sou · GPB340 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta medför att kostnaderna blir högre per student. Flera högskole- företrädare menar att YTH har svårt att hävda sig i konkurrensen och ett antal högskolor har sina utbildningar vilande, vilket betyder att de inte ingår i det ordinarie utbudet utan endast anordnas tillfälligt. 7Varför anordnar inte högskolan kortare utbildning? 7.1Utbildningsutbudet måste breddas och utvecklas för att rekrytera fler studenter Samhället och arbetslivet ställer höga krav på individen att utbilda sig. För att den enskilde ska kunna leva upp till de krav som ställs måste utbildningssystemet svara upp mot de behov som finns. har högskolan svårt att möta kraven från en allt mer heterogen studentgrupp. Många högskoleföreträdare anser till exempel att det är svårt att överblicka vilken kompetens eleverna från gymnasieskolan har. Enligt direktiven till Kommittén med uppdrag att se över gymnasieskolans utbud av studievägar (dir. 2000:35) kommer den framtida gymnasieskolan att omfatta färre program men programmen kommer att ges ett bredare innehåll. Detta kan medföra att det blir ännu svårare för högskolan att överblicka den kompetens studenterna har med sig från gymnasiet. Utredningen villkor för lärandet i utbildningen (SOU 2001:13) konstaterar att den ökade variationen av social och kultu- rell bakgrund och den ökade spridningen i ålder och yrkes- erfarenhet bland studenterna, ställer nya krav på under- visningens uppläggning och genomförande. Ökade krav ställs också på variation i studievillkor och nya sätt att strukturera kunskap och erfarenheter. Kraven på återkommande utbildning gör att människor kommer att efterfråga möjligheter att återkomma till utbildningssystemet av sitt yrkesverksamma liv. De flesta stu- denter kommer inte att komma direkt till högskolan från gymna- siet. De kommer istället att ha en mängd olika erfarenheter med sig när de kommer till högskolan. Studentgruppen kommer att bli alltmer heterogen vad gäller bakgrund, erfarenheter, förkunskaper, intressen, behov, möjligheter etc. Detta innebär för högskolans del Varför anordnar inte högskolan kortare utbildning? att stora förändringar av utbildningarna kan bli nödvändiga för att rekrytera studenter. Som kartläggningen i tidigare avsnitt visar, har högskolan totalt sett ett relativt litet utbud av kortare yrkesinriktade utbildningar. Det finns dock ingenting i dagens regelverk som hindrar högskolan att ge sådana utbildningar. Ändå sker det inte. Nedan presenterar jag några tänkbara orsaker till varför det är så. 7.2Det är kostsamt att skapa nya utbildningsalternativ Det sker en omfattande utveckling av såväl kursutbud som utbild- ningsutbud inom högskolan . Nya kurser och program till- kommer ständigt. Innehållet i olika kurser anpassas och förändras efter utvecklingen inom respektive område. Det finns dock vissa faktorer som hämmar denna utveckling. Högskolans resurser per student har minskat. Detta innebär problem för utvecklingen av nya program och kurser. revisorer visar i sin rapport inom högskolans grundutbildning (2000/01:10) att högskolans grundutbildning expanderat kraftigt som det skett besparingar inom hög- skolan. I sin rapport visar revisorerna på att grundutbildningens genomsnittliga per capita ersättningar minskat /95 2000. Denna bild bekräftas i den översyn som gjorts avseende styrningen av högskolan i utredningen styrning (SOU 2000:82). Högskoleföreträdarna pekar på att ett förnyat utbildningsutbud kan vara ett bra sätt att rekrytera nya grupper av studenter något som blir allt viktigare för högskolorna när sökandetrycket till högskolan som helhet sjunker. Särskilt inom prioriterade områden som teknikområdet blir rekryteringsläget allt mer besvärligt. Sam- tidigt menar högskolorna att det ofta är nödvändigt att utveckla nya kurser för att få nya grupper av studenter att intressera sig för högskolestudier. Det är mycket svårt att finansiera den nödvändiga kursutvecklingen med de resurser som