sou · GPB341d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Det som är kännetecknande för dessa situationer är att grund- läggande värden i samhället hotas eller att motsvarande konsekven- ser uppstår inom ett avgränsat geografiskt område, att resursbrist råder inom vissa verksamheter, att situationen är svår att över- blicka, att det är svårt att nå ut med korrekt information till all- mänheten och att ett flertal aktörer på olika nivåer i samhället engageras i krishanteringsarbetet. Sammantaget medför detta att krishanteringen blir ytterst komplex och krävande och att den ställer stora krav på tvärsektoriell samordning och samverkan. En kris av detta slag skiljer sig från mindre allvarliga kriser genom sin svårighetsgrad och komplexitet och genom de krav som ställs på ett stort antal krisaktörer att samordna sina åtgärder. Sam- ordning och samverkan krävs givetvis också vid mindre allvarliga kriser men kan då genom etablerade rutiner eller improvise- rad samverkan mellan ett begränsat antal myndigheter och andra organ. Det har också visat sig att denna typ av krissituationer i flertalet fall hanteras väl av berörda myndigheter. Detta gäller dock inte allvarliga kriser som med nödvändighet engagerar ett flertal instanser i samhället och som har en komplex och svåröverskådlig karaktär. Det är väsentligt att samhällets förmåga att hantera sådana krissituationer stärks. Det är också väsentligt att ett nytt krishanteringssystem utfor- mas så att det kan hantera ett brett spektrum av krissituationer – Grundstruktur för krishantering i samhället förutsedda såväl som oförutsedda. Krishanteringssystemet måste därför vara flexibelt och kunna hantera också de situationer som inte har förutsetts i planeringen eller övats i olika sammanhang. Detta kräver en speciell metodik. Det civila försvaret har dimensionerats för de krav som kriget ställer även om en breddning av säkerhetsbegreppet har skett . är främst inriktad på olyckor och ka- tastrofer som medför person- och egendomsskador samt berör ett avgränsat geografiskt område och har kort varaktighet. Det rör sig eller någon dag – undantagsvis någon eller . Det nya krishanteringssystemet måste även kunna hantera all- varliga och omfattande störningar i den tekniska infrastrukturen, informationsoperationer och andra allvarliga IT-relaterade hot, so- ciala kriser som massflyktsituationer, allvarlig och utbredd smitt- spridning, m.m. Dessa kriser berör hela eller stora delar av landet och kan ha verkningar som sträcker sig över eller . Det kan dock också röra sig om kriser som har ett snabbt förlopp men har mycket långtgående konsekvenser. Ytterligare ett krav på krishanteringssystemet är att det skall bygga på de grundläggande principer för krishantering i samhället som redovisades i avsnitt 3.4. Ansvars-, likhets- och närhetsprinci- perna bör således tillämpas så långt som möjligt. Utgångspunkten bör därför vara att ordinarie ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter och andra organ skall tillämpas och att krishan- teringen skall ske på lägsta möjliga nivå i samhället och nära de som direkt berörs av krisen. Krishanteringssystemet skall således inte ersätta ordinarie strukturer för hantering av olyckor och kriser i samhället utan istället komplettera dessa med de rutiner och för- faranden som kan erfordras för att hantera mycket allvarliga situa- tioner. Behovet av sådana rutiner och förfaranden är särskilt stort i mycket allvarliga kriser som inte utgör höjd beredskap. Vid höjd beredskap finns ett färdigt regelsystem som kan sättas i kraft. Grundstruktur för krishantering i samhället Ett nytt krishanteringssystem skall vara anpassat till de hotbilds- och samhällsförändringar som identifierades i kapitel 2. Ned- toningen av kriget som hotbild, sårbarheten i den tekniska infra- strukturen och internationaliseringens problem och möjligheter är några av dessa. Krishanteringssystemet skall också bidra till att av- hjälpa de problem som finns med nuvarande ordning för