sou · GPB33d2 · 2002-01-01 00:00:00 — Detta innebär en allvarlig inskränkning av offentlighetsprincipen och tillämpningen av handlingsoffentligheten. Eftersom ett elektroniskt utlämnande av personuppgifter alltid innebär en helt eller delvis automatiserad behandling av uppgifter så är därmed kriteriet för prövning enligt 7 kap. 16 § SekrL uppfyllt. Det innebär att myndigheten vid utlämnande av person- uppgifter i elektronisk form alltid har att efterforska syftet med att handlingen lämnas ut. Skyldigheten att lämna ut handlingar även i elektronisk form innebär därför enligt min mening att konflikten mellan den nya lydelsen av 7 kap. 16 § SekrL som infördes och förbudet i 2 kap. 14 § TF där myndigheten förbjuds att efterforska vem den som begär ut en allmän handling är eller vilket syftet med begäran är tydliggörs. Aktuella rättsfall visar att myndigheternas tillämpning av 7 kap. 16 § SekrL klart avviker från syftet med offentlighetsprincipen. Något reellt skydd för den personliga integriteten innebär inte 7 kap. 16 § SekrL med tanke på de starka undantag som finns i personuppgiftslagen. Skyddet för den personliga integriteten bör istället stärkas i en särskild integritetslag. Offentlighets- och sekretesskommittén har att i vårt fortsatta arbete i uppdrag att se över hela sekretesslagstiftningen. En prövning av lydelsen i 7 kap. 16 § SekrL blir då aktuell. Jag anser att den konflikt som finns mellan offentlighet och upp- hovsrätt inte motiverar till den långtgående begränsning av insynen i allmänna handlingar som 8 kap 27 § SekrL innebär, inte ens i de fall där de allmänna handlingarna utgörs av eller innehåller ej offentliggjorda verk som utan upphovsmannens samtycke lämnats in till myndigheten. En så omfattande inskränkning, om än provisorisk, av handlingsoffentligheten motiverades av endast ett faktiskt exempel, det s.k. Scientologifallet. Denna nya sekretessbestämmelse trädde i kraft som ett försök att lösa konflikten mellan handlingsoffentligheten och upphovrätten i det s.k. Scientlogifallet. Sekretessbestämmelsen innebär en mycket omfattande, för att inte säga total, insyns- begränsning i ej offentliggjorda verk som utan upphovsmannens samtycke lämnats in till myndigheten och som inte saknar kommersiellt intresse. Det finns skäl för ett vidgat skydd för upphovsrätten när det gäller inte offentliggjorda verk som lämnats in till myndigheten utan upphovsmannens samtycke. Ett sådan vidgat skydd för upphovsrätten får dock inte innebära en så stark inskränkning av handlingsoffentligheten att medborgarnas grundläggande möjlighet till insyn i allmänna handlingar sätts på undantag. Det är inte rimligt att allmänhetens insyn skall vara beroende av enskilda myndighetsföreträdare vilja och förmåga att sammanfatta och referera allmänna handlingar. Det är heller inte acceptabelt att i tryckfrihetsförordningen öppna för möjligheten till att ytterligare begränsa handlingsoffentligheten i vanlig lag. Den begränsning av handlingsoffentligheten som kan vara rimlig med hänsyn till upphovsrätten är i rätten att få kopior av allmänna handlingar. Av enbart upphovsrättsliga skäl skall det inte vara möjligt att hindra insyn på stället. En möjlig väg att säkra en sådan grundläggande insyn i upphovsrättsskyddade verk som lämnats in till en myndighet är att det regleras på ett tydligt sätt i tryck- frihetsförordningen. En tydligare grundlagsreglerad insynsrätt kan vara ett sätt att öppna upp den stora inskränkning som 8 kap. 27 § SekrL innebär och bör prövas i den fortsatta översynen av upphovsrätten i ett offentlighetsrättsligt perspektiv. Det finns även anledning att i den fortsatta utredningen kring offentlighet och upphovsrätt pröva möjligheten att göra det svårare att ändra i sekretessbestämmelserna t.ex. genom att kräva att undantag från offentlighetsprincipen bör beslutas på samma sätt som grundlag. Särskilt yttrande av experten Elektroniskt utlämnande och sammanställningar av uppgifter Kommittén föreslår att det skall införas en rätt att få kopia av en elektroniskt lagrad allmän handling också i elektronisk form. Det är en viktig och positiv förändring som i och för sig borde ha ägt rum för länge sedan, men som kan bidra till anpassningen av offentlighetsprincipen till en IT-miljö och därmed också till att vidga medborgarnas insyn och delaktighet i det allmännas verksamhet. Man skall dock vara klar över att det inte handlar om något genombrott på bred front utan snarare en lightversion av elektroniskt utlämnande. Kommittén har, under diffusa antaganden om potentiella integritetskränkningar, begränsat det elektroniska utlämnandet på så sätt att detta inte får ske om det i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det. Vad som här åsyftas är framför allt dels den stora, och av allt att döma växande, av s.k. registerlagar, vilka inte sällan utgör effektiva redskap för att i detta avseende förhindra handlingsoffentlighetens genomslag i praktiken, dels begränsningen i 7 kap. 16 § sekretess- lagen med dess hänvisning till personuppgiftslagen. Värdet av ett grundlagsskydd för rätten att få ut allmänna handlingar i elektro- nisk form blir mot den bakgrunden delvis en chimär, då möjlig- heten att begränsa omfattningen av utlämnandet kan ske genom beslut i form av lag eller förordning. Samma problematik gör sig för övrigt gällande även i fråga om en myndighets skyldighet att sammanställa uppgifter – s.k. potentiella handlingar – enligt 2 kap. 3 § TF. Jag välkomnar de förtydliganden som gjorts i lagrummet, men också här utgör – nu som tidigare – begränsningen i fråga om sammanställningar som innehåller personuppgifter, och där myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen, en spärr som gör det möjligt att genom enkla beslut urholka handlingsoffentlighetens räckvidd. Enligt min mening är det därför av största vikt att en översyn av registerlagarna och 7 kap. 16 § sekretesslagen äger rum med uttalad ambition att minimera deras begränsande effekter för hand- lingsoffentlighetens tillämpning. Först när så skett torde förslaget om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar till med- borgarna, liksom rätten att ta del av potentiella handlingar, ordentligt kunna förverkligas. Kommittén har enligt sina direktiv haft att överväga om det i något fall finns behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla handlingar som innehåller upphovsrättsligt skyddade verk eller att begränsa rätten att få kopior av sådana handlingar. Bakgrunden är fallet med den s.k. Scientologibibeln, vilket också är det enda fall ur verkligheten som kommittén lyckats uppbringa som bevis på det antagna problemet. Kommittén har ingående diskuterat frågan och övervägt olika alternativ. Rörelseutrymmet i dessa diskussioner begränsades dock i det att , efter det att kommittédirektiven skrevs, brådstörtat införde den nu gällande sekretessbe- stämmelsen i 8 kap 27 § SekrL. Mot bakgrund av direktiven kom bestämmelsen därmed att utgöra ett golv för kommitténs diskussioner, dvs. de alternativ som diskuterats har alla inneburit längre gående inskränkningar av handlingsoffentligheten än enligt denna bestämmelse. Enligt min mening hade det annars funnits skäl att närmare överväga ytterligare ett alternativ, baserat på den konstruktion som använts i sekretessbestämmelsen i 5 kap 6 § SekrL, dvs. med en beskuren kopierätt, men med en bibehållen insynsrätt på stället. Kommittén har stannat för att inte föreslå någon ändring alls och förordar i stället en bred översyn av avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten. En sådan översyn är mycket välkommen. Det finns ett påtagligt behov av att analysera upphovsrättens räckvidd inte bara i förhållande till handlingsoffentligheten utan till yttrande- och informations- friheten i stort. Särskilt yttrande av experten Offentlighets- och sekretesskommittén har enligt direktiven i upp- drag att utvidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde i IT- samhället. Kommittén föreslår därför att det otidsenliga utskrifts- undantaget i 2 kap. 13 § TF tas bort (betänkandet del II, avsnitt 5.5). Det innebär att elektroniskt lagrad allmän handling ska lämnas ut även i elektronisk form. Kopplat till kommitténs förslag om förtydliganden när det gäller myndighets skyldighet att tillhandahålla en begärd sammanställning av uppgifter ur upptagning som är allmän handling, 2 kap. 3 § TF (betänkandet del II, avsnitt 3.4), innebär det att allmänhetens möjligheter till insyn, kontroll och kunskapsinhämtande ökar. Därför framstår det som anmärkningsvärt att kommittén föreslår att det ska vara mycket enkelt att inskränka denna nya rätt. Detta genom införande av en särskild rätt att via förordning förbjuda utlämnande av allmän handling i elektronisk form. En sådan begränsning av allmänhetens rätt bör endast vara möjlig genom lag. I sammanhanget måste också påpekas myndigheternas utvidgade tillämpning av 7 kap. 16 § sekretesslagen, och dess starkt negativa påverkan på offentlighetsprincipen genom hänvisningen till personuppgiftslagen, PUL. 7 kap. 16 § SekrL reglerar numera allt utlämnande av allmän handling där personuppgift ingår. Kommittén framhåller i betänkandet att paragrafen ger ett effektivt skydd för personuppgifter vid alla