sou · GPB314d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Syftet med handeln behöver således inte ha förverkligats för att ett förfarande skall bedömas som människohandel enligt FN:s definition. Vad den nya FN- definitionen kan få för betydelse i det fortsatta europeiska samarbetet återstår att se. Justitie- och jämställdhetsministrarna antog en deklaration med riktlinjer för att förebygga och bekämpa handel med kvinnor för sexuella ändamål.20 Deklarationen syftar i viss mån till att konkretisera den gemensamma åtgärden. 20 The Hague Ministeral for Effective Measures to Prevent and Combat Trafficking in Women for the Purpose of Sexual Exploitation. 438 Handel med människor för sexuella ändamål tioner för arbetet på både nationell och internationell nivå. På den internationella nivån understryker deklarationen att staterna måste förstärka samarbetet, och den anger flera rekommendationer i detta avseende. Vidare påminner deklarationen om att åtagandena i den gemensamma åtgärden skall genomföras i respektive medlemsstat senast vid utgången av . När det gäller nationella åtgärder behandlar deklarationen behovet av att kunna förebygga, utreda och lagföra olika handlingar som förekommer i samband med människohandel. Det framhålls att utredningar och lagföringar bör inriktas på huvudmännen bakom handeln, och inte på offren för deras handlingar. Vidare omfattar deklarationen en rekommendation om att medlemsstaterna skall tillhandahålla stöd och hjälp till de drabbade kvinnorna, och överväga att införa t.ex. särskilda vittnesskyddsprogram. Staterna uppmanas att överväga att utse en nationell rapportör, som skall rapportera till respektive regering om omfattningen av handeln med kvinnor samt om förebyggandet och bekämpningen av sådan handel. Mot bakgrund härav gav regeringen () i uppdrag att vara nationell rapportör.21 I uppdraget ingår att bl.a. samla uppgifter om omfattningen av handel med kvinnor i och i andra länder. Vidare ingår att studera hur denna handel kan förebyggas och bekämpas. Rikspolis- styrelsen har ålagts att redovisa resultaten till regeringen. Basen för uppdraget är dels den gemensamma åtgärden, dels Haag- deklarationen. har fått i uppdrag att samarbeta med den europeiska polisorganisationen. Europol, och i dessa frågor. har i sin tur uppdragit åt () att utföra uppdraget. Inom RKP är det huvudenheten för kriminalunderrättelsetjänst, roteln för illegal invandring, som har huvudansvaret för att utföra uppdraget. Det finns inget skäl till att uppdraget ligger på just den roteln, men att handeln innehåller ofta illegal invandring kan vara en förklaring. Roteln samarbetar med andra rotlar, såsom roteln för särskilda objekt. Den roteln har huvudansvaret för bekämpningen av kommersiell sexuell exploatering av barn. Det kan vara värt att notera att RKP använder sig av den tämligen omfattande definition av människohandel som finns i Europolkonventionen (se nedan). arbetade RKP inte direkt med handel med människor för sexuella ändamål. Det ansågs då inte heller vara ett särskilt stort problem i . anser RKP dock att denna handel är en 1997/98:55 s. 52, själva beslutet intaget i bilaga 12 s. 218 f. Handel med människor för sexuella ändamål 439 form av grov och gränsöverskridande brottslighet som har kommit till för att stanna. Enligt RKP:s bedömning finns det inget som tyder på att handeln är på tillbakagång. RKP antog en handlingsplan för arbetet mot människohandel för sexuella ändamål . Av den framgår bl.a. följande.22 RKP identifierar och karaktärsbestämmer förekomsten av handeln samt kartlägger kopplingen till grov brottslighet, människosmuggling och kommersiell sexuell exploatering. Vidare sammanställer och analyserar RKP polisens rapportering av bl.a. prostitution. På varje polismyndig- het skall det finnas en kontaktman. De utlandsbaserade sambands- männen har också engagerats i uppdraget. En gemensam policy för hur landets polismyndigheter skall bedriva det operativa arbetet mot människohandel skall tas