sou · GPB357d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Vissa kundgrupper kommer alltså inte i åtnjutande av Social, avtalad och privat försäkring i den privata försäkringens marknadsföring, eller produkter (för den delen). Ytterligare ett perspektiv på relationen mellan privat och offent- lig försäkring har med det idémässiga utbytet att göra. Här kan således antas att de olika försäkringssystemen på ett idé- eller produktutvecklingsmässigt plan drar ömsesidig nytta av varandra. Flera exempel tyder på det: Den privata försäkringens utveckling av gruppförsäkringslösningar kan ses som ett utflöde av den sociala eller offentliga försäkringens framväxt . Utformningen av ATP, befruktades till viss del av det pensions- system som hade utformats för de privata industritjänstemännen. Pensionssystem inom den privata försäkringsmarknaden som utformats med valfri placeringsinriktning har utgjort förebilder för motsvarande utformning av offentlig försäkring. Ett tydligt exempel på det idémässiga utbytet gäller den avgiftsbestämda utformningen av det svenska offentliga reformerade pensions- systemet. Den avgiftsbestämda formen har också spridit sig i de avtalade pensionssystemen – om än inte i sin helhet . Premie- pensionens utformning som en fondförsäkringslösning med valfri kapitalplaceringsinriktning har idéursprung i s.k. unit-link lös- ningar och i industritjänstemännens ITPK-försäkring. När det gäller det avtalade försäkringsområdet är förändringarna inom det området vanligen inte är så dramatiska som de kan tyckas vara inom övrig privat försäkring. Ett viktigt skäl till det är att parterna på arbetsmarknaden vid t.ex. försämringar inom den sociala försäkringen inte agerar för att komplettera sådan försämring inom sitt eget avtalsområde. Innan sådan komp- lettering sker försöker man vanligen få en uppfattning om hur pass långsiktigt stabil förändringen inom den sociala försäkringen är. Till det kommer att de fackliga representanterna i dessa avtal vanligen förordar social försäkring framför kompletterande alternativ, därför att alltför omfattande trygghetslösningar inom respektive avtalsområde med stor säkerhet skulle resultera i avgiftsdifferentieringar på grund av skillnader i försäkringsrisk mellan avtalsområdena. och kanske märks en viss förskjutning i det synsättet (se exemplet kompletterande arbetslöshetsförsäkring, nedan). Social, avtalad och privat försäkring i 2.4Förändringar i respektive förmånsslag Hur har då de tre försäkringsområdena utvecklats och vad har dessa förändringar haft för återverkningar? Beskrivningen nedan följer respektive förmånsslag med början i ålderspensioner.8 Beskrivningen följs därpå av sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, tandvårdsförsäk- ring och sjukvårdskostnadsförsäkring. De utgående ålderspensionerna inom den sociala försäkringen har påverkats av en rad förändringar i framförallt indexeringen av förmånerna (2000). Detta har minskat det reala värdet av de lagstadgade pensionerna. Detta kan ha påverkat det allmänna förtroendet för de framtida offentliga åtagandena på pensionsområdet och därför ökat intresset för avtalade och andra privata pensionslösningar. har det pågått ett mer grund- läggande reformarbete med pensionssystemet med större potentiell betydelse för de framtida offentliga pensionerna och därmed för de andra försäkringsområdena. Detta motiverar varför den följande texten helt ägnas åt den stora pensionsreformen. Reformerna av det allmänna pensionssystemet har ventilerats åtminstone sedan mitten av 1980-talet.10 De bakomliggande moti- ven för den reform som genomfördes är flera. Det mest avgörande motivet torde ha varit medvetenheten om de kommande kostnadsökningarna inom det gamla ATP-systemet. Den demografiska utvecklingen i kombination med antaganden om framtida tillväxt skulle enligt vissa beräkningar resultera i pensionsavgifter på över 30 procent.11 Det allmänna pensions- systemet skulle således riskera att ta en allt större del av det 8Här har i första hand valts förmånsslag som kan antas ha direkt relevans för även andra försäkringsområden. Det innebär att t.ex. barnbidragens utveckling inte redovisas här. Av det bör dock inte dras den slutsatsen att ändringar av förmånsslag som inte har direkt relevans för privat försäkring inte påverkar alternativa försäkrings- och sparandeformer. 