sou · GPB387 · 2002-01-01 00:00:00 — Hand- läggaren, som i de allra flesta fallen är en civilanställd, ska om det framkommer att passhinder föreligger, lämna över ärendet till en högre beslutsnivå, vanligtvis en polis i chefsställning, för fortsatt handläggning och beslut. Om handläggaren vid slagningen finner att sökanden är skäligen misstänkt för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , ska den som leder förundersökningen underrättas. Vid utfärdande av särskilda pass (som t.ex. kollektivpass för ungdomar) eller om sökanden är född utomlands respektive är , har polismyndigheten vissa andra handlingar att kontrollera. När uppgifterna i en ansökan i sin helhet har överförts elektro- niskt till passregistret och AB Svenska Pass, och polismyndigheten har funnit att inget passhinder föreligger, skickas blanketten till . Uppgifter om beslut att återkalla ett pass ska noteras i passregistret. redovisade landets polismyndigheter totalt närmare 840 000 passärenden till . Dessa ärenden är inte jämnt fördelade utan säsongsvariationerna är förhållandevis stora. Handläggningen av passärendena är normalt något som sker i poliskontorens reception. Vid de större polis- myndigheterna har man dock inrättat särskilda enheter för handläggning av passärenden. I den enkät som utredningen distribuerat till polismyndigheterna ställdes fråga om antalet årsarbetskrafter som respektive myndighet använder för passärenden. Eftersom passhanteringen ofta är en del av receptionstjänstgöringen, där också andra ärenden handläggs, kan det dock vara svårt att ange någon exakt numerär. Vidare försvåras en närmare skattning av att arbetsuppgiften är relativt säsongsbetonad. En försiktig skattning vilken utgår från de upp- gifter som lämnats i enkäterna, ger vid handen att det summerade antalet årsarbetskrafter som polismyndigheterna avsätter för passärenden uppgår till närmare 180. Av dessa beräknas ca 10 personer vara polisutbildade och sålunda ca 170 civilanställda. Polisens uppgifter – eller inte? För att avgöra rimligheten i denna skattning, har utredningen gjort en alternativ beräkning. Utredningen har vid intervjuer med anställda som är sysselsatta med passärenden, såväl de som har detta som en uppgift bland andra under receptionstjänst, som de som har passärenden som sin huvudsakliga uppgift vid ett särskilt passkontor, ställt frågan hur handläggningen av ett pass- ärende tar. Svaren varierar naturligtvis, främst beroende på om den som svarat är specialiserad på just passärenden (vilket framför allt förekommer vid landets större polismyndigheter) eller har detta som en del av andra uppgifter i receptionstjänst. Den genom- snittliga tiden, när hänsyn tagits till fördelningen av ärenden mellan större och mindre polismyndigheter, har av utredningen upp- skattats till mellan 10 och . Denna skattning är högre än den som redovisade (7–). Möjligen kan diskrepansen förklaras av att av allt att döma beskrev handläggningstiden för ett normalärende och den effektiva tid det tar att genomföra de moment som krävs. I praktiken torde det genomsnittliga antalet passärenden som en tänkt genomsnittlig anställd handlägger stanna vid ca 30 stycken. Då är hänsyn tagen till den tid som går åt för informa- tion, administration och spilltid mellan sökanden m.m. Under antagandet att en årsarbetskraft handlägger 30 passärenden per dag skulle det krävas 140 årsarbetskrafter för att handlägga de 840 000 ärenden som polisen redovisade . Enligt utredningens uppskattning uppgår således antalet års- arbetskrafter för passhanteringen till mellan 140 och 180 tjänster. Av dessa är polisutbildad personal. ROPA-gruppen menade att det med utgångspunkt från polisens huvuduppgift att ansvara för att ordning och säkerhet upprätthålls i landet, finns skäl att ifrågasätta om passhanteringen också fortsättningsvis ska vara ett ansvar för polisen. Arbetsgruppen menade att registerslagning knappast är ett hållbart skäl för att arbetsuppgiften ska åvila polisen, eftersom