sou · GPB395d4 · 2002-01-01 00:00:00 — Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Förfat- tarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som Myndigheter – en precisering.................................................. Den personliga kontakten ............................................ Att komma fram....................................................................... Att tala ut, tala om eller tala med ............................................ Att söka medspelare................................................................. Att bryta kontakten ................................................................. Hinder för bistånd ...................................................... Problemen passar inte biståndet.............................................. Medspelare utan inflytande .................................................. Inget inflytande inom den egna myndigheten.................. Inget inflytande över omvärlden....................................... Myndigheter utan ansvar ......................................................... Hänvisar till andra myndigheter........................................ Individens eget ansvar .................................................... Sammanfattning och kommentar............................................ Myndigheter som problem ........................................... Negativa följder av myndighetsagerande Rättssäkerhet och rationalitet ............................................... Rättvist och lagligt?................................................................. Dubbla eller dolda roller ................................................... Oförutsägbarhet och godtycke......................................... Olagligheter och regelbrott .............................................. Att få rättelse ..................................................................... Rätt till bostad ................................................................... Rationellt och effektivt?.......................................................... Ineffektiva och dyra rutiner.............................................. Långsamhet och krångel.................................................... Sammanfattning och kommentar ......................................... Utanför bostadsmarknaden – myndigheter som motståndare och medspelare Bostadslöshet är inget nytt fenomen i men har situationen för de bostadslösa förändrats. De flesta som var bostadslösa kunde uppsöka en bostadsförmedling och ställa sig i bostadskö, där de i problematiska situationer kunde få förtur genom intyg från social- tjänst eller läkare och efter inte alltför lång väntan erbjudas ett för- stahandskontrakt. Sannolikt gällde det då en bostad ägd av ett kommunalt bostadsföretag i ett mindre attraktivt hyreshusområde med hög genomströmning. Men med lika stor sannolikhet var det en vanlig, rymlig och modern lägenhet som uppläts med första- handskontrakt. har dock bostadspolitiken gradvis avvecklats vilket lett till en omförhandling av ansvar, kontakter och kriterier vid fördelning av bostäder. De allmännyttiga bostadsföretagen har utvecklat allt strängare kriterier för nya hyresgäster och nästan alla kommuner har avvecklat sina bostadsförmedlingar (2000). Mellan en halv och en miljon vuxna människor är chanslösa på bostadsmarknaden enbart med hänvisning till någon registrerad betalningsanmärkning, och hundratusentals kan avvisas för att de inte har fast arbete eller inte bedöms ha tillräcklig betalningsför- måga för de bostäder som är lediga. Den enda samhällsinstans som de avvisade kan vända sig till för att få något slags boende är de sociala myndigheterna, i regel deras individ- och familjeomsorgsavdelningar. Bostadslösa som har missbruksproblem har mött även andra sidor och segment av soci- altjänsten än den som hanterar socialbidrag, och de som har psy- kiska problem har i regel erfarenhet av psykiatrin; några har haft kontakt med kriminalvården, många med och Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare De som saknar tak över huvudet kommer dessutom ofta i kontakt med polisen, medan de som förlorat sin bostad genom avhysning också har erfarenheter av kronofogden. Hur uppfattar och upplever de bostadslösa dessa myndigheter? Vilken hjälp har de fått i olika situationer och vilka problem har de mött i kontakterna? I denna bilaga redovisas resultatet av en undersökning av bostadslösas erfarenheter av myndigheter, genomförd vid sociolo- giska institutionen vid med finansiering av som behandlas i avsnittet är de bostadslösas erfarenheter av hur de blir bemötta och hur deras ansökningar om bistånd, bostad och vård hanteras, vad