sou · GPB322 · 2002-01-01 00:00:00 — Dessa frågor måste beaktas i samband med vidareutvecklingen av den övergripande ledningsfunktion som utövas av regeringen, Försvarsmakten och i samverkan. Inom såväl det militära som det civila försvaret pågår arbete för att stärka den egna FoU-ledningens överblick och helhetssyn. Samlad beredning av underlag för samordning och överbryggning mellan olika delar av FoU-verksamheten eftersträvas. Varje beställare av FoU bör därför i ett långsiktigt inriktnings- eller strategidokument ange behov av dels sådan kunskap och kompetens som kan tillgodoses med hjälp av FoU-insatser, dels förväntad nytta av beställd FoU. Ett sådant dokument syftar bl.a. till skapa en dialog med forskningsproducenterna och få dem att bättre förstå beställarens behov. Detta underlättar för det första forskningsproducenternas egen kompetensförsörjning och det Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU handlar då inte bara om att rekrytera personal utan i minst lika hög grad om att bygga nätverk och etablera långsiktigt samarbete med andra institutioner. En dialog om kunskapsbehoven stimulerar för det andra forskningsproducenterna till att kreativt börja söka alternativa lösningar på beställarens kunskapsbehov. En tredje effekt av en utarbetad forskningsstrategi bör vara att de årliga och mera konkreta uppdragsdialogerna fungerar effektivare om de utgår ifrån en gemensam övergripande förståelse och samsyn. En forskningsstrategi bör innehålla uppgifter om kunskaps- behov och förväntad tillämpning och nytta av FoU-insatserna. Behovet tar givetvis sin utgångspunkt i de problem som beställaren upplever och som denne tror kan lösas med hjälp av FoU-insatser. Utredningen har noterat att de förväntade resultaten av FoU- insatser ofta är av två slag. Det ena är att uppdragsgivaren ser ett framtida problem eller en möjlighet (det kan röra sig om tänkbara förändringar i den framtida hotbilden eller ett nytt framväxande teknikområde) som man via FoU-insatser vill följa och hålla sig underrättad om, men man vet inte vilka praktiska åtgärder detta kan leda till. Det förväntade resultatet är således främst en belysning av ett problemområde ur ett forskningsperspektiv. Forskningsinstitutio- nerna bygger därmed upp kompetens inom det aktuella området. Det andra slaget av förväntat resultat är att beställaren upplever ett relativt väl definierat problem som denne söker lösningen till (det kan t.ex. röra sig om hur ett teknikområde skall användas för visst syfte eller hur förutsättningarna för internationella insatserna konkret skall förbättras). FoU-insatserna får karaktären av utveckling av konkreta lösningar på definierade problem. Dessa båda slag av förväntade resultat av FoU-insatser hänger naturligtvis samman och någon skarp gräns mellan dem kan inte dras. Om dessa förväntningar på ett mera övergripande plan ut i dialog mellan beställare och forskningsproducenter kan den årliga uppdragsdialogen underlättas. Inom områden där beställaren i första hand strävar efter att bygga upp kompetens för framtida behov, liksom där verksamheten avser utveckling av myndigheternas egen baskompetens, kan i vissa fall beställaren lämna frihet åt forskningsproducenten att själv formulera lämpliga forskningsprojekt. Däremot måste naturligtvis den beställare som söker konkreta lösningar säkerställa att FoU-projekten utformas så att det är de aktuella lösningarna som tas fram. Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU forskningsstrategi också innehålla uppgifter om hur roller och samverkan i stora drag skall utformas. En forskningsstrategi skall vidare utarbetas i dialog mellan uppdragsgivare och forskningsproducent. Själva dialogen är väl så väsentlig som det dokument som beställaren efter dialog fastställer. Exempel på forskningsstrategi som ligger i linje med ovan angivna krav är Försvarsmaktens FoT-strategi. Det är angeläget att också Försvarsdepartementet arbetar med dessa frågor i sin egenskap av beställare av forskning. Vidare bör ÖCB vidareutveckla sitt arbete med FoU-verksamheten tillsammans med övriga myndigheter inom det civila försvaret. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 7 och i det förslag till FoU-strategi på statsmaktsnivå som lämnas i kapitel 8. 4.3Åtgärder för att säkerställa att resultaten av FoU- insatserna överförs och kommer till nytta Den forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) som utredningen behandlar innebär kunskaps- och kompetensuppbyggnad på stor bredd och syftar till att stödja totalförsvarets utveckling enligt den av statsmakterna beslutade totalförsvarsreformen. Totalförsvarets satsningar på forskning och utveckling skall alltså inriktas och genomföras utifrån ett nyttoperspektiv, där behovet av att utveckla totalförsvaret mot "Det nya försvaret" står i centrum. Detta ställer krav på ledningsfunktionen för FoU såväl vid de beställande myndigheterna som hos de förslagsställande forsknings- myndigheterna, men också på uppföljning från regeringens sida att myndigheterna genomför erforderliga åtgärder i detta avseende. Enligt utredningens uppfattning måste åtgärder vidtagas som säkerställer att resultat av FoU-insatserna överförs och kommer till nytta såväl på regeringsnivå som på myndighetsnivå. På regeringsnivån handlar det om att tydliggöra den inriktning som totalförsvarsreformen syftar till men också att följa upp och utvärdera myndigheternas ledning och genomförande av FoU- verksamheten. Genom att vidareutveckla det förslag till FoU- strategi som utredningen redovisar i kapitel 8 skapas en grund för regeringens agerande. Konsekvent uppföljning av myndigheternas åtgärder och en fortlöpande och insiktsfull dialog mellan regeringen och myndigheterna ger regeringen nödvändiga utgångspunkter för genomförande av sin roll och uppgift i Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU SOU 2001:22 processen att inrikta och utvärdera verksamhet. På myndighetsnivån handlar det främst om att på olika sätt koppla FoU-verksamheten närmare till studie- och planeringsverksamhet och funktions- och förbandsutveckling. En väl utbyggd studieverksamhet är i detta sammanhang det viktigaste instrumentet för nyttiggörande av FoU-resultat. Exempelvis ger olika FoU-insatser underlag i form av kunskap om såväl de hot och risker totalförsvaret skall kunna möta som om de möjligheter utvecklingen kan ge i form av nya tekniska lösningar. Sådana frågeställningar bör fortlöpande prövas inom ramen för en integrerad FoU- och studieverksamhet. I ett läge då investeringar i förnyelse och handlingsmöjligheter för framtiden behöver göras är det viktigt att tillräckliga resurser avsätts och att dessa investeringar inriktas mot de högst prioriterade behoven. Studier som ger insikt om idéer i form av nya systemkoncept och kunskap om dessas funktion bör vara ett naturligt inslag i Försvarsmaktens studieverksamhet. I samspelet mellan studie- och FoU-verksamheten är denna insikt betydelsefull för att rätt kunna inrikta FoU-verksamheten. Vidare är resultat från FoU betydelsefulla för generering och värdering av nya idéer och förlag till lösningar. Studieverksamheten har på detta sätt en viktig funktion för att generera underlag för den successiva beslutsfattning som det nya försvarets fokusering på anpassningsförmåga kräver som den är väsentlig för att knyta samman planering och FoU. Utredningens kartläggning av området visar att studieverksamheten inom totalförsvaret behöver vidareutvecklas. Inom det militära försvaret finns en lång tradition av studieverksamhet. I vissa avseenden har dock denna verksamhet reducerats . Enligt utredningens uppfattning är satsningen tillfredsställande på försvarsmaktsnivån vad gäller perspektivstudierna medan ökade resurser bör tillskapas på funktions- och högre systemstudienivåer. Studienivån mellan de övergripande perspektivstudierna och studier på lägre systemnivåer bör därför förstärkas. Genom studier på denna nivå, som inom vissa områden redan har inletts, kan en mer direkt bild skapas av hur utformningen av materielsystemen påverkar den operativa förmågan och av hur systemen ömsesidigt samverkar. Utredningen återkommer i kapitel 8 med konkreta förslag i detta avseende. Det bör påpekas att utredningen i dessa frågor nära samrått med Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU (SOU 2001:21) och att förslagen från utredningarna är desamma. Studieverksamheten inom det civila försvaret är av blygsam omfattning jämfört med motsvarande verksamhet inom det militära försvaret. Det finns potential för förbättring av styrning, samordning och nyttiggörande av den FoU-verksamhet som bedrivs inom det civila försvaret och ÖCB arbetar med dessa frågor. Man kan av flera skäl inte kopiera motsvarande verksamhet inom det militära försvaret. I några fall kan dock erfarenheter, idéer och förslag till såväl organisation som innehåll i verksamheten hämtas från det militära försvaret. Studieverksam- heten inom det civila försvaret bör vara gemensam för berörda myndigheter och sammanhållas av ÖCB samt knytas nära till beställningen av forskning. Det betyder inte att all FoU och studieverksamhet skall ledas centralt. Sålunda finns FoU- verksamhet som med fördel bedrivs inom ramen för enskilda myndigheters ansvar. Det gäller t.ex. delar av den forsknings- verksamhet som bedrivs av Styrelsen för psykologiskt försvar och den tekniskt inriktade forskning om skyddsrum som bedrivs i regi. Regeringen bör uppdra åt ÖCB att i samverkan med berörda funktionsansvariga myndigheter utveckla och till regeringen redovisa en utvecklad FoU-styrning med anslutande studie- och analysverksamhet som tillgodoser det civila försvarets samlade behov. Härvid bör Totalförsvarets forsknings- institut, FOI, kunna bistå med kunskap om studie- och värderingsmetodik. 4.4Behov av ett nytt arbetssätt Behovet av förnyelse och anpassningsförmåga inom totalförsvarets olika verksamhetsområden ställer krav på tillgång till ny teknik och kunskap, men också på utveckling av metoder, arbetssätt och styrformer. De studie-, FoT- och materielförsörjningsprocesser som är etablerade, måste utvecklas för att svara upp mot den nya situationens krav på dynamik och flexibilitet. Som en möjlig väg att åstadkomma detta har en ny filosofi eller strategi börjat tillämpas, där hänsyn till minskande försvarsramar och osäkerheter om den säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen tas genom ett s.k. evolutionärt arbetssätt och genom arbete i nätverk. Begrepp som dual-use, demonstratorer, simulatorer, modellering och simulering och SBA (Simulation Based Acquisition) syftar till att utveckla ett Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU iterativt sökande arbetssätt samt öppenhet mot civil forskning, teknik och produktion och har kommit allt mer i fokus . Härtill kommer, delvis som en följd av ökande internationalisering, behovet att utveckla ett nätverksbaserat arbetssätt. Den nya filosofin har växt fram och börjat tillämpas främst i och . Även i pågår en motsvarande utveckling, särskilt inom forskning, teknikutveckling och materielförsörjning i samverkan mellan Försvarsmakten, FMV, FOI och industrin. Ett viktigt medel för att nå framgång med det nya synsättet på teknik-, kunskaps- och kompetensförsörjningen för totalförsvarets behov är den potential som finns inom området modellering och simulering. Det gäller att utnyttja denna fullt ut och att bygga upp en gemensam infrastruktur för modellering och simulering som kan bidra till att utveckling av nämnda processer kommer till stånd och underlätta kommunikationen mellan olika aktörer inom myndigheter och industri. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 5. Diskussionerna i rörande val av modell för att på bästa sätt säkerställa erforderlig förnyelse och innovation inom utvecklingen av försvaret har lett fram till följande uttalande från (): We are in a time where neither requirements pull nor technology push alone will get us to the new business model we need. Neither the warfighter nor the technologist can be sure of the proper model – it must evolve as a result of a mutual experimentation/analysis process. Med andra ord måste man tillsammans, från FoU-sidan och användarsidan, skapa förutsättningar för att utveckla funktioner, system och taktik i samverkan för att möta de förändrade säkerhetspolitiska och tekniska förutsättningarna. Ett ökat utnyttjande av modellering och simulering samt demonstratorer av olika typ är av väsentlig betydelse för vad man här vill uppnå. Det är härvid viktigt att såväl myndigheternas som industrins kompetenser och resurser utnyttjas så att hela processen fungerar rationellt. I bilaga 4 kommenteras de olika elementen i den ovan antydda strategin och hur borde utformas för att stödja en tillämpning av de bakomliggande idéerna. Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU Det är utredningens uppfattning att verksamhet bör styras och utvärderas med hjälp av inriktnings- och strategidokument på olika beslutsnivåer. Sådana dokument bör således finnas såväl på statsmakternas nivå som vid de beställande myndigheterna, Försvarsmakten och ÖCB. Dokumenten bör utformas så att de ger en långsiktig grund för inriktning av FoU- verksamheten vid utförande myndigheter, men också som vägledning för berörda delar av industrin och universitet och högskolor. Strategin på statsmaktsnivå bör härvid, förutom att ge vägledning för den FoU som beställs direkt av regeringen, också utgöra en ram för de strategier som utformas för de beställande myndigheternas behov. Inom Försvarsmakten finns en av ÖB fastställd FoT- strategi. Denna strategi är f.n. föremål för översyn som beräknas vara klar . Inom det civila försvaret finns ingen motsvarande strategi för den samlade FoU-verksamheten. ÖCB har dock påbörjat ett sådant arbete och regeringen bör enligt utredningens uppfattning uppdra åt ÖCB att i samverkan med berörda myndigheter redovisa en samlad FoU-strategi för det civila försvaret. Även på statsmaktsnivå saknas i viss utsträckning strategidokument för FoU-verksamheten. Statsmakternas styrning och inriktning av FoU sker främst genom allmänna uttalanden inom ramen för forskningspropositioner och propositioner inför försvarsbeslut och kontrollstationer, genom utredningar samt genom uppdrag och formella anvisningar i regleringsbrev. Utredningen har därför i kapitel 8 skisserat ett förslag till FoU-strategi på statsmaktsnivå som efter beredning i Försvarsdepartementet skulle kunna ingå i nästa försvarsbeslutsproposition och beträffande inriktningen i stort beslutas av . Andra ändringar som krävs inom dagens processer för FoU- verksamheten är att nyttiggörandet av resultaten av FoU- insatserna måste förbättras. Detta kan, enligt utredningens uppfattning, ske främst genom en utbyggd studieverksamhet hos beställande myndigheter samt ökat utnyttjande av demonstratorer. Kunskaps- och tekniköverföring skulle därigenom förbättras såväl mellan olika delar av FoU-verksamheten som mellan FoU och de verksamhetsområden inom totalförsvaret som FoU-verksamheten avser att stödja. Vidare måste, mot bakgrund av den vidgade Processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av FoU uppgiftsställningen till totalförsvaret FoU-samverkan mellan det civila och militära försvaret stärkas. Utredningen återkommer till detta i kapitel 5. Befintliga kunskaps- och kompetensnätverk behöver vidareutvecklas och förnyas, bl.a. för att säkerställa tillgång till civil teknikutveckling och resultat från försvarsrelaterade FoU- satsningar i andra länder inom områden av intresse för totalförsvaret. Nätverkens betydelse för kompetensförsörjningen till totalförsvaret måste då uppmärksammas. Ledning av och ansvar för utbyggnaden bör samordnas med ledningen av tidiga faser av FoU-verksamheten och ledningen av studieverksamheten. 5Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden. Den tekniskt inriktade FoU-verksamheten ingår som en väsentlig del i tidiga skeden av det militära försvarets planerings- och materielprocess. Statsmakternas nya inriktning innebär prioritering av FoU som syftar till att skapa anpassningsförmåga och framtida handlingsmöjligheter. Detta kräver att resurser överförs till sådan teknikförsörjning (bl.a. FoT och icke objektbundna demonstratorer) på bekostnad av den verksamhet som är inriktad mot definierade produkter och materielsystem. Denna resursöverföring måste, för att bli verkningsfull, underbyggas med ett antal åtgärder: -För att säkerställa nyttiggörande av resultat från den tidiga teknikförsörjningsverksamheten krävs nära samspel med en utökad och för berörda myndigheter gemensam studieverksamhet samt vidareutveckling av systemteknisk förmåga avseende systemutformning på högre systemnivåer (system av system). -Utveckling av gemensam plattform (inklusive standards och generella verktyg) för modellering och simulering samt grundelement i en gemensam infrastruktur för distribuerad simulering. Modellering och simulering är av väsentlig betydelse för flera skeden av materielförsörjningen, för överbryggning mellan dessa skeden samt för studie- och förbandsverksamheten. -Utveckling av nätverk och processer för samarbete som säkerställer överföring av kunskap och teknik från annan FoU-verksamhet inom och utom landet. Utlandssamarbetet förutsätter en egen FoU-kompetens både för att vara en intressant part i samarbetet och för att kunna nyttiggöra tillgänglig kunskap och kompetens hos dem man samarbetar med. Nödvändig kunskap och kompetens måste vidare vidmakthållas inom landet när extern tekniktillförsel inte är möjlig. Behovet av industriell kompetens utifrån dessa utgångspunkter måste säkerställas inom ramen för materielanskaffningen. Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden Utredningen föreslår att regeringen: 1.Omfördelar, inom sjätte utgiftsområdets anslag 6:3, medel av storleksordningen till anslagsposten för Forskning och teknikutveckling m.m. Medlen skall i huvudsak utnyttjas för uppbyggnad av ett demonstratorprogram i tidiga skeden av FoU- verksamheten. Av dessa medel avser höjning av ambitionsnivån och den demonstratorverksamhet av här avsedd karaktär som genomförs men finansieras inom materielanslaget. De cirka 100 miljonerna bör överföras. De cirka 400 miljoner , som avser höjd ambitionsnivå, bör successivt och överföras , med start , vilket innebär att eftersträvad nivåhöjning uppnås fullt ut . 2.Uppdrar åt berörda myndigheter att komma in med förslag till hur studieverksamheten skall organiseras, varvid följande utgångspunkter gäller: -Alla berörda myndigheter skall deltaga. -Studieverksamheten skall verka långsiktigt och delvis skild från myndigheternas övriga löpande verksamhet som den skall utföras i nära kontakt med den försvarsverksamhet den skall stödja. -Resursinsatser för FoT-verksamhet och utökad studieverksamhet bör prioriteras inom samma ram, vilket medför att resurser för den utökade studieverksamheten förs till anslagsposten för Forskning och teknikutveckling m.m.inom sjätte utgiftsområdets anslag 6:3. 3.Uppdrar åt berörda myndigheter att inkomma med förslag rörande utveckling av gemensam infrastruktur för modellering och simulering. Utgångspunkterna är härvid att finansieringen, inledningsvis , kan ske antingen via ovan nämnda anslagspost för Forskning och teknikutveckling m.m. eller via ett särskilt materielsystem inom sjätte utgiftsområdets anslag 6:3. Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden 5.1Teknikförsörjning i tidiga skeden Försvarsmaktens tekniskt inriktade FoU-verksamhet spänner över allt från tidiga forskningsinsatser för att klarlägga och värdera nya hot och möjligheter, via demonstrationer av nya tekniska lösningar till anskaffning av färdiga system. Denna del av FoU-verksamheten är viktig för teknikförsörjningen och materielanskaffningen, men också som bas för att inrikta försvaret övriga verksamhetsområden. Teknikförsörjning i tidiga skeden ger idéer till nya lösningar och genererar underlag för att värdera dem. I då anpassningsförmåga accentueras är ökade satsningar i tidiga faser – på FoT och demonstratorer – motiverade för att identifiera och förbereda framtida handlingsmöjligheter samt för att möta risker i anskaffningen. Den materiellt inriktade FoU-verksamheten kan ur styrningssynpunkt delas in i två kategorier. Den ena är objektbunden utveckling, där utvecklingen drivs mot ett bestämt mål – en viss produkt eller ett materielsystem som skall anskaffas. Beslut om sådan utvecklingsverksamhet innebär i praktiken också beslut om anskaffning. Regeringens styrning av objektbunden utvecklingsverksamhet bör därför knytas till de bedömningar som görs beträffande resurser som avsätts till materielanskaffning. Resurser för sådan utveckling bör utgöra en delmängd i anskaffningsbudgeten. (SOU 2001: 21) lämnar förslag om regeringens styrning av materielanskaffningen som också inkluderar styrning av den objektbundna utvecklingen FoT och icke-objektbunden demonstratorverksamhet syftar till att skaffa kunskap. Denna kunskap kan senare utnyttjas för att definiera vad som skall anskaffas, men denna tidiga FoU- verksamhet kan också leda till insikten att tekniken ifråga inte är intressant. I andra fall kan den aktuella FoU-verksamheten leda till direkt upphandling av materiel utan föregående särskild utveckling för svenska behov. Med detta öppna syfte kan inte den tidiga teknikförsörjningsverksamheten styras mot en specifik framtida användning, eftersom man inte känner till eller har tagit beslut om denna. Statsmakterna har anfört att ökad satsning bör ske på demonstratorer, medan materielanskaffningen bör minska. I försvarsutskottets betänkande (1998/99:FöU5) pekas bl.a. på behovet av: Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden -ökad satsning på tidiga skeden av materielprocessen genom forskning, teknikutveckling, modellering och simulering samt utveckling och anskaffning av demonstratorer. I regeringens proposition (prop. 1999/2000:30) görs bedömningen att: -Försvarsmaktens materielförsörjning måste förändras från dagens situation med långsiktiga bindningar i form av omfattande tidsutsträckta serieleveranser till en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demonstratorer och simulatorer. Mot denna bakgrund har begreppet demonstratorer, utan att närmare definieras, kommit att förknippas med såväl utvecklingen av mera anpassningsbara och flexibla processer för teknik- och materielförsörjning som med förbands- och taktikutveckling. Genom ökat utnyttjande av demonstratorer i tidiga skeden av funktions-, system- och förbandsutveckling kan flera fördelar vinnas. Bl.a. ger detta möjlighet att: -utveckla lednings- och beslutsförmåga -visa på och demonstrera olika typer av (nya eller förändrade) hot och risker -utveckla förband och taktik -bygga upp kompetens vid förband vad avser möjligheter med ny teknik -bygga upp och vidareutveckla kompetens vid myndigheter och industri -i tidiga skeden (innan beslut om utveckling tagits) pröva olika tekniska lösningars realiserbarhet -undvika dyrköpta misstag/minska risktagningen inför objektbundna utvecklingsprojekt -demonstrera teknisk och industriell kompetens som grund för internationellt samarbete och för att bygga upp ömsesidigt förtroende och gemensamma värden -korta ledtider från beslut om anskaffning till leverans av ny materiel. Demonstratorer kan beställas för ett brett spektrum av syften alltifrån att demonstrera en teknisk eller vetenskaplig princip på laboratorienivå till större systemdemonstratorer, där syftet är att testa en teknisk lösning i sin systemmiljö under fältmässiga förhållanden. Gemensamt för demonstratorer i tidiga skeden av FoU-verksamheten är att de skall bidra till kunskap om alternativa möjligheter för framtiden eller till säkrare beslutsunderlag beträffande eventuell fortsatt materiel- eller förbandsutveckling. Tekniskt inriktad FoU i tidiga skeden