sou · GPB379d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Brist på data har dock medfört att vi i flera fall varit tvungna att frångå denna princip. Tillgång på data för har gjort att vi ibland valt att förlänga observationsperioden. Vi har gjort detta i de fall då vi funnit att beskrivningarnas relevans för diskussionen av poli- tikens framtida inriktning ökat. Här har det ofta handlat om att inneburit stora förändringar. I betänkandet presenteras sådan kunskap om välfärdsutvecklingen i som kommittén anser att det finns rimliga belägg för. Huvudresultaten finns sammanfattade i Välfärdsbok- slut för 1990-talet – en sammanfattning. Betänkandet är i övrigt uppdelat i tre kapitel. Därtill kommer ett antal bilagor. Det första kapitlet utgör det egentliga bokslutet. Där redovisas först den individuella välfärdsutvecklingen med avseende på hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygghet och social förankring. Här beskrivs inledningsvis de allmänna utvecklingsdragen för befolk- ningen samt de skillnader med avseende på kön, social klass och ålder som kunnat observeras, varefter en beskrivning av utveck- lingen för olika utsatta grupper redovisas. Därefter diskuteras ut- vecklingen av välfärdsrelevanta institutioner som syftar till att förbättra människors resurser och handlingsutrymme både olika typer av välfärdstjänster och de olika försörjningssystemen. I betänkandets andra kapitel diskuteras olika typer av kun- skapsfrågor som rör välfärdsutvecklingen. Där redovisas ett antal luckor i kunskaperna om centrala aspekter av välfärden, och möj- liga insatser inom såväl statistikproduktion som forskning diskute- ras. I det tredje kapitlet behandlas de strukturella förutsättningar som gällt och de utmaningar som ekonomiska, sysselsättningsmässiga och demografiska förhållanden innebär för välfärdspolitiken. Avslutningsvis urskiljs några viktiga vägval och handlingsalternativ i syfte att ge underlag för diskussionen om socialpolitikens framtida inriktning. I bilagorna redovisas direk- tiven och de olika underlag som använts. 1.1Individuella resurser och institutionella förändringar Några av de utgångspunkter i synen på välfärd som varit väg- ledande för kommitténs arbete har beskrivit ovan och har alltså sina rötter i den svenska välfärdsforskningstraditionen (, 1979). De har också starka likheter med andra ansatser som blivit tongivande i den internationella välfärdsforskningen (jfr Sen 1985a, 1985b; 1993). I flera avseenden har kommittén strävat efter att vidareutveckla beskrivningen av välfärdsföränd- ringarna och försökt anpassa den efter de förhållanden som gällt . Det har bland annat handlat om att tydligare föra in olika institutionella förhållanden i en beskrivning och bedöm- ning av välfärdsutvecklingen utifrån ett individperspektiv. Detta har sammantaget lett till ett antal principiella ställningstaganden som är angelägna att klargöra. Beskrivningen av välfärd tar sin utgångspunkt i individuella resurser och levnadsförhållanden. Det är otillräckligt att studera ett samhälles välfärdsutveckling enbart utifrån aggregerade mått på ekonomiskt välstånd, såsom BNP, eftersom dessa inte förmår spegla välfärdens fördelning och heller inte täcker in centrala områden av människors liv, som exempelvis hälsa. Inte heller kan de strukturer av offentliga transfereringar och tjänster som utgör ett lands socialpolitik i sig själva betecknas som välfärd. Även om många individers välfärd i väsentliga avseenden är avhängig social- politikens utformning, avgörs enligt kommitténs synsätt dessa systems värde i slutändan av om de förmår att garantera med- borgarna den typ av grundläggande resurser som inryms i det välfärdsperspektiv vi valt att anlägga. Som antytts ovan utgår kommittén från att välfärd, eller det goda livet, endast kan definieras indirekt, eftersom människor har olika uppfattningar om vad som utgör detta goda liv. Det är lättare att enas om de negativa förhållanden som står i strid med ett gott liv. Mer precist