sou · GPB319 · 2002-01-01 00:00:00 — Häri inbegrips även sådana lagar som syftar till att införliva gemenskapsrätten med den nationella rättsordningen. I samband med anslutning till EG tillkom på grundval härav Communities Act genom beslut av Oireachtas. I denna lag föreskrivs att de grundläggande fördragen, liksom de rättsakter som har antagits och därefter kommer att antas av gemenskapernas institutioner, gäller för staten och utgör en del av nationell rätt på sätt som framgår av fördragen. Inför ratifikationen av Enhetsakten fann den irländska Högsta dom- stolen att bestämmelserna i avdelning III i Enhetsakten – dvs. före- gångaren till andra pelaren i Unionsfördraget – innebar att avstod delar av sin suveränitet och handlingsfrihet på utrikespolitikens område. slog fast att konstitutionen i dess dåvarande skick inte tillät en ratifikation av Enhetsakten (Crotty v. An Taoiseach [1987] I.R. Ändringar i konstitutionen förutsätter bifall i folk- omröstning. För att skulle kunna ratificera Enhetsakten var det därför nödvändigt att genomföra en folkomröstning, i vilken de nöd- vändiga ändringarna i konstitutionen godkändes av folket. Också senare fördragsändringar har krävt ändringar i konstitutionen som har godkänts i folkomröstningar. När tillträdde infördes i konstitutionen en licens som utesluter ogiltigförklaring på konstitutionella grunder av rättsakter och andra åtgärder på såväl nationell nivå som EU-nivå i de fall då sådana rättsakter eller åtgärder är knutna till unionsmedlem- skapet. Denna bestämmelse (artikel 29-4 punkt 7) har numera följande lydelse: 186 funktion som beslutsorgan... No provision of this Constitution invalidates laws enacted, acts done or measures adopted by the State which are necessitated by the obligations of membership of Union or of the Communities, or prevents laws enacted, acts done or measures adopted by Union or by the Communities or by institutions thereof, or by bodies competent under the Treaties establishing the Communities, from having the force of law in the State. Inför ratifikationen av Amsterdamfördraget ansågs det, enligt det irländska utrikesministeriet, vara osäkert huruvida vissa nytillkomna samarbetsformer täcktes av en konstitutionell licens med den nämnda utformningen. Därför infördes i konstitutionen artikel 29-4 punkt 6 som föreskriver: may exercise the options or discretions provided by or under Articles 1.11, 2.5 and 2.15 of the Treaty [of ] and the second and fourth Protocols set out in the said Treaty but any such exercise shall be subject to the prior approval of both Houses of the Oireachtas. I denna bestämmelse hänvisas till bestämmelserna i i Unionsfördraget om polissamarbete och straffrättsligt samarbete (tredje pelaren) och i avdelning VII i fördraget om ett närmare samarbete. Vidare hänvisas till bestämmelserna i avdelning IV i EG-fördraget om visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. I bestämmelsen hänvisas också till protokoll om dels inför- livande av inom Europeiska unionens ramar, dels om och ställning. Den nu aktuella be- stämmelsen i konstitutionen torde ses mot bakgrund av att inte har anslutit sig till . har dock möjlighet att godta samtliga eller delar av de bestämmelser som ligger till grund för samarbetet. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i artikel 87 i konstitutionen. Av bestämmelsen framgår att internationella fördrag ratificeras av republikens president. I vissa fall krävs dock enligt artikel 80 i konstitutionen att parlamentet lämnar sitt godkännande innan presidenten ratificerar ett fördrag. Krav på sådant godkännande gäller i de fall då ett internationellt fördrag avser politisk kontroll, ändring av statens gränser, finansiella följder, införandet av regler för arbetslivet eller ändring av existerande lagar. funktion som beslutsorgan... Artikel 11 i konstitutionen medger, på basis av ömsesidighet, be- gränsningar av suveränitet som är nödvändiga för en ordning som säk- rar fred och