sou · GPB3101d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Mot den bak- grunden anser vi att det saknas skäl att föreslå bestämmelser om ersätt- ning. Förvaltningen av renskötselrätten 169 Renskötselområdet motsvarar ungefär en tredjedel av yta. Det är indelat i året-runt-marker och vinterbetesmarker. Områdets gränser finns angivna i 3 § rennäringslagen. Inom vissa delar av renskötselom- rådet är framför allt gränserna för vinterbetesmarkerna omtvistade. Dessa gränser har aldrig närmare preciserats. I de fall där oenighet råder om renskötsel av ålder bedrivits under vissa tider av året på ett visst område måste frågan avgöras av domstol. pågår sju processer i domstol angående vinterbetes- markerna omfattning. Dessa processer berör totalt tolv samebyar. Av processerna har än så länge endast en avgjorts i sak. meddelade dom i ett mål mellan ett stort antal fas- tighetsägare och fem samebyar om vinterbetesrätt inom kommun. Tingsrätten fann att det inte fanns någon av avtal oberoende rätt till renbete på de aktuella fastigheterna. Domen har överklagats till hovrätten. Hovrätten har hållit huvudförhandling i målet och kommer att meddela dom . Ytterligare en process angående vinterbetesrätt har avslutats genom tredskodom. sameby avstod från att delta i processen eftersom man ansåg att man inte hade tillräckliga ekonomiska resurser. Som en följd av samebyns utevaro meddelade domstolen en dom som innebär att markägarnas talan bifölls. Domen innebär därmed att sameby inte har rätt till vinterbete på de aktuella fastigheterna. Sannolikt kommer även ett mål i att avgöras på detta sätt. avlämnade Utredningen om konvention nr 169 sitt betänkande Samerna – ett ursprungsfolk i (SOU 1999:25). Utredningens uppdrag vara att studera om kan ansluta sig till konventionen och vilka åtgärder som i så fall krävs för att kunna efterleva den. Konventionen innehåller bl.a. artiklar som gäller ur- sprungsfolks rättigheter till mark och skyddet för dessa rättigheter. Konventionen ställer vidare upp ett krav på att staterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som berörs av ursprungsfolkens rättigheter. Utredningen konstaterade att det i inte är klarlagt vilken mark som skulle omfattas av konventionens bestämmelser, eftersom rennäringslagens indelning i året-runt-marker och vinterbetesmarker inte överensstämmer med konventionens defini- tioner. Vidare ansåg utredningen att så länge det råder ovisshet om var samernas markrättigheter gäller så är konventionens krav på identi- fiering av ursprungsfolkens marker inte uppfyllt. Utredningen föreslog därför att en borde tillsättas. Kommissio- nen borde bestå av en grupp experter specialiserade inom juridik (fastighetsrätt), lantmäteri och rättshistoria. 170 Förvaltningen av renskötselrätten Utredningens betänkande har remissbehandlats. Ett stort antal av remissinstanserna anser att utredningens förslag om en gränsdragnings- kommission bör genomföras. Det gäller även remissinstanser som i övrigt är negativa till utredningens slutsatser eller till en ratificering av konventionen. Frågan bereds inom . Lappmarksgränsen, odlingsgränsen och gränserna för renbetesfjäl- len, som används för att beskriva rennäringens året-runt-marker, är administrativa gränser som fastställdes respektive 1800- talet. Det är inte givet att dessa överensstämmer med renarnas behov av olika typer av bete vid olika tider av året. Mot den bakgrunden skulle man kunna tänka sig en lösning där man överlåter till regeringen att utifrån betesmarkernas karaktär bestämma gränsen för året-runt- marken. Gränsen skulle således bli mera anpassad till de biologiska förhållandena. Som angetts ovan överväger regeringen att tillsätta en gränsdrag- . Eftersom året-runt-markernas utsträckning är bero- ende av historiska rättigheter bör frågan om att ta större biologisk hän- syn när året-runt-markerna beskrivs vara beroende av resultatet av arbete. Mot den bakgrunden avser vi inte att komma med några förslag när det