sou · GPB34d1 · 2002-01-01 00:00:00 — ESV har analyserat UFP utifrån den nya indelning som Kemikalie- inspektionen föreslår av verksamheten. För att kunna se vilka kon- kreta verksamheter som innefattas i Kemikalieinspektionens olika verksamhetsområden har vi gått igenom verksamheten indelad efter nuvarande verksamhetsgrenar. Den indelningen använder vi fortsättningsvis när det gäller våra bedömningar och förslag om finansieringen. I bilaga 5 har vi tagit fram tabeller där såväl nuvarande verksamhetsindelning som UFP:ens indelning framgår. Vi har, som tidigare nämnts, tillsammans med ESV, Kemikaliein- spektionen och representanter från de berörda bransch- organisationerna gjort en genomgång av Kemikalieinspektionens olika verksamheter i ljuset av de principer och resonemang som redovisats ovan i detta avsnitt. Resultatet av denna genomgång sammanfattas i tabellen nedan. Enligt upp- fattning var de deltagande parterna i allt väsentligt överens om hur stor andel av olika verksamheter som bör avgiftsfinansieras. Kemikalieinspektionens budget och finansiering SOU 2001:4 Vårt förslag till andel av verksamsam- heten som bör avgiftsfinansieras Förhandsanmälan av nya ämnen Prioriterade ämnen, riskbegränsning av särskilt farliga ämnen nationellt, Renare produkter (kemiska pro- dukter + varor, dialog+info när- Stöd till andra länder Tabell 8.5 Vårt förslag till andel av olika verksamhetsgrenar som bör avgiftsfinansieras Den fördelning mellan skatter och avgifter som framgår av tabellen har utredningen tillämpat i fråga om de förslag till Kemikaliein- Kemikalieinspektionens budget och finansiering spektionens resurser och finansiering för budgetåren 2001–2003 som utredningen har föreslagit. Vi anser att frågor om fördelningen mellan skatter och avgifter enligt samt andra frågor kring avgifterna på kemikalie- området bör ses över med sikte . Vi har erfarit att (M 1999:03) avser att göra en översyn av bl.a. regler om avgifter. Vi välkomnar denna översyn. Vi förutsätter att våra överväganden och det underlag vi har tagit fram i dessa frågor kan vara av värde för Miljö- balkskommitténs arbete. 8.4.2.1Sammanfattning av vårt förslag till Kemikalieinspektionens budget och finansiering perioden –2003 Utgiftsområde 20 (Allmän miljö- och naturvård), anslag A6 Kemi- kalieinspektionen (ramanslag). Tabell 8.6 Vårt förslag till resurser och finansiering av Kemikaliein- spektionen –2003 (utförliga tabeller se bilaga 5) När det gäller kemikalieavgifterna och själva avgiftskonstruktionen tas kemikalieavgifter ut som årsavgift och produktavgift. Års- avgiften tas ut för den sammanlagda mängden anmälningspliktiga kemiska produkter. Produktavgiften skall fastställas till ett genom- snittsvärde som beror på antalet anmälningspliktiga produkter. Avgifterna skall betalas av den som tillverkar eller im- Kemikalieinspektionens budget och finansiering porterar sammanlagt minst ett ton av sådana kemiska produkter som enligt förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer skall vara anmälda till produktregistret. Dessa omsättningsavgifter baseras primärt på företagens storlek, mätt som hanterad mängd och antal registrerade kemiska produk- ter, dvs. inte myndighetens kostnader för arbetsinsatser gentemot det enskilda företaget. Det innebär enligt ESV att viss grund finns för att ifrågasätta avgifterna. Om det finns särskilda skäl, får inspektionen i det enskilda fallet besluta att avgift skall sättas ned. Ett skäl för att tillämpa omsättningsavgifter är att avgifterna i annat fall skulle ge oacceptabla styreffekter som t.ex. att avgifterna blir oproportionerligt stora i förhållande till företagets storlek. Omsättningsavgifter innebär, till skillnad mot genomsnittlig fast avgift eller t.ex. tidtaxa för de enskilda insatserna, att mindre och medelstora företag i princip betalar i proportion till sin