sou · GPB362d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för tementet Regeringen beslöt att ge en kommitté i uppdrag att analysera de förändrade förutsättningarna för stabiliserings- politiken vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU (valutaunionen). I uppdraget (dir. 2000:78) läggs särskild vikt vid finanspolitiken. Kommittén ska bl.a. analysera olika finans- politiska åtgärders samhällsekonomiska effekter, behovet av en buffert i de offentliga finanserna för att kunna förena konjunk- turstabilisering med sunda statsfinanser samt för- och nackdelar med en finanspolitisk samordning inom EU. Vidare ska kommit- tén särskilt analysera behovet av nya ekonomisk-politiska in- strument eller andra institutionella förändringar som kan främja makroekonomisk stabilitet, bl.a. genom att bidra till ökad flexi- bilitet i de reala lönekostnaderna. Kommittén ska överlämna sitt slutbetänkande . Regeringen förordnade ambassadör att vara ordförande i kommittén. Till ledamöter förordnades profes- , generaldirektören , fil.dr. , professor samt chefsekonomen . Till sakkunniga har förordnats chefsekonomen (LO), ekonomen (), direktören () samt chefsekonomen (TCO). Att biträda kommittén som experter har förordnats professor . (), , ämnessakkunnige (Näringsdeparte- mentet) ekonomen (), ämnessak- kunnige () samt professor (). Kommitténs sekretera- re är ämnesrådet samt ekonomen . Enligt direktiven ska kommittén redo- visa ett delbetänkande som utvärderar andra länders erfarenheter av att bedriva nationell stabiliseringspolitik i valutaunionen. dare ska delbetänkandet innehålla en analys av de offentliga fi- nansernas konjunkturkänslighet samt en kartläggning av de fi- nanspolitiska medel som står till förfogande. I det delbetänkande som härmed överlämnas beskrivs huvud- dragen i stabiliseringspolitiska regim samt de se- naste årens makroekonomiska utveckling och inriktning på pen- ning- och finanspolitiken i dessa länder. Vidare görs en översikt av de förändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna som ett svenskt medlemskap i valutaunionen skulle föra med sig. De offentliga finansernas konjunkturkänslighet har varit föremål för flera studier. Det finns enligt kom- mitténs mening anledning att fördjupa analysen i detta avseende och även undersöka den betydelse olika grad av konjunkturkäns- lighet i de offentliga finanserna har för stabiliteten i den ekono- miska utvecklingen. Det har emellertid under den korta tid som stått till vårt förfogande inte funnits möjligheter att genomföra en sådan fördjupad studie. Kommittén har uppdragit åt docent vid att närmare analysera de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och dess betydelse i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. En delrap- port från Braconier bifogas som bilaga 1. Kommittén behandlar inte frågan om de offentliga finansernas konjunkturkänslighet ytterligare i detta delbetänkande men avser att återkomma med en fyllig analys i huvudbetänkandet. Kommittén har uppdragit åt docent vid att beskriva de stabiliseringspolitiska erfaren- heterna i EU-länderna och analysera asymmetrier i den ekono- miska utvecklingen i några utvalda EU-länder. rapport bifogas detta betänkande som bilaga 2. anordnade kommittén ett internationellt se- minarium om finanspolitiken i EMU. Vid seminariet presen- terades sex uppsatser som behandlar olika aspekter på finanspoli- tiken, bl.a. nationella erfarenheter. Dessa uppsatser publiceras på engelska i en separat volym. Enligt kommitténs mening bör en kartläggning av de finans- politiska medlen göras i anslutning till en bredare analys av fi- nanspolitikens förutsättningar i valutaunionen. Bedömningen av effekten av olika skatte- och utgiftsförändringar hänger samman med den övergripande frågan om utrymmet för aktiv finans- politik i valutaunionen, liksom med de eventuella nya stabilise- ringspolitiska instrument som kommittén också ska överväga. Vidare kräver en analys av finanspolitikens effekter simuleringar i makroekonomiska modeller, något som inte varit möjligt att genomföra till detta delbetänkande. Kommittén har därför valt att hänskjuta en mer utförlig kartläggning av de finanspolitiska medlen till huvudbetänkandet. EMU:s tredje etapp ............................................................... Stabilitets- och tillväxtpakten............................................... EMU:s stabiliseringspolitiska strategi ............................... Stabiliseringspolitiska förutsättningar i och utanför valutaunionen – en problemöversikt .......................... 