sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Enligt beslut skall Försvarsmaktens anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar samt inriktning av forskning och teknikutveckling ha sådan flexibilitet att den kan utgöra en integrerad del av Försvarsmaktens förmåga att kunna anpassas mot nya hot och risker som kan uppstå . Forskning och teknikutveckling samt utveckling och anskaff- ning av ny försvarsmateriel skall vidare enligt beslutet inriktas så att de tillgodoser Försvarsmaktens förnyelse. Nationell och internationell interoperabilitet skall prioriteras. Vi ser ingen anledning att föreslå någon ändring av beslut om materielförsörjningens inriktning, men har i vårt förslag till strategi utvecklat beslutets innebörd. Vårt förslag utgår också från de bedömningar avseende materi- elförsörjningen som regeringen redovisade i propositionen. I det förslag vi lämnar till materielstrategi har vi preciserat och vissa fall nyanserat de bedömningar som regeringen gjorde. Vårt förslag till strategi har därutöver utformats mot bakgrund av de erfarenheter som utredningsarbetet givit och de konkreta förslag vi lämnar i övrigt. För att förslaget skall kunna leda fram till en väl förankrad strategi, som blir till vägledning för materiel- försörjningens många aktörer, är det väsentligt att det blir föremål för en bred granskning och remissbehandling. En samordning bör dessutom ske med de förslag som lämnas av den parallella utred- ningen Översyn av forskning och utveckling för totalförsvaret. Det militära försvaret skall kostnadseffektivt och säkert förses med materiel så att det kan lösa sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt inom ramen för givna resurser. Försvarets materiel skall vara flexibelt användbar och successivt kunna anpassas till föränd- ringar i hot och risker, i försvarets uppgifter, i tekniska möjligheter och i ekonomiska förutsättningar. Materielen skall utformas så att förband och system effektivt kan samverka såväl inom det svenska försvaret som vid insatser tillsammans med andra länder. Vi skall dra fördel av den tekniska utvecklingen så att vårt för- svar i internationell jämförelse håller hög kvalitet och kan lösa sina operativa uppgifter på ett effektivt sätt och med begränsade risker. Materielförsörjningen skall i grunden ske genom att deltar i ett internationellt samarbete på marknadsmässiga villkor. Därige- nom kommer en arbetsfördelning och beroenden mellan parterna att uppstå. Genom samarbetet kommer försörjningssäkerheten att stärkas, kostnaderna att begränsas och kraftsamlade insatser att möjliggöras för att ta fram stora och komplexa system. Genom att vara en kompetent och framgångsrik part i detta samarbete skall säkerställa tillgång till kvalificerad materiel på ett kostnads- skall bygga sin position i det internationella samarbetet på kompetenta myndigheter, på en lönsam och inom delområden konkurrenskraftig industri och på landets allmänna tekniska och industriella styrka. Försvarsmaktens behov av omprövning och förnyelse Materielförsörjningen måste sätta omprövning, förnyelse och utveckling av den operativa förmågan i centrum. Den måste ta sin utgångspunkt i att kostnadseffektivt bidra till detta mål under tek- niska, ekonomiska och andra villkor som fortlöpande förändras. är det av särskild vikt att materiel- försörjningen stöder en utveckling av det militära försvarets för- måga att lösa ett brett spektrum av uppgifter inom ramen för utvecklingen av EU:s förmåga och Natos förmåga att tillsammans med partnerländer hantera kriser. Vidare måste förmågan säker- ställas att möta tänkbara angrepp med tekniskt kvalificerade eller okonventionella metoder mot mål i . Anskaffning av nya materielsystem och vidareutveckling av befintliga bör ske så att lednings- och samverkansmöjligheter förbättras. Så långt möjligt bör systemen göras så flexibla, operativt rörliga och modulärt upp- byggda att de kan användas för flera operativa uppgifter såväl nationellt som internationellt. Särskild vikt bör läggas vid att planera materielförsörjningen så att en anpassning till nya behov, möjligheter och villkor underlättas. Det kan göras genom att skapa handlingsfrihet i planeringen, genom att förbereda anpassningsåtgärder och genom att säkra till- gången till leverantörer. Handlingsfrihet i planeringen kräver möjligheter för att förändra planerad verksamhet så att en anpassning snabbt kan ske utan oproportionerligt stora negativa konsekvenser för den operativa förmågan i övrigt. Det gör det angeläget att söka begränsa långsik- tiga åtaganden, att förkorta ledtider och att minska risker för för- dyringar och förseningar som urholkar utrymmet för nya åtgärder. går det inte att driva anspråken på handlingsfrihet för långt utan