sou · GPB399 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt de nuvarande bestämmelserna är en valsedel med en sådan påhittad partibeteckning giltig och ökar därigenom det totala antalet röster i hela landet som partiernas procentuella andel beräknas på. Vid det senaste riksdagsvalet förekom enligt RSV omkring 4 400 valsedlar med påhittade partibeteckningar. Även om dessa valsedlar inte har någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna kan antalet vara avgörande för om ett parti hamnar över eller under spärren på vid t.ex. ett riksdagsval. Vidare svarar staten för kostnaden för valsedlar för ett parti som deltar i riksdagsval eller i val till om partiet vid valet eller vid något av de två senaste valen fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Rösterna för påhittade partier kan även här få en avgörande betydelse. Som har framgått vilar det svenska valsystemet på den uttalade förut- sättningen att väljarna vid val röstar på partier och att väljarna därvid har möjlighet att avge särskild personröst (se även avsnitt 2.2.3). En annan grundläggande förutsättning för valsystemet är att det är de politiska partierna som skall bära upp verksamheten i de valda församlingarna. Det representativa styrelseskicket bygger med andra ord på att väljarna vid val till dessa församlingar röstar fram ledamöter som företräder ett parti. Mot denna bakgrund framhålls i direktiven att det är viktigt att partibegreppet utformas så att de partier som verkligen deltar i ett val klart kan avgränsas. Därför aktualiseras enligt direktiven frågan om en översyn av partibegreppet i 3 kap. 7 § RF. Av det sagda följer att en ordning som innebär att röster på annat än partier och deras företrädare tillåts påverka mandatfördelningen inte är förenlig med grundvalarna för det nuvarande svenska valsystemet. Nära sammanlänkad med frågan om RF:s partibegrepp är därför frågan om giltigheten av valsedlar som saknar partibeteckning. I våra direktiv konstateras att den fria nomineringsrätten har varit en central princip i det svenska valsystemet. Enligt direktiven medför denna princip att väljarna har möjlighet att före ett val bilda ett nytt parti. Därvid anförs bl.a. följande. För att väljarna skall kunna rösta på det nya partiet skall det enligt 9 kap. 12 § vallagen i varje röstningslokal finnas blanka valsedlar som väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater på. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är emellertid ogiltig enligt 18 kap. 10 § vallagen. Sådana valsedlar redovisas inte särskilt i den offentliga valstatistiken utan ingår i gruppen "ogiltiga valsedlar". Överväganden och förslag 49 uppgick antalet ogiltiga valsedlar till omkring 113 500 och enligt RSV var av dessa ogiltiga på grund av att de saknade partibeteckning. I direktiven noteras vidare att det mot den anförda bakgrunden har framförts krav på att de valsedlar som saknar partibeteckning skall betraktas som giltiga eller att de i vart fall skall redovisas särskilt. Enligt vad som anges i direktiven har det också föreslagits att de valsedlar som saknar partibeteckning skulle kunna ingå i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer, t.ex. spärren mot små partier i riksdagsval eller spärren för tilldelning och utläggning av fria valsedlar. I våra direktiv sägs därför att det finns anledning att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Sammanfattningsvis kan uppdraget i nu aktuella delar sägas avse frågan om valsystemets förmåga att avgränsa de partier och kandidater som ställer upp i de allmänna valen. Uppdraget rymmer därvid två olika aspekter. Den ena sidan av uppdraget går ut på att finna metoder för att tydligare avgränsa de partier och kandidater som verkligen deltar i allmänna val. Uppdragets andra sida kan sägas vara att finna adekvata metoder för att inom valsystemet fånga upp olika former av protest- röstning som inte syftar till att rösta in något parti vars företrädare skall verka i den församling som valet avser. I det följande kommer vi inledningsvis i avsnitt 3.2 att närmare diskutera och ta ställning till behovet av förändringar i valsystemet. Därefter kommer vi i avsnitt 3.3 att redovisa vilka metoder som kan bli aktuella för att avgränsa de partier och kandidater som verkligen deltar i allmänna val. I avsnitt 3.4 kommer vi sedan att ta ställning till vilken avgränsningsmetod som bör väljas. Slutligen kommer vi i avsnitt 3.5 att diskutera den konkreta utformningen av det förslag som vi lägger fram. 3.2.1Det skall vara möjligt att se vilka partier som deltar i ett val Vår bedömning: Väljarna och partierna bör inför ett val tydligt kunna se vilka partier som deltar och som således kan inverka på valresultatet. I direktiven anförs att det är viktigt att partibegreppet utformas så att de partier som verkligen deltar i ett val klart kan avgränsas. 