krishan- tering i samhället. Ett antal sådana problem identifierades i kapitel 2. Det viktigaste av dessa är de svårigheter som uppstår i mycket allvarliga situationer då insatser krävs från ett flertal myndigheter och andra organ på olika nivåer i samhället. Slutligen skall krishan- teringssystemet tillgodose de grundläggande krav på ett sådant system som angavs i föregående avsnitt. De krav på ett nytt system för krishantering i samhället som an- gavs i avsnitt 5.1.4 avser i första hand den operativa hanteringen av en mycket allvarlig krissituation. Dessa krav bör givetvis vara styrande för utformningen av krishanteringssystemet. Det bör dock beaktas att vissa krav också måste ställas på det förberedelse- arbete som behöver genomföras inför olika typer av krissituationer och i viss utsträckning även på det arbete som följer efter en kris. Vid beskrivningen av ansvarsfördelningen i krishanteringssyste- met kan det ibland finns anledning att skilja på de förberedelser som behöver genomföras inför olika typer av krissituationer (säkerhets- och beredskapsarbetet) och hanteringen av akuta kris- situationer (operativ krishantering). Bland annat kan konstateras att ledning i egentlig mening främst kommer ifråga i akuta kris- situationer. I förberedelsearbetet blir det så gott som alltid fråga om samverkan och samordning. Också i akuta krissituationer finns det anledning att så långt som möjligt styra olika aktörers handl- ande genom samverkan och samordning snarare än genom direkt tvingande beslut (ledning). Det bör dock framhållas att grundstrukturen som sådan bör vara densamma oavsett om man befinner sig i ett skede före, under eller efter en kris. Däremot skiljer sig givetvis uppgifter och rollfördel- ning beroende på i vilket skede av krisen som man befinner sig. Krishanteringsorganens roller och uppgifter kan också skilja sig starkt beroende på krisens karaktär. Av dessa skäl är det väsentligt att skapa flexibilitet i organisationsstrukturen. Grundstruktur för krishantering i samhället Syftet med detta kapitel är att beskriva den grundstruktur som utredningen anser bör tillämpas vid hanteringen av allvarliga kriser i samhället. Tonvikten i framställningen har därför lagts vid roll- och ansvarsfördelningen mellan olika krisaktörer. Det bör dock betonas att aktiviteter som utbildnings- och övningsverksamhet med inriktning på krishantering, risk- och sårbarhetsanalyser på samhällsnivå, metodutveckling inom krishanteringsområdet samt erfarenhetsutbyte med utlandet är verksamheter som också har stor betydelse för den samlade krishanteringsförmågan. Utred- ningen återkommer till dessa frågor längre fram i betänkandet. Grundläggande för ett nytt krishanteringssystem bör vara en tydlig ansvarsfördelning såväl i det förebyggande arbetet som vid hanteringen av en akut krissituation. Av störst betydelse i detta sammanhang är områdesansvaret. Det är detta ansvar som i första hand skall trygga de behov av tvärsektoriell samordning och sam- verkan som finns i en allvarlig krissituation. Härutöver har utred- ningen – vad gäller verksamheten på central nivå – valt att införa ytterligare två typer av ansvar. Dessa har benämnts samverkans- ansvar och bevakningsansvar. Dessa båda ansvar avser främst det förebyggande arbetet och samspelet mellan centrala myndigheter som är engagerade i krishanteringsarbetet. Utredningen vill också betona att informationsfrågorna är ytterst väsentliga i en krissituation. Detta gäller såväl informations- utbytet med samverkande myndigheter som informationen till media och allmänhet. Informationshanteringen har stor betydelse för hur krisledningens åtgärder uppfattas och för allmänhetens förtroende för myndigheternas förmåga att hantera situationen. Kopplingen mellan ledning, samordning och information är därför stark. Enligt utredningen uppfattning bör dessa uppgifter hållas samman inom ramen för krishanteringsorganisationen. Den typ av kriser som utredningen behandlar ställer stora krav på krisaktörerna. Mycket