sou · GPB358 · 2002-01-01 00:00:00 — Det är vidare nödvändigt att överväga om det finns ett behov av att införa ytterligare övergångsbestämmelser i den nya lagstiftningen. Vi har ovan föreslagit att visst kvicksilveravfall skall djupförvaras inom om fem, övergångsvis . En fråga är då vad som skall gälla för det kvicksilveravfall som har gällande tillstånd som kan vara i strid med dessa föreslagna bestämmelser. Vi har från in- hämtat att det skulle saknas tillstånd om slutförvaring av kvicksil- veravfall med halter som överstiger 0,1 viktprocent. Allt detta avfall mellanlagras och för sådant avfall finns det bara tillstånd om mellan- lagring. Vidare har framkommit att gällande tillstånd om mellanlagring för det kvicksilveravfallet löper ut , dvs. Gällande tillstånd skulle därmed inte strida mot de nya bestämmelserna om krav på djupförvaring. Därmed saknas det anled- ning att föreslå ytterligare övergångsbestämmelser. Med ovanstående utgångspunkter föreslår vi att följande paragrafer förs in i förordningen om farligt avfall. Denna förordning gäller inte hushållsavfall, varför förslagen inte kommer att omfatta sådant avfall. Regeringens bemyndigande för att i förordning föreskriva om slut- förvaring av kvicksilveravfall, eller bortskaffande av kvicksilveravfall som den etablerade juridiska termen lyder återfinns som redogjorts för i 7.1.3 i 15 kap 9 § . Definitionen av underjordsförvar ansluter till Rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall. Vi föreslår med hänvisning till det anförda att följande paragrafer läggs till i förordning (1996:971) om farligt avfall. Paragraferna bör lämpligen föras in i slutet av förordningen, men före de allmängiltiga rubrikerna som inleds med överklagande. Numreringen skulle då börja med § 37 och de efterföljande paragraferna skulle behöva erhålla ny numrering. 37 § Avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver skall bort- skaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4. Sådant bortskaffande skall ske om inte särskilda skäl föreligger. Är det dock fråga om så små mängder avfall att ett sådant bortskaffande framstår som uppen- bart oskäligt får detta i stället återvinnas eller bortskaffas på annat sätt. 38 § Även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4 om detta är skäligt. Vid bedömningen skall nyttan av bortskaffandet jämföras med kostnaderna för åtgärden. Sådant bortskaffande skall också ske om inte särskilda skäl föreligger. I förordningen skulle vidare i bilaga 4 under D 16 föras in termen un- derjordsförvar med definitionen anläggning för permanent lagring av avfall i djup geologisk hålighet. Ovanstående författningsändringar träder i kraft . För kvicksilveravfall som uppkommit före och som skall bortskaffas på sätt som anges i D 16 i bilaga 4 gäller i stället för tidsfristen att det skall bortskaffas om inte särskilda skäl föreligger. 9.2.1Hur ser man till att paragraferna följs? Nästa fråga skulle vara hur man ser till att paragraferna efterlevs. Vad gäller de föreslagna paragraferna 37 och 38 finns det med gällande re- gelsystem inbyggda garantier för efterlevnaden. Som framgår av 9.3 kräver all mellanlagring och bortskaffande av kvicksilveravfall till- stånd. När de föreslagna paragraferna trätt i kraft innebär det att till- stånd bara kommer att ges för bortskaffande och mellanlagring som är i enlighet med dessa. Den som utan tillstånd skulle utöva miljöfarlig verksamhet är enligt 30 kap och förordning (1998:950) om miljösanktionsavgifter skyldig att erlägga en avgift. 