sou · GPB376 · 2002-01-01 00:00:00 — Ett motiv för denna modell var att de framtida pensionsutfästelserna ansågs garanterade av kommuners och landstings grundlagsfästa beskatt- ningsrätt och av att de inte kan gå i konkurs. Modellen tillämpades fram till början på 1990–talet. Då hade och presenterat ett nytt förslag till redovisningsreglemente och Referensgruppen för redovisning gett ut en anvisning om redovisning av pensions- skulden. Den nya modellen innebär att årets pensionsskuldsför- ändring kostnadsbokförs och att det framtida pensionsåtagandet redovisas som en skuld i balansräkningen. Denna redovisnings- metod benämns ofta fullfonderingsmodellen eftersom den i kombi- nation med ett positivt resultat leder till ett sparande dvs. en fon- dering, en modell som enligt god redovisningssed tillämpas i före- tag. Det nya sättet att se på pensionskostnader diskuterades mycket inledningsvis. Man menade bl.a att genom att kostnadsföra värde- säkringen av tidigare års pensionsskuld, som ju inte hade fonderats, skulle man tillämpa det nya synsättet retroaktivt. En sådan redo- visning skulle i kombination med balanskravet tränga undan mer verksamhet i ett pressat kommunalekonomiskt läge än om bara årets intjänade pensionsrättigheter kostnadsfördes. Tillämpningen av modellen var inte heller hundraprocentig. beslöt där- för att det borde dras en tydlig gräns för övergången till ett fon- derat pensionssystem. Denna tidsgräns reglerades i 5 kap. 4 § lagen (1997:614) om redovisning, som trädde i kraft . Här stadfästes en ny princip, den s.k. blandmodellen. Modellen innebär att de pensionsrättigheter som intjänats före 1998 ska redovisas enligt fördelningsmodellen medan de pensions- rättigheter som intjänats ska redovisas enligt full- fonderingsmodellen. Blandmodellen i kombination med balanskravet kommer att leda till stora fonderingar av tillgångar i kommuner och lands- ting som kan användas för att möta de framtida pensionsutbetal- ningarna. Med det då gällande pensionsavtalet PA–KL skulle fon- deringarna bli mycket stora. Detta föranledde en ändring i 8 kap. kommunallagen avseende regleringen av förvaltningen av pen- sionsmedlen. Eftersom flertalet av kommunerna och landstingen avser att låta de anställda få ut maximal del för individuell placering enligt det nu gällande pensionsavtalet PFA 98, kommer de av kommunerna och landstingen förvaltade medlen dock inte bli fullt så stora som man trodde då lagändringen kom till. 6.1.5Blandmodellen och fullfonderingsmodellen – en jäm- förelse I jämförelse med fullfonderingsmodellen innebär den blandade modellen att de redovisade pensionskostnaderna under en inled- ande tidsperiod blir lägre. Efter blir den blandade modellens kostnader högre och fortsätter sedan att vara högre till dess att det intjänande som skett är slutbetalat om . Sammantaget för hela innebär den blandade modellen att kommuner och landsting kommer att redovisa pen- sionskostnader som är ca 250 miljarder högre än med fullfonde- ringsmodellen. Huvudförklaringen till att blandmodellen över tiden ger högre redovisade kostnader är att även utbetalningar av pensioner som intjänats i denna modell bokförs som en kostnad. I full- fonderingsmodellen beräknas dessa utbetalningar istället som en skuldminskning (amortering). Kostnaderna för nyintjänade pen- sioner redovisas dock på samma sätt i de båda modellerna. Förklaringen till att kostnaderna blir lägre i blandmodellen under de inledande åren beror på att värdesäkringen av pensioner som intjänats inte periodiseras i blandmodellen, vilket där- emot görs i fullfonderingsmodellen. Skillnaden mellan blandmodellen och fullfonderingsmodellen syns också i balansräkningen. I blandmodellen redovisas endast skulden för de pensionsutfästelser som kommuner och landsting gjort . Dessa ska enligt lagen redovisas som avsätt- ningar. Pensionsutfästelser som gjorts redovisas inom linjen som ansvarsförbindelser. I fullfonderingsmodellen finns alla pensionsutfästelser med i balansräkningen. Detta får till följd att det egna kapitalet blir lägre i fullfonderingsmodellen. blir det också negativt. av kommunerna och merparten av landstingen skulle redovisa ett negativt eget kapital om full- fonderingsmodellen tillämpades. De som har ett negativt eget kapital har alltså inte tillräckligt med tillgångar för att finansiera sina pensionsutfästelser. Denna information är giltig oavsett vilket redovisningsmetod som tillämpas. 6.2Direktiven i denna del och frågeställningar för utredningsarbetet Utredaren skall enligt direktiven i denna del följa och analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden. På denna grund har följande frågeställningar för utrednings- arbetet formulerats: Vilka rutiner tillämpas i kommuner och landsting beträffande förvaltningen av pensionsmedel? Hur stor andel (procent) av pensionsintjänandet (2000) kommer att betalas ut som individuell utbetalning? Hur många kommuner och landsting kommer att betala ut och intjänade pensioner i samband med ut- betalningen av individuell del ? Hur stor del av pensionsavsättningen är kvar i kommunen eller efter utbetalning av individuell del? 6.3.1 i kommuner och landsting Enligt enkät () hade 183 av 203 svarande kommuner fastställt ett reglemente för den allmänna medelsförvaltningen. I 86 fall gällde reglementet eller motsvarande bestämmelser även för kommunala företag. 20 av de svarande kommunerna hade alltså ännu inte fastställt något reglemente för medelsförvaltningen. 89 kommuner uppgav att de hade ett särskilt reglemente för förvaltningen av pensionsmedel. Omprövning av placeringsreglementet uppgavs i knappt hälften av de svarande kommunerna äga rum vid behov. Ungefär var tredje kommun omprövar reglementet månads– eller kvartalsvis, och knappt var femte kommun gör det en gång . I ca 2 kommuner av 3 finns bestämmelser om hur stora andelar av medlen för framtida pen- sionsbetalningar som får placeras i svenska eller utländska aktier. I var tredje kommun finns också regler om placeringar i aktiefonder. Drygt hälften av kommunerna återlånar avsättningen till pen- sionsmedel till verksamheten, varav återlånar dessa medel i sin helhet. Var tredje kommun har överlåtit förvaltningen till externa förvaltare, varav överlåtit förvaltningen i sin helhet. Ungefär var tionde kommun förvaltar pensionsmedlen i egen regi, varav mindre än hälften omfattar hela stocken av pen- sionsmedel. av alla kommuner som besvarat frågorna (ca 200) kombinerar 2 eller 3 av de nämnda formerna i sin pen- sionsförvaltning. Nära hälften av kommunerna följer vid behov upp förvalt- ningen av pensionsmedel i fråga om t.ex. avkastning och risk. av kommunerna gör det på månads-, kvartals- eller tertialbasis. När det gäller hanteringen av den individuella andelen av pre- mien utöver den obligatoriska delen enligt pensionsavtalet PFA– 98, betalar den helt dominerande delen () av kommunerna ut även den del som ligger över den obligatoriska till enskild för- valtning. Endast 17 kommuner betalar ut enbart den obligatoriska delen. av kommunerna betalar ut maximal del även i fråga om . Enligt enkäten hade de allra flesta landsting antagit ett reglemente för medelsförvaltningen. 8 landsting () hade ett särskilt regle- mente för pensionsmedlesförvaltningen. Lika många uppgav att de omprövar placeringsreglementet , medan 12 landsting () gör det vid behov. 18 landsting () har i sitt reglemente bestämmelser om hur stor andel av pensionsmedlen som får placeras i svenska aktier, 17 landsting () har motsvarande bestämmelser beträffande ut- ländska aktier, och 7 landsting () har bestämmelser angående aktiefonder. 14 landsting () har valt att renodla förvaltningen av pen- sionsmedel i extern förvaltning (10 landsting), intern förvaltning (2 landsting) respektive återlån till driften (4 landsting). 3 landsting använder sig av kombinationer av dessa förvaltningsformer. Uppföljning av medelsförvaltningen i fråga om t.ex. avkastning och risker äger i de flesta fall rum månads- eller kvartalsvis (15 landsting, ), i 2 landsting och i ytterligare 2 landsting vid behov. Samtliga landsting betalar ut även den individuella andelen ut- över den obligatoriska till individuell förvaltning. När det gäller utbetalningen av den individuella delen av pen- sionspremien gäller att samtliga landsting vad gäller betalar ut även den individuella andelen utöver den obliga- toriska till individuell förvaltning. Beträffande gäller att merparten av landstingen ännu inte beslutat om hur man skall förfara. 5 landsting betalar ut maximal andel, 2 landsting betalar ut minimal andel () och 4 landsting betalar inte ut någonting alls. 6.3.2Kommunernas hantering av pensionsmedel genomförde en enkätundersökning i kommunerna angående hanteringen av pen- sionsmedel. Syftet med enkäten var att ta reda på hur kommunerna mot bakgrund av det nya pensionsavtalet PFA–98 valt att hantera de tillgångar som i förekommande fall öronmärkts för pensions- åtaganden och hur de tolkat förutsättningarna för denna hantering. Enkäten omfattade fyra grupper av frågor avseende identifiering av pensionsmedel, riskprofil och riskhantering, praktisk förvaltnings- form samt resultatuppföljning, totalt 19 frågor av vilka endast de sex första skulle besvaras av samtliga kommuner; resterande frågor besvarades endast av de kommuner som hade befintliga tillgångar öronmärkta för pensionsåtaganden. 211 kommuner besvarade de inledande frågorna, medan 60 kommuner besvarade de övriga frågorna. Resultatet av undersökningen har redovisats i skriften Kommunernas hantering av pensionsmedel – en komplex fråga (2000), som gavs ut . Vad gäller identifiering av pensionsmedel uppgav drygt 60 pro- cent av de svarande kommunerna att de inte hade öronmärkt till- gångar för pensionsåtaganden. Var tionde kommun uppgav att de givit pensionsmedlen i balansräkningen en särskild rubricering. Av de kommuner som ansåg sig ha medel öronmärkta för pensions- åtaganden hade flertalet inte specificerat dessa i balansräkningen med egen rubrik. Ett begränsat antal kommuner hade redovisat tillgångar för långsiktig kapitalförvaltning som ej öronmärkta för pensionsåtaganden. Bland dessa fanns kommuner som sålt större anläggningstillgångar och lagt erhållna medel i kapitalförvaltning. De kommuner som har tillgångar öronmärkta på något sätt hade skiftande bas för beräkningarna av dessa. En del kommuner har kopplat de öronmärkta tillgångarna även till åtaganden som tas upp i ansvarsförbindelsen i balansräkningen. De tillgångar som var öronmärkta för pensionsåtaganden upp- gick 1999 till för de 60 kommuner som an- givit ett sådant förfarande. De aktuella kommunernas pensions- åtagande i balansräkningen var . Utanför balansräkningen hade därutöver angivits som en ansvarsförbindelse. Ett femtiotal kommuner hade angivit att tillgångarna också täcker en del av ansvarsförbindelsen. Täckningsgraden av samtliga pensionsåtaganden varierade mellan . I fråga om riskhantering av pensionsmedel rapporterades att över 100 kommuner har särskilda föreskrifter för hanteringen av de öronmärkta tillgångarna för pensionsåtaganden. Ytterligare ett fyrtiotal kommuner planerade att ta fram sådana föreskrifter. Kommunernas medelvärde vad avser tak för räntebär- ande placeringar var enligt rapporten . Motsvarande värde för aktier var och för kassamedel . När det gäller praktisk förvaltningsform för pensionsmedel hade två tredjedelar av de 60 kommunerna enbart extern förvaltning. Den externa förvaltningen omfattade beloppsmässigt tre fjärde- delar av de tillgångar som förvaltas och var således den domine- rande formen för förvaltning av pensionsmedel. Uppföljning av resultaten av förvaltningen av pensionsmedel skedde enligt rapporten med en frekvens av en gång i de flesta fall. Detta utesluter inte att en formell uppföljning sker med kortare intervaller än . 6.3.3 Erfarenheter från studiebesöken fonderar inga medel för pensioner. avsätter medel motsvarande skuldökningen in- klusive löneskatten till en pensionsfond som förvaltas externt. Riktlinjer för förvaltningen har lagts fast i ett särskilt reglemente. I har inga nya medel avsatts för pensionsförvaltning, men det fanns tillgångar på i ej realiserade värden. betalar ut hela den individuella delen enligt avtal, vilket motsvarar . Kvar i regionen finns efter den nämnda utbetalningen, vilket utgör den del av pensionsintjänandet som ligger över 7,5 basbelopp. betalar ut hela den individuella andelen . Den del som är kvar att förvalta inom är intjänandet utöver ATP–taket, vilket uppgår till 40– . avsåg att betala ut av årets pensionsintjänande (individuell del). kommun anser att gällande pensionsplaneringspolicy på ett bra sätt genom föreskrifter avseende uppföljningen, avkast- ningskrav och risktagande täcker behovet att trygga pensions- medlen. Frågan om återlån har inte aktualiserats. återlånar pensionsmedel som går in som andra medel i driften. Någon öronmärkning av pensionsmedel görs inte. Kommunen känner viss tveksamhet till att kommuner placerar medel i börsnoterade företag med hänsyn till den bristande kom- petens i detta avseende som finns särskilt i mindre kommuner. Även återlånar pensionsmedel. kommun har avsatt , som lånats upp, för att möta kommande pensionsutbetalningar. Kommunen återlånar pen- sionsmedel för driftändamål. betalar ut maximal individuell andel för individuell pensionsförvaltning. betalar ut 3,5–4,av pensionsintjänandet för individuell förvaltning. kom- mun betalar ut avtalad miniminivå 1–1,av lönesumman. betalar ut maximal andel och har för detta ändamål lånat . Som framgått av redovisningen i det föregående hade två kommuner av tre och 18 landsting av 20 antagit ett reglemente för medelsförvaltningen. Ungefär var tredje kommun och 8 landsting () hade antagit ett särskilt reglemente för förvaltningen av pensionsmedel. Reglementet innehåller i allmänhet relativt detaljerade bestämmelser om i vilka instrument och i vilka proportioner placeringar får göras (aktier, aktiefonder, räntebär- ande papper, likvida medel). Drygt hälften av kommunerna och 4 landsting återlånar avsatta pensionsmedel för investeringar och/- eller använder pensionsmedel för verksamheten. Var tredje kom- mun och hälften av landstingen har överlåtit förvaltningen av pen- sionsmedel till externa förvaltare. En mycket liten andel förvaltas i egen regi. Uppföljning av risk och avkastning på pensionsmedel äger rum med varierande periodicitet; kommunerna oftast vid be- hov, landstingen oftast på månads– eller kvartalsbasis. Den helt dominerande delen av såväl kommuner som landsting betalar ut hela den individuella andelen av intjänandet enligt pensionsavtalet PFA–98 till enskild förvaltning. Svenska Kommunförbundets undersökning av hanteringen av pensionsmedel visar bl.a. att av kommunerna har öronmärkt tillgångar för pensionsåtaganden. Flertalet av dessa kommuner hade inte specificerat pensionsmedlen i balansräk- ningen. Några kommuner hade redovisat tillgångar för långsiktig kapitalförvaltning utan att öronmärka dem för pensionsåtaganden. De som hade tillgångar öronmärkta för pensionsändamål använde sig av skiftande metoder för beräkningar av värdet på tillgångarna. Tillgångar öronmärkta för pensionsåtaganden uppgick till , och avsättningen i balansräkningen var ca . Utanför balansräkningen hade ca angivits som en ansvarsförbindelse. Ca 50 kommuner uppgav att tillgångar täckte motsvarande av pensionsåtagandena. Ett hundratal kommuner hade föreskrifter för riskhanteringen och ytterligare ett fyrtiotal planerade att införa sådana. Den helt dominerande delen av kommunerna hade enbart extern förvaltning. I de flesta fall följdes pensionsförvaltningen upp . Vid utredningens besök i vissa kommuner och landsting fram- kom bl.a. att variationen vad gäller avsättning, fondering och åter- lån av pensionsmedel är betydande. medel alls för pensionsåtaganden, medan avsätter medel motsvarande skuldökningen inklusive löneskatt till en fond som förvaltas externt. och kommun återlånar pensionsmedel för driftändamål, medan frågan inte aktualiserats i kommun. De kommuner och landsting som besöktes avsåg att betala ut hela eller större delen av den individuella andelen till enskild förvaltning. 7Uppföljning av ekonomi och verksamhet 7.1Gällande regler och praxis I 8 kap. 16–20 §§ kommunallagen finns bestämmelser om årsredo- visningen. Av 16 § första stycket framgår att styrelsen skall upprätta en årsredovisning, när den fått övriga nämnders redovisningar. I andra stycket sägs att närmare bestämmelser om årsredovisningen finns i lagen (1997:614) om redovisning. Enligt 17 § skall årsredovisningen lämnas över till fullmäktige möjligt och året som års- redovisningen avser. Bestämmelsen har sin grund i sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling, vilket motiverar att årsredovisningen skall överlämnas till revisorerna inom sådan tid att de hinner fullgöra sitt granskningsarbete och av- ge revisionsberättelse innan fullmäktige senast skall behandla frågan om ansvarsfrihet (m.fl. (1997) s. 299). Tidpunkten ändrades genom beslut av 1999 (1999:621). gällde att årsredovisningen skulle lämnas . 18 § stadgar att årsredovisningen skall godkännas av fullmäktige och att det bör ske innan fullmäktige enligt 5 kap. 25 a § beslutat om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. I 5:25 a stadgas att fullmäktige vid ett sammanträde före utgången av juni månad året som revisionen avser skall besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Ändringen beslutades vid samma tillfälle som ändringen av 17 §. Motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 9 kap. 16 § andra stycket kommunallagen enligt vilken beslutstillfället bestämdes till före utgången av året som revisionen Uppföljning av ekonomi och verksamhet Som skäl för tidigareläggning av beslut i fråga om an- svarsfrihet anförde regeringen i propositionen (prop. 1998/99:66 s. 63 f.) att diskussionen om revisorernas iakttagelser av kommunens eller ekonomi och verksamhet borde ske med en så god aktualitet som möjligt. Ett tidigareläggande av dechargebe- handlingen skulle möjliggöra en aktuell och relevant diskussion. Det kunde också utgöra ett bra underlag för revisorernas planering av årets granskningsverksamhet och stimulera allmänhetens in- tresse att delta och ställa frågor på fullmäktiges sammanträden. Enligt 19 § skall årsredovisningen hållas tillgänglig för allmän- heten från och med kungörandet av det sammanträde med full- mäktige då årsredovisningen skall godkännas. Den plats där års- redovisningen hålls tillgänglig skall anges i kungörelsen. Full- mäktige får enligt 20 § bestämma att allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. I 9 kap. lagen (1997:614) om redovisning finns be- stämmelser om delårsrapporter. Enligt 1 § skall kommuner och landsting minst en gång under räkenskapsåret upprätta en särskild redovisning (delårsrapport) för verksamheten från räkenskapsårets början. Minst en rapport skall omfatta en period av minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskapsåret. 2 § stadgar att delårsrapporten skall innehålla en översiktlig redogörelse för utvecklingen av kommunens eller verksamhet och resultat sedan föregående räkenskapsårs utgång. Upplysningar skall lämnas om dels sådana förhållanden som är viktiga för bedömningen av kommunens resultat eller ställning, dels sådana händelser av väsentlig betydelse för kommunen eller som har inträffat eller efter dennas slut. Enligt 3 § skall det, om det inte finns särskilda hinder, i anslutning till uppgifter enligt 2 § även lämnas motsvarande upp- gifter för samma rapportperiod under det närmast föregående räkenskapsåret. Begrepp och termer skall så långt som möjligt stämma överens med dem som har använts i den senast framlagda årsredovisningen. Uppföljning av ekonomi och verksamhet 7.2Direktiven i denna del och frågeställningar för utredningsarbetet Utredningen skall enligt direktiven i denna del analysera kommun- ernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet och därvid överväga behovet av regler för delårs- rapporternas beredning samt behovet av ytterligare förändringar. Med utgångspunkt i detta har följande frågeställningar ut- arbetats för utredningsarbetet: Hur följer kommunerna och landstingen upp sin verksamhet ur ekonomisk och verksamhetsmässig synvinkel? Hur tas informationen från uppföljningen till vara och vilka åtgärder leder den till? Vilka ambitioner från kommunernas och landstingens sida speglas i delårsrapporterna? Bör delårsrapporteringens beredning formaliseras på ett sätt som motsvarar årsredovisningens beredning? I enkät ställdes frågan hur ofta en samlad uppföljning görs av kommuners eller landstingens ekonomi i form av delårsrapport. I redovisningen i det följande har endast uppföljningen på styrelse- och fullmäktigenivå beaktats. 219 kommuner besvarade frågan. 98 kommuner () gör en sådan uppföljning en gång , 115 kommuner () /år, och 6 kommuner () /år eller oftare. Delårs- rapporten(erna) behandlas i fullmäktige i 199 () kommuner; i 20 kommuner behandlas den inte i fullmäktige. I en följdfråga ombads kommunerna att beskriva hur uppfölj- ningen behandlas i kommunstyrelsen om det uppstår avvikelser mellan budget/plan och utfallet i delårsrapporten. Ca 90 kom- muner () besvarade frågan. Spännvidden är betydande, om man ser till karaktären av åt- gärder som vidtas. I några få fall säger man sig inte ha något behov att vidta åtgärder, eftersom avvikelser sällan inträffar. Bedömningar om behovet av åtgärder görs i några få kommuner från fall till fall. Uppföljning av ekonomi och verksamhet Svaren i övrigt kan beskrivas med avseende på vilket slags styrning kommunstyrelsens eller fullmäktiges reaktioner ger uttryck för: stark, svag eller medelstark/medelsvag styrning. Självfallet är grän- sen mellan kategorierna en aning flytande. I det dominerande antalet fall, , kan kommunstyrelsens, i vissa fall full- mäktiges, styrning betecknas som stark eller relativt stark. I en dryg tiondel av fallen framstår styrningen som svag eller obefintlig. I de resterande fallen är styrningen varken stark eller svag. De vanligaste exemplen på stark styrning är att kommun- styrelsen eller i vissa fall kommunfullmäktige beslutar om (förslag till) åtgärder i form av uppdrag till nämn- den eller direktiv om beskrivning och förslag till åtgärder kräver att nämnden redovisar förslag till åtgärder eller till kommunstyrelsens nästa sammanträde för diskussioner med berörd nämnd syftande till beslut om åt- gärder; ev. kan tilläggsanslag beviljas eller budgetöverskridan- den tillåtas kallar berörd nämnd till överläggning. I några extremfall kan kommunstyrelsen besluta om restriktioner eller sparåtgärder generellt eller riktade mot en enskild nämnd eller om åtgärder av typen anställnings-, vikariats- eller investerings- stopp. Bland exempel på svag eller obefintlig styrning (ett tiotal fall) kan nämnas att kommunstyrelsen inte alls eller sällan vidtar åt- gärder, att man signalerar åtgärder men accepterar budgetöverdrag samt att man har olika institutionaliserade former för tilläggs- anslag, kompletteringsbudgetar o.dyl. eller att avvikelser förs över till nästa års budget. I mellankategorin mellan stark och svag styrning är de mest frekventa exemplen att kommunstyrelsen uppmanar nämnden att hålla sin budget, att omprioritera inom verksamheten eller att presentera ett åtgärdsprogram. I enkäten ställdes också frågan vilka uppföljningar, utöver del- årsrapporten, som görs i kommunerna. Av svaren framgår att kommunerna i ganska stor omfattning – ca 140 kommuner har be- svarat frågan och lämnat uppgifter och kommentarer – följer upp ekonomi och verksamhet mellan delårsrapporterna. Benämningen på de dokument som är resultatet av dessa särskilda uppföljningar varierar : uppföljning och prognos dominerar ; i övrigt används i viss omfattning benämningar som anknyter till tidsbegrepp som Uppföljning av ekonomi och verksamhet månad, kvartal, tertial och halvår. Den vanligaste frekvensen för rapporterna är 1–(av svaren).