50 Överväganden och förslag ordning räknas röster på alla partibeteckningar som giltiga. En valsedel som upptar en partibeteckning skall således alltid godkännas vid rösträkningen. Detta gäller även om det är uppenbart att parti- beteckningen saknar anknytning till en bakomliggande organisation som verkligen går till val för att bli representerad i en politisk församling. brukar ofta lyftas fram som ett exempel på sådana parodiska partibeteckningar. En principiellt viktig konsekvens av den nu beskrivna ordningen är att väljarna inför allmänna val saknar möjlighet att skapa sig en fullständig bild av vilka partier som kan inverka på valresultatet. Inte heller de politiska partierna kan skapa sig en fullständig överblick av vilka partier som ställer upp i valen. har tidigare i betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) framhållit att det är en grundläggande princip för demokratiska val att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valen gäller. Vidare anförde folkstyrelsekommittén att väljarna för att kunna träffa ett rationellt partival måste veta vilka partier som ställer upp i valet (a. bet. s. 149). I sammanhanget vill vi dessutom tillägga att möjlig- heten för partierna att granska varandras program och att debattera sinsemellan är av grundläggande betydelse för väljarnas möjlighet att fatta rationellt grundade röstningsbeslut. Mot den anförda bakgrunden bör det eftersträvas att väljarna skall ha rimliga möjligheter att se vilka partier som deltar och som således kan inverka på valresultatet. På anförda grunder anser vi det också vara högst angeläget att partierna kan ta ställning till de politiska program som andra partier går till val på. 3.2.2Befäst valsystemets grundläggande funktioner Vår bedömning: Valresultatet bör kunna påverkas endast av röster på partier som eftersträvar representation i den församling som valet avser. En annan principiellt viktig konsekvens av den nuvarande ordningen är att röster på parodiska partibeteckningar kan få betydelse för val- resultatet i stort. Eftersom röster på sådana partibeteckningar räknas som giltiga, ingår de nämligen i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer i valsystemet. Detta kan medföra bl.a. att partier som verkligen går till val för att bli representerade i en politisk församling på grund av sådana röster inte kommer över de procentspärrar som Överväganden och förslag 51 finns för val till , och Europa- parlamentet. Följaktligen kan röster på parodiska partibeteckningar också komma att bli utslagsgivande för bl.a. vilket regeringsalternativ som får majoritet i efter ett val. Ytterligare en möjlig konsekvens är att partier som verkligen deltar i riksdagsval eller val till inte blir berättigade till fri tilldelning av valsedlar till följd av röstning på parodiska partibeteckningar. Såvitt känt har det ännu inte inträffat att röster på parodiska partibeteckningar har medfört att verkliga partier hamnat under de aktuella spärrnivåerna i valsystemet. Av det tidigare sagda följer dock att detta mycket väl kan inträffa om partier ligger ytterst nära spärrgränsen exempelvis för representation i eller för fri tilldelning av valsedlar. I sammanhanget kan t.ex. noteras att Pensionärers Intresseparti – SPI vid riksdagsval överskred gränsen för tilldelning och utläggning av fria valsedlar med endast 257 röster. Enligt en uppskattning som RSV har gjort förekom vid detta val omkring 4 400 valsedlar med påhittade partibeteckningar. Det svenska representativa styrelseskicket vilar på den grund- läggande förutsättningen att väljarna vid val röstar fram ledamöter som företrädare för partier i valda församlingar (se avsnitt 2.2.2). Rent teoretiskt är det tänkbart att väljare kan eftersträva att rösta in företrädare som skall verka i den församling som valet avser också i vissa fall när väljaren på valsedeln skriver till en partibeteckning som kan uppfattas som parodisk. Fråga uppkommer då om verkliga och identifierbara kandidatnamn över huvud taget förekommer på valsedlar som upptar sådana partibeteckningar. En förfrågan härom har skett hos i , som är den länsstyrelse i landet som administrerar val med flest antal röstberättigade. Enligt de erfarenheter som kan redovisas från denna länsstyrelse förekommer inte några identifierbara kandidater på valsedlar med parodiska partibeteckningar. I dagens läge kan alltså ett parti som eftersträvar representation i en vald församling hamna under någon av valsystemets spärrnivåer till följd av röster på parodiska partibeteckningar. Det har inte framkommit något som tyder på att väljare som skriver till parodiska