utlämnanden från myndigheterna (betänkandet del II, avsnitt 5.5.2). Tillämpningen av 7 kap. 16 § inskränker offentlighetsprincipen på ett sätt som inte var avsikten när PUL kom till. Tvärt om underströks då av departementschefen att offentlighetsprincipen inte skulle påverkas. Myndigheternas prövning enligt 7 kap. 16 § bryter anonymitets- skyddet. Vissa yrkesgrupper ges också särskilda rättigheter, vilket strider mot offentlighetsprincipens anda, att vara en rättighet för alla medborgare. För att garantera offentlighetsprincipens ställning är det nöd- vändigt med en översyn av 7 kap. 16 § SekrL och dess koppling till PUL. Kommittén har haft att överväga om det i något fall finns behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som innehåller upphovsrättsligt skyddade verk. Kommittén har inte funnit att det föreligger några sådana ytter- ligare skyddsbehov. Den inskränkning som redan existerar genom 8 kap. 27 § sekretesslagen föreslås däremot stå kvar oförändrad. Den utgör i sig en allt för kraftig begränsning av insynsrätten. I kommitténs förestående arbete med en översyn av sekretess- lagen är det därför angeläget att 8 kap. 27 § ändras, så att det blir möjligt att ta del av verket på plats. Skaderekvisitet måste också ändras, till förmån för offentlighet. Den föreslagna översynen av upphovsrättens förhållande till medborgarnas rätt till information och yttrandefrihet är välbe- hövlig. Särskilt yttrande av experten För att motverka riskerna för integritetsintrång bör en skyldighet för myndigheterna att lämna ut personuppgifter på ADB-medium genomföras med försiktighet. För det första bör resultatet av utredningens andra etapp med en översyn av sekretesslagen avvaktas, eftersom frågor under den etappen kan uppkomma som har betydelse för den nu föreslagna utvidgningen av offentlighets- principen. Vidare krävs ett betydande arbete för den avsedda översynen av s.k. registerförfattningar och av vilka regler däri som bör begränsa skyldigheten att lämna ut personuppgifter på ADB-medium. Det är också en fördel om en fast praxis enligt den nya personuppgifts- lagen och 7 kap. 16 § sekretesslagen hinner etableras. Mot denna bakgrund bör ikraftträdandetidpunkten för skyldig- heten att lämna ut handlingar på ADB-medium sättas betydligt senare än vad utredningen angett. Särskilt yttrande av experten Utvecklingen av IT och dess användningar hos myndigheterna har inneburit både problem och utmaningar för handlingsoffentligheten. I betänkandet ligger tyngdpunkten i diskussionen om handlings- begreppet på problemen snarare än på möjligheterna. Lagstiftnings- arbetet anses ha resulterat i tämligen abstrakta resonemang kring begreppet upptagning i datamiljö. Detta skulle till stor del ha sitt ursprung i att man haft som utgångspunkt att finna ett konkret, fysiskt föremål att knyta insynsrätten till. Beskrivningen är missvisande och leder till delvis felaktiga utgångspunkter för resonemangen i betänkandet. Strävan i tidigare lagstiftningsarbete har entydigt och konsekvent gått ut på att låta den på handlingsoffentligheten stödda insynen expandera i takt med att IT gett allt bättre förutsättningar. Någon strävan att försöka hålla fast vid konkreta, fysiska föremål att knyta insynsrätten till är däremot svår att se. Det svåra – abstrakta om man så vill – har bestått i att bestämma insynens räckvidd när de nya informationsmedierna gett allt bättre möjligheter att komma åt informationsinnehållet med en fokusering och selektion som sökanden är intresserad av och som (just därför) kan ha stor betydelse både för kritisk granskning av myndigheternas verksamhet och för samhällsdebatten i stort. Sedda i det perspektivet innebär de s.k. potentiella handlingarna en nyvinning för handlingsoffentligheten snarare än ett problem. Förslaget i betänkandet innebär att offentlighetslagstiftningen skall syfta till att förmedla ett visst informationsinnehåll som finns hos en myndighet till allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll, och i oförvanskat skick. Det handlar således om vad som tidigare (prop. 1975/76:160, s. 90) benämnts konstellationer av sakligt samman- hängande uppgifter. De konstellationer som kommer i fråga är i princip av tre slag: (a) konstellationer fixerade på ett direkt uppfattbart sätt (t.ex. ett röntgenfoto eller ett sammanträdes- protokoll på papper), (b) konstellationer fixerade på ett icke direkt uppfattbart sätt (t.ex. en ruta på en mikrofilm eller en låst text på ett datormedium), (c) konstellationer som enkelt kan skapas genom automatiserad databehandling (t.ex. en serie uppgifter om budgeterade kostnader