sou · GPB34d2 · 2002-01-01 00:00:00 — I avsnitt 6.1.1 redogörs för allmänna utgångspunkter för övervä- ganden om vilka aktiviteter som kan avgiftsfinansieras. I avsnitt 6.1.2 redovisas vissa finansieringsaspekter avseende inspektionens verksamhet. I avsnitt 6.1.3 lämnas kommentarer på finansieringen av verksamheten. 6.1Vilka verksamheter bör avgiftsfinansieras Här redovisas mer generellt, vilka kostnader som kan hänföras till den avgiftsbelagda verksamheten i de fall en myndighet bedriver både avgiftsbelagd och skattefinansierad verksamhet. Kostnader som normalt bör täckas i den avgiftsbelagda verksamheten Att kostnader som är direkt förenade med den avgiftsbelagda verk- samheten ska tas med i kostnadsunderlaget för att beräkna avgifts- nivån är givet. Vilka indirekta kostnader som ska avgiftsfinansieras är däremot inte alltid självklart. Exempel på gemensamma kost- nader som i regel ska belasta både den anslagsfinansierade och den avgiftsfinansierade verksamhet är: ledning, administrativt stöd, bibliotek, lokaler, IT-tjänster, avskrivningar, räntor samt personalvård. Avgifter inom ett specifikt avgiftsområde ska beräknas så att de täcker en rättvisande andel av dessa kostnader. Kostnader som i vissa fall bör täckas av den avgiftsbelagda verksam- heten Kostnader som kan ingå i avgiftsunderlaget är exempelvis en andel av myndighetens kostnader för arbete med föreskrifter och allmänna råd Vägledning för om kostnaderna ska ingå är hur stark kopplingen är till den motprestation som erhålls. Av betydelse är även bemyndi- gandet som ger myndigheten rätt att ta ut avgifter. Formuleringen att myndigheten ska finansiera prövning och tillsyn med avgifter är exempelvis en snävare avgränsning av kostnadsmassan än om myn- digheten ska finansiera verksamheten med avgifter. Kostnader som sällan ska tas med vid beräkning av avgifterna Exempel på kostnader som sällan tas med vid beräkningen av avgif- terna är kostnader för överklaganden, remisser samt rådgivning och information som följer av den avgiftsfria serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). I avsnittet 6.1.2 beskrivs inspektionens verksamhet enligt uppgifter som hämtats ur underlaget för fördjupad prövning. I nästa avsnitt 6.1.3 lämnar ESV vissa kommentarer till finansieringen. finansieras inspektionen med olika avgifter respektive skatt enligt följande prognos som upprättats till underlaget för för- djupad prövning. Med avgifter avses här samtliga avgiftsintäkter oavsett hur de redovisas. Avgiftsintäkterna redovisas här inklusive övriga inkomster men exklusive vissa avgiftsintäkter enligt EU- direktiv. Skatt avser det som enbart finansieras med anslag. beräknas verksamheten finansieras till omkring 90 pro- cent genom avgifter. Enligt den planering som genomfördes av inspektionen vid tid- punkten för upprättandet av underlaget för fördjupad prövning beräknades skattefinansieringen uppgå till drygt en fjärdedel av verksamheten . Den skattefinansierade andelen och den totala resursårgången beräknas öka . Nedanstående resursuppgifterna inkluderar såväl befintliga som tillkommande resurser för åren 2001–2003 enligt underlaget för fördjupad prövning. Det ovan angivna beloppet för inspektionens totala verksamhet, , inkluderar följande sju verksamhetsgre- nars personella kostnader på . Dessa omfattar lönekostnader inklusive myndighetsgemensamma resurser. Övriga kostnader på , som avser t.ex. kostnader för vissa informationsinsatser, konsulter och resor, beaktas inte i nedanstående sammanställning. Strategier, uppföljning och Som framgår av sammanställningen beräknas andelen som skatte- finansieras variera mellan för de olika verk- samhetsgrenarna enligt underlaget för fördjupad prövning. I avsnittet lämnar ESV viss bedömningar och kommentarer avse- ende Kemikalieinspektionens verksamhet så som den kortfattat beskrivits i föregående avsnitt 6.1.2. Av beskrivningen framgår att verksamhetens omfattning ökar kraftigt och att huvuddelen av ökningen avses finansieras med skattemedel. ESV