sou · GPB327d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Även om det finns exempel på allmännyttiga bostadsföretag som inte ägs av kommuner och därmed måste följa kommunallagens bestämmelser, är merparten av dagens all- männytta kommunägd. Den privata allmännyttiga verksamheten har, åtminstone historiskt, innefattat ett inslag av allmänintresse såtillvida att dessa företag ofta tagit ett visst socialt ansvar vilket även kommit övriga kommunmedlemmar till nytta. Man kan åtminstone på rent språkliga grunder ifrågasätta om kooperativa hyresrättsföreningar som uppfyller den föreslagna lagens definition av allmännyttigt bostadsföretag, kan betraktas som allmännyttiga i egentlig mening. Föreningarna är i princip skyldig att ta tillvara endast de egna medlemmarnas intresse. Kommittén ser dock inte detta som ett problem i sig. Mot denna bakgrund och med hänsyn till det faktum att begreppet allmännyttigt är så väl inarbetat och för de flesta har en positiv klang, finns det enligt kommitténs mening inget som hindrar att begreppet allmännyttigt bostadsföretag används i den nedan föreslagna lagstiftningen. 2.6.2Definitionen av ett allmännyttigt bostadsföretag Kommitténs förslag: Ett allmännyttigt bostadsföretag defi- nieras som ett kommunalt bostadsföretag eller annat bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter vari upplåts bostäder med hyresrätt. Att verksamheten drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte företaget från att lämna skälig utdelning på den del av grund- kapitalet som ägaren skjutit till kontant. skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Bostadsföretag som har godkänts som allmännyttiga behöver inte vara helägda av kommunen. I dessa kan finnas även andra intressenter, dock inte i större omfattning än att kommunen alltjämt har ett bestämmande inflytande över företaget. De genomgripande förändringar av de statliga bostadsfinansieringsreglerna som gjordes medförde att nya godkännanden som allmännyttigt bostadsföretag kan lämnas. I avsnitt 2.5 gjorde kommittén avslutningsvis bedömningen att en lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag bör vara ägarneutral eftersom enligt kommitténs uppfattning det primära är att verksamheten bedrivs utan vinstsyfte, inte vem som äger företaget. Det finns cirka 350 allmännyttiga bostadsföretag. Flertalet ägs av kommuner. Det finns ett femtontal privata all- männyttiga bostadsföretag, t.ex. studentbostadsstiftelser, koope- rativa hyresföreningar och bostadsstiftelser för speciella ändamål som äldreboende (se SOU 1999:148 s. 35). En del talar för att det blir vanligare att de boende i form av kooperativa hyresrättsföreningar kan komma att överta ägande av bostads- fastigheter eller bostadsföretag. I vilken utsträckning utveck- lingen kan tänkas gå i denna riktning är svårt att förutse, men det är viktigt att underlätta för andra självkostnadsalternativ än kommunala på bostadsmarknaden. Kommittén har valt att definiera gränsen mellan det allmän- nyttiga bostadsföretaget och dess konkurrenter på marknaden så att de allmännyttiga bostadsföretagen kan dela ut vinst endast i begränsad utsträckning och relaterat till det kapital som ägaren tillskjutit företaget (se mer om det i avsnitt 2.6.5). Den kommu- nala principen att näringsverksamhet får bedrivas endast utan vinstsyfte beskrivs närmare i avsnitt 2.4.2. Det andra kriteriet som skiljer allmännyttig bostadsverksamhet från annan bostads- verksamhet är att den allmännyttiga bedrivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Denna fråga behandlas i nästa avsnitt. De allmännyttiga bostadsföretagen tillkom ursprungligen för att komma till rätta med den då svåra situationen på bostads- marknaden. Det är självklart att företagens kärnverksamhet har En lag om allmännyttiga bostadsföretag varit och även kommer att vara att bygga och förvalta bostäder. Företagen bör även fortsättningsvis ha möjlighet att ta ett mer samlat ansvar för boendemiljöer och boendekvaliteter i bostadsområdena. Bostadsföretaget är i normala fall den ekonomiskt och kompetensmässigt starkaste aktören i många bostadsområden. Detta för med sig ett behov av att äga och förvalta också fastigheter som innehåller lokaler av olika slag. Till en god boendemiljö hör en väl fungerande kommersiell och offentlig service. Det är naturligt att bostads- förvaltaren också tar aktiv del i strävandena att tillhandahålla sådan service i bostadsområdena. Dagens allmännyttiga bostads- företag förvaltar ett omfattande lokalbestånd. Kommittén föreslår att detta blir möjligt även för de bostadsföretag som vill bedriva allmännyttig verksamhet. Enligt kommitténs uppfattning bör kriterierna för ett allmän- nyttigt bostadsföretag således vara ett bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och vars verksamhet primärt innefattar ägande eller förvaltning av fastigheter vari upplåts bostäder med hyres- rätt. Undantag från regeln att verksamheten skall bedrivas utan vinstsyfte bör gälla endast beträffande rätten till skälig utdelning (se vidare om denna fråga i avsnitt 2.6.5). En tvingande bestäm- melse med detta innehåll utgör en skärpning i förhållande till de kriterier som gäller allmänt beträffande vinstutdelning i 12 kap. aktiebolagslagen (1985:1385) och 10 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar; föreningslagen. I stiftelser kan vinst- utdelning i egentlig mening inte ske eftersom en stiftelse inte har några ägare utan så att säga äger sig själv, man brukar tala om en självständig förmögenhet, dvs. ett särskilt rättssubjekt (se Isoz, Stiftelselagen, 1997, s. 3 f). Enligt kommitténs uppfattning måste de boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet öka. För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseformer. Detta för- utsätter att frågan om ökat boendeinflytande regleras i någon mån. Frågan om reglering av boendeinflytande kan lösas på olika En lag om allmännyttiga bostadsföretag Det finns internationella exempel på reglering av boende- inflytande: I är bostadsföretagen enligt lag skyl- diga att engagera hyresgästerna i företagets skötsel och policy- beslut (se SOU 2000:104 s. 64). Många hyresgäster har en vilja och ett berättigat intresse av att ta ett större ansvar för sitt boende och sina boendekostnader. Arbetet för ökat hyresgästinflytande har pågått . Några viktiga steg har varit de rekommendationer om lokala boinflytandeavtal som lämnats av och respektive (se SOU 1999:148). Som framgår av de allmänna övervägandena i avsnitt 2.5 har de allmännyttiga bostadsföretagen en viktig roll att spela när det gäller ökat boendeinflytande. Utveckling av boendeinflytande är den mest betydelsefulla av de frågor som kommittén med den nödvändiga prioritering som gjorts (se tilläggsdirektiven, bi- laga 2) inte närmare analyserat. Frågan diskuteras kort i kapitel 5. Enligt kommitténs uppfattning är det dock redan på detta stadium rimligt att det i den nya lagen tas in vad som närmast kan karaktäriseras som en målformulering, nämligen att allmännyttiga bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda de boende möjlighet till inflytande i företaget. 2.6.3En självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag Kommitténs förslag: De allmännyttiga bostadsföretagen skall enligt lag driva verksamheten utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Den närmare utformningen av en lagfäst självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag analyseras och övervägs inom ramen för en särskild utredning. En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostads- företagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprin- cip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostadsverk- En lag om allmännyttiga bostadsföretag Detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag bör innehålla en självkostnadsprincip. Vidare finns det åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinstmedel från kommunala bostadsföretag till annan verksamhet. I praktiken innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verksamhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommunmedlemmar och inte enbart av hyres- gästkollektivet. Företeelsen torde strida både mot icke-vinst- syftet och mot självkostnadsprincipen. Detta förfarande hotar dessutom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyres- sättningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. Enligt kommitténs mening talar detta med styrka för att det i den nya lagen införs en lagfäst självkostnadsprincip. Enligt kommitténs mening är det principiellt stötande att det är möjligt att föra medel utöver tillåten ägarutdelning från ett allmännyttigt bostadsföretag till annan verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. Enligt kommitténs mening är det dessutom viktigt att de boende känner en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Även detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag innehåller en självkostnadsprincip. Kommitténs bedömning utifrån det sagda är att det är av stor betydelse att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag - utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte även finns en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en lång- siktig självkostnadsprincip. Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad. I den bostadspolitiska debatten före- kommer minst tre olika självkostnadsbegrepp; (i) den över- gripande självkostnadsprincip som sägs gälla för all allmännyttig bostadsverksamhet, (ii) det kommunala självkostnadsbegreppet vilket framgår av 8 kap. 3 c § kommunallagen och (iii) den själv- kostnadsprincip som sägs gäller för de företag som är hyresnor- merande enligt 55 § hyreslagen (se avsnitt 2.3). En lag om allmännyttiga bostadsföretag dessa begrepp korresponderar med varandra och vad som skiljer dem åt behöver bli föremål för en ingående analys. Utan en sådan analys ser kommittén det inte möjligt att formulera den föreslagna självkostnadsprincipen. Frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden inom ramen för en sär- skild utredning. Se närmare om fortsatt utredande av bostads- politiska frågor i avsnitt 1.6. För att kunna ta ställning till hur självkostnadsprincipen skall formuleras behöver utredningen bl.a. analysera vilken hänsyn som skall tas till lokalhyresintäkter som är hänförliga till samma fastighet eller samma bostadsbestånd och hur stor utjämning mellan nyproduktion och äldre bestånd som får göras samt hur självkostnadsprincipen skall tillämpas i en hyressättningstvist. Utredningen bör vidare noggrant analysera vilka effekter om några en lagfäst självkostnadsprincip får på hyrorna i de all- männyttiga bostadsföretagen samt i övriga bostadsföretag, dvs. på den allmänna hyresnivån. I arbetet bör även ingå att överväga om självkostnadsprincipen skall vara ett frivilligt åtagande, dvs. om återkallelse av godkännandet är den enda sanktion som ett handlande i strid med den kan medföra. Ett alternativ är att ett handlande i strid med principen förknippas med någon ytter- ligare sanktion. En ytterligare fråga som kan övervägas i sam- manhanget är om man bör rikta någon form av ekonomisk stimulans till de allmännyttiga bostadsföretagen i syfte att för- hindra andra överföringar av vinstmedel än tillåten utdelning till annan verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. Om det i den fortsatta analysen av självkostnadsprincipen visar sig att en sådan svårligen kan formuleras utan att det får negativa konsekvenser för t.ex. hyressättningssystemet måste utredningen ha mandat att överväga alternativa lösningar för att förhindra att det från allmännyttiga bostadsföretag förs ut medel utöver tillåten vinstutdelning. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Kommitténs bedömning: Att de allmännyttiga bostadsföre- tagen har ett tillräckligt grundkapital är viktigt för att de även i fortsättningen skall kunna stå sig väl i konkurrensen. Att de allmännyttiga bostadsföretagen blir bättre konsoliderade är en fråga för ägaren. Enligt 16 § första stycket i den numera upphävda bostadslåne- kungörelsen (1967:522) krävdes för att ett allmännyttigt bostadsföretag skulle beviljas bostadslån (och i följd därav erhålla räntebidrag), att företagets grundkapital uppgick till minst en procent av det fastighetskapital som företaget för- valtade. Motsvarande bestämmelse fanns även i 22 § bostads- finansieringsförordningen (1974:946), 21 § nybyggnadslåneför- ordningen (1986:692) och 18 § ombyggnadslåneförordningen (1986:693). Med grundkapital avses det egna rörelsekapital som det all- männyttiga bostadsföretaget förfogar över i form av aktiekapital (aktiebolag), andelskapital (ekonomiska föreningar) eller grund- fond (stiftelser). Grundkapital är således ett samlingsbegrepp för skilda juridiska personer. Stiftelser torde inte beröras av regeln om skälig utdelning på insatt kapital eftersom en stiftelse äger sig själv och inte kan lämna utdelning till sig själv och inte heller till stiftaren. Det grundkapital som i ett allmännyttigt bostadsföretag enligt räntebidragsförordningarna skall utgöra beräkningsgrund för skälig utdelning (Se avsnitt 2.6.5) utgörs av aktiekapita- let/andelskapitalet och detta skall ha tillskjutits av ägaren (se beslut i dnr. B3121-652/98 [] s. 6 och där gjorda hänvisningar). Detta innebär t.ex. att om staten till en kommun lämnat bidrag för att täcka förlust, skall detta tillskott inte betraktas som tillskjutet av kommunen även om det redovisas som ett ägartillskott. Eftersom det inte är möjligt att erhålla bostads- lån ställs inga krav på att en procent av det nyproducerade fas- En lag om allmännyttiga bostadsföretag tighetskapitalet skall tillskjutas grundkapitalet. I och med att den administrativa förutsättningen för att bli betraktad som allmän- nyttigt bostadsföretag upphörde, försvann således också möjlig- heten att ställa krav på grundkapitalets storlek. Konsekvensen av detta är att vissa företag, t.ex. de som har nyproducerat bostäder , kan ha ett grundkapital som uppgår till mindre än en procent av det totala fastighetskapitalet. För att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle vara berätti- gade till räntebidrag för underhålls-, energibesparings- och