rättvisa mellan nationerna. Den italienska Konstitutions- domstolen (Corte Constituzionale) har slagit fast att denna bestämmel- se tillåter delegation av suveränitet till internationella organisationer, och i synnerhet till EG. Av praxis framgår också att denna konstitutionella bestämmelse ligger till grund för EG- rättens företräde framför nationell rätt (Rideau a. I övrigt gäller beträffande EU-samarbetet att regeringen är skyldig att informera parlamentet om alla nya lagar och lagförslag emanerande från EU. Parlamentet kan anta en resolution genom vilken regeringen inbjuds att lämna en bedömning av sådana lagar eller lagförslag. Regeringen är inte tvingad härtill, men är ändock på grund av politiska hänsyn tvungen att rätta sig efter parlamentets önskemål. Regeringens bedömning härvidlag är inte legalt bindande. Det föreligger förslag som går ut på att regeringen inte skall avge någon italiensk position förrän parlamentet haft tillfälle att genom en resolution inbjuda regeringen att lämna en sådan bedömning. Enligt förslaget skall parla- mentet ha på sig att anta en resolution av nu aktuellt slag. Regeringen skall således inte kunna inleda några förhandlingar inom ramen för EU-samarbetet förrän denna tidsfrist har löpt ut. Därefter står det regeringen fritt att agera om parlamentet inte har intagit någon position i en viss fråga. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internatio- nella överenskommelser finns i artikel 37 punkt 1 i konstitutionen. Där föreskrivs att internationella fördrag ingås av storhertigen. För att fördragen skall anses giltiga krävs dock att de godkänns genom lag och publiceras på sätt som föreskrivs för lagar. I konstitutionen infördes artikel 49bis, som är en allmän bestämmelse om anslutning till överstatligt samarbete. Enligt bestäm- melsen kan sådana befogenheter som enligt konstitutionen tillkommer lagstiftaren, exekutiven och rättskipande organ genom fördrag tempo- rärt delegeras till institutioner som lyder under folkrätten. Av artikel 37 punkt 2 i konstitutionen följer att de nämnda fördragen måste godkännas genom en lag som stiftas i samma ordning som vid för- ändringar av konstitutionen, dvs. genom beslut varom minst två tredje- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av deputeradekammarens ledamöter förenar sig. Konstitutionen föreskriver visserligen inte att internationell rätt har företräde framför nationell rätt, men alltsedan 188 funktion som beslutsorgan... har domstolarnas praxis gått i en sådan riktning. Denna praxis har tillämpats också i fråga om EG-rätten (Rideau a. Den nederländska konstitutionen anger inte vilket statsorgan som är behörigt att ingå folkrättsliga överenskommelser. Enligt konstitutionell praxis tillkommer dock denna befogenhet regeringen. Av artikel 90 i konstitutionen framgår att regeringen skall främja utvecklingen av den internationella rättsordningen. I artikel 91 punkt 1 i konstitutionen föreskrivs att bindande inter- nationella överenskommelser varken får ingås eller sägas upp utan parlamentets samtycke. Parlamentet kan emellertid medge undantag från kravet på samtycke genom att i lag specificera de fall då sådant samtycke inte krävs. Av punkt 2 i denna artikel framgår att parlamentet i lag skall slå fast formen för hur samtycket skall meddelas. En sådan lag kan medge att parlamentets samtycke lämnas även i stillatigande form. Punkt 3 i artikeln medger möjlighet att ansluta till internationella fördrag också i de fall då fördrag strider mot den neder- ländska konstitutionen. För parlamentets beslut om samtycke krävs dock i dessa fall samma kvalificerade majoritet som vid ändringar av konstitutionen, dvs. att två tredjedelar av de röstande ansluter sig till förslaget. I övriga fall tas däremot beslutet med enkel majoritet. Vad gäller EU-samarbetet krävs inte parlamentets samtycke såvitt avser internationella överenskommelser inom ramen för samarbetet i andra pelaren. Däremot informeras parlamentet i förväg. I fråga om samarbetet i tredje pelaren krävs däremot parlamentets samtycke. Den lag som föreskriver sådant samtycke tillkom i samband med anslutning till . Enligt denna lag skall parlamentet underrättas om det föreslagna beslutet minst före det aktuella ministerrådsmötet. Om så begärs från parla- mentet, diskuteras sedan ärendet i det berörda parlamentsutskottet som då också tar ställning i frågan. En sådan diskussion begärs . Parlamentet har då möjlighet att som villkor för sitt samtycke kräva att regeringen klargör vilka nationella lagändringar som en överens- kommelse i rådet om t.ex. ett rambeslut kommer medföra. Eventuellt kan parlamentet som villkor för samtycke kräva att regeringen lägger fram färdiga lagförslag. Ifall parlamentet inte begär sådan diskussion, anses parlamentet ha gett sitt stillatigande samtycke. Samtycket anses omfatta även ändringar som tillkommer i rådsbehand- lingen, dock inte ändringar av alltför stor omfattning. Regeringen har att under politiskt ansvar bedöma om avvikelsen omfattas av sam- funktion som beslutsorgan... Det lär aldrig ha hänt att regeringen har behövt gå tillbaka till parlamentet för att få förnyat samtycke. Det nu beskrivna förfarandet tillämpas dock inte i fråga om konventioner i tredje pelaren som skall ratificeras. Artikel 92 i konstitutionen innehåller en särskild bestämmelse om anslutning till överstatliga organisationer. Bestämmel- sen medger att internationella institutioner på grundval av fördrag tilldelas lagstiftande, exekutiva och judiciella befogenheter. I före- kommande fall skall därvid förfarandet enligt artikel 91 punkt 3 i konstitutionen tillämpas då parlamentet lämnar sitt samtycke till för- draget. Internationella överenskommelser behöver inte införlivas genom nationell lagstiftning för att bli tillämpliga i . En för- dragstext kan även internrättsligt sett vara fullt ut tillämplig utan mellankommande nationell lagstiftning. Folkrättsliga regler kan på detta sätt till och med ta över nationellt stiftade regler. Detta starkt monistiskt präglade synsätt kommer direkt till uttryck också på vissa ställen i den nederländska konstitutionen. Bestämmelser i fördrag liksom resolutioner av internationella institutioner, som enligt sitt innehåll kan vara bindande för enskilda, skall enligt artikel 93 i kon- stitutionen vara bindande efter det att de har blivit publicerade. Enligt artikel 94 i konstitutionen skall lagar inte vara tillämpliga, om tillämpningen av lagarna strider mot fördragsbestämmelser som är bindande för enskilda eller mot resolutioner av internationella institu- tioner. Av konstitutionens artikel 120 följer vidare att nederländska domstolar inte kan utöva konstitutionell kontroll över internationella fördrag. Artikel 197 b portugisiska statsförfattning anger att det an- kommer på regeringen att förhandla fram internationella konventioner. Vidare anges i artikel 227.1 t i författningen att det är möjligt för de autonoma regionerna och att delta i förhandlingar beträffande internationella fördrag som är av direkt betydelse för dessa regioner. Enligt författningens artikel 161 i skall parlamentet godkänna inter- nationella konventioner, och särskilt fördrag som avser med- lemskap i internationella organisationer, vänskaps- och fredsavtal, avtal om försvar och förändring av gränser, avtal rörande militära frågor samt andra avtal som faller inom regeringens exklusiva befogenheter eller som den ämnar underställa parlamentet för dess bedömning. 190 funktion som beslutsorgan... Av artikel 197 i författningen framgår att regeringen har befogenhet att genom dekret godkänna internationella överenskommelser som inte behöver godkännas av parlamentet. Regeringen får också genom dekret godkänna internationella överenskommelser i de fall då överens- kommelserna inte heller på annan grund har förelagts parlamentet. I övrigt skall republikens president enligt artikel 135 b i författningen ratificera internationella fördrag som godkänts i vederbörlig ordning. Det ankommer även på presidenten att underteckna dekret varigenom parlamentet eller regeringen godkänner internationella överens- kommelser (artikel 134 b). Enligt författningens artikel 278.1 får presidenten anmoda den portugisiska författningsdomstolen att för- handsgranska dels internationella fördrag som förelagts presidenten för ratifikation, dels internationella överenskommelser i fall då dekretet om godkännande förelagts presidenten för undertecknande. Om författ- ningsdomstolen finner att ett fördrag strider mot statsförfattningen, skall ratifikation ändå ske om parlamentet godkänner fördraget med kvalificerad majoritet (moment 3). Detsamma gäller beträffande dekret om godkännande av internationella överenskommelser (moment 2). Enligt det portugisiska utrikesministeriet skall parlamentet god- känna internationella konventioner som ingås inom ramen för EU- samarbetet i fall då sådana konventioner faller inom de områden som avses i författningens artikel 161 i. Detta torde enligt innebära att konventioner i tredje pelaren, dvs. enligt artikel 34.2 d i Unionsfördraget, regelmässigt skall godkännas av parlamentet. Av för- fattningen följer vidare att sådana fördrag skall ratificeras eller under- tecknas av republikens president. I de fall då avtal skall träffas i annan form än internationella konventioner krävs inte parlamentets godkännande. Möjlighet finns dock för parlamentet att på eget initiativ intervenera i sådana fall. Enligt författningens artikel 161 n har parlamentet behörighet att i lagens mening uttala sig i frågor som är föremål för beslutsfattande inom Europeiska unionens institutioner och som faller inom sfären för dess exklusiva lagstiftande kompetens. Beträffande de ämnen som faller utanför parlamentets exklusiva lag- stiftande kompetens, men som har anknytning till uppbyggnaden av den europeiska unionen, får parlamentet följa och kommentera processens förlopp (artikel 163 f). Inom vissa delar av den portugisiska doktrinen hävdas att parla- mentets uttalanden, åtminstone enligt författningens artikel 161 n, i viss grad binder regeringen med avseende på den position som den har att försvara i ministerrådet. Enligt har dock parlamentet funktion som beslutsorgan... i praktiken inte utnyttjat sin möjlighet att på eget initiativ intervenera i EU-frågor. Enligt artikel 8.1 i författningen skall den allmänna folkrättens reg- ler och principer, liksom internationell rättssedvänja, tillämpas som en del av nationell rätt. Av författningens artikel 8.2 följer att bestäm- melser i internationella konventioner som blivit vederbörligen rati- ficerade efter sin publicering skall tillämpas som nationell rätt så länge som är folkrättsligt bundet av bestämmelserna. Ursprungligen innehöll statsförfattningen inga bestämmelser som tog sikte på ett portugisiskt deltagande i gemenskapssamarbetet. I sam- band med att ansökte om anslutning till EG infördes dock i författningen artikel 8.3, som i svensk översättning fick följande lydelse: De rättsregler som härstammar från behöriga organ inom de internationella organisationer i vilka ingår har direkt giltighet i den inhemska rättsordningen, om detta är uttryckligen fastslaget i respektive grundläggan- de fördrag. Bestämmelsen infördes för att anpassa statsförfattningen till kraven på gemenskapsrättens direkta effekt och företräde framför nationell rätt. ändrades bestämmelsen på så sätt, att ordet uttryckligen togs bort. Detta skedde för att säkerställa en fullständig anpassning av stats- författningen till förpliktelser som medlemsland. Inför ratifikationen av ansågs det vara nöd- vändigt att på nytt revidera statsförfattningen. Därvid infördes i för- fattningen bl.a. en suveränitetsbegränsningsklausul i artikel 7.6. Enligt bestämmelsen kan under villkor av ömsesidighet med när- hetsprincipen respekterad och i syfte att förverkliga den ekonomiska och sociala sammanhållningen, träffa avtal om gemensamt utövande av de maktbefogenheter som är nödvändiga