sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — BF= Barn-och fritidsprogrammet, BP= Byggprogrammet, EC =Elprogrammet, EN= Energiprogrammet, ES= Estetiska programmet, FP= Fordonsprogrammet, HP= Handels- och administrationsprogrammet,HV= Hantverksprogrammet, HR= Hotell- och restaurangprogrammet, IP= Industriprogrammet, LP= Livsmedels- programmet, MP= Medieprogrammet, NP= Naturbruksprogrammet, NV= Naturvetenskapsprogrammet, OP= Omvårdnadsporgrammet, SP= Samhällsvetenskapsprogrammet, IV= Individuella programmet. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen har det totala antalet intagningsplatser i minskat från 9 479 platser till 7 568 platser . Elevminskningen beror i första hand på att grannkommuner till tagit hem elever till egna gymnasieskolor och i andra hand på att stockholmselever sökt sig till kommunala, landstingsdrivna eller fristående skolor i någon grannkommun. För att underlätta förståelsen av tabellen bör nämnas att det inom ramen 1995 ingick diverse intagningsplatser inom då kvarlevande rester av det äldre linjesystemet. består Övrigt helt av diverse specialutformade pro- gram samt några specialkurser som t.ex. IB-utbildningar. Som framgår har av eleverna valt SP- eller NV-programmet. Programmen BF, BP, EC, EN, FP, HP, HV, HR, IP, LP och OP visar alla ett vikande elevunderlag medan ES och MP visar en ökning. NP har relativt stadigt lockat av elevkullen och av eleverna hamnar inom ramen för IV. Anledningen till att vi har valt att så detaljerat redovisa stockholmssituationen är att det lätt blir oöverskådligt att redovisa hela riket. I är elevunderlaget stabilt, skolorna – både kommunala, landstingskommunala och fristående – ligger tätt och utbildningsutbudet är stort. tillämpar att stockholmsungdomar fritt kan välja gymnasium. Natur- ligtvis gäller valfriheten fristående gymnasieskolor men även kommunala gymnasier i andra kommuner är valbara för stock- holmselever även om motsvarande utbildning erbjuds i någon av egna gymnasieskolor. Samtliga elever i detta område har därför stora möjligheter att få sina önskemål om studieväg till- godosedda. Stockholmssiffrorna bör därför avspegla elevernas önskemål i högre grad än någon annan stans i riket. I bilaga 4 redovisas hur elevantalet i årskurs 1 i riket har för- ändrats –19992. Bilagan visar även utveckling- en av kommunala, landstingskommunala och fristående gymnasie- skolor . För att ytterligare belysa hur elevernas valpreferenser förändrats redovisas här utvecklingen av den totala intagningsorganisationen i landets kommuner. I viss utsträckning kan intagningsorganisationen antas spegla elevernas val av utbild- ning. 2 Bilaga 4 visar en sammanställning över elevantalet i årskurs 1 i kommunala, landstings- kommunala och fristående gymnasieskolor –1999. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen Antalet intagningsplatser i kommunala/ landstingkommunala gymnasieskolor Av sammanställningen framgår att andelen kommunala intagnings- platser ökat på naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskaps- programmet och medieprogrammet, som är de tre program, där majoriteten av de fristående skolorna etablerat sig. Den kommu- nala organisationen har minskat – halverats – på barn- och fritidsprogrammet, handelsprogrammet, fordonsprogrammet och industriprogrammet. Visserligen förekommer dessa program på fristående skolor och särskilt industriprogrammet, som erbjuds av ett flertal företagsgymnasier, men det motsvarar inte på långa vägar minskningen i den kommunala organisationen. Övriga pro- gram visar oförändrat antal intagningsplatser eller mindre förändringar. Totalt har förändringarna i elevernas valpreferenser lett till minskningar av vissa program, som är betydligt större än effekten av fristående skolor. Industriprogrammet har ju halverats i de kommunala skolorna och de fristående industri- De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen skolorna tar in drygt 200 elever vilket