sou · GPB399 · 2002-01-01 00:00:00 — För att personvalet skall få verkligt genomslag och grundas på ett rationellt val mellan olika kandidater som har reell möjlighet att bli invalda i den församling som valet avser är det av största vikt för väljaren att kandidaterna tillkännages så att väljarna har en rimlig chans att bilda sig en uppfattning om dem. Ytterligare en fördel som framhölls av kommittén var att offentliga valförberedelser verkar för enhetlighet och samverkan inom partier. Nomineringsrätts- och valkretskommittén behandlade även argu- menten mot införande av offentliga valförberedelser. Kommittén noterade därvid att det i den tidigare debatten hade framhållits att offentliga valförberedelser inskränker rätten att fritt nominera kandidater. Häremot kunde emellertid enligt kommittén invändas att den fria nomineringsrätten i praktiken inte hade kunnat ändra de av partierna rangordnade kandidaterna varför man i princip kunde bortse från den effekten. Som ytterligare en invändning av principiell beskaffenhet lyfte kommittén fram det faktum att offentliga val- förberedelser kan leda till att det blir svårare för politiska fraktioner att mot slutet av en valrörelse dyka upp som ett hot mot de mera etablerade. Mot den bakgrunden konstaterade kommittén att det är angeläget att tidpunkten för anmälan av partier och kandidater läggs så nära valdagen som möjligt. 58 Överväganden och förslag Kommittén berörde även vissa andra betänkligheter som tidigare hade kommit till uttryck, och som då hade varit starkt bidragande till att offentliga valförberedelser förkastats. Offentliga valförberedelser hade därvid ansetts leda till att valförfarandet mekaniserades och att de enskilda väljarnas möjlighet att göra en personlig insats vid valet försvårades till fördel för partiet som fick ett bestämmande inflytande över kandidatvalet. I detta sammanhang noterade kommittén emellertid att det då beslutade personvalssystemet i stället öppnar möjligheter för de enskilda väljarna att inom ramen för valförfarandet få en reell möjlighet att påverka kandidatvalet. Offentliga valförberedelser skulle då enligt kommittén hjälpa till att ge väljarna överblick över möjliga alternativ. Den nu refererade diskussionen visar med stor tydlighet att det ökade personvalsinslaget i valsystemet har lett till att argumenten för offentliga valförberedelser drastiskt har ökat i tyngd. Personvals- reformen har medfört helt nya och betydligt effektivare möjligheter för enskilda väljare att inom ramen för valförfarandet utöva reellt inflytande över kandidatvalet. Detta inflytande förutsätter emellertid att väljarna har en rimlig chans att bilda sig en uppfattning om vilka kandidater de har att rösta på. De skyddsvärda ändamål som efter- strävas genom det ökade personvalsinslaget i valsystemet torde därmed inte fullt ut kunna uppnås förrän väljarna har rimliga möjligheter att skapa sig en fullständig överblick av vilka kandidater som ställer upp i allmänna val. Av den redogörelsen i avsnitt 3.2.1 framgår att väljare med dagens ordning inte i önskvärd utsträckning har denna möjlighet. Ytterligare en aspekt som förtjänar beaktande i sammanhanget är enskilda kandidaters intresse av att inte bli invalda för ett parti mot sin egen vilja. Visserligen kan det numera inte inträffa att kandidater utan sitt samtycke blir invalda för partier i val där partiet har skyddat sin partibeteckning. Reglerna om registrering av partibeteckning i den nu gällande vallagen innebär nämligen att ett parti som har registrerat sin partibeteckning måste anmäla samtliga sina kandidater för att ett skydd skall komma till stånd. Anmälda kandidater kan bli invalda för dessa partier endast om partierna har fått kandidaternas tillstånd att anmäla dem. Detta följer av 5 kap. 18 § och 18 kap. 11 § första stycket vallagen. Däremot krävs inte att enskilda personer lämnar sitt tillstånd för att de skall kunna bli invalda som företrädare för ett parti i val där partiet har underlåtit att skydda