sou · GPB375 · 2002-01-01 00:00:00 — Till mig knöts en av regeringen utsedd kommitté bestående av sak- kunniga och experter från , Socialdeparte- mentet, , (), , , samt två kommunrepresentanter. Kommittén har haft sju protokollförda Ett sekretariat upprättades med tre sekreterare på deltid. Mycket praktiskt arbete i utredningen har bedrivits i nedanstående arbetsgrupper som har arbetat med utveckling och definition av nyckeltal inom tre verksamhetsområden, insamlingsproblematik, användarvänlighet i dataapplikationen samt med hur benchmarking skall bedrivas. 1.Nyckeltal och definitioner inom skola – barnomsorg 2.Nyckeltal och definitioner inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade 3.Nyckeltal och definitioner inom individ- och familjeom- sorg 4.Insamling av statistik knuten till räkenskapssam- mandraget 5.Insamling av statistik till övriga nyckeltal 6.Användarvänlighet/data- applikationen Kommunerna samt och Svenska Kommunför- bundet Kommunerna samt Skol- verket, , och Kommunerna samt , Socialstyrel- sen, SCB och Sekretariatet har lett arbetet i arbetsgrupperna. Gruppernas arbete har bedrivits både vid gemensamma möten och lokalt ute i arbets- gruppernas kommuner. Arbetsgruppernas uppgift har varit att N formulera verksamhetsindelningar samt lämna förslag till och definiera nyckeltal N redovisa hur statistikinsamling och rapportering sker i kommu- nerna samt lämna förslag och ge synpunkter på bättre insam- lingsmetoder N medverka i framtagandet av en dataapplikation N lämna förslag till hur jämförelser kan göras och stimuleras. Förutom sammanträden i kommittén och genom arbetsgrupperna har fortlöpande samråd skett med statistikansvariga myndigheter och vid utveckling av nyckeltalen och vad avser förslag till en förbättrad insamlingsprocess. De kommuner som inte aktivt har deltagit i arbetsgruppernas arbete har informerats och följt utvecklingen genom två anordnade hearings med deltagande från flertalet av de 63 kommunerna som ursprungligen anmälde sig att deltaga i utvecklingsarbetet med en databas. Den första hearingen hölls och den andra . Jag har haft en ambition att alla de 63 kommunerna i försöks- verksamheten, som ett konkret bidrag till utredningens mål att få bättre aktualitet i de uppgifter som samlas in på nationell nivå, skulle lämna uppgifter till räkenskapssammandraget (RS) och där- till hörande verksamhetsstatistik enligt den fastställda tidplanen för RS, vilket normalt inte brukar fungera. För att uppmärksamma kommunerna på vikten av att inlämna räkenskapssammandraget sändes, , en gemensam skrivelse från kommittén och SCB till samtliga landets kommuner. Det har kunnat konstateras att uppgifter generellt sett har lämnats något tidigare detta år. ekonomiska vårproposition begärde regeringen medel för fortsatta utredningsinsatser för att utveckla uppföljningen av verksamhet och ekonomi. Insatserna borde bl.a. ta sikte på de möjligheter som en databas skapar. Andra tänk- bara uppgifter var att regeringen, i samarbete med kommuner och landsting, stimulerar kvalitetsjämförelser med s.k. benchmarking. Kommunerna skall således kunna använda kommundatabasen för jämförelser i sin egen kommun, men också för jämförelse med andra kommuner, med syfte att göra den kommunala verk- samheten mer effektiv och att bedriva tvärsektoriella studier av effektiviteten i den kommunala verksamheten. Regeringen har i olika sammanhang framhållit vikten och beho- vet av ett förbättrat kunskapsunderlag om den offentliga sektorn och att resultat från forskning skall komma till användning i prak- tiskt samhällsarbete. Den offentliga sektorns effektivitet och pro- duktivitet är därför ett viktigt forskningsområde inom vilket det finns ett behov av fördjupade kunskaper. I det s.k. välfärdsbokslutet Välfärd vid vägskäl, (SOU 2000:3) påtalades att det finns stora kunskapsluckor när det gäller utveck- lingen, resultaten och effekterna av flera kommunala verksamheter. Bland annat identifierade utredningen kunskapsluckor i fråga om