sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en översyn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Med stöd av detta bemyndigande förordnades lagmannen att vara ordförande i kommittén. Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretess- kommittén (OSEK). Härmed överlämnas delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken. Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i första delen av kommitténs arbete Lagmannen Per , ordförande () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Adm. Kanslichefen () fr.o.m. 1999-10-01 Kommunalrådet () F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn , (fp) Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Oppositionsrådet () Hovrättsassessorn fr.o.m. 2000-07-01 Advokaten Hovrättsassessorn fr.o.m. 2000-03-20 Juristen F.d. hovrättsassessorn, numera rådmannen Statskontoret har på uppdrag av kommittén gjort en ekonomisk kon- sekvensanalys samt har utarbetat en översiktlig redovisning av IT:s utveckling på myndighetsområdet. F.d. hovrättspresidenten , regeringsrådet och professorn har biträtt kommittén som referensgrupp vid analysen av gällande rätt i fråga om offentlighetsprincipen och IT. 1.2Inriktningen av vårt arbete och redovisningen i Allmänt om offentlighetsprincipen..................................... Begränsningar i offentlighetsprincipen .................. Allmänna handlingars offentlighet......................... 2.4.4Andra bestämmelser av betydelse för rätten att ta del av allmän handling ......................................... 1.1.3 Grundbegreppen i 2 kap. Sökningar och sammanställningar ......................... 1.1.5 Utlämnade av allmän uppgift i elektronisk form.. Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen..... Internationella åtaganden på IT- och Offentlighetsprincipens särskilda funktion i 1.3.2 Vår syn på offentlighetsprincipens funktion i Betydelsen av kunskap om offentlighetsprincipen............ Allmänt om begreppet handling ......................................... 2.2.3 Begreppen handling och allmän handling....... Framställningar i skrift eller bild ...................................... Upptagning som informationsbärare .................. 2.7.1 Allmänt om begreppet handling .......................... Begreppet allmän handling ................................ 2.7.4 Sammanfattande och avslutande synpunkter....... Myndigheters skyldighet enligt 2 kap. Vår analys av problemen med gällande lagstiftning ......... Begreppet potentiell handling ........................... Uttalanden i förarbeten......................................... Kort om rättspraxis................................................ 3.3.6 Konsekvenser av rättsutvecklingen för Våra överväganden och förslag .......................................... 3.4.1 En fortsatt skyldighet att enligt 2 kap. tillhandahålla begärda sammanställningar av 3.4.2Befintliga handlingar respektive samman- ställningar på begäran bör behandlas öppet och 3.4.3 Behov av fortsatta begränsningar av hänsyn till enskilds personliga integritet ................................ Myndigheternas yttre gränser ......................................... 4.2.1 Myndighetens förvar som principiell Hur skall myndighetens yttre gränser definieras? 4.3.4Finns det en skillnad i myndighetens yttre gräns när det gäller konventionella hand- lingar respektive upptagningar? Våra överväganden och förslag ......................................... Ett bibehållet förvarsbegrepp............................... 4.4.2 Rätten till insyn vid anslutning till andra 4.4.3 Vem ansvarar för en myndighets databas? Sekretessbestämmelsers och andra särskilda En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. tillhandahålla allmänna handlingar ............................... 5.2Gällande regler om myndigheters skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar enligt 2 kap. Tillhandahållande på stället .................................. 5.2.3Utlämnande av allmän handling genom avskrift 5.2.4Begränsningar i myndigheters skyldighet enligt 2 kap. 13 § TF........................................................ 5.3Utlämnande av allmänna handlingar och annan offentlig information inom ramen för en myndighets Begränsningar i serviceskyldigheten.................... 5.4Avgifter vid utlämnande av allmänna handlingar och 5.4.3 Information som är avgiftsbelagd ........................ Våra överväganden och förslag ......................................... 5.5.2En rätt att få ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar också i annan form än utskrift bör 5.5.3Fortsatt skydd för personuppgifter genom 7 kap. 16 § SekrL och särregler i lag eller 5.5.4 Den lagtekniska lösningen ................................... 5.5.5 Vissa termer och begrepp 5.5.6Förslagets förenlighet med EG:s 5.5.8 Praktiska konsekvenser av förslaget..................... 6.3.1Arkivreglernas anknytning till 2 kap. TF bör förstärkas genom att komma till uttryck i 6.3.2 Det finns ett behov av att samordna arkivregler och bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen .......... Den svenska utformningen av det upphovsrättsliga 2.1Lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och Förhållandet mellan handlingsoffentligheten och företräde framför upphovsrätten ...................................... Lagstiftningsärendet /99.................... 3.2.3 Den nya sekretessbestämmelsen i 8 kap. 27 § SekrL .............................................................. I upphovsrättslagen medgivna inskränkningar i upphovsrätten till förmån för handlingsoffentligheten... Inskränkande bestämmelser i upphovsrättslagen 274 Vår analys av konflikten mellan handlings offentligheten och upphovsrätten.................................. 4.2Allmänt om konflikten mellan handlingsoffentligheten Inte offentliggjorda verk ................................................... 4.4De svenska reglernas förhållande till Bern- 4.5Inte offentliggjorda verk som ges in mål om Den övergripande intressekonflikten .................. 5.1.2 Verk som inte har offentliggjorts i Vår avslutande bedömning ................................................ Utlämnande av kopior och avskrifter av datorprogram.. Våra överväganden och förslag............................. Utlämnande av kopior och avskrifter av databaser.......... 6.3Förslaget till EG-direktiv om harmonisering av vissa upphovsrättsliga aspekter i informationssamhället.......... Konsekvenser av kommitténs förslag............................. 1.1.3Vår kommentar till Statskontorets beräkningar..302 2.Informationsteknikens utveckling på myndighetsormrådet (PM utarbetad inom statskontoret) ....................................... 3.Sammanfattning av Statskontorets rapport om en förvaltningslagen (1986:223) Projekt bedrivet inom och benämnt Informationstekniken och dess påverkan på INFOTEK- Delprojekt inom INFOTEK om nya former för Nytt juridiskt arkiv, avdelning I personuppgiftslagen (1998:204) sekretesslagen (1980:100) System för spridning och hämtning av information Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Avtalet om handelsrelaterade aspekter på immateriella rättigheter) lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och (för den intellektuella Vi har haft i uppdrag att i en första del av vårt utredningsarbete göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighets- principens tillämpning i IT-samhället. I anslutning till det har vi behandlat vissa frågor som har samband med vårt uppdrag att göra överväganden kring en samordning av bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen (1980:100) om registrering av allmänna handlingar m.m. och arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Vi har också behandlat frågan om det i något fall finns ett behov av att begränsa möjligheterna att få ut en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen. Det övergripande ändamålet med vårt arbete som gäller offent- lighetsprincipens tillämpning i IT-samhället har enligt direktiven (dir. 1998:32) varit att överväga och lämna förslag till hur denna princip skall kunna tillämpas under nya och framtida tekniska förutsättningar. Vidare sägs att syftet med reglerna skall vara att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att den kan tillämpas under nya förutsättningar. Vi närmar oss en helt elektronisk förvaltning där bl.a. handlingar framställs, kommer in och expedieras elektroniskt och handlägg- ning sker med hjälp av datorstöd. Denna utveckling påskyndas av de krav som riktas mot myndigheterna när det gäller effektivitet, samverkan med andra myndigheter och en förbättrad service gentemot medborgarna. Regeringen och har satt upp målet att statlig förvaltning skall fungera som en föregångare vid användningen av IT. Offentlighetsprincipens reglering är av av- görande betydelse för utvecklingen mot en IT-baserad förvaltning. De överväganden som måste göras när det gäller offentlighets- principens tillämpning i IT-samhället bör därför ha sin utgångs- punkt i att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen skall ses som en del av hela den informationsförsörjning som myndigheterna står för. Denna rätt till insyn bör därför, så långt det är möjligt, ges en sådan utformning att gemensamma lösningar för denna verksamhet blir möjliga, bl.a. när det gäller standarder, tekniker och metoder. Utvecklingen mot en ökad samverkan mellan olika myndigheter bör inte heller försvåras. Att grundlagsreglerna får en så generell utformning som möjligt, och baseras på teknikneutrala begrepp och termer, har betydelse också för möjligheterna att inom ramen för den grundlagsfästa offentlighetsinsynen ta till vara den ut- veckling som sker inom informationstekniken. Reglerna bör därför också medge en så vid offentlighetsinsyn som möjligt. I detta sammanhang är en självklar utgångspunkt att reglerna inte får utformas så att det leder till otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Den snabba utvecklingen av myndigheternas informations- verksamhet är enligt vår uppfattning positiv från offentlighets- synpunkt. Denna utveckling medför dock att det finns ett behov av att betona offentlighetsprincipens särställning som primär källa för allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. De klassiska syftena med offentlighetsprincipen anses vara att den skall garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Dess grundläggande syften kan därmed sägas vara att garantera allmänheten insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärenden som deras verksamhet i stort. Under senare årtionden har offentlighetsprincipen dock kommit att tjäna ett syfte som informationsförmedlare i en vidare mening. Den har därmed fått ett inslag av också kunskapsinsyn. Från vår utgångs- punkt är detta visserligen positivt. Syftet med att åstadkomma en kunskapsinsyn får dock inte drivas så långt att det sker på bekostnad av möjligheten att uppnå offentlighetsreglernas grund- läggande syften, nämligen att garantera allmänheten verklig insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Dessa grundläggande syften kan enbart uppnås genom att offentlighetsreglerna är ut- formade så att de medger en insyn som är oberoende av myndig- heternas egna aktiviteter. Även om myndigheternas allt mer växande informationsverk- samhet är positiv från offentlighetssynpunkt bör det betonas att den, i den utsträckning den utgör ett utflöde av myndigheternas egna aktiviteter, aldrig kan ersätta den rätt till insyn som garanteras i 2 kap. TF. Den skall i stället ses som ett komplement till denna rätt. Vi konstaterar att den informationsverksamhet hos myndig- heterna som baseras på Internet därför inte kan, som den tar sig uttryck, ses som en primär källa för allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Detta är också viktigt att framhålla med tanke på den fortfarande stora allmänhet som ännu inte har haft möjlighet, eller inte velat, använda sig av informationstekniken vid sina kontakter med myndigheterna. Enligt vår uppfattning är det av oundgänglig vikt att alla, medan omvandlingen mot ett IT-samhälle pågår, har samma möjlighet att utnyttja sin rätt till insyn i myndigheternas verksamhet, oavsett om den enskilde använder sig av informationsteknik eller inte. En nödvändig åtgärd för att förstärka offentlighetsprincipen i IT-samhället är att säkerställa att anställda inom förvaltningen har god kännedom om offentlighetsreglerna och om hur de skall tillämpas i praktiken. En utgångspunkt för vårt arbete har därför varit att reglerna skall vara så tydliga och enkla att tillämpa som möjligt. Därutöver måste utbildningsinsatser vidtas, såväl på hand- läggar- som ledningsnivå, för att tillgodose det utbildningsbehov om offentlighetsreglerna som alltjämt finns inom förvaltningen. Den snabba utvecklingen av förvaltningens användning av IT medför att nödvändiga utbildningsinsatser måste vidtas . Annars kan den allt större användningen av informa- tionsteknik komma att medföra en försvagning av offentlighets- principen. En väg att tillgodose utbildningsbehovet kan vara det samarbete med som initierats inom ramen för regeringens offentlighetskampanj. Vi anser att begreppet handling skall behållas som det centrala grundbegreppet i grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet. Det avgörande skälet för detta är att offentlighets- insynen också i fortsättningen skall syfta till att förmedla ett visst informationsinnehåll som finns hos en myndighet till allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll, samt i oförvanskat skick. Genom att ha kvar handlingsbegreppet som det centrala för den grundlagsfästa insynsrätten bibehålls funktionen av en objektiv förmedlare av myndigheternas informationstillgångar. Det finns visserligen språkliga betänklig- heter med handlingsbegreppet. Det framstår dock som mycket svårt att hitta ett synonymt begrepp som innebär en språklig vinst. Rättspraxis har vidare visat att begreppet är flexibelt och oberoende av teknikens utveckling. Enligt vår mening finns det inte heller skäl att göra några förändringar när det gäller grund- begreppen i övrigt i grundlagsreglerna. Myndigheters skyldighet att sammanställa uppgifter inom ramen för den grundlagsfästa handlingsoffentligheten Vi anser att handlingsoffentligheten bör ha samma räckvidd i fortsättningen som den har . Myndigheterna bör därför också i fortsättningen inom ramen för dessa grundlagsregler vara skyldiga att på begäran av en enskild göra en sammanställning av uppgifter ur upptagningar, som är allmänna handlingar. Som förutsättning skall gälla, i likhet med vad som är fallet, att sammanställningen kan göras på automatiserad väg med rutinbetonade åtgärder. Om handlingsoffentligheten inte hade en sådan räckvidd i den elektroniska miljön, där information är mer lättåtkomlig, skulle den s.k. likställighetsprincipen inte kunna anses uppfylld. Denna princip innebär att allmänheten skall ha tillgång till information i samma utsträckning som den är tillgänglig för en myndighet. Enligt vårt förslag skall skyldigheten att sammanställa uppgifter dock framgå uttryckligen av lagtexten. Avsikten är alltså inte att förändra rättsläget, utan enbart att i lagtexten lyfta fram det som redan gäller enligt förarbetsuttalanden och rättspraxis. Därmed kommer man enligt vår uppfattning till rätta med den otydlighet som gällande regler har kritiserats för och som har återspeglats i tidigare diskussioner om de s.k. potentiella handlingarna. Som hitintills skall det dock av hänsyn till enskilds personliga integritet finnas en begränsning i myndigheternas skyldighet att göra en begärd sammanställning. En myndighet skall således inte vara skyl- dig att göra en sådan sammanställning, om begäran avser en sammanställning som innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra samman- ställningen. Begreppet förvar och biblioteksregeln En upptagning skall enligt vår mening också i fortsättningen anses förvarad hos en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Vi föreslår därför ingen ändring när det gäller hur begreppet förvar skall avgränsas i fråga om myndigheternas upp- tagningar. , vars förslag i betänkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) utgör en av ut- gångspunkterna för vårt arbete, såg denna avgränsning av myn- dighetens yttre gräns som orimlig, eftersom den innefattar allt som är tekniskt tillgängligt via t.ex. Internet. Myndigheterna kunde enligt kommittén inte hålla ordning på denna information. Vi anser dock att denna orimlighetsproblematik till huvudsaklig del faller bort genom den s.k. biblioteksregeln. Enligt denna regel utgör handlingar som myndigheten använder som bibliotek, dvs. som har karaktär av referensmaterial, inte allmänna handlingar. Bestämmelsen är teknikneutral och kan således också avse information på t.ex. Internet, om myndigheten använder det som referensmaterial. Var man placerar myndighetens yttre gränser har därför ingen betydelse för insynsrättens omfattning i fråga om upptagningar som finns i externa databaser, som produceras av en enskild. Sådana upptagningar anses ju redan enligt gällande regler i allmänhet inte som allmänna handlingar. En ändring av begreppet förvar i enlighet med förslag hade däremot inneburit en väsentlig inskränkning när det gäller insynen i de databaser hos andra myndigheter som en myndighet har anslutit sig till. Genom Datalagskommitténs förslag hade denna grundlagsfästa insyn fallit bort. Denna insyn är vidare garanterad också i tveksamma fall genom ett undantag från biblioteksregeln. Vi anser vidare att en sådan inskränkning av gällande offentlighetsprincip inte ligger i linje med den utveckling som pågår när det gäller IT-användningen på myndighetsområdet, eftersom informationsutbytet sker allt mer integrerat. När det gäller vem som ansvarar för registrering, arkivering och gallring i fråga om innehållet i en databas som flera myndigheter har tillgång till, är vår uppfattning att endast en myndighet bör ha ett sådant ansvar. Vi konstaterar att det finns bestämmelser om detta enligt gällande rätt, där huvudregeln i fråga om såväl registrering som arkivering och gallring är att endast en myndighet skall ha detta ansvar. Vi föreslår dock vissa språkliga ändringar i den lagtext som reglerar undantaget från biblioteksregeln för att uppnå en bättre överensstämmelse med gällande terminologi på IT-området. Ett förtydligande görs också så att det står klart att bestämmelsen enbart garanterar insyn i upptagningar som utgör allmänna handlingar, vilka en myndighet har fått åtkomst till enligt avtal med en annan myndighet. En utvidgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar Enligt gällande regler är en myndighet inte skyldig att lämna ut en upptagning för automatisk databehandling i annan form än ut- skrift. Vi föreslår att denna bestämmelse skall tas bort. Den grund- lagsfästa rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling kommer därmed att gälla i princip generellt, oavsett i vilken form en handling finns lagrad. Detta innebär i praktiken att det införs en rätt att få ut elektroniskt lagrade handlingar, inte bara i form av utskrift, utan också i elektronisk form. Enligt vårt förslag skall utskriftsundantaget dock behållas i fråga om upptagningar som utgör datorprogram. Skälet till detta är intresset av att skydda upphovsrätten till sådana program. En myndighet skall inte heller vara skyldig att lämna ut handlingar i elektronisk form, om det för myndigheten finns bestämmelser i lag eller förordning som förbjuder ett sådant utlämnande. Detta innebär att begränsningar i s.k. registerförfattningar kommer att gälla också tills vidare. Vårt förslag medför att en översyn av s.k. registerförfattningar måste göras. När det gäller risker för den personliga integriteten i samband med myndigheternas utlämnande av personuppgifter, anser vi att dessa risker mot bakgrund av dagens utbredda IT-användning framför allt har samband med spridningen i sig av uppgifterna. Ett utlämnande på datamedium kan dock medföra en ökad risk för otillbörliga integritetsintrång, eftersom det innebär praktiska för- delar vid stora uttag samt då syftet är att på automatiserad väg bearbeta information. Enligt vår mening bör detta vägas mot det faktum att datalagen har ersatts av den mer generellt tillämpliga personuppgiftslagen. Den särskilda sekretessbestämmelsen för personuppgifter i 7 kap. 16 § SekrL hänvisar till denna lag. Denna sekretessbestämmelse är tillämplig vid utlämnanden av såväl enstaka personuppgifter som massutlämnanden och oavsett utläm- nandeform. Vi bedömer därför att det finns ett effektivt skydd för den personliga integriteten vid alla utlämnanden av allmänna handlingar som innehåller personuppgifter, även om utskrifts- undantaget tas bort. Därutöver anser vi att det inte, utöver de begränsningar som följer av 7 kap. 16 § SekrL och bestämmelser i s.k. registerförfattningar, bör göras några särskilda begränsningar i 2 kap. TF som tar sikte på s.k. massuttag. Vårt förslag innebär en utvidgning av myndigheternas skyldig- heter enligt offentlighetsprincipen. Man kan därför ställa sig frågan om förslaget är förenligt med EG:s dataskyddsdirektiv. Förslaget innebär dock inte någon utvidgning i myndigheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter. Enligt vår uppfattning rör förslaget därför en fråga som EG-direktivet inte reglerar. Direktivet utgör således inget hinder för att genomföra förslaget. Enligt vår mening påverkar vårt förslag inte de myndigheter som har till uppgift att sälja information, varken när det gäller vilken avgift som skall tas ut vid sådan försäljning eller på något annat sätt. Förslaget medför dock att en översyn av avgiftsförordningen måste göras, eftersom den saknar bestämmelser om allmänna hand- lingar som lämnas ut i elektronisk form enligt offentlighets- principen. Vi föreslår att det införs en ny grundlagsbestämmelse där arkiv- reglernas betydelse för rätten att ta del av allmänna handlingar kommer till klarare uttryck. Redan grundlagsbestämmelserna om handlingsoffentlighet medför visserligen ett generellt krav på att allmänna handlingar skall bevaras, att det ordnas så att det går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inte skingras eller förstörs. För att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet gör sig dessa skyddsintressen dock i än högre grad påminda när det gäller myndigheternas IT-verksamhet. I IT-sammanhang är det nödvändigt att åtgärder vidtas i ett tidigt skede. I och med att myndigheterna i allt större utsträckning går över till IT får arkiv- reglerna alltså en allt mer ökad betydelse. Enligt vår uppfattning finns det därför ett behov av att på ett starkare sätt än tidigare betona arkivreglernas betydelse för offentlighetsinsynen. Arkiv- reglernas anknytning till grundlagen bör därför förstärkas. Den materiella regleringen om kraven på myndigheterna när det gäller hur allmänna handlingar skall bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar bör dock också i fortsättningen finnas i lagar och andra författningar. Den nya grundlags- bestämmelsen utgör därför en hänvisning till sådana bestämmelser. Enligt vår uppfattning finns det ett behov av att samordna bestämmelserna i arkivlagen (1992:191) och bestämmelserna i 15 kap. SekrL om registrering av allmänna handlingar, m.m. till en enhetlig reglering. För att innebörden av arkivreglerna bättre skall nå ut till de tillämpande myndigheterna är det inte tillräckligt att betona reglernas betydelse genom en bestämmelse i grundlagen.