sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Inte bara lagstiftningens utformning utan även lagstiftningstakten påverkar förutsättningarna för prejudikatbildning. Nya förmåner tillkommer och den snabba samhällsutvecklingen medför att en del rättsnormer inte får samma giltighetstid som . Den redogörelse som utredningen lämnat om förändringar i regelverket över tiden beträffande förtidspension visar att detta regelverk har ändrats vid ett flertal tillfällen (se avsnitt 5.3). Gene- rellt sett ökar behovet av vägledande avgöranden vid ny lagstiftning. Nu- varande instansordning innebär emellertid att med en lagstiftningstakt som råder inom socialförsäkringen har den lagregel som är aktuell för prövning ofta blivit föråldrad när målet skall prövas av högsta instans. 77 Se även bilaga 4. 414 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Företrädarna för Regeringsrätten har vid utredningens besök redovisat en liknande uppfattning på denna punkt (se bilaga 4). Som utredningen nämnt tidigare ligger i RFV:s normgivningsroll bl.a. att föra talan i domstol mot beslut som fattats av försäkringskassa och för- valtningsdomstolar för att få fram rättspraxis för regeltillämpningen (se avsnitt 3.2.1 och 3.2.2.2.). Denna uppgift ombesörjs av ombudsenheten inom den juridiska avdelningen (se avsnitt 3.2.2.4, Figur 3.2). Till viss del har RFV:s roll övertagits av försäkringskassorna i samband med införan- det av en obligatorisk tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomsto- larna 1996. Det betyder att kassan uppträder som motpart om en enskild överklagar kassans beslut till domstol. Det är emellertid ändå RFV som har uppgiften att driva prejudikatfrågor, eftersom det alltid är RFV som för det allmännas talan i Regeringsrätten (se 20 kap. 12 § AFL). Även det faktum att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt kan motverka prejudikatbildningen. Om exempelvis kammar- rätt inte meddelar prövningstillstånd i ett av RFV överklagat mål minskar möjligheten att få fram ett vägledande avgörande i målet. Det ankommer emellertid inte på utredningen att undersöka frågan om kravet på pröv- ningstillstånd för RFV i kammarrätt skall gälla även i fortsättningen. Den- na fråga utreds av . Förutsättningarna för RFV att påverka prejudikatbildningen påverkas också av andra faktorer. En av dessa är den försäkrades inställning i målet. Den försäkrade saknar ofta vilja att driva målet enbart i prejudikatsyfte. Dennes sätt att föra processen kan minska RFV:s möjlighet att som centralmyndighet få fram intressanta rättsfrågor. För att rättsfrågan också skall komma i centrum är RFV beroende av hur den försäkrade för sin talan och vad hans eller hennes önskan med processen är. Det kan inte bortses från att den försäkrade ofta saknar både vilja och pengar att driva processen med annat ändamål än att han eller hon skall beviljas den för- mån som söks. Även i vilket skede i processen som RFV träder in och därmed även utgången i underinstans påverkar RFV:s möjlighet att driva prejudikatfrå- gor till högsta instans. Om RFV överklagar beslut till länsrätt och där vinner bifall till sin talan, saknar RFV anledning att föra frågan vidare till kammarrätt. Om den försäkrade inte överklagar länsrät- tens beslut kommer frågan inte att prövas vare sig av kammarrätt eller Re- geringsrätten, även om den i och för sig har prejudikatvärde. Om RFV träder in i processen först i kammarrätt kan det finnas större möjlighet att få upp frågan till prövning av högsta instans. Detta dock under förutsätt- ning att antingen RFV förlorar sin talan eller att den försäkrade överklagar ett beslut som gått denne emot. Vilka är då förutsättningarna för Regeringsrätten att bilda praxis? Här bör erinras om att det krav på prövningstillstånd som gäller vid överkla- Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 415 gande till kammarrätten kan minska Regeringsrättens möjligheter till pre- judikatbildning. Men även andra förhållanden inverkar. Som redovisats inledningsvis var Försäkringsöverdomstolen högsta instans i socialförsäk- ringsmål fram till den . I Försäkringsöverdomstolen krävdes i regel tillstånd för prövning av den domstolen. RFV var emellertid befriad från det kravet. Till skillnad från Regeringsrätten kunde Försäkringsöver- domstolen ge dispens såväl i form av prejudikatsdispens som ändringsdis- pens (dock med avskaffande av ändringsdispens fr.o.m ). Eftersom Försäkringsöverdomstolen dels kunde bevilja ändringsdispens, dels inte prövade ärenden från andra rättsområden än socialförsäkringen, fanns ett större utrymme för Försäkringsöverdomstolen att ta upp mål till prövning, än vad som gäller för Regeringsrätten, där socialförsäkringsmål får konkurrera med mål från andra områden. Det skall dock noteras att mål som prövas efter ändringsdispens sällan utgör prejudikat.78 Slutligen skall noteras att det varit ett bekymmer att relativt sett få mål prövas av högsta instans och att målen inte alltid varit jämnt fördelade mellan olika rättsområden eller rättsfrågor. Detta gäller såväl Regeringsrätten som . Åtgärder för att komma till rätta med detta problem har övervägts vid ett flertal tillfällen och reformer föreslagits (se bl.a. SOU 1986:1 och prop. 1988/89:78). Det kan nämnas att och Regeringsrätten enligt vad utredningen erfarit genomsnittligen meddelar prövningstillstånd i av det totala målantalet. Utredningens bedömning: Det finns ett behov av flera vägledande avgö- randen såväl på förtidspensionsområdet som för socialförsäkringen i stort. Trots vad som anförts om de problem som finns för att skapa praxis utgör varken lagstiftningens utformning, dess takt eller instansordningen något avgörande hinder mot att flera prejudikat bildas inom förtidspen- sionsområdet. Som nämnts förut finns inom regelverket för rätt till för- tidspension åtskilliga frågor som kan vara föremål för prejudikatbildning. Vissa sådana frågor har också prövats av Försäkringsöverdomstolen eller Regeringsrätten (se bl.a. FÖD 1985:42 och RÅ 1997 ref. 3). 78 I RFV Anser 1995:2 har verket redovisat drygt 50 domar om förtidspension till yngre personer meddelade av Försäkringsöverdomstolen, och kunnat kon- statera att det av dessa inte går att dra några speciella eller vägledande slutsat- ser. Flertalet av dessa domar har meddelats efter ändringsdispens. 416 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden strax skall beröras finns fortfarande utrymme för ytterligare prejudikat- bildning. Som utredningen redovisat i avsnitt 11.2 har tjänstemän vid försäk- ringskassorna under utredningens besök påtalat att förarbeten till ny lagstiftning ofta inte ger tillräcklig vägledning och att behovet av ytterligare vägledning är stort. Det har också uttalats att antalet prejudikat på förtidspensionsområdet är litet. Kassorna har, utöver den vägledning som erhålls genom RFV:s allmänna råd och annan vägledning, löst pro- blemet genom att i form av interna nätverk skapa praxis. Det är positivt att det löpande sker diskussioner om tillämpningen av regelverket i kas- sorna, men i avsaknad av vägledande avgöranden finns en risk att en och samma bestämmelse tillämpas olika vid olika kassor. Ett sätt att lösa detta problem är att stärka kompetensen i kassornas nätverk, men detta torde inte ensamt bidra till en enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Kassor- nas i förhållande till varandra – och även till RFV – självständiga ställning och deras möjlighet att organisera sin verksamhet på det sätt som den egna kassan finner lämpligast, innebär i sig en sådan ordning att det är svårt att på nämnda väg få till stånd en enhetlig tillämpning, såväl av handlägg- ningsregler som de materiella bestämmelserna. Detta är emellertid inte unikt för organisationen inom socialförsäkringen utan gäller även på andra områden och för andra myndigheter. Även om den snabba lagstiftningstakten inom socialförsäkringsområdet kan utgöra ett hinder för prejudikatbildningen innebär ny lagstiftning på området, med exempelvis förändringar av förutsättningarna för rätten till förtidspension, ofta att behovet av kompletterande rättsbildning ökar. Inte minst den föreslagna reformeringen av förtidspensione- ringen med väsentliga förändringar av de materiella bestämmelserna inne- bär ett stort behov av vägledning för försäkringskassorna. Visserligen skulle ny lagstiftning också kunna innebära att behovet av kompletterande rättsbildning i form av prejudikat minskar genom att lagreglerna utformas på ett mera konkret och detaljerat sätt. är dock lagreglerna mindre tydligt utformade. Lagstiftaren har också valt att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att kompletterande rättsbildning i form av prejudikat krävs för att bestämmelserna skall ges det innehåll som är avsett. De motivutta- landen som lämnas till författningsbestämmelserna är inte heller alltid tillräckliga som vägledning (jfr avsnitt 5.3). Som ett exempel på nu åsyftade tillämpningssvårigheter kan nämnas den förändring av bestämmelserna i 7 kap. 2 § första stycket AFL som skedde 1999 och som innebär att för rätt till hel förtidspension skall ar- betsförmågan vara helt eller i det närmaste helt nedsatt. 1997/98:111 (s. 48) anges att med det senare uttrycket skall förstås att arbetsförmågan skall vara nedsatt med sju åttondelar. Någon närmare för- till vad som avses därmed anges inte. Det får således ankomma på Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 417 tillämparna att bedöma om och i vilka situationer det föreligger en mindre restarbetsförmåga som inte påverkar rätten till hel förmån. Ett annat exempel är bestämmelsen i 7 kap. 3 b § tredje stycket AFL om efterkontroll. Det anges där att skall göra en bedöm- ning om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras . Andra exempel än att så bör ske för unga förtidspensionärer anges inte i lagmotiven (se prop. 1994/95:147 s. 43). Även om det är ett önskemål att lagstiftningen utformas tydligare och att tillämparna ges bättre vägledning, finns det mot bakgrund av hur lag- stiftningen utformas och med dagens lagstiftningstakt ett ökat behov av praxisbildning på området. Såväl Försäkringsöverdomstolen som Reger- ingsrätten har visserligen prövat vissa frågor om rätten till förtidspension, med det finns alltjämt oklarheter och i vissa hänseenden saknas regler. Dessutom har tidigare prejudikat förlorat sin aktualitet på grund av ny lagstiftning, vilket blir fallet än mer med ett reformerat system för ersätt- ning vid långvarig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Också med tanke på att tidigare refererade rättsfall (se Försäkringsöver- domstolens rättsfallssamling) inte alltid varit helt tydliga finns utrymme för ny prejudikatbildning. En särskild fråga är om de av Försäkringsöverdomstolen refererade av- görandena alltjämt är vägledande för försäkringskassor och förvaltnings- domstolar. Av de allmänna råd och anvisningar som RFV lämnar till kas- sorna framgår att i vart fall verket anser att avgöranden av Försäkrings- överdomstolen alltjämt har prejudikatvärde. RFV har bl.a. i yttrande till JO förklarat sig bunden av Försäkringsöverdomstolens avgöranden (se t.ex. 1747 – 1998, beträffande tidpunkten för ändring av ett gyn- nande beslut). Detta får också anses vara en naturlig inställning, så länge inte ny praxis tillkommit eller lagstiftningen ändrats. Av utredningens oli- ka undersökningar framgår att även kassorna följer Försäkringsöverdoms- tolens avgöranden. Det får antas att denna inställning beror på den syn RFV gett uttryck för i frågan. I en rättsfallsöversikt över socialförsäkringsmål 1993 har frågan ställts om vilken attityd Regeringsrätten kommer att visa gentemot den rättsprax- is som Försäkringsöverdomstolen utarbetat (se Lavin i FT 1994 s. 231). Lavin påpekar att det är högst troligt att Regeringsrätten kom- mer att anse sig kunna avvika från Försäkringsöverdomstolens praxis utan att därför behöva gå till plenum. Det har också förekommit att Regerings- rätten har gjort avsteg från i vart fall ett av Försäkringsöverdomstolens avgöranden, utan att beslutet fattades i plenum, se RÅ 1999 ref. 51. Vid utredningens besök i uppgavs att hur man skall agera vid prövning av mål vari finns rättsfrågor som tidigare prövats av Försäkringsöverdomstolen har varken diskuterats formellt eller 418 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden informellt i Regeringsrätten. I denna fråga uppgav företrädarna för dom- stolen vidare bl.a. följande. Samma principer tillämpas som i andra måltyper. Man anser sig inte vara absolut bunden av tidigare avgöranden av Försäkringsöverdomstolen även om dessa har stor betydelse. Inte heller vid något annat tillfälle har Reger- ingsrätten prövat ett mål i plenum när Regeringsrätten ifrågasatt att avvika från en rättsgrundsats eller lagtolkning som antagits av Försäkringsöver- domstolen. Det råder delade meningar om – och i så fall vid vilka typer av frågor och om det måste gälla en stor central rättsfråga – huruvida Reger- ingsrätten skall fatta beslut i plenum för att besluta i strid mot ett prejudikat från Försäkringsöverdomstolen. Det råder således en viss oklarhet om vilken betydelse Regeringsrätten som prejudikatsinstans tillmäter praxis som tidigare utbildats av Försäk- ringsöverdomstolen. Denna oklarhet är inte bara ett teoretiskt problem, utan innebär också en nackdel för försäkringskassorna vid deras tillämp- ning av regelverket. Den osäkerhet som råder talar för att det finns ett behov av nya avgöranden i prejudikatfrågor. Så länge någon ny praxis inte har bildats bör visserligen av Försäkringsöverdomstolen utbildad praxis gälla. torde dock olägenheterna av detta rättstillstånd öka, alltefter- som ny lagstiftning tillkommer och Försäkringsöverdomstolens avgöran- den inte längre har samma aktualitet som . Det kan vidare på olika punkter uppkomma oklarheter om vilken betydelse nya avgöranden av Regeringsrätten får för tillämpningen av Försäkringsöverdomstolens prax- is i närliggande frågor. Vad som anförts visar att det generellt sett finns ett behov av flera vägledande avgöranden på förtidspensionsområdet för försäkrings- kassorna. Man kan då ställa sig frågan hur prejudikatbildningen sett ut . har tillkommit endast åtta refererade mål om förtids- pension och sjukbidrag (se bilaga 5). Detta skall ses mot att det fattades drygt 870 000 beslut om sådana förmåner av försäkringskassa (antalet nybeviljade pensioner är dock lägre). I statistiken saknas uppgifter (se bilaga 3). Sedan Regeringsrätten blivit högsta instans i socialförsäkringsärenden har totalt 12 519 sådana mål överklagats till domstolen. 1 323 mål avsåg förtidspension. Fr.o.m t.o.m. överklagades 631 förtidspensionsärenden till Försäkringsöverdoms- tolen, av totalt 12 117 socialförsäkringsmål. I helt övervägande del av samtliga till Regeringsrätten överklagade mål var den försäkrade klagande. RFV har överklagat sammanlagt 283 social- försäkringsärenden till Regeringsrätten. 46 av dessa överklaganden avsåg förtidspensionärenden. Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd i Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 419 åtta av dessa mål. Motsvarande siffror beträffande överklagande till För- säkringsöverdomstolen för 1990-talet är tolv respektive sju. På den försäk- rades klagan i förtidspensionsärenden har Regeringsrätten meddelat pröv- ningstillstånd i tolv ärenden och Försäkringsöverdomstolen i 51.79 Tillströmningen av samtliga mål till Regeringsrätten har under de se- naste åren ökat. 1992 inkom sammanlagt 6 439 mål till Regeringsrätten jämfört med 8 666 mål 1999. I samband med att Försäkringsöverdomsto- len avskaffades överflyttades 1 354 balanserade mål till Regeringsrätten. Regeringsrätten har - 1999 meddelat totalt 1 755 pröv- ningstillstånd.80 Utan överdrift kan fastslås att har inte så många för- tidspensionsärenden prövats av prejudikatsinstans. Under dess- förinnan finns 17 rättsfall refererade från Försäkringsöverdomstolen. Till detta skall läggas att i de refererade åtta avgörandena – och även i de för tid refererade – har i huvudsak processuella frågor prövats och inte själva rätten till förtidspension enligt 7 kap. AFL. Utredningen har inte närmare undersökt varför fler överklagade under- rättsdomar om rätten till förtidspension inte har prövats av högsta instans. Detta kan bero på skilda faktorer, bl.a. att överklagade mål saknat sådana rättsfrågor som kan behöva lösas genom prejudikat, att klaganden inte på ett kompetent sätt redovisat saken och grunderna för sin talan eller om- ständigheter som närmast rör den högsta instansens prioriteringar. Företrädarna för Regeringsrätten har vid utredningens besök uttalat att några resursmässiga avvägningar inte görs beträffande möjligheten att meddela prejudikatdispens på olika rättsområden. Som nämnts ovan torde dock färre socialförsäkringsmål generellt prövas av högsta instans sedan Försäkringsöverdomstolen avskaffades, eftersom dessa i Regeringsrätten har att konkurrera med frågor på andra rättsområ- den. Som en jämförelse kan nämnas att t.o.m. meddelade Regeringsrätten totalt 113 prövnings- tillstånd av totalt 5 496 inkomna och avgjorda överklaganden i inkomst- skattemål. Av de avgjorda målen överklagande RSV sammanlagt 126 ärenden och beviljades prövningstillstånd i totalt 79.81 81Källa: Regeringsrätten. 420 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Utredningens bedömning: RFV bör ytterligare överväga formerna för försäkringskassornas rapportering rörande socialförsäkringsmål i syfte att få bättre underlag för att urskilja prejudikatfrågor. RFV bör arbeta för att förstärka kompetensen i sin partsfunktion liksom för att ytterligare analysera vilka rättsfrågor som det är viktigt att få besva- rade genom prejudikat. Som framgår i avsnitt 11.4.4 finns det ett behov av flera vägledande avgö- randen såväl på förtidspensionsområdet som på socialförsäkringsområdet i stort. Om man ser till RFV:s formella roll i praxisbildningen har verket som partsföreträdare möjlighet att inträda i försäkringskassas ställe i länsrätt och kammarrätt och även rätt att självständigt överklaga kassans beslut. RFV skall alltid företräda det allmänna i Regeringsrätten. Verket har således olika möjligheter att verka för att få fram praxis för regeltillämpningen på social- försäkringsområdet. Av de beslut RFV överklagat gäller de flesta arbets- skadeersättning (se bilaga 3). Därefter följer beslut om förtidspension och assistansersättning. RFV har överklagat 58 mål om för- tidspension till högsta instans. Prövningstillstånd meddelades i 15 av dessa överklaganden. I förhållande till det totala antalet beslut om förtidspension i första instans är denna siffra låg. Motsvarande siffror för mål om arbets- skadeersättning är 111 överklagade beslut och 52 meddelade prövnings- tillstånd på RFV:s klagan. I de åtta refererade rättsfallen om förtidspen- sion har prövningstillstånd beviljats på talan av RFV i fyra mål (se bilaga 5). En förutsättning för att RFV skall kunna föra mål till en förvaltnings- domstol är att verket också får kännedom om de beslut om förtidspension som fattas av försäkringskassorna. RFV har emellertid inte att verka för att få fram vägledande praxis bara på förtidspensionsområdet utan på hela socialförsäkringsområdet. Eftersom det i försäkringskassorna enbart på förtidspensionsområdet fattas ca 80 000 beslut är det därför inte möjligt att RFV granskar samtliga beslut. Därtill kommer ett stort antal avgöranden av länsrätt och kammarrätt. Även om frågan om att föra fram flera prejudikatfall ytterst är en re- sursfråga, torde det finnas ett behov av att se över hur rapporteringen av beslut till RFV sker. Som organisationen är uppbyggd rapporteras beslut om förtidspension fattade av försäkringskassa till verket i huvudsak endast när det i socialförsäkringsnämnd anmälts avvikande mening. Av statistiken för 1990-talet framgår att avvikande mening förekommer i mycket få ärenden. 1999 förekom t.ex. 57 fall av avvikande mening i fråga Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden 421 om totalt 75 673 beslut (se bilaga 3). Vidare får RFV kännedom om beslut av försäkringskassa när RFV utför granskning av kassornas tillämpning av ny lagstiftning. Samtliga beslut på området fattade av länsrätten eller kammarrätt tillställs också RFV. På grund av bemyndigande i 3 § 1 förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för RFV att meddela föreskrifter ligger det i verkets hand att närmare bestämma hur rapporteringen i socialförsäkringsärenden skall gå till. Sådana föreskrifter har också utfärdats i RFV:s föreskrifter (RFFS 1998:23) om skyldighet för de allmän försäkringskassorna att biträda verkets ombudsenheter m.m. I linje härmed bör det ankomma på RFV att ytterligare överväga formerna för kassornas rapportering i syfte att få ett bättre underlag för att urskilja prejudikatfrågor. Utredningen inskränker sig till att nämna några exempel på hur rapporteringen kan effektiviseras. Ett alternativ är att RFV väljer ut vissa typer av frågor som försäkringskassorna skall rapportera till RFV. Vad avser förtidspension kunde t.ex. samtliga beslut tillställas RFV i ärenden där kassan bedömt att efterkontroll enligt 7 kap. 3 b § tredje stycket AFL skall ske. Vidare skulle alla beslut om förtidspension till perso- ner födda kunna rapporteras eller samtliga beslut om exempelvis halv förtidspension. Även beslut av kassan om indragning eller nedsättning av pensionen kunde rapporteras. En sådan rapporterings- skyldighet skulle också kunna varieras . Även försäkringskassorna själva skulle genom sitt interna arbete kunna arbeta mer aktivt såväl med att själv överklaga beslut av länsrätt och kam- marrätt som att informera RFV om beslut som fattats där rättsläget är oklart eller frågan av annan anledning kan behöva prövas prejudikatvägen. För att öka möjligheterna att få fram prejudikat är det därför viktigt att det i kassorna finns den kunskap och kompetens som krävs för att avgöra om ärendet omfattar sådan rättsfråga som bör prövas av Regeringsrätten. Ef- tersom består av juristutbildad personal skulle rap- porteringen från kassorna till RFV också kunna kompletteras med att RFV själv söker ta reda på vilka ärenden som kan ha prejudikatvärde. Detta skulle kunna ske genom att personal från ombudsenheten besöker försäk- ringskassor i större omfattning än vad som sker . För att ett ökat överklagande av beslut också skall leda till vägledande beslut är det av intresse hur RFV för sin talan och hur rättsfrågan definie- ras. Vid utredningens besök i uppgavs av före- trädarna för domstolen att även om det för prejudikatsdispens räcker med att Regeringsrätten ex officio uppmärksammar en rättsfråga, är det lättare att få dispens om klaganden redogör tydligt för sin talan. Enligt företrä- darna för Regeringsrätten kan man ställa högre krav på RFV vad avser tydliggörandet av talan och identifieringen av rättsfrågan, än på en enskild klagande. Samma ledamöter uttalade att RFV lever måhända kvar i FÖD- tiden, där möjlighet fanns till ändringsdispens, men att RFV blivit bättre 422 Särskilt om beslutsprocessen i förtidspensionsärenden Även vid utredningens besök vid Kammarrätten i lämnades synpunkter om att verket ibland för vidare mål som saknar pre- judicerande värde och att verket inte alltid bryter ned sitt juridiska reso- nemang. Kritik mot RFV:s arbetssätt i nu diskuterat avseende lämnades också vid utredningens besök på tio lokalkontor . Därvid uttalades av tre lokalkontor synpunkter om att RFV dels driver för få frågor, dels en- dast övertar kassans partsroll i ärenden där RFV menar att kassan fattat ett felaktigt beslut. Den kritik som sålunda framkommit mot RFV i dess roll i praxisbild- ningen måste uppmärksammas. som det rör sig om en resursfrå- ga kan utredningen inte undgå intrycket att det också krävs att RFV arbe- tar aktivt för att komplettera den kunskap som finns i ombudsenheten lik- som för att ytterligare analysera vilka rättsfrågor som det är viktigt att få besvarade genom prejudikat.