sou · GPB323d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Den mång- fald, flexibilitet och förmåga till snabb anpassning till nya förut- sättningar som krävs av organisationen fordrar en effektiv sam- verkan mellan medarbetare med olika bakgrund och kompetens och en ledning med helhetsperspektiv på verksamheten. Utma- ningen för Försvarsmakten är att ur denna allmänna insikt dra slutsatser som är relevanta för dess personalförsörjning och att genomföra nödvändiga förändringar. Personalpolitiskt handlar det om att gå från centralstyrning och kommendering av individerna till att leda, skapa delaktighet och ge mening i arbetet och en individanpassning inte minst vad gäller kompetensutveckling. De nya ledningsformerna stimulerar medar- betarna till ett ökat eget ansvar men ställer ökade krav på deras initiativförmåga och vilja till utveckling. Den internationella verksamheten skall prioriteras i Försvars- maktens verksamhet. De förband som anmälts till EU:s och andra styrkeregister måste vid behov kunna vara på plats . Detta ställer krav på att Försvarsmakten snabbt kan ställa upp med den personal som behövs. För att klara en sådan hög beredskap måste nya vägar sökas för personalförsörjningen. Framförallt understryks behovet av att tillföra fler verktyg för att skapa ett ökat handlingsutrymme för Försvarsmakten. Försvarsmaktens personalförsörjning har traditionellt präglats av ett systemtänkande där uppgiften något förenklat varit att bemanna en stor krigsorganisation utifrån en i förväg uppgjord plan. I det nya insatsförsvaret är den bilden helt annorlunda och mycket mer komplex. Försvarsmakten går från en personal- planering med tonvikt på bemanning till en kompetensförsörjning där behoven bestäms av alla de olika uppgifter som Försvars- makten har. Därför måste Försvarsmakten nu lämna system- tänkandet till förmån för ett tänkande där personalförsörjningen ses som en dynamisk fortlöpande process – en räcka av beslut – där man sällan upplever att målet är nått. En sådan mer processinriktad syn på personalförsörjningen måste bygga på en samlad avvägning av olika faktorer som påverkar möjligheterna att rekrytera och utveckla personal eller som ger anledning till åtgärder för att behålla eller avveckla personal. I organisationen måste det finnas ett sammanhållet synsätt i alla väsentliga personalpolitiska frågor. Ju fler som delar detta synsätt desto bättre blir möjligheterna att driva en konsekvent personal- politik och få genomslag för konkreta åtgärder. Även utanför organisationen, hos Försvarsmaktens uppdragsgivare, måste detta synsätt kunna inge förtroende. Detta kräver av Försvarsmakten en satsning på personalfrågorna i vid mening. Värnplikten är grundläggande för det militära försvaret. Men endast ett mindretal av de unga genomgår grundutbildning för värnplikt. Enligt utredningens uppfattning måste därför alla möjligheter att förstärka värnplikten tas till vara. Det handlar inte endast om att kalla in så många som möjligt till grundutbildning för värnplikt utan att se till att kvaliteten på utbildningen av de värnpliktiga blir den bästa möjliga och att de färdigutvecklade insatsförbanden har en hög förmåga. var det naturligt att utbilda en soldat upp till en viss färdighet för att sedan hemförlova honom i avvaktan på mobilisering och i värsta fall krig. bedöms det hotet som avlägset. Däremot måste med hänsyn till de internationella åtagandena kunna använda vissa styrkor med kort varsel. De skall kunna vara på plats i en oroshärd snabbt och med rätt utrustning. Personalen måste därför vara välutbildad, vältränad och samövad. Säkerhetsnivån måste hållas mycket hög i den här typen av insatser. Att kunna förstärka värnplikten med soldater och sjömän som efter fullgjord grundutbildning stannar kvar i verksamheten en viss är angeläget. Att endast ett mindretal av en årsklass genomför grundutbild- ning för värnplikt är också av stor betydelse för rekryteringen till både officersyrket och reservofficersbanan. Om bara