effekterna av specifika förändringar eller reformer i den offentliga sektorn, men även brister i statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten, dvs. Såväl staten som kommunerna, som är den kommunala data- basens primära målgrupper, behöver bättre kunna följa hur de verk- samheter som finansieras med offentliga medel fungerar.1 Kommundatabasen kommer att fungera som ett aktivt styrmedel 1 Dir 2000:69. för kommunledningarna och bidra till att i kommunsektorn öka motivationen för uppföljning och utvärdering. Kommundatabasen kan således utifrån bland annat ett medborgarperspektiv vara ett av flera styrningsverktyg för kommunledningen. 2.2Nyckeltal som metod för uppföljning och styrning Intresset för jämförelser, uppföljning och utvärdering är stort hos kommuner, landsting och stat m.fl. Utvecklingsarbete och presen- tation av nyckeltal förekommer hos många aktörer. har staten låtit utreda för att finna bättre lösningar för framtagande, produktion, analys och jämförelser med nyckeltal som grund. Nyckeltal är tal som komprimerar information i syfte att göra den mer lättillgänglig och användbar för en användare. Defini- tionsmässigt skall ett nyckeltal kunna mätas kvantitativt och ge väsentlig information om verksamheten. Nyckeltal har flera funk- tioner och kan användas N för att ge och få information om en verksamhet. Nyckeltal ska- par uppmärksamhet i sin egenskap av tidig signal och gör olika förhållanden synliga, N som en del i beslutsunderlag, så att beslutsfattare kan få en hel- hetssyn och därigenom skapa goda möjligheter att prioritera och styra verksamheten mellan olika mål och åtgärder, N som ett stöd i uppföljning och utvärdering av mål, planer, pro- gram och verksamhet. Väl formulerade nyckeltal kan ge betyg på hur arbetet utförts och hur resultatet utfallit jämfört med uppsatta mål, dvs. för effektivitets- och produktivitetsbe- dömningar. N som bas i olika benchmarking aktiviteter. Att jämföra sig med andra eller med sig själv kan ge kunskaper som skapar lärande på alla nivåer. Jämförande nyckeltal kan också användas för att prognostisera framtida resursförbrukning. I detta kapitel redovisas först två tidigare statliga arbeten och sedan görs ett par beskrivningar av motsvarande utveckling i andra länder. 2.3.1Statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting (SOU 1996:179) Utredningens uppdrag var att utarbeta konkreta förslag till hur kvalitet och jämförbarhet skulle kunna förbättras i insamlade eko- nomiska eller ekonomiskt relaterade uppgifter från kommuner och landsting. Uppdraget innefattade att visa hur insamling av uppgifter kan samordnas med avseende på tidpunkt, tillvägagångssätt och innehåll i olika statliga myndigheters uppgiftsinsamlingar för att öka jämförbarheten och för att minska arbetet med att lämna upp- gifter till den nationella uppföljningen av kommunsektorn. Utredningens förslag, med syfte att förbättra den övergripande natio- nella uppföljningen, var: N att alla myndigheter, med ansvar för uppföljning av verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting, i större utsträckning engageras i arbetet med att formulera de övergripande nationella målen i uppföljningsbara effektmål N att en struktur skapas för en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av kommunsektorn, där insamlingen av ekonomi-, verksamhets- och personaluppgifter samordnas med de kom- munala räkenskapssammandragen genom gemensam verksam- hetsindelning, enhetliga termer och begrepp samt tidsmässig samordning N att uppgiftsinsamling och återföring tidigareläggs så att åter- föringen till kommunsektorn kan ske senast året efter verksamhetsåret. N att de tre storstäderna i redovisningen till den nationella upp- följningen skulle presenteras dels på kommunnivå, dels på stadsdelsnivå N att insamlade statistiska uppgifter från kommuner och lands- ting skulle systematiseras i en databas, som SCB administrerar, a-jourhåller och vidareutvecklar N att urvalsundersökningar och kommunpaneler skulle