sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — genom bestämmelserna om sekretess i sekretesslagen. Förutom de sekretessregler som tar sikte på sekretess för viss typ av uppgift eller för viss verksamhet, finns också den för personuppgifter generellt gällande sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 § SekrL (se ovan avsnitt 5.2.4.3). De materiella sekretessbestämmelserna gör ingen skillnad på om ett utlämnande av uppgifter görs p.g.a. en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF eller inom ramen för dess serviceskyldighet. Det finns inte heller bestämmelser där formen för ett utlämnande har tillmätts en särskild betydelse. Som tidigare framhållits tar exempelvis den nu gällande bestämmelsen i 7 kap. 16 § SekrL sikte på alla utlämnanden av personuppgifter, oavsett om det sker i elektronisk form, genom en pappershandling eller på annat sätt. I s.k. registerförfattningar finns däremot ofta bestämmelser som syftar till att reglera om och i vilka fall personuppgifter får lämnas ut i elektronisk form. Dessa bestämmelser utgör, förutom sekretessbestämmelserna, begränsningar i myndigheternas service- skyldighet. En del författningar innehåller bestämmelser om i vilka En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar fall uppgifter får lämnas ut i elektronisk form, medan andra föreskriver i vilka fall uppgifter inte får lämnas ut i sådan form. Det förekommer dock också regler som begränsar utlämnanden i elektronisk form av andra uppgifter än personuppgifter, dvs. där skälen för begränsningen har varit andra än integritetshänsyn. 5.4Avgifter vid utlämnande av allmänna handlingar och andra informationsuttag De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder med något undantag under regeringen om de inte är myndigheter under (11 kap. 6 § regeringsformen, RF). Regeringen lägger fast myndig- heternas uppgifter genom förordningar, i allmänhet genom myndighetsinstruktioner. Dessa anger myndigheternas befogen- heter, och myndigheter får i princip inte göra annat än det som de fått i uppgift att göra. Av bestämmelserna i om finansmaktens fördelning följer också att en myndighet inte utan stöd av beslut av regeringen eller får skaffa sig egna inkomster och disponera över dem. Kommunernas befogenheter regleras inom ramen för 8 kap. 5 § RF (prop. 1990/91:60 s. 49). Bestämmelser om statliga avgifter finns i avgiftsförordningen (1992:191). Denna förordning gäller för statliga myndigheter under regeringen. Förordningen skall tillämpas om inte något annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen (2 §). Avvikande bestämmelser kan självfallet också finnas i lag. En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster bara om det följer av lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen (3 §). Detsamma gäller för en myndighets befogenhet att besluta om avgiftsnivå (6 §) och att disponera avgiftsinkomster (25 §). Myndigheter som tar ut avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster har normalt givits rätt att besluta om storleken på avgiften och att disponera avgiftsintäkterna. Enligt 31 § får () meddela de före- skrifter som behövs för tillämpningen av avgiftsförordningen. För kommunala avgifter finns bestämmelser i 8 kap. 3 § b och c kommunallagen (1991:900). Enligt dessa bestämmelser får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster och nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla, får de dock ta ut avgifter bara om det är En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än motsvarande självkostnaden. Som framgått av redovisningen ovan innebär 2 kap. 12 § TF en rätt för allmänheten att avgiftsfritt på stället, dvs. i myndighetens lokaler, få ta del av allmänna handlingar. Även myndighetens lagstadgade serviceskyldighet enligt 15 kap. 4 § SekrL och bestämmelserna om sådan skyldighet i förvaltnings- lagen innebär under vissa förutsättningar att information tillhanda- hålls avgiftsfritt. Myndigheterna bör ordna sin service så effektivt som möjligt. Detta kan innebära att uppgifter som ofta efterfrågas görs tillgängliga via automatiskt telefonsvar eller Internet (Riks- revisionsverkets rapport för prissättning av informa- tionstjänster, 1995:64, s. 16). 