sou · GPB395d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi har nattpersonal som åker runt per natt. Dom är i trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört.21 Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått be- handling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktua- liserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot så- dana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se till den enskilda kvinnans behov, så som de definie- rats av socialarbetarna själva. har det, som fram- går ovan, blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på mäns villkor. Frågan är på vems villkor de i stället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden. Ett aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och vem som definierar dessa. Definitionen överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: Den boendeform som kvinnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet,22 men detta överensstämde inte med den boendekarriär som hade utstakat för dessa kvinnor. I sin kommande bok ilska och hopp – om kvinnor, hemlöshet och att vara utsatt återger (2002) erfarenheter och slutsatser från sina möten med ett sextiotal hemlösa kvinnor i som alla har extremt svåra och insta- bila boendeförhållanden. Hon menar att kvinnorna i förhållande till det professionella hjälpsystemet är i underläge, och att deras stra- 21Sahlin & (2000), s. 49. 22Beijer (1998), s. 78. tegi antingen kan vara att underordna sig, provocera eller – vilket är vanligt – dra sig undan till den värld där de känner sig hemma. Kvinnornas motdrag blir att neka, provocera och stiga av den discipli- neringstrappa, som efter många års träning och uppvisad drogfrihet skulle ge dem en egen lägenhet. De lämnar inackorderingshem, hotell- hem och kommunens härbärgen när myndigheternas krav på kontroll och på hur de skall leva, vad de inte får göra och vad de måste göra blir för stora intrång i integriteten. De är vuxna människor och det finns en gräns för vad de finner sig i. Lite högre upp på disciplineringstrap- pan kan de avvisas från andrahandslägenheter för att de inte står ut med ensamheten, reglerna och inte hittar möjlighet att leva ett me- ningsfullt liv i drogfrihet.23 Det finns många exempel på att hemlösa, kvinnor som män, i vissa situationer har valt att bryta med hjälpsystemet hellre än att under- kasta eller underordna sig hjälpsystemets normer och regelsystem för att exempelvis komma ifråga för ekonomiskt bistånd, plats på ett boende etc. Detta utvecklas även i en underlagsrapport som och har skrivit på uppdrag av kom- mittén, och som återges i slutbetänkandets bilagedel. Det förhål- landet att exempelvis hemlösa kvinnor väljer att avbryta myndig- hetskontakter med hjälpsystemet är en allvarlig indikation på att hemlösa upplever sig orättvist eller orättfärdigt bemötta i dessa kontakter. 4.6Ett barn- och familjeperspektiv I en studie som vid FoU-enhet har gjort av 341 kvinnor vid kvinnohärbärget Hvilan hade en tredjedel minderåriga barn. Flertalet av barnen bodde hos sina pappor eller var placerade i familjehem.24 Socialstyrel- sen konstaterar i sin kartläggning 1999 att en stor andel av hemlösa också är föräldrar, vilket framgår mer specifikt av tabell 4.4. 23Rosengren (under publ. 2002, manus (kap. 24Beijer (1998), s. 129. Procentuell fördelning över andelen män respektive kvinnor som har barn och som är vårdnadshavare Källa: (2000), s. 37. noterar också att ju längre hemlösheten har pågått, desto ovanligare är det att föräldern som är hemlös har vårdnaden om barn. Beijer (2000) betonar att det ofta är en traumatisk upple- velse att få sitt barn omhändertaget, även om kvinnan samtycker till åtgärden. Beijer anser att samhällets hjälpsystem inte tar någon hänsyn till den hemlösa mammans trauman, sorgen över moder- skapet och det förlorade barnet. Hon exemplifierar de problem som en hemlös mamma kan möta när hon vill besöka sitt barn som är placerat i familjehem: Förutom den ångest och skam hon kan uppleva över att inte själv ha klarat av att ta hand om barnet eller att inte ha hälsat på barnet till- räckligt ofta, skall olika praktiska moment ordnas innan besöket. Detta kan ske på olika sätt från fall till fall. sker kontakten mellan familjehem och mamma relativt smärtfritt. I sådana fall kan kvinnan hälsa på barnet regelbundet och