användas i större utsträckning N att staten tillsammans med kommunförbunden och represen- tanter från kommuner och landsting tar initiativ till att informera systemleverantörer om de statliga uppgiftsbehoven för att påskynda utvecklingen av datatekniska lösningar som kan underlätta kommunernas arbete med att lämna uppgifter till staten N att staten stödjer lokala benchmarkingprojekt som ett sätt att skapa förutsättningar för en effektiv verksamhet i kommuner och landsting N att en bestämmelse införs i lagen om den officiella statistiken (SFS 1992:889) med innebörd att kommuner och landsting skall vara skyldiga att inhämta relevanta statistiska uppgifter för den officiella statistiken även för kommunalt finansierad verk- samhet som bedrivs av andra utförare N inrättande av en samordningsfunktionen inom regerings- kansliet för att förstärka den övergripande uppföljningen av kommunsektorn med avseende på aktualitet, samordning och kvalitet i uppgiftsinsamlingarna. 2.3.2Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt (Ds 2000:48) Rapporten och riktigt – utvalt och viktigt – förslag till databas (2000:48) utarbetades av en arbetsgrupp inom med uppgift att lämna förslag till en databas. Förslaget utarbetades tillsammans med tolv kommuner och föreslogs innehålla 190 nyckeltal som beskrev verk- samheter inom barnomsorg, skola, individ- och familjeomsorg samt omsorg om äldre och funktionshindrade. Varje verksamhet beskrevs med nyckeltal om ekonomi, volymer och kvalitet. Arbetsgruppen lämnade också ett förslag till uppsnabbad tidplan för insamling och presentation av de föreslagna nyckeltalen i den kommunala databasen. Vidare fanns förslag till hur fortsatt arbete med att utveckla en fullskalig databas kunde bedrivas, med följande aktiviteter: N Utvidgad försöksverksamhet. Alla kommuner erbjuds att delta i en utvidgad och frivillig försöksverksamhet med en databas avseende , presenterad . N Ett nytt datasystem för att hantera en ny, fullt utbyggd databas behöver utvecklas parallellt med den utvidgade försöksverk- samheten. N Databasen föreslås utvidgas till att omfatta samtliga kommuner och landsting samt ytterligare verksam- hetsområden. N Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling görs av de olika mått som finns framtagna i provdatabasen. Om en fullskalig databas skall kunna utformas och utvecklas på ett framgångsrikt sätt behövs enligt rapporten också ett organ som kan styra den fortsatta utvecklingen, verka för att databasen används, sprida kunskap samt förankra de krav som ställs på myndigheter och kommuner för att databasen skall uppfylla sitt syfte. I flera europeiska länder har det funnits en ökande decentralisering i kombination med kommunalt anspråk på lokal självständighet och utveckling. Eftersom den kommunala verksamheten oftast är omfattande, så utgör den också en väsentlig andel av det nationella ekonomiska systemet och det blir därför viktigt för staten att styra, följa och påverka. Nedan redovisas för- hållandena och utvecklingen i några länder. 2.4.1England – Best Value Traditionellt har de engelska kommunerna varit föremål för stark statlig styrning. I ett statligt initiativ används Best Value for Money tillsammans med begrepp som förnyelse, demokratisering, utveckling, etik och klagomålshantering. Best Value innehåller knappt 200 nationellt formulerade indikatorer som alla kommuner skall kunna redovisa. Dessa indikatorer avser såväl eko- nomi och effektivitet som kvalitet. Avsikten är att genom stor grad av offentlighet stimulera kommunerna till goda resultat. De av staten framtagna indikatorerna används bl.a. för att kommunerna skall kunna jämföra sig med varandra och med sig själva över tiden för att utveckla verksamheten. Best Value-konceptet förutsätter dessutom en omfattande dialog med medborgarna. Audit Commission, ett rikstäckande revisionsorgan, som huvud- sakligen finansieras av avgifter från de granskade kommunerna, följer och kontrollerar det kommunala arbetet med Best Value, där lokala detaljmål skall beakta nationella mål och Audit Commissions indikatorer. Vidare skall målformuleringar ha sin grund i presta- tionstal, där jämförbarheten kontrolleras av Audit Commission, vars granskningsrapporter publiceras offentligt. I startades som en direkt följd av upplevda svagheter i informationsförsörjningen mellan staten och kommunsektorn. KOSTRA står för KOmmune – STat – RApportering. Syftet med projektet var att förbättra informationen om resursförbrukning och kommunikationen mellan stat och kommun. KOSTRA är ett nationellt system för framtagande av styr- ningsinformation om verksamhet. Informationen om kommunala tjänster och resurser rapporteras in och görs tillgäng- liga på ett sätt som är relevant och intressant för beslutsfattare på både nationell och lokal nivå. Informationen skall fungera som underlag för analyser, planering och styrning samt ge underlag för att bedöma om de nationella målen uppnås. Den presenterade informationen innehåller främst ekonomi- och volymuppgifter. Framtagandet av uppgifterna stöds och kontrolleras av 16 statliga och regionala företrädare. Hitintills har redovisning till KOSTRA- systemet varit frivilligt för kommunerna men har kommunerna skyldighet enlig lag att lämna uppgifter till systemet. Styrningsgruppen består av representanter för Kommunal- og regionaldepartementet och Statistisk Sentralbyrå, där departe- mentet har ett överordnat ansvar för hela projektet och rapporterar till regeringen och . Den norska regeringen har etablerat ett Samordningsråd for att följa upp projektet, med representanter för berörda departement, kommunförbund, yrkesorganisationer och statliga myndigheter såsom , Fylkesmannen samt Statistisk Sentralbyrå. Rådet lämnar också synpunkter på de förslag som utarbetas av de olika arbetsgrupperna inom projektet. 3Nuvarande insamling, publikationer och pågående utredningar Ansvaret för den officiella statistiken om kommunala verksam- heter, som berörs i denna utredning, är fördelat mellan (barnomsorg och skola) och (individ- och familje- omsorg samt vård och omsorg om äldre och funktionshindrade). Verksamhetsstatistik presenteras bl.a. genom publikationer som Jämförelsetal för barnomsorg, skola och vuxenutbildning, Jämförelsetal för samt Vad kostar verksamheten i Din kommun?. Flertalet uppgifter om verksamheterna finns dessutom åtkomliga via de två myndigheternas hemsidor, samt . Därtill har SCB ansvar för befolkningsstatistiken. En mer omfattande presentation och genomgång av statistiken samt insamlingssätt och insamlings- tidpunkter finns i Snabbt och riktigt, utvalt och viktigt – förslag till databas (2000:48). samlar in uppgifter om organisation, personal, resultat och kostnader som grundas på förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offent- liga skolväsendet m. m. Alla skolhuvudmän inom det offentliga skolväsendet samt skolhuvudmännen för sådana friskolor som avses i 9 kap 1 och 4 §§ skollagen (1985:1100) är skyldiga att för uppföljning och utvärdering av skolväsendet lämna de uppgifter om skolverksamheten som föreskriver. Detsamma gäller sådana uppgifter som behövs för nationella utvärde- ringsprojekt. Föreskrifterna skall begränsas till vad som är behöv- , publikationer och pågående utredningar ligt för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål som har bestämts av riksdag och regering. har lämnat föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmän (SKOLFS 2000:157). Uppgiftsinsamlingen avser såväl individrelaterad statistik som mängdstatistik. samlar in dels individstatistik dels s.k. mängdstatistik från kommuner och landsting. Uppgiftsinsamlingar avseende individstatistik grundas på den uppgiftsskyldighet avse- ende individstatistik inom socialtjänstområdet som regleras i socialtjänstlagen. Enligt 63 § SoL skall socialnämnden, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut upp- gifter till SCB för angelägna statistiska ändamål. Bestämmelsen gäller endast för individrelaterade statistiska uppgifter dvs. sådana