sou · GPB341d3 · 2002-01-01 00:00:00 — Inom dammsäkerhetsområdet skall den som är underhållsskyldig för en dammbyggnad själv utarbeta och följa rutiner för egenkon- troll.8 Den underhållsskyldige skall vidare känna till de konsekven- ser som kan bli följden av felfunktioner och använda bästa möjliga teknik för att undvika skador. Om ett dammbrott likväl skulle in- träffa, är den underhållsansvarige ansvarig för de skador som orsakas. Uppförande av en damm liksom ändring och lagning av en damm är tillståndspliktig vattenverksamhet. En ansökan om till- stånd prövas av miljödomstol. Länsstyrelserna har det operativa tillsynsansvaret9 för dammsäkerheten. har Affärs- verket en samordnande roll inom områdena dammsäkerhet och höga flöden. Enligt sin instruktion skall främja dammsäkerheten i landet och i enlighet 73 § förordning (1998:900) om tillsyn enligt 8Rutiner för dammägarnas egenkontroll beskrivs i de övergripande riktlinjer för dammsäkerhet som har antagit (RIDAS). Även gruvindustrin har beslutat att i tillämpliga delar följa dessa riktlinjer 9För det fall tillsynsansvaret inte överlåtits till kommunerna, jfr Förordning (1998:900) om tillsyn enligt därmed utarbetar en handbok om egenkontroll och tillsyn med länsstyrelserna som primär målgrupp. I instruk- tionen anges vidare att skall följa utvecklingen vad avser dammsäkerhet i landet, verka för att höga flöden som kan orsaka skador begränsas vid driften av dammar och regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen. Till stöd för arbetet med dammsäkerhetsfrågor har ett rådgivande organ, Dammsäkerhetsrådet.10 är dock inte nämnt i tillsynsförordningen som tillsynsvägledande utan i stället anges som tillsynsvägledande myndighet. Läns- styrelserna har på uppdrag av bildat älvvisa samordningsgrupper för de större vattendragen i landet. Dessa älvgrupper är viktiga för att skapa en regional nätverks- och kunskapsuppbyggnad vad gäller höga flöden och dammsäkerhet. I grupperna ingår nyckelpersoner från länsstyrelser, kommuner, dammägare, , m.fl. Älvgrupperna är inte i sig operativa, men de deltagande organisationerna och myndigheterna är operativa var för sig inom sitt område. Länsstyrelserna har en naturlig roll som operativt tillsynsansvarig för dammsäkerhet11 men trots ambitioner finns det problem på grund av att resurserna på länsstyrelserna inte är tillräckliga för att utöva den tillsyn som erfordras. En lösning kan vara att de tjänster som erfordras delas av flera länsstyrelser. Därutöver anser utredningen att det kan finnas skäl för en tydligare tillsynsvägledning för dammsäkerhet på central nivå än den främjanderoll som har . Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor tillkom i samband med att det nya Seveso-direktivet12 skulle införlivas i svensk rätt. Lagen föreskriver att för visst slag av verksamheter – där farliga ämnen förekommer i mängder som motsvarar eller överstiger särskilt angivna mängder – skall verksamhetsutövaren vidta särskilda åt- gärder för att förebygga risker för allvarliga kemikalieolyckor och 10 ersatte den tidigare som haft i uppgift att lämna principiella, skriftliga rekommendationer för underhåll och tillsyn av dammar 11 Länsstyrelserna är tillsynsansvarig för den kommunala räddningstjänsten och har i vissa situationer dessutom en operativ ledningsroll inom räddningstjänsten. Länsstyrelserna svarar även för den regionala samordningen av den fysiska planeringen och granskar översiktsplaner ur säkerhetssynpunkt 12 Rådets direktiv (96/82/EEG) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seveso II) begränsa följderna för människors hälsa och miljö i de fall en all- varlig kemikalieolycka har inträffat. Verksamhetsutövarens skyldigheter omfattar bl.a. att anmäla verksamheten och att ut- arbeta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. Regeringen kan därutöver föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd anlägga en verksamhet som omfattas