fram. Det arbetet har delvis lagts ut på polismyndigheten i , som i ett metodutvecklingsprojekt analyserade hur polisutredningar av brottsmisstankar avseende bl.a. förbudet mot köp av sexuella tjänster och koppleri bäst kan bedrivas. RKP samarbetar i viss utsträckning med andra nationella myndigheter, såsom , och med frivilligorganisationer, såsom Stiftelsen . Vidare skall RKP enligt handlings- planen tillsammans med särskilt berörda myndigheter utarbeta ett program för att förebygga brottsligheten. Enligt handlingsplanen skall RKP också följa upp vad som kallas brottsofferrutinerna och medverka i utverkandet av stöd till de kvinnor som utsatts för denna handel. Detta sägs gälla inte minst aspekter med anknytning till utlänningslagstiftningen. Slutligen skall RKP se över behovet av ett s.k. vittnesskyddsprogram för kvinnor som ställer upp som vittnen i rättegång. RKP avser vidare att hålla en gemensam fortbildning för poliser och åklagare om ärenden angående handel med kvinnor. Den europeiska polisbyråns (Europol) mandat omfattar numera också handel med människor och därmed sammanhängande brott.23 Frågorna handläggs på Europols narkotikaenhet. Det är en icke-operativ enhet, som analyserar och utväxlar information och underrättelser om bl.a. människohandel, organiserad illegal invandring och olaglig narkotika.24 Europol ger ut rapporter med både allmän information och uppgifter i 22RKP beslut , dnr A KUT-499-3408/98. 23Gemensam åtgärd , se L 342, 31/12/1996, s. 4. 24KUT-rapport 1999:16 s. 9. 440 Handel med människor för sexuella ändamål Dessutom rapporterar Europol återkommande om trender och om läget i respektive EU-land. Europol har bistått den svenska polisen i några svenska förunder- sökningar som rört misstanke om koppleri, där huvudmännen hade hämtat kvinnorna från utlandet för att förmå dem att prostituera sig här. RKP är ansvarig för kontakterna med Europol i frågor om människo- handel. I en bilaga till Europolkonventionen definieras människohandel på följande sätt:25 Att tvinga en person under andra personers reella och illegala makt genom användande av våld, hot eller missbruk av en överordnad ställning eller handlingar i syfte att utnyttja andras prostitution, att på olika sätt sexuellt utnyttja och utöva sexuellt våld mot minderåriga eller att utöva handel i samband med att barn överges. Dessa slag av sexuell utnyttjande omfattar även framställning, försäljning och spridning av barnpornografiskt material. Den definition som Europol sålunda använder sig av sitt arbete är alltså i flera avseenden vidare än den som finns i den gemensamma åtgärden. Europeiska rådets uttalanden i höll under det finska ordförandeskapet ett särskilt möte i . Mötet behandlade strävandena att utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I de s.k. Tammerforsslutsatserna från mötet gjorde vissa uttalanden om människohandel. Sålunda uttalade bl.a. följande: att det behövs informationskampanjer i nära samarbete med både ursprungs- och transitländerna om de faktiska möjligheterna till laglig invandring samt förebyggande av all form av människo- handel (slutsats 22); en begäran att medlemsländerna skall anta lagstiftning om stränga påföljder för detta grova brott samt uppmanade Rådet att före utgången av på grundval av förslag från Kommissionen att anta lagstiftning om detta (slutsats 23); att det behövs ett närmare samarbete och ett mer tekniskt bistånd mellan medlemsländernas gränskontrollorgan, i vilket arbete de s.k. kandidatländerna bör engageras (slutsats 24); att det efterlyser en utveckling av biståndet till ursprungs- och transitländer i syfte att främja frivilligt återvändande och hjälpa 25 1999:16 s. 5. Handel med människor för sexuella ändamål 441 myndigheterna i dessa länderna att öka sin förmåga att effektivt bekämpa människohandel och klara sina återtagandeskyldigheter gentemot unionen och medlemsstaterna (slutsats 26); att det utan dröjsmål bör bildas gemensamma utredningsgrupper i enlighet med fördraget, som ett första