en tredjedel av de unga männen fullgör grundutbildning innebär detta att basen för rekrytering av officersaspiranter blir mycket smal i förhållande till det antal yrkes- och reservofficersaspiranter som behövs . är inte detta förhållande tillräckligt för att motivera att fler värnpliktiga kallas in. Anpassningsprincipens inverkan på personalförsörjningen Försvaret skall ha den kompetens som behövs för att kunna anpassa sin operativa förmåga med hänsyn till framtida föränd- ringar i den säkerhetspolitiska situationen. En anpassning skall kunna ske dels i det korta perspektivet med hänsyn till det militär- strategiska läget i vårt närområde och dels i det längre perspektivet med hänsyn till omvärldsutvecklingen i vidare mening. Tanken är att man skall upptäcka en försämrad omvärldsutveckling och möta den genom återtagning och ominriktning av Försvarsmakten. Anpassningsprincipen handlar i första hand om att försvaret skall kunna växa men också om förmåga till omprioriteringar inom försvaret utifrån en given försvarsekonomi. Försvarsmakten skall även kunna anpassa sin beredskap för internationella insatser. Anpassningen förutsätter beslut om förändringar av försvaret så att det förmår möta de hot som man genom omvärlds- analys uppmärksammar. En första förutsättning för anpassning är alltså en väl utvecklad analys- och beslutsförmåga. De viktiga besluten om anpassning måste naturligtvis tas av och regeringen. Men Försvarsmakten måste kunna bidra med kapacitet att uppfatta och bedöma utvecklingstendenser och snabbt fånga upp behov av anpassningsåtgärder samt förse statsmakterna med väl underbyggt beslutsunderlag. Ett insatsförsvar med förmåga till framtida anpassning som en viktig planeringsförutsättning kräver moderna förband med god kvalitet. Tillgången på kompetenta officerare och soldater i dessa förband är grunden för att kunna bygga ut och utveckla (anpassa) försvarsförmågan om det skulle behövas. De personalresurser som går åt för att ha förmåga till anpassning kan bedömas vara små i förhållande till insats- och grundorganisationens storlek. Behovet av anpassnings- kompetens bör därför i huvudsak kunna tillgodoses genom insats- organisationen och grundorganisationen. Ingen särskild anpass- ningsorganisation behöver byggas upp. Om brist på kompetent personal i en anpassningssituation med inriktning på tillväxt blir besvärande är reservofficerarna ett väsentligt tillskott. I ett sådant läge kan även visstidsanställda värnpliktiga fylla en viktig funktion. Inom Försvarsmakten finns på sina håll en uppfattning att en återgång till ett två- eller flerbefälssystem skulle vara lösningen på vissa av de brister som man upplever finns särskilt i fråga om kunnigt truppbefäl. Ett tvåbefälssystem bygger på en hierarkisk fördelning av arbetsuppgifter och ansvar. Detta tydliggörs genom befälsordningen. Utredningen menar för sin del att det finns goda möjligheter att inom enbefälssystemets ramar skapa utrymme för att bättre ta till vara medarbetarnas olika kompetenser. Detta vill utredningen åstadkomma genom särskilda karriärvägar för fack- män och andra specialister. Det är något helt annat än att vända tillbaka till ett föråldrat befälssystem. Försvarsmaktens förmåga att bedöma myndighetens behov av personal måste förbättras. Det är viktigt att framhålla att de eko- nomiska realiteterna måste styra bland annat personalresurserna i Försvarsmaktens planering. Detta lägger givetvis ett ansvar på Försvarsmaktens ledning men kräver också att Försvarsmakten ges ett rimligt handlingsutrymme inom den ekonomiska ramen. I detta lägger utredningen inte bara att Försvarsmakten bör ha de befogenheter som en myndighet normalt har utan också att möjligheterna att agera faktiskt breddas, exempelvis genom att det ges bättre förutsättningar för rekrytering av officerare. Trots en begränsad ekonomi måste Försvarsmakten liksom andra myndigheter ha förmågan att fortlöpande utveckla den kompetens som verksamheten kräver. I själva verket blir