sou · GPB379d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar 1999/2000a). Den ökade handel som kan observeras under efter- krigstiden hänger till stor del samman med ökade direktinves- teringar över gränserna, vilket framför allt skett genom att företag köpt upp existerande företag. En stor del av de ökade direktinves- teringarna har således skett inom företag. Det finns emellertid inga tecken på att svenska direktinvesteringar i utlandet trendmässigt skulle ökat mer än utländska direktinvesteringar i (2001). När det gäller arbetskraftens rörlighet över gränserna är detta inget nytt fenomen. har karakterise- rats av en nettoinvandring, dvs. det är fler människor som flyttar till än från . har det emellertid också skett en kraftig ökning av utvandringen från : från ungefär 10 000 personer till 24 1998 (SCB). Enligt SCB:s prognoser (SCB 2001e) kommer utvandringen relativt sett att öka mer än invandringen , även om fortfarande kommer att kännetecknas av nettoinvandring. Denna ökning i utvandringen har gett upphov till en diskussion huruvida det sker en kompetensflykt, som i förlängningen kan påverka den ekono- miska tillväxten och därmed skatteunderlaget negativt. Eftersom tillförlitliga data om invandrares utbildningsbakgrund saknas, går det inte att dra några säkra slutsatser om vad den ökade utvand- ringen innebär för det samlade humankapitalet i ekonomin. Efter- som nettoinvandringen till är positiv kan invandrare emellertid ha lägre utbildningsnivå i förhållande till dem som utvandrar utan att detta behöver leda till kompetensförlust totalt sett. Osäkerheten rörande vilka skillnader som faktiskt finns mellan olika länders skattesystem, och vilka effekter dessa skillnader har för rörligheten över gränserna, gör det omöjligt att mer än spe- kulera om vilka utmaningar internationaliseringen kommer att innebära för finansieringen av de svenska välfärdssystemen (för en översikt av olika ståndpunkter, se Mishra 1999). En möjlighet är att företag och individer/hushåll upplever att det finns avgörande skillnader i beskattning mellan länder, och att dessa skattebaser i hög utsträckning kommer att söka sig till länder där de beskattas minst. möjligheter att ha skattesatser på objekt som är känsliga för prisförändringar skulle därför inte kunna avvika alltför mycket från dem som finns i utlandet. Detta skulle antingen tvinga fram en omstrukturering av välfärdssystemen och/eller en nedskär- ning av dess utgifter, eller en övergång till att beskatta skattebaser Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar som inte är lika rörliga; skattebaser som i debatten ibland samman- fattas under rubriken 4 F fastigheter, föda och fattigt folk. En annan möjlighet är att skillnaderna mellan olika länders skattesystem faktiskt inte är så stora att de har en avgörande betydelse för olika skattebasers rörlighet mellan länder. Mer sannolikt är kanske att vissa branscher och hushåll ur skatte- synpunkt finner attraktivt att investera och arbeta i vilket skulle locka till sig kapital och arbete även från utlandet, medan andra branscher och hushåll finner det mer attraktivt att investera och arbeta i andra länder. Beroende på vilka företag och hushåll som står för in- respektive utflyttningen kan nettoförändringarna för den svenska skattebasen bli allt från försumbara till positiva eller negativa. Det är heller inte givet att skatterna i vår omvärld kommer att justeras nedåt. Ett flertal länder i EU står för demo- grafiska utmaningar som är minst lika stora, om inte större, än , vilket kan skapa ett tryck på de offentliga trygghets- systemen och därmed på att via skattesystemet generera inkomster. Skatternas nivå är sannolikt heller inte det enda som avgör var individer eller företag väljer att bosätta sig respektive investera. Det är rimligt att tänka sig att individer och företag är mer toleranta mot ett högt skattetryck om de upplever att de får valuta för den skatt de betalar. Likväl som det går att tala om skattekonkurrens