5.4.3Information som är avgiftsbelagd 5.4.3.1Informationsuttag enligt 2 kap. I 2 kap. 13 § TF regleras den situationen att en sökande önskar ta med sig en avskrift eller kopia av en allmän handling från myndigheten. Denna situation berättigar myndigheten att ta ut en fastställd avgift. I de fallet myndigheten låter en sökande ta del av en avskrift eller en kopia av en handling på stället, dvs. i myndighetens lokaler (se ang. 2 kap. 12 § TF ovan), föreligger ingen rätt att ta ut avgift. För att 2 kap. 13 § skall anses tillämplig och avgiftsuttag därmed möjligt gäller alltså som en grundläggande förutsättning att den sökande erhåller – eller med lagtextens ord får – avskriften eller kopian (, Allmänna handlingar, s. 271). De avgifter för avskrifter och kopior som avses i 2 kap. 13 § är för statliga myndigheter fastställda i 15–24 §§ avgiftsförordningen. Bestämmelserna om kopior m.m. av allmänna handlingar gäller även för affärsverken (1 §) Av 1a § framgår vidare att dessa bestämmelser också gäller för de allmänna försäkringskassorna. I 15 § anges grunderna för avgiftsuttag när det gäller kopior m.m. samt bevis och registerutdrag. Där sägs bl.a. att avgift skall tas ut för kopior eller avskrift av allmän handling (första stycket 1), utskrift av ADB-upptagning (2) eller kopia av video- eller En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupptagning (3). Vad som anges under punkt 1 torde, i jämförelse med 16 §, enbart ta sikte på allmänna handlingar i pappersform. Av bestämmelserna i 15 § framgår vidare att det som huvudregel råder ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. på det statliga området. som myndigheten tar ut avgift, skall den också ta ut ersättning för portokostnad om försändelsen väger samt för eventuell postförskottsavgift eller annan särskild kostnad för att med post, bud eller liknande förmedling sända den begärda handlingen eller kopian till mottagaren. Enligt 16 § första stycket skall avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar och utskrifter av ADB-upptagningar om be- ställningen omfattar mer än tio sidor. Enligt andra stycket är avgiften för tio sidor . För varje sida därutöver tillkommer . Myndigheten får besluta om undantag från dessa avgifter om det finns särskilda skäl (tredje stycket). Vad som sagts i första – tredje styckena gäller även när handlingen sänds via telefax. Avgiften för avskrift av allmän handling enligt 15 § 1 eller utskrift av ljudbandsupptagning enligt 15 § 3 är per påbörjad fjärdedels arbetstimme (17 § första stycket). För en kopia av en videobandsupptagning enligt 15 § 3 är avgiften per band (andra stycket). Vidare är avgiften för en kopia av ljudbands- upptagning enligt 15 § per band (tredje stycket). Enligt 19 § bestäms avgiften vid beställning av kopia efter det antal sidor som fordras för att utföra beställningen med den utrustning som myndigheten normalt använder för sådant ändamål. Bestämmelsen innebär att avgiften utgår som en avgift per sida, varmed avses kopiesidor. Myndigheten avgör vilken utrustning som skall användas, och kan t.ex. lämna ut kopior i A 3- format om den finner detta mest ändamålsenligt. Avgiften räknas även då efter antalet kopiesidor (regeringens förordningsmotiv 1992:3). Avgifterna för kopior m.m. har beräknats med utgångspunkt i en genomsnittlig självkostnad för att framställa och expediera kopior m.m. (RRV:s rapport 1995:64, s. 41). Enligt 21 § är staten generellt befriad från sådana avgifter som avses i 15 §. Av 25 § andra stycket framgår att myndigheten får disponera sådana avgiftsinkomster som avses i 15 §. För de kommunala myndigheterna saknas särskild reglering motsvarande avgiftsförordningen, som ju enbart gäller för de statliga myndigheterna. Varje kommun får därför själv fastställa de En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar avgifter som skall tas ut för kopior av allmänna handlingar m.m. Det finns dock inget som hindrar att den taxa som fastställts för det statliga myndighetsområdet fungerar som vägledning vid avgiftssättningen. Inom såväl det kommunala som det landstings- kommunala området är det också vanligt att avgiftstaxor fastställs med utgångspunkt i avgiftsförordningen. Det kan påpekas att det inte råder något avgiftstvång inom svensk kommunalrätt, utan huvudregeln är i stället att kommunens medelsbehov skall täckas med skatt. Av detta följer att en kommun kan underlåta att fastställa en taxa för avgiftsuttag för kopior m.m. av allmänna handlingar. Väljer en kommun att ta ut avgifter, är den vid avgiftssättningen bunden av de kommunalrättsliga principerna om självkostnad samt likställighet (, Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 119 f.). För att avgift skall kunna tas ut krävs beslut av fullmäktige. 