sou · GPB375 · 2002-01-01 00:00:00 — Några konkreta åtgärder för att på ett samlat sätt förverkliga förslaget har därefter inte vidtagits av staten. Statligt stöd motiveras med att medverkan till kunskapsspridning mellan kommuner och landsting, genom att bl.a. visa på goda exempel, kan vara en möjlighet för staten att följa utvecklingen i kommunsektorn. Benchmarkingmetoden kan därtill vara ett sätt för staten och kommunsektorn att gemensamt utveckla förmågan att bättre mäta effektivitets- och produktivitetsutvecklingen i sektorn. Dessutom bör en uppföljning baserad på aktiva jämförelser inom kom- munsektorn kunna stödja de statliga sektorsmyndigheternas arbete med utvärdering och utveckling av verksamheten i sin sektor. Det ligger således i statens intresse att kommuner och landsting jämför sig med varandra så att det samhällsekonomiska utrymmet används på ett effektivt sätt. Därför bör staten medverka till att benchmarking görs inom alla verksamhetsområden i alla kommu- ner och landsting. 4.5.1.2Faktorer för en framgångsrik benchmarking Kommunföreträdare i utredningens arbetsgrupp pekar på följande framgångsfaktorer för framgångsrik benchmarking i kommuner och landsting: 1.Bred förankring av arbetet och tydligt syfte. Att delta i ett jäm- förande arbete enligt de förutsättningar som beskrivits ovan medför dels en omfattande arbetsinsats, dels en stor möjlighet att verkligen vidtaga förändringar. Det är därför viktigt att ledande politiker och tjänstemän i kommuner och landsting är medvetna om och positivt inställda till metoden och det där- med förknippade arbetet. Innan jämförelsen påbörjas är det viktigt att syftet klargörs, d.v.s. vad avsikten är och om resultatet av jämförelsen så visar, att verkligen kunna vidta de förändringar som behövs. De personer och förvaltningar som ansvarar för den verksamhet som skall jämföras måste involveras i bench- markingprocessen från början och känna ett brett och djupt engagemang för denna. 3.Enkelt och lätt att använda. Den arbetsmodell/det instrument som man väljer måste vara enkelt och lätt både att förstå och hantera. Ett sätt är att så långt som möjligt använda vedertagna och redan kända mätpunkter, förslagsvis ur kommundata- basen. Om modellen/instrumentet är enkelt, lätt och välkänt skapas förutsättningar för att den skall kunna användas regelbundet och systematiskt vid beslut och analyser på flera olika nivåer i organisationen. Modellen/instrumentet måste vara konstruerad så att den kan användas på ett positivt och konstruktivt sätt, vara till nytta, för såväl duktiga som mindre duktiga deltagare i jämförelsen. Det är viktigt att deltagarna i jämförelsen upp- lever att urvalet av jämförelseaktörer är bra och ger en stabil grund för att kunna dra relevanta slutsatser. För att benchmarkingarbetet skall bli framgångs- rikt är det viktigt att det inte fokuseras enbart kring ekonomiska faktorer utan att det innehåller mätpunkter som står för såväl ekonomi som volym och kvalitet. Det råd, som i denna utredning föreslås, för kommundatabasen bör också få i uppdrag att utveckla modeller för att presentera genom- förda exempel på benchmarking t.ex. på en särskild webbplats. Goda exempel på genomförda jämförelser mellan kommuner finns redan att hämta från pågående jämförelseprojekt. Det är rådets kansli som väljer vilka exempel som skall publiceras på webb- platsen. Inledningsvis föreslås att 10–20 olika exempel presenteras som sedan utökas med lika många . Utredningens under- handskontakter med kommuner visar att en sådan databas bör kunna startas relativt omgående. Presentationen av goda exempel bör även innehålla avgräns- ningar och beskrivningar av vilka mått och definitioner som använts i jämförelsen. Måtten bör överensstämma med de mått som finns i kommundatabasen. Det är viktigt att mått av alla tre typerna, ekonomi, volym och kvalitet, används. De kommuner som lägger ut sina jämförelser på webben redovi- sar sitt resultat tillsammans med slutsatser och kommentarer. Den