sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — 3.Hur uppfattas praktiskt skillnaden mellan en prövning enligt 20 kap. 10 a § AFL och en begäran om omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL? C.Handläggning med stöd av ADB Vilka särskilda svårigheter finns för beslut som handläggs med olika former av ADB-stöd a)beträffande kommunikation? b)beträffande avfattning av beslut? c)beträffande dokumentation av beslut? d)beträffande underrättelse om beslut? e)beträffande befogenhet att fatta beslut? Redovisning av utredningens undersökning angående försäkringskassornas organisation och handläggning Utredningen tillställde samtliga försäkringskassor en enkät angående försäkringskassornas organisation och ärendehand- läggning (se underbilaga). Nedan redovisas en sammanställning av svaren. A. Försäkringskassornas organisation Syftet med frågorna under A har varit att få en uppfattning om försäk- ringskassornas organisation och uppbyggnad samt uppdelningen av ärendehandläggningen mellan central och lokal nivå. Det finns en allmän försäkringskassa i varje län, sammantaget 21 stycken. Samtliga kassor leds, i enlighet med bestämmelser i 18 kap. 1 § AFL, av en styrelse. Kassorna varierar mycket i storlek, från med 57 lokalkontor till med ett lokalkontor. Samtliga försäkringskassor har en uppdelning i en central och en lo- kal organisation, även om vad som ingår i den centrala organisationen varierar. För på , där lokalkontor och cen- tralkontor sammanfaller, är uppdelningen närmast teoretisk. Flertalet kassor har ett centralkontor – i vissa fall benämnt länskontor. Några kassor redovisar en s.k. processtyrd organisation där det finns en läns- gemensam enhet eller en stabsfunktion. Även bland flera av de kassor som formellt har ett centralkontor anmärks i svaren att organisatio- nen är processtyrd, men att ledningsprocessen handhas av centralkonto- ret. Alla försäkringskassor handlägger länsgemensam administrativ verksamhet vid den centrala instansen, såsom löneadministration, data- stöd, ekonomi- och personalfrågor. Vidare anmärks ofta att centralkon- toret svarar för kassans interna revision. Många kassor har även en försäkringsenhet (eller motsvarande) på central nivå med uppgift bl.a. att ge råd och stöd i försäkringsärenden samt följa upp utveckling och ge utbildning i de olika ärendeslagen. 20 försäkringskassor uppger att vissa ärenden handläggs på central nivå, medan Skånekassan redovisar att ingen handläggning av individ- ärenden sker centralt. Företrädesvis rör handläggningen frågor om omprövning5 och överklagande. Speciella ärendetyper handläggs också centralt i begränsad omfattning men rör en rad skilda förmåner såsom tandvårdsersättning, EU-vård, vårdersättningar, pensionsberäkningar och näringsbidrag 6. Flera försäkringskassor uppger även att de har en länsgemensam handläggning – centrerad till något lokalkontor – av någon eller några förmåner. Även här varierar det mellan kassorna vilka förmåner det gäller. Samtliga försäkringskassor uppger sig delta i mer eller mindre for- maliserade samarbeten med andra kassor. Samarbetet uppges främst röra utbildningsinsatser och erfarenhetsutbyten i nätverksgrupper. De samarbetsstrukturer som redovisas är Norra blocket (som innefattar kassorna i , , , , Väster- bottens och ), Mellansvenska blocket (som innefattar försäkringskassorna i Östergötlands-, , , Värm- lands, , och samt i ), Västra blocket (som omfattar kassorna i , och ), Oktaven (som omfattar försäkringskassorna i Östergötlands-, Södermanlands-, , Värmlands-, Västmanlands-, Uppsala-, Gävleborgs- och ) samt Treklövern (som upptar kassorna i Kalmar-, Kronobergs- och ). Dessutom finns ett nätverk mellan försäkringskassorna i , och avseende handikappfrågor och visst samarbete i övrigt mellan vissa kassor rörande speciella frågor. Samtliga försäkringskassor har en lokal organisation som innefattar fullvärdiga lokalkontor (eller motsvarande). Antalet lokalkontor varie- rar som nämnts förut kraftigt från kassa till kassa. Drygt hälften av kas- sorna har delat in organisationen i större kontorsområden. Härutöver förekommer det relativt ofta att kassorna har kontor med begränsad service eller deltar med verksamhet i s.k. medborgarkontor eller mot- svarande. geografiskt indelad, dock att vissa ärenden på sina håll handläggs länsgemensamt. Exempel på såda- na ärendeslag är arbetsskadeärenden och handikappersättningsärenden. 5Med omprövning avses här förnyad prövning enligt t.ex. 20 kap.10 § AFL. 6Härutöver märks det rikstäckande utlandskontoret vid Stockholmskassan i och motsvarande kontor för frågor som gäller sjömän vid kassan för i . Antalet socialförsäkringsnämnder varierar kraftigt mellan försäk- ringskassorna. I stort sett samtliga nämnder är tilldelade ett geografiskt område, som i vissa fall överensstämmer med lokalkontorsindelningen och i andra fall inte gör det, och handlägger alla ärendeslag. I försäkringskassa finns dock tre nämnder som är knutna till det rikstäckande utlandskontoret och i finns tre nämnder som be- slutar i bilstödsärenden. Syftet med frågorna har varit dels att få belyst hur utredningen i ett ärende bedrivs samt hur kassorna uppfattar utredningsansvaret, dels hur handläggningen av ärenden som avgörs av socialförsäkringsnämnd praktiskt går till. Samtliga försäkringskassor svarar att kassan generellt sett har ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Någon kassa () förklarar att den alltid har detta ansvar (jfr vidare svaren på frågan vad konsekvensen blir om ett ärende inte blir tillräckligt utrett). Svaren innehåller i allmänhet inga grunder för ställningstagandet. Tre kassor (, och ) hänvisar uttryckligen till officialprincipen. En annan kassa () menar att kassan som myndighet har ett stort ansvar för att se till att ärendena är kompletta. Några (och ) åberopar att utredningsskyldighe- ten är reglerad i förvaltningslagen. Ett par av de kassor som hänvisar till officialprincipen nämner i sammanhanget också förvaltningslagens regler om serviceskyldighet m.m. (4–7 §§ FL). Ytterligare en kassa () anför att kassan som försäkringsgivare har ett ansvar för att ärendet blir tillräckligt utrett. Vad gäller frågan om det i denna del är skillnad mellan olika ären- deslag eller beroende på om det gäller ett ansökningsärende eller ett initiativärende har det stora flertalet besvarat detta nekande. Försäk- ringskassan i har dock uppgett att det ibland är viss skillnad mellan olika ärendeslag respektive mellan ansöknings- och initiativ- ärenden. Några kassor (, , ) har påpekat att ansökningsärenden skiljer sig från övriga ärenden och att det där ställs högre krav på den enskilde. De exemplifierar detta med ärenden om förtidspension (jfr kravet på ingivande av läkarutlåtande i kungö- relsen 1962:394 med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring, m.m.). i uppger å andra sidan beträffande denna typ av ärenden att även om det där finns krav på att den enskilde skall komma in med medicinskt un- derlag är kassan fortfarande ansvarig för att ärendet blir tillräckligt utrett. i län menar att den försäkrade vid avslag eller indragningar får ett större ansvar att komma in med under- lag som styrker hans rätt till ersättning, om det underlag kassan har och anser tillräckligt inte gör det. Beträffande frågan vad effekten blir av att det vid ett ärendes avgö- rande kvarstår brister i utredningen är svaren mycket varierande, något som kan förklaras av att frågan av somliga inte uppfattats som en förfa- randefråga utan som gällande den konkreta följden av brister i utred- ningen. Ett litet antal försäkringskassor svarar att de inte känner till problemet eller att det inte förekommer att beslut fattas på bristande underlag. i påpekar exempelvis att det åligger kassan att komplettera brister i underlaget. Några kassor – bl.a. kassan för – svarar att effekten blir att det råder osäkerhet om rätt beslut har fattats, att det kan finnas risk för felaktiga beslut, rätts- förluster etc. Drygt hälften av försäkringskassorna har svarat att effek- ten blir att det fattas ett beslut på det befintliga underlaget. Försäk- ringskassan i utvecklar sina synpunkter på bl.a. följande sätt: I de fall till slut tvingas pröva ett ärende trots att underlaget är bristfälligt, och detta inte har kunnat avhjälpas, har den försäkrade möjlighet, i de fall beslutet gått honom emot, att begära att ett ärende skall omprövas om det är ett tjänstemannabeslut eller överklaga beslutet till länsrätten vid beslut fattade av socialförsäk- ringsnämnd. Det är då inte helt ovanligt att den försäkrade kompletterar ärendet med ytterligare material eller yrkanden. Vid omprövning orsakar detta inga problem även om kostnaden för den totala prövningen blir högre än om handlingarna kommit in redan i första utredningsfasen. Liknande synpunkter anförs även från en hel del andra försäkringskassor (t.ex. , , , , och ). En nästan genomgående uppfattning är att det krävs särskilt lagstöd för att en kassa skall kunna avvisa en an- sökan, se t.ex. 20 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag. Man menar också överlag att det inte är någon skillnad mellan det fallet att ett ärende anhängiggjorts efter ansökan eller ex officio. I några svar kommer en delvis annan syn till uttryck. Sålunda för- klarar för att kassan inte har någon möjlighet att förelägga den försäkrade att komma in med kom- plettering, endast att ge den försäkrade möjlighet till det. Å andra si- dan påpekar i län att det finns i förvaltnings- lagen möjlighet att avvisa en ansökan enligt 5 § förvaltningsprocess- Det är enligt kassan endast vid formella brister som avvisning sker, t.ex. om sökanden inte är behörig. Frågan vem som i praktiken svarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett har fått flera olika svar. Några försäkringskassor (, Got- land, och ) anger kategoriskt att ansvaret åvilar hand- läggaren. De flesta andra menar att handläggaren har ett förstahandsan- svar men att föredraganden i ärenden hos socialförsäkringsnämnd har ett eget ansvar för ärendets utredning. Detta uttrycks t.ex. av kassan för så att föredraganden i nämndärenden är ansvarig inför till beslut och att en föredragande som inte anser sig kunna lägga fram ett förslag återremitterar ärendet till handlägga- ren. Några i den senast angivna kategorin av kassor (, Väs- ternorrland och ) anför att det i nämndärenden är nämnden som har det yttersta ansvaret. Flera försäkringskassor tar upp en annan sida av saken, nämligen den kvalitetssäkring av beslut som sker. Stockholmskassan avser härmed föredragandens kontroll av ett ärende före det formella beslutet. Till detta kommer internkontroll i form av underlagskontroll och kvalitetskontroll på respektive kontorsområde. Enligt Stock- holmskassan är det alltid en annan tjänsteman än den som fattat beslut i ett ärende som genomför kvalitetsgranskningen. Andra som tar upp kvalitetssäkringsfrågor är kassorna i , , , och . Enligt Blekingekassan skall i vissa fall ärendet sakkunnigbedömas före beslut; då är det den sakkunniga som ansvarar för att underlaget är tillräckligt. Exempel på sådana ären- den är enligt kassan fastställande av sjukpenninggrundande inkomst av eget förvärvsarbete och indragning av sjukpenning. I är det föredragandena i socialförsäkringsnämnd som utför granskningen. På frågan om det är svårt att få in medicinskt underlag varierar för- säkringskassornas svar från att det inte är några problem att få in under- laget, men att det ibland tar , till att det är mycket svårt och tar mycket att få in underlaget. Ungefär lika många kassor anser att det är lätt respektive svårt att få in underlaget. Orsaken till svårighe- terna uppges oftast vara tids- eller resursbrister inom sjukvården. Till dem som anser att det finns svårigheter att få in det medicinska under- laget hör bl.a. , , , , , Ble- kinge, , , och läns kassor. Ett par av dessa pekar särskilt på problem i arbetsskadeärenden och på att få in utlåtanden från psykiatrin. Stockholmskassan är inte nöjd med kvaliteten på läkarutlåtandena. Kassan ställer visserligen högre krav på innehållet men utlåtande- na är magrare. Blekingekassan anför att den ofta lägger ned ett stort arbete på att komplettera det medicinska underlaget. ten att få in bra sådana underlag beror enligt kassan troligen på läkar- nas motvilja mot att skriva intyg. Beträffande kontakterna med försäkringsläkare svarar samtliga för- säkringskassor att det är handläggaren som gör bedömningen om läka- ren skall kontaktas. Vissa påpekar dock att även föredraganden kan kontakta läkaren, om detta anses behövas men inte tidigare är gjort i ärendet. Jämtlandskassan nämner att det på ett kontor finns en be- dömningsgrupp som kan aktualisera behov av kontakt med försäk- ringsläkare. Samtliga försäkringskassor uppger att de ställer specificerade frågor till försäkringsläkaren. Endast ett fåtal kassor (Västman- lands, och ) anger sig ha standardiserade frågor. Överlag betonas emellertid att frågorna anpassas till det enskilda ären- det. Några kassor påpekar att de skriftliga frågorna så gott som alltid eller ibland kompletteras med muntliga föredragningar för försäkrings- läkaren. På frågan i vilken utsträckning försäkringsläkaren kontaktas i för- tidspensionsärenden svarar drygt hälften av försäkringskassorna att detta sker i alla eller i stort sett alla ärenden. Övriga svarar att kontakt sker i merparten av ärendena och vissa kvantifierar det i intervallet 70– . Som exempel på fall då kontakt underlåts anförs ärenden där den försäkrades hälsotillstånd uppenbart är så invalidiserande att en kontakt med försäkringsläkare bedöms som omotiverad samt ärenden där utförligt utlåtande från specialistläkare finns. På frågan om i utredningssyfte brukar kontakta andra än den försäkrade/försäkringsläkaren svarar merparten att sådan kontakt kan tas med exempelvis behandlande läkare, sjukgymnast, ar- betsterapeut, arbetsförmedlingen, arbetsgivaren, arbetsmarknadsinsti- tut, skola, kommun och socialtjänst. Några kassor svarar att någon så- dan kontakt inte förekommer på kassans eget initiativ, i vart fall inte utan att kassan först informerar den försäkrade. På frågan om ärenden inför socialförsäkringsnämnd föredras av hand- läggande tjänstemän eller av särskilda föredragande uppger i stort sett samtliga försäkringskassor att de har särskilda föredragande. Försäk- ringskassan i anmärker att vid ett kontor föredrar handläggare vissa ärenden. Flertalet försäkringskassor uppger att föredragandena är lokalt pla- cerade i organisationen och knutna till speciella nämnder. Vissa (Upp- sala, , , och ) uppger att föredragandena, förutom att vara knutna till särskilda nämnder, dessutom är knutna till speciella ärendekategorier. i har en uppdelning som enbart baseras på ärendekatego- rier. I i är föredragandena i förtidspen- sions-, sjukbidrags- och arbetsskadeärenden placerade på lokalkontor, medan handikappförmåner föredras av föredragande som finns place- rad på centralkontoret. i uppger att det inte finns någon uppdelning mellan föredragandena men att två föredragan- de föredrar ärenden vid samtliga nämnder samt att den ene föredragan- den alltid granskar den andres ärenden före föredragning. Beträffande de särskilda föredragandenas formella utbildning eller särskilda kompetens uppger flertalet försäkringskassor att föredragan- dena inte har någon formell utbildning. De betonar i stället vikten av att föredragandena på annat sätt förvärvat erforderlig kompetens (jfr RFV:s Allmänna råd 1998:11 s. 12). Från en del håll lämnas dock upp- gifter om formell utbildning hos föredragandena. Sålunda uppger för- säkringskassan i att styrelsen har fattat ett principbeslut att föredragandena skall ha juristutbildning eller annan högskoleutbild- ning. Vid tillsättningen av nuvarande tjänster jämställdes emellertid även tidigare erfarenhet av arbete som föredragande. Av kassans fyra föredragande har tre högskoleutbildning. i Söder- manland har beslutat om en utbildningsplan i vilken det ingår krav på högskolepoäng. Övriga uppger att de inte ställer upp något formellt utbildningskrav för tjänsterna som föredragande. Vissa (och ) redovisar dock att samtliga föredragande har genomgått akademiska kurser i rättskunskap eller motsvarande. Andra uppger att vissa föredragande har akademisk examen (fem av åtta i , tre av fem i och flertalet i ). i anger att den vanligaste utbildningen bland föredragande där är socionomutbildning. anmärker att flertalet föredragande har genomgått högskolekurser inom rehabiliter- ingsområdet om 10–40 poäng. I övrigt hänvisas i svaren till att föredra- gandena besitter särskild kompetens genom bl.a. goda kunskaper om försäkringen, lång arbetslivserfarenhet samt genom personliga egen- skaper. Det påtalas även att det förekommer internutbildning för före- dragande såväl av de enskilda kassorna som genom RFV:s försorg. Svaren på frågan om handläggningen delas upp mellan handläggare och föredragande inför nämndsammanträdet har varierat, delvis efter- som ett stort antal kassor – tio stycken – tolkat frågan så att den endast gällt själva föredragningen och då svarat att frågeställningen inte varit aktuell. Av de försäkringskassor som svarat på frågan har samtliga lämnat svar med innebörden att handläggaren gör utredningen och att ärendet därefter lämnas över komplett till föredraganden. har därvid påpekat att handläggaren sammanställer en föredragnings- promemoria. Flera andra har lyft fram en annan aspekt, nämligen att föredraganden sedan ärendet överlämnats skall göra en kvalitets- eller sakkunniggranskning, innan ärendet förs upp till socialförsäkrings- nämnd. På frågan vilket beslutsunderlag socialförsäkringsnämnderna får före ett sammanträde uppger samtliga försäkringskassor sammanfatt- ningsvis att nämnderna inför sammanträdena tillställs ett beslutsunder- lag per ärende bestående av en föredragningspromemoria, det medi- cinska underlaget samt övrig relevant utredning. i uppger att underlaget delas ut vid närmast föregående samman- träde. i påpekar särskilt att endast do- kumenterade uppgifter får grunda nämndens beslut. i nämner att det är samma underlag som har kommunicerats den försäkrade. Det stora flertalet försäkringskassor uppger att nämnden sällan eller mycket sällan återremitterar ärenden för kompletterande utredning. i redovisar exempelvis att av 10 113 ärenden 1999 återremitterades 99 för komplette- ring och av 8 881 ärenden om sjukbidrag återre- mitterades 22 stycken. Fyra försäkringskassor (, Ble- kinge, och ) svarar att sådan återremittering sker . i kvantifierar det till något ärende per sammanträde. i pekar på att återremiss sker framför allt inom handikappersättning och vårdbi- dragsområdena. Jämtlandskassan nämner även arbetsskadeärenden. På frågan när beräkningen av en förmåns storlek sker uppger många kassor (, , , , , , , , , och ) att beräkningen, i vart fall i de flesta fall, sker före sammanträdet, så att den är klar då protokollet justeras. Vissa kassor (, Söderman- land och ) uppger att beräkningen sker parallellt med sammanträdet. i uppger att man har som ambition att färdigställa beräkningen före sammanträdet men att man inte nått dit fullt ut. Även försäkringskassorna i och uttrycker samma ambition. i redovisar att en del nu har rutinen att göra beräkningen före sammanträdet och andra gör den efter sammanträdet. i uppger att en förberedande beräkning görs före sammanträdet med undantag för utbytesärenden då någon beräkning inte görs i förväg. I tre kassor (, , och ) görs beräkningarna efter nämndsammanträdena. I dessa fall expedieras beslutet om förmånens storlek inom en efter sammanträdet. Ingen försäkringskassa låter nämnden ta del av beräkningen i sam- band med föredragningen av ärendet där. i Söder- manlands län påpekar dock att nämnden tar del av beräkningarna i de fall då den måste beslut a om livränteunderlag och samordningsprocent i arbetsskadeärenden. Kalmarkassan förklarar kategoriskt att nämnden skall inte ta del av pensionernas storlek. i Väster- botten uppger att beräkningen inte delges nämnden, eftersom det eko- nomiska beslutet ligger på tjänstemannanivå. Många kassor (, , , , , , , , , ) uppger att ordfö- randen och föredraganden inte har någon kontakt före sammanträdet. Vissa kassor (, , , och Norrbot- ten) svarar att den enda kontakt som förekommer rör andra frågor än enskilda ärenden, t.ex. rena formsaker. i påpekar att det inte finns några formella hinder för en kontakt om ordföranden anser det behövligt. Övriga kassor uppger att det före- kommer kontakter samt att det i enstaka fall diskuteras enskilda ären- den. Exempelvis uppger i att ordfö- randen och föredraganden diskuterar svårbedömda ärenden före sam- manträdet. Innehållet i en föredragning varierar mellan kassorna och även mel- lan enskilda socialförsäkringsnämnder. I många fall (, , , , , , , , och ) beskrivs föredragningen som en kortfattad muntlig summering av ärendet med förslag till beslut (inkl. motivering). Vissa – kassorna i och – mo- tiverar det tillvägagångssättet med att samtliga handlingar tillställts nämnden i förväg. redovisar, med samma motivering, en annan ordning, nämligen att ordföranden läser upp ett ärende i taget varvid ledamöterna har möjlighet att begära ordet i de ärenden man vill diskutera och få en muntlig föredragning innan man går till beslut i ärendet. Kassan uppger också att denna modell för föredragning har diskuterats ingående samt att man ansett att man som ledamot blir mer engagerad så än om alla ärenden skulle föredras muntligt. Även i uppger att det fö- rekommer diskussion endast när någon ledamot vill det. Flera kassor har redovisat att innehållet i en föredragning varierar beroende på hur föredragande, ordförande eller nämnd vill ha det. i har exempelvis svarat att man i vissa nämnder anser muntlig föredragning onödig, medan man i vissa nämnder gör en kort- fattad summering av ärendet. Liknande svar har lämnats av kassorna i , Jönköpings-, och län. Två kassor – och – har särskilt påpekat att varje ärende föredras individuellt. Samtliga försäkringskassor uppger att socialförsäkringsnämnderna sammanträder ungefär . Några kassor påpekar dock att det på grund av hög ärendetillströmning förekommer extrasammanträ- den. Merparten av kassorna uppger att nämnden behandlar 35–45 ären- den per sammanträde. Några (, och Väster- botten) menar att antalet ärenden ligger något högre, 40–50 per sam- manträde, och i svarar att man avgör mellan 40 och 65 ärenden per sammanträde. Ingen försäkringskassa uppger att det förekommer att nämnden inte hinner med det utsatta antalet ärenden vid sammanträdena. På frågan i vilken utsträckning det förekommer att den försäkrade är närvarande vid sammanträdena uppger i att detta förekommer ofta. i uppger att uppskattningsvis är en försäkrad närvarande vid av sammanträdena. Övriga kassor svarar att det förekommer relativt sällan och flera exemplifierar detta med fem till tio besök per nämnd och år. Stockholmskassan nämner bl.a. att i 1764 ärenden om handi- kappersättning var den försäkrade närvarande i 29 fall och att motsva- rande siffror beträffande arbetsskadeförsäkring var 1260 och 55. Kas- sorna i , och menar att tendensen är att antalet ärenden där den försäkrade är närvarande ökar. Flertalet försäkringskassor uppger att försäkringsläkare aldrig är närvarande vid nämndernas sammanträden. Gotlandskassan påpekar dock att möjligheten till närvaro finns. Flera kassor påpekar även att försäkringsläkaren deltar i utbildningsinsatser för nämndledamöterna. Vissa försäkringskassor (, , , och ) ger en något annorlunda bild och uppger att försäkringsläkare är närvarande vid nämndsammanträden vid något eller några enstaka tillfällen. Som svar på frågan efter vilka kriterier nämndernas ordförande re- spektive vice ordförande uppger det stora flertalet att ordförande och vice ordförande utses med hänsyn till den politiska sammansättningen efter landstings- eller kommunalval.