sou · GPB323d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår mot den bakgrunden att formkraven för antagning till kurser i 17c, 18 och 20 §§ officersförordningen (1994:882) tas bort. Likaså bör enligt utredningen de befordrings- krav i nuvarande 32–34 §§ samma förordning som innehåller att en yrkesofficer får befordras efter ett genomgånget program slopas. Genom förslaget får Försvarsmakten samma befogenheter och ansvar när det gäller att själv bestämma grunderna för befordran m.m. av sin kvalificerade personal upp till chefsnivån som de civila myndigheterna har . Utredningen erinrar om att Försvars- makten genom sin föreskriftsrätt har möjlighet att, om det behövs, reglera frågor som gäller bland annat befordran av officerare. Även dessa frågeställningar ingår i det uppdrag till Försvarsmakten som formulerats i kapitel 5. Det nya skolsystemet, som regleras i officersförordningen, är bland annat uppbyggt för att Försvarshögskolan skall kunna bli en högskola med examensrätt. Det finns en önskan hos både Försvars- makten och Försvarshögskolan att få en akademisk acceptans för den militära yrkesutbildningen. Frågan om examensrätten är komplex och inne i en fas där olika viktiga frågor måste behandlas i en vidare beredningsprocess. Enligt utredningen bör principförslagets utformning, med bland annat ett samlat treårigt poängsatt yrkesofficersprogram, underlätta för Försvarshögskolan i frågan om examensrätt. Utred- ningens förslag till stabsprogram och chefsprogram bör i vart fall inte innebära någon försämring i det avseendet. Utredningen har inte funnit anledning att i det här sammanhanget i övrigt dra några slutsatser som rör frågan om Försvarshögskolans ev. examensrätt. 11Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret konstaterade i sitt betänkande inför riksdags- beslutet (bet. 1999/2000:FöU2 s.190 f.) att regeringen i propositionen om det nya försvaret (prop. 1999/2000:30 s. 109 f.) redovisat att antalet anställda yrkesofficerare bedömts uppgå till ca 8 900 i den föreslagna nya organisationen. Detta grundades på det behov som Försvarsmakten hade anmält . Ut- skottet konstaterade vidare att Försvarsmakten i sitt budget- underlag för redovisat ett behov av 10 350 anställda yrkes- officerare för den nya organisationen. Utskottet noterade i betänkandet att Försvarsmakten redovisat ett behov av 1 450 fler yrkesofficerare än som tidigare hade angetts. Utskottet ansåg sig därför inte kunna göra några uttalanden om Försvarsmaktens befälsbehov. För att kunna göra ett ställningstagande i denna fråga ansåg utskottet att det långsiktiga behovet av yrkesofficerare måste prövas inför försvarsbeslutet . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2000:46) fick utredningen i uppdrag att i sitt fortsatta arbete göra en genom- lysning av Försvarsmaktens behov av yrkesofficerare såväl totalt som på olika kompetensnivåer. Hänsyn skulle därvid tas till de yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter till För- svarsmakten. anförde i sitt ovan nämnda betänkande att senast Försvarsmaktens befälsbehov fick en utomstående prövning var av som redovisade sina ställningstaganden . Det är värt att notera att utskottet understryker behovet av en utomstående prövning. Utskottets krav på en sådan prövning Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret sammanhänger uppenbart med den stora diskrepans vad gäller personalbehovet som uppmärksammats i Försvarsmaktens olika underlag. Utredningens uppdrag är alltså att med en utomståendes syn granska Försvarsmaktens olika uppgifter om behovet av yrkes- officerare och att redovisa en bedömning av detta behov i den nya organisationen. Försvarsmakten har speciella uppgifter och kraven på demo- kratisk insyn och styrning gör sig starkt gällande i synnerhet när som en väsentlig ominriktning av hela verksamheten genomförs. Det är givetvis nödvändigt – och rimligt – att de som har det yttersta politiska ansvaret kan känna en säkerhet beträffande de underlag som presenteras i samband med