sou · GPB3104 · 2002-01-01 00:00:00 — Samverkanscenter i för katastrof- och fredsinsatser Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om internationellt utvecklingssamarbete att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättande av ett samverkanscenter för katastrof- och fredsinsatser. Statsrådet förordnade ambassadör att vara särskild utredare. förordnades kanslirådet som sekreterare i utredningen. Arbetet har utförts under arbetsnamnet Utredningen om ett samverkanscenter i för katastrof- och fredsinsatser. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Samverkanscenter i för katastrof- och fredsinsatser (SOU 2001:104). Uppdraget är härmed slutfört. 2.Omvärldsförändringar och nya åtaganden 2.1Internationella åtaganden om personalinsatser m.m. 2.2Fokusering på utbildning och samverkan inför insatser 3.Sveriges bidrag avseende samverkan vid internationella katastrof- och fredsinsatser 3.2Särskilda personalkategorier, utbildningsbehov och uppgifter 3.3Utbildningens innehåll vid det nya samverkanscentret 6.Eventuell ändring i förordning Utredningen föreslår att ett samverkanscenter inrättas i syfte att både utbilda och samträna olika personalkategorier som skall medverka i främst internationella katastrof- och fredsinsatser med utrymme även för utbildning inför kriser och naturkatastrofer i . Centret föreslås benämnas för att markera samverkan, öppenhet och framåtblickande, både på idéplanet och i konkreta insatser för fred och hantering av kriser. Det placeras på i kommun bör inrättas som en separat, civilt ledd del av , möjligen med som eget ämbetsverk direkt under Försvarsdepartementet. Alternativt bör akademin bli ett eget ämbetsverk under . Förslaget har sin bakgrund i behovet av ökad utbildning och samverkan nationellt och internationellt på området fredsfrämjande, katastrofberedskap och krishantering, särskilt träning och samträning inför insatser av nya personalkategorier. Centrets inrättande stöds av den doktrin- och idédebatt som talar för en förskjutning mot starkare samverkan i hela kedjan av stödinsatser i kris- och katastrofområden. Verksamheten vid centret torde främst komma att ske i form av internat och seminarier för grupper av deltagare där utbildningen bedrivs av lärar- och kompetensresurser som upphandlats för ändamålet. Simuleringsövningar, studiebesök och praktiska tillämpningsövningar i fält blir en naturlig del. För att åstadkomma effektiv och trovärdig samverkan och samträning bör flera olika personalkategorier medverka tillsammans. Centret bör också erbjuda viss utbildning och träning för enskilda individer eller ett fåtal personer tillsammans om de inte kan ingå i en grupp. Verksamheten skall byggas upp i anslutning till befintlig verksamhet i närområdet och anknytas till befintlig och planerad verksamhet i t.ex. angränsande kommuner. beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas för att utreda förutsättningarna för inrättandet av ett samverkanscenter för katastrof- och fredsinsatser. Centret förutsågs lokaliseras till kommun. I budgetpropositionen 2001/02:1 berör regeringen frågan under både utgiftsområde 5 och 7. I det senare fallet tydliggörs särskilt att ett utredningsförslag läggs om ett centrum, lokaliserat till kommun, för att möta växande behov av ökad samverkan och utbildning för internationella katastrof- och fredsinsatser. I sina direktiv för utredningen (Dir 2001:43, se bilaga) konstaterar regeringen att behovet av fredsfrämjande insatser sannolikt kommer att vara betydande även . Det starka svenska engagemanget för fred och säkerhet i och globalt innebär en önskan att medverka konkret i olika typer av insatser och med bred geografisk spridning. Det finns därför ett växande behov av ökad samverkan, samordning, utbildning och kompetensutveckling inför olika typer av internationella insatser vid väpnade konflikter, krissituationer, katastrofer och i konfliktförebyggande arbete. Som utgångspunkter för utredningsuppdraget anger regeringen bl.a. betänkandena Internationell konflikthantering - att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29 av ) och Att verka för fred - ett gemensamt fredscentrum i (SOU 2000:74 av ). Vidare hänvisar regeringen till den studie konsulten utfört på uppdrag av omställningsgrupp (dnr N2001/4054/RP av ). I uppdraget anges att tyngdpunkten för det tänkta samverkanscentret för katastrof- och fredsinsatser skall vara på utbildning och samträning av olika personalkategorier som skall medverka i internationella insatser, med utrymme även för utbildning inför kriser och naturkatastrofer i . Centret skall vara en samlingspunkt för olika typer av specialutbildningar, internat och seminarier inom områdena för katastrofhantering, fredsbyggande