partibeteck- ningar genom sin valhandling eftersträvar att rösta in något parti vars företrädare skall verka i den församling som valet avser. Ett syfte med sådan röstning kan dock, som närmare kommer att beröras i nästa avsnitt, vara att avlägga en proteströst som – till skillnad från en blank röst – behandlas som giltig. Vid en uppgörelse i grundlagberedningen slogs fast vissa riktlinjer för konstruktionen av valsystemet, vilka är av intresse i sammanhanget. Riktlinjerna innebär bl.a. att valsystemet bör vara så utformat att man, med undantag för effekterna av småpartispärren, får en fördelning av 52 Överväganden och förslag riksdagsmandaten mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet). Vidare slogs också fast att riksproportionaliteten inte skall kunna rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer. har i det tidigare nämnda betänkandet ställt sig bakom dessa riktlinjer (s. 124). Med nuvarande ordning för behandlingen av röster på parodiska partibeteckningar kan valet, även med beaktande av effekterna av småpartispärren, resultera i en icke proportionell fördelning av mandaten mellan de partier som faktiskt försöker uppnå representation i den församling som valet avser. För partier och väljare som faktiskt eftersträvar representation i en demokratiskt vald församling skulle det säkerligen framstå som ytterst svårförklarligt om de t.ex. inte blir representerade i denna församling till följd av röster på parodiska partibeteckningar. Rent allmänt torde händelser av det beskrivna slaget också vara ägnade att försvaga allmänhetens förtroende för valsystemets förmåga att frambringa valda församlingar som företräder väljarnas åsikter om den politiska inriktningen för arbetet i dessa församlingar. Detta skulle i sin tur kunna få negativ inverkan på valdeltagandet i framtida val. Ytterligare en given utgångspunkt för en reform är mot den nu angivna bakgrunden att valresultatet för partier som eftersträvar representation i en vald församling inte bör kunna påverkas av röstning som har ett helt annat syfte än att rösta in partier i församlingen. Valsystemets grundläggande funktioner bör med andra ord ytterligare befästas. 3.2.3Ren proteströstning skall bli synlig Vår bedömning: Proteströster från väljare som genom en valhandling vill ge uttryck för sitt missnöje med befintliga partier och åsiktsriktningar bör tydligt kunna urskiljas i den offentliga valstatistiken. Väljare som genom en valhandling vill ge uttryck för sitt missnöje med befintliga partier och åsiktsriktningar kan med nuvarande ordning välja mellan två alternativ. Antingen kan väljaren avge sin röst på en valsedel utan partibeteckning, vilken räknas som ogiltig. Eller också kan väljaren demonstrera sitt missnöje genom att rösta på en partibeteckning som kan uppfattas som parodisk. I det sistnämnda fallet behandlas rösten som giltig. Överväganden och förslag 53 Som Nomineringsrätts- och valkretskommittén anförde i betänkan- det Vissa valfrågor (SOU 1995:143 s. 93) är det viktigt att fånga upp och analysera missnöjessignaler av det aktuella slaget för att folkstyrelsen skall kunna behålla en hög legitimitet bland medborgarna. saknas emellertid instrument för att tydligt särskilja protest- röstning på parodiska partibeteckningar från röstning på partier som verkligen deltar i valet i fråga. Den offentliga valredovisningen, som upprättas av den centrala valmyndigheten, innehåller endast en redovisning av valresultatet för ett urval av partier som har fått mera än enbart ett fåtal röster. Mera detaljerade förteckningar över vilka partibeteckningar som har erhållit röster vid valen finns enbart hos länsstyrelserna. Enligt uppgift från är det dock inte säkert att ens alla länsstyrelser har en fullständig och uttömmande förteckning över alla dessa parti- beteckningar. Härtill kommer att praxis skiftar mellan länsstyrelserna när det gäller att avgöra om det som har skrivits till på en valsedel över huvud taget kan uppfattas som en partibeteckning som skall föranleda att rösten bedöms som giltig (se Rådets för utvärdering av val delbetänkande Personval 1998 [SOU 1999:136] s. 147). Valsedlar som saknar partibeteckning redovisas inte heller särskilt i den offentliga valstatistiken utan ingår i gruppen ogiltiga valsedlar. Uppgifter om förekomsten av parodiska partibeteckningar och antalet s.k. blankröster i valen grundar sig således normalt endast på valmyndig- heternas uppskattningar. I direktiven skildras olika förslag som har förts fram om förbättringar av valsystemets förmåga att fånga upp proteströster från väljare som genom en valhandling vill ge uttryck för sitt missnöje med befintliga partier och åsiktsriktningar vid valet i fråga. Krav har bl.a. framförts på att de valsedlar