sou · GPB348d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Också i har, om man för att uppnå jämför- barhet fram räknar bort sjukvården, närmare tre fjärde- delar av verksamheten förts över till stadsdelsnämnderna. Grund- skola, barnomsorg och fritidsverksamhet har lagts ut. Likaså har huvuddelen av bibliotek och kultur förts ut till nämnderna. Individ- och familjeomsorg samt äldreomsorg tillhör stadsdelsnämndernas uppgifter. Primärsjukvården är en central angelägenhet liksom, med något undantag, teknisk verksamhet. I ligger förskola, daghem och obligatorisk skola på stadsdelsfullmäktige, vilket är kommuns benämning på kommundelsnämnder. Hemtjänst, färdtjänst och annan service för äldre och handikappade har lagts ut liksom primärsjukvården. Socialbidrag, vård av missbrukare och individ- och familjeomsorg liksom lokalt anknutna frågor inom området kultur och fritid hör också till stadsdelsfullmäktige. När det gäller gatu- och parkunderhåll skall stadsdelsfullmäktige ge synpunkter innan centrala beslut fattas. I de flesta andra kommuner som har kommundelsnämnder ligger uppgifterna för dessa inom områdena barnomsorg, grundskola, förskola, individ- och familjeomsorg samt kultur- och fritidsverksamhet. Inom områdena kultur och fritid förekommer undantag när det gäller till exempel centrala bibliotek, museer, stadsteatrar och kommungemensamma idrottsanläggningar. Föreningsbidrag och stöd till lokala kulturaktiviteter är en ofta förekommande uppgift. Skötsel av lokala parker och grönområden ingår i vissa fall. Ett exempel är , där kommundels- nämnderna dessutom fungerar som trafiknämnder för sina områden. Teknisk närservice och gatu- och parkfrågor ingår i vissa fall. I ett mindre antal fall anges också lokal fysisk planering och miljöfrågor som verksamhetsområden för kommundelsnämnder. Det förefaller vara fullt möjligt att sprida kunskap om att kom- mundelsnämnder existerar. av medborgarna har kännedom om systemets existens, och över tre fjärdedelar känner till vilken kommundel de själva tillhör. Denna kunskap får givetvis ses som mycket grundläggande. Om kraven ställs högre så faller andelen kunniga kraftigt. Kännedom om vilka verksamhets- områden som ingår i kommundelsnämndernas uppgifter är knappt hälften så stor som kännedomen om deras existens; mellan kan i allmänhet svara korrekt på frågor om ett visst verksamhetsområde ingår eller inte. Variationen är dock stor mellan olika kommuner. Kännedom om kommundelsnämndspolitiker är ännu mindre. Den mest kände är bekant för en tredjedel av invånarna i en kom- mundelsnämnd och generellt sett är det mindre än en av tio svarande som känner till ens någon av de ledande företrädarna i den egna nämnden. Man kan å andra sidan konstatera att denna 1 Avsnittet Erfarenheter bygger på (2001). kunskapsnivå är ungefär densamma som för politiker utanför gruppen ledande kommunalpolitiker i kommuner i allmänhet. Om ambitionen är att kommundelsnämnder skall vara en bättre funge- rande kanal in i det politiska systemet än vad den tidigare nämnd- strukturen var, så förefaller dock denna kunskap vara väl låg. Den bild man får av medborgarnas syn på kommundelsnämnder beror till avsevärd del på hur frågan ställs. Om det finns möjlighet så väljer den största delen alternativet ingen åsikt när man frågar om synen på kommundelsnämnder. När man i stället frågar om antalet nämnder bör öka eller minska så vill många ha färre, något som i många fall är liktydigt med inga alls. Om man försöker sig på en grov sammanvägning av dessa olika typer av frågor och svar så kommer man fram till tre ungefär lika stora grupper. En tredjedel är positiva, en tredjedel saknar uppfattning och en tredjedel är kritiska/negativa. Det skall också noteras att det finns en lågstatusprofil vad gäller sympatin för kommundelsnämnder bland medborgare i allmänhet. Arbetare, personer med lägre utbildning och även äldre är mer positiva än högutbildade, yngre och egna företagare. Denna profil tenderar dock att