sou · GPB350 · 2002-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade genom beslut det statsråd som ansvarar för frågor om ekonomi att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om kontroll och omprövning av beslut om utbetalning i kommun- kontosystemet. Med stöd av detta bemyndigande förordnades regeringsrådet att vara särskild utredare. Som experter förordnades från departe- mentssekreteraren , , regionskattechefen , i , ekonomen , , ämnesrådet , samt skattekonsulten , . Som sekreterare i utredningen anställdes från tf. kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om kontroll i kommunkontosystemet. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Kontroll i kommunkontosystemet (SOU 2001:50). Särskilt yttrande har avgivits av och . Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting........... 1.2Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)................................................................................. 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting ......................................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen Utredningens uppdrag och arbete................................. 2.2Andra utredningar avseende kommunkontosystemet, 2.3 Utredningens arbete................................................................. Kommunens ansökan om ersättning...................................... Kompensationssystem liknande det svenska ......................... Överväganden och förslag ............................................ Förutsättningar för rätt till ersättning.................................... Behovet av kontroll ................................................................. Ansökan och utredning........................................................... Beslutsinstans, m.m...................................................... Ansökningens innehåll, m.m. ...................................... 5.3.4 Beslut genom automatiserad databehandling ............. Fördjupad utredning – revision .............................................. 5.4.1 Vem skall utföra revisionen? Kontrollsignaler, m.m. ............................................................ Förslagens konsekvenser och genomförande .................. Administrativa och ekonomiska konsekvenser ..................... För att skapa konkurrensneutralitet i kommuners och landstings val mellan att upphandla tjänster eller att utföra tjänster i egen regi finns ett särskilt system för ersättning avseende viss mervärdesskatt, det s.k. kommunkontosystemet. Berättigade till ersättning från kommunkontosystemet är kommuner, landsting, kommunalförbund och sådant regionför- bund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län samt sådant beställar- förbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Med kommun avses fortsättningsvis, om inte annat uttryckligen anges, även landsting, kommunalförbund, regionförbund samt beställar- förbund. Systemet bygger på självfinansiering. Den enskilda kommunens eller det enskilda avgift (tillskott) till systemet är inte kopplad till dess faktiska kostnader för mervärdes- skatt. Detta innebär att den enskilda kommunen eller det enskilda under verksamhetsåret kan få ersättning som överstiger eller understiger vad kommunen respektive tillskjutit till systemet. För ändamålet finns hos två räntebärande konton (mervärdesskattekonton), ett för kommuner och ett för landsting, till vilka kommuner och landsting betalar ett av fastställt tillskott. , genom Särskilda skattekontoret i , administrerar utbetalningarna från systemet. Verkets beslut om tillskott eller ersättning kan överklagas hos regeringen. Det har sedan systemet infördes ackumulerats ett underskott på mervärdeskattekontona, dvs. kommuners och landstings tillskott till systemet har understigit utbetalningarna. /uppgick detta underskott till . Utbetalningarna från systemet har dessutom ökat pro- centuellt sett mer än kommunsektorns utgifter för förbrukning och investeringar. Systemet befaras vidare ge upphov till oönskade omfördelningseffekter. Bland annat mot denna bakgrund har det ansetts att en kontrollfunktion bör tillskapas i systemet. Regeringen har i årets vårproposition (2000/01:100 s. 181) aviserat att den har för avsikt att i budgetpropositionen för presentera förslag till ett nytt kommunalt kompensationssystem och därvid överväga bl.a. en statlig finansiering av systemet. Brister i den nuvarande ordningen kan hänföras till bl.a. oklarheter beträffande förutsättningarna för rätt till ersättning, tillämpnings- svårigheter och avsaknaden av