sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Beräkningen av inre effektivitet syftar till ett värdeomdöme; när måttet väl är framtaget skall beslutsfattaren ha anledning att på goda grunder vara nöjd med situationen, eller vidta åtgärder för att förbättra utbildningen. Vid en beräkning av den yttre effektiviteten ställs kostnader i relation till något yttre värde, t.ex. operationella mål för ett förband. Kostnaderna kan också ställas i relation till samhälls- ekonomiska effekter. Här uppkommer mycket svåra mätproblem. Man kan på ett enklare sätt inleda en diskussion om resurserna används på rätt sätt genom att diskutera hur resursförbrukningen faktiskt sker. Figuren överst på nästa sida ger en enkel illustration av utbildningssystemets arkitektur. Kostnaderna avser , men det är värt att notera att t.ex. fackprogrammets kostnader beräknas öka till det dubbla . Kostnadsfördelning på olika nivåer i utbildningssystemet (). (miljoner kr) De sammanlagda kostnaderna för officersutbildningen befanns vara ca . Mot bakgrund av Högkvarterets promemoria och Försvarshögskolans årsredovisning har resurserna fördelats på de olika skedena i utbildningssystemet. (Det finns anledning att skärskåda detaljfördelningen, det är möjligt att det sker överlappningar mellan skolor och nivåer, som inte fram- kommit under den här rapportens tillblivelse. Detta skall ses som en illustration av en analys som bör fördjupas.) Med de grova mått som använts här har de totala kostnaderna fördelats i relation till produktivitetstalen i årsredovisningen, och i förhållande till elevantalet på övriga utbildningar. Det finns betydande felkällor, inte minst genom att befattningsutbildningen vid funktionsskolorna här ser ut att tillhöra YOP och TAP. Det är i och för sig en rättvisa i det, eftersom utbildningen de facto är en del av den kompetensutveckling som bör ske innan en ny officer tillträder sin första tjänst i produktionen. Frågan är då om detta är en optimal fördelning av resurserna i utbildningssystemet? Bör fördelningen se ut så i ett modernt kompetensutvecklingssystem? Svaret är nej. Visserligen är det bra att en stor del av resurserna läggs på grundutbildning, eftersom en bra grund är en förutsättning för en effektivt bedriven utbild- ning i senare skede. Men det är en mycket stor andel av de totala kostnaderna (sammanlagt !) som är relaterade till den nivåhöjande utbildningen. Fackprogrammet står inte för av de totala kostnaderna. I ett längre perspektiv framstår det som att betydligt större del av resurserna borde användas på fackprogrammet, som troligtvis har större förutsättningar att på ett flexibelt sätt svara upp mot växlande kompetensbehov än vad de mera låsta nivåhöjande utbildningarna har. I det här kapitlet diskuteras några av de övergripande utvecklings- frågorna för officersutbildningen. Det är sådana faktorer som till del styrs genom de variabler som diskuterades i förra kapitlet, dvs. de formas av ledningssystemet för utbildningen, och kan i stor utsträckning direkt avgöras på skolnivå, eller av Högkvarteret. Utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet (SOU 1998:42) diskuterade frågan om kompetensbehovet hos framtidens officer. Slutsatsen var att en bred utbildning, som senare i livet underlättar kontakterna med det civila samhället, är att eftersträva. Det finns ingen anledning att här ifrågasätta de slutsatserna. Istället skall här läggas några andra jämförande perspektiv på officersutbildningen. Försvarsmakten är en relativt liten organisation. Officerskåren utgör inte mer än drygt 10 000 personer. Det kan jämföras med företag inom näringslivet, där stora organisationer av typen , , , Tetra , , kan ha mellan 50 000 och 250 000 anställda globalt. Försvarsmakten rymmer däremot många högt kvalificerade tekniska och administrativa tjänster. Det gör förvisso företag och förvaltning med, men det är få – om något – som har en sådan variation som försvaret, alltifrån u-båtsflottiljer, flygvapenförband, artillerisystem, fältarbeten