9Det reformerade allmänna pensionssystemet bygger på ett omfattande underlag. Den promemoria som varit styrande för en stor del av utvecklingen är Pensionsarbetsgruppens Ds 1992:89, Ett reformerat pensionssystem – bakgrund, principer och skiss, som presenterades . 10Se Pensionsberedningens slutbetänkande SOU 1990:76. 11Se SOU 1994:20, särskilt Tabellerna 2.8 och 2.9. Social, avtalad och privat försäkring i framtida löneutrymmet, som pensionskostnaderna skulle tränga undan andra angelägna socialpolitiska utgiftsområden. Ett annat inte oväsentligt motiv som framfördes, var att det gamla systemet ansågs vara till nackdel för personer med i arbete, medan systemet å andra sidan skulle vara till fördel för personer med i arbete i kombination med snabb lönetillväxt. Argumenteringen i det avseendet byggde således på ett slags rättviseresonemang. Ett ytterligare motiv var att det gamla pensionssystemet riskerade att förvandlas till ett folkpensions- system ifall tillväxten i ekonomin skulle bli långvarigt hög; allt fler skulle alltså erhålla löner över taket. Ett viktigt inslag i pensionsreformen blev därför en system- förändring från det tidigare förmånsbestämda systemet till ett avgiftsbestämt. Därmed skulle intjänandet av pension ske från i princip första intjänade krona. Intjänandetiden skulle alltså i prin- cip bli obegränsad, vilket ansågs gynna dels dem inträder i arbets- marknaden tidigt, dels dem som utträder sent. Systemet skulle således skapa incitament till arbete. Ett viktigt inslag blev således att försöka skapa ett system med överblickbara fasta avgifter till skillnad från det förra systemet som hade utformats med principen om fasta förmåner. Tre pensionsslag infördes: En inkomstpension vars avgift bestämdes till av pensionsgrundande inkomst; en premiepension med avgift på och därtill en garanti- pension, som kan betraktas som en utfyllnadspension vid låga eller inga alls intjänade pensionsrättigheter. Inkomstpensionen skulle alltjämt vara ett ofonderat system (bortsett från buffertfonderna i AP-fonden) medan premiepensionen utformades som en renodlad fonderad del, där var och en försäkrad själv väljer både fond- inriktning på sparandet och kapitalförvaltare. Den delen av syste- met utformades alltså som en fondförsäkring med den nya myndig- heten som försäkringsgivare. Första val av sparande och kapitalförvaltare skedde . Över fyra miljoner pensionssparare erhöll försändelse för val av fonder. En annan egenskap i det nya pensionssystemet är att ålders- pensionssystemet skulle utformas fristående från andra delar, som förtidspension och efterlevandepension. Dessa förmånsslag skulle läggas vid sidan om finansieringen av ålderspensionen. Ett återkommande inslag i debatten om det nya ålderspensions- systemet har varit i vad mån det ger högre eller lägre pension än det gamla. Svaret på den frågan är självfallet beroende av vilka förut- Social, avtalad och privat försäkring i sättningar som sådana beräkningar bygger på. Med de standard- antaganden som görs av ger dock pensions- reformen högre utgifter än ett oförändrat system (SOU 1994:20). Att se reformen som en ensidig nedskärningspolitik är därför missvisande. Däremot kan reformen med andra scenarier – längre livslängd och/eller lägre tillväxt – ge betydligt lägre förmåner. Delpensionssystemet infördes och innebar att förvärvs- arbetande i åldrarna 60–kunde erhålla delpensionsbelopp under förutsättning att man arbetade minst som arbetstidsminskningen motsvarade minst . Det inkomstbortfall som nedtrappningen i arbetstid medförde ersattes . utbetalades från del- pensionssystemet till ca 40 000 del- pensionärer. ändrades