sin beteckning genom att anmäla sina kandidater. På så sätt kan personer utan att ha lämnat sitt tillstånd bli invalda som företrädare för ett parti som visserligen har anmält sin partibeteckning men som inte har anmält kandidater i det aktuella valet. års erfarenheter antyder att detta också kan inträffa i val på det Överväganden och förslag 59 kommunala planet, i vart fall då partiet inte heller har distribuerat valsedlar med av partiet nominerade kandidater. Givetvis kan det finnas många olika skäl till att partier underlåter att anmäla kandidater i vissa val. I princip torde det därvid vara möjligt att skilja mellan de fall då partier skyddar sin beteckning i enbart ett eller flera kommunala val, å ena sidan, och de fall då partier skyddar sin partibeteckning i riksdagsvalet men inte i samtliga kommunala val, å den andra sidan. I det förra fallet rör det sig i praktiken om lokala partier som bara är verksamma på den kommunala politiska nivån i en viss kommun eller region. När det däremot gäller det andra fallet – dvs. partier som är aktiva även på riksnivån – torde underlåtenheten att anmäla kandidater i vissa kommunala val sannolikt normalt sett bero på en svag lokal organisation i dessa områden. Som folkstyrelsekommittén konstaterade i det tidigare nämnda betänkandet kan en ofrivillig kandidatur innebära att personer som över huvud taget inte önskar kandidera i valet sätts upp som kandidater på valsedlar. Vidare kan det vara fråga om att personer som i och för sig önskar kandidera sätts upp på valsedlar för ett annat parti än det de sympatiserar med. Det kan också röra sig om fall då personer som önskar kandidera för ett visst parti sätts upp på valsedlar för detta parti men tillsammans med personer de inte önskar kandidera i sällskap med. Nomineringen kan i dessa fall ske dels genom att en person sätts upp på en färdigtryckt valsedel, dels genom att en väljare för hand skriver hans namn på valsedeln. ansåg att problem i praktiken uppkommer endast om den ovilliga kandidatens namn före- kommer på en färdigtryckt valsedel (a. bet. s. 153). års erfarenheter från val på det kommunala planet visar emellertid att det i vart fall inte går att utesluta scenarier som innebär att personer blir invalda för ett parti genom att deras namn för hand skrivs till på blanka eller partimarkerade valsedlar. Om tillräckligt många väljare röstar enbart på partibeteckningen kan det i vissa fall räcka med att ett personnamn skrivs till för hand bara på någon enstaka blank eller partimarkerad valsedel för att personen i fråga skall bli invald. En ovillig kandidat kan på så sätt bli invald oberoende av om han har kommit över spärren för personvalet eller inte. Detta följer av de regler i 18 kap. vallagen som skall tillämpas för det fall att det inte finns några personvalda kandidater som kan besätta partiets mandat. Beträffande de olägenheter som kan uppstå för ofrivilliga kandidater uttalade folkstyrelsekommittén bl.a. följande (a. bet. s. 153 f.). Den som inte över huvud taget önskar kandidera kan känna att hans valhemlighet har blivit avslöjad om hans namn förekommer på en valsedel för det parti som han sympatiserar med och på annat sätt känna sig kränkt 60 Överväganden och förslag om det satts upp på något annat partis valsedel. Han kan kanske för sin utkomst känna sig tvungen att stå utanför politiken och komma att lida ekonomisk skada av det inträffade. Den som inte har något emot att kandidera men satts upp på fel partis valsedel kan bli utsatt för missaktning av dem han egentligen sympatiserar med. Att hans namn förekommer på något annat partis valsedel skulle också kunna vara till skada för hans egentliga parti ... Det kan också inträffa att en person som vid något tidigare val kandiderat för ett visst parti senare lämnat partiet och därför inte önskar kandidera. Den enda möjlighet som i dessa fall står till buds för ofrivilliga kandidater som vill slippa inval är att genom en anmälan till offentliggöra att de inte har