sou · GPB32d1 · 2002-01-01 00:00:00 — I dessa lägen kommer vinsten av att ta bort subventionerna att klart uppväga kostnaderna. Internationellt jämförbara data för subventioner är i allmänhet svåråtkomliga. Den största datamängden finns på jordbruks- området och den totala subventionen till jordbruket i 25OECD, (1997). 26OECD, (1998). Mål och styrmedel för resurshushållning länderna uppgick till . Detta motsvarar av BNP men är ändå en minskning –1988 då subventionerna beräknas ha uppgått till av BNP. Alla är dock inte miljöstörande subventioner. Stödet till jordbruket har för- skjutits från prisstöd och andra stöd kopplade till produktion och insatsvaror till inkomststöd Energisektorn är den sektor som, näst jordbruket, är mest subventionerad inom . Här ingår kolproducenterna som dock har fått se sina subventioner minska från 1989 till 1995. Majoriteten av stöden till jordbruk och kolproducenter i fortsätter att ha formen av prisstöd och andra stöd kopplade till produktion och användning av insatsvaror. Att minska det stöd som bidrar till ökad material- och energiåtgång kommer troligen att minska kostnaderna och behovet av miljöåtgärder. Allmänt är subventioner som är bundna till en viss teknologi, nivån på användningen av insatsvaror eller produktionsnivån mest skadliga för miljön. Inom området vatten, jordbruk, energi och vägtransporter uppskattas de samlade subventionerna på världsbasis till ca . Många av dessa subventioner är inte bara till skada för miljön utan motverkar också en god ekonomisk utveckling27. Exempel på länder som har minskat sina subventioner är som har minskat subventionerna till jordbruket och som har minskat subventionerna för konstgödsel. Sub- ventionerna till fossila bränslen har i minskats , i från 25 till10 miljarder US dollar. I de undersökningar som genomförts i har fokus inte i första hand varit om miljöskadliga subventioner utan det har funnits en bredare ansats. Focus har varit subventioner som kan motverka en hållbar utveckling. En subvention som är miljöskadlig kan ändå komma att betraktas som stödjande en hållbar utveckling. De positiva effekterna för regionalpolitiska, fördelningspolitiska och arbetsmarknadspolitiska mål kan värderas högre än den nega- tiva effekten på miljön. Regeringen beslutade att uppdra åt Naturvårds- verket att identifiera ett urval statliga subventioner till bl.a. företag, kommuner eller enskilda, som kan antas motverka en ekologisk hållbar utveckling. 27 De Moor, & Calamai, (1997). Mål och styrmedel för resurshushållning definierar, i sitt uppdrag, subventioner relativt brett. Med subvention avser verket ett politiskt ingripande som direkt påverkar priser och kostnader och resulterar i ett pris lägre än marknadspris eller innebär en lägre beskattning än vad som gäller för jämförbara verksamheter. Det kan innebära: har inte enbart sökt identifiera sådana subven- tioner som kan antas ge direkta miljöeffekter i form av t.ex. ökade utsläpp eller påverkan på den biologiska mångfalden. Även subven- tioner som i andra avseenden motverkar effektiv resursanvändning eller en långsiktigt hållbar utveckling har med detta synsätt inkluderas i analysen. Mestadels studeras direkta subventioner, men det finns andra fall där effekten inte är lika direkt som i fallen ovan. Ett exempel är färjetrafiken på som analyseras i en separat rapport från (se nedan). Andra exempel är statliga låne- garantier, förlustgarantier till kommunala flygplatser och statens exportfrämjande åtgärder, vilka ofta avser infrastrukturprojekt med mycket stor miljöpåverkan. drar slutsatsen att beskrivningar av miljö- konsekvenser måste användas på ett mer genomarbetat sätt vid utformningen av statliga subventioner och att slutsatserna av dessa analyser också bör få vägleda besluten. Denna ståndpunkt delas av utredningen. Utifrån bruttolista på 16 statliga subventioner som kan tänkas motverka en ekologisk hållbar utveckling valdes tre ut av Riksrevisionsverket28 för en djupare analys. Ett kriterium vid val av subventioner har varit att det skulle pågå någon form av arbete inom med subventionen, ett annat att det skall finnas uppföljningar och/eller utvärderingar av subventionen och dess effekter. Ett tredje kriterium var att subventionen inte huvudsakligen får ligga utanför den svenska politikens räckvidd. De tre subventioner som valdes ut var: det regionalpolitiska transport- bidraget, befrielsen från koldioxidskatt på torv samt bidrag till små- skalig vattenkraft. 