sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att elberedskapslagen i princip är en bered- skapslag ter det sig vanskligt att göra det nuvarande stadgandet i 5 § elberedskapslagen direkt tillämpligt även för fredstida kris- situationer. Närmare överväganden är påkallade om hur ålägganden skall utformas för balansansvariga inom ramen för 8 kap. ellagen så att fredstida kriser skall kunna förebyggas. I samband med bortfall av elleveranser omkring – 2001 har aviserat en översyn av regelverket på detta område. Utformningen i detalj bl.a. av ett avgiftssystem bör lämpligen kunna ske inom ramen för en sådan utredning. Det står emellertid klart att de möjligheter som står till buds för att säkerställa funktionen hos det nationella elsystemet inte är till- Behovet av lagändring m.m. räckliga eller nyanserade på det sätt som behövs för att hävda säkerhetskrav på elsystemets leveransförmåga. Uppdelningen av tillsynsfrågor på tre olika myndigheter kan också ifrågasättas. Ut- redningen finner mycket angeläget att kompletteringar sker bl.a. genom ändringar i 8 kap. ellagen enligt vad som anges nedan. Utredningen föreslår följande utgångspunkter för lagändringar och fortsatta reformer Närmare överväganden görs om möjligheter till samordning av den fredstida myndighetstillsynen på elområdet i enlighet med vad utredningen beskrivit om tillsynsfrågor i kapitel 11. Skyldighet införs för elproducenter att vidta förberedelser för att motverka fredstida leveransbortfall av el i huvudsak enligt den ordning som ligger till grund för 5 § elberedskapslagen. Denna skyldighet samordnas med 8 kap. ellagen. Finansiering bör ske genom ett avgiftssystem, dock inte så att varje fredstida säkerhetsåtgärd finansieras på det sättet. Ytterligare kompletteringar görs i anslutning till nuvarande regler i 8 kap. ellagen om möjligheter att fastställa prioriteringsordningar och om att fastställa säkerhetsnivåer för produktion och leverans av el. 13Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag I detta kapitel beskrivs de organisatoriska konsekvenserna av de förslag som utredningen har redovisat i tidigare kapitel. Med orga- nisatoriska konsekvenser avser utredningen en förändrad myndig- hetsstruktur eller uppgiftsfördelning mellan olika organ. Utredningen har redovisat principiellt hållna organisationsför- slag i kapitlen 5, 7 och 11. En översikt över dessa förslag redovisas i avsnitt 13.2. Förslag som medför en förändrad myndighetsstruktur redovisas endast för den centrala nivån. På lokal och regional nivå medför utredningens förslag att kommunerna och länsstyrelserna får vidgade uppgifter i krishanteringsarbetet. Däremot behöver strukturella förändringar inte genomföras på dessa nivåer. Grundläggande för utredningens förslag är att lokala och regio- nala organ ges ett ökat ansvar inom krishanteringsområdet. Resur- serna för krishantering på dessa nivåer behöver därför förstärkas. Inom den centrala myndighetsorganisationen bör resurserna dock kunna minskas. Detta gäller trots att utredningen föreslår nya upp- gifter och en höjd ambitionsnivå inom IT-säkerhetsområdet och vissa andra områden. En anledning till detta är att nuvarande funk- tionsindelning avskaffas. De förslag som utredningen redovisar på central nivå kommer att få konsekvenser för viss personal. Detta sammanhänger med att utredningens förslag medför förändringar i myndighetsstrukturen. I det följande beskriver utredningen därför relativt detaljerat för- ändringarna på denna nivå. Syftet är att ge berörda myndigheter och berörd personal möjligheter att bilda sig en uppfattning om förslagens konsekvenser. Som utredningen framhöll i kapitel 1 har utredningstiden varit kort. Den blev också kortare än avsett beroende på att utredningen inte gavs möjlighet att påbörja sitt arbete förrän . Detta medför att preciseringar och fortsatt utredningsarbete krävs inom Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Vad gäller den centrala nivån föreslår