sou · GPB392 · 2002-01-01 00:00:00 — En andra utgångspunkt är att brottslig- hetens orsaker måste angripas lokalt, där problemen finns. En tredje utgångspunkt är att det krävs medborgerliga initiativ och ett brett enga- gemang från allmänhetens sida för att det brottsförebyggande arbetet skall ge resultat. I det nationella programmet betonas polisens uppgift att ge stöd till det lokala brottsförebyggande arbetet. Det kan exempel- vis handla om att polisen ger aktivt stöd till lokala kartläggningar genom att ta fram statistik och annan information om brottsligheten och brottsutvecklingen i ett område samt delta i analysarbetet. I skrivelsen Brott kan förebyggas! Utvecklingen av det brottsföre- byggande arbetet (skr. 2000/01:62) beskriver regeringen hur det brotts- förebyggande arbetet utvecklats inom olika områden sedan det natio- nella brottsförebyggande programmet beslutades . Skrivelsen tar bl.a. upp det arbete som bedrivs av de lokala brottsförebyggande råden samt , polisens och kriminalvårdens insatser. Skrivelsen har behandlats i justitieutskottet (bet. 2000/01:JuU19). Utskottet framför i betänkandet inte några uppfattningar, som avviker från vad som sägs i skrivelsen. I budgetpropositionen för (prop. 2000/2001:1 del 4 s. 16) sägs när det gäller prioriteringar att polisverksamheten skall omfatta de uppgifter som framgår av polislagen och tydligare präglas av ett långsiktigt problemorienterat arbetssätt med ett brottsförebyggande syfte. Polisen skall enligt regeringen också utveckla sin förmåga att förebygga och bekämpa brott med rasistiska eller främlingsfientliga, antisemitiska och homofobiska inslag. Detta är enligt vad som sägs i propositionen särskilt viktigt när det gäller att kartlägga och analysera hotbilder. har godkänt budgetpropositonen såvitt avser rättsväsendet (bet. 2000/01:JuU1). Nya arbetsmetoder och ny teknik 111 Inom och polisväsendet i övrigt har man utformat strategier för hur statsmakternas intentioner skall brytas ned och omsättas i det dagliga polisarbetet. Den nya inriktningen av polisarbetet har stegvis genomförts inom polisen. har bedrivit projekt som syftat till att förebygga och bekämpa i synnerhet narkotikabrott men även andra brott. Det har också bedrivits projekt som handlat bl.a. om åtgärder mot ungdomsbrottslighet och åtgärder mot yrkeskriminalitet. I sina planeringsförutsättningar för betonar också betydelsen av ett brottsförebyggande perspektiv i polisarbetet. Varje polismyndighet skall utarbeta och dokumentera en brottsförebyggande strategi där det också framgår hur och med vilka myndigheter och organisationer samverkan skall ske. Polismyndigheterna skall säkerställa att strategierna får genomslag och utgör en utgångspunkt för de handlingsplaner som tas fram inom myndigheterna och i övrigt vid planeringen av den dagliga polisverk- samheten. Vikten av tydliga återrapporteringskrav påpekas också i planeringsförutsättningarna. I nästa avsnitt diskuterar vi formerna för polisens brottsförebyggan- de arbete och pekar på vissa konsekvenser för den enskildes personliga integritet. 4.2.4Det brottsförebyggande arbetssättet ur ett integritetsperspektiv Behandling av personuppgifter i förundersökning Det är alltså ett uttalat krav från statsmakternas sida att polisen skall arbeta problemorienterat och brottsförebyggande. Det räcker därför inte med att polisen bara utreder brott som har begåtts. Polisen skall arbeta proaktivt och inte bara reaktivt. De nya kraven från samhällets sida får dock konsekvenser i olika avseenden. En sådan konsekvens rör polisens behov av att samla in och behandla information, däribland personuppgifter. Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan ske inom ramen för en förundersökning enligt be- stämmelser, men kan också utgöra verksamhet som faller utanför en förundersökning. Det rättsliga stödet för att bedriva sådan verksamhet som faller utanför regler, företas med stöd av de all- männa bestämmelserna i 2 § polislagen. Enligt dessa bestämmelser hör 112 Nya arbetsmetoder och ny teknik det till polisens uppgifter att inte bara bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, utan även att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen. Enligt 23 kap. 1 § skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det krävs misstanke om ett konkret brott. Endast mer eller mindre lösa misstankar om att en person är inblandad i brottslighet anses inte vara en tillräcklig grund för att inleda förundersökning. Förfarandet vid förundersökning regleras i 23 kap. . I 18 § av kapitlet föreskrivs att då förundersökningen kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet som utreds i förundersök- ningen, skall han, då han hörs, underrättas om misstanken. Den miss- tänkte och hans försvarare har enligt samma lagrum rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. Det föreskrivs också i 21 § att det vid förundersökningen skall föras protokoll över vad därvid förekommit av betydelse för utredningen. Det finns i förundersökningskungörelsen (1947:948) ytterligare regler om hur en förundersökning skall gå till. I 12 och 12 a §§ av kungörelsen ges föreskrifter som preciserar bestämmelserna i 23 kap. 18 § om underrättelse till den misstänkte. Som framgått är förfarandet i en förundersökning noggrant reglerat i lag och annan författning. Anknytningen till konkreta brott motverkar att behandling av personuppgifter sker vid en mycket låg grad av miss- tanke. Härigenom finns det en förutsebarhet om vilka kategorier av personuppgifter som behandlas. Den enskilde har också insyn i utred- ningen. Det kan här inflikas att Datainspektonen gett uttryck för upp- fattningen att förundersökningskungörelsen får anses vara en sådan författning som enligt 24 § andra stycket personuppgiftslagen medger undantag från informationsskyldighet (se Datainspektionens allmänna råd Information till registrerade enligt personuppgiftslagen s. 16). Behandling av personuppgifter för brottsförebyggande ändamål Enligt ett äldre synsätt skulle polisens brottsbekämpande verksamhet väsentligen vara reaktivt inriktad. Utgångspunkten kan sägas ha varit att polisen skulle ägna sig åt att utreda misstankar om konkreta brott och att personer som inte var misstänkta för konkreta brott skulle lämnas i fred. På grund av de nya kraven om en brottsförebyggande och problemorienterad polisverksamhet är den utgångspunkten inte längre hållbar. Nya arbetsmetoder och ny teknik 113 För att kunna verka brottsförebyggande måste polisen inhämta och bearbeta information i större utsträckning än som sker vid ett traditio- nellt reaktivt arbetssätt. Denna verksamhet kan inte ske enbart i för- undersökningar. Om man vill nå framgång är det nödvändigt att samla in och bearbeta även underrättelser som innehåller personuppgifter. Underrättelseverksamhet bedrivs också på alla nivåer inom polisväsendet, inte minst i det vardagliga polisarbetet ute på fältet. Genom egna iakttagelser, tips eller upplysningar samlar polisen fortlöpande in sådan information som ger anledning att misstänka att brottslig verksamhet förekommer. Den insamlade informationen kan sedan bearbetas t.ex. för att kartlägga narkotikans vägar eller beskriva strukturen av viss brottslighet, t.ex. våldsbrott mot kvinnor. Bearbetningen kan också avse uppföljning av medlemmar i kriminella grupperingar. Sådana uppföljningar kan vara ett mycket effektivt sätt att förebygga våldsbrott och vandalisering i samband med fot- bollsmatcher eller andra större evenemang samt för att förebygga t.ex. mc-relaterad brottslighet eller brott med rasistiska inslag. Under- rättelseverksamheten fyller inte bara en viktig funktion för den nationella brottsbekämpningen utan är viktig även i internationella sammanhang. En insamling och bearbetning av personuppgifter av här skisserat slag innebär dock att polisen inte enbart kan behandla uppgifter om personer som är misstänkta för konkreta brott. För att behandlingen