kanske komma på besök själv, utan att någon från är med. I andra fall kan det vara mer komplicerat. Ett scenario som kan uppstå är följande: Mamman har kanske inte besökt sitt barn på . Familjehemmet ligger långt bort och den hemlösa kvinnans socialsekreterare och barnets familjehems- sekreterare skall tillsammans med kvinnan och familjehemmet göra upp en passande besöksdag. Går barnet på dagis kanske barnet skall vara hemma den dagen och daghemmet underrättas om detta. /---/ I takt med att besöksdagen närmar sig ökar ångesten hos kvinnan och hon återfaller i missbruk. När socialsekreteraren kommer för att hämta henne till besöket har kvinnan lämnat inackorderingshemmet. Den hemlösa kvinnan har på nytt misslyckats i sin roll som mamma och socialsekreteraren, familjehemssekreteraren, familjehemmet och kan- ske också barnet kan konstatera att hon inte, denna gången heller, kunde genomföra besöket.25 Trots att en mycket stor andel av hemlösa män och kvinnor har minderåriga barn, är det uppenbart att hjälpsystemen inte har an- passat sig till detta förhållande. Hemlösa som bor på institutioner eller institutionsliknande miljöer kan ha svårt att upprätthålla ett 25 Beijer (2000), s. 222–.223. fungerande umgänge med sina barn, eftersom miljön inte är anpas- sad efter barns behov eller kan upplevas som skrämmande för barn att vistas i. För hemlösa som har ett specialkontrakt i form av ex- empelvis en tränings- eller försökslägenhet finns ofta vidhängande (oskäliga) hyresvillkor som innebär att de inte får ha nattgäster eller inneboende hos sig, vilket även inkluderar deras egna barn. Förälderns umgänge med barnet kan därmed upphöra i prakti- ken, vilket är en förödande utveckling utifrån barnets behov av en nära och regelbunden kontakt med båda sina föräldrar. I detta sammanhang finns det skäl att referera till den internationellt an- sedde professorn , i , som i ett samtal med betonade, att det är bättre att veta vem ens mamma är, även om hon är berusad när hon kom- mer på besök, även om hon är prostituerad, bisarr och avvikande. Det är bättre att arbeta med verklighetens problem än med den fantasifigur som annars träder i verklighetens ställe.26 Barnet har ett behov av att uppleva ett föräldraskap, även om denna förälder inte har vårdnaden om barnet. Utomlands är det inte ovanligt att familjer tvingas leva på exem- pelvis härbärgen. byggforskningsinstitutt genomförde 1997 en studie av hemlösheten i fyra norska kommuner och det fram- kom då att det fanns cirka 200 barn som levde med sina bostadslösa föräldrar på härbärgen,27 huvudsakligen familjer med utländskt ur- sprung. I en undersökning i av hemlösa vuxna som var in- hysta i hotellrum (varav bodde med minderåriga barn) fann (1992) att psykisk ohälsa förekom mer än dubbelt så ofta bland dessa jämfört med personer i grannskapet som hade fast bo- stad. och Bayswater Proect i Storbri- tannien bekräftar i sin forskning att barn drabbas fysiskt, känslo- mässigt och utbildningsmässigt när de bor på enheter av typ bed & breakfast. Bland annat var det vanligt med depressioner, sömn- störningar, dålig aptit, hyperaktivitet, sängvätning och analinkonti- nens, toaletträningsproblem, raseriutbrott och aggressioner.28 Det sociala arbetet utgick länge från ett ensidigt vuxenperspek- tiv. Mot detta står ett mer uttalat barnperspektiv som innebär att vuxna ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa.29 har social- 26Vinterhed(1992), s. 145. 27Ulfrstad (1999), s. 50-52. 28Drennan & Stearn (1986), Hutson (1999). 29SOU 1997:116, s. 139; Hindberg (2001), s. 41. tjänstlagen kompletterats med en bestämmelse där det stagdas att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till bar- nets bästa kräver (1 §; 1 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen). Lagbe- stämmelsens utformning ger ingen direkt vägledning i utform- ningen av det sociala arbetets praktik, men i (dir. 1996:15) utredning om implementeringen av i svensk rätt, underströk kommittén att förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa.30 vill mot bakgrund av vad som anförts ovan, understryka vikten av att och frivilligorganisa- tioner i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill i detta sammanhang också lyfta fram behovet av ett familjeperspektiv i synen på hemlösa. Många hemlösa lever i parrelationer, men hjälpsystemen är ofta negativt inställda till par- relationer och förutsätter att relationen är destruktiv utifrån kvin- nans synvinkel.31 Det senare ger snarare uttryck för ett paternalis- tiskt synsätt som innebär att socialarbetarens eller organisationens handlande bestäms med hänvisning till klientens bästa – utan att klienten själv är tillfrågad, än mindre har lämnat sitt medgivande eller samtycke. Den professionelle antas veta bäst. Experten visavi klienten. Dess motsats är empowerment där klienten och dennes integritet är i fokus. har vissa kommuner börjat öppna boendeenheter som även tillåter parrelationer, exempelvis . Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regel- bundet återkommande, förslagsvis . En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen . Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila och . anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en uppmärksamhet som kommunerna kan följa utvecklingen . 30SOU 1997:116, s. 138. 31Se exempelvis beskrivningen i (2001a), s. 54-57. Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvin- nor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill understryka vikten av att och frivil- ligorganisationer i sin planering av insatser för hemlösa även beak- tar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regel- bunden kontakt. Kommittén vill också peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemen- samma behov. 5 Rätt till bostad Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. I debatten om välfärds- och socialpolitiken används ofta ett rättig- hetsbegrepp. Det kan gälla rätten till arbete, bostad eller trygghet osv. Att bostaden är en social rättighet har länge fungerat som en portalformulering över svensk bostadspolitik, konstaterar stats- vetaren . Men, noterar han : innebörden är långt ifrån självklar och bostadspolitikens kritiker avvisar gärna formuleringen som en tom floskel. Hans slutsats är att denna rät- tighet inte är av individuell natur, utan i stället skall ses som ett statens långsiktiga ansvar gentemot samhället i stort.1 Rättighetsbegreppet används alltså i sådana sammanhang på ett betydligt friare sätt än det vanligen är fråga om när man avser juri- diska rättigheter. Man talar om en rättighet i mer strikt, juridisk (främst civilrättslig) mening när det föreligger en mot denna rät- tighet svarande konkret skyldighet för någon. När man inte kan konstatera en rättighet i strikt juridisk mening – med motsvarande omedelbara skyldighet – men ändå väljer att tala om den enskildes rätt till något, syftar man vanligen på ett spektrum av juridiska och andra konstruktioner som avser att tillgodose den enskildes behov. 1 (2001), s. 49, 87. När det friare rättighetsbegreppet används verkar det dock som om det alltid läggs in i detta att det finns något slag av skyldighet för någon eller några gentemot rättighetshavaren. Åtminstone så att det finns en moralisk och/eller politisk skyldighet att agera för att rättigheten skall konkretiseras. Det kan gälla att politiker och andra skall verka för att rättigheten tillgodoses genom lagstiftning och penninganslag, vilka åtgärder kommer rättighetshavaren till godo. Rättighets- och skyddslagstiftningen ur principiell synvinkel har behandlats av (SOU 1999:97 del A, s. 173). Där framhåller kommittén, att den skyldighet som regleras ofta tar sikte på ansvaret för den enskilde huvudmannen. I social- tjänstlagen finns exempelvis regler om skyldigheter för kommu- nerna att bedriva vissa verksamheter. Hur verksamheten skall be- drivas avgör kommunen. Det kan naturligtvis konstateras att det pragmatiskt sett är bety- delsefullt hur en rättighet konstruerats. Rätten till sjukvård, i form av till exempel en operation, får helt olika innebörd för med- borgaren beroende på hur han kan agera för att tillgodose sin rätt, om han nekas operationen. Har han rätt att få domstolsbeslut på att operationen skall genomföras jämte skadestånd? Eller innebär hans rätt endast att de förtroendevalda politikerna skall verka för att han, och andra, kommer att få tillgång till behand- lingen? I detta kapitel behandlas främst frågan om i vilken utsträckning rätten till en bostad reglerats som en egentlig rättighet, dvs. i mer strikt juridisk mening. Frågan om den enskildes rätt till en bostad kan för tydlighetens skull delas upp i två beroende på mot vilken rätten kan tänkas vara riktad. Den kan gälla dels i förhållande till det allmänna, dvs. stat och kommun, dels i förhållande till enskilda rättssubjekt, dvs. Frågan om rätten till en bostad ställer sig olika beroende på om det gäller en person som söker en bostad el- ler en person som redan har en bostad. Det sist sagda gäller dock främst i den enskilda individens förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Rätten till en bostad i förhållande till det allmänna – i enlighet med den friare användningen av rättighetsbegreppet – till- godoses ofta på ett mer indirekt sätt, genom att man med olika medel försöker förbättra förutsättningarna för den enskilde på bo- stadsmarknaden, utan att han ges någon egentlig rätt. 5.2Rättigheter gentemot det allmänna 5.2.1De sociala rättigheterna enligt regeringsformen I regeringsformen anges att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till en god bostad samt att verka för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Denna grundlagsbe- stämmelse, om den enskildes välfärd och de sociala rättigheterna i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, tillkom vid för- fattningsrevision. Det är fråga om ett program- och målsättnings- stadgande. Stadgandet har inte karaktär av en rättsligt bindande fö- reskrift. Det innebär att den enskilde inte på grundval av bestäm- melsen genom domstol kan få till stånd ett ingripande mot det all- männa, dvs. staten eller kommunen. De mål som anges för den samhälleliga verksamheten kan däremot ha politisk betydelse och deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll (prop. 1973:90 s. 194 f, SOU 1975:75 s. 184, prop. 1975/76:209 s. 128). Bestämmel- sens mest väsentliga funktion har av Fri- och rättighetsutredningen angivits vara att den ålägger det allmänna att positivt verka för att rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning för- verkligas (SOU 1975:75 s. 184). I propositionen till den beskrivna förändringen av regeringsfor- men anförde regeringen i fråga om de sociala rättigheterna bland annat, att i det moderna välfärdssamhället intar dessa en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden angavs i själva ver- ket ha kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksamheten. Det ansågs därför naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning fick komma till ut- tryck i grundlagen. Som ytterligare skäl för detta anförde reger- ingen, att en viss materiell standard för de enskilda individerna ut- gör en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande. De mål som gäller för bostadspolitiken antogs av , på förslag av bostadsutskottet. Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den senaste större allmänna bostadspolitiska propositionen, vilken lades fram (prop. 1997/98:119), redovisade regeringen sin bedömning av hur de övergripande målen för bostadspolitiken borde formuleras. dock inte till i detta avseende. Vid sin behandling av pro- positionen fann dock utskottet att målsättningen, sådan den for- mulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningens betänkande på vilket regeringens proposition byggde (SOU 1996:156). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riks- dagspartier med undantag av Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för riksda- gen att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propo- sitionen. Enligt utskottets mening var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål. De bostadspolitiska målen formuleras således på följande sätt: Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förut- sättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Bo- endemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. När det däremot gällde frågan om valet av de medel med vilka de uppsatta målen skall nås konstaterade bostadsutskottet att skiljak- tigheterna mellan partierna är stora (bet. 1997/98:BoU10, se även bet. 2000/01:BoU1, s. 28 ff.). I olika sammanhang har grundlagsstadgandet om rätten till bo- stad blivit åberopat. I fråga om till exempel behovet av en särskild lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar fann bostadsut- skottet skäl att påminna om lagrummets existens. (Regeringen hade i propositionen inte funnit skäl att, i vart fall ut- tryckligen, åberopa lagrummet.) Vid upphävandet av bo- stadsförsörjningslag, vilket skedde 