sou · GPB347d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Resultatet av dessa undersökningar har bekräftat förekomsten av missbruk, men att sådant numera förekommer i mindre utsträckning än tidigare (jfr RFV:s årsredovisning för socialförsäkringen , s. 29 f.). Statsmakternas intresse har vidare knutits till organisationens upp- byggnad, t.ex. när det gäller försäkringskassornas administration och ställning. Kassornas organisation har setts över vid olika tillfällen. Vid en reform 1998, vilken utgick från ett principbeslut av 1996 (se prop. 1996/97:63, bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273), har av statsmakterna betonats att försäkringskassorna bör bibehålla sin karak- tär av särskilda, offentligrättsliga organ, som visserligen har att själv- Utgångspunkter vid en samlad översyn 261 ständigt svara för sin inre organisation och hur verksamheten bedrivs men som också måste se till att trygghetssystemet tillämpas likformigt (se bl.a. prop. 1997/98:41 s. 58 f. och bet. 1997/98:SfU8 s. 5 f.). Sam- tidigt har framhållits det ansvar som RFV inom ramen för socialförsäk- ringens administration har i fyra hänseenden, nämligen beträffande normgivning, tillsyn över kassorna, systemägarskap i fråga om social- försäkringens gemensamma IT-system samt ekonomistyrning. Vad som har nämnts nu betyder inte att den formella sidan av soci- alförsäkringens handhavande, dvs. förfarandet i de ärenden som omfat- tas av försäkringen, skulle ha trätt i bakgrunden för reformintresset. Inte minst har i upprepade gånger pekats på allvarliga brister i fråga om försäkringskassornas handläggning av ärenden. Kritik mot handläggningen har vidare riktats från flera olika håll, bl.a. från (JO:s) sida (se vidare kapitel 7). Utvecklingen mot alltmer avancerade IT-system har också medfört att möjligheterna att använda ADB vid beslutsfattandet kommit i blick- fältet. Detta har fäst uppmärksamheten vid frågor om bl.a. fördelningen av beslutskompetens mellan försäkringskassorna och RFV. Utredningens huvuduppdrag att göra en samlad översyn av förfa- randereglerna rörande olika förmåner, bidrag och ersättningar inom socialförsäkringen i syfte att så långt möjligt göra reglerna enhetliga är att se mot nu beskrivna bakgrund. I det följande skall utredningen när- mare redovisa sina utgångspunkter för en reform på området. Det är en rad frågor som möter. Hur stort är reformbehovet? Vilka ändamål skall en reform ha? Vilka bestämmelser bör omfattas? Hur skall man lagtek- niskt utforma en mer enhetlig lagreglering på området? I de ursprungliga direktiven till utredningen berörs också ett par sär- skilda frågor. Det gäller RFV:s olika roller (central förvaltningsmyn- dighet med ansvar för såväl normgivning på området som att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol) och beslutsfattande ge- nom ADB inom socialförsäkringen. Dessa frågor behandlar utredning- en i kapitel 10 respektive avsnitt 9.8. Utöver huvuduppdraget och de nämnda, speciella frågorna har utredningen enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2000:17) att undersöka och analysera beslutsprocessen i förtidspensionsärenden. Tilläggsuppdraget avser främst beslutsunderlagens kvalitet, försäkringsläkarnas roll och praxisbildningen. Det finns flera samband mellan huvuduppdraget och tilläggsdirektiven. Önskemålet om enhetlighet i förfarandet gäller även ärenden om förtidspension (och sjukbidrag). Resonemanget i den delen bör alltså vara övergripande och föras med tanke på alla stödformer. Också den i de ursprungliga direktiven nämnda frågan om RFV:s olika roller bör behandlas med sikte på hela systemet och således inbegripa RFV:s roll vid processföringen i förtidspensionsärenden. 262 Utgångspunkter vid en samlad översyn det vara lämpligast att diskussionen om beslutsprocessen i sådana ärenden liksom om praxisbildningen förs separat (se kapitel 11). Förfarandet i ärenden hos försäkringskassorna regleras i första hand av de grundläggande reglerna i förvaltningslagen (1986:223, FL). Kassor- na har visserligen särdrag såsom särskilda, offentliga rättssubjekt, men de betraktas som förvaltningsmyndigheter bland andra när det gäller kraven på handläggningens kvalitet. Det betyder främst att kassorna har att iaktta förvaltningslagens bestämmelser om ärenden som avser myn- dighetsutövning mot någon enskild, bl.a. reglerna om kommunikation samt motivering av beslut. Detta har stor praktisk betydelse, eftersom kassornas ärenden mestadels innefattar myndighetsutövning. Men här- utöver skall kassorna också tillämpa förvaltningslagens regler för för- valtningsärenden i allmänhet, t.ex. föreskrifter om serviceskyldighet och jäv. Förvaltningslagen är en baslag. Den slår fast sådana regler som i princip skall tillämpas hos alla myndigheter på alla områden. Det har dock inte gått att utforma lagen så att den i alla delar passar över hela fältet. En föreskrift i en annan lag eller i en regeringsförfattning, som avviker från förvaltningslagen, har företräde. På socialförsäkringens område har avvikande föreskrifter meddelats främst i fråga om om- prövning och överklagande. Utredningen använder i det följande, om inte annat anges, termen omprövning för att beteckna varje nytt för- farande varigenom en myndighet på nytt undersöker om ett tidigare meddelat beslut är materiellt riktigt. Utredningen gör inte någon princi- piell skillnad mellan t.ex. det förfarande som benämns ompröv- ning i 20 kap. 10 § AFL och det som kallas ändring i 20 kap. 10 a § AFL. De avvikande föreskrifterna om omprövning är betydligt mera långt gående än basreglerna i förvaltningslagen. Det gäller såväl om- prövning på begäran av enskild som omprövning på initiativ av försäk- ringskassorna. Särreglerna i fråga om överklagande gäller inte bara klagotid och klagorätt. Även förhållandet mellan överklagande och omprövning är speciellt reglerat beträffande enskilds överklagande. Regleringen av förfarandet i ärenden om socialförsäkring inskränker sig inte till bestämmelserna i förvaltningslagen och de avvikande före- skrifterna om omprövning och överklagande. I författningarna på soci- alförsäkringens område har meddelats en rad bestämmelser i ämnen som inte är reglerade i förvaltningslagen. Hit hör formen för anhängig- görande av ett ärende, utredningsansvar, den försäk- rades skyldighet att medverka, dennes skyldighet att lämna uppgift om Utgångspunkter vid en samlad översyn 263 förändringar i sin situation, interimistiska beslut, verkställighet av be- slut och sekretess. Bestämmelser i sådana ämnen återfinns både i de grundläggande lagarna på området och i det stora antal specialförfatt- ningar som utfärdats beträffande olika förmåner, bidrag och andra er- sättningar. Till detta kommer ett stort antal av RFV meddelade före- skrifter och allmänna råd. Det är således ett mycket omfattande regelverk som försäkringskas- sorna har att tillämpa – även bortsett från reglerna om villkoren för stödformerna och om kassornas organisation. Förfarandereglerna som sådana ger naturligen en viss garanti för att handläggningen sker på ett rättssäkert sätt. Man kan dock inte sätta likhetstecken mellan förekoms- ten av dessa regler och en rättssäker handläggning (jfr prop. 1997/98:41 s. 64). För att uppnå det senare krävs inte bara en medve- tenhet hos kassorna om betydelsen av att reglerna verkligen iakttas. Från statsmakternas sida måste också anslås behövliga medel för att personalen hos kassorna skall ha och kunna vidmakthålla erforderlig kompetens för att tillämpa reglerna på ett både rättssäkert och effektivt sätt. Den redogörelse som utredningen har lämnat tidigare för nuvarande förhållanden (se kapitel 2 och 4) ger en bild av både hur svåröverskåd- ligt regelkomplexet på socialförsäkringens område är i förfarandehän- seende och hur reglernas innehåll och utformning växlar mellan de olika slagen av ersättningar, utan att det alltid torde finnas någon saklig grund för skillnaderna. Det gäller för övrigt även de materiella villko- ren. Redan i det nu sagda ligger fröet till en del av den kritik som rik- tats mot kassornas tillämpning av handläggningsreglerna. Ju tydligare och mer konsekvent lagstiftningen utformas, desto bättre förutsättning- ar ges myndigheterna att tillämpa den på ett riktigt sätt. Det gäller även behovet av kompletterande föreskrifter och allmänna råd från RFV:s sida. Är de grundläggande föreskrifterna tydligt och enhetligt utforma- de, minskar behovet av sådana kompletterande anvisningar och därmed också risken för oenhetlig tillämpning och felaktig handläggning. Det är främst i tre hänseenden som kritik har riktats mot försäk- ringskassorna: långa handläggningstider, elementära fel vid tillämp- ningen av förfarandereglerna och underlåtenhet att följa och anvisningar. Kritiken har kommit till synes på olika vägar (se kapitel 7). revisorer har i rapporten ration – kostnader och produktivitet (Rapport 1998/99:1) redovisat uppgifter om hög felfrekvens i ett antal vanliga typer av ärenden. Revi- sorerna har bl.a. pekat på att administrationskostnaderna har ökat för åtskilliga stödformer och att det behövs kvalificerade analyser av sam- bandet mellan kostnader och kvalitetsfaktorer som t.ex. handläggnings- tider och andel fel i handläggningen. Från JO:s sida har vid ett flertal 264 Utgångspunkter vid en samlad översyn tillfällen riktats kritik mot felaktig handläggning hos kassorna. An- märkningarna har inte bara följt på anmälningar i enskilda ärenden hos JO utan har också uttalats t.ex. vid offentliga utfrågningar anordnade av . Brister i handläggningen har vidare påta- lats av RFV i olika rapporter avseende både generella iakttagelser och brister i fråga om speciella ärendeslag. I den sålunda från olika håll framförda kritiken ligger att det finns en beaktansvärd risk för att bris- terna i kassornas hantering medför materiellt felaktiga beslut. Till den del anmärkning har riktats mot försäkringskassornas hand- läggningstider ligger problemet väsentligen utanför utredningens hu- vuduppdrag, dvs. att se över och förenhetliga förfarandereglerna. Om utredningens resultat kan tillgodose direktivens önskemål, bör det dock i sin mån kunna medverka till att handläggningstiderna hålls nere. I sammanhanget bör anmärkas att man knappast kan bortse från att de nedskärningar som skett av personalresurserna kan ha bi- dragit till att vissa ärenden prioriterats med påföljd att andra dragit ut . Det ankommer visserligen inte på utredningen att undersöka kassornas organisation (jfr dock vad som sägs i kapitel 12). Utredning- en vill dock peka på ett par omständigheter som är av betydelse i sam- manhanget. Det totala regelsystem som styr socialförsäkringen är synnerligen omfattande och dessutom föga lättillgängligt. Systemet har undergått mycket stora förändringar. Det är ett starkt önskemål att för- säkringskassorna ges sådana resurser att de personer som handlägger ärendena kan i tillräcklig grad sätta sig in i inte bara de materiella vill- koren för förmåner och andra ersättningar utan också de krav som mås- te ställas på handläggningens kvalitet. Vad som utredningen genom sina undersökningar erfarit om nuvarande förhållanden ger anledning ifrågasätta, om denna resursfråga ägnats tillräcklig uppmärksamhet från statsmakternas sida. Varje författningsändring som vidtas beträffande exempelvis villkoren för att erhålla en viss förmån kräver uppenbarli- gen – åtminstone övergångsvis – en viss ökad arbetsinsats av den hand- läggande personalen. Om denna ökning av arbetsmängden inte motsva- ras av större resurser eller en möjlig omfördelning av dessa, torde det inte kunna undvikas att risken för felaktig hantering av ärendena också ökar. En av flera iakttagbara förklaringar till att försäkringskassornas handläggning kritiserats kan med andra ord vara att söka i det svar man gett på den grundläggande resursfrågan. Personalen hos försäkringskassorna har av hävd rekryterats utan att det ställts upp något krav på formell utbildning hos tjänstemännen. Även om utredningen vid sina undersökningar konstaterat att det nume- ra på sina håll förekommer att kassan kräver att föredragande skall ha högskoleutbildning (se bilaga 7 under B, Tjänstemän och socialförsäk- Utgångspunkter vid en samlad översyn 265 ringsnämnd), ombesörjs den löpande handläggningen av ärenden hos kassorna vanligen av personer utan någon formell utbildning. Och även föredragandena i socialförsäkringsnämnden har ofta ingen annan sär- skild kompetens än den de kunnat förvärva genom en längre erfarenhet av arbete i kassan. Det kan ifrågasättas om inte nu nämnda förhållan- den medverkat till att kritik kommit att riktas mot kvaliteten på kassor- nas ärendehantering. Utredningen återkommer till kompetens- och utbildningsfrågorna i kapitel 12. Kritiken mot försäkringskassorna för felaktigheter i handläggningen är allvarlig. Efter uppdrag av regeringen har RFV utfärdat särskilda föreskrifter om intern kontroll vid kassorna (RFFS 1998:39; jfr även RFV rekommenderar 1998:13). Resultatet av kontrollen i form av kva- litetssäkring och kvalitetskontroll har belysts i det föregående (se av- snitt 3.2.2.3). I en skrivelse till regeringen har RFV – med bifogande av en rapport rörande delar av tillsynsprogram- met (arbetsskadeförsäkring, vårdbidrag, tillfällig föräldrapenning, av- slag, indragning och nedsättning av sjukpenning, familjebidrag till to- talförsvarspliktiga, assistansersättning, handikappersättning, bostadstillägg till pensionärer, lagvalsregler, förhöjd tandvårdsersättning och underhållsstöd) uttalat bl.a. att kvaliteten i beslut och beslutsunderlag konstaterats vara bristfällig i fråga om alla förmånsslag m.m. utom ett (förhöjd tandvårdsersättning). Enligt RFV finns det dock tecken på att kassornas åtgärder börjar ge resultat i form av förbättrad kvalitet i beslut och beslutsunderlag. RFV anser att kvalitetsfrågorna måste fokuseras ytterligare. I sin årsredovisning för socialförsäkringen , , har RFV vidare uttalat följande (se årsredovisning- en s. 42 f.). Resultatet av kvalitetskontrollen var att av alla ärenden bedömdes vara korrekt handlagda. Andelen fel i handläggningen var alltså . Spridningen i felfrekvens mel- lan försäkringskassorna var stor både antalsmässigt (noll fel – ) och geografiskt. Att två av de tre största kassorna har en fel- frekvens som inte uppfyller riksmålet (dvs. av alla ärenden korrekt handlagda) är särskilt bekymmersamt. Även om ande- len fel totalt sett är låg och långtifrån alltid innebär att beslutens mate- riella innehåll är fel ser verket med oro på resultaten. I årsredovisningen (s. 27 f.) redovisar RFV bl.a. följande. Riksmålet , dvs. av alla ärenden korrekt handlagda, har uppnåtts endast i två försäkringskassor (och ). Andelen korrekta ärenden har på riksni- vån minskat till . Det finns dock relativt stor osäkerhet i detta mått, bl.a. till följd av för små urval i vissa fall. RFV bedömer att förändringen i förhållande till 1999 ligger inom mätsystemets osäker- 266 Utgångspunkter vid en samlad översyn hetsmarginaler och att andelen korrekt handlagda ärenden ligger på samma nivåer som föregående år. Denna andel varierar mellan förmå- nerna. De förmåner som ligger högst – över riksmålet – är de som skall sakkunniggranskas före beslut, t.ex. förmåner inom handikappområdet, samt underhållsstöd. På nivån under (96–korrekt handlagda) finns övriga förmåner inom familjestöden samt pensionsområdet exklu- sive bostadstillägg till pensionärer (). Lägst, på nivåer , återfinns hela området ersättning vid arbetsoförmåga samt BTP. Allra lägst ligger sjukpenning korrekt handlag- da ärenden. Den bild av kvaliteten på förfarandet i socialförsäkringsärenden som RFV har tecknat är behäftad med viss osäkerhet. Bilden bekräftas emellertid av det som utredningen iakttagit vid sina undersökningar, inte minst i fråga om handläggningen av ärenden om förtidspension (respektive sjukbidrag). Bristerna är av olika slag. En del kommer till synes i form av regionala skillnader i tillämpningen av somliga regler. Medan vissa försäkringskassor lägger vikt vid att klargöra hur en sö- kandes yrkande skall uppfattas, menar andra detta vara av mindre bety- delse, eftersom man t.ex. kommunicerar utredningsmaterialet med den försäkrade oavsett om ärendet inletts efter ansökan eller på initiativ av kassan. På motsvarande sätt finns skillnader i attityden till motiver- ingsplikten. I denna del förekommer också uppfattningen att beslut i ärenden som initierats av kassan inte behöver motiveras. En annan iakt- tagelse av mer generell natur som utredningen gjort gäller kvaliteten på beslutsmotiveringen. I de flesta kassor används standardiserade fraser när det gäller t.ex. beslut i förtidspensionsärenden. Även om motiver- ingarna ofta följer RFV:s s.k. beslutsmodell (se avsnitt 4.3.6.2), är de emellanåt knapphändiga och oklara. Kravet att den enskilde skall kun- na förstå innebörden av kassans beslutsskäl uppfylls . Som utredningen skall komma till uppvisar nuvarande handläggningsformer också brister i andra hänseenden, t.ex. i fråga om kvaliteten på besluts- underlagen. Sammantaget anser utredningen att de nu berörda missförhållandena när det gäller handläggningen av socialförsäkringsärenden är ett starkt skäl i sig för att genom enhetligare och tydligare förfaranderegler söka skapa bättre garantier för en mer rättssäker hantering av ärendena och därmed också för riktiga beslut. Det finns emellertid också andra skäl att gå vidare på denna väg. Den i de ursprungliga direktiven uttalade misstanken att tillämpningen av nuvarande regler om omprövning i 20 kap. 10 a § AFL är mer vidsträckt än vad som följer av lagtextens ly- delse har bekräftats vid utredningens undersökningar (se avsnitt 6.2 med tillhörande bilagor). Det finns alltså redan av denna anledning skäl att se över reglerna om omprövning i den lagen. Härtill kommer – som Utgångspunkter vid en samlad översyn 267 också nämnts i direktiven – det otillfredsställande i att motsvarande regler i 13 kap. LIP utformats på ett annat sätt och med ett delvis annat innehåll. Även det nu anförda utgör vägande motiv för att söka åstad- komma mer enhetliga och tydliga förfaranderegler. En annan sida av saken är den oenhetlighet som präglar de sär- skilda förfarandebestämmelser som ligger utanför förvaltningslagens reglering och som återfinns i socialförsäkringens regelsystem. Utred- ningen har exemplifierat vilka ämnen som dessa bestämmelser tar sikte på. En viktig beståndsdel där är frågan om ansvar för utredningen i ärendet. Svaren på utredningens organisations- enkät visar att kassorna över lag har den inställningen, att kassan har huvudansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett. framgår emellertid att åtskilliga kassor har en mindre klar bild av vad som utgör den rättsliga grundvalen för kassans utredningsansvar. Det är viktigt att innebörden av denna princip klargörs på socialförsäkringens område. Också i andra hänseenden skulle det otvivelaktigt vara till för- del för kassornas hantering av sina ärenden att betydelsefulla inslag i handläggningen förtydligas i lagstiftningen och görs så enhetliga som möjligt. Vad särskilt angår förfarandet hos de av försäkringskassorna inrät- tade socialförsäkringsnämnderna har detta belysts genom ett antal frå- gor i nämnda organisationsenkät (se bilaga 7). Svaren på enkäten visar att handläggningen i vissa hänseende avviker från den ordning som är föreskriven eller som annars torde gälla. Motsvarande iakttagel- ser har utredningen gjort vid undersökningen av beslutsprocessen i förtidspensionsärenden (se bilaga 8). Det gäller bl.a. sådana inslag som hur föredragningen av ärendena går till vid nämndens sammanträden och hur beslut i ärendet och underrättelse om beslutet förhåller sig till varandra. Också i nu nämnda hänseenden finns behov av att se över nuvarande förfaranderegler i syfte att göra dessa tydligare. Något avgörande hinder mot att slå in på den nu angivna vägen tor- de inte finnas. Försäkringskassorna har visserligen en stor självständig- het i sin verksamhet. Som har uttalats i prop. 1997/98:41 (s. 61 f.; jfr även bet. 1997/98:SfU8 s. 7 f.) är socialförsäkringen emellertid ett na- tionellt system med staten som försäkringsgivare. Systemet regleras av författningar beslutade av riksdag och regering och är helt finansierat av skatter och avgifter. Staten måste således kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet. Utredningen kan för sin del inte se annat än att en utveckling mot mer enhetliga för- faranderegler ligger väl i linje med regeringens nu återgivna uttalanden. 268 Utgångspunkter vid en samlad översyn Hur försäkringskassornas hantering av socialförsäkringsärendena går till måste ses också i belysning av den fortgående utvecklingen av system för mer eller mindre automatiserad behandling av olika hand- läggningsmoment, bl.a. framställning av beslut i vissa typer av ärenden (se avsnitt 3.2.3 och 4.3.7). Denna utveckling för med sig speciella rättsliga krav på ärendehanteringen. Som exempel kan nämnas att RFV i en rapport till redovisat förslag till vissa regeländringar som blir nödvändiga när ett nytt IT- baserat ärendehanteringssystem och en ökad grad av självbetjäning och automatisering av handläggningen införs inom RFV och försäkrings- kassorna (se avsnitt 6.5.1). Utredningen återkommer till frågor av detta slag i avsnitt 8.3. Vid förvaltningsrättsreform gjorde lagstiftaren vissa allmänna uttalanden om hur en allmän förfarandelag för förvaltningsmyndighe- terna borde utformas (se prop. 1971:30 s. 284 f.). Bland annat fram- hölls att meningen med förfaranderegler är att de skall bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvaltningsbesluten och där- med till att besluten blir riktiga i sak. Det största behovet av regler finns i fråga om den förvaltningsverksamhet som innefattar myndig- hetsutövning. Bestämmelser om aktinsyn, kommunikation, beslutsmo- tivering och underrättelse om beslut fyller centrala rättsskyddsfunktio- ner vid myndighetsutövning. I andra typer av ärenden kan med fördel bl.a. regler om jäv, om ombud och biträde och om tolk göras tillämpli- ga i stort sett i varje slag av förvaltningsärende. Vid utformningen av en allmän lag på området borde – framhölls det vidare – i övrigt fästas särskild vikt vid att lagen blir så enkel, klar och okomplicerad som möjligt. Med en sådan lag vinner man att förfarandet i allmänhet regle- ras genom den allmänna lagen och att det skall höra till undantagen att det för något visst förvaltningsområde behöver finnas avvikande be- stämmelser. För utredningen framstår det som uppenbart, att reglerna i förvalt- ningslagen också i fortsättningen skall bilda grundvalen för handlägg- ningen av socialförsäkringsärenden. Denna ståndpunkt har för övrigt även intagits vid tillkomsten av lagstiftning om inkomstgrun- dad ålderspension (se prop. 1997/98:151 s. 488 f. och 494). De uttalan- den som gjordes om syftet med en allmän förfarandereglering vid förvaltningsrättsreform bör därför kunna vara vägledande också vid en reformering av de förfaranderegler som styr socialförsäkringssyste- met. Utgångspunkter vid en samlad översyn 269 Handläggningen av ärenden rörande förmåner, bidrag eller andra er- sättningar på socialförsäkringens område innefattar mestadels myndig- hetsutövning från försäkringskassornas sida. Det är kassan som ensidigt meddelar beslut om att utge ersättning, dra in ersättningen eller åter- kräva vad som utbetalats för mycket. Från förfarandesynpunkt finns det ingen principiell skillnad mellan kassornas handläggning av ärenden och andra förvaltningsmyndigheters hantering av jämförbara ärendety- per. Det förhållandet att socialförsäkringen har en utpräglat social ka- raktär medför inte att lägre krav kan ställas på hur handläggningen skall gå till. Skäl kan tvärtom anföras för att just denna egenskap hos ären- dena bör leda till att kraven på handläggningens kvalitet skall vara väl så höga som i andra fall.