svåra beslut måste fattas snabbt och under stor osäkerhet om vad som har hänt och konsekvenserna av vidtagna åtgärder. Detta gäller även den nationella nivån. Det är därför nödvändigt att de viktigaste krisaktörerna – som på nationell nivå under regeringen är departement och myndigheter – snabbt och smidigt kan utbyta information med varandra och att inga onödiga nivåer byggs upp i krishanteringsorganisationen. De förvaltningsstrukturer som finns utomlands har i detta avseende ett försteg framför det svenska systemet som har en strikt åtskillnad mellan å ena sidan regeringen och dess kansli och å andra Grundstruktur för krishantering i samhället sidan de centrala myndigheterna. Detta system har fördelar under normala förhållanden men kan i allvarliga krissituationer medföra ödesdigra förseningar i hanteringen av krisen. Det förslag till nationellt krishanteringsorgan som utredningen redovisar i detta kapitel syftar till att göra det möjligt att i en allvarlig krissituation och utan författningskonsekvenser överbrygga den rågång som finns i det svenska systemet mellan regeringen och myndigheterna. I en akut krissituation är det väsentligt att det på varje nivå och inom varje geografiskt indelningsområde som berörs av krisen finns ett organ som har ett övergripande ansvar för inriktning, prioritering och samordning av de krishanteringsåtgärder som be- höver vidtas. Det ankommer också på detta organ att initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som krävs för att till- gängliga resurser skall kunna mobiliseras och utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen. Motsvarande behov kan finnas i förbere- delse- och planeringsskedet inför en kris. Det blir då fråga om att tillse att planeringen utgår från enhetliga förutsättningar och att de åtgärder som genomförs av olika organ stödjer varandra på ett effektivt sätt. Detta ansvar benämns i fortsättningen områdes- ansvar. Områdesansvar bör finnas på tre nivåer i samhället: nationell nivå, regional nivå och lokal nivå. Hanteringen av en krissituation bör inte ske på högre nivå än nödvändigt i samhället. Områdes- ansvaret bör utövas av befintliga besluts- och ledningsorgan på respektive nivå. Detta innebär att områdesansvar ytterst utövas av regeringen på nationell nivå, på regional nivå och kommunstyrelsen på lokal nivå. Dessa organs legala och struk- turella förutsättningar för att axla områdesansvaret varierar dock. Detta medför att områdesansvaret kan behöva ges något olika in- nebörd på olika nivåer. Utredningen återkommer till detta vid be- skrivningen av respektive nivå. På nationell nivå bör områdesansvaret således ytterst utövas av regeringen. Man får dock förutsätta att regeringen såväl i akuta krissituationer som i ett planeringsskede inför olika krissituationer har ett behov av att delegera visst ansvar olika centrala myndig- heter. Härutöver har givetvis viktiga berednings- uppgifter såväl i ett akut krisskede som olika förberedande skeden. Grundstruktur för krishantering i samhället Uppgiften att samordna och myndigheternas arbete i akuta krissituationer bör enligt utredningens uppfattning läggas på ett nationellt krishanteringsorgan. Det nationella krishan- teringsorganet bör organisatoriskt vara en del av . I en akut krissituation bör huvuduppgiften vara att samordna olika krisaktörers handlande och att skapa förutsättningar för samord- nade beslut mellan och myndigheterna. I sådana situationer krävs också ett nära samarbete med informationsfunk- tionerna inom . I detta sammanhang bör betonas att det finns anledning att ut- veckla krishanteringsförmågan också i den ordinarie departements- organisationen. Vid flertalet departement finns beredskaps- ansvariga. Dessa har dock endast ansvar för vissa frågor avseende höjd beredskap. Enligt utredningens uppfattning finns det anled- ning att höja ambitionsnivån i denna verksamhet och att bredda den till att omfatta också andra allvarliga situationer än höjd bered- skap. Kontaktmännens uppgift skulle vara