9.3Förslag om förändringar i instansordningen Som närmare framgår av avsnitt 1.1 i bilaga 2 är det utöver två skilda förordningar som reglerar hanteringen av kvicksilverhaltigt avfall. Enligt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd kräver en anläggning för mellanlagring eller deponering av far- ligt avfall samt viss annan hantering tillstånd. Sådant tillstånd ges av länsstyrelse eller miljödomstol som första instans. Avgörande är om verksamheten är klassad som A- verksamhet eller B-verksamhet. För A-verksamhet är miljödomstol första instans, för B-verksamhet är det länsstyrelse. beslut kan överklagas till miljödomstol och därefter till . Prövningstillstånd skulle krävas i . Om miljödomstolen är första instans kan dennes dom överklagas till och därefter är Högsta dom- stolen slutlig instans. Prövningstillstånd skulle krävas i Högsta dom- stolen. En anläggning för mellanlagring av farligt avfall klassas som B- verksamhet medan en anläggning för deponering av farligt avfall klas- sas som A-verksamhet om den tillförda mängden är och i annat fall som B-verksamhet. Därmed blir mängden avgö- rande för om det ankommer på miljödomstol eller länsstyrelse att pröva tillståndsfrågan om deponering som första instans. Enligt förordning (1996:971) om farligt avfall får farligt avfall mellanlagras, återvinnas eller bortskaffas yrkesmässigt endast av den som har särskilt tillstånd. Frågor om tillstånd prövas som första instans av i det län där anläggningen är belägen. Har frågorna re- dan prövats enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd skall dessa frågor inte prövas på nytt. Det anförda innebär att djupförvaringen av kvicksilverhaltigt avfall kommer att tillståndsprövas enligt förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. I många fall kommer länsstyrelse att vara första instans. Vi bedömer att även för den slutliga deponeringen i ett djupförvar kommer länsstyrelse att utgöra första instans enligt gällande lagstiftning. Vi har i kapitel 5 översiktligt redogjort för lämpliga av- fallsformer för slutförvaring. Det framgår därvid att det som huvudre- gel kommer att vara nödvändigt att utvinna kvicksilvret ur avfallet och därefter överföra det till en lämplig form för förvaring. Som vidare framgår av avsnitt 3.1 har vi beräknat att det sammanlagt är fråga om ca avfall med en kvicksilverhalt som överstiger , vilket skulle motsvara ca kvicksilver. Hur mycket detta kvick- silver skulle väga när det överförts till en lämplig form för förvaring går det inte att uppskatta. Avgörande för instansord- ningen är vidare inte den totala mängden utan den årliga mängden som tillförs ett förvar. Vi har som förutsättning att det kommer att bli fråga om ett nationellt förvar i . Som framgår av avsnitt 9.2 innebär vårt förslag att de olika avfallsägarna kommer att få krav på sig om djupförvaring . Det skulle vidare ha till följd att den totala kvicksilvermängden kommer att kunna deponeras successivt . Eftersom den totala mängden endast uppgår till ca kvicksilver bedömer vi det som sannolikt att den årliga mängden som kommer att tillföras ett djupförvar uppgår till mindre än . Därmed skulle det ankomma på länsstyrelse att som första instans pröva tillståndsfrågan 9.3.1Författningsförslag om förändrad instansordning Vi bedömer att det sannolikt kommer att bli fråga om en- dast ett förvar för kvicksilveravfall i . Förvaret kommer redan av detta skäl att vara av nationellt intresse. Därtill kommer att förvaret kommer att finnas samt att kvicksilver är ett av de farligaste miljögifterna. Prövning av tillstånd för att anlägga och driva ett sådant förvar blir därför av nationellt intresse från miljösyn- punkt. Lokaliseringen kan också förväntas väcka en intensiv diskussion mellan motstående intressen i berörd kommun. Överklagande av ett länsstyrelsebeslut till miljödomstol ter sig därför sannolikt. Det anförda talar för att miljödomstol bör göra prövningen i första instans. Vi före- slår därför att en anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver klassas som A-verksamhet och att det därmed är miljödomstol som blir första instans vid prövning av till- Innebörden av en sådan bestämmelse skulle vidare bli att om det undantagsvis kommer att bli fråga om annat bortskaffande än djupför- för mycket små mängder kvicksilveravfall så kommer miljö- domstolen vara första instans även i detta fall. Vi föreslår att en be- stämmelse med denna innebörd förs in