sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — En förfrågan kan vidare inte ställas direkt till myndigheterna i landet eftersom det skulle kunna innebära risk för repressalier mot såväl Överväganden och förslag 67 sökanden själv som mot släktingar eller andra som finns kvar i landet, om det blev känt i hemlandet att personen finns i och söker politisk asyl här och således visar misstro mot det land han eller hon kommer ifrån. I de fall de aktuella frågorna inte direkt kan besvaras av utlandsmyndigheten, med den allmänna kunskap som finns där, kan utlandsmyndigheten behöva låta någon utanför myndigheten försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna eller göra t.ex. en äkthetsbedöm- ning. Det är då i allmänhet fråga om att anlita en förtroendeadvokat (se avsnitt 2.3.2). Det är då också nödvändigt att lämna ut viss bakgrunds- information till denne. Även om det i stor utsträckning bör vara möjligt att ställa frågorna utan att individens identitet eller andra känsliga uppgifter röjs är det ofrånkomligt att förtroendeadvokaterna ibland kan behöva vissa sekretessbelagda uppgifter för att kunna fullgöra sitt uppdrag. En förtroendeadvokat är inte skyldig att iaktta sekretesslagens bestämmelser. Vill en myndighet åstadkomma tystnadsplikt för någon som inte omfattas av sekretessbestämmelserna kan ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen uppställas. Genom ett sådant förbehåll uppkommer en offentligrättslig tystnadsplikt för den person som förbehållet riktar sig till. Den som bryter mot ett förbehåll enligt sekretesslagen kan straffas för brott mot tystnadsplikt. Eftersom det i de fall som avses näst intill uteslutande rör sig om utländska uppdragstagare, bosatta utomlands, torde emellertid ett straff- sanktionerat utlämnande med förbehåll inte vara en lämplig väg att gå. Att i lagföra en utländsk medborgare, bosatt utomlands, för ett sekretessbrott som är begånget utomlands kan nämligen i praktiken visa sig omöjligt eftersom det för svensk domsrätt torde krävas att personen frivilligt kommer till (jfr NJA 1987 s. 771) eller att personen i fråga kan överföras från det aktuella landet till med stöd av bestämmelser om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Det är i och för sig möjligt att avtala om civilrättslig tystnadsplikt och skadeståndssanktionera brott mot ett sådant avtal. Möjligheterna att driva in ett sådant skadestånd förefaller dock vara mycket små. Det förekommer också att det utfärdas s.k. sekretessbevis, som innehåller erinran om vilka sekretessbestämmelser som gäller för en myndighets personal och som undertecknas även av uppdragstagaren. Sådana bevis saknar emellertid helt egen rättsverkan. Att låta någon som inte är bunden av sekretess skriva under sekretessbevis kan också betecknas som vilseledande och bör inte få 68 Överväganden och förslag komma ifråga.3 Det finns också risk för att ett sådant frivilligt åtagande felaktigt skulle kunna uppfattas som ett stöd för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess. Utlämnande av sekretesskyddat material till förtroendeadvokater Frågan blir då om det trots detta är möjligt att lämna ut sekretess- belagda uppgifter till förtroendeadvokater. Som tidigare framgått får en uppgift som omfattas av sekretess inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lagar eller förordningar till vilken sekretesslagen hänvisar (1 kap. 2 § SekrL). Några sådana särbestäm- melser finns inte. Eftersom förtroendeadvokater inte är myndigheter kan uppgifter som omfattas av sekretess inte heller lämnas till dem med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Som tidigare framgått kan emellertid sekretesskyddade uppgifter lämnas ut även till andra än myndigheter om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet (1 kap. 5 § SekrL). Den möjlighet som en utlandsmyndighet har att lämna sekretess- skyddade uppgifter till en förtroendeadvokat är därför om det kan ske med stöd av den angivna bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen, dvs. om det är nödvändigt för att utlandsmyndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. I vissa situationer kan det vara meningslöst att ställa en fråga eller begära en utredning om inte personens identitet, eller andra uppgifter som avslöjar personens identitet, framgår. I detta sammanhang intar äkthetsbedömningar av handlingar en särställning i förhållande till andra uppgifter som en sökande åberopar och som de svenska utlänningsmyndigheterna vill ha verifierade av en utlandsmyndighet.4 I dessa fall är det ofta nödvändigt för den som skall göra bedömningen att känna till innehållet i den aktuella handlingen. I de fall det redan av handlingens utformning kan konstateras om en handling är äkta eller falsk är naturligtvis en sökandes personuppgifter inte nödvändiga för bedömningen. I andra fall, t.ex om innehållet i handlingen måste kontrolleras hos myndigheterna i det land som handlingen utfärdats, kan det emellertid vara omöjligt att utföra kontrollen om personuppgif- terna i handlingen inte lämnas ut. Bedömningen av om en handling är äkta eller inte, kan vara av avgörande betydelse för om en ansökan i ett utlänningsärende skall 3JO 1985/86 s. 177. 