sou · GPB3102d2 · 2002-01-01 00:00:00 — 3Utvärdering av hur producent- ansvaret har fungerat 3.1 Utvärdering av förpackningar Jag konstaterar att det har gått mycket bra att nå uppsatta målnivåer med undantag för plast- och aluminium- förpackningar. Om de nya målnivåerna som gäller från ska nås, krävs skärpta insatser för återvinning av förpack- ningar av metall och plast men även för papper, papp och kartong. Marknad och aktörer. Producenterna företräds av sex material- bolag som sköter de uppgifter som följer av producentansvaret. Marknaden för olika typer förpackningsmaterial skiljer sig åt när det gäller hur fritt avfallet får hanteras av marknadens aktörer, vem som äger materialet och hur aktörerna får ersättning, råvaruprodu- centernas intresse av att använda det återvunna materialet som er- sättning för nyråvara. Producentansvaret har bidragit till att mängden de- ponerat avfall från förpackningar har minskat. av förpackningsavfallet materialutnyttjades , dvs. avfallet upp- arbetades i en produktionsprocess till återvunnen råvara. Det är 70 viktsprocent av de förpackningar som sätts på mark- naden, . Jämfört med har materialut- nyttjandet ökat med . Jag gör den generella bedömningen att materialåtervinning av förpackningar vid nuvarande målnivåer är bättre än energiutvinning och deponering när man ser till miljöeffekterna, med undantag för vätskekartong och förpackningar av mjukplast där det inte finns några signifikanta skillnader. Jag grundar mina slutsatser på en sammanställning av svenska livscykelanalyser som genomförts . De återspeglar de senaste Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat kunskaperna inom den forskning som behandlar återvinningens effekter på miljön. Mina slutsatser om att materialåtervinning är att föredra före energiutvinning och deponering med avseende på miljöeffekter är baserade på fyra antaganden om omgivningsförhållandena: val av ersättningsbränsle, hur elen produceras, andel jungfrulig råvara som ersätts av återvunnen och hur sparad skog används. Antagandena redovisas i detta kapitel. Min bedömning gäller generellt på nationell nivå. Det innebär att det kan finnas enskilda situationer för vilka mina antaganden om omgivningen inte gäller. Jag konstaterar att det presenterats rapporter som ger motstridiga budskap om vad som är miljömässigt bäst, materialåtervinna, energiutvinna eller deponera förpackningar. Att resultaten blir olika beror oftast på att utredarna gör olika antagan- den om omgivningsförhållandena. saknas en redo- visning av vilka antaganden som utredaren har gjort. Det har bi- dragit till en stor förvirring om vad som är det miljömässigt mest fördelaktiga omhändertagandet. När det gäller minskad användning av miljöskadliga ämnen är det svårt att avgöra vad som är en effekt av förordningen om producentansvar för förpackningar och vad som är en effekt av annan lagstiftning. Jag gör bedömningen att miljöanpassningen i huvudsak är en effekt av annan lagstiftning. Systemens effektivitet och aktörernas deltagande. Förordningen bygger på att producenterna själva får välja medlen för att nå målen. Eftersom många aktörer är inblandade, ställs krav på en omfattande samordning och samverkan mellan aktörerna. Det i sin tur kräver en tydlig rollfördelning. Verksamheten lever ännu inte upp till dessa krav fullt ut. Det behövs även förtydliganden om vad som gäller avseende insamlingsnivåer. Konsumenter har en nyckelroll i det system som har byggts upp för källsortering av förpackningar och andra varor. Många konsumenter sköter källsorteringen bra men det finns många som inte deltar eller är missnöjda med dagens system. En kedja blir inte starkare än den svagaste länken. Jag avser därför att analysera möjliga förbättringar av befintliga system men att också överväga nya lösningar. Specialanpassning av systemen till lokala förutsättningar har inte hunnit utvecklas i tillräcklig grad bl.a. för att samordningen mellan producenterna och kommunerna inte har fungerat tillräckligt väl. Det