att riskera bristande tillgång till eller mycket höga kost- nader för kvalificerad materiel. För att försvaret skall få säker till- gång till kvalificerad materiel måste materielförsörjningen ske med ett långsiktigt perspektiv och omfatta vissa satsningar på mångåriga utvecklings- och anskaffningsprojekt. Detta kommer att medföra såväl bindningar som ett visst risktagande. Materielförsörjningen måste därför utformas med en rimlig av- vägning mellan anspråken på handlingsfrihet resp. på långsiktiga satsningar inom utvalda områden. bör anskaff- ningsformer i ökad grad väljas som ger handlingsfrihet för fram- tiden t.ex. genom köp av standardprodukter på marknaden och genom användning av optioner. Planeringen behöver förändras i riktning mot ökat utrymme för på kort till medellång sikt nytillkommande åtgärder. På medellång till lång sikt bör den innehålla ett ännu ej objektspecificerat ekonomiskt ut- rymme för framtida alternativa anskaffningsmöjligheter. Risker bör kalkyleras så att de kan hanteras på ett förberett sätt och så långt möjligt successivt reduceras. Anpassningsförmåga måste också skapas genom att förbereda anpassningsåtgärder. Det behövs långsiktiga satsningar för att för- bereda och underlätta framtida anpassning av materielstocken och utveckling av materielens funktion. Sådana förberedelser bör om- fatta forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demon- stration, försök och experiment för att pröva alternativ och hitta nya lösningar. De system som anskaffas måste redan från början utformas för att underlätta framtida modifiering och vidare- utveckling. För att anpassning av materielen skall kunna genomföras krävs tillgång till leverantörer med industriell kompetens och kapacitet. Genomförandet måste bygga på leveranser från både svensk och utländsk industri. Genom ett mångsidigt – militärt, tekniskt-veten- skapligt, industriellt – väl etablerat internationellt samarbete kan förbättra förutsättningarna för en god materielförsörjning också i lägen med ökande efterfrågan och bristande utbud. bör i sin försörjning med försvarsmateriel sträva efter lång- siktigt internationellt samarbete grundat på politiska, försvars- tekniska och kommersiella relationer. Det kan omfatta samverkan om utveckling av system men också export och import av tjänster och utvecklade produkter. Även export till och import från tredje part kan bli föremål för samarbete. Samarbetet kan vidare omfatta forskning och teknikutveckling, provning, utbildning, underhåll m.m. med anknytning till det direkta materielsamarbetet. Samarbetet bör koncentreras till länder där det kan komma till uttryck i flera av materielförsörjningens olika faser från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift samt där det kan omfatta både myndigheter och företag och flera teknik- områden. Samverkansförhållanden med ett begränsat antal delta- gare bedömer vi ha bäst förutsättningar till framgång och sådana bör därför eftersträvas. För att tillgodose försvarets behov bör staten när svensk industri har förutsättningar att konkurrenskraftigt delta i ett projekt över- väga att samverka om utveckling med andra länder. Vid utveckling av stora komplexa system bör i första hand samverka med industriellt ledande länder i . Vi bör också eftersträva att inom utvalda områden samverka med . Vid utveckling av mindre och medelstora system bör också samverka med andra europeiska länder, inte minst med de nordiska länderna. Samarbete med länder i övrigt om utveckling bör ske med utgångspunkt i vad som främjar tillgång till kvalificerad teknik och vidmakthållande av säkerhetspolitiskt värdefull indus- triell kompetens inom landet. Import av kvalificerad materiel bör främst ske från länder med vilka har ett materielsamarbete i övrigt. Samarbete om anskaffning från tredje part, med därtill knuten samverkan om drift och underhåll bör främst ske med de nordiska länderna. Statens relationer till försvarsindustrin bör verka för en öppnare marknad för försvarsmateriel mellan de likasinnade länder med vilka vi samarbetar om säkerhet. Genom fortsatta överenskommelser med andra länder bör förenkla regelverken för samarbete om försvarsmateriel. Inom ramen för de regelverk för sådant samarbete som utvecklas bör staten främja möjligheterna för i verksam industri av bety- delse för försvaret att hävda sig på den internationella marknaden. Det är industrins ansvar att välja vilka områden och nischer som man vill satsa på. Dessa val kommer att styras av marknadsmässiga överväganden i ofta mångnationella företag. Industriell kompetens behöver inte inom alla områden finnas inom landet. Strävan bör i stället vara att skapa tillgång till den kompetens som behövs på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt genom samarbeten och köp av tjänster och färdiga produkter på marknaden. För att kunna nå detta mål måste vara en in- tressant partner med en sammantaget hög professionalitet vid myndigheter och industri och en djupare inhemsk industriell kom- petens inom utvalda områden. Inhemsk industriell kompetens kan dock inom vissa områden vara nödvändig av sekretess- eller andra skäl. Strävan bör vara att ta tillvara landets komparativa fördelar inom civil teknisk och industriell verksamhet också inom försvars- området. Staten bör stödja i verksam försvarsindustri genom att delta i internationella utvecklingsprojekt. Industrins samarbete bör stödjas genom mellanstatliga avtal om samarbete inom bl.a. forsk- ning- och teknikutveckling. Staten bör för viktiga system lämna stöd i anslutning till företagens exportansträngningar. Detta kan bland annat ske genom att tillhandahålla en referens med hjälp av berörda myndigheter. När industrin blir mer internationaliserad och dess kunder blir fler är det rimligt att industrin i högre grad än deltar i sats- ningen på utvecklingsprojekt och bär en större affärsrisk. Målet bör vara att industrin av egen kraft skall kunna utveckla konkur- renskraftiga produkter. Industrins vilja och förmåga att göra detta sammanhänger med dess bedömning av den framtida marknaden. Ett väl fungerande samarbete mellan köparländer och samordnade krav på systemens funktion bör ge förutsättningar för ett ökat engagemang från industrin. En egensatsning från industrins sida i ett internationellt utvecklingssamarbete utgör ett mått på indu- strins värdering av sin egen konkurrenskraft. Staten bör skapa gynnsamma villkor för att förlägga försvars- industriell verksamhet i genom att tillhandahålla en god infrastruktur. Staten bör främja forskning och teknikutveckling och tillgång på kompetent personal inom för försvarsindustrin väsentliga basområden. Myndigheterna måste ha tillgång till tillräcklig kapacitet och kom- petens för att kunna leda materielförsörjningen i alla dess faser. Det kräver bl.a. överblick över utvecklingen i omvärlden, förmåga att formulera alternativ och värdera dem, förmåga att upphandla på ett kompetent sätt och att effektivt utnyttja materielen i operativ I alla faser av materielförsörjningen måste det finnas en förmåga att samarbeta internationellt. Myndigheterna behöver ha egen kompetens framför allt på höga systemnivåer. Kompetensen behöver främst omfatta materielens betydelse för Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer till lands, till sjöss och i luften och att leda sådana operationer. Materielen behöver utformas så att alla typer av förband och system kan samverka och effektivt lösa sina uppgifter. Samverkan måste också kunna ske i internationell krishantering. Myndigheternas kompetens avseende materiel på hög system- nivå behöver också omfatta förmåga att värdera funktionen hos kritiska delsystem som bygger upp den samlade systemfunktionen. Vidare måste myndigheterna på en strategisk nivå kunna leda för- svarets försörjning med ny teknik. För sådana materielsystem som på lägre nivåer bygger upp den samlade operativa förmågan kan systemkompetenser i större utsträckning hämtas från långsiktigt pålitliga leverantörer inom industrin. Också för att leda tekniskt stöd till drift, underhåll och vidareutveckling av anskaffad materiel bör industrin i de flesta fall kunna spela en roll. De upphandlingsformer som används måste fortlöpande utvecklas och anpassas till de nya villkoren för materielförsörjningen till det militära försvaret. En fråga av övergripande betydelse är att upp- handlingen måste ske med en tillräckligt bred syn på hur de mili- tära systemen kan samverka som ett system av system i komplexa operationer. Det kommer allt mer bli fråga om att träffa val mellan att själv utveckla och anskaffa ett system, att göra detta tillsam- mans med andra kunder och att köpa vad andra redan utvecklat. Det kommer också att behöva träffas val mellan att upphandla med hjälp av anbudsförfaranden från huvudleverantörer, mer stegvisa upphandlingar och vad som brukar kallas evolutionär upphandling där målsättningar och systemfunktion successivt klarläggs under upphandlingens gång. Formerna för att väga funktionskrav, kost- nader och risker mot varandra behöver utvecklas liksom för upp- följning och kontroll av industrins arbete. Vad som kan bedömas vara mest effektivt kommer att bero av en mängd faktorer som marknadens karaktär, systemens komplexitet, takten i den tekniska utvecklingen, vikten av att ge förutsättningar för i verksam industri att konkurrera, bedömningar av ris- ker m.m. Det är väsentligt att upphandlingsformerna skräddarsys till förutsättningarna och att myndigheterna vidmakthåller en god professionalism för att