sou · GPB348d1 · 2002-01-01 00:00:00 — En annan ekonomisk lösning skulle vara att den förtroendevaldas ersättning och arvoden inte ingick i underlaget för den sjukpenninggrundande inkomsten. Det skulle medföra att exempelvis föräldrapenningen blev lägre. I gengäld skulle det vara möjligt att fullgöra ett förtroendeuppdrag och således uppbära ersättning och arvoden från förtroendeuppdraget parallellt med föräldrapenningen. Denna senare lösning är emellertid inte möjlig, då utgivande av ersättning som baseras på den sjukpenning- grundande inkomsten oftast är förbunden med krav på att man avstår från förvärvsarbete. För att sjukpenning skall utgå måste den försäkrade avstå från förvärvsarbete på grund av sjukdom, och när föräldrapenning utgår skall den försäkrade avstå från förvärvsarbete för att vårda barn. Även om förtroendeuppdraget inte i formell mening är ett för- värvsarbete, jämställs förtroendeuppdraget med ett sådant vid bedömning av den försäkrades arbetsförmåga. Detta medför att den socialförsäkringsrättsliga ersättningen sätts ned eller dras in i sin helhet, om den försäkrade inte avstår från förtroendeuppdraget. Kommittén har inte för avsikt att föreslå någon förändrad syn på bedömningen av arbetsförmågan. En förändrad beräkning av underlaget för sjukpenning i den ordning som diskuteras ovan, skulle också få oöverskådliga konsekvenser. Om en förtroendevald fullgör förtroendeuppdrag då han eller hon uppbär föräldrapenning, blir situationen något annorlunda. När förtroendeuppdraget fullgörs är den för- troendevalda inte ledig från sitt förvärvsarbete för att vårda barn, utan i stället ledig för att fullgöra sitt politiska uppdrag, enligt 4 kap. 11 § kommunallagen. Det innebär att den förtroendevalda skall kompenseras för den uteblivna ersättningen enligt bestäm- melserna i 4 kap. 12 §. Även vid uppbärande av sjukbidrag har, enligt vad kommittén erfar, problem uppstått i förhållande till förtroendevalds ersättning och arvoden. Sjukbidrag och förtidspension är en del av pensionssystemet, men enligt vad kommittén erfar kommer ersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad arbets- oförmåga att bli en del av sjukförsäkringssystemet. Bedömningen av arbetsförmågan är dock inte föremål för någon översyn. Bedömningen av arbetsförmågan vid utgivande av sjukbidrag har förändrats. krävdes att den försäkrades arbetsför- måga var nedsatt till för att full förtidspension eller fullt sjukbidrag skulle utgå. räcker emellertid 7/8-dels nedsättning för att full ersättning skall utgå. Syftet med denna förändring är att den försäkrade skall kunna vara något aktiv exempelvis i hem- eller fritidsaktiviteter, utan att ersättningens storlek påverkas (se prop. 1997/98:111). ser denna förändring som en möjlighet för en försäkrad att utföra visst politiskt förtroendeuppdrag. Ett förtroendeuppdrag av större omfattning medger dock inte de förändrade bestäm- melserna. Kommittén ser inte heller en sådan lösning som möjlig. Ytterligare en ersättningsform som berörts i diskussionen om kompensation är arbetslöshetsersättningen. Förtroendevalda för- lorar arbetslöshetsersättning om de inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande när de fullgör sitt förtroende- uppdrag. I 4 kap. 12 § kommunallagen stadgas att förlorad arbetsinkomst skall ersättas, och sådan inkomst har inte ansetts inkludera arbetslöshetsersättning. Enligt kommitténs förmenande är en lagkonstruktion som i praktiken medför att arbetslösa individer inte kan vara politiskt aktiva, orimlig. har vi därför valt att föra in bortfall av arbetslöshetsersättning i det område som är obligatoriskt för kommunen eller . 