avta med tiden eftersom systemet ofta inte klarar av att uppfylla förväntningarna. Tilltron till den större möjlighet att få kontakt med kommun- politiker som kommundelsnämnder kan ge är avsevärd bland med- borgarna, framför allt i inledningsskedet. Den minskar emellertid drastiskt när man fått verklig erfarenhet av nämnderna. Andelen medborgare som tror att kommundelsnämnder ger större möjlighet att påverka är också avsevärd i ett inledningsskede, men minskar sedan mycket kraftigt; det sker i princip en halvering av andelen med denna uppfattning. Även är det dock en avsevärt större andel som anser att kommundelsnämnder ger ökade möjligheter att påverka än som anser att möjligheterna blir mindre. Vad beträffar faktiskt politiskt deltagande uppfattar de förtroen- devalda tämligen genomgående att kontakten med medborgarna Det ligger nära till hands att se det som önsketänkande från de förtroendevaldas sida, men olika mättekniker övertygar om att det är mer än så. Det har skett en liten förändring, men den behöver inte vara antalsmässigt särskilt stor för att politikerna skall notera en ökning. På medborgarnivå går det bara i undantagsfall att se effekter i form av ökad politisk aktivitet. Förtroendet för politiker är en fråga som har varit central i den politiska diskussionen . Ur ett internationellt perspektiv har förtroendet gått ned i flera länder, men minskningen har varit extra stor i . Den mer centrala frågan här gäller dock den eventuella skillnaden i förtroende mellan kommundelspolitiker och politiker med uppdrag centralt i kommunen. En tanke med kommundelsnämnder var att närheten till politikerna skulle kunna bidra till bättre kontakt och förhoppningsvis därmed större förtroende. Det huvudmönster man kan utläsa ur resultaten i olika utvärderingar är, om än med vissa undantag, att förtroendet för kommundelspolitiker är lika stort som förtroendet för andra kommunpolitiker. Kommundelspolitikerna bedöms inte heller annorlunda eller på andra grunder än kommunpolitiker generellt. Massmedier och speciellt tidningar är medborgarnas mest väsent- liga informationskanaler om kommundelsnämnder. I den mån det finns olika typer av tidningar, lokala och för kommunen hel- täckande, så är en specialisering på kommundelsnämnder naturlig för de lokala tidningarna. I dessa fall kommer centrala tidningar och etermedier att lägga tonvikten på den kommuncentrala nivån. Trots massmediernas tunga roll är inte andra kanaler oväsentliga. Resultat från flera kommuner visar att en satsning på kommunala informationsbroschyrer kan ge utdelning. I vissa kommuner är de viktigare än enskilda massmedier som informationskanaler när det gäller kommundelsnämnder. Studier av kommundelsnämnder och massmediebevakning har i allt väsentligt genomförts endast i de tre största kommunerna (, och ). Enligt dessa får kommundels- nämnder, såvitt kan bedömas, relativt stort utrymme i mass- medierna. Särskilt intensivt bevakas materialet i lokala tidningar, något som kan sägas vara nästan tekniskt nödvändigt. En stor dagstidning klarar inte att plötsligt bevaka 20 politiska system i stället för ett. 12.4.6Effekter för förtroendevalda och politiska partier Införandet av kommundelsnämnder innebär normalt fler förtroen- deuppdrag och förtroendevalda . Kontaktytan mellan allmänhet och politiker ökar, vilket ofta är ett delmål vid införandet av kommundelsnämnder. Det framgår också klart att politikerna är positiva till kommundelsnämnder i allmänhet och positiva till de bredare uppgifter som de nya nämndernas ledamöter får i jämförelse med sektoriella nämnder. Man uppskattar rollen som allmänpolitiker och denna roll bidrar till stark lokalanknytning och ofta stark lojalitet med kommundelen. I första hand den bättre lokalkännedomen, men kanske också uppdragsbredden, bidrar till att stärka politikernas position i förhållande till tjänstemännen. vid införande av kommundelsnämnder finns en helt eller till större delen överensstämmande partiorganisation, men