sou · GPB372d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Graden av realism, deltagarnas insikt om de egna och de andra parternas faktiska möjligheter och begränsningar att lösa det aktuella problemet, är betydelsefullt. Det händer att det finns orealistiska fantasier kring vad som kan åstadkommas i ett sam- arbete eller orealistiska förväntningar på vad andra parter har att bidra med. Det är önskvärt att ge kunskap till andra, inte bara själv få av andras kunskap. Samverkan är ett idogt arbete som kräver långsiktighet och uthållighet. Vad är då ett framgångsrikt förhållningssätt till samverkan? Förutom de framgångsfaktorer som diskuterats ovan, handlar det om att lära sig leva med skillnaderna – att identifiera skillnaderna och lära sig hur dessa kan hanteras. 5.2.3Samarbete – i vems intresse? Samarbete kan fylla olika funktioner och tillgodose olika intressen. I vems intresse ligger det att samverka? Arbetet gäller ytterst klienten/patienten/brukaren och en grundförutsättning är att personen som ärendet rör är delaktig i allt som händer. Ligger det då alltid i klientens intresse att samarbete sker? Det är inte givet att individen upplever samarbetet som något självklart och positivt. De olika handläggarna och personen i fråga kan t.ex. beskriva pro- blemen och livssituationen på olika sätt. Det finns även en integritetsaspekt; det kan för den enskilde upplevas som obehagligt att många känner till och diskuterar ens kanske mycket personliga bekymmer och svårigheter. Personen som är berörd, kan känna att han eller hon inte är speciellt delaktig och uppleva sin situation svårpåverkad med flera huvudmäns samsyn i ärendet. Flera forskare har pekat på den makt som finns i en organisation, formell eller informell. Lagstiftningen ger makt, t.ex. skyldighet att hantera tvångsåtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Vem har den reella makten över resurserna och vems ord väger tyngst i ett samarbete? Pengar, bidrag, åtgärder, fördelning av resurser ger makt. Chefskap ger makt, likaså yrkesstatus. Studier har visat att det kan finnas många bevekelsegrunder för samarbete. Det kan finnas dolda motiv som att yrkesgrupper behöver avlastning eller vill ha kontroll av klientens situation (1995). 5.2.4Är samverkan alltid önskvärt? För att samarbetet skall fylla en funktion, bör ett mervärde (added value) tillföras. Behövs ett gemensamt arbete för att en uppgift skall utföras? Exempelvis genom specialkunskap, kompetens eller att förfoga över en särskild resurs, tillföra något nytt och värdefullt till det ursprungliga uppdraget. Detta är i så fall en positiv be- tingelse. Om uppgiften egentligen inte kräver något samarbete, men samverkan har påbjudits av andra skäl, kan detta i stället bli en negativ betingelse. Det är inte säkert att alla inblandade parter upplever fördelar med samverkan. Vinsterna kan variera och mellan de inblandade. Ett trögt samarbete i det korta perspektivet, kan visa sig vara ett positivt arbete i ett längre perspektiv. Många rapporter inom det sociala området behandlar fördelar respektive hinder för samverkan, men det finns få som företräder synen att samarbete skulle vara negativt. I en rapport i Child Abuse and Neglect 1998 (The Effects of Organizational Climate and Interorganizational Coordination on the Quality and Outcomes of , Glisson & Hemmelgarn) företräds dock synen att ett icke samarbetande system skulle öka mångfalden av tjänster och ge ökat stöd till klienterna. I den kunskapsöversikt om barnavårdsutredningar som Socialt arbete (CUS) givit ut, skriver författarna att professionellt samarbete betraktas som en självklarhet för den sociala barnavården. De konstaterar vidare att det saknas ett vetenskapligt belägg för att samarbete alltid är bra. Forskningen tycks visa att samarbete är svårt att etablera och att utfallet är tveksamt. Värdet av samverkan är alltså inte till fullo utvärderat. Det finns för- och nackdelar som vi har berört i kapitlet. Vi kan i vår genomgång av området konstatera att många förutsätter ett samarbete inom välfärdssystemet för att försöka nå förbättringar i arbetet med misshandlade och försummade barn och med deras familjer. Lagstiftaren talar om samverkan och helhetssyn, regle- ringsbrev tar exempelvis upp och förutsätter samarbete myndig- heter emellan, praktiker inom socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård och andra arbetar med samverkan för att förbättra förhållandena för utsatta barn – för att ge några exempel. I de flesta kommuner finns samrådsgrupper, dvs. grupper där socialtjänst, polis, hälso- och sjukvård eller andra (t.ex. skola) är representerade och där är den sammanhållande kraften. Dessa grupper bildades i kommunerna under 1980- eller 90-talet och avsikten var att samordna arbetet när det fanns misstankar om att ett barn varit utsatt för sexuella övergrepp. Grupperna har fungerat såväl på individnivå, dvs. att aviden- tifierat diskutera hur ett ärende bör hanteras, som på en mera allmän nivå med gemensam fortbildning, upprättande av gemen- samma rutiner och handlingsplaner. utarbetade Allmänna råd om samrådsgruppernas arbete (Allmänna råd 1991:3, upphävda 1999). En del grupper har ut- vecklat sitt arbete att omfatta inte bara ärenden där misstanke om sexuella övergrepp finns, utan även ärenden där barn på andra sätt blivit misshandlade. Före samrådsgruppernas tid och på ett mera allmänt plan fanns ett samarbetsorgan som ofta kallades BPS – mellan barnavårds- nämnd, polis och skola. Gruppens huvuduppgift var att främja barns och ungdoms utveckling samt att förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning. har inom ramen för det s.k. , gjort en studie av fjorton samrådsgrupper i landet (En studie av arbetet i samrådsgrupper 2000). I rapporten konstateras att det är varierande hur samrådsgrupperna fungerar. Erfarna samrådsmed- lemmar har uttalat att samarbetet har lett till större säkerhet i hanteringen av misstänkta övergreppsärenden och dessutom inne- burit samordningsvinster. Det finns emellertid även samråds- grupper som har upphört. Kommittén mot barnmisshandel skickade ut en enkät till samtliga polismyndigheter i landet och ställde bl.a. frågan om samrådsgrupper. De flesta polisområden uppgav att de hade fungerande samrådsgrupper tillsammans med och andra. Samarbetet såg olika ut, grupperna träffades olika ofta och en del hanterade enbart ärenden på individnivå, medan andra arbetade med fortbildning, gemensamma rutiner och metodutveck- ling. Tjugo procent svarade att samrådsgrupp saknades och hän- visade till omorganisation, resurs- eller tidsbrist. Några uppgav att det fanns ett gott samarbete ändå. Flera pekade på personkänne- dom som en viktig faktor i sammanhanget. BAMSE – som står för barn, misshandel och sexuella övergrepp – är ett samarbetsprojekt i mellan nio kommuner och hälso- och sjukvården, som samarbetar med polis och åklagar- myndighet i distriktet. BAMSE är ett multidisciplinärt utrednings- team för ärenden som handlar om misshandel och sexuella över- grepp mot barn och ungdomar. Idén med ett multidisciplinärt utredningsteam bygger på en amerikansk modell där dessa team med sin gemensamma kunskap ger råd och stöd till i komplicerade barnavårdsärenden eller deltar i utredningar av den här typen av ärenden. Syftet med ett sådant team är i grunden att genomföra bättre och mer sammanvägda utredningar. 5.4Andra former av samverkan Det finns många goda exempel på samverkan där olika yrkes- grupper närmat sig varandra. Socialsekreterare kan finnas placerade inom skolan, hos barnavårdscentralen (BVC) eller mödravårds- centralen (MVC). Den öppna förskolan kan ha sociala förtecken med ambitioner att vända sig till grupper som behöver särskilt I en kommun var verksamheten för ensamstående mammor omdöpt till Enastående mammagruppen – vilket sannolikt speg- lar en positiv grundsyn på människors inneboende förmåga att påverka och förändra sin situation. Det finns även närpoliser som regelbundet finns till hands i kommunernas gymnasieskolor. Lokalt brottsförebyggande arbete är ett annat gott exempel på såväl samverkan som ett aktivt arbete med barn och ungdomar. Tydliga samverkansexempel finns mellan arbete med barn och ungdom som far illa eller riskerar att fara illa och skolans elevvårdande arbete. Höga institutionskostnader för både barn och ungdomar har lett till en utveckling där många kommuner startat behandlingsformer i öppenvård, med ambitionen att lösa problemen i människors närmiljö. Denna typ av lokala satsningar – ofta för barn i skolåldern och för deras familjer – har vanligtvis skett mellan socialtjänst och skola, ibland med inslag från hälso- och sjukvård eller andra lokala resurser. Ytterligare ett exempel på lokal utveckling är ungdoms- mottagningar, som ofta drivs av socialtjänst och primärvård tillsammans. Typiskt för samverkansarbete är att flera aktörer är inblandade. Det är vanligt att olika huvudmän samarbetar när det har in- träffat någon större kris eller olycka. Vid t.ex. bussolyckor, bränder eller vid den stora Estoniakatastrofen, utförde många myndigheter och andra ett omfattande hjälparbete i samverkan. Var och en bidrog med sin kompetens och sina resurser. Vid stora händelser blir det tydligt att ingen huvudman klarar situationen på egen hand. Att tillsammans planera, diskutera och träna under de goda dagarna, ger möjligheter till väl utförda och samordnade insatser när det verkligen behövs. För att få en dialog om samverkan med företrädare för socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård, bjöd kommittén in till en konferens på Bruk i regi (). Många av deltagarna berättade om lyckade projekt och gott sam- arbete, men också om de problem som följer gemensamma sats- ningar. Samtliga betonade vikten av en struktur för arbetet, vars resultat annars riskerar att bli alltför beroende av dugliga och engagerade personer. Alla såg samarbetet som en nödvändighet och tyckte att en nationell strategi var ett intressant förslag som skulle kunna ge ökat stöd åt samverkan mellan olika huvudmän. Konfe- rensen gav en bild av de för- och nackdelar som uppträder när verksamheter samverkar. ställde i sin tidigare nämnda intervjuunder- sökning frågan om nationella riktlinjer skulle vara till nytta i arbetet. Nästan samtliga tillfrågade ansåg att riktlinjer skulle vara ett stöd i arbetet. Intervjusvaren i de fem kommunerna ger en bild av behovet av samverkan och intresset för nationella riktlinjer. 5.5Många har tänkt på samverkan Flera betänkanden har tagit upp vikten av att olika huvudmän samordnar sina resurser för barnets bästa. betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) framhåller vikten av att samverka för det enskilda barnets skull, men också för att på bästa sätt utnyttja samhällets gemen- samma resurser och undvika dubbelarbete. Principerna för sam- arbete behöver utvecklas. Syftet är att ge service och vård av god kvalitet. Samverkan kräver engagemang på alla nivåer, från fält till högsta beslutande organ. I utredningen om handläggning av ungdomsmål (SOU 1999:108) föreslås grupper för samverkan med representanter för berörda myndigheter. Utredningen förordar lokalt anpassade lösningar. betonar i sitt slutbetänkande (Väg- valet, Den narkotikapolitiska utmaningen SOU 2000:126) be- hovet av lokala narkotikapolitiska strategier. Strategierna bör bl.a. innehålla en helhetssyn på barn och ungdomars villkor, utarbetas mellan berörda huvudmän, ange styrning, samordning och ansvars- fördelning mellan myndigheter. Vidare tas upp behovet av riktlinjer för det förebyggande arbetet samt ansvar och samverkan i vård och behandling. Kommissionen argumenterar för utveckling av gemensamt arbete och professionella nätverk, sammanfattat som partnerskap för samverkan. Det finns exempel på långtgående samordning mellan social- tjänst, försäkringskassa, arbetsförmedling, hälso- och sjukvård för att rehabilitera sjukskrivna och arbetssökande personer. Betänkan- det ( SOU 1996:85) beskriver sådana försök. (Samverkan, Om gemensamma nämn- der på vård- och omsorgsområdet, m.m., SOU 2000:114) skriver att samverkan ger kommuner och landsting möjligheter till ett effektivare resursutnyttjande och således lägre kostnader. Parterna får tillfälle att ge medborgarna bättre service. Utredningen exemplifierar olika förutsättningar för samordning som gemensam nämnd mellan kommun och landsting, samverkansavtal eller kommunalförbund. 5.6Familjecentralen – stöd till barn och föräldrar – ett gott exempel på samverkan Redan barnstugeutredningen (SOU 1972:27) tog upp familje- servicecentraler och förordade försök med samordning mellan MVC, BVC, den sociala barnavården, förskolan och skolan. har det på många håll i landet utvecklats samarbetsformer mellan socialtjänst, MVC, BVC och öppen för- skola – ibland i andra grupperingar och med andra intressenter som familjerådgivning, kyrka, SFI (Svenska För Invandrare). De olika verksamheterna har organiserats under ett tak, med bibehållet huvudmannaskap, budget och ursprungliga uppgifter. På sina håll i landet finns inte alla funktionerna samlade i samma byggnad, men omfattas ändå av idén. Den samlade verksamheten vänder sig till familjer med barn, företrädesvis barn i förskoleåldern. Samverkan har benämnts familjecenter, familjecentral, familjens hus eller liknande. Vi kommer att använda ordet familjecentral, men vill poängtera att både form och innehåll kan variera mellan kommunerna. har inventerat verksamheter som bygger på denna idé och konstaterade att det då fanns ett femtiotal i landet och flera håller på att starta. Med familjecentral menas att mödra- och barnhälsovården, öppen förskola samt individ- och familjeomsorgen är samordnade och samlokaliserade (Familje- centralen, utvärderar 14/2000). Familjecentralen är tänkt som en mötesplats för de boende i området för att stärka det sociala nätverket runt barn och föräldrar. Uppfattningen är att förebyggande arbete och tidiga insatser är hälsofrämjande. Familjecentralen har även ekonomiska förtecken, dvs. att förebyggande och tidiga insatser kan motverka och för- hindra kostsamma åtgärder . Tanken är vidare att erbjuda ett lättillgängligt stöd med samhällets olika funktioner i gemensamma lokaler. Rapporter från olika familjecentraler vittnar om att det också i praktiken fungerar så att socialsekreteraren eller BVC-psykologen redan är ett känt ansikte och det är ingen hög tröskel att kliva över för att träffa denna person. Sekretess mellan de inblandade parterna förefaller inte vara något större problem, eftersom kontakt förmedlas i samförstånd med besökaren. kommun var föregångare med att utveckla ett familje- center i stadsdelen , 1993. Personalen inom beskriver det tunga arbete som det innebar att genomdriva denna förändring, men också tillfredsställelsen i att ändra sina arbets- metoder, lära av andra och finnas till hands bland de människor där man arbetar. har valt att låta myndighetsutövning följa socialsekreterarnas arbete vid familjecentralen. Merparten av kommunerna har enligt valt att låta familje- centralernas arbete vara enbart förebyggande, rådgivande och stöd- jande, utan inslag av myndighetsutövning som handläggs på annat håll i organisationen. (Med myndighetsutövning avses kortfattat beslut om rättighet, skyldighet eller förmån.) Närheten till kommuninvånarna innebär att verksamheten kan anpassas till besökarnas behov och önskemål. Olika sorters grupp- verksamheter förekommer allt efter familjernas behov. Det uppstår nya arbetssätt när yrkesgrupper får daglig kontakt. Personalen vid en familjecentral beskrev språksvårigheter som hinder i de löpande gruppaktiviteterna, men idén om babymassage hade fått stort gehör; där kunde alla föräldrar med spädbarn delta utan någon hindrande språkbarriär. När ett samarbete inleds, konkret och i gemensamma lokaler, innebär detta att vad som sker internt inom en organisation även kommer att beröra de övriga organisationerna. Om en huvudman drastiskt ändrar de ekonomiska förutsättningarna eller gör redu- ceringar i den egna verksamheten, kan även övriga parter drabbas och resultatet t.o.m. bli så drastiskt att samverkan upphör. Att samarbeta kan innebära att vissa resurser reserveras för att möjliggöra den kraft och det engagemang som en gemensam satsning fordrar. Samverkan mellan olika verksamheter kräver flexibla personal- grupper, som både skall svara mot den egna organisationens krav och fungera tillsammans med de andra intressenterna på familjecentralen. I en av de utvärderingar som har gjorts, har per- sonalen formulerat kravet på den lokala samverkan som något som förutsätter hela treenigheten : engagemang, närvaro och tid (2000). Det finns en allmän föreställning om att barnomsorg och hälso- och sjukvård för barn är skyddsnät för utsatta barn. Flera studier har visat att detta skyddsnät har glesa maskor (bl.a. 1998). Dock ger familjecentralen tydliga förutsättningar och en tydlig struktur för samarbetet. På familjecentralen kommer de olika verksamheterna närmare varandra med olika sorts kunskap och kompetens som rör barn. Den psykosociala kompetensen ökar sannolikt och gagnar upptäckten av barn som far illa. En erfarenhet som personalen har gjort, är att yrkesrollerna ofta framträder klarare när man får tillgång till varandras yrkeskunskap. visar i sin tidigare nämnda intervjuunder- sökning att personalen tycker sig ha fått ett politiskt budskap om att samarbeta. Emellertid återspeglas inte alltid engagemanget i resurstilldelning, utan det är ett gap mellan politiska mål och konkret verklighet. Flera instanser ställer sig positiva till en samverkansform som familjecentralen. Vi anser att den är en intressant samarbetsmodell som har stor utvecklingspotential. Utredningen i föräldra- skapet (SOU 1997:161) lyfter exempelvis fram familjecentralen som en god förebild. , som har utvärderat modellen, konstaterar att ur ett brukarperspektiv såväl som ett samverkansperspektiv är modellen framgångsrik. Folkhälsoinsti- tutet (Familjecentraler 14/2000), drar två slutsatser av sitt arbete: Familjecentraler är framtidens stöd till föräldrar och barn. Det vore en riktig empowerment-strategi för framtidens familjestöd att överlåta mera beslutsfattande, kring såväl verk- samhet som ekonomi, till familjecentralernas samordnare eller personalgrupp. 6 Anmälan till socialnämnden Bara en liten andel av de barn som misstänks fara illa anmäls till socialnämnden. Bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet finns i 71 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL). träder en ny socialtjänstlag i kraft (SFS 2001:453). En bestämmelse som i sak motsvarar 71 § SoL finns i 14 kap. 1 § i den nya lagen. 71 § SoL har följande lydelse: Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får känne- dom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på om- råde. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket. De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet. Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd. Om anmälan från gäller bestämmelserna i 3 § lagen (1993:335) om . Bestämmelserna 71 § SoL (14 kap. 1 §) har successivt skärpts och även kommit att omfatta fler yrkeskategorier. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och omfattas samtliga av Detsamma gäller de anställda vid dessa myndigheter. Skyldiga att anmäla och lämna uppgifter är även alla som bedriver antingen enskild verksamhet som berör barn eller ungdom eller enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på område. De som omfattas av bestämmelserna är skyldiga att genast an- mäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Inom familjerådgivning gäller i stället en skyldighet att anmäla vid kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet. Det finns även en rekommendation i 71 § SoL (14 kap. 1 §) till allmänheten att anmäla i motsvarande fall. Den bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.9. De som är anmälningsskyldiga är också skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd. En person som gjort anmälan till nämnden är därför skyldig att fortlöpande informera nämnden om sådana förhållanden som kan ha betydelse för utredningen. Även de som är anmälningsskyldiga men som inte har gjort anmälan har sådan uppgiftsskyldighet. En anmälningsskyldig person som känner till att det pågår en utredning hos socialnämnden är därför skyldig att underrätta nämnden om han får kännedom om något som kan ha betydelse för utredningen (JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 341). Anmälningsskyldigheten är ovillkorlig; den som får kännedom om något som kan innebära att ett barn behöver skydd av social- nämnden är skyldig att göra en anmälan. Trots detta visar resul- taten av olika undersökningar att det bara är en liten andel av de barn som misstänks fara illa, som anmäls till nämnden. Resultatet av en undersökning inom förskolor i visade exempelvis att anmälan gjordes i endast omkring en tredjedel av fallen (1999:24). En jämförelse med resultaten av två äldre undersökningar – den ena gjord i och den andra i olika delar av landet 1995 – visar att anmälningsfrekvensen inte ökat, trots att lagstiftningen skärpts. Studier inom grundskolor i visade att anmälan gjordes i av fallen. Detta innebar en kraftig ökning i förhållande till situationen 1995, då anmäldes. Enligt en undersökning 1995 bland sköterskor på barnavårds- centraler anmäldes av de barn som misstänktes fara illa till socialnämnden (D. 1998). I de fall där situationen bedömdes som mycket allvarlig uppgick dock anmälningsfrekvensen till . Anmälningsbenägenheten bland svenska läkare är knappast stu- derad, men en studie bland läkare på barnavårdscentraler och barnläkare inom slutenvården i visade dock att av läkarna låtit bli att anmäla, trots misstanke om att ett barn for illa (A. . Borres 1999). Graden av rapportering skiljer sig således mellan olika yrkes- grupper men är låg inom samtliga. Även om det inte är möjligt att finna några exakta siffror, kan ändå konstateras att anmälnings- skyldigheten inte fungerar som lagstiftaren avsett. Om inte ens de basverksamheter som möter stora grupper av barn fullgör sin anmälningsskyldighet, gör man det sannolikt i ännu lägre utsträckning inom de verksamheter som inte så frekvent möter barn. Flera frågor infinner sig. Finns det brister i de lagbestämmelser som gäller, eftersom så många låter bli att följa dem? Känner de yrkesverksamma till anmälningsskyldigheten och dess närmare innebörd? Behövs ytterligare information, utbildningsinsatser eller lagstiftning? I det följande redovisar vi vår syn på behovet av ändringar av lagbestämmelser m.m. om anmälningsskyldigheten. Det finns inte skäl för att ersätta ordet anmälan med något annat ord. Det framförs ofta uppfattningen att ordet anmäla borde ersättas av ett ord med mindre negativ laddning, t.ex. informera, underrätta eller överföra. Vi delar inte den uppfattningen. För många enskilda har ordet anmälan visserligen en negativ klang. Man upplever socialnämndens inblandning som ett hot i stället för en möjlighet att få hjälp.