sou · GPB350 · 2002-01-01 00:00:00 — Förvaltningslagens bestämmelse om att ett ärende inte får avgöras utan att part har underrättats om uppgift som har tillförts genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den gäller endast om ärendet avser myndighets- utövning mot någon enskild. Bestämmelsen torde därför inte vara tillämplig på ärenden enligt lagen om mervärdesskattekonton. Mot bakgrund av de föreslagna bestämmelserna om revision (se 16 §) anses en motsvarande bestämmelse om kommunikation med kommunen erforderlig i lagen om mervärdesskattekonton. Kommunikationsskyldigheten skall gälla i fråga om t.ex. revisionspromemorior. Kommunikation kan dock underlåtas om det är uppenbart onödigt, t.ex. då ersättningsbeslutet inte går kommunen emot eller då uppgiften saknar betydelse för utgången i ersättningsärendet. Enligt paragrafen får förelägga kommunen att lämna uppgift, visa upp handling eller lämna över kopia av handling som behövs för kontroll av rätten till ersättning (se avsnitt 5.3.3). Syftet med bestämmelsen är att få in material för kontroll av rätten till ersättning. Ett föreläggande kan tillgripas såväl inför ett första ersättningsbeslut, t.ex. då en ansökan om ersättning inne- håller oklarheter, som därefter, t.ex. i samband med en stickprovs- kontroll. Möjligheten för att förelägga en kommun att inkomma med uppgift eller handling är dock avsedd först för det fall att kommunen inte efterkommit formlösa begäran om att kommunen skall lämna viss uppgift. Av paragrafen framgår att , om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar, får komma överens med kommunen om att en sådan avstämning skall göras vid besök hos kommunen. De frågor som skall utredas vid besöket skall således ha aktualiserats av kommunens uppgifter i ansökan om ersättning och avse vissa bestämda och avgränsade frågeställningar. En förutsättning är att och kommunen är överens om att ett besök skall äga rum. Det är kommunen själv som avgör vilka räkenskaper eller andra handlingar som skall få tillgång till vid besöket. kan, i likhet med vad som gäller för revision, uppdra åt en skattemyndighet att genom- föra besöket. Genom regleringen införs, efter mönster i 14 kap. 6 § skatte- betalningslagen, ett smidigt och formlöst kontrollinstrument som inte är lika ingripande för kommunen som en revision är. Bestämmelserna i 16 och 17 §§ reglerar revisionsinstitutet i kommunkontosystemet. Motiven till förslagen finns i avsnitt 5.4.2. Enligt 16 § första stycket får besluta om revision hos kommunen för att kontrollera att uppgift som kommunen lämnat till ledning för utbetalning av ersättning är riktig. Revision kan härvid avse ersättningsperioder under löpande kalenderår eller tid . Enligt andra stycket får uppdra åt en skatte- myndighet att genomföra revision enligt första stycket. Syftet med bestämmelsen är att , när verket anser att det är ändamålsenligt, kan uppdra åt en skattemyndighet att genomföra revisionen. Enligt tredje stycket får räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten granskas vid revisionen. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (jfr 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Alla typer av handlingar får således granskas vid revisionen. Begreppet handling har här samma innebörd som i 3 kap. 11 § tredje stycket taxeringslagen. Av paragrafen framgår att kommunen vid revisionen skall tillhandahålla de handlingar och lämna de upp- lysningar som behövs för revisionen. Kommunen skall i övrigt lämna den hjälp som behövs vid revisionen. Kommunens skyldigheter i detta avseende går emellertid inte hur långt som helst. Det kan inte krävas att kommunen direkt biträder vid själva granskningen genom att t.ex. göra sammanställningar och liknande för revisionen. Motiven till våra förslag till ränteregler finns i avsnitt 5.7. En utgångspunkt vid utformningen av förslagen har varit att ränte- reglerna skall vara så enkla som möjligt och ändå i tillräcklig grad uppfylla syftet med räntebeläggning. Enligt första stycket skall kostnadsränta tas ut på ersättning som kommunen skall återbetala efter omprövningsbeslut av Riksskatte- verket. Räntan beräknas från den dag beloppet betalades ut till och med den dag beloppet återbetalas. Kostnadsräntan har till syfte att täcka de kostnader i kommun- kontosystemet som föranletts av att ersättning utgått felaktigt. Kostnadsränta blir således aktuell endast i samband med ompröv- ning och överklagande av beslut om ersättning. Enligt andra stycket skall intäktsränta betalas på ersättning som skall betalas till kommun. Räntan beräknas från utgången av efter den månad då ansökan om ersättning kom in till och till och med den dag beloppet betalas ut. Intäktsränta skall betalas när ytterligare ersättning betalas ut på grund av att ett tidigare ersättningsbeslut ändrats. Intäktsränta kan också tänkas i en annan situation, nämligen när ett beslut om utbetalning dröjt utöver den tid som kan anses vara normal hand- läggningstid. Denna bör, även om viss utredning sker, normalt inte överstiga en månad. Enligt tredje stycket skall kostnadsränta och intäktsränta beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan enligt 19 kap. 3 § skattebetalningslagen. Reglerna om omprövning av ersättningsbeslut och beslut om ränta finns i 19 och 20 §§. Utgångspunkten för förslagen har varit omprövningsförfarandet på skatteområdet. Det föreslagna regel- systemet har dock i möjligaste mån begränsats, se vidare avsnitt 5.6. Enligt paragrafen får ompröva ett beslut enligt denna lag om ersättning eller ränta, om detta begärs av kommunen, eller det finns andra skäl. Besluten kan således omprövas på Riks- skatteverkets eget initiativ eller på begäran av den kommun som beslutet riktat sig till. En omprövning på kommuns begäran kan föranledas av t.ex. omföringar i bokföringen, uppmärksammad misstämning i samband med upprättande av årsuppgift eller en avslutad rättsprocess. Skäl för att på eget initiativ ompröva ett beslut kan vara t.ex. att det av kommunens årsuppgift framkommit att för mycket eller för lite ersättning utbetalats till kommunen. får ompröva beslut. Verket har således möjlig- het att avstå från att fatta ett omprövningsbeslut när det belopp som är i fråga är av marginell betydelse. Enligt första stycket skall en begäran om omprövning ha kommit in till senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Enligt andra stycket får, om självmant omprövar ett beslut, omprövningsbeslut meddelas senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Inom de tidsramar som anges i första och andra styckena, kan beslut om ersättning omprövas . Om beslutet över- prövats av en allmän förvaltningsdomstol får dock inte ompröva frågan. Enligt tredje stycket får ett beslut omprövas även som anges i första och andra styckena när en ändring föranleds av skattemyndighets beskattningsbeslut enligt skattebetalningslagen. Syftet med bestämmelsen är att undvika rättsförluster för kommuner till följd av t.ex. utdragna rättsprocesser. En kommun kan i en skatteprocess i allmän förvaltningsdomstol ha nekats avdrag för ingående mervärdesskatt, med motivering att skatten inte är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen. Om frågan avgjorts först efter treårsfristens utgång har kommunen inte möjlighet att få ersättning från kommunkontosystemet. Att en ändring skall föranledas av skattemyndighets beskatt- ningsbeslut och inte allmän förvaltningsdomstols beslut beror på att det i den nya skatteprocessen är skattemyndigheten som genom beslut om debiteringsåtgärder verkställer domstolens beslut. Enligt första stycket får beslut om föreläggande enligt 14 § eller revision enligt 16 § inte överklagas. Syftet med bestämmelsen är att undvika fördröjning av ärendens handläggning. Enligt andra stycket överklagas beslut om tillskott enligt 3 § hos regeringen. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt den nuvarande ordningen. Enligt tredje stycket skall övriga beslut av enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ersättningsbeslut och beslut om ränta som fattas med stöd av lagen om mervärdesskattekonton får överklagas endast av den kommun till vilket beslutet är riktat. Det får dock antas att kommunen i första hand begär omprövning av ett beslut som den finner felaktigt. Beslut enligt lagen om mervärdesskattekonton överklagas enligt 23 § förvaltningslagen från den dag klaganden fick del av beslutet. Förslagen till regler om överklagade utvecklas i avsnitt 5.8. Enligt paragrafen får beslut av länsrätten prövas av kammarrätten endast om den har meddelat prövningstillstånd. Krav på prövnings- tillstånd är huvudregel vid överklagande hos kammarrätten och syftar till att undvika onödig arbetsbelastning för besvärs- instansen. Enligt denna paragraf skall ersättningsbeslut gälla , om inte annat föreskrivits i beslutet eller bestäms av den instans som har att pröva beslutet. En omprövning eller ett överklagande avseende ett ersättningsbeslut enligt lagen om mer- värdesskattekonton inverkar således inte på kommunens eller skyldigheter enligt lagen, om inte annat före- skrivits i beslutet eller bestäms av den instans som har att pröva överklagandet. 7.2Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) Förslaget innebär att efterbeskattning skall kunna ske även när en ändring föranleds av beslut enligt lagen om mervärdesskattekonton eller av en allmän förvaltningsdomstols beslut enligt nämnda lag. Förslaget utvecklas i avsnitt 5.6. 7.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskatte- konton för kommuner och landsting Bestämmelserna i nuvarande 3 § första och andra styckena har flyttats till 9 § lagen om mervärdesskattekonton. I det nuvarande tredje stycket finns en föreskrift om ansökningstid. Denna bestämmelse föreslås upphävd, se avsnitt 5.3.3. Paragrafen föreslås i stället reglera möjligheten att fatta beslut om ersättning och ränta genom automatiserad databehandling, se avsnitt 5.3.4. 7.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Motivet till ändringen i paragrafen återfinns i avsnitt 5.8. 7.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen Förslaget innebär att det av instruktionen framgår att Riksskatte- verket är central förvaltningsmyndighet för frågor enligt lagen om mervärdesskattekonton, se avsnitt 5.3.1. Kontroll och omprövning av beslut om utbetalning i kommunkontosystemet Dir 2000:98 Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till hur en tillförlitlig kontroll kan tillskapas i kommunkontosystemet samt för att utforma regler om omprövning av beslut om utbetalning av medel inom systemet. Utredningsuppdraget skall redovisas . I samband med skattereformen 1991 fick kommuner och landsting i princip en generell avdragsrätt för ingående mervärdesskatt i verksamheten, oavsett om denna var skattepliktig eller skattefri. Den generella avdragsrätten var föranledd av en önskan att utjämna mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommun- ers och landstings val mellan att utföra vissa tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer. När blev medlem i EU 1995, skedde en anpassning av det svenska regelverket på mervärdesskatteområdet till . Den del av kommunsektorns verksamhet som inte är skattepliktig lyftes därmed ut ur det ordinarie mervärdesskattesystemet. För att även fortsättningsvis säkerställa konkurrensneutralitet i valet mellan att bedriva en viss verksamhet i egen regi eller att upphandla tjänster infördes en särskild kompensations- ordning för kommuner och landsting, det så kallade kommun- kontosystemet. Genom detta system kan kommuner och landsting få kompensation för sådan ingående mervärdesskatt som de har betalat men inte har avdragsrätt för i det ordinarie mervärdes- skattesystemet. Systemet bygger på att kommuner och landsting själva står för finansieringen. Hos finns ett räntebärande konto för kommuner och ett för landsting, till vilka kommuner och landsting månatligen betalar sina tillskott. Inbetalning till kontona sker genom avdrag vid skattemedelsutbetalningarna till kommuner respektive landsting. fastställer det till- skott, i kronor/invånare, som kommuner respektive landsting skall betala till kontona. Enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskatte- konton för kommuner och landsting skall beräkna tillskotten så att de sammanlagda inbetalningarna till kontona, inkl. ränta, så nära som möjligt motsvarar utbetalning- arna. Ansökan om utbetalning för betald mervärdesskatt ges in till . Ansökan kan omfatta tidsperioder om 1–3 månader. Omslutningen i systemet har ökat sedan det infördes. Regeringen har uppdragit åt att specificera vilka uppgifter som skall ingå i det underlag som kommuner och landsting skall lämna vid ansökan om utbetalning från kommunkontosystemet. Vidare har fått i uppdrag att analysera de variationer som finns i utbetalningar mellan olika år och mellan olika kommuner. Härvidlag skall Riks- revisionsverket även så långt som är möjligt visa vilka eventuella verksamheter och kostnadsslag som kan förklara variationerna. skall också undersöka eventuella omfördel- ningseffekter som finns inom systemet. skall dessutom i en fallstudie göra besök i minst 15 kommuner och granska det sätt på vilket dessa kommuner hanterar ansökningar om utbetalning ur kommunkontosystemet. Regeringen har även tillsatt en arbetsgrupp inom för att analysera och belysa frågan om finansieringen av systemet, för att belysa de omfördelningseffekter systemet ger upphov till samt för att ta fram och föreslå alternativa modeller för att hantera frågan om återbetalning av ingående mervärdesskatt. har fått i uppdrag att se över för- ordningen (1993:529) om myndigheters hantering av ingående mervärdesskatt. skall bl.a. ta fram kriterier för kompensationsrätt och lämna förslag till hur kon- trollen av rekvisitionen av mervärdesskatt skall utformas. Behovet av kontroll och omprövning av beslut En utgångspunkt för kommunkontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika för samtliga kommuner och landsting. Det är ur rättsäkerhetssynpunkt inte tillfredsställande att ett system, med den ekonomiska omfattning som kommunkontosystemet har, saknar en kontrollfunktion. Utbetalningarna ur systemet har hit- tills ökat procentuellt sett mer än kommunsektorns utgifter för förbrukning (köp av materiel och tjänster) och investeringar. Dessa förhållanden talar för att en möjlighet till kontroll bör skapas i systemet. Även det faktum att systemet upplevs som svåröver- skådligt talar för att en kontrollmöjlighet bör tillskapas. En kontroll skulle med största sannolikhet även öka systemets tro- värdighet. Utbetalningarna ur kommunkontosystemet motsvarade av kommunsektorns totala nettokostnader. En kontrollfunktion för kommunkontosystemet medför med största sannolikhet ett behov av att beslut som fattas inom systemets ram skall kunna omprövas. fattar det särskilda skattekontoret i beslut om utbetalning enligt förvaltnings- lagen (1986:223) till skillnad mot vad som normalt gäller för beskattningsverksamhet, där beslut fattas med stöd av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter eller skatte- betalningslagen (1997:483). Sådana beslut kan såväl omprövas av skattemyndigheten som överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Mervärdesskatten redovisas och betalas i samma uppbördssystem som källskatt och arbetsgivaravgifter och som regleras genom skattebetalningslagen (1997:483). Det innebär att mervärdesskatten redovisas månad för månad i en skattedeklaration och att redo- visade belopp registreras på den skattskyldiges skattekonto. Mervärdesskatt, som skall betalas in till skattemyndigheten, skall betalas som skattedeklarationen skall lämnas. Överskjutande ingående mervärdesskatt återbetalas till den skattskyldige efter en avstämning av skattekontot. När det gäller kontrollen av de skatter och avgifter som redo- visas på en skattedeklarationen skiljer sig förfarandet för kontrollen av källskatt och arbetsgivaravgifter från förfarandet för mervärdes- skattekontrollen. De källskatter och arbetsgivaravgifter som en arbetsgivare redovisat i årets skattedeklarationer stäms av mot de löneuppgifter som arbetsgivaren lämnar året efter beskattningsåret i form av kontrolluppgifter. Eftersom det ligger i arbetstagarnas intresse att få tillgodoräkna sig de skatteavdrag som arbetsgivaren har gjort samt att få lönen beaktad vid beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten påpekar arbetstagaren i allmänhet för lågt redovisade belopp. När det gäller mervärdesskattekontrollen finns inte motsvarande tvåpartsförhållande. Här kan skattemyndigheten bara lita till de uppgifter som den skattskyldige lämnat. Rimlighetskontroller kan dock göras mot de uppgifter om bl.a. omsättning som den skattskyldige har lämnat i sin självdeklaration. Dessutom gäller de allmänna reglerna om utredning i skatteärenden i skatte- betalningslagen även i fråga om mervärdesskatt. Dessa regler gäller bl.a. skyldighet att föra anteckningar, föreläggande att lämna uppgift, besök eller annat personligt sammanträffande samt skatte- revision. För att bättre kunna garantera att kommunkontosystemet tillämpas lika av samtliga kommuner och landsting för att inte oönskade omfördelningseffekter skall uppstå bör därför utvecklade regler för kontroll och omprövning av beslut utformas. Oberoende av om staten eller kommunerna finansierar systemet är en ökad kontroll nödvändig med hänsyn till att systemet har en hög omslutning och att systemet kan ge omfördelningseffekter. I betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan – momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133) beskrivs hur kontroll och omprövning skulle kunna utformas inom kommun- kontosystemet på ett översiktligt sätt. Ett mer utförligt förslag behövs dock för att nya regler skall kunna göras. Utredaren skall lämna förslag på hur kontrollen inom kommun- kontosystemet kan stärkas. I uppdraget ingår även att lämna förslag på hur regler för omprövning av beslut om utbetalning av ingående mervärdesskatt kan utformas. Utredaren skall dessutom i fråga om kontroll inom systemet och omprövning av beslut lämna förslag till lagtexter. Uppdraget skall redovisas .