sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — framhåller vad gäller beredskapen inför fram- tiden att den demografiska utvecklingen kan prognostiseras och att man arbetar aktivt med framtidsstudier och omvärldsbevakning. På framför allt driftssidan försöker man se längre än i treårsplanens perspektiv. Nedgång i sysselsättningen och flyktingströmmar nämns som exempel på faktorer som är svåra att förutse. För- svårande omständigheter är också enligt kommunen orealistiska planer och mål som beslutas på nationell nivå, från vilken signalerna ofta är motsägelsefulla. försöker hålla ett tidsperspektiv på 10–vad gäller den demografiska utveck- lingen. På liknande sätt förfars med beräkningar av hur pensions- åtagandet påverkar kommunens resultat- och balansplan. Bland svårigheterna framhåller kommunen konjunktursvängningarna och deras betydelse för kommuninvånarnas konsumtion och kommu- nens ekonomi samt beslut på nationell nivå om reformer som skall genomföras på nivå. har en väl fungerande planeringsprocess och en i grunden stabil ekonomi. kommun betonar den förväntade befolkningsminsk- ningen och behovet att göra avsättningarna till pensionssystemet som viktiga grunder för den rationaliserings- och besparingsstrategi kommunen valt. Mera långsiktiga problem gäller sysselsättningen och de ökande behoven av vård för en åldrande befolkning. När det gäller den mera djupgående analysen av ekonomi och verksamhet, anför kommun att det finns all anledning att höja ambitionsnivån på den politiska sidan. Planer och budgetar påverkas i viss mån, men nya ändamål tillgodoses i alltför stor utsträckning för att resultatet skall överensstämma med budgeten. Det är angeläget att börja hantera den del av pensions- skulden som benämns ansvarsförbindelser. Budgetutrymmet är i denna del mycket begränsat. anför att man arbetar med att bygga system och rutiner för en sådan analys bl.a. med hjälp av nya grepp i fråga om rekrytering och kompetens- utveckling av personalen. I görs sådana analyser såväl i den ekonomiska planeringsprocessen som i regelmässiga budget- uppföljningar under löpande budgetår liksom i samband med upp- rättande av årsredovisningen. har genomfört en djupgående analys som lett till ett omfattande åtgärdsprogram . Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning Synen på revisorernas roll i fråga om kommunens strävan efter att uppnå god hushållning är en aning splittrad. kommun anför att revisorerna har en offensiv roll genom att de medverkar i budgetberedningens arbete. Inom kommunstyrelsens presidium finns dels åsikten att revisorerna är alldeles för snälla, dels att det inte är så lätt att föreslå något som radikalt avviker från vad nämnder och styrelser föreslår. anser att revisionen inte enbart skall vara granskande utan också främjande, vilket förutsätter en modern förvaltningsorganisation med en fungerande dialog. Redovisnings- och förvaltningsrevisionen är integrerade i . Enligt kommuns mening bör granskning av rimligheten i antaganden och förutsättningar för budgeten inte vara en uppgift för revisorerna. En konsekvens av en sådan ordning skulle bli en osäkerhet om vems ansvaret är om antagandena i efterhand visar sig vara felaktiga. Revisorerna i är inte främmande för tanken att de skulle påpeka eventuella orealistiska antaganden om kommunens ekonomi, men f.n. koncentrerar de sig på efterhandsgranskningen. Försäljning av anläggningstillgångar har skett i i mindre omfattning i kommunens bolag. Intäkterna har använts för att minska moderbolagets skulder. Enligt kommunens mening är det inte acceptabelt att försäljningsintäkter används i driften. Oppositionsföreträdare menar dock att en engångsintäkt kan användas till en engångsutgift, t.ex. till utbetalning till kommuninvånarna. Försäljningsmedel har i använts för finansiering av investeringar, vilket i motsvarande mån minskat kommunens nyupplåning. Kanske vore det motiverat med en ännu tydligare anvisning än den som finns om att rea- lisationsvinst inte får medräknas i resultatet, när avstämning görs om kommunen klarar balanskravet. En försäljning av bolag som skett inom kommun har avsett att konsolidera övriga bolag. Överskottet av försäljningen delades ut som utdelning på aktier i moderbolaget, och utdelningen fonderades för kommande pensionsutbetalningar. Om en kommun inte följer kommunal- lagens intentioner i denna del, bör revisorerna ha ansvaret att slå larm. Försäljning av anläggningstillgångar har skett i obetydlig omfattning i kommun. Enligt kommunrepre- sentanterna kan det finnas skäl att tydligare reglera användningen av försäljningsmedel, men man har inget konkret förslag om innehållet. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning Som redovisats i det föregående har kommunsektorn som helhet (kommuner och landsting) förbättrat sitt resultat . Resultatet var för kommunernas del positivt och uppgick till . Landstingen uppvisade ett under- skott på . Detta ger ett netto för sektorn som helhet på , en förbättring jämfört med med ca . Som framgått av kapitel 2 bedömde regeringen i vårproposi- tionen (prop. 2000/01:100) att vissa kommuner och landsting kan komma att behöva ett särskilt stöd för att klara balanskravet och bibehålla en godtagbar servicenivå. Regeringen bedömer att kommunsektorn har ett överskott i samma storlek som , men fördelningen på kommuner och landsting beräknas förändras så att kommunernas överskott minskar och landstingen vänder det nuvarande underskottet till ett svagt positivt resultat. Regeringen aviserar i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) att medel bör reserveras för särskilda insatser även för att möjliggöra omställning och lång- siktigt hållbara åtgärder för att nå ekonomisk balans i kommuner och landsting med särskilt svåra ekonomiska problem. 4.4.2 Bostadsdelegationens och Kommundelegationens arbete Inledningsvis i detta kapitel formulerades frågan vilka slutsatser om kommunernas och landstingens ekonomi som man kan dra av Kommundelegationens arbete. Eftersom Bostadsdelegationen haft en uppgift som gränsar till Kommundele- gationens, bör även Bostadsdelegationens arbete beaktas i detta sammanhang. Bostadsdelegationens uppdrag är mer begränsat än Kommun- delegationens och avser specifikt åtgärder om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Statens åtagande är i detta sammanhang mycket omfattande; kostnaderna beräknas till . Genom avtalen med staten har kommunerna åtagit sig att genomföra rekonstruktionsåtgärder i storleksord- Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning ningen , till vilket skall läggas kostnader på ca för avveckling av borgensåtaganden. Också kommunernas egna nettoåtaganden är således betydande. Betydelsefullt, om man ser till kommunernas ekonomiska hus- hållning i ett mer generellt perspektiv, är den insats som Bostads- delegationen svarat för ifråga om analysen av de ansökande kommunernas ekonomi. Denna insats får ses som ett viktigt komplement till Kommundelegationens arbete i denna del. På kort sikt torde de avtal om statligt ekonomiskt stöd och åtgärder från kommunerna själva komma att öka utsatta kommun- ers möjligheter att uppnå balans i sin ekonomi . Om effekterna av dessa åtgärder på är tillräckliga, är svårt att avgöra. En fortsatt avfolkning av ett stort antal kom- muner kan komma att på 5–åter aktualisera statlig ekonomisk intervention på bostadsområdet. Kommundelegationens uppgifter och arbete har i det föregående beskrivits relativt ingående, och det finns därför ingen anledning att här återge denna beskrivning. I stället skall vissa iakttagelser framhållas, som gjorts under utredningsarbetet och som har re- levans för frågan om vilka slutsatser som kan dras om kommun- ernas och landstingens ekonomi . På kort sikt kan det antas att de 36 kommuner och 4 landsting som enligt regeringens beslut beviljats bidrag med sammanlagt har fått väsentligt bättre möjlig- heter att uppnå balans i sin ekonomi än de skulle haft om de inte fått hjälp från staten. Det finns också i sammanhanget anledning att erinra om Kommundelegationens iakttagelser avseende den avgörande bety- delsen av det lokala politiska ledarskapet och ledarskapet i för- valtningen, riskerna med konkurrens om medborgare och företag i vissa regioner, att en kommun behöver ha en viss minsta storlek för att kunna utföra sina uppgifter på ett godtagbart sätt samt be- tydelsen av professionalism och flexibilitet i personalpolitiken och behovet av att utveckla personalens kompetens och öka dess rörlighet. En slutsats av detta är att Kommundelegationens arbete för de kommuner och landsting som enligt delegationens och regeringens bedömning utgör de mest ekonomiskt utsatta fått statlig hjälp som kan bidra till en förbättring av deras ekonomi åtminstone på kort sikt. Med hänsyn till att den ekonomiska hjälpen är villkorad och att de planerade åtgärderna främst avser att anpassa verksamhetens Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning struktur till en i de flesta fall minskande befolkning och därmed minskande efterfrågan på tjänster, bör den statliga hjälpen även ha positiva långsiktiga effekter. Hur långt dessa åtgärder räcker är svårt att avgöra . Mot detta kan ställas den delvis kritiska analys som revisorer redovisat i sin rapport om Bostadsdelegationens och Kommundelegationens arbete. I riksdagsrevisorernas rapport kon- stateras att kommuner som fått bidrag har en sämre ekonomi än kommunerna i gemen. De har också en mer omfattande verk- samhet, högre kostnader än vad som motiveras av de strukturella förutsättningarna, högre nettokostnader och fler anställda. Deras ekonomiska situation är sämre och de har en mer negativ befolk- ningsstruktur än kommuner som sökt bidrag men fått avslag. De förefaller också enligt rapporten haft svårare att anpassa verk- samheten till ändrade förutsättningar. I rapporten framhålls också att bidragen som beviljats kan fungera som ett incitament till anpassning av kostnaderna till en nivå som kan upprätthållas lång- siktigt och med stabil finansiering. Om inga kostnadssänkningar genomförs, kan enligt revisorerna bidragen emellertid fungera som ett stöd till bibehållandet av en struktur som inte är långsiktigt hållbar. De intryck och erfarenheter av Kommundelegationens arbete som redovisats i samband med studiebesöken är blandade. Ett intryck är att de landsting och den kommun som fått stöd (och och kommun) har en något mer positiv syn på Kommundelegationens roll och resultatet av dess verksamhet än de som inte haft anledning att begära hjälp eller fått avslag (och respektive ). kommun, som fick avslag på sin ansökan på ett tidigt stadium och som därefter beslöt att söka lösa problemen på egen hand, har inte uttalat sig i någon särskild riktning. och samt kom- mun framhåller i varierande ordalag att det varit värdefullt att få det stöd i form av utomståendes bedömningar som delegationen till- handahållit. Man uppskattar också det åtgärdsprogram som tagits fram gemensamt med Kommundelegationen. , som fick avslag på sin ansökan, anser att stödet till landsting och kommuner bör ske i annan form än den som Kommundelegationen representerar. menar bl.a. att kraven från staten på åtgärder i kommunerna är betänkliga från demokrati- Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning , som är positivt inställd till Kommundelegationens metodik, anser att Kommundelegationen och dess arbete måste ses som något extraordinärt. 4.4.3Kommunernas och landstingens beredskap att möta framtida ökande behov Frågan om vilken beredskap man har i kommuner och landsting för att möta framtida växande behov av service, behov som inte minst den ökande andelen äldre i genererar, har också diskuterats vid studiebesöken. Inom de tre landsting som besökts råder osäkerhet om hur man skall klara sina åtaganden på . menar rent av att sjukvårdens resurs- behov på måste lösas på nationell nivå. Ett osäker- hetsmoment som framhålls av de tre landstingen och även några av besökta kommunerna är de ändringar av spelreglerna mellan staten och den kommunala sektorn som statsmakterna från tid till annan beslutar om. I och framhålls framtidsstudier, omvärldsbevakning och tidsperspektiv som sträcker sig betydligt längre än treårsplaneringen som viktiga instrument i arbetet med att möta framtida behov. En avgörande roll i bedömningen av framtida behov tillmäts generellt befolkningsutvecklingen, både i dess expansiva och kontraktiva skepnad. Även den allmänna konjunkturutvecklingen, sysselsättningen och kommunernas och landstingens pensionsåtaganden tillmäts stor betydelse för den kommunala framtiden. 4.4.4Analyser av ekonomi och verksamhet En annan fråga som ventilerades vid studiebesöken var i vilken ut- sträckning man i kommuner och landsting analyserar mera djup- gående utveckling och förutsättningar för verksamheten och vilken påverkan en sådan analys kan få för planer, budgetar och riktlinjer för finansförvaltningen. De tre besökta landstingen vittnar om att det bedrivs ett mycket aktivt arbete i dessa avseenden inte minst på grund av att kravet på budgetbalans ständigt motiverar ansträngningarna på detta område. I arbetar man med sådana analyser det här är tal om över hela linjen. håller på att bygga upp system och rutiner på området. har relativt färska erfarenheter av en Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning djupanalys som legat till grund för ett omfattande åtgärdsprogram. kommun vittnar bl.a. om erfarenheter av en mindre god tradition i fråga om dålig följsamhet gentemot planer och budgetar och framhåller betydelsen av att höja ambitionerna i detta avseende. Frågan om vilken roll revisorerna spelar i kommunernas och landstingens strävanden efter god hushållning och efterlevnaden av balanskravet ställdes också vid studiebesöken. Bilden som växer fram är tydligt polariserad. och Jön- kommun anser att uppgiften att granska rimligheten i antaganden och förutsättningar för budgeten inte bör tillkomma revisorerna. I gör revisorerna sådana bedömningar. I har revisorerna en offensiv roll genom att de medverkar i budgetberedningen. anser att revisorernas uppgift bör vara inte bara granskande utan även främjande, vilket förutsätter en modern organisation och en fungerande dialog. Revisorerna i är inte främmande för tanken på en mer offensiv roll för deras del, men de arbetar f.n. mera traditionellt. 4.4.6Användning av medel från försäljning av anläggnings- tillgångar Som framgått av redovisningen i det föregående var försäljningen av anläggningstillgångar relativt omfattande i såväl kommu- ner () som landsting (). Utredningen har närmare studerat vad kommunerna som avyttrat anläggningstillgångar an- vänt intäkterna till. I av fallen avsåg användningen in- vesteringar eller amorteringar av befintliga lån. I av fallen har man förstärkt likviditeten eller använt intäkterna för drifts- ändamål. Mindre vanligt var att man förstärkte det egna kapitalet eller ökade det finansiella sparandet (av fallen). Försäljningen av anläggningstillgångar har ägt rum i varierande omfattning i landstingen och kommunerna som utredningen besökt. Avsikten med försäljningen av kommunala bolag har varit att minska moderbolagets skulder () eller att konsolidera övriga kommunala bolag (). I det sist- nämnda fallet delades överskottet från försäljningen ut som ut- Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning delning på aktier i moderbolaget. I inget fall har intäkterna använts för driftändamål. I stället har de använts till att finansiera investe- ringar eller till att minska låneskulden och/eller att stärka likvi- diteten. I fonderades den nämnda utdelningen för kommande pensionsutbetalningar. Flera synpunkter på reglerna om försäljningsmedel och förslag till ändringar har lämnats i samtalen vid studiebesöken. anser att regeln om förmögenhetsskyddet bör återinföras i kommunallagen. kan tänka sig en ny regel om att försäljningsmedel får användas för att täcka den gamla pensionsskulden inom linjen. Enligt vore det kanske motiverat med ett ytterligare förtydligande om att reavinst inte får medräknas i resultatet vid beräkning av om kommunerna klarar balanskravet. kommun anser att det kan finnas skäl att tydligare reglera användningen av försäljningsmedel. 5 Kravet på en balanserad budget Reglerna om budgetens innehåll finns i 8 kap. 4–5 §§ kommunal- lagen. Enligt 4 § första stycket skall kommuner och landsting upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). I andra stycket finns särskilda bestämmelser för budgeten för en s.k. gemensam nämnd. Enligt tredje stycket skall budgeten upprättas så att intäk- terna överstiger kostnaderna. I 5 § första stycket sägs att budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Enligt andra stycket skall i planen skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall vidare framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. I tredje stycket stadgas att om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande två åren. Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Enligt fjärde stycket skall budgeten också innehålla en plan för ekonomin för en period av . Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år. Förarbetena till denna lagstiftning har redovisats i kapitel 1, dels i avsnittet Förarbetena till kommunallag, dels i avsnittet Lagstiftning om krav på budgetbalans, och skall här inte upprepas. Den följande framställningen bygger väsentligen på m.fl. kommunallagskommentar (, I. m.fl.: Kommunallagen. Kravet på balanserad budget Kommentarer och praxis, 1997, s. 285 ff.), i fortsätt- ningen benämnd m.fl. (1997). Enligt kommunallag i dess ursprungliga lydelse gällde som en nyhet att det inte längre krävdes att budgeten skulle vara balanserad. Det innebar att budgeten inte behövde redovisa hur de planerade utgifterna skulle täckas och att det tidigare kravet på att överskott och underskott enligt det senaste avslutade budgetårets räkenskaper skulle regleras i nästkommande års budget hade upp- hört att gälla. Genom den nya regeln i 5 § andra stycket om att budgeten skulle utvisa hur den ekonomiska ställningen beräknades vara vid budgetårets slut ställdes emellertid ett indirekt krav på kommuner och landsting att upprätta en budget i balans. Genom en lagändring (prop. 1996/97:52 och 150, bet. FiU15, rskr. 281) har det i kommunallagen åter införts ett krav på att kommunernas och landstingens budgeter skall vara balanserade (4 § tredje stycket). Innebörden av bestämmelsen är att det s.k. re- sultat 3 i resultaträkningen i normalfallet skall vara positivt. Balans- kravet innebär att den löpande verksamheten till ingen del behöver finansieras med lån. Enligt förarbetena till den nya bestämmelsen skall huvudprincipen vara att en realisationsvinst inte skall räknas in i balanskravet. När det gäller en realisationsförlust skall huvud- principen vara att denna medräknas i balanskravet. I båda fallen är avvikelser tillåtna om de står i överensstämmelse med god eko- nomisk hushållning. Balanskravet gäller all verksamhet som drivs i förvaltningsform och oberoende av finansieringskälla. Däremot berörs de kommunala företagen inte uttryckligen av balanskravet. Enligt kommunallagskommentaren (m.fl. (1997), s. 288) kan balanskravet indirekt sägas omfatta även de kommunala företagen, bl.a. av det skälet att de medel som kommunerna och landstingen lämnar till sina företag som förlust- täckning enligt förarbetena till kommunallag alltid skall redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Till detta kan läggas att de kommunala företagen genom en ändring i 8 kap. 1 § kommunallagen omfattas av kravet på god ekonomisk hushållning. I kapitel 4 i detta betänkande har redovisats hur man i propo- sitionen diskuterade två alternativ till den valda lösningen, nämligen att utvidga balanskravet till att gälla hela kommun- eller landstingskoncernen respektive att lägga ett särskilt balanskrav på de kommunala företagen som grupp. Regeringen fann att ingetdera alternativet skulle leda fram till en sådan långsiktighet och hel- Kravet på balanserad budget hetssyn som borde eftersträvas i den kommunala verksamheten (prop.1999/2000:115 s. 28 f.). I ett nytt tredje stycke i 8 kap. 5 § KL regleras hanteringen av negativa årsresultat. Huvudregeln är här att negativa resultat skall regleras under de närmaste två följande åren. Även om ordalydelsen i det aktuella tredje stycket ger en möjlighet att vänta med regle- ringen av hela obalansen först till efter att obalansen uppkom bör regleringen enligt förarbetena påbörjas och helst redan året efter det att obalansen uppkom. Denna syn speglas också i bestämmelsen i 4 kap. 4 § lagen (1997:614) om redovisning, där det sägs att det redan i förvaltnings- berättelsen då obalansen uppstått skall anges när och hur regleringen skall göras. De delårsrapporter som enligt redovis- ningslagen skall tas fram kan vara ett bland flera lämpliga instru- ment vid sidan om den övriga löpande uppföljningen för en fokusering på underskottet (m.fl. (1997), s. 289). I 5 § tredje stycket öppnas vissa begränsade möjligheter att från- gå kravet på reglering av ett negativt resultat under de närmast följande två åren, nämligen om det finns synnerliga skäl. Två exempel på att synnerliga skäl skall anses föreligga anges i för- arbetena. Det ena är att kommunen eller byggt upp ett avsevärt eget kapital för att kunna möta framtida intäktsminsk- ningar eller utgiftsökningar. Det andra är när en avyttring skett och en förlust därvid uppstått. Möjligheten att endast delvis reglera ett negativt resultat eller att reglera detta än vad som förutsätts i 5 § tredje stycket ryms också inom stadgandet. 5.2Direktiven i denna del och frågeställningar för utredningsarbetet Utredaren skall enligt direktiven undersöka behovet av att ytter- ligare förtydliga och eventuellt modifiera balanskravet och be- greppet synnerliga skäl utan avkall på intentionerna bakom balans- kravet. Bl.a. skall konsekvenserna undersökas av att tillåta kommuner och landsting som byggt upp ett avsevärt eget kapital att göra avsteg från balanskravet ett enskilt år. Möjligheterna skall också undersökas om kommuner eller landsting som byggt upp finansiella reserver kan medges att på annan grund får ta dessa reserver i anspråk. Utredaren skall enligt direktiven överväga be- hovet av regler för den händelse en kommun eller ett landsting inte lever upp till balanskravet, varvid det skall övervägas om vissa Kravet på balanserad budget beslut av långtgående ekonomisk betydelse i fall som dessa bör bli föremål för överprövning i form av t.ex. underställningsförfarande; även andra möjligheter bör prövas. Frågan om hur balanskravet bör tillämpas om en kommun eller ett landsting har ett program för att genomföra en strukturförändring för att få sin ekonomi i balans bör övervägas. Erfarenheter från de övriga nor- diska länderna bör studeras. Ekonomiska effekter på av den s.k. blandade modellen för hanteringen av pensionsåtaganden skall också analyseras utifrån aktuella kalkylförutsättningar. Med utgångspunkt i direktiven har följande frågeställningar formulerats för utredningsarbetet i denna del: Vad är en rimlig tolkning av begreppet synnerliga skäl, när avsteg kan göras från kravet på en budget i balans? Vilka åtgärder kan vara lämpliga att vidta om balanskravet inte efterlevs? Vilka ekonomiska effekter kan den blandade modellen antas medföra på utifrån beräkningar baserade på aktu- ella kalkylförutsättningar? Vilka ekonomiska effekter får pensions- och försäkringsav- talet PFA 98 med krav på utbetalning av individuell del på av pensionsavgifterna? 5.3.1Balanskravets uppfyllande i kommuner och landsting