utredningen att en organisationskommitté tillsätts för att organisera planerings- myndigheten och för att bilda vissa av de IT-säkerhetsorgan som föreslås. Det bör ankomma på organisationskommittén att preci- sera uppgifterna för vissa organ. Utredningen behandlar genomfö- randefrågorna närmare i kapitel 15. Med hänsyn till att det råder en viss osäkerhet om detaljer i utredningens organisationsförslag är det svårt att i nuvarande läge redovisa exakta uppgifter om dimensioneringen av de organ som utredningen föreslår. Mer detaljerade uppgifter om dimension- eringen bör tas fram av organisationskommittén och av de övriga organ som enligt utredningens förslag bör engageras igenom- förandearbetet. Utredningen har trots detta valt att redovisa vissa bedömningar av dimensioneringen av de nya organ som föreslås. Anledningen är att man vid prövningen av utredningens förslag måste ha en grov uppfattning om dimensioneringen av dessa organ. De samlade ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag behandlas i kapitel 14. 13.2Översikt över utredningens organisationsförslag I kapitel 5 föreslog utredningen ett nytt system för hanteringen av allvarliga kriser i samhället. Med allvarliga kriser avser utredningen i första hand svåra påfrestningar på samhället i fred samt ett väpnat angrepp mot landet. Till begreppet allvarliga kriser räknar utred- ningen även kriser som på lokal eller regional nivå som kan uppfattas som en svår påfrestning på det regionala eller lokala sam- hället. Det nya krishanteringssystemet bygger på att det skall finnas tre typer av ansvar: områdesansvar, samverkansansvar och bevaknings- ansvar. Områdesansvar bör finnas på nationell, regional och lokal nivå. Av störst betydelse vid hanteringen av akuta krissituationer är områdesansvaret. De organ som uppbär detta ansvar skall svara för att helhetsaspekterna beaktas såväl i en akut krissituation som i olika skeden före och efter en allvarlig krissituation. Dessa organ skall också svara för att behovet av tvärsektoriell samordning och samverkan tillgodoses. Med områdesansvar avses att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för att krishanteringen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag ansvarsområdet och verkar för att de aktörer som finns inom detta område uppträder samordnat och effektivt vid hanteringen av krisen. Med samverkansansvar avses att en myndighet åläggs att sam- verka med andra organ i syfte att tillgodose de krav på samordning och samverkan som finns inom vissa sakområden som har bety- delse för hanteringen av mycket allvarliga kriser i samhället. Med bevakningsansvar avses att en myndighet åläggs att genom- föra de åtgärder som krävs för att tillgodose statsmakternas krav på anpassningsförmåga inför ett skärpt säkerhetspolitiskt läge och de övriga åtgärder som krävs för att upprätthålla myndighetens verk- samhet vid höjd beredskap. Utredningens förslag vad gäller samverkans- och bevakningsan- svar medför att nuvarande funktionsindelning inom det civila försvaret kan avskaffas. Det är också nödvändigt att se över bered- skapsförordningen och nuvarande system med beredskapsmyndig- heter. Detta system bör ersättas av ett nytt system som bygger på att ett antal myndigheter tilldelas samverkans- och/eller bevak- ningsansvar enligt ovan. På nationell nivå bör områdesansvaret utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. På central nivå bör också inrättas en planeringsmyndighet med uppgift att svara för plane- rings-, analys- och informationsuppgifter inom krishanteringsom- rådet samt att stödja det nationella krishanteringsorganet med olika typer av insatser. Utredningens förslag innebär att planeringsmyndigheten delvis tar över uppgifter som utförs av ÖCB och SPF. Utredningen behandlar frågor om planerings- myndighetens uppgifter och dimensionering närmare i avsnitt 13.3. På regional nivå bör områdesansvaret utövas av . roll bör framförallt inriktas på stöd åt kommuner- nas