för Europeiska unionens upp- byggnad. Enligt det portugisiska utrikesministeriet legitimerar denna suveränitetsbegränsningsklausul en begränsning av suveräni- tet genom delegering av befogenheter på det utrikes- och säkerhets- politiska området (andra pelaren) och i fråga om juridiskt och polisiärt samarbete på det straffrättsliga området på de villkor som är före- skrivna i grundfördragen och i den mån som detta är nödvändigt för uppbyggnaden av Europeiska unionen. Inom större delen av den portugisiska doktrinen hävdas dock att denna bestämmelse inte kan ligga till grund för slutgiltig och oåterkallelig överföring av suveränitet. 192 funktion som beslutsorgan... Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i artikel 63 (2) konstitution. Där föreskrivs att konungen har befogenhet att sluta internationella avtal. Behörigheten för konungen att på egen hand ikläda folk- rättsliga förpliktelser är dock underkastad betydelsefulla begränsningar. Enligt konstitutionens artikel 94 (1) krävs att parlamentet (Cortes Generales) först ger sitt godkännande i fall då det rör sig om fördrag av politisk eller militär art, fördrag som påverkar statens territoriella integritet eller vissa grundläggande fri- och rättigheter, fördrag som medför finansiella förpliktelser för staten eller fördrag som kräver någon lagändring eller upphävande av lag eller någon lagstiftnings- åtgärd för att kunna genomföras. I övriga fall skall parlamentet hållas informerat om ingåendet av internationella överenskommelser. När den spanska konstitutionen utarbetades hade landet redan for- mellt ansökt om inträde i EG. Eftersom ett sådant inträde skulle inne- bära en överlåtelse av beslutanderätt till EG, infördes i konstitutionen artikel 93 som i svensk översättning har följande lydelse: Genom lag (som inte är grundlag men som är överordnad vanlig lag) får ingåendet av sådana fördrag godkännas, som innebär en överföring till en internationell sammanslutning eller institution av sådana befogenheter som följer av författningen. Det åligger parlamentet eller regeringen att, i före- kommande fall, säkerställa fullgörelsen av sådana fördrag och av de beslut som fattas av de internationella eller övernationella organ till vilka befogen- heterna överförts. Parlamentet kunde, med stöd av denna bestämmelse i konstitutionen, genom lag (som inte är grundlag men som är överordnad vanlig lag) av godkänna undertecknandet av anslutningsakten. Med stöd av en lag av det nu aktuella slaget kan lagstiftaren, utan att formellt ändra konstitutionen, stifta regler som avviker från denna (Rideau a. Bestämmelsen i artikel 93 i konstitutionen har inte behövt revideras i samband med senare fördragsändringar. För att skulle kunna tillträda krävdes dock en ändring av konstitutionen som gjorde det möjligt för medborgare i andra medlemsstater att ställa upp som kandidater i lokala val. Enligt statsadvokatämbetet vid innebär ratifikation av Unionsfördraget en överföring av de befogen- heter som omfattas av fördraget till Europeiska unionens organ. Därför krävs inte något föregående godkännande av parlamentet vad gäller funktion som beslutsorgan... sådana gemensamma åtgärder och ståndpunkter som antas av EU- organen inom ramen för den andra och tredje pelaren. Regeringen skall dock informera ett parlamentsutskott om riktlinjerna för dess politik inom ramen för Europeiska unionen samt om besluten och överens- kommelserna i ministerrådet. Vid tillträde till konventioner i tredje pelaren, dvs. enligt artikel 34.2 d i Unionsfördraget, krävs dock att parlamentet först lämnar sitt godkännande i fall då det rör sig om konventioner av sådant slag som avses i artikel 94 (1) i konstitutionen. Likaså krävs att parla- mentet lämnar sitt föregående godkännande genom lag (som inte är grundlag men som är överordnad vanlig lag) om en sådan konvention innebär en överföring av befogenheter i den mening som avses i artikel 93 i konstitutionen. Slutligen krävs att parlamentet först ändrar konsti- tutionen, om en konvention av nu aktuellt slag innehåller bestämmelser som strider mot den spanska konstitutionen. Parlamentets medverkan betingas i de tre nämnda fallen av att artikel 34.2 d i Unionsför- draget uttryckligen hänvisar till de enskilda medlemsstaternas konstitu- system för ratifikation av konventioner. I övriga situationer skall parlamentet hållas informerat om ingåendet av sådana konven- tioner. har i motsats till samtliga andra medlemsstater ingen skriven författning. Av traditionella principer följer dock att det är regeringen som ratificerar fördrag. Domstolarna kan inte begränsa detta prerogativ för regeringen (Blackburn v A-G [1971] 1 WLR 1037, p. Mot den nu angivna bakgrunden saknas också uttryckliga bestäm- melser om att parlamentet skall godkänna innehållet i internationella överenskommelser inom EU-samarbetet eller i folkrättsliga förhållan- den i allmänhet. Vad gäller folkrättsliga förhållanden i allmänhet finns det emellertid en praxis som innebär att parlamentet skall ges möjlighet att ta ställning till internationella fördrag innan sådana blir bindande för . Enligt denna praxis skall fördrag som har under- tecknats av föreläggas parlamentet minst före ratifikation. Vidare innebär praxis att nödvändig lagstiftning skall ha kommit till stånd innan blir bundet av en internationell överenskommelse. Enligt Cabinet Office gäller nu beskriven praxis emellertid inte i fråga om beslut eller överenskommelser inom EU:s andra och tredje pelare. Anledningen härtill är att beslutsinstrumenten i detta samarbete 194 funktion som beslutsorgan... inte betraktas som internationella överenskommelser i egentlig mening. För dessa frågor gäller samma bestämmelser om parlamentets gransk- ning av föreslagen EU-lagstiftning som för frågor i första pelaren. Som huvudregel kommer dock ingen minister att samtycka till förslag i ministerrådet förrän parlamentet har avslutat sin granskning. Detta gäller även i fråga om beslut eller överenskommelser inom andra och tredje pelaren. Bestämmelser i internationella överenskommelser – inkl. EU-och EG-fördragen – kan införlivas med den brittiska rättsordningen bara genom lag som stiftas av parlamentet. Attityden gentemot internationell rätt är således strikt dualistisk (T. C. , Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of Community, 1998, s. 250). – Communities Act 1972 (lag) – som tillkom inför inträde i EG tilläggs gemenskapsrätten direkt effekt i . För de fall då gemenskapsrätten inte har direkt effekt föreskrivs att nödvändig lagstiftning som regel kan införas med hjälp av ett förenklat lagstiftningsförfarande (secondary legisla- tion) som dock innefattar viss parlamentsgranskning. lag är tillämplig på den första pelarens område. Den har liten betydelse på andra och tredje pelarens områden. Om åtgärder som vidtagits i andra och tredje pelaren måste genomföras i nationell rätt, sker detta normalt genom särskild inhemsk lagstiftning som saknar samband med lag. Den sistnämnda lagen ändrades i samband med anslutning till Unionsfördraget. Cabinet Office uppger att detta skedde i syfte att anpassa lag enbart till förändringar som avser den första pelarens område. Enligt Cabinet Office blir det förenklade lagstiftningsförfarandet enligt lag knappast tillämpligt om det är nödvändigt att i nationell lagstiftning genomföra rambeslut eller andra överenskommelser i andra eller tredje pelaren. Den allmänna bestämmelsen om tillträde till internationella överenskommelser finns i artikel 32 i den federala konstitutionen, Grundgesetz (GG). I bestämmelsen anges att förhållandet till främman- de stater är en angelägenhet för federationen. Av GG:s artikel 59 punkt 1 följer att förbundspresidenten har befogenhet att med bindande verkan företräda i folkrättsliga sammanhang. Det tillkommer följaktligen förbundspresidenten att ratificera fördrag. På områden där delstaterna har befogenhet att lagstifta kan dessa dock, med förbunds- funktion som beslutsorgan...