7.5.4Möjligheten att använda schablonersättningar Även om det huvudsakliga syftet med lagstiftningen måste vara kompensation för faktiskt inkomstbortfall, kan möjligheten att i förekommande fall använda sig av ersättningsschabloner vara ett sätt att tillgodose grupper vilkas förlorade inkomst kan vara svår att beräkna. Detta gäller kanske framför allt egna företagare och fria yrkesutövare. Det är möjligt att relatera ersättning till timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst, taxerad inkomst eller något annat underlag. Att sjukpenningen för anställda, enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, ersatts med sjuklön från arbetsgivare under en inledande sjukperiod, förändrar inte möjligheten att använda den sjukpen- ninggrundande inkomsten som beräkningsgrund. års kommunallagsreform förordades inget speciellt system vid beräkning av schabloner, utan valet överlämnades till kommunfullmäktige (prop. 1990/91:117). instämmer i denna bedömning. Enligt vad kommittén erfar har dock valet av sjukpenninggrundande inkomst som ut- gångspunkt för schablonersättning i vissa fall fått negativa kon- sekvenser för vissa grupper av förtroendevalda. Detta beror på den övre gräns på 7,5 basbelopp som gäller för sjukpenninggrundande inkomst. Inkomster över detta tak beaktas inte. Detta problem kan emellertid komma att lösas eftersom det pågår en diskussion om att höja denna gräns till 10 basbelopp framöver (SOU 2000:121). Ytterligare ett problem med att knyta schablonersättningen till den sjukpenninggrundande inkomsten är att den senare i praktiken kan beräknas olika för å ena sidan anställda och å andra sidan upp- dragstagare och egenföretagare. För de förstnämnda görs en prognos över den inkomst som de kan förväntas erhålla framöver. För övriga grupper tas i större utsträckning hänsyn till förfluten inkomst, närmare bestämt den taxerade inkomsten (se RFFS1 1998:12 5 §). Ett annat område som skulle kunna lämpa sig väl för en schabloniserad ersättning är kompensation för sådan tjänste- pension som förtroendevalda förlorar då uppdrag fullgörs. pensionssystemen skiljer sig åt mellan olika avtalsområden, och en utredning om den förlorade tjänstepensionens storlek i varje enskilt fall är administrativt komplicerad. Enligt vad kommittén erfar undersöker hur en sådan schabloniserad pensionsavsättning skulle kunna organi- seras. Ett tänkbart förslag är att en årlig avgift om av den sammanlagda förlust av arbetsinkomster som gjorts av den förtroendevalda på grund av fullgörande av förtroende- uppdrag i kommunen eller , skall inbetalas av kom- munen eller till ett pensionsförsäkringsbolag. Det före- faller rimligt att på detta sätt avsätta en viss procentsats av den summa som utbetalats. I vilket fall som helst är det kommitténs uppfattning att kravet på skälighet gör att en schabloniserad ersättning i vissa fall är berättigad, även om det innebär att någon förtroendevald inte uppnår full kompensation. Skälet till ovannämnda förslag är den förändring som skett inom tjänstepensionssystemen sedan nu- varande lagtext utformades. Även om en förlorad pensions- förmån i regel kan konstateras först då den förfaller till betalning, så skulle syftet bakom gällande ramlagstiftning – att den enskilde inte skall förlora pension på grund av sitt uppdrag – enligt kom- mitténs uppfattning kunna anses vara uppfyllt genom en fortlöpan- de betalning för pensionsintjänandet. Därmed skulle det inte heller finnas några hinder för en retroaktiv tillämpning från kommunens eller sida. 8De förtroendevalda och informationstekniken Den moderna informationstekniken kan spela en viktig roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. Den kan framför allt bidra till att göra information mer lättillgänglig och till att under- lätta diskussion och kommunikation i olika former. För de förtro- endevalda är tekniken värdefull när det gäller att ha en dialog med medborgarna, inhämta kunskap och förbereda sammanträden. Användningen av informationsteknik i demokratins tjänst kommer att präglas av försök och experi- ment. Detta är ett bra sätt att samla erfarenheter om teknikens möjligheter och begränsningar. De förtroendevalda har en viktig funktion att fylla i dessa demo- kratiexperiment. Endast genom att de förtroendevalda deltar aktivt kommer sådana försök och