i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för kvicksilveravfall. Regeringens bemyn- digande finns i 9 kap 6 § . I bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skulle därmed enligt vårt förslag efter rubriken radio- aktivt avfall föras in följande: Anläggning för bortskaffande av kvicksilveravfall med minst 0,1 vikt- procent kvicksilver A Förändringen skulle träda i kraft . Samhällsekonomiska, statsfinansiella och... 10Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnader av föreslagna åtgärder 10.1Utredningens förslag om en skyldighet enligt lag att djupförvara kvicksilverhaltigt avfall Utredningen har föreslagit att kvicksilveravfall med en viss procenthalt skall djupförvaras. Kostnaderna för djupförvaringen skall i sin helhet erläggas av avfallsägarna. Förslaget skulle därmed medföra avsevärt ökade företagsekonomiska kostnader. har uppskattat att kostnaden för ett djupförvar med en plats för 1000-20 000 ton kvicksilveravfall skulle vara ca . Beloppet är beräknat med förutsättning att det skulle vara fråga om ett djupförvar. Lösningen förutsätter därför ett samarbete mellan avfallsägarna. Vi har i vår analys utgått från att så kommer att bli fallet. Därtill skulle det i och för sig komma till kostnader för upparbetning och stabilisering om uppskattningsvis per kilo av- fall. Vi anser att kostnaderna för upparbetning och stabilisering inte ut- gör kostnader till följd av utredningens förslag om att djupförvara kvicksilveravfall, eftersom avfallet även om det skulle läggas på en yt- deponi skulle behöva upparbetas och behandlas till minst samma kost- nad. Vi utgår därför ifrån att endast kostnaden för djupförvaring av kvicksilveravfall skall ses som en ökad företagsekonomisk kostnad till följd av utredningens förslag. Det skulle alltså vara fråga om ett belopp om ca 250 miljoner kro- nor. De företag som skulle behöva dela på denna kostnad skulle i hu- vudsak vara , , och 88 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. Vidare skulle staten på grund av sitt kostnads- ansvar för batterierna behöva bidra, se vidare nedan under statsfinansi- ella kostnader. Hur kostnaden om skulle fördelas mellan företagen skulle bli en framtida förhandlingsfråga. Det kan dock konstateras att innehar cirka hälften av det kvick- silver som skall djupförvaras. Det befintliga kvicksilveravfallet med en kvicksilverhalt som överstiger en procent skulle motsvara ca kvicksilver. Till detta kan komma AB:s avfall med en kvicksilverhalt om 0,kvicksilver, vilket skulle motsvara yt- terligare kvicksilver. Avgörande för om även dessa skall djupförvaras kommer att vara tillståndsmyndigheterna skälighets- bedömning. Av dessa kvicksilver skulle AB:s bidra med kvicksilver, beroende på till- ståndsmyndigheternas skälighetsbedömning. Kloralkaliföretagen skulle bidra med kvicksilver vardera och med ca kvicksilver. De fyra företagen har rätt att dra av sina kostnader i sin bokföring För och är det dock i huvudsak fråga om lagrat avfall. Företagen har enligt uppgift tidigare gjort avsättningar för detta lagrade avfall. Avsättningarna gjordes dock enligt avfallsägarna under förutsättning att avfallet skulle ytdeponeras. Eftersom en djup- förvaring är ca 15 gånger dyrare än en ytdeponering skulle avsättning- arna vara otillräckliga. För kloralkaliföretagen är situationen annorlun- da. Deras kvicksilver kommer enligt vår bedömning att bli avfall först det år kvicksilveranvändningen avvecklas, vilket senast skall ske . Därefter kommer företaget att ha på sig att mellanlagra av- fallet . Det innebär att företaget i sina bokslut kommer att ha möjlighet att göra avsättningar med utgångs- punkt från att avfallet skall djupförvaras. För och utgör dock de otillräckliga avsättningarna ett företagsekonomiskt problem. En fråga är då om sta- ten på grund av att den inför en ny lagstiftning av något skäl skulle bära ett ansvar för detta. Det är helt klart att staten inte har ett juridiskt an- svar för den uppkomna situationen, eftersom det i denna del inte är