sou · GPB393 · 2002-01-01 00:00:00 — skall enligt 1 a § förundersökningskungörelsen (1947:948, FuK) dokumenteras. Det skall också framgå vem som har fattat beslutet. Det vanligaste är att det är polismyndigheten som inleder för- undersökningen. Det blir då också polismyndigheten som leder den. Enligt bestämmelsen skall åklagaren ta över ledningen av för- undersökningen när någon är skäligen misstänkt för brottet och saken inte är av enkel beskaffenhet. Även i andra fall skall åklagaren ta över förundersökningsledar- skapet, när detta är påkallat av särskilda skäl. I den bedömningen kan många faktorer ha betydelse, t.ex. juridisk komplexitet, kom- petens hos de inblandade tjänstemännen samt effektivitet och tids- vinst inför senare beslut om tvångsmedel, i åtalsfrågan och med tanke på utförandet av åtalet. En av åklagare inledd förundersök- ning kan vidare lämnas över till polismyndigheten därför att saken är av enkel beskaffenhet. I de polisledda förundersökningarna finns en skyldighet enligt 2 § FuK för undersökningsledaren att hålla åklagare underrättad om utredningen. Hur omfattande den skyldigheten är beror på om- ständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. på brottets beskaffenhet. Bestämmelsen kom till för att skapa en möjlighet för åklagaren att rent faktiskt utöva sin rätt enligt 23 kap. 3 § RB att ta över förun- dersökningsledningen om det finns särskilda skäl för det (SOU 1992:61 s. 292). Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet och skall enligt 1 a § FuK se till att utredningen bedrivs ef- fektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. I förundersökningsledarskapet ingår ansvaret för vilka utredningsåt- gärder som behöver vidtas, ett ansvar för på vilket sätt åtgärderna genomförs och hur prioriteringen sker mellan olika åtgärder. Uppgifterna är i grunden desamma oavsett om det är polismyn- digheten eller åklagaren som leder förundersökningen. I grova drag kan undersökningsledarens uppgifter beskrivas på följande sätt; ·att dra upp riktlinjer för utredningsarbetet, ·att besluta om tvångsmedel och andra åtgärder som kommer an på undersökningsledare, ·att fortlöpande följa utredningsarbetet, göra bedömningar och ge direktiv för fortsatta åtgärder, och ·att utöva kontroll över att utredningen bedrivs effektivt och ratio- nellt och tillgodose krav på objektivitet och på värnande av enskilda rättssäkerhetsintressen. På åklagare som undersökningsledare ankommer dessutom ·att fortlöpande bedöma juridiska frågor av sådan karaktär att de bör prövas av åklagare, ·att hantera frågor som kräver domstolsmedverkan, ·att besluta om tvångsmedel i de fall det ankommer på åklagare, ·att överväga förundersökningsbegränsning i de fall det ankommer på åklagare och ·att besluta i åtalsfrågan. Vad som skall anses som mål av enkel beskaffenhet enligt 23 kap. 3 § RB har inte preciserats av lagstiftaren. RÅ har efter samråd med RPS utfärdat det s.k. fördelningscirkuläret (RÅFS 1997:12 och FAP 403-5). Där ges allmänna råd om ledningen av förundersök- ning i brottmål. En målsättning är att polismyndigheten skall vara förundersökningsledare i ärenden med vardagsbrottslighet och att åklagarna skall koncentrera sina krafter på mer komplicerade ären- den (se bl.a. prop. 2001/02:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.4.1). I för- delningscirkuläret ges riktlinjer i vilka typer av ärenden som polis- myndigheten respektive åklagaren skall vara förundersökningsleda- re. Detta sker också genom lokala överenskommelser. När åklagaren leder förundersökningen får han vid verkställan- det av undersökningen anlita biträde av polismyndigheten och uppdra till en polisman att vidta viss åtgärd (23 kap. 3 § andra stycket RB). Först måste dock polismyndigheten ha ställt polis- mannen till åklagarens förfogande. är alltså inte skyldig att lämna det biträde som begärs. Regeln tar sikte enbart på undersökningsledarens funktion i en enskild förundersökning. En vägran måste grundas på t.ex. resursskäl och inte på inriktningen av förundersökningen (Fitger, 2, s. 23:19 och SOU 1992:61 s. 286). En polisman får hålla förhör och vidta andra betydelsefulla utred- ningsåtgärder, t.ex. en brottsplatsundersökning, även om förunder- sökning inte har hunnit inledas (23 kap. 3 § tredje stycket RB). Det brukar benämnas förstahandsåtgärder och primärutredning. Enligt 3 a § FuK måste den polis som ingriper mot brott eller kommer till en brottsplats vidta förstahandsåtgärder, alltså de ut- redningsåtgärder som är möjliga att vidta redan på plats. Motivet är att det såväl från utredningssynpunkt som för att påskynda förfa- randet är av stort värde att möjliga utredningsåtgärder företas i nära anslutning till brottet. Det finns stora rationaliseringsvinster i att utredning sker direkt på plats (SOU 1992:61 s. 373). Polisen skall alltså höra t.ex. misstänkta, målsägande och vittnen så fort som möjligt efter att brottet har begåtts. Bestämmelserna är tillämpliga enbart om behörig undersök- ningsledare inte har hunnit träda in. Sedan åtgärderna har vidtagits har polismannen skyldighet att anmäla dessa till den som har rätt att leda förundersökningen. Den personen får då besluta om för- undersökning skall inledas. Polismannen kan då inte längre företa någon åtgärd på eget ansvar. Förundersökningar består ofta till största delen av förhör. Det är en medborgerlig skyldighet att stå till förfogande för förhör under förundersökning (jfr SOU 1992:61 s. 275). Under förundersökning får förhör hållas med var och en som antas kunna lämna upplys- ningar av betydelse för utredningen (23 kap. 6 § RB). I stället för förhör får skriftliga berättelser infordras (se 8 § FuK, JO 1997/98 s. 159 samt beslut , dnr 4766-1999 och 1849- 2000). Den som skall höras skall kallas till förhöret, om det inte är olämpligt. Även i övrigt skall som huvudregel tiden och platsen för förhöret bestämmas så att det medför minsta olägenhet för den som skall höras (5 § FuK). Förhör hålls ibland på telefon eller i den hördes bostad. Undersökningsledaren bestämmer vilka som får närvara vid för- hör (23 kap. 10 § RB). Förhörsvittne skall närvara om det är möj- ligt. Beroende på omständigheterna får dessutom försvarare, målsä- gandebiträde och vårdnadshavare närvara. Undersökningsledaren får förordna att vad som har förekommit vid förhör inte får uppen- baras. Den misstänkte, försvararen eller målsägandebiträdet får un- der vissa förutsättningar ställa frågor till den som hörs (23 kap. 11 § RB). Under förhör är det inte tillåtet att använda oriktiga uppgif- ter, hot, förespeglingar om särskilda förmåner eller andra otillbörli- ga metoder. Den hörde måste även få vanliga måltider och nödvän- dig vila. Den som hörs under förundersökning har ingen sanningsplikt. Undersökningsledaren har därför enligt 23 kap. 13 § RB möjlighet att begära vittnesförhör inför domstol under förundersökning. krävs att utredningen har fortskridit så långt att någon kan skäligen misstänkas för brottet och att den som vid ett eventuellt åtal skulle vara skyldig att vittna, vägrar att yttra sig angående någon omstän- dighet som är av vikt för utredningen eller att det annars är av syn- nerlig vikt att personen hörs som vittne. Så kan vara fallet om nå- gon t.ex. lämnar uppenbart oriktiga uppgifter. Bestämmelsen syftar till att förundersökningsledaren skall få fram material för bedöm- ningen av åtalsfrågan (jfr 9 § FuK). Åklagare skall inträda som för- undersökningsledare när ett sådant vittnesförhör aktualiseras under förundersökningen (RÅFS 1997:12 och FAP 403-5). I avsnitt 5.2 redogörs får tvångsåtgärderna hämtning och med- tagande till förhör samt kvarstannande för förhör. 2.6Underrättelse om misstanke m.m. För att en misstänkt på olika sätt skall kunna ta till vara sin rätt, t.ex. genom att anlita försvarare, skall den som är skäligen miss- tänkt för ett brott underrättas om misstanken mot honom. Hur preciserad misstanken måste vara till detaljer beror helt på omstän- digheterna i det enskilda fallet. En underrättelse bör dock innehålla så konkreta uppgifter som möjligt om vad misstanken omfattar och om vad för slags brott det är fråga om (JO 1989/90 s. 60 och Eke- löf, Rättegång V, 6 uppl., s. 109). Underrättelsen kan lämnas muntligen eller skriftligen. Enligt 23 kap. 18 § första stycket RB behöver en underrättelse inte ges förrän den misstänkte skall höras. En skyldighet att ordna ett förhör så snart någon kan misstänkas för ett brott finns där- emot inte. Det kan alltså förflyta från det att misstanken uppkommer till dess att den misstänkte underrättas. Detta bör dock göras så tidigt att det finns en möjlighet för den misstänkte att faktiskt ta till vara sin rätt. Den misstänkte skall också få underrättelse om att han har rätt att anlita biträde av försvarare eller att få en offentlig försvarare förordnad för sig. Detta framgår av 12 § FuK. Ytterligare bestämmelser om underrättelse av misstanke finns i 9 § tredje stycket FuK (vid begäran om vittnesförhör under förun- dersökningen) samt i 24 kap. 9 § (vid gripande och anhållande), 25 kap. 4 § (vid reseförbud), 27 kap. 13 § (vid beslag) och i 28 kap. 9 § RB (vid husrannsakan). Protokollet har en stor betydelse under en förundersökning. Det tjänar bl.a. som underlag för beslutet i åtalsfrågan och för åklaga- rens förberedande av sin talan. Det ger vidare den misstänkte och hans förvarare möjlighet att granska de omständigheter och bevis som åberopas mot den misstänkte. Att det skall finnas ett förundersökningsprotokoll framgår av 23 kap. 21 § första stycket RB. I protokollet skall det som är av bety- delse för utredningen antecknas och ge en trogen bild av detta. Det är viktigt att det i protokollet antecknas uppgifter som även är till fördel för den misstänkte. Objektivitetsprincipen i 23 kap. 4 § RB måste iakttas. Protokollet ger på det sättet möjlighet att bedöma bl.a. förundersökningens förlopp, grunden för olika åtgärder och vem som har fattat olika beslut. Det utgör också grunden för beslut i åtalsfrågan och får betydelse för domstolens planering av huvud- förhandlingen, prövning av åtalet och andra beslut vid rättegången. Protokollet skall ha fått sin slutliga utformning innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan och behöver inte vara sammanhängande för hela förundersökningen. En uppdelning kan alltså ske på skilda avsnitt. Närmare och detaljerade bestämmelser om vad förundersök- ningsprotokollet skall innehålla finns i 20-23 § FuK. I 23 kap. 21 § andra stycket RB finns särskilda bestämmelser om uppteckning i förundersökningsprotokollet av förhör. Den som har hörts skall få uppteckningen av utsagan uppläst eller på annat sätt få tillfälle att granska den för att kunna göra invändningar mot den. Uppteck- ningen och granskningen skall ske innan förhöret är avslutat eller därefter, om förhöret är omfattande eller be- handlar komplicerade saker. Efter granskningen får uppteckningen inte ändras. En invändning från den hörde som inte föranleder nå- gon ändring måste antecknas. Efter att åklagaren har beslutat om åtal har den misstänkte och försvararen rätt att få en avskrift av protokollet eller anteckningar- na från förundersökningen. Det framgår av 23 kap. 21 § fjärde stycket RB. Den bestämmelsen omfattar i princip även sådant ma- terial som har ansetts betydelselöst och därför har gallrats bort ur förundersökningsprotokollet. Även om det bedrivs en formell förundersökning kan kravet på do- kumentation i vissa fall vara mer begränsat än annars. Det gäller enligt 23 kap. 21 § tredje stycket RB i vad som kallas mindre mål. Då är det tillräckligt att det förs kortfattade anteckningar, s.k. för- undersökningsanteckningar, över det väsentliga som har förekom- mit vid förundersökningen. Enligt 24 § FuK får 23 kap. 21 § tredje stycket RB tillämpas om brottet kan antas inte föranleda annan påföljd än böter och förun- dersökningen är av mindre omfattning. Vad som stadgas om förundersökningsprotokoll gäller då i tillämpliga delar. De formella reglerna i 23 kap. RB skall alltså iakttas även när detta förfarande tillämpas. Effektivitetsvinsten och förenklingen består i att något formellt protokoll inte behöver sättas upp. En utsaga behöver inte återges i annan form än att förhörsledaren lämnar en redogörelse för det väsentliga innehållet. Redogörelsen behöver inte heller granskas av den hörde. Innan åtal väcks skall den misstänkte och hans försvarare i princip ha fått tillfälle att ta del av hela utredningen. Den misstänkte har enligt 23 kap. 18 § första stycket RB också rätt att ange den utred- ning som han anser önskvärd och i övrigt anföra vad han anser vara nödvändigt. En underrättelse om detta skall lämnas eller sändas till den misstänkte och hans försvarare. Eftersom den misstänkte och försvararen skall ha del av allt material behöver en underrättelse av det nu berörda slaget ske genom slutdelgivning (se Fitger, Rätte- gångsbalken 2, s. 23:65). Det är tillräckligt att de underrättas om rätten att ta del av utredningen och om när och hur detta kan ske. Underrättelsen till den misstänkte skall delges honom i vissa fall enligt 12 a § FuK. Det gäller när det för brottet är föreskrivet svå- rare straff än fängelse . JO har uttalat sig om formerna för slutdelgiv- ning, t.ex. JO 1996/97 s. 64 och 72, 1997/98 s. 164 samt beslut , dnr 4766-1999 och 1849-2000. Den misstänkte och försvararen har därefter rätt att få skäligt rådrum för att överväga situationen och vidta de åtgärder som anses lämpliga. Det är först efter detta som åtal får beslutas. tänkte och försvararen har också rätt att fortlöpande under utred- ningen ta del av vad som kommer fram, om förundersökningsleda- ren bestämmer att detta lämpligen kan ske. Skulle den misstänkte eller hans försvarare anse att utredningen behöver kompletteras i något avseende, kan de begära detta och få det utfört, om det kan antas vara av betydelse för undersökningen. Prövningen görs av förundersökningsledaren, som måste motivera ett eventuellt avslag på en sådan begäran (23 kap. 18 § andra stycket RB). I förundersökningsprotokollet skall det antecknas att underrät- telse har lämnats. Vidare skall det noteras om den misstänkte eller dennes försvarare framställt något önskemål om kompletterande utredning eller om de i övrigt velat anföra något (20 § andra stycket FuK). Den misstänkte har också enligt 23 kap. 19 § RB möjlighet att sedan utredningen är slutförd begära hos domstol att den skall kompletteras. Domstolen kan då besluta att förelägga åklagaren att genomföra en komplettering (45 kap. 11 § RB). Detsamma gäller om rätten skulle anse att förundersökning behövs i de fall där en sådan inte har genomförts, t.ex. med stöd av 23 kap. 22 § RB, dvs. den förenklade utredningsformen. Det vanligaste är dock att den misstänkte begär prövning av åklagares beslut hos överåklagaren. Innan åklagaren fattar beslut om ett eventuellt åtal kan han ha ett sammanträde med den misstänkte och försvararen, om det skulle vara till fördel för åtalsbeslutet eller handläggningen i stort (23 kap. 18 § tredje stycket RB). Detta kan bli aktuellt särskilt när utredningen är omfattande eller svårbedömd. 2.10Tullverkets och skattemyndighetens brottsutredningar När det gäller och skattemyndighetens brottsutred- ningsverksamhet hänvisar vi till avsnitt 4.6. 3Utredning enligt 23 kap. 22 § RB Som ett undantag från regeln att brottsutredningar skall göras i förundersökningens form föreskrivs i 23 kap. 22 § RB att en förun- dersökning enligt bestämmelserna i 23 kap. RB inte behöver genomföras, om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och brottet inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Här blir det alltså fråga om en sannolikhetsbedömning i det enskilda fallet i åtals- och påföljdsfrågorna. Den förenklade utredningsformen kan användas även i fråga om brott där fängelse ingår i straffskalan. Förundersökning är enligt bestämmelsen inte heller nödvändig för förseelser i rättegången och brott inför rätten eller när åklaga- ren utvidgar väckt åtal. Dessa fall kommer i stort sett inte att berö- ras vidare i betänkandet. Bestämmelsen om utredning enligt 23 kap. 22 § RB har funnits sedan RB trädde 1948. Processlagberedningen anförde följande i sitt förslag till rättegångsbalk (SOU 1938:44 s. 295 f.). Beträffande vissa brott synes ej vara nödvändigt, att i alla fall förundersökning enligt de i detta kapitel meddelade bestäm- melserna äger rum. Särskilt är detta fallet i fråga om ringare brott, vilka ej enligt lag kunna föranleda svårare straff än bö- ter. Ofta är här utan vidare klart, vem som har förövat brot- tet, och någon särskild utredning erfordras ej. För att förundersökning skall kunna underlåtas måste dock läget vara sådant, att tillräckliga skäl för åtal ändock fö- religga. Regeringen nämnde i prop. 1994/95:23 (s. 75) att systemet med förenklad utredning har visat sig inte vara förenat med några olä- Utredning enligt 23 kap. 22 § RB genheter och att det tvärtom framstår som en praktisk lösning som i hög grad befrämjar snabbheten i förfarandet. Regeringen framhöll även dels att den omständigheten att brottsutredningen genomförs på ett förenklat sätt enligt 23 kap. 22 § RB inte innebär något un- dantag från kravet på att brottet skall utredas, dels att den miss- tänkte själv, genom sin inställning i skuldfrågan eller genom att be- gära kompletterande utredningsåtgärder, i hög grad kan påverka om en formell förundersökning skall genomföras. Bestämmelsen tar i första hand sikte på situationer där brottet kan utredas direkt på platsen för ett ingripande men kan också an- vändas i situationer som t.ex. när den misstänkte erkänner och det finns förutsättningar att utfärda strafföreläggande eller ordningsbot. Paragrafen medger att förundersökning inte genomförs. Det är dock alltid tillåtet att genomföra en sådan. Bestämmelsen i 23 kap. 22 § RB är alltså fakultativ. Om omständigheterna kräver det, kan det senare göras en förundersökning enligt vanliga regler. Åklaga- ren kan också få ett föreläggande från rätten enligt 45 kap. 11 § och 46 kap. 12 § RB att genomföra en förundersökning. Som sagt innebär bestämmelsen inget undantag från kravet på utredning som sådan. Reglerna om åtalsplikt påverkas inte och ut- redningen måste ge ett tillräckligt underlag för prövningen av skuld- och påföljdsfrågorna. Samma objektivitetskrav som under en formell förundersökning måste anses gälla. Beträffande formerna för förhör och inhämtande av annan utredning kan reglerna om förundersökning tillämpas analogt (SOU 1992:61 s. 362). JO har uttalat att en grundläggande förutsättning för att man med stöd av 23 kap. 22 § RB skall kunna utreda brott i förenklad form får anses vara att förhållandena är sådana, att den enskildes berättigade krav på rättssäker handläggning av utredningen inte åsidosätts. JO har också sagt att det förenklade förfarandet är väl lämpat för utredning direkt på platsen av enkla, klart iakttagbara och ostridiga händelseförlopp, där det subjektiva rekvisitet typiskt sett inte vållar några problem. JO nämnde som exempel på sådana brott olovlig körning och förseelser av olika slag mot trafikförfatt- ningarna. JO menade vidare i det s.k. snattefonbeslutet (JO 2000/2001 s. 137) att utredning enligt 23 kap. 22 § RB generellt sett är mindre väl ägnat för utredning av brottsbalksbrott, eftersom man där ofta möter rättsliga problem av olika slag. Detta menade JO särskilt gällde vid snatterier eftersom sådan brottslighet i många fall kan vara juridiskt komplicerad. Utredning enligt 23 kap. 22 § RB RPS har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handlägg- ningen av brottmål utan förundersökning (FAP 404-1). Där anges i föreskriftsform att en polisman som ingriper mot brott eller annars kommer till platsen för ett brott eller tar upp en anmälan om brott, skall bedöma om förundersökning bör inledas eller om brottet kan utredas utan formell förundersökning. Om brottet kan antas för- anleda böter och utredningen kan färdigställas direkt på platsen, skall detta ske, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda enligt 23 kap. 22 § RB. Därefter ges i allmänna råd exempel på omständig- heter som medför att en formell förundersökning normalt bör in- ledas, nämligen att den misstänkte är , att hans in- ställning i skuldfrågan är oklar, att det av annat skäl behövs ytterli- gare utredning eller att det förekommer skadeståndskrav som krä- ver utredning. 3.2Formella skillnader mot förundersökning De formella skillnader som finns mellan förundersökning och ut- redning enligt 23 kap. 22 § RB kan i huvudsak sammanfattas i tre punkter. För det första finns formellt ingen skyldighet att i den förenklade utredningsformen underrätta den misstänkte om misstanke om brott på det sätt som stadgas i 23 kap. 18 § första stycket RB under förundersökning. I 25 § FuK anges att det i en sådan förenklad ut- redning ändå bör framgå av polisrapport eller annan liknande hand- ling om den misstänkte erkänner eller förnekar gärningen. JO me- nar därför att bestämmelserna förutsätter att den misstänkte, också vid ett utredningsförfarande enligt 23 kap. 22 § RB, underrättas om misstanken, även om någon formell delgivning inte behöver ske (se JO:s beslut i ärende dnr 4614-1999). RPS har i föreskriftsform förordnat att det i en utredning enligt 23 kap. 22 § RB skall framgå bl.a. om den misstänkte erkänner eller förnekar gärningen (FAP 404-1 4 §). Utredning enligt 23 kap. 22 § RB För det andra finns den formella skillnaden mellan förundersökning och utredning enligt 23 kap. 22 § RB att det i det sistnämnda fallet inte behövs något förundersökningsprotokoll. Enligt 24 och 25 §§ FuK gäller dock även i dessa fall vad som är stadgat om protokoll, med den begränsningen att en utsaga inte behöver anges på annat sätt än att förhörsledaren lämnar en redogörelse för det väsentliga innehållet. Redogörelsen behöver inte heller vara granskad av den hörde. För det tredje behöver den misstänkte i en utredning enligt 23 kap. 22 § RB inte underrättas om rätten att ta del av utredningen när den är slutförd. Detta är annars ett krav enligt 23 kap. 18 § första stycket RB under en förundersökning. Den förenklade utredningsformen enligt 23 kap. 22 § RB används i mycket stor utsträckning vid de s.k. bötesförseelserna, exempelvis hastighetsöverträdelser. När föreläggande av ordningsbot utfärdas direkt på platsen sker normalt endast kortfattade noteringar på ordningsbotsblanketten. Andra fall där förundersökning underlåts avser i regel enkla bötesbrott (se SOU 1992:61 s. 363, prop. 1994/95:23 s. 75 jfr även JO:s beslut , dnr 4614-1999 angående utredning enligt 23 kap. 3 § tredje stycket re- spektive 22 § RB). Vi har under vårt arbete kunnat konstatera att det finns tydliga begränsningar i förfarandet vid utredning enligt 23 kap. 22 § RB. De begränsningarna leder till att den formen för brottsutredning används i relativt liten utsträckning, om man bortser från bötesför- seelserna. Begränsningarna leder även till att den förenklade utred- ningsformen inte används ens i många av de situationer där det är formellt möjligt. Ytterst leder detta till ett mindre effektivt och flexibelt system vilket i sin tur på ett negativt sätt påverkar genom- strömningstiden och därmed även kvaliteten och rättssäkerheten i förfarandet. Utredning enligt 23 kap. 22 § RB Den allmänna meningen hos polis och åklagare är att förfarandet leder till rationaliseringsvinster och en snabbare ärendehandlägg- ning utan rättssäkerhetsförluster. Begränsningarna kan sammanfattas i fyra punkter. Tillräckliga skäl för åtal För det första krävs enligt 23 kap. 22 § RB att tillräckliga skäl för åtal skall finnas för att den utredningsformen skall få användas. Rekvisitet att tillräckliga skäl för åtal skall finnas innebär att förfarandet enbart kan tillämpas på sådana enkla och lättutredda ärenden där utredningen kan göras klar direkt på platsen i samband med ingripandet. Det medför bl.a. att det är endast begränsade åt- gärder som får vidtas inom ramen för en sådan utredning.