storlek. De minsta företagen behöver överhuvudtaget inte betala kemikalieav- gifter. En kemikalieavgift som framstår som hög i förhållande till kostnaden för tillverkning eller import för ett enskilt företag kan också utgöra en grund för att avgiften kan sättas ned. Om man tittar på statistik avseende antalet ansökningar om ned- sättning av avgift och antalet överklaganden som företag riktat mot kemikalieavgifterna finner man att antalet ansökningar om ned- sättning av kemikalieavgifterna har minskat . I ESV:s underlagsrapport (Bilaga 3) framgår bl.a. att beträffande den preliminära avgiften 1997 ansökte 50–60 företag om nedsättning. Beträffande den slutliga avgiften och den preliminära avgiften ansökte 12 företag om nedsättning. Slutligen vad avser den slutliga avgiften och den preliminära avgiften ansökte nio företag om nedsättning. Vid vart och ett av dessa tillfällen beviljades ett företag nedsättning av avgiftens storlek. I vissa fall överklagades inspektionens beslut att inte sätta ned avgiften. Med anledning av att några specifika frågor har väckt inom utred- ningen avseende mer avgiftstekniska frågor föreslår vi att Kemika- lieinspektionen gör en översyn av de olika avgiftssystemen, framför allt från tekniska utgångspunkter. För kemikalieavgifterna gäller det att över tiden säkerställa balans mellan budgeterat och reellt avgiftsuttag. På bekämpningsmedelssidan måste beaktas Kemikalieinspektionens budget och finansiering effekterna bl.a. för de nuvarande årsavgifterna av avgiftsbelägg- ningen i EU-systemet av såväl prövning av nya aktiva substanser som av omprövning av existerande. I detta sammanhang bör även avgifter för utvärdering av verk- samma ämnen i växtskyddsmedel och i biocider ses över. Vi har dessutom fått en skrivelse från Kemikontoret1 om principer för nedsättning av kemikalieavgifterna. Vi anser att även denna fråga bör ingå i Kemikalieinspektionens översyn av avgiftssystemet. 8.4.4Finns risk för dubbla avgifter? I (27 Kap. 1 §) har även kommunerna fått möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn som täcker deras kostnader enligt den kommunala självkostnadsprincipen. Om gränsdragningen mellan Kemikalieinspektionens och kommunernas tillsynsområde inte är klargjord, riskerar ett tillsynsobjekt i form av en tillver- kare/importör med dagens lagstiftning att bli föremål för tillsyn från såväl kommunen som inspektionen. Därmed kan föreligga en risk att avgift för tillsyn måste betalas till både kommunen och staten. Med vårt förslag i kapitel 6 till ändring av ansvarsfördelningen mellan Kemikalieinspektionen och kommunerna undviker vi sådana risker för dubbla avgifter. Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla kemi- kaliekontrollen i andra länder och bygga upp värdefulla kontakter mellan svenska myndigheter och deras motsvarigheter utomlands. För Kemikalieinspektionen kan tjänsteexport även ge personalen möjlighet att utveckla sin kompetens i olika avseenden. Det är dock viktigt att tjänsteexportverksamheten bär sig ekono- miskt genom intäkter. Det bör vara en full kostnadstäckning som gäller för sådan verksamhet. 1 (M1998:09) Dnr 2000:121. 9Övriga konsekvenser av utredningens förslag 9.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten m.m. I kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs vad samtliga kommittéer har att beakta vid en konsekvensanalys. Om kommitténs förslag har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Vi bedömer att våra förslag är av den arten att de inte medför inverkan på den kommunala självstyrelsen eller brottsligheten. Inte heller berörs sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten eller möjligheterna att nå de integ- rationspolitiska målen. När det gäller villkoren för små företag gör vi bedömningen att våra förslag inte får några negativa konsekvenser för de små