de uppfattar som hinder för adekvata insatser, på vilket sätt myndig- heter skapar eller bidrar till deras problem samt deras uppfattningar om rättvist och rationellt myndighetsagerande. Den handlar alltså om både mötet mellan myndigheter och klienter och om båda par- ters makt, vilja och ansvar att genomföra de insatser som enligt intervjupersonerna behövs. Att berättelser om möten med och insatser av dominerar i texten, liksom i samtalsinter- vjuerna som ligger till grund för dem, speglar att just tillskrivits en central roll i den kommunala hemlöshetspolitik som vuxit fram och därmed i många av våra intervjupersoners verklig- het. Arbetet har bedrivits med en grounded theory-approach (1967). Det innebär i korta ordalag att vi haft en stor öppenhet för vad intervjupersonerna själva lyft fram och uppehållit sig vid och att analysen är grundad i intervjuerna i stället för att utgå från teorier och hypoteser som utvecklats i förväg. Några utgångspunkter och avgränsningar var dock definierade från början. För det första var avsikten att tillämpa ett s.k. klientperspektiv. Det innebär här att det är de bostadslösa individernas uppgifter, erfa- renheter och upplevelser som de förmedlas i samtalsintervjuer som här tas för verkliga; det är deras förståelse som beskrivs. Myndig- hetspersoners upplevelser av problem och hinder i verksamheten är tillräckligt dominerande i forskning och utredningar för att det skall vara försvarbart att utesluta dem i denna undersökning. 1 Utöver författarna har här bidragit med underlag genom intervjuer inom ramen för en fallstudie av hur bostadslöshet motverkas i . Vidare har och vid i gjort inter- vjuer som ingått i underlaget. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare För det andra söker vi förklaringar till de angivna problemen och bristerna på en kollektiv och strukturell nivå. Inga berättelser behandlas alltså som enskilda vittnesbörd av unika individer om specifika händelser i deras liv eller om specifika myndighetsperso- ner. Snarare vill vi att de skall läsas tillsammans som en rad bilder, historier och åsikter som tillsammans säger något om både de bostadslösas och deras handläggares situation i allmänhet och om de hinder de möter i sitt delvis gemensamma bostadsprojekt. Sam- tidigt menar vi med bland andra Scheff (1997) att en analys av en företeelse på samhällsnivå – här myndigheters hantering av bostads- löshetsproblemen – mycket väl kan ta sin utgångspunkt i enskilda berättelser om myndigheters ingripanden och bemötanden, liksom i mikrostudier av interaktioner mellan myndighetspersoner och klienter (se även 2001). För det tredje betraktas materialet naturligtvis inte som repre- sentativt för alla medborgares erfarenheter av myndigheter. Dels finns de flesta (men inte alla) intervjupersonerna i och har framför allt erfarenhet av myndigheter och den särskilda boen- desfären i den staden (se vidare 2001a). Dels får erfaren- heter av det största utrymmet. Dels, slutligen, repre- senterar nästan alla de intervjuade hemlöshetspolitikens misslyck- anden – annars skulle de ju inte vara bostadslösa. De befinner sig dessutom i en extremt utsatt position även bland de bostadslösa: de flesta intervjupersonerna visste inte ens var de skulle tillbringa kommande natt. Men just eftersom de i den bemärkelsen utgör graverande exempel på myndigheternas tillkortakommanden inom bostadsförsörjningen, kan deras åsikter och berättelser förhopp- ningsvis fungera som underlag för en diskussion om hur den rådande hemlöshetspolitiken kan och måste förändras. Rapporten kan dock inte läsas som en utvärdering av myndigheters insatser, handläggning och bemötande av bostadslösa klienter, eftersom det skulle ha krävt en annan design, där även lyckade fall – de som faktiskt fått egna bostäder – inkluderats. Underlaget för analysen är 82 bandade och ordagrant utskrivna samtalsintervjuer, som genomförts mellan slutet av och . Av de 76 intervjupersonerna2 var merparten (nr 1– 2 Fyra av dessa intervjuades två gånger och en ; därför är antalet intervjuer högre. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare 58) uteliggare i , intervjuade inom ramen för Projekt , som bedrivs av det s.k. Kyrknätet i staden.3 Huruvida intervjupersonerna haft kontakt med olika myndigheter och fått den hjälp de ansåg sig behöva var här ett av frågeområdena, men dessutom gav de intervjuade mycket information och kommentarer om sina myndighetskontakter i anslutning till att de berättade sin boendehistoria. Detta underlag har sedan kompletterats med fem intervjuer (nr 59–63),4 varav tre med män intagna på en rättspsykiatrisk avdelning och två med kvinnor som hade lägenheter med sociala kontrakt; ingen av dessa fem personer sov alltså ute vid intervjutillfället. Intervjuerna fokuserades här helt på förväntningar på och erfaren- heter av myndighetskontakter. Vidare genomfördes tre intervjuer (nr 64–66)5 med en man och en kvinna med grava missbrukspro- blem och en man med s.k. dubbeldiagnos i . Dessa hade tidigare haft bostadsproblem (vräkningar, hyresskulder) men bodde vid intervjutillfället i egna lägenheter med förstahandskon- trakt. Tio ytterligare personer (nr 67–76), uteliggare eller bosatta på korttidsboenden i , har därutöver intervjuats om sin bostadslöshetskarriär, varvid kontakter med och erfarenheter av myndigheter i olika skeden och speciellt vid kritiska händelser haft en central plats. 6 Vi har inför denna undersökning kodat och analyserat samtliga intervjuer på nytt. För att öka informationsunderlaget om en av de grupper som kanske har störst svårigheter på bostadsmarknaden intervjuades slutligen en kommuntjänsteman som fungerar som förvaltare (F1), dvs. som förmyndare, för ett antal bostadslösa personer med psy- kiska funktionshinder varav flera med dubbeldiagnos. Utöver dessa intervjuer har vi gått igenom femton JO-ärenden och femton till- synsärenden hos i (O-län) som behandlat handläggning av boendeproblem. 3Intervjuerna gjordes av sex anställda vid de kristna frivilligorganisationer som ingår i Kyrknätet i . Samtalsintervjuerna med uteliggare om deras boendehistoria, myn- dighetskontakter, aktuella problem, hjälpbehov och bostadsönskemål utgjorde den första fasen i Projekt , som finansieras av Allmänna arvsfonden (se vidare 2000a). 4Dessa intervjuer gjordes av och , som också analyserat dem i en C-uppsats (2001) vid i . 5Christer , doktorand vid sociologiska institutionen i , genomförde dessa intervjuer och har därutöver gjort en mindre fallstudie av den lokala politiken för att mot- verka hemlöshet i (se 2001). 6Dessa tio personer liksom citerade tjänstemän intervjuades av . Hon har också intervjuat några av uteliggarna i Livsrumsundersökningen på nytt, eftersom infor- mationen i de första intervjuerna av olika skäl varit bristfällig. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare Många av intervjupersonerna hade missbruksproblem, vilket del- vis beror på att de sökts upp på platser där just missbrukande hemlösa samlas. Av intervjupersonerna var den övervägande majoriteten medelål- ders män; av dem som citeras i det följande var nr 18, 42, 62, 63, 69 och 70 kvinnor. Alla personer och platser som omnämns i intervju- erna har anonymiserats. Intervjupersonerna7 betecknas konsekvent med IP plus nummer och intervjuarna med I. Även städer, stads- delar, nämnder och förvaltningar, liksom institutioner, boendeen- heter och härbärgen (här genomgående kallade korttidsboenden)8 har anonymiserats. Småord som liksom och va har ibland eli- minerats, liksom upprepningar av ord som saknar betydelse för innehållet. Övrig text som uteslutits ur citaten markeras med /.../ medan ... betyder kort paus. Myndigheter – en precisering Myndigheter, som enligt kan definieras som samhällsorgan med maktbefogenheter, används i denna bilaga för offentliga för- valtningar och institutioner med lagreglerade möjligheter att fatta beslut som berör individers liv. Som nämnts dominerar social- tjänsten, men även erfarenheter av hälso- och sjukvård, kriminal- vård, polisen, kronofogdemyndigheten, skattemyndigheten, arbets- förmedlingen och berörs. som vaktbolag, behandlingshem och kommunala bostadsföretag om- nämns, liksom kontaktpersoner som förordnats av myndigheter. Enskilda personers rättssäkerhet i kontakterna med de centrala och lokala förvaltningsmyndigheterna9 skall garanteras genom för- valtningslagens (FL) bestämmelser om handläggning av ärenden, det vill säga allt från utredning till beslut (men inte själva verkstäl- landet). Med myndighetsutövning avses beslutsfattande enligt lagar och författningar om individer om sådant som förmåner, rättighe- 7Undantaget är den ovan nämnda förvaltaren, som betecknas F1 samt tre socialarbetare () anställda i ett vräkningsförebyggande projekt, som deltog i en gruppintervju. 8Bostadslösa erbjuds snarare boenden än bostäder (1999). Med boenden avses i denna bilaga olika slags korttidsboenden, stödboenden, skyddade boenden, kategori- bostäder och liknande boendeformer inom den särskilda boendesfären. Detta begrepp betecknar förutom den sekundära bostadsmarknaden, dvs. andrahandsuthyr- ning med specialkontrakt, och logimarknaden även de frivilliga organisationernas olika slags härbärgen och stödboenden (2001a). 