framgår inte heller tydligt av dagens förordning om det är Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat acceptabelt med avvikelser från de nationella återvinningsmålen i vissa kommuner med hänvisning till bebyggelsestruktur och andra lokala förutsättningar. Även här finns anledning att analysera möjliga förbättringar av befintliga system men att också överväga nya lösningar. När det gäller finansiella effekter gör jag bedömningen att det har funnits och finns vissa tveksamheter kring materialbolagens ekonomi vad avser likviditet och förmåga att skapa marknadsmässiga villkor i verksamheten. Vidare har producentansvaret för förpackningar inneburit vissa kostnadsökningar för både hushåll och kommuner. Jag gör bedömningen att producentansvaret för förpackningar och med nuvarande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt för- svarbart. Jag stöder mig på några publicerade forskarrap- porter och jag har i denna bedömning värderat kostnaderna för hushållens tidsinsatser (diskning, sortering m.m.) minimalt vilket innebär . Jag kommer dock att ta hänsyn till hur systemen bättre kan anpassas till hushållens behov när jag pre- senterar förslag till förbättringar i senare kapitel. Det är enligt min mening inte acceptabelt att ett stort antal producenter inte tar sitt ansvar enligt förordningen. Jag gör bedömningen att materialbolagen i ett inledande skede fått en alltför monopolliknande ställning. Jag konstaterar dock att det sker en ständig utveckling mot ökad öppenhet och konkurrens i systemen. Det är viktigt att materialbolagen fortsätter med detta förändringsarbete så att förnyelse och kreativa lösningar inte häm- mas utan marknadens eget miljöarbete kan tillvaratas. Jag gör bedömningen att det i vissa fall finns konkurrens mellan materialbolag och kommuner om sådana fraktioner som är bränn- bara dvs. plast- och pappersförpackningar. Det beror bl.a. på att det finns osäkerheter hos aktörerna om vad som är miljömässigt fördelaktigast, att materialåtervinna eller energiutvinna. Det kan också finnas ekonomiska skäl. Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att målsättningarna med producentansvaret för förpackningar i stort har nåtts, både återvinningsnivåer och miljömässiga syften som resurshushållning och minskade mängder till deponi. Det finns dock anledning att utveckla befintliga system när det gäller aktörernas roller, ansvar och samverkan, konsumenternas deltagande och kostnader samt konkurrensfrågor. Målen behöver ses över med hänsyn till samord- ning med EU:s mål och behov av regionalisering. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat 3.1.1 Förordningen om producentansvar för förpackningar infördes förordningen (1994:1235) om produ- centansvar för förpackningar. Denna förordning arbetades senare om (1997:185), för att anpassas till EG:s direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, med nya mål som ska gälla från . gäller återvinnings- målen för förpackningar av materialslagen papp/papper/kartong, wellpapp, stålplåt, aluminium, glas och plast (1997:185) därefter gäller målen för alla materialslag. För dryckesförpackningar av alu- minium respektive PET finns speciella regleringar i lagarna SFS 1982:349 respektive 1991:336 samt förordningen 1991:338. Med producent avses den som yrkesmässigt tillverkar, till för in eller säljer en förpackning eller en vara som är innesluten i en sådan förpackning. Producenterna ska se till att utsorterade förpackningar som hushållen och andra förbrukare har lämnat i producenternas insamlingssystem transporteras bort samt återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett annat miljömässigt godtagbart sätt. Enligt förordningen om förpackningar är syftet att förpack- ningar skall framställas på ett sådant sätt att deras volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säker- hets- och hygiennivå. Förpackningar skall därför utformas, fram- ställas och saluföras på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, så att