sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Den långtgående inblandningen från Kongressens sida och det faktum att export av försvarsmateriel ut- gör ett instrument för globala utrikespolitik kan ibland skapa viss tvekan om när anskaffning av materiel från kan ske och vilka leveransgarantier som kan påräknas. Materielförsörjningen i olika perspektiv i regel med sammanfallande säkerhetspolitiska intressen en viss garanti för att våra behov kommer att tillgodoses. För att ett internationellt samarbete om materiel skall utvecklas krävs många samverkande gynnsamma faktorer. Grundläggande för såväl politiskt sanktionerade samarbeten som för företags- samarbeten är att deltagarna måste uppleva att de vinner på sam- arbetet. En annan viktig faktor för samarbete mellan två eller flera nationer är att deltagande länder i huvudsak lyckats enas om funktions- och tidskrav och om fördelning av ansvar, insatser och kostnader i samarbetet. En tredje är att ländernas regelverk är tillräckligt harmoniserade. En fjärde är att deltagande länder har förtroende för övriga deltagares vilja och förmåga att fullfölja samarbetet. För del pekar det bl.a. på betydelsen av ett välutvecklat kontaktnät på alla nivåer, en beredvillighet att kompromissa om målsättningar och krav och att ensa regelverk. Särskilt viktigt för att vi skall kunna ligga på framkant i det internationella samarbetet är att totalt sett upplevs som en intressant partner. Om så inte är fallet torde vi som liten nation ha svårt att få tillgång till den mest kvalificerade och moderna materielen och komma långt bak i kön när efterfrågan i ett krisläge är stor. 3.4.2Marknad och nationella intressen En öppnare marknad för försvarsmateriel mellan med oss lika- sinnade länder bör ligga i intresse. Förutsättningarna bör då öka för samverkan och strukturrationaliseringar mellan länderna med utgångspunkt i kommersiell bärkraft och kostnadseffektivitet. Ett nödvändigt villkor är dock att de samverkande länderna har likartade säkerhetspolitiska intressen och likartade värderingar så att inte skillnader t.ex. i synen på vapenexport eller upphandlings- principer hindrar marknadens funktion. Det nämnda ramav- talet mellan sex nationer utgör ett tydligt uttryck för ländernas strävan att skapa en öppnare marknad för försvarsmateriel i . bör förväntningarna inte ställas för högt på att nationella hänsyn snabbt skulle försvinna i samarbete och handel med försvarsmateriel. Det kommer med all sannolikhet att finnas överlagrade intressen i de flesta länder att säkra inhemsk kompetens och kapacitet inom försvarsviktiga områden. Sådana intressen kommer att vara försvårande för etablerandet av en Materielförsörjningen i olika perspektiv marknad på rent kommersiella grunder i synnerhet som det alltid i slutändan är regeringar med politiska intressen som är kunder. Det är t.ex. ett vanligt förekommande krav i de samarbeten som etable- ras att de aktuella uppdragen att utveckla och producera det gemensamma projektet skall fördelas på ländernas industri i pro- portion till ländernas ekonomiska insats som köpare. Nationella intressen dominerar därmed i viss mån över vad som sannolikt vore tekniskt och ekonomiskt mest effektivt. Även har givetvis nationella intressen av en i landet verk- sam försvarsindustri bl.a. för att därmed öka leveranssäkerheten i krislägen och säkerställa en anpassningsförmåga på materiel- området. är det för ett mindre land som mer uppenbart än för t.ex. de största länderna i att ett utökat samarbete är absolut nödvändigt. Utan samarbete skulle vi inte få tillgång till den tekniska kunskap som behövs och skulle få orim- liga kostnader för försvarets materielförsörjning. Inom ramen för det regelverk om internationellt samarbete som överenskommer med andra länder om behöver därför den i landet verksamma försvarsindustrin ges goda förutsättningar. Den behöver kunna hävda sig i det internationella samarbetet och utveckla en långsiktig konkurrenskraft inom vissa nischer och därmed en förmåga att överleva. Inom andra områden behöver vi vara öppna för att avstå från inhemsk industriell förmåga och i stället tillgodose våra behov på ett förhoppningsvis både kostnadseffektivt och säkert sätt genom ett väl etablerat samarbete med och köp från andra länder. Den privata, delvis utlandsägda industri som finns i kommer givetvis att i första hand agera utifrån ägarnas intressen att kunna göra goda affärer. Vad som då kan tala till förmån när det gäller att förlägga verksamheten just här är bl.a. tillgång till kompetent arbetskraft och kunnande både tekniskt och vad gäller militär verksamhet. Det är vidare tillgång till en referenskund och den styrka som ett statligt exportstöd kan ge. Goda villkor för den i verksamma försvarsindustrin är således nödvändiga för att skall kunna etablera ett fram- gångsrikt samarbete med andra länder om försvarsmateriel. Det handlar om att vara en intressant partner för andra länder. För detta behövs en kombination av åtgärder. Det är viktigt att är kompetent och ligger på framkant både på myndighetssidan och i industrin. Det är viktigt att i verksam industri på de om- råden där man har förutsättningar att agera internationellt upp av som beställare och kompetent kund. Materielförsörjningen i olika perspektiv att samarbeten mellan företag i andra länder har sin motsvarighet i samarbete mellan regeringarna. Det är viktigt att staten lämnar industrin exportstöd i stora affärer. Det är viktigt att de många inblandade aktörerna kan agera kraftsamlat och dra åt samma håll. 3.4.3Kompetens och kapacitet för samarbete utlandssamarbete i försvarsrelaterade frågor har utvecklats synnerligen snabbt . Det gäller vårt nära samarbete operativt i krishanteringsinsatser främst på . Det gäller vårt samarbete om att utveckla kompetens och kapacitet för gemensam krishantering inom såväl Natos Partnerskap för fred (PFF) som inom EU. Det gäller vårt snabbt växande samarbete om försvarsmateriel samt forsknings- och teknikutveckling såväl i multilaterala fora som i många bilaterala konstellationer. internationella engagemang inom materielområdet har vi närmare beskrivit i delbetänkandet (SOU 2000:54, avsnitt 4.6). Sedan delbetänkandet publicerades har det tidigare nämnda ram- avtalet om åtgärder för att underlätta gränsöverskridande sam- arbete inom försvarsmaterielområdet undertecknats av sex euro- peiska länder, däribland (se avsnitt Förutsättningar för internationellt samarbete). har även blivit medlem i Västeuropeiska försvarsmaterielgruppen (WEAG) efter att ha varit observatör . Den snabba utvecklingen gör att man kan befara att sektorns förmåga att genomföra alla dessa olika typer av insatser utgör en flaskhals. Den bild vi inom skapat oss genom egna intervjuer och genom Statskontorets särskilda stu- die av hur vårt samarbete bedrivs pekar på tre bristområden. För det första saknas en tillräckligt tydlig ledning, samordning och prioritering av de olika insatserna. Särskilt angeläget är att regeringens strategiska ledning kan bli tydligare. Möjligheterna till samarbete finns med ett stort antal länder och inom ett stort antal områden. är landets resurser för att faktiskt genomföra ett samarbete begränsade. Det är angeläget att söka nå en ökad effektivitet och ett ökat utbyte av utlandssamarbetet genom en prioritering av sådana områden och sådana länder där förutsätt- ningarna är särskilt goda att nå framgång. Samarbetet skall ligga i säkerhetspolitiska intresse, bidra till det svenska försvarets operativa förmåga och till en säker försörjning med modern mate- riel på ett kostnadseffektivt sätt. Materielförsörjningen i olika perspektiv Det multilaterala samarbetet upplevs ofta som ineffektivt då det i regel stora antalet deltagande länder gör det svårt att nå fram till konkreta samarbetsprojekt. utgör de multilaterala fora ett värdefullt instrument för att skapa överblick och knyta kon- takter. Konkreta samarbetsprojekt bedrivs ofta mest effektivt bi- lateralt eller tillsammans med ett fåtal länder. En ny samarbetsform håller på att utvecklas inom OCCAR (Organisation Conjointe de Coopération en matière dArmement), där projektdeltagande utgör en förutsättning för medlemskap och där organisationen i sig ges en stark projektledande ställning. För det andra är den engagerade personalen inte alltid så väl ut- bildad för och förberedd på denna typ av arbetsuppgifter som vore önskvärt för att kunna fungera effektivt. Det är därför viktigt att fortsatt satsa på utbildning och träning. Den snabbt ökande erfa- renhetsbanken kommer här att kunna vara till god hjälp. För det tredje finns det ett behov av att utveckla formerna för uppföljning och utvärdering av det internationella försvars- materielsamarbetet. Möjligheterna till bättre samordning, prio- ritering, strategisk ledning och mer operativa krav är avhängiga att aktörerna i större omfattning utvärderar och analyserar arbetets inriktning, kostnad och resultat. 3.4.4Samarbete om formulering av operativa krav på materiel För att länder gemensamt skall kunna driva en utveckling och till- verkning av ett materielsystem är det av stor vikt att man har en gemensam uppfattning om vilken roll som systemet skall spela i militär verksamhet, vilket i sin tur skapar en gemensam grund för att formulera operativa krav på materielsystem. Gemensam och ensad syn av vilka anspråk som bör ställas på materielen skapar förutsättningar för att begränsa kostnaderna för materielanskaff- ningen genom samarbete och gemensamma projekt med väl avvägda funktionskrav. har genom sin alliansfrihet endast begränsad erfarenhet av internationellt fackmässigt militärt samarbete. En viss grund finns dock genom den möjlighet som ett antal svenska officerare haft att genomgå utbildning vid högre militära skolor i andra län- der. Av stor vikt är givetvis också den praktiska erfarenhet som ett antal officerare fått genom de internationella insatser som deltagit i . Materielförsörjningen i olika perspektiv En väsentlig kanal för att utveckla samarbetet är genom vår sam- verkan som partner med Nato inom PFF och då särskilt dess pla- neringsprocess (Planning and Review Process, PARP). En annan sådan kanal utgörs av det arbete som börjat bedrivas inom EU för att utveckla unionens gemensamma förmåga att utnyttja försvars- resurser för krishantering. I inget av dessa fall är samarbetet primärt inriktat på materiel- frågor. Det syftar till att definiera behov av operativ förmåga, på att klarlägga möjligheter och vilja från olika länder att ställa olika typer av förband och andra resurser till förfogande. Det syftar också till överenskommelser om vilka krav som skall ställas på förmåga att samverka (interoperabilitet). Även om samarbetet inte direkt avser själva materielen ställer dock de överenskommelser som görs krav på materielens egenskaper som blir likartade för deltagande länder. Själva processen att komma fram till överenskommelser ger också en god inblick i hur deltagarna ser på behovet av och värderar olika typer av militär förmåga. För ett lyckosamt samarbete om försvarsmateriel är det alltid vä- sentligt att deltagande länder i pågående och övervägda projekt också genomför ett samarbete när det gäller värdering av operativa och taktiska behov och deras inverkan på funktionskraven. Detta bör ske genom gemensamma studier och genom samverkan om värderingsmodeller och grunddata för sådana. Om samarbetet begränsas till en senare fas där funktionskraven är fastställda riskerar man stora svårigheter att enas eller att hamna i val av dyra lösningar för att allas krav skall kunna tillgodoses. Lika viktigt som att vid inhemsk upphandling ha nära kontakter och ömsesidiga hänsynstaganden mellan brukare, anskaffare och industri är det att ha medverkan från alla parter också i det internationella samarbetet om materielförsörjning. 3.5.1En politiskt styrd marknad Marknaden för försvarsmateriel, i såväl som utomlands, styrs ytterst av politiska beslut om investeringar i militär kapacitet. Därtill är utveckling, produktion och försäljning av försvars- materiel i regel omgärdad av lagstiftning som reglerar villkoren för de företag som är verksamma inom området. Materielförsörjningen i olika perspektiv Statsmakternas beslut om det nya för- svaret påverkar i flera avseenden villkoren för den i landet verk- samma försvarsindustrin. En grundläggande utgångspunkt är att framtida materielbeställningar från det svenska militära försvaret inte bedöms vara tillräckliga som hemmamarknad för en försvars- industri av dagens omfattning. Inriktningen är att på olika sätt, genom att bland annat utveckla förutsättningarna för mellanstatlig samverkan och ömsesidiga beroenden samt ge stöd till industrins exportansträngningar, förbättra möjligheterna för den inhemska försvarsindustrins närvaro på en internationell marknad. Materielförsörjningen skall förändras från dagens situation med långsiktiga bindningar i form av omfattande tidsutsträckta serie- leveranser till en ökad satsning på forsknings- och utvecklings- projekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer. Den nuvarande inriktningen innebär också att ett deltagande i internationell samutveckling från statsmakterna, myndigheterna och industrin bör åstadkommas för sådana system som ingår i det framtida försvarets behov eller där sådan utveckling bidrar till att viktiga kompetensområden kan upprätthållas inom landet. Vidare bör en förändrad fördelning av affärsrisker åstadkommas genom att industrin i högre grad än deltar i finansieringen av utveck- lingsprojekt. En ytterligare möjlighet att åstadkomma internatio- nella gemensamma utvecklingsprojekt är långsiktiga åtaganden mellan de samutvecklande länderna i kombination med industrins egensatsning och omstrukturering. Synen på försvarsmateriel – och därmed på försvarsindustrins leve- ranser – är traditionellt präglad av tunga utrustningar som artilleri- system, ubåtar och flygplan. Tjänsteleveranser, t.ex. av underhåll, har alltid spelat en viktig roll, men har traditionellt ändå tillmätts en underordnad betydelse i bilden av försvarets leverantörer. Del- vis beror detta säkert på att underhåll och liknande tjänster i hög grad producerats i myndigheternas egen regi. berörs emeller- tid försvaret starkt av ett par allmänna tendenser som innebär krav på att dessa traditionella synsätt omprövas. Den ena tendensen brukar förknippas med begreppet outsour- cing. Istället för att en kund på traditionellt sätt köper in utrust- ning och bygger upp egen förmåga att handha denna har det blivit allt vanligare att upphandla funktioner av externa Materielförsörjningen i olika perspektiv Detta kan innebära att en leverantör sköter drift och underhåll av en anläggning eller utrustning som kunden fort- farande äger (t.ex. en telefonväxel), men också att leverantörs- företaget bär totalansvaret för att funktionen ifråga fungerar. För försvarsindustrins del kan detta betyda att man i större utsträck- ning behöver ta ansvar för materielens funktion under hela dess livslängd. Den andra tendensen har att göra med IT-utvecklingen – att funktioner i allt högre grad realiseras i programvara och att infor- mation och programvara kan utbytas mellan olika system i allt högre hastigheter och fungera i olika systemmiljöer. Försvarsindustrin har länge varit en utpräglad kunskapsindustri med en hög andel kvalificerade ingenjörer och fackarbetare. Kun- skapen levereras emellertid traditionellt till kund inbyggd i de hårt integrerade system man producerar. Det är också viktigt i sam- manhanget att försvarsindustrins vinster traditionellt sett kommer från serieleveranserna medan utveckling utförts som uppdrag på basis av kostnadstäckning. Detta gör sammantaget att tillverkning och leverans av fysiska produkter kommit att dominera bilden av försvarsindustrin på ett delvis missvisande sätt. IT-utvecklingen gör nu att kunskapen blir mer fristående och flyttbar. Samma databaser – t.ex. mål- och miljödata – kan använ- das i många olika system. Denna utveckling innebär att förmågan att behärska system-av-systemfrågor blir allt viktigare. Tjänster och kunskap kommer att få en större betydelse för förmågan att leverera efterfrågade tekniska lösningar och applikationer. För- svarsindustrin kommer i ökande grad att behöva generera sina vinster genom försäljning av kunskapsintensiva tjänster. Behovet av fysisk utrustning för försvarstillämpningar för- svinner dock inte och fortfarande krävs det betydande industriell kompetens att konstruera och tillverka avancerade och komplexa produkter. Även om IT-utvecklingen har en betydande inverkan också på hur fysiska produkter konstrueras och tillverkas görs det viktiga framsteg även inom andra områden, t.ex. materialteknik, som bör omsättas i industriell kompetens och nyttiggöras för försvarstillämpningar. 3.5.3Effekter av den ökande internationaliseringen Omstruktureringen av den västliga försvarsindustrin efter det slut beskrevs i utredningens delbetänkande (SOU 2000:54, Materielförsörjningen i olika perspektiv Slutsatsen var att industrin internationaliseras i en allt snabbare grad och att även den i verksamma försvarsin- dustrin är en del av denna process. Formerna för internationalise- ringen är såväl samarbetsprojekt och allianser som förändringar i ägande genom samgåenden och regelrätta uppköp. Samarbete, allianser och ägande mellan företag i olika länder motiveras främst av att man vill kunna dela utvecklingskostnader, underlätta tillgång till utländsk teknologi och få tillträde till nya marknader. En konsekvens av det ökande antalet gränsöverskri- dande samarbeten och ägarförhållanden är ett framväxande kom- plext nätverk av bindningar mellan företag som är konkurrenter inom vissa områden och samarbetar inom andra. Exempelvis är de två ledande europiska försvarsföretagen inom flygområdet, och , starkt hoplänkade i olika samarbetsprojekt och samriskbolag (joint ). Denna utveckling riskerar att negativt påverka möjligheterna till konkurrens på marknaden för försvarsmateriel. Å andra sidan kan sådana samarbeten inom vara ett sätt att möta amerikansk konkurrens eller natio- nella monopol. Internationaliseringen medför också att relationen mellan stater och industrin förändras då den nationella identiteten hos försvars- industriföretag försvagas. Det blir exempelvis svårare för den enskilda staten att på egen hand påverka företagens inriktning och utveckling av system. Förändringen blir inte minst påtaglig för länder som förlitat sig på en stark inhemsk för- svarsindustri för huvuddelen sin materielförsörjning. Efter en våg av konsolidering på båda sidor av går det att skönja en struktur där sex företag, , Lockheed och i samt , EADS och (hette tidigare ) med europeisk hemvist, utvecklats till starka noder i ett globalt nätverk av försvarsföretag. Generellt sett har företag med en central position i det interna- försvarsindustrinätverket större möjligheter att få tillgång till kompetens, teknologi och beställningar än företag med perifer position i nätverket. Detta innebär att för små och medelstora för- svarsföretag kommer tillgången till projekt att till stor del att sty- ras av deras relationer till någon eller några av de systemsamman- hållande företagen och goda relationer till slutkunder. För svenskt vidkommande är det väsentligt att rikta ansträng- ningarna mot ett begränsat antal områden där den inhemska för- svarsindustrin har potential att vara internationellt konkurrens- kraftig. För att utveckla sådana områden krävs långsiktiga sats- Materielförsörjningen i olika perspektiv Det önskade resultatet är att inom landet skapa ett antal starka nischer för att därigenom kunna etablera en stark position i det industriella nätverket och därmed lägger grunden för landets materielförsörjning i internationell samverkan. Utan en sådan position reduceras möjligheterna att nå framgångar på en internationell marknad. I en situation när industrins internationalisering tilltar är det viktigt att peka på betydelsen av att villkoren för att bedriva för- svarsindustriell verksamhet i är gynnsamma. Samhällets infrastruktur i form av tillgång till välutbildad personal är en viktig faktor vid lokalisering av högteknologisk industri. Tillgång till den militära användarmiljön och till resultat från försvarsforskning och annan forskning är andra. I finns även en avancerad IT- och kommunikationsindustri vars kunnande och teknologi i ökande utsträckning kan komma att utnyttjas i försvarstillämpningar. Möjligheten att utnyttja kompetens för såväl militära som civila produkter kan bidra till bevarande av en industriell bas i landet för militära ändamål. 3.5.4En förändrad roll för inhemsk industri Den politiska inriktningen att materielförsörjning ska ske i internationell samverkan samt den ökande internationaliseringen av marknaden för försvarsmateriel förändrar på ett grundläggande sätt den inhemska industrins roll. Därutöver finns det ett antal faktorer som kan komma att påverka den inhemska försvarsindu- strins roll . Detta gäller industrins medverkan i samtliga faser av materielförsörjningen. Relationerna mellan leverantör och kund måste differentieras beroende på vilken typ av upphandling som äger rum. Å ena sidan kommer komplexa projekt i en anda av evolutionär utveckling att kräva en mycket intim relation mellan de inblandade aktörerna. Å andra sidan så kan för svensk del en ökande grad av anskaffning av redan utvecklad materiel kräva en traditionell affärsmässigt strikt relation mellan köpare och säljare som är förenlig med upphandling i konkurrens. Det senare gäller framförallt för produkter med be- gränsade behov av modifiering innan de införs i Försvarsmakten. Industrin önskar tillgång till användarmiljön i Försvarsmakten för att bättre förstå de taktiska och operativa behoven och för att kunna visa på de möjligheter som finns i de koncept som industrin Materielförsörjningen i olika perspektiv Detta ger också en möjlighet för industrin att tidigt kunna inrikta sina resurser för att ta fram tänkbara koncept. Vid utveckling av komplexa system krävs en intensiv dialog och ett nära samarbete mellan leverantör och kund under hela utveck- lingsprocessen. Dialogen omfattar bland annat krav på systemet, användaraspekter, kostnadsdrivande faktorer och frågor om tek- nisk realiserbarhet. Leverantörer som på förhand besitter kunskap om försvarets användarmiljö underlättar ett löpande och nära sam- arbete. Det är viktigt att uppdelningen mellan materielverkets roll som beställare till industrin och kund i formell mening och Försvarsmaktens roll som faktisk användare och egentlig slutkund inte lägger hinder i vägen för breda kontaktytor mot industrin. Det är viktigt att hitta lämpliga former för företagens deltagande i tidiga skeden, t.ex. i diskussioner kring koncept och idéer, utan att detta medför restriktioner för deltagande i ett senare upphand- lingsskede. Gällande lagstiftning om offentlig upphandling () uppfattas av vissa som hindrande för industrins engagemang i tidiga faser (se avsnitt Upphandlingsformer). En kvalificerad kund som har förmåga att delta i ett nära samar- bete under utvecklingsfasen är också värdefull för det företag som utvecklar produkten. En kund som ställer höga krav men också har förståelse för vad som tekniskt är möjligt och ekonomiskt försvar- bart bidrar till att utveckla konkurrenskraftiga produkter som kan vara intressanta även för andra. Genom att öka industrins insyn i dialogen om vart den taktiska och operativa utvecklingen är på väg och hur de materiella behoven därmed förändras skulle industrins applikationskunnande förstärkas. Försvarsindustrins produktutveckling har traditionellt finan- sierats genom utvecklingsuppdrag som beställts av försvars- myndigheterna. Kännetecknande för detta system är att kunden genom att betala utvecklingen burit risken i projektet. I en del fall, bl.a. , har dock industrin tagit del av risken i utvecklingsprojekt. Utvecklingsarbetet har i regel följts av en seriebeställning av den färdigutvecklade produkten.