sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Total energi- och materialanvändning kan vara rele- vanta mått för miljöpolitik och ekonomisk politik i sammanhang där också kvalitetsaspekter fångas upp. Utredningen borde särskilt tagit fasta på användbarheten av nyckeltalet för total energianvändning i ett sammanhang där andra nyckeltal ingår (t.ex. nettotillförsel av koldioxid). De starka histo- riska kopplingarna mellan energianvändningen och miljöpåverkan, liksom de stora trögheterna för energisystemens omställning, talar tillsammans det faktum att gjorde miljöåtgärder ätitis upp av den negativa effekter en ökad energi- och materialanvändning medfört. Utredningen borde vidare ha framhållit de stora osäkerheter som råder när det gäller olika materials framtida hälso- och miljöpåver- kan, inte minst på grund av den tilltagande kemikaliseringen. Detta talar för ett mer långtgående tillämpning av försiktighetsprincipen, av vilket följer att den totala mängden använt material, lika väl som specificerade delmängder, är av stort intresse för den framtida mil- jöpolitiken. Låt vara att det inte låter sig fångas i faktor 10, men finns här skäl att utveckla delmål för materialanvändning som farliga kemikalier måste sorteras bort från produk- tionen. Utredningen för effektiv användning av naturresurser Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall genomföra en översyn av behovet av åt- gärder för en bättre hushållning och effektivare användning av na- turresurser, inkl. bl.a. energiråvaror, i syfte att nå en hållbar utveckling i ett globalt perspektiv. Utredaren skall därvid också studera och bedöma sambanden mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan. Utredaren skall bedöma behovet av effektiviseringsmål på natio- nell nivå och föreslå sådana mål om utredaren finner det ändamålsenligt. Utredaren skall om den finner det lämp- ligt föreslå ytterligare åtgärder på central nivå samt insatser som kan aktualiseras för t.ex. kommuner, näringsliv och medborgarna om så bedöms nödvändigt för att uppnå dessa mål. Dessa förslag kan utgöra ett av underlagen för den nationella redovisning av Agenda 21-arbetet som kommer att göras till FN . Utredarens arbete skall ske med utgångspunkt i en analys av vil- ken grad av resurseffektivisering som är önskvärd och möjlig på lång och kort sikt. Bedömningen skall göras utifrån en granskning och utvärdering av de beräkningar och antaganden som gjorts i fråga om resurseffektiviseringsbehov, bl.a. faktor 10-begreppet. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . har miljöarbetet allt mer kommit att kopplas till frågor om hur man uppnår en hållbar utveckling. Detta begrepp har sitt ursprung i FN:s kommission för utveckling och miljö, Brundt- landkommissionen, och dess . Där definieras hållbar utveckling som en utveckling som tillfreds- ställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det är således fråga om att för jordens växande befolkning säkerställa materiell standard, ef- fektivt resursutnyttjande och en god miljö. om miljö och utveckling i slog fast att en hållbar samhällsutveckling måste vara socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar. ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150 bil. 5) preciserade regeringen sitt övergripande mål för en ekologiskt håll- bar utveckling i tre delar: skydd av miljön från föroreningar och hälso- och miljöskadliga ämnen, hållbar försörjning genom bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga säkras och effektiv användning av energi och andra naturresurser. En ökad ekonomisk aktivitet kan innebära större belastning på miljön. Omfattningen beror dock på sammansättningen av de eko- nomiska aktiviteterna. Med exempelvis en ökad andel av BNP be- stående av tjänster, som ofta är mindre resurskrävande, kan belast- ningen minskas. Utöver detta kan förändrade konsumtions- och produktionsmönster även i andra avseenden minska de ekonomiska