sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av polisens arbets- uppgifter. Som särskild utredare förordnades generaldirektören fr.o.m. . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. utredaren , biträdande länspolismästaren , hovrätts- assessorn , länspolismästaren , departe- mentssekreteraren och kanslichefen . Som sekreterare förordnades fr.o.m. fil. Hovrättsassessorn förordnades fr.o.m. och hovrättsassessorn fr.o.m. som sekreterare. Poliskommissarien förordnades som sekreterare fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet . Av redaktionella skäl har vi valt att använda uttrycket vi som synonym till utredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87). Till statsrådet och chefen för Arbetets uppläggning och avgränsning ................. Allmän ordning och säkerhet ............................... samt service och annan hjälp ................................. 2.3Samhällsutvecklingen och polisens arbets- Polislagen (1984:387)................................................. Poliser och civilanställda............................................ Renodling av polisens arbetsuppgifter .................. 3.4Utgångspunkter för renodling av polisens Polisens uppgifter – eller inte? Användning av offentlig plats ................... Tillstånd att anordna allmänna samman- komster och offentliga tillställningar...... Spränglov, tillstånd att använda skjut- Tillstånd att handha explosiva varor Tillstånd att driva hotell- och Övriga tillståndsärenden m.m. ............... Fördelningen av arbetsuppgifter............................. Civilanställda i kärnverksamheten.......................... Överföring av verksamheter ................................... Förstärkning av kärnverksamheten ........................ Den fortsatta diskussionen ..................................... har två huvudfrågor att behandla. Den ena gäller renodling av polisverksamheten. Utredningen har i den delen i uppdrag att lämna förslag till ändringar i polisens arbetsuppgifter som innebär att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion, dvs. att minska brottsligheten och öka tryggheten. Den andra frågan avser möjligheterna att komplettera polisens resurser och insatser i glest befolkade områden i landet. I detta delbetänkande behandlas endast den första av frågorna. Polisen utför en mängd uppgifter som i mycket liten, om ens någon, utsträckning utgör ett led i polisens funktion att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. I kapitel 5 har utredningen beskrivit ett antal sådana verksamheter. Utredningen har dock i detta delbetänkande inte lämnat några förslag om vilka verksamheter som bör flyttas från polisen och följaktligen inte heller om hur och av vem dessa verksamheter bör utföras . Detta har heller inte varit vårt uppdrag. Uppdraget har varit att i detta delbetänkande kartlägga de arbetsuppgifter som i olika sammanhang pekats ut som möjliga och lämpliga att utföras av annan än polisen. I samband med denna kartläggning har vi bedömt de olika verksamheterna utifrån de principiella utgångspunkter som vi menar bör styra om en arbetsuppgift ska ankomma på polisen eller inte. har vi närmat oss frågan om renodling genom att föra en diskussion om möjliga andra utförare av uppgifterna, samt gjort uppskattningar av storleken av de personresurser som skulle kunna frigöras och därmed kunna förstärka polisens kärnverksamhet. Huvudsyftet med att renodla polisens verksamhet är att en del av den befintliga personalen ska frigöras för att kunna förstärka det som kallas den egentliga polisverksamheten. Utredningen vill dock också betona att renodling också bidrar till att skapa en tydlig polisidentitet. Ett klart och tydligt uppdrag hjälper både polis och allmänhet att klargöra vilka förväntningar som ska finnas och vilka som kan vara möjliga att infria. En sammanblandning av de olika roller som polisen har kan även vara negativt ur effektivitets- synpunkt. Syftet med renodling av verksamheten är således att detta ska bidra till två, av varandra delvis oberoende, effekter. Det ena syftet är att personal- och andra resurser ska frigöras för att kärnverksamheten ska kunna förstärkas. Det andra är att bidra till en tydligare polisidentitet. Att bestämma vad polisen ska ha för uppgifter är i princip detsamma som att precisera vad polisen ska ha för roll i samhället. Ett annat sätt att utrycka vad polisen ska ha för roll i samhället är att ange ändamålet. I 1 § polislagen har lagstiftaren preciserat ändamålet med polisen. Där sägs att som ett led i samhällets verksamhet att främja rättvisa och trygghet ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisen har dock, av olika skäl, påförts en mängd uppgifter som i endast mycket liten, om ens någon, utsträckning är att anse som led i polisens uppgift att upprätthålla ordning och säkerhet. De uppgifter som tillförts har blivit så omfattande, otydliga och avlägsna från kärnverksamheten att polisen i vissa avseenden inte på ett fullgott sätt klarar av att sköta sin huvuduppgift. En orsak till detta uppfattar utredningen vara bl.a. frånvaron av en övergripande principdiskussion om vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för bedömningen av om en uppgift ska åligga polisen. har identifierat tre sådana utgångspunkter. Vår inställning är att polisen endast ska belastas med uppgifter när ett ordnings- och säkerhetstänkande är av dominerande betydelse när uppgiften utförs. Vi menar också att en uppgift ska ankomma på polisen om det kan antas att våld eller tvångsmedel måste användas i offentliga sammanhang för att utföra Ytterligare en utgångspunkt anser vi vara att polisen endast ska utföra uppgifter som ligger inom ramen för polisens nuvarande utbildning och kompetens. Uppgifter som omfattas av utgångs- punkterna har polisiär relevans. Vissa andra omständigheter kan också tillmätas en viss relevans i renodlingsfrågan, men bör enligt utredningen inte ha en avgörande eller självständig betydelse. Sålunda menar utredningen att en ökad spridning av polisregisteruppgifter inte bör utgöra ett hinder mot att ärendetyper som kräver tillgång till sådana uppgifter förs över till andra myndigheter. Detsamma gäller önskvärdheten av natur- liga kontakter med allmänheten, möjligheterna till omplacering av personal och närheten till poliskontor. Extern och intern renodling Syftet med renodling är att polisen avlastas genom att sådana uppgifter som inte har polisiär relevans förs över till annan huvudman. Det finns också verksamheter som kan diskuteras om de över huvud taget ska utföras, dvs. sådana som polisen kan upphöra med utan att någon annan tar över den. Denna form av renodling benämns extern renodling. Men det är inte bara uppgifter som saknar polisiär relevans som bör diskuteras utifrån ett renodlingsperspektiv. En annan form av renodling är sådan som utredningen kallar intern renodling. Sådana åtgärder skulle bl.a. vara att föra över arbetsuppgifter som inte fordrar poliskompetens från den polisutbildade personalen till den civilanställda, så att poliser kan ägna sig åt verksamheter där deras särskildas kompetents och befogenheter kommer till nytta. Överföring av uppgifter och resurser De uppgifter som utredningen finner det möjligt att föra över från polisen till annan utförare, eller helt upphöra med, kan delas in i två grupper. Dels dem där vi menar att det krävs en finansiering vid en överföring till annan myndighet, dels sådana som kan föras över utan att de resurser som används för detta inom polisen, förs över. Utredningen finner att hantering av passärenden och polisens stämningsmannaverksamhet är sådana som inte kan motiveras utifrån polisens uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen Passhantering är en serviceuppgift som utredningen menar skulle kunna övertas av skattemyndigheten eller av . Stämningsmannaverksamheten skulle kunna övertas av kronofogdemyndigheten. Eftersom det är fråga om nya uppgifter för de myndigheter som tar över verksamheterna, är det nödvändigt att de resurser som täcker kostnaderna tillförs de nya huvudmännen. Vidare anser utredningen att är en lämplig huvudman för stängsling av gruvhål liksom när det gäller ansvaret för omhändertagande av djur enligt djurskyddslagen, polisens uppgifter med anledning av lagen om tillsyn över hundar och katter samt hundmärkningslagen. Inte heller för dessa arbets- uppgifter kan det utifrån de utgångspunkter som bör styra vad som ska ankomma på polisen, motiveras att uppgiften åligger polisen. Vid en framtida överflyttning av dessa uppgifter är det av statsfinansiella skäl rimligt att också de resurser som polisen tilldelats för dessa, förs över till den övertagande myndigheten. Utredningen har inte gjort några närmare ekonomiska be- räkningar av hur stora resurser som polisen använder för de ovan nämnda verksamheterna. Totalt beräknas att polisen använder i vart fall 400 årsarbetskrafter för de arbetsuppgifter som ingår i denna grupp. Majoriteten, eller ca 300 årsarbetskrafter, står civilanställda för. I det fall verksamheterna förs över till andra myndigheter menar utredningen att även resurserna bör flyttas över. Därmed uppstår inget utrymme för att förstärka polis- verksamheten. Vinsten ligger i stället i en tydligare polisidentitet. Överföring av uppgifter men inte resurser Utredningen har funnit att vissa verksamheter skulle kunna föras över till andra myndigheter, utan att de resurser som används för dessa flyttas från polisen. Sådan renodling skulle innebära att resurser frigörs för att förstärka kärnverksamheten. När det gäller förlustanmälningar är det utredningen uppfattning att polisen helt bör upphöra med sådan verksamhet. Verksamheten åligger inte polisen enligt lag, utan är mer eller mindre självpåtagen. Därigenom skulle i storleksordningen 50 årsarbetskrafter, varav majoriteten är civilanställda, frigöras för andra arbetsuppgifter. Hittegodshanteringen, menar utredningen, bör polisen kunna lägga ut på entreprenad efter ett anbudsförfarande, eller direkt föras över till kommunen. Utgångspunkten bör vara att en överföring ska kunna genomföras utan att några resurser tas bort från polisen. Om så sker skulle de personalresurser inom polisen som arbetar med hittegodshantering, frigöras för annan polisiär verksamhet. Totalt handlar det om mellan 200 och 250 årsarbetskrafter, varav mellan 40 och 50 personer är poliser. Utredningen menar också att flertalet av de tillståndsärenden som polisen är tillståndsmyndighet för, lämpligen bör föras över till kommunen. Det gäller främst ärenden som avser ansökningar om att få utnyttja offentlig plats och till att få anordna offentlig tillställning, men även ansökningar om att få bedriva hotell- och pensionatrörelse, om tillstånd till att handha explosiva varor och om spränglov. För vissa av dessa ärenden menar utredningen att kommunen bör ha en informationsskyldighet gentemot polisen. Polisen ska liksom kunna ange de villkor som de anser behöver ställas, men bör inte ha skyldighet att lämna yttranden utan bör själv få avgöra när så bör ske. Beträffande vapentillstånd anser utredningen att frågan bör utredas närmare i ett annat sammanhang innan ett ställningstagande kan ske. Vid en framtida överföring av tillståndsärenden bör avgifts- intäkterna tillfalla kommunen i stället för staten. Eftersom kommunen hanterar delar av dessa ärenden, skulle avgiftsintäkterna mer än väl finansiera de extrakostnader som kan komma att uppstå för kommunen. Detta menar utredningen bör vägas in i den totala kostnadseffekt som de olika förslag som utredningen diskuterar, skulle resultera i. Totalt beräknas att drygt 100 årsarbetskrafter skulle kunna frigöras inom polisen om tillståndsärendena fördes över till kommunen. Civilanställda svarar för flertalet av dessa. Utredningen förordar också att polisens uppgifter enligt lagen om felparkeringsavgift förs över till kommunen. De merkostnader som skulle uppstå för kommunen bör kunna täckas av en anpassning av felparkeringsavgifternas storlek och därmed kunna vara självfinansierad. Utredningen uppskattar att ca 80 årsarbetskrafter inom polisen, varav flertalet civilanställda, åtgår för denna uppgift. Vi diskuterar också möjligheten att avkriminalisera hastighetsöverträdelser. I denna del förordar utredningen att frågan, bl.a. med anledning av den nya tekniken på området, blir föremål för nya överväganden. Därutöver skulle ett inte obetydligt antal polisårsarbetskrafter kunna frigöras om polisens skyldighet att bistå andra myndigheter med handräckning begränsas. Vidare menar utredningen att polisens deltagande i verksamheter som är att betrakta som social brottsprevention bör begränsas. Beträffande handräcknings- skyldigheten förordar utredningen att polisen ges en möjlighet att göra en materiell behovsprövning av begäran om hand- räckning och inte endast, som , en formell bedömning. Syftet är att polisen ska ha skyldighet att lämna handräckning i princip endast när uppgiftens utförande kan antas kräva polismans befogenhet att bruka våld. Summerat över de verksamhetsområden som utredningen menar skulle kunna föras över till annan huvudman eller helt upphöra, uppskattas mellan 440 och 450 årsarbetskrafter, varav ca 100 poliser, kunna frigöras för att förstärka kärnverksamheten inom polisen. Majoriteten av de årsarbetskrafter som utredningen menar skulle kunna frigöras genom att polisen avlastas från vissa uppgifter utan att resurserna förs över till annan, svarar civilanställda för. Utredningen har gjort vissa beräkningar av hur de civilanställda som frigjorts skulle kunna användas för att förstärka kärnverksamheten. De verksamhetsområden som diskuteras är brottsutredning och arbete som operatörer i polisens kommunikationscentraler. Av de nästan 700 årsarbetskrafter som används vid kommunika- tionscentralerna är en tredjedel civilanställda. Variationerna mellan polismyndigheterna är dock mycket stora. I vissa län är civilanställda i majoritet, i andra förekommer de endast i mycket liten utsträckning. Dessa skillnader kan endast delvis förklaras av skillnader i de lokala behoven. Utredningen visar genom ett räkneexempel att om civilanställda, som ett genomsnitt för landet i sin helhet, utgjorde två tredjedelar av personalen i