2.1Förändringar av de tillgängliga stabiliseringspolitiska Förändringar av störningsmönstret ................................... Förändringar av ekonomins anpassningsförmåga ............. ECB och inflationen............................................................ ECB:s två pelare............................................................... Finanspolitikens institutionella ram................................... Stabiliseringspolitiken i ett nationellt perspektiv......... Konvergens och asymmetri i valutaunionen...................... Asymmetri och stabiliseringspolitik .................................. Automatiska stabilisatorer och aktiv finanspolitik inom EMU Finanspolitikens roll i en valutaunion I enlighet med Fördraget om upprättande av Europeiska gemen- skapen () inleddes den tredje etappen av den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) . Den formella innebörden var att ett antal artiklar i fördraget, som slutits , började tillämpas från och med denna dag. För de elva medlemsstater som deltog från start i den tredje etappen innebar detta följande. De nationella valutorna ersattes, till omräkningskurser som slutligen fastställts , med euron. Alla avtal och andra rättsliga instrument som reglerades i nationell valuta blev automatiskt giltiga som om de reglerats i euro till omräknings- kursen. Därmed låstes växelkurserna mellan dessa valutor oåter- kalleligen. Beslutskompetensen i penningpolitiska frågor överfördes från de nationella centralbankerna till den (), som också fick ensamrätt på sedelutgivning. Stadgar för ECB och de deltagande medlemsländernas centralbanker trädde i kraft, liksom den fördragsartikel som anger att ECB och de na- centralbankerna, liksom enskilda personer som ingår i dess beslutande organ, förbjuds att begära eller ta emot instruk- tioner från medlemsstaternas regeringar eller från EU:s olika ins- titutioner. Denna regel ska garantera att penningpolitiken be- drivs oberoende från den politiska beslutsordningen. Den tidigare rekommendationen att undvika alltför stora un- derskott i den offentliga sektorns finanser blev en bindande regel för samtliga EU-länder och för valutaunionens medlemsstater gavs Ekofin-rådet1 därtill rätt att förelägga en medlem med allt- 1 (eller rådet) i dess sammansättning med medlemsstaternas finansmi- nistrar. för stort underskott att inom en fastställd tidsfrist vidta åtgärder för att nedbringa underskottet till en nivå där det inte längre an- ses vara alltför stort. Vidare gavs rådet rätt att besluta om sank- tioner gentemot en medlemsstat som inte efterkommer rådets föreläggande. Sanktionerna kan successivt trappas upp från of- fentliggörande av beslut om rekommendationer till depositioner och slutligen böter. fattade EU:s stats- och regeringschefer beslut om vilka medlemsstater som uppfyllde de nödvändiga villkoren för införandet av den gemensamma valutan och antog en förord- ning om införandet av euron. och hade, i enlighet med en undantagsregel för dessa länder i anslutning till fördraget, meddelat att de inte avsåg att från start delta i den tredje etappen av EMU. bedömdes inte uppfylla de nödvändiga villkoren, bl.a. på grund av en alltför hög inflations- takt. Rådet beslöt att inte heller uppfyllde villkoren för ett deltagande, eftersom ställt sig utanför det europeiska växelkurssamarbetet () under andra etappen av EMU. Den svenska hade beslutat att Sve- rige inte