sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Varje persons behov av bistånd skall prövas individuellt. SoL innehåller en koppling till regeringsformens bestämmelse om det allmännas ansvar för bostad (se avsnitt 6.2.2). skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning (7 §). verksamhet kan delas in i tre områden: Strukturinriktade insatser som avser förbättring av samhälls- miljön, allmänna insatser som avser åtgärder riktade till grupper och individinriktade insatser som avser arbetet med enskilda per- soner eller familjer. SoL ger kommunens socialtjänst ett mer allmänt ansvar för att bidra till goda levnadsförhållanden för invånarna, s.k. struktur- inriktade insatser. skall medverka i samhällspla- neringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisa- tioner och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Särskilt ansvar för äldres och funktionshindrades boende SoL ger kommunerna ett särskilt ansvar för boende för äldre med behov av särskilt stöd och personer med funktionshinder (19 20 a §§ och 21 21 a §§). skall verka för att äldre människor får möjlig- het att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. Nämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommunen skall inrätta särskilda boende- former för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs- föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Nämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han eller hon får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter behöver ett sådant boende. skall göra sig väl förtrogen med levnadsför- hållandena i kommunen för äldre människor och människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på dessa områden. Kommunen skall planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kommunen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer. SoL:s regler kompletteras av särskilda regler om stöd och service till vissa funktionshindrade enligt lagen (1993:387) därom, (förkortad LSS). Syftet med LSS är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de som omfattas av lagen. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I lagen preciseras tre grupper som kan beviljas stöd. Det är personer med: 1.utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och uppenbart inte beror på normalt åldrande, om hindren är stora och medför ett omfattande behov av stöd eller service. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Personer som omfattas av lagen har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Insatserna skall vara varaktiga och sam- ordnade; de skall anpassas till mottagarens individuella behov. Kommunerna har ansvaret för flertalet insatser enligt LSS, bl.a. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet och bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. 6.3.5Individinriktade åtgärder och rätten till bostad Stöd till boende och bostad för övriga grupper lämnas enligt SoL:s regler om bistånd. Regler om bistånd i form av hjälp med anskaffning av bostad ändrades så att en tidigare rätt för den enskilde blev en möjlighet för kommunen att lämna bistånd. Reglerna om bidrag till boendekostnader har också förändrats . Reglering av rätten till bistånd i form av bostad före Individens rätt till stöd i boende och med bostadskostnader regleras av SoL:s regler om den enskildes rätt till bistånd (6 §). Dessa regler ändrades (1997:313), genom en precisering av både rätten till försörjningsstöd och annat bistånd och genom en inskränkning av rätten att genom förvalt- ningsbesvär överklaga beslutens materiella innehåll. Ändringen har tolkats som en försämring i praktiken av den enskildes rätt till bostad. 6 § SoL hade före ändringen följande lydelse Den enskilde har rätt till bistånd av försörj- ning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. Beslut om bistånd enligt 6 § kunde överklagas genom förvalt- ningsbesvär. Förvaltningsbesvär innebär att den överprövande myndigheten gör en materiell prövning av beslutets innehåll och kan göra positiva förändringar. Någon närmare precisering av särskilda grupper eller typ av bistånd fanns dock inte. Inte heller begreppet skälig levnadsnivå preciserades i lagen eller dess förarbeten. I propositionen (1979/80:1) framhölls att vad som avses med skälig levnadsnivå inte skall fastställas en gång för alla utan måste bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever; bedömningen måste anpassas efter