krishantering samt samordning av centrala myndigheters enga- gemang i krisförlopp på lokal och regional nivå. Länsstyrelserna bör också ha uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter vad gäller den kommunala krishanteringen. På lokal nivå bör områdesansvaret utövas av kommunstyrelsen. Utredningen anser att kommunernas roll vid hanteringen av allvar- liga kriser i samhället bör förstärkas. Utredningen har därför före- slagit att kommunerna tilldelas ett planeringsansvar också för andra allvarliga krissituationer än höjd beredskap. Utredningen har också föreslagit förändringar av lagstiftningen vad gäller möjligheterna att inrätta särskilda krisledningsorgan inom en kommun. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Som nämnts medför det krishanteringssystem som utredningen föreslår att lokala och regionala organ ges en vidgad roll i krishan- teringen. Detta är naturligt m h t de säkerhetspolitiska förändringar som har skett . Dessa förändringar har lett till en ökad betoning av andra allvarliga krissituationer än väpnat angrepp. Detta grundläggande synsätt medför att samspelet mellan olika nivåer i krishanteringssystemet blir ett annat än vad som har gällt inom det civila försvaret. Utredningens grundsyn medför att kommunernas roll betonas väsentligt starkare . De för- slag som utredningen redovisade i kapitel 4 om planeringssystemet är ett uttryck för detta. Ett väsentligt inslag i det nya planeringssy- stemet är en vidgad medverkan från kommuner och länsstyrelser i dialogen om vilka prioriteringar som bör göras i säkerhets- och beredskapsarbetet. Utredningens förslag medför att resursförstärkningar krävs i krishanteringsorganisationen på lokal och regional nivå. Utred- ningen återkommer till frågor om finansieringen av dessa resursförstärkningar i kapitel 14. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit en rad åtgärder inom IT- säkerhetsområdet. Syftet med dessa åtgärder är att öka samhällets förmåga att förebygga, upptäcka och motverka dataintrång, virus- spridning, manipulering av information eller programvaror samt andra händelser som hotar IT-säkerheten. En särskilt allvarlig form av sådana händelser är informationsoperationer, dvs. samordnade åtgärder för att nå ekonomiska, politiska eller militära mål genom att påverka eller utnyttja en motståndares IT-system och informa- tionen som lagras i dessa. Informationsoperationer kan också användas i rent kriminella syften. Utredningen anser att IT-säkerheten och skyddet mot informa- tionsoperationer är en mycket väsentlig del av arbetet med att minska sårbarheten i samhället. Som framgick av kapitlen 6 och 7 betraktar utredningen med förmåga att kommunicera med varandra som en betydelsefull del av samhällets infrastruktur. Utredningen har också påvisat att intrång via IT-system kan utgöra ett allvarligt hot mot samhällets telekommunikationer och annan IT-beroende verksamhet. De ökade hoten mot IT-systemen är ett globalt problem som bl.a. har sin grund i den allt intensivare användningen av nätverk Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag med enhetliga kommunikationsprotokoll som Internet. En rad länder har vidtagit åtgärder för att möta dessa hot. Utredningens förslag har därför sin motsvarighet i åtgärder som har vidtagits eller planeras i många andra utvecklade länder. Utredningens förslag innebär att nya IT-säkerhetsfunktioner in- rättas inom vissa områden. Fyra sådana funktioner föreslås: ett övergripande samordningsorgan inom IT-säkerhetsområdet, en omvärldsanalysfunktion med inriktning på kvalificerade IT-hot, en teknikkompetensfunktion och en IT-incidenthanteringsfunktion. Dessutom föreslår utredningen att ett system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter inrättas. Enligt utredningens förslag bör det övergripande samordnings- organet placeras inom . bör fungera som sammanhållande och i denna egenskap utgöra kansli åt samordningsorganet. Planerings- myndigheten bör också svara