sou · GPB395d5 · 2002-01-01 00:00:00 — Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Förfat- tarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Syfte och frågeställning.......................................................... Metod och material ................................................................ Disposition och läsanvisningar.............................................. Vräkning i praktiken.................................................. Att förhindra vräkning ............................................... Bistånd vid klagomål .............................................................. Bistånd till hyresskuld............................................................ Rollfördelning och perspektiv......................................... Vilka vräks och vilka får stanna?................................. Särbehandling av hushållskategorier ..................................... Bilden av bostadslösa som ensamstående.......................... Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Denna rapport bygger på en studie av vräkningsprocesser som genomförts vid sociologiska institutionen, . Projektet har letts av docent och har finansierats av . Vägen från värdens besked om uppsägning av hyreskontraktet – grundad på försenade eller uteblivna hyresinbetalningar, eller, mindre vanligt förekommande, störande beteende – till hyres- gästens vräkning kan vara en utdragen process med många olika aktörer inblandade. Mindre än hälften av alla vräkningsärenden går så långt som till verkställighet (1984, s. 11, Flyghed 1995, Flyghed 2000). En intressant fråga är då vilka av de vräknings- hotade hushållen som får bo kvar och vilka som faktiskt vräks och hur hyresvärden, och kronofogden resonerar och agerar i de olika fallen. Hur använder de, var för sig och tillsam- mans, sitt handlingsutrymme i förhållande till lagens ramverk? Uppstår lokala handlings- och bedömningsmönster som gör att man kan tala om lokal vräkningspolicy? Dessa frågor försöker jag angripa i och med denna rapport. I rapporten presenteras en analys av det sätt på vilket hyresvärd, socialtjänst och kronofogde talar om rutiner och bedömningar som inbegrips i vräkningsprocessen. Syftet är att ge en bild av (lokal) policy i praktiken med avseende på hur vräkningsprocessen kan hanteras. Studier av lokal policy inbegriper de centrala och åter- kommande sätten att formulera sina handlingsstrategier, de olika kategoriseringar den bygger på och de föreställningar som dessa har sitt ursprung i och reproducerar (Selznick 1949). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? trädares och hyresvärdars sätt att tala om sin respektive policy och om enskilda fall kan betraktas som institutionella berättelser, som inte bara rättfärdigar föreslagna åtgärder utan skänker mora- lisk mening och innebörd åt parternas respektive handlande (1995, s. 195). Kronofogde- och sociala myndigheter, lik- som bostadsföretag, utgör här exempel på institutioner. Jag tänker mig alltså att sådana institutionella berättelser även skapas inom bostadsföretagen – genom hyresvärdars sätt att tala om och förhålla sig till såväl önskade som oönskade hyresgäster och bostads- sökande. Hyresvärdens, och kronofogdens sätt att tala om vad de gör, hur man bör göra och varför relateras i analysen till bostadslösas erfarenheter av vräkning och vräkningsrisker. De vägar som enligt de olika parterna finns för att undvika en formell avhysning diskuteras i ett särskilt avsnitt. Bandade samtalsintervjuer har genomförts med N en tjänsteman vid ett kommunalt bostadsföretag (HV1), N tre socialarbetare (gruppintervju) som arbetar i ett projekt för att förebygga vräkningar genom uppsökande arbete (S1 – S3), N tre boendesekreterare (– BS3)1, N sex förrättningsmän vid kronofogdemyndigheten (två fokus- gruppsintervjuer med tre förrättningsmän i varje grupp, KFM1 – KFM6), 1 Boendesekreterare (eller