sou · GPB385d2 · 2002-01-01 00:00:00 — tillkallades en kommission med uppdraget att undersöka ubåtskränkningarna av svenskt territorium.1 En av ledd socialdemokratisk regering hade efter septembervalet tillträtt mitt under Hårsfjärden-incidenten . Beslutet att tillsätta blev en av den nya regeringens första åtgärder när det gällde att hantera frågorna om kränkning av svenskt territorium. Kommis- sionens uppdrag innehöll väsentligen två huvudkomponenter, dels att klarlägga, redovisa och bedöma händelser och utveckling när det gällde ubåtskränkningarna, dels bedöma om förstärkningar av förmåga att hävda sitt territorium mot kränkande ubåtar var påkallade, samt lämna förslag härvidlag. Till ordförande utsågs förre utrikes- och försvarsministern och till ledamöter fyra riksdagsmän, från , , , samt socialdemo- kraternas och . Experter var , Försvarsdepartementet och chefen för viceamiralen . Till kommissionens sekreterare utsågs departementssekreteraren , Utrikes- departementet. avlämnade sitt betänkande (bilaga 1, SOU 1983:13). Vad som i efterhand kommit att noteras från kommissionens slutliga betänkande är dels dess detaljerade beskrivning av inkräk- tarnas undervattensaktiviteter i med omnejd, dels den nationalitetsbestämning, nämligen , som betänkandet utmynnade i. presenterade vad man kallar Det sannolika händelseförloppet, vilket baserades på den information som bottenspåren tillhandahållit och på en omsorgsfull kart- 1 Se direktiven till SOU 1983:13, s. 3 och 7. läggning av det stora antal observationer som inrapporterats, samt sågs mot bakgrund av annan kunskap om denna typ av ubåtsopera- tioner. Berörda militära myndigheter hade på kommissionens uppdrag redovisat en sannolik bild. Denna sammanfattades i en beskrivning enligt vilken tre moderubåtar och tre miniubåtar ope- rerade i södra och mellersta skärgård.2 Det framgår av de intervjuer och samtal som utredaren genom- fört med de militärt ansvariga i dåvarande Försvarsstaben, , Grandingruppen, Kustartilleriförsvar och marinstaben att det som kommissionen presenterat som det sannolika händelseförloppet inte var annat än ett av flera möjliga skeenden som Försvarsstaben och tagit fram för kommissionens räkning. För dem som arbetat med flera möjliga scenarier blev det en överraskning att i kommissions- rapporten se ett av dessa som sannolikt händelseförlopp. Även Grandin-gruppen diskuterade liknande scenarier men konstaterade : Någon möjlighet att med någon högre grad av sanno- likhet analysera fram hur ubåtarna har rört sig inne i förefinns ej.3 sekreterare, , har i samtal med utredningen också bekräftat att den företagsbeskriv- ning som redovisas i betänkande var en möjlig rekonstruktion, inte nödvändigtvis en verklighets- beskrivning.4 Problemet var att kommissionen i sitt arbete inte i tillräcklig grad iakttog distinktionen mellan företagsbedömning för militärt operativa ändamål och företagsbedömning för politiska ändamål. Försvarsmaktens företagsbedömningar är nödvändiga, ehuru ofta bristfälliga, på indikationer baserade provisorier, som möjliggör direkta militära beslut och operationer. För regeringen och en politiskt sammansatt grupp som lik- som för media, måste redovisade företagsbedömningar ha en konkretion och precision som blir underlag för politiska ställnings- taganden. De företagsbedömningar som kommissionen antog hade sålunda inte den stabilitet och verklighetsförankring som krävdes för ett balanserat politiskt ställningstagande. Detta suggestivt beskrivna händelseförlopp tydde på att det i Hårsfjärden-incidenten inte var fråga om ett klumpigt och oskick- 4Samtal med , . ligt, avsiktligt eller oavsiktligt, inträngande på svenskt territorium av den typ som året innan genomförts av ubåt . Företagets omfattning tydde snarare på en direkt säkerhetspolitisk utpress- ning. utpekande av som den för kränkningarna ansvariga makten fick därför en omfattande politisk dimension som bidrog till att rubba en del av föreställningarna och förutsättningarna för den svenska utrikes- politiken. Kommissionen själv underströk allvaret i den nya situa- tion som man själv tecknat nämligen att de upptrappade ubåts- kränkningarna utgjorde ett hot och en utmaning mot trovärdig- heten i säkerhets- och neutralitetspolitik. Kränkningarnas omfattning, karaktär och inriktning visade att de måste betraktas som ett hot mot svensk säkerhet och svensk krigsavhållande för- måga. Mot bakgrund av utpekandet av som de kränkande ubåtarnas hemvist slog kommissionen fast att det inte var rimligt att anta att dessa operationer skulle utföras av militära myndigheter utan vetskap och sanktion från den ansvariga politiska ledningens sida. Kommissionens resonemang som föregår utpekandet av Sovjet- unionen är intressant, särskilt som det inleddes med iakttagelsen att det, trots omfattande undersökningar med olika tekniska hjälp- medel, inte påträffats några konkreta bevis i form av föremål eller fotografier, som kunnat styrka eller verifiera optiska observationer. Dock ansåg sig kommissionen genom skisser och noggranna inter- vjuer som uppföljning av optiska observationer ha fått information om ifrågavarande ubåtstyp. Kommissionen åberopade därtill efter- analysen av inspelade hydrofonljud som skulle ge indikationer som gav information om pakt- eller nationstillhörighet. Sedan anförde kommissionen: På liknande sätt är det möjligt att via signal- spaning erhålla underlag för bedömningar av ubåtarnas nationella hemvist.5 Vidare framhöll kommissionen att ingen observation erhållits som tydde på intrång av ubåt tillhörande Nato. Därtill fogades att förekomsten i svenska Östersjöskärgården av ett flertal tekniskt avancerade miniubåtar av experterna ansågs ge viktiga besked i nationalitetsfrågan. Summan av dessa indicier tillsammans med kända operations- mönster i gjorde det enligt de av kommissionen konsul- terade militära och civila svenska experterna klart att kränkningarna vid utförts av ubåtar tillhörande 5 SOU 1983:13, s. 40. , vilket i sammanhanget var liktydigt med . Kommissionen formulerade därpå sitt utpekande av Sovjet- unionen på följande sätt: Kommissionen har efter ingående pröv- ning anslutit sig till denna bedömning.6 förefaller utpekandet av som osäkert grun- dat, indiciekedjan verkar inte stark och inget har senare fram- kommit som skulle ge ytterligare stöd åt kommissionens slutsats. Kommissionens militäre expert, viceamiralen , redogör i sin dagbok, som han vänligt delgivit utredningen, för sin föredragning hos statsministern , som tillsätts. Frånsett intrånget av ubåt hade Försvarsmakten enligt Stefenson inte några bevis om vem som genomfört kränkningarna, en slutsats som även Överbefälhavaren anslöt sig till. Därtill anmälde Stefenson för statsministern att det var politiskt ohållbart att använda sig av uteslutningsmetoden. Detta till trots använde sig senare i sitt betänkande av uteslutningsmetoden när Nato, och f.d. undantogs.7 I intervju med Stefenson, bekräftade denne sin position i nationalitetsfrågan och nämnde att han blivit överraskad att kom- missionen hade gått så långt som att utpeka . Stefenson avfärdade påståendet att signalspaningen entydigt skulle ha pekat på , eftersom det fanns felkällor. Det bästa underlaget hade varit passiv sonar, optiska observationer och bottenspåren. Stefenson hade emellertid när Hårsfjärden-inciden- ten inletts blivit alltmer skeptisk mot vissa indikationer. Om förekomsten av kränkningar i allmänhet, konstaterade han: Det förekom säkert ubåtar och de var fler än vad skeptikerna hävdade men färre än maximalisternas syn.8 Stefenson bedömde att starka indicier pekade på som kränkande stat men han tvivlade personligen på att bevisningen skulle vara till- räcklig. Han anslöt sig inte heller till scenariet om minst sex ubåtar utan betonade i samtal med utredningen sin skepticism mot vad han betecknade som maximalisterna. Det har varit svårt att finna bekräftande underlag för kommis- sionens referens till signalspaningens roll för att fastställa 8Samtal med , . Utredaren har inte funnit något belägg för att signalspaning entydigt eller indikativt identifierat sovjetisk medverkan i Hårsfjärden-incidenten. har förnekat att dess verksamhet avsatt någon sådan indikation.9 Utredningen har genom sin egen undersökning kommit fram till att övrigt signalspaningsunderlag hade en tveksam tillförlitlighet. I detta sammanhang bör nämnas en promemoria daterad om indicierna i från Försvarsstaben som överlämnats till Statsrådsberedningen varvid helt kort redo- visas för signalspaningsmetoden och utsägs Resultatet av vår signalspaning visar entydigt att det är fråga om WP-ubåtar. Det torde vara detta bestämda utlåtande som föranledde statsminister att i samband med protesten till göra en stark markering av signalspaningens roll för utpekandet av Sovjet- unionen (se nedan).10 Det finns emellertid anledning att ställa sig tveksam till inne- hållet i promemorian. upprepade påståenden att man ej hade full bevisning tydde också på att denne inte fullt godtog detta kategoriska uttalande. En överarbetad version av denna promemoria dyker upp i form av en aide-memoire som överlämnas av statsminister till den sovjetiske ambassa- dören. 1995 återger texten till denna prome- moria där slutsatsen i vad avser signalspaning något modifierats, bl.a. har ordet entydigt utgått. En ny försvarsstabspromemoria om återgavs av Ubåtskommis- sionen. Där har signalspaningsreferensen helt utgått, enligt uppgift till kommissionen p.g.a. erinringar från om hållbarheten i signalspaningsindikationerna. I kommissionens be- tänkande 1995 återges ett brev från FRA:s dåvarande generaldirektör till Försvarsdepartementet vari han fastslår att inga signaler registrerats av radioanstalten från okända undervattensfarkoster i svenskt vatten, något man inte borde vänta sig eftersom inträngande ubåtar inte ger ifrån sig radiosignaler annat än i nödläge. har för övrigt i samtal med utredaren beklagat att Försvarsstaben inte tillräckligt utnyttjade möjligheten till stöd från FRA i operativa lägen, något som man var fullt villig att ge. Han underströk i sammanhanget att inget svar 9Samtal med , . 10PM från Försvarsstaben, Sammanfattning av indicier för bedömning av nationalitet – 82, . FRA framfört till kunde läggas till grund för slutsatsen i kommissionens betänkande. Av framgår emellertid att han inte alltid fann att sam- arbetet med FRA fungerade tillfredsställande.11 1995 granskade systematiskt allt till- gängligt material i frågan om Hårsfjärden-incidenten och ansåg sig kunna konstatera att undervattensverksamhet förekommit i anslut- ning till Hårsfjärdenområdet den aktuella tiden september/. Kommissionen 1995 hänvisade till bottenspår och sonarljud. Dessa indicier kunde däremot inte läggas till grund för säker nationalitetsbestämning. Informationen från signalspaning var alltför osäker för att möjliggöra några slutsatser om undervattens- verksamhet ansåg kommissionen 1995. Övriga indikationer var sådana att de inte kunde ge någon säker nationalitetsbestämning. 1995 betonade att Ubåtsskyddskommis- sionen 1983 byggt sin slutsats i nationalitetsfrågan på indicier och därigenom kommit fram till att detta förutsatte kun- skap om alla alternativa möjligheter. Den hade för sin del inte funnit så vara fallet. Därför bedömde att den inte kunde göra något uttalande om från vilket land de främmande undervattensfarkosterna, som kränkt svenskt vatten, kommit. Detta var en slutsats som kommissionen ansåg gälla alla övriga incidenter som man granskat, med undantag för det uppenbara fallet med U 137:s grundstötning.12 Till stöd för utredningsarbete hade kabinettssekreteraren i låtit 11För egna tvivel rörande bevisföringens hållbarhet, se beskrivning i , . Vad gäller frågan om signalspaningen som bevis i nationalitetsfrågan, se SOU 1995:135, s. 159 162, samt 279f. Ett exempel ur är då försvarsstabschefen i samband med Hårsfjärden-incidenten rapporterade att en radioamatör bandat trafik där frågor av typen får jag gå ? noterade att det i bästa fall kunde tyda på att en ubåt var på väg att med hjälp av ett ubåtsbärgningsfartyg ta sig över . Dagen därpå skulle FRA utvärdera den bandade radiotrafiken. Inledningsvis rapporterade radioanstalten att banden inte var intressanta, men återkom och uppgav att banden trots allt kanske kunde ha ett visst intresse. Ännu tog FRA tillbaka det senaste påståendet och sade att trafiken inte gällde ubåtar. skriver att det sålunda är svårt att veta vad FRA egentligen menar. Han återkom i frågan : anser FRA på nytt att banden är ointressanta. Veligheten är betydande!. Se , 12. 12SOU 1995:135, s. 275-281. utarbeta en promemoria (daterad ) till vilken inhämtades ett antal kommentarer från utrikesförvaltningen i övrigt. I promemorian diskuterades ubåtsincidenterna, deras bak- grund, motiv och konsekvenser.13 Givetvis fanns i Utrikesdeparte- mentet vid tiden för promemorians färdigställande inte tillgång till data och indicier om kränkningarna i , men promemo- rian gav kommissionsordföranden en rik provkarta på tänkbara och sannolika motiv för kränkningarna. I promemorian diskuterades vidare endast de fyra nationer som hade ubåtar baserade i , nämligen , , och , och man nämnde sålunda inte exempelvis som någon eller opererat med en ubåt i . Utgående från de existerande militära resurserna och de sanno- lika övervägandena och planerna skulle, enligt promemorian, mycket tala för att de inträngande ubåtarna var sovjetiska, men påpekades möjligheten av västtyska kränkningar av svenskt vatten i södra . Det grundläggande antagandet förblev dock att kränkningarna skett med sovjetiska ubåtar. Promemorieförfattarna hade emellertid vissa svårigheter att acceptera de definierade syftena som troliga mot bakgrund av vad som var känt om gängse sovjetiskt militärt uppträdande och militär doktrin. tyckte sig vidare ha sett en genuin sovjetisk önskan att radera ut kvarstående misshälligheter efter U 137, att stärka prestige som pådrivare i fredsfrågor, inklusive frågan om en nordisk kärnvapenfri zon. menade att någon stor förändring av den sovjetiska bilden i inte inträffat och kon- kluderade att intrången i territorialvatten skett som en följd av geografiska belägenhet och kunde sägas ha varit en normal del av den militära planering som en stormakt som t.ex. ansett sig behöva bedriva. I en intressant kommentar till promemorian från minister vid ambassaden , understryks ytterligare norma- liteten i att den svenska kusten – sedan gammalt den störste strandägaren i ett hav av ryska hegemoniaspirationer – har varit föremål för rysk uppmärksamhet alltsedan den store lade grunden till den ryska sjömakten.14 Även om svårnavigerade farvatten ofta lade hinder i vägen för den store fick 13UD promemoria av , . 14UD promemoria av , . efterhand uppleva en rysk armé och flotta förlagd till östgötakusten 1743 1744 och ryska härjningståg 1719 1721 och 1788 1790. 1809 landsteg ryssarna på . Under första och hade tyskarna sjöherraväldet i men det kunde inte uteslutas att sovjetiska ubåtar under emellanåt använde svenska kusten som och som utgångspunkt för att sänka ett avsevärt antal fartyg i farlederna utefter den svenska kusten. I en framtida konflikt skulle rollerna sannolikt vara ombytta, framhölls i kommentaren, och ryssarna måste då räkna med att tyska ubåtar kunde söka skydd på svenskt vatten. Detta kunde leda till att det även för en defensiv sovjetisk planläggning vore angeläget att följa utvecklingen av det svenska ubåtsförsvaret och förbereda egna insatser. gav sålunda visst stöd för ett utpekande av men tonade påtagligt ned, till gränsen att eliminera, de i debatten framförda motiven, genom att lyfta fram normaliteten av ubåtsoperationerna. Utredarens bedömning av betänkande Det har under denna utrednings gång blivit allt klarare att ledamöter, och då i synnerhet dess ordförande , bestämde sig för att ett utpekande av var en nöd- vändighet, och det oberoende av bevisunderlaget. I Överbefäl- havarens dagbok sägs att då menade att så mycket var känt eller kunde antas vara känt i fråga om en Warszawa-paktsoperation att om man inte gjorde en tydlig be- dömning av nationaliteten, skulle man komma att få en debatt med påståenden om att svenskarna avsiktligt inte gick ut i nationa- litetsfrågan, vilket kunde komma att betraktas som att vi försökte att politiskt komma billigt undan.15 Av samma dagboksanteckning framgår att för regeringens del försvarsminister oroade sig över en sådan utveckling av kommissionens tänkande i frågan om nationalitetsbestämning, och framhöll de många osäker- heter som fortfarande gällde. skriver ÖB att det nu föreföll klart att hade bestämt sig för att peka ut som den sannolike inkräktaren. Detta skulle enligt ÖB ske mot bakgrund av ett antal indicier och inte vara grundat på bevis.16 Förre kabinettssekreteraren har i intervju med utredaren berättat att innan det att framlagt sitt betänkande, vilket skedde , kontaktat rörande frågan om Sovjet- unionens eventuella utpekande. Mot ett sådant talade att kom- missionen inte var säker på grund av brister i bevisningen, men om ett utpekande inte skedde fanns det risk för en inrikespolitisk kris. Enligt hade dock menat att kommissionen hade tillräckligt på fötterna (för ett utpekande), om än inte galoscher.17 har vidare i en tidningsartikel 1996 uppgivit att månaderna före publiceringen hade hållit nära kontakt med om de slutliga formuleringarna och slut- satserna. hade enligt varit tveksam om bevisningen var juridiskt bindande.18 Man kan inte undgå att se att hade kommit till slutsatsen att måste utpekas som ansvarig för de konstaterade undervattenskränkningarna på andra grunder än en inte helt hållbar indiciekedja. Hans eget refererade uttalande till ÖB och andra indikationer tydde på att såg ett utpekande av som en politisk nödvändighet. Liksom en stor del av svenska folket torde han efter tydliga bevis vara övertygad om att flertalet kränkningar härrörde från . Politiskt instinktivt och som en ryggmärgs- mässig reaktion var det som gällde. Hur litet indicier och fakta räknades för kommissionens ordförande och ledamöter illustreras av en notering i – före framläggandet av det slutliga betänkandet där denne skriver att för att statsministern skulle ha tilltro till kommissionens bedömning ifråga om nationalitet det krävdes ett betydande detaljunderlag som inte finns redovisat av kommissionen19. Försvarsstaben var i färd med att ta fram detta. Det underlag refererar till är sannolikt den promemoria av Försvarsstaben som nämnts tidigare. 17Samtal med , . Tyngre än tekniska detaljer och kanske även tyngre än utrikes- politiska tycks dock de inrikespolitiska bedömningar ha vägt som själv gjorde. Mycket talar för att genom att ta på sig ansvaret för utpekandet avsåg underlätta för , inte minst för sin förre näre medarbetare, den nye försvarsministern , att hantera både ubåtsfrågan och den säkerhetspolitiska debatten, om han talade klarspråk om det som alla redan trodde sig veta. Den politiska debatten och den däri framförda kritiken mot regeringen, och i synnerhet, för en alltför dogmatisk neutralitetspolitik med åtföljande för- siktighet i förhållande till den sovjetiska stormakten och miss- tänkte inkräktaren, hade försatt regeringen i ett pressat läge. kunde med sitt betänkande öppna dörren för och möjliggöra en bestämd hållning gentemot . Med facit i handen är det tydligt att och flertalet av ledamöter i ett centralt hänseende – nationalitetsbestämningen – fällde ett politiskt snarare än sakligt grundat avgörande. Regeringen – – hade själv genom att utse en politiskt sammansatt kommission snarare än en ämbetsmannautredning, bäddat för ett politiskt färgat betänkande. Olika versioner har givits om roll och inflytande i utredningen. Han har själv avböjt att tala med utredaren. Flertalet initierade menar dock att spelade en dominerande roll i kommissionen och att han inte behövde pressas till sin slutsats. Bildt själv har i mediasammanhang givit stöd för denna bedömning. En ledamot, , , motsatte sig emellertid i det längsta ett utpekande av som kränkande stat, under hänvisning till att indicierna var otillräckliga. Endast efter ett personligt ingripande på begäran av dåvarande centerledaren , förmåddes inrätta sig i kommissionens politiska fålla.20 I sammanhanget bör påpekas det principiellt tveksamma i att utse viceamiralen som kommissionens ende militäre expert. Stefenson som under Hårsfjärden-incidenten var 20 , försvarsminister 1983-1985, menar att var den starke man- nen i . Andra nära medarbetare anser dock att var den dominerande. Hämtat från samtal med , och , . Bildt själv har i officiella sammanhang anslutit sig till den senare bedömningen. Se intervju med , TV8, . Rörande ingripandet gentemot centerpartisten , samtal med , . operativt huvudansvarig och som sådan omtvistad, sattes sålunda att som militär expert medverka i utredningen av sin egen hantering av Hårsfjärden-operationerna. Detta var ett märkligt förfarande, som illustrerar unika karaktär i svensk utredningshistoria. En annan sak var dock att allt tyder på att Stefenson efter omständigheterna gjorde ett av uppskattat arbete.21 Det framgår vid samtal med den dåvarande kretsen runt stats- minister att denne blev påtagligt upprörd när han av och formellt , endast ett tiotal dagar före offentliggörandet, orienterades av försvars- ministern om betänkandets innehåll. menade att han ställts inför ett fullbordat faktum och att inte förvarnat honom eller konsulterat om betänkandets innehåll och då i synnerhet utpekandet av Sovjetunionen.22 Vid beredningen inom regeringen om hur man skulle reagera på betänkandet framgick att åtminstone två statsråd, utrikesminister och justitieminister , ifrågasatte om regeringen, på grund av svag bevisning, skulle kunna godta Ubåts- nationalitetsbestämning. ansåg dock att det inte fanns något alternativ för regeringen än att acceptera kommissionens betänkande. Den inrikespolitiska situa- tionen skulle ha blivit ohållbar om regeringen på svårförklarliga grunder ignorerade den respekterade och en enig politisk utrednings bedömning.23 I en protestnote till , förberedd av Thunborg och , berördes be- dömning att ubåtarna hade varit sovjetiska och förklarade rege- ringen för sin del att den inte hade några uppgifter som motsade kommissionens slutsatser. Regeringen hade därför dragit slutsatsen att det varit fråga om sovjetiska ubåtar. De framförde därför i noten en skarp protest mot de grova kränkningar av svenskt ter- ritorium som den sovjetiska marinen gjort sig skyldig till. Man anförde vidare att kränkningarna utgjorde ett allvarligt brott mot 22Ingvar , Ur skuggan av (, , 1999), s. 72; samt , . 23Ibid, s. folkrättsliga regler och finge tolkas som led i avsiktliga och olagliga försök att utforska det svenska sjöterritoriet. Regeringen för- klarade att denna verksamhet måste starkt fördömas. Man begärde slutligen av att den till den sovjetiska marinen gav sådana instruktioner att kränkningarna av svenskt territorium upphörde. Det svenska sjöterritoriet har utsatts för allvarliga kränkningar. Främmande ubåtar har även gått in i svenskt inre vatten och vid upprepade tillfällen i militära skyddsområden. , , trängde en ubåt in på inre svenskt vatten i närheten av en svensk örlogsbas. Ubåten var sovjetisk och protesterade kraftigt mot denna grova kränkning. ägde en serie kränkningar rum i – vid – i omedelbar närhet av en annan svensk örlogsbas. Det framgick att det rörde sig om fler än en ubåt. Den svenska försvarsmakten vidtog åtgärder i syfte att tvinga dem upp till ytan även med risk att de och deras besättningar skulle lida allvarlig skada. I anledning av dessa kränkningar tillsatte den en kommission med uppgift att klarlägga händelseförloppet samt att redovisa och bedöma utvecklingen då det gäller ubåtskränkningar av svenskt territorium samt diskutera tänkbara motiv för dessa. Kommissionen har till regeringen överlämnat sin slutrapport.