skulle delta i valutaunionen från start. Beslutet motive- rades med att ett sådant deltagande inte hade det folkliga stöd som bedömdes nödvändigt. EMU är, enligt regeringens proposi- tion (1997/98:25), i hög grad ett politiskt projekt och ett delta- gande i valutaunionen är uttryck för en vilja att medverka i en väsentligt fördjupad europeisk integration och har således vida- re konsekvenser än de ekonomiska. Ett sådant steg, menade re- geringen, kan inte tas utan bred folklig förankring. I propositio- nen sades dock att bör hålla dörren öppen för ett framti- da inträde i valutaunionen och att regeringen avsåg att noga föl- ja och utvärdera utvecklingen. Regeringen delade däremot inte slutsatserna i EMU- utredningen (SOU 1996:158) att ekonomiska skäl talade för att borde avvakta med en anslutning till valutaunionen. Ut- redningen pekade bl.a. på att den höga arbetslösheten och de svaga offentliga finanserna skulle göra en svensk anslutning för- enad med ett stort risktagande, som vägde över fördelarna. redningen menade att reformer som bidrar till att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden skulle kunna reducera riskerna med ett svenskt medlemskap. Även om utanförskapet motiverades med inhemska politiska faktorer gav det en möjlighet att vänta och se hur valu- taunionen skulle komma utvecklas, för att därmed få ett bättre underlag för ett ställningstagande om ett svenskt deltagande. Det var också så beslutet i hög grad kom att uppfattas i den allmänna debatten. gäller den s.k. Stabilitets- och tillväxtpak- ten, som formellt utgörs av en resolution antagen vid i och två förord- ningar antagna . Pakten är inte en del av, men komplet- terar, EMU:s tredje etapp. I pakten preciseras reglerna för när ett alltför stort underskott ska anses föreligga. Vidare anges storle- ken på de depositioner och böter som kan besluta om och inom vilka tidsramar sådana beslut ska fattas. Enligt pakten ska valutaunionens medlemsstater utar- beta s.k. stabilitetsprogram, som bl.a. ska innehålla en prognos för de offentliga finansernas utveckling i ett medelfristigt pers- pektiv. De EU-länder som står utanför valutaunionen ska i stäl- let avlämna s.k. konvergensprogram, som med några undantag ska ha samma innehåll. Samtliga medlemsstater förbinder sig ge- nom Stabilitets- och tillväxtpakten att sträva mot ett medelfris- tigt mål för de offentliga finanserna med innebörden att dessa ska vara nära balans eller i överskott. 2 EU:s högsta beslutande organ med medlemsstaternas stats- och regeringschefer samt ordförande. har sin bakgrund i den strävan mot ett valuta- politiskt samarbete med fasta växelkurser som funnits bland EU- länderna sedan Bretton Woods-systemets sammanbrott 1971. Interna spänningar, i form av inflationsskillnader och obalanser i handelsutbytet, tvingade vid återkommande tillfällen fram juster- ingar av de fasta växelkurserna. Därmed försvårades den förank- ring av EU-ländernas stabiliseringspolitik i den tyska central- bankens förtroende som inflationsbekämpare som en fast knyt- ning till D-marken innebar. I samband med den tyska åter- föreningen skapades de politiska förutsättningarna för en oåter- kallelig låsning av växelkurserna och förankring av penningpoli- tiken i en gemensam och oberoende centralbank. bör inte ses enbart som en form för valuta- politiskt samarbete, utan även som ett institutionellt uttryck för en samlad syn på den ekonomiska politiken – vad som kallats för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Utformningen av EMU har i hög grad påverkats av den förändring i synen på sta- biliseringspolitiken som ägde rum för ett drygt decennium se- dan, såväl inom den ekonomiska forskningen som i den praktiska politiken i flera länder, bl.a. i de anglo-sachiska länderna och Sve- rige. Perioden och fram till mitten av 1990- talet präglades för flera EU-länders del av stabiliseringspolitiska misslyckanden, med svag tillväxt, hög inflation, stigande arbets- löshet och stora underskott