sou · GPB395d7 · 2002-01-01 00:00:00 — Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Förfat- tarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag. När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Vad vill hemlösa?...................................................... Kan hemlösa klara ett permanent boende? Resultat från Rough Sleepers Initiative i .......... 5.1 Det tyska Permanent boende 5.1.1 Bielefeld: Projektet bostad i stället för härbärge............................................... 5.1.2 Soziale Wohnraumhilfe och När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i [Anförande vid konferensen väg mot ett hem i ] Jag vill börja med att tacka för att jag har blivit inbjuden till denna konferens och för att ni anser att jag har något att tillföra er diskus- sion om hemlöshet i . Men jag måste vara försiktig eftersom jag kommer från där politiker som talar om reglering av invandringen just nu diskuterar i mycket underliga termer, till exempel tysk Leitkultur (det skulle kunna översättas som domi- nerande tyska kulturella principer men också som ledande kul- tur). Det är inte bara av historiska skäl som borde akta sig för att använda sådana termer och att definiera sin inhemska kultur (jag undrar förresten vilken den är?) som något som kan tolkas som bättre än andra kulturer eller ledande. När det gäller att ta itu med hemlöshetsproblemet går det inte att framhålla som något enhetligt exempel på bra åtgärder eller metoder, och det tänker jag inte heller göra. Och på samma sätt som det inte finns en tysk kultur, finns det inte heller en tysk modell för att hantera hemlöshet. Strategierna är mycket olika från kommun till kommun och många diskussioner förs om bästa sättet att gå till väga. Å andra sidan vet jag av erfarenhet från min egen forskning att det faktiskt kan vara nyttigt att studera exempel från andra länder på hur specifika problem kan hanteras annorlunda.1 Av en slump genomför jag just nu en undersökning på uppdrag av Bostadsmini- 1 En stor del av min forskning i det här sammanhanget är baserad på rapporter från European Observatory on Homelessness, som organiseras av FEANTSA och finansieras av Generaldirektoratet för sysselsättning och sociala frågor inom Europeiska kommissionen. Se m.fl. (1999, 2000) för expertgruppens senaste resultat. När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i steriet i på temat Handlingsprogram för att bekämpa hemlöshet i andra EU-länder – möjligheterna att överföra idéer och åtgärder till tyska förhållanden. Innan jag närmare går in på ett forskningsprogram och två pro- jekt för att förmedla bostäder åt hemlösa i skall jag kort presentera mig själv och lägga fram några forskningsresultat som knyter an till rubriken på mitt bidrag – en rubrik som kanske kan verka provocerande: Vad skulle hemlösa göra om de fick bestämma själva? har jag bedrivit det mesta av min forskning inom områdena hemlöshet, social exkludering, bostäder åt missgynnade grupper och liknande. Jag är sociolog och arbetar vid ett litet och mycket specialiserat institut i som heter GISS. Vi arbetar på kontrakt över hela åt tyska staten, olika delstaters regeringar, kommunstyrelser och inte sällan även icke-statliga organisationer. På europeisk nivå är jag medlem i olika forskningsnätverk, däribland European Observa- tory on Homelessness, (ett nätverk av personer som bedriver forskning om hemlöshet, finansierat av Europeiska kommissionens Generaldirektorat för forskning) och ett pågående projekt om Bostadsaspekten på välfärdsreformer (IMPACT,2 också det finansierat av generaldirektoratet för forsk- ning).3 I har vi – bland många andra studier – genomfört ett antal undersökningar av hur utbredd hemlösheten är i olika tyska delstater och av strategier för att förhindra hemlöshet, inhysa hem- lösa och återintegrera hemlösa i ett normalt boende.4 2 Vad vill hemlösa? I två av våra intervjuundersökningar frågade vi också ensamstående hemlösa var de skulle vilja bo . Jag tror att man skulle kunna få likartade resultat även i andra länder: 2Mer information om detta projekt finns på . 