som omfattas av sekretess. har lämnat föreskrifter om socialnämndernas skyldighet att lämna uppgifter om enskilda till den officiella statistiken (SOSFS 1995:18). Insamlande av mängdstatistik inom regleras med stöd av de all- männa bestämmelserna om kommunernas uppgiftsskyldighet i lagen (SFS 1992:889) om den officiella statistiken. Den nationella uppföljningen av den ekonomiska situationen i kommuner och landsting sker till stor del utifrån den bokslutsstati- stik som samlas in. (), ansvarar enl. förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken, för kommuners och landstings ekonomiska statistik, som bl.a. består av finansieringsanalys, resultat- och balansräkning, verksamheter- nas kostnader och intäkter samt investeringsredovisning. Uppgif- terna samlas in genom ett s.k. räkenskapssammandrag (RS), som innehåller cirka 2 700 enskilda variabler per kommun. Tillsammans med RS insamlas också mer specificerade ekonomiska uppgifter om socialtjänst respektive barnomsorg och skola. , publikationer och pågående utredningar Räkenskapssammandragets uppgifter definieras på ett enhetligt sätt1 och uppgifterna hämtas direkt från kommunernas bokföring. Uppgifterna i räkenskapssammandraget används i första hand för rapportering till nationalräkenskaperna och , för riks- dagens och regeringens uppföljnings- och informationsbehov samt för produktivitetsstudier. Statistiken används också för beräkningar av jämförelsetal som presenteras i olika officiella publikationer. Underlag för att lämna räkenskapssammandraget skickas av SCB till kommunerna i februari året efter verksamhetsåret. Vissa upp- gifter avseende kostnader för skola och socialtjänst är integrerade i RS, dels för att få en bättre samordning mellan olika uppgifter, dels för att förenkla uppgiftslämningen för kommunerna. Uppgifterna till det kommunala räkenskapssammandraget skall enligt nuvarande ordning vara inlämnade till SCB året efter verksamhetsåret vad avser balans- och resultaträkningar samt finansieringsanalysen (steg 1) och vad avser drift- och investeringsredovisning med uppgifter om pedago- gisk verksamhet och vård och omsorg (steg 2). Insamlingen avseende räkenskaperna lämnades av de flesta kommuner in månader. Först augusti/september hade samtliga kommuner lämnat in RS och efter ytterligare någon vecka var granskningen av materi- alet avslutad. Materialet presenteras i form av riksto- taler samt kommunvisa uppgifter i Vad kostar verksamheten i Din kommun?och ingår även bl.a. som en del i SCB:s skrift Kom- munernas finanser. Ekonomiska uppgifter insamlade i RS om barnsomsorg och skola offentliggörs ,2 medan mot- svarande information om redovisas i september.3 Preliminära uppgifter från kommunernas resultat- och balans- räkningar publiceras året efter verksamhetsåret på SCB:s hemsida i Statistiska Databaser, . Fr.o.m. mitten av maj sker successiv publicering av uppgifter mot- svarande nyckeltalen i Vad kostar verksamheten i Din kommun? på SCB:s hemsida. Skriften Vad kostar verksamheten i Din kom- mun? publiceras av SCB och . 1Sker med hjälp av kontogrupper, konton, och verksamhetsindelning i Kommun-Bas98 ut- given av . 2Barnomsorg och skola – Jämförelsetal för huvudmän. , publikationer och pågående utredningar sker avseende ekonomiska upp- gifter från landstingen. Bokslutsuppgifter redovisas dels av SCB, dels av . 3.1.3Övrig statistik om kommunala verksamheter För andra kommunala verksamheter som i denna utredning föreslås ingå i kommande fullständiga databas, finns det information i huvudsak i form av officiell statistik för bibliotek (råd), bygglov (SCB), renhållning () och rädd- ningstjänst (). Dessa uppgifter presenteras bl.a. i Statistiska Databaser och bygger till stor del på olika individregister. SCB har samman- ställt uppgifter om innehåll, åtkomlighet och kontaktpersoner för den statistik som SCB producerar med kommun som indelnings- grund, i en publikation kallad Översikt över regional statistik. Publikationen finns tillgänglig på SCB:s hemsida, . 