kompe- tensfrågorna ännu viktigare att hantera på ett kraftfullt sätt i en sådan situation. Detta ställer höga krav på Försvarsmakten i arbetsgivarrollen. Försvarsmakten har som myndighet ett självständigt personal- ansvar. Detta innebär att det finns begränsningar i regeringens möjligheter till styrning men också i ambitionerna att styra. Inom personalområdet har det skett en utveckling från detaljstyrning genom personalplaner och -ramar till dagens mål- och resultat- styrning som syftar till att ge myndigheterna ökat ansvar i valet av medel för att nå målen. Till detta kommer att åtskilliga personal- frågor regleras genom avtal. Inom Försvarsmaktens område har det berättigade politiska intresset av att ha insyn i och kunna ha kontroll över verksamheten ibland lett till att inslag av detalj- styrning levt kvar. Utvecklingen mot att Försvarsmakten själv i större utsträckning får anställa och befordra sin personal genom en ökad delegering från regeringen är emellertid ett tydligt exempel på steg i rätt riktning. Det är angeläget att Försvarsmakten – som är största statliga myndighet – får ta ett normalt arbetsgivar- och personalansvar. Brister i nuvarande kompetensförsörjning vilar verksamheten i Försvarsmakten på de värnpliktiga soldaterna och på yrkesofficerarna och den civilanställda personalen i servicefunktioner och administration. Andelen civila i kvalificerade befattningar är relativt liten. Reservofficerarna har alltmer kommit att sakna en tydlig roll i den fredstida verksamheten. Innebörden av detta är att Försvars- maktens möjligheter att ta till vara mångfalden av kompetens både inom organisationen och vid rekrytering av ny kompetens är små. Förbandens förmåga och kvalitet missgynnas särskilt av att det saknas experter på system och funktioner både bland soldater/ sjömän och officerare. Hela kompetensspektret täcks inte in. Den internationella verksamheten liksom förbandsverksamheten miss- gynnas av den brist på yngre truppbefäl som är väl känd och som beror på en otillräcklig rekrytering och relativt stora avgångar av yngre yrkesofficerare. Försvarsmakten måste därför ges nya förutsättningar för sin personalförsörjning. Det är mycket begärt att Försvarsmakten skall klara en ny situation med gamla metoder. Försvarsmakten har också redovisat ett antal olika utvecklingsförslag för regeringen i syfte att öka flexibiliteten. Det gäller t.ex. visstidsanställning av yrkesofficerare och möjligheter att och för vissa uppgifter anställa den, som fullgjort värnplikt. Utred- ningens överväganden och förslag har som ett viktigt syfte att ge Försvarsmakten ett större handlingsutrymme och fler alternativ i personalförsörjningen. Försvarsbeslutet bör under alla omständigheter kunna ge Försvarsmakten väsentligt klarare förut- sättningar för sin planering. Behovet av en samlad syn Försvarsmakten måste i flera avseenden ändra synsätt på djupet av organisationen vad gäller synen på personalens olika roller, inte minst officerarnas, på hur rekrytering till officersyrket skall ske, på förhållandet mellan personalkategorierna och mellan könen osv. Andra områden som kräver nya förhållningssätt gäller begrepp som befordran, lönebildning och status. Kan man inte åstadkomma ganska stora förändringar finns en risk att Försvarsmakten blir stående med ett halvnytt eller halvgammalt försvar. För att komma tillrätta med Försvarsmaktens svårigheter och de nya kraven i verksamheten behövs en samlad syn på personal- försörjningen. I den ligger en insikt om att det behövs flera personalkategorier med olika kompetenser för att verksamheten skall kunna fungera på ett bra sätt. Ny, ofta civil kompetens behövs för de nya risker som skall kunna pareras, det behövs nya personalkategorier för att stärka värnplikten, reservofficerarna behövs i en delvis ny roll och officersyrket måste öppnas upp för nya roller och nya former av rekrytering. Den samlade synen fogar samman dessa element i en helhetssyn på kompetensförsörjningen inom Försvarsmakten. Detta kan