i fler- talet fall förefaller partierna ha fått överväga att anpassa den lokala organisationsstrukturen. Större partier tenderar härvidlag att ha lättare än mindre att anpassa sin organisation till kommundels- nämnders geografiska indelning. Med något undantag tycks kommundelsnämnder vitalisera parti- arbetet. Den partipolitiska aktiviteten ute i kommundelarna ökar. Diskussionen om de lokala frågorna fördjupas och man anser sig få bättre kunskap om lokala problem, önskemål och förutsättningar. Politiker från båda sidor tycker sig i vissa fall ha fått lättare att driva frågor i kommundelsnämnder. Medborgarnas möjligheter att identifiera sig med en kommun eller en kommundel är klart beroende av om de ser kom- munen/kommundelen som en naturlig och klart avgränsad enhet. I begreppet identifikation med en enhet ligger också ett mått av avståndstagande från andra enheter, något som innebär att ett identifikationsmål inte är oproblematiskt. Detta är särskilt uppen- bart när det gäller kommundelar. Optimalt borde man där ha en identifikation med den egna kommundelen som man bibehåller en identifikation med hela kommunen. Det är inte självklart att kommunerna alltid ses som naturligt avgränsade enheter. Speciellt i storstadsområden torde det finnas påtagliga problem. Kommunerna har dock funnits så länge att det byggts upp en form av acceptans bland medborgarna. När man skall dela in kommunerna i kommundelar och vill nå en acceptans snabbt så måste man rimligen knyta an till naturliga inom- kommunala indelningar. Detta har man såvitt det går att utläsa oftast gjort, om än med större eller mindre framgång. Det finns emellertid också undantag. Ett tydligt sådant utanför är . Där gjorde man indelningen i bydelar med det uttalade syftet att det efterhand skulle skapas en känsla av identitet inom respektive del. Man var klar över att en sådan inte existerade från början. Ett svenskt exempel på en situation där ett miss- lyckande med att skapa naturliga kommundelsnämnder har haft stor betydelse är . Där infördes kommundelsnämnder , och var systemet heltäckande. Kommundelarna var skapade enligt något som kan beskrivas som tårtbitsprincipen. Principen innebar att glesbygdsområden tillsammans med en sektor av den centrala staden bildade kommundelar. Dessa blev därmed heterogena, och man lyckades inte skapa någon samhörighetskänsla. De ersattes därför med en målgruppsorienterad organisation. Ett undantag var dock kommundelen , tidigare egen stad och en enhet som uppfattades som naturligt geografiskt avgränsad. Ytterligare två avgöranden vid indelningen i kommundels- nämnder är antalet nämnder och storleken mätt i antal invånare i varje nämnd. Här är givetvis kommunstorleken central. I en liten kommun har man ofta lättare att finna naturliga enheter. Enheterna kan vara relativt små utan att bli alltför många. I en storstad finns färre naturliga gränser, men framför allt är stadskärnan större. Detta innebär svårigheter med gränsdragning som ytterligare accentueras av att man ofta vill både begränsa antalet nämnder och nå målet att göra nämnderna små. Det är många som tror på idén med kommundelsnämnder. Speciellt stora förväntningar kan man notera inom vad som brukar kallas underprivilegierade grupper. Kommundelsnämnder ses som något som kan ge nya möjligheter till inflytande för dem som tycker sig sakna detta. Resultatet är dock sällan så positivt. Det är i allt väsentligt samma grupper som redan tidigare var aktiva som utnyttjar den nya kanalen för inflytande. Detta är något som leder till besvikelse hos dem som haft förväntningar om något nytt. De politiker som sitter i kommundelsnämnder driver i stor utsträckning det lokala intresset. Majoriteten av dem skulle se sig som företrädare för kommundelen snarare än för kommunen om det skulle uppstå någon konflikt mellan dessa intressen. Det finns klara tecken på att politikernas lokala förankring ökar. Kommun- delspolitikerna ägnar sig till stor del åt problem som knappast kan ses som partipolitiska. Det kan till exempel röra sig om att lösa praktiska problem för medborgarna. De förefaller närma sig den gamla förtroendemannarollen snarare än en mer modern politi- kerroll. Uppdraget som kommundelspolitiker uppfattas som intressant genom att man får ett vidare arbetsfält än man har som sektorspolitiker. Det ses ofta som ganska krävande arbetsmässigt. Med tanke på att kommundelsnämnder i flertalet fall leder till ett större antal politiker så krävs ofta med nödvändighet en nyrekrytering av politiska företrädare. Det är inte bristen på tillgänglig information om kommundels- nämnder som är ett problem för allmänheten. Möjligen är det i stället kommundelsnämndernas stora synlighet som är ett problem. Medborgarna noterar ny verksamhet och konstaterar att det skett en byråkratisering, vilken medför kostnader som skall betalas med skattepengar. Det är inte självklart att man noterat att annan verksamhet Sådant behandlas inte i massmedierna, och det utgår ingen information på annat sätt. Kunskapen om politiska representanter i kommundelsnämnder och om vad nämnderna sysslar med är mycket varierande. I något fall är allmänheten i kommunen mycket välinformerad om nämndernas ansvarsområden. Normalt är dock kunskapen om dessa nämnder vare sig större eller mindre än kunskapen om annan verksamhet och kommunala politiska företrädare. På flera håll säger sig ett antal politiker ha fått mer kontakt med medborgarna genom kommundelsnämnderna. Inte oväntat finns det tecken som tyder på att det i första hand är de mer kända poli- tikerna som fått ökad medborgarkontakt. Det går däremot inte att i mätningarna på medborgarnivå få fram någon motsvarande förändring, vilket inte alls behöver innebära att politikernas bild av sina erfarenheter skulle vara fel. Det krävs helt enkelt synnerligen få nya kontakter för att politikerna skall uppleva en ökning. Översatt i andel av medborgarna kan det röra sig om någon enstaka procentenhet, vilket i regel ligger inom den statistiska felmarginalen. På lägre territoriell nivå än traditionella kommundelsnämnder åter- finns på många håll i landet lokala utvecklingsgrupper. Formerna varierar, men gemensamt för de lokala utvecklingsgrupperna är att de består av en sammanslutning av medborgare som arbetar för sin bygds utveckling. Geografiskt finns i många fall en koppling till de tidigare socknarna och dagens församlingsgränser. Totalt i finns nästan 4 000 lokala utvecklingsgrupper. Tillsammans med organisationer och föreningar som också arbetar lokalt för bygdens utveckling utgör de den så kallade bygderörelsen (2000). Vissa lokala utvecklingsgrupper sköter sig helt självständigt medan andra mer eller mindre har integrerats i den kommunala organisa- Ett exempel på det senare är , en glest befolkad del i (Montin 1998). I området bor cirka 700 personer. ingick i en större kommundels- nämnd. har dock svågadalsborna en egen nämnd, den så kallade . Denna nämnd kan beskrivas som en ny typ av kommundels- nämnd. Ledamöterna och ersättarna väljs i praktiken direkt av svågadalsborna. Vid det första valtillfället deltog av de röstberättigade, och vid det andra tillfället deltog . Alla invånare får fritt nominera kandidater, och de nominerade får sedan meddela om de vill ställa upp i valet. De kandiderar i så fall som enskilda personer utan någon anknytning till parti eller organisation. Den person som får flest röster blir ordförande i nämnden. De sex närmast följande blir ledamöter, och följande sju personer blir ersättare. Formellt utses ledamöterna och ersättarna dock av eftersom det inte finns någon laglig grund för tillsättning direkt genom valresultatet (). genomfördes en enkätundersökning bland samtliga röstberättigade svågadalsbor. Enligt denna trodde många att de skulle få ännu större inflytande i och med att nämnden inrättades. Det fanns också en spridd uppfattning om att redan inflytelserika svågadalsbor skulle få ännu större inflytande. När det gällde den allmänna