samtyckt till att kandidera på viss valsedel. Detta förfarande regleras i 6 kap. 6 § vallagen. En sådan anmälan förhindrar dock, som sagt, inte att den ovilliga kandidaten ändå kan bli invald. I de fall då den ovilliga kandidatens namn skrivs till för hand saknar denna möjlighet dessutom praktisk betydelse. Även de nu anförda omständigheterna talar med styrka för införandet av ett obligatoriskt anmälningsförfarande byggt på offent- liga valförberedelser. Endast en sådan ordning kan i full utsträckning tillgodose de behov som har aktualiserats av det ökade person- valsinslaget i valsystemet, och de påtalade behov som följer av enskildas intresse av att inte behöva bli invalda för ett parti mot sin egen vilja. Särskilt vid de kommunala valen är därvid enligt vår mening tillgången till valsedlar för olika partier av grundläggande betydelse för väljarnas möjlighet att fritt välja mellan de partier som deltar i dessa val. Alla partier som på ett korrekt sätt har anmälts för deltagande vid dessa val bör därför vara berättigade till en viss mängd kostnadsfria valsedlar. Detta skall gälla oberoende av om partierna når över spärrgränsen för fri tilldelning av valsedlar enligt bestämmelserna i 6 kap. 9 § vallagen. Den minsta mängd valsedlar som partierna sålunda skall vara garanterade i de kommunala valen bör bestämmas till 1 000 valsedlar per val. I linje med vad har uttalat (se bet. KU 1987/88:32 s. 16 f.) bör emellertid också betydande vikt tillmätas väljares möjlighet att även före ett val kunna bilda ett parti som kan delta vid mandatfördelningen. Införandet av offentliga valförberedelser får inte leda till några större eller praktiskt sett betydelsefulla inskränkningar i denna möjlighet. För bedömningen av om så blir fallet är det därvid av stor vikt hur nära valdagen anmälan av partier och kandidater kan äga rum. På riksplanet har det aldrig inträffat att väljare eller hösten före ett val har bildat ett nytt parti som har tagit sig in i Överväganden och förslag 61 Enligt vår uppfattning är offentliga valförberedelser vid riksdagsval därför förenliga med de uppställda kraven, förutsatt att anmälan av partier och kandidater kan ske ända fram april/maj under valåret. Valsedlar till dessa partier skall, liksom med nuvarande ordning, kunna levereras senast före valdagen (se 6 kap. 15 § första stycket vallagen). Beträffande övriga val har Rådet för utvärdering av val i betänkandet Personval 1998 (SOU 1999:136) noterat att erfarenheterna från det senaste valet visar att riksdagspartierna i huvudsak anmälde kandidater även i de andra valen (s. 142). Nomineringsrätts- och valkretskommittén har dock konstaterat att det tidigare vid vissa kommunval har förekommit att grupperingar före valet har gått fram som parti och tagit sig in i den valda församlingen (SOU 1995:143 s. 142). Frågan blir då om de särskilda förhållandena vid valen till landstings- och kommunfullmäktige motiverar att ett obligatoriskt anmälningsförfarande byggt på offentliga valförberedelser ges en annan utformning än vid riksdagsvalet. Enligt uppgift från hade samtliga partier som tog mandat i dessa val beställt valsedlar . Vid dessa förhållanden talar övervägande skäl för att partier som redan är representerade i landstings- och kommunfullmäktige bör kunna göra anmälan fram april/maj under valåret. Valsedlar till dessa partier skall, liksom , kunna levereras senast före valdagen (se 6 kap. 15 § första stycket vallagen). Beträffande övriga partier i val till landstings- och kommunfullmäktige anser vi att de tidigare formulerade kraven blir tillgodosedda om anmälan av partier och kandidater kan ske ända fram till en månad före valdagen. Till partier som beställer valsedlar skall valsedlar därvid kunna levereras före valdagen. En ytterligare frist bör dock införas för partier utan representation i kommunfullmäktige som i ett mycket sent skede bestämmer sig för att ställa upp i det valet. Sådana partier bör kunna anmäla partibeteckning och kandidater ända fram före valdagen. Om anmälan sker senare än en månad före valdagen skall partiet dock endast kunna beställa den kostnadsfria minimikvoten om 1 000 valsedlar, vilken skall kunna levereras före valdagen. I sammanhanget kan noteras att väljare ombord på svenska fartyg i utrikes fart kan börja brevrösta före valdagen, dvs. långt före utgången av den föreslagna anmälningsfristen för vissa partier som ställer upp i de kommunala valen (se 7 § lagen [1997:159] om brevröstning i vissa fall). Enligt uppgift från utnyttjas denna möjlighet i allmänhet endast av ett ytterst ringa antal väljare. Som har framgått kan möjligheten inte heller utnyttjas av väljare 62 Överväganden och förslag ombord på utländska fartyg. Mot den anförda bakgrunden kunde det i och för sig övervägas att avskaffa den nu aktuella formen av förtidsröstning. har dock uppgett att valsedlar med kandidatnamn för de kommunala valen aldrig har distribuerats till svenska fartyg i utrikes fart. Möjligheten att rösta på partier som anmälts sent i kommunala val torde därmed sakna praktisk betydelse för den aktuella gruppen av väljare. Därför har vi inte funnit anledning att lägga fram något förlag om att avskaffa denna typ av förtids- röstning. En mycket viktig förutsättning som det svenska valsystemet bygger på är, som har framgått, att partiernas nominerings- förfarande skall lämnas utan reglering. Ett krav på anmälan av partiers och kandidaters deltagande i allmänna val får med andra ord inte medföra någon statlig kontroll över eller insyn i partiernas inre arbete. Det är viktigt att framhålla att lösningar som bygger på att mandaten i valda församlingar fördelas endast mellan partier och kandidater som har anmälts för deltagande i valet inte i sig medför något ingrepp i partiernas inre liv. Det är endast anmälan av partier och kandidater som regleras. Själva nomineringsförfarandet inom partierna lämnas däremot fortfarande oreglerat. 3.5Utformningen av ett system med offentliga valförberedelser Vårt förslag: Principen att mandat fördelas mellan på förhand anmälda partier skall slås fast i 3 kap. 7 § RF. Anmälan skall endast kunna göras av en sådan sammanslutning som utgör juridisk person, dvs. som har antagit stadgar och utsett styrelse. Definitionen av partibegreppet i 3 kap. 7 § RF utmönstras. Begreppet parti definieras i 3 kap. 7 § första stycket RF (se avsnitt 2.4.1). Mandaten fördelas enligt lagrummet mellan partier. Med parti avses därvid varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Ett parti har enligt definitionen endast ett kännetecken, nämligen att väljare uppträder i valet under en viss beteckning. Någon sammanslutning eller grupp med verklig sammanhållning eller gemenskap mellan väljarna behöver inte existera. Även om gruppen består av endast några få personer utan idémässig anknytning till varandra, blir dessa, om de uppträder i val Överväganden och förslag 63 under särskild beteckning, ett parti. Det enda de måste ha gemensamt är viljan att framträda under en beteckning. Kriterierna för juridisk person behöver därför inte vara uppfyllda. Några särskilda krav på parti- beteckningen ställs inte heller. Om olika partier går samman under en gemensam beteckning, blir de ett parti vid fördelningen av mandat (se och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 103). RF:s 3 kap. avser enligt sin rubrik endast . Trots denna begränsning råder det ingen tvekan om att RF:s partidefinition också gäller för de kommunala valen. Mandatfördelningsreglerna i vallagen utgår således också vid de kommunala valen från de partier som kan tänkas uppträda enligt definitionen i RF (se i FT 1997 s. 96). Ett krav på obligatorisk förhandsanmälan skulle innebära att mandaten inte längre fördelas mellan varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Mandat skulle då komma att fördelas endast mellan sådana sammanslutningar eller grupper av väljare som har anmält sitt deltagande i valet under särskild beteckning. Såsom också tidigare utredningar på området har