frå- ga om en retroaktiv lagstiftning. Det som återstår är då om staten skulle ha någon form av moraliskt ansvar för situationen. Enligt vår uppfatt- ning ligger det i miljöpolitikens natur att i takt med en teknisk utveck- ling och ny kunskap om miljöpåverkan öka kraven för att säkerställa en bra miljö. Från företagens sida bör det knappast inte heller finnas någon invändning mot en sådan utveckling. Det som problemet i stället tycks gälla är att den förändrade lagstiftningen drabbar historiskt avfall. Kär- nan till problemet ligger därför enligt vår uppfattning i att avfallet fort- Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. 89 löpande producerats och mellanlagrats. En fråga är då vem som ansvarar för att avfallet mellanlagrats utan att metoder tagits fram för att bortskaffa det på ett miljömässigt betryggande sätt och erforderliga medel avsatts härför. Enligt vår upp- fattning är detta självfallet i första hand företagens ansvar. Vi anser att den miljöpolitiska utvecklingen i gett företagen klara indikationer på att det skulle komma att krävas särskilt kvalifice- rade slutförvar för höghaltigt kvicksilveravfall och att det var avfallsä- garnas ansvar att finansiera och bygga sådana slutförvar. 10.1.2Konsekvenser för små företag Som framgått är det nästan uteslutande de stora företagen Mi- neral AB, samt och som innehar eller kommer att inneha kvicksilverhaltigt avfall. Förslaget kommer därför i princip uteslutande att drabba dessa företag. Som vi dock angett i kapitel 9 finns det utöver dessa företags innehav eller kommande innehav även ett dolt lager kvicksilveravfall i samhället som enligt uppskattningar uppgår till avfall eller kvicksilver. En del av detta avfall innehas av hushållen och kommunerna är ansvariga för insamlingen av detta. Den återstående delen utgör dock industriavfall och det får antas att små företag innehar en viss mängd. Vårt förslag om djupförvaring kommer att omfatta den- na mindre mängd kvicksilveravfall. Som vi angett i kapitel 9 kan det bli komplicerat för industrier som innehar små mängder att se till att deras kvicksilveravfall djupförvaras. Den möjlighet som står till buds är att överlåta kvicksilveravfallet till innehavare som har tillgång till lämpliga behandlingsanläggningar och djupförvar. Om detta av nå- gon anledning inte skulle vara möjligt skulle dessa innehavare enligt den föreslagna lagstiftningen att kunna söka dispens från djupförvaring. Detta medför dock i princip ingen skillnad mot vad som gäller . Kvicksilverhaltigt avfall är farligt avfall och en förvaring kräver till- stånd. Kvicksilverhaltigt avfall lämnas i stor utsträckning till exempelvis . skulle dock ett sådant överlämnan- de kunna bli något dyrare, eftersom exempelvis med krav på sig om att djupförvara avfallet kan komma att ta ut högre priser för att ta emot kvicksilverhaltigt avfall (jämför avsnitt 10.1.4). Sammanfatt- ningsvis innebär detta att den enda förändringen som förslaget kan medföra för företag som innehar med mindre mängder avfall är att ett överlämnande av avfallet till ett behandlingsföretag kan bli något dyra- 90 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. Eftersom det dock är fråga om mycket små mängder kvicksilverav- fall är dock förändringen marginell. Staten är inte avfallsägare, men har ett kostnadsansvar för de kvicksil- verhaltiga batterier som mellanlagras hos . Det är fråga om batterier, vilket skulle motsvara kvicksilver. har alltså uppskattat kostnaderna för ett djupförvar till ca , vilket grovt uppskattat skulle motsvara per ton kvicksilver. Det skulle innebära att kostna- den för att djupförvara batterierna skulle med hänsyn till bara mängden kvicksilver uppgå till . Därtill kommer uppar- betningskostnaderna. Det är dock som nämnts vår uppfattning att av- fallsägarna för att åstadkomma en slutförvaring i ett förvar måste finna en samarbetslösning. Hur kostnaderna vid ett sådant samarbete exakt kommer att fördelas kommer därför att bli en förhandlingsfråga. I den