sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — I enlighet med de styrprinciper Försvarsdepartement fastställt och de olika avtalsnivåer som finns för det bilaterala arbete deltar departementet på den mellanstatliga nivån medan myndigheternas roll ökar i och med att samarbetet konkretiseras och frågorna blir mer expertbetonade. Eftersom det multilaterala arbetet i större utsträckning än det bilaterala redan på inlednings- stadiet befinner sig på en mera expertbetonad nivå uppfattas det även som naturligt att regeringen delegerat ansvaret för flera av de multilaterala organen till myndigheterna. Även om den övergripande ansvarsfördelningen upplevs som ändamålsenlig framkommer kritik i studien om den löpande styrningen av det internationella försvarsmaterielsamarbetet. Statskontorets bedömning är att styrprocesserna mellan såväl departement och myndigheter som internt i myndigheterna är svaga och kan utvecklas. Ett enhetligt och fast svenskt agerande på olika nivåer i det internationella materielsamarbetet kräver tydligare styrning på övergripande politisk nivå och väl utvecklade myndighetsinterna rutiner. En förutsättning för att stärka den övergripande styrningen är enligt Statskontorets bedömning att spelar en aktiv roll i ett tidigare skede av en förhandlings- och avtalsprocess än vad som är fallet. När en myndighet begär tillstånd att påbörja nya förhandlingar, ingå avtal eller på annat sätt fördjupa ett samarbete har i många fall att ta ställning till i princip färdiga underlag. roll blir att reagera snarare än att på ett tidigt stadium påverka inriktningen. Statskontoret föreslår därför att regeringen ser över möjligheterna till att i större omfattning utfärda tidiga inriktningsbeslut. Vidare bör det vara möjligt att tydligare reglera och ställa krav på att myndigheterna kontinuerligt skall samråda med . Bilaga 4 Andra utredningar 2.5Mycket av styrningen är informell Statskontoret konstaterar att både relationen mellan departement och myndigheter och den myndighetsinterna styrningen i samband med både det bilaterala och multilateralt samarbetet är av relativt informell karaktär. De informella kontakterna har ett stort värde när det gäller att upprätthålla en levande och kontinuerlig kontakt mellan departement och myndigheter. Det informella inslaget bör dock inte ersätta formella rutiner utan snarare ses som ett komplement. Statskontorets bedömning är att det ur aspekter som tydlighet och kontinuitet finns ett värde i att utveckla regeringens styrning och myndigheternas interna rutiner vad gäller instruktionsgivning och återrapportering både i det bilaterala och multilaterala arbetet. I studien framhåller intervjuade chefstjänstemän och personer med koordinerings- och planeringsansvar inom myndigheterna att styrningen ibland brustit och att det i större omfattning borde finnas mer formella rutiner. Även intervjuade departements- tjänstemän har tryckt på betydelsen av att utveckla regeringens styrning och de myndighetsinterna rutinerna. Det är enligt Statskontoret av vikt att myndigheterna ser över de brister som finns i de interna rutinerna. har en mera formell myndighetsintern instruktionsgivning och åter- rapportering överlag varit begränsad och i vissa fall obefintlig. Det är därför av högsta vikt att myndigheterna värnar om och fullföljer det arbete som inletts med att bättre strukturera rutinerna för främst det multilaterala arbetet. 2.6Behov av bättre och långsiktigare mål och strategier Enligt Statskontorets finns det ett behov av att utveckla de övergripande målen och strategierna för det svenska internationella försvarsmaterielsamarbetet. Statskontorets bedömning är att det i många fall saknas en mera övergripande strategi, långsiktighet och policy från regeringens sida när det gäller inriktning och mål i det internationella materielsamarbetet. Det vilar ett stort ansvar på regeringen att se över de brister som framkommit rörande mål och strategier men även myndigheterna har en viktig roll att spela. Departements- och myndighetsrepresentanter har i Statskon- torets studie pekat på brister i strategi och policy. Kritiken gäller dock inte enbart regeringen. Både myndighets- och departements- Bilaga 4 Andra utredningar tjänstemän har tryckt på att den berörda statsförvaltningen som helhet saknar en gemensamt utarbetad och förankrad grund att stå på när det gäller att driva svenska ståndpunkter och strategier i internationella förhandlingar. I syfte att stärka Försvarsdepartementets förmåga att utarbeta strategier och operativa mål föreslår Statskontoret att det inrättas en analysfunktion på Försvarsdepartementets enhet för det militära försvaret. Denna funktion, bestående av förslagsvis ett par heltidstjänster, bör ha specifikt ansvar för att operativt analysera och utveckla strategier för det internationella materielsamarbetet. En stärkt strategikapacitet på Försvarsdepartementet bör även ge förutsättningar för departementet att stärka den övergripande styrningen och komma in tidigare i samarbetsprocessen. 2.7Former för uppföljning och utvärdering I studien har även framkommit att det både på departements- och myndighetsnivå i många fall saknas en samlad bild av det svenska engagemangets inriktning, omfattning och status. Det finns , enligt flera bedömningar från både departements- och myndighetsföreträdare, en risk för onödigt dubbelarbete och att inte driver en konsekvent linje och talar med en röst i olika organ. Berörda departement och myndigheter måste arbeta mera integrerat, något som förutsätter bättre utvecklade metoder för att överblicka och samordna olika myndigheters deltagande och insatser. Det är ur både effektivitets- och trovärdighetssynpunkt nödvändigt att tala med en röst oavsett vem som företräder stats- förvaltningen. Behovet av att samordna och prioritera positioner som intar i olika internationella organ blir starkare och svenska ståndpunkter måste vara förankrade i hela förvaltningen. Enligt Statskontoret är bristen på överblick och utvärdering inte tillfredsställande. Formerna för återrapportering och utvärdering av det svenska deltagandet bör ses över och rutinerna utvecklas. För att åstadkomma detta behövs utvecklingsinsatser på flera plan. Enligt Statskontoret bör bland annat redovisningen och uppföljningen av det svenska deltagandet i det internationella materielsamarbetet utvecklas från myndigheternas sida. Myndig- heterna är ålagda att i sina årsredovisningar rapportera det internationella arbetet. Enligt Statskontoret är detta inte tillräckligt för att ge en heltäckande bild av kostnader och resultat. Bilaga 4 Andra utredningar kontoret föreslår därför att regeringen ger myndigheterna i uppdrag att utarbeta tydligare rutiner och verktyg för såväl kvanti- tativ som kvalitativ uppföljning av den internationella verksam- hetens inriktning, kostnad och resultat. 2.8Prioriteringar av det internationella engagemanget Ett viktigt syfte med det internationella materielsamarbetet är att på både lång och kort sikt skapa och upprätthålla nätverk. I detta ligger en avvägning mellan ett brett deltagande där synlig- görs på så många arenor som möjligt och ett mera avgränsat angreppssätt mot några få viktiga länder och frågor. I studien framförs från både departements- och myndighetshåll kritik mot såväl bristande resurser som otillfredsställande prio- riteringar i samband med det internationella engagemanget. I studien framkommer att Försvarsdepartementet och myndig- heterna i många fall har olika synsätt på prioriteringsfrågan och bredden på insatserna. Från myndighetshåll framhålls att departe- mentet har en allt för bred ambitionsnivå och att det vore önskvärt att i större utsträckning selektera och fördjupa insatserna på några avgränsade områden och länder. Försvarsdepartements intervjuade representanter delar delvis uppfattningen att departementet skulle kunna utveckla och bli tydligare i sina prioriteringar. poängteras att det mesta av prioriteringarna är upp till myndig- heterna själva att göra. För ett litet land som är möjligheterna att driva samtliga frågor på den internationella arenan begränsade. Det blir därmed nödvändigt att släppa vissa frågor för att kunna koncentrera sig på områden och länder som bedöms som strategiskt viktiga att driva. Detta kräver tydliga prioriteringar både på övergripande politisk nivå och på myndighetsnivå. Statskontorets bedömning är att sådana prioriteringar till viss del saknas i det internationella arbetet och att både och myndigheter behöver utveckla formerna för långsiktiga och strategiska prioriteringar. Förutsätt- ningarna för sådana prioriteringar är i sin tur avhängiga en tydligt preciserad målbild och strategi för vad vill uppnå både . Bilaga 4 Andra utredningar I stort sett samtliga av de Förvarsmakts- och stödmyndighets- företrädare som Statskontoret intervjuat har framhållit att den svenska statsförvaltningens organisering av det internationella materielarbetet måste stärkas resursmässigt. Myndigheterna fram- håller i synnerhet behovet av att Försvarsdepartementet stärks personalmässigt. Bland annat poängteras det att beredningstiderna i ibland upplevs som långa när myndigheterna hemställer om avtal eller bemyndiganden att fördjupa ett inter- nationellt samarbete. Vidare framhålls att en personalmässig förstärkning av Försvarsdepartementet krävs för att ge departe- mentstjänstemännen möjligheter att ägna mera tid åt strategiska och långsiktiga frågor. Även från Försvarsdepartementets sida framhålls behovet av ytterligare resurser och att personalstyrkan inte räcker till för att med kraft och framförhållning styra det internationella materiel- samarbetet. Statskontoret föreslår i studien att möjlighet delegera mera upp- gifter till myndigheterna för att frigöra resurser på Försvars- departementet utreds. Det är av vikt att konsekvenserna av en sådan omstrukturering noggrant genomlyses med avseende på vilka uppgifter och befogenheter som bör delegeras, styrningsfrågor m.m. Möjligheten att vid behov, och inom ramen för befintliga medel, styra om resurser till det internationella arbetet bör vara större på stora myndigheter som Försvarsmakten, Försvarets forsknings- anstalt och än på Försvarsdepartement. Genom att i större utsträckning t.ex. delegera ordförandeskap och sekreterarskap i MOU-kommissionerna till myndigheterna kan Försvarsdepartementet få resurser till bättre styrning och att arbeta med mera långsiktiga och strategiska frågor. Åtminstone på kort sikt gör dock Statskontoret bedömningen att en ökad delegering av uppgifter till myndighetsnivå inte är en tillräcklig åtgärd. Statskontoret förordar därför att Försvars- departementet stärks något personalmässigt. Bilaga 4 Andra utredningar 2.10Växeltjänstgöring mellan och myndigheterna Vad avser kompetensbehov betonar samtliga av de tjänstemän Statskontoret intervjuat att den tekniska kompetensen och sakkunskapen är mycket hög i . ligger i många avseenden lång framme och det är attraktivt för många länder att samarbeta med . Många av de intervjuade tjänstemännen menar dock att det finns behov av ett bättre kunskaps- och kompetensutbyte mellan aktörerna. Dels ur kompetensutvecklingssynpunkt, dels för att skapa förutsättningar för en flexiblare kompetens- och resursallokering föreslår Statskontoret att det utarbetas konkreta åtgärder, t.ex. individuella program, för ökad växel- och utbytestjänstgöring mellan departement och myndigheter. Andra behov som framförs i studien rör förhandlingserfarenhet, förmågan att skapa och bibehålla nätverk och att på ett tidigt stadium mer aktivt föra fram svenska intressen. Svenska aktörer bör i större utsträckning verka för att skapa kontakter och på ett tidigare stadium komma in i strategiska dialoger med intressanta länder och aktörer. Bilaga 4 Andra utredningar 3 Utredning avseende exportstöd Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av nuvarande organisation och resurser för stöd för försvarsmaterielexport inom Försvarsdepartementets ansvarsområde samt att föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra verksamheten. Utredaren, generalmajor , lämnade sitt förslag till regeringen (diarienummer Fö1999/2242/MIL). Utredningen refereras nedan i samman- fattning. Den svenska staten lämnar på olika sätt stöd till svensk industris exportansträngningar baserat på ett intresse för som nation att främja svensk export. Handelsbalans, sysselsättning etc. är några motiv för statligt engagemang i exportarbetet. Det statliga engagemanget kanaliseras via ett antal olika funktioner såsom medverkan på hög politisk nivå, UD:s exportfrämjande verk- samhet, , exportkreditnämnden m.m. Specifikt för försvarsmaterielexport finns det utöver de ovan beskrivna allmängiltiga motiven ytterligare skäl att stödja export- industrin. Dessa motiv är i grunden av försvars- och säkerhets- politisk karaktär. Ett sådant motiv är att export av försvars- produkter är av synnerlig betydelse för att den svenska försvars- industrin skall kunna behålla den teknologiska och industriella bas som är nödvändig för att säkerställa drift, anpassning och vidareutveckling av till det svenska försvaret levererade system. Ytterligare motiv är att staten kan påräkna royaltyintäkter vid export av system där utvecklingen bekostats av staten och att kostnader för vidareutveckling kan delas mellan flera användare. Därutöver torde försäljning av svenska försvarssystem till länder/regioner, som är av betydelse för svenska säkerhets- intressen, ha ett långsiktigt säkerhetspolitiskt värde. Bilaga 4 Andra utredningar 3.2Slutsatser och förslag till åtgärder Utredningen har identifierat ett behov av ökad koordination och styrning i uppdragskedjan från Regeringskansli till försvars- myndigheter och industri. Modellen med en exportsamordnare inom fungerar väl, men utveckling av koordinations- och referens- gruppernas (KRG) arbetsformer samt viss utökning av resurser bedöms önskvärd. Utredningen tar inte ställning till det kvantitativa behovet av utökade resurser inom , men viss resursförstärkning hos såväl exportsamordnaren på som inom Försvarsdepartementet bedöms erforderlig. En förändring av nuvarande modell för koordinations- och referensgrupper föreslås på så sätt att centrala koordinationsorgan, i ett och samma forum hanterar samtliga prioriterade försvarssystem och aktuella marknader. Statens samlade exportstöd bör i ökad omfattning prioriteras, styras och koordineras utifrån en långsiktig och strategisk exportstödsplan upprättad i samarbete med den exporterande industrin. En vidareutvecklad KRG-funktion enligt ovan utgör den naturliga organisationen för utarbetande av en sådan strategisk plan. Försvarsdepartementet föreslås svara för den övergripande koordinationen mellan försvarsmyndigheterna, Försvarsmakten, och , genom fördelning av generella ansvarsområden och fördelning av budget. En tydlig rollfördelning, som på bästa sätt tillvaratar respektive myndighets ordinarie kärnkompetenser bör göras i syfte att undvika uppbyggnad av dubbelkompetens. I övrigt förutsätts myndigheterna svara för sin inbördes koordination genom sedvanlig myndighetssamverkan. Det bedöms inte motiverat eller lämpligt att bygga upp en exklusiv exportstödsorganisation vid sidan av de nu etablerade myndigheter. Den svenska försvarsmaterielexporten bedöms inte vara av den omfattningen att detta skulle vara rationellt. Ett balanserat utnyttjande av tillgängliga resurser med vissa selektiva Bilaga 4 Andra utredningar resursförstärkningar och tillvaratagande av synergieffekter med försvarsmyndigheternas ordinarie verksamhet torde vara det mest resurseffektiva sättet att lösa exportstödsuppgifterna för myndigheterna. Vad gäller försvarsmyndigheternas resursbehov bör detta klar- läggas efter det att metodiken för styrning och prioritering av verksamheten utvecklats i enlighet med vad som föreslås ovan. Dagens resurstilldelning borde kunna utgöra en rimlig utgångs- punkt för en sådan översyn av resursbehovet. En förbättrad styrmodell bedöms kunna bidra till ett bättre utnyttjande av tillgängliga resurser samt förhindrande av dubbelarbete mellan och inom de berörda myndigheterna. Principerna för användning av tilldelade medel för referensmyndighetsuppgifter är inte helt klara. myndighetsuppgifter inom området internationell verksamhet bör hållas isär från referensmyndighetsuppgifter. Oberoende av hur detta utreds vidare är dock bedömningen att en utökning av dagens resurser för exportstöd vid de berörda myndigheterna erfordras om försvarsindustrins behov skall till- godoses. För de projekt där exportavtal tecknats är det väsentligt att myndigheterna ges möjlighet att inom ramen för kund- finansierade åtaganden temporärt bygga upp de resurser som erfordras utan begränsning av eventuella personal- och löneramar. Försvarsmyndigheterna bör så långt möjligt ges generella mandat att agera inom ramen för givna uppdrag och i enlighet med en fastställd långsiktig strategisk plan. Försvarsmyndigheterna förutsätts svara för kontakterna med försvarsindustrin beträffande genomförande av den export- stödsverksamhet som berör myndigheterna syftande till löpande koordination och reglering av olika sorts åtaganden. bör vara sammanhållande för kommersiella frågor och kommersiella åtaganden gentemot industrin. Samarbete mellan myndigheter och industri rörande exportstöd bör regleras genom principavtal enligt den modell som finns etablerad mellan materielverket och . Det finns situationer då industrin av olika skäl inte förfogar över resurser och/eller kompetenser, vilka normalt skulle kunna anses utgöra naturliga industriella resurser och kompetenser, och då man av olika skäl inte har möjlighet att anskaffa dessa inom den tid som står till buds. Vid sådana fall bör industrin genom förhyrning av materiel respektive tillfällig anställning av personal från t.ex. Försvarsmakten eller på kommersiella Bilaga 4 Andra utredningar grunder och för begränsad tid kunna erbjudas möjlighet att anskaffa de erforderliga resurserna och/eller kompetenserna. Försvarsmakten, Högkvarteret, bedöms behöva förstärka sin sammanhållande roll beträffande Försvarsmaktens samlade med- verkan i exportverksamhet. 3.2.3 Ambassadernas och försvarsattachéorganisationens roll Ambassaderna inklusive försvarsattachéorganisationen utgör en viktig del av den svenska statens exportstödjande funktion vad gäller försvarsmateriel. För försvarsattachéorganisationen föreslås en översyn av ledningsprinciperna på så sätt att försvarsattachéverksamheten dimensioneras och inriktas så att samtliga intressenters behov bättre kan tillgodoses utan att behöva ändra på nuvarande organisationstillhörighet. Förslaget grundar sig på en liknande modell använd inom det brittiska systemet. Baserat på att den svenska staten har ett eget intresse av export av viss försvarsmateriel bör det statliga exportstödet vad avser försvarsmateriel finansieras över statsbudgeten. Det är väsentligt att enskilda exportprojekt analyseras och värderas med avseende på exportnytta innan staten satsar resurser på projektet. Möjligheten att återföra royaltyintäkter från försäljning av försvarsmateriel direkt till statens exportstödsbudget bör övervägas. Finansiering av statens åtaganden efter ett eventuellt kontrakt, bör som grundregel finansieras av kunden direkt till staten eller indirekt via den exporterande industrin, beroende på hur åtagandet avtalats. I det fall bilaterala avtal på regerings- eller myndighetsnivå blir upprättade som en följd av en exportaffär bör dock respektive land svara för sina respektive kostnader för samarbetet. Detta bör bygga på att samarbetet bedöms vara till ömsesidig nytta för de samarbetande länderna. Av samma skäl som beträffande finansiering, bör staten svara för sitt eget ansvar och sin egen risk vid medverkan i export- verksamhet. Bilaga 4 Andra utredningar 3.2.5 Exportkontroll, kompensationsåtaganden mm. Det svenska systemet för exportkontroll fungerar väl och är på ett lämpligt sätt avgränsat från exportstödjande verksamhet. Det etablerade samarbetet med rörande reexport till tredje land av USA-teknologi i JAS 39 inom ramen för arbets- gruppen () bör utvecklas genom att arbetsgruppen ges mer generella uppgifter och , som myndighetsuppgift, tilldelas upp- giften att sammanhålla verksamheten på svensk sida. Staten bör normalt inte svara för försäljning av försvarsmateriel till utländsk kund. Undantag bör dock kunna göras om kunden ställer som krav att ha svenska staten som motpart. Överskotts- materiel bör i vissa fall försäljas genom svenska statens försorg. Frågan om offset och motköpsaffärer som en del i statligt exportstöd bör utredas ytterligare. Bilaga 4 Andra utredningar 4Översyn av samordningen av stödet till försvarsmaterielexport inom Statssekreterargruppen för samråd om försvarsmaterielfrågor beslöt att en intern genomgång skulle göras av rutiner, organisation och koordinering av stödet inom regerings- kansliet för export av svensk försvarsmateriel. Som ansvarig för översynen utsågs samordnaren av försvarsmaterielexport, ambassadör , UD-EIM. Denna översyn skulle samordnas med det uppdrag som generalmajor erhållit att se över nuvarande organisation och resurser för exportstöd inom Försvarsdepartementets ansvarsområde. Genomgången överlämnades till Försvarsdepartementet och berörde behovet av stöd, stödets former, organisation, inriktning, informationsflöde och resurser. 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse konstaterades att det var viktigt att regeringen och svenska myndigheter på ett aktivt och strukturerat sätt stödde försvarsindustrins exportansträngningar, under förutsättning att exporten stod i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk försvarsmaterielexport. Inom bildades därför 1996 en statssekreterar- grupp för samråd om försvarsmaterielfrågor och en tjänst tillsattes för samordning inom av stödet till försvars- materielexporten. Denna tjänst är placerad vid UD:s enhet för exportfrämjande och inre marknaden (EIM). Två undergrupper till statssekreterargruppen upprättades , en för försvars- industri (FIND-gruppen) som leds av Försvarsdepartementet samt en för försvarsmaterielexport som leds av UD. Dessutom har olika samråds- och projektgrupper inom , myndighets- sfären och med deltagande av industrin tillsatts. anmodade i sitt betänkande 1998/99:FöU1 regeringen att i en situation med en vikande internationell marknad för försvarsmateriel och skärpt konkurrenssituation vidta Bilaga 4 Andra utredningar ytterligare åtgärder i syfte att skapa bättre förutsättningar för angelägna exportframgångar för viktiga försvarsmaterielprojekt. Utredningen konstaterade att det i ännu högre grad än tidigare är försvarspolitiskt viktigt att stödja svensk försvarsmaterielexport. Export av större försvarssystem kräver regerings- eller myndighetsstöd. Det finns för detta ett tydligt politiskt mandat. Inom , ambassaderna och myndighetssfären berörs ett större antal tjänstemän av denna verksamhet vilket understryker behovet av prioritering och samordning. Det ökande internationella samarbetet ställer nya krav på kompetens och resurser. Utredningen föreslog följande åtgärder: –Den upprättade statssekreterargruppen för försvars- industrifrågor borde i ökad utsträckning användas för policy- diskussioner och prioriteringar. De två undergrupperna, försvars- industri- och exportgruppen, kunde slås ihop och utgöra ett förstärkt beredningsorgan till statssekreterargruppen. –För det löpande exportstödet borde ökad effektivitet skapas genom nya riktlinjer och instruktioner för beslutsfattande, sam- ordning, prioritering och informationsgivning. –Försvarsattachéverksamheten borde byggas ut för att öka den internationella erfarenheten inom Försvarsmakten och för att underlätta kontakterna med länder som köpt eller kan tänkas köpa större svenska vapensystem. –Det föreslogs att ytterligare koordinations- och referensgrupper (KRG) skulle inrättas.