att fungera som sam- manhållande för dessa frågor inom respektive departement och att samordna kontakterna med det departement som har ett över- gripande ansvar för säkerhets- och beredskapsfrågorna. Kontakt- männen bör också svara för kontakterna med det nationella kris- hanteringsorganet såväl under normala förhållanden som i akuta krisskeden Det nationella krishanteringsorganet bör inte ta över beslutsrätt från andra organ. Detta torde inte heller vara nödvändigt för att krishanteringsorganet skall kunna verka på det sätt som avses. Re- geringen kan dock genom särskilda beslut bestämma att krishan- teringsorganet skall tilldelas ett beslutsansvar. Detta får då ske med utgångspunkt från en bedömning av vad som är lämpligt i den aktuella krissituationen och under hänsynstagande till vad som är möjligt inom ramen för gällande lagstiftning. Det nationella krishanteringsorganet bör alltid vara bemannat och ha en insatstid . Krishanteringsorganet bör därför ha ett kansli som med kort varsel kan kalla samman berörd personal. Kansliet bör också svara för att lokaler och utrustning hålls i ordning och att sambandssystem och datorstöd fungerar. I uppgifterna bör dessutom ingå viss utbildnings- och övningsverk- samhet för den personal som har uppgifter i krishanteringsorganet och i samverkande organ. Till det nationella områdesansvaret bör också räknas vissa plane- ringsuppgifter som har inriktning på allvarliga kriser. Grundstruktur för krishantering i samhället uppgifter hör omvärldsanalyser och omvärldsbevakning med in- riktning på företeelser som kan ge upphov till allvarliga kriser i samhället (inklusive krig). Risk- och sårbarhetsanalyser med in- riktning på bl.a. den tekniska infrastrukturen och olika typer av IT-relaterade hot bör också genomföras. Scenarioteknik kan an- vändas för att skapa ett bättre underlag för olika typer av krisförbe- redelser. Ytterligare en planeringsuppgift bör vara att ta fram underlag för regeringens beslut till fördelning av de särskilda medel som behöver avsättas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för åtgärder inom det civila försvaret. Uppgiften att fungera som kansli åt det nationella krishan- teringsorganet bör läggas på en planeringsmyndighet under de pe- rioder då det nationella krishanteringsorganet inte är aktiverat (normala förhållanden). Denna myndighet bör också svara för de planeringsuppgifter som nämndes ovan. Myndigheten bör vidare ha samordnande uppgifter vad gäller forskning och utveckling inom krishanterings-, risk- och sårbarhetsområdet. Särskilda åtgärder bör vidtas för att tillgodose behovet av en tillräckligt stark koppling mellan det nationella krishanteringsorganet och planeringsmyndigheten. Bland annat bör ett personsamband finnas mellan krishanteringsorganet och planeringsmyndighetens styrelse. Då det nationella krishanteringsorganet aktiveras i ett krisläge bör ett särskilt kriskansli organiseras. Detta bör vara direkt under- ställt krishanteringsorganet och bestå av de stödfunktioner som krishanteringsorganet behöver ha tillgång till för att kunna fullgöra sina uppgifter i ett krisläge. Resurser bör då lösgöras från plane- ringsmyndigheten och vissa andra myndigheter för att under krisen bemanna kriskansliet. Efter krisen bör denna personal återgå till sina ordinarie arbetsuppgifter. Utöver dessa uppgifter bör planeringsmyndigheten fungera som kansli åt det samordningsorgan för IT-säkerhet som utredningen föreslår i kapitel 7. Detta samordningsorgan bör – i likhet med krishanteringsorganet – vara placerat inom . bör också svara för den omvärldsbevak- ning och omvärldsanalys som utredningen anser bör finnas inom IT-säkerhetsområdet. Också denna funktion beskrivs närmare i kapitel 7. Det nationella krishanteringsorganet organisatoriska ställning och relationer till planeringsmyndigheten framgår av figur 1. på nationell nivå beskrivs närmare i avsnitt 5.2. SOU 2001:41 Grundstruktur för krishantering i samhället Det nationella krishanteringsorganets