reformarbetet. Denna aspekt är enligt utredningen av stor vikt. Utskottets krav på en prövning av det långsiktiga behovet av yrkesofficerare – såväl i antal som grad – måste också ses mot den bakgrunden. Utredningen gör därför i det följande en genomgång av de uppgifter som Försvarsmakten lämnat och överväger frågan om numerärer. Utredningen går också in på förtroendeproblematiken på detta område i relationerna mellan Försvarsmakten och den politiska nivån. Försvarsmaktens nya organisation skall vara bemannad vid ut- gången av . Fram till utgången av skall övertalig- heten avvecklas. I Försvarsmaktens målbild för den nya organisa- tionen fokuseras personalläget . Myndig- heterna har normalt en frihet att inom den ekonomiska ram som och regeringen lagt fast se till att skaffa sig den personal – antals- och kompetensmässigt – som verksamheten kräver. Ekonomin styr i så motto dimensioneringen. De personalvolymer som Försvarsmakten eftersträvar på lång sikt har uppenbara konsekvenser för den framtida ekonomin i Försvarsmakten, inte bara på utan även i närtid, eftersom omfattningen av och takten i den pågående personalminskningen styrs av antagandena om personalantalet i målbilden. I det sammanhanget bör man hålla i minnet att förändringar i personalstrukturen alltid tar tid. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret En grundläggande principiell fråga är om personalbehovet bör prövas helt fritt eller om avgränsningar bör göras. Utredningen har kommit till följande uppfattning. Arbetet inför riksdagsbeslutet grundades – också såvitt gäller yrkesofficersvolymen – i allt väsentligt på uppgifterna i den underliggande propositionen. Det innebär att det nya försvarets organisation och lokalisering m.m. övervägts i den belysningen och därefter beslutats av . Utredningen har inte till uppgift att överpröva frågor av den karaktären. Det är därför rimligt att utredningen inte prövar om den totala volymen yrkesofficerare kunde understiga det som förutsatts genom proposition, utskotts- och riksdagsbehandling. Utredningen har för övrigt inte heller funnit verksamhets- eller andra sakskäl som skulle kunna tala för en mindre volym yrkes- officerare. Försvarsmaktens budgetunderlag för (BU 01), som inkom sent under beredning inför riksdags- beslutet, innehåller nya och högre uppgifter om personalvolymerna på lång sikt än underlaget från . Försvarsmakten anförde bl.a. att takten i personalreduceringen borde minska. För- svarsmakten har lämnat vissa uppgifter till utredningen som visar på ytterligare personalbehov utöver det som myndigheten angett i BU 01. En redogörelse för ett ökat personalbehov betingat av en förändrad målbild skulle naturligen höra hemma i ett budget- underlag. Utredningen har mot den bakgrunden inte heller funnit skäl att pröva om den totala volymen yrkesofficerare borde överstiga den som Försvarsmakten angett i BU 01. Utredningen skall enligt direktiven också ta hänsyn till de yrkesofficerare som tjänstgör i närstående myndigheter till För- svarsmakten. Utredningen kan konstatera att antalet yrkes- officerare vid dessa myndigheter är relativt begränsat. Utredningen gör i detta betänkande inte heller överväganden som mer direkt och påtagligt påverkar volymen yrkesofficerare hos dem. Utredningen har mot den bakgrunden inte funnit det påkallat att nu särskilt ifrågasätta den behovsuppgiften. När det gäller nedan angivna särskilda behov för internationella insatser prövar utredningen däremot Försvarsmaktens bedömningar. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Försvarsmakten har i BU 01 redovisat ett totalt personalbehov i målbilden som, omräknat i resurstermer, är drygt 2000 årsarbetare högre än i underlaget från och i propositionen om det nya försvaret. Då har både yrkesofficerare och civilanställda inräknats. De sifferuppgifter som utredningens granskning omfattar och som bildar den antalsmässiga avgränsningen sammanställs i nedan- stående tabell över antal yrkesofficerare i de olika underlagen. Diskrepansen i Försvarsmaktens uppgifter – 1 450 yrkesofficerare – hänför sig som synes uteslutande till bedömningar i fråga om myndighetens egna enheters personalbehov. Utredningen kommer i det följande att närmare redovisa och analysera vissa volym- uppgifter. Försvarsmakten har som ovan nämnts även redovisat ett större behov av civilanställda – 7 250 – mot tidigare redovisade 6 550. Den differensen uppgår till 700 personer. 