sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Vidare gavs kommittén i uppdrag att föreslå de ändringar i tryckfrihetsförord- ningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som kunde anses motiverade av att grundlagsregleringen borde anpassas till ny teknik och terminologi på området. Genom betänkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) lämnade sitt förslag . För skyddet av personuppgifter föreslog kommittén att EG:s dataskyddsdirektiv skulle införlivas i svensk lagstiftning genom en ny lag, persondatalagen. Denna lag, som fick namnet person- uppgiftslagen (1998:204), trädde i kraft och ersatte då datalagen (1973:289). Vidare föreslog kommittén vissa ändringar i 2 kap. TF samt i viss anknytande lagstiftning i syfte att anpassa bestämmelserna till modern . Frågan om en an- passning av 2 kap. TF till den nya tekniken krävde enligt rege- ringens mening dock ytterligare överväganden (prop. s. 29). Regeringen beslutade därefter de direktiv som ligger till grund för vårt uppdrag (dir. 1998:32). Enligt sina direktiv skulle se över om allmänna handlingar med hänsyn till utvecklingen på IT- området och föreslå de ändringar som kunde anses motiverade av ett behov att anpassa grundlagsregleringen till ny teknik och terminologi (dir. 1995:91). I direktiven angavs att lagstiftningen måste vara anpassad till dagens förhållanden och om möjligt även till framtidens. Den skall utformas så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. Vidare anfördes att en förändring av TF:s grundbegrepp eller rent av införandet av en ny begrepps- apparat kunde bli aktuellt. Nedan följer en sammanfattning av förslag såvitt avser ändringar i om allmänna handlingars offentlighet och i anknytande lagstiftning. Vidare redovisas remissvaren i huvuddrag. 1.1.3Grundbegreppen i 2 kap. 1.1.3.1Allmän handling – allmän uppgift föreslog att det centrala begreppet i 2 kap. TF skulle vara allmän uppgift i stället för allmän handling(s. 497– 500). Som skäl härför anförde kommittén att det, om man skall överge handlingsbegreppet, ligger nära till hands att istället låta insynsrätten omfatta innehållet i handlingen. Kommittén anförde att det väl närmast är självklart att det inte är själva handlingen eller data som i sig är det intressanta från offentlighetssynpunkt utan innehållet – uppgifterna däri. Uppgift är dessutom, enligt kom- mittén, ett teknikneutralt begrepp, vilket sekretesslagen redan bygger på. Att byta ut begreppet handling mot uppgift skulle enligt kommitténs mening inte heller innebära någon större saklig förändring; i de fall man tidigare kunnat få ut en handling skulle man istället kunna få ut en uppgift som finns i en handling. Förslaget innebar att en uppgift som kommit in till eller upprättats hos myndigheten och där förvarades i en handling eller i en databas skulle vara allmän hos myndigheten. För att en uppgift skulle anses förvarad hos myndigheten måste den enligt på något sätt vara bevarad hos myndigheten och vara möjlig att ta del av upprepade gånger (s. 500-505). Enligt kommitténs förslag skulle begreppet handling finnas kvar i 2 kap. TF, men som en förvaringsplats för uppgifter. En handling skulle enligt kommittén definieras som en framställning som har ett bestämt innehåll, oavsett om det förekom på papper eller i elektronisk form. Kommittén påpekade att innehållet ofta har bestämts av utställaren och inte kan ändras. En förvaringsplats för uppgifter som inte var en handling skulle enligt kallas databas. Det typiska för en databas skulle enligt kommittén vara att den hade förberetts för införing, sökningar och sammanställningar av uppgifter. Begreppet skulle omfatta databaser i såväl pappers- som elektronisk form. Flertalet av remissinstanserna var direkt avvisande eller i vart fall mycket tveksamma till det lämpliga i att byta ut det väl inarbetade begreppet allmän handling mot allmän uppgift. Härvid påtalades värdet av att behålla den praxis som uppstått kring begreppet handling. Av de remissinstanser som inte var negativa till förlaget ansåg flera att ett begreppsbyte dock inte kunde ske utan att föregås av en noggrann konsekvensanalys. Flera remissinstanser påpekade också att den enskildes rätt att begära att få ta del av en viss bestämd allmän handling inte borde avskaffas. Vidare anförde flera av remissinstanserna beträffande begreppet databas, att det var ett olämpligt uttryckssätt i en teknikneutral lagstiftning eftersom databas i vanligt språkbruk torde syfta på uppgiftssammanställningar i elektronisk miljö. konstaterade att den regel som införts i TF och som innebär att allt som är tekniskt tillgängligt för myndigheten skall anses förvarat hos denna, inte går att tillämpa i modern (s. 508–516). Den nya tekniken med globala nätverk hade enligt kommittén gjort att denna tillgänglig- hetsprincip lett till orimliga konsekvenser. Genom att den s.k. till- gänglighetsregeln togs bort skulle enligt kommitténs uppfattning en uppgift anses förvarad om den fysiskt fanns hos myndigheten eller om den fanns i myndighetens elektroniska arkiv. Enligt kom- mitténs uppfattning var det en förutsättning för att offentlighets- principen skulle kunna fungera i praktiken att gränserna mellan Myndigheterna borde därför återfå kontrollen över sina allmänna uppgifter. Därigenom skapades förutsättningar för att ålägga myndigheterna en principiell skyldighet att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Enligt kommittén innebar dess förslag att begreppet förvar återfick sin egentliga betydelse. Förvaring blev därmed liktydigt med att något har tillförts myndighetens (fysiska eller logiska) utrymmen och inte har gallrats. Av remissinstanserna var det flera som tillstyrkte förslaget att ta bort den s.k. tillgänglighetsprincipen och återge begreppet förvar sin ursprungliga betydelse samt låta det omfatta såväl fysiska som logiska förvar. Några anförde emellertid att ett borttagande av tillgänglighetsprincipen skulle medföra en inskränkning av offent- lighetsprincipen, varför frågan borde utredas ytterligare. föreslog att begreppet inkommen – precis som i traditionell miljö – borde knytas till huruvida uppgifterna anlänt till ett utrymme som tillhör myndigheten (s. 518). IT-material som överförts till myndigheten på elektronisk väg borde enligt kommittén anses ha kommit in till myndigheten när de elektro- niska impulser som representerar handlingen når fram till myndig- hetens elektroniska arkiv – antingen till en dator i myndighetens lokaler eller till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten men finns på annan plats. En sådan reglering borde enligt bli enkel att tillämpa eftersom den följer samma principer som traditionella handlingar. 1.1.3.4Elektronisk presentation vid andra myndigheter (förmedling) Genom att överge principen om att allt som är tekniskt tillgängligt skall anses vara en vid myndigheten förvarad handling ansåg att myndighetsgränserna kunde upprätthållas. För att ändringen inte skulle komma att innebära att allmänhetens möjligheter att ta del av information minskade, förslog istället, att en myndighet i den mån den har teknisk möjlighet att nå en annan myndighets informationstillgångar skulle var skyldig att bistå den enskilde med en begäran om en allmän handling eller en annan sammanställning av uppgifter i en databas från den andra myndigheten (s. 539). Härigenom skulle upp- gifterna inte betraktas som inkomna till den första myndigheten, utan det skulle handla om ren förmedling av uppgifterna. Enligt kommitténs förslag skulle en bestämmelse om myndigheternas skyldighet att på detta sätt ge service till allmänheten införas i 15 kap. sekretesslagen. Några av remissinstanserna angav att förslaget om s.k. förmedling synes som ett avsteg från strävan att införa ett strikt förvarsbegrepp och befarade att svårigheter vid sekretess- prövningen kunde förväntas uppstå. Andra anförde att myndig- heternas serviceskyldighet inte borde sträckas längre än att hänvisa den enskilde till den myndigheten som förvarade den efterfrågade handlingen. ansåg att dess förslag till ny avgränsning av en myndighets informationstillgångar innebar att bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket TF kunde tas bort, eftersom den inte längre fyllde någon funktion (s. 553–555). Bestämmelsen innebär att en upptagning för ADB i register, som myndigheten har tillgång till enligt avtal med annan myndighet, med undantag från den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF, skall anses vara en allmän handling hos den förstnämnda myndigheten. Enligt kommittén medförde detta också att regleringen kring biblioteks- undantaget blev teknikneutral. ansåg att myndigheternas skyldighet att på begäran söka efter och sammanställa uppgifter borde komma till klart uttryck i grundlagen (s. 521). Därmed skulle regleringen bli tydligare och enklare att förstå som allmänhetens rätt till en allsidig insyn skulle få ett förstärkt grundlagsskydd. Enligt kommittén borde en utgångspunkt vara att de nya sök- och sammanställningsmöjligheter som tekniken ger skall få utnyttjas också för att förbättra offentlighetsinsynen, om det inte finns några verkligt bärkraftiga skäl för inskränkningar. Kommittén konstaterade att myndigheterna har skyldighet att göra extra sökningar och sammanställningar, utöver det som myndigheten normalt gör, när allmänheten vill ha ut uppgifter så länge det ligger inom ramen för vad som kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Denna skyldighet borde myndigheterna, enligt kommittén, ha även men skyldigheten borde istället relateras till en myndighets kostnad (s. 528). Flera av remissinstanserna ansåg att det vore bra om det framgick direkt av lagtexten vilka krav som kunde ställas på myndigheterna för att göra sökningar och sammanställningar ur databaser. En del remissinstanser ansåg att vad som kan göras med rutinbetonade åtgärder var ett lämpligt begrepp eftersom det kring detta begrepp finns en fungerande praxis. Andra fann det mer lämpligt att lyfta fram att åtgärden skulle vara relaterad till myndighetens kostnader. Ytterligare en del invände mot att myndigheterna överhuvudtaget skulle vara skyldiga att utföra sök- och sammanställningar på begäran av enskilda när detta inte behövdes för den egna verksamheten. 1.1.5Utlämnade av allmän uppgift i elektronisk form fann att tiden var mogen att lämna pappers- hanteringen även när det handlade om att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen (s. 540–541). Härvid förslog att bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF om att en myndighet inte är skyldig att lämna ut en upptagning för automatisk data- behandling i annan form än utskrift skulle tas bort och att det i TF borde införas en rätt för allmänheten att få ut en allmän handling eller en annan uppgiftssammanställning i elektronisk form. föreslog att en begäran om ett elektroniskt utläm- nande endast borde avslås om det fanns en särskild bestämmelse i lag eller annan författning som förbjöd det eller om det mötte betydande hinder. Rätten att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form skulle, enligt förslaget, anpassas till myndigheternas tekniska möjligheter. Kommittén övervägde vad det skulle innebära att införa en rätt för allmänheten att via s.k. on-lineuppkoppling fritt få söka och hämta information från myndigheternas datorer (s. 542). Emeller- tid fann kommittén att en sådan modell hade betydande nackdelar. Det fanns risk för att man från det offentligas sida helt skulle tappa kontrollen över hanteringen av personuppgifter. att det kunde uppstå risker för intrång i den personliga integriteten samt för att upprätthålla ett system med individuell sekretess- prövning vid varje utlämnandetillfälle, ville kommittén inte förorda att en sådan lösning gjordes obligatorisk. Kommittén ansåg att samma regler skulle gälla för den grundlagsfästa rätten att få ut handlingar och andra uppgiftssamlingar i elektronisk form som för manuellt utlämnande. Det skulle alltså även i fortsättningen krävas en preciserad begäran. förslog vidare att rätten att få ut uppgifter i elektronisk form inte skulle omfatta datorprogram, eftersom detta kunde underlätta intrång i upphovsrätten till sådana program (s. 564–565). Kommittén ansåg dock att det kunde finnas ett allmänt intresse av att få reda på hur myndigheternas datorprogram fungerar, särskilt när myndighetens beslut fattas automatiskt genom datorprogram. För att förstärka offentlighetsinsynen i detta avseende föreslog kommittén därför att myndigheterna, när det gäller sådana datorprogram, skall vara skyldiga att tillhandahålla beskrivningar (systemdokumentation) över hur programmen fungerar (s. 569). Flertalet remissinstanser instämde i och för sig i Datalags- kommitténs uppfattning att tiden kunde anses mogen för att införa ett elektroniskt utlämnande och att detta skulle innebära en för- stärkning av offentlighetsprincipen, men ansåg att konsekvenserna av en sådan ändring ur integritets- och sekretesshänseende borde utredas ytterligare. Många av remissinstanserna anförde att sekretessprövningarna vid s.k. massuttag kunde komma att bli mycket omfattande och resurskrävande för myndigheterna genom införandet av ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Flera påpekade att bestämmelsen i 7 kap. 16 § SekrL, den särskilda sekretessen för personuppgifter, skulle komma att få ökad betydelse men att det skulle bli svårt för myndigheterna att bedöma om personuppgifter efter ett utlämnande kunde befaras komma att bli behandlade i strid med personuppgiftslagen. Vidare ansåg vissa remissinstanser att ett elektroniskt utlämnande över huvud taget inte borde införas som en skyldighet för myndigheterna. Härvid pekades på att det redan enligt gällande bestämmelser är möjligt för myndigheterna att som en serviceåtgärd lämna ut handlingar i elektronisk form och att allmänhetens rätt till insyn inte skulle på ett för en demokrati ovärdigt sätt begränsas om en sådan skyldighet inte infördes. 1.1.6Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen Förslaget till ändrad begreppsapparat i 2 kap. TF föranledde att föreslå följdändringar av närmast redak- tionellt slag i arkivlagen och sekretesslagen (s. 582). Härutöver förslog kommittén vissa ändringar som rörde reglerna om myndigheternas arkiv. framhöll att det är av stor betydelse för offentlighetsinsynen att allmänna uppgifter bevaras. Av detta skäl förslog kommittén att arkivlagens regler skulle knytas närmare till 2 kap. TF genom en bestämmelse i grundlagen som hänvisade till arkivlagen. förslog vidare att myndigheternas uppgifter skulle anses tillhöra arkivet så snart de uppfyllde kriterierna för att vara allmänna uppgifter. Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan ansåg flera att det vore motiverat att samordna reglerna i 15 kap. SekrL och arkivförfattningarna i en särskild lag. Det förordades dock att denna översyn fick ske i särskild ordning. 1.2Internationella åtaganden på IT- och personuppgiftsområdet Som framgått ovan anges i våra direktiv att kommitténs förslag måste stå i överensstämmelse med internationella åtagan- den på IT- och personuppgiftsområdet. Nedan lämnas en redo- visning av de åtaganden som är av betydelse för kommitténs uppdrag när det gäller översynen av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. Inom organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, , har en expertgrupp utarbetat vissa riktlinjer i fråga om integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Rikt- linjerna antogs av tillsammans med en rekommendation till medlemsländernas regeringar om att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning. däribland , har godtagit rekommendationen och åtagit sig att följa denna. rekommendation finns i sin helhet återgiven i betänkande SOU 1997:39, s. 168. Där finns också en samlad redovisning av riktlinjers innehåll (s. 170–172). Riktlinjerna återges i engelsk version i bilagor till slutbetänkande SOU 1993:10. antog en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av person- uppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Konventionens syfte är att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. Utgångspunkten är att vissa av den enskildes rättigheter kan behöva skyddas i för- hållande till den princip om fritt flöde av information, oberoende av gränser, som finns inskriven i internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter. Konventionen finns i engelsk version återgiven i en bilaga till SOU 1993:10. En redovisning av dess innehåll lämnas i SOU 1997:39, s. 172–174. Inom har vidare utarbetats ett flertal rekommenda- tioner på dataskyddsområdet. Bland annat kan nämnas rekommen- dationerna om skydd för personuppgifter som används för anställningsändamål (No. R [89] 2), om skydd för personuppgifter som används för forskning och statistik (No. R [83] 10), om skydd för personuppgifter som används för direktreklamändamål (No. R [85] 20), om utlämnande till tredje man av personuppgifter som finns hos offentliga organ (No. R [91) 10) samt rekommenda- tionen om persondataskydd vid telekommunikation (No. R [95] 4). har vidare antagit en rekommendation om skydd för privatlivet på Internet (No. R [99] 5). Till rekommendationen har också bifogats riktlinjer. Inför antagandet av rekommenda- tionen bemyndigades medlemsstaterna inom EU genom minister- rådets beslut att på EG:s vägnar inom minister- kommitté anta rekommendationen. och Europeiska unionens råd antog ett direktiv (95/46/EG) om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Direktivet genomfördes i genom personuppgiftslagen (1998:204), som trädde i kraft . Under arbetet med att färdigställa EG-direktivet aktualiserades frågan om direktivets förenlighet med den svenska offentlighets- principen. I propositionen till personuppgiftslagen anförde reger- ingen att den i förhandlingarna om EG-direktivet hade agerat hårt för att få till stånd sådana lösningar att direktivet inte stod i motsättning till offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:44 s. 43). Regeringen ansåg att de svenska ansträngningarna hade varit fram- gångsrika. Enligt regeringens uppfattning fanns i det antagna direktivet inte någon bestämmelse som inte gick att förena med den svenska offentlighetsprincipen. delade regeringens uppfattning (bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Vid riks- dagsbehandlingen framhöll dock att det enligt EG:s rättsordning är som är exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av . Först genom prövning kan man veta hur direktivet egentligen skall tolkas och tillämpas (bet. 1997/98:KU18 s. 27). När det gäller frågan om direktivets förenlighet med offent- lighetsprincipen är det framför allt sex artiklar i direktivet som är av intresse. Enligt artikel 6 skall personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, och senare behandling av uppgifterna får i princip inte ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. I propositionen om personuppgiftslagen anförde regeringen att en myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen inte kunde anses vara oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regeringen framhöll att offentlighetsprincipen framgår av grundlagen och får anses utgöra en integrerad del av all förvaltningsverksamhet som myndigheterna ägnar sig åt. Enligt artikel 7 får personuppgifter vidare behandlas bl.a. om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige eller för att fullgöra en arbetsuppgift som ett led i en myndighetsutövning. Regeringen anförde i proposition 1997/98:44 att en myndighets utlämnande av personuppgifter är tillåtet också enligt denna artikel, eftersom de registeransvariga myndigheterna är rättsligt förpliktade att följa bl.a. grundlags- reglerna om utlämnande av allmänna handlingar och utlämnandet är också ett led i deras myndighetsutövning (s. 44). EG-direktivet innehåller vidare i artikel 8 ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Det är emellertid tillåtet att av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse göra undantag från förbudet, om det finns lämpliga skyddsåtgärder (artikel 8.4). I propositionen anförde regeringen med anledning av artikel 8 att det är ett viktigt allmänt intresse att utlämnanden kan ske enligt offentlighetsprincipen. Regeringen menade att de svenska sekretessbestämmelserna medför att sådana känsliga personupp- gifter som avses i artikeln inte kommer att lämnas ut om den en- skilde kan skadas eller drabbas negativt av utlämnandet. Sekretess- bestämmelserna fick enligt regeringens mening anses utgöra sådana lämpliga skyddsåtgärder som avses i direktivet. I direktivet finns också bestämmelser om informationsplikt. När information om en viss person samlas in från den berörde själv skall enligt artikel 10 den information lämnas som är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling, exempelvis information om mottagarna och eller de kategorier som mottar uppgifterna. Information behöver dock inte lämnas i den ut- sträckning den registrerade redan känner till informationen. I artikel 11.1 finns motsvarande bestämmelser för det fallet att personuppgifter har samlats in från något annat håll än från den berörde själv. I proposition 1997/98:44 anförde regeringen (s. 44 f.) att den myndighet som samlar in personuppgifter inte kan lämna information om till vilka personer uppgifterna kan komma att lämnas ut, eftersom offentlighetsprincipen innebär att var och en kan få ut icke sekretessbelagda personuppgifter och att den som får uppgifterna i princip har rätt att vara anonym. Regeringen erinrade om att information däremot kan lämnas om att uppgifterna kan komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen till den som begär det. Enligt regeringens uppfattning får de registrerade härigenom – på det sätt som direktivet kräver – information om till vilka kategorier av mottagare som uppgifterna kan komma att lämnas ut. Regeringen anförde att eftersom utlämnande enligt offentlighetsprincipen föreskrivits i svensk grundlag, kan det vidare förutsättas att allmänheten redan känner till att så kan ske. Därför torde det inte vara nödvändigt att lämna särskild information i detta avseende. Därutöver påpekade regeringen att det enligt artikel 13.1 i direktivet är tillåtet för medlemsstaterna att göra nödvändiga undantag från bl.a. bestämmelserna i artikel 6.1, 10 och 11 med hänsyn till skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Regeringen ansåg att rätten för var och en att få ta del av allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda med stöd av den grundlagsfästa offentlighetsprincipen är en sådan rättighet som kan göra det befogat med undantag (prop. 1997/98:44 s. 45). Regeringen anförde vidare att det för att undanröja alla eventuella oklarheter vid tolkningen av direktivet på denna punkt hade på svenskt initiativ tagits in en klausul i direktivets ingress (punkt 72), som gör det möjligt att ta hänsyn till offentlighets- principen när direktivets bestämmelser genomförs i nationell rätt. Enligt punkt 72 gör direktivet det möjligt att vid genomförandet av dessa bestämmelser ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Regeringen anförde att det står klart att den svenska offentlighetsprincipen omfattas av uttrycket principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar, eftersom klausulen hade kommit till på svenskt initiativ. De invändningar som hade förts fram av vissa remiss- instanser beträffande det förhållandet att det i andra språkversioner av direktivet använts uttryck som måhända syftar på annat än det svenska begreppet allmänna handlingar framstod därför enligt regeringens mening inte som bärkraftiga.