av personuppgifter skall kunna fylla sitt syfte måste insamlingen av personuppgifter ske tidigare. Behandlingen behöver innefatta uppgifter om misstankar mot enskilda personer redan vid en låg grad av miss- tanke. är det nödvändigt att samla in uppgifter om misstankar mot enskilda personer, även om misstankarna inte kunnat preciseras till att avse en viss specifik händelse eller gärning. Det ligger således i sakens natur att en brottsförebyggande arbets- metod innebär ett ökat intrång i den enskildes personliga integritet i förhållande till ett reaktivt arbetssätt. Detta skall vägas mot effektiviteten i brottsbekämpningen. Det är ett uttalat krav från samhällets sida att polisen skall arbeta brottsförebyggande och inte bara reagera på redan inträffade brott. Utgångspunkten för oss är därför att polisen måste ha rätt att behandla personuppgifter datoriserat i sådan utsträckning som det är nödvändigt för att polisen skall kunna uppfylla kraven från samhället i detta avseende. Med hänsyn till att det kan röra sig om mycket känslig behandling måste man dock noga överväga vilka regler till skydd för den enskildes personliga integritet som erfordras. Vi redovisar våra överväganden härom främst i kapitel 10 om behandling av personuppgifter om enskilda personer som det inte finns misstanke om brott mot. 114 Nya arbetsmetoder och ny teknik 4.3Digital bild- och ljudbehandling Användningen av digital teknik för behandling av ljud och bild är i hög grad ägnad att höja kvaliteten på polisens brottsutredningar. Detta gäller framför allt beträffande digitala bilder. Eftersom den digitala tekniken får anses utgöra automatiserad behandling blir dock bestämmelserna i personuppgiftslagen tillämpliga i den utsträckning behandlingen avser digitala bilder eller ljud som innehåller personuppgifter. Digitalteknik, sifferteknik, är den grundläggande tekniken bakom datorn, fickräknaren, digitaluret m.fl. elektroniska apparater och system. Normalt används endast siffrorna 1 och 0, som fysikaliskt motsvaras av signaler som är endera till eller från, t.ex. 1 = elektrisk spänning och 0 = avsaknad av elektrisk spänning. Signalerna ändras språngvis och får därmed pulskaraktär. Motsatsen till digitalteknik är analog teknik, där signalerna i stället varierar kontinuerligt. Digitaltekniken har sina rötter i datortekniken, som är dess viktigaste tillämpningsområde. Sedan omkring har den emellertid spritt sig till allt fler teknikområden, så att större delen av all elektronik numera är digital. Telefoni, telefoto, television, grammofon- teknik och mätteknik är exempel på områden där digitaltekniken i stor utsträckning ersatt den analoga tekniken. Mobiltelefonen och betaltele- visionen är till sina grundläggande funktioner digitala. Genom den digitala tekniken kan bilder och ljud lagras i datorer. De lagrade bilderna och ljuden kan sedan redigeras på olika sätt. Färger kan ändras eller bytas ut och t.ex. föremål kan läggas till eller tas bort. Allt vanligare blir digitalt uppbyggda småbildskameror med diskett i stället för filmrulle. Bilder från en sådan kamera kan föras direkt över till en dator för vidare beskärning eller korrigering av eventuella exponeringsfel o.d. samt därefter redigeras tillsammans med text. 4.3.2Användningsområdet för digitala bilder och ljud Utvecklingen av digital teknik påverkar i stor utsträckning polisens arbetssätt, i första hand när det gäller digitala bilder. Nya arbetsmetoder och ny teknik 115 redovisar vi kortfattat upplysningar som vi inhämtat från Rikspolis- styrelsen om användningsområdet för digitala ljud och bilder. Bilder används av naturliga skäl i många olika sammanhang hos polisen. Man tar bilder t.ex. för att dokumentera brottsplatser och olycksplatser, beteenden i trafiken, fotokonfrontationer och spaning. Det förekommer både analoga och digitala bilder. är det dock troligt att de allra flesta bildupptagningar kommer att ske med digital teknik. Analoga bilder scannas ofta