bidragstagaren incitament att söka efter en lägenhet med så låg hyra som möjligt, dvs. det skulle motiverade bidragstagaren att inte betala mer än marknadshyra. Undersökningen genomfördes i två städer i , och man gjorde bedömningar utifrån tre frågeställningar; man mätte prisförändringar på bostadsmarknaden i helhet, man analyserade prisförändringar på delmarknader och man mätte efterfrågeökningen orsakad av bostadsbidraget. Programmet följde upp familjer och man noterade deras bostadsval vid bidrag. På liknande sätt undersöktes bostadsmarknaden. Bostadsbidraget kunde användas i två syften, dels för att underlätta hyresbördan för dem vars bostad redan uppnådde den minimistandarden som programmet krävde och dels till att för- bättra standarden för dem som bodde i bostäder som inte upp- nådde minimikravet. Det var också möjligt för deltagarna att göra detta simultant. Undersökningen gav inte några bevis för att programmet medförde hyreshöjningar på bostadsmarknaden i sin helhet, förutom hos de som måste betala för renoveringar av bostäder för att uppnå minimistandardkravet. Man studerade också bostadsbidragets på- verkan i de områden där bidragstagarna valde att bo. Program- regleringen hindrade dem från att bo i områden med bostäder av för låg standard och deras låga inkomst hindrade bidragstagarna att bo i områden med bostäder med för hög standard. Om området där bidragstagarna valde att bo låg isolerat och var tillräckligt litet orsakade programmet positiva priseffekter där. Men den årliga hyresökningen för bostäder där bidragstagare bodde var högre än för bostäder där icke bidragstagare bodde. Bidragen stimulerade inte nykonstruktion eller omfattande ombyggnationer på bostadsmarknaden. Slutsatserna baseras endast på studier av två bostadsmarknader. Författarna anser dock att dessa slutsatser håller för bostads- marknaden i sin helhet eftersom hyreshöjningarna främst förekom hos de hushåll som var tvungna att betala för renoveringar av sina bostäder för att få delta i programmet. (och Downs 1981; Mulford, och 1980) , , initierade ett bostadsbidragsprogram som liknade . Pro- grammet genomfördes i , och County, . Dessa städer valdes pga. att de hade kontraste- rande marknader. hade en pressad bostadsmarknad vakansgrad, medan County hade en vakansgrad på bland hyresbostäderna. Skillnaden mellan detta program och låg i att HUD inte använde sig av marknadshyror. De satte administrativa hyror genom att studera resultatet av direkta förhandlingar mellan lokala fastighetsägare och bostadsförmedlingar. HUD lät vidare bostads- bidragen variera beroende på den aktuella hyran på den bostad bidragstagarna bodde i. av bidragsprogrammet ökade bostads- hyrorna i genomsnitt i de två under- sökta områdena. Man konstaterade dock att dessa hyreshöjningar inte berodde på bidragsprogrammet utan hade sin bakgrund i en prisinflation i ekonomin. Undersökningen visade att hyres- ökningen i de bostäder som beboddes av bidragstagare bara var några procent högre än i de bostäder som beboddes av icke bidragstagare. Programmet visades inte orsaka en förhöjd hyresökningstakt utan snarare en liten engångsökning av hyran vid programstarten. (och , 1980). Lärdomar för den svenska bostadsmarknaden Resultaten från experimenten tyder på att bostadsbidragets effekt på fastighetspriser och bostadshyror är försumbara. Den effekt som kan urskiljas är en liten engångshöjning av hyran vid program- starten. För att kunna tillämpa detta resultat på vår svenska bostadsmarknad måste man vara medveten om att det finns institu- skillnader mellan bostadsmarknaden i och bostads- marknaden i . I har vi en mer reglerad hyressättning, pga. bruksvärdesystemet, än i . Det innebär att fastighets- ägarna inte kan höja hyrorna i ett visst område med hänvisning till att bostadsbidragen gör att hushållen klarar av en viss hyreshöjning. Den svenska hyresmarknaden är också annorlunda än den amerikanska hyresmarknaden. Skillnaderna mellan goda och dåliga bostäder är mindre. Det stora flertalet hyresbostäder har god teknisk standard och en god utrustningsstandard. Det innebär att bostadsbidragssystemet inte kan medföra hyreshöjningar på grund av att hushållen efterfrågar upprustningar av sina bostäder. Även om bostäderna på den svenska hyresmarknaden karaktä- riseras av en relativt likvärdig kvalitet, med avseende på inrednings- standard, så skall detta inte skymma det faktum att det råder stora skillnader mellan olika hyresbostadsområdens attraktivitet. Vissa områden är starkt segregerade med social oro, låg kommersiell service och dåliga kommunikationer medan andra områden karak- täriseras av ett attraktivt läge med avseende