sou · GPB312 · 2002-01-01 00:00:00 — skolor som enbart erbjuder de minst kostnadskrävande inrikt- ningarna kan bidragen enligt förordningens bilaga vara onödigt generösa. Av nedanstående diagram framgår de nationella programmens mediankostnad och nedre respektive övre kvartil . På samhällsvetenskaps- och naturvetenskapsprogrammet som är de mest frekventa på de fristående gymnasieskolorna är skillnaden mellan kvartilerna relativt liten medan skillnaden i kostnader mellan de olika programmen är betydligt större. Kommunala kostnader 1998. Vi skall enligt våra direktiv utreda om det är privata vinstintressen som styr etableringen av fristående skolor. Detta är dock närmast omöjligt att objektivt visa eller vederlägga. Associationsformer och hantering av eventuell vinst har diskuterats med skolledningar och skolhuvudmän i samtliga skolor som besökts under utredningen. Skolföreträdarna har genomgående framhållit att eventuella vinster återinvesteras i skolan antingen för inköp av inventarier eller fonderas för framtida bruk. Inte i något fall har framkommit uppgifter som tyder på att huvudmannen haft ekonomiska motiv för att starta sin skola. Med hänsyn till pågående debatt vore andra svar inte heller att förvänta. Kommittén har därför sökt bedöma om det finns skäl att ändra regleringen av associationsformer, oberoende av vad som eventuellt styrt etableringen av skolorna. Två alternativ finns, nämligen att reglera vinstutdelning eller att helt förbjuda att ett aktiebolag får vara huvudman för fristående skolor. De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst Kommittén finner att skattemedel inom skolan har använts för ändamål som i slutändan tillfaller ett aktiebolag. Det kan gälla byggandet av skolans lokaler, inköp av inventarier, skol- mat och läromedel mm. har det blivit allt vanligare att kommunala skolor hyr sina lokaler av ett aktiebolag och även att skolmåltidsverksamheten och lokalvården är utlagda som entrepre- nader på något bolag. Ungefär hälften av den kommunala skolans pengar tillfaller på så sätt något kommunalt eller privat bolag. Argumentet, som förekommit i en del pressdebatt, att skattemedel inte får tillfalla aktieägare som vinst är mot denna bakgrund ohåll- bart. Kommitténs företrädare har i skolintervjuerna tagit upp frågan om fördelar alternativt nackdelar med att föreskriva att eventuell vinst måste återinvesteras i verksamheten. Skolföreträdarna har då påpekat att ett sådant förbud mot vinstutdelning lätt skulle kunna kringgås. Några möjligheter som nämnts är att -Skolans lokaler skulle kunna ägas av huvudmannen i form av ett annat bolag efter förebild. Detta bolag sätter en hög hyra och en vinst tas ut den vägen. -Huvudmannen eller någon huvudmannen närstående i form av aktiebolag eller enskild firma fakturerar skolan för någon form av tjänst eller utfört arbete. -Huvudmannen eller någon huvudmannen närstående inkasserar ränta för lån de ställt till skolans förfogande. Denna ränta kan sättas högt med hänvisning till risk. Vi menar därför att det inte är en framkomlig väg att förbjuda vinstutdelning. Tvärtom kan ett sådant förbud leda till smygvägar som gör den ekonomiska redovisningen otydlig. Vi föreslår i stället att man dels täpper till de ventiler genom vilka eventuella oskäliga vinster kan uppkomma, dels inför en effektivare ekono- misk redovisning och kontroll än som minimerar möjligheterna för att oskäliga vinster skall uppkomma. Dessa förslag innebär följande: -Om skolans undervisning i bidragshänseende placerats i ett program som är dyrare än den utbildning skolan i verkligheten erbjuder kan en sådan oskälig vinst uppkomma. Vid våra intervjuer med kommunföreträdare fördes tankar fram att vissa fristående skolor ägnade sig åt programmaskering. Med detta menades att en skola har godkännande och får bidrag för t.ex. De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst industriprogrammet eller medieprogrammet men att kurs- utbudet mer liknar naturvetenskaps- eller samhällsvetenskaps- programmet. har