organisatoriska ställning På regional nivå bör områdesansvaret utövas av länsstyrelserna. Det underlag som utredningen har inhämtat visar att roll i krishanteringsarbetet framförallt bör inriktas mot stöd till de kommuner som berörs av den aktuella krisen samt samordning av kommunala och statliga aktörers handlande i krisen. I för- beredelse- och planeringsarbetet inför olika krissituationer har också väsentliga uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter. kan i vissa situationer utöva ett direkt lednings- ansvar med stöd av räddningstjänstlagen. Det har dock visat sig att också mycket allvarliga situationer kan hanteras av kommunerna utan att behöver utnyttja denna möjlighet. Däremot är det mycket väsentligt att kan tillhandahålla eller förmedla olika former av stöd om detta erfordras. Vid behov bör också kunna samordna olika krisaktörers handlande eller underlätta samverkan mellan dessa om kontakterna av någon anledning inte fungerar som de borde. Utredningen har identifierat vissa brister i möjligheterna att hantera krissituationer som berör flera län. Det är ofta mindre Grundstruktur för krishantering i samhället lämpligt att regeringen tar över ledningen av krishanteringen i dessa situationer. En lösning kunde då vara att en av de berörda länsstyrelserna ges ett samordnings- eller ledningsansvar som omfattar krishanteringen inom hela det område som berörs av krisen. Vad gäller den statliga verksamheten kan detta ske genom ett särskilt beslut av regeringen. Landstingen bör inte betraktas som ett områdesansvarigt organ i krishanteringssammanhang. Landstingens viktigaste uppgift i ett krisläge finns inom hälso- och sjukvårdens område. Att svara för hälso- och sjukvården är en fackuppgift som inte kan jämföras med det områdesansvar som föreslagits i detta avsnitt. De förutsätt- ningar som råder inom hälso- och sjukvården medför att den sam- ordning mellan landstingen som behöver genomföras i ett allvarligt krisläge med många skade- eller sjukdomsfall måste ske på nationell nivå om den inte kan genom frivillig samverkan. Det bör därför inte vara länsstyrelsernas uppgift att svara för denna samordning. I akuta krissituationer kan tvingande åtgärder bli nödvändiga för att omfördela knappa resurser inom hälso- och sjukvården. Det kan i katastrofsituationer bli nödvändigt att omfördela patienter, förnödenheter och sjukvårdspersonal mellan olika landsting. Detta kan endast ske på frivillig väg. I många fall är detta tillräckligt. Att helt lita till frivillig samverkan också i mycket allvarliga kris- lägen är dock vanskligt. Utredningen kommer därför att föreslå förändringar i hälso- och sjukvårdslagen i syfte att göra det möjligt för regeringen eller det organ som regeringen bestämmer att fatta tvingande beslut i dessa avseenden. roll och uppgifter i krishanteringssystemet be- handlas mer ingående i avsnitt 5.3. På lokal nivå bör områdesansvaret utövas av kommunstyrelserna. Detta områdesansvar kan dock inte bli lika långtgående som det som kan anförtros statliga organ på regional och nationell nivå. En förutsättning för att kommunerna skall kunna axla ett sådant an- svar är att också kommunerna ges möjlighet att inrätta särskilda krisledningsorgan i en allvarlig krissituation och att kommunerna ges ett vidgat planeringsansvar för sådana krissituationer. Detta förutsätter i sin tur att kommunallagen och annan lagstiftning ändras eller kompletteras. Ett planeringsansvar som avser höjd beredskap finns redan enligt lagen om civilt försvar. Krissituationer som berör flera kommuner kan ofta hanteras genom samverkan mellan berörda kommuner, dvs. utan att en sam- Grundstruktur för krishantering i samhället ordnande instans på högre nivå engageras. Denna samverkan kan dessutom ofta ske informellt med gott resultat. Samverkan mellan berörda kommuner är i regel att föredra framför att övertar ledningsansvaret för krishanteringsinsatsen. Ett sådant övertagande är dessutom endast möjligt om insatsen avser rädd- ningstjänst. har däremot