långt ifrån motsvarar den minskning av programmet som gjorts i kommunala skolor. Vem bör besluta om etablering? Enligt gällande lag är det kommunen som beslutar om etablering av enskild (fristående) förskoleverksamhet. Det är alltså inom för- skolans område så att driften av en skola kan ske i enskild regi, medan kommunen – som är ansvarig för att utbudet är tillräckligt –har rätten att fatta planeringsbeslutet. Fristående förskolor får härigenom en kompletterande, inte en konkurrerande funktion. Inom skolväsendet är det däremot som ger etableringstillstånd. Kommunen har endast möjlighet att yttra sig. Driften av skolor kan liksom av förskolor ske i enskild regi. Kommunen har kvar ansvaret för utbudet men har inte rätten att fatta planeringsbeslut. Fristående grundskolor och gymnasieskolor får därigenom inte främst en kompletterande utan en konkurrerande funktion. Vi har enligt våra direktiv att utreda förutsättningen för en konkurrens på lika villkor. Vi har således inte haft i uppdrag att ompröva själva förutsättningen för konkurrens, nämligen att etableringsbeslutet ligger hos . Vi har heller inte haft direktiv att pröva entreprenad som eventuellt alternativ. Våra intervjuer bland de ansvariga i 50 kommuner visar dock att man i några kommuner – långt ifrån i majoriteten av dem – hyser oro inför osäkerheten i planeringen. Ur samhällets synpunkt handlar det också om en avvägning. Å ena sidan är det angeläget att osäkerheten inte leder till att lång- siktiga investeringar i gymnasieskolan uteblir i kommunen. Å andra sidan är det lika angeläget att behålla det förändringstryck som en konkurrenssituation skapar. Inom ramen för våra direktiv – en bibehållen konkurrensmodell –bör dock kommunala synpunkter bättre kunna tillgodoses. Vi föreslår i det följande vissa sådana justeringar. Vid de intervjuer som genomförts med företrädare för skol- ansvariga i ett flertal kommuner, där politiker och tjänstemän De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen givits tillfälle att beskriva hur de anser att de fristående gymnasie- skolorna påverkar kommunens gymnasieplanering organisatoriskt och ekonomiskt, har tydligt framkommit att elevutvecklingen i kommunen är mycket viktig. I kommuner med ett växande elevunderlag utgör inte etable- ringen av fristående gymnasieskolor något större problem, tvärtom har flera kommuner redovisat att fristående gymnasieskolor tagit hand om en del av den elevökning som annars skulle tvingat kommunen att investera i en utbyggnad av kommunala skolor. I kommuner där elevkullen är eller minskar blir situa- tionen en annan. När en fristående gymnasieskola etablerar sig i en sådan kommun uppkommer vakanser och ett sämre lokal- utnyttjande i befintliga kommunala gymnasieorganisationer. Flera företrädare för sådana kommuner har uttalat sig kritiskt mot att de inte fått gehör hos när de i kommunens yttrande redo- visat vilka negativa konsekvenser den fristående skolan kommer att få för kommunens gymnasieskola. Enligt 9 kap. 8 § skollagen skall inte förklara en fristående gymnasieskola som bidragsberättigad i fråga om utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner. Enligt förordningen om fristående skolor skall vid handläggningen av bidragsärenden bereda den kommun där skolan är belägen och närbelägna kommuner tillfälle att yttra sig. I många av de yttranden som kommittén tagit del av har kom- munerna uttalat sig om den fristående skolans kvalitet och ut- bildningsutbud men inte berört frågan om på vilket sätt ett bidragsberättigande skulle få påtagliga negativa konsekvenser för kommunen med hänsyn till elevutveckling och lokal marknad för friställda lokaler. Elevprognosen för kommunen och närliggande kommuner är en sådan mycket väsentlig fråga att ta hänsyn till vid beslut om rätt till bidrag för en skola och bör enligt kommitténs uppfattning därför ingå som en betydelsefull del i bedömning. Kommittén finner det motiverat att komplettera den aktuella bestämmelsen i friskoleförordningen med angivande av omständig- heter som normalt är väsentliga när en kommun yttrar sig över en ansökan om godkännande/bidragsberättigande från en fristående skola. Härigenom kan beakta dessa omständigheter i sin prövning. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen Förändringar i den kommunala planeringen styrdes antalet intagningsplatser och fördelningen av dessa mellan olika gymnasielinjer genom riksdags- beslut. Som grund för ställningstagande låg dels elev- utvecklingen i riket dels en bedömning av inom vilka sektorer ung- domar behövde utbildas för att bäst tillgodose den svenska arbets- marknadens behov. Länsskolnämnderna hade till uppgift att fördela tillgängliga intagningsplatser på gymnasiekommuner och landsting. I samband med slopandet av den statliga etablerings- kontrollen övergavs tanken på att styra gymnasieorganisationen med centrala beslut. I stället fick kommu- nerna i uppdrag att erbjuda en gymnasieutbildning, som så långt som möjligt anpassades till elevernas önskemål. Gymnasie- programmen gjordes också kursutformade så att det skulle finnas möjlighet för varje elev att läsa de kurser han/hon önskade. Att den statliga etableringskontrollen upphörde innebar en radikal förändring. kom härigenom att klart skilja sig från sina skandinaviska grannländer. Våra analyser visar att denna förändring – betydligt mer än friskoleetableringen – påverkat de äldre gymnasieorterna. Även innehållet i gymnasieutbildningarna har för stora delar av gymnasieskolan genomgått stora förändringar . Att kärnämnena, som motsvarar av de nationella program- men, skall läsas av i stort sett alla elever ställer nya och stora krav på skolledningar och lärare. Skolledningarna måste organisera utbildningen och lärarna utforma undervisningen så att eleverna kan tillgodogöra sig programmen trots varierande förutsättningar. Att stora delar av karaktärsämnesundervisningen på program med yrkesämnen inte bara kan utan skall arbetsplatsförläggas innebär också förändrade arbetssätt inom många program. Under samma årtionde har stora förändringar skett i de nationella styrsystemen. Statens insatser reducerades kraftigt när tidigare regelstyrning ersattes med målstyrning och ändringar i lag- stiftningen öppnade möjligheter för kommunerna att pröva nya styresformer. Några exempel på förändringar som påverkat gymnasieutbildningen är: -Många nya gymnasiekommuner tillkom när kommunerna själva fick bestämma över etableringen. -Att kommunerna anpassar sina gymnasieorganisationer till elevernas förstahandsval har inneburit stora förändringar i det kommunala studievägsutbudet. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen -Gymnasiekommunernas tidigare statligt styrda upptagnings- områden har ersatts av samverkansavtal mellan kommuner. -Skolöverstyrelse och länsskolnämnder ersattes av Skol- verket, vilket innebar en nedskärning av statliga insatserna till en tredjedel. Målstyrningen och de nya utbildningskraven i kombination med varierande förutsättningar har lett till stora variationer i gymnasie- utbildningens utformning. Här finns både exempel på skolor som i många avseenden håller fast vid äldre arbetssätt och skolor som valt arbetsformer som mer liknar den arbetsmiljö som väntar eleverna efter genomgången utbildning. Variationerna gäller för både kommunala och fristående gymnasieskolor. I vissa fall är det de kommunala gymnasieskolorna som söker nya vägar och de fri- stående gymnasieskolorna som valt de traditionella metoderna, i andra fall är det precis tvärtom. Att så många elever söker sig till fristående gymnasieskolor för att få industri- och medieutbildning beror rimligen på att de fristående skolorna på dessa områden leder utvecklingen. Med något undantag kan man konstatera att de fristående gymnasieskolorna dels är betydligt mindre än de kommunala, dels oftast endast erbjuder utbildning på något eller några få gymnasie- program dvs. är mer