sou · GPB348d5 · 2002-01-01 00:00:00 — Vid båda undersökningstillfällena var det ungefär en tredjedel av de svarande som saknade uppfattning. Stödet bland kommunpolitiker är också omfattande. I uppgav 1996 att de var helt eller delvis för tanken på direktval (och , 2001). Exakt hälften av medborgarna i förordar 1999 att medborgarna i stadsdelen själva skulle få välja sina politiker. Det hade då skett en viss nedgång () sedan under- sökningen 1997. sade 1999 nej till direkta val medan saknade uppfattning. Av Malmös politiker var en majoritet av dem som uttryckte en åsikt positiva till direktval 1997. Vid en studie hade dock uppfattningen svängt så att en knapp majoritet nu var mot direktval (och 2000). Omkring fyra femtedelar av de medborgare som har någon upp- fattning och en klar majoritet av politikerna, är positiva till tanken på direktval till stadsdelsnämnder. Det ska tilläggas att det finns en inte obetydlig grupp som är negativ till stadsdelsnämnder, men som stöder tanken på direktval. Negativiteten kan alltså antas bero på att nämnderna i sin nuvarande form inte är tillräckligt nära kopplade till medborgarna (och , jfr dis- kussion i och 2000). Ett starkt inslag av personval skulle förefalla naturligt i ett val av denna typ. Ett alternativ skulle kunna vara vad som i kallas borgmästarval, vilka ofta är utpräglade personval. I praktiken skulle detta i den svenska kontexten innebära direkt val av 1 Det bör observeras att frågan ställdes till kommunmedborgare oavsett om de hade någon egen erfarenhet av kommundelsnämnder eller ej. ordföranden i stadsdelsnämnden. Denna möjlighet diskuterades i inför starten av stadsdelsnämnderna. I båda avseendena bör understrykas det problematiska i de politiska partiernas roll. Vi har visserligen kunnat notera att det finns inslag i beslutsfattandet som uppenbarligen går klart efter partilinjer. finns det anledning att anta att medborgarna vid sådana val skulle kunna komma att se sig minst lika mycket som brukare av kommunala tjänster som väljare. I den senare rollen spelar partiernas program med mera en central roll. Om medborgarna i första hand ser sig som brukare så väljer de sannolikt efter helt andra principer (jfr diskussion i och 1997). Vi når ett önskat medborgarinflytande men får som en samtidig effekt en försvag- ning av partiernas roll som mellan nivåerna sammanhållande och informellt styrande organ. Som ytterligare ett exempel på att frågan inte varit helt död utan att det funnits visst intresse kan konstateras att en politiker- kommitté i inte, med hänsyn till lagstiftning, ansåg sig ha möjlighet att ta upp frågan om direktval. Dock tillfogades ett observandum om att det står fullmäktige fritt att åstadkomma lokal representativitet i val av ledamöterna (lägesrapport och förslag till fortsättning. kommun 1990). Det finns alltså inga erfarenheter av hur direktval till kommun- delsnämnder skulle fungera i . I våra två grannländer och har det emellertid förekommit sådana direktval. Fyra bydelar (motsvarande stadsdelar) i valde 1995 i allmänna direkta val sina representanter i bydelsutvalget. I återstående bydelar utnämndes ledamöterna av bystyret (stadsfullmäktige). Valen ägde rum i samband med ordinarie kommunalval. I sin konklusion i utvärderingen av försöksvalet konstaterar författarna att valdeltagandet varit lågt. I genomsnitt var det lägre i bydelsvalen än i de samtidiga kommunalvalen. Dessutom gick deltagande i kommunalvalen ner mer i de bydelar där man hade direktval () än i övriga bydelar (2 procent- enheter). Det är inte klart om denna nedgång har något att göra med bydelsvalen. Ytterligare ett problem var att eftersom valen gällde relativt få mandat/platser så bildade en del mindre partier koalitioner för att inte med automatik bli utan platser. Detta gjorde att väljarna inte kände igen partibeteckningarna på listorna (m.fl. 1998). Bystyret (kommunstyrelsen) i beslutade med hänvisning till att utvärderingen inte gav något alldeles entydigt resultat att fortsätta