aktiviteternas miljöbelastning. Med tillväxt skapas också förutsättningar för investeringar i kun- skap och teknologi, vilket i sin tur kan ge förutsättningar för att utveckla och ta i bruk mindre energi- och resurskrävande teknik med minskade utsläpp som resultat. Genom att t.ex. finna nya an- vändningsområden för informationsteknik kan produktion och konsumtion effektiviseras så att miljöbelastningen minskar. Vissa undersökningar visar att efterfrågan på miljökvalitet ökar generellt sett med stigande inkomst. Därmed bör tillväxt också skapa förut- sättningar för en större omsorg om miljön. Sambanden mellan tillväxt och miljö – ökad miljöpåverkan ge- nom vissa ekonomiska aktiviteter eller minskad genom förändrad sammansättning eller teknisk effektivisering – är därför komplexa. Denna fråga kräver en djupare analys för att finna vägar till en lång- siktigt hållbar utveckling. I denna analys behöver också globala aspekter bedömas vad gäller konsumtion och användning av natur- resurser. I begreppet hållbar utveckling ligger både hushållning med de änd- liga resurserna och ett effektivt utnyttjande av förnybara resurser. Mot bakgrund av att befolkningstillväxten och krav på höjd lev- nadsstandard i många länder förväntas leda till ett ökat utnyttjande av naturresurser, och därmed också en ökad belastning på miljön, ställs frågan om naturens resurser används tillräckligt effektivt på sin spets. Detta har aktualiserat en diskussion om behovet av ett effekti- vare resursutnyttjande, särskilt i de industrialiserade länderna. I detta sammanhang har begreppet eko-effektivitet myntats. Det innebär att förbättra och förändra hushållningen och produktivite- ten med avseende på utnyttjande av energi och material. Detta för att minska den totala användningen av resurser för att minimera den samlade miljöpåverkan. Begreppet betyder också att vi ska minska användningen av resurser och miljöpåverkan per produce- rad enhet. Ökat välstånd och en god ekonomisk tillväxt är mål som alla län- der eftersträvar. En effektivare resursanvändning är önskvärd för att dessa mål skall kunna nås på ett sätt som är förenligt med en globalt hållbar utveckling. Vilken grad av effektivisering som är önskvärd och möjlig för olika resurser behöver emellertid bli före- mål för mer ingående analyser, bedömningar och utvecklingsstrate- gier. Resurseffektiviseringsbegrepp: Faktor 4 och Faktor 10 lanserade begreppet faktor 4. Bakgrunden var att institutet bedömde det som rimligt att under en generation () fördubbla den genomsnittliga levnads- standarden i ett globalt perspektiv som resursåtgången för detta halverades inom gränserna för dåvarande EG. lan- serades också faktor 10 som innebär att de industrialiserade län- derna i genomsnitt bör bli 10 gånger mer effektiva i sin användning av energi och naturresurser, dvs. minska sin användning av naturre- surser, i absoluta tal, med i genomsnitt . Detta baseras på antaganden och översiktsberäkningar om att jorden uthålligt kan bära en miljöbelastning och resursförbrukning som motsvarar ungefär 0,5 till 1 miljard människor som har samma levnadsstandard som världens i-länder. Internationellt, inom bl.a. FN, och , på- går arbete som berör eko-effektivitet och faktor 10, vilket bland annat går ut på att ta fram fallstudier för resurseffektivisering inom olika sektorer. I samband med FN:s extra möte med generalför- samlingen (UNGASS 19) förespråkade EU på svenskt ini- tiativ frågan om att uppmärksamma faktor 4- och faktor 10-kon- ceptet. I slutsatserna från mötet (Program för det fortsatta ge- nomförandet av ) framhålls att de studier som föreslår en kraftigt ökad effektivitet i resursanvändningen och förbättring av resursproduktiviteten bör uppmärksammas. I slutsatserna fram- hålls även att fortsatt analys krävs angående genomförbarheten av dessa begrepp och de praktiska åtgärder som krävs för deras ge- nomförande. I har endast få analyser gjorts som berör