sou · GPB3100 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare för att granska regleringen och användningen av personregister och annan behandling av personuppgifter i verksamhet vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna samt hyres- och arrendenämnderna. Utredaren skall även föreslå författningsändringar som behövs för den framtida behandlingen av personuppgifter i dessa verksamheter. förordnade chefen för , statsrådet , kammarrättslagmannen att fr.o.m. vara särskild utredare. Som experter har fr.o.m. medverkat numera chefsjuristen , lagmannen , sektions- chefen , överarkivarien , hovrätts- assessorn , verksjuristen , avdelningsdirektören , hovrättsrådet , kammaråklagaren , hyresrådet och advokaten , Advokatfirman . medverkade som expert t.o.m. . har medverkat som expert fr.o.m. . Sekreterare har varit kammarrättsassessorn . Utredningen har tagit sig namnet (Ju överlämnade utredningen delbetänkandet Dom- stolarnas register och personuppgiftslagen – En rättslig anpassning (SOU 2001:32). Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande Informations- hantering och behandling av uppgifter vid domstolar – En rättslig översyn (SOU 2001:100). Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter. Betänkan- det är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om behandling av uppgifter vid Förslag till lag om behandling av uppgifter vid Förslag till lag om behandling av uppgifter vid hyres- och arrendenämnder................................................... Förslag till förordning om behandling av uppgifter vid Förslag till förordning om behandling av uppgifter vid Förslag till förordning om behandling av uppgifter vid hyres- och arrendenämnder................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol ............... BAKGRUNDEN TILL VÅRA FÖRSLAG Dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen .......................... 2.1.2 Bestämmelser om när personuppgifter får 2.1.3 Information och rättelse m.m. ................................. Anmälan till tillsynsmyndighet................................ 2.1.5 Överföring av personuppgifter till tredje land ......... 2.2.1 Allmänt om lagen och dess tillämpnings 2.2.2 Förutsättningar för behandling av person- 2.2.3 Information och rättelse m.m. .................................. Säkerhet vid behandlingen ....................................... 2.2.5 Överföring av personuppgifter till tredje land ......... 2.2.6 Anmälan till Datainspektionen m.m. ....................... Registerförordningar för domstolar och nämnder..................... Förordningarnas tillämpningsområde m.m........................... Behandling i löpande text ..................................................... Rättigheter för enskilda......................................................... Rättelse och skadestånd ........................................... Register m.m. vid domstolar och nämnder.................................. 4.1.3 Det nya verksamhetsstödet () ........................ Register över anställda............................................. Register över utomstående ....................................... Övriga administrativa register.................................. Behandling av personuppgifter i löpande text ...................... 5 Övergripande principer................................................................. Behovet av datorstöd i domstolar och nämnder................ Skyddet för den personliga integriteten............................ Offentlighet vid domstolar................................................ 5.4Personuppgiftslagen eller särskild författningsreglering.. 88 Lagar, förordningar eller myndighetsföreskrifter ............. En eller flera författningar ................................................ Grundläggande begrepp – databas eller register............... Förhållandet till personuppgiftslagen............. Behandling av uppgifter i löpande text .......... Behandling av uppgifter i databaser ............................... Uppgifter som får behandlas .......................... Elektronisk mål- och ärendehantering............ Elektroniskt inhämtande och utlämnande av uppgifter och handlingar............................ Bevarande och gallring................................... Avgifter vid elektroniskt utlämnande............. Rättelse och skadestånd.................................. Detaljreglering i förordningar och föreskrifter............... Uppgifter som får behandlas i databaser ........ Elektroniskt utlämnande av uppgifter ............ Direktåtkomst för parter ................................. Sökbegrepp vid arkivmyndigheter.................. Föreskrifter om gallring.................................. Avgifter vid elektroniskt utlämnande............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser............................ Ekonomiska konsekvenser av våra förslag................................ Bilaga (Kommittédirektiv 2000:74) ........................................................ Några allmänna utgångspunkter för uppdraget trädde personuppgiftslagen (1998:204) i kraft. upphörde datalagen (1973:289) att gälla, med undantag för pågående behandlingar av personuppgifter, för vilka lagen gällde till och med . Personuppgiftslagen har sin utgångspunkt i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet. Vi har haft i uppdrag att, med utgångspunkt från personuppgiftsla- gen och dataskyddsdirektivet, granska regleringen och användningen av personregister eller annan behandling av personuppgifter i verksam- het vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomsto- larna samt hyres- och arrendenämnderna. I vårt uppdrag har också in- gått att föreslå författningsändringar som behövs för den framtida be- handlingen av personuppgifter. överlämnade vi till justitieministern ett delbetänkande med förslag om behandling av personuppgifter vid domstolarna och nämnderna som påverkades av att datalagen helt upphörde att gälla (SOU 2001:32). Den delen av uppdraget begränsa- de sig till sådana rättsliga åtgärder som var nödvändiga att genomföra före nämnda datum. Viktiga utgångspunkter för vårt fortsatta arbete har varit att vi skall skapa enkla och tydliga regler som är anpassade till den tekniska ut- vecklingen på ett sådant sätt att de tillgodoser behovet av ett effektivt IT-stöd i mål- och ärendehanteringen. En övergripande uppgift har varit att beakta att regleringen av domstolarnas och nämndernas be- handling av personuppgifter utformas så att enskildas personliga integ- ritet skyddas. I uppdraget har även ingått att undersöka om det finns behov av att ändra eller komplettera de bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) som gäller för uppgifter vid domstolarna, eftersom uppgif- ters varierande sekretessgrad innebär såväl rättsliga som praktiska pro- blem vid en utökad automatiserad hantering av personuppgifter. Den ökade användningen av datorer i samhället är ett naturligt led i effektiviseringen av skilda verksamheter och det finns inte någon an- ledning att anta annat än att behovet av datorstöd kommer att fortsätta öka. Detta gäller inte minst för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt hyres- och arrendenämnderna, som i flera avseenden ännu inte har ett lika effektivt datorstöd som många större myndigheter. Utvecklingen inom datorområdet visar att lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd måste vara teknikoberoende och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheterna som kontinu- erligt pågår. är det mycket viktigt att det i lagstiftningen tas hänsyn till enskildas personliga integritet. Vid domstolar och nämnder hanteras stora mängder information som kan vara av känslig natur för de inblandade parterna. I takt med att dator- stödet byggs ut och stora uppgiftsmängder görs enkelt sökbara, ökar riskerna för att enskilda skall drabbas av oacceptabla intrång i den per- sonliga sfären. Det är med andra ord viktigt att man inte hamnar i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen eller där den sistnämnda onödigt hämmar effektiviseringen. Det måste vara möjligt att i stor omfattning använda sig av ny digital teknik i domstolarna och nämnderna, utan att det innebär att integritetsskyddet blir eftersatt. För att garantera såväl integritetsskyddet som möjligheterna till fortlöpande effektivisering av verksamheterna, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möjligt lämnar detaljregleringen därhän. Vi föreslår därför att de grundläggande principerna för behandling av per- sonuppgifter i domstolarnas och nämndernas rättsskipande och rätts- vårdande verksamhet skall regleras särskilt i lag, medan kompletteran- de bestämmelser skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För behandling av personuppgifter i domstolarnas och nämndernas administrativa verksamhet, t.ex. i arbetsgivarfrågor, anser vi att det är tillräckligt med personuppgiftslagens bestämmelser och vi föreslår därför ingen särskild reglering inom det området. Regler för domstolars och nämnders informations- hantering och behandling av uppgifter Vi anser att det är lämpligt att frågor om behandling av personuppgifter i domstolarna och nämnderna regleras på ett så sammanhållet sätt som möjligt. Med hänsyn till de skilda verksamhetsområdena har vi dock inte ansett det lämpligt med en enda gemensam lag och en förordning. Vi föreslår i stället en sammanhållen