sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till detta kommer avsevärda belopp i skattelättnader av olika slag, subventioner från myndigheter, kom- munala bidrag m.m. Av det skälet är det viktigt att finna en lämplig modell för verksamhetsstyrning och resultatvärdering av frivillig- försvaret. Modellen bör balansera mellan statsmakternas krav på insyn, kontroll uppföljning och utvärdering av den effekt som stora statliga ekonomiska bidrag och annat offentligt stöd ger i samhällsberedskapen och de frivilliga totalförsvarsorganisa- tionernas idealitet, självständighet och folkrörelseidentitet. utvecklar ett antal idéer som skall göra det möjligt att profilera de frivilliga totalförsvars- organisationerna som viktiga inslag både i folkrörelsepolitiken och i säkerhets- och försvarspolitiken. En idé är att lyfta fram fri- villigförsvaret som en av de tre grundpelare som samhällsbered- skapen vilar på – dvs. det militära försvaret, det civila försvaret och frivilligförsvaret. De två första är myndighetsstyrda, den tredje styrs av demokratiska organisationer som ställer sina tjänster till förfogande på ideella grunder. Det utesluter inte att frivillig- försvaret blir en viktig aktör för både militärt och civilt försvar när det gäller personal- och kompetensförsörjning. En annan idé är att bygga samhällsberedskapen nerifrån. Genom att utgå från den enskildes, familjens, vänkretsens och lokal- samhällets behov av kunskap, skydd och säkerhet så blir kopp- lingen till den kommunala beredskapsplaneringen tydlig. får varje kommun statliga bidrag till sin beredskapsplanering. bör de också få det men utredningen föreslår att en del av pengarna skall öronmärkas. De skall kunna användas för att informera dem som vistas i kommunen om både hot och risker och om vilka åtgärder som vidtas eller planeras om kommunen skulle drabbas. Pengarna skall också användas för att öva både ledning, ordinarie kommunala resurser och inte minst förstärknings- personal ur frivilligförsvaret i sådana uppgifter. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna skulle i detta sammanhang kunna ges uppdrag från kommunala och statliga myndigheter och få rimlig ersättning för sina tjänster. Ytterligare en idé är att skapa nätverk mellan de skilda fri- villigorganisationerna på lokal, regional och central nivå. Kun- skapen om vad frivilligrörelsen innehåller för kompetenser är allmänt sett dålig och de beredskapsansvariga har svårt att för- handla med ett stort antal organisationer. Lokala nätverk skulle kunna ge exempelvis kommunledningarna en enkel kommunikationskanal till den samlade frivilligrörelsen. Samma sak gäller på den regionala nivån. Länsstyrelserna måste också kunna samarbeta med en samlad nätverksstruktur för de frivilliga totalförsvarsorganisationerna och stödja länets kommuner både i beredskapsförberedelserna och vid akuta insatser. Utred- ningen redovisar goda exempel både på och på regional nivå som visar att sådana samverkansstrukturer får mycket positiva effekter. Det ökar kunskaperna om samhällsberedskapen och fri- villigförsvaret, det ökar intresset för verksamheten både hos de frivilliga och hos myndighetsledningarna och det skapas väl etable- rade kontaktlinjer om det händer något allvarligt. Det är utredningens uppfattning att varje frivilligorganisation är och skall vara fristående. Därför har de olika organisationernas centrala ledningar en viktig roll i att företräda sin organisation mot centrala myndigheter och mot politiska beslutsfattare. Utredningen anser emellertid att det behövs en starkare centralt nätverk i frivilligförsvaret. Utredningen föreslår därför att det skall bildas ett Råd för frivillig samhällsberedskap. Detta samordningsorgan tillgodoser, enligt utredningens uppfattning, såväl frivilligförsvarets krav på självständighet, som statsmakternas och myndigheternas behov av styrning, uppföljning och kontroll. Rådet kan antingen tilldelas vissa myndighetsuppgifter avseende fördelning och kontroll av de offentliga bidrag som riktas till den frivilliga totalförsvarsverksamheten, eller ha regeringens uppdrag att bereda sådana frågor. Båda alternativen motsvarar de krav som utredningen anser skall tillgodoses genom ett centralt samord- ningsorgan. Alternativet med vissa myndighetsuppgifter ger fri- villigförsvaret en något starkare ställning gentemot övriga aktörer inom totalförsvaret, och bör vara ett mål på . I ett övergångsskede kan det finnas skäl att pröva det andra alternativet. Därvid bör Rådet inom loppet av kunna lämna förslag om slutlig organisation och ansvarsfördelning. Utredningen föreslår att frivilligförsvaret skall vara representerat i () och i . I Total- skulle frågor om avvägning mellan upp- gifter och resurser, frivilligförsvarets roll och uppgifter samt andra principiella frågor av betydelse för totalförsvaret kunna avhandlas i ett forum sammansatt av totalförsvarets högsta företrädare. Instruktionen för behöver revideras mot denna bakgrund Kriterier för frivilliga totalförsvarsorganisationer I en bilaga till den nu gällande förordningen om frivillig försvars- verksamhet redovisas dagens frivilliga försvarsorganisationer. Där namnges 24 organisationer. för Befäls- utbildning döljer sig emellertid ytterligare fem organisationer. finns det således 29 organisationer som tillhör kretsen. Därutöver finns det några organisationer som har anmält att de vill bli upptagna som frivilliga försvarsorganisationer, men också många andra som bedriver sådan verksamhet att de mycket väl skulle kunna komma ifråga. Med en vidgad syn på hot och risker har utredningen inte ansett det vara givet att just dagens frivilliga försvarsorganisationer skall tillhöra kretsen av framtida frivilliga totalförsvarsorganisationer Det kan finnas skäl att både begränsa och vidga kretsen. Utredningen anger ett antal grundläggande kriterier som skall vara uppfyllda innan en frivilligorganisation kan komma ifråga att upptas i kretsen av frivilliga totalförsvarsorga- nisationer. Utredningen framhåller att det bör vara upp till varje orga- nisation att aktivt söka sig till kretsen av frivilliga totalförsvars- organisationer. Enligt utredningens mening bör det alltjämt vara statsmakterna som avgör vilka organisationer som ryms under samlingsbegreppet frivilliga totalförsvarsorganisationer. Utred- ningen föreslår att det i den framtida kretsen av frivilliga total- försvarsorganisationer bör ingå dels sådana som på olika sätt bidrar till att sprida kunskaper om samhällets sårbarhet och skydds- åtgärder mot olika hot och risker frivilliga främjandeorganisa- tioner, dels sådana, som kan engagera medlemmar som frivilligt ställer upp för att minska skadeverkningarna på liv, hälsa, miljö och egendom i extraordinära situationer – frivilliga bemannings- organisationer. Dessa organisationer bidrar därigenom också till totalförsvarets och samhällsberedskapens folkförankring. Spännvidden är stor i fråga om de frivilliga försvarsorganisa- tionernas medlemsantal enligt nuvarande ordning. Vissa har endast några hundratal individuella medlemmar, medan andra har flera tiotusental. Det lägsta antalet individuella medlemmar i en frivillig totalförsvarsorganisation bör, enligt utredningens uppfattning, inte understiga 300. Anledningen härtill är att en organisation bör ha en sådan omfattning att den har förutsättningar att vara en riks- organisation. Detta medlemsantal skulle medge att även små men från beredskapssynpunkt betydelsefulla organisationer kan komma i fråga som totalförsvarsorganisationer. Som jämförelse kan nämnas att de minsta frivilliga försvarsorganisationerna omfattar cirka 350 medlemmar. Antalet 300 skulle därmed borga för att ingen av de nuvarande organisationerna av det skälet skulle uteslutas ur kretsen av frivilliga totalförsvarsorganisationer. Det skulle också skapa utrymme för en tämligen nyetablerad organisation att kunna bli frivillig totalförsvarsorganisation, om den i övrigt uppfyller de ställda kraven. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna bör inte förtecknas i en bilaga till förordningen om frivillig totalförsvarsverksamhet enligt dagens modell. Utredningen föreslår i stället att regeringen i de årliga budgetpropositionerna till redovisar hur rege- ringen avser fördela det statliga organisationsstödet till de olika frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Därigenom kan statsmak- terna ta ställning till omfattningen av den frivilliga total- försvarsverksamheten. Vidare blir det offentliga stödet till frivillig- försvaret enklare att överblicka och statsmakterna kan bättre följa och värdera effekterna av de frivilligas arbete i totalförsvaret och samhällsberedskapen. Utredningen understryker starkt att frivillig medverkan i total- försvaret kommer att vara viktig för samhällets förmåga att kunna förebygga och hantera extraordinära situationer, i fred och under höjd beredskap. Samhället kommer nämligen aldrig att kunna bygga upp ett heltäckande skyddsnät via offentligt finansierade institutioner. Därför är frivilligförsvaret ett nödvändigt inslag i samhällsberedskapen, och därför är det viktigt att klargöra vad de frivilliga försvarsorganisationerna gör samt att ge dem en tydlig roll i framtidens totalförsvar. Totalförsvarets utformning och beredskap måste ytterst anses vara en statlig angelägenhet. Det innebär att även den del av totalförsvarsverksamheten som bygger på ett ideellt engagemang måste styras av ett politiskt beslutat regelverk. Statsmakterna – riksdag och regering – skall utforma ramarna för den frivilliga totalförsvarsverksamheten. Gränsdragningen i förhållande till myndigheternas ansvar måste vara entydig. Av det skälet skiljer utredningen på den frivilliga, ideella verksamhet som bedrivs i föreningsform och de delar av myndigheter som bemannas av frivilliga. I det nationella perspek- tivet är det nödvändigt att beredskapsansvariga instanser noga prövar möjligheterna att ta frivilliga i anspråk om det skulle uppstå en extraordinär situation. Då det bedöms vara kostnadseffektivt skall de organisationer som kan fylla angelägna behov eller som på annat sätt främjar totalförsvaret och samhällsberedskapen tas i anspråk. De skall i sådana fall kunna ges ekonomiskt stöd för sin verksamhet från staten och kommunerna. Det handlar då inte bara om att teckna avtal med frivilliga om placering i krigsorganisationen utan också om att använda frivilliga både för att upplysa om och medverka i samhällsberedskapen. Utredningen föreslår att det frivilliga, ideella engagemanget skall uppmuntras och utnyttjas för att skapa ett robust och mot- ståndskraftigt samhälle och för att upprätthålla en beredskap som kan hantera extraordinära situationer i fred och krig om de skulle inträffa. En sådan syn är nödvändig också i det internationella perspek- tivet. Medverkan i hjälp- och fredsinsatser utomlands bygger alltjämt på frivillighet. Med ett minskat antal som i fred uttas för grundutbildning kan det bli en hård belastning på vissa typer av enheter eller personalkategorier om insatserna blir omfattande, långvariga eller frekventa. Även om det skulle bli obligatoriskt för exempelvis officerare att tjänstgöra i internationella insatser för fred och säkerhet så finns det säkert fortfarande också behov av frivilliga i sådana sammanhang. Utredningen föreslår att beredskapsansvariga myndigheter tydligt skall ange krav på kompetens hos de frivilliga som skall utnyttjas i olika beredskapsfunktioner och befattningar samt det antal befattningar eller kompetensnivåer som de frivilliga total- försvarsorganisationerna skall utveckla sina medlemmar mot. Utredningen har funnit att det är angeläget att statsmakterna eko- nomiskt och på andra sätt stödjer de frivilliga totalförsvarsorga- nisationerna. Den statliga finansieringen syftar till att skapa goda förutsättningar för organisationerna att bidra till totalförsvarets folkförankring och demokratiska utveckling, totalförsvarets anpassningsförmåga i fred och krig, att stärka individens och samhällets förmåga att förebygga och hantera extraordinära situationer i fred och krig, att stärka totalförsvarets förmåga i krig, att utveckla de frivilliga totalförsvarsorganisationernas kompe- tens och engagemang i totalförsvaret i fred och krig samt att främja långsiktigheten och stabiliteten i det frivilliga arbetet för samhällsberedskapen och totalförsvaret. Dagens finansieringssystem har inte enligt utredningens upp- fattning givit den önskade mål- och resultatstyrning som stats- makterna har eftersträvat. För att bättre kunna nå dessa syften har utredningen utformat ett delvis nytt system för styrning och finansiering Utredningen föreslår ett finansieringssystem i moduler, som knyter an till inte bara organisationernas omfattning och inriktning utan också till frivilligorganisationernas kompetens och förmåga att medverka i samhällsberedskapen och till hur omfattande deras engagemang är i totalförsvarssammanhang. Vissa av organisationer- na kan uppträda som enbart främjande och understödjande orga- nisationer, medan andra kan vara både främjande organisationer och åta sig uppdrag och ingå på olika sätt i samhällets totala beredskapsorganisation. Finansieringssystemet föreslås bestå av en bidragsdel och en ersättningsdel. Organisationsbidrag utgår som ett stöd åt alla frivilliga totalför- svarsorganisationer. Det föreslås bli indelat i ett grundbidrag, ett ungdomsbidrag och ett kompetensbidrag. Därutöver kan orga- nisationerna söka bidrag för särskilda projekt. Utredningen anger för respektive del de kriterier och beräkningsnormer som bör tillämpas De frivilliga totalförsvarsorganisationerna kan såsom åta sig uppdrag för både statliga myndigheter och kommuner. För sådana uppdrag förutsätts ekonomisk ersättning utgå för full kostnadstäckning. Ju större ansvar en organisation förmår åta sig och leva upp till inom ramen för uppdragsverksamheten, desto stabilare bör dess ekonomi kunna bli. Ett finansieringssystem som är uppbyggt på så sätt skapar enligt utredningen en flexibilitet. Systemet kan därför bättre än anpassas till antalet frivilliga totalförsvarsorganisationer. Utredningen konstaterar att det är svårt att ge en rimligt säker uppskattning av myndigheters och kommuners sam- lade behov av frivilliga. Regeringen bör därför ålägga de bered- skapsansvariga att lämna ett sådant underlag . I avvaktan på detta föreslår utredningen att regeringen bör tillämpa en något modifierad beräkningsnorm för att fördela det kompetensbidrag som skall utgå till frivilliga bemanningsorganisationer. Ett viktigt ingångsvärde för frivilligförsvarets framtid är huruvida försvars- och säkerhetspolitiken är ett tillräckligt intressant område för att skapa en tillräcklig rekryteringskraft hos de frivilliga total- försvarsorganisationerna och en bred folklig uppslutning kring det framtida totalförsvaret och samhällsberedskapen. För att kunna ta ställning till detta har utredningen granskat ett antal vetenskapliga undersökningar kring värderingar och attityder i samhället men också med hjälp av Styrelsen för Psykologiskt försvar och Plikt- verket genomfört egna attitydundersökningar. Den frivilliga verksamheten inom totalförsvaret har sin grund i enskilda människors samhällskänsla och försvarsvilja. Detta kom- bineras ofta med ett specialintresse hos medlemmarna för olika aktiviteter, produkter eller tillämpningar av teknik som finns inom totalförsvaret. Med engagemanget och intresset följer ofta ett starkt behov av att vilja fördjupa kunskaper och förbättra färdigheter. Frivilligför- svarets olika organisationer svarar även mot ett uttalat statligt intresse av att förstärka och bemanna de olika delarna av total- försvaret med kunnig och kompetent personal. De frivilliga för- svarsorganisationerna bidrar dessutom till demokratisk skolning, de utvecklar medlemmarnas intresse och engagemang och är en viktig del av totalförsvarets folkliga förankring. Utredningen be- dömer att det mot den bakgrunden och med ett åliggande för frivilliga totalförsvarsorganisationer att medverka i informationen kring totalförsvaret och samhällsberedskapen bör finnas förutsätt- ningar att även kunna vidmakthålla och utveckla ett starkt frivilligt deltagande i totalförsvaret. Information om samhällets säkerhet och beredskap samt total- försvar Utredningen anser att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna, som motprestation till de bidrag som respektive organisation får, skall bedriva totalförsvarsinformation. Den bör enligt utred- ningens förslag syfta till att väcka intresse hos medborgarna, skapa debatt och bidra till opinionsbildning och innehålla information om de enskilda medborgarnas skyldigheter att delta i samhällsberedskapen, information om statsmakternas inriktning av samhällsbered- skapen inom ramen för fastställda mål för säkerhets- och för- svarspolitiken, information som syftar till att höja den enskilde individens för- måga att klara sig själv i olika extraordinära situationer, information om statliga myndigheters och kommuners ansvar och information om de frivilliga totalförsvarsorganisationernas roller i samhällsberedskapen i fred och krig. Denna information bör kunna utgöra en grund för den riktade information om samhällets säkerhet och beredskap samt total- försvaret som, enligt utredningens uppfattning, bör ges till alla medborgare och särskilt till ungdomar i samband med uppnådd ålder för totalförsvarsplikt och vid mönstring. Utredningen anser att Styrelsen för psykologiskt försvar bör få i uppdrag att utarbeta material för totalförsvarsinformation i samråd med frivilligförsvaret och berörda myndigheter. Vidare bör upp- draget bedrivas i samverkan med , och i anslutning till det samarbete mellan Försvarsmaktens rekry- teringscentrum och frivilliga försvarsorganisationer som inletts. Utredningen framhåller att ungdomsarbetet är en viktig grund för rekrytering till totalförsvaret och beredskapsmyndigheterna. Det bör därför vara ett naturligt inslag i de frivilliga totalförsvarsorga- nisationerna att engagera ungdomar och att ge dem både en intressant fritidsverksamhet och någon form av merit för att man ägnat sig åt verksamhet som är viktig för samhällsberedskapen. Utredningen föreslår att den som genomgått ungdomsutbildning skall kunna ges en bonus vid mönstring till viss befattning eller vid intagning till viss yrkesutbildning med anknytning till vad man sysslat med i frivilligrörelsen. Den här frågan rör inte bara dem som tas ut till pliktutbildning i fred. Den berör åtminstone alla som omfattas av totalförsvarsplikten, men även övriga medborgar- grupper bör beaktas i sammanhanget. Utredningen redovisar en modell som knyter samman frivilliga utbildningsinsatser och deras meritvärde med motsvarande verk- samheter i det ordinarie utbildningssystemet och yrkeslivet. Försvarshögskolan föreslås få en roll för att kvalitetssäkra och meritvärdera frivilligutbildningen. Ersättningar, försäkringar m.m. Utredningen lämnar förslag om regler för ersättningar, för- säkringar, ledighet från ordinarie arbete m.m. som bedöms undan- röja de irritationsmoment och upplevda orättvisor som dagens regelsystem och dess tillämpningar har skapat. typer av verksamhet i fred och krig och är tillämpbart såväl i nationella som internationella uppgifter. Det är utredningens uppfattning att respektive uppdragsgivande myndighet skall svara för och tillhandahålla ändamålsenlig materiel till de organisationer som har medlemmar placerade för tjänst- inom myndighetens funktionsområde. Utredningen anser således att ansvaret för denna del av frivilligorganisationernas materielförsörjning skall åvila uppdragsgivande myndigheter. Hur förbandsmaterielen tillhandahålls, underhålls, förrådshålls och hålls tillgänglig för att de frivilliga bemanningsorganisa- tionerna och hemvärnet skall kunna bedriva utbildning och övning, bör regleras i de uppdrag som uppdragsgivande myndighet ger till berörda frivilliga bemanningsorganisationer. Materiel, som bl.a. Försvarsmakten tillhandahåller de frivilliga bemanningsorganisationerna och hemvärnet, bör vid behov kunna utnyttjas vid insatser i den fredstida samhällsberedskapen. För- svarsmakten, andra berörda myndigheter och respektive frivillig bemanningsorganisation bör reglera detta genom avtal eller överenskommelser. Detta innebär, enligt utredningen, att för- bandsmateriel kan merutnyttjas i fredstid som en sådan användning bidrar till att befästa och fördjupa kompetensen hos medlemmar i frivilliga bemanningsorganisationer. Om kommuner eller myndigheter tar frivilliga totalförsvars- organisationer i anspråk vid insatser, eller för utbildning/övning för sådana insatser, i den fredstida samhällsberedskapen, är det utredningens uppfattning att respektive uppdragsgivare också svarar för uppkomna kostnader för användningen av utrustning, fordon m.m. Bevarande av traditioner och minnen inom totalförsvaret Utredningen anser att det vore en fördel att skapa ett system med stark lokal och regional förankring som kan hantera traditions- och minnesbevarande frågor oberoende om de har sitt ursprung i civilt försvar, militärt försvar eller frivilligförsvar. Traditions- och minnesvård kan knytas till en redan existerande och fungerande museistruktur i samhället på lokal, regional och central nivå. torde underlätta att totalförsvarsverksamheten kan belysas i hela sin bredd och i ett vidare samhällsperspektiv. Därigenom skulle varken förband eller frivilligorganisationer på egen hand behöva skapa och driva sina egna museer. Förbandsmuseer, som inte har ett levande förband som huvudman, kan få en mer långsiktigt stabil plattform än att huvudsakligen behöva lita till ideella insatser. Hemvärnsförband bör enligt Försvarsmaktens bestämmande kunna utnyttjas som bärare av militära traditioner när så är lämpligt. Utredningen föreslår att lokala hembygdsmuseer bör anförtros uppgifter att inkludera materiel från förband och frivilligorganisa- tioner som finns eller har funnits i omgivningen. Länsmuseer skulle kunna göra liknande insatser på regional nivå. På central nivå bör vara samordningsmyndighet och tillsynsmyndighet inom totalförsvarssektorn, med undantag för det området där är tillsynsansvarig myndighet. I minnesbevarande verksamhet ingår som en del att levandegöra historien genom evenemang och uppvisningar. Riksförbundet Militärkulturhistoriska föreningar har av det skälet redan etablerat samverkan med hembygdsrörelsen och flera museer. Ut- redningen anser att tillsammans med frivilliga totalförsvarsorganisationer, t.ex. Riksförbundet Militärkulturhistoriska föreningar och Militära Kamrat- föreningars och berörda myndigheter skulle kunna sprida totalförsvarsinformation till medborgarna och medverka i totalförsvarets traditions- och minnesbevarande verk- samhet på lokal och regional nivå. Utredningen lämnar ett stort antal förslag för att förbättra för- utsättningarna för frivilligas medverkan i samhällsberedskapen och totalförsvaret. Förslagen kräver i vissa avseenden beslut av riksdag och regering men huvuddelen kan hanteras av statliga och kom- munala myndigheter och de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Förslagen innebär i korthet: anpassa sin verksamhet till de behov som finns i samhällsbered- skapen, sprida kunskap om sin organisation och förmåga till allmän- heten och till beredskapsansvariga, stärka sin rekrytering och skapa en bredare rekryteringsbas, bilda lokala, regionala och centrala samarbetsorgan mellan fri- villigorganisationerna, utveckla struktur och arbetsformer för Rådet för samhällsbered- skap, erbjuda sina tjänster till beredskapsansvariga och ta uppdrag mot ersättning, utforma bevis som styrker medlemmarnas kompetens och meritvärde. Riksdag och regering bör se över lagar och författningar som påverkar den frivilliga total- försvarsverksamheten och anpassa regelverket så att de frivilligas medverkan i samhällsberedskapen underlättas, lägga fast de kriterier som gäller för de frivilliga totalförsvars- organisationerna och ange vilka organisationer som skall få organisationsstöd, besluta om ett nytt finansieringssystem,