sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Kommunerna bör ansvara för tillsynen över sekundärleverantö- rerna (detaljister, återförsäljare) samt de yrkesmässiga använ- darna av kosmetiska och hygieniska produkter. Frågor om miljöeffekter av bl.a. kosmetiska och hygieniska pro- dukter bör utredas, liksom tillsynen enligt över dessa produkter. Det finns också ett behov av att förstärka EU:s lagstiftning på detta område. Vi har tidigare i detta avsnitt redovisat ansvarsfördelningen för övriga tillsynsområden vad gäller 14 kap. . Av samma skäl och principer som vi förde fram i avsnitt 6.3.1 anser vi att ansvarsfördelningen måste renodlas och tydliggöras. Staten bör således ha det operativa tillsynsansvaret över tillverkare och – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras importörer för de områden som pekas ut i bilaga D i tillsynsförordning. Kommunerna bör således ansvara för tillsynen över övriga hanteringsled. tillsyn - material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar Som framkommer tidigare i avsnitt 6.3 faller hanteringen av mate- rial och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, samt nappar, under och kommunernas operativa tillsynsansvar enligt bilagan till förordning (1998:900) om tillsyn enligt . fick ett regeringsuppdrag att beskriva de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i betänkandet Livsme- delstillsyn i (SOU 1998:61). I synnerhet förslaget till nytt avgiftssystem skulle analyseras. Verket ombads även lämna alterna- tiva förslag. redovisning av arbetet presenteras i rapporten livsmedelstillsyn (rapport nr 9, 2000), vilken bereds inom . I rapporten uppmärksammas att regler om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel, förekommer både i livsmedelslagstiftningen och och dess följdförfatt- ningar. Reglerna i livsmedelslagstiftningen avser yrkesmässig han- tering av material och produkter i samband med hantering av livs- medel, medan miljöförfattningarna avser hantering av material och produkter i övriga fall utan samband med hantering av livsmedel. Verket identifierar flera tillämpningsproblem med . Dessa innebär bl.a. att det är otydligt vilken lagstiftning som skall användas vid en eventuell åtgärd från myndigheten. Fördelningen av tillsynsansvaret mellan och kommunerna är olika i lagarna, dessutom anger lagarna olika principer för finansie- ringen av tillsynen. föreslår därför att bestäm- melserna lyfts ut ur och införs i livsmedelslagstift- ningen. De föreslår att livsmedelslagen ändras till att även omfatta hantering av material och produkter avsedda för livsmedel, men ännu inte hanterade tillsammans med livsmedel. Om förslag inte genomförs föreslår vi att Livs- medelsverket ensamt behåller sitt tillsynsansvar enligt – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras över primärleverantörer, medan kommunernas ansvar begränsas till övriga hanteringsled. - kosmetiska och hygieniska produkter Ansvaret för den operativa tillsynen över tillverkare och andra pri- märleverantörer av kosmetiska och hygieniska produkter åvilar och kommunerna. För dessa produkter har en särskild förordning utfärdats med stöd av 14 kap. . Kosmetiska och hygieniska produkter är i stor utsträckning undantagna från de bestämmelser som i övrigt gäller för kontrollen av kemikalier. Enligt förordning (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter får meddela föreskrifter om bl.a. försiktighetsmått, produktval, miljö- och hälsoutredning och produktinformation. Något tillstånd eller någon förhands- granskning krävs inte för att saluföra produkterna. Alla tillverkare och importörer är dock skyldiga att anmäla sin verksamhet till som för ett register över de kosmetiska och hygieniska produkter som tillverkarna och importörerna har anmält. uppskattar att cirka 550 företag kommer att ingå i det register som verket skall upprätta över objekt vilka kräver återkommande tillsyn. Verket bedömer också att varje företag bör kontrolleras i genomsnitt . Tillverkares och importörers skyldighet att skaffa kunskap om sina produkters hälso- och miljöegenskaper är central i regler om kemiska produkter. Det är därför särskilt angeläget att den operativa tillsynen över just tillverkare och importörer funge- rar effektivt. har både kommunerna och det operativa tillsynsansvaret i denna del. Vi föreslår att Läkeme- delsverket ensamt bör ansvara för den operativa tillsynen över till- verkare och importörer och kommunerna ensamma ansvara för övrig tillsyn såsom sekundärleverantörer (återförsäljare och detaljister) samt användare. Detta är i överensstämmelse med de förslag om den operativa tillsynen i övrigt beträffande kemiska produkter (se avsnitt 6.3.1). Detta är också innebörden i det för- fattningsförslag som vi lämnar. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Slutligen vill vi lyfta fram att frågor om miljöeffekter av bl.a. kos- metiska och hygieniska produkter kan behöva utredas särskilt, liksom tillsynen enligt över dessa produkter. Det finns också ett behov av att förstärka EU:s lagstiftning på detta område. I remissvar till regeringen på betänkandet Varor utan faror (SOU 2000:53) framhåller verket, beträffande tillsynsfrågor, att det i princip inte föreligger något hinder att de föreslagna åtgärderna i betänkandet (de nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen) skall gälla även för kosmetiska och hygieniska produkter. understryker dock att området styrs av EG-rättsakter och att utan stöd i EG-lagstiftning begränsas verkets möjligheter att agera i dessa avseenden. För att föreslagna handlingsvägar skall få genomslagskraft anser därför att en utökad samordning av de svenska insatserna inom EU bör komma till stånd. 6.3.4Krav på tillsynsutredning och tillsynsplan Våra bedömningar och förslag: I syfte att säkra den operativa tillsynen och att möjliggöra en uppföljning av den, bör en gemensam syn utarbetas på form och innehåll i de tillsynsutredningar resp. tillsynsplaner som krävs enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . Vi föreslår att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid tar initiativ till ett sådant arbete. De krav som ställs på de operativa tillsynsmyndigheterna i 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt efterlevs i varierande utsträckning när det gäller tillsynen enligt 14 kap. . I 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt föreskrivs följande: En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter skall för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 1.senast den 30 juni 1999 ha gjort en utredning om till- synsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsätt- ningar som kan ha ändrats, 2.föra ett register över de verksamheter som fordrar åter- kommande tillsyn, 3.för varje verksamhetsår upprätta en plan, baserad på utredningen enligt 1 och verksamhetsregistret enligt 2, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas, samt 4.regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksam- heten. Enligt tillsynsförordningen finns det alltså ett krav på att de opera- tiva myndigheterna skulle ha gjort en utredning om behovet av till- syn för att därmed kunna avsätta tillräckliga resurser till verksamheten. Utifrån utredningen och ett register över objekt vilka kräver återkommande tillsyn, skall myndigheterna också ha upprättat en plan. För att ta reda på om utredningar och planer enligt tillsynsförord- ningens 7 § har tagits fram av myndigheterna för tillsynen enligt 14 kapitel, har vi varit i kontakt med de myndigheter som har ett operativt ansvar. Vi har dock inte gjort någon djupgå- ende studie av innehållet i utredningarna, utan har främst varit intresserade av om det finns en tillsynsplan/utredning för det aktuella området eller inte. Efter våra kontakter kan vi notera att sådana planer/utredningar som avses i förordningen till stor del saknas. De flesta länsstyrelser har dock tillsynsutredningar/planer. Bland kommunerna har cirka 225 kommuner (av 289 kommuner) tillsynsutredningar/planer klara i år.3 När det gäller de centrala myndigheterna med operativt tillsynsansvar ser det sämre ut. Kemikalieinspektionen har visserligen en intern verksamhetsplan för tillsynen samt en beslutad generell tillsynsstrategi, men någon av myndigheten beslutad årlig tillsynsplan saknas dock. Läkeme- delsverket, , , och generalläkaren har såvitt vi kan bedöma, inte heller uppfyllt bestämmelsens krav. håller dock på att ta fram en utredning om tillsynen enligt . Flera av de sistnämnda 3 Enligt Svenska Kommunförbundets enkätundersökning Miljö- och hälsoskydd i kommunerna, 2000, s 10. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras myndigheterna, vars uppgifter huvudsakligen styrs av annan lag- stiftning, säger sig dock beakta tillsynen enligt 14 kap. i den interna verksamhetsplaneringen. Icke desto mindre är det av betydelse att särskilda utredningar och planer görs för respektive myndighet enligt kraven i tillsynsförordningens 7 §. Tillsyns- arbetet bör utföras som en kontinuerlig process, med utredning om behovet, översyn av resurser och kompetens, planering, genomförande och utvärdering. Enligt vår mening, borde utredningarna/planerna inte enbart ha karaktären av internt verksamhetsplaneringsdokument för den enskilda myndigheten, utan även vara beslutade av myndigheten och offentliga. På så sätt kan de göras tillgängliga och finnas till hands för exempelvis berörda myndigheter och organisationer. Enligt tillsynsförordningen skall en myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Mot bakgrund av att till- synsutredningar och planer saknas för många myndigheter, är det svårt att bedöma om tillräckliga resurser avsätts för tillsynen, om tillsynen sker i tillräcklig omfattning, vilka prioriteringar tillsyns- myndigheterna gör etc. För Kemikalieinspektionens del behandlar vi vår bedömning av deras resurser för tillsyn separat i avsnitt 7.2.6. När det gäller övriga myndigheter med tillsynsansvar enligt 14 kap. har vi fått uppfattningen att tillräckliga resurser inte avsätts för till- synen enligt 14 kap. . Inte heller följs tillsynen enligt 14 kap. upp tillräckligt av de myndigheter som har väg- ledningsansvar. Det är också av betydelse att utredningarna och planerna inte ser alltför olika ut. De vägledande myndigheternas ansvar för uppfölj- ning och utvärdering av tillsynen underlättas också av om tillsyns- utredningarna/planerna innehåller samma minimikrav på uppgifter och gärna är utformade på ett likartat sätt. Vi föreslår därför att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid tar initiativ till att utarbeta en gemensam syn på vad en tillsynsutredning och plan enligt 7 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt bör innehålla. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Våra bedömningar och förslag: Stödet till de operativa tillsynsmyndigheterna från de centrala myndigheter som har vägledningsansvar när det gäller 14 kap. , behöver generellt sett förstärkas. Uppföljning och fördjupad utvärdering av tillsynen enligt 14 kap. bör ske regelbundet, förslagsvis med start . Kemikalieinspektionen bör initiera ett sådant arbete i samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet. Det bör klargöras i tillsynsförordningen att ansvaret för vägled- ning till de operativa tillsynsmyndigheterna (främst kommu- nerna) när det gäller tillsyn över sekundärleverantörer av kemiska produkter (dvs. grossister, detaljister och andra åter- försäljare) ligger på Kemikalieinspektionen. Vi lämnar ett författningsförslag. regionala vägledande ansvar bör framför allt inriktas mot samordning inom länet när det gäller den operativa tillsynen enligt 14 kap. . Detta bör ske i samråd och samarbete med kommunerna och de centrala vägledande myn- digheterna. Vad ingår i ansvaret som vägledande myndighet? I och med tillkomst, delades myndigheternas ansvar upp på operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Denna åtskillnad existerade inte enligt lagen om kemiska produkter. Operativ tillsyn är enligt tillsynsförordningens 3 § sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Med tillsynsvägledning avses däremot utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Som framgår av vår beskrivning av tillsynsansvaret i avsnitt 6.2 är många myndigheter inblandade när det gäller såväl den operativa tillsynen, men även tillsynsvägledningen. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras ålagts ett väl definierat och avgränsat ansvar medan andras ansvar är mer otydligt. Med nuvarande utformning av Kemikalieinspektionens ansvars- område för tillsynsvägledning enligt 13 § tillsynsförordningen är det oklart huruvida Kemikalieinspektionen har ansvar för sådan vägledning i fråga om detaljister och andra återförsäljare av kemiska produkter. Enligt vår uppfattning är det självklart att detta ansvar skall ligga på Kemikalieinspektionen. Vi förordar därför ett förtydligande om detta i enlighet med vårt författningsförslag. När det gäller ansvar för tillsynsvägledning anges i 14 § att har ansvar för tillsynsvägledningen i länet med undantag för den tillsyn som utövas av generalläkaren eller . Vi anser att länsstyrelsernas regionala vägle- dande ansvar framför allt bör inriktas mot samordning inom länet när det gäller den operativa tillsynen enligt 14 kap. . Detta bör ske i samråd och samarbete med kommunerna och de centrala vägledande myndigheterna. När det gäller vägledningsansvar anges i 13 § första stycket att de har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller hela tillämpning. De områden som inte täcks av andra myndigheters tillsynsansvar enligt 14 kap miljö- balken ligger alltså på . Vi har försökt att ta reda på vilka dessa övriga frågor är och har kommit fram till följande områden: Tillverkare och andra primärleverantörer av drivmedel och bränslen, ämnen som bryter ned ozonskiktet, bl.a. HFC, och batterier. Frågor om yrkesmässig användning av kemiska produkter. bör förstärka sitt vägledande ansvar när det gäller de operativa myndigheternas tillsyn över yrkesmässiga användare av kemiska produkter. Stödet till de operativa tillsynsmyndigheterna från de centrala myndigheter som har vägledningsansvar när det gäller 14 kap. , behöver generellt sett förstärkas. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras Avslutningsvis bör uppföljning och fördjupad utvärdering av till- synen enligt 14 kap. ske regelbundet, förslagsvis med start . Kemikalieinspektionen bör initiera ett sådant arbete i samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet. 6.3.6Fortsatt utbildning, vägledning, information och utvärdering behövs Det är svårt att uttala sig med säkerhet hur tillsynen enligt miljö- balken fungerar i sin helhet förrän balken har varit ikraft ytterligare . Vi anser i stället att det är angeläget att olika tillsynsområden följs upp löpande, samt att hela till- syn utvärderas . Den uppföljning som vi har erfarit att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid planerar att utföra bör kunna utgöra ett värdefullt underlag inför en grundlig och heltäckande utvärdering av hur genom- förandet av tillsynen enligt har skett. Tillsyns- och föreskriftsrådets planerade arbete att i samarbete med berörda myndigheter utveckla och löpande följa upp tillsynen ser vi som angeläget. tillkomst innebar en stor förändring på miljöområdet. Förutom att den ersatte 15 lagar innebar den en skärpning och breddning av miljölagstiftningen. Många myndigheter fick också nya arbetsuppgifter. Vi redogjorde i avsnitt 6.1 för regler som berör kemikalier och varor. Vi konstaterar att reglerna i den tidigare lagen om kemiska produkter också återfinns i miljö- balken. Vid en så betydande förändring som innebar blir behovet av utbildning och information extra tydligt. Myndigheter som skall tillämpa , dess förordningar och föreskrifter måste självfallet känna till dessa. Detsamma gäller för polis, åkla- gare och domstolar för att kunna hantera sanktioner. Företag, politiker, organisationer och allmänhet som berörs av måste känna till bestämmelserna för att veta vad de har att rätta sig efter. För att möta det stora behovet av utbildning i tillsatte regeringen en kommitté med uppgiften att initiera och samordna utbildningsinsatser om . Kommittén tog bl.a. fram ett omfattande kursmaterial och har sett till att de mest berörda aktörerna har fått genomgå en utbildning. – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras en populär frågelåda på kommitténs hemsida på Internet. Kommitténs utbildningsinsatser skedde främst i samband med ikraftträdandet av . Sammanlagt har cirka 20 000 personer genomgått undervisning under sammanlagt 38 000 kurs- dagar inom ramen för Miljöbalksutbildningens kursverksamhet. Kommitténs arbete avslutades i samband med en utvärdering av utbildningsarbetet . Vi vill peka på vikten av att ansvariga myndigheter och andra aktö- rer fortsätter att utbilda, informera och vidareutbilda om miljöbal- ken. Det finns fortfarande behov av fortsatt grundutbildning, vidareutbildning, information och diskussion om , inte minst om hur kemikaliekontrollen enligt skall ske, hur olika tillsynsmyndigheter skall samverka och hur exempelvis kemi- kaliereglerna i 14 kapitlet i samverkar med prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet. Vi anser att det är av stor vikt att respektive myndighet, organisation och företag tar ansvar för detta fortlöpande informations-, utbildnings- och ut- vecklingsarbete. Det krävs också löpande informationsinsatser riktade mot olika målgrupper. Vi noterar även här att Tillsyns- och föreskriftsrådet vid har en viktig samråds- funktion innan t.ex. föreskrifter, allmänna råd och informations- och utbildningsmaterial som rör tillsyn och före- skrifter ges ut. I förarbetena till förutsätts också ett samspel mellan balken och miljömålen. Det saknas dock tydliga kopplingar i lag- stiftningen mellan balken och miljömålen som visar på detta sam- spel. Giftfri miljömålet kan komma in i tillämpningen av balken i flera sammanhang. Miljökvalitetsmålet och dess preciseringar och etappmål kan exempelvis underlätta tillämpningen av de generella hänsynsreglerna. Ett annat exempel är att tillsynsmyndigheternas årliga tillsynsplan. Då tillsynsmyndigheten gör sina prioriteringar utifrån knappa resurser bör rimligen detta ske med bl.a. miljömålen som bedöm- ningsgrund. Enligt vad vi har erfarit utreds frågan om hur miljö- målen och kan kopplas samman av (M1999:03). – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras 6.3.7Tillsynen enligt bör utvärderas Tillsynen enligt bör utvärderas i sin helhet. Viktiga frågor i en sådan utvärdering bör bl.a. vara: frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsynens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inriktning och prioriteringar, möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig till- synsorganisation. Vi har noterat att flera utredningar har lämnat förslag som berör tillsynen enligt (se vår redovisning i kapitel 3). I rapporten granska sig själv – en om den kommu- nala tillsynen (Ds 2000:67) uppmärksammas ett flertal olika problem med den kommunala miljötillsynen. Många kommuner och andra tillsynsmyndigheter anser sig inte ha tillräckliga resurser för tillsynen enligt . Det är framför allt svårt att inom en kommun hålla hög kompetens inom alla tillsynsområden. Sär- skilt stort är problemet för de mindre kommunerna. I rapporten föreslås ökade resurser på samtliga nivåer inom miljötillsynen för att verksamheten skall kunna fungera bättre. pekar också på vissa brister i samordningen mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. De centrala myndigheterna behöver enligt rappor- ten ta fram en gemensam definition av relevanta begrepp och även en gemensam syn på vad som bör prioriteras inom tillsynen. pekar också på att andelen inspektioner vilka följs av skriftliga krav, vitesförelägganden eller polisanmälningar vari- erar mycket mellan kommunerna. Att arbeta för att kommunernas hantering av de rättsliga åtgärderna blir mer likartad, bör bli en uppgift för de tillsynsvägledande och rättsvårdande myndigheterna enligt rapporten. I konstaterar sammanfattningsvis att den kommu- nala miljötillsynen varierar kraftigt avseende kvalitet, omfattning, inriktning och utförande, vilket är ett problem i sig eftersom det bl.a. påverkar konkurrensen mellan företag. För att minska skillna- derna föreslås åtgärder som samverkan mellan kommuner, – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras tydligare samordning inklusive krav från centralt håll, samt borttagande av ansvaret från kommunerna beträffande den del av tillsynen som avser regelefterlevnadskontroll. anser slutligen att eftersom så många olika och all- varliga problem konstaterats inom miljötillsynen är det rimligt att ifrågasätta om den lokala tillsynen är organiserad på bästa sätt. De föreslår att en förutsättningslös utredning angående den lokala miljötillsynens organisation bör göras. I denna bör även länsstyrel- sernas och de centrala myndigheternas roll behandlas. Hänsyn bör tas till möjligheten att samordna den operativa tillsynen inom arbetsmiljön och den yttre miljön. Även statistik från (, 2000) pekar bl.a. på att den ökning i arbetsvolymen som medfört för kommunerna, inte har åtföljts av motsvarande personalförstärkningar. har också utrett den kommunala tillsyns- organisationen när det gäller 9 kap. , dvs. om miljö- farlig verksamhet. I rapporten för tillsyn över miljöfarlig verksamhet (nr 5127) sätts bl.a. jävsfrågor avseende kommunens tillsyn över egen verksamhet i fokus. Förslag lämnas bl.a. till hur den nuvarande kommunala tillsynsorganisa- tionen och roll som tillsynsvägledande myndighet på olika sätt kan stärkas. Verket anser att ett flertal faktorer talar för en lokalt förankrad operativ tillsyn inom miljö- och hälsoskydd, kemikalie-, livsmedels-, och djurskyddsområdet. Verket framhåller att en bedömning av om frågan om annat huvudmannaskap behöver utredas i en grundlig och förutsättningslös statlig utredning som gör en samlad analys av hela tillsynsområdet. Även har utrett tillsynen på nivå. I rapporten livsmedelstillsyn (, 2000) pekar verket på brister i den kommunala livsmedelstillsynen. Livs- medelsverket föreslår därför att staten bör ansvara för livsmedels- tillsynen. Mot ovanstående bakgrund anser vi att det finns flera skäl som pekar på att tillsynen enligt bör utvärderas generellt. Vi stödjer därför de förslag som lämnats i bl.a. och i . Viktiga frågor i en sådan utvärdering – tillsynen över kemiska produkter behöver förbättras bör bl.a. vara frågor om ansvaret mellan stat och kommun, tillsy- nens metoder, kvalitet, resurser och omfattning, tillsynens inrikt- ning och prioriteringar samt möjligheten och lämpligheten av en ny regional statlig tillsynsorganisation. Det är bl.a. angeläget att en sådan utvärdering tar sikte på utveckling och utvärdering av effek- tiva metoder för tillsynsarbetet. 7Kemikalieinspektionens framtida verksamhet och resursbehov 7.1Kemikalieinspektionen – en sammanfattning I detta avsnitt (avsnitt 7.1) redovisas Kemikalieinspektionens verk- samhet på ett sammanfattande sätt. Våra överväganden och förslag om Kemikalieinspektionens framtida roll, verksamhet redo- visas i avsnitt 7.2. Kemikalieinspektionens egen bedömning av verksamhetens inrikt- ning och resursbehov återfinns i myndighetens underlag till för- djupad prövning, UFP (se Bilaga 2). 7.1.1Dagens uppgifter enligt instruktionen De uppgifter som Kemikalieinspektionen har enligt förordningen (1988:525) med instruktion för Kemikalieinspektionen är följande. Av 1 § framgår att Kemikalieinspektionen är central förvaltnings- myndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer, i den mån inte någon annan myndighet har detta till uppgift.