sou · GPB395d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Därmed blir det också möjligt för kommuner och landsting att inom ramen för en gemensam nämnd gemensamt fatta beslut i sådana frågor som annars enligt kommunallagens kompetensbestämmelser enbart kan handhas av den andra kommunen eller det andra , ex- empelvis frågor inom och hälso- och sjukvården.21 ger 3 kap. 3 a § kommunallagen möjlighet för kommu- ner och landsting att samverka genom en gemensam nämnd, men denna samverkan begränsas av att uppgifterna måste vara gemen- samma för de samverkande kommunerna och landstingen.22 Med en gemensam nämnd enligt förslag finns möjligheter för hälso- och sjukvården och att eta- blera gemensamt finansierade verksamheter inom exempelvis miss- brukarvården. anser att en sådan ordning är en viktig förutsättning för att kunna erhålla en fungerande samverkan mellan hälso- och sjukvård och kommunen. Den skisserade samverkan måste naturligtvis baseras på att det mellan parterna finns ett ge- mensamt förtroende och en gemensam målsättning. 21SOU 2000:114, s. 172. 22SOU 2000:114, s. 86; , och (1997), s. 120. vill i detta sam- manhang poängtera vikten av långsiktighet och att inte verksam- heter avbryts på grund av oenighet i finansieringsfrågan. 9 Kriminalvården och hemlösheten Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunför- bundet och gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter. 9.1Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårdsanstalt En viktig förutsättning för att intagna inte skall återfalla i ny brottslighet är att den sociala situationen är ordnad när de friges. Men trots denna vetskap är andelen bostadslösa bland anstaltskli- enterna hög jämfört med frivårdsklienterna. Var femte anstaltskli- ent som friges är bostadslös (jämfört av hela fri- vårdsklientelet), nära hälften har egen lägenhet (samma andel gäller för frivårdsklienterna i stort) och har annan sta- digvarande bostad (frivårdsklientelet ). Därtill kommer de som har tillfällig bostad och som således är att beteckna som hem- lösa enligt kommitténs definition, vilka av frivårdens totala antal klienter utgör . Klienter som kommer från ett utomeu- ropeiskt land uppger oftare än andra att de har stort behov av hjälp med att komma till rätta med sin sociala situation i samband med frigivningen.1 Både de som vistas på kriminalvårdsanstalt och frivårdsklientelet har alltså en mycket svag ställning på bostadsmarknaden. och vid kriminologiska institutio- nen, , har gjort en levnadsnivåundersökning om fångars levnadsförhållanden, vilken visar att av samtliga fångar 1 BRÅ (1998), s. 7, 13. var bostadslösa före frihetsberövandet. Av de bostadslösa hade mer än hälften varit utan fast bostad under . En hög andel hade blivit vräkt från sin bostad: bland män- nen var det , medan kvinnornas andel var avsevärt mycket högre ().2 () har slutfört projektet anstalt till livet i frihet, där syftet var att undersöka kriminal- vårdens arbete inför frigivning från anstalt. Undersökningen har omfattat 95 slumpmässigt utvalda klienter av en grupp på 557, per- soner vilka hade dömts till minst sex månaders fängelse och som skulle friges november–, och däref- ter ställas under övervakning efter frigivningen. Den första delen av undersökningen baserades på hur de intagnas sociala och personliga situation såg ut cirka en månad före frigivningen, och i vilken mån anstalterna hade varit behjälpliga att ordna upp den sociala situatio- nen inför frigivningen. av de intagna har uppgivit att de hade egen bostad, en tredjedel uppgav att de inte visste hur deras boendesituation skulle utvecklas för frigivningen. Övriga skulle bo hos sina föräldrar, dela bostad med någon annan som hade kontrakt eller vara inneboende.3 efter villkorlig frigiv- ning hade bostadssituationen förbättrats, vilket för övrigt var det enda område där det hade skett någon påtaglig förbättring sedan frigivningen. Enligt frivården hade något en egen bo- stad jämfört . var bostads- lösa. Den hjälp som frivården bidragit med gällde i första hand samarbete med för att ordna bostad och förmedling av kontakter om vart klienterna kunde vända sig för att söka bo- stad.4 9.2Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag I kartläggning av hemlösheten 1999 redovisar Soci- alstyrelsen resultatet av intervjuer med företrädare för kriminalvår- den, och bostadsföretag på olika orter runt om i Sve- rige. har på uppdrag av 2Nilsson & (1999). Undersökningen baseras på 411 intervjuer (362 män och 49 kvinnor). 3BRÅ (2000), s. 15. 