här i sin tillsyn och genom de ekonomiska redovisningar skolorna är skyldiga att lämna en möjlighet att rätta till eventuella felbeslut. bör också, som vi föreslår i annat sammanhang, kunna fatta beslut om att en utbildning i bidragshänseende till exempelvis hänförs till ett nationellt program och till till ett annat. -Vi föreslår vidare att ges i uppdrag att följa de fri- stående skolornas ekonomiska resultatredovisning och ställa eventuell utdelning av vinst i relation till skolornas pedagogiska resultat. Redovisningen för varje skola bör alltså vara samlad och innehålla såväl pedagogiska som ekonomiska data. Det är naturligtvis inte acceptabelt att bedriva en bristfällig undervis- ning och ta ut profit. Kundens – elevernas, föräldrar- nas och deras hemkommuners – observans på detta är enligt vår mening den bästa och smidigaste kontrollen. I övrigt förordar kommittén inte någon ändring i nuvarande bestämmelser. En specialreglering just för skolområdet – till skillnad från barnomsorg – är inte motiverad. De avkastningskrav som nämnts från vissa bolag är inte uppseendeväckande. De är inte högre än normal ränta på långsiktiga bankkonton. Fördelen med aktiebolagsformen är den öppna och för alla tillgängliga redovis- ningen. blir däremot hänvisad till att skaffa kapital genom donationer eller lån. Den som lämnar lån kan då ta ut en ränta mer än dubbelt så hög som utdelningen på samma aktiekapital. Det finns ingen anledning att befrämja en sådan utveckling. Vi har ingående diskuterat det specialproblem som uppkommer om en skola ingår i en koncern. Det föreligger enligt vår erfarenhet inte några problem vad gäller undervisning och standard på de koncernskolor som finns i . Tvärtom har just koncern- formen gjort att de haft tillgång till ett kapital som möjliggjort betydande investeringar i lokaler och utrustning. Svagheter på detta område finner man i stället i en del små stiftelseägda skolor. Ur synpunkt kan ekonomiskt svaga skolor som riskerar konkurs bli ett problem, inte de starka koncernskolorna. Däremot skulle det bli stora problem om koncernledningen för flera skolor – då elevantalet börjar sjunka – plötsligt beslutar att lägga ner samtliga skolor. En framtida planering måste gardera sig mot sådana risker. De fristående gymnasieskolorna – huvudmannaskap och ekonomisk vinst Problemet gäller dock främst redovisning och kontroll, då kost- nader kan vara redovisade på olika ställen inom koncernen och betalningsströmmar sker mellan flera bolag i samma koncern. Det finns emellertid också andra förhållanden än de som upp- kommer vid koncernbildningar, där redovisning och kontroll kan vara svår. Det gäller t.ex. när ett bolag driver inte bara en fristående skola utan också exempelvis uppdragsutbildning och/eller kurs- verksamhet med avgifter från eleverna. Det är här svårt eller omöjligt att veta vad som betalar eller subventionerar vad. En vinst inom skolverksamheten kan subventionera lokaler för en förening, även om det vanliga torde vara att det är exempelvis uppdragsutbildning som subventionerar skolverksamheten. En möjlighet om man vill undvika koncernskolor skulle kunna vara att i skollagen ange att endast bolagsskolor där alla aktier ägs av fysiska personer får godkännas för bidrag. Någon begränsning genom bolagsordningen är däremot efter 1993 inte längre möjlig enligt aktiebolagslagen. En sådan bestämmelse skulle dock ge upphov till andra problem även om den kompletterades med rätt för regeringen att medge undantag (exempelvis för skolor där ett företag som tillskjuter stora belopp är ägare). För att bli meningsfull måste en sådan begränsning till fysiska personer kombineras med hembuds- skyldighet. Den som önskar sälja är dock – om ingen accepterar hembudet – fri att sälja till andra. Säljer han till en juridisk person förlorar skolan rätten till bidrag. Varje aktieägare skulle således få möjlighet att lägga ner skolan. En begränsning till fysiska personer som aktieägare skulle också kunna ge upphov till samma ägararkitektur som skulle uppstå om man helt förbjöd vinstgivande bolag. en koncern kunde även då äga fastigheterna, fakturera för tjänster och ge lån mot hög ränta. Vi har inte funnit tillräckliga skäl att föreslå förbud för fristående skolor att ingå i koncerner utan anser – som vi anfört tidigare – att det väsentliga är att -utforma bestämmelser så att oskäliga vinster inte kan upp- komma samt -ge uppdrag och resurser för effektiv kontroll av ekonomi- och verksamhetsredovisning av varje skola. Verkets erfarenheter får sedan visa om kontrollen av koncerner kan göras tillräckligt effektiv. 9Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Hur stora bidrag kommunerna har att betala till de fristående gym- nasieskolorna och hur utbetalningen av bidragen skall ske regleras i 9 kap. 8 a § skollagen (1985:1100) och 2 kap. 11 och 12 §§ förord- ningen om fristående skolor (1996:1206). Av dessa lagrum framgår att om skolan och kommunen inte kommer överens om annat skall kommunen betala till skolan det belopp per elev och program som framgår av bilagan till förordningen om fristående skolor. Beloppen i bilagan räknas fram av utbildningsdeparte- mentet med utgångspunkt i en sammanställning av kommunernas kostnader per gymnasieprogram som gör på regeringens uppdrag. I sammanställningen framgår dels de kostnader kommu- nerna har för att anordna programmet, dels de priser som kommu- nerna debiterar varandra som interkommunal ersättning. Den sammanställning som gjorde är daterad och har diarienummer 1999:3333. Sammanställningen bygger på ett urval av kommuner. Urvalet bestod detta år av 98 kommuner och samtliga landsting, som anordnar naturbruks- och/eller omvårdnadsutbildning. Fullstän- diga uppgifter har lämnats av 49 kommuner och samtliga landsting. Alla storstäder har redovisat sina kostnader. Av övriga utvalda kommuner har 35 angivit att de inte kan eller vill delta i undersök- ningen och 6 kommuner har endast sänt in uppgift om interkom- munala ersättningar. Motsvarande uppgiftssammanställning som gjorde är daterad med diarienummer 2000:3382. Även detta år ingick 98 kommuner i urvalet. Av rapporten framgår att har 50 kommuner lämnat fullständiga uppgifter. Från /99 utgör medianen av kommunernas kostnader underlag för beräkning av bidragsnivåerna i bilagan till förord- ningen om fristående skolor. Från medianen subtraheras median- kostnaden för elevresor, reseersättning och inackorderingstillägg Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Den erhållna skillnaden räknas upp med skolindex . Till det belopp som då erhålls läggs momskompensation varefter schablonen avrundas till jämnt 100-tal kronor. Före /99 utgick departementet i stället från den nedre kvartilen av kommunernas kostnader. Beslutet att utgå från medianen togs för att de fristående gymnasieskolorna hade svårig- heter att bedriva sin verksamhet med de lägre bidragen. När man nu utgår från medianen har skolorna fått större möjligheter att finansiera sin verksamhet, men per definition tycker hälften av lan- dets kommuner att bidragen är onödigt stora. Även med dessa högre bidrag finns det dock skolor, som inte anser sig få full kompensation för sina kostnader. De anser att det gymnasieprogram, som de erbjuder sina elever, är dyrare än det nationella program till vilket vid godkännandet knutit bidragsnivån. Waldorfgymnasierna jämförs av i bidragshänseende med samhällsvetenskapsprogrammet men anser själva att deras verksamhet i kostnadshänseende ligger närmare det estetiska programmet. Andra skolor som vid våra intervjuer sagt sig få för små bidrag är mediegymnasier med modern och kapitalkrävande utrustning. Eftersom flera kommuner i sina kommunala medieprogram inte erbjuder den senaste tekniken blir de kommunala median- kostnaderna och därmed bidragen förhållandevis låga. Av (Dnr 99:3333) framgår att kommunernas mediankostnad för medieprogrammet är per elev och termin medan kommunernas genomsnittliga kostnad för samma program uppgår till per elev och termin. Den höga genomsnittskostnaden beror på att det finns kommunala skolor som har betydligt högre kostnader än övriga. Av framgår att den nedre kvartilen för medieprogrammet är 58 630 per elev och övre kvartilen . Kommunernas genomsnittskostnad ligger alltså över den övre kvartilen vilket tyder på en mycket sned kostnadsfördelning mellan kommunerna. De fristående mediegymnasier som försöker erbjuda en utbildning i nivå med de bästa kommunala gymnasierna har uppenbara svårig- heter att klara det med nuvarande bidragssystem. Enkätsvaren visar dock att många kommuner är beredda att betala högre bidrag än schablonen för dessa utbildningar. I kommitténs första enkätundersökning, som besvarades , ingick några frågor, som gav kommunerna och de fristående gymnasieskolorna möjlighet att Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler uttala sin uppfattning om nuvarande bidragsregler. Många skolor och många kommuner har svarat att det aldrig sker någon förhand- ling om bidragets storlek mellan fristående skolor och kommuner. Kommunerna vägrar att betala mer än beloppet i förordningens bilaga säger skolorna. Vi betalar enligt förordningens bilaga säger kommunerna. Vid genomgång av storleken på de bidrag, som såväl kommuner som fristående skolor redovisat i enkätsvaren visar det sig dock att avvikelser från beloppen i bilagan förekommer såväl uppåt som nedåt. De flesta kommuner och alla fristående gymnasieskolor säger att systemet med en nationellt fastställd bidragsschablon är bra. Bland kommunerna finns det dock företrädare som tycker att schablonen ligger på för hög nivå medan skolorna är nöjda alternativt anser att schablonen ligger för lågt. Förutom waldorfgymnasierna och mediegymnasierna som tidigare omnämnts är det framför allt sko- lor, vars utbildningar motsvarar programmen i de lägsta bidrags- klasserna som anser bidragen otillräckliga. Det är också dessa sko- lor, som enligt enkätsvaren tar ut elevavgifter och/eller ersättning för skollunch. 9.1Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt senast redovisade jämförelsetal avseende var den totala kostnaden för de 301 688 ungdomar, som var elever på kommunala och landstingskommunala skolor detta år, 19 762 592 tkr eller i medeltal per elev och år. Tabell 9.1 visar hur gymnasieeleverna förde- lar sig på kommunala/landstingskommunala skolor, fristående skolor, riksinternat och internationella skolor samt kommunernas ekonomiska bidrag till skolor med annan huvudman än kommun eller landsting. Uppgifterna bygger på enkätsvar från 280 kommu- ner. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Kommunernas bidrag till fristående gymnasieskolor per elev och år Antal elever på nationella pro- Antal elever på individuella Antal elever på fristående Antal elever på riksinternat Antal elever på internationella Källa: kommunernas enkätsvar Vår enkätundersökning visar att av elevkullen är elever på fristående gymnasieskolor (exkl. riksinternat och internationella skolor) och att kommunernas bidrag till de fristående gymnasie- skolorna /2000 motsvarar av den totala kostna- den för gymnasieutbildningen /99. Om kommunerna hade möjlighet att anpassa sin gymnasieorganisation till elevernas val av fristående skolor borde det faktum att vissa elever väljer de fristående alternativen alltså inte innebära en fördyring av landets totala gymnasieutbildning. Många kommuner är dock i den situa- tionen att endast enstaka elever söker sig från den kommunala organisationen, vilket innebär att kommunerna får kvar gymnasie- grupper med enstaka tomplatser. Sådana grupper kräver i det när- maste lika stora resurser som helt fulla grupper gör. I enkäten fanns frågan hur kommunens totala kostnad för gym- nasieutbildning påverkats av att vissa ungdomar valt fristående skolor. Av de 262 kommuner och kommunalförbund (represente- rande 280 kommuner) besvarat enkäten har 68 kommuner valt att inte besvara denna fråga. De flesta av dessa har ingen eller bara någon enstaka elev i fristående gymnasieskola. Svaren från de 194 kommuner och kommunalförbund, som besvarat frågan fördelar sig på svarsalternativen enligt tabell 9.2. SOU 2001:12 Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler Kommunernas kostnad för elever på fristående gymnasieskolor, Totalkostnaderna ökar med hela ersättningen till Totalkostnaderna ökar med större delen av ersättningen Totalkostnaderna ökar med en mindre del av ersättningen till fristående gymnasieskolor Om svaren ger en riktig bild finns anledning att anta att kommu- nernas kostnader för elever i fristående skolor ökar med en mindre del dvs. mindre än hälften av de , som bidragen upp- går till. Fördyringen ligger högst i intervallet 250–vilket är 1,2–1,av kommunernas totala kostnad för gymnasie- utbildning. Som ett kuriosum kan nämnas att kommunerna enligt sina enkätsvar betalar mer än vad prisschablonen i förord- ningens bilaga ger anledning till. Det finns skäl att anta att svaren från de 78 kommuner som angivit att kommunens totalkostnader ökar med hela eller större delen av ersättningen till fristående gymnasieskolor antingen endast avser enstaka elever som lämnar tomplatser i kommunens organi- sation eller avser ersättning till nya fristående skolor, som kommu- nen ännu inte hunnit anpassa sin organisation till. I det första fallet är kommunens kostnad låg och i det andra fallet är den ökade kost- naden av övergående karaktär. Kommittén har följt den tidningsdebatt, som uppstått i samband med att kommunerna haft möjlighet att yttra sig över ansökningar om bidragsberättigande för nya fristående gymnasieskolor. På flera orter har skolchefer och även skolpolitiker uttalat sig om de ökade kostnader, som etablerandet av en fristående gymnasieskola skulle innebära för kommunen, men även fördelar med systemet har lyfts fram. citeras ett utta- lande av , som är kommunens ansvarige beställare av gymnasie- och vuxenutbildning. anser att det finns två perspektiv på den nya formen av utbildningar som erbjuds. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler – Ur kommunens synvinkel är det inte så bra eftersom det blir ökade kostnader. Men för eleverna ger det en större valfrihet att hitta nya små skolor som ligger där de bor. innan kommunen hunnit anpassa sin organisation är det vid oförändrat totalt elevantal också ofrånkom- ligt att kommunen kommer att få en kostnadsökning. På orter, där en eller flera fristående gymnasieskolor varit etablerade , ingår däremot även de fristående gymnasieskolornas intagningska- pacitet i kommunens planering. Ofta sker intagningen av elever i samarbete mellan den fristående skolan och kommunens egen intagningsorganisation. Detta hjälper skolan att ta formellt riktiga intagningsbeslut som kommunen får den insyn som krävs för att kunna planera kommunens egen organisation. När skolan väl är etablerad kan lägeskommunen räkna med att någon eller några intagningsgrupper på vissa studievägar kommer att välja den fristående skolan. I vår enkätundersökning har vi sett exempel på kommuner, som helt kunnat lägga ner en för kommunen kostnads- krävande inriktning på ett yrkesprogram till förmån för en fristå- ende gymnasieskola som specialiserat sig på just denna utbildning ofta i samverkan med näringslivet på orten. Några kommuner, som genom egen erfarenhet vet att utbildningen är mer kostnads- krävande än bidragsbeloppet i friskoleförordningens bilaga lämnar högre bidrag än beloppet i förordningen. Att dra ner på en verksamhet låter sig naturligtvis inte göras helt utan kostnad. Både avveckling av övertalig personal och friställda lokaler kräver resurser. I de områden av där gymnasiets elevkullar växer är problemet mindre. De nya skolorna löser – som exemplet nedan från visar – en del av kom- munens lokalproblem och även elever på fristående skolor behöver lärare för sin undervisning varför det är mer sannolikt att det behövs fler än färre lärare. Enligt kommitténs bedömning får läges- kommunen för en fristående gymnasieskola en ökad kostnad för en fristående gymnasieskola endast under en övergångstid. Över- gångstidens längd kan variera men efter högst fyra till bör kommunen ha hunnit anpassa sig till det nya läget. Som underlag för denna uppfattning har kommittén studerat hur har tvingats anpassa sin gymnasieorganisation efter ungdomarnas val av skola och studieväg. har –2000 haft ett ökande antal ungdomar som sökt till gymnasiet, vilket säkerligen har underlättat anpassningen, men eftersom antalet friskolor i staden och dess närområde ökat kraftigt har en anpassning av kommunens organisation behövt genomföras. Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler I nedanstående tabell redovisas antalet stockholmsungdomar som söker till gymnasieskolan från årskurs 9 –2000. Av tabellen framgår stadens organisation av intagningsplatser på naturvetenskapsprogrammet (NV) och samhällsvetenskapspro- grammet (SP). Anledningen till att endast antalet intagningsplatser på dessa program redovisas är att det främst är från dessa program som de fristående gymnasieskolorna rekryterar sina elever. Antal sökande från årskurs 9 i och antalet intagningsplatser på NV och SP nedskurna intagningskapacitet beror på att antalet sökande till NV och SP har minskat. –1998 låg antalet sökande till NV + SP i kom- munens gymnasieskola på av årskullen . 1999 har andelen minskad till . föreligger endast preliminära uppgifter, men dessa visar att andelen detta år ligger något . I elever räknat fattas 430 elever 1998 och 662 elever 1999, dvs. tillsammans ca 1 100 elever. Om minsk- ningen av antalet sökande till NV och SP beror på fristående skolor borde eleverna finnas där. redovisar att 1 749 elever går fristående gymnasieskolor. Av dessa går 507 elever på SP och 359 på NV. 866 elever går alltså ett av de två högskole- förberedande programmen på fristående skolor. Intagningsenhetens statistik visar att årskullen som söker till gymnasiet ökat med 1 100 elever . Trots att av dessa erfarenhetsmässigt borde söka något av pro- grammen NV eller SP har kommunen minskat sin intagningsorga- Ekonomiska konsekvenser av nuvarande bidragsregler nisation på dessa program. I stället för en ökning med 660 platser har kommunen skurit ner sin organisation med 140 platser. Kost- naden för dessa 800 platser, ca , kan användas till bidrag till fristående gymnasieskolor. En ökning med 660 platser i kommunala skolor hade fordrat att kommunen inrättat en helt ny gymnasieskola, vilket inneburit mycket stora kostnader. Det är dessa alternativa kostnader som skall jämföras med de ökade bidragen till fristående skolor. Kalkylen ovan förutsätter att kommunen tämligen omgående kan finna alternativanvändning för frigjorda lokaler. Detta har i stort sett också varit fallet i de expansiva storstadsområdena, dit också de fristående gymnasieskolornas nyetableringar inledningsvis var koncentrerade. Ett mer bestående problem innebär förhållandet att eleverna kan välja gymnasieskolor som ligger utanför kommunen och dess sam- verkansområde. Hur många elever som väljer en skola, som ligger utanför den naturliga sökregionen, är omöjligt att förutse. Dessa för en enskild kommun enstaka elever lämnar i regel en tom plats i hemkommunens gymnasieorganisation. Kommunen måste betala bidrag till den fristående skolan men har i stort sett kvar kostnaden för det egna gymnasiet. För en mindre kommun med ett fåtal intagningsplatser i kommunens skola kan detta få negativa konse- kvenser för de elever som går kvar i kommunens skola. Bl.a. kan deras möjligheter att göra individuella val komma att begränsas. Detta problem beror dock inte enbart på de fristående gymnasie- skolorna eftersom eleverna har rätt att mottas som sökande i annan kommuns gymnasieskola eller i en landstingskommunal gymnasie- skola åtminstone till sådana nationella program eller grenar som inte erbjuds i hemkommunen eller dess samverkansområde. Erfarenheten har lärt den enskilda kommunen att ta hänsyn till elever som genom val av annan utbildningsväg försvinner ur kom- munens organisation.