sou · GPB385d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att tillkalla en särskild utredare för att analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan fram till . Utredaren skall redovisa och utvärdera hur regeringen, Försvarsmakten och andra berörda myn- digheter hanterat konstaterade undervattenskränkningar och indi- kationer på kränkningar av våra vatten som förekommit . Chefen för statsrådet för- ordnade ambassadören att vara sär- skild utredare. Utredningen har arbetat under benämningen . Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. ambassadören och som sekreterare förordnades fr.o.m. kanslirådet . Som militär expert medverkade konteramiralen fr.o.m. , som säkerhetspolitisk expert f.d. kansli- rådet fr.o.m. , och som expert i historievetenskap doktoranden fr.o.m. . Fredsforskaren har som expert tillhandahållit eget forskningsmaterial i ubåtsfrågan, inklusive analys av strategiska aspekter på det Nordatlantiska området. Översten har varit utredningen behjälplig med vissa arkivstudier. Generaldirektören har haft till uppgift att biträda vid granskningen av betänkandet från sekretessynpunkt. Illustrationerna har gjorts av . I utredningens sekretariat har projektadministratör och, , kanslisekreteraren och fil. Härmed överlämnas utredningens rapport (SOU 2001:85) Perspektiv på ubåtsfrågan. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Den säkerhetspolitiska miljön................................................. Två årtionden av ubåtsproblematik ........................................ Den formativa perioden ................ Utö-incidenten ett nytt mönster......................................... U 137 Gåsefjärden-incidenten ............................................. Hanteringen av Hårsfjärden-incidenten ................... 3.3.3 Några särskilda oklarheter i underlag och Politisk konfrontation och fortsatta kränkningar 5.4Händelserna i Karlskrona-området februari – (2) .................................................................... Kränkningar 1984 1987........................................................ Töre-incidenten (juni – ) ................................. Omprövning av ubåtsfrågan........................................ Bakgrund och innehåll ............................................... Kränkningar 1988 2000........................................................ De svensk ryska expertsamtalen........................................ Brevväxlingen Bildt Jeltsin ................................................ Kapaciteten på svensk sida........................................ Det rättsliga instrumentet ...................................... Svensk ubåtsjaktförmåga 1980 och framåt........................... Hanteringen av band ................................ Den internationella bilden ......................................... Andra länders erfarenheter.................................................... Samverkan med andra länder................................................. Perspektiv på ubåtsfrågan ......................................... Summary in English ......................................................... beslutade regeringen följande direktiv för utredningens uppdrag: En särskild utredare skall tillkallas för att analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan fram till . Utredaren skall redovisa och utvärdera hur regeringen, Försvars- makten och andra berörda myndigheter hanterat konstaterade undervattenskränkningar och indikationer på kränkningar av våra vatten som förekommit . Debatten kring främmande undervattensverksamhet på svenskt territorium har varit intensiv . Konstaterade kränkningar och indikationer om kränkningar har undersökts av två kommissioner. Den första lämnade sin rapport och handlade i första hand om incidenten i (Att möta ubåtshotet, SOU 1983:13). Den andra fick ett mer heltäckande uppdrag att utvärdera och analysera ubåtsfrågan . Denna kommission lämnade sin rapport (Ubåtsfrågan 1981 1994, SOU 1995:135). Tyngdpunkten i de två kommissionernas arbete låg i att söka utreda vad som faktiskt hade hänt i fråga om främmande under- vattensverksamhet. uppdrag att göra vissa utvärderingar beträffande informations- givning och utvärderade också de svenska insatsernas effektivitet. I fråga om vilken nation som var ansvarig för konstaterade kränk- ningar av svenskt vatten gjorde den första kommissionen bedömningen att sovjetiska ubåtar kränkt svenskt område, medan den andra menade att det varken då eller senare fanns underlag för att göra en nationalitetsbestämning. lämnade kommendör en rapport om de rysk-svenska ubåtssamtalen, som pågick 1992 1994. fick ambassadör i uppdrag av Utrikes- departementet att göra en säkerhetspolitisk granskning kring kränkningarna av svenska vatten perioden 1995. Regeringen beslutade att offentliggöra rapport, med vissa begränsade undantag, och rapport i sin helhet. gjordes två särskilda utredningar med anledning av uppgifter i media om att officerare i svenska marinen fattat beslut om gemensamma övningar med Nato-länder och att ubåtar från Nato-länder tillåtits tränga in på svenskt territorialvatten. Utred- ningarna visade att dessa uppgifter saknade stöd. Med anledning av att det fortfarande finns ett antal helt eller delvis obesvarade frågor kring förekomsten av främmande under- vattensverksamhet, skall dessa frågor utredas så att ett så fullstän- digt klarläggande som möjligt kan åstadkommas i ubåtsfrågan. Utredaren skall ha till uppgift att bedöma det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan och fram till , redovisa och utvärdera hur regeringen, Försvarsmakten och andra berörda myndigheter har hanterat konstaterade undervattenskränkningar och indikationer om att sådana förekommit, analysera beslut och beslutsunderlag som legat till grund för politiska ställningstaganden och ageranden, belysa hur dessa beslutsunderlag tagits fram, belysa vilken påverkan tidigare kommissioner och utredningar haft för de politiska och militära ställningstagandena, analysera de svenska insatsernas effektivitet och redovisa de förutsättningar som funnits för att uppnå avsedda resultat, samt bedöma vilken ytterligare information i ubåtsfrågan som är angelägen att redovisa i syfte att åstadkomma en fullständig belysning. Frågan om det alls förekommit främmande undervattensverksam- het är utredd och behöver alltså inte behandlas vidare. Utredaren skall koncentrera sig på att granska vidtagna åtgärder, hur beslut om dessa fattades, på vilket underlag besluten fattades och hur besluten genomfördes. Mediernas betydelse och agerande, liksom slutsatser som presenterades av medierna är betydelsefulla i sam- manhanget. Utredaren skall därför också granska och sätta in i sitt sammanhang hur politikerna och militären påverkades av den offentliga debatten. I anslutning till detta uppdrag anser regeringen att det också är angeläget att få till stånd en allmän säkerhetspolitisk granskning av svenskt politiskt och militärt agerande 1989. Det är lämpligt att utredaren får även detta särskilda uppdrag. I den utredningen kommer utredaren att få biträde av en grupp experter, och partier skall ges möjlighet att följa utrednings- arbetet. Utredaren skall ta del av all tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet, både politiska och militära källor. Uppdraget skall redovisas . Regeringen förlängde utredningstiden och beslöt att uppdraget redovisas . För att göra betänkandet tillgängligt för intresserade läsare1 och för att dra uppmärksamheten till betydelsen av enskilda händelser för den övergripande värderingen av regeringens och Försvarsmaktens hantering av den komplexa ubåtsfrågan, har jag tillgripit metoden att efter varje deskriptivt avsnitt redovisa min kritiska bedömning av det skeende och den utveckling som beskrivits. Tanken är att för läsaren göra de beskrivande avsnitten förståeliga i skenet av en 1 Utredningen har haft ambitionen att samla ihop och arkivera så mycket som möjligt av de öppna källor som finns rörande ubåtsfrågans hantering . Tanken är att detta material skall tjäna som grund för fortsatta studier för forskare, journalister och andra med intresse för dessa frågor. värderande sammanvägning i den helhetsbild som söks. De be- skrivande avsnitten har ordnats kronologiskt vilket bör underlätta för läsaren att följa ubåtsfrågans utveckling och framåt. Min utgångspunkt när utredningsarbetet inleddes var att basera utredningen på 1995 redovisning av sakför- hållandena, eftersom dess granskning enligt mitt förmenande genomförts med noggrannhet och logisk skärpa. I enlighet med kommissionens direktiv var dess betänkande fokuserat på att granska och offentligt redovisa en samlad bild av vad som förekommit. Granskningen skulle enligt direktiven inte omfatta den säkerhetspolitik som fört. Inget finns nämnt om någon värdering av den politiska hanteringen. De värderande aspekterna hölls troligen därför till ett minimum. Eftersom mitt uppdrag, till skillnad från , utformats med betoning på värderingen av hur ubåtsfrågan hanterats kan detta betänkande ses som ett komplement till utredning. Det har emellertid under utredningens gång framkommit en stor mängd nya data och okänd information som i inte obetydlig grad påverkar bilden av hur Försvarsmakten, främst Överbefäl- havaren och marinen, och de olika regeringarna hanterat sina uppgifter. Dels har det varit möjligt att få tillgång till en betydande mängd ny dokumentation i offentliga och privata, svenska och utländska arkiv, dels har under utredningens gång ett stort antal personkontakter för intervjuer, samtal och detaljklarlägganden gjorts med enskilda personer, av vilka många själva har varit direkt engagerade i olika aspekter på ubåtsjakten. Jag har personligen genomfört upp emot ett hundratal samtal i ubåtsfrågan.2 Detta har inneburit att bilden av ubåtskränkningarna modifierats och att värderingsunderlaget blivit ett annat än det ursprungligen tänkta. De bredare säkerhetspolitiska aspekterna på ubåtsfrågan blev inte behandlade av även om bl.a. professor , i ett papper för räkning, och docen- ten i ett par arbeten lämnat värdefulla bidrag till denna centrala aspekt på frågorna.3 Enligt min bedömning är en 2Utredningen har genomfört ett stort antal intervjuer. En förutsättning för dessa har varit att inga uppteckningar arkiverats. F.d. statsminister har avböjt utredningens in- bjudan till samtal. 3Bo Huldt, "Ubåtskränkningarna Frågor om bakgrund och motiv, Internationella Stu- dier, 1996:1, s. 24 48; , Bakom ubåtskrisen: Militär verksamhet, krigsplan- läggning och diplomati i (Liber, , 1986); och , Fred och Fruktan: säkerhetspolitiska historia 1918 2000 (Historiska Media, , 2000), s. 226-249. utrikes- och säkerhetspolitisk miljöbeskrivning betydelsefull för en förståelse av den svenska ubåtsproblematiken. Genom att jag delvis parallellt med innevarande utredningsuppgift också haft uppdraget att utreda den svenska säkerhetspolitiken under den senare delen av det har det varit möjligt att utnyttja vissa element från det kommande säkerhetspolitiska betänkandet för att underlätta förståelsen av ubåtsproblematiken. Andra aspekter som påverkat utredningsresultatet har varit frågorna om metoden för operationer och analyser i ubåtsjakter samt motivfrågan. Den senare har emellanåt inbjudit till en del resonemang som tenderat till det cirkulära. Ett försök har gjorts att i betänkandet, utgående från den säkerhetspolitiska miljöbeskrivningen, dra slutsatser och identifiera motiv för förmodade kränkningar utan att hemfalla åt cirkelresonemang. Ubåtsjaktens metodfrågor har ägnats betydande utrymme i be- tänkandet och det är min förhoppning att redovisningen kan bidra till en större förståelse för svårigheterna i och komplexiteten av marinens ubåtsjaktsoperationer som ett antal åtgärder och händelser som förbryllat och oroat utomstående analytiker och observatörer särskilt granskas och förhoppningsvis får sin för- . Den militära underrättelsetjänsten har varit tillmötesgående med angeläget och viktigt underlag för utredningen. En del av detta material redovisas i detta betänkande. har sekretesskraven i flera avseenden förhindrat offentliggörande. Jag vill emellertid bestämt deklarera att inget av den information som sålunda inte kunnat tryckas rubbar de bedömningar som redo- visas i betänkandet. Som framgår av direktiven är det inte denna utrednings uppdrag att vidare behandla frågan om huruvida det alls förekommit främ- mande undervattensverksamhet i svenska vatten. Utredaren skall koncentrera sig på att granska de åtgärder som de ledande aktörer- na, nämligen regeringen och Försvarsmakten och andra myndig- heter, har vidtagit. Utredningsarbetet har därför koncentrerats på beslut, beslutsfattande, beslutsunderlag och motiv, samt överväganden bakom dessa aktörers ställningstaganden. Detta har inte inneburit att utredaren förhållit sig helt agnostisk till de fakta som presenterats av tidigare kommissioner. De båda tidigare kommissionernas betänkanden har sålunda blivit föremål för en värderande granskning. Detta är inte minst viktigt eftersom de båda i viktiga avseenden motsäger varandra. Det gäller främst 1995 avvisande av Ubåtsskyddskommis- sionens 1983 värdering i nationalitetsfrågan. Som underlag för utredningens bedömningar och värderingar av de ledande aktörernas agerande har utredaren genomfört samtal och intervjuer med ett betydande antal ledande politiker, samt med tjänstemän i ansvarig ställning särskilt i Statsrådsberedningen, men också i och i Försvarsdepartementet. Inter- vjuer och samtal har genomförts med ett stort antal personer inom Försvarsmakten, på alla nivåer, vilka på olika sätt deltagit i den verksamhet utredaren haft att granska. Utredningen har också intervjuat personal på (), Total- () och (). Syftet med intervjuerna har varit att söka få underlag för utvärderingen av den krishantering som verkliga eller befarade ubåtsintrång föranlett. Utredaren har haft möjlighet att tack vare vänliga tillmötes- gåenden genomföra en rad seminarier med forskare och forsk- ningsgrupper från bl.a. , Lunds och samt Försvarshögskolan i , omfattande såväl ubåts- problematiken som den övergripande frågan om säkerhetspolitiken under det . Därvid har utredningen fått del av svensk forskning i dessa frågor, samt kunnat presentera och diskutera egna preliminära iakttagelser och slutsatser. Regeringens beslutsunderlag har till stora delar varit vad för- svarsledningen har presenterat. Därför har utredaren i detta avseende koncentrerat sig på att kartlägga underlaget för Överbefälhavarens (ÖB) och andra ledande militära chefers beslut. 4 Krishanteringsfrågor har varit föremål för ett seminarium med professor och fil.dr vid , samt doktorand vid . Säkerhetspolitiken under det har behandlats i diskussion med pro- fessor emeritus , professor , docent och docent . Lundaforskarna professor , professor samt docent medverkade i ett seminarium där olika aspekter av svensk säkerhetspolitik avhandlades. Ett liknande seminarium hölls också tillsammans med forskare från , där professor , docent , docent samt fil.dr deltog. och dess roll i svensk säkerhetspolitik har varit föremål för diskussion med professor vid , docent vid , redaktör och , byråchef på . Ubåtsfrågan och svensk säkerhetspolitik har även diskuterats med docent . I viss mån har även utrikesförvaltningen tillhandahållit underlag, vilket också tagits med i granskningen. Mediernas betydelse och agerande, liksom slutsatser som pre- senterades av media, har ansetts betydelsefulla. Utredaren har därför haft att granska och sätta in i sitt sammanhang inte bara hur politikerna och militärerna skötte sina kontakter med media, samt hur informationsfrågorna överhuvudtaget hanterades, utan också hur regering och militär ledning påverkades av den offentliga debatten. En särskild diskussion om medierna och deras inverkan återfinns under kapitel 10. Ett viktigt underlag för utredningsarbetet har givetvis utgjorts av de betänkanden som utarbetats av Ubåtsskyddskom- mission och . Ambassadören , sekreterare kommission, samt generalmajoren och expeditions-/rättschefen vid Försvarsdepartementet, huvudsekreterare kommission, har varit tillmötesgående och underlättat arbetet. Andra utred- ningar som utredaren har använt sig av är bl.a. de i direktiven nämnda rapporterna rörande de svensk-ryska ubåtssamtalen som pågick 1992 1994 och ambassadör säkerhets- politiska granskning . presenterades rekom- mendationer av om det s.k. typljudets ur- sprung. genomförde både Försvarsdepartementet och ÖB, på var sitt håll, utredningar rörande förekomsten av Natoubåtar i svenska vatten. De rapporter som ÖB gjorde efter de olika incidenterna är också viktiga källor. Bland dessa återfinns (MAna) rapport efter Hårsfjärden-incidenten , vilken strax efter följdes av en granskning av händelsen i den s.k. Grandin- rapporten, ledd av konteramiralen . Den senare rapporten har varit till särskilt stor nytta i utredningsarbetet. I anslutning till incidenten i gjordes även en analys av informationstjänsten. Efter Karlskrona-incidenten gjordes en utredning av konteramiralen , samt en rapport av generaldirektören angående dykeriverksamhet i anslutning till denna händelse. överlämnade ÖB en årsrapport med en redovisning av ubåtskränkningar under det andra och tredje kvartalet 1987 samt, i anslutning till detta, en omfattande analys av det samlade kunskapsläget rörande kränk- ningarna och en redovisning för system och metoder för ubåtsjakt. Utredningen har även tagit del av ÖB:s periodiska rapportering rörande undervattensverksamheten, av krigsdagböcker m.m. samt av personliga dagböcker. Förre ÖB general dag- böcker har varit till nytta för utredningen. Detta material är för tidsperioden unikt genom sin bredd och detaljrikedom. Ljungs bedömningar och redovisningar har kommit att spela en stor roll för bilden av säkerhetspolitiken och ubåtsfrågan och utredaren har därför varit angelägen att i sitt arbete kritiskt granska även Ljungs versioner av olika skeenden. Utredaren har haft tillgång till protokoll. Också offentligt tryck, som t.ex. betän- kanden från relevanta år, har varit värdefulla informationskällor. Omfattande genomgångar av svenska och utländska militära och civila arkiv har genomförts. Utredaren har därtill tagit del av ett flertal publikationer där kritiska synpunkter och olika hypoteser har förts fram rörande hanteringen av ubåtsfrågan. Dessa kritiska röster kan särskiljas i två olika kategorier. Den första gruppen forskare och debattörer skulle kunna beskrivas som revisionister, eftersom de i olika centrala avseenden gör radikalt andra bedömningar än de gängse. Utredaren har tagit del av ett flertal böcker av revisionistisk karaktär, bland andra , och ytan. Den andra gruppen kan karaktäriseras som kritiskt ortodoxa, eftersom de ansluter sig till huvudfåran i den rådande historie- skrivningen men med vissa kritiska synpunkter. Bland dessa åter- finns , Submarine Operations in Swedish Waters 1989, than Fiction: Soviet Submarine Operations in Swedish Waters, Bo Huldts Ubåtskränkningarna, och 137 som skakade samt 1982 Swedish 5Exempel på verk där Ljungs dagböcker figurerar som en av de viktigaste källorna är , Fred och Fruktan: säkerhetspolitiska historia 1918-2000 (2000); och , The 1982 Swedish Submarine Incident: A Decision-Making Analysis, Cooperation & Conflict 1998, 33 (4): s.367-407. 6Anders Hasselbohm, Ubåtshotet- En kritisk granskning av Hårsfjärden-incidenten och (Prisma, , 1984); , Ubåtsvalsen en motbok till rapporterna från ÖB och (, , 1985); och , Under ytan Ubåtar och svensk säkerhetspolitik (Daidalos, , 1996). kan också sägas tillhöra denna revisionistiska skola och har som expert i utredningen haft vänligheten att dela med sig av eget forskningsmaterial i ubåtsfrågan. Jag biträder dock inte de teorier som framfört utifrån detta material. 7 En inventering av befintliga artiklar, rappor- ter, uppsatser och böcker i ubåtsfrågan som helhet erhålles i Litte- raturförteckningen. Ett antal samtal har förts med journalister som med olika utgångspunkter engagerat sig i ubåtsfrågan, bl.a. och . Utredaren har också haft ett givande utbyte med medlemmar av Medborgargruppen för Ubåtsfrågan.8 I ovan angiven litteratur och i nämnda kontakter har en rad hypoteser framförts som blivit föremål för närmare granskning. Några av dessa hypoteser implicerar försummelser och vilseledanden från Försvarsmaktens sida. Utredaren har i enlighet med sina direktiv engagerat sig särskilt i granskning av dessa påstådda brister i hante- ringen. De centrala aktörerna i ubåtsfrågan, vars hantering av frågan alltså här ska granskas, är i direktiven angivna till regeringen, För- svarsmakten och andra berörda myndigheter. Medierna och deras inverkan kommer som nämnts att avhandlas i ett särskilt avsnitt, och den här följande granskningen kommer alltså att koncentrera sig på de aktörer som hade det direkta ansvaret för hanteringen. Med politiker avses här i första hand regeringen, som sägs i direk- tiven, men också andra ansvariga politiker och högre tjänstemän. Försvarsmakten var inte en enda myndig- het, utan omfattade ÖB, och de olika försvars- grenarna, samt militärområdesstaberna och övriga staber och förband. Med andra berörda myndigheter avses i sammanhanget särskilt (numera FOI Total- ), och För- svarets radioanstalt men även andra, som m.fl. som denna utredning granskat har ett antal organisatoriska förändringar inträffat. Fram till bestod Försvarsmakten av ett stort antal myndigheter, varav 7Wilhelm , Bakom ubåtskrisen: Militär verksamhet, krigsplanläggning och diplomati i (1986); , Soviet Submarine Operations in Swedish Waters 1980-1986 (Praeger, , 1987); . , Stranger than Fictions: Soviet Submarine Operations in Swedish Waters (, , 1990); , "Ubåtskränkningarna- Frågor om bakgrund och motiv, Internationella Studier, 1996:1, s.24-48; , Ubåt 137 – som skakade (Atlantis, , 1984); samt , The 1982 Swedish Submarine Incident, Cooperation & Conflict, 1998. 8Medborgargruppen för Ubåtsfrågan har formulerat sina tankar i skriften, (red. ), Ubåtsfrågan: En kritisk ganskning av den svenska nutidshistoriens viktigaste säkerhetspolitiska dilemma (debatt, , 1999). Överbefälhavaren var en. Under de därpå följande åren skedde betydande förändringar. Samtliga militära staber och förband blev en myndighet, Försvarsmakten, med Överbefälhavaren som chef. Försvarsstaben och försvarsgrenscheferna med staber m.fl. sam- manslogs till Högkvarteret. Av de ursprungliga sex militär- befälhavarna med milostaber blev det först tre stormilon, vilka sedan lades ner . På den lägre regionala nivån sammanslogs örlogsbaser och kustartilleriförsvar till marinkommandon 1990. Dessa enheter ersattes 2000 med marinbaser, vilka är under- ställda Högkvarteret. Kustflottan upphörde som förband 2000. Dessa omfattande organisationsförändringar har inneburit att från har de resurserna för bl.a. incident- verksamhet till sjöss och i skärgård, de fyra fartygsflottiljerna, de två amfibiebataljonerna, de två marinbaserna och marintaktiskt kommando underställts Generalinspektören för marinen. Denne är tillika chef för det Marintaktiska kommandot ingående i den Operativa insatsledningen i Högkvarteret. Försvarsmaktens samt- liga helikopterresurser har samlats i en gemensam helikopterflottilj, varur lämpliga resurser avdelas till Operativa insatsledningen vid incident. I utredningen förekommer omväxlande olika namn på organisa- tionsenheter. Ovanstående kortfattade redovisning syftar till att ge en förklaring härtill. har också vissa tekniska begrepp ändrats. Det i ubåtsjaktsammanhang oftast förekommande är att man övergick från benämningen hydrofon till sonar . I betänkandet har försökts att genomgående använda det engelska sonar (Sound Navigation and Ranging). För att rätt förstå och värdera de komplexa skeenden som konstaterade eller indikerade ubåtskränkningar och därav motive- rad ubåtsjakt utgör, är en teckning av den säkerhetspolitiska miljön som bakgrund till ubåtshändelserna en nödvändighet.