inverkan på miljön be- gränsas när förpackningsavfallet bortskaffas. Förpackningar skall vidare framställas på ett sådant sätt att utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller rest- produkterna från hanteringen deponeras eller förbränns. gällande förpackningsdirektiv, 94/62/EG, antogs av parlamen- tet och Rådet . Den svenska förordningen är inte helt identisk med direktivet. Direktivet anger ett målspann mellan minimum och maximum återvinning, men länderna har möjlighet att gå utöver nivåerna. Vidare har i likhet med många andra medlemsländer olika mål för olika förpackningsslag. Definitionerna av olika begrepp skiljer sig Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat på några punkter. Som exempel kan nämnas att ordet återvinning i direktivet innebär varje tillämpligt förfarande, såsom material- utnyttjande, energiutnyttjande samt biologisk behandling. har särskilda regelverk för dryckesförpackningar (1991:336 och 1991:338 om PET-flaskor och 1982:349 om aluminiumburkar) som regleras av förpackningsförordningen. Det medför att under direk- tivet räknas aluminiumburkar för dryck som en metallförpackning medan samma burkar inte kan räknas in i aluminium – respektive metallmålet i . Det blir alltså svårt att nå det nationella målet för aluminium. gällande EG-direktiv ses över, eftersom det behövs nya in- samlings-/återvinningsmål för perioden –2010. Inför det nya direktivet diskuteras förtydliganden av definitionen för förpack- ningar och för återvinning, möjligheterna att minska mängden genererat avfall genom att kräva att medlemsländerna sätter upp förebyggande mål samt förpliktiga medlemsländerna att uppmuntra och öka återanvändningen av förpackningar. Vidare diskuteras förslag till återanvändningsmål för lastpallar, lådor och fat/dunkar () samt för dryckesförpackningar () samt förslag om att inkludera kostnader för retur-/ återvinnings-/ återanvändningssystem i priset för den packade produkten dvs. den ska bäras av producenten eller handeln. En cost/benefit analys som ska ligga till grund för nya återvinnings- och återanvändningsmål genomförs av konsulter från , och . Utöver de mål som anges i EU:s direktiv om Förpackningar och förpackningsavfall innehåller direktivet väsentliga krav på förpack- ningars sammansättning och möjligheter till återanvändning och återvinning, såsom ett led i EU:s lagstiftning enlig nya-metoden (New Approach). har publicerat sex standarder som ger en metod att uppfylla dessa krav. För att hjälpa företag uppfylla de väsentliga kraven har Näringslivsgruppen Miljöpack bildats. Genom bl.a. erfarenhetsutbyte mellan medlemmar bygger gruppen en näringslivsanpassad arbetsmetodik baserad på standarderna. Gruppens arbete syftar till att optimera resurshushållning och im- plementera ett egenkontrollsystem för att därigenom undvika detaljerad lagstiftning inom området. deltar i verksamheten. förbinder sig att tillämpa egen- kontrollsystemet. Gruppen är öppen för alla företag med produ- centansvar för förpackningar. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Tanken bakom producentansvaret och nådda målnivåer Den s.k. förpackningsutredningen (SOU 1991:76) hade som upp- drag dels att lämna förslag till åtgärder inom förpackningsområdet som skulle främja retursystem, dels lämna förslag till en modell för producentansvar för förpackningar. I direktivet till förpacknings- utredningen anges de grundläggande miljöpolitiska mål som skulle nås genom producentansvar för förpackningar. Dessa mål beskrevs ursprungligen i avfallspropositionen, miljö- och energidepartemen- tets bilaga till budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 16), vilken även har antagits av (1989/90:JoU 16, rskr. De miljöpolitiska målen var att minska mängden avfall, minska innehållet av skadliga ämnen i avfallet, hushålla med råvaru- och energiresurser, öka återanvändningen och återvinningen av material, använda material med låg miljöbelastning i form av vatten- och luftföroreningar. 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad sam- hällsutveckling föreslogs att ett lagstadgat producentansvar skulle införas. I propositionen förs resonemang om återvinningsnivåer för olika materialslag. När förordningen om producentansvar för förpackningar in- fördes innehöll den mål för återanvändning eller material- utnyttjande i viktsprocent enligt tabell 3.1.1. Däremot fanns inte de miljöpolitiska generella målen beskrivna i förordningen. Den ändring i förordningen som skedde 1997 var en följd av genomförandet av EG-direktivet i svensk lagstiftning. De nya målen uttrycktes som återvinning i viktsprocent och gäller från . Även dessa mål finns re- dovisade i tabell 3.1.1. Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Tabell 3.1.1 Nuvarande målnivåer för respektive förpackningsslag samt nya målnivåer från . Plast, ej PET-flaskor per material, dock Resultatet av förpackningsinsamlingen (se tabell 3.1.2) för visar att de allra flesta målen nås med marginal. Glas, plast, papper (papper, papp, kartong och wellpapp) och stål ligger alla över krav- nivån i förpackningsförordningen. Det är bara aluminium som inte klarar nivån. Uppgifterna bygger på det underlag som har inkom- mit från materialbolag samt vissa övriga företag, som dels är med- lemmar av REPA, dels tar eget ansvar. Uppgifterna har lämnats på Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat begäran av med stöd av förordningen och EG:s förpackningsdirektiv. Tabell 3.1.2 Resultatet av förpackningsinsamlingen . Källa: nr 5078. Energiutvinning inkluderas inte i beräkningen av procentsatsen i återvinningskolumnen. Resultatet av förpackningsinsamlingen för visar att återvin- ningen i stora drag ligger kvar på samma nivå som , glas och stål har ökat medan plast och aluminium har minskat något enligt nr 5156. Återvinningsmålen enligt för- ordningen har nåtts för de flesta förpackningar dock inte för plast- och aluminiumförpackningar. Förpackningsinsamlingen har ett an- norlunda sätt att redovisa resultaten vilket tas upp i avsnitt 11.2.1. Nya återvinningsnivåer kräver ökade satsningar De nya mål som gäller för förpackningar från innebär höjningar som kommer att kräva förstärkta insatser för in- samling och materialåtervinning av aluminium, plast, papper och Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Av tabell 3.1.2 framgår att återvinningsnivåerna ökar till för de tre förpackningsslagen med krav på ökning av materialåtervinningen från för aluminium, från för plast och från för papper och papp. Nytt är att återvinningsnivåer för förpackningar av trä och övriga förpackningar har införts från . Jag konstaterar att det har gått mycket bra att nå uppsatta mål- nivåer med undantag för plast- och aluminiumförpack- ningar. Om de nya målnivåerna som gäller från ska nås, krävs skärpta insatser för materialåtervinning av förpack- ningar av aluminium och plast men även för papper förutom well- papp. 3.1.3 Beskrivning av marknad och aktörer Producenter, insamlare och återvinnare Kunskapen om hur många producenter som berörs av förord- ningen om producentansvar för förpackningar är osäker. Uppskattningar av totalt antal företag som omfattas av förordningen visar på att cirka 75 000 företag skulle kunna vara berörda enligt nr 4748. Utifrån dessa uppskattningar kan en avgränsning göras till att gälla dem som tillför fyllda förpackningar på marknaden (för att inte dubbelräkna de som tillför tomma och fyllda förpackningar). En sådan avgränsning skulle begränsa antalet berörda producenter till importörer av fyllda förpackningar samt fyllare av förpack- ningar i , dessutom skulle s.k. serviceförpackningar räknas in. Det är förpackningar som fylls i handeln eller motsvarande. Med detta beräkningssätt skulle uppskattningsvis 20 000 företag omfattas av producentansvaret. Av dessa är 10 000 företag anslutna till materialbolag. Ett 50-tal företag har anmält till att de har eget system för insamling och bort- utanför de system som materialbolagen har byggt upp. Exempel på sådana företag är , svenska och . Dessutom finns producenter som varken är anslutna till Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat materialbolag eller har anmält att de har egen insamling och som därmed inte följer förordningen. Sex materialbolag administrerar insamling av uttjänta förpack- ningar som sedan går vidare till återvinnare. Materialbolagen har bildats på initiativ av handel och industri. Gemensamt för materialbolagen är att de tillhandahåller en riks- täckande insamling av utsorterade förpackningar från såväl hushåll som företag och andra verksamheter. Bassystemet i denna verksamhet utgörs av återvinningsstationer samt olika entreprenörslösningar för företagskunder. Det producentansvarsavfall som konsumenterna inte sorterar ut, hamnar i hushållsavfallet och tas om hand av kommunerna. En stor del av plastförpackningarna från hushållen förbränns eller går till deponi. Kommunerna upplåter även plats för återvinningsstationer. Samtliga bolag finansierar underskottet i verksamheten genom förpackningsavgifter, som producenterna erlägger som ersättning för att materialbolagen sköter de uppgifter som hänger samman med producentansvaret. När det gäller både insamling och efter- marknad skiljer sig bolagen något åt. utser ett antal entreprenörer att i en viss region samla in och återvinna (dvs. sortera och kompri- mera) förpackningar av aluminium och stålplåt och finansierar insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpackningsavgift. Entreprenörerna är kommunala företag/ förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvin- ningsföretag. Metallkretsen har infört ett system med mottagningsstationer dit vem som helst med en viss nivå på kvantiteten kan lämna insamlade förpackningar mot ersätt- ning. Dessa mottagningsstationer sköts oftast av den entre- prenör som har uppdraget i regionen. Återvinnaren sorterar och komprimerar skrotet som säljs av MetallKretsen till smält- verken till dagspris. Alltmer övergår dock äganderätten av det sorterade komprimerade avfallet till återvinnaren efter sorte- ringen dvs. återvinnaren köper materialet av Metallkretsen och kan sedan sälja materialet fritt till smältverken. Stålförpack- ningar går f.n. till eller i Oxelö- sund där de smälts ned och används som stålstänger m.m. i bygg- och fordonsindustrin. tar hand om uttjänta aluminiumförpackningar. Det återvunna aluminiumet är ofta förorenat av andra metaller Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat från elektronikskrot, vilket har medfört att materialet inte kunnat bli nya aluminiumförpackningar utan har fått användas som gjutaluminium i bilar. Metallkretsens förpackningar har alltså gått tillbaka till en råvaruproducent och ersatt jungfrulig råvara men i en annan vara än nya förpackningar. Genom utvecklingsarbete kan dock numera två fraktioner tas fram, en till fordonsindustrin och en till förpackningsindustrin. Det förbättrade skrotvärde som detta har lett till har också medfört att andelen försäljning kontra förpackningsavgifter har ökat från tidigare . Ägare till Metallkretsen är GM , Hydro Aluminium Packaging, Bleck, Färgfabrikanters före- ning, Livsmedelsföretagen, Dagligvaruhandelns utvecklingsråd samt . Plastkretsen (PK) AB utser ett antal entreprenörer att samla in plast i olika fraktioner samt ett antal återvinnare (som är andra företag än insamlarna) att återvinna materialet (dvs. sortera, rengöra och regranulera) och finansierar insamlingen och åter- vinningen av dessa förpackningar genom en förpacknings- avgift. Entreprenörerna är kommunala företag/förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvinningsföretag och återvinnarna är fristående privata företag. Hushållens hårda förpackningar samlas in och går till materialåtervinning. De mjuka förpackningarna går till energiutvinning efter att de samlats in separat eller – vilket är vanligare – genom att de ligger kvar i det brännbara hushållsavfallet som i sin tur går till energiutvinning. Från storförbrukare samlas tre olika kvalitéer in: transportfilm, större hårda förpackningar samt övriga plast- förpackningar. De båda förstnämnda går till material- återvinning och den sistnämnda till energiutvinning. Plast- kretsen införde ett system med cirka 30 mottagnings- stationer i landet dit vem som helst kan lämna insamlade förpackningar från mot ersättning. Dessa mottagningsstationer sköts oftast av den entreprenör som har uppdraget i regionen. Sortering av plast sker i fyra anläggningar som ägs av privata, fristående återvinningsföretag. Dessa företag får betalt av Plastkretsen för upparbetningen av materialet och får därefter köpa tillbaka materialet och kan tillverka egna produkter av materialet. Av den återvunna plasten tillverkas sopsäckar, bärkassar, film, plank, pallklossar, möbeldetaljer och Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat Plastkretsen exporterar också insamlade förpackningar för återvinning till , , , , och . Plastkretsen organiserar och kontrollerar insamlingsverksamheten samt äger det insamlade materialet från insamling via sortering och till dess en av- sättningsbar slutprodukt (regranulat) har förädlats fram. Plast- kretsen förhandlar och tecknar avtal om pris på tjänsterna (in- samling, transport, sortering, och ibland återvinning) genom hela kedjan och ersätter själva var och en av de inblandade aktörerna. Plastkretsens förpackningar går inte tillbaka till de ursprungliga plastråvaruproducenterna för att ersätta deras jungfruliga råvara i plastproduktionen utan används av återvin- ningsföretag som råvara i en ny process av produkter baserade på den återvunnen råvaran. I denna process görs s.k. regranulat, som till största delen ersätter ny plastråvara men även ibland annat material, t.ex. impregnerat trä. För vissa produkter (t.ex. sopsäckar) har återvunnen plast blivit den dominerande rå- varan, och om tillgången på sådan upphör blir tillverkarna tvungna att återgå till ny råvara. Ägare till Plastkretsen är Plastbranschens Informationsråd, Livsmedelsföretagen, , Daglig- varuhandelns utvecklingsråd, , samt . utser ett antal entreprenörer att samla in och återvinna (dvs. sortera och komprimera) papper och kartong i olika fraktioner och finansierar insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpacknings- avgift. Entreprenörerna är kommunala företag/förvaltningar eller fristående privata insamlings- eller återvinningsföretag. Entreprenörerna samlar in förpackningar av papper, papp och kartong från olika källor i ett system gemensamt för Svensk Kartongåtervinning och Returwell. När entreprenören sorterat och komprimerat förpackningarna, som benämns returkartong, används de som råvara vid Fiskeby i och kartongbruk till bl.a. gipsskivekartong och nytt för- packningsmaterial. Svensk Kartongåtervinning äger inte mate- rialet utan ersätter entreprenören för insamling och sortering av materialet, som sedan av entreprenören säljs till pappers- bruken. Ägare till Svensk Kartongåtervinning är Paperboard, Utvärdering av hur producentansvaret har fungerat , Paperboard, Fiskeby , , Förpackningar, Duni, Tetra , , Elopak, , , Livsmedelsföretagen, Daglig- varuhandelns utvecklingsråd samt . i utser ett antal insamlings- entreprenörer att samla in uttjänta glasförpackningar för att sedan återvinna (sortera, rengöra och krossa) materialet i egen anläggning och finansiera insamlingen och återvinningen av dessa förpackningar genom en förpackningsavgift. Insamlings- entreprenörerna är kommunala företag/förvaltningar eller fri- stående privata insamlings- eller återvinningsföretag. Största delen av glaset används till nya glasförpackningar. Det används även som tillsatsmaterial i betong eller för produktion av glas- ull. Svensk GlasÅtervinning äger materialet ända fram till och med slutprodukten som är krossat glas i olika färg och storleksgrader. Därefter avsätts materialet genom bl.a. ett längre leveranskontrakt med REXAM, en av förpacknings- producenterna. Insamlade glasförpackningar ersätter således nyråvara hos glasförpackningsproducenterna.