finns. Besparingarna i högskolan har medfört att det blir allt svårare att bedriva grundutbildning som inte är ekonomiskt självbärande. Inom teknikområdet är det då ofta nödvändigt med grupper om 50 60 studenter. Kurser med studenter som kräver större lärar- resurser och mer undervisning, som det kan vara fråga om när det Varför anordnar inte högskolan kortare utbildning? gäller nya grupper av studenter, blir då svårare att bära ekonomiskt för högskolorna. () har gjort en granskning av hög- skolornas utveckling av kursutbudet inom grundutbildningen – Kursutveckling inom högskolan (RRV 1998:27). Granskningen visar på vissa hinder i utvecklingen av kursutbudet. Högskolans resurser är detsamma som de lärare som finns anställda. Grundutbildningen har ett stort behov av kontinuitet för att en förnyelse skall vara möjlig. Det är därför enligt RRV de tillsvidareanställda lärarna som har störst förutsättningar att be- driva ett kontinuerligt förnyelsearbete. Men lärarstrukturen är ofta uppbyggd efter tillgången till forskningsmedel. Forskningsmedel består oftast av en stor andel externa medel som är tidsbegränsade. Detta medför att det för många högskolor är svårt att tillsvidare- anställa personal eftersom de medel som finns att tillgå är tids- begränsade. Resultatet av detta är att grundutbildningens behov av kontinuitet står i motsättning till den logik som ligger bakom fördelning av forskningsresurser. Till detta kommer, enligt RRV, att planeringsförutsättningarna för grundutbildning ofta är osäkra och efterfrågan ses som ryckig, både från högskoleledningens och från statsmakternas sida. Ett annat problem är att det inom vissa områden helt enkelt inte finns tillräckligt många kompetenta lärare. Ytterligare problem som RRV lyfter fram rör högskolornas interna organisation. Resurserna för kursutveckling synliggörs sällan. Istället ligger de som en del i resurserna för undervisning. Detta skulle enligt RRV kunna tydliggöras på ett bättre sätt inom högskolan. Vidare är en samordning av utvecklingen av kurs- utbudet nödvändig, enligt RRV. Om ingen samordning sker, i syfte att olika verksamhetsgrenar i högre grad ska kunna dra nytta av varandra, riskerar högskolans olika institutioner och liknande att istället hindra varandra. RRV anser dock att det kursutvecklingsbehov som uppstår som en följd av t.ex. högskolans expansion, nya pedagogiska metoder eller en anpassning av utbildningsutbudet i riktning mot arbetsmarknadens behov är av en annan karaktär än den ordinarie kursutvecklingen. Den kräver att institutionsledningen tar ett aktivare ansvar för att skapa de förutsättningar som krävs för att kursutveckling ska komma till stånd. RRV:s slutsatser bekräftas av en genomgång av grundutbild- ningens förnyelse som genomförts vid . Varför anordnar inte högskolan kortare utbildning? Undersökningen konstaterar i rapporten – villkor och möjligheter (2001) att det pågår ett kontinuerligt förnyelsearbete inom de olika utbildningarna. Dessa är dock ofta beroende av en särskild stimulans, dvs. ofta nya resurser i form av en ny tjänst eller särskilda medel. Högskoleföreträdarna menar att dagens slimmade organisa- tioner sällan har de resurser som krävs för utveckling av nya typer av utbildningar. Initialt krävs omfattande resurser för sådan utveckling. De studentgrupper man önskar få till högskolan med lägre förkunskaper och liten eller ingen studievana kräver också resurser i form av ökad lärartid och mindre grupper – något som högskolorna sällan har råd att erbjuda. 