experiment att kunna bidra till att stärka både deltagardemokratin och den representativa demokratin. Det är därför angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som redskap för demokratiutveckling. Kommuner och landsting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning och utbildning som behövs för att de fullt ut skall kunna utnyttja den moderna informations- tekniken som ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna. De förtroendevalda och informationstekniken Kommittén har tolkat sitt uppdrag på följande sätt. Kommittén skall kartlägga vilket praktiskt stöd de förtroendevalda har av den nya informationstekniken , och vad som kan behövas . Kommittén skall också diskutera hur modern informa- tionsteknik kan underlätta de förtroendevaldas arbete, särskilt när det gäller att utveckla en dialog med medborgarna. 8.2Informationsteknik i den kommunala demokratin förs en omfattande diskussion om både hur och i vilken omfattning den moderna informationstekniken kan bidra till att stärka demokratin. Det är den relativa enkelheten, den omtalade snabbheten, den stora tillgängligheten och den icke- hierarkiska strukturen som sammantaget anses tala för en sådan utveckling. I sammanhanget har begreppet elektronisk demokrati eller e- demokrati myntats. Med elektronisk demokrati avses användning av någon form av informationsteknik i olika demokratiska pro- cesser. Begreppet är också ett samlingsnamn för en rad olika tekniska lösningar som kan underlätta, bredda och förbättra det demokratiska beslutsfattandet. 8.2.1Informationsteknikens intåg i demokratin I diskussionen har huvudsakligen tre faktorer framhållits som bidragande till att informationstekniken kan få en allt större be- tydelse i de demokratiska processerna. Det handlar om ett minskat intresse för deltagande i traditionella politiska institutioner, god tillgång till datorer och god kunskap om hur de används samt de kommersiella möjligheter som utvecklingen rymmer. Minskat intresse för traditionella politiska institutioner Den första faktorn är ett minskat intresse för deltagande i de tradi- politiska institutionerna, och då särskilt de politiska parti- erna. Informationstekniken får i detta sammanhang två olika roller. De som vill slå vakt om den representativa demokratin framhåller De förtroendevalda och informationstekniken att informationstekniken kan bidra till att man reparerar bristerna i det rådande demokratiska systemet, bland annat genom att tekni- ken ger de politiska partierna nya möjligheter att kommunicera med väljarna och bygga nätverk. De som är anhängare av direktdemokrati framhåller i stället att informationstekniken ger nya möjligheter att komplettera eller rentav ersätta delar av den representativa demokratin med direkt- demokrati. Det finns emellertid inget som hindrar att informa- tionstekniken används på olika sätt i olika sammanhang; tekniken kan både bidra till att reparera och komplettera den representativa demokratin. God tillgång till datorer och god kunskap om hur de används Den andra faktorn är att relativt många medborgare både har till- gång till datorer och förhållandevis god kunskap om hur datorer och program används. Detta framgår bland annat av en studie av omfattning och användning av informationsteknik som genomförde (SCB 2000). Bland samtliga personer i åldern 16–har tillgång till en dator i hemmet, medan också har tillgång till Internet i hemmet. Andelen som har tillgång till både dator och Internet är högst bland högre tjänstemän och lägst bland arbetare. Den är också högst i åldrarna 16–och 35–, och lägst i åldern 55–. Mellan män och kvinnor är skillnaderna små. Räknar man också med dem som har tillgång till Internet i arbetet eller under en utbildning stiger andelen till . Av ungdomarna i åldern 16–har tillgång till dator i hemmet. Inom denna åldersgrupp har tillgång till Internet i hemmet, i arbetet eller under en utbildning. Mycket talar för att Internet framstår som ett självklart redskap om och när dessa, och yngre, kommunmedlemmar vill engagera sig i kommunala frågor. av samtliga personer i åldern 16–använ- der Internet. De som inte har tillgång till Internet i hemmet når istället Internet via en dator på arbetsplatsen eller en offentlig plats, till exempel ett bibliotek eller ett Internetcafé. Användningen av Internet till olika sysslor fördelar sig på föl- jande sätt: informationsinhämtning (), e-post (60 pro- cent), banktjänster (), köp av varor eller tjänster De förtroendevalda och informationstekniken (), kommunikation med offentlig sektor () och diskussionsgrupper/e-postlistor (). I undersökning om medborgar- nas attityder till förtroendeuppdrag, vilken huvudsakligen behand- lats i kapitel 5, ingick även frågor om användningen av Internet. Vi frågade respondenterna hur ofta de brukar besöka den egna kommunens webbplats och hur ofta de brukar besöka något politiskt partis webbplats. Kommunens webbplats besöks av av de svarande, en eller av , en eller av och en eller av . Återstående uppger att de besöker webb- platsen mer sällan eller aldrig. Ingen av de svarande besöker något politiskt partis webbplats, men de besöks en eller av , en eller av och en eller av . Återstående uppger att de besöker webbplatsen mer sällan eller aldrig. Varken den egna kommunens eller något politiskt partis webb- platser besöks alltså särskilt ofta. En stor del av besöken på kom- munens webbplats kan antagligen relateras mer till offentlig service än till demokratifrågor. Kommersiella möjligheter i den elektroniska demokratin Den tredje faktorn är att företag utnyttjar de kommersiella möjlig- heterna i utvecklingen av elektronisk demokrati. Etablerade kon- sultföretag erbjuder kommuner och landsting informations- och kommunikationsmodeller, bland annat i form av portaler och elek- tronisk ärendehantering, vilka sägs stödja de demokratiska proces- serna. har det startats fler nya företag som erbjuder kommuner och landsting skräddarsydda lösningar för medborgardialog, enkätundersökningar och andra former av elektronisk demokrati. De förtroendevalda och informationstekniken 8.2.2Informationstekniken som demokratisk resurs Den moderna informationstekniken ger möjligheter att stödja de demokratiska processerna på i huvudsak fyra olika sätt. Det första sättet är att förbättra informationen. Det kan bli lättare för förtroendevalda och andra kommunmedlemmar att söka information. Medborgarnas möjligheter att påverka och granska kommunens verksamhet kan därigenom öka. De förtroendevalda får också möjlighet att vända sig direkt till kommunmedlemmarna, utan att gå via exempelvis lokaltidningen. Det andra sättet är att förbättra diskussionen. Det kan bli lättare att föra dialoger, hitta personer med likartade intressen och bygga nätverk. Detta gäller inte bara i relationen mellan förtroendevalda och kommunmedlemmar, utan också förtroendevalda respektive kommunmedlemmar sinsemellan. Den tredje sättet är att genomföra olika former av röstning. Det kan handla om enkäter, rådslag och opinionsundersökningar, men i förlängningen också om val och folkomröstningar. Den fjärde sättet är att utveckla diskussionen till olika former av aktion. Det kan då handla om att bygga virtuella politiska rörelser och genomföra till exempel digitala namninsamlingar och kampan- jer med hjälp av elektronisk post. Ett problem är emellertid att den ojämna tillgången till informa- tionsteknik, vilken vi tidigare redovisat, riskerar att förstärka skill- nader i samhället. I den utsträckning informationstekniken används för att sprida information är problemet relativt enkelt att åtgärda. Informationen kan spridas även i form av tidningsannonser, broschyrer och andra trycksaker. Men i den utsträckning informationstekniken används också till diskussion, röstning och aktion blir problemen betydligt svårare att ätgärda. Telefon och vanliga brev kan aldrig helt kompensera frånvaron av modern informationsteknik. Det räcker emellertid inte med att det är blir vanligt att medbor- garna har tillgång till dator som att de har tillgång till bil. Först när tillgång till Internet blir lika vanlig som tillgång till telefon, kan man tala om en jämn tillgång bland befolkningen. En annan viktig förutsättning för att informationstekniken skall bli ett användbart och allmänt spritt demokratiskt redskap, är att det finns tillgång till bredbandsuppkoppling och att tekniken, både vad gäller hård- och mjukvara, utvecklas så att den inger ett större förtroende än . De förtroendevalda och informationstekniken 8.2.3Informationstekniken och lokala massmedier Informationsteknikens utveckling kan även komma att påverka den trepartsrelation som finns mellan förtroendevalda, lokala massmedier och kommunmedlemmar. konstaterade i sitt betänkande Dagspressen medielandskap (SOU 1994:94) att massmedierna i detta sammanhang har tre uppgifter: att ge information, att stå för granskning av olika makthavare och att vara forum för debatt. Alla dessa områden kan komma att påverkas av den moderna informationstekniken (2001). När det gäller information etableras nya möjligheter för kom- munmedlemmarna att söka efter denna direkt hos kommunen eller . De förtroendevalda får möjlighet att med till exempel ett nyhetsbrev vända sig direkt till kommunmedlemmarna. Kontakten kommer att kunna ske utan inblandning av lokala mass- medier. ger tekniken också massmedierna större möjlig- heter att söka information hos kommunen eller . När det gäller att granska makthavare etableras möjligheter som gör att kommunmedlemmarna på ett enklare sätt än själva kan göra detta, genom att diarier och offentliga handlingar blir tillgängliga på kommunens och webbplats. När det gäller debattforum etableras nya möjligheter på Internet. Fler debatter kommer att kunna föras , och fler personer kommer att kunna vara med och formulera dagordningen för debatterna. Ett lokalt massmedium kan därför komma att övergå från att vara det centrala debattforumet till att bli ett av flera. Informationsteknikens utveckling kommer också att ha effekter på demokratin. finns indikationer på detta. Teknikens snabbhet kan leda till krav på en snabbare politisk process, vilket innebär att tiden för utredning, överläggning och beslut förkortas. Detta kan i sin tur hota demokratins deliberativa kvaliteter, såsom möjligheten till samtal, argumentation och fri diskussion mellan jämlikar. Den interaktiva och icke-hierarkiska strukturen kan komma att utmana en rad olika organisationsmodeller. Nätverksstrukturen kan leda till att i första hand gemensamma intressen förenar De förtroendevalda och informationstekniken Därmed sker en gränsupplösning som kan utmana den geografiskt förankrade demokratin. Flyktigheten innebär att webb- platser ständigt förändras och att information försvinner, vilket kan försvåra debatt och ansvarsutkrävande. Sårbarheten ökar också i takt med att samhället blir alltmer teknikberoende. Teknologiska förändringar föranleder dock inte med automatik förändringar i politiskt beteende. De tekniska nymodigheterna måste översättas till politiska förändringar genom politiskt besluts- fattande. De som kan påverkas av den nya tekniken måste be- stämma sig för om de vill anpassa sig till en ny kommunikativ miljö och i så fall på vilket sätt. De måste dessutom fatta beslut om den hård- och mjukvara och tekniska kompetens som krävs för att använda och upprätthålla tekniken (2001). 