med direktval under ytterligare en period. val för samma fyra bydelar ägde rum i samband med kommunvalet för perioden fram . som det var en nedgång i valdeltagandet har författarna kunnat belägga vissa positiva effekter. Både bland politiker och bland väljare finns en större kunskap om lokalpolitiken i bydelarna med försöksval än i övriga bydelar. Den partiinterna aktiviteten har också ökat. Däremot finns inga tecken på att direktvalen skulle leda till större styrningsproblem. Det finns inga tecken på att lokala grupperingar kommer att ställa upp i valen i mer än mycket begränsad utsträckning. Det förefaller inte heller som om de nu valda representanterna skulle ha några andra prioriteringar än de som partierna generell står bakom. Det finns också ett starkt stöd för systemet med direktval både bland väljare i allmänhet, bland partimedlemmar och bland politiker. Omkring en fjärdedel saknar uppfattning i samtliga tre fall, men i samtliga fall stöder närmare tre fjärdedelar av de som har någon uppfattning tanken på direktval (m.fl. 1998). I tre av de fyra försöksbydelarna i genomfördes direktval till bydelsråden . I den fjärde genomfördes också direktval påföljande år sedan det visat sig att den centralt utsedda nämnden inte nådde en rimlig legitimitet på samma sätt som de direktvalda nämnderna gjorde. Stödet för direktval var stort bland medborgarna i . ansåg att direktval var den bästa formen för att utse bydelsråd. Beslutet om direktval togs före valets genomförande, vilket ledde till problem för de partier som hade svag organisatorisk bas. Valkampanjerna uppfattades som mindre professionella. Sam- tidigt hade lokala partier en inte obetydlig framgång trots avsaknad av tidigare befintlig organisation. Ett lokalt parti kunde registreras på grundval av 50 namnteckningar som skulle företes före valet. Diskussionen inför valet rörde till större delen frågor som låg inom bydelsrådens kompetensområde. Det kunde röra lokala trafikförhållanden, skolfrågor och privatise- ring inom äldreomsorgen. En stor fråga som låg utanför kompe- tensområdet men som föranledde diskussion var en eventuell nedläggning av ett sjukhus i en av bydelarna. Valdeltagandet i de danska kommunalvalen ligger på . Andelen väljare som röstade i bydelsvalen var , förutom i den stadsdel där valet genomfördes senare där valdeltagandet var något högre. Det bör också noteras att valen till bydelsråden genomfördes helt separat från de kommunala valen och dessutom innan verksamheten i råden påbörjats, vilket var något som gav dåliga förutsättningar för medborgerligt engagemang (jfr Evalue- ring af forsøg med bydelsstyre i Kommune. Genom ett beslut av kommunfullmäktige kunde en ny typ av kommundelsnämnd inrättas i , en glest befolkad del av . Nämnden är inrättad på försök till och med . I området bor omkring 700 personer och befolkningen är fördelad på 15 olika byar. ingick tidigare i en större kommundelsnämnd i . Man startade knappast från ett rent nolläge. Denna del av kom- munen hade varit involverad i olika utveck- lingsprojekt med inriktning på landsbygden. Avfolkningsproblem, bland annat till följd av skogsbrukets minskade behov av personal, har varit centrala frågor. svarar för huvuddelen av de mjuka frågorna skola, barn- och äldreomsorg, kultur och fritid samt demokrati- frågor. Från och med den innevarande valperioden ingår dessutom i viss utsträckning landsbygdsutveckling. Individ- och familjeomsorg ingår inte i arbetsområdet, väsentligen på grund av den alltför stora närheten mellan de boende. Nämnden, som omfattar sju personer med sju ersättare, utses på grundval av allmänna val i kommunen. Det står alla kommun- innevånare fritt att nominera kandidater och de nominerade får sedan meddela om de vill ställa upp i val. De kandiderar i så fall som enskilda personer utan någon koppling till parti eller organisation. Av de sju som valdes ställde tre upp för omval vid valet . Alla namn ställs upp på en lista, och i det senaste valet omfattade listan 20 namn listade i bokstavsordning. De röstande fick sedan kryssa för maximalt sju av dessa kandidater. Tekniken är densamma som i personval med undantag för att flera kryss tillåts. Röstberättigade är desamma som är röstberättigade i ordinarie kommunalval. Vid det första valtillfället deltog och vid det andra valtillfället deltog av de röstberättigade. Det stora flertalet markerade det maximalt tillåtna antalet kandidater. Den som fick flest röster blev ordförande i nämnden. De sex närmast följande blev ledamöter och följande sju personer blev suppleanter. Det formella beslutet om personer i nämnden fattas dock i efterhand av kommun- fullmäktige eftersom det inte finns någon laglig grund för till- sättning direkt genom valresultatet. arbetar med öppna förmöten inför nämnd- mötena med information och diskussion. Även andra än nämnd- ledamöter kan föreslå ämnen för det öppna förmötet. Vissa nämndmöten har också varit helt öppna. Mötena hålls på olika platser inom . Man anslår också nämndens protokoll på affärer och på bensinmacken och ett sammandrag av protokollet skickas ut med ett informationsblad till hushållen. (Beskrivningen bygger på informationsmaterial från nämnden.) genomfördes en undersökning riktad till alla kommun- medborgare. Av de tillfrågade svarade på enkäten. Invånarna i förväntade sig med anledning av den nya nämnden dels att själva få mer inflytande, dels att den befintliga eliten skulle få mer inflytande. Även om man ser inflytandet som ett nollsummespel så behöver dessa två saker inte vara oförenliga eftersom bådadera kan inträffa på befintliga kommunpolitikers bekostnad. Attityden till nämnden kan i övrigt beskrivas som positiv. I alla åldersgrupper är majoriteten positiv och bland de äldsta uppnås inte majoritet på grund av att många är osäkra/saknar uppfattning. Kön och ålder spelar i övrigt ingen roll för attityden. De som inte är partianhängare, eller åtminstone inte övertygade partianhängare, är i något större utsträckning positiva till nämnden. Föreningsaktiva och sannolikt speciellt partiaktiva är mer avvaktande. Nämnden beslutades i partipolitisk enighet men är inte helt okontroversiell. Det framgår också att det inte finns så många fler än de som redan kandiderade som var villiga att bli aktiva i nämnden. De som kandiderade hade i stort sett samma egenskaper som politiskt aktiva i andra sammanhang. Högre utbildade och organisationsaktiva, dock inte i politiska föreningar, samt samhälleligt och politiskt intresserade var överrepresenterade. Män var i detta fall också en överrepresenterad grupp (och 1997, citerad i Montin ). I Åre kommun har man, bland många andra experiment med nya former för demokratiskt inflytande, på försök en områdesstyrelse för en kommundel – Kallbygden – vilken delvis väljs genom direktval. Formen är inspirerad av vad man tidigare startat i Svåga- dalen. Ledamöterna utses formellt av fullmäktige. Dock utses endast hälften på politiska grunder. Den andra hälften av leda- möterna utses efter att medborgarna röstat i direkta val och valet konfirmeras enbart formellt av fullmäktige. Antalet röstberättigade är drygt 500 och det fanns 30 kandidater på röstsedeln. Valdeltagandet uppgick till , något som upp- fattades som lågt. Intresset hade verkat större på förhand. Försöket var från början bestämt till men har förlängts med i väntan på en kommande utvärdering. (samt intervjuer med och i Åre kommun) 11KDN – bra eller mindre bra? Det går relativt lätt att få stöd hos allmänheten för kommunala omorganisationer. En bidragande faktor kan vara att förtroendet för det befintliga systemet är måttligt stort. Det är många tror på idén med kommundelsnämnder. Speciellt stora förväntningar kan man notera inom vad vi brukar kalla underprivilegierade grupper. Man ser nämndorganisationen som något som kan förväntas ge nya möjligheter till inflytande för dem som tycker sig sakna sådana möjligheter. Verkligheten efter införandet är inte lika positiv. Det är i allt väsentligt samma grupper som är aktiva redan tidigare som utnyttjar denna nya kanal. Detta är något som leder till frustration hos dem som hade förväntningar om något nytt. När man inför kommundelsnämnder så leder detta inte med automatik till en ökning av intresset för frågor som rör den egna stadsdelen. Snarare är det så att intresset för kommunalpolitik i den egna kommunen som helhet tenderar att påverkas positivt. De politiker som sitter i kommundelsnämnderna driver i stor utsträckning det lokala intresset. Majoriteten av dem skulle se sig som företrädare för stadsdelen snarare än för kommunen om det skulle uppstå någon konflikt mellan dessa två intressen. Det finns klara tecken på att politikernas lokala förankring också ökar. Även om man inte uppställt några formella krav så har flertalet också en lokal anknytning genom att de bor i sin stadsdel. Kommun- delspolitikerna ägnar sig till stor del åt problem som knappast kan ses som partipolitiska. Det kan till exempel röra sig om att lösa praktiska problem för medborgarna. De förefaller närma sig den gamla förtroendemannarollen mer än en modernare politikerroll. Medborgarna gör uppenbarligen en bedömning av vilken typ av frågor som man bör försöka lösa med hjälp av kommundelspolitiker. I mer traditionella partipolitiska frågor så finns det tecken på att man mer vänder sig till centrala politiker i kommunen. Uppdraget som kommundelspolitiker uppfattas som intressant genom att man får ett vidare arbetsfält än man har som sektors- politiker. Det ses ofta som ganska krävande arbets- mässigt. Med tanke på att kommundelsnämnder i flertalet fall leder till ett större antal politiker så krävs ofta med nödvändighet en nyrekrytering av politiska företrädare. Partierna har dock också placerat ut politiker med lång erfarenhet och dessa har ofta de ledande posterna. Inte sällan har de kvar uppdrag på den centrala nivån. Det finns tecken på att dessa dubbelpolitiker svarar för en särskilt stor del av medborgarkontakterna. Anled- ningen är sannolikt väsentligen att de är extra synliga genom att de fungerar som ordförande eller vice ordförande. Det är inte bristen på tillgänglig information om kommundels- nämnderna som är ett problem för allmänheten och för systemet med kommundelsnämnder. Möjligen är det i stället kommun- delsnämndernas stora synlighet som är ett problem. Medborgarna noterar en ny verksamhet och konstaterar byråkratise- ring, det vill säga kostnader som ska betalas med skattepengar. De har ingen reell chans att notera, att verkligen ta in, att annan verksamhet försvinner. Sådant behandlas inte i mass- media och det utgår ingen information på annat sätt. Kunskapen om politiska representanter i kommundelsnämnderna och om vad nämnderna sysslar med är mycket varierande. I något fall är allmänheten i kommunen mycket välinformerad om nämndernas ansvarsområden. Det normala kan dock snarare sammanfattas som att kunskapen om dessa nämnder vare sig är större eller mindre än kunskapen om annan verksamhet och om kommunala politiska företrädare på jämförbar nivå. Massmedia har behandlat kommundelsnämnder relativt kritiskt. I något fall har media också med all sannolikhet bidragit till en mer negativ inställning till kommundelsnämnder bland medborgarna. I huvudsak har dock massmedias roll varit begränsad och kritiken har troligen inte haft större tyngd än en ofta kritisk rapportering omkring andra politiska företeelser. Detta belyses speciellt av förtroendet för KDN-politiker i relation till förtroende för kommunpolitiker i allmänhet. Förtroendet är oftast lika stort för båda grupperna. 