sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Frågan är dock om det finns anledning att utsträcka nykriminaliseringen till annat än hets mot homosexuella. Heterosexuella utgör en majoritet av befolkningen och det ter sig tämligen långsökt att någon skulle bedriva hets mot denna del av befolkningen. Likaså har man svårt att tänka sig att någon skulle ägna sig åt hetspropaganda som specifikt skulle avse bisexualitet. Med hänsyn härtill och till utformningen av våra direktiv samt – inte minst – till att diskri- mineringsutredning har i uppdrag att behandla frågan om användningen av termen sexuell läggning i lagstiftningen, föreslår vi att bestämmelsen om hets mot folkgrupp nu utvidgas så att den kommer att omfatta även hets mot grupper av personer på grund av homosexuell läggning. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare, som har antagit namnet diskrimineringsutredning, med uppgift att göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskriminering (dir. 1999:49). I uppdraget ingår också att göra en analys av rättsväsendets tillämpning av bestämmelsen. Enligt direktiven skall utredningen även ta ställning till om lagstiftningen om olaga diskriminering har en lämplig omfatt- ning och utformning för att kunna utgöra ett effektivt medel mot diskri- minering. Vidare skall utredningen ta upp frågan om termen ras, använd om människor, i lagstiftningen och göra en analys av i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser. I utredningens uppdrag ingår också att utreda behovet av och for- merna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder. Utredningen skall enligt direktiven belysa eventuella fördelar och problem med ett sådant förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och sanktioneras. Dessutom ingår det i uppdraget att behandla frågan om använd- ningen av termen sexuell läggning i syfte att åstadkomma en kon- sekvent användning av den i svensk lagstiftning. Enligt direktiven skall utredningen redovisa sitt uppdrag . 38 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper I ett flertal motioner begärdes att det i RF borde föras in en regel av innebörd att lagar och föreskrifter inte får utformas så att människor med funktionshinder diskrimineras. Under /96 begärdes med hänvisning till Handikapputrednings i avsnitt 2.3.1 redovisade slutbetänkande att RF:s förbud mot diskri- minering skulle utvidgas till att omfatta också funktionshindrade. Det begärdes vidare i ett flertal motioner ett förstärkt skydd mot diskri- minering av homosexuella. I motion 1994/95:So294 (c) framhölls att i botten på de förändringar som krävs för att förbättra funktionshindrades situation på en rad olika områden krävs ett allmänt förbud i grundlag mot diskriminering av funktionshindrade. Vidare begärdes i motion 1994/95:K216 (v) att regeringen skulle förelägga förslag på grundval av Handikapp- utrednings förslag när det gäller bl.a. en lag om ändring i RF för att förhindra diskriminering av personer med funktions-nedsättningar. Dessutom begärdes i motion 1994/95:K341 (fp) ett förstärkt skydd mot diskriminering av homosexuella i RF och i tryckfrihetsförord- ningen. Vid behandlingen av motionerna avseende ett förstärkt skydd för funktionshindrade konstaterade (bet. 1995/96:KU8 s. 12) att enligt 1 kap. 2 § RF skall den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde. Utskottet uttalade vidare att man inte var berett att föreslå att det utöver detta skydd gjordes en utvidgning av diskrimineringsförbudet i 2 kap. RF till att också omfatta funktionshindrade. Med denna motivering avstyrktes motionerna. Utskottet var dock inte enigt, utan en reservant (v) ansåg att motionerna borde ha bifallits. Vid behandlingen av bl.a. motion 1994/95:K341 rörande frågan om förbud mot diskriminering av homosexuella gjorde utskottet följande bedömning (s. 10 f.). I två av motionerna begärs ett förstärkt skydd mot diskriminering av homo- sexuella i regeringsformen. Enligt den ena av dessa motioner bör förbudet mot diskriminering i 2 kap. 15 § RF på grund av ras, hudfärg och etniskt ursprung utsträckas till att avse sexuell läggning. I motionen berörs särskilt frågan om diskriminering inom kyrkan av homosexuella. Bl.a. hänvisas till uppgifter om att en biskop vägrar prästviga personer med homosexuell läggning. Utskottet vill erinra om att den offentliga makten enligt bestämmelsen i 1 kap. 2 § RF skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Detta är visserligen ett Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 39 programstadgande som inte kan göras gällande i domstol, men