i de offentliga finanserna. Finans- politiken bidrog till att förstärka ekonomins svängningar, som strukturella underskott tvingade fram en stram penningpolitik. påbörjades i de flesta EU-länder ett byte av stabiliseringspolitisk regim, av liknande slag som ägt rum också i andra delar av världen, bl.a. i och Australi- en.3 Med stabiliseringspolitisk regim avses ett system av spelreg- ler och institutioner för den ekonomiska politiken, som be- 3 Bordo och (2001) stämmer förväntningar och beteendemönster hos såväl hushåll och företag som regering och centralbank. Valet av stabilise- ringspolitisk regim har stor betydelse för trovärdigheten i de mål för den ekonomiska politiken som regering och centralbank formulerar. Det påverkar även löne- och prisbildning och kan därmed ha betydelse för svängningarna i produktion och syssel- sättning. Växelkursarrangemang är en central del av dessa spelregler. Guldmyntfoten, valutaormen, valutakorgen och flytande växel- kurs är exempel på skiftande regimer som tillämpat. Men även beslutet att överföra det penningpolitiska ansvaret till en oberoende riksbank kan ses som en regimförändring. Vidare in- kluderas i den stabiliseringspolitiska regimen regler för statsbud- geten, t.ex. restriktioner på statens möjligheter att låna (i syn- nerhet i ), liksom institutionella regler för budget- processen, i form av t.ex. utgiftstak. Liknande institutionella för- ändringar som genomförts i har ägt rum i flera andra EU-länder. i sin helhet kan ses som ett uttryck för denna omdaning av den stabiliseringspolitiska regimen. Utgångspunkterna för den stabilitetsorienterade ekonomiska politiken kan sammanfattas i följande punkter. Prisstabilitet och sunda offentliga finanser är förutsättningar för en hög och stabil tillväxt i produktion och sysselsättning. En låg inflation står inte i konflikt med hög sysselsättning. Det finns i de europeiska länderna ett behov av strukturre- former som skapar bättre fungerande marknader, ökad kon- kurrens, större rörlighet etc. Sådana reformer gynnar den långsiktiga tillväxten genom att öka ekonomins produktions- förmåga, men kan också ha stor betydelse för den makro- ekonomiska stabiliteten. Penning- och finanspolitiken ska styras utifrån fastställda normer eller handlingsregler, som binder upp centralbank re- spektive regering och gör att reaktionen på olika makroeko- nomiska händelser blir förutsägbar. Frånvaron av trovärdiga normer riskerar att göra stabiliseringspolitiken alltför expan- siv och inflationsdrivande. Stabiliseringspolitiken ska föras utifrån ett medelfristigt tidsperspektiv. Möjligheterna att med ekonomisk-politiska medel påverka den makroekonomiska utvecklingen på kort sikt är starkt begränsade. Finanspolitiken ska vid normala konjunktursvängningar i första hand inriktas på att utifrån medelfristiga mål för spa- rande och/eller utgifter låta de automatiska stabilisatorerna verka. Aktiva finanspolitiska åtgärder är förenade med risker för en destabiliserande politik. Konjunkturutvecklingen är alltför svårbedömd för att det ska finnas underlag att avgöra exakt när åtgärder ska sättas in. Vidare kräver den politiska beslutsprocessen tid och kunskapen om olika åtgärders ef- fekter på ekonomin är ofta bristfällig. En aktiv finanspolitik öppnar därtill för påtryckningar att vidta kortsiktiga åtgär- der, som kan försvaga statsfinanserna. Aktiva finans- politiska åtgärder bör därför reserveras för allvarliga makro- ekonomiska störningar. Ansvarsfördelningen mellan penning- och finanspolitik ska vara tydlig. Penningpolitiken ska bedrivas av en självständig centralbank utifrån ett överordnat mål om prisstabilitet. Det innebär att penningpolitiken i vissa lägen kan komma att motverka finanspolitiken, om denna inte är förenlig med prisstabilitet. Den ekonomiska politiken är föremål för en multilateral övervakning. EU-samarbetet används för att samordna och skapa externa bindningar av den nationella finanspolitiken. Det tydligaste uttrycket för detta är de