sou · GPB347d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Några kassor nämner endast att styrelse utser ordförande och vice ordförande och att det inte finns några fastställda kriterier men att en allsidig samman- sättning skall eftersträvas (jfr prop. 1997/98:41 s. 91 f.). Stockholms- kassan uppger att ordförande och vice ordförande utses på grund av vederbörandes kvalifikationer, erfarenhet och intresse. Två försäk- ringskassor – i och – framhåller särskilt att personerna skall ha kunskaper i att leda sammanträden och kassan i uppger sig även ha lagt vikt vid kunskaper i förvalt- ningsrätt. i uppger sig eftersträva en personunion mellan styrelse och nämndordförandena. På frågan om delegering av beslut från nämnd till tjänsteman svarar samtliga försäkringskassor utom kassorna i och Jämt- land att detta förekommer beträffande provisoriska beslut enligt 20 kap. 2 a § AFL. I stort sett samtliga kassor uppger sig även ha delegerat uppgiften att företräda nämnden i domstol. Två försäkringskassor – i och – har även delegerat frågan om enskilds rätt till företräde inför nämnden till tjänsteman. i har delegerat bedömningen av frågan om ett överkla- gande skall föranleda en ny prövning i nämnden enligt 20 kap. 10 a § AFL. Samtliga försäkringskassor bedriver på olika sätt utbildning för nämndledamöter. Utbildningens innehåll och omfattning varierar, allt- ifrån en introducerande utbildning för nya ledamöter och fortlöpande information om nyheter till fastställda utbildningsplaner med särskilda utbildningsdagar. Flera försäkringskassor påpekar även att RFV och genomför särskilda utvecklingsdagar för ledamöter i socialförsäkringsnämnderna. Frågorna har avsett tiden från socialförsäkringsnämndernas inrättande till . Det stora flertalet försäkringskassor uppger att det skett en decentralisering av ärendehandläggningen till lokal- kontoren (eller motsvarande). Några kassor uppger dock att det inte har skett någon större förändring. i påpekar även att handläggningen har blivit alltmer speciali- serad. Några kassor framhåller att det nu förekommer länsgemensam handläggning på lokalkontor av ett eller flera förmånsslag. Socialförsäkringsnämndernas organisation och arbetssätt uppges – bortsett från den reform som trädde i kraft – inte ha förändrats i någon större utsträckning. Flera kassor påpekar att det nu finns färre nämnder än för . Beträffande de föredragande uppger flera kassor att antalet har minskat i samband med att särskilda föredragandetjänster införts. Ett antal kassor uppger att de föredragande tidigare var knutna till central- kontoret men är lokalt placerade i organisationen. Från något håll påpekas att kompetenskraven höjts. På frågan om handläggarnas arbete med ärendehandläggning för- ändrats över tiden uppger i stort sett samtliga försäkringskassor att spe- cialiseringen har ökat . De ärendeslag som tas upp som exempel är främst handikappförmåner och ärenden enligt arbetsska- Några kassor (, , , och ) nämner även ärenden om förtidspension och sjukbidrag som ärendeslag där specialisering skett. i framhåller att det under perio- den skett kvalitetshöjningar avseende de förvaltningsrättsliga frågorna. Även Stockholmskassan och Gotlandskassan påpekar att förvaltnings- lagen har betonats. i län menar att det är i princip ingen förändring och i uppger att speciali- sering inte har ökat nämnvärt. i re- dovisar att handläggningen av handikappförmåner sker på länskontoret medan övriga förmåner handläggs på lokalkontoren samt att någon specialisering därutöver inte förekommer. Flera kassor (, , , och Norr- botten) framhåller att utvecklingen av teknikstödet har inneburit för- ändringar och effektiviseringar. Stockholmskassan menar dock att ef- fektiviseringen inte kunnat uppväga de personalnedskärningar försäk- ringskassan tvingats till. Även i län påpekar att den starka nedskärning som skett på socialförsäkringsområdet har tvingat fram effektiviseringar. i län konstate- rar att framför allt minskade resurser medfört att det är färre handlägga- re och att handläggarna har en större arbetsbelastning. Kassan påpekar också att tjänstemän är mer utsatta för kritik i massmedia m.m., vilket också påverkar arbetsmiljön. Stockholmskassan menar att handläggarna avkrävs ett helt an- nat förhållningssätt gentemot de försäkrade än samt att dagens handläggning ställer större krav på handläggaren. Kas- san påpekar även att socialförsäkringen varit föremål för ca 300 lagändringar. Även i på- pekar att försäkringstillämpningen har förändrats åtskilliga gånger se- dan . 1.Beskriv centrala organisation. Finns det ett cen- tralkontor? Vilka uppgifter har i så fall detta? Om det inte finns ett centralkontor, hur är då organisationen uppbyggd? 2.Handläggs några ärenden centralt och i så fall vilka? 3.Deltar i något regionalt samarbete med andra försäkringskassor? Om ja, vad omfattas av detta samarbete; är det begränsat till vissa frågor etc. 4.Beskriv organisation lokalt. Hur många lokal- kontor finns? Finns det någon annan form av serviceställen än lo- kalkontor? 5.Är lokalkontoren uppdelade geografiskt eller på annan grund, ex- empelvis beroende på ärendeslag? 6.Hur många socialförsäkringsnämnder finns det i er försäkringskas- sa? 7.Överensstämmer den geografiska indelningen av nämnderna med lokalkontorsindelningen? Om så inte är fallet, hur är nämnderna in- delade? 8.Är samtliga nämnder tilldelade ett geografiskt område eller finns det nämnder specialiserade för vissa ärendeslag och i så fall vilka? B Handläggningen av ärenden 1.Vem har enligt Er uppfattning - generellt sett - ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett? Är det skillnad mellan olika ärendeslag? Är det skillnad om det är ett ansökningsärende eller ett ärende på initiativ av försäkringskas- san? Skiljer sig förtidspensionsärenden i nämnda hänseenden prin- cipiellt från andra jämförbara ärenden? 2.Vad blir effekten av att det vid ett ärendes avgörande kvarstår bris- ter i utredningsmaterialet? Är det skillnad beroende på ärendeslag eller initiativtagare till ärendet? Förekommer det att den försäkrade föreläggs att komma in med kompletterande uppgifter vid äventyr att ansökan i ärendet avvisas? Om så är fallet, gäller detta vissa ty- per av brister eller ärendeslag? 3.Vem inom (handläggare, föredragande eller an- nan) svarar i praktiken för att ett ärende blir tillräckligt utrett? 4.Är det lätt eller svårt att få in medicinskt underlag från behandlande läkare i sådana ärenden, exempelvis förtidspensionsärenden, där detta behövs? Om det är svårt, vad är vanligen orsaken? 5.Vem bedömer normalt om kontakt behöver tas med försäkringsläka- ren? 6.Specificerar vanligen vilka frågor försäkringslä- karen skall svara på? Om inte, hur sker då kontakten? (Förekommer standardiserade frågor vore vi tacksamma om ett exempel bifogas till svaret) 7.I ungefär hur stor del av förtidspensionsärenden tas kontakt med försäkringsläkaren? 8.Brukar i utredningssyfte på eget initiativ ta kon- takt med någon annan än den försäkrade eller - i förekommande fall - försäkringsläkaren? Vem eller vilka gäller i så fall vanligen kon- takten? 1.Vem föredrar ärenden inför nämnden - särskilda föredragande, handläggande tjänstemän eller båda kategorier? Om båda kategori- erna finns representerade, hur är fördelningen dem emellan och vil- ka föredrar oftast; är det därvid skillnad beroende på ärendeslag? 2.Om det finns särskilda föredragande - är dessa då lokalt eller cent- ralt placerade i organisationen, knutna till speciella ärendekategorier eller knutna till speciella nämnder? 3.Har de särskilda föredragandena någon formell utbildning eller nå- gon annan särskild kompetens? 4.Om det inte finns särskilda föredragande, vilken formell utbildning eller annan särskild kompetens har då de handläggare som föredrar? 5.Om handläggningen av ärendet inför nämndsammanträdet delas mellan handläggaren och föredragande, hur och när sker denna upp- delning? Är uppdelningen olika i olika typer av ärenden? 6.Vilket beslutsunderlag får nämnden? Förekommer det att ärenden återremitteras av utredning? Om svaret är ja, förekommer detta ofta, ibland eller sällan? 7.Är beräkningen av en förmåns storlek gjord före nämndens sam- manträde och fattas i så fall beslut om förmånens storlek i anslutning till beslutet i nämnden? i så fall del av denna beräkning? Om beräkning inte sker i förväg, hur för- flyter normalt mellan nämndens beslut och beslutet om förmånens storlek? 8.Förekommer det någon kontakt före sammanträdet mellan ordföran- den i nämnden och föredraganden/handläggaren? Diskuteras i så fall enskilda ärenden? 9.Vari består normalt en föredragning inför nämnden? 10.Hur ofta brukar en nämnd sammanträda? Hur många ärenden hand- lägger en nämnd i normalfallet vid varje sammanträde? Händer det att vissa ärenden inte hinns med vid föredragningstillfället? 11.I vilken utsträckning förekommer det att den försäkrade är närva- rande vid nämndens sammanträde? I vilken utsträckning förekom- mer det att försäkringsläkaren är närvarande vid nämndens samman- träde? 12.Efter vilka kriterier utses nämndens ordförande resp. vice ordföran- de? 13.I vilka frågor förekommer delegering från nämnd till tjänsteman? Efter vilka grunder sker en sådan delegering? 14.Bedrivs i regi någon utbildning av nämndernas ledamöter? Vad omfattar i så fall denna utbildning, vilket är syftet med den och vem genomför den? C Förändringar över tiden Frågorna under denna rubrik avser tiden från socialförsäkringsnämn- dernas inrättande och framåt. 1.Har uppdelningen av ärenden mellan centralt beslutsfattande och lokalt beslutsfattande förändrats över tiden eller förekom det tidiga- re en annan uppdelning? (jfr frågorna under A 1-8). Om ja, hur såg den uppdelningen ut? 2.Har socialförsäkringsnämndens organisation eller arbetssätt föränd- rats över tiden och i så fall hur? 3.Har föredragandenas placering, arbetsuppgifter eller kompetens förändrats över tiden och i så fall hur? 4.Har handläggarnas arbete med ärendehandläggning förändrats över tiden, exempelvis genom ökad specialisering eller effektiviseringar? Utredningen har fått i uppdrag att undersöka och analysera beslutspro- cessen i förtidspensions- och sjukbidragsärenden (i det följande avses med förtidspension även sjukbidrag om annat inte sägs). Undersök- ningar om förtidspensioneringens handläggning och beslutsunderlag har gjorts vid ett flertal tillfällen . Un- dersökningar ha gjorts av såväl () som Riks- försäkringsverket (RFV). De senast redovisade undersökningarna åter- finns i Förvaltningsrevisionen granskar, F 1993:20, RFV Anser 1995:13 och RFV Redovisar 1997:4. Även har vid sina granskningar undersökt de allmänna försäkringskassornas han- tering av förtidspensionsärenden. Samtliga undersökningar har visat att det finns brister i beslutsunderlagen och i hand- läggning av ärendena. Utredningen har delat upp sin undersökning i två delar. Genom ett s.k. tvåfasurval finns statistiska fördelar eftersom att det kan gå att hitta korrelationer mellan fas ett och två. Den inledande undersökningen har bestått i en granskning av akter i förtidspensionsärenden i två steg. Den andra delen av undersökningen har utgjort en intervjuundersökning dels vid försäkringskassor, dels vid en försäkringsöverläkarkonferens. Syftet med den inledande aktgranskningen var att undersöka om det alltjämt finns brister i beslutsunderlagen och hur försäkringskassorna handlägger förtidspensionsärenden. Med svaren på granskningen som vägledning har utredningen granskat ett mindre antal akter. Med den mindre aktgranskningen var syftet att få ett underlag för varför brister uppstår och en uppfattning om tjänstemännens förståelse för innebör- den i lagbestämmelserna, hur dessa tillämpas och om förarbetena till bestämmelserna får genomslag i tillämpningen. Även intervjuunder- sökningens syfte var att få ett fördjupat underlag för varför det brister i försäkringskassornas hantering av förtidspensionsärenden samt hur handläggningen sker i praktiken. Utredningen har inte i någon