sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade (dir. 1999:110) att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift bl.a. att värdera förslagen från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (Fi 1999:05) om olika verksamhetsformer för icke vinstdrivande företag m.m. och att bedöma behovet av ett nytt regelverk för sådana företag. förordnades f.d. riksdagsledamoten till ordförande i kommittén. Per entledigades från uppdraget som ordförande på egen begäran på grund av sjukdom. Han för- ordnades till sakkunnig. förordnades till ny ordförande f.d. kommunalrådet (). förordnades som övriga ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna (), (), (), () och (), kommunalrådet (), f.d. kommunalrådet (), riksdags- ledamöterna () och () samt advokaten (). Hovrättsassessorn , kansliråden och samt departementssekreteraren har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet med slutbetänkandet. Verkställande direktören , utrednings- cheferna samt program- ledaren har biträtt kommittén som experter. Sekretariatet har i arbetet med slutbetänkandet bestått av hovrättsassessorn , huvudsekreterare, socionomen , kammarrättsfiskalen , pol. mag. , och ekon. . En fullständig förteckning över kommitténs ledamöter, sak- kunniga, experter och sekretariat finns i bilaga 6. Kommittén har antagit namnet . kandet Allmännyttan – beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder (SOU 2000:104). Härmed överlämnar kommittén slutbetänkandet Allmän- nyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27). Till betänkandet fogas en gemensam reservation av (), () och () samt enskilda reservationer av () och (). Till betänkandet fogas även ett gemen- samt särskilt yttrande av ledamöterna () och () samt enskilda yttranden av ledamoten () och av experterna . Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostads- Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om Det tidigare arbetet ............................................................ Utgångspunkter för kommitténs arbete ........................... Bostadspolitiken ett gemensamt ansvar för stat och kommun .................................................... 1.5.2 Kommunernas boendepolitik och de allmän- 1.5.3 En särskild lagstiftning om allmännyttiga rätten till bostad ...................................................... 1.5.5 Behovet av en sammanhållen bostadspolitik på nationell och lokal nivå ........................................... Fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor .................. En lag om allmännyttiga bostadsföretag ................... Allmännyttan i ett historiskt perspektiv .......................... Allmännyttan och bruksvärdessystemet ........................... Om allmännyttiga bostadsföretag ......................... Om kommunala bostadsföretag ............................ 2.5Allmännyttans framtida roll utgångspunkter för 2.5.1 En marknad i obalans .............................................. Den bostadspolitiska ansvarsfördelningen ............ 2.5.3 Vad som utmärker de allmännyttiga bostads- 2.5.4 Det sociala ansvaret i kommunerna ....................... 2.6 Förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag ............. Begreppet allmännyttigt bostadsföretag ............... 2.6.2 Definitionen av ett allmännyttigt bostads- 2.6.3 En självkostnadsprincip för allmännyttiga Företagsformer för allmännyttiga bostads- Kommunallagens tillämplighet, m.m. .................... Godkännande/upphävande av status som Konsekvenser för bruksvärdessystemet ................ 2.7Laglighetsprövning av beslut i kommunala bostads- Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta ............................................. 3.2Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) ............................................................... 3.3Utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) ................................................................. Förutsättningar för köp av professionella investerare ... 3.4.1 En undersökning och analys ................................ Förutsättningar för köp av de boende ............................ Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. ..........111 Förköp av kommunalt bostadsbestånd ........................... 4.1.2 Gällande regler om förköp, m.m. ......................... 4.1.3 Förslaget från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) ....................... Förslaget från Utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) ..................................... Överväganden och förslag .................................... 4.2Förhindra eller försvåra ombildning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt ................................................... Närmare om ombildningen .................................. Boendeinflytande och inflytande i bostads- Del II Kommunernas boendeplanering Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering ................................... 6.2Bostadspolitikens mål och kommunernas roll och Uppgiftsfördelningen mellan stat och Den rättsliga grunden för ansvarsfördelningen .. 6.3Kommunernas befogenheter och skyldigheter i Kommunallagen (1991:900) ................................. 6.3.2 Lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- (1987:10) ............................ Socialtjänstlagen (1980:620) ................................. 6.3.5 Individinriktade åtgärder och rätten till 6.3.6 Lagen (1993:406) om kommunalt stöd till 6.3.7 Hyreslagen (12 kap. jordabalken) och bostadsrättslagen (1991:614) ............................... 6.4 Kommunernas styrmedel i bostadspolitiken .................. 6.4.1 Samhällsplanering, lovgivning och mark- 6.4.5 Stöd till enskilda hushåll, m.m. ............................ 6.5Kommunernas uppgifter och styrmedel i en ny 6.6Bostadsmarknadens utveckling och hushållens boendesituation i olika upplåtelseformer ....................... Överväganden och förslag ............................................... 6.7.1 Inledande överväganden ....................................... 6.7.2 Rätten till bostad enligt socialtjänstlagen ............ 6.7.3 Komplettering av lagen om kommunernas 6.7.4 En bostadsanvisningsrätt eller andra åtgärder att stärka 6.7.5 Statens roll i sammanfattning ............................... De särskilda deluppdragen till beredningen ................... Beredningens senare arbete ............................................. 7.3.1 Beredningens internationella studieresa .............. 7.3.2 Underlag och rapporter beställda av bered- 7.3.3 Seminarier ordnade av beredningen .................... Konsekvenser av kommitténs förslag ...................... 8.1För bostadsmarknaden i stort och för de allmän- 8.4Kommitténs förslag i relation till befintlig lagstift- ning och EG-rätten .......................................................... 9.1Förslag till lag (2002:000) om allmännyttiga bostads- 9.2Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om Reservationer och särskilda yttranden ............................. Bilaga 4 Kommunernas roll i bostadspolitiken Bilaga 5 Från sluten institution, via egen bostad till hem- Om den boendesociala situationen för psykiskt störda ()........................... Bilaga 6 Vissa ekonomiska konsekvenser vid ombildning av kommunägda hyresrätter till bostadsrätter i Bilaga 7 Förteckning över ledamöter, sakkunniga, experter och sekretariat....................... Av sitt ursprungliga uppdrag har kommittén i enlighet med tilläggsdirektiv prioriterat fem områden: Kommittén skall sär- skilt 1.utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt, 2.klarlägga de finansiella förutsättningarna för överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsföretag eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga bostadsföretag än kommunala, 3.ta ställning till om hyresgäster eller andra bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala bostadsföretag eller bostads- bestånd, 4.analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar och klar- lägga om kommunerna behöver tillföras ytterligare instru- ment för att fullgöra detta ansvar, och 5.sammanfatta vad kommittén har arbetat med och vad kom- mittén inte har hunnit att redovisa. Bostadspolitiken har en avgörande betydelse för välfärdspoli- tikens utformning, och är ett område där staten och kom- munerna har ett gemensamt ansvar. För att de bostadspolitiska målen skall uppnås förutsätts ett aktivt samhällsengagemang både från staten och från kommunerna. Staten skall svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostads- byggandet medan kommunerna har det övergripande ansvaret för att bostadspolitiken verkställs på lokal nivå. Det är angeläget att staten och kommunerna nu samordnar sina åtgärder för att med full kraft skapa och genomföra en gemensam bostadspolitik som står i överensstämmelse med det nationella mål som antagit för bostadspolitiken. Den långsiktiga målsättningen att åstadkomma både ytterligare hyresrätter och att bibehålla ett självkostnadsalternativ på hyres- marknaden kan äventyras utan stimulansåtgärder från stats- makternas sida. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att om- pröva såväl legala som ekonomiska instrument för att anpassa den nationella och den lokala politiken till de förutsättningar som råder. Speciellt eftersom bostadsförsörjningen är en mycket väsentlig del av kommunernas och regionernas infra- struktur i ett tillväxtperspektiv. Det finns således ett egen- intresse hos kommunerna och ett övergripande nationellt intresse hos staten av att det finns väl fungerande allmännyttiga bostadsföretag i varje kommun och därmed i varje del av landet. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Statens intresse av en särskild lagstiftning för de allmännyttiga bostadsföretagen motiveras bl.a. utifrån hänsynen till gällande hyressättningssystem (bruksvärdessystemet). Från rättssäker- hetssynpunkt förutsätter ett fungerande hyressättningssystem en garanti för att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verk- samheten utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnads- princip. Ett sådant regelverk bidrar enligt kommitténs mening till att tydliggöra vilka företag som enligt hyreslagen är hyres- normerande. Ett annat skäl för ett särskilt regelverk är att det är viktigt att villkoren för allmännyttig bostadsverksamhet klargörs, dvs. att de allmännyttiga bostadsföretagen driver verksamhet under vissa speciella förutsättningar: utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Möjligheten att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt upphörde . Genom ett återinförande av en rätt för allmännyttiga aktörer på bostadsmarknaden att godkännas som allmännyttigt bostadsföretag ökar möjligheterna för att det på marknaden bibehålls en tillräckligt stor allmännyttig sektor. Ett ytterligare skäl för en särskild reglering om allmännyttiga bostadsföretag är att det därmed skapas en plattform för dels framtida insatser gentemot kommuner som vill ta ett bostads- politiskt ansvar eller är beredda att utveckla hyresgästernas inflytande över det bostadsföretag de hyr av. Definition av ett allmännyttigt bostadsföretag Ett allmännyttigt bostadsföretag definieras i kommitténs förslag som ett kommunalt bostadsföretag eller annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter som det är upplåtet bostäder med hyresrätt i. Att verksamheten drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte företaget från att lämna skälig utdelning på den del av grundkapitalet som ägaren skjutit till kontant. skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag Aktiebolag, ekonomisk förening eller stiftelse som uppfyller de villkor som ställs upp i definitionen av allmännyttigt bostads- företag i den nya lagen, får efter ansökan godkännas som allmän- nyttigt bostadsföretag. bolag, ekonomisk förening eller stiftelse som enligt äldre för- fattning har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag skall för lagens ikraftträdande anses vara godkända som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen. Godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen skall återkallas om förutsättningarna för godkännandet inte är upp- fyllda eller om företaget anmäler att det inte längre önskar vara allmännyttigt bostadsföretag. Frågor om godkännande och åter- kallelse av godkännande som allmännyttigt bostadsföretag enligt den nya lagen, prövas av . beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Ett allmännyttigt bostadsföretag skall till lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostads- företagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnads- princip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostads- verksamhet. Det finns dessutom åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinstmedel från kommunala bostadsföretag till annan verksamhet. I praktiken innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verksamhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommunmedlemmar och inte enbart av hyresgästkollektivet. Detta förfarande hotar dess- utom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyressätt- ningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. Kommitténs bedömning är att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte även skall finnas en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad och föreslås bli föremål för fortsatt utredande. Analys av förutsättningarna för annan än kommun att köpa allmännytta Kommitténs analys har lett till slutsatsen att det torde vara svårt att finna eller påvisa något större intresse hos professionella investerare för att investera i allmännyttig bostadsverksamhet. Stötesten förefaller vara just det som utgör fundamentet för allmännyttig verksamhet dvs. att verksamheten drivs utan vinst- syfte och i förlängningen med utdelningsbegränsningar. En sådan är ur investerarnas synvinkel inte acceptabel. Det är inte möjligt att med säkerhet fastställa intresset hos de boende eller de exakta finansiella förutsättningarna vid ett övertagande av de boende. Kommittén är dock av bedömningen att det förslag till permanent lag om kooperativ hyresrätt som lämnas av Utredningen om kooperativ hyresrätt i SOU 2000:95 bör kompletteras med regler om förköpsrätt för de boende. Förköp av kommunalt bostadsbestånd, m.m. Kommittén föreslår att en företrädesordning vid försäljning av kommunalt fastighetsbestånd eller aktier i kommunalt bostads- företag regleras i lag. I första hand skall kommunen sälja till annat allmännyttigt bostadsföretag. I andra hand skall kom- munen sälja till en kooperativ hyresrättsförening av ägarmodell som hyresgästerna bildat. Först därefter skall kommunen kunna sälja till bostadsrättsförening eller annan. Frågan om den närmare utformningen av en reglering av företrädesordningen liksom frågan om priset vid försäljning av kommunalt fastig- hetsbestånd kan eller bör regleras, föreslås bli föremål för ytter- ligare analyser och överväganden inom ramen för en särskild utredning. När det gäller frågan om att förhindra eller försvåra ombild- ning av kooperativ hyresrätt till bostadsrätt gör kommittén bedömningen att föreningslagens regler om likvidation i kombination med de regler om överlåtelse av föreningens hus som föreslås av Utredningen om kooperativ hyresrätt utgör ett tillräckligt skydd för den kooperativa hyresrättsföreningen och dess hyresgäster. Att helt förhindra att en kooperativa hyres- rättsföreningar upphör och blir bostadsrättsföreningar bedöms inte vara meningsfullt. Förmögenhetsöverföringar från kommu- nen till det privata bör lösas avtalsvägen, där kommunen som förutsättning för försäljning till den kooperativa hyresrättsföre- ningen, ställer krav på ytterligare villkor i föreningens stadgar för frivillig likvidation. Boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen Enligt kommitténs uppfattning är det av största vikt att hyres- gästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen får ett ökat infly- tande. Frågor om boendeinflytande och ökat inflytande i bostadsföretagen har kommittén med hänsyn till den priorite- ring som följer av kommitténs tilläggsdirektiv inte arbetat med. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en särskild utredning med uppdrag att närmare analysera de förslag som lämnades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i SOU 1999:148 samt även i övrigt analysera och lämna förslag som leder till ökat boendeinflytande och inflytande i bostadsföretagen. Utredaren bör ges i uppdrag att beakta den överenskommelse om utveckling av hyresboendet som träffades mellan , och . Fortsatt utredande av bostadspolitiska frågor Kommittén föreslår sammantaget att följande frågor kommer under fortsatt analys och överväganden inom ramen för en särskild utredning. En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag, möjligheten att dela ut vinst i efterskott, utökade möjligheter till fonderingar, reglering av förköpsordning m.m., och utökat boendeinflytande m.m. Del II Kommunernas boendeplanering Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommitténs förslag och bedömningar i dessa frågor utgår från dels en redovisning av gällande ansvarfördelning mellan stat och kommun, dels en aktuell bild av läget på bostadsmarknaden, dels uppföljningar av hur olika bostadspolitiska verktyg används i kommunerna. Kommitténs kommunkontakter i bostadsförsörjningsfrågor ger följande bild: inga ytterligare statliga regleringar önskas eller behövs för att förse kommunerna med verktyg för bostadsförsörjningen generellt, arbete med förturer och med sociala, eller kommunala, kontrakt blir allt tyngre, samarbetet i många kommuner går trögt, främst med privata fastighetsägare men även med kommunens eget bostadsföretag, staten kan stödja kommunernas arbete genom att sprida goda exempel och genom att stödja nya initiativ med stimulans- bidrag.. Kommunen har mycket kortfattat f.n. följande verktyg för bostadssocial verksamhet inom ramen för sin boendeplanering och sina insatser enligt , socialtjänstlagen och lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar: Bostadsförmedling, dvs. antingen egen bostadsförmedling med förtursregler eller genom en samverkan med flera fastighetsägare eller med en privat bostadsförmedling, samverkan med ett kommunägt bostadsbolag, antingen när bolagets uthyrningsverksamhet samverkar med socialförvalt- ningen eller när ägardirektiv till företaget ger förtursregler, frivillig samverkan med privata fastighetsägare, t.ex. genom en samordningsgrupp med kommunens större fastighetsägare och socialförvaltningen för anvisning av hyreslägenheter med förtur, villkor i exploaterings- eller marköverlåtelseavtal, t.ex. krav på hyresrätt som upplåtelseform i en del av produktionen, krav på anvisningsrätt för en andel av lägenheterna i alla upp- låtelseformer och krav på visst antal bostäder för särskilda behov, i insprängda lägenheter eller i hela hus inom ett projekt, eget ägande av bostäder antingen bostäder för särskilda behov som byggs i egen regi eller inköp av bostadsrätter eller småhus för uthyrning och aktiv markpolitik och boendeplanering, där kommunen för en långsiktig markpolitik integrerad med planering för utbygg- nad och utveckling av kommundelar och bostadsområden. De bostadspolitiska medel som kommunerna redan förfogar över är tillräckliga, men kommunerna bör använda dem bättre och oftare. Kunskap om medlen för lokal bostadspolitik har glömts bort år med lågt byggande och över- skott på bostadsmarknaden. Samordningen av bostadsfrågor brister ofta inom kommunerna. I bl.a. arbete med boende för svaga grupper efterfrågas ökat erfarenhetsutbyte och goda exempel. Motsvarande behov uttrycks i fråga om metod- utveckling för boendeplanering. Kommittén har mot bakgrund av sina undersökningar och kommunkontakter gjort bedömningen att kommunernas be- fogenheter, roll och ansvar kan behöva förtydligs i två avseenden och föreslår därför: dels att , och länsstyrelserna ges i uppdrag att kartlägga vissa boendefrågor i . Det gäller hur bostadsfrågor för hushåll som inte kan få en bostad på egen hand på den öppna bostadsmarknaden hanteras inom . Med utgångspunkt från resultatet av denna kartläggning bör analyseras om kommunerna behöver tillföras ytterligare bostadspolitiska verktyg i sitt boendesociala arbete. och ges i uppdrag att med utgångs- punkt från resultatet av kartläggningen i samråd med kommu- nerna sprida goda exempel på hur kommunerna kan arbeta med att ordna bostad till utsatta grupper. dels att lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kompletteras med en regel om att kommunfullmäktiges beslut om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning skall fattas genom ett särskilt beslut av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. Kommittén bedömer att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden inte bör införas nu trots problem på lokala bostadsmarknader, särskilt sådana med brist på bostäder. Ett viktigt skäl är en utbredd tveksamhet i kommunerna. Ett ställningstagande bör avvakta kommunernas försök att nå frivilliga överenskommelser med lokala fastighetsägare. Det gäller inte minst i kommuner där beslut fattas om att inrätta en obligatorisk bostadsförmedling enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Utvecklingen av utsatta gruppers boende inger stark oro och bör följas noggrant. Goda skäl finns att redan nu allvarligt över- väga någon form av anvisningsrätt för , för både förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt, särskilt i orter med bostadsbrist. Ett ökat medvetande behövs bland alla fastig- hetsägarekategorier, både allmännyttiga och privata, om vikten av att aktivt samarbeta för att klara utsatta gruppers boende genom bl.a. förturer och sociala, eller kommunala, kontrakt. Kommittén förordar dock inte att en anvisningsrätt för införs . Även i detta fall anser kommittén att effekter av föreslagna statliga insatser bör avvaktas och att par- ternas agerande på bostadsmarknaden bör beaktas. Former för de privata fastighetsägares medverkan i både bostadsförmedling och bostadsanvisning bör vid sidan av ev. överenskommelser med kommunen dokumenteras lokalt som en värdefull komplettering av de riktlinjer om god sed som antagits av . De allmännyttiga företagens med- verkan både i den generella bostadsförmedlingen och i arbetet med bör underlättas genom ägardirektiv från kommunen. Boendesociala beredningen tillsattes av regeringen med uppdrag att följa utvecklingen på det bostadssociala om- rådet och föreslå åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen skulle som underlag för sina bedömningar och förslag göra en bostadssocial kartläggning av situationen på bostadsmarknaden. Beredningen, som skulle ha varit verksam till och med utgången av , övergick i , som tog över större delen av bered- ningens uppdrag. Beredningen hade som led i sitt arbete omfattande kommuner, myndigheter och andra utredningar och beställde ett stort antal underlag om bostadsmarknad och bostadspolitik, särskilt boendesocial frågor. Bl.a. tog på beredningens uppdrag fram en boendesocial kartläggning av utvecklingen för hushållen . Beredningens undersökte vidare bostadspolitiken i och . Två slutsatser drogs om allmännyttans roll. En välfungerande allmännytta av tillräcklig omfattning är av stor betydelse för att människor med behov av stöd ska få goda boendeförhållanden. Det kan vidare vara värdefullt att tillföra bostadsmarknaden privata allmännyttiga aktörer vid sidan av de kommunala.