sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det ingår inte i kommitténs uppdrag att värdera pågående forskning eller myndighetsverksamheter, men väl att identifiera de områden där behovet av ökad kunskap är ange- läget samt att peka på centrala forskningsuppgifter. Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik har statistiken i på många sätt blivit mer tillgänglig och användarvänlig. Många uppgifter finns i data- baser som är direkt tillgängliga via statistikförande myndigheters och organisationers hemsidor på Internet. Också individdata är mer tillgängliga för forskarsamhället nu än inled- ning. Med utgångspunkt i de kunskapsluckor som kommittén identifierat finns några konkreta överväganden att redovisa. När det gäller den statistikproduktion som sektorsansvariga myndigheter svarar för finns i flera fall behov av ett perspek- tivskifte, från producent- eller driftperspektiv till medborgar- eller brukarperspektiv. I vissa fall kan indikatorer på tillgänglighet och kvalitet erhållas genom bearbetningar av befintlig statistik. I andra fall krävs dock att direkta indikatorer utvecklas, särskilt avseende kvalitet inom välfärdstjänsteområdet. Med anledning av de täta statistikomläggningar som ägt rum , kanske främst inom välfärdstjänsteområdet, vill kommittén framhålla behovet av kontinuitet i statistik- produktionen. Vi är medvetna om att det kan vara nödvändigt att anpassa statistik till organisatoriska och innehållsliga förändringar av verksamheter, eller för att förbättra statistikens kvalitet och precision. Dessa förändringar måste dock genomföras efter nog- grann vägning av nyttan av förändringen mot kostnaden i form av brutna tidsserier. Det bör noteras att täta förändringar även påverkar uppgifternas tillförlitlighet eftersom varje förändring innebär att uppgiftslämnarnas rutiner måste ändras. En central källa för kunskap om välfärdsutvecklingen är ULF- undersökningen som drivs av SCB. Innehåll och kvalitet i detta material är av stor betydelse, både för de myndigheter och departe- ment som är beroende av statistiken och för de forskare som utnyttjar den för vetenskapliga analyser. pågår en översyn av innehållet, delvis motiverad av de krav som EU ställer på medlemsländernas produktion av statistik kring inkomster och levnadsförhållanden. Det är kommitténs uppfattning att ett utveck- lingsarbete kring mötet mellan medborgarna och välfärdsstatens tjänstesystem borde bedrivas inom ramen för denna översyn. Vad gäller behovet av uppgifter om levnadsförhållanden bland barn och de allra äldsta har dock redan viktiga tillägg och utbyggnader ini- tierats. Det är enligt kommittén angeläget att dessa forskarinitie- rade utbyggnader av inte enbart blir tillfälliga inslag utan att Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik resurser för att permanent inkludera också barn och de kan tillföras SCB. Kommittén vill också fästa uppmärksamhet på de prioriterings- och avvägningsproblem som arbetet med en översyn av inne- bär. En sådan avvägning gäller kvalitet kontra kontinuitet. Att för- bättra och utveckla frågornas konstruktion eller lyfta ut hela delar till förmån för nya frågeblock är en delikat uppgift. som statistiken bör utvecklas kvalitetsmässigt för att förbli relevant, är det ytterst viktigt att det finns ett betydande mått av kontinuitet. Ett exempel på detta är förändringen av antalet svarsalternativ på frågan om självskattad hälsa, vilket lett till att en sannolik ökning av andelen med dålig hälsa inte registreras i . En annan viktig avvägning står mellan önskan att inkludera så många områden som möjligt och behovet av goda mätinstrument inom välfärdens centrala områden. Flera av dessa prioriteringsproblem kan relateras till att forsk- ningens behov av data och samhällets och ytterst medborgarnas behov av välfärdsstatistik skiljer sig åt. För rena forskningsändamål, där frågor om mer grundläggande samband och utvecklingsten- denser skall besvaras, är behovet av dagsaktuella uppgifter inte alltid akut. För forskningen är det istället tillgången till detaljerad och relevant information som är det centrala. Eftersom grund- läggande sociala strukturer liksom olika sociala mekanismer för- ändras långsamt kan god forskning inte sällan bedrivas på basis av innehållsrika datamaterial som är 10 eller . Informationsbehovet för en initierad och konstruktiv samhälls- debatt kring centrala välfärdsfrågor är dock delvis annorlunda. Här krävs förvisso forskningsbaserad kunskap om mer komplexa orsakssammanhang, men behovet av aktuell kunskap om samhälls- utvecklingen är större än inom forskningen. För att medborgarna skall kunna föra en konstruktiv diskussion utifrån olika politiska ideal krävs oftast en gemensam förståelse av hur tillståndet är just . Det duger exempelvis inte att som grund för diskussioner om hur arbetslösheten skall kunna åtgärdas, utgå från en verklighets- beskrivning som gäller läget 1994 (då arbetslösheten var ), eller hur det var 1990 (då den var ). På motsvarande sätt är det rimligt att diskussionen och föreställ- ningarna kring arbetslivets omvandling, folkhälsans utveckling eller förändringar av den sociala sammanhållningen baseras på robusta, men dessutom aktuella uppgifter. Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik 2.4.2Angelägen kunskap och centrala forskningsuppgifter Datamaterial och statistik genererar inte i sig kunskap, utan måste bearbetas och tolkas. Vidare måste resultaten och tolkningarna kommuniceras både inom forskarsamhället och till medborgarna. Flera olika faktorer kan medverka till att hämma eller omöjliggöra såväl uppföljning och utvärdering som vetenskaplig forskning. En viktig förutsättning är forskarsamhällets tillgång till relevanta data. är välkänt för sina befolkningsregister, men här finns också nationella dataresurser med direkt koppling till välfärds- forskningen i vid mening i form av intervjudata (bland annat och /HEK). För forskning har dock tillgängligheten till dessa material varit begränsad på grund av höga kostnader och bristande dokumentation. Även om relevanta datamaterial har blivit både billigare och mer användarvänliga kan stora förbätt- ringar fortfarande göras. Det är också från ett medborgarperspektiv av vikt att insamlade material används så mycket som möjligt, både för att öka kunskapstillskottet och för att motivera insamlings- kostnaderna. Mer konkret kan en ökad tillgång till insamlade data lösas med en välfungerande datatjänst där både officiella under- sökningar och forskarmaterial samlas och distribueras till forskare till låg kostnad. Ett annat område där kostnaderna varit ett betydande hinder för att bättre utnyttja redan tillgänglig information är länkning av olika register. En lösning på detta är att ge någon myndighet i uppdrag att skapa, uppdatera och förbättra ett större register där väl- färdsrelevant information från olika källor samlas. På många sätt motsvarar den Socialmedicinska databasen som är under uppbygg- nad vid Epidemiologiska centrum denna beskriv- ning. Kommittén anser det angeläget att denna databas kan ut- vecklas och komma forskarsamhället till del. En grundförutsättning för ökad kunskap är att forskarna själva ställer relevanta frågor och identifierar viktiga forskningsproblem. Inom forskningen finns dock en inneboende strävan efter för- djupning som inte sällan leder till en oönskad grad av specialisering. Olika forskningstraditioner har olika perspektiv och saknar ofta kontakt med varandra. Inom en tradition analyseras välfärdsstatens framväxt och politiska fundament, inom en annan studeras olika aspekter av välfärdsstatliga transfereringssystem, medan välfärds- tjänsterna står i centrum för en tredje tradition. Fokus i analyserna skiftar; i vissa forskningssammanhang betonas klassperspektivet, i Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik andra genus eller etnicitet. Gemensamt är dock att konsekvenserna av välfärdsstatliga arrangemang för individuella välfärdsutfall inte är någon stor fråga i någon av dessa traditioner. Avgränsningen av olika forskningsfält är delvis en fråga om disciplinär uppdelning och oförmåga att arbeta över disciplingränser, men också inom enskilda discipliner sker liknande uppdelningar. Kommitténs arbete har från början präglats av en strävan att överbrygga gränslinjer som funnits mellan olika forskningsfält. Att belysa välfärdsutvecklingen enbart beträffande individuella eller institutionella förändringar låter sig förstås göras, men blir betydligt mindre relevant än en mer sammanhållen analys. I många stycken har dock kommitténs strävanden i denna del fått inskränka sig till att tematiskt sammanföra transfereringssystem, välfärdstjänster och individuella utfall. Ett brett samarbete mellan olika forskningstraditioner är viktigt inte minst för att bättre kunna analysera medborgarnas möte med välfärdstjänsterna. Vi har konstaterat att välfärdstjänsterna har präglats av påtagliga förändringar i form av resursuttunning och ökad marknadsorientering av styr- och driftformer. För att förstå de sammantagna konsekvenserna av dessa förändringar för såväl anställda som brukare av tjänsterna krävs forskning ur en rad olika perspektiv och med en mångfald av metoder. Exempelvis behöver analyser av tjänstesystemens organisationsförändringar kombineras med vardagslivsorienterad forskning om arbetsdelningen inom hushåll och familj, där tidsanvändningsstudier kan vara ett bidrag. Förändringar inom äldreomsorg, barnomsorg, skola och sjukvård kan få konsekvenser för vardag och välfärd inte bara för dem som använder dessa tjänster utan också för deras anhöriga. Därmed påverkas också möjligheten att kombinera omsorgsansvar med förvärvsarbete. Att administrera vardagen och jämka samman olika familjemedlemmars behov är en uppgift som, givet den traditionella arbetsdelningen mellan könen, till stor del är ett ansvar för kvinnor. Ett genusperspektiv är därför centralt i dessa analyser. Här finns därför en stor utmaning för forskarvärlden och forsk- ningsfinansiärerna – att söka stimulera forskning som samman- smälter olika perspektiv på välfärd. Detta kan ske genom stöd till seminarieserier eller forskarnätverk, men också som stöd till forsk- ningsprogram som explicit söker kombinera olika perspektiv. Sådant forskarsamarbete kräver erfarenhetsmässigt att olika kulturella och metodologiska barriärer övervinns, och måste därför löpa över längre tidsperioder för att bära frukt. Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik Kommittén har i detta kapitel redovisat viktiga luckor i kunskap och statistikunderlag som vi identifierat utifrån vårt perspektiv på välfärd som resurser med vars hjälp enskilda människor kan styra sina liv. En sista fråga som kan resas i anslutning till detta är hur en bättre kunskapsförsörjning på välfärdsområdet skulle kunna organiseras. På vilket sätt skall medborgarna mer kontinuerligt kunna få ett bättre underlag för bedömningar av välfärdsutveck- lingen? Ett problem i samhällsdebatten om centrala välfärdsfrågor är att den oftare behandlar välfärdstjänster och transfereringssystem än vilka välfärdskonsekvenser dessa system har för den enskilde. Ett annat problem rör den tyngd som ekonomiska fakta får relativt fakta om välfärdsutfall. Välfärdsstatistik om ekonomiska svårig- heter, hälsa, sociala relationer eller arbetsförhållanden har haft mycket svårare att få genomslag i debatten än uppgifter om ut- vecklingen av tillväxt, inflation, börskurser och räntenivåer. I detta avseende har grundtanken bakom den svenska välfärdsforskningen, nämligen att makroekonomiska förhållanden utgör en alltför smal bas för att fatta beslut i viktiga politiska frågor, uppenbarligen haft svårt att slå igenom. En bidragande orsak till detta kan vara att statistik om centrala ekonomiska förhållanden som inflation och tillväxt produceras med mycket kort eftersläpning. Detsamma gäller individstatistik på arbetsmarknads- och socialförsäkringsområdet, exempelvis upp- gifter om arbetslöshet och sjukskrivningar. Den nuvarande pro- duktionen av årsbaserad välfärdsstatistik från Statistiska central- byråns ULF-undersökningar innebär att uppgifter finns tillgängliga tidigast cirka efter mätårets slut, och att analyser i många fall dröjer ytterligare . Med denna eftersläpning blir det svårt att relatera dagsaktuella problem eller utvecklingsten- denser, så som de registreras i administrativa register eller eko- nomisk statistik, till den individuella nivå där välfärden enligt kommitténs synsätt egentligen bör mätas. En annan orsak till skillnaden i genomslag är att ekonomisk och administrativ statistik i många fall baseras på etablerade mått och definitioner. Inflationstakt, andelen öppet arbetslösa eller sjuktalet är dock inga naturligt givna eller okomplicerade mått på prisförändringar, arbetslöshet eller sjuklighet, men de har etablerats som sådana. På välfärdsstatistikens område har inga centrala mått Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik och enheter vunnit motsvarande genomslag. Detta kan till viss del bero på att välfärdsstatistiken historiskt sett är relativt ung. Vi menar dock att den nu nått en sådan grad av mognad att en kort lista av centrala indikatorer från olika områden skulle kunna sammanställas. En löpande uppföljning av de mest centrala välfärdsindikatorerna skulle enligt vår bedömning bredda fokus i samhällsdebatten kring välfärdsfrågor, och därmed ge ett mer allsidigt underlag för poli- tiska diskussioner, beslut och åtgärder. En sådan övervaknings- funktion står heller inte i motsättning till mer heltäckande analyser av välfärdsutveckligen för att söka förklara utvecklingen inom något område. Teoretiskt sett är ett sådant komplement till mer omfattande analyser möjligt att genomföra redan på basis av den statistik- insamling som bedrivs inom ramen för vid SCB eller genom ett komplement till . Praktiskt sett skulle det dock kräva en omläggning av rutiner och arbetssätt. På basis av de erfarenheter kommittén gjort av att genomföra analyser av nya data tror vi det vore möjligt att på ett standardiserat sätt redovisa välfärdstrender kvartals- eller halvårsvis i form av fram- skrivningar av ofärdens nivåer, samt fördelningen mellan fördel- ningspolitiskt centrala grupper. Värdet för den välfärdspolitiska diskussionen av ett sådant återkommande underlag torde vara stort. Därtill krävs självfallet även bredare sammanställningar av för- hållanden över samt djuplodande analyser av samband och mekanismer. Förutom forskning finns etablerade publikationer och statistikserier som fyller viktiga delar av dessa behov. Däremot kan vi konstatera att det finns en bredare satsning på institutioner för att koppla forskning och utredning kring eko- nomiska frågor till den ekonomiska politiken än för att koppla social forskning till socialpolitik. Också underlaget för debatt och beslut i välfärdsfrågor borde kunna breddas genom att i institu- former stimulera självständig forskning inom ramen för tydliga uppdrag. Därmed skulle balansen mellan ekonomiska och andra aspekter av välfärdspolitiska frågor kunna förbättras. Vi har här redogjort för kunskapsluckor som vi identifierat i samband med arbetet att göra ett välfärdsbokslut över . Vi har även pekat på behov av förbättrad statistik, presenterat idéer kring utökad välfärdsbevakning samt givit förslag på åtgärder för att förbättra de strukturella förutsättningarna för välfärdsanalyser. Alla dessa åtgärder utgår ytterst från medborgarnas behov av kun- Kunskapsluckor om välfärd och välfärdspolitik skaper och underlag om samhällsutvecklingen. Oavsett den enskildes värderingar rörande skattenivåer, driftformer, utförar- modeller eller ersättningssystem finns ett gemensamt behov av kunskap om hur dagens system fungerar och vilka konsekvenser dessa system har för välfärden bland olika grupper av medborgare. Utan sådana kunskaper kan medborgarna eller deras valda ombud varken kritisera eller försvara existerande socialpolitiska lösningar på ett sakligt sätt, och därmed blir också den politiska debatten frikopplad från verkligheten. En sådan situation gagnar inte någon medborgare. 3Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Det är uppenbart att människors välfärd är beroende av en rad förhållanden utanför välfärdspolitiken och kommer att så förbli även . Dessutom är välfärdspolitiken i sig beroende av en rad strukturella förhållanden och händelser utanför politikens direkta kontroll. Syftet med det här kapitlet är att peka på ett antal områden där utvecklingen på avgörande punkter är och har varit sådan att den sannolikt också kommer att påverka socialpolitikens framtida inriktning. Inledningsvis diskuteras centrala aspekter på samhällsstrukturens förändringar med implikationer för välfärd och välfärdspolitik i både ett 1990-tals- och ett framtidsperspektiv. Därefter behandlas de utmaningar som följer av välfärdsutveck- lingen i sig, hur legitimiteten i välfärdssystemen utvecklats samt vilka vägval som kan urskiljas när mer principiella förändringar lyfts fram. Välfärdens utveckling är i en mening bara historia. De förutsättningar som gällde under detta årtiondet har i flera avseenden också varit unika. Det snabba fallet i sysselsättning och tillväxt under början av decenniet, tillsammans med arbets- löshetens uppgång till extremt höga nivåer, skedde som (1993 och 1994) fick ta emot ett stort antal flyktingar. Det är möjligt att en sådan dramatisk och djup nedgång i sam- hällsekonomin med alla dess konsekvenser inte kommer att upp- repa sig. Det förefaller emellertid troligt att de stora förändringar som skett, såväl de strukturella som socialpolitiska, kommer att ha effekter som kan spåras i människors välfärd även under det tjugoförsta århundradets inledning. Många människor träder in i det nya seklet med den välfärd eller ofärd som är resultatet av deras erfarenheter . Även i de fall där en förbättring skett i slutet kan tidigare missförhållanden få lång- Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Inte minst finns det skäl att uppmärksamma den generation som gick ut i vuxenlivet under de värsta krisåren. Framtiden kommer att i flera avseenden innebära nya struktu- rella villkor för välfärdspolitiken. är det viktigt att upp- märksamma att många av de problem, som har beskrivits i detta betänkande, rör förhållanden som är mer eller mindre konstanta över tiden. De förknippas med faser i livet som vi alla, om än på olika sätt och i olika utsträckning, har att möta och genomgå. Det går därför att argumentera för att den beskrivning som vi har gjort av välfärdens och ofärdens utveckling är relevant för diskussionen av socialpolitikens framtida inriktning, både därför att det tjugoförsta århundradet ärver vissa av 1990-talets sociala problem och därför att socialpolitiken utmanas av för- hållanden som är av jämförelsevis natur. Det går också att hävda att 1990-talets utveckling har förstärkt vissa tidigare etable- rade tendenser, vilket ger oss anledning att precisera en del av utmaningarna för den svenska socialpolitiska modellen. 3.1Demografi: Mot ett åldrande samhälle befolkning är en av världens äldsta. Detta är ett resultat av en lång historisk utveckling. var ett ungt land där av befolkningen var , medan andelen har sjunkit till . Sam- tidigt har andelen invånare mer än fördubblats, från . Förändringarna i befolkningens ålderssam- mansättning har varit av stor socialpolitisk betydelse. Under det tidiga gick huvuddelen av de offentliga välfärdsutgifterna till barn och unga. var de offentliga utgifterna be- gränsade. Med befolkningens åldrande har utgiftsbilden förändrats. De offentliga utgifterna har vuxit, och de yrkesverksamma och de äldre har ökat sin andel av den offentliga konsumtionen och transfereringarna. Särskilt påtaglig är förskjutningen mot gruppen . Deras andel av den offentliga konsumtionen, till exempel vård och omsorg, och av transfereringarna, bland annat pensioner, är mer än dubbelt så stor som deras andel av b- efolkningen. Ett motsvarande samband mellan åldrande och ökande sociala utgifter har observerats i andra industrialiserade länder. När befolkningen blir äldre tenderar såväl offentlig konsumtion som skatter att öka. Trenden mot en starkare åldersbetoning av den Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar offentliga konsumtionen har bromsats något . är dock åldersprofilen för de offentliga utgifterna mycket påtaglig (1998; 2000). Enligt SCB:s (2000d) befolkningsprognos för perioden kommer andelen äldre invånare i på lång sikt att fortsätta öka. räknar man med att hela befolkningstillväxten i kommer att bestå av pensionärer. Övriga åldersgrupper minskar i absoluta tal. accentueras åldrande- processen och folkökningen sker då endast i den allra äldsta gruppen, . På kort sikt är åldrandet i ett mindre problem. har antalet ålderspensionärer i varit och gruppen förväntas inte öka i storlek under de när- maste fem åren. Först efter 2005, när 40-talistgenerationen når 65-årsåldern, tar åldrandeprocessen åter fart. sker en tillfällig ökning av ungdomsgruppen. Det är de stora barnkullar som föddes kring , som då befinner sig i tonåren. Hur tillförlitliga är demografiska prognoser? En demografisk prognos utgår dels från storleken på redan födda kohorter, dels från antaganden om framtidens dödstal, födelsetal och migration. I jämförelse med andra prognoser kan demografiska prognoser dras långt fram i tiden, med rimlig säkerhet. Det är dock viktigt att observera att osäkerheten i en demografisk prognos ökar avsevärt ju längre fram i tiden vi går. I analyser av befolkningens ålders- sammansättning är osäkerheten också större för yngre – ännu ofödda – åldersgrupper än för äldre. Svårigheten att göra rimliga antaganden för befolkningsutvecklingen på är särskilt påtaglig ifråga om födelsetal och migration. Storleken på födelsetal och migrationsströmmar bestäms av en rad samverkande faktorer, och under har såväl födelsetal som migrationstal varierat kraftigt. Även dödlighetsutvecklingen kan vara svår att förutsäga. har det funnits en viss tendens till att nedgången i dödlighet i underskattats (Långtidsutred- ningen 1999/2000b; SCB 2000d). Framtidens befolkningsförändringar är av stor socialpolitisk relevans, av flera skäl. För det första påverkar befolkningens ålders- sammansättning den makroekonomiska utvecklingen och möjlig- heterna att finansiera de socialpolitiska systemen. Utvecklingen mot ett åldrande samhälle utgör i detta perspektiv en stor ut- maning. För det andra innebär demografiska förändringar att Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar socialpolitiken måste ha en beredskap att möta förändrade behov och anspråk. Detta gäller såväl kortsiktiga fluktuationer i kohort- storlekar som mer långsiktiga förskjutningar i befolkningens sammansättning. För det tredje är socialpolitiken ett av de politik- områden som på lång sikt påverkar den demografiska utvecklingen och de framtida tillväxtförutsättningarna. I detta perspektiv utgör socialpolitiken ett strategiskt politikområde inte bara ur välfärds- synpunkt utan också med avseende på den övergripande ekono- miska utvecklingen. Med en krympande förvärvsaktiv befolkning och ett växande antal pensionärer riskerar statens finanser att urholkas såväl från utgifts- som från inkomstsidan. Hur allvarliga effekterna av framtidens demografiska förändringar kan bli är dock svårt att bedöma, bland annat eftersom demografiska förändringar inte bara påverkar sta- tens inkomster och utgifter. De samspelar också med en rad andra makro-ekonomiska variabler som sparande, investeringar och eko- nomisk tillväxt (1999; /2000c). har forskningen om åldrandets effekter på sam- hällsekonomi och offentliga finanser intensifierats (se till exempel 1998; 2000; 2000). Dessa studier har stimulerat till debatt om möjligheterna att via arbetskraftsinvandring eller högre födelsetal motverka åldrandet. Ett ytterligare alternativ som har diskuterats gäller möjligheterna att stärka den reella försörjningskvoten genom att öka antalet sysselsatta och deras arbetstid.