3De som vill ha ytterligare information på engelska om olika aspekter på hemlöshet i hänvisas till Busch-Geertsema (1999a, b) (och andra rapporter om tyska förhållanden publicerade av FEANTSA) och till Busch-Geertsema (2001). 4Jag nämner endast två exempel här: en grundläggande studie på uppdrag av tyska staten 1994 (Busch-Geertsema & Ruhstrat 1994) och den första studien om hemlöshet i Öst- (Busch-Geertsema & Ruhstrat 1997a). När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Önskemål bland ensamstående hemlösa i Schleswig- 1992 (n = 258) (små) egna bostäder (n=189) möblerat rum (n=44) kollektivboende/gruppboende (n=2) önskar ej någon bostad (vill behålla tidigare levnadssätt) (n=14) ej svar (n=2) Källa: , s. 241. av de ensamstående hemlösa som tillfrågades 1992 vill bo i små separata bostäder (73,) eller åtminstone i möblerade rum (). Endast en mycket liten minoritet önskar kollektivt boende, gruppboende eller boende på institutioner för hemlösa. vill behålla sitt levnadssätt (förbli hemlösa). Önskemål bland ensamstående hemlösa som registrerats av hjälporganisationer i egen bostad för familjer (n=390) egen bostad för två personer (n=994) egen bostad 74, egenbostad för en person (n=8466) möblerat rum (n=1164) kollektivboende (n=456) (n=932) inget önskemål om bostad (n=823) När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Uppgifter från det elektroniska datasystemet hos Nationella före- ningen för hjälp till hemlösa bekräftar att de hemlösa klart före- drar vanliga bostäder. Enligt den senast publicerade analysen angav av cirka 13 000 registrerade hemlösa 1998 att de önskade en egen bostad (för ensamstående, två personer eller en familj), och ville bo i möblerat rum (BAG Wohnungslosenhilfe, egna be- räkningar).5 av alla hemlösa vill alltså ha en normalise- ring av sin bostadssituation. Dessa uppgifter vederlägger det ofta förekommande antagandet att en stor del av de hemlösa har gjort ett medvetet val att leva utan bostad eller att de har motsatt sig återintegrering till normalt boende. I båda undersökningarna framgår det klart hur de flesta hemlösa ser på kollektivt boende. Majoriteten vill inte bo i dem. Detta förefaller inte heller vara något specifikt tyskt fenomen: jag hänvi- sar här bara till två undersökningar, en från och en från . I en undersökning om hemlöshet i tillfrågades målgruppen också om vad de föredrog. I rapporten framkom det att kollektivt boende är det boendealternativ som är minst acceptabelt, inte ett önskvärt sätt att organisera sitt liv på. Om det är något som denna heterogena grupp kan enas om är det att gemensamma bostäder är den sämsta lösningen (1995, s. 26, citerat i Børner Stax 1999, s. 108).6 I en utvärdering av försök att tillhandahålla bostäder inom ramen för Rough Sleepers Initiative7 i konstateras det att projekt 5Det är anmärkningsvärt att andelen hemlösa som vill bo i möblerade rum är lägre i de senare undersökningarna än i de tidigare. Även om det inte är möjligt att göra en direkt jämförelse av resultaten i de olika undersökningarna eftersom de avser olika platser kan man förmoda att möblerade rum är mindre önskvärda, eftersom detta också för resten av befolkningen har blivit ett mindre vanligt standardalternativ i fråga om boende. Gemensamt boende, som förmodligen är den vanligaste typen av stödboende för hemlösa, uppfyller inte heller de bostadskrav som ställs av de flesta hemlösa. Generellt sett visar de hemlösas krav på bostäder en klar inriktning mot normal social standard. 6Børner Stax (a.a., s. 108 f.) framhåller också att de boende i gemensamma bostäder i en annan undersökning var relativt positiva när de tillfrågades om sitt boende. Men de riktade också stark kritik mot olika aspekter på gemensamt boende (t.ex. att de bara fick bo där ) och direkta uttalanden från hyresgästerna visar också att denna typ av boende bedöms som positiv främst i jämförelse med att bo på större inrättningar för hemlösa (inte jämfört med en separat bostad). 