sou · GPB329d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Bestämmelser som skyddar den enskildes integritet finns i första hand i 7–9 kap. sekretesslagen – sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt den s.k. folkbokföringssekretessen, 7 kap. 15 § första stycket 1, gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller också för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (7 kap. 16 §). Enligt statistiksekretessen, som regleras i 9 kap. 4 § sekretesslagen, gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål, uppgift som avser person- och lönestatistik och uppgift, som inte genom namn, annan identitets- beteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller honom närstående lider skada eller men. Detta innebär att ett omvänt skaderekvisit gäller. I regeringens proposition 2000/01:27 En ny statistiklagstiftning (se vidare nedan) föreslås bland annat att statistiksekretessen anpassas till motsvarande reglering i förordningen om gemenskapsstatistik (rådets förordning (EG) av nr 322/97 om gemenskapsstatistik). Det innebär att huvuddelen av de undantag som gäller från statistiksekretessen skall upphöra. Ändringen innebär därmed en ytterligare skärpning av den grundläggande principen att uppgifter som lämnas för statistik bara får användas för detta syfte och för det angränsande området forskning. I en utredning beträffande en vägtrafikolycka skyddas uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden av förundersök- ningssekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1. Ett rakt skaderekvisit gäller då, dvs. det råder sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, dvs. Uppgifts- skyldighet bryter enligt 14 kap. 1 § sekretessen. Kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angående vägtrafikolyckor syftar till att lägga en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet på polismyndig- heterna beträffande uppgifter om vägtrafikolyckor till den officiella statistiken. Se mer om detta i det följande. Sekretess gäller mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Från denna huvudregel kan undantag föreskrivas i sekretesslagen eller någon annan författning som den lagen hänvisar till. I 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen finns generella begränsningar i sekretessen mellan myndigheter och verksamhetsgrenar inom myndigheter. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till regeringen eller och inte heller att en uppgift lämnas till någon annan myndighet, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 §). Den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § gäller uppgiftslämnande mellan myndigheter. Enligt den bestämmelsen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Den tidigare datalagen (1973:289) innehöll bestämmelser om skyddet för den personliga integriteten. Datainspektionen hade som central förvaltningsmyndighet till uppgift att utfärda licenser enligt lagen samt att pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn. Datalagen är till och med alltjämt tillämplig i fråga om behandling av personuppgifter som har påbörjats före ikraftträdandet av den nya personuppgiftslagen, se i det följande. Inom EU antogs det s.k. dataskyddsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Direktivet utgör en precisering och förstärkning av dataskyddskonvention. EG-direktivet är inte ett minimidirektiv och det är därför inte tillåtet att föreskriva eller behålla vare sig ett bättre eller ett sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter eller för det fria flödet av sådana uppgifter än vad som följer av direktivet. Personuppgiftslagen (1998:204) innebär ett genomförande av direktivet 95/46/EG. Den lagen är en ramlag som ger generella riktlinjer för all behandling av personuppgifter, se förarbetena till lagen, prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180. I personuppgiftsförordningen (1998:1191) ges kompletterande före- skrifter beträffande sådan behandling av personuppgifter som omfattas av lagen. Datainspektionen har dessutom meddelat föreskrifter (1998:1–3) som rör lagens tillämpningsområde. Personuppgiftslagen är generell och gäller i princip för all behandling av personuppgifter, med undantag för rent privat hantering. Särregler i lag eller förordning gäller framför dess bestämmelser om de inte strider mot EG-direktivet, jämför 2 §. Lagen omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter och även annan behandling, om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett register. Lagen definierar inledningsvis vissa begrepp. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, såsom insamling eller registrering av uppgifter. Med personuppgift menas all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Lagen anger när behandling av personuppgifter är tillåten och vad den som behandlar uppgifterna skall iaktta. Den som avser att behandla personuppgifter har enligt huvudregeln att ange ett ändamål för sina åtgärder och att vid behandlingen hålla sig inom de ramar som lagen och anknytande författningar och föreskrifter anvisar. Ändamålet anmäls till Datainspektionen, som utövar tillsyn över att lagen efterlevs. Den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter är personuppgiftsansvarig. Personuppgiftslagen skall inte tillämpas om det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter (8 § första stycket). Behandling av personuppgifter får ske endast med den enskildes