kommunika- tionscentralerna, skulle närmare 200 poliser kunna frigöras för annan typ av kärnverksamhet. Beträffande brottsutredningar pekar utredningen på att civilanställda i viss omfattning används för sådana uppgifter. Även här är dock skillnaderna mellan polismyndig- heterna stora. Som ett räkneexempel på i vilken omfattning utredningsverksamheten skulle kunna förstärkas, har vi utgått från de polismyndigheter som har den högsta andelen, , civilanställda sysselsatta med brottsutredning. innebära att utredningsverksamheten skulle kunna förstärkas med 400 personer. På vilket sätt man i praktiken ska lösa frågan om hur de olika personalkategorierna på ett ändamålsenligt sätt kan användas i polisiär kärnverksamhet, är naturligtvis beroende av de lokala förutsättningarna. Vid de myndigheter där man av ekonomiska eller andra skäl i hög utsträckning använder poliser för intern service, receptionstjänst och liknande, är situationen en annan, än där detta förekommer i endast liten omfattning. Utredningen menar att en förutsättning för en omfördelning i syfte att använda civilanställda som radiooperatörer, brottsutredare eller i annan kärnverksamhet, är att arbetsuppgifter som inte kräver polis- kompetens utförs av civilanställda. 1Arbetets uppläggning och avgränsning beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av polisens arbetsuppgifter. Utredaren ska utreda och lämna förslag till ändringar som innebär att polisens verksamhet renodlas så att polisen i ökad utsträckning kan koncentrera sig på sin centrala funktion att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Utredaren ska också se över vilka möjligheter det finns att komplettera polisens resurser och insatser i glest befolkade delar av och, vid särskilda tillfällen, även i övriga delar av landet. Uppdraget ska enligt direktiven (dir. 2000:105, tilläggsdir. 2001:63) redovisas . Ett delbetänkande med en kartläggning av polisens arbetsuppgifter bör redovisas före utgången av . I det följande beskrivs uppdraget avseende renodling av polisens arbetsuppgifter. I direktiven understryks att en bärande princip för polis- verksamheten bör vara att polisen inte ska belastas med arbets- uppgifter i andra fall än när ordnings- och säkerhetssynpunkter ingår som väsentliga moment eller när polisens maktbefogenheter kan behöva utnyttjas för att genomföra den åtgärd som behövs. Ändå är det så att polisen utför en mängd uppgifter, bl.a. av administrativ karaktär, som inte uppfyller kriterierna för polisiär relevans. Enligt direktiven ankommer det därför på utredaren att förutsättningslöst överväga och lämna förslag till sådana föränd- ringar som innebär en mer renodlad och effektiv polisverksamhet. I direktiven sägs om uppdraget i denna del att: Utredaren skall utreda och lämna förslag till förändringar av polisens arbetsuppgifter som medför att verksamheten renodlas så att polisen i större utsträckning kan koncentrera sig på sin kärnverksamhet. En utgångspunkt för detta arbete är målet för kriminalpolitiken; att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Arbetets uppläggning och avgränsning polisens effektmål; att tillförsäkra den enskilde rättstrygghet och rättssäkerhet, att förebygga eller upptäcka brott samt att se till att den som begår brott identifieras och lagförs. Utredaren skall särskilt överväga förändringar när det gäller sysslor som har administrativ karaktär och som därför i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Exempel på sådana ärendeslag är handläggning av olika tillståndsärenden som inte har direkt koppling till verksamheten med att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt passhanteringen. Utöver olika tillståndsärenden nämns ytterligare exempel på arbetsuppgifter som bör behandlas av utredaren: Sådana uppgifter är t.ex. polisens åtgärder med levande och döda djur, ansvar för stängsling av gruvhål, handräckningsuppdrag samt biträde åt andra myndigheter inom det sociala ansvarsområdet. Utredaren skall utreda och lämna förslag till hur och av vem dessa arbetsuppgifter bör utföras . Vidare ska utredaren överväga hur kompetensen hos den del av den befintliga personalen som frigörs genom förslagen ska kunna ut- nyttjas för att förstärka kärnverksamheten. Direktiven återges i sin helhet i bilaga till betänkandet. Delbetänkandet tar sikte på en av utredningens uppgifter, nämligen att göra en översyn av polisens arbetsuppgifter. Med utgångspunkt från de bedömningar som utredningen gjort av olika verksamheter inom polisen, kommer vi i slutbetänkandet att lämna författnings- förslag. Utredningen lämnar således i detta betänkande inte några förslag om vilka uppgifter som bör lyftas bort från polisen, och därför heller inte om hur och av vem de diskuterade verksam- heterna