den allmänna standardutvecklingen i samhället, dvs. till vad män- niskor i allmänhet kan kosta på sig. Huruvida bistånd i form av en bostad av viss kvalitet skulle ingå i skälig levnadsnivå har prövats av Regeringsrätten i t.ex. RÅ 1990:119: En sjuk, ensamstående kvinna med flera barn hade anvisats en husvagn som bostad, men överklagade beslutet. hävdade i sitt yttrande att det av 6 § i SoL måste följa att i det som kallas skälig levnadsnivå skall ingå en bostad av viss minimistandard. Trots att kommunen hävdade att man inte hade tillgång till sådant bistånd (en bostad) förpliktigades kommunen att tillhandahålla en bostad som uppfyllde kraven på en skälig levnadsnivå. fanns alltså en möjlighet för den enskilde, om denne helt saknade möjlighet att själv skaffa en bostad, att ansöka om bistånd i form av en bostad enligt 6 § SoL och inne- hållet i kommunens beslut kunde prövas genom förvaltnings- besvär. SoL:s ursprungliga utformning, , kritiserades emellertid både från kommunerna och brukare/intresseorga- nisationer bl.a. för den oprecisa utformningen av rätten till bistånd i 6 §. Ett stort utrymme för godtycke var här parat med SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering en rätt till överklagande. Kostnaderna för socialbidrag i olika former accelererade också med början första hälft. Reglering av möjligheten till bistånd i form av bostad (se prop. 1996/97:124 Ändring i social- tjänstlagen) gäller beträffande rätten till bistånd att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av för- sörjning och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på särskilt angivna villkor. Vad som skall anses ingå i försörjningsstödet preciseras i lagen och en riksnorm som innefattar skäliga kost- nader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbruk- ningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV- avgift fastställs av regeringen . Utöver det belopp som utgör riksnormen har den enskilde rätt till bistånd för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackföre- ning och arbetslöshetskassa. Vad som avses med annat bistånd preciseras också i lagen, nämligen hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. Kommunen har därutöver getts en befogenhet att kunna utge bistånd även i annan form eller utöver vad som anges om det finns skäl för det. Sådant bistånd är dock inte utformat som en rättighet för den enskilde, utan som en möjlighet för kom- munen. Biståndsbeslut som avser försörjningsstöd eller annat bistånd kan överklagas av den enskilde genom förvaltningsbesvär, vilket innebär att domstolen prövar såväl beslutets laglighet som dess lämplighet och kan fatta ett nytt beslut med en annan innebörd. Övriga biståndsbeslut kan enbart bli föremål för laglighetspröv- Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering ning enligt kommunallagens (1991:900) bestämmelser (se av- snitt 2.7) Dessa ändringar i socialtjänstlagen innebär att efter avser ansökningar om bistånd i form social förtur till bostad, socialt kontrakt m.m. bistånd i annan form, dvs. sådant bistånd som är utformat som en möjlighet för kommunen och inte som en rättighet för den enskilde. De kan därmed bara överklagas genom laglighetsprövning, dvs. besluten kan inte ändras till innehållet. Kommittén har inte genom uppföljningar kunnat bedöma vad ändringen betytt för praxis i kommunerna. Genom lagändringen blev således vissa rättigheter för den enskilde att söka bistånd hos omvandlade till möjligheter för kommunen att lämna bistånd enligt socialtjänst- lagen. Ny reglering av möjligheten till bistånd i form av bostad är under beredning Ändringar i socialtjänstlagen förbereds mot bak- grund av slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97). Utredningen föreslår bl.a. att bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag skall utformas som rättighets- bestämmelser. Några förändringar när det gäller uppgifter att verka för att människor skall ha goda levnadsför- hållanden och svara för enskildas behov av upplysningar, råd, stöd, omsorg och vård föreslås i princip inte. Det skall emellertid införas en bestämmelse i socialtjänstlagen om att den enskilde som har behov av stöd och hjälp, service, vård, omsorg och behandling skall ha rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen föreslår att det skall finnas möjlighet för enskilda att kunna överklaga beslut om socialbidrag och andra biståndsbeslut genom förvaltningsbesvär. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering behandlas inte frågan om kommunens roll och ansvar för boendeförsörjningen närmare. Betänkande bereds i . En lagrådsremiss med förslag till lagändringar beslutades av rege- ringen . I lagrådsremissen föreslås att alla former av biståndsbeslut ska kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Den enskildes rätt till bistånd – försörjningsstödet preciseras. Den tvingande miniminormen (riksnormen) som regeringen fastställer finns kvar. Därutöver preciseras vad som ingår i försörjnings- stödet så som boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, medlemskap fackförening och i arbetslöshetskassa. Begreppet livsföring i övrigt vidgas utan att preciseras. Med det menas alla de behov den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå. Det kan vara tandvård, glasögon, möbler, vård för missbrukare, etc. 6.3.6Lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet Lagen om kommunalt stöd till boendet är en av de s.k. be- fogenhetsutvidgande lagarna. Den ger en kommun möjlighet att lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad. Stödet kan t.ex. ha formen av borgen till enskilda personer för att både bygga eller överta bostäder eller av bostadsbidrag utöver de regler som staten fastställt. Kommunens befogenhet (och skyldighet) att ge bostadsstöd i form av socialbidrag följer inte av denna lag utan av SoL. Lagen om kommunalt stöd till boendet infördes när bostadsförsörjningslag avskaffades eftersom det ansågs viktigt att kommunerna ekonomiskt kan bidra till att minska hushållens kostnader för att skaffa sig bostäder. Den tidigare rätten att ge stöd till enskilda företag upphörde . Kommunens befogenhet enligt bostadsförsörjningslagen var i princip begränsad till verksamhet inom den egna kommunen Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering men den fick också utövas inom område i vilket kommunen ingick och som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörj- ningshänseende. Verksamhet i annan kommun fick bedrivas om den kommunen gett sitt samtycke (1 § första stycket i den lydelse lagen hade när den upphävdes). 6.3.7Hyreslagen (12 kap. jordabalken) och bostadsrättslagen (1991:614) I hyreslagen regleras vissa förhållanden, t.ex. skydd av hyresgäster mot vräkning och rätt för kommunen att upplåta en hyresrätt i andra hand, som ger kommunen möjlighet att påverka individens möjlighet att få och behålla en bostad. Hyresgästen har alltid rätt att överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet, om hyresvärden tillåter det. Hyresgästen får dessutom enligt 35 § överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att genom byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Om en kommun medverkar till att hyresgästen får en annan bostad genom att förmedla denna, får kommunen ansöka hos hyresnämnden om ett sådant till- stånd. Regeln möjliggör för kommunens bostadsförmedling att komma över successionslägenheter till sin verksamhet. Om en bostadslägenhet har upplåtits till en kommun, får kommunen enligt 37 § överlåta hyresrätten till lägenheten, om hyresnämnden lämnar tillstånd till överlåtelsen. Sådant tillstånd skall lämnas, om överlåtelsen kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden. Tillståndet kan förenas med villkor. Om en bostadslägenhet har upplåtits till en kommun, får kommunen enligt 39 § andra stycket upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand. Hyresvärden skall genast underrättas om upplåtelsen. Reglerna utgör en grund för arbete med att anskaffa bostad till vissa mottagare av bistånd. Reglerna om vräkningar har genom ändringar blivit både mer och mindre gynnsam för utsatta hus- håll. Hyresgäster har fått för att betala hyresskulder, SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering men hyresvärden har fått rätt att säga upp allvarligt störande hyresgäster, t.ex. psykiskt sjuka eller missbrukare, utan att varsko kommunen först. Enligt bostadsrättslagen har kommunen bl.a. en generell rätt att förvärva en bostadsrätt utan föreningens samtycke och att hyra ut bostadsrätten i andra hand. 6.4Kommunernas styrmedel i bostadspolitiken För att lösa sina bostadspolitiska uppgifter förfogar kommu- nerna med stöd i den redovisade lagstiftningen över följande styrmedel. Samhällsplanering, lovgivning och markpolitik Bostadsförsörjningsplanering och ackvisition av bostäder Stöd och information till enskilda hushåll Regional samverkan I detta avsnitt beskrivs de olika styrmedlen närmare, bl.a. med utgångspunkt i bostadsmarknadsenkät och kommit- téns egna uppföljningar. 6.4.1Samhällsplanering, lovgivning och markpolitik Den kommunala planeringen utgör ett viktigt underlag för beslut om kommunala insatser och fungerar som ett eget styr- medel. Den huvudsakliga kommunala planeringen sker enligt plan- och bygglagens bestämmelser med översikts- och detalj- planer som viktiga styrmedel. I de kommunala styrmedlen ingår också kommunala mark- innehav och strategiska köp och försäljningar av byggbar mark: Ett kommunalt markinnehav kan underlätta exploatering och byggande och möjlighet att påverka markpriserna inom kommu- Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Kommunen kan genom exploateringsavtal ställa långtgående krav på markreglering, kostnadsfördelning och bebyggelsens utformning innan marken är detaljplanelagd. Exploateringsavtal kan också användas i bostadssociala syften, t.ex. för att säkra lägenheter till behov eller för att ge kommunen en förmedlingsrätt i den kommande bostadsbe- byggelsen eller för att påverka lägenhetssammansättning och upplåtelseform (, Genomförandeavtal, Inrikt- ning mot ekonomiska regleringar, 1993:13). Exempel på kommuner som arbetar på ett sådant sätt är , , och . Konstruktionen av avtalen kan belysas med den standar- diserade mall som används i kommun. Kommunen kräver regelmässigt anvisningsrätt för bostäder med hyresrätter. Antalet varierar från till samtliga bostäder. Kommunen kräver dessutom att få fortsatt förmed- lingsrätt till av ledigblivna lägenheterna från detta bestånd. Följande utdrag är hämtat från kommuns standardiserade mall: Kommunen äger rätt men ej skyldighet att anvisa boende till av hyreslägenheterna. Denna anvisningsrätt är i varje särskilt fall förverkad om skriftligt avtal beträffande hyra ej kommit till stånd senast inflyttning. Efter det att samtliga hyresrättslägenheter förmedlats första gången är parterna överens om att kommunen även fortsättningsvis ska förmedla av ledigblivna hyreslägenheter. Detta motsvarar vad som avtalats mellan och . Kommunen äger rätt men ej skyldighet att förvärva sex bostads- rättslägenheter. Dessa bostadsrättslägenheter med tillhörande par- keringsplatser ska vara anpassade för funktionshindrade personer och ska utformas och väljas ut i nära samråd med kommunens handikappomsorgsavdelning. Denna förvärvsrätt är i varje särskilt fall förverkad om skriftligt avtal beträffande köp ej kommit till stånd veckor innan byggstart. Kommunen har rätt att hyra ut bostadsrättslägenheterna i andra hand. SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering kommun skriver regelmässigt in i exploateringsavtalen att förmedling av bostäderna i första hand skall ske till sökande i kommunens bostadskö i den ordning bostadsförmedlingen bestämmer. Detta krav förs in i avtalet oberoende av om bostä- derna ska upplåtas med hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt. Avtalen kan också användas för att i samband med exploa- teringen även få viss tillgång till fastighetsägarens lägenheter i befintlig bebyggelse. En kommun som ibland ställer sådant krav så är . påpekar i sin rapport i tillväxt- regionerna (Dnr B3017-963/99) på att kommunerna kan välja att stödja tillväxt genom en medveten politik för markpriser, anslut- ningsavgifter och exploateringsavtal, t.ex. infrastrukturkostnader och baskrav. Eftersom miljöfrågor och överklaganden ofta för- senar planprocessen kan det finnas skäl att i tillväxtområdena arbeta med flera alternativa planer så att en viss reserv av detalj- planer byggs upp. fick genom regleringsbrevet för regeringens uppdrag att öka sina insatser för att förmedla kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan förbättras och om möjliga förenklingar inom ramen för gällande lagstiftning. Sedan 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes har allt fler kommuner valt att inte utarbeta särskilda bostadsförsörj- ningsprogram. Enligt årliga undersökningar tog 177 kommuner eller av de kommuner som svarat fram ett bostadsförsörjningsprogram . Antalet har därefter suc- cessivt minskat. angav endast 47 kommuner eller att de gjort ett årligt bostadsförsörjningsprogram som antas av kommunfullmäktige. Motsvarande uppgift för , är 28 kommuner, eller ; drygt hälften av dessa kommuner är högskoleorter eller ligger i tillväxtregionerna. Det är samma antal som . Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering redovisar allt fler kommuner att bostadsförsörj- ningsfrågorna behandlas i översiktsplaneringen eller i någon form av strategisk plan för kommunen. Av de kommuner som inte gör bostadsförsörjningsprogram för uppgav 140 kommuner eller att man arbetar med frågorna i över- siktsplanen eller i fördjupningar av översiktsplanen. Antalet kommuner som redovisar att de behandlar bostadsförsörj- ningsfrågorna även i någon annan form av strategisk plan ökar starkt, från 2000 till 106 i årets enkät. Bostadsfrågorna kan också behandlas i en årlig bostadsöversikt, mark- och bostads- plan eller motsvarande, som till skillnad från ett bostadsför- sörjningsprogram inte behandlas i kommunfullmäktige. Den låga planeringsaktiviteten i kommunerna har sannolikt haft flera orsaker utöver det bostadsöverskott som råder i de flesta kommuner. Planeringsresurserna har av besparingsskäl skurits ned kraftigt och kommunerna arbetar i en ny bostads- politisk verklighet i stort sett utan statliga incitament eller sti- mulanser. För att underlätta kommunernas arbete har regeringen gett i uppdrag i regleringsbrevet för att ta fram och sprida exempel som närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta med bostadsförsörjningsplane- ringen. En viktig fråga i tillväxtregionerna kan t.ex. vara att se till att ha en tillfredsställande mark- och planberedskap. Kommunerna äger genom sina bostadsföretag en stor del av lan- dets fastighetsbestånd, av bostäderna i alla upplåtel- seformer och av hyreslägenheterna. Drygt vart femte hushåll bor i en lägenhet som ägs av ett kommunägt bostadsföretag. Enligt kommitténs direktiv är de allmännyttiga bostadsföre- tagen ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när dessa skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningens SOU 2001:27 Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Företagen har alltsedan sin tillkomst förutsatts arbeta utan enskilt vinstintresse och dess bostäder är till för alla utan gränser eller villkor när det gäller t.ex. inkomst och familjestor- lek. En i huvudsak liknande inriktning har präglat den icke- vinstdrivande sektorn i vissa andra europeiska länder, t.ex. , och , jämför SOU 2000:104, s. 60 62. I har dock den kommunala sektorn blivit allt mer segregerad åtminstone . Kommunerna har goda möjligheter att styra sina bostads- företag utifrån de bostads- och socialpolitiska mål som kom- munfullmäktige fastställt. De egna bostadsföretagen ger kom- munerna möjlighet att direkt påverka produktion och förvalt- ning av bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Dessa bostadsföretag har en fortsatt roll att främja de bostadssociala målen om en jämn bostadsproduktion, försvårande av speku- lation och stabilitet i förvaltningen. Företagen medverkar också till att hålla hyresnivån nere och de kan underlätta bostads- försörjningen för hushåll som är svaga på bostadsmarknaden genom att ha en tillräckligt stor del av den lokala bostads- marknaden. De allmännyttiga bostadsföretagens framväxt, roll och upp- gifter redovisas närmare i kapitel 2. 6.4.4Kommunal bostadsförmedling och ackvisition av lägenheter har traditionellt tillskrivits tre roller: 1.att vara en marknadsplats som samlat visar upp så många av de lediga hyreslägenheter som möjligt, 2.att vara ett instrument vid fördelning efter fastställda prin- ciper av bostäder bland sökande på bostadsmarknaden, och 3. att förmedla bostäder till de som har starka skäl att få en bostad, men som inte på egen hand klarar att lösa sin Den enskildes rätt till bostad och kommunens ansvar för boendeplanering Det avser förturer och olika bostäder med kommunala/sociala kontrakt för särskilt utsatta hushåll. De två första rollerna sammanfattas i det följande i uttrycket den generella bostadsförmedlingen. Den tredje uppgiften, som kallas stöd till utsatta hushåll, behandlas i avsnitt 6.6.5. Den kan skötas direkt av socialförvaltningen ensam eller i samarbete med bostadsförmedlingen. Enligt tidigare lagstiftning (4 § bostadsförsörjningslagen) var kommunen skyldig att anordna bostadsförmedling om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen. Reglerna gav även regeringen möjlighet att ålägga en kommun att anordna sådan förmedling, liksom möjlighet att förordna att flera kommuner skulle anordna gemensam bostadsförmedling och tillämpa enhetliga grunder vid anvisning av bostäder.