gäller hur renskötselområdet beskrivs i lagtexten. I avsnitt 4.2.3 har vi räknat upp några olika möjligheter för staten att säkra förutsättningarna för renskötseln och därigenom uppnå målen för rennäringspolitiken. En sådan möjlighet är den gränsdragningskommis- sion som vi redogjort för ovan. En annan möjlighet skulle kunna vara att med hänsyn till de speciella förhållanden i mål om en fastighet är belastad av renskötselrätt formulera särskilda regler om t.ex. bevisreg- ler, rättegångskostnader eller specialdomstolar. När det gäller frågan om vilka bevisregler som skall gälla i denna typ av mål kommer hovrätten att bli tvungen att ta ställning till detta i samband med prövningen av domen från , som nämnts ovan. Tingsrätten har i domen ställt ett högt krav på den bevisning samebyarna måste kunna åberopa till stöd för sitt påstående om att de sedvanemässigt brukat viss mark för bete. Så länge hovrätten inte av- gjort frågan om vilka krav på bevisning som skall ställas i denna typ av mål, anser vi att det är svårt att avgöra om det finns något behov av förändringar beträffande bevisreglerna. I finns en särskild bevisregel för mål om rätt till renbete. Den innebär att markägaren måste göra sannolikt att renbetning inte före- kommit i sådan utsträckning att rätt till renbete uppkommit. Regeln till- lämpas om tvisten rör renbete på mark innanför den gräns som dragits för renskötselområdet. Förvaltningen av renskötselrätten 171 Vi anser att det finns skäl att överväga en liknande lösning när fastställt den yttre gränsen för rensköt- selområdet. En sådan regel skulle kunna innebära att markägaren har bevisbördan för att rätt till renbete inte föreligger om tvisten rör mark innanför den gräns drar upp. Utanför denna gräns skulle det alltjämt vara samebyn som har bevisbördan för att rätt till renbete finns. Ett viktigt syfte med en sådan regel skulle vara att ge en särskild tyngd åt det resultat som kommit fram till. Regeln skulle vidare kunna förhindra onödiga processer om gränser efter det att avslutat sitt arbete. En sådan regel skulle dock endast gälla för tvister som inletts sedan regeln trätt i kraft. ansåg i sitt betänkande att det i större utsträckning måste bli ekonomiskt möjligt för samerna att föra talan vid domstol rörande sina anspråk på mark, för att leva upp till vissa krav i konven- tionen. För att uppnå detta föreslog utredningen att staten bör stå för parternas rättegångskostnader i mål som rör principiellt viktiga frågor om samernas markrättigheter (SOU 1999:25 s. 179). De flesta remiss- instanser som uttalade sig om detta var positiva till förslaget. Det gäller även remissinstanser som i övrigt var negativa till utredningens slut- satser eller en ratificering av konventionen. Frågan bereds i . Vi kommer därför inte att lämna några förslag beträffande rättegångskostnader. Vi vill dock framhålla att det kan vara värdefullt att överväga denna fråga fri- stående från beredningen kring , eftersom det kan bi- dra till att lösa konflikter mellan olika markanvändare i renskötselom- rådet. Förlängning av vinterbetestiden efter Som nämnts finns det en möjlighet för att, om det behövs på grund av ogynnsamma väderleks- eller betesförhållanden eller av annat särskilt skäl, förlänga vinterbetestiden efter . Behovet av att tillämpa bestämmelsen skiftar mellan olika delar av rensköt- selområdet. Både i och har länsstyrelserna uppgett att det är ovanligt att betestiden förlängs. I har vid tre eller fyra tillfällen meddelat beslut om att förlänga vinterbetestiden. Besluten om förlängning har varit utformade så att gränsen för det tillåtna betesområdet successivt skjutits uppåt mot gränsen för året-runt-markerna. Anledningen till att besluten meddelats har varit att väderleksförhållandena varit sådana att 172 Förvaltningen av renskötselrätten en framtvingad flyttning före riskerat att leda till stora problem med strövren i vinterbetesområdet. Besluten har fattats efter samråd med LRF. Tillämpningen av möjligheten att förlänga vinterbetestiden visar att det vid t.ex. svåra väderförhållanden alltjämt finns behov av att för- länga vinterbetestiden efter . Vi föreslår därför att denna möjlighet skall finnas kvar. Vår utgångspunkt är att så många beslut i samiska angelägenheter som möjligt skall hanteras av samerna själva, t.ex. inom samebyarna . En förlängning av betestiden berör både annan markanvändning än renbete och nyttjandet av vinter- betet. Därför anser vi att beslutet även i fortsättningen skall fattas av länsstyrelserna, men efter samråd med . 5.3Vissa tvingande regler krävs för förvaltningen av renskötselrätten Vi föreslår att det alltjämt skall finnas tvingande regler om sameby. Det innebär att lagen skall innehålla en bestämmelse om att det för förvaltningen av renskötselrätten inom ett visst område skall finnas en sameby. Den nuvarande rennäringslagen är tvingande när det gäller kravet på att det ska finnas en viss organisation, samebyn, för att bedriva renskötsel. För att kunna nyttja renskötselrätten och bedriva renskötsel måste man vara medlem i samebyn. Det är samebyn som för medlemmarnas gemensamma bästa ombesörjer renskötseln inom sitt område. Av förarbetena till dagens lagstiftning framgår att det obligatoriska medlemskapet ansågs vara en konsekvens av att rätten till renskötsel inte är individuell utan samfälld för dem som driver renskötsel inom ett och samma område (prop. 1971:51 s. 118). Det ansågs vidare viktigt för att uppnå syftet med ett rationellt nyttjande av betesresurserna att inget företag kunde ställa sig utanför associationen. I vart fall sedan lappbyarna infördes genom den första renbeteslagen har renskötselrätten av lagstiftaren betraktats som en kollektiv rätt för dem som bedrev renskötsel inom en lappby. Förarbetena till den lagen angav att lagen i princip innebar en kodifiering av gällande rätt. Nyare historisk och rättshistorisk forskning antyder dock att det är osä- kert om lagstiftaren hade uppfattat rättsläget beträffande renskötselrät- tens kollektiva karaktär på ett korrekt sätt. Förvaltningen av renskötselrätten 173 Resultatet av forskningen visar bl.a. att samerna delade upp nyttjan- det av markerna mellan familjer och att dessa familjer hade möjlighet att skydda sina marker mot intrång från andra samer. tycks den samiska sedvanerätten ha inneburit en rätt för kollektivet i lapp- byn/samebyn att i viss utsträckning fördela om markerna mellan fa- miljerna om deras behov förändrades. Korpijaakko-Labba, 1989 och , 2000. Även i använder man begreppet kollektiv rätt när man talar om renskötselrätten. Reindriftslovutvalget avslutade sin översyn av delar av den norska reindriftsloven (Innstilling fra Rein- driftslovutvalget, avgiven ). Utvalget diskuterar ganska ingående vad kollektiv rätt egentligen innebär. Det konstaterade att det inte innebär en samisk allemansrätt att driva renskötsel var man vill utan att det förutsätter tillhörighet till en grupp som har rätt att bedriva renskötsel inom ett visst område. Därefter diskuterar utvalget vilken denna grupp är. Beträffande den frågan konstaterar utvalget att gruppen ibland kan motsvara ett renbetesdistrikt (ung. sameby) men ibland en mindre grupp inom distriktet. Man konstaterar vidare att det för varje grupp normalt inte är fråga om en ensamrätt utan t.ex. om en företrädesrätt av året. Upphovet till dessa rättigheter återfinns i renens traditionella betesmönster och flyttningar. Utvalget konstaterar att denna uppdelning av rättigheter inom ett betesdistrikt inte alltid accepteras av myndigheterna och att det kan ge upphov till problem. Renskötselrätten innebär i en särskild bruksrätt till fastighet som innebär rätt att använda mark och vatten till renbete, jakt och fiske. Denna bruksrätt är kollektiv i den meningen att den får utövas av alla som är medlemmar i samebyn inom samebyns geografiska område. Av 1 § rennäringslagen framgår att den som tillhör den samiska befolk- ningen och är medlem i samebyn får utöva renskötselrätten. När det gäller våra fortsatta överväganden beträffande samebyns organisation utgår vi från att samebyn företräder kollektivet av med- lemmar som utövar renskötselrätten inom samebyns område. Våra direktiv omfattar inte det tids- och resurskrävande arbete som skulle krävas för att utreda de eventuella felaktigheter som kan finnas i den utgångspunkten. Utgångspunkten har dessutom, som vi uppfattat det, stöd hos flertalet samer, oavsett om de bedriver renskötsel eller inte. Denna utgångspunkt utesluter naturligtvis inte att enskilda individer eller en sameby i rättegång kan hävda starkare rättigheter, t.ex. ägande- rätt, till vissa områden. Enligt vår uppfattning förefaller det sannolikt att det inom en same- by kan finnas samma uppdelning av rättigheter mellan grupper som Reindriftslovutvalget diskuterat. Det kan uppfattas som utslag av 174 Förvaltningen av renskötselrätten I den utsträckning sådana förhållanden går att reda ut anser vi att de borde kunna få genomslag i myndigheters besluts- fattande. Vårt förslag om att indelning av byområde skall beslutas av efter sammanträde bedömer vi kan underlätta detta. Det kollektiva draget hos renskötselrätten gör att den skiljer sig från andra civila rättigheter i det svenska rättssystemet. Det innebär bl.a. att det inte finns någon eller några personer som direkt kan behandlas som innehavare av renskötselrätten och som kan anses inneha de rättigheter och skyldigheter som är förknippade med den. Samebyn företräder kollektivet av medlemmar som utövar renskötselrätt inom byns område. Samebyn och dess föregångare lappbyn är dock en konstruktion av lag- stiftaren. Eftersom vårt uppdrag innebär att göra en förutsättningslös översyn av rennäringslagen, bl.a. med målet att överlämna så många beslut som möjligt till de samer som berörs, har vi funnit att vi bör överväga om lagstiftningen måste innehålla regler om sameby. Ett alternativ är att inte formulera några regler för medlemmarna i samebyn om förvaltningen av deras renskötselrätt. Det skulle innebära att lagstiftningen endast innehåller en beskrivning av vad renskötsel- rätten innebär, vilka krav staten ställer, i miljöhänseende och för att tillgodose andra allmänna intressen, på den som nyttjar renskötselrätten samt regler för förhållandet mellan dem som nyttjar renskötselrätten och andra markanvändare. Mot bakgrund av att vi anser att samerna i så stor utsträckning som möjligt själva skall få hantera sina angelägenheter skulle det kunna va- ra en tilltalande lösning. Problemet med en sådan lösning är dock att det inte finns några garantier för att de nödvändiga institutionerna för förvaltning av resurserna uppstår. Både de som nyttjar renskötselrätten och de som nyttjar marken med stöd av andra rättigheter behöver veta vilka som förvaltar och nyttjar renskötselrätten. Bl.a. krävs det för att förhindra ett överutnyttjande av de resurser som renskötselrätten om- fattar. Osäkerheten kring om nödvändiga institutioner kommer att upp- stå gör att vi anser att denna lösning inte är möjlig. Ett annat alternativ till regler om en obligatorisk organisation är att fördela de resurser som ingår i den kollektiva förvaltningen mellan olika personer, juridiska eller fysiska, så att dessa får ett "personligt" ansvar för sin del av rättigheten. Detta brukar kallas inhägnad av all- männingen. Beträffande renskötselrätten skulle det kunna innebära att rätten att nyttja viss mark för renbete, jakt och fiske delades upp mellan enskilda renägare eller grupper av renägare. Inhägnad av en allmänning innebär att en innehavare får ensam till- gång till alla rättigheter och skyldigheter som är förknippade med en del av allmänningen. Det innebär att det finns ett direkt samband mellan de åtgärder han planerar och utfallet av dessa. Förvaltningen av renskötselrätten 175 inte, som är fallet med allmänningar, av de åtgärder andra vidtar med samma del av allmänningen. Det skulle innebära att innehavaren av den inhägnade delen är mera benägen att satsa resurser på sin del av all- männingen eftersom han kan vara säker på att det är han ensam som får del av utfallet av satsningen. Om så är fallet skulle det kunna innebära ett mera effektivt nyttjande av allmänningen. En sådan lösning kan dock också medför stora praktiska svårigheter. En privatisering kan få legalitetsproblem. Sannolikt kommer flera samer att vara intresserade av att tilldelas privat renskötselrätt än vad det finns enheter att dela ut. Det gäller i vart fall om enheterna skall vara så beskaffade att de möjliggör en rationell renskötsel. I så fall uppstår frågan på vilka grunder en fördelning skall ske. Det finns en stor risk att en sådan fördelning skulle ytterligare för- stärka de motsättningar som råder mellan olika samiska grupper, t.ex. renskötande och icke renskötande. Vidare skulle en privatisering kunna leda till att antalet samer som är engagerade i renskötseln min- skar. Det är inte önskvärt med hänsyn till de stora kulturvärden som ligger i att det bedrivs samisk renskötsel i landet. Eftersom en privatise- ring skulle komma att utgå från de förhållanden som råder inom renskötseln finns det också en risk för att kvinnor missgynnas. är kvinnor i ganska liten utsträckning huvudmän inom renskötseln. San- nolikt skulle det få till följd att de privatiserade enheterna i större ut- sträckning tillfaller män än kvinnor. På så sätt kan en privatisering leda till att samiska kvinnors betydelse för den samiska kulturens fortlevnad och utveckling marginaliseras. I krävs det att den som vill bedriva renskötsel tillhör en driftsenhet. En driftsenhet är en renhjord som ägs och sköts av en ansvarig ledare eller av två makar gemensamt. I driftsenheten får även renar som tillhör vissa av ledarens släktingar ingå. Det finns möjlighet för rennäringsmyndigheterna att besluta hur många driftenheter som skall finnas i varje renbetesdistrikt (ung. motsvarande samebyar). Det norska stödsystemet för rennäringen är knutet till driftsenheternas renantal och produktion. Det norska systemet med driftsenheter kan i viss utsträckning jämföras med en privatisering på det sätt som beskri- vits ovan. Vi har uppfattat att norska samer är kritiska till systemet med driftsenheter. De anser att det strider mot samisk kultur och samernas traditionella sätt att organisera sig. avslutades en utredning i , Reindriftslovutvalget, som bl.a. hade i uppdrag att se över reg- lerna för rennäringens interna organisation. De samiska representanter- na i utvalget har uppgett att driftsenheterna kallas för nådegåvor, efter- som det ibland framstår som oklart på vilka grunder vissa har driftsen- het medan andra inte har det. Vidare påpekade de att systemet kräver 176 Förvaltningen av renskötselrätten ett stort antal beslut, t.ex. vem som skall få driftsenhet, och att det är en viktig fråga vem som skall fatta dessa beslut. Rennäringsmyndigheterna i har vidare uppgett att systemet med driftsenheter missgynnar kvinnor på så sätt att kvinnor får driftsenheter först om det inte finns någon man som kan bli aktuell. Dessa synpunkter från angående driftsenheter visar att de ovan beskrivna resonemangen kring privatise- ring har stöd i verkligheten. Som vi har uppfattat flertalet samers inställning till renskötselrätten, dvs. att den är kollektiv, skulle en privatisering också stå i strid med denna. Det är ytterligare ett problem med en sådan lösning. Vi anser således inte att detta är en framkomlig lösning. Mot bakgrund av det anförda anser vi att den bästa lösningen för att åstadkomma en ändamålsenlig förvaltning av renskötselrätten är ett krav i lag på en organisation. En sådan organisation skall bestå av samer och ha till uppgift att förvalta renskötselrätten. Ovan har vi diskuterat möjligheten att det finns vissa rättigheter för grupper inom en sameby till en del av byområdet. Vi gör bedömningen att vårt förslag att samebyn skall förvalta renskötselrätten inte behöver stå i strid med sådana eventuella rättigheter. Ett sätt att förvalta ren- skötselrätten bör kunna vara att delegera förvaltningen till en mindre grupp inom samebyn, som då agerar på samebyns vägnar. Nästa fråga är om det skall finnas tvingande regler om att använda en viss organisationsform eller om organisationsformen skall vara val- fri. Slutligen måste man ta ställning till om det krävs en särskild orga- nisationsform, t.ex. sameby, eller om andra vanligare organisations- former, t.ex. bolag eller ekonomiska föreningar, är tillräckliga. 5.3.2Tvingande regler om organisationsform är nödvändiga Förbättrad lönsamhet som motiv för viss organisationsform Bakgrunden till de nuvarande samebyarnas tillkomst var bl.a. en vilja att förbättra rennäringens lönsamhet. Enligt förarbetena var det svårt att få de befintliga lappbyarna, som i och för sig hade ett tillräckligt ren- antal, att fungera som en arbetsenhet. För att uppnå en sådan funktion ansågs det nödvändigt att stärka lappbyns ställning i förhållande till såväl de egna medlemmarna som till myndigheter och tredje man. Av- sikten var att samerna själva skulle bestämma om renskötselmetoder och driftsenhetsindelning. Regleringen av samebyarna begränsades där- för till rambestämmelser avseende organisationsfrågor och bestämmel- ser till skydd för enskilda medlemmars intressen (prop. 1971:51 s. 117). Förvaltningen av renskötselrätten 177 Problemen med dålig lönsamhet i renskötseln kvarstår. Enligt vår uppfattning kan kravet på en viss organisationsform inte motiveras en- bart av lönsamhetsskäl. Denna bedömning måste ses mot bakgrund av att moderna förvaltningsprinciper innebär ett krav på mål- och resultat- styrning, avreglering och delegering. En viktig utgångspunkt för våra ställningstaganden är dessutom att samernas självbestämmande skall öka så långt som möjligt. Samebyns sociala och kulturella betydelse som motiv för viss organisationsform har regeringen i propositioner betonat att sameby i rennäringslagens mening enbart är en renskötarförening, dvs. en eko- nomisk sammanslutning vars enda ändamål är att på bästa sätt ombe- sörja renskötseln, t.ex. prop. 1976/77:80 s. 115 och prop. 1992/93:32 s. Med utgångspunkt från de kontakter vi haft med samer under utredningsarbetet är dock vår uppfattning att samebyn uppfattas som något mera. Historiskt sett har samerna varit organiserat i lokala sam- hällen. Många samer uppfattar samebyarna som en fortsättning av den strukturen. Samebyn tycks således spela en kulturell och social roll i det samiska samhället. Denna roll är mer eller mindre betonad i olika delar av renskötselområdet. Detta måste enligt vår uppfattning påverka valet av organisationsform. De vanligaste associationsformerna i svensk rätt är avsedda anting- en för ekonomisk eller ideell verksamhet. Det är enligt vår uppfattning viktigt att den sociala och kulturella betydelsen av samebyn skyddas. Varken bolag eller ekonomiska föreningar är därför en självklar orga- nisationsform. Å andra sidan bedriver samebyn ekonomisk verksamhet och kan således inte vara en ideell förening. Detta är en aspekt som, enligt vår mening, talar för att det finns behov av att med särskilda regler bestämma i vilken form renskötselrätten skall förvaltas. Det offentligrättsliga inslaget som motiv för viss organisationsform Vi har ovan tagit ställning för att det måste finnas en organisation som förvaltar renskötselrätten. Det innebär att organisationen har ett offent- ligrättsligt inslag. Det offentligrättsliga inslaget innebär i det här fallet att en same för att nyttja renskötselrätten måste vara medlem i organi- sationen. Vidare innebär det att de berörda samerna måste bilda organi- sationen för att kunna nyttja renskötselrätten. Bolag och föreningar bildas genom frivilliga handlingar av delta- garna. Det är i princip fråga om ett avtal mellan deltagarna. 178 Förvaltningen av renskötselrätten på vilken form av bolag eller förening det gäller finns det olika möjlig- heter att förändra avtalet och sammansättningen av deltagarna.