28 , (1998). Mål och styrmedel för resurshushållning Stödet till torvförbränning och stödet till småskalig vattenkraft är avsedda att förbilliga en viss energiteknik. Bakgrunden till införandet var oljekriserna och den politiska viljeinriktningen att avveckla kärnkraften . Torvstödet var från början ett produktionsstöd och har sedan utgjorts av ett driftstöd i form av befrielse från koldioxidskatt. Stödet till småskalig vattenkraft har utgjorts av ett investerings- stöd, men även stöd för att garantera avsättning av den producerade elkraften. Investeringsstödet uppgår till av investerings- kostnaderna i miljövänliga småskaliga vattenkraftverk. För stödet anvisades . På grund av Riks- revisionsverkets rapport förhalades beslutet om förordningen om utbetalningar. Upphandlingsstödet som infördes uppgår till . En skatt på vattenkraft för anläggningar över 1500 kW, således ej minikraftverk, infördes på per kWh. Skatten höjdes till 1996. Minikraftverk är en relativt heterogen grupp kraftverk och har en effekt på 100–1500 kW. De är ca 1200 till antalet och producerar av den svenska vattenkraftselen. Syftet med införandet av det regionalpolitiska transportbidraget var att mildra verkan av kostnadsskillnader vid långväga transporter från företag i de aktuella stödområdena. Det utdelade transpor- tstödet har varit i stort sett . Sammanfattningsvis har torvstödet och transportbidraget med- fört ekonomiska inlåsningseffekter. Torvstödet har gjort ett antal människor i glesbygden beroende av torvbrytning för sitt uppe- hälle. Transportbidraget har blivit en förutsättning som ett antal företag i stödområdet räknar med i sina ekonomiska kalkyler och även verksamt bidragit till utlokaliseringar till stödområdet. Irreversibla effekter i miljön skapas av bidraget till småskalig vattenkraftsutbyggnad och torvstödet. Reglerade vattendrag kan aldrig helt återställas till förhållandena innan regleringen och åter- skapandet av myrar tar åtskilliga . Miljöskadliga subventioner inom färjetrafiken är ett problem- område där subventionerna inte är lika direkta som i den tidigare redovisade lisan. Tre subventioner inom detta område har analyse- rats av Naturvårdsverket29: skattefrihet på bränslen, skattefri ombordförsäljning (tax-free) samt kommunala subventioner av hamnar. 29 , (1999). Mål och styrmedel för resurshushållning Färjesjöfarten är i likhet med övrig sjöfart befriad från skatt på bränsle. Om bunkerolja beskattades på samma sätt som bränsle- användningen på land skulle energiskatt, koldioxidskatt samt svavelskatt medföra en prisökning med . Skatte- befrielsen försvagar incitamenten att effektivisera sjöfartens energi- användning och medför dessutom att det totala trafikarbetet blir större än det annars hade varit. Detta leder i sin tur till ökade luft- utsläpp av koldioxid-, svavel- och kväveutsläpp. Skattebefrielsen för hela färjetrafiken på uppskattas till storleksordningen . Endast av denna trafik är emellertid svenskflaggad, och en stor del av trafiken sker på internationellt vatten. Beräkningar för tre färjeföretag visar att en bränsleskatt skulle motsvara av omsättningen för rena passagerarfartyg, 5–för kombifartyg och 15–för lastfärjor och fraktfartyg. Färjeföretag kan reagera på ökade bränslepriser på kort sikt genom att sänka hastigheten och på genom att använda mer bränslesnåla fartyg. Om bränslepriset slår igenom i färje- företagens priser kan bränsleprishöjningen leda till minskad efter- frågan på transporter. Den faktiska effektens styrka beror på en rad olika faktorer, bl.a. andelen passagerare och gods, tillgängliga transportalternativ och tekniska möjligheter att effektivisera bränsleanvändningen. Modellberäkningar för rena lastbilsfärjor har visat att stora bränsleprisökningar (40–) skulle leda till betyd- ligt mer energieffektiva transporter på längre sträckor, främst genom lägre hastigheter, men påverka korta sträckor i mycket liten grad. När EU:s gemensamma marknad infördes försvann den principiella grunden för fortsatt taxfreeförsäljning ombord på färjor som går mellan EU-länder. För att ge färjerederierna möjlig- het till anpassning utsträcktes skattefriheten till . Den svenska konsekvensutredningen30 uppskattade netto- effekten för färjetrafiken på till ca (inkl. effekter p.g.a. ). Särskilt hårt drabbas trafiken på Kvarken samt vissa linjer från och i . Finlandstrafiken från berörs i mycket liten grad efter- som taxfreeförsäljningen kan behållas om trafiken går via . Det totala resandet blir för stort när biljettpriserna inte motsvarar marginalkostnaden av själva transporttjänsten, och en resurskrävande distributionsform – försäljning ombord – blir lön- 30 SOU 1998:49. Mål och styrmedel för resurshushållning När den skattefria försäljningen avskaffas blir sannolikt de långsiktiga och strukturella effekterna mest betydelsefulla, ekono- miskt såväl som för miljön. kommer avvecklingen att leda till att det utvecklas ett transportsystem som är baserat på verklig transportefterfrågan och mer anpassat efter industrins behov. Användningen av flexibla s.k. ropax-färjor kommer troligen att öka. Hastigheten i omställningen påverkas bl.a. av prisutvecklingen på andrahandsmarknaden för stora passagerarfärjor. Omställningen kommer sannolikt att leda till mindre totalt trafikarbete och därmed minskade utsläpp. Om företagens lönsam- het försämras varaktigt kan de ekonomiska resurserna för miljöarbete minska. Om priserna på godstransporter höjs påverkas konkurrensen med andra transportmedel på godsmarknaden. Subventionering av hamnar kan leda till ett större utnyttjande av hamnarna och ökad färjetrafik, genom att antingen det totala trafikarbetet eller konkurrensen med andra trafikslag påverkas. Denna effekt är mycket svår att uppskatta, men i det här samman- hanget förmodligen försumbar. Vidare kan subventioner leda till en omfördelning av färjetrafiken. Hur färjelinjer dras och vilka hamnar de nyttjar har betydelse för dels den direkta miljöpåverkan i själva hamnen, dels inverkan på skärgårdsmiljön och inte minst anslutningstrafiken på land. Hamnarna är i regel kommunalägda och har stor frihet att själva sätta avgifter. har pekat på att olikheterna i såväl prissättning som grad av offentlig finansiering gör att ökad konkurrens under dagens förhållanden kan snedvrida varuflöden. Kommissionen avser att utveckla ett ramverk för hamnavgifter baserat på principen att användarna skall betala den verkliga kostnaderna för de tjänster de utnyttjar, inklusive investerings- kostnaden. Indirekta subventioner i form av billigt markupplåtande har i rapporten uppskattats genom att de nyttjandeavgifter som hamnarna betalar har jämförts med markens alternativkostnad, dvs. de inkomster som kommunen skulle kunna få om man sålde eller arrenderade ut marken. Om den alternativa ersättningen vid mark- upplåtelse antas vara /kvm kan subventio- neringen av marken uppskattas till av omsätt- ningen. Om kostnaden för stora investeringar, knutna till mark- upplåtelsen, medräknas växer subventionen till 35–av omsättningen. Mål och styrmedel för resurshushållning I SCB:s studie om miljöskatter och miljöskadliga subven- tioner31görs en distinktion mellan skattesubventioner och direkta subventioner. Skattesubventioner (skatterabatter, skatteavvikelser, skatteförmåner) kan kortfattat beskrivas som ett undantag i skattelagstiftningen i förhållande till en allmänt accepterad eller normal skattesats. En skattesubvention kan i många fall vara en metod att uppnå mål som lika väl kan uppnås med direkta sub- ventioner och bidrag. Skattesubventionen utgör skillnaden mellan den faktiska skatteinbetalningen och den normala skattesatsen. I rapporten hänvisas till som har noterat att skattesubventioner ökat i omfattning . De totala skatteavvikelserna inom punktskatterna har ökat från ca till beräknade år 200032. Direkta subventioner är bidrag som betalas ut direkt till mot- tagaren. De direkta miljöskadliga subventionerna har minskat successivt , vilket beror på de kraftiga reduktio- nerna av räntebidragen till bostadsbyggande. Bortser man från räntebidraget ser man att de direkta miljöskadliga subventionerna har ökat från till 1998. Det är utredningens uppfattning att den genomgång som gjorts av och vad gäller svenska miljöskadliga subventioner bör fortsätta. Resultaten bör bilda underlag för omprövning av subventioner med anledning av deras eventuella miljöskadlighet. Det kan dessutom finnas behov av att utreda förekomsten av miljöskadliga skatter. 31SCB, (2000). 32Proposition 1998/99:100, bilaga 4. 11 Överväganden och förslag En av utredningens uppgifter enligt direktiven är att bedöma behovet av effektiviseringsmål på nationell nivå och föreslå sådana mål om utredaren finner det ändamålsenligt. Konkret skulle sådana intermediära mål kunna innebära, att åtgången av råvaror och eller energi per producerad enhet av olika varor och tjänster skall ned- bringas till fastlagda nivåer inom en bestämd tidsperiod. Huvud- frågan gäller således om det är lämpligt att lägga fast sådana mål och låta dem bilda underlag för att utforma politiska styrmedel inriktade på resurseffektivisering. I utredningsuppdraget ingår också att överväga behovet av särskilda åtgärder – på nationell, regional eller lokal nivå – inriktade på resurseffektivisering, och föreslå sådana åtgärder om utredaren finner det lämpligt. Syftet med detta avslutande kapitel är att redovisa utredningens överväganden och slutsatser beträffande behovet av särskilda mål och styrmedel för resurseffektivisering. Det finns här också anled- ning att beröra behovet av informationsunderlag (statistik och indikatorer) som belyser produktivitetsutvecklingen beträffande naturresurser. Redovisningen skall göras mot bakgrund av en sammanfattande och politikinriktad redogörelse för utrednings- resultaten då det gäller: uttömnings- och miljöproblemens innebörd och använd- barheten hos de begrepp och mätmetoder (t.ex. faktor 10 och ) som använts som argument för sådan politik, utvecklingstendenserna i fråga om naturresursförbrukning och resurseffektivitet i , och den nuvarande uppsättningen intermediära mål och styrmedel inom områdena naturresurs-, miljö- och energipolitik. De huvudsakliga motiven för en politik inriktad på att begränsa naturresursanvändning och miljöpåverkande emissioner har enligt utredningens uppfattning att göra med två slags brister i marknadshushållningens sätt att fungera. För det första externa effekter, eller frånvaro av definierade nyttjanderättigheter, som innebär att den som utnyttjar resurserna inte bär de samhälls- ekonomiska kostnaderna. För det andra osäkerhet/ofullständig information om miljöpåverkan, om framtida resurstillgång (inklu- sive teknologi) och om framtida generationers preferenser, vilket kan leda till att olika slags risker inte tillräckligt beaktas. Dessa för- hållanden ger starka skäl för åtgärder, på såväl nationell som inter- nationell nivå, för att förbättra hushållningen med naturresurser. Utredningens granskning av de generellt inriktade begrepp och mätmetoder, som har lanserats på området, ger å andra sidan inte vid handen att de skulle ge väsentliga bidrag till utformningen av en sådan politik. Problembeskrivningar utifrån sådana begrepp som faktor 10, ekologiskt fotavtryck eller rättvist miljöutrymme kan bidra till att tydliggöra omfattningen hos problemen på området, fungera som väckarklockor och ge miljöfrågorna nödvändig vikt i politiska beslutsprocesser. Men som vägledning för politikens utformning har de allvarliga brister. Orsaken