sådana slagningar kan göras också av andra myndigheter eller beställas direkt från . ROPA-gruppen pekade ut tre myndigheter som tänkbara att ta över uppgiften som landets passmyndighet. Dessa tre var (numera ), och Polisens uppgifter – eller inte? Argumentet för att ska ta över uppgiften menade ROPA-gruppen vara att i myndighetens arbetsuppgifter ligger frågor som är kopplade till folkrätten, såsom asyl, uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap. Att skatte- myndigheten skulle vara en tänkbar myndighet för passfrågor motiverades med att vid deras kontor sköts förutom beskattning också folkbokföring. Att skulle kunna vara pass- myndighet motiverades av att uppgiften tidigare låg där. rättssekretariat ställde sig i princip bakom ROPA-gruppens förslag och menade att det inte finns några tungt vägande skäl för att polisen ska vara passmyndighet i fortsätt- ningen. Uppgiften kan inte motiveras med polisens ansvar för ordning och säkerhet, inte av att den kräver polisens särskilda kompetens och inte av att uppgiften ställer krav på polismans befogenhet att bruka våld. Att handläggningen innefattar slagning i register som förvaras hos polisen menade man inte vara något hinder för att någon av de tre myndigheter som nämns av ROPA- gruppen, ska ta över uppgiften. , påpekade man, har ju direktåtkomst av liknande uppgifter hos polisen. föreslog i sitt betänkande att enklare pass- ärenden, som avser vanliga pass och där inga passhinder föreligger, skulle få handläggas vid ett medborgarkontor. Ärenden om ändringar av, eller tillägg till, sådana pass borde dock inte få handläggas där. Vid passhinder skulle, enligt förslaget, passansökan lämnas över till polismyndigheten för fortsatt handläggning. Det- samma skulle gälla om sökanden var omyndig och vårdnadshavares medgivande saknas. De integritetsproblem som kan uppkomma vid handläggningen av passärenden menade vara mindre fram- trädande än vid många andra ärendegrupper. Genom att belast- ningsuppgifterna spärras behöver handläggaren inte gå närmare in på dessa uppgifter. Handläggaren får, liksom , bara informa- tion om huruvida passhinder föreligger eller inte (s.k. hit – no hit). Bedömning: Två möjliga alternativ till polisen Passhanteringen är en för polisen verksamhetsfrämmande arbets- uppgift. Den kräver inte polismans befogenheter eller kunskap och att polismyndigheten är passmyndighet kan inte heller motiveras av polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Polisens uppgifter – eller inte? Det är således inte för att uppgiften är polisiärt relevant som polisen handlägger passärenden. De argument som ibland används för att polisen ska vara passmyndighet är andra, och framför allt märks serviceaspekterna. Ett vanligt förekommande skäl är att polisen finns tillgänglig på alla större orter i landet. Ett annat skäl är att polisen har en mycket väl fungerande organisation för passhanteringen. Ett tredje skäl som ibland används är att polisen i och med att man är passmyndighet erhåller en naturlig kontakt med allmänheten som bidrar till att upprätthålla en god relation till medborgarna. Polismyndighetsärenden av det slaget motiveras ibland också med att uppgiften gör det möjligt att hålla poliskontor öppna. Därutöver motiveras verksamheten med att detta erbjuder polisen att ta ett helhetsgrepp på frågor som har att göra med pass. Man inte bara utfärdar och i förekommande fall återkallar dem, utan bedriver också ett utvecklingsarbete med att ta fram nya och mer säkra pass. De skäl som anförs för att polismyndigheten är passmyndighet är således av den art som utredningen inte menar bör få avgöra om en verksamhet ska ankomma på polisen. Därför bör, enligt utred- ningen, det övervägas om inte verksamheten bör föras över till annan myndighet. En utgångspunkt är att uppgiften att vara passmyndighet bör föras över till en myndighet med en näraliggande verksamhet. Enligt utredningens mening finns två sådana lämpliga myndigheter. har t.ex. tidigare