sou · GPB315d1 · 2002-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag (dir. 1999:95)att lämna förslag om den frivilliga försvarsverksamhetens framtida inriktning och uppgifter inom totalförsvaret. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen viceamiralen att vara särskild utredare. Tilläggsdirektiv till utred- ningen (dir. 2000:25) lämnades . Som sakkunniga åt utredningen förordnades kommendören , Försvarsdepartementet och avdel- ningsdirektören , . Till utredningen har genom departementschefens beslut följande personer knutits som experter, nämligen professorn , prorektor för Försvarshögskolan, organisationsdirektören , Statskontoret, general- majoren, numera generallöjtnanten, , För- svarsmakten, ordföranden i , generaldirektören , Sty- relsen för psykologiskt försvar, vice ordföranden i Frivilligorga- nisationernas och över- direktören , . entledigades generallöjtnanten och förordnades generalmajoren , För- svarsmakten, som expert. Från samma datum förordnades översten , Försvarsmakten, och direktören , att vid behov ingå som ersättare för respektive Bo Riddarström. Genom departementschefens beslut den 3 respektive förordnades som utredningssekreterare förste byråsekrete- raren , Statskontoret och utbildningsdirektören , Försvarshögskolan. Utredningen har antagit namnet Frivilligorganisationsutred- ningen. överlämnar denna dag be- tänkandet (2001:15) Frivilligheten och samhällsberedskapen. Exper- ten har lämnat ett särskilt yttrande. I övrigt står en enig utredning bakom förslagen. Uppdraget är härmed slutfört. statliga utredningar rörande frivilligförsvaret ......... 1.1.1 Utredningen om frivillig medverkan i total- Resultat av tidigare utredningar .............................................. Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv ............................ Tolkning av uppdraget och uppläggning av arbetet............... Utgångsläge och samhällstendenser ............................. 2.2Statsmakternas övergripande inriktning av frivillig- 2.3 Konsekvenser av en ändrad hotbild ........................................ 2.4Gällande definitioner med anknytning till frivillig för- 2.5 Behov av frivilliga och frivilliga försvarsorganisationer ........ Centrala myndigheters behov ...................................... Regionala myndigheters behov .................................... 2.5.3 Internationellt utvecklingssamarbete i när- 2.5.4 Frivilliga försvarsorganisationer och inter- nationella fredsfrämjande och humanitära Frivilligorganisationerna och värderingar i samhället ........... 2.6.1 Frivilligorganisationernas rekrytering och med- 2.6.2 Värderingar i samhället ................................................ 2.6.3 Enkäter om frivilligt engagemang ............................... Frivilligheten och samhällsberedskapen ........................ Övergripande slutsatser om förändringsbehov ..................... 3.3Nya förutsättningar för framtidens frivilliga total- 3.3.1 Attityder till frivilliga försvarsorganisationer ............ Ändrade definitioner och begrepp .............................. 3.4Förhållandet mellan frivillig försvarsverksamhet och 3.4.2 Hemvärnet – krigsförband bemannat av frivilliga ... 3.4.3 De frivilliga försvarsorganisationernas beman- 3.4.4 Frivilliga som förstärkningsresurser i fred ............... 3.4.5 Behov av ny inriktning för hemvärnet...................... Frivilligverksamhet och fackföreningar.................... Frivilligverksamhet och idrottsrörelsen ................... Frivilligverksamhet och kvinnorörelsen ................... 3.5Begränsa eller utvidga kretsen av frivilliga försvars- Framtidens frivilliga totalförsvarsorganisationer ................ Kriterier för urval ....................................................... Offentligt stöd till frivilligförsvaret ..................................... Stödformer och fördelningsprinciper ....................... 3.7.2Värdering av granskade organisationer i för- hållande till kriterier för frivilliga totalförsvars- Mål-, resultat- och verksamhetsstyrning av fri- Förutsättningar för styrning ................................................. Problem- och behovsanalys en grund för tydliga mål och resultatkrav ....................................... 4.2.2 Dialoger om kontrakt/åtagande m.m........................ Uppdrag med upphandling?....................................... 4.3En utvecklad modell för uppdragsstyrning av fri- Samordning mellan totalförsvarets olika delar och 5.3.1 Samarbetsstruktur på lokal nivå................................. 5.3.2 Samarbetsstruktur på regional nivå ........................... 5.3.3 Samarbetsstruktur på central nivå – tre alternativ .... Överväganden och förslag ..................................................... Ungdomsverksamhet, rekrytering och meritvärdering ... Ungdomsverksamhet och rekrytering.................................. 