in i datasystem, t.ex. i DurTvå. Bilderna kan därefter redigeras på samma sätt som digitala bilder. Polisen har pekat på olika positiva effekter som en övergång till digital behandling kan ha för verksamheten. Effekterna som påpekats redovisas nedan. Genom digital bildanvändning kan man få direkt åtkomst till bildmaterial på flera olika platser . Detta kan vara av intresse exempelvis i spaningsärenden eller om en bild behöver skickas till en ledningscentral eller någon annan enhet. Över huvud taget är det viktigt i all polisverksamhet att snabbt kunna få tillgång till material. Möjligheten att ha digitala bilder i mobila datorer, som kan användas ute på fältet, kan vara av stort värde vid identifieringar. Det uppkommer kostnads-, tids- och effektivitetsvinster vid använd- ning av digital teknik eftersom framkallningsprocessen försvinner. Den processen är ofta tidsödande, vilket kan vara avgörande för framgången i en utredning och har dessutom betydelse för hur snabbt en utredning kan bli färdig. En digital bildhantering ger omedelbar åtkomst till bilden. En filmrulle består som regel av 24 eller 36 bilder och det innebär att filmrullen ofta inte utnyttjas fullt ut, utan polismännen tar ett litet antal bilder och lämnar sedan filmen för framkallning. Ett annat problem uppkommer om filmrullen inte framkallas direkt utan används i flera ärenden. Här är erfarenheten att det är svårt att hänföra bilderna till rätt ärende när de väl framkallats. Vid en digital bildhantering kan man direkt överföra de bilder som är tagna till en server eller en CD- för lagring. Eftersom bilderna ligger på ett minneskort är det möjligt att utnyttja kortet . Till skillnad från filmrullar behöver man inte köpa nya minneskort utan minneskorten kan raderas så fort bilderna har lagrats på ett annat ställe. Digitala bilder är lätta att redigera. Den digitala tekniken gör det enkelt att redan på plats vid fotograferingen välja ut de bilder som är aktuella att använda i utredningen. Man kan också ta nya bilder om de redan tagna visar sig ha dålig kvalitet. Misslyckas man med tagningen av en bild finns möjligheten att rätta till ljusförhållanden eller vinklar, vilket medför att den bild som bifogas den aktuella utredningen håller hög kvalitet. På en digital bildkopia kan man göra anteckningar eller markeringar som kan klargöra omständigheterna. 116 Nya arbetsmetoder och ny teknik Med digital teknik blir bevishanteringen snabbare. Digital hantering medför att en tagen bild kan användas , vilket kan vara av värde bl.a. i trafikärenden. Bildanvändningen ökar i omfattning genom att bildhanteringen underlättas. Eftersom en bild kan förmedla information bättre än en skriven text är det allmänt sett viktigt att enkelt kunna ta bilder. Om man har ett användarvänligt system för inhämtning av bilder kommer fler inom polisen att använda sig av bildmaterial, vilket är ägnat att höja kvaliteten på polisens brottsutredningar. Förundersök- ningarna blir härigenom bättre. I fråga om digitala ljudupptagningar tycks övergången från analog till digital teknik ha fått mindre betydelse än motsvarande övergång från analoga till digitala bilder. Ett exempel på användning är dock ljud som tillsammans med bilder spelas in med digitala video- kameror. Datoriserad behandling av ljud kan också väntas ske genom bl.a. lagring på filer och innefatta olika former av röststyr- ning. Inspelning av telefonmeddelanden sker i allt större utsträckning med digital teknik. i avser t.ex. enligt en anmälan om förhandskontroll till Datainspektionen att digitalt spela in och registrera samtliga telefonsamtal och radiosamtal som vid myndig- hetens kommunikationscentral hanteras av myndighetens radio- operatörer, länsvakthavande befäl samt stabsfunktioner vid särskilda händelser. Ändamålet med detta är att man lättare skall kunna rekonst- ruera specifika händelseförlopp. Radiooperatörerna som tar emot de inkommande meddelandena måste också kunna kontrollera att de har uppfattat meddelandena korrekt. 