liknande benämning) är vanligtvis socionomer som är anställda av och har sin arbetsplats på . I vissa kommuner är boendesekreteraren anställd av men har sin arbetsplats på ett (allmännyttigt) bostadsföretag som bidrar med en andel av boendesekreterarens lön. Boendesekreterares huvudsakliga arbetsuppgift består i att ordna bostäder eller boende åt klienter som riskerar att bli av med eller helt saknar en egen bostad. De har därigenom ofta både formella och informella kontakter med fastighetsägare. När boendesekreterare citeras används förkortningen BS. BS1 arbetar i en stadsdel i och har sin arbetsplats på . BS2 arbetar i en medelstor kommun och har sin arbetsplats på bostadsföretag, som också betalar en del av lönen. I avsnittet om hyresvärdens sätt att tala om rutiner och bedömningar som inbegrips i vräkningsprocessen citeras HV1 och HV2. HV2 är en av de tre intervjuade boende- sekreterarna () men framträder här som hyresvärd eftersom han arbetar på bostads- företaget och helt antagit hyresvärdens perspektiv i sitt arbete. BS3 arbetar i en stadsdel i och har sin arbetsplats på . BS3 och HV1 arbetar tillsammans i ett projekt för att förebygga vräkningar och har av den anledningen intervjuats tillsammans. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? N tre socialarbetare som arbetar inom ekonomi- sektion (SE), individsektion (SI), respektive vid kommunalt alternativboende (AP)2, samt N två vräkningshotade hushåll (H1, H2). Därutöver har jag använt mig av tretton samtalsintervjuer med bostadslösa personer (IP1-IP13), minnesanteckningar från obser- vationer vid tre avhysningar då jag särskilt iakttagit interaktionen mellan representanter från (i den mån de närvarade vid avhysningarna), hyresvärden, kronofogden och hushållet i fråga. I dessa ärenden har jag också haft till mitt förfogande beslut om handräckning för avhysning från kronofogdemyndigheten och/eller beslut och domar från hyresnämnd, tingsrätt och . Utöver egen empiri använder jag JO-beslut i frågor av relevans för problemområdet. Alla intervjuer har bandats och skrivits ut i sin helhet. Utskrif- terna har sedan analyserats med avseende på några övergripande teman som exempelvis gräsrotsbyråkratens arbetssituation och dilemman, kategoriseringar och differentieringar mellan olika typer av vräkningshotade hushåll, bedömningar och utfall av vräknings- processen relaterat till hushållstyp och uppfattningar om moral och ansvar för den uppkomna situationen. När det gäller intervjuerna med de bostadslösa personerna har jag i analysen fokuserat på två aspekter: Dels på de händelser som föregått en (formell eller informell) vräkning, dels – i de fall när de varit vräkningshotade – vad som möjliggjort kvarboende. Den sistnämnda aspekten har också varit ett framträdande tema i intervjuerna med de tjänstemän som är inblandade i vräkningsprocessen. Intervjuerna med bostadslösa har genomförts i . Inter- vjuerna med tjänstemän (anställda inom , kronofog- demyndigheten och bostadsföretagen) har också till största delen 2 är benämningen på kommunens alternativa boende i . ingår som utförare i kommunens beställare- och utföraresystem och där är beställare av olika boenden. Det finns fyra Altbo-distrikt med något olikartad organisation. Generellt kan man säga att målgruppen är bostadslösa missbrukare (och/eller bostadslösa med psykiska problem) inskrivna vid och boendeverksamheterna organiseras enligt trappmodellen. Boendetrappan inom (liksom inom de frivilliga organisationerna) är uppdelade på olika steg som utgörs av en viss typ av likvärdiga boenden, med avseende på standard och kontroll. Varje steg antas också kunna identifiera en särskild målgrupp med särskilda behov (se vidare 2001). Boendetrappans organisering bygger på föreställningen att man successivt lär sig att bo, tränas i att klara eget boende och kvalificerar sig för ett boende med bland annat bättre standard och lägre grad av kontroll (se vidare 1996, 2000). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? genomförts i , men en boendesekreterare och två social- arbetare arbetar i en medelstor kommun. Syftet med denna rapport är emellertid inte att göra jämförelser mellan olika kommuner med avseende på hjälp- och åtgärdssystem (även om det i sig vore intressant och relevant). vill jag presentera ett spektrum av förhållningssätt, handlingar, beslut och konsekvenserna av dessa. Som framkommer i det följande framträder här ett mönster som sannolikt överskrider kommungränser och som är av yttersta rele- vans att beakta vid en eventuell övervägning om regel- och rutin- förändringar. Det är svårt att komma i kontakt med bostadslösa personer för att kunna genomföra enstaka intervjuer. Att följa några personer är ännu mer problematiskt. De bostadslösa kan ofta inte uppge någon adress som man kan nå dem på och de flyttar ofta och mellan många olika typer av tillfälliga boenden och platser. Det stora flertalet av de intervjuer med bostadslösa personer som bildar underlag till denna rapport genomfördes på uppdrag av i . Kontakterna eta- blerades på de frivilliga organisationernas matserveringar och café- verksamheter för hemlösa i . Intervjuerna har med några undantag ägt rum i anslutning till sådana lokaler. Några personer har intervjuats , men många har jag inte stött på alls sedan det tillfälle då intervjun genomfördes, trots att jag till- bringade relativt mycket tid på dessa platser under hösten 2000.3 Ett syfte med det nu aktuella projektet var att få kontakt med människor som har bostad men som riskerar att förlora den (exempelvis på grund av försenade hyresinbetalningar, hyresskuld eller för att grannar har klagat på störande beteende) för att kunna följa dessa människor och därmed kunna studera hur deras situation utvecklar sig. Idén var att komma i kontakt med några vräkningshotade hushåll genom bostadsföre- tag i . Jag har kontaktat några bostadsföretag med en förfrågan om att genom deras försorg få distribuera ett brev. I detta beskrivs projektet kortfattat och mottagaren tillfrågas om att ställa 3 Jag har försökt – och i viss utsträckning lyckats – hålla kontakten med några bostadslösa personer med hjälp av anställda inom frivilligorganisationerna, vilka ofta (men långt ifrån alltid) känner till var personen befinner sig eller brukar vistas. Det har emellertid också förekommit att dessa inte anser att det vid ett visst tillfälle (en akut situation eller liknande) är lämpligt att jag tar kontakt med den person jag söker. Jag har kunnat ha telefonkontakt med vissa, medan andra inte heller kunnat kontaktas per telefon eftersom de flyttat ut utan hänvisning till ny adress eller telefon. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? upp på en anonym intervju om de händelser som föregår och inbe- grips i hushållets aktuella situation. Om individen i fråga vill ställa upp på en intervju och eventuellt en fortsatt kontakt är det upp till honom eller henne att kontakta mig per telefon, e-mail eller genom att återsända följebrevet med några uppgifter om sig själv och för detta ändamål använda ett bifogat svarskuvert. Min tanke var att följebrevet skulle kunna skickas ut tillsammans med hyresvärdens brev till hyresgästen om varning om uppsägning (med hänvisning till försenade hyresinbetalningar, hyresskulder eller störningar). De representanter för bostadsföretagen som har kontaktats i detta syfte har emellertid inte varit positivt inställda till detta. Flera av de kontaktade ansåg att det inte vore etiskt korrekt att hyresvärden förmedlar sådana kontakter.4 Någon av dem ut- tryckte det så att det är en sak mellan hyresvärd och hyresgäst. De ansåg med andra ord inte det vara etiskt riktigt eller lämpligt att förmedla kontakter om en undersökning om hur hyresgästen upplever en sådan krissituation som en vräkning innebär som de som hyresvärdar