3.2.1Vad kostar verksamheten i Din kommun? Som underlag för kommunala jämförelser publicerar SCB och skriften Vad kostar verksam- heten i Din kommun?. Rapporten är en sammanställning i tabell- form av föregående års bokslut för rikets samtliga kommuner. De ekonomiska uppgifterna hämtas huvudsakligen från räkenskaps- sammandraget. Tillståndet och utvecklingen för olika kommuner och för olika kommungrupper beskrivs med ett antal relativt övergripande finansiella nyckeltal och verksamhetsnyckeltal. Nyckeltalen som redovisas omfattar främst kostnader och prestationer, dvs. kan vara underlag till analyser av produktivitetskaraktär. Nyckeltalen redo- visas i kronor per invånare, kronor per viss målgrupp, som indextal eller procenttal. Kommunerna redovisas efter län, folkmängds- storlek, kommungrupp, total respektive egen skattesats och efter utbudsnivå för service. Utbudsnivån är ett sammanvägt indextal som anger hur stor del av målgruppen inom olika kommu- nala verksamheter som utnyttjar den kommunala servicen. , publikationer och pågående utredningar har rapporten även innefattat nyckeltal för resultat- och balansräkningarna på koncernnivå. Därmed finns möjlighet att göra jämförelser av kommunernas ekonomi oavsett om verksamheten drivs i bolag eller i förvaltningsform. Syftet med skriften är att den skall vara ett underlag för analys av den egna kommunens ekonomi över tiden men också för jämförel- ser mellan kommuner och mellan kommungrupper. De redovisade jämförelsetalen ger ingen heltäckande förklaring på alla skillnader i kostnader och intäkter mellan kommuner, men de ger uppslag och idéer för vidare analyser. publicerar rapporten för landstingen som innehåller jämförande statistik om lands- tingens alla verksamheter. Statistik från olika undersökningar har här samlats för att underlätta jämförelser och därmed förbättra möjligheterna till analys med flera infallsvinklar. Rapporten belyser skillnader mellan landstingen beträffande medelvårdtider, vänte- tider och köer, personaltäthet, kostnader och finansieringsformer. Jämförelsetalen redovisas både på landstings- och kliniknivå. I rap- porten redovisas materialet i indexform så att varje huvudman jämförs med genomsnittet för huvudmännen. Samtliga genom- snittsvärden är också redovisade i absoluta tal. Kostnaderna för landstingens verksamhet redovisas per invånare och per skatte- krona. Åldersfördelningen i respektive landsting framgår också av rapporten. Syftet med rapporten är att ge huvudmännen underlag för bedömningar av den egna verksamheten jämfört med andras. i samarbete med SCB och Svenska Kommunför- bundet publicerar rapporten för social- tjänsten och som även publiceras på hemsida . två huvudområden är vård och omsorg om äldre och personer med funktionshinder samt individ- och familjeomsorg. Syftet med rapporten är att redovisa, kommun- och kommungruppsvis, relevanta jämförelsetal som i första hand bely- , publikationer och pågående utredningar ser prestationer och kostnader inom olika delar av verksamhet och som bidrar till att följa upp och utvärdera de olika verksamheterna. Avsikten är att jämförelsetalen skall kunna använ- das i analysarbete både på och på statlig nivå. Ekono- miska uppgifter hämtas i huvudsak från det årliga räkenskapssam- mandraget och verksamhetsuppgifter från den officiella social- tjänststatistiken. 3.2.4Barnomsorg, skola och vuxenutbildning. Jämförelsetalen innehåller uppgifter om organisation, personal- resurser, resultat och kostnader. Fristående skolor ingår i redovis- ningen på både grundskole- och gymnasienivå. För att underlätta egna analyser finns rapporternas tabeller också tillgängliga via Skol- verkets hemsida . Det nationella uppföljningssystemet och jämförelsetalen är i grunden beskrivande. Vill man söka orsakssamband och förklar- ingar till vissa värden, måste man främst gå vidare och skaffa kom- pletterande information, främst från huvudmännen. 3.2.5Regeringens årliga skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn