sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — hela kommunen om- fattande, kommundelsnämnder (Statskontoret 1999:38 på vilken detta avsnitt väsentligen bygger). finns en ökande tendens i kommunerna att lyfta över ansvaret för verksamheten från särskilda nämnder till kom- munstyrelsen, varvid nämnderna ersatts av utskott till fullmäktige eller styrelsen. Även antalet beredningar till fullmäktige har ökat; i Organisering och styrning av kommuner och landsting ett tjugotal kommuner finns sakpolitiskt inriktade beredningar eller utskott knutna till fullmäktige. Ombildningen av länsindelningen i och och den ungefär inledda försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i bl.a. och Västra Götalands- regionen utgör en av de mest betydelsefulla strukturella reformerna på länsnivån i modern tid. Tillkomsten av och medförde att antalet landsting minskade med tre. Som en följd av bl.a. denna förändring har antalet nämnder minskat även i landstingen. Antalet verksamhetsanknutna full- mäktigeberedningar har också minskat . I första hand är det beredningar inom hälso- och sjukvården som avskaffats. Ut- skott eller beredningar under med anknytning till verksamheten har minskat. Vanligast är sådana organ inom sjuk- vården, utbildning och kultur samt regional utveckling. Vad gäller styrsystemet inom landstingen dominerar två former: en traditionell form innebärande samling till länsnivån, dvs. en centraliserad organisationsform, eller en decentral beställar–utför- armodell. Åtta landsting/regioner använder den sistnämnda modellen. I en studie av forskare vid förvaltningshögskolan vid (Brorström och Rombach (2000)) beskrivs situationen i fråga om kommunalt förändringsarbete som lugnet efter stor- men. Två decennier av i det närmaste oavbruten vilja till föränd- ring och ständig lansering av nya lösningar har enligt författarna ersatts av lugn. De anför två förklaringar till detta. Den ena går ut på att det råder en villrådighet kring vilket som är idealet för den kommunala verksamhetens styrning och organisering. I stället för att tala om färdiga modeller talar man om samarbete, sam- ordning och ansvar för decentraliserade enheter. Andra värden som framhålls är kompetens, engagemang och nyttan av jämförelser. En annan förklaring är enligt Brorström och Rombach att det som sägs är vagt och allmänt förnuftigt och därför svårt att argumentera mot. De ekonomiska förhållandena spelar enligt författarna också en roll i sammanhanget. De anser att de ekonomiska förutsättningarna efter nedgången –talet nu har stabiliserats. Organisering och styrning av kommuner och landsting tidigt har de stora strukturella greppen tagits för att anpassa verk- samheten till den nya tidens villkor. Behovet att genomföra större strukturella förändringar har där- igenom minskat. De ekonomiska motiven är inte längre lika av- görande och heller inte lika användbara för att åstadkomma för- ändring. Minskande resurser innebär dessutom att det inte finns något utrymme för stora verksamhetsreformer. Man får vara nöjd med det man har och korrigera i vardagen utifrån de problem som uppkommer. (Brorström och Rombach (2000) s. 97 f) Författarna modifierar dock bilden av att stiltje råder och menar att det också händer mycket i det lilla. Det besparingsarbete som är ett resultat av kravet på budgetbalans kombineras så- lunda med ett starkt uttalat intresse för kvalitetsfrågor och ut- värdering. Man kan gott tala om en utvärderingsboom, anser för- fattarna. En teknik som vunnit visst fäste är s.k. balanserade styr- kort, men denna teknik har inte fått tillnärmelsevis samma genom- slag som exempelvis målstyrning och beställar–utförarmodellen. Brorström och Rombach menar också att politikerna , efter de marknadslika reformerna, tagit kommandot i förändringsarbetet. Det medför att den politiska organisationen förhindrar att nya reformidéer kommer upp och att genomförda reformer i högre grad än har initierats och drivits av den politiska organisationen. 8.3Ekonomistyrning och dess effekter 8.3.1Den juridiska ramen för budgeten I 8 kap. 4–5 §§ kommunallagen (KL) regleras den kommunala budgeten och dess innehåll. Enligt 4 § skall kommuner och lands- ting upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). I paragrafens andra stycke finns bestämmelser om budgeten för en gemensam nämnd. Budgeten skall enligt tredje stycket upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt 8:5 KL skall budgeten innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Det skall vidare av planen framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. I paragrafen finns också bestämmelser om förfarandet för det fall kostnaderna överstiger intäkterna. Organisering och styrning av kommuner och landsting skall också innehålla en plan för ekonomin för en period av . Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år. Budgetprocessen regleras i 8 kap. 6–11 §§. I huvudsak är reglerna i denna del följande. Förslag till budget skall upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Om det finns särskilda skäl till det får budgetförslaget upprättas . I så fall skall styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen . Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna in sina särskilda budgetförslag till styrelsen. Budgeten fast- ställs i normalfallet av fullmäktige före november månads utgång. De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall bud- geten fastställas av nyvalda fullmäktige. Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före november månads utgång skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen . Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång. Fullmäktige får då fastställa en annan skattesats än den som bestämts tidigare. Styrelsens förslag till budget skall hållas till- gängligt för allmänheten fr.o.m. kungörandet av det sammanträdet med fullmäktige då budgeten skall fastställas. Styrelsen är skyldig att underrätta vissa myndigheter om skattesatsen. 8.3.2Budgetens funktion och syften En viktig funktion hos budgeten är att den skall reglera kom- munens eller finanser på det sätt som föreskrivs i kommunallagen. Traditionellt tillskrivs budgeten också flera andra funktioner eller syften, framför allt beträffande resursfördelning, styrning, samordning och kontroll. När det gäller resursfördel- ningen kan man tala om ett behovsorienterat synsätt och ett resursorienterat synsätt. Den vanligaste modellen är historiskt sett den förstnämnda. Den innebär att resurserna fördelas efter ange- lägenhetsgrad. Den resursorienterade ansatsen eller rambudgete- ringsmodellen innebär att man utgår från tillgängliga medel, och därefter relateras det finansiella utrymmet till behoven. Rambud- getering har i många fall införts när det finansiella läget har varit ansträngt. (Brorström m.fl. (1999 ) s. 193 f) Organisering och styrning av kommuner och landsting 8.3.3Budgeteringstekniker, några exempel Rambudgetering innebär att de finansiella förutsättningarna kart- läggs och skattesats, upplåning m.m. bestäms. Resultatet av detta ger en total resursram för , varefter nämnderna tilldelas fiansiella ramar utifrån totalramen. Det innebär att nämnd- erna förväntas anpassa sina behov efter de givna restriktionerna, varigenom ekonomin kommer i fokus och inte behoven. Ram- budgetering har ofta börjat tillämpas när det ekonomiska läget varit ansträngt. En svaghet med rambudgeteringen anses vara att den har ett drag av stelhet vilket medför att omprövningar och förnyelse försvåras (Brorström m.fl. (1999) s. 194). Behovsbaserad budgetering bygger – i kontrast till rambud- getering – på en strävan efter att resursfördelningen skall ske på objektiv grund. Meningen med denna typ av budgetering är kort uttryckt att resurser skall tilldelas en viss verksamhet efter faktiska behov och inte efter förhandling. Försök att införa denna metod har gjorts i många kommuner –talet (Bror- ström m.fl. (1999) s. 200 f.). Statsvetaren har inom ramen för en dok- torsavhandling (Bokenstrand (2000)) studerat behovsbudgetering i tre kommuner (, och som samt- liga har en decentraliserad organisation). Enligt Bokenstrand är erfarenheterna av budgeteringstekniken goda, bl.a. i det avseendet att de berörda anser att det behovsbaserade systemet i förhållande till tidigare använda modeller är mer rättvist, mindre godtyckligt och lättare att se igenom och förstå. Budgetaktörerna anser att den nya tekniken inte befrämjar och belönar ett budgettaktiskt age- rande från kommun- eller stadsnämndernas sida. En ekonomisk effekt av behovsbudgeteringen i de studerade kommunerna är att möjligheterna till tilläggsanslag har eliminerats, varigenom kost- nadsmedvetenheten på kommun/stadsdelsnivå påtagligt ökat. En annan effekt är att förekomsten av köp- och säljförbindelser mellan kommun/stadsdelsnämnderna ökat. Sammantaget har budgetom- läggningen skapat nya förutsättningar genom att den gett kommun/stadsdelsnämnderna ett tydligt befolkningsansvar sam- tidigt som den skärpt deras ekonomiska ansvar. Budgetreformen har enligt författaren i de undersökta kommuner varit framgångsrik i politisk mening genom att de stärkt den centrala majoritets- företrädarnas inflytande ärver verksamhetens omfattning. Organisering och styrning av kommuner och landsting framhålls att de centrala politikerna haft mycket svårt att finna sina roller i det nya systemet. Prestationsbudgetering innebär att man baserar resursfördel- ningen på beslut om volym som kopplas till ett visst pris per prestation. I beställarstyrning (beställar–utförarmodellen) är denna teknik grundläggande. Systemet förutsätter en långt driven kalkyle- ringsteknik och sofistikerade system för internredovisning. (Bror- ström m.fl. (1999) s. 201 f) 8.3.4Roller och strategier: väktare och förkämpar Redan på 1970–talet kunde det på vetenskaplig grund visas att den komplexa budgetprocessen kan liknas vid ett rollspel där de medverkande aktörerna förenklar sina ställningstaganden och att de två ledande rollerna i detta sammanhang kan betecknas väktare och förkämpar. Väktarnas uppgift är att se till att det inte går åt för mycket pengar. Förkämparna värnar om verksamheten och är där- med expansiva i sina strävanden. Budgetprocessen i svenska kom- muner har studerats ingående av flera forskare, varvid ytterligare roller kunnat identifieras. Det gäller bl.a. en hamstrarroll, som innebär att hamstraren är intresserad av såväl låga kostnader som höga intäkter, ett slags superväktare. Man har också identifierat en roll som medlare mellan väktarna och förkämparna. (Brorström m.fl. (1999) s. 202) Vanligt förekommande strategier hos väktarna är att sprida kris- medvetande och att ändra budgetsystemet. En annan strategi är att överlåta rollen som väktare till andra eller att minska styrambi- tionerna. Förkämparna har sin styrka i att de har ingående kunskap om verksamheten. En strategi som förkämparna kan använda sig av är att de s.a.s. utbildar väktarna genom att lära dem vad som är problemet och vilka symptom det visar. En variant på denna strategi är att visa hur bra verksamheten är och hur uppmärk- sammad den är. En motstrategi till nedskärningsförslag är att hävda sambandet mellan anslag och verksamhet. Ytterligare andra stra- tegier är att hänvisa till lagar eller normer, att mobilisera avnämarna eller att gå vid sidan av budgeten. Strategin i det sistnämnda sammanhanget är att ett ärende förs in i beslutskedjan på ett sätt som gör att det inte konkurrerar med förslag som redan ligger i budgeten. (Brorström m.fl. (1999) s. 202 ff) Organisering och styrning av kommuner och landsting 8.3.5Styrsystem i svenska kommuner och landsting En undersökning om förekomsten av administrativa reformer i svenska kommuner som genomfördes (och (1995)) visade att reformer med anknytning till ekono- mistyrning i vid mening – målstyrning, beställarstyrning, resultat- enheter och balansräkningsenheter – var mycket vanligt eller vanligt förekommande. Formerna målstyrning respektive resultat- enheter fanns i nästan 200 kommuner, medan beställarstyrning resp. balansräkningsenheter fanns i ca var fjärde kommun. I en undersökning som genomfördes –99 (Statskontoret 1999:38) studerades landstingens system för styrning specifikt vad gäller hälso- och sjukvården. Av undersökningen framgår bl.a. att fyra renodlade modeller för styrning användes inom landstingen: traditionell styrning från länsnivå, beställarstyrning från länsnivå, decentraliserad traditionell styrning oh decentraliserad beställar- styrning. Den traditionella modellen innebär att politikerna svarar för hela produktionskedjan, från intention och beställning till verkställighet. Beställar–utförarmodellen innebär att samma organ inte skall både beställa och producera tjänsten. Om verksamheten dessutom utsätts för extern konkurrens innebär modellen i sin yttersta form att inte har några egna utförare utan köper alla tjänster på marknaden. Den vanligaste formen av de nämnda fyra är decentraliserad beställarstyrning, som tillämpas i 8 landsting: , , , , , , och . Traditionell styrning från länsnivå tillämpas i 6 landsting: , , , , och Väster- . Decentraliserad traditionell styrning förekommer i 5 landsting: , , , och Sörm- land. Endast i ett landsting, , använder man sig av beställarstyrning från länsnivån. av medborgarna bor i lands- ting med beställarstyrning. har tyngdpunkten för- skjutits något mot en organisation med beställarstyrning och lokala politiska organ. 8.3.6Ekonomistyrning i finska kommuner Ekonomistyrningen i den kommunala sektorn i reforme- rades 1997 i två avseenden. Dels ersattes den tidigare kamerala bok- föringen av en affärsmässig bokföring. Organisering och styrning av kommuner och landsting Ekonomiplanen är lik- som i det svenska systemet treårig. I en studie av ekonomistyr- ningen i de finska kommunerna (Oulasvirta (1998)) har en ideal- modell för ekonomistyrning jämförts med den verklighet som rådde i de finska kommunerna 1996, dvs. före den nämnda reformens genomförande. Den idealmodell som Oulasvirta arbetar med är präglad av ett rationalistiskt synsätt som har den privata sektorn som förebild. Undersökningen visade bl.a. att kommunernas budgetering var målorienterad men inte i samma utsträckning resultatorienterad. I de flesta kommunerna var ekonomiledningen inte nöjd med upp- följningen av prestationer och måluppfyllelse, vilket bl.a. hade att göra med att målen formulerades så allmänt att de var svåra att utvärdera. Resultatet av undersökningen är sammanfattningsvis att finsk budgetering i praktiken präglas av rambudgetering och nettobudgetering men inte av äkta resultatbudgetering. Oulasvirta konstaterar avslutningsvis dels att finska kommuner vid undersökningstillfället var fjärran från ekonomistyrningens ideal- bild, dels att rambudgetering och styrning måste vara samman- kopplade med ett systematiskt system för uppföljning; i annat fall förlorar fullmäktige sin makt i ekonomistyrningen. En omfattande forskning har bedrivits med bl.a. förändrade styrformer inom offentlig sektor som före- mål. Studier om sjukvården i har bl.a. visat att ändrade former för ekonomistyrning och ett tydligare ekonomiskt ansvar medför att intresset för intäkter och kostnadsmedvetandet ökar. I flera andra studier dras slutsatsen att styrsystemet eller för- ändringar i detta inte har så stora effekter på verksamheten. In- arbetade rutiner står emot förändringar och motverkar syftet med reformerna. Studier av administrativa reformer och nya styr- tekniker har mot denna bakgrund i ökande omfattning inriktats på att finna orsakerna till att en viss reform lanseras, varvid man i flera studier har kunnat visa att reformer kan tjänstgöra som symboler för legitimering av organisationen. Inom forskningen finns en ambivalens i fråga om synen på möjligheterna att påverka och förändra institutioner med hjälp av förändrade styrsystem. En någorlunda gemensam uppfattning inom forskarvärlden om orsakerna till dessa tillkortakommanden är att Organisering och styrning av kommuner och landsting det finns ett avstånd mellan ledning och verksamhet som medför att reformerna inte tränger ned till personalen på den operativa nivån. Även om man inom forskarvärlden i huvudsak lutar åt upp- fattningen att (ändringar i) styrsystemen inte förmår ändra på sättet på vilket verksamheten utförs, är det enligt en del forskare att gå för långt att påstå att styrsystemen överhuvudtaget saknar betydelse (Brorström m.fl. (1999) s. 272 ff). 8.4Vad kännetecknar problemkommuner? 8.4.1Kommuner som fått stöd via Kommundelegationen De analyser som Kommundelegationen gjort avseende de kom- muner och landsting som hos regeringen sökt bidrag för att kunna uppnå ekonomisk balans har redovisats i det föregående till- sammans med analyser som gjorts externt, bl.a. av revisorer (kapitel 4). För en detaljerad redovisning hänvisas till detta kapitel. Här skall endast erinras om vissa iakttagelser an- gående problemkommunernas egenskaper. Kommundelegationen redovisade i sin rapport till regeringen bl.a. att kommuner som ansökt om särskilt stöd var små till medelstora (5 000–20 000 invånare) och att de är belägna i norra och/eller inre delen av landet utanför tillväxtregionerna. De hade också en skattesats över genomsnittet för kommunerna. Förutom den ansträngda ekonomin fanns det inte särskilt mycket som skilde de ansökande kommunerna geografiskt och strukturellt från andra kommuner. Landstingen som ansökt om stöd skilde sig inte från övriga landsting i fråga om allmänna och strukturella förhållanden, med undantag för , som utgör både en tillväxtregion och glesbygd. Delegationen redovisade också avslutningsvis vissa iakttagelser från sitt arbete med problemkommunerna. Enligt delegationen hade det lokala politiska ledarskapet och ledarskapet inom förvalt- ningen en avgörande betydelse för hur en kommun eller ett lands- ting kan lösa sina problem, oberoende av förutsättningarna. En tendens till konkurrens om medborgare och företag inom vissa regioner kan enligt delegationen få negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin. Delegationen diskuterade också kommun- storlekens betydelse för möjligheterna att tillhandahålla en accep- tabel service. Även förändringar i personalpolitiken samt kompe- Organisering och styrning av kommuner och landsting tensutveckling och ökad rörlighet kan enligt delegationen vara av betydelse i sammanhanget. Enligt revisorers rapport kännetecknades kommun- er som fått bidrag av att de hade lägre skatteunderlag, högre arbets- löshet, sämre befolkningsutveckling, högre skattesats och sämre ekonomi än kommunerna i allmänhet. De hade också enligt rapporten en mer omfattande verksamhet än kommunerna igenom- snitt, högre kostnader än vad som motiverades av de strukturella förutsättningarna och fler anställda. En studie som genomförts vid har visat att de finansiella problemen hos kommuner som ansökt om bidrag hos regeringen var en följd av förhållanden som kommunerna kunnat påverka, bl.a. hög servicenivå och hög personaltäthet. Fler- talet av de kommuner som beviljats bidrag från Bostadsdelega- tionen hade däremot enligt studien problem med befolknings- minskning som till största delen inte kunde påverkas av kommun- erna själva. I en rapport som utarbetats inom (Växa och krympa – flyttströmmarna, utjämningen och de kommu- nalekonomiska konsekvenserna (2000 a) är en av slutsatserna att sambandet mellan befolkningsföränd- ringarna – främst det faktum att befolkningen i av kommunerna minskat –talet – och det ekono- miska resultatet i kommunerna är mycket svagt, trots att det kostar både att växa och krympa. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter. Kommuner med en minskande befolkning måste minska sin kapacitet. Dessutom måste många kommuner med minskande befolkning bidra ekonomiskt till de kommunala bostadsföretagens omstruktureringar. Det är i stället andra faktorer än befolknings- förändringar som har haft väsentligt större betydelse för kommun- ernas ekonomiska utveckling –talet. Det gäller bl.a. effekterna av saneringen av statens finanser och det tryck på den kommunala ekonomin som ett ökat antal små barn, skolbarn och äldre medfört. Även kommunernas förmåga eller oför- måga att rätta mun efter matsäcken tillmäts i rapporten större betydelse än vad den vanligtvis tillmäts i den kommunaleko- nomiska debatten. Ny rättighetslagstiftning har haft liknande Organisering och styrning av kommuner och landsting Enligt rapporten fattas det ca i kommunerna i förhållande till deras resurser –talet, vilket motsvarar ca och på skatten eller av den verksamhet som finansieras med egna skatteintäkter. Detta bortfall av intäkter har enligt rapporten haft en större inverkan på de enskilda kommunernas ekonomi än en befolkningsförändring på någon eller några procentenheter. har i rapporten analys av kommunernas bokslut (Svenska Kommunför- bundet (2001c)) behandlat frågan om vilken betydelse anpass- ningen av verksamheten har för möjligheten att uppnå ekonomisk balans. Enligt rapporten är det speciellt kommuner som har en snabbt växande eller minskande befolkning som har ett stort behov av att anpassa verksamheten efter en förändrad efterfrågan. Kommuner som lyckas hantera detta försämrar inte sin produkti- vitet när t.ex. efterfrågan minskar, medan kommuner som tar på sig riskerar hamna i en svår ekonomisk situation. Generellt gäller enligt rapporten att kommuner som har starka finansiella resurser tenderar att lyckas bättre än kommuner med svagare resultat och att befolkningsmässigt mindre kommuner oftare har svårigheter att anpassa verksamheten än större kom- muner. 8.4.3En vetenskaplig studie av kommuner med ekonomiska problem Utredningen har som nämnts initierat ett forskningsprojekt med inriktning på kommuner och landsting som har ekonomiska svårig- heter. Projektet har bedrivits vid forskningsinstitutionen munforskning i i . Resultaten har redovisats i en rapport till utredningen med titeln rika – ett institu- tionellt perspektiv på kommuners ekonomiska utveckling, författad av och (Brorström och (2001a)). Studiens övergripande frågeställning är varför vissa kommuner och landsting hamnar i ekonomiska svårigheter. Ett grundläggande antagande är att de ekonomiska svårigheterna inte enbart kan för- av omvärlds– eller systemförändringar utan att också aktörers handlingar och interna förhållanden i kommunerna/lands- tingen är av betydelse. I huvudstudien ingår de 36 kommuner och 4 landsting som har erhållit särskilt ekonomiskt stöd från regeringen Organisering och styrning av kommuner och landsting för åtgärder som syftar till att åstadkomma ekonomisk balans. Dessa har varit föremål för en enkätstudie, där ekonomicheferna har fått besvara ett antal frågor om den aktuella situationen och utvecklingen i den egna kommunen/. I en jämförande studie har 11 särskilt utvalda kommuner i samt och , som kan betecknas som framgångs- rika, undersökts. Svarsfrekvensen i de nämnda studierna är respektive . Dessutom har fyra kommuner och ett landsting undersökts inom ramen för en fallstudie, där nyckelaktörer in- tervjuats. Utifrån studiens teoretiska ram formulerades två grundläggande antaganden. Det första var att ekonomiska bekymmer beror på att det finns en obalans mellan kontinuitet, dvs. att man gör som man brukar göra, och förändring. Obalansen kan bero på att behovet av nödvändig förändring inte uppmärksammats eller att det finns en brist på kontinuitet som innebär ryckighet och oförmåga att åstadkomma organiserad handling. Det andra antagandet var att ekonomiska bekymmer beror på att transaktionskostnaderna är höga, vilket i sin tur kan bero på brister i samarbete och höga krav på rättvisa. Med transaktionskostnader menas kostnader för allt annat än för den egentliga verksamheten.