4.3.3Lagreglering av digitala bilder och ljud Redovisningen ovan visar betydelsen av den digitala tekniken i polisarbetet. Regeringen har i olika sammanhang också sagt att det är angeläget att polisväsendet använder modern teknik för att effektivisera verksamheten (se t.ex. prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, s. 59). Digital behandling av bilder och ljud får dock till skillnad från analog behandling anses utgöra automatiserad behandling i den mening som begreppet har i 5 § personuppgiftslagen. Detta innebär att person- uppgiftslagen är tillämplig på digital behandling av bilder och ljud, vilket kan skapa svårigheter i olika hänseenden. I avsnitt 8.5 av betänkandet diskuterar vi frågor om författningsreglering av behandling av personuppgifter i form av bilder och ljud. Nya arbetsmetoder och ny teknik 117 Polisens intranät används i första hand för att sprida verksamhets- relaterad information inom polismyndigheterna. IntraPolis är ett nationellt nätverk för svensk polis. Olika polis- myndigheter har utvecklat intranät för respektive myndigheter och dessa intranät utgör delar av IntraPolis. Genom polismyndigheternas intranät förmedlas både öppen och skyddad information. Den öppna informationen är tillgänglig för all svensk polis medan det erfordras särskild behörighet inom respektive polismyndighet för att få tillgång till den skyddade informationen. Intranäten används i första hand för att sprida verksamhetsrelaterad information inom myndigheterna. Det förekommer att polisens perso- nalorganisationer och fritidsföreningar förfogar över egna hemsidor för sina verksamheter. På intranäten finns dock även information som omfattas av sekre- tess. För tillträde till den del av intranäten som innehåller sådan infor- mation krävs som nämnts särskild behörighet. Ett exempel på skyddad information är kriminalunderrättelse- tjänsternas information eller s.k. KUT-Info. I det följande redovisar vi denna behandling av personuppgifter. Ett beslut från Datainspektionen I fråga om behandlingen av personuppgifter i KUT-Info gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen och polisdatalagen. Konsekven- serna av dessa regelverk för behandling av personuppgifter på intranät belyses av ett beslut från Datainspektionen . Beslutet föranleddes av att i enligt 2 § polisdataförordningen hade anmält att myndigheten med automatiserad behandling på intranät i systemet KUT-Info avsåg att behandla personuppgifter som gav upplysning om att personer var dömda eller misstänkta för brott. 118 Nya arbetsmetoder och ny teknik I det följande lämnas en beskrivning av den planerade behandlingen av personuppgifter i KUT-Info. Framställningen bygger på myndighetens förhandsanmälan till Datainspektionen. Inom skall distribueras kriminalunderrättelse- information, förkortat KUT-Info, från underrättelse- rotel . Informationen skall bestå av uppgifter om efterlysta personer, om oidentifierade gärningsmän, om framställningar från olika utredningsmän om hjälp, om permissioner, om brott av polisiärt intresse som uppgifter angående t.ex. dolda vapen och om tillvägagångssätt vid brott m.m. Uppgifterna skall spridas genom IntraPolis till omkring 400 användare som i sin tur skall skicka uppgifterna vidare till ytterligare ett stort antal poliser och andra anställda inom myndigheten. KUT-Info skall skickas främst till anställda hos i men även till behöriga tjänstemän inom andra polis- myndigheter i . Syftet med den planerade nya behandlingen KUT-Info i IntraPolis är att utnyttja den moderna tekniken och använda IntraPolis för snabb publicering av kriminalunderrättelseinformation samt att snabbt sprida väsentlig information som polisanställda har behov av i sin tjänst. Det föreligger inte någon avsikt att införa nya personregister då det inte är fråga om bevarande och samkörningar av uppgifter utan i ändamålet ligger att uppgifterna lagras och gallras fortlöpande. Informationen