resurseffektivi- sering och faktor 10. har genomfört ett projekt kallat och hinder på väg mot faktor 10 i . har fått i upp- drag av regeringen att konkretisera och utveckla det svenska pro- grammet för forskning till stöd för en hållbar utveckling. I uppdra- get anges att frågor som rör energi- och råvaruförsörjning behöver uppmärksammas ytterligare. Uppdraget har redovisats . Regeringen har också givit SCB (Statistiska central- byrån) i uppdrag att utveckla statistik för materialflöden vilket kan komma att underlätta genomförandet av analyser av resurseffekti- visering. arbetar inom ramen för ett projekt om miljöräkenskaper med att integrera miljöaspekter i ekonomiska modeller. Det innebär att ekonomiska och miljömässiga effekter av politiska åtgärder kan analyseras. Övrigt arbete med beröring i resurseffektiviseringsfrågan Annat pågående arbete som kan ha beröring med resurseffektivise- ringsfrågan är t.ex. den arbetsgrupp inom som genomför en översyn av energiskattesystemet. Den beräknas vara klar . Vidare planeras en skatt på avfall att införas i syfte att minska mängden avfall som deponeras. På energiområdet har fattat beslut om en ny energipo- litik (prop. 96/97:84). Energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi med på omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkor för en effektiv energianvändning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Stöd till forskning och utveckling med beröringspunkter i re- sursfrågan lämnas bl.a. av inom ra- men energipolitiska program, av Kommunikations- forskningsberedningen, , Miljöteknikdelega- tionen och . Kretsloppsdelegationen har i sin rapport för krets- loppsanpassade material och varor, föreslagit faktor 10 som ett svenskt mål för resurseffektivisering. Rapporten har remissbe- handlats. En del remissinstanser ansåg att faktor 10 är ett bra hjälpmedel som kan fungera som rättesnöre och att begreppet in- rymmer en dynamik som bör tas tillvara. Vissa remissinstanser me- nade att man bör sträva mot faktor 10 av rättviseskäl. Andra ansåg att faktor 10-målet kräver djupare analyser och konsekvensbedöm- ningar, bl.a. därför att man inte vet vad målet mäter, att målet är långtgående, att analysen av angelägna miljöproblem är otillräcklig och att insikten om vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt att genomföra inte är tillräcklig. Regeringens miljöpolitik har senast redovisats i prop. 1997/1998:145 Svenska miljömål, miljöpolitik för ett hållbart Tonvikten i propositionen ligger på ett antal övergripande miljömål. Regeringen redovisar också riktlinjer för arbetet med att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning. att material och energi skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn taget till alla resurstillgångar, att användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå som det samlade biomasseuttaget inte får utarma den biologiska mångfalden, att flertalet varor skall vara materialsnåla och resurseffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material eller energi. I detta sammanhang uttalar även regeringen att begreppet faktor 10 kan fungera som kompass och stimulera till nödvändigt nytän- kande. Faktor 10 ger en signal om vilken storlek på effektivisering som krävs, snarare än att den uttrycker ett exakt mål. Regeringen säger också att det behövs ytterligare arbete, såväl nationellt som internationellt, för att analysera, konkretisera och utveckla begrep- pet faktor 10. Utgångspunkter för en fortsatt analys Utöver att närmare analysera och bedöma vilken grad av ökad re- surseffektivisering som är önskvärd och möjlig finns det också an- ledning att utreda om en sådan utveckling kan kräva särskilda poli- tiska åtgärder. Det finns många belägg för en successiv utveckling mot en ökad produktivitet, inte bara när det gäller arbetskraft utan också när det gäller användning av naturresurser och material. Denna produktivitetsutveckling har sin