slagit fast torde krav av detta slag förutsätta att bestämmelsen i 3 kap. 7 § RF ändras så att det otvetydigt framgår att mandaten fördelas mellan partier som har anmält sitt deltagande i valet (se SOU 1987:6 s. 149 f., SOU 1993:21 s. 187, SOU 1995:143 s. 146 samt även avsnitt 2.5). Som har framgått är partidefinitionen i 3 kap. 7 § RF närmast utformad med tanke på själva valproceduren och sammanräknings- förfarandet (se även avsnitt 2.4.1). Syftet med partibegreppet såsom detta kommer till uttryck i grundlagsbestämmelsen är enkelt uttryckt att styra fördelningen av mandaten vid allmänna val. En annan följd av ett obligatoriskt krav på förhandsanmälan blir därför att RF:s nuvarande partidefinition mister sin styrande funktion vid fördelningen av mandat mellan partierna. Endast de partier som har anmält sitt deltagande i valet kommer då att få delta vid fördelningen av mandat. Parti- definitionen som en del av mandatfördelningsreglerna blir med andra ord överflödig. Såvitt gäller de partier som inte har anmält parti- beteckningen för deltagande i valet riskerar den nuvarande definitionen dessutom att framstå som direkt missvisande. Sådana partier kommer nämligen att vara utestängda från mandatfördelningen. Mot den nu angivna bakgrunden föreslår vi att definitionen av partibegreppet i 3 kap. 7 § RF utmönstras. Registrering av partier som deltar i allmänna val kan ske på frivillig väg (se avsnitt 2.4.2). Bestämmelserna i 5 kap. vallagen innebär att en partibeteckning skyddas genom att partiet registrerar sin 64 Överväganden och förslag partibeteckning och anmäler samtliga kandidater i valet. Skyddet för en registrerad partibeteckning består i att sådana namn som skrivits till och som inte avser någon av de kandidater som partiet anmält till valet skall anses obefintliga om de förekommer på valsedlar för partiet vid valet i fråga (1–2 §§). Av Valprövningsnämndens praxis framgår att ansökan om registrering av partibeteckning kan göras endast av en sammanslutning som har rättshandlingsförmåga, dvs. utgör juridisk person (VPN 1990:1). För att kunna vinna registrering måste ett parti således ha rättshandlingsförmåga i den meningen att det kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Det är fallet om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen i egenskap av ideell förening dels har antagit stadgar som anger hur beslut fattas, dels har utsett styrelse (se t.ex. prop. 20–21, , Uteslutning ur ideell förening, 1972, s. 5 f. och a. a. s. 116). har det förekommit att nya politiska grupperingar bedriver sin verksamhet i tämligen lösa nätverkskonstellationer. Sådana konstellationer behöver inte nödvändigtvis uppfylla kriterierna för juridisk person. Ett krav på att förhandsanmälan skall göras av en juridisk person medför naturligtvis att en del sådana mera löst sammansatta grupper inte kommer att kunna delta i allmänna val förrän de har antagit stadgar och utsett styrelse. För vår del anser vi att det är utomordentligt viktigt att konstatera att grundlagens partibegrepp som sådant erkänner också dessa gruppers roll som deltagare i den demokratiska processen. Vid införandet av ett obligatoriskt krav på förhandsanmälan är det dock enligt vår mening ofrånkomligen nödvändigt att vidmakthålla det i praxis formulerade kravet på att anmälan skall göras av en sammanslutning som utgör juridisk person, dvs. som har antagit stadgar och utsett styrelse. Endast om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen har antagit stadgar och utsett styrelse blir det möjligt för valmyndigheterna att fastställa vem som är behörig att företräda ett registrerat parti, t.ex. i frågor som rör anmälan av kandidater vid ett val. Som har framgått kan detta leda till att löst organiserade konstellationer måste anta stadgar och utse styrelse för att kunna ställa upp i allmänna val. Val- myndigheternas praxis ger dock uttryck för en mycket generös syn på vilka åtgärder som krävs för att anta stadgar och utse en styrelse. Några närmare formregler för hur detta skall gå till uppställs inte heller i vårt förslag. Kravet på att anta stadgar och utse styrelse måste därför betecknas som ytterst modest i sammanhanget. För en politisk sammanslutning eller väljargrupp som eftersträvar representation i en beslutande församling torde det dessutom redan nu av praktiska skäl vara en självklarhet att vidta sådana åtgärder. Överväganden och förslag 65 och kommunalt partistöd betalas ut endast till partier som uppfyller kraven för juridisk person (se avsnitt 2.4.2). Vårt förslag: Mandaten i valda församlingar skall fördelas endast mellan partier som på förhand har anmält att de kommer att delta i valet. Vidare kan endast de kandidater som dessa partier på förhand har anmält bli invalda i den församling som valet avser. Det ställs upp vissa krav i syfte att försvåra anmälningar av partibeteckningar och kandidater som uppenbarligen saknar anknytning till en bakomliggande seriös organisation. Vidare skall det ske en särskild officiell redovisning av antalet ogiltiga röster i form av valsedlar utan anmäld partibeteckning. Redovisningen skall med andra ord omfatta såväl röster på parodiska partibeteckningar som s.k. blankröster. På grunder som har utvecklats i avsnitt 3.5.1 förutsätter offentliga valförberedelser att principen att mandaten fördelas mellan på förhand anmälda partier uttryckligen slås fast i 3 kap. 7 § RF. Närmare bestämmelser om tiden för anmälan och det sätt på vilket anmälan skall ske kan då enligt 3 kap. 12 § RF meddelas i riksdagsordningen eller annan lag. De nu redovisade förslagen bygger på att sådana bestämmelser förs in i vallagen. Vi föreslår sålunda att det i vallagen införs bestämmelser om obligatorisk förhandsanmälan av partier och kandidater. Mandaten i valda församlingar fördelas alltså endast mellan partier som på förhand har anmält att de kommer att delta i valet. Vidare kan endast de kandidater som dessa partier på förhand har anmält bli invalda i den församling som valet avser. Med andra ord blir det enligt förslaget inte längre möjligt att skriva till en oanmäld partibeteckning med verkan vid valet. Röster på sådana partier blir enligt vårt förslag ogiltiga. Vissa krav ställs upp på förhandsanmälan i syfte att försvåra vad som kan betecknas som parodiska anmälningar, dvs. anmälningar av partibeteckningar och kandidater som uppenbarligen saknar anknytning till en bakomliggande seriös organisation. Sålunda krävs att anmälan skall göras av en person som är behörig att företräda partiet och att ett visst antal röstberättigade skall biträda anmälan. Förslaget innebär vidare att anmälan i vissa fall skall omfatta flera val och att ett parti som är representerat i en vald församling inte behöver anmäla sitt deltagande i kommande val till den församlingen. 66 Överväganden och förslag det sistnämnda fallet föreligger i vissa fall inte heller något krav på att partiet skall anmäla sitt deltagande i kommande val till andra församlingar på underliggande nivåer där partiet saknar representation. Partier måste dock, som har framgått, alltid anmäla kandidater till val som de ställer upp i. Förhandsanmälan av samtliga kandidater är med andra ord obligatorisk. Namn på kandidater som partiet inte har anmält betraktas som obefintliga vid rösträkningen. Även ett sådant krav är ägnat att ytterligare försvåra sådana parodiska anmälningar av partier och kandidater som har omtalats. Valmyndigheterna skall vidare enligt vårt förslag alltid bortse från strykningar av anmälda kandidatnamn vid sammanräkningen. Förslaget innebär således att ingen kan bli invald i en beslutande församling utan att först ha samtyckt till att kandidera. Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 6 § om ovilliga kandidaters möjlighet att göra en anmälan till fyller då inte längre något behov och kan därför upphävas. Vid de angivna förhållandena undanröjs flera av de hinder som har ansetts ligga i vägen för införandet av någon form av elektronisk avläsning av valsedlar.