går det alltså att tala om välfärdskonkurrens, det vill säga att kvaliteten och omfattningen på den offentliga servicen kan vara en konkurrensfördel för länder när det gäller att locka till sig investe- ringar och attraktiv arbetskraft (Kosonen 1995). Den fundamentala osäkerheten rörande internationaliseringens framtida omfattning och betydelse för välfärdssystemens resursbas hänger naturligtvis samman med att det i allt väsentligt är politiska beslut som styr utvecklingen på detta område. Inte minst kommer den fortsatta inriktningen på arbetet inom EU att i hög grad bestämma vilka vägval som är möjliga. Arbetet med att inom EU harmonisera skatterna har pågått och omfattar ett flertal skatteområden. Det är i första hand för de indirekta skatterna som mer långtgående resultat uppnåtts. Inom andra om- råden, som beskattning av individer och företag, går dock harmoniseringsarbetet långsammare (2001). Men inte bara harmoniseringsarbetet och utvecklingen inom skatteom- rådet kommer att ha betydelse för välfärdens framtida resursbas. Även andra politisk-ekonomiska beslut, som till exempel huruvida Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar kommer att gå in i EU:s ekonomiska och monetära union (EMU) och vilka restriktioner detta lägger på ekonomiska politik, kan komma att påverka förutsätt- ningarna för välfärdens finansiering. 3.4Ojämlikhet och ofärd som utmaningar för socialpolitiken Så här långt i detta kapitel har välfärdens framtida utmaningar i huvudsak behandlats med utgångspunkt från strukturella förutsätt- ningar. Ett alternativt sätt att närma sig frågan om förestående uppgifter på den socialpolitiska agendan är att lyfta fram oönskade tillstånd i välfärdens fördelning. I det som kallas den svenska modellen inbegrips inte bara vissa bestämda systemegenskaper, utan i vissa sammanhang också en påverkan på fördelningen av välfärd. I denna utfallsdimension kännetecknas modellen av en relativt låg grad av ojämlikhet och fattigdom, inkluderande också en relativt hög grad av jämställdhet. Traditionellt vilar den svenska socialpolitiken också på idén om att de institutionella arrange- på olika sätt skall underlätta alla medborgares deltagande i samhället, och i synnerhet då för grupper som behöver extra resurser för en sådan medverkan. Frågan om hur välfärden eller våra samlade resurser skall fördelas har emellertid inget givet svar. I vilken utsträckning ojämlikhet anses utgöra ett problem för samhället sammanhänger i hög grad med vilken ideologisk hemvist man har. Vid sidan av den strävan efter en hög grad av jämlikhet, som brukar associeras med den svenska modellen, finns också en motsatt ståndpunkt; att ojäm- likhet inte behöver vara något problem, utan av incitamentsskäl till och med någonting önskvärt. Det senare gäller i första hand in- komster. En högre grad av samsyn föreligger däremot beträffande vikten av att människor ges jämförbara livschanser, liksom att mer tydliga uttryck för ofärd är någonting negativt. I följande avsnitt skall vi peka på ett antal områden där den utveckling kommittén kunnat iaktta, och som i huvudsak beskrivs i avsnitt 1.2 1.3, är av ett sådant slag att det finns anledning att tala om utmaningar för socialpolitiken. Vårt fokus riktas i hög grad mot sådana utvecklingsdrag och tillstånd som inte bara utgör en beskrivning av , utan som på olika sätt följer med in i innevarande decennium. I kommitténs uppdrag ligger inte att Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar komma med förslag på hur socialpolitiken skall utformas eller hur enskilda problem skall åtgärdas. Vi avstår därför helt från att diskutera lösningar. Genomgående är dock det vi behandlar sådant som vi inte bara anser viktigt att följa upp och närmare belysa, utan också förhållanden som på olika sätt påkallar politiska ställnings- taganden och – eventuellt – socialpolitiska åtgärder. Att haft lägre inkomstskillnader än de flesta andra länder är ett känt faktum. Inom välfärdsstatsforskningen har kanske inkomst(om)fördelning och inkomstbaserade fattigdomstal varit de två mest använda utfallsmåtten när effekten av olika länders socialpolitiska program har studerats. Som nämndes i avsnitt 1.2.4 förändrades inte inkomstfördel- ningens grad av ojämlikhet nämnvärt krisår. En viktig orsak till detta var de försörjningsstöd som i takt med krisen fick en ökad betydelse för hushållens ekonomi. däremot ökade inkomstspridningen, vilket främst speglas i kraftigt ökade inkomster i toppen av inkomstfördel- ningen. En viktig förklaring till detta mönster är att kapital- inkomsternas betydelse ökat. Detta är dock inte hela förklaringen. Exempelvis har lönefördelningen förändrats på ett liknande sätt. Vi har också kunnat konstatera att andelen med låga inkomster var högre vid slutet av decenniet än vid dess början. Hur ska man då se på dessa förändringar av inkomstojäm- likheten? Till stor del är detta otvivelaktigt en värderingsfråga. kan förstås denna värdering präglas av empiriska fakta som rör både orsaker till och konsekvenser av den ökade inkomst- spridningen i fördelningens övre skikt. En annan fråga är i vilken utsträckning fortfarande kan sägas karakteriseras av låg grad av inkomstojämlikhet och låga fattigdomstal sett utifrån ett internationellt perspektiv. Den frågan är rent empiriskt och lättare att besvara. tillhör fortfarande - även med hänsyn tagen till de förändringar vi noterat en grupp länder med relativt små inkomst- skillnader och låga fattigdomstal. Som nämndes ovan är det inte ovanligt att frågor om livschanser och möjligheter emellanåt ses som allra viktigast utifrån ett rätt- viseperspektiv, inte vilka faktiska ojämlikhetsutfall som föreligger. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar I inkomstanalyser blir då frågor om människors möjligheter att förbättra sin inkomstsituation och i vilken utsträckning män- niskors sociala bakgrund påverkar inkomstsituationen i vuxen ålder centrala. Inte sällan hävdas det att de svenska skatte- och trans- fereringssystemen gör att människor har svårt att ändra sin situation. Det finns därför skäl att påpeka att omfattningen av inkomströrlighet inte tycks vara speciellt annorlunda i jämfört med många andra länder. I vilken mån en människas levnadsvillkor styrs av föräldrabakgrund är en grundläggande fråga i anslutning till perspektivet om lika möjligheter, som också kan också sägas avspegla samhällets öppenhet. I diskussionen kring inkomstskillnader är det därför viktigt att påpeka att utifrån be- fintlig forskning finns ingenting som pekar mot att relativt låga inkomstspridning på något sätt skulle stå i motsatsförhållande till jämlika möjligheter i detta avseende (1998; &Goldthorpe 1992; Roemer m.fl. kommande). Vidare är det ett observandum att andelen med låga inkomster Det är självklart så att om låginkomstgruppen blir större är det en viktig fråga för välfärdspolitiken att närmare utreda orsakerna därtill. Att vi kunnat notera en mer tydlig ökning av andelen barn som lever i familjer med mycket låga inkomster under det gångna decenniet gör frågan än mer central. Det finns en omfattande forskning kring den ekonomiska situationen under barndomen och framtida levnadsvillkor som i huvudsak pekar mot tydliga samband (för en diskussion se m.fl. 2001). Att bryta denna trend är därför en stor socialpolitisk utmaning. 3.4.2Skilda livsvillkor – bestående skillnader I allmänhet tenderar vi att uppmärksamma förändringar mer än stabilitet, något som sannolikt gäller inte bara för samhällsveten- skapen utan kanske också mer allmänmänskligt. Det finns därför skäl att ytterligare poängtera väsentliga skillnader mellan breda befolkningsskikt som inte påtagligt förändrats . Skillnaderna efter social klass är generellt sett ett sådant fenomen. Till viss del gäller detta också skillnader i livsvillkor mellan kvinnor och män. Klasskillnaderna har varit relativt stabila , vilket också i grova drag gällde . Tolkningen av klasskill- nadernas stabilitet blir mycket olika beroende på vilket alternativt Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar scenario man föreställer sig och vilka värderingar man har. Mot bakgrund av påtagliga utjämning av klasskill- naderna ter sig de senaste decenniernas oförändrade skillnader som ett trendbrott. I den mån den förda politiken syftat till att minska klasskillnaderna är detta således något negativt. Det är viktigt att poängtera att det alltjämt finns mycket stora skillnader i välfärd beroende på klassposition. Inom nästan alla områden som vi studerat har arbetargrupperna, och då särskilt arbetare i okvalifice- rade yrken, mer välfärdsproblem än tjänstemannagrupperna. Det gäller inte bara materiella villkor utan också sådant som politiska resurser och hälsostatus. Skillnaderna mellan kvinnor och män varierar mycket beroende på vad som är studieobjekt. Kvinnor har dock generellt sämre välfärd än män på flera centrala områden, såsom ekonomi, arbets- villkor och hälsa. I de flesta fall har skillnaderna förblivit stabila . Inga markanta och entydiga förändringar av könsskillnaderna finns beträffande löner, sjuklighet, livslängd, sysselsättningsnivåer eller social förankring. Detta gäller oavsett könsskillnadens storlek och riktning. I några fall har vi mer en- tydigt funnit förändringar. Inom utbildningssystemet tenderar yngre kvinnor i allt högre utsträckning att gå vidare till högre studier. Inom arbetslivet har de psykosociala arbetsvillkoren för- sämrats i betydligt högre utsträckning för kvinnor än för män. De bestående skillnaderna i välfärd mellan kvinnor och män är utan tvekan ett problem av stor socialpolitisk relevans. har högt ställda jämställdhetspolitiska mål där kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsent- liga områden i livet (se Regeringens skrivelse 1999/2000:24). Socialpolitiken påverkar i många avseenden de villkor som struk- turerar relationerna mellan kvinnor och män. De bestående väl- färdsskillnaderna aktualiserar därför frågor om möjligheten att via socialpolitik främja en utveckling mot mer jämlika villkor för kvinnor och män i det svenska samhället. Lagstiftningen i utgår från att män och kvinnor har samma rättigheter och skyldigheter på arbetsmarknaden och i hemmet. I realiteten består dock en långtgående arbetsdelning mellan könen, både på arbetsmarknaden och i fördelningen av betalt och obetalt arbete. Grundläggande i denna arbetsdelning är att kvinnor fortfarande tar huvudansvaret för hushållsarbete, barn- omsorg och andra arbetsuppgifter inom reproduktionssfären. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar ojämlika fördelningen är mest påtaglig i barnfamiljer (1997; 1997). Det faktum att kvinnor fortfarande tar ett större ansvar för obetalt arbete i reproduktionen innebär att kvinnors relation till välfärdsstaten på avgörande punkter skiljer sig från mäns. För det första har kvinnor ofta kortare arbetstid än män och lägre arbets- inkomster, vilket i sin tur innebär att kvinnor är mer beroende av den omfördelning som sker via välfärdsstaten, till exempel via socialförsäkringarna (och ). För det andra är kvinnor generellt sett mer direkt beroende av omfattningen och kvaliteten på samhällets välfärdstjänster, dels som anställda, dels som anhöriga. Många välfärdstjänster utgör komplement eller ersättning till kvinnors egna insatser i reproduktionssfären. Om de offentliga åtagandena minskar, ökar kraven på kvinnors insatser. Genom huvudansvaret för hem och familj blir kvinnor mer direkt berörda av förhållanden i exempelvis barnomsorg och skola. 3.4.3Förskjutningar i välfärdens fördelning har den förskjutning av välfärden uppåt i åldrarna som var synlig redan tidigare påtagligt förstärkts. Detta är kanske mest tydligt vad gäller ekonomiska resurser. Medan inkomst- nivåerna sjunkit för den yngre delen av befolkningen har de sam- tidigt ökat bland de äldre. Den svenska befolkningens förmögen- heter har också i allt högre utsträckning koncentrerats till de högre åldersgrupperna. , vilket möjligen är mer bekymmersamt, har vi kunnat konstatera att förekomsten av ohälsa i flera avseenden har ökat betydligt bland yngre och medelålders i befolkningen. Välfärds- implikationerna av dessa förändringar är inte givna och ej heller nödvändigtvis desamma beträffande ekonomiska resurser som för hälsa. Att de ekonomiska resurserna är bättre än förr för den äldre delen av befolkningen kan självfallet i många stycken ses som något positivt. Ekonomiska resurser är vidare möjliga att fördela också vid sidan av marknaden och välfärdsstaten, och sannolikt sker en omfattande omfördelning av resurser nedåt i åldrarna generationsvis inom familjer och släkt, även om kunskaperna om detta är ringa. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att de ungas mindre gynnsamma välfärdsutfall i hög utsträck- ning härrör från de specifika problem de mötte på arbetsmark- naden. I likhet med de flyktinginvandrare som krisår anlände till , var de en stor grupp som sökte tillträde på arbetsmarknaden när denna var som mest ogynnsam. Både in- vandrare och ungdomar hade vidare inte bara svårigheter att kon- kurrera om de jobb som fanns, de var också genom avsaknad av tidigare arbetsmarknadserfarenhet sällan kvalificerade för arbets- marknadsersättning. Många blev av detta skäl hänvisade till social- bidrag för sin försörjning. Vid övergången till det nuvarande decenniet var sysselsättningsläget fortfarande dåligt för bägge grupperna, även om det finns tydliga tecken på att man i relativt rask takt tillgodogjorde sig förbättringarna på arbetsmarknaden i detta skede. För både invandrare och ungdomar var emellertid arbetslöshetschocken så kraftig att dess konsekvenser inte helt går att överblicka. Vi vet dock att invandrare med relativt korta vistelsetider har kvarstående svårig- heter, i synnerhet de som anlänt som flyktingar från ekonomiskt mindre utvecklade länder. En förklaring till kvarstående arbets- marknadsproblem som är mer aktuell för invandrare än för ung- domar härrör från arbetsmarknadens efterfrågesida. Att diskri- minering av olika slag är en del av detta problemkomplex förefaller sannolikt (se till exempel 1999). Vi vet mindre om de långsiktiga konsekvenserna för de unga som drabbades av krisen, till exempel i vilken utsträckning deras arbetslöshetserfarenheter på ett negativt sätt följt dem in . Vid sidan av den utveckling vi kunnat iaktta avseende hur resurser fördelats generellt mellan olika grupper, finns det också anledning att fästa uppmärksamheten på hur nivåerna för olika former av ofärd förändrats. På ett sätt kan man hävda att alla typer av ofärd utgör en utmaning för ett samhälles socialpolitik, oavsett om de ökar i omfattning eller ej. Ur kommitténs perspektiv finns det emellertid särskild anledning att peka på områden där utvecklingen inneburit en ökning av ofärdsproblemens omfatt- ning. Ett sådant område är psykiskt välbefinnande där andelen som uppger att de besväras av oro, ängslan eller ångest ökade mycket Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar Denna ökning var påtagligt koncentre- rad till unga människor. Den mest närliggande tolkningen här är givetvis att koppla uppgången till de svårigheter på arbetsmark- naden som ungdomar ställdes inför och den osäkerhet som rimligen borde infunnit sig under krisåren. Närmare analyser visar dock att andelen med besvär fortsatte att öka också , det vill säga i det skede där ungdomarna åter började beredas plats på arbetsmarknaden (2000). Säkra kunskaper om vad förändringen ytterst bottnar i har vi inte, men i den mån uppgången framgent kvarstår på de höga nivåer som etablerades under förra decenniet är detta en omständighet som otvivelaktigt motiverar fortsatt uppmärksamhet på problemet. finns det anledning att understryka att psykiskt välbefinnande är ett sammansatt fenomen som inte enkelt åtgärdas via isolerade socialpolitiska åtgärder. Den i avsnitt 3.2 berörda försämringen av den psykosociala arbetsmiljön är inte bara ett problem för den offentliga sektorns framtida rekrytering, den vittnar också om ökad ofärd för stora grupper. Att försämringarna särskilt drabbar kvinnor som arbetar i välfärdstjänstesektorn kan i sin förlängning betraktas som både ett jämställdhetsproblem och som ett uttryck för en ökad ojämlikhet i spåren på en strukturell utveckling. Som påpekats ovan kan det faktum att välfärdstjänsterna i allt väsentligt befinner sig under politisk kontroll möjligen tas som intäkt för att den ökade negativa stressen är ett problem som trots allt kan åtgärdas politiskt. Merparten av verksamheterna här tillhör den kommunala sektorn. Rekryteringsbehovet kan vara ett incitament för kommunerna att förbättra arbetsmiljön, och därigenom kunna konkurrera om arbetskraften. Å andra sidan förefaller sannolikheten mycket liten att det från kommuner och landsting skall komma ett samlat ini- tiativ i syfte att åstadkomma generella förbättringar. Därmed väcks frågan om statens politiska ansvar. En viktig form av ofärdsproblem utgörs av knappa ekonomiska resurser. skedde, som påpekats, en viss ökning av den andel av befolkningen som hade mycket låga inkomster. Mer direkta mått på ekonomisk utsatthet får man dock genom frågor som berör sådant som kontantmarginal eller svårigheter att klara av löpande utgifter. Av dessa indikatorer framgår mer tydligt att bris- tande ekonomiska resurser blev ett allt vanligare problem . Genomgången i avsnitt 1.3 visar också att ökningen var särskilt påtaglig bland ensamstående mödrar och utrikes födda. Välfärdspolitikens förutsättningar och utmaningar finns all anledning att peka på detta som ett allvarligt ofärds- problem, då ekonomiska resurser – åtminstone upp till en viss nivå – utgör en avgörande förutsättning för människor att kunna styra sina liv. Det finns också ett mycket starkt samband mellan ekonomiska resurser och levnadsvillkor inom andra sfärer. Mot bakgrund av den förbättrade arbetsmarknaden slut kunde man möjligen förväntat sig att det skulle skett en snabbare återhämtning i de aktuella grupperna. En möjlig hypotes för att förklara att så ej skett är att ekonomiska svårigheter tenderar att kvarstå i hushåll som tidigare drabbats av krisen också efter det att inkomsterna förbättrats. En socialpolitiskt viktig uppgift är dock att motverka att svårigheterna blir permanenta, vilket också innebär att utvecklingen bör följas mycket noga. Särskilt angeläget förefaller det vara att bevaka hur villkoren utvecklas för ensamstående mödrar, där svårigheterna med den grundläggande vardagsekonomin tycks vara mest om- fattande. skedde också en mycket markant ökning av antalet långvariga socialbidragstagare. mer än fördubblades storleken på gruppen som fick socialbidrag eller mer under ett kalenderår och de genomsnittliga bidragstiderna ökade kontinuerligt under hela decenniet. Lång- varigt socialbidragstagande är en indikator på en relativt långt gången social och ekonomisk marginalisering. Mot bakgrund av detta är det faktum att det långvariga socialbidragstagandet etablerats på helt andra nivåer än tidigare i modern tid, en iakttagelse av central betydelse när årtiondets välfärdsutveckling summeras. Av kommitténs analyser har också framgått att de som en gång blivit långvariga socialbidragstagare hade stora svårigheter att bryta bidragsberoendet och att etablera självförsörjning. Vi har också sett att möjligheterna att kunna tillgodogöra sig den eko- nomiska uppgången avslutande år genomgående var dålig, och att den var särskilt problematisk för de invandrare som anlände till . Sammantaget innebär detta att en hög nivå på det långvariga socialbidrags- tagandet är ett problem som vi ärvt från det före- gående årtiondet. Expansionen har dock för tillfället upphört och förbytts i en försiktig nedgång, men takten är så pass låg att nivå förefaller mycket avlägsen. Gruppens marginella position och kvarstående svårigheter när det gäller att få ett arbete, eller på annat sätt klara sin försörjning, indikerar att de samhällsinsatser