av lagen, även om tillstånd inte krävs enligt . En ansökan om tillstånd skall prövas av miljödomstol, men regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter skall prövas av . För vissa verksamheter får regeringen föreskriva att verksamhetsutövaren skall upprätta säkerhetsrapport och intern plan för räddningsinsatser. Det är , länsstyrelserna och kommunerna som utövar tillsyn över att lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Länsstyrelserna och kommunerna skall ha tillsyn över verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt i enlighet med den ansvarsfördelning för tillsynen av miljöfarlig verksamhet som följer av . Därutöver har ett samordnande, kontrollerande och uppföljande ansvar. Tillsynsmyndigheterna har rätt att få tillträde till en verksamhet samt rätt att få de upplysningar och tillgång till de handlingar som behövs för tillsynen. De har befogenhet att meddela förelägganden och förbud, vilka får förenas med vite. kan även – vid underlåtelse att efterfölja ett föreläggande – vidta åtgärden på verksamhetsutövarens bekostnad. Inom transportområdet är tillsynen på olika sätt knuten till inf- rastrukturhållaren. , och har alla tillsynsuppgifter och de är inrymda i , respektive . Inspektio- nerna har även ett visst tillsynsansvar över dessa myndigheters verksamheter. revisorer har konstaterat att utvecklingstendenserna och problemen till stor del är gemensamma för de olika transport- slagen. Det gäller inslagen av avreglering, egenkontroll, nya former för teknisk provning och kontroll, internationalisering samt beho- vet av tydliga gränser mellan affärsmässig produktion och myndig- hetsuppgifter såsom tillsyn. Frågan om behovet av tydliga gränser mellan producerande verksamhet och myndighetsuppgifter sammanhänger med hur man skall säkerställa att sektors- och myndighetsuppgifter kan utövas självständigt gentemot verksamhetsutövare (samt för att uppnå en effektiv förvaltning och produktion). har frågan om rollkonflikter inom trafikverken föranlett flera ut- redningar inom . Regeringen har analyserat trafikverkens verksamhetsstrukturer och sökt eliminera eventuella konflikter mellan producerande verksamheter och sektorsuppgifter som säkerhetsfrågor och tillsyn.13 I dessa utredningar har man i huvudsak identifierat tre olika roller som gäller säkerhet, produk- tion respektive sektorsverksamhet. I den rapport som avsåg Luft- fartsverket menade den anlitade konsulten att det inte var något problem för att hantera de olika rollerna, eftersom de inom verket var ansvarsmässigt separerade från varandra under generaldirektörsnivån. Däremot ansågs det vara ett problem för att det inom luftfartsmarknaden fanns misstankar om att verket i sin sektorsroll skulle kunna gynna verket i dess producentroll. I den rapport som avsåg verksam- hetsstruktur14 fann konsulten att konflikterna mellan verkets olika roller hade begränsad omfattning. hade enligt rapporten få kommersiella intressen att bevaka, och verket befann sig inte i någon konkurrenssituation gentemot andra intressenter som t.ex. kommuner. Rollkonflikterna ansågs dock utgöra ett pro- blem bl.a. genom att det skapas en osäkerhet om självständigheten i verkets myndighetsbeslut, dvs. att hänsyn tas till det egna produktionsintresset. För att minska följder av rollkonflikter lämnades följande alternativ: (1) tydligare mål och bättre rutiner för att hantera målkonflikter, (2) en organisation baserad på producent-, sektors- respektive regulatorrollen, och (3) Sjöfarts- inspektionen som en separat myndighet.15 Även Järnvägs- inspektionens roll har utretts och vid det tillfället menade regeringen att den gällande organisationen på ett ändamålsenligt och tillfredsställande sätt gav det oberoende i säkerhetsfrågor som inspektionen måste ha. Att ombilda inspektionen till en egen Översyn av verksamhetsstruktur, , 14Översyn av mål och roller, 15Vid remissbehandlingen framkom dels synpunkter