sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Även en utökad roll för revi- sorerna bör övervägas i detta sammanhang. Dessa idéer kommer att utvecklas närmare i det följande (avsnitt 9.2.5). Jämförelser med , och i fråga om regler och praxis på området I kapitel 3 har förhållandena i , och redo- visats vad gäller regler och praxis i fråga om god ekonomisk hus- hållning i kommunerna och motsvarigheten till landstingen i samt krav på ekonomisk balans. Även frågan om sanktioner om ekonomisk balans inte uppnås har belysts. Efterlevnaden och kontrollen av god ekonomisk hushållning i är närmast en fråga om självgranskning. Någon lek- mannarevision finns inte i de danska kommunerna och amts- kommunerna. Motsvarigheten till balanskravet är en kombination av regler gällande bl.a. finansiering och sättet på vilket man får hantera underskott över . Tillfälligt underskott är tillåtet om genomsnittet är positivt . Sank- tionssystemet som träder i funktion i fall av allvarlig obalans innefattar en möjlighet för att sätta en kommun under administration, något som i praktiken kan betraktas som ett slags stödåtgärd som sker i samförstånd mellan staten och den enskilda kommunen. En rad restriktioner beträffande upplåning och krav på att minska kostnaderna och förbättra likviditeten är förknippade med systemet. I är begreppet god hushållning inte närmare preciserat i lagstiftningen, men det finns i kommunallagen föreskrifter om budget och ekonomiplan ägnade att trygga kommunernas verksam- het. skiljer sig från övriga nordiska länder genom bestämmelserna om restriktioner beträffande det egna kapitalets förändring enligt balansräkningen. Det egna kapitalet per 1997 utgör ett grundkapital som inte utan synnerliga skäl får minska. Positiva resultat efter 1997 utgör ett fritt eget kapital som kommunerna förfogar över för olika ändamål. Genom ny lag- stiftning har kravet på balans förtydligats. Den nya lagstiftningen innehåller tvingande bestämmelser om hur kända och antagna underskott skall täckas (). Lag- stiftningen har preciserats vad gäller när skyldighet föreligger att täcka ett underskott och när och hur åtgärder av detta skäl skall föreslås. I arbetar kommuner och fylkeskommuner med rullande fyraårsplaner. Någon definition på god ekonomisk hushållning anges inte i lagstiftningen, men förståelsen för betydelsen av en god ekonomi anses omfattande i kommuner och fylkeskommuner. Kravet på ekonomisk balans i lagstiftningen innebär att drift- resultatet skall som ett minimum täcka räntor, avskrivningar och nödvändiga avsättningar för investeringar. i flerårsplanen skall vara balanserat, och ett eventuellt underskott skall balanseras året efter det att det uppstod. Till balanskravet är knutet en s.k. betingad statlig kontroll av kommuner och fylkeskommuner med Möjligheter till tvångsförvaltning finns också. Staten kan formellt upphäva budgeten och hindra kom- muner eller fylkeskommuner att ta upp lån. Sammanfattningsvis kan det sägas att likheterna är betydande vad gäller synen på vad som är god ekonomisk hushållning och reg- lerna om ekonomisk balans mellan de nordiska länderna. Det finska systemet med en fixering av grundkapitalet och fritt förfogande över ackumulerade överskottsmedel saknar motsvarighet i de andra länderna i . Kraven på återställande av en ekonomisk obalans varierar i fråga om stränghet, där det danska systemet förefaller relativt mjukare än de andra ländernas, men kraven i och förefaller mer rigorösa. hamnar här i en mellanposition. Störst förefaller skillnaden vara mellan och de övriga nordiska länderna när det gäller sanktionssystemet. I såväl som och finns tillgång till statlig kontroll och direkt styrning i en omfattning som klart skiljer sig från med dess frånvaro av sanktioner i egentlig mening. 9.2.2Balans över en fyraårig period Utredarens förslag: Den rullande ekonomiska planens tids- mässiga omfattning ökas från tre till . En fast fyraårsplan, som sammanfaller med en mandatperiod, införs. Den fasta planen skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna . I den fasta planen skall det vara möjligt att underbalansera budgeten för ett enskilt år under mandat- perioden. Av planen skall framgå när och hur ett negativt resultat skall regleras under den innevarande planperioden. Ett negativt resultat skall regleras senast av mandat- perioden. Om ett negativt resultat undantagsvis kvarstår , skall det regleras i den följande fyraårsplanen. Revisorerna skall yttra sig över om och hur ett sådant underskott skall påverka bedömningen i frågan om ansvarsfrihet. Skäl för utredarens förslag: Ett viktigt led i strävandena efter en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting är att den ekonomiska planeringen och åtgärder med anledning av denna har en långsiktig karaktär. Ett sätt att åstadkomma ökad långsiktighet är att förlänga planperioden med . föreslår jag att planperioden för den rullande planen förlängs från 3 till . Ett annat sätt att öka långsiktigheten är att höja statusen på den ekonomiska planen. Det kan åstadkommas bl.a. genom att den ekonomiska planeringen ges en tydligare politisk förankring. Jag förordar i denna del att en fyraårig plan (den fasta planen) in- förs som sammanfaller med mandatperioden. Det finns skäl att klargöra skillnaden mellan den ekonomiska planering som har anknytning till den politiska processen och mandatperioden å ena sidan och den traditionella, mer operativt inriktade ekonomiska planeringen å den andra sidan. Den först- nämnda, politiskt inriktade fyraårsplanen (den fasta planen) krym- per av naturliga skäl i takt med att mandatperioden fortskrider och upphör vid mandatperiodens utgång. Den traditionella ekonomiska planeringen (den rullande planen) förutsätts fortgå som en rullande planeringsprocess med en plan som förnyas. När det gäller åtgärder för att höja den ekonomiska pla- neringens status är det inte tillräckligt att införa en fast fyraårsplan som sammanfaller med mandatperioden. Det krävs också åtgärder för att tydliggöra det politiska ansvaret och underlätta ansvars- utkrävandet vad gäller hanteringen av ekonomin . Jag återkommer längre fram (9.2.5) med förslag med denna inriktning. Jag ser det också som angeläget att bestämmelserna om hante- ringen av balanskravet ändras i riktning mot ökad flexibelitet. Be- stämmelserna bör enligt min mening utformas så att balanskravet knyts till den fasta fyraårsplanen i stället för som till års- budgeten. Det innebär att det blir tillåtet att underbalansera bud- geten ett enskilt år . Som jag anfört i det föregående får en ökad flexibilitet i fråga om balanskravet inte med- föra att kravet som sådant luckras upp eller minskar i betydelse. Därför måste den ökade friheten att hantera överskott respektive underskott kombineras med ett krav på att ekonomin skall vara i balans då planperioden är avslutad. Kravet innebär att såväl kända som prognostiserade underskott skall regleras i budgeten för i planperioden. En sådan regel innebär att det finns ett tydligt krav på budgetdisciplin. För att understryka vikten av detta krav föreslår jag i det följande (9.2.4) att medel motsvarande det negativa resul- tatet plus av detta skall tillföras det egna kapitalet då det negativa resultatet regleras. Ett eventuellt positivt resultat kan under förutsättning att synnerliga skäl föreligger disponeras under hela den kommande fyraårsperioden, förutsatt att det är i överensstämmelse med principen om god ekonomisk hushållning. Tillämpningen av balanskravet förutsätter precis som enligt hit- tillsvarande ordning (prop. 1996/97:52) att försäljningsmedel i form av realisationsvinster vid försäljning av anläggningstillgång inte inräknas i de intäkter som skall täcka kostnaderna. Samma synsätt gäller också generellt beträffande extraordinära intäkter. Genom att balanskravet avser en fyraårsperiod skapas en hög grad av flexibilitet eftersom balanskravet inte fokuserar på ett en- skilt år. Det förutsätts dock att noteringar görs avseende respektive års resultat. Dessa noteringar specificeras lämpligen inom ramen för det egna kapitalet i balansräkningen. I förslaget till fyraårsplan bör ingå förslag om tak för utgifterna under de år planen omfattar. Konkret innebär detta att fyraårsplanen bör antas av fullmäktige , varvid första året i planen utgör årsbudget för i fyraårsplanen. I den första årsbudgeten i planen bör kostnaderna inte överskrida kostnadsramen för år 1 i fyraårsplanen. Till detta bör läggas att fullmäktige när som helst bör kunna ompröva tidagare beslut om utgiftstak, om t.ex. en nytillträdd majoritet vill lägga fram förslag som avviker från tidigare beslutade kostnadsnivåer. I det föregående har jag redovisat hur kommuner och landsting använder månads- och delårsrapporter. Den all- männa tendensen är att dessa verktyg för styrning och information används i ökande utsträckning och att de tillmäts en allt större betydelse. Till detta vill jag lägga att jag längre fram i detta kapitel lägger fram ett förslag om att revisorerna bör få en utökad uppgift i fråga om bedömningen av om resultatet enligt delårsrapporter och årsbokslut stämmer överens med de övergripande målen för den ekonomiska förvaltningen och innehållet i den aktuella fyraårs- planen. Jag rekommenderar också kommuner och landsting att införa ett system med månadsrapportering till styrelsen avseende strategiska ekonomiska data. Sammantaget bör de befintliga styr- verktygen tillsammans med en månadsrapportering till styrelsen och revisorernas utökade granskningsuppgifter möjliggöra en av- sevärt bättre kontroll över kommunernas och landstingens eko- nomi än vad som gäller f.n. Av detta följer att något underskott inte skall uppstå som be- höver hanteras efter en avslutad fast planperiod. underskott ändå uppstår, får det konsekvenser dels politiskt, dels ekonomiskt. De politiska konsekvenserna skall enligt min mening hanteras politiskt i den meningen att revisorerna skall bedöma vilka konsekvenser underlåtenheten att uppfylla kravet på balans skall få för frågan om ansvarsfriheten. Jag föreslår därför i denna del att en ny regel med denna innebörd införs i 9 kap. kommunallagen. De ekonomiska konsekvenserna bör enligt min mening hanteras så att underskottet regleras . 9.2.3Begreppet synnerliga skäl och skäl för avsteg från balanskravet Utredarens förslag: Den fasta fyraårsplanen skall, om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det, upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Vad som skall anses som synnerliga skäl utökas till att också omfatta större omstruktu- reringsåtgärder samt orealiserade förluster i värdepapper. Utredarens skäl till förslaget: Som jag motiverat i det föregående bör det finnas en möjlighet för en kommun eller ett landsting att hävda synnerliga skäl redan i samband med att den fasta fyraårs- planen upprättas. Ett viktigt skäl för en ändring av bestämmelserna i kommunallagen i denna del är att det bör finnas en överens- stämmelse i fråga om när synnerliga skäl kan åberopas mellan be- stämmelserna om budgetbalans och bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat. En sådan symmetri saknas i de nuvarande bestämmelserna. Jag föreslår därför att den fasta planen för en mandatperiod skall vara balanserad om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det. Vad som utgör synnerliga skäl framgår av dels förarbetena till de nuvarande bestämmelserna, dels vad som diskuteras och förordas fortsättningsvis i detta avsnitt. Ett beslut om att använda tidigare upparbetade reserver är ett konkret exempel på bedömningar som rimligen bör kunna göras i samband med beslut om budgeten och fyraårsplanen. Ett annat viktigt skäl till den föreslagna förändringen är att de nuvarande bestämmelserna om en balanserad årsbudget inte tagit bort utrymmet för taktiska åtgärder syftande till att skjuta problem med underskott framåt i tiden, en förhoppning som framfördes i förarbetena till nuvarande lagstiftning (prop. 1996/97:52 s. 40). Möjligheten att redan i samband med beslut om den fasta fyra- årsplanen kunna hävda synnerliga skäl bör enligt min mening kunna dels minska benägenheten att lägga orealistiska budgetar, vilkas konsekvenser förr eller senare måste lösas in, dels stimulera kommuner och landsting till ett långsiktigt ekonomiskt tänkande och agerande. Härtill kommer att förslaget ökar flexibiliteten i fråga om balanskravets tillämpning som är en allmän strävan i detta betänkande. Av författningskommentarerna (prop. 1996/97:52) framgår att det skall finnas synnerliga skäl för att kunna frångå balanskravet. Vidare framgår att en sådan åtgärd skall vara mycket väl motiverad och att ambitionen om en god ekonomisk hushållning också be- aktas. Lagstiftaren medger därmed således en viss flexibilitet. I författningskommentarerna lämnas också exempel på när synner- liga skäl kan anses föreligga. Ett sådant exempel är när kommunen eller medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar (prop. 1996/97:52 s. 38). Lagstiftarens exemplifiering av denna situation har möjligen blivit alltför framträdande i samband med tolkningen av bestäm- melsen. Om man vill öka flexibiliteten bör ytterligare några omständig- heter kunna utgöra synnerliga skäl. Det viktiga är att i samband med tolkningen av bestämmelsen en hänvisning sker till vad som är en god ekonomisk hushållning. Utgångspunkten för eventuella undantag bör alltid vara att kommunen eller har sådana ekonomiska förutsättningar att man klarar en ambition om en god ekonomisk hushållning. Större omstruktureringsåtgärder med åtföljande kostnader som kommunen eller har för avsikt att genomföra bör rymmas inom vad som kan utgöra synnerliga skäl. En viss öppning för en sådan tolkning i denna riktning finns redan i kommentarerna till nu gällande bestämmelser. Där sägs att om en avyttring av en tillgång skett med förlust kan det finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller därigenom skapat förutsättningar för minskade kostnader (prop. 1996/97:52 s. 38–39). Samma motiv bör kunna användas för övriga omstruktureringsåt- gärder. Det bör dock betonas att normala verksamhetsförändringar som kontinuerligt genomförs i syfte att effektivisera verksamheten skall hanteras inom ramen för balanskravet. En annan omständighet som i vissa fall kan utgöra synnerligt skäl kan vara när orealiserade förluster på värdepapper som innehas med ett långsiktigt syfte uppstår. Det kan exempelvis handla om medel som är avses att användas för pensionsändamål. Det är inte rimligt att medel där kommunens eller enligt sin place- ringspolicy har ett långsiktigt syfte genom kortsiktiga variationer i marknadsvärdena påverkar förutsättningarna att uppnå balans- kravet. Detta gäller givetvis under förutsättning att några förluster inte har realiserats. Som anförts i det föregående skall en bestående nedgång i värdet av en sådan tillgång som det här är tal om medföra att värdeminskningen redovisas som en kostnad och skall därmed täckas inom ramen för balanskravet. Däremot bör enligt min mening faktorer som en negativ befolkningsutveckling, hög arbets- löshet, konsekvenser av utjämningssystemet eller andra faktorer för vilka utvecklingen kan förutses och planeras inte anses utgöra synnerliga skäl. Laglighetsprövning av synnerliga skäl 1996/97:52 s. 39 slog regeringen fast att bestämmelsen om synnerliga skäl inte bör kunna bli föremål för prövning i domstol inom ramen för ett laglighetprövningsmål. Den borde enligt rege- ringens mening i stället avgöras inom ramen för det politiska systemet, dvs. att ett politiskt ansvar borde utkrävas om obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver. Regeringen hän- visade i propositionen till att förarbetena till 8 kap. 1 § kommunal- lagen om god ekonomisk hushållning präglades av ett sådant synsätt (prop. 1990/91:117 s. 110 och 211). Med de ändringar som jag föreslagit i det föregående i fråga om balanskravets utformning och regleringen av ett uppkommet nega- tivt resultat kommer frågan om laglighetsprövningen enligt min mening i ett delvis annat läge. Vad jag här syftar på är närmast att de föreslagna bestämmelserna om balanskravet och regleringen av ett negativt resultat i princip omfattar en fyraårsperiod i stället för som med möjlighet att reglera ett negativt resultat . Av detta följer att hanteringen av balanskravet och ett eventuellt åberopande av synnerliga skäl vad gäller regleringen av ett underskott får ett vidare allmänintresse, bl.a. därför att konsekvenserna får en mera långsiktig verkan. Mot denna bakgrund föreslår jag att en laglighetsprövning bör kunna ske av ett beslut i fullmäktige om åberopande av synnerliga skäl för att underlåta att ett negativt resultat återställs enligt de nya bestämmelserna. 9.2.4Reglering av negativa resultat Utredarens förslag/bedömning: Om ett negativt resultat planeras eller uppkommer under ett enskilt år i den fasta planen, skall medel motsvarande det negativa resultatet plus av detta tillföras det egna kapitalet, då det negativa resultatet reg- leras. Regeringen bör låta utreda frågan om åtgärder mot ett beteende som har karaktär av lagtrots och som har samband med bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat. Skälen för utredarens förslag/bedömning: Enligt direktiven skall jag överväga behovet av regler för den händelse en kommun eller ett landsting inte lever upp till balanskravet. Därvid skall jag överväga om vissa beslut bör överprövas i form av t.ex. under- ställningsförfarande. Även andra möjligheter bör enligt direktiven prövas. Jag vill inledningsvis hänvisa till de förslag som jag lagt fram i avsnitt 9.1 samt 9.2.2 och 9.2.3. Dessa förslag syftar främst till att underlätta för kommuner och landsting att uppnå eller vidmakt- hålla en god ekonomisk hushållning (9.1) och att skapa en ökad flexibilitet i fråga om balanskravet (9.2.2 och 9.2.3). I avsnitt 9.2.5 föreslår jag också att ett tydligare samband upprättas mellan den lokala självstyrelsen och den kommunala ekonomin. Förslaget i denna del innebär att de förtroendevalda på ett tydligare sätt än vad som är fallet kan ställas till svars för hur de hanterat kommunens eller ekonomi under den mandatperiod för vilken de valts. Den kommunala demokratin skall på detta sätt bli ett viktigt, kanske det viktigaste, instrumentet för kontrollen av efterlevnaden av balanskravet. I det föregående har jag i olika sammanhang framhållit att ett nollresultat visserligen innebär att det formellt sett råder balans i kommunens eller ekonomi men att ett nollresultat måste betraktas som ett minimum snarare än en godkänd pre- station i perspektivet av vad en god ekonomisk hushållning kräver. Mot denna bakgrund är det naturligt att kommuner och landsting strävar efter att regelmässigt under varje fast planperiod åstad- komma ett visst överskott så att man kan bygga upp reserver för framtida behov. Överväganden om vilka konsekvenser som skall följa om en kommun eller ett landsting inte klarar balanskravet bör enligt min mening ta som utgångspunkt kravet att kommuner och landsting skall sträva efter en god ekonomisk hushållning. Som framhållits i förarbetena till kommunallagen i denna del kan det inte anses ligga i linje med god ekonomisk hushållning att ha obalans i ekonomin. Jag har också i det föregående föreslagit att det skall bli möjligt att under vissa förutsättningar besluta om en underbalansering av budgeten ett enskilt år inom ramen för den fasta planen. Sammantaget ger dessa förändringar en ökad frihet för kom- muner och landsting att hantera sin ekonomi. Denna frihet måste vara en frihet under ansvar, och kommuner och landsting som inte förmår hantera friheten på ett ansvarsfullt sätt bör enligt min mening ställas inför ett krav vad gäller återställande av balansen. Syftet med ett sådant krav är att avhålla kommuner och landsting från att lättsinnigt underbalansera sina budgetar eller att inte tillräckligt energiskt följa upp budgetutfallet etc. Till detta vill jag lägga att kommuner och landsting med ekonomiska problem enligt förslag i avsnitt 9.1.4 får möjlighet att vända sig till ett nytt statligt råd för ekonomi för analys och rådgivning. Mot denna bakgrund föreslår jag att, om en kommun eller ett landsting ett enskilt år i den fasta planen inte lyckats balansera sin ekonomi, skall av ett underskott läggas till den summa som skall återställas, då det negativa resultatet regleras. Med ett enskilt år avses uttryckligen och inte flera enskilda år . Om ett negativt resultat uppkommer oförutsett under det fjärde året i den fasta planen, skall det negativa resultatet regleras i budgeten för i den efterföljande fyraårs- perioden. En regel av detta slag får anses relativt överkomlig i sina verk- ningar som den har en återhållande effekt. Regeln utgör också en påminnelse om att ett nollresultat inte svarar mot kravet på en god ekonomisk hushållning. Ett pålägg på vid regle- ringen av ett negativt resultat ger inom denna begränsade ram med automatik ett sådant överskott som bör eftersträvas generellt. För att värdet av den regel som jag föreslår skall kunna bedömas, är det nödvändigt att den prövas under en inte alltför . Utifrån de principiella grunder på vilka förslaget vilar är det inte naturligt att införa ytterligare bestämmelser i form av t.ex. under- ställning av vissa kommunala beslut, som berörs i direktiven. Först om det system som jag här föreslår inte är tillräckligt, dvs. om den kommunala demokratin och principen om god ekonomisk hus- hållning inte ger den förväntade effekten, finns det anledning att överväga andra åtgärder. I ett sådant läge kan det finnas skäl att överväga sådana skarpare bestämmelser som tillämpas i de nor- diska grannländerna. Sådana överväganden bör dock ske inom ramen för en ny utredning. Som jag föreslagit i avsnitt 9.2.2 kan en ytterligare konsekvens av en underlåtenhet att uppfylla balanskravet den fasta planen omfattar bli att revisorerna finner skäl att föreslå full- mäktige att ansvarsfrihet inte skall beviljas den majoritet som haft det avgörande inflytandet över kommunens eller eko- nomi . Sedan kravet på budgetbalans och reglering av ett eventuellt negativt resultat trädde 2000 har den nya ordningen ifrågasatts av vissa kommuner och landsting. Som motiv till en underlåtenhet att reglera ett uppkommet negativt resultat har bl.a. anförts att det statliga bidrags– och utjämningssystemet är orättvist gentemot vissa kommuner och landsting som får bidra till finansie- ringen av utjämningssystemet. På denna grund anser man sig kunna fortsätta med att både underbalansera budgeten och underlåta att reglera ett negativt resultat. Ett sådant förhållningssätt och beteende är enligt min mening inte acceptabelt, eftersom det har karaktären av lagtrots. Om denna tendens skulle vinna insteg inom kommuner och landsting i större omfattning, riskerar respekten för beslut som fattats av om spelreglerna för kommunernas och landstingens ekonomi att undergrävas. Mot denna bakgrund och eftersom frågan inte ryms inom mitt uppdrag, vill jag föreslå att regeringen låter utreda frågan om åt- gärder mot det slags beteende med karaktär av lagtrots jag här har beskrivit. 9.2.5Ett tydligare samband mellan den lokala självstyrelsen och den kommunala ekonomin Utredarens förslag: En ny bestämmelse införs i kommunallagen om att styrelsen skall senast under valår redovisa kommunens eller ekonomiska situation. En ytter- ligare ny bestämmelse införs om att revisorerna får i uppgift att också bedöma om delårsrapporter och årsbokslut överens- stämmer med målen för den ekonomiska förvaltningen. Dess- utom skall, som föreslagits i avsnitt 9.2.2, revisorerna bedöma om en underlåtenhet att uppfylla balanskravet skall få konsekvenser i frågan om ansvarsfrihet.