sou · GPB377d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En typ av modellsimulering har gjorts för att se på samverkan mellan elpriset på den nordiska elbörsen och certifikatpriset . En ytterligare modellsimulering har gjorts som belyser samverkan mellan certifikatspris och de långsiktiga marginalkostnaderna för el i perspektivet 2002 fram . 60Energi och klimat i . Dessa simuleringar kan sägas utgå från en ideal situation med rationella beslutsfattare och frånvaro av spekulation och etable- ringshinder. En sådan situation förutsätter även en reformering av det svenska energiskattesystemet med en internationell harmoni- sering. Den första simuleringen över prisbildningen på den nordiska elbörsen 2008 () visar på föränd- ringar av elpriset till följd av ett kvotbaserat certifikatsystem i . Resultatet av ett kvotbaserat certifikatsystem är att elproduktion från förnybara energikällor med låga rörliga kostna- der såsom vindkraft och vattenkraft kommer in i det samlade nordiska produktionssystemet. Eftersom vindkraften inte har något effektvärde tillkommer kostnader för effekt och kostnader för uppstart resp. stoppkostnader för anläggningar i det övriga elproduktionssystemet. Vidare medför ökad vindkraftproduktion ett ökat behov av reglerkraft. Kostnaderna för ett certifikatsystem delas mellan producenter genom ett lägre marknadspris och konsumenter genom att det totala slutpriset ökas något. Den elintensiva industrin får del av ett lägre elpris även i de alternativa scenarier där den elintensiva industrin undantas från kvotskyldig- heten. Koldioxidutsläppen reduceras i framförallt genom bränslebyten i kraftvärmeverken. På den nordiska nivån reduceras koldioxidutsläppen både genom bränslebyten och genom att ökad produktion av el från förnybara energikällor i investeringsskedet ersätter elproduktion från fossila bränslen i och . Figur 6.1: Elpris– och certifikatprisutveckling under olika antag- anden. Samspelet mellan elpris och certifikatpris i det mer långsiktiga pers- pektivet fram till omkring visas schematiskt i figur 6.1. Figur 6.1 visar utvecklingen av elpriser och certifikatpriser under två olika antaganden. Det första antagandet Normal utgörs av ett basantagande om elprisutvecklingen i . I normalantagandet kommer elpriset att stiga . I det andra antagandet har antagits att den ökande elefter- frågan kan mötas med en betydande import av el från till relativt sett oförändrad prisnivå. När det gäller certifikatprisets utveckling visar resultaten av dessa dynamiska simuleringar att certifikatpriset når upp till en maximal nivå på ca /kWh i båda fallen. I normalfallet faller sedan priset till följd av att elpriset stiger. En slutsats av Profus studie är att i normalfallet sker ingen väsentlig expansion av vindkraft förrän omkring , då elpriserna stiger och ny elproduktionskapacitet behövs i systemet. Utökningen tas i stället av småskalig vattenkraft, avfallskraftvärme samt inte minst av biokraftvärme. Slutsatsen av ECON:s simuleringar och våra därpå följande egna analyser är att förslaget till certifikatsystem samverkar med pris- bildningen på el men på ett sätt som inte stör den nordiska elmarknadens funktion. Tvärtom kan konstateras att det sker en dynamisk samverkan mellan dessa båda marknadsmässiga system, som har förutsättningar att skapa effektivitet och pristransparens. Ur samhällets synvinkel är det väsentligt att säkerställa att handel med certifikat är en effektiv metod att uppnå uppställda mål till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Ett sådant handels- system bör ge lägre totala kostnader för samhället än ett bidrags- system vid en given produktion av el från förnybara energikällor. Ett annat mål är att lyfta ut ersättningen från statsbudgeten och göra den oberoende av svängningar i statens finanser. Certifikatsystemets uppgift är att vara ett verktyg för att öka produktionen av el från förnybara energikällor. De miljökonsek- venser som finns av elproduktion har stark koppling till just mängden producerad energi. Ett certifikatsystem med ett värde på certifikaten per producerad energienhet ger därför en tydlig koppling till målet. Enbart ett investeringsstöd ger ej denna direkta koppling, eftersom det ej är kopplat till framtida elproduktion. Effektvärdet av elproduktionsanläggningar som baseras på förny- bara energikällor är ofta mycket begränsat eftersom produktionen baseras på andra fysiska förhållanden som värmeunderlag, vindför- hållanden och nederbörd De direkta statsfinansiella konsekvenserna av vårt förslag är: ·Utgifter för prisgarantin, det s.k. golvet –2007 ·Utgifter för stödet till befintliga vindkraftverk –2007 ·Utgifter för stöd till nätkostnader för småskalig elproduktion –2010 ·Utgifter för etablering av systemet –2003 ·Utgifter för drift av systemet En sammanfattning av konsekvenserna återfinns i tabell 6–1. Tabell 6–1 Statsfinansiella konsekvenser av utredningens förslag. Stöd t. bef. De nuvarande stöden i form av investeringsstöd, driftbidrag och miljöbonus gäller t.o.m. utgången av . Det beräknade stödet för uppgår till ca och har således ej räknats in i nettoeffekten ovan. Enligt utredningens direktiv ska det föreslagna certifikatsystemet ersätta nuvarande riktade stöd. Vi föreslår därför att nu gällande investeringsstöd för el till förnybar elproduktion, driftbidraget till småskalig elproduktion samt den s.k. miljö- bonusen enligt framställningen i avsnitt 3.3 ersätts med nu före- slaget certifikatsystem från . Etableringen av systemet beräknas kosta 15–. Nuvarande stöd i form av investeringsbidrag och driftbidrag till förnybara energikällor framgår i sammanfattning av tabell 6–2 nedan. Enligt uppgifter från uppgår anslagen till investeringsstöd till . Miljöbonusen beräknas uppgå till ca och driftstödet till den småskaliga elproduk- tionen har budgeterats till . Tabell 6–2 Investeringsstöd och driftbidrag 2001. Vattenkraft (<1,5 MW) Vindkraft (<1,5 MW) Vårt förslag för att främja el från förnybara energikällor tydliggör kostnaden och belastar direkt slutkonsument. Statens kostnad för garanterad inlösen av certifikat torde vara större efter introduktionen än längre fram i tiden. Det beror inte bara på att garantibeloppet sjunker , för att upphöra helt utan också på att kvotkravet stiger. Hur många certifikat som kommer att lösas in är således delvis självreglerande. Om av certifikaten löses in kommer det att kosta statskassan . Den årsvisa utvecklingen framgår av tabell 6–1 ovan. Det femåriga stödet till befintliga vindkraftverk som beskrivs i avsnitt 5.1.2 ger en total utgift motsvarande ca räknat på de vindkraftverk som tagits i drift t.o.m. . har tillkommande vindkraftverk bedömts ha samma årsproduktion som de verk som tagits 2001. Den årsvisa utvecklingen framgår av tabell 6–1 ovan. Vi föreslår också att de producenter som varit befriade från rörliga nätavgifter i enlighet med ellagens 4 kap. 10 § ska tilldelas en ersättning som motsvarar en tredjedel av det enligt 3 kap. 9 § lagen om elcertifikat beräknade medelvärdet för ett elcertifikat, dvs. per producerad MWh. Den nu föreslagna ersättningen har intagits som en övergångsbestämmelse till ellagen. Vid ett genom- snittligt certifikatpris på per certifikat motsvarar ersätt- ningen /kWh. De producenter som omfattas är desamma som är berättigade till det särskilda stödet för småskalig elproduktion. Det stödet har för beräknats till , vilket motsvarar el. Med utgångspunkt i denna energi- mängd skulle avlösningen motsvara en kostnad av ca . Statens inkomster från ett certifikatsystem består i huvudsak av mervärdesskatt och sanktionsavgifter. I systemet finns en sank- tionsavgift för ej uppnådd kvotplikt. Sanktionsavgiften tillförs statskassan. Certifikatavgiften är en ny skattebas för mervärdesskatt, alltså en ny intäktspost till följd av ett införande av ett certifikatsystem. Vidare är momsinkomsterna beroende av certifikatpriset. Vi har i konsekvensanalyserna ovan visat på konsekvenserna för slutkunder vid ett genomsnittligt certifikatpris på per certifikat, vilket motsvarar /kWh, och ett kvotkrav på . Härvid uppstår en totalkostnad utslagen på all förbrukning på /kWh. Enligt uppgifter från ökas då de årliga momsin- komsterna med ca . Storleken på momsinkomsterna vid en genomsnittligt certifikatpris på /kWh framgår av tabell 6–1. Den som är kvotpliktig och inte kan uppfylla kraven på leverans av certifikat vid avstämningstidpunkten drabbas av en sanktions- avgift. De bestämmelser som reglerar detta återfinns i lagförslaget och i författningskommentarerna. Sanktionsavgiften föreslås uppgå till medelpriset för certifikat med ett tillägg på . Avgiften maximeras till per certifikat avseende åren 2003–2007. Sanktionsavgiften tillfaller staten. Det samlade beloppet beror dels på hur många certifikat som saknas vid avstämningstillfället dels på certifikatens medelpris . Antalet saknade certifikat beror på kvotens storlek och produktionsförhållandena fram till redo- visningstillfället. Eftersom de kvotpliktiga har möjlighet att anskaffa certifikat före avstämningstidpunkten är det troligt att endast ett litet antal certifikat kommer att saknas. Om en procent av samtliga certifikat saknas kommer sanktions- avgiften, vid ett genomsnittligt certifikatpris på , att uppgå till ca . Är certifikatpriset blir den sammantagna sanktionsavgiften under de angivna förut- sättningarna. Om av certifikaten saknas blir avgiften givetvis fem gånger så stor. Vi bedömer att de samlade sanktions- avgifterna inledningsvis kommer att bli mycket små i förhållande till den totala omsättningen av certifikat. Certifikatpriserna kommer sannolikt att vara lägre de inledande åren än längre fram i tiden eftersom det i inledningen finns möjligheter att snabbt öka elproduktionen till låg kostnad. Vår bedömning av de årliga sanktionsavgifterna om av certifikaten saknas vid kvotkontrol- len och vid ett genomsnittligt certifikatpris på /kWh framgår av tabell 6–1. De myndigheter som främst berörs av förslaget till handel med certifikat är och . Myndigheternas uppgifter beskrivs i avsnitt 7.3. Våra bedömningar av konsekvenserna för dessa båda myndigheter baseras på dels erfarenheterna hos experter och sakkunniga knutna till utredningen samt en av utredningen anordnad särskild genomgång med före- trädare för dessa båda myndigheter av de arbetsuppgifter för myn- digheterna som utredningens förslag leder fram till. De båda myndigheterna har delvis gemensamt analyserat behovet av insatser och därefter redovisat sina slutsatser beträffande resursbehov m.m. till utredningen. Myndigheternas slutsatser framgår av bilagorna 7 och 8. Nedan redovisas ett sammandrag av de uppgifter myndig- heterna lämnat. Det bör tilläggas att myndigheterna haft till förfogande för sina bedömningar och att deras analyser därför kan komma att behöva fördjupas på några punkter. En sammanräkning av myndigheternas resursanspråk visar på en engångskostnad (investering) på 15–. De årliga kostna- derna för att driva systemet uppgår till ca 7,5 mnkr. En intressant fråga är hur dessa kostnader förhåller sig till den totala omsätt- ningen på certifikatmarknaden. Vid ett antaget certifikatpris på per certifikat och en energiomsättning från el med förny- bara energikällor vid mitten av perioden, –2007, på ca motsvarar det en årlig totalvolym på 1 . Myndig- heternas årliga administrativa kostnad betyder alltså räknat på omsättningen. Vi utgår ifrån att ansvariga myndigheters kostnader täcks genom anslag i den utsträckning de ej finansieras med de avgifter som för- slås i kapitel 5.5. För innebär det föreslagna systemet ett antal tillkommande operativa uppgifter enligt framställningen i avsnitt 7.3.3. Sammanfattningsvis gör följande bedömning av resursbehovet: Kostnad för uppbyggnad av systemet 8–, som delas med , och därutöver 1,6 mnkr. De löpande drifts- kostnaderna beräknas till 1,7 mnkr . Osäkerheten i kostnadsbedömningen vad gäller uppbyggnaden av IT-systemet beror på att det har varit svårt att avgöra i vilken utsträckning befintliga eller standardiserade system kan utnyttjas. Kostnadsbedömningen avser det IT-system som utnyttjas gemen- samt av och . Såväl som anger att ett IT- system av det slag som fordras för certifikathanteringen normalt tar att utveckla och sätta i drift. Om arbetet måste forceras kan det ske till priset av högre kostnader, framför allt till följd av större konsultinsatser. För innebär det föreslagna systemet ett antal tillkommande operativa uppgifter enligt avsnitt 7.3.2. Efter- som främjandet av el från förnybara energikällor genom handel med kvotbaserade certifikat ska ersätta ett antal av dagens stödformer innebär det att vissa arbetsuppgifter som har för nuvarande stödsystem bortfaller. har gjort följande bedömning av behovet av personalinsatser och andra resurser: Kostnad för uppbyggnad av systemet 8–, som delas med , och därutöver 5,3–6,. De löpande drifts- kostnaderna beräknas till 5,3–6,efter avdrag för bortfallande arbetsuppgifter. 6.5Ekonomiska konsekvenser för slutkunder Kunder och konsumenter uppskattar låga kostnader, enkelhet och stabilitet. Den sanktion som finns i certifikatsystemet fungerar också som ett konsumentskydd genom att sanktionskostnaden i praktiken utgör pristak för certifikaten. Det finns anledning att erinra om att ett kvotbaserat certifikatsystem är ett tvingande system för elanvändarna som statsmakterna lagt på elsektorn i huvudsak som ersättning för ett skattefinansierat bidrags- och subventionssystem. Sannolikt kommer det att finnas enskilda konsumenter eller konsumentgrupper som önskar handla el från förnybara energi- källor i större kvantiteter än vad kvotplikten anger. Det här före- slagna systemet med elcertifikat medger att en sådan handel kommer till stånd. kan det nationella kvotbaserade obli- gatoriska systemet komma att växa samman med ett internationellt system men också med frivilliga certifikatsystem. Vi har föreslagit en informationskampanj vid introduktionen av certifikatsystemet, som syftar till att informera om såväl kvotsystemet som de möjlig- heter som finns till ett utökat frivilligt åtagande från elleverantörer och konsumenter. bör ansvara för denna infor- mationsinsats. Det ger kunderna en möjlighet att jämföra miljö- konsekvenserna av kvotbaserade certifikat med andra frivilliga lösningar. Elfakturan till slutkund innehåller efter tillkomsten av ett certi- fikatsystem uppdelningar på elhandel, nättjänster, skatter och certi- fikatpris. Det är angeläget att företrädare för branschen och för ansvariga myndigheter samverkar i informationsinsatser och pro- jekt för att göra informationen begriplig och transparent och för att få accept för åtgärden. Vi inleder härefter med att göra en kort konsekvensbeskrivning av hur elkostnaderna utvecklats för olika kundgrupper har haft en avreglerad elmarknad. Vi väljer som utgångs- punkt , med en reglerad elmarknad. 6.5.1Utveckling av elkostnader för olika kundgrupper Först kan konstateras att beskattningen har en stor inverkan på det slutpris som en kund betalar. Elskatter och moms utgör tillsam- mans /kWh för en hushållskund som totalt betalar /kWh för sin el. Som jämförelse kan konstateras att en till- verkande industri ej betalar någon elskatt och att momsen normalt ej är en kostnad i företagets redovisning. Följande tabell 6–3 illustrerar typiska elpriser, exkl. skatt och moms för tre kundkategorier dels för och dels för . Tabell 6–3 Elpriser exkl. skatt för tre typkunder. (öre/kWh) (öre/kWh) (öre/kWh) Den nivå på elpriset som anges i tabellen är den erfarenhet som erhölls direkt vid övergången till en avreglerad elmarknad . En observation var att skillnaderna i elpriser mellan olika kundkategorier var relativt små vid starten av elmarknadsreformen. Uppgifterna för uppvisar relativt stora skillnader i elpriset mellan en lägenhetskund och en tillverkande industri. Skälet till detta är att den tillverkande industri i mycket hög utsträckning genom upphandlingar har tillgodogjort sig den konkurrensutsatta elprisnivån. Däremot visar flera studier att det är en minoritet av lägenhetskunder som bytt elleverantör eller tecknat fastprisavtal med sin ordinarie elleverantör. Det betyder att de allra flesta lägenhetskunder ligger kvar med s.k. tillsvidareavtal. Förutom den prisökning som visas i tabell 6–3 ovan har den generella nivån på elskatten höjts (fördubblats) . Sammantaget innebär det att lägenhetskundernas totala nivå höjts något medan den tillverkande industrins totala nivå sänkts kraftigt. Enligt förslaget i avsnitt 5.5 kommer kvotkravet att öka från till . Kvotkravet räknas på försåld elenergi till slutkund, dvs. på slutkundernas slut- liga användning av el. Med ett exempel om en genomsnittlig kvot på och ett certifikatpris på /kWh kommer den genomsnittliga certifi- katkostnaden att bli /kWh på all förbrukad elenergi. I det följande finns en mer ingående analys av konsekvenserna för olika kundkategorier. En väl fungerande marknad och priskonkurrens innebär att övriga elproducenter är med och delar den finansiella bördan av ett kvotbaserat certifikatsystem. Beroende på storleken av denna effekt under ett enskilt år skulle de nedanstående effekterna redu- ceras något. Observera att de konsekvenser som redovisas nedan är enbart resultat av ökade kostnader till följd av certifikatpriser. I exemplen nedan har förutsatts att hushållskundernas kvotplikt har överförts till elsäljare. Således har ingen avrundning skett till hela certifikatet. Den totala elkostnaden för en lägenhets- kund har i ovanstående exempel angivits till ca /kWh. Om kvotkravet i något tidsläge hamnar på innebär det följande ekonomiska påslag för en lägenhetskund med en årlig förbrukning på 2 500 kWh. Tabell 6–4 Konsekvenser för lägenhetskunder. Påslag öre/kWh, Motsvarande konsekvenser för en elvärmd villa med en årlig för- brukning på 25 000 kWh, samma kvotkrav och en totalkostnad på /kWh inkl. moms: Tabell 6–5 Konsekvenser för villakunder. Påslag öre/kWh, 6.5.3Konsekvenser för tillverkande industri I exemplet nedan har förutsatts en relativt stor tillverkande industri med en årlig elförbrukning på 25 GWh eller 25 000 MWh, samma kvotkrav samt en totalkostnad för el på /kWh: Tabell 6–6 Konsekvenser för tillverkande industri. Påslag öre/kWh, 6.5.4Konsekvenser för elintensiv industri Vi har haft en dialog med ()62. Kommitténs huvuduppgift är att utreda utformningen av regler för nedsättning av skatt på energi inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Den ska också utreda förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning 62 Kommittén om översyn av regler för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (Fi 2001:09, dir. 2001:29). för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller . Kom- mittén väntas slutföra sitt arbete . När SNED har slut- fört sitt arbete finns förutsättningar att mot bakgrund av kommit- téns resultat göra en helhetsbedömning av de framtida villkoren för den elintensiva industrin med avseende på den samlade belastningen av skatter, avgifter och kvotplikt. I en sådan helhets- bedömning bör även ingå en analys av avgränsningen av elintensiv industri där de samlade förutsättningarna tillåts påverka avgräns- ningen. Vi föreslår att anläggningar inom elintensiv industri (massa- och pappersindustri, kemisk industri, stål- och metallverk samt gruvindustri) med en abonnemangseffekt överstigande 10 MW tilldelas kvotplikten noll. basnäringar säljer huvuddelen av sin produktion utom- lands och de svarar sammantaget för en fjärdedel av landets export- intäkter. Dessa industrier är hårt konkurrensutsatta och till stor del finns deras konkurrenter i länder som inte har samma skattetryck. Vid införande av nya regleringssystem är det viktigt att svensk industris konkurrenskraft kan bibehållas. För flera basindustriföretag är elenergi en råvara. El är nödvändig i processen vid framställning av bland annat tidningspapper, alu- minium och klorat. El är också nödvändig för motordrifter av olika slag, pumpar, fläktar och remdrifter. För det stora flertalet elinten- siva industrier är möjligheterna att minska elkonsumtionen begrän- sade. Elkostnaderna är en stor kostnadspost och motsvarar mellan av förädlingsvärdet. För de mest elintensiva företag ligger elkostnaden i nivå med lönekostnaden. Drygt 100 000 personer är anställda i den elintensiva industrin. Ytterligare omkring 200 000 personer är direkt eller indirekt beroende av dessa industrier, som underleverantörer av olika slag på orter som lever främst på denna basindustri. Figur 6.2 visar elkostnaderna i förhållande till saluvärdet i de elintensiva branscherna. Figur 6.2: Elkostnader jämfört med saluvärde för vissa industribranscher. Källa: Skogen och kemin, gruvorna och stålet. Järn/stål/metall 6.5.5Konsekvenser för övriga kunder (service, lokaler) För dessa kundkategorier kan elpriserna variera. De flesta närings- verksamheter har möjlighet att lyfta av ingående moms, men har skyldighet att erlägga elskatt i likhet med hushållskunder. Dessa kundkategorier skulle i elkostnad schablonmässigt hamna mellan exemplet på villakund och industrikund ovan när det gäller de procentuella höjningarna enbart till följd av certifikatpriset. 6.6Konsekvenser för producenter av el från förnybara energikällor Certifikathandelssystemet är ett stödsystem, som ska ge produ- centerna av el från förnybara energikällor ett ekonomiskt tillskott som är tillräckligt stort för att det ska bli företagsekonomiskt lönsamt för dem att producera och sälja sådan el. Grundtanken med ett certifikatsystem är – uttryckt på ett annat sätt – att försälj- ningen av certifikat ska ge producenten en ersättning som täcker skillnaden mellan den företagsekonomiska lönsamheten och den samhällsekonomiska lönsamheten. En producent av el från förny- bara energikällor vill känna en stabilitet i de intäkter som certifikat- systemet kan ge. Något förenklat kan önskemålet uttryckas som en rimligt förutsägbar, stabil och tillräckligt hög nivå på certifikatens pris under en lång följd av år. Producenten måste kunna hantera såväl risken i prisnivån för certifikaten som prisrisken för den underliggande varan el. En investerare, som planerar en nyinvestering, måste i sin invest- eringskalkyl värdera både en volymrisk och en prisrisk för el och certifikat. Båda dessa faktorer påverkar kalkylräntan. Ett certifikat- system leder till en förhöjd kalkylränta jämfört med en kombina- tion av investeringsstöd och ett fast driftbidrag 63. Det är en ound- viklig effekt av den ökade marknadsorientering i förhållande till nuvarande system som certifikatsystemet innebär. Golvkonstruktioner, dvs. en garanti om ett lägsta certifikatpris, uppfattas av investerare som ett sätt att minska risktagandet. Detta har också framförts av exempelvis vindkraftföreträdare och projektfinansiärer vid kontakter med utredningen. En naturlig utgångspunkt för investerare är att prioritera ett system med fasta investeringsbidrag och fasta driftbidrag. enbart ur ett invester- arperspektiv ger det den lägsta risken. En producent, som har möjlighet att öka produktionen av el från förnybara energikällor måste alltså värdera den framtida intäkten från elproduktionen. Eftersom intäkterna består av elpris och pris för certifikat behövs en analys och helst en säkerhet för utveck- lingen inom både elpriser och för kvotbaserade certifikat. Den nordiska elmarknaden kan erbjuda standardiserade produkter . Genom bilaterala överenskommelser är det möjligt att göra en prissäkring för en betydligt . Det finns också en möjlighet att andra aktörer såsom försäk- ringsbolag kan gå in och mot en premie garantera elintäkter på ännu via produkter som kallas Energy . Med dessa säkerheter som bakgrund kan investerare diskutera en projektfinansiering med sina finansiärer. Denna typ av agerande skulle också vara möjlig på en framtida certifikatmarknad. Vi förut- sätter också att det efter hand kommer att finnas en handel med framtida instrument för exempelvis . 63 , PM , Implementering av certifikathandel avseende förnybar el.