samtycke eller när behandlingen är nödvändig för vissa uppräknade ändamål, t.ex. för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras (10 §). Behandling av känsliga personuppgifter är i princip inte tillåten (13 §). Som känsliga anses bland annat uppgifter som rör hälsan. Det finns dock en rad undantag från förbudet, såsom den enskildes samtycke, behandling som är nödvändig för hälso- och sjukvård eller för forsknings- och statistikändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet i 13 §, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 §). Det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihets- berövanden (21 §). Liksom beträffande förbudet i 13 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från förbudet i 21 §. Enligt 22 § får uppgifter om personnummer utan samtycke behandlas bara när det är klart motiverat med hänsyn till a)ändamålet med behandlingen, b)vikten av en säker identifiering, eller c)något annat beaktansvärt skäl. Om någon har lämnat sitt samtycke är det självklart att en uppgift om personnummer skall få behandlas (se specialmotiveringen till bestämmelsen, prop. 1997/98:44 s. 131). Enligt 50 § a) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om i vilka fall användning av personnummer är tillåten. När uppgifter behandlas får detta alltså i princip ske endast för de ändamål som angavs när uppgifterna samlades in och endast den behandling som är nödvändig är tillåten. Exempelvis anges att den ansvarige är skyldig att se till att inte fler uppgifter behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen och att uppgifterna inte heller bevaras längre än nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. En behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall inte anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. För sådana ändamål får uppgifter också bevaras än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de ursprungligen samlades in. Personuppgiftslagen innehåller bestämmelser om information till den registrerade (23–27 §§) och om rättelse av uppgifter som inte har behandlats i enlighet med lagen (28 §). Vidare finns en bestämmelse om skadestånd (48 §). Den personuppgiftsansvarige skall ersätta den registrerade för den skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med lagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan i den utsträckning som det är skäligt jämkas, om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom. Bestämmelsen bygger på ett strikt ansvar, dvs. vållande för att skadeståndsskyldighet skall föreligga under förutsättning att övriga rekvisit är uppfyllda. I det sammanhanget kan frågan om medvållande uppkomma. Skadestånd kan givetvis i vissa fall uteslutas genom att ingen skada uppkommer eller därför att den skada som uppstår inte drabbar ett skyddat intresse. statistikutredning föreslog i sitt betänkande Effektivare statistikstyrning (SOU 1992:48) bland annat att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken, som i huvudsak var centraliserad till , så långt det var lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna av statistiken. Regeringen fann emellertid att starka skäl talade emot att delegera ansvaret för all statistik, men ansåg att ansvaret för officiell statistik för avgränsade så kallade sektorsområden eller med en huvudanvändare så långt som möjligt borde fördelas till sektorsmyndigheterna. Statistiken skulle finansieras genom anslag till dessa. godkände de förordade principerna (prop. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122). lämnade sitt betänkande Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). I enlighet med kommitténs förslag har ansvaret för en betydande del av den officiella statistiken därefter fördelats på ett antal centrala förvaltningsmyndigheter enligt de godkända principerna med verkan (prop. 1993/94:100, bil. Den statliga statistiken består av officiell statistik och s.k. övrig statistik. Den officiella statistiken regleras i lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Enligt 1 § i lagen tillämpas denna när statliga myndigheter under regeringen framställer officiell statistik. Officiell statistik är, enligt samma lagrum, sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Lagen kompletteras av förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. Officiell statistik är enligt 2 § i förordningen sådan statistik som förtecknas i bilagan till förordningen. I bilagan förtecknas också de myndigheter som ansvarar för officiell statistik. Inom området transporter och kommunikationer är den myndigheten (). Gränsen mellan officiell och övrig statistik dras genom att man i förordningen räknar upp den statistik som Delar av det regelverk som gäller för den officiella statistiken tillämpas emellertid också – uttryckligen eller av kutym – för annan statlig statistik. Den väsentliga skillnaden är att det endast är uppgifter till den officiella statistiken som kan samlas in med stöd av uppgiftsplikt, dvs. en lagstadgad och sanktionerad skyldighet för enskilda m.fl. att lämna uppgifter till statistiken. I lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik och förordningen (1995:1060) om vissa personregister för officiell statistik regleras sådan behandling av personuppgifter som utförs för att framställa officiell statistik och som omfattar bland annat uppgifter som avses i 13 eller 21 § personuppgiftslagen, dvs. känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser. Lagen är inte tillämplig på register som inrättas för något ytterligare ändamål än statistikframställning. Ett sådant personregister som lagen är tillämplig på får föras endast för framställning av statistik och endast av den myndighet som ansvarar för den officiella statistik som uppgifterna i registret är avsedda för. Statistikansvarig myndighet är också personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen. I förordningen 1995:1060 sägs att uppgifter till personregistret får hämtas in genom sambearbetning med andra personregister som framgår av bilagan till förordningen. I fråga om vägtrafikolycksstatistik gäller, att ifrågavarande register får utgöra grund för statistiska redovisningar av trafiksäkerhetsläget och dess utveckling vad gäller olyckor och trafikskadade personer. Ett här avsett register får innehålla uppgifter om bilförare som av polisen har registrerats som skäligen misstänkta för påverkan av alkohol eller annan drog (uppgiften finns i den rapportering som lämnas till ), brottsbelastning och inskrivna i sluten vård i samband med trafikolycka. Vidare sägs att uppgifter till ett sådant register får hämtas från bland annat körkortsregistret vid . Redovisningen ovan avser således och de register som i samband med framställning av officiell statistik. hantering karaktäriseras som övrig statistik. Denna ligger till grund för den officiella statistiken, men hanteras inom ramen för uppdragsverksamhet med som uppdragsgivare. Regeringen har på grundval av promemorian Statistikens regler (Ds 1999:75) lämnat propositionen 2000/2001:27 En ny statistiklagstiftning. I propositionen föreslås en ny och samlande lag om den officiella statistiken. Därjämte förutsätts en till lagen anslutande förordning. Den föreslagna lagen avses ersätta den nuvarande lagen om den officiella statistiken samt lagen om vissa personregister för officiell statistik. I förslaget har en anpassning gjorts till bestämmelserna i och personuppgiftslagen när det gäller behandlingen av personuppgifter för framställning av officiell statistik. En skärpning av statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) föreslås också (se textavsnitt 18.2.2 ovan). behandlar bland annat för statistikändamål uppgifter om samtliga polisrapporterade vägtrafikolyckor i en särskild databas över vägtrafikolyckor, Informationssystem för Trafiksäkerhet (VITS) – även benämnd vägtrafikolycksdatabasen. Databasen innehåller en mängd uppgifter under rubrikerna –Trafikanter och händelser –Väguppgifter (exklusive bro) –Väguppgifter (brouppgifter) Polismyndigheterna har en skyldighet att till anmäla de olyckor som har inträffat inom respektive distrikt. Utgångspunkten för registreringen är polisens rapportering. Enligt den tidigare nämnda kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angående vägtrafik- olyckor skall polismyndigheten i det polisdistrikt där olyckan inträffat, från det att polisen fått kännedom om olyckan, lämna uppgifter om den till . Detta sker på en särskild blankett Trafikmålsanteckning – INFORMATIONSUNDERLAG, Vägtrafik- olycka – som polisen upprättar och skickar till region- kontor, som i sin tur registrerar uppgifterna i databasen. registreras endast olyckor med personskada. I databasen förs uppgifterna samman med uppgifter ur bil- och körkortsregistren. Dessutom innehåller databasen en mängd uppgifter om den aktuella vägen och trafikmiljön. Materialet bearbetas statistiskt av och levereras, inklusive förekommande personuppgifter, till i enlighet med avtal mellan å ena sidan och och å den andra och . För att till kunna leverera uppgifter som är användbara för behandlar , utöver personuppgifterna i vägtrafikolycks- databasen, med stöd av tillstånd från Datainspektionen även andra personuppgifter. Efter leveransen till gallras databasen från personuppgifter. Enligt förordningen (1995:810) med instruktion för , dvs. , skall institutet svara för övergripande bedömningar av samhällsekonomiska och regional- ekonomiska effekter av transport- och kommunikationssystemen. Vidare sägs att svarar för den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet i enlighet med vad som föreskrivs i lagen (1992:889) om den officiella statistiken och i förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken. De uppgifter som , på uppdrag av , bearbetar enligt ovan utgör underlag för den officiella statistiken rörande vägtrafiken. Endast vissa delar av behandlingen av personuppgifter med anknytning till vägtrafikolyckor är författningsreglerade. Bestämmelser saknas bland annat om utlämnande av uppgifter om olyckor till den statistikansvariga myndigheten . Det nuvarande systemet bygger huvudsakligen på avtal samt på tillstånd från Datainspektionen. Dessa tillstånd gäller enligt övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen t.o.m. . Därefter kommer personuppgiftslagen att gälla för behandlingen, se nedan. har i en skrivelse till aviserat att man avser att göra vissa ändringar i blanketten Trafikmålsanteckning (Informationsunderlag, Vägtrafikolycka). Ändringarna föranleds av förundersökningskungörelsens (1947:948) bestämmelser om protokoll i en förundersökning. Efter en ändring i kungörelsen genom SFS 1997:799 anges numera i dess 21 §, att uppgift om vittnens och målsägandes personnummer samt vissa andra uppgifter skall antecknas i protokollet endast om uppgiften har betydelse för brottsutredningen. Den aviserade ändringen innebär att uppgift om personnummer inte kommer att finnas med på förundersöknings- blanketten och därmed inte heller på det underlag som ligger till grund för polisens rapportering till och till verkets registrering i vägtrafikolycksdatabasen. Uppgift om personnummer utgör det sökbegrepp genom vilket samtliga uppgifter hämtas till databasen för bearbetning och för framställning av den beskrivna statistiken. 