5.4.3.2Allmänt om informationsuttag utöver 2 kap. Avgiftsförordningen innehåller också bestämmelser som utgör grund för avgifter vid informationsuttag som inte omfattas av en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut avskrifter och kopior av allmänna handlingar. Vidare finns i 4 § första stycket avgiftsförordningen ett särskilt bemyndigande som innebär att en myndighet själv får bestämma om att ta ut avgifter för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen under förutsättning att det är förenligt med myndig- hetens uppgift enlig lag, instruktion eller annan förordning. Som exempel på varor och tjänster som anges kan nämnas tidskrifter och andra publikationer (1), informations- och kursmaterial (2) samt automatisk databehandlingsinformation i annan form än ut- skrift (9). I förordningsmotiven (1992:3) anges att det av föreskriften följer att en myndighet inte får bedriva verksamhet som skiljer sig från myndighetens ordinarie verksamhet enbart i syfte att kunna ta ut ersättning för den och därmed skaffa sig inkomster. I förordningsmotiven anges vidare att punkt 9 i första stycket innebär att en myndighet ges stöd för att, utöver skyldigheterna enligt TF att lämna ut uppgifter på papper, mot avgift lämna ut allmänna handlingar på ADB-medium, exempelvis en diskett. Förutsättningen är enligt motiven dock att myndigheten förfogar över sådan utrustning att ett utlämnande är möjligt och att det inte En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar strider mot andra regler, bl.a. bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) och datalagen (1973:289). Enligt 4 § andra stycket får varor och tjänster enligt första stycket bara tillhandahållas om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. I förordningsmotiven anges att det i annat fall krävs ett särskilt bemyndigande. Mindre omfattning skall enligt motiven främst sättas i relation till varje enskild myndighets totala verksamhet. Verksamhet som utgör en mindre del av myndighetens totala omslutning kan dock vara av sådan volym att den likväl inte kan anses vara av mindre omfattning. Enligt ESV:s allmänna råd bör verksamhet inte anses vara av mindre omfattning om de sammanlagda intäkterna enligt 4 § än överstiger ett belopp som motsvarar av de totala kostnaderna för myndighetens verksamhet. Vidare sägs i 5 § första stycket att, om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Enligt andra stycket får myndigheten dock själv, inom ramen för full kostnadstäckning, besluta om grunderna för avgiftssättning för avgifter som tas ut enligt 4 §. Detta gäller dock inte om regeringen har beslutat något annat. Enligt 6 § får myndigheten också själv besluta om storleken av de avgifter som tas ut enligt 4 §. Av 25 § andra stycket framgår att myndigheten får disponera avgiftsinkomster från 4 §-verksamheten. En omdiskuterad fråga har varit myndigheternas försäljning av personuppgifter och hur denna skall regleras. När det rent allmänt gäller myndigheternas möjlighet att sälja uppgifter, följer, som redovisats ovan, av bestämmelserna i om finansmaktens fördelning att en statlig myndighet inte utan stöd av beslut av regeringen eller får skaffa sig egna inkomster och disponera över dem. Detta har kommit till uttryck i 3 § avgiftsförordningen, där det erinras om att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I 4 § avgiftsförordningen ges ett generellt bemyndigande för myndigheterna att själva besluta om att ta ut avgifter för vissa varor och tjänster under förutsättning att det är förenligt med myndig- En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar hetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning. I sådana fall behövs alltså inget särskilt bemyndigande, utan myndigheten kan själv besluta att ta betalt för en vara eller tjänst. En av de varor som omfattas av bestämmelsen är enligt första stycket 9 automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift. När det gäller försäljning av personuppgifter krävs stöd för verksamheten inte endast i reglerna om finansmaktens fördelning. Verksamheten måste också vara förenlig med gällande bestämmel- ser till skydd för den personliga integriteten. Datalagen (1973:289), som upphörde att gälla , byggde på ett system där rätten att inrätta och föra ett ADB- baserat personregister förutsatte tillstånd eller licens från Datainspektionen. Enligt 7 § första stycket skulle personregister inrättas och föras så att otillbörligt integritetsintrång inte uppstod. Därvid gällde att personuppgifter inte fick samlas in, lämnas ut eller användas annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gällde enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande. I datalagen infördes en ny bestämmelse – 7 § första stycket 3 – som särskilt tog sikte på försäljning av personuppgifter. När ett personregister inrättades och fördes skulle enligt den nya bestämmelsen särskilt iakttas att personuppgifter inte utan med- givande