företa- gens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, jämfört med . Enligt kommittéförordningen skall kommittén beräkna och redo- visa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag, i de fall försla- gen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, Övriga konsekvenser av utredningens förslag landsting, företag eller andra enskilda. Förslag som innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering (14 §). Utredningens direktiv anger att utredningen skall redovisa möjliga effektivitets- och kvalitetsförbättringar samt kostnadsbesparingar utifrån förslagen om Kemikalieinspektionens inriktning, verksam- het och resursfördelning. Utredningen skall också analysera vilka konsekvenser förslaget om Kemikalieinspektionens finansiering kan få för olika sektorer i deras användning av kemiska produkter. Utredningen bör även belysa möjliga omprioriteringar inom miljö- politikens område. har Kemikalieinspektionen en budget på total . Vi föreslår att Kemikalieinspektionen förstärks och lämnar förslag till följande budget för åren 2001–2003. föreslås en total budget på . föreslås en total budget på . föreslås en total budget på . Vi föreslår (se avsnitt 8.4) att förstärkningarna av myndigheten huvudsakligen finansieras med skattemedel. Förstärkningarna före- slås mot bakgrund av den betydande höjningen av ambitionsnivån för kemikaliekontrollen genom Giftfri miljömålet och de nya rikt- linjerna inom kemikaliekontrollen. Vi förespråkar därför åtgärder som krävs för att kunna finansiera miljömålsarbetet i sin helhet även bör finansiera Kemikalieinspektionens förstärkningar. Ett annat tänkbart alternativ är att en viss del av de medel som kommer att anslås för att finansiera sanering och återställning av förorenade områden bör kunna användas för finan- siering av Kemikalieinspektionens förstärkningar. Om en del av dessa medel ges till Kemikalieinspektionen i stället räknar vi med att spridningen av ett stort antal skadliga ämnen kan minska och att vi får betydligt bättre förutsättningar att kunna uppnå mil- jökvalitetsmålet Giftfri miljö. Övriga konsekvenser av utredningens förslag I budgetpropositionen för uttalar regeringen att systematisk uppbyggnadsarbete, befinner sig efterbehandlings- verksamheten nu i ett expansivt skede. Föroreningar förekommer i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar. Från bl.a. gruvavfall och en del deponier förekommer påtagliga läckage. Buffertmekanismer, fastläggning m.m. medför att läckaget från andra områden ofta är begränsat. De återhållande krafterna kommer dock att försvagas med tiden och läckagen från de förore- nade områdena beräknas därmed öka. Med anledning härav beräk- nade regeringen budgetproposition följande resurser för sanering och återställning av förorenade områden. : , : , : . De samhällsekonomiska konsekvenserna av en bristfällig kemika- liekontroll är avsevärda. Ett exempel är kostnaderna för sanering och återställning av för- orenade områden, ett annat är kostnaderna för företagen för att sanera t ex PCB i fogmassor, ett tredje exempel är kostnaderna för staten och andra aktörer för att samla in kvicksilver. Vår bedömning är att arbetet med sanering och återställning av förorenade områden är angeläget. En möjlighet kan dock vara att skjuta vissa av dessa åtgärder längre fram i tiden till förmån för ett systematiskt förebyggande riskminskningsarbete av Kemikaliein- spektionen. Ett sådant förebyggande arbete är enligt vår uppfatt- ning resurseffektivt och bör vara samhällsekonomiskt lön- samt. Att spåra, samla in och förstöra eller slutförvara farliga ämnen som hunnit få spridning i samhället är oftast mycket kost- nadskrävande. PCB är ett exempel på ett skadligt ämne som har fått en vid spridning i olika produkter, bl.a. byggmaterial, och där saneringen är mycket kostsam. Byggsektorns kretsloppsråd har grovt uppskattat att det krävs 2000 årsarbeten för att sanera PCB i fogmassor. Därutöver tillkommer kostnader bl.a. för att förstöra det insamlade materialet. PCB finns också spritt i andra varor, som Övriga konsekvenser av utredningens förslag t.ex. små kondensatorer till bl.a. lysrörsarmaturer och viss typ av plastgolv1. Ett annat exempel på höga kostnader för samhället när ett skadligt ämne har blivit spritt via många olika produkter, är kvicksilver. bedömde att kvicksilver fanns i omlopp i samhället. Ett särskilt åtgärdsprogram på har inneburit att 6–har samlats in.2 bedömer dessutom att kostnaderna för att slut- förvara kvicksilver i ett djupt bergförvar totalt uppgår till storleksordningen 260+/- 80 miljoner kronor3. Till dessa kostnader kommer dessutom kostnader för de skador som de farliga ämnena förorsakar hälsa och miljö, men som är mycket svåra att uppskatta i kronor och ören. Finns möjligheter till omprioriteringar inom myndigheten? Mot bakgrund av den kraftigt höjda ambitionsnivån inom kemika- liekontrollen (Giftfri miljömålet, de föreslagna etappmålen och de beslutade nya riktlinjerna inom kemikaliekontrollen) samt de ökade resurskrav som EU-medlemskapet innebär på kemikalieom- rådet kan vi inte se några möjligheter till neddragningar eller omprioriteringar inom myndigheten. Vi har utförligt behandlat och motiverat detta i kapitel 7 och 8. Kostnader för övriga myndigheter Vårt förslag att lyfta bort den nuvarande dubbleringen i det opera- tiva tillsynsansvaret kan få betydelse för de statliga myndigheterna. För dessa har vi inget underlag för hur mycket resurser som avsätts, bl.a. p.g.a. bristande tillsynsplaner för tillsyn eller svårigheter att urskilja tillsynen över reglerna i miljö- balken kap. 14 från övrig tillsyn enligt . Vi föreslår också att arbetet generellt med tillsynsvägledning (stöd till de ope- rativa tillsynsmyndigheterna och uppföljning av den operativa till- synen) bör stärkas hos de centrala myndigheterna. 1Kemikalieinspektionen, 1999, Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö 2Naturvårdsverket, Åtgärdsprogram för insamling av kvicksilver, rapport 5030 3Naturvårdsverket, 1997, Slutförvar av kvicksilver, rapport 4752 Övriga konsekvenser av utredningens förslag Vår bedömning är dock att de justeringar och klargöranden vi före- slår i det operativa tillsynsansvaret endast får marginella konse- kvenser eftersom myndigheterna redan har detta ansvar . Skillnaden består i att de nu ensamma bär ett ansvar för vissa delar av den operativa tillsynen. Tillsammans med de förstärkningar av ansvaret för tillsynsvägledning kan det dock bli fråga om något ökade kostnader för de centrala myndigheterna. Denna ökning handlar enligt vår bedömning om mindre än en årsarbetskraft per myndighet och berör främst (i viss mån även och ). Detta bör i de flesta fall kunna genomföras genom omprioriteringar inom myndigheterna. Förslaget om ändrad ansvarsfördelning för endast den operativa tillsynen, får vissa konsekvenser för kommunerna. Kommunerna föreslås endast ha ansvaret för den operativa tillsynen när ansvaret inte ligger på en statlig myndighet. Eftersom underlag saknas om hur mycket tillsyn kommunerna bedriver över 14 kap. är det svårt att bedöma de exakta konsekvenserna. Å ena sidan tas vissa tillsynsområden bort från kommunernas opera- tiva ansvar, vilket bör innebära mindre kostnader för kommu- nernas del. Å andra sidan föreslår vi en ambitionshöjning be- träffande de tillsynsområden som ligger kvar på nivå (tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga användare), vilket bör innebära att vissa kommuner t.ex. de som har många kemikalie- användande industrier/branscher/företag, kan behöva lägga ned något mer resurser. Vi föreslår inga förändrade krav på företagens kemikaliearbete i detta betänkande. I stället föreslås förändringar av