6.3.1 Meritvärdering i tre varianter .................................... 6.3.2 Struktur för rekrytering och utbildning ................... Materielförsörjning, utrustning och utbildnings- Nuvarande hantering av materielförsörjning....................... Förslag till framtida hantering av materielförsörjning........ Kursgårdar och övriga utbildningsresurser.......................... Traditioner och minnen ............................................. Statlig försvarshistorisk verksamhet ......................... 8.2.3 Frivilligrörelsens verksamhet med bevarande av Bevarande av traditioner ............................................ 8.3.2 Ny plattform för totalförsvaret................................. 8.3.3 Frivilligorganisationer i den nya plattformen .......... Information om samhällets säkerhet och beredskap 9.4Information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar inom frivillig totalförsvarsverksamhet Intern och extern information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar................. Utgångspunkter för ett modifierat förmånssystem............. Överväganden om ersättningsnormer för olika förmåner och verksamheter................................................... 10.4.1 Intern föreningsverksamhet....................................... 10.4.3 Insatser vid höjd beredskap........................................ 10.4.4 Utbildning och övning för krigsorganisationer........ 10.4.5 Utbildning och övning för fredstida samhälls- 10.4.7 Annan extraordinär insats i fred ................................ 10.4.8 Internationella insatser ............................................... Finansiering och styrning .......................................... Huvuddragen i nuvarande finansieringssystem ................... Synpunkter på dagens finansieringssystem .......................... Behov av ett nytt finansieringssystem.................................. 11.5.1 Organisationernas egenfinansiering ......................... 11.5.2 Statlig finansiering...................................................... Resultatstyrning, uppföljning, revision................................ Författningsstöd om frivillig totalförsvarsverksamhet....... 12.3.1 Förordning (1994:524) om frivillig total- 12.3.2 Förordning (1994:523) om förmåner till frivilliga... Övrigt författningsstöd som berör frivillig försvars- 12.4.1 Förordning (1997:1258) med länsstyrelse- 12.4.2 Hemvärnsförordningen (1997:146).......................... 12.4.3 Förordning (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvars- 12.4.4 Förordning (FFS 1987:8) om frivillig tjänst- Förslag till nytt författningsstöd.......................................... 12.5.1 Ny lag (2001:XX) om överlämnande av förvalt- ningsuppgifter till Rådet för frivillig sam- 12.5.2 Förordning (2001:XX) om statsbidrag och repre- Ekonomiska konsekvenser, plan för genomförande och Det nuvarande statliga stödet till frivilliga försvars- Ekonomiska konsekvenser av utredningen förslag ............. 13.4.1 Övergripande inriktning ............................................ 13.4.2 Tidpunkt för förändringar.......................................... Övergripande förslag om frivillig totalförsvarsverk- Mål- och resultatstyrning, uppdragsstyrning m.m. ............. Samverkan och samordning................................................... Utbildning och kompetensutveckling samt merit- Traditioner och minnen......................................................... Information om samhällets säkerhet och beredskap Bilaga 1 Kommittédirektiven...................................................... Bilaga 2 Utredningens intervjuer och kontakter....................... Bilaga 3 Mallar för inhämtande av skriftligt underlag ............... Bilaga 4 Frivilliga försvarsorganisationer och andra Rådet för frivillig samhällsberedskap ....................... De frivilliga försvarsorganisationernas historia .......... Preliminär indelning av organisationer ....................... Utredningens uppdrag och genomförande skall enligt regeringens direktiv lämna förslag om inriktning och uppgifter för de frivilliga försvars- organisationerna i framtidens totalförsvar. Utredningsarbetet på- börjades . Utredningens överväganden och förslag redovisas i betänkandet Frivilligheten och samhällsberedskapen. Betänkandet består av 14 kapitel. Kapitel 1 beskriver utrednings- arbetet. Kapitel 2 ger en bakgrund som beskriver statsmakternas syn på frivillighet, behovet av frivilliga som myndigheter på central, regional och lokal nivå har och vilka kompetenser som finns i de frivilliga försvarsorganisationerna. Kapitel 3 är betänkandets huvudkapitel. Där redovisas utredningens syn på frivilligverksamhetens roll i totalförsvaret och det förs resonemang som leder fram till en övergripande inriktning, olika styrande slutsatser och de principförslag som konkretiseras i kapitel 4 12. Utredningens redovisning av ekonomiska och andra konsekvenser framgår av kapitel 13 och utredningens samtliga förslag har sammanställts i kapitel 14. En strävan har varit att varje kapitel skall kunna läsas var för sig utan att läsaren först skall behöva läsa de föregående kapitlen. Den läsare som snabbt vill få en översikt av utredningen kan läsa sam- manfattningen, de kortfattade sammandrag som redovisas först i varje kapitel och därefter kapitel 14. Regeringen har i sina direktiv angivit ett antal frågor som skall belysas särskilt nämligen vilken roll som frivilligförsvaret skall spela i de huvuduppgifter som gäller för militärt försvar och civilt försvar enligt de senaste försvarsbesluten, hur verksamheten skall finansieras, hur rekryteringen skall säkerställas, hur ersättningar, försäkringar m.m. skall utformas, hur organisationernas materielförsörjning skall säkerställas, vilka organisationer bör eller kan inordnas i den frivilliga för- svarsverksamheten, hur militära traditioner och militärkulturhistoriska funktioner kan utvecklas och bevaras inom ramen för frivillig försvarsverk- samhet, hur det offentliga ekonomiska stödet skall fördelas och hur frivilligförsvaret kan utnyttjas som en resurs för kommuner och landsting. För att få en framtidsinriktad och stabil grund för utredningens överväganden och förslag har ett drygt fyrtiotal olika orga- nisationer intervjuats. Utredningen har bedömt att dessa organisa- tioner bedriver verksamhet som skulle kunna ha betydelse för den framtida samhällsberedskapen och totalförsvarets folkförankring. På likartat sätt har ett drygt åttiotal beredskapsmyndigheter fått beskriva sin syn på frivilligas medverkan i samhällsberedskapen i allmänhet och respektive myndighets specifika behov av och krav på frivillig personal i hela skalan från fred till krig. Diskussioner har även förts med företrädare för politiska partier, enskilda personer och med andra utredningar. Forskarrapporter har studerats och utredningen har låtit genomföra enkätundersök- ningar för att pejla medborgarnas uppfattningar om totalförsvaret och inställning till frivilligverksamheten. Utredningen har anordnat egna konferenser och seminarier där totalförsvarets företrädare från lokal, regional och central nivå har medverkat och utredningen har också deltagit i motsvarande aktiviteter som har anordnats av andra. Utredningen konstaterar att samhället såg annorlunda ut när fri- villigförsvaret skapades. Det stora hotet, som dominerade försvars- planeringen, var ett militärt angrepp mot . Det militära försvaret skulle dimensioneras för att möta detta hot och det civila försvaret skulle dels stödja Krigsmakten/Försvarsmakten, dels skydda det civila samhället under krigsfara och krig. är hot- bilden både förändrad och mer splittrad. Den sträcker sig numer från miljörisker och naturkatastrofer via kriminalitet, terrorism och mindre konflikter till väpnade angrepp. Det tidigare invasionshotet har tonats ned. förändras samhället i allt snabbare takt, många aktiviteter konkurrerar om medborgarnas tid och intresse, medborgarnas värderingar och referensramar påverkas av internationella händelser och nationella förhållanden m.m. Den påbörjade ominriktningen av totalförsvaret innebär för alla inblandade att den verksamhet, som tidigare bedrivits mot en väl definierad huvuduppgift under höjd beredskap och krig, nu skall inriktas mot flera huvuduppgifter nationellt och internationellt i hela skalan från fred till och med krig. Mot den bakgrunden anser utredningen att de frivilliga försvarsorganisationerna måste ha ett stort inslag av förändringsbenägenhet som verksamheten måste ha en förankring i en stabil verksamhetsidé, som attraherar medlemmar och uppmuntrar deras ideella insatser. Av den granskning av frivilligverksamhet med anknytning till totalförsvarssektorn som har gjorts under utredningsarbetet kan några övergripande slutsatser dras. De speglar de områden där det finns eller kan uppstå behov av förändringar som skulle kunna ge bättre förutsättningar för den frivilliga verksamheten i framtidens totalförsvar. En första slutsats är att den svenska frivilligrörelsens betydelse ofta framhålls av riksdag, regering och ledande företrädare för olika statliga myndigheter och andra samhällsorgan. Det gäller inte minst dagens frivilliga försvarsorganisationer och hemvärnet. lämnas också avsevärda skattefinansierade bidrag till denna sektor. Det stärker tesen att de frivilliga försvarsorganisationerna och hemvärnet gör en viktig samhällsinsats, men det är svårt att värdera om avvägningen mellan offentliga satsningar och frivilliga insatser är i balans. En andra slutsats är att uttalanden om de frivilliga försvars- organisationernas stora betydelse inte alltid har omsatts i konkreta uppgifter som de skall lösa för olika kommuner och statliga myn- digheter. Utan tydliga mål och uppdrag blir också mål- och resultatuppföljningen mera inriktad på formella redovisningar än på den försvarseffekt i samhället som frivillig totalförsvars- verksamhet bidrar till. En tredje slutsats är att statsmakterna, som har ett övergripande ansvar för totalförsvarets utveckling och samhällets beredskap, måste utforma tydliga mål och riktlinjer. Det regelverk som styr verksamheten upplevs på många håll som otidsenligt. Det behöver nu anpassas bl.a. till ett vidgat säkerhetsbegrepp. En fjärde slutsats är att reglerna för att ge statligt och kom- munalt stöd till frivilliga organisationer inom totalförsvaret gör att organisationernas struktur och profilering i vissa fall styrs mera av regelverk och stödformer än målen för verksamheten. Exempelvis har vissa organisationer överfört sin ungdomsverksamhet till fri- stående organisationer för att ungdomssatsningen skall kunna få särskilt statligt stöd. Reglerna för kommunala beredskapsmedel nämner inte frivillig försvarsverksamhet, men en del av verk- samheten finansieras ändå med sådana medel. Detta försvårar över- blicken över vilka offentliga bidrag som egentligen går till området frivillig totalförsvarsverksamhet. En femte slutsats är att frivilligförsvarets status bör stärkas och att dess roll som folkrörelse bör bevaras. Verksamheten måste på olika sätt ges ett tydligt stöd av berörda samhällsorgan men den måste också främst bygga på det ideella engagemanget hos medlemmarna och deras vilja att utveckla den egna organisa- tionen. Ekonomiskt stöd från statliga myndigheter och kommuner får inte bli så dominerande att organisationerna blir det som de offentliga bidragen gör dem till. En sjätte slutsats är att det finns en risk att den frivilliga total- försvarsverksamheten fastnar i sina traditionella roller. Det finns inom flera organisationer tydliga tecken på att det som organisationerna en gång bildades för inte längre upplevs som tillräckligt meningsfullt. Det leder bl.a. till svårigheter att behålla gamla och rekrytera nya medlemmar. finns det ett stort antal medborgare som engagerar sig i eller stödjer frivilligorga- nisationer som ligger utanför den krets som definieras som frivilliga försvarsorganisationer eller hemvärn. Dessa organisa- tioner bedriver ofta verksamhet som har stor betydelse för individens och samhällets skydd och säkerhet eller för att skapa förståelse för och förankra totalförsvarstanken bland breda medborgargrupper. Det förefaller alltså alltjämt vara möjligt att utveckla ett starkt ideellt engagemang om verksamheten uppfattas som angelägen och meningsfull. En sjunde slutsats är att totalförsvarsbegreppet enligt nu gällande definition bör vidgas och i fred omfatta mer än att förbereda för krig. De framtida uppgifterna rör såväl lokala som nationella och internationella säkerhetsproblem. Det som upplevs som säkerhetsproblem i den lokala miljön eller förhållanden som vädjar till människors solidaritetskänsla är frågor som engagerar breda befolkningsgrupper och olika generationer. förändringar i samhället måste beaktas i detta sammanhang. Det bör påverka utformningen av en ny definition av både totalförsvar och frivillig totalförsvarsverksamhet. En åttonde slutsats är att säkerhets- och beredskapsarbetet i samhället måste utgå från ett helhetsperspektiv och ha en starkt lokal förankring. Ansvar och befogenheter måste föras långt ut i organisationen för att inte initiativkraft och engagemang skall kvävas. Beredskapen i samhället måste byggas nerifrån. En nionde slutsats är att de frivilliga försvarsorganisationerna alltjämt bör besätta befattningar i det militära respektive det civila försvarets beredskapsorganisation, om organisationerna kan erbju- da personal med rätt kompetens. som respektive orga- nisation naturligtvis skall ha ansvar för sin egen verksamhet och sina medlemmars kompetensutveckling behöver samarbets- formerna utvecklas mellan organisationer, ansvariga kommuner och statliga myndigheter. En tionde slutsats är att det är ett stort antal frivilligorganisa- tioner som bedriver verksamhet som berör totalförsvarssektorn. Det försvårar för kommuner och statliga myndigheter att effektivt samverka med och utnyttja frivilligrörelsen. En viss konkurrens mellan de olika organisationerna kan vara berikande, men fler gemensamma aktiviteter och kursutbud samt samordnat admi- nistrativt stöd bör kunna leda till en mer kostnadseffektiv verk- samhet. Frivilligorganisationerna inom totalförsvaret behöver skapa gemensamma samordningsorgan på lokal, regional och central nivå. Den första paragrafen i förordningen (1994:524) om frivillig för- svarsverksamhet lyder: Med frivillig försvarsverksamhet avses i denna förordning verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. Det är viktigt att de begrepp som används inte kan misstolkas. Den förändrade hotbilden, sårbarheten i väsentliga samhällsfunk- tioner, den pågående ominriktningen av totalförsvaret och kravet att samhället skall förebygga och hantera hot och risker i hela skalan från fred till krig innebär bl.a. att begreppet frivillig för- svarsverksamhet måste ges en annan innebörd än . även flera andra styrande definitioner och begrepp som har ut- nyttjats i utredningsarbetet. Totalförsvar är ett sådant grundläggande begrepp som används i den nu gällande förordningen. Enligt lagen (1992:1403) om total- försvar och höjd beredskap är totalförsvar ingen organisation, utan en verksamhet som består av militärt försvar och civilt försvar. I fred är totalförsvar att förbereda för krig, men totalför- svarsresurser skall utformas så att de kan användas för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred och vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. I krig är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Med en vidgad syn på hot och risker och med en tydlig ambition från statsmakternas sida att ta totalförsvarsresurser i anspråk vid sådana händelser, där samhällets ordinarie resurser snabbt behöver förstärkas, borde totalförsvarsbegreppet kunna ges en vidare inne- börd än . Även om det kan tyckas ligga utanför det egentliga uppdraget har utredningen bedömt att en tillämpning av den begreppsapparat som utredningen använder skulle underlätta förståelsen för samt styrningen och ledningen av myndigheter och frivilligorganisationer som har uppgifter inom totalförsvaret. Utredningen har i sitt arbete sökt definitioner för begreppen frivillig försvarsverksamhet och frivillig försvarsorganisation som bättre motsvarar framtida uppgifter och behov än de som gäller. Utredningen har bedömt att följande definitioner uppfyller detta krav. Ett frivilligt, medborgerligt engagemang för att dels främja totalförsvaret, dels skapa, vidmakthålla och utveckla samhällets förmåga att förebygga och minska skadeverkningar på liv, hälsa, miljö och egendom, dels kunna medverka vid extraordinära situationer i fred och krig. är demokratiskt styrda, rikstäckande organisationer som med statsmakternas stöd bedriver frivilligverksamhet av betydelse för samhällsberedskapen och för totalförsvaret. De hänförs till någon av undergrupperna Frivillig bemanningsorganisation eller Frivillig främjandeorganisation. stärker genom direkta insatser samhällsberedskapen och kan tillgodose behöriga statliga myndigheters och/eller kommuners behov av personal vid extraordinära situationer. De främjar och stödjer totalförsvaret genom information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och insatser för totalförsvarets folkliga förankring. främjar och stödjer samhällsberedskapen och totalförsvaret genom information om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar och insatser för totalförsvarets folkliga förankring. I utredningen används även begreppen frivilligförsvar och frivillig totalförsvarsverksamhet med samma innebörd som frivilligverksam- het för totalförsvaret. Den nya definitionen av frivilligverksamhet för totalförsvaret bör utmynna i en ny förordning om frivillig totalförsvarsverksamhet. Förslag om detta och övriga ändringar som bör göras i de lagar och författningar som inverkar på den frivilliga totalförsvarsverksam- heten lämnas av utredningen. I den senaste budgetpropositionen har regeringen föreslagit ett nytt politikområde, nämligen folkrörelsepolitik. Regeringen vill genom en aktiv folkrörelsepolitik bidra till att stärka den sociala ekonomin och till att utveckla, fördjupa och bredda demokratin. Med social ekonomi avses i detta sammanhang att ideella och frivilliga organisationer utför sådant som tidigare utfördes inom offentlig sektor såsom, vård, omsorg och socialt arbete. Utredningen anser att frivilligförsvaret bör betraktas som en av de viktigaste folkrörelserna. Därför bör folkrörelsepolitikens all- männa mål påverka frivilligförsvaret, men utan att kopplingen till säkerhets- och försvarspolitiken för den skull försvagas. Det finns enligt utredningens uppfattning ett starkt behov av att sprida kunskap om den samlade frivilligrörelsen till myndigheter och förtroendevalda. går sammantaget till de frivilliga försvarsorganisationerna och till hemvärnet från olika statliga anslag i form av organisationsstöd och ersätt- ningar för olika uppdrag.