sou · GPB3110 · 2002-01-01 00:00:00 — I förarbetena till 6 kap. 17 § utlänningslagen framhålls i stället att i första hand bör anlita kriminalvårdens transporttjänst eller använda egen personal för att transportera en utlänning som hålls i förvar (prop. 1996/97:147 s. 40). Kriminalvårdens transporttjänst är en myndighet som på uppdrag skall planera och utföra vissa transporter i samband med de rätts- vårdande myndigheternas verksamhet. Denna myndighet har därför tillgång till en för ändamålet fungerande organisation med väl utbildad personal. Enligt nuvarande ordning kan inte anlita kriminalvårdens transporttjänst direkt. Vill verket att kriminalvårdens transporttjänst skall utföra en transport måste beställningen därför göras via polisen. En sådan beställning måste göras , ibland innan transporten skall utföras. Det finns inte heller något som hindrar att använder egen personal för att förflytta en förvarstagen om verket anser det lämpligt. Tvärtom kan det, enligt vad som framhålls i förarbetena, finnas flera situationer när detta kan vara ändamålsenligt (prop. 1996/97:147 s. 33). I samband med att övertog ansvaret från polisen för de utlänningar som hålls i förvar infördes bestämmelser i utlännings- lagen som ger personal befogenhet att använda visst tvång för att syftet med förvarsinstitutet skall kunna tillgodoses och för att ordningen och säkerheten i förvarslokalerna skall kunna upprätt- hållas. Av förarbetena framgår att utgångspunkten för bestämmelserna har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt och att förvarsverksamheten skall bedrivas så att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter (prop. 1996/97:147 s. 28). Bakgrunden till ett beslut om förvar av en utlänning är att myndigheterna vill försäkra sig om att utlänningen finns tillgänglig. Det innebär att en utlänning som tagits i förvar skall hållas under uppsikt så att han inte avviker. Som framgått ovan och som framhållits i förarbetena bör enda skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter i princip vara att boende i det förra åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet och att utlänningen inte kan lämna Personalen vid förvarslokalerna måste därför ha rätt att hindra de förvarstagna från att lämna lokalerna och i undantagsfall utöva våld om det är nödvändigt (prop. 1996/97:147 s. 30). En utlänning som tagits i förvar får inte heller skada sig själv, andra förvarstagna eller personalen. Enligt 6 kap. 22 § utlänningslagen får en i förvar tagen utlänning därför hållas avskild från de andra förvarstagna under vissa särskilt angivna förutsättningar. En sådan åtgärd kan komma i fråga om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Som exempel på beteenden som kan föranleda beslut om avskiljande när det gäller ordningen nämns i förarbetena allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och när det gäller säkerheten beteenden av uppviglande karaktär (a. prop. s. 42). har också rätt att under vissa angivna förutsätt- ningar kroppsvisitera den förvarstagne (26 §), övervaka besök (24 §), undersöka försändelser (27 §) samt ta hand om berusningsmedel och sådan egendom som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen (28 §). Vidare finns en bestämmelse i 6 kap. 21 § utlänningslagen som ger befogenhet att dels hindra en utlänning som är tagen i förvar att lämna förvarslokalen, dels vidta andra begränsningar i den förvarstagnes rörelsefrihet som krävs för att ändamålet med förvar skall tillgodoses eller som är nödvändiga för ordningen och säkerheten i lokalen. I förarbetena till paragrafen framhålls att utgångspunkten är att personalen så långt det är möjligt skall försöka undvika att använda tvångsmedel men att det måste finnas stöd i lagen för att tvång skall få användas vid så allvarliga situationer att någon kan skadas (prop. 1996/97:147 s. 42). I paragrafen preciseras, förutom kvarhållningsrätten, inte vilka konkreta tvångsåtgärder som kan få vidtas mot en förvarstagen för att hindra denne att lämna förvarslokalen och för att upprätthålla ordningen och säkerheten i lokalen. I förarbete- na till förvarsbestämmelserna anges emellertid särskilt att bestämmel- serna inte medför någon rätt för att använda handfängsel (prop. 1996/97:147 s. 28 och 32). Av 24 kap. 2 § följer att personal vid förvarslokalen har rätt att bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att hindra en förvarstagen att avvika från lokalen. Samma sak gäller för att upprätthålla ordningen vid förvarslokalen. Om en förvarstagen har rymt och försvunnit från lokalen eller dess omedelbara omgivning, bör emellertid polis tillkallas (prop. 1996/97:147 s. 30). 7Hindrande av rymning utanför förvarslokalen Vi föreslår att 6 kap. 19 § UtlL ändras så att det klart framgår att skall ha ansvar för de förvarstagna även när dessa vistas utanför förvarslokalen. har rätt att utöva tvång, och i vissa fall våld, för att hindra en förvarstagen att rymma från förvarslokalen. Stödet för att utöva sådant tvång finns i 6 kap. 21 § utlänningslagen medan gränserna för att i vissa fall straffritt tillgripa våld finns i regeln om s.k. laga befogenhet i 24 kap. 2 § . Enligt sin ordalydelse är bestämmelsen i 6 kap. 21 § utlänningslagen begränsad till situationer där en förvarstagen vistas i förvarslokalen eller där den förvarstagne försöker att rymma därifrån. Vad som gäller när en förvarstagen vistas utanför förvarslokalen framgår inte av bestämmelsen. Inte heller har denna fråga närmare berörts i förarbetena till reglerna om behandling av utlänningar som hålls i förvar. I 6 kap. 31 § utlänningslagen finns i och för sig en bestämmelse om det praktiska förfarandet när en förvarstagen person som undergår sjukhusvård önskar lämnar eller redan har lämnat sjukhuset. Denna bestämmelse gäller emellertid enbart det ansvar som då åvilar verksamhetschefen för den ifrågavarande sjukvårdsenheten. Migrationsverket1 har i en skrivelse till regeringen förklarat att rättsläget är oklart vad gäller verkets rätt att bevaka förvarstagna när dessa vistas utanför förvarslokalerna. I skrivelsen anför verket också att det oklara rättsläget har lett till att frågan hanteras olika inom förvarslokalerna runtom i och att nuvarande situation därför inte är tillfredsställande. Vid några förvars- enheter följer personalen med den förvarstagne när denne har fått 82 Hindrande av rymning utanför förvarslokalen tillstånd att vistas utanför förvarslokalen i samband med t.ex. tandläkarbesök. Personalen vid andra förvarsenheter har upphört med bevakningen. Osäkerheten bland personalen har t.o.m. lett till att en förvarstagen avvikit på grund av att personal inte har ansett sig ha befogenhet att ingripa när den förvarstagne promenerade i väg åt annat håll. har i beslut uttalat sig angående motsvarande problem för den som vårdas enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare (LVM). Enligt 34 § får den som vårdas i ett LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras. Frågan i det aktuella JO-ärendet gällde bl.a. hur 34 § LVM skall tolkas och om personal vid ett sådant hem får hindra en klient att rymma vid förrättning utanför LVM-hemmet och om man i så fall kan stödja sig på regeln om laga befogenhet i 24 kap. 2 § . I beslutet konstaterade att varken lagtext eller förarbeten till 34 § LVM direkt tar sikte på en situation utanför LVM-hemmet och att det inte ges någon ledning utöver vad som framgår av lagtexten, dvs. att den intagne får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras. Justitieombuds- mannen konstaterade emellertid att bestämmelsen i 24 kap. 2 § brotts- balken är tillämplig och att personal vid sådana LVM-hem därför kan ingripa mot en omhändertagen och hindra denne att rymma vid förrättning utanför hemmet med stöd av den bestämmelsen. Det ligger i och för sig nära till hands att anse att Justitieombuds- mannens ovan återgivna uttalande rörande rätten för personal vid LVM-hem att använda våld för att förhindra rymning är tillämpbart även på personal vid . Det är enligt vår mening också uppenbart att något annat inte kan ha varit avsikten när fick ta över ansvaret för förvarstagna utlänningar. En annan ordning skulle leda till att i stor utsträckning skulle tvingas anlita polismyndighet för att en förvarstagen skulle kunna göra nödvändiga ärenden utanför förvarslokalen. Detta skulle, utöver en onödig belastning av polisens resurser och ökade kostnader, kunna leda till att sådana ärenden måste uppskjutas eller ställas in. Enligt utredningens uppfattning bör bestämmelserna i utlännings- lagen kunna tolkas så att personal har rätt att Hindrande av rymning utanför förvarslokalen 83 förhindra rymning även utanför förvarslokalen. Det finns emellertid anledning att iaktta viss försiktighet. Tvångsåtgärder mot en förvars- tagen innebär en begränsning av de fri- och rättigheter som framgår av 2 kap. regeringsformen och kan inte grundas på en analogisk eller extensiv tolkning av en lagregel (jfr JO 2000/01 s. 95 och NJA 1996 s. 577). Enligt bestämmelsen i 6 kap. 19 § UtlL har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Ordalydelsen i bestämmelsen ger intryck av att området för ansvar är begränsat till förvarslokalen. Även reglerna om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar är utformade på samma sätt, dvs. med utgångspunkt i den verksamhet som bedrivs inom förvarslokalen. Som socialförsäkringsutskottet uttalade i samband med att utskottet behandlade propositionen 1996/97:147 ger reglerna om förvarsverksamheten närmast intryck av att vara vad som kan kallas för skalskydd, dvs. ett skydd för att de förvarstagna inte lämnar området. Stöd för att i vissa fall tillgripa våld finns, som redovisats under avsnitt 6.2.1 och 6.2.2, i regeln om s.k. laga befogenhet i 24 kap. 2 § BrB. I denna bestämmelse anges bl.a. gränserna för det straffria våld som får brukas mot en rymling. Bestämmelsen reglerar inte rätten att ingripa mot en rymling utan handlar endast om att en våldsanvändning är straffri under vissa angivna förutsättningar. För att en åtgärd skall vara tillåten krävs att det åligger den som ingriper, eller någon som denne hjälper, att hindra rymningen. Befogenheten att hindra en förvarstagen att rymma, och i samband därmed tillgripa våld, är således beroende av vem som har uppsikt över den förvarstagne när denne vistas utanför förvarslokalen. Mot bakgrund av det anförda anser vi att lagtexten bör förtydligas så att det klart framgår att har befogenhet att ingripa mot en förvarstagen och hindra denne från att rymma när verket transporterar en utlänning som hålls i förvar eller när utlänningen av annan anledning tillfälligt vistas utanför förvarslokalen. Det bör framhållas att det inte är fråga om att ge befogenhet att bedriva något polisiärt eftersökningsarbete sedan en förvarstagen rymt och försvunnit från platsen. Om en förvarstagen rymt och försvunnit från platsen bör personalen tillkalla polis. bör inte ges rätt att använda handfängsel på utlänningar som hålls i förvar. Som tidigare framgått har givits förhållandevis begränsade befogenheter att använda tvång för att tillgodose syftet med förvarsverksamheten och för att upprätthålla ordningen och säkerheten i förvarslokalerna. Bestämmelser om i vilka situationer som har befogenhet att tillgripa tvångsåtgärder finns i 6 kap. utlänningslagen. I 6 kap. 21 § utlänningslagen anges att får vidta de begränsningar i den förvarstagnes rörelsefrihet som är nödvändiga för ordningen och säkerheten i lokalen. Bestämmelsen innehåller emellertid inte något förtydligande av vad som åsyftas eller vilka åtgärder som får vidtas mot en förvarstagen. Fram till hade polismyndigheterna ansvaret för de utlänningar som hölls i förvar och för driften av förvarslokalerna. Den personal som arbetade med de förvarstagna och som utförde bevakningen vid förvarslokalerna var poliser eller personal från bevakningsföretag med utbildning för och erfarenhet av att använda tvångsmedel. Något behov av bestämmelser om särskilda tvångsmedel i förvarsverksamheten fanns därför inte . Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna 86 Handfängsel inom förvarsverksamheten verkställas under värdiga former och så effektivt som möjligt. Utredaren fick också i uppdrag att överväga bl.a. vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. I utredningens delbetänkande Ett samlat verkställighets- ansvar för asylärenden (SOU 1995:55) föreslogs bl.a. att asylsökanden och de som skall avvisas inte längre skulle få tas i förvar i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt utan att särskilda förvarslokaler skulle iordningställas. Vidare föreslogs att Migrationsverket1 skulle vara den myndighet som hade verksamhetsansvaret för förvarslokalerna. Utredningen konstaterade att det krävs tvångsmedel för att bevara ordning och säkerhet i förvarslokalerna men att det inte är nödvändigt att den personal som ska utföra bevakningen får rätt att använda tvångsmedel i den omfattning som bl.a. sjukvårdspersonal har under vissa förutsättningar. Utredningen ansåg vidare att det inte heller var nödvändigt att förvarspersonalen har kompetens motsvarande polispersonal eller personal inom kriminalvårdsanstalt utan att det är tillfyllest att bevakningspersonalen har utbildning som ordningsvakt (1995:55 s. 99). I den promemoria som upprättades inom och som låg till grund för de ändringar som infördes i utlänningslagen i samband med att övertog ansvaret för förvarsverksamheten från polisen föreslogs bl.a. att en förvarstagen utlänning tillfälligt skulle kunna förses med handfängsel för att hindras från att uppträda våldsamt om andra medel visat sig otillräckliga. Som skäl för förslaget anfördes bl.a. följande (promemorian s. 21 f.): Det kan i undantagsfall uppstå så allvarliga situationer i förvarslokalen att personalen gör den bedömningen att en förvarstagen utlänning uppträder så våldsamt att det är absolut nödvändigt att han eller hon förses med handfängsel. Det skall då vara frågan om risk för personens egen eller annans säkerhet till liv och hälsa. Innan så ingripande medel används måste andra sätt att lösa situationen först ha visat sig otillräckliga. Förslaget möttes av omfattande kritik från ett flertal remissinstanser som var tveksamma till eller hade invändningar mot att Migrations- verket skulle få använda handfängsel. Bl.a. anförde att svensk polis dittills nästan uteslutande använt handfängsel vid transporter och att det inte förekom att handfängsel användes vid någon förvarslokal. I den efterföljande propositionen (prop. 1996/97:147 s. 32) uttalade regeringen att den hade förståelse för den kritik som framförts SOU 2001:110 Handfängsel inom förvarsverksamheten 87 beträffande förslaget om att skulle ges rätt att använda handfängsel. Vidare anfördes bl.a. följande: Mycket talar för att den här typen av tvångsmedel i princip endast bör få användas av polisen. Det finns visserligen en risk för att något fler utlänningar kommer att placeras på t.ex. häkten om inte får använda handfängsel. Andra förvarstagnas och personalens säkerhet måste givetvis sättas i främsta rummet. Risken torde dock vara förhållandevis begränsad. Vid en samlad bedömning finner regeringen att den nya ordningen inte bör innefatta någon rätt för att använda handfängsel. 8.3Behov av handfängsel inom förvarsverksamheten Sedan övertog ansvaret för förvarsverksamheten från polisen har verksamheten genomgått förändringar. Personalen på förvaren har bl.a. lyckats skapa goda förhållanden med ett nytt förhållningssätt och en avspänd atmosfär med i stort sett bibehållen säkerhet för såväl personalen som de förvarstagna. Lagstiftningen som reglerar verksamheten har också, i stort sett, befunnits vara ändamåls- enlig. I en skrivelse till regeringen har Migrations- verket emellertid förklarat att det sedan verket tog över ansvaret för verksamheten uppstått situationer där användande av handfängsel sannolikt hade varit den bästa metoden för att hindra förvarstagna från att skada sig själva, andra förvarstagna, personalen eller lokalerna. Enligt uppgift från rör det sig sammanlagt om högst 15 incidenter, vilket motsvarar ca av samtliga förvars- ärenden under dessa år. De inträffade incidenterna kännetecknas av att den förvarstagne inte gått att lugna och i några fall inte ens varit kontaktbar. Det har i de aktuella fallen rört sig om slagsmål mellan förvarstagna och förvarstagna som löpt amok. Vid en av de inträffade incidenterna togs gisslan. En annan incident rörde en förvarstagen, som trots att fem personer försökte hålla fast honom, inte lugnade sig förrän polis och ambulans kom till platsen och lugnande medel kunde ges. Vid andra tillfällen har personal tvingats lägga sig på förvarstagna som varit okontrollerat våldsamma i väntan på att polis skall komma. I flera av dessa fall har det dröjt innan polis kommit till platsen och belagt den förvarstagne med handfängsel så att situationen lugnat ner sig. 88 Handfängsel inom förvarsverksamheten har gett uttryck för att de tvångsmedel som verket får tillgripa inom förvarsverksamheten inte är tillräckliga och att det finns ett behov av att få använda handfängsel i vissa särskilda undantagssituationer. Även om de inträffade incidenterna är få kan det uppkomma situationer som skulle vara lättare att bemästra med hjälp av handfängsel. Erfarenheter från verksamheter där handfängsel är tillåtet visar att beläggande med fängsel ofta lugnar ner en besvärlig situation snabbt eftersom en våldsam person som beläggs med fängsel får svårt att röra sig, vilket förhindrar ytterligare vålds- användning. Med hänsyn till bl.a. de skaderisker som kan uppstå om förvarspersonalen med våld måste betvinga utlänningen fram till dess polispersonal anländer kan handfängsel i vissa situationer framstå som en mindre ingripande form av våldsanvändning än om fysiska kroppskrafter används. Som tidigare framgått skall förvarsverksamheten bedrivas så att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter (prop. 1996/97:147 s. 28). En utgångspunkt för bestämmelserna om behandlingen av utlänningar i förvar är därför att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för att tillgodose syftet med förvarsinstitutet och för att upprätthålla ordningen och säkerheten i förvarslokalen. Enligt vår uppfattning har det inte visats föreligga ett så uttalat behov för personal vid förvarsenheterna att använda handfängsel att det finns skäl att frångå tidigare ställningstagande. Trots vår inställning till behovet av en ändring har vi mot bakgrund av synpunkter ansett det lämpligt att närmare utveckla hur handfängsel vid förvarsenheter skulle kunna användas. Ett alternativ är att genom ett uttryckligt lagstöd ges rätt att inom förvarsverksamheten belägga förvarstagna med handfängsel i vissa situationer och under vissa förhållanden. Detta alternativ skulle innebära att personalen vid förvarslokalerna fick en generell befogenhet att, efter adekvat och erforderlig utbildning, använda handfängsel i de avsedda situationerna. Denna ordning kan jämföras med vad som gäller inom vissa delar av kriminalvården, se t.ex. lag (1974:203) om kriminalvård i anstalt. En annan möjlighet är att personal vid förvarslokalerna genomgår utbildning till ordningsvakt och förordnas att tjänstgöra som sådana vid förvarslokalerna. Enligt 29 § polislagen har en ordningsvakt samma befogenheter som en polisman att använda handfängsel. En ordning som innebär att personal i förvars- lokalerna ges rätt att använda handfängsel skulle innebära att det alltid Handfängsel inom förvarsverksamheten 89 finns möjlighet att använda sådant tvångsmedel i en förvarslokal. Detta skulle kunna vara till fördel ur arbetsmiljöhänseende för de anställda eftersom det skulle kunna upplevas tryggare för personalen att ha möjlighet att få belägga en person med handfängsel än att bryta ner personen med kroppskrafter och hålla fast denne genom att kanske behöva lägga sig på personen. Det skulle eventuellt också innebära en fördel ur säkerhetssynpunkt för såväl personal som andra förvarstagna om en kritisk situation kan lugnas ner snabbt genom att en våldsam person får beläggas med handfängsel så snart det blir nödvändigt. En lagstadgad rätt om att få använda handfängsel inom förvarsverk- samheten i vissa situationer innebär emellertid att ytterligare en yrkes- grupp i samhället får använda sig av detta hjälpmedel. Som tidigare framgått och som särskilt framhålls i våra direktiv är användande av handfängsel en form av våldsanvändning som i normalfallet endast är förbehållen polisen. Beläggande med fängsel är också en så ingripande åtgärd att den endast bör användas i situationer när insatser – ytterst med bruk av fysiskt tvång – inte är tillräckliga för att hindra att en person allvarligt skadar sig själv eller någon annan. Handfängsel skall således användas med stor restriktivitet. Ett sådant hjälpmedel ställer vidare särskilda krav beträffande utbildning och erfarenhet hos de personer som skall ges befogenhet att använda det. Detta krav skulle i och för sig kunna tillgodoses genom att personalen vid förvarsenhe- terna gavs relevant utbildning. Det kan emellertid redan av principiella skäl ifrågasättas om det är lämpligt att ge personal en sådan befogenhet vid sidan av polis och ordningsvakter m.fl. Vi anser inte att det framkommit tillräckliga skäl för att införa en sådan ordning. Det framstår i och för sig som mindre stötande om delar av personalen får genomgå utbildning till och förordnas som ordnings- vakter. Det kan emellertid riktas invändningar även mot en sådan lösning. I lagen (1980:578) om ordningsvakter anges för vilka ändamål som ordningsvakter får förordnas. Av dessa regler framgår att ordnings- vakter endast i undantagsfall kan förordnas för tjänstgöring på ett område som allmänheten inte har tillträde till. Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt får dock ordningsvakter förordnas även i andra fall än de som uttryckligen anges i lagen. Ett sådant förordnande förutsätter tillstånd av polismyndighet, eller i vissa fall av , som därför har att göra denna prövning. Enligt vår uppfattning framstår det som tveksamt om ett förordnan- de om tjänstgöring som ordningsvakt över huvud taget bör få förekomma vid en förvarslokal. Att utbilda delar av personalstyrkan vid 90 Handfängsel inom förvarsverksamheten en förvarslokal till ordningsvakter skulle innebära att dessa personer får en mer bevakande funktion än vad övrig personal har. En ordning som innebär att befogenheten att använda handfängsel tillförs Migrations- verkets egen organisation skulle också kunna påverka verksamheten vid förvarslokalerna på ett negativt sätt och medföra att de förvarstagnas syn på personalen och förhållande till dessa personer förändras. Det kan inte heller uteslutas att tillgången till handfängsel inom förvarslokalen skulle kunna leda till att förvarstagna beläggs med fängsel i allt större utsträckning. Avslutningsvis vill vi åter framhålla att vi inte finner att det föreligger ett så starkt behov av att få använda handfängsel i förvars- lokalerna att det finns skäl att ändra nuvarande regler. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas.