sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — En nödvändig konsekvens av den disposition som har valts för de särskilda sekretessbestämmelserna är att en myndighet kan vara skyldig att beakta fler än en sekretessregel i ett och samma ärende och att uppgifter som förekommer i en verksamhet är sekretessbelagda med olika styrka. Det motiveras naturligtvis av att uppgifterna är känsliga i olika grad. Det kan emellertid ifrågasättas om olika skaderekvisit när det gäller uppgifter på ett visst område i praktiken alltid innebär att uppgifterna sekretessbeläggs i annan utsträckning än om de varit förenade med ett enhetligt skaderekvisit. Det faktum att sekretesslagens systematik bygger på en kapitelindelning som följer de skilda sekretessintressena och som innebär att en myndighet kan vara skyldig att tillämpa flera sekretessbestämmelser ur olika kapitel i lagen, innebär problem när det gäller överskådligheten vid tillämpningen för myndigheterna. Den grundläggande principen om offentlighet innebär att omotiverad sekretess inte får förekomma. Trots att sekretesslagen ses över fortlöpande kan det finnas en del bestämmelser som är onödiga. Det kan också förekomma att bestämmelser innefattar onödigt omfattande sekretess. Det kan, som nämnts ovan, förekomma att en uppgift som är sekretessbelagd i ett visst sammanhang helt saknar sekretesskydd om den förekommer i ett annat sammanhang. Det motiveras av att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Denna grundläggande princip bör gälla även fortsättningsvis. Det kan emellertid ibland vara fråga om en av lagstiftaren oförutsedd situation eller att någon till en myndighet lämnar in en uppgift som är mycket känslig, men irrelevant i sammanhanget. Detta har visat sig vara ett problem, särskilt när det gäller känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Samverkan mellan och inom myndigheter Myndigheterna är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i största möjliga utsträckning. Möjligheten att utbyta information mellan myndigheterna är av största vikt för detta samarbete. Sekretesslagen bygger emellertid på principen att sekretess gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhets- grenar inom en myndighet (1 kap. 3 §). Undantag gäller för de fall myndigheten är skyldig att lämna uppgifter enligt lag eller förordning (14 kap. 1 §), vissa angivna fall då uppgifter får lämnas trots sekretess (14 kap. 2 § m.fl. bestämmelser) och de fall i vilka den s.k. generalklausulen är tillämplig (14 kap. 3 §). Enligt generalklausulen får sekretessbelagda uppgifter i viss utsträckning lämnas mellan myndigheter efter en intresseavvägning. Vidare gäller undantag från sekretess enligt 1 kap. 5 § i fall av s.k. nöd- vändigt uppgiftsutlämnande. Regeringen har också möjlighet att för särskilda fall förordna om undantag från sekretess (dispens), om det är påkallat av synnerliga skäl (14 kap. 8 §). Trots dessa möjligheter innebär sekretessreglerna att myndigheterna ibland hindras att samarbeta effektivt. När frågan om sekretess mellan myndigheter övervägdes i samband med sekretesslagens tillkomst anförde departements- chefen sammanfattningsvis att sekretessen mellan myndigheterna borde regleras på i princip samma sätt som sekretessen i förhållande till enskilda. Han förutsatte dock att frågan inte fått sin slutliga lösning genom den nya sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, s. 90-91). Efter sekretesslagens tillkomst har det skett stora förändringar när det gäller myndigheternas organisation. Det gäller främst de förändringar som följde efter det att den fria kommunala nämndorganisationen infördes . pågår en försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor, som innefattar samverkan mellan flera myndigheter. Den skall pågå till utgången av . Vidare kan nämnas den möjlighet som infördes för kommuner och landsting att samverka i gemensamma nämnder. Frågor om sekretess som hinder för samverkan inom kom- munerna har behandlats i flera olika sammanhang, bl.a. i samband med tillkomsten av kommunallagen (1991:900) (prop. 1990/91:117 s. 43–44, bet. 1990/91:KU38 s. 36), av i delbetänkandet Sekretesslagen i en fri nämndorganisa- tion (SOU 1992:140), av i slutbetänkandet Dokumentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86) samt i samband med att en ny bestämmelse infördes i socialtjänstlagen (1980:620) som innebär utökade möjligheter till rutinmässigt informationsutbyte mellan socialnämnder (prop. 1995/96:196, bet. 1996/97:SoU2, rskr. 1996/97:5, SFS 1996:983). Varken Lokal- demokrati eller förslag har lett till någon lagstiftning i dessa frågor. De andra lagförslag som genomförts har inte inneburit någon helhetslösning av problemen. Frågan om tillämpningen av begreppen myndighet och själv- ständig verksamhetsgren har varit föremål för diskussioner och olika bedömningar, särskilt när det gäller sjukvårds- och socialtjänstområdena (jfr t.ex. JO 1987/88 s. 182 och JO:s beslut , dnr 2287-1994). En grundtanke med att sekretess skall gälla mellan myndigheter är att minimera risken för att känsliga uppgifter sprids till en alltför stor krets och att uppgifterna inte utan goda skäl skall kunna utnyttjas för andra ändamål än dem för vilka de samlats in. Att det därmed inte är möjligt för myndigheterna att alltid bedriva sin verksamhet så effektivt som de önskar är en konsekvens som får accepteras. Det är å andra sidan inte acceptabelt om sekretessen i alltför hög utsträckning hindrar kommunerna att organisera verksamheten på de sätt som de själva anser vara bäst. Reformen med den fria kommunala nämndorganisationen har medfört särskilda problem, eftersom möjligheten har begränsats att sam- verka inom verksamhetsområden som fördelats mellan olika fri- stående nämnder. Samverkansproblem på grund av sekretesshinder finns också i samarbetet inom och mellan statliga myndigheter och mellan statliga och kommunala myndigheter. har i en skrivelse till Justitie- departementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kommunala företag (dnr Ju96/4010). anser att sekretess- bestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet anser också att uppgifter inte heller utan vidare kan lämnas mellan mor- och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, VD, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter. En särskild fråga om ökade möjligheter till samarbete mellan myn- digheter gäller polisens och andra myndigheters, främst social- nämndernas, samarbete mot ungdomsbrott. En viktig form av brottsförebyggande samarbete mellan polis och socialtjänst m.fl. myndigheter förekommer på det lokala planet. Detta arbete utförs ofta i lokala samarbetsorgan i kom- munerna och där deltar företrädare för bl.a. polisen, social- förvaltningen, skolan och frivården. Samarbetet förutsätter att det utväxlas information mellan myndigheterna, t.ex. uppgifter om gängbildningar med kriminella inslag. Även om detta informationsutbyte främst sker på gruppnivå, kan det förekomma att enskilda personer diskuteras. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga för de olika myndigheterna kan föranleda problem i detta samarbete. Det omvända skaderekvisitet som enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller för socialtjänstsekretessen medför att upp- gifter om en enskilds personliga förhållanden inte kan lämnas ut utan dennes samtycke om inte uppgifterna är helt harmlösa. Så snart uppgifterna kan leda till ingripanden eller andra åtgärder som den enskilde kan uppfatta som negativa för honom eller henne får uppgifterna inte lämnas ut. Det innebär att t.ex. uppgifter om ett namn och en adress kan omfattas av sekretessen. Ett väl fungerande samarbete, särskilt mellan socialtjänst och polis, kan gagna såväl samhället som helhet som den enskilde. En ökad möjlighet att lämna uppgifter från till polisen skulle medföra att dessa myndigheter bättre och gemensamt kunde verka för att t.ex. ungdomar som är i farozonen får stöd och hjälp och på så sätt förhindra att de begår brott. Ett ökat uppgiftsutlämnande från kan emellertid leda till problem i dess allmänna klientsamarbete. En av de viktigaste grundstenarna inom är att alla åtgärder skall vidtas i samarbete med klienterna och ett sådant arbetssätt förutsätter att klienterna kan lita på att de uppgifter de lämnar i princip aldrig lämnas vidare. Mot bakgrund av betänkande Reak- tion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35) utarbetades promemorian Sekretess vid samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott (Ju 1994:E). I promemorian föreslogs bl.a. att om det finns en påtaglig risk för att en ung person kommer att begå brott, skall uppgifter om den unge eller närstående till denne få lämnas från till polismyndighet, om uppgiftslämnandet kunde antas bidra till att förhindra brott. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju 94/4575). Samtliga remissinstanser utom tre (, och Lunds universitets juridiska fakultetsstyrelse) tillstyrkte förslaget. Promemorieförslaget har inte lagts till grund för något lag- förslag. Vad den föreslagna ändringen i sekretesslagen skulle kunna få för konsekvenser för och förhållandet till dess klienter berörs inte i promemorian. Inte heller framgår det klart vilket behov som föreligger av att alla hos tillgängliga uppgifter om en ung person skall få lämnas ut till polisen om det kan antas att den unge skulle begå brott och uppgiftslämnandet kan bidra till att brott förhindras. För att kunna bedöma om det bör införas lättnader i social- tjänstsekretessen i syfte att förebygga ungdomsbrott genom samarbete mellan och polisen behövs ytterligare underlag för avvägningen mellan intresset av att polisen skall kunna vidta åtgärder i brottsförebyggande syfte å ena sidan och intresset av ett förtroendefullt klientsamarbete inom å den andra. När det gäller frågan om hur intresset av att förebygga ungdomsbrott kan tillgodoses är det nödvändigt med ytterligare klarlägganden om vilken typ av uppgifter från och andra myndigheter polisen behöver, vilka av uppgifterna som kan fås inom ramen för gällande bestämmelser och effekten av upp- gifterna för det brottsförebyggande arbetet. Inom finns ett starkt intresse av att i så stor utsträckning som möjligt bibehålla den stränga socialtjänstsekretessen som ett instrument för det allmänna klientsamarbetet. Det måste därför redovisas i vilken utsträckning nyttan av en begränsning av sekretessen i brottsförebyggande syfte uppväger den skada som detta kan innebära om det medför svårigheter i allmänna klientsamarbete. De exempel som finns på lokal brottsförebyggande samverkan mot ungdomsbrott visar att även andra myndigheter än de inom och polisen medverkar. De sekretessproblem som finns förknippade med dessa andra myndigheter inom ramen för denna samverkan behöver också undersökas. Uppgiftslämnande vid misstanke om grova brott För de flesta myndigheter gäller att uppgifter om konkreta brotts- misstankar trots sekretess får lämnas ut till bl.a. åklagar- myndigheter och polismyndigheter om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter (14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen). Myndigheterna på sjukvårdens och områden utgör undantag i detta hänseende. Uppgifter som omfattas av t.ex. sjukvårdssekretess (7 kap. 1 §) eller socialtjänstsekretess (7 kap. 4 §) får endast lämnas ut om det för brottet är föreskrivet ett minimistraff om fängelse . Sjukvårds- och socialtjänstsekretess hindrar emellertid inte att anmälan görs till åklagar- eller polismyndighet om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. mot den som inte fyllt (14 kap. 2 § femte stycket). Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen). Vittnesplikten i rättegång är en sådan skyldighet som bryter sekretessen. Regler om vittnesplikt finns i 36 kap. . Inskränkningar i vittnesplikten görs i 36 kap. 5 § för bl.a. viss vårdpersonal. inskränkning gäller dock inte i mål som rör brott för vilket minimistraffet är fängelse eller sådana brott mot barn som nämns ovan. En uppgift om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning skall enligt 11 § lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården lämnas ut bl.a. om uppgiften i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, krono- fogdemyndighet eller skattemyndighet. Regeringen har föreslagit bl.a. att bestämmelserna i åliggandelagen skall överföras till en ny lag, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (prop. 1997/98:109). KU har med anledning av en motion tagit upp problemet med sjukvårdssekretess gentemot polis och åklagare (bet. 1996/97: KU23 s. 20-22). I motionen begärdes ett förslag till en sådan ändring av sekretesslagen att uppgifter får lämnas till polis och åklagare, inte bara vid misstanke om brott där straffet inte är lindrigare än fängelse , utan även vid misstanke om försök till sådant brott. KU ansåg att frågan som togs upp i motionen är värd att uppmärksammas och anförde följande. Även om polis och åklagare i de flesta fall där uppgifter behövs om en person som skadats vid brott bör kunna få sådana uppgifter genom att personen ger sitt samtycke kan det också finnas situationer där sådant samtycke av olika skäl inte ges. Utskottet anser att det bör övervägas närmare att vidga möjligheten att lämna ut uppgifter vid brottsmisstanke av det slag som avses i motionen. Det bör dock inte kunna godtas att uppgifter får lämnas under en förunder- sökning i vidare mån än vad som gäller vid vittnesförhör inför domstol. Övervägandena bör därför avse också omfattningen av det s.k. frågeförbudet i domstol. Utskottet föreslog att det anförda borde ges regeringen till känna. följde utskottet (rskr. 1996/97:195). Mot bakgrund av vad KU har anfört finns skäl att undersöka om den s.k. tvåårsregeln i några situationer leder till otillfredsställande resultat. När det gäller kvinnomisshandel har i debatten framförts att det bör införas regler som innebär att bl.a. hälso- och sjukvårds- personal oberoende av kvinnans samtycke skall kunna lämna upp- gifter till polisen om misstankar om sådan misshandel. Mot in- förande av lättnader i sekretessen har anförts att en sådan ordning skulle kunna medföra att utsatta kvinnors benägenhet att söka sjukvård minskar och att den som utövat misshandeln t.o.m. skulle hindra kvinnan från att söka vård (prop. 1981/82:186 s. 24). Problemet rör i första hand anmälningar om misstanke om kvinnomisshandel. (S 1993:11) föreslog i sitt huvud- betänkande Kvinnofrid (SOU 1995:60) en utvidgning av möj- ligheten att från hälso- och sjukvården polisanmäla brott till att bl.a. gälla när det är fråga om misstanke om grov misshandel. Regeringen gick inte vidare med förslaget i den proposition som lämnades till på grundval av betänkandet (prop. 1997/98:55). Som skäl härför anförs i propositionen bl.a. att även om en begränsning i vårdsekretessen skulle möjliggöra att våldets konsekvenser synliggörs och identifieras på ett bättre sätt och att polis och åklagares utredningar av våldsbrott mot kvinnor skulle underlättas, kan en begränsning i vårdsekretessen likaväl få till följd att kvinnor som utsätts för våld från närstående inte känner förtroende för bl.a. läkare, psykologer och företrädare för , eftersom dessa kan avslöja sådant kvinnan vill hålla hemligt. De av kommissionen föreslagna ändringarna skulle i så fall inte ligga i de våldsutsatta kvinnornas intresse. 1997/98:55 s. 126 f.) Den s.k. tvåårsregeln enligt 14 kap. 2 § sekretesslagen innebär att uppgifter om brott som mord, dråp, mordbrand, grovt rån och grovt narkotikabrott får rapporteras från sjukvården eller till polis- eller åklagarmyndighet, men inte uppgifter om t.ex. grov misshandel, rån eller försök till brott. Den har utformats efter en avvägning mellan å ena sidan kravet på sträng sekretess på sjukvårds- och socialtjänstområdena för uppgifter om enskildas personliga förhållanden och å andra sidan polisens behov av uppgifter för spanings- och utredningsverksamhet när det gäller den särskilt allvarliga brottsligheten (prop. 1981/82:186 s. 21). Att regeringen stannade vid att föreslå en tvåårsgräns berodde bl.a. på att en lägre gräns skulle medföra att uppgifter om brott skulle kunna lämnas under en förundersökning men inte vid ett vittnesförhör i domstol (a. prop. s. 22 f.). Den grundläggande bestämmelsen om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckning är möjligt att lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i bl.a. tryckt skrift, radio och TV. Vidare har var och en rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att antingen själv offentliggöra dem i tryckt skrift, radio och TV m. fl. medier eller för att lämna sådant meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Bestämmelserna om meddelarfrihet kompletteras av regler om meddelarsskydd, dvs. anonymitetsskydd och efterforskningsförbud m.m. i 3 kap. TF och 2 kap. YGL. Det finns emellertid undantag från meddelarfriheten. Om någon lämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och därmed gör sig skyldig till någon av de gärningar som anges i 7 kap. 3 § första stycket, kan han eller hon dömas för det brottet enligt vanlig lag, dvs. Dessa gärningar är, utöver vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet och vissa fall av oriktigt utläm- nande av allmänna handlingar som inte är tillgängliga för envar, ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. De nu gällande reglerna i TF om meddelarfrihet infördes . innebar dessa regler bl.a. att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de fall denne var underkastad lagstadgad tystnadsplikt. I förarbetena till sekretesslagen anfördes bl.a. följande. Med- delarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretess- bestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd för t.ex. ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i dessa situationer vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. 1979/80:2, del A, s. 104 f.) Vidare anfördes att som grundprincip bör gälla stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när en begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten beakta ett flertal olika faktorer. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen – intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn – en avvägning som oundgängligen får karaktären av en kompromiss. När det gäller sekretessregler utan skaderekvisit, och i någon mån sekretessregler med omvänt skaderekvisit, kan det finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten än i andra fall. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av någon i en förtroende- situation (ej meddelarfrihet) eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning (meddelarfrihet). 111– 113.) Det är inte alldeles lätt att se att det utbildats någon konsekvent linje i lagstiftningspraxis på detta område. Det gäller så väl i de fall lagstiftaren valt att inte inskränka meddelarfriheten som i de fall så har skett. Bestämmelsen i 16 kap. 1 § sekretesslagen behöver därför ses över. Offentlighet och sekretess i det internationella samarbetet I det internationella samarbetet uppkommer ofta frågor om infor- mationsutbyte. Den svenska offentlighetsprincipen innebär i all- mänhet mycket större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellanstatliga organ. Det svenska regel- systemet innehåller flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. sådana som gäller meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självständigt av den myndighet som förvarar en handling. I de fall det uppstått en konflikt mellan vårt och andras regelsystem har olika lösningar använts för att begränsa svenska myndigheters möjligheter att lämna ut eller använda sådan information som lämnas hit på grund av internationella samarbetsavtal. Ett sätt har varit att införa en bestämmelse i sekretesslagen om absolut sekretess. Ett annat har varit att införa bestämmelser som begränsar de svenska myndig- heternas möjligheter att använda informationen för andra ändamål än för vilka den lämnats hit. Valet av metod är naturligtvis beroende av de förutsättningar som givits i den aktuella överens- kommelsen och i den svenska offentlighets- och sekretesslag- stiftningen. har inte vidtagits några åtgärder överhuvudtaget för att anpassa de svenska reglerna i enlighet med åtagandena. I en del fall finns anledning att anta att åtaganden kan ha gjorts utan alltför stora ansträngningar att hävda de svenska offentlighets- reglerna. I andra fall har tanken varit att bestämmelsen i sekretess- lagen om utrikessekretess (2 kap. 1 §) i praktiken är tillräcklig för att uppfylla svenska åtaganden. Det finns en risk att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Det är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess. I samband med anslutning till EU gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess. För uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. I förarbetena till ändringen konstaterar regeringen att den innebär en viktig omlägg- ning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden och att det därför finns anledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretessfrågor (prop. 1994/95:112 s. 31). I propositionen erinrar regeringen om att det i diskussionen om hur ett EU- medlemskap påverkar den svenska offentlighetsprincipen har förts fram olika förslag till lagtekniska lösningar. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EU-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgifter som rör förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EU-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av de övriga bestämmelserna i sekretesslagen. Enligt regeringen krävdes ytterligare överväganden för att kunna ta ställning till om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skall utformas. Regeringen uttalade att den i samband med den uppföljning som bör ske avsåg att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motiverade än den som då föreslogs i bestämmelsen om utrikessekretess. För att bereda underlag för en uppföljning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess behövs en kartläggning av myndig- heternas hantering av sådana frågor. En sådan kartläggning bör i första hand ta sikte på frågor om sekretess i EU-samarbetet.