sammanfattas enligt följande. Försvarsmakten bör innehålla en kombination av personal- kategorier med olika kompetenser för att kunna möta de komplexa kraven Värnpliktiga och yrkesofficerare är ryggraden i försvaret. Därutöver behövs civilanställda, reservofficerare, färdigut- bildade värnpliktiga som anställs samt frivilliga Balansen mellan de olika kategorierna måste kunna variera över tiden. Försvarsmakten måste sträva mot den bästa kompetenssammansättningen och betrakta de olika personal- kategorierna som kommunicerande kärl. På kortare sikt handlar det om följande åtgärder. Öppna upp officersyrket genom bl.a. nya karriärvägar och en reformerad utbildning Ge reservofficerarna en ny roll Ge de civilanställda bättre utvecklingmöjligheter Ta vara på den resurs som de färdigutbildade värnpliktiga utgör Genom dessa åtgärder – i förening – kan personalförsörjningen till försvaret stärkas. Endast med detta helhetsgrepp är det enligt utredningen möjligt att täcka in hela kompetensbehovet. Försvarsmakten behöver snabbt öka rekryteringen av blivande yrkesofficerare och reservofficerare. Den vanligaste rekryterings- vägen är grundutbildningen. Även om nya möjligheter öppnas för rekryteringen kommer värnplikten att förbli den största rekryte- ringskällan. Med tanke på att endast ett mindretal av de unga kommer att fullgöra grundutbildning för värnplikt är det givetvis önskvärt att en så stor andel som möjligt av dem har en positiv inställning till den militära verksamheten redan från början. Till att börja med måste de värnpliktiga som tas ut för att genomföra lång grundutbildning ges en skälig ekonomisk ersättning. Men det är också angeläget att Försvarsmakten intensifierar sina an- strängningar med långsiktiga rekryteringsåtgärder i syfte att öka intresset för försvaret, t.ex. genom satsningar med ungdomar som målgrupp. Utredningen vill här framhålla att de rekryteringsvolymer som Försvarsmakten planerar för på kort sikt är ca 600 yrkesofficers- aspiranter och ca 400 reservofficersaspiranter under över- skådlig tid. Med omkring 6 000 befälsskattade i värnpliktskadern är uppgiften således att rekrytera var sjätte av dessa. Den uppgiften kräver inte bara ett selektivt urval av intresserade värnpliktiga till befälsutbildning utan också att det ges kraftfulla incitament som gör det attraktivt för dem att söka aspirantutbildningarna. Försvarsmakten bör också ges möjlighet att rekrytera civila experter, förtidsavgångna yrkesofficerare eller reservofficerare direkt in i officersyrket eller som reservofficerare och att därvid kunna placera den man rekryterar i lämplig grad. En särskild fråga när det gäller den framtida utvecklingen är hur Försvarsmakten skall kunna få de kompetenser av mycket kvalificerad art som kan behövas för exempelvis tele- eller datakrigföring. En möjlighet här är naturligtvis att direktrekrytera till reservofficer. En annan kan vara att hyra in kompetens, kanske i form av hela arbetslag från företag som ligger i teknisk framkant. Utredningen vill att Försvarsmakten rekryterar fler kvinnliga officerare i sin verksamhet. Personalförsörjningen av den internationella verksamheten måste säkras. Visstidsanställda eller frivilligt tjänstgörande soldater är en given rekryteringsbas för de internationella insatserna. Konkreta åtgärder vidtas nu för att stimulera viljan till inter- nationell tjänstgöring och för att säkerställa att en internationell insats kan göras snabbt. Försvarsmakten strävar efter att knyta dessa soldater till sig genom beredskapskontrakt. Den personal som tecknar ett beredskapskontrakt, efter den modell som tillämpas, har skyldighet att efter inkallelse inställa sig för tjänstgöring och utbildning inför en internationell mission. Ersättningen för att stå i beredskap uppgår nu till . En eventuell anställning och tjänstgöring i utlandsstyrkan ersätts med lön och andra förmåner och avslutar automatiskt beredskapsperioden. På arbetsmarknaden är det konkurrens om arbetskraften. Detta blir särskilt tydligt i en högkonjunktur. kommer de demografiska faktorerna med minskande ungdomskullar i en snabbt åldrande befolkning att förstärka dessa tendenser. Försvarsmakten är en attraktiv arbetsgivare bland ungdomar. Att bevara och förstärka den positionen är av mycket stor betydelse för rekryteringen. Det nya försvaret har goda förutsättningar att kunna erbjuda meriterande och utvecklande arbetsuppgifter inom många olika områden. Genom flexiblare utvecklingsmöjligheter och karriär- system och en bred satsning på kompetensutveckling av perso- nalen kan det bli än mer attraktivt att arbeta i Försvarsmakten. Den nuvarande synen på officersyrket fokuseras i allt för hög grad på chefskarriären. Utredningen menar att alla officerare visserligen bör anställas i samma system men ha möjlighet att välja inriktning och ambitionsnivå. De framtida arbetsuppgifterna kräver också att både officerskompetens och civil kompetens kan tas till vara på ett nytt sätt. Ett system med flera karriärvägar bör finnas i Försvars- makten. Det bör bestå av fyra kategorier: militära chefsbefattningar som kräver officerskompetens militära expertbefattningar som kräver officerskompetens civilaexpertbefattningar som inte kräver officerskompetens civila chefsbefattningar som inte kräver officerskompetens En yrkesofficer i en expertbefattning skall kunna befordras i grad. Detta kräver att kopplingen mellan skolstegen i det militära utbildningssystemet och befordringsgrunderna tas bort. Enligt utredningen bör begreppen nivåhöjande resp. icke nivåhöjande utbildning utmönstras. Mot bakgrund av sin syn på bl.a. karriärvägarna inom Försvars- makten anser utredningen att utbildnings- och skolsystemet bör reformeras. Dagens skolsystem är alltför inriktat på att utbilda chefer. Det innehåller genom sin konstruktion utslagnings- mekanismer. Utbildningstiden för yrkesofficerare är totalt sett för lång som tiden mellan skolstegen är för kort. Därför bör den grundläggande utbildningen av yrkesofficerare göras treårig. Anställning i Försvarsmakten och befordran till löjtnant sker efter fullgjord utbildning. Det taktiska programmet bör tas bort. Det nuvarande stabsprogrammet förlängs med en termin till tre terminer medan det nuvarande chefsprogrammet bör kortas ner och bör ges en mer individuell anpassning. Det är av stor betydelse att fackprogrammet utvecklas för att stödja flerkarriärssystemet. Utredningen anser att officersyrket i akademiskt hänseende bör vara likvärdigt med många andra yrken och utredningens förslag bl.a. till ett treårigt yrkesofficersprogram stöder enligt utredningen en strävan mot examensrätt för Försvarshögskolan. Det nuvarande reservofficerssystemet håller på att kollapsa. Bristen på övningstillfällen m.m. har lett till en alltför dålig rekrytering. Det finns nu bara drygt ettusen reservofficerare som är gamla. Det är av flera skäl angeläget att skapa ett nytt reservofficers- system, som bl.a. svarar upp mot reservofficerarnas behov av tjänstgöring i fredstid och Försvarsmaktens behov av unga officerare. Ett nytt reservofficerssystem bör bygga på att de blivande reservofficerarna går en ettårig reservofficersutbildning direkt efter fullgjord värnplikt. Sedan anställs de i Försvarsmakten som fänrikar för tjänstgöring , varefter en premie om två prisbasbelopp utbetalas. Därefter kan de reservofficerare som så önskar och för vilka adekvata arbetsuppgifter finns anställas för nya tjänstgöringsperioder i Försvarsmakten. Utredningen bedömer att det här systemet kan ha attraktionskraft. En särskild fråga när det gäller reservofficerarna är att förbättra samspelet mellan näringsliv, organisationer och myndigheter samt Försvarsmakten i syfte att skapa förståelse och positiv inställning till reservofficerstjänstgöringen hos civila arbetsgivare. Ett särskilt samarbetsorgan vore av betydande värde när ett nytt reserv- officerssystem byggs upp. Utredningen konstaterar att det nu sker ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten som har stor betydelse