sou · GPB395d4 · 2002-01-01 00:00:00 — I detta avseende visar det sig att de bostadslösas uppfattningar i hög grad är förenliga med systemets, eftersom deras kritik av myndighetsagerande hänvisar till allmänt omfattade Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare normer för legitim maktutövning och rationella organisationer. Därför kan deras utsagor läsas som ett slags tillsynsrapport, som en medborgerlig granskning av hur myndigheter hanterar det svår- hanterliga problem som de bostadslösa utgör. Denna undersökning har utgått från ett klientperspektiv på myn- digheter; syftet har nämligen varit att presentera och analysera bostadslösas erfarenheter av och syn på de myndigheter de själva anser på något sätt påverkat eller skulle kunna påverka deras boen- desituation. Underlaget har främst utgjorts av drygt 80 ordagrant utskrivna samtalsintervjuer. De allra flesta intervjupersonerna befann sig i en mycket svår boendesituation och merparten kunde klassas som uteliggare, dvs. de saknade inte bara en egen bostad utan också en bestämd plats att övernatta på. Det ligger därför inbyggt i studiens design att den redovisar myndigheternas miss- lyckanden och oförmåga att ta ansvar för bostadsproblemen mer än deras framgångar. I denna avslutande diskussion kommer klientperspektivet att kompletteras med ett maktperspektiv, vilket vi menar är relevant av flera skäl: Åena sidan är förhållandet mellan myndigheter och klienter per definition en maktrelation, och det är också så den i de flesta fall beskrivs explicit och implicit av intervjupersonerna. En sådan upp- fattning motsägs inte av det faktum att myndighetspersoner själva ofta ser sin egen makt som kringskuren och begränsad, inte heller av deras egen uppfattning att det egentligen inte föreligger någon intressekonflikt mellan exempelvis och dess klienter (se 1996; Järvinen, under utgivning). Att myndigheters ingripanden och åtgärder dessutom direkt eller indirekt kan för- sämra klienternas boendesituation är väl belagt genom intervjuerna och givetvis förenligt med flera myndigheters huvuduppgift: rätts- väsendets eller skattemyndighetens funktioner är knappast primärt att hjälpa sina klienter. Åandra sidan är makt inte bara en fråga om förhållandet mellan två parter, utan handlar också om förmågan att genomdriva sin vilja ien omgivning som även innefattar strukturella förhållanden, vilka isin tur kan upplösas i andra aktörer, institutioner och relationer, såsom kontroll över ekonomiska resurser, lagstiftning, rivaliserande Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare mål, organisationer och tillgänglig kunskap. Dynamiken mellan dessa två maktaspekter, dvs. den vanmakt eller avmakt (1975), som är följden av att myndigheter förhindras att genomföra vad de vill och bör, och den makt de har eller utövar över sina klienter, avgörs av hur olika involverade parters mål och intres- sen förhåller sig till varandra. Här definierar vi klienternas intressen dels som de själva formu- lerar dem i enskilda fall (till exempel att få plats på en viss boende- enhet, att få bidrag till en hyresskuld eller kunna stanna på en viss ort). Dels härleder vi dem ur vår utgångspunkt att de bostadslösa i första hand vill få egna, riktiga bostäder, vilket också är en slutsats av flera andra studier (Hutson ; Busch-Geertsema under pub- licering). Att den absoluta majoriteten av intervjupersonerna i just denna undersökning uttryckligen önskar egna lägenheter med för- stahandskontrakt i icke-segregerade lägen har dessutom visats i en tidigare analys (2000a). Vi utgår därför från att de bostadslösas intressen framför allt är att få och behålla (egna) bostäder och på kort sikt också att erhålla vad de själva anger att de behöver i form av ekonomiskt och socialt stöd, logi och behandling. Det är i relation till dessa intressen deras erfarenheter av myndigheters agerande och bemötande måste ses. Om de bostadslösas mål är att få egna, riktiga bostäder kan myn- digheters