har inga syn- punkter på verksamhetens omfattning. Däremot lämnas nedanstå- ende synpunkter på fördelningen av finansieringen på avgifter respektive skattemedel. Hela inspektionens verksamhet är ur ett statsrättsligt perspektiv möjlig att finansiera med allmänna skattemedel eller punktskatter. Däremot är inte alla verksamheter möjliga - eller i vart fall lämpliga - att finansiera med avgifter. De verksamheter som ESV betraktar som tveksamma att finansiera med avgifter som tas ut av kemiföretag redovisas i följande punkter. Verksamhet som inte kan tas ut med stöd av bemyndi- gandet i . Bemyndigandet ger stöd för att ta ut avgifter för myndigheters kostnader för prövning eller tillsyn enligt balken 4 Beskrivning av verksamhetsgrenarna finns I underlag för fördjupad prövning. eller dess föreskrifter samt med stöd av EG:s förordningar inom balkens tillämpningsområde (1 § 27 kap.). Varuinriktade åtgärder där avgiftskollektivet inte kan defi- nieras tillräckligt väl. Internationellt arbete som har svagt samband med prövning och tillsyn i det företagskollektiv som ska finansiera verksamheten. Vissa uppdrag från regeringen samt uppdrag från offentliga utredningar och andra. Definitionen av prövning och tillsyn enligt bemyn- digande har även implikationer på andra myndigheters verksamhet enligt . Kemikalieinspektionens bedömning av vad som ryms inom bemyndigandet framgår av BILAGA 3. Enligt ESV är det sannolikt att definitionen skiljer sig mellan olika myndigheter som bedriver avgiftsbelagd verksamhet inom område. När det gäller den fördelning av finansieringen på avgifter respek- tive skatter som Kemikalieinspektionen gjort i underlaget för för- djupad prövning förefaller den enligt ESV att vara rimlig. Som tidigare framgått av rapporten är gränsen mellan skatt och avgift flytande. Det är således mycket svårt att fastställa en tydlig gräns för hur mycket som ska finansieras med avgift eller med skatt för den aktuella verksamheten. Det gäller framförallt tillsynsverksam- heten. De svårigheter som är förbundna med att utöka avgifts- uttaget för nuvarande betalare, eller att finna nya betalare, kan huvudsakligen härledas till att sambandet mellan verksamheten och enskilda företag är svagt. Detta innebär att även annan fördelning än den inspektionen före- slagit, avseende finansieringens fördelning på avgifter och skatter, kan vara rimlig enligt ESV. Ur ett statsrättsligt perspektiv kan verksamheten helt finansieras med skatt genom att verksamhet flyttas från avgifts- till skattefinansierad verksamhet. Enligt ESV kan det motsatta, att flytta verksamhet från den skattefinansierade till den avgiftsfinansierade delen, endast ske i mindre omfattning. En sådan verksamhet är dock enligt ESV den operativa tillsynen som kan anses vara mer företagsanknuten tillsyn än mer allmänt tillsynsarbete. Sammanfattningsvis anser ESV att inspektionens gjort en rimlig bedömning av fördelningen. Finansieringen kan emellertid i hög grad utökas avseende den skattefinansierade delen men antagligen endast marginellt vad gäller den avgiftsfinansierade delen av verk- samheten. Kemikalieavgifter tas ut som årsavgift och produktavgift. Årsav- giften tas ut för den sammanlagda mängden anmälningspliktiga kemiska produkter: Produktavgiften skall fastställas till ett genom- snittsvärde som beror på antalet anmälningspliktiga produkter. Avgifterna skall betalas av den som tillverkar eller impor- terar sammanlagt minst ett ton av sådana kemiska produkter som enligt förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotek- niska organismer skall vara anmälda till produktregistret. Dessa omsättningsavgifter baseras primärt på företagens storlek, mätt som hanterad mängd och antal registrerade kemiska produk- ter, dvs. inte myndighetens kostnader för arbetsinsatser gentemot det enskilda företaget. Det innebär att viss grund finns för att ifrågasätta avgifterna. Om det finns särskilda skäl, får inspektionen i det enskilda fallet besluta att avgift skall sättas ned. Ett