11.2Ändrade förutsättningar för personalbehovs- beräkningar i Försvarsmakten har personalbehovsberäkningar för det svenska försvaret utgått från behoven i krigsorganisationen. Befälsbehovs- utredningen (BBU) anför exempelvis att en befälsstruktur för det svenska försvaret måste byggas upp så att krigets krav tillgodoses. Antalet yrkesofficerare måste bestämmas med utgångspunkt i krigsbehoven. Detta gäller dock inte den lägsta nivån där antalet anställda i fred bör avvägas med hänsyn till behovet att kunna rekrytera till de högre nivåerna. BBU anför vidare att en balanserad befälsstruktur föreligger när tillgången på befäl inom varje nivå och varje åldersläge stämmer överens med behoven i fred och krig. Detta rätt statiska sätt att se har djupa rötter i mobiliserings- och krigsplanering och innehåller i och för sig naturliga målsättningar. Men det förutsätter också Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret enligt vår mening dels en entydig grund för beräkningarna, nämligen de krigsorganisatoriska behoven, dels att försvaret kan dra på en rekryteringsbas som är mycket bred, nämligen i princip hela den manliga befolkningen i krigsför ålder. Militära planerare har kunnat bygga upp system – för krig och fred – som med automatik skulle tillföra krigsförbanden rätt människor. Förutsättningarna för personalberäkningarna ändrades på ett grundläggande sätt genom försvarsbeslut och detta fram- stod efter hand alldeles tydligt. Hotet om en invasion var inte längre dimensionerande för Försvarsmakten. Det var inte längre aktuellt att mobilisera en miljon man efter en i förväg uppgjord, detaljerad plan där varje individ hade en fastställd befattning. I och med att nya uppgifter definierades måste personalförsörjningen finna nya former. I själva verket måste framför allt ett nytt tänkande i dessa frågor introduceras. Utredningen har i tidigare kapitel behandlat det nya försvaret. Genom riksdagsbeslutet underströks den väsentliga ominriktningen av försvaret och en omställning av Försvarsmakten, inte minst personellt, pågår . Dåvarande överbefälhavaren beslutade att synsättet krigs- organisationen styr behovet av personal skulle ändras till För- svarsmaktens behov av personal styrs av de uppgifter som statsmakterna ger. Bakgrunden till beslutet var att man kunnat konstatera att personalförsörjningen vad gäller yrkesofficerare inte längre kunde grundas enbart på krigsorganisationens behov. Efter- hand som anpassningsförsvaret får genomslag minskar nämligen yrkesofficersbehovet i den insatsberedda, och den insatsberedda, krigsorganisationen till sådana nivåer att numerären inte räcker för att utföra alla de uppgifter som stats- makterna ger grundorganisationen. Innebörden av detta ställnings- tagande är kort sagt att det behövs fler yrkesofficerare i fred än i krig. Vad gäller yrkesofficerare bedömde Försvarsmakten att numerären främst bör styras av produktionen i grundorganisation- en. (Underlag för Militärledningssammanträde .) konstaterade kompetens- behovsutredning (KBU) att Försvarsmaktens uppgifter 2010 kan antas vara de samma som i försvarsbeslutet . Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret slutsatsen att de lägre beredskapskraven för nationella uppgifter kan bedömas medföra att krigsorganisationens behov för tidiga insatser är dimensionerande för personalförsörjningen. Personalbehovet för verksamhet i grundorganisationen, för inter- nationella insatser och för planerad anpassning skulle i stället utgöra tyngdpunkten för beräkningar och resonemang. KBU fram- höll också betydelsen av ett mer dynamiskt synsätt på personal- försörjningen med ökade personalflöden. Försvarsmakten har till utredningen framhållit följande i denna principfråga: En enhetlig beräkningsmodell som utifrån schabloner ger relevanta siffror i olika försvarsmaktsstrukturer är mycket svår att skapa. Den viktigaste anledningen till detta är att personalbehoven inte längre enbart kan grundas på krigs- och/eller insatsorganisationens behov. Behoven måste i stället bedömas utifrån alla de olika uppgifter som Försvarsmakten har och gällande försvarsmakts- strukturen. Beräkningarna har således blivit mer komplexa . Osäkerheter föreligger fortfarande bland annat beträffande värnplikts- volymer, out-sourcing och omfattningen av framtida internationella åtaganden. Komplexiteten varierar mellan olika verksamhetsområden. Exempelvis är det relativt enkelt att beräkna behovet av yrkesofficerare som är direkt knutna till utbildningen av värnpliktiga, medan det är svårt att göra relevanta beräkningar av behov i framtida underhålls- funktioner och behov av (och typ av) tekniker med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen. 11.2.3Utredningens reflektioner i denna del Enligt utredningen har den nya inriktningen och det förändrade synsätt som ovan redovisats på ett grundläggande sätt förändrat förutsättningarna för att göra bemanningsberäkningar och – modeller. Detta har gjort bedömningarna mer komplexa och av det skälet också på en gång lättare att ifrågasätta och svårare att på objektiva grunder belägga. Problemen understryks genom de divergerande uppgifter som Försvarsmakten har lämnat. Om man ser till viktigare omständigheter som bidragit till den ökade komplexiteten och som låg bakom bytet av synsätt vad gäller grunderna för dimensioneringen kan bland annat följande noteras: att den begränsade insatsorganisationen inte innehåller den mängd yrkesofficerare som bedömts krävas för att genomföra den fredstida produktionen. Skillnaden är betydande och särskilt tydlig när det gäller behovet av yrkesofficerare för utbildning av värnpliktiga i armén och inom amfibieförbanden. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret att den internationella verksamhetens behov av personal av olika kategorier måste beräknas och vägas på ett annat sätt . Som utredningen framhållit i kapitel 8 är de internationella uppgifterna i viss utsträckning dimensionerande för Försvarsmakten. att anpassningsprincipen, framförallt i termer av återtagande och tillväxt, kräver yrkesofficerare som – utan att ha en tydlig roll i ett definierat krigsförband – kan leda förändringen. Sammanfattningsvis är det enligt utredningen nödvändigt att För- svarsmakten gör analyser av vilka personella behov som myndig- hetens olika dimensionerande uppgifter sammantaget genererar. Personalbehovsanalyserna är komplicerade i sig eftersom det saknas helt objektiva grunder för beräkningarna och olika faktorer kan dra åt olika håll. För Försvarsmaktens del gäller detta exempel- vis beträffande uppgifterna i verksamheten, men också med hänsyn till att personalvolymerna inom olika personalkategorier påverkar helhetsbilden av personalbehovet. Det finns, som framgått ovan, ytterligare osäkerhetsfaktorer. Försvarsmaktens ledning måste där- efter göra de bedömningar och avvägningar som föranleds av analyserna inom ramen för de resurser som kan ställas till för- fogande eller de ramar som eljest har ställts upp. Avvägningarna kan mynna ut i att effektivisera verksamheten, omfördela resurser mellan olika verksamheter eller att minska ambitionsnivåer m.m. Man måste också redovisa de konsekvenser som en viss resursnivå eller ram får för verksamheten. I detta arbete har ledningen för Försvarsmakten självfallet samma ansvar inför uppdragsgivaren som ledningen för vilken civil myndighet som helst. Utredningen övergår nu till att närmare granska Försvars- maktens olika underlag mm. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Försvarsmakten redovisar personalbehoven enligt följande i de olika underlagen. varav Hkp, ca Ext M. II samt Tjl. Som framgår av tabellen är den väsentliga förändringen mellan de två beräkningarna att kärnverksamheten i Försvarsmakten tilldelats ökade personalramar. Inom kärnverksamheten är det främst Armén (1400 yoff) och amfibieförbanden inom Marinen (550 yoff) som tilldelats ökade ramar. Ramarna för skolor och centra har halverats i BU 01 i förhållande till tidigare underlag. Detta är inte dramatiskt utan beror av att ifrågavarande 550 yrkesofficerare i stället personalredovisas i kärnverksamheten. Som tidigare nämnts blir skillnaden i antal totalt 1 450 yrkesofficerare. Försvarsmakten har till utredningen angett att de ökade volymerna fördelas enligt följande. På grund av ökade värnpliktsvolymer, från 16 350 till 18 000, tillkommer ett behov av ytterligare 255 yrkesofficerare. Säkrare beräkningar av lärarbehovet vid skolor och centra har påvisat ett ökat behov av yrkesofficerare med 485 st. Beträffande tekniska officerare, i första hand inom armén, tar beräkningsmodellerna inte fullt ut hänsyn till behovet av tekniker. Det är mycket svårt att schablonberäkna behovet. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Med hänsyn till vissa förändringar i grundorganisationen mellan de två beräkningstillfällena måste en justering ske uppåt med 335 yrkesofficerare. Detta behov fördelas enligt nedan. Det bör noteras att Försvarsmakten betraktar den sistnämnda posten inte som en personalramsökning utan som en närmast teknisk justering med hänsyn till förändrade förutsättningar för grundorganisationen i förhållande till tidigare underlag. Den egentliga ramökningen uppgår enligt Försvarsmakten till 1 100 yrkesofficerare. Försvarsmakten har på utredningens fråga angett att av ökningen av antalet civilanställda med 700 årsarbetare i BU 01 jämfört med det tidigare underlaget hänför sig 400 till en minskning av det beräknade antalet yrkesofficerare, företrädesvis inom stödverksamheten. Vad som av detta i detalj hänför sig till befattningsbyten resp. andra behov finns inte dokumenterat. Emellertid var Försvarsmaktens strävan att öka andelen civilanställda. Genom den här förändringen uppnåddes att kärnverksamheten ute på förband och skolor kunde tillföras ytterligare yrkesofficerare. Behovssiffrorna vad avser yrkes- officerare i BU 01 utgör enligt Försvarsmakten en samlad bedömning, där antalet civilanställda och personal i andra personalkategorier (reservofficerare och visstidsanställda soldater), vägts in i bedömningen. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Försvarsmaktens kommentarer kring volymuppgifterna Försvarsmakten har på begäran av utredningen kommenterat volymuppgifterna och i huvudsak anfört följande om de beräk- ningsmodeller m.m. som använts. Armén och kustartilleriet (Amfibieförbanden) var nyckeltals- beräknade där felaktigheter i nyckeltalen givetvis ger en multiplika- toreffekt. Flottan, Flygvapnet och Helikopterförbanden var funktionsberäknade. Armén och amfibieförbanden har en modell som bygger på omräkning av värnpliktsmängder till kompanienheter. Ett kompani antas innehålla 150 värnpliktiga i fem plutoner om 30 man. Med fyra officerare per pluton, kompanichef och tre yrkesofficerare i övrigt, varav en tekniker, ger modellen 24 officerare per kompani. Till detta läggs en schablon om som omfattar de officerare som är elever vid skolor, barnlediga mm. Till den totalvolym som aggregeras läggs en schablon på 15 officerare i förbandsledningen och 12 för utbildningsstöd. Detta ger 177 officerare per 750 värn- pliktiga. Av officerarna är 30 elever vid skolor eller frånvarande av annan orsak. En mycket grov tumregel som främst gäller armén är att det åtgår 20 officerare direkt engagerade i utbildningsverksamhet per 100 värnpliktiga. Försvarsmakten har enligt uppgifter till utred- ningen vid sina beräkningar utgått från en ökning från 16 350 till 18 000 värnpliktiga . Flygvapnet beräknas utifrån en s.k. typflottilj, där resp. funktion och det verkliga personalinnehållet ligger som grund. En schablon om för elever vid skolor m.m. ingår i totalvolymen. I volymen ingår även elever som