kontroll- och omprövningsmöjlig- heter. Förutsättningar för rätt till ersättning Rätten till ersättning från mervärdesskattekontona avser enligt 5 § lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting sådan ingående mervärdesskatt som inte dragits av enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Av lagens förarbeten framgår dock att rätten till ersättning för ingående mervärdesskatt varit avsedd för sådan skatt som inte är avdragsgill enligt mervärdes- skattelagen. Det har vidare i olika utredningssammanhang fram- förts som en tänkbar förklaring till den ökade omslutningen i systemet att mervärdesskatt som egentligen skall sökas åter i det ordinarie skattesystemet i stället ersätts från kommunkonto- systemet. Mot denna bakgrund föreslås att bestämmelsen, i enlighet med vad som anförts i tidigare förarbeten, uttryckligen anger att ersättning utges endast för sådan ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen. får enligt 4 § förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen om mervärdesskatte- konton för kommuner och landsting meddela de verkställighets- föreskrifter som behövs för tillämpningen av lagen om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting. Verkets funktion som central förvaltningsmyndighet för frågor enligt lagen framgår emellertid inte av förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Vi anser att 2 kap. 1 § instruktionen bör kompletteras i detta avseende och föreslår ett tillägg i paragrafen. Uppgiftslämnandet styrs av den ansökningsblankett som Riks- skatteverket utformar. Vi föreslår att en bestämmelse införs i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting om att ansökning alltid skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. För att på ett relativt enkelt sätt möjliggöra en kontroll av att den ersättning som utbetalats till kommunen under kalenderåret överensstämmer med kommunens räkenskaper föreslås en ordning där kommunen skriftligen för varje kalenderår till lämnar uppgift om det sammanlagda belopp som för året bokförts på samtliga konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkontosystemet (årsupp- gift). Till följd av bristen på omprövningsregler beaktas inte den nuvarande fristen för ansökan om ersättning från mervärdesskatte- kontona. Det ligger dock i kommunens intresse att ansöka om ersättning så snabbt som möjligt efter ersättningsperiodens utgång. För hantering av ersättningarna torde ansök- ningstiden inte ha någon betydelse. Vi föreslår att nuvarande tids- gräns för ansökan om ersättning slopas. Genom nya bestämmelser i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting föreslås att ges möjlig- het att förelägga kommunen att lämna uppgift eller visa upp handling som behövs för kontroll av rätten till ersättning. Om upp- gifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar, föreslås att , efter överenskommelse med kom- munen, får göra en sådan avstämning vid besök hos kommunen. Kommunerna har den största kunskapen om den egna verksam- heten och den kommunala revisionen torde därför utgöra grunden för en stärkt kontroll. Denna föreslås kompletteras med bestäm- melser om extern kontroll, som föreslås åligga . får genom förslaget möjlighet att besluta om revision hos kommunen för att kontrollera att uppgift som kommunen lämnat till ledning för ersättningsbeslut varit riktig. Den föreslagna revisionen skall ha till syfte, inte bara att uppdaga och korrigera redan begångna fel, utan även – och kanske främst – att förebygga liknande fel . Kontrollreglerna ställer krav på bestämmelser om bl.a. omprövning så att felaktigheter som framkommer kan rättas. Därför föreslås att ett beslut om ersättning eller ränta får omprövas på kommunens eller initiativ efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Ett omprövningsbeslut föreslås få fattas även efter treårsfristens utgång om det föranleds av skattemyndighets beskattningsbeslut. Ett ersättningsbeslut enligt lagen om mervärdesskattekonton kan i vissa fall generera ett behov av följdändring i beskattnings- beslut enligt skattebetalningslagen (1997:483). Följdändring till den skattskyldiges fördel kan göras redan enligt nuvarande regel- system. Vi föreslår en kompletterande regel för att möjliggöra ändring till den skattskyldiges nackdel. Efterbeskattning enligt skattebetalningslagen skall kunna ske när ändring föranleds av beslut enligt lagen om mervärdesskattekonton eller av en allmän förvaltningsdomstols beslut enligt nämnda lag. Våra förslag om att revisions- och omprövningsregler skall införas i lagen