sou · GPB33d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Vi återkommer till detta i avsnittet nedan. 5.5.5Vissa termer och begrepp Som framgått ovan innebär vårt förslag att en myndighet inte skall vara skyldig att lämna ut en allmän handling i elektronisk form om det finns en bestämmelse i en särskild lag eller förordning som förbjuder det. Denna inskränkning måste således framgå av grundlagstexten. Vidare måste de handlingar som det här är frågan om – handlingar som har lagrats i elektronisk form – skiljas ut från övriga upptagningar, eftersom en myndighets skyldighet att lämna ut sistnämnda upptagningar redan är inskränkt enligt gällande rätt. Enligt 2 kap. 13 § TF första stycket tredje meningen är en myndighet nämligen inte skyldig att framställa kopia av bl.a. sådan upptagning om det möter svårighet och handlingen kan till- handahållas på stället. Av detta följer att lagtexten med nödvän- dighet måste innehålla vissa tekniska termer för att skilja ut de olika upptagningarnas lagringsform. Under de senaste årens diskussioner om informationshantering i IT-miljö har den gängse tekniska termen varit elektronisk för att beskriva lagringsformen, t.ex. elektroniska dokument eller elektroniska handlingar (jfr t.ex. 2000:1 Elektronisk dokumenthantering, propositionen 1999/2000:117 Lag om kvalificerade elektroniska signaturer, m.m.). Termen förekommer också redan på flera ställen i svensk lagstiftning (se t.ex. 12 § tullagen [1994:1550] och 2 kap. 2 § lagen [1990:325] om självdeklaration och kontrolluppgifter). Enligt vår uppfattning är det en fördel om vi i detta sammanhang kan anknyta till den begreppsbildning som redan har utbildats. Vidare kan det antas att termen elektronisk har en sådan varaktighet att den är lämplig att använda sig av i grundlagssammanhang. Vi har därför valt att använda oss av denna tekniska term. I den nu aktuella lagtexten bör därför återfinnas begrepp som elektroniskt lagrade upptagningar samt handlingar i elektronisk form. När det gäller begreppet handlingar i elektronisk form inträder en ytterligare fråga. Frågan gäller hur detta begrepp skall ställas i relationen till de nu existerande begreppen i 2 kap. 13 § TF, nämligen avskrift och kopia. såg elektro- nisk form som en utlämnandeform vid sidan av avskrift och kopia En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar (SOU 1997:39 s. 625 f.). av upptagning i elektronisk form anses dock enligt gällande rätt som en form av avskrift (prop. 1975/76:160 s. 189). Enligt vår uppfattning bör man i möjligaste mån anknyta till gällande reglering. Det förefaller därför lämpligare att se elektronisk form som en form underordnad i första hand kopia. Eftersom begreppet kopia dock har ansetts kontroversi- ellt när man talar om elektroniskt lagrad information, anser vi att man i lagtexten inte bör utesluta att en viss elektronisk form kanske snarare är att se som en avskrift av en elektroniskt lagrad upptagning. Vi anser därför att det av lagtexten bör framgå att elektronisk form kan vara underordnad såväl avskrift som kopia. För det praktiska tillämpningen torde detta inte ha någon betydelse. Rätten enligt 2 kap. 13 § TF att få avskrift eller kopia av allmän handling är förmodligen att se som en särskild rätt i förhållande till rätten enligt 2 kap. 12 § TF att ta del av handling på stället (jfr , Allmänna handlingar, s. 333–336). Klarlagt är vidare att denna rätt däremot inte innefattar någon rätt för den sökande att bestämma på vilket slags material eller i vilken form en avskrift eller en kopia skall göras (se avsnitt 5.2.3.2). Vi föreslår ingen ut- vidgning av en myndighets skyldighet härvidlag när det gäller på vilket sätt ett utlämnande i elektronisk form skall göras. Det bör alltså stå myndigheten fritt att bestämma om utlämnandet skall göras genom en diskett, via elektronisk post eller på annat sätt. Härvid vill vi dock framhålla att en myndighet inte kan anses ha uppfyllt sin skyldighet enligt 2 kap. 13 § TF genom att en