11.4Delaktighet – deltagande viktiga mål På flera håll säger sig ett antal politiker ha fått mer kontakt med medborgarna genom kommundelsnämnderna. Inte oväntat finns det tecken som tyder på att det i första hand är de mer kända politikerna som fått ökad medborgarkontakt. Det går däremot inte att i mätningarna på medborgarnivå få fram någon motsvarande förändring, något som inte alls behöver innebära att politikernas bild av sina erfarenheter skulle vara fel. Det krävs helt enkelt synnerligen få kontakter/personer för att politikerna ska uppleva detta. En marginell förändring är tillräckligt. Översatt i andel av medborgarna som är aktiva kan det röra sig om någon enstaka procentenhet, vilket ligger inom felmarginalen vid mätningarna. Detta torde förklara att vi inte fått något utslag på medborgarnivån. Nämnderna har däremot otvivelaktigt fungerat såtillvida att när medborgarna tagit kontakt så har de uppenbarligen hänvänt sig till nämnderna i avsevärd omfattning. Detta är i och för sig ett tvång eftersom det inte finns någon att prata med om dessa frågor på den centrala nivån. På vilket sätt medborgarna fått information och om de kontaktat nämnderna och deras företrädare direkt, har inte kunnat utredas. Ett av de centrala målen med kommundelsnämnder – att öka den medborgerliga aktiviteten – förefaller inte ha uppnåtts. I detta avseende förefaller reformen vara ett misslyckande. Frågan är emellertid om detta är en riktig tolkning. Är det egentligen rimligt att förvänta sig någon ökning av det medborgerliga deltagandet? Visserligen kan man hävda att det skulle bli kortare avstånd och lättare att ta kontakt. Den avgörande frågan är dock om det finns något som utlöser kontakten. Det skulle i så fall innebära att det fanns något slags antingen dolt eller uppdämt behov. Ett antagande med denna innebörd finns det knappast någon grund för. Förhoppningsvis har det inte heller uppstått fler problem som en följd av införandet av kommundelsnämnder vilka skulle motivera en större aktivitet. Det bör understrykas att det i verkligheten också är samma individer med samma personegenskaper och i samma miljö som tidigare som skulle bli mer aktiva. Det enda som ändrats är den kommunala organisationen. För att tala i utvärderingstermer. Det är troligen programteorin det är fel på! Det fanns aldrig någon rimlig grund för att förvänta sig någon omfattande ökning av det politiska deltagandet. I en medborgarundersökning i svenska kommuner 1981 undersökte vi på deltagande i olika typer av kommuner. Vi kunde konstatera att när man kontrollerade personlig bakgrund hos befolkningen så var det inte någon skillnad i totala omfattningen av den politiska aktiviteten i olika typer av kommuner. Man var totalt sett inte mer aktiv i mindre kommuner. Däremot varierade typen av aktivitet. De politiska partierna spelade en större roll i de mindre kommunerna medan man ofta utnyttjade andra kanaler för politiskt deltagande i de större kommunerna. Skillnaderna mellan kommun och stadsdel är måhända i viss mån jämförbara. I så fall finns det ingen anledning att tro att det skulle bli fråga om några större ändringar i aktivitetsgrad. Däremot är det rimligt att partier och politiker skulle bli något mer centrala i den mindre enheten, kommundelen ungefär så som utfallet här verkar vara (och ). Det tycks finnas någon form av organisationsteoretisk föreställning om att en kommun inte klarar av att hantera ett större kontrollspann än 20–30 enheter, och följaktligen ligger gränsen för antalet kommundelsnämnder någonstans i detta intervall. Enheterna blir därmed stora i en större stad. På sätt och vis är det meningslöst att försöka jämföra framgången för system med kommundelsnämnder när storleksskillnaden gör att det är fråga om en artskillnad snarare än en gradskillnad. När kommunen som helhet är mindre än en genomsnittlig kommundelsnämnd i en storstad så är förhållandena annorlunda. På samma sätt är det svårt att hävda att en kommundelsnämnd i en storstad som i sig är större än tre fjärdedelar av de svenska kommunerna gör att man närmar sig något småskaligt ideal. En annan och ganska avgörande fråga är gränsdragningen mellan olika enheter. I de fall där det finns gränser som upplevs som naturliga av medborgarna torde förutsättningarna för acceptans och identifikation vara mycket större. Detta illustreras tydligt av problemen med gränsdragningar i centrum av olika städer. har man till och med gett upp och