sou · GPB322 · 2002-01-01 00:00:00 — Forskning och utveckling för totalförsvaret Överväganden och förslag till åtgärder Slutbetänkande från Utredningen av forskning och utveckling inom totalförsvaret Forskning och utveckling för totalförsvaret Överväganden och förslag till åtgärder Slutbetänkande av utredningen: "Översyn av forskning och utveckling inom totalförsvaret". 1.1Nya utgångspunkter för forskning och utveckling inom Utredningens överväganden och förslag ................................ Åtgärder som regeringen bör vidtaga ..................................... Uppdraget och dess genomförande............................... Nya utgångspunkter för FoU ........................................ Ny inriktning av försvarspolitiken ......................................... Krav på förnyelse inom totalförsvaret .................................... 3.3.1 Medverkan i internationella operationer............................ 3.3.2 Internationell samverkan inom FoU................................. Totalförsvarets framtida behov av FoU-stöd......................... 3.6Krav på det framtida FoU-systemets ledning och 3.7Frågor som kräver särskild uppmärksamhet från Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU .................................................. Dagens system för uppdragsstyrning..................................... Behov av strategisk inriktning och helhetssyn ...................... 4.3Åtgärder för att säkerställa att resultaten av FoU- insatserna överförs och kommer till nytta............................. Behov av ett nytt arbetssätt .................................................... Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden............................ Teknikförsörjning i tidiga skeden .......................................... Teknikförsörjning som stöd för systemutveckling............... 5.4Totalförsvarsreformens konsekvenser för teknisk FoU – utredningens helhetsbild...................................................... Modellering och simulering .................................................... Utnyttjande av civil teknik ..................................................... Forskningsverksamhet som stöd för ledning av 6.2Forskning som stöd för statsmakternas FoU avseende nya hot och risker........................................... FoU för internationella insatser ............................................. Statsmakternas styrning och prioritering av FoU ............ Allmänt om styrning av FoU .................................................. Åtgärder till stöd för statsmakternas styrning av FoU ......... Uppföljning i förmågetermer.................................................. 7.3.1 Ledningsförmåga för statsmakternas behov ...................... FoU-samverkan på nationell nivå ........................................... 7.5Fördelning och prioritering av resurser inom Förslag till FoU-strategi och åtgärder ............................ Förslag till FoU-strategi på statsmaktsnivå ........................... Bilaga 1 Utredningens direktiv .......................................... Bilaga 2 Erfarenheter av uppdragsstyrningen .................. Det militära försvaret............................................................. Det civila försvaret ................................................................. Bilaga 3 Demonstratorer och strategisk kompetens ur ett Syften med och klassificering av demonstratorer inom det militära försvaret................................................... Bilaga 4 Ett nytt arbetssätt ............................................... Behov av ett nytt arbetssätt................................................... Vidareutveckling av kompetensnätverk och Forskningsverksamhet som stöd för ledning av Forskning som stöd för statsmakternas FoU avseende nya hot och risker......................................... FoU som stöd för internationella insatser........................... Statsrådet och chefen för Forskning och utveckling för totalförsvaret Överväganden och förslag till åtgärder Slutbetänkande av utredningen: "Översyn av forskning och utveckling inom totalförsvaret" (Fö 2000:02) Regeringen beslutade att en särskild utredare skall analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning och utveckling (FoU) skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret. Utredaren skall därvid kartlägga nuläge och förändringsfaktorer samt göra analyser och lämna förslag rörande inriktning, genomförande och omfattning av FoU för framtida behov inom totalförsvaret (Dir. 2000:14). Nedanstående personer har förordnats av chefen för att ingå i utredningen i de befattningar som anges: (från 000617) (till 000616) Utredningen överlämnade ett delbetänkande (SOU 2000:84) omfattande kartläggning och probleminventering. Delbetänkandet utgör grund för de överväganden, slutsatser och förslag till åtgärder som lämnas i detta betänkande. Utredaren har vid olika tillfällen orienterat företrädare för Försvarsberedningen om arbetets fortskridande samt inhämtat synpunkter och underlag genom samtal med berörda befattningshavare inom Försvarsdepartementet. Utredningen har besökt och inhämtat underlag från Försvarsmakten, , , Styrelsen för psykologiskt försvar, , , Flygtekniska försöksanstalten och Försvarshögskolan. Skriftligt underlag har framtagits och överlämnats från myndigheternas sida genom experternas försorg. Utredningen har också fört diskussioner med , , , och . Vidare har underlag inhämtats från ledningsgrupperna för det Nationella flygtekniska forskningsprogrammet och pågående studier rörande framtida operativa lednings- och bekämpningssystem för det militära försvaret. Utredningen har haft ett nära samarbete och samråd med (Fö 2000:03), speciellt vad avser frågor som rör utveckling och anskaffning av försvarsmateriel i ett internationellt perspektiv samt faktorer av betydelse för den fortsatta utvecklingen av processerna för FoU-verksamheten inom totalförsvaret. Inom områden som är av gemensam karaktär har utredningarna, delvis från olika utgångspunkter, kommit fram till och lämnar likartade förslag. De centrala fackliga organisationerna har orienterats om utredningsarbetet samt fått tillfälle att framföra synpunkter. Vi redovisar med denna slutrapport våra överväganden, slutsatser och förslag till åtgärder avseende FoU-verksamheten inom totalförsvaret. Förslagen avser hur FoU-satsningarna bör fördelas och prioriteras samt hur processerna för styrning, inriktning, utvärdering och resultatöverföring av FoU bör vidareutvecklas. Utredningens sakkunniga och experter delar i huvudsak utredarens slutsatser och förslag till åtgärder. Vårt arbete är härmed avslutat. 1.1Nya utgångspunkter för forskning och utveckling inom totalförsvaret säkerhets- och försvarspolitik har gradvis förändrats. Den fokusering på självförsörjning och ett starkt invasionsförsvar som bas för denna politik vilken varit rådande har successivt ersatts av förändrade och nya krav på totalförsvaret. I den nya inriktningen ställs kraven på flexibilitet och anpassbarhet för att möta ett vidgat spektrum av hot, risker och uppgifter i fokus. Uppgiften att kunna medverka i internationella insatser har fått ökad tyngd. Totalförsvarsreformens inriktning att dels anpassa totalförsvaret för nya uppgifter, dels upprätthålla förmåga att fortlöpande utveckla och förnya erforderliga resurser att lösa dessa uppgifter förutsätter att den svenska säkerhets- och försvarspolitiken blir mera öppen för djupare internationellt samarbete. Den snabba tekniska utvecklingen, totalt sett reducerade resurser och ett breddat uppgiftsspektrum för totalförsvaret gör detta nödvändigt. Vidgat säkerhetsbegrepp, internationalisering, anpassningsförmåga samt ökat fokus på att utnyttja civil teknik och civila resurser utgör således några av grundelementen i statsmakternas nya inriktning av totalförsvaret. Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar förutsätter en förmåga till anpassning som i sin tur bygger på att framtidsorienterade FoU-satsningar görs i syfte att underlätta framtida förändringar vid behov. Det handlar här om att både tidigt förstå behov av förändringar för att möta nya situationer och att ha beredskap att faktiskt och tillräckligt snabbt skapa erforderliga resurser och kunna vidtaga åtgärder inför alternativa händelseutvecklingar. Utan målinriktade och kraftfulla satsningar på forskning och utveckling är detta, enligt utredningens uppfattning, inte möjligt. I en situation med betydande osäkerheter om vilken framtid man har att hantera blir uppgiften för FoU-verksamheten att dels åstadkomma en så fullständig bild som möjligt av tänkbara framtida utvecklingar, dels att bidra till att utveckla de olika medel som behövs för att hantera alternativa händelseutvecklingar. Det är endast insatser av FoU-karaktär som kan ge oss detta och därför är FoU-verksamheten en av de mest centrala i det framtida totalförsvaret. har hotbild och behov varit de främsta drivkrafterna för totalförsvarets utveckling medan FoU haft en mera stödjande roll. Totalförsvarsreformen innebär att FoU måste få en mera uttalat drivande funktion. De kunskaper som FoU-verksamheten genererar skall i hög grad vara vägledande för totalförsvarets utveckling. En rätt utformad FoU blir därför den avgörande förutsättningen för en framgångsrik reform. För att realisera behovet av omdaning av totalförsvaret enligt statsmakternas intentioner är det viktigt att snabbt få till stånd FoU-satsningar som identifierar och tydliggör förnyelsemöjligheter. Tillräckligt ekonomiskt utrymme måste därför, inom ramen för tillgängliga resurser för forskning, teknik- och materielförsörjning, säkerställas för sådan FoU som främjar handlingsfrihet och anpassningsförmåga och skapar handlingsmöjligheter för framtida beslutssituationer. Spetskompetens vid myndigheter och industri inom vissa områden skapar grund för samarbeten med andra länder, vilket bidrar till ökad säkerhet beträffande kunskaps-, teknik- och materielförsörjning. Sammanfattningsvis bör enligt utredningens uppfattning den framtida FoU-verksamheten inriktas för att stödja totalförsvaret enligt följande: -Tillvarata de unika möjligheter som forsknings- och utvecklingsinsatser erbjuder för att fånga upp och beskriva framtida möjliga utvecklingsalternativ och för att finna och bidra till att realisera olika medel som erfordras för att möta olika händelseutvecklingar. -Följa, förstå och förklara viktiga trender i den säkerhetspolitiska, tekniska och samhälleliga utvecklingen samt aktivt klarlägga och tydliggöra konsekvenserna för totalförsvarets framtida utformning. -Identifiera, värdera och bidra till att förverkliga nya handlingsmöjligheter varigenom bl.a. kravet på ökad anpassningsförmåga kan konkretiseras. -Söka samarbete nationellt och internationellt, för att stödja totalförsvaret med kunskap som produceras i andra länder och inom . -Stödja totalförsvarets internationella verksamhet. -Bidra till att säkerställa omdaningen av totalförsvaret -Inrikta materielanskaffningen och stödja vidmakthållande av befintliga system. Denna inriktning gäller i huvudsak också , men utredningen bedömer att fokus behöver förändras i linje med totalförsvarsreformens intentioner. 1.2Utredningens överväganden och förslag Forskning och teknikutveckling utgör ett betydelsefullt hjälpmedel för att finna nya lösningar och bidra till den framtida utvecklingen inom totalförsvaret. Genom nära koppling till studier, simuleringar samt demonstrationer och försök kan resultaten från FoU- verksamheten nyttiggöras på ett effektivt sätt för olika ändamål och användare. bidrar härvid på stor bredd med stöd till ledningen av totalförsvarets utveckling, krishanteringsförmåga, internationella insatser, materielförsörjning, myndigheternas kompetensförsörjning, förbands- och taktikutveckling samt åtgärder för att skydda civilbefolkningen och samhällets infrastruktur. Utredningen har inte i något särskilt kapitel tagit upp frågan om internationell samverkan. Vår bedömning är att sådan samverkan kräver regeringens särskilda uppmärksamhet främst när det gäller FoU för teknik- och materielförsörjningen. Skälet härtill är att annan FoU i betydande grad redan är internationaliserad enligt en lång tradition inom forskarvärlden. Det krävs normalt inga särskilda regeringsinsatser för att främja internationell samverkan avseende exempelvis forskning inom internationell krishantering, samhällets sårbarhet etc. Det förhåller sig annorlunda beträffande materielinriktad FoU. Olika länder har här skäl att vara restriktiva. Det handlar bland annat om sekretess och önskan att skydda de utvecklingsresultat som måhända skall vidareutvecklas till materiel som skall marknadsföras på den internationella marknaden. Dessa förhållanden leder också till att regeringens bedömning och styrning av internationell samverkan bör utgå ifrån såväl teknik- och materielförsörjningsaspekter som frågor rörande harmonisering av operativa krav och krishanteringsförmåga. Detta har, såvitt utredningen kan bedöma, också varit fallet. Utredningen vill i frågor rörande internationell samverkan särskilt hänvisa till slutbetänkande (SOU 2001:21) och de förslag som där förs fram. Utredningen har inte haft ambitionen att täcka hela bredden av . Med den tid som stått till förfogande har arbetet inriktats utifrån ett förändringsperspektiv och har därvid avgränsats till sådan FoU som är av störst betydelse relativt de förändringar som statsmakternas nya inriktning av totalförsvaret innebär. Fokus har vidare varit på områden som vi anser i särskilt hög grad kräver regeringens uppmärksamhet. Följande frågor har bedömts som speciellt viktiga att behandla: -Behovet att från statsmakternas och beställande myndigheters sida tydliggöra den strategiska inriktningen av FoU-verksamheten samt förbättra processerna för nyttiggörande av FoU-verksamhetens resultat. -Nationell och internationell samverkan. Vidareutveckling av arbetssätt och nätverk för FoU-samverkan såväl inom totalförsvaret som mellan militär och civil FoU, inom och med andra länder. -Samverkan mellan militärt och civilt försvar avseende gemensamma FoU-områden. -FoU-verksamhet som stöd för anpassningsförmåga. Detta omfattar främst det militära samt demonstratorer i syfte att visa på framtida handlingsmöjligheter. Behovet av koppling till en väl utbyggd analys- och studieverksamhet betonas, liksom behovet att tillvarata de möjligheter som användning av modellering och simulering erbjuder. -Forskning som stöd för ledning av totalförsvarets utveckling och tydliggörande av det vidgade säkerhetsbegreppet. -FoU som stöd för medverkan i internationella insatser. -Statsmakternas styrning av FoU-verksamheten samt fördelning och prioritering av resurser för denna. -FoU-strategi på statsmaktsnivå. Nedan kommenteras kortfattat utredningens överväganden och förslag inom dessa områden. För en mera fullständig sammanfattning hänvisas till de sammanfattningsrutor som inleder respektive kapitel i betänkandet samt till avsnitten om utredningens förslag som avslutar varje kapitel. Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU Det system för uppdragsstyrning av verksamhet som infördes /95 har fungerat väl. Utredningen har efter sin kartläggning och problemanalys dock funnit att förbättringar behöver göras i främst två avseenden. För det första bör beställande myndigheter (inklusive ) tydligare än ange sitt behov av kunskaps- och kompetensuppbyggnad på lång sikt och i dialog med de större FoU-producenterna dokumentera detta. Sådana inriktnings- eller strategidokument skall utgöra underlag för beställningar av forsknings- och utvecklingsverksamhet och därmed skapa förutsägbarhet för främst de större producenterna. Därmed underlättas också rekrytering och kompetensförsörjning. För det andra måste resultaten från FoU-verksamheten i större utsträckning överföras och komma till nytta genom att redan etablerade arbetssätt och processer för detta vidareutvecklas. Ett viktigt instrument för detta är studieverksamheten. En sammanfattning av utredningens överväganden och förslag inom dessa områden redovisas i inledningen till kapitel 4 samt i avsnitt 4.5. Beträffande erfarenheter av uppdragsstyrningen hänvisas till bilaga 2. Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden av materielprocessen Den tekniskt inriktade FoU-verksamheten spänner över allt från tidiga forskningsinsatser för att klarlägga nya möjligheter och värdet av dessa, via demonstrationer av nya tekniska lösningar till anskaffning av utvecklade system och vidmakthållande av system i operativ drift. Den ingår därmed också som en väsentlig del i tidiga skeden av materielprocessen. För att kunna fatta beslut om åtgärder som främjar framtida anpassningsförmåga behöver regeringen och beställande myndigheter tillgång till bra beslutsunderlag. Det handlar om att med FoU-insatser bygga upp kunskap om konsekvenserna av den försvars- och säkerhetspolitiska samt tekniska utvecklingen i vår omvärld. Bl.a. behövs kunskap och kompetens som stöd för att kunna förbereda anpassning av totalförsvaret till nya hot och risker. Underlag för sådana beslut fås främst genom satsningar på forskning, icke-objektbunden teknikutveckling samt demonstratorer med fokus på kunskapsuppbyggnad kring framtida hot, risker och möjligheter. Som samlingsbegrepp för forskning och icke-objektbunden teknikutveckling i tidiga skeden av FoU- verksamheten inom det militära försvaret används i det följande beteckningen FoT. För definition och indelning av hänvisas till kapitel 3 av utredningens delbetänkande (SOU 2000:84). Demonstratorverksamhet i tidiga skeden av FoU- processen är enligt utredningens uppfattning ett nödvändigt komplement till hittillsvarande FoT-verksamhet inom det militära försvaret och är av avgörande betydelse för att säkerställa det militära försvarets framtida anpassningsförmåga. Tidiga insatser i form av forskning, teknikutveckling och demonstratorverksamhet bidrar till att upplösa osäkerheter, pröva realiserbarhet samt visa på flera tänkbara handlingsalternativ. Vidare bidrar demonstratorverksamheten i hög grad till att resultat från FoU överförs och kommer till nytta för avsedda ändamål. Därmed främjas också den framtida anpassningsförmågan. Resurser för att initiera och genomföra ett demonstratorprogram med detta syfte måste tillskapas genom omfördelning av medel inom gällande ekonomiska ramar för materielförsörjning till det militära försvaret. För att säkerställa att resultaten av de sålunda ökade FoU- insatserna i tidiga skeden av beslutsprocessen överförs och kommer till nytta för avsedda ändamål krävs att FoU- verksamheten samspelar med en utökad studieverksamhet inom totalförsvaret. Studieverksamheten skall omfatta deltagande från alla berörda myndigheter. Vid behov och då så är lämpligt kan också extern kompetens vid universitet och högskolor och industrin utnyttjas. En viktig utgångspunkt är att verksamheten ges möjlighet att verka långsiktigt och delvis skilt från myndigheternas dagliga operativa verksamhet som den skall verka i nära kontakt med den totalförsvarsverksamhet den skall stödja. Ovanstående utgör en mycket kort sammanfattning av utredningens överväganden och förslag beträffande inriktning och finansiering av den tekniskt inriktade FoU-verksamheten i tidiga skeden av materielprocessen. Området behandlas ingående i kapitel 5 och, vad avser behovet av satsningar på modellering och simulering samt utbyggnad av infrastruktur för distribuerad simulering, i avsnitt 5.5. Forskningsverksamhet som stöd för ledning av totalförsvarets utveckling Genom totalförsvarsreformen och den nya inriktning av totalförsvaret som denna innebär ställs kraven på flexibilitet och anpassbarhet att möta ett vidgat spektrum av hot, risker och uppgifter i fokus. Det vidgade säkerhetsbegreppet ger nya förutsättningar för säkerhetspolitiken och innebär att hotbilden blir mera obestämd och i högre grad vidgas till icke-militära hot. Vidare ställer den tekniska utvecklingen, såväl civilt som militärt, ökade krav på kompetens att följa, förstå och utnyttja de nya möjligheterna som förmågan att möta nya hot måste utvecklas. Inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp ställs förändrade krav på samordning och samverkan mellan det civila och det militära försvaret. Samlade insatser, där totalförsvarets resurser samordnas på ett annat sätt än tidigare, kan bli aktuella att genomföra. Detta ställer nya och ökade krav på helhetssyn och förmåga till övergripande ledning av totalförsvarets utveckling samt på förmågan att fatta strategiska beslut om anpassningsåtgärder och internationella insatser. Ledningsförmågan måste utformas för att med tillräcklig framförhållning kontrollera och ge signaler om sådana förändringar i omvärlden som kräver särskilda insatser eller åtgärder. För att stödja denna förmåga finns behov av forskningsverksamhet och särskilda forskningsinsatser för såväl myndighets- som statsmaktsnivå. I behovsbilden ingår strategiska studier, strategisk analys och planering, omvärldsbevakning samt underrättelseinhämtning. Forskning med anknytning till omvärldsutvecklingen, såväl säkerhetspolitisk som samhällelig och teknisk utveckling, behövs liksom forskning kring frågor som rör förmågan att fatta strategiska beslut. Vidare erfordras analys- och värderingsförmåga på högsta systemnivå, bl.a. i syfte att identifiera och värdera framtida handlingsmöjligheter. Behovet omfattar också forsknings- och studieverksamhet samt scenariogenerering kring framtida konflikters karaktär och deras hantering. Dessa forskningsområden är i hög grad gemensamma för det civila och militära försvaret och såväl regeringen som Försvarsmakten och är uppdragsgivare. Enligt utredningens uppfattning bör för det militära och civila försvaret gemensamma inriktningsdokument upprättas för FoU-insatser inom områden som internationella insatser, skydd av samhällsviktig infrastruktur, informationsoperationer, IT-säkerhet och NBC-frågor. Dessa dokument bör också ange hur roller och löpande samverkan mellan berörda parter bör utformas. Utredningen behandlar dessa frågor i kapitel 6 och, vad avser kartläggning av pågående forskningsverksamhet inom området, i bilaga 5. Statsmakternas styrning och prioritering av FoU Regeringens styrning av FoU-verksamheten måste främst ta sikte på att följa upp hur myndigheterna genomför de förändringar som statsmakterna givit uttryck för genom sin nya inriktning av totalförsvaret. Uppföljningen bör grundas på en redovisning från myndigheterna som i sin tur bildar underlag för en dialog med statsmakterna. Den löpande redovisning som regeringen begär från myndigheterna bör, förutom de rent ekonomiska uppföljningarna av olika anslagsposter för FoU, också mer omfatta redovisningar av hur tilldelade medel fördelas som stöd för olika ändamål eller förmågor. De förmågor som här avses är Ledningsförmåga avseende ledning av totalförsvarets utveckling, Anpassningsförmåga samt Operativ förmåga så som dessa förmågor definieras i kapitel 7. FoU-resurser som satsas på demonstratorer av olika slag bör lyftas fram som en särskild del av redovisningarna. Vidare bör myndigheterna till regeringen redovisa hur internationaliseringen av FoU-verksamheten fortskrider. Beträffande frågan om den ekonomiska omfattningen av anser utredningen att denna även fortsatt bör ligga på en hög ambitionsnivå. Motiven för detta redovisas bl.a. i kapitel 3, där FoU-verksamhetens avgörande betydelse för genomförandet av totalförsvarsreformen lyfts fram. Utredningen har vidare kommit fram till att den tekniskt inriktade FoU-verksamheten i tidiga skeden av materielprocessen, genom omfördelning av resurser inom sjätte utgiftsområdets anslag 6:3, behöver ett resurstillskott i syfte att öka och bredda försvarets handlingsfrihet och framtida handlingsmöjligheter.