steg mot narkotikahandel, människohandel samt terrorism (slutsats 43); att insatserna för bl.a. gemensamma definitioner bör koncentre- ras till ett antal sektorer med särskild betydelse, däribland människohandel, särskilt utnyttjande av kvinnor samt sexuellt utnyttjande av barn (slutsats 48). anordnades i i en s.k. hearing om människohandel. Därefter lämnade utskottet för kvinnors rättigheter och jämställdhetsfrågor i Europa- parlamentet ett betänkande om kommissionens meddelande till rådet och parlamentet om vidare åtgärder i kampen mot kvinnohandel.26 Betänkandet behandlades på majsessionen i varvid parlamentet i stort sett antog utskottets betänkande.27 Sålunda menar att medlemsstaternas åtaganden och politiska uttalanden inte har omvandlats till straffrättsliga bestämmelser på tillbörligt vis. Avsaknaden av särskilda bestämmel- ser, de olika rättssystemen i samt bristen på samarbete anses öppna fältet för människosmugglare och människohandlare. Vidare utgör avsaknaden av en gemensamt överenskommen definition av människohandel enligt parlamentet ett stort hinder mot samstämmiga insatser och politiska strategier. Eftersom människohandel är ett fenomen som berör många frågor, bl.a. mänskliga rättigheter, bristande jämställdhet och invandrings- samt visumpolitik, efterlyser parlamentet tvärfackliga tillvägagångssätt i arbetet mot människohandeln. Parlamentet uppmanade både medlemsländerna och ansökarländer- na att vidta flera olika åtgärder, bl.a. att definiera kvinnohandel och därmed förknippade slaveriliknande villkor som ett brott. Det skall dock anmärkas att parlamentet anser att en definition av människo- handel bör omfatta alla slaveriliknande villkor utöver påtvingad 26Kommissionens meddelande: (KOM(1998) 726-C5-0123/1999-1999/2125 (COS)). Utskottets betänkande: Slutlig version A5-0127/2000. 27Europaparlamentets resolution om kommissionens meddelande till rådet och om vidare åtgärder i kampen mot kvinnohandel (KOM (1998) 726 – C5-0123/1999 – 1999/2125(COS)). 442 Handel med människor för sexuella ändamål prostitution och sexuellt utnyttjande, t.ex. påtvingat arbete och äktenskap (Resolution p. Vidare uppmanades kommissionen att till följd av den dåliga tillämpningen av gemensamma åtgärd och i enlighet med slutsatserna i utarbeta särskilda förslag för att harmonisera nationella lagar och metoder för upptäckt och åtal. Parlamentet uppmanade även regeringskonferensen att i fördraget införa en tydlig rättslig grund för att bekämpa alla former av våld mot kvinnor inbegripet handel med kvinnor och att införliva det polisiära och rättsliga samarbetet i gemenskapspelaren för att uppnå större rättslig enhetlighet och effektivare demokratiska kontroller. Det skall anmärkas att resolutionen representerar en delvis annorlunda syn än den svenska. Det sägs nämligen bl.a. att system med direkt eller indirekt förbud mot prostitution som tillämpas i de flesta medlemsstater skapar en svart marknad som monopoliseras av kriminella organisationer och där de berörda, i synnerhet invandrare, utsätts för våld och utslagning (Resolution p. Vidare görs det en skillnad mellan påtvingad prostitution och annan prostitution. Senaste förslag och åtgärder inom EU Avsikten var att vid utgången av skulle ha granskat hur medlemsstaterna har uppfyllt sina skyldigheter enligt den gemensamma åtgärden (Avd. IV B). Det beslutades dock att utvärderingen skulle samordnas med en utvärdering av ett då inte antaget instrument mot barnpornografi. Det antogs först , varför det fortfarande inte har gjorts någon utvärdering av gemensamma åtgärd. Den ansvarige kommissionären för inrikes och rättsliga frågor aviserade ett nytt initiativ på området. lade Kommissionen sålunda fram ett förslag till två rambeslut. Det ena handlar om människohandel – council framework decision on combating trafficking in human beings – och det andra handlar om sexuell exploatering av barn inklusive barnpornografi – council framework decision on combating the sexual exploitation of