för den omvärldsbevakning som krävs inom området. Teknikkompetensfunktionen bör i en fristående ställning knytas till (). FRA är en civil myndighet som har hög kompetens inom området. IT-incidenthanteringsfunktio- nen bör under ett uppbyggnadsskede knytas till PTS. Funktionen bör ha en fristående ställning i förhållande till PTS. Ansvaret för att bygga upp ett statligt system för säkerhetsinriktad evaluering och certifiering av IT-produkter bör läggas på (). FMV har särskild kompetens inom området teknisk evaluering. De förslag som utredningen har redovisat medför en väsentlig ambitionshöjning inom IT-säkerhetsområdet. Ökade resurser måste därför tillföras denna verksamhet. Utredningen bedömer att de funktioner som har beskrivits ovan totalt kan komma att kräva ett resurstillskott på 35–40 årsarbetskrafter. En utökning av dessa resurser kan krävas . En del av den verksamhet som föreslås bör dock kunna finansieras med avgifter. De funktioner som planeringsmyndigheten bör svara för torde kunna begränsas till 5–10 årsarbetskrafter. Utredningen behandlade i kapitel 11 tillsynsfrågorna på ett princi- piellt plan. I kapitlet redovisades också vissa förslag vad gäller till- synsorganisationen inom elområdet. Utredningen har också före- Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag slagit att lagstiftningen inom detta område skall skärpas i syfte att möjliggöra en effektivare tillsyn. Utredningens organisationsförslag innebär att Energimyndighe- tens nätavdelning och beredskapsfunktionen inom frigörs från respektive och läggs samman med till en ny myndighet. Den nya myndigheten bör ha ett samlat ansvar för tillsynsfrågorna inom elområdet. Den bör också fungera som central förvaltningsmyndighet för dammsäkerhetsfrågor. Ut-red- ningen kan inte se att det skulle uppstå några gräns-dragnings- problem i förhållande till annan verksamhet inom Energimyndig- heten och . Tvärtom renodlas rollerna enligt det förslag som utredningen redovisar. Nuvarande organisa- tion är enligt utredningens uppfattning svåröverskådlig och medför risk för att vissa tillsynsfrågor inte uppmärksammas i tillräcklig grad. I nuvarande organisation finns också risk för konflikter mellan tillsynsuppgifterna och de främjande och producerande uppgifter som och har. En sammanläggning av tillsynsfunktionerna borde medföra att vissa synergieffekter uppstår vid samutnyttjandet av teknisk och annan kompetens. är dessutom en liten myndig- het som har verksamhet på flera håll i landet. Erfarenheten visar att det är svårt att nå full effektivitet i administrationen av myndig- heter som är alltför små. En samordning av tillsynsfunktionerna inom elområdet skulle medföra att bättre förutsättningar skapas för en effektiv administration av verksamheten. Den största fördelen är dock att förutsättningar skapas för en samordnad och kraftfull tillsynsverksamhet inom elområdet. Utredningen föreslår således att en ny tillsynsmyndighet bildas genom en sammanläggning av , nätavdelningen vid och beredskapsfunktionen vid . Till den nya myndigheten bör föras befintliga tillsynsupp- gifter inom elområdet samt de tillsynsuppgifter som kan bli följden av de skärpningar av ellagen som utredningen har föreslagit. Ut- redningen återkommer till frågor om genomförandet av förslaget i kapitel 15. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag uppgifter har berörts på flera ställen i be- tänkandet. I det följande ges en samlad bild av de uppgifter som denna myndighet bör ha. uppgift bör vara att lämna stöd till det nationella krishanteringsorganet och till övriga organ inom kris- hanteringssystemet samt att svara för planerings-, samordnings-, informations- och analysuppgifter inom säkerhets- och bered- skapsområdet. bör också fungera som IT- säkerhetsmyndighet och i denna egenskap lämna stöd åt det IT- samordningsorgan som utredningen anser bör inrättas inom . Vidare bör planeringsmyndigheten svara för viss omvärldsanalys inom IT-säkerhetsområdet. bör