sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Bostaden blir ofta ett behandlingsmässigt medel för att uppnå vissa mål som formulerats i en särskild arbetsplan, ibland uttryckt som behandlingsplan. Bostaden blir därmed inte en social rättighet, som har formulerat i de bostadspoli- tiska målen, utan har en funktion i det sociala arbetet som lock- bete, hållhake och som en plats för kontroll som sociologen (2000) har formulerat det. Man kan till exempel ställa en bostad med specialkontrakt i utsikt för missbrukare om de håller sig nyktra , och man kan hota med att ta den ifrån dem om de avbryter en behandlingsplan eller använder droger eller alkohol.36 I de förutvarande villkoren för att erhålla en träningslägenhet i framgick att: Om den boende avbryter arbetsplanen och ej är villig att återuppta den äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet (punkt 8 i andrahandskontraktet). Vid kommitténs akt- studie i var detta ett centralt tema i socialsekreterarens kontakt gentemot klienten: Jag säger att vi skall göra en arbetsplan kopplad till boendet i tränings- lägenhet och där ingår sysselsättning. (1:980924)både försörjnings- 34Hjort och (2000), s. 45. 35Socialstyrelsen (2000), s. 73. 36Sahlin (2000), s. 119. stödet och träningslägenheten är knutet till någon form av åtgärd då syftet är att [1] skall få ett eget kontrakt samt att bli självför- sörjande. Boendetrappan bygger på uppfattningen att klienten skall avancera och nå allt högre nivåer och slutligen kunna kvalificera sig för ett eget kontrakt (1996), dvs. visa att han eller hon kan klara av att leva under ordnade sociala förhållanden, ej uppträda störande gentemot grannar och sköta sina månatliga hyresinbetalningar. I den skriftliga information som andrahandshyresgästen får i sam- band med tecknandet av socialt kontrakt förespeglas ofta möjlig- heten av att överta förstahandskontraktet. En stadsdelsnämnd, som kommittén har haft kontakt med, ger skriftlig information till and- rahandshyresgästerna med bland annat följande innehåll: Om man sköter sitt boende och sina inbetalningar kan det finnas möjlighet att överta förstahandskontraktet. Om fastighetsäga- ren inte går med på detta, kan bostadssekreteraren och fastighetsäga- ren stå som referenter vid sökandet av annan bostad. Dessutom kan skriftlig verifikation över att hyresinbetalningarna skötts ges. Citatet är ett exempel på att hemlösa kan bli inkapslade i social- tjänstens sfär, vilket motverkar den enskildes normalisering, obero- ende och frigörelse från klientrollen. Även om hyresgästerna kla- rar eget boende och uppträtt klanderfritt är det inte ovanligt att fastighetsägaren motsätter sig att de övertar kontraktet, eftersom de fortfarande inte uppfyller kriterierna för att accepteras som för- stahandshyresgäst på grund av att de till exempel saknar fast in- komst eller har en obetald hyresskuld, men också för att social- tjänsten i allmänhet är den säkrast tänkbara hyresbetalaren37 eller för att bostadsbolaget förbundit sig att upplåta ett visst antal lä- genheter till och då gärna ser att de bebos av pro- blemfria hyresgäster. I en skrivelse till kommittén har SDF Cent- rum i kommun gett följande lägesbeskrivning: SDF Centrum hade [2001] 47 övergångslägenheter som var uthyrda till klienter. /---/ Av de 22 klienter som bott i övergångs- lägenhet mer än 36 månader har 8 st. varit boende i mellan 6–och 14 st. i mellan 3–. Många av de 22 klienter som varit boende länge bor i ett par fastigheter där det under de senaste 5–6 åren bytts fastig- 37 Även om åtar sig att i förhållande till hyresgästen svara för inbetalning av hyran innebär detta inte automatiskt, att det skulle frita hyresgästen från ansvaret i förhållande till bostadsbolaget för eventuellt sent inbetalda hyror (RBD 1994:10), men domstolen kan bedöma saken väsentligt annorlunda om åtagande har riktats direkt till hyresvärden (1995:114). Se vidare SOU 1996:148, s. 110–11. hetsägare 3–4 gånger, vilket varit ett hinder för möjligheten till