sou · GPB389 · 2002-01-01 00:00:00 — Om en kommun vid upprepade tillfällen bryter mot lagen, får staten upplösa kom- munfullmäktige, utnämna en regeringskommissionär att styra kommunen under en övergångstid samt utlysa nyval i kommunen. Detta har dock inte inträffat . Om en kommun anser att staten överskrider sina befogenheter, kan kom- munen klaga till förvaltnings- eller författningsdomstol. Dessutom finns i fyra delstater en politisk motvikt till statens befogenheter genom en regel att ett visst antal kommuner kan tvinga fram en folkomröstning om en av delstatsparlamentet beslutad lag. 4Besluts- och beredningsregler om försäljning av allmännyttiga bostäder Redogörelsen i detta avsnitt grundar sig, där inget annat sägs, på delbetänkande Allmännyttan (SOU 2000:104), betänkandet På de boendes villkor – allmännyttan (SOU 1999:104) samt, såvitt avser , den fin- ländska regeringens proposition RP 274/1998 rd. vissa uppgifter lämnats av befattningshavare i de studerade län- derna. Allmännyttiga bostäder ägs i av självständiga bostads- bolag. Dessa innehar fastigheterna med tomträtt. De boende styr i stor utsträckning verksamheten genom en omfattande direkt- demokrati. Initiativ till försäljning av allmännyttans bostäder kan tas av hyresgästerna genom deras förening. Försäljning får ske endast efter såväl kommunens som bostadsministerns godkän- nande. Det förefaller som om dessa vid en bedömning skulle tillämpa rent politiska kriterier. Intäkterna från en försäljning måste stanna inom bostadssektorn. Ingen sådan utförsäljning har någonsin ägt rum. Däremot har kommuner sålt bostäder, som man ägt själv och som därför inte omfattats av den särskilda försäljningsregeln. Genom att tomträtts- avtalen med föreningarna nu börjar löpa ut får kommu- nerna dessutom möjlighet att återta fastigheterna till samma pris som man ursprungligen upplät dem för. Detta har lett till farhågor om en ökad utförsäljning, som inte omfattas av den särskilda för- säljningsregeln. Allmännyttiga bostäder utgör av det totala bostadsbe- ståndet (Finländska EU-mötesrapporten). Privata ägare av allmän- nyttiga bostäder måste godkännas av för att kunna erhålla förmånliga statliga lån alternativt räntesubventioner. En förutsättning för godkännande är att de kan förväntas fungera enligt de samhälleliga målen, vilket innebär att de privata värdarna skall hyra ut bostäderna på sociala grunder eller erbjuda dem som bostadsrätter i syfte att tillhandahålla goda och trygga boendeför- hållanden till skäliga kostnader. För vissa typer av lån gäller att vär- darna på basis av en social behovsprövning skall hyra ut till de hyresgäster som har det största behovet av stöd. För andra låne- typer gäller att värdarna mer fritt kan välja hyresgäster vilkas in- komst understiger en viss gräns. Lediga bostäder skall anmälas offentligt. De privata värdarna skall för att komma i fråga för lån vara relativt stora samt solventa. De får inte ta risker som inte hör till deras ansvarsområde. Möjligheterna till vinstutdelning är begränsade. Ägaren får gottskriva sig en skälig avkastning på insatt kapital. Utgångspunkten är härvid att placeringen skall vara kon- kurrensduglig med andra alternativa placeringar. Avkastningens miniminivå fastställs i lag. Överskottet efter vinstutdelning stannar i bostadssektorn och kan användas till att bygga nya allmännyttiga bostäder, till reparationer och till att hålla hyrorna skäliga. Har en privat ägare godkänts för långivning, övervakar staten att villkoren uppfylls. Det finns försäljnings- och överlåtelsebegränsningar, som förlängts och gäller . Dessa tillkom på grund av att de som ägde hyres- husen betalade av sina statslån och därefter kunde sälja sina hyres- hus utan begränsningar, så att de fick betydande vinster med hjälp av det statliga stödet. Även sedan begränsningarna upphört är tan- ken att allmännyttiga bostäder skall förbli inom allmännyttan. Det är emellertid alltid ägaren som avgör om bostäderna skall säljas. Det behövs inget tillstånd från myndighet för detta. Överlåts fas- tigheten till en icke godkänd privat ägare eller bryter ägaren på andra sätt mot villkoren, blir emellertid konsekvensen att den som brutit mot villkoren inte beviljas fler lån och att beviljade lån sägs upp till betalning eller, i de fall då räntesubven- tioner utgått, att dessa subventioner avbryts. Dock kan bostäderna utan negativa konsekvenser säljas fritt, om det i en region inte längre finns efterfrågan på hyresbostäder eller om en försäljning är oundviklig för att trygga bolagets ekonomiska grundval. I finns en right to buy, vilken innebär en principiell rätt för hyresgäster att köpa den bostad där de bor. Denna rätt utövas inom ramen för en omvandling av kommunägda bostäder till privata bostadsstiftelser (registered social landlords). omfattade dessa bostadsstiftelser av bostadsbeståndet, att jämföras kommunägda bostäder. Många bostäder har omvandlats till privata bostadsstiftelser. En sådan omvandling får inte göras utan att den godkänts av hyresgästerna genom omröstning. Staten gynnar omvandlingstendensen genom att ge bidrag endast till de privata bostadsstiftelserna. Dessutom finns det exempel på att en omvandling kopplats ihop med löften om omfattande förbättringar i bostadsområdena eller om statliga åtgärder för att gynna det lokala näringslivet och skapa nya arbeten på orten. Hyresgästerna har därmed i dessa fall haft att ta ställning till ett helt paket, som inte alltid bara innefattat frågan om boendet. Möjligen kan kravet på hyresgästernas godkännande ha en kopp- ling till att regeringen – som en del av ett program för ökad lokal demokrati – ser hyresgästernas medverkan och engagemang som en central fråga inom den allmännyttiga bostadssektorn. I vissa fall har hyresgästerna dessutom getts möjlighet att, sedan ett förbättringsprogram genomförts, rösta för en återgång till kommunalt ägande, vilket de inte i något av de fall som redovisats i tillgängliga studier (Quality and Choice, Thake & ) har gjort. Hyresgästerna, som inledningsvis regelmässigt varit skeptiska till en omvandling, har i slutänden oftast röstat för en sådan. Detta kan sannolikt hänga samman med att det bland hyresgästerna inte sällan även förefaller ha funnits en stor skepsis mot kommunens förmåga att sköta sina bostäder. Inför en omröst- ning har hyresgästerna ofta haft möjlighet att bli informerade och komma med åsikter vid offentliga möten i varje kvarter. De har också ofta haft tillgång till oberoende rådgivare med uppgift att värna deras intressen. Processen har inte sällan tagit . En försäljning kräver dessutom även bostadsministerns godkän- nande. Denne får inte godkänna en försäljning mot hyresgästernas vilja men har möjlighet att av lämplighetsskäl vägra en försäljning, även om hyresgästerna gått med på den. En försäljning som sker utan bostadsministerns godkännande är ogiltig. Inkomsterna från en försäljning måste stanna inom bostadssek- torn. De privata bostadsstiftelserna är som mottagare av statliga bidrag underkastade stark statlig styrning och övervakning avseende exempelvis hyressättning, underhåll och fördelning av bostäder. Ofta är hyresgästerna starkt företrädda i stiftelsernas styrelser. I har man motsvarande regler som i . Där har det dock införts en begränsning, som innebär att det inte får ske någon privatisering i områden där en sådan skulle riskera att förvärra en befintlig brist på bostäder för sociala ändamål. De allmännyttiga bostäderna ägs huvudsakligen av privata bostadsföretag, som drivs utan vinstintresse. Deras målgrupper är låginkomsttagare, äldre, handikappade, flyktingar med uppehålls- tillstånd och husvagnsboende. En avreglering har skett , vilken inneburit att de allmännyttiga bostadsföretagen står helt autonoma och bland annat inte uppbär några statliga bidrag. Dock övervakar staten att de endast bedriver bostadsverk- samhet, prioriterar målgrupperna, inte tar ut något överskott ur verksamheten och inte säljer bostäder utan bostadsministerns tillåtelse. Åtskilliga allmännyttiga bostäder har sålts. är dock av bostäderna privatägda. Privatiseringstrenden uppmuntras av regeringen, bland annat på grund av att många människor vill äga sina hem men även som en del i att motverka att hög- och medelinkomsttagare flyttar ut från de större städerna. Målet är att av bostäderna skall vara privatägda . De flesta försäljningar har skett till enskilda hushåll, inte till bolag. Försäljningar måste, som ovan nämnts, godkännas av bostads- ministern. Den historiska anledningen till detta är att det var regeringen som skapade de allmännyttiga bostadsföreta- gen. Den praktiska anledningen är att det är svårt att upphäva en genomförd försäljning. För att ministern skall godkänna en försälj- ning skall bolaget bland annat ha presenterat en analys av effek- terna på den lokala nivån; de allmännyttiga bostäderna får inte bli så få, att de inte räcker till för målgrupperna. Dessutom krävs att bostadsföretaget tar ut ett pris, som motsvarar av marknadsvärdet. Inför en försäljning ges hyresgästerna och, vid större försäljningar, kommunen möjlighet att lämna synpunkter. Intäkterna från en försäljning måste stanna inom bostadssektorn. Om man underlåter att inhämta bostadsministerns godkännande inför en försäljning, får detta till resultat att försäljningen förklaras ogiltig. Systemet med ministergodkännande har mött kritik, dels från bostadsföretagen, som ansett att det kostar för mycket tid och besvär, dels från kommunerna, som ansett att ministern inte tagit hänsyn till deras synpunkter. 5 Regler rörande vårdens ägarformer Regeringen har beslutat att en särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att införa särskilda bestämmelser vad gäller beslut om stora förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården samt lämna förslag till sådana regler. Utredningen har antagit namnet Utredningen om vårdens ägarformer – vinst och demokrati (S 2000:08; nedan kallad Utredningen om vårdens ägar- former). Den har studerat förhållandena i vissa andra länder, framför allt , och . har samrått med utredningen. Uppgifterna nedan baserar sig dels på muntliga besked från utredningens kansli, dels på följande material: Icke vinstsyftande sjukhus i andra länder (1999) och Hälso- och sjukvården i (2001), Utredningens om vårdens ägarformer Reserapport - , skriften Ca- nadas samt viss lagtext. I den mån det tillhan- dahållna materialet innehållit något av intresse även om vissa andra länder, redovisas detta nedan. Dessutom nämns något om utveck- lingen i ; dessa uppgifter kommer från det norska kommu- nal- och regionaldepartementet. har i huvudsak en offentligt finansierad men privat driven sjukvård. Det finns viss sammanhållande federal lagstiftning, men i övrigt är beslutanderätten delegerad till provinserna. Av sjukhusen är icke vinstsyftande. Av tradition är sjukhusen halv- autonoma institutioner, vilkas styrelser utses av ägarna; dock ingår i ökande utsträckning företrädare för befolkningen i styrelserna. Den federala regeringen har en viss möjlighet att styra provin- serna i sjukvårdsfrågor genom att man finansierar en del av verk- samheten. Denna möjlighet har dock minskat i och med att den federala andelen av vårdkostnaden reducerats. Den väg man nu går är att försöka utveckla former för samarbete i stället för att använda maktmedel. Provinserna styr verksamhetens inriktning i stort genom bud- getförhandlingar. Man håller isär pengar för drift och pengar för investeringar. Det är vanligt att det krävs tillstånd från provinsens sjukvårdsminister för att få göra investeringar. Ett sådant tillstånd föregås av en behovsprövning. Det krävs även att delar av inve- steringen finansieras av den kommun där sjukhuset ligger eller av sjukhusets ägare. I provinsen , där det krävs tillstånd från provinsmyndigheterna för att få driva ett sjukhus, har man en regel som säger att där tillståndshavaren är ett företag, så får ministern vägra att förnya tillståndet, om han inte är tillfredsställd med karaktären hos varje tjänsteman i företaget och med varje tjänste- mans förmåga att leda, handha eller vara inblandad i skötseln av det privata sjukhuset. Motsvarande regler gäller för att ett tillstånd skall få föras över till en annan vårdgivare. Ministern måste också godkänna chefsläkaren för ett privat sjukhus. Vidare har ministern möjlighet att återkalla ett tillstånd, om tillståndshavaren allvarligt missköter sig eller om det är i allmänhetens intresse. Ministern har då möjlighet att under en sexmånaders övergångstid ta över driften av sjukhuset. Vinstdrivande sjukhus eller vårdhem förekommer inom bland annat långtidssjukvården. Det finns en diskussion i om lämpligheten av vinstdrivande företag i vården, där farhågor förts fram för att vinstsyftande företag endast intresserar sig för de mest lönsamma delarna av verksamheten. Utredningen om vårdens ägarformer har inte funnit några regler som inskränker möjligheterna att ändra sjukvårdens ägar- eller driftsformer, vare sig i form av beslutsregler eller i form av några andra regler. Det är dock förbjudet att driva sjukhus i vinstsyfte. Sjukhusen är till privata och har i de flesta fall anknyt- ning till kyrkor eller välgörenhetsorganisationer. Det är förbjudet att driva sjukhus i vinstsyfte. Det har diskuterats att upphäva detta förbud, och sjukhusen har rätt till finansiering vid sidan av den offentliga sjukförsäkringen. Av finansieringen sker genom den offentliga sjukförsäkringen, medan den privata sjukförsäkringen täcker , skatter och avgifter . När det gäller de privata försäkringsbolagen, så finns det både sådana som är vinstsyftande och sådana som inte är det. Sjukhussektorn är kraftigt reglerad, och brott mot reglerna kan medföra att försäkringsersättningen dras in. Vilka tjänster som ger ersättning förhandlas fram mellan olika intressenter och en central myndighet, som också bestämmer riktlinjerna för ersättningen och godkänner de avtal som slutits mellan försäkringskassorna och de enskilda vårdproducenterna. Dessutom har försäkringskassorna blivit motiverade att köpa upp kostnadseffektiv vård genom att de delvis tvingas finansiera eventuella underskott själva. Staten reglerar maximi- och minimistorleken för allmänläkar- praktiker och har därmed en viss kontroll över allmänläkarnas eta- blering. När det gäller sjukhusvården, måste staten godkänna sjuk- husplanerna och besluta om lokaliseringen av den högspecialiserade vården. Sjukhusen arbetar enligt en av staten godkänd budget. Eventuella överskott jämfört med budget får sjukhusen behålla, medan eventuella underskott som staten täckt måste betalas tillbaka året därpå. Hälften av sjukhusen är offentligt ägda, medan ägs av kyrkor och frivilligorganisationer och av privata intres- sen i vinstsyfte. De privatägda sjukhusens andel ökar, medan de offentligt ägdas andel minskar. Försäkringskassorna har rätt att säga upp kontrakt med sjukhus som man anser vara ineffektiva och dyra. Praktiska svårigheter har emellertid medfört att detta skett endast i ett fåtal fall. tidigare majoritet (, Høyre och Fram- skrittspartiet) beslutade att staten skall överta sjukhusen från fyl- keskommunerna . Kristelig folke- parti, , Venstre och Sosialistisk Venstreparti motsatte sig detta beslut. 6.1Sammanfattning ur ett tidsperspektiv I de studerade länderna förekommer ett antal typer av särskilda besluts- och beredningsregler eller andra mekanismer som inskrän- ker huvudregeln att ett beslut fattas med enkel majoritet. Dessa kan delas in utifrån hur de ligger i tiden i förhållande till beslutsprocessen. 6.1.1Mekanismer som ligger i tiden före ett besluts ikraftträdande och inte avser själva beslutsfattandet Krav på statligt godkännande av beslut I krävs tillstånd för att kommunen skall få uppta lån över en viss gräns och bostads- ministerns godkännande för att allmännyttiga bostäder skall få säljas. Statligt godkännande krävs även för att en kommun skall få avsätta borgmästaren eller inrätta lokala utskott. Det halvstatliga organet tillsynsrådets godkännande krävs för att en kommun skall få överlämna beslutsbefogenheter till ett gemensamt organ. I är den del av den kommunala resursplanläggningen som avser markanvändning giltig endast om inte fylkeskommunen eller staten invänder mot den. Gör någon av dem det, måste planen god- kännas av för att gälla. I krävs statens medgivande för att en kommun skall få be- sluta om investeringar eller uppta lån. Dessutom måste ett kom- munalt beslut att avsätta den kommunale chefstjänstemannen god- kännas av den ansvariga ministern för att bli giltigt. I får allmännyttiga bostäder inte säljas utan bostadsmi- nisterns medgivande. har i vissa fall regler om statligt godkännande, bland annat när det gäller budgeten. Allmännyttiga bostäder får inte säljas utan att staten godkänt det. krävdes det statligt godkännande även i fråga om de skatter som kommunen ville ta ut. Provinserna, en lägre nivå än staten, måste godkänna kommunernas planer för markanvändning och dylikt. I och krävs statligt tillstånd för att en kom- mun skall få ta upp lån; i krävs dessutom statligt tillstånd för kommunalt samarbete genom kommunalförbund. Brukares godkännande på förhand I krävs hyresgästernas tillstånd för att kommunala bostä- der skall få omvandlas till privata stiftelser. I och förekommer det att en kommun måste informera sina medlemmar och bereda dem tillfälle att yttra sig över viktiga ärenden. Detta kan ske då sådana viktiga ärenden före- kommer eller minst en gång . 6.1.2Mekanismer som är direkt förbundna med beslutsfattandet Flera beslutsomgångar med mellanliggande val I krävs det två beslut med mellanliggande val för att en kommun skall kunna gå över till parlamentariskt styrelseskick. I krävs det två tredjedels majoritet i fullmäktige för att av- sätta chefstjänstemannen i den kommunala förvaltningen och tre fjärdedels majoritet för att tvinga chefstjänstemannen att bevilja ett bygglov. I förekommer det att två tredjedelar av fullmäktiges närvarande ledamöter måste ställa sig bakom ett förslag till folkomröstning för att sådan skall äga rum, så länge den inte initierats av kommunmedlemmarna. I förekommer regler om kvalificerad majoritet – två tredjedelar eller tre fjärdedelar – för vissa beslut. Det kan röra sig om utnämningar till hedersmedborgare, gränsändringar, försäljning av fastigheter eller antagande av arbetsordningar. Möjlighet för en minoritet att vidta aktiva åtgärder I skall ett ärende hänskjutas från en nämnd till fullmäk- tige, om en ensam nämndledamot begär det. I krävs det folkomröstning för att ändra den kommunala indelningen. krävdes folkomröstning även i frågor om ut- skänkningstillstånd, dock endast om det begärdes av en tredjedel av väljarna eller en majoritet i fullmäktige. När det gäller utskänk- ningstillstånd, fanns alltså en koppling mellan folkinitiativ och folkomröstning. I krävs det folkomröstning, när det är fråga om att ändra språk på gatunamn och dylikt. 6.1.3Mekanism som ligger i tiden efter ett besluts ikraftträdande Statliga ingripanden i efterhand förekommer i alla studerade länder i den bemärkelsen att kommunala beslut kan prövas av domstol eller, när det gäller lagligheten, av ett departement. Regler av den typen faller utanför denna studie. Därutöver förekommer regler, som skiljer sig mer utpräglat från en domstolsprövning eller från en prövning av besluts laglighet i departement: I har tillsynsrådet på eget initiativ rätt att i efterhand upphäva lagstridiga kommunala beslut. I har fylkesmannen motsvarande rätt i vissa fall. I exceptionella fall kan en tysk delstat lägga in veto mot den kommunala budgeten. Dessutom har både och delstaterna i vetorätt mot större projekt som kommu- nerna vill genomföra. Den tyska staten kan dessutom tillsätta en regeringskommissionär för att ta över hela eller delar av den kom- munala verksamheten. I får staten upplösa kommunfullmäktige och föran- stalta om nyval, om kommunen upprepade gånger brutit mot lagen. 6.2Sammanfattning ur ett aktörsperspektiv Besluts- och beredningsmekanismerna kan även delas in utifrån vem som disponerar över beredningen eller beslutet. Det kan röra sig om staten, kommunen eller medborgarna. Krav på statligt godkännande i förväg förekommer i , , , , , och . Möjlighet till statligt ingripande i efterhand – utöver vad som in- nefattas i sedvanliga möjligheter till domstolsprövning och dylikt – förekommer i , , och . De danska reglerna om budgetbehandlingen och standsningsreten kan inräknas här, liksom den norska regeln om proceduren kring införande av parlamentariskt styrelseskick på den kommunala ni- vån. Alla regler om frivilliga folkomröstningar hör också hemma här, såvitt avser beslutet att anordna folkomröstning. På kan både kravet på två tredjedels majoritet för att av- sätta chefstjänstemannen och möjligheten för fullmäktige att ingripa i chefstjänstemannens maktutövning inräknas under denna rubrik. De finländska, isländska, tyska och österrikiska reglerna om folk- initiativ hör hemma här. Folkomröstningar är, så snart de beslutats, alltid exempel på medborgerlig disposition, även när de är frivilliga. Obligatoriska folkomröstningar förekommer i och . I de fall tyska och österrikiska kommuner är skyldiga att samråda med sina medlemmar vid möten har medborgarna ett visst inflytande på ärendenas beredning. Även bestämmelser om brukarinflytande – såsom den engelska regeln om omröstning bland hyresgästerna vid privatisering – är på sätt och vis exempel på medborgerlig disposition. 6.3Frågor om finansiering och vinst I , , och krävs det statligt god- kännande för att en kommun skall få uppta lån. I vissa fall avser regeln dock endast lån över en viss storlek. I styrs den allmännyttiga bostadsmarknaden med finan- siella medel; den privata värd som omvandlar sin hyresfastighet så att den är allmännyttig bestraffas genom exempelvis in- dragna lån. I styrs sjukhusen med finansiella medel på så sätt att ett sjukhus som bryter mot reglerna inte får försäkringsersätt- ning. I finns en regel som innebär att kan säga upp kontraktet med ett sjukhus som man anser vara inef- fektivt. Det finns i regler som begränsar vinstuttaget ur offentligt finansierad verksamhet. I övrigt har det inte framkommit några uppgifter om sådana regler i de studerade länderna, bortsett från att det i såväl som är förbjudet att driva sjukhus i vinstsyfte. I och är det däremot tillåtet med sjukhus som drivs i vinstsyfte. När det gäller den internationella trenden i fråga om förbud mot vinstsyftande sjukhus, har det sagts att privata for profit sjukhus är inte så vanliga och i inget land verkar finnas en strävan att öka deras andel (1999). Icke vinstsyftande sjukhus i andra länder. Hälso- och sjukvården i . Draft Recommendation on . , gional Democracy (CDLR). Electronic Consultation and Engagement: Lessons for from International Experience. Engaging the Citizens in Policy-making: Information, Consultation and Public Participation. Policy Brief No. Volksgesetzgebung in Ländern und Kommunen – eine Synopse der rechtlichen Grundlagen plebiszitärer Sachentscheidungen i Deutsches Verwaltungsblatt . Pro- memoria upprättad av Utredningen om vårdens ägarformer. Andra upplagan i manuskript. , m.fl. 1999. Lokal och regional demokrati i Europe- iska unionen. Europeiska unionen, , CdR- studier E-1/99, . Participation of Citizens in Local Public Life. Local and Regional authorities in Europe, No. Proposition RP 274/1998 rd (). Pröpper, Igno 2000. Interactive Policy Making: opportunity or risk for local democracy. Paper presented at the conference Interactive Governance, workshop Towards a Postparliamentary Local Democracy, 9–. Quality and Choice: A Decent Home for All. , Transport and the Regions. Den regionala samhällsorganisationen i vissa euro- peiska stater. Rapport till den parlamentariska regionkommittén (PARK). På de boendes villkor. Betänkande av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Allmännyttan – beslutsregler vid för- säljning av kommunala bostäder. Delbetänkande av Allbo-kommit- tén. Structure and operation of local and regional democracy: .