vill genomdriva en vräkning. Jag har också försökt att distribuera mitt följebrev via social- tjänsten, som enligt hyreslagen underrättas när hyresvärdar säger upp någon och som ibland gör hembesök i syfte att bedöma om skall gå in med sådana insatser så att ett kvarboende är möjligt. Kontakter som jag hoppas kommer att bli framgångsrika i detta avseende har etablerats. Jag har beviljats nödvändiga tillstånd och mitt brev har distribuerats (via handläggarens brev till klien- ten). har jag bara kommit i kontakt och genomfört inter- vjuer med två vräkningshotade hushåll (H1, H2). Jag har därför också analyserat utskrifter av de tidigare genomförda intervjuerna, där bostadslösa personer berättar om sina egna erfarenheter av avhysningar de utsatts för, händelser som föregick avhysningarna och om sin bostadssituation efter avhysningen. I nästa avsnitt redogör jag för de lagar som gäller vid vräkning. Därefter presenteras en teoretisk ram för analysen av de kvalitativa intervjuerna med tjänstemän inom socialtjänst, representanter för 4 Det skulle, enligt min åsikt, emellertid inte utgöra något hinder eftersom jag inte skulle behöva veta vilka hyresgäster som tar emot följebrevet och det skulle också vara helt upp till den enskilda hyresgästen att själv bestämma om han eller hon ville ha kontakt med mig. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? bostadsföretag samt förrättningsmän från kronofogdemyndig- heten. Avsnitt 2, Vräkning i praktiken, innehåller en kort pre- sentation av hyresvärdens, och kronofogdens res- pektive arbetssituation och deras sätt att förhålla sig till olika typer av vräkningshotade hushåll. I avsnitt 3, Att förhindra vräkning, presenteras olika möjliga vägar att gå för att undvika formell avhysning och för att det vräkningshotade hushållet skall kunna få bo kvar. De olika strategierna problematiseras med utgångspunkt i det teoretiska ramverket. I avsnitt 4, Vilka vräks och vilka får stanna? fokuserar jag på hyresvärdens och särbehandling av olika hushålls- typer. Rapporten avslutas med avsnitt 5 som utgör en sammanfatt- ning av de viktigaste slutsatserna. En hel del citat förekommer i denna rapport. Avsikten med detta är tvåfaldig. För det första anser jag att det är viktigt att på ett tyd- ligt sätt presentera underlaget för min analys för läsaren. Ett annat skäl är respekten för intervjupersonerna. Min önskan är att för- medla deras egna berättelser. Alla intervjupersoner har anonymise- rats. Citaten presenteras i regel fristående från den övriga texten med mindre bokstäver och indragen vänstermarginal. Vid enstaka till- fällen har citat integrerats i den övriga texten och har då markerats med citationstecken. Vid tillfällen då jag utelämnat något ur citatet markeras det på följande vis: []. När jag har infogat ett ord har det omslutits med klamrar: []. När intervjupersonen särskilt tydligt har betonat något eller några ord har jag kursiverat dem och kor- tare pauser (exempelvis då intervjupersonen tvekar eller söker efter ord) anges på följande vis: Personnamn och namn på platser, företag etcetera har tagits bort. Detta avsnitt syftar till att redogöra för några juridiska förutsätt- ningar för parternas agerande i den process som börjar med att hyresvärden säger upp hyresgästens hyreskontrakt och – i vissa fall – slutar med att en vräkning5 verkställs av kronofogdemyndig- 5 I juridisk terminologi är vräkning en samlingsbeteckning på avhysning och avlägsnande. Avlägsnande sker endast då personen i fråga saknar hyresrätt, exempelvis vid husockupationer (1990, s. 36, Flyghed 1995, s. 99). I denna rapport kommer jag att använda termerna vräkning och avhysning omväxlande och som synonyma Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Flera aktörer är inblandade under denna process, varav de viktigaste utgörs av hyresgästen, hyresvärden, och kronofogden. Förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst regleras främst i hyreslagen (jordabalkens 12:e kapitel). Ett hyresavtal kan upprättas skriftligt eller muntligt6 (2 § första och andra styckena). Hyresavtal gäller för obestämd tid, men undantagsvis får avtal också ingås för bestämd tid. För att hyresavtalet skall upphöra att gälla krävs upp- sägning och uppsägningstiden är för en bostadslägenhet tre måna- der (3 § första och andra styckena).7 Hyresrätten är förverkad om hyresgästen dröjer med betalningen mer än efter förfallodagen. Andra grunder för förverkande är i huvudsak överlåtelse eller andrahandsuthyrning utan hyresvär- dens tillstånd, att hyresgästen använder lägenheten för andra ända- mål än de avsedda, att lägenheten vanvårdas eller att det förekom- mer störningar i boendet, eller att den används till brottslig verk- samhet (42 §). Uppsägning av hyresavtalet med hänvisning till störningar i boen- det måste dels föregås av en uppmaning till hyresgästen att se till att störningarna upphör,8 dels en underrättelse till socialnämnden. Hyres- värden skall klargöra att hyresgästen kommer att sägas upp om rättelse inte sker (42 §). Det anses betydligt svårare att genomdriva en upp- sägning av hyreskontraktet på grund av störande beteende än om en hyresskuld har uppstått. I många fall väntar därför hyresvärden med att säga upp en hyresgäst som anses störande till dess att en hyres- skuld har uppstått eller hyran vid upprepade tillfällen betalats för sent (Flyghed 2000, s. 100). När hyresgästen har förverkat sin hyresrätt har hyresvärden rätt, men naturligtvis ingen skyldighet, att säga upp hyresavtalet. Om hyresrätten är förverkad på grund av dröjsmål med hyres- inbetalningen kan hyresgästen återvinna hyresrätten om betal- ningen sker från det att socialnämnden underrät- tats om uppsägningen av hyreskontraktet.9 Om socialnämnden benämningar för den situation när hyresgästen ofrivilligt skiljs från tillträde till bostadslägenheten. 6Om ett muntligt hyresavtal ingåtts kan var och en av parterna när som helst kräva att skriftligt avtal upprättas. 7För hyresavtal som ingåtts för bestämd tid och som varar mindre än gäller kortare uppsägningstider, såvida annat inte har avtalats (4 §). 8Om störningarna kan betraktas som särskilt allvarliga behöver uppsägningen inte föregås av en tillsägelse om att vidta rättelse. förlängdes förverkandefristen och återvinningsfristen. Ett av syftena med att förlänga fristerna var, enligt (2000, s. 101), att minska antalet vräkningar. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? inom denna tidsram skriftligen meddelar hyresvärden att den åtar sig betalningsansvaret återvinner hyresgästen sin hyresrätt (44 § första stycket.). Under dessa får hyresgästen inte avhy- sas (44 § sjätte stycket). som hyresgästen underrättas om uppsägningen skall socialnämnden meddelas. Om hyresrätten är förverkad kan hyresvärden vända sig till tingsrätten och begära lag- sökning och handräckning för avhysning av hyresgästen. Denne kan också vända sig till kronofogdemyndigheten (KFM) med en ansökan om betalningsföreläggande (krav på betalning av hyres- skuld) och/eller handräckning (för vräkning). Då vidtar en s.k. summarisk process. Hyresgästen tar del av hyresvärdens ansökan och de krav den innehåller. Om hyresgästen motsätter sig kraven måste hyresvärden vända sig till tingsrätten, men om hyresgästen inte gör det så kan KFM fastställa kraven i ett utslag (KFM 1999). Om hyresvärden har sagt upp hyresgästen10 och denne inte flyt- tat vid hyrestidens utgång (dvs. om hyresgästen inte har flyttat ut ur lägenheten då uppsägningstiden är till ända) och vill förlänga hyresavtalet, är uppsägningen utan verkan om inte hyresvärden hänskjuter tvisten till hyresnämnden inom efter hyres- tidens utgång (49 § första stycket). I hyresnämnden prövas alltså tvister om förlängning av hyresavtal. Utgångspunkten är att hyres- gästen har rätt till förlängning av hyreskontraktet (46 § andra stycket) I hyresnämndens uppgift ingår alltså inte att pröva upp- sägningar där hyresrätten är förverkad. Det finns alltså olika vägar att gå för hyresvärden. Valet av tillvä- gagångssätt beror på grunden för uppsägningen och syftet. KFM kan, om hyresgästen inte motsätter sig hyresvärdens krav, fastställa dennes krav i ett utslag genom den summariska processen. Detta blir enklare och billigare för hyresvärden jämfört med en tings- rättsdom och det går också snabbare att få ett utslag. Vare sig KFM eller tingsrätten tar hänsyn till hyresgästens situation, utan utslag eller dom fastställs på grundval av handlingar, vanligtvis bevis på att hyra ej betalats. I hyresnämnden skall däremot hyresvärdens skäl till att säga upp hyresgästen vägas mot hyresgästens intresse av att menar vidare att dessa små förändringar inte nämnvärt påverkat möjligheterna för vräk- ningshotade hushåll att bo kvar. Dagens hyreslag karaktäriserar Flyghed som en strafflag till nytta för fastighetsägarna i motsats till en social skyddslag till hyresgästernas fördel. 10 Har hyresgästen exempelvis vid upprepade tillfällen betalat hyran för sent (men återvunnit hyresrätten genom att betala hyran efter hyresvärden meddelat honom om uppsägningen) kan hyresvärden ha detta som grund för uppsägning av hyreskontraktet. Detta förutsätter att hyresvärden har varnat hyresgästen om att dröjsmålen kan leda till uppsägning av kontraktet innan hyresvärden säger upp hyresavtalet (1994, s. 159 ff.). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? få bo kvar och nämnden är fri att ta hänsyn till förmildrande omständigheter. Detta gäller dock inte fall där hyresrätten är för- verkad och hyresvärden har sagt upp avtalet till avtalets utgång (46 § första stycket 1). Om hyresnämnden anser att hyresvärdens skäl till att inte vilja förlänga hyreskontraktet väger tyngre än hyresgästens intresse av att bo kvar kan beslutet bli att hyresgästen skall flytta. Ett sådant beslut kan läggas till grund för en ansökan om avhysning hos kronofogdemyndigheten (KFM). De tvister som tas upp i hyresnämnden kommer till socialnämndens kännedom först då avhysning skall verkställas. Om hyresvärden förlorar hyrestvisten kan denne ändå uppnå en ändring av hyresvillkoren till sin egen fördel, till exempel förkortad uppsägningstid. Detta förut- sätter att hyresvärden ansökt om en sådan ändring av hyresvill- koren i förväg (51 § första stycket). Om hyresvärden vill att hyresgästen både skall betala hyresskul- den och flytta från lägenheten kan han begära att tingsrätten med- delar både betalningsföreläggande och handräckning för avhysning. Ett sådant kan sedan läggas till grund för en ansökan om utmätning och avhysning hos KFM. Hyresvärden kan också (om han inte tror att han kommer att kunna få hyresgästen att betala hyresskulden) välja att enbart begära handräckning för avhysning hos tingsrätten. I regel får hyresvärden på så vis ett snabbare avgörande som kan läggas som grund för ansökan om avhysning hos KFM (1990, s. 41 f.). Då hyresvärden fått ett beslut om att hyresgästen skall flytta – en s.k. exekutionstitel – skall han vända sig till kronofogdemyndig- heten (KFM) för att få vräkningen verkställd. KFM underrättar till att börja med den avhysningshotade per brev om avhysningsbeslu- tet. Meddelande om datum för avhysningen skickas även till hyres- värden och till socialnämnden. Hyresgästen skall också delges tid- punkten för avhysningen, vilket innebär att hyresgästen söks på hemadressen och (om det behövs) på arbetsplatsen. I första hand skall alltså den avhysningshotade delges personligen. Om det inte är möjligt spikas delgivningen genom att läggas i den vräknings- hotades brevlåda. Avhysningen får tidigast verkställas efter det att hyresgästen delgivits. Avhysningen skall verkställas efter det att ansökan kommit till KFM (16 kap. 3 § UB). Hyresvärden kan bevilja anstånd med avhysningen.