18.3.3Ett nytt informationssystem för skador och olyckor inom hela vägtransportsystemet I ett beslut uppdrog regeringen åt att införa ett nytt informationssystem för skador och olyckor inom hela vägtransportsystemet, med utgångspunkt i vad som föreslås i rapporten och olycksstatistik (publ. skall vara huvudman för informationssystemet. Det fortsatta arbetet bör med beaktande av de rättsliga förutsättningarna i främst data- och sekretesslagstiftningen bland annat klarlägga –hur polisens och sjukvårdens informationsunderlag kan utvecklas och samordnas, –hur samordning skall ske med andra statistik- och informations- system såväl nationellt som internationellt, –hur hänsyn skall tas till sekretess- och integritetsaspekterna, –hur olika användargrupper skall få tillgång till den information som de behöver, samt –hur fallolyckor bland gående skall inkluderas i systemet. Det nya informationssystemet bör utformas så att det –stödjer trafiksäkerhetsarbetet på central, regional och lokal nivå, –ger underlag som gör det lättare att från trafiksäkerhetssynpunkt vidta rätta åtgärder, samt –minimerar dubbelarbete och kostnader inom offentlig förvaltning. Tanken är att systemet skall tjäna som bas för den officiella Det nya informationssystemet kallas STRADA (Acquisition) och beskrivs som ett nationellt informationssystem om skador och olyckor inom vägtransportsystemet. Arbetet med att införa systemet startade och beräknas vara slutfört . Systemet planeras att kunna tas i drift tidigast . Arbetet sker i samarbete med , , , , och . Syftet med personuppgiftslagen är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 §). De grundläggande kraven på behandling av personuppgifter är bland annat att sådana uppgifter skall få samlas in bara för särskilda, uttryckligen angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna får sedan inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket de samlades in och inte behandlas i vidare omfattning än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (9 §). För att kunna förbättra trafiksäkerheten i i enlighet med Nollvisionen krävs en djupare kunskap om olycks- och trafikskade- problematiken dels för att kunna göra rätt åtgärdsprioritering, dels för att ge möjlighet till värdering av effekten av insatta åtgärder. Den nuvarande trafikskadestatistiken har betydande brister och kännetecknas av stora mörkertal och dålig representativitet. Detta hänger samman med att den är baserad endast på de trafikolyckor som kommit till polisens kännedom. Det är mot denna bakgrund som regeringen har uppdragit åt att införa ett nytt informations- system för skador och olyckor inom hela vägtransportsystemet (STRADA). Vårt förslag beträffande ändamålet med registret utgår från det aktuella regeringsbeslutet och som ligger till grund för beslutet. Sammantaget innebär det att STRADA skall sörja för de uppgifter som behövs för statistik, men också kunna användas för analys och djupstudier av trafikolyckor. Integritetsfrågan har sitt ursprung i de uppgifter som registreras. Med andra ord – ju färre uppgifter som registreras desto mindre är generellt sett problemet att hantera dem. Ett register bör därför inte innehålla andra uppgifter än de som kan motiveras utifrån syftet eller ändamålet med registret, dvs. det blir en fråga om urval av uppgifter. Det ligger i sakens natur att ett register över vägtrafikolyckor innehåller sådana personuppgifter som är känsliga enligt 13 § personuppgiftslagen (uppgifter som rör hälsa). Så är fallet redan i nuvarande olycksregistrering, men syftet med STRADA medför att sådana uppgifter i ökad utsträckning kommer att behandlas, främst genom den information som sjukvården skall lämna. Registrets art – ett register vars innehåll främst består av en stor mängd integritetskänsliga uppgifter – medför att regleringen av behandlingen av personuppgifter i registret bör ske i lagform. Enligt bestämmelserna i 8 kap. 3, 5 och 7 §§ RF kan skyddet för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter efter bemyndigande i lag meddelas genom förordning. Det är också en sådan konstruktion vi valt att föreslå för författningsregleringen av STRADA. Vårt förslag är att lagen inte skall begränsa de uppgifter som får ingå i registret på annat sätt än att uppgifterna naturligtvis skall vara nödvändiga för det beskrivna ändamålet, men att känsliga uppgifter får behandlas endast i den utsträckning som regeringen föreskriver det (jfr 3 § andra stycket lagförslaget). Därmed avses i första hand att regeringen bestämmer vilka slags känsliga uppgifter som får ingå i registret och därmed behandlas utifrån angivna ändamål. Därutöver uppkommer frågor om särskilda begränsningar i behandlingen av dessa och andra personuppgifter, vilket berörs i det följande. Samkörning, eller sambearbetning, av uppgifter från två register krävde enligt den tidigare datalagen i princip tillstånd eller författningsstöd, eftersom det vid bearbetningen i praktiken skapades ett nytt register. Personuppgiftslagen utgår från ett tillståndslöst system och samkörning är därför inte särskilt reglerad.