9Med förvaltningsmyndigheter avses självständiga enheter inom den statliga eller kommu- nala förvaltningsorganisationen. Det är alltså ett smalare begrepp än myndighet, som också innefattar domstolarna (, s. 542). Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare ter, skyldigheter och disciplinära bestraffningar; begreppet uttrycker samhällets maktbefogenheter i förhållande till medbor- garna (, s. 542). När en myndighet delegerar beslutsbefogenheter till anställda fungerar dessa som myndigheter. Vi kommer genomgående att kalla tjänstemän anställda vid myndigheter och med beslutsbefo- genheter rörande enskilda för myndighetspersoner. (2001, s. 24–26) fann dock att deras intervjupersoner ibland särskilde begreppet myndighet från dess representanter. Tjänstemännen kunde i stället framstå som neutrala förmedlare av förslag och ansökningar – budbärare – till den egentliga besluts- fattaren, som förblev mer eller mindre anonym. IP62: , eller ja inte poliser, utan det högre opp /.../ henne (socialsekreterare) vet jag inte direkt, men däremot själva grup- pen. För dom, det är ju dom som såna som beslutar, om man säger så. Det är en myndighet för mig. Om jag går till och pratar med en, det är inte en myndighet. Däremot gruppen där hon måste fråga hur ska vi göra med den människan? Där är det en myn- dighet för mig då. Även om tjänstemännen själva fattar beslut men först vill dryfta det med sina kollegor kan klienten uppfatta det som om de saknar beslutanderätt i ärendet. Och även om alla inte gör denna distink- tion explicit är den tänkvärd, eftersom den gör det möjligt att exempelvis känna tillit till sin socialsekreterare men misstro sociala myndigheter eller tycka att enskilda förrättningsmän är trevliga men vara rädd för kronofogden. Denna åtskillnad gör det också möjligt att i någon mån särskilja en generell diskurs om myndig- heter från personliga, konkreta erfarenheter. Den kan också tolkas som ett strukturellt synsätt på myndigheter och en medvetenhet om att anställda handläggare, på gott och ont, inte nödvändigtvis är representativa för sin arbetsgivare. Men det finns också en risk att den är ett uttryck för att enskilda myndighetspersoner inte klart redovisar vem som fattat beslutet och kanske hänvisar till någon annan när de förmedlar negativa beslut och därigenom gör ansvaret diffust. IP62: Jag nästan tog (för) självklart att dom skulle hjälpa mig eftersom jag hade barn /.../ Han (socialsekreteraren) var jättetrevlig, och han ... Som jag förstod så skulle det inte vara några problem. /.../ jag fick intrycket av att jag skulle få en (bostad). Det lät lovande. Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare tror inte ens dom sa nåt, utan jag har för mig jag fick ett brev hem med avslag då. Det fanns å andra sidan intervjupersoner som tveklöst identifierade enskilda tjänstemän med myndigheten som sådan, eller med myn- digheter i allmänhet. En man som inte fick umgås ensam med sina barn, vilka modern hade vårdnaden om, berättade att det får gå genom myndigheter varje gång jag ska träffa dem, men det kan kvitta då. med en myndighet bredvid sig då ena ... Jävla krångel (IP27). Myndigheter associerades allmänt med krångel och pappers- arbete (IP62) och med hårda eller överlägsna attityder; dom ser oss som små gräshoppor (IP63) (se vidare 2001, s. 25). Flera beskrev myndighetspersoner som översittar- typer (IP61) som tror att dom är förmer på nåt vis och sitter på nåt högre plan (IP20). Vissa intervjupersoner förknippade begrep- pet mer med politiker som talar om hur vi skall vara och säger så skall du göra (IP6), eller med makthavare i allmänhet som tror att dom får göra precis vad dom vill och utnyttjar alla system dom kan till sin egen förmån, medans dom tar varenda öre dom kan utav alla andra (IP63). Inte så få intervjupersoner uttryckte aggressioner eller rentav hat mot myndigheter i allmänhet och berättade att dessa hotat eller trakasserat dem och framför allt inte velat medge om de gjort fel. Några hävdade att rättssäkerheten försämrats: sög man bara tag i det så fick man alltid rätt, om man hade rätt i det. Men så är det inte , nu gör dom så jävla mycket fel, myndigheterna (IP27). Andra kände sig förföljda och/eller orättvist behandlade av myn- digheter och lastade dem explicit eller implicit för att deras liv blivit eländiga, en man hävdade att myndigheterna tar livet av vissa människor (IP10). För att undersöka den kritik som kommer till uttryck i intervju- erna är det viktigt att relatera beskrivningar av konkreta kontakter och erfarenheter till de förväntningar och allmänna uppfattningar som dessa erfarenheter explicit eller implicit jämförs med. De intervjuade hade trots allt tydliga positiva förväntningar på vad myndigheter borde stå för. De förväntades ge bistånd och resurser, erbjuda beskydd, trygghet och omsorg och ta ansvar för problem i samhället och lösa dessa korrekt och rationellt. Denna produk- tiva sida av myndighetsfunktionen kan kontrasteras mot en repressiv sida, där uppgiften i stället är att kontrollera, döma, Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare straffa och exkludera. Även om balansen mellan dessa två sidor varierar kraftigt finns båda inslagen representerade inom alla myn- digheter. Huruvida myndigheternas beslut och handlingar ansågs legitima var relativt oberoende av deras huvudfunktioner. Det innebär att beslut och handlingar som uppfattades som orättvisa eller irrationella föreföll väcka mer harm än de som visserligen gått intervjupersonerna emot men ansågs vara korrekta och logiska utifrån lagstiftningen. Det är med andra ord mot bakgrund av i grunden höga förväntningar på myndigheter som de ofta bittra och besvikna rösterna i denna bilaga skall tolkas. Texten har indelats i fyra avsnitt förutom inledning och avslutande diskussion. Deras ordning går från det mycket konkreta till det mer abstrakta, från det enskilda till det mer allmänna. Rapporten inleds alltså med vad som händer i mötet med enskilda myndighetsperso- ner och fortsätter med hur en ansökan om hjälp kan utvecklas. Därefter redovisas situationer och insatser där myndigheter enligt intervjupersonerna skapat problem i deras liv, i synnerhet beträf- fande deras boendesituation, och slutligen diskuteras intervjuper- sonernas uppfattningar om myndigheters bristande rationalitet och legitimitet. Det första avsnittet, Den personliga kontakten, behandlar själva mötet mellan myndighet och klient, dvs. olika erfarenheter av och förhållningssätt till konkret interaktion med myndighetsper- soner. Förtroendefulla relationer och en helhetssyn på individen och hennes problem framhålls ofta som angelägna för att myndig- hetspersoner skall kunna stödja och påverka klienter eller patienter. Denna föreställning utmanas här. Vad betyder det att kunna tala ut, tala om och tala med myndighetspersoner – och varför har så många bostadslösa brutit kontakten med de sociala myndighe- terna? Det andra avsnittet, Hinder för bistånd, handlar om de bostadslösas uppfattningar om varför en ansökan om bistånd eller bostad inte ger resultat, även om handläggarna i och för sig håller med dem. Här berörs strukturella och organisatoriska hinder för de sökande och/eller deras handläggare att genomföra sina förslag. Det handlar om dålig passform mellan befintliga åtgärder, inklusive boende- och logiformer, och de bostadslösas problem och perso- Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare ner, samt myndighetspersonernas bristande inflytande eller oklara ansvarsfördelning. Det tredje avsnittet, Myndigheter som problem, innehåller berättelser om hur myndigheterna orsakat eller bidragit till inter- vjupersonernas bostadsproblem. Det tar upp repressiva och exklu- derande åtgärder men också oavsedda negativa konsekvenser av myndighetsingripanden och regelsystem för boenden i myndighe- ternas regi. Även konflikter om vilken åtgärd som bör vidtas och det maktspel mellan de bostadslösa och myndigheterna som kan bli följden behandlas här. Det fjärde avsnittet, Rättssäkerhet och rationalitet utgår från de bostadslösas berättelser och bedömningar av det lagliga, lämp- liga och förnuftiga i myndigheters agerande. Myndigheter förväntas följa lagar och förordningar och fatta rättvisa och rationella beslut på sakliga grunder. Som offentligfinansierade bör de dessutom vara kostnads- och tidseffektiva. Intervjupersonerna beskriver här en rad situationer där de upplevt att deras egna fall eller bostadslös- hetsproblematiken i allmänhet hanterats annorlunda. Här redovisas alltså en fjärde grund för förtroendekrisen mellan myndigheter och bostadslösa. Varje avsnitt avslutas med en kort sammanfattning där vi försö- ker besvara den övergripande fråga som rör förhållandet mellan de bostadslösa och myndigheterna, som avsnittet behandlar, nämligen: 1.Hur upplever de bostadslösa mötet med myndighetspersoner? 2.Vilka hinder ser de i myndigheternas strävan att avhjälpa deras bostadsproblem? 3.På vilka sätt har myndigheters agerande motverkat goda bostadssituationer, dvs. förstärkt deras boendeproblem? 4.Vilken legitimitet har myndigheterna i de bostadslösas ögon och vilken rättssäkerhet har de själva? Genom att efter hand besvara dessa frågor kan vi närma oss det möjliga sambandet mellan å ena sidan myndigheternas roll som kli- entens motståndare respektive medspelare, å andra sidan deras makt eller vanmakt i förhållande till målet att förse de bostadslösa med bostäder.