reglerna så att förvärvs- arbetande kunde erhålla delpension i åldrarna 61–. Det inkomstbortfall som nedtrappningen av arbete medförde ersattes nu . Med dessa regeländringar sjönk antalet del- pensionsärer successivt. upphörde rätten att söka del- pension, vilket innebär att delpensionsutbetalningarna kommer att upphöra i sin helhet . fanns inom den allmänna försäkringen en familjepension bestående av änkepension och barnpension, dvs. ersättningar i samband med dödsfall. Systemet förvandlades till en könsneutral efterlevandepension, där den livslånga änkepensionen ändrades till en temporär ersättning (omställnings- pension), med den kompletteringen att pension kunde utgå så länge som den efterlevande hade barn . infördes återigen en nyhet i det att änkepension från folkpension blev inkomstprövad, en regel som, märkligt nog, också skulle gälla för redan pågående skadefall. Social, avtalad och privat försäkring i omställningspension från 12 , dock med bibehållen rätt till pension om den försäkrade hade barn . De avtalade pensionerna var tidigare utformade som förmåns- bestämda pensionssystem. En viss förändring inleddes med komp- letteringspensionen, ITPK, inom avtalspension ITP för de privata tjänstemännen. kunde varje ITP-för- säkrad välja att placera sin extra pensionsavgift på av lönen i SPP eller i annat försäkringsbolag. Under början av 1990- talet avsattes av lönen för motsvarande pensionsförmån inom pensionsavtalet PA 91 för statsanställda. Den anställde kunde dock inte välja särskild pensionsförvaltare. och reformerades två andra av de fyra större avtalspensionssystemen, nämligen det gällande STP-systemet inom SAF-LO-området och pensionssystemet inom kommuner och landsting, PAKL.12 Båda dessa system ändrades till avgiftsbestämda system med avgifter som var och en pensionsförsäkrad får placera hos valfri kapitalförvaltare (liv- eller fondförsäkringsbolag). Den pensions- sparare som avstår att välja får sitt pensionssparande placerat i respektive KPA. Inom SAF-LO-området avsätts av inkomsten för framtida avtalspension och inom kommunal- och landstingsområdet kommer att avsättas efter en uppgörelse . Inom SAF-PTK-området pågår förhandlingar om den s.k. ITP-planen. Denna kommer möj- ligen att förvandlas till ett avgiftsbestämt system i kombination med vissa förmånsbestämda delar inom olika inkomstintervall. Inom de nya avgiftsbestämda avtalspensionerna finns möjlig- heter för var och en pensionssparare att välja efterlevandeskydd, delvis i olika former. Därtill finns möjligheter att välja tidpunkt för utbetalning av pension. Dessa två villkor knutna till avtalspen- sionerna kan möjligen ses som effekter av förändringar inom den sociala försäkringens efterlevandepensioner och till det successiva borttagandet av delpension. Inom det avtalade försäkringsområdet finns också sedan 1960- talet en tjänstegrupplivförsäkring (TGL) som ger ersättning i sam- band med dödsfall. har inga väsentliga för- 12 Avtalspensionssystemet för statsanställda reformerades 1991. Social, avtalad och privat försäkring i ändringar skett i denna försäkringsform annat än att för- säkringsbeloppen justerats genom basbeloppsförändringar. Inom försäkringsbolaget har det årliga försäkringsersättningarna motsvarat ca . Arbetstidskonto – en specialvariant utformades inom vissa avtalsområden s.k. arbetstidskonto.13 Sådant konto ger den anställde möjligheter att byta avtalad arbetstidsförkortning mot pensionssparande. Arbets- tidskontot är således en kollektivavtalad arbetstidsförkortning med en avsättning motsvarande av lönen. Den avsättningen kommer successivt att höjas 2004 motsvara . Genom denna konstruktion finns alltså möjligheter för anställda att ytterligare komplettera den ordinarie avtalspensionen. Att bedöma den allmänna pensionsreformens effekter på den privata försäkringens utveckling är långt ifrån enkelt. Liv- och fondförsäkringsbolagens premieintäkter har successivt stigit som allt fler inkomsttagare dragit av pen- sionsförsäkringspremie i sin självdeklaration, se Tabell 6. Detta skulle i så fall kunna indikera ett ökat intresse för kompletterande pensionssparande som en direkt följd av de allmänna och mycket omfattande diskussionerna om reformerna inom det allmänna pensionssystemet. 13 Arbetstidskonto med möjligheter att byta arbetstidsförkortning mot pensionssparande finns bl.a. i vissa , som inom delar av Industrifacket, inom Metall-, Pappers-, Skogs- och Träfacket. Social, avtalad och privat försäkring i Individuellt pensionssparande 1980, 1985–1999. (%) av befolkningen inom respektive åldersgrupp med individuellt pensionssparande, män och kvinnor Källa: SCB, särskild bearbetning av inkomstfördelningsundersökningen Av Tabell 6 framgår att individuellt pensionssparande i avdrags- berättigad pensionsförsäkring ökade . inledande skede var en större del av pensionsspararna män, ett förhållande som över tiden förändrats. Under praktiskt taget har andelen kvinnliga pensionssparare över- stigit andelen män. Av tabellen framgår också att pensions- sparandet successivt gått ner i åldrarna. Av Tabell 7 framgår de samband som tycks finns mellan andel med pensionssparande, pensionsspararens inkomst och ålder. Social, avtalad och privat försäkring i Andel med individuellt pensionssparande och pensions- sparandets medelvärde efter förvärvsinkomst (1999). Andel (%) med Andel (%) med värde (tkr) värde (tkr) inkomst (tkr) 100,0-119,9 120,0-139,9 140,0-159,9 160,0-179,9 180,0-199,9 200,0-219,9 220,0-239,9 240,0-259,9 260,0-279,9 280,0-299,9 300,0-339,9 340,0-399,9 400,0-499,9 500,0-999,9 Av Tabell 7 framgår att pensionssparandet både vad gäller andel och storlek, mätt i medelvärde, tycks vara korrelerat med pensions- spararens förvärvsinkomst. Emellertid bör påpekas att tillväxten i det privata pensions- sparandet påbörjades . (1970- talet) hade tillväxten i det privata pensionssparandet varit relativt svag, troligen främst beroende på införande av ATP 1960 och avtalspension för LO-kollektivet , men också på grund av förändrade skatteregler, som t.ex. begränsningar i rätt till avdrag för pensionsförsäkringspremie. Förklaringarna till den begynnande tillväxten av pensions- sparande står sannolikt inte att finna pensionsreform av det enkla skälet, att den reformen till sina beståndsdelar var helt okänd åtminstone fram till början av 1990- Social, avtalad och privat försäkring i Det var sannolikt andra faktorer som påverkade den utveck- lingen. För det första: exponerades sparande i försäkring mycket aktivt av både banker och försäkringsbolag. Ett viktigt skäl till det var de stigande återbäringsräntorna, som var en effekt av aktiebörsens positiva utveckling. Under vissa perioder gav livförsäkringsbolagen återbäring på av sparvärdet. För det andra: började allt fler kvinnor att spara i pensionsförsäkring. Orsaken till det var att de allmänna pensionsförmånerna för kvinnorna började diskuteras. Lägre lön, i arbete och skilsmässor kunde inte sällan resultera i att kvinnors pensioner uppfattades som högst otillräckliga. Därutöver bör noteras att allt fler kvinnors inträde på arbetsmarknaden var en förutsättning också för eget pensionssparande. märks, så att andelen kvinnor som pensionssparar privat överstiger andelen män. Från att tidigare ha varit en manlig beteende hade visat att privat pensionssparande också blev ett kvinnligt, till och med i högre grad. För det tredje: Den demografiska strukturen anses ha inverkan på sparandets utveckling. Allt fler personer i sparbenägen ålder, dvs. personer i åldrarna runt , har möjligheter att spara mera (barnen har flyttat hemifrån, skulder har kunnat amorteras, man har varit i arbetslivet m.m.), vilket också påverkar pensionssparandet – data visar att andelen pensionssparare är som högst i de åldrarna. Ett ytterligare skäl till det är naturligtvis att tidpunkten för ålderspensioneringen närmar sig – tiden fram till pensionsdagen börjar bli överblickbar. För det fjärde: Ytterligare en faktor som förklarar tillväxten i (pensions)sparande är utbudet av sparandeprodukter. lanserades en ny form av pensionssparande, nämligen fondförsäkring.14 Till skillnad från pensionssparande i traditionellt livförsäkringsbolag ges spararen möjligheter att välja sparinriktning i olika fonder i form av aktier, räntebärande papper etc. Ytterligare en ny pensionssparprodukt presenterades under början av 1990- talet – det individuella pensionssparandet (IPS). Det sparandet har samma skatteregler som annat privat pensionssparande, men till 14 Om fondförsäkring, se Ds 1989:35 och 1991. Om faktorer som påverkar sparande, se 2000, 2001. Social, avtalad och privat försäkring i skillnad från pensionssparande i försäkring saknar IPS försäkrings- moment.15 När det gäller pensionssparandet finns också skäl att peka på ett omvänt påverkansförhållande, nämligen att den privata försäk- ringen kan tänkas ha påverkat utformningen av den sociala för- säkringen. och delvis kunde vi konstatera relativt kraftig tillväxt på aktiebörserna. Aktiekurserna steg – med undantagsperioder – praktiskt taget oavbrutet. Den privata försäkringen är till sin natur alltid fonderad, vilket betyder att försäkringsbolagen placerar en inte liten del av tillgångarna i aktier. Utvecklingen när det gäller avkastningen har också varit synnerligen positiv under 1980- och stora delar av . Detta har med viss säkerhet också påverkat utformningen av det allmänna pensionssystemet i dess fonderade del, nämligen premiepensionen. Premiepensionen i det allmänna pensionssystemet är utformad som en fondförsäkring. Ytterligare en faktor som kan ha påverkat valfrihetsmomentet inom det allmänna pensionssystemet är införandet av placerings- frihet inom ITPK (ITPK är en avgiftsbestämd del av avtalspension för industritjänstemän, SAF-PTK-avtal) . Genom detta avtal kunde en mindre del av avgiften placeras av den försäkrade själv på försäkringsmarknaden, sedermera också på fondförsäkringsmarknaden. Sjukförsäkringens uppgift är att ersätta inkomstbortfall vid kortare eller längre tids sjukdom. genomfördes relativt omfattande förändringar i den allmänna sjukförsäkringen. sänktes sjukpenningnivån från tidigare till med ersättning; fastställdes nivån till , och i ersättningsperioden till . infördes sjuklönen, vilket innebar att arbetsgivarna skulle betala ersättning vid sjukdom till de anställda av en sjukperiod. Ersättningsnivån fastställdes till 75 15 Om IPS, se Ds 1992:45, Individuellt pensionssparande. Vid utgången av 1994 fanns knappt 2 miljarder på IPS-konton; vid utgången av 1995 närmare 4 miljarder, 1996 7 miljarder, 1997 över 10 miljarder, 1998 14,6, 1999 24,8 och 2000 . Social, avtalad och privat försäkring i procent och för de återstående. 1993 sänktes nivån på sjukpenning till efter den 365:e dagen i en sjukperiod. 1996 sänktes ersättningen till både för sjuklön och sjukpenning för att åter höjas till . Ersättningsnivån avgörs dock inte bara av den fastställda pro- centsatsen för sjukpenningnivån. En faktor är hur inkomst- underlaget för sjukpenningen beräknas. ingår inte längre skattepliktiga förmåner såsom kost, logi, bilförmån m.m. i sjukpenningunderlaget. Inte heller semesterlönetillägg är från denna tidpunkt sjukpenninggrundande. Dessa ändringar har sänkt sjukpenningen i viss grad. En annan väsentlig faktor är kon- struktionen av inkomsttaket i sjukpenningförsäkringen. Taket är bestämt till 7,5 prisbasbelopp. Det följer alltså prisutvecklingen. När reallönerna ökar, vilket varit fallet , får allt fler inkomster över 7,5 prisbasbelopp. Cirka 1 100 000 personer har inkomster över den nivån och får därför inte ersättning av inkomstbortfallet vid sjukdom. infördes karensdag för sjuklön och sjukpenning. För att motverka vissa negativa effekter av åter- kommande kortare sjukfall infördes ett särskilt hög- kostnadsskydd. Regeln om sjuklön trädde som nämnts i kraft , vilket innebar att arbetsgivaren skulle svara för kostnaderna under sjukperiodens första . Efter relativt omfattande diskussion på grund av viss samordning med den