avskaffat nämnderna i sådana områden. Vid kommunsammanläggningarna skapades också nya enheter. Dessa var emellertid inte nya för alla medborgare utan ofta fanns en kärna i form av en dominerande kommun. Det råder ingen tvekan om att det också tog längst tid att nå acceptans för det nya systemet i de delar av kommuner där man såg enheten som ny. I denna sammanlägg- ningsprocess hade man dessutom sammanhållande faktorer som gemensamma val och gemensamt skatteuttag, vilket är något som saknas i kommundelsnämnder. Kommundelsnämnderna förefaller av medborgarna upp- fattas mer som en förvaltningsorganisation än en politisk organisa- tion. Det finns klara tecken på ett sådant synsätt även bland politikerna. Nämnderna är beroende av den överordnade enheten kommunen för anslag, och hänvisar också dit när det gäller resursbrist. Denna situation är en väsentlig utgångspunkt som den rimligen sett inte kan förändras på annat sätt än genom kommundelningar. I ett sådant synsätt på kommundelsnämnder bland medborgare ligger också att de inte ses som slutligt ansvariga organ på samma sätt som kommuner eller riksdag. Till detta kommer det faktum att de väljs på grundval av åsikter i en annan population än den egna kommundelen, nämligen kommunen som helhet. De får därmed ibland annan politisk majoritet än den som finns i kommundelen. Medborgarna i kommundelen saknar också möjlighet att avsätta ledamöter för vilka de saknar förtroende. Sammantaget bidrar dessa förhållanden till ett allvarligt legiti- mitetsproblem. Det är svårt att skapa folkligt stöd. Medborgarna tar antingen avstånd från systemet eller förhåller sig neutrala. har man med indelningen i nämndområden nått fram- gång såtillvida att medborgarna ser skillnader mellan nämnderna och blir medvetna om att dessa kan gå att påverka. Denna avundsjuka har visat sig vara en väsentlig faktor bakom politiskt aktivitet mer väsentlig än belåtenhet med befintlig service. Ur ett teoretiskt perspektiv kan man beskriva situationen som att kommundelsnämnderna inte är institutionaliserade. De har inte nått en situation där medborgarna ser dem som centrala organ och kontaktpunkter. En sådan situation skulle kunna nås på flera olika sätt, men mot bakgrund av vad som berörts ovan förefaller den avlägsen . Förväntningarna på nämnderna som ny politisk demokratisk organisation finns, men besvikelsen över att de inte givit ökade möjligheter till inflytande är minst lika väsentlig för många medborgare. Mot denna bakgrund uppnår man inte den legitimitet som normalt bör vara ett kännemärke för en institu- tionaliserad politisk organisation (jfr diskussion i och 1989 och 1999). Ett sätt att bidra till institutionalisering och legitimitet skulle alltså kunna vara ändrat valsätt. Det finns entydigt ett starkt folkligt stöd för direktval. Direktval med starkt inslag av personval borde kunna bidra till att förbättra situationen vad gäller de problem som berörts ovan och därmed bidra till att förbättra legitimiteten. Dessutom stämmer direkt- och personval bra med en uppenbar vilja hos KDN-politiker att vara den gamla sortens förtroendemän. Det förtjänar att understrykas att frågan om varför man inrättar eller avskaffar kommundelsnämnder till stor del är ett annat problem än frågan om huruvida kommundelsnämnder funge- rar som demokratiska organ. Dels förefaller det ha skett en för- skjutning så att förväntningar om ekonomiska vinster spelar större roll än när man började med denna typ av organisation. Dels kan man knappast blunda för att det finns en form av mer eller mindre rationella modevågor också när det gäller organisations- former. Utvärderingar av svenska kommundelsnämnder Förteckningen avser ej att vara komplett. För ytterligare utvärde- ringar, se /1988 och Montin 1989. , och (1984) Kommundelsreformen i Ale. Två rapporter med preliminära resultat från medborgarunder- sökningen i Ale kommun. Utvärdering av kommundelsreformen. , (1989) Utredningsrapport . Förslag till politisk organisation och styrning i kommun.