agerande värderas utifrån om det hindrar eller möjliggör implementeringen av detta projekt. Varje avsnitt har härvidlag bidragit med information ur någon aspekt och om något tema av relevans för frågan om vad myndigheter gjort och skulle kunnat göra för att påverka intervjupersonernas möjligheter att uppnå dessa sina egendefinierade mål. Genom de olika avsnitten löper två olika trådar. Den ena handlar om i vilken mån klienter och myndighetspersoner spelar med eller mot varandra, dvs. om de samarbetar eller motarbetar varandra. Den andra handlar om deras möjligheter att genomföra sin vilja trots motstånd från den andra parten eller från omgivningen. I det första avsnittet diskuterades olika funktioner och förhåll- ningssätt i det personliga mötet mellan bostadslösa och myndig- hetspersoner. Utöver svårigheter att alls komma fram på grund av olika tids- och rumsliga hinder framstod myndigheternas för- väntan på att klienter öppet skall redovisa sitt livs historia och tidigare misslyckanden och problem innan de kan komma i fråga för olika boendeformer som kränkande. Det sågs som riskfyllt att berätta, eftersom det var svårt att förutsäga hur dessa Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare personliga upplysningar skulle användas i bedömningar och besluts- fattande. Oviljan att i samband med ansökningar berätta om per- sonliga svårigheter uteslöt inte att det också fanns behov av att tala ut om sina problem, men för att fylla detta behov var det viktigaste att personen var tillgänglig just när behovet uppstod. Sådana samtal behövdes för att erbjuda lindring för stunden eller kunde vara ett inslag i en terapi men förväntades inte mynna ut i någon åtgärd eller bostadsanvisning. Framför allt ville de intervjuade bostadslösa att myndighetsper- soner skulle vara kompetenta och effektiva, ge raka besked, stå för sitt ord, bemöta sina klienter korrekt och respektfullt och ge sak- liga och riktiga upplysningar. Om de också kunde bjuda på lite var- dagligt samspråk var det positivt men på inget sätt avgörande, eftersom många andra sociala kontakter kan erbjuda samma sak. Däremot lades positiv vikt vid att myndighetspersoner fungerade som allierade och hjälpte dem att lösa problem eller samarbetade med dem i spelet, dvs. att använda systemet så att deras egendefi- nierade behov och intressen tillgodosågs så långt möjligt. Viktigt var också att de stod på klienternas sida i de fall andra instanser och myndigheter kunde tänkas ha motstridande mål och intressen, eller där regelsystemen motverkade en lösning, dvs. att de fungerade som medspelare. När myndighetspersoner tvärtom motarbetat deras bostadsprojekt, brutit löften, lurat, trakasserat eller föröd- mjukat dem hade många intervjupersoner reagerat med att helt bryta kontakten eller möjligen underkasta sig den som ett nödvän- digt ont. Oavsett reaktion hade de här definierat myndighetsperso- nen som motståndare. De intervjuade bostadslösa har (oftast) intervjuats av absolut hemlöshet vilken med få undantag föregåtts av då de försökt att få, men inte erhållit, sådan hjälp att deras bostadslöshet kunnat undvikas eller upphävas. Många av dem hade förgäves vänt sig till ett stort antal myndigheter för att få den hjälp de ansåg sig behöva och ha rätt till. Men det gavs också exem- pel på intervjupersoner som genom råd, stöd eller påtryckningar från en vän, anhörig, ideell organisation eller en utomstående myn- dighetsperson fått hjälp så att kontakten med andra myndigheter underlättats, förbättrats och kanske också lett till beslut som de ansåg vara positiva. Det är för övrigt en vanlig slutsats av olika projekt inom socialt arbete med hemlösa att dessa behöver hjälp att navigera bland myndigheter och organisationer och att presentera sin situation och sina behov på ett sätt som ökar deras chanser till Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare positiva beslut (m.fl. 2001; Beijer 2001). Myndighetsvärl- dens snårskogar framstår med andra ord som en väsentlig del av de bostadslösas problematiska vardag. Även om myndighetspersonerna är överens med sina klienter om vad som är problemet och hur det skall lösas finns många hinder på vägen. Vanligt är att de bostadslösa och deras problem inte anses passa in i det befintliga utbudet av lösningar i form av kategori- boenden och projekt; deras problem anses vara för små eller för stora eller de söker hjälpen för sent eller för tidigt – eller också anser de själva eller någon annan part med vetorätt att de inte till- hör den klientkategori som lösningen formats för. Det kan i sin tur bero på att myndighetspersonen saknar erforderligt inflytande inom den egna myndigheten och över dess resurser eller över andra myndigheter. Alternativt accepterar myndigheterna bistånds- och bostadsbehovet och dess lösning i princip men inte ansvaret för den utan hänvisar till någon annan myndighet eller kommun, åtminstone om det sökta biståndet innebär kostnader; de spelar här varken med eller mot den bostadslöse utan spelar med varandra. Ytterligare en vanlig erfarenhet är att myndigheten bollar tillbaka ansvaret på individen själv. Med andra ord – och detta var alltså temat för det andra avsnittet – kan det vara svårt att få den hjälp och framför allt den bostad som behövs även om ingen myn- dighet i och för sig ifrågasätter de behov och lösningar som indivi- den definierat. Avsnitt 3 innehöll en rad beskrivningar av hur myndigheter age- rat på sätt som de bostadslösa bedömer har skadat dem själva eller deras situation. Omhändertagande av barn, vräkningar, polisingri- panden, fängelsedomar, körkortsindragningar, utmätningar och registreringar av betalningsanmärkningar var exempel på repressiva åtgärder som fått direkta negativa effekter inte bara på klienternas livssituation, ekonomi och självbild, utan också på deras boende- situation och möjligheter att förbättra den. Men även myndighets- åtgärder som brukar uppfattas som neutrala, administrativa rutiner eller som hjälp- och stödinsatser kan få avgörande negativa sido- effekter, som när institutionsvård leder till förlust av bostaden, när myndigheter lämnar obetalda avgifter eller hyror till kronofogden för registrering och indrivning, eller när bostadssökande finner sig stigmatiserade av sina myndighetskontakter eller vad som yppats om dessa, exempelvis till potentiella hyresvärdar. En särskild kategori av åtgärder är sanktioner som utformats för att motivera till skötsamhet eller ge träning i eget boende, t.ex. när Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare gäster på korttidsboende vräks om tester visar att de har alkohol i blodet eller om de tagit emot gäster utan lov. En inte oväsentlig del av det som av myndigheter beskrivs som bristande motivation utgör enligt intervjuerna i själva verket reaktioner på sådana sank- tionsbeslut. I dessa situationer uppträder myndigheter och klienter oförblommerat som varandras motståndare. De bostadslösas möj- ligheter i detta maktspel ökar om de genom kreativa allianser finner andra medspelare, som kan bevaka deras rättigheter och påverka myndigheterna. Ur ett makt- och klientperspektiv är kanske den viktigaste slut- satsen av det tredje avsnittet att de bostadslösa ofta upplever myn- digheterna som ett hot snarare än ett skydd, och att de utgör en del av deras problem i stället för deras lösning. Det beror i sin tur på att många av myndigheternas uppgifter och funktioner får dem att använda sin makt och sitt inflytande mot, inte för, de bostadslösas intressen. Att de framstår som ett hinder i de bostadslösas bostads- projekt beror också på att för dem är klientens bostadstillgång säl- lan eller aldrig en huvudsak eller ett mål i sig, utan snarare ett medel för ett annat mål, såsom att motivera till drogfrihet; alternativt underordnas det andra mål i en verksamhet. Att upprätthålla disci- plinen i en boendeenhet, att minimera hyresförluster eller att bibe- hålla goda relationer med fastighetsägare och grannar blir viktigare än att en individ får (behålla) sin bostad. Slutligen presenterades i det fjärde avsnittet de bostadslösas upp- fattning om lagligheten och rationaliteten i myndigheternas verksamhet. Här framgick att de känslor och åsikter som intervju- personerna förmedlade om myndigheters agerande och bemötande i hög grad refererade till lagar och allmänt omfattande normer om hur myndigheter bör uppträda och handlägga sina ärenden. Myn- digheter och deras representanter kritiserades med andra ord för dubbelspel, godtycke och orättvisor, för att fatta oförutsägbara och omotiverade beslut, för att inte följa gällande lagar och regler och för att inte heller leva upp till sina utfästelser i enskida ärenden. De anklagades också för att inte informera om sitt handlingsutrymme eller öppet medge vilken makt de faktiskt besitter eller vilka rättig- heter och möjligheter klienterna har. Att få rättelse i felaktiga beslut beskrevs som näst intill omöjligt. Flera menade att det fanns en rätt till bostad men att den uppenbarligen inte gällde dem. Vidare ansågs myndigheterna hantera bostadslöshetsproblematiken irrationellt, särskilt tendensen att betala tiofalt mer än en vanlig hyra för logi och tillsyn fast de bostadslösa själva helst ville ha små Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare billiga lägenheter utan speciellt stöd. Ärendehandläggningen kunde dessutom beskrivas som långsam, krånglig och ineffektiv; samver- kan mellan myndigheter nämndes här som en delförklaring till utdragna beslutsprocesser och otydliga beslut och tidsplaner. Sammanfattningsvis har intervjupersonerna haft svårigheter att alls få kontakt med myndighetspersoner och ofta inte fått gehör hos dessa för sina problemdefinitioner och lösningsförslag, efter- som de handläggare de sökt bistånd hos definierat deras problem eller behov annorlunda än de själva; alternativt har någon annan beslutsinstans inte ansett att deras problem eller person passat för den föreslagna bistånds- eller boendeformen eller ingen har velat ta på sig ansvaret för att lösa problemet. Ett annat skäl har varit att myndighetsingripanden i andra syften fått oavsedda (men förut- sägbara) negativa konsekvenser för intervjupersonernas boende- situation. Dessa har sammantaget ofta blivit stjälpta i stället för hjälpta; myndigheterna har – avsiktligt eller ej – fungerat som deras motståndare. Dessvärre har inte heller ett samspel, som bygger på enighet mel- lan klienter och myndighetspersoner – vilka då alltså agerar som medspelare – medfört att bostadsproblemen lösts för intervjuperso- nerna mer än i ett fåtal fall. Det har i sin tur förklarats med att de myndighetspersoner som försöker hjälpa dem att genomföra sina projekt saknar inflytande inom sin egen organisation och/eller över andra myndigheter, och framför allt att de saknar inflytande över bostädernas fördelning. Låt oss avslutningsvis åskådliggöra huvuddragen i resonemanget i en enkel modell och antyda vilka olika möjliga lösningar som kan sökas på bostadslöshetsproblemet. Förenklingarna gäller alla ingående begrepp och relationer men de viktigaste är de föl- jande: Med klientens intresse avses här att få en egen bostad med förstahandskontrakt, till vilket myndighetspersonen alltså kan förhålla sig som medspelare eller motståndare. Med myndighets- person avses handläggare med beslutsmakt, medan myndighet här avgränsas till sådana människobehandlande organisationer som direkt kan påverka enskilda personers boendesituation, till exempel kriminalvården, psykiatrin, kronofogden och . Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare munstyrelse, byggnadsnämnd och bostadsföretag exkluderas alltså ur tankemodellens myndighetskategori. Intressekonflikter och allianser mellan myndigheter och klienter I fälten nr 1 och 3 är alltså myndighetspersonen motståndare till klientens bostadsprojekt, i fälten 2 och 4 medspelare. I fälten 1 och 2 saknas samordning inom myndigheten och mellan olika myndig- heter, som framstår som splittrade. Det kan uppfattas som ett hin- der för en handläggare men kan vara en möjlighet för en klienten som möter motstånd från sin handläggare. I fält nr 3 och 4 är myn- digheterna samordnade sinsemellan och inom sig, vilket i denna grova modell innebär att de agerar för samma mål som myndig- hetspersonen. 1: Här agerar myndighetspersonen som motståndare till klienten medan det finns olika intressen inom och mellan myndigheter, som är splittrade. Ju mer makt den enskilda myndighetspersonen besitter i detta fält, desto mer blockeras klientens projekt, men det finns ändå möjlighet att få hjälp av och genom andra enheter eller myndigheter. Lösningen för den enskilda individen är vad som ofta kallas manipulation eller att spela ut myndigheter mot varandra, men också att N utveckla kreativa allianser för att påverka myndighetsperso- nen/motståndaren. I denna situation gäller det att undvika samordning, speciellt i sådana former som minskar klientens kontaktytor med andra myn- Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare digheter och myndighetspersoner. Lösningar på en organisatorisk nivå kan istället vara att N öka förutsättningar för de bostadslösa att finna medspelare. Bostadslösa skulle exempelvis kunna välja mellan handläggare i stadsdelar där de tidigare bott och en separat bostadsbyrå. Man skulle också kunna underlätta och avdramatisera byte av handläg- gare, på ungefär samma sätt som enskilda individer kan välja att gå till olika läkare inom staden eller . Andra tänkbara vägar är att utvidga systemet med frivilliga kontaktpersoner och att införa en rätt till personliga ombud, som bara svarar inför sina kli- enter. Här finns inte minst en tänkbar ny roll för frivilligorganisa- tioner som advokater för bostadslösa i deras kontakter med myndigheter och hyresvärdar. En annan strategi kan vara att påverka myndighetspersonernas arbetsinriktning och intressen, genom N en omdefiniering och omtolkning av socialarbetarnas uppdrag. Socialarbetare har i egenskap av byråkrater att följa gällande reg- ler och föreskrifter, vilka kan ändras genom lagstiftningen. Men de är också professionella och styrs som sådana av yrkesetik, teore- tisk kunskap och kännedom om verksamma metoder. Om deras samhällsuppdrag som professionella respektive byråkrater omdefi- nieras så att bevakning av klienters rättigheter och intressen prio- riteras framför kontroll och påverkan av deras beteende och fram- för bostadsförvaltande uppgifter bör det öka deras möjligheter och intressen av att fungera som medspelare för sina klienter. Härutöver fordras dock att de bostadslösas reella maktposition förstärks, vilket kan ske genom N en förstärkt besvärsrätt i socialtjänstlagen. Det framstår ännu som en öppen fråga vad förändringen av social- tjänstlagen /2001 kommer att innebära beträffande möjligheten att överklaga avslag på ansökan om bistånd till boende eller i form av tillgång till bostad. Om bostad inte kommer att inklu- deras i annat bistånd borde en justering av lagstiftningen vara möjlig, så att bostad definieras som ett centralt inslag i den skäliga levnadsnivå, som individen har rätt till bistånd för att uppnå. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare Men i en eventuell fortsatt situation utan medspelare kan det dessutom vara nödvändigt med ett tydligt ansvar för någon myn- dighet att tillgodose bostadsbehovet, det behövs därför även N en lagstadgad rätt till bostad. En (överklagningsbar) rätt till bostad kan väsentligt stärka de bostadslösas position gentemot myndigheter och myndighetsper- soner som annars agerar motståndare till deras projekt. 