ta över vissa av de uppgifter som utförs av ÖCB och SPF. Vidare behöver uppgiftsfördelningen mellan planeringsmyndigheten och SRV renodlas. De IT-säker- hetsuppgifter som planeringsmyndigheten tilldelas utförs inte alls eller är utspridda på ett stort antal organ. Utredningen åter- kommer till konsekvenserna för olika myndigheter längre fram i detta kapitel. uppgifter kan hänföras till följande verksamhetsområden: Information och ledningsstöd Planering och samordning Analys och utveckling Internationell verksamhet Uppgifterna inom detta område omfattar dels kansli- och sekretariatsfunktionerna för det nationella krishanteringsorganet och det övergripande samordningsorganet för IT-säkerhetsfrågor dels olika uppgifter inom informations- och ledningsstödsområdet. Kansli- och sekretariatsfunktionerna har beskrivits relativt ingående i kapitlen 5 och 7. Anledningen till att dessa uppgifter bör läggas på planeringsmyndigheten och inte på något eller några organ inom är i första hand de kopplingar som finns mellan planeringsmyndighetens övriga uppgifter och kansli- Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Om dessa uppgifter placerades inom finns risk för dubbelarbete och dåligt resursut- nyttjande i den samlade krishanteringsorganisationen. I övrigt bör planeringsmyndigheten ha nedanstående del- uppgifter inom verksamhetsområdet information och lednings- stöd. Metodik för beslutsfattande och samverkan vid allvarliga kriser Krishanteringsförmåga byggs upp genom återkommande utbild- ning och övning. Övningar behöver regelbundet genomföras såväl i form av ledningsövningar som i form av samverkansövningar. Ut- veckling av scenarier och övningsmodeller bör ske på grundval av erfarenheter och faktiskt inträffade händelser. En väl genomarbetad metodik för samverkan krävs för att åstadkomma ett enhetligt uppträdande och för att kunna utnyttja alla resurser effektivt. bör svara för metodutveckling inom detta område och skall förmedla de erfarenheter som förvärvas till andra aktörer i krishanteringssystemet. Metodik för informationshantering vid allvarliga kriser Ledning, samordning och information är uppgifter som är nära kopplade till varandra vid allvarliga krisförlopp. Inom informa- tionsberedskapen har värdefulla erfarenheter byggts upp om hur information bör förmedlas till krisaktörer, media och allmänhet. bör ha till uppgift att vidareutveckla meto- diken inom detta område och att verka för att de erfarenheter som har vunnits kan nyttiggöras i akuta krissituationer. Tekniskt ledningsstöd krävs för att inhämta, analysera, bearbeta och förmedla information på ett tillförlitligt och säkert sätt. En effektiv krishantering förutsätter att alla aktörer som ansvarar för ledning och samordning har tillgång till samma information samti- digt. bör värdera de behov av ledningsstöd som finns inom krishanteringssystemet och samordna utvecklingen av tekniska stödsystem inom detta område. Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har i kapitel 4 skisserat huvuddragen i ett nytt plane- ringssystem. Systemet bygger på att planeringsinsatserna utgår från en helhetssyn som omfattar också andra allvarliga kriser på sam- hällsnivå än höjd beredskap. Den ekonomiska planeringsram som föreslås bör omfatta medel för alla dessa krissituationer. Plane- ringssystemet förutsätter också ett breddat deltagande i plane- ringsprocessen. Företrädare för lokala och regionala organ måste ges möjlighet att deltaga i och påverka processen. bör vara sammanhållande för arbetet inom det nya planeringssystemet. Detta innebär bl.a. att ett krav på samordning av det beslutsunderlag som behöver tas fram. Detta förutsätter att grundsyner och inriktningsdokument tas fram för olika områden. Utredningen har tidigare givit exempel på områden som är särskilt väsentliga från sårbarhets- och säkerhetssynpunkt. bör också svara för att förslag till fördel- ning av den ekonomiska planeringsramen tas fram och redovisas för