varit passmyndighet. Dessutom beslutar enligt medborgarskapslagen (1950:382) om svenskt medborgarskap när nordiska medborgare ansöker om detta. Eftersom ett svenskt pass är ett bevis för att en person är svensk medborgare bör dessa uppgifter anses ligga varandra nära. Men även skattemyndighetens uppgift enligt folkbokförings- lagen (1991:481) att fastställa en persons bosättning i riket och registrera andra personliga förhållanden, får anses ligga nära uppgiften att vara passmyndighet. torde därför också vara lämplig som huvudman för uppgiften. Även om såväl som skattemyndigheten har en något sämre geografisk tillgänglighet än polisen så är detta inte skäl nog att för att låta bli att föra över uppgiften till någon av dessa myndigheter. I normalfallet ansöker medborgarna om pass , och närheten till poliskontor kan därför knappast vara avgörande för att polisen ska ansvara för en sådan uppgift. Polisens uppgifter – eller inte? Inte heller handläggarens behov av tillgång till polisens register torde vara något problem. Tillgången till dessa kan och bör dock begränsas till om passhinder föreligger eller inte. Uppgiften att handlägga pass skulle, i det fall verksamheten flyttas över från polismyndigheten, vara en helt ny uppgift för såväl som skattemyndigheten. Det är därför rimligt att en sådan överflyttning också innebär att resurser som svarar mot den övertagande myndighetens merkostnader förs över från polisen. En sådan ordning skulle således inte innebära att resurser frigörs. Utredningen vill dock understryka att även en renodling som inte innebär att resurser frigörs för annan verksamhet, kan innebära en fördel för polisen. Polisens identitet blir klarare och hjälper att tydliggöra för både polis och allmänhet vilka förväntningar som kan ställas och vilka som kan infrias. Om det i enlighet med föreskrift i lag eller annan författning föreskrivs att delgivning ska ske i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet ska den verkställas enligt reglerna i delgivnings- lagen (1970:428). Med delgivning menas att en handling bevisligen lämnas till någon som är behörig att ta emot den. Syftet med delgivning är att skapa garantier för att en handling, t.ex. ett beslut om återkallelse av körkort eller en kallelse till domstolsförhandling, verkligen tagits emot av den det berör och därmed förhindra att någon t.ex. döms ohörd eller på annat sätt ovetande drabbas av ingripande rättsverkningar. Det finns flera former av delgivning, bl.a. ordinär delgivning och stämningsmannadelgivning. Ordinär delgivning inrymmer flera olika sätt att delge. Ett är att handlingen skickas per post till mottagaren som ombeds skicka tillbaka ett kvitto på att han eller hon tagit emot försändelsen, ett s.k. vitt kort. Ett annat är att skicka handlingen med bud varvid denne erhåller ett kvitto av mot- tagaren. Ett tredje sätt är att skicka handlingen i ett rekommende- rat brev med mottagningsbevis. Stämningsmannadelgivningar utförs bl.a. av polismyndigheten och innebär att en stämningsman eller en polis överlämnar hand- lingen till mottagaren. Sådan delgivning får ske om ordinär del- Polisens uppgifter – eller inte? givning, särskild postdelning eller telefondelgivning, inte kunnat utföras. En myndighet får därför inte vända sig till polis- myndigheten med en begäran om stämningsmannadelgivning förrän andra delgivningsmetoder har misslyckats eller bedömts vara utsiktslösa. Undantag från kravet om att först pröva ordinär delgivning kan ges om det är fråga om ett mycket brådskande ärende, t.ex. med anledning av preskriptionsrisk. Stämningsmanna- delgivning ska således föregås av en behovsprövning i det enskilda fallet. Inkommer en begäran från en enskild ska polismyndigheten kontrollera att det finns lagstöd för uppdraget. Varje polismyndighet svarar för stämningsmannadelgivningarna i sitt distrikt och tar emot uppdrag från såväl myndigheter som enskilda. förordnar stämningsmän i det antal som behövs i varje polisdistrikt och