4Av avsnitt 4.5 framgår att det främst är vid frågor om äkthetsbedömningar som det bedömts nödvändigt att lämna ut information som omfattas av sekretess. Överväganden och förslag 69 Sökandens egna uppgifter i dessa avseenden kan inte alltid ensamma godtas. Att en sökande åberopar falska handlingar till styrkande av sina uppgifter kan medföra att ansökan beviljas på felaktiga grunder. Det finns också risk att en korrekt handling inte godtas. Möjligheten att kontrollera en handlings äkthet i syfte att få ett korrekt beslutsunderlag kan därför vara en nödvändig förutsättning för att ett ärende skall bli riktigt utrett. Det bör också beaktas att äkthetskontrollerna avser handlingar som de enskilda sökandena själva har gett in till utlänningsmyndigheten och som de åberopar till stöd för att de är i behov av skydd. Det framstår därför som rimligt att sådana handlingar får granskas närmare. Enligt vår uppfattning är det därför fråga om så befogade och viktiga kontroller att erforderligt material måste få utlämnas till förtroendeadvokaten även om det omfattas av sekretess. Denna typ av kontroll bör emellertid göras först då det står klart att ansökan kommer att beviljas om det kan klarläggas att handlingarna är korrekta. Det kan inte heller uteslutas att en utlänning kan riskera repressalier vid en återkomst till hemlandet om myndigheterna där fått vetskap om att han åberopat exempelvis en förfalskad dom. Vi vill därför åter understryka vikten av att sekretess- belagda uppgifter bara lämnas ut efter en noggrann prövning och avvägning i varje enskilt fall av behovet av utlämnandet och de risker detta kan medföra. Det finns också andra situationer där ett utlämnande av uppgifter framstår som befogat. Som exempel kan nämnas att man vill kontrollera om det finns ett pågående mål eller en dom mot en viss person eller om en viss person blev anhållen . Som tidigare anförts (se avsnitt 5.3) införs fr.o.m. en bestämmelse som ålägger utlandsmyndigheterna att medverka i ärenden som handläggs av utlänningsmyndigheterna. Inhämtande av upplysningar i dessa ärenden blir då en del av utlandsmyndigheternas verksamhet. Mot bakgrund härav och med hänsyn till att utlandsmyn- digheterna inte alltid kan besvara frågor från de handläggande myndigheterna utan hjälp av förtroendeadvokater bör en utlandsmyn- dighet i den omfattning som vi har angett kunna lämna ut sekretesskyddad information till förtroendeadvokater med stöd av regeln i 1 kap. 5 § sekretesslagen. Vi har övervägt om utlandsmyndigheternas rätt att lämna uppgifter till förtroendeadvokater och andra enskilda bör specialregleras. Detta skulle kunna ske genom att en sekretessbrytande regel införs. Nackdelarna med en specialreglering skulle emellertid vara många. En särreglering i de fall det inte framstår som oundgängligen påkallat riskerar att urholka bestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen om nödvändigt uppgiftslämnande. En särskild reglering av de visserligen 70 Överväganden och förslag totalt sett få men ändå mycket varierande situationer denna bestämmelse skulle gälla för skulle kunna leda till en omfattande och oöverskådlig lagstiftning. Ju fler fall som skulle särregleras desto större skulle osäkerheten bli om det finns något utrymme kvar att tillämpa bestämmelsen om nödvändigt uppgiftslämnande även i andra fall. Sammantaget finner vi att det inte finns tillräckliga skäl för att införa en ny sekretessbrytande regel. IIVISSA FRÅGOR OM ANVÄNDNING AV TVÅNG I SAMBAND MED FÖRVARSTAGANDE 6.1Grundläggande skydd för fri- och rättigheter De grundläggande reglerna om skydd för de fri- och rättigheter som alla medborgare i åtnjuter finns i regeringsformens andra kapitel. Utlänningar är jämställda med svenska medborgare om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. De fri- och rättigheter som skyddas av svensk grundlag motsvarar i stort sett vad som har erkänts som mänskliga rättigheter inom FN och . Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare, gentemot det allmänna, skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen. Skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp m.m. är inte absolut utan kan enligt 2 kap. 12 § första stycket regeringsformen begränsas genom bestäm- melse i lag eller i vissa angivna fall genom annan författning. En sådan begränsning får endast göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får vidare aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen i 2 kap. 12 § andra stycket kan sägas vara ett uttryck för den ändamålsprincip som anses vedertagen i svensk rätt och som innebär att ett tvångsmedel inte får användas i något annat syfte än det som framgår av den tillämpade bestämmelsen. I 2 kap. 8 § regeringsformen behandlas rörelsefriheten. Enligt denna paragraf är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad friheten att förflytta sig inom riket och att lämna det. Även skyddet mot frihetsberövande får begränsas genom lag under de förutsättningar som i allmänhet gäller för inskränkningar i de grundlagsskyddade rättigheterna. Den enskildes rättigheter i samband med frihetsberövande skyddas också av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ()1 och internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (). I artikel 3 i fastslås att ingen må utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen innebär inte att det är förbjudet att lagstifta om tvång i vissa situationer. Tvångsåtgärderna får emellertid inte vara av sådan art eller användas på sådant sätt eller under sådana omständigheter att de utgör en omänsklig eller förnedrande behandling av den enskilde individen. En motsvarande bestämmelse finns i artikel 7 i FN- konventionen. Artikel 5 i skyddar den enskildes rätt till frihet och personlig säkerhet och sätter gränser för myndigheternas möjlig- heter att frihetsberöva individer. Frihetsberövande får bl.a. ske för att hindra att någon obehörigen reser in i ett land eller som ett led i ett förfarande som rör utvisning eller utlämnande av en person. Samma skydd för individen återfinns i artikel 9 i . Artikel 10 i innehåller bl.a. bestämmelser om behandlingen av personer som är frihetsberövade. Där fastslås en rätt för envar som berövats sin frihet att behandlas humant och med aktning för sitt inneboende värde som människa. Även Europeiska Unionen har regler rörande de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I den senaste lydelsen av (Amsterdamfördraget) slås fast att utgör en del av EU:s grundläggande rättsprinciper. Vid Europeiska rådets möte i under- tecknades EU-stadgan om skydd för mänskliga rättigheter. Stadgan behandlar de medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och samhälleliga rättigheter vilka har framställts i olika internatio- nella, europeiska och nationella källor. 1 Konventionen gäller som svensk lag SFS 1994:1219. Europeiska kommissionen har till Europeiska unionens råd för rättsliga och inrikes frågor –2001 lämnat två direktivförslag som bl.a. behandlar frågor om förvar av asylsökande. Förhandlingar om förslagen pågår i Rådets arbetsgrupp för asylfrågor (Asylarbets- gruppen) men det är oklart när Rådet kan komma att fatta beslut. FN:s flyktingkommissarie har utformat riktlinjer för förvar av asylsökande. I riktlinje 6 föreskrivs bl.a. att villkoren för förvarstagna should be humane with respect för the inherent dignity of the person, eller med andra ord att de som hålls i förvar skall behandlas humant och att deras värdighet skall respekteras. Bestämmelserna är visserligen inte formellt bindande men har ändå en stor betydelse för många länder. 6.2Befogenhet att använda våld För att ett samhälle skall fungera måste staten ha möjlighet att ta till tvångsåtgärder gentemot medborgarna i vissa situationer. Våld, frihets- berövande och andra tvångsåtgärder kan t.ex. ibland vara nödvändiga för att skydda allmänheten och upprätthålla ordning och säkerhet. Varje form av våldsanvändning och frihetsberövade måste emellertid ha stöd i lag. Den statliga maktutövningen gentemot medborgarna kommer främst till uttryck i polisens verksamhet. Av regeringsformen följer att även reglerna om polisens användande av våld måste ha lagform. I 10 § polislagen (1984:387) upptas en relativt detaljerad bestämmelse angående polisens rätt att bruka våld. Det finns också andra befattningshavare som enligt lag har rätt att ingripa med handlingar som annars är straffbelagda. Som exempel kan nämnas ordningsvakter och befälhavare på fartyg. I några fall får även vem som helst ingripa på detta sätt. I 24 kap. finns ett antal viktiga bestämmelser som reglerar rätten att företa en annars straffbelagd handling. I kommenta- ren till (m.fl., jämte förklaringar, 2000, i fortsättningen m.fl., s. 24:36) uttalas bl.a. att onödig kraftutveckling skall undvikas och att våld endast får användas när andra medel är otillräckliga och det behövs för att uppnå avsett resultat. I de situationer där det är tillräckligt med en mindre ingripande åtgärd är det därför otillåtet att använda smärtsamt grepp eller att utdela slag. Mer våld får således inte användas än vad som är rimligt i förhållande till det som kan uppnås genom våldsanvändningen. 6.2.1Våld för att förhindra rymning I 24 kap. 2 § behandlas situationen att en person som är berövad friheten rymmer. Enligt bestämmelsen är det i ett sådant fall straffritt att bruka ett försvarligt mått av våld för att hindra rymningen. Bestämmelsen omfattar inte endast intagna i kriminalvårdsanstalter, häktade och anhållna utan även en person som annars är berövad friheten, t.ex. intagen för psykiatrisk vård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, en person som är omhändertagen i särskilt hem enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (m.fl., s. 24:23).2 Att anstalter eller hem är öppna i den betydelsen att det inte finns murar, galler, stängsel eller särskild säkerhetsbevakning, utesluter inte att de intagna är berövade friheten. Det avgörande är om personen är tvungen att vistas på anstalten eller i hemmet. Av bestämmelsen framgår inte uttryckligen vem det är som får bruka våld mot en rymling. I första hand riktar sig bestämmelsen till den personal vid kriminalvårdsanstalter, häkten, sjukhus, hem eller liknande som det åligger att hindra rymning. Av 24 kap. 5 § framgår dessutom att envar som kommer till dessa personers hjälp får bruka våld enligt stadgandet. För att det våld som får brukas mot rymlingen skall vara straffritt krävs dels att våldet har varit nödvändigt för att hindra rymningen, dels att det har varit försvarligt. Av paragrafens ordalydelse följer att bestämmelsen gäller en pågående rymning. Den ger således inte någon befogenhet att straffritt använda våld efter det att rymningen har avslutats. En våldsanvändning i sådana situationer, t.ex. vid gripandet av rymlingen, måste därför grundas på andra bestämmelser. 6.2.2Våld för att hålla en frihetsberövad person till ordningen Utöver vid rymningssituationen är det enligt 24 kap. 2 § straffritt att använda våld för att upprätthålla ordningen om en frihetsberövad person med våld eller hot om våld sätter sig till motvärn eller om den frihetsberövade på annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt han står när denne skall hålla honom till ordningen. Befogenheten att använda våld tillkommer den under vars uppsikt den 2 I kommentaren nämns inte den som är tagen i förvar enligt bestämmelserna i utlänningslagen. frihetsberövade står, t.ex. den som har ansvar för omhändertagandet, och den som enligt 24 kap. 5 § kommer till dennes hjälp. Handfängsel och andra fängsel är en form av hjälpmedel som ibland kan användas för att genomföra en tjänsteåtgärd med våld. Beläggande med fängsel är således inte ett självständigt tvångsmedel utan en särskild form av våldsanvändning mot en person. Fängsel används främst för att förhindra att en person avviker. Det kan också användas för att förhindra personskador i samband med ett frihetsberövande. Det utmärkande för fängsel är att det syftar till att inskränka en persons rörelsefrihet och att göra det omöjligt för personen att göra bruk av främst armarna men i vissa fall även benen. Någon lagteknisk definition av begreppet fängsel finns inte. Användandet av fängsel är, liksom våldsanvändningen i sig, en sådan begränsning i medborgarnas skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp som förutsätter stöd i lag. Får våld inte användas, får inte heller fängsel tillgripas. Vidare gäller att våld får användas endast i de fall mindre stränga åtgärder inte bedöms kunna leda till avsett resultat. Användande av handfängsel är en form av våldsanvändning som i regel endast får användas av polisen. Det förekommer emellertid också inom vissa andra delar av den offentliga verksamheten. Föreskrifter om beläggande med fängsel finns i olika författningar bl.a. 15 § i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade, samt 23 och 42 §§ lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Om en utlänning kan komma att avvisas eller utvisas kan denne under vissa förutsättningar tas i förvar. Bestämmelser om detta finns i 6 kap. utlänningslagen (1989:529). Enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen kan en utlänning som har fyllt tas i förvar vid tre olika situationer. Den första är om utlänningens identitet är oklar när han kommer till eller när han söker uppehållstillstånd och det inte kan göras sannolikt att han har den identitet som påstås. Om utlänningens rätt att resa in eller vistas i kan bedömas ändå får emellertid förvarstagande inte ske på denna grund. Den andra situationen är om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i skall kunna genomföras. Den tredje situationen är om det bedöms som sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om att verkställa ett sådant beslut. När det gäller den tredje situationen krävs för ett beslut om förvar att det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Även utlänningar under får under vissa förutsättningar tas i förvar (6 kap. 3 § UtlL). Ett förvarstagande av en utlänning får inte utan synnerliga skäl pågå . När beslut om avvisning eller utvisning har meddelats kan förlängas . Ett beslut om förvar kan emellertid förnyas. Varje sådant nytt beslut skall föregås av en förhandling. Ett beslut om förvar fattas av den myndighet som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning (6 kap. 9 § UtlL). Migrationsverket3 tog över ansvaret från polisen för de personer som tas i förvar och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas. infördes i 6 kap. 16–31 §§ utlänningslagen regler om behandlingen av förvarstagna utlänningar. En utlänning som är tagen i förvar skall behandlas med respekt och humanitet (6 kap. 18 § UtlL.). En förvarstagen skall också bemötas med förståelse för den svåra situationen som utlänningen i många fall befinner sig i. Förebilden till bestämmelsen har hämtats ur de riktlinjer för förvar av asylsökande som utformats av FN:s flyktingkommissarie (se vidare prop. 1996/97:147 s. 23). Enligt 6 kap. 19 § utlänningslagen skall en utlänning som hålls i förvar vistas i särskilt anordnade lokaler, s.k. förvarslokaler. har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänning- ar som vistas i lokalerna. Begreppet förvarslokal avser i första hand de särskilda utrymmen som ställt i ordning för just detta ändamål. Dessa utrymmen finns ofta i anslutning till mottagningscentra. Även andra utrymmen som för ändamålet tillhandahålls av omfattas emellertid av definitionen. Begreppet förvarslokal täcker inte bara den byggnad där de som hålls i förvar vistas, utan hela det låsta utrymmet inklusive de rekreationsytor som finns utomhus (prop. 1996/97:147 s. 41). Alla förvarstagna kan röra sig fritt inne i förvarslokalen. I anslutning till lokalerna finns också möjlighet att vistas utomhus. Det finns dock personal i såväl inre som yttre utrymmen. Av förarbetena framgår att skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter inte behöver bestå i mer än att de som vistas i en förvarslokal har vissa restriktioner för sin rörelsefrihet och att de därför inte kan lämna utrymmet (a. prop. s. 30). Av 6 kap. 19 § andra stycket utlänningslagen följer att Migrations- verket under vissa i lagen särskilt angivna förutsättningar kan besluta att en utlänning som har tagits i förvar skall placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest En sådan placering kan aldrig komma i fråga för ett barn . För de utlänningar som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller, i stället för utlänningslagens bestämmelser bestämmelserna i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar (6 kap. 20 § UtlL). En utlänning som hålls i förvar kan behöva lämna förvarslokalen av olika anledningar. Det kan t.ex. röra sig om att utlänningen skall förflyttas till en annan förvarslokal, att han skall göra ett tandläkar- besök eller att han skall utföra något annat ärende utanför förvarslokalen. I förarbetena till bestämmelserna om behandling av dem som hålls i förvar förutsätts att polisen i vissa fall måste lämna biträde för att ett förvarsbeslut skall kunna genomföras och för att förflytta den som hålls i förvar. I 6 kap. 17 § utlänningslagen finns därför en bestämmelse om att får begära handräckning hos polisen för att ombesörja förflyttning av en förvarstagen i vissa fall. Enligt bestämmelsen skall polismyndigheten på begäran av lämna det biträde som behövs för att genomföra ett beslut om förvar. Det kan vara fråga om att delge utlänningen beslutet om förvar och därefter transportera honom till förvarslokalen eller att en utlänning har avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste genomföras på nytt och utlänningen återföras till förvarslokalen (prop. 1996/97:147 s. 40). kan alltid begära polisens biträde för verkställighet av ett beslut, oberoende av vilken myndighet som har fattat förvars- beslutet. På begäran av skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i Detta kan vara befogat när utlänningen exempelvis är rymningsbenägen eller har visat våldsamma tendenser. skall emellertid inte anlitas varje gång en förvarstagen utlänning behöver transporteras någonstans.