formella sanktioner som enligt fördraget kan beslutas vid alltför stora under- skott. Men samordningen går längre än så. cedurer eftersträvas en samsyn på stabiliseringspolitikens in- riktning. Risken för kritik från andra medlemsstater ska i sig avskräcka nationella regeringar från att föra en avvikande po- litik (s.k. peer pressure). Även strukturpolitiken är föremål för en multilateral övervakning. Dessa principer har präglat hela EMU-konstruktionen men utgör också grunden för den ekonomisk-politiska uppläggningen på nationell nivå. Tredje etappen av EMU, dvs. valutaunionen, förändrade den institutionella ramen för de deltagande medlems- staterna, men inte den principiella inriktningen. Centraliseringen av penningpolitiken till en övernationell oberoende centralbank och inrättandet av en gemensam valuta undanröjde möjligheterna att på nationell nivå föra en ackommoderande politik. Givet att ECB lyckas skapa trovärdighet för sin prisstabilitetspolitik på europeisk nivå, kommer härigenom trovärdigheten för långsiktig prisstabilitet att skapas även på nationell nivå. har i stället valt att förankra stabiliseringspolitiken i en oberoende riksbank med ett inflationsmål och en norm för offentliga sektorns finan- siella sparande. Valutaunionen innebär förändringar i de stabiliseringspolitiska förutsättningarna för de deltagande nationerna. I kapitel 2 görs en översikt över dessa förändringar och de problemställningar som blir aktuella. I kapitel 3 redogör vi för erfa- renheter från med gemensam valuta. I kapitel 4 och 5 diskuteras penning- respektive finanspolitik på en aggregerad nivå mot bakgrund av de senaste årens utveck- ling. Stabiliseringspolitiken i ett nationellt perspektiv och skill- nader mellan medlemsländerna analyseras i kapitel 6. 2Stabiliseringspolitiska förutsättningar i och utanför valutaunionen – en problemöversikt Kommittén har fått i uppdrag att analysera hur de stabiliserings- politiska förutsättningarna förändras vid ett svenskt deltagande i den tredje etappen (valutaunionen) av den ekonomiska och mo- netära unionen (EMU). Förutsättningarna för stabiliseringspoli- tiken förändras av naturliga skäl då de stabiliseringspolitiska in- strument som svenska ekonomisk-politiska beslutsfattare kan använda sig av inte blir desamma efter en anslutning. Förut- sättningarna kan emellertid också ändras om den svenska eko- nomin av olika anledningar utvecklas på ett annorlunda sätt . Om t.ex. de makroekonomiska svängningarna blir mindre vid ett EMU-medlemskap skulle också behovet av stabi- liseringspolitik minska.4 Ett sätt att strukturera de förändringar av stabiliseringspoliti- kens förutsättningar som en anslutning till valutaunionen kan komma att medföra är att dela in dem i följande tre kategorier: Förändringar av de tillgängliga stabiliseringspolitiska instru- menten och deras effekter på samhällsekonomin. Förändringar av de störningar som träffar ekonomin. Förändringar av det sätt på vilket ekonomin anpassar sig ef- ter en störning. Det bör påpekas att denna kategoriindelning inte alltid är självklar, bl.a. eftersom vissa förändringar kan inordnas under mer än en kategori. Ekonomins anpassning efter en störning kan t.ex. i hög grad bero på den förda stabiliseringspolitiken, samti- digt som oönskade och överraskande svängningar i den ekono- miska aktiviteten kan ha sitt ursprung i en misslyckad stabilise- ringspolitik. Förändringar av de tillgängliga stabiliserings- politiska instrumenten kan därmed leda till förändringar av såväl störningar som anpassningsmekanismer. Indelningen fyller icke desto mindre en funktion som pedagogisk tankeram och under- lättar en strukturerad diskussion. I detta kapitel görs en schematisk problemöversikt av de frå- geställningar som är av vikt för utredningen. I översikten rappor- teras också huvudresultaten från de två underlagsrapporter av och som skrivits till delbe- tänkandet, som de frågeställningar dessa behandlar pla- ceras in i ett mer övergripande sammanhang. 