bestämmer om delgivnings- verksamheten ska bedrivas med anställda delgivningsmän, fritids- arbetande stämningsmän eller polismän. Poliser och stämningsmän är endast i tjänsten behöriga att utföra stämningsmannauppdrag. Den handling som ska lämnas över till mottagaren kan innehålla en för mottagaren mycket känslig information. Delgivningsverk- samheten är därför omgärdad av sekretess. Reglerna härom återfinns i 7 kap. 26 § sekretesslagen (1980:100). Sekretess gäller i verksamhet som avser delgivning enligt delgivningslagen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Om en uppgift är sekretessbelagd hos en annan myndighet, t.ex. inom eller sjukvården, har polis- myndigheten möjlighet att få del av uppgift om den enskildes adress, telefonnummer och arbetsplats om uppgifterna behövs för delgivning. Hemligt telefonnummer får lämnas ut till polis- myndigheten om det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller om det annars finns synnerliga skäl. Polisens uppgifter enligt delgivningslagen är kortfattat att utföra delgivningar i egna ärenden, förordna stämningsmän, att på begäran av annan utföra stämningsmannadelgivningar och att lämna andra myndigheter biträde när tillträde vägras till enskilt område, dvs. Ansökan om att bli förordnad som stämningsman görs på sär- skild blankett till vilket ska bifogas ett personbevis. Polisens uppgifter – eller inte? belastade personer eller person som är kända för onyktert levnads- sätt förordnas som regel inte som stämningsmän. Kontroller i samband med lämplighetsprövningen görs därför i belastnings-, misstanke- och körkortsregistret. Dessutom inhämtas uppgifter från de referenser som sökanden uppgett och från hans eller hennes tidigare och nuvarande arbetsgivare. Framkommer det att en stämningsman inte längre uppfyller kraven på lämplighet, återkallas förordnandet. Återkallelse kan också ske om stämningsmannen flyttar från orten eller av annan anledning kan utföra delgivningsuppdrag i distriktet. Vanligast förekommande är delgivningar i ärenden från krono- fogdemyndigheterna och domstolar. Även inkassoföretag är vanliga uppdragsgivare. Många ärenden hanteras i praktiken av fritids- arbetande stämningsmän, men är det fråga om brottmål eller om personen som ska delges är kriminellt belastad förekommer det att poliser utför delgivningen. ska efter utfört uppdrag återredovisa till uppdragsgivaren med ett intyg om delgivningen. I de fall den sökte inte gått att delge, lämnas ett hindersbevis eller eftersökningsbevis till uppdragsgivaren. Innan delgivningsuppdraget redovisas till upp- dragsgivaren ska polismyndigheten kontrollera att ärendet hante- rats på rätt sätt. Utöver att handlägga stämningsmannadelgivningar kan nämnas att till polismyndigheternas uppgifter med anledning av delgivning hör att på begäran lämna biträde. Stämningsman, åklagare, krono- fogde eller exekutiv tjänsteman vid kronofogdemyndighet har, enligt 29 § delgivningslagen rätt att begära biträde av polismyndig- het om så behövs för att bereda sig tillträde till enskilt område. Delgivningsverksamheten vid landets polismyndigheter är om- fattande. Tillsammans handlade polisen över 200 000 delgivningsärenden. Enligt allmänna råd om delgivningsverksamheten (RPSFS 2001:9, FAP 611-1) bör verk- samheten i första hand bedrivas med icke polisutbildad personal. Endast om ett ärende är synnerligen brådskande eller om annan särskild anledning förekommer bör delgivning utföras av polisman. Sådan särskild anledning kan vara att den sökte är benägen att bruka våld eller att polismannen har annan tjänsteuppgift att utföra i den söktes bostad eller i närheten av denna. Polisens uppgifter – eller inte? Hur man i praktiken valt att organisera delgivningsverksamheten vid polismyndigheterna varierar. En stor del av ärendena utförs som sagts av fritidsarbetande stämningsmän som mot arvode utför delgivningarna. I vissa polismyndigheter utgör andelen ärenden som lämnas över till privata stämningsmän runt 80–av samtliga delgivningar och endast de s.k. svåra ärendena – t.ex. där den sökte är efterlyst för brott eller är känd för att vara våldsam - utförs av polispersonal. I andra län handläggs samtliga delgivningar av personal inom den egna organisationen, företrädesvis av civil- anställd personal. Enligt den enkätundersökning som utredningen genomfört är 185 årsarbetskrafter av de av polismyndigheterna anställda per- sonerna sysselsatta med delgivningsverksamheten. Av dessa utgörs (ca 45 personer) av polisutbildad personal och följ- aktligen (140 personer) av civilanställda. Den arbetsgrupp som utarbetade de olika ROPA-rapporterna föreslog att den delgivningsverksamhet som ligger på polisen, i sin helhet flyttas över till t.ex. kronofogdemyndigheten. Utöver att uppgiften inte uppfyller de av gruppen ställda kriterierna för vad som är polisiär kärnverksamhet, menade man att det enligt initierade källor finns stora brister i polisens sätt att hantera delgivningsverksamheten. Detta, menade arbetsgruppen, har bl.a. tagits sig uttryck i att flera personer startat egna företag och blivit privata delgivningsmän. Eftersom kronofogdemyn- digheten bedriver viss verksamhet på området, menade utredningen att det är lämpligt att handläggningen av delgivningar flyttas dit. rättssekretariat instämde i sitt berednings- underlag med ROPA-gruppen och menade att delgivningar genom stämningsmän bör kunna lyftas bort från polisen, eftersom verksamheten inte är ett naturligt led i polisens verksamhet att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. När det gäller uppgiften att lämna biträde när stämningsman vägras tillträde till enskilt område bör dock, enligt underlaget, även i fortsättningen ankomma polisen. föreslog att en viss typ av stämningsmanna- delgivningar, s.k. kontorsdelgivningar, bör kunna utföras vid ett medborgarkontor genom att polismyndigheten förordnar den som tjänstgör vid ett sådant kontor som stämningsman. Polisens uppgifter – eller inte? ningar innebär att den som söks för delgivning kallas till en polisstation för att delges där. En sådan ordning skulle enligt ut- redningen medföra ökad service för den enskilde eftersom i det fall han eller hon inte kan komma till polisstationen sker delgivningen i bostaden eller på annan plats, kanske arbetsplatsen. Bedömning: kronofogdemyndigheten lämplig Delgivningslagen trädde i kraft . Genom lagen skapades ett gemensamt förfarande för att delge handlingar i mål och ärenden vid domstolar och förvaltningsmyndigheter. Del- givningarna kom som nämnts att i stor utsträckning skötas av fritidsarbetande stämningsmän som arbetade på uppdragsbasis och förordnades av länsstyrelserna. Myndigheterna vände sig således direkt till stämningsmännen med sina uppdrag. Detta delgivnings- system var dock svåröverskådligt och ledde till avsevärda svårigheter för de uppdragsgivande myndigheterna. Ett antal utred- ningar ägnades detta ämne, bl.a. påbörjades en teknisk översyn av delgivningsbestämmelserna . Inom har utarbetats en promemoria i ämnet; Delgivning (Ds Ju 1978:2). Enligt ett förslag i promemorian skulle stämningsmannaverksamheten knytas till polisen. Varje polismyndighet skulle svara för stämningsmannadelgivningarna i sitt distrikt och ta emot uppdrag från såväl myndigheter som enskilda. Myndigheterna skulle således inte längre behöva vända sig till den enskilde stämningsmannen utan uppdraget kunde sändas till den ort där den sökte uppehöll sig. I förarbetena till ändringen av delgivningslagen uttalade departementschefen (prop. 1978/79:11 s. 31), att det var angeläget med en samlad arbetsledning av stämningsmannaverksamheten. Polisen var enligt hans mening bäst lämpad som huvudman för verksamheten bl.a. därför att polisen har en väl spridd organisation över hela landet. Omorganisationen av delgivningsmannaverksamheten trädde i kraft . Stämningsmannadelgivning sker således numera i stor utsträckning genom polisens försorg av civilanställda eller uppdragstagare som förordnats till stämningsmän. Det förekommer i mindre utsträck- ning att stämningsmannadelgivningar utförs av poliser. Delgivningssystemet syftar som nämnts till att domstolar och andra myndigheter ska kunna få ett bevis om att en viss handling kommit en viss person till del. Systemet torde därför vara ett bra exempel på vad som tidigare benämnts en kollektiv nyttighet. Polisens uppgifter – eller inte? Utredningen anser därför att stämningsmannaverksamheten även i fram tiden bör vara ett åliggande för staten. Att uppgiften att utföra stämningsmannadelgivningar åt andra myndigheter ska ankomma på polisen kan inte motiveras av att det krävs ett kvalificerat ordning- eller säkerhetstänkande. Ärende- typen kräver inte heller polisutbildning och i normalfallet inte att våld används. Utredningen gör därför bedömningen att uppgiften inte har någon polisiär relevans. Till landets polismyndigheter inkom ca 450 000 delgiv- ningsuppdrag5. Enligt en rapport från revisorer, vid domstolarna – förstudie /88:8, kom av delgivningsuppdragen från domstolarna. Den summariska processen, dvs. lagsökningar och betalningsföre- lägganden, svarade för ca 270 000 () av det totala antalet uppdrag. Som nämnts inkom ca 200 000 delgivningsuppdrag till polisen. Anledningen till denna nedgång i antalet inkomna uppdrag kan enligt utredningens bedömning bl.a. förklaras med att polisen numer tar ut en avgift på och att myndigheternas ordinära delgivning blivit effektivare. Framför allt gäller detta kronofogde- myndigheterna som inrättade särskilda delgiv- ningsenheter och som under hand byggts ut. Enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ska an- sökan om betalningsföreläggande m.m. numera göras hos krono- fogdemyndighet. Dessa ärendetyper föranledde 1988 ca 270 000 inkomna delgivningsuppdrag hos polisen. Enligt uppgift från kronofogdemyndigheten i sköter kronofogde- myndigheterna många av de delgivningar som genereras av egna ärenden med anställda eller uppdragstagare. Endast de svårare delgivningarna överlämnas till polisen. Detta förklarar till stor del nedgången av inkomna ärenden till polisen. Även om man mot bakgrund av detta utgår ifrån att långt av stämningsmannadelgivningarna föranleds av ärenden som kommer från kronofogdemyndigheterna och från domstolarna, torde det kunna hävdas att stämnings- 5 Rapporten – Översyn av polisens stämningsmannaverksamhet (RPS redo- visning 1989:1 Pb 1). Polisens uppgifter – eller inte? mannadelgivningarna skulle komma att utgöra ett naturligt led i kronofogdemyndigheternas egna verksamhet om uppgiften fördes dit. Med anledning av detta och att det finns enheter inom kronofogdemyndigheten som är inrättade för enbart delgivningsverksamhet torde det inte möta några hinder från ett samhällsekonomsikt perspektiv att föra över i princip all stäm- ningsmannaverksamhet till kronofogdemyndigheten. Detta under- lättas också av att många av de verksamma stämningsmännen är fristående uppdragstagare. Det kan emellertid anföras vissa skäl mot en sådan lösning. I översyn av stämningsmannaverksamheten pekades på vissa fördelar med att verksamheten ankommer på polisen. Där sägs att inom ungefär hälften av polismyndigheterna finns ett väl utvecklat och ömsesidigt informationsutbyte mellan stämningsmän och poliser när det gäller adresser och liknande. I andra polismyndigheter förekommer enligt rapporten inget informationsutbyte över huvud taget: I dessa polisdistrikt synes stämningsmannaverksamheten betraktas som en främmande fågel som bäst hör hemma någon annanstans och som inte ska belasta polisens medelstilldelning som bättre behövs för den s.k. egentliga polisverksamheten. Enligt utredningen är det naturligtvis negativt om ett givande informationsutbyte mellan poliser och stämningsmän skulle upp- höra om uppgiften flyttades. Förekomsten av ett sådant informa- tionsutbyte är dock inte kartlagt med någon större precision och inte heller i vilken omfattning det sker eller i vilken mån detta gör verksamheten effektivare.