7En kort beskrivning av Rough Sleepers Initiative finns i en nyligen utkommen bok om ensamstående hemlösa i (Fitzpatrick m.fl. 2000). Rough Sleepers Initiative (RSI) startades i . Programmet motsvarade utgifter på och finansierade uppsökande arbete, platser på härbärgen, övergångsbostäder och stödåtgärder vid omflyttning. Syftet med RSI var att det inte skulle vara nödvändigt att sova på (1993: V). RSI åstadkom en betydande minskning av antalet uteliggare i men kritiserades bland annat för att omfattningen var så geografiskt begränsad och för att man angrep symtomen snarare än orsakerna till hemlöshet (1993, Strathdee & Coster 1996). När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i för kollektivt boende befanns vara illa omtyckta bland uteliggarna som permanent boendealternativ; inga nya projekt är under ut- veckling och en del av de gemensamma bostäder som funnits med från början har bytts ut mot separata bostäder (1998, s. 4). Både och en annan utvärdering av Rough Sleepers Initiative kom fram till att användningen av gemensamma bostäder var en viktig anledning till att försök att finna lämpliga bostäder åt hem- lösa misslyckades, vilket visade sig ske oftare med gemensamma än med separata bostäder, och till att en del av de uteliggare som hade fått bostad inte kände sig bofasta (1996). Jag vill särskilt betona sistnämnda slutsats eftersom största delen av stödboendena även i måste kategoriseras som påtvin- gade kollektiv. Det finns gemensamma bostäder där de boende har vetorätt mot nyinflyttade, men även detta är mycket begränsat på grund av de ekonomiska kraven från dem som tillhandahåller bo- städerna. Jag anser att det är mycket tvivelaktigt om tillfälligt boende i gemensamma bostäder ger några positiva effekter i form av ökad självständighet. Det är således helt klart att den överväldigande majoriteten av de hemlösa vill ha ett eget boende. Det finns alltid de som vill något annat, och deras önskemål bör också beaktas, men de flesta vill bo för sig själva i ett normalt boende. Men klarar de av att bo på det viset? Visst finns det väl många hemlösa som inte kan klara sig själva, som är oförmögna till självständigt boende? 3 Kan hemlösa klara ett permanent boende? Det finns forskningsresultat som visar att många tidigare hemlösa visserligen har svårigheter att klara sig i normala separata bostäder, men att dessa problem i de flesta fall kan lösas, antingen av de hemlösa själva eller med informell hjälp av andra eller med sociala stödåtgärder från professionell personal. Men RSI var ändå ett första försök av statsmakterna att samordna åtgärderna mot en särskild aspekt av hemlöshet bland ensamstående. Programmet fortsätter i och utökades till andra städer i ; RSI i startades . De rapporter jag citerar här handlar om RSI:s andra fas (1993–1996; 1996) och om ett urval av före detta uteliggare som tilldelades bostäder av RSI mellan i (1998). Problemet med uteliggare var också en av de första punkterna för den brittiska statsrådsberedningens utslagning (Social Exclusion Unit, SEU), som bildades när hade tillträtt 1997. SEU:s rapport (1998) om uteliggare tillkännagav ett antal åtgärder som skall ha minskat antalet personer som sover ute i med två tredjedelar . När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i 4 Resultat från Rough Sleepers Initiative i Ett första mycket spännande bevis på att tidigare hemlösa som har varit uteliggare klarar sig själva i separata bostäder kan hämtas från den nämnda utvärderingen av Rough Sleepers Initiative i (1998, s. 6). Uppföljning av hyresupplåtelser för uteliggare i –1997:9 (n = 4 865) har fortfarande hyresavtal (n=2991) positivt utfall (n=636) flyttat eller bytt till annan lägenhet hyresförhållandet