sou · GPB363 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att föreslå hur den verksamhet som bedrivs i projektform under benämningen SverigeDirekt i sin permanenta form skall utveck- las och organiseras . Utredaren skulle även överväga hur man tillgodoser behoven av samordning mellan denna verksamhet och annan närliggande IT-baserad samhällsinformation, som rättsinforma- tionssystemet och Samhällsguiden. Under en övergångstid har utredaren också ansvaret för den löpande driften av verksamheten inom SverigeDirekt. Utredaren skall i ett delbetänkande redovisa grunddragen i förslaget om den framtida organisationen, dess verksamhet och finansiering. förordnade statsministern informationschefen vid att fr.o.m. vara särskild utredare. Som sakkunniga förordnades bibliotekarien , kommunikationsdirektören och IT-chefen . förordnades projektledaren , departementsrådet , departementsrådet och departementsrådet som sakkunniga i utredningen samt förordnades direktören att som expert biträda utredningen. Medarbetarna i redaktionen för SverigeDirekt – byrådirektören , avdelningsdirektören , webbredaktören och departementssekreteraren – har alla anställts som sekreterare i utredningen, de tre förstnämnda fr.o.m. och den sistnämnde fr.o.m. . anställdes därjämte hovrättsassessorn att vara sekreterare i utredningen fr.o.m. . har haft ansvaret för delbetänkandet. Utredningen har antagit namnet Utredningen om SverigeDirekt (SB 2000:01). Härmed överlämnar utredningen sitt delbetänkande Offentliga på nätet (SOU 2001: 63). Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga i utredningen. Delbetänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningen fortsätter sitt arbete. 1 Utredningsuppdraget m.m. ................................................................. Närmare om utredningsuppdraget.............................................. 2 Antagna riktlinjer för informationssamhället ................................... 3 Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Ett offentligt åtagande ................................................................ 3.2.3 Från missionär till knutpunkt för samverkan ................. 4 Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information via Hur skall SverigeDirekts sökvägar utformas?............................ SverigeDirekts nuvarande sökvägar........................................... 4.3.1 Ny möjlighet till fritextsökning ..................................... 4.3.2 Hur fritextsökningen fungerar........................................ 4.3.3 Vilket system för fritextsökning skall SverigeDirekt 5 Samordning med Samhällsguiden ...................................................... Utformningen av Samhällsguiden på Internet ............................ Det praktiska arbetet med Samhällsguiden ................................ 6 Samordning med rättsinformationssystemet ..................................... Utformningen av rättsinformationssystemet .............................. Inledande arbete med rättsinformationssystemet ....................... 6.5.2 Driftsmässigt och organisatoriskt .................................. 7 Huvudmannaskap och organisationsform ......................................... förslag till organisatorisk struktur avseende 7.4.1 Allmänna utgångspunkter .............................................. 7.4.3 Befintlig eller ny myndighet? Den föreslagna myndighetens organisation ............................... 8 Finansiering och övriga konsekvensanalyser .................................... Utgångspunkter för analyserna ................................................... Grunddrag i fråga om förslagens finansiering ........................... Några allmänna utgångspunkter för uppdraget SverigeDirekt är en gemensam portal på Internet för den offentliga sektorn. Portalen har sitt ursprung i Toppledarforums projekt för offentlig information. Staten – företrädd av – samt och träffade ett avtal om en gemensam webbplats för sam- hällsinformation från stat, kommuner och landsting. träffade de ursprungliga avtalsparterna ett kompletterande avtal med om medverkan i projektet. Verksamheten skulle drivas i projektform under namnet SverigeDirekt. SverigeDirekt påbörjade sin verksamhet . Portalen finns på . Vi har i uppdrag att föreslå hur den verksamhet som bedrivs i projektform under benämningen SverigeDirekt skall ges permanent form samt utvecklas och organiseras . Vi skall överväga hur man tillgodoser behoven av samordning mellan den verksamhet som bedrivs under benämningen SverigeDirekt och annan närliggande IT- baserad samhällsinformation, bl.a. rättsinformationssystemet och Samhällsguiden. I uppdraget ingår också att kartlägga vilka andra informationssystem med söktjänster som finns när det gäller informa- tion om det offentliga . Med hänsyn till kommunernas och landstingens stora andelar av den samlade samhällsinformationen är det enligt direktiven viktigt att samarbetet med och fortsätter. I ett delbetänkande skall vi redovisa grunddragen i förslaget om den framtida organisationen, dess verksamhet och finansiering. Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet Vi gör bedömningen att det är ett offentligt åtagande att förse medborgare och företag med samhällsinformation av god kvalitet. att tillgodose behovet av samhällsinformation är det inte tillräckligt att varje myndighet, kommun och landsting tillhandahåller information inom sitt verksamhetsområde. Åtagandet omfattar även att tillhanda- hålla en samlad vägledning till informationsutbudet för att göra detta tillgängligt för användargrupper med olika förutsättningar. Inriktningen i den förvaltningspolitiska propositionen och arbetet kring den s.k. 24- timmarsmyndigheten är vägledande i vårt arbete. Det offentliga åtagandet kan fullföljas på olika sätt. Vårt uppdrag avser elektronisk samhällsinformation; våra ställningstaganden och förslag inskränker sig således till sådan information. När det gäller elektronisk samhällsinformation har portalen SverigeDirekt varit ett av flera sätt att fullfölja det offentliga åtagandet. SverigeDirekt skall även fortsättningsvis erbjuda en gemensam ingång till de olika offentliga informations- och självbetjäningstjänster som myndigheter, kommuner och landsting tillhandahåller på Internet. Syftet skall vara att göra den offentliga förvaltningen mer tillgänglig för medborgare och företag och på så sätt stärka demokratin och för- bättra det allmännas service. Portalen SverigeDirekt skall vara ett effektivt verktyg för att snabbt nå eftersökt och trovärdig information. För att den elektroniska samhällsinformationen skall kunna vidare- utvecklas behövs ett forum för samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting – ett forum som verkar för att den offentliga informationen på Internet i någon mån följer enhetliga standarder. Det kan gälla teknisk standardisering, gemensam terminologisk struktur, webbsäkerhetsfrågor eller språkfrågor. Den organisation som skall ansvara för SverigeDirekt bör kunna fylla denna funktion. Organisationen bör förutom bred kommunikationskompetens även ha nischkompetens inom t.ex. portalstrategifrågor, säkerhetsfrågor och söksystem. Inte minst för att portalen SverigeDirekt skall kunna vara en vägvisare till det webbaserade tjänsteutbudet är det viktigt att den blivande organisationen också samverkar med andra offentliga portaler. Portalen SverigeDirekt skall inte längre förmedla nyhetsinformation annat än om nytillkomna elektroniska tjänster. Vidareutveckling av möjligheterna att hitta information via SverigeDirekt Sökvägarna på SverigeDirekt skall utformas med hänsynstagande till att olika användargrupper har olika behov och kunskaper. Sverige- Direkt måste därför ge så mycket vägledning att användarna hittar fram till eftersökt information även om de från början inte vet vilket samhällsorgan som ansvarar för informationen. Portalen bör som en av flera sökvägar erbjuda en väl fungerande möjlighet till fritextsökning på de webbsidor som portalen länkar till. Det system för fritextsökning som med stöd av avtal med tagits i bruk kan inte utvärderas förrän tidigast . Avtalet om söksystemet bör därför förlängas med denna utgångspunkt. Samordning med Samhällsguiden och rättsinformationssystemet Staten skall inte finansiera flera informationstjänster med väsentligen samma syfte och funktion. SverigeDirekt och Samhällsguiden skall därför samordnas med varandra. Samhällsguiden skall härefter inte finnas kvar som en självständig tjänst med egen huvudman. Samhällsguiden har en problemorienterad struktur som bör tas tillvara. Det är vår uppfattning att möjligheten att söka information utifrån en livssituation eller ett problemområde bör lyftas fram i en framtida SverigeDirekt-tjänst. Samhällsguidens problem- orienterade struktur kan enligt vår mening fungera som en av flera alternativa sökvägar till myndigheternas, landstingens och kommun- ernas webbplatser. Det måste överlåtas åt den blivande organisationen för SverigeDirekt-tjänsten att avgöra hur den problemorienterade sökvägen närmare bör utformas. Driften av SverigeDirekt och rättsinformationssystemet skall sam- lokaliseras och samordnas i en gemensam organisation. Denna organi- sation skall vara samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Däremot bör informationstjänsterna SverigeDirekt och Lagrummet inte integreras utan i stället fortsätta som två parallella tjänster. Frågor kring huvudmannaskap, organisationsform och finansiering Portalen SverigeDirekt skall även vara ingången till det offentliga på Internet. Som