2: I detta fält finns en intressegemenskap mellan klienter och myndighetspersoner, som agerar som medspelare. Men myndigheterna (eller olika enheter inom samma myndighet) är splittrade, dvs. har sinsemellan olika uppfattningar vilket försvårar klientens bostadsprojekt (en situation som var fokus för det andra avsnittet). Problemet kan formuleras så att den medspelande myn- dighetspersonen eller myndigheten saknar tillräckligt inflytande inom sin egen organisation och/eller över resurser som andra myndigheter kontrollerar för att kunna bidra till att de bostadslösa får bostäder. Inom organisationen kan utsikterna för klientens projekt här förbättras genom att N handläggaren får ökad beslutsdelegation och resurskontroll. Det kan bland annat innebära att den enskilde handläggaren får större utrymme att söka andra allierade, exempelvis fastighetsägare och frivilliga organisationer som står fria i förhållande till de lokala myndigheterna, men det kan också innebära att organisatoriska möjligheter skapas för en intensifiering av arbetet med bostadslös- hetsfrågor. Det kan bland annat uppnås genom att arbetet med bostadslösa uppgraderas inom och andra relevanta myndigheter så att särskilt kunniga handläggare anförtros detta arbete. En sådan ökning av handläggarens handlings- och förhand- lingsutrymme gentemot andra enheter och organisationer måste dock kopplas till förstärkta möjligheter att välja handläggare och/eller förstärkta rättigheter för den enskilde, annars kan försla- gen innebära att även den bostadslöses motståndare får ökat inflytande. På central nivå kan de bostadslösas utsikter förbättras genom omvärdering av bostadsfrågans vikt inom den kommunala politiken, så att det blir Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare N ett centralt kommunalt mål att alla invånare skall ha egna, goda bostäder. Om denna ambition lyfts upp och fram på den lokala agendan och får större relativ dignitet inom de berörda myndigheternas verk- samhet bör det rimligen genomsyra även nämnder och förvalt- ningar. En sådan utveckling skulle kunna främjas av N en generell rätt till bostad och statliga rekommendationer och anvisningar om hur denna skall tillgodoses. I en situation av splittring och oenighet om bostadsfrågan på den lokala nivån kan sådana statliga prioriteringar av bostadsfrågan för- stärka de lokala krafter som vill agera som de bostadslösas med- spelare. 3: Här är myndighetspersonen motståndare och övriga myn- digheter samordnade men ingen alltså intresserad av att bistå kli- enten i projektet att ordna en egen bostad. Andra ambitioner, exempelvis att motverka missbruk eller att ha goda samarbetsrela- tioner med bostadsföretag har högre prioritet för samtliga. Ur kli- entens perspektiv bildar myndigheter här en motståndsallians mot hans bostadsprojekt. I denna situation räcker det inte, som i ruta 1, att söka nya eller andra medspelare, eftersom deras möjligheter att påverka myndig- heterna är obefintliga. Däremot finns fortfarande möjligheten på en central nivå att N uppgradera bostadsfrågan i relation till andra mål inom kom- munalpolitiken. Om detta sker hos en eller flera av de berörda myndigheterna kan det framtvinga splittring av motståndsallianser och därmed öka möjligheterna för klienterna att finna medspelare och allierade i sitt bostadsprojekt. Men risken är stor i denna situation, där ingen part med infly- tande stödjer klienternas bostadsprojekt, att inte heller den centrala kommunala nivån kommer att prioritera bostadsfrågan. Här fram- står det därför som helt nödvändigt med någon form av laglig reglering och statlig tillsyn över den lokala nivån, med andra ord N en lagstadgad och överklagningsbar rätt till bostad. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare En rätt till bostad är nödvändig i kommuner som motverkar de bostadslösas projekt att få egna bostäder. I den situation som fält 3 indikerar bör dessutom den myndighet, som får ansvar för bostadsförsörjningen i kommunen, vara fristående från befintliga allianser; med andra ord är det också nödvändigt att inrätta N en ny myndighet med ansvar för den lokala bostadsförsörj- ningen. Denna myndighet skall ha till sin uppgift att ackvirera och fördela lediga bostäder efter behov i stället för efter kvalifikationer.