children and child pornography. Det förstnämnda förslaget till rambeslut föreslås omfatta både handel som syftar till tvångsarbete och till sexuell exploatering. Såvitt framkommit avser det handel med dem som har fyllt . Sålunda föreslås att varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra att åtgärder såsom rekrytering, transport eller överföring av en person, inklusive mottagande av denne, är straffbara när de skett i syfte att utnyttja personen för prostitution, pornografiska Handel med människor för sexuella ändamål 443 föreställningar eller i framställningen av pornografiskt material, allt under förutsättning att gärningsmannen har använt otillbörlig påverkan t.ex. i form av tvång eller vilseledande. Också försök och förberedelse skall vara straffbara. I viss mån tycks beskrivningen av handeln sammanfalla med den definition som finns i det inom FN antagna tilläggsprotokollet, som redogjorts för. Det föreslås vidare att medlemsstaterna ser till att brottsbestämmelsen förenas med ett föreskrivet högsta straff . Om det föreligger försvårande omständigheter såsom att brottet innefattat särskild hänsynslöshet, inbringat avsevärda vinster eller förövats inom en kriminell organisation föreslås att straffskalan skall vara förenad med en lägsta högsta straff . Slutligen föreslås att rambeslutet skall ersätta gemensamma åtgärd. I det andra förslaget till rambeslut föreslås att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att bl.a. följande handlingar är straffbara: att främja eller utnyttja ett barns prostitution eller att genom tvång, ersättning, utnyttjande av barnets sårbarhet eller annat otillbörligt sätt förmå det att involvera sig i sexuella aktiviteter. Med barn avses en person som inte har fyllt . Vidare föreslås att vissa handlingar såsom framställande, spridning och tillhandahållande av barnpornografi ska göras straffbara. Också här föreslås vissa lägsta maximistraff. Eftersom det endast är frågan om förslag till rambeslut och de offentliggjorts på ett mycket sent stadium av kommitténs arbete har inte texterna analyserats närmare. Slutligen skall anmärkas att arbetet mot människohandel och sexuell exploatering av kvinnor och barn är en av de prioriterade frågorna på det straffrättsliga området under ordförandeskap i EU . 14.4Det bör införas en särskild bestämmelse om straffansvar för handel med människor för sexuella ändamål Kommitténs bedömning: De olika förfaranden som tillsammans utgör handel med människor för sexuella ändamål är i allt väsentligt kriminaliserade i svensk rätt. Trots detta bör det införas en särskild bestämmelse om straffansvar för sådan handel. Bestämmelsen bör omfatta alla led i handeln. 444 Handel med människor för sexuella ändamål Av kommitténs tidigare beskrivning av hur handeln vanligtvis går till framgår att den handel med människor som sker för sexuella ändamål innefattar flera olika led eller moment. Dessa finns också med i definitionen i den gemensamma åtgärden . Allra tydligast framgår de dock av den definition som finns genom FN:s tilläggsprotokoll om människohandel. När det är frågan om en handel med personer utgörs den således av i princip tre moment. Det första momentet är åtgärder för genomförandet av själva handeln. Här kan nämnas rekryteringen och transporten av andra människor från ett land till ett annat. Hit hör också sådana förfaranden som att ta emot eller att inhysa dem. Vidare ingår här överlåtelser av människor som är föremål för handeln mellan rekryterare och agenter eller s.k. mottagare. Till själva handeln hör även överlåtelser i destinationslandet mellan t.ex. olika bordellägare. Det andra momentet är de medel med vilka de som är föremål för handeln hanteras. Det har framgått av tidigare beskrivningar att rekryteringen i ursprungslandet går till på i princip tre olika sätt. Kvinnorna, som det oftast är frågan om, kan för det första kidnappas eller på annat sätt helt enkelt tvingas bort mot sin vilja. De kan för det andra vilseledas angående vilka tjänster de skall utföra i destinationslandet; kvinnorna tror inte sällan att de skall erhålla ett riktigt arbete. De kan för det tredje vara införstådda med att de skall t.ex. prostituera sig – fortsätta eller börja – i destinationslandet, men de blir sedan lurade beträffade villkoren för prostitutionen. En handel som genomförts med det senast beskrivna tillvägagångssättet tycks vara den vanligaste formen av människohandel för sexuella ändamål som nått . De människor som är föremål för handeln utsätts således för tvång, våld eller hot om våld eller ett vilseledande varigenom de tvingas eller förmås att lämna sitt land eller att stanna i mottagarlandet. Det kan också förekomma att en person missbrukar sin ställning eller på ett annat otillbörligt sätt påverkar en annan person och därigenom föranleder att denna person blir föremål för människohandel. Det som är gemensamt för samtliga tillvägagångssätt är att de innebär ett utnyttjande av sårbarheten hos den som är föremål för handeln. Det tredje momentet är de sexuella ändamålen för handeln. Vad som avses härmed är i vart fall att syftet med handeln är att den som varit föremål för den skall prostituera sig. Också avsikt till andra slags sexuella utnyttjanden ingår, såsom att någon genom de beskrivna åtgärderna skall förmås att uppträda på en sexklubb eller att medverka i en pornografisk film. redovisar sina överväganden i frågan om det bör införas en särskild straffbestämmelse kan det finnas anledning att se Handel med människor för sexuella ändamål 445 om människohandeln i och för sig eller om något av de moment som utmärker handeln så som kommittén beskrivit den redan är brottsliga enligt gällande rätt. Avsnittet inleds därför med en genomgång av några bestämmelser som kan bli tillämpliga på olika förfaranden av agenter, mellanhänder, organisatörer eller andra som handlar med andra människor för sexuella ändamål. I anslutning härtill prövas den svenska lagstiftningen mot relevanta delar av gemensamma åtgärd och . 14.4.1Det finns redan flera straffbestämmelser som kan tillämpas Flera av de handlingar som agenterna, transportörerna och de övriga som organiserar människohandeln utför kan klassificeras som brott. Det är självklart att den som främjar eller på ett annat sätt ekonomiskt utnyttjar att en annan person har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning gör sig skyldig till koppleri. Det bekräftas av de i och för sig få avgöranden som finns. De fall av människohandel som har nått svenska domstolar har sålunda behandlats som koppleri eller grovt koppleri. Innebörden av bestämmelserna om koppleri och grovt koppleri har beskrivits i såväl kapitel 2 och 8. De bestämmelser som annars kan bli aktuella när någon genom tvång eller vilseledande har förts till för att här förmås att arbeta som prostituerad eller för att utnyttjas sexuellt på annat sätt mot sin vilja är bl.a. brotten mot frihet och frid. Bestämmelserna därom finns i 4 kapitlet . De handlingar som kriminaliserats där riktar sig mot andra personers frihet i olika hänseenden eller kränker deras rent personliga intressen, eller frid.28 Av intresse för kommitténs uppdrag är de första fyra paragraferna. 1 § innehåller sålunda en bestämmelse om allvarligare frihetsberövanden, människorov, medan det i 2 § finns en allmän straffbestämmelse om sådana handlingar, olaga frihetsberövande. I 3 § finns en bestämmelse om särskilda angrepp på en persons handlings- eller rörelsefrihet, försättande i nödläge. I 4 § finns en bestämmelse till skydd för individens handlingsfrihet, olaga tvång. Den som organiserar eller hjälper till vid handeln över gränserna kan dömas också för brott mot utlänningslagen (1989:529), såsom människosmuggling. Bestämmelserna som hänvisats till är givetvis tillämpliga oavsett om handeln avsett barn eller vuxna personer. 28 NJA II 1962 s. 115. 446 Handel med människor för sexuella ändamål SOU 2001:14 kapitel 15 för vad som gäller då brotten helt eller delvis begåtts utomlands. Beskrivningen i detta avsnitt tar sikte på de förfaranden som enligt vad kommittén ovan angett innefattas i en handel med människor för sexuella ändamål. Det bortses från de andra brott, såsom skatte- eller sexualbrott, som huvudmännen bakom verksamheten inte sällan gör sig skyldiga till. Den som bemäktigar sig och för bort eller spärrar in barn eller någon annan med uppsåt att skada honom eller henne till liv eller hälsa eller tvinga honom eller henne till tjänst eller att öva utpressning, döms för människorov till fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt, döms till fängelse i högst . Bestämmelsen omfattar allvarliga frihetsberövanden. Den brottsliga handlingen består först och främst i att bemäktiga sig och att bortföra eller inspärra någon. Detta räcker dock inte för att bestämmelsen skall bli tillämplig. Först om gärningsmannen också har uppsåt att skada offret till liv eller hälsa eller att tvinga honom eller henne till tjänst eller att utöva utpressning kan bestämmelsen om människorov bli tillämplig. Gärningsmannen skall således inte bara ha haft uppsåt i förhållande till bemäktigandet samt bortförandet eller inspärrandet utan även till övriga angivna omständigheter i brottsbeskrivningen. Ett bemäktigande kan föreligga även om det inte förekommit något direkt betvingande. den som plockar upp ett barn och för det med sig har bemäktigat sig barnet även om det följer med frivilligt eller inte förstår vad som händer. Såsom framgår av lagtexten behöver inte gärningsmannen ha skadat offret eller ha utövat tvång. Han skall dock åsyfta en viss effekt. När det gäller de s.k. subjektiva rekvisiten behöver gärningsmannen emellertid inte direkt ha avsett att tillfoga en skada eller utöva tvång. Det är tillräckligt för att en gärning skall falla inom tillämpnings- området att han handlat med den insikt och vilja som kännetecknar ett indirekt eller eventuellt uppsåt. Det har ansetts att det ofta bör föreligga uppsåt att skada ett barn till liv eller hälsa om gärningsmannens avsikt har varit att sexuellt förgripa Handel med människor för sexuella ändamål 447 sig på det.29 Som exempel på fall då gärningsmannen har uppsåt att öva utpressning har angetts den situationen att någon bortför ett barn för att förmå dess anhöriga att betala en lösensumma (kidnappning). Den strängare straffskalan, där alltså livstid ingår, är reserverad för främst de fall då avsikten med bortförandet eller bemäktigandet varit att döda offret. Försök, förberedelse och stämpling till människorov liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott är straffbart enligt 10 §. Den som i annat fall än som sägs i 1 § för bort eller spärrar in någon eller på annat sätt berövar honom eller henne friheten, döms för olaga frihetsberövan- de till fängelse, lägst ett och högst . Är brottet mindre grovt, döms till böter eller fängelse i högst . Så som har sagts innehåller paragrafen en allmän bestämmelse om frihetsberövanden som är tillämplig när någon har berövats friheten. Det förutsätts inte för att bestämmelsen skall bli tillämplig att offret har förts bort eller blivit inspärrat utan också andra former av frihets- berövanden kan komma ifråga, t.ex. att någon blivit fastbunden eller bevakad.30 Om någon som är behörig därtill och har sådant ansvar inte fullgör en skyldighet att frige en person som med lagliga skäl har varit berövad friheten kan denne göra sig skyldig till olaga frihetsberövande. Den brottsliga handlingen kan alltså bestå också i en underlåtenhet. Brottet är vad som inom straffrätten kallas perdurerande, dvs. det upphör inte förrän ett genom brottet orsakat tillstånd upphör.31 Ett olaga frihetsberövande begås således så länge frihetsberövandet varar. Det kan beivras också i en stat dit en frihetsberövad person förts efter frihetsberövandet.32 Omständigheter som hur länge ett frihetsberövande varat och vad det inneburit i såväl psykiskt som fysiskt hänseende för offret kan beaktas vid bedömningen om en gärning skall bedömas som mindre grov eller ej.