det har lik- väl stor betydelse och kan t.ex. åberopas av JO i ärenden som gäller diskriminering från offentliga organs eller funktionärers sida. När det gäller förslaget att införa ett direkt diskrimineringsförbud i utgår utskottet från att den sexuella läggning förslaget avser är homosexualitet, inte andra former av sexuellt beteende hos minoriteter. Utskottet är emellertid inte berett att biträda detta förslag. Tillräckliga skäl har enligt utskottet inte framkommit för att ändra regeringsformen i detta hänseende. Utskottet vill också erinra om att diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § RF riktar sig till normgivaren, i första hand . En utvidgning av förbudet skulle alltså inte innebära ökade möjligheter att komma tillrätta med problem av det slag som tas upp i en av motionerna. Med denna motivering avstyrktes motionen. Utskottet var dock inte enigt, utan en reservant (v) ansåg att det borde övervägas att i RF införa ett direkt förbud mot att i lag eller annan föreskrift särbehandla homo- sexuella. I två motioner under /2000 tog man upp frågan om förbud mot diskriminering av funktionshindrade. Vidare begärdes i fyra motioner förstärkt skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning. I motion 1998/99:K289 (s) begärdes att det skulle tillsättas en sär- skild parlamentarisk utredning med uppgift att ta fram ett förslag till skydd för funktionshindrade i RF. Också i motion 1999/2000:K274 (s, m, v, kd, c, fp, mp) begärdes en utredning av frågan om en lämplig grundlagsändring som bygger på mot diskriminering av funktionshindrade. Motio- närerna framhöll att har åtagit sig att tillämpa och verka för att dessa standardregler används i praktiken. Enligt motionärerna uppfyller dock inte sitt åtagande enligt standardreglerna att tillförsäkra funktionshindrade delaktighet och jämlikhet i samhället. De begärde därför att 2 kap. RF bör utökas med ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade. Det hemställdes vidare i motion 1998/1999:K201 (mp) att hos regeringen skulle begära ett lagförslag som innebär ett förbud i mot lagstiftning som diskriminerar homo- och bisexuella. I motion 1998/1999:K260 (v) begärdes en ändring av RF inne- bärande att ett förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning införs. Enligt motionärerna utgör de homosexuella en grupp som har förföljts, utestängts, osynliggjorts och diskriminerats på ett för ett 40 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper demokratiskt samhälle oacceptabelt sätt. Motionärerna menade vidare att samhället tydligt måste visa att övergrepp mot och diskriminering av homosexuella inte accepteras. De ansåg därvid att det är särskilt viktigt att våra grundlagar är tydliga på denna punkt. Även i motion 1999/2000:L430 (s) begärdes ett förstärkt skydd mot diskriminering av homosexuella. I motion 1999/2000:So225 (fp, s, v, c, mp) hemställdes bl.a. att som sin mening till regeringen gav till känna vad som i motionen anfördes om ändring av tryckfrihetsförordningens, brotts- balkens och om kränkning av och hets mot person grundat på tillhörighet till folkgrupp samt att som sin mening gav till känna vad i motionen anfördes om undantag för transpersoner från skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning. erinrade i betänkandet 1999/2000:KU11 (s. 39) om att man vid 1996/hade vidhållit sin inställning /när det gällde frågan om att i RF uttryckligen föreskriva förbud mot diskriminering av homosexuella och därför hade avstyrkt tre motioner i ämnet (bet. 1996/97:KU14). Vid behandlingen av de ovan nämnda motionerna rörande förbud mot diskriminering av funktionshindrade gjorde ett enigt konstitutions- utskott följande bedömning. Inledningsvis vill utskottet framhålla att den offentliga makten, enligt 1 kap. 2 § första stycket regeringsformen, skall utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Som redovisats ovan har det införts en särskild lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. För när- varande utreds dessutom behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud i näringsverksamhet av personer med funktionshinder av Utredningen om översyn av lagstiftningen om olaga diskriminering. Enligt utskottet finns det därutöver anledning att överväga åtgärder för att förbättra möjligheterna för funktionshindrade att uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället. Ett sätt att markera betydelsen av detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i regeringsformen. Som nämnts ovan har utskottet från inhämtat att regeringen kommer att ge i särskilt uppdrag att föreslå en reglering med denna inriktning i 1 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet uttalade därefter att de nämnda utredningarnas arbete inte borde föregripas och avstyrkte därför motionerna. Vid behandlingen av motionerna rörande förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning m.m. gjorde utskottet följande bedöm- ning. Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 41 Som ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten gäller prin- cipen om likabehandling. Enligt 1 kap. 2 § första stycket regeringsformen skall den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna försöker på olika sätt leva upp till detta mål avseende likabehandling, bl.a. genom lagstiftning som på olika sätt syftar till att förhindra diskriminering på grund av sexuell läggning. Enligt 16 kap. 9 § kan närings- idkare och de som handlar på en näringsidkares vägnar samt anställda och uppdragstagare hos det allmänna dömas för olaga diskriminering, om de diskriminerar någon på grund av dennes homosexuella läggning. Till detta kommer att det ses som en försvårande omständighet vid bedömningen av ett brotts straffvärde om ett motiv för brottet varit att kränka någon på grund av dennes sexuella läggning. råder det dess- utom förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Vidare framgår det av redovisningen ovan att det pågår ett omfattande arbete mot diskriminering både nationellt och internationellt. Inom EU har kommissionen föreslagit ett direktiv om diskriminering i arbetslivet och ett handlingsprogram mot diskriminering vilka båda behandlar frågan om diskriminering på grund av sexuell läggning. Därefter tog utskottet upp de nämnda utredningarnas arbete och uttalade att man mot bakgrund av det anförda inte var berett att förorda vare sig att det införs ett diskrimineringsförbud av- seende sexuell läggning i RF eller att det vidtas andra ändringar på de sätt som begärdes i motionerna. På dessa grunder avstyrkte utskottet motionerna. Utskottet var dock inte enigt, utan fyra reservanter (v, mp, c, fp) ansåg att motionerna borde ha bifallits. 2.7Kort om internationella åtaganden och Europeiska unionen Enligt artikel 2 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna – som antogs av generalförsamlingen – är alla män- niskor berättigade till alla de friheter och rättigheter, som uttalas i förklaringen, utan åtskillnad av något slag, såsom ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. I artikel 7 fastslås också principen om allas likhet inför lagen. Rättighetsförklaringen är visserligen inte juridiskt bindande för FN:s medlemsstater, men anses etiskt och moraliskt förpliktande för medlemsstaterna. Många av de principer som kommer till uttryck i förklaringen anses dock utgöra 42 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper allmän folkrätt och är följaktligen på den grunden bindande för staterna (se t.ex. ], Konventionssamling i mänskliga rättigheter, 1990, s. 11). Vidare erkänns rätten till likställdhet inför lagen och skydd mot diskriminering för alla och envar i ett flertal . Nedan redovisas ett urval av de viktigaste av dessa överenskommelser. FN:s internationella konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering antogs av generalförsamlingen . Konven- tionen, som har undertecknats av (SÖ 1971:40), vänder sig mot varje form av rasdiskriminering, även den som förekommer i var- dagslivet och som inte beror på statlig reglering och maktutövning utan på att det finns enskilda personer, företag och sammanslutningar som i skilda sammanhang låter sitt handlingssätt bestämmas av rasfördomar. Enligt konventionen förbinder sig konventionsstaterna att vidta olika åtgärder för att motverka och förhindra rasdiskriminering. Enligt artikel 2 i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter – vilken antogs av generalförsamlingen och som har undertecknats av (SÖ 1971:42) – är varje konventionsstat förpliktad att respektera och att tillförsäkra alla män- niskor, som befinner sig inom dess område och är underkastade dess jurisdiktion, de i konventionen inskrivna rättigheterna utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egen- dom, börd eller ställning i övrigt. Jämlikheten och förbudet mot diskri- minering ingår som självständiga mänskliga rättigheter i artikel 26 i konventionen. Enligt artikeln är alla människor rättsligt jämlika och berättigade till samma skydd av lagen utan någon form av diskri- minering. Det anges därvid att lagen i detta avseende skall förbjuda all åtskillnad och garantera envar ett likvärdigt och effektivt skydd mot varje åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Vikten av förbudet mot diskriminering betonas också i bl.a. artiklarna 3–4, 14, 20 och 24–25. (Se också den antagna konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som har undertecknats av [SÖ 1971:41].) antog en konvention om avskaf- fande av all slags diskriminering av kvinnor. Konventionen, som har undertecknats av (SÖ 1980:8), vänder sig mot diskriminering av kvinnor i alla dess former. antog generalförsamlingen ett förslag om internationella regler för personer med funktionshinder: för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet (se t.ex. prop. 1999/2000:79 s. 21 f. och 159 ff.). Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 43 22 till antalet och uttrycker tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar. Enligt regel nr 15 har stater- na ansvar för att det skapas en rättslig grund för åtgärder som leder till delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder. , som är en del av svensk rätt (se vidare om inkorporeringen i avsnitt 7.2.1) innehåller också ett stadgande om förbud mot diskriminering. Enligt artikel 14 i konven- tionen skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konven- tionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Konventionens förbud mot diskriminering är alltså inte generellt, utan gäller enbart med avseende på de rättigheter som tas upp i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Diskrimi- neringsförbudet har därmed inte någon självständig innebörd. För att omfattas av förbudet behöver en handling inte innefatta en kränkning av en annan artikel i konventionen eller protokollen, utan det räcker att handlingen kan hänföras till det område som behandlas i någon annan artikel. (Se vidare t.ex. , Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis, En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 1997, s. 304 ff. samt i Karnov /01, s. Artikelns uppräkning av s.k. diskrimineringsgrunder är inte uttöm- mande. Den omfattar således även sådana diskrimineringsgrunder som funktionshinder och sexuell läggning utan att detta direkt anges. För att en skillnad i behandlingen av jämförbara fall skall vara diskrimine- rande krävs det att skillnaden i behandling saknar objektiv och god- tagbar grund. Prövningen av om diskriminering har förelegat görs efter vissa kriterier som ha vuxit fram i praxis (se a. a. a. Först måste fastställas att de sakförhållanden som är aktuella faller inom området för en konventionsskyddad rättig- het. Därefter måste prövas om det föreligger olika behandling av per- soner som befinner sig i en likadan situation. Om så är fallet prövas slutligen om det finns en objektivt godtagbar grund för denna skillnad i behandling och om skadan som drabbar den som träffas av diskrimi- neringen står i rimlig proportion till syftet med åtskillnaden. Det ledande rättsfallet som klargör denna princip är det s.k. belgiska språk- målet (dom , Ser. 5), som gällde diskriminering med avseende på rätten till språkundervisning i belgiska skolor. 44 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper ningsprinciper som lades fast i det målet har därefter tillämpats i ett stort antal avgöranden (se vidare t.ex. a. finns det en reviderad europeisk social stadga. I stadgans artikel 15 behandlas funktionshindrades rätt till oberoende, social integrering och deltagande i samhällslivet i allmänhet. har godkänt den reviderade stadgan i fråga om bl.a. denna artikel (SÖ 1998:35). Frågor om rasism och främlingsfientlighet har fått ökad uppmärk- samhet inom EU-samarbetet, bl.a. antogs en s.k. gemensam åtgärd om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet (EGT L 185, 24.7.1996, s. 5). Inom EU – närmare bestämt i EG-fördraget – finns det för när- varande endast uttryckliga förbud mot diskriminering på grund av kön (artikel 3) och nationalitet (artikel 12). Genom Amsterdamfördraget har en ny artikel (13) införts i EG-för- draget. Enligt artikeln ges rådet möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt på förslag av kommissionen och efter hörande av . Med stöd av artikel 13 i fördraget har det antagits två direktiv. Syftet med det ena av dessa direktiv (rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung) är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung för att genomföra principen om likabehandling i medlems- staterna. Det andra av dessa direktiv (rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för lika- behandling) syftar till att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning för att principen om lika- behandling skall kunna genomföras i medlemsstaterna. Direktiven är bindande i förhållande till det resultat som skall upp- nås, men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare for- men för genomförandet. I likhet med internationella överenskommelser utanför EU-området omarbetas de i allmänhet, transformeras, när de införlivas i svensk rätt. Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 45 3 Överväganden och förslag I våra tilläggsdirektiv sägs att de invändningar (se avsnitt 2.3.2) som har framförts mot att i 2 kap. RF införa en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade får anses ha en sådan tyngd att ett stärkt skydd för såväl denna som andra utsatta grupper bör ske inom ramen för programstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Enligt tilläggs- direktiven ges vi därför i uppgift att överväga på vilket sätt funktions- hindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet skall komma till tydligare uttryck i stadgandet. Det anges vidare att det ingår i vår uppgift att bedöma om bara personer med funktionshinder skall framhållas eller om även andra grupper uttryckligen skall omnämnas. Vårt uppdrag innebär således att utsatta gruppers delaktighet och jäm- likhet i samhället på något sätt skall markeras i 1 kap. 2 § RF. I sammanhanget bör nämnas att det även ingår i vårt uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön skall komma till uttryck i 1 kap. 2 § RF (se vidare i kapitlen 4 och 5). 3.2Förslag till stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper i 1 kap. 2 § regerings- formen Vårt förslag: Skyddet för utsatta grupper i 1 kap. 2 § första stycket RF bör kompletteras och förstärkas genom en ny föreskrift om att det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället samt att det allmänna skall motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ur- sprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. 46 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper Det kan inledningsvis slås fast att det i denna del inte ingår i uppdraget att överväga införandet av någon ny bestämmelse i 2 kap. RF om de grundläggande fri- och rättigheterna. I stället skall vi enligt tilläggs- direktiven arbeta in en förstärkning av skyddet för funktionshindrade och eventuellt också för andra utsatta grupper i program- och målsätt- ningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Vi vill dock understryka att den fort- satta diskussionen självfallet inte bara gäller skyddet av utsatta grupper som sådana. Enligt vår mening bör nämligen ett målsättnings- stadgande på detta område också ta sikte på de enskilda individerna i de grupper som av olika skäl kan betraktas som utsatta. Av det skälet används uttrycket människor i den föreslagna lagtexten. Som har angetts i avsnitt 2.2 innehåller 1 kap. 2 § RF i sin nuvarande lydelse föreskrifter som inte är rättsligt bindande, utan som endast anger generella riktlinjer för de offentliga organens verksamhet. Det rör sig därvid om vissa fundamentala värderingar som är avsedda att vara vägledande för all offentlig verksamhet. Bestämmelserna i 1 kap. 2 § RF ger alltså – till skillnad från reglerna i 2 kap. om de grundläggande fri- och rättigheterna – inte upphov till några rättigheter för den enskilde. Denna princip bör även prägla de tillägg som vi nu föreslår i 1 kap. 2 § RF. Också fortsättningsvis är det således fråga om anvisningar till det allmänna, som har att i största möjliga utsträckning förverkliga de målsättningar som uttrycks i 1 kap. 2 § RF genom annan lagstiftning. Vidare bör det i sammanhanget framhållas att uppdraget handlar om att förtydliga det skydd för utsatta grupper som redan kan sägas inrym- mas i stadgandets första stycke, vilket innehåller ett allmänt uttalande om förhållandet mellan den offentliga maktutövningen och den enskil- de individen. Avsikten med detta stadgande – som alltså är en generell anvisning för all offentlig maktutövning – är att ge ett rättsligt underlag för den strävan efter utjämning mellan olika grupper i samhället och mellan olika individer inbördes som kan sägas ha präglat den politiska verksamheten under huvuddelen av (se t.ex. och a. a. s. 20). När det gäller spörsmålet om bara personer med funktionshinder skall framhållas eller om också andra utsatta grupper skall omnämnas delar vi uppfattning (se avsnitt 2.3.2), nämli- gen att en bestämmelse om att delaktighet och jämlikhet i samhället skall eftersträvas bör ha en generell utformning. Vi anser alltså att man i 1 kap. 2 § RF bör nämna även andra utsatta grupper än personer med funktionshinder.