för den civila personalen. Inte minst på det administrativa området bör möjligheterna öka för civil personal att komma i fråga på befattningar som traditionellt bemannats med yrkesofficerare. Det öppnare officersyrke som utredningen föreslår bör också kunna öka möjligheterna för kvalificerade civila att få vissa specialistbefattningar som ursprung- ligen avsetts för yrkesofficerare. Visstidsanställda soldater och sjömän En möjlighet för Försvarsmakten att och vissa uppgifter anställa den som fullgjort värnplikt skulle kunna förbättra möjligheterna att personalförsörja de internationella insatserna, förbättra beredskapen och höja kvaliteten i verksamheten. Det system som utredningen föreslår som huvudalternativ bör omfatta högst 1 000 man som anställs på högst . Enligt alternativ två kan ett system med reservsoldater, som bygger vidare på frivillig- tanken, införas. Detta system bör byggas upp successivt. 1 000 soldater tas in för en femårsperiod. Kåren kommer således att utbyggd innehålla 5 000 man. Tjänstgöringen begränsas till 5–. Ett tredje alternativ är att utveckla dagens regler om frivillig tjänstgöring i Försvarsmakten så att det blir möjligt att ha högst 1 000 soldater i sådan frivillig tjänstgöring . Tiden för tjänstgöring bör begränsas till högst 6–8 månader. Systemet skulle i övrigt regleras genom kollektivavtal. Försvarsmaktens centrala ledningsorgan, flera förband och skolor är i den nya försvarsmaktsstrukturen koncentrerade till och, särskilt när det gäller karriärbefattningar, till . Ur rekryteringssynpunkt är detta förhållande inte till fördel för Försvarsmakten. Svårigheter att få bostad för familjen och kost- naderna för pendling leder till att officerare avstår från karriärmöjligheterna och antingen stannar kvar på hemförbandet eller slutar i Försvarsmakten. Detta problem kan till del lösas genom kostsamma ekonomiska förmåner och andra åtgärder för att stödja rekryteringen till dessa tjänster. Men det är enligt utredningens mening uppenbart att en bättre spridning på befordringstjänsterna skulle bredda rekryteringsbasen både till dem och förbättra möjligheterna till rekrytering av officerare i stort. Här måste man hålla i minnet att intresset för officersyrket varit större ute i landet än i storstäderna. Frågan har organisatoriska aspekter som utredningen inte har anledning att vidare beröra. En särskild fråga är om det finns anledning att förbättra möjlig- heterna att skattevägen underlätta för officerare och andra jäm- förbara grupper att ha dubbel bosättning eller att långpendla. Utredningen har inte till uppdrag att belysa den frågan. Enligt direktiven skall utredningen i sina förslag beakta behovet av jämställdhet mellan könen samt etnisk och kulturell mångfald. Utredningen vill se en ökad rekrytering av kvinnliga officerare. I övrigt vill utredningen här anföra följande. Försvarsmakten bör vara en jämställd arbetsplats som lämpar sig för kvinnor och män på alla nivåer och i alla funktioner. Försvars- makten skall, som framgår av regleringsbrevet för , verka för att förhindra förekomsten av trakasserier på grund av kön. Särskild uppmärksamhet skall riktas mot sexuella trakasserier eller sådana som har inslag av rasism, främlingsfientlighet eller homo- fobi. I detta arbete samverkar Försvarsmakten med Försvarshög- skolan och . Försvarsmakten bör vara en arbetsplats som kännetecknas av respekt för demokratiska värden och som strävar mot en ökad etnisk och kulturell mångfald inom alla yrkesområden, både civila och militära. Försvarsmaktens personalsammansättning bör, så långt det är möjligt med hänsyn till kraven på svenskt medborgar- skap, återspegla den svenska befolkningens sammansättning. Försvarsmakten bör enligt utredningen verka för att fler ungdomar med annan etnisk bakgrund än den dominerande fullgör grundut- bildning för värnplikt. Informella hinder i organisationen, från negativa attityder och värderingar till frågor om särskild mat eller möjlighet till religiös utövning bör undanröjas.