allmän handling finns åtkomlig för en sökande via myndighetens hemsida. Ett sådant förfarande innebär ju inte att den enskilde får en avskrift eller kopia av en allmän handling. Eventuellt kan förfarandet i stället ses som ett tillhandahållande på stället enligt 2 kap. 12 § TF. Detta torde dock kunna diskuteras, bl.a. eftersom det skall vara fråga om ett tillhandahållande av ett visst informationsinnehåll på begäran av en enskild (se vidare avsnitt 5.2.3). Vidare kan man fråga sig vad som händer med en myndighets skyldighet att lämna ut elektronisk lagrade handlingar i utskrift om det införs en skyldighet att lämna ut sådana handlingar i elektro- nisk form. Vad vi har kunnat erfara har det varken i doktrin eller praxis diskuterats huruvida rätten enligt 2 kap. 13 § TF skall uppfattas innefatta dels en rätt att få en avskrift, dels en kopia. Är det myndigheten som avgör om en avskrift eller kopia av en handling skall lämnas ut, eller har den sökande en rätt att bestämma i vilken av dessa former han skall få handlingen? En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar torde ha aktualitet när det gäller olika typer av upptagningar, t.ex. en upptagning i form av en ljudinspelning på ett kassettband. I detta fall kan man ju tänka sig att den allmänna handlingen lämnas ut som en kopia i form av ett kassettband eller som en utskrift av ljudinspelningen. Det kan inte ligga i offentlighetsinsynens intresse att myndigheten i en sådan situation skulle ha rätt att propsa på att få lämna ut en kassettbandskopia till den som saknar en kassettbandspelare. Även om det inte direkt av lagtexten i 2 kap. 13 § TF går att läsa ut hur den nämnda frågan skall besvaras, utgår vi ifrån att det åligger myndigheten att tillmötesgå den sökandens önskemål i ett sådant fall. Vidare tycks reglerna i avgiftsförordningen vara utformade med tanke på att den enskilde har rätt att själv få bestämma om han skall få en kopia av kassettbandet eller en utskrift. Enligt vår mening finns det därför inget behov av att nu införa en särskild rätt att få ut en elektroniskt lagrad handling i form av utskrift, utan det följer redan av huvudregeln i 2 kap. 13 § TF att en sådan rätt föreligger. 5.5.6Förslagets förenlighet med EG:s dataskyddsdirektiv Att personuppgifter lämnas ut av en myndighet med stöd av offentlighetsprincipen är att anse som en sådan behandling av personuppgifter som avses i EG:s dataskyddsdirektiv (jfr artikel 2 b). Direktivet blir tillämpligt på sådan behandling som är helt eller delvis automatiserad (artikel 3.1). Även utlämnanden av allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i form av utskrift kan alltså anses som en behandling som omfattas av direktivet. Detsamma gäller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett manuellt register. 5.5.6.2Vårt förslags förenlighet med EG-direktivet Som framgått av redovisningen ovan (avsnitt 1.2.4.1) var en omstridd fråga vid genomförandet av EG-direktivet om person- dataskydd genom personuppgiftslagen om offentlighetsprincipen kunde anses förenlig med direktivet. Framför allt var det de ovan nämnda sex artiklarna i direktivet som väckte denna fråga. Riks- dagens majoritet biföll regeringens förslag till personuppgiftslag. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Några ändringar i 2 kap. TF för EG-direktivets genomförande gjordes alltså inte. Det kan vidare konstateras att något mål ännu inte har aktualiserats i sedan personuppgiftslagens införande som rör offentlighetsprincipens förenlighet med EG- direktivet. Vårt förslag om att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF skall tas bort så att rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling blir i princip generell, innebär en utvidgning i myndigheternas skyldighet vad gäller formerna för att lämna ut offentliga, allmänna handlingar. Förslaget innebär däremot ingen skillnad när det gäller i vilken utsträckning en myndighet är skyldig att lämna ut