repa- rationsåtgärder enligt de räntebidragsregler som infördes krävdes en konsolideringsfond (förordning 1983:974). Konsoli- deringsfonden ersatte den underhållsfond som företagen tidigare hade haft. Orsaken till att regeringen införde krav på en konsoli- deringsfond för att företagen skulle bli berättigade till ränte- bidrag enligt de nya reglerna, var att säkerställa företagens finan- siella kapacitet och att de även fortsättningsvis skulle ha en till- räcklig likviditetsgrad. Reglerna innebar att konsolideringsfonden skulle motsvara av förvaltat fastighetskapital för bostäder äldre än . Lokaler och lokaldelar undantogs, eftersom bidrag inte gavs för underhåll som avser sådana utrymmen. som hade ett aktiekapital som avsevärt översteg en procent av fastighetskapitalet kunde genom beslut av seder- mera få jämställa överskottet med konsoliderings- medel, dvs. dessa företag behövde inte inrätta en särskild konso- lideringsfond. När räntebidrag inte längre utgår, innebär detta att kravet på en konsolideringsfond inte längre behöver infrias av företagen. Konsekvensen blir att företagen kan använda de samlade medlen för konsolideringsfonden till att täcka andra behov eller förluster i företaget. Konsolideringsfondens medel överfördes i samband med införandet av konventionell beskattning till reservfonden. En del företag har dock upplöst reservfonden för att klara ökade krav på kapitaltillskott och skulle således behöva stärka upp det egna bundna kapitalet i företaget. För dessa företag är En lag om allmännyttiga bostadsföretag kassaflödena tillräckligt goda för att det skall kunna vara möjligt att infria ett ökat krav på grundkapitalet på . För bostadsföretag som har problem med kassaflödena p.g.a. att många lägenheter är lediga för uthyrning används ibland reserv- fondens medel för den löpande driften. är detta inte en hållbar strategi. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) föreslog att grundkapitalets storlek bör uppgå till av fastighetskapitalet. Förslaget att öka grundkapitalets storlek motiverades främst av det ökade behov av eget kapital som skapats genom avregleringen av kreditmarknaden. Statens räntesubventioner håller på att avskaffas med undantag av det 30-procentiga räntebidraget (subventionsräntan ändras ). Därmed är bostadsföretagen helt expone- rade för ränteförändringar på den globala kreditmarknaden. Den ökade ränterisken har dramatiskt förändrat förutsättningarna för företagens ekonomiska planering och leder till ett avsevärt större behov av ekonomisk konsolidering för att möta dessa sväng- ningar. För bostadsföretag som har en hög belåningsgrad är det ange- läget att det finns ett tillräckligt grundkapital för att på egna meriter kunna tillförsäkra sig bättre lånevillkor. Dessutom måste en del företag vara rustade för att klara kortsiktiga likviditets- problem som kan uppstå om hyresintäkterna minskar radikalt på orter med kraftig befolkningsminskning eller av annan anled- ning. Att företagen har ett tillräckligt grundkapital framstår mot bakgrund av detta som ett rimligt krav. Det är av betydelse att företagen även i fortsättningen skall kunna stå sig väl i konkur- rensen. Enligt uppgift från har en känslighetsanalys genomförts utifrån ekonomiska statistik för SABO- företagen, i syfte att undersöka effekterna av ett ökat krav på grundkapitalets storlek. Analysen visar enligt att det endast är ett fåtal ett drygt tiotal företag som inte skulle kunna infria ett krav på att grundkapitalet skall uppgå till . Analysen visar att det nödvändiga tillskott som En lag om allmännyttiga bostadsföretag krävs för att uppnå det utökade kravet i sig inte är särskilt omfattande. Att några företag ändå kan få problem beror på otillräckliga kassaflöden och att det egna bundna kapitalet är för litet. Det finns anledning att förutsätta att flera av dessa företag kommer att uppvisa negativa resultat i boksluten även . För att komma till en lösning angående grundkapitalets stor- lek för de företag som har problem, måste fokus riktas mot andra faktorer och förändringar i samhället. Den främsta orsaken till den ekonomiska situationen beror utveckling med strukturomvandlingen och den tilltagande befolkningsminskningen i många kommuner. Detta har inneburit att många företag har ett betydande överskott av lägenheter, som i sin tur resulterar i otillräckliga hyresintäkter. Kommittén förutsätter att ägaren tillser att de ökade kraven på grundkapitalets storlek uppfylls i samband med att mer genomgripande åtgärder genomförs för att komma tillrätta med de strukturella problemen i företaget. Detta är också åtgärder som måste komma till stånd, oavsett vilka krav som ställs angående grundkapitalet. Mot bakgrund av vad som anförts ovan har kommittén inte sett anledning att föreslå att storleken på grundkapitalet i ett allmännyttigt bostadsföretag regleras i lag. Kommitténs förslag: Storleken på den skäliga utdelning som ett allmännyttigt bostadsföretag har möjlighet att lämna utan att det strider mot icke-vinstsyftet, bestäms av regeringen genom förordning. En möjlighet att utge skälig utdelning i efterskott bör bli föremål för ytterligare överväganden inom ramen för en särskild utredning. En lag om allmännyttiga bostadsföretag Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet (SOU 1999:148) Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet föreslog i SOU 1999:148 att de allmännyttiga bostadsföretagen skall vara icke vinstutdelande företag, dock att den som har skjutit till medel till företaget skall ha rätt till skälig avkastning på kontant till- skjutet kapital. Någon utdelning därutöver föreslog utredningen inte vara tillåten. Det överskott som företaget bör sträva efter föreslogs användas för att konsolidera och utveckla företaget. Flertalet av de företag som kommer att omfattas av ett nytt regelverk för allmännyttan ägs av kommunerna. Utredningen ansåg därför att utgångspunkten måste vara att anpassa detta regelverk till vad som gäller för dessa företag. Där- igenom minimeras enligt utredningen de förändringar i före- tagens verksamhet som ett nytt regelverk i annat fall kan leda till. Utredningen valde att definiera gränsen mellan det allmän- nyttiga bostadsbolaget och dess konkurrenter på marknaden så att de allmännyttiga bolagen kan dela ut vinst endast i begränsad utsträckning. Utdelningen skall vara relaterad till det kapital som ägaren i form av likvida medel ställt till företagets förfogande. Huvudprincipen kan sägas vara att företagen är icke vinstutdelande som en skälig utdelning på det ursprungliga och kontant tillförda ägarkapitalet är tillåten. Utredningens förslag sägs utgöra en viss modernisering av vad som gällt alltsedan den moderna allmännyttan skapades för fem- . Förslaget vad gäller förutsättningarna för vinstut- delning utgår från de kommunalrättsliga principer som gällt , men som kommit att tillämpas litet friare . Utredningens förslag anknyter till dessa principer. På detta sätt undviks enligt utredningen en diskussion om huruvida det kommer att vara förenligt med den kommunala kompetensen för kommunerna att behålla ägaransvaret för dessa bostadsföretag. Utredningen föreslog vidare att den tillåtna utdelningen skall baseras på det kapital som ägaren tillfört som grundkapital, det En lag om allmännyttiga bostadsföretag vill säga med undantag för lån, apportegendom och kapital som tillkommit genom fondemission. Många allmännyttiga företag har av historiska skäl en begrän- sad soliditet, verkar på svaga bostadsmarknader och är utsatta för svängningar på marknaden som inte går att möta genom intäktsökningar eller snabba anpassningar av kostnadsbilden. Dessa företag behöver därför från tid till annan tillfälliga ägartillskott för att finansiera outhyrda lägenheter, eller för att åstadkomma mer genomgripande anpassningsåtgärder som syftar till att förbättra framtida års resultat. Utredningen menade att det är rimligt att de kommuner som på detta sätt tagit sitt ägaransvar för bostadsföretaget kompenseras i den utsträckning företagens resultat skapar utrymme för detta. Utredningen föreslog därför att i det kapital som ger rätt till utdelning också får inräknas den del av företagets egna kapital som tillförts i form av kontanta ägartillskott utöver grundkapitalet. Kommitténs överväganden och förslag Erfarenheten visar att det råder oklarheter om hur begreppet skälig avkastning skall tolkas trots att det finns många klar- göranden beträffande hur stor utdelningen får vara i allmännyt- tiga bostadsföretag. Enligt kommitténs bedömning är det nöd- vändigt och ändamålsenligt att fastställa regler om skälig utdel- ning i lagen om allmännyttiga bostadsföretag. Reglerna bör knyta an till tidigare bestämmelser om skälig utdelning till äga- ren. Kommittén har valt att använda begreppet skälig utdelning. Med utdelning avses utbetalning till ägarna av vinstmedel. Avkastning är ett vidare begrepp som omfattar varje form av utbyte av insatt kapital. Beräkningen av skälig utdelning skall utgå från grundkapitalet. Grundkapitalet i ett allmännyttigt bostadsföretag utgörs av aktiekapitalet/andelskapitalet och detta skall ha tillskjutits av ägaren (se t.ex. beslut i dnr. B3121-652/98 [MKB En lag om allmännyttiga bostadsföretag ] s. 6 och där gjorda hänvisningar). Enligt praxis får grundkapitalet inte tillskjutas i form av apportegendom eller lån (jfr 32 § första stycket förordningen [1986:694] om hand- läggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag).