sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — III Offentlighet och upphovsrätt I våra direktiv anges att det finns fall där det kan antas att en handling som skyddas av upphovsrätt lämnas in till en myndighet endast i syfte att göra handlingen tillgänglig för allmänheten eller för att ge möjlighet att framställa exemplar av handlingen. Enligt direktiven finns det därför anledning att undersöka om det i något fall finns behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla handlingar som innehåller upphovsrättsligt skyddade verk eller att begränsa rätten att få kopior av sådana handlingar. Vårt uppdrag är alltså att undersöka om det i något fall finns behov av att begränsa möjligheterna till insyn i en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon närstående rättighet och – om så finnes vara fallet – föreslå en lösning som tillgodoser detta behov. Vår utgångspunkt i utredningsarbetet är att största möjliga insyn i allmänna handlingar skall bevaras. Den upphovsrättsliga lagstift- ningen skall i så liten utsträckning som möjligt tillåtas inskränka den grundlagsenliga rätten att ta del av allmänna handlingar. Vår strävan är att finna en lämplig avvägning mellan å ena sidan rätten till insyn i allmänna handlingar och å andra sidan upphovsmannens ensamrätt till upphovsrättsligt skyddade verk. Vi skall respektera de ramar som ges för det upphovs- rättsliga skyddet genom internationella åtaganden på det upphovsrättsliga området. Vi har också följt det pågående förhandlingsarbetet inom EU om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt m.m. i informa- tionssamhället. Upphovsrätten är ett rättsområde med internationell prägel. Det finns en rad internationella överenskommelser genom vilka de anslutna länderna ger skydd åt varandras verk och prestationer. De mest centrala överenskommelserna är Bernkonvention för skydd av litterära och konstnärliga verk () och avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter inom världshandelsorganisationen (). Inom EU finns bl.a. ett direktiv om rättsligt skydd för datorprogram (91/250/EEG) och ett för databaser (96/9/EG). Inom EU pågår vidare utarbetandet av ett förslag till direktiv inom det upphovs- rättsliga området, förslag till direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informations- samhället (KOM [99] 250 slutlig och [EG] nr 48/2000). Den viktigaste konventionen på upphovsrättsområdet är Bern- konventionen. Till Bernkonvention är, förutom , närmare 140 länder anslutna. administreras av Världs- organisationen för den intellektuella äganderätten (), som är fackorganisation för immaterialrätt. TRIP:s- avtalet är en annan viktig överenskommelse. Till är mer än 130 länder anslutna, däribland . innehåller dels en allmän förpliktelse för medlemsländerna att tillämpa bestämmelser om det upphovsrättsliga skyddet, dels specialregler om skydd för bl.a. datorprogram och databaser. Genom att är tillkommet inom WTO gäller WTO:s tvistlösningsförfarande för immaterialrättsliga tvister på området för . föreskriver en skyldighet att utan formali- teter ge upphovsrättsligt skydd enligt vissa minimibestämmelser åt verk från samtliga andra konventionsländer. Dessa minimi- bestämmelser omfattar såväl ideella som ekonomiska rättigheter, bl.a. en ensamrätt att mångfaldiga ett verk och att utnyttja det för offentligt framförande. tillåter konventions- länderna att göra vissa inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt till exemplarframställning bl.a. genom citaträtt, vissa utnyttjanden till förmån för undervisning och pressens nyhetsförmedling samt vissa s.k. tvångslicenser med avseende på radioutsändningar. Av särskild vikt för upphovsrättens relation till handlingsoffent- ligheten är att enligt art. 2.4 överlämnat åt konventionsländerna att själva bestämma om det skydd som skall tillkomma vissa typer av officiella dokument såsom officiella texter på lagstiftningens, förvaltningens och rättsskipningens område. Detta har för del konkretiserats bl.a. genom att vissa allmänna handlingar inte omfattas av upphovsrätt och att vissa andra fritt får återges. Den ovan angivna friheten för konventionsländerna att be- stämma skyddsnivån för officiella dokument måste vägas mot i konventionen angivna generella restriktioner i fråga om konven- tionsländernas möjligheter att införa inskränkningar i nationell lag. Främst är det här art. 9.2 som är aktuell. Genom art. 9.2 har till upphovsmannens generella ensamrätt att mångfaldiga sitt verk anknutits en undantagsregel om att konventionsländerna visser- ligen får tillåta mångfaldigande utan upphovsmannens medgivan- den, men endast för vissa särskilda fall och förutsatt att detta inte utgör intrång i det normala utnyttjandet av verket och inte heller oskäligt inkräktar på upphovsmannens legitima intressen. Denna bestämmelse i art. 9.2 kallas trestegsregeln och utgör en generell spärregel när inskränkningar i upphovsrätt övervägs av konven- tionsländerna. Bestämmelserna i innebär bl.a. att utländska rättighetshavare skall ges samma skydd som landets egna medborgare. Vidare anges att WTO-länderna skall uppfylla den skyddsnivå som föreskrivs i . Även i TRIP:s- avtalet finns en s.k. trestegsregel men med större räckvidd än i . trestegsregel omfattar alla inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt och inte endast inskränkningar i mångfaldiganderätten. 1.2.3.1Rådets direktiv om rättsligt skydd för datorprogram (91/250/EEG) antog ett direktiv angående harmonise- ring av det rättsliga skyddet för datorprogram. Syftet med direktivet var att eliminera de skillnader i programskydd som fanns mellan medlemsländerna och att förbättra skyddet mot piratkopiering (prop. 1992/93:48 s. 109). Direktivet kom till som en följd av att rådet funnit att olikheter i rättsskyddet för datorprogram i medlemsländerna hade en direkt och negativ effekt på den gemensamma marknaden samt att dessa olikheter riskerade att bli större allteftersom medlemsstaterna införde ny lagstiftning på området Genom tillträde till EES-avalet och därmed förenade förpliktelser uppstod en skyldighet för att införliva datorprogramdirektivet i vår nationella rättsordning. Datorprogramdirektivet införlivades genom att vissa ändringar beträffande det upphovsrättsliga skyddet för datorprogram vidtogs i upphovsrättslagen (prop. 1992/93:48, bet. 1992/93:LU17, rskr. 1992/93:125, CELEX 391L0250). Datorprogramdirektivet innehåller inte någon fullständig regle- ring av de frågor som kan aktualiseras när det gäller upphovsrätts- ligt skydd för datorprogram utan det är endast vissa för direktivets syften mer betydelsefulla frågor som regleras (prop. 1992/93:48 s. 110). Direktivet slår i art. 1 fast att medlemsländerna skall tillhanda- hålla upphovsrättsligt skydd för datorprogram som litterära verk. I direktivets art. 2 anges vem och vad som skall åtnjuta upphovs- rättsligt skydd. I direktivets art. 4 anges de ensamrätter som skyddade personer kan förlita sig på för att kunna godkänna eller förbjuda vissa handlingar. Ensamrätterna är utformade som rätten att utföra eller ge tillstånd till 1. varaktig eller tillfällig, delvis eller fullständig återgivning av ett datorprogram på vilket sätt och i vilken form som helst, 2. översättning, anpassning, sammanställning och varje annan ändring av ett datorprogram samt återgivning av därav följande resultat, 3. alla former av spridning till allmänheten, inbegripet uthyrning av datorprogrammets original eller kopior av detta. Av art. 5 och 6 följer de inskränkningar i ensamrätterna som rättighetshavaren skall tvingas acceptera. För det första skall den som lagligen förvärvat ett datorprogram, såvida inte annat är avtalat, kunna använda programmet i överensstämmelse med dess avsedda ändamål. Detta gäller även rättelse av fel i programmet. För det andra skall en behörig användare av datorprogram ha rätt att utan tillstånd framställa säkerhetskopia av programmet. För det tredje skall en behörig användare också ha rätt att utan tillstånd, inom ramen för tillåten användning, observera och prova dator- programmets funktion i syfte att utröna bakomliggande idéer och principer. Slutligen skall en behörig användare ha en tvingande rätt att översätta och analysera programkod i den omfattning som behövs för att programmet skall kunna samverka med andra program. 1.2.3.2Europaparlamentets och rådets direktiv om rättsligt skydd för databaser (96/9/EG) Inom de flesta länderna i EU saknades tidigare skydd för samman- ställningar av uppgifter. I har vi haft ett kompletterande skydd för de fall då en sammanställning av uppgifter inte uppnår verkshöjd och alltså inte omfattas av upphovsrätt, det s.k. katalogskyddet. Motsvarande typ av skydd har också funnits i och men inte i några andra medlemsstater i EU. I de flesta stater har krävts att sammanställningen bygger på en intellektuell prestation för att vara upphovsrättsligt skyddad. I somliga stater har det räckt med att sammanställningen varit resultatet av en viss investering. De olika förutsättningarna inom EU, för upphovsrättsligt skydd till sammanställningar, påverkade den inre marknaden negativt genom att hindra den fria rörligheten för varor. Därför antog och rådet ett direktiv om rättsligt skydd för databaser (96/9/EG). Direktivet gäller enligt art. 1 rättsligt skydd för alla slags databaser, alltså oavsett teknisk form. Dock omfattas endast sådana databaser där uppgifterna är tillgängliga var för sig. Enligt direktivets bestämmelser skall en databas för att erhålla upphovs- rättsligt skydd kräva en intellektuell prestation (art. 3). Det skall inte räcka med en investering. I gengäld skall skyddet kompletteras med ett särskilt immaterialrättsligt skydd för de databaser som inte uppfyller kraven för upphovsrättsligt skydd men har krävt en väsentlig investering, vilket framgår av art. 7 (sui generis-skyddet). Det sistnämnda har genomförts i genom ändring i katalog- skyddet i 49 § URL. I art. 5 anges de ensamrätter som skall tillkomma en upphovs- man. Ensamrätterna anges i huvudsak som rätten att själv utföra eller tillåta; exemplarframställning, översättning eller bearbetning, tillgängliggörande för allmänheten, offentligt framförande samt spridning. Enligt art. 6 ges varje medlemsstat utrymme att själv be- stämma vilka inskränkningar som skall göras i rättigheterna utom i vissa, för gemenskapen betydelsefulla, avseenden. medlemsstaterna rätt att bestämma inskränkningar i upphovsrätten för exemplar för enskilt bruk när det gäller icke-elektroniska databaser. Däremot ges inte utrymme för medlemsstaterna att tillåta framställning av digitala kopior av digitala databaser för enskilt bruk. I art. 13 anges att bestämmelserna i direktivet inte skall påverka tillämpningen av andra bestämmelser bl.a. sådana om tillgången till allmänna handlingar. 1.2.3.3Förslag till direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (KOM [99] 250 slutlig) avgav ett förslag till direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (KOM [99] 250 slutlig, nedan kallat förslaget). Beslut om en gemensam ståndpunkt om förslaget fattades av Europeiska unionens råd , ([EG] nr 48/2000). Förslaget förväntas antas . I förslagets art. 2 anges att medlemsstaterna skall föreskriva ensamrätt för upphovsmän att framställa exemplar av verk, helt eller delvis och oavsett metod och form. I art. 3 anges att med- lemsstaterna skall ge upphovsmännen ensamrätt att tillåta eller förbjuda varje överföring till allmänheten av verket på trådbunden eller trådlös väg. I art 4. anges att upphovsmännen skall ha ensamrätt att sprida original eller andra exemplar av verket till allmänheten genom försäljning eller på annat sätt. Förslaget innehåller i art. 5 en uttömmande förteckning över vilka inskränkningar i ensamrätterna medlemsstaterna skall införa i sina rättsordningar och vilka de får införa. Det anges att från ensamrätten att mångfaldiga verket skall undantas vissa tillfälliga kopior som utgör en integrerad del av en teknisk process (art. 5.1). Bland undantagen från ensamrätten att mångfaldiga verk som medlemsländerna får ha märks kopiering på papper och kopiering på alla typer av medier utfört för en fysisk persons privata bruk i icke-kommersiellt syfte, i båda fallen under förutsättning att rättighetshavaren får rimlig kompensation (art. 5.2). Dessutom nämns framställning i specifika fall av bibliotek m.fl. och fram- ställning av kortlivade kopior för att möjliggöra TV- och radio- sändningar. I ensamrätten att mångfaldiga verk och att överföra verk till allmänheten får medlemsländerna föreskriva undantag t.ex. för användning uteslutande i illustrativt syfte inom undervisning, användning för funktionshindrade, citat och för användning i den allmänna säkerhetens intresse (art. 5.3). I förslagets art. 5.5 finns en s.k. trestegsregel, vilken innebär att de inskränkningar medlemsstaterna får ha endast får tillämpas i vissa särskilda fall som inte strider mot det normala utnyttjandet av verket och inte oskäligt inkräktar på rättighetshavarens legitima intressen. Förslaget innehåller också en bestämmelse om att direktivet inte skall påverka bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar (art. 9). 2Den svenska utformningen av det upphovsrättsliga skyddet 2.1Lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk Enligt 1 § första stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen, URL) har den som skapar ett litterärt eller konstnärligt verk upphovsrätt till verket. Av central betydelse för det upphovsrättsliga systemet är att skyddet gäller för ett verk. För att det skall föreligga ett verk i upphovsrättslagens mening förutsätts att produkten är resultatet av en individuellt andligt skapande verksamhet som nått en sådan grad av självständighet och originalitet att den uppnår s.k. verkshöjd (SOU 1956:25 s. 66 f.). Upphovsrätten är ett formskydd och avser inte att ge skydd för de fakta eller idéer ett verk innehåller, utan endast åt den speciella utformning upphovsmannen har gett dessa. Skyddet uppstår automatiskt – utan formaliteter. Emellertid skyddas inte verket endast i den form som upphovsmannen gett det utan även dess överföring till andra former. Detta kan uttryckas som att inte endast verket i dess yttre form skyddas utan att även verkets s.k. inre form åtnjuter skydd (SOU 1956:25 s. 99). Skyddstiden, alltså den tid för vilken ett verk har upphovs- rättsligt skydd, är enligt huvudregeln i 43 § URL upphovsmannens livstid och efter hans dödsår. Upphovsrätten är en ensamrätt, vilken bygger på tanken att en upphovsman till ett verk skall inneha ensamrätt att utnyttja verket (; Upphovsrättslagstiftningen, En kommentar s. 53). En- samrätten består av två delar, en ekonomisk och en ideell, vilka kommer till uttryck i 2 § respektive 3 § URL. De ekonomiska rättigheterna (2 § URL) består av rätten att framställa exemplar av verket och rätten att göra verket tillgängligt Den svenska utformningen av det upphovsrättsliga skyddet Rätten att framställa exemplar av verket, att mångfaldiga det, är ett centralt inslag i upphovsmannens rätt att förfoga över verket. Med att framställa exemplar av ett verk avses att nya materiella föremål i vilka verket är nedlagt framställs (prop. 1960:17 s. 60). Rätten att göra ett verk tillgängligt för allmänheten innebär att några nya exemplar inte framställs utan att utnyttjande av verket i stället sker på grundval av redan existerande verks- exemplar. Detta kan ske genom att verket framförs offentligt, utbjuds till försäljning eller på annat sätt sprids till allmänheten eller visas offentligt. De ekonomiska rättigheterna har såväl ekonomiskt som ideellt inslag. Vid utnyttjande av ett verk på så sätt att det uppstår en skada med avseende på upphovsmannens ekonomiska rättigheter kan skadan vara av såväl ekonomisk som ideell art. Exempelvis kan en myndighets utlämnande av ett verk som ingår i en allmän handling medföra ekonomisk skada för upphovsmannen t.ex. genom att de ekonomiska värden som annars skulle kunna följa av en försäljning av verket går förlorade. Dessutom kan upphovs- mannens anseende som författare eller konstnär skadas genom att verket blir tillgängligt för allmänheten innan han ansett att verket är färdigt för publicering. Det sistnämnda är ett utslag av att upphovsmannen så att säga går miste om rätten att själv bestämma när ett verk skall göras tillgängligt för allmänheten. Av 2 § URL framgår inte uttryckligen att rätten till det första offentliggörandet av ett verk är något särskilt viktigt för upphovsmannen. Det står emellertid, såväl principiellt som praktiskt, klart att beslutet att offentliggöra ett verk är något grundläggande och att ett sådant beslut därför normalt alltid bör tillkomma upphovsmannen själv (jfr M. Koktvedgaard och M. ; Lärobok i immaterialrätt, 5:e uppl. 1997, s. 113). De ideella rättigheterna (3 § URL) omfattar bl.a. rätten att bli angiven som upphovsman i samband med verket och rätten att motsätta sig vissa typer av kränkande användning av verket. De ideella rättigheterna är nära knutna till upphovsmannens person och kan därför inte överlåtas (, a.a. s. 78). Enligt 40 a § URL gäller dock att upphovsrätt, inklusive de ideella rättigheterna, till datorprogram tillkomna i anställningsförhållanden övergår till arbetsgivaren om inte annat avtalats. Mot upphovsmännens individuella intressen av rätten till verket står de intressen som allmänheten och samhället har av att kunna utnyttja verk. För att åstadkomma en rimlig balans mellan dessa olika intressen har flera inskränkningar gjorts i de ekonomiska Den svenska utformningen av det upphovsrättsliga skyddet De flesta inskränkningarna förutsätter att verket är offentliggjort eller utgivet. Härav följer att upphovsmannen har en i princip oinskränkt rätt till verk som inte offentliggjorts. Dock finns även beträffande inte offentliggjorda verk inskränkningar i upphovsrätten. Exempelvis gäller de inskränkningar som till- kommit med hänsyn till allmänhetens insyn i verk som före- kommer i myndighetshandlingar även om verken inte skulle vara offentliggjorda i upphovsrättslig mening (26, 26 a och 26 b §§ URL). Av 8 § URL framgår att ett verk anses offentliggjort, då det lov- ligen gjorts tillgängligt för allmänheten, och utgivet när exemplar av verket med upphovsmannens samtycke förts ut i handeln eller eljest blivit spridda till allmänheten. Ett verk görs lovligen tillgängligt för allmänheten när det sker med upphovsmannens eller dennes rättsinnehavares samtycke eller med stöd av lag (SOU 1956:25 s. 162 och prop. 1960:17 s. 85-87). Som ovan nämnts inträder en del inskränkningar i ensamrätten till verk när det offentliggjorts. Efter ett verks offentliggörande blir det t.ex. tillåtet att framställa exemplar av verket för enskilt bruk och att citera ur verket. Från rätten att framställa exemplar för eget bruk har emellertid undantag gjorts till förmån för upphovsmännen för datorprogram och digitala sammanställningar. Förutom vissa inskränkningar i upphovsrätten till offentliggjorda verk inträder vid offentliggörandet rätt till förväxlingsskydd mot andra titlar och rätt till upphovsmannaangivelse (, a.a. s. 94). Dessutom börjar beräkningen av skyddstiden att löpa. Beträffande utgivna verk gäller enligt upphovsrättslagen att exemplar får framställas för undervisningsändamål (om avtalslicens gäller), blindskrift eller talböcker. Vidare får exemplar av verk visas offentligt och användas för vissa typer av offentliga framföranden. Radio- och TV-företag har också viss rätt att göra egna inspelningar av utgivna verk och att sända verk. Med anledning av allmänhetens insynsrätt i allmänna handlingar har flera inskränkningar i upphovsrätten införts. Dessa inskränk- ningar redovisas nedan i avsnitt 3.3. I 45–49 a § URL finns rättigheter till skydd för prestationer som, även om de inte kan betecknas som litterära eller konstnärliga verk, ändå har ett visst samband med sådan verksamhet (prop. 1960:17 s. 228 f. och s. 234–237). Sådana s.k. närstående rättigheter gäller för utövande konstnärer (t.ex. skådespelare, sångare och musiker), framställare av ljudinspelningar, framställare av upptagningar av rörliga bilder såsom filmproducenter, radio- och Den svenska utformningen av det upphovsrättsliga skyddet TV-företag, framställare av kataloger och andra sammanställningar av uppgifter (databaser) och fotografer. Genom att skyddet till fotografiska bilder införlivats i upphovsrättslagen behandlas rätten till fotografiska bilder i två sammanhang i den lagen. För det första utgör fotografiska verk en typ av konstnärliga verk enligt 1 § URL och för det andra ges genom de s.k. närstående rättigheterna bl.a. ett skydd för fotografiska bilder oavsett om de uppnår verkshöjd eller inte. De personer, vars rätt skyddas av de s.k. närstående rättigheterna, är inte upphovsmän i egentlig mening men utför prestationer som av olika skäl också är förtjänta av skydd antingen på grund av att de är resultatet av en särskild personlig talang eller därför att de svarar för initiativ och investeringar på området. Skyddet som ges är av samma typ och överensstämmer i allt väsentligt med det skydd som upphovsmän har. Den som utan upphovsrättsinnehavarens samtycke vidtar någon åtgärd som omfattas av ensamrätten begår ett intrång i upp- hovsrätten. Samtliga former av intrång är sanktionerade. De sank- tionsformer som finns är straffansvar, vitesförbud, skadestånds- ansvar och förordnande om avstående eller förstöring av olaglig egendom. Sanktionsbestämmelserna gäller även vid intrång i de s.k. närstående rättigheterna. 3Förhållandet mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten Enligt 2 kap. 19 § RF har författare, konstnärer och fotografer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Av 1 kap. 8 § TF följer att vad som föreskrivs i vanlig lag gäller om den rätt som tillkommer upphovsmannen till ett litterärt eller konstnärligt verk eller framställare av fotografisk bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud mot att återgiva litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intresse. Upphovsrätten är alltså grundlags- skyddad och den lag som åsyftas i de båda grundlagsbestämmel- serna är upphovsrättslagen. Rätten att ta del av allmänna handlingar är också grundlags- skyddad och regleras i 2 kap. TF. Den intressekonflikt som kan sägas föreligga mellan skyddet för upphovsrätten och handlingsoffentligheten har på ett principiellt plan lösts av lagstiftaren genom handlingsoffentlig- hetens företräde framför upphovsrätten. Detta belyses i följande avsnitt. Någon särskild rätt att inskränka handlingsoffentligheten till förmån för upphovsrätten finns inte uttryckt i 2 kap. TF. Genom de i upphovsrättslagen angivna inskränkningarna i upp- hovsrätten beträffande allmänna handlingar har konflikten också på ett mer praktiskt plan lösts till förmån för handlingsoffentligheten. finns dock en sekretessbestämmelse till skydd för upphovsrätten till verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, vilken redovisas i avsnitt 3.2.3. Här har alltså handlingsoffentligheten fått stå tillbaka till förmån för upphovsrätten. Grundlagsstödet för den bestämmelsen är hämtad i 2 kap. 2 § TF och sekretessgrunden är skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. Förhållandet mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten 3.2Grundlagsregleringen av handlingsoffentlighetens företräde framför upphovsrätten Ursprungligen var författarrättsliga bestämmelser upptagna i tryckfrihetsförordningen (se SOU 1947:60 s. 217). Dessa bröts ut ur tryckfrihetsförordningen och då gjordes i 1 § 3 mom. tryckfrihetsförordningen en hänvisning till vad som stadgades i särskild lag angående äganderätten till skrift.