misslyckades (n=787) lägenheten övergavs eller hyresgästen annat (n=451) Källa: , s. Av de cirka 5 000 permanenta hyreskontrakt för tidigare uteliggare som upprättades i under detta statliga projekt mellan 1990 och hade inte fungerat. Nästan 3 000 hyreskontrakt gällde fortfarande och i cirka 650 fall hade kontrak- ten sagts upp på grund av byte eller positiv flyttning till annat boende. Även i har vi undersökt hur försök att finna bostäder åt hemlösa har fallit ut. Vi gjorde det på en kvantitativt sett mycket mindre bas – där vi inriktade oss på några speciella projekt – men med ett mycket intensivt utvärderingssätt över en tidsrymd på . I den återstående delen av mitt bidrag skall jag kon- centrera mig på forskningsprojektet boende för hem- lösa, som finansierats av tyska staten, och på två särskilda projekt som utvärderats inom ramen för det projektet. När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i ringen (i ) genomfördes av vårt institut (GISS), den andra av ett forskningsinstitut i Bielefeld (Gesellschaft für Organi- sation und Entscheidung, GOE). 5.1 Det tyska Permanent boende för hemlösa startade för stadsplanering i (Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau) forskningsprojektet boende för hemlösa, som är en del av det större projektet bostadsbyggande och stadsplanering (Experimenteller Wohnungs- und Städtebau, ExWoSt) och ger stöd till den vetenskapliga utvärderingen av sju pilotprojekt för byggande av bostäder8 avsedda för tidigare hemlösa i sju kommuner i . Den grundläggande idén för forskningsprojektet var att det borde vara lättare att integrera hemlösa om de fick normala och billiga standardbostäder med vanliga hyreskontrakt i icke-belastade områden.9 En annan förutsättning för att få delta i programmet var att projekten måste vara av hanterbar storlek och kombinera bostadsanskaffning med ytterligare hjälp till social integrering. Sär- skilda typer av boende (bostäder med låg standard, tillfälligt boende m.m.) uteslöts uttryckligen. Mellan gjordes en detaljerad utvär- dering av dessa pilotprojekt i sju tyska kommuner. Utvärderingen gjordes lokalt av olika forskningsinstitut. Den vägleddes och kom- pletterades av en sammanfattande utvärdering som täckte alla pro- jekten.10 8Ett krav var att varje projekt skulle skapa nya bostäder antingen genom nybyggnation, ombyggnation eller totalrenovering av gamla bostäder. 9Presentationen av resultaten av detta modellprojekt och mina kommentarer om hur viktigt det är med normalt boende som förutsättning för att hemlösa skall kunna integreras har föranlett min irländske kollega (1998) att presentera som ett ledande exempel på en normaliseringsmodell för bosättningsstrategier. I sin jämförande studie över olika typer av bosättningsstrategier i några utvalda europeiska länder hänvisar till mina beskrivningar av innovativa projekt för bostadsanskaffning i , och jämför dem med den svenska boendetrappan och den österrikiska trappstegsmodellen. Detta kan vara användbart som en heuristisk typologimetod där olika teoretiska infallsvinklar som grundligt har utvecklat kontrasteras, men hans analys ger kanske en alltför positiv bild av situationen i . Man måste komma ihåg att delar av de svenska och österrikiska metoderna med olika trapp- och trappstegsmodeller som bygger på olika stadier av tillfälligt boende och särskilda bostäder också är vanliga i och att det som faktiskt görs i – kanske tvärtemot vad som debatteras offentligt – är mer influerat av dessa modeller än av normaliseringsmodellen. 10Greiff m.fl. 1996, Muehlich-Klinger & 1997, BFLR 1997, BBR 1998. När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i På grund av förseningar på planeringsstadiet kunde vissa projekt endast utvärderas i planerings- och uppbyggnadsfasen.11 Men några projekt sattes igång relativt tidigt och där lades särskild vikt vid de före detta hemlösas utveckling i sina nya hem. Det främsta målet med utvärderingen av dessa projekt var att dokumentera processen för de före detta hemlösas integration (kanske också desintegration i vissa fall), att undersöka hur nöjda de var med bostäderna, områ- det, grannarna m.m., att analysera deras behov av stöd och åtgär- derna för att tillgodose dessa behov och att undersöka vilka even- tuella problem som hade uppstått med hyreskontrakt, grannar osv. Jag skall närmare kommentera två av de sju modellprojekten i Bielefeld och , eftersom dessa projekt är metodmässigt väldokumenterade och eftersom både de personer som erhöll bostad och de experter som var involverade i återanpassnings- processen intervjuades . 5.1.1 Bielefeld: Projektet bostad i stället för härbärge Ett härbärge (Haus Wilhelmsdorf) i Bielefeld, en välkänd insti- tution för hemlösa ,12 minskade antalet plat- ser från 95 till 69. För att kompensera förlusten av de 26 platserna ordnades samma antal platser i 24 lägenheter genom tre byggnads- projekt (22 bostäder för ensamstående och 2 för två personer var).13 De boende, som alla kom från härbärget, fick vanliga hyres- kontrakt utan några restriktioner. De fick ganska omfattande stöd i sin nya bostad, men detta minskade gradvis . Andra mål för projektet var att olika myndigheter skulle vara ansvariga för uthyrningen av lägenheterna och för stödåtgärderna, 11Det var bara åtta av tretton planerade byggprojekt (49 av 109 lägenheter) som blev bebodda tillräckligt tidigt för att den egentliga boendefasen skulle kunna studeras och utvärderas (BBR 1998; 7). Ytterligare tretton lägenheter hade bara varit bebodda när utvärderingsperioden tog slut. 12Haus Wilhelmsdorf grundades av den berömde tyske prästen som den första arbetskolonin för kringvandrande hemlösa. 13De tre projekten avsåg dels ombyggnad av ett hus som varit en del av härbärget till tio separata lägenheter (alla avsedda för tidigare hemlösa, två av dem för vardera två personer), dels uppförande av ett nytt hus med totalt tjugofem lägenheter, varav åtta skulle göras tillgängliga för hemlösa och dels uppförande av ett annat nytt hus med totalt femton lägenheter, varav sex enpersonslägenheter avsedda för personer som tidigare bott på härbärget. Alla bostäderna subventionerades som sociala bostäder. När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i att man på grundval av denna uppdelning av ansvaret skulle samar- beta med vanliga bostadsföretag och slutligen att självständigt boende i lägenheter (och inte på härbärgen) skulle fungera som ett slags erfarenhetsbaserad inlärning. Den styrande principen för stödåtgärderna var att de boende skulle bli självständiga. Projektets målgrupp var män14 som varit hemlösa länge och som hade allvarliga personliga och sociala svårigheter. Att inte välja ut en målgrupp med relativt goda chanser till integrering var ett med- vetet tillvägagångssätt redan från början av projektet. I stället in- riktade man sig på att välja ut personer som hade bott på härbärge eller som var särskilt missgynnade – perso- ner som det hade visat sig omöjligt att integrera med konventio- nella metoder. Ett av målen var att visa att en hög grad av social integrering kan uppnås även av hemlöshet och trots låg kapacitet för självhjälp eller brist på egna framtidsutsikter.15 Av de 21 före detta boende på härbärget som kunde klara av att bo i nybyggda lägenheter som hyresgäster vid slutet av 1996 hade en stor del () allvarliga hälsoproblem. Stödpersonalen uppskattar andelen missbrukare till mer än hälften. Andra slående aspekter är männens höga ålder (mer än hälften är ) och hur länge de varit hemlösa (). Nästan en femtedel av männen hade aldrig haft en egen lägenhet. Metoder för utvärdering och resultat då hyresgästerna flyttade in i sina lägenheter, lik- som , ombads socialarbetarna vid institutionen att ange för var och en av hyresgästerna om han besatt en mängd olika soci- ala färdigheter som fanns uppräknade på en lista, om han skulle kunna lära sig dessa färdigheter på medellång sikt eller om han behövde långvarigt stöd. Resultaten för de flesta färdighetsom- 14Eftersom alla de som var inblandade kom från ett härbärge för hemlösa män togs endast män med i projektet. 15Detta kan också vara en indikation på att följande bestämda uttalande av Avramov – även om det stämmer för många projekt – inte alltid gäller: De goda exempel som framhålls hämtas oftast från innovativa hjälpverksamheter som har som mål att återintegrera hemlösa i boende och arbete. Sådana hjälpverksamheter har i regel valt ut de lättaste klienterna. Det finns uppenbara nackdelar med detta. (Avramov 1998, s. 11) När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i rådena visade att fler hyresgäster klarade av de olika färdigheterna när de bott i lägenheterna och att behovet av stöd hade mins- kat över lag. Det fanns dock fortfarande områden som krävde be- tydande stödåtgärder, särskilt hälsovård, organisering av fritid och/eller dagliga rutiner, kontakt med myndigheter och ingripan- den i krislägen. Socialarbetarna bekräftade att de sociala färdigheterna hade ökat hos majoriteten av hyresgästerna, även om deras färdighetsprofiler sinsemellan var mycket olika. Totalt sett uppvisade bara två av de arton hyresgästerna en tillbakagång i sina färdigheter. Intervjuundersökningen av hyresgästerna själva visar att hälften av dem nu deltar i fler aktiviteter (trädgårdsarbete, djurskötsel, ut- flykter, promenader m.m.) än när de bodde på institutionen. Många av dem har täta sociala kontakter med personer som inte kommer från institutionen och i synnerhet de som bor i den nya byggnaden har utvecklat en intensiv kontakt med sina grannar. Alla utom en boende upplevde att deras situation väsentligt hade förbättrats i lägenheten jämfört med när de bodde på härbärget. De fördelar med att bo i lägenhet som mest betonades var den självständighet och frihet man har som hyresgäst – i motsats till hur det var att bo på härbärget där det var omöjligt att få vara ifred, där sanitära in- rättningar och nästan alla andra rum var gemensamma, där tilldel- ningen av fickpengar var mycket liten och där de boende inte fick bestämma själva och stod under ständig övervakning. De boende uppgav att de hade blivit lugnare, friare och mer självständiga, hade mer pengar och hade fått nytt umgänge. Eventuella försämringar som de nämnde rörde främst deras hälsotillstånd. Det kan allmänt sägas, med bara några få undantag, att situatio- nen för de flesta av hyresgästerna har förbättrats sedan de flyttade in i lägenheterna och att deras oberoende har ökat. Detta resultat, och det stödbehov som identifierats, bör ses mot bakgrund av att gruppen bestod av före detta hemlösa som befann sig i en ytterst svår situation vid projektets början. Vid slutet av utvärderingsperioden hade tre av de tjugoen boende avlidit, och ingen hade blivit uppsagd från sin lägenhet. En del hade problem med att betala hyran, det fanns också konflikter mellan hyresgästerna, och två hyresgäster blev tvungna att lämna sina lägenheter och tas in på en men återvände senare till sina lägenheter. Särskilda konflikter uppstod i de två lägenheter som var ämnade för två ensamstående. Dessa byggdes då om till lägenheter för endast en person. När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i 5.1.2Soziale Wohnraumhilfe och H 13-projektet Soziale Wohnraumhilfe är en förmedlingsbyrå som ur- sprungligen ingick i ett rådgivningscenter för ensamstående hem- lösa med särskilda svårigheter, vilket drevs av den kyrkliga hjälp- organisationen . Soziale Wohnraum- hilfe har som huvudsaklig uppgift att förmedla normala, separata lägenheter med vanliga kontrakt till ensamstående hemlösa genom att initiera nybyggnad eller ombyggnad av bostäder och att organi- sera sociala stödåtgärder om behov finns. Så långt det är möjligt hyr Soziale Wohnraumhilfe också befintliga bostäder och hyr ut dem i andra hand till hemlösa.