reglering för de allmänna domsto- larna, en för de allmänna förvaltningsdomstolarna samt en för hyres- och arrendenämnderna. De lagar vi föreslår är alla indelade i tre kapitel. I det första kapitlet finns allmänna bestämmelser om hur uppgifter skall behandlas vid domstolarna och nämnderna. I det andra kapitlet regleras särskilt be- handling av uppgifter i databaser. Med en databas avses en samling uppgifter och handlingar som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten vid en eller flera domstolar eller nämnder. Såväl de målregister som används som mer avancerade mål- och ärendehanteringssystem omfattas av dessa särskilda bestäm- melser. I ett tredje kapitel finns bestämmelser om enskildas rättigheter gentemot de personuppgiftsansvariga domstolarna och nämnderna. Till varje lag föreslår vi en förordning där regeringen meddelar närmare bestämmelser som kompletterar lagarna. Elektronisk informationshantering och behandling av uppgifter vid domstolar och nämnder kan förekomma såväl i form av e-post- funktioner och vanlig ordbehandling med hjälp av persondatorer som gemensam användning av omfattande register och avancerade datorsy- stem. Lagarna skall tillämpas vid all sådan behandling av person- uppgifter i domstolarnas och nämndernas rättsskipande och rättsvår- dande verksamhet. Även behandling av personuppgifter i strukturerade register skall omfattas av lagarnas tillämpningsområde. Där- emot omfattas administrativ verksamhet inte av lagstiftningen, vilket innebär att endast personuppgiftslagen är tillämplig när uppgifter be- handlas i t.ex. en domstols löneregister. Personuppgiftslagen gäller bara för behandling av uppgifter om levande fysiska personer. Ett flertal grundläggande bestämmelser i de lagar vi föreslår skall emellertid vara tillämpliga även på uppgifter om juridiska personer och avlidna. Det gäller de bestämmelser i lagarna som reglerar ändamålen med och ansvaret för behandlingen, gallring och bevarande av uppgifter samt all behandling av uppgifter i särskilda gemensamma automatiserade uppgiftssamlingar (databaser). Bestämmelser i personuppgiftslagen skall tillämpas på behandling av personuppgifter vid domstolar och nämnder endast när det anges särskilt. De bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara allmänt tillämpliga är de om definitioner, förhållandet till offentlighetsprinci- pen, grundläggande krav på behandling, säkerheten vid behandling, överföring av personuppgifter till tredje land, personuppgiftsombudens uppgifter, upplysningar till allmänheten om vissa behandlingar, till- synsmyndighetens befogenheter samt straff. Tydliga och konkreta ändamål för behandling av personuppgifter och andra uppgifter vid domstolar och nämnder skall framgå av lag. De ändamål för vilka uppgifter skall få behandlas automatiserat eller i register är handläggning av mål och ärenden, fullgörande av underrättelseskyldighet som följer av lag eller förordning, återsökning av vägledande avgöranden samt planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Uppgifter får också användas för att framställa stati- stik. Härigenom ges enligt vår uppfattning domstolar och nämnder möjlighet att på ett heltäckande sätt använda sig av datorstöd i verk- samheten. Ändamålsbestämmelserna hindrar naturligtvis inte att upp- gifter lämnas ut i enlighet med offentlighetsprincipen eller enligt be- stämmelserna i sekretesslagen och förvaltningslagen om samarbete mellan myndigheter. En domstol eller nämnd skall vara personuppgiftsansvarig för be- handling som den utför eller som det åligger den att utföra. Vid sidan av personuppgiftsansvaret skall en domstol eller nämnd även ha ansvar för att uppgifter om juridiska personer och avlidna behandlas i enlighet med de grundläggande bestämmelserna i lagstiftningen. Det innebär att en domstol eller nämnd själv ansvarar för att de uppgifter som den registrerar och hanterar i egna eller gemensamma datorsystem är kor- rekta och att uppgifterna inte används på ett otillåtet sätt. I personuppgiftslagen finns särskilda bestämmelser om känsliga personuppgifter, bl.a. uppgifter om ras och etniskt ursprung, politiska åsikter, hälsa och sexualliv. Vid behandling som inte sker i en särskilt reglerad databas, t.ex. vid vanlig ordbehandling i en persondator, skall av integritetsskäl sådana känsliga personuppgifter få användas endast om uppgifterna har lämnats automatiserat i ett mål eller ärende, t.ex. via e-post, eller om uppgiften behövs för handläggningen, för fullgö- rande av underrättelseskyldighet eller för återsökning av vägledande avgöranden. Bestämmelsen påverkar naturligtvis inte domares möjlig- het att använda sig av ordbehandling vid utformningen av domar och beslut, även