sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Vängbys och Linds syn på lagmotiv vid lagtolkning har dock kraftigt kritiserats av docenten i SvJT (1997 s. 426 ff.). Också professorn har framfört kritik mot den av Vängby och redovisade hållningen (JT 1997–98 s. 286). 8.2Diskussionen i samband med införande Frågan om grundlagstolkning har behandlats också i Miljöbalksutred- ningens huvudbetänkande (, En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling, SOU 1996:103, Del 1, s. 623 ff.). Utredningen avvisade där en tolkning enligt ordalagen av 2 kap. 18 § RF med den motiveringen att enligt otvetydiga motivut- talanden hade någon utvidgning av ersättningsrätten varken avsetts eller skett genom ändring av grundlagsbestämmelsen. Enligt utredningen kunde det rimligen inte vara så att all verksamhet som bedrivs på marken innebar markanvändning i lagens mening. Utred- ningen menade dessutom att en tolkning enligt ordalagen fick anses stå i strid med den såväl nationellt som internationellt vedertagna prin- cipen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle). Ut- redningens uppfattning var således att bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF – riktigt tolkad – inte hade utvidgat rätten till ersättning på område. Det bör dock uppmärksammas att det i fyra särskilda yttranden starkt ifrågasattes om utredningens tolkning av paragrafen i strid med ordalagen kunde godtas. Exempelvis anförde (a. a., Del 2, s. 479) en av utredningens sakkunniga, justitierådet (rättschef), följande. Det finns en allmänt godtagen princip i svensk rätt av innebörd att, om en lagtext och dess motiv är oförenliga med varandra, det är lagtexten som gäller; man får inte lagstifta genom motiv. Däremot kan motivuttalanden få betydelse vid tolkningen av en lagtext som är flertydig eller oklar till sin innebörd. Vidare kan lagstiftaren i anslutning till ett uttryck i lagtexten göra vägledande uttalanden om hur uttrycket är avsett att förstås och tilläm- En förutsättning för att ett sådant uttalande skall beaktas i rättstillämp- ningen är att det har stöd i lagtexten. Om uttalandet strider mot lagtexten, tar som sagt lagtexten över. Huruvida denna princip gäller på samma sätt vid tolkning av bestäm- melser i grundlag som vid tolkning av bestämmelser i vanlig lag är möjligen något ovisst (se , Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, s. 681). Vad ovissheten i så fall gäller är om motivuttalan- den kanske skall tillmätas mindre betydelse vid grundlagstolkning. Även i fråga om grundlag gäller i vart fall att lagtexten har företräde framför motiven och att motivuttalanden måste hänföra sig till vad som står i lag- texten. Med detta som utgångspunkt har jag svårt att komma förbi de syn- punkter ändringar i 2 kap. 18 § regeringsformen som har framfört bl.a. i (1996). I den nya lydelsen av paragrafen finns ingenting som antyder att rätten till ersättning skulle vara beroende av syftet med ett in- gripande av det allmänna. En tolkning som går ut på att tillämpnings- området är begränsat på så sätt att det inte omfattar rådighetsinskränkningar som görs av miljöskäl, hälsoskäl eller säkerhetsskäl är därför enligt min mening inte möjlig. Trots motivuttalanden om att någon ändring av gällan- de rätt inte varit avsedd kan jag inte se att lagtexten medger att det grund- lagsfästa egendomsskyddet begränsas på det sättet. borde således enligt min mening ha utgått från att bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen gäller för i dess helhet och undersökt i vilken utsträckning bestämmelser om ersättning behövs för att tillgodose grundlagens krav även på miljö- och hälsoskyddets områden. Vid remissbehandlingen av betänkande på- pekade många remissinstanser det oklara rättsläget när det gäller grund- lagsparagrafen, bl.a. ställde sig följande remissinstanser tveksamma till utredningens bedömning i frågan om den föreslagna balkens förenlig- het med 2 kap. 18 § RF. menade i sitt yttrande att den aktuella frågan borde klarläggas innan man tog slutlig ställning miljö- balksförslaget. Vidare instämde och tings- rätt i sina yttranden i vad hade anfört i sitt särskilda yttrande. Kammarrätten i redovisade i sitt yttrande en liknande inställning. Länsrätten i anförde bl.a. att de argument som hade framförts till stöd för uppfattningen att rätt till ersättning av det allmänna skulle föreligga även vid rådighetsinskränk- ningar av t.ex. säkerhets- eller miljöskäl var bestickande. Det anfördes vidare att vad utredningen – kortfattat – hade anfört mot detta inte var övertygande. Enligt länsrätten krävde därför de frågeställningar som är förknippade med det aktuella problemet ytterligare och fördjupad ana- lys. Också och i ansåg att tveksamheterna kring innebörden av 2 kap. 18 § RF borde redas ut. JO uttalade i sitt yttrande att frågan huruvida ett antal av balkens bestämmelser står i överensstämmelse med 2 kap. 18 § RF måste bli föremål för ingående överväganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet med . , och angav i sina yttranden ett antal situationer där den före- slagna skulle kunna komma att strida mot grundlagsregeln i 2 kap. 18 § RF. uttryckte stor oro över att tolkningen av grundlagsparagrafen är oklar och framhöll att tillämp- ningen av är beroende av att denna fråga ut. konstaterade i sitt yttrande att Miljöbalks- utredningens uppfattning – att den föreslagna balkens olika bestämmel- ser om inskränkning av egendomsskyddet vid miljörelaterade ingripan- den inte var oförenlig med 2 kap. 18 § RF – inte stöds av grund- lagsbestämmelsens ordalydelse och att det redan av den anledningen kan befaras att miljöbalksförslaget i flera väsentliga avseenden var grundlagsstridigt. Lagrådet framhöll (a. prop., Del 2, s. 513 ff.) vid sin granskning av förslaget till miljöbalk att det inte råder delade meningar om att be- stämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder oavsett anledningen till att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Vidare uttalade man att även om inskränkningen har föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt är markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. Den begränsning av ersättningsrätten som avses följa miljö- balkens regler står då i strid med 2 kap. 18 § RF. En sådan tolkning av 2 kap. 18 § RF leder således till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare rätt i fråga om ersätt- ning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet framhöll dock att detta inte har varit lagstiftarens mening och hänvisade till uttalanden i förarbetena. Lagtexten hade i så fall enligt Lagrådet fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. Lagrådet behandlade därefter frå- gan om tolkning av allmän lag och framhöll att den enligt vedertagen uppfattning i svensk rätt i princip skall grundas på regelns ordalydelse även om det i dess förarbeten har gjorts uttalanden som tyder på att avsikten med regeln har varit en annan. I vissa undantagsfall ansågs dock en friare tolkning av en lagregels innebörd kunna förekomma när det är uppenbart att en tolkning enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. När det gällde frågan om denna tolknings- metod skulle tillämpas även beträffande en grundlagsregel uttalade Lagrådet att detta hade varit föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. Lagrådet hänvisade därvid till att det i åtskilliga samman- hang hade gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap. RF om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en vidsträckt tolkning till den enskildes förmån. Vidare hänvisades till ett principuttalande av Lagrådet (prop. 1977/78:75 s. 144 f.) av innebörd att kravet på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt överens- stämmelse med lagtexten har särskild tyngd när det gäller de grund- läggande fri- och rättigheterna. Beträffande frågan om en grundlags- regels betydelse för ny lagstiftning talade enligt Lagrådets uppfattning övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydel- se. Lagrådet anförde vidare följande. Lagrådet är även med dessa utgångspunkter för sin del berett att ansluta sig till den i remissen uttalade uppfattningen att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte kan gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Ett förbehåll av motsvarande slag måste inläsas i åtskilliga andra lagstiftningar av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått även när det gäller tillämpningen av den berörda grundlagsbestämmelsen. Sådana ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter att en av lagstifta- ren uppställd norm har åsidosatts synes alltså inte behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken var olaglig redan när den påbörjades. Svårare att bedöma är fall då en markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig. Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör grunda ersättningsrätt synes inte kunna ge tillfredsställande vägledning i en sådan situation. I den mån regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan dock allmänna prin- ciper medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket begränsad. En annan situation som förtjänar uppmärksammas är att någon har fått ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär markanvändning men en ansökan om tillstånd för tid därefter avslås, t.ex. på grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte ursprungligen förutsågs. Även med strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen finns det fog för att hävda att den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses innebära en inskränkning av pågående markanvändning. det allmännas sida återkallar ett redan meddelat tillstånd, ligger det däremot nära till hands att hänföra åtgärden till en inskränkning i grundlags- bestämmelsens mening, även om tillståndsmyndigheten genom 24 kap. 3 § får en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att återkallas. Vad som har sagts gäller också om villkoren för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras på sådant sätt att verksamheten försvåras. Lagrådet fann – som en sammanfattning av dess inställning – att oför- enligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grund- lagstolkning inte var ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet låg det då närmast till hands att ändra andra stycket i 2 kap. 18 § RF så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt, dvs. att ersättning liksom inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskydds- skäl. Lagrådet förordade en sådan lösning av problemet. Därefter diskuterade Lagrådet möjligheten att införa en rätt till ersättning beträffande ingrepp som är ersättningsfria. Enligt Lagrådet skulle detta dock innebära en genomgripande ändring av rådande ordning som sakligt sett skulle vara svår att motivera, även om ersättningsgrunderna förenades med möjlighet att sätta ned ersätt- ningen så att den i vissa fall inte skulle utgå. Vidare ifrågasattes om en sådan allomfattande ersättningsrätt skulle vara förenlig med principen att förorenaren skall betala, den s.k. PPP-principen, sådan den har kommit till uttryck i bl.a. artikel 130 r. Att avstå från att införa ytterligare ersättningsregler i i förlitande på riktig- heten av den gjorda ändamålstolkningen gav emellertid enligt Lag- rådets mening också anledning till betänkligheter, eftersom bestäm- mandet av ersättningsrätten i viktiga frågor då har överlämnats till rättstillämpningen. Lagrådet anförde vidare att någon säker vägledning för hur tillämpningen bör utfalla inte kan ges genom tolknings- uttalanden av det slag som lagrådsremissen byggde på, vilket i sin tur kan leda till en för avsevärd tid bestående osäkerhet om rättsläget i ett för miljöarbetet vitalt avseende. Om inte RF:s bestämmelse skulle ändras på angivet sätt föreslog lagrådet en justering av de för miljödomstol gällande behörighets- reglerna som innebar att miljödomstol skulle pröva ersättningsanspråk grundade på regeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF. Lagrådet anförde avslutningsvis följande. Lagrådet vill understryka att den lösning som har berörts – att frågan överlämnas till rättstillämpningen – utgör en nödfallsutväg föranledd av den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Anses ikraft- trädande inte böra anstå till dess grundlagsregeln har fått en lydelse som står i samklang med motiven, bör under alla förhållanden ett arbete med att åstadkomma en sådan grundlagsändring inledas . 8.2.4Regeringens proposition 1997/98:45 Regeringen gjorde dock bedömningen att bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF inte gav anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättnings- rätt i (se prop. 1997/98:45, Del 1, s. 558 ff.). I pro- positionen (s. 560 f.) anförde regeringen att – eftersom något undantag inte görs i grundlagsstadgandet – något annat knappast kan hävdas än att ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF är otvetydig. Regeringen betonade dock att motivuttalandena avseende bestäm- melsen är fullt klara, nämligen att någon utvidgning av ersättnings- rätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har avsetts. När det gäller frågan hur denna konflikt mellan lagrummets ordalydelse och motivuttalandena skall hanteras uttalade regeringen att även om det är svårt att urskilja några särskilda principer för tolkning av grundlag så talar legalitetsskäl för en strikt grundlagstolkning. Regeringen anförde att detta dock hade ifrågasatts just när det gäller rättighetsreglerna i RF:s andra kapitel. Skälet för att det i dessa fall fanns särskild anled- ning att beakta motiven är att den typen av regler normalt har till- kommit eller ändrats som resultat av politiska kompromisser och att detta föranleder svårtolkade grundlagsstadganden. Enligt regeringen kan det mot detta resonemang dock hävdas att primärt riktar sig mot lagstiftaren och att syftet med en rättighetsregel främst är att binda lagstiftaren för framtiden. Det anfördes också att det till detta kommer att det av allmänna principer följer att en lagregel som ger den enskilde garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes fördel. Regeringen anförde vidare bl.a. följande. Som regeringen redan har konstaterat kan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF knappast anses vara mångtydig eller oklar. En strikt tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas enligt sin ordalydelse, dvs. oav- sett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya lydelsen kommit att för- ändra rättsläget. Lagtolkningsprinciper kan emellertid inte få leda till helt orimliga resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. Att tolka lag på ett sådant sätt är inte förenligt med svensk rättstradition. Därefter uttalade regeringen bl.a. att man i den föreliggande situationen ville ta fasta på att det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av grundlagsstadgandet råder delade meningar om stadgandets inne- börd. Enligt regeringen visade detta, även med beaktande av Lagrådets synpunkter (se ovan), att situationen inte var sådan att någon entydig tolkningsprincip kan tillämpas. Regeringen menade att det av detta skäl inte borde vara möjligt att fullt ut hävda en strikt bokstavstolkning, utan att det måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen. En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visat sig att verk- samheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF – trots ordalydelsen – måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Regeringen anser därför att varken legala eller sakliga skäl ger anledning att, som några remissinstanser har begärt, föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i . 8.2.5Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU8y Vid riksdagsbehandlingen av propositionen om miljöbalk beredde jord- bruksutskottet tillfälle att yttra sig över rege- ringens förslag jämte motioner i de delar bered- ningsområde berördes. I motionerna (1997/98:Jo32 [m], 1997/98:Jo33 [kd] samt 1997/98:Jo34 [c]) framfördes i olika avseenden kritik mot miljöbalksförslagets behandling av ersättningsfrågorna och förslagets oförenlighet med ersättningsregeln i 2 kap. 18 § RF. I sitt yttrande (1997/98:KU8y) underströk att någon ändring av rättsläget inte var avsedd med den nya lydelsen av grundlags- bestämmelsen. Enligt utskottet framstod det emellertid också som helt tydligt att paragrafens ordalydelse inte står i full överensstämmelse med motiven. Vidare uttalade utskottet att om lagtext och motiv inte stämmer överens är det en hävdvunnen tolkningsprincip att det är lag- texten som gäller. Utskottet uttalade därefter att man dock delade regeringens uppfattning att en sådan tolkningsprincip – också i fråga om RF – inte kan upprätthållas om den skulle leda till orimliga resultat samt att en strikt bokstavstolkning i strid med motivuttalanden i vissa fall skulle leda till ett resultat som framstår som direkt stötande för allmän rättsuppfattning och få orimliga praktiska eller rättsliga kon- sekvenser. Vidare delade utskottet regeringens uppfattning att det inte borde vara möjligt att fullt ut hävda en ren bokstavstolkning, utan att ett vidare ändamålsperspektiv måste kunna anläggas. Utskottet gjorde mot denna bakgrund bedömningen att grundlagsbestämmelsen trots den mindre tillfredsställande ordalydelsen måste uppfattas så att någon utvidgning av ersättningsrätten inte har skett. I ett flertal motioner under /98 begärdes en översyn av 2 kap. 18 § RF. I motion 1997/98:K202 (m) begärdes ett förslag om stärkt grund- lagsskydd för äganderätten i olika avseenden. Det uttalades i motionen bl.a. att det är angeläget att införa en grundlagsregel som slår fast att den enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersätt- ning till den enskilde. Motion 1997/98.K316 (mp) tog upp frågan om behovet av att ändra ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF. I motionen föreslogs att bestämmelsen ändras så att den ger ett klart uttryck för lagstiftarens av- sikt att ersättning liksom inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskydds- skäl. Även i motion 1997/98:K320 (v) hemställdes om en ändring av 2 kap. 18 § RF. I motionen hänvisades till att bestämmelsen går längre än i fråga om skyddet av den enskilde ägarens rättig- heter och att paragrafens ordalydelse strider mot principen att förorena- ren skall betala, som finns inskriven i . Vidare begärdes i motion 1996/97:K323 (m, c, fp, kd) en utredning av frågan om en utvidgning av 2 kap. 18 § RF till att innefatta även andra slag av egendom än fast egendom. I motion 1997/98:Jo37 (fp) framhölls bl.a. att grundlagsregeln i 2 kap. 18 § RF uppenbarligen är otydligt formulerad och att det därför fanns anledning att låta en parlamentarisk kommitté se över bestäm- melsen. 8.3.2Konstitutionsutskottets betänkande 1997/98:KU30 Vid behandlingen av motionerna kom ett enigt konstitutionsutskott till slutsatsen att det inte går att bortse från att bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF har varit föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet har förordat en ändring av bestämmelsen (se avsnitt 8.2.3). Utskottet gjorde vidare följande uttalande. Enligt utskottets mening är det självfallet otillfredsställande att bestäm- melsens ordalydelse är sådan att tolkningen av den kan bli föremål för en sådan diskussion som förevarit. Även om utskottet anser att bestämmelsen måste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts vid dess tillkomst finns det därför anledning att se över dess lydelse. Enligt utskottets mening bör regeringen i lämpligt sammanhang och under parlamentarisk med- verkan utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen och före valet återkomma till med förslag i detta av- seende. Det anförda gav som sin mening regeringen till känna (rskr. 1997/98:280). I våra direktiv anges att vi skall lämna förslag till en ny lydelse av bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF. Enligt direktiven i denna del skall vi föreslå en utformning av stadgandet som ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt när det gäller rätten till ersättning enligt bestämmelsens andra stycke. Det anges i direktiven att tveksamheten kring tolkningen av 2 kap. 18 § RF främst rör andra stycket, men att det av lagtekniska skäl inte kan uteslutas att även övriga delar av be- stämmelsen kan komma att behöva ändras. Detta innebär således att uppdraget sakligt sett är begränsat till stadgandets andra stycke. Som har framgått av vår redovisning i kapitel 8 är det främst lagtexten i styckets andra mening avseende ersättningsrätten vid rådighets- inskränkningar som har varit föremål för diskussion. Sammanfattningsvis innebär detta att vårt uppdrag är begränsat till att precisera i vilka fall ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket RF skall tillämpas vid rådighetsinskränkningar. Enligt direktiven skall vi alltså inte överväga frågan om behovet av en ändring av den aktuella bestämmelsen. När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grundläggande utgångspunkt för vårt uppdrag att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Med beklagande kan dock konstateras att beträffande den nu aktuella delen av uppdraget har någon sådan bred enighet inte kunnat uppnås. Vi har prövat ett stort antal lösningar på frågan. I det följande lämnas en kortfattad redovisning av dessa. Som vi har konstaterat i föregående avsnitt innebär denna del av vårt uppdrag att vi skall tydliggöra och precisera ersättningsregelns tillämp- ningsområde vid rådighetsinskränkningar på ett sådant sätt att den ger ett klart uttryck för lagstiftarens vilja. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF måste med andra ord ges en formulering som otve- tydigt överensstämmer med syftet bakom stadgandet. Som har framgått av det föregående var avsikten med ändring av den nu aktuella grundlagsbestämmelsen att den skulle ge uttryck för det rättsläge som gällde . Syftet med ändringen var alltså att slå fast gällande ersättningsprinciper vid rådighets- inskränkningar utan att vare sig utvidga eller inskränka möjligheten till ersättning.