skall lagras i IntraPolis som längst innan den skall gallras ut. Efter gallring skall arkivering av utlagd information lagras på papper inom underrättelseroteln. Undantag för sjudagarsregeln skall dock finnas rörande information om efterlysta personer. Det skall framgå att informationen i KUT-Info inte kan åberopas som grund för ett beslut om ingripande eller för att vidta en åtgärd. Uppgifterna skall alltid kontrolleras med ursprungskällan för uppgiften. Det skall inte tillämpas någon tidsbegränsning för gallring beträffande information om de mest eftersökta brottslingarna där särskild farlighet eller andra omständigheter gör att det är av intresse att personen grips. Gallring skall ske då personen grips eller avlyses av något annat skäl. Uppgifterna beträffande efterlysta personer skall omfatta namn, personnummer, foto, adressuppgifter samt fordon. Dessutom kommer uppgifter om vilka brott personen är efterlyst för samt uppgifter om farlighet att anges. Nya arbetsmetoder och ny teknik 119 Polisen avser även att sprida fotografier på oidentifierade personer som är misstänkta för brott. Även fotografier och uppgifter om värdefullt tillgripet gods skall spridas. Uppgifter beträffande personer som är dömda för grova brott samt tidpunkterna för dessa personers permissioner och frigivning från avtjänande av påföljder kommer att nämnas i KUT-Info. Beskrivning av pågående och planerade projekt avses att redovisas. Sådana projekt kan handla om t.ex. kriminella motorcykelgäng, brott mot åldringar och ungdomsbrottslighet. Den information om projekt som avses att bli spridd i KUT-Info kommer inte att innehålla några uppgifter om personer som kan sammankopplas med brottslig verksamhet. För att redovisningen skall bli överskådlig är det nödvändigt att begränsa den information som kommer att spridas i systemet. Därför kommer till exempel beträffande efterlysta personer ett antal om högst 20 personer att presenteras. Information kommer att ske av rikslarm, zonlarm, länslarm eller gränslarm. Vid behov skall informationen även innefatta fotografier. I systemet anges tips som mottagits av underättelserotlarna. Det redovisas uppgifter om alla personer som berövats friheten med anledning av misstanke om brott. Datainspektionen meddelade som sagt ett beslut rörande anmälningen om behandling av personuppgifter i KUT-Info. Datainspektionen anförde i beslutet att frågan om i vilken utsträck- ning den aktuella informationsförmedlingen skall kunna förekomma och vilka uppgifter som skall kunna presenteras enligt inspektionens uppfattning bör bli föremål för central reglering, åtminstone genom sådana föreskrifter som förutsätts i 17 § polisdataförordningen. Den bestämmelsen säger att efter samråd med Data- inspektionen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av polisdatalagen och polisdataförordningen. Vidare säger Datainspektionen i beslutet att enligt inspektionens mening är behandling och registrering av personuppgifter i kriminal- underrättelseverksamhet uttömmande reglerad i polisdatalagen. Det är inte förenligt med polisdatalagen att i ett system som KUT-Info företa informationsbehandling som faller under begreppet kriminalunder- rättelseverksamhet. Med anledning av Datainspektionens beslut har den planerade behandlingen i KUT-Info inte kommit till stånd. 120 Nya arbetsmetoder och ny teknik Även i har avsett att behandla personuppgifter automatiserat i KUT-Info. Informationen som avsågs att spridas var i allt väsentligt av samma typ som den som skulle spridas genom KUT-Info hos i . Med anledning av en anmälan om förhandskontroll enligt 2 § polisdata- förordningen beträffande myndighetens planerade behandling av personuppgifter i KUT-Info meddelade Datainspektionen ett beslut . I sitt beslut säger Datainspektionen att det inte finns rättsligt utrymme att behandla uppgifter som kommer från kriminalunder- rättelseverksamhet i någon annan ordning än som föreskrivs i polis- datalagen.