skäl för att tillämpa omsättningsavgifter är att avgifterna i annat fall skulle ge oacceptabla styreffekter som t.ex. att avgifterna blir oproportionerligt stora i förhållande till företagets storlek. Om- sättningsavgifter innebär, till skillnad mot genomsnittlig fast avgift eller t.ex. tidtaxa för de enskilda insatserna, att mindre och medel- stora företag i princip betalar i proportion till sin storlek. De minsta företagen behöver överhuvudtaget inte betala kemikalie- avgifter. En kemikalieavgift som framstår som hög i förhållande till kostnaden för tillverkning eller import för ett enskilt företag kan också utgöra en grund för att avgiften kan sättas ned. I det följande redovisas statistik avseende antalet ansökningar om nedsättning och antalet överklaganden som företag riktat mot kemikalieavgifterna. Antalet ansökningar om nedsättning av kemikalieavgifterna har minskat kraftigt . Vad beträffar den preliminära avgiften 1997 ansökte 50–60 företag om nedsättning. Beträffande den slutliga avgiften och den preliminära avgiften ansökte 12 företag om nedsättning. Slutligen vad avser den slutliga avgiften och den preliminära avgiften ansökte nio företag om nedsättning Vid vart och ett av dessa tillfällen beviljades endast ett företag nedsättning av avgiftens storlek. I vissa fall överklagades inspektionens beslut att inte sätta ned avgiften. Antalet företag som respektive år överklagat beslut avseende företagets kemikalieavgift framgår av följande sammanställning. Omkring 2 000 företag ingår i produktregistret . 2000 (ej helt år) Under dessa har 385 företag överklagat inspektionens beslut om kemikalieavgift. har dock överklagat , vilket innebär att det inte är 385 olika företag som avses. Om över- klagandena avseende kemikalieavgifter sätts i relation till antalet avgiftsbeslut utgör andelen endast omkring en procent. 6.3Risk för dubbla avgifter Den centrala miljölagstiftningen finns samlad i en miljöbalk (1998:808). I (27 kap. 1 §) har även kommunerna fått möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn som täcker deras kostnader enligt den kommunala självkostnadsprinci- pen. Detta kan innebära att det finns risk för att ett tillsynsobjekt inom kemikalieområdet tvingas betala dubbla avgifter för tillsyn. Om gränsdragningen mellan Kemikalieinspektionens och kommu- nernas tillsynsområde inte är klargjord riskerar ett tillsynsobjekt i form av en tillverkare/importör att bli föremål för tillsyn från såväl kommunen som inspektionen. Därmed föreligger även risk att avgift för tillsyn måste betalas till både kommunen och staten. kanske problemets omfattning inte är betydande, men förhållandet lyfts ändå fram eftersom enskilda företag kan drabbas av att regelverken inte är samordnade. Bristande samord- ning av avgiftsadministration inom den offentliga sektorn bör und- vikas. Dubblerade avgifter förekommer sannolikt även inom andra delar av tillämpningsområde. Kemikalieinspektionen har uppgett att i det praktiska tillsynsarbe- tet har inspektionen inriktat sin tillsyn på tillverkare och impor- törer medan kommunernas tillsyn huvudsakligen avser detaljister och användare av kemiska produkter. Dessutom brukar inspektio- nen kontakta kommunen om tillsynsbesök är aktuellt. Bilaga 1: Statliga myndigheters avgiftsfinansiering av tillsyn Alkoholinspektionen: Grundavgift samt tillägg per alkoholdryck. : Årlig avgift per mäklare. : Årlig avgift som grundas på promille av balansomslutningen närmast föregående räkenskapsår hos finan- sieringsinstituten. Vissa högsta och lägsta avgifter inom avgifts- systemet. : Avgift om viss procent på det fakturerade värdet av tillverkarens sålda produkter . Undre gräns för avgiftsuttag. Lotteriinspektionen: Olika varianter beroende på spelform. Kasi- nospel: och spelställe. AB och : Avgift faktureras enligt budgeterade kostnader hos Lotteri- inspektionen. Justering sker vid behov när kostnadsutfallet är känt. Vissa rikslotterier: Arvoden till kontrollanter, resor, logi och even- tuellt övriga