om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting motiverar räntebestämmelser vilka är avsedda att fungera som kompensation för kreditförlust och att skapa neutralitet i systemet. Vi föreslår därför att regler om kostnadsränta och intäktsränta införs i lagen. Räntan föreslås härvid beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan i skattebetalningslagen. För att undvika fördröjning av ärendens handläggning föreslås att beslut om föreläggande eller revision inte skall få överklagas. beslut om ersättning och ränta föreslås få överklagas hos Länsrätten i . Överklagande av länsrättens beslut föreslås tas upp till prövning endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Förslagens konsekvenser och genomförande Administrativa och ekonomiska konsekvenser Förslagen om en stärkt kontroll i kommunkontosystemet kommer att påverka skatteförvaltningens arbete och dra ytterligare resurser om två eller tre årsarbetskrafter, eller högst . Förslagen medför därutöver kostnader för avseende utformning av blanketter samt ADB-kostnader, främst av engångskaraktär. Några administrativa eller ekonomiska konsekvenser av betydelse medför dock inte förslagen för kommunerna. Inte heller uppstår några mätbart ökade kostnader för domstolarna. För det fall att en statlig finansiering av systemet införs på det sätt som aviserats i årets vårproposition bör de ökade kostnaderna finansieras genom justeringar av nivån på de generella statsbidragen till kommunerna och landstingen. Om den nuvarande avgifts- baserade finansieringen av systemet bibehålls bör kommunernas och landstingens tillskott till systemet beräknas med beaktande av summan av utbetalningarna av ersättning från systemet, räntor och de kostnader administrationen av systemet medför för skatte- förvaltningen. Förslagen om en stärkt kontroll bedöms inte ha betydelse för den kommunala självstyrelsen. Förslagen innebär inte heller några andra konsekvenser som enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall redovisas i betänkanden. Förslagen till författningsändringar föreslås träda i kraft . De föreslagna ändringarna i lagen om mervärdes- skattekonton för kommuner och landsting föreslås tillämpas första gången på ersättning avseende . 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1518) om mer- värdesskattekonton för kommuner och landsting dels att nuvarande 8 och 9 §§ skall betecknas 11 respektive 21 §§, dels att 5 § samt de nya 11 och 21 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 9 § skall sättas närmast före den nya 21 §, dels att det i lagen skall införas nya paragrafer, 8–10, 12–20, 22 och 23 §§, samt närmast före 8, 9, 10, 11, 12, 14, 18, 19 och 23 §§ nya rubriker av följande lydelse. Kommuner och landsting har Kommuner och landsting har efter ansökan rätt till ersättning efter ansökan rätt till ersättning mervärdesskatt som inte dragits mervärdesskatt som inte får dras (1994:200). (1994:200). ansökan rätt till ersättning från ansökan rätt till ersättning från kontot för ingående mervärdes- kontot för ingående mervärdes- skatt som inte dragits av enligt skatt som inte får dras av enligt ningen mellan kontona görs i ningen mellan kontona görs i Vad som anges i andra stycket gäller även sådant regionförbund som avses i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med region- förbund i län och län. Med kommun avses i 10 och 13–19 §§ även landsting, kom- munalförbund, sådant region- förbund som avses i 5 § tredje stycket samt sådant beställar- förbund som avses i 7 § andra stycket 2. 1 Senaste lydelse 1997:1256. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ansökan om ersättning enligt 5 och 7 §§ skall ges in till Riks- skatteverket. Ansökan skall avse en ersättningsperiod om en kalen- dermånad eller om tre på varandra följande kalender- månader. Ansökan skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. För varje kalenderår skall kommunen lämna uppgift om det sammanlagda belopp som för året bokförts på konton avseende sådan mervärdesskatt och sådana schablonbelopp som ersätts från kommunkontosystemet (årsupp- gift). Årsuppgiften skall vara undertecknad och ha kommit in till senast före utgången av juni året efter det kalenderår som uppgiften avser. Årsuppgift skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär. (8 §)2 utbetalning från kontona. enligt denna lag. Beslut fattas med ledning av En sådan ändring av beslut som omfattar flera ersättnings- perioder under ett kalenderår och som görs efter utgången av kalenderåret, får hänföra till den sista ersättnings- perioden under kalenderåret. Innan ett ersättningsärende avgörs skall kommunen ges till- fälle att yttra sig om det inte är onödigt. Ett ersättningsärende får inte avgöras utan att kommunen underrättats om en uppgift som har tillförts av annan än kommunen och kommunen har fått tillfälle att yttra sig över den. Detta gäller dock inte om det är uppenbart obehövligt. 