om att borde bli en självständig myndighet, eftersom rollerna då skulle kunna renodlas och inspektionen skulle då enbart hantera säkerhetsrelaterade roller, dels synpunkter om att målkonflikter är vanliga i offentlig verksamhet och att genuina målkonflikter inte försvinner i och med att ansvaret för olika mål delas upp på olika organ myndighet skulle enligt regeringens bedömning medföra stora ekonomiska nackdelar och dessutom leda till en mer omfattande administration. har föreslagit att Luftfarts- inspektionen och skulle ombildas till egna myndigheter för att tydligheten i de båda inspektionernas myndig- hetsutövning skulle kunna öka.16 revisorer har lämnat ett förslag angående tillsyn innefattande bl.a. att uppgifter rörande tillsyn och säkerhetsnormer bör läggas direkt på inspek- tionen i lagstiftningen för att förtydliga ställning.17 Vid behandling av förslaget konsta- terade utskottet att man delade revisorernas uppfattning18 om att självständighet och integritet i förhållande till och omvärlden måste säkerställas så långt detta är möjligt. Utskottet framhöll att det finns ett principiellt integritets- problem inbyggt i nuvarande organisationsform, men medgav sam- tidigt att en samlad organisation innebär fördelar. Sammanfatt- ningsvis följde utskottet revisorernas förslag om att inspektionens ställning – inom ramen för en oförändrad organisatorisk hemvist inom – bör tydliggöras i den lagstiftning som regle- rar verksamhet. I avvaktan på att så sker var utskottet inte berett att förorda att skiljs ut från . I samband med sin granskning konstaterar revisorer att även om det kan vara en fördel för tillsynsorgan med närhet till verksamhetsutövarna, så har revisorerna i flera tidigare gransk- ningar kommit fram till att tillsynens oberoende och integritet be- höver stärkas. Jämfört med och Luftfarts- inspektionen är den inspektion som är minst självständig i förhållande till värdmyndigheten. 16En översyn av luft-, sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter (SOU 1996:82) lämnade inte samma förslag för sjöfartsområdet eftersom Sjöfarts- verkets verksamhet till övervägande del är inriktad på sjösäkerhetsarbete. Enligt kommittén hade inte heller frågan om oberoende och självständighet samma aktualitet eller betydelse som för och , eftersom inte var infrastrukturhållare på samma sätt som och . 17Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR8. Granskningen avsåg tillsyn; i första hand tillsynens innehåll och uppläggning samt rapportering och analys av tillsyn och olyckor. Granskningen gällde även förutsättningarna för inspektionens tillsyn, och hur inspektionen använt sig av dem. Granskningen omfattade särskilt tillsynsverksam- heten – 1999 i syfte att se hur inspektionen åtgärdat tidigare påtalade brister. På ett par områden konstaterades att tillsynen inte var så effektiv som kunde önskas. 18Trafikutskottets betänkande 2000/01:TU8 inspektionen och har en tydligare ställning i lagstiftningen.19 Utredningen har i tidigare avsnitt beskrivit det svenska elsystemet, varvid framhållits att säkerheten i elförsörjningen behöver förbättras. Organisationen (International Energy Ageny)20 har gjort en landstudie av energipolitik och i samband därmed lämnat ett antal rekommendationer. En av dessa är vikten av en oberoende tillsyn på energiområdet och inom elför- sörjningen. I rapporten konstateras att har ansvaret för att utveckla riktlinjer på energiområdet och att har ansvaret för att riktlinjerna förverkligas. IEA föreslår att regeringen bör överväga att ytterligare förstärka den funktion inom som svarar för reglering av energiområdet genom att funktionen flyttas till en organisation som är helt skild från departementet och . I rapporten konstateras vidare att nätavdelningen inom Energi- myndigheten självständigt – inom ramen för ellagen – utövar tillsyn av elnäten. IEA menar dock att regeringen har en dubbel roll eftersom man meddelar föreskrifter för elindustrin som staten är ägare till ett av de största företagen. I rapporten förordas en oberoende regleringsmyndighet vilket skulle ge ett avstånd mellan normgivare/tillsynsfunktion och marknads- aktörerna. Vidare rekommenderas en översyn av nätavdelningens roll för att identifiera möjligheter för att stärka dess makt och oberoende vilket skulle förbättra tillsynens kvalitet. är tillsynsmyndighet såvitt gäller frågor om el- säkerhet. har befogenhet att ingripa när elanläggningar befaras vara farliga att använda och dess uppgift är att se till att det inte uppkommer skador på människor, djur eller egendom. har systemansvaret för el, vilket innebär det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar 19Övergången till civil bemanning på sjömätnings- och isbrytarfartyg innebär att inrättar en rederifunktion som kommer att ha ansvar för tillsynen av fartygen. De ändrade ansvarsförhållandena innebär att verket i viss mån tillser sig självt, vilket självfallet innebär komplicerade avvägningar mellan ekonomiska och andra bedömningar samt frågor om säkerhet. 20IEA är ett självständigt organ som tillkom 1974 inom ramen för () för att implementera ett internationellt energiprogram. driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. är även elberedskapsmyndighet och fattar som sådan beslut om erforderliga beredskapsåtgärder. Med undantag för Svenska kraftnäts och an- svarsområden utövas tillsynen över ellagen och av föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen av i egenskap av nätmyndighet.21 tillsyn omfattar bl.a. skäligheten av koncessionshavarens tariffer. Tillsynsmyndigheterna, dvs. , och , får meddela de förelägganden som behövs samt förena dem med vite. I fråga om elsäkerhet och driftsäkerhet har tillsynsmyndigheterna befogenhet att förordna om rättelse på vederbörandens bekostnad eller att förbjuda tillhandahållande eller användning av elmaterial m.m. kan dock som sista åtgärd endast återkalla en koncession om ett föreläggande kombinerat med vite inte efterföljs.22 fick (N 1999:12) i uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser om nätverksamhet i ellagen. Uppdraget omfattar bl.a. att analysera gränserna för nätmyndighetens tillsynsansvar och att föreslå nödvändiga regler för att precisera detta (dir. 1999:81). I sitt delbetänkande menar att nätmyndighetens tillsyn främst skall omfatta skäligheten av företagens avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät.23 menar att det är tveksamt om frågan om ett nätföretag håller tillräcklig kvalitet på överföringen faller in under nätmyndighetens ansvarsområde. Utredningen påpekar att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som stadgar att den el som levereras skall hålla en viss kvalitet. Enligt 3 kap 9 § ellagen skall dock överföringen ske på skäliga villkor och övervakningen av denna skyldighet ingår i nätmyndighetens tillsynsansvar. Utredningen föreslår en ny bestämmelse som ålägger nätföretagen att överföra el av tillräckligt god kvalitet. Med kvalitet menar utredningen både leveranssäkerhet och spänningskvalitet. Tvister om nätägarnas skyldigheter i denna del skall prövas av nätmyndigheten efter ansökan av kunden och nätmyndighetens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.24 Med den 2112 kap ellagen (1997:857) 222 kap 18 § ellagen 23SOU 2000:90, Elnätsföretag, Regler och tillsyn 24Utredningen redovisar också att i den finska elmarknadslagen finns regler som innebär skyldighet för nätinnehavaren att underhålla, driva och utveckla sitt nät enligt kundernas föreslagna bestämmelsen skulle frågan om vad en tillräckligt god kvalitet skall anses innebära få lösas av praxis, t.ex. genom hänvisning till svenska och internationella standarder.25 Närmare överväganden om reformbehov i fråga om leveranssäkerhet be- skrivs i kapitel 12. 11.5Utredningens principiella syn vad gäller förutsättningar för en effektiv tillsyn i säkerhetsarbetet Som framgått av ovanstående redovisning finns ett flertal viktiga förutsättningar för att åstadkomma en effektiv tillsyn. I säkerhets- arbetet anser utredningen att det finns skäl att särskilt lyfta fram följande principer. Utredningen menar att grunden för en effektiv tillsyn i säker- hetsarbetet är en tydlig lagstiftning. I lagstiftningen skall grund- läggande säkerhetskrav på den verksamhetsansvarige fastställas Tillsynsansvaret skall vara tydligt fördelat och reglerat. Lagstift- ningen skall inte lägga fast säkerhetskrav utan att det finns en utpekad tillsynsansvarig myndighet. Den tillsynsansvariga myndigheten skall ha erforderlig kompe- tens och tillräcklig bemanning. Tillsynsorganet skall i princip vara juridiskt, ekonomiskt och administrativt oberoende i förhållande till den vars verksamhet man utövar tillsyn över. Utredningen har tidigare framfört att det måste kunna ställas grundläggande säkerhetskrav för att säkra elförsörjningen i freds- tid.26 Därutöver menar utredningen att tillsynsansvaret på ett tydligt sätt bör kopplas till de krav som ställs i lagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning är dagens tillsynsorganisation på elområdet svåröverskådlig och ger ett splittrat intryck. Det finns en osäkerhet i ansvarsfördelningen mellan tillsyns- rimliga behov och för sin del trygga kundernas tillgång av el av tillräckligt god kvalitet. Närmare bestämmelser om elkvaliteten och den tillåtna längden på elavbrotten regleras i allmänna avtalsvillkor samt i standarder för elkvaliteten som det hänvisas till i villkoren. 25 Enligt skulle en variant kunna vara att ge regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att utfärda föreskrifter om vad, som enligt den generella bestämmelsen, skall anses vara godtagbar elkvalitet 26 Se vidare avsnitt 3.1.2 myndigheterna angående tillsynsansvaret för säkerheten i elförsörj- ningen och det finns en risk för att vissa tillsynsfrågor inte upp- märksammas i tillräcklig grad. Som konstaterat finns det inte någon uttrycklig bestämmelse som stadgar att den el som levereras skall hålla en viss kvalitet med avseende på leveranssäkerhet och spänningskvalitet. Detta försvårar naturligtvis möjligheterna att utöva en effektiv tillsyn. Som tillsynen är organiserad finns även en risk för konflikter mellan tillsynsuppgifterna och de främjande och producerande uppgifter som och har. För att få ett samlat ansvar för tillsynen av säkerheten på elom- rådet föreslår utredningen att nätavdelningen inom Energimyndig- heten och beredskapsfunktionen inom frigörs från respektive och läggs samman med till en ny myndighet. Förutom att myndigheten skulle få en mer självständig och tydlig roll skulle synergieffekter uppstå genom att man kan samutnyttja teknisk och annan kompetens. Förslaget till ny tillsynsorganisation beskrivs vidare i avsnitt 13.2.3. Det är utredningens uppfattning att länsstyrelserna har en naturlig roll som operativt tillsynsansvarig för dammsäkerhet men att det finns problem på grund av att resurserna på länsstyrelserna inte är tillräckliga för att utöva den tillsyn som erfordras. Utredningen förordar en lösning som innebär att en kvalificerad expertkompe- tens på dammsäkerhet står till flera länsstyrelsers förfogande. Där- utöver anser utredningen att det bör finnas en tydligare tillsyns- vägledning för dammsäkerhet på central nivå än den främjanderoll som har . Den centrala tillsynsfunktionen bör omfatta såväl kraftverksdammar som dammar för industriändamål och kan med fördel sammanföras med den nya tillsynsmyndighet som utredningen föreslår på elområdet. För att säkerställa att trafikinspektionernas tillsynsuppgifter utövas självständigt gentemot verksamhetsutövaren menar utredningen att inspektionerna i princip bör vara juridiskt, ekonomiskt och administrativt fristående i förhållande till trafikverken. Det administrativa stöd som inspektionerna erhåller från trafikverken kan enligt utredningens uppfattning köpas av andra myndigheter. I detta kapitel har utredningen behandlat vissa principfrågor som gäller förutsättningar för att bedriva en effektiv tillsyn. Utredningen framhåller betydelsen av: Tydligt formulerade säkerhetskrav. Ett tydligt utpekat tillsynsansvar. Erforderlig kompetens och tillräcklig bemanning vid den tillsynsansvariga myndigheten. Vikten av att säkerhetsaspekterna ges tillräckligt utrymme i den tillsyn som bedrivs. Tillsynsorganets självständighet gentemot den vars verksamhet man utövar tillsyn över. En ny tillsynsmyndighet bildas genom en sammanläggning av , nätavdelningen vid och beredskapsfunktionen vid . En central tillsynsfunktion för dammsäkerhet avseende såväl kraftverksdammar som dammar för industriändamål skapas. Kvalificerad expertkompetens på dammsäkerhet bör tillföras på länsstyrelsenivå, som kan stå till flera länsstyrelsers förfogande. Trafikinspektionerna bör i princip vara juridiskt, ekonomiskt och administrativt fristående i förhållande till trafikverken. 12 Behovet av lagändringar m.m. Enligt direktiven skall utredningen lämna förslag till principer för en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar i fred. Med tillämpning av ansvars- principen skall beredskapen byggas underifrån så att samhällets basförmåga och den reguljära fredsverksamheten är utgångs- punkten. Det skall prövas om funktionsbegreppet skall behållas. Vid överväganden om det är ändamålsenligt att ge någon myndig- het samordnande uppgifter skall utredningen göra en avvägning mellan behovet av samordning för alla former av hot å ena sidan och behovet av särskiljande inom funktioner samt sektorer inom ramen för ett sammanhängande system å andra sidan. Om utredningen finner att det finns behov av författningsändringar skall lagtekniskt genomarbetade förslag till bestämmelser lämnas. Några av tidigare redovisade huvudpunkter för utredningens överväganden beträffande författningsändringar är följande. En ny grundstruktur skall kunna hantera också andra krissitua- tioner än krig. Grundstrukturen bör inriktas mot situationer som kräver sam- verkan mellan samhällsorgan inom flera olika sektorer. Den nuvarande funktionsindelningen utgår. Ett områdesansvar skall finnas på nationell, regional och lokal nivå, dock med en utvidgad roll för kommunerna. Funktionsindelningen ersätts med ett planeringsansvar, ett samverkansansvar för vissa myndigheter och ett bevakningsan- svar för vissa myndigheter. Förutsättningar skapas för ett samverkansansvar som överskri- der aktuella områdesgränser. Ett nationellt krishanteringsorgan inrättas. Det skall utgöra en del av , kunna snabbt träda i funktion vid Behovet av lagändring m.m. kriser och kunna bygga på förberedande arbete utfört av en planeringsmyndighet. Länsstyrelsernas roll vid krishantering utvecklas till förmån för en aktiv stöd- och samordningsroll i förhållande till kom- munerna, framförallt under planeringsskeden men även under insatsskeden. Särskilt viktiga åtgärder för minskad sårbarhet och ökad säker- het är akutsjukvård som en del av skadeavhjälpande insatser och elförsörjningen som en del av den tekniska infra- strukturen. Regeringsformen ger själva ramen för hur samhället skall vara organiserat och för hur det skall fungera. I detta avsnitt anges vissa utgångspunkter som har relevans för utredningens överväganden angående behov av lagtekniska reformer. Utredningen kommen- terar i avsnitten 12.3.1 och 12.3.2 hur dessa stadganden förhåller sig till det reformbehov som föreligger. Såväl under normala fredsförhållanden, vid krig eller krigsfara som vid svåra påfrestningar på samhället i fred gäller att den offentliga makten utövas under lagarna. Detta är den så kallade lagbunden- hetens princip. Den kommunala självstyrelsen är ett centralt sätt att ge folkstyrelsen verkligt innehåll (1 kap. 1 § regeringsformen). Beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar (1 kap. 7 § regeringsformen).