på webbplatsen besökande kommunen har då möjlighet att med stöd av gjorda avgränsningar och definitioner ta fram egna värden och jämföra med exemplets. Därefter kan den egna kommunen göra sina tolkningar, dra sina slutsatser och formulera sina kom- mentarer till sitt resultat. Det finns ingen statlig myndighet som har till uppgift att följa den kommunala verksamheten ur ett helhetsperspektiv. Bland kommunerna finns ännu ingen vana att följa flera verksamheter parallellt. Eftersom de flesta statsbidrag är generella skulle studier över hur enskilda kommuner och landsting, liksom sektorn som helhet, prioriterar och fördelar sina resurser vara intressanta att följa. Studier som visar hur resursfördelningen mellan verksam- heter varierar över tiden när befolkningssammansättningen förändras, kan vara intressanta att genomföra. Andra frågor av intresse är hur måluppfyllelsen är i sektorn, hur olika verksamheters resultat samvarierar och hur satsningar inom en viss verksamhet påverkar resultatet i en annan. Som exempel kan nämnas vuxenutbildning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hur påverkas behovet av arbetsmarknadsåtgärder av en ökad eller minskad vuxenutbildning? Ett annat exempel är grund- och gymnasieskola samt vård av barn och unga. Förändras behoven av insatser bland barn och unga av en ökad samverkan mellan skola och socialtjänst? Vilka aktiviteter inom skolan leder till att insatser i ett senare skede i barnens liv kan minska eller helt eller delvis utebli? Ytterligare ett exempel är vård och omsorg om äldre som är ett delat ansvar mellan kommuner och landsting. Vilka resultat nås inom vård och omsorg om äldre vid en viss omfattning på de förebyggande vårdinsatserna? Hur påverkas vårdbehovet bland äldre av en väl fungerande vård och omsorg ? Syftet med sådana tvärsektoriella studier är att försöka under- söka om t.ex. de samband som nämns ovan existerar och hur de i så fall ser ut. Det kan också vara att bedöma hur effektiv resursför- delningen är inom olika sektorer i förhållande till de nationella målen. En samlad uppföljning av verksamheten utifrån presta- tioner, måluppfyllelse och resursåtgång förutsätter emellertid att kunskapen ökar om sambanden mellan prestationer och målupp- fyllelse. Sektorsövergripande uppföljning av resultat och måluppfyllelse i de olika verksamheterna kräver utvecklade uppföljnings- och ut- värderingsmetoder. Det finns inga exempel på hur en sektor- sövergripande uppföljning av resultaten i verksamheten kan göras där möjlighet finns att ställa detta mot resursåtgången. Intressant vore, att inom ramen för det fortsatta utvecklingsarbetet i kom- mundatabasen, söka utveckla metoder för tvärsektoriella analyser samt knyta detta till olika aktiviteter för jämförelser. N Ett råd, som inledningsvis ges formen av en kommitté, bildas för kommundatabasen, där regeringen (), sektorsmyndigheterna, , , kommuner, landsting, forskare och personer med särskild kompetens ges representation. Rådet föreslås bestå av en styrelse med ett kansli. N Rådets uppdrag är att förnya och utveckla samt utvärdera data- basens innehåll och användning. Rådet fastställer databasens nyckeltal. Rådet skall verka för att så många som möjligt, på olika nivåer, använder databasen. Rådet skall vidare svara för att tvärsektoriella analyser görs och publiceras. Rådet skall därut- över initiera och driva en kunskapsbank där konkreta bench- markingprojekt redovisas och görs tillgängliga. Rådet skall vara systemägare och ansvara för att databasen tekniskt drivs och underhålls effektivt. 