genomgår grundläggande flyg- och taktisk utbildning. Flottan beräknas med hänsyn till besättningslistor på vid beräkningstillfället kända fartyg. Man beräknar en besättning per ubåt och en besättning på 10 av totalt 12 ytstridsfartyg. Elever vid skolor m.m. enligt 10 %- schablonen. Helikopterförbanden beräknas med hänsyn till planerat antal helikoptrar och antal utbildningsplattformar. Fem besättningar för (Search and Rescue) ingår i totalvolymen, liksom elever etc. enligt flygvapennormen. Försvarsmakten anför vidare i sina kommentarer att det inte innebär några större problem att beräkna officersvolymer i kärn- verksamheten utifrån de ovan angivna faktorerna. Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret som är svåra att beräkna är stödfunktioner av olika slag som under- håll, ledning, utvecklingsenheter, behov av specialinstruktörer m.m. Den främsta orsaken till detta är att det ofta förekommer lokala betingelser såsom flera förband på samma ort, typ av förband, om skolor/centra finns osv. När det gäller de nya amfibieförbanden har schablonmodellerna inte kunnat tillämpas fullt ut. Modellen för arméförband fångar inte heller upp de mycket varierande behoven av tekniker och förbandsinstruktörer vid mekaniserade förband. Riksdagsbeslutet innebär att de mest kvalificerade förbanden behålls och de okvalificerade (icke mekaniserat infanteri) avvecklas. kräver ett mekaniserat kompani om 150 värnpliktiga och 12 pansarbandvagnar ca 14 förbandsinstruktörer mot tidigare 2–3 utöver truppförande officerare under samma övning. Den här differensen beror på Växling vagnstrid/avsutten strid Större taktiska ytor för förband i strid Fler funktioner inom förbandet kräver specialinstruktörer Brigadstabernas ökande storlek som ett resultat också av inter- nationella krav på mörkerstridsförmåga 11.3.2Beslutsprocessen inom Försvarsmakten i frågan om officersbehovet Den volym om 10 000 yrkesofficerare som Försvarsmakten redo- visade i underlaget till regeringen var en avvägd volym som skulle läggas till grund för den fortsatta planeringen inom Försvarsmakten. Avvägningen skedde med hänsyn dels till de bedömningar av nödvändiga personalvolymer som kunde göras på grund av verksamhetens krav, också relativt materielkostnaderna, och dels till de ekonomiska förutsättningar som sammantaget kunde bedömas föreligga i den framtida organisationen. I det senare avseendet var situationen den att 10 000 yrkesofficerare var det högsta antal som – med hänsyn till den ekonomiska ramen – kunde accepteras i målbilden. Bemanningsberäkningarna låg över detta antal. Siffran 10 000 yrkesofficerare fastställdes genom beslut i Försvarsmaktens ledning (ÖB). Behovet av yrkesofficerare i det nya försvaret Sedan 99-05-19-underlaget hade inlämnats till regeringen anordnade Försvarsmakten en veckolång planeringskonferens i Aronsborg med dem som utsetts som projekt- ledare (tilltänkta chefer) för de nya enheterna samt chefer, stabs- officerare och Försvarsmaktens ledning. Uppgiften var bl.a. att noggrant gå igenom underlaget från och inte minst volymfrågorna i en dialog mellan ledningen och projektledarna. De senare fick redovisa sitt personalbehov i relation till ställda upp- gifter i verksamheten, i olika prestationsnivåer. Behoven bear- betades sedan åter av Högkvarteret varefter nya dialoger genom- fördes osv. Till slut kunde en personalram presenteras, som kunde accepteras av både Försvarsmaktens ledning och de som skulle ha ett ansvar ute på enheterna. Den gamla personalramen upplevdes ha utökats med 11 00 officerare. Beträffande ca 350 officerare därutöver ansågs föreligga en teknisk justering med hänsyn till förändrade organisatoriska förutsättningar mellan de olika bedömningstillfällena. Försvars- makten genom ÖB bestämde att planeringen inom Försvarsmakten skulle fortsätta mot en yrkesofficersvolym som översteg tidigare angiven ram med 1 450 officerare. Den egentliga ramökningen om 1 100 yrkesofficerare fördelades, som ovan nämnts, med 950 till Armén och 150 till Amfibieförbanden.