av den registrerade såldes av myndigheter annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. I förarbetena till bestämmelsen i 7 § första stycket 3 datalagen definierade departementschefen försäljning av personuppgifter som de fall när en myndighet lämnar ut uppgifter mot ersättning för myndighetens arbete för uttaget av uppgifterna och övriga kostnader och det sker på ett sätt som innebär att myndigheten går utöver sina skyldigheter enligt om utlämnande av allmänna handlingar (prop. 1990/91:60 s. 47). Så var enligt departementschefen fallet om myndigheten utvecklar rutiner för att tillgodose önskemål om t.ex. sammanställningar av uppgifter eller lämnar ut uppgifter i viss form, t.ex. på adressetiketter. Departementschefen redogjorde för den grundläggande regel i 7 § datalagen samt för bestämmelserna om finansmaktens fördelning (s. 49). Enligt departementschefen torde en riktig tillämpning av de angivna bestämmelserna innebära att en statlig myndighet inte får sälja personuppgifter utan uttryckligt stöd för sådan verksamhet i lag, förordning eller annat beslut av regeringen. Hon anförde att det alltså redan fanns regler som innebar att sådan En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar försäljning skall prövas av statsmakterna och inte kan beslutas av en myndighet själv (s. 49 f.). Vidare erinrade departementschefen om att vikten av att personuppgifter inte samlades in, användes eller lämnades ut annat än i överensstämmelse med registrets ändamål framgick av 7 § datalagen (s. 51). Hon anförde att bestämmelsen ansetts ha särskild betydelse när det gällde integritetsskyddet och den register- ansvariges skyldigheter. Enligt departementschefen borde bestämmelsen förtydligas så att det klarare framgick att försäljning inte fick ske av uppgifter ur ett personregister annat än när det fanns särskilt stöd för detta. har i sin bok , 5:e uppl., anfört att bestämmelsen i 7 § första stycket 3 datalagen gav uttryck för kravet på rättsligt stöd för myndigheternas försäljning av personuppgifter (s. 119). Genom regeln markerades enligt att Data- inspektionen kunde ge en myndighet tillstånd till försäljning av personuppgifter ur ADB-baserade personregister endast för det fall att registret i fråga inrättats med de registrerades samtycke. Vidare har bestämmelsen uppfattats ge uttryck för att det krävs särskilt stöd för att en myndighet skall kunna bedriva en verksamhet som avser försäljning av personuppgifter. Ett stöd i form av ett generellt bemyndigande skulle alltså inte anses tillräck- ligt. I enlighet med detta har det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen för en myndighet att själv besluta om att ta ut avgift för sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen inte ansetts gälla försäljning av personuppgifter. Med hänvisning till 7 § första stycket 3 datalagen understryks således i förordnings- motiven (1992:3) att punkt 9 i 4 §, som avser automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift, inte medger försäljning av personuppgifter. Detta kräver i stället särskilt bemyndigande. upphörde datalagen att gälla och ersattes av personuppgiftslagen (1998:204, PUL). Personuppgiftslagens regler bygger inte på ett system med tillstånds- eller licensförfarande. I stället anges i lagen i vilka fall sådan behandling av personuppgifter som omfattas av lagen är tillåten. Person- uppgiftslagen innehåller dock inga bestämmelser som särskilt tar sikte på försäljning av personuppgifter. Däremot anges som grundläggande krav för behandling av personuppgifter bl.a. att personuppgift bara skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar uppgifterna samlades in (9 § första stycket). I 10 § finns därutöver en uttömmande uppräkning av i vilka fall behandling av personuppgifter är tillåten. Ett sådant fall är att den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Som framgått ovan har bestämmelsen i 7 § första stycket 3 datalagen uppfattats innebära ett hinder mot att genom generella bemyndiganden tillåta myndigheters försäljning av person- uppgifter. Det generella bemyndigandet i avgiftsförordningen som avser s.k. 4 §-verksamhet har därför ansetts inte omfatta försäljning av personuppgifter. Något motsvarande hinder uppställs inte i personuppgiftslagen. En annan skillnad i förhållande till datalagen av betydelse för myndigheternas försäljning av personuppgifter är att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, enligt 50 § PUL får meddela närmare föreskrifter om bl.a. i vilka fall behandling av personuppgifter är tillåten. Det är således inte längre möjligt för regeringen att som genom särskilt beslut be- myndiga en myndighet att sälja personuppgifter. Bemyndigandet måste ha formen av en föreskrift. Vidare följer av 2 § PUL att bestämmelser som avviker från lagens regler måste ges i lag eller i förordning. För att avvikande regler skall kunna meddelas krävs dock att det är fråga om behandling av personuppgifter som utgör led i en verksamhet som inte omfattas av bestämmelserna i , dvs. som faller utanför EG-rättens område (prop. 1997/98:44 s. 40). Den försäljning av personuppgifter som förekommer hos myndigheterna torde i flertalet fall alltjämt hämta sitt stöd i datalagen genom övergångsbestämmelserna till personuppgifts- lagen. kommer dock person- uppgiftslagens regler att bli gällande för denna verksamhet. Det har inte uttalats någon uppfattning från lagstiftarens sida om i vilka fall, utöver vad som följer av bestämmelserna om finansmaktens fördelning, det skall krävas särskilt stöd för myndigheternas försäljning av personuppgifter. Det är vidare oklart i vilken ut- sträckning avsikten är att myndigheternas försäljningsverksamhet i fortsättningen skall regleras i särskilda författningar eller hämta sitt stöd i personuppgiftslagen. Det kan dock konstateras att det är svårt att av personuppgiftslagens allmänt hållna regler läsa ut i vilka fall, utöver då samtycke har lämnats, som försäljning av person- uppgifter kan vara tillåten. Därutöver är oklart hur sådan försälj- ningsverksamhet som hämtar sitt stöd i särskilda beslut av regeringen skall regleras efter . En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar 5.5Våra överväganden och förslag Kommitténs förslag: Utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF bör tas bort så att rätten att få en avskrift eller kopia av en allmän handling kommer att gälla i princip generellt, dvs. oavsett i vilken form en handling finns lagrad. Utskriftsundantaget bör dock behållas för handlingar som utgör datorprogram. Vidare bör en myndighet inte vara skyldig att lämna ut en handling i elektronisk form, om det för myndigheten finns en bestämmelse i lag eller förordning som förbjuder ett sådant utlämnande. Kommitténs bedömning: Förslaget att ta bort utskriftsundan- taget i 2 kap. 13 § TF påverkar inte regleringen av offentlig- hetsprincipen på ett sätt som innebär att förslagets förenlighet med EG:s dataskyddsdirektiv måste prövas. EG-direktivet utgör således inte något hinder för att genomföra förslaget. Vidare bedöms förslaget inte påverka sådan verksamhet hos myndigheterna som innebär försäljning av information, framför allt inte i fråga om vilken avgift som ett visst informationsuttag skall betinga. Förslaget föranleder dock att en översyn av avgiftsförordningen (1992:191) måste göras. Vidare behöver en översyn göras av s.k. registerförfattningar. Som framgått av den ovan lämnade redovisningen saknas en rätt för den enskilde att få ut en allmän handling, som lagrats i elektronisk form, i annan form än utskrift. TF framgår uttryckligen att myndigheternas grundlagsfästa skyldighet enbart tar sikte på att tillhandahålla en utskrift. Det kan vidare konstateras att servicebestämmelserna i 15 kap. 4 § SekrL samt i 4 och 5 §§ förvaltningslagen inte innebär någon utvidgning av den enskildes rättigheter enligt TF i detta avseende. Dessa bestämmelser kan således inte åberopas för att få ut en offentlig handling, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. Som påpekats ovan har visserligen en generell möjlighet att överklaga förvaltningsbeslut införts fr.o.m. genom 22 a § förvaltningslagen. Även om det kommer att visa sig i rättspraxis att denna bestäm- melse innebär större möjligheter att överklaga ett nekande beslut från en myndighet om att få ut en allmän handling i elektronisk En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar form, saknas dock enligt gällande lagstiftning en rätt att få ut handlingen i sådan form. Det kan vidare diskuteras i vilken utsträckning gällande lagstiftning utgör ett stöd för myndigheterna att ge ut en allmän handling i annan form än utskrift, exempelvis i elektronisk form (se t.ex. Svenska IT-institutets publikation 99:02 Myndighets- information i informationssamhället, En studie i myndigheters rättsliga stöd för informationsspridning med hjälp av IT). Servicebestämmelserna i 15 kap. 4 § SekrL samt 4 och 5 §§ förvaltningslagen torde visserligen på ett mer allmänt plan kunna åberopas som stöd för ett sådant utlämnande, i den mån sekretess eller någon bestämmelse i en registerförfattning inte lägger hinder i vägen. Om myndigheten har tänkt ta betalt för utlämnandet, måste stöd dock – i vart fall på det statliga området – hämtas i avgifts- förordningen.