kontrollkostnader direkt hänförliga till lotteriet samt en administrationskostnad motsvarande två timmars arbete. RGK, Vinnarkonto m.fl.: Timtaxa plus resor, logi och eventuellt vissa övriga kontrollkostnader direkt hänförliga till lotteriet. : Flera olika varianter. Årsavgift, i vissa fall per artikel godkänd i mindre än resp. äldre, i andra fall grundavgift plus tillägg för t.ex. tillkommande läkemedelsform eller styrka. Länsstyrelserna/: Avgift för miljöfarlig verksam- het: Årlig avgift omfattande såväl prövning som tillsyn. Särskild förteckning, bl.a. storleksberoende avgift. Täktavgift: Årlig avgift som omfattar både prövning och tillsyn, baserad på tillståndsgiven mängd i ton. : Tele/tillståndpliktig verksamhet: Årlig avgift som uppgår till högst av den senaste årsomsätt- ningen. Tele/anmälningspliktig verksamhet: Årlig avgift beroende på årsomsättning. Radio: Årlig högsta avgift bero- ende på kategori. Post: Årlig avgift baserad på antalet förmedlade Högsta avgift per försändelse. : Grundavgift samt mängdavgift. jektavgift för stöd och inspektioner när anläggningar : Några axplock avseende tillsynsliknande Vissa investeringar: per kontrollbesök som varar , därefter ytterligare per påbörjad 4 timmars period. Äggproduktion: Årlig grundavgift per stall 1300 kr, per ytterligare stall. Efterbesiktning per besök. Sågverk: Årlig grundavgift på . GMO: Timtaxa för objekt som blir föremål för tillsyn. Även tid för för- och efterarbeten debiteras. : Kontroll av småskaliga slakterier: I princip Viss exportkontroll: Grundavgift och särskild avgift för löpande tillsyn. Viss tillsyn: Timtaxa. Statens utsädeskontroll: Tillsyn av certifieringssystemet: Belopp per Tillsyn över vissa förpackningar: Belopp per : Fast belopp per kärnreaktor och år. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll: Kontroll av vågar och bränslemätdon: Avgift per kontrollerad produkt. Filosofienheten, och samhällsplane- ring, Kungl. Tekniska Högskolan, 100 44 Ekotoxikologi, , Evolutionsbi- ologiskt Centrum, , , 752 36 Sektionen för organisk miljökemi, , , Box 7050, 750 07 På uppdrag av (M1998:09) presenteras här en rapport som avses kunna utgöra ett underlag för Kemikalieut- redningens förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning av och behov av resurser för riskbedömningsarbetet. Rapporten har inriktats på Kemikalieinspektionens riskbedömning i vid bemärkelse. Eftersom Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete i allt väsentligt utgör ett led i deltagande i EU-arbetet har vi sett det som vår huvuduppgift att ta fram bedömningsunderlag för resursåtgången för deltagande i EU-arbetet och det inter- nationella arbetet inom riskbedömningsområdet. De EU-direktiv som reglerar verksamheten på området är helharmoniserade, vilket innebär att på det nationella planet inte får tillämpa sträng- are bestämmelser. Den självklara utgångspunkten för EU-arbetet bör vara att den framgångsrika linjen är att påverka den kemikalie- politik som ska tillämpas i hela EU, snarare än att försöka få till stånd svenska undantag. Arbetet med riskbedömning kräver kompetens inom såväl berörda sakområden som i förhandlingsteknik samt även god kunskap om övergripande mål i kemikaliepolitiken. En stor del av arbetet på den tekniska nivån (kommissionsnivån) är i praktiken förhandlingar med klara politiska inslag. Kommissionen och olika medlemsländer presenterar tekniska förslag som baseras på deras politiska vilja på kemikalieområdet. På samma sätt är det tekniska inslaget mycket starkt på . Det finns dock ingen renodlat teknisk respektive politisk nivå i EU-arbetet, utan de olika nivåerna går kraftigt in i varandra, och meningsutbytena har ofta karaktär av policydiskussion med vetenskapliga argument. som verkar så effektivt som möjligt inom ramarna för det nu fungerande systemet med dess starka inslag av policy på den tekniska nivån, bör alla möjligheter tas till vara att så långt möjligt åstadkomma en mera ändamålsenlig uppdelning mellan policybeslut och det