4BRÅ (2001), s. 23. kompletterat dessa gruppvisa intervjuer med motsvarande under- sökning i . Av intervjuerna framkommer att i många av de aktuella kommunerna tror att det för en person som är frigiven är mycket svårt att på egen hand kunna ordna en bostad, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hy- resvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att de vill hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bo- stadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig för att hyra ut en lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om vederbörande har be- gått vålds- eller narkotikabrott. 9.3Alternativa vägar för att främja återintegration i samhället Två av projekten som fått ekonomiskt bidrag via har på olika sätt haft fokus på att underlätta utslussningen av fångar ut i samhället. (Kriminellas revansch i samhället) har påvisat bristerna i dagens samhälle där fångar som friges från fängelserna i värsta fall hamnar rakt ut på gatan: utan bostad, utan placering och utan hopp. i startade HVB-institutionen som delvis fungerar som ett halvvägshus med möjlig- het att ta emot § 34-placeringar. Fram har man haft 13 boenden på Lilla Gungan av vilka man be- dömer att det har skett en positiv förändring av livssituationen hos tio av dem. Det andra projektet som kommittén har stött ekonomiskt är i som bedrivit en verksamhet för att slussa frigivna interner tillbaka ut i samhället. Projektet bygger på att de präster, pastorer och diakoner som arbetar på fängelserna i Stor- skall hjälpa villkorligt frigivna att få ett människovär- digt liv som ansvarstagande medborgare med bostad, arbete och sociala relationer. Utöver dessa projekt kan det finnas skäl att kortfattat beröra den verksamhet som Basta Arbetskooperativ bedriver i , som har visat sig vara ett väl fungerande alternativ för fångar med miss- bruksbakgrund som är utan bostad och arbete. Verksamheten startade och sysselsätter ett 60-tal personer. Verksamheten vänder sig till missbrukare som nästan undantags- löst är kriminellt belastade. Många placeras på Basta via kriminal- vården, antingen i form av kontraktsvård eller s.k. § 34-placering, men verksamheten har även medgivits att ta emot människor som dömts till fängelse.5 I genomsnitt är mellan två och fem personer placerade från kriminalvården. Erfarenheten av dessa pla- ceringar är lika positiva jämfört med de som frivilligt söker sig till Basta. Hälften av de personer som placerats genom kriminalvårdens försorg stannar kvar efter det att straffverkställigheten är avslutad. har dessa status som lärlingar och betalar eller kriminalvården en viss dygns- avgift. Lärlingen erhåller bostad och arbete, och som motprestation skall denne hålla sig drogfri och aktivt delta i arbetet på Basta. Samtliga lärlingar erbjuds yrkesutbildning. Efter det första inle- dande året kan lärlingen välja att stanna kvar i gemenskapen, samti- digt som remittentens betalningsansvar upphör. 9.4Internationella erfarenheter: exemplet genomförde vid en studie av fängelsedömda fångar i , såväl före som efter frigivningen.6 Utifrån intervjuerna när fångarna var intagna framkom bland annat följande: N Vissa interner förlorade sin bostad i onödan på grund av ineffektiv praxis. N Socialt stöd var en avgörande faktor för i vilken mån interner- na behöll sina bostäder. N Det fanns inga insatser med målet att underlätta för internerna att hålla kontakten med sina familjer. Efter frigivningen visade det sig bland annat följande: N De som dömts till mindre än tolv månaders fängelse drabba- des ofta av svängdörrssyndromet: de kom tillbaka till fäng- 5Kontraktsvård är en särskild form av skyddstillsyn som innebär att vederbörande i stället för ett fängelsestraff får vård eller behandling enligt en särskild plan som domstolen fastställer. S.k. § 34-vistelse utgår från 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, enligt vilken en intagen kan vistas utanför anstalten på behandlingshem, utbildning etc. Placeringen sker normalt i slutet av verkställighetstiden. 