och konfliktförebyggande. Centret bör vara samordnare av denna typ av utbildning. Samverkan med andra aktörer är en fundamental del i verksamheten, och hänsyn skall tas till den verksamhet som redan finns etablerad inom området. Utbildning för militära internationella insatser skall även i fortsättningen genomföras vid Försvarsmaktens centrum för internationell verksamhet (), men samverkan med det nya centret skall kunna ske. Redovisningen av utredningsuppdraget skall ske i form av förslag till organisation, arbetsformer, lokaler, verksamhetsmål samt finansiering. Därtill skall en verksamhetsplan och ett budgetunderlag för redovisas för att det nya samverkanscentret skall kunna verka från . Verksamheten förutses inledas i relativt begränsad skala och byggas upp i anslutning till befintlig verksamhet i närområdet. Biståndsministern utsåg en särskild utredare för ändamålet. En huvudsekreterare för utredningen har också utsetts. Utredningen påbörjade sitt arbete . En redovisning av utredningens förslag , som direktiven anger, var därigenom orealistisk, och tidpunkten för redovisningen har sedermera satts till . Utredningen har genomfört samtal med och besök hos ett flertal berörda departement, myndigheter och organisationer – , , , , "Forum " på , , , , , , Försvarshögskolan, Försvarsmaktens överbefälhavare, , , Kristna råd och , Svenska Röda Korset, och Frivilligorganisationernas Fond för Mänskliga Rättigheter. Besök har gjorts i kommun - den i direktiven förutsedda platsen för samverkanscentret - och i de närliggande kommunerna . Samtal har där förts med företrädare för kommunerna, Fastighetsbolaget , skola samt Hundskolan i . Besök har även gjorts vid och Totalförsvarets skyddscentrum i . Samtal har förts med representanter för tidigare och pågående utredningar/uppdrag med beröringspunkter för denna utredning: , Särskild utredare för de i direktiven angivna betänkandena; , Sårbarhets- och säkerhetsutredningen; och , Översynen av huvudmannaskapet för räddningsskolorna; , Utredningen om försörjning av domare och åklagare till internationella insatser m.m.; , Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn; och , GLOBKOM /Kommittén om politik för global utveckling; , tillträdande generaldirektör för den nya planeringsmyndigheten (ÖCB:s efterföljare); samt med , tidigare ansvarig för utbildningsutveckling vid i . Utredningsarbetet har omfattat besök vid eller samtal med Europeiska unionens och samt EU-representation och i ; (), (), FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter (OHCHR), FN:s koordineringskontor för humanitära insatser (OCHA) och ständiga delegation i samt (), den svenska OSSE-delegationen i och (Stadtschlaining). Därtill har besök gjorts vid utrikesministeriet i samt hos förutvarande President i . En arbetsgrupp till vilken direkt berörda departement och myndigheter inbjudits (Statsrådsberedningen, , , , , , , , , , , ) har mötts under utredningens gång: , och . Inför sista mötet distribuerades huvuddelen av utkastet till betänkandet. Tiden för utredningen har varit extremt kort. Den skriftliga redovisningen, inklusive beskrivningen av omvärldsutveckling och idédiskussion m.m., har fått begränsas till det yttersta och är därför icke så heltäckande som hade varit önskvärt. 2.Omvärldsförändringar och nya åtaganden De omvälvande skeenden i omvärlden, som lett till det framväxande behovet av civil krishantering och fredsfrämjande insatser, beskrivs utförligt i de båda i direktiven angivna betänkandena. Den i direktiven likaledes nämnda konsultstudien gör en jämförande genomgång av förslag, problemställningar och utvecklingspotential. I det första betänkandet, Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29 av ) görs bedömningen att det är angeläget att möjligt skapa de institutionella förutsättningarna för en tvärsektoriell kompetensutveckling i . Utredningen föreslår inrättandet av ett kompetenscenter, , med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta område. I betänkandet görs även en omfattande redovisning av myndigheter och organisationer, framförallt i , med anknytning till internationell konflikthantering. Efter remissbehandling fastslog Försvarsdepartementet att betänkandet inte vunnit allmän acceptans och att etablerandet av ett institut inte var realistiskt. I det andra betänkandet, Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i (SOU 2000:74 av ) föreslås att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, bör samlokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. Myndigheten föreslås också administrera den gemensamma utbildning som är påkallad inför internationella insatser. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten. Vid remissbehandlingen ställde sig många remissinstanser tveksamma till att en ny myndighet skulle ta över rekryteringsansvaret, något som allmänt ansågs böra ligga kvar på respektive ansvarig myndighet. Däremot fanns större förståelse och acceptans för utbildningssamordning. 2.1Internationella åtaganden om personalinsatser m.m. Utvecklingen under de år som gått sedan direktiven för de båda betänkandena fastställdes, har tydliggjort behovet av samverkan och utbildning inför fredsfrämjande och civil krishantering. Detta gäller såväl konkreta åtaganden om personalinsatser inom ramen för framförallt () och Europeiska unionen, som doktrinutvecklingen. Vid möte på stats- och regeringschefsnivå i beslutade de i () deltagande staterna att etablera ett system för beredskap för snabbinsats av personal inom olika yrkeskategorier för fältverksamhet. Beslutet togs mot bakgrund av de svårigheter som konstaterats vid bemanningen av framförallt fältinsats i Kosovo. Systemet, som givits namnet REACT (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams) förutser tillhandahållande inom vissa tidsgränser av personal i olika kategorier. har åtagit sig att tillhandahålla upp till 40 personer inom sju av systemets tolv kategorier (35 personer inom kategorierna Human Rights, Elections, Media, Rule of och ; 3 civilpoliser; och 2 militärobservatörer). Erfarenheterna visar att minst det tredubbla antalet kompetenta kandidater måste vara identifierade i en resursbas för att de gjorda åtagandena skall kunna uppfyllas. Vid Europeiska rådets möte i antogs kapacitetsmål för tre nya kategorier inom EU:s civila krishantering i tillägg till kapacitetsmålet för civilpoliser som antogs vid rådets möte i Feira . Den samlade målsättningen är att kunna tillhandahålla -5000 civilpoliser, varav 1000 , -200 personer inom kategorin rättsväsendet, t.ex. domare, åklagare och kriminalvårdspersonal, -en till sin numerär icke specificerad grupp experter ("pool of experts") inom kategorin civil förvaltning för upprätthållande av administrativ och social service, infrastruktur och kommunikation m.m., och -2000 räddningstjänstpersonal. Vid möte med Allmänna rådet åtog sig att tillhandahålla upp till 170 civilpoliser. Numerära åtaganden inom övriga kategorier har ännu inte gjorts, men i avvaktan härpå har hovrättspresidenten fått i uppdrag att klarlägga hur kan klara försörjningen av åklagare och domare till internationella insatser. Mot bakgrund av de ovan angivna kapacitetsmålen för EU:s civila krishantering presenterade ett tankepapper om utbildning för EU:s civila krishantering, Concept Paper for a on Training for Civilian Aspects of . Papperet erinrar om att identifierat och poängterat vikten av träning för den civila krishanteringen för att öka EU:s kapacitet att effektivt svara upp till internationella kriser. Högre uppmärksamhet skall ges åt internationell och integrerad träning av grundläggande betydelse för att förbereda civil personal som skall verka inom ramen för multikulturella fältinsatser och i komplexa operationer som inkluderar militära komponenter och frivilligorganisationer. En grundtanke är att aktuell personal skall förvärva erforderliga kunskaper före en fältinsats, både grundläggande och funktionsspecifika kunskaper. Även direkt introduktion för den aktuella fältinsatsen erfordras, liksom systematisk avrapportering efter insatsen. Kommissionen föreslår, i enlighet med Europeiska rådets intentioner, inrättandet av ett nätverk av utbildningsinstanser inom EU:s medlemsstater för samordning av utbildningsinsatser. Möjligheten av ett EU-lett gemensamt center för krishanteringsutbildning hålls också öppen. I sammanhanget kan konstateras att EU- kommissionären i ett anförande om konfliktförebyggande och civil krishantering inför framhöll att den bästa vägen för att bygga upp EU:s personella kapacitet för insatser inom civil krishantering, är att utveckla gemensamma standards för rekrytering och utbildningsprogram. Han markerade vidare att kommissionen är beredd att finansiera utbildningsprogram. Tankepappret om utbildning för EU:s civila krishantering har senare berörts inom civila aspekterna av krishantering varvid tillkännagav att sex medlemsstater (, , , , och ) redan anmält intresse att genom namngivna utbildningsanstalter eller genom kontaktpunkter inom respektive utrikesministerium medverka i en kärngrupp av nationella utbildningsinstanser för vidare planering av utbildningssatsningarna. också framgått att avser att designera utbildningsanstalten i som den nationella utbildningsanstalt varigenom finansiellt stöd till den förberedande fasen i detta arbete kommer att kanaliseras. Avsikten är att medverkar i kärngruppen fr.o.m. . 2.2Fokusering på utbildning och samverkan inför insatser Det internationella samfundets ökade insikt om behovet av att utveckla en gemensam bas och gemensamma kriterier för insatser inom krishanteringens område har manifesterats på ett antal sätt. Den s.k. , som utarbetats av en särskild av FN:s generalsekreterare utsedd panel om FN:s fredsbevarande operationer under ledning av ambassadör , lades fram . Rapporten uttalade sig för bl.a. ett doktrinskifte vad beträffar användning av civilpolis och Rule of Law-element i fredsoperationer. Den understryker en "team approach" till upprätthållandet av rättsstatens principer och respekt för mänskliga rättigheter och till ansträngningar att hjälpa samhällen, som genomgått en konflikt, att uppnå nationell försoning. Rapporten understryker även behovet av snabb insats av personal, utbildning av denna personal och ett expertregister. Den framhåller att enheter som icke uppnår FN:s utbildnings- och utrustningskriterier inte skall skickas ut, och sätter fokus på meritbaserade rekryteringssystem enligt devisen: Reward excellence and remove incompetence. Rapporten betonar vikten av att personal från huvudkontoret deltar i fältinsatser – de känner till regler, arbetssätt etc. - men för att detta skall kunna ske måste det räknas som en meritfördel vid återkomsten att ha deltagit i internationella insatser. I regeringsskrivelsen Att förebygga väpnade konflikter – svensk politik för tjugohundratalet (2000/01:02 av ) redogör regeringen för långsiktiga huvuduppgifter och prioriteringar för den närmaste framtiden. Bland prioriteringarna nämns bl.a. gemensam utbildning för ett integrerat agerande i svenska och internationella förebyggande insatser med olika aktörer. I en resursinventering, Samordning av det civila försvarets internationella förmåga av , har , , sammanställt den kompetens och utrustning som myndigheterna inom det civila försvaret kan bidra med vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Man konstaterar bl.a. att funktionsansvariga myndigheter inom det civila försvarets ram, har både vilja och förmåga att bidra till internationell verksamhet. Begränsande faktorer är bl.a. svårigheten att göra gränsdragningar avseende vad som räknas till beredskapsresurser och att frigöra personal för internationella insatser. Man noterar vidare att kostnadstäckning erfordras för att myndigheterna skall kunna bidra till internationell verksamhet fullt ut och att en förutsättning för snabba krishanteringsinsatser är att medel finns avsatta i förväg. Man konstaterar att en tydlig plattform för myndighetssamverkan inför internationella insatser skulle leda till en rad samordningsvinster, bl.a. avseende utbildningsfrågor, interoperabilitetsaspekter m.m. Regeringens proposition 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret av aviserade bl.a. försvarets fortsatta internationalisering och omvandlingen av , , till en ny myndighet med samordnande planeringsuppgifter. Under avsnittet Civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet pekar regeringen på vikten av att fortsätta utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga - såväl den militära som den civila - och den stora betydelsen av fortsatt utveckling av civil-militär samverkan. Regeringen aviserar att man kommer att återkomma till med en särskild proposition om frågor rörande civil internationell verksamhet. föreslog vid sin 53:e session i de nordiska regeringarna att upprätta ett nordiskt samarbete inom områdena civil krishantering och konfliktförebyggande. Bland annat uppmanas de nordiska regeringarna att samverka kring inriktning, uppgifter, resursinventering och resursuppbyggnad för konfliktförebyggande och civil krishantering samt att samverka för att ekonomiskt och på andra sätt stödja forskning, utveckling, kompetensuppbyggnad och utbildning kring konfliktförebyggande och civil krishantering. Rapporten av huvudmannaskapet för skolor, som framlades , förutser en utökad och vidgad utbildningsverksamhet avseende trygghet och säkerhet - även i ljuset av 11 septemberhändelserna i och . Den föreslår att skolor utvecklas till plattformar i en bred säkerhets- och beredskapsutbildning i landet. Översynen lyfter fram det förebyggande arbetet. Konkret förutses ett utökat utbildningsbehov för kommunernas krisledningsorgan, för länsstyrelser och landsting och för näringslivet m.m. Bland särskilt viktiga områden nämns utbildning av och för beredskapssamordnare, NBC-experter, risk- och sårbarhetsanalys, informationsberedskap, POSOM (Psykologiskt omhändertagande i samband med traumatiska upplevelser), frivilligorganisationer, systematisk olycksprevention, internationella insatser och SOS Alarmoperatörer. Mot denna bakgrund föreslår översynen inrättandet av en ny statlig myndighet, Verket för krishanteringsutbildning (VKU), och att denna myndighet tar över huvudmannaskapet för skolor, som kallas säkerhetscentra. I den nya myndigheten skall, utöver nuvarande utbildningsorganisation, inklusive i och fyra skolor, även ingå de tre regionala kompetensresurser, som f.n. ingår i och som är lokaliserade till , och . Enligt översynen gör den nära anknytning som skall finnas mellan Räddningsskolan på och det kommande samverkanscentret på samma plats det naturligt att Räddningsskolan på ges en internationell inriktning. anger översynen att nuvarande huvudmannaskap för skolor kan kvarstå oförändrat om statsmakternas avsikt är att utnyttja skolornas befintliga kapacitet huvudsakligen för hittillsvarande verksamhet (utbildning av räddningstjänstens personal samt av sotnings- och pliktpersonal) och icke bredda utbildningsinsatserna. Den konstaterar att en relaterad fråga är om utbildningsbehovet i så fall kan tillgodoses med ett färre antal skolor. Kommittén om politik för global utveckling (GLOBKOM), vars betänkande kommer att läggas fram , förväntas lyfta fram multifunktionella insatser som kräver en helhetssyn där många faktorer skall kunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på en konflikt skall uppnås. Även samverkan mellan militära och civila enheter i krisområden, samt samordning när det gäller rekrytering, utbildning och uppföljning av svensk personal i olika typer av internationella insatser torde komma att betonas. I sammanhanget kan noteras att förutvarande President i ett fokuserat anförande i framhöll betydelsen av att alla olika aktörer i krishanteringsinsatser har utbildats och samtränats. Han pekade på fyra viktiga områden för att uppnå de av EU uppsatta målen för den civila krishanteringskapaciteten: förbättrad beslutsgång, planeringskapacitet, samverkan och utbildning. Han konstaterar att samverkan mellan och utbildning av de olika aktörerna på fältet är absoluta förutsättningar för att uppnå trovärdighet och optimala resultat. Utbildningen bör bygga på gemensamma standards utformade i samarbete med FN, och . 3.Sveriges bidrag avseende samverkan vid internationella katastrof- och fredsinsatser Regeringens direktiv nämner uttryckligen utbildnings- och samverkansbehov inför katastrof- och fredsinsatser och deltagande i "hela spektrumet av fredsfrämjande insatser, alltifrån konfliktförebyggande till fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsbyggande". Även om så inte uttryckligen sägs torde avsikten vara att även krishantering skall ingå. I sin proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, erinrar regeringen om dels att krishantering bör ses som ett samlingsbegrepp, innehållande civila och militära komponenter och att den utveckling som initierats bör ha som mål att krishantering behandlas som en samlad verksamhet, dels att alltmer ökat intresse inom EU:s krishantering har kommit att riktas mot civil-militär samverkan och samarbete. Verksamheten vid det nya samverkanscentret skall ha sin tyngdpunkt i både utbildning och samträning av olika personalkategorier som skall medverka i internationella insatser, med utrymme även för utbildning inför kriser och naturkatastrofer i . Uppgiftsbeskrivningen leder tankarna till de s.k. Petersbergsuppgifterna, dvs. humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder (se EU:s Amsterdam- och ), men även MR- och andra förebyggande insatser torde täckas in. Det i direktiven nämnda betänkandet SOU 1999:29 lyfte i sin förslagsdel fram behovet av skräddarsydda internationella kurser, seminarier på chefsnivå, och uppbyggandet av en resursbas av människor med gedigen kunskap om internationell civil krishantering. Betänkandet konstaterade vidare att det är svårare att erbjuda en gedigen förberedelse för ett visst uppdrag om förberedelsetiden är kort. Betänkandet argumenterade för resurser som skulle möjliggöra betydande medverkan från icke-statliga aktörer. nuvarande personella insatser inom kategorin internationella katastrof- och fredsinsatser i vid mening består dels av sammanhållna insatskontingenter med förplanerad rotation, utbildning och transport typ truppförband eller civilpoliser i f.d. , dels av personer, inklusive militär, polis eller räddningspersonal, som rekryterats och sänts ut på individuell basis eller i mindre grupper inom ramen för uppdrag för främst , FN eller EU. Häri ingår ett betydande antal JPO:s (Junior Professional Officers) etc. placerade inom internationella organisationer eller biståndsmottagarländers myndigheter m.m. Andra arrangemang förekommer också, t.ex. TIPH (Presence in ). Ett genomgående drag för dessa kategorier är att personalen är utsänd på direkt uppdrag av regeringen.