batterifond som förvaltas av finns det tillgängligt. Sammantaget är det vår slutsats att en lagstiftning om djupförvaring kommer att medföra kostnader för staten på grund av kostnadsansvaret för batterierna. De medel som finns avsatta i batteri- fonden bör dock vara tillräckliga. Som framgått medför förslaget i första hand företagsekonomiska kost- nader. Det skulle dock vara naturligt om företagen övervältrade kostna- derna på nästa producentled för att kostnaderna i slutändan skulle komma att belasta konsumenterna. har anfört att det på grund av den konkurrens som råder på den globala metallmark- naden inte skulle ha möjlighet att övervältra kostnaderna på nästa led. Kraftigt ökade kostnader för avfallshanteringen påverkar starkt de svenska produktionsenheternas förmåga att konkurrera på denna glo- bala marknad. I vilken utsträckning kloralkaliindustrin skulle ha möj- lighet att genom prishöjningar övervältra sina kostnader har inte kunnat klarläggas, men det rör sig även här om företag som skall konkurrera på en internationell marknad. opererar på den svenska nationella marknaden. För del skulle det kunna innebära att det skulle kunna bli dyrare att lämna avfall till . Det ligger dock i linje med att avfallsinnehavarna skall betala den fulla kostnaden för omhän- Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. 91 Den samhällsekonomiska effekten av att vissa industriers internationella konkurrenskraft försämras är svårbedömd, eftersom många andra faktorer också påverkar den. Vi vill i detta sammanhang erinra om att det finns många historiska erfarenheter som visar att bris- ter i hanteringen av farligt avfall lett till stora kostnader för samhället. Vi kan därför inte finna att samhällsekonomiska skäl skulle tala mot krav på djupförvar för höghaltigt kvicksilveravfall. 10.2Samhällsekonomiska, statsfinansiella och företagsekonomiska kostnader av utredningens förslag om ändrad instansordning Utredningen har föreslagit att viss typ av ärenden skall anhängiggöras i miljödomstolen som första instans i stället för som tidigare i länsstyrel- sen. Enligt vår bedömning kommer det att röra sig om enstaka ärenden, där beslut med stor sannolikhet tidigare hade överklagats till miljödomstol. Förslaget har därför ingen ekonomisk påverkan av betydelse. 92 Samhällsekonomiska, statsfinansiella och.. Samordning av det fortsatta arbetet med En särskild utredare tillkallas med uppgift att samordna och utreda det fortsatta nationella arbetet med att åstadkomma slutförvaring av kvick- silverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Utredaren skall lämna förslag till en väl fungerande lösning där ägarna av kvicksilverhaltigt avfall tar an- svar för slutförvaringen av avfallet. Enligt dagens kunskap är kvicksilver ett av de allra farligaste miljö- gifterna. Kvicksilvrets belastning på vår miljö får inte öka. Den måste minska. Varje ytterligare tillskott måste undvikas. För att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling för kommande generationer måste dessutom frågan lösas om hur det kvicksilverhaltiga avfallet slutligt skall tas om hand. I propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) har rege- ringen gjort bedömningen att användningen av kvicksilver inom klor- alkaliindustrin kan fortgå längst och att användningen av kvicksilver i övrigt, med några få undantag, bör avvecklas . begränsas användningen av kvicksilver genom bl.a. olika för- bud mot kvicksilverhaltiga varor och produkter. Nya förbud planeras. På uppdrag av regeringen arbetar med ett åtgärds- program för att effektivisera insamlingen av det kvicksilver som är i omlopp i samhället. Regeringen gav i uppdrag att bl.a. utarbe- ta förslag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i . vårdsverket lämnade sitt förslag i rapporten av kvicksilver (rapport 4752). Rapporten har remissbehandlats. Utgångspunkten för förslag är att kvicksilver inte skall återvinnas utan i stället tas bort från kretsloppet. Det skall slutligt tas om hand genom