del av undersökningen närmare undersökt om riktiga beslut har fattats eller inte. Steg ett i aktgranskningen I genomsnitt fattas cirka 80 000 beslut om rätten till förtidspension . fattade socialförsäkringsnämnderna i landet cirka 75 000 beslut om förtidspension. Utredningens granskning krävde att samtliga handlingar i respektive akt om förtidspension gicks igenom. För att detta skulle vara praktiskt genomförbart krävdes att undersök- ningen genomfördes beträffande ett visst urval av akter. Avgörande för vilken tidsperiod som undersökningen skulle avse var att perioden inte var för kort, att undersökningen skulle avse aktuella ärenden samt att det inte fick ha skett väsentliga förändringar i regelverket. Utredningen har därför valt att granskningen skall avse ärenden vari beslut fattats . Detta för att försäkringskassornas arbete med en än friare organisation av sin verksamhet (trädde i kraft ) och bestämmelserna om vilande förtidspension (trädde i kraft ), inte skulle ha påverkat ärendehanteringen. Urvalet av akter gjordes på grundval av samtliga socialförsäkrings- nämnders sammanträdesprotokoll under aktuell tidsperiod. Efter sam- råd med SCB bestämdes det totala antalet akter som skulle granskas till 800. En undersökning med angivet antal ärenden är av den omfattning- en att den kan betecknas som ett säkerställt stickprov. För att under- sökningen skulle spegla läget i landet har utredningen granskat akter från samtliga försäkringskassor. För att därutöver få en möjlighet att göra jämförande studier delade utredningen in försäkringskassorna i olika grupper. För att kunna göra jämförande studier måste de enheter som skall jämföras omfatta mellan 200 och 250 akter. Utredningen gjorde därvid ett s.k. stratifierat syste- matiskt urval av ärenden. Försäkringskassorna delades in i tre grupper: försäkringskassor i tätbefolkad region, försäkringskassor i region med glesbygd och/eller hög arbetslöshet samt en grupp med övriga försäk- ringskassor. Vad som är glesbygd är svårt att få svar på och utredning- en är medveten om att kritik kan riktas mot vilka län som av utredning- en har benämnts som glesbygd. I förordningen (1990:643) om gles- bygdsstöd avses med glesbygd stora sammanhängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till sysselsättning eller service samt skärgårdar och liknande områden. Utredningen använder begreppet i denna bemärkelse. till i landet fattade beslut har proportioneringen därmed inte bli- vit rak. Fördelningen inom respektive grupp är dock rent proportionell, förutom läns allmänna försäkringskassa, varvid beaktades att urvalet inte skulle bli för litet (inte färre än tio akter från respektive försäkringskassa skulle granskas). De aktuella akterna som skulle undersökas från varje försäkringskassa valdes ut ur det i respektive grupp totala antalet fattade beslut, genom en systematisk urvalsmetod efter en på visst sätt beräknad steglängd. Från läns allmänna försäkringskassa skulle med den nu beskrivna metoden undersökas 58 akter av totalt 4 265 fattade beslut och urva- let skulle ske genom att vart 73:e beslut i beslutsprotokollen valdes ut. Urvalsstorlekarna för respektive försäkringskassa redovisas i tabell 1. De akter som valts ut för granskning har utredningen begärt att få in samlat från respektive försäkringskassas centralkontor. Om beslutet som aktuellt ärende avsåg överklagats och akten därför översänts till länsrätten har uppmanats att ange detta, och utred- ningen har då rekvirerat akten från länsrätten. Om någon akt inte gått att finna har ombetts att i stället skicka den akt rö- rande det beslut som i turordning fattats därefter enligt aktuellt besluts- protokoll. De allra flesta försäkringskassorna har tillsänt utredningen de akter som har beställts i enlighet med utredningens begäran. I ett mindre an- tal fall har akterna bytts ut mot andra akter utan någon anmärkning därom. I vissa fall har utbytet också skett i strid mot utredningens öns- kemål. Utredningens uppfattning är att detta inte nämnvärt påverkar trovärdigheten av undersökningen eller den beräknade felfrekvensen i stickprovsundersökningen. Tabell 1 Antalet fattade beslut i respektive försäkringskassa, antalet granskade akter samt steglängd för urval Regioner med tät befolkning Regioner med glesbygd och/eller hög arbetslöshet Steg två i aktgranskningen 7Antalet akter har bestämts till tio för att inte utgöra ett för litet antal. 8Försäkringskassorna i till har proportionerats efter det att akterna från har tagits bort. Av de totalt 800 akterna har 51 akter valts ut för djupgranskningen. Urvalet av akter har gjorts på grundval av resultatet av den större akt- granskningen. Akterna har valts ut bland dem som uppvisat brister i kommunikation, beslutsmotivering, det medicinska underlaget samt där beslutsmeddelandet inte stämt överens med beslutet. Vidare har akter valts ut där det av ansökan inte framkommit vilken förmån den försäk- rade ansökt om, och inte heller undersökt frågan. Slutligen har akter valts ut där beslut om efterkontroll fattats. Samman- taget har således i huvudsak akter med uppvisade brister i något avse- ende ingått i den mindre aktundersökningen. I undersökningen har inte ingått akter från samtliga försäkringskassor, men väl från alla ovan redovisade grupper. Från vardera grupp 1 och 3 har 19 akter undersökt och från grupp 2 13 akter. Steg ett i aktgranskningen Aktgranskningen av de 800 akterna har gjorts av nio juris studerande vid . Genom användandet av studenter ansåg utred- ningen att tidigare felkällor såsom granskarnas olika erfarenhet och kompetens i den materiella reglerna undvikits. Å andra sidan kan detta ha lett till att vissa frågor har besvarats annorlunda än vad granskarna vid RFV:s motsvarande granskning gjorde. Granskningen har bestått i att studenterna efter genomgång av akten besvarat på förhand bestämda frågor, vilka dokumenterades i en blankett jämte manual (underbilaga 1 A-B). Blanketten har utformats med RFV:s bedömningsinstrument vid nämnda undersökningar (se under 1.1 Inledning) som modell. Det- ta gjordes dels för att undersökningarna i viss mån skulle kunna jämfö- ras, dels för att instrumentet utarbetats och ansetts fylla sitt syfte. Däremot återfinns i utredningens blankett inga egentliga be- dömningsfrågor. Anledningen härtill har varit dels att utredningen inte efterfrågade att få svar på om själva beslutet materiellt sett varit riktigt utan mer hur handläggningen har skett, dels att studenterna som utförde granskningen saknade erforderlig kunskap för att göra en sådan be- dömning. Resultatet av undersökningen har behandlats och sammanställts av SCB (underbilaga 1). Som förtydligande till det i bilagan angivna 95%- iga konfidensintervallet kan nämnas att ett 95%-igt konfidensintervall innebär att med samma urvalsförfarande kommer konfidensintervallet i 95 fall av 100 att täcka den sanna värdet, under förutsättning att inga andra fel än urvalsfelet finns. Som exempel kan nämnas att enligt SCB:s exempel (i) initiativtagaren till pensionsprövning försäkrings- kassan är konfidensintervallet 40,4 ± 3,4, dvs. med en 95-procentig konfidens kan felfrekvensen ligga mellan , obeaktat alla andra eventuella fel än urvalsfelet. I alla studier som inte innefattar samtliga ärenden finns urvalsfel, dvs. i alla stickprovsundersökningar. Under granskningens gång uppkom ett flertal frågor hur vissa del- frågor skulle besvaras. Dessa kan sammanfattas enligt följande. För att det skall framgå vad ansökan avser skulle detta finnas antecknat i den av den försäkrade egenhändigt undertecknade ansökan eller där- till fogad bilaga. I denna del har ställts krav på att det skall framgå så- väl om ansökan avser förtidspension eller sjukbidrag som med vilken andel förmånen söks, för att det av ansökan skall anses framgå vad den försäkrade ansöker om. Undantag har gällt i det fall den försäkrade före det ansökan inkommit uppburit sjukbidrag, och i skrivelse till den försäkrade informerat denne om att han eller hon mås- te ansöka om förlängning av förmånen, om så önskades. I dessa fall har en senare inkommen ansökan ansetts innebära en ansökan om sjukbi- drag och med samma andel som den försäkrade tidigare uppburit, såvi- da inte ansökan uttryckligen avsett annat. I detta avsnitt har som underlag för undersökningen legat såväl läkarin- tyg från behandlande läkare som intyg från andra som behandlat eller på annat sätt kommit i kontakt med den försäkrade, exempelvis sjuk- gymnast och psykolog. Som krav har utredningen dock ställt att det inför varje enskilt beslut skall finnas ett för beslutet av den försäkrade ingivet eller av infordrat, preciserat läkarintyg. I fall när sådant läkarintyg inte funnits har samtliga frågor under avsnittet besvarats finns ej. Detta kan ha inneburit att det i äldre läkarintyg eller dylika handlingar funnits uppgifter enligt de ställda frågorna, trots att de i blanketten besvarats nekande. Om haft kontakt med annan och kontakten har tagits av denne på den försäkrades vägnar, ansåg utredningen att initiativet till kontakten tagits av den försäkrade. För att frågan om rehabiliteringsplan upprättats skulle besvaras jakande har utredningen ställt krav på att det i akten skall finnas en särskilt upp- rättad plan av arbetsgivare, försäkringskassa eller annan. Det har inte godkänts att det endast antecknats på exempelvis journalblad att sådan plan upprättats, om den inte funnits i akten. Om det av ansökan eller av utredning inte gått att utläsa vad ansökan avser, dvs. inte haft kunskap om vad ansökan avser, har utredningen valt att det inte heller gått att be- svara frågan om kommunicering skulle ha skett. Därvid har frågan un- der Besl 1b besvarats med framgår ej. Detta oavsett om försäkrings- kassan, för säkerhets skull, kommunicerat ärendet med den försäkrade. bedömning av om efterkontroll borde ske eller inte kan ha antecknats i någon av handlingarna i akten, medan utredningen har ställt krav på att ett beslut om efterkontroll och tidpunkten för när sådan kontroll skulle ske, skall ha antecknats i beslutsprotokollet. Ef- tersom utredningen erfarit att socialförsäkringsnämnden vid vissa för- säkringskassor fattar beslut om efterkontroll, medan vid andra försäk- ringskassor ett sådant beslut fattas av en tjänsteman, kan svaren uppfat- tas som missvisande. Steg två i aktgranskningen Den mindre aktundersökningen har utförts av utredningens sekretariat och av den i utredningen förordnade försäkringsmedicinska experten. Undersökningen avseende kvaliteten i försäkringsläkarbedömningar har utförts med hjälp av en av utredningen fastställd manual. ningsmanualen och granskningsmetodiken har utgått från riktlinjer angivna i FKF debatt nr 3:1998 Försäkringsmedicinsk utredning, be- dömning och dokumentation samt i RFV:s Allmänna råd 1998:16. I varje ärende har såväl medicinskt som försäkringsmedicinskt material bedömts och sammanvägts i den totalbedömning som sedan gjorts en- ligt de punkter som angetts i granskningsmanualen. Resultatet av undersökningen redovisas i underbilaga 2. har utredningens ordförande och sekretariat gjort besök vid försäkringskassorna i , län, , och . Som en förstudie har sekretariatet besökt ett lokalkontor i läns respektive Krono- bergs läns försäkringskassa. Eftersom delvis andra frågor ställdes vid förstudien ingår dessa försäkringskassors svar inte i redovisningen. Urvalet av försäkringskassor har gjorts så att minst en kassa från an- givna grupper skulle besökas Dessutom önskades en geografisk sprid- ning på besöken utan att undersökningen skulle omfatta de försäkrings- kassor som utredningen tidigare besökt (se bilaga 6). Det övergripande syftet med undersökningen har varit att undersöka hur försäkringskassorna tillämpar förfarandereglerna i såväl förvalt- ningslagen som lagen om allmän försäkring (AFL). Utredningen har också undersökt dels hur beslutsprocessen fungerar i praktiken och vilka likheter samt olikheter som finns mellan de olika kassorna, dels varför brister i handläggningen kan förekomma.