bör utföras . Det kommer utredningen i stället att göra i slutbetänkandet. Avsikten med detta delbetänkande är i stället att presentera en kartläggning av polisens arbetsuppgifter tillsammans med en övergripande diskussion om möjliga vägar för att renodla verksamheten, som ett underlag för en vidare analys av hur polisen skall kunna förstärka kärnverksamheten genom renodling. Vi räknar med att den kommande remissomgången ger oss vägledning i det fortsatta arbetet. Eftersom en förstärkning av polisens kärnverksamhet också kan åstadkommas på andra sätt än genom renodling, vill utredningen Arbetets uppläggning och avgränsning inledningsvis kort nämna något om arbetets avgränsningar mot andra frågor. Antalet anställda poliser var ca 16 100 personer. Därutöver fanns i polisorganisationen ca 6 200 civil- anställda. I många av västvärldens länder, också i , diskuteras hur många poliser som bör finnas för att en godtagbar polisiär verksamhetsnivå ska kunna upprätthållas. De verksamheter som är i fokus i den diskussionen är främst sådana som handlar om att patrullera på allmän plats, ingripa vid lagbrott och ordnings- störningar, bedriva spaning och utreda brott och liknande. Frågan om behovet av att utöka det totala antalet poliser är dock inte något som denna utredning kommer att beröra. I samband med utredningens bedrivande har vi haft kontakter med flera kommuner. En fråga som väckts i samband med dessa är möjligheterna att bedriva polisiär kärnverksamhet i regi. Utredningen har dock inte funnit att sådana överväganden ligger inom ramen för utredningens uppdrag och har därför inte berört frågor som har att göra med organiseringen av polisen. pågår ett stort förändringsarbete inom såväl polisen som andra delar av rättsväsendet. Utöver krav på att förstärka medborgarperspektivet har krav på att effektivisera sam- arbetet mellan olika myndigheter inom rättsväsendet förts fram. Den övergripande frågan om polisens effektivitet och produktivitet är inte något som tas upp i denna utredning. Inte heller finner vi att det ligger inom ramen för utredningens uppgift att behandla metoder om effektivisering genom samarbete med andra rätts- vårdande myndigheter. Dessa frågor ligger snarare inom ramen för det uppdrag som Beredningen för rättsväsendets utveckling (dir. 2000:90) har. har vi diskuterat frågan om ansvaret för förvaringen av frihetsberövade personer. Ett viktigt område i detta avseende är polisens uppgift enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer (LOB). Vi har valt att, utöver vad som sägs om i kapitel 2, inte ta oss an den uppgiften. Skälet till detta är att frågan har behandlats i annat sammanhang och att en departementspromemoria (Ds 2001:31) har varit ute på remiss. Vi anser att det är rimligt att avvakta remissvaren och se om den kommer att lösas i annan ordning. Syftet med delbetänkandet är, som nämnts, att kartlägga polisens verksamhet. Utredningen har av resursskäl valt att fokusera kartläggningen främst på verksamhetsområden som är intressanta ur ett renodlingsperspektiv. Arbetets uppläggning och avgränsning Vissa verksamhetsområden har vi valt att utesluta. Vi har t.ex. inte kartlagt de olika internationella åtaganden som finns för polisen. Utredningsarbetet har utförts januari – . Vid två av sammanträdena har personer som varit verksamma i tidigare utredningar som behandlat renodlings- och närliggande frågor informerat utredningen. Närvarande vid sammanträdena har varit sekreteraren från (SOU 1995:61) respektive sekreteraren i den arbetsgrupp inom i som presenterat den s.k. (RenOdla Polisarbetet). Utredaren har tillsammans med sekretariatet haft omfattande kontakter med företrädare för såväl polismyndigheter som andra myndigheter och verksamheter. De polismyndigheter som besökts är polismyndigheterna i och samt dem i , , samt län. Utredningen har sammanträtt med cheferna för landets polis- myndigheter. Vidare har utredningen anordnat seminarier om renodlingsfrågor tillsammans med ledningen för . Utredningen har haft diskussioner med före- trädare för de fackliga organisationerna och . De fackliga organisationerna har också tillställts en enkät med frågor om polisens arbetsuppgifter. En enkät med motsvarande frågor har skickats till landets samtliga polismyndigheter. Enkäterna har legat till grund för utredningens bedömningar av hur stora resurser i form av årsarbetskrafter som polismyndigheterna använder för olika typer av uppgifter. I samband med dessa beräkningar har utredningen också haft omfattande kontakter med personer inom polisorganisationen som ansvarat för de aktuella typerna av verksamheten. Utredningen har träffat representanter för , , vid Siljan, och . Diskussioner har också förts med Riks- skatteverket och .