sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — I helägda kommunala företag skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. Syftet är att mini- mera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag, men det är inget uttryckligt krav att så sker. Fullmäktige skall alltid utse samtliga styrelseledamöter samt minst en revisor i kommunala aktiebolag. har en alternativ lösning varit att bolagsstyrelsen utsetts på bolagsstämma. Detta är inte längre möjligt. 2 Även när en kommun överlämnar till privaträttsliga organ att bedriva viss verksamhet måste denna fall inom den kommunala kompetensen som den framgår av 2 kap. kom- munallagen. Samma principer som styr verksamhet i förvaltningsform skall också styra verksamhet som bedrivs i företagsform (se prop. 1990/91:117 s. 49 f, SOU 1998:71 s. 39 och även t.ex. /i JT 1998 99 s. 578). En lag om allmännyttiga bostadsföretag (3 kap. 17 § första stycket 3) finns ett uttryckligt krav på att kommunen skall se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Lagkrav på att fullmäktige skulle godkänna besluten har ansetts leda till problem i förhållande till associationsrättens regler (prop. 1990/91:117 s. 54). Lagstiftaren har dock inte angett vari dessa problem skulle bestå och har dessutom förutsatt att kommunerna på frivillig grund skulle kunna gå längre och i bolagsordningen skriva in krav på att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige (a.a. s. 163, se även /Riberdahl/, Kommunal- lagen, 2 uppl., 1997, s. 140 f). 2.5Allmännyttans framtida roll utgångspunkter för kommitténs överväganden 2.5.1En marknad i obalans Den svenska bostadsmarknaden är en marknad i obalans. Parallellt med bristen på bostäder i och andra till- växtregioner är det stora antalet tomma lägenheter i andra delar av landet en stor finansiell påfrestning på bostadsföretagen och kommunerna. Enligt beräkningar av Allmännyttiga Bostadsföretag AB kan de tomma lägenheterna komma att kosta upp till nästan fram för de kommuner som fortsatt har befolkningsminskning (Midnattstimmen en fråga om överlevnad, , 2001). I många kommuner är det inget realistiskt alternativ att sälja bostadsbestånd eftersom det inte finns någon köpare. I flera kommuner rivs bostäder. Regionalpolitiska utredningen drar i sitt slutbetänkande (SOU 2000:87) slutsatsen att två tred- jedelar av landet lokala arbetsmarknadsregioner kommer att få en stagnerande eller negativ befolkningsutveckling. av kommunerna (där av befolkningen bor) har en bostadsmarknad i balans eller med överskott på bostäder (se tabellen nedan). En lag om allmännyttiga bostadsföretag Av nedanstående diagram framgår att allt fler människor bor på de bostadsmarknader som av kommunerna uppges ha brist på bostäder, dvs. att bristen ökar. bodde av befolkningen i kommuner som uppges ha en bristsituation. Antalet kommuner med bostadsbrist har också ökat. Hur för- ändringen kan antas komma att se ut , bedöms av Bo- verket i dess bostadsmarknadsenkät vilken redovisas . Preliminära resultat från enkäten visar enligt på en betydande ökning av antalet kommuner som redovisar bostadsbrist. Källa: , bearbetad statistik. En bidragande orsak till de problem som föreligger på bostads- marknader med brist på bostäder är självfallet den låga nypro- duktionen av bostäder. Under en rad av år minskade nyproduktionen. Antalet påbörjade lägenheter i fler- bostadshus uppgick i genomsnitt till cirka 8 000 lägenheter årli- gen 1998 (Bostads- och byggnadsstatistisk årsbok 2000, SCB). En rekordlåg nivå nåddes då endast cirka 5 900 lägenheter påbörjades. En lag om allmännyttiga bostadsföretag en viss ökning då sammanlagt cirka 7 600 lägenheter i fler- bostadshus påbörjades och för är prognosen att cirka 9 000 lägenheter påbörjades. Den långsiktiga byggprognosen enligt SCB indikerar ett ökat byggande fram (prop. 2000/01:26). bedömningar visar också på en ökning av byggande för riket som helhet. beräknas 36 000 bostäder totalt att påbörjas. Av dessa är 21 000 småhus och 15 000 flerbostads- hus (Prognos 2006, , ). Proble- met är att det inte byggs tillräckligt med bostäder i tillväxtregio- nerna. konstaterar att t.ex. skulle behöva en årlig nyproduktion på cirka 10 000 bostäder fram , medan kommunerna uppger att endast 5 000 bostäder förväntas byggas i regionen fram (Bostads- byggande i tillväxtregionerna möjligheter och hinder, Bo- verket, ). Bostadsbyggandet skulle således behöva fördubblas i denna region. är mycket tveksam till om byggandet i tillväxtregionerna når önskad nivå ens . Produktionen är i hög grad koncentrerad till bostadsrätts- sektorn. Bostadsbristen i landet är akut i framför allt tillväxt- regionerna och på högskoleorterna, men olika indikatorer visar att även andra orter är i behov av fler bostäder. Produktionen av studentbostäder har ökat (indikatorer, ), men intresset för att bygga vanliga hyresrätter är fortfarande svagt (, ). Ett problem för tillväxten är att byggandet av hyresbostäder i Stockholms- regionen, enligt bedömningar (se ovan), även fort- sättningsvis kommer att ligga på en låg nivå. Förutsättningarna för att nyproducera hyresrätter har förändrats radikalt . Bristande incitament att investera i hyres- bostäder är, enligt , det viktigaste hindret mot en ökad nyproduktion. Enligt en rapport från är det av medlemsländerna där det byggs minst, detta trots att bostads- bristen pekas ut som en viktig faktor för den ekonomiska utvecklingen i tillväxtregionerna. Det är oklart exakt vilka orsa- En lag om allmännyttiga bostadsföretag ker som ligger bakom den låga nyproduktionen. I debatten framhålls olika faktorer som avregleringen av bostads- marknaden, markpriser, omläggningen av skattesystemet och konkurrenssituationen inom byggsektorn. Sannolikt är dagens situation en följd av en kombination av dessa och andra faktorer. Kommittén anser att situationen på bygg- och bostadsmark- naden indikerar att det krävs ekonomiska stimulanser för att åstadkomma nyproduktion av hyresrätter. Detta kan ske exem- pelvis genom exploateringsbidrag till kommunerna eller genom investeringsbidrag till bostadsföretagen. I syfte att motverka en generell kostnadsökning för boendet bör eventuella framtida ekonomiska stimulanser utformas och villkoras på ett sådant sätt att det försvårar möjligheterna för byggsektorn att diskontera bidraget. I har det rått bred enighet om det övergri- pande välfärdspolitiska mål som formulerats för bostadspoliti- ken. Enligt 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen (RF) skall det särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till bl.a. bostad; en av de s.k. sociala rättigheterna. Föreskriften är ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och anger också politikens huvudsakliga inriktning. De mål som gäller för bostadspolitiken antogs av riks- dagen, på förslag av bostadsutskottet, , se av- snitt 1.5.1. För att det bostadspolitiska målet skall uppnås för- utsätts ett aktivt engagemang både från statsmakterna och kommunerna. Så sent som uttalade bostadsutskottet att det inte fanns anledning till något nytt ställningstagande från såvitt gäller det övergripande målet för bostadspolitiken. (Se 2000/01:BoU1 s. Bakgrunden till den breda uppslutningen kring bostadspoliti- kens målsättningar låter sig förklaras relativt enkelt. Det handlar om människors hem och förutsättningar för ett gott liv över- En lag om allmännyttiga bostadsföretag Det är viktigt med en god bostad under hela livs- tiden. Det är därför också motiverat med ett särskilt samhälls- ansvar på detta område. Ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken grundas på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella medel finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommu- nerna tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostäder som behövs också erbjuds kommunens invånare. Det är kom- mitténs uppfattning att denna uppdelning är ändamålsenlig. Se dock kommitténs utgångspunkter i avsnitt 1.5. Enligt kommunallagen får kommunen inte driva näringsverk- samhet i vinstsyfte (se avsnitt 2.4.2). Att vinstmaximera verk- samheten får således aldrig bli det övergripande målet för kom- munen i bostadsförsörjningen. De kommunala bostadsföretagen agerar på i stort sett samma villkor som andra aktörer på den konkurrensutsatta bostadsmarknaden. Den särlagstiftning som tidigare fanns för de kommunala bostadsföretagen är borttagen och är regelverket i skatte- och bidragshänseende lika för de kommunägda och privata bostadsföretagen. Det är dock inte möjligt eller ändamålsenligt att i alla avseenden eftersträva en fullständig konkurrensneutralitet. För det enskilda kommunägda bostadsföretaget kan lagstift- ningen innebära att det blir svårare att konkurrera gentemot de privata fastighetsägarna. Denna konkurrensnackdel måste de kommunägda bostadsföretagen kunna hantera, även om det ibland kan innebära avsevärda begränsningar i konkurrensen samt att det kan försvåra ett affärsmässigt agerande i alla avseen- den. Mot bakgrund av att de allmännyttiga bostadsföretagen inte längre skyddas av några särregler kan hävdas att de inte bör omfattas av t.ex. lagen om offentlig upphandling (). De allmännyttiga bostadsföretagen agerar i allt väsentligt utifrån affärsmässiga grunder och kan inte motivera bristfälliga upp- handlingar. Regelverket om upphandling upplevs också av många företag som hämmande i konkurrensen på marknaden. försvårar t.ex. upphandling av lokala leverantörer samt En lag om allmännyttiga bostadsföretag sätter upp hinder för en samordnad och kostnadseffektiv fastighetsförvaltning i kommunen. Problemet är att lagen inte beaktar att den kommunala verksamheten kan bedrivas i olika former, exempelvis i förvaltningsform eller i bolagsform. För att samordna fastighetsförvaltningen (som kan bedrivas i båda formerna inom samma kommun) krävs upphandling enligt . Lagen ger således inte tillräckligt utrymme för ett s.k. koncernperspektiv och begränsar kommunernas möjlighet att själva bestämma om hur den kommunala verksamheten skall organiseras. Även om det finns anledning för en sådan kritik från företagens sida måste ändå slutsatsen vara, innan en rättslig prövning kommit till stånd, att företagen har att tillämpa dessa upphandlingsregler. Inom ramen för (Fi 1998:08) arbete kan vissa förändringar komma att föreslås som förbättrar möjligheten för de kommunägda bostadsföre- tagen att konkurrera på lika villkor (dir. 1998:58 och 1999:34). Tryckfrihetsförordningens regler om offentlighet kan t.ex. försvåra företagens rekrytering genom att andra företag begär in handlingar som i normala affärsförbindelser på den privata marknaden inte är föremål för insyn. Många allmännyttiga bostadsföretags verksamhet innefattar även att inkomma med underlag för den långsiktiga bostadsförsörjningen till kommu- nen samt att besvara olika typer av remissärenden. Det är en självklar och nödvändig uppgift för dessa bostadsföretag som följer av det kommunala ägandet, men icke desto mindre tar det tid och resurser i anspråk från det enskilda bostadsföretagets kärnverksamhet. Även om man således kan anlägga vissa negativa aspekter på förutsättningarna för verksamhet på bostadsmarkna- den är det kommitténs uppfattning att det i grunden är positivt för utvecklingen inom branschen och för samhället i stort, att många kommuner har valt att ha egna bostadsföretag och driva dem på affärsmässiga grunder i konkurrens med övriga aktörer på marknaden. Väl förvaltade bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla grupper av invånare bör enligt kommitténs uppfattning även vara ett grund- En lag om allmännyttiga bostadsföretag läggande inslag i den svenska bostadspolitiken. Enligt kommit- téns huvuddirektiv (se bilaga 1) skall kommittén medverka till att det även framöver finns ett tillräckligt utbud av hyres- bostäder till självkostnad och med begränsade vinstutdelnings- möjligheter som ett medel i kommunens bostadspolitik. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att den sektor på bostadsmarknaden som bedriver verksamhet utan vinstsyfte inte blir väsentligt mindre än den är . 2.5.3Vad som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen De allmännyttiga bostadsföretagen fungerar på en marknad som i flera avseenden är annorlunda än bara för något årtionde sedan. Bostadsmarknaden har delvis omreglerats. Alla gynnande särregler har avskaffats. Förändringar i skatteregler och villkoren för finansieringen av bostadsproduktionen har gjort att före- tagen konkurrerar med andra bostadsföretag på i huvudsak lika villkor. Valfriheten på arbetsmarknaden, valfriheten att välja utbild- ning och bostadsort blir allt större. Utvecklingen, inte minst på kommunikationsområdet, skapar en enorm potential för indivi- der och företag att göra rationella val utifrån egna behov och värderingar. Detta gäller inom landet och mellan olika länder. Det är i ljuset av detta självklart med väl fungerande bostads- marknader. Det behövs lokala bostadsmarknader som erbjuder möjligheter att snabbt och utan stora ekonomiska uppoffringar byta bostad. Det är väsentligt för människors möjlighet till inflytande över sina egna liv, men också för tillväxt och syssel- sättning. Skatteregler och historiskt hög inflation har gjort det privatekonomiskt lönsamt att investera sparmedel i ägda bostä- der. Baksidan av detta är den högre risknivån för enskilda som följer av att bli beroende av priserna på fastighetsmarknaden när det kommer erbjudanden om nya arbetsmöjligheter på andra En lag om allmännyttiga bostadsföretag orter eller till och med i andra länder. Detta talar för att hyres- rätten även är en efterfrågad upplåtelseform. Det kommunala bostadsföretaget är ett mycket betydelsefullt verktyg för de kommuner som valt att genom eget fastighets- bestånd uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens område. Som framgår av avsnitt 2.4.2 skall fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med de kommunägda bostadsföretagens verksamhet för att minimera riskerna för kompetensöver- skridanden. Enligt förarbetena bör detta ske i bolagsordningen för aktiebolag, men det är inget uttryckligt krav att så sker. Full- mäktige skall alltid utse samtliga styrelseledamöter samt minst en revisor i kommunala aktiebolag. Lagstiftaren har dessutom förutsatt att kommunerna genom ägardirektiv eller i bolags- ordningen ställer krav på att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige. Kommunen ägaren kontrollerar i praktiken verksamheten i det allmännyttiga bostadsföretaget. Kommunen har ett ansvar för att företaget används som ett medel i uppfyllandet av kommunens bostadspolitiska uppgifter. De allmännyttiga bostadsföretagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan villkor när det gäller t.ex. inkomst och familje- storlek. Tack vare de allmännyttiga bostadsföretagens roll kan den svenska bostadsmarknaden sägas vara unik i , efter- som vi inte har särskilda bostäder som är reserverade för ekono- miskt svaga hushåll i samhället. Sett mot denna bakgrund blir det allt viktigare att det finns ett tillräckligt stort antal aktörer på hyresmarknaden. Inte minst blir det ur kommunernas synvinkel allt viktigare att ha tillgång till och inflytande över aktör på denna marknad. Det är enligt kommitténs bedömning främst tre egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen och som tyd- liggör företagens framtida roll: 1) Den första egenskapen för de allmännyttiga bostads- företagen är att de drivs utan vinstsyfte och utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Denna princip innebär, mycket förenklat, att intäkterna i form av en självkostnadsberäknad årshyra skall En lag om allmännyttiga bostadsföretag täcka driftkostnader, finansieringskostnader, avskrivningar för förslitning, investeringsbehov samt skälig ränta på insatt kapital. I förlängningen innebär detta att det finns ett självkostnads- alternativ på bostadsmarknaden för medel- och låginkomst- tagare. Denna egenskap utgör grunden för den sociala bostads- politik som formades efter i vårt land. 2) Den andra egenskapen handlar om på vilket sätt samhället har valt att ta sitt sociala ansvar. I har bostadspolitiken med allmännyttan som ett viktigt medel utformats på ett sätt som innebär att samhället inte pekar ut speciella grupper. Detta kan jämföras med andra länders strategi med s.k. socialbostäder, som i praktiken innebär att bostäderna endast fördelas till de mest utsatta i samhället. I har man lyckats undvika detta genom att samtliga fastighetsägare har förväntats ta ett ansvar. Det har ändå visat sig att de allmännyttiga bostadsföretagen ofta tar ett större ansvar för de mest utsatta och drabbade grupperna (se avsnitt 6.6). De kommunägda bostadsföretagen har dock lyckats ta detta ansvar, utan konsekvensen att vissa människor blir utpekade som en följd av var i kommunen de bor. Den grundläggande förklaringen till varför detta har varit möjligt är att kommunerna har haft ett tillräckligt omfattande bestånd. Därigenom har de kunnat erbjuda bostäder till en något högre andel av de människor som inte klarar av att lösa sin bostadssituation på egen hand. Till detta skall dessutom läggas den viktiga aspekten att de kommunägda bostadsföretagens lägenheter har efterfrågats av människor från olika samhälls- grupper, vilket har inneburit att bostadsföretagen har kunnat bibehålla en hög attraktionsgrad. På den lokala bostadsmarknaden är det viktigt att allmän- nyttans andel av bostadsmarknaden kan täcka eventuellt behov av lägenheter för utsatta människor. I annat fall är risken över- hängande att utvecklingen går i riktning mot ett system med sär- skilda socialbostäder. I andra länder i har man ofta valt denna modell. Det finns många exempel på sådant boende utomlands. Det är inte ovanligt förekommande att bostäderna är En lag om allmännyttiga bostadsföretag i så dåligt skick att de med svenska utgångspunkter sannolikt hade dömts ut som otjänliga. 3) En ytterligare aspekt på allmännyttans framtida roll är att den utgör grunden för att bruksvärdessystemet skall fungera. Det handlar om den formella hyresnormerande rollen, men också om att det finns ett allmännyttigt bestånd av tillräcklig omfattning för att dessa bostadsföretags hyror skall kunna inverka dämpande på den allmänna hyresnivån (se avsnitt 2.3). Kommittén har i uppdrag att utarbeta regler som klargör när ett bostadsföretag är att anse som allmännyttigt. I uppdraget ingår även att klarlägga förutsättningarna för och om så är möj- ligt utarbeta förslag till författningar och motiv för att den nya lagstiftningen om allmännyttiga bostadsföretag, även skall inne- fatta icke kommersiella bostadsföretag som väljer att som all- männyttiga företag arbeta enligt samma förutsättningar som gäller för kommunala bostadsföretag. I inledningskapitlet (se avsnitt 1.5) beskriver kommittén motiven för ett särskilt regelverk om allmännyttiga bostadsföre- tag. Med utgångspunkt från dessa motiv och vad som sägs ovan är det kommitténs bedömning att det inte är enbart verksam- heten i kommunala bostadsföretag som behöver regleras utan all allmännyttig bostadsverksamhet. Den lagstiftning som föreslås nedan är ägarneutral, dvs. det spelar inte någon avgörande roll vem som äger bostadsföretaget. Avgörande är i stället under vilka förutsättningar verksamheten bedrivs. Ur kommunaldemokratisk synvinkel får det föreslagna regel- verket till följd att det bidrar till att tydliggöra förutsättningarna för verksamhet på bostadsområdet och att öka möj- ligheterna för kommunmedlemmarna att följa förvaltningen av de kommunala bostadsföretagen. En utgångspunkt för det förslag till lag som presenteras i det följande är kommunallagen. Detta eftersom merparten av dagens allmännyttiga bostadsföretag är kommunägda och då kommu- nerna även kan antas komma att dominera som ägare till allmännyttan. När kommunerna driver näringsverksamhet har de att iaktta vissa restriktioner. En av dessa är att verksam- En lag om allmännyttiga bostadsföretag heten måste drivas utan vinstsyfte (se avsnitt 2.4.2). De kommu- nalrättsliga principerna bör dock inte generellt göras tillämpliga även på privata aktörer. Detta måste beaktas i lagen. Se mer om detta i avsnitt 2.6.2, 2.6.3 och 2.6.7. De nya reglerna föreslås inte ersätta de regler i tidigare upp- hävda författningar som är tillämpliga och vilka innehåller bestämmelser om räntebidrag m.m. (se avsnitt 2.4.1). 2.5.4Det sociala ansvaret i kommunerna De allmännyttiga bostadsföretagen tar ett stort socialt ansvar. Detta förefaller naturligt eftersom de flesta företagen är kommunägda och det är kommunen som har ansvaret för den lokala boendeplaneringen (se kapitel 4). Kommittén har inte sett anledning att föreslå ytterligare reglering om det sociala an- svaret. Ytterligare reglering skulle medföra konkurrensnackdelar för de allmännyttiga bostadsföretagen i förhållande till de privata aktörerna på bostadsmarknaden. Det är viktigt att hitta en balans i ansvaret mellan de allmännyttiga bostadsföretagen och övriga aktörer på bostadsmarknaden. En lagreglering av det sociala ansvaret skulle kräva att de allmännyttiga bostads- företagen kompenserades ekonomiskt, vilket dock är en fråga som ligger utanför kommitténs uppdrag. Enligt kommitténs uppfattning är en lag om allmännyttiga bostadsföretag en viktig plattform för utvecklingen av den fram- tida bostadspolitiken och de allmännyttiga bostadsföretagens roll i denna. Enligt kommitténs uppfattning kan någon form av ekonomisk stimulans riktad till kommunerna eller till de företag som tar ett större socialt ansvar bidra till utvecklingen av en stark och livskraftig hyresmarknad. En ekonomisk stimulans kan också bidra till att tydliggöra de nationella bostadspolitiska målen, dvs. att statsmakterna ger en signal om att kommunerna noga bör analysera hur de skall uppfylla sitt bostadspolitiska ansvar om de överväger att sälja sitt bostadsföretag eller stora delar av det- En lag om allmännyttiga bostadsföretag En stimulans riktad till kommunerna kan dessutom upp- fattas som en åtgärd som får en ekonomisk och avgörande betydelse på marginalen för de kommuner som utifrån mer ideologiska utgångspunkter överväger om kommunen behöver ha tillgång till ett eget allmännyttigt bostadsbestånd i tillräcklig omfattning. Som redogjorts för ligger dock frågan om ekonomiska stimulanser utanför kommitténs uppdrag. 2.6Förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag Kommitténs förslag: Begreppet allmännyttigt bostadsföretag används även beträffande privata företag som bedriver verk- samhet utan vinstsyfte på bostadsmarknaden. Kommittén har inledningsvis ställt sig frågan om begreppet all- männyttigt bostadsföretag bör användas i lagstiftningen även som beskrivning på privata aktörer på bostadsmarknaden. Begreppet allmännyttigt kan historiskt härledas till det ursprungliga, i viss mån filantropiska, syfte som låg bakom några av de första allmännyttiga aktörerna på bostadsmarknaden. I modern tid kan begreppet allmännyttigt närmast härledas till kommunallagens föreskrift om att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar (2 kap. 1 §). Paragrafen utgör den grund- läggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens all- männa kompetens. Utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna är således allmänintresset. Paragrafen kompletteras av kommunallagens bestämmelse om det s.k. spekulationsförbudet (se avsnitt 2.4.2); kommuner och landsting får driva närings- verksamhet, om den bedrivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt med- lemmarna i kommunen eller (2 kap. 7 §). En lag om allmännyttiga bostadsföretag allmännyttigt är således i princip det samma som något som är av allmänt intresse (jfr /Riberdahl/, Kommunallagen, 2 uppl., 1997, s. 52 och 106).