7.3En förlängd utbildning innebär en ökad kostnad En viktig del i högskolereformen 1993 var att ge högskolorna en större frihet att själva utforma utbildningar och utbildningsutbud. Detta har inneburit en positiv utveckling där utbildningarna är mer flexibla och bättre kan anpassas efter såväl nya forskningsresultat som de förändringar som sker i samhället. För statsmakternas del kom reformen att innebära att det huvudsakliga styrinstrumentet för utbildningens innehåll och längd ges av högskoleförordningens examensbilaga (1993:100, bilaga 2). Denna innehåller målbeskrivningar för generella examina och yrkesexamina. Målen för generella examina (högskoleexamen, kandidatexamen samt magisterexamen) anger i princip endast antal poäng, samt omfattningen av såväl fördjupade studier som av det s.k. självständiga arbetet (examensarbete). I målen för yrkes- examina tillkommer att särskilda krav ska vara uppfyllda i syfte att förbereda studenten för ett särskilt yrke. För samtliga examina gäller att målen endast innehåller översiktliga bestämmelser för utbildningarnas innehåll och längd. Statsmakterna har betonat att man inte vill detaljstyra utbildningen utan att detta är en fråga för högskolan. Inom vissa områden har det skett en utveckling som gjort en förlängning av utbildningen nödvändig. Det gäller för flertalet av högskoleingenjörsutbildningarna. Då har högskoleförordningens flexibla målbeskrivning, som i detta fall endast anger det lägsta antal poäng som examen ska omfatta, varit en fördel för utbild- ningen. Andra utbildningar förlängs trots att deras maximala längd Varför anordnar inte högskolan kortare utbildning? anges i högskoleförordningen. Ett sådant exempel är tandhygienistutbildningen, som enligt examensordningen ska omfatta 80 poäng, men oftast marknadsförs som ett 120- poängsprogram. Naturligtvis kan den kunskapsutveckling som sker i vissa fall göra det nödvändigt med längre utbildning. För statsmakterna innebär dock systemet ofta att kostnaderna per examen ökar utan att statsmakterna egentligen har möjlighet att ställa dessa ökade kostnader i relation till andra eventuella reformer. I ett alltmer globalt samhälle är det nödvändigt att utbildningar inte enbart svarar mot ett enskilt lands behov. Utbildningarna måste också vara användbara på en internationell – eller i vart fall europeisk arbetsmarknad. Av omsorg om studenterna bör ett land därför inte skapa utbildningar som skiljer sig på ett avgörande sätt från övriga länders. Sådana utbildningar kan bli svåra att översätta och försvåra för dem som har gått utbildningen att få anställning i andra länder. konstaterar i sin rapport trender på högskoleområdet (1999:2A) att många länder, framför allt i , lyfter in mer yrkesinriktade utbildningar som en del i hög- skolesystemet. nämner , , och . I och sker en samtidig utveckling att de långa traditionella universitetsutbildningarna ersätts av mer yrkesinriktade och kortare utbildningar. Denna trend är en del i en utveckling mot större enhetlighet i utbild- ningssystemen där traditionellt akademiska utbildningar existerar sida vid sida med yrkesinriktad utbildning, och där såväl forskning som arbetslivets utveckling bestämmer utbildningens innehåll. Denna utveckling diskuteras bland annat inom ramen för det europeiska Bologna-samarbetet. I detta betonas vikten av utbildningssystemens koppling till arbetsmarknaden. har för utredningens räkning gjort en samman- ställning av kortare yrkesutbildningar internationellt. Sammanställ- ningen redovisar utbudet av yrkesutbildningar i följande länder: , , , , , , , , , , , , , Neder- länderna, , samt . Samtliga länder erbjuder yrkesinriktad utbildning. Utbildningarna ligger på olika nivå i utbildningssystemet och är olika långa. De som ligger på motsva- rande svensk eftergymnasial nivå är i de flesta länder 2 , men det finns exempel på utbildning som är och sådana som är . De länder som har ett binärt system för högre utbildning, dvs. där yrkesutbildning och traditionellt akademisk utbildning ges i yrkeshögskola respektive vid universitet, har ofta någon reglering av tillgodoräknandet. Av den sammanställning som verket gjort, framgår bland annat att högre yrkesutbildning i ges i en särskild yrkeshögskola. Yrkeshögskoleexamina omfattar 3,5 . Även i ges högre yrkesutbildning inom olika ämnes- områden inom en yrkeshögskola. Dessa kallas vidaregående uddannelser. Det finns korta, medellånga och långa yrkesutbild- ningar. Till de korta räknas utbildning inom de merkantila och tekniska området som ges vid handelsskolor och tekniska skolor. Utbildningarna är mellan 2 . I ges högre yrkes- utbildning bland annat vid Fachhochschulen och Berufsakademien. Utbildningarna är i regel minst treåriga, ofta längre. I utbild- ningarna kombineras teoretiskt och praktiskt lärande. Högskole- verkets sammanställning Kortare yrkesutbildningar i några länder ingår i betänkandet som bilaga 3. Jag har valt att närmare studera två länder vars utbildnings- system och utbildningspolitik ligger relativt nära den svenska. Nedan följer en närmare presentation av den aktuella utvecklingen i dessa länder. 8.2Norge: korta yrkesutbildningar blir högskolans ansvar I bedrivs högre studier vid universitet, vetenskapliga hög- skolor, konsthögskolor, statliga och privata högskolor. 8.2.1Kortare yrkesutbildning en del av högskolan I har högskolesektorn varit föremål för flera reformer. 1999 tillsattes en utredning med uppdrag att utreda behovet för olika typer av utbildningar som varken definierats som högskole- utbildning eller vidareutbildning (vidaregående opplaering). Utredningen presenterades i rapporten barken og veden (NOU 2000:5). Rapporten resulterade i den norska regeringens proposition Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående upplaering (St.meld nr 20, 2000- I propositionen presenterar regeringen sin syn på behovet av kortare yrkesutbildning. I , liksom i övriga länder, är behovet av denna utbildningsform stort. Den norska regeringen hänvisar till tertiary education som beskriver de förändringar som tertiär1 utbildning genomgår i . Bland de bakomliggande orsakerna till denna förändring noteras kravet på utbildningssystemet att svara mot förändrade ekonomiska och sociala behov. Man menar att tertiär utbildning gått från att ha varit en möjlighet till att utgöra en norm. I propositionen slår den norska regeringen fast att det är hög- skolorna som ska ta ansvar för det kortare yrkesinriktade utbild- ningsutbudet. Utbildningen ska utgöra en del i de norska hög- skolornas ordinarie utbud, och högskolorna ska erbjuda ett större antal utbildningar av denna typ. kom- mer att styra detta både genom målstyrning och genom att upp- rätta en incitamentsstruktur. I samma proposition föreslår regeringen att personer som har särskilda erfarenheter av ett yrke ska kunna få tillgodoräkna sig detta inom ramen för utbildningen, och därmed också få avkortad studiegång. Hur detta ska se ut i praktiken får variera mellan de olika utbildningarna och utbildningsområdena. Den norska regeringen betonar vikten av att utbildningsformen hamnar i högskolan och visar på fördelarna med ett sammanhållet utbildningssystem som inte leder till några återvändsgränder. Departementet framhåller att reformen innebär att högskolorna får en ökad bas för rekrytering av studenter. Studenterna antas tillbringa i utbildningssystemet och att utbildningen inte är så lång anses öka incitamentet för att avsluta utbildningen inom utsatt tid. Den norska regeringen presenterade en proposition om kvalitet och en ny struktur inom den norska högskolan. Regeringen menar bland annat att det inte finns resurser för mer än de fyra breda universitet som finns i och föreslår en koncentration av resurserna. Ett system som liknar det svenska där 1 Med tertiär utbildning avses många olika typer av utbildningar som befinner sig på en eftergymnasial nivå. högskolor kan ansöka om rätt att utfärda doktorsexamen föreslås istället. Forskningsprofilen vid högskolan ska utvecklas i samarbete med de samhällsaktörer och näringsliv som utbildningarna riktar sig till. Högskolorna ska vara centrala aktörer i den regionala innovationsstrukturen. Regeringen föreslår att en ny examensstruktur ska inrättas med nya beteckningar för de olika graderna: en treårig kandidat (bachelor) som ger yrkeskompetens eller behörighet för högre studier. En högre grad, magister (), som bygger på den tidigare och som ger behörighet för forskarstudier och/eller yrkes- kompetens. Det kommer att finnas två olika studievägar: en tra- ditionell, teoretisk inriktning och en mer praktiskt inriktad utbild- ning. Det ska vara möjligt att kombinera utbildningar på olika nivåer från olika ämnesområden. Den mer praktiskt inriktade utbildningen kommer dock inte nödvändigtvis att ge behörighet för forskarstudier. 8.3Storbritannien inför en ny kort yrkesinriktad högskoleutbildning Högre utbildning i ges vid universitet och utbildning i ett sammanhållet system. Vid de äldre universiteten ges huvudsakligen utbildningar som leder till en generell akademisk examen. De nya universiteten (som hette Polytechnics) erbjuder i stort sett samma utbud men lägger en något större tonvikt på yrkesinriktad utbildning. Utöver dessa finns olika institutioner för vidareutbildning (Colleges). Den brittiska regeringen har liksom den svenska satt ett mål för rekry- tering till högre utbildning: varannan medborgare ska innan de fyllt haft möjlighet att få en högre utbildning. Den brittiska regeringen menar vidare att det är av största vikt att studenterna i större utsträckning har kännedom om och/eller erfarenheter från arbetsmarknaden. Det anses som ett problem att många av dagens brittiska studenter har ingen eller liten arbetslivserfarenhet efter avslutade studier. 8.3.1En ny examen: Foundation degree Den brittiska regeringen menar att den högre utbildningen spelar en nyckelroll vad gäller att erbjuda utbildningar som tillfredsställer behoven på tekniska färdigheter och kunskap. Dessa behov anses finnas både hos studenterna för att rusta dem för det framtida yrkeslivet, och inom de nya, växande sektorerna i näringslivet. Därför har regeringen lanserat en ny examen inom ramen för högskolesystemet: s.k. foundation degrees (ung. grund- läggande examen). Foundation degrees är en tvåårig yrkesinriktad utbildning som finns med ett 40-tal inriktningar inom olika områ- den, exempelvis teknik, vård, IT och byggnadssektorn. Utbild- ningarna utvecklas i samarbete med näringslivet och de ska ge studenten såväl akademiska kunskaper och förhållningssätt som den specialistkompetens som arbetsmarknaden efterfrågar. Utbild- ningen ska vara gångbar och får därför inte vara alltför snävt yrkesinriktad. Det är också möjligt för studenterna att efter avslutad Foundation degree läsa vidare till högre examina. Ett syfte med utformningen av Foundation degrees är att utbild- ningsformen ska attrahera studerande som inte är intresserade av att läsa en lång universitetsutbildning utan som söker en kortare, mer yrkesinriktad, utbildning. Ytterligare en förhoppning är att utbildningen ska intressera personer som vanligtvis inte väljer att studera vidare utan går direkt till arbetslivet, eller personer som misslyckats i sina studier tidigare men som söker en andra chans. Utbildningen ska också utformas för personer som har anställning men som vill förbättra sina möjligheter att gå vidare inom sin bransch. Utbildningarna ska präglas av flexibilitet avseende pedagogik och tillgänglighet samt kunna bedrivas i form av distansstudier. Foundation degrees är en försöksverksamhet som omfattar 2 000 platser på hel- och deltid. och hög- skolor får ansöka om medel för att anordna sådan utbildning hos (). Utbildningen ges vid ett 20-tal universitet i samarbete med institutioner för vidareutbildning (further education collages) och olika arbetslivsföreträdare, däribland företag, institut etc. Bland de utbildningar som ges kan bland annat nämnas IT (e-commerce, e- systems design, m.fl.), logistik och transport, datavetenskapliga inriktningar, offentlig administration, turism och lärande (class- room assistance). Mitt förslag: YTH-utbildningen breddas mot nya områden och namnet ändras till yrkeshögskoleexamen. Utbildningen ska kunna ges både som till studenter med yrkeserfarenhet från särskild bransch, men också till studenter som kommer direkt från gymnasiet och har grundläggande behörighet för högskole- studier. Utbildningen ska omfatta minst 60 poäng och högst 80 