sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Lagrådet anförde att det inte var övertygat om att direktivet gick att förena med offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:44, bilaga 7, s. 234). Enligt Lagrådets mening framstod de tolkningar som regeringen gjorde av de aktuella artiklarna som pressade. Efter att ha erinrat om direktivets övergripande syfte konstaterade att den svenska offentlighetsprincipen torde gå väsentligt längre än vad som gäller i de flesta EU-länder. En tillämpning av denna princip på personuppgifter medför således en lägre nivå vad gäller skydd för den personliga integriteten än i andra medlemsländer. Mot denna bakgrund var det enligt Lagrådets mening inte sannolikt att skulle godta en tolkning av direktivet i den riktning som regeringen hade gjort. Lagrådet anförde att det således föreligger en påtaglig risk för att domstolen skulle finna offentlighetsprincipen oförenlig med direktivet. Regeringen delade inte Lagrådets farhågor, vilka också förts fram av en del remissinstanser (prop. 1997/98:44 s. 45 f.) Härvid framhöll regeringen att det i sammanhanget rörde sig om en svensk grundlagsskyddad rättighet med lång tradition som är en viktig del av det svenska statsskicket. Den svenska offentlighetsprincipens starka ställning och grundläggande betydelse för det svenska för- valtningssystemet var enligt regeringen väl känd i de övriga med- lemsstaterna. Regeringen anförde att direktivet förändrades på flera punkter av särskilt stor betydelse för frågan om förhållandet till offentlighetsprincipen under det förhandlingsarbete som ägde rum efter att blivit medlem i EU. Det var också av betydelse att förändringarna till stor del föranletts av den svenska inställningen och att förändringarna alltså syftade till att göra det möjligt för medlemsstaterna att förena regler om skydd för personuppgifter med en offentlighetsprincip. Detta hade ju enligt regeringen särskilt tydligt manifesterats i punkt 72 i ingressen. Regeringen framhöll vidare att också i samband med förhandlingarna som resulterade i Amsterdamfördraget hade hårt drivit frågan om ökad öppenhet inom EU. Den bedömning som regeringen redovisat rörande tolkningen av olika artiklar i direktivet var enligt regeringens mening, särskilt mot bakgrund av förklaringen om offentlighetsprincipen i direktivets ingress, ytterst välgrundad. Regeringen anförde att det därför inte fanns anledning att anta att vid en eventuell prövning av frågan skulle se saken på ett annat sätt. Vid riksdagsbehandlingen hemställde ett enigt konstitutions- utskott att skulle avslå två motioner från enskilda riksdagsledamöter där avslag yrkades på regeringens proposition (bet. 1997/98:KU18 s. 57). Kammaren biföll utskottets hemställan (prot. 1997/98:91). Samtliga riksdagspartier ställde sig alltså bakom regeringens förslag att personuppgiftslagen skulle införas. Däremot förekom reservationer till hemställan när det gällde vissa enskilda frågor med anledning av regeringens proposition. Bland annat förekom reservationer som gällde frågan om offentlighetsprincipens förenlighet med EG- direktivet. I dessa reservationer yrkades bifall till motioner som behandlade frågor om en översyn av offentlighetslagstiftningen (m), om ett ändrat EG-direktiv med hänsyn till offentlighetsprincipen (fp, v, mp) samt om förhållandet till offentlighetsprincipen (m). Ingen av dessa reservationer bifölls dock av kammaren. 1.2.4.2Övriga åtaganden inom EU antogs och rådets direktiv (97/66/EG) om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet. Direktivet skulle vara genomfört i medlemsstaterna . Genomförandetiden förlängdes dock i vissa avseenden. För svenskt vidkommande föranledde genomförandet av direktivet ändringar i framför allt telelagen (1993:597). 1.3Offentlighetsprincipens särskilda funktion i IT- samhället 1.3.1.1IT:s utveckling på myndighetsområdet I bilaga 2 lämnas en översiktlig redovisning av informations- teknikens utveckling på myndighetsområdet. Som framgår av denna redovisning hör till ett av de mest datoriserade länderna i världen och har så varit sedan datorer började komma i bruk . Offentlig förvaltning anammade tidigt denna nya teknik. Från att ha tagit sikte på enbart register- och databashantering, har användningen av ny teknik kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen. Vi närmar oss en helt elektronisk förvaltning där handlingar framställs, kommer in och expedieras elektroniskt, handläggning sker med hjälp av datorstöd, beslut i vissa fall fattas på automatiserad väg och där lagring av handlingar såväl görs elektroniskt. Denna utveckling påskyndas av de krav som riktas mot myndigheterna när det gäller effektivitet, samverkan med andra myndigheter och en förbättrad service gentemot medborgarna. 1.3.1.2Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst I propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst redovisade regeringen riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen. Det övergripande målet är att den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. Regeringen anförde att den avsåg att utifrån de riktlinjer som angetts inleda ett flerårigt handlingsprogram som i första hand skulle inriktas på huvudområdena kvalitet, kompetens och etik, styrning och ledning samt informationsförsörjning (s. 18). När det gäller det sistnämnda ansåg regeringen att statsförvaltningen, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter, borde ta till vara informa- tionsteknikens möjligheter att förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och företag med myndigheterna, att öka all- mänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet samt att effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning (s. 54). I propositionen anförde regeringen vidare att den tekniska infrastrukturen för statsförvaltningens kommunikation med medborgare och företag bör bygga på Internet (s. 56). Enligt regeringen omfattar den s.k. IT-infrastrukturen inte bara teknik och tillämpningar, utan också informationsresurser, regelverk, kompetens och organisation. Regeringen konstaterade att den tekniska delen av infrastrukturen till stora delar definieras av IT- industrin och att Internet är en etablerad del av infrastrukturen för flertalet stora myndigheter. Arbetet med infrastrukturen för den offentliga förvaltningen hade visat att det fanns behov av gemensamma standarder, tekniker, metoder m.m. Regeringen påpekade vidare att det behövdes enhetlighet när det gäller begreppsdefinitioner, informationsinnehåll och beskrivningar av dokument m.m. (s. 57). Ett växande problem var bl.a. att finna önskad information i de alltmer omfattande elektroniska källorna. Därutöver framhöll regeringen att en detaljstyrning av för- valtningens IT-utveckling inte är möjlig eller önskvärd. Däremot var det önskvärt att det fanns fungerande riktlinjer för upp- byggnaden av en gemensam infrastruktur för den offentliga förvaltningen. 1.3.1.3Ett informationssamhälle för alla Användningen av datorer för informationshantering har inte bara fått en allt större utbredning inom förvaltningen. har IT också fått en närmast explosionsartad utbredning i samhället i stort. I propositionen 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla konstaterar regeringen (s. 13) att samhället står mitt uppe i en samhällsomvandling som går under namn som den digitala revolutionen eller IT- revolutionen. Informationstekniken representerar enligt regeringen en ny basteknik, precis som en gång elektriciteten och bensinmotorn i industrisamhällets barndom. Regeringen anför att informationstekniken snart kommer att finnas representerad överallt i samhället, informationssamhället. Regeringens IT-politiska mål är att som första land blir ett informationssamhälle för alla (a. prop. s. 24). Enligt regeringen krävs det målmedvetna insatser inom varje politikområde för att främja detta mål (s. 25). Vägledande inriktning för IT-politiken skall bl.a. vara att främja demokrati och rättvisa. Detta skall åstadkommas genom att man ökar allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska besluts- processer, både i och i övrigt inom EU genom använd- ningen av IT. Vidare skall människors integritet inte otillbörligt kränkas när IT används. Därutöver skall en effektiv offentlig för- valtning åstadkommas genom att man låter denna bli en före- gångare i användningen av IT. Man skall också bidra till att elektro- nisk kommunikation sker på ett säkert sätt mellan myndigheter, människor och företag. När det gäller bl.a. regelsystem, utbildning och infrastruktur föreslår regeringen att prioriterade uppgifter för staten skall vara att öka tilliten till IT, kompetensen att använda IT samt tillgängligheten till informationssamhällets tjänster (a. prop. s. 31). Beträffande den sistnämnda uppgiften anför regeringen att en strategi bör utformas för att effektivisera och underlätta tillgäng- ligheten till den offentliga informationen och för att stimulera utveckling av elektroniska informationstjänster. I fråga om den prioriterade uppgiften för staten att öka kompetensen att använda IT anför regeringen att den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamheten och i samverkan med företag och medborgare (s. 100). Arbetet med att utveckla myndigheternas IT-användning fortsätter därför i enlighet med de riktlinjer som regeringen angett i proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Utvecklingen av s.k. 24-timmars- myndigheter som är elektroniskt tillgängliga för informations- hämtande och ärendehantering bör enligt regeringen stimuleras. För att öka tilliten hos dem som skall utnyttja den nya tekniken bör hög säkerhet garanteras i den elektroniska kommunikationen mellan myndigheter, företag och medborgare. regeringen angeläget att snabbt få till stånd för statsförvaltningen gemensamma säkerhetslösningar som innefattar system för hantering av elektroniska signaturer. Regeringen har därför uppdragit åt att i samverkan med Riksför- säkringsverket, samt Statskontoret utveckla användningen av certifikat och elektroniska signaturer. 1.3.1.4Regeringens handlingsprogram för en förvaltning i demokratins tjänst Som angetts ovan utlovade regeringen i propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst ett handlingsprogram för att uppnå de politiska målen. Det riktar sig till verksledningar och anställda inom statlig förvaltning. I programmet redovisas de åtgärder som planeras. De uttalanden som regeringen gjorde i propositionen 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla om staten som föregångare vid användningen av IT följs upp i handlings- programmet. Där anförs att det främsta redskapet för att utveckla servicen i förvaltningen är informationstekniken. Tjänster som riktar sig till individer och företag skall också erbjudas via Internet. Statliga myndigheter måste samverka såväl med varandra som med kommuner, landsting och näringsliv för att skapa rationella servicelösningar för alla parter. Enskilda individer och företag bör – så långt det är möjligt – enkelt kunna hämta och lämna den information som är relevant i varje enskild situation oavsett hur informationsansvaret är fördelat mellan myndigheter eller mellan stat, kommun och landsting. I handlingsprogrammet påpekas att informationstekniken är ett utmärkt instrument också för att underlätta insyn och kontroll samt för att i större utsträckning informera och hämta in synpunkter från medborgare och företag. Vidare anges att en gemensam och öppen IT-infrastruktur baserad på Internet skall ligga till grund för de elektroniska kontakterna med enskilda individer och företag. Särskilt bör små och medelstora företags kontakter med myndigheter elektroniskt underlättas. Det konsta- teras att ett omfattande arbete pågår när det gäller att utveckla infrastrukturens olika delar. Ett system för spridning och hämtning av information har utvecklats i samverkan mellan statliga myndigheter, det s.k. SHS-systemet. Därutöver framhålls arbetet med att ta fram den så långt möjligt heltäckande gemensamma elektroniska ingången Direkt. Det anförs också att statliga myndigheter bör ha en webbplats på Internet med en hemsida av hög kvalitet som är kopplad till Direkt. Vidare redovisas åtgärder som skall syfta till bättre service till medborgare och företag. Bland annat anges att det utarbetas kriterier för 24-timmarsmyndigheter som ett led i utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. Därutöver anges att verksamheten som bedrivs under benämningen Direkt ges en permanent form. Ett utvecklingsarbete skall därutöver påbörjas för att öka samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter. Inrikt- ningen för detta arbete är att definiera områden där ansvarsgränsen är oklar och att skapa integrerade servicelösningar. Dessutom kommer gemensamma säkerhetslösningar att utvecklas för att garantera hög säkerhet i den elektroniska kommunikationen mellan myndigheter, företag och medborgare. En annan åtgärd är att departementsvisa översyner av lagar och förordningar skall göras i syfte att, där det är lämpligt, underlätta införandet av interaktiva och integrerade elektroniska tjänster. Detta avser framför allt användandet av elektroniska signaturer. Vidare skall en strategi utformas för att effektivisera och underlätta tillgängligheten till den grundläggande elektroniska samhälls- informationen från offentlig sektor. 1.3.2Vår syn på offentlighetsprincipens funktion i informationssamhället Som framgått ovan har regeringen såväl i sin proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) som i handlings- programmet för en förvaltning i demokratins tjänst betonat att staten skall fungera som föregångare vid användningen av IT. Där anförs att det främsta redskapet för att utveckla servicen i förvaltningen är informationstekniken. Därutöver anges att en gemensam och öppen IT-infrastruktur baserad på Internet skall ligga till grund för de elektroniska kontakterna med enskilda individer och företag. I handlingsprogrammet framhålls att informationstekniken är ett utmärkt instrument också för att underlätta insyn och kontroll samt för att i större utsträckning informera och hämta in synpunkter från medborgare och företag. Offentlighetsprincipens reglering är naturligtvis av avgörande betydelse för utvecklingen mot en IT-baserad förvaltning. Enligt vår uppfattning är det därför av stor vikt att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen har en sådan utformning att den inte för- hindrar myndigheternas möjligheter att utnyttja utvecklingen av den nya tekniken för sin informationsverksamhet i ett allmänt perspektiv. Grundlagsreglerna får således inte vara så detaljerade att det nödvändiga arbetet med att inom förvaltningen finna gemensamma standarder, tekniker och metoder m.m. för informationsverksamheten förhindras. Regleringen får inte heller vara så utformad att den försvårar arbetet med att finna gemensamma lösningar för att uppnå en hög säkerhet i samband med elektronisk kommunikation. En utgångspunkt för vårt arbete är därför att grundlagsbestämmelserna skall ha en så generell utformning som möjligt och baseras på teknikneutrala begrepp och termer. En annan utgångspunkt är att grundlagsreglerna måste ha en sådan utformning att utvecklingen mot en ökad samverkan mellan olika myndigheter inte försvåras. Vår uppfattning är alltså att de överväganden som måste göras när det gäller offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället bör ha sin utgångspunkt i att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen skall ses som en del av hela den informationsförsörjning som myndigheterna står för och därför, så långt det är möjligt, ges en sådan utformning att gemensamma lösningar för denna verksamhet blir möjliga. Förutom att det är viktigt att offentlighetsreglerna är utformade så att de inte förhindrar det arbete som pågår i fråga om utvecklingen av förvaltningens informationsverksamhet, är det enligt vår uppfattning betydelsefullt att reglerna möjliggör att det också inom ramen för den grundlagsfästa insynen går att ta tillvara den utveckling som sker inom informationstekniken. Även i detta perspektiv är det således viktigt att reglerna ges en så generell utformning som möjligt och baseras på teknikneutrala begrepp och termer. Reglerna bör vidare medge en så vid offentlighetsinsyn som möjligt. En självklar utgångspunkt i detta sammanhang är dock att regleringen inte får utformas så att den medför risk för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Även om vår utgångspunkt är att offentlighetsreglerna skall vara så utformade att man i fråga om såväl myndigheternas informa- tionsförsörjning i stort som den grundlagsfästa offentlighets- insynen skall kunna ta tillvara informationsteknikens möjligheter, är det enligt vår uppfattning mycket viktigt att uppmärksamma offentlighetsprincipens särställning som primär källa för allmän- hetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Som framgått av redovisningen ovan anses de klassiska syftena med offentlighetsprincipen vara, när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, att den skall garantera rättssäkerheten, effek- tiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret (se avsnitt 2.2 i del I). Handlingsoffentlighetens grundläggande syften kan därmed sägas vara att bereda allmänheten möjligheter till insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärenden som deras verk- samhet i stort. Under senare årtionden har handlingsoffentligheten dock kommit att tjäna ett syfte som informationsförmedlare i en vidare mening. Handlingsoffentligheten har därigenom fått ett inslag av också kunskapsinsyn (SOU 1999:37 s. 490). En bidragan- de orsak till detta har informationsteknikens utveckling varit, som möjliggjort allt större informationssamlingar hos myndigheterna och mer effektiv åtkomst till informationen. Vi har redan ovan framfört att en utgångspunkt för vårt arbete är att man också i fråga om den grundlagsfästa offentlighetsinsynen skall ta till vara de möjligheter som informationsteknikens utveckling medger. Grundlagsreglerna bör därför vara så utformade att de medger en så vid offentlighetsinsyn som möjligt. Detta får dock inte, som framhållits ovan, medföra risk för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Från vår utgångspunkt är det således positivt att offentlighetsreglerna har kommit att tjäna ett syfte som informationsförmedlare i vid mening och inte bara att möjliggöra s.k. ärende- och verksamhetsinsyn. Enligt vår uppfattning får emellertid inte ett syfte med att åstadkomma kunskapsinsyn inom ramen för den grundlagsfästa offentlighetsinsynen drivas så långt att det sker på bekostnad av möjligheten att uppnå reglernas grundläggande syften, nämligen att garantera allmänheten en möjlighet till verklig insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Dessa grundläggande syften kan enbart uppnås genom att offentlighetsreglerna är utformade så att de medger en insyn som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Så länge en sådan rätt till insyn kan bevaras intakt, är det av godo om reglerna därutöver möjliggör en kunskapsinsyn. I annat fall får, enligt vår uppfattning, önskemålet om en kunskapsinsyn tillgodoses inom ramen för myndigheternas informationsverksamhet i övrigt. Den snabba utveckling av myndigheternas informationsverk- samhet som sker är naturligtvis positiv från offentlighets- synpunkt. En allmänhet som får ökade kunskaper om myndig- heternas verksamhet har självfallet också större möjligheter att ta tillvara sin rätt till insyn i och kontroll av denna verksamhet. Vi vill dock erinra om att den informationsverksamhet som är ett utflöde av myndigheternas egna aktiviteter aldrig kan ersätta den rätt till insyn som möjliggörs inom ramen för handlingsoffentligheten i 2 kap. TF. En myndighets egen informationsverksamhet bör i stället ses som ett komplement till denna grundlagsfästa insyn. Den snabbt växande informationsverksamheten hos myndig- heterna medför vidare, enligt vår uppfattning, att det finns ett behov av att betona offentlighetsprincipens särställning som primär källa för allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet också ur ett annat perspektiv. I det enorma flöde av information som informationstekniken medger är det av stor vikt att myndigheternas informationsverksamhet är utformad så att allmänheten har möjlighet att göra skillnad på om ett informationsinnehåll utgör ett utflöde av myndighetens egna informationsaktiviteter eller om det har kommit till oberoende av dessa aktiviteter. Som framgått ovan anges i regeringens handlings- program för en förvaltning i demokratins tjänst att en gemensam och öppen IT-infrastruktur baserad på Internet skall ligga till grund för myndigheternas elektroniska kontakter med enskilda individer och företag. Vi vill i detta sammanhang framhålla att myndigheternas användning av Internet för sin informationsverksamhet i stor utsträckning torde baseras på myndigheternas egna informationsaktiviteter och i allmänhet inte medger direkt åtkomst till en myndighets informationssamlingar. Den informationsverksamhet hos myndigheterna som baseras på Internet kan därför inte, som den tar sig uttryck, ses som en primär källa för allmänhetens insyn och kontroll av myndigheternas verksamhet utan som ett komplement till den grundlagsfästa insynen. Att den informationsverksamhet hos myndigheterna som baseras på Internet är att se som ett komplement till den grund- lagsfästa insynen enligt 2 kap. TF är viktigt att framhålla också med tanke på den fortfarande stora allmänhet som ännu inte har haft möjlighet att, eller inte velat, använda sig av informationstekniken vid sina kontakter med myndigheter. Visserligen är det så att vi står inför en samhällsomvandling där informations- tekniken, som regeringen framhållit, kommer att representera en ny basteknik. Enligt vår uppfattning är det dock av oundgänglig vikt att alla, medan denna samhällsomvandling pågår, har samma möjlighet att utnyttja sin rätt till insyn i myndigheternas verksamhet, oavsett om den enskilde använder sig av informa- tionsteknik eller inte. 1.4Betydelsen av kunskap om offentlighetsprincipen I sitt handlingsprogram för en förvaltning i demokratins tjänst tar regeringen, när det gäller den långsiktiga utvecklingen av förvaltningen, bl.a. upp åtgärder som tar sikte på öppenhet och insyn. Där anförs att regeringen kommer att genomföra en kampanj för att öka kunskapen och medvetenheten i samhället och bland de anställda i förvaltningen om offentlighetsprincipen och dess roll för öppenhet och demokrati. Arbetet skall pågå och ledas av en ordförande samt ett offent- lighetsråd med företrädare för bl.a. stat, kommun och landsting. Som ett led i det arbete som aviserades i regeringens för- valtningspolitiska handlingsprogram beslutade statsrådet att inrätta ett offentlighetsråd inom . Syftet är att vägleda och medverka i en diskussion om prioritering av insatser i en kampanj inom stat, kommun och landsting med syfte att öka öppenhet inom offentlig sektor. Kampanjen skall ledas av en ordförande som utses av . Ett sekretariat skall biträda ordföranden i det löpande arbetet med kampanjen. I projektplanen för kampanjen sägs att den bör inledas med en undersökning av vilka problem medborgare och andra i samhället ställs inför när de vill få tillgång till offentlig information. Parallellt med problem- inventeringen bör andra insatser vidtas för att få ytterligare underlag till och stöd för genomförandet av kampanjen. Som exempel på en möjlig insats nämns bl.a. ett samarbete med för att diskutera informations- och utbildningsinsatser på temat offentlighet och sekretess. I detta arbete bör enligt projektplanen ingå att diskutera behovet av allmänna och riktade insatser till olika persongrupper i statlig förvaltning.