en allmän utgångspunkt bör gälla att huvudmannaskapet för en sådan portal skall vara tydligt och trovärdigt. Enligt vår mening talar såväl praktiska skäl som effektivitetsskäl för att huvudmannaskapet för portalen SverigeDirekt och de andra uppgifter som föreslås bli samordnade med SverigeDirekt skall vara odelat. På så sätt blir det tydligt var det slutliga ansvaret ligger. Det är mest naturligt att huvudansvaret för driften av SverigeDirekt- portalen vilar på staten. Med den föreslagna samordningen med Samhällsguiden och rättsinformationssystemet ter det sig också mindre naturligt att t.ex. och deltar som huvudmän, särskilt i fråga om en organisation med ansvar för rättsinformationssystemet. Vi föreslår därför att verksamheten skall ha en statlig huvudman. Den samverkan som behövs bl.a. med och – och som är utom- ordentligt angelägen – kan ske i andra former än genom gemensamt huvudmannaskap. Vi föreslår att verksamheten framgent skall bedrivas i myndighets- form. Vi kan inte se att det finns någon befintlig myndighet som med hänsyn till nuvarande verksamhet och kompetens är lämpad att ansvara för SverigeDirekt och de andra uppgifter som föreslås samordnas med SverigeDirekt. ser vi skäl som i sig talar för att inrätta en egen myndighet för den elektroniska samhälls- informationen. En ny myndighet skall därför inrättas för portalen SverigeDirekt och de andra uppgifter som föreslås bli samordnade med SverigeDirekt. Den nya myndigheten skall lyda under regeringen. Det är ännu för tidigt att ta ställning till hur den förordade myndig- heten bör organiseras. Organisationen måste givetvis anpassas efter de olika verksamhetsområden som myndigheten får. Vi har att i det fort- satta utredningsarbetet överväga behovet av ytterligare samordning med andra informationstjänster. Vi avser att i vårt slutbetänkande åter- komma till frågan om den förordade myndighetens ledningsform och närmare organisation. Den nya myndigheten bör kunna påbörja sin verksamhet per . För att fullgöra de utökade arbetsuppgifter som föreslås i del- betänkandet kommer ytterligare resurser att behöva tillföras verksam- heten. Resursbehovet kan inte tillgodoses på annat sätt än genom anslag över statsbudgeten. Vi föreslår att de anslag som finansierar SverigeDirekt, Samhällsguiden och rättsinformations- systemet förs över till den nya myndigheten. Eftersom SverigeDirekt även i bibehållen projektform hade behövt utvecklas i huvudsak enligt våra förslag bedömer vi det rimligt att också det ytterligare anslags- behovet täcks genom överföring till den nya myndigheten från förvaltningsanslag, som finansierat verk- samheten. SverigeDirekt är en gemensam portal på Internet för den offentliga sektorn. Portalen har sitt ursprung i Toppledarforums projekt för offentlig information, som genomfördes av på uppdrag av Toppledarforum. Projektet syftade till att skapa ett samordnat stöd för förvaltningens spridning av allmän information till medborgare, företag och andra förvaltningar via Internet. I Det offentliga på Internet föreslogs att den offentliga sektorn skulle etablera en gemen- sam ingångssida på Internet för hela förvaltningen, som skulle under- lätta för användarna att nå information från offentlig sektor. Med anledning av detta träffade staten – företrädd av – och ett avtal om en gemensam webbplats för samhälls- information från stat, kommuner och landsting. träffade de ursprungliga avtalsparterna ett kompletterande avtal med om medverkan i projektet. Verksamheten skulle drivas i projektform under namnet SverigeDirekt. SverigeDirekt påbörjade sin verksamhet . Verksamheten finansierades gemensamt av avtalsparterna. svarade för den tekniska driften av webbplatsen. Redaktionen arbetade under ledning av en styrgrupp med företrädare för avtalsparterna. Portalens adress är . lämnade styrgruppen för SverigeDirekt en rapport. I rapporten uttalades att det var angeläget att SverigeDirekt skulle övergå från projektform till en permanent organisation. Styr- gruppen fann att tjänsten rimligen borde finnas kvar och att det inte var meningsfullt att fortsätta driften i en tillfällig organisation. I rapporten förordade styrgruppen att en statlig nämnd skulle inrättas att vara huvudman för all elektronisk samhällsinformation, dvs. SverigeDirekt och Samhällsguiden i såväl elektronisk som tryckt version. Styrgruppen uttalade också att man även kunde överväga att lägga ansvaret för rättsinformationssystemet och grunddatabasen på den förordade nämnden. Därefter har och tillsammans genom- fört en översyn av verksamheten i syfte att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta verksamheten för SverigeDirekt. Enligt översynen, som blev klar , borde man över- väga att tillsätta en offentlig utredning för att göra fortsatta bedöm- ningar