kan man säga att onda förhållanden lättare kan be- stämmas empiriskt, medan önskvärda idealtillstånd inte kan fast- ställas utifrån en sådan kunskapsbas (jfr Allardt 1975). Ett principiellt viktigt ställningstagande vad gäller vår definition av välfärd är att den tar sin utgångspunkt i människan som en aktiv varelse, kapabel att göra egna val under förutsättning att hon ges resurser därtill. Därmed blir frågan om individens handlings- utrymme en viktig del av välfärdsutvecklingen, vid sidan av resurs- Friheten att uppnå de möjliga levnadsförhållandena bestäms i mötet mellan den enskildes resurser och hennes möjlig- heter att använda dessa på det sätt hon önskar, exempelvis genom tillträde till arenor där resurserna kan nyttjas (1971; Sen 1985a, 1985b). På ett allmänt och teoretiskt plan är det rimligt att väga in denna frihetsaspekt i välfärdsbegreppet. Den här typen av frihetsfrågor låter sig däremot inte enkelt fångas i empirisk forskning. Det är lättare att studera de liv människor faktiskt lever än de alternativa liv de kunde ha levt. Vi kan alltså konstatera att vissa välfärdsrelevanta förhållanden helt eller delvis undandrar sig empiriska beskrivningar. De levnadsförhållanden vi faktiskt stude- rar utgör resurser, det vill säga ett slags medel med vars hjälp individer kan forma sina levnadsförhållanden. är levnadsförhållanden i många fall också konsekven- sen av resurser tidigare i livet. En annan viktig utgångspunkt i den svenska välfärdsforsk- ningstraditionen är en strävan att urskilja flera dimensioner av välfärd. Här definieras ett antal olika levnadsförhållanden, såsom hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygghet och social förankring, som resurser av grundläggande betydelse för människors möjlig- heter att styra sina egna liv medan begreppet välfärd används som en samlingsbeteckning. Kommittén delar den etablerade uppfatt- ningen att välfärd inte går att sammanfatta i ett enda enkelt mått. Det synes inte möjligt att mer i detalj väga samman olika former av ofärd för att kunna jämföra, och ytterst rangordna, alla individer på en enda ofärdsskala. Detta beror på att det inte finns någon gemen- sam måttstock med vilken individers olika resurser kan jämföras. Med andra ord måste välfärdsutvecklingen som helhet belysas uti- från analyser av utvecklingen inom flera olika områden. Det faktum att det inte är möjligt att på ett meningsfullt sätt väga samman olika dimensioner av välfärd till ett enda mått innebär inte att analyser av hur olika välfärdsområden hänger samman saknar relevans. Eftersom samtidig förekomst av två eller fler ofärdsproblem i en viss mening är en återspegling av sambanden mellan olika välfärdsområden på individnivå kan sådana analyser snarare betraktas som centrala. Genom att ägna uppmärksamhet åt anhopning av ofärd hos vissa grupper av individer kan man få en mer samlad bild av ojämlikheten i levnadsvillkor och också poten- tiellt förklara olika typer av sociala förändringar (berg 2000). På ett principiellt plan är det dock viktigt att framhålla att frågan om förhållandet mellan olika aspekter på välfärd rymmer dels vär- deringsfrågor, dels mer renodlade forskningsfrågor. Att avgöra vad som är viktigast för människors välfärd är sålunda ett spörsmål som är öppet för olika värderingar och uppfattningar. I vilken mån och på vilka sätt politiken på olika områden ska ges skilda prioriteringar är därmed också en värderingsfråga och i grunden något som måste avgöras i den demokratiska processen. Ur ett forskningsperspektiv på välfärd väcks dock framför allt frågor som har med påverkans- mönster att göra: Hur påverkar låga inkomster hälsan? Vad betyder ohälsa för förmågan att påverka sina inkomster och därmed den ekonomiska välfärden? Det är i och för sig tänkbart att forsk- ningsresultat om förhållanden mellan exempelvis ekonomi och hälsa har betydelse för människors uppfattningar om hur man vill prioritera satsningar på välfärdspolitikens olika områden. Frågor som direkt rör politisk prioritering ligger dock utanför ramarna för det föreliggande betänkandet. När det gäller läsningen av det följande är det viktigt att slå fast att de val av välfärdsdimensioner som gjorts, liksom den ordning som dessa dimensioner presenteras i, inte ska betraktas som given. I stället borde dessa frågor kunna utgöra diskussionspunkter i den demokratiska debatten om välfärd och välfärdspolitik. På samma sätt borde orsakssambanden mellan olika aspekter av välfärd och hur de socialpolitiska systemen påverkar individernas välfärd och handlingsmönster i ökad utsträckning göras till föremål för forsk- ning och vetenskaplig debatt. Vidare bör valet av välfärdsdimen- sioner i det följande inte ses som något definitivt ställningstagande i frågan om vad som mer exakt skall innefattas i undersökningar av välfärd. Det kan dock noteras att det oavsett teoretisk ansats finns en ganska hög grad av samsyn inom välfärdsforskningsområdet vad gäller vilka områden som bör beaktas för en bred välfärdsbeskriv- ning. 1990-talets välfärdsförändringar i är i viktiga avseenden knutna till olika aspekter av arbete och försörjning. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten och fallet i sysselsättningen fick direkta konsekvenser för de många hundratusentals människor som för- lorade sina arbeten. Arbetet och dess egenskaper utgör viktiga aspekter av välfärden för de förvärvsarbetande. Det handlar dels om själva arbetet och dess konsekvenser för stress och hälsa, dels vilka belöningar som är kopplade till de enskilda jobben. Ur ett könsperspektiv framstår också utvecklingen av det obetalda arbetet som central för välfärdsutvecklingen, inte minst i relation till de förändringar som skett på det offentligt finansierade välfärds- tjänsteområdet. Här finns det hypotetiskt också kopplingar till frågor om arbetsmiljö och hälsa, liksom till relationer mellan generationer. I ett 1990-talsperspektiv framstår också kunskap och utbildning som viktiga resurser. Sammantaget innebär detta att ett välfärdsbokslut över baserat på individuella resurser måste belysa såväl arbete som hälsa, ekonomi och sociala relationer. Många av de svårigheter och utmaningar som så gott som alla människor ställs inför genom livet är det dock svårt eller ineffektivt att hantera individuellt. Att växa upp och skaffa sig en utkomst- möjlighet är en sådan utmaning, att bilda familj samt fostra och försörja barn en annan, att klara det dagliga livet och försörjningen vid sjukdom och ålderdom en tredje. De olika välfärdsstatliga system som skapats för att tillhandahålla barnomsorg, utbildning, sjukvård och äldreomsorg liksom transfereringar som barnbidrag, sjukpenning och pensioner utgör därför också viktiga resurser för medborgarna. Vid bedömningen av välfärdens nivå och utveckling måste sålunda kollektiva resurser av detta slag inkluderas. Konkret innebär detta exempelvis att kvaliteten och tillgängligheten i både välfärdstjänster och försäkringssystem – och inte enbart individens hälsotillstånd eller inkomstnivå – måste inkluderas i en analys av välfärden. som den traditionella välfärdsforskningens medborgar- centrerade teoriansats är öppen för ett sådant synsätt, saknas det i stor utsträckning en närmare teoretisk diskussion om och mät- instrument för att fånga medborgarens möte med välfärdsstaten. Visserligen innefattar forskningen frågor om vårdutnyttjande, ut- bildningsnivå och valdeltagande, men detta till trots är individers möte med välfärdsstatens institutioner i väsentliga delar från- varande i forskningen om levnadsförhållanden. Detta är otill- fredsställande eftersom de välfärdsstatliga systemen för såväl eko- nomiska transfereringar som tjänster kan utgöra resurser på flera sätt. För det första är transfereringar och tjänster naturligtvis av värde för dem som använder dem. Därutöver utgör dessa system en potentiell trygghet och resurs för alla som inte nyttjar dem, på samma sätt som en försäkring. Att det exempelvis finns en sjukvård av god kvalitet tillgänglig för alla är således en kollektiv resurs för samtliga medborgare. Också med tanke på att det har skett ett stort antal förändringar i såväl de offentliga som privata institutionerna med välfärdsanknytning framstår det som särskilt viktigt att belysa förändringar av såväl rent individuella som mer kollektivt knutna resurser i ett välfärdsbokslut för 1990-talet. Efter årtionden av förhållandevis obruten och entydig expansion av den svenska välfärdsstaten har präglats av framför allt begränsande beslut och åtgärder, även om det inte saknats inslag av såväl fortsatt utbyggnad som återställande av tidigare nedskär- ningar. Mängden av förändringar har varit massiv på såväl välfärds- tjänsternas som försörjningssystemens områden. Kommittén har i sitt arbete sökt beskriva och granska karaktären av förändringarna ur ett resursperspektiv med fokus på tillgänglighet och kvalitet. saknas i många avseenden kunskaper om relationen mellan tjänste- och transfereringssystemens finansiering, organisa- tion, bemanning etc. å ena sidan och graden av tillgänglighet och kvalitet å den andra. Kommittén har därför valt att beskriva förändringar i socialpolitiken i ett flertal olika avseenden. En typ av förändringar som belyses i detta betänkande är ut- vecklingen av resurstilldelningen på de olika områdena, och i möjligaste mån sätts denna utveckling i relation till den behovs- utveckling som kan identifieras. Vid sidan av att beskriva nivån på resurstilldelningen är det vår strävan att också belysa hur resurserna fördelats inom respektive område. Vi söker också ge en beskrivning av hur förändringar i regelsystemen och andra förhållanden har påverkat tillgänglighet och innehåll gällande såväl försörjningsstöd som social service. Socialpolitisk forskning och debatt fokuseras ofta på de offent- liga utgifterna. Utvecklingen av dessa är onekligen av central be- tydelse i flera avseenden, men man bör också beakta att de observerade utgiftsnivåerna är ett resultat av flera och ibland samverkande faktorer. Vid sidan av lagstiftningens utformning på- verkar även demografiska faktorer och ekonomiska förhållanden hur mycket de enskilda programmen kostar. I studier av för- ändringar i de socialpolitiska åtgärdssystemen ger utgiftsnivåerna sålunda bara indirekta indikationer på välfärdsutvecklingen. För- utom utgifter för olika välfärdstjänster och transfereringssystem belyses därför olika indikatorer på tillgänglighet och resurstillgång i välfärdstjänsterna, såsom avgiftsnivåer, personaltäthet, andelen som får tillgång till tjänster och antalet utförda behandlingar eller andra insatser. För transfereringssystemen belyses kvalitet och tillgäng- lighet utifrån indikatorer som ersättningsnivå, täckningsgrad, kvali- fikationsperioder och karenstider. Avslutningsvis har kommittén i huvudsak valt att koncentrera sig på förhållanden såsom de faktiskt är (en beskrivande ansats) och inte på den enskildes grad av tillfredsställelse med sina för- hållanden (en subjektiv ansats). Eftersom kommittén tagit sin ut- gångspunkt i resurser snarare än behov har det framstått som naturligt att fokusera på de faktiska levnadsvillkoren snarare än på hur nöjda människor är med dessa villkor. 1.2Individuella resurser I: Huvuddrag och breda samhällsskikt I linje med vad som anförts ovan kommer vi i detta avsnitt att belysa välfärdsutvecklingen inom olika områden, nämligen hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, social förankring, trygghet och poli- tiska resurser. Avslutningsvis belyser vi också anhopning av ofärd, det vill säga då människor erfar bristande resurser inom flera områden. Det huvudsakliga uppdraget har varit att beskriva välfärds- utvecklingen . Kommittén har i flera tidigare betänkanden redovisat detaljerade och metodologiskt relativt avan- cerade analyser som speglat 1990-talsutvecklingen. Dessa analyser utgör grunden för den beskrivning som görs i det följande. Här har vi dock valt att så nära det är möjligt följa tanken med ett bokslut. Det innebär att vi belyser utvecklingen utifrån uppgifter om de tillstånd som rådde vid årtiondets början och slut. En andra viktig uppgift är att redovisa fördelningen av resurser mellan olika grupper i befolkningen, samt om och i så fall hur denna fördelning förändrats . Det är dock inte självklart vilka grupper som är särskilt relevanta att belysa. I direk- tiven till kommittén ges dock viss vägledning: Regeringen ser det som angeläget att beskriva välfärdsutvecklingen för kvinnor och män, för olika socioekonomiska grupper, och ur ett livscykelperspektiv. (Dir. 1999:7, s. 3, se Bilaga 1). Härvid anknyter man till en stark tradition i svensk välfärdsforskning, i vilken analyserna av ofärdens fördelning följer de klassiska fördelningspolitiska konflikterna i samhället. Att kön är en sådan kategori är självskrivet i detta sam- manhang. Mäns och kvinnors skilda möjligheter och villkor är alltjämt viktiga att belysa, och har också i allt ökande grad kommit att uppmärksammas. Också skillnader i förhållanden mellan olika samhällsklasser har stått i fokus för mycket av den politiska debatten . Arbetare, bönder och tjänstemän har haft i grunden olika villkor, såväl i som utanför arbetet. Fastän dagens arbetsliv kan tyckas väsensskilt från den tidiga industrialismens, i vilken klassbegreppet tar sitt avstamp, kvarstår på många sätt de grundläggande skillna- derna mellan arbetare, tjänstemän och företagare. Vi har här i görligaste mån sökt placera alla personer i någon av samhälls- klasserna. Eftersom klasspositionen baseras på det yrke människor har, klassificeras de som inte förvärvsarbetar i huvudsak på basis av För dem som ännu inte inträtt i arbetslivet utgår klassificeringen i stället från faderns eller moderns yrke. Förutom klass och kön uppmärksammas skillnader mellan breda åldersgrupper, vilka grovt sett motsvarar individers fas i livscykeln. I samband med analyser av utbildning är ålder utbytt mot vilken födelsekull man tillhör. Kön, klass och ålder har alla karaktären av att utgöra breda samhällsskikt. En alternativ strategi är att beskriva utvecklingen för mer specifika eller särskilt utsatta grupper, exem- pelvis ensamstående mödrar, ungdomar, utrikes födda och funk- tionshindrade, vilket görs i avsnitt 1.3. Redovisningen i våra tabeller baseras i all huvudsak på andelen med ofärd enligt respektive indikator och slut. Dessa andelar bildar ett underlag för en beskrivning av till- stånden, vilket är huvudsyftet med detta välfärdsbokslut. För mer analytiska syften, exempelvis för frågor som rör ålderssamman- sättningens betydelse för skillnaden mellan könen eller klasserna, är dessa procenttal mindre lämpade. För att hantera problem av detta slag måste så kallade multivariata analyser genomföras, där effekter av ålders-, köns- och klassammansättning kan urskiljas och sär- skiljas på statistisk väg. Sådana analyser finns väl företrädda i kommitténs tidigare publikationer och har tjänat som underlag för detta slutbetänkande. Vi har också utfört nya multivariata analyser av de indikatorer som används. I den mån skillnader mellan grupper eller förändringar av ofärdsnivåer orsakas av gruppernas samman- sättning, lyfts detta fram i den kommenterande texten. På mot- svarande sätt kommer större fluktuationer i välfärden under 1990- talets gång att kommenteras. De sifferuppgifter som presenteras kommer i huvudsak från egna bearbetningar av SCB:s Undersökningar av Levnadsförhållanden (). Här används främst årgångarna 1990 91 för att fånga 1990- talets början, och årgångarna 1998 99 för att fånga dess slut. Sammantaget inkluderar dessa fyra årgångar intervjuer med 23 483 personer i åldrarna 16–. I tillägg används uppgifter från SCB:s Inkomstfördelningsundersökningar. I den mån andra datakällor används redovisas dessa i anslutning till respektive presentation. I det följande presenteras välfärdsutvecklingen med avseende på hälsa, utbildning, arbete, ekonomiska resurser, social förankring, trygghet och politiska resurser. Avsnittet avslutas med en analys av anhopning av ofärd, det vill säga i vilken mån olika välfärdsproblem drabbar samma individer. Här kommer vi också att redovisa resultat från en longitudinell analys där vi studerat i vilken grad denna anhopning är varaktig . Hälsa är en viktig aspekt av livet och välfärden för alla människor. Vid studier där människor tillfrågats om hur viktiga olika saker är, svarar att hälsa är mycket viktigt (2001:20, se även 2001). En god hälsa är natur- ligtvis värdefull i sig, eftersom sjukdomar och skador i de flesta fall är kopplade till smärta och lidande. Hälsa utgör också en viktig resurs, eftersom nedsatt hälsa i många fall har konsekvenser för funktionsförmågan, och därmed för möjligheterna till arbete och försörjning liksom för möjligheterna att i stort kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor (1979:52). Samhället satsar också betydande resurser på att motverka ohälsa och dess konsekvenser, direkt via hälso- och sjukvården och mer indirekt via sjukförsäkring, förtidspensioner och liknande. Lika viktig som hälsan är för människor, lika svårt är det att klart definiera vad hälsa egentligen är. Även om försök att definiera hälsa har gjorts,1 är merparten av de tekniker som utformats för att faktiskt mäta hälsa konstruerade för att på ett eller annat sätt fånga nedsatt hälsa eller ohälsa. Hälsan bestäms därmed i praktiken oftast utifrån ett negativt förfaringssätt, som exempelvis genom beskriv- ningar av frånvaron av hälsoproblem eller av dödligheten per 100 000 individer i befolkningen. Om man tar utgångspunkt i dödligheten kan man klart säga att hälsoläget i har förbättrats generellt sett . Den åldersstandardiserade dödligheten har sjunkit, för män såväl som för kvinnor (Tabell 1:1). Kvinnor har betydligt lägre dödlighet än vad män har. Procentuellt sett har dock skillnaden mellan könen förblivit , i så måtto att män har högre dödlighet än kvinnor. Det absoluta gapet mellan kvinnor och män, det vill säga skillnaden mätt i antalet dödsfall per 100 000 individer, har dock minskat . 1 Den mest kända definitionen av hälsa är troligen den som WHO lanserade 1946: Hälsa är ett tillstånd av fullständigt fysiskt, mentalt och socialt välbefinnande, och inte enbart från- varon av sjukdom och svaghet. Hälsa blir med denna definition ett närmast ouppnåeligt idealtillstånd, som paradoxalt nog riskerar att leda till ett slags medikalisering där ett mycket stort antal oönskade sociala förhållanden ses som sjukdomstillstånd. SOU 2001:79 Bokslut över välfärden Åldersstandardiserad dödlighet (antal dödsfall per 100 000) och spädbarnsdödlighet (antal dödsfall per 1 000 levande födda), för män och kvinnor (1990) och slut (1999) Källa: 2001a och 2001b. Också spädbarnsdödligheten har minskat , dess- utom från en internationellt sett redan mycket låg nivå. inträffade 5,9 dödsfall per 1 000 levan- de födda barn, medan motsvarande siffra var 3,4 fall (pojkar och flickor sammantaget). Som framgår av tabellen finns dock en påtaglig könsskillnad också i dödligheten . I absoluta termer har dödligheten minskat lika mycket för pojkar som för flickor. Detta innebär också att könsskillnaden består ograverad i absolut mening, medan den ökar relativt sett. Dödligheten är även ojämnt fördelad mellan olika samhällsskikt, vilket framkommer vid analyser av dödlighetsskillnader efter ut- bildning och klass (SFR 1998). Eftersom statistik om sociala skill- nader i dödlighet inte sammanställs och publiceras rutinmässigt är det vanskligt att uttala sig om huruvida klasskillnaderna förändrats . Analyser baserade på dödligheten tyder dock på att utvecklingen för kvinnor ur arbetar- klassen varit mindre gynnsam än för andra grupper (SFR 1998). Som indikator på ohälsan i befolkningen har dödlighetstal flera fördelar, men de har också den tydliga nackdelen att de inte speglar hela sjukdomspanoramat. Många sjukdomar och besvär orsakar lidande, funktionsnedsättning och svårigheter i vardagen som de inte ökar dödlighetsriskerna i någon större omfattning.