tillsynsansvaret samt förstärkningar av tillsynen som innebär att Kemikalieinspek- tionen ensam ges ansvar för tillsynen över tillverkare och importö- rer av kemiska produkter. Förstärkningen av tillsynen samt föränd- ringen av ansvarsfördelningen bör vara till fördel för företagen. Det ökar troligen konkurrensneutraliteten om tillsynen är central och därmed lika över hela landet. Dessutom får företagen som Övriga konsekvenser av utredningens förslag betalar tillsynsavgifterna (kemikalieavgifterna) en tydligare motprestation från statens sida. Utöver dessa förändringar berör vårt förslag om Kemikalieinspek- tionens finansiering tillverkare och importörer av kemiska pro- dukter m.m. Vi föreslår att en ökad del av Kemikalieinspektionens verksamhet finansieras via skatter. Vi redogör utförligt för våra överväganden och förslag om finansieringen i avsnitt 8.4. Regeringens propositioner och skrivelser Regeringens proposition 1984/85:118. Regeringens proposition 1997/98:45. Regeringens proposition 1997/98:145. Svenska miljömål – miljö- politik för ett hållbart . Regeringens proposition 2000/01:1. Regeringens skrivelse 1999/2000:114. En miljöorienterad produkt- politik. (SOU) och Departementsserien (Ds) Betänkande av Kemikommissio- nen. Kontroll av kemiska produkter och varor. Betänkande av utredningen om de nya arbetsformerna inom kemikaliekon- trollen. En skärpt och samordnad miljölag- stiftning för en hållbar utveckling. Huvudbetänkande av Miljöbalks- utredningen. En hållbar kemikaliepolitik. Framtidens miljö – allas vårt ansvar! Varor utan faror – Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken. Att spränga gränser. Bioteknikens möjligheter och risker. Rapport från Arbetsgruppen om tillsyn och tillämpning. Vad kostar det att regera? – En studie av Regerings- kansliets dimensionering nu – och . Att granska sig själv – en om den kom- munala miljötillsynen. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). Allanou, R., , , Y. (1999) Public availa- bility of data on EU high production volume chemicals. centre, , , I-21020 Ispra (VA), , EN. EPA (1998) Chemical hazard data availability study. What do we really know about the safety of high production volume chemicals? Prepared by EPA´s Office of Pollution Prevention and Toxics. European Commission DG(SANCO) (2000) Draft report of a mission carried out in from to in the field of control systems for the placing on the market and uses of plant protection products and for residues in foodstuffs of plant origin. DG (SANCO)/1189/2000 – MR Draft. ., Från till , artikel i petitanummer . Kemikalieinspektionen (1992) Gemensam strategi för kemikalie- området, Arbetarskyddsstyrelsen, . Kemikalieinspektionen (1994) Kemikalietillsyn i leverantörsledet. Rapport 4/94. Kemikalieinspektionen (1995) Gemensam strategi för det inter- nationella kemikaliearbetet för Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen. Kemikalieinspektionen (1999) Marknadsdrivet kemikaliearbete. Rapport nr 3/99. Kemikalieinspektionen (1999) Miljökvalitetsmål 12, Giftfri miljö. Redovisning av ett regeringsuppdrag om miljömål, best. Kemikalieinspektionen (1999) Underlag till Omvärldsanalys 1999 för Kemikalieinspektionen, av . PM nr 4/99. Kemikalieinspektionen (2000) Budskap och verksamhet, . Kemikalieinspektionen (2000) Skrivelse till regeringen; Underlag för fördjupad prövning (UFP). KemI:s Dnr 220-23-00, . Kemikontoret (1999) Kemikalieinspektionen är Rapport, , 1999. Kemikontoret (2000) Skrivelse till , Dnr 2000:121. (2000) Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering. Rapport nr 9, 2000. (1997) Slutförvar av kvicksilver. Rapport nr 4752. (1999) Åtgärdsprogram för insamling av kvick- silver. Rapport nr 5030. (2000) Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Rapport nr 5127, . (2000) Miljö- och hälsoskydd i kom- munerna en enkätundersökning .