tekniska riskbedömningsarbetet. Det är bl.a. angeläget att dessa frågor reses i det pågående arbetet med EU:s kommande kemikaliepolicy. Genomförande av giftfri miljömålet kräver framgång i EU- arbetet Flera av etappmålen i miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö (SOU 2000:52) bygger näst intill helt på att den svenska synen på kemi- kaliepolitiken får ett kraftigt genomslag i både EU och . Arbetet för att genomföra dessa måste i EU-arbetet drivas främst inom ramen för befintliga program. Inom programmet för existerande ämnen genomförs omfattande riskbedömningar för prioriterade ämnen. Kommentarer lämnas dessutom på andra länders riskbedömningar. Utvärderingen av det svenska ämnet dietylhexylftalat (DEHP) har dragit mycket resurser bl.a. p.g.a. ambitionen att med utgångspunkt från detta ämne etablera en diskussion om varuproblematiken i programmet för existerande ämnen. Inom programmet för förhandsanmälan av nya ämnen sker huvud- sakligen farobedömning. Kemikalieinspektionens aktivitet på området har nedprioriterats. Det är emellertid här som nya principer lättast kan föras in, eftersom relativt blygsamma kommersiella värden står på spel, exempelvis i förhållande till exi- sterande ämnesprogrammet. Det är också här som nya kriterier kan introduceras och den framtida ribban kan sättas. Inom ramen för programmet för klassificering utförs farobedöm- ningar. Myndigheten har inte utfört några egna sådana bedöm- ningar , men har däremot lämnat kommentarer på andra länders och på industrins farobedömningar. För priorite- rade ämnen kan kommentarerna vara omfattande. Bekämpningsområdet styrs dels av direktivet för växtskyddsmedel och dels av direktivet för biocider. På båda områdena är omregi- streringsprogram aktuella. Det förefaller här vara angeläget att för- söka påverka EU till att anta en bedömningsstrategi som innebär att så få oönskade ämnen som möjligt godkänns i omregistrerings- processen, och därmed i största möjliga utsträckning undvika omfattande riskbedömning och riskbegränsning på det nationella planet. Dessutom kan godkännanden av ämnen i omregistreringen uppfattas som prejudicerande, när det gäller exempelvis deras egen- skaper med avseende på hur långlivade och bioackumulerande de är. Det finns behov av att förstärka Kemikalieinspektionens kompetens Kemikalieinspektionens sakkompetens bör förstärkas, särskilt på områdena reproduktionstoxikologi, patologi och biostatistik. Dessutom bör myndighetens samarbete med andra myndigheter samt med universitet och högskolor vidareutvecklas. Mycket tyder på att det vore effektivt att i ökad utsträckning organisera Kemika- lieinspektionens arbete inom den internationella kemikaliekon- trollen så att extern kompetens, särskilt från universitetsvärlden, används i kraftigt ökad utsträckning. När det gäller samarbete med andra myndigheter kunde gemensamma externa expertgrupper övervägas. En utökad roll för Toxikologiska Rådet kan här diskute- ras. Kemikalieinspektionen bör även ges i uppdrag att bevaka utveck- lingen av forskningen i , särskilt på det toxikologiska, eko- toxikologiska och miljökemiska området och därvid ta de initiativ som bedöms lämpliga gentemot forskningsfinansierande organ. Stort inflytande över EU:s kemikaliearbete kräver aktivt deltagande På EU-nivån är det ofta tekniska beslut som har störst inflytande på skyddsnivån. Arbetet drivs av medlemsstaterna och deras när- varo och aktivitet har ett avgörande inflytande på beslutens karak- tär; inflytandet står i proportion till resursinsatsen. När det gäller Kemikalieinspektionens framtida resurstilldelning på riskbedöm- ningssidan har vi med denna utgångspunkt identifierat tre ambi- tionsnivåer: Oförändrade resurser, vilket innebär att myndigheten i EU- arbetet inte av egen kraft kan driva riskbedömningsverksam- heten av vikt för miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Resurser i nivå med underlag för fördjupad prövning (UFP), vilket skulle stärka position i det internatio- nella