2 Senaste lydelse 2000:485. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse får förelägga kommunen att lämna uppgift, visa upp handling eller lämna över en kopia av handling som behövs för kontroll av rätten till ersättning. Om uppgifter i en ansökan om ersättning behöver kontrolleras genom avstämning mot räken- skaper, anteckningar eller andra handlingar, får komma överens med kommunen om att en sådan avstämning skall göras vid besök hos kommunen. får uppdra åt en skattemyndighet att genomföra besök enligt första stycket. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse får besluta om revision hos kommunen för att kontrollera att uppgift som kommunen lämnat till ledning för ersättningsbeslut är riktig. får uppdra åt en skattemyndighet att genomföra revision enligt första stycket. Vid revision får räkenskaps- material och andra handlingar som rör verksamheten granskas. Med handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Vid revision skall kommunen tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för revisionen. Kommunen skall i övrigt lämna den hjälp som behövs vid revisionen. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Kostnadsränta tas ut på ersättning som kommunen skall återbetala efter beslut av . Räntan beräk- nas från den dag beloppet betalades ut till och med den dag beloppet återbetalas. Intäktsränta betalas på ersättning som skall betalas till kommunen. Räntan beräknas från utgången av efter den månad då ansökan om ersättning kom in till Riksskatte- verket och till och med den dag beloppet betalas ut. Kostnadsränta och intäktsränta beräknas efter en räntesats som motsvarar basräntan enligt 19 kap. 3 § skattebetalningslagen (1997:483). får ompröva ett beslut enligt denna lag om ersättning eller ränta, om detta begärs av kommunen, eller det finns andra skäl. (9 §)3 beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. En begäran om omprövning skall ha kommit in till Riks- skatteverket senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättningen avser. Om själv- mant omprövar ett beslut, får omprövningsbeslut meddelas senast tredje året efter utgången av det kalenderår som ersättning- en avser. Ett beslut får omprövas även som anges i första och andra styckena när en ändring föranleds av skatte- myndighets beskattningsbeslut enligt skattebetalningslagen (1997:483). beslut om föreläggande enligt 14 § eller revision enligt 16 § får inte över- klagas. beslut om tillskott enligt 3 § överklagas hos regeringen. Övriga beslut av Riksskatte- verket enligt denna lag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 3 Senaste lydelse 2000:485. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Beslut av länsrätten får prövas av kammarrätten endast om den har meddelat prövningstillstånd. ersättnings- beslut skall gälla , om inte annat föreskrivits i beslutet eller bestäms av den instans som har att pröva beslutet. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången på ersättning avseende . 1.2Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) Härigenom föreskrivs att 21 kap. 12 § skattebetalningslagen (1997:483) skall ha följande lydelse. 1. när en felräkning, fel- 1. när en felräkning, fel- skrivning eller något annat upp- skrivning eller något annat upp- enbart förbiseende skall rättas, 2. när en ändring föranleds av 2. när en ändring föranleds av förvaltningsdomstols beslut i ett förvaltningsdomstols beslut i ett mål om betalning eller åter- mål om betalning eller åter- betalning av skatt enligt denna betalning av skatt enligt denna lag för en annan redovisnings- lag för en annan redovisnings- period än den som ändringen period än den som ändringen gäller eller för någon annan gäller eller för någon annan 3. när en ändring föranleds av lagen (1995:1518) om mer- muner och landsting eller av en beslut enligt nämnda lag. Denna lag träder i kraft . 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskatte- konton för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1995:1647) om ersättning för mervärdesskatt enligt lagen (1995:1518) om mer- värdesskattekonton för kommuner och landsting skall ha följande lydelse. Beslut om ersättning och ränta ersättning enligt 5 och 7 §§ lagen beslutet enligt 20 § första stycket 1 landsting skall ges in till Riks- Ansökan skall avse tidsperioder om en kalendermånad eller en period om tre på varandra följande kalendermånader. Ansökan skall lämnas in till senast den 5 i andra månaden efter utgången av den tidsperiod som ansökningen avser. Denna förordning träder i kraft . 