personuppgifter. EG-direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om när person- uppgifter får lämnas ut till tredje man. Av betydelse för dessa bestämmelsers tillämpning är att de efterfrågade personuppgifterna härrör från en behandling som omfattas av direktivet samt det ändamål för vilket uppgifterna skall lämnas ut. Direktivet innehåller däremot inga bestämmelser där man har lagt vikt vid i vilken form personuppgifter lämnas ut. Det kan konstateras att den omstridda frågan rörande offent- lighetsprincipens förenlighet med EG:s dataskyddsdirektiv rör myndigheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter rent generellt. Vårt förslag innebär visserligen en utvidgning i myndig- heternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Denna utvidgning kan självfallet komma att innebära att personuppgifter lämnas ut från myndigheterna i större omfattning än vad som hitintills har varit fallet, eftersom möjligheten till utlämnande i elektronisk form i praktisk bemärkelse förenklar tillhandahållandet av information. Den föreslagna utvidgningen av offentlighetsinsynen innebär dock ingen utökad skyldighet för myndigheterna att lämna ut personuppgifter. Enligt vår uppfatt- ning påverkar vårt förslag därmed inte regleringen av offentlig- hetsprincipen på ett sätt som innebär att förenligheten med EG- direktivet måste prövas. Vi menar alltså att vårt förslag rör en fråga som EG-direktivet inte reglerar. Regleringen i direktivet utgör således inget hinder för att genomföra vårt förslag. Det kan därutöver tilläggas att vår syn på hur vårt förslag förhåller sig till EG:s dataskyddsdirektiv innebär att direktivet inte heller påverkar i vilken utsträckning det i särskilda författningar kan regleras i vilka fall myndigheterna skall vara förbjudna att lämna ut allmänna handlingar och annan offentlig information i En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Det är således vår egen rättsliga angelägenhet i vilken omfattning sådana förbud skall förekomma. 5.5.7.1En översyn av avgiftsförordningen Av 2 kap. 13 § TF framgår att en myndighet vid utlämnande av en avskrift eller en kopia av en allmän handling skall ta ut en avgift. Denna avgifts storlek är fastställd i 15 och 16 §§ avgifts- förordningen (1992:191). På det statliga området gäller således ett avgiftstvång vid utlämnandet av avskrifter eller kopior. Av 16 § första stycket framgår att endast de första nio sidorna av papperskopior eller utskrifter av ADB-upptagningar är avgiftsfria. Enligt tredje stycket får myndigheten dock besluta om undantag från detta om det finns särskilda skäl. På det kommunala området saknas en särskild reglering mot- svarande avgiftsförordningen. Varje kommun beslutar därför själv om uttag av avgifter och avgifternas storlek. Något avgiftstvång finns således inte på detta område. Om en kommun väljer att ta ut avgifter, är den bunden av de kommunalrättsliga principerna om självkostnad och likställighet. Gällande bestämmelser innebär således att myndigheterna har en rätt att ta ut en avgift vid utlämnanden av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. På det statliga området är vidare inte enbart fråga om en rätt, utan där gäller som huvudregel att myndigheterna skall ta ut en avgift. Bestämmelserna i 15 och 16 §§ avgiftsförordningen om avgifter vid utlämnanden av papperskopior, utskrifter, kopior av video- eller ljudband och andra utlämnanden enligt 2 kap. TF innebär en enhetlig, schabloniserad avgiftssättning på det statliga området. Endast när det gäller avgiftens storlek för papperskopior eller utskrifter får myndigheten besluta om undantag från den i för- ordningen fastställda avgiften, om det finns särskilda skäl. Som framgått av redovisningen ovan (avsnitt 5.4.3.2) saknas mot- svarande enhetliga regler i avgiftsförordningen om avgifter vid utlämnanden i elektronisk form. Det görs inte heller skillnad i avgiftssättningen vid sådana utlämnanden när det gäller allmänna handlingar och andra informationsuttag. Vårt förslag om att ta bort utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF innebär att avgiftsförordningens bestämmelser om avgifter för En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar måste ses över. Detta innebär bl.a. att bestämmelser om sådant utlämnande bör föras in bland bestämmelserna i 15–22 §§, som tar sikte på ut- lämnanden efter särskild begäran. Vi avser dock inte att ha några synpunkter på bestämmelsernas innehåll i fråga om vilka principer för avgiftssättningen som skall tillämpas. har i en rapport till regeringen rapporterat sitt uppdrag att ta fram ett underlag för be- räkning av kostnader för tillhandahållande av elektronisk infor- mation (ESV 1999:6). I uppdraget skulle utvecklas de riktlinjer som presenterats i för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64). I rapporten konstaterar ESV inledningsvis att det tidigt under arbetet med att utarbeta rapporten stod klart att det egentligen är fråga om samma överväganden oavsett om det gäller att beräkna kostnaderna för informationsuttag eller för någon annan avgiftsbelagd verksamhet. Betydligt mer problematiskt var frågan om var gränsen bör dras mellan avgiftsfritt och avgiftsbelagt tillhandahållande. I sina överväganden presenterar ESV ett antal frågor inom olika områden som bör diskuteras innan beslut fattas om att avgiftsbelägga information som tillhandahålls i elektronisk form (s. 19–25). Presentationen gör inte anspråk på att vara fullständig, men är tänkt att utgöra en vägledning för och myndig- heter vid överväganden av detta slag. De frågor som behandlas rör avgiftsfria respektive avgiftsbelagda informationsuttag, grunder för prissättningen, beräkning av kostnader samt prissättning. Det kan således konstateras att arbetet med att finna mer enhetliga principer för avgiftssättningen vid elektroniskt utlämnan- den redan har påbörjats. Vägledning för avgiftssättningen vid elektroniskt utlämnande enligt 2 kap. TF bör därför kunna hämtas i detta arbete. En utgångspunkt bör härvid vara att så långt möjligt fastställa schabloniserade avgifter i enlighet med vad som är fallet i 15 och 16 §§ avgiftsförordningen. En schablonisering får dock inte drivas så långt att en rimlig fördelning mellan beställare av stora informationsmängder och den som endast gör ett litet uttag inte kan göras. Det måste också lämnas utrymme för myndigheter att uppnå effektivitet i sitt arbete genom att utnyttja styreffekter p.g.a. prissättningen. Ett grundläggande krav vid avgiftssättningen är dock att reglerna måste vara utformade så att den enskilde i varje fall kan förutse vad hans begäran kommer att kosta. I annat fall kan kravet i 2 kap. 13 § TF om fastställd avgift inte anses uppfyllt. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar En omdiskuterad fråga har varit vad ett elektroniskt utlämnande enligt 2 kap. TF kan komma att få för ekonomiska effekter för de myndigheter som ägnar sig åt försäljning av information. En ut- gångspunkt i dessa diskussioner tycks vara att informationsuttag som lagtekniskt rubriceras som utlämnanden enligt 2 kap. TF alltid innebär ett lägre pris än vad som kan tillämpas vid en försäljning. När det gäller försäljning av personuppgifter synes vidare en utgångspunkt vara att ett uttag som lagtekniskt skall rubriceras som ett utlämnande enligt 2 kap. TF automatiskt innebär att personuppgifter får lämnas ut. Ett problem i dessa sammanhang torde vara att det inte finns någon egentlig definition av vad som avses med myndigheternas försäljning av information. Försäljning kan till exempel inte vara liktydigt med att en avgift tas ut för informationen. I så fall skulle myndigheternas uttag av avgifter för utlämnanden enligt 2 kap. TF också vara att anse som försäljning. Dock skall man ha klart för sig att också detta avgiftsuttag måste ha sin grund i bestämmelserna om finansmaktens fördelning i regeringsformen. Om en viss verksamhet skall betecknas som försäljning kan inte heller avgöras utifrån avgiftens storlek för ett visst informa- tionsuttag. Redan nu använder sig myndigheterna av prissättning för att styra allmänheten till vissa förberedda informations- samlingar, vilket innebär ett för myndigheten mer effektivt och kostnadsbesparande informationsuttag än om en kopia av den egentliga originalhandlingen skulle lämnas ut. Även om sådana produkter således kan vara billigare än vad en kopierad original- handling skulle vara, har verksamheten ändå karaktär av för- säljning. Förutom priset som styreffekt kan myndigheterna också förädla informationen på ett sådant sätt att den blir mer attraktiv som uttagsobjekt. I stället för att lämna ut kopior av original- handlingen förpackar man i stället samma information i en mer läsvänlig produkt. Betänkandena i serien Statens offentliga utred- ningar är ett exempel på en sådan både billigare och mer läsvärdig produkt än vad en kopia av den ursprungliga originalhandlingen skulle vara. Frågan om en myndighet ägnar sig åt försäljning av information eller inte torde således inte vara avhängig av det pris som har åsatts informationen i fråga, utan snarare i vilken utsträckning myndig- heten aktivt arbetar för att göra informationen attraktiv för presumtiva kunder. Samtliga produkter som lämnar myndigheten En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar genom en sådan verksamhet är självfallet att anse som allmänna handlingar. Det gäller således också de handlingar som framställts enbart för denna verksamhet. När det gäller myndigheternas datalagrade information har försäljning ansetts vara för handen redan på den grunden att in- formation lämnas ut i elektronisk form, eftersom myndigheternas skyldighet enligt 2 kap. TF enbart omfattar utlämnande av utskrifter (se t.ex. SOU 1997:39 s. 548.). En myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF omfattar vidare inte att tillmötesgå en enskilds begäran om att t.ex. få kopior i ett visst format av en allmän handling. Det är myndigheten som själv avgör vilket format som är lämpligt. Hur skall man då se på den situationen att myndigheten går den enskilde tillmötes? Blir det då frågan om ett utlämnande av kopior enligt 2 kap. TF, eller är åtgärden att anse som en service vid sidan av myndighetens skyldigheter enligt 2 kap. TF eller är den rentav att hänföra till försäljning av information? Frågan hur utlämnandet skall lagtekniskt rubriceras tycks dock ganska ointressant i sammanhanget. Det intressanta förefaller i stället vara vad myndigheten anser vara dess uppgift i denna situation. Huruvida ett visst informationsuttag från en myndighet lag- tekniskt skall rubriceras som ett utlämnande enligt 2 kap. TF eller som någon annan form av informationsuttag, tycks således inte ha någon egentlig betydelse när det gäller att avgöra om en myndighet ägnar sig åt försäljningsverksamhet. Denna fråga hör i stället samman med vilka uppgifter som den aktuella myndigheten anses ha. Frågan om en myndighet ägnar sig åt försäljning av information tycks därför inte vara av lagteknisk natur, utan förefaller i stället att vara en organisatorisk fråga. Vi kan därför inte se att vårt förslag om att ta bort utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF skulle påverka sådan verksamhet hos en myndighet som innebär försäljning av information. Framförallt påverkar inte förslaget vilken avgift som ett visst informationsuttag skall betinga. Denna fråga får i stället avgöras utifrån vad man anser att en viss myndighets uppgifter skall vara när det gäller dess utåtriktade verksamhet. Den omständigheten att frågan om en myndighet ägnar sig åt försäljning av information inte är av lagteknisk natur, utan mer hänger samman med myndighetens uppgifter, blir än mer tydligt i de fall informationen innehåller personuppgifter. För den registrerade torde det härvid vara ointressant hur ett utlämnande av hans personuppgifter skall lagtekniskt rubriceras, dvs. om det är fråga om ett utlämnande enligt 2 kap. TF eller någon annan form