och faktiska kostnader ur en Excel-tabell eller ett utdrag avseende en viss dag ur en s.k. historikfil över besökta webbplatser). Att med TF:s terminologi och systematik normera de många varierande insynssituationer som kan förekomma är, som be- tänkandet självt ger exempel på, en inte helt enkel uppgift. Den kan lösas på olika sätt, t.ex. när det gäller förhållandet mellan upptagningsbegreppet och tillgänglighetsrekvisitet. Huvudlinjen i betänkandet – att hålla fast vid begreppen handling och allmän handling – ger ingen anledning till invändningar och ansluter sig till en strategi som visat sig hållbar, dvs. att inte utan starka och tydliga skäl införa nya grundbegrepp i TF, att hålla grundlagen så teknikneutral som möjligt, och att lita till anpassningsförmåga genom praktisk rättsutveckling.1 På en väsentlig punkt finns det emellertid anledning att uppmärksamma en möjlig svaghet hos förslaget. Den gäller själva grundkonstruktionen att skilja mellan vad som i egentlig mening förvaras och vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som föreligger. Utgångspunkten möter inga invändningar; nämligen att användningen av IT innebär att mängder av traditionella handlingar har flyttat över i den elektroniska miljön (t.ex. protokoll, brev, domar, promemorior, fotografier, ljudupptagningar). Förslaget noterar här ett problem: nämligen vad det kan innebära att en myndighet i faktisk mening förvarar en elektronisk handling, som emellertid inte är tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Det skulle skapas ett utrymme vid sidan av lagtexten, ett utrymme (slarvutrymme) som innebär att myndigheten har en handling i sitt förvar men inte är skyldig att hålla den tillgänglig för allmänheten eftersom den inte kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Lösningen enligt betänkandet är att i lagtexten skilja mellan å ena sidan allmänhetens insynsrätt avseende befintliga allmänna handlingar och å andra sidan allmänhetens rätt att begära sammanställningar av uppgifter ur allmänna handlingar inom ramen för vad som på automatiserad väg kan göras tillgängligt med rutinbetonade åtgärder. Förvaringskriteriet (tillgängligheten) för upptagningarnas del skulle med andra ord ta sikte på vad som faktiskt finns hos myndigheten. Innebörden av detta (faktisk befintlighet) i den elektroniska miljön är oklar och förslaget konstaterar att gränsen mellan en (hos myndigheten) existerande och en icke existerande handling måste vara liktydig med vilka åtgärder som myndigheten måste vidta för att göra ett informationsinnehåll uppfattbart. Detta skall i sin tur avgöras med ledning av detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i 1 Jfr P Seipel, Offentlighetens begrepp. TF, ADB och allmänna handlingar. elektronisk form skall bevaras. Konklusionen blir: Frågan om en handling i elektronisk form finns i myndighetens förvar eller inte får därmed besvaras i varje enskilt fall utifrån vad som rimligen kan krävas av myndigheten i form av åtgärder för att ta fram handlingen. Först när nödvändiga åtgärder – mot bakgrund av de krav som uppställs i arkivregler om hur handlingar i elektronisk form skall bevaras och om när de får gallras – inte framstår som rimliga, bör det kunna konstateras att handlingen inte längre finns i myndighetens förvar. Frågan måste då ställas – och den tränger sig på också i be- tänkandets kommentar – vad som är vunnet med att söka skilja mellan elektronisk befintlighet och åtkomlighet genom rutin- betonade åtgärder. Arkiveringsreglerna enligt ovan måste ju innebära just en skyldighet att bevara digitalt lagrade allmänna handlingar så att de enkelt kan sökas och hämtas fram. Den svaghet eller risk som hänger samman med konstruktionen har att göra med att upptagningsbegreppet primärt kommer att knytas till vad förslaget ofta talar om som färdiga handlingar och att rätten att begära uppgiftssammanställningar reduceras till något sekundärt, en svagare, underordnad rätt. Eftersom rätten att begära uppgiftssammanställningar genom IT är en naturlig och från många synpunkter allt viktigare del av handlingsinsynen är det angeläget att denna sida hos förslaget uppmärksammas, inte bara den sida som syftar till att stärka rätten att få ta del av färdiga handlingar. Med en konkret formulering handlar det om att säkerställa att tillgängligheten definieras så att den alltid omfattar rutinbetonade åtgärder (inte något mindre och inte något annorlunda) och att insynsintresset skyddas och respekteras i lika hög grad när det gäller upptagningar med karaktär av färdiga handlingar som när det gäller upptagningar med karaktär av upp- giftssammanställningar (det som kommit att kallas potentiella handlingar). Anknytande frågor måste också uppmärksammas i det fortsatta lagstiftningsarbetet, t.ex. hur tillgänglighetskriteriet förhåller sig till färdiga handlingar jämfört med handlingar som kontinuerligt uppdateras (2 kap 7 § andra stycket punkt 1 TF), skyldigheten att ställa sökverktyg till allmänhetens förfogande för att lokalisera handlingar/upptagningar, och möjligheten att låta rätten att begära uppgiftssammanställningar omfatta också uppgiftssamlingar som strukturerats för sökning och sammanställning (jfr personuppgiftslagens tillämpningsområde). Offentlighetsprincipen och IT samt översyn Dir. av sekretesslagen m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté tillkallas med uppgift att göra en översyn av be- stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT- samhället. Kommittén skall undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen. Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag, överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller sådana företag samt ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i dessa och i andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen. Kommittén skall göra en allmän översyn av sekretesslagen. I denna ingår att undersöka i vilken utsträckning lagen kan för- bättras, t.ex. genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra sekretesskyddsintressen å den andra. –särskilt uppmärksamma några frågor som rör sekretess och myn- digheternas möjligheter att samverka, –göra en översyn av de tystnadsplikter som bryter meddelar- friheten, –försöka hitta en ändamålsenlig och öppenhetsvänlig lösning för att genomföra åtaganden när det gäller offentlighet och sekretess på området för internationellt informationsutbyte, –göra en uppföljning av utvecklingen i frågor om utrikessekretess mot bakgrund av bl.a. inträde i EU och en utvärdering av tillämpningen av bestämmelsen om utrikessekretess. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), varje med- borgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i TF särskilt angivna intressen, t.ex. rikets säkerhet, intresset att före- bygga eller beivra brott och skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar i rätten att ta del av all- männa handlingar skall anges noga i en särskild lag (sekretesslagen) eller i annan lag som den lagen hänvisar till. Sekretesslagen inne- håller också bestämmelser om bl.a. registrering och hemligstämpl- ing av allmänna handlingar (15 kap.). Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen (1990:782) innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om vård och gallring av arkiv. Rätten att ta del av material från myndigheterna har från början gällt handlingar. Med detta begrepp har ursprungligen avsetts pappersdokument. Genom TF klargjordes att det också omfattade kartor, ritningar och bilder. infördes nya bestämmelser i som slog fast att i princip samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på tekniska upptagningar, inklusive ADB-upptagningar. Med upptagning för ADB skulle avses en uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i eller kan matas in i en datamaskin. I begreppet upptagning för ADB skulle ligga också att informationen var läsbar endast med ADB-teknik (prop. fick om allmänna handlingars offentlighet en helt ny lydelse. I sak innebar den nya lydelsen dock inte någon större förändring. tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, (Ju 1995:08) med uppgift att analysera på vilket sätt EG:s s.k. dataskyddsdirektiv om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning samt att lägga fram förslag till en ny lag på området (dir. 1995:91). Kommittén fick också i uppdrag att föreslå de ändringar i om allmänna handlingars offentlighet som är motiverade för att grundlagsregleringen skall vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. I detta uppdrag ingick att med hänsyn till utvecklingen på IT-området göra en översyn av reglerna i TF om allmänna handlingars offentlighet. Syftet var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skall kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En utgångspunkt var att allmänhetens tillgång till informa- tion skall vara oberoende av vilket sätt myndigheterna valt för att registrera informationen. Kommittén skulle särskilt överväga om begreppet handling i TF är ändamålsenligt eller om det bör ersättas. Kommittén skulle också, mot bakgrund av utvecklingen mot globala nätverk, analysera innebörden av den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § andra stycket TF.