4 Senaste lydelse 2000:512. 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Härigenom föreskrivs att 7 a § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. skall ha följande lydelse. Beslut av som överklagas till länsrätt skall tas upp av Länsrätten i om beslutet avser ärenden enligt 1.lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter eller författning som anges i 1 kap. 1 § första stycket 1 samma lag, 2.kupongskattelagen (1970:624), 3.lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m., eller 4.lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utom- lands bosatta artister m.fl. 3.lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m., 4.lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utom- lands bosatta artister m.fl., eller 5.lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Denna förordning träder i kraft . 5 Senaste lydelse 2000:529. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatte- förvaltningen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen skall ha följande lydelse. frågor om skatter, socialavgifter, frågor om skatter, socialavgifter, till EU-budgeten, folkbokföring till EU-budgeten, frågor enligt och val samt för frågor om lagen (1995:1518) om mer- er och landsting, folkbokföring heters medverkan i brotts- och val samt för frågor om inte följer av särskilda före- heters medverkan i brotts- inte följer av särskilda före- Denna förordning träder i kraft . 6 Senaste lydelse 1999:927. 2Utredningens uppdrag och arbete Vid regeringssammanträde beslutades att en särskild utredare skulle tillkallas för att utarbeta förslag till hur en tillförlitlig kontroll kan tillskapas i kommunkontosystemet samt för att utforma regler om omprövning av beslut om utbetalning av medel inom systemet. Enligt kommittédirektiven (dir. 2000:98) skall utredaren lämna förslag på hur kontrollen inom kommunkontosystemet kan stärkas. I uppdraget ingår även att lämna förslag på hur regler för omprövning av beslut om utbetalning av ingående mervärdesskatt kan utformas. Utredaren skall dessutom lämna förslag till lagtexter i fråga om kontroll inom systemet och omprövning av beslut. Direktiven bifogas som bilaga 1. 2.2Andra utredningar avseende kommunkontosystemet, m.m. som utredningen har bedrivits har flera andra utredningar avseende kommunkontosystemet pågått. Regeringen har uppdragit åt att specificera vilka uppgifter som skall ingå i det underlag som kommuner och landsting skall lämna vid ansökan om utbetalning från kommunkontosystemet.7 Uppgifterna som skall lämnas i under- laget skall därvid möjliggöra en förbättrad uppföljning och analys av utvecklingen på kontona hos . Riksskatte- verket har redovisat uppdraget den 14 maj 2001.8 7Fi2000/3730 och Fi2001/3730. 8Riksskatteverkets rapport, dnr 5498-01/100. Utredningens uppdrag och arbete har fått i uppdrag att genomföra en analys av utbetalningarna från kommunkonto- systemet för åren 1996–1999 för att söka orsakerna till utvecklingen av utbetalningarna, bl.a. ökningen och variationerna samt variationen mellan olika kommuner.9 Uppdraget har redovisats i rapporten – en kartläggning (RRV 2001:6). Vidare har en arbetsgrupp inom fått i uppdrag att analysera frågan om finansieringen av systemet och de omfördelningseffekter systemet ger upphov till. Arbetsgruppen skall också ta fram alternativa modeller för att hantera frågan om återbetalning av ingående mervärdesskatt.10 Arbetsgruppen har fått förlängd utredningstid och skall redovisa uppdraget senast vid utgången av . Regeringen har givit uppdraget att göra en översyn av förordningen (1993:529) om myndigheters hantering av ingående mervärdesskatt.11 Ekonomi- styrningsverket har bl.a. till uppgift att ta fram kriterier för att bestämma kompensationsrätt för ingående mervärdesskatt och att lämna förslag till hur kontrollen av rekvisition av mervärdesskatt skall utformas. Uppdraget skall redovisas . Utredningen har i sitt arbete utgått från det nuvarande regelverket. Av uttalanden i årets vårproposition (prop. 2000/01:100 s. 181) framgår dock att regeringen i budgetpropositionen för kommer att lägga fram förslag till ett nytt kommunalt kompensa- tionssystem. Regeringen kommer därvid att överväga en statlig finansiering av systemet och reducera nivån på de generella statsbidragen till kommunerna och landstingen.