om mål och inriktning för en verksamhet på . Utredningen borde också pröva behovet av närmare samordning med Samhällsguiden och rättsinformationssystemet. Vid översynen gjordes vidare bedömningen att det är naturligt att staten svarar för den fortsatta driften av SverigeDirekt såsom central portal för offentlig information i elektronisk form. Man ansåg därför inte att organisationsalternativen stiftelse, förening eller bolag med flera huvudmän var aktuella. Man ansåg i stället att en statlig myndig- het under regeringen var det organisationsalternativ som principiellt och på var det naturliga för en verksamhet av den karaktär som avses med SverigeDirekt. I översynen framhölls att det är viktigt att det bara finns en huvudman för verksamheten om den permanentas och att det är tydligt var ansvaret ligger. Enligt utredningens direktiv (dir. 2000:38 och 2001:18) skall vi föreslå hur den verksamhet som bedrivs i projektform under benämningen SverigeDirekt i sin permanenta form skall utvecklas och organiseras . Vi skall överväga hur man tillgodoser behoven av sam- ordning mellan den verksamhet som bedrivs under benämningen SverigeDirekt och annan närliggande IT-baserad samhällsinformation, som rättsinformationssystemet och Samhällsguiden. I utredningsuppdraget ingår också att kartlägga vilka andra informationssystem med söktjänster som finns när det gäller infor- mation om det offentliga och som har en verksamhet eller inriktning som liknar eller angränsar till den verksamhet som bedrivs inom SverigeDirekt. Med utgångspunkt i kartläggningen skall vi över- väga vilka samordningsbehov och rationaliseringsmöjligheter som finns. Utgångspunkten skall vara intresset av en tydlig och användar- anpassad struktur på samhällsinformation med så goda sökmöjligheter som möjligt. Därutöver ligger det i vårt uppdrag att föreslå vilken roll SverigeDirekt bör ha i förhållande till olika databaser med information om det offentliga . Med hänsyn till kommunernas och landstingens stora andelar av den samlade samhällsinformationen är det enligt direktiven viktigt att samarbetet med Svenska kommun- förbundet och fortsätter. Förbundens insatser är särskilt viktiga i fråga om samordning och sådant utvecklingsarbete som kan behövas när det gäller utformningen av och innehållet hos kommunernas och landstingens webbplatser. Utredningsuppdraget skall vara slutfört . Enligt direktiven skall vi i ett delbetänkande redovisa grunddragen i förslaget om den framtida organisationen, dess verksamhet och finansiering. För att kunna redovisa grunddragen i förslaget om den framtida organisationen har vi funnit att man först måste ta ställning till frågorna om eventuell samordning med de informationstjänster som omnämns särskilt i direktivet, nämligen Samhällsguiden och rätts- informationssystemet. Redan innan vi lämnar vårt slutbetänkande måste också ställning tas till eventuell förlängning av det avtal som finns mellan Styrgruppen för SverigeDirekt och om den sökmotor som tagits i bruk på webbplatsen. Ett sådant ställningstagande förutsätter att vi först redogör för synen på utvecklingen av sökfunktionerna på webbplatsen. Vi har därför funnit det angeläget att i delbetänkandet redovisa våra överväganden också i denna del. 2Antagna riktlinjer för informationssamhället Regering och riksdag har i olika sammanhang uttalat vilka mål som skall gälla för informationssamhället och användningen av informa- tionsteknologi i förvaltningen. Så har t.ex. skett i regeringens propositioner Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, den s.k. förvaltningspolitiska propositionen) och Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, den s.k. IT- propositionen). Båda propositionerna har behandlats av , som i huvudsak ställt sig bakom förslagen (1997/98:KU31, rskr 1997/98:294-296, 1999/2000:TU9 och rskr 1999/2000:256). Utifrån den förvaltningspolitiska propositionen har regeringen lämnat hand- lingsprogrammet En förvaltning i demokratins tjänst. Vidare har Statskontoret på regeringens uppdrag lämnat rapporten 24- timmarsmyndighet – Förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst (Statskontoret 2000:21). Statsmakterna har genom IT-propositionen uttalat ambitionen att som första land skall bli ett informationssamhälle tillgängligt för alla. Allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser skall öka genom användningen av IT. På det sättet skall demokrati och rättvisa främjas. Regeringen och konstaterar att en viktig förutsättning för att informa- tionen skall bli lätt tillgänglig är att det finns enkla ingångar till den offentliga informationen och nämner SverigeDirekt. Behovet av en portal som inkörsport till offentlig sektor och med koppling till olika specialtjänster – t.ex. ingångar för att underlätta sökning för företagare och andra användargrupper – kommer att öka i takt med att allt mera information produceras och publiceras i elektronisk form. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet anges att målet för 2000-talet är en statsförvaltning som med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är tillgänglig och tillmötesgående. Regeringen pekar på att statliga myndigheter måste samverka såväl med varandra som med kommuner, landsting och näringsliv för att skapa rationella servicelösningar för alla parter. 16 Antagna riktlinjer för informationssamhället företag bör – så långt som det är möjligt – enkelt kunna hämta och lämna den information som är relevant i varje enskild situation oavsett hur informationsansvaret är fördelat mellan myndigheter eller mellan stat, kommun och landsting. I det sammanhanget nämns att en så långt möjligt heltäckande gemensam elektronisk ingång – SverigeDirekt – har tagits fram och att den tillsammans med mer specialiserade elektroniska ingångar skall kunna underlätta medborgar- och företags- kontakterna. I handlingsprogrammets målbeskrivning ingår också att statliga myndigheter bör ha en webbplats på Internet med en hemsida av hög kvalitet som snabbt bör leda användaren till grundläggande fakta om myndigheten och annan för medborgarna intressant sak- information samt möjliggöra för medborgarna att sända in uppgifter till myndigheten och initiera ärenden elektroniskt. Det vägledande begreppet i arbetet med att öka myndigheternas till- gänglighet har blivit 24-timmarsmyndigheten. Begreppet syftar på myndigheter som är ständigt tillgängliga elektroniskt för informations- hämtande och ärendehantering. Ett mål är att medborgare och företag skall kunna få information, ställa frågor, lämna uppgifter samt uträtta andra ärenden när det passar dem oberoende av kontorstider och geografisk belägenhet. Statskontoret har i rapporten 24-timmars- myndighet – Förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst definierat fyra utvecklingssteg i utvecklingen mot 24-timmarsmyndigheten: Steg 1 innebär en webbplats som innehåller paketerad information om myndigheten och dess tjänster. Steg 2 är en webbplats som innehåller interaktiv information om myndigheten och dess tjänster, dvs. man kan såväl titta på som beställa och ladda ner information om myndigheten. Det tredje steget definieras som en webbplats och kommunikationsfunktioner som tillåter besökaren att lämna och hämta personlig information. Steg 4 skall möjliggöra integrerade elektroniska tjänster vilket förutsätter en webbplats och nätverksfunktioner med samverkan med andra myndigheter och samhälleliga instanser. Statskontorets rapport anger också att en god tillgänglighet för alla till myndigheternas informationstjänster förutsätter att systemen erbjuder bästa möjliga användbarhet; en hög användbarhet är nödvändig för att medborgarna skall acceptera systemen och vilja använda dem. När det gäller kommuner och landsting finns inte på samma sätt några gemensamma riktlinjer för IT-användningen. Varje kommun eller landsting formar självständigt sin strategi för information till medborgarna. På flera håll samverkar olika kommuner regionalt kring IT-användningen. och är medlemsorganisationer för kommuner respektive landsting. Antagna riktlinjer för informationssamhället 17 respektive förbund är visserligen samtliga kommuner eller landsting medlemmar. Förbunden är dock inte överordnade sina medlemmar utan intresse- och arbetsgivarorganisationer för dem som erbjuder sina medlemmar forum för samverkan. 3Inriktningen för en gemensam offentlig informationstjänst på Internet Vår bedömning: Det bör vara ett offentligt åtagande att förse med- borgare och företag med samhällsinformation av god kvalitet. Åtagandet bör även innebära att tillhandahålla en samlad vägledning till informationsutbudet för att göra detta tillgängligt för användar- grupper med olika förutsättningar. Det är grundläggande för ett demokratiskt samhälle att medborgare och företag lätt kan få tillgång till samhällsinformation av god kvalitet. Genom informationen får medborgarna och företagen kunskap om sina rättigheter och skyldigheter. Tillgång till information gör det också möjligt för medborgarna att hävda sina idéer och intressen i den demokratiska processen. Information ger medborgare och företag insyn i den offentliga verksamheten och möjliggör kontroll av denna. Också för att främja integration i samhällslivet är det grundläggande att samhällsinformation är tillgänglig – och begriplig – för alla. Medborgarnas tillgång till samhällsinformation av god kvalitet är enligt vår mening en så central förutsättning för ett demokratiskt samhälle att det i betydande utsträckning måste vara ett offentligt åtagande att säkerställa denna.