regeringen. Detta måste givetvis ske i samverkan med de områ- desansvariga organen på lokal och regional nivå och med myndig- heter och andra organ som är verksamma inom områden som har stor betydelse från sårbarhets- och säkerhetssynpunkt. Utgångs- punkten bör bl.a. vara kvalificerade risk- och sårbarhetsanalyser. Uppföljnings- och utvärderingsinsatser bör också vara en väsentlig del av uppgifterna. Dessa insatser bör särskilt inriktas mot områden som uppfattas som särskilt väsentliga från sårbarhets- och säkerhetssynpunkt. Metodutveckling krävs för att skapa möjligheter att analysera komplexa beroendeförhållanden mellan olika system. bör ha en samordnande roll inom IT- säkerhetsområdet och vara sammanhållande för arbetet med att utveckla gemensamma strategier och riktlinjer inom detta område. Det finns en naturlig koppling mellan denna uppgift och uppgiften att fungera som kansli åt det samordningsorgan inom som utredningen har föreslagit inom IT-säker- hetsområdet. Kvalificerad omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom områden som kan generera allvarliga kriser på samhällsnivå är en Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag nödvändig förutsättning för att skapa krishanteringsförmåga. Risk- och sårbarhetsanalyser vad gäller specifika verksamheter och system inom dessa områden bör ingå i arbetet. Denna analys- verksamhet bör understödjas av forsknings- och utvecklings- insatser inom olika områden. analysverksamhet bör bl.a. omfatta analyser av samhällsutvecklingen inom områden som är relevanta från krishanteringssynpunkt, analyser av beroendeförhållanden och sårbarhet inom områden som teknisk infrastruktur, samhällsviktiga transporter, m.m. I vissa fall kan det vara motiverat att genomföra sektorsanalyser inriktade på vissa samhällsområden, t.ex. närings- livet eller olika branscher inom detta. Resultatet av omvärldsanalyserna bör bl.a. kunna utgöra ett ingångsvärde för planeringsprocessen. Ett annat syfte bör vara att göra det lättare för olika organ inom krishanteringssystemet att bedöma akuta situationer som kan kräva insatser. Planeringsmyn- digheten bör samverka med Försvarsmakten/MUST, FRA, FOI, FHS, universitet och högskolor och andra organ i syfte att bredda underlaget för analysverksamheten. bör ha till uppgift att samordna och be- ställa forsknings- och utvecklingsarbete inom krishanteringsområ- det. Tonvikten bör läggas på forsknings- och utvecklingsinsatser som avser krishanteringsmetodik samt risk- och sårbarhetsproblem på central nivå. Inom detta område bör planeringsmyndigheten bl.a. svara för initiering av forsknings- och utvecklingsinsatser samt analys och bearbetning av forskningsresultat. bör också samordna kompetensutveck- lingen för de personer som har viktiga befattningar i krishanter- ingssystemet. I denna uppgift bör ingå att hantera olika frågor om personalförsörjningen inom det civila försvaret. bör stödja det nationella krishanteringsor- ganet i detta organs roll som kontaktorgan för internationell sam- verkan inom krishanteringsområdet. bör också utveckla egna kontakter med krishanteringsorgan utomlands och följa utvecklingen inom detta område. Detta förutsätter kon- takter med EU, FN, NATO och andra internationella organisatio- ner. Det är dock väsentligt att myndighetens internationella Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag kontaktverksamhet samordnas med de kontakter som måste hante- ras på departementsnivå. Som nämnts anser utredningen att en organisationskommitté bör tillsättas för att genomföra vissa av de organisationsförändringar som utredningen har föreslagit. Det bör ingå i uppdraget för orga- nisationskommittén att konkretisera planeringsmyndighetens upp- gifter och att föreslå en dimensionering av verksamheten. Den dimensionering som utredningen redovisar i detta avsnitt är således preliminär. Enligt utredningens uppfattning bör ambitionsnivån läggas högt inom de områden som planeringsmyndigheten ges ansvar för.