om handlingarna skulle innehålla känsliga uppgifter. känsliga uppgifter behandlas i gemensamma automatiserade register eller datorsystem gäller de särskilda bestämmelserna för databaser. Uppgifter som behandlas automatiserat i ett mål eller ärende utanför databasen, skall rensas eller gallras senast efter det att målet eller ärendet har avslutats, om inte regeringen eller har meddelat föreskrifter om att uppgifter skall gallras eller bevaras. Det innebär att t.ex. domsutkast i form av vanliga ordbehand- lingsdokument enligt huvudregeln inte skall få bevaras . Anledningen är att domstolar och nämnder inte bör be- vara känslig information som de inte behöver. Bestämmelsen hindrar inte att domare och handläggare upprättar exempelvis egna mallsam- lingar, under förutsättning att samlingarna inte innehåller identitets- uppgifter om enskilda personer. Av de särskilda bestämmelserna om databaser följer att det finns stora möjligheter för domstolar och nämn- der att upprätta egna eller gemensamma rättsfallsdatabaser. Behandling av uppgifter i databaser Vad är databaser? Vi anser att det bör införas rättsliga möjligheter för domstolar och nämnder att använda sig av moderna avancerade datorsystem som tillå- ter inte endast uppgiftshantering i traditionell registerform, utan även elektronisk mål- och ärendehantering med t.ex. elektroniska dokument och digitala bild- och ljudupptagningar. Det kräver dock vissa övervä- ganden om vilka begrepp som bör användas i lagstiftningen. Sedan datalagen infördes har personregister varit ett centralt begrepp i datalagstiftningen. Vi anser att detta begrepp bör utmönstras ur lagstiftningen av främst två skäl. För det första används inte begrep- pet register i personuppgiftslagen, utan där talas i stället om behandling av personuppgifter. För det andra är begreppet register inte lämpligt som en beskrivning av behandling av uppgifter i mål- och ärendehan- teringssystem. Att som i personuppgiftslagen endast tala om behand- ling av personuppgifter kan dock medföra problem när man vill reglera allt från enkel e-posthantering och ordbehandling till sådan elektronisk mål- och ärendehantering som av integritetsskäl ställer särskilt stränga krav på lagstiftningen. Vi föreslår att det juridiska begreppet databas införs i regleringen för domstolar och nämnder, som en benämning på samlingar av uppgif- ter och handlingar som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheterna. En databas omfattar definitionsmässigt allt från enkla datorregister till avancerade datorsystem som kan hante- ra elektroniska dokument m.m. Avgörande för att viss behandling av uppgifter skall omfattas av de särskilda bestämmelserna om databaser är att uppgifter eller handlingar hanteras för gemensamt bruk inom eller mellan domstolar och nämnder. Behandling av personuppgifter som domare och handläggare m.fl. utför med hjälp av persondatorer och som andra inte har tillgång till, t.ex. vanlig ordbehandling och e- posthantering, omfattas således inte av bestämmelserna om databaser. Enligt våra förslag skall det finnas en i rättslig mening gemensam data- bas för de allmänna domstolarna, en för de allmänna förvaltningsdom- stolarna samt en för hyres- och arrendenämnderna. Varje sådan databas kan sedan bestå av flera tekniskt skilda databaser eller automatiserade register. Uppgifter, handlingar och elektronisk mål- och ärendehantering I databaser bör enligt vår mening åtskillnad göras mellan uppgifter och handlingar. Med uppgifter avser vi, något förenklat, enskilda ord eller mindre sammanställningar av ord som är bärare av en begränsad infor- mationsmängd och som enligt fastställda rutiner kan registreras på ett bestämt sätt i ett datorsystem. Som exempel kan nämnas s.k. fältuppgif- ter i ett register med utrymme för angivande av namn och adress eller uppgifter om saken i ett mål eller ärende. Med handlingar avses sam- manställningar av uppgifter utan en i förväg fastställd struktur i dator- systemet, t.ex. ordbehandlingsdokument, e-postmeddelanden, digitala ljud- och bildupptagningar eller skannade pappershandlingar. Hand- lingar i den meningen förekommer inte som en integrerad del i de da- torsystem som används av domstolar och nämnder, men det är närmast en tidsfråga innan det ges tekniska möjligheter att använda sig av t.ex. elektroniska akter och det bör då finnas en ändamålsenlig lag- stiftning som reglerar sådan behandling. I en databas skall uppgifter om personer som omfattas av handlägg- ningen av mål och ärenden eller som berörs av författningsreglerad underrättelseskyldighet få behandlas. Det betyder att uppgifter och handlingar om såväl parter som vittnen, ombud och tolkar m.fl. skall få behandlas, under förutsättning att det sker för de i lagstiftningen ut- tryckligen angivna ändamålen. I lag bör endast anges vilka kategorier av uppgifter som får hanteras i databaserna, medan den närmare preci- seringen av vilka uppgifter som omfattas kan beslutas av regeringen eller . Härigenom tillförsäkras, enligt vår uppfattning, enskilda ett tillfredsställande skydd för sin personliga integritet. Un- dantag görs dock för känsliga personuppgifter, som får behandlas en- dast om det uttryckligen anges i lag. Vi föreslår att parters nationalitet och språktillhörighet skall få anges som identitetsuppgifter samt att känsliga personuppgifter skall få användas vid angivande av saken i ett mål eller ärende, om det är nödvändigt för att saken skall kunna återges på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen eller meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas. Elektroniska handlingar skall enligt våra förslag få behandlas i stor omfattning i databaserna, vilket är nödvändigt för att effektiva mål- och ärendehanteringssystem skall kunna användas. Handlingar som har kommit in till en domstol eller nämnd i ett mål eller ärende skall få lagras i en databas utan begränsningar. Anledningen är att det av flera skäl är omöjligt att kontrollera och åtgärda innehållet i från t.ex. parter inkomna elektroniska handlingar. I en upprättad elektronisk handling får känsliga personuppgifter däremot behandlas endast om det behövs för handläggningen av ett mål eller ärende, för fullgörande av författ- ningsreglerad underrättelseskyldighet eller för återsökning av vägle- dande avgöranden. När det gäller upprättade handlingar har domstolen eller nämnden nämligen själv möjlighet att påverka handlingens inne- håll. Givetvis innebär dessa regler inga begränsningar av domares möj- lighet att utforma domar och beslut. Elektroniskt inhämtande och utlämnande av uppgifter Vi anser att det i lagstiftningen om behandling av uppgifter inte behövs några uttryckliga begränsningar för elektroniskt inhämtande av uppgif- ter till databaserna. Om en domstol eller en nämnd vill hämta in uppgif- ter på datoriserad väg, t.ex. från åklagare och andra myndigheter eller enskilda, är det en fråga för domstolen eller nämnden och den som skall lämna uppgifterna. Begränsande regler förekommer däremot i processuell lagstiftning. Uppgifter skall också utan begränsningar få lämnas ut elektroniskt på medium för automatiserad behandling till myndigheter på annat sätt än genom direktåtkomst, om det behövs för handläggningen av ett mål eller ärende eller för författningsreglerad underrättelseskyldighet. Det innebär att det inte kommer att finnas några rättsliga hinder för t.ex. en tingsrätt att elektroniskt överföra uppgifter och handlingar till en hov- rätt vid ett överklagande. Uppgifter skall även få lämnas ut till andra än myndigheter på detta sätt, om regeringen meddelar föreskrifter om det. Vi föreslår att det i förordning anges att avidentifierade rättsfall får lämnas ut till enskilda på elektronisk väg. Även uppgifter och hand- lingar i övrigt bör få lämnas ut, om det är uppenbart att det kan ske utan risk för intrång i enskildas personliga integritet. En särskild form av elektroniskt utlämnande är direktåtkomst, dvs. att en mottagare har direktkontakt med någon annans datorsystem och själv kan ta del av registrerade uppgifter. Vi anser att en allmän dom- stol skall få ha direktåtkomst till samtliga uppgifter i andra allmänna domstolars mål och ärenden. Detsamma skall gälla en allmän förvalt- ningsdomstols direktåtkomst till andra förvaltningsdomstolars mål samt en hyres- och arrendenämnds direktåtkomst till andra nämnders ären- den. Direktåtkomst till identitetsuppgifter skall dock få förekomma endast i pågående mål och ärenden. Direktåtkomst skall enligt våra förslag, av integritetsskäl, över huvud taget inte få förekomma till elek- troniska handlingar. Anledningen är att handlingar, såväl skriftliga som i form av ljud och bild, kan innehålla vilka uppgifter som helst och att integritetsriskerna enligt vår bedömning därför överväger fördelarna med en sådan möjlighet. Handlingar får i stället, efter en prövning av den utlämnande domstolen eller nämnden, lämnas ut elektroniskt på begäran av den som vill ta del av handlingarna. skall för framställning av statistik få ha direktåt- komst till avidentifierade uppgifter i domstolarnas och nämndernas databaser. Andra förvaltningsmyndigheter skall däremot inte få ha nå- gon direktåtkomst till databaserna, om de inte är parter i mål eller ären- den. Det finns flera skäl för detta, främst att uppgifter av integritetsskäl inte bör spridas elektroniskt och bli åtkomliga och offentliga vid andra myndigheter.