En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Frågan huruvida den enskilde kommer att uppleva utlämnandet som integritetskränkande eller inte hänger i stället samman med i vilken utsträckning han har kunnat förutse att hans personuppgifter skulle kunna komma att användas på detta sätt av myndigheten. Vad som har uttryckts vara myndighetens uppgifter i detta avseende är således av betydelse för den prövning som myndigheten är skyldig att göra enligt 7 kap. 16 § SekrL innan den lämnar ut personuppgifterna. Denna prövning skall ju göras oavsett om fråga är om ett utlämnande enligt 2 kap. TF eller någon annan form av uttag. Att ett uttag lagtekniskt rubriceras som ett utlämnande enligt 2 kap. TF innebär således inte att personuppgifter automatiskt får lämnas ut. Av vår redovisning ovan av gällande rätt när det gäller myndig- heternas försäljning av personuppgifter (avsnitt 5.4.3.2) framgår att det efter personuppgiftslagens införande finns en del oklarheter på detta område. Det är t.ex. inte klart om det, liksom , krävs ett särkilt stöd för en myndighets försäljning av personuppgifter. Vidare är oklart hur sådan försäljningsverksamhet som hämtar sitt stöd i särskilda regeringsbeslut skall regleras efter då övergångsreglerna till person- uppgiftslagen upphör att gälla. Även om det inte kan anses som denna kommittés uppgift, vill vi ändå i detta sammanhang passa på att framhålla att det är angeläget att det bringas klarhet i dessa frågor, inte minst med tanke på den prövning som myndigheterna är skyldiga att göra enligt 7 kap. 16 § SekrL. 5.5.8Praktiska konsekvenser av förslaget En förutsättning för att en myndighet i enlighet med vårt förslag skall anses skyldig att lämna ut en allmän handling i elektronisk form är naturligtvis att myndigheten har tillgång till handlingen i fråga i elektronisk form, dvs. att den finns lagrad i elektronisk form. Myndigheternas skyldigheter enligt gällande bestämmelser i 2 kap. TF innefattar ingen skyldighet att förvara en handling på ett visst lagringsmedium. Utgångspunkten är att handlingen skall förvaras i den form den hade när den kom in eller upprättades. Överföring av en handlings betydelseinnehåll till ett annat lag- ringsmedium innebär i allmänhet att en gallring sker. Vårt förslag innebär således inte att det införs en skyldighet för myndigheterna att förvara samtliga sina allmänna handlingar i elektronisk form. En utvidgad skyldighet enligt 2 kap. TF att tillhandahålla allmänna handlingar Vårt förslag innebär däremot att en myndighet kan få anledning att undersöka i vilken utsträckning de handlingar som finns lagrade i elektronisk form har nått ett sådant handläggningsstadium att de utgör allmänna handlingar. åligger det naturligtvis myndigheterna att hålla reda på vad i myndigheternas datalagrade informationsmaterial som utgör allmänna handlingar. Vid införan- det av en rätt att få ut allmänna handlingar också i elektronisk form blir det dock än mer aktuellt för en myndighet att skapa sig en klar bild över detta för att underlätta handläggningen av en begäran om att få ut en allmän handling i elektronisk form. En fråga som myndigheten härvid kan behöva ta ställning till är t.ex. om en handlings elektroniska version skall anses utgöra ett utkast i förhållande till en pappersutskrift av handlingen. Så torde det ju vara med handlingar som alltjämt kräver en egenhändig namn- underskrift för att anses färdigställda. Här står det naturligtvis myndigheten fritt att expediera utkastet och därmed göra också det till allmän handling. Dock kan detta i vissa fall vara olämpligt av såväl formella skäl som med hänsyn till de krav som myndigheten bör uppfylla när det gäller kvalitet i och säkerhet för den information som myndigheten lämnar ifrån sig. Som framgått ovan innebär rätten till avskrift eller kopia av en allmän handling ingen rätt för sökanden att bestämma på vilket slags material eller i vilken form avskriften eller kopian skall göras. Vårt förslag innebär ingen ändring i denna princip.