orsak i en ständig pågående teknisk och ekonomisk utveckling men också i styrning från för- ändringar i priser och inkomster liksom politiska åtgärder, t.ex. inom energi- och miljöområdet. Frågan är således om dagens ut- veckling är tillräcklig för att nå önskvärd grad av resurseffektivitet eller om ytterligare politiska åtgärder kan komma att krävas. Vid en bedömning av vilken grad av resurseffektivisering som kan vara önskvärd och vilka åtgärder detta eventuellt kan erfordra bör följande aspekter beaktas. Resurs- och miljöfrågorna är ofta internationella till sin karaktär. Utnyttjande av naturresurser sker mer eller mindre effektivt och varierar till sin omfattning i olika länder. Världshandeln och alltmer integrerade ekonomier ger ut- rymme för specialisering inom produktionen för enskilda nationer och företag. En analys av användningen av naturresurser måste utgå från ett globalt perspektiv och en analys av de svenska förhållan- dena måste därför göras i ett internationellt perspektiv. Analysen bör även beakta vad som dels är möjligt för att göra som EU-medlem, dels hur kan påverka EU i dessa frågor. För att för ett enskilt land, och i än högre grad för en viss resurs, kunna fastställa i vilken grad en effektivare användning är önskvärd krävs dock att man beaktar de särskilda förhållanden som gäller landet och resursen. Det är också viktigt att beakta resurseffektivisering ur ett hel- hetsperspektiv. En hållbar utveckling innebär såväl ekonomisk, ekologisk, social som kulturell utveckling. Åtgärder för effektivare användning av en viss resurs måste ta hänsyn till på vilket sätt dessa påverkar användningen av samhällets övriga resurser i form av bl.a. arbetskraft, kapital och övriga naturresurser. Det behövs alltså en analys av om ökad effektivitet i utnyttjandet av t.ex. naturresurser leder till över- eller underutnyttjande av andra resurser, t.ex. ar- betskraft eller kapital. En särskild utredare skall genomföra en översyn av behovet av åt- gärder för en bättre hushållning och effektivare användning av na- turresurser, inkl. bl.a. energiråvaror, i syfte att nå en hållbar ut- veckling i ett globalt perspektiv. Utredaren skall därvid också studera och bedöma sambanden mellan ekonomisk tillväxt, naturresursförbrukning och miljöpåverkan. Utredaren skall belysa hur naturresursförbrukning och miljöpåver- kan utvecklats i ett historiskt perspektiv i såväl som globalt. Utredaren skall vidare belysa och söka förklara hur olika faktorer bidragit till denna utveckling. Hit hör utvecklingen av total pro- duktion och konsumtion mätt som BNP-ökning, förändringar i produktionens och konsumtionens sammansättning och föränd- ringar i effektiviteten i resursanvändning och miljöpåverkan. Utredaren skall också utföra framåtriktade beräkningar med samma inriktning för såväl som globalt. vilken naturresursanvändning och miljöpåverkan som kan förväntas bli resultatet av olika antaganden om framtida ekonomisk tillväxt och utveckling av eko-effektivitet. Utredaren skall bedöma behovet av effektiviseringsmål på nationell nivå . Utredarens arbete skall ske med utgångspunkt i en analys av vil- ken grad av resurseffektivisering som är önskvärd och möjlig . Bedömningen skall göras utifrån en granskning och utvärdering av de beräkningar och antaganden som gjorts i fråga om resurseffektiviseringsbehov, bl.a. faktor 10-begreppet. I utredarens analys skall de naturvetenskapliga och samhällseko- nomiska motiven för effektiviseringar i och osäkerheten i data för siffermässiga preciseringar av effektivitetsbehoven under- sökas. Analyser och jämförelser av tidigare förbrukningsprognoser, t.ex. på energiområdet, och faktiskt utfall kan vara intressanta att uppmärksamma liksom möjligheter till och kostnader för substitu- tion av olika resurser. Utredaren skall bedöma i vilken grad en aktiv resurseffektivisering är möjlig och önskvärd på internationell, na- tionell respektive lokal nivå eftersom behovet av resurseffektivise- ring kan skilja sig åt mellan olika naturresurser. Vägledande för analysen skall vara i vilken mån ofullkomligheter existerar på marknaden för olika naturresurser, som medför att samhällets kostnader för uttag, transport, användning eller avfallshantering inte avspeglas i deras pris. Detta avser samhällsekonomiska kostna- der relaterade till både försörjningsaspekter och miljöpåverkan. I detta arbete bör utredaren även beakta andra alternativ än resurs- effektivisering för att uppnå positiva miljöeffekter eller ett långsik- tigt hållbart utnyttjande av en viss resurs (t.ex. substitution, rening av utsläpp, förändrade konsumtionsmönster m.m.). Begreppet eko-effektivitet bör alltså analyseras i förhållande till etablerade samhällsekonomiska effektivitetsbegrepp. Resurseffektivisering bör eftersträvas när en effektivare användning av resursen är ett kostnadseffektivt sätt att minska miljöproblemet. Eftersom den totala resurseffektiviteten är central för en eko- nomis funktionssätt skall utredaren i sin analys beakta samspelet mellan naturresurser och andra resurser (t.ex. arbetskraft och real- kapital) i samhället, dvs. hur en partiell effektivisering av använd- ningen av energi- och naturresurser påverkar användningen av andra resurser . Utredaren skall föreslå åtgärder på central nivå samt insatser som kan aktualiseras för t.ex. kommuner, näringsliv och medborgarna, om utredaren finner det ändamålsenligt för att uppnå effektivise- ringsmål. Utredarens åtgärdsförslag kan utgöra ett av underlagen för den nationella redovisningen av Agenda 21-arbetet som kom- mer att göras till FN . De ytterligare statliga åtgärder som utredaren finner vara befo- gade att vidta bör exemplifieras i form av ekonomiska och admi- nistrativa styrmedel, informationsinsatser, stöd till forskning och utveckling m.m. Utredaren bör även bedöma behovet av och ex- emplifiera insatser som aktualiseras för andra än staten, såsom kommuner, näringsliv och enskilda individer. Det energipolitiska beslutet skall därvid beaktas. Vidare ska EG:s statsstödsbestämmel- ser beaktas. Det är viktigt att även andra genomförda eller beslu- tade åtgärder samt pågående utredningar beaktas vid utarbetandet av eventuella åtgärdsförslag. Detta gäller det kommande införandet av avfallsskatt, redan beslutade forsknings- och utvecklingsinsatser, den pågående översynen av energiskattesystemet m.m. Eventuella förslag till åtgärder skall koncentreras till resurser där svensk produktion och konsumtion har en tydlig påverkan på re- sursuttag och/eller miljöproblem förknippade med resursanvänd- ning. När det gäller gränsöverskridande resursproblem och gräns- överskridande miljöproblem förknippade med resursanvändning skall utredaren bidra med underlag för fortsatta arbete inom internationellt samarbete om resurseffektivisering. Utredaren skall göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser av sina förslag samt utvärdera statsfinansiella kostnader och intäkter som dessa kan medföra. De samhällsekonomiska analyserna bör täcka in effekter på näringsliv (t.ex. företagens konkurrenskraft, effekter för små och medelstora företag), på enskilda individer (t.ex. hälsa, säkerhet, tid, priseffekter) och på natur- och kulturmiljö. Utredaren skall också visa hur förslagen bidrar till att uppfylla de miljökvalitetsmål och riktlinjer som föreslås i propositionen Svenska miljömål, miljöpoli- tik för ett hållbart (prop. 1997/1998:145). Arbetets genomförande, tidplan m.m. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Parallellt med denna utredning kommer två andra nära- liggande kommittéer att arbeta. Det gäller den parlamentariska be- redningen för mål i miljöpolitiken (dir 1998:45), som har i uppdrag att föreslå preciserade delmål för 14 av de miljökvalitetsmål som regeringen presenterade i prop. 1997/98:145. Det 15:e miljökvali- tetsmålet, begränsad klimatpåverkan, behandlas i av åtgärder inom klimatområdet (dir 1998:40). Eftersom resurseffektiviseringsfrågor har ett nära samband med de miljömål som kommer att behandlas i de två utredningarna beskrivna ovan, är det viktigt att kommittén samråder med dessa. Utredaren skall även samråda med tet (dir. 1998:26), Utredningen om samordning av lokalt Agenda 21-arbete (M 1998:04), Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) samt SCB, , Kemikalieinspektionen, Energimyndighe- ten, , och övriga berörda myndigheter. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekven- ser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), re- dovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet (dir. 1996:49). Samband mellan ekonomisk tillväxt och miljö I denna bilaga ges en översikt av de empiriska studier som har gjorts för att pröva dels hypotesen om miljöKuznetskurvan, dels att miljöregler försämrar konkurrenskraften, samt slutligen Porter- hypotesen. För att kunna studera eventuella samband mellan kon- kurrenskraft och miljökrav är det givetvis nödvändigt att ha tydliga definitioner av dessa begrepp. Först ges därför en kort introduk- tion till begreppen och hur de kan mätas. Bilagan kan ses som en komplettering till kapitel 4. Vad är konkurrenskraft (och för vem)?1 Det är viktigt att skilja mellan konkurrenskraft på företags-, bransch- och nationsnivå. Försämrad konkurrenskraft för ett visst företag behöver exempelvis inte påverka branschens konkurrens- kraft negativt. Det finns inte heller något direkt samband mellan konkurrenskraft på nationell nivå och branschnivå. I ett land med en dynamisk ekonomi kommer alltid en del branscher och företag växa, medan andra stagnerar och minskar. Konkurrens på företagsnivå kan definieras som ett företags för- måga att bibehålla eller öka marknadsandelar, att sälja sina pro- dukter på marknaden. Konkurrenskraften ses alltså alltid i relation till andra företag i samma bransch. Påverkan av miljökrav på före- tags konkurrenskraft kan mätas statistiskt genom att studera den relativa lönsamheten för företag med hög grad av miljöanpassning. Denna bilaga fokuserar på företagens konkurrenskraft, vilket främst diskuteras med hjälp av ett antal fallstudier. Konkurrens på branschnivå kan definieras som inhemska företags konkurrenskraft i förhållande till konkurrenter i andra länder inom 1 Avsnittet bygger på , (1997). Samband mellan ekonomisk tillväxt och miljö Genom att mäta dess produktivitetstillväxt kan branschens konkurrenskraft i ett visst land studeras. Konkurrenskraft på nationell nivå är svårt att definiera, eftersom länder inte konkurrerar med varandra som företag gör. Dels kan länder givetvis inte konkurrera ut varandra, dels representerar länder också konsumenter, vilket innebär att det inte bara är pro- ducenternas intressen som skall beaktas. (Det faktum att länder inte konkurrerar som företag gör hindrar emellertid inte att de ofta tävlar om att attrahera investeringar). Det är därmed mycket svårt att definiera konkurrenskraft på ländernivå. Man kan exempelvis inte säga att ett land med positiv handelsbalans har god konkur- renskraft, eftersom handelsbalansen påverkas av en rad olika fakto- rer, som inhemskt sparande och investeringar, växelkurser m.m. Snarare kan ett lands konkurrenskraft beskrivas som dess förmåga att öka den materiella levnadsstandarden genom att skapa en miljö där näringslivet som helhet utvecklas väl. För detta krävs mer än låga produktionskostnader. Lika viktigt är exempelvis den infrastruktur och det utbildningsväsende som finns i landet, liksom strukturen och flexibiliteten på marknaderna. Internationella forskningsinsti- tut2 som rankar länders konkurrenskraft använder sig av index som är konstruerade med hjälp av flera hundra indikatorer. Miljökuznetskurvan beskrivs i kapitel 4.2 och här presenteras en genomgång av litteraturen på området. Genomgången nedan är inte komplett men är ämnad att ge en översiktlig bild av olika studier i ämnet.