och fortifikation, vädertjänst, telekrigföring, stridsvagnstaktik och dito tekniskt kunnande, signalspaning, m.m. Det är en omfattande uppgift att inom en så pass liten organisation ha så många kvalificerade utbildningar, och tanken uppstår om inte mer kunde bedrivas i andra former, alternativt köpas på marknaden? Under utvärderingens arbete har många exempel kommit fram där en stor del av officersutbildningen sker på civila högskolor. Ett exempel är utbildningen av försvarets meteorologer till försvarets vädertjänst. Förutom stegen i officersutbildningen som beskrivits ovan går en blivande meteorolog en civil utveckling på en teknisk högskola. Innan utbildningen är klar har en sådan person gått på militära program, och ytterligare 4 till på en teknisk hög- Man kan ställa frågan om det är fullt nödvändigt med skolutbildning för de uppgifter som meteorologen får. Poängen med det sagda är dock först och främst att Försvarsmakten verkar ha utnyttjat de möjligheter till utbildning vid civila högskolor som finns. Problemet är att minska den militära delen av utbildningen – om inte i motsvarande mån, så åtminstone för att åstadkomma en snabbare genomströmning för individerna. I väldigt många avseenden finns det dock ingen civil utbildning att tillgå. Det är bara på Försvarsmaktens skolor som det ges utbildning i markstridstaktik, eldledningssystem för artilleri, mm. Även om utbildningssystemet i sin helhet framstår som irrationellt, på gränsen till omöjligt, finns det inget alternativ. Om inte Försvarsmakten själv anordnar utbildning för sina kompetens- behov, finns det ingen annan som gör det – som kan göra det. Det finns en tendens i diskussionen om Försvarsmaktens utbildningssystem att fokusera på individens kompetensbehov. Eftersom det finns en befattning för varje individ, med en befattningsbeskrivning, går det lätt att sammanlikna organisa- tionens kompetensbehov med behovet av den sammanlagda kompetensen hos ett antal individer. Men det finns en dimension till. I fall av krig och andra svåra påfrestningar kommer organisationen att ställas inför extremt svåra utmaningar. Samman- hållning, tyst kunskap och kårandra, kan vara faktorer som skiljer den segrande organisationen från andra. Frågan är hur sådana variabler byggs in i organisationen? Vid jämförelser mellan utbildningssystem brukar det sägas att just officersutbildning skapar en stark och sammanhållen kåranda mellan deltagarna (överallt – det är inget specifikt svenskt fenomen). Utbildningar kan sägas ligga på en skala, där vissa mera effektivt bygger upp en kårandra, en skråkänsla om man så vill, men andra inte. Längst ut på denna skala ligger officersutbildning. Läkarutbildningar sägs också bidra till att skapa en yrkeskår som har många starka och gemensamma värderingar, och även de skall fungera i en påfrestande och kaotisk miljö. Handelshögskolor, skogshögskolor och några andra mindre utbildningar har en del av dessa särdrag med. De allmänna utbildningarna på har inte alls sådana effekter. Jurister, statsvetare, sociologer m. fl. lämnar sin utbildningar med betydligt färre gemensamma nämnare. Det är viktigt att värna om officersutbildningens socialiserande effekter. Det är sannolikt så att desto fler delar som förläggs utanför det militära systemet, desto mindre tid blir kvar att bygga upp den nödvändiga kårandan. Det är ett fenomen som är för lite belyst i utbildningsdebatten, som man inte vet tillräckligt mycket om. Framtida reformer, som eventuellt kan minska tiden för att utveckla kårandan, bör noga beakta så att man inte försakar systemets funktionsmöjligheter för rationaliteten i att tillgodose specifika kompetensbehov på ett kortsiktigt rationellt sätt. Det saknas inte mål för officersutbildningen i sin helhet, och inte heller för de olika programmen. Det finns mål för enstaka kurser, och det finns mål ner på en mycket detaljerad nivå i utbildningen. Mål uttrycks av Försvarsdepartementet, Försvarsmaktens hög- kvarter, av de olika kurserna, av