till detta är främst benägenheten att formulera begrepp och rekommendationer utifrån stora aggregat, där olika slags resurser räknas samman efter vikt (eller yta). Inga försök görs att differentiera utifrån brist- eller skadlighetskriterier, trots att skillnaderna i dessa avseenden mellan olika slags resurser kan vara utomordentligt stora. Till betydande del förefaller problembilden i fråga om koldioxid ha fått tjäna som mönster och på ett okritiskt sätt förts över till hela naturresurs/miljöområdet. Om en sådan ansats får bilda grund för naturresurs- och miljöpolitikens utformning, innebär det enligt utredningens uppfattning mycket stora risker för felaktiga priori- teringar och ineffektiv resursanvändning. En politik inriktad på att förhindra eller begränsa miljöskador och skydda reproduktionsförmågan i ekosystem bör så långt möjligt baseras på uppskattningar av de externa effekternas storlek och av kritiska belastningsgränser, individuellt för olika slags resursanvändning och utsläpp. Kunskapsläget är visserligen i de flesta fall otillräckligt för att med säkerhet beräkna sådana skade- funktioner. Hushållningsproblemens karaktär gör det dock ofrån- komligt att en uppskattning av skaderisker och kostnader måste ligga till grund för prioriteringar och för bestämning av etappmål på olika delområden. Osäkerheten innebär ett behov av fortlöpande uppföljning och omprövning – prioriteringar och mål måste revideras med hänsyn till ny kunskap och nya värderingar. Beslut om naturresurs- och miljöpolitik måste givetvis också baseras på erfarenheter av hur hushållningen fungerat vid rådande marknadsbetingelser och utformning av politiken. Utredningen har sökt belysa hur användningen av råvaror och energi har utvecklats i , och dessutom tendenserna beträf- fande vissa typer av emissioner. Med detta som bakgrund har också några illustrerande modellkalkyler redovisats, avseende tänkbar utveckling fram . Resultaten beträffande materialanvändning visar en betydande höjning av materialproduktiviteten i det svenska näringslivet . Delvis har den åstadkommits genom teknikförändringar, trots att relativpriset på råvaror sjunkit . Den dominerande orsaken till höjd materialproduktivitet har dock varit sammansättningsförändringar i efterfrågan och i näringslivets produktion – en omfördelning från råvarukrävande till arbetskrafts- och kunskapsintensiv produktion. För näringslivet som helhet handlar det om ungefär en halvering av den specifika förbrukningen av råvaror . Råvaru- användningen i absoluta tal 1996 var trots detta högre än 1957. Det bör också framhållas att den tendens till minskad specifik användning som konstaterats för andra material inte återfinns då det gäller användningen av baskemikalier. Med hänsyn till riskerna för allvarliga miljöskador framstår utvecklingen på kemikalie- området som ett av de viktigaste – och mest svår- hanterade – ansvarsområdena för miljöpolitiken. Utvecklingen i fråga om total energianvändning har varit likartad den för råvaror, som en kraftig omfördelning skett på de flesta användningsområden, från olja till el. Trots en minskning av den specifika energiförbrukningen – räknad i TWh per BNP-krona i fasta priser – har den totala energianvändningen ökat med . Tendenserna till energi- effektivisering har varit relativt starka inom industrin och sektorn Bostäder och service, men betydligt svagare i transportsektorn. Hushållningen med energi har varit föremål för politiska styr- åtgärder med olika motiv under olika perioder. har uttömningsrisker (för skogsråvara eller fossila bränslen) varit ett uttalat motiv. När det gäller energitillförsel och energiomvandling i allmänhet kan dock risk för uttömning inte ses som ett problem på lång sikt. Motiv för statlig styrning av energihushållningen måste i stället härledas från riskerna för miljöskador. Sådana miljöeffekter uppkommer emellertid endast till en del i användningsledet – t.ex. vid förbränning av kol och petroleumprodukter. När de externa effekterna i stället återfinns i tidigare led, t.ex. i olika slags elproduktion, innebär en politik riktad mot användningen betydande risker för effektivitetsförluster. Det är angeläget att nå fram till internationella system av styrmedel, som direkt kan påverka produktionsledet och påskynda utveckling av miljövänlig elproduktion. Den aktiva miljöpolitik, som har byggts upp och vidare- utvecklats , har varit framgångsrik då det gäller att reducera vissa miljöpåverkande utsläpp. Det trendbrott för koldioxidutsläppen, som inträffade , har visserligen delvis orsakats av ökad tillgång och sänkta relativpriser på el och fjärrvärme. Till stor del har förbättringen dock åstad- kommits genom prispåverkande styrmedel – en successiv skärpning av beskattningen för drivmedel och fossila bränslen. Utsläppen av svavel och kväveoxider har nedbringats kraftigt med hjälp av avgifter och andra miljöpolitiska åtgärder. Politiken har skärpts och gjorts mer verkningsfull också då det gäller användning, utsläpp och deponering av metaller och kemika- lier/miljögifter. Till betydande del är politiken här inriktad på att helt avskaffa användning och spridning av kemiska föreningar med allvarliga (konstaterade eller befarade) hälso- och miljöeffekter. Detta är emellertid ett mycket svårkontrollerat politikområde, inte minst därför att förändrade produkter och produktionstekniker medför att nya kemiska föreningar förs in i kretsloppet. En aktiv och effektiv kemikaliepolitik, baserad på försiktighetsprincipen, kräver stora resursinsatser och ett omfattande internationellt sam- arbete för politikutveckling och kontroll. Kretsloppspolitik – dvs. politik inriktad på producentansvar, effektivt omhändertagande och återanvändning av restprodukter – är ett delvis outvecklat och mycket omdebatterat delområde av naturresurs- och miljöpolitiken. Av redogörelsen i förra kapitlet framgår att politiken behöver utvecklas inte minst då det gäller samhällsekonomiska utvärderingar av regleringar och ökad använd- ning av ekonomiska styrmedel (t.ex. system med återvinnings- bevis). Ett huvudresultat av utredningens framåtriktade kalkyler är att utvecklingen mot höjd naturresursproduktivitet i den svenska ekonomin troligen kommer att fortsätta under . Dock kommer produktivitetsökningen vid oförändrad politik inte vara tillräcklig för att förhindra en ökning i absoluta tal av råvaruanvändning och miljöpåverkande utsläpp. Produktivitets- höjningen – minskad specifik användning av råvaror och energi – är främst resultatet av förskjutningar i produktionens och efterfrågans sammansättning i riktning mot varor och tjänster med mindre anspråk på sådana resurser. Däremot kommer marknadsbestämda förändringar i relativa priser på varor och produktionsfaktorer inte att främja ökad hushållning med naturresurser. Priserna på de flesta råvaror och energivaror kommer troligen att utvecklas svagare än prisnivån för varor och tjänster i allmänhet, och deras relativpris i förhållande till arbetskraft kommer att fortsätta falla i snabb takt. Om inga stora tekniska genombrott sker – t.ex. i fråga om fordonsmotorer och drivmedel – krävs stora höjningar av exempel- vis koldioxidbeskattningen för att åstadkomma en minskning av utsläppen i absoluta tal under . Under förutsättning att en sådan skärpning av politiken kan genomföras stegvis och i samarbete med andra länder, behöver den dock inte medföra några dramatiska effekter i fråga om näringslivets struktur eller hushållens konsumtionsmöjligheter. De fallstudier, som har sammanfattats i kapitel 9, syftar främst till att belysa möjliga effektivitetsvinster av politikförändringar i fråga om förnybara resurser. Beträffande skogsbruket konstateras att den svenska politiken på området har varit mycket framgångsrik, då det gäller att säkra skogstillgång och uthållighet. Med hänsyn till externa effekter skulle dock förändringar på vissa områden kunna innebära förbättringar. Överhållning av skogsmark skulle sålunda öka koldioxidbindning och lavproduktion.