sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är metallandelen av bilen. Det är svårt att mäta återvin- ningens utveckling, eftersom mätmetod och referensvikt för pro- centberäkning inte anges tillsammans med procenttalet. I siffran har exempelvis varken återanvändningen av begagnade reservdelar räknats med eller det material som före fragmentering demonteras för återvinning, t.ex. batterier, däck etc. I förordningen om producentansvar för bilar anges tjänstevikten som referens för återvinningssiffrorna. Med den metod som bil- industrin i använder för att rapportera till , blev återvinningen . Målet för återanvändning och återvinning ska nås . Eftersom all extra återvinning utöver den hittillsvarande inte är lönsam , kan ingen ökad återvinning beräknas ske förrän den tidpunkt kraven anger. Det är därför för tidigt att ange om det är möjligt att nå målet. Annan lagstiftning har också betydelse, t.ex. avfallsskatt, förbud att deponera utsorterat brännbart avfall, och EG-bestämmelser om att skrotbilar skall föras in på listan över farligt avfall . Hushållning med material och energi Den största andelen av de skrotade bilarna, cirka 75–material, återvinns som metaller. Det rör sig främst om stål och aluminium men även om små mängder koppar, mässing och bly. Den återstående andelen, cirka 20–, består av gummi, olika plaster, glas, färg, underredsmassa och textil. Livscykelanalyser visar att återvinningen av metaller innebär en kraftig minskning av miljöbelastningen jämfört med uttag av ny- råvara för metallframställning. Analyserna visar också att ökad återvinning av övriga material ger en marginell miljövinst i jämförelse med den redan etablerade. Materialåtervinningen av metaller innebär bl.a. besparing av energi och minskade utsläpp av föroreningar. Hushållning med energi främjas även av de växande kraven på bilarnas andra miljöegenskaper, exempelvis minskad bränsleför- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat brukning och koldioxidutsläpp. Vid konstruktion av bilar beaktas inte bara krav för övriga prestanda utan även kraven avseende bränsleförbrukning och återvinning. Återvinningen har ökat förordningen har varit i kraft. Se även ovan under Minskade mängder till deponi. Förutsätt- ningarna för en utveckling av hållbar återvinning av bilar har ökat genom återföringen av kunskap från bildemontering till konstruk- tionsavdelningarna hos bilindustrin. Effekter av detta syns redan på möjligheterna att återvinna de bilar som säljs nya . Minskad användning av farliga kemiska ämnen I nya bilar från regleras förbud (med undantag för vissa applikationer) av kvicksilver, kadmium, bly och sexvärt krom i bilar enligt det nya EG-direktivet för skrotbilar. Det finns redan svenska restriktioner av kvicksilver och kadmium. Svenska rege- ringen avser att komplettera kemikalielagstiftningen, så att den täcker in de aktuella förbuden. Kvicksilver har tidigare använts i bilar i sensorer för airbags m.m. och i kontakter för motorrums- och bagagerumsbelysning. För att detta ska fasas ut ur kretsloppet har bilindustrin, fragmen- teringsbranschen och bilskrotningsbranschen en överenskommelse att ta bort kvicksilverinnehållande komponenter före skrotning enligt en lista som tillhandahålls av BIL . Nya ämnen som definieras som riskämnen bevakas av biltill- verkarna, så att produktutvecklarna gradvis kan undvika att dessa används i bilarna. Biltillverkarna arbetar med listor som ut- vecklingsavdelningarna ska följa, dels med ämnen som helt ska undvikas, dels med ämnen vars användning ska begränsas. En liknande utveckling pågår bland bilproducenter i andra länder. EU:s kemikaliepolitik kommer också att leda åt detta håll, kemikaliekrav behöver inte nödvändigtvis bakas in i regelverket för producentansvar. Utvecklingen med Integrerad produktpolitik är också en faktor som leder till en process i företagen med minskning av riskämnen. Fragmenteringsindustrins leveransbestämmelser bidrar också till att farliga kemiska ämnen fasas ut alternativt hanteras på ett regel- riktigt sätt. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Gamla skrotbilar som lämnas i naturen, på parkeringar och efter vägar har utgjort ett problem. Problemet har (då systemet med bilskrotningspremier infördes) och framåt varit relativt litet, men det har ökat igen under . Det finns lagar som borde motverka ett sådant beteende hos bilägaren, särskilt sett i relation till det positiva ekonomiska incitament som bilskrotningspremien är tänkt att utgöra. Problemet har nära knytning till skrotningspremiens storlek i förhållande till den avgift som bilskrotare tar för bilar som för dem ger ett mycket litet plusvärde eller negativt nettovärde. Premien har inte har varit tillräckligt hög för att täcka avgiften för skrotning för många bilar. Ytterligare ett skäl är att eventuellt obetalda skatter dras från premien och då minskar det ekonomiska incitamentet ytterligare. Denna möjlighet att dra av obetalda skatter togs bort från , vilket medför att bilägaren får mera pengar kvar. En ny höjd bilskrotningspremie har beslutats av regeringen, som bedömer att de nya reglerna sammantaget leder till att problemet kommer att lösas. Producenterna har dock uppmärksammat utred- ningen på att vissa bildemonterare höjt mottagningsavgiften kraf- tigt. Följden av detta kan bli att skrotbilsägare väljer billiga och dåligt miljöanpassade anläggningar. Auktoriserade bildemonterare som har inrättat upplag eller annat mottagningsställe för skrotbilar har rätt att utfärda skrotningsintyg. Från kan även producent som har avtal med auktoriserad bildemonterare utfärda intyg. För att säkerställa tillräckligt hög standard och upp- fylla de krav som konkurrenslagstiftningen ställer har de officiella generalagenterna var för sig tecknat avtal med auktoriserade och av producenten godkända bildemonteringsföretag för att ta emot bilar för deras räkning. Producenternas krav kan få en sekundär positiv inverkan hos demonterare utanför nätverket, men det är avhängigt av Natur- vårdsverkets och kommunernas agerande. Det är viktigt att de bil- demonterare som inte uppfyller rimlig standard, antingen miljö- anpassar eller slutar sin verksamhet. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Jag gör bedömningen att förordningen om producentansvar för bilar har inneburit att mängden deponerat material har minskat, att allt mer material återvinns samt att mängden miljöskadliga ämnen i bilar minskar. Nedskräpningen med gamla skrotbilar förväntas minska genom de nya reglerna. Miljöanpassningen av bilskrot- ningsanläggningar kommer att ges bättre förutsättningar genom kommande generella föreskrifter för bilskrot- ningsanläggningar, men ytterligare styrmedel kan behövas. 3.2.5 Utvärdering av systemets effektivitet och aktörernas deltagande De etablerade importörerna och de svenska tillverkarna har tagit till sig både det ekonomiska och det fysiska producentansvaret. Den ekonomiska delen sköts genom avsättningar i det egna bolaget. har en av de etablerade producenterna valt en försäkringslösning för att försäkra den långsiktiga återvinningen praktiskt och ekonomiskt. Producenterna har, för hanteringen av skrotbilar, tecknat avtal med ett antal bildemonterare med hög ambitionsnivå. Krav på miljö- och kvalitetsledningssystem ingår i avtalen. I praktiska frågor som inte är konkurrensutsatta sam- arbetar producenterna inom ett för ändamålet särskilt bildat företag, (). Direktimport och privatimport har tilltagit starkt. Totalt förväntas det röra sig om cirka 65 000 bilar , medan siffran då producentansvaret beslutades var cirka 5 000 . Små importörer har samma skyldigheter som de etablerade märkesre- presentanterna, men små möjligheter att uppfylla det fysiska pro- ducentansvaret. De kan till exempel ha svårt att lösa kraven på när- het till mottagningsställen, information till bildemonterare, kraven på återvinning. Det förefaller inte som om de små importörerna tagit till sig vare sig det ekonomiska eller det fysiska producent- ansvaret. Utveckling