kemikaliearbetet, men inte medge att etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kan drivas fullt ut i EU- arbetet. Resurser motsvarande ungefär en dubblering av det tillskottsbehov som beskrivs i UFP, vilket bedöms kunna ge goda möjligheter att inom EU:s riskbedömningsarbete driva etappmålen inom miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö. Detta sker genom att skaffar sig positionen som ett av de mest inflytelserika länderna inom kemikaliekontrollens område. Såvitt nu kan bedömas kommer en eventuell framtida kemikalie- myndighet inom EU inte att avsevärt minska behovet av arbetsin- satser från medlemsländerna. Det finns i vart fall ingen anledning att nu planera med utgångspunkt från någon sådan minskning av behoven. Uppdrag och terminologi........................................... Allmänna krav och förutsättningar för riskbedömning ... Organisation, verksamhet och resurser vid Dagens organisation av riskbedömningsarbetet .................. Området Riskbedömning - resurser ..................................... Området Riskbedömning – verksamhet............................... 3.3.1 Verksamhetsområdet ämnen – 3.3.2 Verksamhetsområdet ämnen – 3.3.3 Verksamhetsområdet av nya Verksamhetsområdet - EU................. Verksamhetsområdet - nationellt ...... Området Bekämpningsmedel - resurser............................... Området Bekämpningsmedel - verksamhet ......................... 3.5.1 EUs lagstiftning och regler på 3.5.2 engagemang i EUs arbete på Kort översikt av riskbedömningsverksamheten .................. 3.7Kort översikt av nationella och internationella Kompetens och kompetensuppbyggnad....................... Risken för kompetensflykt ................................................... 4.3Vad läggs ut, och vad skulle kunna läggas ut, till externa konsulter, t.ex. inom högskolevärlden................................. 4.4Vad betyder den nya forskningsrådsorganisationen för Kemikalieinspektionens högskolekontakter?...................... Samordning med andra myndigheter........................... En europeisk kemikaliemyndighet? Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö medför nya krav på det internationellt inriktade arbetet ................. Etappmål 1, om datakrav....................................................... Etappmål 2, om information på varor .................................. Etappmål 3, om särskilt farliga ämnen ................................. Etappmål 4, om hälso- och miljörisker ................................ Etappmål 5, om riktvärden ................................................... Etappmål 6, om förorenade områden................................... Resurser som avsätts för kemikaliekontrollen i andra Arbetsfördelningen mellan myndigheter och företag......... Överväganden och förslag .......................................... Förutsättningarna för riskbedömningsarbetet inom EU ... ställning i EU-arbetet.............................................. ställning i övrigt internationellt arbete .................. 9.4Vad krävs av riskbedömningen för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ska kunna 9.4.1Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö uppnås inte som planerat med en låg ambitionsnivå på 9.4.2Med resurser motsvarande UFP kan det arbete som miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kräver drivas i viss omfattning ......................... 9.4.3 Med en hög ambitionsnivå har de bästa möjligheterna att driva de förändringar som krävs i EU för att målet om en giftfri miljö ska 9.5 Myndighetens kompetens inom riskbedömningsarbetet.... 1 Uppdrag och terminologi På uppdrag av (M1998:09) har en grupp bestående av professor (ordförande), professor och docent (sekreterare) fått uppgiften att utvärdera Kemikalieinspektionens riskbedömningsarbete. Syftet med uppdraget är att presentera en rapport som skall kunna utgöra ett underlag för förslag om Kemikalieinspektionens framtida inriktning av och behov av resurser för riskbedömningsarbetet.