4.6.1Uppdraget styr utformningen av organisationen Enligt direktiven till utredningen skall förslag till ansvarsfördelning och organisation lämnas i följande avseenden: A.Stimulera användningen av databasen Det huvudsakliga syftet med databasen är att bidra till en positiv utveckling av måluppfyllelse, kvalitet och effektivitet i den kom- munala sektorn. De kvalitetsjämförelser som åsyftas i direktiven avser främst sådana som kommuner och landsting själva genomför i syfte att utveckla kvalitet och effektivitet i verksamheten. För att ge största möjliga effekt bör dessa jämförelser utformas och anpas- sas efter lokala förutsättningar. Den organisation som har ansvar för den kommunala databasen, skall tillsammans med kommuner och landsting stimulera att kva- litetsjämförelser görs. Detta kan bland annat ske genom den s.k. benchmarkingmetoden som beskrivs i avsnitt 4.5.1. Det är viktigt att det finns en samsyn mellan stat och kommun, så att resultatet av jämförelserna kan ligga till grund för utveckling av verksam- Organisationen ansvarar för att de nyckeltal som databasen innehåller beräknas i överensstämmelse med de statistikansvariga myndigheternas kvalitetsdeklarationer. Organisationen är inte en statistikansvarig myndighet. Det är viktigt att information som används är så aktuell som möj- ligt. I utredningen konstateras att insamlingen av uppgifter som skall ingå i kommundatabasen i många fall inte är så aktuell som är önskvärt. En av rådets viktiga uppgifter är därför att, både övergri- pande och i detalj, arbeta för att underlätta insamlingsprocessen så att uppgifter kan lämnas tidigare än vad som görs . Resurser för detta föreslås ingå i rådets kansli. Rådet skall utveckla väl fungerande former för statistikförsörj- ningen till databasen. Rådet bör t.ex. beredas plats i de statistikan- svariga myndigheternas användargrupper eller motsvarande och rådet kan därtill inrätta en särskild samverkansgrupp för ändamålet. C.Styrning, vidareutveckling och samordning av databasen Uppdraget att förnya, utveckla samt utvärdera databasens innehåll och användning är såväl brett som djupt, vilket kräver att ansvaret för uppdragets genomförande finns samlat hos en organisation. En hög acceptans för hur uppdraget utförs fås genom att olika intres- senter görs delaktiga i organisationens ansvar och arbete. För kommundatabasens utveckling och användning kan främst följande intressenter urskiljas: N Riksdag och regering N Kommuner och landsting N Sektors- och statistikansvariga myndigheter N Forskare och fristående representanter Rådet skall på olika sätt knyta till sig de organ som verkar för sam- ordning och utveckling av statistik på databasens område. för finansstatistik och andra grup- per. Ingen statlig myndighet följer upp den kommunala verksam- heten ur ett helhetsperspektiv. Bland kommunerna finns inte heller väl utvecklade former för att följa flera verksamheter parallellt. Ett av syftena med databasen är därför att den skall kunna bidra till en bredare analys, uppföljning och utvärdering av hela den kommunala verksamheten. Detta kan ske med databasens möjligheter att, i utvidgat skick, ge ett helhetsperspektiv genom att beskriva många verksamheter och genom sin mix av volym-, ekonomi- och kvalitetsuppgifter. Därigenom kan resultatet av kommunernas pri- oriteringar och fördelning av resurser kombineras med målupp- fyllelse och effekter. Med tanke på den nära kopplingen till både benchmarking och till kommundatabasen anser jag att också upp- draget att initiera och stimulera de tvärsektoriella studierna bör ges till den organisation som har ansvar för kommundatabasen. Forsk- ningsinstitutioner och nätverk som bedriver studier av den kom- munala sektorn skall knytas till den kommunala databasen. Ett nära samarbete med Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () skall eftersträvs. Tvärsektoriella studier beskrivs ytterligare i avsnitt 4.5.2. E.Teknisk drift och underhåll av databasen Den ansvariga organisationen skall säkerställa att databasen drivs och underhålls effektivt. Den förstudie avseende hård- och mjuk- vara som återfinns i bilaga 5, anger vilka krav som ställs på data- basen i tekniskt hänseende. Ansvarig organisation skall i lämpliga former, t.ex. i en upphandling, tillse att dessa krav blir uppfyllda. 4.6.2Befintlig eller särskilt inrättad organisation? Uppdraget i enlighet med avsnitt 4.6.1 kan ges till endera någon befintlig organisation, eller till en för ändamålet särskilt inrättad organisation. Här beskrivs några befintliga organisationer som verkar i anslutning till den kommunala databasens ansvarsområde och därefter ges exempel på hur liknande frågeställningar hanterats i andra sammanhang. Jag redovisar mina slutsatser och förslag till organisation och fortsatt arbete i avsnitt 4.6.3. () ansvarar för en stor del av produktionen av nationell statistik. SCB ansvarar vidare för samordningen inom det statistiska officiella systemet (SOS). SCB:s publiceringsverksamhet är mycket omfattande. Utvecklingen av statistikproduktionen stöds bl.a. av användargrupper med särskilda sammansättningar för olika statistikområden, s.k. programråd och andra grupper. En sådan användargrupp är Samrådsgruppen för finansstatistik som samordnar olika aktiviteter vilka berör insamling, bearbetning och presentation av ekonomiska uppgifter i det kommunala räkenskapssammandraget. I gruppen finns representanter för , , , , Statskontoret samt . Sektorsmyndigheterna och är såväl till- syns- som statistikansvariga och utvärderande myndigheter inom respektive sektor. Här finns ämneskunskap koncentrerad för dessa uppgifter. Statskontoret fungerar som stabsorgan till regeringen och . Dess övergripande uppgift är att på regeringens uppdrag utreda och utvärdera statlig verksamhet samt att förnya statsförvaltningen med hjälp av IT. Statskontoret arbetar genom regeringsuppdrag med angränsande frågor, t.ex. nationell uppföljning av den kommunala organisationen. och har båda omfattande egen produktion och publicering av information som ansluter till den kommunala databasens fokus. Deras sakenheter bedriver och stödjer studier och projekt av jämförande karaktär. För vissa uppgifter har särskilda organisationer inrättats i associa- tionsformer som lämpat sig för respektive ändamål. Tre sådana exempel följer här vilka var och en till någon del har uppgifter som kan liknas vid den uppgift som organisationen för den kommunala databasen skall ha. Rådet för Redovisning är en ideell organisation som 1997 bildades av staten, och . Rådet för Redovisning har som huvud- uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med lagen om redovisning. Rådet leds av en styrelse som har kompetens på redovisningsom- rådet från olika samhällssektorer. En majoritet av ledamöterna har anknytning till den kommunala sektorn. En särskild expertgrupp biträder styrelsen och det finns ett kansli till styrelsens och expert- gruppens hjälp som har hand om rådets löpande arbete. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi är en kommitté under . tillsattes eftersom det fanns ett behov av att få bättre kunskaper om budgetunderskottet och att ta fram alternativ för den offentliga sektorns styrning. kan bestå av högst 15 ledamöter, finns sex ledamöter. Samtliga utses på personliga meriter och representerar den offentliga förvaltningen och forskarvärlden. Sekretariatet består av en person. Kommittén arbetar självständigt inom ramen för sina direktiv. De färdiga rapporterna överlämnas formellt till Finansdeparte- mentet, men ges en vid spridning till bl.a. , övriga depar- tement, kommuner, organisationer, massmedia, forskare m.fl. är ett forsk- ningsinstitut i form av en myndighet under . IFAU skall främja, stödja och genomföra utvärdering av arbets- marknadspolitiskt motiverade åtgärder, studier av arbetsmarkna- dens funktionssätt samt utvärdering av arbetsmarknadseffekter av åtgärder inom utbildningsväsendet. IFAU leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns en sty- relse bestående av en ordförande, institutets chef och sju andra ledamöter. Stöd till övergripande styrning med hjälp av en kom- munal databas tillmäts stora möjligheter av både kommunsektorn och av staten. Det är därför centralt att dessa möjligheter ges goda organisatoriska förutsättningar. Den kommunala databasen skall innehålla information som stödjer den övergripande styrningen i kommunerna. Den