eget kontrakt. Ett antal förfrågningar om eget hyresavtal för de klienter som klarat boendet enligt hyreslagens bestämmelser har gjorts av såväl klienten själv som av personal inom utan resultat. Kraven på egen försörjning genom i första hand arbete eller eventu- ell pension har blivit allt mer uttalade från fastig- hetsägarnas sida. Det har därför blivit svårare att få såväl bostad på marknaden som eget hyresavtal efter boende i övergångslägenhet för klienter hos . Det händer givetvis att klienter erhåller eget kontrakt, vilket har varit något lättare hos MKB. som MKB likväl som andra fastighetsägare meddelat att vissa boende med psykiskt funktionshinder aldrig kommer att få eget hyresavtal hos dem. har ca 10 st. av 60 boende erhållit eget kontrakt. Det är också så att merparten av de boende i övergångslägenhet ej har någon strävan efter eget kontrakt, då som fastighets- ägare oftast har haft och har större tolerans vid störningar och bristan- de hyresbetalningar. Redan på mitten av 1990-talet slutade de större privata fastighets- ägarna att hyra ut till . Några enstaka klienter har dock lyckats få en lägenhet i andra hand hos dessa fastighetsägare (handi- kapplägenhet och några där vi tagit över hyresavtalet för uppsagda kli- enter). Vi har märkt att allt fler av de fastighets- ägare som vi har övergångslägenheter hos vill ha tillbaka lägenheterna, då de har stor efterfrågan från mer väletablerade hyresgäster på mark- naden. kontroll utövas under förespegling av stöd, som dock inte sker på hyresgästens initiativ eller villkor, utan baseras på och hyresvärdarnas intresse av kontroll och tillsyn. primära mål är att klienten skall lära sig leva ett socialt ordnat och normalt liv. Olika studier visar att hemlösa människor i mycket liten ut- sträckning efterfrågar den typ av stöd som hjälpsystemet erbju- der dem. Den engelska forskaren har i en undersök- ning av ensamstående hemlösa visat att en majoritet ansåg sig ha kontroll över sina liv, men att det stora problemet var deras eko- nomiska situation.38 De flesta () ville inte ha stöd etc. i bosta- den utöver eventuell ekonomisk hjälp. En liten andel av de tillfrå- gade ville ha praktisk hjälp i hushållet. Begreppet normalisering kan inom socialt arbete avse antingen att man försöker påverka människor så att deras beteende blir så normalt som möjligt eller att man skapar förutsättningar för ett 38 Hutson (1999), s. 216-217. normalt liv.39 En bostad på den sekundära bostadsmarknaden kan vara ett led i normaliseringsarbetet i båda dessa avseenden, men so- cialtjänsten förefaller lägga tonvikten vid det förra.40 Det framstår med andra ord som viktigare att normalisera livsföringen än att ge den hemlöse en normal bostad. Denna prioritering framgår dels av de föga normala tilläggsvillkoren i andrahandskontrakten, dels av krav på att hemlösa i princip skall vara nyktra och drogfria, sköta sig, bevisa att de klarar eget boende innan de ens kan påräkna en träningsbostad etc. Det kan med andra ord finnas en tendens hos att enbart värdesätta normaliseringen när det gäller klientens livsföring, medan man alltså bortser från normaliseringen när det gäller den enskildes boende. Ett exempel på det senare är att brister i den enskildes beteende leder till att kli- enten placeras i onormala boendesituationer, exempelvis på här- bärge eller ställs på gatan och därmed själv får klara upp sin egen boendesituation. Målet att normalisera den enskildes boende sätts därmed i andra hand eller försummas helt. Andrahandskontrakten upplåts ofta med tilläggsvillkor som går utöver dem som vanliga hyresvärdar anger; det är vanligt med kon- trakt som innebär att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regelbrott (1996). Dels finns det exempel på regler i andrahandskontraktet som kan vara direkt kontraproduktiva för normaliseringen av klientens boende. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att andrahandshyres- gästen inte får ha husdjur i bostaden,41 att i många fall kräver att vid behov kunna gå in i lägenheten med egen nyckel, att hyresgästen inte får ha gäster i lägenheten efter ett visst klock- slag, osv. I en av storstäderna som kommitténs sekretariat har be- sökt finns en regel om att tillsyn av lägenheten skall ske minst . I en skriftlig information till hyresgästen betonas vidare följande: Om man inte är hemma lägger vi en lapp i brevlådan om att vi varit där och besked om ny tid (vi går aldrig in i detta skede). Är man inte hemma heller, går vi in i lägenhe- ten för att kontrollera att inget inträffat. Därefter kommer en skriftlig varning att skickas och om man inte är hemma vid nästa tillsynstillfälle sägs kontraktet upp. 39Sahlin (1999) med ref. till Mallander, och (1998), s. 158 f. 40Sahlin (1999), s. 13–14. 41Topor (2001) har uppmärksammat husdjurs betydelse för återhämtningen hos människor med allvarlig psykisk störning. framhåller i sin licentiatavhandling att denna typ av ordningsföreskrifter ofta har ett sådant innehåll att de inte skulle godtas i ett normalt hyresförhållande,42 vilket också har understru- kits av hyresrådet , i , som på uppdrag av kommitténs sekretariat granskat hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i , , , och (se avsnitt 7.4.5). För många kommuner fungerar inte boendetrappan som den är av- sedd. Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt. Det finns en obalans redan i respektive klientens/hyresgästens skyldigheter och åtaganden. För klienten är deltagande i olika ar- betsprojekt, drogfrihet etc. nästan undantagslöst ett krav för att denne skall kunna erhålla men också för att behålla sitt andra- handskontrakt. åtagande däremot är vagt formulerat, och innebär ingen motsvarande rättighet för hyresgästen. Även om klienten har uppfyllt sin del av överenskommelsen – dvs. klarat eget boende, varit drogfri etc. enligt upprättad arbets- eller behand- lingsplan – är det inte säkert att han eller hon får en bostad med förstahandskontrakt. Denna obalans bidrar knappast till att öka klientens tillit och förtroende för som hyresvärd. (1996) anser att en viktig orsak till den bristande mål- uppfyllelsen är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyres- gästen överta kontraktet som de är restriktiva med att upplåta vanliga och bra bostäder för specialkontrakt om de har andra, prickfria hyresgäster att välja på. Därigenom leder boende- trappan till att hyresgäster som trots att de har skött sitt boende klanderfritt nekas förstahandskontrakt och därmed under obegrän- sad tid tvingas underkasta sig onormala hyresvillkor. Detta anser vara mycket betänkligt. Som bristande måluppfyllelse kan även hänföras det faktum, att andrahandskontrakt med dess inskränkningar av hyresgästens integritet och autonomi, knappast ger utrymme för en känsla av att höra hemma någonstans. Just denna känsla är, fram- höll i sitt delbetänkande Rätt till bostad (SOU 1991:92), en nödvändig utgångspunkt för självkänsla och trygghet i 42 (1998), s. 69. tillvaron, vilket också ger förutsättningar att växa och utvecklas som människa tillsammans med andra.43 I slutrapporten från det lokala projekt i som har ingått i kommitténs Kommun- projekt, konstaterar projektgruppen att de flesta långvarigt hemlösa som man har haft kontakt med har bott i kommunala eller frivilligorganisationernas boendesystem, men klienterna kan inte tänka sig att återgå att bo inom dessa system.44 Författarna återger i sin rapport några exempel på de olika orsaker som hemlösa klien- ter har framfört: –Att inte kunna tänka sig att bli kontrollerad, och ej ha några rättig- heter i sitt boende. –Att ha upplevt att de blivit illa bemötta eller orättvist behandlade. –Att de inte kan tänka sig att bo ihopklumpade med andra miss- brukare. –Att det sällan ges klara besked om när och hur de kan avancera i bo- endetrappan. –Att det är omöjligt att genomgå hela boendetrappan, man blir fast i systemet. –Att de inte vill betala en stor del av sin inkomst/pension för ett bo- ende de själva inte valt. –Att inte vilja sluta missbruka. Den kritik och de synpunkter som hemlösa själva har framfört på olika boendeformer bör föranleda en omprövning av hur dessa bo- endeformer skall organiseras för att stärka den enskil- des självständighet och autonomi. I har och det kommunala bostadsföreta- get kommit överens om en ny gemen- sam plattform när det gäller systemet med träningslägenheter;45 har ingått som en av åtta kommuner i kommitténs Kom- munprojekt. Denna överenskommelse kan ses som en naturlig fortsättning på det samarbetsavtal som och bland annat tidigare har träffat om den sociala bo- stadsförsörjningen. Västeråsmodellen kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andra- handsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individu- ellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. Detta är något av ett paradigmskifte, eftersom hy- resperioderna vid andrahandsupplåtelse till hemlösa brukar utgöras 43SOU 1991:92, s. 53. 44Barkman, , Bergström-Bunner & Siring (2001), s. 13. 45I slutbetänkandets bilagedel finns en rapport av som behandlar systemet med träningslägenheter i . av extremt korta hyrestider. Efter tolv månaders boende i trä- ningslägenhet är avsikten – liksom – att hyresgästen skall få ett eget förstahandskontrakt i form av ett s.k. boendestödsavtal under . som boendestödsavtalet löper läm- nar kommunen en hyresgaranti till bostadsföretaget. 7.4.5En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av bostadslägenhet46 Hyra är en nyttjanderätt som har sin rättsliga reglering i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Lagstiftningen om hyra har en utpräglad social skyddskaraktär, vilket bland annat innebär att en grundpelare i den rättsliga regleringen är det s.k. besittningsskyddet, i princip en grundläggande rätt att få frågan om hyresavtalets förlängning prövad när hyresvärden säger upp avtalet till upphörande. I sakens natur ligger emellertid att hyresavtalet i vissa situationer måste kunna bringas att upphöra efter uppsägning från hyresvärdens sida. Hit hör av naturliga skäl fall där hyresgästen förbrutit sig mot hy- resavtalets bestämmelser i något väsentligt hänseende, till exempel försummat sina hyresbetalningar eller gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet som är till men för hyresvärden eller på annat sätt relevant för själva hyresförhållandet. Att vara hemlös innebär enligt kommitténs definition att en per- son befinner sig i vissa ogynnsamma sociala förhållanden och på grund härav har svårt att finna en bostad åt sig på den vanliga bo- stadsmarknaden. Sådana personer får ändå ibland möjlighet att med kommunen teckna ett hyresavtal för en lägenhet. Lägenheten ägs oftast av någon annan än kommunen och detta medför att upplåtel- sen till den hemlöse sker i andra hand med fastighetsägarens god- kännande. Genom andrahandskontraktet uppstår ett hyresförhål- lande mellan å ena sidan andrahandshyresgästen och å andra sidan förstahandshyresgästen, som i detta hyresförhållande har ställ- ningen som hyresvärd. En upplåtelse i andra hand innebär bland annat att hyresgästen saknar besittningsskydd och därmed för- längningsrätt av hyresavtalet (45 § första stycket 1). Dessutom tecknas oftast ett särskilt avtal mellan kommunen och hyresgästen om att avstå från besittningsskyddet eller för obegrän- 46 Detta avsnitt baseras bland annat på utdrag ur en PM som hyresrådet , i , har utarbetat på uppdrag av kommitténs sekretariat. För sin giltighet kräver detta hyresnämndens godkännande (45 § andra stycket). godkänner också i regel dessa avtal. Avsikten med de hyresavtal som tecknas på detta sätt är att en hemlös person skall erhålla ett tillfälligt boende för att förhopp- ningsvis senare slussas ut till en permanent bostad. Den fastighets- ägare som tillhandahåller lägenheter för dessa ändamål kräver nor- malt av kommunen att denna tecknar ett avståendeavtal med hyres- gästen för att inte riskera en förlängning av avtalet vid uppsägning från kommunens sida. De hyresavtal som tecknas mellan kommunen och en hemlös har som regel korta uppsägningstider och förlängningstider. Det är inte ovanligt att hyrestiden är så kort som i taget med tjugo- fyra timmars uppsägningstid. Sådana avtal är tillåtna enligt hyresla- gen (4 § andra stycket 1). Det bör dock klargöras att det inte är tillåtet att, som förekommit, låsa lägenheten om hyresgästen inte avflyttar frivilligt. JO har med anledning av ett ärende i en kommun klargjort, att: förvaltningen i enlighet med vad som har anförts ovan, inte [har] någon laglig möjlighet att avhysa J. H, från bostaden genom byte av låscylinder. Om en avflyttning inte hade skett på frivillig väg återstod för den ansvariga nämnden (hyresvärden) att ansöka om avhysning, varvid bland annat frågan om hyresavtalets upphörande hade blivit fö- remål för prövning enligt bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. (JO:s beslut ; dnr 590-2000). Det nu sagda innebär att en uppsägning under angivna förhållanden som regel medför att hyresgästen vid andrahandskontrakt inte har rätt till förlängning av avtalet utan att något skäl för uppsägningen behöver anges. Hyresgästen måste därför lämna lägenheten vid en uppsägning. En annan sak är att det krävs av kommunen som hyresvärd att uppsägningen sker på rätt sätt och inom rätt tid, bland annat att uppsägning sker skriftligen om hyresförhållandet har varat och att den delges hyresgästen (8 §). Vidare medför uppsägningen inte heller någon rätt för hyresgästen att få sin sak prövad av hyresnämnden, eftersom avsaknaden av besittningsskydd inte ger hyresgästen en sådan rätt enligt 4 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH-lagen). Prövningar av uppsägningarna sker i stället i allmän domstol eller stannar hos kronofogdemyndigheten efter ansökan om handräck- ning. Hemlösa som slussas till ett normalt boende och erhåller regel- rätta hyresavtal med fullt besittningsskydd riskerar ändå att bli uppsagda vid bland annat misskötsamhet av något slag – relaterat till hyresförhållandet – exempelvis vid störningar eller försummel- ser med hyresbetalningarna. Besittningsskyddet innebär dock att hyresgästen inte behöver flytta förrän hans sak efter ansökan av hyresvärden har prövats av hyresnämnd och hyresgästen behåller också sin lägenhet tills ett beslut av nämnden om avflyttning vinner laga kraft (50 §). Trots besittningsskydd kan hyresrätten förverkas och hyresvärden vara berättigad att säga upp avtalet (42 §). För detta krävs emellertid som regel vid till exempel störningar el- ler betalningsförsummelser att hyresgästen får möjlighet att vidta rättelse och att socialnämnden underrättas (42 § första stycket 1 och 6, samt 43–44 §§). Undantag görs vid särskilt allvarliga stör- ningar där hyresvärden har möjlighet att säga upp avtalet utan före- gående rättelseanmaningar och underrättelser till socialnämnden (42 § fjärde stycket). Uppsägningar prövas inte heller av hyresnämnden utan av allmän domstol eller kronofogdemyndigheten på samma sätt som när besittningsskydd saknas (4 § LAH-lagen). Här gäller dock den väsentliga skillnaden att det i förstnämnda fallet vid bestri- dande av hyresgästen krävs bevisning av hyresvärden för påstådd misskötsamhet, medan det när besittningsskydd saknas inte behö- ver anges något skäl över huvud taget för uppsägning. Hyresavtal som ingås med hemlösa Kommunen genom upprättar i regel hyresavtal med en hemlös klient. Hyrestiderna är ofta kortare än den planerade boendetiden för att kunna minimera uppsägningstiden, även om den avtalade tiden i hyreslagens mening är tillåten. Till hyresavtalet är fogat villkor av olika slag som den enskilde har att iaktta. Boen- det kan även vara beroende av att bistånd enligt socialtjänstlagen beviljats och en förutsättning för ett sådant bistånd är att den en- skilde fullföljer en särskild överenskommen handlingsplan. Detta medför i praktiken att den boende har att fullfölja både villkoren i avtalet och den särskilda handlingsplanen för att inte riskera en uppsägning av avtalet. finns hänvisningar i hyresavtalet till särskilda överenskommelser, vilket medför svårigheter att avgöra vilka villkor som gäller. Ur hyreslagens synvinkel är samtliga villkor som är förknippade med förutsättningar för boendet att betrakta som hyresvillkor. När det gäller hyresvillkor finns regler i hyreslagen som ger en hyresgäst rätt att hos hyresnämnden få prövat om villkoret är skä- ligt eller inte och hyresnämnden kan vid en sådan prövning besluta att ett visst villkor inte skall gälla om det befinns oskäligt (54–55 §§ hyreslagen). Någon prövning av sådana villkor som finns i hyres- avtalen med de hemlösa har såvitt framkommit inte skett. En närmare granskning har skett av de hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i , , , , Väste- rås. Riktlinjerna för försöks- och träningslägenheter som utarbetats av socialtjänstförvaltningen i har också studerats. Soci- altjänsten i har beslutat förändra utform- ningen av sina andrahandskontrakt och tillhörande avtalsvillkor av ordningskaraktär. Som nämnts ovan är både hyrestider och uppsägningstider som regel korta, vilket är tillåtet enligt hyreslagen. Vidare skall hyran enligt samtliga avtal alltid betalas i förskott, vilket också föreskrivs i hyreslagen (20 §). Inga av dessa villkor kan därför anses oskäliga. I ett fall ingås tillsvidareavtal med en månads uppsägningstid (), vilket är olyckligt eftersom en hyresgäst i den situationen har rätt till tre månaders uppsägningstid (4 §). När det gäller övriga villkor förekommer en rad villkor som kan ifrågasättas ur hyresla- gens perspektiv. Exempelvis finns regler om att den boende inte får ha inneboende (, , och ) och att hyresvärden har rätt till tillträde till lägenheten (samtliga avtal). Hyreslagen ger en hyresgäst rätt att ha inneboende om det inte in- nebär men för hyresvärden (41 §) och en hyresvärd har endast rätt till tillträde för att utöva nödvändig tillsyn eller utföra brådskande förbättringsarbeten (26 §). Därför kan skäligheten av nyssnämnda villkor ifrågasättas. har dock gjort det tillägget att tillträde är beroende av hyresgästens medgivande, som skall in- hämtas före tillträdet, vilket medför att villkoret om tillträde i dessa avtal torde vara skäliga. Vidare förekommer en rad villkor som tar sikte på hyresgästens skötsamhet. Det kan gälla till exempel störningar och här är avtalen lite olika utformade. Gemensamt för avtalen är dock att närmare preciseringar till vilken omfattning och frekvens som kan medföra rätt till uppsägning saknas. I har det tillägget gjorts att hy- resgästen måste få tillfälle att vidta rättelse innan boende får av- brytas på grund av störningar. I dessa fall vet man inte om hyres- lagens regler om rätt till uppsägningar på grund av störningar gäller eller om det är andra regler som avses. I brist på sådan kunskap får antas att det är hyreslagens regler som gäller och då kan villkoren inte heller anses oskäliga. Slutligen finns en rad regler, som närmast kan betraktas som ordningsregler, men som vid överträdelse medföra risk för uppsäg- ning. Det kan gälla förbud att ha husdjur, att röka eller att vara drogfri. Sådana begränsningar i boendet finns inte reglerat på annat sätt i hyreslagen än att hyresgästen skall iaktta allt som fordras för att bevara sundhet ordning och skick i lägenheten (25 §) och att hyresvärden kan ha rätt att säga upp avtalet om hyresgästen åsido- sätter denna regel eller annan avtalsenlig skyldighet, som går utöver hans skyldigheter enligt hyreslagen, och det måste vara av synnerlig vikt för hyresvärden att skyldigheten fullgörs (42 § första stycket 8). Det får därför avgöras från fall till fall vad som kan anses vara skäligt eller inte. Det måste dock understrykas att synnerlig vikt innebär att lagstiftaren markerat att bagatellartade förseelser inte skall medföra rätt till uppsägning på grund av avtalsbrott. I slutbetänkandet av hyreslagstiftningsutredning (SOU 2000:76) har föreslagits att hyresgästens besittningsskydd vid and- rahandsupplåtelse skall stärkas.