programansvariga, och av taktiska kommandon. Dessutom formuleras mål av statliga utredningar, och mål är uttryckta i förordningar av skilda slag. Frågan är om alla dessa mål är väl formulerade, relevanta, varandra kompletterande och förtydliggörande, och utvärderingsbara? Frågan är också om de är någorlunda konsistenta över tiden? I Försvarshögskolans skrift Försvarshögskolan – nivå och kvalitet definieras syfte för stabsprogrammet och chefsprogram- met. Det bärande ordet är att officeren skall ha förvärvat duglighet i en rad avseenden (6 pinsatser för vardera programmet). Årsredovisningen nämner inte dessa syften, utan för diskussionen om resultat i termer av rena produktionsmål. De senaste OH presentationerna av programmens syfte har kvar ordet duglighet i befattningar som en form av överordnat syfte, men har också kompletterat med kunskaps, färdighets, attityd och insiktsmål på en rad områden. Det är inte helt klart att avgöra vad som gäller, såvida man inte tar utvägen att det mest aktuella är det som gäller . Ett problem i sammanhanget är just ordet duglighet; t.ex. som i duglighet att kunna tjänstgöra vid staber och förband i militär internationell verksamhet. En utbildning anses traditionellt kunna bibringa deltagarna kunskaper, färdigheter och attityder. Att inneha dessa kan i sin tur göra att man kan också kan lösa en rad arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Men appliceringen av kun- skaper m.m. i en praktisk miljö är ingenting som skolutbildningen kan påverka direkt. Vad som händer i verkligheten beror på en rad andra saker, som utbildningen inte kan påverka. Det finns sällan ett entydigt kausalt samband mellan en utbildning och ett begrepp som duglighet. Det är något förvånande att begreppet duglighet spelar så pass stor roll när det gäller att formulera syftet med Försvarshögskolans chefs- och stabsprogram. Examination kan ju knappast ske mot ett sådant begrepp, dugligheten kan för övrigt inte konstateras förrän efter utbildningens slut (duglighet är högst relevant att utvärdera, men det är inte samma sak som att examinera, jämför diskussionen ovan). I andra delar av systemet används begreppen kunskaper, färdig- heter och attityder relativt konsekvent. Emellanåt kompletteras de med synonymer som att utveckla förståelse för, få insikter i, och liknande. I den här utvärderingen tolkas det som en något lägre ambitionsnivå, men det är inte givet att det är rätt. Överlag finns ett behov att se över begreppsapparaten för målstyrningen. pågår en uppbyggnad av forskningen vid . Syftet är i första hand att säkra under- visningens kvalitet genom att skapa möjligheter för forsknings- anknytning av undervisningen. I sin omvärldsanalys anger För- svarshögskolan att kompetensen måste stärkas genom fortsatt ut- byggnad av professurer vid skolan. Det skall också inrättas rekryteringstjänster (forskarassistenter och lektorer), samt doktor- andtjänster. Ett viktigt område är den forskning som bedrivs rörande ledning och informationsbehov i framtida kris och krig. Den militärpedagogiska forskningen sägs vara svagt utvecklad i . Kunskaper om modellering och simulering kommer att bli en allt viktigare del av officerens kompetens (Försvarshögskolan 20.02.00). Det finns ingen anledning att vara bekymrad över forsknings- anknytningen av utbildningen vid . Lärartät- heten är hög, och deltagarna på både stabs- och chefsprogrammet kommer i kontakt med den forskning som bedrivs vid högskolan. Däremot är det tveksamt om de som följer YOP och TAP får någon närmare kontakt med forskningen vid . Ingenting av informationen från eleverna tyder på det, och kurs- planerna verkar inte innehålla inte några sådana moment. på militärhögskolorna kommer från forskarmiljön på För- svarshögskolan. Frågan är då om det behövs någon forskningsanknytning på de första delarna av officersutbildningen? Mot det talar att utbild- ningen redan är komprimerad och uppdelad i små beståndsdelar. Om den (forskningsanknytningen) saknas, vore det svårt, för att inte säga direkt olämpligt, att bygga in den. Många av dem som genomgår utbildningen kommer kanske inte att fortsätta till högre nivåer, och i de befattningar de kommer att ha sin huvudsakliga verksamhet är nyttan av aktuella forskningsresultat begränsad. Å andra sidan kan man hävda att för dem som skall fortsätta sin utbildning på högre nivåer är det ganska sent i livet att komma i kontakt med mera sofistikerade teorier, och med forskningen inom sina områden. Det är ju först som deltagarna kommer in på stabs- och chefsprogrammen. Inom andra områden i samhället möter de studerande den aktuella forskningen inom sina områden redan på tredje året av sin högskoleutbildningen, dvs, när man är i 22 till . Eftersom de flesta har lättare att ta till sig abstrakta resonemang, avancerade teoribildningar etc. när de är unga, har det betydande pedagogiska fördelar att komma långt i sitt ämne . Den som blir intresserad av ämnet, och vill fortsätta med forsk- ningen, löper stor risk att påbörja en forskarutbildning mycket sent i det militära utbildningssystemet. Den som doktorerar först har sedan ganska få yrkesverksamma år kvar. Det är att skriva av en dyr utbildning, och risken är stor att forskargärningen inte blir särskilt lönsam för systemet som finansierar den. En av Försvarsmaktens huvuduppgifter är att delta i internationella fredsbevarande operationer. Det innebär att officerare behöver kunskap, färdigheter och attityder för sådant arbete. Det innebär att utbildningssystemet måste omformas för att tillhandahålla sådan kompetens, vilket också var en av slutsatserna i skolutred- ningen. Frågorna är vilken typ av kompetens som skall överföras i utbildningssystemet, på vilken nivå, och vad som i motsvarande mån kan tas bort – om inte resurserna för utbildning ökar. finns olika svar på frågorna. Vid flera av utvärderingens intervjuer varnade förbandschefer med flerårig internationell erfarenhet för att lägga in för mycket utbildning på sådana områden redan på militärhögskolorna. Bland annat sades att grunden för det internationella är fortfarande grundläggande kunskaper i att leda plutoner och kompanier , det är ingen större skillnad på att göra det utomlands och i , kunskap i kärnområdena, kring väpnad strid, är avgörande för att lyckas vid internationella uppdrag – det kan i och för sig vara bra med annan kunskap också, men det är skillnad på vad officeren måste kunna – och vad som kan vara bra att kunna, det finns en risk att man börjar med de internationella inslagen för . Det är ingen tvekan om att utbildningssystemet har förändrats för att ge officerarna sådan kompetens man tror behövs. Språk- utbildningen har förstärkts på alla nivåer, man läser mer engelska. Och har på många håll möjligheter att läsa ett andra språk. Kunskaper om FN systemet finns med, likaså om folkrätt. Det finns specialkurser i internationell politik och militärhistoria, mm. det mest omfattande arbetet har sannolikt gjorts när det gäller att bygga upp kunskaper kring hur andra länders stabsarbete går till, särskilt då i Nato-staberna. Det innebär utbildning i de begrepp som används, i stabsrutiner, bedömningsmallar, ordergång, mm. På de TAP förekommer sista terminen en övning med en realistisk simulering av gisslanstagning, med förhandlingsspel och skadeut- fall. Ytterligare en aspekt av internationaliseringen är att flera utbildningar har utländska deltagare, men det är främst på de högre nivåerna. Det kan vara kring 5 – av deltagarna som kommer från andra länder, främst de nordiska länderna, och några andra europeiska länder. Svenska officerare kan också ta del av utbildningar i andra länder, men det har inte framkommit om det är möjligt att tillgodoräkna sig sådan utbildning i poäng som räknas i det svenska systemet. Internationaliseringen av utbildningen har i alla avseenden gått fort. saknas det dock ett integrerat internationellt ämne, med egen teoribildning, praktiskt prövad kunskap och erfarenhet. Den utbildning som förekommer bygger i stor utsträckning på delar av andra ämnen, som kan vara bra att ha, och som i sig verkar förnuftigt. Det är sannolikt för tidigt för att ämnesutvecklingen skall ha tagit fart. Om man jämför med hur ämnet internationellt företagande utvecklats kan man se att det började som ett hopp- lock av nyttiga delar från andra ämnen, först efter många års forskning började det integreras i en egen kunskapsmassa, och i en teori som kunde var direkt nyttig för företag. Det måste vara Försvarshögskolan som ska leda en sådan ämnesutveckling, och som – i den mån det behövs – kan verka för att kunskaperna lärs ut på YOP och TAP, eller inom ramen för fackprogram. Det är dock en utveckling som ännu inte riktigt börjat. Arbetsfördelningen mellan och Försvarshög- skolan är heller inte klarlagd, men har det tillsatts en arbetsgrupp som skall utreda frågan. Samverkan med civil utbildning Rektorn för Försvarshögskolan avgav en programförklaring som sammanfattar varför ett närmande till den civila högskoleutbild- ningen är nödvändig ((Försvarshögskolan, 1998; sid 7): Krigserfarenhet och teknik- och samhällsutveckling har i olika epoker genererat nya krav på officeren. Dagens informationsteknologi, samhällsutvecklingen och människan i denna ställer officerens ledarskap inför mer komplexa situationer. En ny säkerhetspolitisk situation vidgar den militära rollen nationellt och internationellt. Språk, förståelse för andra länder, kulturer och människor frammanar ett bildningsideal som grund för ledarskapet. Den bildade officeren måste vara i besittning av akademisk metod. Genom denna ges en allmängiltig grund för ledarskapet. Den militära metoden för att hantera striden och krigets oerhörda komplexitet kompletteras och vidgas därigenom till en nödvändig än bättre generell skicklighet. Genom förtrogenhet med en mer allmängiltig metodik förbättras förmågan att söka och värdera olika sorters data, kritiskt granska källor och skapa hypoteser och teorier mot vilka handlingsalternativen kan jämföras. Försvarshögskolan har ett relativt okomplicerat samarbete med andra högskolor. Det är vanligt att föreläsare kommer från och andra högskolor. Man kan driva forsknings- projekt i samarbete med andra högskolor, och man deltar i ämnes- konferenser i och internationellt. Den stora förändringen i det nya skolsystemet ligger i militär- högskolornas samarbete med civila högskolor. Den här relationen är inte lika enkel. Den civila högskolans roll är i stort sett begränsad till att leverera kurser och föreläsningar i enstaka ämnen. En del av dessa ämnen undervisas i mycket små block, om en akademisk poäng. Militärhögskolorna vill, för sin planeringsskull, ofta ge sådana kurser koncentrerat till (eller vad poängtalet är). Så läser man sällan på en högskola, och därför måste undervisningen för YOP och TAP ofta skräddarsys. Resultatet blir att de inte integreras i högskolevärlden som tänkt, och det är också möjligt att högskolans lärare ser aktiviteten som en tillfällig och tidsbegränsad extra inkomstkälla. Utvärderingen har ibland möt synpunkten att det faktum att en utbildning är en poängsatt högskolekurs, t.ex. i ekonomi, peda- gogik, eller juridik, automatiskt innebär att den är kvalitetssäkrad. Så är det inte, utan kvalitetssäkring är ett fortlöpande arbete, som innebär att den som upphandlar en utbildning måste sätta sig in i litteraturval, föreläsningsform, övningar, lärarnas kompetens, och inte minst examinationsformer. För att göra en bra upphandling krävs att man är ordentligt insatt i ämnet ifråga. I en del fall kan det finnas risk att militärhögskolorna, eller andra delar utbildnings- systemet, inte lagt ned tillräcklig möda på att ställa krav på leverantören av utbildning. Ett av huvudsyftena med ett närmande till den civila högskole- utbildningen är att tillnärma sig dess kritiska förhållningssätt till kunskap. Det är stor risk att detta syfte inte blir uppnått inom ramen för YOP och TAP. Det är egentligen först när man trängt in på djupet i ett ämne som deltagaren har en förmåga att se nyanser i teoribildning, uppfattar paradigmskiften, och själv kan resonera kring det relativa i teoretiska modeller. Eftersom utbildningen i regel inte omfattar mer än några enstaka poäng i t.ex. stats- vetenskap eller företagsekonomi är det risk att man inte kommer så långt att man når så pass ambitiösa mål. Det bör uppmärksammas att man inom fackprogrammen har möjlighet att fördjupa sig mera. Särskilt inom en del tekniska ämnen kan man följa upp till 40 poäng på en civil högskola. Utvärderingen vill inte ifrågasätta vare sig syftet med att närma officersutbildningen till den civila högskolan, de former det tagit sig eller den omfattning det sker med. Tvärtom verkar de ämnen som finns tillgängliga inom ramen för specialkurserna vara relevanta och bra, åtminstone för en del av framtidens officerare. Det är dock en relation som inte är helt enkel. Det krävs kunskap för att ställa krav och sköta upphandlingar, och det krävs en klar uppfattning om hur målen skall nås – om det skall gälla alla på programmen eller bara en del. Deltagarna i YOP och TAP befanns vid intervjuerna ha mycket olika inställningar till specialkurserna och andra inslag av icke- militära ämnen. Några menade att det är bra med sådana val- möjligheter. De var nöjda med de val de gjort, och mena sig nog ha nytta av det . Det var till och med någon som sade hade inte möjligheten att läsa specialkurser funnits hade jag kanske inte sökt in på YOP. Men det fanns också andra som menade att inget av ämnesvalen passade dem. De hade helst läst något helt militärt, tekniskt ämne. Några anförde också att de helst skulle haft en kortare utbildning, och att man inte behövde alla dessa kurser för att utbilda värnpliktiga i motortjänst. Citaten belyser att det kan vara värt att återkomma till frågan om i hur pass stor utsträckning utbildningen bör vara gemensam för alla officerare, eller om det kan förekomma linjer som riktar sig till olika val inom officersyrket redan på det första utbildningssteget? Det här kapitlet behandlar en aspekter på pedagogiken inom officersutbildningen. Det är inte någon detaljerad granskning av enstaka kurser eller föreläsningar, utan observationer som relaterar till förutsättningarna för inlärning, och som i sin tur har samband med den övergripande systemarkitekturen. Utvärderingen har tidigare konstaterat ett utbildningstiden kan vara väldigt lång för en officer som också följer en civil högskole- utbildning som del av sin befattningsutbildning. I jämförelse med andra utbildningar kan det framstå som en ovanligt omfattande utbildning även för officerare som följer den normala gången i systemet. Det är dock viktigt att beakta att utbildningen också skall ske för organisationens behov av kåranda, mm. som följer ur den extrema påfrestningen yrkesrollen kan kräva. Det kan dock inte råda någon tvekan om att en del av de som påbörjar YOP får ta del av en utbildning som i ovanligt hög grad ger dem kunskaper som kan vara bra att ha, men som inte är helt nödvändiga för det arbete de kommer att ha. Kanske vore det mera ändamålsenligt med en något kortare utbildning, som bibringar de kunskaper, färdigheter och attityder som behövs för trupptjänst och liknande uppgifter på förbanden. Som ett komplement skulle det behövas ett mera omfattande och flexibelt fackprogram än dagens. Kursutbudet är relativt begränsat, och det är också upplåst till att vara just 40 poäng. Genom att låsa antalet arbetsveckor löper man stor risk att föda in moment i en utbildning som inte är helt nödvändiga, just för att det skall summera . Det är mycket troligt att en del fackprogram i så fall skulle göras kortare, men något fåtal skulle göras längre. Ytterligare en aspekt på utbildningens längs handlar snarare om mellanrummen mellan de olika programmen. Det finns riktlinjer för hur långa dessa skall vara, och som regel variear det . En av de intervjuade deltagarna följde TAP efter att ha genomfört YOP, och efter att själva ha varit lärare på YOP .