av marknad för material, vilka traditionellt inte haft något värde, kan inte göras internt av bilindustrin. Det måste ske i ett vidare perspektiv. Draghjälpen från övriga EU-länder kommer sannolikt att bli låg i närtid, eftersom deras mål ligger senare i tiden, förutom för . Förhållandena där är dock så Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat annorlunda att det blir svårt att tillämpa deras erfarenheter på den svenska marknaden. Kravet på måluppfyllnad ligger i den svenska lagstiftningen en- bart hos bilindustrin. En bredare legal fördelning av ansvaret till alla kommersiella aktörer skulle främja utvecklingen av ökad återvinning, oavsett var det ekonomiska ansvaret ligger, anser bilindustrin. I föreslås att ansvaret ska läggas på andra aktörer, som bildemonterare och fragmenteringsindustrin, medan det ekonomiska ansvaret enligt förslaget ska ligga på bil- producenterna. Effektiviteten i det ekonomiska systemet ifrågasatt Bilskrotningsfondens administration respektive företeelsen med fonden som sådan leder till ineffektivitet i det ekonomiska syste- met. Fonden har förvaltats ineffektivt genom att den legat på ett icke räntebärande konto, (Statskontoret 1984) men detta kommer att förändras snart enligt riksdagsbeslut . Därutöver kvarstår att producenterna inte har något inflytande på hur bil- skrotningsfonden används. Bilskrotningsfondsystemet har dock aldrig varit avsett att fungera som ett producentansvar. Lindhqvist (2001), anser att eftersom avgifterna kommer från nya bilar så innebär detta ett passivt ekonomiskt producentansvar. Det finns inte någon stark part som förhandlar om utbetalningar. Lindhqvist (2001), har analyserat detta, och föreslår att ekonomiskt ansvar bör kopplas till möjligheten att förhandla om kostnadsersättning till aktörer i systemet. Han pekar på att det ekonomiska systemet med bilskrotningsfond och innebär en suboptimering av kost- nadseffektiviteten, dvs. det kostar onödigt mycket att skrota en bil. Konsumenternas ansvar och deltagande En alltför stor andel konsumenter har inte tillräckligt tagit till sig sitt ansvar för att lämna in uttjänta bilar till skrotning. Ansvaret regleras genom olika typer av lagstiftning, men även positiva eko- nomiska incitament finns genom premiesystemet. Det är trots detta lätt för den, som inte vill följa lagen, att komma undan utan påföljd. Det gäller både bilar som överges på felaktiga ställen och bilar som avställs utan att registerhållningsavgift er- läggs, och därmed avregistreras trots att de ändå finns kvar. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat bilar kan dels användas i brottslig verksamhet, dels finnas bland de övergivna skrotbilar som finns här och var, dels användas för tävlingsverksamhet, dels behållas av ägaren som reservdelsbilar. Vad gäller återvinningsindustrin, så pågår diskus- sioner mellan bilindustrin och företag som bygger upp infrastruk- tur, förädlingssystem och marknader för det återvunna materialet. Ett tydligt problem är svårigheter att skapa hållbara system med de relativt små volymer som kommer att bli tillgängliga från bilarna. De små volymerna och de långa avstånden mellan insamlings- och förädlingspunkter ger höga transportkostnader. Dessa kostnader kommer att öka starkt i och med att den uttjänta bilen definieras som farligt avfall . Osäkerheten är stor bland producenterna om vad denna definition kommer att innebära, och det är oklart om skrotbilen kan återgå till att vara vanligt avfall efter den s.k. miljöbehandlingen. Jag gör bedömningen att det fysiska producentansvaret fungerar i stort sett väl frånsett vissa problem med importörer som inte lever upp till sitt ansvar och den privata importen. Jag konstaterar det statliga fondsystemet i sin nuvarande utformning upplevs som in- effektivt av producenterna, som anser att skrotningen inte blir kostnadseffektiv. Jag konstaterar att konsumenterna brister när det gäller inläm- ning av uttjänta bilar. Vidare konstaterar jag att förutsättningarna för att utveckla en återvinningsindustri i utan samverkan med andra EU-länder är dåliga. Små volymer och långa transport- avstånd är några av hindren. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.2.6 Utvärdering av ekonomiska effekter Genom att ekonomiskt ansvar utkrävs av producenten, kommer alla kostnader att överföras till denne, utom för det fåtal bilar som kan bära sina egna kostnader. För bilar sålda , avser re- geringen att införa ett 50-procentigt ekonomiskt producentansvar från , med hänvisning till EG-direktivet. Reste- rande avses då hämtas från bilskrotningsfonden. Produ- centerna anser att både dagens ekonomiska lösning och den fram- tida innebär att producenten/förste bilägaren får stå för hela kost- naden, via bilskrotningsavgiften, även för bilar sålda . Kraven på miljöriktig hantering av bilar kommer att bli genom- förda mera konsekvent genom implementeringen av det nya EG- direktivet (2000/53/EG). Det kommer att medföra ökade kost- nader. Total kostnad för en bils skrotning och miljöhantering utan utökad återvinning beror mycket på bildemonteringsföretagens in- vesteringsgrad. Merkostnaden med kommande utökade miljökrav ligger sannolikt på per skrotbil enligt Naturvårdsver- kets konsekvensbedömning . Enligt producenterna är dagens materialåtervinningsnivå som huvudsakligen omfattar metalldelar från bilen, företagsekonomiskt lönsam men känslig för svängningar i råvarupriser. Företagens kostnader för en ökad materialåtervinning har beräknats av Lindhqvist (2001), med utgångspunkt från det mål som ska nås , återvinning, en ökning med 3–jäm- fört med dagens återvinningsnivå. En typisk medelvikt för person- bil enligt använda beräkningsmodeller för återvinning är . Ytterligare 3–av utgör 36–. Det anges av företrädare för svensk bilindustri att det kommer främst att röra sig om materialen plast och glas. Detta material skulle annars ha deponerats som en del av fragmenteringsavfallet. En samman- ställning av kostnaderna visar att den utökade återvinningen kommer att ligga i intervallet 500–per bil, enligt Lindhqvist (2001). Huvuddelen av kostnaden är relaterad till tiden för att demontera glas och plast för återvinning. Ett annat alternativ att nå återvinning är att de energirika delarna från fragmenteringsresterna energiutvinnes. Kostnaden för att förbränna detta är enligt cirka Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Det blir för . Detta kan i sin tur jämföras med kostnaden för deponering som är 800– per ton eller 32–för . Dagens ekonomiska system är en kombination av ekonomiskt producentansvar och det gamla bilskrotningsfond-systemet. När det gäller kostnaders fördelning på olika aktörer bör det beaktas att miljömässigt förbättrad konstruktion stimuleras av producent- ansvar för nya produkter. Däremot ger hög kostnad för äldre bilar inget incitament till produktutveckling oavsett vem som betalar för omhändertagandet. Kommunerna har kostnader för att ta hand om övergivna fordon. Kostnaderna kan tas ut av bilägaren, men detta görs inte i nämn- värd grad. Kommunerna kan få bidrag ur bilskrotningsfonden för insamling av skrotbilar, s.k. skrotningskampanjer. Producentansvaret bör innebära att kommunernas arbete med skrotbilar minskar, vartefter allt fler skrotbilar utan värde kommer att omfattas av ekonomiskt producentansvar och därmed lämnas över till producenterna. Kommunerna har också tillsyn för bildemonteringsanläggningar. Kostnaderna för detta kan dock debiteras bildemonterarna och verksamheten kan därför betraktas som kostnadsneutral. Bilskrotningsfonden hanteras av . Förändringar i dess förvaltning kan möjligen medföra statsfinansiella effekter. Hushållen påverkas ekonomiskt av hur producentansvaret och de ekonomiska systemen utformas. Genom det ekonomiska producentansvaret för bilar som säljs och framåt, betalar nybilsköparna via bilpriset för den framtida skrotningen av den nyköpta bilen. Nybilsköparen betalar också avgift till bilskrotningsfonden. Siste bilägare får sedan ut en bilskrotningspremie, men den enskilda avgiften är inte öronmärkt Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat för enskild bil. Avgiften är och premien för de bilar som omfattas av ekonomiskt producent- ansvar. För bilar som är registrerade eller privatimporte- rade är premien differentierad i tre nivåer beroende på bilens ålder vid skrotningen. Regeringen har bemyndigande att ändra såväl av- gift som premie. Riksdagsbeslutet att inlämning i princip ska vara kostnadsfri för kompletta bilar från , skulle innebära att sista bil- ägaren inte längre får någon kostnad för inlämningen, och dess- utom får i handen. Det har visat sig omöjligt att före- skriva att bilskrotare inte får sätta pris fritt, vilket gör att bilägaren trots premiehöjning kommer att få olika mycket pengar kvar av premien, beroende på bilens skick och bilskrotarens kostnadsnivå. Vad beträffar de etablerade producenterna är risken liten för att de ej ska finnas på marknaden då bilen skrotas. Det finns däremot en uppenbar risk för att små registrerade importörerna och inter- netverksamma importförmedlare ska ha försvunnit från marknaden då bilen ska skrotas. Lindhqvist 2001, har gjort en uppskattning av de samhällsekono- miska effekterna då återvinningsnivån för bilar höjs från dagens till , vilket är målnivån för . Den samhällsekonomiska bedömningen är baserad på den företagseko- nomiska med tillägget att man ser på miljövinsterna med återvin- ningen, den minskade deponeringen och det minskade behovet av råvaruproduktion. Lindhqvist (2001) redovisar ett räkneexempel där andelen plast och glas antas vara lika stora. Minskade kostnader för miljöskador då återvinning sker i stället för deponering skattas till /ton glas och /ton plast. Sammanlagt blir den minskade kostnaden för miljöskador 40–/per bil. Detta jämförs med den ökade kostnaden för återvinning, 500– . Bedömningen inkluderar de viktigaste miljövinsterna och har en betydande marginal för felbedömningar av såväl kostnader som vinster. Lindhqvist (2001), konstaterar att det är en icke obetydlig merkostnad som förorsakas samhället om ska försöka nå målet genom material- återvinning. Lindhqvist har i sina beräkningar antagit att sam- ordning av marknader och teknik med , där målen Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat också ligger före EU, inte är aktuell. Orsaken är att tiden är för kort för att hinna med samordning och att de två ländernas förutsättningar för utökad materialåtervinning skiljer sig för mycket. En alternativ beräkning där man antar att brännbara delar från fragmenteringsrester tas om hand i stället och energiutvinns är bättre ur samhällsekonomisk perspektiv. Energiutvinning är än så länge ett fördelaktigare alternativ, förutsatt att förbränningskapa- citet blir tillgänglig. Möjligheterna att återvinna avfallet till samhällsekonomiskt rimliga kostnader är även beroende av de regeländringar som pre- senterades i avsnitt 3.2.2 och som leder till skeenden som produ- centerna kan ha svårt att förutse och påverka. Det kommer att krävas en aktiv dialog mellan producenterna och regeringen, , länsstyrelser, kommunala deponiägare, ägare av avfallsförbränningsanläggningar m.fl. för att skapa bästa förutsätt- ningar för att nå återvinningsmålet. Jag konstaterar att det är samhällsekonomiskt försvarbart att ska nå målet återvinning , förutsatt att de sista kan nås genom energiutvinning från fragmenteringsrester och andra energirika avfallsfraktioner. Jag konstaterar även att premiesystemet som betalningsform inte nödvändigtvis ger bästa kostnadseffektivitet. 3.2.7 Utvärdering av konkurrens Alla producenter tar inte sitt ansvar En ökande del av de bilar som registreras i är privatimporterade och dessa omfattas inte av producentansvar. En del är importerade av nya aktörer på marknaden, som förmedlar import. syns dessa inte som importörer, ibland äger de bilen vid importtillfället och är då registrerade som producent i bilregistret. De senare saknar förutsättningar för att leva upp till producentansvaret i sin helhet. Det finn cirka 450 registrerade importörer, dvs. aktörer som importerar från 3–5 bilar och uppåt. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat När producentansvaret beslutades var entalet direktimporterade bilar 5 000 medan antalet förväntas bli 65 2001. Risk för att producentansvaret hämmar återanvändningen av reserv- delar? Det har diskuterats om återanvändningen av begagnade reservdelar skulle begränsas av producentansvaret. Det svenska systemet är emellertid utformat så att marknads- krafterna kan verka, och därmed finns ingen anledning att just pro- ducentansvaret skulle åstadkomma detta. Om en producent mot förmodan skulle avtala med bildemonterare om en begränsning av försäljning av begagnade delar, skulle marknadskrafterna relativt snart, genom efterfrågan på delar, styra bilarna till fristående bil- demonterare. Varken EG-direktivet för skrotbilar eller den svenska lagstiftningen bestämmer till vilken aktör på marknaden som bil- ägaren ska lämna sin bil, förutsatt att bilen behandlas enligt bil- skrotningslagen. För att uppnå lagstadgade återvinningsmål krävs en utökad sam- verkan mellan samtliga berörda ekonomiska aktörer. En utökad samverkan mellan bil- och demonteringsbranscherna, som bygger på unika avtal mellan respektive producent och respektive demon- terare, innebär ingen förändring avseende konkurrens om kund- erna. Bilindustrin har erbjudit verkstadskunder renove- rade delar. Ett annat exempel på ambitionen att öka återanvändning är det projekt som och JB driver under namnet ECRIS, där cirka 300 typer av bildelar med lågt tekniskt innehåll som vanligen inte återanvänds, som fjäderben och balkar, renoveras för spridning till kunder på världsmarknaden. Genom informations-, logistik och systemsamverkan kommer bilägarnas möjligheter att få tillgång till begagnade reservdelar, av god kvalitet till minst lika låga priser som , att öka. Bildemonteringsbranschen är mycket heterogen och konkurrensen är snedvriden. Risken finns att bilskrotare som inte uppfyller fram- tidens krav kommer att finnas kvar framåt, om inte övergångsbestämmelser utformas med hänsyn till de aktuella för- Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat hållandena och tillsynen över verksamheterna förbättras. En följd av detta är att de som fyller moderna kvalitets- och miljökrav, inte kan konkurrera prismässigt med dem som arbetar utan tanke på långsiktigt uthållig affärsverksamhet. En följd av de snedvridna konkurrensförhållandena är att andelen skrotbilar som lämnas till producenternas nätverk av moderna bildemonteringsföretag är , trots att andelen tidigare var åtskilligt större och att kapaciteten i nätverket är större. Det medför att man kan förvänta sig att instruktioner om återvinning, demontering, rapportering etc. inte kommer att fungera hos mer än en del av bil- skrotarna, och därmed finns problem med både miljöhantering och återvinningsgrad. Genom regeringens beslut ändras § 47 i förord- ningen om miljöfarlig verksamhet så att be- myndigas utfärda föreskrifter om bildemontering från . Föreskrifterna ger förutsättningar för att skillnaderna i miljöprestanda och skrotkostnad jämnas ut mellan de bildemonterare som tillämpar de kommande reglerna och de som inte gör det. Ytterligare styrmedel kommer att behövas enligt bilbranschen och bilskrotningsbranschen. Ett problem, vars omfattning ännu inte kunnat överblickas, är att skrotbilar klassas som farligt avfall, enligt EU:s avfallsdirektiv. Det kan komma att förändra villkoren för bil- skrotning i flera aktörsled, som kostnaderna för han- teringen av bilar med säkerhet kommer att stiga. Eventuellt kan bestämmelserna om skrotbilar som farligt avfall förändra systemet med auktorisation av bilskrotare. Risk för monopolliknande ställning bland fragmenterare och återvin- nare i ett litet land? I finns sju fragmenteringsanläggningar, varav fyra tillhör en enda aktör. Det bör rimligen medföra att bildemonteraren har svårt att hitta priskonkurrens i de flesta delarna av landet.