2.1Förändringar av de tillgängliga stabiliseringspolitiska instrumenten Många av konsekvenserna av en anslutning till valutaunionen är osäkra. Vi vet dock med säkerhet att de stabiliseringspolitiska instrument som svenska ekonomisk-politiska beslutsfattare kan använda sig av inte kommer att vara desamma efter en anslut- ning. Den största förändringen kommer att röra det penningpolitiska området. I en valutaunion kommer den nominella avkastningen 4 Med EMU-medlemskap avses här och i den fortsatta framställningen ett deltagande i EMU:s tredje etapp. Detta är något oegentligt men är praktiskt och ansluter till vederta- get språkbruk. (räntan) på en finansiell tillgång med givna risk- och likviditets- egenskaper att bli densamma i de deltagande länderna. Med en gemensam valuta kan nämligen skillnader i förväntad avkastning inte längre uppvägas av förväntad växelkursutveckling. Skillnader i avkastning kommer att utjämnas genom arbitrage- verksamhet där kapital söker sig till det land där avkastningen är högst. Med en rörlig växelkurs, som är fallet i , kan däremot ett land t.ex. ha en lägre ränta än de länder som ingår i valutaunionen om detta uppvägs av att landets valuta förväntas appreciera i förhållande till euron. Eftersom förlorar möjligheten att kunna styra den inhemska korträntenivån och kronan dessutom upphör att exi- stera som en egen valuta, blir konsekvensen av ett deltagande i valutaunionen att inte längre kommer att kunna föra en egen penning- och valutapolitik. Inom valutaunionen förs i stäl- let en gemensam penning- och valutapolitik av den , . ECB bestämmer nivån på de korta räntorna i alla valutaunionens medlemsländer, som dess ageran- de påverkar kursen på den gemensamma valutan, euron, gent- emot utomstående valutor såsom dollar och yen. Ett deltagande i valutaunionen innebär en förändring inte bara i förhållande till nuvarande regim med rörlig växelkurs utan även i förhållande till de fastkursarrangemang som tidigare tillämpat. Kronans knytning till valutakorgen och senare ecun avsåg visserligen att, på ett likartat sätt som ett deltagande i valu- taunionen, binda upp den egna penningpolitiken. Till skillnad från vad som skulle bli fallet vid ett deltagande i valutaunionen innebar dock dessa arrangemang att kronan alltjämt existerade som en egen valuta. Vid extraordinära händelser kunde därför växelkursrelationen ändras. Detta var ju också vad som i prakti- ken hände då kronan vid ett flertal tillfällen devalverades och slutligen, , släpptes fri och deprecierade kraftigt. I en valutaunion är sådana växelkursju- steringar inte längre möjliga. En växelkursförändring i ett enskilt land skulle ju inte kunna åstadkommas med mindre än att den nationella valutan återinfördes. Vilka konsekvenser kan då ett överlåtande av penning- och va- lutapolitiken på den tänkas få för svenskt vidkommande? Om den makroekonomiska utvecklingen är ungefär densamma i som i de större länderna inom valutaunionen vilka kan förväntas ha ett avgörande inflytande på utformningen av ECB:s penningpolitik skulle ECB förmod- ligen föra en liknande politik som annars hade gjort. Därmed borde också den inhemska konjunkturutvecklingen, allt annat lika, bli ungefär densamma i och utanför valutaunionen. Den diskussion som har förts har emellertid pekat på att vissa skillnader mellan ECB:s och penningpolitik skulle kunna uppkomma även vid en likartad makroekonomisk utveck- ling. En anledning till detta kan vara att ECB har ett något lägre inflationsmål än . Medan har ett infla- tionsmål på med ett toleransintervall på ± 1 procent- enhet, är ECB:s mål att inflationen inom euroområdet högst ska uppgå till (målet är m.a.o. ). Skillnaderna i inflationsmål skulle kunna ha samhällsekono- miska effekter.5 Mikroekonomiska effektivitetsargument talar för att inflationsmålet bör sättas förhållandevis lågt i syfte att undvika olika snedvridningar av spar- och investeringsbeslut. kan problem uppstå om den genomsnittliga inflatio- nen blir alltför låg.