på brottslighet, kommunikationsmöjligheter, servicenivå m.m. Hyressättnings- systemet beaktar inte dessa skillnader i någon nämnvärd om- fattning. Det innebär att även om bostadsbidragssystemet skulle uppmuntra hushållen att flytta (se även nästa avsnitt) så leder inte det till en press uppåt på hyresnivån på marknaden. I detta av- seende skiljer vi oss från , där hyresskillnaderna är stora mellan olika bostadsområden. Således borde slutsatsen vara den att om kapitaliseringseffekten av bostadsbidraget är liten på hyresmarknaden i så är den än mindre på hyresmarknaden i . Däremot kan man tänka sig att bostadsbidraget kan ha effekt på fastighetspriserna på småhus. Bedömningen är dock att merparten av dessa hushåll redan ligger ovanför hyresgränsen för bostadsbidraget och att de därmed inte kommer att påverkas. Housing Assistance Supply Experiment I bostadsprogrammet studerade man också hur hushåll som deltog i programmet anpassade sitt beteende efter bostadsbidraget. När programmet startade bodde av hushållen som var berättigade till bostadsbidrag, i , i bostäder som man bedömde hade en standardnivå som låg under minimigränsen. Bidragsprogrammet krävde att bidragstagarna bodde i bostäder som uppnådde en viss minimistandard. Många hushåll bedömdes också ha en hög hyresbörda. Mer än 1/4 av hushållen spenderade av sina inkomster på hyra och mer än 2/3 av hus- hållen spenderade av sin inkomst på hyra. Studien visade att den största delen av bostadsbidraget användes till att minska hyresbördan. av det erhållna bostadsbidraget spenderades på bostaden vilket motsvarade en ökning av bostadskonsumtionen . Bostads- konsumtionsökningen var ringa både pga. att bidragstagaren inte frivilligt köpte större bostad med sin bidragsökade inkomst och pga. att den befintliga bostaden redan hade uppnått den standard regelverket krävde. Studien visade att bidragstagarna nöjde sig med att efterfråga acceptabla bostäder. Eftersom en begränsad del av bidragspengarna spenderades på bostaden var de tillgängliga för andra konsumtionsutgifter, vilket ökade hushållens konsumtions- utrymme och därmed deras välfärd. Eftersom alla bidragstagare som ville delta i programmet var tvungna att bo i bostäder med en viss minimistandard medverkade bostadsbidraget till att hushållen bodde i bostäder som bedömdes ha en medelstandard. De som behövde öka standarden på den befintliga bostaden flyttade vanligtvis istället för att renovera, men merparten av dessa hushåll ville inte delta i programmet eftersom de ansåg att det var mycket arbete för lite pengar. Medelnivån på utgifterna för dessa hushåll som flyttade ökade i och i och alla dessa hushåll flyttade till bostäder som uppfyllde standardkraven. Oavsett tidigare lägenhetsstandard ökade de som flyttar sin bostadskonsumtion med mer än vad regelverket för bostadsprogrammet krävde. Från- sett standarden så var deras första prioritet större yta och därefter förbättrad kvalitet. Dessa resultat tyder på att ett bostadsprogram vars regelverk kräver en minsta acceptabel bostadsstandard verkligen ökar bostadsutgiften och förbättrar bostäderna speciellt för dem som innan bostadsbidraget inte bodde i bostäder som uppnådde minimistandard. Som mest ökade omflyttningen för alla hushåll och för dem som från början inte uppnådde minimistandard. Alla hushåll som flyttade valde områden med lägre andel låginkomsthushåll, lägre andel brott, högre grad av service och tillgängliga tjänster och bättre tillgänglighet till olika transportmedel. Studien visade också att om bidragen inte var bundna till bostadsstandarden utan endast fokuserade på betalningsbördan var deltagarnivån högre. Anledningen till detta var att hushållen ansåg att det vara för mycket arbete att flytta eller renovera sin bostad i förhållande till bidragets storlek. (och Downs 1981, Mulford, och 1980) De (1986) konstruerade och simulerade tre olika efterfråge- orienterade bostadsprogram för hyresmarknaden. Program- deltagandet begränsades till låginkomsthushåll. Hushåll i liknande situation vad gällde sammansättning, boendesituation och inkomstnivå m.m. erhöll lika stora bostadsbidrag. Bidraget minskade sedan med ökad inkomst för att försvinna helt vid den övre inkomstgräns som var satt som villkor för att få deltaga i programmet. Resultatet från studien visade att bidragsprogrammen inte bidrog till någon överkonsumtion av bostäder hos bidragstagarna. Där- emot ökade hushållen med den sämsta bostadsstandarden sin bostadskonsumtion med mer än vad de skulle ha gjort om man gett dem en kontant penningsumma med samma värde som bidraget de erhöll i programmet. (de , 1986) Lärdomar för den svenska bostadsmarknaden