inte någon generell befo- genhet att överta ledningsansvaret i situationer som går utöver räddningstjänst och kräver tvärsektoriell samordning och sam- verkan. Enligt utredningens uppfattning finns det därför anledning att förbättra möjligheterna till samverkan över kommungränserna i allvarliga krissituationer. De hotbildsförändringar som har inträffat medför enligt utredningen att kommunerna bör ges en vidgad roll vid kris- hantering i samhället. De allvarliga händelser som har inträffat visar också att kommunerna ofta har god förmåga att hantera sådana situationer. En vidgad roll för kommunerna stämmer dessutom väl med de allmänna principer för krishantering som utredningen anser bör tillämpas (närhetsprincipen). Kommunernas roll och uppgifter i krishanteringssystemet be- handlas mer ingående i avsnitt 5.4. Områdesansvaret syftar till att tillgodose behovet av tvärsektoriell samordning och samverkan vid allvarliga krissituationer inom ett avgränsat geografiskt område. I vissa fall finns dock också ett be- hov av fackmässig samordning och samverkan i sådana situationer. Denna typ av samordning saknar en geografisk dimension och gäller själva verksamheten oavsett på vilken plats eller nivå som denna bedrivs. Behovet av samordning och samverkan genereras av starka ömsesidiga beroendeförhållanden som kan finnas mellan olika verksamhetsområden. Ett samordnings- och samverkansbehov kan uppstå av flera skäl inom och mellan verksamheter som präglas av sådana beroendeför- hållanden. Bland annat kan det finnas behov av att utgå från vissa gemensamma förutsättningar vid genomförandet av utbildnings- och övningsverksamhet för den personal som är verksam inom det aktuella området. Det kan också finnas behov av att anpassa kom- munikationsstöd, utrustning och anläggningar till en gemensam teknisk standard eller till vissa minimikrav på funktionsförmåga Grundstruktur för krishantering i samhället under störda förhållanden. I akuta krisförlopp kan det finnas an- ledning att bl.a. samordna expertstöd och rådgivning från centrala myndigheter till regionala och lokala organ. Också informationen till allmänheten behöver samordnas i ett akut krisförlopp. Exempel på beroendeförhållanden som genererar ett behov av fackmässig samordning finns bl.a. inom den tekniska infrastruktu- ren. I kapitel 2 redovisades de starka ömsesidiga beroendeför- hållanden som finns mellan elförsörjningen och telekommunika- tionerna och de risker som finns för en s.k. moment 22-situation. Den allt starkare integrationen mellan telekommunikationer, rund- radioverksamhet och IT-verksamhet skapar också starka beroende- förhållanden mellan olika verksamheter inom den tekniska infra- strukturen. Beroendeförhållanden finns också mellan de verksamheter som engageras i det skadeavhjälpande arbetet vid olyckor och katastro- fer. Detta gäller främst räddningstjänsten, akutsjukvården och polisen. I akuta situationer är detta samordningsbehov kopplat till en skadeplats och är begränsat till en tidsrymd som omfattar eller . I ett förberedelse- och planeringsskede kan samordningsbehovet bl.a. avse utformningen av lednings- och kommunikationssystemen, anskaffning av teknisk utrustning samt utbildnings- och övningsverksamheten. Komplexa beroendeförhållanden mellan olika verksamheter finns också inom vissa andra områden som har betydelse för möjligheterna att hantera en allvarlig krissituation i samhället. Transportväsendet integreras alltmer vilket skapar beroende- förhållanden mellan olika trafikslag och trafiksystem. Bilden kompliceras av att det inom transportsektorn finns ett betydande elbehov som inte kan tillgodoses genom reservkraft hos användaren. Den ekonomiska infrastrukturen – betalningsväsendet och värdepappershandeln – är ytterligare ett område som kan kräva samordnade åtgärder för att motverka störningseffekter som kan få allvarliga konsekvenser för samhället. Också i detta fall bygger verksamheten på sårbara tekniska system som används av flertalet samhällsmedborgare.