inställningen var, med undantag för dem , en majoritet av svågadalsborna positiva till nämnden. Avvikelsen för dem berodde inte på att de var mer negativa, utan på att de i större utsträckning var utan uppfattning (Montin 1998). I Åre kommun har man på försök infört en områdesstyrelse för kommundelen Kallbygden. Områdesstyrelsen kan beskrivas som en blandning av en kommundelsnämnd och en opolitisk nämnd som den i (Röjmalm 1999). Styrelsen väljs till hälften av fullmäktige och till hälften av invånarna i kommundelen. Av samma skäl som i utses även den sistnämnda gruppen formellt av kommunfullmäktige, men det handlar endast om att konfirmera valresultatet. Valdeltagandet var (). Enligt gällande regler väljs ledamöter och ersättare till kommun- delsnämnder av fullmäktige på samma sätt som alla andra ledamöter i kommunala nämnder. Detta innebär att majoriteten i normalfallet blir densamma som i hela fullmäktige och alltså kan avvika från väljarmajoriteten i den aktuella kommundelen. Anhängare av det rådande systemet resonerar i styrningstermer. De anser att fullmäktige inte skulle kunna genomföra sina intentioner om det i vissa kommundelsnämnder fanns en majoritet som avvek från fullmäktigemajoriteten. Kritikerna av systemet anser att det ur principiell demokratisk synvinkel vore naturligt och skulle stärka medborgarnas känsla för kommundelsnämnder om det i stället vore den lokala majoriteten som var avgörande. Det skulle också utgöra en garanti för åtminstone en viss form av väljarrepresentativitet bland nämndledamöterna (). Formerna för val av ledamöter i kommundelsnämnder har länge varit föremål för diskussion. Redan året efter införandet, i den första utvärderingen av en kommundelsnämnd i , förespråkade ett par borgerliga ledamöter direktval. Motivet skulle vara dels att öka intresset för kommundelsnämnder, dels att ge icke partianknutna medborgare bättre möjligheter till inflytande. föreslog (SOU 1996:162) en försöksverksamhet där kommuner som ville skulle kunna ha möjlighet att anordna direkta val till kommundelsnämn- der. Införande av direktval har också förespråkats av Demokrati- utredningen (SOU 2000:1). Attityden till direktval är positiv bland medborgarna. I en undersökning ansåg nio av tio av dem som hade någon uppfattning att man skulle ha direktval till kommundelsnämnder. Hela en tredjedel av de svarande saknade dock uppfattning.3 Stödet för direktval bland kommunmedlemmar i var något över hälften () men sjönk sedan till . Vid bägge undersökningstillfällena saknade ungefär en tredjedel av de svarande uppfattning. 2Avsnittet Frågan om direktval bygger på (2001). 3Det bör observeras att frågan ställdes till kommunmedlemmar oavsett om de hade någon egen erfarenhet av kommundelsnämnder eller inte. förordade exakt hälften av medborgarna att medborgarna i stadsdelen själva skulle få välja sina politiker. Det hade då skett en viss nedgång () sedan undersökningen . av malmöborna sade nej till direkta val (2000). Det skall tilläggas att det finns en inte obetydlig grupp som är negativ till kommundelsnämnder men stöder tanken på direktval (). uppgav av politikerna i att de var helt eller delvis för tanken på direktval. Av Malmös politiker var en majoritet av dem som uttryckte en åsikt positiva till direkt- val. Vid en studie hade dock uppfattningen svängt så att en knapp majoritet nu var mot direktval (2000). I Svenska Kommunförbundets urvalsundersökning av kommunalt förtroendevalda ansåg drygt en tredjedel av de förtroendevalda i samtliga kommuner att direktvalda kommun- delsnämnder var ett mycket eller ganska bra sätt att reformera demokratin (2000c). En lika stor andel ansåg att det var ett ganska eller mycket dåligt förslag. 