förvaring på säkert sätt. Härigenom kan belast- ningen på miljön minskas snabbare och även långsiktigt hållas på en lägsta möjliga nivå. har jämfört tre alternativa lös- ningar, nämligen kvalificerat ytförvar, ytnära bergförvar och djupt bergförvar. Enligt är djupt bergförvar den säkraste förvars- metoden på lång sikt, eftersom den bäst utnyttjar naturen som en barri- är och buffert. Djupt bergförvar kan och bör dessutom kompletteras med tekniska skyddsåtgärder för att ytterligare minska riskerna för framtida utsläpp. Metoden kan också i viss mån kompensera vår brist- fälliga kunskap om de långsiktiga processer som reglerar kvicksilvrets spridning. har därför föreslagit att kvicksilveravfall från kloralkaliindustrin, insamlade varor och vissa av smältverkens av- fall deponeras i djupt bergförvar. För att man skall kunna välja förbe- handlings- och slutförvarsmetod behövs grundläggande information från avfallsägarna om avfallets egenskaper, mängder etc. Övergripande kriterier för vilket avfall som skall förvaras i djupt bergförvar samt vil- ka generella krav som skall ställas på slutförvarets utformning och funktion bör utarbetas när mer information finns tillgänglig. Utifrån sina övergripande kostnadsberäkningar har Naturvårdsver- ket dragit slutsatsen att ett djupt bergförvar är en ekonomiskt rimlig lösning. Stora besparingar kan göras om avfallsägarna tillsammans kan finna en slutförvarslösning. Genom samarbete kan de relativt stora fasta investeringskostnaderna spridas på en större mängd avfall och fler parter vilket minskar kostnaderna för varje enskild part. Enligt Natur- vårdsverket bör det dock vara avfallsägarnas sak att bedöma om fler än ett förvar bör byggas. Några av de mest berörda avfallsägarna är staten, , , och . Statens ansvar om- fattar kasserade kvicksilverhaltiga batterier som lagras hos i avvaktan på ett slutligt omhändertagande. Behovet av en utredning Regeringen behöver kunna fastställa vilka krav som skall ställas på det slutliga omhändertagandet av kvicksilverhaltigt avfall. Det behövs mer underlag för att kunna ange en tidpunkt för när ett krav på djupt berg- förvar skall införas. Överläggningar mellan berörda parter behövs för att få tydliggjort de närmare organisatoriska, tidsmässiga, ekonomiska, ansvarsmässiga och miljömässiga förutsättningarna för och konsekven- serna av att etablera ett djupt bergförvar i . Hänsyn behöver också tas till att det inom pågår ett arbete med att se över möjligheter till en gemensam nordisk behandlingsstrategi för kvicksilverhaltigt avfall. För att underlätta samarbetslösningar som reducerar kostnaderna så långt det är möjligt, bör överläggningar hållas mellan avfallsägare, be- handlingsföretag och andra berörda. Hänsyn måste dessutom tas till att ett beslut om slutförvar kommer att föregås av diskussioner med be- rörda kommuner och allmänhet. För att få fram det underlag som be- hövs, bör en särskild utredare tillkallas. Utgångspunkten för uppdraget är att komma fram till en organisato- riskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning där ägarna av kvicksilverhaltigt avfall tar sitt fulla och långsiktiga an- svar för slutförvaringen av avfallet. initiera och föra överläggningar med avfallsägare och andra berörda kring de närmare förutsättningarna för att etablera ett djupt berg- förvar i första hand i eller, i andra hand i ett nordiskt sam- arbete, analysera och redovisa marknadsförutsättningarna för etablering och drift av ett djupt bergförvar och lämna förslag till hur det långsiktiga ansvaret och finansieringen skall säkerställas, lämna förslag till huvudmannaskap eller organiserad samverkan mellan olika intressenter, presentera ett förslag till en samlad strategi, övergripande riktlinjer och konkreta åtgärder inklusive tidsplan för att få till stånd lämpliga slutförvar och behandlingsanläggningar för svenskt kvicksilverhal- tigt avfall, analysera och redovisa hur staten bäst skall hantera lagret med kas- serade kvicksilverhaltiga batterier,