1993, underströks att lagens av- skaffande inte innebar någon förändring av kommunernas grund- läggande ansvar för bostadsförsörjningen (bet. 1992/93:BoU19). Kommunernas bostadspolitiska ansvar har därefter i allt väsentligt kommit att styras endast av kommunallagen, socialtjänstlagen och . – att trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats visade situationen på bostadsmarknaden att många kommuner inte längre tog detta ansvar. erinrade om, liksom tidi- gare (senast i betänkande 1998/99:BoU11), att det enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall särskilt åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. vara ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Även det av fastlagda målet för bostadspolitiken avsågs ge uttryck för samma ambitioner. Utskottet erinrade om att detta mål bland annat inne- håller följande formulering: Bostaden är en social rättighet och bo- stadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostä- der till rimliga kostnader. Utskottets ställningstagande i frågan om den nya bostadsförsörjningslagen angavs naturligen ske mot denna bakgrund (bet. 2000/01:BoU2). Ett annat exempel är när behandlade regeringens pro- position 1998/99:122 om kommunala bostadsföretag. Regeringen föreslog att de då gällande bestämmelserna om indragning av ränte- stöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostads- företag eller deras bostäder skulle ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem. Syftet med förslaget var att, då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utred- des, motverka att bostadsföretagen skulle säljas ut eller att pengar skulle föras över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunen (den s.k. stopplagen vars giltighet förlängts en gång och som enligt regeringens förslag i prop. 2001/02:58 kommer att ersättas av en lag om förvärvstillstånd). Grundlagstadgandet åbero- pades av bostadsutskottet och var ett uttryck för den vikt bostads- politiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inrikt- ning. Utskottets ställningstagande gjordes därför naturligen mot bakgrund av detta stadgande (bet. BoU 1998/99:BoU11). För att tillgodose den på enbart politiska åtgärder vilande rätten till en god bostad finns och har funnits olika typer av lagstiftning och annan författningsreglering. Viktiga sådana regleringar utgörs av som innehåller planinstrument m.m. för bebyggelsen, vilka instrument utgör grundvalen för att ett bostads- byggande skall kunna ske. Ekonomiska subventioner har under i större eller mindre omfattning utgått till bo- stadsbyggandet. senast har ett särskilt investeringsbidrag för hyresbostäder införts (prop. 2000/01:100, yttr. 2000/01:BoU6y). Särskild lagstiftning har dessutom gett kommunerna möjlighet att trots kommunallagens likabehandlingsprincip ge enskilda personer ekonomiskt stöd till sitt boende. gäller en särskild lag en- ligt vilken en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad (lagen, 1993:406, om kommunalt stöd till boen- det). En bostadsförsörjningslag har återinförts (lagen, 2000:1383, om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). har det funnits en bostadsanvisningsrättslag som bland annat syftat till att det skall finnas lägenheter till förmedling bland de bostadssökande. Därutöver har viktig grundläggande lagstift- ning införts som tillförsäkrat de enskilda vissa rättigheter i fråga om bostaden. De har kunnat få bidrag till sitt boende i form av ett schabloniserat försörjningsstöd (lagen, 1993:737, om bostadsbidrag). Socialtjänstlagen utgör för medborgarna en garanti för sin försörjning. Lagen (1993:737) om bostadsbidrag ger den enskilde en rätt att erhålla bidrag under i lagen angivna förutsättningar. Bidraget är be- roende på inkomst, hushållets sammansättning, bostadskostnader- nas storlek och bostadens yta. Att märka är att i bostadsbidragsla- gens inledande paragraf anges att den enskilde kan få bidrag enligt lagen. Först i en följande paragraf talas om rätten till bostadsbidrag. Bidraget ges till den enskilde oavsett vilken upplåtelseform bosta- den har (egnahem, bostadsrätt eller hyresrätt). beslutar om bostadsbidrag. Dess beslut kan överklagas till domstol. Också socialtjänstlagen ger den enskilde en rätt till stöd för sitt boende. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämn- den för sin försörjning.