avtalade försäkringen sänktes sjuklöneperi- oden åter . Vissa särskilda ersättningsformer. Inom den allmänna sjukför- säkringen infördes s.k. förebyggande sjukpenning, dvs. sjuk- penning för att genomgå medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i syfte att förebygga sjukdom. Omfattning av denna del av den allmänna sjukförsäkringen är i det närmaste försumbar – 1999 betalades i förebyggande sjukpenning, vilket kan jämföras med 24 miljarder för sjukpenning under . , infördes också rehabiliteringsersättningen som gav 100 procents kompensation för inkomstbortfall för att sänkas till . Ersättningen ändrades återigen för att året därpå uppgå till , dvs. i nivå med både sjuklön och sjukpenning. Förtidspensionen är en förlängning av sjuklön och sjukpenning om sjukdomen eller arbetsoförmågan förutsätts Social, avtalad och privat försäkring i nybeviljades runt 50 000 förtidspensioner . uppbar ca 400 000 personer förtidspension. Fram till slutet av 1991 kunde förtidspension beviljas inte endast på grund av varaktig arbets- oförmåga, orsakad av sjukdom och olycksfall, utan också, som det hette, av arbetsmarknadsskäl. Regelverket ändrades 1991, vilket och bidrog till färre nybeviljade förtidspensioner. Ett viktigt inslag i förändringen avsåg en stegvisa prövning av rätt till förtidspension, vilket åtminstone formellt resulterade i en mer hårdhänt prövning. De olika sjukförsäkringsreformerna har natur- ligtvis haft flera syften. Det mest framträdande har varit att försöka minska kostnadsökningarna genom att skapa incitament både för arbetsgivare och anställda att förebygga och rehabilitera sjukdom. Reformarbetet inom den allmänna sjukförsäkringen har dock fort- satt. föreslog förlängd sjuk- löneperiod . Allt mer diskuteras också både prevention och rehabilitering i mer samordnade och integrerade former, sam- tidigt som det föreslås att den allmänna sjukförsäkringen utformas mer försäkringsmässigt.16 Flertalet anställda omfattas av kompletterande sjukförsäkring som parterna på arbetsmarknaden träffat kollektivavtal om. Denna avtalade sjukförsäkring har påverkats genom lag- stiftning. Regler har införts som begränsar avtalsförmånerna under sjukpenningtid. Innan dessa begränsningsregler infördes kunde parterna avtala om att ersättningen tillsammans med den allmänna sjukpenningen skulle uppgå till av inkomstbortfallet. infördes en regel som innebär att kompletterande sjukförsäkring enligt avtal inte medges under den lagstadgade sjuklöneperioden. Vidare begränsades ersättningen både i fråga om nivå och komplettering kunde utges. Avtals- komplettering kunde utges med högst 15–90 i en sjukperiod (dagarna 29–90 Om parterna avtalade om att kompletterande 16 Se SOU 2000:72; SOU 2000:121, Om utvecklingen inom sjuk- och förtidspensions- försäkringen i övrigt, se Ds 1992:49, SOU 1994:148., Om den preventiva inriktningen, se SOU 2000:91, särskilt kapitel 6. Social, avtalad och privat försäkring i ersättning skulle utges med högre nivå eller skulle avdrag göras på den allmänna sjukpenningen i motsvarande mån. Fr.o.m. ändrades begränsningsregeln så att inskränk- ningen komplettering kunde utges under sjuk- penningtid slopades. Begränsningen vad gäller nivån kvarstår dock. Den samlade ersättningen i form av sjukpenning och avtalad sjuk- försäkring kan alltså utgå med högst (Riksförsäk- ringsverket 1999:153). Under tid sjukbidrag/förtidspension utges har inte införts några regler som begränsar parternas möjligheter att ingå avtal om kompletteringar. Gällande avtal för olika grupper på arbetsmarknaden Privatanställda arbetare – avtalsgruppsjukförsäkring (AGS) Ersättning från AGS utges fr.o.m. t.o.m. längst 360:e dagen i en sjukperiod. Ersättning lämnas av sjuk- penningen från , vilket motsvarar av sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Den samlade ersättnings- nivån blir alltså . Under tid en person, som omfattas av avtalet, uppbär sjukbidrag eller förtidspension enligt den allmänna försäkringen utges månadsersättning från AGS.