som saknar parti- beteckning skall betraktas som giltiga. Sådana förändringar är ägnade att göra det svårare för mindre partier att bli representerade i valda församlingar. Förändringar av detta slag skulle också kunna leda till att mandat blev obesatta såväl i och som i landstings- och kommunfullmäktige. Vid val skulle enligt uppgift från i så fall sammanlagt 15 mandat ha blivit obesatta i sju . Sammanlagt 234 mandat skulle ha blivit obesatta i 205 kommunfullmäktige. Obesatta mandat i valda församlingar skulle i sin tur kunna leda till att dessa församlingar blir beslutsoförmögna. Det har också föreslagits att de valsedlar som saknar partibeteck- ning skulle kunna ingå i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer, t.ex. spärren mot små partier i riksdagsval eller spärren för tilldelning av fria valsedlar. Enligt uppgift från skulle dessa 54 Överväganden och förslag valsedlar inte ha förändrat det senaste valresultatet om de hade ingått i underlaget för att bestämma spärrnivån för representation i riksdag eller . Valsedlarna utan partibeteckning skulle dock ha fått avgörande betydelse om de hade ingått i underlaget för att bestämma spärrnivån för tilldelning av fria valsedlar vid riksdagsvalet och vid val till . Staten svarar nämligen för kostnaden för valsedlar till partier som vid något av de senaste två valen till dessa församlingar har erhållit mer än en procent av rösterna i hela landet (6 kap. 8 och 10 §§ vallagen). Vid riksdagsval överskred Pensionärers Intresseparti – SPI, som har nämnts, den aktuella spärren med endast 257 röster. I detta val förekom enligt RSV:s bedömning mera än 100 000 valsedlar som saknade partibeteckning. Detta parti skulle således inte ha kvalificerat sig för tilldelning och utläggning av fria valsedlar vid det kommande riksdagsvalet om valsedlar utan partibeteckning hade ingått i underlaget för att bestämma den aktuella spärrnivån. Vid val till låg Sarajevo-Listan endast 43 röster över spärren. Antalet ogiltiga röster uppgick i detta val till 59 077. Mot den tidigare angivna bakgrunden torde detta parti därmed inte ha varit kvalificerat för tilldelning och utläggning av fria valsedlar vid valet till om valsedlar utan partibeteckning hade ingått i underlaget för att bestämma den aktuella spärrnivån. Som redan inledningsvis har konstaterats i avsnitt 3.1 vilar det svenska valsystemet på den uttalade förutsättningen att väljarna vid val röstar på partier och att väljarna därvid har möjlighet att avge särskild personröst. Ytterligare en grundläggande förutsättning för valsystemet är att det är de politiska partierna som skall bära upp verksamheten i de valda församlingarna. Det representativa styrelseskicket bygger med andra ord på att väljarna vid val till dessa församlingar röstar fram ledamöter som företräder ett parti. Redan i avsnitt 3.1 har vi också slagit fast att en ordning som innebär att valsedlar utan partibeteckning får delta vid mandat- fördelningen eller att de på annat sätt tillåts påverka valsystemets spärrnivåer skulle strida mot de nämnda grunderna för valsystemet. Mot den tidigare anförda bakgrunden bedömer vi vidare att en mera omfattande övergång från partiröstning till missnöjes- röstning av nu aktuellt slag skulle kunna leda till svåröverskådliga konsekvenser, bl.a. vad gäller synen på de valda beslutsfattarnas demokratiska legitimitet. Därför kan vi inte godta lösningar som medför att valsedlar utan partibeteckning får delta vid mandat- fördelningen eller att de tillåts påverka olika spärrnivåer i valsystemet. Slutligen har det också föreslagits att valsedlar som saknar partibeteckning i vart fall skall redovisas särskilt. Överväganden och förslag 55 effektiva metoder för att tydligare avgränsa de partier och kandidater som verkligen deltar i allmänna val torde en sådan lösning leda till att alternativet att rösta på parodiska partibeteckningar mister mycket av sin dragningskraft. Då skulle nämligen varken valsedlar med parodiska partibeteckningar eller valsedlar utan partibeteckning räknas som giltiga. Därmed torde enligt vår bedömning valsystemets förmåga att fånga upp och synliggöra missnöjessignaler av nu aktuellt slag i hög grad förbättras. Mot denna bakgrund har vi funnit att proteströster från väljare som genom en valhandling vill ge uttryck för sitt missnöje med befintliga partier och åsiktsriktningar tydligt bör redovisas i den offentliga valstatistiken. En utgångspunkt för en reform bör med andra ord vara att det i den offentliga valstatistiken skall vara möjligt att tydligt särskilja röster som riktar sig mot det politiska systemet som helhet från röster på riktiga småpartier som verkligen eftersträvar representation i den församling som valet avser. Vårt förslag: För att avgränsa de partier och kandidater som verkligen deltar i allmänna val bör det införas ett obligatoriskt anmälningsförfarande. I det föregående har vi identifierat vissa reformbehov när det gäller valsystemets förmåga att avgränsa partier och kandidater i valen. Väljarna skall inför ett val tydligt kunna se vilka partier som deltar och som således kan inverka på valresultatet. Vidare bör valresultatet för partier som försöker uppnå representation i en vald församling inte kunna påverkas av röster på parodiska partibeteckningar. Slutligen skall proteströster från väljare som genom en valhandling vill ge ut- tryck för sitt missnöje med befintliga partier och åsiktsriktningar tydligt kunna särskiljas från röster på riktiga småpartier som verkligen efter- strävar representation i den församling som valet avser. Frågan blir då vilka metoder som kan användas för att åstadkomma nödvändiga avgränsningar. Enligt vår mening är de nu identifierade förändringsbehoven av sådan art att de inte kan tillgodoses på annat sätt än genom någon form av obligatoriskt anmälningsförfarande. Härmed avses att mandaten i valda församlingar fördelas endast mellan sådana partigrupperingar eller kandidater som på förhand hos valmyndigheten har anmält att de ställer upp i de allmänna valen. Röster på andra partigrupperingar eller kandidater skall således inte beaktas. 56 Överväganden och förslag Ett obligatoriskt anmälningsförfarande kan utformas på en mängd olika sätt. Det ligger vidare i sakens natur att förfaranden av nu aktuellt slag inte behöver vara utformade på samma sätt eller ens tillämpas i samtliga val. De tidigare förslag som under senare årtionden har förts fram på området kan dock delas in i två olika grundkategorier: Ett krav på förhandsanmälan av enbart partibeteckningen (obligatorisk partianmälan). Ett krav på förhandsanmälan av såväl partibeteckningen som samtliga kandidater (offentliga valförberedelser). Förslag om obligatorisk partianmälan fördes fram av i det tidigare nämnda betänkandet (s. 147 ff.) samt av i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21 s. 148 f.). Vidare framförde Nomineringsrätts- och valkretskommittén som ett alternativ ett sådant förslag i det tidigare nämnda betänkandet (s. 149 ff.). I samma betänkande föreslog Nomineringsrätts- och valkretskommittén emellertid också ett annat alternativ som innebar ett system med offentliga valförberedelser (s. 145 ff.). För en utförligare redogörelse för dessa utredningsförslag hänvisas till avsnitt 2.5. Några ytterligare grundkonstruktioner av ett obligatoriskt anmälnings- förfarande har vi inte funnit anledning att överväga. 3.4Obligatorisk partianmälan eller offentliga valförberedelser? Vårt förslag: Det bör införas offentliga valförberedelser vid samtliga allmänna val, dvs. krav på förhandsanmälan av såväl partier som samtliga kandidater. För riksdagsvalet skall anmälan därvid kunna ske fram april/maj under valåret. Samma anmälningsfrist skall i val till landstings- och kommunfullmäktige gälla för partier som redan är representerade i fullmäktige. Övriga partier i de sistnämnda valen skall kunna förhandsanmälas ända fram till en månad före valdagen. Partier som mycket sent bestämmer sig för att ställa upp i val till kommunfullmäktige skall dock kunna förhandsanmäla sitt deltagande ända fram före valdagen. Ett anmält parti skall vara garanterat leverans av valsedlar före valdagen. Samtliga partier som har förhandsanmälts i val till landstings- och kommunfullmäktige skall vara berättigade till minst 1 000 kostnadsfria valsedlar. Överväganden och förslag 57 utredningsförslag har således avsett system som baserar sig på såväl obligatorisk partianmälan som offentliga valförberedelser. Fråga uppkommer då vilken av dessa grundkategorier som ett obligatoriskt anmälningsförfarande bör bygga på. Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade i det tidigare nämnda betänkandet (s. 143 ff.) utförliga överväganden angående denna fråga. Kommittén konstaterade att en ordning med offentliga valförberedelser medför den mest ingripande regleringen. ansåg kommittén emellertid att offentliga valförberedelser är för- knippade med vissa uppenbara fördelar. I anslutning härtill betonades att offentliga valförberedelser ökar möjligheterna att fatta rationellt grundade röstningsbeslut. Kommittén uttalade vidare att det är av vikt att det står så klart som över huvud taget är möjligt både vilka partier som väljarna har att välja mellan och vilka kandidater de har att rösta på. Vikten av detta underströks enligt kommitténs uppfattning av det ökade personvalsinslaget som förekom vid valet till och som var tänkt att tillämpas vid de allmänna nationella valen . I sammanhanget yttrade kommittén även följande.