8.2.5En demokratisk IT-strategi behövs Statsvetarna konstaterar att kom- munerna har tagit sig an den nya informationstekniken utan att ha några uttryckliga, i förväg definierade strategier. Den tydligaste indikatorn på detta är att endast av kommunerna har antagit en policy för informationsteknik och demokrati. Intrycket förstärks av att talesmän för kommunerna hävdar att initiativet att använda tekniken ofta tas av enskilda individer utan några egentliga diskussioner inom organisationen. Dessa initiativ beror dessutom ofta på andra kommuners initiativ eller den all- männa retoriken om det framväxande informationssamhället. En parallell kan dras till en undersökning bland de svenska parti- ernas kommunorganisationer , som visade att en majoritet av de tillfrågade ordförandena i samtliga partier ansåg att de måste följa med i IT-utvecklingen därför att andra partier gör det. Svaren antydde att det finns en press från den institutionella omgivningen att inkorporera de tidsenliga idéerna om att använda modern informationsteknik. och tolkar situationen som att kommunerna ser ett behov av att använda tekniken eftersom den anses ge dem legi- timitet, men att man egentligen inte har bestämt sig för hur den skall användas. Lösningen blir då att anamma de nya idéerna men att försöka hålla dem frikopplade så att de i ganska liten ut- sträckning får styrande effekter på verksamheten. Man säger att man har anammat den nya tekniken, men den tillåts i praktiken De förtroendevalda och informationstekniken inte få någon större betydelse. En orsak till detta kan vara brist på resurser och kunskap. Det är angeläget att dessa frågor uppmärksammas. Denna upp- gift ligger dock utanför uppdrag. Det ovan sagda utgör emellertid en viktig bakgrund till diskussio- nen om IT-stöd till förtroendevalda i kommuner och landsting. 8.3Demokratiska resurser på kommunernas webbplatser och har undersökt kommunal- politikernas syn på hur informationstekniken kan användas för att stödja de demokratiska processerna. Undersökningen har riktats till ordföranden i kommunstyrelser. Enligt undersökningen finns det en allmänt positiv syn på informationsteknikens betydelse för demokratin. av respondenterna instämmer i att tekniken har potential att utveckla demokratin . Den vik- tigaste invändningen är att tillgången till tekniken är ojämlikt för- delad bland medborgarna. Hälften av de tillfrågade anser att detta manar till försiktighet (2001). När det gäller hur informationstekniken kan användas i de demokratiska processerna har de tillfrågade kommunpolitikerna något varierande uppfattning. De flesta är positiva till att använda Internet för att publicera protokoll (), för att publicera beslutsunderlag (), som debattforum () och för opinionsundersökningar (), men inte för folk- omröstningar (). De flesta är alltså positiva till att använda Internet inte bara för information utan också för en aktiv kommunikation med kommunmedlemmarna. Förekomsten av demokratiska resurser på kommunernas webb- platser har undersökts av och samt av (). Båda undersökningarna visar att de förtroendevaldas positiva inställning till informations- teknikens demokratiska potential inte återspeglas i de resurser som finns tillgängliga på kommunernas webbplatser (2001, 2001). När det gäller den första möjligheten – att underlätta tillgången till information – har stora steg tagits . Alla kommuner och landsting har egna webbplatser. Omfattning och kvalitet på dessa webbplatser varierar emellertid betydligt. De förtroendevalda och informationstekniken många kommuner har tonvikten lagts på offentlig service. Enligt visar deras undersökning att kommunerna är bättre på att tillhandahålla service i olika former än vad de är på att utveckla medborgardialogen och låta kommunmedlemmarna ta del av och delta i kommunens beslutsprocesser. Vilken information finns tillgänglig på kommunernas webbplatser? Som exempel kan tas information om och kring kommunfullmäktiges sammanträden. Flertalet kommuner (enligt och , enligt ) informerar om tid och plats för kommande fullmäktigesamman- träden, medan det är betydligt färre kommuner (enligt och ) som redovisar vad som kommer att diskuteras på sammanträdet, genom att göra ärendelistorna tillgängliga via webbplatsen. Bara ett fåtal kommuner (enligt och , enligt ) redovisar vad ärendena handlar om, genom att göra beslutsunderlaget tillgängligt. Efter sammanträdena infor- merar drygt hälften av kommunerna (enligt , enligt ) om vad som beslutats genom att göra protokollen tillgängliga via sin webbplats.