sou · GPB321 · 2002-01-01 00:00:00 — Utgående från Försvarsmaktens tänkbara framtida och nuvarande uppgifter och däremot svarande operativ förmåga och med hänsyn taget till ekonomiska begränsningar prövas fortlöpande sättet att lösa uppgifterna och behovet av utvecklade materielfunktioner. Detta bör ske inom ramen för en av Försvarsmakten inriktad stu- dieverksamhet, knuten till det övergripande arbetet med att ta fram idébilder för Försvarsmaktens utveckling. Därvid bör såväl nya tekniska möjligheter som behovet av samverkan mellan olika system beaktas. Erfarenheter från operativ verksamhet utgör en väsentlig grund för att finna bättre lösningar. Idéer om utveckling och förnyelse kan lika gärna handla om förnyelse av funktion genom t.ex. nya samverkansmöjligheter mellan system eller genom mjukvarubaserad förändring av systemegenskaper som om till- förande av nya självständiga fysiska produkter. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen Försvarsmakten bör bedriva arbetet i samverkan med och och med ut- nyttjande av ett internationellt nätverk. Även industrin bör ges möjligheter att bidra. Arbetet skall kunna inriktas utgående från systematiskt genererade idéer om framtida möjligheter samt erfar- enheter från och utvärderingar av genomförd operativ verksamhet. Arbetet skall kunna stödjas av simulering, teknikdemonstrationer, experiment i fältmässig miljö, tillgång till kompetenta analytiker, forskare och tekniker samt av tjänster från industrin. När så är lämpligt bör direkt samarbete ske med andra länder. Arbetet syftar till sådan konkretisering och värdering att den kan ligga till grund för Försvarsmaktens beslut om vilka idéer om förnyelse av materielfunktioner som närmare skall studeras. Arbetet redovisas för regeringen. Värdering av realiserbarhet och möjliga anskaffningsformer För utvalda viktiga materielfunktioner studeras det operativa vär- det samt teknisk och ekonomisk realiserbarhet av olika principiella lösningar, systemarkitekturer och väsentliga teknikalternativ för att tillgodose funktionen. Därvid bör bl.a. finansieringsmöjlighe- ter, risker, underhållsmöjligheter och -kostnader samt framtida möjligheter att anpassa systemet till nya villkor beaktas. Tänkbara anskaffningsformer bör prövas. mellan egenut- veckling, utveckling i samverkan med andra länder eller anskaff- ning av redan utvecklade system eller vidareutveckling av befintliga system bör göras. Tänkbara samverkande länder och leverantörer bör kartläggas och värderas. I sammanhanget måste också värdet av befintliga system och deras eventuella avveckling övervägas. Det är väsentligt att belysa hur olika alternativ beträffande systemlösning och anskaffningsformer påverkar den framtida handlingsfriheten och möjligheterna till anpassning till förändrade förutsättningar. Viktigt är också att analysera hur olika vägval på- verkar möjligheterna att tillgodose behov av kompetenser av väsentlig betydelse för försvaret. Värderingsarbetet under denna fas har sin tyngdpunkt i olika strategiska perspektiv. Ett första handlar om systemets roll och bidrag till utvecklingen av det militära försvarets samlade operativa förmåga. Ett andra handlar om systemets tekniska integration och förenlighet med utvecklingen av försvarets samlade materielstock. Ett tredje handlar om systemets och tänkbara anskaffningsformers Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen betydelse ur ett bredare försvars-, industri- och utrikespolitiskt perspektiv. Arbetet bör utgå från idéfasens inriktning, knytas till Försvars- maktens arbete med att utveckla krigsförbanden och ske i nära samverkan med . Resultatet av arbetet under värderingsfasen skall utgöra underlag för Försvarsmaktens ställningstagande till hur processen skall drivas vidare. Det kan då såväl vara fråga om att fortsätta en anskaffningsprocess som att ytterligare fördjupa värderingen t.ex. med hjälp av en större demonstrator och försök i fältmässig miljö. Det kan också vara aktuellt att avbryta processen och använda hittillsvarande resultat som grund för eventuell framtida anpassning. Arbetet redovisas till regeringen. För system som regeringen föreskrivit skall beslut att starta systemdefinition och demonstration underställas regeringen eller för prövning. I denna fas bedrivs ett arbete för att närmare definiera och demon- strera funktion och för att väga militära funktionskrav mot kost- nader och tekniska möjligheter. Viktiga aspekter är systemarki- tektur och möjligheter till samverkan med befintliga system samt val av teknik för kritiska funktioner. I arbetet ingår också att välja form för upphandling och leverantörer samt att överlägga med eventuella samverkande länder om funktionskrav och med indu- strin om lämplig utformning, konstruktion och tillverkning av systemet. Strävan bör vara att ta till vara möjligheter att utnyttja civil teknik och i varje fall på delområden söka utnyttja leverantö- rer med primärt civil inriktning. Systemdefinition och demonstration bidrar till att lösa upp osä- kerheter och pröva realiserbarhet vilket gör senare faser säkrare, snabbare och billigare. Försvarsmakten är beställare av arbetet som i regel genomförs av och där leds av en projektledare. Projekt- ledaren bör för viktiga system till sitt stöd ha en allsidigt samman- satt projektgrupp där militär, systemmässig, affärsmässig, tekniskt vetenskaplig, analytisk och, när konkurrenshänsyn medger, indust- riell kompetens ingår. Modellering, simulering och demonstration av tidigare oprövade tekniska lösningar och metoder samt prov och försök bör användas för att minska risker och säkerställa funktio- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen nalitet samt god kontroll över arbetsomfång, tid och kostnader i efterföljande produktutveckling och tillverkning. Industrin kan härvid medverka med tjänster. Under arbetet bör en fortlöpande balansering ske av funktionskrav, möjligheter till underhåll och vidareutveckling samt tid, kostnad och risk. Arbetet skall utgöra underlag för Försvarsmaktens ställningsta- gande till hur anskaffningen bör drivas vidare. Det kan innebära att beställa produktutveckling eller att beställa tillverkning av ett sy- stem man tidigare låtit utveckla. Det kan också där så är lämpligt innebära att beställa ett på marknaden tillgängligt system eller att beställa vidareutveckling av ett befintligt system eller eventuellt att enbart anskaffa någon enstaka demonstrator eller prototyp. Arbe- tet bör också innefatta överväganden om eventuell avveckling av befintliga system. För system som regeringen föreskrivit skall re- geringens godkännande inhämtas innan anskaffningen genomförs. Regeringen tar ställning till hur den fortsatta beslutsgången skall ske bl.a. till om objektsramar skall tillämpas och om ytterligare godkännanden erfordras av regeringen i senare steg av anskaff- ningsprocessen. orienteras om hur arbetet fram- skrider inom beslutade objektsramar. Anskaffning av produkter (eller tjänster) kan ske antingen genom att först beställa utveckling och sedan tillverkning av produkten eller genom att direkt anskaffa en produkt från marknaden. Produktutveckling och därtill knuten tjänsteproduktion och till- verkning upphandlas på Försvarsmaktens uppdrag av från industrin. I vissa fall kan hantera upphandlingen med hjälp av en samarbetande organisation t.ex. OCCAR eller ett annat lands anskaffningsmyndighet. Materi- elverkets projektledare har ett sammanhållande ansvar med mandat att inom givna ramar göra erforderliga avvägningar. Beroende på möjligheterna att definiera produktens egenskaper och projektets omfattning och varaktighet samt marknadens karaktär kan upp- handlingsformerna variera. För välkända typer av materiel och tjänster med begränsad kom- plexitet kan upphandling med väl definierade prestandakrav och fast pris vara en lämplig form. Verifiering och validering är materi- elverkets medel för att kontrollera industrins produkter. För att hänsyn tidigt skall tas till underhåll och drift kan det i vissa fall vara Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen lämpligt att i stället för att upphandla en fysisk produkt som leve- reras upphandla tjänsten att tillhandahålla och under- hålla produkten. För mer komplexa produkter med stort innehåll av ny teknik kan i stället stegvis upphandling med optioner vara att föredra. Det kan också vara aktuellt att först under utvecklingsarbetets gång efterhand precisera funktionskrav (s.k. evolutionär utveckling). Det blir då fråga om en upprepad växling mellan systemdefinition och produktutveckling. Den snabba tekniska utvecklingen gör det angeläget att välja på marknaden tillgängliga delsystem och kom- ponenter . Teknikval och tekniska prestanda blir främst industrins ansvar och medel för att nå avsedd funktio- nalitet. En fortlöpande samverkan behövs i dessa fall mellan bru- kare, anskaffare och leverantör. Incitament blir då betydelsefulla för att upprätthålla affärsmässigheten. Alternativ och delfunktioner prövas ofta genom simulering in- nan fullskalig produktutveckling och tillverkning sker. Verifiering och validering blir för komplexa system väl så mycket medel för utvecklingen som för att kontrollera industrins produkter. Något som måste ägnas stor uppmärksamhet är att komplexa system verkligen kommer att fungera på ett fullt säkert sätt i drift. Detta gäller speciellt flygsäkerhet och informationssäkerhet. För större system kommer i allmänhet produktutveckling och tillverkning att ske i olika former av internationellt samarbete. Det är en fördel om industri verksam i kan medverka i synner- het inom områden med snabb teknisk utveckling. Därigenom för- djupas förståelsen för den militärtekniska utvecklingen och stärks säkerheten av leveranser till det svenska försvaret. bör därför söka medverka redan i tidiga faser av interna- projekt där i verksam industri utvecklar kompetens och skapar komparativa fördelar för sitt deltagande. Regeringen bör spela en aktiv roll i utlandssamarbete, export och import av viktigare materielsystem. I andra fall kan det ge större handlingsfrihet och medföra lägre risker att på den internationella marknaden upphandla redan färdigutvecklad materiel och i efterhand modifiera den till eventu- ella speciella svenska krav. På områden där av sekretess- eller andra skäl upphandling internationellt inte är möjlig kommer det att vara nödvändigt att utnyttja inhemsk industri för att tillgodose behoven. Stor vikt bör läggas vid säkerheten i anskaffningsprocessen så att kostnads- och tidsramar kan innehållas och risker begränsas. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen för detta är dels ett väl genomfört förarbete innan upphandling sker dels affärsmässig upphandling och en fortlöpande uppföljning och analys av hur olika projekt fortlöper. När materielen väl anskaffats är det väsentligt att fortlöpande pröva behovet att vidareutveckla funktionen. Vidareutveckling kan motiveras av förändrade uppgifter, vunna erfarenheter vid insats samt nya hot och risker. Vidareutveckling kan också motiveras av att den tekniska utvecklingen skapat nya möjligheter att utveckla materielfunktionen och att integrera olika materielsystem. Modifiering och uppgradering av befintlig materiel kan ske genom att tillföra kompletterande delsystem och funk- tioner. För sådana uppdrag bör möjligheterna prövas att även utnyttja mindre företag och huvudsakligen civilt inriktad industri. Även avveckling av materielen måste ägnas uppmärksamhet. En fråga som fortlöpande måste prövas är om ett fortsatt vidmakthål- lande av materielen är motiverat. Kostnader för drift och vidmakt- hållande behöver vägas mot det bidrag som materielen kan lämna till önskad operativ förmåga och kompetens hos det militära för- svaret. I sammanhanget bör kostnaderna för den personal som be- hövs för att driva systemet beaktas och de intäkter som en even- tuell försäljning kan ge vägas in. Med hänsyn till förändringar i uppgifter, tekniska möjligheter och ekonomi kan det vara lämpligt att avveckla materiel även om den rent tekniskt kan hållas funktionsduglig till rimliga kostnader. Spårbarhet till de ope- rativa behoven är nödvändigt att ha aktuell under materielförsörj- ningens alla faser. För att genomföra avvecklingen på ett kostnadseffektivt och miljömedvetet sätt kan det ofta vara lämpligt att utnyttja industrin. Operativ användning, drift och underhåll Den materiel som tillförs materielstocken kommer i regel att an- vändas i försvarets operativa verksamhet . Sättet att tekniskt och taktiskt använda materielen, att få den att fungera till- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen sammans med andra system och att utbilda personal behöver fort- löpande utvecklas. Erfarenheter från den operativa användningen bör användas som grund för idéer om nya system och modifiering av befintliga. Det är väsentligt att materielen kan underhållas på ett kostnads- effektivt sätt så att den blir tillgänglig med begränsade underhålls- tider. För att uppnå en bra avvägning och ge det militära försvaret en totalt sett kostnadseffektiv tillgång till den materiel som behövs är det nödvändigt att beakta drift och vidmakthållande redan tidigt i materielprocessen. Ofta är kostnaderna för drift och underhåll samt insatser för utbildning inklusive t.ex. utbildningssimulatorer väl så stora som de ursprungliga anskaffningskostnaderna. För att få tillgång till den tekniska kompetens som behövs och för att begränsa kostnader är det ofta nödvändigt att centralisera eller att utnyttja industrin för underhållstjänster. Forskning och teknikutveckling m.m. Forskning, teknikutveckling, studier, simulering, demonstrationer och försök utgör under hela materielprocessen väsentliga hjälpme- del för att finna nya lösningar och göra processen innovativ. Insat- ser av dessa slag behövs bl.a. för att skapa goda förutsättningar att anpassa materielförsörjningen till förändrade villkor, för att tydlig- göra nya möjligheter och stimulera samarbete, för att säkerställa realiserbarhet och minska risker, för att främja en effektiv pro- duktutveckling och produktion samt en effektiv operativ använd- ning av systemen. För en utförligare diskussion om forskning och teknik- utveckling m.m. hänvisar vi till utredningen av forskning och utveckling inom totalförsvaret. 4.2.3Skillnader i förhållande till nuvarande materielprocess Det förslag till ny materielprocess som vi lämnar skiljer sig från den tidigare processen framför allt genom att lägga större vikt vid idéskapande och tidiga principiella vägval samt att utveckla relatio- nerna mellan myndigheter och industri. I de tidiga faserna av pro- cessen skall relevanta systemalternativ identifieras och värderas i syfte att få fram ett gott underlag för strategiska vägval. Nya ar- betssätt under systemdefinition och demonstration bör skapa för- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen utsättningar för en snabbare, säkrare och billigare industriell pro- duktutveckling och tillverkning. Regeringen engageras mer i de strategiska val som efterhand görs när ett materielprojekt i den tidiga processen successivt preci- seras. Tanken är inte att regeringen härigenom skall överpröva de militära och tekniska värderingar som de ansvariga fackmyndighe- terna gör. Däremot bör regeringen fatta beslut om vägval med hän- syn till strategiska konsekvenser vad gäller t.ex. långsiktig hand- lingsfrihet, framtida förutsättningar för industriell verksamhet i landet och internationella beroenden. En förutsättning för att detta skall kunna fungera väl är att Försvarsdepartementets kompetens utvecklas att bereda frågor av detta slag. Ökad vikt läggs genom den föreslagna materielprocessen vid att skapa ett tydligt samband mellan den önskade utvecklingen av det militära försvarets operativa förmåga och kompetens å ena sidan och behov av funktion hos materielen å den andra. Materielför- sörjningen fokuserar då inte de enskilda fysiska produkterna utan ses mer som en evolutionär utveckling av materielens funktion. Materielfunktionen kan tillgodoses genom att tillföra ny materiel, modifiera, behålla eller avveckla befintlig materiel och genom att utveckla samverkan mellan olika typer av materiel. För att sätta materielfunktionen i fokus krävs en tyngdpunktsförskjutning i myndigheternas arbete mot processens tidiga faser. Betoningen av de tidiga faserna syftar också till att lyfta fram frågor om möjligheter till anpassning av den operativa förmågan till nya behov och förutsättningar. För materielförsörjningens del handlar det dels om att beakta bindningar och handlingsfrihet i planeringen och dels om att skapa kunskaper och andra förutsätt- ningar som underlättar framtida anpassning. Ett ökat engagemang från regeringens sida i tidiga faser bör utgöra ett incitament för försvarsmyndigheterna att verkligen genomföra de studier, analyser och värderingar som behövs. Regeringen bör även kunna ställa hårdare krav på myndigheterna att bättre redovisa och utvärdera genomförda aktiviteter. Regeringens efterfrågan minskar risken att de långsiktiga, hand- lingsfrihetsskapande aktiviteterna prioriteras bort till förmån för de mer omedelbara behoven. Den nu föreslagna processen lägger också större vikt än tidigare vid att medvetet välja upphandlings- och samarbetsformer och relationer till industrin så att materielförsörjning inte- greras mer med andra länders. Strävan är att säkra landets tillgång till modern och effektiv försvarsmateriel genom en utvecklad Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen I verksam industri bör medverka på ett konkurrenskraftigt sätt inom vissa teknikområden medan vi på andra områden drar fördel av andra länders kompetens och konkurrenskraft. Upphandlingsformerna behöver i ännu högre grad än tidigare skräddarsys med hänsyn det aktuella systemets komplexitet, möj- ligheter att utnyttja civil teknik, marknadens karaktär, internatio- nellt samarbete m.m. Affärsmässighet, uppföljning och risk- hantering anpassade till förutsättningarna i olika fall har stor bety- delse för en kostnadseffektiv och säker materielförsörjning. Vi lägger i vårt förslag lägger ökad vikt vid att i processens olika faser utnyttja de tekniska möjligheter som finns att utan fullskaligt genomförande pröva nya möjligheter genom demonstration, modellering och simulering. En allmän strävan med den föreslagna processen är vidare att där så är möjligt förskjuta ansvar för genomförande av olika moment i materielförsörjningen från myndigheter till industri. Industrin bör så långt konkurrenshänsyn medger ges insyn i och möjligheter att bidra till processens alla faser. Myndigheternas ansvar ligger främst på att leda anskaffningen genom alternativgenerering och urval tidigt i processen och att fortlöpande styra och kontrollera den därefter. 4.3Gör regeringens ledning av materielförsörjningen för det militära försvaret mer aktiv Regeringen leder materielförsörjningen främst genom sin all- männa inriktning av försvarets planering och verksamhet samt genom att ta del av materielförsörjningsplanen och ta ställning till vissa föreslagna anskaffningar. I regleringsbrev anger regeringen vilka anskaffningar som skall föreläggas regeringen eller för prövning innan beställning får ske. Regeringen är i regel också direkt inblandad i ledningen av vik- tigare internationella samarbetsprojekt om försvarsmateriel i vilka deltar. Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen 4.3.2Förslag till förstärkt ledning Det militära försvarets materielförsörjning bestäms i praktiken i relativt stor utsträckning redan i tidiga faser av processen. Då prio- riteras vilka funktioner som behöver utvecklas, då görs ansatser beträffande ambitionsnivåer, tider och kostnad, då klarläggs möj- ligheter till internationell samverkan och då klarläggs möjligheter till medverkan från i verksam industri. Ställningstaganden till vilka funktioner som skall övervägas för utveckling och för- nyelse blir i praktiken styrande för vilka alternativ som kommer att stå till buds när det senare i processen blir aktuellt att göra en beställning. Därmed bestäms också i relativt hög grad vilken hand- lingsfrihet, flexibilitet och anpassningsförmåga som kommer att finnas. De tidiga vägvalen i processen kan därför inte enbart göras ur ett försvarsmaktsperspektiv utan måste också beakta vidare säkerhets- och försvarspolitiska och industriella aspekter. Regeringen bör därför ha god insyn i de tidigare faserna av mate- rielförsörjningen och för viktigare materielfunktioner ta ställning till förslag om att påbörja systemdefinition och demonstration. I en materielförsörjning som alltmer kommer att internationali- seras är det väsentligt att kan uppträda på ett samlat sätt som en kompetent och trovärdig samarbetspartner. in- tresse som sådan, som leverantör och köpare av försvarsmateriel, kommer att bedömas av omvärlden utifrån den samlade bilden av vårt politiska agerande, våra myndigheters kompetens samt kun- nande och livskraft hos i verksam försvarsindustri. För att skall kunna delta i samarbete med andra och i regel större länder är det väsentligt att vi vinnlägger oss om att som nation vara en intressant samarbetspartner. Därigenom kan vi få tillgång till modern materiel och utnyttja tekniska möjligheter och bygga upp ett ömsesidigt förtroende och gemensamma värden som för att samarbetet skall hålla också i kristid. För att detta skall lyckas krävs det en medveten strategisk ledning från statsmakternas sida. Regeringen behöver därför utveckla och hålla en strategi för materielförsörjningen levande genom att lägga den som grund för val och prioriteringar i den konkreta verksamheten. De svenska aktörerna behöver tala med en röst i det internationella samarbetet. Det finns behov av att utveckla formerna för samordning och informationsutbyte mellan berörda myndigheter och departement för att därigenom uppnå prioriterad samverkan. Statskontoret föreslår i sin granskning av internatio- nella försvarsmaterielsamarbete att en funktion inrättas på För- Åtgärder för att utveckla materielförsörjningen svarsdepartementets enhet för det militära försvaret för att analy- sera och utveckla strategier för det internationella materielsamar- betet. Vi delar uppfattningen att Försvarsdepartementets förmåga till strategisk ledning behöver förstärkas. Det är angeläget att kan uppträda enat och kraftsamlat i det internationella samarbetet på alla plan, tekniskt-vetenskapligt, industriellt och i anskaffning. Företagssamarbeten bör gå hand i hand med samarbeten mellan regeringar. Staten bör stötta indu- strins internationella försäljning och samverkan. Det är för vår ställning i det internationella samarbetet viktigt att vi i genom ett bra samarbete mellan beställande myndigheter och indu- strin och genom insatser på forskning och teknik kan skapa teknikområden där vi globalt uppnår en ledande ställning. Sammantaget ställer de stora förändringarna i materielförsörj- ningens villkor med kraftigt ökat internationellt samarbete mellan- statligt och industriellt stora och ökade anspråk på regeringens ledning. För att regeringen skall kunna utöva en mer aktiv ledning och inriktning av materielförsörjningen och för att ställningstaganden i konkreta frågor skall ske ur ett strategiskt perspektiv behöver , främst Försvarsdepartementets, kompetens och kapacitet förstärkas. En förstärkning är viktig för kvaliteten i de beslut som fattas om den mångmiljardverksamhet som materiel- försörjningen omfattar. Det är nödvändigt för att materiel- försörjningen skall kunna ske ur ett övervägt utrikes- och närings- politiskt perspektiv. Det är avgörande för att skall uppnå en kostnadseffektiv och säker materielförsörjning i internationellt samarbete. En utökning av Försvarsdepartementets resurser på området är väl motiverad med hänsyn till de effektivitetsvinster som den för- väntas leda till och bör kunna finansieras genom omfördelning av medel från anslaget 6.3. Vad som i första hand behöver tillföras är en grupp inom Försvarsdepartementet som huvudsakligen ägnar sig åt materielförsörjningens långsiktiga inriktning.