sou · GPB342 · 2002-01-01 00:00:00 — räddningstjänstlagstiftningen, och har också haft kontakter med en rad andra berörda myndigheter, organisationer, företag och andra intressenter. Bland dessa kan nämnas , , , , , , , Villaägarna, CTC-Bentone, samt i . 4.2 Allmänt om behov av sotning och kontroll Arbetsgruppens ställningstagande: Sotning i form av rengöring samt kontroll av brandskyddet har en brandförebyggande effekt och skall utföras med behovsanpassad regelbundenhet för eldstäder och vissa andra objekt med tydliga brandrisker. Imkanaler i bostadskök och liknande utrymmen utgör inte sådana objekt, och det lagfästa kravet på sotning och kontroll av dessa kan därför tas bort. Eldstadsrelaterade bränder sker till i bostäder. Enligt senaste räddningstjänststatistik inträffade totalt 6430 bränder i bostäder. För dessa bränder angavs eldstad eller rökkanal som brandens startföremål i (1668 bränder) av fallen. Till denna andel räknas soteldar som uppgick till 1177 bränder. Förhållandena har varit likartade . Antalet dödsbränder har varit i storleksordningen 100 i . har dödsbrandsutredningar genomförts systematiskt. respektive är det 2 respektive 8 dödsbränder som kan hänföras till eldstäder och rökkanaler. Av dessa kan hälften av fallen hänföras till direkt felhantering vid eldningen medan den andra hälften har inträffat till följd av brandtekniska brister i anläggningen. Ur statistiken avseende startföremål för branduppkomst kan utläsas att av de bränder i byggnad, där eldstaden är startföremålet, var mycket begränsade vid räddningstjänstens ankomst. Det innebär att de då redan var släckta, alternativt att brand förekom i själva startföremålet. av alla eldstadsrelaterade bränder kunde också begränsas och släckas i startföremål eller startrum, medan spred sig inom byggnaden och spred sig även till andra byggnader. Ur brandorsaksstatistiken framgår att av de bränder, där soteld angivits som brandorsak, var vid räddningstjänstens ankomst fortfarande endast rök eller brand i startföremålet och så gott som alla kunde begränsas och släckas inom den brandcell där de startat. Vid eldning med ved, pellets, olja m.m. bildas sot som i olika grad skapar beläggningar i eldstad och rökkanaler. Dessa beläggningar är mer eller mindre brännbara och innehåller en risk för att antändas, s.k. soteld. Ju större beläggningen blir, desto mer ökar brandbelastningen och därmed risken för spridning av brand till omgivande byggnadsdelar. Eldstadsrelaterade bränder kan också uppstå på grund av felhantering vid själva eldandet samt brister i anläggningens utförande eller funktion som i sin tur leder till överhettning respektive antändning av närliggande brännbart material. Mängden sotbildning och brännbarheten hos denna beror på en mängd olika faktorer. Typ av bränsle och kvaliteten på detta har stor betydelse. Sålunda ger vedeldning en betydligt större, mer brännbar och varierande sotbildning än eldning med mer homogena bränslen som olja. Pelletseldning kan ses som ett mellanting mellan ved- och oljeeldning i detta avseende. Vidare har anläggningens konstruktion, liksom injusteringen av anläggningen och dess drift, stor betydelse för sotbildningen. Slutligen påverkas självfallet sotbildningen av hur eldningen görs sker och hur ofta och mycket det eldas. Arbetsgruppen har tagit del av den forskning och de studier som gjorts avseende sambandet mellan sotbildning och brandrisker. I likhet med bedömer arbetsgruppen att det föreligger ett samband mellan mängden sot och brandrisken vid eldning med främst ved, men också med pellets och olja. Från brandrisksynpunkt föreligger därför ett behov av sotning i form av rengöring av dessa eldstäder med Sotningen minskar brandrisken och är därför en brandförebyggande åtgärd. Förutom själva rengöringen finns det också, enligt arbetsgruppens mening, behov av att kontrollera hela anläggningens status och funktion ur brandskyddssynvinkel. Sådana kontroller eller besiktningar bör ske med intervaller vars längd bör görs beroende av anläggningens utförande och användning. Som framgått ovan är mängden och karaktären på sotbildningen beroende av en mängd olika faktorer. Därmed blir också behovet av sotning i form av rengöring starkt varierande mellan enskilda sotningsobjekt. Det torde vara svårt, för att inte säga omöjligt, att utforma centrala föreskrifter så att intervallen mellan sotningarna för olika objektstyper blir anpassade till de faktiska behoven. Dagens system för rengöring bör enligt gruppens uppfattning därför förändras och göras mer flexibelt och medge anpassning till de faktiska förutsättningarna och behoven i de enskilda fallen. Det förutsätter att nuvarande reglering förändras radikalt. All eldning medför en risk för att brand skall uppstå. Och varje brandrisk motiverar någon form av kontroll av brandskyddet. Det är uppenbart att den som är upphovet till brandrisken, dvs. den som eldar, måste ha ett ansvar för hanteringen av risken och därmed också den löpande kontrollen av brandskyddet. En sådan löpande kontroll ligger också inom egenintresset – det är ju som regel den verksamhetsansvarige som i första hand drabbas av konsekvenserna av en brand. Dock kan även tredje part – som hyresgäster, anställda och utomstående – också drabbas vid uppkomst av brand, vilket gör det motiverat att det allmänna säkerställer en kontroll av brandskyddet för eldstäder m.m. Arbetsgruppen anser därför att en offentligrättslig reglering behövs för kontrollen av brandskyddet för fastbränsle-, olje- och gaseldade anläggningar. Regleringen bör mynna i föreskrifter om största tillåtna intervaller mellan fackmässiga kontroller för olika typer av anläggningar. Beträffande brandskyddskontrollens innehåll och utförande anser arbetsgruppen, i likhet med , att denna bör ske mer systematiskt och ingående jämfört med den kontroll som sker i samband med reglerad sotning. Bland annat bör en kontroll ske av hela systemet inklusive omgivande byggnadskomponenter. Arbetsgruppen anser också att det finns ett särskilt behov av kontroll eller särskild besiktning innan en ny eller ombyggd eldningsanläggning tas i bruk första gången. De återkommande kontroller eller besiktningar av brandskyddet som föreskrivs bör emellertid i ett reformerat system kunna ske med betydligt längre intervaller än de nu föreskrivna sotningsintervallerna. Det senare förutsätter att ägaren och innehavaren är medveten om sitt ansvar och har kunskaper att hantera sin risk. Formerna för sotning (rengöring) och kontroll (brandskyddsbesiktning), liksom ansvarsfrågorna i dessa sammanhang, beskrivs mer ingående i de närmast följande avsnitten. Beträffande behoven av sotning och kontroll av imkanaler har såväl som tagit ställning till denna fråga och menar att någon författningsmässig reglering inte är motiverad, i vart fall inte för imkanaler i bostadskök eller liknande utrymmen. Inriktningen för denna arbetsgrupp är också tydlig i detta avseende. Arbetsgruppen har tagit del av den forskning och de utredningar som finns tillgängliga, och anser också att brandriskerna i samband med imkanaler i bostadskök m.m. är mycket begränsade och inte högre än många andra risker i hemmet. Det finns därför inte längre behov av en samhällelig reglering av rengöring och kontroll av dessa från brandskyddssynpunkt. I likhet med anser dock arbetsgruppen att brandriskerna vid restaurangkök och andra storkök är så stora att de motiverar en fortsatt reglering av brandskyddskontrollen för dessa objekt. Det bör framhållas att ett borttagande av sotningsregleringen för flertalet imkanaler inte skall uppfattas så att behovet av rengöring försvinner för dessa. Beläggning av fett och damm i imkanaler medför, förutom en viss ökning av brandbelastningen, en försämrad ventilationsfunktion och därmed negativa arbetsmiljö- och hälsoeffekter. Det är naturligt att ansvaret för rensning av imkanaler i bostäder ligger helt på bostadsinnehavaren och att åtgärderna anpassas till individuella behov. I detta sammanhang kan erinras om den reglering som finns i bygglagstiftningen om obligatorisk ventilationskontroll, OVK, som omfattar flerbostadshus och vissa andra byggnader och inom vilken också imkanaler innefattas. Allmänt gäller att sotning i form av rengöring samt kontroll av eldningsanläggningar kan ha effekter inte bara på brandskyddet utan även på människors hälsa i övrigt och på miljön. En väl fungerande eldningsanläggning ger mindre skadliga och hälsovådliga utsläpp samt mindre energiförbrukning, förutom att brandriskerna blir mindre. Vad gäller miljö och hälsa i dessa sammanhang konstaterar arbetsgruppen att de avgörande frågorna rör valen av framtida uppvärmningssystem. Hit hör valen och användningen av biobränslen kontra fossila bränslen eller annan uppvärmningsteknik. Hit hör också valen mellan småskalig eldning eller storskalig uppvärmningsteknik. När det gäller de lokala hälso- och miljöeffekterna, i t.ex. bostadsområden, är det uppenbart att småskalig eldning, särskilt med fasta bränslen, är klart sämre än andra alternativ. Dessa vägvalsfrågor ligger dock utanför detta arbetes räckvidd. Förutom bränsle- och teknikval påverkas hälsa och miljö också av den enskilda eldningsanläggningens utformning och dess användning och skötsel. Användarens kunskap och ansvarstagande får här en avgörande betydelse, i likhet med vad som gäller för säkerheten i form av brandskyddet. Frågor som rör hälsa, miljö och säkerhet i samhället är i många fall likartade och kräver ofta samma eller liknande angreppssätt, hänsynstaganden och åtgärder. Inriktningen går mot en ökad integrering av hälso-, miljö- och säkerhetsfrågor i samhällsplanering och i utformning av lednings- och kontrollsystem. Arbetsgruppen har i sina överväganden och förslag om sotningsregleringen utgått från säkerhetsfrågorna, främst då brandskyddet. Strävan har dock varit att beakta även hälso- och miljöaspekterna, och att utforma systemet för sotning och brandskyddskontroll så att detta överensstämmer med principerna för andra kontrollsystem i samhället för bl.a. hälsa, miljö och säkerhet. Enhetliga principer i regelsystemen underlättar i sig en samordning och innebär en förenkling både för aktörer som utövar kontroll och tillsyn och för dem som kontrolleras. 4.3 Former för sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler Arbetsgruppens ställningstagande: Nuvarande reglering av sotningsväsendet utgår från en samtidig rengöring och brandskyddskontroll. Ett reformerat system föreslås innehålla två separata aktiviteter: sotning respektive brandskyddsbesiktning. Sotningen sker med behovsanpassad regelbundenhet medan brandskyddsbesiktningen utförs med föreskrivna intervaller. Kraven på kompetens är olika vid utförande av sotningen respektive besiktningen. Motiven för arbetsgruppens ställningstagande avseende formerna har i huvudsak framgått av de överväganden kring behoven av sotning och kontroll som redovisats i föregående avsnitt. Förslaget överensstämmer i sina principer med huvudförslag. 4.3.1 Sotningen (rengöringen) Arbetsgruppen anser att begreppet sotning är väl inarbetat i allmänhetens medvetande. Det bör därför bibehållas även fortsättningsvis. I ett reformerat system bör begreppet dock avgränsas till den sotrengöring som sker av eldstäder med tillhörande rökgaskanaler och vissa imkanaler. av denna rapport används begreppet sotning med denna avgränsade betydelse. Behovet av att rengöra från sot har berörts i föregående avsnitt. Det finns flera skäl för att utföra sådan sotning. En kraftig sotbeläggning försämrar anläggningens effektivitet och ökar därmed bränsleförbrukningen. Detta kan också leda till ofullständig förbränning som medför högre miljö- och hälsoskadliga utsläpp och ökar brandrisken. En sotning kan beskrivas som en typ av återställande av anläggningens ursprungliga funktion. Det är en serviceåtgärd som behöver vidtas när funktionen nedgått till en viss nivå. Ett utförande av servicen leder till minskade driftkostnader och minskade risker för hälsa, miljö och brand. Andra åtgärder än sotning har här likartad betydelse för hälso-, miljö- och säkerhetsaspekterna, t.ex. pannservice och injustering av brännare samt rådgivning om eldningsteknik och skötsel. Från fastighetsägarens synpunkt bör det vara en fördel om dessa olika typer av driftservice samordnas. Om sotningen utförs som en serviceåtgärd, och inte inom ramen för en myndighetskontroll, finns inte heller några konkurrensmässiga hinder för att sotningen kombineras med andra typer av serviceåtgärder, och vice versa. Som framgått tidigare är det stora variationer i behovet av sotning av brandskyddsskäl, beroende på bl.a. anläggningstyp, utförande, inställning och användning. Om därtill läggs andra behov av sotning som genereras av driftsekonomi, hälsa och miljö blir behovsbilden än mer komplicerad. De osäkerheter som därutöver tillkommer vad avser sambanden mellan sotbeläggning och brandrisk medför att varje reglering från samhället av sotningstillfällena riskerar att bli synnerligen schablonartad och godtycklig, sett från den enskilda anläggningens faktiska behov. Arbetsgruppens slutsats blir därför att själva sotningen inte bör regleras i föreskrivna sotningsfrister. Samhällets insatser bör begränsas till att utge allmänna råd om sotningsbehov, eldningsteknik, risker m.m. och sprida kunskaper om dessa genom utbildning och information. Den som äger eller innehar en anläggning i vilken eldning sker bör ges ansvaret för att sotning sker med lämpliga intervaller. Ansvarsfrågorna för sotning och brandskyddsbesiktning utvecklas ytterligare i nästföljande avsnitt. Den som yrkesmässigt utför sotningstjänster i det föreslagna systemet skall ha erforderlig kompetens härför (jämför avsnitt 4.5). Ett lämpligt sätt att kvalitetssäkra sotningstjänsterna är en certifiering av utövarna att utövarna certifieras av ett ackrediterat organ enligt lagen om teknisk kontroll. I likhet med anser arbetsgruppen att det, med hänsyn till brandriskerna och allmänintresset, behövs ett reglerat kontrollsystem för brandskyddet i anslutning till eldningsanläggningar. Kontrollen bör ske som en brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler och utföras av behörig besiktningsman. Innehållet i dessa besiktningar och intervallerna mellan dessa bör vara författningsmässigt reglerade, liksom kompetensen för besiktningsmännen (jämför avsnitt 4.5). Som framgått tidigare anser arbetsgruppen att brandskyddsbesiktningarna måste vara mera systematiska och ingående än den kontroll som sker i samband med den reglerade sotningen. Hela systemet bör ingå i besiktningen. Vid brandskyddsbesiktningen bör anläggningen kontrolleras med avseende på hur exempelvis täthet, temperatur- och tryckförhållanden påverkar anläggningens brandsäkerhet. Vidare bör kontroll av sotbildning och skador eller förändringar av anläggningens tekniska utförande ingå i brandskyddsbesikt- ningen. Risken för överhettning och antändning av omgivande byggnadsdelar bör särskilt uppmärksammas. Teknik och metoder bör utvecklas för att stödja besiktningarnas syfte att upptäcka sådana fel och brister som ökar brandrisken i samband med eldningsanläggningar. Många viktiga brandskyddsfrågor hanteras i samband med nybyggnad eller ombyggnad. Installationen av ny eller ombyggd eldningsanläggning är grundläggande för brandskyddet . Det finns därför starka skäl att samhället ställer krav på en obligatorisk brandskyddsbesiktning innan en ny eller förändrad eldningsanläggning tas i bruk. Arbetsgruppen har övervägt om en sådan reglering skall göras i bygglagstiftningen eller i räddningstjänstlagstiftningen. Efter samråd med föreslås att regleringen sker inom ramen för bygglagstiftningen. är det vanligt att begär ett sotningsintyg som ett led i byggherrens kontrollplan innan en eldningsanläggning får tas i bruk. bör, i sina allmänna råd avseende plan- och bygglagens bestämmelser om byggherrens kontrollplan i samband med byggsamråd, särskilt ange behoven av en brandskyddsbesiktning innan en ny eller förändrad eldningsanläggning tas i bruk. Vidare bör , inom ramen för bemyndigandet att utge föreskrifter om kompetens för sakkunniga kontrollanter, utge föreskrifter om krav på certifiering av besiktningsman, alternativt ackreditering av utövande företag, för sådana brandskyddsbesiktningar. Dessa föreskrifter bör omfatta samma krav på kompetens och certifiering m.m. som de föreskrifter som föreslås ge ut i samma ärende för besiktningsmän vid de återkommande brandskyddsbesiktningarna (jämför avsnitt 4.5). Med andra ord bör en besiktningsman, inom ramen för ett och samma ackrediterings- och certifieringssystem, kunna utföra såväl installationsbesiktning som återkommande brandskyddsbesiktningar. De återkommande brandskyddsbesiktningarna bör regleras i räddningstjänstlagstiftningen och omfatta nedanstående objekt. De föreslagna maximala besiktningsintervallen bör prövas och föreskrivas av ansvarig central myndighet, men bör enligt arbetsgruppens bedömning kunna hamna inom nedan angivna storleksordningar. Besiktningsintervall (år) Fastbränslepanna beroende på typ: ved-, Imkanaler i storkök etc. Besiktningsintervall för olika typer av objekt Arbetsgruppen har övervägt om brandskyddsbesiktningarna av eldstäder och imkanaler bör ske i offentlig regi, dvs. som myndighetskontroll av kommunen, eller om de bör ske i ett s.k. öppet kontrollsystem av behöriga besiktningsmän i fri konkurrens. Denna fråga sammanhänger med ansvarsfrågorna som diskuteras i nästkommande avsnitt. Arbetsgruppens slutsats är att ett öppet kontrollsystem är att föredra. I likhet med förslaget ovan om sotningstjänsterna bör besiktningstjänsterna kvalitetssäkras genom en certifiering enligt lagen om teknisk kontroll, grundad på myndighetsföreskrifter om kompetens. Ett dylikt öppet system innebär att besiktningsmännen inte bedriver någon myndighetsutövning. Myndighetsutövningen sker i form av tillsyn och blir därmed en ren angelägenhet på lokal nivå. Ett öppet kontrollsystem innebär också att det inte finns några formella hinder för att besiktningen kombineras med andra servicetjänster, t.ex. reparationer, pannjustering eller sotning, om objektsägaren så önskar. Det finns heller inga hinder för att en brandskyddsbesiktning kombineras med andra kontroller som tilläggstjänster. Det kan vara frivilliga kontroller av t.ex. anläggningens funktion och effektivitet samt rökgasernas miljöutsläpp, men det skulle också kunna vara föreskrivna kontroller inom andra kompetensområden, t.ex. avseende hälso- och miljöaspekter. Brandskyddsbesiktningarna skall enligt arbetsgruppens förslag protokollföras. Protokoll skall lämnas till ägaren av Vid allvarliga fel och brister skall besiktningsmannen vara skyldig att anmäla förhållandena till kommunen. I övrigt skall det åligga besiktningsmannen att sammanställa och till berörd kommun överlämna en lista över besiktigade objekt och statistik över besiktningsresultat. 4.4 Ansvar för sotning och besiktning Arbetsgruppens ställningstagande: Ett stärkt brandskydd utgår från ett tydligt ansvar för och en aktiv medverkan från den som äger och hanterar en brandrisk. I ett reformerat sotningsväsende ges därför objektsinnehavaren huvudansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler utförs. Dokumentation skall föras över objektens sotning och besiktning. Samhället bör stödja objekts- innehavarnas ansvarstagande med utbildning och information. Den avgörande frågan vid utformningen av sotningsväsendet gäller ansvarsfördelningen mellan den enskilde och myndigheterna. Av tradition har det offentliga samhället tagit ansvaret för sotningen och brandskyddskontrollen. Det är ett långtgående åtagande som innehåller även myndighetens sotning och kontroll i enskilda individers bostäder. Ansvarsfördelningen har sin grund i då omfattande bränder var vanliga i tät trähusbebyggelse, ofta med vedeldning och bristfälliga skorstenskonstruktioner som orsaker. är den jämförelsevis mer riskfyllda ved- och pelletseldningen mindre vanlig i tät bebyggelse. Fastbränsleeldningen är mest frekvent i villor och lantbruksanläggningar, främst i glesbygd. Teknikutvecklingen medför också effektivare och säkrare anläggningar efter hand, det gäller inte minst pellets- och oljeeldade anläggningar. Risksituationen har förändrats och förändras över tiden. Erfarenheterna från senare års brandstatistik pekar på att de vanligaste eldstadsrelaterade bränderna med allvarliga konsekvenser beror dels på grov felhantering från användarens sida och dels på allvarliga fel och brister i anläggningens konstruktion och underhåll, som inte åtgärdas i dagens system. Detta framhåller behoven av att användaren måste ha tillräcklig kunskap om eldning och brandrisker, samt behoven av en kvalificerad fackmässig besiktning av anläggningens konstruktion och funktion. Nuvarande system med kommunalt sotningsmonopol kan uppfattas som om samhället övertagit sotnings- och brandskyddsansvaret från den enskilde. Kommunen, oftast genom avtalsbunden entreprenör, genomför sotning och kontroll i enlighet med av staten bestämda föreskrifter. Systemet ger en hög säkerhet i genomförandet; föreskrivna sotningar utförs till . Å andra sidan riskerar det att passivera den enskildes säkerhetsarbete och undergräva det ansvar som rimligen bör åligga objektsinnehavaren och användaren. Dennes delaktighet, valfrihet och påverkan i säkerhetsarbetet kan upplevas som starkt begränsade. De föreskrivna sotningsfristerna ger heller inget eller litet utrymme för flexibilitet och anpassning av sotningen till de faktiska behoven. Andra system för att upprätthålla säkerhet i samhället lägger ett stort och tydligt ansvar på den enskilde. För säkerheten i hissar har byggnadsägaren ansvaret, i vilket ingår att låta utföra hissbesiktning av certifierad besiktningsman av behörigt kontrollorgan med föreskrivna intervaller. Samma ansvarsförhållanden gäller inom den obligatoriska ventilationskontrollen, OVK, där kontrollen skall utföras av behörig person. Inom byggsektorn gäller vid ny- och ombyggnad att byggherren skall se till att kontroller och provning utförs i erforderlig omfattning. Även för bilbesiktningen gäller att det är ägarens ansvar att kontrollbesiktning utförs och att inneha giltigt intyg för att fordonet skall få framföras. Arbetsgruppen har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att ansvaret för att sotning och brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler genomförs bör överföras på ägaren. Denna slutsats överensstämmer med förslag. Ett sådant ansvar för den enskilde ligger också i linje med intentionerna i nuvarande räddningstjänstlag, där det av 41 § framgår att ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning skall hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Arbetsgruppen har också erfarit att avser att lägga förslag om att den enskildes ansvar för skydd mot olyckor ytterligare tydliggörs och lyfts fram som en inledande portalparagraf i ny räddningstjänstlagstiftning. Arbetsgruppens förslag är således att ägaren får ansvaret för såväl att sotning utförs med behovsanpassad regelbundenhet som att brandskyddsbesiktning av eldstäder och imkanaler företas med föreskrivna intervaller. Det bör enligt arbetsgruppens mening föreligga tillräckligt starka incitament för ägaren att låta utföra sotning, utan att samhället skall fastställa sotningsfrister. Sådana incitament är den egna säkerheten, hänsyn till hälsa och miljö, och inte minst bränsleekonomin. Centrala myndigheter bör i allmänna råd och genom information vägleda innehavarna när och hur sotning av anläggningen bör utföras vid t.ex. varierande användningssätt och -grader.