sou · GPB370d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till chefen för , statsrådet Regeringen bemyndigade chefen för tementet att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att se över lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Med stöd av bemyndigandet förordnades departementsrådet som ordförande och (), (), departementssekreteraren och (), som ledamöter i kommittén. Som sakkunniga förordnades rättschefen , departementsrådet och hovrätts- assessor . Som expert förordnades press- ombudsmannen och departementssekreteraren . Genom beslut entledigades och förordnades departementssekreteraren som expert. Som sekreterare förordnades journalisten . Kommittén har antagit namnet Kommittén om konsulärt bi- stånd. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Konsulärt bi- stånd till svenskar i utlandet (SOU 2001:70). Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Tillvaratagande av svenska medborgares intressen Bistånd till enskilda – allmänna principer............................... 2.3.1 Folkrätten ger staterna rätt att bistå sina medborgare i utlandet................................................... 2.3.2 Bestämmelser om konsulär verksamhet i om konsulära förbindelser .......... 2.3.3 Bestämmelser i förvaltningslagen om myndigheternas skyldighet att hjälpa enskilda 2.3.4Bestämmelser i instruktionen för utrikes- representationen om utlandsmyndigheternas skyldighet att hjälpa svenska medborgare i 2.41973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m..................................................... 2.4.2 Gällande bestämmelser om ekonomiskt bistånd ....... Tillfälligt ekonomiskt bistånd ..................................... Hjälp till självhjälp................................................................... Överföring av pengar .............................................................. Åtgärder vid dödsfall utomlands ............................................ Efterforskning av försvunna personer ................................... Ärenden om olovligt bortförda barn ..................................... Socialförsäkring och konventioner om social trygghet ..... Den nya socialförsäkringslagen .............................................. Socialförsäkringen i EU .......................................................... 3.5Konventioner om social trygghet och om socialt bistånd mellan de nordiska länderna ................................................... 3.6Konventioner om social trygghet med länder utanför EU/EES-området .................................................................... Sjukvårdsförmåner vid tillfällig vistelse utomlands .............. Hur handläggs konsulära biståndsärenden? Tio konsulära biståndsärenden ............................................... Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten 5.3Är konsulärt bistånd en väsentlig del av arbetet på Hur mycket tid lägger personalen ned på dessa frågor?........ Hur många personer ansöker om bistånd?............................. 5.6Vilka är de vanligaste problemen hos dem som ansöker Vilka ärenden är mest arbetskrävande? Ärenden om bortförda barn .................................................... Har ärendena ökat eller minskat i antal? Vad beror ökningen respektive minskningen av antalet Vilka problem ökar hos dem som ansöker om bistånd?........ Svårigheter i tolkningen av lag.................................. Hur har utlandsmyndigheterna löst ärendena?...................... Utlandsmyndigheternas användning av det generella bemyndigandet att bevilja ekonomiskt bistånd ..................... Garanti för betalning av sjukvårdskostnader ......................... Utlandsmyndigheternas samarbete med UD......................... Samarbetet med myndigheter och andra i 5.18Förslag och idéer från utlandsmyndigheterna om hur de konsulära biståndsärendena ska kunna lösas enklare i 5.19 Statistik över konsulärt biståndsarbete under en månad....... 6 Konsulärt biståndsarbete på fem utlandsmyndigheter .. 101 6.8Några allmänna synpunkter på konsulärt bistånd som framförts av konsulära handläggare på de fem besökta Allmänt ekonomiskt bistånd – en jämförelse med andra europeiska länder ............................................ Regler och praxis i de övriga nordiska länderna .................. Regler och praxis i övriga länder i EU ................................. 7.5Kan man se några tendenser som påverkar behovet av 7.6 genomförda reformer och planer för framtiden ... 148 Konsulärt samarbete inom EU och .................. EU–samarbetet....................................................................... 8.3.1 Konsulärt bistånd i tredje land................................... 8.3.2 Gemensam strategi för samarbetet mellan medlemsstaternas beskickningar och kontakterna med tredje land............................................................ 8.3.3 Konsulärt skydd i krissituationer .............................. 8.3.4 Hur fungerar EU-samarbetet i praktiken?................ Nordiskt konsulärt samarbete i tredje land.......................... DEL B Personella resurser Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna ............. 9.2Vem handlägger och vem beslutar om konsulärt 9.3 Konsulär jour vid utlandsmyndigheterna ............................. 9.4Vad krävs av de konsulära handläggarna på Behovet av stöd och erkänsla i det konsulära Utbildning i konsulärt arbete som arrangeras av UD ......... 9.6.2 Utvecklingsplan för kompetensutveckling av 9.6.3 Utbildning för konsulära handläggare....................... 9.7Utlandsmyndigheternas syn på behovet av utbildning i Inrättande av honorärkonsulat ............................................. Hur utses honorärkonsulerna?............................................. En honorärkonsuls uppgifter................................................ Ersättning till honorärkonsulerna ........................................ DEL C Biståndskonsulära frågeställningar och problem Tydlighet och flexibilitet ............................................ Hur bör lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet vara utformad? När bör bistånd lämnas? 11.3.2 Begreppet nödställd ................................................... 11.3.3 Det generella bemyndigandet - vad kan utlandsmyndigheterna besluta om utan att begära UD:s yttrande?........................................................... Bistånd till svenska medborgare bosatta utomlands ..... Varaktigt ekonomiskt bistånd .............................................. 12.3 Vilka får varaktigt ekonomiskt bistånd ?....................... 12.4Kan den som är bosatt utomlands få ekonomiskt bistånd för sjukvård, hemresa eller försvarare i Hur många svenskar är bosatta utomlands?......................... Ger andra länder ekonomiskt bistånd till sina medborgare som är bosatta utomlands? Vilka problem har de svenskar som bosatt sig Bistånd till personer med dubbelt medborgarskap, flyktingar, statslösa och andra utlänningar bosatta i Bistånd till flyktingar och statslösa personer ....................... 13.2.1 Bestämmelser i internationella konventioner ........... 13.2.2 Bestämmelser lag och instruktionen för utrikesrepresentationen (IFUR) ............................... 13.2.3 Vem betraktas som flykting eller statslös?................ Vilket bistånd kan lämnas till en flykting eller statslös? Betydelsen av nära anknytning till vistelselandet ................ Bistånd till andra utlänningar bosatta i .................... Den nya lagen om svenskt medborgarskap .......................... Möjligheterna att ge konsulärt bistånd till personer med Kommentarer från utlandsmyndigheterna ........................... Hur många personer rör det sig om som har dubbelt medborgarskap respektive är flyktingar eller statslösa? 13.10Ger andra länder bistånd till personer med dubbelt medborgarskap respektive flyktingar eller statslösa?.......... Bistånd i brottmål..................................................... Bestämmelser om bistånd i brottmål ................................... Vilken form av bistånd kan lämnas?..................................... 14.3.1 Besök hos den som är berövad friheten.................... 14.3.2 Bistånd till kostförstärkning...................................... 14.3.3 Bistånd till försvarare och tolk m.m. ........................ När ska bistånd till försvarare och tolk betalas tillbaka? Antalet fängslade svenska medborgare i utlandet ............... När har bistånd till försvarare lämnats? Ger andra länder bistånd i brottmål? När kan man få en offentlig försvarare i brottmål i Rättshjälpslagen gäller bara i civilmål................................... 14.10Kan man få rättsskydd i brottmål i en privat försäkring?... 14.11När finns det behov av ekonomiskt bistånd till advokat och tolk ?......................................................................... Bistånd till brottsoffer utomlands ............................... Turisten – ett vanligt brottsoffer.......................................... Bestämmelser om stöd till brottsoffer lag........... När kan ett brottsoffer få ersättning enligt Bestämmelser om rättshjälp till brottsoffer i Brottsofferfrågans behandling i EU ..................................... Undersökning om brottsdrabbade resenärer i EU .............. Resenärer med psykiska och sociala problem .............. Resenärer med psykiska och sociala problem är ett växande problem för utlandsmyndigheterna........................ Barnfamiljer med sociala problem......................................... Förändrad syn på psykisk sjukdom ...................................... Vem är psykiskt funktionshindrad? Den som inte kan hjälpa sig själv .......................................... Andra länders syn på resenärer med psykiska problem ...... Rätten att resa ut ur sitt land – en grundläggande fri- Bestämmelser i regeringsformen........................................... Bestämmelser i passlagen....................................................... Hur tillämpas bestämmelserna i passlagen om passtillstånd och återkallelse av pass för personer som genomgår psykiatrisk tvångsvård? Information till allmänheten och medier om konsulärt Allmänhetens förväntningar på konsulärt bistånd .............. Information till allmänheten om konsulärt bistånd............ Vad vet allmänheten om sin rätt till konsulärt bistånd? Reseråd till allmänheten ........................................................ Konsulära biståndsfrågor och medier .................................. Samarbetet mellan utlandsmyndigheterna och UD i DEL D Vad kan andra göra? På vem vilar ansvaret att hjälpa svenskar med sociala och psykologiska problem utomlands? Individens eget ansvar ........................................................... De svenska socialsekreterarna i ....................... Andra som bistår svenskar utomlands ................................. Vad kan i utlandet (SKUT) göra för nödställda svenskar?................................................. En öppen och tillgänglig utlandskyrka ................................. Stöd och hjälp till svenskar vid fyra svenska SKUT:s framtida verksamhet................................................ Researrangörers och transportörers ansvar .................. Researrangörernas ansvar enligt paketreselagen .................. Avtal mellan och Svenska Rese– och Hur ser arrangörer av charterresor på sitt ansvar?............... Bussresearrangörernas syn på sitt ansvar.............................. Passagerare som äventyrar flygsäkerheten ........................... Hur många utlandsresor företas ?............................. 21.10Hur reser andra européer?..................................................... Vilket ansvar har arbetsgivare för utsänd personal? Utlandsanställdas behov av stöd från Avtal om social trygghet och bestämmelser om läkekostnadsförsäkring vid utlandstjänstgöring.................. Förordning om utlandsstyrkan inom försvarsmakten Problem med oförsäkrade resenärer .................................... Hur många är oförsäkrade? Olika försäkringsvillkor för resenärer ................................. Reseförsäkringar som ingår i hemförsäkringen................... Reseförsäkring för studenter och au pair............................. Reseförsäkring via bankanknutna betalkort ........................ SOS–International och Euro–Alarm.................................... 23.10Privata och allmänna försäkringar i andra länder ................ DEL E Kostnader m.m. Kostnader och avgifter för det konsulära biståndet ....... Anslagna medel i budgetpropositionen ............................... Hur ser budgetutfallet ut? Hur mycket pengar har lämnats i ekonomiskt bistånd Har biståndet ökat eller minskat?......................................... Kostnader för personal och administration.......................... En jämförelse med andra länder ............................................ Avgifter för konsulärt bistånd............................................... 24.8.1 När tas avgift ut för biståndet? 24.8.2 Hur mycket pengar betalas in i form av avgifter? 24.8.3 Tar andra länder ut avgifter för ekonomiskt Återbetalning av konsulärt bistånd och återkrav av Återbetalning av det ekonomiska biståndet......................... 25.2.1 När ska biståndet betalas tillbaka?............................. 25.2.2 När kan UD jämka eller efterge skyldigheten att betala tillbaka tillfälligt ekonomiskt bistånd? 25.2.3 UD:s praxis när det gäller jämkning och eftergift av ekonomiskt bistånd................................................ 25.2.4 Beslut av länsrätten ..................................................... Hur handlägger UD ärenden om återkrav? När preskriberas fordran? Indrivning via kronofogdemyndigheten .............................. 25.5.1 Ärenden som överlämnats av UD ............................. 25.5.2 Förfarandet hos kronofogdemyndigheten................ Hur mycket utbetalat bistånd betalas inte tillbaka? En jämförelse med andra länder ............................................ Konsekvenser av kommitténs förslag 2.1973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m................................................... Enkät till ambassader och karriärkonsulat........................... 4.Statistikblankett för mätningen av antalet konsulära biståndsärenden under en månad ......................................... Förteckning över vilka utlandsmyndigheter och honorärkonsulat som skickat in statistikblanketter............ 6.Diagram över fördelningen på kön, ålder m.m. bland dem som sökt ekonomiskt bistånd vid 7.Förteckning över personer som kommittén begärt synpunkter från under utredningens gång........................... Enkät till utrikesministerierna i EU-länderna ..................... 9.Svenska folket om svenska ambassader utomlands (en undersökning av ) ............................................... Kommitténs uppdrag har varit att se över lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. och att lämna förslag om vilket stöd staten – genom utlandsmyndigheterna – ska ge svenskar som befinner sig utomlands. Allmänna tendenser som påverkar utlandsmyndigheternas arbete med konsulärt bistånd Sedan lagens tillkomst har stora förändringar skett som påverkar utlandsmyndigheternas arbete med det konsulära biståndet. Inter- nationaliseringen har inneburit att allt flera svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda eller bosatta. Den fria rörligheten inom EU har gjort det enklare att arbeta, studera eller turista i andra europeiska länder. Principen om likabehandling av EU-med- borgare var de än befinner sig inom unionen, har inneburit större social trygghet för studenter, arbetstagare, bosatta och besökare som befinner sig i ett annat EU-land. Tendensen är emellertid även att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. leder turistresandet till ett ökat antal bo- satta svenskar på turistmålen. Med många av de länder där svenskar bosätter sig har inga avtal om social trygghet som kan ge skydd om en svensk medborgare blir sjuk eller av andra skäl be- höver hjälp och stöd. En tendens är också att en större andel av turisterna reser i egen regi eller köper en flygstol istället för en hel paketresa. Skälet kan vara både priset och den ökade självständighet och frihet som det innebär att resa på egen hand. De flesta resenärer klarar sig också bra själva under utlandsresor. Mobiltelefoner och Internet har underlättat kontakterna med någon hemma som kan hjälpa till om man råkar ut för något och de flesta har en reseförsäkring. Även om resvanan och självständigheten har blivit större hos re- senärerna, innebär ändå det kraftigt ökade antalet svenskar utom- lands större krav på utlandsmyndigheternas konsulära bistånd. En viss andel av svenskarna utomlands kommer alltid att råka ut för brott, olyckor, sjukdom, naturkatastrofer eller annat som kräver, i varje fall hjälp till självhjälp, från utlandsmyndigheten. Det ökande antalet resenärer och bosatta svenskar utomlands liksom tendensen att allt flera personer med psykiska och sociala problem reser utomlands innebär sammantaget stora krav på ut- landsmyndigheternas arbete med konsulärt bistånd. Var finns bestämmelserna om konsulärt bistånd till svenskar utomlands och vad innehåller de? Den legala grunden för det konsulära biståndet finns i flera olika lagar och andra författningar samt i internationella konventioner. Folkrätten ger staterna vissa rättigheter att ingripa för att skydda sina medborgares intressen utomlands. Denna rättighet återspeglas bl.a. i om konsulära förbindelser. Där fastslås att de konsulära uppgifterna kan innebära utfärdande av pass och viseringar, hjälp och bistånd samt rätt att kommunicera med häktade och fängslade landsmän. Det åligger verksamhetslandets myndigheter att på den fängslades begäran, underrätta ambassaden eller konsulatet om frihetsberövandet. Förvaltningslagen ålägger alla myndigheter, inklusive utlands- myndigheterna, att aktivt ge sådan service till allmänheten att det underlättar för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Det kan innebära upplysningar och råd i ärenden som rör myndighetens ansvarsområde. Utlandsmyndigheterna har också genom instruktionen för ut- rikesrepresentationen en allmän skyldighet att tillvarata intressen och svenska medborgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning. I lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medbor- gare i utlandet m. m. finns de bestämmelser som reglerar det kon- sulära biståndet. Lagen innehåller bestämmelser om allmänt eko- nomiskt bistånd som kan avse dels tillfälligt ekonomiskt bistånd till svenskar i akuta nödsituationer utomlands, dels varaktigt ekonomiskt bistånd till svenskar som är bosatta utomlands och av olika skäl saknar andra möjligheter att försörja sig. Lagen innehåller även bestämmelser om bistånd i brottmål och till offer för våldsbrott utomlands. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan ges till svenska medborgare och till flyktingar och statslösa som är bosatta i . Den som får ekonomiskt bistånd är i prin- cip skyldig att betala tillbaka det. UD har också utfärdat flera olika föreskrifter om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Allmänna råd om tillämpningen finns i åt enskilda och myndigheter. För att vara berättigad till tillfälligt ekonomiskt bistånd måste den sökande vara nödställd till följd av sjukdom, stöld, rån eller annan olycklig omständighet och den sökande får inte själv ha för- satt sig i sin situation t.ex. genom att inte ha vidtagit rimliga för- siktighetsåtgärder. Biståndet kan avse hemresa, kost och logi före hemresa, kost- nader för provisoriskt pass, sjukvård och sjuktransport till hem- landet. I samband med krig och konflikt kan bistånd ges för evaku- ering till säker plats. Det ekonomiska biståndet är ett lån från staten som betalas ut endast om inga andra möjligheter finns i en nödsituation. I första hand ska utlandsmyndigheterna bistå nödställda genom hjälp till självhjälp. Det kan t.ex. gälla kontakter med anhöriga, råd om hur man själv kan föra över pengar från egna bankkonton, namn på advokater som kan bistå i brottmål m.m. Det konsulära biståndet innefattar också efterforskning av för- svunna svenskar utomlands, bistånd i samband med dödsfall utom- lands och ärenden där svenska barn olovligen förs bort av sin ena förälder till ett annat land. Det biståndskonsulära arbetets omfattning och innehåll Omfattningen av det konsulära biståndsarbetet varierar starkt mellan utlandsmyndigheterna. För 30 av de 91 myndigheter som har besvarat den enkät som kommittén skickat ut, utgör konsulärt bistånd en väsentlig eller ganska väsentlig del av arbetet på myndig- heten. Majoriteten av myndigheterna har noterat en viss ökning av antalet ärenden. Några få har märkt en stor ökning. Avgörande för hur arbetskrävande konsulärt bistånd är på myndigheten är i första hand antalet besökare och bosatta svenskar. Populära turistmål måste alltid räkna med många konsulära biståndsärenden i synnerhet under högsäsong. Ofta finns turisterna framför allt utanför huvudstäderna och då spelar honorärkonsulaten en viktig roll i handläggningen av ärendena. Andra viktiga faktorer som avgör tyngden av det konsulära bi- ståndsarbetet är avståndet till och om man befinner sig inom eller utanför EU eller . Om det språk som talas för- stås av få svenskar och befolkningen i allmänhet inte talar något annat språk än sitt eget, måste utlandsmyndigheten ofta bistå med översättning i t.ex. kontakter med myndigheter. En tung och svår- genomtränglig inhemsk byråkrati gör ibland handläggningen av ärendena komplicerad och tidsödande. I viss mån söker sig också olika typer av resenärer till olika res- mål. En stor andel äldre resenärer ger upphov till många ärenden med sjukdom och dödsfall. En stor resandeström av ungdomar kan innebära många biståndsärenden till följd av hög alkoholkonsum- tion såsom olycksfall, stölder och våldsbrott. Unga människor saknar också oftare försäkring än andra, vilket är av stor betydelse för möjligheten att lösa ett konsulärt biståndsärende. Länder där narkotikahandeln är omfattande drar till sig inter- nationell brottslighet. Det har också lett till att antalet svenskar som är fängslade utomlands har ökat . Ärenden som avser barn som förts bort från av sin ena förälder kan vara svårlösta och arbetskrävande för utlandsmyndigheterna. Konsulärt bistånd till svenskar med sociala eller psykiska problem är ett stort och växande problem på många av utlands- myndigheterna. Denna grupp resenärer kan ofta inte ta emot hjälp till självhjälp utan behöver omfattande insatser och kan ta att bistå. Personer med dubbla medborgarskap som reser till sitt andra hemland förväntar sig ibland att få hjälp i nödsituationer från svenska utlandsmyndigheter. Många länder erkänner dock inte dubbelt medborgarskap och tillåter inte att svenska utlands- myndigheter intervenerar när det gäller deras egna medborgare. I de länder där många svenskar valt att bosätta sig, kan förvänt- ningarna på utlandsmyndigheterna vara att de ska bistå med hjälp till dem som blivit gamla och sjuka eller lider nöd av andra skäl. Möjligheten att bistå dem är dock mycket begränsad. De som valt att flytta till ett annat land förutsätts ha förberett sig på att leva där på de villkor som gäller i det land de bosatt sig. Bistånd till svenskar bosatta utomlands betalas bara ut från svenska utlandsmyndigheter under mycket speciella omständigheter. Även om endast ett mindre antal av utlandsmyndigheterna har en ständigt mer eller mindre stor belastning av biståndskonsulära ärenden, så måste ändå beredskapen att ingripa och kunskapen om frågorna finnas på alla myndigheter. Olyckor eller naturkatastrofer med inblandade svenskar kan inträffa var som helst och kräva omedelbara åtgärder från utlandsmyndigheten. Situationer med nödställda och hjälpbehövande svenskar kan uppstå överallt, även på nya resmål. Andra möjligheter för nödställda svenskar utomlands att få hjälp