12.6.2Erfarenheter av direktval till kommundelsnämnder i och valde fyra stadsdelar i sina representanter i bydelsut- valget (stadsdelsnämnden) genom allmänna direkta val. I övriga stadsdelar utnämndes ledamöterna av bystyret (fullmäktige). Valen ägde rum i samband med ordinarie kommunalval. I utvärderingen av försöksvalet konstaterar forskarna att valdeltagandet varit lågt. I genomsnitt var det lägre i stadsdelsvalen än i de kommunalval som genomfördes. Dessutom gick del- tagandet i kommunalvalen ner mer i de stadsdelar där man hade direktval () än i övriga stadsdelar (två procent- enheter). Det är inte klart om denna nedgång hade något att göra med stadsdelsvalet. Ytterligare ett problem var att eftersom valen gällde relativt få mandat så bildade en del mindre partier koalitioner för att inte med automatik bli utan. Detta gjorde att väljarna inte kände igen partibeteckningarna på listorna (, 1998). som valdeltagandet minskade kunde författarna belägga vissa positiva effekter. Både bland politiker och väljare finns en större kunskap om lokalpolitiken i stadsdelarna med försöksval än i övriga stadsdelar. Den partiinterna aktiviteten har också ökat. Däremot finns inga tecken på att direktvalen skulle leda till större styrningsproblem. Det finns inga tecken på att lokala grupperingar kommer att ställa upp i valen i mer än mycket begränsad utsträckning. Det förefaller inte heller som om de nu valda representanterna skulle ha några andra prioriteringar än dem som partierna generellt står bakom. Både bland väljare i allmänhet, bland partimedlemmar och bland politiker finns också ett starkt stöd för systemet med direktval. I samtliga dessa tre grupper saknar en fjärdedel uppfattning medan tre fjärdedelar av dem som har en uppfattning stöder tanken på direktval (, 1998). Bystyret i beslutade, med hänvisning till att utvärderingen inte gav något entydigt resultat, att fortsätta med direktval under ytterligare en period. Nya val för samma fyra stadsdelar ägde rum i samband med kommunvalet för perioden fram till och med . I genomfördes på försök direktval till tre bydelsråd (stadsdelsnämnder). Året därpå genomfördes ytterligare ett direktval till ett bydelsråd. Stödet för direktval var stort bland medborgarna i . ansåg att direkt- val var det bästa sättet att utse bydelsråd. Beslutet om direktval togs innan valet genomförs, vilket ledde till pro- blem för de partier som hade svag organisatorisk bas. Valkampan- jerna uppfattades som mindre professionella. hade lokala partier en inte obetydlig framgång trots avsaknad av tidigare befintlig organisation. Diskussionen inför valet rörde till större delen frågor som låg inom bydelsrådens kompetensområde. Det kunde röra lokala trafikförhållanden, skolfrågor och privatisering inom äldre- omsorgen. En stor fråga som låg utanför kompetensområdet men som föranledde diskussion var en eventuell nedläggning av ett sjukhus i en av stadsdelarna. Valdeltagandet i de danska kommunalvalen ligger på . Andelen väljare som röstade i stadsdelsvalen var , förutom i den stadsdel där valet genomfördes . Där var valdeltagandet något högre. Det bör också noteras att valen till bydelsråden genomfördes helt separat från de kommunala valen och dessutom innan verksamheten i nämnderna påbörjats (PLS Consult ). hölls en folkomröstning i som gällde om staden skulle delas in i 15 direktvalda bydelsråd. Resul- tatet blev att en stor majoritet, , röstade mot förslaget. Även i tre av de fyra försöksstadsdelarna var majoriteten negativ. Troligen avvecklas bydelsråden i de fyra försöksstadsdelarna (2000/28, 2000/29). 12.6.3Möjligheten till direktval med gällande lagstiftning Gällande lagstiftning tillåter inte direktval till kommundels- nämnder. Däremot finns det inget som hindrar att kommuner låter kommuninvånarna i en kommundel rösta fram vilka de vill skall representera dem i kommundelsnämnder, varefter kommunfull- mäktige konfirmerar valresultatet genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med hur väljarna har röstat. Så har skett i i . Förfarandet innebär dock ett avsteg från proportionalitets- principen. Enligt kommunallagen väljs ledamöter och ersättare i nämnder av fullmäktige. Valet skall ske enligt lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.