göra detta. En fortlöpande uppföljning av hur planerad materielförsörjning kan fullföljas och av erfarenheter från genomförda upphandlingar utgör en viktig förutsättning för att kunna hålla en sådan professionalism vital. Livslängden för militär materiel omfattar normalt åtskilliga år. Möjligheterna att under genomföra en radikal förnyelse av materielstocken är av ekonomiska skäl små. Det blir därför väsentligt att den befintliga materielen kan underhållas på ett effektivt sätt och att den utan alltför stora kostnader kan vidare- utvecklas så att den förblir operativt användbar. En fortlöpande utvärdering av den befintliga materielens funktion bör ske och erfarenheter från dess operativa användning bör tas tillvara. När den befintliga materielen inte längre svarar mot eller kan anpassas till aktuella behov bör den avvecklas för att därigenom frigöra resurser för förnyelse. Materielförsörjningen bör därför ske med ett livstids- perspektiv för ögonen. Anskaffningskostnader måste vägas mot kostnader för underhåll och drift. Ursprungliga prestanda måste vägas mot möjligheter till vidareutveckling. Avveckling måste vägas mot förnyelse. Bilaga 1 Utredningens direktiv Översyn av materielförsörjningen för det Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materielförsörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Försvarsmakten, , och överlämnade rapporten med materiel och anläggningar samt vissa försörjningsberedskapsfrågor till regeringen (dnr Fo98/2108/MIL). I rapporten redovisade de fyra myndigheterna en gemensam syn på frå- gor om Försvarsmaktens försörjning med materiel, däri inbegripet internationellt samarbete inom materielområdet samt materielanskaff- ning i en anpassningssituation. Bilaga 1 Utredningens direktiv Regeringen uppdrog åt att i samverkan med Försvarsmakten, övriga berörda försvarsmyndigheter och svensk försvarsindustri samt SWEDAC utreda och lämna förslag i frågor rörande provningsresurser för Försvarsmaktens behov. Regeringen överlämnade propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar till (prop. 1998/99:74). I propo- sitionen redovisade regeringen som sin bedömning att ett samlat utvecklings- och effektiviseringsarbete avseende materielförsörjnings- processen bör påbörjas . Försvarsmakten överlämnade en materielplan till re- geringen (dnr Fö1999/1389/MIL, Fö1999/1390/MIL). Regeringen uppdrog åt att dels redovisa vilka konsekvenser som Försvarsmaktens materielplan kan komma att få för försvarsindustrin och för det internationella samar- betet inom materielområdet, dels i samråd med Försvarsmakten, Över- styrelsen för civil beredskap, och Flyg- tekniska försöksanstalten föreslå vilka strategiska kompetenser som bör ha tillgång till, hur dessa skall säkerställas samt i vilken omfattning och var de skall finnas. redovisade uppdragen till regeringen (dnr Fö1999/2111/MIL, Fö1999/2220/MIL). Försvarsmakten överlämnade en reviderad mate- rielplan till regeringen (dnr Fö1999/1389/MIL, Fö1999/1390/MIL). Regeringen överlämnade propositionen Det nya försvaret till (prop. 1999/2000:30). I propositionen lägger regeringen fram förslag om bl.a. inriktning av Försvarsmaktens an- skaffning av materiel samt forskning och teknikutveckling. väntas besluta med anledning av propositionen . Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att genom- föra en översyn av nuvarande organisation och resurser för stöd för försvarsmaterielexport inom Försvarsdepartementets ansvarsområde samt utifrån denna översyn föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra verksamheten. Utredaren överlämnade sitt förslag till regeringen (dnr Fö1999/2242/MIL). Förslaget är under beredning i . bedriver f.n. granskningsprojektet , som berör Försvarsmaktens materielförsörjning. Verket bedö- mer att projektet kommer att slutredovisas . har betydande förändringar skett i försvarsindu- stristrukturen, såväl i som internationellt. Bilaga 1 Utredningens direktiv Utredaren skall i en första etapp, mot ovan angiven bakgrund, kart- lägga och analysera dels den nuvarande materielförsörjningen, dels sådana förändringsfaktorer som bedöms ha betydelse för materiel- försörjningens fortsatta utveckling. Utredaren skall i en andra etapp, mot ovan angiven bakgrund, före- slå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder vad avser materielför- sörjningen. Därvid skall utredaren bl.a. överväga hur materielförsörjningen kan göras mer flexibel och anpassbar till förändrade säkerhetspolitiska, försvarspolitiska, organisatoriska och tekniska förutsättningar och behov, hur det internationella samarbetet inom området kan stärkas, hur resursfördelningen i princip bör göras mellan olika faser av materielförsörjningen, från tidiga studier till avveckling. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med berörda myndig- heter och med den parallella översynen av forskning och utveckling inom totalförsvaret. Försvarsberedningen skall fortlöpande informeras om arbetet. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra syn- punkter. Utredaren skall redovisa sitt arbete i etapp ett och sitt arbete i etapp två . Bilaga 2 Nuläge och förändrings- faktorer – huvuddragen i utredningens delbetänkande har till uppgift att kartlägga nu- läge och förändringsfaktorer vad gäller materielförsörjningen för det militära försvaret samt att föreslå utvecklings- och effektivise- ringsåtgärder. Den första delen av detta uppdrag har vi redovisat i delbetänkandet Det militära försvarets materielförsörjning – Nuläge och förändringsfaktorer (SOU 2000:54). I det följande återgers huvuddragen i delbetänkandet med tyngdpunkt på dess karaktäristik av förändringsfaktorer och analys av deras konsekvenser för materielförsörjningen. För en utförligare beskrivning av hur den hittillsvarande materielförsörjningen gått till hänvisar vi till det fullständiga delbetänkandet. I delbetänkandet beskrev vi den hittillsvarande materielförsörj- ningen genom att dela in den i ett antal skeden. Genom studier, forskning och teknikutveckling analyseras på ett tidigt stadium be- hov och prövas nya möjligheter. Åtgärder för att tillgodose beho- ven prioriteras i en materielförsörjningsplan. Beställningar läggs sedan efter specificering ut att i de flesta fall först utveckla och se- dan tillverka materiel. Produkternas avsedda egenskaper verifieras och valideras varefter materielen tas i drift och underhålls. Det kan bli aktuellt att genomlöpa de olika skedena igen för vidareutveck- ling och modifiering innan materielen avvecklas. Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer De olika skedena illustreras i följande figur: I delbetänkandet beskrivs de viktigaste aktörer som varit engagerade i materielförsörjningen. De utgörs av statsmakterna, Försvarsmakten (FM), (), (), Flygtekniska försöksanstalten (FFA) och den industri verksam i som utvecklar och producerar försvarsmateriel. Materielförsörjningen har också i hög grad påver- kats av internationellt samarbete i olika former. Myndigheternas och industrins hittillsvarande roller i de olika skedena illustreras översiktligt i nedanstående tabell. Myndigheternas och industrins roller I delbetänkandets kapitel 4 beskrivs statsmakternas sätt att agera samt myndigheternas egen syn på sina roller och sin verksamhet inom ramen för materielförsörjningens olika skeden. Vidare be- skrivs olika organ för internationellt samarbete och de för mate- rielförsörjningen viktigaste industrierna. I delbetänkandets kapitel 5 beskrivs översiktligt hur de för när- varande ca som satsas på materielför- sörjningen används. Vidare ges en bild av vilka resurser och kom- petenser som de olika myndigheterna disponerar för att hantera sina uppgifter inom materielförsörjningen. Bilaga 2 Nuläge och förändringsfaktorer Totalförsvaret håller på att omvandlas från att nästan helt ha varit inriktat på att kunna möta ett invasionsföretag syftande till att ockupera landet till ett insatsförsvar med förmåga att lösa många olika typer av uppgifter såväl nationellt som internationellt. De re- surser vi skapar ska vara flexibelt användbara i den utformning de ges som det ska finnas goda möjligheter att anpassa försvarsförmågan till förändrade säkerhetspolitiska förhållanden, till nya uppgifter att lösa, till ändrade ekonomiska villkor, till nya tekniska möjligheter till både verkan och motverkan etc. Genom att förmågan till anpassning i det nya säkerhetspolitiska läget givits hög prioritet måste även de materiella resurserna kunna anpassas genom modifiering och vidareutveckling av befintlig ma- teriel eller genom nyanskaffning. För att detta ska kunna ske på ett snabbt och effektivt sätt krävs förberedelser dels för att kunna de- finiera och prioritera vad som i olika lägen behöver göras, dels för att säkerställa tillgång till leverantörer och produktionskapacitet. Det blir väsentligt att utnyttja de förutsättningar som den tekniska utvecklingen ger att successivt och stegvis utveckla och producera materiel och utforma den så att en förmåga till anpassning redan från början byggs in. Sammantaget ställer det nya försvaret anspråk på att materielen är mer mångsidigt användbar än tidigare och att den kan sättas in, brukas och underhållas i samverkan med andra länder i många skiftande miljöer i allt från övervakande till fredsframtvingande uppgifter. Förmågan till anpassning och leveranssäkerheten i lägen med höjd efterfrågan bör främjas genom att vi ökar vårt internatio- nella samarbete om materiel på ett sätt som innefattar ömsesidiga beroenden.