sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi har inom utredningen övervägt alternativa sätt att dra gränsen mellan Försvarsmaktens och materielverkets ansvar i materielpro- cessen eller att inlemma materielverket i Försvarsmakten. Vi anser dock inte att sådana organisatoriska förändringar skulle lösa de problem som finns utan förordar ett fördjupat samarbete inom nu- varande organisatoriska ramar. bör förbli en självständig myndighet med en styrelse som har tydligt ansvar för myndighetens kompetens och för att verksamheten bedrivs med kvalitet och effektivitet väl i paritet med motsvarande institu- tioner i andra länder. Ett av kvalitetskraven bör då vara att myn- digheten skall ha väl utvecklade nätverk inte minst till den militära kunden. Myndigheterna måste ha tillgång till tillräcklig kapacitet och kompetens för att kunna leda materielförsörjningen i alla dess Det kräver bl.a. överblick över utvecklingen i omvärlden, förmåga att formulera alternativ och värdera dem, förmåga att upphandla på ett kompetent sätt och att effektivt utnyttja materie- len i operativ verksamhet. I alla faser av materielförsörjningen måste det finnas en förmåga att samarbeta internationellt. Myndig- heterna behöver för anskaffningen ha egen kompetens framför allt på höga systemnivåer. För sådana materielsystem som på lägre nivåer bygger upp den samlade operativa förmågan kan system- kompetenser i större utsträckning hämtas från långsiktigt pålitliga leverantörer inom industrin. Stärk kompetens och kapacitet för insatser tidigt i processen Regeringen har gjort bedömningen att en ökad satsning bör ske på forsknings- och utvecklingsprojekt samt anskaffning av demon- stratorer och simulatorer. Det är angeläget att de framåtsyftande insatserna verkligen prioriteras, något som också understrykes av utredningen av forskning och utveckling inom total- försvaret. De båda utredningarna lämnar på detta område liknande förslag. Regeringen bör stärka sin uppföljning av vad som faktiskt genomförs. Möjligheterna till uppföljning bör förbättras genom att samla all materielanknuten verksamhet som har långsiktigt kun- skapsuppbyggande syfte under en gemensam anslagspost. Anslags- posten bör omfatta verksamhet inom den nuvarande anslagsposten för forskning och teknikutveckling inom anslaget 6.3 samt all övrig verksamhet inom detta anslag som inte avser något konkret objekt för vilket beslut om systemdefinition, produktutveckling eller till- verkning har fattats. Den studieverksamhet som Försvarsmakten själv genomför (inklusive operationsanalytiskt stöd) och som finansieras inom anslaget 6.1 bör även den föras till den föreslagna vidgade budgetposten för långsiktigt kunskapsuppbyggande under anslaget 6.3. Ett sätt att stärka samarbetet i de tidiga faserna är att införa en ny studienivå mellan de övergripande perspektivstudierna och de studier som avser materielsystem. Studier på denna nivå kan t.ex. indelas i ledning och underrättelsetjänst, strategisk och operativ rörlighet, krishantering, luftunderstödda markoperationer, luft- understödda sjöoperationer och luftförsvar. Genom studier av detta slag kan en mer direkt bild skapas av hur utformningen av materielsystemen påverkar den operativa förmågan och av hur systemen ömsesidigt samverkar. Olika åtgärder bör vidtas för att vidga den flaskhals som den militära organisationens kapacitet att genomföra studier synes ut- göra. Sätt att åstadkomma detta kan vara att lägga större ansvar på de medverkande myndigheterna och att leda och hålla samman studier. Även industrin bör i ökande utsträckning kunna bidra till studierna. Skärp hanteringen av osäkerheter och risker vid planering och genomförande av anskaffning Möda bör läggas ned på att söka öka säkerheten i planeringen, att analysera vilken handlingsfrihet som finns att förändra planerad verksamhet och att i förväg överväga hur uppdykande svårigheter skall hanteras. En för handlingsfriheten starkt styrande faktor är vilken form för anskaffning som används. Ledtider, bindningar, erforderliga seriestorlekar m.m. påverkas. Vid val av anskaffnings- form bör därför dess betydelse för handlingsfriheten vägas in som en av flera för valet avgörande faktorer. Vid överväganden om tillförande av större nya objekt i materiel- planen bör värderingar och motiv för införandet uttryckligen om- fatta också frågor om risker och hur de kan hanteras. De förslag som lämnat till åtgärder i syfte att minska de ekonomiska konsekvenserna av risker i materielanskaffningen bör prövas av myndigheterna. Det bör också övervägas att vidga ramen för anslagssparande och anslagskredit. Traditionell upphandling med kravspecifikation och anbud kan inte alltid enkelt tillämpas för försvarsmateriel. Skälen till detta är flera. När systemen blir mycket komplexa är det inte möjligt att redan från början göra en tillräckligt detaljerad eller tydlig specifi- kation. Den ökande betydelsen av att försvarets olika system kan ledas effektivt och samverka med varandra gör också att kraven på systemen successivt måste förändras. Sådana förändringar blir ofta också nödvändiga genom att utbud och tillgång på komponenter och delsystem förändras snabbare än utveckling och produktion av större försvarssystem kan genomföras. Ytterligare en komplikation utgör upphandling inom ramen för internationellt samarbete. Genom att den tekniska utvecklingen på det civila området blir allt viktigare för försvarstillämpningarna behöver de upphandlings- metoder som används utvecklas för att stimulera utnyttjandet av civil teknik. Erfarenheter från civil upphandling av komplexa system bör utnyttjas för att utveckla upphandlingsmetoderna också inom försvaret. För att kunna hantera upphandling under de skiftande villkor som gäller för olika typer av materielsystem inom försvaret med bibehållna anspråk på affärsmässighet måste upphandlingsformerna utvecklas och ofta skräddarsys till de speciella omständigheterna i respektive fall. bör lägga ned stor möda på att vidmakt- hålla sin som vi bedömer goda kompetens på området och satsa på att vidareutveckla den. Samarbete bör sökas med andra länder för att vi i skall kunna dra nytta av den utveckling på området som sker i många länder . Den egna personalen bör utbildas, problemen bör diskuteras med industrin och inte minst bör en fortlöpande uppföljning göras av hur verksamheten bedrivs och av hur olika former fungerar i praktiken. Stärk förmågan till internationellt samarbete För att det internationella samarbetet skall kunna bedrivas effektivt är det väsentligt att det inriktas och prioriteras mot områden som har bäst förutsättningar att bli framgångsrika. Samarbete med andra länder kan omfatta samverkan om utveck- ling av system men också export och import av redan utvecklade produkter och tjänster. Även export till och import från tredje part kan bli föremål för samarbete. Samarbetet kan vidare omfatta forskning och teknikutveckling, provning, utbildning, underhåll m.m. med anknytning till det direkta materielsamarbetet. Samarbetet bör koncentreras till länder där det kan komma till uttryck i flera av materielförsörjningens olika faser från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift samt där det kan omfatta både myndigheter och företag och flera teknik- områden. Samverkansförhållanden med ett begränsat antal delta- gare bedömer vi ha bäst förutsättningar till framgång och sådana bör därför eftersträvas. För att tillgodose försvarets behov bör staten när svensk industri har förutsättningar att konkurrenskraftigt delta i ett projekt över- väga att samverka om utveckling med andra länder. Vid utveckling av stora komplexa system bör i första hand samverka med industriellt ledande länder i . Vi bör också eftersträva att inom utvalda områden samverka med . Vid utveckling av mindre och medelstora system bör också samverka med andra europeiska länder, inte minst med de nordiska länderna. Samarbete med länder i övrigt om utveckling bör ske med ut- gångspunkt i vad som främjar tillgång till kvalificerad tek- nik och vidmakthållande av säkerhetspolitiskt värdefull industriell kompetens inom landet. Import av kvalificerad materiel bör främst ske från länder med vilka har ett materielsamarbete i övrigt. Samarbete om an- skaffning från tredje part, med därtill knuten samverkan om drift och underhåll bör främst ske med de nordiska länderna. Såväl förmåga som landets faktiska samverkan med andra länder om att formulera krav på operativ förmåga och funk- tion behöver utvecklas. Försvarsmakten bör därför fortsätta att fördjupa utbildning och träning för militär personal att genomföra ett sådant samarbete och bör söka träffa överenskommelser med oss närstående länder om sådant. bör systematiskt söka utnyttja och ta tillvara erfarenhe- ter från samarbetet inom Partnerskap för fred (PFP) och EU också för inriktningen av vår egen materielförsörjning. Andra multina- fora bör också utnyttjas. Goda möjligheter bör finnas till samarbete med de nordiska länderna om vilka funktionskrav som olika operativa behov ställer på materielen. och andra inblandade myndigheter bör lägga ner fortsatt möda på att utveckla sina internationella nätverk, förändra arbetsprocesser och koordinera sina insatser. Samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv Ett framgångsrikt samarbete med andra länder om försvarsmateriel utgör ett säkerhetspolitiskt motiverat grundläggande mål för mate- rielförsörjningen. Därmed kan anspråken på säker tillgång till kva- lificerad materiel för att lösa det militära försvarets uppgifter till- godoses på bästa sätt. För att målet skall kunna nås är det viktigt att är kompetent och ligger på framkant både på myndig- hetssidan och i industrin. behöver vara en intressant part- ner. Statens samverkan med i verksam försvarsindustri bör ske med det långsiktiga målet att skapa goda förutsättningar för en inom utvalda områden livskraftig och konkurrenskraftig industri som kan utgöra en grund för materielförsörjning i internationell samverkan. Regeringen bör regelbundet överlägga med industrin om de långsiktiga förutsättningarna för dess verksamhet. Såväl utvecklingsuppdrag till svensk industri som åtaganden i multilaterala utvecklingsprojekt bör givetvis motiveras av det framtida försvarets behov. bör försvarets satsningar hos den inhemska industrin ske inom områden där industrin bedömer sig ha möjlighet att etablera och vidareutveckla en stark ställning internationellt. Begränsade resurser gör att måste välja att koncentrera satsningar till ett fåtal teknikområden. Vid val av pro- jekt bör strävan vara att exploatera och vidareutveckla starka svenska nischer, inklusive civila sådana, hos såväl försvaret som industrin. Satsningar på inhemskt verksam industri är därutöver i vissa fall nödvändiga därför att viss teknologi av sekretesskäl eller andra speciella skäl måste finnas inom landet. Export av försvarsmateriel har säkerhets- och försvarspolitisk betydelse för genom att den bidrar till att upprätthålla de inhemska företagens kompetens och kapacitet. Exportframgångar bidrar även till att den inhemska industrin uppfattas som en intres- sant partner i internationella samarbeten. Därmed skapas en grund för materielförsörjning baserad på internationellt samar- bete i vilket en konkurrenskraftig svensk industri deltar. Aktiva exportstödjande åtgärder från regering och myndigheter bör genomföras för att förbättra industrins förutsättningar att marknadsföra och sälja materiel utomlands. Villkoren för att ta statens resurser i anspråk för en enskild exportsatsning bör vara att den har godkänts ur exportkontrollsynpunkt och att en föregående analys visar att satsningen är till nytta för staten i såväl säkerhets- och försvarspolitiska som ekonomiska termer. Då en framgångsrik export bör leda till en totalt sett säkrare och effektivare materiel- försörjning är en selektiv satsning på exportfrämjande verksamhet finansierad inom det totala anslaget 6.3 väl motiverad. Det finns ett behov av att anpassa utformningen av exportstödet från en situa- tion där inhemska produkter och system erbjuds andra länder till en situation där inhemsk industri i allt högre grad bidrar med del- system i ett internationellt samarbete. I samband med import och export av försvarsmateriel förekom- mer ofta kompensationsåtaganden, också kallad offset. Det ökande samarbetet mellan försvarsmyndigheter och försvarsindustrin som äger rum främst inom leder till att förutsättningarna för offset mellan de samverkande länderna minskar. Trots detta påver- kar frågan om offset fortfarande den i verksamma indu- strins villkor. Många länder använder offset för att allmänt stärka den egna industrin eller för att få tillgång till teknologi. anser många att offset totalt sett innebär ett ineffektivt utnyttjande av resurser. Vi har inom utredningen inte närmare analyserat frå- gan om behov eller betydelse av offset. Det är dock vår uppfattning att frågan bör utredas närmare, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen av internationell praxis på området. Staten bör också på ett mer generellt sätt skapa gynnsamma vill- kor för att förlägga försvarsindustriell verksamhet i . Detta kan ske genom att tillhandahålla en god infrastruktur. Tillgång till välutbildad personal inom områden som är viktiga inom försvars- relevant industri är en viktig komponent i detta, en annan är till- gång till resultat från försvarsinriktad och annan forskning som kan omsättas i avancerad teknik- och produktutveckling. Det är också viktigt att i sammanhanget uppmärksamma de allt tydligare samband som finns mellan militära och civila tillämp- ningar. Sektorövergripande satsningar på forskning och teknik- utveckling blir därmed både möjliga och önskvärda. Detta gäller särskilt inom de informationstekniska och flygtekniska områdena. Såväl nationella program som deltagande i EU:s forsk- ningsprogram utgör viktiga instrument som bör utnyttjas för att nå synergieffekter. Företag som traditionellt sett inte levererat produkter eller tjänster till försvarssektorn bör i större utsträckning engageras i materielförsörjningen, både som direkta leverantörer till försvaret och som underleverantörer till försvarsindustrin. Först och främst måste det uppfattas som intressant att engagera sig gentemot en försvarskund. Det är för relationerna till industrin generellt sett viktigt att för- svaret uppfattas som en kunnig kravställare med god förmåga att kommunicera behov och diskutera lösningar på komplexa problem. En grundförutsättning är förstås att det finns utsikter till lönsam- het i de satsningar som görs från företagens sida. Utvärdering av genomförd verksamhet är en väsentlig grund för en effektiv verksamhet. För att få bättre möjligheter till uppföljning och analys bör det ekonomiska redovisningssystemet utvecklas så att det bättre går att följa hur medlen för materielförsörjningen fördelas. En relativ förskjutning av medelsanvändningen bör kunna ske mot de tidiga faser i materielförsörjningen som föregår system- definition och demonstration. Sådana insatser har stor betydelse för anpassningsförmågan och för att välja lösningar som bäst till- godoser de operativa behoven. Att ensamt driver större utvecklingsprojekt kommer att vara sällsynt. Därmed borde utvecklingsandelen av medelsanvändningen kunna minska i synnerhet om vi köper redan utvecklade system på marknaden. I dessa fall kommer vi dock givetvis få betala för utvecklingen genom ett högre pris för pro- duktionen. För att kunna vara en intressant samarbetspartner internationellt behöver inom delområden ha en kvalificerad industri verk- sam inom landet. För att detta skall bli möjligt kommer det behö- vas såväl vissa utvecklingsuppdrag till denna industri som samar- bete med andra länder om utvecklingsprojekt där i verksam industri deltar. I utvecklingsprojekt som klart stärker industrins marknadsposition, konkurrenskraft och möjligheter till senare lön- sam försäljning bör industrin kunna satsa också egna resurser. Även om utvecklingssatsningarna totalt sett kommer att minska måste deras andel av materielbudgeten därför kvarstå på en ansen- lig nivå så länge har ambitioner att vara en kvalificerad partner i det internationella samarbetet. Det är väsentligt att produktivitetskraven på myndigheterna trots alla pågående förändringar upprätthålls. sty- relse har ett särskilt ansvar att tillse att verksamheten bedrivs pro- fessionellt och effektivt och successivt utvecklas. Jämförelse med systerorganisationer i andra länder kan här utgöra ett medel för styrelsens bedömningar. Försvarsmakten bör som kund utvärdera nyttan av och kvaliteten på de tjänster som FMV utför inom ramen för materielförsörjningen. Regeringen bör ställa tydliga krav på myndigheterna att utveckla kvalitativa och kvantitativa metoder för utvärdering och uppfölj- ning av materielarbetets inriktning, omfattning, kostnader och re- sultat, något som i synnerhet gäller för det internationella samar- betet. 1.3Långsiktigt mål för försvarets materielförsörjning föreslår följande långsiktiga mål för materielförsörjningen till det militära försvaret. Det militära försvaret skall kostnadseffektivt och säkert förses med materiel så att det kan lösa sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt inom ramen för givna resurser. Försvarets materiel skall vara flexibelt användbar och successivt kunna anpassas till föränd- ringar i hot och risker, i försvarets uppgifter, i tekniska möjligheter och i ekonomiska förutsättningar. Materielen skall utformas så att förband och system effektivt kan samverka såväl inom det svenska försvaret som vid insatser tillsammans med andra länder. Vi skall dra fördel av den tekniska utvecklingen så att vårt för- svar i internationell jämförelse håller hög kvalitet och kan lösa sina operativa uppgifter på ett effektivt sätt och med begränsade risker. Materielförsörjningen skall i grunden ske genom att deltar i ett internationellt samarbete på marknadsmässiga villkor. Därige- nom kommer en arbetsfördelning och beroenden mellan parterna att uppstå. Genom samarbetet kommer försörjningssäkerheten att stärkas, kostnaderna att begränsas och kraftsamlade insatser att möjliggöras för att ta fram stora och komplexa system. Genom att vara en kompetent och framgångsrik part i detta samarbete skall säkerställa tillgång till kvalificerad materiel på ett kostnads- effektivt sätt. skall bygga sin position i det internationella samarbetet på kompetenta myndigheter, på en lönsam och inom delområden konkurrenskraftig industri och på landets allmänna tekniska och industriella styrka. ska enligt sina direktiv kartlägga nuläge och förändringsfaktorer vad gäller materielförsörjningen för det militära försvaret samt föreslå utvecklings- och effektivi- seringsåtgärder. Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1. Detta kapitel redovisar de frågeställningar som legat till grund för de förslag till utvecklings- och effektiviseringsåtgärder som utredningen redovisar i detta slutbetänkande. Utredningen redovisade i sitt delbetänkande Det militära försvarets materielförsörjning – Nuläge och förändringsfaktorer (SOU 2000:54) en beskrivning av materielförsörjningsprocessen med dess vikti- gaste aktörer och en analys av de villkor som påverkar materielför- sörjningen. Huvuddelen av sammanfattningen återges i bilaga 2. Den materielförsörjning som utredningen behandlar avser de olika sammanhängande verksamheter som genomförs för att förse det militära försvaret med materiel och vidmakthålla denna så att uppgifterna kan lösas. Med det militära försvaret avser vi därvid i detta sammanhang sådan verksamhet som Försvarsmakten med stöd av andra myndigheter och organisationer bedriver för att för- bereda och genomföra sina fyra huvuduppgifter att –försvara mot väpnat angrepp, –hävda vår territoriella integritet, –bidra till fred och säkerhet i omvärlden och –stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Vi behandlar i utredningen materielförsörjningen med hänsyn till alla skeden i ett materielsystemens livscykler. En sådan livs- cykel omfattar normalt tidiga idéer följda av successiv precisering av anspråk på materielen, prioritering och planering, teknisk Förändringsfaktorer, utmaningar och problem specifikation och upphandling, industriell produktutveckling och produktion, drift och vidareutveckling och avveckling. Inblandade aktörer är främst regeringen, Försvarsmakten, , (tidigare och Flygtekniska försöks- anstalten) och försvarsindustrin. Det internationella samarbetet är omfattande mellan såväl länder som företag. Tre viktiga förändringsfaktorer som påverkar materielförsörj- ningen identifierades i utredningens delbetänkande. En faktor är det nya försvarets behov. Försvarsmakten omvandlas från att näs- tan helt ha varit inriktat på att kunna möta ett invasionsföretag syftande till att ockupera landet till ett insatsförsvar med förmåga att lösa många olika typer av uppgifter såväl nationellt som inter- nationellt. Den ökande internationaliseringen av försvarsindustrin jämte utvecklingen av det mellanstatliga samarbetet inom för- svarsmaterielområdet är en annan faktor. En tredje faktor är den snabba tekniska utvecklingen, inte minst inom IT-området, som får genomslag även inom materielområdet. Ny materiel- försörjning? I delbetänkandet beskrev vi också det nya mönster för materielförsörjning som etablerats efter det slut. Un- der det strävade efter nationell självständighet i materielförsörjningen, utnyttjande av modern teknik och ett lång- siktigt planerat och därmed effektivt resursutnyttjande i den in- hemska försvarsindustrin. Det nya mönstret innebär att istället för nationella lösningar satsa på interoperabilitet och utveckling av materiel i internationellt samarbete. Förändringsfaktorer, utmaningar och problem för materielförsörjningen måste ersättas med en strategi som sätter förändringsmöjligheter i centrum och skapar optioner för fram- tiden. Strävan att ta tillvara fördelarna med att utnyttja modern teknik är fortsatt giltig. Utredningen har sedan delbetänkandet publicerades besökt , , , och för att studera hur man i dessa länder utvecklar sättet att förse försvaret med materiel. Erfarenheterna från dessa besök redovisas i bilaga 3. I alla länderna tillmäts formerna för materielförsörjningen stort in- tresse och en omfattande utveckling har skett på området. Problem som man söker hantera rör bl.a. långa cykeltider, kostnadskontroll, hur man skall få en effektiv process mellan nyttjare, anskaffare och industri, utnyttjande av ny och allt oftare civilt utvecklad teknik, relationer till industrin och internationellt samarbete. Våra överväganden grundas också på ett antal andra utredningar som överlämnats till , RRV:s ut- redning Från hot till skrot (RRV 2000:26), generalmajor avseende exportstöd, ambassadör av samordningen av stödet till försvarsmateriel- export samt den utredning som vi själva initierat hos Statskontoret Med världen i sikte – En studie av internationella försvars- materielssamarbete (Statskontoret 2000:46). Dessa utredningar be- skrivs översiktligt i bilaga 4. Enligt direktiven skall utredaren i den andra etappen av arbetet föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder vad avser materiel- försörjningen. Utöver de frågeställningar som direktiven anger har vi under utredningsarbetets gång funnit ytterligare ett antal frågeställningar som enligt vår mening har stor betydelse för materielförsörjningen och som vi därför också diskuterar. Sammantaget tar vi upp följande frågeställningar Hur skall militära behov tillräckligt snabbt och tydligt kunna påverka materielförsörjningen? Hur kan materielförsörjningen göras mer flexibel och anpassbar till förändrade säkerhetspolitiska, försvars- politiska, organisatoriska och tekniska förutsättningar och behov? Förändringsfaktorer, utmaningar och problem Hur kan själva processen att hantera materielförsörjningen hos inblandade myndigheter göras mer effektiv? Hur kan det internationella samarbetet inom området stärkas? Hur bör statens politik gentemot i landet verksam försvarsindustri utformas?