6Detta avsnitt baseras på studie The housing needs of ex-prisoners (1996). elset på grund av en rad olika problem – dåligt boende, dåligt socialt stöd, inget arbete. N Sedan lagen Criminal 1991 började tillämpas har samhället inte finansierat eftervård av personer som dömts till mindre än tolv månaders fängelse. N Före detta interner ansågs inte tillhöra kategorin utsatta (vulnerable) inom ramen för lagen Housing Act 1985 och pri- oriterades av den anledningen inte i fråga om anskaffande av ny bostad. N Det boende som erbjöds före detta interner var i allmänhet på härbärgen, men av olika skäl var många ovilliga att accep- tera en härbärgesplats. Personalen inom kriminalvården och de före detta internerna hade olika åsikter om den boendeinformation som tillhandahölls inom fängelsesystemet. Åtgärderna för att ordna boende motsvarade inte behovet, och de personer som förlorat sin bostad under fängelseti- den hade sällan goda erfarenheter av tiden efter frigivningen. Det var inte särskilt vanligt att fängelspersonalen tyckte att det var viktigt för internerna att behålla sina eventuella bostäder fram till frigivningen. I stort sett gick fängelsepersonalens strategi ut på att lägga över alla boendeproblem på övervakaren utanför fängelset. Sedan lagen Criminal 1991 började tillämpas har emellertid övervakarna på fältet inte haft något lagstadgat ansvar gentemot före detta fångar som inte omfattas av ett övervaknings- förordnande (supervision order). Detta innebär normalt att de som avtjänar ett straff mindre än inte erbjuds någon hjälp. Ansvaret för dessa personer har därigenom åter kommit att åvila fängelsepersonalen. En del övervakare på fängelserna har lämnat ifrån sig ansvaret för boendefrågan till andra personalkategorier, exempelvis socialarbe- tare och företrädare för välgörenhetsorganisationen (). De insatser som gjordes av dessa personer var i stor utsträckning beroende av deras personliga inställning till internernas behov och på den allmänna andan på respektive fängelse – två faktorer där skillnaderna mellan de undersökta anstalterna var enorma, särskilt mellan mans- och kvinnofängelserna. En del av de berörda personerna tog sitt nya ansvar på allvar: de upprättade register över bostäder och gjorde stora ansträngningar att ordna boende för interner som snart skulle friges. Andra var däremot övertygade om att alla internerna hade ett hem att åter- vända till och att det därför inte fanns något behov av att hjälpa dem att hitta bostäder. Det var sällsynt att fångarna uppgav att de hade fått hjälp av någon som arbetade på fängelset. För flertalet som hade fått hjälp att hitta en bostad var det övervakaren på hem- orten som hade bistått dem. Många av de som driver härbärgen i den frivilliga sektorn medgav att de före detta internerna inte gärna ville bo på härbärge. En del var inriktade på att erbjuda härbärgen av traditionellt snitt, där de kunde ge de boende ett omfattande stöd eftersom en stor del av finansieringen var nära knuten till bostadsbidrag för villkorligt fri- givna (PAG, probation accomodation grant). För att få denna finan- siering måste härbärgena ha en beläggning på , vilket visade sig vara svårt att uppnå eftersom de berörda personerna föredrog andra typer av boenden som gav större möjlighet till ett eget privatliv och mindre kontakt med andra före detta. De härbärgen inom den frivilliga sektorn som tillhandahöll en hög stödnivå fick också den mest omfattande lagstadgade finansie- ringen, vilket kan medföra att de organisationer som driver dem inte så gärna vill ändra inriktningen. En del frivilligorganisationer ansåg dock att deras framtid låg i att erbjuda den typ av boende som de före detta internerna själva ville ha: utan undantag ett eget, avskilt boende där de kunde känna sig ostörda och oberoende. uttalade många före detta fångar att de behövde någon form av stöd, så att de kunde känna sig säkra på att de skulle kunna få hjälp om de råkade i svårigheter. Av de 61 före detta interner för vilka boenderesultatet var känt hade 23 behållit sin bostad i fängelset. De interner som ägde sin bostad var upprörda över vad de ansåg vara diskriminering: medan hyresgästerna bland internerna fick bostadsbidrag under fängelsevistelsen och på så sätt kunde behålla sina bostäder, erhöll de som ägde sin bostad inte något motsvarande ekonomiskt stöd. En del andra interner som hade återvänt till sina tidigare bostäder höll på att förlora dem, oftast på grund av att deras förhållanden med partners hade brutit samman till följd av fängelsevistelsen. Av de 49 före detta interner som kontaktades för en uppfölj- ningsintervju hade 27 förlorat sin bostad under fängelsevistelsen. Av de tolv personer varsboenderesultat var känt men som det inte hade gått att få tag på, hade tio blivit av med sin bostad. Om detta kan extrapoleras till de återstående 103 personer som uppgivit adresser men som inte hade kunnat nåss, skulle det tyda på att av frigivna intern riskerar att bli av med sin bostad. har noterat betydande hinder i arbetet att återintegrera frigivna från fängelserna, trots att framgångsrika in- satser inom detta område är en väsentlig brottsförebyggande åt- gärd. De insatser som är mest centrala rör frågan om bostads- och arbetssituationen. Kommittén anser att det vore värdefullt om och gemen- samt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kri- minalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter. Vissa kommuner utger ekonomiskt bistånd till hyreskostnader för personer som har dömts till fängelse (upp ), vilket kommittén vill framhålla som en vik- tig förebyggande insats för att undvika hemlöshet. Kommittén rekommenderar arbetsförmedling och socialtjänst att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa. 10.1Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden Människor som tvingas leva med extremt osäkra och instabila bo- stadsförhållanden har också begränsade möjligheter att få och behålla ett arbete. Många i gruppen långva- rigt hemlösa har som sin främsta försörjningskälla annat än för- värvsarbete: socialbidrag, sjukbidrag eller förtidspension. Av FoU- enhetens årliga kartläggning av antalet hemlösa i fram- går att andelen som uppbär lön av förvärvsarbete har minskat på- tagligt (från 1999), medan andelen med sjukbidrag/förtidspension har ökat från . Andelen med socialbidrag har minskat obetydligt (från ). av de personer med arbetshandikapp eller en ned- satt arbetsförmåga som stod utanför arbetskraften, var förtidspensionerade (Ds 2000:69). Bland företrädesvis långva- rigt hemlösa torde det vara en hög andelen som är förtidspensione- rade, uppbär sjukbidrag eller socialbidrag. Men nedsatt arbetsför- måga behöver inte nödvändigtvis vara en generell och livslång be- Genom ett aktivt samhällsstöd skulle många kunna återintegreras i samhället och därmed också i arbetslivet. Många människor som är långvarigt hemlösa har tidigare haft ett arbete. Engelska studier av livet före hemlösheten har visat att de flesta hemlösa män har förvärvsarbetat men att de haft ett instabilt arbetsliv. Exempelvis hade inte kunnat behålla ett arbete längre än (Stark m.fl. 1989). Det finns be- tydande skillnader i utbildningsnivå mellan hemlösa och personer med fast bostad: majoriteten av de hemlösa har bara haft okvalifice- rade arbeten (1984, Stark m.fl. 1989). På grund av den minskade efterfrågan på okvalificerad arbetskraft löper dessa per- soner särskilt stor risk att bli arbetslösa. För många i gruppen långvarigt hemlösa är vägen från en instabil och otrygg livssituation till bostad och arbete oändligt lång. anordnar många kommuner särskild arbetsträning för långvarigt arbetslösa, även om många bland långvarigt hemlösa inte har varit registrerade arbetslösa. Målsättningen för åtskilliga kan vara en ordnad daglig sysselsättning inom ramen för en fungerande social vardag, även om det inte är liktydigt med förvärvsarbete. För andra kan olika typer av skyddat arbete komma ifråga. Situation projekt som vänder sig till hemlösa visar att många bland dem trots allt besitter en ar- betsförmåga. Basen för verksamheten är tidningsförsäljningen. fanns 76 registrerade tidningsförsäljare, av vilka ett femtiotal har kontakt med och besöker Situations . Även om projektet har bedrivits i liten skala , an- ser kommittén att det är ett lovvärt initiativ och att det visar på vikten av att samhället prövar alternativa vägar i rehabiliteringen och integreringen av långvarigt hemlösa. För att på bred front nå resultat är det också väsentligt att i högre grad engagera arbetsförmedlingen i arbetet med att återinteg- rera hemlösa i samhället. Kommittén rekommenderar därför ar- betsförmedlingen och i kommuner med många hemlösa att på lokal nivå genomföra projekt som syftar till att be- reda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. 10.2Samordnings- och samverkansvinster med Socsam I sex av landets kommuner bedrivs en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäk- ring, hälso- och sjukvård och socialtjänst – Socsam. sam är att åstadkomma en effektivare samordning mellan huvud- männens resurser, så att risken för att klienten eller patienten skall falla mellan stolarna minimeras. Huvudmännen i vart och ett av de sex försöksområdena har därför bildat en gemensam politiskt tillsatt ledningsnämnd med uppgift att styra och leda verksamhe- terna. har uttalat att sam- hällets resurser måste utnyttjas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd, särskilt när det är fråga om personer med sammansatta problem. Många människor riskerar annars att hamna i en gråzon, när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. /---/ Det är därför angeläget att samarbete mellan alla berörda myndigheter kommer till stånd vid rehabilitering av personer med sammansatta behov. Utskottet an- ser därför att regeringen bör återkomma till riks- dagen med förslag om en finansiell samordning som omfattar soci- alförsäkringen, hälso- och sjukvården, och arbets- marknadsmyndigheterna. understödjer socialförsäkringsutskot- tets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa. 11 Vräkning – utveckling och praxis Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyres- värdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av uppgifter och ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning grans- kar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyres- avier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser. uppgick antalet verkställda avhysningar till drygt 2 000 . Antalet ökade sedan kraftigt och uppgick un- der och fram till cirka 5 000 . Både antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar ökade mycket kraftigt . uppgick antalet verkställda avhysningar till cirka 7 500 för att därefter minska i antal. var antalet drygt 5 000, vilket var det lägsta antalet . Men var detta en nivå som vida översteg 1980-talets. förekom det dittills högsta antalet verkställda avhysningar : 5 057. Sistnämnda antal överensstämmer nästan exakt med antalet verkställda vräkningar . Andra samverkande faktorer som har betydelse är arbetslöshe- tens storlek och den försämring i ersättningsnivån som skett i soci- alförsäkringssystemet. De realt stigande hyrorna drabbar hushållen olika beroende på deras inkomster och initiala boendestandard och Vräkning – utveckling och praxis hyresnivå; värst drabbas de hushåll som har hög bostadskonsum- tion i kombination med låga inkomster. Det finns, betonar (2000), marginella grupper på bostadsmarknaden som är inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till deras låga inkomster och utan nämnvärda möjligheter att minska dessa utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende.1 Sistnämnda hushåll tillhör därmed en påtaglig riskgrupp för att drabbas av bostadslöshet och hemlös- het. Om vi enbart studerar perioden januari – augusti (1999–2001) kan vi notera en kraftig minskning av antalet registrerade avhysningar medan antalet verkställda faktiskt har ökat något . Antal registrerade/verkställda avhysningar, januari – –2001 1999 (jan – aug) 2000 (jan – aug) 2001 (jan – aug) Men den alltjämt höga avhysningsnivån kan också, som Bostadspo- litiska utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande , ses mot bakgrund av att många kommunala och privata bostadsföretag av fastighetsekonomiska skäl började tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder, och att en hy- resskuld leder snabbare till vräkning.2 11.2Vem vräks – och vilka får bo kvar? En väsentlig fråga i sammanhanget är: Vilka människor vräks och vilka får bo kvar? Denna fråga har på uppdrag av studerats av forskaren vid sociologiska institutionen, . I slutbetänkandets separata bilagedel återges rapporten i sin helhet. I det följande skall enbart 1Turner (2000), s. 21. 2SOU 1996:156, s. 250. Vräkning – utveckling och praxis pekas på några intressanta resultat i rapport, vilken av- ser förhållandena i ett antal kommuner. En av intervjupersonerna för ett bostadsföretag förefaller upp- fatta det som legitimt att vräka dem han definierar som problem- hushåll, men däremot inte normala hyresgäster och i synnerhet inte, som han säger, normalfamiljer. En av de intervjuade repre- sentanterna för ett kommunalt bostadsföretag har gjort en under- sökning av vilken typ av störningar som förekommer oftast. Han kom fram till att den absolut vanligaste störningen som hyres- gäster anmälde var ungdomar som hade haft fest och spelat hög musik och därmed stört andra hyresgäster om nätterna. är det mycket ovanligt att ungdomar vräks eftersom både hyresvärd och hy- resgäster i området har överseende med ungdomar som har fest. Denna person har upprättat ett eget störningsregister som används för att kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som vi inte vill ha in och för att dokumentera bevis som hyresvärden kan använda om, eller när, han vänder sig till tingsrätt eller hyresnämnd i syfte att vräka hyresgästen. Hyresvärdarna tycks ha skapat sig en bild av att det å ena sidan finns normala hyresgäster, å andra sidan felaktiga hyresgäster. De fel- aktiga är det legitimt att avhysa som hyresgäster och – om de uppträ- der som bostadssökande – att avvisa. Dessa uppfattas som problem för företaget, respektive som en risk som bostadsföretaget vill eliminera genom sin gränskontroll.