poäng. Utbildningen ska vara påbyggbar. Utbildningen ska liksom all högskoleutbildning vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. För konstnärlig utbildning ska gälla att den ska vila på konstnärlig grund och beprövad erfarenhet. Utbildningen ska svara mot ett långsiktigt och klart definierat behov på arbetsmarknaden. Utbildningen ska ingå i högskolans ordinarie utbud. Utbildning som bygger på tidigare arbetslivserfarenhet kan och bör bedrivas på ett annat sätt än utbildning som vänder sig till personer som inte har någon längre yrkeserfarenhet från särskild bransch. Jag har fått i uppdrag att utreda vissa frågor om kortare yrkes- utbildning inom högskolan. I uppdraget ingår bland annat att överväga en ny examen. Jag föreslår att YTH-utbildningen breddas mot nya områden. Detta har flera fördelar. För det första är det viktigt att bygga vidare på de möjligheter som finns i högskolan. Det är också viktigt att ta tillvara de erfarenheter som finns och slå vakt om begrepp som är väl kända och invanda. Som anges i rapportens inledande avsnitt, anser jag att det inte finns skäl att ändra högskolelagen. Det är däremot viktigt att skapa Utredningens förslag SOU 2001:40 kriterier för utvärdering av beprövad erfarenhet. Detta återkommer jag till i mitt slutbetänkande. Yrkeshögskoleexamen ska kunna ges med flera inriktningar och utbildningen bör breddas ytterligare mot nya områden inom bland annat teknik, vård och omsorg samt handel och ekonomi. Utbildningen ska erbjudas till studenter med yrkeserfarenhet från särskild bransch, men också till studenter som kommer direkt från gymnasiet och har grundläggande behörighet. Det är viktigt att bygga vidare på de erfarenheter som finns från YTH. Därför bör utbildning som bygger på tidigare arbetslivserfarenhet bedrivas på ett annat sätt än utbildning som vänder sig till personer som inte har någon längre erfarenhet inom det område utbildningen ges. För tillträde till utbildningen ska krävas grundläggande behörig- het för högskolestudier. För att ge utbildningen en naturlig kopp- ling till gymnasieskolan bör gälla att högskolorna ska vara restrik- tiva med att sätta upp särskild behörighet för de studenter som kommer direkt från gymnasiet. Detta gäller både studerande som kommer från gymnasiets yrkesinriktade program och studenter från gymnasiets studieförberedande program. För de studenter som har yrkeserfarenhet, bör högskolorna vara restriktiva med att sätta upp andra behörigheter än särskild yrkeserfarenhet. I fråga om viss teknisk utbildning kan det vara nödvändigt att kräva Matematik B som särskild behörighet. Högskolorna kan då överväga möjligheten att anordna utbildningen så att den istället ger en högskoleexamen. Jag återkommer i mitt slutbetänkande närmare till inom vilka områden utbildningen bör ges, frågor som rör styrning, förslag till finansiering samt studiestöd. Jag kommer då särskilt att beakta behovet av en jämn könsfördelning av studenterna. Vad gäller utbildningens dimensionering talar det stora behovet av yrkes- utbildning för att utbildningen ges en relativt betydande omfatt- ning. Min bedömning är att utbildningen bör omfatta cirka tjugotusen helårsstudenter. Eftersom det är kostsamt att utveckla nya utbildningar bör någon form av incitament övervägas för att underlätta högskolans möjligheter att utveckla nya yrkesutbildningar. Figur: Yrkeshögskoleexamen: en examen men olika ingångar i utbildningen. Utbildning inom exempelvis teknik, vård och omsorg, handel/ekonomi, etc. Eventuell fortsatt högskoleutbildning, exempelvis påbyggnad till kandidat- eller magisterexamen 9.2Skälen för mitt förslag Det finns som jag visar i avsnitt 3 stora behov av yrkesutbildning på dagens arbetsmarknad. Denna efterfrågan har inte minst visat sig i det behov som finns av kvalificerad yrkesutbildning (KY). KY är en välkommen utbildningsform som fyller ett uttalat behov i dagens samhälle. är högskolan huvudsaklig anordna- re av eftergymnasial utbildning. Detta gäller även yrkesutbildning.