specialiserade. Det leder till förhållandevis små skolor, där ingen elev kan vara anonym. Slopandet av den statliga styrningen över gymnasieskolans organisation har givit kommunerna beslutanderätt över vilka natio- nella och specialutformade program och vilka programinriktningar, som skall erbjudas i den egna kommunens gymnasieskola och dimensioneringen av dessa. Förändringen har inneburit att fått flera nya gymnasiekommuner och att gamla gymnasie- kommuner erbjuder nya inriktningar på sin gymnasieutbildning. Utvecklingen har beskrivits i avsnitten 5.2 och 5.3 ovan. Att antalet gymnasiekommuner ökat och att äldre gymnasie- kommuner utökat programutbudet med fler gymnasieprogram har både ökat och minskat elevernas valmöjligheter. Ökningen består självklart i att de nationella programmen erbjuds i fler kommuner som en minskning av valmöjligheterna uppkommer inom programmens ram. Med nuvarande regelsystem kan en elev för- hindras att söka ett nationellt program utanför hemkommunen om programmet erbjuds där. Detta gäller även om den kommun eleven skulle föredra erbjuder fler valalternativ inom ramen för individuellt val eller erbjuder lokala inriktningar eller lokala kurser De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen som elevens hemkommun inte erbjuder. I det perspektivet kan konstateras att ökningen av antalet gymnasiekommuner och ök- ningen av antalet gymnasieprogram per kommun inte med säker- het har ökat elevernas valfrihet. Elever, som vill gå ett nationellt program som erbjuds i hemkommunen men med en lokal inrikt- ning eller profil som kommunen inte erbjuder, är med dagens regelsystem hänvisad till en fristående gymnasieskola. har en situation utvecklats, där kommunerna konkurrerar om eleverna för att den egna kommunens gymnasie- skola skall bli kostnadseffektiv och kunna erbjuda många utbild- ningar. Många kommuner försöker kontrollera konkurrensen om eleverna antingen genom att skriva samverkansavtal med varandra om vissa utbildningsprogram eller genom att helt enkelt till- sammans med grannkommuner i ett kommunalförbund driva en eller flera gemensam(-ma) gymnasieskolor. Andra kommuner tillämpar att kommunens gymnasieungdomar fritt3 får söka sin gymnasieutbildning varhelst de vill i den trygga förvissningen att kommunens egen gymnasieorganisation ändå kommer att fyllas. Slopandet av central styrning av gymnasieutbudet har enligt kommitténs uppfattning inte eliminerat riskerna för en över- etablering av gymnasieutbildningar, som blir extra tydlig på program med vikande elevunderlag. Problemet har bl.a. belysts i rapporten av planeringssystemet för gymnasieskolan, Regeringsuppdag till SÖ 1986. Liksom tidigare statsmakterna för- söker nu många kommuner i det längsta hålla liv i t.ex. investeringstunga industriutbildningar trots att eleverna föredrar utbildningar inom det estetiska programmet eller medieprogram- met. Överetablering leder till en fördyring av gymnasieskolan, som kan ses som ett pris för elevernas valfrihet. Med den elevökning som kan förväntas första årtionde enligt vad vi tidigare redovisat behövs ett ökat antal gymnasieplatser, varför vad som kan ses som en överetablering kan visa sig vara en välsittande eller kanske rentav alltför trång kostym . I den konkurrenssituation om gymnasieeleverna som råder mellan kommunerna är också de fristående gymnasieskolorna aktörer. I ett nationellt perspektiv är visserligen andelen elever som går på fristående skolor fortfarande liten, men i stockholms- området, där kommunerna ligger tätt och antalet fristående gymnasieskolor är stort, börjar de fristående gymnasieskolorna få 3 Sökande till annan kommun än hemkommunen till utbildningsprogram, som även ordnas i hemkommunen eller dess samverkansområde för utbildningen, kan dock inte tas emot i första hand. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen konsekvenser för kommunernas gymnasieplanering. /2000 gick av alla gymnasieelever i på fristående gymnasieskolor. Andelen har ökat till 12, /01. Många kommuner har vidtagit åtgärder för att möta konkurrensen. Bland annat har övergivit den s.k. närhetsprincipen vid intagning av elever på sina kommunala gymnasieskolor. Eleverna söker alltså inte längre enbart till ett gymnasieprogram utan de söker även den kommunala skola de önskar gå på. På så sätt uppkommer en situation där kommunala och fristående gymnasieskolor konkurrerar om eleverna på mer likvärdiga villkor. Enkätsvaren visar att en majoritet av eleverna på de fristående gymnasieskolorna bor i eller med omgiv- ningar. I två tredjedelar av landets kommuner är det endast enstaka elever som valt att få sin gymnasieutbildning i en fristående skola. Ett undantag utgör , där två fristående gymnasie- skolor med samma huvudman etablerat sig på ön. Här kan man säga att de fristående skolorna och kommunen konkurrerar om eleverna. Som ett exempel för att visa hur konkurrens om eleverna mellan kommuner kan påverka den kommunala ekonomin och en kommuns gymnasieskola, väljer vi att citera ett avsnitt ur kommuns yttrande till av den med anled- ning av att en ny fristående gymnasieskola vill starta i kommunen. I sitt yttrande ger kommun följande beskrivning av hur kommunens kostnad för interkommunal ersättning utvecklats senare hälft. Nettokostnaden för de interkommunala ersättningarna har för gymnasieskolan i stadigt ökat från 1994 till ca . Detta trots att kommunen erbjuder 11 av de 17 nationella programmen samt två specialutfor- made program varav ett med riksintag. Kostnaden motsvarar 20 läraranställningar. En enkel utväg kan då tyckas vara att starta nya program och anställa nya lärare. Detta har vi givetvis försökt med bl.a. Estetiska programmet och Teknikprogrammet från och med samt tidigare Marknadsmediaprogrammet (lokalt specialutfor- mat) som säkert medför att kostnaderna kan hållas nere. Men det är omöjligt för en kommun av storlek och belägenhet att mot- svara alla önskemål som eleverna har. Vi har t.ex. inte naturliga förut- sättningar att erbjuda Naturbruksprogrammet som är populärt. De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen Elevunderlaget är dessutom för litet för att kunna investera i stora programsatsningar. Kommunen har här beskrivit sin svåra konkurrenssituation, men noteras bör att de fristående gymnasieskolorna spelar en mycket liten roll. /2000 hade tre elever och /01 fem elever, som valt till fristående skolor. En för kommunerna kännbar konkurrens med fristående gymnasieskolor förekommer enligt kommitténs bedömning i Stockholms- och samt på orter där en fristå- ende gymnasieskola etablerat sig. För resten av landet är kommu- nernas konkurrens om eleverna med fristående gymnasieskolor ingen faktor som har någon betydelse för de kommunala skolorna. Utbildningsutbudet och elevernas valpreferenser Utvecklingen av kommunernas utbildningsutbud och elevernas valpreferenser har behandlats i kapitlet. Man kan konstatera att antalet intagningsplatser i kommunala gymnasieskolor ökat på naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och medieprogrammet samt minskat på barn- och fritidsprogrammet, handelsprogrammet, fordonsprogrammet och industriprogrammet. Övriga program visar oförändrat antal intagningsplatser eller mindre förändringar. Att majoriteten av de fristående gymnasieskolorna erbjuder utbildningar på just de program eller på specialutformade program som liknar de program som ökat i den kommunala organisationen är ett tecken på att elevernas efterfrågan på dessa program är stark. Till skillnad mot kommunerna har de fristående gymnasieskolorna ökat antalet intagningsplatser på fordons- och industriprogrammen men också på elprogrammet. På dessa program erbjuder dock ofta de fristående gymnasieskolorna specialutformade varianter, som riktar sig till en annan elevgrupp än programmen traditionellt gör i de kommunala skolorna. I konkurrensen om eleverna strävar alla skolor, både kommunala och fristående, att erbjuda en utbildning av sådan kvalitet och med en sådan profil som eleverna efterfrågar. Denna strävan höjer kvaliteten på all gymnasieutbildning, vilket ytterst kommer eleverna till godo. Av den diskussion som förs på många orter i landet verkar det, som om många kommuner utgår från att de kommer att förlora konkurrensen om eleverna med fristående De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen Kommittén har svårt att förstå en sådan defaitistisk inställ- ning. De fristående gymnasieskolornas roll Ovan har beskrivits hur elevutvecklingen, avregleringen av den statliga styrningen av gymnasieorganisationen och elevernas valpreferenser har påverkat och förändrat utbudet av gymnasie- utbildningen i riket . Etableringen av ett stort antal nya fristående gymnasieskolor har också påverkat utvecklingen. I riket som helhet är dock denna påverkan liten, även om den framför allt i storstadsområdena men även i närområdena till nyetablerade friskolor märkbart påverkar kommunernas gymnasieplanering. I storstadsområdena har tillkomsten av nya fristående gymnasie- skolor i kombination med att förortskommunerna tagit hem elever till sina gymnasieskolor inneburit att storstäderna klarat elev- ökningen utan att behöva bygga fler kommunala skolor. De flesta kommungrupper som haft en elevminskning har trots minskningen och trots att antalet elever från elevgruppen som blivit intagna i fristående gymnasieskolor ökat ändå haft en elevökning i sina egna kommunala skolor. Katego- rierna förortskommuner, landsbygdskommuner och glesbygds- kommuner har haft en minskning i sina kommunala skolor. För alla dessa kategorier är dock ändringarna av antalet elever i annan kommuns gymnasieskola betydligt större än ökningen av elever till fristående gymnasieskolor. Möjlighet att skjuta upp starten för en fristående skola En fråga som vi diskuterat är om det borde finnas en möjlighet att skjuta upp starten för en fristående skola med . Detta skulle kunna tillgripas om skolans start kan befaras medföra svårigheter för den kommunala gymnasieskolan, men dessa inte bedöms som tillräckliga (kanske bara övergående) för ett avslag. Härigenom skulle kommunen ges en viss möjlighet till att under mer planerade former anpassa sitt utbud efter den förutsedda kommande efter- frågan. Det skulle även kunna vara ett sätt att hantera den situation som uppstår ibland när det dyker upp flera skolor som vill starta . Ingen av dessa kanske ensam medför så på- De fristående gymnasieskolorna och den kommunala planeringen tagliga negativa konsekvenser för den kommunala gymnasieskolan, men tillsammans kan de ge upphov till en allvarligare situation. En ordning som den föreslagna skulle också ge ett något mjukare system. I dagens finns bara ja och nej. Att kunna säga ja, men först skulle kunna fylla en funktion när skälen för ett nej inte är riktigt tillräckliga. är det viktigt att peka på att denna metod inte skall användas när man är osäker på hur situationen kommer att vara . Då är det bättre att säga nej, men försök igen så får vi se hur läget är då. Det är främst två bestämmelser i 9 kap. skollagen som är aktuella: -I 8 § andra stycket sägs att en förklaring om rätt till bidrag inte skall lämnas i fråga om utbildning som skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller i närliggande kommuner. -9 § andra stycket föreskriver att rätt till bidrag förutsätter att skolan har gjort sin ansökan före kalenderåret innan det år utbildningen startar. Bestämmelserna reglerar bara rätten till bidrag. Det står skolan fritt att starta utan bidrag när den vill. Det är bara rätten till bidrag som kan skjutas upp. Den teore- tiska möjligheten att starta skolan utan bidrag och den auktorisa- tion som följer med detta kan inte tas bort på grund av närings- friheten. En författningsföreskrift skulle ge rätt att – under vissa förutsättningar – besluta att ge en förklaring om rätt till bidrag, men från och med än annars.