som ansvarar för databasen skall initiera, stödja och sprida analyser av och jämförelser mellan kommuner samt bidra till metodut- vecklingen för sådana studier. Ansvaret för databasen är främst ett ansvar för att information används på bästa sätt. Det är därför av särskild vikt att kommunledningsperspektivet erhåller stort infly- tande på databasen. Frågor kring övergripande styrning ur både kommu- nal och statlig synvinkel samlas inte hos någon enskild organi- sation. Däremot samverkar de båda kommunförbunden, de statliga myndigheterna, departementen osv. kring delar av den kommunala styrningen. I många fall finns väl fungerande former för detta. Om uppgiften att ansvara för kommundatabasen tillförs någon befintlig organisation måste inom denna etableras en särskild plattform för uppgiften. De tänkbara organisationerna är – givetvis – organiserade för de uppgifter man har. Organisa- tionerna har policies för publicering, anpassad kompetensförsörj- ning, beslutsvägar i överensstämmelse med nuvarande riktlinjer m.m. Ingen organisation innefattar alla de typer av uppgifter som den kommunala databasen för med sig. Där finns sektorsav- gränsningar istället för helhetsperspektiv, fokus på produktion av information istället för på användning etc. En för ändamålet särskilt inrättad organisation utgör i sig en stark signal om betydelsen av den uppgift som skall utföras. Kraven på och leveranserna från organisationen blir också tydliga. De resurser som tilldelas organisationen kan inte heller tas i anspråk för andra ändamål. En särskild organisation ökar intressenternas möjligheter att gemensamt på likvärdiga villkor utforma formerna för hur uppgiften skall genomföras. Jag bedömer att en placering av uppgiften hos någon befintlig organisation möter betydande hinder när det gäller att etablera den nödvändiga plattformen och föreslår därför att ett råd bildas som inledningsvis ges formen av en kommitté. Jag föreslår att rådet skall bestå av 11 ledamöter enligt följande sammansättning: N Ordförande, utsedd av Regeringen N 1 ledamot företrädande () N 1 ledamot företrädande N 1 ledamot företrädande N 1 ledamot företrädande N 1 ledamot företrädande N 2 ledamöter företrädande kommuner N 1 ledamot företrädande landsting N 2 ledamöter, forskare eller på annat sätt fristående personer. Till rådet föreslår jag att ett kansli knyts med inledningsvis 4 hel- tidstjänster. Rådet specificerar kansliets arbetsuppgifter med utgångspunkt från det uppdrag rådet har. Kansliets arbetsuppgifter kan beskrivas på följande sätt: N Utgöra styrelsens sekretariat N rådets företrädare i de grupper och nätverk i vilka rådet ingår N Stödja användare av databasen N Underhålla kunskapsbanken för benchmarkingprojekt N Genomföra upphandlingar och andra beställningar som följer av beslut om studier och publiceringar N Underhålla avtalet med systemförvaltaren N Underhålla rådets hemsida och svara för övrig informations- verksamhet N Svara för omvärldsbevakning Tänkbara namn på det råd som föreslås är: N Expertgruppen för kommunalekonomiska analyser N och jämförelser i kommunsektorn N Rådet för kommunala analyser och jämförelser. Jag föreslår att rådet benämns Rådet för kommunala analyser och jämförelser. N Beslut fattas enligt en särskild tidplan för att databasen skall kunna vara i drift avseende . N Kommundatabasen skall utvidgas till att omfatta all verksam- het i kommuner och landsting, inkl vissa finansiella nyckeltal. Målsättningen är att utvidgningen skall vara genomförd i och med . Jag har under utredningsarbetet konstaterat att övergripande styrning med stöd av en databas tillmäts stora möjlig- heter. Förväntningarna i direktiven är av samma slag. Att gå från ritbord till fungerande teknik och organisation kräver tid och resurser. har inte bara förslag till innehåll i databasen slagits fast, utan även en kravspecifikation för en teknisk lösning tagits fram. Dessutom har en prototyp utvecklats som innefattar över hälften av de nyckeltal som kan beräknas på basis av befintlig statistik. En fullt utbyggd databas ligger nu nära i tiden om beslut fattas i enlighet med den tidplan jag här föreslår. beräknas kommundatabasen vara tillgänglig. För att snabbt komma igång med kommundatabasen krävs att beslut omgående fattas om skapandet av en databas enligt utredningens förslag och att en organisation bemannas och fortsätter arbetet utan någon tidsutdräkt. Följande tidplan och aktiviteter föreslås: Utredningen överlämnas till regeringen. Regeringen beslutar om inrättande av kommundatabas enligt Personal söks till kansliet. Arbetar bl.a. med vidareutveckling av provisoriskt system att användas för presentation av verksamheten 2000 och 2001. Arbete med systembeskrivning inför upphandling av fullskaligt Information och instruktioner till samtliga kommuner om data- Samråd och samverkan med statistikansvariga myndigheter Samarbete med SCB om hur uppgifterna skall göras tillgängliga för Råd utses och börjar arbeta. Överföring av färdig statistik från befintliga insamlingar till Databasen är i drift. Successiv publicering i den kommunala databasen så snart uppgifter influtit och det är tekniskt möjligt (under detta första år i den provisoriska databasen). Hela databasen, innehållande nyckeltal , tillgänglig på nätet i färdigt skick. Det föreslagna rådet, med därtill knutet kansli, har enligt detta för- slag flera olika arbetsuppgifter som i vissa fall bör påbörjas enligt nedanstående tid- och aktivitetsplan. Sept 2002, arbetet påbörjas. , idéupplägg med exempel Feb 2002, inventering Feb 2004, nya kvalitetsnyckeltal Mars 2002, översyn av inrap- om snabbare inrapportering. Mitt förslag till databas innefattar förslag till nyckeltal för skola och barnomsorg, vård och omsorg om äldre, omsorg om funk- tionshindrade samt individ- och familjeomsorg. Avsikten är att kommundatabasen skall utvidgas till att omfatta hela det kommu- nala verksamhetsområdet samt landstingens verksamhet. Eftersom hälso- och sjukvården utgör en så stor del av samhällsekonomin bör den föras in i kommundatabasen före vissa delar av den primärkommunala verksamheten. Jag föreslår följande plan för utvidgningen av kommundatabasen: Skola – barnomsorg, vård och omsorg om äldre, omsorg om funktionshindrade samt individ- och familjeomsorg. komplett och reguljär drift. Databasen utökas med finansiella nyckeltal. Delar av landstingens verksamhet förs in i den kommunala databasen. Databasen utökas med övriga primärkommunala verksamheter (rädd- ningstjänst, renhållning, vatten- och avloppsverksamhet, biblioteks- verksamhet, miljö- och hälsoskyddsfrågor, bygglov etc.). Databasen utökas med primärkommunernas frivilliga verksamheter (fritids- och kulturverksamhet, gator och vägar, park m.m.). Resterande delar av landstingens verksamhet förs in i den kommunala För vart och ett av de nya verksamhetsåren måste en särskild utvecklings- och implementeringscykel tas fram. Denna ser ut på följande sätt för vart och ett av utvidgningsåren, med verksamhets- som exempel: Verksam- Databasen utökas med övriga primärkommunala verksamheter (rädd- ningstjänst, renhållning, vatten- och avloppsverksamhet, biblioteks- verksamhet, miljö- och hälsoskyddsfrågor, bygglov etc.) Feb 2003 Inventering av befintliga redan framtagna uppgifter och nyckeltal. Mars 2003 Samarbete med och berörda statistik- ansvariga myndigheter samt andra intressenter. April–maj 1–3 arbetsgrupper med 6–8 kommuner och berörd statistikansvarig 2003 myndighet engagerade för att ta fram nyckeltal inom planerade nya Nyckeltal inom berörda områden fastställs 2003 Information till kommuner och andra berörda uppgiftslämnare om vad som hämtas in med avseende på 2003 – I den tekniskt nya databasen läggs fastställda nyckeltal in, där så är möjligt med värden för . Insamling och överföring av värden för påbörjas – Successiv publicering av uppgifter i kommundatabasen. De olika aktiviteterna, sammanförda i en gemensam tidsplan redo- visas i bilaga 8 5 Kostnader och finansiering